Statsrådet Birgit Friggebo Kulturdepartementet

Jag har haft uppdraget att göra en översyn av vissa delar av utlän- ningslagen (l989:529). Jag har valt att redovisa resultatet av arbetet i etapper och sålunda lagt fram dels en PM (1992-10-27) med förslag till en legal reglering av massflyktssituationer, dels ett delbetänkande (SOU 1993:24) med förslag till ändringar i lagen. Återstående delar av uppdraget redovisas med detta betänkande med vars avgivande jag alltså anser mig ha slutfört mitt uppdrag.

Jag har även i denna avslutande etapp biträtts av experterna Leo Björklund, f.d. avdelningsdirektör vid Invandrarverket, Ursula Grundell, departementsråd, och Bengt Ranland, kansliråd, båda vid Kulturdepartementet, och Håkan Sandesjö, ordförande i Utlännings- nämnden.

Vid återgivandet av författningstexten och utformningen av för- slagen har jag inte beaktat riksdags— eller regeringsbeslut som har fattats efter 1994-03-15.

Björklund har avgett ett särskilt yttrande.

Stockholm i april 1994

Per-Erik Nilsson

• Sida 4
•  Original

• Sida 5
•  Original

1. Inledning

Mitt utredningsuppdrag (dir. 1992251)1 gäller översyn av vissa delar av utlänningslagen m.m. Jag har tidigare dels i en PM (1992-10-27) med förslag till legal reglering av massflyktssituationer, dels i ett delbetänkande (SOU 1993124) redovisat resultatet av de delar av uppdraget där jag funnit det mest angeläget med ändring och/eller tillägg. Nu återstår att pröva vilka tekniska och andra justeringar som bör göras för att underlätta tolkning och tillämpning av utlännings- lagen (1989:529; UtlL). I de delarna görs i direktiven hänvisning till förslag och synpunkter som Invandrarverket (SIV) och Rikspolis- styrelsen (RPS) i skilda skrivelser har fört fram och vilka föranletts främst av de erfarenheter som den praktiska tillämpningen av utlän— ningsförfattningarna har gett. Men direktiven utesluter inte att jag tar upp också andra delar av regleringen där jag bedömer att justeringar behövs.

De författningsbestämmelser där ändringar, tillägg eller förtyd- liganden bedömts eller nu bedöms nödvändiga eller önskvärda regle— rar vitt skilda områden; de hänger med andra ord sakligt sett inte ihop. I detta förhållande ligger förklaringen till det sätt på vilket jag redovisar denna avslutande etapp av utredningsarbetet. Omedelbart efter denna inledning följer sålunda en sedvanlig sammanställning av samtliga förslag till ny lydelse av berörda paragrafer (uppställda i kapitel— och paragrafordning) med den nuvarande lydelsen parallell— ställd. Därefter följer ett övervägandeavsnitt där varje berörd paragraf behandlas i underavsnitt under egen rubrik vilket inleds med den föreslagna nya lydelsen av paragrafen. Övervägandeavsnittet är alltså tekniskt sett utformat som en "traditionell" specialmotivering. Har övervägandena lett mig till slutsatsen att någon ändring inte bör göras, redovisas under den aktuella rubriken enbart de överväganden som lett fram till den slutsatsen.

• Sida 8
•  Original

Det förekommer att jag här behandlar paragrafer i vilka jag i tidigare redovisningar föreslagit ändringar; i några fall har förslag till ändring i UtlL lagts på riksdagens bord. Dessa paragrafer återges då i den lydelse de har idag.

• Sida 9
•  Original

2. Författningsförslag

2.1. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen

(1989:529)

Härigenom förordnas i fråga om utlänningslagen (1989:529) dels att nuvarande 2 kap. 5 å skall betecknas 5 a å, dels att det i lagen skall införas, i 2 kap. två nya paragrafer, 5 b och 5 c åå, och i 7 kap. en ny paragraf, 17 å,

dels att 2 kap. 6 å, 4 kap. 6 och 9 åå, 5 kap. 3 å, 6 kap. 1 och 9 åå, 7 kap. 10 å, 8 kap. 7, 12 och 16 åå samt 9 kap. 1 å skall ha nedan

angiven lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

Så

Om utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan om uppe- hållstillstånd görs eller prövas, får ansökan inte bifallas.

Detta gäller dock inte om

1. utlänningen har rätt till asyl här,

2. utlänningen skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige, och som han tidigare har sammanlevt med utomlands, eller

3. det annars finns särskilda skäl.

Saå

En utlänning som vill bosätta sig i Sverige skall ha fått uppe- hållstillstånd innan han reser in i landet. Görs ansökan om uppe- hållstillstånd efter inresan får den inte bifallas. Detta gäller dock inte om det skulle strida mot Sveriges internationella åtagan- den, vara inhumant mot utlän— ningen eller någon som står ho- nom nära eller annars överskrida rimlighetens gränser att kräva att utlänningen lämnar landet för att utifrån ansöka om uppehållstill- stånd.

