Miljöskadeförsäkringen i framtiden : slutbetänkande
Ur KB:s samlingar
Digitaliserad år 2014
Milj öskadeförsäkringen
framtiden
U
S
1993 :78
slutbetänkande av Milj6skadefdrséikringsutredningen
;I;42‘;
utredningar
§g19t§r17s8ofl‘entliga
PL-‘I
Miljö- och naturresursdepartementet
Miljöskadeförsäkringen
i framtiden
slutbetänkande av MiljGskadefiirséikringsutredningen
Stockho1m1993
SOU och Ds kan köpas från Allmänna Förlaget somingår i C E Fritzes AB. Allmänna Förlaget ombesörjer också, uppdragav Regeringskanslietsförvaltningskontor, remissutsändningarav SOU och Ds.
Beställningsadress:Fritzes kundtjänst
106 47 Stockholm
Fax: 08-20 50 21
Telefon: 08-690 90 90
REGERINGSKANSLIETS OFFSETCENTRAL ISBN 91-38-13422-5 Stockholm 1993 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för
Miljö- och naturresursdepartementet
Regeringen bemyndigade den 13 februari 1992 chefen för Miljö- och naturresursdepartementetatt tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av miljöskadeförsälcringen m.m.
Med stöd av bemyndigandet förordnades fr.0.m. den 18 februari 1992 generaldirektören Rolf Strömberg till särskild utredare.
Som sakkunniga i utredningen har deltagit civilingenjören Sven Máhlstedt, juris kandidaten Jan Eriksson, teknologie licentiaten Tomas Kåberger och avdelningsdirektören Lars-Åke Lindahl, samtliga fr.0.m. den 26 maj 1992, samt som expert biträdande direktören Harald Ullman, fr.0.m. den 13 oktober 1992.
Till sekreterare utredningen förordnades den l maj 1992 hovrättsas-i sessom Bjarne Karlsson.
Utredningen har antagit namnet Miljöskadeförsäkringsutredningen. Utredningen har tidigare till regeringen överlämnat rapporten SOU
1992:135 Miljöskadeförsäkring och handräclcrtingskostnader.
Regeringen har till utredningen överlämnat kopior avremissyttranden somhar avgivits med anledning av remissbehandling av den nyssnåmnda rapporten samt en skrivelse från WMI Sellberg AB, Stockholm.
Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Miljöskadeñrsâkringen i framtiden. Betänkandet utgör även utredningens remissyttrande överMiljöskyddskommitténs huvudbetånkandeSOU 1993:27 Miljöbalk.
Utredningsuppdraget är därmed slutfört.
Stockholm i augusti 1993.
Rolf Strömberg
Bjarne Karlsson
Innehållsförteckning
Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary 13 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F örfattningsfárslag 21 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Inledning
Direktiven och betänkandet; uppläggning 27 . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Avgiven rapport till regeringen 29 Överlåmnad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. skrivelse 3 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bakgrund och problemställning
4. Miljöskadeförsäkringen idag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Förslag till miljöbalk 4.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Försäkringen i praktisk tillämpning 4.3 Synpunkter . . . . . . . . . . . . . . . . på försäkringens utformning och villkor 5. . . . . . . Vissa andra ersättningssystem 5.1 Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Trafikskador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.1 Motorfordonstmfik 5.2.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jämvågstrañk 5.2.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Flygtrañk 5.2.4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sjöfart 5.3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Andra skador . 5.3.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Produktansvarslagen 5.3.2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Läkemedels- och palientförsälcringarna 5.3.3 . . . . . . . . . Atomansvarighetslagen 5.3.4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ansvarsförsälcring för dammågare 6. . . . . . . . . . . . . Sverige och Europeiska Gemenskapen EG 6.1 Regler . . . . . . . . . . . . . . . om konkurrens m.m. 6.2 Regler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . om miljön . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Internationella och utländska ñrhållanden i övrigt 7.1 Europarådskonventionen . . . . . . . . . . . om miljöskador 7.2 . . . . . . . . . . . . . Vissa främmande länder 7.2.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Danmark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2.2 Finland 7.2.3 USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Utredningens överväganden och förslag
Miljöskadeförsäkringen i framtiden 111 8.1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utvärdering lll 8.2 Miljöskadelagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 8.3 Försäkringsvillkor-en. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 8.4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Försäkringsbolagens samverkansformer 132 . . . . . . . . . . . . . .
9. Saneringskostnader vid företagsnedläggelser . . . . . . . . . . . . . . 9.1 Frågans tidigare behandling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.2 lata det vara som i dag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3 Införa förmånsrätt i konkurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.4 Krav på ställande av säkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.5 Fond eller försäkring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.6 Utvidgning av miljöskadeförsäluingssystemet . . . . . . . . . . obligatorisk ansvarsförsäkring för 10. Bör en
kemikaliehanterarna införas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.1 Frågans tidigare behandling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10.2 Utredningens överväganden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Specialmotivering
Förslaget till ändring i miljöskyddslagen 1969:387 . . . . . . . . . 2. Förslaget till ändring i konkurslagen 1987:672 . . . . . . . . . . . . Förslaget till ändring i jämvägstrañklagen 1985:192 . . . . . . . .
Särskilda yttranden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bilagor
l Direktiven
2 Gällande villkor för miljöskadeförsäluingen
3 Miljöskadekonsortiets principåtagande rörande
en miljösaneringsförsälcring
Sammanfattning
Nuvarande ordning
Reglerna om miljöskadelörsälcring finns intagna i 65-68 §§ miljöskyddslagen 1969:387 samtförordningen 1989:365 miljöskadeñrsäkring. om Enligt de nyssnämnda bestämmelsernaskall det för ersättning i vissa fall till den som har lidit skada enligt miljöskadelagen 1986:225 finnas en ntiljöskadeförsäkring med villkor som godkänts regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Den utövar miljöfarlig som verksamhet som enligt miljöskyddslagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringen med belopp somframgår tabeller har av som godkänts av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. som Regeringen hari förordningen ommiljöskadeförsåkring bestämt med vilka belopp de betalningsskyldiga skall bidra till försäkringen samt undantagit vissa tillstånds- eller anmälningsskyldiga verksamheter från bidragsskyldigheten. Från miljöskadeförsäkringen betalas, enligt vad som närmare anges i försäkringsvillkoren, ersättning till skadelidandeför sådanperson- eller sakskadasom avsesi miljöskadelagen
om denskadelidandehar rätt till skadeståndenligt miljöskadelagen men inte kan få skadeståndetbetalt eller rättenatt kräva ut skadeståndet är förlorad, om det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.
Sammanfattning
Försäkringens omfattning bestäms såledesav såväl miljöskadelagen som försäkringsvillkoren.
Miljöskadelagen irmebär strikt ansvar för skador som har orsakats bl.a. vatten-, mark- eller luftförorening som verksamhet på en
genom fastighet har orsakat i sin omgivning.
Försäkringsvillkoren innehåller bl.a. närmare bestämmelser om försäkringens avgränsning, självriskbelopp och ersättningens beräkning i vissa fall.
Det bör särskilt anmärkas att rätten till ersättning ur miljöskadeförsakringen är subsidiär.
Utredningsuppdraget
Det utredningsuppdrag dir. 1992:13, sebilaga 1 som regeringen har lämnat mig kan delasupp i tre huvudfrågor, nämligen en första som rör
miljöskadeförsäkringen med övervägandenoch förslag utvärderingen av i fråga de framtida formerna och villkoren för försäkringen, en andra
om
handlar miljöskadeförsäkringen bör utvidgas till attomfatta även som om saneringskostnadervid företagsnedläggelser, de s.k. handråcloüngsfallen, samt slutligen tredje innefattar överväganden om niljöskadeför-
en som säkringen bör kompletteras med en obligatorisk ansvarsförsäkring för kemikaliehanterarna.
miüöskadeförsäkringen Utvärdering av
Vad den första frågan anser jag att de nuvarande formerna för
avser miljöskadeförsäkringen bör bibehållas. Jag har vid mina överväganden i denna del funnit att vare sig miljöskadeförsäkringm i sig eller konsortiebolagens samarbete strider mot den på EG3 rättsordning
Sammanfattning . grundade komkurrensrättsliga reglering som har skett i den nya konkurrenslagen1993 :20. Även i fortsättningen bör alltså miljöskadekonsortiet kunna ombesörja miljöskadeförsäkringen. De nu gällande försäkringsvillkoren föreslås ändrade för att stärka de enskildas rätt till ersättning på såsätt att sakförsäkringsvillkoren i likhet med personskadevillkoren bör omfatta rätt till ersättning även för skada vars orsak slår att finna i miljöpåverkan eller annan störning har som inträffat efter det att miljöskadelagen trädde i kraft den l juli 1986. Dessutom föreslår jag att villkoren ändras så att de enskildas möjligheter att få ersättning för kostnader för rättegång eller annan utredning förbättras. Miljöskyddskommittén har i sitt huvudbetänkande SOU 1993:27 Miljöbalk föreslagit att fastighetsanlcnytningen i miljöskadelagen 1986:225 skall frángås. Om förslaget blir verklighet betyder det att även m0torfordons-, jämvägs- och flygtrafik samt sjöfart kommer att omfattas av miljöskadelagen, dvs. den föreslagna miljöbalkens skadeståndskapitel. Eftersom miljöskadelagen och järnvågstrañklagen 1985:192 skiljer sig något åt vad avserdet strikta ansvaretsomfattning har jag därför för sådant fall föreslagit att det i 5 kap 1 § järnvägstrañklagen läggs till ett stycke som för skador somomfattas miljöskadelaav genhänvisar till den lagen. Detta förändrar dock inte miljöskadeförsäkringens tillämpningsområde, eftersom försäkringsvillkoren undantar rätt till ersättning för skador orsakadeav jämvägsdrift.
Saneringskostnader vid företagsnedläggelser
Jag övergår nu till den del av uppdraget somrör saneringskosmadervid företagsnedläggelser. Vid företagsnedläggelser, och då särskilt konkurser, efterlämnas i
Sammanfattning
många fall lagrat miljöfarligt avfall, processkemikalier och annat som måstetas om hand. Ibland är även marken på denaktuella fastigheten så förorenad att en sanering är angelägen.
Miljöskadeñrsäkringen omfattar inte ersättning för kostnader för omhändertagande och sanering.
I stället har vissa sådana åtgärder finansierats ur ett anslag som Statensnaturvårdsverk har för att finansiera återställnings- ochsaneringsåtgärder i alla former. Kostnadema för de ifrågavarande saneringsåtgärdema brukar benämnas handräclcningskosmader.
Naturvårdsverket har dock hos regeringen hemställt att det införs en ordning som säkerställer att den som orsakar handräclcningskosmader också betalar dessakosmader.
Med handräckningsfall avsessåledesi detta betänkandede fall då en sådanåtgärd bekostasmed medelsomdisponerasav Naturvårdsverket till bestridande av kostnad för åtgärd som måste vidtas när den som är ansvarig enligt 5 § första stycket sista meningen miljöskyddslagen inte har fullgjort sin skyldighet.
Jagavgav i enlighet med direktiven i december 1992rapporten SOU 1992:135 Miljöskadeförsäkring och handräckningskostnader. Mina överväganden i rapporten mynnade ut i att en tänkbar lösning på den ovan berörda problematiken var att utvidga det nuvarande:niljöskadeförsäkringssystemettill omfatta även dessahandräckningskostnader.
att
I dettaslutbetänkande tarjag slutlig ställning i denna fråga genom att förorda en utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet genom en särskild saneringsforsälcring.
De alternativ till att utvidga miljöskadeförsäkringssystemet somjag närmare har övervägt är att låta det vara som i dag, införa förmånsrätt i konkurs för handräclcningskosmader, kräva ställande av säkerhet för samt att skapaen fond i stället för en försäkring.
Sammanfattning
Det som främst talar emot att låta det vara som i dag jag anser vara att principen om att förorenaren skall betala i så fall frångås. Att införa förmánsrätt ikonkurs för ifrågavarande kostnader jag anser inte vara någon framkomlig väg, främst det skälet att handräckningsav kostnader vanligtvis blir att betrakta som massafordringar eftersom konkursboet kan bedriva miljöfarlig verksamhet genom t.ex. lagring av avfall. Massafordringar skall som bekant betalas först, även före förmánsberättigade fordringar. Ytterligare ett skäl som talar emot att införa förmånsrätt är att trenden i dag går i motsatt riktning, vilket bl.a. har kommit till uttryck i att Insolvensutredningen har lagt fram förslag om att statensförmánsrätter för skatter och avgifter skall avskaffas, se betänkandet SOU 1992:113 Lag om företagsrekonstruktion 328-336. s. Ställande av säkerhet har jag avvisat lämplig lösning då det som en inte av praktiska orsaker kan bli heltäckande lösning. Det skulle dock en vara möjligt att införa krav på ställande säkerhet i vissa branscher av av industrin. I stället för försäkring skulle man kunna ha en fond. En försäkringslösning ger dock fördelar framför fondlösning, en när det gäller finansiering, skadereglering och administration. Dessutom har vi ett redan färdigt försäkringssystem. Pá nu anförda skäl har jag ansett att en försäkring är att föredra före fond. en När det sedangäller försäkringslösningens utformning föreligger det en del komplikationer. De är dock inte värre än att det enligt min mening går att lösa dem. Problem är bl.a. för handen i förhållande till den konkursrättsliga regleringen i och med att handräckningskostnader sin karaktär genom av massafordran utgör en tyst realbelasming på konkursboet. I regeringsoch koncessionsnämndspraxis har emellertid vid flera tillfällen fastslagits att konkursbon, för de fall de t.ex. lagrar miljöfarligt avfall och
ll
Sammanfattning
bedriva miljöfarlig verksamhet, är ansvariga för de därigenom anses ifrågavarande kostnaderna.
Miljöskadekonsortiet har etti principåtagande preliminärt angivit hur försäkringsvillkoren för en saneringsforsälcring skulle kunna seut.
Jag därför att försäkringslösningen bör väljas.
anser
För att underlätta handläggningen av saneringsfallen både för tillsynsmyndigheter och försäkringsgivare föreslår jag att konkursförvaltaren i 7 kap. 8 a § i konkurslagen 1987:672 åläggs
en ny anmâlningsskyldighet till tillsynsmyndigheten enligt miljöskyddslagen om ett saneringsbehoveller behov avatt omhändertamiljöfarliga ämneneller avfall föreligger.
Obligatorisk ansvarsförsäkring
Komplettering av miljöskadeförsälcringssystemet med en obligatorisk ansvarsförsäkring för kemikaliehanterama anserjag främst av tre skäl inte böra ske. Det första skälet är att brister i ansvarssystemetinte botas genom att en ansvarsförsäkring införs. För det andra är dagens ersättningssystemmiljöskadeförsäkringen, trafikskadeersättning, läkemedelsförsäkring m.fl. såvältäckande att något mera betydande behov av ett komplement inte föreligga. För det tredje skulle en lämpligare
synes lösning även jag inte förordar den, att man gör ändringar i
vara, om miljöskadeförsälcringen så att den omfattar även skador orsakade av kemikalier.
Summary
Thepresent position
The provisions governing environmental damage insurance are incorporated in §§ 65 68 of the Environment Protection Act 1969:387
and the Ordinance on Environmental Damage Insurance 1989:365.
Under the above-mentioned provisions, environmental damage insurance to be available to provide compensation in certain casesfor those who have suffered damage as defined in the Environmental Damage Act 1986:225. This insurance to be subject to conditions approved by the Government or the public authority appointed by the Government for the purpose. Anyone carrying on environmentally hazardous activities which, under the Environment Protection Act, require an operating permit or submission of report to the appropriate
a authority must pay a contribution to the insurance system in amount
an as specified in tables approved the Government or the appointed public authority.
The Government has specified the contribution amounts to be paid by those under a duty to make such payments in the Ordinance
on Environmental Damage Insurance and has exempted certain activities requiring an operating permit or submission of a report from the obligation to pay such contributions.
Compensation for personal injury or damage to property falling within the scope of the Environmental Damage Act paid under the
Summary
enviromnental damage insurance system in accordancewith the detailed conditions of the insurance
the injured party entitled to compensation pursuant to the
Environmental Damage Act but unable to receive payment of
the compensationor no longer entitled to demand payment of
the compensation; or
2. not possible to ascertainwho responsible for the injury
or damage.
The scopeof the insurance thus detemtined by both the Environmental Damage Act and the conditions of the insurance.
The Environmental Damage Act involves strict liability for damage or injury causedby pollution of water, soil or air in the surrounding area by activities conducted on real property.
The conditions of the insurance contain detailed provisions regarding the limitations of the insurance, the excess sum and calculation of compensation in certain cases.
should be particularly noted that entitlement to compensationunder the environmental damage insurance system subsidiary to the right to claim compensation from those causing damageor injury.
Scope of this report
The of referencefor this dir. 1992:13, Apmngix l
terms report see given to me by the Government involves the consideration of three main issues. The first concerns the evaluation of the environmental damage insurance, entailing analysis and proposals regarding the future forms of and conditions for the insurance; the second‘concerns the question of
Summary
whether the environmental damageinsurance should be extended to cover the costs of decontamination when operations a company ceases assistance cases; and the third involves consideration of the question of whether the environmental damageinsurance should be supplemented by compulsory liability insurance for those handling chemicals.
Evaluation of the environmental damage insurance
As far as the first issue concerned, I consider that the forms present of environmental damage insurance should be retained. When considering this issue I have found that either the environmental damage insurance assuch or the cooperation between the insurance companies does conflict with the competition law provisions founded on EC legislation and incorporated in the new Competition Act 1993:20. Hence, ought to be possible for the Environmental Damage Consortium to continue to take care of the environmental damage insurance. proposed that the present insurance conditions be amended to reinforce the individual’s right to compensation that the so property insurance conditions, like the personal injury conditions, should include the right to compensation for damage whose attributable cause to environmental impact other disturbance occurring after or the Environmental Damage Act entered into force on 1 July 1986. I also propose that the conditions be amended improve the so as to individual’s prospects of obtaining compensation for of litigation costs or other investigations. In the main report of the Environmental Protection Committee Swedish Government Official Reports SOU 1993:27 proposed that the link to real property in the Environmental Damage Act 1986:192 be severed. If this proposal adopted, this will that mean
l5
Summary
vehicular traffic, rail traffic, air traffic and shipping will fall within the scopeof the Environmental Damage Act, thecompensation chapter of theproposed Environmental Code. Since the Environmental Damage Act and the Rail Traffic Act 1985:192 differ to some extent in their definition of the scope of strict liability, I have therefore proposed in such cases that section chapter 5 of the Rail Traffic Act be supplemented by a paragraph making a reference to the Environmental Damage Act for damage or injury falling within the scopeof that Act. However, this will not affect the scope of the environmental damage insurance, since the insurance conditions exclude the right to compensation for damage or injury caused by rail operations.
Costs of decontamination when a company ceasesoperations
Where a company ceasesoperating, particularly as a consequenceof bankruptcy, a store of environmentally hazardous waste, process chemicals and other material which must be dealt with often left behind. The soil on company premises also sometimes so badly polluted that decontamination essential.
The environmental damage insurance does not cover compensation for the costs of disposal of such material and decontamination.
Instead certain costs for removal, restoration and decontamination have been funded from an appropriation administered by the Swedish Environmental Protection Agency for financing restoration and decontamination of all kinds. The costs of such decontamination are usually termed assistance costs.
However, the Swedish Environmental Protection Agency has asked the Government to introduce a provision to ensure that those causing assistancecosts to be incurred also pay them.
Summary
Thus, for the purposes of this report, the term assistance cases refers to caseswhere such action paid for using funds available from the Swedish Environmental Protection Agency to meetthe cost of action that must be taken when those responsible pursuant to the last sentence of the ñrst paragraph of section 5 of the Environment Protection Act has not fulfilled their obligations. I submitted thereport Environment Damage Insurance andAssistance Costs SOU 1992:135 in 1992 in accordance with the directives I had received. The conclusion I drew in that report was that a conceivable solution to the above-mentioned problem to extend the present was environmental damage insurance system to cover assistancecosts. In this final report I now adopt my final standpoint this issue by on recommending an extension of the environmental damage insurance system in the form of a separatedecontamination insurance. The alternatives to extending the environmental damage insurance system which I have considered in some detail are to allow the system to remain as at present, to introduce a preferential right in bankruptcies for assistancecosts, to demand the provision of security for such costs and to create a fund instead of insurance an system. In my view, the prime argument against allowing things to remain as they are today that this would departure from the polluter represent a pays principle. I do not consider the introduction of preferential right in a bankruptcies in respect of the costs in question to be feasible, mainly because assistance costs will usually be regarded claim the as a on bankruptcy estate itself, since the estate regarded conducting as environmentally hazardous activities by virtue of the fact that stores waste. As generally known, claims bankruptcy estate payable on a are first, even before other preferential claims. Another againstthe argument
Summary
introduction of a preferential right that the present trend in the opposite direction, which, among other things, evidenced by the fact that the Insolvency Committee report contains proposals that the state’s preferential claims for taxes and charges be abolished see the draft Reconstruction of Enterprises Bill SOU 1992:113, pp 328 336.
-
I have rejected the idea of providing security for assistancecosts as inappropriate on the grounds that, for practical reasons, would not be suitable or adequatein all situations. would be possibleto introduce the requirement for security to be provided in certain sectors of trade and industry, however.
A fund could be set up instead of insurance. However, an insurance system has advantages over a fund system in terms of financing, loss adjustment and administration. Moreover, we already have an insurance system in place. For thesereasonsI consider an insurance system to be preferable to a fund.
There are a number of complications as regards the form an insurance system should take, although in my view the difficulties involved are not insurmountable.
For example, there are problems relation to bankruptcy law, since, because assistancecosts are in the nature of a claim on the bankruptcy estate itself, they constitute a hidden encumbrance on the estate. However, the Government and the National Licensing Board for Environment Protection haveon several occasionsconfirmed aprecedent whereby bankruptcy estateswhich storeenvironmentally hazardouswaste have been held responsible for assistancecosts.
As part of a preliminary commitment in principle theEnvironmental Damage Consortium has specified the form which insurance conditions for decontamination could take.
Summary
I am therefore of the view that an insurance system should be adopted.
To easethe administration and processing of decontamination
cases, both for supervisory authorities and insurers, I propose that there be
a new chapter section 8 a of the Bankruptcy Act 1987:672 in which the trustee in bankruptcy placed under a duty to notify the supervisory authority asspecified in the Enviromnent Protection Act there need
a for decontamination or disposal of environmentally hazardous substances or waste.
Compulsory liability insurance
I hold the view that the environmental damage insurance system should not be supplemented by compulsory liability insurance for those handling chemicals. There are tluee main reasonsfor my view. The first that shortcomings in the liability system should not be rectified by the int:roduction of a liability insurance. Secondly, the present compensation system environmental damage insurance, traffic injury insurance, medicines insurance etc socomprehensive that there would
not appear to be any need for additional The third that, although I
cover. reason do not recommend a more appropriate solution would be extend the
to environmental damage insurance system to cover damage injury
or caused by chemicals.
Författningsförslag
Förslag till
Lag om ändring i miljöskyddslagen 1969:387
Härigenom föreskrivs att 65 och 66 §§ miljöskyddslagen 1969:387 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
För ersättning i vissa fall till den För ersättning i vissa fall till den som har lidit skada enligt miljö- som har lidit skadaenligt miljöskadelagen 1986:225 skall det skadelagen 1986:225 och för finnas en försäkring miljöskade- betalning vissa kostnader av som försäkring med villkor har har uppkommit för vid som staten godkänts av regeringen eller den tillämpning 4] § eller 47§ av a myndighet som regeringen be- denna lag skall det finnas en stämmer. Den som utövar verk- försäkring miljöskadeförsäkring samhet som enligt denna lag respektive saneringsförsäkring eller enligt föreskrifter som har med villkor har godkänts som av meddelats med stöd av lagen regeringen eller den myndighet kräver tillstånd eller anmälan regeringen bestämmer. Den som skall bidra till Försäkringen med som utövar verksamhet som belopp som framgår av tabeller
‘ Lagenomtryckt 1989:363 21
Författningsjörslag
har godkänts regeringen enligt denna lag eller enligt som av eller den myndighet som rege- föreskrifter som har meddelats ringen bestämmer. Beloppen med stöd av lagen kräver tillskall betalas i förskott för kalen- stånd eller anmälan skall bidra derår. till försäkringen med belopp som
framgår av tabeller som har
godkänts av regeringen eller den
myndighet som regeringen be-
stämmer. Beloppen skall betalas
i förskott för kalenderår.
Från miljöskadeförsäkringen Från miljöskadeförsäkringen betalas, enligt vad närmare betalas, enligt vad som närmare
som anges i försäkringsvillkoren, anges i försäkringsvillkoren, ersättning till skadelidande för ersättning till skadelidande för sådan eller sakskadasom sådanperson-eller sakskadasom
person-
i miljöskadelagen avses i miljöskadelagen avses 1986:225 1986:225
den skadelidande har om den skadelidande har
om rätt till skadeståndenligt miljö- rätt till skadestånd enligt miljöskadelagen inte kan få ska- skadelagen men inte kan få ska-
men deståndet betalt eller rätten att deståndet betalt eller rätten att kräva ut skadeståndet är för- kräva ut skadeståndet är förlorad, lorad,
2. det inte kan utredas 2. om det inte kan utredas
om
är ansvarig för skadan. vem som är ansvarig för skadan. vem som
Från saneringsförsäkringen
betalas, enligt vad som närmare
Farfattningsförslag
anges i försäkringsvillkoren, ersättningför saneringskostnader som har uppkommit med anledning av att en tillsynsmyndighet har meddelatförordnande om rättelse enligt 41 a § eller begärt handräckning enligt 47 om den somär ansvarig enligt denna lag inte kan betala. Ersättning som nu sagts skall dock inte betalas för kostnader som har uppkommit med anledning av räddningsinsatser enligt räddningstjänstlagen 1986:1102.
Denna lag träder i kraft den
Författningsförslag
2. Förslag till
Lag om ändring i konkurslagen 1987:672
Härigenom föreskrivs att det i konkurslagen 1987:672 skall införas en ny paragraf, 7 kap. 8 a av följande lydelse.
Föreslagen lydelse
7 kap.
8 a §
Förvaltaren skall till tillsynsmyn-
digheten enligt miljöskyddslagen
1969:387 anmäla om konkurs-
gäldenären har kvarlämnat
ntiliäfarliga ämnen eller miljö-
farligt asfalt som behöver om-
händertas. Detsamma gäller vid
misstanke om mark- eller vatten-
föroreningar.
Denna lag träder i kraft den
Fdrfanningsförslag
3. Förslag till
Lag om ändring i j
ärnvägstrafiklagen
1985:192
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 § jämvägstrañklagen 1985 2192 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap. 1§ Om någon i annat fall än som Om någon i annat fall än som förut har nämnts i denna lag har förut har nämnts denna lag hari tillfogats personskada eller sak- tillfogats personskada eller sakskada till följd av jämvägsdrif- skada till följd järnvägsdrifav ten, skall järnvägen ersätta ska- ten, skall järnvägen ersätta skadan med de undantag som anges dan med de undantag som anges i andra stycket och i 2 i andra stycket och i 2 Järnvägen är fri från ansva- Järnvägen är fri från ansvarighet enligt första stycket, om righet enligt första stycket, om skadan har orsakats av omstän- skadan har orsakats omstänav digheter som inte kan hänföras digheter inte kan hänföras som till själva jämvägsdriften och till själva jämvägsdriften och som järnvägen inte hade kunnat som järnvägen inte hade kunnat undgå eller förebygga följderna undgå eller förebygga följderna av även om den hade vidtagit av även om den hade vidtagit
Forfatminggbrslag
alla åtgärder som rimligen hade alla åtgärder som rimligen hade kunnat krävas av den. kunnat krävas av den.
För skada som omfattas av miljöskadelagen 1986:225 gäller i stället för första och andra styckena vad som i den lagen sägs om ansvar ävenför järnvägen.
Demaalag träder i kraft den
Inledning
1. Direktiven och betänkandets
uppläggning
I direktiv dir. 1992:13, som i sin helhet som bilaga; fogas till detta betänkande, uppdrar regeringen åt mig att göra en översyn reglerna av om miljöskadeförsäkring samt lämna förslag till de framtida formerna och villkoren för försäkringen. Denna del av uppdraget redovisas i avsnitt Iuppdraget ingår vidare att lämna Förslagtill hur finansieringen skall skeaveventuella saneringsbehovsomkvarstår efter det att ett företag har försatts i konkurs eller av någon annan anledning lagt ned sin verksamhet, de s.k. handräckningsfallen. Förslag bör enligt direktiven lämnas på hur denna fråga kan lösas inom ramen för en utbyggd miljöskadeförsäkring. Mina överväganden och förslag i denna del av uppdraget framgår av avsnitt Slutligen uppdrar regeringen åt mig att överväga om miljöskadeförsâlcringssystemet bör kompletteras med en obligatorisk ansvarsförsäkring för kemikaliehanterama. Denna del uppdraget av redovisar jag i avsnitt 10. Jag har i enlighet med direktiven avgivit särskild SOU en rapport 1992:135 Miljöskadeförsäkring och handräckningskostnader till regeringen, vari redovisas de särskilda problem som kan vara förenade med de s.k. handräckningsfallen samtpreliminärt belyses hur lösning en som innebär ett ökat ansvar för förorenaren skulle kunna se ut. Regeringen har låtit remissbehandla rapporten, seavsnitt 2. I rapporten redogörs det vidare för miljöskadeförsäkringens
Inledning
tillämpningsområde och gällande försäkringsvillkor samt bakgrunden till problemen med saneringskostnader vid företagsnedläggelser. Försäkringsvillkoren har också fogats till detta slutbetänkande som ila 2.
Miljöskyddskommittén har avgivit betänkandet SOU 1993:27 Miljöbalk. De delar betänkandet som är av intresse för
av miljöskadeförsäkringen redovisar jag iavsnitt 4.1, varefter jag iavsnitten 4.2 och 4.3 redogör för hur försäkringen har kommit att tillämpas i praktiken respektive för synpunkter på försäkringens utformning och villkor som har framförts från intressenter.
Redogörelsen i avsnitt 5 för vissa andra ersättningssystem är främst föranledd behovet en bakgrund till densenarediskussionen i avsnitt
av av 8.3 den nuvarande fastighetsanlmymingen i miljöskadeförsäkringen
om bör frångås avsnitt 5.2, samtidigt som den innehåller exempel på
kan utgörajämförelsematerial och bilda bakgrund ersättningssystem som till avsnitt 10 handlar frågan om en obligatorisk försäkring för
som om kemikaliehantxama bör införas.
Sverige och den Europeiska gemenskapen EG bildar
Avsnitt 6 om bl.a. bakgrund till mina överväganden och förslag i avsnitt 8.4 om försäkringsbolagens samverkansformer. I avsnittet redogörs dessutom för de delar EG:s miljörättsystem, som kan vara av intresse i nu
av förevarande sammanhang.
I avsnitt 7 slutligen redovisas en del internationella och utländska förhållanden kan användas som jämförelsematerial. Här är
som Europarådskonventionen om miljöskador, sombehandlasi avsnitt 7.1, av särskilt intresse, eftersom den kan komma att bli en del av den svenska rättsordningen.
Inledning
2. Avgiven till rapport regeringen
I december 1992 överlämnade jag till regeringen rapporten SOU 1992:135 Miljöskadeförsâlaing och handräckningskostnader. Regeringen har låtit remissbehandla rapporten. Kopior av remissvaren har överlämnats till mig. Remissvar har inkommit från Statens räddningsverk, Finansinspektionen, Riksrevisionsverket RRV, Arbetarskyddsstyrelsen, Kammarkollegiet, Statens naturvårdsverk SNV, Koncessionsnâmnden för miljöskydd, Svea hovrätt, Hovrätten för Övre Norrland, tingsrättema i Stockholm och i Umeå, Kronofogdemyndighetema i Stockholm och Kristianstad, Länsstyrelserna i Kalmar och i Göteborgs och Bohus lån, Svenskakommunförbundet, Partille kommun, Sveriges advokatsamfund, Sveriges Industriförbund, Föreningen för miljöskadeförsâkring, Miljöskadekonsortiet, Svenska Renhallningsverks-Föreningen samt Sveriges Försäkringsförbund. Remissvaren har ingått i det material som har legat till grund för utformningen av avsnitt 9 saneringskostnader vid om företagsnedlåggelser.
Inledning
3. Överlämnad skrivelse
Regeringen har till mig överlämnat en skrivelse med bilagor från WMI Sellberg AB, Stockholm.
Bolaget berör i sin skrivelse i huvudsak de problem som ligger i att det allmänna kan få stå för saneringskosmader och föreslår därför att företag bör ställa säkerhet för sådanakostnader.
Beträffande lösningen på de problem som bolaget sålunda berör hänvisar jag till avsnitt 9 i detta betänkande.
Bakgrund och problemställning
4. i
Miljöskadeförsäkringen dag
Mil jöskadeförsäkrin tillämpningsområde och gällande försäkringsvillgens kor har jag redogjort för i min tidigare till regeringen avgivna rapport SOU 1992:135 Miljöskadeförsäkring och handräckningskostnader, avsnitt 2.1 Miljöskadeförsälcringen, s 11-28. Försäkringsvillkoren återges även i biLaga_; till detta slutbetänkande. I detta avsnitt kommer jag att beskriva hur miljöskadeförsälcringen i praktiken har fungerat och kommit till användning samt redovisa de synpunkter som har framförts från olika intressenter rörande försäkringens utformning och villkor. Före denna redogörelse skall jag dock i korthet beröra ett utredningsbetänkande innehåller förslag som av betydelse för miljöskadeforsälcringen.
4.1 Förslag till miljöbalk
Miljöskyddskommittén ME 1989:04 överlämnade den 31 1993 till mars regeringen betänkandet SOU 1993:27 Miljöbalk, vari föreslås att miljöskadelagen och bestämmelserna i miljöskyddslagen om miljöskadeförsäkring skall ingå som var sitt kapitel i den förslagna miljöbalken 29 respektive 30 kap.. Beträffande miljöskyddslagens bestämmelserommiljöskadeförsälcring är de föreslagna ändringarna endast av redaktionellt slag. När det gäller miljöskadelagen är det däremot fråga del ändringar i sak. om en Miljöskadelagen avgränsar på sätt som har beskrivits i min rapport s. 13-20 området för miljöskadeförsälcringens tillämpning. Av miljöskade-
Kapitel 4
lagen, sedd tillsammans med vad som föreskrivs i bestämmelserna i miljöskyddslagen om miljöskadeförsäkring och de gällande försäkringsvillkorcn, framgår såledesförsäkringsskyddets omfattning.
Den mest betydelsefulla ändringen som Miljöskyddskommittén Föreslår i miljöskadelagen får nog anses vara att den förutsättning för lagens tillämplighet består i att det skall vara fråga om skada
som orsakad av verksamhet på fastighet frångås. Detta innebär att även motorfordons-, jämvägs- och flygtrafik samtsjöfart kommer att omfattas
miljöbalkens bestämmelser om skadestånd.Särskilt för sjöfartens del av medför detta en förändring av principiell natur. Ett culpaansvar omvandlas till ett strikt ansvar se vidare avsnitt 5.1.4 om sjöfart.
Miljöskyddskommittén har i huvudsak motiverat ändringen med att gränsen för vad som avsesmed verksamhet på fastighet är oklar och att det inte finns anledning att göra skillnad mellan läckage från en kemisk fabrik och från en vältande tankbil eller jämvägsvagn.
Även vad kommittén föreslagit att antalet stömingskällor bör
om utökas med biotekniska produkter och strålning se nästa stycke talar enligt kommitténs mening för att fastighetsanknytningen frångås.
För immissionsskadomas del föreslås det, som redan nämnts i föregående stycke, att skadestånd skall utgå även för skador orsakadeav biotekniska produkter och strålning. Som motiv för detta anförs att dessa stömingskällor innefattar sådanarisker att de bör omfattas av ett strikt ansvar.
Däremot vill Miljöskyddskommittén föra över skadororsakadegenom sprängning, grävning eller dylikt till 3 kap. jordabalken, eftersom sådana skador kan ha föga att skaffa med bestämmelsernai miljöbalken,
anses som bl.a. inte reglerar explosiva varor.
begränsning beträffande ansvarssubjekten
Vidare föreslås det att en införs. Med motiveringen att ansvaret annars synes alltför strängt
Kapitel4
undantas privatpersoner, i egenskapav fastighetsägare eller tomträttsha-
vare, från det nuvarandestrikta ansvareti miljöskadelagen. Annan änden
som har orsakat skada i näringsverksamhet eller offentlig verksamhet är därför skadeståndsskyldig endast om han har orsakat skadan uppsåtligen
eller genom vårdslöshet.
Slutligen föreslår Miljöskyddskommittén att preskriptionstiden
förlängs från tio till trettio år for personskadatill följd av vatten-, luft-
eller markförorening eller genom strålning. Kommittén har i denna del på s. 704-705 i betänkandet anfört följande:
Frågan om förlängd preskriptionstid för miljöskada diskuterades vid miljöskadelagens tillkomst. Miljöskadeutredningen föreslog att preskriptionstiden för personskador till följd av vatten-, luft- eller markförorening eller annars genom kemisk eller fysikalisk-kemisk inverkan skulle förlängas från nuvarande tio år till tjugofem år vid personskada. Utredningens förslag mötte stark kritik och avvisades av statsmakterna. I samband med förslaget till produktskadelag, sedermera betecknad produktansvarslag, diskuterades på nytt en yttersta preskriptionstid tjugofem år vid personskada.Även den
om gången föll förslaget- av många skäl, bl.a. svårigheten eller omöjligheten för tillverkaren och andra att erhålla försäkringsskydd under så lång tid. Avgörande för frågan om preskriptionstidens längd ansågs dock vara kravet på en harmonisering med EG:s produktansvarsdirektiv. Även skadeersättning för miljöskada vid preskription
- om kan utgå från miljöskadeförsäkringen anser vi att skäl talar för att i fråga om personskador ännu en gångpröva frågan förlängning
om av preskriptionstiden vid miljöskada. Vi erinrar om att vi kommit till motsatt resultat när det gäller den straffrättsliga preskriptionen se avsnitt l7.3.3. I likhet med Miljöskadeutredningen anservi att goda skäl talar för en förlängning av preskriptionstiden i varje fall vid vissa slag av miljöskador vatten-, luft- och markföroreningar. Här
kan det typiskt sett dröja länge innan skadeverkningama visar sig. Samtidigt har möjligheterna ökat att med tillräcklig grad av sannolikhet fastslå att en viss förorening varit orsak till en skada. Om
~— preskriptionstiden för personskador förlängs kommer den förlängda preskriptionstiden att gälla bara ett litet antal fall. I praktiken torde det bli vid gradvis uppstående skador som den förlängda preskriptionstiden får någon betydelse. Åtminstone vid luftföroreningar är
sou 1993:78 Kapitel 4
sådanaskador ofta allvarliga, som t.ex. asbestosoch silikos. Det är just vid sådanaskador somdet framstår som särskilt angeläget att den skadelidande kan få ersättning även efter längre tid än tio år. Att en skadegörande verksamhet skulle komma ifrån ansvaret för sina föroreningar redan på den grunden att det dröjt tio år innan skadeverkningarna klart visat sig utgör ett avsteg från de principer om ansvar för miljöñroreningar som vi i övrigt velat ge uttryck för i miljöbalken. Argumentet mot en förlängning av preskriptionstiden
ligger främst på det ñrsäkringsmässiga planet. Om inte rätten till ersättning kan försäkras får en förlängd preskriptionstid endast begränsat intresse för de skadelidande. Det synes förenat med avsevärdasvårigheter att få till stånden ansvarsförsäkring somtäcker ansvaretför miljöskador under flera decennier. Det skulle ocksåvara svårt att återförsäkra ett sådant ansvar, i vart fall skulle det bli mycket dyrt. Vidare kan det komma att krävas att försäkringen alltjämt är i kraft när skadan anmäls. En försäluingslösning enligt denna modell ger såledesett skydd endast sålänge som det ansvariga företaget består och betalar försäkringspremien. De nyss anförda
skälenför att en skadelidande skall få ersättning för även senaskador är emellertid starka. Visserligen kan han som förut antytts få ersättning från miljöskadeförsäkringen. Denna är emellertid en kollektiv försäkringsform. Det är önskvärt au så långt möjligt de enskilda skadevållarna urskiljs och belastasmed kostnaderna för sina skador, direkt eller via ökade försäkringspremier. Vi förordar sålunda efter en sammanvägning av skälen för och emot att preskriptionstiden vid personskada till följd av vatten-, mark- eller luftförorening förlängs till förslagsvis trettio år. Att vi här väljer trettio år beror uteslutande på att denna frist nämns som yttersta preskriptionstid i ett utkast till konvention om ersättning för miljöskada som utarbetats inom Europarådet. Sammapreskriptionstid bör enligt vår mening gälla även personskadagenom strålning. Däremot finns det inte skäl att i miljöbalken ta upp frågan om skador genom kemisk eller fysikalisk-kernisk inverkan; sådana skador synes snarare höra hemma under produktansvarslagen.
Mina synpunkter på och de närmare konsekvenserna för miljöskadeför-
säkringens del av de av Miljöskyddskommittén föreslagna ändringarna
berör jag i avsnitten 8.1-
Kapitel 4 SOU l993:78
Jag går nu över till att beskriva hur miljöskadetörsäkringen i praktiken har kommit att tillämpas.
4.2 Försäkringen i praktisk tillämpning
Miljöskadetörsälcringen har nu funnits i drygt fyra år. Under perioden den l juli 1989 till den 28 februari 1993 har ingen utbetalning gjorts. Under sammaperiod anmäldes 28 anspråkpå ersättning miljöskadeförur säkringen till miljöskadekonsortiet. Konsortiet avslog ersättningsanspråken i 27 fall. Det 28:de fallet är när detta skrivs inte avgjort. Av de 27 fallen var ett fall ñngerat. Detta fall har räknats bort i den fortsatta diskussionen. Över-prövning i miljöskadeförsälaingens skadenämnd har skett i ett fall. l 12 fall knappt häften hade den anmälda skadan uppstått före den 1 juli 1989 en av skadorna var personskada och såledespreskribevar rad enligt sakförsåkringsvillkoren § 13. En tredjedel 4 fall av dessa anmälda skador är att hänföra till tiden mellan den l juli 1986 och den l juli 1989. Om samma försäkringsvillkor hade gällt för sakskada som för personskada se §§ 13 i villkoren, skulle alltså tredjedel färre en sakskador ha varit preskriberade. l samtliga dessa fall har det dock funnits även andra avslagsgrunder. l sammanhanget kan det nämnasatt antalet skador där störning och skada är åtskilda i tiden uppgår till 12 fall knappt hälften. Av de anmälda fallen har det i 11 fall varit fråga om skador som har varit preskriberade enligt den vanliga üoårspreslcriptionen ipreslcriptionslagen 1981:130. Ingen dessaskador är dock ersåttningsgill, eftersom av samtliga har inträffat före miljöskadetörsäluingens ikraftträdande.
Kapitel4
Övriga avslagsanledningar förekommer relativt ofta är att den
som skadelidande är juridisk person eller näringsidkare ej mindre enskild sådan, 7 fall, och att det begärs ersättning ur försäkringen för sanering på egenfastighet, även det i 7 fall.
Mina överväganden och förslag med anledning av miljöskadeförsäkringens tillämpning redogör jag för i avnitten 8.1 Utvärdering och 8.3 Försäkringsvillkoren.
Jag övergår nu till att redogöra för de synpunkter som från olika intressenter har framförts rörande försäkringens utformning och villkor.
4.3 Synpunkter på försäkringens utformning och villkor
Avsnittet inleds med att två av intressenterna presenteras.
Föreningen för ntiljöskadeförsälcring, som är en sammanslutning av betalningspliktiga till försäkringen, består av följande tio huvudmän: Lantbrukarnas Riksförbund, Petroleumhandelns Riksförbund, Statens vattenfallsverk, Svenska Kommunförbundet, Svenska Kraftverksföreningen, Svenska Petroleum Institutet, Svenska Renhållningsverks- Föreningen, Vatten- ochavloppsverksföreningen, Värmeverksföreningen och Sveriges Indusuiförbund.
Miijöskadekonsortiet består av de fem försäkringsbolagen Folksam, Skandia, Wasa, Trygg-Hansa och Länsförsäkringsbolagen.
Föreningen för MiljQ§l;§g1gf§rg1@ g har sammanfattningsvis framfört följande synpunkter.
