SOU 1994:134

Överprövning av beslut i plan- och byggärenden : delbetänkande

Typ: SOU
Källa: urn.kb.se

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

Överprövnjn av

beslut i

plan-

och

by gärenden

[DMI 1994:134 Delbetänkande av Plan- och byggutredningen

;m3

50a,

än

Statens offentliga utredningar WW

1994:134

Miljö- och naturresursdepartementet

OVerprÖVning av

beslut i och

plan-

byggärenden

Delbetänkande av och byggutredningen

lilan-

Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fxitzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst

106 47 Stockholm

Fax: 08-20 50 21

Telefon: 08-690 90 90

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 913g1330g-5 Stockholm 1994

ISSN 037525OX

Till statsrådet och chefen för

Miljö- och naturresursdepartementet

Regeringen bemyndigade den 26 november 1992 det statsråd har som

till uppgift att föredra ärenden planläggning, markanvändning och

om bebyggelse att tillkalla särskild utredare med uppdrag att över en se

plan- och bygglagen,

m.m. Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 1 december 1992 överlantmätaren Bengt-Olof Käck särskild utredare. som

Som sakkunniga har fr.o.m. den 12 januari 1993 deltagit chefsjuristen

Fredrik Bonde, avdelningschefen Carl-Johan Engström, sektionschefen Rolf A. Karlsson, departementsrådet Kerstin Kåks, arkitekten Kerstin Kämekull, advokaten Bengt Ljungqvist t.0.m. den 31 1993, arkimars tekten Elisabeth Martin, jur. kand. Claes Winberg t.o.1n. den 8 oktober 1993, fr.o.m. den 1 april 1993 utvecklingschefen Thomas Miller samt fr.o.m. den 5 april 1994 förbundsjuristen Bjöm Andersson och tekniska direktören Bo Eliason. Som experter har fr.o.m. den 12 januari 1993 deltagit samhällsbyggnadschefen Susanne Amborg, byråchefen Lars Berggrund t.0.m. den 4 april 1994, departementssekreteraren Bo Barrefelt t.0.m. den 8 oktober 1993, förbundsjuristen Annika Gustafsson, arkitekten Cecilia Jensfelt t.o.1n. den 4 april 1994 fildr. Bodil Jönsson t.0.m. den 4 april 1994, , kanslirådet Hans Ling, länsarkitekten Torsten Lundberg t.0.m. den 4

april 1994, departementssekreteraren Birgitta Magnusson t.0.m. den 4

april 1994, fastighetsekoitomen Lars Magnusson, tekndr. Louise Nyström t.0.m. den 4 april 1994, direktören Vidar Sjödin t.0.m. den 8 oktober 1993, sekreteraren Bengt Westman t.0.m. den 8 oktober 1993 och numera överantikvarien Keith Wijkander, fr.o.m. den 1 april 1993 landskapsarkitekten Michael Porath t.0.m. den 4 april 1994 och bitr. miljövårdsdirektören Kerstin Åswald t.0.m. den 4 april 1994, fr.o.m. den 12 maj 1992 tekniska direktören Bo Eliason t.0.m. den 4

april

1994, fr.o.m. den 28 oktober 1993 t.f. professom Eivor Bucht t.0.m. den 4 april 1994, landskapsarkitekten Per-Magnus Nilsson och avdel-

ningsdirektören Jan Terstad t.o.m. den 4 april 1994, from. den 16 november 1993 länsantikvarien Anders Hillgren t.o.m. den 4 april 1994, hovrättsassessom Henrik Lagergren och departementssekreteraren Mikaela Schulman t.o.m. den 4 april 1994 samt fr.o.m. den 5 april 1994 chefsjuristen Percy Gustafsson och änmessakkunnige Magnus Svantesson.

Huvudsekreterare har varit chefsjuristen Peter Rosén from. den 12 januari 1993 samt sekreterare jurkand. Stig Hagelstam fr.o.m. den 12 januari 1993 och hovrättsassessom Henrik Lagergren from. den 13 april t.o.m. den 15 november 1993. Biträdande sekreterare har varit assistenten Lisbeth Rosén from. den 1 november 1993.

Utredningen har antagit namnet Plan- och byggutredningen. Utredningen har tidigare överlämnat betänkandena SOU 1993:94

Anpassad kontroll av byggandet och SOU 1994:36 Miljö och fysisk

planering.

Jag får hämied överlämna delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden.

Till betänkandet fogas särskilda yttranden. Utredningen fortsätter nu sitt arbete med en översyn av lagstiftningen

plangenomförande och jag räknar med att utredningens slutbetän-

om kande skall kunna överlämnas senast den 1 oktober 1995.

Stockholm den 30 september 1994

Bengt-Olof Käck

Peter Rosén

Stig Hagelstam

Sammanfattning

Min uppgift enligt direktiven är att göra bred översyn plan- och en av

bygglagstiñningen mot bakgrund erfarenheter 1987 års

av vunna av

PBL-refonn och de förutsättningar samhällsutvecklingen inne-

nya som burit för planeringen mark- och vattenområden och för

av byggandet.

I ett första delbetänkande den 8 oktober 1993 SOU 1993:94 Anpassad kontroll av byggandet behandlade jag frågor bygglov och byggom nadsteknisk kontroll, inklusive samordningen med den byggproduktnya lagen som är följd EES-avtalet. en av I ett andra delbetänkande den 3 1994 SOU 1994:36 Miljö och mars

fysisk planering behandlade jag frågor ökad miljöhänsyn i om fysisk planering och byggande, reglering i detaljplaner och detaljplanepro-

cessen, medborgarinflytandet i fysisk planering samt tillgängligheten i

den fysiska miljön för med nedsatt rörelse- eller

personer orienteringsförmåga.

I detta delbetänkande lämnar jag förslag rör instansordningen för som överklagande, vissa med överklagandet sammanhängande frågor samt den statliga kontrollen inom plan- och byggområdet. Dessutom lämnas

ett par förslag som rör planavgift och bygglovsavgiñ.

Instansordningenför överklagande

m.m.

I mina direktiv påpekas att arbete länge har bedrivits med avlasta att re-

geringen löpande ärenden och att förslag vad gäller sådan avlastning

beträffande PBL-ärenden har redovisats i departementspromemorian

Ds 1991:84 Plan- och byggnämnd. Dessa frågor bör dock enligt direk-

tiven övervägas ytterligare, varvid det är viktigt att den svenska lagstiftningen anpassas till vad krävs för att Sverige skall uppfylla sina som

åtaganden enligt Europakonventionen. l det syftet bör bl.a.

den nuva-

rande gränsdragningen mellan regeringen och förvaltningsdomstolama

prövas. Vidare betonas de särskilda krav snabbhet och effektivitet i förfarandet som bör ställas inom plan- och byggområdet. Överprövning av de kommunala besluten kan i dag komma till stånd

på två sätt, offcialingripande från enligt 12 PBL och

genom staten kap. besvär av enskilda. I det skikt ligger mellan dessa två fonner för som ingripande mot kommunala beslut kan sägas att kommunen har den oinskränkta beslutanderätten

Reglerna om överklagande finns i 13 kap. PBL. Kommunala beslut enligt lagen får överklagas antingen genom kommunalbesvär eller förvaltningsbesvär. Kommunalbesvär skall i huvudsak användas mot beslut som inte har några direkta rättsverkningar mot enskilda. 1 övrigt skall förvaltningsbesvär användas. Överklagandet sker därvid till länsstyrelsen, vars beslut får överklagas till kammarrätt i vissa angivna fall och i övrigt till regeringen. Mina överväganden och förslag rör i huvudsak instansordning m.m. avseende förvaltningsbesvär.

Det har länge varit en strävan att avlasta regeringen ärenden av löpande art så att statsråd och departement får mer tid för större och övergripande frågor. PBL-ärendena hos Miljö- och naturresursdepartementet utgör i dag nära hälften regeringskansliets besvärsärenden och det är

av angeläget att dessa ärenden i största möjliga utsträckning förs bort från regeringen.

Förutom hänsynen till regeringens arbetsbelastning utgör Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning av beslut som rör civila rättigheter och skyldigheter ett starkt skäl för att instansordningen änd-

Visserligen kan domstolsprövning regeringens beslut komma till ras. av stånd genom rättsprövningslagen, men det bedöms angeläget att domstolsprövning skall kunna ske inom den nonnala besvärsprocessen. För att detta skall kunna uppnås måste regeringsärendena föras över till domstolsprövning i åtminstone sista instans.

För bedömning möjligheterna och lämpligheten att be-

en av av

svärsprövningen förs bort från regeringen tar jag först upp frågan om

vilka skål det kan finnas för att besvärsärenden skall förbehållas regeringen. Därvid finner jag i enlighet med riktlinjema i propositionen 1983842120 om regeringens befattning med besvärsärenden att regeringen inte bör vara besvärsinstans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. Något behov av sådan styming med avseende på PBL-ärendena finns det enligt min mening inte.

Trots att det således inte finns något direkt behov av praxisbildning av regeringen i PBL-ärenden kan dock ifrågasättas om inte besvärsprövningen ändå måste ligga kvar hos regeringen av andra skäl. Prövningen avser kommunala beslut i många fall fattade av fullmäktige som i

- stor utsträckning grundar sig lämplighetsavvägningar. Om överprövningen skall avse både det överklagade beslutets laglighet och dess lämplighet, kan göras gällande att prövningen bör ske i politisk ordning och inte vid domstol. Den tveksamhet inför domstolsprövning som såle-

des kan finnas har gett mig anledning på att nämnare överprövningens art och omfattning vid besvär över PBL-beslut.

Besvärsprövningens art och omfattning

Besvär får anföras den beslutet angår, det gått honom av som om emot. Huvudprincipen vid förvaltningsbesvär prövningen, inom är att ramen för klagandens yrkanden och åberopanden, omfattar både det överklagade beslutets laglighet och dess lämplighet. Besvärsprövningen skall i första hand riktas avvägningen mellan den klagandes intressen och motstående intressen, både allmänna och enskilda. En sådan prövning torde ligga väl i linje med normal domstolsprövning. Av ett par avgöranden Regeringsrätten torde emellerav tid följa att besvärsprövningen är något omfattande. mera Således har en klagande rätt att i samband med ett överklagande till stånd en prövning även ett påstått intrång i motstående allmänt av ett intresse. Visserligen blir denna prövning enligt Regeringsrätten begränsad med hänsyn till PBL:s princip decentralisering beslutsfattandet om av och kommunal

självbestämmanderätt, kvar står ändå besvärsmyndigheten

men att kan tvingas på prövning kommunala avvägningar en av mellan allmäniittressen. En sådan prövning är mindre lämplig för domstol. en Det finns dock enligt min mening inga skäl för så omfattande en besvärsprövning. Hela PBL tanken avvägningen genomsyras av att mellan allmänintressen är kommunal angelägenhet i de fall en utom då staten kan ingripa på de särskilda grunder i lagens som anges 12 kap. Klara gränser bör enligt min mening dras mellan besvärsprövningen och den statliga ofñcialprövningen och jag föreslår därför att det i överklagandereglerna i 13 kap. tas uttrycklig bestämmelse en som hindrar besvärsmyndigheten från att på prövning

en av lämplighetsavväg-

ningar mellan skilda allmänna intressen. Därmed tydliggörs det kommala ansvarsområdet i förhållande till det statliga i enlighet med ,grundtankama i PBL-reformen och besvärsprövningen renodlas till en prövning av intrång i enskilda intressen, således prövning traditionell en av domstolskaraktär. Någon tvekan bör därför inte längre

föreligga om möjlig-

heten och lämpligheten att föra över samtliga ärenden rörande besvär till

domstolsprövning.

Rätten att överklaga

Den besvärsberättigade kretsen utvidgades väsentligt genom PBL. Tididet bara sakägare hade besvärsrätt. Genom PBL fick gare var som emellertid hyresgäster och boende samt hyresgästorganisationer samma ställning sakägama i beslutsprocessen. Enligt direktiven tyder erfasom renheterna på att överklagandeinstitutet inte sällan har kommit att användas ett medel för meborgarintlytande i stället för som en yttersta som rättssäkerhetsventil. Det bör därför övervägas i vad mån rätten att överklaga kan avgränsas och göras tydligare. De boende har enligt min bedömning förhållandevis begränsade möjligheter vinna framgång med besvärstalan rörande det sakliga inatt en nehållet i ett kommunalt beslut. Av uppgifter inhämtats från några som länsstyrelser framgår emellertid att antalet beslut som har överklagats av

enbart besvärsberättigade utanför sakägarkretsen är förhållandevis be-

gränsat. Utvidgningen den besvärsberättigade kretsen tycks således

av inte har medfört några påtagliga effektivitetsförluster. De boende har emellertid även möjlighet att överklaga beslut på formella gmnder. Till skillnad mot vad antyds i direktiven finner jag som betydelsen besvärsrätten för de boende främst ligger i att de däratt av

med möjligheter till bevakning att de regler som skall garan-

ges en av medborgarinflytande iakttas. Jag föreslår därför inte någon be-, tera ett gränsning i besvärsrätten. I anslutning till den behandlade frågan föreslår jag att Vägverket nu uttrycklig rätt att överklaga beslut bygglov och förhandsbeges en om

sked för byggnader och andra anläggningar samt skyltar och ljusanord-

ningar invid allmän väg. I sammanhanget tar jag slutligen också ett problem rörande avupp

gränsningen av den besvärsberättigade kretsen som ett regeringsrättsav-

görande har gett upphov till. Enligt Regeringsrätten har den rätt att överklaga ett detaljpanebeslut har fått underrättelse om beslutet och som besvärshänvisning. Jag föreslår att det i stället skall vara förvaltningslahuvudregel är besvärsberättigad som skall gälla. gens om vem som

Principiell utfonnning av ett nytt överklagandesystem

En utgångspunkt vid utfonnningen av ett nytt överklagandesystem är att

åtminstone den sista instansen skall domstol. l övrigt skall vara en prövningssystemet utfonnas så att det möjlighet till en så effektiv ger

handläggning möjligt. Den nuvarande uppdelningen mellan kam-

som

marrättema och regeringen bör därför enligt min mening ersättas av en enhetlig instanskedja, längd bör begränsas till två instanser och där vars det skall finnas tillgång till bl.a. expertis i plan- och byggfrågor. Det är också angeläget att få till stånd en samordning överprövningen av av PBL-ärenden och miljöskydds- och naturvårdsärenden. Inledningsvis tar jag till bedömning frågan länsstyrelsens roll i upp om det framtida prövningssystemet. Till fönnån för länsstyrelsen besom svärsinstans brukar anföras att länsstyrelsen besitter saklig kompetens och att besvärsförfarandet där är snabbt och billigt. Mot länsstyrelsen

som besvärsinstans talar framför allt principiella rättssäkerhetsaspekter

särskilt de dubbla rollema som besvärsinstans och tillsynsmyndighet och den omständigheten att Europakonventionens krav avseende muntlig förhandling inte kan tillgodoses där. Vid en avvägning mellan för- och nackdelarna med länsstyrelsen besvärsinstans finner jag att överväsom gande skäl talar för att besvärsprövningen förs över till domstol redan i första instans under förutsättning att det finns någon domstol är som lämplig för ändamålet eller det eventuellt kan tillskapas sådan domen stol. Den domstol som ligger nännast till hands för överprövning av PBL-beslut är länsrätten är första instans inom den allmänna försom

valtningsdomstolsorganisationen. Länsrättema handlägger emellertid

frågor av en helt annan art och det finns risk att handläggningstidema blir för långa. Dessutom kan det bli svårt att tillgodose behovet erforav

derlig expertis plan- och byggområdet. Länsrättsaltemativet är därför

enligt min mening inte godtagbart. Med hänsyn bl.a. till behovet av en lämplig processordning är inte heller allmän domstol ett rimligt altemativ för PBL-ärendena. I stället finns det anledning att överväga inrättandet någon fonn av av regionala specialinstanser för besvärsprövningen. PBL-ärendena kan visserligen inte ensamma bära sådana instanser, tillsammans upp men med framför allt miljöskydds- och naturvårdsärendena skulle underlaget

bli tillräckligt stort.

Miljöorganisationsutredningen har i uppdrag att lämna förslag till så-

dana organisationsförändringar behöver vidtas med anledning att

som av en miljöbalk träder i kraft. Jag har under utredningsarbetet samrått med utredningen och jag har därvid inhämtat att Litredningen kommer föatt reslå att i stort sett all tillståndsprövning i miljöbalksärenden skall ske hos länsstyrelsema och att besluten skall kunna överklagas till Konces-

sionsnämnden för miljöskydd, som därvid skall organiseras om till en

miljödomstol. Från utredningen har emellertid samtidigt uppgetts att det

på sikt kan visa sig lämpligt att föra över all tillståndsprövning till

vara domstol, varvid den mest rationella ordningen bedöms vara att det inrät-

tas ett antal regionala miljödomstolar. Eftersom det för Miljöorganisa-

tionsutredningen bara är fråga om ett tänkbart framtidsperspektiv med

regionala domstolar och sådana inte kan inrättas för bara PBL-ärenden, lägger jag inte fram konkreta förslag i den delen. Jag pekar emellertid på de möjligheter som finns att till sådana regionala domstolar föra över

även vissa andra målgrupper, t.ex. ärenden enligt va-lagen, vattenlagen

och fastighetsbildniirgslagen. Härigenom skulle kunna skapas en domstolsorganisation som i stort sett hanterar samtliga ärenden rörande mark och vatten.

Om statsmaktema skulle finna att inrättande av regionala domstolar inte lämplig lösning, förordar jag att länsstyrelserna såsom det näst

är en bästa alternativet behålls som första instans.

När det gäller den andra och sista besvärsinstansen skall denna vara

domstol. Som nämnts Miljöorganisatioitsutredningen att föreslå

en avser att Koncessionsnämnden omvandlas till en miljödomstol. Eftersom ett sådant förslag ligger väl i linje med strävandena att refonnera instansordningen för PBL-ärendena, har samarbetet mellan utredningama fördjupats i den delen, vilket har resulterat i ett gemensamt förslag till en

lag om Miljödomstol.

Miljödomstolens sammansättning och arbetsfonner

Miljödomstolen skall central självständig domstol för överpröv-

vara en

ning dels miljöbalksärenden i enlighet med Miljöorgaitisationsutred-

av ningens förslag, dels samtliga PBL-ärenden. För PBL-ärendena blir

domstolen sista instans. Enligt Miljöorganisationsutredningens förslag

skall däremot avgöranden i ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet kunna överklagas till Högsta domstolen.

På den nivå Miljödomstolen kommer att befinna sig i instans-

som

ordningen måste domstolen självfallet ges en sådan sammansättning att

högt ställda krav på rättsliga kvalifikationer och sakkunskap tillgodo-

Något lekmannadeltagande föreslås inte utan domstolen bör vara ses.

sammansatt av juristledamöter och sakkunniga.

Det förslag till lag Miljödomstol som jag lägger fram har, som

om nämnts, utarbetats i samråd med Miljöorganisationsutredningen. Det

SOU 1994: 134 15

innebär bl.a. att domförhetsreglema har utfonnats så de skall att även

passa för miljöbalksärendena. Miljödomstolen skall i ordinär

sammansättning vara domför med minst tre ledamöter, sakkunnig. varav en Domstolen skall tidigare nämts sista instans beträffande som vara PBL-ärendena och vissa miljöbalksärenden. I sådana ärenden bör det

krävas deltagande ytterligare juristledamot. Eftersom det i vissa

av en

fall kan finnas behov av olika slags specialistkompetens, skall ytterligare

en sakkunnig kunna ingå i domstolen. Vid avgöranden enklare beskaffenhet föreslås Miljödomstolen av vara domför med enbart två ledamöter. Principiellt viktiga mål i vilka Miljödomstolen är slutinstans skall å andra sidan kunna domstolen i prövas av

utökad sammansättning.

Domstolens organisation föreslås med hänsyn till variationer i en arbetsbördan flexibel utfonnning. Således skall domstolen ha dels fast

anställda juristledamöter, kallade miljödomare, och sakkunniga,

dels ett antal andra juristledamöter och ytterligare sakkunniga tjänstgör vid som behov. - Det föreslås att förvaltningsprocesslagen skall tillämplig på rättvara skipningen i Miljödomstolen. Den regel muntlig förhandling om som gäller för kammarrätt och länsrätt föreslås bli tillämplig även på Miljödomstolen.

När det gäller Miljödomstolens dimensionering har jag begränsat mig

till bedömning behovet ledamöter i domstolen. För

en av av handlägg-

ningen av PBL-ärendena torde det krävas tio juristdomare och fyra sak-

kunniga. Enligt Miljöorganisationsutredningen krävs för handläggningen

av miljöbalksärendena sju juristdomare och tre sakkunniga.

Ordningen för överklagande kommunens beslut

Enligt förvaltningslagen skall skrivelser med överklaganden till

ges den myndighet som har fattat det beslut har överklagats. Enligt 13 som kap. 3 § PBL däremot skall skrivelser med överklaganden kommuav nala beslut till länsstyrelsen. En sådan ordning medför vissa nackges delar och jag föreslår att regeln ändras så att bättre överensstämmelse

uppnås med vad gäller enligt förvaltningslagen.

som

16 SOU 1994: 134

Ärenden enligt vissa andra lagar

I fastighetsbildningslagen, anläggningslagen och ledningsrättslagen finns

bestämmelser kommunen ett avgörande inflytande i vissa hänsom ger seenden i samband med tillåtlighetsprövningeit enligt dessa lagar. Den kommunala nämndens beslut får i dag överklagas till länsstyrelsen, vars beslut får överklagas till regeringen. Jag föreslår att länsstyrelsens beslut i stället skall överklagas till Miljödomstolen. I den nyligen antagna lagen tekniska egenskapskrav på byggnadsom verk, föreskrivs att ett visst slag tillsynsbeslut av en kommunal m.m. av nämnd skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Jag föreslår att lagen ändras så att beslutet i likhet med motsvarande tillsynsbeslut enligt PBL skall överklagas till länsstyrelsen och därefter till Miljödomstolen. l anslutning till de behandlade förslagen tar jag också upp frågan nu hur ett kommunalt beslut att inte anta, ändra eller upphäva en fastighetsplan skall överklagas. För närvarande skall ett sådant beslut överklagas kommunalbesvär. Jag föreslår att beslutet i stället skall genom överklagas förvaltningsbesvär. genom

Den statliga kontrollen

Enligt direktiven bör fonnema för den statliga kontrollen, bl.a. regeringmöjlighet till prövning, över i syfte att effektivisera den. ens ses

l mitt föregående betänkande Miljö och fysisk planering lämnade jag

flera förslag till lagändringar för att förstärka miljöhänsynen i fysisk pla-

nering och byggande. Vidare har Miljöskyddskommittén i sitt slutbetän-

kande SOU 1994:96 föreslagit viss komplettering överprövningsav grunderna i l2 kap. Dessa förslag bör enligt min mening utvärderas in-

ytterligare ingripandemöjligheter på miljöområdet övervägs.

nan I direktiven ifrågasätts formerna för den statliga kontrollen har om varit effektiv. I mitt föregående betänkande lämnade jag bl.a. i anledning härav vissa förslag skall stärka länsstyrelsema i deras roll som besom vakare de statliga intressena. Jag har vänt mig till ett antal centrala av nu statliga myndigheter med förfrågan deras erfarenheter den en om av statliga kontrollen. Vad därvid har framkommit inte anledning som ger att överväga ordning. en annan Sammantaget finner jag alltså att nuvarande bestämmelser rörande den statliga kontrollen är i stort sett väl ägnade att tillvarata väsentliga statliga intressen. Vissa lagändringar är dock motiverade.

I 2 kap. 6 § NRL 3 kap. 7 § förslaget till miljöbalk föreskrivs om skydd för områden med kulturvärden och sådana områden kan i vissa fall av riksintresse. Utanför bestämmelsens tillämpningsområde

vara faller dock vissa enskilda objekt kan vara skyddsvärda. Jag föreslår

som därför att bestämmelsen ändras så att den även innefattar ett skydd mot åtgärder innebär förvanskning av byggnader eller andra anlägg-

som ningar med särskilt stora kulturvärden, även om de inte är belägna inom områden som är av särskilt intresse för kultunniljövården.

Fel och brister i det kommunala beslutsförfarandet kan i dag bara påtalas genom förvaltningsbesvär. Jag föreslår att denna kontroll av kom-

handläggning kompletteras med möjlighet för staten att munernas en upphäva ett kommunalt beslut, PBL:s förfaranderegler har åsidosatts

om eller beslutet inte har tillkommit i laga ordning.

annars

Statens beslutsfattande enligt 12 kap. PBL Beslut enligt PBL fattas primärt av kommunen. Dessa beslut kan angri-

på två sätt, antingen besvär enskilda eller genom att staten pas genom av ingriper enligt reglerna i l2 kap. lnom ramen för det statliga beslutsfattandet finns ytterligare ett besvärsförfarande. Beslut om ingripande från staten fattas i första hand av länsstyrelsen, vars beslut kan överklagas till regeringen. Hos regeringen som slutinstans möts alltså i dag besvär av enskilda över kommunala beslut och besvär över beslut av länsstyrelsen enligt l2 kap. Båda dessa former av besvär regleras i l3 kap.

Mina förslag innebär att besvär över kommunala beslut i stället skall prövas slutligt Miljödomstolen. Jag anser vidare att även vissa beslut

staten måste kunna överklagas till domstol. Detta medför att ordav ningen för det statliga beslutsfattandet enligrt 12 kap. bör ändras.

Även i fortsättningen länsstyrelsen företar den inle-

bör det vara som dande prövningen av frågan om ett kommunalt beslut bör upphävas eller inte. Den slutliga prövningen föreslås dock ankomma på regeringen. Om länsstyrelsen anser att ett kommunalt planbeslut bör upphävas sakliga grunder, skall således ärendet överlämnas till regeringen, varefter det får bli regeringens sak att väga eventuella politiska hänsynstaganden i bedömningen. En sådan ordning bör enligt min mening renodla och stärka länsstyrelsens roll i den statliga kontrollen av väsentliga allmänintressen. Beslut upphävande ett planbeslut grund av formella fel

om av skall dock fattas länsstyrelsen. Överprövningen av beslut om lov och

18 SOU l994:l34

förhandsbesked skall följa regler planbesluten. Även i dessa

samma som fall skall alltså beslut om upphävande fattas regeringen.

Vissa beslut staten måste kunna bli föremål för domstolsprövning

av enligt Europakonventionen. Det gäller regeringens beslut att upphäva beslut om lov och förhandsbesked samt beslut enligt 12 kap. 7 §

att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser. Med

en hänsyn till enhetligheten i rättstillämpningeii, föreslås att sådana

regeringsbeslut skall kunna överklagas till Miljödomstolen. Av övriga beslut enligt 12 kap. är det bara länsstyrelsens beslut att upphäva ett planbeslut på formella grunder skall kunna överklagas.

som

Övriga

Jag tar avslutningsvis några frågor rörande avgifter.

upp

I 1 l kap. 5 § PBL finns regler om bl.a. bygglovs- och planavgifter. Sådana avgifter får tas ut med högst det belopp motsvarar kommu-

som nens genomsnittliga kostnad för åtgärdema. Jag föreslår att bestämmelsen ändras så att avgifter får tas ut med högst det belopp motsvarar

som kommunens självkostnad för åtgärdema. Vidare föreslår jag tillägg

ett till bestämmelsen kommunen planavgift för kostna-

som ger rätt att ta ut der för arbete med upprättande av miljökonsekvensbeskrivning.

Avgifter i ärenden angående bl.a. lov och förhandsbesked får tas ut i förskott. Det finns emellertid ingen möjlighet att framtvinga förskottsbetalning. Jag föreslår en bestämmelse kommunen möjlighet

som ger att awisa en ansökan, ett föreläggande förskottsbetalning inte följs.

om om

Författningsförslag

1¶Förslag till Lag om ändring i plan- och bygglagen l987:lO;

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen 1987:l0

dels att 8 kap. 20 1l kap. 5 12 kap. l- 3 samt 13 kap. 4 och 7 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 5 kap. 30 a § samt 13 kap. 4 a och 7 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

30 a §

Utan hinder av vad som stad-

i 30 § skall bestämmelsen i

gas

22 jfförvaIningslagen 1986:223

tillämpas vid överklagande.

8 kap.

20 §

När ansökan görs, skall de ritningar, beskrivningar och uppgifter i

övrigt lämnas som behövs för prövningen.

Är ansökningshandlingarna ofullständiga, får byggnadsnämnden förelägga sökanden att avhjälpa bristema inom en viss tid. Följs inte föreläggandet, får ärendet avgöras i befintligt skick eller ansökningen avvisas.

Följs inte ett föreläggande enligt § andra stycket, får ärendet avgöras i befintligt skick.

1Lagen omtryckt 1992: 1769.

20 SOU 1994: 134

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om byggnadsnämnden enligt

l l kap. 5 §jjärde stycket har beslutat att sökanden skall betala förtsrot på avgiften i lovärendet. kan sökanden också föreläggas attfullgöra denna skyldighet inom en viss tid. Följs inte föreläggandet. får ansökningen avvisas. Förelägganden i Förelägganden i som avses som avses andra och tredje styckena skall andra jjärde styckena skall in- -v innehålla upplysning verkan nehålla upplysning verkan en om en om av att föreläggandet inte följs. av att föreläggandet inte följs.

ll kap.

5§2

Byggnadsnämnden får ta ut avgift i ärenden angående lov och förhandsbesked och i ärenden som föranleds bygganmälan enligt 9 av en kap. 2 § samt i andra ärenden föranleder upprättande nybyggsom av nadskarta, ritningsgranskning, besiktning, framställning arkivbestänav diga handlingar eller andra tids- eller kostnadskrävande åtgärder.

2Senaste lydelse 1994:852.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Byggnadsnämnden får dess- Byggnadsnämnden får dess-

utom, efter det att bygganmälan utom, efter det att bygganmälan

åtgärder i 9 åtgärder i 9

som avser som anges som avser som anges kap. 2 § första stycket l eller 2 kap. 2 § första stycket l eller 2 inkommit avseende uppförande, inkommit avseende uppförande,

tillbyggnad eller annan ändring tillbyggnad eller annan ändring av

av en byggnad eller annan anlägg- en byggnad eller annan anläggning, ta ut en planavgiñ för att ning, ta ut en planavgiñ för att täcka kostnaderna för sådana åt- täcka kostnadema för sådana åtgärder som erfordras för att enligt gärder som erfordras för att enligt denna lag upprätta eller ändra de- denna lag upprätta eller ändra detaljplaner, områdesbestämmelser taljplaner, områdesbestämmelser

och fastighetsplaner. Planavgiñ får och fastighetsplaner. I fråga om

tas ut endast om fastighetsägaren åtgärder enligt 5 kap. 18 § får i har nytta av planen eller bestäm- planavgiften endast inräknas melsema. kostnader för upprättande av mil-

jökonsekvensbeskrivning.

Planavgiñ får tas ut endast om

fastighetsägaren har nytta av pla-

nen eller bestämmelsema.

Avgiñema får tas ut med högst Avgiñema får tas ut med högst det belopp som motsvarar kom- det belopp som motsvarar kom-

genomsnittliga kostnad .självkastnad för åtgärdermunens munens för åtgärderna. Grunderna för be- Grunderna för beräkning av

na. räkning av avgiñema skall anges i avgiftema skall anges i en taxa en taxa som beslutas av kommun- som beslutas av kommunfullmäkfullmäktige. tige.

Avgifterna tas ut av sökanden och får tas ut i förskott.

l2 kap.

l§

Länsstyrelsen skall pröva Kommunens beslut att anta, kommunens beslut att anta, ändra ändra eller upphäva en detaljplan eller upphäva detaljplan eller eller områdesbestämmelser skall

en områdesbestämmelser, om det kan upphävas, om beslutet innebär att befaras att beslutet innebär att

ett riksintresse enligt lagen l987:l2 hushållning med naturre-

om surser m.m. inte tillgodoses,

22 SOU 1994: 34l

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

regleringen sådana frågor regleringen sådana frågor av av användningen mark- och användningen mark- och om av om av vattenområden angår flera vattenområden angår flera som som kommuner inte har samordnats på kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt eller ett lämpligt sätt,

bebyggelse blir olämplig bebyggelse blir olämplig

en en med hänsyn till de boendes och med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet övrigas hälsa eller till behovet av av

skydd mot olyckshändelser. skydd mot olyckshändelser eller

förfarandereglerna enligt

denna lag har ásidos-atts eller att beslutet inte har tillannars kommit i laga ordning. Om kommunen har medgett det. .får beslutet zipphävas i en viss del.

2§ Länsstyrelsen skall inom tre Om det finns anledning att veckor från den dag då kommu- upphäva ett kommunalt beslut

beslut kom till länsstyrel- enligt l skall länsstyrelsen in-

nens besluta huruvida prövning tre veckor från den dag då sen om enligt 1 § skall ske eller kommunens beslut kom till länsstyrelsen besluta att särskild prövning avfragan skall ske.

SOU 1994: 134 23

Nuvarande lydel.se Föreslagen lydelse

3§

Länsstyrelsen skall upphäva Har länsstyrelsen fattat ett be-

kommunens beslut i dess helhet, slut om prövning enligt 2 skall

om något förhållande som avses i länsstyrelsen med eget yttrande

1 § föreligger. Om kommunen har överlämna ärendet till regeringen medgett det. får beslutet upphävas för prövning, om länsstyrelsen i en viss del. finner att kommunens beslut bör

upphävas enligt l §fönsta stycket

Beslut om upphävande enligt

l §fönsta stycket -Ifattäs av läns-

.styrelsen

13 kap.

1§

Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som föreskrivs for laglighetsprövning enligt lO kap. kommunallagen l99l:

900, nämligen kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,

2 kommunfullmäktiges beslut om uppdrag en kommunal nämnd att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser eller att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,

kommunfullmäktiges och kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser detaljplan eller områdesbestämeller enfastighetsplan, melser,

kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut

om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning,

kommunfullmäktiges beslut taxa i ärenden hos byggnads-

om nämnden samt

kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan.

24 SOU 1994134

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3§

Beslut anges i 2 § första Vid överklagande enligt 2 §

som stycket överklagas att första stycket skall bestämmel-

genom en besvärshandling ges in till läns- serna i 23w25 §§ förvaltningslastyrelsen. I besvärshandlingen 1986:223 tillämpas med de

gen skall vilket beslut undantag som anges i andra

anges som överklagas. stycket.

Besvärshandlingen skall ha Tiden för överklagande av ett kommit in till länsstyrelsen inom beslut att anta, ändra eller upptre veckor från den dag då juste- häva detaljplan, områdesbe-

en ringen av protokollet med beslutet .stäittntelser eller en fastighelsplan har tillkännagetts på kommunens räknas från den dag då justeringen anslagstavla. l fråga om andra av protokollet med beslutet har beslut kommunala nämnder än tillkännagetts på kommunens an-

av beslut angående detaljplan, slagstavla. När ett sådant beslut

områdesbestämmelser eller fastig- har fattats av kommunfullhetsplan räknas dock besvänsti- mäktige, skall vad som föreskrivs den från den dag då klaganden i 23 2558:6 förvaltntngslagen fck del beslutet. 1986:223 den myndighet

av om

har meddelat beslutet i stället

.som

avse kommunstyrelsen.

Besvär som inte har anförts i rätt tid får inte tas upp till prövning. Har besvärshandlingenföre besvärstidens utgång kommit in till kommunen, skall besvären ändå tas upp till prövning. Besvären skall också tas upp till prövning, om besvärshandlingen har kom-

mit inför sent till länsstyrelsen

och detta beror på att underrättesen om vad som skall iakttas vid överklagande beslutet har

av innehållit en oriktig uppgift om besvärstid eller besvänsinstans:

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4§3

Länsstyrelsens beslut enligt l2 Länsstyrelsens beslut enligt 12

kap. 2 § huruvida prövning skall kap. 2§ om särskild prövning

ske eller och länsstyrelsens och länsstyrelsens förordnande

förordnande enligt l2 kap. 4§

enligt l2 kap. 4§ första stycket

första stycket samt länsstyrelsens

samt länsstyrelsens beslut enligt

beslut enligt 12 kap. 4§ andra l2 kap. 4 § andra stycket att lov stycket att lov eller förhandsbe- eller förhandsbesked inte skall sked inte skall gälla får inte över- gälla får inte överklagas.

klagas. Andra beslut länsstyrelsen av Länsstyrelsens beslut i dit enligt denna lag än de överklagat

som anges ärende och andra beiförsta stycket får överklagas slut

ge- av länsstyrelsen enligt denna

nom besvär hos kammarrätten får

lag överklagas besvär

genom om beslutet avser hos Miljödomstolen. bygglov eller förhandsbe- Miljödomstolens beslut får sked inom område med detalj-

inte iverklagasz

plan,

bygglov eller förhandsbesked inom område som inte omfattas av detaljplan och besvären

avser frågan om åtgärderna ut-

gör kompletteringsåtgärder

en-

ligt 8 kap. 13 uppfyller kraven

i 3 kap. eller strider mot omrä-

desbestämmelser,

rivningslov eller marklov och besvären frågan avser om åtgärderna strider mot deen taljplan eller områdesbestämmelser,

3 Senaste lydelse 1994:852.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

förordnanden enligt 6 kap.

19 § att avstå eller uppåta mark eller enligt 6 kap. 22 § om skyl-

dighet att bekosta anläggande av

gator och vägar samt anord-

ningar för vattenförsörning och avlopp, fråga enligt 9 kap.,

påföljder och ingripanden

enligt 10 kap.,

debitering av avgifter som

anges ll kap. 5

hos regeringen i övriga fall.

-la§

Regeringens beslut enligt 12 kap. 4 § att upphäva ett beslut om

lov ellerförhandsbesked eller en-

ligt l 2 kap. 7 § att anta, ändra

eller upphäva en detaljplan eller

omradesbesrtänimeltrer fär överklagas besvär hos Miljö-

genom

domstolen. Miljödomstolens beslut inte iverklagasu

Andra beslut av regeringen enligt denna lag än de som avses i första stycket fär inte överklagas.

7§

Ett beslut i fråga om lov eller förhandsbesked inom sådana skyddseller säkerhetsomrâden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket får överklagas av Luftfartsverket, om beslutet berör en civil flygplats, av tillsynsmyndigheten, om beslutet berör en kämreaktor eller annan käm-

energianläggning, och i övriga fall av Överbefålhavaren, Överstyrelsen

för civil beredskap eller Statens räddningsverk eller de myndigheter de bestämmer. Avser ett beslut om bygglov eller förhandsbesked sådana arbetslokaler eller personalrum som avses i 8 kap. 30 får beslutet överklagas av huvudskyddsombud eller, om sådant ombud inte finns, annat skyddsombud inom verksamheten. Finns inget skyddsombud, får beslutet i stället

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

överklagas av den eller de arbetstagarorganisationer har yttrat sig

som

över ansökningen.

Avser ett beslut bygglov om eller förhandsbesked byggnader

och andra anläggningar samt skyltar och ljusanordningar invid

allmän väg, får beslutet Överklagas av Vägverket.

7a§ Vid prövningen av besvär av enskild klagande över beslut att anta eller ändra detaljplan, en fastighetsplan eller områdesbestämmelser eller att bevilja lov eller ge tillstånd förgenom handsbesked skall besvärsmyndigheten inte beakta mot beslutet åberopade allmänna intressen.

Denna lag träder i kraft den l juli 1995. I fråga om beslut som länsstyrelsen har meddelat före ikraftträdandet gäller 12 kap. 4 § andra stycket i sin äldre lydelse, om inte annat följer punkt av Om ett beslut som avses i punkt 2 har överklagats till regeringen eller till en kammarrätt har överlämnat målet till regeringens prövsom ning och regeringen inte har avgjort ärendet före ikraftträdandet, får det departement i vilket ärendet handläggs eller regeringen överlämna ärendet till Miljödomstolen för avgörande.

2¶Förslag till Lag om Miljödomstolen;

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Miljödomstolen har till uppgift att pröva överklaganden av länsstyrelsens beslut i enskilda ärenden enligt

miljöbalken och föreskrifter meddelade med stöd av balken,

plan- och bygglagen 1987:10,

4 kap. 25 a § fastighetsbildningslagen 1970:988,

21 § ledningsrättslagen 1973:1144,

23 § anläggningslageit 1973:1 149,

17 § lagen 1994:847 tekniska egenskapskrav byggnadsverk,

.m.

Miljödomstolens sammansättning m.m. 2 § Miljödomstolen består av högst 17 miljödomare samt andra juristledamöter och sakkunniga ledamöter till det antal regeringen bestämmer. Regeringen förordnar miljödomama att domstolens ordför-

en av vara ande.

3 § Miljödomare skall vara lagfama. De utnämns av regeringen. Övriga

juristledamöter skall vara eller ha varit innehavare av ordinarie domartjänst. De förordnas av regeringen.

4 § sakkunniga ledamöter skall ha lämplig utbildning och särskild erfarenhet av frågor av de slag som förekommer vid domstolen. De utnämns eller förordnas av regeringen.

5§ Miljödomstolen är delad i avdelningar. Domstolens ordförande är ordförande på avdelning. Ordförande andra avdelningar är de mil-

jödomare som regeringen förordnar.

Vid Miljödomstolen skall finnas ett kansli.

6 § Miljödomstolen är, inte annat är särskilt föreskrivet, domför om med tre ledamöter, av vilka två skall jurister och sakkunnig. Om vara en det finns skäl med hänsyn till målets beskaffenhet, får ytterligare saken kunnig ledamot ingå i domstolen. Vid avgörande mål där domstolen av är slutinstans skall ytterligare juristledainot ingå i domstolen. en Fler än

tre juiistledamöter och två sakkunniga ledamöter får inte ingå i Miljö-

domstolen, om domstolen inte skall ha den sammansättning i som anges 9§.

7§ Miljödomstolen är domför med miljödomare och sakkunnig en en ledamot vid beslut i fråga ett till Miljödomstolen överklagat beslut tills om vidare inte skall gälla samt vid åtgärd endast måls beannan som avser redande, vid förordnande enligt 13 kap. 8 § andra stycket plan- och bygglagen l987:l0, vid beslut varigenom domstolen skiljer sig från målet utan att detta prövats i sak, vid avgörande av mål överklagande beslut som avser av om anstånd med avgörandet lov enligt 8 kap. 23 § plan- och bygglagen om

1987:l0,

vid avgörande av mål, om prövningen är av enkelt slag. Om det finns skäl med hänsyn till målets eller frågans beskaffenhet, är

Miljödomstolen vid handläggning enligt första stycket i stället domför

med två juristledamöter, varav minst en skall miljödomare. vara Målet eller frågan skall hänskjutas till avgörande Miljödomstolen i av den sammansättning som föreskrivs i 6 om någon ledamot begär det

vid handläggning enligt första stycket.

8 § Vid beslut avskrivning ett ärende efter återkallelse Miljöom av är domstolen domför med juristledamot. en Åtgärder som avser endast beredandet ett mål får utföras juav av en ristledamot i Miljödomstolen eller, de inte är sådant slag de om av att bör förbehållas sådana ledamöter, tjänsteman vid Miljödomav annan stolen som har tillräcklig kunskap och erfarenhet.

9§ Om Miljödomstolens dom i ett visst mål där domstolen är slutinstans eller domstolens beslut i viss fråga, inte kan överklagas,

en som kan principiell betydelse eller innebära en ändring av domstolens praxis, kan domstolen i sammansättning enligt 6 § besluta att målet eller frågan skall avgöras domstolen i utökad sammansättning. Domstolen

av skall då ha sammansättning med juristledamöter och tre sakkun-

en sex niga. Av juristledamötema skall minst fem vara miljödomare, varav minst två skall ordförande på avdelning. En av dessa skall vara

vara domstolens ordförande, om det inte finns något synnerligt hinder mot det.

10 § Nännare bestämmelser Miljödomstolens sammansättning med-

om delas av regeringen.

11 § Ledamöter och föredragande i Miljödomstolen skall vara svenska medborgare. Den är underårig eller i konkurstillstånd eller som har

som förvaltare enligt ll kap. 7 § föräldrabalken får inte utöva befattning som ledamot eller föredragande.

Ledamöter och föredragande i Miljödomstolen skall ha avlagt domared.

De står i sådant förhållande till varandra anges i 4 kap. 12 §

som som rättegångsbalken får inte samtidigt tjänstgöra som ledamöter i Miljödomstolen.

Förfarandet vid Miljödomstolen 12§ Bestämmelsema i förvaltningsprocesslagen 1971:291 gäller för måls anhängiggörande och handläggningen i övrigt vid Miljödomstolen.

13§ Miljödomstolen sammanträder den ort där domstolen har sitt säte. Sammanträde kan även hållas på annan ort, om det är påkallat.

14 § Vid omröstning i Miljödomstolen gäller bestämmelserna i 16 och 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i hovrätt i tillämpliga delar.

Denna lag träder i kraft den 1juli 1995.

3 till

Förslag

Lag om ändring i förvaltningsprocesslagen 1971

:291;

Härigenom föreskrivs i fråga förvaltningsprocesslagen

om 1971:291

att 1 och 9 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1§I

Denna lag gäller rättskipning i Denna lag gäller råttskipning i

regeringsrätten, kammarrätt och regeringsrätten, kammarrätt och länsrätt samt i försäkringsöver- länsrätt i försäkringsöver-

samt domstolen. domstolen och i miljödonøsmlen.

Förfarandet är skriftligt.

I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas till fördel for utredningen eller främja snabbt vara ett avgörande av målet. I kammarrätt och länsrätt skall lkammarrätt och länsrätt samti

muntlig förhandling hållas, om en- mUödonzvtoen skall muntlig för-

skild part som för talan i målet handling hållas, enskild om part begär det samt förhandlingen är för talan i målet begär det som

obehövlig och heller särskilda samt förhandlingen är obehövlig

skäl talar mot det. och heller särskilda skäl talar mot det.

Denna lag träder i kraft den l juli 1995.

1 Senaste lydelse 1991:21 2 Senaste lydelse 1991:21

4 till

Förslag Lag om ändring i fastighetsbildningslagen l970:988;

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 25 a § fastighetsbildningslagen

l 970:988l skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

25 a §

Om sådan nämnd i l5 § andra stycket vid samråd enligt

en som avses 4 kap. 25 § anser att tillåtligheten enligt 3 kap. 3 § av fastighetsbildning för eller befintlig bebyggelse kan sättas i fråga och det från andra

ny om

synpunkter finns förutsättningar för att genomföra fastighetsbildningen,

skall fastighetsbildningsmyndigheten hänskjuta ärendet till nämnden för prövning. Finner nämnden att 3 kap. 3 § inte utgör hinder mot fastighetsbildningen, skall nämnden lämna medgivande till denna.

Beslut där nämnden vägrat Beslut där nämnden vägrat

medgivande till fastighetsbildning- medgivande till fastighetsbildningeller gjort sådant medgivande eller gjort sådant medgivande

en en beroende villkor får överklagas beroende av villkor får överklagas

hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens

beslut får överklagas hos beslut får överklagas hos Miljö-

regeringen. domstolen.

Sådana beslut nämnden eller högre instans varigenom medgivande

av till fastighetsbildningen vägrats eller gjorts beroende av villkor är bindande för fastighetsbildningsmyndigheten.

Denna lag träder i krañ den l juli 1995.

I fråga beslut länsstyrelsen har meddelat före ikraftträdan-

om som det gäller äldre föreskrifter, inte annat följer punkt

om av

Om ett beslut i punkt 2 har överklagats till regeringen

som avses och denna inte har avgjort ärendet före ikraftträdandet, får det departement i vilket ärendet handläggs eller regeringen överlämna ärendet till

Miljödomstolen för avgörande.

1 Lagen omtryckt 1992:1212.

5 till

Förslag

Lag om ändring i ledningsrättslagen

l973:l 144;

Härigenom föreskrivs att 21 § ledningsrättslagen 1973:1144 skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om en sådan nämnd i 16 § vid samråd enligt 19 § som avses anser att upplåtelsens tillåtlighet enligt 9 § kan sättas i fråga och det från om andra synpunkter än som avses i 9 och lO finns förutsättningar för att medge upplåtelsen, skall fastighetsbildningsmyndigheten hänskjuta ärendet till nämnden för prövning. Har ledningens sträckning fastställts av

koncessionsmyndighet, skall sådant hänskjutande dock inte ske.

Finner nämnden att 9 och lO inte hinder utgör mot upplåtelsen, skall nämnden lämna medgivande till denna. Beslut varigenom nämnden Beslut varigenom nämnden vägrat medgivande till upplåtel- vägrat medgivande till upplåtelsen eller gjort sådant medgivande eller gjort sådant medgivande sen beroende villkor får överklagas beroende villkor får

av av överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens

beslut får överklagas hos beslut får överklagas rege- hos Miljöringen domstolen Beslut nämnden eller högre instans varigenom till

av medgivande

upplåtelsen vägrats eller gjorts beroende villkor är bindande för fasav

ghetsbildningsmyndigheten.

Denna lag träder i kraft den l juli 1995. 1 fråga om beslut länsstyrelsen har meddelat före ikraftträdansom det gäller äldre föreskrifter, om inte annat följer punkt av

1 Senaste lydelse 1991 1700.:

2 14-1326

SOU 1994: 134 34

beslut i punkt 2 har överklagats till regeringen

Om ett som avses och denna inte har avgjort ärendet före ikrañträdandet, får det departe-

i vilket ärendet handläggs eller regeringen överlämna ärendet till ment

Miljödomstolen för avgörande.

6 till

Förslag

Lag om ändring i anläggningslagen l973:l

149;

Härigenom föreskrivs att 23 § anläggningslagen 97311 149 skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om den eller de kommunala nämnder uppgifter

som fullgör inom

plan- och byggnadsväsendet vid samråd enligt 21 § anser att anläggningens tillåtlighet enligt 10 § kan sättas i fråga och om det från andra synpunkter än som avses i 10 och ll finns förutsättningar för att

inrätta anläggningen, skall

fastighetsbildningsinyndigheten hänskjuta

ärendet till nämnden för prövning. Finner nämnden sistnämnda att paragrafer inte utgör hinder mot anläggningen, skall nämnden lämna inedgivande till denna. Beslut varigenom nämnden Beslut varigenom nämnden vägrat medgivande till anläggning- vägrat medgivande till

anläggning-

en eller gjort sådant medgivande eller gjort sådant en medgivande beroende villkor får överklagas beroende villkor får

av av överklagas

hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens hos

länsstyrelsen. Länsstyrelsens

beslut får överklagas hos beslut får hos rege- överklagas Miljöringen. d0ms10len. Beslut av nämnden eller högre instans varigenom

medgivande till an-

läggningen vägrats eller gjorts beroende villkor är bindande för fasav

tighetsbildningsmyndigheten.

Denna lag träder i kraft den l juli 1995. l fråga om beslut länsstyrelsen har meddelat före ikraftträdansom det gäller äldre föreskrifter, inte annat följer punkt om av

1 Senaste lydelse 1991 l 701.;

Om ett beslut i punkt 2 har överklagats till regeringen

som avses och denna inte har avgjort ärendet före ikraftträdandet, får det departe-

i vilket ärendet handläggs eller regeringen överlämna ärendet till ment

Miljödomstolen för avgörande.

7 till

Förslag Lag om ändring i lagen 1994:847 om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.;

Härigenom föreskrivs att 17 § lagen 1994:847 tekniska

om egen-

skapskrav på byggnadsverk, skall ha följande lydelse.

m.m.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17§

Om den kommunala nämnd i 16 § finner funktionskon-

som avses att trollanten har åsidosatt sina skyldigheter får nämnden besluta

att en annan funktionskontrollant skall utses. Nämnden skall, i de fall funktionskontrollanten har riksbehürighet, anmäla sitt beslut till

det organ som

meddelat riksbehörigheten.

Nämndens beslut får överklagas Nämndens beslut får

överklagas

till allmän förvaltningsdomstol. hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens

Prövningstillstånd krävs vid beslut får överklagas hos Miljö

överklagande till kammarrätten. domstolen. Miljödomstolens 176.--

slut inte överklagas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1995.

I fråga om beslut den kommunala nämnden har meddelat före

som ikrañträdandet gäller äldre föreskrifter.

8 till

Förslag Lag om ändring i miljöbalken;

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken att 3 kap. 7 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

7 §

Mark och vattenområden som Mark och vattenområden som har betydelse från allmän syn- har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas na- punkt på grund av områdenas natur- och kulturvärden eller med tur- och kulturvärden eller med hänsyn till friluñslivet skall så hänsyn till triluñslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- som påtagligt kan skada natureller kultunniljön. Behovet av om- eller kultunniljön. Behovet av områden för friluftsliv i närheten av råden för friluftsliv i närheten av tätorter skall särskilt beaktas. tätorter skall särskilt beaktas.

Byggnader eller andra anlägg-

ningar med särskil stora kulur-

värden skall så långt möjligt

skyddas mot åtgärder som innebär at deras karaktärsdrag

förvanskar. Områden som är av riksintresse Områden som är av riksintresse

för natur- eller kultunniljövården för nalurvarden eller friluftslivet eller friluñslivet skall skyddas mot samt omraden och byggnader åtgärder som avses i första styck- eller andra anläggningar som är et. av rilcs-nireszve för kultunniljö-

vården skall skyddas mot åtgärder

som avses i första stycket.

Denna lagträderi kraft den l juli 1995.

1¶Inledning

1.1¶Direktiven m.m.

Regeringen beslutade om direktiv för utredningsarbetet vid regeringssammanträde den 26 november 1992 bilaga Enligt dessa direktiv skall utredas en rad frågor i den nuvarande plan- och bygglagstiñningen, bl.a. frågor ökad miljöhänsyn och stärkt medborgarinflytande i fy-

om sisk planering, förenkling i detaljplane- och bygglovsprocessen, tillgänglighet i den fysiska miljön för med funktionshinder samt

personer den statliga kontrollen och instansordningen för överklagande inom

plan- och byggområdet.

I tilläggsdirektiv den 28 oktober 1993 uppdrog regeringen utredningen att bl.a. belysa förutsättningarna för att skydda och säkerställa parker och andra grönområden i våra städer och tätorter. Med anledning

av det utvidgade uppdraget beslutade regeringen samtidigt

om en

senareläggning av sista dag för redovisning vissa delar det

av av ur-

sprungliga utredningsuppdraget.

Regeringen har till utredningen för vidare överväganden överlämnat

riksdagsskrivelser samt ett stort antal skrivelser från statliga myndighe-

ter, kommuner, organisationer och enskilda med förslag till ändringar i nuvarande plan- och bygglagstiñning.

Sammantaget innebär mitt uppdrag enligt bred översyn

ovan en av plan- och bygglagstiftningen mot bakgrund erfarenheterna 1987

av av

års PBL-refonn och de förutsättningar samhällsutvecklingen

nya som inneburit för mark- och vattenanvändningeii och för byggandet.

I tilläggsdirektiv den 23 juni 1994 uppdrog regeringen utredningen

att dessutom göra översyn regelsystemet för plangenomförande.

en av Utöver vissa regler i PBL berör sådan översyn även lagen exploa-

en om

teringssamverkan, fastighetsbildningslagen, anläggningslagen, lagen

förvaltning av samfälligheter, ledningsrättslagen och lagen om allmänna

vatten- och avloppsanläggningar. Utredningsuppdraget i dessa delar

skall redovisas senast den l oktober 1995.

Utredningsarbetet

I enlighet med direktiven har utredningsarbetet bedrivits i etapper.

Den 8 oktober 1993 överlämnade jag delbetänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll byggandet. l betänkandet behandlades tillstånds-

40 SOU l994zl34

rörande byggnads eller anläggnings lokalisering

prövningen en annan

tillsynen och kontrollen att de byggnadstekniska kraven m.m. samt av uppfylls, inklusive en samordning med byggproduktlagen som är en följd EES-avtalet.

Den 3 1994 överlämnade jag delbetänkandet SOU l994z36

mars Miljö och fysisk planering. I betänkandet lämnades förslag som rör ökad

miljöhänsyn i fysisk planering och byggande, reglering i detaljplaner och

medborgarinflytandet i fysisk planering samt tilldetaljplaneprocessen,

gängligheten i den fysiska miljön för med nedsatt rörelse- eller

personer orienteringsfönnåga.

I detta delbetänkande behandlar jag återstående frågor enligt utredningens ursprungliga direktiv, bl.a. instansordningen för överklagande och den statliga kontrollen inom plan- och byggområdet. Vad gäller instansordningen för överklagande har jag samrått med Miljöorganisationsutredningen M 1993:04. Detta samråd har bl.a. lett till att utredningarna enats det förslag till lag om Miljödomstol samt process-

om ordningen vid sådan domstol redovisas i detta betänkande.

en som

De frågor i tilläggsdirektiven den 23 juni 1994 kommer

som tas upp att behandlas i ett slutbetänkande.

2¶Överklagande och statlig kontroll

Inledning

Direktiven

I direktiven behandlas på skilda ställen frågor vid betraksom nämnare tande hänger intimt Det gäller 1 för samman. systemet överklagande av kommunala beslut och beslut länsstyrelsen enligt 12 kap. plan- och av

bygglagen 1987210, PBL, 2 den besvärsberättigade kretsens omfatt-

ning och 3 den statliga kontrollen. 1 När det gäller systemet för överklagande påpekas i direktiven att arbete länge har bedrivits med att avlasta regeringen löpande ärenden och att förslag vad gäller sådan avlastning beträffande PBL-ärenden har redovisats i promemorian Ds 1991:84 Plan- och byggnämnd. Dessa frågor bör dock enligt direktiven övervägas ytterligare, bl.a. bakmot grund av utredningens översyn PBL i övrigt. Det därvid viktigt av är att den svenska lagstiftningen till vad krävs för Sverige anpassas som att skall uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen. I det syftet bör den nuvarande gränsdragningen mellan regeringen och förvaltningsdomstolama prövas.

2¶I samband med behandlingen frågor medborgarinflytandet i

av om direktiven sägs att erfarenhetema efter fem års tillämpning PBL tyder av på att överklagandeinstitutet inte sällan har kommit att användas som ett medel för medborgarinflytande i stället för rättssäkersom en yttersta hetsventil. Rätten att överklaga beslut planer bör enligt direktiom mm. ven nu ses över i syfte att effektivisera och tydliggöra överklagandeinstitutets funktion. Härvid bör övervägas i vad mån rätten att klaga kan avgränsas och göras tydligare. 3 Den statliga kontrollen enligt 12 kap. l § utövas i första hand av

länsstyrelsen. Regeringen kan bara ingripa med stöd reglema

av om

planföreläggande och sektorsmyndigheter har inte rätt att överklaga

länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. I direktiven påtalas del problem sammanhänger med dessa en som regler. Det har förekommit fall där det kan ifrågasättas hänsynen till - om miljön och hushållningen med naturresursema har behandlats på tillett fredsställande sätt i den kommunala planeringen och i länsstyrelsens

prövning av planer.

Vissa sektorsmyndigheter har framfört kritik mot att länsstyrelsen inte har ingripit mot planer enligt myndigheten innebär att riksinsom tressen har skadats påtagligt. Problem aktualiseras när staten är huvudman för eller annars har vä- sentliga intressen i exploateringsföretag som är av riksintresse. Enskilda har begränsade möjligheter besvär till stånd - att genom prövning riksintressen och andra allmänna intressen. en av Planföreläggande kan inte användas i fråga brister vad gäller om hälsa och säkerhet och är i de flesta fall inget lämpligt instrument för lösning av konflikter mellan stat och kommun. Enligt direktiven talar grundtanken i PBL för en restriktiv syn på omfattningen den statliga kontrollen, erfarenheterna talar dock för av men att formerna för regeringens prövning och möjligheter att ingripa bör ses över. Stor vikt bör läggas vid kraven på effektivitet i planeringsprocesoch sådana altemativ bör övervägas innebär att frågor om rikssen som intressen eller andra väsentliga allmänna intressen enklare och tidigare än i dag kan aktualiseras och vid behov bli föremål för överväganden hos regeringen. Möjligheterna till samordning med bestämmelserna i 4 och 6 kap. lagen l987:l2 hushållning med naturresurser m.m., om NRL, och även med lagstiftning bör prövas. annan

Sambandet mellan frågorna

Reglerna överklagande i 13 kap. PBL behandlar samtliga fonner av om överklagande, såväl kommunalbesvär förvaltningsbesvär. Förvaltsom ningsbesvär skall användas vid överklagande både kommunala beslut av och beslut länsstyrelsen enligt 12 kap. För uppnående av de mål beav träffande överprövningen i direktiven torde det vara nödvänsom anges digt med övergång till någon fonn av domstolsprövning. en Den statliga kontrollen över kommunala beslut kan i dag ske genom att staten på eget initiativ ingriper med stöd bestämmelserna i 12 kap. av Inom för denna kontrollmekanism kan länsstyrelsens beslut ramen överklagas till regeringen. Statlig kontroll kan emellertid också ske i samband med överprövning kommunala beslut efter besvär. Besvärsav rått tillkommer enligt PBL mycket vid krets berörda, vilket påveren av kar möjligheterna att få kommunala beslut underkastade en statlig prövning. En övergång till domstolsprövning av besvär inverkar naturligtvis på statens kontrollmöjligheter. Möjligen kan en sådan övergång även

SOU 1994: 134 43

påverka möjligheterna för andra än sakägare att vinna framgång med en besvärstalan. Frågorna om överklagande, den statliga kontrollen och den besvärsberättigade kretsen är således sammanvävda i sådan omfattning att de att bör behandlas i ett sammanhang.

Bakgrund

2.2.1 Gällande rätt

I 12 kap. PBL regleras statens möjligheter att eget initiativ granska av och i vissa fall upphäva kommunala beslut planer och tillstånd. om Denna fonn för ingripande har ersatt den tidigare statliga fastställelseprövningen av planer. En annan form statlig överprövning regleras i av 13 kap., nämligen den sker med anledning att sakägare och som av andra intressenter för ärenden vidare till statliga instanser i fonn av

överklagande.

