Beslut vid regeringssammanträde den 28 juli 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda frågor som rör regeringens ansvar för praxis i utlänningsärenden och prövningsförfarandet vid ansökan om uppehållstillstånd.

Utredaren skall * belysa hur nuvarande styrmedel fungerar och överväga vilka styrmedel regeringen bör ha i utlänningsärenden, * undersöka i vilka avseenden rättssäkerheten vid prövningen av an- sökningar om uppehållstillstånd kan ökas, och * lägga fram de författningsförslag som behövs.

Bakgrund

Regeringens ansvar för praxis

Tidigare gällde att beslut av Statens invandrarverk om avvisning och utvisning samt om flyktingförklaring och resedokument kunde överklagas till regeringen. Genom beslut i enskilda överklagandeärenden styrde regeringen praxis i utlänningsärenden.

Från den 1 januari 1992 gäller emellertid att sådana beslut av Invandrarverket i stället kan överklagas till en särskild myndighet, Utlänningsnämnden. Som motiv för att inrätta en särskild nämnd för prövning av dessa ärenden anfördes i propositionen om en särskild nämnd för utlänningsärenden (1991/92:30) främst den allmänna strävan att begränsa antalet ärenden hos regeringen. Även andra skäl talade för en sådan ordning. Departementschefen anförde i propositionen att ärenden om avlägsnande ofta har en livsavgörande betydelse för enskilda människor samtidigt som den praxis som tillämpas i dessa ärenden i många hänseenden får återverkningar för hela samhället. Det fanns därför enligt departementschefen utrymme för viss tvekan i det lämpliga i att flytta över den slutliga prövningen till en förvaltningsmyndighet. Behovet att avlasta regeringen löpande ärenden var emellertid enligt departementschefen så stort att en ordning med en nämnd som slutinstans borde införas.

För att säkerställa att ärenden av stor principiell vikt ändå skulle komma under regeringens prövning behölls möjligheten för Invandrarverket att enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen (1989:529) lämna över sådana ärenden till regeringen för beslut. Samma möjlighet att lämna över ärenden till regeringen fick också Utlänningsnämnden. Det framhölls i propositionen (s. 32) att möjligheten att lämna över ärenden till regeringen borde reserveras för fall där utgången kunde få omedelbar betydelse för ett stort antal fall eller där ärendet annars hade särskild principiell vikt.

Regeringens roll vid praxisbildningen har behandlats av en särskild utredare i betänkandet Utlänningslagen * en partiell översyn (SOU 1993:24). I betänkandet framför utredaren att det knappast kan råda några delade meningar om att regeringen har ett påtagligt behov av att kunna styra tillämpningen av utlänningslagen. Utredaren föreslår att regeringen skall ges ett uttryckligt bemyndigande att meddela de föreskrifter som behövs för prövningen av asylansökningar och andra ansökningar om uppehållstillstånd. Bemyndigandet, som kräver en ändring i utlänningslagen, kan enligt utredaren skapa garantier för en säker, likformig och konsekvent prövning. Betänkandet har remissbehandlats. Förslaget har kritiserats av flera remissinstanser, vilka ansett att förslaget fått en alltför generell utformning. Förslaget har därför inte bedömts kunna läggas till grund för lagstiftning i sin nuvarande form utan ytterligare beredning.

Mot bakgrund av att det i den allmänna debatten påstods att praxis i utlänningsärenden skärpts sedan Utlänningsnämnden inrättades till- kallades två särskilda utredare med uppdrag att redovisa hur praxis i asylärenden utvecklats under senare år. Det är av yttersta vikt att tilltron till asylprocessen är hög och att handläggningen upplevs som rättssäker och rättvis. Regeringen ansåg därför att ett underlag behövdes för att utröna om den framförda kritiken hade fog för sig. I betänkandet Utvärdering av praxis i asylärenden (SOU 1994:54) har utredarna (som arbetat under namnet Praxisutredningen) kunnat konstatera flera förbättringar i asylprocessen efter Utlänningsnämndens tillkomst, men även vissa brister i systemet. Bland annat har de funnit att dokumentlöshet i asylärenden kommit att få en mycket stor betydelse. Praxisutredningen anser det också vara en brist att muntlig handläggning inte förekommer i större utsträckning i Utlänningsnämnden, särskilt när det gäller ärenden där utgången är beroende av en trovärdighetsbedömning.