Föreningen stora fördelar i det nuvarande miljöskadeförsäk-
ser ringssystemet framför sådan statlig fondbildning som föreslogs i
en
Kapitel 4
betänkandet SOU 1987:15 Miljöskadefond. Dock finns det anledning att rikta kritik mot systemets tekniska utformning. Främst framhåller föreningen att det föreligger stora svårigheter att åstadkomma korrekt en premiesättning i försäkringssystemet. Den ursprungliga premienivån på ungefär 25 miljoner kronor per år bestämdesav försäkringsgivama med utgångspunkt i Miljöskadefondsutredningens betänkande, där de årliga utbetalningarna uppskattades till ungefär 10 miljoner kronor i ett inledningsskede. Fondutredningens bedömning vilade inte på någon egentlig utredning och det har nu visat sig att utredningen kraftigt överskattade ersättningsbehovet. Någon egentlig utredning av skadefrekvenser och omfattningen av tänkbara skador har inte heller gjorts försäkringskonsortiet. av Hittills har försäkringsgivama tillgodogjort sig ungefär 120 miljoner kronor, ränteintäkter medräknade, utan att någon skadeersättning alls har utbetalats. Den premiejustering som skedde inför försäkringsåret 1992 innebar inte någon sänkning utan endastatt totalpremien återfördes till den ursprungligen fastställda nivån, 25 miljoner kronor. Det är enligt föreningen uppenbart att den ursprungliga premienivån bygger på överdrivna uppskattningar av såväl skadefrekvens som ersättningsbehov. Det är givetvis svårt att finna en riktig premiesättning för en försäkring som den aktuella, särskilt det inte finns några egentliga som utredningar om skadehistoriken. Ett sätt att nå en korrekt och rimlig premiesättning i situation en där en tillförlitlig och tillräcklig skadehistorik saknas är att handla upp det efterfrågade försäkringsskyddet i helt fri konkurrens. Miljöskadeförsäkringen har emellertid inte upphandlats i fn konkurrens. Tvärtom eliminerades den potentiella konkurrens somfanns mellan två konsortier genom att dessa föstes samman till ett.
Kapitel 4
Miljöskadeförsälaingens nuvarandekonstruktion ochhantering vilka
i praktiken innebär att ett konsortium som täcker mycket stora delar av den svenskamarknaden av regeringen har givits en monopolställning för obestämd framtid synes dessutom vara svår att förena med det
konkurrensrättsliga regelverk som kommer att gälla i framtiden.
För att nu rätta till bristerna i försäkringen bör premiebetalama ges möjlighet att såsomförsäkringstagare handla upp försäkringsskyddet.
Försäkringens skyddsnivå ochomfattning bör fastställas av regeringen, medan de villkor i försäkringen som rör förhållandet mellan Försäkringsgivare och premiebetalare bör göras till föremål för en fri förhandling mellan företrädare för betalama och intresseradeförsäkringsgivare.
Utländska försäkringsgivare bör också få delta i anbudsgivningen.
Administration och skadehantering bör utan att några mera beaktansvärdaproblem uppstår kunnaöverlåtas till en ny försäkringsgivare.
Syftet med den av föreningen sålundaföreslagna förändringen är att ge premiebetalarna möjlighet att införskaffa det försåkringsskydd som regeringen efterfrågar till bästa möjliga villkor och lägsta möjliga kostnad.
Miljösggekgnsggge; har till bemötande av vad föreningen anfört samt för egendel sammanfattningsvis framfört följande synpunkter.
Konsortiet har strävat efter en kontinuerlig anpassningav avgiftsuttaget efter vunnen skadeerfarenhet. För 1992 har avgifterna såledessänkts med 20 procent.
Milj öskadeförsäkringen innebär ettåtagandeav sådanstorlek och risk att inget svenskt bolag ensamt kan ta på sig hela risken. Ett samarbete mellan flera bolag genom koassurans eller i konsortieform samt återförsåkring är nödvändigt.
Kapitel4
Utomlands torde till vissa delar miljöförsälcringsskydd över huvud taget inte kunna upphandlas, varför en utländsk återförsäkring borde medföra en fördyring. Föreningens invändning om bristande EG-anpassningkan ifrågasättas då försäkring av miljöansvar i pooler förekommer både i Holland och Italien samt då planer på en försäkringspool finns i Danmark. Att antalet anmälda skador är lågt kan bero påatt allmän kännedom om försäkringen ännu saknas. De skador som hittills har anmälts har endast varit skador som kan hänföras till gruppen småskador eller frekvensskador. Osäkerheten om det verkliga premiebehovet är fortfarande stort, eftersom inga katastrofskador ännuhar anmälts. Med tiden blir dessutom konsortiets riskexponering allt större. Försäkringsvillkorens utformning och avgiftemas storlek bör även i fortsättningen fastställas av regeringen. En flyttning av försäkringsansvaret mellan svenska Försäkringsgivare torde inte innebära några problem med hänsyn till de skadelidande. Däremot skulle det innebära ett resursslöseri att vid byte av försäkringsgivare behöva bygga upp nya register över avgiftspliktiga verksamheter. Konsortiet har sammanfattat sin inställning sålunda att det i och för sig har en positiv inställning till konkurrens vid försäkringsupphandling men ifrågasätter om en friare upphandling totalt sett leder till lägre en kostnad eller om inte ett motsvarande resultat kan nås inom nuvarande organisation. Konsortiet anseratt den nuvarande lösningen tillgodoser de krav som kan ställas på ett effektivt ersättningssystem inom detta speciella område.
Kapitel 4
har framfört den synpunkten att föreningen skulle uppskatta lättnader i stället fir ökade pålagor vad avser avgifter till miljöskadeförsåkringen.
Linköping, har anlagt de Synpunkternaatt bolaget, trots att detinte år mindre näringsidkare, såsom skadelidande bör ha rätt att utfå ersättning ur miljöskadeförsäkringen eller att bolaget befrias från skyldigheten att betala avgifter till försäkringen eller att dessai vart fall nedsåttes.
Slutligen har AP P r l Luleå, framfört
rm r den synpunkten att försäkringsavgiftemas storlek bör sättasi relation till företagensinvesteringar för att förbättra miljön.
Mina överväganden och förslag med anledning av vad intressenterna har anfört redovisas i avsnitt 8 miljöskadeförsäkringen, särskilt
om avsnitt 8.4 försåkringsbolagens samverkansformer.
om
5. Vissa andra ersättningssystem
5. 1 Inledning
I utredningsuppdraget ingår att överväga om miljöskadeförsäkringens anknytning till verksamhet sombedrivs på fastighet skall bibehållas, eller om det i stället är verksamhetens farlighet som skall vara avgörande för rätt till ersättning från försäkringen. I nästa avsnitt
5.2 skall därför en genomgång göras av vad som i dag gäller beträffande de skadeorsaker som nännast får antas vara åsyftade, nämligen motorfordons-, jämvägsoch flygtrafik samt sjöfart trafikskador. Redogörelsen gör inte anspråk på fullständighet utan är begränsadtill vad jag behövligt
anser för att bedöma den ställda frågan. Samtidigt innefattar genomgången en del exempel på fall där obligatoriska försäkringar har föreskrivits För att täcka ansvaret vid farliga verksamheter. Mina överväganden rörande frågan om fastighetsanknytningen bör frångås redovisas sedan i avsnitt 8.3 om försäkringsvillkoren.
I avsnitt 5.3 redogör jag sedan för vad som gäller ersättning för
om några andra skador, nämligen skador som faller under produktansvarslagen, läkemedels- och patientförsäkringama och atomansvarighetslagen, vilka här kan vara av intresse, främst såsomjämförelsematerial, exempel och bakgrund till avsnitt 10 som behandlar frågan om en obligatorisk ansvarsförsäkring för kemikaliehanterama bör införas. Även
ett försäkringsskydd som vissa vattenkraftproducenter i Sverige och Norge har skaffat sig kommer att i korthet att beröras, nämligen
en ansvarsförsäkring för dammägare.
Kapitel 5
5.2 Trafikskador
5.2. 1 Motorfordonstrafik
Regler om ersättning för skador till följd av trafik med motordrivet fordon finns i trañkskadelagen 1975:1410. Lagen har ändrats vid ett flertal tillfällen. Ändringama är dock ringa betydelse i förevarande
av sammanhang. Att här redogöra för alla dessaändringar anserjag därför inte nödvändigt. Förarbetena till lagensursprungliga lydelse återfinns i prop. 197576:15 och LU 197576:3.
Regleringen enligt tmñkskadelagen kan sammanfattningsvis sägas innebära ett strikt ansvar som täcks av en obligatorisk försäkring. Det strikta ansvaret är inte konstruerat som ett skadeståndsansvarutan som en skyldighet för försäkringsanstalt försäkringsgivare att utge vad som i lagenbenämnstrafikskadeersätming. Det personliga skadeståndsansvaret har därför ringa betydelsei trafikskadesammanhang ochden skadelidande vänder sig i praktiken nästan undantagslöst direkt mot skadevållarens försäkringsbolag.
Trafrkskadelagen tillämpas på skador till följd av trafik med alla typer motordrivna fordon utom sådanasom är avsedda att föras av
av gående eller används för tåvlingsändamål m.m. inom inhängnat
som område eller som utgörs av vissa motorredskap l §.
Det finns omfattande rättspraxis över vad som avses med
en begreppet skada till följd av trafik. Begreppet tolkas mycket vitt. Det är främst skador har uppkommit när parkering skett samt vid
som lastning och lossning som kan falla utanför trafikskadelagens tillämpningsområde.
Trañkförsäkring är obligatorisk och skall finnas för motordrivna fordon är registrerade i bilregistret och inte avställda samt for
som
Kapitel 5
annat motordrivet fordon som brukas i trafik här i landet, om det inte genombeslut av regeringen har undantagits från trañkförsäkringsplikten 2 och 4 §§. Staten är inte skyldig att hålla trañlcförsäkring 3 §.
Trañkskadelagen har den konstruktionen att ävenomden försäkringspliktige har underlåtit att fullgöra sin försäkringsskyldighet eller om regeringen har beviljat undantag så svarar antingen stateneller försäkringsanstaltema forsäkringsgivama solidariskt för att en därtill berättigad skadelidande erhåller ersättning ur försäkringen 15 och 16 §§. Detsamma gäller om den ansvariges identitet inte kan fastställas.
För fullgörande av försäkringsbolagens skyldighet i dessaavseenden har en trañkförsäkringsförening inrättats, i vilken forsäkringsanstaltema är medlemmar och vars stadgar fastställs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer 30 §. Konstruktionen för tankarna till en trañkförsäkringspool.
Med undantag for atomskada har den som lider personskada till följd av trafik med motordrivet fordon alltid rätt till trañkskadeersätming 8 §2st, lO§ l stochll § 1st.
Trañkskadelagens regler om sakskadaär mer svårtillgängliga. För de skador som här är av intresse, eller for skador på annat än inblandade motor- eller spårfordon och last som har befordrats med dessa,är dock regeln densamma som för personskador, nämligen ett strikt ansvar som täcks av den obligatoriska trafikförsäkringen ll § 1 st.
I fråga om ersättningens beräkning äger 5 kap. skadeståndslagen 1972:207 samt lagen 1973:213 om ändring av skadeständslivräntor motsvarande tillämpning.
Ersättningen är for varje händelsebegränsadtill 300 miljoner kronor, exklusive ränta och rättegångskostnader 14 §. Förslår beloppet inte till gottgörelse åt var och en av de skadelidande, utgår i första hand ersättning för personskada. Ersättning till sådanasom inte kan beredas
Kapitel 5
full gottgörelse nedsätts med samma kvotdel för var och en.
För att bibehålla sin talerätt skall skadelidande väcka talan inom tre år från det han ñck kännedom om att hans fordran på ersättning kunde göras gällande och i varje fall inom tio år från det fordringen tidigast hade kunnat göras gällande 28 §.
Av den nu gjorda redogörelsen framgår att skyddet för skador till följd av trafik med motorfordon kan sägasvara i det närmaste fullgott.
5.2.2 Järnvägstrafik
Regler om ersättning för skador till följd av jämvägsdrift finns i jämvägstraftklagen 1985:192. Förarbetena till lagen återfinns i prop. 1983842117 och LU 198485:27.
Den reglering som här nedan redogörs för gäller enligt jämvägstrafiklagen även för tunnelbana och spårväg.
Jämvägstrafiklagen innehåller en komplicerad reglering av järnvägs ansvarighet vid olika former av befordran av resande, godsm.m.. Såvitt här är av intresse, jämvägs ansvarighet i annat fall än vid befordran, gäller ett strikt ansvar med undantag för force majeure 5 kap. l §.
I 5 kap. 1 § uttrycks det strikta ansvaret i första stycket sålunda:
Om någon i annat fall än som förut har nämnts i denna lag har
tillfogats personskadaeller sakskadatill följd avjämvägsdriften, skall
järnvägen ersättaskadan med de undantag som anges i andra stycket
och i 2
Force majeure-undantaget i andra stycket uttrycks i sin tur sålunda:
Järnvägenär fri från ansvarighet enligt första stycket, om skadan har
orsakats av omständigheter som inte kan hänföras till själva jim-
vägsdriften och somjärnvägen inte hade kunnat undgå eller förebyg-
ga följderna av även om den hade vidtagit alla åtgärder somrimligen hade kunnat krävas av den.
Kapitel 5
Hänvisningen i första stycket till 2 § saknar i nu förevarande sammanhang intresse.
När som här det strikta ansvaret är föreskrivet på grund av en verksamhets speciella farlighet, är det naturligt att anta att det bygger på den allmänna skadestândsrättsliga princip som innebär att det strikta ansvaret är begränsat till skador som har sambandmed den för verksamheten typiska faran.
Rekvisitet till följd av jämvägsdriften i paragrafens första stycke är därför av särskilt intresse. Vad som är att hänföra till detta behandlas i förarbetena till lagen, särskilt i den ovan anmärkta propositionen s 302 ff och 317 ff samt lagutskottets betänkande s 13
I nämnda proposition sägs, efter konstaterandet att den närmare gränsdragningen får göras i rättstillämpningen, sammanfattningsvis följande.
En viktig fråga som bör uppmärksammas är omfattningen
av järnvägens skadeståndsansvar när det gäller skador som orsakas av transporterat gods, särskilt farligt sådant.
Under rekvisitet till följd av järnvägsdriften bör falla inte bara vad som händer under den tid jämvägsfordonen är under förflyttning utan också under uppehåll sker i anslutning till transport. Även skador
som en somuppkommer t.ex. vid en explosion i lasten när en vagn står stilla på ett sidospår i samband med en transport torde sålunda i princip vara skador i följd avjämvägsdriften. Också lastning och lossning torde vara att hänföra hit. Dock inte hela vagnslaster som lastas eller lossasgenom transportkundens försorg. heller hantering avgods i godsexpeditioner, magasin eller annan verksamhet utanför spáromrádet.
Det nu sagda innebär dock inte att järnvägen svarar för alla skador som uppkommer till följd av jämvägsdriften. Undantag gäller för force
Kapitel5
majeure enligt paragrafens andra stycke.
Fråga är härvid om det objektiva ansvaretomfattar skador som inte beror något annat än att godset är i järnvägens vård när en risk som härrör från godsetsinneboende egenskaperutlöses.
Innebörden härav är för transporterat gods del att en skadevållande händelse somberor enbart på godsetsinneboende egenskaper eller i allt väsentligt är hänförlig till dessa har ett så uttunnat samband med järnvägsdriñen att järnvägen bör vara ansvarig. Som exempel härpå kan nämnasdet fallet att en last av farligt gods exploderar eller börjar brinna till följd av en kemisk reaktion i lasten som är oberoende av hur godset hanterats under transporten.
Järnvägen blir dock inte fri från ansvar om den har försummat att vidta de åtgärder som rimligen hade kunnat krävas av den för att undgå eller förebygga den skadevållande omständigheten. Vad som krävs av järnvägen härvidlag bör bedömasmed utgångspunkt vad järnvägen insett eller bort inse om godsets farlighet.
I sitt betänkande anförde lagutskottet i nu berörda delar bl.a.
Utskottet ansluter sig till den uttryckta uppfattningen att järnvägen inte skall vara skadeståndsskyldig i sådana fall där skadan enbart beror på det transporteradegodsetsinneboende egenskaper. Utskottet vill dock peka på det undantagsom gäller om järnvägen varit försumlig och att det åligger järnvägen att visa att skadan uppkommit på sådant sätt att ansvarsfrihet föreligger.
Antalet fall där järnvägen inte ansvarar torde bli få. Det kan dock i det enskilda fallet bli fråga om betydande skador. Emellertid synesdet för närvarande inte vara möjligt att uppnå ett fullständigt skydd inom jämvägslagstiftningens ram. Problemet måstelösas annat sätt.
Kapitel 5
Sedan dessa uttalanden gjordes har både miljöskadelagen och produktansvarslagen l992:l8 trätt ikraft. Jämvägsskadoma täcks inte av någon obligatorisk försäkring. Någon bestämmelse som begränsar skadeståndet till beloppet finns inte beträffande de skador som här är aktuella. I fråga om skadeståndetsberäkning gäller 5 kap. skadeståndslagen. Preskriptionstiden är vid dödsfall tre år från dödsfallet, dock inte längre än fem år från den händelse som ledde till dödsfallet. Vid de sakskador som här är intresse är preskriptionstiden år från av tre den händelse som orsakade skadan.
5.2.3 Flygtrañk
Lagstiftningen angående flygtrañk är, i de delar den här intresse, är av intagen i 10 kap. i luftfartslagen 1957:297 och i lagen 1922:382 angåendeansvarighet for skada i följd av luftfart luftansvarighetslagen. Den sistnämnda lagen har ändrats åren 1975 och 1986. Förarbetena i deras ursprungliga lydelse återfinns i prop. 1922:257, antogs som oförändrad av riksdagen. Förarbetena till lO kap. luftfanslagen återfinns i prop. 198485:2l2 135-137 och 170. s. Enligt luftansvarighetslagen har ägare till luftfartyg strikt ansvar för skador som tillfogas person eller egendom inte befordras som med luftfartyget l §. Dock svarar om luftfartyget brukas utan lov, brukaren, om luftfartyget är köpt på kredit med äganderättsforbehåll, köparen, samt under vissa i lagen närmare angivna förutsättningar, nyttjanderättshavare 3, 3 a och 4 §§. Har till följd av luftfart med två eller flera luftfartyg uppstått skada, är ansvaret solidariskt 2 §. I fråga om skadeståndetsberäkning gäller skadeståndslagen.
Kapitel 5
skadestånd skall väckas inom två år från det skadan
Talan om inträffade 6 §.
I 10 kap. 2 § luftfartslagen stadgasdet att, om regeringen föreskriver det, det skall finnas trafikförsäkring för ansvaret enligt luftansvarighetslagen. Departementschefen anförde, i prop. 198485:212 s. 136, i denna fråga:
Regeringen har inte meddelat något generellt sådant förordnande.
Beträffande SAS och LIN ställs dock krav på försäkring i kon-
cessionema. I fråga all annan luftfart i förvärvssyfte än den som
om
bedrivs dessa båda företag ställer luftfartsverket som krav för
av
meddelande driftstillstånd att det finns en gällande försäkring. För
av
privatflygare finns inte något krav på försäkring.
5.2.4 Sjöfart
Reglerna sjöfart kan, såvitt här är intresse, indelas i bestämmelser
om av
rör oljeskador och bestämmelser som rör andra skador. som
Ansvarigheten för oljeskador regleras i lagen 1973:1198 om ansvarighet för oljeskada till sjöss. Lagen har ändrats åren 1975 och 1983. Förarbetena till lagen återfinns i följande propositioner och utskottsbetänkanden, 1973:140, LU 40, prop. 1975:12, LU 16
prop.
1982832159, LU 39. Det finns dessutom en internationell samt prop. fond för oljeskador. Ersättning fonden utgår enligt bestämmelser i
ur lagen1973:1 199 ersättning från deninternationella oljeskadefonden.
om Bådedenna lag och den förut nämnda lagen om ansvarighet för oljeskada till sjöss bygger på internationella konventioner, som vanligen brukar benämnasAnsvarighetskonventionen respektive Fondkonventionen. Slutligen berörs frågan oljeskador även i lagen 1980:424 om
om åtgärder mot vattenförorening från fartyg.
Regler andraskador än oljeskador till följd av sjöfart är intagna
om
Kapitel 5
i sjölagen 1891 :35. Främst är det 10kap. om redarens ansvarighet som här är av intresse. Förarbetena till detta kapitel återfinns i prop. 198283: 159 och LU 198283:39. Att märka är att även skadeståndslagen 1972:207 kommer i tillämpning.
Ansvaret for oljeskador
Lagen om ansvarighet för oljeskada till sjöss är tillämplig på oljeskada som har uppkommit i Sverige eller annan konventionsstat och har orsakats av fartyg som befordrar beständig olja last i lös vikt som bulklast samt på kostnad för förebyggande åtgärder har vidtagits som för att förhindra eller begränsasådan skada 2 § 1 st. Oljeskador ersätts av fartygets ägare även varken ägaren eller om någon för vilken han svarar har varit vållande till skadan strikt ansvar. Ägaren är dock fri från ansvarighet om han visar att skadan har orsakats av krigshandling eller dylikt, naturkatastrof, sabotagesamt myndighets fel eller försummelse vid underhåll av fyrar eller andra hjälpmedel for navigering 3 §. Är flera fartygsägare ansvariga, svarar de solidariskt för skadan enligt 6 kap. 3 § skadeståndslagen. Om medvållande på den skadelidandes sida föreligger, kan skadeståndetjämkas enligt 6 kap. 1 § skadeståndslagen. Fartygets ägare har rätt att för varje olycka begränsasin ansvarighet enligt lagen till ett belopp motsvarande 133 särskilda dragningsrätter SDR per ton av fartygets dräktighet. Ansvarigheten skall dock inte i något fall överstiga 14 miljoner SDR per ton. Idecember 1992motsvarade en dragningsrätt ungefär 8 svenska kronor, varför fartygsägares en ansvarighet maximalt kan uppgå till ungefär 112 miljoner kronor. Har ägaren själv orsakat skadangenom fel eller försummelse så har han inte
Kapitel 5
rätt till ansvarsbegränsning för annat fall än när han gjort felet eller försummelsen i egenskapav befälhavare eller medlem av besättningen 5 §.
Fartygsägaren har rätt till ansvarsbegränsning endast om han eller hans Försäkringsgivare upprättar en begränsningsfond hos domstol uppgående till det ansvarighetsbelopp som gäller för ägaren jämte ett tilläggsbelopp 6 §.
Talan om ersättning enligt lagen skall väckas inom tre år från skadans uppkomst och inte i något fall senareän sex år från dagen för den olycka som orsakade skadan 10 §.
Lagen ställer krav på obligatorisk försäkring eller betryggande säkerhet intill det ovan nämnda ansvarsbeloppet både för svenska fartygsägare och utländska fartyg som anlöper eller lämnar svensk tilläggsplats inkluderande hanmar, förutsatt att fartyget befordrar mer än 2000 ton olja som bulklast 12 och 13 §§. Fartyg som ägs av konventionsstat omfattas inte.
Försäkring eller säkerhet som avser svenskt fartyg skall godkännas av regeringen eller denmyndighet som regeringen bestämmer. Certifikat skall utfärdas sombevis om godkännandet. Sådantcertifikat, utfärdat av den främmande staten, skall medfölja utländskt fartyg.
Försäkring ger rätt för den berättigade att utfå ersättning direkt från försäkringsgivaren. Den sistnämnda svarar dock inte om ägaren är fri från eller ägarensjälv uppsåtligen har orsakat skadan 14 §.
ansvar om Vad försäkring äger motsvarande tillämpning be-
som nu sagts om träffande säkerhet 16 §.
Intçmaüonella oljeskadefonden
Den internationella oljeskadefondens tillämpningsområde är detsamma
Kapitel 5 sou 1993:78
som för lagen om ansvarighet för oljeskada till sjöss. Fonden har bl.a. till ändamål att bereda ersättning för skadagenom förorening iden mån det skydd som ges enligt ansvarighetskonventionen är otillräckligt. Dessutom befrias fartygsägaren från en del av det ekonomiska ansvar som ålagts honom i ansvarighetskonventionen. Ersättning ur fonden skall utgå om den berättigade inte har kunnat få full ersättning för skadan enligt ansvarighetskonventionen i följande fall
a på grund av att det inte föreligger någon ansvarighet för skadan enligt ansvarighetskonventionen
b på grund av att den ansvarige, eller hans försäkringsgivare, enligt ansvarighetskonventionen inte kan till fullo infria sina förpliktelser och att ekonomisk säkerhet inte gäller eller inte räcker till gottgörelse
c på grund av att skadan överstiger fartygsägarens ansvarighet sådan denna har begränsats.
Den vanligaste orsaken till att fonden betalar ut ersättning är den i c angivna.
Fonden är dock inte ansvarig om
a skadan orsakats av krigshandlingar eller liknande eller av statsfartyg
b om den som gör anspråk på ersättning inte kan visa att skadan orsakadesav en olycka som berör ett eller flera fartyg.
Kapitel 5
Oljeskadefonden finansieras genom avgiftsbeläggning av sjötransporter av råolja och tjock eldningsolja. Avgifterna betalasav oljeimportörema.
Den ersättning som kan utgå ur fonden är liksom ansvaret begränsad till beloppet. För en och samma olycka kunde december 1992 ungefäri 480 miljoner kronor utgå ur fonden.
I fråga om preskription gäller, såvitt härär av intresse, sammaregler som för ansvaret enligt lagen om ansvarighet för oljeskada till sjöss.
Pågående revision av ansvars- och fondkonventionema
Under år 1982 inleddes inom FN:s sjöfartsorganisation, International Maritime Organisation IMO, revisionsarbete avseende såväl ansvars-
fondkonventionen. Ändringsprotokoll till konventionema vid som antogs en internationell konferens i London i maj 1984. De har inte trätt i kraft. Protokollen innebär bl.a. höjda ansvarsbelopp samt utvidgning av det geografiska tillämpningsområdet till att omfattaävenkonventionsstatemas ekonomiska zoner och utvidgning av det nuvarande fartygsbegreppet så att även tankfartyg som går i barlast omfattas.
I november 1992 hölls åter en internationell konferens i London. Vid denna antogs nya ändringsprotokoll till ansvars- och fondkonventionen. Protokollen innehåller alla de materiella ändringar i ansvarssystemet som gjordes i 1984 års ändringsprotokoll och sombeskrivits ovan. Innebörden härav är bl.a. att det sammanlagda ansvarsbeloppetvid en oljeolycka höjs till ungefär 1080 miljoner kronor samt att de i föregåendestycke nämnda ändringarna rörande konventionernas utvidgning skall gälla.
Det förefaller sannolikt att 1992 års ändringsprotokoll kommer att träda i kraft. Frågan om Sveriges undertecknande är för närvarande under beredning.
Det kan tilläggas att ett kompletterande ersättningssystem med en
Kapitel 5
svensk oljeskadefond har diskuterats. Den förda diskussionen beskrivs i korthet under nästa rubrik.
Svensk oljeskagefond
Som framgår av redogörelsen för den internationella fonden är en förutsättning för ersättning ur den fonden att den framställer som ett anspråk kan visa att skadan har orsakats olycka berör eller av en som ett flera fartyg. Främst på grund härav har det diskuterats att införa ett kompletterande ersättningssystem. Ien inom Justitiedepartementet upprättad promemoria av den 26 maj 1988 har en möjlig konstruktion ett sådant ersättningssystem beav skrivits. Promemorian har dock inte resulterat i någon lagstiftning. Promemorian innehåller i korthet följande. Ett förslag till upprättande av en oljeskadefond skall förvaltas som av Kammarkollegiet. Enligt förslaget skall ersättning utgå för sådan skada som avses i lagen om ansvarighet för oljeskada till sjöss, uppstått lill följd som av ett oljeutsläpp där skadevållaren kan identifieras. Förslaget innehåller en bevislättnadsregel innehåll att ersättning av skall utgå om övervägande skäl inte talar emot att skadan härrör från oljeutsläpp vid sjötransport. Skadan skall ha inträffat inom svenskt territorium eller tillfogats svenskt fartyg. För prövning av ersättningsärenden skall enligt förslaget oljeskaen denämnd inrättas. Krav på ersättning skall framställas inom tre år från det den skadelidande fick kännedom om skadan.
sou 1993:78 Kapitel 5
Oljeskadefonden föreslås finansieras genomuppbörd av oljeskadeavgifter i enlighet med l och 2 §§ förordningen 1977:1119 om farledsvaruavgift.
I den allmänna motiveringen anges bl.a. som skäl för förslaget att fiskare kan få dyrbar utrustning förstörd av olja utan möjlighet att få ersättning och att det föreligger behov av täckning av de kostnader som i första hand drabbar kommunerna för sanering av förorenade kuststräck-
I det sistnämnda fallet är det ofta fråga om betydande belopp. or.
Det är att märka att vid tidpunkten för promemorian var Miljöskadefondsutredningens betänkande SOU l987:l5 Miljöskadefond framlagt medan lagstiftningsarbetet i regeringskansliet och riksdagen inte var slutfört. Resultatet blev i stället för en miljöskadefond en miljöskadeförsäkring jfr s. 12 och 13 i min rapport.
I promemorian diskuteras även försälcringslösning. Där skisseras
en oljeskadeförsäkringsvillkor som i stort liknar de försäkringsvillkor som kom att gälla för miljöskadeförsäkringen.
Vattenförorening från fartyg
Enligt lagen kan sjöfartsverket eller någon annan av regeringen utsedd myndighet beträffande ett fartyg för vilket försäkringsskyldighet eller skyldighet att ställa säkerhetenligt lagen omansvarighet Föroljeskada till sjöss inte har fullgjorts meddela förbud för fartyget att anlöpa eller avgå från svensk hamn eller från en tilläggsplats inom svenskt territorium.
en Är fartyget svenskt kan förbudet avse fartygets vidare resa.
Vid överträdelse förbud mot utsläpp av olja inom Sveriges
av sjöterritorium eller Östersjöområdet och vid underlåtenhet att så långt möjligt begränsa utsläpp har skett av váda skall en vattenförore-
som ningsavgift tillfaller staten tas ut 8 kap. l § samt 2 kap. 2 och
som
Kapitel 5
4 §§. Avgiften, som beräknas enligt en i lagen intagen tabell, påförs fartygets redare 8 kap. 2 och 3 §§.
I fråga om utomkontraktuella skador till följd av sjöfart gäller i regel skadeståndslagensallmänna bestämmelse om culpaansvar. Dock innehåller 10 kap. sjölagen 189l:35 s. l från skadeståndslagen avvikande regler vad avser redares principalansvar. Därutöver innehåller nyssnämnda kapitel som omfattar 233-243 a §§ regler om redares rätt att begränsa sitt ansvar. Redaren är sålundaenligt 233 § första stycket ansvarig för skada som befålhavaren, medlem av besättningen eller lots orsakar genom fel eller försummelse i tjänsten samt skada villas anlitad uppdragstagare som av som utför arbete i fartygets tjänst. Märk sträcker att redarens principalansvar enligt sjölagen sig längre än enarbetsgivares enligt skadeståndslagendärigenom att redarens ansvar även omfattar självständiga uppdragstagare. Som framgår av nästföregående stycke är redarens ett ansvar ansvar för culpa. Det är dock inte nödvändigt att i varje situation försöka nå fullständig klarhet i vem som har gjort sig skyldig till den skadegörande handlingen eller underlåtenheten. Det är tillräckligt att det kan konstateras att vållande föreligger från ett visst fartygs sida. Det är alltså tillräckligt med anonym culpa. Detta uttrycks i motiven till 1891 års sjölag s. 16 med orden: För övrigt är att märka, att vad den, som påkallar tillämpning av 10 § numera 233§, måste bevisa är, att skadan vållats genom ett å fartyget begånget fel, t.ex. att detsamma genom en felaktig manöver blivit satt på grund; däremot behöver han icke ådagaläggaatt felet har blivit begånget i tjänsten av befälhavare eller av
Kapitel5
för vilken redaren är ansvarig, utan tillhör det redaren att till sitt annan, fredande ådagalägga, att skadan uppstått av någon anledning, som icke föranleder tillämpning av hansersättningsskyldighet.
Det är såledesfråga om ett strängareculpaansvar än det som normalt tillämpas i andra sammanhang.
I avsnittet oljeskador har omtalats att ansvaret för skador till följd
om
oljeutsläpp är strikt. Det är inte uteslutet att oljeansvarighetslagen kan av
domstol komma att tillämpas analogt på så sätt att en redare åläggsett av i princip strikt ansvar också vid transport av andra produkter som kan förorsaka miljöskador av katastrofkaraktär. Eller att aktsamhetsstandarden för sådanafall sättsså högt att culpaansvareti praktiken blir ett strikt ansvar Jfr Blom, Birgitta, Sjölagens bestämmelser om redaransvar, 1985, 47. samt avsnitt 8.3 om försäkringsvillkoren. Detta gäller dock
s. inte kollisionsansvaret som genom regleringen i 220 § sjölagen är ett culpaansvar.
Redaren har enligt 233 § andra stycket sjölagen full regressrätt mot den vållat skadan. Vidare har han enligt tredje stycket samma
som paragraf rätt att begränsa sitt ansvar till belopp som beräknas på ett i lagen närmare angivet sätt.
Bestämmelsema om ansvarsbegränsning i 234-243 a §§ är konventionsbundna. De bygger på 1976 års konvention om begränsning av sjörättsligt SÖ 1983:98. Redarens i 233 § är dock inte
ansvar ansvar konventionsbundet.
Enligt 235 § föreligger rätt till ansvarsbegrånsning beträffande fordringar bl.a. med anledning av person- eller sakskada, om skadan har uppkommit ombord på fartyget eller i omedelbart samband med fartygets
fordran för vilken ansvarsbegränsning enligt paragrafen drift. En annan föreligger är en fordran med anledning av åtgärder for att avlägsna, förstöra eller oskadliggöra fartygets last. Rätten till ansvarsbegränsning
Kapitel 5
gäller oavsett grunden för ansvarigheten, vilket innebär att det saknar betydelse om ansvaret är strikt eller om det är ett culpaansvar. I 236 § görs det undantag från ansvarsbegränsningen för bl.a. bärgarlön och i 237 § för den som visas själv ha vållat skadan uppsåtligen eller av grov vårdslöshet med insikt att sådan skada sannolikt skulle uppkomma. Det stadgasinte om någon skyldighet att hålla försäkring till täckande av ansvarigheten.
Pågåendeinternationellt arbete
Inom IMO FN:s sjöfartsorganisation har det utarbetats ett förslag till en konvention om skadeståndsansvar vid sjötransport farligt gods av Consideration of a Draft International Convention Liability and on Compensation for Damage in Connection with Sea Carriage of Hazardous and Noxious Substancesby Sea, HNS- Convention. I korthet innehåller förslaget följande. Det geografiska tillämpningsområdet inkluderar konventionsstatemas land- och sjöterritorium samtderas ekonomiska skadeförebygganzoner. de åtgärder omfattas oavsett var de är vidtagna. Ansvaret vid sjötransporter av farligt gods föreslås bli strikt. Undantag görs dock för force majeure, sabotage, myndighets fel och försummelse vid underhåll av fyrar eller andra hjälpmedel för navigering samt för det fall lastägaren inte har informerat om godsets farlighet och fartygsägaren inte visste eller borde ha vetat otn godsets farliga beskaffenhet. Personskador och sakskador ersätts. Kostnader för att återställa miljön ekologiska skador samt för skadeförebyggande åtgärder ersätts också.
Kapitel 5
Är två eller fler fartyg inblandade är ansvaret solidariskt.
Vidare föreslås det att fartygsägaren skall ha rätt till ansvarsbegränsning under förutsättning att han upprättar en begränsningsfond. Det ställs krav på obligatorisk försäkring eller betryggande säkerhet intill ansvarsbeloppet.
Talan ersättning skall väckas inom tre år från skadansuppkomst
om och inte i något fall senareän tio år från dagen för den olycka som orsakade skadan.
Ansvaret gäller, som förslaget nu är utformat, bara under själva sjötransporten och alltså inte i samband med lastning eller lossning.
HNS- fondens ansvar
Regleringen av HNS- fonden och dessfunktion avses motsvara vad som gäller ersättning ur internationella oljeskadefonden för olja.
om
Bl.a. måste den framställer anspråk på ersättning visa att
som skadorna har orsakats av en olycka somberör ett eller flera fartyg.
Det förefaller ännu inte föreligga något färdigt ñnansieringssystem för HNS-fonden. Utformningen försvåras av att det rör sig om ett stort antal ämnen transporterasbådei bulk och som styckegodsfrån flera
som avsändareavlastare. Det år såledesinte lika enkelt att finna en lösning
för den internationella oljeskadefondens del där det rör sig om ett som varuslag, olja, i bulk och där det därför har varit naturligt att ålägga oljeimportörerna avgiftsskyldigheten.
Om det kommer att bli en HNS- konvention eller inte synes för dagen inte gå att svara på.
Kapitel 5
5.3 Andra skador
Det finns ytterligare ersättningssystem som utgörexempel pá strikt ansvar elleroch ñrsäkringslösningar. Här nedan kommer därför att i korthet redogöras för produktansvarslagen, patient- och läkemedelsforsäkringarrta, atomansvarighetslagen samt ansvarsförsäkring för dammâgare.
5.3. 1 Produktansvarslagen
Produktansvarslagen l992:18 bygger på EG:s direktiv om produktansvar 85374EEG som om och i så fall när EES-avtalet träder i kraft blir en del avden svenska rättsordningen. Förarbetena till lagen återfinns i prop. 1990912197 och utskottsbetänkandet LU199091:14. Lagen trädde i kraft den l januari 1993. Genom lag 1992:1137 företogs vissa ändringar i produktansvarslagen. Förarbetena till ändringarna återfinns iprop. 199293:38 och utskottsbetänkandet 199293:LU9. Ändringama träder i sina väsentliga delar i kraft den dag som regeringen bestämmer.
Redogörelsen nedan sker med beaktande av ändringarna trots att de ännu inte har trätt i kraft.
Produktansvarslagen bygger på ett strikt ansvar för den skadeståndsskyldige.
Enligt lagens l § betalas skadeståndför personskadasom enprodukt har orsakat på grund av en säkerhetsbrist. Under förutsättning
att en såkerhetsbrist föreligger ersätts även sakskadaom skadan har uppstått på egendomsom till sin typ vanligen är avsedd för enskilt ändamål och
om den skadelidande vid tidpunkten för skadan använde egendomen huvudsakligen för sådant ändamål. Skador på själva produkten ersätts dock inte.
Kapitel 5
Med att egendomen till sin typ är avsedd för enskilt ändamål avses att saker som är avsedda endast för näringsverksamhet inte omfattas av produktansvarslagen, inte ens om den skadelidande har anskaffat egendomen för privat bmk. Om egendomenkan användas både för privat bruk och i näringsverksamhet, är den alltså till sin typ att räkna som avsedd för enskilt ändamål.
För att det andra villkoret att den skadelidande vid tiden for skadan
använde egendomen huvudsakligen för enskilt ändamål skall vara
uppfyllt år avgörande hur egendomen faktiskt brukade användas vid tiden för skadan. Detta innebär att villkoret således är uppfyllt även vid en mera tillfällig användning av produkten i en näringsverksamhet.
Ren förmögenhetsskada omfattas inte av rätt till ersättning enligt lagen.
Produktansvarslagen innehåller inte någon bevislättnadsregel beträffande orsakssambandet mellan säkerhetsbrist och skada. Det har i stället överlämnats till domstolarna att avgöra hur stark bevisning som skall krävas i varje enskilt fall prop. 19909l:l97 64 f.. Högsta
s. domstolens uttalande om komplicerade orsakssamband i det s.k. Leomålet se avsnitt 8.3 torde bli vägledande vid produktansvarslagens tillämpning.
Produktansvarslagen innehåller inte några regler om skadeståndsbeloppets bestämmande. Här blir 5 kap. skadeståndslagen1972:207 att tillämpa.
Med produkter avses i lagen lösa saker 2 §. Enligt 3 § har en produkt en säkerhetsbrist om produkten inte är så
säker som skäligen kan förväntas. Säkerheten skall bedömas med hänsyn
hur produkten har kunnat förutses bli använd och hur den har marknadsförs samt med hänsyn till bruksanvisningar, tidpunkt då produkten har satts i omlopp och övriga omständigheter.
Kapitel 5 sou 1993:78
Den säkerhet som kan krävas av en produkt skall bedömas efter en objektiv måttstock, eller fråga är med andra ord om vilken grad av säkerhet som användare allmänhet hari rätt att kräva.
Från det strikta ansvaret enligt produktansvarslagen undantas systemskador. Med systemskador förstås skador som orsakas av sådana produkter som används allmänt fastän det är känt att de är skadebringande. Användaren kan således inte förvänta sig att produkten inte skall orsaka skada. Som exempel kan nämnas leverskador på grund av alkoholförtäring och lungcancer till följd av tobaksrökning. Ett annat exempel är skador orsakadeav kända biverkningar av läkemedel.
Vidare undantas från skadeståndsskyldighet enligt 8 § 4 den som visar att det på grundval av det vetenskapliga och tekniska vetandet vid den tidpunkt då han satte produkten i omlopp inte var möjligt att upptäcka säkerhetsbristen. Ett sådant fel på produkten betecknas såsom ett utvecklingsfel.
Produktansvarslagen gäller inte för skador som omfattas av atomansvarighetslagen.
Lagen är tvingande till den ersättningsberättigades förmån 5 §. Skadeståndsskyldiga enligt lagen är tillverkare, frambringare t.ex.
växtodlare, insamlare, importörer som har sattprodukten omlopp och den som marknadsför den som sin egen se närmare härom 6 §. Om flera är ansvariga enligt 6 § så svarar de solidariskt.
I
Om svårigheter föreligger att identifiera densom t.ex. tillverkat eller importerat produkten, kan den som tillhandahållit den göras ansvarig se närmare härom 7
Enligt 8 § undantas från skadeståndsskyldighet den som annars är ansvarig enligt 6 eller 7 § om endera av följande förutsättningar är uppfylld, nämligen om han
Kapitel 5
visar att han inte har sattprodukten i omlopp i en näringsverksam-
het,
2. gör sannolikt att säkerhetsbristen inte farms där när han satte
produkten i omlopp,
3. visar att säkerhetsbristen beror på att produkten måste stämma
överens med tvingande föreskrifter som har meddelats av en
myndighet, eller
4. visar att vad som ovan beskrivits som en utvecldingsskada
föreligger.
I 9 § stadgasdet att när ersättning for en sakskadabestäms enligt lagen avräknas ett belopp om 3500 kronor.
Den som vill ha ersättning enligt produktansvarslagen måste väcka talan inom tre år från det han ñck eller borde ha fått kännedom om att fordringen kunde göras gällande 12 §. Talan om ersättning måstedock alltid väckas inom tio år från det att den som påstås vara skadeståndsskyldig satteprodukten i omlopp.
Det är tre förutsättningar som skall vara uppfyllda för att den skadeståndskrävande skall anses ha fått kännedom om att fordringen kunde göras gällande. Han skall ha kännedom om dels skadan, deg säkerhetsbristen i produkten och Q den ansvarige mot vilken anspråket skall riktas.
Den tidpunkt vid vilken den skadelidande får kännedom om dessatre förutsättningar äralltså utgångspunktenför preskriptionstidens beräkning.
Det finns inga föreskrifter om någon obligatorisk produktansvarsförsäkring. Det finns emellertid frivilliga produktartsvarsförsäkringar. En sådaningår nästanalltid iden vanliga ansvarsförsälcringen för företagen. Det saknas dock uppgifter om hur stor del av Sveriges företagare som har en sådanförsäkring. Uppfattningen i försäkringsbranschen synesvara
Kapitel 5 sou 1993:78
att de flesta företagare har försäkrat sig Ds 1989:79 s. S5.
Försäkringen täcker bl.a. det skadestånd som överstiger avtalad självrisk och som den försäkrade är skyldig att utge enligt gällande skadeståndsrätt.
5.3.2 Läkemedels- och patientförsäkringarna
Q] gmmelsförsäkringen
Läkemedelsförsälcringen, som infördes den l juli 1978, är en frivillig kollektiv försäkringsform, baseradpå ett ensidigt, generellt åtagandeav så gott som alla företag som i Sverige tillverkar eller importerar läkemedel. Åtagandetäringånget skadelidandeläkemedelskonsumen-
mot ter. Det är försäkrat hos Konsortiet för läkemedelsförsäkring, sombestår av försälqingsbolagen Folksam, Skandia, Trygg-Hansa och länsförsäkringsbolagen.
Åtagandet omfattar rätt till ersättning för personskada, orsakad av läkemedel som tillverkare eller importör yrkesmässigt har lämnat ut i Sverige för förbrukning.
Med läkemedelsskada avsessjukdom eller annan skadaav kroppslig art som med övervägande sannolikhet har orsakatsgenomanvändning av läkemedel. Mentala eller psykiska besvär ersätts endast om de har sin orsak i påvisbara anatomiska skador eller patofysiologiska rubbningar. Som läkemedelsskada anses inte sjukdom eller skada som beror på utebliven effekt avläkemedlet ersättning kan dock utgå om tillverkningseller instruktionsfel föreligger.
Rätten till ersättning från försäkringen grundar sig på att det skall vara sannolikt att ett läkemedel har orsakat skadan och att det med hänsyn till omständigheterna hur oväntad skadan var, dess svårighets-
-
Kapitel 5
grad och karaktären av grundsjukdomen är skäligt att ersättning utgår.
- Bedömningen sker alltså i två steg.
För det första skall orsakssambandet mellan läkemedlet och skadan beñnnas vara övervägande sannolikt. I Leomålet jfr avsnitt 8.3 ogillades kärandenastalan eftersom det använtsflera olika läkemedel som var tänkbara orsaker till skadan och då det inte var klart mera sannolikt att just kontrastmedlet var skadeorsak.