Statlig kontroll enligt 12 kap. PBL

Lagstiftningen

I 12 kap. l § anges grunderna för länsstyrelsens möjligheter att pröva planbeslut. Länsstyrelsen skall således pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser, det en om kan befaras att beslutet innebär att ett riksintresse enligt NRL inte tillgodoses, regleringen av sådana frågor användningen mark- och om av vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt eller en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Det är också möjligt för länsstyrelsen eller regeringen att förordna att beslut att lämna lov eller förhandsbesked inom ett visst område skall prövas på motsvarande sätt 12 kap. 4 §. Den statliga kontrollen sker således i första hand länsstyrelsen. genom Under samråden angående planförslag åligger det länsstyrelsen att samordna de statliga myndighetemas synpunkter och att till de se att myndigheter soin berörs av planbeslutet får kännedom detta, så att de om kan framföra sina synpunkter på vad bör tas i samråds- eller som upp

granskningsyttrande och om planbeslutet bör prövas enligt 12 kap. [10

och ll §§ plan- och byggförordningen 1987:383, PBFl.

Länsstyrelsen avgör dock ensam om sådan prövning skall ske. Avgörandet skall enligt 12 kap. 2 § ske i form ett uttryckligt beslut som av måste fattas inom tre veckor från det att kommunens beslut kom till länsstyrelsen. Ett sådant beslut länsstyrelsen får enligt 13 kap. 4§ av första stycket inte överklagas. Om länsstyrelsen har beslutat att pröva en plan, får däremot det efterföljande beslutet att upphäva kommunens beslut eller att godkänna det överklagas enligt 13 kap. 4 § andra stycket. Frågan har rätt att överklaga ett sådant beslut är inte särom vem som skilt reglerad i PBL. Det innebär att rätten att överklaga skall bedömas enligt 22§ förvaltningslagen 1986:223 och att beslutet således får överklagas den beslutet angår, det gått honom emot. Statliga av som om myndigheter har dock inte någon rätt att överklaga besluten. En statlig myndighet kan nämligen inte utan särskilt författningsstöd överklaga beslut statlig myndighet, såvida inte företrädare för av annan man som det allmänna intresset intar direkt partsställning. Det förhållandet att en myndighethar att enligt särskilt stadgande avge yttrande till beslutsmyndigheten konstituerar t.ex. i och för sig inte besvärsrätt. För några speciella fall finns det enligt PBL rätt för myndighet att överklaga beslut om lov och förhandsbesked 13 kap. 7 §.

Enligt 12 kap. 5 § får regeringen pröva beslut angående regionplan.

Denna prövning får bara frågan regionplanen tillgodoser riksinavse om tressen enligt NRL. I 12 kap. finns slutligen regler planförelåggande. Enligt 12 kap. om 6 § får regeringen förelägga kommunen att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser planföreläggande, om det behövs för att tillgodose riksintressen eller behovet av mellankommunal samordning. Att märka är således att planföreläggande inte kan utnyttjas för tillgodoseende kraven hälsa och säkerhet. Om kommunen inte av

följer ett planföreläggande, kan regeringen låta vidta åtgärden på kom-

bekostnad 12 kap. 7 §. munens I detta sammanhang bör också redovisas vissa regler i NRL. NRL är till karaktären lagstiftning reglerar avvägningar mellan olika en som mark- och vattenanvåndningsintressen. Lagen får i huvudsak sin verkan att tillämpas vid beslut enligt sk. NRL-anknuten lagstiftgenom annan ning, bl.a. PBL. Det är härvid 2 och 3 kap. NRL skall tillämpas vid som planläggning och i ärenden bygglov och förhandsbesked 2 kap. 2 § om PBL.

I 2 kap. NRL anges olika intressen som skall åtnjuta skydd. I allmänhet uttrycks det så att vissa mark- och vattenområden skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt påverka, skada, försvåra eller motverka respektive intresse. För områden är riksintresse är

som av skyddet starkare genom att inskränkningen så långt möjligt har uteslutits. Områden som skall anses vara av riksintresse avses bli utpekade i samband med den kommunala översiktliga planeringen i dialog mellan staten företrädd av länsstyrelsen och korrnnunen. Slutligt preciseras

- dock inte riksintresset eller awägningen mellan skilda riksintressen förrän i samband med rättsverkande beslut rörande detaljplan, områdesbestämmelser, förhandsbesked eller bygglov. Som nämnts ovan har staten sista ordet i frågan genom möjlighetema enligt 12 kap. PBL att upphäva kommunala beslut inte tillgodoser ett riksintresse.

som

Bestämmelserna i 3 kap. avser områden som direkt enligt lagen är

av riksintresse. Det rör sig kustområden och skärgårdar, Öland, Got-

om land, flertalet stora insjöar och en del andra sjöar, några älvdalar samt vissa fjällområden. Vidare skyddas också vissa vattenområden och älvsträckor mot vattenföretag för kraftändamål.

Enligt förordningen 1993:191 om tillämpning av NRL åligger det länsstyrelserna att verka för att bestämmelsema i 2 och 3 kap. NRL och särskilt riksintressena beaktas i tidiga skeden av de kommunala planerings- och beslutsprocessema. Detta arbete skall länsstyrelserna grunda på underlag från en rad särskilt utpekade centrala förvaltningsmyndigheter.

I 4 kap. NRL föreskrivs att vissa typer anläggningar inte får utföras

av utan tillstånd av regeringen. Det rör sig om anläggningar samtidigt

som som de har betydelse för viktiga samhällsintressen har stor påverkan

på omgivningen, t.ex. jäm- och stålverk, massafabriker, oljeraffinaderier, vissa kraftverk och oljeplattfonnar. Regeringen också rätt att

ges besluta om prövning även andra anläggningar eller åtgärder, de

av om kan antas få betydande omfattning eller bli ingripande beskaffenhet. I

av prop. 199495:10 Miljöbalk föreslås att regeringen även skall rätt

ges att tillåtlighetspröva enskilda trafikanläggningar och delar av trafikleder som vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar och farleder, som kan medföra en från nationell eller regional synpunkt betydande påverkan på miljön och hushållningen med naturresurser.

Vad gäller den statliga kontrollen över riksintressen bör slutli-

mm. gen nämnas att regeringen enligt 6 kap. 2 § NRL får besluta att eller

flera kommuner skall redovisa hur kommunen i sin planering enligt PBL avser att tillgodose ett intresse som rör hushållningen med naturresurser. Statliga myndigheter skall anmäla till regeringen, om det uppkommer behov av sådan redovisning.

Förarbetena PBL-utredningen hade i betänkandet SOU 1979:65 och 66 Ny planoch bygglag föreslagit att länsstyrelsen i samband med den statliga kontrollen bara skulle fungera som en mellanhand till regeringen. Länsstyrelsen skulle således, om den finner att det finns en underställningsgrund, hänskjuta frågan till regeringens avgörande. Vidare skulle regeringen på eget initiativ eller efter framställning från statliga myndigheter eller kommuner kunna förordna om prövning av kommunala beslut. Förslaget mötte stark kritik under remissbehandlingen. Enligt departementschefen borde länsstyrelsen få en starkare ställning som det samordnande organet på den statliga sidan, varvid länsstyrelsen borde anförtros uppgiften att självständigt agera för statens räkning. Eventuella konflikter mellan stat och kommun förutsattes i första hand lösas under plansamrådet, där staten genom länsstyrelsen i samråds- och

- granskningsyttranden skall verka för att de statliga intressena beaktas. Departementschefen tog därvid för givet att länsstyrelsens synpunkter i de flesta fall skulle komma att beaktas, i vart fall på sådana punkter där maktmedel står länsstyrelsen till buds prop 198586:1, PBL-propositionen, s. 334 f..

När det gäller omfattningen av det statliga inflytandet hade PBL-utredningen föreslagit mer omfattande ingripandegrunder än de som slutligen kom att flyta i lagen. Således föreslogs att underställning skulle kunna ske, förutom de grunder som nu finns i l2 kap. l även vid uppenbara avvikelser från kvalitetskrav av olika slag. Remisskritiken mot dessa vida underställningsgnmder var stark och departementschefen faim att de borde inskränkas. Man kan enligt departementschefen uppnå tillräckliga möjligheter till kontroll av att planemas kvalitet inte sjunker under en godtagbar nivå genom länsstyrelsens påpekanden vid samråd, medborgarnas bevakning och genom besvär PBL-propositionen s. 339. Han anförde vidare att han, bortsett från behovet av kontroll av kraven på skydd för människors hälsa och säkerhet, helt anslöt sig till det synsätt som går ut att frågan om miljöut-

SOU 1994: 134 47

formning, exploateringsgrad, tillgång till service och plankvalitet i största allmänhet är interna kommunala angelägenheter a. 340.

prop. s.

I lagrådsremissen avseende förslaget till PBL fanns det ytterligare

en punkt med avseende på det fallet att beslutet inte har kommit till i laga ordning. På Lagrådets inrådan slopades emellertid denna punkt. Enligt Lagrådet skulle ett krav på formell granskning leda till ett omfattande

en arbete för länsstyrelsen med risk för att den eftersträvade snabbheten i planprocessen kan förlorad. Lagrådet ansåg att det borde räcka med att fel och brister av detta slag kan påtalas genom förvaltningsbesvär.

I propositionen 343 berörde departementschefen frågan om man i systemet med prövning länsstyrelsen skall foga även avvägningen

av mellan allmänna och enskilda intressen. Denna tanke avvisades dock på grund av främst att de enskildas anspråk blir tydligare och därför kan prövas mera noggrant, om de förs fram besvärsvägen än om de ligger mer eller mindre dolda i en ofñcialprövning.

Överklagande enlig 13 kap. PBL

Lagstiftnin gen

Reglerna om överklagande finns i 13 kap. PBL. Regleringen där

avser samtliga beslut fattas enligt PBL. I första hand rör det sig kom-

som om munala beslut avseende planer översiktsplan, detaljplan och fastighets-

4 plan områdesbestämmelser och lov bygglov, rivningslov och mark-

- lov. Vissa beslut fattas emellertid också av länsstyrelsen. Det gäller främst beslut enligt 12 kap., där det finns bestämmelser statlig kon-

om troll beträffande områden av riksintresse m.m.

I 13 kap. regleras två olika fonner för besvär, laglighetsprövniiig enligt kommunallagen 1991:900 och förvaltningsbesvär.

Laglighetsprövningen motsvarighet till vad som tidigare kallades

är en kommunalbesvär. Trots att tennen kommunalbesvär inte längre förekommer i lagtexten finns det inget som hindrar att omväxlande

man använder denna term även i fortsättningen.

Genom kommunalbesvär, som regleras i 10 kap. kommunallagen, har alla kommumnedleininar rätt att överklaga kommunala beslut på noga preciserade grunder. lnstansordningen är kammarrätt Regeringsrätten.

i Överinstansema kan bara godta eller upphäva besluten. Prövningen

är alltså vad man kallar kassatorisk.

I 13 kap. l § PBL regleras uttömmande vilka beslut som överklagas genom kommunalbesvär. Det rör sig främst om beslut av kommunfullmäktige översiktsplan, delegation och vissa grunder för avgifter.

Andra beslut än de som skall överklagas genom kommunalbesvär får enligt 13 kap. 2 § överklagas genom besvär hos länsstyrelsen. Det rör

sig här alltså förvaltningsbesvär. Regleringen i PBL av förvaltnings-

om besvär avviker på ett par punkter från vad som gäller traditionellt för denna besvärsfonn. Således får förvaltningsbesvär anföras även mot beslut av fullmäktige, vilket inte hade förekommit tidigare, och vidare är prövningen avseende planbeslut kassatorisk. Enligt 13 kap. 8§ skall således den överprövande myndigheten i regel antingen fastställa eller upphäva ett kommunalt planbeslut i dess helhet.

I l3 kap. 4 § regleras frågan om överklagande av beslut som länsstyrelsen fattat antingen första instans eller överprövningsinstans.

som som Beslut avseende vissa angivna frågor skall överklagas till kammarrätten och beslut avseende övriga fall skall överklagas genom besvär hos regeringen. Uppdelningen av frågoma mellan kammarrätt och regeringen har skett med utgångspunkt från principen att ärenden som huvudsakligen rör rättsfrågor skall prövas av förvaltningsdomstolama, medan ärenden där lämplighetsfrågor är huvudsaken skall prövas av regeringen. I enlighet härmed skall beslut angående planer, inklusive områdesbestämmel-

och något förenklat uttryckt beslut angående lov utanför område ser, - med detaljplan till regeringen, medan övriga beslut går till kammar-

rätten. Ibland kan både lämplighetsfrågor och rättsliga frågor vara ak-

tuella i ärende. Sådana s.k. blandade mål skall överklagas hos

samma kammarrätten det inte är lämpligt att frågorna avgörs var för

som - om sig med eget yttrande skall överlämna målet till regeringen.

Talan mot kammarrätts beslut skall enligt 33 § förvaltningsprocesslagen 1971 2291 föras hos Regeringsrätten.

I 13 kap. 3 § finns bestämmelser om sättet och tiden för fullföljd av talan. l den mån inte särskilda bestämmelser ges i 13 kap. PBL är förvaltningslagen 1986:223 tillämplig även i besvärsmål enligt PBL. För-

valtningslagen gäller handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyn-

dighet. Kommunfullmäktige är emellertid inte en förvaltningsmyndighet och det har därför varit nödvändigt att i PBL föra särskilda regler om sättet och tiden för fullföljd av talan. Dessa regler utfonnades med den tidigare gällande förvaltningslagen från år l97l som förebild. Detta innebär att kommunala beslut skall överklagas genom att en besvärshand-

ling ges till länsstyrelsen. Enligt den nu gällande förvaltningslagen 23 och 24 §§ skall skrivelse med överklagande däremot till den

en ges myndighet som har meddelat det överklagade beslutet och det är denna myndighet som har att pröva om överklagandet har gjorts i rätt tid. Någon anpassning av PBL:s besvärsordning till den nya förvaltningslagen har dock inte skett.

Förarbetena När det gäller planbeslut rörde sig diskussionen under förarbetena i huvudsak kring frågan om besvärssystemet skall byggas upp kring kommunalbesvår eller förvaltningsbesvär. Vid remissbehandlingen av PBL-utredningens förslag det många remissinstanser som förordade

var kommunalbesvär. Det främsta skälet härtill var att man faim det olämpligt att förvaltningsbesvär skulle användas mot kommunfullmäktiges beslut. De allvarligaste invändningama mot tanken att generellt införa kommunalbesvär i PBL var enligt departementscliefen dels att den besvärsberättigade kretsen skulle bli för vid, dels att prövningen skulle komma att ske i kammarrätten som första besvärsinstans PBL-pr0positionen 359. Beträffande den sistnämnda invändningeii framhöll de-

s. partementschefen att ett grundläggande krav som måste ställas på instansordningen är att hela prövningen planärenden hålls samman i en

av och instans. Eñersom länsstyrelsen skall pröva planer i samband

samma med den statliga kontrollen, borde även besvärsprövningen läggas på länsstyrelsen. Till förmån för förvaltningsbesvär anfördes att detta rättsinedel är det som bäst uppfyller rättssäkerhetskraven i sådana ärenden där den enskildes förhållanden kommer i centrum. Kritiken mot att kommunfullmäktiges beslut skulle komma att prövas genom förvaltningsbesvär beaktades att förvaltningsbesvär bara skulle kunna

genom leda till kassatoriska effekter.

Departementschefen erkände att överprövningssystemet avseende planer inte skulle bli helt logiskt, eftersom den fonnella sidan av beslut om översiktsplan skulle bedömas av kammarrätten efter kommunalbesvär, medan prövningen frågor i ärenden om detaljplan och

av samma områdesbestämmelser skulle överklagas genom förvaltningsbesvär.

Dessa ofullkomligheter borde dock tillmätas endast begränsad betydelse

PBL-propositionen s. 361.

För förvaltningsbesvär avseende planer ansågs det bara finnas en

lämplig och naturlig instansordning, nämligen länsstyrelsen regeringen.

I PBL-propositionen uppmärksammades visserligen de riksdagen av godkända riktlinjerna för översyn regeringens befattning med been av svärsärenden prop. l98384zl20, det skedde bara i samband med men överväganden av frågan om regeringens befattning med besvär avseende lov. När det gäller instansordningen för prövning besvär i ärenden av om lov var PBL-utredningens förslag utfonnat från principiella samma utgångspunkter som den slutliga lagen. I förslaget ingick emellertid också regler om prövningstillstånd till regeringen, vilka sedermera awisades. Under remissbehandlingen det bara remissinstans förorvar en som dade att alla tillståndsärenden skulle gå till förvaltningsdomstolama. Ett fåtal remissinstanser föreslog att länsstyrelsen skulle bytas länsut mot rätten. Som nämnts uppmärksammades i PBL-propositionen de riksdagen av godkända riktlinjerna för översyn regeringens befattning medbeen av svärsärenden. Departementschefen gjorde sammanfattning riktlinen av jerna och citerade därefter följande uttalande från KU:s betänkande KU23, som riksdagen anslöt sig till PBL-propositionen 362: s.

Som uttalas i propositionen är det enligt utskottet viktigt att regeringen kvarstår besvärsinstans när det behövs politisk styrning som en av praxis. I begreppet politisk styrning lägger utskottet inte bara en regerings rätt att låta sin politiska inriktning påverka praxis i vissa grupper av förvaltningsärenden utan också den vikt från allmänna demokratiska utgångspunkter och för rättssäkerheten kan tillmäsom tas regeringens befattning med sådana ärenden. Detta gäller särskilt i ärenden där det skönsmässiga inslaget i bedömningen är betydande.

Till ärendegrupper där regeringens medverkan i angivna beinärkel-

ser framstår särkilt betydelsefull torde enligt utskottets mening som höra bl.a. invandrarärenden samt plan- och byggnadsärenden.

Härefter anförde departementschefen följande:

Det plan- och beslutssystern jag föreslår i PBL bygger vissersom ligen till stor del på dagens lagstiftning och på vedertagen praxis. Det finns emellertid hel del principiellt viktiga inslag, gör det en som att enligt min uppfattning inte kan anses ändamålsenligt att befria regeringen från uppgiften att handlägga besvärsärenden. Det är nämligen bl.a. i den rollen som regeringen kan styra utvecklingen i viss rikten ning och alltså sätta sin prägel på den lagens tillämpning. Jag nya anser det således nödvändigt att regeringen blir det samlande polivara

tiska leder utbildandet av praxis. Denna ståndpunkt finner

organ som

jag vara väl förenlig med det nyss berörda riksdagsbeslutet.

En konsekvens av att regeringen tar befattning med besvärsärenden

är att den härigenom direkt kan en god uppfattning om hur lagstift-

ningen fungerar i olika avseenden. Denna erfarenhetsåterföring kan ha

betydelse för regeringen i ett fortsatt refonnarbete.

Departementschefen ansåg således att regeringen som sista instans

bör pröva ärenden tillstånd till bebyggelse i ungefär samma omfatt-

om ning som hade skett dittills.

Departementschefen berörde i PBL-propositionen s.369 ff. frågan

förhållandet mellan besvärssystemet och Europakonventionens artiom kel 6 med krav på möjlighet till domstolsprövning. Enligt departementschefens bedömning kunde dock artikel 6 inte antas vara tillämplig på fall som skulle komma att prövas av regeringen.

Den besvärsberättigade kretsens omfattning

I den tidigare byggnadslagstiftningen besvärsrätten begränsad till

var sakägama, till vilka i första hand räknades fastighetsägare och arrendatorer. l PBL har emellertid den besvärsberättigade kretsen utvidgats väsentligt.

PBL-utredningen hade föreslagit att sakägarkretsen skulle vidgas till

att omfatta även hyresgäster och bostadsrättshavare. I PBL-proposi-

tionen konstaterade depanementschefen s.79 att särställningen för

fastighetsägare inte hade ansetts mot demokratins anspråk all-

svara mänhetens deltagande och han ställde sig positiv till en utvidgning av den krets som bör ges en särskilt stark ställning i beslutsprocessen. Enligt departementschefen fanns det anledning att längre än PBL-utredningen. Den eftersträvade utvidgningen av medborgarinflytandet borde således omfatta alla hushållsmedlemmar. För en sådan lösning

talade även jämställdhetsaspekter.

I lagrådsremissen avseende förslaget till PBL fanns en lagbestämmel-

besvärsrätt och förslaget innehöll dessutom s.k. legaldefinition se om en

begreppet sakägare. På förslag Lagrådet fick emellertid dessa besav av tämmelser utgå. I PBL har därför behållits det traditionella sakägarbegreppet. Sakägare är således i första hand fastighetsägare och inneha-

särskild rätt till fast egendom än bostadsrätt och hyresrätt. vare av annan Bostadsrättshavare, hyresgäster och boende samt liyresgästorganisatio-

ner får emellertid enligt PBL ställning i förfarandet inberäknat samma besvärsrätt som sakägama PBL-propositionen 459. - s. Det finns alltså inte heller någon uttrycklig bestämmelse i PBL om vilka som har besvärsrätt. Lagrådet yttrade följande i frågan PBLpro-

positionen, bilagedelen 325 f.: s.

Att bestämmelser kan beror på det allmänna grrundawaras att av satser, som har utbildats i praxis, följer får överklaga beslut. vem som Grundtanken har kommit till uttryck i § förvaltningslagen där det föreskrivs att besvär får föras den beslutet angår, det gått av som om honom emot. Att exakt bestämma kretsen besvärsberättigade med av ledning av uttrycket den beslutet angår låter sig naturliga som av skäl ofta inte göra. I allmänhet torde det beträffande beslut enligt PBL

vara tveksamt vem som får anföra besvär. De beslut enligt PBL där det kan vara vanskligt att avgöra kretsen besvärsberättigade är beslut i planärenden. Här emellertid bestämmelser förfarandet god ger om vägledning. Lagrådet åsyftar nännast 5 kap. 30 § i lagrådets förslag 5 kap. 23 § remitterade förslaget. l paragrafen regleras bl.a. till vem beslut med fullföljdshänvisning skall sändas. Dessa adressater borte sett naturligtvis från länsstyrelsen får saklegitiinerade. - anses vara

Regeringsrätten har i beslut den 28 november l99l Mål 22l8nr 1990 funnit att den enligt 5 kap. 30 § fått underrättelse beslut som om att anta en detaljplan och besvärshänvisning också har rätt att överklaga

beslutet med stöd 13 kap. 5 av Beträffande den föreslagna utvidgningen den besvärsberättigade av kretsen uttalade departementschefen avslutningsvis följande PBL-pro-

positionen s. 363:

Jag vill tillägga att jag det lämpligt att när några år har gått anser från PBL:s ikraftträdande utvärdera konsekvenserna den besvärsav berättigade kretsens omfattning se avsnitt 3.5. Om det då visar sig att den nu föreslagna ordningen har lett till administrativ belastning en för myndigheterna utan motsvarande fördelar i form förbättrat inav flytande i beslutsprocessen och annat, bör frågan den besvärsbeom rättigade kretsen oinprövas.

Besvärsprövningens omfattning

Förarbetena

Besvär över kommunala beslut enligt PBL får, nämnts, anföras av som den sombeslutet angår, det gått honom emot. För besvärsprövningen om gäller i första hand vanliga förvaltningsprocessuella regler. Besvärsinstansen är vid prövningen bunden klagandens yrkanden och av åbeav ropade besvärsfakta. I övrigt är det fråga allsidig prövning det om en av klandrade beslutets riktighet, där besvärsmyndigheten har samma befogenheter det beslut har överklagats. Även lämpligsom organ vars rena hets- och skälighetssynpunkter kan alltså komma under bedömande.

Denna principiellt vida befogenhet för besvärsmyndigheten kommer

emellertid i ett något speciellt läge när det gäller prövningen av PBL-beslut. Detta sammanhänger med den förskjutning mot ett ökat kommunalt inflytande som är en av grundtankama i PBL. PBL-Litredningen hade i betänkandet SOU 1979:66 Ny plan- och bygglag föreslagit en bestämmelse med följande lydelse:

Besvär över ett beslut detaljplan får inte avse syftet med planen om bebyggelsens principer och huvudsakliga utfonnning. Om i fråga om planen gäller annat än bebyggelse, får besvären inte avse syftet med planen i fråga grunddragen den i planen angivna markanvändom av ningen.

Det alltså fråga processrättslig bestämmelse som begränsavar om en de besvärsrätten. Bestämmelsen mötte kritik och slopades i propositiodepartementschefen delade den uppfattning som legat bakom nen, men utredningsförslaget. Om enskilda får oinskränkt besvärsrätt när det en

gäller planpolitiska frågor och liknande, skulle enligt departementsche-

fen samtidigt det slutliga avgörandet flyttas från kommunema till statliga

myndigheter. Departementschefen anförde vidare PBL-propositionen s.

.36-5:

När det gäller de viktiga principfrågoma kommunens utbyggom nadbör den enskilde regel inte besvär hos statliga mynsom genom digheter få lokala bedömningar ändrade. Enskilda sakägare och andra .intressenter skall alltså inte kunna åberopa motstående allmänna intressen för att få ett kommunalt beslut omprövat. Sådana intressen skall länsstyrelsen bevaka i första hand under samrådsskedet men i ,andra hand också sin rätt till ofñcialprövning, givetvis under genom

förutsättning att intressena har den betydelse att länsstyrelsen kan förordna prövning enligt 12 kap. Besvären bör kunna enbart om avse frågor som är betydelse för de klagande i deras egenskap sakav av ägare eller boende inom och i anslutning till området.

Vad besvärsprövningen bör inriktas på är enligt departementschefen i första hand detaljplanemas expropriativa effekter och huvud över taget avvägningen mellan allmänna och enskilda intressen. Ibland kan det också bli tal att väga två motstående enskilda intressen varandom mot ra. I det följande PBL-propositionen 366 departementschefen s. ger exempel på frågor som enskilda skall kunna föra till prövning upp genom besvär. Det rör sig intresset att hävda god nänniljö och om av en av att kommunen inte driver de allmänna intressena alltför hårt gentemot de önskemål sakägama för fram. Avslutningsvis anförs följande: som

Jag är medveten om att det i praktiken måste bli svårt även med de uttalanden som jag nu har gjort att skilja ut det allmänna syftet med planen från de enskilda intressena. Ofta är de båda aspektema egentligen två sidor sak. Jag dock att det är ett rimav samma anser ligt betraktelsesätt även för framtiden att överinstansema skall kunna bifalla besvären, klagandena hävdar t.ex. miljön förändras på om att ett oacceptabelt sätt, att det uppstår trafrkfaror för bamen, att utsikten förstörs, att parker försvinner, att lekplatsema är för små etc.

De nu redovisade uttalandena görs i samband med behandlingen av besvärsprövningen avseende beslut om detaljplan, de torde i tillmen lämpliga delar gälla även besvärsprövningen avseende områdesbestämmelser, fastighetsplan och lov.

Praxis

Här skall inte göras någon fullständig genomgång praxis rörande fråav

gan om besvärsprövningens omfattning utan redovisningen skall begrän-

sas till några fall som belyser vissa problem har uppstått i anslutsom ning till de refererade uttalandena i förarbetena. Frågan gäller den om enskilde till stöd för sin besvärstalan skall kunna åberopa inte bara intrång i enskilda intressen utan även intrång i motstående allmänna egna intressen. Regeringens praxis har växlat i detta hänseende. I ärende rörande detaljplan för del kvarteret Bondesonen Större av m.m. inom stadsdelen Södennalm i Stockholms kommun Beslut

1988-10-27, Pl 1714 m.fl.88 gjorde klagandena gällande att den nya

bebyggelsen skulle förstöra deras boendemiljö och inte vara förenlig

med områdets kulturhistoriska miljö. Regeringen anförde: Det är en uppgiñ i första hand för kommunen att besluta om markanvändning och byggande. Regeringen kan på yrkande av enskilda pröva endast frågor

som är betydelse för de klagande i deras egenskap av sakägare eller

av boende, dvs. frågor som rör de klagandes enskilda intressen. Någon prövning motstående allmänna intressen kan inte göras vid regering-

prövning ett överklagande jfr prop. l98586:1 s. 365. Enligt ens av regeringens mening har den överklagade planen inte sådan inverkan på de klagandes förhållanden att den inte kan godtas. Regeringen avslog

överklagandena.

En inställning intogs i ärende rörande detaljplan för Skrea

annan 11:97 mfl. fastigheter i Falkenbergs kommun Beslut 1990-02-08, BO891125, 1126Pl. Det rörde sig om en detaljplan för 63 fritidshus 600-1000 meter från havsstranden. Klaganden gjorde gällande att området skulle bli för hårt exploaterat och att den tilltänkta bebyggelsen därmed skulle komma att innebära olägenheter för dem redan

som bodde inom området. Vidare åberopade han bl.a. bestämmelserna i NRL, han ansåg innebära ett starkt skydd mot omfattande fritidshe-

som byggelse inom området. Regeringen konstaterade att klagandens intres-

sammanföll med de allmänna intressen skall beaktas enligt PBL sen som och NRL. Regeringen faim härefter att beslutet stred mot bestämmelser-

i 3 kap. 4 §NRL och 2 kap. 2 § PBL, varför överklagandet bifölls. na

Samma ställningstagande som i detta sistnämnda fall gjorde regering-

i ärende rörande detaljplan för golfbana i Toñaområdet inom fastigen heten Lycke-Totta mfl., Lycke socken, Kungälvs kommun Beslut 1991-09-05, BO 91312-316P.

I ärende rörande detaljplaner för kv. Borgarskolan m.m. och kv. Träskfloden inom stadsdelen Östennalm i Stockholms kommun

m.m. Jarlaplan svängde emellertid regeringen åter. Klagandenas invändningar gällde dels att området var olämpligt för nytillkommande bostäder på grund av kraftiga miljöstömingar från trafiken på omgivande gator, dels att klagandena själva drabbades försämrad miljö i olika

av en hänseenden. Regeringen Beslut 1992-04-09, M9l3l64-3l769, BO91l759-l771P konstaterade under hänvisning till uttalandena i PBL-propositionen att enskilda sakägare inte skall kunna åberopa motstående allmänna intressen för att få ett kommunalt beslut omprövat.

Besvären bör kunna enbart frågor är betydelse för de klaavse som av gande i deras egenskap av sakägare eller boende inom och i anslutning till området. Regeringen faim att klagandenas invändningar delvis avsåg ett sådant allmänt intresse det ankommer på kommunen och länssom styrelsen att bevaka. Vad klagandena anfört i den delen utgjorde därför enligt regeringen inte skäl att bifalla överklagandet. Regeringsrätten har i en dom den 2 maj 1994 Mål 4331-1993 nr behandlat det berörda problemet. Målet rörde rättsprövning och nu resning. Sökandena anförde till stöd för sin talan i sak främst detaljatt en plan berörde ett homogent område är riksintresse för kultumiinsom av nesvården och att kultunniljön uppenbarligen skulle komma skadas att påtagligt, om den bebyggelse planen möjliggjorde skulle komma till som stånd. Enligt sökandena hade regeringen i besvärsärendet undandragit sig att pröva vad som hade åberopats rörande intrång på allmänintressena. Regeringsrätten uttalade härvid att varken lagtexten eller det i som förarbetena sagts lagstiftningens grunder stöd för uppfattningen om ger att det skulle föreligga något hinder processuell natur mot att beav en svärsmyndighet vid prövningen enskild överklagande i av en persons ett planärende beaktar förutom klagandens enskilda intresse också de - allmänna intressen enligt hans påstående står planen. Ett såsom emot dant förbud skulle enligt Regeringsrätten i själva verket inte sällan hindra att besvärsmyndigheten gör den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen och utövar den kontroll kommunernas tillämpning av av 2 och 3 kap. PBL regelsystemet förutsätter. Härefter uttalar Regesom

tingsrätten följande: En besvärsmyndighet bör följaktligen

inte av processuella skäl kunna undandra sig prövning de grunder en av som en enskild person, har klagorätt, åberopar till stöd för bes-värsyrsom ett kande. Det materiella innehållet i PBL:s regelsystem kan emellertid leda till att prövningen ändå i realiteten blir mycket begrränsad. Lagen bygger på principen decentralisering beslutsfattandet och kommunal om av

självbestämmanderâtt i frågor rör bl.a. riktlinjerna för markan-

som vändningen inoin kommunen. En konsekvens detta är att den statliga av kontroll som besvärsprövningen innefattar i många fall bör vid stanna en prövning av om ett överklagat kommmunalt beslut ligger inom för ramen det handlingsutrymme de materiella reglerna kommunen. Vad som ger särskilt gäller frågan beaktande det utgör riksintresse enligt om av som lagen 1987:l2 om hushållning med naturresurser NRL, förutsätmm., ter PBL att den statliga tillsynen och kontrollen i första hand utövas av

länsstyrelsen under samrådsförfarandet 4 kap. 5 § och 5 kap. 22 § PBL och vid prövning eller beslut enligt bestämmelserna i l2 kap. PBL. Även det senast sagda kan föranleda väsentlig begränsning den materi-

en av ella prövning som skall göras i ett besvärsärende.

2.2.2¶Ärendemängder m.m.

Ärendemängd och hanteringen hos länsstyrelserna

Från samtliga länsstyrelser har inhämtats uppgifter om dels besvärsärenden, dels beslut enligt 12 kap. PBL. Vidare har från fyra länsstyrelser inhämtats uppgifter för att nännare belysning dels effekterna

en av av vidgningen av den besvärsberättigade kretsen enligt PBL, dels resursåtgång, handläggningstider och handläggningssätt avseende besvärsärenden. Uppgifterna finns redovisade i bilaga 2 till betänkandet och redovisas därför här bara i sammanfattning.

Uppgifter har erhållits både om antalet besvärsärenden, varvid varje besvärsinlaga betraktas som ett ärende, och antalet överklagade kommunala beslut. Uppgiftema i sistnämnda hänseende i det följande

anges inom parentes. Antalet besvärsärenden respektive överklagade beslut som kom till länsstyrelserna uppgick år 1992 till 6009 3746,

varav 2135 728 detaljplaneärenden, och år 1993 till 4592 3027, 1388

varav

477 detaljplaneärenden.

Antalet kommunala beslut som ändrades uppgick år 1992 till 806,

varav 41 detaljplanebeslut, och år 1993 till 650, 33 detaljplanebe-

varav slut.

Antalet beslut av länsstyrelsen överklagades uppgick år 1992 till

som 1508, varav 378 beslut rörande detaljplaner, och år 1993 till l4l varav 369 beslut rörande detaljplaner.

Av de överklagade besluten gick år 1992 886 till kammarrättema och 623 till regeringen, varav 378 avsåg detaljplaner, och år 1993 853 till kammarrättema och 565 till regeringen, 369 avsåg detaljplaner.

varav

Varje länsstyrelse har i dag en viss frihet att inom för för-

- ramen valtningslagens regler utforma sin egen berednings- och beslutspro-

cess. Vanligen koncentreras beredningen besvärsärenden till länssty-

av relsens rättsenhet. De personer som inom rättsenheten ansvarar för besvärsärendena konsulterar vid behov personal på andra enheter för bedömningen i sakfrågor. Varje rättsenhet leds chefsjurist eller mot-

av en svarande som ofta fattar det avgörande beslutet i besvärsärenden.

58 SOU 1994: 134

Det förekommer emellertid enhet på länsstyrelsen har

att en annan ansvaret för beredningen av och beslutet i besvärsärenden, t.ex. trafikenheten eller planenheten. Samråd förekommer naturligtvis även i dessa fall, men rollerna är ombytta, dvs. rättsenheten konsulteras de andra enhe-

av tema.

Om oenighet uppstår mellan olika enheter beslutet i ett besvärs-

om ärende, kan frågan i sista hand lösas länsrådet, chefsjuristen eller

landshövdingen.

Landshövdingen deltar bara i begränsad omfattning i beredandet

av och beslutsfattandet i besvärsärenden. Förhållandena varierar dock mel-

lan olika länsstyrelser.

I än mindre grad tycks länsstyrelsens styrelse bli inblandad i besvärsärenden. Undantag finns dock.

När det gäller beslut enligt 12 kap. har sammanfattningsvis uppgetts följande. Under åren 1992 och 1993 beslutade länsstyrelsema pröv-

om ning av kommunala planbeslut i 61 fall. Grunden för ingripande

var konflikt med riksintressen i omkring 20 fall och resten hänsynen till hälsa och säkerhet. I 27 de överprövade ärendena upphävdes det

av kommunala beslutet helt eller delvis.

Prövning av lov eller förhandsbesked enligt 12 kap. 4 § beslutades i 52 fall. Av dessa hänför sig 28 fall till länsstyrelsen i Göteborgs och B0hus län och 10 till Norrbottens län.

Ärendemängd och hanteringen hos kammarrätterna

Enligt plan- och byggnämndspromemorian 33 uppgick antalet in-

komna byggmål till samtliga kammarrätter år 1989 till 783 och år 1990 till 804. Av nu inhämtade uppgifter framgår att antalet mål för åren 1992 och 1993 uppgick till 886 repektive 853. I dessa siffror ingår även de blandade målen, vilka också har tagits med bland regeringsärendena nedan. En dubbelregistrering kan dock motiverad, eftersom kam-

vara marrättema skall överlämna målen med eget yttrande, vilket kräver

en viss arbetsinsats.

Kammarrätten dömer med tre lagfama ledamöter vilka är refe-

av en

rent. Av redovisningen i plan- och byggnämndspromemorian framgår

följande beträffande handläggningen hos kammarrättema 133 f.. I kammarrätten i Stockholm lottas byggmålen två avdelningar. Vid övriga kammarrätter däremot lottas målen på samtliga avdelningar. I kammarrätt finns kammarrättsfiskaler, det vanligaste att

men synes vara

målen med hänsyn till deras speciella karaktär föredras av referenten. I genomsnitt uppgick andelen byggmål till tre procent av det totala antalet inkomna mål hos kammarrättema. Arbetsåtgången för byggmål var dock enligt samstämmiga uppgifter större än för andra mål. Enligt plan- och

byggnämndspromemorian skulle byggmålen grovt räknat ta i anspråk en

avdelnings hela arbetstid, skulle samla alla ca 800 målen till en om man kammarrätt.

Ärendemängd och hanteringen hos regeringen

Ärenden hos regeringen enligt PBL rör i huvudsak överklaganden av beslut planer detaljplan, fastighetsplan och områdesbestämmelser om samt beslut lov och förhandsbesked utanför områden med detalj- - om

plan.

Under år 1990 kom det till regeringen omkring 980 överklaganden, omkring 670 planärenden och omkring 310 ärenden rörande varav överklagande beslut lov och förhandsbesked. Av ärendena röav om rande lov och förhandsbesked var 49 av sådant slag att de hade översänts från kammarrätt med yttrande, alltså s.k. blandade mål. Under år 1991 kom det 950 ärenden med ungefär samma förca delning på ärendetyper som året före. Under åren 1992 och 1993 sjönk antalet besvärsärenden, vilket naturhänger med det minskade byggandet. År 1992 kom det

ligtvis samman

766 ärenden, 379 planärenden, 325 ärenden lov och förvarav om handsbesked samt 62 övriga PBL-ärenden. Antalet blandade mål uppgick till 94. År 1993 kom det 613 ärenden, varav 314 planärenden, 242 ärenden lov och förhandsbesked samt 57 övriga PBL-ärenden. Antalet blanom dade mål uppgick till 102.

Besvärsärendena hos regeringen handläggs på planenheten i Miljö-

och naturresursdepartementet. Planenheten förestås av ett departementsenhetschef. Inkommande ärenden fördelas på rotlar i huvudsak råd som efter geografiskt För närvarande finns det fem rotlar som sköts ursprung. vardera handläggare. Alla handläggama är jurister, varav en även av en har arkitektutbildning. En av rotlama delas av två kammarrättsassessoäven har andra arbetsuppgifter. Inom enheten finns också en rer, som hovrättsassessor, två arkitekter, två lantmätare och en samhällsvetare. I begränsad omfattning deltar även dessa i ärendehandläggningen.

Sedan ärendena har förberetts handläggama granskas de

av av enhetschefen eller någon som biträder denne. För närvarande finns ju-

en rist, som arbetar på heltid med denna uppgift. Därefter föredras ärendena för först expeditionschefen och sedan departementschefen. Slutligen fattas beslut i regeringen. Dessa rutiner står i överensstämmelse med ett vanligt arbetssätt i regeringskansliet innebär att ett ärende skall

som anmälas för ansvarig enhetschef och för en chefstjänsteman innan det

presenteras för statsrådet. Omfattningen på föredragningarna varierar, beroende både ärendenas art och önskemål från de

personer som upprätthåller nyssnämnda befattningar. Hos regeringen faller ärendena formellt utanför förvaltningslagen. Lagens regler tillämpas emellertid i stor utsträckning hos regeringskansliet vid prövning överklagade ärenden.

av Syn förekommer endast i undantagsfall vid beredningen besvärsären-

av den. Många ärenden remitteras till Boverket för yttrande. be-

Den som reder yttrandet vid Boverket besöker därvid ofta platsen.

När det gäller frågor hänger med prövningen enligt 12

som samman kap. har från den l januari 1993 bara kommit tre ärenden rörande överklaganden av länsstyrelsebeslut. Möjligheten att utfärda planföreläggande har inte utnyttjats vid något tillfälle. l några fall har regeringen förelagt kommuner redovisningsskyldighet enligt 6 kap. 2 § NRL.

2.2.3 Internationell jämförelse

För förståelsen av överpröwiingssystemen i olika länder är det nödvändigt med kännedom om vissa förvaltningsrättsliga grunder i ländema. Till en början skall här ges en kort beskrivning förvaltningen i de

av nordiska länderna.

De nordiska länderna bildar två grupper, å sidan Danmark och

ena Norge och å andra sidan Sverige och Finland.

Danmark har en ministerförvaltning genom att de ämbetsverk

som sorterar under ministeriet är bundna av direktiv som utfärdas av chefen för ministeriet. Denne kan alltså göras ansvarig för beslut i den underlydande förvaltningen. l Norge återfinns denna ministerförvaltning i

typ av modifierad fonn. Under senare tid har man i dessa länder fört ned detaljärenden på underliggande instanser för att ministern skall kunna ägna sig ärenden som är av större politisk betydelse. Det har således inrättats speciella nämnder och råd som har en mer självständig ställning i förhållande till ministem.

SOU l994:l34 61

l Sverige har som bekant inte något ministerstyre utan ett system med självständiga ämbetsverk. Även Finland har självständiga äinbetsverk, men de finska ministeriema fungerar förvaltningsorgan med

som självständig beslutanderätt.

Den rättsliga kontrollen av förvaltningen sker i Danmark och Norge ytterst genom att de allmänna domstolarna kan pröva och upphäva förvaltningsbeslut. l Sverige och Finland finns i stället ett system med särskilda förvaltningsdomstolar, dock inte kan pröva alla förvaltnings-

som beslut. Även i Danmark och Norge har börjat införa särskilda be-

man svärsinstanser för förvaltningsbeslut, s.k. anke-nämnder.

Danmark

Centraladininistrationen består departement med underlydande direk-

av torat närmast motsvarande centrala äinbetsverk och fristående

mera nämnder. Några direktorat har till uppgift att kontrollera den rättsliga reglering som sker i kommunerna första instans. De har således

som som huvuduppgift att styra kommunema. Ett exempel på detta är Planstyrelsen som handhar planläggning av mark. Nämndema har många arbetsuppgifter. En liten, men betydelsefull grupp, ankenaävnema, behandlar klagomål i administrativa ärenden. Nämndema själv-

är mera ständiga än de flesta andra centrala förvaltningsorgan.

Den danska lokalförvaltningen domineras lokala statsorgan, ofta

av med direktorat högsta instans, och kommunalförvaltningen. Stat-

som samten är en del av den lokala statsförvaltningen. Den viktigaste uppgiften för amten är att utöva tillsyn över primärkommunema. Denna tillsyn sker genom ett tillsynsråd som är att betrakta ett statligt

som organ under inrikesministeriet. Den kommunala förvaltningen utgörs primär-

av kommuner och amtskommuner i det närmaste våra landsting. Primärkoirnnunema fungerar under statens tillsyn. Någon motsvarighet till kommunalbesvärsinstitutet finns inte i Danmark.

Det viktigaste medlet för styrning förvaltningen är lagar och för-

av ordningar. Det förekommer också direkta order från centralförvaltnin

gen till kommunema. Ofta kan ett förvaltningsorgan på eget initiativ pröva annat förvaltningsorgans beslut. Ett förvaltningsorgait kan också hänskjuta ett beslut till överordnat och överordnade kan

organ organ genom call-in överta ärenden för avgörande. Krav på statligt godkännande av kommunala beslut har blivit sällsynta.

mer

Det viktigaste medlet för efterföljande kontroll av beslut är de överordnade myndigheternas kompetens att efter klagomål andra den underordnade myndighetens avgörande. Detta klagoinstitut kallas administrativ rekurs. Rekursen ar först och främst en möjlighet för den enskilde att få sin sak behandlad i annu en instans. Rekurs till ministem har under senare tid begränsats för att avlasta denne. l stället har man ofta inrättat ankenamnder eller insatt direktoraten som rekursinstanser beträffande t.ex. kommunala beslut. Ankenämndemas betydelse har ökat i samband med att kommunerna har blivit mer självständiga. Nämnderna består av jurister samt representanter för organisationer, sakkunniga och politiker. Nämndernas beslut kan inte överklagas genom administrativ rekurs. Strävan är att man inom förvaltningen endast skall ha ett tvåinstanssystem.

Enligt 63 § grundlagen har de allmänna domstolarna kompetens att kontrollera att myndigheterna håller sig inom sina gränser. Ursprungligen ansågs domstolarnas kompetens vara ganska begränsad. Domstolama skulle således kunna pröva rattsfrågor men inte lamplighetsfrågor. Numera har domstolarna möjlighet att kontrollera inte bara rena rattsfrågor utan kan även på skönsmassi ga överväganden.

Domstolsprövningeii står öppen vid sidan av de förvaltningsrattsliga besvarsmöjlighetema. Huvudregeln är att möjligheten till administrativ rekurs inte behöver ha uttömts innan domstolsprövning blir möjlig. En rad lagar gör dock undantag från denna huvudregel. Möjligheten till domstolsprövning står öppen utan tidsbegrränsning, såvida inte annat föreskrivs i lag.

Det förekommer att det i lag föreskrivs att ett förvaltningsbeslut inte kan bringas inför domstol, s.k. endelighetsbestämmelser. Under

senare tid har hävdats att sådana bestämmelser strider mot grundlagen. Särskilt har framhållits att domstolsprövning inte kan hindras med hänsyn till Europakonventionens artikel l speciella fall bör dock kunna föreskrivas att domstolsprövningeii bara tår omfatta lagligheten i ett beslut. Domstolsprövning bör också kunna begränsas genom inrättande av förvaltningsmyndigheter som är att jämställa med domstolar.

Grundlagen ger utrymme för att lägga domstolskontrollen hos förvaltningsdomstol i stallet för hos de allmänna domstolarna. Även avgöranden av en forvaltningsdoinstol måste emellertid kunna överprövas av Højesteret och därför har något system med förvaltningsdoinstolar inte vuxit fram i Dannmark. l stället har man en rad områden inrättat de

SOU 1994: 134 63

nämnda ankenämndema. Dessa är administrativa och avgörandena kan alltid prövas av allmän domstol.

Gränsdragningen mellan lagtillämpning och fritt skön har diskuterats mycket i Danmark liksom i de länder har liknande rättssystem. I

som

Sverige har denna gränsdragning inte hañ betydelse. Viss ak-

samma tualitet har dock frågan fått i samband med införandet rättsprövnings-

lagen.

Det brukar beträffande länder med domstolsprövning sådant slag

av som finns i Damnark sägas att domstolamas kontroll är begränsad till

laglighetsfrågor eller råttsfrågor till skillnad från lämplighets- eller än-

damålsenlighetsfrågor som förvaltningsmyndighetema avgör efter fritt

skön. Gränsen mellan de olika frågorna är dock flytande och rättstillämpningen skiñar mellan olika länder. Således torde domstolamas prövningsrätt vara mera begränsad i Danmark än i t.ex. Norge och England.

Förvaltningsrättsligt skön anses i Danmark föreligga när förvalt-

en ningsmyndighet fattar ett beslut med stöd av en lag eller förordning,

som inte innehåller någon beskrivning rättsfakta eller när beskrivningen är

av mycket vag och oprecis. Myndighetens utfyllande verksamhet är dock inte helt rättsligt fri.

I allmänhet finns åtminstone några rättsfakta angivna i lagen och dessa kompletteras ofta uttalanden i förarbetena. Där kan således

genom ges anvisningar om hur det fria skönet är avsett att utnyttjas. Bindande anvisningar från högre myndigheter kan också begränsa det fria skönet. Vidare tillmäts administrativ praxis stor betydelse.

Allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser är också betydelse. Det

är vanligt att lagar som ger utrymme för skönsmässiga bedömningar

förses med ändarnålsbestämrnelser. I 1 § planläggningslagen föreskrivs att lagen skall säkra att planläggningen förenar de allmänna intressena i arealanvändningen och medverka till att värna landets natur och miljö så att samhällsutvecklingen kan ske på grundval av respekt för människans livsvillkor och för bevarandet djur- och växtlivet. Sådana ändamåls-

av bestämmelser ger, trots att de är allmänt hållna, någorlunda beskriv-

en ning av vilka ändamål som kan läggas till grund för ett förvaltningsbeslut.

Härtill kommer principer att den beslutsfattande inte får

som gynna sig själv, att lika fall skall behandlas lika samt förbud mot diskrimine-

ring. Även proportionalitetsprincipen det fria skönet. inbegränsar Den

nebär att man skall använda en rättsföljd som står i proportion till det mål man vill uppnå.

Allmänt kan sägas att arsenalen av verktyg för att pröva förvaltningsbeslut genom domstolskontroll har ökat.

Trots att domstolskontrollen måste betraktas som mycket väsentlig för den enskildes rättssäkerhet är det ganska få förvaltningsbeslut som bringas inför de allmänna domstolama. Det rör sig framför allt om

skattemål och mål om expropriationsersättning.

Norge Regeringen är det högsta förvaltningsorganet och träffar både individuella och generella avgöranden. Till centralförvaltningen räknas också departementen och direktoraten. Departementen beslutar i eget namn. Direktoraten kan liknas vid centrala ämbetsverk. Vissa direktorat står under kontroll ministem, medan andra är självständiga. De sist-

av mer nämnda avgör ärenden i eget namn och besluten kan i regel överklagas hos departementet. Det finns också organ som står under ett särskilt kollegium, bl.a. beslutande nämnder, kan fatta domstolsliknande

som beslut. Strävan i Norge är att avlasta departementen från förvaltnings-

uppgifter.

Den statliga förvaltningen regional och lokal nivå kan organiseras genom att ministeriema eller direktoraten upprättar egna avdelningar på olika orter eller genom att landet delas i regioner som styrs av ett särskilt förvaltningsorgan. Landet är indelat i 20 fylken som leds av en fylkesman. Denne bl.a. för plan- och byggnadsfrågor och utövar

ansvarar legalitetskontroll över kommunema.

I primärkommunema fattas beslut av kommunstyret eller av annat or-

efter delegation i speciallagstiftniitg. Beslut av vissa kommunala organ gan, exempelvis byggnadsrådet, kan överklagas till departementet.

I lagstiftningen ges allt större utrymme för skönsmässiga avgöranden.

Behovet av kontroll av förvaltningsmyndighetema har dänned ökat. Detta avspeglar sig i domstolamas praxis. Domstolskontrollen var tidigare inriktad laglighetsprövning. På senare tid har den även kommit att omfatta skönsmässiga bedömningar. Domstolskontrollen är einellertid tids- och kostnadskrävande och man har därför försökt bygga ut andra kontrollsystem. Här kan nämnas tillskapandet av Stortingets ombudsman år 1962 och antagandet år 1967 av lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker. Genom lagen infördes rätt till administrativa besvär.

SOU 1994: 134 65

Överklagandet går till närmast högre instans. Denna kan stadfästa, ändra eller upphäva beslut. Klagoinstansens beslut kan i regel inte överklagas till en ytterligare instans.

Ett förvaltningsbeslut kan också omprövas officio beslutsmyn-

ex av digheten. Vidare kan högre instans officio ta och ändra för-

en ex upp valtningsbeslut. De allmänna domstolama har generell kompetens att underkänna förvaltningsbeslut, både statliga och kommunala.

Domstolamas prövningsrätt omfattar alla förvaltningsbeslut, även be-

slut av regeringen. Prövningen kan både beslut

avse som avser en forskriñ och ett enkeltvedtak förvaltningsbeslut. Någon gång

norm

kan domstolsprövningen avskuren i lag eller begränsad till lag-

vara ren

lighetsprövning.

Domstolamas prövningsrätt i förhållande till Europakonventionen har inte diskuterats i Norge, eftersom detta förhållande räknas oprob-

som lematiskt med det norska systemet.

Tidigare behövde inte möjlighetenia till administrativa besvär

vara uttömda för att talan vid allmän domstol skulle kunna väckas. Genom senare lagändringar har emellertid den beslutande förvaltningsmyndigheten fått rätt att bestämma att talan vid domstol inte får väckas förrän den enskilde har uttömt möjligheterna till administrativ klagan. Myndigheten kan också bestämma att talan vid domstol måste väckas inom måna-

sex der.

Begreppet fritt skön har utvecklats för att avgränsa domstolspröv-

ningens omfattning. I Norge skiljer man mellan fritt och lagbundet skön.

Det lagbundna skönet innebär att det i lag eller förordning uppställs

en vissa villkor eller förutsättningar måste uppfyllas för att den enskil-

som de skall ett positivt beslut. Frågan lagens villkor är uppfyllda är

om beroende av lagtolkning och ett applicerande lagen på det konkreta

av fallet. Detta kan innebära skönsmässig bedömning, skönet är

en men lagbundet.

I vissa lagar uppställs inte villkor vilka hänsyn skall

utan anges som tilläggas vikt vid avgörandet. Om exempelvis skall ta hänsyn till

man miljön vid beviljande av tillstånd till viss verksamhet, har myndigheten fritt skön att göra den nödvändiga awägningen. Fritt skön kan också åstadkommas genom bestämmelser föreskriver att lagen är ägnad

som att främja ett visst ändamål. Myndigheten får då fritt skön att fatta de beslut står i överensstämmelse med detta ändamål.

som

3 14-1336

Den generella tolkningen av lagar och föreskrifter anses vara rättsfrågor som alltid kan prövas av domstolama. Ju längre domstolarna går i denna tolkning, t.ex. genom att i detalj avgränsa vad en regel har för innehåll, mindre utrymme finns det kvar för förvaltningen att tillämpa det fria skönet.

I norsk praxis finns det många exempel på att domstolama prövat myndighetens hela bedömning i ett ärende, även den skönsmässiga. Domstolen har nämligen ibland ansett det som rättsfrågor att bedöma hur ett vagt eller elastiskt uttryck skall förstås i det konkreta fallet.

När det gäller uttryck som rimlig, orimlig, lämplig, otillbörlig, nöd- Vändig, tillräckliga skäl, särskilda skäl eller allmänna intressen nöjer sig domstolarna ofta med en generell tolkning av uttryckets innebörd, medan den konkreta bedömningen anses falla inom det fria skönet. Domstolama är mer benägna att pröva värderingar som har en juridisk eller moralisk prägel än värderingar teknisk, ekonomisk eller politisk art.

Även förvaltningen har ett fritt skön finns det gränser för detta,

om såsom lagstiftning, oskrivna principer illojal maktanvändning eller

om proportionalitet, anvisningar och instruktioner från överordnade myndigheter. I undantagsfall kan ett förvaltningsbeslttt underkännas för att det är orimligt.

Genom lagstiftning kan bl.a. ändamålet med en lag ge hållpunkter för vilka hänsyn skall anses vara relevanta vid utnyttjande av det fria

som skönet.

Även formfel i förvaltningsförfarandet kan föranleda att beslut

upphävs.

När det gäller planlagstiftningeii kan nämnas följande. Bygniitgsloven

från år 1965 reglerar fyra slags planer, nämligen generalplan, regionplan

och fylkesplan, vilka är översiktliga planer, samt reguleringsplan som är

detaljplan. Beslut fylkesplan fattas av fylkesutvalget, medan been om slut regionplan och generalplan fattas av kommunstyrelsen. Samtliga

om planbeslut skall fastställas departementet för att bli gällande. Kom-

av munstyrelsen beslutar om reguleringsplan. Denna skall sedan stadfästas av departementet. Fastställande av planer kan överprövas av allmän domstol.

Finland För statens allmänna styrelse finns president och statsråd regeringen. Statsrådet räknas som en förvaltningsmyndighet. Förvaltningsapparaten

består i övrigt kombination ministerförvaltning och av en av ett system med centrala ambetsverk. I ledningen för varje förvaltningsområde finns ett ministerium. Inom ministeriema bereds och verkställs beslut har som fattats av presidenten och statsrådet. Ministeriema fungerar emellertid också som förvaltningsorgan med självständig beslutanderätt. Inom den statliga förvaltningen finns 20 centrala ämbetsverk, ca som lyder under något ministerium har stor självständighet. Ministerimen ema kan dock påverka de centrala ämbetsverken utfärdande genom av generella föreskrifter och direktiv. Den statliga förvaltningen på regional nivå handhas främst länsstyav relserna. Länsstyrelsen är allmän förvaltningsmyndighet i respektive län och fattar beslut i bl.a. planläggnings- och byggnadsärenden. Länsstyrelsen handlägger även besvär över beslut fattats kommunema. som av Det största ansvaret för fullgörandet de praktiska förvaltningsuppav gifterna har kommunalförvaltningen. Kommunemas uppgifter kan uppdelas i frivilliga uppgifter och uppgifter ålagts kommunerna som genom olika speciallagar. Kommunfullmäktige är högsta beslutande organ, me-

dan kommunstyrelsen är det ledande törvaltningsorganet. Dessutom

finns en mängd obligatoriska nämnder, såsom byggnadsnämnden. Det finns ingen motsvarighet till de svenska landstingen. Exempelvis sjukvård sköts kommunalförbund. genom Ett grundläggande stadgande för förvaltningsrätten finns i 92 § regeringsformen. Här uppställs krav formell lagbundenhet vid förvaltningen. Stadgandet dessutom innehålla den omfattande leanses mera galitetsprincipen enligt vilken myndigheternas handlande åtminstone vid myndighetsutövning måste ha stöd i lag. För fall då myndigheterna skall tillämpa allmänt fonnulerade stadganden för viss som ger utrymme lämpliglietsprövning kompletteras kravet på lagbundenhet med allmänna

förvaltningsrättsliga principer, objektivitetsprincipen, proportionalitets-

principen, ändamålsbundenhetsprincipen och likhetsprincipen. Förvaltningsförfarandet regleras lag förvaltningsförfarande av om 6.8.l982598, FörvL. Myndighet kan enligt FörvL själv rätta klara och uppenbara fel. Den interna kontrollen sker att överordnade myndigheter annars genom övervakar underordnade myndigheter. Det är alltid möjligt att till högre en myndighet inom förvaltningsområde anföra s.k. förvaltningssamma en klagan över myndighets åtgärder. En allmän kontroll sker i övrigt en genom klagan hos justitieombudsmannen och justitiekanslem. Dessa

instanser kan emellertid inte ändra eller upphäva förvaltningsbeslut utan bara utdela anmärkningar eller anhängiggöra åtal.

Finland har, till skillnad mot Danmark och Norge men i likhet med Sverige, ett system med förvaltningsdomstolar. Dessa utgörs av länsrättema och Högsta förvaltningsdomstolen, HFD. Som besvärsmyndigheter i första instans fungerar också ofta de högre förvaltningsmyndighetema, exempelvis länsstyrelserna, de centrala ämbetsverken och ministeriema. Inom kommunalförvaltningen är kommunstyrelsen besvärsmyndighet i första instans. Det finns två former för besvär, förvaltningsbesvär, som

regleras av lag om ändringssökande i förvaltningsärenden 24.3.1950

154, och kommunalbesvär, regleras kommunallagen 10.12.1976

som av 953. Enligt huvudregeln överklagas beslut av kommunal myndighet genom kommunalbesvär, men inom kommunalförvaltningen tillämpas i stället ofta förvaltningsbesvär i enlighet med regler i speciallag-

stiftningen.

Kommunalbesvär leder till kassatorisk laglighetsprövning. Enligt

en huvudregeln anförs besvär hos länsrätten. Beslut av en kommunal nämnd eller direktion överklagas emellertid till kommunstyrelsen som första instans och därefter till länsrätten. Slutinstans är HFD.

Förvaltningsbesvär kan anföras mot beslut förvaltningsmyndighe-

av ter. Hänned statsrådet och dess ministerier, de högre förvalt-

avses ningsmyndighetema myndigheter som lyder omedelbart under statsrådet, bl.a. länsstyrelsema och de lägre förvaltningsmyndighetema

myndigheter lyder under de högre förvaltningsmyndighetema.

som Förvaltningsbesvär kan anföras av den som berörs av beslutet. Vem som skall anses berörd tolkas i allmänhet ganska snävt.

Besvär över statsrådets, ett ministeriums eller högre förvaltnings-

en myndighets beslut anförs hos HFD som första instans.

Lägre förvaltningsmyndighets beslut skall i regel överklagas till den högre förvaltningsmyndigheten, ofta ett centralt ämbetsverk eller ett ministerium. l speciallagstiftning kan det dock vara föreskrivet att länsrätten skall första instans. Den högre förvaltningsmyndighetens

vara eller länsrättens beslut kan härefter överklagas hos HFD.

Statsrådets och ministeriernas beslut kan bara bli föremål för laglighetsprövning. Myndighetens utövande av den fria prövningsrätten underkastas dock härvid en prövning mot de allmänna förvaltningsrättsliga

principema.

Vid besvär till länsrätt eller högre förvaltningsmyndighet blir det fråga om en prövning såväl det överklagade beslutets laglighet dess

av som lämplighet. HFD som sista instans äger däremot bara avgöra laglighetsfrågan. Om HFD finner att besvär gäller fråga, avgörande i huvud-

vars sak beror på bedömande besluts eller åtgärds ändamålsenlighet, skall

av målet överlämnas till statsrådets avgörande med ett för statsrådet bin-

dande utlåtande i laglighetsfrågan.

Det finns slutligen extraordinära rättsmedel i form processuell kla-

av gan motsvarande våra besvär över domvilla och återbrytande för-

av valtningsbeslut motsvarande resning.

När det gäller planlagstiñningen kan nämnas följande.

Den allmänna planlagstiñningen finns i byggnadslagen från år 1958.

Lagen reglerar fem olika typer planer, nämligen regionplan, general-

av plan, stadsplan, byggnadsplan och strandplan. Regionplan skall underställas inrikesministeriet för godkännande, medan generalplan eller

en en stadsplan regelmässigt skall underställas länsstyrelsen. Byggnadsplan och strandplan beslutas av kommunfullmäktige och skall Linderställas länsstyrelsen för prövning. Om strandplan område i stad, skall

avser underställning i stället ske hos inrikesministeriet. Besluten från länsstyrelse respektive ministerium i underställningsärenden kan sedan överklagas till HFD. Lämpligheten i en planfastställelse kan dock inte avgöras av domstolen utan i denna del skall ärendet överlämnas till statsrådet.