En särskild utredare tillkallas därför för att närmare överväga formerna för regeringens styrning av praxis.

Prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd

Av 2 kap. 5 § utlänningslagen följer att en ansökan om uppehålls- tillstånd i princip skall ha gjorts och att tillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige. Av samma paragraf framgår dock att det finns en rad undantag från denna huvudprincip, bl.a. om utlänningen har rätt till asyl här eller skall förena sig med en nära familjemedlem som är bosatt här och med vilken han tidigare sammanbott utomlands. En EES-medborgare kan vidare alltid ge in en ansökan om uppehållstillstånd här i landet. Regeringen har nyligen föreslagit vissa ytterligare undantag från huvudregeln (prop. 1994/95:21).

Ansökningar om uppehållstillstånd som i enlighet med huvudprincipen görs före inresan i landet är enligt 11 kap.2 och 3 §§utlänningslagen i stor utsträckning undantagna från förvaltningslagens regler om partsinsyn och om motivering av beslut. Avslagsbeslut kan i sådana fall heller inte överklagas. Som motiv för att beslut om uppehålls- och arbetstillstånd inte skulle kunna överklagas anfördes tidigare att det skulle innebära en alltför stor arbetsbelastning för regeringen (se bl.a. prop. 1968:158). I propositionen Ny utlänningslag m.m. (1988/89:86) anförde föredraganden att praxisbildningen och rättssäkerheten i denna typ av ärenden fick anses tryggad genom bestämmelsen om att Invandrarverket skulle kunna lämna över ärenden av principiell vikt till regeringen för avgörande. Någon generell möjlighet att få de nu angivna besluten överprövade borde därför inte införas. Om en ansökan om uppehållstillstånd som görs efter inresan i landet avslås skall samtidigt beslut meddelas om avvisning eller utvisning, om inte synnerliga skäl talar mot detta (4 kap. 6 § utlänningslagen). För ansökningar som görs här i landet gäller förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om partsinsyn och motivering av beslut. Avslagsbeslut kan också överklagas, dock endast i samband med att ett samtidigt meddelat avlägsnandebeslut överklagas.

Som tidigare nämnts har Praxisutredningen ansett det vara en brist att muntlig handläggning inte förekommer i större utsträckning i Utlänningsnämnden. Utlänningsnämnden har i ett yttrande den 27 maj 1994 med anledning av Praxisutredningens betänkande framhållit att en utgångspunkt måste vara ökad muntlighet i asylprocessen men att detta kräver att utlänningslagstiftningen ändras. Utlänningsnämnden har samtidigt anfört att tyngdpunkten i muntligheten bör ligga i första instans.

Utredaren skall mot bakgrund av det nu framförda också överväga vissa frågor som rör hanteringen av ärenden enligt utlänningslagen.

Uppdraget

Regeringens ansvar för praxis

Utredaren skall belysa hur de nuvarande styrmedlen för löpande kontroll av frågor om uppehållstillstånd fungerar och därvid särskilt beakta praxisbildningen genom beslut i enskilda ärenden och regeringens möjligheter att styra praxis genom att meddela föreskrifter. Erfarenheterna under senare tid har visat att det kan finnas ett behov för regeringen att i större utsträckning än i dag kunna styra praxisbildningen i utlänningsärenden. En metod kan då vara att vidga regeringens möjligheter att meddela föreskrifter som rör prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd. En annan kan vara att öka regeringens möjligheter att genom beslut i enskilda ärenden styra praxisutvecklingen.

Förslaget i betänkandet Utlänningslagen * en partiell översyn (SOU 1993:24) om att regeringen genom ändring i utlänningslagen skulle få ett vidgat bemyndigande att meddela föreskrifter bör övervägas på nytt mot bakgrund av den kritik som framförts vid remissbehandlingen. Ett vidgat bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter kräver också att ställning tas till i vilken utsträckning Invandrarverket och Utlänningsnämnden skall ha möjlighet enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen att lämna över ärenden till regeringen för avgörande. Behovet av sådana överlämnanden kommer helt klart att minska om möjligheterna att styra praxis genom föreskrifter ökas men det är tveksamt om det helt kommer att falla bort. Det finns nämligen en gräns för vad som kan regleras genom en förordning. Att det är möjligt att genom en förordning föreskriva vad som skall gälla för en viss grupp när i princip alla bör få stanna här är tämligen klart. Det är däremot svårt att i en förordning ange vilka skäl som skall anses vara tillräckliga för att uppehållstillstånd skall beviljas när förhållandena inte är sådana att i princip alla som tillhör en viss grupp bör få stanna här. Likaså bör det * om ett bemyndigande finns * vara möjligt att i förordning föreskriva att vissa särskilda skäl skall tillämpas vid prövning av asylansökningar (jfr 3 kap. 4 § andra stycket 2 utlänningslagen).