• Sida 10
•  Original

Nuvarande lydelse

Om utlänningen skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får dock en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas bara om an- sökan grundar sig på omständig— heter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om

]. utlänningen har rätt till asyl här, eller

2. det annars finns synnerliga skäl av humanitär art.

Regeringen får föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas även i andra fall än som anges i andra stycket om det följer av en överenskommelse med främmande stat.

Föreslagen lydelse

Görs ansökan om uppehålls- tillstånd av en utlänning som be— finner sig i landet men som enligt ett lagakraftvunnet förordnan- de skall avvisas eller utvisas härv ifrån gäller bestämmelserna [

5cå'.

Sbå'

En ansökan om uppehållstill- stånd för att förlänga en pågå- ende vistelse härför besök eller av liknande anledning får bifallas om utlänningen kan åberopa sak- liga skäl förförlängningen. Där- vid gäller dock att förlängningen inte, med mindre det föreligger synnerliga skäl, får gälla längre tid än det ursprungliga tillståndet och inte i någotfall längre än ett ar.

56,6

Föreligger det ett lagakraft— vunnet förordnande om att en ut- länning skall avvisas eller utvisas ur landet, får en ansökan om uppehållstillståndfrån honom bi- fallas medan han befinner sig i Sverige bara om ansökan grun- dar sig på omständigheter som inte prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om

]. han har rätt till asyl här, eller

2. det annars föreligger syn- nerliga skäl av humanitär art.

• Sida 11
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

öå

Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag eller vissa slag av arbeten och förenas med de övriga villkor som kan behövas.

I fråga om arbetstillstånd till- lämpas 5 5 första och andra stycket på motsvarande sätt.

I fråga om arbetstillstånd till- lämpas 5 a 5 på motsvarande sätt.

Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd.

4 kap.

Om en ansökan om uppehålls- tillstånd avslås eller ett uppe- hållstillstånd återkallas medan ut— länningen befinner sig i Sverige skall samtidigt beslut meddelas om avvisning eller utvisning, om inte synnerliga skäl talar mot detta.

När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att föränd- ra en påföljd, som en utlänning har dömts till förutom utvisning, får domstolen även meddela det beslut beträffande utvisningen, som förändringen av påföljd ger anledning till.

öå

Avslås en ansökan om uppe- hållstillstånd eller återkallas ett sådant tillstånd medan utlänning— en befinner sig i Sverige, skall samtidigt förordnas att utlänning- en skall avvisas eller utvisas. Sådant förordnande får under- låtas om det finns anledning anta att utlänningen redan har lämnat landet eller annars särskilda skäl talar mot att det meddelas.

9å

Dömer domstolen en utlän- ning, som enligt ett lagakraft- vunnet förordnande av en utlän- ningsmyndighet skall avvisas eller utvisas från landet, till fängelsepåföljd utan att samtidigt förordna om hans utvisning på grund av brottet, skall domsto- len avgöra om fängelsepåföljden skall avtjänas eller inte innan av-

visningen eller utvisningen verk- ställs.

• Sida 12
•  Original

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Står en utlänning, som skall avvisas eller utvisas enligt ett lagakraftvunnet förordnande av en utlänningsmyndighet, under åtal för gärning på vilken kan följa fängelse, skall åklagaren avgöra om åtalet skall prövas eller inte innan avvisningen eller utvisningen verkställs.

När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att förändra en påföljd, som en utlänning har dömts till förutom utvisning, får domstolen även meddela det be- slut beträffande utvisningen, som förändringen av påföljd ger an- ledning till.

5 kap.

Om en utlänning vid ankom- sten till Sverige eller därefter ansöker om uppehållstillstånd, får Statens invandrarverk eller polismyndigheten ta hand om hans pass eller annan identit- etshandling i avvaktan på att han får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.

3å

Utlänningsnämnden, Statens invandrarverk eller polismyndig- heten får ta hand om pass eller annan identitetshandling för en utlänning som vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om uppehållstillstånd. Handlingen får behållas till dess utlänningen får det begärda tillståndet eller lämnar landet.

Polismyndigheten får i sam- band med verkställigheten av ett förordnande om avvisning eller utvisning ta hand om handling, som avses iförsta stycket, i avvaktan på att verkställigheten kan ske.

• Sida 13
•  Original

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

För utredning i samband med inresa eller utresa eller i sam— band med kallelse eller hämtning enligt 5 kap. 6 å får en utlänning hållas kvar, dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar, om inte beslut har meddelats om förvar enligt 2 eller 3 å.

Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ett ärende om uppe- hållstillstånd, avvisning eller ut— visning. l ärenden som handläggs av regeringen får det statsråd, som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, under handläggningen besluta om för- var eller uppsikt. Beslut att ta eller hålla kvar någon i förvar kan inte fattas av regeringen. Motsvarande gäller beträffande uppsikt.