England

Den brittiska konstitutionen är till största delen oskriven. Den vilar i stället på regler finns i law. En grundläggande konstitutio-

som common

nell princip är the rule of law ung. principen rättssäkerhet. Den

om innebär att ett visst mått skönsmässighet vid ärendenas avgörande

av måste accepteras, men att rättssäkerheten kräver att domstolarna har möjligheter att kontrollera utövandet denna makt. Beträffande för-

av valtningsrätteir kan sägas att större utrymmet har blivit för skönsmässiga bedömningar fler regler har domstolarna uppfunnit för

att kontrollera dem.

Centraladministrationen består 40 departement förestås

av ca som av en minister. Departementen är ofta mycket stora. De för vad

svarar som i Sverige motsvarar både departementsuppgifter och uppgifter för förvaltningsmyirdigheter. Flertalet ärenden i departementen kräver

inte re-

geringsbeslut utan avgörs av respektive minister eller av tjänstemän inom departementet.

Lokala spelar stor roll i förvaltningen. Dessa organ har makt

organ en att stifta lokala förordningar, som skall godkännas av respektive departement. Förordningama kan dessutom bli föremål för domstolsprövning. De lokala organen är hårt kontrollerade av regeringen genom ständiga råd och instruktioner. Även minister kan direkta order och han kan

en ge själv ta över kontrollen över myndigheten.

All författningsenlig makt kan underkastas domstolsprövning.

Det finns inget separat system med förvaltningsdomstolar. Beslut av förvaltningsmyndigheter prövas således av vanliga domstolar.

Efter andra världskriget expanderade förvaltningen. Bl.a. tillkom då en rad förvaltningsmyndigheter, s.k. tribunaler, som beslutar i frågor om socialförsäkring, arbetsrätt, skatter, utbildning, sjukvård, invandring och jordbruk. Verksamheten vid tribunalet-na är av mer judiciell än administrativ karaktär och de anses vara en del av det ordinära rättssystemet. Beslut av en tribunal kan ofta överklagas till en annan administrativ tribunal, därefter till civil domstol the Court of Appeal och sist till the

en House of Lords.

Man måste i det engelska systemet skilja mellan å ena sidan besvär hos förvaltningsmyndighet och hos domstol och å andra sidan domstolsprövning genom väckande av talan.

Vid besvär över ett förvaltningsbeslut till högre förvaltningsmyn-

en dighet prövas ärendet i hela dess vidd. Vid besvär hos domstol sker däremot bara prövning av det överklagade beslutets laglighet, även om

en besvärsprövningen så småningom har kommit att vidgas.

Rätten att överklaga ett förvaltningsbeslut besvär är alltid lag-

genom reglerad. Det finns således regler om överklagande mellan de olika domstolama, mellan administrativa myndigheter och domstol och mellan olika administrativa myndigheter eller tribunaler. Det finns också regler

överklagande från minister till tribunal eller tvärtom eller från om en en en minister till en domstol. Från den högre förvaltningsmyndigheten är det vanligt att det finns föreskriven rätt att besvära sig till domstol,

endast över rättsfrâgor question of law. men

Om man vill till stånd en domstolsprövning av inte bara rättsfrågan utan även sakfrågan, måste använda det andra rättsmedlet, dom-

man stolsprövning genom väckande av talan. Detta rättsmedel vilar inte på lagfasta regler utan på common law. Talan kan väckas rörande alla för-

valtningsbeslut, således beslut ministrar, förvaltningsmyndigheter och

av tribunaler. Den väcker talan måste berörd beslutet och talan

som vara av måste i princip väckas inom tre månader från beslutsdagen.

I det följande skall några anmärkningar göras beträffande besvärsprövningen vid domstol, alltså inte prövningen i anledning väck-

av ande av talan.

I takt med att den diskretionära makten i förvaltningen har ökat har domstolarna ställt rad restriktiva principer bl.a. kräver

upp en som att förvaltningsbeslut skall vara rimliga, att de skall i överensstämmel-

vara se med lagens anda eller att besluten skall överensstämma med lagens syfte. Domstolsprövningen görs speciellt ingående i mål där förvaltningsmyndiglieterna lämnats stor frihet att göra skönsmässiga bedöinningar.

I förvaltningen finns inget som kan kallas obunden diskretion, eftersom domstolarna inte godkänner godtyckliga beslut. Besluten skall

vara rimliga. Domstolama kan dock inte ställa alltför för

upp snäva gränser förvaltningen. Den standard som har accepterats i praxis är att diskretionära beslut är orimliga eller olämpliga endast de har utgång till

om en vilken ingen förnuftig människa skulle ha kommit. Beslut

får inte vara utslag slumpen och de får inte heller inkonsekventa eller

av rena vara ologiska.

Beslut får inte heller innebära illojal maktanvändning. Vidare får beslutsmyndigheten inte ta hänsyn till ovidkommande detaljer eller underlåta att ta hänsyn till relevanta omständigheter. Beslutsfattandet får inte heller motiveras syften ligger utanför den tillämpade lagens syf-

av som ten. Som exempel kan nämnas myndighet, förutsättning för

att en som att godkänna ett bygglov, krävde att sökanden skulle delta i finansieringen avloppssystemet utanför fastigheten. Detta beslut undanröjdes.

En annan aspekt på diskretionär makt är att myndigheterna inte får binda upp sin utövning lämplighetsprövning. En planmyndighet kan

av exempelvis inte genom kontrakt förbinda sig att bevilja bygglov i framtiden. Vidare får myndighet inte vägra att utnyttja sin diskretionära

en prövningsrätt. Myndigheten får alltså inte bara blint följa praxis

utan måste med utnyttjande av rätten att göra lämplighetsbedömningar beakta omständighetema i det särskilda fallet.

När det gäller gränsdragningen mellan rättsfrågor och sakfrågor är huvudregeln att en felbedömning fakta i målet inte skall komma under

av domstolsprövning. Det finns dock rad undantag, domstolarna

en om

finner att missuppfattning av fakta har orsakat orättvisa beslut. I

en första hand kräver domstolarna att det skall finnas tillräckliga bevis för ett faktum. Vidare kan grund för undanröjande av beslut vara att be-

en slutet grundar sig på missförstånd eller okunnighet om ett vedertaget och relevant sakförhållande eller baserar sig på felaktiga sakförhållanden.

Domstolama kontrollerar också att formella krav på handläggning och

procedurfrågor har uppfyllts.

När det särskilt gäller plan- och byggfrågor kan anmärkas följande. Överklaganden sker i första hand inom det administrativa systemet

besvär till the Secretary of State. I samtliga fall utser ministern en genom inspector handlägger ärendena. Genom delegation avgör denne

som själv de flesta av ärendena. Drygt 80 procent av ärendena avgörs på grund av skriftligt material. I övriga fall föregås avgörandet av a public local inquiry eller senare införd fonn av informell hearing. Besvärs-

en ärendena tar 20 till drygt 50 veckor att avgöra.

En public inquiry är en kvasijudiciell förhandling, förenad med syn. Den leds inspector, därefter i allmänhet beslutar själv. Skälen

av en som för beslutet skall redovisas och beslutet skall publiceras. Ersättning för kostnader kan tillerkännas antingen klaganden eller den lokala planmyndigheten, t.ex. om klagan var lättsinnig eller planmyndighetens avslag orimligt. Ersättning begärs dock bara i undantagsfall.

var

Besvärsprövningen sker på i princip samma sätt som prövningen av den ursprungliga ansökan. lnspektom lägger allt tillgängligt material till

grund för prövningen. Någon prejudikatsbundenhet föreligger inte, även

om hänsyn tas till tidigare avgöranden. När planöverväganden kommer

i bilden är det vanligaste åberopade materialet the structure plan översiktsplan och i andra hand local plans områdesplaner och national policy guidances. Vanligen tillmäts the structure plan stor betydelse och stor del klagomålen ogillas med hänvisning till denna.

en av

Den nonnala proceduren är tillämplig även på stora företag, såsom

lokaliseringen av kämkraftverk, en ny kolgruva eller en flygplats. Den

enda skillnaden är att sådana ärenden begärs av miljöministem call in.

En inquiry beträffande större företag, såsom kämkrañverket i Sizewell, kan ta mer än två år till stora kostnader. Kritik har riktats mot det judiciella systemet. Det är nästan alltid staten som står för företag av det här slaget och kritikema vänder sig mot att staten agerar domare i

sak. En särskild procedur användes i fallet med tunneln till Frankriegen

ke. Parlamentet tog upp saken och gick igenom den fullständiga lagreglerade proceduren. Men därvid minskade möjligheterna att framföra in-

vändningar.

Det huvudsakliga skyddet för medborgamas rättigheter ligger i att de kan klaga till the High Court, the Court of Appeal och slutligen the House of Lords. Klagan kan dock i princip bara grundas på lag och domstolarna kan inte ersätta beslutet med ett nytt, de kan bara upphäva beslutet helt eller delvis. Processen är alltså kassatorisk. Domstolama företar således i princip bara laglighetsprövning. l en enlighet med vad sagts i det föregående har dock domstolarna som successivt utökat prövningens omfattning. Det är särskilt kravet på besluts rimlighet som har möjliggjort denna vidgade prövning. Besvärsrätt tillkommer den är berörd. 1 avgöranden under 1980som talet har domstolarna accepterat besvär inte bara från enskilda utan även från medborgargrupper olika slag. Besvärstiden beträffande planer är av 6 veckor efter ministerns godkännande eller den lokala myndighetens antagandebeslut. Det är en mycket liten andel inspektoms och ministramas beslut av som överklagas till domstol.

Tyskland

De tyska domstolama kan delas i fem allmänna domstolar, grupper, arbetsdomstolar, administrativa domstolar, socialdomstolar och skattedomstolar. I artikel 19 i den tyska grundlagen stadgas någon blir kränkt i att om sina rättigheter av den offentliga makten, står vägen till domstol öppen för honom. Om någon domstol inte är behörig, skall prövningen annan ske i de allmänna domstolama. De allmänna domstolarnas kompetens är alltså subsidiär. Rätten till domstolsprövning får inte inskränkas genom

lag. År 1960 inrättades enhetlig förvaltningsdomstolsorganisation för

allmänna förvaltningsmål med tre instanser, Verwaltungsgerichte, Ober-

verwaltungsgerichte och Bundesverwaltungsgerichte.

Ett viktigt inslag i refonnarbetet att de många institutioner med var domstolsliknande organisation och ställning, hade förekommit tidisom

gare, avvecklades. Förvaltningsuppgifter hänfördes till förvaltnings-

myndigheter och rättskipningsuppgifter till någon de förvaltav nya ningsdomstolama.

Processen vid de administrativa domstolama, som i huvudsak handlägger plan- och bygglagstiñningen, regleras i Verwaltungsgerichtord-

1960. Den gäller i alla delstater, men dessa får meddela subsidiära nung, föreskrifter som kan leda till viss olikhet i dömandet.

Den administrativa indelningen bildar i huvudsak fem nivåer: Bund

förbundsstaten, Länder delstater, Regierungsbezirke och Regional-

verbände administrativa distrikt inom delstatema respektive regionala förbund, Kreise ung. landsting samt Kreisfreie Städte och Gemeinden kommuner.

Flächemiutzungspläne kommuntäckande planer och Bebauungspläne antas kommunen. De skall därefter godkännas på delstatlig nivå

av Regierungsbezirk. Prövningen i samband med godkännande är i princip laglighetsprövning. Kontrollen skall frågan om kommunerna

en avse har följt lagarna och särskilt huruvida olika intressen har balanserats på ett riktigt sätt. Den federala administrativa domstolen Bundesverwaltungsgericht har härtill slagit fast att kommunema måste respektera gränserna för friheten att planlägga. Innanför dessa gränser kan kom-

beslut inte bli föremål för rättslig prövning. Gränsema dras munerans

vissa bestämmelser i Baugesetzbuch, 1986, BauGB. l de genom åsyftade bestämmelsema föreskrivs att planer skall tjäna befolkningens sociala och kulturella behov och måste ta tillbörlig hänsyn till behoven för affärslivet och industrin, jordbruket, ungdomsverksamhet, trafik och försvar samt bevarandet naturen och utfonnningen av städer och

av landskap. Som kan det bli fråga om en ganska extensiv laglig-

synes

hetsprövning.

En Flächennutzungsplan kan inte bli direkt föremål för överklagande till domstol, eftersom den inte har några rättsverkningar mot enskilda.

En Bebauungsplan däremot kan enligt Verwaltungsgerichtsordnung bli

föremål för Nonnenkontrollverfahren. Initiativ till en sådan procedur kan tas såväl och en som lider skada till följd av de antagna bestäm-

av var melsenia som varje myndighet.

I BauGB finns regel rättvis avvägning mellan olika intressen,

en om allmänna och enskilda. Denna avvägning kontrolleras noggrant av domstolama, och kommunema har ofta ansetts favorisera vissa intressen eller att ha bortsett från vissa aspekter.

Talan beträffande plan måste väckas inom ett år såvitt avser for-

en mella fel. Efter sju år kan talan vid domstol inte väckas beträffande kränkning principen rättvis avvägning mellan olika intressen.

av om en

Som exempel på omfattningen invändningar kan nämnas det har av att förekommit 13 000 invändningar till Regierungsbezirk Flächenmot en nutzungsplan i Münster och 8000 invändningar Bebauungsplan, mot en av vilka en del gick vidare till domstol. De flesta ärenden som går till domstol rör byggrtillstånd. Det bör dock anmärkas att antalet avslag ansökningar byggtillstånd om är mycket litet, bl.a. beroende på de omfattande samråden med sökanden. Innan talan kan väckas vid domstol i fråga vägrat byggtillstånd om måste klaganden först ha vänt sig till nännast högre administrativ myndighet, Regierungsbezirk eller Land Minister. Efter det sista beslutet från myndigheternas sida skall talan vid domstol väckas inom månad en från delfående beslutet, dock inom år. av senast ett För att klaganden skall kunna ha framgång i administrativ domstol en är det inte tillräckligt att han visar att beslutet är felaktigt. Han måste också visa att han har lidit skada beslutet. Härigenom utesluts tredje av man från rätten att klaga. Beslut av en administrativ domstol kan överklagas till närmast högre administrativa domstol.

2.2.4 Strävanden att avlasta regeringen förvaltningsärenden

Det har länge varit strävan att befria regeringen från löpande ärenden en så att statsråden och departementen får bättre tid för stone och övergripande frågor. Enligt regeringsformen skall i princip alla regeringsärenden avgöras av regeringen som ett kollektiv. l motiveringen till denna regel anförde departementschefen i grundlagspropositionen 1973:90 184 prop s. att en sådan regel förutsatte att regeringens arbete kunde begränsas till sådana angelägenheter typiskt kräver ställningstagande från som regeringsorganet och att det angeläget att arbetsmängden i regeringen var ytterligare reduceras decentralisering ärendegrupper. genom av Enligt riktlinjerna i propositionen regeringens befattning med beom svärsärenden 1983841120, vilka fastställdes riksdagen KU av 19838423, rskr. 250, skall reglema rätt att överklaga ärenden till om regeringen ses över systematiskt. Regeringen skall i möjligaste mån befrias från ärenden inte kräver ett ställningstagande från regeringen soin som politiskt organ. De frågor enligt riktlinjerna regelmässigt som man bör ställa sig och de synpunkter i allmänhet bör vägledande som vara sammanfattades i propositionen s. 29. Utgångspunkten är att rege-

ringen i allmänhet inte bör prövningsinstans annat än när det bevara hövs politisk styrning av praxis. Riktlinjerna anvisar flera olika metoen der för att nå detta mål och enligt departementschefen är tanken att i första hand varje departement på sitt område skall svara för det fortsatta arbetet besvärsreglema i olika lagar och förordningar med att anpassa

till riktlinjerna.

2.2.5 Europakonventionen och rättsprövningslagen

Europakonventionen

Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihetema, Europakonventionen, innehåller ett antal artiklar medborgerliga och politiska om rättigheter. Antalet skyddade rättigheter har senare utvidgats genom bestämmelser i flera tilläggsprotokoll i konventionen. Sverige ratificerade konventionen den 4 februari 1952 och erkände Europadomstolen år 1966. Konventionen gäller fr.o.m. den 1 januari 1995 som svensk lag prop. 1993942117, bet. l99394zKu 24, rskr. 246. När Sverige anslöt sig till konventionen och erkände Europadornstolen, hade från svenskt håll uppfattningen att svensk lag uppfyllde man konventionens krav, Europadomstolens praxis har kommit att utmen vecklas på ett sådant sätt att svensk lagstiftning på flera områden inte mot de krav konventionen kan ställa. Det är framför allt svarar anses konventionens artikel 6 har vållat problem. Enligt artikeln skall ensom när det gäller prövningen av civila rättigheter och skyldigheter, vara var, berättigad opartisk och offentlig rättegång inom skälig tid och intill en för oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. en Begreppet civila rättigheter och skyldigheter har getts en långt mer vidsträckt innebörd än flertalet kontraktsstater torde ha avsett när de tillträdde konventionen. Vid den tidpunkten förutsattes att begreppet syftade på sådant traditionellt brukar räknas till civilrätten. Europadornsom stolen har emellertid i flera fall ansett att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga rör förhållandet mellan enskilda männirätten som skor och det allmänna, gäller civila rättigheter och skyldigheter i den mening i konventionen. Det nämligen tillräckligt att som avses anses beslutet har en indirekt effekt på privata rättigheter. Den praxis sålunda har utvecklats av Europadomstolen har varit som särskilt kännbar för Sveriges del beroende på den rättstradition som har när det gäller möjligheterna till överprövning av förvaltningsbeslut. l

flertalet västerländska stater kan, delvis framgår beskrivningen i

som av det föregående, förvaltningsbeslut angripas talan vid antingen

genom allmän domstol eller särskilda fristående förvaltningsdomstolar. Vanligen omfattar därvid domstolsprövningen i princip inte lämplighets- utan bara laglighetsfrågor och i allmänhet är prövningen kassatorisk.

I Sverige har emellertid ett stort område där förvaltningsdomstolarna saknar behörighet och där förvaltningsbeslut bara kan angripas besvärsvägen med regeringen slutinstans. Det är därmed uppenbart att

som konventionens krav på domstolsprövning inte kan tillgodoses inom stora delar av det normala besvärsförfarandet. Europadomstolen har i flera fall prövat svensk rätts överensstämmelse med artikel Det är särskilt beslut enligt expropriations- och byggnadslagstiftiringeir har varit för-

som mål för prövning. Sverige har därvid fällts i flera fall.

Artikel 6 är alltså tillämplig på förfaranden rör den enskildes

som äganderätt. Det har i de fall som behandlats av Europadomstolen rört sig såväl om rätten att förvärva egendom rätten att behålla eller

som använda egendomen på visst sätt. Flertalet beslut enligt PBL rör alltså civi-

rättigheter i konventionens mening och det måste därför finnas

möjlighet till domstolsprövning.

Kraven i artikel 6 behöver inte uppfyllas i alla instanser, någon

men instans måste uppfylla kraven fullt ut. I dessa krav ligger bl.a. att parterna har rätt till muntlig förhandling i stor utsträckning. Frågan rätt till

om muntlig förhandling i den svenska hovrättsprocessen har prövats Eu-

av ropadomstolen i fyra fall, vilka rörde brottmål. Numera har också frågan

om muntlig förhandling i rättspröviringsärende prövats Europadoin-

av stolen i målet Fredin mot Sverige, dom 1994-02-23, Ser. A No. 280-

A. För Regeringsrättens handläggning rättsprövningsärendeir är

av reg-

lema i 9 § förvaltningsprocesslagen 1971:291 tillämpliga. Enligt dessa

är förfarandet i förvaltningsprocessen i princip skriftligt. Muntlig förhandling kan dock ingå i viss utsträckning. l det nämnda målet vid Europadomstolen hade Regeringsrätten avslagit begäran muntlig

en om förhandling i ett rättsprövningsärende. Europadomstolen konstaterade att Regeringsrätten agerat som första och enda domstolsiirstans i målet, att dess jurisdiktion inte var begränsad till rättsfrågor utan också kunde röra faktiska omständigheter samt att klagandens talan i målet upphov till

gav såväl rättsfrågor som sakfrågor. Europadomstolen faim därför att artikel

i vart fall under sådana omständigheter, garanterar den enskilde

78 SOU 1994: 134

rätt till muntlig förhandling och att Regeringsrättens vägran att hålla en sådan innebar en kränkning av artikeln.

Rättsprövningslagen

För att det skulle bli säkerställt att svensk rätt motsvarar Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen antogs lagen 1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, rättsprövningslagen. Lagen innebär att det har införts möjlighet till överprövning i Regeringsrätten

en av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden. Lagen är tillämplig bara beslut som inte kan prövas av domstol i ordinarie väg och alla möjligheter till administrativt överklagande måste ha uttöints. Överprövningen sker på ansökan av en enskild part och omfattar frågan om beslutet står i överensstämmelse med gällande rättsregler.

Rättsprövningslagen är tidsbegränsad. Ursprungligen gällde den till utgången av år 1991, men genom en senare vidtagen lagändring har giltighetstiden utsträckts till utgången av år 1994.

Genom rättsprövningslagen fick man till stånd en snabb lösning med generell giltighet. Departementschefen förordade emellertid prop. 198788:69 s. 18 en fortsatt översyn av de författningar där krav på rättsprövning kan komma i fråga med målsättningen att noga undersöka i vad mån det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överprövning i administrativ ordning.

I en lagrådsremiss den 25 augusti 1994 föreslår regeringen att giltighetstiden för rättsprövningslagen skall förlängas till utgången av år 1997. Det föreslås också att kammarrätt ges behörighet att pröva ansökningar enligt rättsprövningslagen, dock inte när ansökningen avser ett beslut av regeringen. Kaminarrätts avgörande skall enligt förslaget kunna överklagas till Regeringsrätten enligt de allmänna reglema i förvaltningsprocesslagen.

Fri- och rättighetskommittén föreslår i det nyligen presenterade betänkandet SOU 1994:1 17 Domstolsprövning av förvaltningsärenden en ny princip, som innebär att beslut i förvaltningsärenden som huvudregel får överklagas hos de allmänna förvaltningsdoinstolama. Förslagen om domstolsprövning av förvaltningsbeslut innebär emellertid enligt kommittén inte att rättsprövningslagen blir överflödig, då regeringen i vissa förvaltningsärenden kommer att kvarstå som överklagandeinstaits samt i vissa förvaltningsärenden som första och enda instans. Kommittén före-

slår därför att rättsprövningslagen pennanentas. Det föreslås inga ändringar i lagens tillämpningsområde och inte heller vad domstols-

avser

prövningens omfattning. Däremot föreslås att i rättsprövningslagen in-

förs regel rätt till muntlig förhandling i rättsprövningsärenden.

en om

Det kan anmärkas att det hos Europadomstolen har begärts att domstolen skall pröva om Sverige genom rättsprövningslagen uppfyller Europakonventionens krav på domstolsprövning.

Domstolsprövningens omfattning

Av förarbetena till rättsprövningslagen prop. 198788:69 23 ff.

framgår i huvudsak följande rörande domstolsprövningens omfattning.

Rättsprövningen är inte begränsad till lagtolkning. Prövningen

en ren skall också omfatta sådana frågor faktabedömniirg och bevisvärde-

som ring samt frågor om beslutet strider mot kravet saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen eller mot någon förfaranderegel.

Det ligger i sakens natur att den närmare omfattningen över-

av en prövning från rättslig synpunkt kommer att variera från ärendetyp till

en en annan beroende på hur bestämmelsema olika områden är utformade. En del bestämmelser är utfonnade så att överprövningen kan bli lika omfattande prövningen i administrativ ordning. Andra bestäm-

som melser är emellertid utfonnade så att den administrativa prövningen kan utfalla på mer än ett sätt utan att något besluten kan sägas strida mot

av bestämmelsema. Här främst det fallet att lagstiñaren, att

avses genom ge en myndighet rätt att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut, har överlåtit myndigheten att fonna policy vid beslutsfattandet. Även

en bestämmelser detta slag sätter dock ofta vissa gränser för myndighe-

tens handlingsfrihet. I sådana fall bör domstolsprövningen omfatta frå-

gan om beslutet ryms inom handlingsfriheteii.

Det skall emellertid iakttas försiktighet med att utsträcka prövningen till att omfatta de bedömningar myndigheter gör inom för

som ramen sina befogenheter att välja mellan flera lagligen tänkbara beslut. Dessa bedömningar har ofta en annan karaktär än de prövningar nonnalt

som förekommer hos domstolar i Sverige och andra länder i vår kulturkrets.

Det ligger i sakens natur att prövningen sker med beaktande att

av domstolar inte kan förutsättas göra bedömningar utpräglad skönsmä-

av ssig eller politisk karaktär. Här erinras i propositionen 1984 års rikt-

om 1iner för regeringens befattning med besvärsärenden, enligt vilka

regeringen som politiskt organ skall kunna styra utvecklingen på vissa områ-

den genom att pröva förvaltningsärenden. Av avgörande betydelse för den i propositionen valda lösningen var att rättsprövningen inte blir nå-

domstolsprövning av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening. gon

Från praxis vid tillämpningen av rättsprövningslagen på frågor som rör PBL kan nämnas RÅ 1989 ref. 95. Målet gällde antagande

av en detaljplan för bostäder. Som gmnd för ansökningama om rättsprövning åberopades att planhandlingama inte redovisade förslagets konsekvenser i den grad som PBL föreskriver, att den fonnella hanteringen uppvisade brister samt att planförslaget kränkte sökandenas enskilda rätt och för-

störde deras boendemiljö. Regeringsrätten redogjorde inledningsvis för

uttalandena i förarbetena till rättsprövningslagen. När det gäller planens utfonnning framhöll Regeringsrätten härefter att bestämmelsema, bl.a. i 2 och 3 kap. PBL, om vilka intressen som skall beaktas vid utfonnningen av en detaljplan i stor utsträckning är allmänt hållna och lämnar myndigheterna en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet. Det är enligt Regeringsrätten vidare tydligt att vissa av de avvägningar mellan olika intressen som skall göras, t.ex. på grundval av bestämmelsema i 2 kap., utgör sådana politiska lämplighetsfrågor i princip inte omfattas av

som

Regeringsrättens rättsprövning. Däremot ankom det Regeringsrätten

att pröva om regeringens beslut stod i överensstämmelse med bestämmelsema i 3 kap. 2 inte innehåller intresseawägningar det

som av nämnda slaget. Vid denna prövning fann Regeringsrätten att vad som framkommit i målet inte utvisade att regeringen hade felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymine som bestämmelserna lämnar för beslutsfattandet.

2.2.6 Domstolsväsendet och vissa reformer inom detta Domstolsväsendet I Sverige är huvuddelen av rättskipningen fördelad mellan två i princip parallella domstolsorganisationer, de allmänna domstolama och de allmänna förvaltningsdomstolarna. De allmänna domstolarna utgörs av kedjan tingsrätter hovrätter Högsta domstolen, medan de allmänna

- förvaltningsdomstolama utgörs av kedjan länsråtter kammarrätter

- -

Regeringsrätten.

De typer av mål som handläggs inom den allmänna förvaltningsdom-

stolsorganisationen framgår av följande uppgifter avseende budgetåret

199394. Länsrättema handlade då följande typer av mål, varvid siff-

inom parentes antalet avgjorda mål: fastighetstaxeringsmål roma avser 10.425, skattemål 27.594, körkortsmål 42.292, socialförsäkringsmål 16.954, psykiatrimål 1 1.321, mål enligt socialtjänstlagen 34349, mål enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, och lagen vård missbrukare i vissa fall, LVM, 4.l19 samt om av övriga mål 3.059. Kammarrättema handlade under period följande typer av mål samma

med antalet avgjorda mål angivna inom parentes: fastighetstaxeringsmål

1.055, skattemål 7.723, körkortsmål 7.849, socialförsäkriñgsmål 4.845, psykiatrimål 964, mål enligt socialtjänstlagen 4.076, LVUoch LVM-mål 1 .07l samt övriga mål, bl.a. PBL-mål 11.219. Inom domstolsorganisationema finns det olika typer av specialisering. Sådan kan ske koncentration mål till vissa domstolar, t.ex. genom av

sjörättsmål och tryckfrihetsrättsmål, att domstolarna vid hand-

genom läggningen vissa mål skall ha särskild sammansättning eller genom av en att särskilda domstolar knyts till de allmänna domstolama, t.ex. vattendomstolama och fastighetsdomstolama. Inom den allmänna domstolsorganisationen är det dessa sistnämnda domstolar som tilldrar sig det största intresset i detta sammanhang. Första domstol i vattenmål är vattendomstol. De tingsrätter som regeringen bestämmer skall vattendomstolar. Enligt KK 1971:550 om vara vattendomstol är Luleå, Umeå, Östersunds, Stockholms, Växjö och Vänersborgs tingsrätter vattendomstolar.

Enligt 13 kap. 3 § vattenlagen 1983:291, VL, består vattendomsto-

len ordförande, teknisk ledamot samt två nämndemän. Ytterliav en en teknisk ledamot får efter ordförandens bestämmande ingå i gare en domstolen. Vattendomstolens domar och beslut får, inte annat är föreskrivet, om överklagas hos vattenöverdomstolen 13 kap. 65§ VL. Vattenöverdomstol är Svea hovrätt. För fullgörande av hovrättens uppgifter som vattenöverdomstol skall det finnas, förutom lagfarna ledamöter, vattenrättsråd. Domstolen är domför med fyra ledamöter, vilka minst tre av lagfama 13 kap. l och 11 VL. skall vara Som sista domstol i vattenmål dömer Högsta domstolen 13 kap. 1 § VL. Regler fastighetsdomstol finns i lagen 1969:246 domstolar i om om fastighetsmål. Den tingsrätt regeringen bestämmer skall vara fastigsom hetsdomstol. En sådan finns i princip i varje län. Fastighetsdomstoleir

består av två lagfama ledamöter, teknisk ledamot och två nämndeen män. Om särskilda skäl föreligger, kan efter ordförandens bestämmande ytterligare en teknisk ledamot ingå i domstolen. I vissa fall kan antalet lagfarna ledamöter och nämndemän utökas. Fastighetsdomstolens domar och beslut överklagas hos hovrätt. I regel skall en teknisk ledamot och i vissa fall två tekniska ledamöter ingå i hovrätten. Hovrättens domar överklagas hos Högsta domstolen. Den mest uttalade fonnen specialisering är domstolar är helt av som fristående från de allmänna domstolama och de allmänna förvaltningsdomstolama. När talar specialdomstolar närmast Patentman om avses besvärsrätten, Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Försäkringsöverdomstolen.

Reformer rörande .specialdomstolarna Här skall redovisas pågående refonner rör specialdomstolama. Det som pågår också ett refonnarbete rörande instansordningen inom den all-

männa förvaltningsdoinstolsorganisationen. En redovisning detta

av skall lämnas i det följande i samband med redogörelse för reformer en m.m. rörande länsstyrelsema avsnitt 2.2.7. Specialisering inom domstolsväsendet utvecklades särskilt under 1960- och l970-talen. Därefter har utvecklingen vänt. Försäkringsrättema avskaffades den l juli 1992 och domstolamas verksamhet integre-

rades i de allmänna förvaltningsdomstolania. Riksdagen har också

beslutat att Försäkringsöverdomstolen skall upphöra den l juli 1995 prop. 199293:2l5. Vid sidan domstolsväsendet finns ett antal nämnder av som prövar olika slag tvister, t.ex. hyres- och arrendenämndema och Statens av va-nämnd. Konsumenttvister kan prövas Allmänna reklamationsav nämnden. Vidare har Koncessionsnämnden för miljöskydd. Pâ senare âr har det svenska systemet med domstolsliknande nämnder och över-

prövning av förvaltningsbeslut i förvaltningsmyndigheter i stället för i

domstolar ifrågasätts, bl.a. mot bakgrund Europakonventionens krav. av Utskrivningsnämndema och Psykiatriska nämnden avskaffades därför den 1 januari 1992. Domstolsutredningen har i betänkandet SOU 1991:106 Domstolama inför 2000-talet föreslagit att övervakningsnämndema skall avskaffas. I promemorian Ds 1993:34 Specialdomstolama i framtiden diskuteras om de fristående domstolama bör och kan avskaffas självstänsom

diga rättskipningsorgan och i vilken mån deras arbetsuppgifter kan tas

över antingen de allmänna domstolarna eller de allmänna förvalt-

ningsdomstolama. Övervägandena i promemorian ledde till förslag om

att Bostadsdomstolen, Patentbesvärsrätten och Marknadsdomstolen skall avskaffas, att Arbetsdomstolens uppgifter skall renodlas och att hyresnänmdema och arrendenämndema skall samordnas administrativt med tingsrättema.

Som första etapp i genomförandet av promemorieförslagen beslu-

en tades i riksdagen att Bostadsdomstolen skulle upphöra den l juli 1994 och att dess verksamhet skulle övertas Svea hovrätt.

I propositionen 199394:200 Upphörande av Bostadsdomstolen har behandlats vissa allmänna frågor specialdomstolama, Där framhålls

om att det är i huvudsak tre argument har använts för att motivera exis-

som tensen specialdomstol, nämligen önskemålet att upprätthålla ett

av en specialkurmande inom domstolen, att skapa förutsättningar för en snabb

och att rättskipningen lättare omfattas av partemas förtroende process

intresseledamöter deltar i dömandet. om

När det gäller snabbheten i förfarandet anförs sammanfattningsvis följande i propositionen. Handläggningen av en viss typ av ärenden kan sägas bli prioriterad att speciella handlägger endast denna

genom organ ärendetyp. Ett specialorgan utgör emellertid i sig ingen garanti för ett snabbt förfarande. I och för sig är instanskedjan för mål som handläggs

de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolama av längre än för mål handläggs specialdomstolama, vilket kan leda

som av till att det tar längre tid att nå ett slutligt avgörande i de mål som överklagas hos de förra. Instansordningen hänger emellertid samman med domstolarnas olika rolleri systemet. Tyngdpunkten i rättskipningen skall

förlagd till första instans med möjlighet till överprövning i en andra vara instans. Den tredje och sista instansen skall i huvudsak vara en ren prejudikatinstans. Relativt få mål överklagas till andra instans och denna är

reglema prövningstillstånd i praktiken slutinstans. Handgenom om

läggningstider är framför allt fråga om resurser och prioritering-

m.m. en

Det går olika regler förtur att åstadkomma ett snabar. genom om m.m. bare förfarande än nonnalt i de fall detta framstår som särskilt angeläget. Kravet på snabbhet i förfarandet utgör därför i sig inget skäl för ett specialorgan. En alltför långt driven specialisering kan innebära att domstolsväsendets totala kan komma att utnyttjas på ett sätt som

resurser inte är det allra bästa. Vanligen får domstolarna själva göra nödvändiga

prioriteringar mellan olika måltyper. Specialdomstolama är ett undantag från denna huvudregel att statsmakterna givit just de mål och genom ärenden som behandlas där särställning. Det är inte givet att just en

dessa mål och ärenden i samtliga fall förtjänar sådan särbehandling.

en Det får också antas att inom domstolsväsendet helhet resurserna som utnyttjas bättre om prioriteringama kan ske inom så få separata domstolsorganisationer möjligt. som I propositionen behandlas även frågan behovet särskild kunom av skap. Sammanfattningsvis sägs följande härom. Särskilda ledamöter förekommer inte bara i specialdomstolar utan i alla typer domstolar, av dock inte i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Exempel härpå de är särskilda ledamöter deltar vid mål laglighetsprövning enligt som om kommunallagen mfl. lagar, de särskilda ledamöter kan ingå vid som prövningen av s.k. ekobrottmâl och vissa konkurrensmål vid Stockholms tingsrätt. Särskilda ledamöter finns vidare i fastighetsdomstolama och vattendomstolama. Kravet på sakkunsskap inom skilda områden förutsätter således inte fristående specialdomstolar. Möjlighetema att utnyttja sakkunnigbevisning enligt bestämmelsema i 40 kap. rättegångsbalken och 24§ förvaltningsprocesslagen också möjlighet att tillföra ger en

domstol specialkunskaper skilda slag. Rent principiellt är sakkunnig-

av bevisning att föredra framför särskilda ledamöter eftersom det ger partema bättre insyn i och möjlighet att påverka underlaget för rättens avgörande. I måltyper är vanligt förekommande kan sakkunniginstitusom tet fonnaliseras så att viss utses att sakkumiiga. en grupp personer vara Detta är en lösning som har valts för det stora socialförsäkringsoinrådet. För de måltyper som generellt sett är tekniskt komplicerade kan dock systemet med särskilda ledamöter i vissa fall att föredra. Detta förvara utsätter emellertid på intet sätt att specialorgan inrättas för handläggning av dessa mål.

2.2.7 Reformer rörande länsstyrelserna m.m.

Länsstyrelsens dubbla roller tillsynsmyndighet och besvärsinstans som har diskuterats sedan lång tid tillbaka. Här skall kortfattad redoges en visning av de diskussioner som har förts och de förändringar skett som på det organisatoriska planet.

Ett väsentligt steg mot att skilja rättskipningen från övriga funktioner

hos länsstyrelsen togs den l juli 1971 när de länsvisa prövningsnämndema omvandlades till länsskatterätter och länsrätter bildades för annan

förvaltningsrättskipning. Domstolama knöts organisatoriskt till länssty-

relsen. År 1977 bildades den tredje länsdomstolen, fastighetstaxeringsrätten. År 1977 tillsattes Länsdoinstolskominittén, i delbetänkandet som SOU 1977:80 Länsdomstolama föreslog att de tre länsdomstolama skulle brytas ut från länsstyrelserna och läggas samman till en ny fristående allmän förvaltningsdoinstol i varje län, benämnd länsrätt. I huvudsak följande principiella skäl åberopades för förslaget. En grundläggande princip för vårt rättssäkerhetssystem är den dömande verksamhetens självständighet. Att administrativt inordna denna verksamhet i länsstyrelserna strider häreinot. Strävan bör vara att skilja förvaltning och rättskipning åt. Detta sammanhänger bl.a. med förvaltningsmyndighetemas dubbla roll att dels företräda allmänna intressen, dels avgöra enskildas rätt gentemot det allmänna. En sådan ordning kan rubba allmänhetens förtroende för myndigheterna. Kommitténs förslag genomfördes den l juli 1979 när länsrätterna bildades. Länsdomstolskommittén avslutade sitt arbete med betänkandet SOU 1981:75 Länsrättemas målområde Administrativ tvåpartsprocess. - Kommittén faim där starka skäl för att förvaltningsrättskipningen på

regional nivå i ökad utsträckning borde organiseras i domstolsfonn,

varigenom rationell fördelning mellan beslutande och utredande en uppgifter kan komma till stånd. Vid sina bedömningar fäste kommittén stor vikt vid att besvärsprövningen i stor utsträckning avser avvägning mellan enskilda och allmänna intressen rättslig och ekonomisk natur av och att inslaget rättsfrågor där den enskilde står mot samhället är av stort. Enligt kommittén borde tillsynen inte förenas med uppgiften att besvärsinstans på områden, eftersom en sådan ordning kan vara samma skapa bristande tilltro till beslutsfattandet. Kommittén framhöll att det är viktigt att ta till vara den expertkunskap finns inom länsstyrelsen och att frågan hur man på bästa sätt får till som stånd objektiv utredning och hur denna lämpligast förs i processen en för att bli föremål för allsidig granskning mycket viktig i överväen var refonnerad instansordning regional nivå. Kommittén gandena om en erinrade härvid att domstol alltid kan inhämta expertutlåtande i en om en viss fråga samt pekade att möjlighet kan vara att utforma en annan ett tvåpartsförfarande, i vilket dialog förs över utredprocessen som en ningsmaterialet och omständigheter kring det. När det gäller invändning-

en att processen vid förvaltningsdomstol kan tungrodd än vid vara mera

förvaltningsmyndighetema framhöll kommittén eventuell förläng-

att en ning av handläggningstidema bara skulle bli marginell och helt uppvägas av ett bättre processuellt förfarande och dänned fullödigare beslutsett underlag. Det innebär, framhöll kommittén, att ett mindre antal mål blir

överklagade och att resultatet blir angelägen förskjutning be-

en av svärsprövniilgen till regional nivå. Kommittén föreslog att vissa mål skulle flyttas över till länsrättema. Såvitt avser byggnadsmålen ansåg kommittén att de ärenden som överprövas av karnmarrätt borde prövas länsrätt i första instans, medan de av ärenden som går till regeringen borde ligga kvar hos länsstyrelsen. Med hänsyn särskilt till de blandade målen ansågs dock praktiska skäl tala för att ingen del byggnadsmålen då borde föras till länsrätten. av över Starka principiella skäl talade dock för sådan överföring, eftersom en ingen annan målgrupp inrymmer så starka konflikter mellan enskilda och allmänna intressen. Länsrätten borde därför föras första instans i som ett framtida perspektiv. Länsdomstolskommitténs förslag behandlades i 1984 års

budgetpro-

position prop. 198384:l00 bil. 15 47 ff. Beträffande remissorgas. nens syn på kommitténs förslag gick skiljelinje mellan å sidan en ena domstolar och andra i huvudsak rättsvårdande myndigheter överlag som var positiva till förslagen och å andra sidan länsstyrelser och kommunala organ som var klart negativa. Departementschefen noterade att kommittén till övervägande del hade anfört principiella skäl till stöd för sina förslag. Enligt departementschefen borde dock i högre grad också ta praktiska hänsyn vid valet man av besvärsinstans på länsplanet. Besvärsordningen måste med

tillgodose-

ende av rimliga rättssäkerhetskrav rationell och ekonomiskt förvara svarbar. Det kan därvid inte bortses från det hos länsstyrelsen finns att en stor sakkunskap de aktuella målområdena. Praktiska skäl ansågs därför tala för att behålla länsstyrelsen besvärsinstans. som Domstolsutredningen tillkallades i november 1989 för att utreda domstolamas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation. I betänkandet SOU 1991:106 Domstolama inför 2000-talet uttalades att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den första domstolsinstansen och att det bör krävas mycket starka skäl för frångå principen att att första domstolsprövningen skall ske i länsrätt. Länsrättema skulle härigenom till sist bli allnämna förvaltningsdoinstolar i ordets egentliga - -

SOU 1994: 134 87

mening. Utredningen föreslog att länsstyrelsens beslut i hel del frågor

en skall prövas av länsrätt som första domstolsinstans. Vidare föreslogs att

länsstyrelsens beslut i bl.a. byggnadsmâl skall överklagas till länsrätt i

stället för till kammarrätt. När det särskilt gäller byggnadsmålen ansåg utredningen att det knappast är möjligt eller lämpligt att flytta hela länsstyrelsens besvärsprövning till länsrätt. Många byggnadsärenden avser

nämligen lämplighetsprövningar skilda slag, dvs. ärenden som sedan

kan överklagas till regeringen. Att utöka området för domstolprövning

bör inte komma i fråga. Detta innebär enligt utredningen att länsstyrel-

även i framtiden kommer att ha kvar besvärsprövningen i de ärenden sen

inte bör prövas domstol. Att dela upp besvärsprövningen i byggsom av nadsmål mellan länsstyrelse och länsrätt är knappast ändamålsenligt. Framför sådan lösning opraktisk och kan skapa förvirring hos

allt är en både myndigheter och enskilda.

Regeringen ställde sig i 1993 års budgetproposition bakom principen

att den första domstolsprövningen skall ske i länsrätt prop. 199293:l00 bil. 3 24 och s. 93. Riksdagen godkände de i propositionen angivna

s. riktlinjerna Bet. l99293zJuU24, rskr. 289.

Domstolsutredningens förslag såvitt avser de allmänna förvaltningsdomstolama har i första etapp genomförts under våren 1994 prop.

en 1993942133. Således har i lagen 1971:289 om allmänna förvaltningsdomstolar slagits fast att länsrätten är första domstolsinstans inom de

allmänna förvaltningsdomstolama. Samtidigt har prövningen i första

instans förts från kammarrätt till länsrätt beträffande ett par målgrupper och den första prövningen av körkortsingripanden förts från länsrätt till länsstyrelse. Dessutom har införts en möjlighet att ha prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt.

I lagrådsremiss den 25 augusti 1994 föreslås att länsrätt skall vara

en första domstolsinstans för ett stort antal måltyper i dag enligt be-

som stämmelser i olika lagar överklagas från förvaltningsmyndighet till kammarrätt. För dessa mål skall det krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätt. Det föreslås också att den första domstolsprövningen kommunalbesvärsmål skall göras i länsrätt i stället för i

av kammarrätt. I lagrådsremissen förklaras att de målgrupper som inte behandlas i ärendet är de berörs arbete som pågår i annat samman-

som av

hang, bl.a. inom Regionberedningen, Plan- och byggutredningen och

Miljöorganisationsutredningen.

Regionberedningen, som bl.a. har till uppgift att tydliggöra länsstyrelsemas roll på det förvaltningsrättsliga omrâdet, överväger, enligt vad jag erfarit, att understryka betydelsen att tidigare reformer i riktning av mot att göra länsrätterna till verkliga allmänna förvaltningsdomstolar i första instans fullföljs. Den naturliga följden sådan förändring är enligt av en beredningens hittillsvarande överväganden att länsstyrelserna befrias från befattningen med besvärsärenden.

2.2.8 Promemorian Ds 1991:84 Plan- och byggnämnd

Förslagen i promemorian

I promemorian Ds 1991:84 Plan- och byggnämnd lades fram förslag om inrättande av en plan- och byggnämnd för prövning främst beav svårsärenden enligt PBL. Huvudsyftet med promemorian att utfonna instansordning var en som kan leda till att besvärsärendena förs bort från regeringen och kan som tillgodose Europakonventionens krav i artikel Utgångspunkten i promemorian skall ha besvärsväg är att man samma för alla ärenden, inte ha än två besvärsinstanser och åtminstone mer att den sista instansen skall kunna godtas domstol enligt Europakonsom ventionen. Överprövningen i första instans bör enligt promemorian även i fortsättningen företas länsstyrelsen. Övervägandena i det följande av inriktades alltså på slutinstansen. I huvudsak kom härvid valet stå att mellan befintliga förvaltningsdomstolar kammarrättema eller för en ändamålet särskilt anordnad instans, antingen domstol eller en en nämnd. Valet föll på nämndaltemativet. l promemorian föreslogs därför att det skulle inrättas en särskild nämnd för överprövningsuppgifter i PBL-ärenden, plan- och byggnämnden. Nämnden föreslogs förvara en

valtningsmyndighet och dänned skulle förvaltningslagen bli tillämplig.

Enligt förslaget skulle plan- och byggnämnden slutinstans för vara prövning av besvär över dels samtliga beslut meddelas länsstysom av relserna enligt PBL utom beslut enligt 12 kap., dels beslut fattas som av

byggnadsnämnd enligt fastighetsbildningslagen 1970:988, anläggnings-

lagen 1973:1149 och ledningsrättslagen 1973:1 144, dels vissa beslut enligt va-lagen 1970:244, Nämnden föreslogs också till uppgift att i stället för regeringen meddela tillstånd enligt förköpslagen 1967:868. Nonnalt skulle nämnden vara beslutför med sammansättning två en av jurister, en sakkunnig i plan- och byggfrågor och två lekmannaledainöter.

I promemorian togs också upp vissa frågor med anknytning till reglerna om statlig kontroll i 12 kap. PBL.

Enligt promemorian hade det förekommit fall då fackmyndigheter varit missnöjda med att länsstyrelsen inte ingripit mot planer som har ansetts innebära att riksintressen inte har tillgodosetts. Den möjlighet

regeringen har att i samband med prövningen av besvär beakta ett som riksintresse som inte har bevakats av länsstyrelsen skulle bortfalla, om besvärsprövningen flyttas över till en plan- och byggnämnd. Dessa omständigheter talar enligt promemorian för att olika fackinyndigheters ställning i samband med prövning enligt l2 kap. bör stärkas. Följande ordning föreslogs därför. Länsstyrelsen skall besluta om överprövning enligt 12 kap. 2 § så snart en berörd statlig myndighet begär det. Om länsstyrelsen inte delar myndighetens uppfattning, skall frågan överlämnas till regeringen för prövning. Om länsstyrelsen delar myndighetens uppfattning att prövning skall ske, skall länsstyrelsen själv företa prövningen enligt 12 kap. 3 Därvid kan länsstyrelsen naturligtvis komma till resultatet att det kommunala beslutet inte skall upphävas. Men om myndigheten har begärt inte bara att det kommunala beslutet skall prövas utan även att det skall upphävas, skall frågan överlämnas till regeringen för prövning.

Enligt förslagen i promemorian skall besvär över länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. överklagas till regeringen, medan länsstyrelsens beslut i överklagade ärenden skall till plan- och byggnämnden. De sainordningsproblem eventuellt kunde uppstå bedömdes inte vara av sådant

som slag att de behövde regleras i lagen.

I promemorian lämnades avslutningsvis förslag till ändring i bestämmelsen i l3 kap. 3 § PBL rörande tiden och sättet för fullföljd av talan. Enligt den gällande bestämmelsen skall kommunala beslut överklagas genom att en besvärshandling ges till länsstyrelsen. Denna ordning bedömdes i promemorian vara förenad med vissa nackdelar. Framför allt omöjliggör den för beslutsmyndigheten, kommunen, att ompröva uppenbart felaktiga beslut. Det föreslogs därför att förvaltningslagens regler skall tillämpas, vilket skulle innebära att besvärshandlingen skall ges till beslutsmyndigheten. När det är fullmäktige som har fattat det överklagade beslutet, skall emellertid uppgiften att pröva om en skrivelse med överklagande har kommit i rätt tid ankomma på kommunstyrelsen. Enligt promemorian skulle en övergång till förvaltningslagens regler leda till att behovet lagakraftbevis enligt 12 § PBF bortfaller.

Promemorian remissbehandlades.

Remissutfallet

Promemorian gick ut för yttrande till 61 remissinstanser. På domstolssidan kom remissvar från Domstolsverket, alla fyra kammarrättema och länsrätten i Stockholm. Yttranden inkom vidare från 10 länsstyrelser, Svenska Kommunförbundet och 8 kommuner. Slutligen inkom yttranden från bl.a. ett antal statliga verk och enskilda organisationer.

Enighet rådde bland remissinstansema att det år angeläget att

om regeringen avlastas besvärsärenden och får till stånd ordning

att man en som tillgodoser Europakonventionens krav på möjlighet till doinstolsprövning. Svenska Kommunförbundet hade emellertid vissa principiella invändningar mot övervägandena och förslagen i promemorian. Från kommunal självstyrelsesynpunkt är det enligt Kommunförbundet viktigt att prövningen, om den skall ske vid domstol, inskränks till rättsfrågor. Detta är också tillräckligt för tillgodoseende Europakonventionens

av krav. Kommunförbundet avstyrkte således förslagen och förordade att frågan utreds på nytt. Härvid bör Europakonventionens krav såvitt

avser PBL-beslut analyseras och jämförelse med andra länders prövnings-

en system göras. Även kammarrätten i Sundsvall hade vissa principiella invändningar mot övervägandena i promemorian. För ett ställningstagande till frågan om möjligheten att föra bort ärenden från regeringen bör enligt kammarrätten djupare analys ärendena göras.

en av

Förslaget om inrättande av en specialinstans tillstyrktes flertalet

av remissinstanser, däribland alla länsstyrelser och flertalet kommuner. Det var bara Halmstads kommun som ifrågasatte det inte skulle

om vara lämpligare med kammarrättenia som överinstans i stället för special-

en instans. Även antal verk, bl.a. Boverket, Lantmäteriverket

ett stort och Naturvårdsverket, samt många enskilda organisationer tillstyrkte förslaget. Flertalet de nämnda remissinstansema tillstyrkte slutin-

av nu att stansen skall konstrueras nämnd. Några instanser förespråkade

som en dock en domstolskonstruktion.

Samtliga remissinstanser med anknytning till rättsväsendet Justitie-

kanslem, Domstolsverket, kammarrätterna och länsrätten i Stockholm

avstyrkte förslaget inrättande nämnd och förordade i stället

om av en att besvärsärendena skall handläggas inom för den befintliga för-

ramen

valtningsdoinstolsorganisationen. Härvid föreslog Domstolsverket och

kammarrätten i Stockholm att länsrätten skall skjutas mellan länssty-

relsen och kammarrätten. Kammarrätten i Göteborg ställde sig tveksam till länsstyrelsen besvärsinstans. Enligt Justitiekanslem och Juri-

som diska fakultetsnämnden vid universitetet i Stockholm bör övervägas att inrätta en specialavdelning vid en av kammarrättema.

Även några andra remissinstanser förordade förvaltningsdomstolar i stället för en nämnd. Enligt några remissinstanser, Statskontoret, Koncessionsnämnden för miljöskydd och Medborgarrättsrörelsen, bör ett överförande av ärendena till Koncessionsnämnden tas under övervägande.

I promemorian föreslogs att besvär över beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. PBL även i fortsättningen skall till regeringen. Enligt Kammarrätten i Stockholm finns det inte tillräckliga skäl för en särlösning beträffande dessa ärenden. Boverket ansåg att frågor rör hälsa och

som säkerhet kan till den föreslagna nämnden. I övrigt framkom inte några invändningar mot förslagen i denna del. Beträffande frågan vilka ärenden enligt annan lagstiftning än PBL skulle föras över till den före-

som slagna nämnden var det i huvudsak bara ärendena enligt va-lagen och förköpsärendena som berördes av remissinstansema.

När det gäller nämndens sammansättning ansåg Boverket och Lantmäteriverket att tillgången till experter skulle vara värdefull. Förslaget i den delen tillstyrktes också av Kammarkollegiet och de flesta länsstyrelser. Domstolsverket, Kammarrätten i Göteborg länsrätten i Stockholm

, och JO ifrågasatte däremot behovet av specialistmedverkan. Justitiekanslern, JO och kammarrätten i Stockholm ställde sig tveksamma till förslaget att lekmän skall medverka i överinstans.

Förslaget till utökat inflytande för statliga verk vid beslutsfattandet enligt 12 kap. PBL tillstyrktes av de statliga verk som skulle kunna beröras av förslaget. Bland dessa fanns Naturvårdsverket, som dock framhöll att länsstyrelsemas centrala roll måste behållas och gav synpunkter på hur kontakterna mellan länsstyrelsema och de statliga verken skall kunna utvecklas.

Alla andra remissinstanser som yttrade sig i frågan ställde sig däremot kritiska till förslaget. Till en början invändes mot promemorian att någon allvarlig kritik inte kunde riktas mot länsstyrelsemas bevakning stat-

av liga intressen. Vidare framhölls betydelsen att länsstyrelsen företräder

av staten vid samordningen mellan kommunala och statliga intressen. Förslaget skulle leda till att kommunema inte kan lita till de besked som erhållits från staten under översiktsplaneringen och den följande planpro-

cessen. Boverket samt länsstyrelserna i Malmöhus, Älvsborgs och Västmanlands län tillstyrkte dock att länsstyrelsen skall pröva riksintressen, om någon berörd statlig myndighet begär det.

I anslutning till yttrandet i den nu berörda delen föreslog Boverket att det skulle ges en möjlighet för plan- och byggnämnden att till regeringen överlämna ett ärende i vilket riksintressen berörs.

Förslaget i promemorian att förvaltningslagens regler i princip skall

bli tillämpliga i fråga tiden och sättet för fullföljd talan 13 kap.

om av 3 § PBL togs upp av bara ett fåtal remissinstanser. Av dessa det

var bara Stockholms kommun motsatte sig förslaget. Hänsynen till för-

som

valtningslagens omprövningsbestäminelser motiverar enligt kommunen

inte en ändring det nuvarande systemet, har fungerat bra. Beslut

av som av byggnadsnämnd finns det sällan möjlighet att ompröva, eftersom det i

allmänhet rör sig beviljade byggnadslov, således gynnande beslut.

om När det gäller beslut fullmäktige kan enligt kommunen ompröv-

av ningsmöjligheten inte utnyttjas, eftersom det enligt förslaget är kommunstyrelsen som i sådant fall skall fullgöra uppgiften att pröva

om överklagandet har kommit i rätt tid. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län tillstyrkte förslaget men kunde inte instämma i att tillämp-

en ning av de reglerna skulle leda till att behovet lagakraftbevis

nya av bortfaller. Länsstyrelsen fogade till sitt yttrande promemoria la-

en om gakraftbevis.

2.2.9 Förslaget till miljöbalk

Den 18 augusti 1994 beslutade regeringen proposition 199495:10

om Miljöbalk. Förslaget till miljöbalk innebär i första hand att ett stort antal centrala lagar på hälso- och miljöområdet samordnas i en ny balk. De

lagar som sammanförs till en miljöbalk är bl.a. naturvårdslagen

1964:822, miljöskyddslagen 1969:387, renhållningslageii 1979:596 hälsoskyddslagen 1982:1080, lagen 1985:426 om kemiska produkter och lagen l987:l2 hushållning med naturresurser NRL. Bal-

om m.m., kens andra avdelning 3 8 kap. innehåller i stort sett NRLzs nuvarande

bestämmelser samt därutöver bestämmelser miljökvalitetsnonner 6

om kap.. Enligt 6 kap. l § får regeringen för vissa områden eller för hela landet meddela föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luñ eller natu-

i övrigt miljökvalitetsnonner, det behövs för att varaktigt skyd-

ren om da människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller

olägenheter för människors hälsa eller miljön. Sådana miljökvali-

tetsnonner kan enligt 2 § t.ex. tillåten förekomst i mark, vatten, luft

ange eller naturen i övrigt kemiska eller biotekniska produkter eller tillåten

av nivå för buller, skakning, ljus, strålning eller sådan stöming. Om

annan det behövs för att en miljökvalitetsnonn skall uppfyllas, skall enligt 4 § upprättas ett åtgärdsprogram. Ett sådant åtgärdsprogram skall i skilda fall upprättas av kommunen, länsstyrelsen, regeringen eller myndig-

av het regeringen bestämmer. Enligt 1 kap. 2 § förslaget till miljöbalk

som skall andra avdelningens grundläggande hushâllningsbestämmelser och särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden samt bestämmelserna om miljökvalitetsnonner, planer och planeringsunderlag och mil-

jökonsekvensbeskrivningar tillämpas enligt vad som är föreskrivet i

PBL. Detta innebär i realiteten att nuvarande NRLzs bestämmelser samt de nya bestämmelserna miljökvalitetsnonner och åtgärdsprogram

kan göras tillämpliga vid planläggning och i ärenden bygglov enligt

om PBL.

I sitt slutbetänkande SOU 1994:96 Följdlagstiñning till miljöbalken har Miljöskyddskommittén föreslagit att hushållningsbestämmelsema och bestämmelsema miljökvalitetsnonner enligt 4 och 6 kap.

balkförslaget skall tillämpas vid planläggning och i ärenden bygglov

om och förhandsbesked enligt PBL. Kommittén har vidare föreslagit bl.a. att

de statliga ingripandegrundema i 12 kap. l § PBL kompletteras

med en punkt som ger länsstyrelsen rätt att upphäva ett beslut detaljplan

om eller områdesbestämmelser, beslutet innebär att ett åtgärdsprogram

om enligt 6 kap. 4 § miljöbalken som upprättats statlig myndighet inte

av blir genomfört eller miljökvalitetsnonner enligt 6 kap. miljöbal-

annars ken inte blir uppfyllda. Enligt förslaget skall regeringen enligt l2 kap. 6 § PBL kunna utfärda ett planföreläggande också för att tillgodose dessa intressen.

2.2.10 Angränsande utredningar

Miljöorganisarionsurredningen W 1993:04

Miljöorganisationsutredningen har i uppdrag att lämna förslag till sådana organisationsförändringar som behöver vidtas med anledning av att Miljöbalken träder i kraft. Utredningen skall bl.a. behandla frågor

om instansordning för prövning av tillstånd enligt nuvarande miljöskyddslag 1969:387 och instansordning för sådana överklagade ärenden enligt

nuvarande naturvårdslag 1964:822 som för närvarande prövas slutligt av regeringen.

Enligt direktiven är en viktig utgångspunkt att regeringen bör avlastas löpande förvaltningsärenden. Ett sätt att åstadkomma detta, som nämns i direktiven, är att i större utsträckning låta länsstyrelsema bli första

än nu prövningsinstans i ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Koncessionsnämnden fungerar då som överprövningsinstans. Vidare har utredningen att överväga hur Europakonventionens krav på doinstolsprövning bör tillgodoses i miljöärenden.

Plan- och byggutredningen och Miljöorganisationsutredningen har

samrått med varandra. Samrådet har bl.a. lett till att utredningama enats om ett förslag till lag om miljödomstol samt processordningen vid denna.

Fri- och rätlighetskommiltén lll 1992:01 Enligt direktiven för Plan- och byggutredningen skulle samråd ske med Fri- och rättighetskommittén, som hade fått i uppdrag att bl.a. överväga frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av nonnbeslut och

förvaltningsbeslut.

Fri- och rättighetskommittén har presenterat slutbetänkandet SOU

1994:117 Domstolsprövning av förvaltningsärenden. Där föreslås att

det i förvaltningsrätten skall införas en ny princip, innebär att beslut

som i förvaltningsärenden som huvudregel får överklagas hos de allmänna förvaltningsdomstolama såvida inte något annat är särskilt föreskrivet. Införandet av en sådan princip innebär att den gamla

man ger upp oskrivna regeln att förvaltningsbeslut får överklagas hos högre myndighet och i sista hand hos regeringen. Den nya principen föreslås komma

till uttryck i förvaltningslagen 1986:223.

För de författningar där det i dag är föreskrivet att överklagande

beslut får ske hos högre förvaltningsmyndighet eller hos regeringen

en får införandet av den nya principen inga omedelbara konsekvenser utan enligt dessa kvarstår prövning på administrativ väg. Principen skall emellertid enligt kommittén vara vägledande när man utfonnar

nya regler om överklagande förvaltningsbeslut. Kommittén har försökt att

av ge riktlinjer om vilka typer ärenden bör prövas domstolar

av som av respektive av regeringen. Med hänvisning till det arbete bedrivs hos

som

Plan- och byggutredningen och Miljöorganisationsutredningen föreslår

kommittén inga ändringar i instansordningeii för sig plan- och

vare byggärenden eller för miljöskydds- och naturvårdsärenden.