Oavsett om regeringen får ett vidgat bemyndigande att lägga fast praxis genom förordning eller inte, kan det ifrågasättas om såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden skall ha samma möjligheter som i dag att lämna över ärenden till regeringen för prövning på den grund att det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av utlänningslagen. Utlänningsnämnden har som överinstans till uppgift att lägga fast praxis. Principiellt kan det därför framstå som något märkligt att Invandrarverket skall ha möjlighet att * med förbigående av Utlänningsnämnden * lämna över ärenden direkt till regeringen därför att verket vill få klarhet i vilken praxis som bör gälla. Det kan å andra sidan också framstå som märkligt om Invandrarverket skulle vara tvingat att meddela ett avvisningsbeslut * trots att man egentligen anser att tillstånd bör beviljas * endast för att få en praxisfråga prövad av Utlänningsnämnden genom att avvisningsbeslutet överklagas dit. Mot ovanstående bakgrund skall utredaren närmare överväga i vilken utsträckning Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör ha möjlighet att lämna över ärenden till regeringens prövning för att få vägledning rörande praxis.

Såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden har i dag möjlighet att lämna över ärenden till regeringen för prövning även på andra grunder än för att få vägledning rörande praxis. Det gäller exempelvis om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt. Dessa grunder för överlämnande bör sannolikt finnas kvar även i fortsättningen. Det kan dock finnas skäl för utredaren att överväga om någon smärre ändring bör göras när det gäller dessa övriga grunder för överlämnande.

För att regeringen skall kunna pröva ett enskilt ärende krävs i dag att antingen Invandrarverket eller Utlänningsnämnden lämnar över ärendet till regeringens prövning. Asylprövningskommittén föreslog i sitt betänkande Utlänningsnämnd (SOU 1990:79, s. 130) att regeringen skulle få möjlighet att förbehålla sig avgörandet av ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Det kunde nämligen undantagsvis tänkas inträffa att regeringen bedömde det som nödvändigt att säkerställa att ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden kom under regeringens prövning oberoende av hur de underordnade myndigheterna såg på saken. Enligt kommittén kunde det t.ex. röra sig om ärenden av mycket stor betydelse från invandringspolitisk synpunkt eller ärenden av särskild vikt för Sveriges förhållande till främmande stat eller mellanfolklig organisation.

I propositionen om en särskild nämnd för utlänningsärenden (1991/92:30) anförde departementschefen att den av kommittén föreslagna ordningen skulle kunna skapa oklarheter i rollfördelningen mellan regeringen och Utlänningsnämnden och att den också fick anses utgöra ett avsteg från vanliga principer om förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. Någon möjlighet för regeringen att förbehålla sig beslutanderätten i vissa ärenden infördes därför inte i samband med att överklagandeärendena fördes över från regeringen till Utlänningsnämnden. Erfarenheterna sedan Utlänningsnämnden inrättades har emellertid visat att det kan finnas ett behov för regeringen att besluta i vissa ärenden utan att avvakta att ett ärende eventuellt lämnas över till regeringen från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden. Det kan exempelvis vara fråga om en ny kategori asylsökande där myndigheterna anser att ärendena bör vila i avvaktan på att situationen i hemlandet klarnar men där regeringen skulle kunna tänkas göra en annan bedömning. Samtidigt kvarstår de i propositionen framförda principiella invändningarna mot en sådan ordning.