För att ersättning ur läkemedelsforsäkringen skall utgå krävs att det utretts vilket eller vilka av flera läkemedel som i varje särskilt fall har orsakat skadan. läkemedelsförsäkringen var dock inte införd vid den tidpunkt då patienterna i Leomålet skadades.
l det andra steget görs det en riskvärdering. Huvudregeln är att en skadasom är en följd av avsedda verkningar inte i allmänhet ersätts.
Omständigheter avbetydelseför bedömningen vid kändabiverkningar är grundsjukdomens svårighetsgrad, patientens hälsotillstånd i övrigt, läkemedelsskadanssvårighetsgradsamtmöjligheterna ochanledningen for fackmannen att räkna med att läkemedlet skulle kunna orsaka skada vid viss användning.
Till skillnad från produktansvarslagen krävs det inte att produkten, läkemedlet, är bristfällig för att ersättning från läkemedelsförsäkringen skall utgå. I princip omfattar försäkringen såväl utvecklings- som systemskador. För övrigt är uppåt 90 procent av de skador som ersätts systemskador se Blomstrand, Severin m.fl., Produktansvarslagen, 1993
, s. 194.
Ersättningen bestämsi allt väsentligt enligt villkor somliknar de som gäller för miljöskadetörsäkringen, semin rapport s. 21-22 §§ 4-4.6.
läkemedelsförsäkringen innehåller villkor om begränsning av ersättningen till 5 miljoner kronor för varje skadad person, till 100 miljoner kronor för en serieskadasamt till 200 miljoner kronor för flera
Kapitel5
serieskador som är att hänföra till ett och samma kalenderår. I sammanhangetkan nämnasatt EG:s produktansvarsdirektiv art. 16 vid serieskada tillåter medlemsstaterna att föreskriva om ansvarsbegränsning för producenterna, dock inte till ett belopp understigande 70 miljoner ECU ungefär 500 miljoner kronor. Sverige har inte infört någon sådanregel om ansvarsbegränsning. Den som vill kräva ersättning för en läkemedelsskada skall för att kunna få ersättning framställa kravet inom tre år från det han fick kännedom om skadan. Den somaccepterar erbjuden ersättning från läkemedelsförsäkringen är skyldig att till försäkringsgivaren överlåta sin rätt till skadestånd av den som kan göras ansvarig för skadan.
Pgtiçntfgrgkg nggn
Inledningsvis kan nämnas att patient- och läkemedelstörsäkringarna administreras av samma försäkringskonsortium. Detta innebär att det för varje anmäld skada sker en prövning om den är ersättningsbar ur någon av försäkringarna. Eftersom gränsdragningen mellan de båda försäkringarnas tillämpningsområde inte alltid är helt klar, är detta till fördel för de skadelidande. Patientförsäkringen är i likhet med läkemedelsförsäkringen en frivillig, kollektiv försäkringsfonn. Den infördes den 1januari 1975. Landstingen och andra vårdgivare i Sverige har gjort ett ensidigt åtagande för att täcka sitt ansvar för eventuellt uppkommande behandlingsskador. För att ersättning skall utgå krävs det inte att vållande visas. Skadan skall ha uppkommit i direkt samband med hälso- eller sjukvård.
Kapitel5
Som behandlingsskada betraktas endast kroppsskada och sjukdom eller annan komplikation av kroppslig art. Mentala skador och sjukdoms tillstånd ersättsendastom de har uppkommit till följd av kroppslig skada.
De behandlingsskador som omfattasav försäkringen kan indelas i fem grupper:
Egentliga behandlingsskador, varmed avses skador som har
uppkommit som en direkt följd av undersökning, behandling eller
annan liknande åtgärd. Skadan får inte vara en oundviklig komplikation till en från medicinsk synpunkt motiverad åtgärd. 2. Orimligt svåra skador har uppstått vid behandling av relativt
som lindriga grundsjukdomar.
Skador till följd av oriktiga diagnoser. 4. Olycksfall som har samband med vården.
5. Infektioner som har orsakats av andra bakterier än patientens
egna.
Ersättningen bestäms efter i allt väsentligt samma villkor som läkemedels- och miljöskadeförsäkringen.
Försäkringsgivarens är begränsat till 25 miljoner kronor för
ansvar varje skadehändelse, dock högst 5 miljoner kronor för varje skadad person.
Den vill ha ersättning måste anmäla skadan till försäkrings-
som givaren inom tre år från det han fick kännedom om skadan. Det är dessutom föreskrivet en yttersta preskriptionsfrist om tio år från den tidpunkt då den åtgärd som orsakade skadanföretogs.
Om försäkringsgivaren betalar ersätming, inträder han i den skadelidandes rätt till skadestånd.
Regeringen har vid regeringssammanträde den 19 november 1992 beslutat tillsätta utredning om obligatorisk patientförsäkring vid
en
Kapitel 5
behandlingsskada Dir. 1992:101.
Utredningsuppdraget har, enligt direktiven, tillkommit mot bakgrund främst av att utbudet av hälso- och sjukvård i privat- regi har ökat samt de ändrade förutsättningar som EES- avtalet och ett eventuellt medlemskap i EG kommer att innebära. Várdgivama kommer således i framtiden av allt att döma att utgöra en mera heterogen grupp och dessutom kommer de på EG- rätten grundade konkurrensreglema och bestämmelsernaom offentlig upphandling att ge ändrade förutsättningar för konsortiets samarbete.
5.3.3 Atomansvarighetslagen
Atomansvarighetslagen 1968245, vars förarbeten återfinns i prop. 1968:25 och utskottsbetänkandet 1LU1968:l5, innehåller bestämmelser om obligatorisk försäkring som skall tecknas för att täcka det ansvar som enligt lagen kan utkrävas på grund av inträffad atomskada.
Atomansvarighetslagen bygger på internationella konventioner som har tillträtts av bl.a. Sverige. Vilka konventionerna är framgår lagens
av första paragraf.
När det gäller atomolycka i atomanläggning är atomansvarighetslagens huvudregel den att det är anläggningens innehavare som skall ersättauppkommen atomskada. Lagen innehåller vidare detaljerade regler om vem somär ansvarig vid transporter av atomsubstans. Ansvaret enligt lagen är strikt. Ersättning skall såledesutgå oberoende av vållande.
Det görs dock undantag från ansvaret vad gäller krigshandlingar och liknande samt naturkatastrofer av osedvanlig art. Ersättningsskyldighet föreligger heller för skador som skulle kunna betecknas skador på
som eller inom den egna anläggningen. Till grund för det sistnämnda ligger främst hänsynen till de skadelidande och att det ligger närmast till hands
Kapitel 5
att ifrågavarande skaderisker täcksgenomobjektförsäkring. Regeln liknar miljöskadelagens regel om att skadestånd enligt den lagen endast utgår för skador som verksamhet på en fastighet har orsakat i sin omgivning se bl.a. min rapport s. 14-15.
Ersättningens storlek bestäms, om inte annat föreskrivs i atomansvarighetslagen, med tillämpning av allmänna skadeståndsregler. Om jämkning på grund av medvållande på den skadelidandes sida föreskrivs i atomansvmghetslagen att sådan får ske endast om medverkan till skadan har skett uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet. En anläggningsinnehavares ansvar är begränsat till l 200 miljoner kronor för varje olycka. Om det rör sig om en anläggning enbart för framställning, behandling eller förvaring av obestrålat uran, är ansvarigheten dock begränsad till 100 miljoner kronor för varje olycka. Det finns ytterligare regler om ansvarsbegränsning i lagen beträffande bl.a. transporter.
Lagen innehåller vidare, vad gäller skadestånd,bl.a bestämmelser om solidariskt ansvar för flera skadeständsskyldiga, nedsättning efter kvotdel om ersättningsbeloppen inte räcker till, regressrätt i vissa fall samt preskription.
Innehavare av atomanläggning i Sverige skall ta och vidmakthålla en försäkring för att täcka sin ansvarighet för atomskadaenligt atomansvarighetslagen eller motsvarande lagstiftning i annan konvenüonsstat intill det ansvarighetsbelopp som nämnts ovan. Försäkringen skall godkännas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Regeringen har förordnat att försäkringsgodkännande skall meddelas av Finansinspektionen.
Försäkringen får tasantingen så att försäkringsbeloppet täcker varje inträffad atomolycka eller såatt försäkringen vid varje tidpunkt gäller för anläggningen med avdrag för vad försäkringsgivaren har utgett i försäkringsersättning. I det första fallet skall försäkringsbeloppet
Kapitel5 sou 1993:78
motsvara minst det ovan angivna ansvarsbeloppet och i det andra fallet minst 120 procent av samma belopp. Inträffar i fall nummer två försäkringsfall så att försäkringsbeloppet efter nedskrivning understiger ansvarsbeloppet, skall anläggningsinnehavaren teckna tilläggsförsäkring upp till 120procent av sistnämnda belopp. I prop. 1968:25 anförs att anledningen till att möjligheten att teckna Försäkring per anläggning är att det vid den dåvarande tidpunkten inte torde ha varit möjligt att teckna försäkring per händelse. I försäkringsbeloppet inräknas inte ränta och rättegångskostnader. Ansvarighet för skada under transport får täckas av en särskild försäkring. Försäkringen medför rätt för den ersättningsberättigade att få ut ersättningen direkt av försäkringsgivaren. Detta innebär viss trygghet en för den skadelidande, särskilt om anläggningsinnehavaren har upphört med sin verksamhet. Försäkringsgivaren kan inte till befrielse från ansvarighet mot den ersättningsberättigade åberopa omständighet somberor ändenne av annan i vidare mån än att försäkringsavtalet i enlighet med atomansvarighetslagens bestämmelser har upphört eller att atomolycka har inträffat efter det att ny Försäkring trätt i kraft. Försäkringsplikt åvilar inte staten. Innehavare av atomanläggning kan befrias från försäkringsplikten om han ställer betryggande säkerhet för sina förpliktelser samt visar att han på ett tillfredsställande sätt har sörjt för reglering uppkommande av skador. För sådant fall kan den skadelidande vända sig direkt mot den som har ställt säkerheten. Ett antal svenska försäkringsbolag gått samman eni pool för att täcka de risker som är aktuella. Atomansvarighetslagen innehåller därutöver bestämmelser om
Kapitel 5
statsansvar för atomskador.
Visar den är berättigad till ersättning att han inte har kunnat få
som ut ersättningen anläggningsinnehavarens Försäkringsgivare, utges
av ersättningen statenintill det tidigare angivna ansvarighetsbeloppet, s.k.
av subsidiär statsgaranti. Staten har regressrätt för vad som har utbetalats i enlighet med den subsidiära statsgarantin.
Vidare finns det i lagen bestämmelser om rätt till ersättning från stateni vissa fall för katastrofskador och för s.k. senaskador preskriberade skador.
Staten har åtagit sig för ytterligare ersättning upp till
att svara sammanlagt tre miljarder kronor. Om beloppet inte skulle förslå till full ersättning för uppkommen skada kan ytterligare ersättning beslutas av riksdagen enligt grunder som fastställs i särskild lag.
Det kan i detta sammanhang nämnas att kostnadema för bl.a. hantering och slutförvar använt kämbränsle och radioaktivt avfall som
av härrör från detta finansieras genom avgifter somreaktorinnehavaren skall erlägga till staten, varvid avgifternas storlek beräknas i relation till den från reaktoranläggningen levererade mängdenenergi, selagen 1981 :669
finansiering framtida utgifter för använt kämbränsle m.m. ändrad om av genom lagar 1984:5 och 1986:601.
5.3.4 Ansvarsförsäkring för dammägare
Vid ett dammgenombrott och andra vattenföden kan mycket stora skador orsakas det utströmmande vattnet. Om miljöskadelagen då är
av tillämplig eller inte är helt klart. Den uppfattningen har framförts att den skadeorsakande vattenmassan skulle kunna ansesvara annan liknande störning i 3 § första stycket 8 miljöskadelagen, jfr. Anders Eriksson, Rätten till skadeståndvid miljöskador, 1986, s. 36, där det angesatt ett
Kapitel5
utsläpp som inte innebär förorening kan betraktas som annan liknande störning och alltså vara en störning som ger rätt till ersättning enligt lagen.
I förarbetena till miljöskadelagen berörs dock inte dammgenombrott eller liknande med därav följande vattenutstrémmning som någon skadeorsak som är avsedd att omfattas av lagen. Om den bedömningen skulle görasatt milj öskadelageninte omfattar dessaskadeorsaker, uppstår spörsmålet om strikt ansvar skulle åläggas av en domstol som hade att pröva saken. Det i avsnitt 8.3 berörda rättsfallet NJA 1991 s. 720 där en innehavare av en fjärrvärmeanläggning ansågs böra bära strikt skadeståndsansvarför skador orsakadeav vattenutsläpp från anläggningen ger enligt min mening ett starkt stöd för att en domstol skulle ålägga dammägarenett strikt ansvar i ifrågavarande fall.
De störstavattenkraftproducerande bolagen i Sverige har tillsammans med norska vattenkraftproducenter bildat ett försäkringsbolag, Norsk energiverk forsikring AS-NEFO.
Försäkringsbolaget tillhandahåller en ansvarsförsäkring som täcker inte bara dammgenombrott utan hela det ansvar som en dammågare har. Försäkringsgivarens ansvar år begränsat till två miljarder norska kronor per skadetillfälle. Försäkringstagarrtas självrisk är en miljon norska kronor. Den som vill veta mer om dammägaransvar hänvisas till ett examensarbeteav Tom-Erik Madell vid Umeå universitet, vt 1992, med titeln Danmiågaransvar, En skadeståndsrättslig studie om ansvar vid dammgenombrott.
Från ersåtmingsrått ur försäkringen undantas bl.a. atomskador, förorening, om den inte är plötslig, oförutsedd eller oavsiktlig, samt arbetsskador.
Återförsäkring har skett hos Lloyds.
Kapitel 5
I avsnitt 8.3 lämnar jag ett motiverat förslag till att det bör görasen ändring i miljöskadeförsäkringens villkor som undantar vattenskador till följd av dammgenombrott från rätten till ersättning ur försäkringen.
6. Sverige och europeiska gemenskapen EG
6.1 Regler om konkurrens m.m.
Som framgår av bl.a. min tidigare rapport till regeringen samverkar försäkringsbolagen Folksam, Skandia, Wasa, Trygg-Hansa och Länsförsäkringsbolagen i ett konsortium för att tillhandahålla miljöskadeförsäkringen. Såväl storleken av bidragen till miljöskadeförsäkringen som villkoren för den skall godkännas av regeringen. Försäkringen har inte varit föremål för formellt upphandlingsförfarande. Mot bakgrund härav uppstår fråga om miljöskadeförsäkringens förenlighet respektive oförenlighet med EES-avtalet, med EG-rätten vid ett eventuellt framtida medlemskap för Sverige samt med den nya konkurrenslagen l993:20, som har trätt i kraft den l juli 1993. Här nedan kommer jag därför att kort redogöra för dessa rättsområden. Mina överväganden och förslag beträffande miljöskadeförsäkringens förenlighet respektive oförenlighet i nyssnärnnda hänseendenredovisar jag sedan i avsnitt 8.4. Konkurrenslagens förarbeten återfinns i prop. 199293:56 och i näringsutskottets betänkandet NUl7. Sammanfattningsvis innebär konkurrenslagen följande. De materiella konkurrensreglema i lagen har utformats med förebild i EES-avtalets och EG:s konkurrensregler i Romfördraget. Detta innebär att det råder principiella förbud mot dels samarbete mellan företag som har till syfte att begränsa konkurrensen på den svenska marknaden eller ger sådant resultat, dels missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning pá den svenska marknaden. Från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete kan undantag medges, såväl i enskilda fall som beträffande grupper av avtal.
Kapitel 6
Avtal som är förbjudna enligt lagen år ogiltiga.
Vad som i lagen sägs om avtal tillämpas också på beslut av en sammanslutning av företag samt på samordnade förfaranden av företag.
Konkurrensverket kan efter ansökan meddela att förbuden inte är tillämpliga på ett avtal icke-ingripandebesked.
Den som överträder förhuden kan ådra sig skadeståndsskyldighet. Föreläggande vid vite att upphöra med en överträdelse kan meddelas. Dessutom kan den som begår en överträdelse åläggas att betala en konkurrensskadeavgift. En sådanavgift kan uppgå till högst 10 procent av företagets årsomsättning.
Ikonkurrenslagen har 6-8 §§ samt 19 § se även 3 § sin motsvarighet i artiklarna 85 och 86 i Romfördraget samt 53 och 54 i EES-avtalet. Eftersom avsikten är att konkurrenslagen skall tillämpas, så långt det år möjligt, i enlighet med Romfördraget återges artiklarna 85 och 86 här nedan.
Artikel 85
Alla avtal mellan företag, beslut av företagssammanslumingar och
samordnade förfaranden, som kan påverka handeln mellan med-
lemsstater och som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa
eller snedvrida konkurrensen inom den gemensammamarknaden, är
oförenliga med den gemensammamarknaden och förbjudna, särskilt
de som innebär att
a inköps- eller törsäljningspriser eller andraaffärsvillkor direkt eller
indirekt fastställs,
b produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar
begränsaseller kontrolleras, c marknader eller inköpskållor delas upp,
d olika villkor tillämpas vid likvärdiga transaktioner med handels-
partners, varigenom dessafar en konkurrensnackdel,
Kapitel 6
e det ställs somvillkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något sambandmed föremålet för avtalet.
Avtal eller beslut som är förbjudna enligt dennaartikel år ogiltiga.
Bestämmelserna i punkt 1 får dock förklaras inte tillämpliga på
- varje avtal eller grupp av avtal mellan företag,
- varje beslut eller grupp av beslut av företagssammanslumingar,
varje samordnat förfarande eller grupp av samordnade förfaranden, -
som bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen av varor eller till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande, samtidigt som konsumenterna tillförsäkras skälig andel den en av vinst som därigenom uppnås och som inte
a ålägger de berörda företagen begränsningar inte är nödvändisom ga för att uppnå dessa mål,
b ger dessa företag möjlighet att sätta konkurrensen spel för ur en väsentlig del av varorna i fråga.
Artikel 86
Ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av denna är, i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater, oförenligt med den gemensammamarknaden och förbjudet.
Sådant missbruk kan särskilt bestå i att
a direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller försäljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,
b begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,
c tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner gentemot handelspartners, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,
Kapitel 6
d ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig
ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handels-
bruk har något sambandmed föremålet för avtalet.
En artikel också är av intresse är Romfördragets artikel 90 som har
som sin motsvarighet i artikel 59 i EES-avtalet. Den saknar motsvarighet i konkurrenslagen. Artikeln har följande lydelse:
Artikel 90
Medlemsstaterna skall beträffande offentliga företag och företag
debeviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta och inte
som
heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i detta
fördrag, i synnerhet bestämmelserna i artiklarna 7 samt 85 till 94.
2. Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmärmyttig
natur eller som har karaktären av ñskala monopol skall vara
underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglema, i
den mån tillämpningen av dessaregler inte rättsligt eller i praktiken
hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.
Utvecklingen handeln får inte påverkas i en omfattning som
av
strider mot gemenskapensintresse.
3. Kommissionen skall övervaka att bestämmelserna i denna artikel
och i mån av behov utfärda lämpliga direktiv eller beslut
till medlemsstaterna.
Artikel 85.3 i Romfordraget motsvaras av 8 och 17 §§ konkurrenslagen. Innebörden är att det för såväl enskilda avtal sombeträffande grupper av avtal kan beviljas undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete. Anledningen till att möjligheten att bevilja undantag inñrts är att det konkurrensbegränsande förfarandet kan ha i Romfördragets artikel 85.3 angivna positiva verkningar som objektivt sett överväger de negativa verkningarna från konkurrenssynpunkt.
EG-rådet har förordningen, Regulation EEC No 153491,
genom OJ 1991 L 143 l, bemyndigat kommissionen att bevilja gruppundantag
Kapitel 6
i enlighet medartikel 85.3 i Romfördraget inom försäkringssektom, bl.a. för samarbete i grupper eller konsortier för att gemensamttäcka vissa typer av risker. EG-kommissionen har med stöd av det nyssnämnda bemyndigandet den 21 december 1992 utfärdat en förordning, Commission Regulation EEC No 393292, OJ NO L 3987, där gruppundantag meddelats bl.a. för vissa typer av risker med angivande av i vilka situationer gruppundantaget är tillämpligt respektive tillämpligt. I inledningen till förordningen angesatt bildandet av koassurranskons0rtier,eller koreassurranskonsortier, för att täcka ett inte specificerat antal risker måsteansesfördelaktigt så långt somdet tillåter att ett större antal försäkringsgivare än annars att gå ut på marknaden och, som resultat därav, ökar kapaciteten att täcka, särskilt, risker som är svåraatt täcka på grund av deras storlek, sällsynthet eller ovanlighet. I firordningen anges att försäkringsprodukten inte får på den relevanta marknaden omfatta mer än 10procent vid koassurrans och 15procent vid koreassurransav alla de försäkringsprodukter som är identiska med eller utbytbara mot den tillhandahållna produkten. De angivna prooentsatnu sernagäller dock bl.a. inte katastrofrisker, där anspråk är bådesällsynta och stora, allt under förutsättning att inget av de deltagande ñrsälcringsbolagen deltar i något annat konsortium som tillhandahåller samma produkt på marknaden. Varje deltagande försäkringsbolag skall ha rätt att, utan att bli föremål för några sanktioner, utträda ur konsortiet senast sex månader efter det att konsortiet underrättats om avsikten att utträda. Inga andra konkurrensbegränsande restriktioner fåri ett koassurranssamarbete åläggas deltagande försäkringsbolag än att bolaget fir att ingå i konsortiet är skyldigt att ta förebyggande åtgärder med i beräkningen, använda allmänna eller särskilda försäkringsvillkor samt
Kapitel 6
kommersiella premier sombestämts av konsortiet. Deltagarna kan vidare åläggasatt hänskjuta till konsortiet eller sökakonsortiets godkännandeav framställda anspråk som är föremål för koassurrans samt överlämna åt konsortiet att förhandla om åter-försäkring ákonsortiets vägnar. Slutligen kan deltagarna åläggas förbud mot att återförsäkra individuella andelar som är föremål för koassurrans.
Kommissionen kan under i förordningen närmare angivna förutsättningar förklara att ett gruppundantag inte skall gälla för ett visst avtal, beslut eller gemensamt handlande.
Kommissionen har meddelat ett individuellt undantag som är av intresse. Genom beslut den 14.1.1992 gjordes undantag för en försäkringspool Assurpol, Commission Decision 9296EEC, OJ NO L37 16.
Den 17 februari 1989underställde en ekonomisk intressegrupp EIG Assurpol kommissionen ett koreassurransavtal avseende täckandet av vissamjljöskaderisker. Avtalet tillställdes kommissionen med begäranom undantag enligt artikel 85.3 i Romfördraget.
Samarbetsavtalets ändamål var att administrera áterförsäkring och retrocession genom gemensamt risktagande för miljöskador som uppkommit inom vissa industrier och kommersiella anläggningar anläggningar som utgör ett särskilt hot mot hälsa och den naturliga omgivningen och som därför måste möta särskilda säkerhetskrav enligt fransk lag. Miljöskadoma kan vara av såväl tillfällig som icke tillfällig natur.
Medlemsskap i Assurpol är öppet för alla, franska såväl som utländska, försäkrings- eller återförsäkringsbolag som enligt gällande nationella regler och EG-regler har rätt att bedriva verksamhet i Frankrike.
Deltagarna kan utträda ur Assurpol vid slutet av ett givet ñnansár,
Kapitel 6 -
under förutsättning att underättelse om avsikten att utträda skett minst tre månader före ñnansárets slut. Samarbetsavtalet innehåller villkor om bl.a. att det inte är förbjudet att placera återförsäkring utanför poolen och att återförsäkringsprentiema är nettopremier beräknade utifrån de potentiella kravkostnadema för riskerna jämte själva áterförsäkringens administrationskostnader. I kommissionens beslut anförs det om försäkringsmarknaden bl.a. att miljöansvarsförsäkxingar i de flesta EG-medlemsstater ingår i normala ansvarsförsäkringar, g försäkringar som täcker inte tillfällig en uppkomst gradvis förorening inte är särskilt vanliga på världsnivá, an inom gemenskapen tillhandahålls särskilda försäkringar till täckande av såväl tillfällig förorening som inte tillfällig förorening tre olika pooler av bestående av försäkrings- och áterförsäkringsbolag med verksamhet i Italien Pool Inquinamento, i Holland MAS-pool och i Frankrike Assurpol samt att efterfrågan på miljöansvarsförsäkringar kan förväntas öka pa marknaden. Inom Assurpol slöts det inte fler än 200 försäkringskontrakt är 1989 och 242 år 1990. Kontrakten representerar en premieinkomst på FF 6,5 miljoner är 1989 respektive FF 10,3 miljoner 1990. Assurpols potentiella kapacitet är dock betydligt större mer än 70 procent av de miljöskade- försäkringar som kan bli placerade i Frankrike. Assurpol är för närvarande en mycket liten aktör på áterförsäkringsmarknaden. Kommissionen ansåg att samarbetsavtalet var oförenligt med artikel 85.1 i huvudsak genom att det har som sitt föremål och till sin effekt att åstadkomma koordination avdeltagarnas beteendeur konkurrenssynpunkt samt genom att det begränsar konkurrensen på återförsäkrings- och retrocessionsmarknaden för miljöskadeförsäkringar. Pa försäkringsmarknaden är deltagarna bl.a. inte längre fria att själva
Kapitel6
bestämma sina allmänna försäkringsvillkor eller nettopremien för miljöskadeförsäkringar.
På återförsäkringsmarlaiaden begränsarpooldeltagarna sin frhet att välja återförsäkrare och därmed avstår de från inbördes konkurrens.
Handeln mellan medlemsstaternapåverkasmärkbart främst genomatt samarbetsavtalet medför en uppdelning av de nationella marknaderna.
Kommissionen ansåg emellertid att undantag kunde beviljas enligt 85.3 i huvudsak av följande skäl.
Det är med hänsyn till den långa tid som kan förflyta mellan skadeorsak och inträffad skada samt bristen på statistiska data svårt att försäkra sig för skador i miljön. Detta gäller särskilt skador med ett icke tillfälligt gradvis förorening urspnmg. Den svårighet som föreligger att bedöma risken vid densenaretypen av skador samt att beräkna pramiens storlek gör att miljöförsäkringar inte är vanligt förekommarde på världsnivå.
Samarbeteti Assurpol gör det möjligt att erhålla bättrekunskaper om föreliggande risker, skapafinansiell kapacitet och fram teknisk expertis inom miljöskadeförsäkxingsområdet. Det innebär rationaliseringar och breddar basen for framtagande av statistik. Även för konsumenterna innebär samarbetet fördelar, bl.a genom att det blir lättare for em att försäkra sig. De skadelidande kan kompensation och miljön återställas och näringsverksamheten återupptas. Genom att krav ställs på Försäkringstagama att vidta förebyggande åtgärder för att kunna försäcra sig bidrar samarbetettill teknisk och ekonomisk utveckling samt skydd för miljön.
De deltagarna ålagda konkurrensbegränsningarna går inte läigre än vad är nödvändigt eftersom deltagarna är fria att själva beatämma
som den kommersiella premien. heller har deltagarna möjlighet at sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av varorna i fråga.
Kapitel 6
Kommissionen medgav alltså enligt artikel 85.3 undantag från artikel 85.1 för det ifrågavarande samarbetsavtalet. Tiden under vilken undantaget skulle gälla bestämdes till den 6 februari 1991 den 5 februari 1998. I artikel 86 förbjuds missbruk av dominerande ställning. Märk dock att det är tillåtet att ha en dominerande ställning. Det är missbruk den av som är förbjudet. Något som är av stor betydelse vid artikelns tillämpning är att bestämmaden relevanta marknaden. Inom vilken marknad har det aktuella företagetföretagen dominans Den relevanta marknaden avgränsas av såväl produktmarknaden som den geografiska marknaden. Vad somutgör den förstnämnda marknaden bestämsav om produkten är lika eller utbytbar. Det som direkt faller i ögonen är att artikel 86 inte innehåller någon motsvarighet till undantaget i artikel 85.3. Detta behövs inte heller eftersom artikel 86 till skillnad från artikel 85.1 för sin tillämpning enligt artikelns lydelse förutsätter att missbruk föreligger. Härigenom faller det som inte är tillåtet direkt utanför tillämpningsområdet för artikel 86, utan att något undantag behöver göras. Av artikel 90 i Romfördraget framgår att även medlemsstaternahar, på sätt och i omfattning som i artikeln närmare att följa de i anges, fördraget intagna konkurrensreglema. Kommissionen har fattat ett beslut, Commission Decision of 24.4.1985 85276EEC, OJ NO L 15225, som är intressant för att belysa tillämpningen av artikel 90. År 1982 infördes i grekisk lag bestämmelserom att allmän egendom, inkluderande tillgångarna hos grekiska offentliga företag, måste vara försäkrade exklusivt hos offentligt ägda försäkringsbolag. Lagen innehöll vidare krav på de statligt ägda bankernas ledningar att skriftligen rekommendera sina kunder att ta ut försäkring hos försäkringsbolag som
Kapitel6
ägs och kontrolleras av de statligt ägda bankerna.
Kommissionen anförde i sitt beslut bl.a. att Grekland genom att
offentlig egendom till offentliga försäkringsreservera försäkringar av bolag med marknadsandel på ungefär 25 procent infört nya
en begränsningar i etableringsfriheten samt att rekommendationen till bankledningarna favoriserade de statligt ägda försäkringsbolagen till förfång för övriga försäkringsbolag.
Kommissionen fann såledesatt den grekiska lagen var oförenlig med artikel 90 i Romfordraget låst tillsammans med artiklarna 52 och 53 om etableringsfrihet, artikel 5.2 och artikeln 3 f om konkurrenspåverkan.
I beslutet kom kommissionen som synes in på ett annat område som är stort intresse inom gemenskapen, nämligen den fria etablerings-
av rätten samt den därmed sammanhängande rätten att fritt tillhandahålla tjänster artiklarna 52-66 i Romfördraget.
Då det, i vart fall vid första påseende, är tänkbart att vår miljöskadeförsäkring påverkar dessa rättigheter skall här i korthet något beröras deras tillämplighet inom försäkringssektom.
I det andra skadeförsåkringsdirektivet 88357EEC, OJ No L 172 s.1 finns det bestämmelser om obligatoriska försäkringar. För sådana försäkringars del görs det undantag från det annars gällande förbudet för medlemsstaterna att kräva offentligt godkännande av allmänna och särskilda försäkringsvillkor vid s.k. stora risker. I direktivet delas försäkringsriskema uppi större risker och i massrisker. Till kategorien stora risker hänförs bl.a. egendoms- och ansvarsförsäkringar som tecknas av större företag.
I direktiven for min utredning s. 7 anförs det att det, på grund av nyssnämnda undantag for stora risker, gjorts den bedömningen att miljöskadeförsäkringen i sin nuvarande utformning inte behöver ändras med anledning av närmandet till EG.
Kapitel 6 sou 1993278
Sedan direktiven skrevs har dock ministerrådet utfärdat ett tredje skadeförsäkringsdirektiv, Council Directive of 18.6.1992 9249EEC, OJ No L 228 l. Genom direktivet upphävs bl.a. undantaget i det andra direktivet för stora risker. Vidare införs det ett single license system. Innebörden härav är att det försäkringsbolag som har auktorisation i sitt hemland landet där huvudkontoret ligger skall kunna bedriva verksamhet i de övriga medlemsstaterna utan att behöva söka ytterligare auktorisation värdlandet. För de obligatoriska försäkringarnas del kan, såvitt här är av intresse, en medlemsstat som har föreskrivit att en sådan försäkring skall finnas endast kräva att villkoren för försäkringen kommuniceras med vederbörlig myndighet innan de börjar tillämpas. Vad detta kan ha för betydelse för miljöskadeförsäkringen återkommer jag till i avsnitt 8.4. Nu övergår jag till att beskriva vad som gäller om offentlig upphandling. EES-avtalet innebär att EG:s regler om offentlig upphandling blir tillämpliga inom hela det Europeiska ekonomiska Samarbetsområden Genom lagen 1992:1528 om offentlig upphandling, som träder i kraft den dag regeringen bestämmer, har anpassning skett till EES-avtalet och sålunda EG:s regler om offentlig upphandling. Förarbetena till lagen återfinns i prop. 199293:88 och ñnansutskouets betänkande FiU5. I dag gäller både i Sverige och inom EG att offentlig upphandling skall ske affärsmässigt, i konkurrens och påett icke diskriminerande sätt. Skillnaden ligger främst i tillvägagångssättet för att uppnå dessa mål. I lagen har därför införts regler som omfattar krav på annonsering i Europeiska gemenskapens officiella tidning rörande offentliga upphandlingar i Sverige. Vidare har det införts regler om bestämda tidsfrister för anbudsgivning och att endast vissa bestämda upphandlingsförfaranden lär tillämpas, nämligen öppen upphandling, selektiv upphandling och
Kapitel 6
förhandlad upphandling.
Vid en öppen upphandling får alla leverantörer lämna anbud, medan selektiv upphandling föregås av en inbjudan till vissa leverantörer att delta. Med förhandlad upphandling förstås en upphandling där vissa leverantörer inbjuds att lämna anbud och det tas upp förhandling med en eller flera av anbudsgivarna.
lagens 5 kap. behandlar offentlig upphandling av tjänster, vari bl.a. försäkringstjänster ingår. Bestämmelserna har anpassats till rådets direktiv, Council Directive 9250EEC of 18.6.1992 relating to the coordination of procedures for the award of public service contracts OJ No L 209, 24.7.92, p. 1.
Bestämmelserna i kapitlet tillämpas vid upphandling av tjänster som uppgår till minst 200 000 ecu ca 1,5 miljoner kronor, exklusive mervärdesskatt 4 §. För försäkringstjänster beräknas värdet med utgångspunkt i premiens belopp 10 §.
Normalt skall öppen eller selektiv upphandling användas 14 §. Under vissa, i lagen närmare angivna, förutsättningar får dock förhandlad upphandling, med eller utan föregående armonsering, användas16 och 17 §§-
Enligt l kap. 22 § skall antas det anbud som har lägst anbudspris eller det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga med hänsyn till samtliga omständigheter, såsompris, driftskostnader, funktion, miljöpåverkan m.m.
Hänsyn kan alltså tas till miljön när ett anbud prövas. Departementschefen betonade i prop. 199293:88 vikten av att miljöhänsyn tas samt anförde härom:
Stora varuvolymer upphandlas offentligt. En miljömedveten offentlig
upphandling kan därför få en mycket stor betydelse för att stimulera
till miljöanpassad produktutveckling, såväl för användandetav varan
Kapitel 6 sou 1993:78
som då varan tjänat ut. Jag kan här nämna utbytesregeln i lagen 1985:426 om kemiska produkter. Regeln innebär att den som hanterar eller importerar en kemisk produkt skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att motverka skada på människor eller i miljön. Därvid skall sådana kemiska produkter undvikas som kan ersättas med mindre farliga produkter. Det år också viktigt att varor som tillverkats av återvunnet material behandlas på samma sätt som varor av annat material.
Miljöaspektema kommer att ytterligare behandlas i nästa avsnitt 6.2. Lagen gäller enligt Övergångsbestämmelser-nainte för upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet.
6.2 Regler om miljön
En fråga som bör beröras inför det förestånde EES-avtalet och ett eventuellt medlemskap i EG är om det finns bestämmelser i Romfördraget rörande miljön som har beröringspunkter med miljöskyddslagens bestämmelser om miljöskadeförsäluáing. Vid tillkomsten innehöll Romfördraget inga bestämmelser med direkt sikte på nriljön. Genom enhetsakten The Single European Act infördes det dock i fördraget artiklar med sådant syfte, art. l30r-130t. Dessutom infördes det bestämmelser om dllnärmning av medlemsstaternas lagstiftning. Av de sistnämnda bestämmelserna är främst en av intresse för miljön, nämligen art. l00a. De nyssnämnda artiklarna l30r-130t har följande lydelse:
Artikel l30r Gemenskapens åtgärder i fråga om miljön skall ha följande syften: - att bevara, skydda och förbättra miljön,
Kapitel 6
att bidra till skyddet av människors hälsa, -
att säkerställa ett varsamt och rationellt utnyttjande av naturresur- serna.
2. Gemenskapens åtgärder i fråga om miljön skall grundas på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att den som skadar miljön skall betala. Miljöskyddskraven skall ingå som en del av gemenskapens övriga politik.
När gemenskapen förbereder åtgärder beträffande miljön, skall den beakta
tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, -
miljömässiga förhållanden i gemenskapensolika regioner, -
de potentiella vinster och kostnader som är förenade med att åtgärder vidtas eller inte vidtas,
denekonomiska och sociala utvecklingen i gemenskapensomhelhet och den balanseradeutvecklingen i dess regioner.
4. Gemenskapenskall vidta åtgärder rörande miljön i den utsu-äckning de syften anges i punkt l bättre kan uppnås på
som som gemenskapsnivå än på de enskilda medlemsstaternas nivå. Med förbehåll för vissa åtgärder gemenskapskaraktär skall med-
av lemsstatema finansiera och genomföra övriga åtgärder.
S. Inom sina respektive kompetensområden skall gemenskapen och medlemsstaterna samarbeta med tredje land och med vederbörande internationella organisationer. Formerna för samarbete inom gemenskapenkan bli föremål för överenskommelser mellan gemenskapenoch berörda tredje parter; de skall förhandlas fram och ingås i enlighet med artikel 228.
Föregåendestycke skall inte inverka på medlemsstaternasbehörighet
förhandla i internationella och att ingå internationella att organ överenskommelser.
Artikel 130s
Kapitel 6 sou 1993:78
Rådet skall genom enhälligt beslut på förslag av kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén bestämma vilka åtgärder som skall vidtas av gemenskapen. Rådet skall de sätt som anges i föregående stycke definiera de frågor om vilka beslut skall fattas med kvalificerad majoritet. Artikel 1301 De skyddsåtgärder som antagits gemensamt enligt artikel l30s skall inte hindra någon medlemsstat från att bibehålla eller införa strängare skyddsåtgärder som är förenliga med detta fördrag.
Miljöskadeförsäkringen saknar motsvarighet inom gemenskapen. Den medför kostnader för de delar av svenskt näringsliv som bidrar till den. Av intresse är därför främst om det är tillåtet att av miljöhänsynsskäl ha strängareregler i en medlemsstat än i de andra. Artiklarna 130t och lOOa handlar om detta. För att underlätta förståelsen av art. lOOaskall först några ord sägas om an. 8a. Av artikel 8a följer att eninre marknad inom gemenskapen skall vara upprättad sedan den 31 december 1992 och att denna inre marknad skall omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i Romfördraget. I artikel lOOabeskrivs hur den inre marknaden skall uppnås. Artikeln har följande lydelse:
Artikel lOOa
Utan hinder av artikel 100 och oavsett vad somi övrigt föreskrivs i detta föredrag skall följande bestämmelser tillämpas för att nå de mål som angesi artikel 8a. Rådet skall genom beslut med kvaliñoerad majoritet på förslag av kommissionen, i samarbete med Europaparlamentet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén,
Kapitel 6
vidta åtgärder för tillnärmning av sådanabestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera.
Punkt l gäller inte ñskala bestänunelser, bestämmelser om fri rörlighet för personer samt bestämmelser om anställdas rättigheter och intressen.
Kommissionen skall i sina förslag enligt punkt l rörande hälsa, säkerhet samtmiljö- och konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå.
4. Om en medlemsstat, efter att rådet med kvalificerad majoritet har antagit bestämmelse harmonisering, anser det nödvändigt att
en om tillämpa nationella bestämmelser med åberopandeavväsentliga behov som angesi artikel 36 eller med hänvisning till miljö- eller arbetsmiljöskydd, skall den underrätta kommissionen om dessabestämmelser.
Kommissionen skall bekräfta bestämmelserna sedanden konstaterat att dessa inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna.
Utan hinder av detförfarande somangesi artiklarna 169 och l70 kan kommissionen eller någon av medlemsstaterna anhängiggöra saken direkt hos domstolen, om den anser att en annan medlemsstat missbrukar de befogenheter som ges i denna arükel.
5. De harmoniseringsbestämmelser som anges ovan skall, när så är lämpligt, inbegripa enskyddsklausul, somtillåter medlemsstaternaatt
ett eller flera av de icke-ekonomiska skäl som anges i artikel 36 av vidta provisoriska åtgärder som är underställda gemenskapens kontrollförfaranden.
Enligt art. 36 skall Romfördragets bestämmelser om bl.a. avskaffandet kvantitativa import- och exportrestriktioner inte hindra sådanaförbud av eller restriktioner som grundas på hänsyn till bl.a. intresset att skydda människors och djurs hälsa, deras liv och att bevara växter. Artikel 100a innebär bl.a. att de redan gällande bestämmelserna om skydd för miljön i nationell lag inte kan försvagas utan att den ifrågava-
Kapitel 6
rande medlemsstaten samtycker till det.
Det är enligt artikel l30r möjligt att bibehålla och införa strängare nationella skyddsåtgärder för miljön än vad som gemensamt beslutats inom gemenskapen enligt art, l30s, förutsatt att de är förenliga med Romfördraget. Det måste särskilt beaktas om bestämmelserna utgör en godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna.
Om det närmare förhållandet mellan art. 100a, å ena sidan, och art. l30r-l30t, å andra sidan kan kon sägas att målet för art. 100a är fullbordandet av en inre marknad i enlighet med art. 8a, medan art. ]30r—130thar som mål att skydda miljön. Såledesbör bestämmelsersom påverkar handeln med varor och tjänster primärt grunda sig på an. 100a, medan bestämmelser som tillkommit för att uppnå något av målen som angesi l30r p. l primärt bör grunda sig på art. l30s jfr. Krämer, Focus on European Environmental Law, London 1992, s. 580
Vid bedömningen är denobjektiva närheten till fullbordandet den
av inre marknaden respektive miljön avgörande. Exempelvis har regler beträffande produkter något av en nyckelbetydelse för den inre marknaden. Bestämmelser om restriktioner, förbud etc. beträffande produkter bör därför grunda sig på art. 100a.
Det kan nämnas att rådet hittills har grundat sina miljödirektiv på artikel l30s, om de inte har angått produktstandarder eller produktspeci fikationer för vilket fall de har grundats på artikel 100a Krämer, a. a., s. 84.
Vad angår kompetensen för gemenskapenrespektive medlemsstaterna att meddela bestämmelser om miljöskydd måste skillnad görasmellan de fall där gemenskapen redan har meddelat bestämmelser i en fråga och där så inte har skett.
Har rådet Lex. beslutat om ett direktiv som berör en viss fråga eller
Kapitel 6
sakområde inom miljön och har detta skett enhälligt på grundval av artikel lOOa, såkan medlemsstat inte bibehålla eller införa strängare
en skyddsåtgärder för miljön. Om direktivet beslutades med kvalificerad majoritet har däremot enskild medlemsstat möjlighet att tillämpa
en strängareskyddsbestämmelser, förutsatt att de inte innebär en godtycklig diskriminering eller utgör ett förtäckt handelshinder.
Någon möjlighet att införa nya bestämmelser till skydd för miljön har
medlemsstat emellertid inte. Skulle det bli nödvändigt med strängare en regler såär det nödvändigt att ändra direktivet enligt de regler somgäller inom EG Krämer, 183. Denna uppfattning är dock omstridd.
a. a., s.
Innehåller direktivet en skyddsklausul enligt artikel lO0a p. kan dock medlemsstat ha rätt att av ett eller flera av de icke-ekonomiska
en skäl i artikel 36 vidta provisoriska åtgärder som är under-
som anges ställda gemenskapenskontrolltörfaranden.
Om gemenskaphetsreglema har meddelats med grund i 130s, kan varje medlemsstat bibehålla eller införa strängare regler till skydd för miljön enligt artikel l30t. Detta gäller oavsett om rådet har antagit regeln enhälligt eller med kvalificerad majoritet.
Finns det inom gemenskapeninte någon reglering av en fråga eller
särskilt område inom miljön skall de allmänna bestämmelserna i ett Romfördraget tillämpas. Medlemsstaterna kan då bibehålla och införa de regler de finner lämpliga med beaktande av fördragets bestämmel-
vara
särskilt artiklarna 30-36. Detta innebär att de nationella bestämmelser,
inte får diskriminerande. De får med andra ord inte ge de serna vara inhemska producentema och handelsidkama fördelar framför dem som kommer från andra medlemsstater.