Den verkställande myndig- heten fattar beslut om förvar eller uppsikt, när ett beslut om avvisning eller utvisning har lämnats till myndigheten för verkställighet.

Utan hinder av första stycket får ett beslut om förvar eller uppsikt meddelas av Statens invandrarverk i ett ärende där handlingarna ännu inte har sänts över till Utlänningsnämnden och

2.2. Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (1989:547)

Regeringen föreskriver med stöd av 2 kap. ] å andra stycket ut-

länningslagen (1989:527)

dels att det i 2 kap. utlänningsförordningen skall införas en ny rubrik respektive en ny paragraf, 2 a å, av nedan angiven lydelse, dels att 3 kap. 1 å skall ha nedan angiven lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2kap. 2aå

Viserings giltighetstid och vistelses längd

Med en viserings giltighetstid avses den tidsperiod under vilken en utlänning med stöd av vise- ringen får resa in i Sverige.

Giltighetstiden skall bestämmas utifrån syftet med besöket och de skäl som i övrigt åberopas. Den får inte, om det inte finns synner- liga skäl, överstiga två år.

Bestäms en visering att gälla för längre tid än sex månader, för- längs rätten till vistelse här i landet enligt 2 kap. ] å utlänningslagen (1989:529) med en månadför var- je tremånadersperiod med vilken giltighetstiden överstiger sex må— nader.

Såväl viseringens giltighetstid som längden av den tillåtna vistelsetiden i Sverige skall fram- gå av det bevis som enligt 7 å skall införas i utlänningens pass eller annan handling.

• Sida 21
•  Original

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

Den tid av tre månader under vilken en utlänning enligt 1 kap. 4 å utlänningslagen (1989:529) inte behöver ha uppehållstillstånd vid vistelse i Sverige (uppehålls- tillståndsfri tid) beräknas från den tidpunkt då utlänningen reste in i Sverige eller i annat nordiskt land från ett utomnordiskt land. Om utlänningen inte är skyl- dig att ha visering i Sverige och har uppehållstillstånd i annat nordiskt land, får han dock under tillståndets giltighetstid vistas i Sverige under en tid av tre månader utan att ha uppe— hållstillstånd här.

lå

Den tid, under vilken en utlän- ning enligt 1 kap. 4 å utlännings- lagen (1989z529) inte behöver ha uppehållstillstånd vid vistelse i S v e ri g e (uppehållstillståndsfri tid) beräknas från den tidpunkt då utlänningen reste in i Sverige eller i annat nordiskt land från ett utomnordiskt land. Om utlän- ningen inte är skyldig att ha vise- ring i Sverige och har uppe- hållstillstånd i annat nordiskt land, får han dock under till— ståndets giltighetstid vistas i Sverige.

• Sida 22
•  Original

• Sida 23
•  Original

3. Förslagen

3.1. Utlänningslagen

3.1.1. Ansökan om uppehållstillstånd efter inresa

Förslag till ny lydelse och ny beteckning av 2 kap. 5 å och till två nya paragrafer 5 b och 5 c åå.

Saå

En utlänning som vill bosätta sig i Sverige skall ha fått uppe- hållstillstånd innan han reser in i landet. Görs ansökan om uppe- hållstillstånd efter inresan får den inte bifallas. Detta gäller dock inte om det skulle strida mot Sveriges internationella åtaganden, vara inhumant mot utlänningen eller någon som står honom nära eller annars överskrida rimlighetens gränser att kräva att utlän- ningen lämnar landet för att utifrån ansöka om uppehålls- tillstånd.

Görs ansökan om uppehållstillstånd av en utlänning som befin- ner sig i landet men som enligt ett lagakraftvunnet förordnande skall avvisas eller utvisas härifrån gäller bestämmelserna i 5 c å.

5bå.

En ansökan om uppehållstillstånd för att förlänga en pågående vistelse här för besök eller av liknande anledning får bifallas om utlänningen kan åberopa sakliga skäl för förlängningen. Därvid gäller dock att förlängningen inte, med mindre det föreligger synnerliga skäl, får gälla längre tid än det ursprungliga till- ståndet och inte i något fall längre än ett år.

Scå

Föreligger det ett lagakraftvunnet förordnande om att en utlän- ning skall avvisas eller utvisas ur landet, får en ansökan från honom bifallas medan han befinner sig i Sverige bara om ansö-

• Sida 24
•  Original

kan grundar sig på omständigheter som inte prövats förut i ären- det om hans avvisning eller utvisning och om

1. han har rätt till asyl här, eller

2. det annars föreligger synnerliga skäl av humanitär art.

Uppdraget

I 2 kap. 3 och 4 åå finns angivna de förutsättningar under vilka en utlänning kan få tillstånd att bosätta sig här i landet. Paragraferna är renodlat materiella till sitt innehåll; att ett uppehållstillstånd förut- sätter ansökan och att denna måste göras och i princip vara beviljad före inresan i Sverige följer av bestämmelserna i 5 å. Avsteg från denna senare, till sin karaktär formella huvudregel får enligt 5 å andra och tredje styckena göras och en ansökan från en utlänning som finns här följaktligen bifallas om

1 utlänningen har rätt till asyl här, 2 utlänningen skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och som han tidigare sammanbott med utomlands, eller 3 det annars finns särskilda skäl.