De skäl som framfördes i propositionen mot en ordning där regeringen själv kan styra vilka ärenden den skall ta upp bör därför analyseras ytterligare. Regelsystemet måste dock givetvis uppfylla högt ställda krav på rättssäkerhet och förutsebarhet. Den enskilde får inte uppfatta det som ryckigt. Det går inte heller att bortse från att regeringen med en sådan ordning kan utsättas för stora påtryckningar att ta upp ett visst ärende även om det i och för sig inte är av en sådan karaktär att det finns någon anledning att regeringen prövar det. Utredaren skall i sina överväganden beakta dessa frågeställningar och lägga fram de förslag till förändringar som ett fördjupad analys av frågan ger anledning till. Det bör i sammanhanget beaktas att Praxisutredningen konstaterat att en positiv förändring efter Utlänningsnämndens inrättande är att man fått en mer enhetlig praxis.

Utredaren skall mot bakgrund av de erfarenheter som nu vunnits överväga också om det finns behov av en formell regel som ger myndigheter rätt att skjuta upp den slutliga prövningen av ett ärende tills situationen i hemlandet klarnar. En sådan ordning kan i dag diskuteras med tanke på förvaltningslagens regler om snabb handläggning.

Utredaren bör således förutsättningslöst överväga hur regeringen skall kunna ges ökade möjligheter att styra praxis. Det är angeläget att en ny ordning inte innebär att någon form av treinstansförfarande införs genom att den enskilde ges möjlighet att begära att regeringen skall pröva ett visst ärende.

Prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd

Det finns skäl att närmare utreda hur rättssäkerheten och därmed förtroendet för beslutsfattandet skall kunna ökas. Vid övervägandena bör beaktas hur asylprövningen sker i några andra länder och då framför allt inom EU. Vidare måste självfallet beaktas internationella konventioner och överenskommelser.

Prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd hos Invandrarverket, framför allt när det gäller asylärenden, har sedan lång tid utsatts för allvarlig kritik. Kritiken har främst inriktats på att hand- läggningsförfarandet inte är rättssäkert och att handläggningstiderna är alltför långa. Det har framförts bl.a. från advokater som i stor ut- sträckning sysslar med utlänningsärenden att bakgrundsmaterial delges parten i alltför liten utsträckning, att beslutsmotiveringarna ofta är alltför kortfattade och stereotypa och att muntligt förfarande före- kommer alltför sällan. Utlänningen ges inte tillfälle att framträda inför beslutsfattarna.

En rad olika åtgärder har under senare år vidtagits i syfte att korta handläggningstiderna och stärka rättssäkerheten. Förfarandet har ändrats i flera olika avseenden och Invandrarverket liksom andra berörda myndigheter har fått kraftigt förstärkta resurser. Det finns därför mycket goda förutsättningar för väsentligt kortare handläggningstider särskilt som antalet nya asylsökande nu minskar.

Genève-konventionen innehåller inga regler om själva asylförfarandet. UNHCR:s exekutivkommitté har emellertid i en rekommendation (nr 8) tagit upp asylprövningen. Enligt rekommendationen skall bl.a. en asylsökande ha rätt att få sin sak prövad av en särskild myndighet och ges rätt att begära omprövning av ett avslagsbeslut hos samma eller en annan myndighet. Om ansökan inte bedöms som uppenbart oriktig skall sökanden också ha rätt att stanna kvar i landet till dess överklagandet har prövats. Såväl Europarådskonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna som FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter tar upp rätten till omprövning av ett avlägsnandebeslut och även rätten för sökanden att företrädas av ett biträde. Liknande bestämmelser finns också i Europarådskonventionen om migrerande arbetstagare och i den Europeiska sociala stadgan.

Med beaktande av vad ovan anförts skall utredaren närmare överväga hur rättssäkerheten kan höjas på framför allt följande punkter. Det är väsentligt att de ändringar som utredaren kan komma att föreslå ger goda förutsättningar för korta handläggningstider.

Muntlighet

Utredaren skall överväga möjligheterna till ett ökat inslag av muntlig handläggning och förhandling vid asylprövningen. Även inom ramen för den rådande handläggnings- och beslutsordningen bör det finnas möjlighet till betydligt större inslag av muntlighet hos i första hand Invandrarverket men även hos Utlänningsnämnden. Det är väsentligt för rättssäkerheten och för tilltron till beslutsfattandet att muntlig handläggning och förhandling i större utsträckning än i dag ingår i ett förfarande där beslutet ofta har en livsavgörande betydelse för den enskilde.