Därutöver gäller proportionalitetsprincipen, som innebär att de nationella åtgärderna inte får oproportionella mot det mål som skall
vara uppnås med dem samt att de orsakar minsta möjliga nackdel för den fria
Kapitel 6
rörligheten med varor och tjänster. Av intresse för frågan om miljöskadeförsäkringen är förenlig med miljöreglema i EG är om det finns någon särskild reglering i gemenskapen som tar sikte på att miljöskador skall ersättas. Inom gemenskapen har tyngdpunkten hittills snarare legat på förebyggande åtgärder än på att få till ståndett system med skadeståndsrättsligt ansvar och ersättning åt de skadelidande. Ett exempel på detta är rådets direktiv 82501 OJ No L 230, 5.8.82, p. 1 om riskerna för storolyckor i vissa industriella verksamheter. Direktivet innehåller bl.a. att viss kemisk industri skall vidta alla åtgärder sombehövs för att hindra storolyckor och begränsa följderna av dem för människor och miljö art. 3. Verksamhetsidkaren skall dessutom fir vederbörande myndighet kunna visa att han har identifierat de risker För storolyckor som föreligger, att han har vidtagit lämpliga säkerhetsåtgärder och försett de personer som tjänstgör på arbetsplatsen med information, utbildning och den utrustning sombehövs för deras säkerhet art. 4. Verksamhetsutövarna har i direktivet vidare ålagts en omfattande infonnationsskyldighet och vederbörande myndigheter skall anordna inspektioner eller vidta andra kontrollátgärder som år avpassade för den ifrågavarande typen av verksamhet. Vad angår skadeståndsrättsligt ansvar och ersättning för skador har gemenskapen hittills antagit ett produktansvarsdirektiv 85374EEG, som omfattar bristfälliga produkter och som har berörts i avsnitt 5.3.1. Kommissionen har vidare framlagt ett förslag under år 1989 samt ett ändrat förslag under år 1991 till rådsdirektiv om skadeståndsrättsligt ansvar för skador orsakade av avfall OJ No C 1926, 23.7.91, p. 4. Direktivförslaget innebär bl.a. att det skall vara ett strikt ansvar för skador som har orsakats av olika sorters avfall samt att det ansvar som
Kapitel 6
sålunda åvilar den som yrkesmässigt producerar eller destmerar avfall skall vara täckt av en försäkring eller någon annan säkerhet. Det åligger producenten att i den årliga rapport som han skall lämna till vederbörande myndighet ange namnet på sin försäkringsgivare. Dessutom bemyndigar artikel ll i direktivförslaget kommissionen att studera möjligheterna att skapa en europeisk fond för kompensation av skador och annan negativ miljöpåverkan av avfall för de fall där den ansvarige inte kan identifieras eller hanär oförmögen att erlägga full kompensation.
Förslaget till avfallsdirektiv innehåller en bestämmelse art. 10 om en yttersta prcskripfionsfrist om 30 år från den skadeorsakande händelsen.
Inom gemenskapen finns det ytterligare ett direktivförslag somberör miljöskador. Under år 1991 lade kommissionen fram ett förslag till rådsdirektiv om avfallsdeponier OJ No C 190, 22.07.91, p. 1.
Enligt artikel 14 i förslaget har den som handhar en avfallsdeponi operatören strikt ansvar för skador eller negativ miljöpåverkan av avfallet.
Vidare åligger det medlemsstaterna att tillse att operatören när han erhåller tillstånd ställer någon form av säkerhet eller liknande för de beräknade kostnadema för tillslutning och efterbehandling av avfallsdeponien.
Slutligen skall medlemsstaterna tillse att en eller flera fonder bildas med syfte att täckaefterbehandlingskostnader för stängdaavfallsdeponier samt nödvändiga kostnader för att förhindra eller undanröja miljöskador orsakade av det deponerade avfallet för fall då skadorna inte ersätts av någon försäkring eller säkerhet art. 18. Ersättning ur fonden
aman skall inte utgå för kostnader som kan göras gällande mot operatören så länge som denne är ansvarig.
Alla operatörer skall bidra till efterbehandlingsfonden i förhållande
Kapitel 6
till avfallsdeponiens typklassiñcering samt arten och mängden det av deponerade avfallet. Den säkerhet eller liknande som skall ställas enligt artikel 17 befriar inte operatören från att bidra till fonden. Inom Europarådet har en konvention om skadeståndsrättsligt ansvar för skador som har orsakats av aktiviteter farliga för miljön lagts fram. EG och Sverige har deltagit i utarbetandet av konventionen. I ett s.k. green paper, COM 9347, har EG-kommissionen behandlat utvecklingen av system för att komma till rätta med skador i miljön. En framkomlig väg skulle enligt kommissionen kunna vara att anta det synsätt som har framförts i Europarådets konvention och att överväga att underteckna konventionen. Alternativt skulle konventionen kunna utgöra en startpunkt för ett initiativ om miljöskador inom gemenskapen. Europarâdskonventionen kommer jag att närmare behandla i avsnitt 7. Sammanfattningsvis konstaterar jag att det på gemenskaphetsnivå ännu inte har antagits några bestämmelser som har betydelse för vår miljöskadeförsäkring. De allmänna bestämmelserna i Romfördraget är att tillämpa, Miljöskadeförsäkringen kan inte påverka handeln inom EESavtalets eller gemenskapens geografiska områden. Inte heller kan den påverka rätten att fritt etablera sig eller rätten att fritt tillhandahålla tjänster. Något förtäckt handelshinder eller någon diskriminering innebär försäkringen således inte. Av det anförda kan enligt min mening den slutsatsen dras att miljöskadeförsäkringen inte är oförenlig med gemenskapens miljörätt.
7. Internationella och utländska förhållanden
i övrigt
7.1 Europarådskonventionen om miljöskador
Inom Europarådet har enkonvention om skadeståndsansvarför skador till följd av miljöfarlig verksamhet Convention on civil liability for damage resulting from activities dangerous to the environment öppnats för undertecknande i samband med det europeiska justitieministermötet i Lugano som ägderum den 21-22 juni 1993. Sverige undertecknade inte konventionen vid mötet. Beredningen av frågan om Sverige skall ansluta sig till konventionen sker enligt vad jag har erfarit i samband med beredningen av Miljöskyddskommittens betänkande SOU 1993:27 Miljöbalk. Frågan om en svensk ratiñcering kommer inte att kunna avgöras förrän tidigast i höst. Vad angårmiljöskadeförsäkringen är konventionen främst av intresse i den mån den kan medföra att ändringar i miljöskadelagen 1986:225 behöver vidtas. För miljöskadelagen och dess förhållande till miljöskadeförsäkringen har jag redogjort i min rapport på s. 13-20. Att Miljöskyddskommitten i sitt betänkande föreslagit vissa ändringar i miljöskadelagen framgår av avsnitt 4.1. Mina synpunkter på och de närmare konsekvenserna av de av Miljöskyddskommittén föreslagna ändringarna fir miljöskadeförsäkringens del kommer jag att redovisa i avsnitten 8.2 och Till att börja med är att märka att konventionen innehåller en bestämmelse art. 25 p. 1, vari stadgasatt konventionen inte begränsar eller inskränker den rätt till skadeståndsom enskadelidande kan ha enligt nationell lag. Det är alltså tillåtet för en konventionsstat att ha för-
Kapitel 7
mánligare regler för den skadelidande än vad konventionen har.
Jämförelsen mellan mellan miljöskadelagens och konventionens regler kan därför i främsta rummet inriktas på en undersökning av i vilka avseenden konventionens bestämmelser är förmånligare för de skadelidande än motsvarande svenska bestämmelser.
Konventionens tillämpningsområde omfattar den som yrkesmässigt eller i offentlig regi bedriver en farlig verksamhet genom att hantera farliga ämnen delvis definierade i enlighet med vissa EG-direktiv, hantera farliga genetiskt modifierade organismer eller farliga mikroorganismer, driva anläggningar för behandling av avfall samt driva avfallsdeponier.
Hantering av farliga ämnenomfattas av miljöskadelagen förutsatt att de orsakar skador genom de i lagens 3 § första stycke uppräknade störningarna vatten förorening, markförorening och luftförorening. Orsakar de farliga ämnena omedelbar skada på personer eller egendom omfattas de emellertid inte av miljöskadelagen men däremot av konventionen. För det fall Sverige ratiñcerar konventionen synes det därför nödvändigt att utvidga miljöskadelagens tillämpningsområde till att utöver omgivningsskador även omfatta skador orsakade genom farliga ämnen farliga varor, kemiska och biotekniska produkter i enlighet med konventionens definition och hänvisningar till EG-direktiv.
Skador till följd av transporter och radioaktiva ämnen är undantagna från konventionens tillämpningsområde. heller tillämpas deni den mån den är oförenlig med nationella bestämmelser om arbetsskador och socialförsäkringar art. 4.
Enligt konventionen gäller som huvudregel att den som bedriver en farlig verksamhet ansvararstrikt för skador som orsakas under den tid då han kontrollerar verksamheten art. 6 och 7.
Verksamhetsutövaren skall dock inte ha ansvar enligt konventionen
Kapitel 7
om han visar att skadeorsaken beror på force majeure, sabotage under förutsättning att han vidtagit tillräckliga säkerhetsåtgårder, åtlydnaden av en särskild order eller tvingande åtgärd från en offentlig myndighet, en förorening inte överstigande tolerabel nivå under de relevanta lokala omständigheterna eller en farlig verksamhet som lagenligt har vidtagits i den skadelidandes intresse under förutsättning att det rimligt att var utsätta den skadelidande för risken art. 8. De skador som skall ersättas enligt konventionen är personskador, sakskador med undantag för skador på själva anläggningen eller egedom som verksamhetsutövaren själv förvarar på platsen, vissa andra skador på grund av miljöpåverkan samt kostnader för att återställa skadad miljö och för förebyggande åtgärder som vidtagits efter det att den skadeorsakande händelsen inträffat art. 2 p. 7~9. Konventionen är till skillnad från miljöskadelagen inte begränsad till skador som har orsakats av en verksamhet på fastighet. Denna en begränsning har dock Miljöskyddskommittén föreslagit skall slopas avsnitt 4.1. Jag är av samma uppfattning, sevidare avsnitt 8.3. Enligt iniljöskadelagens 1 § första stycke är en förutsättning för lagens tillämplighet att skadan inträffar i verksamhetens omgivning. Konventionen berör detta endastför sakskadomasdel art. 2 p. 7 genom att föreskriva att skador på anläggningen eller egedom verksamsom hetsutövaren förvarar på platsen inte omfattas av konventionens skadebegrepp. En ratilicering av konventionen innebär alltså att miljöskadelagens omgivningsbegrepp troligen måste ges ett något annorlunda innehåll än vad det har i dag. I 1 § tredje stycket miljöskadelagen finns det regel att skada en om som inte har orsakats uppsåtligen eller genom vårdslöshet ersätts bara i den mån den störning som har orsakat skadaninte skäligen bör talas med
Kapitel 7
hänsyntill förhållandena på orten eller till dessallmänna förekomst under jämförliga förhållanden. Denna bestämmelse har sin motsvarighet i artikel 8d i konventionen som föreskriver att verksamhetsutövaren inte skall vara ansvarig för det fall han visar att skadan var orsakad av en förorening inte överstigande tolerabel nivå med hänsyn till de lokalt föreliggande relevanta omständigheterna.
Här syneskonventionen vara förmånligare för den skadelidande i två avseenden. Det första är att någon begränsning i rätten till ersättning inte har skett i konventionen till stömingens allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. Det andra är att konventionen klart lägger bevisbördan på verksamhetsutövaren som har att visa att toleransnivån inte överskridits.
Var bevisbördan för toleransnivån ärplacerad enligt miljöskadelagen är inte lika klart. Tingsrätten har i det i NJA 1977 s. 424 refererade rättsfallet utgått från s. 434 att den skadeståndsansvarigehar att styrka en invändning om att ersättning inte skall utgå på grund av att trañkimmissioner av motsvarandeart och omfattning är så allmänt förekommande under likartade förhållanden att de bör talas utan ersättning. Detta rättsfall kommenteras av Miljöskadeutredningen i betänkandet SOU 1983:7 Ersättning för miljöskador s. 85-86. Där framförs den meningen att den skadelidande rimligen får förebringa utredning om beskaffenheten av sina olägenheter men att om det som i rättsfallet åberopas mätningar av immissionernas grad på annat håll förmodligen ankommer på den skadeståndsskyldige att lägga fram detta material till styrkande av sin invändning.
För att uppnå överensstämmelse mellan miljöskadelagen och konventionen synes det således vara nödvändigt att i någon mån vidta ändringar i l § tredje stycket miljöskadelagen. Hur långt ändringarna behöver gå för att uppnå överenstämmelse med konventionen är dock
Kapitel 7
svårt att säga. En annanfråga där konventionen synesförmånligare än miljöskadelagen avser skadebegreppet. Det är inte helt klart om miljöskadelagens skadebegreppsträcker sig lika långt somkonventionens i fråga skador om på själva miljön samt kostnader för förebyggande åtgärder och återställning. Konventionen innehåller en yttersta preskriptionstid om 30 år från den skadeorsakande händelsen an. 17 p. 2. Miljöskyddskomntittén föreslår samma preskriptionstid i förslaget till miljöbalk avsnitt 4.1. Kommittéförslaget är dock begränsattill personskador orsak står att vars finna i vatten- eller markförorening eller strålning. genom Jag anser att övervägande skäl talar mot att införa en trettioårig preskriptionsfrist, se vidare avsnitt 8.3. Det skulle enligt min mening innebära en försämring för de skadelidande att införa den ifrågavarande preskriptionstiden. Om det är möjligt, bör alltså enligt min mening preskriptionstiden inte bestämmas till 30 år. Det framgår inte klart av den aktuella artikeln 17 p. 2 om det är tillåtet att ha en kortare preskriptionstid än 30 år. Där står bl.a. att However, in no caseshall actions be brought after thirty from the years date of the incident which caused the damage. Att detta betyder att det inte är tillåtet med en längre preskriptionstid står Jdart. Men hur är det med kortare preskriptionstid Jag utgår för min del från att en konventionsstat kan ha en kortare preskriptionstid. Det finns alltså två skäl som kan åberopasför att bibehållandet vår av tioåriga preskriptionstid är förenligt med konventionen, nämligen dels att den med beaktandejämväl av ersättningsrätten från miljöskadeförsäluingen är förmånligare, dels att konventionen inte förbjuda konsynes ventionsstat att ha kortare tid.
Kapitel 7
Om den trettioåriga preskriptionstiden skulle införas i miljöskadelagen är det väl i och för sig möjligt att i själva miljöskadeförsäkringen ändå behålla en tioårig preskriptionstid som förutsättning för rätt till ersättning ur försäkringen.
I övrigt innehåller konventionen bestämmelser som möjligen är FörmånligareFördenskadelidandeän motsvarande svenska bestämmelser beträffande rätt till information från den som bedriver farlig verksamhet. Eftersom dessabestämmelserinte är av direkt betydelse för miljöskadeförsäkringen berörs de inte vidare här.
Slutligen innehåller konventionen en bestämmelse art. 12 om att en konventionsstat skall, när den finner så lämpligt, se till att den som bedriver farlig verksamhet som omfattas av konventionen ställer någon form av säkerhet eller garanti upp till en bestämd gräns, av den typ och på de villkor som framgår av nationell lag, för att täcka ansvaret under konventionen.
Miljöskadeförsäkringen torde uppfylla kraven i den nyssnämnda bestämmelsen. Om ställande av säkerhet, seavsnitt 9.3.
Sammanfattningsvis skulle enligt min mening en ratiñcering och implementering av konventionenen inte innebära några särskilda svårigheter för miljöskadeförsäkringens del. En viss reservation bör möjligen görasför frågorna om trettioårig preskription och vilka farliga ämnen som skall omfattas av miljöskadelagen.
Beträffande den sistnämnda frågan är det dock inte troligt att det kan röra sig om något mera betydande antal fall där skador orsakas av dessa ämnen och ersättning inte utgår från någon av dagens försäkringar; miljöskadeförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen eller somtrañkskadeersättning m.fl. Om en utvidgning sker av miljöskadelagen till att omfatta
Kapitel 7
skador somdirekt har orsakats av de ifrågavarande farliga ämnena, torde detta därför inte medföra mer än en obetydlig belastning på miljöskadeförsäkringen.
7.2 Vissa främmande länder
Jag anser mig ha skäl för påståendet att arbetet med att konstruera effektiva system för att åstadkomma att de skadelidande erhåller ersättning för miljöskador inte har kommit särskilt långt utomlands. Fråga är om inte vi i Sverige vår miljöskadeförsälcring har genom kommit längst. I detta avsnitt skall dock förhållandena i några främmande länder i korthet beröras. Att bland dem ingår Danmark och Finland, beror påatt det i dessaländer för närvarande diskuteras försäkrings- eller fondlösningar samt att deras rättsordningar liknar vår och på så sätt underlättar en jämförelse. USA har tagits med för att illustrera hur ett subsidiärt fondsystem har utformats i praktiken. I avsnittet 6.1 har jag nämnt att det finns försäkringspooler i Holland, Italien och Frankrike. Den sistnämnda poolens uppbyggnad berörs i korthet i det nyssnämnda avsnittet, även om beskrivningen i ñrsta hand är inriktad på att belysa varför ett individuellt undantag har beviljats enligt artikel 85.3 i Romfördraget.
7.2.1 Danmark
Miljöerstatningsudvalget i juni 1992 Betaenkning erstatning för avgav om miljöskader NR. 1237. I betänkandet redovisas ett utkast till en lov om miljöerstatning. Till lagutkastet hör en bilaga vari de näringsverksamheter och offentliga verksamheter som omfattas av lagförslaget uppräknas. Med i
Kapitel 7
uppräkningen finns bl.a. delar av den kemiska industrin och avfallshanteringen.
Lagen föreslås gälla för skada som orsakas av luftförorening, vattenförorening, markförorening och som omnämns i bilagan. Vid bedömningen vilka verksamheter som skall omfattas av lagen har vikt
av lagts vid verksamheterna innebär en väsentlig risk för förorening.
om Lagen gälla på motsvarande sätt för störningar på grund av buller,
avses skakningar eller liknande.
Av bilagan till lagutkastetkan man sluta sig till att lagen endast avses omfatta miljöskador har orsakats omedelbart av den särskilt farliga
som eller förorenande verksamhetens fasta anläggningar eller egendom.
Ersättningsgilla skador är personskador, förlust av försörjare, sakskador, fönnögenhetsförlust och rimliga kostnader för
annan avvärjande eller förebyggande av skador eller återställning av miljön.
Den som i näringsverksamhet eller offentlig verksamhet genom förorening orsakar skada skall enligt lagförslaget ha ett strikt ansvar. Ansvar inträder dock inte om verksamheten utövas i enlighet med tvingande föreskrifter är fastställda av en offentlig myndighet.
som
Lagförslaget innehåller bestämmelse om att att krav på ersättning
en preskriberas efter fem år från den dag den skadelidande fick eller borde ha fått kännedom skadan, skadevâllaren och dennes hemvist. Om
om preskription inte föreligger i enlighet med vad som nu sagts, inträder sådansenast30 år efter det denhändelseinträffade somorsakade skadan.
Den utövar verksamhet somomfattas av lagförslaget skall teckna
som och vidmakthålla ansvarsförsäkring som täcker det ansvar som kan
en åläggas honom enligt lagen. Försäkringens omfattning och villkor skall minst mot vad i allmänhet är möjligt att erhålla på försäk-
svara som ringsmarknaden. I stället för försäkring kan annanbetryggande säkerhet ställas.
Kapitel 7
Skälet till att försäkringsplikten har satts i förhållande till vad son1 kan erhållas på försäkringsmarknaden är att det finns vissa typer av och orsaker till skador som det i dag inte kan tecknas försäkring för.
I Danmark har Förening for Skadeförsälcing tillsammans med Industrirådet nu Dansk Industri utarbetat en frivillig ansvarsförsäkring för miljöskador, Dansk Pool för Miljöansvarsforsilcring. Denna försäkring motsvarar vad som kan uppnås på den danska marknaden. Det förutsätts därför att de som omfattas av försäkringsplilcten tecknar en försäkring som minst svarar mot denna miljöansvarsförsäkring.
Danmarks Assurandör-Societet har anfört att lagutkastetsbestämmelser skiljer sig från den frivilliga miljöansvarsförsälcringen på bl.a. följande punkter:
1 Lagutkastet innehåller enpreskriptionsregel, somkan medföra rätt
till ersättning i upp till 30år efter det att en verksamhet har upphört.
Den ifrågavarande miljöansvarsförsäkringen täcker inte krav som
görs gällande sedan försäkringen har upphört. Det finns dock en
efteranmälningsfrist på tre månader.
2 Lagutkastet innebär ett ersättningsansvar för förmögenhetsförlust
som går längre än det som är täckt av den föreliggande försäkringen
utan att det går att helt precisera vilka avvikelserna är
3 Ersättningsansvaret i lagutkastet omfattar till skillnad från
försäkringen också fall där den aktuella föroreningen har tillåtits av
myndigheterna eller accepterats av dessa.
6 En rad undantag från försäkringens tillämpningsområde saknar
motsvarighet i lagutkastet
Den anmärkningen till det ovanstående kan göras att här framträder problemet med ansvarsförsäkringar och långa preskriptionstider samt även svårigheterna i övrigt att erhålla full täckning för miljöskador
Kapitel 7
genom en ansvarsförsäkring. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 10.
För verksamheter som är särskilt farliga skall skador på upp till 100 miljoner danska kronor täckas av försäkringen för varje kalenderår. För de övriga verksamheter som omfattas av försäkringsplikten är det ifrågavarande beloppet lO miljoner danska kronor.
Staten, kommuner och andra offentliga institutioner är undantagna från försäkringsplikten.
Den som underlåter att teckna eller vidmakthålla försäkring eller ställa säkerhet trots att sådan skyldighet föreligger kan dömas till böter.
Det kan avslutningsvis påpekas att den danska miljöansvarsförsäkringen inte omfattar de fall då den skadeståndsskyldige inte kan identifieras eller då preskription har inträtt.
7.2.2 Finland
Regeringen iFinland har tillsatt enkommitté, Environmental Economics Committee, som har övervägt användningen av ekonomiska medel för att skydda miljön. Kommittén har i maj 1993 avgivit en rapport, som bl.a. behandlar ett kompletterande system för att ersätta miljöskador.
I Finland har nyligen en proposition no. 16592 om ersättning för miljöskador lagts fram för riksdagen. I propositionen föreslås bl.a. att en verksamhetsutövare skall ha strikt ansvar för miljöskador. Detta innebär dock ingen garanti för att en skadelidande erhåller kompensation. Den skadeståndsskyldige kan t.ex. vara okänd eller insolvent.
Kommittén har därför funnit att det bör införas ett subsidiärt ersättningssystem som komplement till det primära civilrättsliga ersättningssystemet som föreslås i propositionen.
Kommittén föreslår att det subsidiära ersättningssystemet, i vart fall
Kapitel 7
på kort sikt, baseras på statsbudgeten. Finansieringen föreslås delvis skegenom avgifter på kemikalier samt en återställningsavgift som tas ut på deponerat avfall. Organisationen av ersättningssystemet föreslås ske såatt det så långt som möjligt liknar en fond inom statsbudgeten, med användande av nettobudgetering, med inkomster och utgifter under samma budgetrubrik och att oanvända medel förs över från ett budgetår till nästa. Förslaget att det subsidiära systemet baseras på statsbudgeten har föregåtts av detaljerade undersökningar tre olika basmodeller, av nämnligen: En fond utanför statsbudgeten - Ett system baserat på statsbudgeten - - Obligatorisk miljöskadeförsäkring med ett därtill hörande subsidiärt försäkringssystem. Vid valet mellan de tre alternativen har kommittén bl.a. mot alternativet med en fond utanför statsbudgetenanfört att det skulle fordras ändringar i den finska konstitutionen vilket är en omständlig process. Det som huvudsakligen talar mot försäkringsaltemativet sågs vara att det för närvarande finns relativt liten erfarenhet av försäkringar på miljöområdet och att industrin och försäkringsbolagen inte föredrar sådan lösning. en Kommittén anser att tillämpningsområdet för det subsidiära ersättningssystemet så långt det är möjligt bör motsvara tillämpningsområde för det primära civilrättsliga ersättningssystemet som föreslås i propositionen. Den definition på miljöskador somanvänds är att med sådanaskador avses skador genom miljöpåverkan störning orsakad vatten-, luftav och markförorening, buller, skakning, strålning, ljus, hetta eller lukt eller annan liknande störning.
Kapitel 7
Det subsidiära ersättningssystemetskall eller skulle enligt kommittén
kunna innefatta ersättning för:
l Miljöskador och kostnader för att förebygga dem
Miljöskador så de definierats i propositionen om ersättning för - som miljöskador
Kostnader till förebyggande och återställande av de nyssnämnda miljöskadoma
Andra miljöskador t.ex. orsakade av sjöfart eller trafik samt kostnader för att förebygga och återställa sådanamiljöskador
Kostnader för gränsöverskridande miljöskador och deras förebyg- gande och återställning, såvitt de härrör från länder med vilka Finland har ömsesidig överenskommelse om ersättning för
en miljöskador
Förskottsersättningar för skador och kostnader somhar uppstått för myndigheterna.
2 Vissa återställningskostnader
Efterbehandling av deponier -
Återställningskostnader för gamla miljöskador. -
3 Kostnader för utrustning behövs för förebyggande åtgärder och
som återställningsâtgärder.
Finland är med i den internationella fonden för oljeskador jfr. avsnitt
5.2.4. Finland har dessutom ett subsidiän system för oljeskador i
huvudsak reglerat en egen oljeskadefond. Fonden ersätter
genom oljeföroreningsskador har drabbat tredje man och kostnader för
som oljebekämpning. Ersättning utgår även för de lokala myndigheternas
kostnader för att hålla beredskap och för att bekämpa oljeföroreningar.
Slutligen kan ersättning fonden utgå för kostnader för anskaffande av
ur
oljebekämpningsutrustning.
Finland har således kommit längre än Sverige när det gäller
oljeskador. Jämför med vad sägs i avsnitt 5.2.4 om en svensk
som
oljeskadefond.
Kapitel 7 sou 1993:78
7.2.3 USA
I USA infördes det 1980 en federal lag, Comprehensive Environmental Response Compensation Liability Act CERCLA. Genom denna lag skapades det en superfund som skall användas för att finansiera återställningsåtgärder i miljön. Lagen innehåller bestämmelser om strikt och solidariskt ansvar. Det är möjligt att utkräva ansvar för utsläpp i det förflutna även om de vid den tidpunkten inte var olagliga. De ansvariga söks i en krets av potentially responsible parties, PRPs. De förorenade platser som behöver återställas sätts på lista upp en som är föremål för årlig revidering. Ur fonden bekostas federala åtgärder på de platser som har tagits upp på listan. Bekostandet av åtgärderna är dock begränsat till fall då PRPs inte kan identifieras eller då de inte klarar av att vidta nödvändiga åtgärder. Superfund är såledesen subsidiän ersättningssystem. Superfimd finansieras genom avgifter på olja och kemikalier, bolagsvinstbeskattning, allmänna medel och regressvis influtna medel från de ansvariga. Enligt CERCLA är det ett stort antal personkategorier somkan anses vara PRPs. I kretsen ingar den som ägde fastigheten när föroreningen ägderum, den nuvarande ägaren, den somproducerat eller transporterat avfallet och den handlar med avfall. Även kreditinstitut eller banker som som har övertagit förorenad mark pá grund av förfallna inteckningslån har i praktiken ålagts ansvar. Enligt lagen är det stränga krav på att förorenade platser helt skall återställas. Den genomsnittliga kostnaden för en återställning uppgår till S 29-35 miljoner. Det omfattande ansvaret för PRPs och densomför inadekvat ansedda
Kapitel 7
finansieringen av fonden har medfört ett stort antal processer med många inblandade personer.
På försäkringsmarlmaden har detta fått till följd, utöver höjda premier, att det inte går att teckna försäkring för ett stort antal miljörisker.
Inom bankvärlden har det blivit svårare att erhålla lån för vissa miljöfarliga verksamheter.
I praktiken har det inte visat sig möjligt att åstadkomma en fullständig och omedelbar återställning av förorenade platser.
Systemet har med anledning av det nyss anförda utsatts för hård
CERCLA ändrades 1986 genom the Superfund amendments and Reauthorization Act SARA. Genom denna lagstiftning infördes begreppet innocent landowner innebärandeatt den som kan visa att han inte kunde veta eller borde veta att denmark han förvärvat var förorenad erhåller en förmånlig behandling. Hans undersökningsplikt är dock omfattande.
Kritiken mot systemet har dock fortsatt.
Avslutningsvis vill jag anmärka att man måsteiaktta en viss försiktighet när manjämför svensk och amerikansk rätt. Ett bland mångaexempel på detta som kan anfbras rör vad som ovan sagts om att superfund har medfört ett stort antal processer. I USA är proeessbenägenheten redan rent allmänt sett större än i Sverige. En bidragande orsak till dema skillnad är säkerligen att enligt amerikansk rätt får inte vinnande part ersättning av tappande part för sina rättegångskostnader, medan detta är förhållandet i Sverige.
Utredningens överväganden och
förslag
8. Miljöskadeförsäkringen i framtiden
1 Utvärdering
Det har, som framgår av redogörelsen i avsnitt 4.2, fram till och med februari månad 1993 framställts 27 anspråk 28 varav ett fingerat på ersättning ur miljöskadeförsäkringen. Inget anspråken har föranlett att av någon ersättning har utbetalats. Frågor som inställer sig är därför. Vad är orsaken till att inga ersättningsgilla skador har anmälts Föreligger det inte något behov av en miljöskadeförsälmng Miljöskadekonsortiet har angivit att en tänkbar förklaring till att inga ersättningsgilla skador har anmälts är att allmän kännedom om försäkringen ännu saknas. Enligt min mening är nog, i vart fall till en stor del, orsaken att söka i den relativt begränsade omfattning som ersättningsrätten, av i och för sig naturliga skäl, har enligt miljöskadeförsäkñngen och dess villkor jfr avsnitt 2.1 i min rapport. Redan försäkringens subsidiära natur utgör en begränsning. Minst en av förutsättningarna insolvent skadevållare, att skadevállaren inte kan identifieras eller preskription måste vara för handen. Försäkringen har ännu inte varit i kraft tillräckligt länge för att den sistnämnda förutsättningen över huvud tagetskall kunna aktualiseras jfr avsnitt 4.2. Den grundläggande principen om att förorenaren skall betala gör att
lll
Kagitel8
ingrepp i försäkringens subsidiäm natur knappast kan göras. Om den enskildes rätt till ersättning skall stärkas, får det därför ske genom andra medel. Hur detta kan ske tar jag upp till behandling i avsnitt 8.3.
Den låga skadefrekvensen till trots är dock enligt min mening de intressen som försäkringen avser att skydda så stark att de även i fortsättningen bör tillgodoses. Det föreligger skäl av hänsyn till såväl miljön som de enskilda skadelidandeatt ifrågavarande skador ersätrs.
Särskilt mot bakgrund av vad som ovan sagts om att preskribcrade skador ännu inte kan föranleda att ersättning utgår är det också för tidigt att döma ut försäkringen som sådan.
Diskussionen har dessutom hittills begränsat sig till vad man kan kalla småskador eller frekvensskador. I sammanhanget bör även beaktas att mer eller mindre katastrofbetonade händelser kan inträffa. Vil en sådanskadakan det bli fråga om utbetalningar ur försäkringen på mycket betydande belopp.
Slutligen torde försäkringen, mina förslag till villkorsändriigar
om och att utvidga försäkringssystemet till att omfatta även de s.k. handxäckningsfallen blir verklighet se avsnitt 8.3 och 9, i framtiden koruna att tas i anspråk i större utsträckning än i dag. Även den för försäkringen med tiden ökade riskexponeringen talar för detta.
8.2 Miljöskadelagen
Inledning
I avsnitt 4.1 harjag redogjort för de ändringar som Miljöskyddskonmittén har föreslagit beträffande miljöskadelagens bestämmelser vid eras infogande som ett kapitel 29 om skadestånd i den föreslagna miljåbalken
. 112
Kapitel 8
Mina synpunkter och förslag med anledning av ändringsförslaget i vad det avser fastighetsanknyming och preskription redovisar jag i nästa avsnitt 8.3 om försäkringsvillkoren.
De övriga av miljöskyddskomntittén lämnade ändringsförslagen som har intresse i nu förevarande sammanhang skall jag beröra här.
Skador av biotekniska produkter och genom strålning
Jagdelar miljöskyddskommittens uppfattning att ävenskadororsakade
av biotekniska produkter och genom strålning bör omfattas av ett strikt ansvar på grund av stömingskällomas farlighet. Miljöskadeförsäkringen bör därför omfatta också dessa störningskällor.
Sprängstensskador och särskilda grävningsskador
Däremot har jag en annan uppfattning än miljöskyddskommittén när det gäller förslagen om såväl att föra över sprängstensskadoroch särskilda grävningsskador om dennaindelning se s 15-16 i min rapport till 3 kap. jordabalken som att undanta privatpersoner från det strikta ansvaret.
De försmämda skadorna är inte väsensskilda från immissionsskadorna. De företer likheter med främst stömingskälloma buller och skakning. Det är enligt min mening lämpligt att miljöskadeförsäkringen även i framtiden omfattar sprängstensskadoroch särskilda grävningsskador.
Jag vill också anmärka att logiskt sett borde, om en överflyttning till jordabalken skulle ske, skadeorsakenbuller medfölja. Buller får nämligen anses ha mer att göra med grannelagsrättsliga förhållanden än med miljöskador. Att såär förhållandet bestyrks av att när bullret upphör så upphör också i allmänhet bullrets skadliga inverkan utan att återställningsåtgärder behöver vidtas.
Kapitel 8
Jag därför att sprängstens-och särskilda grävningstkador bör
anser ingå i miljöbalkens kapitel om skadestånd. Om regleringen av dessa skador skulle överflyttas till 3kap. jordabalken, anserjag att niljöskadeförsäkringen ändå bör omfatta dem. Detta kan enkelt åstadkommas genom en hänvisning till 3 kap. jordabalken i miljöbalkens kommande bestämmelser om miljöskadeñrsäkring.
Privatpersoner.: ansvar
Vad gäller privatpersoners ansvar har jag uppfattningen att om sådana
orsakar skador genom de stömingskällor, inmissions-, personer sprängstens- eller särskilda grävningsskador, som här är :ktuella så saknas det anledning att göra skillnad mellan dem och andn ansvarssubjekt. För den skadelidandes del har det ingen betydelse vem som är skadevållare. Härtill kommer att att det är rimligt att principen om att förorenaren betalar även gäller för privatpersoner.
Skulle skadeståndet för en privatperson i något fall ansesvara oskäligt betungande, kan jämkning ske enligt 6 kap. 2 § skaceståndslagen. Genom denna möjlighet anserjag att privatpersoner son omfattas avskadeståndsskyldighet enligt miljöskadelagen har ett tillräcklgt skydd.
Vidare torde den vanligaste skadeorsakenför privatpersoners del vara att de har en läckande oljetank på sin Villafastighet. Sådanaslador täcks enligt vad som upplysts från försåkringshåll av den vanliga vllaförsäkringen som näst intill alla villaägare har.
Att undanta privatpersoner skulle också på ett olyckligt sånytterligare begränsaområdet för rätten till ersättning från miljöskadeförsälcringen. Det är nämligen inte någon tilltalande lösning att låta miljöskzdeförsäkringen täcka skadorna trots att det inte finns någon egentlig arsvarig för
subsidiåra
dem. Särskilt starkt talar försäkringens natur mot etta.
Kapitela sou 1993:78
Omgivningsbegreppet
För egen del har jag alltså inte funnit någon anledning att i nu berörda delar föreslå några ändringar i fråga om den nuvarande miljöskadelagens tillämplighet m.m. Däremot vill jag framföra några synpunkter på hur begreppet omgivningen i l § miljöskadelagen respektive den föreslagna 29 kap. l § miljöbalken bör tolkas.
Vad som närmare avses med omgivningen föranleder redan i dag i vissa situationer avgrånsningsproblem. Miljöskyddskommittén har också antytt del l s. 702 att begreppet kan tänkas komma att tillämpas armorlunda i framtiden, om fastighetsanknymingen frångås.
Från ñrsälcringshåll har framhållits att ett vanligt problem i dag, vid bedömningen av om ett försäkringsfall föreligger eller ej, är vad somär att hänföra till omgivningen, när en fabriksågare har anlitat en byggentrepenör för att utföra t.ex. målningsarbeten som får till följd att inom fabriksområdet parkerade bilar, som tillhör de anställda, får lackskador genom färgfläckar. Fabriksâgaren är den som har låtit bedriva den skadegörande verksamheten 6 § miljöskadelagen. När det gäller att bedöma fabriksägarens ansvar, uppstår frågan om det är i förhållande till fabriksägarensegnaverksamhet eller till entreprenörens verksamhet
som avgränsningen mot omgivningen skall ske.
För min del anser jag att det är den skadegörande verksamheten entreprenörens verksamhet sombör vara avgörande för avgränsningen. Om fabriksägarens verksamhet skulle vara avgörande, blir det alltför komplicerat. Fabriksägaren skulle inte ansvara enligt miljöskadelagen. Detta skulle inte heller entreprenören göra, förutsatt att man inte byter fot när entreprenörens ansvar skall bedömas och anser det är dennes verksamhet som är avgörande. Att låta entreprenören slippa undan ansvaret för skador som har inträffat i omgivningen till hans verksamhet
Kapitel8
är inte rimligt. Det är inte heller tilltalande, med hänsyn till vad som stadgasom solidariskt ansvar i 8 § miljöskadelagen, att låta entreprenören svara enligt miljöskadelagen, medan fabriksägaren svarar endast enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler.
Innebörden av det sagda är alltså att den skadelidande arbetstagaren i det redovisade fallet bör ha rätt till ersättning av såväl fabriksägaren som entreprenören solidariskt.
En fråga om avgränsning mellan verksamhetsområdet och omgivningen, som behandlas i förarbetena till miljöskadelagen, prop. 198586:83 s. 39, äran bekämpningsmedel sprids genomflygbesprutning Miljöskyddskomntitten berör fallet i del 1 s. 698. I anmärkta prop. anförs att om besprutningen har skett inom ett noga avgränsat område och allmänheten harvarnats för tillträde såbetraktas besprutningsområdet somverksamhetsområde. Den sommed stödav allemansrätten uppehåller sig inom området och lider t.ex. personskada med anledning av besprutningen kan därför inte åberopa den nuvarande miljöskadelagen som grund för rätt till ersättning.
För min del anserjag att det nyssnämnda fallet bör omfattas av ett strikt skadeståndsansvar.När bestämmelserna i miljöskadelagen överförs till miljöbalken och fastighetsanknytningen frångås, bör det därför i de kommande motiven till miljöbalken angesatt omgivningsbegreppet i nu berört fall är att tolka på sätt somjag nu har angivit.
Miljöskyddskommittáns förslag till lydelse av 29 kap. 1§miljöbalken behöver däremot inte ändras.
Kapitel 8
8.3 Försäkringsvillkoren
Inledning
I detta avsnitt redovisas mina överväganden och förslag i fråga om behovet av ändringar i försäkringsvillkoren, främst för att stärka de enskildas rätt till ersättning men även rörande frågan om villkorsändring bör företas så att skador till följd av motorfordons-, jämvägs- eller flygtmñk eller sjöfart kommer omfattas av miljöskadeförsäluingen. Den sistnämnda ändringen skulle med andra ord innebära att fastighetsanknytningen frångås inte bara i miljöskadelagen utan också för miljöskadeförsäkringens del. Nu gällande försäkringsvillkor finns i sin helhet återgivna ibdaga_Z.
Kretsen av ersdttningsberâttigade
För att göra försäkringen heltäckande på skadelidandesidan skulle mera en tänkbar ändring kumla vara att första paragraferna i försäkringsvillkoren ändras så att rätten till ersättning även juridiska och avser personer alla slags näringsidkare. Principen om att förorenaren betalar talar i viss mån för en sådan ändring. Mot att vidta demla ändring kan det dock anföras det inte att föreligger vare sig sociala eller andra skäl för att samhället skall gå in och ta till vara ifrågavarande kategoriers eventuella skyddsintressen. De är i regel skickade att själva klara av den saken. Det kan också ifrågasättas om principen om att förorenaren skall betala, med den utmnning den har fått genom försäkringens kollektiva form och genom att inte alla potentiella skadegörare är bidragsskyldiga för till försäkringen, med tillräcklig tyngd talar att man låter även de
ll7
Kapitel8
nyssnämndakategorierna erhålla rätt till ersättning ur miljöskadeförsâkringen.
Kämfrágan kan följande. Är det merarimligt att låta den
sägasvara skadelidande företagaren själv bära risken och, vid riskens förverkligande, kostnaden för att skadevållaren är insolvent eller att denne inte kan identifieras eller att preskription har inträtt än det är att låta kollektivet av de företag sombidrar till miljöskadeförsåkringen göra detta Då äratt märka att den skadelidande mycket väl kan tänkas vara en av de i kollektivet ingående företagarna.
Svaretär inte givet. Det torde ytterst bero på vad somkan ansesväga tyngst skyddet för miljön genom att miljöskador alltid ersätts eller ett
mera socialt betraktelsesätt som medför att ersättning utgår i endast mer ömmande fall, nämligen då de skadelidande är privatpersoner. Överväganden av politisk natur kommer således in i bilden.
En sak som i sammanhanget är värd att notera är att om det ifrågavarande villkoret kommer att kvarstå i oförändrat skick och om min tanke att utvidga miljöskadeförsälcringssystemet till att omfatta även de s.k. handräclmingsfallen se avsnitt 9 blir verklighet, så kommer
- skyddet i de sistnämnda fallen eller när det gäller kostnader för sanering på en fastighet att bli mer omfattande än det skydd som gäller vid omgivningsskador där den skadelidande är en juridisk person.
De framförda argumenten mot en ändring väger enligt min mening över, i vart fall sakligt sett, varför jag för min del har stannat för att inte föreslå någon ändring av nu ifrågavarande villkor.
Renförmögenhetsskatt
En annanutvidgning av rätten till ersättning från försäkringen som skulle kunna vidtas år låta den, i likhet med miljöskadelagen, omfatta ävenren
Kapitel 8
förmögenhetsskada, dvs. en ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada.Ett exempel på detta år att lokaliseringen av en fabrik till grannskapet medför att värdet på fastigheterna i ett villaområde sjunker. At: låta miljöskadeförsälcringen omfatta rena förmögenhetsskador skulle dock föra ännu längre bort från försäkringens nuvarande sociala natur än en utvidgning av kretsen av ersättningsberättigade skulle göra. Rena förmögenhetsskador är dessutom, främst på grund att det är av svårt att uppskatta omfattningen av dem, svåra att täcka genom försäkring. Jag föreslår därför ingen ändring härvidlag.
Väckandeav ersäuningsansprák
Enligt nu gällande villkor §§ 2 måsteen skadelidande göra sannolikt att ersättning inte kan utfås av den för skadan ansvarige för att ersättning skall utgå ur försäkringen. Ett sätt att underlätta för de skadelidande att få ersättning skulle kumia vara att de i stället ges möjlighet att framställa sina ersättningsanspråk direkt till miljöskadeförsäkringskonsortiet, som sedan i sin tur får vända sig mot den för skadanersättningsansvarige. En sådan lösning förefaller vid första anblicken vara mycket tilltalande. Den försvåras emellertid avatt miljöskadeñrsâkringen till sin natur är subsidiär, framför allt genom att det, för fall då det finns en känd ansvarig, förutsätts att demie är insolvent för att den skadelidande skall ha rätt till ersättning ur försäkringen §§ l. Mot bakgrund av principen om att förorenaren skall betala bör avkall från försäkringens subsidiära natur inte göras. Om den skadelidande alltid skulle kunna vända sig direkt mot miljöskadekonsortiet, blir en konsekvens sannolikt att det i överen vägande del av regressfallen kommer att visa sig att den ansvarige inte
Kapitel 8
är insolvent ochatt såledesett avvillkoren för att få försäkringsersättning egentligen inte var uppfyllt.
Vidare kan det knappastställaslika höga beviskrav på en skadelidande som vill ha ersättning ur försäkringen som påkonsortiet i en eventuell
mot den ansvarige. Eftersom ersättningsrättens omfattning och process storlek vid miljöskador ofta är svårbedömbara, skulle det därför kunna bli avsevärda diskrepansermellan utgiven försäkringsersättning och vad somregressviskan återfås. Att på detta sättgynna de skadelidande skulle nog ändå föra för långt. Det är också att märka att den enskilde har rätt att få allmän rättshjälp om han skulle ha behov av en sådan.
Däremot borde en skadelidande, som har fått vidkännas nödvändiga kostnader för process eller annan utredning till konstaterande av att villkoren för att utfå försäkringsersättning är uppfyllda, kunna få även dessakostnader ersatta ur försäkringen. Som förutsättning för detta bör föreskrivas att denskadelidande, om inte särskilda skäl föreligger, innan utredning vidtas eller processinleds anmäler skadanhos försäkringskons0rt:iet.
Ett fall där det skulle kunna vara tänkbart att ersättning utgår utan föregåendeanmälan är att det under en processinte föreligger några som helst tecken på att svarandenär insolvent men att det vid verkställighet av domen, som i vart fall delvis har gått i kärandens favör, befinnes att såär fallet. Käranden borde då kunna få ersättning, inte bara med det skadeståndsbelopp som svaranden har ålagts att utge till honom utan också för de rättegångskostnadersom i domen har ålagts svaranden att utge till käranden.