Den som vill ha uppehållstillstånd kan alltså inte först resa in i Sverige — med eller utan visering — och under vistelsen här söka och beviljas uppehållstillstånd. Den som rest hit, måste efter vistelsen lämna landet innan han eller hon söker tillstånd, stannar han/hon kvar skall han/hon avvisas. Detta är alltså huvudregeln. Regleringen har, inte minst på senare tid, livligt diskuterats. Diskussionen har främst gällt tillämpningen av p. 3 som på vissa håll uppfattas som alltför re- striktiv. Andra har ifrågasatt om en generellt utformad undantags— regel alls är motiverad. I förarbetena (prop. l979/80:96 s. 34), där principen om tillstånd före inresa etablerades, motiverades regeln med att förhållandena kunde vara sådana att det skulle vara stötande för rättskänslan att kräva att utlänningen skall lämna landet för att an— söka om ett tillstånd som han eller hon ändå kan påräkna.

SIV påpekar i en skrivelse (daterad 1991—07—10) att punkten 3 numera och i motsats till vad som tidigare var fallet inte säger någon-

• Sida 25
•  Original

ting om vad som skall gälla när ansökan om uppehållstillstånd (UT) görs av någon som befinner sig här och fråga blir om förlängning av ett besök efter den "UT—fria" tiden eller efter beviljad visering. SIV konstaterar att de vägledande uttalanden som görs i förarbetena är anpassade till "bosättningsfallen" och fortsätter:

Begreppet "särskilda skäl" är vad lagstiftningen anger för tillämp- ning av undantagen även för "besöksfallen". De vägledande uttalanden som görs i prop. 1988/89:86 s. 149 är anpassade till bosättningsfall (bristande hälsa, hög ålder, hinder för ny utresa) och kan inte appli- ceras på besöksfallen. Begreppet "vägande skäl" för besöksfallen en- ligt tidigare regler kom med tiden att få ett ytterst uttunnat innehåll för besöksfallen. Knappast mer än att vistelsens karaktär av besök gjordes trolig kom i praktiken att krävas för att ge tillstånd. Även om det uttalats att den nya lagstiftningen inte avsetts innebära någon än— dring, är det svårt att i tillämpningen ge uttrycket "särskilda skäl" ett alltför uttunnat innehåll. När den nya lagen använder begreppet "sär- skilda skäl" måste det — om inte begreppet i detta sammanhang skall ges en annan innebörd än den vedertagna — betyda att en avsevärd skärpning skulle få göras i förhållande till tidigare tillämpning.

Särskilt mot bakgrund av att SIV avser ge fortsatt delegering till polismyndighetema i fråga om UT för förlängda besök, är det ange- läget att få en klarare lagregel och en uppfattning om statsmakternas syn på tillämpningen.

I direktiven uttalas att jag, i anslutning till behandlingen av den av SIV väckta frågan, bör överväga "om inte regeln kan mjukas upp så att det blir möjligt t.ex. att undvika att en utländsk medborgare måste lämna landet för att ansöka om ett tillstånd som det inte kan råda några tvivel om att han eller hon kommer att få".

Närmare om motiven bakom den nuvarande regleringen och SIV:s utveckling av sitt ändringsförslag

Från prop. 1988/89:86 (s. 59 i) kan detta återges:

— Sedan år 1981 gäller som huvudregel att uppehållstillstånd skall ha erhållits före inresa i Sverige (33 å UtlF). Den som söker uppe- hållstillstånd vid eller efter ankomsten eller som är här när ansö- kan prövas får normalt avslag. Bestämmelsen infördes för att skapa bättre möjligheter för en konsekvent invandringspolitik. Vissa grupper har emellertid undantagits från förbudet att resa in i

• Sida 26
•  Original

Sverige för bosättning utan att först ha beviljats uppehållstillstånd. Det är till en början de utlänningar som är befriade från kravet på uppehållstillstånd samt de som omfattas av reglerna om rätt till asyl eller annat skydd i 3, 5 eller 6 å UtlL. Vidare är det utlän— ningar som skall förena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige. Här krävs dessutom att de har sammanlevt med varandra utom riket. Slutligen kan undantag göras för det fall utlänningen av något skäl av synnerlig vikt bör tillåtas resa in i Sverige.—

I specialmotiveringen (s. 149) utvecklas närmare vad som skall för- stås med "särskilda skäl". Det heter där att särskilda skäl kan före-

ligga

om utlänningen har ett uppehållstillstånd som har meddelats för annat ändamål än besök och som går ut medan ansökan är föremål för prövning. Ett annat fall, som inte är ovanligt, är att det är fråga om en utlänning som bör beviljas uppehållstillstånd och där det på grund av utlänningens hälsa eller höga ålder framstår som orimligt att be— gära att ansökan skall göras från hemlandet. Andra exempel på fall då en ansökan om uppehållstillstånd bör prövas trots att inresan redan har skett i landet är då det kan antas att utlänningen skulle bli för- hindrad att på nytt lämna sitt land. Detsamma gäller det fallet att en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här i landet bosatt person som han eller hon redan har eller väntar barn med.