Kommitténs förslag rörande rättsprövningslagen har berörts i det föregående, avsnitt 2.2.5.

Regionberedningen 7 1992:06

I Regionberedningens uppdrag ingår bl.a. att överväga ansvarsfördelningen i stort mellan den statliga och den kommunala sektom. Det bör enligt direktiven klargöras vilka uppgifter bör handhas inom

som ramen för kommunal självstyrelse med lokal eller regional förvaltning och

en vilka uppgifter bör förbehållas staten. Betydelsen samband

som av ett mellan nationell, regional och lokal nivå bör också belysas. Länsstyrelsemas roll bör tydliggöras på det förvaltningsrättsliga området, inte minst från rättssäkerhetssynpunkt.

överväganden

2.3.1 Allmänt

Föremål för övervägandena här är i huvudsak systemet för överklagande av kommunala beslut och beslut länsstyrelsen enligt 12 kap., den be-

av svärsberättigade kretsens omfattning och den statliga kontrollen. Det gäller alltså i korthet frågoma hur och kommunala beslut enligt

av vem PBL skall kunna angripas.

Den primära beslutanderätten i frågor fysisk planering och byg-

om gande ligger hos kommunen. Beslutsfattandet i fonnellt hänseende styrs av lagen. I materiellt hänseende lagen och grundläggande förvalt-

ger ningsrättsliga principer ramar för beslutsfattandet. Inom dessa

ramar finns emellertid ett stort utrymme för lämplighetsbedömningar vid de intresseavvägningar som skall företas. l enlighet med utgångspunkterna för PBL är det kommunema skall ha det avgörande inflytandet över

som

dessa intresseavvägningar.

Överprövning av de kommunala besluten kan i dag komma till stånd på två sätt, ofñcialingrripande från staten och besvär enskilda.

genom av I det skikt som ligger mellan dessa två former för ingripande mot kommunala beslut kan sägas att kommunen har den oinskränkta beslutanderätten.

Ingripande från staten kan ske klart angivna grunder i 12 kap. PBL för tillvaratagande av väsentliga allmänintressen. Besvärsmögiligheten för

96 SOU 1994: 134

enskilda tillgodoser i huvudsak den enskildes behov av att kunna tillvarata de egna enskilda intressena.

Enligt utredningsdirektiven skall till övervägande tas upp både formerna för besvär och ingripandemöjlighetema för staten och fonnema för dessa ingripanden. Jag kommer därför i det följande att först belysa möjligheterna att övergå till en mer renodlad domstolsprövning av enskildas besvär. För bedömningen av dessa möjligheter är det nödvändigt att klargöra vilken funktion besvärsprövningen skall ha och hur omfattande den skall vara. Övergång till domstolsprövning leder vidare frågan hur instansordningen skall utfonnas och vilken besvärsprövning enligt vissa andra lagar som skall kunna handläggas inom denna instansordning.

I anslutning till övervägandena rörande besvärsprövningen skall jag också ta upp vissa frågor om rätten att överklaga. Den besvärsberättigade kretsen utvidgades väsentligt genom PBL. Det har ifrågasätts att överklagandeinstittttet inte sällan kommit att användas som ett medel för medborgarinflytande i stället för som en yttersta rättssäkerhetsventil. I anledning härav skall jag ge min syn på frågan om behovet av en begränsning av den besvärsberättigade kretsen.

Kritik har riktats mot det nuvarande systemet för den statliga kontrollen. Jag skall till bedömning ta upp frågan om det berättigade i denna kritik och behovet att effektivisera kontrollen. Härvid finns det också

av anledning att komma frågan om formerna för den statliga kontrollen. Ändringar i fonnema för den statliga överprövningen kan vara motiverade av dels behovet att ge regeringen möjlighet till en tidig prövning, dels att en övergång till besvärsprövning vid domstol medför att överklagande av beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. inte kan samordnas med besvärsprövningen av kommunala beslut samma sätt som i dag. Bl.a. Europakonventionens krav på möjlighet till domstolsprövning ger också anledning att till övervägande ta upp frågan om överklagande av beslut av staten enligt l2 kap.

2.3.2 Behovet av administrativ överprövning

Förslag: Med hänsyn till regeringens arbetsbelastning och Europakon-

ventionen är det angeläget att besvärsprövningen förs över från

regeringen till domstol. Besvärsprövningen vid domstol bör dock

inte avse lämplighetsawägningar mellan skilda allmänna intressen. Jag föreslår därför en uttrycklig begränsning prövningsområdet vid sådan be-

av en svärsprocess.

Inledning

Fördelningen av inflytande över fysisk planering och byggande mellan staten och kommunema bestäms i huvudsak reglema statligt in-

av om gripande enligt l2 kap. och statlig överprövning efter besvär enligt l3 kap. PBL.

Omfattningen av det inflytande som staten kan utöva enligt reglema i 12 kap. bestäms av hur grundema för ingripande utfonnas, således vilka intressen det skall tillkomma staten att hävda, samt vilka medel

som ställs till statens förfogande för att hävda dessa intressen. För närvarande fimis det tre grunder för ingripande riksintressen, mellankom-

munal samordning samt hälsa och säkerhet. De medel staten förfo-

som gar över när det gäller att ingripa består i möjlighetema att upphäva kommunala beslut och att utfärda planföreläggande dock inte kan

som

användas för till godoseende hälsa och säkerhet. I sammanhanget bör

av också nämnas bestämmelsen i 6 kap. 2 § NRL, enligt vilken regeringen kan kräva redovisning av hur en kommun att tillgodose ett intresse

avser som rör hushållningen med naturresurser.

Ett speciellt problem är hur de statliga besluten enligt l2 kap. skall fattas. För närvarande fattas de i huvudsak länsstyrelsen med möjlig-

av het att få dem överprövade regeringen besvär. Även andra

av genom former för att besluten underställda regeringen har dock diskuterats.

Omfattningen av det inflytande som staten kan utöva enligt reglema i 13 kap. om besvär bestäms i huvudsak reglema vilka beslut

av om som

får överklagas, vem som får överklaga och omfattningen överpröv-

av ningen. Översynen av besvärsreglema skall inte i första hand göras med

hänsyn till gränsdragningen mellan statligt och kommunalt inflytande,

men den kan självfallet konsekvenser för denna gränsdragning. Denna översyn bör därför göras först, varefter reglema direkt statligt ingri-

om pande får bedömas med hänsyn till vilka kvarstående behov det finns för

sådana ingripanden.

4 l4-l326

98 SOU 1994: 134

Behovet av att föra bort besvärsprövningen från regeringen

Översynen besvärsreglema skall i första hand inriktas på frågan hur av instansordning skall utfonnas. För närvarande prövas förvalten ny ningsbesvär avseende PBL-beslut länsstyrelsen i första instans, varav efter vissa angivna beslut överklagas hos kammarrätt och övriga beslut

hos regeringen.

Det har länge varit strävan att avlasta regeringen ärenden av löen pande art så att statsråd och departement får mer tid för större och övergripande frågor. Av särskild betydelse för dessa strävanden har varit de riktlinjer drogs i propositionen 198384:l20 om regeringens som upp befattning med besvärsärenden. Varje departement har på sitt område arbetat med besvärsreglerna i olika lagar och förordningar att anpassa till dessa riktlinjer. Den mest betydelsefulla avlastningen av besvärsärenden från regeringen åstadkoms med inrättande av Utlämiingsnämnden år 1992. Härefter utgör PBL-ärendena hos Miljö- och naturresursdepartementet nära hälften departementens besvärsärenden. av Ett av huvudsyñena med plan- och byggnämndspromemorian var att fullfölja arbetet i enlighet med 1984 års riktlinjer, vilket ledde till förslag att prövningen samtliga besvär över kommunala beslut enligt PBL av skulle föras bort från regeringen. Alla remissinstanser instämde i att det är angeläget med sådan refonn. en

Enighet alltså råda det angelägna i att regeringen så långt

synes om möjligt befrias från besvärsärenden. Den belastning på Miljö- och naturresursdepartementet som besvärsärendena enligt PBL utgör är uppenbarligen inte rimlig. Till frågan hur långt kan gå när det gäller att man föra bort besvärsärendena från regeringen skall jag återkomma i det följande. Förutom hänsynen till regeringens arbetsbelastning utgör Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning ett starkt skäl för att be-

svärsärendena förs bort från regeringen. Enligt Europakonventionens

artikel 6 krävs att det skall finnas möjlighet till domstolsprövning av en beslut som rör civila rättigheter. Detta krav på domstolsprövning anses för närvarande bli tillgodosett genom rättsprövningslagen. Denna lag är emellertid tidsbegränsad. Ursprungligen gällde den till utgången av år 1991, vidtagen lagändring har giltighetstiden förmen genom en senare längts till utgången år 1994. Vid lagens tillkomst förutsattes att det av skulle göras fortsatt översyn över möjlighetema att låta domstolsen prövning ersätta överprövning i administrativ ordning prop. l98788:69

s. 18. 1 lagstiñningsärendet rörande förlängning tiden för lagens tillav lämpning prop. 199091 :l76 konstaterades den förutsatta att översynen av olika författningar ännu inte avslutad, varför

var rättsprövningslagen

inte då borde pennanentas. Man ville alltså inte utesluta möjligheten att det fortsatta refonnarbetet kunde göra rättsprövningslagen överflödi I en lagrådsremiss den 25 augusti 1994 föreslår regeringen giltigatt hetstiden för rättprövningslagen skall förlängas till utgången år 1997. av Fri- och rättighetskommittén lämnar i det nyligen presenterade betän-

kandet SOU 1994:117 Domstolsprövning av förvaltningsärendeit för-

slag till en mer generell övergång till domstolsprövning

av förvaltnings-

beslut. Enligt kommittén leder emellertid detta inte till

att rättsprövnings-

lagen blir överflödi och det föreslås därför lagen g att pennanentas. Som nämnts i det föregående har det hos Europadomstolen begärts att domstolen skall pröva Sverige

om genom rättsprövningslagen uppfyller

Europakonventionens krav på domstolsprövning. Det framstår dock som osannolikt att Sverige skulle fällas på denna punkt. Syftet med rättsprövningslagen är i första hand Sverige därigenom att skall uppfylla kraven i Europakonventionen. Konventionen ger uttryck för en europeisk minimistandard och det måste

ifrågasättas om inte den

svenska rättsordningen bör uppfylla högre ställda krav än så när det gäller rättssäkerheten för den enskilde. Prövningen enligt rättsprövningslagen är begränsad och talan rättsprövning kan inte väckas förrän om alla möjligheter till administrativt överklagande har uttömts. Om Regeringsrätten skall tjänstgöra första och sista

som domstolsinstans, kan det

vidare komma att ställas omfattande krav muntlig

förhandling i rätt-

sprövningsärenden. Det är således enligt min mening angeläget arbetet med att att ersätta

regeringsprövningen med en domstolsprövning inom den nonnala be-

svärsprocessen fortsätter. Även i plan- och byggnämndspromemorian framhölls Europakonventionens krav domstolsprövning starkt skäl för föra som ett att bort besvärsärendena från regeringen och denna delades

bedömning av

flertalet remissinstanser även det några instanser om var som vamade för att den föreslagna plan- och byggnämnden kanske inte skulle godtas som domstol. Svenska Kommunförbundet ifrågasatte dock beslut om enligt PBL i alla lägen kan antas röra civila rättigheter Europa-

enligt

konventionen och därför kräver Enligt

domstolsprövning. Kommunför-

bundet kan ytterligare analyser krävas.

Uppenbarligen rör inte alla beslut enligt PBL civila rättigheter i konventionens mening. En uppdelning besluten mellan sådana som rör av civila rättigheter och sådana som inte gör det är dock skäligen meningslös, eftersom knappast kan tänka sig att utfonna olika instansordman ningar med utgångspunkt från osäkra antaganden oin innehållet i begreppet civila rättigheter. Flertalet beslut enligt PBL av betydelse rör otvivelaktigt civila rättigheter och detta måste bilda utgångspunkten för övervägandena rörande instansordnin gen. Det kan alltså konstateras att det är angeläget med hänsyn till både

regeringens arbetsbelastning och Europakonventionen att besvärspröv-

ningen förs bort från regeringen. För att Europakonventionens krav skall kumia tillgodoses måste en altemativ instansordning erbjuda möjlighet till domstolsprövning i åtminstone sista instans.

Möjligheterna och lämpligheten av att föra bort besvärsprövningen från regeringen

Här skall bara behandlas ärenden rörande besvär över kommunala beslut enligt PBL. Ärenden rör besvär över länsstyrelsens beslut enligt 12 som kap. PBL skall tas i samband med behandlingen av den statupp senare liga kontrollen. Hänsynen till statsrådets och departementets arbetsbelastning nödvändiggör i och för sig inte att samtliga besvärsärenden förs bort från regeringen. Önskemålet att till stånd enhetlig och enkel instansen ordning och hänsynen till Europakonventionen gör emellertid att det framstår angeläget att alla ärenden möjligt förs över till domsom om stolsprövning i åtminstone sista instans. När det gäller frågan regeringen besvärsinstans bör utgångsom som punkten enligt riktlinjema i propositionen l98384:l2O vara att endast sådana besvärsärenden skall till regeringen verkligen kräver ett som ställningstagande från regeringens sida. För att man skall kunna avgöra vilka ärenden uppfyller detta krav och som alltså bör vara regesom ringsärenden görs i propositionen kortfattad analys av vilken funktion en besvärsprövningen har. Slutsatsen denna analys blir att regeringen av inte bör besvärsinstans annat än när det behövs en politisk styming vara

av praxis.

I PBL-propositionen beaktades dessa riktlinjer och därvid konstaterades att PBL-ärenden är sådant slag att det är nödvändigt att regeav ringen leder utbildandet praxis. Som skäl för regeringens befattning av

lOl

med besvärsärendena anfördes också att regeringen därigenom kan en

god uppfattning om hur lagstiftningen fungerar i olika hänseenden och

att denna erfarenhetsåterföring kan betydelse för regeringen i fort-

ett satt reformarbete. Enligt plan- och byggnämndspromemorian 60 bör infomiationsoch kontaktbehovet inte spela någon större roll när tar ställning till man frågan vilka besvärsårenden bör till regeringen. Vidare ifrågasatsom tes om det finns ett så stort behov politisk styming praxis av av som man föreställde sig vid utarbetande PBL:s besvärsregler. I fall har det av vart

enligt promemorian visat sig att ärendetillströmningen till regeringen är

alldeles för stor med hänsyn till ett eventuellt behov praxisbildning. av Remissinstansema instämde i denna bedömning. PBL kom att innehålla hel del principiella nyheter i förhållande till en den tidigare byggnadslagstiftningen och kan förstå att det ansågs man angeläget att regeringen skulle möjligheter sätta sin prägel på tillges att

lämpningen. Som framhölls i plan- och byggnämndspromemorian har

emellertid ärendemängden blivit avsevärt större behövs för än som en praxisbildning. Det kan för övrigt ifrågasättas regeringen har kommit om att styra praxis i någon större utsträckning. Regeringens avgöranden har ofta varit mycket kortfattade och har inte spritts på något systematiskt sätt, vilket delvis kan ha berott från departementets sida inte att man har velat se avgörandena prejudicerande. Om det har funnits som ett behov av styming praxis, har denna styming alltså varit och från av svag den synpunkten finns det inte skäl att bibehålla den nuvarande ordningen. Andra skäl än behovet praxisbildning kan emellertid ha bidragit till av att prövningen av en stor del av PBL-ärendena har förbehållits regeringen. Således vilar många kommunala beslut lämplighetsavvägningar och det kan ha ansetts olämpligt att överprövningen i sista instans av sådana avvägningar anförtros någon än regeringen. annan Synpunkter detta slag framfördes Svenska Kommunförbundet i av av

remissyttrande över plan- och byggnämndspromemorian. Bl.a. anförde

Kommunförbundet följande. Det är i och för sig angeläget att regeringen avlastas besvärsärenden och att den svenska lagstiftningen till anpassas vad som krävs för att Europakonventionens krav skall kunna uppfyllas. När det gäller Europakonventionen bör dock uppmärksammas dels att det kan ifrågasättas denna är tillämplig alla beslut enligt PBL, om dels att konventionen inte kräver än möjlighet till kassatorisk mer en

laglighetsprövning domstol. De kontinentala systemen är i allmänhet

av utformade så att enbart konventionens minimikrav uppfylls. Den föreslagna plan- och byggnämnden skulle emellertid kunna pröva både rättsoch lämplighetsfrågor. En så omfattande prövningsrätt skulle innebära

ett ingrepp i den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen. Om över-

prövningen kommunala beslut skall omfatta mer än en laglig-

hetsprövning, bör överprövningen ske i politisk ordning.

Här är det uppenbarligen inte fråga huruvida regeringen skall be-

om hållas besvärsinstans för att få möjlighet att styra praxis. Det torde

som

svårt att överhuvudtaget etablera någon praxis i samband med vara överprövning beslut i stor utsträckning grundar sig på lämplig-

av som hetsawägningar, prövningsrätten är mycket vid. Det är alltså i stället

om fråga att regeringen skall prövningsinstans för att det helt enkelt

om vara inte finns något altemativ.

Denna tveksamhet inför övergång till domstolsprövning leder över

en till de principiellt viktiga frågorna om besvärsprövningens art och omfattning.

Särskilt besvärsprövningens art och omfattning

om Den huvudsakliga formen för överklagande kommunala beslut enligt

av PBL är förvaltningsbesvär. Besvär får härvid anföras av den som beslutet angår, det gått honom emot. För besvärsprövningen gäller i första

om hand vanliga förvaltningsprocessuella regler. Besvärsinstansen är vid prövningen bunden klagandens yrkanden och åberopade besvärs-

av av fakta. l övrigt är det fråga en allsidig prövning av både det överkla-

om gade beslutets laglighet och dess lämplighet.

Frågan besvärsprövningens omfattning har framför allt diskuterats

om i samband med prövningen besvär över beslut detaljplaner, efter-

av om

detaljplanebesluten är de mest komplexa rättsverkande besluten. som Även här skall i första hand besvärsprövningen avseende detaljplanebeslut till behandling.

tas upp

Intressen olika slag kan stå emot varandra i ett planärende. Till en

av början har det intresse ligger bakom planen, planintresset. Det

som kan t.ex. vara fråga om att tillgodose behovet av bostäder eller av ett affärscentmm. Bakom planintresset döljer sig vanligen både allmänna och enskilda intressen. Mot detta planintresse kan stå allmänna intres-

såsom kulturvårdsintresset, och enskilda intressen, framför allt besen, rörda fastighetsägares och boendes intressen.

För besvärsrätt krävs, nämnts, att den klagande berörs planen som av och att planbeslutet har gått honom I första hand måste då beemot.

svärsprövningen riktas på avvägningen mellan den klagandes intres-

sen och motstående intressen, såväl allmänna enskilda. Fråga som uppstår emellertid den klagande till om stöd för sin talan skall kunna få till stånd en prövning även awägningen mellan olika motstående allmänav na intressen. Anta t.ex. att ett planbeslut innebär att befintlig bebyggelse skall ersättas av ett aftärscentnnn och att fastighetsägare och boende i närheten

överklagar planbeslutet under åberopande intrång i kultunniljöin-

av tresset på grund av att en kulturellt värdefull miljö försvinner. Om klagandena inte samtidigt gör gällande att planbeslutet leder till intrång i deras enskilda intressen, kan de inte berörda och saknar däregna anses för besvärsrätt. Genom besvär går det alltså inte till stånd att en prövning av enbart awägningen mellan planintresset och ett motstående allmänt intresse. Om det emellertid i stället klagandena åberoantas att par intrång i de enskilda intressena till följd att kultunniljön förstörs av och således första hand vill avvägningen mellan planintresset och enskilda intressen prövad, uppstår frågan de i samband dänned om även skall kunna till stånd prövning frågan intrång i

en av om kultunniljöin-

tresset i vidare mening. Det bör observeras prövningen planintresatt av set mot kultunniljöintresset är av ett annat slag än prövningen planinav tresset mot de enskilda intressena. I båda fallen grundar sig talan visserligen på att kultunniljön förstörs.Vid prövningen effekten härav på av enskilda intressen skall emellertid bara beaktas de klagandes intresse av att miljön bevaras. Vid prövning däremot planintresset kulen av mot turmiljöintresset skall värdet av kultunniljön många andra aspekter ur vägas in.

För att illustrera problemet kring frågan besvärsprövningens

om om-

fattning ännu tydligare kan antas att klagandena i det nämnda exemplet

åberopar att utbyggnaden av ett affarscentrum skulle leda till intrång i deras intressen störande trafik. Vidare till genom antas att klagandena

stöd för sin talan åberopar intrång i kultunniljöintresset, dock

utan att påstå att de själva lider intrång att kultunniljön förstörs. Här genom uppkommer återigen frågan klagandena dänned skall kunna till om stånd en prövning av inte bara planintresset mot deras enskilda intressen med hänsyn till trafiken utan även planintresset

av mot kulturmiljöin-

tresset.

fråga liknande slag prövades Regeringsrätten i RÅ 1993 ref En av av 97. Fallet rörde rättsprövning. Länsstyrelsens tillstånd till bergtäkt överklagades till Koncessionsnämnden för miljöskydd av ägama till en närbelägen fastighet under åberopande att beslutet stred mot deras av enskilda intressen och mot vissa allmänna intressen. Nämnden fann att överklagandena såvitt avsåg allmänna intressen inte kunde tas upp till

prövning. Regeringsrätten konstaterade att det är en gnmdprincip i för-

valtningsprocessen besvärsberättigad kan grunda sin talan på alla att en omständigheter är av betydelse för den fråga som överklagandet rör som och att miljöskyddslagen inte innehåller några begränsningar i dessa möjligheter. Regeringsrätten fortsätter: Det är visserligen i första hand uppgift för Naturvårdsverket att bevaka de allmänna intressena i ett en ärende tillstånd enligt miljöskyddslagen Av detta följer einelom - - - -. lertid inte att enskild har besvärsrätt skulle sakna rätt att en person som till stöd för sin talan åberopa förutom att hans enskilda intressen är berörda också att tillståndet kränker allmänna intressen. I själva verket leder sådan begränsning till att Koncessionsnämnden vid sin överen prövning ett tillståndsbeslut inte kan göra den fullständiga intresseavav

Vägning miljöskyddslagens tillåtlighetsregler förutsätter. Konces-

som sionsnämndens beslut upphävdes. En ledamot i Regeringsrätten var skiljaktig och anförde bl.a.:En enskild överklagar ett förvaltningssom beslut och därvid åberopar endast att beslutet kränkt allmänna intressen är inte berättigad att sin talan prövad. En konsekvens därav - - - - bör bli att den visserligen är besvärsberättigad därför att han gör som gällande att förvaltningsbeslutet kränker hans enskilda rätt, inte bör kunna få prövat även i överklagandet åberopade grunder som avser sådana allmänna intressen. Enligt den sålunda fastslagna förvaltningsprocessuella principen har alltså klagande rätt att i samband med ett överklagande grund av en intrång i enskilda intressen prövat även ett åberopande intrång i av allmänna intressen inte påståtts beröra honom. Denna princip som ens

gäller utgångspunkt även vid besvärsprövningen avseende

som PBL-ärenden. Som framgår Regeringsrättens uttalanden kan emelav

lertid den aktuella lagstiftningen innehålla begränsningar i möjlighetema

för den besvärsberättigade att få till stånd prövning av avvägningen en mellan olika allmänintressen. Frågan är då om PBL innehåller några så-

dana begränsningar.

PBL innehåller inte några bestämmelser som uttryckligen begränsar

möjligheterna för den har klagorätt i viss fråga att åberopa olika

som en grunder till stöd för ett överklagande i frågan. Däremot finns det en hel del uttalanden i frågan i förarbetena PBL-propositionen s. 364-366, redovisade i avsnitt 2.2.1. Dessa uttalanden är dock inte entydiga och de är delvis byggda på teoretiska utgångspunkter som inte är ägnade att ge

tydlig vägledning i fråga gränserna för besvärsprövningen. Övervä-

om gandena i förarbetena kretsar i huvudsak kring den av PBL-utredningen föreslagna regeln att besvär inte skulle få avse planens syfte. Regeln

slopades visserligen i propositionsförslaget, men departementschefen

delade den uppfattning som låg bakom förslaget. De resonemang som således förs kring utgångspunkten att syftet med planen i princip inte får ifrågasättas blir dock inte särskilt klargörande, vilket har lett till en delvis vacklande rättstillämpning genom åren.

Inledningsvis understryks i de nämnda uttalandena i förarbetena de grundläggande principema för PBL-refonnen, nämligen decentraliseringen av beslutsfattandet och den kommunala självbestämmanderätten, och det sägs bl.a. att enskilda sakägare och andra intressenter inte skall kunna åberopa motstående allmänna intressen för att ett kommunalt beslut omprövat. Detta tycks tyda på har velat ställa upp en

att man begränsning i möjlighetenia att få till stånd en prövning av avvägningen mellan olika allmänintressen. I det följande görs emellertid uttalanden som pekar i motsatt riktning.

De motstridi uttalandena i förarbetena kan möjligen vara en följd av

att den besvärsberättigade kretsen utvidgades väsentligt genom PBL.

När det sägs att enskilda inte skall kunna åberopa motstående allmänna intressen kan man i första hand ha åsyftat den traditionella besvärsberättigade sakägama. Genom PBL fick emellertid även framför allt

gruppen, boende besvärsrätt. Det ligger nära till hands att anta att det är denna nya besvärsberättigade grupp som åsyftas i de exempel som tyder på att prövningen även skall kunna omfatta motstående allmänna intressen.

Regeringsrätten har nu i en dom den 2 maj 1994 refererad i avsnitt 2.2.1 tagit ställning till frågan om vilka principer som bör gälla beträffande besvärsprövningens omfattning i PBL-ärenden. Regeringsrätten konstaterar till en början att varken lagtexten eller förarbetena till PBL

stöd för uppfattningen att det skulle finnas några hinder av procesger suell natur mot att besvärsmyndigheten beaktar även åberopade motstående allmänna intressen. Härefter sägs emellertid att besvärsprövningen

i PBL-ärenden ändå blir begränsad med hänsyn till det materiella innehållet i PBL:s regelsystein. Det hänvisas härvid till lagen bygger på

att principen om decentralisering av beslutsfattandet och kommunal självbestämmanderätt. När det särskilt gäller riksintressen framhålls

att reglerna om statlig kontroll kan föranleda väsentlig begränsning den

en av materiella prövning som skall göras i ett besvärsärende.

Diskussionen under åren har främst rört frågan regeringen i

om samband med besvärsprövning på talan enskild klagande även kan

av en pröva intrång i riksintressen. I ärendet rörande Bondesonen från år 1988 se avsnitt 2.2.1 konstaterade regeringen med hänvisning till PBL-propositionen 365 att någon prövning motstående allmänna intressen

s. av inte kan göras vid regeringens prövning ett överklagande. I

av Skreaärendet från år 1990 och Toftaärendet från år l99l intogs motsatt ståndpunkt. I ärenden därefter har regeringen uttryckt sig så försiktigt

att det ofta är svårt att avgöra har använt sig processuell eller

om man av en materiell regel för att ogilla besvärstalan.

Av Regeringsrättens dom torde följa att regeringen inte bara kan

utan skal pröva både åberopade riksintressen och andra åberopade motstående allmänna intressen. Med hänsyn till det materiella innehållet i PBL:s regelsystem, bör emellertid den statliga kontroll be-

som svärsprövningen innefattar i många fall stanna vid prövning såsom

en av, Regeringsrätten uttrycker saken, ett överklagat kommunalt beslut

om ligger inom ramen för det handlingsutrymme de materiella reglenia

som ger kommunen. Huruvida prövningen ett åberopat motstående riksin-

av tresse bör bli begränsad oklart.

ännu mera synes

Regeringsrättens formulering vad besvärsprövningen bör omfatta

av överensstämmer med den fonnulering som har använts i samband med prövning enligt rättsprövningslagen jfr RÅ 1989 ref 95, refererat

i avsnitt 2.2.5. Detta tyder att besvärsprövningen rörande motstående allmänna intressen enligt Regeringsrätten skall ha i huvudsak

samma omfattning som prövningen enligt rättsprövningslagen. Rättsprövningen är inte begränsad till laglighetsprövning, den är ändå så be-

en ren men gränsad att den faller inom för vad normalt lämpar sig för

ramen som domstolsprövning jfr redovisningen i avsnitt 2.2.5.

Frågan är emellertid rättsläget de Regeringsrätten fast-

om genom av lagda principema har blivit tillräckligt klart och framför allt dessa

principer för besvärsprövningen är lämpliga när det gäller överprövning

av kommunala beslut enligt PBL.

Genom Regeringsrättens nämnda dom har rättsläget klamat, men fortfarande synes det råda viss osäkerhet i fråga hur omfattande be-

om svärsmyndighetens prövning skall göras, eftersom Regeringsrättens uttalanden ändå måste läsas i förening med de tvetydiga uttalandena i PBL-propositionen. Prövningen i Skreaärendet synes t.ex.

vara mera omfattande än vad som kan anses vara förenligt med Regeringsrättens uttalanden men eventuellt i överensstämmelse med uttalandena i förarbetena. Om man även i fortsättningen skall bygga på principen att besvärsinstansen inte får undandra sig en prövning åberopade motstående

av allmänna intressen, är det enligt min mening nödvändigt att uttalandena i PBL:s förarbeten ersätts med mera klargörande riktlinjer för vad besvärsprövningen skall omfatta. Emellertid finns det anledning att till övervägande ta upp frågan inte besvärsprövningen skall begränsas i

om det nu aktuella hänseendet i förhållande till vad som skall anses gälla

enligt Regeringsrätten.

För den klagande år det naturligtvis en fördel att kunna åberopa tungt vägande allmänintressen till stöd för sin talan. lntrånget i den klagandes intressen av ett planbeslut kan vara så begränsat att enbart ett beaktande av detta intrång inte kan leda till att besvärstalan bifalls. Om den kla-

en gande däremot kan till stånd prövning av avvägningen i för-

även en hållande till ett viktigt allmänintresse, ökar självfallet hans möjligheter att få planbeslutet undanröjt. Man kan emellertid fråga sig varför en klagande skall ha möjlighet att framtvinga sådan prövning awäg-

en av ningen mellan allmänintressen. Han har givetvis rätt att sin talan rörande intrång i det enskilda intresset prövad. När det däremot gäl-

egna ler intrånget i allmänna intressen berörs han dock inte än andra. En

mer omfattande besvärsprövning kan således knappast motiveras med ett

hänsynstagande till just den klagandes intressen.

Enligt Regeringsrätten skulle ett förbud för besvärsmyndigheten att beakta även de allmänna intressen som enligt klaganden står emot planen inte sällan hindra att besvärsmyndigheten gör den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen och utövar den kontroll av kommunernas tillämpning av 2 och 3 kap. PBL som regelsystemet förutsätter domen den 2 maj 1994.

Regeringsrättens påstående att besvärsmyndighetens möjligheter att göra en awägning mellan den enskildes intressen och motstående intressen skulle hindras, om inte även åberopade motstående allmänna intressen skall få beaktas, är svårt att förstå. l exempelvis Skreaärendet

avsnitt 2.2.1 gjorde klaganden gällande att området skulle bli för hårt exploaterat och att den tilltänkta bebyggelsen därmed skulle komma att innebära olägenheter för dem som redan bodde inom området. Vidare åberopade han bl.a. bestämmelsema i NRL, han ansåg innebära ett

som starkt skydd mot omfattande fiitidsbebyggelse inom området. Skyddet enligt NRL avser att tillgodose helt andra intressen än de boendes intresse av att området inte överexploateras. Möjligheten att bedöma intrånget i klagandens intressen torde därför inte beroende att även

vara av intrånget i de intressen som skall tillgodoses genom NRL prövas.

Däremot är det naturligtvis riktigt att besvärsmyndigheten i viss mån hindras att utöva kontroll kommunemas tillämpning 2 och 3 kap.,

av av om inte även motstående allmänintressen får prövas. Enligt Regeringsrätten förutsätter regelsystemet i PBL en sådan kontroll, och härvid hänvisas till uttalanden i PBL-propositionen 168, 343-344 och 366.

De åberopade uttalandena är emellertid motstridiga på sätt

samma som i fråga om besvärsprövningens omfattning. Där slås fast att länsstyrelsens ofñcialprövning inte ger utrymme för att beakta de enskilda intressena annat än när det gäller väsentliga hälso- och säkerhetsaspekter och att avvägningen i övrigt mellan allmänna och enskilda intressen skall ske genom besvär. De uttalanden på s. 366 i PBL-propositionen

som kan utgöra stöd för att besvärsprövningen har avsetts kunna omfatta även avvägningen mellan allmänintressen kan dock naturligtvis samtidigt tyda på att besvärsprövningen också har avsetts att fungera som en kontroll av kommunernas tillämpning regelsystemet. Frågorna be-

av om svärsprövningens omfattning och kontrollen är så att säga olika sidor

av samma sak. Om avsikten har varit att besvärsprövningen skall kunna omfatta även avvägningen mellan allmänintressen, måste skälet härtill vara att det har ansetts finnas ett behov kontroll hur kommunema

av av gör dessa avvägningar. Något annat skäl till omfattande besvärs-

en prövning är det svårt finna.

Kontrollen avvägningen i förhållande till vissa väsentliga allmänin-

av tressen sker via reglema statligt ingripande i 12 kap. PBL och kon-

om trollen av avvägningen i förhållande till enskilda intressen sker

genom besvärsprövningen. Frågan är nu om besvärsprövningen även skall tjäna som ett kontrolliitstrument i fråga om avvägningen mellan andra motstående allmänintressen än sådana som bevakas enligt reglerna i 12 kap. Hela PBL genomsyras tanken att avvägningen mellan allmänintressen

av är en kommunal angelägenhet utom i de fall regleras i 12 kap. l och

som

för sig kan väl denna tanke att förena med att en viss begränsad kontroll företas i samband med besvärsprövningen, denna kontroll blir men då mycket slumpartad och ineffektiv. Möjligheten till kontroll förutsätter att det finns någon besvärsberättigad och att denne utformar sin talan på visst sätt. Kontrollen fungerar då så att den besvärsberättigade samtidigt rätt att föra talan för ett allmänt intresse eller med ett alternativt synges sätt, att ett allmänt intresse i samband med besvärsprövningen delvis förvandlas till den klagandes enskilda intresse. Hur man än ser på saken framstår den här kontrollmetoden som konstlad. En nackdel med kontroll via besvärsprövningen är också den bristande förutsebarheten. Reglema för i vilken utsträckning besvärsinstanskall prövning åberopade motstående allmänintressen sen på en av är så oklara att det för både kommunen och de klagande blir svårt att bedöma utfallet besvärstalan. Det finns en uppenbar risk för att av en enskilda klagande överskattar möjlighetema att vinna bifall till besvär bl.a. grundar sig på att viktiga allmänintressen inte har tillgodosetts. som En skyldighet för besvärsinstansen att på talan av en enskild pröva även motstående allmänintressen ställer stora krav på utredningen i ett besvärsärende. Vid besvärsprövningen är det fråga en prövning av om avvägningen mellan skilda intressen. Denna avvägning har i kommunen föregåtts omfattande utredningar, samråd, utställning mm. Slutproav dukten, planen, är ofta ett resultat av kompromisser i olika hänseenden. Det framstår inte rimligt att besvärsinstans i samband med som en prövningen enskilds besvärstalan så att säga i förbigående även av en skall pröva de ofta komplicerade kommunala awägningama mellan allmänintressen. Det finns risk för att besvärsinstansen bedömer ett påstått intrång i ett allmänintresse utifrån ett alltför snävt perspektiv. Jag är medveten att möjligheterna till ingripande mot kommunala om avvägningar mellan allmänintressen som inte är av sådan betydelse att de omfattas bestämmelserna i l2 kap. bortfaller, om besvärsprövav ningens omfattning begränsas. I praktiken torde emellertid besvärsinstitutet ha spelat mycket begränsad roll som kontrollinstnunent i det en hänseende Besvärsinstansema synes nämligen, i strid mot som nu avses. de Regeringsrätten angivna principema, i allmänhet ha ansett sig av förhindrade att pröva motstående allmänna intressen. Denna praxis överensstämmer också enligt min mening bäst med de grundläggande utgångspunktema för PBL, nämligen att avvägningen mellan allmänintressen i huvudsak är kommunal angelägenhet. l den mån det finns en

behov av kontroll av att dessa awägningar ligger inom för det ramen handlingsutryimne som de materiella reglema kommunen bör konger trollen utövas på ett öppet sätt antingen i den ordning gäller enligt som 12 kap. eller att statliga myndigheter besvärsrätt. Till frågan genom ges om det finns behov sådan kontroll skall jag återkomma i det fölav en jande avsnitt 2.3.8. På grund av de nu redovisade övervägandena föreslår jag att be-

svärsprövningens omfattning skall begränsas så att det för besvärsmyn-

digheten skall föreligga hinder mot att beakta åberopade motstående allmänna intressen. Klara gränser bör således dras mellan besvärsprövningen och den statliga officialprövningen. Besvärsprövningen bör i enlighet med vad som sägs i PBL-propositionen begränsas till frågor är betydelse som av för de klagande i deras egenskap sakägare eller boende inom eller i av nära anslutning till området. Den statliga officialprövningen bör inriktas på en bevakning väsentliga allmänintressen. Någon kompletterande av domstolskontroll avseende allmänintressen i samband med besvärsprövning bör således inte förekomma.

En begränsning i besvärsprövningens omfattning inverkar naturligtvis

på den enskildes möjligheter att framgång med sin besvärstalan. I PBL-propositionen sägs 366 att besvärsinstansema skall kunna bifalla besvären, klaganden hävdar t.ex. att miljön förändras på om ett oacceptabelt sätt, att det uppstår trafikfaror för bamen, att utsikten förstörs, att parker försvinner, att lekplatsema är för små etc. Enskildas åberopande av olägenheter av detta slag torde ofta innefatta påståenden om intrång i både allmänna och enskilda intressen. Besvärsinstansen skall emellertid bara kunna beakta intrånget i klagandens intressen. egna Några svårigheter att skilja mellan åberopande intrång i enskilda inav tressen och åberopande intrång i allmänna intressen torde inte uppstå. av Till ledning för avvägningen i förhållande till sakägama, särskilt fastighetsägarna, finns i PBL vissa regler, framför allt reglerna ersättom ning och inlösen. Även regeln i 3 kap. 2 § byggnaders placering och om utfonnning kan nämnas i sammanhanget. Dessa regler och det förhållandet att intrång i sakägarintressen i allmänhet går att värdera ekonomiskt leder till att sakägama har vissa möjligheter till framgång med been svärstalan. Bedömningen av intrång i boendes mfl. intressen innebär större svårigheter. Denna kategori torde för att kunna nå framgång med ett överklagande vara särskilt beroende möjligheten att till stånd av en

prövning motstående allmänintressen och fråga är, framhölls

av som nyss från en något annan utgångspunkt, om inte en sådan möjlighet del-

vis utgjorde förutsättningen för vidgningen av den besvärsberättigade

kretsen genom PBL. Förslaget här att det bara är intrånget i de boendes

enskilda intressen skall beaktas skulle i så fall delvis förändra egna som förutsättningama för de boendes besvärsrätt. Huruvida detta skall anses motivera ändrade regler rörande den besvärsberättigade kretsen skall behandlas i det följande avsnitt 2.3.4.

Hittills har övervägandena handlat om detaljplanen. Vad som därvid har sagts är naturligtvis även tillämpligt på områdesbestämmelser och i stor utsträckning också på lovärenden. I lovärenden kan man tala om byggintresset eller exploateringsintresset, som kan vara allmänt eller enskilt, och mot detta stående allmänna och enskilda intressen. För besvärsprövningen i anledning av överklaganden från grannar skall samma principer gälla som i detaljplaneärenden. Motstående allmänna intressen bör alltså inte kunna åberopas till stöd för den enskildes besvärstalan.

En i bygglovsärenden vanlig situation är besvär av sökanden i anledning av avslag på en ansökan. I dessa ärenden aktualiseras inte det här behandlade problemet med åberopande av motstående allmänintressen.

Den här föreslagna begränsningen i besvärsprövningens omfattning

har av Regeringsrätten ansetts inte ha stöd i PBL eller dess förarbeten. Frågan är då hur ett genomslag för förändrad rättstillämpning skall

en kunna åstadkommas. Det finns i PBL ingen bestämmelse som rör prövningens art och omfattning i de avseenden som jag nu har behandlat. Frågan har bara berörts i förarbetena. Mina förslag till ändringar i 13 kap. PBL rör inte någon paragraf till vilken nya motivuttalanden skulle kunna knytas. Frågan måste därför enligt min mening lösas genom att begränsningen i prövningens omfattning kommer till direkt uttryck i lagen. Jag föreslår att en bestämmelse härom tas i en ny paragraf, 13 kap. 7 a

Behovet av en precisering av bestämmelserna i 2 kap. I yttranden över plan- och byggnämndspromemorian ifrågasattes av ett par remissinstanser om inte en övergång till domstolsprövning förutsätter att PBL:s materiella kravbestämmelser i särskilt 2 kap. kompletteras

så att domstolama ges tillräckligt lagligt stöd för överprövningen i ären-

den rörande lov och förhandsbesked.

Bestämmelserna i 2 kap. är allmänt utfonnade och ger kommunema

ett förhållandevis vitt handlingsutrymine. Besvärsprövningen skall dock

inte stanna vid en prövning frågan det kommunala beslutet ligger

av om inom ramen för detta handlingsutrymme. Det måste också ställas krav på kommunens underlagsmaterial för besluten. Vid prövningen besvär

av över t.ex. ett vägrat bygglov bör således besvärsmyndigheten, sig

vare det är en domstol eller administrativ myndighet, pröva det verkli-

en om gen föreligger ett motstående allmänintresse sådan tyngd att den

av enskildes intresse att bygga bör vika. Det krävs således att det all-

av märma intresset är tillräckligt dokumenterat. Härvid har självfallet redovisningen i översiktsplanen särskild betydelse. Vid den administrativa besvärsprövning som företas i dag hos länsstyrelsema och regeringen torde prövningen i huvudsak ske enligt de angivna principema och

nu en sådan prövning torde inte vara främmande för domstolar. Således är det enligt min mening inte nödvändigt med precisering bestämmelser-

en av na i 2 kap. för att en övergång till domstolsprövning skall kunna ske.

Slutsatser

Inledningsvis har konstaterats att det är angeläget med hänsyn till både

regeringens arbetsbelastning och Europakonventionen att besvärspröv-

ningen förs bort från regeringen och att det i en alternativ instansordning skall erbjudas möjlighet till domstolsprövning i åtminstone sista instans. När det gäller frågan i vilken omfattning besvärsärendena skall kunna föras bort från regeringen har vidare konstaterats att det inte finns några besvärsärenden som verkligen kräver ett ställningstagande från regeringens sida. Det främsta skälet som brukar åberopas härför, behovet

av styrning av praxis från regeringens sida, har inte längre sådan styrka att det motiverar ett bibehållande regeringen besvärsinstans. Den

av som tvekan som kan återstå inför övergång till domstolsprövning hänger

en samman med de överklagade beslutens karaktär i PBL-ärenden samt

besvärsprövningens art och omfattning.

Besvärsprövningen skall på talan enskild i dag omfatta även

av avvägningen mellan motstående allmänna intressen. Prövningen i detta

hänseende skall visserligen begränsad, besvärsmyndigheten

vara men kan ändå tvingas på överprövning kommunala lämplighetsav-

en av vägningar mellan skilda allmänna intressen. Här föreslås att att det i

fortsättningen skall föreligga hinder för besvärsmyndigheten mot att vid

besvärsprövningen beakta av en enskild besvärsberättigad åberopade

motstående allmänna intressen. Därmed kommer besvärsprövningen att renodlas till en prövning av intrång i enskilda intressen, således

en prövning av traditionell domstolskaraktär. Någon tvekan bör därför inte

längre behöva föreligga möjligheten och lämpligheten att föra över

om samtliga ärenden rörande besvär över kommunala beslut till domstolsprövning.

2.3.3 Principiell utformning av ett nytt överklagandesystem

Förslag: Kraven på snabbhet och effektivitet inom plan- och byggområdet samt önskemålet om en samordning av överprövningen av PBL-ärenden och miljöskydds- och naturvårdsärenden gör det motiverat att tillskapa en central miljödomstol i landet. Jag föreslår därför inrättandet av en sådan domstol med uppgift att pröva i huvudsak överklaganden av länsstyrelsens samtliga beslut enligt såväl den miljöbal-

nya ken som PBL.

I det längre perspektivet bör även den besvärsprövning i dag sker

som vid länsstyrelserna föras över till domstol. Vid denna bedömning har särskild vikt lagts vid rättssäkerhetsaspektema och Europakonventionens krav på muntlig förhandling. Därvid bör i första hand övervägas att tillskapa regionala miljödomstolar för handläggningen av ovannämnda besvärsärenden, varvid den centrala miljödomstolen slutinstans kan ges namnet miljööverdomstolen. Vidare bör övervägas om inte ytterli-

gare målgrupper bör föras över till en sådan domstolsorganisation. Som

exempel nämns ärenden enligt va-lagen, vattenlagen och fastighetsbild-

ningslagen. Härigenom skulle kunna skapas en domstolsorganisation

som i stort sett hanterar samtliga ärenden rörande mark och vatten.

Grundläggande krav på ett prÖvningszCystem För närvarande överklagas alla kommunala beslut hos länsstyrelsen, varefter det sker en uppdelning så att vissa angivna beslut skall överklagas hos kaimnarrätt och övriga beslut hos regeringen. Primära mål för utredningen är att se till att regeringen avlastas besvärsärenden och att

ett nytt prövningssystem utfonnas så att Europakonventionens krav på

domstolsprövning tillgodoses. Övervägandena i det föregående har ut-

mynnat i bedömningen att samtliga besvärsärenden bör föras bort från regeringen och i stället underkastas domstolsprövning i åtminstone sista instans.

När det gäller att finna eller utfonna lämplig domstol för prövning

regeringsärendena kan dessa ärenden inte behandlas isolerat. Även av de ärenden som går till kammarrätt måste tas med i övervägandena och vidare framstår det som nödvändigt att också besvärsprövningen i första instans, alltså för närvarande vid länsstyrelsema, görs till föremål för granskning. Det innebär att hela instansordningen för besvärsprövningen skall tas upp till behandling.

Inledningsvis kan det finnas anledning att se hur man inom närliggan-

de utländska system har löst frågoma om beslutsfattandet inom den offentliga sektorn och besvärstörfarandet jfr avsnitt 2.2.3. Därvid kan till en början konstateras att möjlighetema till domstolsprövning är mer begränsade i Sverige än på de flesta andra håll. När det gäller att ta tillvara erfarenheterna från andra länder inställer sig emellertid genast svårigheten med att det föreligger så stora skillnader mellan Sverige och flertalet andra länder såvitt avser relationen stat och kommun. Sverige har förhållandevis stora kommuner som av tradition tillerkänts en betydande självständighet. På plan- och byggområdet har detta understrukits ytterligare genom PBL.

I andra länder har staten ett betydligt större inflytande i bl.a. frågor om markanvändning och byggande. Detta tar sig uttryck på flera sätt inom beslutssystemet. I många länder skall planer underställas statlig prövning och oña kan staten ingripa självmant i avsevärt större ut-

sträckning än som är möjligt i Sverige enligt 12 kap. PBL.

Även inom besvärsförfarandet återspeglas i många länder den grundläggande maktfördelningen mellan centrala och lokala

organ, som ger staten ett vidsträckt inflytande. Besvärsförfarandet är således i allmänhet uppbyggt kring parallella system. Dels har man en administrativ besvärsprövning där det överprövande organet har en vidsträckt prövningsrätt med möjligheter att upphäva eller ändra lokalt fattade beslut. Dels har man en domstolsprövning som ibland sägs vara begränsad till

en laglighetsprövning, men som ofta i varierande utsträckning ger domstolarna möjligheter att även på lämplighetsavvägningar.

Om i Sverige skulle bygga upp besvärssystemet i enlighet med

grunddragen i de utländska systemen, skulle först ha en vidsträckt administrativ prövning hos länsstyrelse och i vissa fall regeringen och därefter en mer begränsad domstolsprövning hos länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten. Ett sådant system med dubbla instanskedjor skulle naturligtvis leda till en tids- och kostnadskrävande Om det skall

process.

ll5

vara någon mening med dubbla besvärsvägar, måste besvärsprövningens

omfattning vara väsentligt olika inom de båda instanskedjoma. En vidsträckt administrativ besvärsprövning skulle emellertid för svenskt vidkommande komma i strid med grundläggande principer kommunalt

om självbestämmande.

I det föregående har jag behandlat frågan besvärsprövningens

om omfattning. Även länsstyrelsen behålls besvärsinstans och såle-

om som des får en administrativ prövning i första instans och domstolspröv-

en ning i sista instans, bör enligt min mening prövningens omfattning

vara densamma i alla instanser. En sådan ordning kan därvid

ses som en mellanfonn av den administrativa prövning och domstolsprövning

som förekommer i många länder. Prövningen således bli begränsad

avses mer än många länders administrativa prövning, samtidigt något

men mer omfattande än vissa länders laglighetsprövning. En sådan avgränsning

av besvärsprövningens omfattning leder enligt min mening till goda möjligheter att bygga en effektiv instansordning för överprövningen,

upp varvid måste förutsättas att statens möjligheter att ingripa i vissa fall

ges en särskild reglering vid sidan besvärssystemet.

En grundläggande utgångspunkt vid Lttfonnningen ett nytt pröv-

av ningssystem är naturligtvis att detta också skall tillgodose högt ställda krav på rättssäkerhet. Med iakttagande av detta krav bör enligt min

mening ett effektivt prövningssystem utfonnas utifrån följande utgångspunkter.

En enhetlig instanskedja

Prövningssystemet måste ge möjligheter till en så snabb handläggning

som möjligt. I första hand innebär detta att systemet skall utfonnas så enkelt som möjligt och att samtliga besvärsärenden således skall samma väg genom instanskedjan.

Den nuvarande uppdelningen besvärsårendena mellan regeringen

av och kammarrättema har gjorts enligt principen att ärenden huvud-

som sakligen rör rättsfrågor prövas kammarrättema, medan ärenden där

av lämplighetsfrågor är huvudsaken prövas av regeringen. En helt konsekvent uppdelning har emellertid inte kunnat göras, utan vissa mål, de s.k. blandade målen, skall kammarrätten överlämnas till regeringen med

av eget yttrande. Reglema om vilka ärenden som skall till kammarrätt respektive regeringen är komplicerade. I vissa fall har oenighet uppstått mellan besvärsinstansema skall pröva ärendet.

om vem som

När besvärsärendena nu skall föras bort från regeringen framstår det som en självklar utgångspunkt att dessa ärenden förs med de

samman ärenden som går till kaininarrätt så att får till stånd enhetlig in-

man en stanskedja. Förslaget här att regeringen skall avlastas samtliga besvärsärenden grundar sig bl.a. på bedömningen att prövningen i regeringsärendena, under hänsynstagande till den föreslagna begränsningen i prövningens omfattning, i allmänhet inte är av annan karaktär än de prövningar som normalt förekommer vid domstolar. Det finns alltså inte något som talar för att de nuvarande regeringsärendena och kammarrättsmålen inte skulle kunna handläggas i samma ordning. En annan sak är att domstolens sammansättning kan behöva varieras med hänsyn till frågomas art.

Begränsning av antalet besvärsinstanser För närvarande kan prövningen komma att ske i två instanser efter länsstyrelsen. Beträffande en stor del av lovärendena blir instanskedjan kammarrått-Regeringsrätten och beträffande planärendena och många lovärenden går besvären till regeringen med möjlighet till rättsprövmng hos Regeringsrätten.

Möjligheten till omprövning och överklagande till högre instans

en tillgodoser i huvudsak två intressen. Dels skall felaktiga avgöranden kunna rättas, dels skall man kunna till stånd avgöranden som är vägledande för rättstillämpningeii.

Kravet på att felaktiga beslut skall kunna rättas är en aspekt av kravet på rättssäkerhet. En annan aspekt rättssäkerheten är emellertid att rättskipningen också skall snabb och billig. Det gäller att inte bara

vara tillgodose den klagandes intresse av att ett beslut ändrat utan även den av beslutet berättigades intresse att kunna utnyttja t.ex. tiller-

av en känd byggrätt inom rimlig tid. 1 PBL-sammanhang är det stor bety-

av delse att överklagandeäreitdena avseende planer och bygglov kan avgöras snabbt. Stora ekonomiska värden står spel såväl för enskilda som för det allmänna. Betydelsefulla projekt i samhällsbyggandet kan komma att fördröjas genom en långsam besvärsprocess. Därför är det avgö-

av rande betydelse att ett nytt överprövningssystem erbjuder en rationell hantering besvärsärendena samtidigt högt ställda krav på rättssä-

av som kerhet tillgodoses. Av särskild betydelse för snabb hantering är att

en instanskedjan inte blir för lång.

ll7

En lämplig awägning för PBL:s del att prövningssystemet

synes vara utformas så att det möjlighet till överprövning de kommunala

ges av besluten i två instanser.

Det finns i dag en allmän strävan inom rättsväsendet att förkorta instanskedjoma och att begränsa besvärsrätten prövningstillstånd.

genom Frågan om rätten att besvära sig till den här tänkta andra instansen skall beskäras genom någon fonn av prövningstillstånd hänger med

samman hur den första besvärsinstansen utformas. Jag skall därför återkomma till den frågan.

Saklig kompetens hos besvärsmyndigheten

Självfallet skall höga krav ställas på besvärsinstansemas rättsliga kvalifikationer. Härutöver måste det anses vara betydelsefullt att myndigheterna har tillgång till expertis i plan- och byggfrågor.

Enkel och snabb handläggning En enhetlig instansordning med högst två besvärsinstanser bör bidra till en snabb handläggning av besvärsärendena. Härutöver bör emellertid tillses att processordningen vid besvärsinstansema är sådan snabb

att en och enkel handläggning underlättas. Detta är viktigt inte minst med hänsyn till klagandena. Dessa skall inte behöva anlita biträde eller i övrigt åsamkas alltför stora kostnader för utförande av sin talan. Detta innebär bl.a. att besvärsmyndigheten skall verka för att ärendet blir tillräckligt utrett och att processen inte bör utfonnas ett tvåpartsförfa-

som rande.

Garantier måste skapas för att handläggningen PBL-ärenden hos

besvärsmyndigheten inte fördröjs på grund av att myndigheten priorite-

rar andra måltyper på bekostnad PBL-ärendena. Detta i förening med

av behovet av sakkunniga hos myndigheten kan motivera att den inrättas

som en specialinstans.

Samordning med mil jöskydds- och naturvårdsärenden En stor del av PBL-ärendena har stark anknytning till de ärenden som skall prövas enligt den föreslagna miljöbalken. Det är angeläget

att en

samordning av tillstånds- och besvärsprövning enligt de olika lagama

kan komma till stånd.

118 SOU 1994: 134

Kostnadseffektivitet Ett prövningssystem utformat i enlighet med dessa utgångspunkter har givna fördelar från kostnadssynpunkt. Även i övrigt måste självfallet

kostnadsaspekten beaktas.

Länsstyrelsens roll i prövningssystemet Utgångspunkt för övervägandena är således att samtliga ärenden rörande besvär över kommunala beslut enligt PBL skall prövas inom och

en samma instanskedja, att denna skall begränsas till två besvärsinstanser och att åtminstone den sista instansen skall vara en domstol.

Som första besvärsinstans kan länsstyrelsen tjänstgöra liksom i dag. Alternativt kan emellertid tänka sig övergång till domstolspröv-

man en ning redan i första instans och således föra bort besvärsprövningen från

länsstyrelsen. Inledningsvis skall här tas upp frågan om länsstyrelsens

roll i det framtida prövningssystemet.

Länsstyrelsens dubbla roller tillsynsmyndighet och besvärsin-

som stans har diskuterats sedan lång tid tillbaka. l avsnitt 2.2.7 har lämnats en redovisning av de diskussioner som har förts och de förändringar som skett på det organisatoriska planet.

Utvecklingen mot att skilja rättskipningen från övriga funktioner hos länsstyrelsen tog sin början är 1971, när länsskatterätter och länsrätter bildades. Härefter bildades den tredje länsdomstolen, fastighetstax-

eringsrätten, år 1977. Efter att ha varit organisatoriskt knutna till länssty-

relsen bröts domstolama ut från länsstyrelsen den l juli 1979 och lades samman till länsrätter.

I den utredningsverksamhet som har bedrivits därefter Länsdom-

av stolskommittén och Domstolsutredningen har förslag lämnats till ytterligare överflyttning av besvärsprövning från länsstyrelserna till förvaltningsdomstolama med länsrätten som första besvärsinstans.

Regionberedningen, som avses presentera sitt slutbetänkande vid årsskiftet 199495, avser, enligt vad jag har erfarit beredningens hittills-

om varande överväganden, att understryka betydelsen att länsstyrelsema

av befrias från befattningen med besvärsärenden.

Under lagstiftningsarbetet med PBL ifrågasattes aldrig något altemativ till länsstyrelsen som besvärsinstans beträffande planärenden. När det däremot gäller övriga beslut fanns det några remissinstanser

som förordade länsrätten första besvärsinstans. Departementschefen

som

anslöt sig emellertid till vad PBL-utredningen hade anfört till stöd för att

prövningen skulle göras av länsstyrelsen PBL-propositionen 363.

s. Utredningen hade därvid framhållit att erforderliga awägningar mellan olika intressen skall göras mot planpolitisk bakgrund och att det för dessa frågor fordras en plan- och byggnadsteknisk expertis länsrät-

som ten inte förfogar över.

Frågan om länsstyrelsemas roll togs på nytt i plan- och bygg-

upp nämndspromemorian 77 ff. Där föreslogs att det inte skulle företas

någon ändring med avseende på länsstyrelsenias roll i prövningssyste-

met. Som skäl härför anfördes i huvudsak följande. Om ärendena skall flyttas över till länsrättema, krävs bl.a. att dessa tillförs medverkan från experter, vilket måste svårt att genomföra hos ett så stort antal

anses domstolar. Ordningen med länsstyrelserna första besvärsinstans har

som funnits under lång tid och några allvarliga invändningar mot den har inte framförts. Länsstyrelsema besitter stor sakkunskap beträffande överklagade frågor. Prövningen går vidare förhållandevis snabbt och till rimliga kostnader.

Vid remissbehaitdlingen av promemorian det inte många remiss-

var instanser som uttryckligen berörde länsstyrelsens roll i prövningssystemet. Remissinstansema med anknytning till rättsväsendet förordade visserligen att besvärsärendena skall handläggas inom för den be-

ramen fintliga domstolsorganisationen, men härvid var det bara någon enstaka remissinstans som ansåg att länsstyrelsen skall ersättas med länsrätten som besvärsinstans.

Ett genomgående argument för att länsstyrelsen skall behållas

som besvärsinstans i PBL-ärenden har varit att särskilt de ärenden går

som

till regeringen innehåller så mycket lämplighetsavvägningar de

av att inte lämpar sig för domstolsprövning. Därmed har det heller inte allvar ifrågasatts att bryta ut kammarrättsmålen till prövning i länsrätt. Att göra en uppdelning av ärendena redan i första instans har ansetts leda till ett alltför komplicerat system.

Jag har i det föregående funnit att det är angeläget att all prövning

av besvär över kommunala beslut flyttas över till domstol i åtminstone sista instans och att prövningens art och omfattning inte lägger hinder i vägen för en sådan refonn. Det finns alltså enligt min mening inget skäl

av denna principiella art för att länsstyrelsen skall behållas besvärsin-

som stans.

Följande huvudlinjer kan då urskiljas i den kvarstående argumentationen kring länsstyrelsen som besvärsinstans.

Det som anses tala mot länsstyrelsen som besvärsinstans är framför allt principiella rättssäkerhetsaspekter. l de fall länsstyrelsen är besvärsinstans är den ofta också tillsynsmyndighet, vilket naturligtvis leder till att länsstyrelsens opartiskhet kan ifrågasättas. Vidare finns det inte några föreskrifter som garanterar att rimliga krav på framför allt rättslig kompetens vid beslutsfattandet tillgodoses.

Det som anses tala för att länsstyrelsen skall behållas som besvärsinstans i särskilt PBL-ärenden är att länsstyrelsen besitter saklig kompetens samt att besvärsförfarandet där är snabbt och billigt. Det har också anförts att det kan leda till svårigheter för länsstyrelserna att rekrytera kvalificerade jurister, besvärsärendena försvinner. Från detta

om argument torde dock kunna bortses i sammanhanget.

Länsstyrelsemas dubbla roller på plan- och byggområdet är uppenbara. Vid sidan av rollen som besvärsinstans har länsstyrelsen tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och skall samverka med kommunema i deras planläggning samt lämnar därvid i inte ringa utsträckning råd till kommunala tjänstemän i enskilda ärenden. Länsstyrelsema tillvaratar vidare statliga intressen i samband med den kommunala planeringen. För framför allt enskilda klagande måste de kontakter mellan länsstyrelse och kommun som har föregått besvärsprövningen framstå

tveksamma, särskilt den klagande inte har någon som helst som som kännedom om i vilken sammansättning länsstyrelsen fattar sina beslut i besvärsärenden.

För domstolar ges i lag mycket preciserade bestämmelser om domstolens sammansättning och krav ledamötemas kompetens. Vidare tillses genom lagstiftning att expertkunskaper inte tillförs domstolen på ett för parterna icke redovisat sätt. Motsvarande regler saknas för länsstyrelsema.