I övriga fall vid misstänkt insolvens, ifrågasatt identifiering av
skadevållaren, preskription eller annan avvisningsanledning är det
rimligt att försäkringskonsortiet innan någon vidlyftigare utredning företas eller process inleds får möjlighet att pröva om rätt till ersättning
Kapitel s sou 1993:78
från ñrsäkringen föreligger. Awisar konsortiet ersättningskravet och gör en domstol senareen annan bedömning, t.ex. att kravet är preskriberat, borde om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda den skadelidande kunna ersättning även för sina rättegångskostnader, såvida de inte ersätts av rättsskyddsförsälcring eller allmän rättshjälp. Genom att infoga ett tredje, fjärde, och femte stycke i §§ 1 i villkoren bör den nämnda ersättningsråtten kumia åstadkommas. Styckena skulle kunna få följande lydelse:
Den skadelidandes rätt till ersättning enligt första stycket omfattar även nödvändiga kostnader för rättegång eller annan utredning. Avdrag skall göras för vad den skadelidande har erhållit på grund av honom beviljad allmän råttshjälp eller vad han skulle ha erhållit om han sökt sådan rättshjälp samt för vad som täcks av rättsskyddsförsäkring.
Skadelidandes rätt att erhålla sådan ersättning som anges i tredje stycket förutsätter, om inte särskilda skäl föreligger, att ersättningsanspråket först har anmälts till försäkringsgivaren och att denne då har avvisat kravet.
Ersättning enligt tredje stycket utgår endastom den skadelidande har befogat intresse att få sin sak behandlad.
Miljöskadekonsortiet har inte motsatt sig att ñrsâkringsvillkor av nyssnämnt slag kan inñras i försäkringsåtagandet.
Kapitel 8
Fartighetsanknytningen
För att rätt till ersättning skall föreligga ur miljöskadeförsäkringen skall rniljöskadelagen inu gällande lydelse vara tillämplig. Skadeståndsskyldighet enligt miljöskadelagen förutsätter att skadan härrör från verksamhet
fastighet. I §§ 3 miljöskadeförsäkringsvillkoren har också från på en ersättningsrätt undantagits bl.a. motorfordons-, järnvägs- och flygtrafik samt sjöfart.
Miljöskyddskommittén har i sitt betänkande, Miljöbalk, föreslagit att miljöskadelagens nyssnämnda regel om fastighetsanknytning som en fönitsåtming för rätt till ersättning enligt lagen skall frångås, seavsnitt 4.1 Kommittén har sommotiv till den föreslagna ändringen angivit
ovan. bl.a. att vad är att hänföra till verksamhet på fastighet och vad som
som faller utanför är oklart och att det inte finns anledning att i ersättningshänseendegöra skillnad mellan läckage från en kemisk fabrik och från en vältande tankbil eller järnvägsvagn.
Innanjag går vidare vill jag framhålla att jag delar den principiella uppfattning som miljéskyddskomrnituén i denna del har givit uttryck för.
Om förslaget blir föremål för lagstiftning kommer såledesde berörda undantagen i försäkringsvillkoren att innebära en större skillnad mellan rätten till ersättning från försäkringen och skadeståndsansvaret enligt miljöskadelagen i förhållande till vad som gäller i dag. En fråga som då kan ställas även de ifrågavarande försäkringsvillkoren bör ändras
är om i motsvarande mån.
Om däremot fastighetsanlmymingen i miljöskadelagen skulle kvarstå oförändrad i miljöbalken, står det redan från början klart att inte heller försäkringen bör ändras i det berörda hänseendet, eftersom en sådan ändring skulle innebära att försäkringen täcker mer än vad som motsvaras av någons ansvar.
Kapitel 8
Vad som främst kan antas vara av intresse vid ett frångående av fastighetsanknytningen är den omfattning somden enskilde skadelidandes rätt till ersättning har vid skador vilkas orsak står att ñnna i motorfordons-,jämvägs- eller flygtrañk eller sjöfart traftkskador. Detta eftersom skador orsakade av enskilda trafikmedel, s.k. rörliga stömingskällor, i stort sett är de enda skadeorsakersom inte kan anknytas till verksamen het på fastighet. Först om ersättningsskyddet är mindre förmånligt vid traftkskadoma än det är enligt miljöskadelagen torde det finnas anledning låta att miljöskadeförsäkringen omfatta även trafikskador. Försäkringsskyddets omfattning vid de skilda trañkslagen har jag redovisat i avsnittet 5.2 om trañlcskador. Av den där gjorda redogörelsen framgår bl.a. att ansvaret för skador till följd trafik med motordrivet av fordon är strikt och att det täcks obligatorisk försäkring. av en De enda punkter som synes vara förmånligare for de skadelidande enligt miljöskadeförsäkringen är att försäkringen ersätter även skador som har preskriberats på grund av tioårig preskription och att det beträffande immissionsskador råder en bevislättrtad vad angår sambandet mellan orsak och skada Jfr s 18 i min tidigare rapport. Vad kan då antas gälla i rättstillämpningen det inom trañkskadeom lagens tillämpningsområde till bedömning skulle föreligga en situation med ett lika komplicerat orsakssamband vid immissionsskador som Vad avser strikt ansvar har Högsta domstolen inte varit främmande för att i rättstillämpningen utvidga detta, då domstolen har skäl ansett att för detta har förelegat, beträffande verksamheter som enligt nuvarande lag inte har sådantett ansvar. Som exempel på ett sådant fall kan nämnas det i NJA 1991 s. 720 refererade, där innehavaren fjärrvänneanav en läggning ansågs böra bära ett strikt skadeståndsansvar för skador orsakadeav vattenutsläpp från anläggningen. Ett annat exempel är NJA
Kapitel 8
1989 389, där Högsta domstolen ålade Stockholms stad ett strikt
s. produktskadeansvar, då en lärare ådragit sig personskada orsakad av salmonellasmittad mat som tillretts i ett centralkök, drivet av staden.
Högsta domstolen har också anlagt motsvarande betraktelsesätt när det gäller bevislåttrtad vid komplicerade orsakssammanhang.
Redan innan miljöskadelagen trädde ilqaft formulerade Högsta domstolen i rättsfallet NJA 1981 s. 622 en bevislättnadsregeln i ett mål rörande miljöskada. Högsta domstolen formulerade den på detta sätt: I
del skadeståndstvister, där orsakssammanhanget är omstritt mellan en parterna, får det tillräckligt för att man skall godta den skadelidan-
anses des påstående om ett visst orsaksförlopp, att detta framstår som klart mera sannolikt än någonförklaring till skadan somlämnas från motsidan jfr NJA 1977 s. 176 och därtill även i sig är sannolik med hänsyn till omständigheterna i målet.
l målet hade en fiskodlare yrkat skadeståndav en kommun, under påstående att hans fiskar förgiftats av utsläpp från kommunens avloppsanläggning. Kommunen bestred yrkandet och gjorde gällande att en annan tänkbar förklaring till fiskdöden var syrebrist. Efter att ha formulerat den nyssnämndabevislättnadsregeln anförde Högsta domstolen: Just när det gäller så svåröverskådliga och komplicerade händelseförlopp som föroreningar genom miljögifter och liknande ter sig en sådan lindring av beviskravet särskilt motiverad. -Fiskodlaren vann målet.
I NJA 1977 176 uttryckte Högsta domstolen sammabevislättnads-
s. regel när det vid entrafikolycka åberopadesolika orsaker som förklaring till att olyckan inträffat.
En utvidgad analog tillämpning av miljöskadelagens bevislåttnadsregel synes också vara förutsatt i miljöskadelagens förarbeten prop. 198586 s. 30, där det anförs:
Kapitel 8
Lika litet som i fråga om den regel redan har utbildats i som domstolspraxis behöver en lagfäst regel om en lättnad i beviskravet lägga hinder i vägen för en utveckling mot en sådan bevislindring även utanför miljöskadeområdet. Tvärtom bör en lagregel av detta slag kunna tillämpas analogt i andra motsvarande skadesituationer, t.ex. vid vissa produktskador där en sådan regel redan har vunnit insteg i domstolspraxis.
I det s.k. Leomålet, NJA 1982 s. 421, yrkade patienter skadestånd av läkemedelstillverkare under påstående att de skadats kontrastmedel av som hade använts vid röntgenundersökning av ryggen. Högsta domstolen anförde :
Som huvudregel beträffande bevisbördan gäller att det åligger den skadelidande att visa sambandet mellan skadan och produkten. Det är emellertid angeläget att beviskravet inte sätts så högt att den skadelidandes möjlighet till gottgörelse blir illusorisk. I mål av demia art liksom i jämförliga sammanhang ter sig därför lindring en av beviskravet påkallad. Som HD i tidigare mål uttalat se NJA 1977 s. 176 och 1981s. 622 får det ansesatt den skadelidande i sådana fall fullgjort sin bevisbörda beträffande ett visst påstått orsaksförlopp, om detta framstår som klart mer sannolikt än någon förklaring till . skadan, som lämnas av motsidan, och därtill även i sig är sannolik med hänsyn till omständigheterna i målet.
I det i NJA 1991 s. 481 refererade rättsfallet rörde det sig bolag om ett som vid två olika tillfällen hade reparerat en båtmotor. Ägaren till motorn, Johan vägrade att betala för den andra reparationen motorn av under åberopandeav att den orsakats av att den första reparationen hade utförts felaktigt. Högsta domstolen anförde bl.a. följande:
Vid tekniskt komplicerade reparationer är det tydligt att beställaren, särskilt om hanär konsument, ofta har betydande svårigheter att visa vad orsaken är till att det reparerade objektet efter reparation inte fungerar tillfredsställande. För att inte ansvaret för en felaktig utförd reparation skall bli illusorisk bör därför även sådanafall beviskraveti sättas förhållandevis lågt. Det bör sålundavara tillräckligt att den av beställaren uppgivna skadeorsaken framstår klart sannolik som mera
Kapitel 8
än den åberopats reparatören. Bevisläget är därför sådant
som av -
fel med avseende på topplockets fastsättning en av Johan S
att -
åberopad skadeorsak är klan sannolik än den skadeorsak som
- mera
åberopats bolaget. Johan S får således ansesha visat att skadan
av
berott på fel vid utförandet av den första reparationen av motorn.
gjorda redogörelsen vill jag ha sagt att bevislättxuadi allt Med den nu väsentligt förmodligen kommer att tillämpas på motsvarande sätt i ett trafikskademål i ett miljöskademål. Det år såledesendastpreskribe-
som rade skador enligt tioårspreskriptionsregeln som återstår som mera förmånligt behandlade miljöskadeförsäkringssynpunkt än ur trañkska-
ur deersättningssynpunkt.
Enjämförelse ersåttningsskyddetför utomståendeskadelidandevid
av skador enligt jämvägstxafiklagen med miljöskadelagen ger vid handenatt skyddet enligt den förstnämnda lagen är något svagare än enligt den sistnämnda. Jämför främst vad som ovan har sagtsom skador som har uppkommit på grund godsetsinneboendeegenskaperi avsnittet 5.2.2
av
jämvägstrañk även med vad ovan har sagtsom bevislättom men som nadsregeln och preskription. Dessutom täcks skadeståndsansvaretinte av någon obligatorisk försäkring. Det sistnämnda förringas dock av att den vanligaste befraktaren SJ knappastkan vara insolvent.
- -
En sak är att om fastighetsanknymingen frångås som förut-
annan sättning för att skadeståndskall utgå enligt miljöskadelagen så kommer
för järnvägen att bli strikt både enligt järnvägstrafiklagen och ansvaret miljöskadelagen för det fall miljöskada inträffar. Undantaget för force
en majeure i 5 kap 1 § andra stycket jämvägstrañklagen se avsnittet 5.2.2 kommer således,enligt principen att speciallag går före allmän lag, att gälla för järnvägen även om det rör sig om en miljöskada. Anledning saknas att på detta sätt göra skillnad mellan järnvägsdrift och andra skadeorsakandeverksamheter för det fall de orsakar miljöskador. Jag föreslår därför att det införs ett tredje stycke i 5 kap. 1 § jämvågsüa-
Kapitel 8
ñklagen av följande lydelse:
För skadasom omfattas av miljöskadelagen 1986:225 gäller i stället för styckena l och 2 vad som i den lagen sägsom ansvar även för järnvägen.
Vad som jag har sagt om skyddet vid jämvågsskador i stort sett synes gälla även för skador till följd av luftfart. Regeringen har dock här möjlighet att föreskriva att det skall finnas trafikförsäkring och i praktiken finns det en sådan, utom för privatpersoner se avsnittet 5.2.3 om flygtrañk ovan. Vad gäller sjöfarten är ersåtmingsskyddet för oljeskador mindre förmånligt änersåttningsskyddet enligt miljöskadeförsâlcringen endastvad avser skadevållare sominte kan identifieras och beträffande preskribexade skador Jfr vad som sagts om den internationella oljeskadefonden i avsnittet 5.2.4 om sjöfart ovan. För andra skador till följd av sjöfart än oljeskador är dock skyddet svagare. Ansvaret är inte strikt utan utgörs av ett, än strängt sådant, om culpaansvar se avsnittet 5.2.4 om sjöfart. heller täcks det av någon obligatorisk ñrsäkring. Om Miljöskyddskommitténs förslag om frångående fastighetsanav knytningen blir verklighet, kommer dock ansvaret för sjöfartens del att bli strikt även för andra miljöskador än de har orsakats olja. som av Av det sagda framgår att skyddet är förmånligare endast i några mindre betydelsefulla hänseendenenligt miljöskadeförsälcringen än detär för skador orsakadeav motorfordonstrañk, jämvägstrañk och flyguañk. Det är främst beträffande sjöfarten det skulle finnas anledning att stärka skyddet. Sjöfartsfrågorrta är dock delvis av internationell karaktär och arbete pågår för att åstadkomma förbättringar av skyddet se avsnitt 5.2.4
Kapitel 8
sjöfart ovan. Enligt min mening bör man avvakta resultatet av detta om arbete innan några nationella ändringar vidtas.
svårigheterna att konstruera ett system som gör det möjligt att få de potentiella skadevållama att bidra till miljöskadeñrsäkringen talar också Föratt man inte nu utvidgar försäkringen till att omfatta även sjöfanen.
Om det internationella arbetet skulle leda till att ett ersättningssystem för andra skador än oljeskador inñrs enligt den modell som har skisserats iavsnittet 5.2.4 om sjöfart ovan, skulle det även för sjöfartens del komma till ståndett nästintill fullgott skydd vid transporter av farligt gods.
Vad som då återstår och som är av någon större betydelse är de fall då det inte är möjligt att identifiera skadevållaren. För att täppa till denna lucka anserjag att det skulle kumra bli aktuellt att överväga att utvidga miljöskadeförsäkringen. De närmare övervägandena får göras när det internationella arbetet har skapat förutsättningar för det, men en sak som redan nu står klar är att om det skall vara någon mening med utvidgningen så bör även andra än fysiska personer vara berättigade till ersättning. Detta eftersom ett av de vanligare ersättningsfallen sannolikt kommer att vara att det uppstår saneringskostnader för en kommun till följd av nedsmutsadekustsuäckor.
Sammanfattningsvis anserjag alltså att försäkringsvillkoren inte nu bör ändras till att omfatta även trañkskador.
Ansvarighet vid dammgenombrott
vid dammgenombrott och liknande har diskuterats Dammägares ansvar i avsnitt 5.3.4. Där konstateradesatt det inte är helt klart om miljöskadelagen omfattar skador till följd av sådana skadeorsaker. Skadorna vid framför allt dammgenombrott kan bli mycket omfattande, rent av
Kapitel 8
katastrofartade. Miljöskadekonsortiet har upplyst att det aldrig har varit avsett att miljöskadeförsäluingen skulle omfatta sådana skadeorsaker. Ansvarsbegränsningarna i §§ 6 försåkringsvillkoren bestyrker detta, då de där angivna beloppen vid en sådan skadeorsak skulle vara mycket blygsamma. Mot bakgrund av dett nyss anförda bör det till undvikande av framtida tvister om huruvida miljöskadeförsâlcringen omfattar dammgenombrott eller skador till följd av andra vattenflöden i försäkringsvillkoren §§ 3 st. 1 införas ett undantag för sagdaskadeorsak. Undantaget kan förslagsvis erhålla följande lydelse: eller - genomvattenutström- ---, ning från ett vattenregleringsmagasin.
§§ 3 och 4 fiirsakringsvillkoreni
Beträffande de övriga undantagen i §§ 3 i försäkringsvillkoren att ersättning inte skall utgå vid arbetsskador, luft- eller vattenföroreningar som är allmänt förekommande, ändring grundvattennivån har av som drabbat annan än ägare av en- eller tvåfamiljshus och vid vattenñrorening orsakad av annan än tillfällig och lokal miljöstöming saknas det enligt min mening skäl att vidta ändringar. Detsamma gäller begränsningarna till annat än bagatellartade skador och sjålvrisker i § 3 personskadevillkoren och § 4 sakförsäkringsvillkoren. I tredje stycket i § 3 personskadevillkoren hänvisas det till ñrsta stycket samma paragraf. Hänvisningen bör dock rätteligen andra avse stycket varför paragrafen bör ändras i enlighet härmed. Det för ideella skador schablonartade beräkningssättet för personskador i 4 4.1 är av sådant värde att villkoren bör bibehållas oföränd- rade. heller föreligger det någon anledning att ändra 4.2 4.7. -
Kapitel 8
Ãterkrav
Enligt §§ 5 i villkoren får ersättning som har utgivits enligt åtagandet i sin helhet återkrävas från den som enligt miljöskadelagen eller på annan grund är ansvarig för skadan. Någon skyldighet för skadevållaren att ersätta försäkringsgivaren för vad denne har utgivit i ersättning till den skadelidande kan emellertid inte uppstå genom att det föreskrivs i ett försäkringsvillkor. stadgas i 25 § försäkringsavtalslagen
Vad som 1927:77 kan inte heller vara tillämpligt, inte ens analogt, då det rör sig om ett åtagande från konsortiets sida att utge ersättning och inte ett försäkringsavtal mellan försäkringsgivare och försäkringstagare. Däremot föreligger det inte något hinder mot att den som har erhållit ersättning från försäkringen överlåter sin rätt till skadestånd på konsortiet. Jag föreslår därför att paragraferna i stället får följande lydelse:
Ersättning enligt detta åtagande utges av försäkringsgivaren.
Den som accepterar erbjuden ersättning enligt detta åtagande är
skyldig att till försäkringsgivaren överlåta sin rätt till ersättning av
den som enligt miljöskadelagen 1986:225 eller på annan grund är
ansvarig för skadan.
Preskription
Sakförsäkringsvillkorens § 13 innehåller en begränsning i förhållande till personskadevillkorens § 13 såtillvida att skadavars orsak står att ñnna i miljöpåverkan eller annan störning som huvudsakligen är att hänföra till tid före den 1 juli 1989 ersätts.
Av redogörelsen ovan i avsnittet 4 om miljöskadeförsäkringen
Kapitel 8
framgår det att i knappt hälften av de till konsortiet anmälda skadefallen stömingen och skadan är åtskilda i tiden. Antalet fall som inträffat före den l juli 1989 och såledesär preskriberade är också de knappt hälften. I de sistnämnda fallen är dock preskription endast en av två eller flera anledningar till att kraven inte har ersatts ur försäkringen. Med tanke på hur vanligt det således är att skada och störning är åtskilda i tiden eller har inträffat före den l juli 1989 och då det inte finns argument sociala skäl som med tillräcklig tyngd talar Föratt göra skillnad mellan sak- och personskador, skulle ifrågavarande begränsning av sakiörsäkringsvillkoren rimligen kunna utgå. Detta även antalet om anmälda skadefall naturligtvis är för litet för att utgöra ett säkert, statistiskt underlag. Jag föreslår därför att § 13 sakförsälcringsvillkoren ändras så att rätten till ersättning föreligger för skador, orsak står att finna i vars miljöpåverkan eller annan störning som inträffat efter det att miljöskadelagen trädde i kraft den 1juli 1986. Den av Miljöskyddskommittén föreslagna förlängningen preskripav tionstiden till trettio år för personskador till följd av vatten-, luft-, eller markfiirorening eller genom strålning kommer paradoxalt att i viss nog mån innebära en försämring för de skadelidande mot vad gäller i som dag. En förutsättning som i dag medför att rätt till ersättning miljöskaur deförsäkringen föreligger är den att rätten att kräva ut skadeståndet är förlorad. Som det nu är är det tillräckligt att tio är har förflutit sedan den skadegörande handlingen företags. Om Miljöskyddskomnritténs ñrslag genomförs, kommer det vid de nu ifrågavarande personskadoma att dröja minst trettio år innan ersättning kan erhållas ur miljöskadeñrsälaingen. Det är både billigare och enklare för den skadelidande att få ersättning från miljöskadeförsälcringen än det är för honom att efter det
Kapitel 8
lång tid har förtlutit framställa krav eller processa mot skadevållaren. Om även vad jag nu har sagt tas med i den sammanvägning som Miljöskyddskommittén har gjort på s. 704-705 i del l i sitt betänkande se ovan avsnitt 4.1, anser jag att övervägande skäl talar mot att förlänga preskriptionstiden till trettio år.
Övrigt
I övrigt bör enligt min mening villkoren bibehållas oförändrade.
8.4 Försäkringsbolagens samverkansformer
Konkurrensfrágor
Den första fråga som inställer sig när det gäller att bedöma lämpliga samverkansformer för försäkringsbolagen i framtiden är huruvida miljöskadeförsälcringen är förenlig med den svenska konkurrenslagen l993:20 samt EES-avtalets eller EGzs reglering vad avser konkurrensfrågor. En redogörelse för innehållet i nyssnämnda reglering har lämnats i avsnitt 6.1 ovan. Synpunkterna från Föreningen för Miljöskadeförsäkring och Miljöskadekonsortiet i frågan återfinns i avsnitt 4.3 ovan.
Miljöskadeförsäkringens konstruktion är unik och saknar motsvarighet både inom Sverige och utomlands. Den närmast till hands liggande jämförelsen på törsäkringssidan är att jämföra den med en obligatorisk ansvarsförsäkring.
Miljöskadeförsäkringenskiljer sig dock från sådan försäkring på
en några avgörande punkter.
Miljöskadeförsäkringens ändamål eller syfte är att tillhandahålla ett skydd för enskilda och därmed jämställda näringsidkare för det fall de
Kapitel 8
skulle lida rniljöskada och den skadeståndsskyldigepågrund av insolvens inte kan betala eller om preskription föreligger eller den skadeståndsom skyldige inte kan identifieras. Att ett sådant skydd skall finnas har bestämts genomlag 65 § miljöskyddslagen. Försäkringen påverkar inte den skadeståndsskyldiges ansvar, eftersom den träder in först i andra hand. En ansvarsförsäkring omfattar till skillnad från miljöskadeförsäkringen det ansvar som kan komma att åläggas den har tecknat försäksom ringen. Den gäller alltså inte för preskriberade skador. Den kan inte utlösas om det inte går att identifiera den skadeståndsskyldige.Det krävs inte att den skadeståndsskyldige är insolvent för att ett försäkringsfall skall föreligga. Vidare skall såväl villkoren somde belopp, med vilka de betalningsskyldiga skall bidra till miljöskadeförsäkringen, godkännasav regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt 65 § miljöskyddslagen samtförordningen 1989:365 miljöskadeförsäkring. Premien om fastställs alltså på ett annat sätt för rniljöskadeförsälcringen än vad som är fallet för en normal ansvarsförsäkring. Det är tänkbart att miljöskadeförsälcringen faller under artikel 90 i Romfördraget se avsnitt 6.1 ovan. I så fall har svenska staten ett ansvar. Hur det än förhåller sig med detta, är artiklarna 85 och 86 i fördraget samt bestämmelserna i detta fri etableringsrätt och rätt om att fritt tillhandahålla tjänster i och för sig tillämpliga för Miljöskadekonsortiets del. Hur är det då med det samarbete som är för handen mellan de i konsortiet ingående försäkringsbolagen Är det förenligt med artikel 85 i Romfördraget Grunden för samarbetet är dels att vid miljöskadeförsäkringens tillkomst ville inget försäkringsbolag ensamt ta på sig en risk i denna
Kapitel 8
storleksordning, dels att regeringen önskade en så bred lösning som möjligt.
Beträffande försäkringens konstruktion är detenligt min mening först att märka att storleken på debelopp somde betalningsskyldiga skall bidra med inte påverkas av försäkringsbolagens samarbete. Beloppen skulle ha varit desamma, även om endastett bolag skulle ha gjort det ifrågavarande försäkringsåtagandet. Detsamma gäller villkoren för försäkringen.
Redan det nu anförda ger vid handenatt miljöskadeförsäkringen inte innehåller något samarbete som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på någon marknad. Miljöskadekonsortiets samarbete är därför enligt min mening inte oförenligt med artikel 85 i Romfördraget. Vad som nedan sägs om produktmarknad är ytterligare enanledning till att miljöskadeförsäkringen inte kan ansesvara oförenlig med artikel 85.
Artikel 86 i Romfördraget förbjuder missbruk av en dominerande ställning.
För att kunna avgöra om en dominerande ställning föreligger måste
först bestämma den relevanta marknaden för produkten ifr avsnitt man 6.1 ovan. Denna avgränsasav såväl den geografiska marknaden som produktmarknaden. Dengeografiskamarknaden för miljöskadeförsäkring-
är Sverige. Produktmarknaden bestäms av om det finns likadana en produkter eller produkter som är utbytbara mot den produkt vars marknad det är fråga om att avgränsa.
Den produkt tillhandahålls genom miljöskadeförsälcringen är att
som ersättning ur försäkringen skall utgå vid preskriberade skador, när den skadeståndsskyldige inte kan identifieras eller den skadeståndsskyldige är insolvent. Att något försäkringsbolag skulle vara villigt att tillhandahålla
ansvarsförsäkring för preskriberade skador kan hållas för uteslutet. en Om den skadeståndsskyldige inte kan identifieras så innebär detta även
Kapitel 8
att man inte vet vilken försäkring som skall svara för ersättningen. Vad gäller det fall då den skadeståndsskyldigeär insolvent träder försäkringen in endast i andra hand. Den skadeståndsskyldiges betalningsansvar minskas inte.
Miljöskadeförsäkringen medför därför att det efterfrågas en produkt sominte tillhandahålls på någon marknad. Försäkringen ingår med andra 0rd inte i någon produktmarknad, dvs. det finns inga lika eller utbytbara produkter att tillgå ingen produktkonkurrens finns eller kan uppstå. Det är vidare att märka att miljöskadeförsäkringen inte innebär någon
som helst minskning av ett eventuellt föreliggande behov att teckna miljöansvarsförsälcringar, då den inte till någon del ger samma skydd för den ansvarige som en sådanförsäkring.
Om en produkt inte har någon marknad, kan det inte heller ñnnas något företag som intar en dominerande ställning visavi produkten. En annan sak är att EG:s regler om upphandling i och för sig skulle kunna tänkas vara tillämpliga. Däremot medför det sagdaenligt min mening att formerna för miljöskadeförsäkringen inte oförenliga med artikel 86 i Romfördraget.
Då det som sagts inte finns någon marknad för den ifrågavarande produkten och då det inte synes möjligt att tillskapa en sådanprodukt på något annat sätt än genom en liknande konstruktion som miljöskadeförsäkringen eller genom någon slags fondbildning, kan försäkringen inte heller anses stå i strid med Romfördragets konkurrensregler i övrigt inkluderande bestämmelserna om etableringsfrihet eller rätten att fritt tillhandahålla tjänster.
Kapitel 8
Upphandling
l avsnittet 6.1 ovan har jag något berört innehållet i lagen 1992:1528 om offentlig upphandling, EES-avtalet och EG:s regler om upphandling.
Inledningsvis kan anmärkas att det starkt kan ifrågasättas om reglerna om offentlig upphandling överhuvudtaget är tillämpliga på miljöskadeförsäkringen. Detta redan på den grunden att det inte rör sig om en tjänst som staten betalar ersättning för. Det är nog i sammanhanget i stället fråga om offentlig maktutövning.
Vidare har den nya lagen om offentlig upphandling ännu inte trätt i kraft. Enligt övergångsbestämmelsema gäller den inte för upphandlingar som har påbörjats före kraftüädandet. Det föreligger således även av detta skäl inte nu någon skyldighet att låta upphandla miljöskadeförsäkringen.
Även upphandlingsreglema inte är tillämpliga det inte
om synes föreligga något laga hinder mot att använda ett anbudsförfarande.
Ett skäl som skulle kunna föranleda att upphandling bör komma till ståndär om detta skulle medföra en riktigare premiesättning än dagens system.
En första förutsättning för detta är att det på marknaden finns aktörer som skulle vara intresseradeatt göra det ifrågavarande försäkringsåtagandet.
Med beaktande av att risken att få ersätta katastrofskador ingår i försäkringsátagandet samt de kostnader och arbete som skulle bli följden vid byte av försäkringsgivare förefaller det högst sannolikt att det för att något intresse för att lämna anbud vid en upphandling måste röra sig om förhållandevis långa tidsintervall mellan upphandlingama, kanske uppåt tio år.
Det är enligt min mening inte sannolikt att något svenskt försäk-
Kapitel 8
ringsbolag som i dag står utanför konsortiet skulle ha intresse eller
av kapacitet att göra det ifrågavarande försäkringsåtagandet.
I sammanhanget kan nämnas att en av remissinstansema, Försäkringsförbundet, i sitt remissyttrande över min rapport framhållit bl.a. att en miljöskadeförsäkring, som omfattar bl.a. saneringskosmader, allt
av att döma måste drivas i konsortieform. Kapaciteten på den svenska försäkringsmarknaden är i dag inte sådanatt ett enskilt försäkringsbolag på egen hand kan åta sig att svara för de betydande kostnader det
som kan bli fråga om. Detta innebär dock inte att konsortiet nödvändigtvis behöver vara begränsat till de försäkringsbolag är engagerade i
som dagens miljöskadeförsäkring.
Konkurrerande anbud förutsätter således antingen att utländska försäkringsbolag visar intresse eller att de bolag som nu ingår i konsortiet, eventuellt med bildande av andra konsortier, börjar konkurrera med varandra.
Till detta kommer att svårigheter att beräkna riskens storlek förmodligen inte ökar intresset för att lämna anbud.
Genom miljöskadeförsäkringen erhåller inte medlemmarna i Föreningen för miljöskadeförsäkring något försäkringsskydd. Riksdagen har i stället bestämt att enskilda och därmed jämställda näringsidkare skall ha det ifrågavarande skyddet. Däremot utgör föreningsmedlemmarna en del av den krets somskall bidra till miljöskadeförsäkringen. Om mitt förslag i avsnitt 9 om att miljöskadeförsäkringen bör utvidgas till att avseäven de s.k. handräckningsfallen blir verklighet, är det även vissa kostnader som i dag belastar statskassan bli ersatta
som avses genom försäkringen. Jämför även vad jag har anfört i avsnitt 8.3 ovan om oidenüñerade skadevållare inom sjöfarten. Miljöskyddsaspekter kommer också in i bilden.
Statens intressen vad avser ntiljöskadeförsäkringen är således av
Kapitel 8
sådan styrka att det knappast kan rimligt att överlåta åt Föreningen
vara för Miljöskadeförsäkring att ombesörja eventuella upphandlingar. Om upphandling skall ske, är det enligt min mening staten som bör sköta den.
I sammanhanget bör också beaktas att ett byte av Försäkringsgivare skulle medföra olägenheter och kostnader.
Enligt direktiven för min utredning s. 8 får en ändring i försäkringen inte några kostnader för det allmänna. En upphandling
generera genom statenmedför naturligtvis vissa kostnader för staten. Bestämmel-
att kostnaderna för upphandling skall erläggas av de till miljöskaser om deförsålaingen betalningsskyldiga behöver såledesför sådant fall införas.
För min del jag att de skäl som vid miljöskadeförsäkringens
anser
fördelar beträffande finansiering, skadereglering och adminitillkomst stration gjorde att man valde en försäkringslösning före en fondlösning
se 12-13 i min rapport skulle försvagas i sådan mån om upphandling
s. införs att ordning med fondlösning kan framstå som ett bättre
en alternativ.
Det finns ingen anledning att tro att regeringen inte kan bedöma rimligheten de betalningsskyldiga skall bidra med. Därför
av belopp som ter sig ett upphandlingsförfarande inte heller av premiesätmingsskäl som såfördelaktigt att det nu bör införas.
Sammanfattningsvis finner jag att det inte har framkommit något som skulle kunna föranleda bedömningen att dagensordning inte skulle kunna användas även i framtiden eller att det finns någon bättre lösning. Jag förordar alltså att dagens system bibehålls.
Man kan naturligtvis tänka sig att staten vid ett lämpligt tillfälle genomför en upphandling för att en bild av om det föreligger något intresse konkurrerande anbud. Något formellt hinder mot
av att avge detta torde inte föreligga.
9. Saneringskostnader vid foretagsnedläggel-
ser
9.1 Frågans tidigare behandling
I december 1992 överlämnade jag i enlighet med mina direktiv till regeringen rapporten SOU 1992:135 Miljöskadeförsälcring och handräckningskosmader. I avsnitt 2.2 i rapporten redogörs det för vad som i dag gäller om saneringskostnader vid företagsnedläggelser och i avsnitt 3 diskuteras en tänkbar lösning för framtiden. Rapporten har remissbehandlats i enlighet med vad som närmare framgår av avsnitt 2 i detta befinkande, och remissvaren har överlämnats till utredningen.
Flertalet av dc remissinstanser, somhar intagit någon ståndpunkt, har inte haft något att invända mot eller delat min uppfattning att en utvidgning av miljöskadeforsäluingssystemet till att omfatta även handräckningsfallen är en tänkbar lösning för framtiden. Sveriges Industriförbund, Svenska kommunförbundet och Svenska Renhållningsverks-Föreningen har dock ansett att den nuvarande ordningen bör bibehållas.
I det följande kommer under särskilda rubriker att tas upp till behandling mina slutliga överväganden och förslag i fråga om saneringskostnadema vid företagsnedläggelser.
De tänkbara lösningarna är alltjämt de somjag redogjorde för i min rapport, nämligen att låta det vara som i dag, införa förmånsrätt i konkurs, kräva ställande av säkerhet, tillskapa fond i stället för
en
Kapitel 9
miljöskadeförsäkringen eller utvidga miljöskadeförsäkringssystemet till att omfatta ävende s.k. handräckningsfallen. [avsnittet 9.5 om fond eller Försäkring tarjag dock upp ett något annorlunda alternativ, saneringsavgift, som inte tidigare har berörts men som är av ett visst intresse.
9.2 Låta det vara som i dag
Mot att låta det vara som i dag talar främst att det bör vara den som förorenar som också, så långt det är möjligt att åstadkomma, får betala med anledning därav uppkomna kostnader. I de fall det här rör sig om är det svårt, för att inte säga omöjligt, att komma åt den enskilde förorenaren. Vad som då återstår är att tillskapa någon form av kollektiv lösning, antingen genom försäkring eller fond. Skälen till att en lösning med ställande av säkerhet enligt min mening inte är lämplig angerjag i avsnitt 9.4.
De remissinstanser Industriförbundet, Föreningen för Miljöska-
deförsäkring, Svenska kommunförbundet och Svenska Renhållningsverks-Föreningen somhar förordat att dagenssystembibehålls har mot
en försäkringslösning i huvudsak invänt att det råder oklarheter vad gäller ansvarsfrågor, premiesättning och kostnaderna för en konkursförsäkring. En sådan försäkring skulle enligt deras mening strida mot principen att förorenaren skall betala. Det är vidare fråga om ringa belopp, ungefär två miljoner kronor per år, som har utgått för handräckningskostnader.
I avsnitt 9.6 redovisar jag mina överväganden och Förslag som mynnar ut i att miljöskadeförsäkringen enligt min mening bör utvidgas till att omfatta även handräckningsfallen. De av remissinstansema angivna oklarhetema berörs i det avsnittet. Vad avser principen om att Förorenaren skall betala är den som mest uttunnad om det är skattebeta-
Kapitel 9
lama som skall betala. Det är också att märka att försäkringen, även om den utvidgas till att omfatta handräckningsfallen, skall träda in först i andra hand, vilket särskilt i förening med vad försäkringen täcker eller kommer att täcka gör att principen att fororenaren skall betala i allt om väsentligt upprätthålls. Argument som talar mot att ändra dagens system, innebär som att staten eller med andra 0rd skattebetalarna betalar, är däremot att det kan te sig omotiverat att tillskapa ett särskilt regelsystem för de hittills förhållandevis ringa medelsutbetalningar som har skett för s.k. handräckningskostnader. Emellertid tillkommer det förhållandet att enstaka, mycket kostsamma saneringsfall kan inträffa, dvs. fall som mer eller mindre kan betecknas som katastroffall. BT-Kemi i Teckomatorp är ett känt sådant fall. Naturvårdsverket har dessutom upplyst att verket har varit mycket restriktivt med att betala ut medel för handräckningskostnader. Sett över en längre tidsperiod och med den avgränsning vad av som bör ersättas såsom handräckningskostnader som redovisas i avsnitt 9.6 kommer kostnadsbilden sannolikt därför i framtiden att vara en annan än den som vi ser i dag. Jag anser alltså att övervägande skäl talar för att inte låta det vara som i dag.
9.3 Införa förmånsrätt i konkurs
En möjligen framkomlig väg att öka den enskilde förorenarens ansvar skulle konkursfallen kunnai vara att, antytts i direktiven, låta som statens fordran med anledning av handräckning utgå med formånsrätt ur tillgångarna i konkursboet. Ingen av remissinstansema har dock förordat att förmånsrätt mera allmänt införs.
Kapitel 9
För egen del vill jag anföra följande.
I regel fortsätter konkursboet, i de fall som här år av intresse, att bedriva den miljöfarliga verksamheten, antingen genom att fortsätta den faktiska driften eller genom att boet förvarar avfall eller dylikt, och statensfordran år därför att bedöma som en fordran riktad mot konkursboet, eller med andra ord en massafordran.
Massafordringar, fordringar på konkursboet, skall betalas före konkursfordringarna, dvs. fordringarna på konkursgäldenären, även före konkursfordringar med bästa förmånsräu. Anledning att lagstifta om förmånsrätt för ifrågavarande fordringar skulle därför endast koma vara för handen n när konkursboet inte kan anses bedriva någon miljöfarlig verksamhet çll_e_r_ företagare har gått i konkurs efter det
när en att det har förordnats om rättelse begärts handräckning på hans bekostnad och saneringen, med därav följande kostnader, redan är genomförd vid konkursutbrottet.
De nu berörda undantagsfallen kan i praktiken knappast vara så frekventa att det skulle innebära någon nyttoövervikt att införa förmånsrätt för dem. Detta desto mindre som det kan antas att det i dessa fall ändå inte ñnns några tillgångar i konkursboet att göra gällande förmånsrätten Dessutom kan det från allmänna konkursrättsliga synpunkter starkt ifrågasättas staten på detta sätt skall gynnas framför andra
om konkursborgenårer.
Slutligen kan det anmärkasatt Insolvensutredningen nyligen har lagt fram sitt slutbetänkandeSOU 1992: l 13 lag om företagsrekonsuuktion, vari bl.a. föreslås att statensnu gällande förmånsrätt enligt ll § förmånsrättslagen 1970:979 för fordringar på skatter och avgifter skall avskaffas se a a s. 328-336. Detta talar inte för att införa en ny förmånsrätt för andra statliga fordringar.
Kapitel 9
Jag anser således inte att införandet av törmånsrätt, som iätxsläget är i dag, är en lämplig väg att öka ansvaret för den enskilde företagaren.
9.4 Krav på ställande av säkerhet
En lösning där den ansvarige åläggs att ställa säkerhet för framtida återställningskosuiader kan ifrågasättas på den grunden att kostnaden för att hålla säkerheten inte skulle stå i proportion till det förmodligen fåtal fall som det kan förväntas att säkerheten behöver tas i anspråk för just nu ifrågavarande ändamål. Krav på ställande av säkerhet är en lösning som passar bäst för företag där det går att förutse att den verksamhet bedrivs kommer som att avslutas inom en viss tid med att återställning behöver ske jfr 18 § naturvårdslagen där ställande av säkerhet förekommer i täktverksamhet som regelmässigt avslutas med att återställning behöver ske. Det skulle vidare innebära stora praktiska svårigheter, alla om som bedriver miljöfarlig verksamhet skall omfattas av en skyldighet att ställa säkerhet för just nu ifrågavarande fall. Kontrollen av säkerheterna skulle dra stora resurser och det skulle knappast möjligt att låta skyldigvara heten omfatta företag som inte är anmälningsskyldiga. Därtill ens kommer som en av remissinstansema, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, anfört att det är svårt att bestämma en rimlig storlek på säkerheterna, särskilt för det fall risken för att sanering skall behövas är ringa men kostnaderna vid riskens förverkligande kan antas bli mycket höga. I rapporten s. 50 antydde jag att det dock kunde finnas anledning att ta upp frågan om ställande av säkerhet vid miljöfarlig verksamhet eller vissa typer av sådan verksamhet i ett större sammanhang och att så synteskomma att ske inom den pågåendeutredningen Miljöskyddsav
Kapitel9
kommittén ME 1989204 enligt den utredningens direktiv.
IMiljöskyddskommitténs betänkandeSOU 1993:27 Miljöbalk finns en regel om ställande av säkerhet intagen i 20 kap. 8 § andra stycket lagförslaget. Enligt stadgandetfår ett tillstånd eller godkännande för sin giltighet görasberoendeav att säkerhet ställs för villkor i tillståndet eller godkännandet.
Statens naturvårdsverk har anfört att det finns skäl för att jag närmareundersöker hur ett systemmed säkerheter skulle kunna utformas inom sådana branscher där erfarenheten har visat att återställningsåtgärder ofta behöver genomföras i form av handräckning efter verksamhetens avslutande. Länsstyrelsen i Kalmar län framhåller att en utvidgning Försäkringenbör kombineras med säkerheter i någon fonn.
av
Jag dock mot bakgrund av det ovan anförda och då det i
anser praktiken inte är möjligt att åstadkomma en heltäckande lösning genom att ställa krav på ställande av säkerhet det rör sig om uppåt 10 000
företag med skiftande verksamheter somkan komma i fråga att det inte
behövs några vidare undersökningar för att avfärda ställandet av säkerhet som en lämplig generell lösning för handräckningsfallens del. Däremot är det tänkbart att införa krav ställande av säkerhet i vissa branscher av industrin. Frågan bör enligt min mening tas upp i det fortsatta miljöbalksarbetet.
9.5 Fond eller försäkring
I maj 1987 avgav Miljöskadefondsutredningen sitt betänkande SOU 1987:1 Miljöskadefond, vari det lämnades förslag till en lag om miljöskadefond. Föredragande departementschefen anförde i prop. l98788:85 301-302, i fråga om valet mellan en fondlösning och
s. försäkringslösning, i huvudsak följande.
Kapitel 9
Till skillnad mot när utredningen lade sitt betänkande föreligger nu ett av Industriförbundet utarbetat förslag till miljöskadeförsåkring. Försäkringsbolagen Trygg-Hansa och Skandia har gjort ett åtagandeatt fullgöra försäkringsgivarens förpliktelser enligt förslaget. Då förslaget ger skadelidande i princip samma skydd som den utredningen av Föreslagnamiljöskadefonden skulle gett samtdå försäkringslösningen ger fördelar framför fondlösningen främst när det gäller finansiering, skadereglering och administration, anserjag att försäkringslösningen bör väljas. Riksrevisionsverket har anfört bl.a att det inte finns något som hindrar att det införs en saneringsavgift finansierar dagensanslag för som handräckningskostnader. Detta skulle i stort sett bli detsamma som en fond. Om en fond- eller försäkringslösning skall väljas går inte att avgöra utan att en ekonomisk kalkyl upprättas. En saneringsavgift skulle enligt min mening i och för sig kunna utformas till en förhållandevis enkel lösning. Avgiftens storlek skulle kunna bestämmas i samma tabeller, där bidragen till miljöskadeförsäkringen bestäms, och uppbörden skulle kunna ske genom miljöskadekonsortiets försorg i samband med uppbörden avbidragen till miljöskadeförsäkringen. Miljöskadekonsortiet skulle sedan betala influtna avgifter till statskassanatt användasav Naturvårdsverket till betala handräckatt ningskosmader. Medlen måste dock fonderas särskilt. Annars blir det fråga om en skatt, där storleken på beloppen måste regleras i lag m.m. se 8 kap. 3,7 och 9 §§ regeringsforrnen. Det som talar emot en sådan fondlösning är att det kanske ändå behövs en närmare reglering hur avgiftsmedlen skulle användas av av Naturvårdsverket och att man för sådant fall genast är inne på lika komplicerade lösningar som en annanfond- eller försäkringslösning. Det ligger väl också en från det normala avvikande lösning i att försäkrings-
Kapitel 9
konsortiet skall sköta uppbörden, som inte har något med konsortiets försäkringsverksamhet att göra.
Vidare har vad departementschefen uttalade .vid försäkringens tillkomst beträffande fördelarna med en försäkringslösning framför en fondlösning alltjämt bârkmft också beträffande handräckningsfallen. Miljöskadeförsåkringen finns redan. Detta innebär enligt min mening att det vid utvidgning försäkringen till att omfatta handräckningskost-
en av nader går att göra samordningsvinster jfr. avsnitt 9.5 nedan. För min del jag såledesatt det skall vara fråga om antingen en försäkring
anser eller en fond. En uppdelning såatt handråckningskostnader ersätts ur en fond och miljöskador drabbar tredje man ersätts ur en försäkring kan
som inte vara rationell.