SIV föreslår nu att den aktuella paragrafen utformas så att besöks- fallen och behovet av förlängning i särskilda lägen regleras särskilt. En sådan reglering bör enligt SIV kompletteras med motivuttalanden som klargör att

det måste ankomma på sökanden att göra troligt att det endast rör sig om en tidsbegränsad vistelse. Han måste också visa att försörjning— en är tryggad utan arbete under tilltänkt vistelsetid.

Även om kraven inte behöver ställas högt, skall det också finnas något skäl till att ansökan inte från början gjorts för hela den avsedda vistelsetiden.

Vidare bör det föreligga ett rimligt förhållande mellan en första vistelsetid och den sökta förlängningen. Om exempelvis visering sökts och erhållits för ett 14 dagars besök, kan en'förlängning knappast få gälla mer än en eller två veckor.

Slutligen bör gälla att UT för besöksvistelser överhuvudtaget inte bör komma i fråga utöver vissa tidslängder. Den UT-fria tiden tre

• Sida 27
•  Original

månader får anses vara den normala maximitiden för en besöks- vistelse utan speciell orsak. En viseringspliktig person bör kunna tillåtas en sådan vistelsetid utan särskild prövning utöver att karak- tären av besök görs trolig. För rena turistbesök — särskilt om det gäller personer i arbetsför ålder — bör normalt vistelsetider om högst sex månader tillåtas. För nära släktbesök (föräldrar, barn) bör nor- malt högst ett års vistelse komma i fråga, under exceptionella om— ständigheter högst ett och ett halvt år. För vän- och mera avlägsna släktbesök bör bara vistelsetider under ett år tillåtas. Sökanden bör in- formeras om att förlängd vistelsetid inte kan påräknas, i regel genom att det anges i beslutet.

För personer beträffande vilka det står klart att de skulle beviljas UT för bosättning om de önskar detta, bör längre tillståndstider kunna tillåtas än de som angetts.

SIV har i en senare skrivelse till regeringen (daterad 1992—12-22) i samband med att verket lämnade över ett antal ärenden för regeringens prövning, föreslagit att bestämmelsen om "särskilda skäl" i 2 kap. 5 å första stycket inte skall tillämpas i sådana fall, där en utlänning väntar med att söka uppehållstillstånd till dess det före— ligger en omständighet som enligt praxis konstituerar ett "särskilt skäl".

Denna senare skrivelse får, oavsett att den är föranledd av att "ut— länningar, män såväl som kvinnor, reser in och vistas här illegalt till dess anknytning med graviditet föreligger", anses i den meningen ha en generell räckvidd och realiter gälla frågan om inte regeln i punkt 3 — samtidigt som den semantiskt innebär en skärpning i besöksfallen — i andra situationer blivit alltför generös.

Utlänningsnämnden, som regeringen beredde tillfälle att yttra sig över SIV:s skrivelse, konstaterar att SIV:s förslag gäller frågan om en person måste lämna landet för att utifrån söka uppehållstillstånd "trots att den personen har rätt att få sin ansökan prövad enligt 2 kap. 5 å andra stycket 3". Nämnden förordar att den översyn av bl.a. det aktu- ella lagrummet, som jag har att göra, skall avvaktas innan ställning tas till SIV:s propå.

• Sida 28
•  Original

Överväganden

Rättsläge och utgångspunkter

Enligt 5 å utlänningslagen skall den utlänning som vill bosätta sig i Sverige ha beviljats uppehållstillstånd före inresan. Detta är huvud— regeln från vilken undantag får göras. Den debatt som förts och förs gäller främst tillämpningen av den möjlighet att dispensera från huvudregeln som öppnas genom att en ansökan inifrån, dvs. medan utlänningen befinner sig i Sverige, får bifallas om det finns "särskilda skäl" (2 kap. 5 å andra stycket punkt 3). Vad som utgör särskilda skäl kan inte utläsas av lagtexten; vid tillämpningen i det enskilda fallet får ledning hämtas från de uttalanden som görs i förarbetena och den praxis som utbildas genom avgöranden av regeringen och Utlännings— nämnden.