Varje länsstyrelse har en viss frihet att utforma sin egen beredningsoch beslutsprocess och det förekommer att besvärsärendena handläggs inom planenheten, som tidigare har varit aktivt inblandad i den kommunala planeringen. Vanligtvis handläggs visserligen besvärsärendena på

länsstyrelsens rättsenhet, men tjänstemännen där kan ha varit rådgivande

vid länsstyrelsens ställningstaganden i förhållande till kommunen, och vid rättsenhetens handläggning kan tjänstemän från planenheten ta aktiv

del. Det förekommer också att besvärsärenden hänskjuts till styrelsen där det oña finns ett starkt kommunalt inflytande. Plan- och byggärenden rör för den enskildes rättsställning mycket väsentliga frågor och ärendena kan oña vara rättsligt svårbedömda. Det framstår därför angeläget att det skapas garantier för att överprövsom ningen de kommunala besluten sker hos opartisk och rättsligt kvaav en lificerad instans. Länsstyrelserna fyller säkerligen i allmänhet sin funktion besvärsorgan mycket bra, detta hindrar inte att denna besom men svärsordning framstår principiellt tveksam och kan minska allmänsom hetens förtroende för rättssystemet. Det sagts ovan om förfarandet som hos olika länsstyrelser också anledning att ifrågasätta om inte den ger faktiska prövningen vid vissa länsstyrelser kan göras till föremål för berättigad kritik. I sarmnanhanget bör också nämnas ett problem med länsstyrelsen som besvärsinstans, vilket hänger med Europakonventionen. Enligt samman denna, från den l januari 1995 gäller svensk lag, skall den ensom som skilde ha rätt att kräva muntlig förhandling vid domstol i ganska stor utsträckning. Eftersom länsstyrelsen inte är någon domstol, kan kravet på muntlig förhandling inte tillgodoses där utan först i nästa instans. Om för hela landet central domstol, kan det naturligtvis uppstå denna är en svårigheter att tillgodose kravet. Det är framför allt praktiska skäl brukar anföras till fönnåit för som länsstyrelsenia besvärsinstans. I första hand understryks betydelsen som tillgång till saklig kompetens, således experter på framför allt planav frågor. PBL-ärendenas speciella karaktär gör att det torde vara nödvändigt att det i besvärsinstansen finns tillgång till sådana experter och detta kan naturligtvis leda till vissa problem, besvärsärendena flyttas om över till domstol. Samtidigt expertema i länsstyrelsen är en tillgång som måste beaktas att de invändningar mot länsstyrelsens opartiskhet som kan kanske framför allt gäller just expettema. Det är i första hand resas, dessa kan ha tagit aktiv del i det arbete har föregått de komsom som munala besluten. Handläggningen hos länsstyrelsema besvärsärenden torde vanligtav vis ske förhållandevis skyndsamt och till rimliga kostnader. När det gäller kravet på snabb handläggning brukar mot domstolsaltemativet invändas att domstolama har hård arbetsbelastning samt att förfarandet vid en domstol ofta är mera tungrott än hos en förvaltningsmyndighet.

Om PBL-ärendena prioriteras i någon fomi och det tillses de att handläggs av ledamöter som har vid denna typ ärenden, bör vana av dock handläggningen vid domstol kunna ske minst lika snabbt vid som länsstyrelsen. En kostnadsjämförelse är inte så lätt att göra. Det finns dock anledning att misstänka att domstolsprövning skulle bli något dyrare. Kostnadsökningen kan emellertid begränsas lämpligt genom en utformad organisation. Vid en avvägning mellan de redovisade för- och nackdelama med nu länsstyrelsen som besvärsinstans finner jag att övervägande skäl talar för att besvårsprövningen förs över till domstol redan i första instans under

förutsättning att denna är lämplig med hänsyn till de grundläggande krav

som jag inledningsvis angav. Jag lägger därvid särskild vikt vid rättssäkerhetsaspektema och att Europakonventionens krav på muntlig förhandling inte kan tillgodoses hos länsstyrelsen.

En övergång till d0m.vI0l.sprövnng iföávla instans hör vänta

Arbete pågår i olika sammanhang med refonner för av systemet överprövning av förvaltningsbeslut. En strävan är härvid att öka möjlighe-

terna till domstolsprövning och att till att överprövningen hålls

se samman inom så separata domstolsorganisationer möjli gt. som Om det inte finns vägande skäl häremot, bör överprövningen ske inom någon av de två huvudorganisationema de allmänna domstolama eller de allmänna förvaltningsdomstolama jfr t.ex. l99394:200 Uppprop. hörande Bostadsdoinstolen m.m.. Dessa strävanden måste naturligtav vis beaktas när det gäller refonn instansordningen för överpröven av ning av PBL-beslut. Av de två huvudorganisationema inom domstolsväsendet ligger de allmänna förvaltningsdomstolama med länsrätt kammarrätt Rege- - ringsrätten nännast till hands för prövning PBL-beslut. Det kan av emellertid finnas anledning att först i korthet beröra altemativet med de allmänna domstolama. lnom denna organisation finns bl.a. vattendoinstolar och fastighetsdoinstolar, handlägger mål och ärenden med som fastighetsrättslig anknytning av sådant slag att domstolama i och för sig skulle kunna lämpade att även handlägga PBL-ärenden. Mot vara en ordning med någon av dessa domstolar första besvärsinstans talar som dock framför allt processrättsliga hänsyn. En viktig utgångspunkt för en refonn är att processordningen vid besvärsinstansema befordrar en snabb och enkel handläggning. Det innebär att det bör regler det vara av

slag som finns i förvaltningslagen eller förvaltningsprocesslagen som bör vara tillämpliga på förfarandet, vilket gör att valet av fastighetsdomstol eller vattendomstol inte framstår som lämpligt.

När det gäller den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen strä-

var man i arbetet med en reform av förvaltningsprocessen efter att förstärka länsrättens roll som en allmän förvaltningsdomstol i första instans. I de fall länsstyrelsebeslut överklagas direkt till kammarrätt är målet att flytta ned prövningen från kammarrätt till länsrätt. Regionberedningen kommer vidare sannolikt att föreslå att besvärsprövningen vid länsstyrelserna avvecklas och att den i huvudsak flyttas över till länsrättema. Vid övervägande av frågan om en första instans för domstolsprövning av PBL-ärenden är det således naturligt att länsrätten tas upp som ett förstahandsaltemativ. Väl medveten om logiken från systematisk synpunkt i att göra länsrätten till första besvärsinstans ställer jag mig dock tveksam

till lämpligheten av en sådan ordning.

Länsrättema handlägger mål och ärenden av helt annan art än det nu är fråga om. Antalet PBL-ärenden hos varje länsrätt skulle komma att bli förhållandevis begränsat och bara utgöra en ringa del av domstolarnas arbetsuppgifter. Rättsligt sett är PBL-ärendena kanske inte mer komplicerade än många andra mål och ärenden, men PBL och anknytande lagstiftning är ändå av ett ganska speciellt slag, som det kan ta tid att sätta sig Det finns risk för att ledamöterna aldrig hinner bygga upp den erfarenhet som krävs för prövningen av dessa ärenden och att därmed rimliga krav på kvalitet i dömandet inte kommer att tillgodoses.

Vidare finns risk för att handläggningstidema blir för långa vid länsrätt. Dels leder naturligtvis ovana vid materien till att handläggningen tar tid, dels kan PBL-ärendena komma att missgrynnas vid prioriteringen mellan de olika förekommande målgruppema. Länsrättema handlägger t.ex. ärenden om omhändertagande av bam och missbrukare, som naturligtvis ofta är av brådskande slag. Inte heller i förhållande till andra mål och ärenden är det säkert att länsrätten skulle göra en sådan prioritering att rimliga krav på snabb handläggning av PBL-ärendena skulle komma att tillgodoses. Visserligen kan mål av speciellt slag prioriteras genom förtursregler och lottas på särskilda avdelningar, men i princip är det domstolen själv som avgör i vad mån sådana metoder skall Litnyttjas.

Som jag har framhållit tidigare torde PBL-ärendenas speciella karaktär fordra att det hos besvärsinstansen finns tillgång till expertis i planoch byggfrågor. Det är enligt min mening inte tillräckligt att domstolen

har möjlighet att kalla experter vid behov, utan experterna bör

vara fast knutna till domstolen på samma sätt som fastighetsråden i fastighetsdomstolar och vattendomstolar. Visserligen skulle expert kunna

en tjänstgöra samtidigt hos flera länsrätter, men det skulle sannolikt ändå bli svårt att få arbetsuppgifterna att räcka till för fast anknutna experter vid ett så stort antal domstolar.

De nu redovisade nackdelarna med länsråttema första besvärs-

som instans väger enligt min mening så tungt att detta altemativ inte är godtagbart. De påtalade nackdelarna hänger i huvudsak med att

samman PBL-ärendena skulle komma att splittras på ett alltför stort antal domstolar och det gäller därför att finna en lösning med färre domstolar. Härvid går naturligtvis tanken till kammarrättema, som i dag handlägger en stor del av PBL-ärendena.

Som nämnts pågår arbete med att befria kammarrättema från all besvärsprövning som första instans i enlighet med principen att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i den lägsta domstolsinstansen. Det antas således att målen ofta kan utredas och avgöras enklare, snabbare och billigare, om den första domstolsprövningen inte sker så högt upp i domstolshierarkin i kammarrätt. En lösning enligt vilken kammar-

som rättema görs till första besvärsinstans i PBL-ärenden skulle alltså gå stick i stäv mot de nämnda strävandena. Lösningen innebär att inte ens den nuvarande förberedande besvärsprövningen hos länsstyrelsen skall finnas kvar.

Även undantag från principen länsrätten skall skjutas

om ett att som första instans skulle kunna accepteras, finns det mot lösning med

en kaimnarrättema besvärsinstaits argument delvis slag

som av samma som de jag nyss redovisade mot länsrättema. Det finns således framför allt

en risk för att kravet på snabbhet vid handläggningen inte skulle komma att

tillgodoses i tillräcklig Litsträckning.

De redovisade problemen med att låta besvärsprövningen ske inom ramen för den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen anled-

ger ning att till övervägande frågan om inrättande av någon fonn

ta upp av regionala specialinstanser för besvärsprövningen. PBL-ärendena ensamma kan visserligen inte bära upp sådana instanser, men tillsammans med framför allt miljöbalksärendena skulle underlaget bli tillräckligt stort.

Miljöorganisationsutredningen har i uppdrag att lämna förslag till så-

dana organisationsförändringar behöver vidtas med anledning att

som av

miljöbalken träder i kraft. Utredningen kommer, enligt vad jag har inhämtat, att föreslå att i stort sett all tillståndsprövning i miljöbalksärenden skall ske hos länsstyrelsema och att besluten skall kunna överklagas till Koncessionsnämnden för miljöskydd, som därvid skall organiseras om till en miljödomstol. Någon ändring i den nuvarande ordningen för överprövning av kommunala beslut i tillsynsärenden kommer inte att föreslås, vilket innebär att länsstyrelsen kvarstår som besvärsinstans. Från utredningen har emellertid uppgetts att det på sikt kan visa sig vara lämpligt att föra över i vart fall tillståndsprövningeii till domstol, varvid den mest rationella ordningen bedöms vara att det inrättas ett antal regionala miljödomstolar. Enligt Litredniirgen skulle i så fall i en framtid även vattenmålen kunna föras över till sådana mil jödomstolar.

Från något skilda utgångspunkter finns det alltså med hänsyn till både PBL-ärendena och miljöbalksärendena skäl som talar för att det tillskapas särskilda regionala miljödomstolar. Som framgår av vad Miljöorganisationsutredningen har förutskickat rörande sina förslag är det emellertid för miljöbalksärendenas del bara fråga om ett tänkbart framtidsperspektiv. Med hänsyn härtill och till att särskilda regionala domstolar inte kan inrättas för bara PBL-ärenden, saknas anledning för mig att nu lägga fram konkreta förslag rörande sådana domstolar. Frågan bör lämpligen tas upp till en samlad bedömning grundval av utredningarnas betänkanden och remisskritiken över dessa. Det finns också anled-

ning att invänta och väga de förslag som Regionberedningen kan

komma att lägga fram.

Vid denna översyn ligger det nära till hands att ta upp frågan om att också föra över vissa andra målgrupper till sådan domstolsorganisa-

en tion.

Till en början vill jag peka möjlighetema att förenkla handläggningen av ärenden enligt lagen 1970:244 om allmänna vatten- och avloppsanläggningar, va-lagen. Enligt lagen skall vissa frågor prövas av Statens va-nämnd, vars beslut får överklagas till Svea hovrätt, där målen prövas av hovrätten i dess sammansättning som vattenöverdomstol. Sista instans i va-mål är Högsta domstolen. Vissa andra ärenden enligt lagen skall handläggas av länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut skall beträffande vissa uppräknade fall överklagas till kammarrätt. Dessa beslut prövas slutligt av Regeringsrätten. Andra beslut av länsstyrelsen enligt lagen skall överklagas till regeringen. Om regionala miljödomstolar inrättas, skulle va-nämnden kunna uppgå i dessa eller möjligen i en av

dessa. Den regionala domstolen skulle därvid kunna pröva både de ärenden som i dag handläggs va-nämnden och de ärenden

av som handläggs av länsstyrelsen. Samtliga besvärsärenden skulle därefter kunna till den nedan behandlade miljödomstolen, regionala

som, om domstolar inrättas, får döpas om till mil jööverdomstolen.

Vidare kan det finnas anledning att överväga att flytta över de mål som prövas hos vattendoinstolama till sådan domstolsorganisation.

en Vattemnål och miljöskyddsmål hänger nära samman. Före tillkomsten

av miljöskyddslagen reglerades utsläppsfrågor i vattenlagen

och det var vattendomstolama som dömde även i dessa.

Slutligen bör prövas om det kan finnas samordningsvinster med att också låta de nuvarande ärendena vid fastighetsdomstol prövas vid

regionala miljödomstolar. Bla. skulle sådana vinster kunna göras sakkunnigsidan.

Genom en samordning av det här slaget skulle kunna skapas dom-

en stolsorganisation som i stort sett hanterar samtliga ärenden rörande mark och vatten i stället för dagens uppdelning dessa ärenden länssty-

av relser och regeringen samt ett flertal domstolsliknande nämnder och domstolar i särskild sammansättning.

Mina förslag innebär således att länsstyrelsema skall behållas

som besvärsmyndigheter i avbidan resultatet det särskilda Litrednings-

av arbete rörande regionala domstolar som enligt min mening bör komma till stånd.

Om statsmakterna skulle finna att inrättande av regionala domstolar inte är en lämplig lösning, återstår såvitt iag kan bedöma alternativen med att behålla länsstyrelserna som besvärsmyndigheter eller att flytta över besvärsprövningen i första instans till länsrätt. Av dessa altemativ förordar jag ett bibehållande länsstyrelserna. Visserligen kvarstår de i

av det föregående anförda invändningama mot länsstyrelsema, alter-

men nativet med länsrätt innebär alltför stora risker för bristande kompetens och förseningar vid handläggningen PBL-ärendena.

Vad gäller handläggningen av besvärsärenden vid länsstyrelserna vill jag anföra följande. Med hänsyn till rättssäkerheten det befogat att

synes samtliga länsstyrelser inför en ordning där besvärsärenden på plan- och byggområdet bereds tjänstemän, inte har varit inblandade i den

av som kommunala planprocessen. Beslut i besvärsärendena bör enligt

min mening normalt fattas länsstyrelsens chefsjurist eller förste länsassessor.

av l fall då beslut fattas landshövdingen eller länsrådet bör chefsjuristen

eller dennes motsvarighet delta i den slutliga handläggningen. Beslut

av länsstyrelsens styrelse i besvärsärenden bör enligt min mening inte alls komma i fråga.

En miljödomstol

Utgångspunkt för mina överväganden är att det skall finnas högst två besvärsinstanser och att den sista skall domstol. Vidare har jag i

vara en det föregående funnit att länsstyrelserna bör behållas besvärsmyn-

som digheter under i vart fall den tid kan krävas för att eventuellt

som organisera regionala domstolar.

Utgångspunkten var även i plan- och byggnämndspromemorian att länsstyrelsen skulle behållas första besvärsinstans. Härefter skulle

som det enligt promemorian inrättas plan- och byggnämnd andra och

en som sista instans. Flertalet remissinstanser instämde i förslaget särskild

att en

prövningsnämnd skulle inrättas, däribland samtliga länsstyrelser

som hade yttrat sig. Flertalet remissinstanser inom rättsväsendet sig

motsatte emellertid förslaget, framför allt med hänsyn till intema förhållanden

av organisatorisk natur inom domstolsväsendet.

De sistnämnda invändningarna bedöms inte kunna tillmätas avgörande betydelse. Kraven på snabbhet och effektivitet inom plan- och byggområdet måste anses väga så tungt att det finns anledning att bygga vidare på förslaget i promemorian. En nackdel med den föreslagna planoch byggnämnden att den skulle komma att utgöra fristående

var en ny förvaltningsmyndighet. Strävandena att inte inrätta specialdomstolar

nya samt ekonomiska skäl talar starkt för att iaktta stor restriktivitet med att inrätta myndighet detta slag. Läget kan emellertid komma

en ny av att

ändras väsentligt, Miljöorganisationsutredningens aviserade förslag

om genomförs. Det innebär att Koncessionsnämnden för miljöskydd förvandlas från att i huvudsak vara tillståndsmyndighet till att uteslu-

tande bli en besvärsprövande myndighet, miljödomstol. Det framstår

en som en naturlig lösning att även PBL-ärendena går till den föreslagna domstolen.

En sådan miljödomstol skulle komma att ett brett underlag för sin verksamhet. Detta är naturligtvis till fördel från administrativ synpunkt, bl.a. blir domstolen mindre känslig för växlingar i tillströmningen

av olika slags ärenden. Ett brett verksamhetsfält är också betydelse för

av de anställda juridiska och sakkunniga ledamötema.

128 SOU 1994: 134

Inledningsvis berördes frågan om prövningstillstånd till slutinstansen. Med hänsyn till att länsstyrelserna enligt mitt förslag skall behållas som besvärsmyndigheter under i vart fall en övergångstid är det inte möjligt att begränsa besvärsrätten genom prövningstillstånd. Enligt Europakonventionen krävs att det finns möjlighet till domstolsprövning och detta krav torde inte kunna betraktas som uppfyllt, det finns spärr i

om en form av prövningstillstånd.

2.3.4 Rätten att överklaga Den besvärsberärrigade kretsen Min bedömning: Någon begränsning i den besvärsberättigade kretsens omfattning bör inte göras.

Den besvärsberättigade kretsen utvidgades väsentligt genom PBL. Tidigare var det bara sakägare som hade rätt att klaga. Till sakägare räknades dâ, liksom nu, fastighetsägare och innehavare av annan särskild rätt till fast egendom än bostadsrätt och hyresrätt. Enligt PBL har emellertid hyresgäster och boende samt hyresgästorganisationer fått samma ställning i förfarandet, inbegripet besvärsrätt, som sakägama.

I direktiven för utredningen sägs följande:

Erfarenheterna efter fem års tillämpning PBL tyder att över-

klagandeinstitutet inte sällan kommit att användas som ett medel för

medborgarinflytande i stället för som en yttersta rättssäkerhetsventil.

Rätten att överklaga beslut om planer m.m. bör nu ses över i syfte att

effektivisera och tydliggöra överklagandeinstitutets funktion. Utreda-

ren bör därvid överväga i vad mån rätten att klaga kan avgränsas och

göras tydligare.

I PBL-propositionen redovisades motiven bakom förslaget till en utvidgning av den besvärsberättigade kretsen i huvudsak i samband med presentationen refonnens inriktning mot ett förbättrat medborgarinfly-

av tande 79 f. PBL-Litredningen hade föreslagit att sakägarkretsen skulle vidgas till att omfatta även hyresgäster och bostadsrättshavare. Enligt departementschefen borde emellertid den eftersträvade utvidgningen av medborgarinflytandet omfatta inte enbart innehavaren av hyresrätten eller bostadsrätten utan även alla hushållsmedlemmar. Det

torde således främst ha varit önskemålet att vidga medborgarinflytandet som låg bakom reformen i aktuellt hänseende. nu Som nämnts var det tidigare bara sakägare hade besvärsrätt. Besom svärsprövningen inriktades då i huvudsak på frågan avvägningen om mellan klagandens intressen rättighetskaraktär och motstående intresav sen. Ett sådant synsätt präglar också vad i PBL-propositionen som sägs

inledningsvis om besvärsprövningens omfattning enligt PBL-systemet.

För att det skall någon mening med de boendes besvärsrätt har vara emellertid omfattningen vad skall med beaktansvärda av som avses enskilda intressen vidgats PBL. Till enskilda intressen hänförs inte genom bara intressen fönnögenhetsrättslig karaktär sådant av utan även som intresset god nänniljö. I materiellt hänseende torde det främst av en vara intrång i sådana intressen som kan åberopas de boende. Eftersom de av boendes intressen inte går att värdera ekonomiskt och det i förarbetena uttalas att det skall kommunen bestämmer vilket vara som ensam övergripande syfte en detaljplan skall ha i fråga bebyggelsens struktur, om miljöutformningen m.m. är det uppenbart att de boendes möjligheter att vinna framgång med besvärstalan är begränsade. en Enligt gällande rätt har emellertid den boende möjlighet till stöd att för sin besvärstalan åberopa plan leder till intrång i inte bara hans att en eller hennes enskilda intressen utan även i motstående allmänna intressen se avsnitt 2.3.2. Den hänsyn vid besvärsprövningen skall som tas till den kommunala självbestämmanderâtten medför emellertid inte att heller denna möjlighet i nämnvärd grad ökar den boendes möjligheter att vinna framgång med besvärstalan. en Betydelsen av den besvärsberättigade kretsens utvidgning som ett medel att utöka medborgarinflytandet således ha överbetonats i synes samband med PBL-refonnen. Reformen tycks dock inte ha lett till så ett omfattande utnyttjande besvärsrätten i förstone skulle av som man kunna anta. Av uppgifter inhämtats från fyra länsstyrelser avseende som första halvåret l992 se bilaga tabell framgår att antalet beslut c som överklagats av besvärsberättigade utanför sakägarkretsen är förhållandevis begränsat. Vidare framgår att i de flesta fall även sakägare har klagat, vilket innebär att det är ganska beslut blivit föremål för som en besvärsprocess enbart på grund besvär från icke-sakägare. Slutligen av bekräftas påståendet att denna kategori besvärsberättigade har ovan mycket små möjligheter att vinna framgång med besvärstalan. en

5 l4-l326

I det föregående har jag föreslagit att besvärsprövningens omfattning

skall begränsas så att besvärsinstansen inte skall beakta av klaganden åberopade motstående allmänna intressen. Detta leder, åtminstone teoretiskt, till ytterligare begränsningar i de boendes möjligheter att vinna framgång med överklagande. Å andra sidan bör sådan refonn, ett en särskilt den kommer till uttryck i lag, leda till att de besvärsberättiom gade tydlig information besvärsinstitutets begränsningar så att de ges om inte knyter överdrivna förhoppningar till besvärsmöjligheten utan i stället fullt ut utnyttjar de möjligheter till insyn och påverkan som erbjuds bestämmelserna rörande plansamråd och yttrande över bygglovsgenom ansökan. Jag har i delbetänkandet SOU 1994:36 Miljö- och fysisk planering lämnat ett flertal förslag i avsikt att förstärka detta medborgarin-

flytande i den fysiska planeringen.

Den vida besvärsrätten har visserligen inte lett till så stora effektivitetsförluster kunnat befaras, eftersom en besvärstalan av en som men boende materiella grunder tycks ha så små utsikter till framgång kan ifrågasättas det finns tillräckliga skäl för att behålla den nuvarande om ordningen. Det har sagts hittills emellertid bara besvär på materiella som avser

grunder. Den besvärsberättigade kan också klaga på fonnella grunder.

Han kan således göra gällande att kommunen inte har iakttagit handläggningsreglema eller att beslutet på något annat sätt inte har tillkommit i laga ordning. I sådana delar har den boendes överklagande självfallet samma tyngd som en sakägares. Många regler rörande det kommunala beslutsfattandet tar sikte just att tillgodose de boendes m.fl. intresse av att kunna delta i och utöva inflytande beslutsprocessen. Som nämnts har jag tidigare föreovan slagit lagändringar för att förstärka detta inflytande. Här kan besvärsrätten utgöra ett viktigt stöd för de boende vid bevakningen av att kommuiakttar lagens handläggningsregler. Besvärsrätten kan därmed vara nen

väsentlig betydelse för medborgarinflytandet. Visserligen skall läns-

av styrelsen enligt mitt förslag avsnitt 2.3.8 ges möjligheter att självmant ingripa mot kommunala beslut är felaktiga på fonnella grunder, men som avsikten härmed är inte att länsstyrelsen skall företa en heltäckande bevakning den kommunala hanteringen och därför kan de boendes beav svärsrätt ha betydelse även för framtiden. Jag således att de boendes intresse att kunna bevaka beslutsanser av motiverar att de nuvarande reglema om den besvärsberáttigaprocessen

SOU 1994: 134 131

de kretsens omfattning behålls. I och för sig skulle kunna

man begränsa

de boendes besvärsrätt till att bara omfatta besvär på formella grunder.

Det är dock inte helt uteslutet att boende kan vinna bifall till been en svärstalan även på materiella grunder och eftersom det nuvarande systemet har visat sig kunna fungera utan större effektivitetsförluster, finns det enligt min mening inte anledning att begränsa besvärsrätten.

Rätt för Vägverket att överklaga bygglovsbeslut berör allmän som väg

Förslag: Vägverket ges rätt att överklaga beslut bygglov och förom handsbesked för byggnader och andra anläggningar skyltar samt och

ljusanordiringar invid allmän väg.

Vägverket har i en skrivelse, regeringen överlämnats till utredsom av ningen, föreslagit att verket rätt att överklaga beslut bygglov för ges om

byggnader och andra anläggningar samt skyltar och ljusanordiringar

som berör allmän väg.

Bakgrunden till Vägverkets begäran Regeringsrätten i beslut

är att den 17 1993 Mål 3751-1991 fastställt beslut kammarmars nr ett av rätten oin avvisande av Vägverkets överklagande. Det aktuella målet rörde bygglov för reklamskylt invid riksväg, Vägverket en en som överklagat under åberopande att skylten placerats på inav ett sätt som verkade mycket negativt på trafiksäkerheten i redan svår

en trafikmiljö. l

det av Regeringsrätten fastställda beslutet anför kammarrätten att Vägverket varken med stöd bestämmelse i författning eller på av annan grund kan ha behörighet att föra talan i förevarande ärende anses om

bygglov.

I samband med PBL upphävdes kraven i väglagen tillstånd av länsstyrelsen för att uppföra byggnader och andra anordningar intill eller i närheten allmän väg i den mån det råder bygglovsplikt enligt av PBL. I PBL-propositionen anförde departementschefen därvid bl.a. föl-

jande 106

När det gäller ansökningar att uppföra byggnader

om mm. ankommer det enligt PBL byggnadsnämndema att göra en allsidig prövning av tillåtlighet och lokalisering, där således även trafiksäkerhetsaspekter skall beaktas. Många kommuner är i dag väghållare enligt väglagen, och allmänt har kommunerna god kunskap trafikom och säkerhetsfrågor. l ärenden hos byggnadsnämnden kan beröra som

allmän väg är dessutom vägverket sakägare och kan bevaka att så-

dana frågor får en tillfredsställande lösning.

Som framgår detta förarbetsuttalande utgick regeringen i

av PBL-propositionen från att Vägverket var sakägare och således hade rätt att överklaga kommunens bygglovsbeslut i nu aktuella fall. Regeringen har också i flera fall i sak prövat Vägverkets överklaganden av bygglov och förhandsbesked rörande byggnadsföretag intill allmän väg.

Beträffande statliga myndigheter gäller som kammarrätten anfört i

det refererade beslutet huvudregel myndighet inte har

ovan - som att en rätt att överklaga myndighets beslut utan stöd av uttryckligt

en annan bemyndigande i författning. Kammarrätten har inte heller ansett att Vägverket är att betrakta som sakägare i nu aktuella fall.

Enligt 13 kap. 7 § PBL har vissa statliga myndigheter tillerkänts rätt att överklaga vissa beslut lov och förhandsbesked som berör dessa

om myndigheters ansvarsområde. Som framgått ovan utgick regeringen i PBL-propositionen från att Vägverket har rätt att överklaga kommunala beslut lov till byggnadsföretag invid allmän väg och bl.a. därför upp-

hävdes tillståndsplikten enligt väglagen. Regeringen har också i senare

beslut utgått från att Vägverket har sådan rätt. Mot denna bakgrund

jag att Vägverket bör rätt att överklaga beslut rörande bygganser ges nadsföretag inom eller i nära anslutning till ett sådant vägområde. Jag föreslår därför att Vägverket genom ett tillägg i 13 kap. 7 § PBL uttryckligen rätt att överklaga bygglov och förhandsbesked för bygg-

ges nader och andra anläggningar samt skyltar och ljusanordningar invid allmän väg.

Rätten att överklaga detajpIanebeavzz/ i visszifaI

Förslag: En bestämmelse införs innebär att rätten att överklaga

ny som inte är ovillkorlig för dem underrättats om kommunens beslut enligt

som 5 kap. 30 § PBL.

I samband med yttrande över plan- och byggnämndspromemorian begärde Svenska Kommunförbundets styrelse att regeringen till övervägande skulle ta ett problem rörande avgränsningen av den besvärs-

upp

berättigade kretsen ett regeringsrättsavgörande gett upphov till.

som

När detaljplan eller områdesbestämmelser antas, ändras eller upp-

en hävs skall bl.a. sakägare, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende

underrättas, de under föreskriven tid skriftligen lämnat synpunkter i om ärendet som inte blivit tillgodosedda. Enligt huvudregeln i 5 kap. 30 § första stycket PBL skall underrättelsen ske meddelande genom att ett sänds i brev till dem med bl.a. uppgift vad den vill överklaga om som beslutet har att iaktta. Om det är ett stort antal skall underpersoner som rättas, får i de flesta fall underrättelse i stället ske kungörande. genom I beslut den 28 november 1991 Mål 2218-1990 har Regeringsrätnr ten funnit att lagstiftningens innebörd är att den fått underrättelse som om beslut att anta detaljplan och besvärshänvisning också har en rätt att överklaga beslutet med stöd 13 kap. 5 § PBL. av Regeringsrättens tolkning PBL:s bestämmelser i aktuellt hänseende av leder till problem för framför allt kommunema. De måste lägga ned ett omsorgsfullt arbete på att avgränsa den krets skall erhålla underrätsom telse om detaljplanebeslut jämte besvärshänvisning. Det finns alltid risk för att kretsen besvärsberättigade blir vidare än nödvändigt eller av att sådana borde ha fått underrättelse inte får det. I sistnämnda fall kan som planbeslutet komma att angripas extraordinära rättsmedel tid genom lång efter det att beslutet har vunnit laga kraft. Enligt min mening talar övervägande skäl för en lagändring. Jag att bestämmelserna i 22§ anser förvaltningslagen 1986:223 skall gälla vid bedömningen rätten av att

överklaga.

Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår jag att det i been ny stämmelse, 5 kap. 30 a§ PBL, att 22§ förvaltningslagen skall anges

tillämpas vid överklagande utan hinder vad stadgas i 5 kap. 30 §

av som PBL.

2.3.5 Miljödomstolens sammansättning och arbetsformer

Förslag: Miljödomstolen skall ha sammansättning med såväl lagfar-

en na som sakkunniga ledamöter med möjlighet till flexibel anpassning en för skilda mâltyper. Med hänsyn till att domstolens arbetsbörda kan förväntas växla avsevärt över tiden, föreslås ett lågt antal fast anställda ledamöter med möjlighet att till domstolen knyta ytterligare lagfarna och sakkunniga ledamöter vid behov. ga

Inledning

Som tidigare nämnts avsnitt 2.3.3

mynnar både mina och Miljöorganisationsutredningens överväganden ut i att Koncessionsnämnden för miljöskydd skall omvandlas till miljödoinstol. Jag har under

en utrednings-

arbetet samrått med Miljöorganisationsutredningen, som inom kort läg-

fram sitt förslag i motsvarande frågor, och som jag anförde inger ledningsvis har detta samråd lett fram till bl.a. ett gemensamt förslag till lag om Miljödomstol.

Miljödomstolen skall central självständig domstol för över-

vara en prövning i huvudsak dels länsstyrelsens beslut i miljöskyddsärenden,

av vissa naturvårdsärenden och vissa andra ärenden enligt miljöbalken i enlighet med förslag från Miljöorganisationsutredningen, dels länsstyrel-

beslut i dit överklagade ärenden rörande kommunala beslut enligt sens PBL i enlighet med mina nu framlagda förslag.

Miljödomstolen skall sista instans när det gäller prövningen av

vara ärenden enligt PBL och vissa ärenden enligt miljöbalken. Avgöranden i ärenden tillstånd till miljöfarlig verksamhet bör däremot enligt Mil-

om jÖorganisationsutredningen kunna överklagas. Miljödomstolen blir i dessa ärenden första besvärsinstans. Miljöorganisationsutredningen förordar därför att Högsta domstolen blir prejudikatsinstans i sådana frågor. Med hänsyn till kravet på prövningstillstånd blir dock Miljödomstolen i praktiken slutinstans även i dessa ärenden. Detta sammantaget ställer naturligtvis höga krav kvaliteten hos domstolen.

Domstolen kommer att på PBL-området träda i stället för kammarrätt och Regeringsrätten i vissa fall och regeringen i andra fall. På iniljöbalksområdet kommer den att träda i stället för Koncessionsnämnden och i vissa fall regeringen. Det måste tillses att det inte blir någon kvalitativ försämring i jämförelse med dagens ordning.

Miljädomsrolens .sammansättning

Koncessionsnämnden består i dag ordförande och tre andra ledamö-

av ter. Ordföranden skall lagfaren och erfaren i domarvärv. En leda-

vara mot skall ha sakkunskap och erfarenhet i tekniska frågor. En ledamot skall ha erfarenhet frågor faller inom verksamhetsoinrådet för

av som Statens Naturvårdsverk. Den fjärde ledamoten skall ha erfarenhet av industriell verksamhet. Om ärendet i huvudsak avser kommunala förhållanden, skall fjärde ledamot i stället ingå person med erfarenhet av

som kommunal verksamhet. Den lagfame ledamoten och den sakkunnige i tekniska frågor regel anställda hos nämnden. De två andra leda-

är som mötema brukar benämnas extema ledamöter. De har sin huvudsakliga verksamhet på annat håll och knyts till nämnden för ett särskilt ärende.

Enligt vad jag erfarit Miljöorgarrisationsutredningens

om överväganden skall de nuvarande externa ledamöterna i stället delta i länsstyrelsens handläggning i vissa ärenden. Frågan Miljödomstolens om sammansättning måste alltså omprövas från grunden. Den här föreslagna domstolen motsvarar i utsträckning den i stor

plan- och byggnämndspromernorian föreslagna plan- och byggnämnden.

Denna skulle i ordinär sammansättning beslutför med två lagfama vara ledamöter, ledamot med sakkunskap i planen och byggfrågor och två lekmän. Flertalet remissinstanser tillstyrkte förslaget i denna del. Några remissinstanser ifrågasatte dock behovet specialistmedverkan och av ett par remissinstanser tveksamma till lekmän skulle medverka var att i en överinstans. En utgångspunkt vid övervägandena rörande sammansättningen är att en domstol denna nivå i instanskedjan i rättsligt hänseende skall vara mer kvalificerad än prövningsmyndighetema på lägre nivå. Generellt en kan för det svenska dornstolssysternet sägas gälla att juristinslaget ökar högre i instarrskedjan kommer. Som exempel kan upp man tas prövningen av vattenrnål. Vattendomstolen, vattenmål i första som prövar instans, består lagfaren ordförande, teknisk ledamot av en en och två nämndemän. Vattenöverdornstolen, avdelning vid Svea hovrätt, en är domför med fyra ledamöter, vilka minst skall lagfama av tre vara [13 kap. 3 och 11 vattenlagen 1983:291 1 Högsta domstolen deltar bara lagfama ledamöter. Enligt mitt förslag skall länsstyrelsen kvarstå första besvärsinsom stans med avseende på PBL-ärenden. Emellertid förordar jag att besvärsprövningen redan i första instans på sikt skall överflyttas till domstol, företrädesvis ett lämpligt antal regionala domstolar. Det kan finnas anledning att redan beakta hur dessa regionala domstolar skulle nu kunna tänkas bli sammansatta. Länsrätten, första instans som är i för-

valtningsprocessorganisationen, är normalt domför med lagfaren do-

en mare och tre nämndemän [17 § lagen 1971:289 allmänna förvaltom ningsdomstolarl En sådan sammansättning kan dock inte anses vara en lämplig förebild. Närmare till hands ligga den regionala domsynes att stolen skall domför med eller två lagfama ledamöter, vara en en sakkunnig i plan- och byggfrågor och två lekmän. Redan den nivån skulle alltså domstolen sammansättning i huvudsak en som överensstämmer med vad som skulle gälla för den föreslagna plan- och byggnämnden. Målet med avseende på miljödomstolen måste då den vara att

sammansättning gör den mer kvalificerad än den första inges en som Detta kräver i första hand förstärkning den juridiska stansen. en av kompetensen. I ordinär sammansättning bör således ingå minst två lagfama ledamöter. Antalet är delvis beroende vilka ledamöter i övrigt av som skall delta i besluten.

lekmannadeltagande i rättskipningen har varit föremål för

Frågan om omfattande diskussioner. Skälen för ett sådant deltagande har skiftat med tiden. Numera betraktas värdet ett lekmannadeltagande vanligen av från demokratisk synpunkt. Det framstår ett demokratiskt ideal att som medborgarna själva deltar i den del av den statliga maktutövningen som rättskipningen utgör och att denna inte helt överlämnas specialister. Oña framhålls också att rättskipningen genom deltagande av lekmän kommer att omfattas ett större förtroende från allmänhetens sida. av På visst sätt kan det sägas att ett lekmannadeltagande är särskild av betydelse när det gäller överprövningen PBL-beslut. Dessa beslut har av fattats i demokratisk ordning valda och det framstår som värdeav organ fullt överprövningen inte görs enbart statliga funktionärer. Lekatt av mannadeltagandet bör dock koncentreras till första instans. Det innebär att lekmän bör ingå i de regionala domstolar enligt min mening på som sikt bör komma till stånd. l den behandlade miljödomstolen bör därnu tyngdpunkten ligga vid de rättsliga och sakliga kvalifikationerna. emot Lekmän bör alltså inte ingå i domstolen. slags mellanfonn mellan lekmän och sakkunniga kan betrak- Som en de särskilda ledamöter skall ingå i kammarrätt vid behandlingen tas som kommunalbesvärsmål [13 a§ lagen 1971:289 allmänna förvaltav om ningsdomstolar] och i Koncessionsnämnden vid behandlingen av ärenden i huvudsak kommunala förhållanden. Dessa särskilda soin avser ledamöter skall ha god kännedom respektive erfarenhet av kommuom, nal verksamhet. Eftersom PBL-ärenden i huvudsak rör kommunala förhållanden, skulle det kunna övervägas att låta sådana ledamöter delta i handläggningen dessa ärenden. av Besvärsprövningen skall emellertid vara inriktad en prövning av awägningen mellan enskilda intressen och motstående allmänna eller enskilda intressen. Från den klagandes synpunkt skulle det sannolikt framstå mycket tvivelaktigt det i domstolen ingår ledamöter som om kan antas göra bedömning utifrån ett kommunalt perspektiv. som en Sådana ledamöter bör därför inte ingå i domstolen vid handläggningen

av PBL-ärenden. Miljöorganisationsutredningen har i princip

samma inställning vad gäller handläggningen mil jöbalksårenden. av När det gäller sakkunniga delar jag uppfattningen i plan- och bygg-

nämndspromeinorian att det är angeläget att beslutsorganet har tillgång

till sakkunskap i plan- och byggfrågor. En sådan ordning befrämjar både rättssäkerheten och medverkar till att domstolens beslut kommer att respekteras av alla berörda. Sakkunniginedverkan bidrar också till att förfarandet hos domstolen blir snabbare än ett stort antal tekniska om frågor skulle bli föremål för ett remissförfarande eller sakkunnigbevisning när ett sådant förfarande inte tillför ärendet något nytt i sakfrågan. Det framförs ibland farhågor för att medverkan skulle en av experter kunna innebära att material läggs till grund för avgörandet Lindansom dras partemas insyn. Det torde dock inte finnas starkare skäl hysa att farhågor för detta i det här sammanhanget än vad gäller för t.ex. som fastighetsdomstolamas avgöranden. Det år givetvis inte heller meningen att de sakkunniga skall ersätta ett remissförfarande sådant är benär ett fogat. Domstolen skall således inte kunna grunda sina avgöranden på ny infomiation tillförs den sakkunnige. Inte heller skall doinstosom genom len i någon nämnvärd utsträckning omvärdera väsentligt material i målet utan att frågan belysts genom ett remissförfarande eller liknande. Härvidlag torde det inte bli någon skillnad mot hur ärenden handläggs nu

inom Miljö- och naturresursdepartementet, inom sig har tillgång till

som tjänstemän med goda tekniska fackkunskaper. Som sakkunniga i PBL-ärenden bör i första hand anlitas personer

med teknisk eller samhällsvetenskaplig utbildning. Självfallet kan de

sakkunniga inte täcka hela det stora kompetensområde berörs. Med som sin allmänna kompetens bör de dock kunna bedöma när remissyttranden behöver infordras från t.ex. teknisk, arkitektonisk eller antikvarisk ex-

pertis.

Enligt Miljöorganisationsutredningen bör det för handläggningen

av miljöbalksärenden finnas tillgång till sakkunniga i bl.a. tekniska, natur-

vetenskapliga och ekologiska frågor.

I ordinär sammansättning bör delta minst sakkunnig. Det bör dock en finnas möjlighet för domstolen att adjungera ytterligare sakkunnig en när det behövs. Målets art får bestämma vilken slags sakkunnig skall som delta. När det så slutligen gäller de lagfania ledamötema måste antalet ledamöter i ordinär sammansättning bestämmas med utgångspunkt från

både rättssäkerhets- och kostnadsaspekter. Båda aspektema är betydelsefulla. I samråd med Miljöorganisationsutredningen har jag funnit att minst två jurister bör delta i ordinär sammansättning i alla typer mål

av och att ytterligare jurist bör delta i de mål där domstolen är sista in-

en stans. Vad gäller PBL-målen blir domstolen dänned i ordinär sammansättning domför med tre lagfama ledamöter och minst en sakkunnig.

Miljödomstolens organisation

Miljödomstolens arbetsbörda kommer sannolikt att växla över tiden, i

huvudsak beroende på konjuktursvängningar. Domstolens organisation

bör därför kunna så att ett snabbt och rättssäkert förfarande

anpassas kan klaras utan att domstolen har en onödigt stor fast personalstyrka. När det gäller föredragandena, bör dessa bestå dels av fast anställda, dels andra, t.ex. assessorer i kammarrätt och hovrätt, som beviljas

av tjänstledighet för tjänstgöring föredragande i Miljödomstolen. Pro-

som blemet att till stånd flexibel organisation är något mera svårlöst när

en det gäller domstolens ledamöter, dvs. juristema och de sakkunniga ledamötema.

Det bör emellertid kunna lösas så att domstolen har ett antal fasta tjänster juristdomare och sakkunniga ledamöter och att det därut-

som över skall möjligt att till domstolen knyta kompetenta personer som

vara kan tjänstgöra ledamöter vid behov. För att främja en enhetlig

som rättstillämpning bör dock domstolens sammansättningsregler konstrueras så att alltid fast anställda juristdomare medverkar vid målens avgörande. Den frågan återkommer jag till.

Mot den angivna bakgrunden föreslår jag att Miljödomstolen skall

nu bestå ett antal fast anställda juristdomare som kallas miljödomare. En

dessa skall regeringen förordnas till ordförande i Miljödomstolen. av av Vidare skall det som fast anställda i domstolen finnas ett antal sakkunniga ledamöter utnämns regeringen. Härutöver skall det finnas

som av

ett antal andra juristledamöter och ytterligare sakkunniga ledamöter som

alla förordnas av regeringen. Kraven på dessa särskilt förordnade ledamöters kompetens bör för de fast anställda ledamö-

vara samma som terna. Det bör därför, såvitt avser juristledamötema, ställas upp krav på att dessa skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Miljödomstolen blir så stor domstol att den bör vara indelad i av-

en delningar. Ordförandena på avdelningarna bör förordnas av regeringen.

Närmare om Miljödomstolens sammansättning

Miljödomstolen bör, som nämnts, i ordinär sammansättning domför vara med minst två juristledamöter och sakkunnig ledamot med lämplig en utbildning och erfarenhet efter den typ mål är ifråga. För av som att främja en enhetlig rättstillämpning bör det ställas krav på att ordföranden vid handläggningen skall miljödomare och det också bör vara att vara en miljödomare som är ordförande avdelning. I många fall bör det tillräckligt med mindre

vara en sammansättning,

företrädesvis vid beslut varigenom målet inte i sak och vid avgörs avgöranden enklare beskaffenhet. l sådana fall bör det

av vara tillräckligt om

Miljödomstolen är domför med miljödomare och sakkunnig ledaen en mot. Vidare bör enligt min mening Miljödomstolen domför med vara en juristledamot i utsträckning gäller för kammarråttema. Det samma som innebär bl.a. att rotelinnehavare kan avskriva mål efter återkallelse och fatta beslut som avser målens beredande.

Eftersom Miljödomstolens domar i det övervägande antalet mål inte skall kunna överklagas och domstolen skall delad i

vara avdelningar,

finns det skäl för att domstolen skall kunna principiellt pröva viktiga mål eller delfrågor i utökad sammansättning. Med tanke på det kan en att förutsättas att kommer att hållas i ett relativt antal mål och syn stort att avdelningama kan förutsättas ofta på bör den större vara resa, sammansättningen inte vara plenum, eller kräva samtidig närvaro samtliga ens av miljödomare. Givetvis bör ordföranden i Miljödomstolen ingå i sådan en sammansättning. Jag föreslår att Miljödomstolen skall domför i den vara utökade sammansättningen med juristledamöter och

sex tre sakkunniga.

Av juristledamötema skall minst fem miljödomare, minst två vara varav skall vara ordförande på avdelning. En dessa skall Lindantagsav nästan löst Miljödomstolens ordförande. vara

Processordning

Miljödomstolen kommer att bli förvaltningsdomstol. För rättskip-

en ningen i Regeringsrätten, kammarrätt och länsrätt i Försäksamt

ringsöverdomstolen gäller förvaltningsprocesslagen 971 2291. l

Jag har i det föregående betonat vikten processordning av en som underlättar snabb och enkel handläggning. Klagandena skall således en i allmänhet inte behöva anlita biträde eller i övrigt åsamkas alltför stora kostnader för utförande sin talan. Det innebär bla. domstolen av att skall ha en viss serviceskyldighet mot partema och domstolen måste att

verka för att målen blir tillräckligt utredda. Förvaltningsprocesslagens regelsystem måste tillgodose dessa önskemål och jag föreslår att anses lagen skall gälla även för rättskipningen i Miljödomstolen. Detta kan åstadkommas enklast att Miljödomstolen förs i l § förvaltgenom ningsprocesslagen. Eftersom det bara är Miljödomstolen som kan erbjuda domstolsprövning PBL-ärenden, måste Europakonventionens krav på rätt till av muntlig förhandling tillgodoses där. Från den l januari 1995 kommer

Europakonventionen inkorporering i svensk rätt att gälla såsom

genom lag. Detta innebär att konventionens regler muntlig förhandling, såom de utbildats i praxis, kommer att bli direkt tillämpliga i förvaltsom ningsmålen. För länsrätt och kammarrätt finns i 9 § förvaltningsprocesslagen krav på muntlig förhandling skall uppfylla kraven i Europasom konventionen. Samma krav bör gälla för Miljödomstolen och därför bör regeln göras tillämplig även denna.

Miljödomstolen dimensionering och kostnadernaför desxs verksamhet

Miljödomstolen handlägga överklagade beslut av länsstyrelsen i avses dels samtliga PBL-ärenden, dels ärenden enligt miljöbalken. Antalet PBL-ärenden hos kammarrätterna uppgår för närvarande årlitill 850-900. Hos regeringen har antalet ärenden varierat i högre gen grad. År 1991 uppgick antalet till 950 mot 6l3 år 1993. En del av ärendena hos regeringen, de s.k. blandade målen, har även handlagts hos kammarrätt. Grovt räknat kan det antas att det kommer minst 1600 ärenden om året till Miljödomstolen. Enligt statistik från Domstolsverket handlägger varje domare vid kammarrätt omkring l50 mål om året. Osäkerheten är naturligtvis stor när det gäller att jämföra olika typer mål. Det finns dock inte anledav ning att anta annat än att förhållandena vid kammarrätt och Miljödoinjämförbara. Med utgångspunkt således frånlatt stolen skulle kunna vara varje domare kan handlägga l50 mål året skulle det för handläggom ningen PBL-målen krävas tio juristdomare. Behovet av sakkunniga av kan beräknas till fyra.

Antalet miljöskyddsärenden och naturvârdsärenden hos Miljödoinsto-

len kan beräknas uppgå till 325-350 respektive omkring l60 om året. Därutöver kommer vissa andra ärenden enligt miljöbalken. För handläggningen dessa ärenden torde enligt Miljöorganisationsutredningen av krävas sju juristdoinare och tre sakkunniga.

l41

Behovet av övrig personal vid domstolen, såväl föredragande

som

assistentpersonal, samt närmare beräkningar rörande domstolens

medelsbehov i övrigt bör enligt min mening övervägas särskild

av en orga-

nisationskommitté, som också bör lämna förslag till en förordning med

instruktion för Miljödomstolen.

Vad gäller kostnaderna för särskild miljödomstol jämfört med da-

gens ordning vill jag dock anföra följande.

För PBL-målens del kommer Miljödomstolen att ersätta handlägg-

ningen vid kammarrättema jämte Regeringsrätten och hos regeringen.

När det gäller de mål som i dag går till kammarrättema torde kostnaderna vid Miljödomstolen bli ungefär desamma. Kammarrättema dömer med tre lagfama ledamöter. Vid prövningen i den föreslagna Miljödomstolen tillkommer det i ordinär sammansättning minst sakkunnig le-

en damot. Å andra sidan skall Miljödomstolen kunna domför med två

vara ledamöter i vissa fall. Miljödomstolen kan antas komma att hålla på

syn

platsen i ungefär omfattning kammarrättema i dag. I dagens

samma som kostnader måste också räknas kostnadema för prövningen i Regeringsrätten, vilka kommer att bortfalla. Slutligen bör beaktas att de blandade målen kommer att försvinna. En del det arbete läggs ned på

av som yttranden från kammarrättema kommer således att sakna motsvarighet

hos Miljödomstolen.

En kostnadsjämförelse med avseende på de ärenden hand-

som nu läggs hos regeringen är svårare att företa. I departementet är ett flertal personer med juristutbildning eller annan högre utbildning engagerade. I första hand finns det fem handläggare. Vidare finns det sex experter

som

deltar i ärendehandläggningen i begränsad omfattning. Slutligen

mer deltar enhetschefen på planenheten jämte samordnande jurist,

en expeditionschefen och statsrådet. Detta skall jämföras med behovet hos Miljödomstolen av juristledainöter, sakkunniga ledamöter och föredra-

gande. Europakonventionens krav på möjlighet till muntlig förhandling

och behovet för domstolen att andra skäl hålla kommer att leda

av syn till vissa merkostnader. Dessa kostnader dock ofrånkomliga. Vi-

synes dare bör beaktas att remissorgan, bl.a. Boverket, i inte ringa utsträckning besöker platsen inför beslut yttrande till regeringen. Personalât-

om gången behöver därför sammantaget inte bli så mycket större hos Miljödomstolen. En viss kostnadsökning följer dock att domstolens be-

av fattningshavare kan förväntas bli något mer högavlönade än flertalet

tjänstemän i departementet. En kostnadsbesparing följer å andra sidan

142 SOU 1994: 134

av att rättsprövningsärendena rörande PBL-frågor i det nännaste kommer att försvinna.

Sammanfattningsvis gör jag bedömningen att kostnadema totalt sett inte bör bli högre med en särskild miljödomstol jämfört med dagens ordning. Det finns enligt min mening dessutom goda förutsättningar för en mer rationell och effektiv hantering i Miljödomstolen, bl.a. beroende på de samordningsvinster som kan uppnås.

2.3.6 Ordningen för överklagande av kommunens beslut

Förslag: PBL:s regler om hur vissa beslut av kommunen skall överklagas anpassas till vad som gäller enli förvaltningslagen 1986:223.

Enligt förvaltningslagen 1986:223 skall skrivelser med överklaganden ges till den myndighet som fattat det beslut som skall överklagas. Slutfasen av det lagstiftningsarbete ledde fram till PBL löpte paral-

som lellt med arbetet med den nya förvaltningslagen. PBL:s regler över-

om klagande blev därför inte anpassade till förvaltningslagens regler. Under riksdagsbehandlingen av PBL observerades olikheter mellan PBL och den nya förvaltningslagen vad gäller ordningen för ingivande av skrivelser med överklaganden. Bostadsutskottet pekade på att det i propositionen prop. 198586:80 om en ny förvaltningslag uttalas att goda skäl talar för att även kommunalbesvärsreglema till den 0rd-

anpassas nya

ningen i förvaltningslagen. Utskottet anförde vidare l98687:BoUl

s. 125 f.:

Om detta arbete skulle leda fram till att även kommunalbesvär skall

ges till det organ som fattat det överklagade beslutet, framstår den

nu föreslagna ordningen för ingivande av besvär över kommunens beslut enligt PBL som en isolerad företeelse.

Mot den angivna bakgrunden kan det förefalla lämpligt att redan

anpassa PBL:s besvärsordning till den nya ordningen i förvaltningsla-

gen och förvaltningsprocesslagen. Detta skulle dock innebära att

kommunfullmäktige skall pröva om besvär över fullmäktiges beslut

kommit i rätt tid. Utskottet sig inte kunna tillräckligt över-

anser nu

väga lämpligheten av en sådan ordning. Frågan bör lösas inom

ramen

för den aviserade följdlagstiftningen till förvaltningslagen. Riksdagen

bör dock ge regeringen till känna vad utskottet anfört om vidare över-

väganden.

Riksdagen biföll utskottets hemställan. Riksdagsskrivelsen 1986 87:27 har av regeringen överlämnats till Plan- och byggutredningen för vidare överväganden.

I kommunallagen 1991:900 föreskrivs att skrivelser med överklaganden skall ges till kammarrätten.

Den gällande ordningen i PBL är förenad med vissa nackdelar. Enligt

27§ förvaltningslagen är beslutsmyndigheten skyldig att under vissa

förutsättningar själv ompröva uppenbart oriktiga beslut. Denna skyldig-

het föreligger dock inte myndigheten har överlämnat handlingarna i

om ärendet till en högre instans. Visserligen är utrymmet för omprövning i PBL-ärenden begränsat eftersom omprövning i allmänhet bara kan ske i enpartsäreirden, de möjligheter ändå finns kan sällan utnyttjas

men som med den nuvarande ordningen.

Inte sällan innefattar byggnadsnämndens beslut också prövning

frågor enligt naturvårdslagen 1964: 822, strandskyddsdispens.

t.ex. om I ett sådant fall skall skrivelse med överklagande sändas till länssty-

en relsen såvitt gäller bygglovet, till byggnadsnämnden såvitt gäller

men strandskyddsdispensen. Denna ordning måste för den klagande framstå som onödigt komplicerad.

Jag föreslår därför att förvaltningslagens bestämmelser skall tillämpas på de överklaganden enligt PBL skall prövas länsstyrelsen. För

som av en ändamålsenlig hantering inom kommunen bör dock prövningen

om ett överklagande av ett beslut av kommunfullmäktige kommit i rätt tid

m.m. göras av kommunstyrelsen. Befogenhetema kan då delegeras till

tjänstemän. Jag föreslår därför att vad föreskrivs i 23-25 för-

som valtningslagen om den myndighet som har meddelat beslutet i stället skall avse kommunstyrelsen i de fall det överklagade beslutet fattats

fullmäktige.

2.3.7 Ärenden enligt vissa andra lagar,

m.m.

Förslag: Länsstyrelsens beslut i anledning besvär över vissa beslut

av av en kommunal nämnd enligt fastighetsbildningslagen 1970:988,

an-

läggningslagen 1973:1149, ledningsrättslagen 1973:1144 och lagen

1994:847 om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, skall

m.m. överklagas hos Miljödomstolen. Vidare skall kommunens beslut inte

att anta, ändra eller upphäva en fastighetsplan överklagas förvalt-

genom ningsbesvär till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut skall även i sådant fall kunna överklagas hos Miljödomstolen.

144 SOU 1994: 134

Som jag anförde under avsnitt 2.3.3 bör vid en framtida utredning rörande regionala miljödomstolar övervägas om prövningen av vissa ytterligare ärenden bör föras över till sådana domstolar från de allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolama för att uppnå bästa möjliga samordningsvinster. Redan nu, med tillskapandet av en central miljödomstol för ärenden enligt PBL och miljöbalken, bör dock vissa ärenden enligt annan lagstiftning men med nära anknytning till PBL föras till den

föreslagna instansordningen. I detta avsnitt behandlar jag också vissa nu kommunala beslut rörande fastighetsplan.

Fastighetsildningslagen

Enligt 3 kap. 3§ fastighetsbildningslagen 1970:988, FBL, får inom område inte omfattas av detaljplan fastighetsbildning inte ske, om

som åtgärden skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området.

Det avgörande inflytandet över frågan om fastighetsbildningens lämplighet från plansynpunkt har lagts hos den eller de kommunala nämnder

fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet. Vid förrättsom ningen skall fastighetsbildningsmyndigheten enligt 4 kap. 25 § FBL vid behov samråda med den kommunala nämnden. Om nämnden därvid finner att tillåtligheten enligt 3 kap. 3 § FBL av fastighetsbildning för ny eller befintlig bebyggelse kan sättas i fråga, skall ärendet enligt 4 kap. 25 § FBL hänskjutas till nämnden för prövning. Om den kommunala

a nämnden vägrar medgivande till fastighetsbildningeii eller gör sådant medgivande beroende av villkor, får nämndens beslut överklagas hos länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut får överklagas hos regeringen.

Instansordningen och grundema för prövningen överensstämmer med vad som gäller enligt 13 kap. 4 § PBL i ärenden om lov. Jag föreslår därför att länsstyrelsens beslut i anledning besvär över beslut som

av avses i 4 kap. 25 a § FBL i fortsättningen skall överklagas hos Miljödomstolen.

Anläggningsvagen och cdningsräIIsvagen Anläggningslagen 1973:1149 och ledningsrättslagen 1973:1144 har bestämmelser som motsvarar den nyss nämnda bestämmelsen i FBL.

Inom områden som inte omfattas av detaljplan får gemensamhetsanläggning inte inrättas och ledningsrätt inte upplåtas, om detta skulle försvåra områdets ändamålsenliga användning, föranleda olämplig bebyggelse eller motverka lämplig planläggning av området 10 § anläggningslagen och 9 § ledningsrättslagen. Om byggnadsnämnden ifrågasatt anläggningens respektive upplåtelsens tillåtlighet, skall frågan hänskjutas till nämnden 23 § anläggningslagen och 21 § ledningsrättslagen. Om byggnadsnämnden vägrar medgivande till anläggningen respektive upplåtelsen, får beslutet överklagas besvär hos länsstyrelsen. Läns-

genom styrelsens beslut får överklagas hos regeringen.

Även här överensstämmer alltså instansordningen med vad gäller

som för motsvarande fall enligt PBL. Jag föreslår därför att överprövningen av länsstyrelsens beslut i sådana ärenden som avses i 23 § anläggningslagen och 21 § ledningsrättslagen i fortsättningen skall ankomma på Miljödomstolen.

Lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, mm. Enligt 17 § i den nyligen antagna lagen 1994:847 om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. skall den kommunala nämndens byggnadsnämndens beslut om utbyte av funktionskontrollant, som åsidosatt sina skyldigheter, kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Motsvarande beslut av byggnadsnämnden rörande utbyte av kvalitetsansvarig enligt den nyligen antagna nya lydelsen av 9 kap. 15 § PBL SFS 1994:852 får överklagas till länsstyrelsen och vidare till

kammarrätt. Detsamma gäller för överklaganden av övriga tillsynsbeslut

av byggnadsnämnden enligt 9 kap. PBL, bl.a. beslut om kontrollplan,

ändring kontrollplan och utfärdande slutbevis. Enligt mitt förslag

av av under avsnitt 2.3.3 skall länsstyrelsens beslut i dessa PBL-ärenden överklagas hos Miljödomstolen. Enligt min mening bör byggnadsnämndens samtliga tillsynsbeslut i och i anslutning till ett byggprojekt överprövas inom samma instansordniitg. Jag föreslår därför att överklaganderegeln i 17 § lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. anpassas till vad som kommer att gälla för motsvarande PBLärenden.

Överklagande av beslut alt inte anta enfastigherspan Enligt 6 kap. 3 § andra stycket PBL skall fastighetsplan antas bl.a. om en fastighetsägare begär det och planen inte är uppenbart onödig. Ett

beslut kommunfullmäktige och kommunala nämnder inte

av att anta, ändra eller upphäva en fastighetsplan får enligt 13 kap. l § första stycket 3 överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen 1991:900, kommunalbesvär.

I det till Lagrådet remitterade förslaget hade 6 kap. 3 § andra stycket en något annan formulering. En fastighetsplan skulle således antas

om fastighetsägaren begär det under detaljplanens genomförandetid. Kommunens beslut att vägra anta fastighetsplan i det nämnda fallet skulle överklagas genom besvär hos länsstyrelsen 13 kap. 2 § i det remitterade

förslaget, således förvaltningsbesvär.

Lagrådet föreslog att orden under detaljplanens genomförandetid skulle utgå ur andra stycket i 6 kap. 3 § PBL-propositionen, bilagedelen s. 274. Någon ändring i sak i reglema överklagande föreslogs

om dock inte Lagrådet. Ett kommunalt beslut att inte anta fastighets-

av en plan i det aktuella fallet skulle alltså enligt Lagrådet överklagas

genom

förvaltningsbesvär.

I propositionen ändrades 6 kap. 3 § andra stycket i enlighet med Lagrådets förslag. l anledning härav företogs också den ändringen kom-

att munens beslut att inte anta fastighetsplan skall överklagas

en genom kommunalbesvär i stället för förvaltningsbesvär. Som skäl för övergången till kommunalbesvär angav departementschefen att det i det till Lagrådet remitterade förslaget närmast fråga rättighet för

var om en fastighetsägaren att en fastighetsplan antagen, medan det enligt

propositionsförslaget knappast kan sägas vara fråga om rättighet

en PBL-propositionen s. 812.