Märk att diskussionen här är begränsad till problemet med saneringskostnader vid företagsnedlåggelser. Det föreliggande totala saneringsbehovet i samhället behandlas således inte.
Jag mot bakgrund detanförda och av att Milj öskadekonsorti-
anser av et har gjort ett principåtagande med rimliga försäkringsvillkor se bilaga 1 att forsäkringslösningen bör väljas.
9.6¶Utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet
Inledning
Här nedan kommer jag att redovisa varför jag anser att miljöskadeförsäkringssystemet bör utvidgas till att omfatta även handräckningsfallen.
Kapitel 9
Konkursfrágor
Jag vill först uppehålla mig vid vissa konkursrättsliga problem och vad som skall ansesskäligt när det gäller ansvaret enligt miljöskyddslagen. Anledningen till detta är den oklarhet som i vissa situationer alltjämt synes råda beträffande frågan om vem som är ansvarig enligt 5 § miljöskyddslagen se avsnitt 2.2.2 i min rapport och Följaktligen även vem som eventuella förelägganden m.m. skall riktas mot. Vad lagrådet anförde i prop. 198788:85 s. 339-340 om behovet ytterligare över-
av väganden i dessa frågor har fortfarande aktualitet se s. 30 i min rapport. Dessa oklara förhållanden försvårar i viss mån utformningen av en försäkringslösning.
För konkursfallens del föreligger det redan i dag komplikationer. Bl.a. kan det somjustitierádet Bengtsson har anfört i det i NJA 1984
s. 602 refererade rättsfallet se min rapport avsnitt 2.2.4 te sig godtyckligt och svárförutsebart för borgenärema att staten kan, genom att upprepa ett tidigare mot konkursgäldenären riktat saneringsåläggande
mot konkursboet, omvandla en ordinär fordran till en massafordran. En massafordran för saneringskosmader innebär bl.a. också en tyst realbelastning på boet och detta utan att det framgår av lagen.
För att underlätta förståelsen av vad somanförs i det följande vill jag nämnaatt med massagäldavsesen skuld som konkursboet har ådragit sig se bl.a. avsnitt 9.3 ovan.
En remissinstans, Partille kommun, har framlagt den synpunkten att konkurslagstiftningen borde ändras så att det klart framgår att de ifrågavarande kostnaderna är att anse som massagäld, eftersom konkursförvaltama ofta hävdar att de i stället utgör oprioriterad gäld i konkursen.
Jag vill i detta sammanhanggöra vissa förtydliganden. Skälet till att de ifrågavarande kostnaderna är att anse som massagäld har inte i det
Kapitel 9
främsta rummet med konkurslagstiftningen att göra. Grunden är i stället den att 5 § miljöskyddslagen föreskriver att den som bedriver miljöfarlig verksamhet skall vidta bl.a. skäliga åtgärder för att förebygga eller avhjälpa olägenhet från verksamheten. Detta gäller alla rättssubjekt. Det finns inget undantag för konkursbon och dessablir alltså i den mån de bedriver miljöfarlig verksamhet underkastade samma skyldigheter som alla andra rättssubjekt.
Den som förvarar miljöfarligt avfall, t.ex. i uppställda tunnor eller genom deponering på något annat sätt, bedriver tveklöst miljöfarlig verksamhet. Ett konkursbo blir för sådant fall rätt adressat för ett saneringsåläggande enligt miljöskyddslagen och eventuellt uppkomna fordringar med anledning härav blir massagäld. Miljömyndigheternas praxis, som understryks av Regeringsrättens avslag på en ansökan om resning av regeringens beslut 1982-08-12, är entydig se vidare avsnitten 2.2.2 2.2.4 i min rapport.
-
Om det däremot endast är fråga om effekterna av en tidigare av konkursgäldenären bedriven verksamhet, t.ex. att marken på fastigheten har blivit förorenad, är det inte fråga om någon pågående miljöfarlig verksamhet. Om konkursförvaltaren såledesinte fortsätter gäldenärens verksamhet och spår på föroreningen, kan konkursboet vid sådant förhållande inte anses bedriva någon miljöfarlig verksamhet. Något saneringsáläggande kan då inte riktas mot boet.
Observera dock att konkursgäldenärens ansvar inte upphör i något av de angivna fallen, se5 § första stycket andrameningen miljöskyddslagen.
Det är såledesgenom miljöskyddslagens bestämmelser somkonkursboet eventuella ansvar bestäms, vilket ansvar i sin tur kan leda till att en massagälduppkommer. Konkurslagen innehåller inte någon exempliñerande uppräkning på vad som avsesmed massafordringar. Det är därför inte lämpligt att nu i konkurslagen som exempel särskilt närma de
Kapitel 9
ifrågavarande fordringarna. En annan sak är att det inte alltid är lätt att avgöra när det är skäligt enligt 5 § miljöskyddslagen att ålägga ett konkursbo fastigatt sanera heten. Är det exempelvis skäligt att låta ett konkursbo stå för saneringen, då boet inte har bidragit till den produktion som har orsakat avfallet och inte har något annat val än att ta hand det konkursgäldenären om av producerade avfallet Såväl regeringen som Koncessionsnämnden för miljöskydd har dock funnit att hinder inte möter mot att rikta förelägganden konkursbon mot i de situationer somhär är intresse se avsnitt 2.2.4 i min av rapport. En skälighetsbedömning skall dock alltid göras, och den kan leda till ett ansvar för konkursboet. I detta sammanhang ñnns det skäl att ta upp en fråga, som kan vara av betydelse när det gäller att få försäkringslösning till stånd, en nämligen det förhållandet att en sanering på fastighet kan innebära en att fastigheten ökar i värde. Detta skulle kunna utgöra ett problem, eftersom det inte alltid är rimligt att en värdeökning på fastighet till följd en av en sanering som har bekostats med försäkringsmedel utan vidare bör tillkomma fastighetsägaren. Att en fastighetsägare tillgodogör sig en värdeökning kan särskilt bli fallet om utövaren verksamheten och fastighetsägaren av inte är samma person. För sådant fall måste man ifrågasätta om det är rimligt att en fastighetsägare upplåter nyttjanderätt arrenderar som ut, hyr ut etc. till en fastighet får ett försäkringsskydd mot nedsmutsning fastigheten av utan att betala något för det. Jämför även med vad nedan sägs som om att det är fastighetsägaren bör stå risken för få sin som att fastighet förstörd samt med vad karaktären som anges om av egendomsförsäkring i specialmotiveringen till den föreslagna ändringen av 66 § miljöskyddsla-
gen.
Kapitel 9
Problemet är mindre för det fall fastigheten tillhör konkursgäldenä-
eftersom staten, då försäkringen skall träda in först i andra hand, i ren, konkurrens med övriga massaborgenärer kan kräva betalning för handräckningskostnaden.
Problemet med en fastighets värdeökning bör enligt min mening kunna lösas, eller i vart fall avsevärt minskas, genom att man gör en förhållandevis snäv avgränsning av de ersättningsbara fallen, se i det följande. Dessutom är det i allmänhet möjligt att, för det fall sanering inte kan ske på konkursboets bekostnad och det är fråga om lagring av miljöfarligt avfall eller annnan verksamhet som medför att fastighetsägaren kommer att bedriva miljöfarlig verksamhet, avvakta att fastighetsägarenåterfår sindispositionsrätt till fastigheten. Förelägganden enligt 40 § och förordnanden om rättelse på den ansvariges bekostnad enligt 41 § samthandräckning eller anmodan enligt 47 § miljöskyddsla-
a
kan då riktas mot fastighetsägaren. Om fastighetsägaren sedaninte gen frivilligt betalar saneringskostnaden,med dennu antydda ordningen, kan tillsynsmyndigheten begära verkställighet av beslutet om betalningsåläggande hos kronofogdemyndigheten jfr vad som sägs i min rapport under avsnitt 2.2.4 i redogörelsen för rättsfallet NJA 1984 s. 602. Att avvakta att fastighetsägarenåterfår dispositionsrätten torde inte föranleda några problem annatän då det är fråga om att skyddsåtgärder omedelbart måste vidtas. Skyddet för miljön måste naturligtvis gå i första hand.
Kretsen av bidragsskyldiga
Jag övergår nu till frågan om den närmare bestämningen av vilka som bör ingå i kretsen av betalare till miljöskadeförsäkringen, om försäkringen utvidgas till att omfatta även de s.k. handräckningsfallen. Utgångspunkten är att förorenaren skall betala. Frågan uppkommer
Kapitel 9
nämligen om det är andra än de i dag bidrar till försäkringen som som orsakar kostnader fir sanering. Ett argument för att så skulle fallet är att de i dag bidrar till vara som försäkringen med de högsta beloppen, vissa större företag, i vart fall inte hittills har belastat staten med kostnader för sanering. I den nuvarande betalarkretsen ingår dessutom statenoch kommuner, vilka inte kan gå i konkurs. En remissinstans, Riksrevisionsverket, har avvisat resonemangetom att statenoch kommunerna skall undantaspå den grunden de inte kan att gå i konkurs, medan flera remissinstanser Kronofogdemyndigheten i - Kristianstad, Svenska kommunförbundet, Partille kommun och Miljöskadekonsortiet anser att undantag bör göras för och - staten kommunerna. Några remissinstanser Kronofogdemyndigheten i - Kristianstad, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län och Miljöskadekonsortiet har anmärkt att det främst är mindre företag orsakar - som saneringskostnader, varför det kan bli fråga om att utvidga kretsen av betalare till försäkringen. En utvidgning av försäkringen innebär den, i likhet med det att när gäller person-och sakskada, ävennär detgäller saneringskostnaderdelvis får karaktären av en katastrofförsäkring. Det kan därför tyckas rimligt att större företag, som om försäkringen skulle behöva i anspråk för tas ifrågavarande ändamål sannolikt orsakar större kostnaderper försäkringsfall, får bidra till försäkringen. Även större förelag bör alltså ingå i kretsen av betalare till försäkringen. Däremot kan det sagda tillmätas betydelse vid fastställande av premiemas storlek, förslagsvis på det sättet att företagens storlek inte uteslutande används som parameter vid beräkningen vad de bidragsav skyldiga skall betala till försäkringen. För att även större företag bör ingå i betalarkretsen talar ocksåatt om
Kapitel 9
sanering genomförs så kommer ibland skador som skulle ha uppstått på tredje mans egendom att förhindras. Dessa tredjemansskador skulle i vissa fall medföra att försäkringsfall enligt dennuvarande miljöskadeförsäkringen föreligger. Att sanering genomförs innebär således dessai fall en besparing i försäkringen. Kostnaderna torde dessutom bli mindre om skadorna förebyggs.
Däremot bör statenoch kommunerna undantas från bidragskyldighet till belöper på saneringskostnader. Anledningen till detta är
den del som att försäkringen även för handräckningsfallens del är subsidiär och att statenoch kommuner inte kan gåi konkurs. Den besparing försäkringeni
kan skebeträffande tredjemansskador utgör inte tillräcklig anledning som att låta även staten och kommuner bidra. Undantaget bör dock gälla endast direktdrivna verksamheter. Bolag som drivs eller ägs av staten eller en kommun bör alltså omfattas av bidragsskyldigheten.
I princip bör alla potentiella förorenare bidra till försäkringen. Detta talar för att utvidgar kretsen avbetalare för handräclmingsfallens del
man till att omfatta även mindre företag, särskilt somdessasynes vara de som oftast kommer att belasta försäkringen. Företag med mindre än fem anställda omfattas inte av bidragsskyldighet till den nuvarande miljöskadeförsäkringen. Att en utvidgad försäkring inte bör omfatta företag utan
jag vara klart. Vid hur mångaanställda gränsen bör några anställda anser gå får enligt min mening avgöras av den blivande premiens storlek. Av bl.a. uppbördsskäl är det inte lämpligt att bestämma for låga premier. Detta får avgöras av regeringen i samband med att de belopp som var och en skall bidra med bestäms genom förordning på samma sätt som i dag.
Eftersom Miljöskadekonsortiet har byggt upp ett register somomfattar alla bedriver tillståndspliktiga och anmälningsskyldiga verk-
som samheter enligt miljöskyddslagen, torde inga problem uppstå med att
Kapitel 9
finna dem man sålunda anser skall ingå i betalarlaetsen. Att blanda in verksamheter som inte ensär anmälningsskyldiga torde dock inte låta sig göra. Jag anser därmed att problemet med betalarlcretsenär löst.
Separataförsäkringar
Det har från Miljöskadekonsortiets sida framförts synpunkter, med anknytning till betalarkretsen, nämligen att om miljöskadeförsäldingssystemet utvidgas till att omfatta även de s.k. handräckningsfallen såbör två separata försäkringar konstrueras. Saneringsfallen bör sina egna försäkringsbelopp, försäkringsvillkor och premiesåttning. Det ligger dock en fördel i att använda administration för hantering gemensam av premier, skador m.m. Svenska komunförbundet har anfört bl.a. att den försäkringen nya bör konstrueras så att den bär sina egna kostnader. Enligt min mening har en utvidgning av miljöskadeförsälcringssystemet till att omfatta handräclcningskosmaderett sådant sambandmed den nuvarande försäkringen att om vinsten med försäkringslösning framför en enfondlösning administratiomskadereglering jfr avsnitt 2.1 och m.m., 3.5 i min rapport inte skall gå förlorad, så bör det vara samma försäkringsgivare för såväl person-och sakskada saneringskosmader. som Detta hindrar dock inte att försåkringsbelopp, villkor och premier fastställs särskilt för saneringskostnader.
Bidragens storlek
Naturvårdsverkets handräclmingskostnader har under de senastefyra åren uppgått till sammanlagt nio miljoner kronor, eller i genomsnitt drygt två
Kapitel 9
miljoner kronor år. Verket har anfört jfr. s. 46 och 47 i min
per rapport att det har varit restriktivt i sin bedömning och att medel endast har använts for att undanröja akuta risker för människors hälsa och miljön. Det verkliga behovet överstiger därför betydligt vad som har tagits i anspråk. Med den avgränsning av de ersätmingsbara fallen som görs nedan kan det antas att ersättning för handräckningskosmader kommer att utgå i betydligt fler fall än hittills. Jag anser att man till en början bör räkna med ett årligt behov om i runt tal tio miljoner kronor. Visar detta sig sedan avsevärt avvika från verkligheten får justeringar göras.
Den exakta premiesättningen måste överlämnas till regeringen att göra i samma ordning som sker i dag.
Principåtagande av konsortiet
Miljöskadeförsäkringskonsortiet har gjort ett principâtagande i enlighet med de försäkringsvillkor framgår figgj. Även principåta-
som av om gandet naturligtvis inte är bindande för konsortiet, anserjag att det ger anledning att förutsätta att det är möjligt att få till stånd en slutlig försäkringslösning även för saneringskosmademasdel.
Begränsning i ersänningsrärten
Jag övergår till frågan om hur ersättningsrätten ur försäkringen bör
nu avgränsas i tid och rum.
Klart får anses vara att ett saneringsbehov vars uppkomst är att hänföra till tid före miljöskyddslagens ikraftträdande, den 1juli 1969, inte bör omfattas. Detsammagäller fall där handräckningsförfarandet har påbörjats före ikraftträdandet av de nödvändiga lagändringarna.
Kapitel 9
Milj öskadekonsortiet har anfört att en retroaktivitet så långt tillbaka som till den 1juli 1969 är orimlig, särskilt med tanke på att det stora flertalet verksamheter fick sina formella tillstånd med tillhörande miljövillkor långt senare. Konsortiet har i sitt principátagande från rätt till ersättning ur försäkringen undantagit sanering eller kostnader för sådanvars orsak huvudsakligen är att hänföra till tid före miljöskadeförsäkringens tillkomst, eller den ljuli 1989. Jag anser att Miljöskadekonsortiet synpunkter har skäl för sig. Försäkringsvillkoren bör därför innehålla ett villkor i överensstämmelse med principátagandet. För att avgränsa de ersättningsbara fallen från de icke ersättningsbara bör vidare ersättningsrätten göras beroende av att förutsättningama för tillämpning av 41 a § eller 47 § miljöskyddslagen är för handen. Härigenom begränsasrätten till ersättning till fall då verksamhetsutövaren inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt miljöskyddslagen och, för fall då tillstånd till verksamheten föreligger, villkoren för tillståndet. För undvikande av missförstånd vill jag nämnaatt detta inte innebär att det förutsätts att den ansvarige har begått ett miljöbrott eller någon annan straffbar handling. Statens naturvårdsverk anser att denna avgränsning är för snäv, eftersom angelägna åtgärder många gånger kan behöva vidtas utan att de angivna lagrummen är tillämpliga eller har hunnit tillämpas. Anledningen till att avgränsningen enligt min mening bör göras är främst att miljöskador och andra olägenheter för miljön i första hand bör förebyggas. Det är dessutom inte tilltalande att en försäkring skall falla ut även om den ansvarige har gjort allt som enligt lagen ankommer på honom. För sådant fall skulle det inte finnas någon som är skyldig att göra saneringen. Detta skulle bl.a. strida mot försäkringens subsidiära natur. Miljöskyddslagens ansvarsreglering bildar därför inte bara en
Kapitel 9
lämplig utan enligt min mening också nödvändig yttre ram för avgränsningen av de ersättningsbara fallen.
Fråga är i stället om det finns skäl som gör att ersättningsrätten bör begränsasi förhållande till den ram som miljöskyddslagen ger.
Det är svårt att direkt peka ut något fall där miljöskyddslagens ansvarsreglering är tillämplig men det inte skulle vara skäligt att
försäkringen. Gränserna för miljöskyddslagens ersättning utgår ur tillämpning är dock i vissa avseenden såvaga att det är lämpligt att, för att undvika framtida tvister om ett fall är ersättningsbart eller inte, en definition av vad som avsesmed saneringsåtgärder bör göras. Dessutom bör samarbetet mellan tillsynsmyndigheten, Naturvårdsverket och försäkringsgivaren närmare regleras.
Genom att i försäkringsvillkoren ta in en definition av vad som avses med saneringsåtgärder skulle man tydligare kunna avgränsa de ersättningsbara fallen från de icke ersättningsbara. Enligt min mening bör definitionen vara den som framgår avMiljöskadekonsortiets principåtagande, nämligen att såsom ersätmingsbara fall betraktas endast sådana där åtgärder är nödvändiga för att i förebyggande syfte undanröja skador eller risk för skador på omgivningen se § 3 i försäkringsvillkoren. Om ett avfall inte utgör eller kan komma att utgöra någon fara för omgivningen där det ligger, bör försäkringsmedel således inte tas i anspråk. Inte heller bör försäkringen tas i anspråk om exempelvis mark är förorenad men det inte föreligger någon risk för att föroreningen sprider sig. Härigenom minskas problemet med att en sanering innebär att fastigheten får ett Ökat värde som tillfaller fastighetsägaren, se ovan. Jämför även vad som i specialmotiveringen sägs om att försäkringen annars kan få karaktären av en egendomsförsälcring.
Däremot skall naturligtvis kostnader för omhändertagande av t.ex. tunnor innehållande miljöfarligt avfall omfattas. Tunnorna kan av olika
Kapitel 9 sou 1993:78
skäl komma att läcka, även om det ibland kan ta tid innan så sker. Mili har anfört att det vid avgränsningen försäkav ringsåtagandet, främst när det gäller förorenad mark, kan uppkomma frågor om när det kan ansesatt ett saneringsbehov föreligger och i såfall hur långt saneringen skall drivas. För att ett försäkringsåtagande skall vara meningsfullt för konsortiets del måstedet få ett avgörande inflytande i dessafrågor. Det är inte intressant för konsortiets del att enbart ställa administrativa resurser till förfogande för indrivning premier och göra av skadeutbetalning på annans uppdrag. skaderegleringen kommer att innefatta bl.a. upphandling av entreprenadtjänster och administration av dessa, exempelvis i samband med bortforsling och omhändertagande av kontaminerade jordmassor och miljöfarligt avfall. Inom de i konsortiet ingående försäkringsbolagen finns det en betydande kompetens i dessa frågor som bör tas till vara. Ett formellt beslut om att rättelse skall ske på den ansvariges bekostnad kan inte någon annanän behörig tillsynsmyndighet. tas av en Enligt 25 § miljöskyddsförordningen 1989:364 skall samråd ske med Statens naturvårdsverk, innan förordnade om rättelse enligt 41 § a miljöskyddslagen meddelas eller handräckning enligt 47 § samma lag begärs, om det kan befaras att kostnaden för förfarandet inte kan tas ut av den som åtgärden riktas mot. I dennaparagraf kan ett tillägg göras om att Naturvårdsverket skall, om det är antagligt att ett försäkringsfall föreligger, samråda med försäkringsgivaren. När det gäller skaderegleringen är det självklart att kompetensen hos försäkringsgivaren bör tas till vara. Naturvårdsverket, tillsynsmyndigheten och försäkringsgivaren bör naturligtvis samråda även i dessa frågor. Den nämnare skaderegleringen bör i första hand ankomma på försäkringsgivaren, se åtagandets § Skulle oenighet i någon fråga uppstå, t.ex. i fråga om ytterligare sanering bör genomföras, får saken
Kapitel 9
lämnas till den skadenämnd som jag föreslår bör inrättas för yttrande eller ytterst prövas av skiljenämnd.
Jag anser som antytts att en skadenämnd saneringsnämnd bör inrättas för miljösaneringstörsäkringen på motsvarande sätt som för miljöskadetörsäkringen. Miljöskadekonsortiet är också positivt till detta och paragraf detta skulle kunna intas i saneringsför-
en om säkringsvillkoren.
Vidare bör insatserenligt räddningstjänstlagen 1986: l 102 undantas, eftersom den lagen i huvudsak omfattar annat än kostnader för sanering. Det innebär att det krävs mer omfattande överväganden för att ändra den lagen än vad kan ligga inom ramen för mitt uppdrag.
som anses
Milj öskadekonsortiet har gjort dentolkningen att försäkringen träder in först då det akuta hotet mot liv och hälsa har avvärjts av räddningstjänsten, medanRäddningsverket och Partille kommun i sina remissyttranden anför att räddningstjänstlagen inte omfattar saneringsátgärder.
Med anledning av vad dessaremissinstanser har anfört vill jag göra det förtydligandet att meningen med att undanta räddningsinsatser från försäkringen endast är den att när sådana insatser har gjorts skall inte krav på ersättning för dessa kunna framställas mot försäkringsgivaren.
Tillsynsmyndigheternas agerande
Om väljer lösningen att i princip anknyta ersättningsrätten till
man tillämpningen 41 § och 47 § miljöskyddslagen, uppkommer
av a ytterligare fråga som behöver övervägas, nämligen vad som skall
en hända det framkommer att verksamhetsutövaren under enlang tid inte
om har följt miljöskyddslagens bestämmelser eller villkoren i ett tillståndsbeslut utan att tillsynsmyndigheten, som vetat om eller bort veta om detta, reagerat och därigenom begränsat saneringskostnadema.
Kapitel 9
I rapporten anförde jag att ersättning för sådana fall inte borde utgå och att frågan borde för fall av oenighet mellan staten och försäkringsgivaren avgörasav en skiljenämnd. I sammaordning ansågjag att övriga mellan staten och försäkringsgivaren uppkommna tvistiga frågor skulle kunna lösas.
Statens naturvårdsverk, Länsstyrelsen i Kristianstads län och Partille kommun har mot denna lösning i huvudsak invänt att ansvaret för att iaktta miljöskyddslagens regler primärt åvilar verksamhetsutövaren själv och att tillsynsmyndighetema har bristande resurser för tillsyn.
Miljöskadekonsortiet och Försäkringsförbundet har i huvudsak anfört att det är av stor vikt att tillsynsmyndighetemas aktivitet inte minskas av en försäkringslösning, eftersom tillsynen är till för att miljöskador inte skall uppstå. Försäkringsgivarens ansvar måste därför kunna reducerasom tillsynsmyndigheten uppenbart har brustit i tillsynen.
För min del anserjag att farhågor för att en försäkringslösning kan få till följd att det omedvetet eller medvetet sprider sig tankegångar hos tillsynsmyndigheter om att sakenalltid löser sig, eftersom den kan tas på försäkringen, är att ta på allvar. Försäkringen skulle om så sker kunna stå i strid mot principen om att miljöskador bör förebyggas. För att undvika detta anser jag det vara rimligt att det i försäkringsvillkoren föreskrivs att en klar underlåtenhet i nämnda hänseenden från en tillsynsmyndighet får till följd att ersättningen ur försäkringen reduceras eller inte utgår, seåtagandet § ll. I sammanhanget vill jag anmärka att detta naturligtvis inte på något sätt minskar det primära ansvar som åligger verksamhetsutövaren.
Kapitel9
Försäkringen som stynnedel
En remissinstans,Riksrevisionsverket, har hävdatat:försäkringen skulle kunna användassom styrmedel på miljöområdet. Premiernaskulle kunna differentieras på grundval av risken för skador och såsättskapamotiv för att skadorna förebyggs.
Försäkringens användbarhet styrmedel är enligt min mening
som högst begränsadjfr. avsnitt 10om obligatorisk ansvarsförsäkring. Detta beror främst på att de blivande bidragsbeloppen helt enkelt är för låga. Skillnaden i beloppens storlek för det fall en förebyggandeåtgärd vidtas och inte vidtas blir för liten för att kunna styra verksamhetsutövarens beteende. En ytterligare orsak är att försäkringen är subsidiär. Om inte risken för att stå hela ansvaret får verksamhetsutövaren att vidta förebyggande åtgärder, lär inte annat än mycket stora skillnader i premier göra det.
Förskott
Kronofogdemyndigheten i Kristianstad har anfört att den som begär handräckning hos kronofogdemyndigheten också begäran bör lämna förskott for de beräknadekostnaderna. Vidare har myndighetenföreslagit att borgenärer som har fått mindre utdelning i konkursenpå grund av att konkursförvaltaren har använt boets medel till sanering bör tillgodoses ur försäkringen.
Enligt 34 §miljöskyddsförordningen får entillsynsmyndighet som har förordnat om rättelse enligt 41 a § miljöskydislagen förskottera ifrågavarande kostnader av allmänna medel. Dema paragraf bör bibehållas oförändrad, eftersom det bör vara tillsynsmyndigheten som alltjämt anmodar kronofogdemyndigheten att verkställa ifrågavarande
Kapitel 9
beslut. Inget hinder föreligger naturligtvis mot att försäkringsgivaren förskotterar medlen i stället för tillsynsmyndigheten, det bör men vara den senare som kronofogdemyndigheten har att vända sig mot. Om konkursboet bedriver miljöfarlig verksamhet och boets medel därför har använts För saneringen, är det fråga kostnad är om en som massagäld. Sådan gäld skall som sagt betalas före all gäld. Det annan skall alltså inte för sådant fall ske något tillgodoseende av borgenärema av Försäkringsmedel. Detta följer för övrigt redan av Försäkringens subsidiära natur.
Anmälningsskyldighet för kønkursförvaltare
En tanke som har framförts är att i miljöskyddsförordningen införa en anmälningsskyldighet för konkursförvaltare avseende fall då kemiska produktermiljöfarligt avfall har kvarlämnats eller markförorening kan misstänkas. Jaganseratt tanken är god och att en sådananmälningsskyldighet bör införas samtidigt med en utvidgning av miljöskadeförsäkringen till att avseäven handräckningsfallen. Eftersom konkursförvaltares åligganen den framgår av 7 kap. konkurslagen 1987:672, bör dock anmälningsskyldigheten föreskrivas i den lagen. Detta kan Förslagsvisske i 7 en ny kap. 8 a § av Följande lydelse:
Förvaltaren skall till tillsynsmyndigheten enligt miljöskyddslagen 1969:387 anmäla om konkursgäldenären har kvarlämnat kemiska produkter eller miljöfarligt avfall behöver omhändertas. som Detsamma gäller vid misstanke mark- eller vattenföroreningar. om
Kapitel9
Sjalvrisk
Jag är mening konsortiet om att en självrisk bör
av samma som föreskrivas och att dema bör motsvara ett basbelopp, seprincipåtagandet.
Kostnaderna för enskilda och det allmänna
Slutligen skall några 0rd sägas kostnaderna för enskilda och det
om allmänna försäkringen utvidgas till att omfatta även saneringskost-
om nader.
Att de företag skall bidra med medel till saneringsförsâlcringen
som kommer att utsättas för ökade kostnader är självklart. Det är dock omöjligt det exakta beloppet, förrän regeringen genom för-
att ange ordning fastställt bidragsbeloppen.
Kostnaderna för det allmänna kommer att minska genom att den anslagsñnansiering av handräckningskostnader som sker i dag avsevärt kommer att minska mindre belopp för att finansiera självrisker är dock oundvikliga. Saneringsförsäluingen torde knappast innebära ett ökat behov personella eller andra resurser hos Naturvårdsverket eller de
av lokala och regionala tillsynsmyndigheterna, eftersom de redan i dag har att ta itu med den ifrågavarande saneringsproblematiken.
Utredningensförslag
Mitt förslag alltså ut i att den lämpligaste lösningen för
mynnar handräckningsfallens del är att milj utvidgas till att omfatta även en saneringsforsälcring i enlighet med vad som ovan angivits.
10. Bör en obligatorisk för ansvarsförsäkring
kemikaliehanterarna införas
En fråga som bör övervägas enligt direktiven år det nuvarande om miljöskadeförsäkringssystemet bör kompletteras med obligatorisk en ansvarsförsäkring för kemikaliehanterama. Frågan har vid ett flertal tillfällen berörts och varit föremål för behandling i lagstiftningssammanhang. Den har dock hittills inte föranlett riksdagen att vidta några lagstiftningsåtgärder. Idet nästföljande avsnittet kommer jag att i korthet redovisa den tidigare behandlingen av frågan. I det därpå följande avsnittet redovisar jag min syn på frågan.
10.1 Frågans tidigare behandling
Sedan början av 1980-talet har frågan ansvarsförsäkring för om kemikalier varit föremål för riksdagsbehandling. Frågan har desutom varit föremål för i vart fall två utredningars intresse, nämligen deg Miljöskadeutredningen som redovisade sin i frågan i betänkandet syn SOU 1983:7 Ersättning för miljöskador, deg Miljöskyddskomnrittén somi betänkandet SOU 1993:27 Miljöbalk berör frågan i sambandmed sitt förslag att rniljöskadelagen skall ingå som ett kapitel i miljöbalken. I motioner riksdagsåret 198182, nr 2080 och 2082 c, samt riksdagsåret 198283, nr 1094 och 1095 c, framställdes yrkanden att riksdagen skulle hos regeringen hemställa om utredning och förslag till ett system med ansvarsförsäkring för kemikalier. l 198182 års motioner föreslogs det att en sådan försäkring skulle kunna utformas ett liknande sätt den obligatoriska trafikförsäkringen. som
Kapitel 10
I 198283 års motioner gjordes det gällande att en komplettering av produktkontrollverksamheten med en obligatorisk ansvarsförsäkring för tillverkare och importörer skulle medföra en minskning av mängden farliga eller osäkrakemikalier, en bättrekontroll avdesammasamtbättre möjligheter för de skadelidande att erhålla ersättning. Premien skulle sättas i relation till hur väl företagen angivit produktens innehåll och vilka vetenskapliga undersökningar som företagen kunde redovisa. Den föreslagna ordningen skulle innebära att ett ekonomiskt styrmedel skapades. Försäkringsbolagen skulle meddela förhâllningsregler för företagen och en skärpning av kemikaliehanteringen skulle bli följden.
Lagutskottet farm i betänkandet 198384:8 om produktansvar m.m. att det inte påkallat med någon riksdagens åtgärd med anledning av
var motionerna samt anförde bl.a:
Utskottet vill till en början erinra om att en ansvarsförsäkring endast
försäkrar det ansvar som enligt gällande rätt kan utkrävas av
skadevållarenförsäkringstagaren. Genom en obligatorisk ansvars-
försäkring kommer man visserligen till rätta med det fall då en
identifierad skadeståndsskyldiginte har ekonomiska möjligheter att
betala skadestånd men löser inte de problem som ligger i svårig-
heterna att styrka orsakssammanhangetmellan en skadebringande
produkt eller handling och skadan samt oaktsamhet hos den
ansvarige. För att en obligatorisk ansvarsförsäkring skall innebära ett
förbättrat skydd i sistnämnda avseendenfodras en skärpt ansvarslag-
stiftning.
I motioner riksdagsåret 198384, nr 2764, 2505 och 2506 c, samt riksdagsåret 198485, nr 2244 och 2245 c, tillades till de tidigare motionerna som grund för att obligatorisk ansvarsförsäkring skulle
införas -atj,försäkringsbolagen skulle komma att sätta premierna efter en sedvanlig riskbedömning, att det skulle skapasresurser för forskning kring kemikaliema och deras effekter på människor och miljö samt försäkringsbolagen skulle komma att engagera sig i olika former av
Kapitel 10
förebyggande verksamhet. Med sammamotivering som i betänkandet 198384:8 fann lagutskottet dock i betänkandet 198485:27 att motionerna inte borde föranleda någon riksdagens vidare åtgärd. [motioner riksdagsåret 198586, nr L267 c, 299 c, 300 m, 301 c och J0776 c, framställdes yrkanden att obligatorisk om en ansvarsförsäkring skulle införas vid miljöfarlig verksamhet. Alltså inte bara för kemikaliehanterama. En av motionärerna, mot. 300 m, ville ha ersättningsordning en somliknar den obligatoriska trafikförsäkringen och dennasbonussystem. En annan motionär, mot. 301 c, ansåg försäkring där premierna att en erläggs av företagen är positiv utifrån två principiellt viktiga utgångspunkter, nämligen:
Dels är ett sådantsystem väl förenligt med vår principiella inställning att det företag som vållar miljöskada skall för sanering ansvara m.m. av denna. Dels innebär försäkringssystemet att särskilt miljöfarlig verksamhet kommer att åläggashögre premier för försäkringsskydd. Det leder på sikt till en självsanering inom företagarvärlden där miljöfarlig verksamhet kommer att undvikas. Företagen får ett ekonomiskt incitament att söka mer miljöanpassade alternativ i produktionen.
I betänkandet 198586:25 om ersättning för miljöskador ansåglagutskottet att övervägande skäl taladeför att en annanordning änett systemmed obligatorisk ansvarsförsäkring måste väljas för att samhällets och de skadelidandes intressen skall kunna tillgodoses skäl samt angav som härför i huvudsak:
Utskottet kan i och För sig dela motionäremas uppfattning att det av hänsyn till bl.a. den skadelidande kan vara motiverat med ett krav på ansvarsförsäkring vid miljöfarlig verksamhet. Utskottet har också tidigare ställt sig positivt till tanken på obligatorisk ansvarsförsäkring
Kapitel 10
vid sprängningsarbeten. Genom införandet av ett krav på ansvars-
försäkring skulle komma till rätta med de fall då skadevållaren
man
saknar ekonomiska förutsättningar att betala ersättning. Ett sådant
krav skulle också kunna öka företagensbenägenhetatt vidta förebyg-
gandeåtgärder. Eftersom ansvarsförsäkring inte täcker mer än det
en
skadeståndsrättsliga ansvaret uppnår man emellertid härutöver inte
några egentliga fördelar. De begränsningar i de skadelidandes
ersättningsmöjligheter redovisats skulle fortfarande kvarstå.
somovan
Vad behövs är framförallt ett ersättningssystem för de fall då
som
ingen kan göras ansvarig för skadan. Utskottet vill påpeka att
Miljöskadeutredningen i sitt betänkandeövervägt frågan om obligato-
risk ansvarsförsäkring och bl.a. anförda skäl avvisat tanken på en
av
sådanförsäkring. Utredningen har ocksåframhållit att vissa miljöska-
dor torde med säkerhet kunna förutsespå förhand fastän de inte varit
direkt åsyftade. Att en ansvarsförsäkring skulle täcka väntade skador
strider enligt utredningen klart mot försäkringstekniska principer.
Utskottet delar denna uppfattning och vill framhålla att om väntade
skador skulle lämnas utanför försäkring kommer de skadelidande
en
att sakna skydd i viktiga fall.
Denna inställning vidhöll lagutskottet vid bl.a. besvarandetav ytterligare
motioner i frågan, l98687:L6l2 och 10802 c i betänkandet 198687224
om ersättning för miljöskador.
Miljöskadeutredningen ansåg som sagt, på de skäl lagutskottet
redovisat, obligatorisk ansvarsförsäkring inte var en framkomlig
att en väg främst eftersom sådanförsäkring skulle ge ett otillräckligt skydd
en SOU 217. I stället ansåg utredningen att ett system med
198327 s. subsidiärt ansvariga fonder var att föredra avsnitt 12.6 i aa. Ett förslag till sådanafonder lämnades sedermera Miljöskadefondsutredningen i
av betänkandet SOU 1987: 15 Miljöskadefond. Regeringen föredrog dock
försäkringslösning i stället prop. 198788:85, semin tidigare rapport en avsnitt 2.1.1.
I samband med att riksdagen behandladeprop. 198788:85, vari det
alltså föreslogs att den nuvarandemiljöskadeförsäkringen skulle införas,
motionerades det under åberopandeav sammaskäl som tidigare, en
om,
Kapitel 10
obligatorisk ansvarsförsäkring för kemikalier, mot. 198788:L6l2, Jo768
och 1030 c. Ijordbruksutskottets betänkande 198788:23 om miljöpolitiken inför
1990-talet, vartill fogats från lagutskottet inhämtat yttrande 198788:8 om
miljöskadeförsäkring, avstyrkte jordbruksutskottet motionerna med i
huvudsak följande motivering.
Som ovan berörts täcker en ansvarsförsäkring endast det skadeståndsansvarsomenligt gällande rätt kan utkrävas skadevållarenav försäkringstagaren. Genomenobligatorisk ansvarsförsäkring kanman således inte komma till rätta med bristfälligheter i det skadeståndsrättsliga regelsystemet. För att man skall kunna åstadkomma ett förbättrat skydd för de skadelidande och öka företagens benägenhet att vidta förebyggande åtgärder krävs alltså i första hand en skärpning av ansvarsreglema. I sammanhanget vill utskottet påpeka att från ansvarsförsäkringen måste skiljas sådanförsäkring somvisserligen i likhet med ansvarsförsäkringen bekostasav den skadegörande verksamheten men som direkt skyddar den skadelidande utan att något ansvar läggs på skadevållaren. Som exempel på sådan försäkring kan nämnas patientförsäkringen och läkemedelsförsäkringen samtdet ovan redovisade förslaget till kollektiv miljöskadeen försäkring. När det gäller skador i miljön har sin orsak i ~— som användningen av kemikalier påen fastighet har miljöskadelagenom gen införts skärpta ansvarsregler. Genom den i den nu aktuella propositionen föreslagnakollektiva försäkringen för vissamiljöskador har skyddet för de skadelidande ytterligare förbättrats och därmed också skapatsett ökat incitament för företagen att vidta förebyggande åtgärder. Kemikalier kan emellertid orsaka många andra skador än sådanasom omfattas avmiljöskadelagen. Enligt utskottets mening är det därför angeläget att det skadeståndsrättsligaregelsystemetbyggs ut också i andra avseendensåatt de skadelidandesersätmingsmöjligheter förbättras. l fråga om skador som kan uppkomma vid landsvägstransporter av kemikalier vill utskottet hänvisa till att regeringen nyligen i proposition 198788: 139 föreslagit en ändring i trafikskadelagen som innebär att maximibeloppet för vad kan utgå ett som ur fordons trafikförsäkring höjs från 50 milj. kr. till 100 milj. kr. Höjningen syftar till att förbättra ersättningsmöjlighetema för sådana mer omfattande trafikskador som kan uppkomma t.ex. i samband med transporter av farligt gods. Av särskild betydelse när det gäller att tillgodose de skadelidandes intressen och förebygga uppkomsten
Kapitel 10
kemikalieskador är det ansvar för produktskador som tillverkare av och importörer olika produkter kan åläggas. Förslag till en av lagstiftning produktansvar framlades år 1979av produktansvarsom kommittén, och enligt vad utskottet inhämtat avser regeringen att under våren 1989 framlägga proposition i ämnet på grundval av en Enligt utskottets mening bör regeringens ställningsförslaget. tagande till frågan produktansvarets utformning inte föregripas. om Genomförs lagstiftning på området kan emellertid det av motionäen aktualiserade spörsmålet komma i ett annat läge. För närvaranrerna de saknas emellertid skäl att uppställa krav på en sådan ansvars-
försäkring som förordas av motionärerna.
I betänkandet 198990:9, med anledning motioner 198889:L616 och av
Jo797 c, vidhöll lagutskottet på anförda skäl sin inställning.
Även i samband med att lagutskottet behandlade prop. 199091:17
produktskadelag framställdes det motionsyrkanden, l98990:L6 l4 och om
Jo822 c, obligatorisk ansvarsförsäkring för kemikalier. om
I lagutskottets betänkande 199192:14 om produktansvar fann
utskottet att motionerna inte borde föranleda någon riksdagens åtgärd.
Som skäl härför lagutskottet, utöver vad det angivit i sitt yttrande angav
till jordbruksutskottets betänkande 198788223, i huvudsak följande:
Utskottet har förordat att ny lag om produktansvar införs. ovan en Denna lag innebär att tillverkare och importörer åläggs ett strikt skadeståndsansvar för de och sakskador som en produkt personorsakar på grund säkerhetsbrist. Utskottet kan konstatera att av en förutsättningarna för införandet av obligatorisk ansvarsförsäkring härigenom ändrats. Det finns dock enligt utskottets mening all anledning förmoda att näringsidkama själva tar initiativ till att att ansvarsförsäkra sig, ocheller att anpassagällande produktansvarsförsäkringar till de ansvarsreglema. Genom att utskottet förordat nya lagen skall träda i kraft först den förste januari 1993 har näringsatt idkama också getts skäligt tidsutrymme härför. Vidare utgår utskottet från regeringen följer utvecklingen på detta område och, om det att skulle visa sig att ansvarsförsäkringar inte tecknas i erforderlig omfattning, tar de initiativ som får ansespåkallade.
Kapitel 10
Miljöskyddskommittén anför i sitt betänkande SOU 1983:7 Miljöbalk att en generell obligatorisk ansvarsförsäkring för miljöskador knappast kan komma i fråga bl.a. med hänsyn till att skadeersättning vid miljöskador kan utgå även vid tillåten verksamhet. Kommittén anser vidare att Miljöskadeutredningens skäl för att avvisa tanken på en obligatorisk ansvarsförsäkring alltjämt är övertygande och att det självfallet inte bör komma i fråga att i skadevållarens eget skyddsintresse införa sådan
en försäkring.
10.2 Utredningens överväganden
Inledningsvis vill jag klargöra min syn på två olika frågor för att dessa sedan skall kunna lämnas åt sidan.
En ansvarsförsäkring begränsningar
Den första är det förhållandet att en ansvarsförsäkring inte täcker
mera, eller har vidare ramar, än som följer av det ansvar som kan åläggas skadevållarenförsäkringstagaren enligt skadeständslagstiftningen. Detta innebär bl.a. att en ansvarsförsäkring inte täcker skador inte kan
som kopplas till någon skadevållareförsäkringstagare eller, med andra ord, fall där denne inte kan identifieras. heller kan preskriberade skador omfattas av en sådan försäkring. Dessa situationer täcks emellertid
av den nuvarande miljöskadeförsäkringen, som därutöver omfattar den situationen att skadevållaren är insolvent. En obligatorisk ansvarsförsäkring kan därför inte ersättaden nuvarande miljöskadeförsäkringen. Frågan är i stället begränsad till om det för kemikaliehanteringens del föreligger något behov av en obligatorisk ansvarsförsäkring
som komplement till ntiljöskadeförsäkringen.
Kapitel10
Obligatorisk försäkring för att skydda skadevdllaren
Den andra frågan berör den dubbla funktionen hos en ansvarsförsäkring
att den skyddar såväl skadevállareförsäkringstagare som den genom skadelidande. Att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring för att tillgodose den förstnämnda funktionen anser jag i likhet med Miljöskyddskommittén inte bör komma i fråga se avsnitt 10.1.
En obligatorisk ansvarsförsäkring komplement till miljöskadeförsäk-
som ringen
Frågan är alltså begränsad till om det föreligger något behov av en ansvarsförsäkring somkomplement till miljöskadeförsäkringen. Finns det skador till följd kemikalier inte omfattas avmiljöskadetörsäkring-
av som
bör försäkringsskydd Och, om såbefinnes vara förhållandet, en som bör detta skyddsbehov dåtäckasgenom en obligatorisk ansvarsförsäkring eller eventuellt på något annat sätt Exempelvis genom en utvidgning av miljöskadeförsäkringen
Svaret är till en stor del beroende av vad miljöskadeförsäkringen tillsammans med andra i dag i kraft varande ersättningssystem omfattar. För miljöskadeförsäkringen harjag redogjort i min rapport, s. 11-28, och för de andra ersättningssystem som här är av intresse i avsnitt 5 i detta betänkande.