Innan tillämpningen av 5 å i ljuset av förarbeten och praxis be- handlas, kan det vara på sin plats att något uppehålla sig vid den lag- tekniska utformningen av gällande reglering. Det kan då konstateras att 5 å, såvitt gäller första och andra styckena sedda tillsammans, tveklöst är en hybrid lagtekniskt sett. Första stycket är utformat som en materiell regel men är formell till sin natur. En ansökan om uppe- hållstillstånd får normalt inte bifallas om den görs av en utlänning som befinner sig här i landet när ansökan görs (eller prövas). Vistelse utanför landet är alltså i princip en förutsättning för prövning och en ansökan "inifrån" skall — om sedvanlig processuell teknik tillämpas — inte tas upp till prövning (=avvisas) och inte, som paragrafen före- skriver, lämnas utan bifall (=avslås). Ett avslag förutsätter en mate- riell prövning, dvs. en bedömning av de skäl som åberopats eller de omständigheter som annars föreligger. Andra stycket är däremot ren- odlat materiellt till sin karaktär. En materiell prövning måste näm- ligen till om utlänningen hävdar antingen att han eller hon är berätti— gad till asyl eller skall återförena sig med en nära familjemedlem eller annars har särskilda skäl för en ansökan; ett "naket" påstående om asyl är t.ex. inte tillräckligt. Utfallet av den prövningen blir då bi— fall till eller avslag på ansökan. Det bör noteras att prövningen av asylpåståendet görs utifrån de regler som återfinns i 3 kap. 1—4 åå i lagen och inte, som fallet är när det gäller "återföreningspåståendet"

• Sida 29
•  Original

respektive "särskildza skälpåståendet" direkt med stöd av regleringen i 5 å.

Utformningen av regleringen gör alltså att beslutsfattaren inte kan nöja sig med att avgöra om ansökan görs "inifrån eller utifrån"; ett "avslag" på ansökan på formell grund är i verkligheten uteslutet. Myndigheten måste-, i alla lägen gå in i en bedömning i sak av den gjorda ansökan och alltså fråga sig om skälen är sådana att det kan bli fråga om att pröva tt.ex. om förutsättningarna för asyl som de anges i 3 kap. är uppfyllda.. Det kan för övrigt ifrågasättas om inte besluts- myndigheten enligtt allmänna förvaltningsrättsliga principer är ex officio skyldig att, även om någon i andra stycket angiven omständig- het inte explicit åberopats, undersöka om inte det stycket kan bli tillämpligt.

När det gäller tillämpningen av andra stycket knyter sig intresset primärt till innebörden/tolkningen av begreppet "särskilda skäl". Att den som är berättigad till asyl skall få stanna här följer redan av vår anslutning till 1951 års Geneve-konvention och den kvalificerade form av anknytning som beskrivs i andra stycket p. 2 kan endast vålla smärre, om ens några, tillämpningssvårigheter.

I prop. 1988/89286 ges ett antal exempel på situationer där sär- skilda skäl skall anses vara för handen (s. 149). Här skall inte upp- repas vad där sägs, det får vara tillräckligt med att erinra om det ut- talande, som gjordes när kravet på uppehållstillstånd före inresan in- fördes (prop. l979/80:96) och enligt vilket avsteg från huvudregeln kunde vara motiverade när det skulle vara "stötande för rättskänslan" att kräva att utlänningen lämnar landet innan hans ansökan prövas (s. 34). I praxis har särskilda skäl ansetts föreligga när sökande blivit 80 år vid beslutstillfället; i några fall har undantagsbestämmelsen till- lämpats när sökanden varit något yngre men sjuklig. Sammanboende i minst ett år anses i praxis konstituera särskilda skäl; för att undantag skall kunna göras måste dock utlänningens identitet vara klarlagd och att han eller hon innehar giltigt pass. I några fall har en längre tids (2 år) etablering på den svenska arbetsmarknaden ansetts utgöra sär— skilda SkäL Starka humanitära skäl har också ansetts motivera avsteg från huvudregeln. Wikrén-Sandesjös kommentar till Utlänningslagen (4:e uppl. 1992) innehåller en utförlig praxisredovisning på s. 81 till vilken här kam hänvisas. ] senare avgöranden har Utlänningsnämnden

• Sida 30
•  Original

uttalat bl.a. att tid då hustrun befunnit sig i landet utan uppehållstill- stånd inte får tillgodoräknas i ett samboförhållande (UN beslut 1992-10-15), att tid då sökande vistats i Sverige under falsk identitet inte får tillgodoräknas vid tillämpningen av 5 å andra stycket p. 3 (UN beslut 1993—10-05), att särskilda skäl har ansetts föreligga då en kvinna utsatts för sexuella trakasserier i hemlandet (UN beslut 1993—06—30), att den omständigheten att en underårig svensk kvinna väntar barn med en utländsk man inte utgör en ovillkorlig rätt att få en ansökan från den senare prövad efter inresan (UN beslut 1993-07-15), att ett samboförhållande där en av parterna varit under 18 år inte har beaktats vid tillämpning av undantagsregeln (UN 1992-10-15); utgången blev den motsatta i ett ärende där paret i ett samboförhållande, av vilka den ena parten var under 18 år, väntar barn (UN beslut 1993-01-21).