Departementschefens resonemang i propositionen är svårförståeligt. Enligt 6 kap. 3§ andra stycket skall, nämnts, fastighetsplan

som en

antas, om fastighetsägaren begär det och planen inte är uppenbart onö-

dig. Huruvida fastighetsägarens begäran framställs under detaljplanens

genomförandetid eller inte saknar betydelse för den i paragrafen angivna förutsättningen för att fastighetsplan skall antas. Det skall prövas

en som i samband med en framställan från fastighetsägare är helt enkelt bara

en om planen är uppenbart onödig eller inte. Om planen inte är uppenbart onödig, har fastighetsägaren rätt att kräva att plan antas. Det rör sig

en således om en prövning bör ske inom för förvaltningsbesvär.

som ramen

Jag föreslår alltså att kommunens beslut att inte anta, ändra eller

upp-

häva fastighetsplan skall överklagas förvaltningsbesvär i stäl-

en genom let för kommunalbesvär.

2.3.8 Den statliga kontrollen

Förslag: Nuvarande bestämmelser rörande den statliga kontrollen är i stort sett väl ägnade att tillvarata väsentliga statliga intressen i kommunal planering och lovgivning. Vissa lagändringar är dock motiverade för att tydliggöra och förstärka denna kontroll. I detta syfte föreslås bl.a.

en ändring i NRL:s grundläggande hushållningsbestämmelser rörande

kulturmiljövården till skydd mot förvanskning av byggnader med särskilt stora kulturvärden,

att staten ges rätt att upphäva ett kommunalt planbeslut, om PBL:s för- faranderegler åsidosatts eller beslutet annars inte har tillkommit i laga

ordning,

att beslut om upphävande av kommunala beslut skall fattas av rege- ringen, vilket bl.a. renodlar och förstärker länsstyrelsens roll,

att vissa regeringsbeslut skall kunna överklagas till domstol. -

Inledning

En av huvudpunktema i PBL-refonnen var decentraliseringen av beslutsfattandet rörande markanvändning och byggande till kommunema.

Den tidigare statliga fastställelseprövningen av planer ersattes med

självständiga antagandebeslut i kommunema. Samtidigt betonades PBL-propositionen 76 att statsmaktema har det övergripande an-

s. svaret för samhällets utveckling och därför måste ramama för de

ange regionala och kommunala organens befogenheter samt att statlig tillsyn och kontroll mot den bakgrunden inte helt kan undvaras.

För att tydliggöra det kommunala ansvarsområdet anges i PBL de statliga intressena och statens roll i övrigt på ett mer precist sätt än tidigare. Bortsett från den bevakning av enskilda intressen som sker vid

besvärsprövning, begränsades statens ingripandemöjligheter till frågor

av nationell betydelse och till vissa frågor som rör samordning mellan flera kommuner. Dessa statliga intressen anges i l2 kap. l § PBL

riksintressen enligt NRL, lämplig mellankommunal samordning samt skydd av människors hälsa och säkerhet. Som nämnts under avsnitt 2.2.9 har Miljöskyddskommittén i sitt slutbetänkande SOU 1994:96 föreslagit att staten ges möjlighet till ingripande också i fall då åtgärdsprogram som upprättats av statlig myndighet inte blir genomfört eller annars miljökvalitetsnonner enligt förslaget till miljöbalk inte blir upp-

fyllda av kommunen. I lagrådsremissen till PBL föreslogs att den statliga

kontrollen skulle innefatta även frågan det kommunala beslutet

om kommit till i laga ordning. Eñer kritik från Lagrådet på denna punkt att

en statlig granskning i formellt hänseende skulle ta alltför mycket tid och resurser i anspråk samt att fel och brister detta slag kan påtalas

av ge-

nom överklagande fullföljdes inte detta förslag i propositionen a.

prop. s. 341 ñi. Departementschefen framhöll dock det angelägna i att länsstyrelsen redan under plansamråd kommunema sådana råd

ger som kan förebygga felaktigheter i det fortsatta förfarandet.

Som en av förutsättningarna för en decentralisering beslutsfattan-

av det till kommunema i frågor rör den lokala miljön och motsva-

som en

rande begränsning av det statliga inflytandet i PBL:s förarbeten

angavs

prop. s. 123 att det är nödvändigt att kommunen har aktuell

en översiktsplan. Syftet med en sådan planering är bl.a. att kommunen på ett tidigt stadium gentemot staten skall klargöra hur områden riksin-

av tresse enligt NRL bör användas och hur problem kräver mellan-

som kommunal samordning skall lösas. Länsstyrelsen har i PBL givits ställningen som det samordnande organet på den statliga sidan med uppgift att självständigt agera för statens räkning i beslutsprocessen. Konflikter mellan stat och kommun förutsätts i första hand lösas under plansamråden. Länsstyrelsen skall därvid i gransknings- och samrådsyttranden

ange huruvida planförslagen tillgodoser de ovannämnda statliga intres-

sena 4 kap. 9 § och 5 kap. 22 §. Om kommunen inte beaktar dessa synpunkter i sitt beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser eller i sin lovgivning inte tillgodoser de statliga intressena, har staten i

- genom första hand länsstyrelsen möjlighet att ingripa mot de kommunala be-

sluten enligt bestämmelserna i l2 kap. PBL redovisning dessa

en av

bestämmelser har lämnats under avsnittet 2.2.1. En användning

av dessa bestämmelser innebär i praktiken att staten i enskilda ärenden tar tillbaka den beslutsdelegation till kommunema i plan- och byggärenden som PBL-refonnen innebar.

PBL-systemet innebär således att kommunema med bindande verkan skall kunna besluta i rad frågor rör den lokala miljön. Staten har

en som dock förbehållit sig den slutliga beslutanderätten rörande vissa preciserade viktiga allmänintressen bestämmelsema statlig kontroll.

genom om Därutöver finns i lagen en rad materiella regler rörande awägningen mellan allmänna och enskilda intressen samt regler rörande förfarandet

och beslutsordningen i kommunen i syñe att tillgodose medborgarinfly-

tande och rättssäkerhet. Kontrollen av att kommunen följer dessa bestämmelser sker dock inte genom en statlig ofñcialprövning utan genom överklaganden från enskilda.

Enligt mina direktiv talar de hittillsvarande erfarenheterna av tillämpningen av PBL för att fonnema för den statliga kontrollen, bl.a. regeringens möjlighet till prövning, bör över i syfte att effektivisera

ses denna kontroll. Jag kommer i detta avsnitt att ge min syn på behovet av lagändringar i detta avseende. Som nämnts ovan var de kommunala översiktsplanema en grundläggande förutsättning för att statens inflytande på bl.a. detaljplanemas utformning skulle kunna begränsas. I delbetänkandet SOU 1994:36 Miljö och fysisk planering har jag lämnat en rad förslag till lagändringar i syfte att förstärka denna planering, bl.a. för att säkerställa att de statliga intressena bättre tillgodoses i efterföljande beslut. Mina överväganden och förslag i dessa delar bör därför först kortfattat redovisas, varefter jag kommer min på vilka

att ge syn ytterligare ändringar kan behöva vidtas vad gäller den statliga kon-

som trollen av väsentliga allmänna intressen.

Mina förslag i betänkandet SOU 1994:36 Miljö och jjsislc planering Mina förslag i betänkandet rörande den översiktliga planeringen syftar till att utveckla den kommunala översiktsplanen som ett kommunalt handlingsprogram för markanvändningen och att stärka dess vägledande funktion för tillämpningen NRL och NRL-anknutna lagar. Förslagen

av syftar dock även till att ge bättre förutsättningar för staten genom

länsstyrelsen att effektivt verka för att de statliga intressena beaktas i

de kommunala översiktsplanema eller att dessa intressen i vart fall preciseras i länsstyrelsens granskningsyttrande. I detta sammanhang bör nämnas mina förslag till lagändringar såvitt avser bestämmelsema om översiktsplanens innehåll och redovisning, kravet på årlig uppföljning av planens aktualitet samt bestämmelserna om länsstyrelsens uppgifter och

Även mitt förslag rörande den regionala planeringen bör nämnas, ansvar. eftersom det har en nära koppling till den statliga kontrollen.

Länsstyrelsen har som tidigare nämnts givits det huvudsakliga ansvaret att företräda statens intressen under den kommunala översiktsplaneringen. De hittillsvarande erfarenheterna talar för att länsstyrelserna haft vissa svårigheter att förena detta ansvar med att också fönnedla underlag och råd till kommunema. Länsstyrelserna har därvid i hög grad

ge fungerat förmedlare statliga underlag och kunskaper, medan de

som av

SOU l994jl34

haft svårigheter att med tillräcklig tyngd ifrågasätta sektoriella anspråk, framför allt i fråga riksintressen, och entydigt om samt att sammanväga ta ställning för statens räkning i planprocessen. Mot bakgrund dessa av erfarenheter föreslås i betänkandet lagändring tydliggör länsstyen som relsens ansvar att under plansamrådet samordna och i förekommande fall även sammanväga motstående statliga intressen och anspråk. Genom förordningen 1993:191 tillämpningen NRL tydliggörs också om av nu de centrala verkens och länsstyrelsernas uppgifter och vad gäller ansvar bevakningen av riksintressena enligt NRL. Länsstyrelsemas skyldighet att ta de initiativ som behövs för att riksintressena skall beaktas i tidiga skeden i planerings- och beslutsprocesserna läggs fast. Vidare åläggs en rad särskilt utpekade centrala myndigheter att till länsstyrelserna lämna uppgifter om områden myndigheten bedömer riksintresse. som vara av Bestämmelserna i ovannämnda förordning har till syfte bl.a. att säkerställa att anspråk och underlag från centrala statliga sektorsmyndigheter snarast möjligt förmedlas till berörda länsstyrelser i sin till som tur kommunerna redovisar och sin hur detta bör påverka överger syn siktsplanen. l förarbetena PBLepropositionen 462 beskrivs s. översiktsplaneringen som en kontinuerlig och det förutsätts till process följd av planens uppgift att behandla frågor riksintressen akom att i tualiteten tas upp i ett löpande samråd mellan kommunen och länsstyrelsen. I det ovannämnda betänkandet har jag förslagit att kommunfullmäktige varje år skall ta ställning till översiktsplanens aktualitet och därvid redovisa bl.a. förutsättningarna för planen ändrats i väsentliga om avseenden. Inför ett sådant beslut skall länsstyrelsen beredas tillfälle att redovisa statens intressen och i övrigt sin på översiktsplänens ge syn aktualitet. Avsikten med sistnämnda bestämmelse är att länsstyrelsen skall kunna kommunen ett samlat besked i vilken utsträckning ge om underlaget om riksintressena har ändrats och nytt underlag eller om nya statliga anspråk, som bör behandlas i översiktsplzineringen, har tagits fram statliga myndigheter. Som exempel sådana anspråk nämnde av jag bl.a. planerade investeringar i vägar och andra trafikanläggningar. Vad gäller den statliga kontrollen bör också nämnas det förslag i betänkandet rör den regionala planeringen. Enligt den föreslagna besom stämmelsen skall regeringen, det finns synnerliga skäl, kunna om utse ett särskilt regionplaneorgan med representanter från staten och berörda kommuner och med uppgift att ta fram underlag och lämna förslag till en regionplan, som antas regeringen. Som förutsättning för sådant av ett

SOLll994J34 l5l

förordnande bör gälla att en frivillig mellankommunal samordning inte kan förutses eller visat sig inte kunna komma till stånd och att det rör sig om viktiga regionala intressen, där en mellankommuiral samordning är en förutsättning för en ändamålsenlig samhällsstruktur, t.ex. stora infrastruktursatsningar eller allvarliga miljöproblem. Ett sådant regionplaneförordnande är således avsett endast för fall då viktiga statliga intressen är inblandade. Det statliga intresset kan röra såväl önskemålet om mellankommunal samordning allmänt statliga investeringar i

sett som väg- eller jämvägsutbyggnad och där exploateringsföretaget är ett riksintresse.

I betänkandet lämnas dessutom ett flertal förslag rörande kunskapsuppbyggnad, forskning samt metod- och kompetensutveckling i syfte bl.a. att göra länsstyrelsen bättre skickad att företräda de statliga intressena i dialogen med kommunerna om oversiktsplaneringeir och därvid förse kommunema med relevant och aktuell kunskap.

Som tidigare nämnts intar översiktsplanen en nyckelroll i PBLAsystemet för att till stånd en tidig avstämning av hur kommunen avser att tillgodose riksintressen och övriga statliga intressen vid efterföljande detaljplaneläggning och tillståndsprövning. Enligt min mening bör förslagen i betänkandet Miljö och fysisk planering medverka till ett kraftfullare agerande från länsstyrelserna i rollen som bevakare av de statliga intressena. Förslagen bör vidare medverka till att kommunerna tidigare än i dag får del av nya eller ändrade statliga anspråk och att översiktsplanen därefter successivt kompletteras i dessa avseenden.

K riIkcn m0 nuvarande .sj.venrfiir den .stallga kontrollen l direktiven för utredningen anförs att det under den tid PBL har varit i kraft har uppmärksammats ett antal fall där det kan ifrågasättas om hänsynen till miljön och hushållningen med naturresurser har behandlats på ett tillfredsställande sätt i den kommunala planeringen och i länsstyrelsens prövning av planer. Vidare påpekas problemen med att till stånd en samordning med den kommunala planeringen i fall då staten är huvudman för eller annars har väsentliga intressen i ett exploateringsföretag. Enligt direktiven talar grundtanken i PBL för en restriktiv syn omfattningen av den statliga kontrollen, men erfarenheterna talar dock för att formema för regeringens prövning och möjligheter att ingripa i dessa frågor bör över. Stor vikt bör därvid läggas vid kraven ef-

ses fektivitet i planeringsprocessen och sådana alternativ bör övervägas som

innebär att riksintressen eller andra väsentliga allmänna intressen enklare och tidigare än i dag kan aktualiseras och vid behov bli föremål för överväganden hos regeringen.

För att ett mer konkret underlag för övervägandena rörande den statliga kontrollen har utredningen i skrivelser till berörda centrala statliga myndigheter efterfrågat exempel fall där den statliga kontrollen enligt verkets mening inte fungerat tillfredsställande. Myndigheterna gavs även möjlighet att i övrigt redovisa sin syn på regelsystemet för den statliga kontrollen. Ett tiotal myndigheter har inkommit med Myn-

svar. digheterna tar i huvudsak upp vissa principiella frågeställningar rörande regelsystemet. Naturvårdsverket anför t.ex. att det är viktigt att överväga om nuvarande överprövningsgrunder är tillräckliga och relevanta för att

ge staten stöd att agera för en långsiktigt bärkraftig utveckling. Banver-

ket och Vägverket tar bl.a. upp generella problem rör samordningen

som mellan investeringsplanema och den kommunala planeringen. Boverket anser sammantaget att länsstyrelserna ett kompetent sätt har bevakat och företrätt de statliga intressena i samband med kommunala beslut enligt PBL. Från Luftfartsverket och Försvarsmaktens Organisationsmyndighet efterlyses en möjlighet för den centrala myndigheten att överklaga länsstyrelsens beslut rörande den statliga kontrollen. I vissa av svaren redovisas också exempel på fall där bestämmelserna i 12 kap. PBL enligt myndighetens uppfattning åsidosatts. Detta gäller framför allt svaret från Riksantikvarieämbetet, där ett flertal beslut från såväl

regeringen som länsstyrelser rörande riksintressen för kultunniljövården kommenteras. Riksantikvarieämbetet tar också vissa problem rö-

upp rande definitionen och avgränsningen riksintressen på kultunniljöom-

av rådet.

Vad gäller avgränsningen riksintressen på kultunniljöområdet be-

av handlar jag denna fråga separat i det följande. Beträffande miljöområdet lämnade jag i betänkandet Miljö och fysisk planering ett flertal förslag

till lagändringar för att förstärka miljöhänsynen i fysisk planering och

byggande. Vidare har Miljöskyddskommittén i sitt slutbetänkande SOU

1994:96 föreslagit ingripandemöjligheter enligt 12 kap. PBL i fråga

om åtgärdsprogram och miljökvalitetsnonner enligt förslaget till miljöbalk.

Dessa lagändringsförslag bör enligt min mening utvärderas remissin-

stanser och regering innan ytterligare utvidgning de statliga ingri-

en av pandemöjlighetema detta område övervägs. Som framgår det föl-

av jande anser jag dock att staten länsstyrelsen bör möjlig-

- genom - ges

het till offrcialingripande vid formella brister i den kommunala hanteringen. l övrigt harjag dock inte funnit skäl att föreslå någon utvidgning av det statliga intresseområdet.

Vad gäller formenia för den statliga kontrollen gör jag följande bedömning.

Som tidigare nämnts avsnitt 2.2.8 föreslogs i promemorian Planoch byggnärnrid ett starkare inflytande från berörda statliga sektorsmyndigheter i samband med länsstyrelsens offcialprövning av planer och områdesbestämmelser enligt 12 kap. l § PBL. Länsstyrelsen skulle enligt förslaget besluta om överprövning, om detta begärdes av berörd statlig myndighet, och länsstyrelsen skulle överlämnar frågan om irpphävande till regeringen, den inte delade myndighetens begäran om

om upphävande av det kommunala planbeslutet. Flertalet remissinstanser

kritiska till detta förslag. Därvid framhölls bl.a. betydelsen av att var länsstyrelsen företräder staten vid samordningen mellan kommunala och statliga intressen och att förslaget skulle leda till att kommunema inte kan lita på de besked erhållits från staten under översiktsplanering-

som en och efterföljande detaljplaneprocess.

Jag har redogjort för de förslag i betänkandet Miljö och fysisk

ovan planering har till syfte att förstärka länsstyrelserna i deras roll som

som bevakare av de samlade statliga intressena under den kommunala översiktsplaneprocessen. Länsstyrelsen bör enligt min mening också fraindeles det statliga följer om de statliga intressena beak-

vara organ som upp tas i efterföljande kommunala beslut och självständigt ta ställning till om det finns skäl att pröva dem. De exempel bristande aktivitet från länsstyrelserna lämnats berörda centrala verk mig inte

som av ger anledning att överväga ordning. En effektiv bevakning av de

en annan statliga intressena förutsätter dock som tidigare nämnts att berörda centrala verk förser länsstyrelserna information och relevant under-

med ny lag. 1 avsikt bl.a. att ytterligare stärka och renodla länsstyrelsens roll kan det dock finnas skäl att låta regeringen fatta de slutliga besluten om huruvida upphävande av de kommunala besluten skall ske eller Genom en sådan ordning kan länsstyrelsen låta rent sakliga grunder styra sin tillsynsverksamhet, medan eventuella politiska hansynstaganrlen blir regeringens sak att beakta. Förslagen i denna del behandlar jag separat i det följande under rubriken Statens beslutsfattande enligt 12 kap. PBL.

Det statliga kontrollsysteinet i PBL bygger i hög grad på tidiga irrsatser från länsstyrelsens sida under samråden med kommunerna inför

planbeslut. Grundtanken är att effektiviteten i den kommunala planprocessen bäst gagnas av att tidigt får del de statliga anspråken så man av att senare statliga ingripanden kan undvikas. En förutsättning för att kommunema skall beakta de statliga anspråken i fall då dessa inte är förenliga med de kommunala intressena är dock givetvis att staten förfogar över effektiva instrument gör det möjligt att i slutändan försom hindra bebyggelse och andra åtgärder i strid med dessa anspråk. Jag har under avsnitt 2.2.1 lämnat redogörelse för de statliga ingripandemöjen lighetema enligt 12 kap. PBL och för bestämmelserna regeringsom

prövning och redovisningskrav i NRL. Enligt min mening dessa be-

ger

stämmelser regering och länsstyrelse goda möjligheter hävda de

att statliga intressena. En förutsättning för att kontrollsystemet skall fungera är dock givetvis att staten är beredd att tillämpa dessa bestämmelser i fall då de statliga intressena träds fömär och att länsstyrelsen är aktiv i sin tillsyns- och samrådsroll. I förarbetena betonas visserligen de statliga att ingripandemöjlighetema är avsedda att tillämpas endast i undantagsfall. Med detta menas givetvis inte att staten skall underlåta att ingripa i fall då detta är befogat. Uttalandet är ett uttryck för lagstiftaren snarare att har utgått från att kommunerna i flertalet fall på ett tidigt stadium rättar sig efter de statliga anspråken. Som nämnts är det således viktigt att länsstyrelsen verkligen ovan använder sig av ingripaitdemöjlighetema enligt 12 kap. PBL när detta är nödvändigt för att bevaka de statliga intressena. Enligt de uppgifter som länsstyrelsema lämnat till utredningen bilaga 2 har förordnanden

se om

prövning av lov eller förhandsbesked enligt 12 kap. 4 § aktualiserats i mycket begränsad omfattning. 16 länsstyrelser har under den senaste tvåårsperioden inte i något fall prövat kommunala beslut med stöd av dessa bestämmelser. Flertalet de drygt 50 prövningsbeslitten i övriga av 8 län torde sådana militära skyddszoner o.d. enligt bestämmelserna avse i 81 och 82 byggnadslagen som enligt övergångsbestämmelsema till PBL 17 kap. 16 § överfördes till förordnanden enligt 12 kap. 4 Det sparsamma utnyttjandet av bestämmelserna i 12 kap. 4 § är enligt min

mening anmärkningsvärt. Visserligen skall de endast tillämpas det

om finns särskilda skäl. Enligt förarbetena kan sådant skäl länsett vara att styrelsen erfarenhet vet att viss kommun inte tillräckligt beaktar av en riksintressen enligt NRL inom ett bestämt område. Framför allt kan det bli aktuellt med ett förordnande i de fall där länsstyrelsen och kommunen inte lyckats komma överens i samband med antagandet av över-

siktsplanen PBL-propositionen s. 803 f.. I sistnämnda fall synes det enligt min mening naturligt att länsstyrelsen allvarligt överväger ett

om 12:4 förordnande behövs för att bevaka det statliga intresset. Även i

de fall då kommunen saknar en aktuell översiktsplan bör enligt min

mening länsstyrelsen aktivt pröva om ett sådant förordnande behövs. I detta sammanhang bör nämnas att enligt uppgift från Boverket saknar fortfarande 7 kommuner en antagen översiktsplan enligt PBL och endast 16 kommuner har påbörjat revideringen av den första översiktsplanen.

Enligt mina direktiv skall jag särskilt pröva riksintressen eller

om andra väsentliga allmänna intressen enklare och tidigare än i dag kan aktualiseras och vid behov bli föremål för överväganden hos regeringen. Som framgått ovan anser jag att länsstyrelsen även fortsättningsvis bör ha ett självständigt ansvar att bevaka de statliga intressena. l de fall länsstyrelsen från sina utgångspunkter finner att ett kommunalt planbeslut bör upphävas, anser jag dock att det slutliga beslutet bör fattas

av regeringen. Mina överväganden i denna del redovisas närmare i det följande. Detta förslag kan förväntas innebära att fler kontroversiella ärenden på ett tidigare stadium än i dag kan bli föremål för prövning hos regeringen. De ärenden för vilka direktiven efterlyser en tidigare regeringsprövning torde dock i första hand avse sådana statliga investeringar

i anläggningar, väg- eller järnvägsutbyggnad, där exploateringsföretaget

är ett riksintresse enligt NRL. Det i avsnitt 2.2.1 omnämnda förslaget i propositionen Miljöbalk att regeringen för sådana projekt kan besluta om tillåtlighetsprövning synes enligt min mening tillgodose önskemålet om en tidig regeringsprövning av sådana projekt.

I detta sammanhang bör också nämnas att bestämmelserna i 6 kap. 2 § NRL ger regeringen möjlighet att tidigt initiera en process reder

som ut oklarheter eller löser tolkningstvister mellan länsstyrelse och kommun om innebörden av ett visst riksintresse. Regeringen kan med stöd av dessa bestämmelser besluta kommun skall redovisa hur den

att en avser att tillgodose intresset. Om t.ex. länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande över en kommunal översiktsplan finner att ett riksintresse inte tillgodosetts, kan en anmälan från länsstyrelsen till regeringen ett sätt att få

vara frågan utredd i stället för att vänta tills ett ingripande enligt l2 kap. PBL aktualiseras genom kommunens planläggningsbeslut. Beslut enligt 6

kap. 2 § NRL har regeringen utnyttjat i flera uppmärksammade

fall under de senaste åren. Ett sådant regeringsbeslut innebär inte något direkt ingrepp i den kommunala planerings- och beslutsprocessen. Redovis-

ningen ger dock regeringen möjlighet att hålla sig informerad pågå-

om ende planering för områden, där väsentliga statliga intressen berörs. Det är enligt min mening naturligt att regeringen efter hörande berörda

myndigheter redovisar den kommunala redovisningen. Ett

statens syn sådant tillkännagivande kan på samma sätt länsstyrelsens gransk-

som ningsyttrande ge den berörda kommunen vägledning för den fortsatta planeringen. Det preciserar även länsstyrelsens uppgifter i det berörda området och kan ett förhandsbesked statens på väg-

ses som om syn ningen mellan olika riksintressen enligt NRL:s hushållningsbestämmel-

ser.

Sådana tidiga ingripanden främjar enligt min mening effektiviteten i planeringsprocessen genom att de bidrar till att klargöra avvägningar och prioriteringar innan läsningar hunnit uppstå i ett konkret projekt. De ligger också i linje med mina förslag i betänkandet Miljö och fysisk planering som bl.a syftar till att till stånd tidig avstämning mellan de

en statliga och kommunala intressena inom för översiktsplanepro-

ramen cessen.

Sammanfattningsvis anser jag således att nuvarande bestämmelser rörande den statliga kontrollen är i stort sett väl ägnade att tillvarata väsentliga statliga intressen i kommunal planering och lovgivning. Vissa lagändringar anser jag dock motiverade. Mina överväganden i dessa delar redovisas i det följande. Förslagen rör avgränsningen riksintres-

av sen på kultunniljöområdet, ingripande vid fonnella brister i den kommunala hanteringen samt statens beslutsfattande enligt 12 kap. PBL och överklagande av sådana beslut.

Avgränsningen av rk.sinlre.s'.s'enpa kulurmUöomradel

I den tidigare byggnadslagstiñningen tillgodosågs behovet kontroll

av av kommunernas sätt att tillvarata allmänna intressen bl.a. den stat-

genom liga fastställelseprövningen planer. Som tidigare nämnts inskränktes

av genom PBL det statliga kontrollsystemet till att i första hand intres-

avse sen av stor nationell betydelse, bl.a. mark- och vattenområden riksin-

av tresse.

För att denna systematik skall konsekvent fordras att riksin-

vara tressebegreppet är utfonnat på ett sådant sätt att det mot och

svarar täcker de allmänna intressen skall beaktas vid planläggning och

som

byggande.

När det gäller allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och byggande har jag i betänkandet Miljö och fysisk planering bl.a. föreslagit en ändring i 2 kap. l § PBL. Enligt förslaget skall planläggning och bygglovsprövning ske med beaktande av bl.a. befintliga värden. Härigenom har jag velat understryka vikten av att värden och kvaliteter i den byggda miljön tas till vara och att detta utgör ett viktigt allmänt intresse för kommunen att beakta vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Att kommunen i sin tur kan hävda sådana intressen gentemot enskilda framgår av 3 kap. 10 och 12 §§ PBL.

Jag har i det föregående avsnitt 2.3.2 föreslagit en uttrycklig begränsning av prövningsområdet vid överklagandet av kommunala planoch lovbeslut. Avsikten med detta förslag är att dra klara gränser mellan en besvärsprövning i domstol och den statliga officialprövningen. Förslaget innebär bl.a. att besvärsinstansen inte skall beakta allmänna intressen, t.ex. ett kultunniljöintresse, som åberopas av en enskild som överklagar ett kommunalt plan- eller lovbeslut. Jag anförde därvid att besvärsinstitutet i praktiken torde ha spelat en mycket begränsad roll som kontrollinstrument av sådana kommunala avvägningar. Den före-

slagna ordningen inskärper dock betydelsen av att de statliga ingripan-

demöjlighetema enligt 12 kap. PBL avspeglar de väsentliga allmänna intressen som det bör vara en nationell angelägenhet att värna om.

NRL:s riksintressebegrepp har sin grund i den fysiska riksplaneringen och det planeringstänkande som var rådande under 1970-talet. Det har bl.a. inneburit att väsentliga allmänna intressen såvitt avser kultunniljövården förutsätts möjliga att ringa och täcka genom att områden av riksintresse identifieras och pekas ut. Enligt 2 kap. 6 § NRL skall markoch vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas kulturvärden så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada kultunniljön. Områden som är av riksintresse för kulturmimiesvården skall skyddas mot sådana åtgärder. En motsvarande bestämmelse har tagits i regeringens proposition 199495:10 Miljöbalk 3 kap. 7 §.

Det finns inget skäl att vara kritisk mot NRL:s riksintressebegrepp som sådant. Arbetet med att identifiera de områden som representerar de ur olika aspekter största samlade bevarandevärdena i landet har varit fmktsamt. Det har i hög grad lett till att uppmärksamheten fästs på områden med stora bevarandevärden och bidragit till att de behandlats med hänsyn och respekt för kulturvärdena. Samtidigt måste man dock

158 SOU 1994: 134

konstatera att riksintressebegreppet med dess krav på att kulturvärdena skall vara hånförbara till områden riksintresse inte är formulerat

av ett sätt som till fullo fångar kulturvärdena, såsom de faktiskt uppträ-

upp der i vår yttre miljö. Utanför systemet faller sålunda enskilda byggnader eller grupper av byggnader eller anläggningar inte är belägna inom

som områden av en viss given storlek eller representerar sammantagna kulturvärden av den art som kvalificerar för ett riksintresseområde.

Enskilda byggnader med mycket högt bevarandevärde ligger i

som en stadsdel som i övrigt inte representerar framträdande bevarandevärden, kan således enligt NRLrs systematik inte riksintresse, oavsett

vara av vilka kulturvärden de faktiskt representerar. De omfattas dänned

som inte heller av den statliga kontrollen enligt l2 kap. PBL. Detsamma kan gälla t.ex. för en gårdsanläggning i ett landskap i övrigt saknar sär-

som skilt framträdande kulturkvaliteter. Det kan också gälla för byggnader eller anläggningar som är bevarandevärda först och främst att de

genom representerar kulturhistoriska drag som är särskilt viktiga för region

en eller landsdel. Från denna synpunkt kan hävda att t.ex. Ölands

en man väderkvamar, den typiska Skånegården eller landshövdingehusen i Västsverige representerar stora bevarandevärden betydelse för regio-

av nens kulturella identitet oavsett de återfinns i regionen eller hur de

var enskilda byggnadema eller anläggningama i detalj är bevarade.

Det finns således en diskrepans mellan riksintressebegreppet och kulturvärdenas faktiska identitet, förekomst i landskapet och inte minst deras grad av allmänintresse.

I utredningens direktiv har understrukits att hänsynen till kultunniljön utgör ett väsentligt allmänintresse och i mitt uppdrag ligger att överväga i vad mån detta intresse kan preciseras och hur kultunniljöhänsynen kan ges en starkare ställning vid tillämpningen PBL. I detta syfte lämnade

av jag i betänkandet Miljö och fysisk planering ett flertal förslag, bl.a. förstärkta krav kunskapsunderlag och redovisning i översiktsplanen

av kultunniljövärdena i kommunen samt krav länsstyrelsema

att mer aktivt verka för att översiktsplanema grundas erforderlig kunskap

om kultunniljöns innehåll. Med hänsyn till vad jag anfört rörande

ovan problemen med nuvarande avgränsning riksintressen på kultunniljöom-

av rådet, anser jag dock befogat att därutöver föreslå ändring i

en nuvarande 2 kap. 6 § NRL 3 kap. 7 § förslaget till miljöbalk så att dessa bestämmelser bättre svarar mot kulturvärdenas identitet och hur de faktiskt uppträder i den byggda miljön. Bestämmelsema bör därför även

l59

innefatta ett skydd mot åtgärder innebär förvanskning byggnader

som av eller andra anläggningar med särskilt stora kulturvärden, de inte

även om är belägna inom områden är särskilt intresse för kultunniljövår-

som av den. Om sådana byggnader eller andra anläggningar riksintresse

är av för kulturmiljövården, åligger det länsstyrelsen att verka för att intresset beaktas i den översiktliga planeringen och i efterföljande plan- och lovbeslut.

Det bör understrykas att NRL:s bestämmelser om riksintressen först och främst innebär krav på hur kommuner och andra beslutsfattare skall agera för att tillgodose ett riksintresse när motstående intressen vägs mot varandra. En klassificering riksintresse företeelse eller ett

som av en område är dock inte jämförbart med det skydd som en byggnad kan

ges vid en byggnadsmimiesförklaring enligt kultunninneslagen 1988:950. Ett sådant skydd innebär i princip ett ställningstagande för att byggnaden skall bevaras allt framgent oavsett vilka konkurrerande intressen som kan tänkas uppträda. Behovet förändringar i byggnadsmimies-

av institutet och dess tillämpningsområde övervägs för närvarande

av en särskild utredare inom för översyn kultunninneslageri dir.

ramen en av 1994:57. Det förslag jag nu presenterat torde inte påverka förutsättningarna för detta arbete.

Ingripande vidformella brister i den kommunala hanteringen

PBL innehåller ett stort antal bestämmelser i syfte att tillgodose medborgarinflytandet och rättssäkerheten under den kommunala beslutsprocessen. Detta gäller bl.a. reglema rörande samråd och utställning samt övriga förutsättningar för skilda beslut, tex. för antagande områdes-

av bestämmelser och för ett förenklat planförfarande. Vidare måste kom-

munen tillämpa grundläggande kommunalrättsliga och förvaltningsrätts-

liga regler vid sin myndighetsutövning, bl.a. reglerna rörande jäv.

Avsikten med PBL:s beslutssystem att göra det så öppet

var som möjligt för påverkan och att det skulle garantera kommunmedleininania insyn och inflytande. l betänkandet SOU 1994:36 Miljö- och fysisk planering lämnade jag flera förslag för att ytterligare stärka detta medborgarinflytande, bl.a. mer preciserade krav samrådsredogörelser och krav på samråd med enskilda redan under programskedet detaljpla-

av neprocessen.

Som tidigare nämnts innehöll PBL-propositionen, efter kritik från Lagrådet, inget förslag till statlig kontroll av den formella hanteringen

hos kommunen. Av lagrådsyttrandet PBLa-propositionen, bilagedelen

s. 317 framgår att Lagrådet utgick från att länsstyrelsen med be-

en stämmelse om statlig kontroll regelmässigt skulle behöva göra

en mycket ingående och noggrann kontroll. En sådan kontroll skulle enligt Lagrådet kunna äventyra den eftersträvade snabbheten i planprocessen.

Enligt min mening är det inte tillfredsställande att staten

- genom länsstyrelsen saknar möjlighet till eget ingripande i fall då kommunen

inte handlagt ärendet i föreskriven ordning. Flertalet de aktuella

av nu lagreglenia har tillkommit antingen för att ge medborgama möjlighet till insyn och påverkan samt att säkerställa ett fullgott beslutsunderlag eller för att skapa rättssäkerhet för berörda sakägare. Detta regelsystem

är av fundamental betydelse för att den fysiska planeringen i kommunema skall bedrivas under öppna och demokratiska former. Vidare bör beaktas att regelsystemet är mycket detaljerat och komplext och att det svårligen kan begäras att enskilda skall ha en fullgod kunskap om dess enskildheter. Länsstyrelsen kan även ha kunskap om t.ex. jävsförhållanden som är okända för de enskilda som berörs kommunens beslut. Det är

av därför enligt min mening inte tillfyllest att formella fel och brister i hanteringen av detta system endast skall kunna påtalas överklagande

genom från enskilda. .lag föreslår därför att staten skall ha rätt att upphäva ett kommunalt beslut, om PBLzs förfaranderegler har åsidosatts eller beslutet annars inte har tillkommit i laga ordning.

Mitt förslag innebär inte att länsstyrelsen skall ingående granska samtliga planer i formellt hänseende. Som framgått ovan rör den föreslagna regeln fel i förfarandet av ett eller annat slag och inte det sakliga innehållet i detaljplançâr och områdesbestämmelser. Regeln är i första hand avsedd att ge länsstyrelsen möjlighet att följa upp felaktigheter och brister i detta avseende observerat och påtalat under samrådet

som man och som kommunen Linderlåtit att rätta till.

Statens beslutsfattande enligt l 2 kap. PBL Följande statliga beslut kan komma i fråga enligt 12 kap.:

Enligt 12 kap. 2 § skall länsstyrelsen besluta huruvida prövning enligt l § av ett kommunalt beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser skall ske eller Beslutet får inte överklagas 13 kap. 4 § första stycket.

Om länsstyrelsen enligt 2 § har beslutat att prövning skall ske, skall länsstyrelsen under vissa förhållanden upphäva kommunens beslut

helt eller delvis. Även länsstyrelsen vid prövningen finner om att det kommunala beslutet inte skall upphävas, torde förutsättas detta ställatt ningstagande skall ske i fomi ett beslut. Beslutet får överklagas hos av regeringen. Enligt 4 § får länsstyrelsen eller regeringen för visst område förordna att även beslut lov och förhandsbesked skall enligt om prövas 1-3 §§. Ett förordnande länsstyrelsen får inte överklagas 13 av kap. 4 § första stycket. För område som omfattas förordnande enligt 4 § blir beslutsav ordningen densamma som för planer. Först skall således beslut fattas huruvida prövning skall ske eller därvid får förordnas lovet

och att

eller förhandsbeskedet inte skall gälla förrän frågan har

om prövning

slutligt avgjorts och därefter fattas det slutliga beslutet. Det första beslutet, inklusive ett eventuellt förordnande nämnt slag, får inte av överklagas 13 kap. 4 § första stycket. Det andra beslutet får överklagas i enlighet med bestämmelserna i 13 kap. 4 § andra stycket. Regeringen får enligt 5 § pröva beslut rörande regionplan. Även här förutsätts att beslut fattas i två steg. Först skall beslut fattas huruvida prövning skall ske eller och därefter fattas det slutliga beslutet.

Regeringen får enligt 6 § utfärda planföreläggande.

Om kommunen inte följer ett planföreläggande, får regeringen enligt 7 § fatta beslut detaljplan eller områdesbestämmelser. om Beslut enligt PBL fattas primärt kommunen, vissa beslut, av men bortsett från besluten inom för besvärsprövningen kommunala ramen av beslut, fattas staten. Kommunen företräds byggnadsnämnd, komav av munstyrelse eller kommunfullmäktige. Frågan vilket skall om organ som eller får fatta beslut regleras i lag. Staten företräds länsstyrelsen eller av regeringen. Även här regleras frågan vilket om organ som skall eller får fatta beslut i lag. Något överklagande inom den kommunala sektorn förekommer inte. Beslut fattas t.ex. byggnadsnämnden kan således som av inte överklagas hos ett överordnat kommunalt När det däremot organ. gäller den statliga sektom, kan länsstyrelsens beslut i allmänhet överklagas hos regeringen. Staten uppträder alltså inte enhet på som en samma sätt som kommunen. Denna ordning kan kanske förefalla inkonsekvent, men det finns inom det nuvarande systemet omständigheter skymsom mer denna inkonsekvens eller, kanske rättare, leder till den saknar att betydelse.

6 14-1326

162 SOU 1994: 134

De kommunala besluten avseende rättsverkande planer samt lov och förhandsbesked kan överklagas hos länsstyrelsen, vars beslut beträffande planer och många lov och förhandsbesked får överklagas hos regeringen. I de fall staten efter överprövning enligt reglema i 12 kap. helt eller delvis undanröjer motsvarande kommunala beslut och det är länsstyrelsen fattar dessa beslut, kan det framstå som följdriktigt att som

skall kunna till stånd regeringsprövning länsstyrelsens be-

man en av slut även i dessa fall. Det kan försvara att reglema om besvär över som kommunala beslut och över beslut länsstyrelsen enligt 12 kap. beav handlas inom ett och besvärsinstitut år således att regeringen i samma båda fallen är slutinstans. En övergång till domstolsprövning i sista instans i stället för en prövning hos regeringen kan emellertid motivera ordning för det en annan statliga beslutsfattandet vid överprövning enligt 12 kap. De kommunala

besluten skall i fortsättningen överklagas hos länsstyrelsen och därefter

hos Miljödomstolen. Länsstyrelsens beslut i anledning av besvär skall alltså överprövas Miljödomstolen. Om länsstyrelsen ingriper med av stöd 12 kap. och upphäver ett kommunalt beslut, måste det finnas av möjligheter att i åtminstone vissa fall detta beslut överprövat av Miljödomstolen. Med ett bibehållande dagens regler för beslutsfattandet av enligt 12 kap., skall emellertid länsstyrelsens beslut först kunna överklahos regeringen innan det överklagas hos Miljödomstolen. Denna gas mellanliggande besvärsmöjlighet fyller dock en helt annan funktion än det traditionella besvärsförfarandet. Det är här inte fråga om ett tillgodoseende kravet på rättssäkerhet utan nännast en fråga om att skapa av garantier för att beslutsfattandet på den statliga sidan sker av ett organ har tillräcklig politisk förankring. Man kan säga att reglema om som överklagande länsstyrelsebeslut enligt 12 kap. är en juridisk-teknisk av metod för att komplettera reglerna i 12 kap. om vem som slutligt skall besluta på den statliga sidan. En sådan metod har inom det nuvarande systemet kunnat användas utan några större problem, eftersom det ändå är regeringen vanligen är slutinstans, oberoende om det är fråga som av ett överklagat kommunalt beslut eller ett överklagat länsstyrelsebeom slut enligt 12 kap. I avsnitt 2.3.2 har jag dock berört den osäkerhet som rått rörande prövningens omfattning vid respektive slag av överklagande. Inom ett system med miljödomstol som sista instans och med en ett precist prövningsområde blir det tydligare att regleringen av fråmer i sista hand skall besluta på den statliga sidan enligt 12 gan om vem som

kap., länsstyrelsen eller regeringen, inte systematiskt hör hemma bland

reglema överklagande.

om Regleringen av det statliga beslutsfattandet bör enligt min mening i fortsättningen ske uteslutande inom för l2 kap. Där skall alltså ramen finnas uttömmande regler vilket på den statliga sidan om organ som skall fatta besluten. I 13 kap. kommer därefter uteslutande att regleras frågor rörande besvär över kommunala och statliga beslut. De kommunala beslut kan underkastas prövning enligt l2 som kap. är i första hand beslut detaljplan och områdesbestämmelser. Efter om särskilt förordnande kan även beslut lov eller förhandsbesked inom om vissa områden underkastas prövning. Här först överprövningen tas av planbeslut till behandling. upp I likhet med vad gäller i dag bör länsstyrelsen till

som ta ställning om

det kommunala planbeslutet skall prövas eller inte. Detta naturligt är med hänsyn till länsstyrelsens roll under planarbetet och den kunskap man därigenom förvärvat rörande de enskilda ärendena. Krav på ett fonnellt beslut i frågan bara behöva ställas för det fallet synes att länsstyrelsen beslutar prövning. Om något beslut inte har fattats inom om den angivna tidsfristen, tre veckor, har staten, bortsett från möjlighetema

till planföreläggande, således förlorat sin till ingripande rätt enligt l2

kap.

Det bör även fortsättningsvis länsstyrelsen

vara som ensam avgör om prövning skall ske eller inte. Som utvecklats i det föregående bör således inte statliga verk ha rätt att påkalla prövning. Inte heller bör regeringen kunna ingripa självmant för att prövning till stånd. en Om länsstyrelsen fattat ett beslut prövning, inställer sig frågan om om och i så fall på vilket sätt ärendet skall kunna underställas

regeringens

prövning. Beslut från statens sida att inte upphäva planbeslut torde bara ett kunna möta invändningar från grannkommun eller regionplaneoren ett gan, som hävdar att beslutet strider mot 12 kap. l § således bristande mellankommunal samordning. Ingripanden kommunala mot beslut på denna grund är ytterst sällsynta och hos regeringen har det bara förekommit något enstaka ärende sådant slag. l det föregående av har jag konstaterat att länsstyrelsen i förhållande till statliga sektorsmyndigheter

bör ta självständig ställning till det finns anledning kom-

om att pröva munala beslut. Liknande skäl kan anföras för länsstyrelsens i

ställning

förhållande till grannkommuner och regionplaneorgan.

Övervägande

skäl talar alltså för att ett avgörande innebär att ett kommunalt be-

som slut inte upphävs, bör kunna träffas slutligt av länsstyrelsen.

Saken ställer sig något annorlunda när det gäller beslut om upphävande ett kommunalt beslut. Kommunen kan ha gjort omfattande eko-

nomiska investeringar, bl.a. i planarbetet, och planbeslutet har efter sam-

råd med medborgarna fattats i demokratisk ordning i kommunen. Det framstår då som rimligt att för dessa undantagsfall då staten finner sig föranlåten att ingripa i den kommunala beslutsprocessen, kommunen skall kunna kräva att beslutet skall fattas av regeringen. Vidare syns det angeläget att praxis rörande hävdande och precisering av riksintressen och andra väsentliga allmänna intressen fonnas av regeringen.

Beslutsordningen måste utfonnas så att besked från statens sida inte tar längre tid än nödvändigt. Vidare bör tillses att regeringen inte belastas med onödigt många ärenden. Ett altemativ är att reglema utformas i huvudsaklig överensstämmelse med vad som gäller i dag, således att länsstyrelsen först fattar beslut i samtliga ärenden, varefter kommunen kan begära att frågan överlämnas till regeringen för omprövning. En sådan ordning begränsar visserligen ärendetillströmningen till regeringen, tidsåtgången för prövningen blir onödigt lång. Det bör i

men stället tillses att ärenden rörande kommunala beslut som enligt länsstyrelsen bör upphävas, snarast överlämnas till regeringen för prövning. Visserligen kan sägas att det går snabbare länsstyrelsen själv beslu-

om tar i de fall då regeringen delar länsstyrelsens Lippfattning. Men det torde vanligtvis inte dessa ärenden brådskar för kommunerna och

vara som byggintresseirtema utan snarare de ärenden där regeringen med ändring av länsstyrelsens beslut förklarar att det kommunala beslutet inte skall upphävas. För dessa fall medför det alltså en tidsvinst, om länsstyrelsen snarast överlämnar ärendet till regeringen, och enligt min mening bör hänsynen till kommunens och fastighetsägamas behov snabba besked

före intresset att begränsa ärendetillströmnin gen till regeringen.

Antalet ärenden hos regeringen rörande besvär över länsstyrelsebeslut enligt 12 kap. är mycket begränsat. From. år 1992 till i dag har det bara kommit fem ärenden. Enligt uppgifter som inhämtats från länsstyrel-

avseende åren 1992 och 1993 beslutade länsstyrelsema om prövserna ning enligt 12 kap. 2 § i 61 fall och i 27 dessa fall upphävdes det

av kommunala beslutet helt eller delvis. Med utgångspunkt från dessa siff-

skulle mitt förslag leda till att det till regeringen kommer att överror lämnas omkring 15 ärenden om året. Detta kan jämföras med de om-

SOU 1994: 134 165

kring 700 besvärsärenden året kommer att föras bort från

om som regeringen genom den nu föreslagna refonnen.

Även det blir viss ökning hos ärenden

om en regeringen av rörande beslut enligt 12 kap. måste dessa ärendens särprägel beaktas. Det rör sig inte om besvärsärenden utan ärenden i vilka staten skall ta ställning

till hur väsentliga allmänintressen, oña riksintressekaraktär, har beak-

av tats och tillvaratagits i den kommunala planeringen. Det framstår enligt min mening som rimligt att det skall regeringen beslutar i de

vara som fall länsstyrelsen har funnit att det kommunala beslutet inte godtagbart

är från statlig synpunkt och därför bör upphävas.

Jag föreslår alltså att länsstyrelsen inte själv skall kunna upphäva

ett kommunalt beslut i dessa fall. Om länsstyrelsen det kommunala

anser att beslutet bör upphävas, skall ärendet i stället snarast överlämnas till

re-

geringen för prövning. Därvid bör länsstyrelsen bifoga ett eget yttrande.

I övriga ärenden skall länsstyrelsen själv fatta besluten. För möj-

att om

ligt begränsa ärendetillströmningen till regeringen skulle kunna

man tänka sig att skyldigheten att överlämna ärendet till regeringen görs beroende av att kommunen inom viss tid efter länsstyrelsens beslut

om prövning begär det. Sannolikt skulle dock en sådan begäran framställas i flertalet fall och dänned inget vunnet.

vore

I direktiven för utredningen ifrågasätts hänsynen till miljön och

om hushållningen med naturresurser alltid har behandlats på ett tillfredsstäl-

lande sätt i länsstyrelsens prövning planer. Jag har i det föregående

av funnit att det i huvudsak saknas fog för den ibland framförda kritiken mot länsstyrelsema och att det finns bärande skäl för att även framdeles låta länsstyrelsen företräda de samlade statliga intressena under planprocessen. I vissa fall dock länsstyrelsen ha Lmderlåtit att ingripa till

synes skydd för riksintressen när detta kan ha varit befogat. Det tycks framför allt ha rört sig om fall då länsstyrelsens styrelse har fattat beslut rörande politiskt kontroversiella planer. l fortsättningen bör länsstyrelsens ställ-

ningstaganden i nu aktuella frågor enligt min mening göras enbart

tjänstemän, inklusive landshövdingen. Det är således inte meningen

att

länsstyrelsen skall ta ställning i politiskt hänseende. Om det

anses att ett kommunalt planbeslut bör upphävas på sakliga grunder, bör således ärendet överlämnas till regeringen, varefter det får bli regeringens

sak att väga eventuella politiska hänsynstaganden i bedömningen. Ett beslut om överlämnande är enligt min mening sådan vikt att det nonnalt bör

fattas av landshövdingen.

Som tidigare nämnts är ett viktigt skäl till den här föreslagna beslutsordningen att stärka och renodla länsstyrelsens roll i den statliga kontrollen. Länsstyrelsen kan med den ordning jag föreslår på ett mer sak-

som ligt konsekvent sätt ta det övergripande ansvaret för hävdandet av statli-

intressen under planprocessen. Ärenden bör dock givetvis inte överga lämnas till regeringen i andra fall än sådana där det enligt länsstyrelsens uppfattning finns övervägande skäl för ett upphävande av det kommunala beslutet. Det åligger således länsstyrelsen att ta självständig ställning i förhållande till centrala statliga sektorsmyndigheter och inte överlämna ärenden bara för att eventuella meningsskiljaktigheter skall lösas av regeringen.

Det har rörande beslutanderätten den statliga sidan

som sagts ovan rör ingripandegrundema enligt nuvarande 12 kap. l § l 3 samt even-

tuella grunder följd miljöbalk. Vad gäller den ovan fö-

nya som en av en reslagna ingripandeinöjligheten vid formella brister i det kommunala

nya planförfarandet bör länsstyrelsen kunna fatta beslut om upphävande. Dessa ärenden är uppenbart inte sådant slag att några politiska hän-

av synstaganden regeringen erfordras, eller ens är önskvärda.

När det härefter gäller den statliga överprövningen av lov och förhandsbesked enligt 12 kap. 4 § får ett områdesförordnande av länsstyrelsen i dag inte överklagas hos regeringen och det saknas anledning att i framtiden ha några föreskrifter att sådana ärenden skall överlämnas

om till regeringen.

Länsstyrelsens efterföljande beslut rörande lov eller förhandsbesked får däremot för närvarande överklagas av sökanden hos regeringen.

Den statliga överprövningen beslut lov och förhandsbesked är

av om rättsligt karaktär överprövningen planbeslut. Över-

sett av annan än av prövningen ett planbeslut rör i första hand bara förhållandet mellan

av staten och kommunen. Ett beslut lov eller förhandsbesked däremot

om rör främst förhållandet mellan den enskilde sökanden och det allmänna, representerat i första hand kommunen, vid fall överprövning

av men av även staten. Lika lite den enskilde kan kräva att det kommunala

av som beslutet fattas ett byggnadsnämnden överordnat bör han kunna

av organ, kräva att det statliga beslutet skall fattas regeringen. Oavsett om det

av slutliga avgörandet träffas kommunen eller staten skall sökanden ha

av rätt att till stånd domstolsprövning beslutet. Av hänsyn till den

en av enskilde finns det alltså inte skäl att ha några regler att länsstyrelsen

om skall överlämna ärendet till regeringen.

Ett upphävande av ett kommunalt beslut kan emellertid också ses som ett ingripande i den kommunala beslutsprocessen, vilket skulle kunna leda till att hänsynen till de kommunala intressena motiverar den att statliga prövningen i vissa fall skall ankomma på regeringen. Det statliga ingripandet i enskilda lovärenden torde visserligen normalt mindre betydelse för kommunen vara av än när det gäller planärenden. Det enskilda lovärendet kan dock i vissa fall ha mycket betystor delse för precisering de riksintressen hanterats inom en av som ramen

för den översiktliga planeringen. Om oenighet i dessa

en frågor finns kvar mellan stat och kommun, det rimligt att det statliga intresset synes läggs fast regeringen. Liknande skäl kan också anföras för upphäav att vande av enskilda lovbeslut med hänsyn till mellankommunal samordning samt hälsa och säkerhet bör beslutas regeringen. För dessa av undantagsfall då staten genom ett särskilt förordnande förbehållit sig rätten att bevaka den kommunala lovgivningen, bör därför min

enligt mening

länsstyrelsen med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning, om den finner att beslutet bör upphävas med hänsyn till riksintressen, mellankommunal samordning eller hälsa och säkerhet. I likhet med motsvarande planärenden kan det förutses att ett mycket begränsat antal lovärenden kommer att överlämnas till regeringen för prövning. Mina överväganden rörande hanteringen vid länsstyrelsen och ovan länsstyrelsens ställning är relevanta även för dessa ärenden. I de följande fallen i 12 kap. är det regeringen beslutar. som Det gäller prövningen regionplan, planföreläggande beslut rörande deav samt taljplan och områdesbestämmelser. Någon anledning ändra beslutsatt ordningen i dessa frågor finns inte.

Överklagande .stallga beslut enligt 12 kap.

Genom bestämmelsema överprövning om i 12 kap. har avgjorts att staten i förhållandet mellan stat och kommun skall ha det avgörande inflytandet i fråga om tillvaratagande vissa väsentliga allmänna intressen. av Besluten från statens sida skall enligt förslagen i det föregående fattas av länsstyrelsen eller regeringen. Åtminstone del dessa beslut en av rör civila rättigheter i Europakonventionens mening och det måste därför i dessa fall finnas en möjlighet för den enskilde att besluten prövade av domstol. Behovet möjlighet till kan

av en domstolsprövning visserligen

tillgodoses genom rättsprövningslagen, det bör övervägas inte

men om

de statliga besluten i stället skall kunna underkastas prövning av Miljödomstolen. Beslut enligt 12 kap. uppenbarligen måste kunna bli föremål för som

domstolsprövning enligt Europakonventionen är beslut av regeringen att

upphäva ett beslut bygglov eller att anta detaljplan. Om det inte om en finns någon möjlighet att få sådana beslut överprövade av domstol på ordinär väg, har den enskilde rätt att till stånd rättsprövning enligt rättsprövningslagen. Detta skulle innebära att prövningen av kommunala beslut att vägra bygglov eller anta en detaljplan skall göras av Miljödomstolen sista instans, medan prövningen av motsvarande statliga som beslut skall göras Regeringsrätten. Av flera skäl är en sådan ordning av enligt min mening inte tillfredsställande. De överväganden ligger till grund för myndigheternas beslut ensom ligt PBL är principiellt desamma, oavsett det är kommunen eller om staten beslutar. Det blir fråga om en avvägning mellan olika som en motstående intressen. Det måste självfallet anses innebära en nackdel att frågor likartat slag prövas av olika slutinstanser. Härtill kommer av

emellertid att rättsprövning hos Regeringsrätten och besvärsprövning

hos Miljödomstolen inte torde ha samma omfattning. Rättsprövning är visserligen inte bara laglighetsprövning, den torde ändå vara nåen men

got begränsad än den prövning skall företas av Miljödomstolen

mer som enligt de principer jag har redovisat i det föregående. Starka skäl som talar alltså för att både kommunala och statliga beslut skall prövas av Miljödomstolen som slutinstans.

En ordning innebär att regeringsbeslut kan angripas med ordinära

som rättsmedel och inte bara rättsprövning innebär en nyhet för genom svensk rätt. Jag kan emellertid inte finna att det skulle föreligga några principiella hinder mot sådan ordning och föreslår därför att även en regeringsbeslut i förekommande fall skall överklagas hos Miljödomstolen. Först skall här tas frågan överklagande av länsstyrelsens eller upp om regeringens beslut rörande planer. Kommunen skall självfallet inte överklagande kunna få till genom stånd domstolsprövning frågan om det berättigade i ett statligt en av ingripande mot ett kommunalt planbeslut på de grunder som för närvarande finns upptagna i 12 kap. l Inte heller skall en berörd grannkommun kunna klaga ett statligt beslut att inte upphäva ett planbeslut.

Statligt ingripande på grund av fonnella brister i beslutsförfarandet är av en annan karaktär. Det är fråga om en rent rättslig prövning och med hänsyn till önskemålet enhetlig rättstillämpning bör ett länsstyrel-

om en sebeslut om upphävande av ett planbeslut kunna överklagas till Miljödomstolen av den berörda kommunen.

Frågan om enskilda skall ges möjlighet att klaga på ett beslut varige-

nom staten upphäver ett kommunalt planbeslut är komplicerad.

mer

I PBL-propositionen anförs i specialmotiveringen till 13 kap. 4 §

andra stycket 817 följande: Om plan, medger viss

t.ex. en som en byggrätt, upphävs av länsstyrelsen såsom stridande mot ett riksintresse enligt NRL, kan den vars rättigheter det sättet utsläcks överklaga

länsstyrelsens beslut hos regeringen.

I överensstämmelse med detta uttalande tar regeringen till pröv-

upp ning besvär som anförs fastighetsägare i sådana fall.

Regeringsrätten hari ett beslut den 10 april 1992 Mål 1094-1991

nr i ett rättsprövningsärende angående strandskydd tagit ställning till ett närliggande problem. Omständighetema i ärendet följande. Länssty-

var relsen hade upphävt strandskyddet inom vissa områden. 1 anledning

av besvär av Naturvårdsverket upphävde regeringen länsstyrelsens beslut. Fastighetsägama ansökte rättsprövning regeringens beslut och

om av

framförde därvid andrahandsgrund för upphävande regeringsbe-

som av slutet att de inte fått möjlighet att sakägare yttra sig till regeringen i

som ärendet.

Enligt Regeringsrätten innebar regeringens beslut att strandskyddet återinfördes inom de aktuella områdena och att markägamas rådighet över sin mark inskränktes i förhållande till vad gällde enligt länssty-

som relsens beslut. Regeringens beslut ansågs därför innefatta myndighetsutövning mot enskilda. Regeringsrätten konstaterade vidare att regeringen hade fattat sitt beslut utan att sökandena beretts tillfälle att yttra sig, vilket enligt Regeringsrätten utgjorde ett klart brott mot den allmänna

princip om kommunikationsskyldighet som för regeringens del kommit

till uttryck i 7 kap. 2 § andra meningen regeringsfonnen. I det nämnda

lagrummet gäller undantag från kommtmikationsskyldigheten, bl.a

om kommunikation är uppenbart obehövlig. Enligt Regeringsrätten kunde dock kommunikation i det aktuella fallet inte ha varit obehövlig.

anses Det kunde således inte uteslutas att partemas argumentation skulle ha kunnat leda till annan utgång vid avvägningen mellan allmänna och

enskilda intressen. Regeringsrätten upphävde därför regeringens beslut.

I överensstämmelse med det citerade uttalandet i PBL-propositionen och Regeringsrättens rättstillämpning torde den enskilde kunna till stånd rättsprövning av regeringens beslut att enligt 12 kap. upphäva ett planbeslut. Det finns emellertid enligt min mening anledning att ifrågasätta det rimliga i denna rättstillämpning.

Ett beslut om att en detaljplan skall upphävas avser ett kommunalt planbeslut som ännu inte har vunnit laga kraft. Det har alltså ännu inte uppstått några rättigheter. Ett kommunalt beslut att inte anta en detaljplan kan bara överklagas genom kommunalbesvär 13 kap. l § första stycket 3. Det då inte finnas någon anledning till att ett beslut

synes av en besvärsinstans att upphäva ett planbeslut skall kunna överklagas.

Även accepterar ståndpunkten att den enskilde skall ha rätt

om man att klaga i den nyssnämnda situationen, inställer sig frågan om han också skall ha rätt att överklaga ett beslut av regeringen enligt 12 kap. att upphäva ett kommunalt planbeslut.

Till en början finns det anledning att beröra förhållandet till Europakonventionen. Enligt konventionens artikel 6 skall skall den enskilde när det gäller hans civila rättigheter ha rätt till domstolsprövning. Frågan om regeringsbeslut aktuellt slag omfattas konventionens krav togs upp

av av i plan- och byggnämndspromemorian s. 149 f. Där konstateras, på samma sätt som jag har gjort ovan, att det kommunala planbeslutet aldrig har gett upphov till några rättigheter och att ett statligt beslut om upphävande planbeslutet därför inte torde omfattas av konventionens

av artikel Vid remissbehandlingen framfördes inte någon annan uppfattning i denna fråga. Enligt min mening saknas skäl att göra någan annan bedömning och jag konstaterar därför att det med hänsyn till Europakonventionen inte finns anledning att låta den enskilde överklaga beslut

regeringen enligt 12 kap. Även således Europakonventionen inte av om kräver domstolsprövning av de statliga besluten, torde en prövning enligt rättsprövningslagen kunna komma till stånd. Det sammanhänger med att rättsprövningslagens tillämpningsområde är vidare än vad som är nödvändigt för att tillgodose Europakonventionens krav.

I och för sig kan göras gällande att samma regler för rätten att överklaga bör gälla oavsett om ett planbeslut upphävs av länsstyrelsen efter besvär eller av regeringen efter överprövning enligt l2 kap. Hänsyn måste emellertid tas till vad besvärsprövningen skall omfatta i de båda fallen.