Miljöskadeförsâkringen täcker, till att börja med, person- och sakskador till följd av sådana skadeorsaker som finns med i den i 3 § miljöskadelagen 1986:225 angivna uppräkningen, nämligen:
Kapitel 10 sou 1993:78
förorening av vattendrag, sjöar eller andra vattenområden, .
förorening av grundvatten, .
ändring av grundvattennivån, .
luftförorening, .
markförorening, . buller, .
skakning, eller . annan liknande störning .
Jag bortser i det följande från att miljöskadelagen även omfattar sprängstensskador och särskilda grävningsskador. Miljöskyddskommittán har föreslagit att katalogen i den nyssnämnda 3 § bör utökas med biotekniska produkter och strålning SOU 1983:27 avsnitt 18.2. Jag utgår i den följande diskussionen från att kommittéfcirslaget i denna del blir verklighet. Detsamma gör jag beträffande kommitténs förslag att fastighetsanlmymingen bör frångås. För de kemiska produkternas del är det väl i och för sig tänkbart att dessa skulle kunna medföra skador utan att någon av de nämnda stömingsorsakerrta är för handen. Utrymmet för detta synes dock begränsat, om man bortser från skador som har uppkommit vid transporter eller i trafik. Till sådana skador och produktskador återkommer jag i det följande. Ett exempel på en skada som inte beror på någon av de uppräknade stömingsorsakerna är att en person under ett besök i en kemisk fabrik av en eller annan anledning kommer i kontakt med kemikalier och blir skadad av dem. Inriljöskadeñrsâlcringens försälaingsvillkor undantas skador genom motorfordonstrafik, jåmvägstrañk, tlygtrañk och sjöfart från rätt till ersättning ur försäkringen. I avsnitt 8.3 ovan har jag redogjort för dessa skadeorsaker och funnit att skyddet vid dem är i det närmaste fullgott
Kapitel 10
utom för sjöfartens del.
Beträffande sjöfarten pågår dock ett internationellt arbete se avsnitt 5.2.4. heltäckande lösning skall uppnås är detta arbete
För att en avgörande. Det är därför enligt min mening svårt att seatt mycket skulle vara vunnet med en svensk dellösning.
Vad slutligen angår produktansvaret så omfattar detta enligt produktansvarslagen l992:l8 endast produkter med en säkerhetsbrist. För de kemiska produkternas del är det inte säkerhetsbrister som är problemet. Snarare är det nog själva hanteringen som kan orsaka problem. En obligatorisk ansvarsförsäkring är således dettai sammanhang inte någon framkomlig väg.
Sammanfattningsvis anserjag alltså att det, med dagensrelativt vältäckandeersättningssystem, inte synesföreligga något större behovav att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring. Jämför härvid även med den förbättring som den lagändring jag har föreslagit vad avser jämvägstrafiken avsnitt 8.3 ovan medför. Det behov som kan ansesföreligga kan dessutom inte avhjäpas med en obligatorisk ansvarsförsäkring. För detta krävs det en skärpning av ansvarsreglerna.
Om det trots vad jag nu sagt skulle ansesatt det föreligger ett behov
försäkringsskydd är frågan som redan nämnts på vilket sätt det år av lämpligast att behovet tillgodoses.
En ansvarsförsäkrings omfattning bestäms som redan nämnts av det skadeståndsrättsliga ansvaret. Brister i sistnämnda hänseende kan inte
ansvarsförsäkring jfr avsnitt 10.1 ovan. Produktansvarslabotas genom
omfattar endastprodukter meden säkerhetsbrist. Lagen trädde i kraft gen
den l januari 1993. Att det kort tid efter lagens ikraftträdanså sent som de skulle vara möjligt att få till stånd en såomfattande ändring i lagen att den för framtiden skulle omfatta även produkter utan säkerhetsbrist förefaller inte troligt. Det är såledesenligt min mening inte möjligt att
Kapitel 10
täcka ett eventuellt föreliggande skyddsbehov skador orsakade av kemikalier genom införandet av en obligatorisk produktskadeförsäluing. I sammanhanget vill jag påpeka att uppbyggnaden av ett system som motsvarar trafrkskadeersåttrtingen i vissa avseendenmera liknar dagens miljöskadeförsåkring än en obligatorisk ansvarsförsäkring. Ett sådant system och miljöskadeförsäkringen är utbytbara. Det är alltså fråga om ett antingen eller, men däremot inte om att samtidigt ha båda systemen. Det som främst talar för att miljöskadeförsäkringen i dessnuvarande form bör föredras framför ett system liknande tmfikskadeersâtutingen är att miljöskador oftare är betydligt svårare att bestämma till belopp och omfattning samt att principen om att förorenaren skall betala är lättare att tillgodose i det förstnämnda systemet. Som jag ser det finns det för närvarande bara tänkbar möjlighet en att åstakomrna ett heltäckande skydd även för skador till följd av kemikaliehanteringen, och det är att utvidga miljöskadeñrsäkringen. Lagtekniskt är detta mycket enkelt. Det skulle, somMiljöskyddskommitten berört SOU 1993:27 s. 699 ff, kunna ske att det i den genom nuvarande uppräkningen i 3 § miljöskadelagen görs ett tillägg att skadeståndutgår även för skador genom kemiska produkter. Härigenom skulle, om någon begränsning i försäkringsvillkoren inte samtidigt görs, miljöskadeförsåkringen komma att omfatta även sådana skadeorsaker. Det som talar emot denna lösning år främst att det skulle innebära en mycket utvidgning av det strikta ansvaret. Det skulle bli fråga om ett vidsträckt ansvarutan krav på uppsåt eller vållande. Till skillnad det mot hittillsvarande systemet med försiktiga ändringar domstolspraxis genom skulle utvidgningen ske i ett svep och inte stegför steg. Det finns således enligt min mening anledning att i lagstiftningssammanhang gå ñrsiktigt fram. På i huvudsak anförda skäl fann Miljöskyddskommittén sig tveksam till att föreslå en sådan utvidgning.
Kapitel10
För min del vill jag understryka att strikt ansvar inte bör införas på
områden utan att mycket goda skål föreligger. Det finns ett otal nya
eller mindre farligt slag på marknaden. Det är endast kemikalier av mer för kvalificerat farliga kemikalier det enligt min mening skulle
som kunna finnas anledning att införa ett strikt ansvar. Mindre farliga kemikalier bör rimligen inte omfattas av ett strängare ansvar än andra produkter enligt produktansvarslagen.
Jag således, i likhet med Miljöskyddskommittén, att kemiska
anser produkter, i vart fall för närvarande, inte bör ingå i miljöskadelagen eller den kommande miljöbalken. Jämför dock med vad jag i avsnitt 7.1 om Europarådskonventionen har anfört om att miljöskadelagen synes, om konventionen ratificeras, behöva utvidgas till att omfatta även vissa farliga varor, kemiska och biotekniska produkter.
Beträffande obligatoriska ansvarsförsäkringar vill jag tillägga att jag i likhet med Miljöskyddskommittán finner de skäl Miljöskadeutredningen anförde se avsnitt 10. l som alltjämt övertygande. Utredaren, justitierådet Bertil Bengtsson, har också senarei SvJT 1993 s. 377-378 fört ett resonemang om ansvarsförsäkring vid förväntade skador som också talar emot att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring. Bengtsson anför på angivna ställe följande:
särskilt bör betonasär ñrsäkringsargumentets begränsade
Något som
betydelse i sarmnanhanget. Som bekant brukar möjligheten till
ansvarsförsäkring, med åtföljande fördelning av risken, vara ett starkt
motiv för lagstiftning om strikt ansvar. Men såär det knappast
Delvis är det mycket svårt att ge försäkringsskydd vid dessaskador.
Enligt traditionell uppfattning är ansvar för förutsedda skador
omöjligt, eller i vart fall meningslöst, att försäkra; varför skulle man
betala också försäkringsbolagets administrationskosmader, när man
i stället för att erlägga premie kan avsätta ett belopp som täcker
kommande skadeutgifter Det kan visserligen sägasatt den svenska
miljöskadeförsäkringen täcker också vissa skador av denna typ även
det i praktiken sällanblir aktuellt. Men försäkringstelcrtiskt borde
om
Kapitel10
det kunna motiveras med att den svarar bara subsidiärt; liksom en sorts kreditförsäkring ingriper den först när den primärt ansvarige inte kan betala. Det är också tydligt att det från preventionssyn-
punkt kan verka mycket betänkligt att täcka ansvar för skador som försäkringstagaren ofta kan räkna med på förhand. Ännu problem
ett från försäkringssynpunkt är att skadorna ofta inträffar successivt, vilket försvårar både kalkyler och skadereglering. Återförsäkring lär vara särskilt problematisk vid dessaansvarsförsäkringar. Det kan
visserligen sägas att försäkringsbolagen snarast gått längre i sitt skydd änman haft fog att vänta sig när skadeståndsreglema tillkom; här som i många andra fall har de försäkringstekniska problemen visat sig till någon del kunnat övervinnas trots sorgsna profetior från försäkringsbranschens sida. Åtminstone specialförsäkringar
genom kan åtskilliga risker täckas. Men vissa gränser måste ändå finnas för möjligheten till en ansvarsförsäkring som inte bara svarar subsidiärt; det gäller inte bara ansvaret för de med säkerhet inträffade skadorna, utan också för vissa rena fönnögenhetsskador av annat slag. När det gäller oväntade fysiska
skador, lär däremot problemen inte vara större än vid annan ansvarsförsäkring.
Inom försäkringsbranschen är, enligt vad jag erfarit, uppfattningen den att sågott som alla företagare har en s.k. kombinerad företagsförsäkring i vilken ansvarsförsäkring ingår. Det är endast de icke seriösa företagen som inte försäkrar sig. Produktansvarsförsäkxing ingår i de allra flesta fall som en del i ansvarsförsäkringen jfr. Severin Blomstrand m.fl., Produktansvarslagen, 1993, s. 204. Även miljöansvarsförsäkring ingår normalt del
en som en av ansvarsförsäkringen. Vad en sådan försäkring omfattar skiljer sig dock något åt mellan försäkringsbolagen. Det förekommer att den endast täcker plötsliga och oförutsedda händelser. Minst två av de största försäkringsbolagen i Sverige har som en del av den allmänna ansvarsförsäkringen en miljöansvarsförsälcring som omfattar även andra än plötsliga händelser. Detta innebär att många företagare har ett försäkringsskydd som täcker alla miljöskador utom de
Kapitel 10
förväntade. De företag vars verksamhet innebär en förhöjd risk, t.ex. kemiiöretag, har dock att teckna tilläggsñrsâlcring för att Få samma skydd.
Det har vidare från försåkringshåll upplysts att försäkringspremierna i dagensproduktansvarsförsälcringar knappast alls sätts efter kemikaliernas risk. Till grund för premiesätmingen kan dock en indelning av näringsverksamheterna skesombygger på de av Statistiska Centralbyrån utgivna publikationerna Svenskstandardför näringsindelning 1977:9och 1992:4. Ett exempel på en i dag förekommande gruppindelning är följande:
kemikalier, plast och plastvarutillverkning,
fiirgtillverlming,
3. regummering, gummitillverkning,
4. läkemedel, naturläkemedel,
Smörjmedel, asfalt m.m.
Ur demragruppering kan färgtillverkning av produktskäl urskiljas som dyrare att försäkra. Detta beror dock inte på produktens farlighet utan på att produkten färg m.m. i sig är mer utsatt för bristfälligheter färgen fäster inte, den spricker osv..
Vad angåranvändningenav en obligatorisk ansvarsförsäla-ingsomett ekonomiskt styrmedel är att beaktaatt försäkringsbolagen, som försäkrar allt, enligt uppgift inte kan hålla sig med försäkringssâljare som är experter på kemikalier och derasverkningar samt risker. Om försäkringsbolagen skulle hålla sig med sådansakkunskap, skulle det kosta mer än vad står att vinna. Dessutom utgör det ifrågavarande ansvaret en så
som liten del vad ansvarstörsäkringen den kombinerade ñretagsförsåk-
av ringen som helhet omfattar, att det främst är andra faktorer som styr
Kapitel 10
riskbedömningen och därmed premiesättningen.
Mot bakgrund av det anförda, och då främst vad har sagts
som om att beloppen är för små, är det alltså enligt min mening inte möjligt att med framgång använda en obligatorisk ansvarsförsäkring ett
som ekonomiskt styrmedel.
En obligatorisk ansvarsförsäkring torde för övrigt inte vara mer användbar ekonomiskt styrmedel än miljöskadeförsäkringen. Även
som premiesättningen i miljöskadeförsäkringen sker efter än
en, om schabloniserad och icke individuell, riskbedömning.
Som avslutning skall sägasatt i det resonemang som har förts har det hela tiden förutsätts att miljöskadeförsälcringen bibehålls i sin nuvarande eller någon liknade form. Utan miljöskadeförsälcringen ställs allt i en helt annan dager.
Specialmotivering
Förslaget till ändring i miljöskyddslagen
1969:387
65 § För ersättning i vissa fall till den som har lidit skada enligt miljöskadelagen 1986:225 ochför betalning av vissakostnadersomhar uppkommit för staten vid tillämpning av 41a § eller 47 § denna lag skall det finnas en Försäkring miljöskadeförsäkring respektive saneringsförsäkring med villkor som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den somutövar verksamhet som enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringen med belopp som framgår av tabeller som har godkäntsav regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Beloppen skall betalas i förskott för kalenderår.
Paragrafen innehåller i gällande lydelse den grundläggande bestämmelsen om miljöskadeförsäkxing i fråga om ersättning i vissa fall till skadelidande enligt miljöskadelagen. Ändringen innebär ävensaneringskostnader
att som har uppstått för staten vid tillämpning av 41 a § eller 47 § miljöskyddslagen kommer att omfattas av en saneringsförsäkring. Det krävs alltså ett lagakraftvunnet myndighetsbeslut om tillämpning av någon av dessa paragrafer. De allmänna skälen för den föreslagna ändringen har redovisats i avsnitt 9. De närmare förutsättningarna för att saneringsförsäkringen skall tas i anspråk framgår av redogörelsen i specialmotiveringen till 66 § samt av försäkringsvillkoren som har upptagits i bilaga.
66 § Från miljöskadeförsälcringen betalas, enligt vad som närmareanges i försäkringsvillkoren, ersättning till skadelidande för sådanperson- eller sakskadasom avses i miljöskadelagen 1986:225
Specialmotivering
den skadelidande har rätt till skadeståndenligt miljöskadelagen
om
inte kan få skadeståndetbetalt eller rätten att kräva ut skadestån-
men det är förlorad, 2. det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.
om
Från saneringsförsükringen betalas, enligt vad som nämnare anges i försäkringsvillkoren, ersättning för saneringskøstnader som har uppkommit med anledning att en tillsynsmyndighet har meddelat flir-
av
rättelse enligt 41a § elkr begärt handräckning enligt 47 ordnande om
den är ansvarig enligt denna lag inte kan betala. Ersättning som om som
skall dock inte betalas för kostnader som har uppkommit med nu sagts
råddningsinsatser enligt rdddningstjänstlagen 1986:1102. anledning av
I det andra stycket till paragrafen anges de principiella förut-
nya sättningarna för att saneringsförsäkringen skall få tasi anspråk för statens
ersättningskrav i förevarande fall. För vad som avses med saneringsåt-
gärder saneringskostnader harredogjorts i avsnitt 9.6. En anledning till
att rätten lill ersättning föreslås begränsadtill saneringskostnader, med
den definition begreppet har givits här, är att skäl saknas att låta
försäkringen omfatta annat än åtgärder som är nödvändiga till förebyg-
gande skador skyddsåtgärder. En mera vidsträckt ersättningsrätt
av skulle innebära att försäkringen fick karaktären av egendomsñrsäkring.
Jämför även med vad har sagts om fastighets värdeökning i avsnitt
som 9.6. En egendomsförsäkring ligger det närmasttill handsatt den somvill
försäkrad själv får svara för. Det är att märka att avgränsningen av vara vad ersätts ur saneringsförsäkringen alltså bestäms, utöver av
som törsäkringsvillkoren, såväl tillämpningsområdet för 41 a och 47 §§
av rniljöskyddslagen som av att det skall röra sig om saneringskostnader
enligt den givna definitionen. Eftersom ett förordnande om rättelse eller
handräckningsbegäran inte kan riktas mot någon okänd, omfattar en saneringsförsäkringen inte defall somavsesi första stycket punkt Med
hänsyn till § 12 i de föreslagna försäkringsvillkoren kan det inte heller
bli aktuellt med ersättning för preskriberade anspråk, som fallet är med
Speclalmotlvering
ntiljöskadeförsålcringen enligt första stycket punkt
I direktiven angesatt det skall övervägasom miljöskadeñrsäkringen bör utvidgas så att den kan utnyttjas vid ñretagsnedläggelser s. Sv. Uttrycket företagsnedläggelser är dock så obestämbart att det är olämpligt att använda i själva lagtexten. Paragrafenhari stället givits den ovan angivna lydelsen, där det för försäkringens tillämpning förutsätts att den ansvarige är insolvent. Detta torde inte innebära någon större skillnad i praktiken.
Motiven för att råddningstjånsünsatser bör undantas framgår den
av allmänna motiveringen, avsnitt 9.6.
Specialmotiverlng
2. Förslaget till ändring i konkurslagen
1987:672 i
7 kap. 8a § Förvaltaren skall till tillsynsmyndigheten enligt ntiliaskyddslagen 1969:387 anmäla om kønkursgdldendren har kvarlämnat miljöfarliga ämnen eller miljöfarligt avfall som behöver omhändertas. Detsamma gäller vid misstanke om mark- eller vanenföroreningar. Motiven för al: införa denna nya paragraf framgår av avsnitt 9.6 i den allmänna motiveringen.
Specialmotivering
3. Förslaget till i ändring järnvägstrafiklagen
1 985 192
:
5 kap.
1 § Om någon i annat fall än som förut har nämnts i denna lag har tillfogats personskada eller sakskada till följd av jämvägsdriften, skall järnvägen ersättaskadanmed de undantag i andra stycket och
som anges i 2
Järnvägen är fri från ansvarighet enligt första stycket, skadan har
om orsakats av omständigheter som inte kan hänföras till själva jämvägsdriften och som järnvägen inte hade kunnat undgå eller förebygga följderna av även om den hade vidtagit alla åtgärder rimligen hade
som kunnat krävas av den.
För skadasomomfattas av miljäskadelagen 1986:225 gäller stället föri första och andra styckena vad som i den lagen sägsom ansvar ävenför järnvägen.
Motiven Fördet nya tredje stycket framgår avsnitt 8.3 i den allmänna
av motiveringen.
Särskilda
yttranden
Särskilt yttrande Jan Eriksson
av
Inledningsvis vill jag betona att jag alltjämt ser klara fördelar med ett försäkringssystem i jämförelse med en statlig fondbildning. Systemet kan dock enligt min uppfattning förbättras om försåkxingstjänstema med lämpliga tidsintervall görs till föremål för upphandling i fri konkurrens.
Den naturliga ordningen vore enligt min uppfattning att regeringen fastställer vilken nivå och omfattning skyddet för de skadelidande skall ha. Övriga frågor rör förhållandet
som mellan betalare och försäkringsgivare främst premienivän får därefter förhandlas fritt
- mellan företrädare för betalarna och intresserade Försäkringsgivare. Det finns förutsättningar för konkurrens trots försäkringens konstruktion och det saknas skäl att inte ta tillvara de möjligheter till kostnadseffektivitet som ligger i ett konkurrensutsatt system. Detta alldeles oavsett om staten skall anses som upphandlare försäk-
av ringen eller som endast utövare av sin offentliga makt. Det måste framhållas att regeringens möjligheter att göra riktig bedömning
en av premiesättningen aldrig kan ersätta består i att
en process som flera konkurrenter, i öppen och fri tävlan, sina bud. Det är först
ger i en sådan situation man kan uppnå bästa möjliga produkt till lägsta pris.
Särskildayttranden
Innan jag går in på huvudfrågoma i mitt yttrande konkurrensaspekter,
frågan upphandling samt frågan om inrättande av en sanerings-
om försälcring vill jag dock påtala de stora svårigheter som uppkommer
när Miljöskadeförsäkringen skall placeras in i vårt rättsliga system. Konstruktionen är sådanatt den inte låter sig entydigt och klart placeras i eller bedömas efter givna mönster. Vissa av de frågor som tas upp i betänkandet måstedärför bedömasmer efter lagstiftningens grunder och syften än efter dess bokstav.
Konkurrensfrågan
Utredaren har i betänkandet analyserat den nuvarande försäkringskonstruktionens förenlighet med dels den svenska konkurrenslagen, dels relevanta EG- och EES-rättsliga regler. Jag delar dock vare sig den grundsyn på försäkringskonstruktionen som analysen bygger på eller de slutsatser utredaren kommit till.
Den relevanta frågan är konsortiebolagens samarbete dvs inte
om försäkringen som sådan är förenligt med de konkurrensrättsliga reglerna eller inte.
På sid 134 första och andra stycket uttalas att premierna för försäkringen inte påverkas av försäkringsbolagens samarbete och att detta samarbete inte innehåller något konkurrenshänunande moment.
slutsatserna är svårförstáeliga men synes grundade på främst den omständigheten att regeringen förbehållits rätten att godkänna dock inte fastställa de premier som försäkringsgivama fastställt.
Regeringens inflytande över premiesättningen är dock mycket begränsat. Försäkringsgivama är i de nuvarandeåtagandena inte bundna på annat sätt än som följer av att uppsägningstiden är ett år. Om regeringen skulle göra egenpremieanalys och därefter vägra godkänna den
en
Särskildayttranden
premiesättning som Forsäkringsgivama beslutat om kommer åtagandena givetvis att sägasupp. I praktiken är det således försäkringsgivama
som har det bestämmande inflytandet över premiesättningen och detta oberoende av att regeringen formellt skall godkänna den fastställda
premien.
Vid detta förhållande är det för mig omöjligt att uttala att premiesättningen inte påverkas av att fem stora svenska sakförsäkringsbolag samverkar i ett konsortium istället för att konkurrera den ifrå-
om gavarande produkten.
Vidare synesutredaren påstå att det inte finns någon marknad för en produkt sommiljöskadeförsälcringen och att konsortiebolagen därmed inte skulle kunna överträda förhuden mot konkurrenshämmande samarbeteoch missbruk av dominerande ställning sid 134, andra stycket sista meningen och sid 135.
Jag kan för min del instämma i att det inte existerar någon spontan marknad för en produkt sommiljöskadeförsäkringen. När väl depolitiska besluten fattats om införande av en sådan försäkring uppkommer emellertid givetvis en marknad för de tjänster fordras för att uppfylla
som depolitiska
besluten. Ett överensståmmandeförsäkringsåtagande från en annan Försäkringsgivare måste rimligen ansesutbytbart mot Miljöskadekonsortiets. Det finns såledesen marknad för miljöskadeförsälcringen och på den marknaden har Miljöskadekonsortiet givits enmonopolliknande ställning.
Att det faktiskt finns förutsättningar För konkurrens på denna marknad visades med stor tydlighet vid försäkringens tillkomst när två svenska konsortier konkurrerade om att få meddela försäkringen. Vidare har efter försäkringens ikraftträdande i vart fall en utländsk försäkringsgivare visat ett påtagligt intresse att meddela försäkringen.
Sammanfattningsvis anserjag således
Särskildayttranden
m, försäkringsgivarna har det bestämmandeinflytandet över premiesätt-
ningen,
m det nuvarandekonsortiesamarbetet ärkonkurrenshåmmande på sådant
sätt att det under alla förutsättningar skulle kräva ett individuellt un-
dantag för att vara förenligt med konkurrenslagen,
att det finns en marknad för de försäkringstjånster som fordras fir att
uppfylla de politiska besluten om en miljöskadeförsâlaing,
§am;_m det firms förutsättningar för konkurrens på denna marknad.
När det gäller upphandlingsfrågan tvekar utredaren huruvida regelverket om offentlig upphandling överhuvud är tillämpligt eftersom staten inte själv betalar de tjänster som efterfrågas. Det är nog i sammanhanget i stället fråga om offentlig maktutövning s 136.
För det fall det inte skall ansesföreligga en upphandlingssimation utan endast en offentlig maktutövning uppkommer emellertid den viktiga frågan hur verksamhetsutövarnabetalama knutits till den nuvarande försäkringsgivaren. Såvitt jag har kunnat utröna ñrms inte någonstansi relevanta författningstexter, förarbeten eller regeringsbeslut sistnämnda innebär endast ett godkännandeav de materiella ersättningsvillkoren i Miljöskadekonsortiets åtaganden uttalat en skyldighet att erlägga premier eller avgifter till just Miljöskadekonsortiet. Såvitt framgår skulle såledesverksamhetsutövarna vara fria att anlita en annan försäkringsgivare, i vart fall under förutsättning att denne kan erbjuda
Särskildayttranden
samma materiella ersättningsvillkor som Miljöskadekonsortiet. Om maktutövningen skall anses sträcka sig så långt att den omfattar även valet av Försäkringsgivare, och något inslag i regelverket således skall anses innebära att Miljöskadekonsortiet har lagen av stiftningen skyddad ensamrätt att meddela försäkringen, uppkommer i stället frågan om ett sådant beslut vilken form det har är lagligen nu grundat. Jag anser såledesatt det synes mycket svårt att förena ståndpunkten att någon upphandling inte sker utan att fråga endastär offentlig om maktutövning, med en uppfattning att Miljöskadekonsortiet har någon form av ensamrätt att meddela försäkringen. Rimligen måste välja man mellan dessa båda synsätt. Om man anser att upphandling sker vill jag åter påminna om att försäkringsåtagandena kan sägasupp ensidigt av försäkringsgivama med en ett-årig uppsägningstid. Vad som i praktiken närmast kan ske är anses således att försäkringsskyddet handlas för ett år i taget och upp att Miljöskadekonsortiet deltar så länge deras premiesättning accepteras av regeringen. Detta synsättåterspeglar verkligheten bättre än utgår om man från att försäkringen handlades gång för alla innan dess ikraftträupp en dande sommaren 1989. Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas inte om redan den nu gällande upphandlingsförordningen innebär skyldighet en att låta andra Försäkringsgivare än Miljöskadekonsortiet delta i anbudsgivning. När det därefter gäller frågan om lämpligheten att även formellt göra nya upphandlingar och därvid tillåta konkurrerande anbud delar jag inte utredarens slutsatser. Det har inte framkommit några skäl som med tillräcklig styrka talar mot ett sådantsystem. Om en upphandling skulle leda till byte av försäkringsgivare, vilket inte är självklart, är de olägenheter som ev. skulle kunna uppkomma marginella och möjliga att
Särskildayttranden
hanterautan Förläng fir ersättningsberättigade. Inte ensde nuvarande
ev. försäkringsgivama har hävdat att ett byte av Försäkringsgivare skulle behöva innebära några problem för ev. ersäuningsberättigade sid 41, sjätte stycket.
När det gäller försäkringsalterrtativets fördelar gentemot en statlig fondbildning skulle dessasnarast förstärkas ytterligare i ett system med återkommande upphandlingar i fri konkurrens. Detta eftersom man därigenom skulle kunna förvissa sig om att det efterfrågade skyddet införskaffas till lägsta möjliga kostnad och på i övrigt så goda villkor
möjligt. Exempelvis skulle det vid en sådan upphandling kumia som skapasgarantier för långsiktiga åtagandenän de ett-åriga som f n i
mer praktiken gäller. Samtidigt kunde försäkringen ges en rättsligt klarare konstruktion.
Statensarbete och kostnader i samband med nya upphandlingar kan inte antas bli av sådanart eller omfattning att de utgör tillräckliga skäl att bibehålla det nuvarande systemet. Ev kostnader kan ersättas inom
fir försäkringspremien och i det praktiska arbetet kommer ramen självfallet företrädare för betalama att vara beredda att delta.
Sammanfattningsvis anserjag således
at; redan denbefintliga fösälcringskonsmrktionen innebär att försäkrings-
skyddet i praktiken handlas infonnellt för ett år i taget med Mil-
upp
jöskadekonsortiet som endaanbudsgivare,
att ett sådant förfarande svårt att förena med kraven i upphand-
synes
lingstörordningen eller den kommande lagen om offentlig upphand-
ling.
Särskildayttranden
g det saknasbärande skälmot att framdeles formellt göra återkomman-
de upphandlingar i fri konkurrens,
samt att det skulle innebära en Förstärkning av försäkringsaltemativets fördelar om detta skedde.
Jag vill i detta sammanhang även kort beröra utredarens förslag att inrätta en särskild saneringsförsäkring. Det kan enligt min uppfattning ifrågasättas om en sådan tjlläggsförsäkring kan inrättas utan att andra försäkringsgivare ges tillfälle att lämna anbud. Detta oberoende
av om upphandling skall ansesske eller om det skall ansesröra endast offentlig maktutövning .
Saneringsförsäkring
Utredaren föreslår att miljöskadeförsäkringssystemet skall kompletteras med en särskild saneringsförsäkring för att lösa problemen med de s k handräckningskosmadema.
Jag delar utredarens uppfattning att vare sig inrättande förmåns-
av rätt, krav på ställande av säkerhet eller en statlig saneringsfond är lämpliga lösningar. Av de behandladealternativen återstår därmed endast att antingen låta det vara som idag eller att inrätta särskild sanerings-
en försäkring.
Av de två återstående alternativen förordar jag att den nuvarande ordningen bibehålls. De ringa utbetalningar som hittills har förekommit motiverar inte tillskapandet av ett särskilt ersättningssystem
som oberoendeav om det samordnasmed miljöskadeförsälcringen kan antas
komma att medföra avsevärdakostnader bara för löpande administration. Särskilt inte som den föreslagna lösningen skulle innebära att principen
Särskildayttranden
att förorenaren skall betala uttunnades intill oigenkännlighet. om
När det gäller handräckningskostnademasutveckling iden överblickbara framtiden kan det snarast antas att en förbättrad konjunktur, effektiviserad myndighetstillsyn och ökad medvetenhet hos företag och anställda kommer att leda till minskade kostnader. Vidare finns det anledning att ifrågasätta stateneffektivt bevakar sina fordringar eller
om om det finns förutsättningar att därigenom ytterligare minska de faktiska kosmadema.
Enbart den omständigheten att staten i vissa konkursfall inte kan återfå sina utlägg för handräckning utgör inte tillräckligt skäl för ett särskilt försäkringssystem somskall finansieras av andra verksamhetsutövare.
Lars-Åke Lindahl 2. Särskilt yttrande av
Saneringsförsäkringen en dellösning
Miljöskadeförsäkringsutredningen lägger i sitt slutbetänkande ett föslag
särskild saneringsförsäkring. Det bör understrykas att denna om en försäkring inte på något sätt löser hela problemet med finansiering av efterbehandling och sanering av förorenade områden. Att föreslå en sådanhelhetslösning har inte heller legat i uppdraget.
När det gäller kostnader för efterbehandling och sanering kan i princip endera av följande situationer föreligga:
Det går att utpeka en ansvarig enligt miljöskyddslagen och dennehar
förmåga att betala nödvändiga kostnader.
Särskildayttranden
2. Det går att utpeka en ansvarig enligt miljöskyddslagen denne men är insolvent.
Ansvarig enligt miljöskyddslagen saknas i första hand gamla synder.
Det lagda förslaget till försäkring löser endast finansieringen då en ansvarig kan utpekas men denne är insolvent dvs. punkt 2 ovan och då endast de fall skadanföroreningen i huvudsak härrör från perioden efteri l juli 1989. Detta innebär att frågan finansiering de betydligt om av större behov som rör äldre problem återstår att lösa. En möjlighet är givitvis att låta dessafall finansieras via statsbudgeten.De statliga medel som idag avsätts för ändamålet täcker dock bara liten del behoven. en av
Tillsynsmyndighetens ansvar
I betänkandet föreslås att uppenbar underlåtenhet i tillsynsmyndighetens förebyggande tillsyn skall kunna leda till minskad eller utebliven ersättning från försäkringen. Jag anser detta vara oacceptabelt. Dels är det verksamhetsutövaren ensam som har ansvar för att nödvändiga åtgärder vidtas för att motverkaförebygga skadeverkningar av den verksamhet han bedriver. Dels kan det inte vara rimligt att ekonomiskt bestraffa tillsynsmyndigheten för att man i ett läge med knappa gett högre prioritet åt resurser tillsynen på något annat område än just detta. Något liknande förekommer knappast inom någonannansamhällssektor. Ett försök att tänka sig motsvarande ordning t.ex. när det gäller trafikförsäkringama och trafikpolisens övervakning visar, även om förutsättningarna i stora delar inte är desamma, på det orimliga i Förslaget.
Särskildayttranden
Ersâming för undersökningutredning
Föreläggande med krav på genomförande av undersökningar kan idag bara meddelas med stöd 43 § ML. Genom den koppling till miljö-
av skyddslagens 41a och 47 §§ om rättelse och handräckning som gjorts beträffande avgränsning försäkringsfallen såkommer försäkringen inte
av
ersättaundersökningar, åtminstone inte i defall de inte leder fram till att
föreläggande saneringsåtgärder. Erfarenhet från genomförda ett om samer-ingarvisar dock att situationen ofta är såsvårbedömd att det inte är möjligt ställning till vilka åtgärder som behöver genomföras eller
att ta kanske inte till några åtgärder behöver genomföras överhuvud-
ens om taget utan relativt omfattande undersökningar.
En lucka i miljöskyddslagen är att det, i fall då en verksamhet är nedlagd, saknas möjligheter att förelägga den tidigare verksarnhetsut-
utreda och komma med förslag lämpliga åtgärder i det övaren att aktuella fallet. Denna kunskap förutsätts finnas hos tillsynsmyndigheten. Eftersom detalj- utformningen åtgärder som regel måste vara
av platsspecifik, ställer detta mångagångerorimliga krav på tillsynsmyndigheten. Strikt tillämpad innebär den förslagna avgränsningen av försäkringens omfattning att även dessa utredningskostnader faller utanför åtagandet.
Jag bedömer att det finns uppenbar risk att fall där sanering borde
en ha genomförts kommer att lämnas utan åtgärd på grund av att tillsynsmyndigheten inte är beredd att ta risken att själv få stå hela, den mångagånderbetydande, undersökningskosmaden.Även med generösare villkor i detta avseende lär den föreslagna självrisken på ett basbelopp tillräckligt hinder för att motverka onödiga undersökning-
vara ett ar. Det borde också att formulera villkor för försäkringen som innebär att försäkringsgivaren i förväg godkänner att en undersökning
Särskildayttranden
genomförs och bekostas ur försäkringen om det finns sannolika skål att tro att det föreligger ett saneringsbehov.
3. Särskilt yttrande av Tomas Kåberger
Lagstiftningen skall setill att miljökostnadsansvaret utkrävs fullständigt, likformigt inom alla sektorer och med så god precision möjligt. som Regleringen av hur forsäkringstörbindelser arrangeras och premierna sätts bör vara minimala. Vill man åstadkomma goda förutsättningar för att samhällsutvecklingen skall styras av riktiga ekonomiska avvägningar mellan direkta vinster, miljörisker och miljökostnader skall man söka generell lagstiftning som lägger miljökostnader på dem som orsakade kostnadema och som likformigt över alla sektorer i samhället. Den lagstiftning somidag reglerar ekonomiskt ansvarför miljöskador brister dubbelt: Den ger ofullständigt ekonomiskt ansvar och den uppvisar stora skillnader mellan olika verksamhetsslag. Det finns t.o.m. inbördes skillnader mellan olika transportslag och mellan olika energitelmologier. Föreliggande utrednings uppdrag kan ses som ett led i strävan att minska bristerna i tillämpningen av miljökostnadsansvaret. Direktiven kan tolkas såatt det framför allt är utredarens uppgift att finna en metod att avlasta skattebetalarna ansvaret för kostnader i samband med saneringsarbeten efter t.ex. konkurser. I det avseendet har utredningen angivit ett förslag till lösning är ett stegi rätt riktning. som Tyvärr gäller förslaget inte generellt. StatensRäddningsverk påpekar i sitt remissvar på utredningens första rapport SOU 1992:135 att kåmtekniska anläggningar genom en ändring i räddningstjänstlagen 1992 ñck speciell möjlighet att vältra över saneringskostnaderpå skattebetalar-
Särskildayttranden
Jagfinner det orimligt fortsätter att ekonomiskt särbehandlar de na. man
kan uppträda i samband med kämtekniska saneringskostnader som anläggningar. Det ekonomiska ansvaretför risken att saneringskosmader uppstår efter olyckor eller konkurser bör även för kärnkraftindustrin läggas på dem orsakar dem. Även denna bransch bör utsättas för
som försäkringsmarknadens värdering.
En uppgift för utredningen var att utvärdera den nuvarande
annan miljöskadeförsäkringen. Särskilt påpekasrelationen till, den i ekonomisk teori välgrundade, principen att förorenaren skall betala. Det refereras också att Föreningen för miljöskadeförsäkring föreslagit att upphandlingssättet för försäkringen skall ändrassåatt konkurrens mellan försäkringsgivare erhålls.
Idag bidrar alla driver miljöfarlig verksamhet utan urskiljning
som grundad på riskbedömning till försäkringen. Det ansesatt försäkringsgivaren har monopol påatt säljaförsäkringen och att denne är skyldig att sälja försäkringar till alla som så begär till premier som fastställs av regeringen. Företagets åtgärder för att förebygga skador som försäkringen kan tvingas bära därför inte det företag som vidtar dem.
gynnar
Inom andra marknader för obligatoriska försäkringar, t.ex. trafikförsäkringar, har trots många kunder och små premier- i konkur-
man-
utvecklat system för att identifera och gynna säkra kunder. Även här rens finns ett moment av ansvar för okända skadevållare. Jag menar att försäkringsgivarens intresse att minska sina kostnader även inom miljöskadeförsäkringens område skulle kunna verka i en riktning mot bättre förebyggande insatser bland företagen och att lagstiftningen borde möjliggöra detta. Denna synpunkt tas även upp i Riksrevisionsverkets remissyttrande över utredningens första delbetänkande, SOU 1992:135.
Gällande regler har hittills tolkats såatt konkurrens är omöjlig. Den tolkningen medför att premieniváema under en följd av år kan komma
Särskildayttranden
att hållas långt över vad som motsvarar en korrekt bedömd riskkostnad. Jag instämmer i detta avseendemed Jan Erikssons yttrande, och jag ser inget som ger anledning att tro att premienivåerna idag sätts på
ett mer korrekt sätt än vad som skulle ske om försäkringsgivaren utsattes fir konkurrens.
Således menar jag att systemet ytterligare bör utvecklas för att förbättra precisionen i tillämpningen av principen att förorenaren skall betala genom att försäkringsgivaren får incitament att identifiera variationer i skaderisker och anpassa premiesättningen, samt så att försäkringsavtal sluts konkurrens mellan försäkringssäljare.i
lagstiftningen bör dessutomenligt min mening garanteraskadelidande samma skydd oavsett vilket verksamhetsslag som orsakar skadan. Lagen torde i övrigt enbart behöva specificera vilket försäkringsskydd som skall fordras samt föreskriva hur kostnader orsakade icke-
av identifierade miljöskadevållare skall betalas av försäkringsköparna.
4. Särskilt yttrande Tomas Kåberger och Lars-Åke
av Lindahl
Utredningens direktiv kan tolkas så att det framförallt är utredarens uppgift att finna en metod att avlasta skattebetalarna ansvaret för kostnader i samband med saneringsarbeten efter t.ex. konkurser. I det avseendet har utredningen angivit ett förslag till lösning.
En annan uppgift var att utvärdera den nuvarande miljöskadeförsäk ringen. Särskilt påpekasi direktiven relationen till den i ekonomisk teori välgrundade principen att förorenaren skall betala.
Dagens system betyder att alla sombedriver miljöfarlig verksamhet utan urskiljning bidrar till försäkringen. Företagens åtgärder för att förebygga skador som försäkringen måste bära gynnar därför inte det
Särskildayttranden
företag som vidtar dem.
Inom andra marknader för obligatoriska försäkringar, t.ex. trafikförsäkringar, har man trots mångakunder och småpremier i konkurrens utvecklat system för att identifiera och gynna säkra kunder. Försäkringsgivarens intresseatt minska sina kostnader skulle även inom miljöskade- Försäkringens område kunna verka i riktning mot bättre förebyggande insatser bland företagen. Denna synpunkt tas även upp i Riksrevisionsverketsremissyttrandeöver utredningens första delbetänkande, SOU 1992:135.
Vi att det finns skäl att utveckla systemet så att premiesätt-
menar ningen bättre motsvarar riskerna.
Bilaga [
Kommittédirektiv
ww
få
Översyn av miljöskadeförsäkringen m.m.
Beslut vid regeringssammanträde 1992-02-13.
Chefen för miljö- och naturresursdepartementet, statsrådet Johansson, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra översyn en av reglerna om miljöskadeförsäkring och för att lämna förslag till finansieringen av vissa åtgärder mot miljöskador. Utredaren skall utvärdera miljöskadeförsäkringen i dess nuvarande form. Han skall därvid lämna förslag till formerna och villkoren för försäkringen. Frågan om att utvidga försäkringen till att gälla annan verksamhet än sådan som omfattas miljöskyddslagen av skall övervägas. Som en viktig del av utredarens uppdrag ingår att närmare studera frågan om vem som i praktiken skall finansiera och bekosta en sanering när ett företag i konkurs eller som inte längre bedriver verksamhet har lämnat kvar miljöfarliga kemikalier och andra miljöfarliga rester inom anläggningen. Utredaren bör lämna förslag till hur denna fråga skall lösas inom ramen för en utbyggd miljöskadeförsäkring.
Bakgrund
Enligt 5 § miljöskyddslagen 1969:387 är den somutövar miljöfarlig verksamhet skyldig att vidta skyddsåtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Skyldigheten kvarstår även efter det att verksamheten har upphört. Även om ett sådant krav i princip alltid kan upprätthållas miljöfarlig verkmot en samhet som har pågått efter miljöskyddslagens ikraftträdande, kan det i praktiken vara svårt att i vissa fall upprätthålla principen. Erfarenheterna har visat att en verksamhet, t.ex. gruwerksamhet, kan förorsaka skador en omgivningen långt efter det att själva verksamheten har upphört. Verk-
samheten kan ha avslutats vid en tid när kraven försiktighetsåtgärder var annorlunda än i dag. Även andra omständigheter kan göra det svårt att säkerställa att verksamhetsutövaren fullgör sina skyldigheter när företaget inte längre existerar och någon ansvarig person inte längre finns kvar.
Enligt miljöskadelagen 1986:225 har den som utövar verksamhet en fastighet i princip ett strikt skadeståndsansvar för de skador som uppkommer i omgivningen grund av verksamheten. Det kan emellertid vara svårt för den skadelidande att alltid erhålla ersättning med stöd av lagen. Skadevållaren kan t.ex. vara insolvent. En annan svårighet är att miljöskadorna kan vara sådana att det ibland inte är möjligt att slå fast vem som är skadevållare.
1988 års miljöproposition
Riksdagen behandlade år 1988, efter förslag från regeringen i 1988års miljöproposition prop. 198788:85, bl.a. frågor om ansvar för återställning efter gamla miljöskador och bidrag till sådana åtgärder samt ersättning till skadelidande från en miljöskadeförsäkring.
Förslagen i 1988 års miljöpolitiska proposition byggde ett förslag från Miljöskadefondutredningen. Utredningen föreslog i sitt betänkande SOU 1987:15 Miljöskadefond att en miljöskadefond skulle inrättas. Fonden föreslogs ha två huvudsakliga uppgifter. Från fonden skulle ersättning kunna lämnas för person- och sakskador, som hade orsakats av miljöstörningar i de fall skadestånd inte kunde betalas eller utgå enligt miljöskadelagen. Miljöskadefonden skulle också bekosta återställningsåtgärder efter gamla miljöskador. Fonden föreslogs bli finansierad genom avgifter större utsläpp av vissa miljöfarliga ämnen.
I propositionen konstaterades att åtgärder behövde vidtas i enlighet med vad utredningen redovisade. En annan lösning än den utredningen föreslagit valdes dock för finansieringen av åtgärderna.
I fråga om åtgärder för återställning på grund av gamla miljöskador föreslogs att miljöskyddslagen skulle förtydligas så att det av lagen direkt framgår att ansvaret kvarstår även efter det att verksamheten har upphört. Samtidigt föreslog regeringen i stället för utbetalning genom en fond att allmänna medel skulle kunna tas i anspråk för sådana återställningsåtgärder av miljöskador uppkommit grund av verksamhet som upphört före miljö-
som skyddslagens tillkomst. För ändamålet inrättades ett nytt anslag, Åtgärder mot miljöskador.
För att täcka behovet aversättning för person- och sakskador föreslog regeringen en försäkringslösning i form av en kollektiv försäkring. Detta förslag den skadelidande rätt till ersättning enligt i huvudsak samma princi-
gav
per som utredningen hade föreslagit. En försäkring hade enligt föredragande departementsehefen administrativa fördelar framför utredningens förslag. Om en kollektiv försäkring inte skulle utfalla väl, fick en försäkringslösning av mera traditionellt slag eller en fondlösning övervägas enligt föredraganden.
Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag.