Slutsatser och förslag

Direktiven formulerar det krav på förändringar av den nuvarande ordningen som har rest från olika håll, som ett önskemål om en upp- mjukning av regeln så att den utlänning som tvivelsutan skulle ha fått ett tillstånd om han eller hon sökt utifrån, också skall få det när an- sökan görs inifrån. Utformas regleringen i enlighet med det önske— målet kommer, sakligt sett dagens presumtion eller, om man så vill, huvudregel att en inifrån gjord ansökan skall avslås att ersättas av sin motsats; en sådan ansökan skall behandlas på samma sätt som en uti- från gjord, dvs. den skall bifallas om det inte finns omständigheter i ärendet som talar mot ett bifall. Om denna nya presumtion/huvud- regel formuleras i lagtext. skulle 2 kap. 5 å första och andra styckena kunna lyda (tentativt) så här:

En utlänning som vill bosätta sig här skall ha fått uppehållstillstånd innan han reser in i landet. En ansökan som görs efter inresan skall därför lämnas utan bifall om inte utlänningen

1. enligt bestämmelserna i 3 kap har rätt till asyl här eller

2. uppfyller något av de krav som 4 å ställer upp för att uppehålls— tillstånd skall få ges och särskilda omständigheter inte talar mot ett bifall till ansökan.

• Sida 31
•  Original

Så utformad blir bestämmelsen emellertid materiellt skäligen inne- hållslös. Att undantag får göras från den inledningsvis angivna huvud- regeln följer redan av andra bestämmelser i lagen. 4 å säger att uppe— hållstillstånd " år" ges i de i paragrafen definierade situationerna, dvs. paragrafen förutsätter en diskretionär prövning av alla ansökningar om uppehållstillstånd. Den prövningen resulterar givetvis i avslag när det kommit fram omständigheter som talar mot ett bifall. Och att den som är berättigad till asyl skall få sin ansökan bifallen även om han eller hon befinner i landet när den görs, det följer redan av Geneve- konventionen till vilken Sverige anslutit sig. En regel utformad på nyss angivet sätt kan sålunda i själva verket saklöst avvaras; 5 å första och andra styckena kan alltså med denna lösning utgå ur lagen. Något behov av en övergripande regel som säger att ansökan om uppehålls- tillstånd skall sökas och vara beviljad före inresan finns i det antagna fallet inte heller.

Det kan konstateras att de som är kritiska till den nuvarande ord- ningen inte sällan skjuter in sig på regleringen som sådan när det egentligen är sättet att tillämpa den på som man är missnöjd med; generellt sett kan hävdas att kritiken egentligen gällt och gäller den, som det anses, alltför restriktiva tillämpningen av dispenskriteriet "särskilda skäl" (2 kap. 5 å andra stycket p. 3). Samtidigt som det skall slås fast att tillämpningen av det sistnämnda kriteriet i avgörande grad styrs av de uttalanden av statsmakterna som återfinns i för- arbetena, kan man naturligtvis fråga sig om det är en rimlig ordning att kräva att den utlänning som, såvitt kan bedömas, väl fyller kri- terierna för tillstånd skall tvingas åka ut från landet och därifrån söka det tillstånd som han eller hon, om än inte sällan efter lång väntan, med största sannolikhet kommer att få. Skall utlänningen behöva vara gammal, sjuk eller på motsvarande sätt "kvalificerad" för att få bifall till en inifrån gjord ansökan? Och är det rätt att kräva att en relation, vars allvar det i och för saknas anledning att ifrågasätta, mellan två människor skall ha varat en bestämd tid för att tillstånd skall kunna ges efter en ansökan inifrån?

För den som svarar "nej" på de nu ställda frågorna är sannolikt slutsatsen given; regleringen kan avvaras. Han eller hon kan också bygga under sin slutsats genom att hänvisa till det förhållandet att regleringen sedan någon tid försetts med både principiellt och prak-

• Sida 32
•  Original

tiskt omfattande och betydelsefulla undantag. I och med EES—avtalets ikraftträdande 1994-01-01 har medborgare i avtalsländerna eller den som är gift med en sådan medborgare en ovillkorlig rätt till uppe- hållstillstånd här under i varje fall fem år. Den thailändska hustrun till en dansk medborgare, som avser att arbeta här i landet, skall alltså få sitt uppehållstillstånd oavsett varifrån ansökan görs.

Jag delar uppfattningen att den nuvarande regleringen med krav på tillstånd före inresan i första hand genom det sätt på vilken den — i principiell överstämmelse med direktiven — tillämpas, framstår som alltför rigid och ogenerös på gränsen till inhuman. Å andra sidan är det obestridligen så att kravet på att uppehållstillstånd skall ha ordnats före inresan, utgör såväl ett viktigt led i upprätthållandet av den reg- lerade invandring som statsmakterna bestämt sig för, som ett verk— samt medel för kontroll av de personer som av skilda skäl vill komma hit. Regleringen fyller sålunda en definitiv funktion och jag är inte beredd att förorda att den avskaffas; huvudregeln bör allså även fort— sättningsvis vara den att uppehållstillstånd skall ha sökts och erhållits före inresan. Däremot bör tillämpningen avgjort kunna mjukas upp och "förmänskligas".