Om länsstyrelsen i anledning besvär upphäver ett planbeslut och

av en sakägare överklagar detta beslut, kommer prövningen hos Miljödomsto-

len i huvudsak att bestå i prövning avvägningen mellan planintres-

en av set och motstående enskilda intressen. Även jag, nämnts

om som ovan, ställer mig kritisk till sådan besvärsprövning överhuvudtaget skall

att en kunna komma till stånd, blir prövningen dock inte helt orimlig.

arten av Om däremot enskild rätt att överklaga ett regeringen fattat

en ges av beslut om upphävande ett planbeslut på grund reglema i 12 kap.,

av av skulle domstolens prövning komma avvägningen mellan planin-

att avse tresset och motstående väsentliga allmänmtresseit. En möjlighet för den enskilde att till stånd sådan prövning kan enligt min mening inte

en accepteras. Prövningen kommer visserligen inte i konflikt med de prin-

ciper för prövningens omfattning jag har förespråkar i det föregå-

som ende, men den faller ändå utanför för PBL:s beslutssystem. Om

ramen kommunen vid bedömningen ett planförslag finner att motstående

av allmänna intressen väger så tungt att förslaget inte bör antas, kan den enskilde inte få denna bedömning överprövad. Detsamma bör uppenbarligen gälla om staten i samband med överprövning finner att planen inte kan accepteras med hänsyn till sådana motstående allmänintressen

som staten skall tillvarata enligt reglema i 12 kap.

Jag föreslår således att enskilda inte skall kunna överklaga ett beslut

av regeringen att upphäva ett planbeslut. Följden härav torde visserligen

bli att den enskilde i stället får möjlighet att begära rättsprövning

av regeringsbeslutet, men olägenhetema hänned synes inte vara så stora att de motiverar en annan lösning för PBL:s del.

Även i fortsättningen skall planbeslut med kommunens medgivan-

ett de kunna upphävas i viss del. Om besvär har anförts planbeslu-

en mot tet, kommer då besvärsprövningen planbeslutet i kvarvarande

att avse del.

När det gäller regeringens beslut att upphäva beslut lov eller för-

om handsbesked ligger saken till på ett annat sätt än beträffande planbeslut. Sökanden skall enligt PBL ha rätt att erhålla ett lov eller positivt förhandsbesked, vissa förutsättningar är Lippfyllda. Besluten rör således

om den enskildes civila rättigheter och han skall därför enligt Europakonventionen ha rätt att få frågan prövad domstol. Jag föreslår därför att

av sökanden skall ha rätt att överklaga ett regeringsbeslut varigenom

ett beslut om lov eller förhandsbesked upphävs.

172 SOU 1994: 134

En domstolsprövning av dessa fall torde inte vara förenad med några

principiella komplikationer. En lovprövning innefattar alltid en avväg-

ning i förhållande till bl.a. motstående allmänintressen. Huruvida dessa är av sådant slag som avses i 12 kap. 1 § eller av mer begränsad karaktär har ingen annan betydelse än att intresset i det förra fallet ofta kan antas väga tyngre. Det statliga ställningstagandet är emellertid inte oåtkomligt för invändningar. Sökanden kan t.ex. mot ett regeringsbeslut om upphävande av ett lovbeslut på grund av intrång i ett riksintresse hävda att det sökta företaget är förenligt med riksintresset.

Regeringens beslut att upphäva ett beslut om regionplan och regering-

ens planföreläggande skall naturligtvis inte kunna överklagas. När det däremot gäller regeringens beslut att enligt 12 kap. 7 § själv anta, ändra eller upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser, måste det finnas

rätt att klaga på motsvarande kommunala beslut. Överklasamma som gandet skall ske direkt hos Miljödomstolen.

Sammanfattningsvis innebär mina förslag att det inte längre torde komma att finnas något behov rättsprövning PBL-beslut för till-

av av

godoseende Europakonventionens krav på möjlighet till domstols-

prövning.

Samordning av prövningen enlig 12 och 3 kap. PBL Beslut om upphävande av planbeslut andra än formella grunder skall enligt mitt förslag fattas regeringen. Om besvär över ett planbeslut

har anförts hos länsstyrelsen och länsstyrelsen samtidigt har beslutat att

prövning planbeslutet skall ske enligt 12 kap. och överlämnat ärendet

till regeringen, bör länsstyrelsen awakta regeringens avgörande innan

besvärsprövningen påbörjas. Om regeringen upphäver planbeslutet, skall

det inte finnas någon rätt att överklaga regeringsbeslutet. Länsstyrelsen kan då skilja sig från besvären genom att helt enkelt konstatera att de inte föranleder någon vidare åtgärd.

Planbeslut skall enligt mitt förslag även kunna upphävas på fonnella grunder. Sådana beslut skall fattas länsstyrelsen och kunna överkla-

av gas av kommunen hos Miljödomstolen. Denna möjlighet till statligt ingripande är framför allt tänkt som en säkerhetsventil för det fallet att ingen besvarar sig över planbeslutet. Om besvär anförs över planbeslutet på fomella grunder, saknas i allmänhet anledning för länsstyrelsen att ingripa med stöd 12 kap. Några problem rörande samordningen mel-

lan besvärsprövning och prövning enligt 12 kap. torde därmed inte uppstå.

I frågor lov eller förhandsbesked kan besvärsprövning i vissa fall

komma att aktualiseras samtidigt vid länsstyrelsen och Miljödomstolen.

I fall då ett beslut lov eller förhandsbesked har överklagats hos

länsstyrelsen och länsstyrelsen har överlämnat beslutet till regeringen för

prövning enligt 12 kap., bör länsstyrelsen på samma sätt som vid plan-

beslut awakta regeringens beslut innan besvârsprövningen påbörjas.

Om regeringen upphäver det öveiprövade beslutet och regeringens be-

slut vinner laga krañ, kan länsstyrelsen avskriva besvärsärendet.

Sökanden kan emellertid klaga på regeringens beslut hos Miljödomstolen. Besvärsprövningen hos länsstyrelsen och hos Miljödomstolen kommer därvid att olika beslut. Länsstyrelsen skall pröva det

avse kommunala beslutet, medan Miljödomstolen skall pröva regeringens beslut att upphäva det kommunala beslutet. Så länge Miljödomstolen inte har upphävt regeringens beslut finns det vid länsstyrelsens besvärsprövning inte något kommunalt beslut att pröva. Länsstyrelsen bör

därför awakta Miljödomstolens avgörande innan besvärsprövningen

påbörjas.

3¶Övriga frågor

Planavgift m.m.

Förslag: I 11 kap. 5 § PBL skall uttryckligen föreskrivas att kommunen har rätt att ta ut planavgift för kostnader för arbete med upprättande av miljökonsekvensbeskrivning. Vidare skall avgifter enligt denna paragraf

tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens självkostnad för åtgärderna.

Genom PBL utvidgades kommunernas rätt att genom avgifter täcka kostnadema för sin myndighetsutövning på plan- och byggområdet. Utvidgningen innebar bl.a. att byggnadsnämnden i samband med bygglov, förutom en avgift för kostnader för behandlingen av lovärendeit, gavs rätt att ta ut en planavgift för att täcka kostnaderna för åtgärder som erfordras för att upprätta eller ändra detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner. l l l kap. 5 § andra stycket PBL anges vidare som villkor för uttag av planavgift att bygglov lämnas för uppförande, tillbyggnad eller ombyggnad av en byggnad eller annan anläggning samt att fastighetsägaren har nytta av planen eller områdesbestämmelsema. Enligt 5 § tredje stycket får avgift tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna. Av paragrafens fjärde stycke följer att planavgifter får tas ut i förskott i samband med bygglovet.

Vad gäller kravet på att fastighetsägaren skall ha nytta av planen anförs i PBL-propositionen 797 att sådan nytta i regel får anses föreligga, bygglov lämnas för eller tillbyggnad medges i

om ny-, om- som planen. Vidare uttalas att endast sådana kostnader som erfordras för att upprätta själva planförslagen eller förslagen till planäitdring skall kunna täckas. Som exempel på kostnader inte skall kunna täckas med

som planavgift nämns framtagandet idéer eller skissförslag i fonn av

av planillustrationer eller program som skall politiskt förankras. Planavgiften får således enbart avse de kostnader som uppkommer vid upprättandet av formella planhandlingar för detaljplaner, områdesbestämmelser eller fastighetsplaner och i samband med att planförslagen förs fram till antagande.

Svenska Kommunförbundet har i en skrivelse, som av regeringen överlämnats till utredningen, föreslagit ändringar i bestämmelserna om planavgift och här därvid anfört bla. följande:

176 SOU 1994: 134

En ändring av ll kap. 5 § PBL bör främst ta sikte på att frikoppla planavgiñen från bygglovsbeslutet. Planavgiften bör kunna tas ut av fastighetsägaren. Den bör också kunna tas ut i samband med planupprättandet, och inte vid lovbeslutet. Nonnalt bör planavgiften tas ut när planen antasvinner laga kraft. Genom avtal med exploatör kan en även andra betalningsmodeller överenskommas för omfattande mer planärenden där planprocessen drar ut över längre tid. en Kopplingen till kommunens självkostnad bör finnas kvar, liksom en

koppling till att fastighetsägaren har nytta planen. Nyttorekvisitet

av får då inte tolkas så snävt att det enbart begränsas till att fastighetsägaren får bygglov. Även eller ändrad byggrätt eller fastigny en ny

hetsindelning som är gynnsam för fastighetsägaren ska betraktas

som nytta. Som motiv för dessa ändringar anförs att kommunerna riktat kritik mot gällande regler i följande avseenden:

a Att avgiften får tas ut först i samband med bygglovet innebär att det kan lång tid mellan kommunens arbete och betalningen för detta. b Bedömningen att den som söker bygglovet är den som har nytta av planen är i många fall tveksam. Planläggningen innebär föräden ling av marken som ofta gör att det är fastighetsägaren har nytta som av planen på så sätt att han kan sälja marken till ett helt annat pris än om planen inte tillkommit. I dessa situationer är det fastigsnarare hetsägaren och inte den bygglovssökande som har nytta av planen. c Det utarbetas ett stort antal små planer begränsas till som en fastighet eller ett projekt. l sådana fall är det svårt att rimlig en kostnadstäckning för det arbete läggs Kravet att avgiften får som ner. motsvara högst en genomsnittlig kostnad för planarbetet i kommunen gör att små planer regelmässigt måste subventioneras andra planer av detta trots att de ofta har klar koppling till ett enskilt projekt och - en kanske t.o.m. initierats i samband med en lovansökan.

Kritiken från kommunal håll rör således främst tidsutdräkten mellan

kommunens planarbete och bygglovet, då avgift kan debiteras, samt vissa svårigheter i övrigt att rimlig kostnadstäckning för nedlagt arbeen te. Vad först gäller den anförda tidsutdräkten gör jag följande bedöm-

ning. Med hänsyn till att det ofta är först i samband med byggstart som fastighetsägaren har medel tillgängliga och det inte är uteslutet att vissa fastighetsägare kan vara motståndare till planförslaget eller i övrigt oin-

tresserade av att utnyttja den nya byggrätt som givits i en ny plan, anser jag inte att det finns tillräckliga skäl att genom lagbestämmelser ge kommunerna rätt att ta ut planavgift före tidpunkten för bygglov. Som Kommunförbundet anfört kan genom exploateringsavtal en annan betalningstidpunkt avtalas i vissa fall. Genom mitt förslag i det följande avsnittet kan också kommunen säkerställa att planavgift erläggs som förskott i samband med bygglovsansökan.

Kommunförbundet har vidare anfört att kravet i 11 kap. 5 § tredje stycket att avgiftema får tas ut med högst det belopp som motsvarar kommunens genomsnittliga kostnad för åtgärderna, medför att det är svårt att kostnadstäckning för det arbete läggs ner på små de-

som taljplaner. På denna punkt är jag benägen att hålla med kritiken. Enligt min mening är det rimligt att avgiftssystemet på ett bättre sätt än i dag avspeglar de faktiska kostnaderna för det enskilda projektet. Ett ytterligare skäl för en ändring av denna bestämmelse är det nya tillsyns- och kontrollsystein rörande byggnaders tekniska egenskaper som jag föreslog i betänkandet SOU 1993:94 Anpassad kontroll av byggandet och

enligt riksdagens beslut träder i kraft den 1 januari 1995. 1 detta som system kan förväntas att byggnadsnämndens insatser i högre grad än i dag kommer att variera för olika projekt beroende på bl.a. byggherrens kompetens och kontrollsystem. Mot denna bakgrund föreslår jag

egna att det i ll kap. 5 § tredje stycket skall föreskrivas att avgiftema får tas ut med högst det belopp motsvarar kommunens självkostnad för

som åtgärdema. Utöver timkostnaden för handläggande tjänstemän får i avgiften givetvis räknas även genomsnittliga administrationskostnader, såsom kostnader för assistentpersonal, kontorslokaler, resor etc.

1 betänkandet SOU 1994:36 Miljö och fysisk planering har jag föreslagit att en detaljplan skall grundas program om det inte är onödigt och att det vid utarbetandet programmet skall upprättas en miljökon-

av sekvensbeskrivning i de fall planen medger åtgärder som innebär betydande inverkan miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser. Jag uttalade därvid att rätten för kommunema att ta ut planavgift måste anses omfatta även kostnader för upprättande av miljökonsekvensbeskrivnmg. Denna rätt bör enligt min mening uttryckligen framgå 1 1 kap 5 § andra stycket och jag föreslår därför en lag-

av ändring i detta avseende. 1 likhet med nuvarande ordning anser jag det dock inte rimligt att kommunema i planavgiften får inräkna kostnader för prograinarbete od.

178 SOU 1994: 134

3.2¶Förskott

på bygglovsavgift

Förslag: Sökanden skall kunna föreläggas att betala förskott på avgift i

ärenden som avses i ll kap. 5 § första stycket PBL inom viss tid. Om

föreläggandet inte följs, skall ansökningen awisas.

Justitieombudsmannen, JO, har den l februari 1994 fattat beslut i ett

ärende som rör möjligheterna att ta ut förskottsavgifter enligt ll kap. 5 § PBL. Beslutet har regeringen överlämnats till Plan- och byggutredav ningen. Enligt ll kap. 5 § första stycket PBL får byggnadsnämnden ta ut avgift i ärenden angående lov och förhandsbesked samt i andra ärenden

som föranleder upprättande nybyggnadskarta, ritningsgranskiiiiig,

besiktning, framställning av arkivbeständiga handlingar eller andra tids-

eller kostnadskrävande åtgärder. Enligt sista stycket paragraf samma tas avgiftema ut sökanden och får tas ut i förskott. av I det nämnda ärendet hos JO aktualiserades flera frågor rörande vilka

möjligheter en byggnadsnämnd kan ha att framtvinga betalning byggav

lovsavgiñ. JO anför avslutningsvis följande:

Sammanfattningsvis kan jag konstatera byggnadsnämnd sakatt en

nar laglig möjlighet att söka framtvinga fullgörande sökandes

av en betalningsskyldighet oavsett om avgift ålagts honom förskottsvis eller sedan ett ärende avslutats att underlåta vidta erfor- - genom att

derliga handläggningsåtgärder eller annat sätt fördröja ett ärendes

avgörande. Om beslutad avgift inte betalas står således endast en

normala indrivningsåtgärder byggnadsnämnden till buds för att fram-

tvinga betalning. Boverket har i sitt yttrande bedömt det lämpligt vara att överväga en ändring av kap. 5 § PBL på så sätt att förskottsavgifter skulle komma att likställas med de ansökningsavgifter vars erläggande till statliga myndigheter i vissa fall utgör ett villkor för att en ansökan skall tas till prövning. Jag finner därför för upp utan att egen del göra någon bedömning behovet eller lämpligheten av av en sådan lagändring anledning att tillställa Miljö- och naturresursdepar- tementet en kopia av detta beslut

I fastighetsbildningslagen 1970:988 och lantmäteritaxan 1971:

1101 har gjorts ändringar innebär att fastighetsbildningsmyndigsom heten givits möjlighet att avvisa ansökan fastighetsbildning, en om om

sökanden inte betalar ett förelagt förskott på förrättningskostnadema prop. l99394z27. Ändringama trädde i kraft den l januari 1994.

Det är enligt min mening brist i gällande lagstiftning att byggnads-

en nämnden inte kan framtvinga förskottsbetalning innan arbete läggs ned på bygglovsärenden Av ärendet hos JO framgår att kommunen

mm.

hänvisad till enbart normala indrivningsåtgärder i eftergenom att vara hand kan förlora avsevärda belopp.

Jag föreslår därför att det i likhet med vad gäller i fastighetsbild-

som ningslagstiftiiingeii förs bestämmelse om att en ansökning om

en bygglov skall avvisas, ett föreläggande förskottsbetal-

m.m. om om ning inte har följts. Bestämmelsen bör tas ett nytt stycke i 8 kap.

som 20 § PBL. Genom hänvisning i 8 kap. 34 § fjärde stycket blir bestämmelsen tillämplig på ansökningar förhandsbesked. För övriga

även om fall då förskott kan beslutas saknas anledning att införa en avvisningsmöjlighet.

Wáñvââ WW% #**

; :

. r

4¶Författningskommentar

4.1 till lag om ändring i plan- och bygglagen Förslaget l987:10

5 kap.

30 a §

Paragrafen Den har behandlats i den allmänna motiveringen, avär ny. snitt 2.3.4. I 5 kap. 30 § finns bestämmelser vilka som skall underrättas om om detaljplanebeslut. Enligt beslut Regeringsrätten den 28 november ett av 1991 Mål 2218-1990 har den fått sådan underrättelse och nr som en besvärshänvisning också rätt att överklaga beslutet med stöd av 13 kap. 5 § PBL. Här föreslås bestämmelsen i 22§ förvaltningslagen 1986:223 att skall tillämpas vid överklagande utan hinder vad som stadgas i 5 kap. av 30 § PBL. Enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den beslutet angår, det har gått honom emot och beslutet kan översom om klagas. Det alltså denna bestämmelse skall avgörande för är som vara vilka besvärsberättigade och inte vilka faktiskt har underrätsom är som tats.

8 kap.

20 §

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2. Enligt kap. 5 § fjärde stycket får avgifter i ärenden angående lov och förhandsbesked samt i vissa andra ärenden tas ut i förskott. Det här föreslagna fjärde stycket innebär att sökanden kan föreläggas att fullgöra skyldigheten betala förskott inom viss tid och att ansökningen får att avvisas, föreläggandet inte följs. Bestämmelsen avser avgifter i lovom ärenden. Genom hänvisningeii i 8 kap. 34 § fjärde stycket blir den tilllämplig även på avgifter i ärenden förhandsbesked. om

ll kap.

5§

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 3.1.

Andra stycket

I betänkandet SOU 1994:36 Miljö och fysisk planering har

föreslagits

vissa ändringar i 5 kap. 18 § PBL. Således skall detaljplan grundas på ett program, om det inte är onödigt, och i vissa fall skall miljökonen

sekvensbeskrivning enligt 5 kap. lagen l987:l2 hushållning med

om naturresurser m.m. upprättas vid utarbetandet programmet. av Genom ett tillägg i andra stycket i förevarande paragraf kommuges nen rätt att i planavgiften räkna kostnader för upprättande milav

jökonsekvensbeskrivning. Samtidigt klargörs att andra kostnader

som hänger samman med åtgärder enligt 5 kap. 18 således kostnader för programarbete o.d., inte får räknas i planavgiften

Tredje stycket

Ändringen innebär att avgifter i första och andra styckena i som avses paragrafen får tas ut med högst det belopp motsvarar kommunens som självkostnad för åtgärdema.

12 kap.

1 §

Förslaget såvitt avser denna och övriga paragrafer i 12 kap. har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3.8.

Första stycket

Enligt den gällande lydelsen bestämmelsema den statliga kontrolav om len framgår förutsättningama för att ett kommunalt beslut skall upphävas av en sammanställning av bestämmelsema i l och 3 Enligt l § skall länsstyrelsen pröva vissa kommunala beslut, det kan befaras beom att slutet innebär att sådana förhållanden i de följande punkterna som avses i paragrafen föreligger. Förutsättningen för att ett beslut skall upphävas är emellertid enligt 3 § att något förhållande i l § verkligen som avses föreligger, inte bara att detta kan befaras.

I förslaget har bestämmelsemas ordningsföljd ändrats så att det i förevarande paragraf först under vilka förutsättningar kommunala anges beslut skall upphävas, varefter formerna för beslutsfattandet regleras i de

följande paragrafema.

Enligt punkt 4 skall kommunala beslut upphävas, om lagens fören ny faranderegler har åsidosatts eller beslutet annars inte har tillkommit i laga ordning. Att beslutet inte har kommit till i laga ordning innebär först och främst att någon föreskrift i PBL förfarandet inte har iakttagits. I första om hand här reglerna i 5 kap. 18-36 §§. Där finns bestämmelser om avses samråd, kungörelser, utställning, underrättelser vilka skall tillgomm., dose krav på rättssäkerhet för sakägama och på möjligheter till insyn och påverkan från allmänheten. Däremot tar punkten inte sikte på de föreskrifter i 5 kap. som rör det sakliga innehållet i områdesbestämmelser och detaljplaner. Brister i detta avseende kan de besvärsberättigade prövade efter överklagande. Det är inte bara bestämmelsema i PBL skall iakttas vid beslutssom fattandet. Granskningen på fonnella grunder kan utöver förfaranderegler har tagits direkt i PBL. För den fonnella handläggningen som finns således regler i kommunallagen 1991:900 och för byggnads- nämndens verksamhet i förvaltningslagen 1986:223. Där finns t.ex. -

regler om jäv.

Meningen är inte att länsstyrelsen skall företa en heltäckande granskning de kommunala besluten. Länsstyrelsens möjlighet att ingripa av skall ett komplement till enskildas besvärsrätt. Det bör således ses som inte förekomma att länsstyrelsen beslutar prövning enbart för att om tid till ingående kontroll. en mer Av 3 § andra stycket följer att beslut upphävande på den nu beom handlade grunden skall fattas av länsstyrelsen. Ett speciellt problem är i vad mån fömyad handläggning inom en kommunen, sedan någon brist i förfarandet har upptäckts av länsstyrelbör innefatta alla föreskrivna moment eller handläggningen på sen, om något sätt kan begränsas. Detta problem måste lösas från fall till fall. Givetvis skall kommunen bota de brister har konstaterats. Det besom tyder att förfarandet bör göras åtminstone i den kritiserade delen. om Om i efterhand rättar till t.ex. ett bristande samråd, är det dock inte man givet att hela förfarandet därefter behöver Av stor betydelse är upprepas. därvid det i sak kommit fram nytt material som kan utgöra beslutsom

SOU 1994: 134

underlag. Ett nytt antagandebeslut måste dock alltid fattas, eftersom det är antagandebeslutet som har blivit upphävt länsstyrelsen.

Andra stycket

Bestämmelsen, gör det möjligt att upphäva beslut iTen viss del,

som ett är hämtad från den nuvarande 3

2§

Ändringen hänger i huvudsak med att föreskriften i den

samman nuvarande bestämmelsen i l § för länsstyrelsen när prövning skall ske har

om flyttats till förevarande paragraf. Uttrycket om det finns anledning

avses motsvara uttrycket om det kan befaras i den nuvarande bestämmelsen i l Den prövning skall kunna företas enligt bestämmelsen

som har kallats särskild prövning till skillnad från den företas

prövning som

dessförinnan. Ett formellt beslut behöver meddelas bara särskild

om prövning skall ske.

3§

I paragrafen föreskrifter skall fatta det slutliga beslutet,

ges om vem som länsstyrelsen eller regeringen. Om länsstyrelsen vid prövningen

av ett kommunalt beslut filmer att beslutet bör upphävas, får länsstyrelsen själv fatta beslutet bara i sådana fall då ingripande har skett på fonnell grund. I andra fall skall länsstyrelsen överlämna ärendet till regeringen med eget yttrande.

13 kap.

1 §

Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3.7.

Ändringen innebär att ett beslut att inte anta, ändra eller upphäva

fastighetsplan skall överklagas förvaltningsbesvär ifortsättning-

genom en.

3§

Förslaget, har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt som 2.3.6, innebär förvaltningslagens regler hur beslut överklagas i att om princip blir tillämpliga på alla beslut enligt PBL får överklagas till som länsstyrelsen.

Första stycket

Ändringen innebär att reglema att skrivelse med överklagande skall en till den myndighet har meddelat beslutet och att det är den ges som myndigheten skall pröva skrivelsen med överklagandet har som om kommit i rätt tid huvudregel skall tillämpas även i förvaltningssom ärenden enligt PBL. Vissa undantag från huvudregeln är emellertid nödvändiga huvudsakligen från praktisk synpunkt. Dessa anges i andra

stycket.

Andra stycket

I andra stycket undantagen från förvaltningslagens tillämplighet anges vad gäller ordningen för överklaganden. Det första undantaget gäller tiden för överklagande beslut enligt 2 § första stycket avseende plaav Den ändringen är närmast redaktionell art. Tiden skall således ner. av för dessa beslut även i fortsättningen räknas från den dag då justeringen protokollet tillkännagetts på kommunens anslagstavla. av

I enlighet med huvudregeln skall beslut enligt PBL fortsättningsvis

överklagas att skrivelsen med överklagandet till den som genom ges meddelat beslutet. Eftersom uppgiften att företa prövningen överklaom gandet kommit i rätt tid inte lämpar sig för behandling i kommunfullmäktige, har uppgiften i stället lagts på kommunstyrelsen. Denna har i till fullmäktige möjlighet att delegera sina befogenheter till en motsats tjänsteman.

4§

Ändringen i första stycket är föranledd den föreslagna ändringen i 12 av 2 innebär länsstyrelsen bara behöver fatta ett formellt kap. som att beslut prövning skall ske. om Åndringarna i andra .stycken har behandlats i den allmänna motisom veringen, avsnitten 2.3.3 och 2.3.8, innebär att länsstyrelsens beslut

186 SOU 1994: 134

skall överklagas till Miljödomstolen i stället för kammarrätten eller regeringen. Stycket har inletts med ett klargörande det sig av att rör om två typer beslut länsstyrelsen, dels beslut i dit överklagade av av ärenden, dels beslut som länsstyrelsen enligt PBL har att fatta första som

beslutsmyndigliet.

4a§

Paragrafen är Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, ny. avsnitt 2.3.8. Enligt första stycket får regeringens beslut överklagas i två fall, dels beslut enligt 12 kap. 4 § att upphäva beslut lov eller förhandsbeett om sked, dels beslut enligt 12 kap. 7 § rörande detaljplan eller områdesbestämmelser. l andra stycket klargörs att andra beslut regeringen inte av får överklagas.

7§

Tredje stycket är nytt. Det har behandlats i den allmänna

motiveringen,

avsnitt 2.3.4. Enligt förslaget ges Vägverket rätt att överklaga beslut bygglov om eller förhandsbesked rör byggnader och andra

som anläggningar samt

skyltar och ljusanordningar invid allmän väg. Som framgår ordalydelav sen innefattar rätten att överklaga inte beslut rör

som väganslutningar

m.m.

7a§

Paragrafen är ny. Förslaget har behandlats i den allmänna

motiveringen,

avsnitt 2.3.2.

Bestämmelsen innebär att besvärsmyndigheten länsstyrelsen eller

- Miljödomstolen i samband med prövningen vissa beslut inte får - av beakta mot beslutet åberopade allmänna intressen. Besvär får anföras av den beslutet angår, det gått honom som om emot. Vid överklagandet får klaganden stöd för sin besvärstalan som åberopa intrång i enskilda intressen. Enligt gällande kan klaegna rätt ganden härutöver åberopa och till stånd prövning en även av intrång i motstående allmänna intressen. Anta detaljplan läggs t.ex. att en ut över

jordbruksmark och att ägaren till angränsande jordbruksfastighet i

sou 1994:134 187

samband med besvär över detaljplanebeslutet åberopar dels att planen leder till intrång i hans jordbruksdriñ, dels att bestämmelsen i 2 kap. 4 § NRL skydd för brukningsvärd jordbruksmark inte har beaktats. I

om sistnämnda hänseende åberopas alltså ett mot planbeslutet stående allmänt intresse som skall prövas trots att intrånget i detta hänseende inte berör klaganden. Han berörs att angränsande mark tas i anspråk, inte

av av att det är just värdefull jordbruksmark.

Den föreslagna bestämmelsen innebär att besvärsmyndigheten vid prövningen inte skall beakta mot beslutet åberopade allmänna intressen, således i det nämnda exemplet intrånget på skyddsvärd åkennark.

Innebörden bestämmelsen kan också uttryckas på följande sätt.

av Om den klagande i exemplet endast hade åberopat intrång i det allmänna intresset, skulle han inte ha ansetts besvärsberättigad, eftersom beslutet på grund enbart ett sådant åberopande inte kan anses ha gått klagan-

av den emot. En grund således inte kan berättiga ett överkla-

som ensam gande skall heller inte kunna åberopas i samband med en talan där det görs gällande att beslutet kränker den klagandes enskilda intressen.

Bestämmelsen är tillämplig prövningen av besvär över beslut att anta eller ändra detaljplan, fastighetsplan eller områdesbestämmelser

en eller att bevilja lov eller meddela ett positivt förhandsbesked. Vid beslut att upphäva planer eller att vägra lov eller förhandsbesked saknas utrymme för en tillämpning av den föreslagna bestämmelsen. .

Vid tillämpningen bestämmelsen är det viktigt att besvärsmyndig-

av heten utreder vad den klagande med sina åberopanden. Ett påstå-

menar ende intrång i ett allmänintresse kan vid nännare betraktande visa

om sig gälla intrång enskilda intressen.

i egna

Övergångsbestämmelser

p.1 Lagen föreslås träda i kraft den l juli 1995, dvs. samtidigt med en miljöbalk enligt prop. 199495:10.

p. 2 och 3 Vanligen brukar i övergångsskedet efter en instansändring redan anhängiga mål och ärenden prövas av den tidigare besvärsinstansen. En sådan ordning bör också i det här fallet gälla för de mål som vid ikraftträdandet är anhängiga hos kammarrättema. När det däremot gäller de

ärenden som enligt äldre bestämmelser skall avgöras regeringen talar

av dock övervägande skäl för ordning. Det kommer vid ikraftträ-

en annan dandet att finnas ett stort antal ärenden hos regeringen. Avsikten med reformen är emellertid bl.a. att den organisation finns i Miljö- och

som naturresursdepartementet för ärendehandläggning skall kunna i huvudsak avvecklas. Det skulle dock medföra avsevärda problem att ändra departementets arbetsförhållanden i takt med successivt minskande

en balans. Jag föreslår därför att Miljödomstolen omedelbart vid ikraftträdandet skall kunna ta över samtliga regeringsärenden enligt de fö-

som reslagna ändringarna skall ankomma på domstolen.

4.2 till

Förslaget lag om Miljödomstolen

Förslaget såvitt avser denna lag har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3.5

1§

Paragrafen innehåller en upplysning Miljödomstolens verksamhets-

om område genom uppräkning de beslut länsstyrelse skall

en av av en som överklagas till domstolen. De överklaganderegler innebär att ett

som beslut skall överklagas till Miljödomstolen återfinns i de lagar och föreskrifter som omfattas uppräkningen. Där regleras också frågan

av om Miljödomstolens dom kan överklagas.

2§

Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen vilka leda-

om möter av olika slag som skall finnas i Miljödomstolen. Domstolen består av juristledainöter och sakkunniga ledamöter. De fast anställda juristledamöterna skall benämnas miljödomare. Skilda benämningar på fast anställda och andra juristledamöter har valts för att ett enkelt sätt i sammansättningsreglema kunna föreskriva när någon fast anställd juristledamot skall delta i domstolens avgöranden.

Enligt sista meningen skall regeringen förordna en av miljödomama att vara domstolens ordförande. Som framgår 5 § skall regeringen

även förordna avdelningsordförande.

3§ I paragrafen anges de fonnella kraven på juristledamötema. De skall

lagfama, varmed avses att de skall ha avlagt juristexamen eller vara motsvarande jfr KK 1964:29 i lydelse enligt förordningen 1991:540. Miljödomama skall utnämnas av regeringen. De skall således vara fast anställda ordinarie domare. Övriga juristledamöter, som skall vara eller ha varit innehavare av ordinarie domartjänst, skall förordnas av regeringen. De juristledamöter som inte är miljödomare skall således också vara knutna till Miljödomstolen, men tjänstgöra endast vid behov av förstärkning. Bakgrunden till detta är att framför allt antalet PBL-mål kan förväntas växla över tiden beroende på bl.a. konjunktursvängningar.

4§ I paragrafens första mening anges de formella kraven de sakkunniga ledamötema. Mot bakgrund av vidden på de frågor som kan prövas av domstolen måste utbildningskravet vara något oprecist. Nästan undantagsvis måste det dock vara fråga om något slag av akademisk utbildning, i de flesta fall med teknisk, naturvetenskaplig eller samhällsvetenskaplig inriktning. Det är emellertid inte uteslutet att domstolen också kan ha behov någon sakkunnig ledamot med humanistisk Litbildning

av för att t.ex. bedöma antikvariska frågor. I andra meningen stadgas att sakkunniga ledamöter skall utnämnas eller förordnas av regeringen. Avsikten år att det skall finnas såväl fast anställda sakkunniga ledamöter som sådana som endast tjänstgör vid behov. Principen är således den-

för juristledamötema. Ett skäl för sådan flexibilitet har samma som en redovisats i kommentaren till 3 Vad gäller de sakkunniga ledamöterna kan det emellertid också finnas skäl att knyta experter till domstolen

kan medverka i sådana mål inte är tillräckligt frekventa för att som som det skall motivera en fast anställd sakkunnig ledamot.

5§ Av paragrafen framgår att Miljödomstolen skall vara indelad i avdelningar samt att domstolens ordförande skall vara ordförande en avdelning och att ordförandena övriga avdelningar skall förordnas av regeringen. Enligt andra stycket skall det finnas ett kansli vid Miljödomstolen.

190 SOU 1994: 134

6§

Paragrafen innehåller huvudregeln för Miljödomstolens sammansättning. Bestämmelserna innebär att Miljödomstolen i ordinär sammansättning är domför med tre ledamöter, två jurister och sakkunnig. När varav en domstolen skall avgöra mål i vilka domstolen är slutinstans, skall denna sammansättning förstärkas med ytterligare juristledamot. Oavsett en om två eller tre juristledamöter skall ingå i domstolen får det ingå två sakkunniga ledamöter, det finns skäl för det med hänsyn till målets beom skalfenhet. En sammansättning med två sakkunniga ledamöter torde bli vanligare i mål enligt miljöbalken än i de mål har anknytning till som

PBL. En sådan sammansättning torde t.ex. erforderlig i

vara merparten av de mål rör miljöfarlig verksamhet. Det finns dock mål som även enligt PBL där det kan finnas behov olika slags specialistkompetens. av De sakkunniga ledamötema skall givetvis medverka i den eller de målgrupper där sakfrågoma är sådana att de motsvarar deras kompetens och erfarenhet. En sådan uppdelning domstolens sakkunniga ledamöav ter på skilda målgrupper bör föreskrivas i instruktionen för Miljödomstolen. För att säkerställa en enhetlig rättstillämpning vid domstolen bör i instruktionen för Miljödomstolen också tas bestämmelser säkersom ställer att det alltid deltar miljödomare vid handläggningen målen. av Det är möjligt att föreskriva t.ex. att ordföranden alltid skall miljövara domare och normalt också ordförande på avdelning.

7§

Första stycket

Stycket innehåller huvudregeln när Miljödomstolen är domför i om en mindre sammansättning. Uppräkningen innehåller de frågor där kan man förutse att domstolens prövning är enkelt slag. Domstolen då domav är för med en miljödomare och sakkunnig ledamot. en

Andra stycket

Bestämmelsen innebär att Miljödomstolen kan domför med två juvara ristledamöter i den mindre sammansättningen, det finns skäl för det om med hänsyn målets eller frågans beskaffenhet. Närmast till hands för denna sammansättning är frågor om avvisning och andra frågor inte som kräver någon särskild kunskap i sakfrågan.

Tredje stycket Bestämmelsen innebär att målet eller frågan skall avgöras av Miljödomstolen i ordinär sammansättning i stället för den mindre sammansättning-

om en ledamöterna i den mindre sammansättningen begär det. en, av

8§ Bestämmelserna innebär att Miljödomstolen blir domför med en juristledamot i samma utsträckning som en kammarrätt.

9§ Paragrafen innehåller bestämmelser om en utökad sammansättning för avgörande av frågor av principiell betydelse eller för ändring av domstolens praxis i de fall Miljödomstolens dom eller beslut inte kan överklagas. Som framgår av den allmänna motiveringen har utökad sammansättning valts framför plenum, eftersom det kan vara svårt att samla domstolens samtliga ledamöter då det kan förutsättas att avdelningarna ofta är resa. Som framgår av bestämmelsen skall den utökade sammansättningen bestå av sex jurister och tre sakkunniga. Dominansen av juristledamöter är således stor i denna sammansättning. Det motiveras

att prejudikatsammansättning, det här är fråga om, framför av en som allt behövs för att främja förutsättningarna för mycket kvalificerade juridiska bedömningar, grundade domstolens samlade erfarenheter. Av detta skäl ställs också olika krav de juristledainöter och de sakkunniga som ingår i den utökade sammansättningen. l princip bör samtliga juristledamöter vara miljödoinare alltså fast anställda vid Miljö-

i domstolen. Att ställa ett motsvarande krav på att de sakkunniga le-

upp damöter som deltar skall vara fast anställda är inte befogat. Av de sakkunniga bör framför allt krävas att de väl behärskar sakområdet för det aktuella målet.

Bestämmelsen medger att en av juristledamöterna inte är iniljödoinare. Denna öppning har lämnats huvudsakligen för att det inte skall vara nödvändigt att byta referent, denne inte är miljödomare. Det kan

om dock finnas andra skäl för att en juristledamot som inte är miljödoinare skall delta i utökad sammansättning. Bestämmelsen innehåller därför inte någon begränsning i detta avseende.

192 SOU 1994: 134

Bestämmelsen har vidare utformats så att Miljödomstolens ordförande nästan undantagslöst skall ingå i utökad sammansättning. Det är

önskvärt att så många möjligt avdelningsordförandena också

som av ingår. I bestämmelsen ställs emellertid endast minimikravet att två

upp ledamöter av denna kategori skall delta.

Beslut att hänskjuta ett mål eller fråga till avgörande i den utökade

en sammansättningen skall tas av Miljödomstolen i ordinär sannnansättning, dvs. med två eller tre juristledamöter och eller två sakkunniga

en ledamöter.

10 §

Paragrafen innehåller bemyndigande för regeringen att utfärda in-

struktion för Miljödomstolen.

11 §

Paragrafen motsvarar 28 § lagen 1971 :289 allmänna förvaltnings-

om domstolar.

12 §

Paragrafen innehåller en erinran om att förvaltningsprocesslagen 1971:291 skall tillämpas vid Miljödomstolen.

13 §

Enligt paragrafen skall Miljödomstolen sammanträda den ort där den

har sitt säte. Sammanträde på ort kan komma ifråga vid eller

annan syn när behovet att ta upp annan bevisning eller andra skäl gör det lämpligt att domstolen sammanträder utanför kansliorten.

14§

Bestämmelsen motsvarar 26 § lagen 1971:289 allmänna förvalt-

om ningsdomstolar.

4.3 till i

Förslaget lag om ändring förvaltningsprocesslagen 1971:291

1§ Förslaget, som har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3.5, innebär att förvaltningsprocesslagen även skall gälla för rättskipningen i Miljödomstolen.

9§ Förslaget innebär att vad föreskrivs för kammarrätt och länsrätt

som om muntlig förhandling även skall gälla för Miljödomstolen.

4.4 till i

Förslagen lagar om ändring fastighetsbildningslagen 1970:988, ledningsrättslagen 1973:1144 och anläggningslagen 1973:1149

Förslagen har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3.7.

Ändringarna i 4 kap. 25 a§ fastighetsbildningslagen, 21 § lednings-

rättslagen och 23 § anläggningslagen innebär att länsstyrelsens beslut i anledning av besvär över i bestämmelsema angivna beslut kom-

av en munal nämnd skall överklagas hos Miljödomstolen i stället för

regeringen. Övergångsbestämmelsema till lagförslagen har innebörd

samma som övergångsbestämmelserna till förslaget till lag ändring i PBL.

4.5 till i

Förslaget lag om ändring lagen 1994:847 om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

17§ Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3.7.

Ändringen innebär att en nämnds beslut enligt första stycket i

paragrafen får överklagas hos länsstyrelsen i stället för hos allmän förvaltningsdomstol och att länsstyrelsens beslut får överklagas hos Miljödomstolen.

7 I-i-IWG

4.6 till i

Förslaget lag om ändring miljöbalken

3 kap. 7 § Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen, avsnitt 2.3.8.

Ändringen i första stycket innebär att inte bara områden som har betydelse på grund deras kulturvärden utan även byggnader och andra

av anläggningar med särskilt stora kulturvärden omfattas av bestämmelsens skydd. Sådana byggnader och andra anläggningar skall alltså så långt möjligt skyddas mot åtgärder som innebär att deras karaktärsdrag förvanskas.

Genom ändringen i andra stycket kommer byggnader och andra anläggningar är riksintresse för kultunniljövården att omfattas av

som av det mer kvalificerade skydd som följer av den bestämmelsen.

Särskilda

yttranden

Särskilt Fredrik Bonde

yttrande av

Besvärsprövningens omfattning

Utredningsmannen föreslår att en enskild medborgare, vill överkla-

som ga ett kommunalt plan- eller lovbeslut, till skillnad mot idag inte skall kuima få prövat ett av den enskilde mot beslutet åberopat allmänt intresse. Lämplighetsawägniitgar mellan skilda allmänna intressen skall alltså i framtiden inte kunna göras till föremål för överprövning på talan

av enskild.

En konsekvens av förslaget blir att möjlighetema till ingripande mot kommunala avvägningar mellan allmänintressen inte är sådan

som av betydelse att de omfattas bestämmelsema i 12 kap. PBL riksintresse,

av lämplig mellankommunal samordning eller hälso- och säkerhetskrav bortfaller. Följande exempel med anknytning till det området kan

agrara belysa detta. En kommun beslutar detaljplan lokalisering

anta en om av bebyggelse för fritidsändamål inom ett i den kommunala översiktsplanen avsatt område av särskilt intresse för jordbruket. Några lantbrukare med lantbruksföretag i det utlagda bebyggelseområdets grannskap överklagar beslutet och yrkar upphävande detaljplanen. Som grund för yrkandet

av åberopar de dels att bebyggelselokaliseringen strider mot jordbrukets intressen, dels att bebyggelsen kommer att leda till stömingar i driften

av deras jordbruksföretag. Den senare grunden rör ett mot planintresset stående enskilt intresse och får därför prövas. Den förra grunden

avser däremot .ett mot planintresset stående allmänt intresse, jordbruksintresset, och får därför inte beaktas av överprövningsmyndigheten. Kommunens avvägning i planärendet mellan behovet av fritidsboende och jordbruksintresset kan alltså inte överprövas besvär enligt reglema i

genom 13 kap. PBL. Den kan heller inte bli föremål för statlig prövning enligt 12 kap. PBL, eftersom jordbruk enligt lagen hushållning med natur-

om resurser m.m. är en näring av enbart nationell betydelse och alltså inte har dignitet riksintresse. Något överklagande inom den kommunala

av sektorn är inte heller möjligt. Om det ifrågavarande detaljplanebeslutet har fattats av t.ex. byggnadsnämnden kan det således inte överklagas hos ett överordnat kommunalt organ.

Jag anser att både principiella och praktiska skäl talar mot den begränsning av besvärsprövningens omfattning utredningsmaititeit

som nu förordar.

Enligt allmänna förvaltningsprocessuella principer gäller att den som är berättigad att klaga på ett förvaltningsbeslut har rätt att få prövat inte enbart en avvägning mellan den klagandes enskilda intresse och ett motstående allmänt intresse utan även en avvägning mellan olika motstående allmänna intressen. Detta har också slagits fast av Regeringsrätten i några avgöranden under tid RÅ 1993 ref. 97 och Regerings-

senare se rättens dom den 2 maj 1994. Varken grundsatsen om decentralisering av beslutsfattandet och kommunal självbestämmanderätt som PBL bygger på eller andra av utredningsmannen anförda omständigheter, utgör tillräckliga skäl för att i strid mot de nämnda förvaltningsprocessuella principema införa en särreglering för PBL-ärenden. En sådan refonn skulle inte sällan hindra besvärsmyndigheten från att utöva den kontroll av kommunernas tillämpning 2 och 3 kap. PBL som regelsystemet

av förutsätter. Utredningsmannen har inte heller kunnat leda i bevis att den nuvarande ordningen uppfattas ett problem. Om ett kommunalt

som beslut innefattar uppenbart felaktig avvägning mellan två motstående

en allmänna intressen, såsom i exemplet ovan där bebyggelselokalisering beslutats i strid mot översiktsplanens intentioner beträffande jordbruket, och beslutet inte går att angripa vare sig enligt reglerna i 12 eller 13 kap. PBL står rättssäkerheten på spel.

Mot utredningsmannens förslag kan, som nyss antyddes, även riktas invändningar av praktisk natur. I verkligheten är det inte alltid så lätt att urskilja om de mot exempelvis ett planintresse åberopade motstående intressena är av allmän eller enskild natur. Enskildas åberopande av olägenheter innefattar ofta påståenden intrång i både allmänna och en-

om skilda intressen. Dessa är inte sällan så sammanvävda att de inte går att särskilja. Besvärsmyndigheten skulle sannolikt ofta ställas inför vanskliga awägningsproblem. För att kunna göra en fullständig överprövning av det överklagade beslutet och till undvikande av konstlade ställningstaganden skulle myndigheten troligen i de allra flesta fall känna sig tvingad att pröva alla åberopade grunder.

Sammanfattningsvis anser jag sålunda att en besvärsberättigad enskild medborgare även fortsättningsvis skall kunna grunda sin talan mot kommunala PBL-beslut på alla omständigheter är betydelse för

som av den fråga som överklagandet rör.

Instansordningen för överklagande

Utredningsmannen har på ett övertygande sätt argumenterat för att besvärsprövningen beträffande kommunala PBL-beslut skall föras över från länsstyrelse till domstol i första instans samt att samtliga besvärsärenden i andra instans skall föras bort från regeringen och i stället

un-

derkastas domstolsprövning.

När det gäller besvärsprövningen i första instans utmynnar utredningsmannens överväganden dock i att övergången till domstolsprövning skall ske på sikt. Motivet härför är att även andra utredningar arbetar

med frågan om instansordningen på det förvaltningsrättsliga området.

Utredningsmannen menar därför att förslag den framtida domstols-

om organisationen bör anstå och till en samlad bedömning längre

tas upp fram på grundval av utredningamas betänkanden och remisskritiken över dessa.

Så långt finns inte några invändningar mot vad utredningsmannen lägger fram. Utredningsmannen stannar emellertid inte vid detta ställningstagande. I stället föregriper han resultatet den samlade bedömning

av han själv förespråkar. Utredningsmannen binder sig nämligen för en framtida domstolsorganisation i första instans skall bestå sär-

som av skilda regionala miljödomstolar och i andra och sista instans mil-

av en jööverdomstol, tillskapad genom en ombildning och sammanslagning av Koncessionsnämnden för miljöskydd och Va-nämnden. Utredningsmannen tänker sig att de regionala miljödomstolama skall pröva besvärsärenden enligt PBL och den föreslagna miljöbalken även de

m.m. men mål som idag handläggs av fastighetsdomstol och vattendomstol.

Enligt min mening saknar utredningsmaitnen tillräckligt underlag för att tillskapa en ny specialdomstolsorganisation. Utredningsmamieii diskvalificerar mycket lösa grunder de nuvarande domstolsorganisationema, dvs. alternativen med en överprövning inom de allmänna domstolarna respektive de allmänna förvaltningsdomstolama.

Från principiell synvinkel kan mot tillskapande av nya specialdomstolar invändas att detta strider mot statsmaktemas intentioner att de

om måltyper som för närvarande handläggs specialdomstolar i framtiden

av bör prövas av de allmänna domstolarna eller de allmänna förvaltningsdomstolarna prop. 1993942200 och l99394:JuU 31. Härutöver måste starkt ifrågasättas om överprövning exempelvis beslut rörande bygg-

av lov, som hör till de mest frekventa besvärsärendena på PBL-området,

innefattar prövning av miljöaspekter i sådan grad att det motiverar inrättande av särskilda miljödomstolar.

Det ter sig även som anmärkningsvärt att utredningsmannen så lättvindigt avskriver fastighetsdomstolen som första prövningsinstans. Denna domstol handlägger redan idag ärenden med anknytning till PBL.

Hit hör exempelvis plangenomförandefrågor. Vidare har fastighetsdoms-

tolen tillgång till särskild sakkunskap i fastighetsrättsliga frågor

genom det till domstolen knutna fastighetsrådet.

Överhuvudtaget går utredningsmamieii alldeles för snabbt förbi väsentliga frågor. Om utredningsmannen i en ny specialdomstolsorganisation vill blanda samman mål som idag styrs rättegångsbalkens regler

av med mål som idag handläggs enligt regler i förvaltningslagen eller förvaltningsprocesslagen reser sig flera frågetecken. Ett spörsmål gäller

rättegångskostnader. Vad skall gälla härvidlag i de nya specialdomsto-

lama Ett annat rör frågan förfarandet i de domstolama skall

om nya vara en enpartsprocess, dvs. en process i vilken den enskilde saknar en offentlig motpart, eller en tvåpartsprocess med exempelvis den förvaltningsmyndighet som meddelat det överklagade beslutet som motpart till den klagande. Ett ytterligare spörsmål gäller officialprincip contra för-

handlingsprincip. Skall i de nya specialdomstolama gälla den i såväl

dispositiva som indispositiva tvistemål förhärskande förhandlingsprin-

cipen eller skall den för förvaltningsmål gällande officialprincipen råda Dessa och andra fundamentala rättssäkerhetsfrågor utredningsman-

ger nen inte något närmare svar på.

Jag finner slutligen det mindre välbetänkt Litredningsmannen att

av lägga fram ett detaljerat förslag om hur slutinstansen, miljööverdomstolen, skall vara organiserad när det inte klart framgår i vilka fonner de särskilda miljödomstolarna skall verka.

Sammanfattningsvis anser jag att utredningsmannen borde stannat vid

förslaget om att besvårsprövningen beträffande kommunala PBL-beslut skall föras över till domstol i samtliga besvärsinstanser. Frågan den

om nämnare utfonnningen av domstolsorganisationen borde han ha överlämnat till avgörande i ett senare skede, då det år möjligt att beakta resultatet från samtliga de kommittéer som utrett frågan om instansordningen på det förvaltnin gsrättsli området.

Särskilt yttrande Rolf A Karlsson, Annika Gus-

tafsson och Per-Magnus Nilsson

lnstanvordn ingen för överklagande

j PBL innehåller regler utrymme för ett betydande mått lämp-

som ger av lighetsbedömningar. Vi anser att det från kommunal synpunkt är viktigt att beslut som är fattade av en politiskt sammansatt nämnd, och

som avser lämplighetsfrågor, överprövas av instanser med ett politiskt

ansvar. Möjlighet till rättsprövning för enskilda i domstol måste självfallet finnas.

Om PBL-beslut i framtiden redan i första instans ska överprövas i domstol, krävs det enligt vår uppfattning genomgripande översyn

en av lagstiftningens uppbyggnad och innehåll i syfte att begränsa maktförskjutningen från politiskt sammansatta till domstolar.

organ

Vi anpassar fn. vår lagstiftning till råttstraditioner som gäller inom EU:s medlemsstater. EU-rätten bygger på historisk utveckling och

en kulturtradition som i viktiga avseenden skiljer sig från den svenska. Sedan rättsprövningsinstitutet infördes i det svenska rättssystemet tillgodoses i princip kraven i Europakonventionen de mänskliga rättighe-

om tema.

I Sverige saknas från statsmaktemas sida klart redovisad helhets-

en syn vad gäller det framtida prövningssystemet. Fri- och rättighetskommitten har t.ex. inte någon bedömning lämplig instansordning

egen av för överprövning av beslut enligt miljölagstiftningen eller plan- och bygglagen.

Plan- och byggutredningen har lagt stor energi att i detalj dis-

ner kutera för och nackdelar med olika domstolslösningai för besvärsprövningen. Centrala frågor har gällt ska bygga special-

om upp en ny domstolsorganisation eller öveiprövningen kan ligga inom de

om nuvarande allmänna domstolarna eller förvaltningsdomstolama. Vi är för vår del inte beredda att ta ställning för någon de diskuterade doinstols-

av lösningarna så länge bl.a. gränsdragningen mellan lämplighetsfrågor

som och laglighetsfrågor inte klarats ut med tillräcklig tydlighet statsmak-

av terna.

Utredaren har tagit frågorna besvärsprövningeus art och

upp om omfattning på ett väl genomarbetat sätt. Förslaget uttrycklig be-

om en grränsning av grunderna för överprövning får självklar kon-

ses som en sekvens att föra över besvärsprövningen från regeringen till domstol.

200 SOU 1994: 134

Ett kommunalt beslut i t.ex. ett detaljplaneärende innehåller som regel breda lämplighetsöverväganden. Om besvärsprövningen i framtiden

endast ska omfatta laglighetsprövning samt snäv begränsning

en ren en av prövningen till frågor som är av betydelse för den klagande i egenskap av sakägare eller boende, kommer medborgarinflytandet i praktiken att begränsas. Ett minskat sådant inflytande ligger i linje med vad som gäller i flertalet av EU:s medlemsländer. Domstolsprövningen är där inriktad i huvudsak på fonnaliafrågor.

En utveckling i den av utredaren föreslagna riktningen kan enligt vår uppfattning hota den kommunala självstyrelsen att kommunerna

genom kan uppfattas som näst intill enväldiga vad avser lämplighetsbedömningar i plan- och byggärenden. Det är därför inte uteslutet att opinionen

om utredarens förslag genomförs kommer att kräva antingen att

- ansvarsfördelningen mellan staten och kommunema ytterligare förskjuts i statlig riktning eller att bestämmelsema i PBL ändras så att utrymmet för lämplighetsbedömningar minskar också den kommunala nivån.

Avgränsning av riksintressen på kulturnriüöomrádet Riksantikvarieämbetet RAÄ ska enligt gällande bestämmelser efter samråd med berörda länsstyrelser i skriftlig fonn lämna uppgifter om områden som ämbetet bedömer vara av riksintresse för kultunniniiesvården 2 kap. 6 § NRL. RAÄ för att NRL-underlag utarbetas

svarar och för metodutvecklingen inom kultunniimesvårdsområdet. Länsstyrelserna och de centrala verken ska bl.a. vid uppsikten inom sina verksamhetsområden göra regeringen uppmärksam på fonnema för att ta

om tillvara riksintressen enligt 2 kap. behöver regleras nännare.

Mycket sent i utredningsarbetet har det kommit fråga änd-

upp en om ring av NRLzs grundläggande hushâllningsbestämmelser för kultunniljövården. Vi anser att aktuella regler i NRL är väl anpassade till flertalet planeringssituationer. Att områdesbegreppet inte skulle innefatta byggnader eller grupper av byggnader som riksintressen anser vara

felaktigt.

Särskilt Kerstin Kämekull och Thomas

yttrande av

Miller

I delbetänkandet Miljö och fysisk planering föreslog utredningen att 5 kap. 18§ första och andra styckena PBL skall följande lydelse:

ges

Detaljplanen skall grundas på ett program utgångspunk-

som anger

ter och mâl för planen, om det inte är onödigt.

I de fall en detaljplan medger användning mark eller

en av av

byggnader eller andra anläggningar som innebär betydande inverkan

på miljön, hälsan och säkerheten eller hushållningen med naturresurser skall en miljökonsekvensbeskrivning enligt 5 kap. lagen 1987:l2 om hushållning med naturresurser m.m. upprättas vid utarbetandet

programmet.

I det nu aktuella betänkandet Överprövning beslut i plan- och

av byggärenden föreslås en ändring i ll kap. 5 § PBL, uttryckligen

som föreskriver att kommunen har rätt att ta ut planavgiñ för kostnader för

arbetet med upprättande av miljökonsekvensbeskrivning.

Jag amnälde tveksamhet till förslaget i det tidigare betänkandet och jag anser att det finns anledning, bl.a. utifrån begränsningsförordningen, att begrunda konsekvenserna av de två förslagen. Enligt dessa förslag får kommunen besluta att miljökonsekvensbeskrivning skall upprät-

en tas. Kostnaden, som kan betydande, läggs på fastighetsägaren i

vara samband med ansökan bygglov. Hur fastighetsägare

om agerar en som

tycker att en miljökonsekvensbeskrivning är obehövlig i den aktuella

situationen eller att kostnaden är orimlig Möjlighetema att överklaga

kommunens bedömning torde obefintliga.

vara

Enligt de regler som i dag gäller för beräkning planavgift får kom-

av munen inte debitera kostnader för utarbetande utan enbart

av program kostnader i samband med framtagande fonnella planhandlingar

av m.m. Enligt min mening strider förslaget om att låta kommunen ta ut planavgift för upprättande av miljökonsekvensbeskrivning mot denna princip. Eftersom en miljökonsekvensbeskrivning upprättas vid utarbetandet

av programmet bör miljökonsekvensbeskrivningen rimligtvis betraktas so1n en del av programmet och således inte kunna ingå i planavgiften.

Nu hävdas i det tidigare betänkandet att arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen regelmässigt kommer att vidareutvecklas under det fortsatta planarbetet. Om så är fallet kan det rimligt att göra

vara en uppdelning av kostnadema där planavgiñen omfattar den del arbetet

X 14-1326

202 SOU 1994: 134

görs i samband med detaljplanen inte den del utförs i som men som samband med programmet.

Slutligen föreslås i det senaste betänkandet att avgiftema får tas ut med högst det belopp motsvarar kommunens självkostnad för åt-

som gärderna. Motivet är bl.a. att kostnaderna kan variera kraftigt från fall till fall. Detta är förbättring jämfört med att hittills utgå ifrån ge-

en som nomsnittliga kostnader. Men det återstående problemet är att det saknas kostnadspress på kommunen så länge kan övervältra kostnaden på

man fastighetsägarna. Detta bör tas i allsidig utredning av kommunala

upp en taxor och avgifter påverkar bygg- och boendekostnader.

som

BILA GOR

Bilaga l

Kommittédirektiv

Dir. 1992:104

Översyn av plan- och bygglagen, m.m.

Dir. 1992:104

Beslut vid regeringssammanträde 1992-11-26

Statsrådet Thurdin anför.

Mitt förslag

föreslår särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över vissa

Jag att en frågor i plan- och bygglagen 1987:10, PBL.

förslag skall tillgodose kraven större miljöhänsyn, stärkt

Utredarens

medborgarinflytande, avreglering och förenklad lagstiftning.

från andra länder bör till i översynsarbetet. Sveriges

Erfarenheter tas vara förpliktelser i förhållande till EG skall beaktas.

uppgiften ingår också samordna bestämmelserna i PBL med en ny

I att

Jag hari denna fråga samrått med chefen för Näringsdeparbyggproduktlag. tementet.

Bakgrund och allmänna utgångspunkter

plan- och byggområdet samt i fråga hushållningen

lagstiftningen inom om

genomgick i och med 1987 års lagreformer med mark- och vattenresurserna

genomgripande förändring. Den viktigaste nyheten var deen samlad och

för den fysiska planeringen centraliseringen till kommunerna av ansvaret

och för byggnadsväsendet.

område begränsas i huvudsak till en bevakning

Statens ansvar inom detta

hälso- och Säkerhetsfrå-

riksimrcssen. mellankommunala intressen samt av

myndigheternas uppgifter har därigenom kommit att väsentgor. De statliga

uppsikten från sida riktas nu mindre in ligt förändras. Tillsynen och statens

enskilda beslut i den kommunala planeringen

bevakning och kontroll av

med kommunerna kring långsiktiga fråoch mot samråd och samverkan

mer

Bilaga 1 s. 2

Bilaga 1

uppföljning lagstiftningens tillämpning. De allmänna intressena gor samt av

hävdas omprövning länsstyrelse eller regeringen endast i skall genom av av

särskilt angivna fall.

Andra viktiga förändringar i PBL reglerna om ett utökat medborga-

var rinflytande och förenklingar främst innebar vissa lättnader för den en-

som

ökat för byggherren. PBL innebar också en modemiskilde samt ett ansvar sering och förenkling plansystcmet och att större vikt har lagts vid plan-

genomförandefrågor.

Nya förutsättningar

samhällsutvecklingen förändrar förutsättningarna för planeringen av

mark- och vattenanvändningen och för byggandet. Inom den fysiska plane-

och stadsbyggandet ställs bl.a. och ökade krav miljöhänsyn, ringen nya

resurshushållning. Ökad uppmärk-

aktsamhet om kulturvärden och

därvid ägnas den befintliga bebyggelsemiljöns egenskaper samhet behöver

åt möjliggöra successiva förändringar och kompletteringar. FN-konoch att

utveckling UNCED 1992 måste följas ferensen om miljö och sommaren

huvuduppgift blir skapa förutsättningar för och underlätta en upp. En att

hållbar utveckling. För klara denna uppgift måste samhället

långsiktigt att

effektivt resursutnyttjande bl.a. återanvändning riktas mot ett mer genom

återvinning kretsloppsprincipen. Tillämpningen av kretsloppsprinci-

och

och byggande måste underlättas. Behovet har ökat av att

pen i planering

olika infrastrukturinvesteringar och att sektorskommunerna samordnar

ändamålsenliga planerings- och beslutsprocesser utvecklas övergripande och

lokal nivå. Tunga investeringar som ofta rör flera kom-

såväl regional som

mellankommunal samverkan och tidiga

ställer allt större krav muner

påverkan miljön, kultur-

bedömningar av olika utbyggnadsalternativs

hushållningen med mark- och vattenresurscrna. Integrationsvärden och

frågor harmonisering såväl miljösträvandena i Europa aktualiserar om av

reglerna för fysisk planering och byggande. krav som av

berör byggandet. Behovet avreglering

Nya lagar har tillkommit som av en

allt starkare. Dessa krav måste och förenkling olika regelsystem växer sig

för att hävda viktiga allförenas med att stat och kommun tar ett ansvar

bostadsfinansieringsområdet pågår ett arbete med

männa intressen. Inom

och förenkling bl.a. i syfte att pressa produktionskostnadema avreglering

främja konkurrens och effektivitet. samt att

har lett till den statliga och kommunala

Den ekonomiska utvecklingen att

och den offentliga sektorns kostnader ses administrationen måste minskas

över.

hur grundläggande tjiinsteproduktion

Andra förändringar ror synen

Bilaga 1 s. 3

Bilaga 1

och innebär bl.a. ändring den offentliga sektorns roll i bör organiseras en av förhållande till den enskilda. Stärkt äganderätt, minskad detaljrcglering och

ökad är exempel sådant också kan påverka utform-

privatisering som

ningen lagstiftningen. av samhällsutvecklingen har lett till arbetssätt och organisationsfonner nya förvaltningen i och kommun. Kommunerna har fått större frihet inom stat organisera sin verksamhet, utanför området för myndighetsutövatt som ningen i allt större utsträckning kommer att utföras genom konkurrensut- -

satt upphandling.