Gällande ordning Åtgärder gamla miljáskador
mot
Som nyss nämnts beslutade riksdagen år 1988 att anslå allmänna medel som skall användas for efterbehandling av miljöskadade områden. Frågan behandlades också i 1991års miljöproposition. Riksdagen ställde sig bakom ett förslag om ett femårigt program för sanering och återställning miljö-
av skadade områden. För budgetåret 199192 finns under fjortonde huvudtiteln, miljödepartementet, ett reservationsanslag, B 13. på 25 miljoner kr för sådana åtgärder. Medlen disponeras av statens naturvårdsverk för sådana efterbehandlings- och saneringsåtgärder för vilka något skäligen inte
ansvar kan utkrävas enligt miljöskyddslagen eller annan lagstiftning. De får användas för att vidta de åtgärder som krävs för att undvika allvarliga effekter i miljön.
Miljöskadeförsäkrirzgens konstruktion
Till följd av 1988års miljöpolitiska proposition infördes fr.o.m. den 1juli 1989 särskilda föreskrifter om miljöskadeförsäkring i 65-68 §§ miljöskyddslagen och i förordningen 1989:365 om miljöskadeförsäkring.
För ersättning i vissa fall till den som har lidit skada enligt miljöskadelagen, skall det finnas en miljöskadeförsäkring. Försäkringsvillkoren skall godkännas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den som bedriver miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd eller anmälan enligt miljöskyddslagen skall bidra till miljöskadeförsäkringen med belopp som fastställs av regeringen.
Genom miljöskadeförordningen har fastställts vilka verksamhetsutövare som skall bidra till försäkringen och bidragsbeloppens storlek.
Från försäkringen betalas ersättning till den som lidit skada för sådan person- eller sakskada som avses i miljöskadelagen, under förutsättning att
rätt till ersättning enligt miljöskadelagen föreligger, men skadestånd inte kan erhållas grund att skadevållaren inte kan betala eller att rätten
av till ersättning har gått förlorad, eller
det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.
.
Enligt försäkringsvillkoren utgår emellertid ingen ersättning för skadan, om den störning som har orsakat en sakskada har inträffat före den 1juli 1989.
Regeringen har genom beslut den 25maj 1989godkänt villkoren för miljöskadeförsäkringen. Av villkoren framgår att för skador som skall hänföras till ett och samma försäkringsår är ansvaret begränsat-till 200 miljoner kr.
Försäkringsbolagen Folksam, Skandia, Wasa, Trygg-Hansa och Länsförsäkringsbolagen har tillsammans bildat ett miljöskadekonsortium. Detta konsortium tillhandahåller den miljöskadeförsäkring som verksamhetsutövarna är skyldiga att bidra till enligt vad regeringen bestämmer.
Vidare har regeringen den 18 oktober 1990dels förordnat ledamöter i miljöskadeförsäkringens skadenämnd, dels fastställt arbetsordningen för denna nämnd. Nämnden har att avge utlåtande i principiella eller tvistiga skadeersättningsfall enligt villkoren för miljöjskadeförsäkringen. Nämnden är sam-
företrädare för försäkringsbolagen, de betalningspliktiga och allmansatt av männa intressen. Som ordförande och vice ordförande, vilka skall vara opartiska, har ordinarie domare utsetts. I nämnden ingår också en medicinsk expert.
De bidragspliktiga har bildat en förening för dem som skall betala bidrag till miljöskadeförsäkringen, Föreningen för miljöskadeförsäkring. De årliga bidragen från de bidragspliktiga uppgår till sammanlagt drygt 25 miljoner kr. Miljöskadeförsäkringen är en del avbolagens totala ansvarsförsäkringsverksamhet och avgifterna utgör riskpremier som inte fonderas särskilt.
Skäl för en överyn
Anslaget för åtgärder mot miljöskador
Statens naturvårdsverk har i november 1991 hos regeringen hemställt om särskilda medel för att bestrida handräckningskostnader för budgetåret 199293 samt om ytterligare medel för samma ändamål tilläggsbudget för budgetåret 199192. Naturvårdsverket har vidare hemställt att regeringen tillkallar utredning med uppgift att föreslå en ordning som säkerställer att
en
förorsakar kostnader för sanering också betalar dessa kostnader. de som Som skäl för sin begäran anför naturvårdsverket följande. Det senaste
årets utveckling har inneburit fler konkurser än tidigare i mindre och medelstora företag i sin verksamhet har hanterat miljöfarliga kemikalier. Till-
som gångarna har inte räckt för att ta hand om kvarlämnade kemiska produkter. Det är i flera fall fråga om kvalificerat toxiska ämnen där akuta risker förelig-
vid underlåtande att åtgärda situationen. Samhället kan inte rimligen unger derlåta att vidta skyddsåtgärder. Behovet av medel för sådana åtgärder är för närvarande stort. B 13-anslaget urholkas grund av att medlen tas i
anspråk vid företagsnedläggelser. Under år 199] har behov avmedel överstigande 14 miljoner kr anmälts till verket. Under budgetåret 199091 har 3 716 000 kr utbetalats. En fortsatt användning av medel från anslaget B 13 gör det omöjligt att fortsätta de kommande årens arbete med att åtgärda miljöskadade områden gruvavfall, fiberbankar m.m. i enlighet med den plan som behandlades i samband med 1991 års miljöpolitiska beslut.
Finansieringen av de åtgärder som Naturvårdsverket redovisat för handtäckning m.m. bör som verket framhållit inte finansieras ianspråkta-
genom gande av B 13-anslaget eller motsvarande anslag.
Om akuta insatser behövs sedan en verksamhet avslutats utan att miljöfarliga produkter eller liknande har omhändertagits kan en tillsynsmyndighet vidta åtgärder på den försumliges bekostnad och kräva ersättning honom
av för kostnaderna. Om ett sådant krav skall kunna drivas med framgång krävs dock antingen att förorenaren har tillräckliga tillgångar eller att det finns
en försäkring som täcker kostnaderna. Ofta kan räkna med att inget de
man av båda alternativen står till buds. Motsvarande gäller i fråga ingripanden
om för att motverka skador som kan uppkomma sikt. Om företaget har gått i konkurs får det allmänna oftast stå för kostnaderna. Situationen är likadan i de fall miljöfarliga rester har blivit kvar vid anläggningen efter företags-
en nedläggelse. Det finns mot den angivna bakgrunden anledning att- utan att rubba principen om förorenarens ansvar överväga frågan miljöskade-
- om försäkringen bör utvidgas till att avseobligatorisk försäkring som kan utnyttjas vid företagsnedläggelser.
Miljöskadeförsâkringen
Hittills har bara ett tjugotal skadeanmälningar inkommit till miljöskadekonsortiet. Flera av dessa lär avsesådana fall då ersättning inte kan utgå därför att den ansvarsgrundande skadeorsaken ligger i tiden före den juli 1989,1 då bestämmelserna om miljöskadeförsäkring trädde i kraft. Själva skadan kan dock ha inträffat efter denna tidpunkt. I andra fall uppfylls inte miljöskadelagens villkor för rätt till ersättning. l ett fåtal återstående fall kan ersättning komma att utgå.
Någon ersättning har hittills inte utgått
och kritik har framförts mot premiesättningen. Föreningen för miljöskadeförsäkring har anfört att miljöskadekonsortiet med nu rådande ordning i praktiken har erhållit monopol miljöskadeförsäkringen. Föreningen anser att det är möjligt att införa ett vinstdelningssystem såatt en del den årliga premien efter årets slut återgår
av till betalarna, om inga eller ringa ersättningsbelopp har utgått under året. På detta sätt kan enligt föreningen följsamhet åstadkommas mellan bidragen
en och ersättningarna. Föreningen har också föreslagit att försäkringsskyddet
återkommande skall upphandlas för begränsade tidsperioder, förslagsvis tre år, och att denna upphandling skall ske i fri konkurrens mellan såväl svenska
utländska försäkringsbolag. Föreningen har understrukit att en lösning som
skisserad modell inte kommer att medföra att den skadelidandes ställning av försämras.
Vid sidan av Föreningen för miljöskadeförsäkring har enskilda betalningspliktiga framfört kritik. Denna kritik har bl.a. tagit sikte att premiens storlek inte tar hänsyn till företagens investeringar för att förbättra miljön och att kresten av ersättningsberättigadc är för snäv.
Miljöskadekonsortiet har anfört att miljöskadeförsäkringen till stora delar är en katastrofförsäkring och att ett system med vinstdelning inte passar för den typen av försäkringar. Det råder enligt konsortiet fortfarande osäkerhet om det verkliga premiebehovet. Vidare har Miljöskadekonsortiet pekat att miljöskadeförsäkringen innebär ett åtagande av den storleksordningen att inget svenskt försäkringsbolag ensamt kan ta sig hela risken, utan ett samarbete mellan försäkringsbolagen är nödvändigt. Enligt konsortiets mening finns det skäl att ifrågasätta om enfriare upphandling totalt sett leder till lägre kostnad eller om inte ett motsvarande resultat kan nås
en inom nuvarande organisation.
Utredningsuppdraget
Miljöskadeförsäkringens konstruktion saknar motsvarighet vid en jämförelse med andra obligatoriska försäkringar. Reglerna om miljöskadeförsäkring, har gällt i drygt två år, har hittills inte lett till att någon ersättning
som har utgått. Det ligger mot den bakgrunden i sakens natur att systemet utvärderas när det har varit i kraft en viss tid. Därför bör en särskild utredare tillkallas.
Utgångspunkten för utredningsuppdraget skall vara de framställningar som naturvårdsverket, Föreningen för miljöskadeförsäkring och andra har lämnat om miljöskador och frågan hur en miljöskadeförsäkring kan utfor-
mot bakgrund de förslag som har lämnats. Utredaren skall alltså mas av överväga miljöskadeförsäkringen bör utvidgas till att avse en obligato-
om risk försäkring som kan utnyttjas vid företagsnedläggelser, när det nedlagda företaget inte kan betala saneringskostnaderna.
Utredaren skall också utvärdera och överväga formerna för miljöskadeförsäkringen. Han skall beakta konkurrensaspekterna och därvid särskilt pröva i vilken ordning det kan vara lämpligt att försäkringsbolagen samverkar.
En försäkringslösning skall utformas i enlighet med principen om att det i första hand är förorenaren som bär ansvaret för sin verksamhet. Försäk-
ringen skall träda in när ingen ansvarig finns eller när denne inte kan bekosta nödvändiga åtgärder. En sådan subsidiär ansvarighet bör vara kollektiv.
Utredaren skall också överväga frågan försäkringsvillkoren är i behov
om av ändring för att stärka de enskildas rätt till ersättning. Det kan t.ex. finnas fog för att en skada som uppkommit efter den juli1 1989ersätts även den
om bakomliggande störning som orsakat skadan inträffat dessförinnan.
Det finns naturligtvis även ytterligare möjligheter kan övervägas i
som fråga om ianspråktagande av medel för att betala saneringskostnader i
samband med att ett företag går i konkurs eller på annat sätt upphör med verksamheten. Som exempel kan nämnas att statens fordringar vid eventuell
en konkurs kan ges rätt till betalning med förmånsrätt. Det ankommer på utredaren att överväga denna fråga.
Det är angeläget att som en särskild fråga överväga miljöskadeför-
om en säkring fortfarande skall vara kopplad till viss lagstiftning miljöskydds-
som lagen eller om det är verksamhetens farlighet skall stå i centrum. I det
som senare fallet kan det finnas fog för att försäkringen även skall omfatta verksamhet som inte bedrivs på en fastighet. En utvidgad försäkring skulle kunna komplettera andra åtgärder för att allmänheten skydd mot skador
ge orsakade av kemikalier. Det bör utredas hur tillverkare, importörer och andra som hanterar kemikalier kan åläggas ansvarsförsäkrade för sin
att vara produkt i de fall de inte redan har en ansvarsförsäkring. Det bör vidare utredas om försäkringsbolagen i sin verksamhet fastställer premierna ett sätt
som beaktar den aktuella kemikaliens risk. Utredaren bör undersöka om det finns behov av att komplettera det nuvarande försäkringssystemet med en obligatorisk ansvarsförsäkring och i så fall lämna förslag hur sådan
om en försäkring bör konstrueras.
Influtna försäkringsmedel från en utvidgad försäkring bör olika sätt kunna användas såväl i skadeförebyggande verksamhet för att ersätta
som uppkomna skador.
Konkurrensaspekterna måste, som Föreningen för miljöskadeförsäkring har framhållit, beaktas liksom Sveriges nårmande till EG. l artikel 8 i det andra skadeförsäkringsdirektivet 88357EEC finns regler obligato-
om tiska försäkringar. Dessa regler medger undantag från förbudet mot bestämmelser som kräver godkännande av försäkringsvillkor för s.k. stora risker. Med anledning härav har den bedömningen gjorts att miljöskadeförsäkringen i sin nuvarande utformning inte behöver ändras med anledning av nännandet till EG. En annan typ av miljöskadeförsäkring kan leda till en annan bedömning.
Det ankommer utredaren att närmare redovisa hur hans förslag förhåller sig till EG:s regelverk i enlighet med regeringens direktiv Dir 1988:5 till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande EG-aspekterna i
av verksamheten. Detta gäller särskilt såvitt försäkringsområdet och
avser
EGzs relevanta regler miljöskyddsområdet.
Miljöskadeförsäkringssystemet det är uppbyggt i dag belastar inte
som
med kostnader. En försäkringslösning av annan typ bör inte heller den staten generera några kostnader för det allmänna.
Det ankommer utredaren att samråda med kommittén ME 1989:04
översyn av miljöskyddslagstiftningen. om
Tidplan m.m.
Utredaren bör senast vid utgången avår 1992i en särskild rapport till regeringen redovisa de särskilda problem kan vara förenade med de s.k.
som handräckningsfallen preliminärt redovisa den tänkbara inriktningen av
samt
lösning innebär ett ökat för förorenaren i sådana fall. Ett sluten som ansvar betänkande i enlighet med utredningsuppdraget skall redovisas till regeringen senast den 31 augusti 1993.
Hemställan
Med hänvisning till vadjag har anfört hemställerjag att regeringen be-
nu myndigar chefen för miljö- och naturresursdepartementet
tillkalla särskild utredare omfattad kommittéförordningen
att en - av 1976:119 med uppgift att utreda bl.a. en utvidgning av den obligatoriska
miljöskadeförsäkringen
att besluta sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde utre-
om daren.
Vidare hemställer jag regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta
att fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.
Miljö- och naturresursdepartementet
Bi1agag
GÄLLANDE FÖRSÄKRINGSVILLKOR FÖR MILJÖSKADEFÖRSÄKRINGEN
För personskada
Ersättning enligt detta åtagande utgår för sådan i Sverige inträffad personskada
som avses i miljöskadelagen 1986:225 för vilken fysisk person skulle ha ägt rätt till skadestånd enligt samma lag. Ersättning utgår när skadevållaren är insolvent och inte kan förmås att utan dröjsmål betala skadan, när skadevållaren ej kan identifieras och när rätten till ersättning enligt miljöskadelagen är preskriberad.
Ersättning till näringsidkare för skada
som drabbat hans näringsverksamhet utgår bara om det är fråga om mindre, enskild företagare för vilken skadan får särskilt svåra ekonomiska följder.
Om någon på grund lag eller avtal är
av ansvarig för skadan åligger det den skadelidande att utkräva ersättningen av denne. Endast
om det kan göras sannolikt att ersättningen inte kan utfås av den ansvarige betalas ersättning enligt detta åtagande.
Skadan ersätts ej om den har orsakats - av motorfordons-, järnvägs- eller flygtrafik eller sjöfart, eller - i samband med den skadades förvärvsarbete, eller - genom luft- eller vattenförorening som är allmänt förekommande och som ej har sin orsak i en lokal miljöpåverkan.
Skada ersätts endast om den skadade till följd av skadan har - sjukskrivits med minst halv arbetsoförmåga under längre tid än 14 dagar, - tillfogats stadigvarande men som ej är utan betydelse, - avlidit.
Utan hinder av första stycket utgår skälig ersättning för kostnader och inkomstförlust i samband med behandling av skada i den mån kostnaderna och inkomstförlusterna sammanlagt överstiger 500 kronor efter avräkning enligt 4.6.
4 Ersättning för skada bestäms enligt 5 kap. skadeståndslagen 1972:207 i den mån ej annat föreskrivs i det följande.
4.1 Ersättning för sveda och värk och för lyte eller annat stadigvarande men utgår som engångsbelopp och beräknas enligt de för läkemedelsförsäkringen gällande tabellerna.
Ersättning för sådana olägenheter i övrigt som avses i 5 kap. 1 § första stycket 3 skadeståndslagen 1972:207 utgår som förhöjning av ersättning för lyte eller annat stadigvarande men enligt vad som anges i följande uppställning
Medicinsk Förhöjning av ersättningen invaliditetsgrad för lyte eller annat men
Högst 10 % Högst 12 ersättningsbelopp vid
tillämplig invaliditetsgrad
Högst 20 % Högst 1 ersättningsbelopp vid
tillämplig invaliditetsgrad
Högst 30 % Högst 1 12 ersättningsbelopp vid
tillämplig invaliditetsgrad
Över 30 % Högst 1 12 ersättningsbelopp vid
invaliditetsgraden 30 %
4.2 Om den skadade kan återgå i arbete, utgår er sättning för olägenheter i övrigt bara om
den medicinska invaliditetsgraden uppgår till högst 15 %, eller
den skadade begär att få ersättning för o- lägenheter i övrigt i stället för ersättning för framtida inkomstförlust enligt 4.4.
Ersättning för framtida kostnader ingår i er sättningen för lyte eller annat stadigvarande men enligt 4.1 eller i ersättning för olägenheter i övrigt enligt 4.2. Kan särskilt stora framtida kostnader väntas uppkomma, lämnas dock särskild ersättning i form av livränta.
Ersättning utgår för framtida inkomstförlust, om den skadade har invalidiserats på grund av skadan och den medicinska invaliditetsgraden överstiger 15 %. Kan den skadade återgå i arbete utgår ersättningen dock i stället i form av ersättning för olägenheter i övrigt enligt 4.2, om den skadade begär det.
Ersättning för framtida inkomstförlust fastställs i form av engångsbelopp, om den årliga
inkomstförlusten kan antagas komma att understiga 10 %, - livränta, om ersättningen är av väsentlig betydelse för den skadades försörjning och särskilda skäl inte talar mot livränta, - livränta eller engångsbelopp i övriga fall enligt den skadades egen begäran.
Livränta värdesäkras enligt lagen 1973:213 om ändring av skadeståndslivräntor.
Vid bestämmande av ersättning med anledning av personskada avräknas, förutom skadestånd, annan ersättning som den skadelidande har rätt till på grund av skadan och inte har
som avräknats redan med stöd av 5 kap. 3 § skadeståndslagen 1972:207. Avräkning sker dock ej i den mån ersättningen motsvarar ett sparande på den skadelidandes sida.
Ersättning utgår inte för förlust kan
som uppstå om skadeutredning eller utbetalning
av ersättning fördröjs på grund av krig, krigsliknande händelser, inbördeskrig, revolution, eller uppror eller på grund av myndighets åtgärd, strejk, lockout, blockad eller
annan liknande händelse.
S 5 Ersättning enligt detta åtagande utges för-
av säkringsgivaren och får i sin helhet återkrävas från den som enligt miljöskadelagen 1986:225 eller på annan grund är ansvarig för skadan.
Ansvaret för skada enligt detta åtagande är begränsat till 5 miljoner kronor för varje skadad person, inräknat värdet för livränta kapitaliserad enligt försäkringsmässiga
grunder. För skador som anmäls till försäkringsgivaren under ett och samma försäkringsår är ansvaret begränsat till 200 miljoner kronor vare sig skadan eller skadorna utgör
personeller sakskada. För skador som beror
av samma slags skadliga inverkan eller störning serieskada är ansvaret dessutom begränsat till 100 miljoner kronor oavsett under vilket försäkringsår de anmälts. Sådana skador skall hänföras till det försäkringsår då den första skadan anmäldes.
Förslår belopp som anges i § 6 inte till gottgörelse åt dem som har rätt till ersättning
ur beloppen, nedsätts deras ersättningar
med samma kvotdel för var och en. Kan det befaras att sådan nedsättning blir nödvändig, kan den nämnd som avses i § 10 bestämma att ersättningen tills vidare skall utgå endast med viss kvotdel.
Ansvaret enligt detta åtagande skall täckas av en sådan kollektiv försäkring som avses i 65 § miljöskyddslagen 1969:387. Anmälan om skada skall göras till försäkringsgivaren som utger ersättningen.
Den som vill kräva ersättning för skada enligt detta åtagande får ej anmäla skadan eller framställa krav om ersättning sedan mer än tre år förflutit från det att skadan inträffat. Skada ha inträffat då den som led skada
anses först blev medveten om att skada uppkommit eller att omedelbar risk för skada förelåg.
Om detta ersättningsåtagande skulle upphöra att gälla får skada som skall anses ha inträffat under försäkringstiden ej heller anmälas eller krav framställas sedan mer än tre år förflutit från den tidpunkt då åtagandet upphört att gälla. Sådan skada som enligt § 6 ej skall anses utgöra serieskada skall hänföras till det sista försäkringsåret.
§ 10 Principiella eller tvistiga skadeersättningsfall skall på begäran av den skadelidande, försäkringsgivaren eller dem som betalar bidrag underställas en särskilt tillsatt nämnd för utlåtande.
Nämnden består av sju ledamöter som utses av regeringen. En ledamot skall företräda försäkringsgivaren och två ledamöter skall företräda dem som betalar bidrag till miljöskadeförsäkringen.
Arbetsordningen för skadenämnden fastställs av regeringen efter förslag av försäkringsgivaren i samråd med dem som betalar bidrag.
§ 11 Tvist mellan försäkringsgivaren och skadelidande avgörs av skiljemän enligt lagen 1929: 145 om skiljemän, dock att ordföranden utses av regeringen.
Om en skiljeman så begär skall skiljemännen till sig kalla en i medicinska frågor sakkunnig och bereda denne tillfälle att yttra sig.
Skiljemannaförhandlingarna skall om inte särskilda skäl föreligger grundas på skriftlig dokumentation.
Om den skadelidande haft skälig anledning att få tvisten prövad skall skiljemännen förplikta försäkringsgivaren att svara för ersättningen till skiljemännen.
S 12 Avgörande av skiljemän enligt § 11 får påkallas endast om skadenämnden dessförinnan har avgett utlåtande i ersättningsärendet enligt § 10. Önskar någondera parten åberopa nya omständigheter eller ny utredning som inte prövats av försäkringsgivaren eller skadenämnden skall ärendet remitteras till skadenämnden för förnyat yttrande.
Den skadelidande får inte begära utlåtande av skadenämnden senare än ett år från det att han fick del av försäkringsgivarens besked med anledning av hans ersättningskrav och uppgift vad han skall iaktta om han inte godtar detta besked.
Den skadelidande får inte påkalla avgörande av skiljemän senare än sex månader från det att han fick del av försäkringsgivarens slutliga besked i ersättningsärendet med anledning av skadenämndens utlåtande och uppgift om vad han skall iaktta om han inte godtar detta besked.
§ 13 Detta åtagande träder i kraft den 1 juli 1989.
§ 14 Detta åtagande upphör att gälla ett år efter det att uppsägning skett skriftligen för av säkringsgivaren. Uppsägningen skall delges chefen för miljö och energidepartementet.
För sakskada
S 1 Ersättning enligt detta åtagande utgår för sådan i Sverige inträffad sakskada i som avses miljöskadelagen 1986:225 för vilken fysisk person skulle ha ägt rätt till skadestånd enligt samma lag. Ersättning utgår när skadevållaren är insolvent och inte kan förmås att utan dröjsmål betala skadan, när skadevållaren ej kan identifieras och när rätten till ersättning enligt miljöskadelagen är preskriberad.
Ersättning till näringsidkare för skada som drabbat hans näringsverksamhet utgår bara om det är fråga om mindre, enskild företagare för vilken skadan får särskilt svåra ekonomiska följder.
Om någon på grund av lag eller avtal är ansvarig för skadan åligger det den skadelidande att utkräva ersättningen av denne. Endast det om kan göras sannolikt att ersättningen inte kan utfås av den ansvarige betalas ersättning enligt detta åtagande.
S 3 Ersättning utgår ej för skada som orsakats genom
ändring av grundvattennivån, som drabbat annan än ägare av en eller tvåfamiljshus
motorfordons-, järnvägs- eller flygtrafik eller sjöfart,
vattenförorening orsakad av jordbruksverk- samhet såvida den inte är orsakad av tillfällig och lokal miljöstörning,
luft- eller annan vattenförorening som är allmänt förekommande och som ej har sin orsak i en lokal miljöpåverkan.
Rätt till inlösen enligt 11 § miljöskadelagen 1986:225 föreligger ej.
Ersättning för skada enligt detta åtagande lämnas med avdrag för ett belopp om 1.000 kronor vid skada på lös egendom och 5.000 kronor vid skada på fast egendom.
Ersättningen enligt detta åtagande utges av försäkringsgivaren och får i sin helhet åter krävas från den som enligt miljöskadelagen 1986:225 eller på annan grund är ansvarig för skadan.
Ansvaret enligt detta åtagande är för varje skada begränsat till 50 miljoner kronor. Skada skall hänföras till det försäkringsår då anmälan därom först gjordes. För skador som skall hänföras till ett och samma försäkringsår är ansvaret begränsat till 200 miljoner kronor vare sig skadan eller skadorna utgör personeller sakskada.
För skador som orsakats av samma slags skadliga inverkan eller störning är ansvaret, oavsett var de uppkommer eller under vilket år de anmäls, dessutom begränsat till 50 miljoner kronor. Sådana skador skall hänföras till den tidpunkt då den första skadan anmäldes till försäkringsgivaren.
Förslår belopp som anges i § 6 inte till gottgörelse åt dem som har rätt till ersättning ur beloppen, nedsätts deras ersättning med samma kvotdel för var och en. Kan befaras att sådan nedsättning blir nödvändig, kan den nämnd som avses i § 10 bestämma att ersättningen tills vidare skall utgå endast med viss kvotdel.
Ansvaret enligt detta åtagande skall täckas av en sådan kollektiv försäkring som avses i 65 S miljöskyddslagen 1969:387. Anmälan om skada skall göras till försäkringsgivaren som utger ersättningen.
9 Den som vill kräva ersättning för skada enligt detta åtagande får ej anmäla skadan eller framställa krav om ersättning sedan mer än tre år förflutit från det att skadan inträffat. skada anses ha inträffat då den som led skada först blev medveten om att skada uppkommit eller att omedelbar risk för skada förelåg.
Om detta ersättningsåtagande skulle upphöra att gälla får skada skall ha inträf-
som anses fat under försäkringstiden ej heller anmälas eller krav framställas sedan mer än tre år förflutit från den tidpunkt då åtagandet
upphört att gälla. Sådan skada enligt S 6 ej
som skall anses utgöra serieskada skall hänföras till det sista försäkringsåret.
10 Principiella eller tvistiga skadeersättningsfall skall på begäran av den skadelidande, försäkringsgivaren eller dem som betalar bidrag underställas en särskild tillsatt nämnd för utlåtande.
Nämnden består av sju ledamöter utses
som av regeringen. En ledamot skall företräda försäkringsgivaren och tre ledamöter skall företräda dem som betalar bidrag till miljöskadeförsäkringen.
Arbetsordningen för skadenämnden fastställs
av regeringen efter förslag av försäkringsgivaren i samråd med dem som betalar bidrag.
11 Tvist mellan försäkringsgivaren och skadelidande avgörs av skiljemän enligt lagen 1929:145 om skiljemän, dock att ordföranden utses av regeringen.
Skiljemannaförhandlingarna skall inte sär-
om skilda skäl föreligger grundas på skriftlig dokumentation.
om den skadelidande haft skälig anledning att få tvisten prövad skall skiljemännen förplikta försäkringsgivaren att svara för ersättningen till skiljemännen.
12 Avgörande av skiljenämnd enligt § 11 får påkallas endast om skadenämnden dessförinnan har avgett utlåtande i ersättningsärendet enligt S 10. Önskar någondera parten åberopa
nya omständigheter eller ny utredning inte prö-
som vats av försäkringsgivaren eller skadenämnden skall ärendet remitteras till skadenämnden för förnyat yttrande.
Den skadelidande får inte begära utlåtande
av skadenämnden senare än ett år från det han fick
del av försäkringsgivarens besked med anledning av hans ersättningskrav och uppgift om vad han skall iaktta om han inte godtar detta besked.
Den skadelidande får inte påkalla avgörande av skiljemän än sex månader från det han
senare fick del av försäkringsgivarens slutliga besked i ersättningsärendet med. anledning av skadenämndens utlåtande och uppgift om vad han skall iaktta om han inte godtar detta besked.
13 Detta åtagande träder i kraft den 1 juli 1989. Skada orsak står att finna i miljöpåver-
vars kan eller annan störning som huvudsakligen är att hänföra till tid före den 1 juli 1989 ersätts ej.
14 Detta åtagande upphör att gälla ett år efter det att uppsägning skett skriftligen av försäkringsgivaren. Uppsägningen skall delges chefen för miljö- och energidepartementet.
MILIÖSKADEKONSORHET Bilaga 3 1
MILJÖSKADEKONSORTIETS PRINCIPÅTAGANDE RÖRANDE
EN MILJÖSANERINGSFÖRSÄKRING
MILJÖSANERINGSFÖRSÄKRING
S1 Ansvaret enligt detta åtagande är sådan kollektiv en försäkring som avses i § 65 miljöskyddslagen.
§2 Ersättning enligt detta åtagande utgår för sanering som beslutats av tillsynsmyndighet enligt S 41 eller § 47 a miljöskyddslagen i fall då den är ansvarig är insolsom vent.
Ersättning utgår inte för kostnader som har uppkommit med anledning av räddningsinsatser enligt räddningstjänstlagen
S3 Den som är ansvarig enligt miljöskyddslagen för att sanering sker skall, utöver när han är försatt i konkurs, anses insolvent om han vid utmätningsförfarande på grund av tillsynsmyndighets beslut enligt § 41 a eller § 47 miljöskyddslagen har befunnits sakna utmätningsbara tillgångar till full täckning statens av fordran.
Utmätningsförfarande behöver dock inte genomföras den om ansvariges insolvens är uppenbar.
S4 Tillsynsmyndigheten skall utan dröjsmål anmäla till försäkringsgivaren om ersättning för saneringskostnader enligt detta åtagande kan förväntas uppstå.
§5 Försäkringsgivaren skadereglerar och utger ersättning i rimlig och skälig omfattning efter det att samråd med Statens Naturvårdsverk ägt rum.
Skaderegleringen innefattar genomförande och bekostande av nödvändiga undersökningar efter det att beslut enligt S 2 fattats och sanering.
Med sanering avses återställningsåtgärder brådskande av art som måste genomföras för att undanröja risk för skador på människor, egendom eller miljö och som inte är räddningsinsatser enligt räddningstjänslagen. Till sanering räknas också förebyggande åtgärder som är nödvändiga för att motverka eller hindra att skador på sikt uppkommer på människor, egendom eller miljö.
MILIÖSKADEKONSORTIET
§6 Har ersättning enligt detta åtagande utgått är staten eller tillsynsmyndigheten skyldig att till försäkringsgivaren överlåta sin rätt till ersättning av den som enligt miljöskyddslagen eller föreskrifter eller villko som har meddelats med stöd av lagen har ansvaret för at sanering sker.
§7 Ersättningsskyldigheten enligt detta åtagande är för varje saneringsfall begränsat till MSEK 50. Kostnaden fl en och samma sanering skall hänföras till det försäkringsår då framställning om ersättning först gjordes. Ersättningsskyldigheten för samtliga saneringsfall som skall hänföras till ett och samma försäkringsår är begränsad till MSEK 100.
§8 Vid skada som omfattar såväl Miljöskadeförsäkringen som detta åtagande begränsas försäkringsgivarens samman lagda åtagande till MSEK 100 per skadetillfälle och MSEK 200 per år.
§9 Denna försäkring gäller med en självrisk på 1 basbelopp för varje saneringsfall.
§10 Förslår belopp som anges i §7 inte till gottgörelse åt dem som har rätt till ersättning ur beloppen, går ersättningen för person och sakskador enligt Miljöskade försäkringen före detta åtagande.
§11 Om en tillsynsmyndighet vetat om eller bort veta om att en verksamhetsutövare inte fullgör sina skyldigheter enligt miljöskyddslagstiftningen eller givna tillstånds villkor och detta medverkar till att större saneringsbehov uppkommer än vad det annars skulle ha gjort kan ersättningen enligt detta åtagande jämkas eller inte alls utgå.
§12 I det fall då saneringsåtgärder påbörjats på initiativ av tillsynsmyndigheten innan vetskap om verksamhetsutövarens insolvens eller om denne blir insolvent under saneringsförloppet skall krav på ersättning från denna försäkring framställas senast inom sex månader från det beslut om kostnadens belopp har vunnit laga kraft. Har utmätning ägt rum räknas dock fristen från dagen för utmätningen.
MILJÖSKADEKONSORTIET
§13 Ersättning utgår inte för förlust som kan uppstå om utbetalning av ersättning fördröjs på grund av krig, krigsliknande händelser, innebördskrig, revolution eller uppror eller på grund myndighets åtgärd, strejk lockout blockad eller annan liknande händelse.
§14 Ersättning lämnas inte för sanering vars orsak eller
omfattning direkt eller indirekt beror av eller står i samband med krig, krigsliknande händelse, inbördeskrig, revolution, uppror eller upplopp
§15 Ersättning lämnas inte för sanering vars orsak eller omfattning har samband med atomkärnprocess, kärn-
t ex klyvning, kärnsammansmältning eller radioaktivt sönderfall.
§16 Ersättning lämnas inte för sanering vars orsak eller omfattning har direkt eller indirekt samband med eller står i förbindelse med jordbävning.
§17 Tvist mellan staten eller tillsynsmyndigheten och försäkringsgivaren avgörs av skiljemän enligt lagen
om skiljemän.
Skiljemannaförhandlingarna skall om inte särskilda skäl föreligger grundas på skriftlig dokumentation.
§18 Påkallande av skiljemannaavgörande får inte ske
senare än sex månader från det att staten har framställt krav på ersättning.
§19 Detta åtagande träder i kraft Åtagandet
den xx xx XX. omfattar inte sanering eller kostnader för sådan
vars orsak huvudsakligen är att hänföra till tid före den 1 juli 1989. Ej heller omfattar det kostnader för sanering som beslutats före ikraftträdandet.
§20 Detta åtagande upphör att gälla ett år efter det att uppsägning har skett skriftligen av försäkringsgivaren. Uppsägningen skall delges chefen för Miljödepartementet.
1993 ~i.:3— 17‘
Statens 1993
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
.Styrnings-ochsamarbetsformeri biståndet.UD 36.Lagomtotalförsvarsplikt,Fö.
Kursplanerför grundskolan.U. 37.Justitiekanslem.EnöversynavJK:sarbetsuppgifter
Ersättningför kvalitetocheffektivitet. m.m.Ju.
Utformningavettnyttresurstilldelningssystemför 38.Hälsoochsjukvårdeni framtiden tremodeller,S.
-
grundläggandehögskoleutbildning.U. 39.Engränsför ñlmcensuren.Ku. 4.Statligtstödtill rehabilitering tortyrskadadeav 40.Fri-ochrättighetsfrågor.DelA ochB. Ju.
flyktingarm.fl. S, 4l,Folk- ochbostadsräkningär 1990ochi framtiden.
5.Bensodiazepiner—beroendeframkallandepsykofar- Fi. maka.S. 42.Försvaretshögskolor.Fö. Livsmedelshygienochsmåskaliglivsmedelsproduk-43,Politikmotarbetslöshet.A. tion.Jo. 44.Översynavtjänsteinkomstbeskattningen.Fi.
7.Löneskillnaderochlönediskriminering. 45,Trosabrytersigloss.Bytânkandeellerdemokratins
Omkvinnorochmänpáarbetsmarknaden.Ku. räddning.C. Löneskillnaderochlönediskriminering.Omkvinnor 46.Vissakyrkofrágor.C. ochmän arbetsmarknaden.Bilagedel.Ku. 47.Konsekvenservalmöjligheterav inomskola, Postlag.K. barnomsorg,äldreomsorgochprimärvård.C.
10.Ennydatalag.Ju. 48.Kommunalaverksamheteri egenförvaltningochi l 1Socialförsäkringsregister.S. kommunalaaktiebilag.Enjämförandestudie,C.
. 12.Várdhögskolor 49.Ettårmedbetalningsansvar.S,
kvalitet utveckling huvudmannaskap,U, 50.Serveringsbestämmelser.S.
— - - 13.Ökadkonkurrenspäjärnvägen.K. 5l.Naturupplevelscrutanbuller enkvalitetattvärna.
- 14.EGochvåragrundlagar.Ju. M. 15.Svenskareglerför internationellomfördelningav 52.Ersättningvid arbetslöshet.A.
oljavidenoljekris.N. 53.Kostnadsutjämningmellankommuner.Fi. l6.Nyavillkorför ekonomiochpolitik ekonomi-— 54.Utvisning grund brott.Ku.av
kommissionensförslag.Fi. 55.Detallmännasskadeståndsansvar.Ju. 16.Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomi- 56.Kontrollenöverexportavstrategisktkänsligavaror.
—
kommissionensförslag.Bilagor.Fi. UD. 17.Ägandet radioochtelevisioniallmänhetensav 57.Beskattning fastigheter,av delI
tjänst.Ku. - SchablonintäktellerfastighetsskattFi. 18.AcceptansToleransDelaktighet.M. 58.Effektivareledningi statligamyndigheter.Fi. 19.Kommunema miljöarbetet.och M. 59.Nymarknadsföringslag.C. 20.Riksbankenochprisstabiliteten.Fi, 60.Polisensrättsligabefogenheter.Ju. 21.Ökatpersonval.Ju. 6l.ÖverföringavHIV-smittagenomläkemedlet 22.Vadär ettstatsrádsarbetevärt Fi. Preconativ.S. 23.Kunskapenskrona.U. 62.Rättssäkerhetenvidbeskattningen.Fi. 24.Utlänningslagen partiellen översyn.Ku. 63.Personochparti Studieri anslutningtill
~ ~ 25.Socialaåtgärderförjordbrukare.Jo. Personvalskommitténsbetänkande Zfiliandläggningen vissasäkerhetsfrágor.av Ju. ÖkatpersonvalSOU 1993:21.Ju. 27.Miljöbalk.Del l och2. M. 64.Frågorför folkbildningen.U. 28.Bankstödsnämnden.Fi. 65.Handlingsplan buller.mot 29,Fortsattreformeringavföretagsbeskattningen. Handlingsplan buller.Bilagedel.mot M.
Del2.Fi. 66,Lagominförande miljöbalken.av M. 30.Rättentill biståndinomsocialtjänsten.S. 67.Slutförvaringavanväntkämbränsle- KASAMs 31.K0mmunemasroll páalkoholomrádetochinom yttrandeöverSKBsFUB-program92.M.
missbrukarvárden.S. 68.Elkonkurrensmednätmonopol.N. 32.Nyanställningsskyddslag.A. 69.RevisoremaochEG.N. 33.Åtgärderför attförberedaSverigesjordbrukoch 70.Strategiför smáföretagsutveckling.N.
livsmedelsindustriför EG.Jo. Organisationernasbidrag.C.
71. 34.Förarprövare.K. 72.Att inhämtasynpunkterfrånmedborgarna- Det 35.Reaktionmotungdomsbrott.DelA ochB. Ju. kommunalaomröstningsinstitutcti tillämpning.C.
Statens 1993
offentliga utredningar
Kronologisk förteckning
73.Radikalaorganisationsförändringari kommuneroch
landsting.C. 74.Kvalitetsmâtningi kommunalverksamhet.C. 75.VissamervärdeskattefrágorII, offentlig
-
verksamhetm.m.Fi. 76.Verkställighetavfängelsestraff.Ju. 77.Kommunaltjänsteexportochinternationellt
bistånd.C. 78.Miljöskadeförsäkringeni framtiden.M.
Statens offentliga 1993
utredningar
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet kommisionensförslag.Bilagor.[16]
Riksbankenochprisstabiliteten.[20] Ennydatalag.[10]
Vadâr ettstatsrådsarbetevärt [22] EGochvåragrundlagar.[14]
Bankstödsnämnden.[28] Ökatpersonval.[21]
Fortsattreformeringavforetagsbeskattningen. Handläggningenvissaav säkerhetsfrágor.[26]
Del2. [29] Reaktionmotungdomsbrott.DelA ochB. [35]
Folk-ochbostadsräkningår 1990ochi framtiden.[41] Justitiekanslern.EnöversynavJK:sarbetsuppgifter
Översynavtjånsteinkomstbeskattrtingen.[44] m.m.[37]
Kostnadsutjänmingmellankommuner.[53] Fri- ochrättighetsfrågor.DelA ochB. [40]
Beskattning fastigheter,av dell Detallmännasskadeståndsansvar.[55]
Schablonintäktellerfastighetsskatt[57] Polisensrättsligabefogenheter.[60] -
Effektivareledningi statligamyndigheter.[58] Personochparti Studieri anslutningtill
- Rättssäkerhetenvidbeskattningen.[62] Personvalskommitténsbetänkande Ökat Vissamervårdeskattefrågorll. offentligverksamhet
personvalSOU 1993:21.[63] —
m.m.[75] Verkställighet fängelsestraff.av [76]
Utbildningsdepartementet Utrikesdepartementet
Kursplanerför gnmdskolan.[2] Stymings-ochsamarbetsformeri biståndet.[l]
Ersättningför kvalitetocheffektivitet. Kontrollenöverexportavstrategisktkänsligavaror.[56]
Utformning ettnyttav resurstilldelningssystemför
- Försvarsdepartementet grundläggandehögskoleutbildning.[3]
Várdhögskolor Lagomtotalförsvarsplikt.[36]
kvalitet utveckling huvudmannaskap.[12] Försvaretshögskolor.[42] — - -
Kunskapenskrona.[23]
Socialdepartementet Frågorforfolkbildningen.[64]
Statligtstödtill rehabilitering tortyrskadadeav Jordbruksdepartementet
flyktingarm. t1.[4]
Livsmedelshygienochsmåskaliglivsmedelsproduktion. Bensodiazepinerberoendeframkallandepsykofarmaka.
- [Öl [51
Socialaåtgärderförjordbrukare.[25] Socialförsäkringsregister.
Åtgärderför attförberedaSverigesjordbrukoch Rättentill biståndinomsocialtjänsten.[30]
livsmedelsindustriför EG.[33] Kommunernasroll pâalkoholomrádetochinom
missbrukarvården.[31] Arbetsmarknadsdepartementet
Hälso-ochsjukvårdeni framtiden tremodeller.[38]
- Nyartställningsskyddslag.[32] Ettårmedbetalningsansvar.[49]
Politikmotarbetslöshet.[43] Serveringsbestämmelser.[50]
Ersättningvid arbetslöshet.[53] Överföring HIV-smittaav genomläkemedlet
Preconativ.[61]
Kulturdepartementet
Kommunikationsdepartementet Löneskillnaderochlönediskriminering.
Omkvinnorochmän arbetsmarknaden.[7] Postlag.[9]
Löneskillnaderochlönediskriminering.Omkvinnor Ökadkonkurrenspåjärnvägen.[13]
ochmän arbetsmarknaden.Bilagedel.[8] Förarprövare.[34]
Ägandetavradioochtelevisioni allmänhetenstjänst.
Finansdepartementet [17]
Utlärmingslagen partiellöversyn.en [24] Nyavillkor förekonomiochpolitik ekonomi- -
- Engränsför filmcensuren.[39] kommisionensförslag.[16]
Utvisning grund brott.[54]av Nyavillkor för ekonomiochpolitik ekonomi-
-
Statens 1993
offentliga utredningar
Systematisk förteckning
Näringsdepartementet Svenskareglerför internationellomfördelning oljaav videnoljekris.[15] Elkonkurrensmednätmonopol.[68] RevisorernaochEG.[69] Strategiför smâföretagsutveckling.[70]
Civildepartementet Trosabrytersigloss.Bytänkandeellerdemokratins räddning.[45] Vissakyrkofrágor.[46] Konsekvenservalmöjligheterav inomskola, barnomsorg,äldreomsorgochprimärvård.[47] Kommunalaverksamheteri egenförvaltningochi kommunalaaktiebilag.Enjämförandestudie.[48] Nymarknadsföringslag.[59] Organisationernasbidrag.[71] AttinhämtasynpunkterfrånmedborgarnaDet
kommunalaomröstningsinstituteti tillämpning.[72] Radikalaorganisationsförändringari kommuneroch landsting.[73] Kvalitetsmätningi kommunalverksamhet.[74] Kommunaltjänsteexportochinternationelltbistând.[77]
Miljö- och naturresursdepartementet AcceptansToleransDelaktighet.[18] Kommunernaochmiljöarbetet.[19] Miljöbalk.Del och [27]l Naturupplevelser bullerutan enkvalitet värna.att
l51l Handlingsplan buller.mot Handlingsplan buller.Bilagedel.[65]mot Lagominförande miljöbalken.[66]av SlutförvaringavanväntkämbränsleKASAMs
yttrandeöverSKBsFUD-program92.[67] Miljöskadeförsäkringeni framtiden.[78]