Enligt 11 kap. 1 § utlänningslagen skall det i ett asylärende vid Invandrarverket ingå muntlig handläggning om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd. Motsvarande bestämmelser gäller för muntlig handläggning hos Utlänningsnämnden. Med muntlig handläggning avses varje form av muntlig kontakt med sökanden under ärendets handläggning. Muntlig förhandling innebär däremot att sökanden är närvarande och får tillfälle att yttra sig inför de personer som skall besluta i ärendet. Bestämmelser om förhandling finns i utlänningslagen endast när det gäller beslut om förvar och uppsikt i vissa fall. Invandrarverket tillämpar numera ett system där asylutredningen i stor utsträckning sker via en av sökanden själv avgiven skriftlig berättelse. Berättelsen kompletteras vanligen vid ett sammanträffande mellan sökanden och en handläggare vid verket. Muntlig handläggning förekommer således som ett regelmässigt inslag i handläggningen av asylärenden hos Invandrarverket.

Utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. har i sitt slutbetänkande (SOU 1994:60) tagit upp även frågan om muntlig handläggning. Däremot behandlas inte muntlig förhandling. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

Riksrevisionsverket har i sin rapport Hanteringen av asylärenden (RRV 1994:20) föreslagit bl.a. att beslut i asylärenden i stor utsträckning skall fattas i omedelbar anslutning till partssammansatta förhandlingar.

Beslutsmotiveringar

Utredaren skall överväga vad som ytterligare kan göras vad gäller utformningen av besluten hos såväl Invandrarverket som Utlännings- nämnden.

Utredaren skall vidare överväga om förvaltningslagens bestämmelser om motivering av beslut bör gälla för samtliga ärenden enligt utlänningslagen.

Genom ändring i sekretesslagen (1980:100) från den 1 juli 1989 gäller sekretess enligt 7 kap. 14 § även skälen för ett beslut. Det har inneburit vidgade möjligheter att på ett tillfredsställande sätt motivera avlägsnandebeslut. Samtidigt framförs fortfarande kritik mot såväl Invandrarverkets som Utlänningsnämndens beslutsmotiveringar. Kri- tiken riktas framför allt mot att det av besluten sällan framgår på vilket bakgrundsmaterial som ställningstagandet grundas. Trovärdigheten i beslutsfattandet skulle otvivelaktigt öka om sökanden i större utsträckning än i dag fick del av myndigheternas bakgrundsmaterial antingen genom besluten eller genom att länderrapporter publicerades i större utsträckning. Hänsyn måste samtidigt tas till att sekretess kan gälla för bakgrundsmaterialet enligt 2 kap. eller 5 kap.sekretesslagen. Det bör också noteras att Praxisutredningen ansett att Utlänningsnämnden i besluten redovisar den länderkunskap som legat till grund för beslutet på ett betydligt bättre sätt än regeringen tidigare gjorde.

Överklagande

Utredaren skall överväga för- och nackdelar med att införa en vidgad rätt att överklaga beslut om uppehållstillstånd.

Som framgått ovan kan den som får avslag på en ansökan om uppe- hållstillstånd som gjorts före inresan inte överklaga beslutet. Beslut i fråga om uppehållstillstånd kan överklagas endast om beslut om avvisning eller utvisning samtidigt meddelats.

Det är mycket vanligt att den som fått avslag på en ansökan om uppehållstillstånd före inresan ger in inte bara en utan flera förnyade ansökningar som då måste prövas av Invandrarverket. Om i stället en rätt att överklaga besluten infördes i denna typ av ärenden skulle sannolikt antalet förnyade ansökningar minska kraftigt. De motiv som redovisats inledningsvis och som tidigare anförts mot att införa en sådan rätt i denna typ av ärenden kan inte anses ha samma tyngd som tidigare. I sammanhanget måste vidare beaktas EES-avtalets regler om överklagande av beslut (se direktiv 64/221/EEG, artikel 9).

Övrigt

Utredaren är oförhindrad att ta upp även andra förslag till ändringar som kan innebära en mer rättssäker och effektiv handläggning. Utredaren skall samråda med och följa arbetet i utredningen om översyn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken (Ku 1993:01).

Om utredarens förslag i någon del skulle kunna komma att leda till ökade utgifter, skall utredaren samtidigt ange hur en sådan utgiftsökning skall finansieras. Utredaren skall vidare beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43), angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) och om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 mars 1995.