Medborgarnas växande krav den demokratiska processen måste tillgo-

förbättrade möjligheter att tidigare än för närvarande delta i doses genom planeringsprocessen och påverka bebyggelseutvecklingen och utformningen

den byggda miljön. av

Uppföljning, utvärdering och översyn

Uppföljningen och utvärderingen PBL-reforrnen inleddes kort efter av den lagen trädde i kraft den l juli 1987. Huvudsyftena med refordet att nya har i uppnåtts. Samtidigt visar de erfarenheter som vunnits bl.a. men stort Boverkets uppsiktsverksamhet att reformen vissa viktiga punkter genom fått sitt genombrott. Det gäller bl.a. i fråga sådana lättnader för ännu inte om enskilde förutsätter kommunala beslut. Det finns också oklarheteri den som PBL kommunerna i uppgiften att hävda miljöns fråga om det stöd som ger

kulturvärden. PBL behövs enligt min mening med hänsyn till den nyss En översyn av skisserade samhällsutvecklingen samt för att säkerställa att lagstiftningens intentioner, jag inledningsvis nämnde, fullföljs. En särgrundläggande som bör därför tillkallas med uppgift att se över PBL och angränskild utredare sande lagstiftning med utgångspunkt i nämnda förhållanden.

Uppdraget

budgetpropositionen 1992 prop. 1991922100 bil. 15 Vid min anmälan till fysiska planeringens huvuduppgifter under 1990-talet. erinrade jag om den

Dessa är att långsiktigt god hushållning med mark- och vattenresurserna, säkerställa en förnuftig lokalisering bebyggelse., anläggningar -främja cn långsiktigt av utveckla rik och levande stadsmiljö, och infrastruktur samt en hänsyn till kretslopp i samhällsplaneringen. -ta naturens förutsättningar för teknisk utveckling, ökad mil- Lagstiftningen bör skapa Kvalitetstänkande och kostnadsmedjöhänsyn och en effektiv konkurrens.

Bilaga 1 s. 4

Bilaga 1

Långsiktighet i förvaltning och underhåll av befintlig vetande skall främjas.

premieras. Ökad valfrihet för den enskilde skall tillgodoses bebyggelse bör

väsentliga allmänna intressen för den skull ställs sidan. utan att

huvuduppgifter bör vägledande i översynsarbetet.

Dessa vara

till förslag till ändrad lagstiftning där behövs eller

Översynen bör leda

lösningar där lagstiftning inte bedöms vara nödvändig för förslag till andra

målen. samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen skall reatt nå De

dovisas.

Allmänna och enskilda intressen

i första hand kommunal uppgift. Denna grundläg-

Fysisk planering är en

skall självfallet gälla också fortsättningsvis. Kommunen

gande utgångspunkt

för planläggning mark och vatten och ha möjlighet att skall ha ansvaret av

önskvärd utveckling inom ramen för bestämmelutforma en i kommunen

serna i PBL.

inte är föreskrivet, både allmänna och en-

Enligt PBL skall, om annat

1 kap. 5 §. Gränsen mellan dessa intressen är i skilda intressen beaktas

entydigt sätt. Många frågor normalt bepraktiken svår att dra ett som

med fysisk planering och byggande är av intresse från all-

handlas isamband

enskilda intressen sammanfaller i många fall. män synpunkt. Allmänna och

precisera de allmänna och enskilda intres- Det bör vara möjligt att närmare

skyldigheter åligger kommunen respektive

-och de rättigheter och som sena

och kommun skall förfoga över för att kunna den enskilde. Vilka medel stat

övervägas närmare. Detsamma gäller värna de allmänna intressena behöver

utsträckning hänsynen till kommunalekonomin och kommunernas i vilken

fall tillhandahålla service skall beaktas vid prövningen skyldighet att i vissa

ärenden lov enligt PBL. av om

klarläggande vilka allmänna intressen som är så väsent-

Det behövs ett av

framför enskilda intressen. Hälsa och säkerhet liga att de bör ha företräde

Därutöver måste bl.a. miljöhänsyn. liksom är väsentliga allmänna intressen.

och kulturmiljön och hushållning med naturresursema hänsyn till natur-

intressen. Tillgängligheten i den byggda

viktiga allmänna m.m. anses vara

orienteringsförmåga måste

för med nedsatt rörelse- eller miljön personer

också ett viktigt allmänt intresse.

anses vara

preciseras och att detta tydligt

Det är viktigt att dessa allmänna intressen

framgår av lagtexten.

framgå vilka enskilda intressen bör skyddas

Av lagtexten bör också som

awägning mellan olika enskilda intressen. vid en

rattssäkcrhetsaspektcr beaktas vid awäg-

Det är viktigt att grundläggande

och mellan olika enskilda in-

mellan allmanna och enskilda intressen ningen

Bilaga 1 s. 5

Bilaga 1

tressen.

I denna del bör utredaren samråda med Fri- och rättighetskommittén JU 1992:01, har i uppdrag att redovisa bl.a. frågor om förstärkt grundlags-

som skydd för äganderätten.

återkommer längre fram till frågan omfattningen och formerna för

Jag om den statliga kontrollen när det gäller allmänna intressen.

Utgångspunkten i fråga byggande bör vara att det är byggherren som

om har för de tekniska egenskapskraven är uppfyllda. Kommunen

ansvaret att skall i detta avseende främst ha för att väsentliga allmänna intres-

ett ansvar

sen blir tillgodosedda.

Ökad nriljöhänwn

PBL har kommunerna fått det huvudsakliga ansvaret för utform-

Genom

lokal nivå. Statens för den lokala mil-

ningen av bebyggelsemiljön ansvar

jön har i och med PBL begränsats.

Utvecklingen och vår miljö, även i en vi-

av omsorgen om gemensamma

behöver uppmärksammas än hittills. Kraven miljödare mening, mera

planering och byggande ökar. Detta har ett naturligt samband med hänsyn i strävandena förebyggande miljövård och en effektivare resursan-

mot en

kretsloppsprincipen. Bebyggelsemiljön har också stor vändning baserad betydelse för människors trivsel och välbefinnande och är en av grundförut-

för rikt socialt liv. Det är viktigt att stat och kommun samsättningarna ett

till varaktigt hållbar utveckling och god miljö i verkar i omställningen en en landets alla delar.

central betydelse isarnmanhanget. Lokali-

Den fysiska planeringen är av

bebyggelse, anläggningar och infrastruktur behöver samordnas för sering av

förutsättningar för effektiv transportförsörjning. Utforrnatt skapa bättre en

såväl befintliga bostads- och arbetsområden behöver anningen av som nya

kretsloppslösningar kan åstadkommas. En långsiktigt god huspassas så att

måste främjas förutseende fysisk plahållning med naturresurser genom en

miljöhänsyn i den vidare mening som jag nering. Det innebär att kraven -

beskrivit i den fysiska planeringen måste göras tydligare. nu har

bl.a. Agenda 21 är ett handlings-

Vid UNCED-konferensen antogs som

långsiktigt hållbar utveckling. Ansatsen i Agenda program för att uppnå en

skall förebyggas miljöanpassning av politiken 21 är att problem genom

viktigt instrument i arbetet med olika områden. Fysisk planering kan vara ett

åstadkomma effektivt resursutnyttjande och att förebygga miljöproblem. ett hushållning med naturrcsurscrna.

planering kan konflikter undvikas, konflikter som

Genom en förutseende

till läsningar och därmed effektivitetsförluster.

skede kan leda i ett senare

Bilaga 1 s. 6

Bilaga 1

Regeringen därför ett första steg, föreslå riksdagen att 1 kap. avser att, som

§ PBL ändras så det klart framgår att PBL:s bestämmelser syftar till en 1 att

god och långsiktigt hållbar livsmiljö. Utredaren bör pröva vad sätt reg-

lerna i PBL i övrigt kan behöva förtydligas i syfte att främja en långsiktigt

hållbar samhällsutveckling.

Förutom överväganden i fråga fysisk planering, bör utredaren ägna om

uppmärksamhet den miljöpåverkan kommer från byggnader och som

byggnadsmaterial. Här är det fråga att inom det Europeiska ekonomiska om

samarbetsområdet EES påverka utvecklingen att vi får krav på produk-

inte skadar hälsa och miljö och i möjligaste mån kan ingåi ett ter som som

Vidare bör svenska tillverkare och importörer stimuleras att utkretslopp.

veckla för återanvändning och återvinning och se till att skadliga masystem

terial och produkter byts Jag vill peka att omloppstiden för byggnaut.

därmed de material ingår i byggnad är förhållandevis der och som en - lång, vilket särskilda överväganden bl.a. när det gäller återanvändkräver

ning och återvinning.

särskilt angeläget dcn fysiska planeringen av våra städer och Det är att

tätorter sker utifrån helhetssyn miljöfrågorna. en i dag påtagligast i storstadsområdena. För närvarande Miljöproblemen är

miljösituationen och effekterna olika styrmedel Boverket och studeras av av

naturvårdsverk. I Boverkets uppdrag ingår bl.a. att studera behovet Statens

och grönområden för att bevara en god stadsmiljö. av naturstäder och landsbygden är miljöproblemen av delvis annan I mindre

Men här behövs insatser -bl.a. genom fysisk karaktär än i storstäderna. även

främja god livsmiljö. En framsynt fysisk planering planering i syfte att en inte bara medverka till att begränsa miljöproblemen, utan bör självfallet

miljökvaliteter ofta är dessa orters relativa fördel. Detta också värna dc som

främja långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling. är nödvändigt för att en

bakgrund bl.a. Boverkets och Naturvårdsverkets Utredaren bör mot av

bedömning möjligheterna att i fysisk planering enligt PBL studier göra en av miljöfrågorna i såväl befintlig nytillkommande beta större hänsyn till som

byggelse.

upprättande planer och i hanteringen av till regeringen I samband med av

svårigheterna bedöma miljö- och hälsorisker uppöverklagade planer har att

svårigheterna beror bl.a. på att det i många fall saknas unmärksammats. sådana bedömningar. För närvarande pågår ett utveckderlag för att göra rörande hälsa och säkerhet i fysisk planering. lingsarbete inom Boverket

behandlas den utredare tillkallats för Frågor yttre ljudstörningar av som om handlingsplan buller M 1992:02. utarbeta ett förslag till samlad mot att hiilsotriigor skall hanteras i planeringen behöver Riktlinjer för hur miljö- och

bör därför i anslutning till detta enligt min utvecklas. Utredaren mening pågående arbete och överväga möjligheterna att hålla sig underrättad om

Bilaga 1 s. 7

Bilaga 1

tillämpa sådana kvalitetskrav i fysisk planering.

Av särskilt intresse i sammanhanget är utvecklingen av miljökonsekvensbeskrivningar MKB. Kraven i 2 kap. PBL innebär som regel att miljö- och

hushâllningsfrågor belyses del av underlaget i fråga om miljökonse-

som en kvenser för planer enligt PBL. Erfarenheterna visar emellertid att underla-

för beslut planer i många fall bör förbättras. Frågan aktualiseget om m.m.

också EGzs bestämmelser området. ras av

Ett viktigt syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är att redovisa vilken inverkan verksamhet eller åtgärd får på miljön, hälsan och hushåll-

en en ningen med och allmänheten möjligheter att yttra sig.

naturresurserna ge Därigenom kan också beslutsprocessen många gånger förenklas. Den svenska lagstiftningen området utgörs bl.a. av 5 kap. lagen 1987:12 om hushållning NRL. När det gäller PBL finns för

med naturresurser m.m. närvarande inte något krav att kommunerna skall upprätta miljökonsekvensbeskrivningar. I propositionen 199293:60 med förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen 1969:387 föreslås dock, i syfte att uppfylla

m.m. bestämmelserna i ett EG-direktiv, att PBL ändras så att miljökonsekvensbeskrivningar skall utarbetas när detaljplaner upprättas för vissa i EG-direkti-

angivna ändamål och den tilltänkta verksamheten samtidigt kan antas vet medföra betydande miljöpåverkan. Utredaren bör överväga om kravet

miljökonsekvensbeskrivningar skall utvidgas och mer generell till-

ges en lämpning i-ärenden enligt PBL.

Värnet vårt kulturarv är också viktig miljöfråga som behöver belysas

av en i sammanhanget. Det är i första hand vid tillämpningen av PBL som frågor

värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer prövas. Till-

om bevarande av

lagstiftningen området visar att tolkningsutrymmet i lämpningen av många fall blivit alltför och att kulturvärdena alltför ofta inte kan häv-

stort

andra intressen. Utredaren bör överväga hur kulturrniljöhänsynen das mot

starkare ställning. Utredaren bör därvid utvärdera hur PBL:s regkan ges en

ersättning till fastighetsägare har tillämpats och vilka effekter de har ler om fått.

Översiktsplanen skall ha nyckelroll för tillämpningen av PBL och na-

en turresurslagen. Utredaren bör, mot bakgrund de hittillsvarande erfaren-

PBL:s krav i fråga former, innehåll och redovisning heterna, pröva om om

förändras. Möjligheterna att främja ökad miljöhänsyn genom en behöver en

planering bör särskilt belysas. Översiktsplanens roll i förebyggande fysisk

bör också över. Därutöver bön belysas dialogen mellan stat och kommun ses

kan användas för att på ett bättre sätt än i dag skapa hur översiktsplanen

positiv utveckling landsbygden och kulturlandskaförutsättningar för en av

Utredaren bör del Boverkets rapport Erfarenheter av pet i vid mening. ta av översiktsplanearbetet. Rapporten har remissbehandlats.

Även åstadkomma god miljö ligger kom-

om huvudansvaret för att en

Bilaga 1 s. 8

Bilaga 1

den enskilda kommunens möjligheter att lösa eller förebygga munerna, är

relativt begränsade. Det mellankommunala och det revissa miljöproblem

behöver därför utvecklas. Den regionala planeringen

gionala perspektivet

bör över. Även i detta avseende utgör de kommunala enligt bl.a. PBL ses

viktigt underlag. Utredaren bör lämna förslag till hur översiktsplanema ett

sådan planering kan främjas. en

ME 1989:04 arbete har beröringspunkter med

Miljöskyddskommitténs

PBL i berörd del. Utredaren bör därför samråda med Miljööversynen av nu

skyddskommitté n.

Förenkling i åriga detaljplan och bygglov

främsta syftena med PBL att möjliggöra förenklingar i för-

Ett av de var

äldre lagstiftningen. En studie PBL:s tillämpning i 20 hållande till den av

Boverket i samarbete med Svenska komkommuner, som genomförts av

dåvarande Näringslivets byggnadsdelegation, visar att munförbundet och

detta syfte endast delvis har uppnåtts.

har bör kraven miljöhänsyn i vissa

Som framgått av vad jag nu sagt

enrik och levande bebyggelsemiljö främjas. Inom avseenden höjas och

möjligheterna till förenkling och avreglering. Uppdenna rambör nu prövas

första hand riktas sådana förändringar som innemärksamheten bör i

detaljstyrning och medför lättnader för den enskilde.

minskad som bär en

förutsättningar för kommunerna att ägna tid och Syftet bör vara att skapa

frågorna, hälsofrågor i byggandet och plan-

kraft de mest angelägna t.ex.

från bedriva ett långfrågor större betydelse miljösynpunkt samt att mer

Samtidigt kan minskad detaljreglering och en efsiktigt syftande arbete. en

till kostnadsbesparingar både för den enskilde och

fektiv planprocess leda

för det allmänna.

analys hela från programske-

I uppdraget bör ingå att göra en av processen

kraft och bygget har slutbesiktigats. Särdet till dess att bygglov vunnit laga

bör därvid ägnas följande frågor.

skild uppmärksamhet

detaljplan skall upprättas, det s.k. detaljpla-

15 kap. 1 § PBL anges när en

primärt riktat till kommunen. Emellertid ger nekravet. Detalj planekravet är

rätt vägra bygglov i de 8 kap. 12 § första stycket 2 samma lag kommunen att

bedöms kräva dctaljplanläggning. Den som vägrats fall den sökta åtgärden

kan emellertid inte tvinga fram lov med hänvisning till detaljplanekravet

varit möjligt avgöra ärendet direkt

planläggning, det borde ha att

även om

paragrafen har alltså stor betymed stöd 2 kap. PBL. Tillämpningen av

bör bakgrund de erfarenheter som delse för den enskilde. Utredaren mot av

tillämpning i samband med prövvunnits beträffande detaljplanekravets

bedömning i vad mån lagstiftningen kan behöva ningen av bygglov göra en

Bilaga 1 s. 9

Bilaga 1

för bl.a. stärka den enskildes ställning. preciseras ytterligare att

i huvudsak byggt att ange markens och

Regleringen i detaljplaner har

ändamål. Detta sätt att reglera användbyggnaders användning för olika

till funktionsuppdelning i staden, som utarmat ningen har medverkat en

till ökat transportbehov. Det finns anledning övervissa områden och lett

detaljerad reglering kan underlätta friare etablering väga mindre en

om en

och olika verksamheter gör det möjligt att och blandning av boende som

stadsdelar och samhällen. I det sammanutforma mer allsidigt sammansatta

användningen bestämmelser beträffande uthanget bör också övervägas av

byggnader. I vissa miljöer kan krävas mer långtgående hänformningen av

bebyggelse. I andra miljöer kan å andra sidan bestämmel-

syn till omgivande

utformningen helt undvaras. Enligt 5 kap. 7 § PBL får inte en ser som styr

detaljerad än vad erfordras. Utredaren bör mot detaljplan göras mer som

vilka ytterligare avregleringar och förenklingar denna bakgrund överväga

är möjliga och lämpliga. som

7 § PBL prop. 199192:51, BoU 10, rskr. 112

Efter ändring i 5 kap.

precisera handclsändamål i detaljplaner till att får kommunerna inte längre

Riksdagen uttalade i samband med beslutet

viss form detaljhandel. avse av

konkurrensen borde få genomslagskraft att den något förändrade synen

det krävs ytterligare överväganden om man också i gällande planer, men att

innehållet i sådana planer. Utredaren bör där-

lagstiftning skall ändra genom

ändra gällande planeri syfte att få till stånd ökad för belysa möjligheterna att

konkurrens inom handeln.

aktualiseras också i annat sammanhang. Regelsystemet

Konkurrensfrågor

så det i största möjliga utsträckning unför byggandet bör vara utformat att

olika byggherrar och entreprenörer och uppderlättar konkurrens mellan

och kvalitetstänkande. Detaljplaner bör utmuntrar kostnadsmedvetande

möjligt för olika tekniska lösningar. formas så att de så långt ger utrymme

bör utformade så att tillämpningen kan Tillstånds- och kontrollreglerna vara

företagens kvalitetssäk-

till och underlätta användningen av egna anpassas

ringssystem.

följd EES-avtalet föreslagit riksdagen

Regeringen har nyligen till av -

199293:55 i syfte att genomföra EG:s bygg-

byggproduktlag prop.

en ny

Samordningen mellan den föreslagna byggpro-

produktdirektiv i Sverige.

måste över. PBLzs tekniska egenskapskrav duktlagen och PBL nu ses

Därvid kommer fri-

bör flyttas över till byggproduktlagen. byggnader m.m.

innehåller inga regler om bygg-

bygglov i fokus. Byggproduktlagen

gan om

på hur tillsynen och kontrollen lämpligen lov. Utredaren bör lämna förslag

utformas i framtiden.

byggstart och genomförandet av byggnads-

Byggherren bör kunna planera

rationellt Den tekniska kontrollen och tillarbetena ekonomiskt sätt.

ett

byggherren kan planera byggnadsarbetena

så utformad att synen bör vara

Bilaga 1 s. 10

Bilaga 1

utan att beroende att awakta ett slutligt beslut från berörda myndig-

vara av heter. Samtidigt bör han för att inte tvingas ta alltför stora risker ha en

- möjlighet att vid behov kunna begära besked från myndigheterna huruvida arbetena eller ett visst arbetsmoment utförs enligt gällande regler. Det är här viktigt att notera att kommunen bara skall behöva ge besked om och ingripa

i frågor som samhället har ansvar för.

Enligt PBL gäller för i princip all lokalisering av bebyggelse att den först skall prövas lämplig från allmän synpunkt. Det bör vara möjligt att i vissa fall avstå från förhandsprövning varje enskilt byggnadsföretag när varken

av det allmännas intressen eller rätt träds för när. Det är således ange-

grannars läget pröva den enskilde i större utsträckning kan ges frihet att också

att om uppföra byggnader. Därigenom kan bl.a. byggande landsbygden un-

nya derlättas. Mot den bakgrunden bör möjligheterna att begränsa bygglovsprövningen belysas, främst när det gäller byggnadsföretag utanför samlad bebyggelse. Om det å andra sidan t.ex. i områden med särskilt värdefulla

kulturmiljöer finns behov striktare bygglovsprövning bör detta upp-

- av en märksammas av utredaren.

Det bör också övervägas bygglovsprövningen i nuvarande form behö-

bibehållas inom sådana detalj där bebyggelsen redan i plaver

prövats ett sådant sätt att olika berörda intressen beaktats. Utredaren nen bör beakta vad har anförts i betänkandet SOU 1992:47 Avreglerad

som bostadsmarknad Del II. Betänkandet har remissbehandlats.

Som jag nämnde inledningsvis är tillgängligheten för handikappade ett viktigt allmänt intresse. Utredaren bör därför göra en analys av vilka effek-

de nuvarande bestämmelserna i PBL har fått i fråga om tillgängligheten ter för med funktionshinder. I sammanhanget kan erinras om den ök-

personer ning antalet äldre över 80 år sker under det närmaste decen-

av personer som niet. Utredaren bör i sina överväganden i tillgänglighetsfrågan ta del av de förslag lagts fram Handikapputredningen i betänkandet SOU

som av 1992:52 Ett samhälle för alla. Betänkandet remissbehandlas för närva-

rande.

Ett viktigt syfte med PBL-reformen var att öka effektiviteten i bl.a.

annat planprocessen. Sverige har vid internationell jämförelse en kort och ef-

Det bör inte hindra att möjligheterna till ytterligare effektiv planprocess.

bör prövas. I översynsarbetet bör därför belysas hur PBL:s fektiviseringar förfarandercgler tillämpas och det iPBL eller annan lagstiftning finns

om regler försvårar kommunala åtgärder i syfte att effektivisera hante-

som

och beslut. Alternativa arbetssätt bör undersökas. Även beringen av planer stämmelserna kommunikation med berörda kungörande och annonse-

om ring liksom delgivning efter antagandet bör ses över.

- om

förfarandet när planer upprättas och antas är omfat-

Bestämmelserna om

Från reglerna detaljplan finns ett antal undantag vid s.k. enkelt tande. om

Bilaga 1 s. 11

Bilaga 1

planförslaget är av begränsad bety-

planförfarande, vilket kan användas om

är förenligt med översiktspladelse och saknar intresse för allmänheten samt

i huvudsak att samrådet kan

kap. 28 § PBL. Undantagen innebär nen 5

Utredaren bör, med hänsyn till demoförenklas och kungörande undvaras.

offentliga och enskilda som planer kratiska krav och de verkningar för organ

lämpligt i ökad utsträckning tillämpa får, pröva det är möjligt och att

förtydliga eller ändra reglerna för enkelt planförfarande. Möjligheterna att

enkelt planförfarande bör därvid övervägas.

översiktsplanen kan innebära bör

De rationaliseringsmöjligheter som

också uppmärksammas.

granskas från effektivitetssynpunkt.

Även samrådsförfarandet behöver

bör komma till uttryck tidigt i planeringsprocessen.

Medborgarinflytandet redovisats i den s.k. överklagandeutredningen som

Erfarenheter som bl.a.

regeringen hösten 1990, visar att ett väl genom- Boverket överlämnade till

till överklaganden uteblir eller kraftigt fört samråd i ett tidigt skede leder att

förseningar därigenom kan undvikas. Utredabegränsas och att betydande

skillnader för närvarande

bör undersöka bakgrunden till de stora som ren

hänseende och därvid överväga ivilka råder mellan olika kommuner i detta

avseenden samrådsförfarandet kan utvecklas.

belysa möjligheterna till delegation av beslut en-

Utredaren bör slutligen

samordning mellan PBL och kommunallagen ligt PBL samt till en bättre

1991:900.

Medborgarinflytande

intresserade samhällsfrågor och deltar i samhälls-

Att människorna är av

för demokratin. De årens debatt i bl.a. frågor debatten är grunden senare

och miljö har fäst uppmärksamheten frågan om

om samhällsbyggande

insyn i och inflytande den fysiska planeringen. medborgarnas

medborgarinilytandet enligt PBL bör över. Utredaren

Reglerna för nu ses

utvärdera medborgarinflytandet med hänsyn till målen för bör till början

och effekterna. Därefter bör utredaren överväga möjligheterna att reformen

stärka medborgarinflytandct och förbättra insynen i planeringen. utan att

byråkratiseras och blir ineffektiv och kostnadsdriplaneringsprocessen

Som finns det stora effektivitctsvinster att hämta i att medvande. nämnts

kommer in tidigt i planeringsprocessen, förutom det egenvärde borgarna

ligger i medborgardeltagandet. Utredaren bör bLa studera om en som

informations- och samrådsstrategi i tidigt skede, Lex i en nweck. lämplig ett

programstadium till en detaljplan eller fördjupning översiktspja. lat cn av

underlätta processen och höja kvulilctcn i såväl beslutsundeyjagct nen. kan

planeringens resultat och minska kostnmlcrnn, Alternativa gonna;- för som i

Bilaga 1 s. 12

Bilaga 1

samråd och inflytande jämfört med förfarandereglerna i PBL bör studeras. Tidiga kontakter med sakägare och andra intressenter samt användningen

miljökonsekvensbeskrivningar i planer och program kan underlätta samav rådet och samtidigt fördjupa medborgarinflytandet.

Erfarenheterna efter fem års tillämpning av PBL tyder att överklagandeinstitutet inte sällan kommit att användas som ett medel för medborgarinflytande i stället för som en yttersta rättssäkerhetsventil. Rätten att överklaga beslut planer bör nu ses över i syfte att effektivisera och tyd-

om m.m. liggöra överklagandeinstitutets funktion. Utredaren bör därvid överväga i vad mån rätten att klaga kan avgränsas och göras tydligare. Utredaren bör även i denna del samråda med Miljöskyddskommittén och med Fri- och rättighetskommittén.

En företeelse har uppmärksammats sedan PBL trädde i kraft är den

som s.k. förhandlingsplaneringen, dvs. en planering som tidigt binder exploateringens inriktning, omfattning och finansiering genom ett avtal mellan kom-

och exploatör. Denna typ av planering, som ofta sker utan närmare mun överväganden konsekvenserna för miljön och hushållningen med natur-

kan i viss mån ändra förutsättningarna för planeringen enligt resurser m.m., PBL. Det finns dessutom risk för att konkurrensen i byggandet åsidosätts

en och att markprisutvecklingen snedvrids. Genom avtalet kan också kommunala kostnader övervältras exploatören ett sätt som ytterst leder till högre kostnader för medborgarna. Det finns nu skäl att utvärdera effekterna

sådana förhandlingsuppgörelser. Förhållandena i andra länder bör studeav ras.

Statlig kontroll

Ett grundläggande syfte med PBL är nämnts att kommunerna med

som bindande verkan skall kunna besluta i frågor rör den lokala miljön. Sta-

som

sitt inflytande över planläggningen genom att länsstyrelsen delsten utövar

i pågående planeringsarbete samråd. dels i vissa angivna fall deltar genom

initiativ skall överpröva kommunens beslut. Vidare prövar länssty-

eget relsen kommunens beslut efter överklagande.

Den statliga kontrollen enligt 12 kap. l § PBL utövas alltså i första hand

länsstyrelsen. Det innebär att länsstyrelsen kan överpröva kommunens av

befaras riksintresse enligt naiunesursiagcn inte tillbeslut om det kan att ett

frågor användningen mark- och vattenområden som angodoses. att om av går flera kommuner inte har samordnats ett lämpligt sätt eller att bebygg-

blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behoelse

skydd mot olyckshändelser. vet av

tyngdpunkten i den statliga kontrollen när det gäller allmänna

Genom att

Bilaga 1 s. 13

Bilaga 1

självständig roll i förhål-

intressen ligger länsstyrelsen, har denna givits en

lande till regeringen.

överklagas till regeringen både kommunen

Länsstyrelsens beslut kan av

sektorsmyndigheterna ingen rätt att överklaga. och enskilda. Däremot har

för värna riksintressen, har den i Om regeringen anser att den bör agera att

fall möjligheter att kommunen ett planföreläggande en-

vissa begränsade ge

hälsa och säkerhet skiljer sig dock

ligt 12 kap. 6 § PBL. Prövningsgrunden

mellankommunal samordning bl.a. att brister från riksintressen och genom

vad gäller hälsa och säkerhet inte kan föranleda planföreläggande.

tid PBL har varit i kraft har ett antal fall uppmärksammats

Under den som

till miljön och hushållningen med nadär det kan ifrågasättas om hänsynen

tillfredsställande sätt i den kommunala platurresurser har behandlats ett

länsstyrelsens prövning planer. Vissa sektorsmyndigheter

neringen och i av

länsstyrelsen inte har ingripit mot planer har vidare framfört kritik mot att

sektorsmyndigheten innebär att riksintressen har skadats påtagsom enligt

ligt.

aktualiseras problemen när kommunen i sin

Också i andra sammanhang

intressen rör hushållningen med planering enligt PBL skall tillgodose som

huvudman för eller har väsentliga innaturresurser och där staten är annars

Det kan gälla statliga investeringar i an-

tressen i ett exploateringsföretag. och där exploateringsföretaget är

läggningar, väg- eller jämvägsutbyggnad

En tidigare prövning i regeringen kan begränsa ett riksintresse enligt NRL.

förseningar i senare skeden.

PBL har det också konstaterats att frågan om

I regeringens tillämpning av

intressen sällan kan prövas av regeringen riksintressen eller andra allmänna

Utgångspunkten i PBL är nämligen att omfatt-

talan en enskild person.

överklaganden styrs av den klagandes yr-

regeringens prövning av ningen av

enskild inte klaga över länsstyrelsens beslut om inte kanden. Vidare kan en

klagande själv är direkt berörd av beslutet. den

regeringen yttersta åtgärd förelägga en

Som jag nyss nämnde kan som en

eller upphäva detaljplan om det behövs för att kommun att anta, ändra en

enligt naturresurslagen eller mellankommunal samtillgodose riksintressen

Planföreläggande enligt PBL är emellertid inget lämpligt instruordning.

där delade meningar mellan stat och kommun kan tänkas ment i de flesta fall

riksintresse skall behandlasi kommunal planering, eftersom råda om hur ett

står lokalt intresse exploatering mot ett övergripande det lika ofta ett av en

bevarandeintresse. Planföreläggande underlättar inte heller en diastatligt

frågor olika intressen står mot varandra. log i där

den kommunala älvstyrelsen på planområdet m-

Grundtanken i PBL om

omfattningen av den statliga kontrollen. Erfarenlar för en restriktiv syn

PBL talar dock för att formerna för regeringens heterna tillämpningen av

möjligheter ingripa i dessa frågor nu bör ses över Stor vikt provning och att

Bilaga 1 s. 14

Bilaga 1

bör läggas vid kraven effektivitet i planeringsprocessen och möjligheterna till kostnadsbesparingar för det allmänna. Utredaren bör därvid överväga sådana alternativ innebär att frågor riksintressen eller andra väsentsom om liga allmänna intressen enklare och tidigare än i dag kan aktualiseras och vid behov bli föremål för överväganden hos regeringen. Det är naturligt att utredaren prövar möjligheterna till samordning med de bestämmelser i 4 och 6 kap. naturresurslagen i särskilda fall ger regeringen möjlighet till tisom diga initiativ i planeringsprocessen enligt PBL och andra lagar som knutits till naturresurslagen. Även frågor i övrigt rörande samordningen mellan PBL och annan lagstiftning lagen 1988:950 kulturminnen m.m. kan behöva bely- - t.ex. om sas och övervägas.

lnstansordningen för överklagande

Det har länge bedrivits ett arbete med att avlasta regeringen löpande ärenden. Detta arbete har berört också PBL-ärendena. Förslag vad gäller sådan avlastning har redovisats i promemorian Ds 1991:84 Plan- och byggnâmnd. Jag dock att dessa frågor behöver övervägas ytterligare bl.a. mot bakanser grund den översyn i övrigt PBL utredaren har att göra. Det är av av som därvid viktigt den svenska lagstiftningen till vad som krävs för att anpassas Sverige skall uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen. I detta att syfte bör utredaren pröva den nuvarande gränsdragningen mellan regeringen och förvaltningsdomstolama. Utredaren bör även i denna del samråda med Fri- och rättighetskommittén. Utredaren bör också lämna förslag regeringen kan avlastas besvärsärenden. En enhetligare besvärsordtill hur bör påpekas gränsdragningen mellan rättsfråning bör eftersträvas. Det att lämplighetsfrågor inte är problem är specifikt för svensk laggor och ett som modellerna är därvid särskilt intressanta från stiftning. De kontinentala eftersom även dessa modeller bygger existensen av försvensk synpunkt, valtningsdomstolar. Erfarenheterna från andra länder bör därför studeras. bör hålla sig underrättad de ställningstaganden som görs med Utredaren om anledning Domstolsutredningens betänkande 1991:106 Domstolama av för närvarande bereds inom Justitiedepartementet. Utinför 2000-talet som i denna del bör i lämplig omfattning tillgodose de särskilda redarens förslag och effektivitet i förfarandet bör ställas inom plan- och krav snabbhet som

byggområdet.

Övrigt

i egenskap huvudman för allmänna platser skall an- När kommunen :iv besluta kostnader för sålägga eller förbättra gator m.m. tår kommunen att

Bilaga 1 s. 15

Bilaga 1

tillgodose ett visst områdes behov skall dana åtgärder som är avsedda att

i området. Kostnaderna skall fördelas betalas ägarna till fastigheterna

efter skälig och rättvis grund. I samband med översymellan fastigheterna

tillämpas och kostnaderna från såväl

bör belysas bl.a. hur reglerna om nen

fördelas skäligt och rättvist. Härvid bör även allmän enskild synpunkt

som

s.k. exploateringsavtal vägas in. Möjligerfarenheter från tillämpningen av

heterna till förenklingar bör övervägas.

får i vissa fall planavgift tas ut för att täcka

I samband med bygglov en

Från kommunalt håll har det riktats kommunens kostnader för planarbetet.

Kritiken bl.a. den avsevärda tiden mellan komkritik mot dessa regler. avser

och ersättningen för detta och svårigheter att

arbete med planerna munens

för nedlagt arbete. Även reglerna om planav-

rimlig kostnadstäckning

gift bör nu ses över.

Tidplan, arbetsformer m.m.

i Förslag i fråga samordning av reg-

Utredningen bör bedrivas etapper. om

bör lämnas senast den 30 april 1993. lerna i PBL med en byggproduktlag

bygglovi övrigt och i fråga detaljplan, överväganden och förslag rörande om

den statliga kontrollen bör miljöhänsyn och medborgarinflytande samt om

november 1993. Övriga förslag bör redovisas senast redovisas senast den 30

den 31 mars 1994.

direktiv till samtliga kommittéer och sär-

För arbetet gäller regeringens

inriktning dir. 1984:5,

utredare angående utredningsförslagens skilda

1988:43 att redovisa verksamhebeaktande EG-aspekter dir. samt om

konsekvenser dir. 1992:50. tens regionalpolitiska

Hemställan

hemställerjag att regeringen be-

Med hänvisning till vadjag nu har anfört

uppgift föredra ärenden planläggmyndigar det statsråd som har till att om

markanvandning och bebyggelse ning,

omfattad kommittéförordningen

tillkalla särskild utredare av

att en -

uppdrag över plan- och bygglagen, m.m. samt 1976:119 med att se

sekreterare och annat biträde utre-

sakkunniga, experter.

att besluta om

darcn.

Bilaga 1 s. 16

Bilaga 1

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL Smckhom11992

Bilaga 2 s. 224

SOU 1994: 134 Bilaga 2

från rörande

Uppgifter länsstyrelserna

ärenden PBL

handläggningen av enligt

Bilaga 2 s. 225

Bilaga 2

ö R 2 ä 2 m m v w e o u v v v v v v v v v v v v v v v v v v

w n S - . o - - v e - - m. . . v v v v v v v v v v v v v v v

m s v o w m w v m . m v v v v v v v v v v v v v v v v v

E o 2 e - o - - w - - v - m v v v v v v v v v v v v v v v

m ä m o

R n R m v o v m .

8 R o S

m m o o v v m

N. w R o R å w . w

o m - m o m

I v ä m 2 E w

m o m v o w

8 2

Bilaga 2 s. 225

S m R o m m p o m n

2 8 8 m

E wa m m w v R 0 o

8 S

Bilaga 2 s. 225

o R w

- |

m n 8 8 n

ma 8 w

S o w -

e .m .m .v

Bilaga 2 s. 226

Bilaga 2

l å

m m I m x n m m n - x m m.S m v v v v N v N N v N v N N v v N v N v N N N N

m - m - m. c - N - . - . v . x N N v N N v N N v N v N N v v N N N N

E å E 2 n 2 o I m o m o m. N n a m m c m v v v v N N v N N N v N v N v N v N v N v N N N

e E z m 2 . - - . o o - n . o o - N N v N N v N v N v N N v N v N N N v N

2 o v m o m o

m m m 0 m n o v v w

8 o o m o

o o

o n m v n o w o o n o o

R S v o m m m m. m v v

o 0 o o 0 o o v o o m

m S 3 m m m m m

o m o m w o o o o m o m o v

3 o h S

o m

m o m o o o o m w

v å

å n E m Z o o 2 m

m -

S ä

o m m m -

m -

3 v m m o -

Bilaga 2 s. 227

Bilaga 2

Tabell b. Sammanställning länsstyrelsernas i nedan angivna

av svar

frågor:

1 hur många fall under åren 1992 och 1993 fattade länsstyrelsen

beslut om prövning enligt 12 kap. 2 § PBL och hur fördelade sig dessa prövningsgrundema 112 kap. 1 §PBL

1hur många av de under 1angivna fallen upphävdes, helt eller delvis, kommunens planbeslut

1 hur många fall under åren 1992 och 1993 beslutade länsstyrelsen prövning

om av lov eller förhandsbesked enligt 12 kap. 4 § PBL

Län Fr 1 Fr 2 Fr 3 Anmärkningar

92-93 92-93 92-93 Stockholm 9 4 1 3 st 12:1 1 5 st 12:1 3

1st 12:1 1po3p Uppsala 1 1 0 x 12:1 lp, x Sex ärenden aktuali-

seradesinom redan beslutade 12:4-

områden.

Södermanland 1		O 2		12:1 3 p
Östergötland 4		3	-	2 12:1 3 2 12:1	p, st
Jönköping	0	0	O
Kronoberg	O	0	O
Kalmar	1	O 0		1 12:1	3 p
Gotland	0	0	4
Blekinge	1	0x O		1

12:1 3 p x Kommunen omarbetade planen

Kristianstad	5	3	0	1 st 12:1 1 4 st 12:1 3 p
Malmöhus	4	3	0	2 12:1 1 2 12:1 3 p
Halland	4	0	0	j 4 12:1 3 p
Göteborgs-o 9		2	28 2st12:1 1 p,2st 12:1 1po3 p,5
Bohus				12:1 3 p
Älvsborg	7	4	l	5st12:l3p,2st12:11p
Skaraborg	1	0x 0		12:1 1 0 3 x Kommunen

p omarbetade planen

Värmland	2	2	0	2 st 12:1 3 p
Örebro	1	1 0		12:1	1 p
Västmanland 0		0	6
Dalarna	7	1 O		6st12:13p,1st12:11p
Gävleborg	1	1 O		1	12:1 1 p
Västernorrland O		0	O
Jämtland	1	1 0		1 st 12:1 1p+3	p
Västerbotten O		0	O
Norrbotten	2	1	10	1 12:1 1 1 st 12:1 3

17 st 12:1 1 39 st 12:1 3 SUMMA 61 27 52 5 12:1 1 3

p o p

Bilaga 2 s. 228

Bilaga 2

Tabell Sammanställning länsstyrelserna i Kalmar, c. av svar av Göteborgs- och Bohus, Norrbottens och Värmlands län. Avser ärenden kom in till länsstyrelsen 1:a halvåret 1992. som

Hur många kommunala beslut rörande planer och lov, inklusive Förhandsbesked, har överklagats besvärsberättigade utanför sakägarkretsen av

l hur många dessa ärenden är det enbart besvärsberättigade utanför av sakägarkretsen som har klagat

l hur många de under 2 avsedda ärendena har länsstyrelsen bifallit besvärstalan av helt eller delvis

Resurser i överklagandehantering 1993 med särskilt angivande avjuristresurser.

Genomsnittlig handläggningstid.

Frl Frl Fr2 Fr2 Fr3 Fr3 Fr4 FrS FrS Pla- Lov Pla- Lov Pla- Lov Resur- Hand1- Handl.ner ser tid tid ner ner Planer Lov Kalmar 16 5 O 5 O O 1,6 l 120 dgr 53 dgr

Göteborgs- 12 7 6 3 O 2 8,0 6 90 dgr 90 dgr och Bohus Norrbotten 7 0 2 O 0 0 2,75 90 dgr 150 dgr 1 ,60 Värmland 0 O 0 O O 0 I 7 135 dgr 120 dgr

Bilaga 2 s. 229

Bilaga 2

Tabell d. Sammanställning länsstyrelserna i Västerav svar av bottens, Örebro, Malmöhus och Göteborgs- och Bohus län.

På vilken organisatorisk enhet handläggs bereds ärendena rörande överklagade planer och övriga PBL-beslut

Vilka deltar i den slutliga handläggningen och vem fattar beslut fattas några beslut av landshövding eller styrelse

Hur sker det interna samrådet infor beslut

Hur skulle handläggningen och beslutsfattandet enligt din mening kunna eñektiviseras och göras mer rättssäkert

Fr 1 Fr 2 Fr 3 Fr 4 Väster- Rättsav- Föredragande ju- Förslag till beslut Förbättringar gebotten delningen rist, beslutande föredragande. nom ändringar i normalt chefs- Förslaget diskuteras förordningen med juristen samt tillsammans med länsstyrelseinstrukforeträdarePlan- övriga deltagare. I tion. ñmktionen och i vissa fall upprättar särskilda fall före- expert PM som trädareMiljö- o kommuniceras. kultur, Lantbruk och Rennäring. Nej Orebro, Plan- och Länsarkitekten är Föredragande och Inget svar. bostads- beslutande och representanter från en enheten bitr länsarkitekt de olika enheterna föredragande. En har kontinuerlig jurist deltar alltid i kontakt. besluten. l övrigt deltar vid behov representanter från övri a enheter. Ja Mal- Planbeslut Jurister samt fore- De deltar i som Genom organisamöhus Planen- trädare for lstzs handläggningen tionsforändring ex- l heten pertomr. Besluten träffas och disku- juli-94 flyttas Övriga fattas länsarki- ärendet. av terar handläggningen av överkla- tekten planärenöverklagade planer ganden den ellerjurist till en ny rättsen- Juridiska juridiska enheten het. enheten övrbeslut. Nej

Länsstyrelsensstyrelsebeslutari ärendendär lst ändrar kommunaltbeslut.ett

Bilaga 2 s. 230

SOU 1994: 134 Bilaga 2

Göte- Rätts- Föredragande ju- Det sker ett in- Allmänt sett är det borgs- enheten rist samt före- formellt sätt under inte tillräckligt att och trädare för de ärendets beredning.. en jurist deltar i

en- Bohus heter inom lst vars Ibland inhämtas handläggningen av

intressen berörs. uppgifter muntligen besvärsärenden. Planbesvärsären- skriftligen. Det bör vara juden beslutas alltid rister som fore-

chefsjuristen. dragande g som av Övriga ärenden av beslutande denne eller av erfaren länsassessor.

mer

zLandshövdingenharnågongångbeslutatnärdcl gällt politiskt betydelsefulltärende.

Statens offentliga 1994 utredningar

Kronologisk förteckning

Ändradansvarsfördelningför denstatliga 35.Vårandes ochandras. . stämmastatistiken.Fi. Kulturpolitik ochinternationalisering.Ku.

Kommunerna,Landstingenoch Europa 36.Miljö ochfysiskplanering.M. . + Bilagedel.C. 37. Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder

Mänsföreställningaromkvinnor ochChefskap.S. 1900-taleti Sverige.UD. . Vapenlagenoch EG. Ju. 38.Kvinnor, barnocharbetei Sverige1850-1993.UD. . Kriminalvård ochpsykiatri. Ju. 39.Gamlaär ungasomblivit äldre.Om solidaritet . Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk mellangenerationerna.Europeiskaäldreåret1993.S. . konsekvensanalys.Fi. 40.Långsiktigstrålskyddsforskning.M.

4 EU, EESochmiljön. M. 41. Ledighetslagstiñningenenöversyn.A. . - Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes- 42. Statenochtrossamfunden.C.

ochsäkerhetspolitiskthänseendeavattbli, 43. Uppskattadsysselsättningomskattemasbetydelse

respektiveinte bli medlemi Europeiskaunionen.UD. för denprivatatjånstesektom.Fi.

Förnyelseochkontinuitet- omkonstochkultur 44. Folkbokföringsuppgiñemaisamhället.Fi. . i framtiden.Ku. 45.Grundenför livslångtlärande.U.

Anslutningtill EU Förslagtill övergripande 46. Sambandetmellansamhällsekonomi,transfereringar

lagstiftning.UD. ochsocialbidrag.

l Omkrigetkommit... Förberedelserför mottagande 47. Avvecklingavdenobligatoriskaanslutningen . avmilitärt bistånd1949-1969 Bilagedel.SB.+ till Studentkårerochnationer.U.

12.Suveränitetochdemokrati 48.Kunskapför utveckling+ bilagedel.A.

+bilagedelmedexpertuppsatser.UD. 49. Utrikessekretessen.Ju.

13.JlK-metoden,m.m.Fi. 50. Allemanssparandetenöversyn.Fi.

Konsumentpolitiki ennytid. C. 51.Minne ochbildning.Museernasuppdragoch . a Påväg.K. organisation bilagedel.Ku.+

. 16.Skoterkömingpåjordbruks-ochskogsmmk. 52.Teaternsroller. Ku.

Kartläggningochåtgärdsforslag.M. 53. Mästarbrevför hantverkare.Ku. Års- ochkoncemredovisningenligt EG-direktiv. 54.Utvärderingavpraxis asylärenden.Ku.i . Del ochI II. Ju. 55. Rättentill reformeratbilstöd. S.

ratten- 18.Kvalitet i kommunalverksamhet-nationell 56. Ettcentrumför kvinnorsomvåldtagitsoch

uppföljning ochutvärdering.C. misshandlats.S.

Renaroller i biståndet- styrningocharbetsfördelning57.Beskattning fastigheter,delav Principiella . i eneffektiv biståndsförvaltning.UD. utgångspunkterfor beskattning fastigheter

av m.m. 20.Reforrneratpensionssystem. Fi

21. Reformeratpensionssystem.BilagaA. 58.6 Juni Nationaldagen.Ju.

Kostnaderoch individeffekter. 59. Vilka vattendragskall skyddas Principeroch

22.Refonneratpensionssystem.BilagaB. förslag. M.

KvinnorsATP ochavtalspensioner.

59. Vilka vattendragskall skyddas Beskrivningarav 23. Förvaltabostäder.Ju. vattenområden.M.

24 Svenskalkoholpolitik enstrategiför framtiden. 60. Särskildaskäl utformningochtillämpning . - - av Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.- 2 kap. 5 § och andrabestämmelseri . 26.Att förebyggaalkoholproblem. utlänningslagen.Ku.

27. Vårdavalkoholmissbrukare.S. 61. Pantbankemaskreditgivning. N.

28. Kvinnor ochalkohol. 62. Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi.

29. Bam Föräldrar Alkohol. 63. Personnummer integritetocheffektivitet. Ju.

- - - 30. Vallagen.Ju. 64.Medrapsitankama M.

3 VissamervårdeskattefrågorIlI Kultur m.m.Fi. 65. Statistikoch integritet,del 2 Lag

- - om 32 Mycket UnderSammaTak. C. personregisterför officiell statistikm.m. Fi. . 3 Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden,m.m. 66. Finansiellatjänsteri förändring. Fi.

Ku. 67.Räddningstjänsti samverkanoch entreprenad.

34.Teknisktutrymmeför ytterligareTV-sändningar.Ku. Fö.

68. Otillbörlig kurspåverkanochvissainsiderfrågor. Fi.

1994 Statens offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

69. OntheGeneralPrinciplesof Environment 99. Domareni Sverigeinför framtiden

Protection.M. utgångspunkterför fortsattutredningsarbete. - 70.lnomkommunalutjämning.Fi. Del A+B. Ju. 71,Om intyg ochutlåtanden utfärdas hälso- 100,Beskattningenvid gränsöverskridande som av ochsjukvårdspersonali yrkesutövningen.S. omstruktureringarinom EG,m.m. Fi.

72.Sjukpenning,arbetsskadaochförtidspension lOl. Höj ribban

förutsättningarocherfarenheter.S. Lärarkompetensför yrkesutbildning.U. - 73. Ungdomarsvälfärd ochvärderingar enunder- 102.Analysochutvärderingavbistånd.UD. levnadsvillkor,livsstil ochattityder. C. 103.Studiemedelsfinansieradpolisutbildning.Ju. sökningom 74. PunktskatternaochEG. Fi. 104.PVC enplanför att undvikamiljöpåverkan.M. - 75.Patientskadelag.C. 105.Ny lagstiftningomradio ochTV. Ku.

76. Trade andtheEnvironment towardsa 106.Sjöarbetstid.K. sustainableplaying field. M. lO7.Säkrarefinansieringavframtidakärnavfalls - 77.Tillvarons trösklar. C. kostnader.M. 78. Citytunnelni Malmö. K. 108.Säkrarefinansieringavframtidakärnavfalls-

79. Allmänhetensbankombudsman.Fi. kostnader Underlagsrapporter.M. - 80.Iakttagelserunderenreform Lägesrapportfrån 109.Tågetkommer. K. A Resursberedningensuppföljningvid sexuniversitet llO. Omsorgochkonkurrens.S.

och högskolor det resurstilldelningssystemet lll. BilarsmiljöklassningochEG. M. av nya för grundläggandehögskoleutbildning.U. 112.Konsumenternaochlivsmedelskvaliteten.

81. Ny lag skiljeförfarande.Ju. Enstudieavkonsumentupplevelser.Jo. om 82.Förstärktamiljöinsatseri jordbruket 113.Växanderåvaror.M.

svensktillämpning EG:s miljöprogram.Jo. 114.Avfallsfri framtid. M. - av 83.Övergång verksamheterochkollektivaupp 115.Sjukvârdsreformeri andraländer. S. av sägningar.EU ochden svenskaarbetsrätten.A. 116.Skyldighetatt lagraolja ochkol. N.

84.Samvetsklausulinomhögskoleutbildningen.U. ll7. Domstolsprövningavförvaltningsärenden.Ju.

skatt energi. 118.lnformationsteknologin-Vingar människans 85. Ny lag om EnteknisköversynochEG-anpassning. förmåga.SB.

Motiv. Del 119.Livsmedelspolitikför konsumenterna. Reformen 4 - Författningstextochbilagor. Del ll. Fi. somkomavsig. Jo. - 86.Teknologi ochvárdkonsumtioninom sluten 120.Finansiellleasingavlös egendom.Ju.

somatiskkorttidsvárd1981-2001.S. l2l. Bosparande.Fi. 87. Nyatidpunkterför redovisningochbetalning 122.Trygghetmotbrott i lokalsamhället.Kartläggning, av skatterochavgifter. Fi. principiella synpunkteroch förslag. Ju.

88.Mervärdesskattenoch EG. Fi. 123.Miljöombudsman.M.

89.TullagstiftningenochEG. Fi. 124.Varu-ochpersonkontrollvid EU:syttre gräns.Ju.

Kart- ochfastighetsverksamhet 125.Samordnadinsamlingavmiljödata.K. . finansiering,samordningoch 126.l-lusläkarrcformensförstahalvår. S. författningsreglering.M. 127.Kronan Spiran Äpplet. En univcrsitetsstruktur ny 9 Trafikenochkoldioxiden Principerför attminska i södraStockholmsområdet.U. . trafikenskoldioxidutsläpp.K. 128.Lokal Agenda21 envägledning.M. - 92.Miljözoner för trafik i tätorter.K. 129.Företagaresarbetslöshetsersättning.A.

93. Levandeskärgårdar.Jo. 130.Försäkringunderkrigsförhállanden.Fi.

94. Dagspresseni 1990-taletsmedielandskap.Ku. 131.Skyddetvid deninregränsen.Ju.

95. Enallmänsjukvårdsförsäkringi offentlig regi. S. 132.Landstingensansvarför kliniskt forsknings och

96.Följdlagstiftningtill miljöbalken.M. utvecklingsarbete.S.

97. Reglering Vattenuttagur enskildabrunnar. M. 133.Miljöpolitikensprinciper. M. av 98. Beskattning förmåner. Fi. 134.Överprövningavbesluti plan-ochbyggärenden.M. av

Statens offentliga 1994 utredningar

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen Kostnaderochindivideffekter.[21]

Refonneratpensionssystem.BilagaB. Om kriget kommit...Förberedelserför mottagandeav militärt bistånd1949-1969 Bilagedel. KvinnorsATP ochavtalspensioner.[22] + Infonnationsteknologin Svenskalkoholpolitik enstrategiför framtiden.[24] - -Vingar människansR5nnåga.[118] Svenskalkoholpolitik bakgrundochnuläge.[25] - Att förebyggaalkoholproblem.[26]

Justitiedepartementet Vårdavalkoholmissbrukare.[27]

Kvinnor ochalkohol.[28] Vapenlagenoch EG [4] Kriminalvård Barn Föräldrar Alkohol. [29]- och psykiatri. [5] Gamlaärungasomblivit äldre.Om solidaritetmellan Års- ochkoncemredovisningenligt EG-direktiv. Del I och11.Ju.[17] generationema.Europeiskaäldreåret1993.[39]

SambandetmellanSamhällsekonomi,transfereringar Förvaltabostäder.[23] ochsocialbidrag.[46] Vallagen.[30] Rättentill ratten reformeratbilstöd. [55] Utrikessekretessen.[49] - Ettcentrumför kvinnorsomvåldtagitsoch 6 Juni Nationaldagen.[58] misshandlats.[56] Personnummer integritetocheffektivitet. [63] - Om intyg och utlåtanden utfärdas Ny lag som avhälsoomskiljeförfarande.[81] ochsjukvårdspersonali yrkesutövningen.[71] Domareni Sverigeinför framtiden sjukpenning,arbetsskadaoch förtidspension - utgångspunkterför fortsattutredningsarbete. - förutsättningarocherfarenheter.[72] Del A+B. [99] Studiemedelsñnansierad Teknologi ochvårdkonsumtioninom sluten polisutbildning.[103] somatiskkorttidsvård1981-2001.[86] Domstolsprövning förvaltningsärenden.[117]av En allmänsjukvårdsförsälcringi offentlig regi. [95] Finansiellleasingavlös egendom.[120] Trygghet Omsorgochkonkurrens.[110] motbrott i lokalsamhället.Kartläggning, Sjukvárdsreformeri andraländer. [115] principiella synpunkteroch förslag. [122] l-lusläkarreformensförstahalvår. [126] Varu- ochpersonkontrollvid EU:syttre gräns.[124] Landstingensansvarför kliniskt forsknings-och Skyddetvid deninregränsen.[131] utvecklingsarbete.[132]

Utrikesdepartementet Kommunikationsdepartementet

Historisktvägval Följdemaför Sverigei utrikes-och- Påväg.[15] säkerhetspolitiskthänseendeavattbli, respektiveintebli Citytunnelni Malmö. [78] medlemi Europeiskaunionen.[8] Trafiken ochkoldioxiden Principerför attminska Anslutningtill EU Förslagtill- övergripande lagstiftning.[10] trafikenskoldioxidutsläpp.[91]

Suveränitetochdemokrati Miljözoner för trafik i tätorter. [92]

Sjöarbetstid.[106] +bilagedelmedexpertuppsatser.[12] Tågetkommer. [109] Renaroller i biståndet- styrningocharbetsfördelning Samordnadinsamlingavmiljödata. [125] i eneffektiv biståndsförvaltning.[19]

Sexualupplysningochreproduktivhälsaunder1900-talet

Finansdepartementet

i Sverige.[37] Kvinnor, barnocharbetei Sverige1850-1993.[38] Ändradansvarsfördelningför denstatligastatistiken.[l]

Analys ochutvärdering bistånd.[102] Sverigeoch Europa.En samhällsekonomisk av konsekvensanalys.[6]

Försvarsdepartementet JIK-metoden,m.m. [13]

VissamervärdeskattefrågorIII- Kultur m.m. Räddningstjänsti samverkanoch entreprenad.[67] Uppskattadsysselsättning omskattemasbetydelse - Socialdepartementet för denprivatatjänstesektom.[43]

Folkbokföringsuppgiñemaisamhället.[44] Mänsföreställningaromkvinnor ochchefskap.[3] Allemanssparandetenöversyn.[50] Refonneratpensionssystem.[20] - Beskattning fastigheter,delav Principiella Reformeratpensionssystem.BilagaA. utgångspunkterför beskattning fastigheterav m.m. [57]

Statens 1994

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Rationaliseradfastighetstaxering,del Fi. [62] Vår andesstämma ochandras.

- Statistikoch integritet,del 2 Kulturpolitik ochinternationalisering,[35]

Lagompersonregisterför officiell statistikm.m. [65] Minne ochbildning. Museernasuppdragoch - Finansiellatjänsteri förändring. [66] organisation+ bilagedel.[51] Otillbörlig kurspáverkanochvissainsiderfrágor.[68] Teaternsroller. [52] lnomkommunalutjämning.[70] Mästarbrevför hantverkare.[53] Punktskatternaoch EG. [74] Utvärderingavpraxisi asylärenden.[54] Allmänhetensbankombudsman.[79] Särskildaskäl utformningochtillämpningav2 kap.

- Ny lag skatt energi. 5 § ochandrabestämmelseriutlänningslagen.[60]

om EnteknisköversynochEG-anpassning. Dagspresseni 1990-taletsmedielandskap.[94]

Motiv. Del Ny lagstiftningomradio och TV. [105] -

Författningstextochbilagor. Del II. [85] - Näringsdepartementet Nya tidpunkterför redovisningoch betalningav skatteroch avgifter. [87] Pantbankernaskreditgivning. [61] Mervärdesskattenoch EG. [88] Skyldighetattlagraolja och kol. [116] Tullagstiftningenoch EG. [89]

förmåner. [98] Arbetsmarknadsdepartementet Beskattningav Beskattningenvid gränsöverskridande Ledighetslagstifmingen [41]

- enöversyn omstruktureringarinomEG,m.m. [100] Kunskapför utveckling+ bilagedel.[48] Bosparande.[l2l] Övergångavverksamheterochkollektivaupp- Försäkringunderkrigsförhállanden.[130] sägningar.EU ochdensvenskaarbetsrätten.[83]

Företagaresarbetslöshetsersättning.[129] Utbildningsdepartementet Grundenför livslångtlärande.[45] Civildepartementet Avveckling avdenobligatoriskaanslutningentill KommunernaLandstingenochEuropa Studentkårerochnationer. [47] Bilagedel.[2]

+ Iakttagelserunderenreform Lägesrapportfrån Konsumentpolitiki tid. [14]

- enny Resursberedningensuppföljningvid sexuniversitet Kvalitet i kommunalverksamhet nationell

och högskoloravdetnyaresurstilldelningssystemet uppföljningochutvärdering[18] för grundläggandehögskoleutbildning.[80] MycketUnderSammaTak. [32] Samvetsklausulinomhögskoleutbildningen.[84] Statenochtrossamfunden.[42] Höj ribban Ungdomarsvälfärd och värderingar enunder-

- Lärarkompetensför yrkesutbildning.[101] levnadsvillkor,livsstil ochattityder. ]73]

sökningom Kronan SpiranÄpplet. Ennyuniversitetsstruktur Patientskadelag.[75] i södraStockholmsområdet.[127] Tillvaronströsklar. [77]

Jordbruksdepartementet Miljö- och naturresursdepartementet

Förstärktamiljöinsatserijordbruket EESochmiljön. [7]

EU,

svensktillämpningavEG:smiljöprogram.[82] Skoterkörningpåjordbruks-ochskogsmark - Levandeskärgårdar.[93] Kartläggningochåtgärdsförslag.[16] Konsumenternaochlivsmedelskvaliteten. Miljö ochfysiskplanering [36] Enstudieavkonsumentupplevelser, 12] Långsiktigstrålskyddsforskning.[40] Livsmedelspolitikför konsumenterna Vilka vattendragskall skyddas Principeroch

Reformensomkomavsig. [119] förslag.[59] -

Vilka vattendragskallskyddas Beskrivningarav Kulturdepartementet vattenområden.[59]

Förnyelseochkontinuitet omkonstochkultur Medrapsi tankarna [64]

4 i framtiden.[9] On theGeneralPrinciplesof Environment Vandelnsbetydelsei medborgarskapsärenden,m.m.[33] Protection.[69] Tekniskt utrymmefor ytterligareTV-sändningar,[34]

Statens offentliga 1994 utredningar

Systematisk förteckning

Tradeandthe Environment towardsasustainableplaying field. [76] Kart- och fastighetsverksamhetfinansiering,samordningoch författningsreglering.[90] Följdlagstiftningtill miljöbalken. [96] RegleringavVattenuttagur enskildabrunnar. [97] PVC enplan för attundvikamiljöpåverkan.[104]

- Säkrarefinansieringavframtidakämavfallskostnader. [107] Säkrarefinansieringavframtidakämavfallskostnader

Underlagsrapporter.[108] - Bilars miljöklassningoch EG. [111] Växanderåvaror. [113] Avfallsfri framtid. [114] Miljöombudsman.[123] Lokal Agenda21 envägledning.[128]

- Miljöpolitikens principer. [133] Överprövning besluti plan-ochbyggärenden.[134]av