Jag menar alltså att betydligt större hänsyn bör kunna tas till de mänskliga inslagen i ett ansökningsårende än vad dagens hårt scha- bloniserade tillämpning medger eller anses medge. Jag kan inte finna att det är rimligt att den amerikan som vill gifta sig här med en svenska och i varje fall tills vidare bosätta sig här skall behöva åka tillbaka till USA för att söka uppehållstillstånd enbart därför att hans "tillståndsfria tid" löper ut innan det planerade bröllopet hinner hållas. Och jag tycker inte att det är riktigt att sätta upp en fix ålders— gräns som måste ha passerats för att en nära anförvant till en här bosatt person skall få beviljas tillstånd efter ansökan inifrån landet; tyngden av de skäl som åberopas måste i alla lägen få fälla avgörandet. Och att kräva att ett giftermål eller annan nära relation skall ha varat ett år eller mer för att kunna åberopas som ett särskilt skäl för en ansökan inifrån, synes mig i normalfallet närmast vara att kränka individernas privatliv och integritet; känslor och engagemang kan svårligen mätas på det sätt denna praxis förutsätter. Över- huvudtaget bör tillämpningen enligt min mening individualiseras och undantag från huvudregeln medges där det saknas grundad anledning

• Sida 33
•  Original

att ifrågasätta motiven bakom den gjorda ansökan. Det förhållandet att Sverige i en långt ifrån försumbar omfattning fått ge avkall på sin "suveränitet" när det gäller att avgöra vem som skall få uppehålls- tillstånd här, kan självfallet inte undgå att påverka tillämpningen i den här förordade riktningen när det gäller även andra utlänningar än dem som omfattas av EES-avtalet.

Jag har utformat mitt inledningsvis redovisade förslag utifrån dessa överväganden. Förslaget har alltså samma principiella grundkonstruk- tion som de nuvarande 5 å första och andra styckena. Jag har tidigare konstaterat att 5 å i dessa delar är en lagteknisk hybrid. Att jag sålunda inte har valt den rättsligt sett korrekta lösningen och alltså föreslagit ett knäsättande av principen att en ansökan som görs in— ifrån, som huvudregel skall avvisas och inte lämnas utan bifall, har renodlat pragmatiska skäl. En sådan ordning skulle nämligen bryta med sedan länge etablerade traditioner och rutiner och betydelsen av detta skall förvisso inte underskattas i ett sammanhang som det aktu- ella. Det kan vara desto lättare att acceptera detta som en ansökan, som tidigare har påpekats redan inledningsvis, måste underkastas en materiell prövning.

Det har redan tidigare framhållits att det är skäligen meningslöst att i 2 kap ha en bestämmelse som säger att den som är berättigad till asyl kan få sin ansökan bifallen även om den görs efter det att den asyl- berättigade rest in i landet. Jag har redan tidigare också erinrat om att EES-avtalet utesluter tillämpning av huvudregeln. Internationella överenskommelser begränsar i dessa hänseenden den nationella rörelsefriheten, något som bör framgå av lagtexten; i den föreslagna lagtexten har detta beaktats.

Konstrueras regleringen som nu har beskrivits blir den inte — lika litet som den nuvarande — särskilt väl ägnad att användas på de s.k. besökssituationerna, dvs. de situationer som uppstår när en utlänning vill förlänga en i och för sig tillåten vistelse här. Tillfällig vistelse ut- över en medgiven tid kräver också den uppehållstillstånd, men ett sådant uppehållstillstånd är av en annan karaktär än de som nyss be- handlats. Som SIV har framhållit i sin skrivelse 1991-07-10 hade tidi- gare praxis utvecklat sig därhän att svagare skäl "dög" för att en ini-

• Sida 34
•  Original

från gjord ansökan om förlängning av ett besökstillstånd skulle bi— fallas än när frågan var om uppehållstillstånd för bosättning. SIV menar — med rätta — att åtgärden att ersätta lokutionen "vägande skäl" med "särskilda skäl" semantiskt innebar att avsevärd skärpning. Vissa förändringar i förtydligande syfte är visserligen enligt SIV:s mening önskvärda i lag— och/eller motivtext — men någon mer generell skärp- ning anser SIV inte motiverad. SIV föreslår mot den nu angivna bak- grunden att besökssituationen regleras i en särskild punkt och att undantag från första stycket bör få medges och ansökan således bi- fallas om — utlänningen önskar förlänga en vistelse för enbart besök och det finns skäl för en sådan förlängning —.

Det finns goda skäl att ta fasta på SIV:s förslag och alltså utforma en särskild reglering av besöksfallen i saklig överensstämmelse med detta. Bestämmelsen bör emellertid uttryckligen ange att förläng- ningen inte får avse längre tid än det ursprungliga meddelade eller annars gällande tillståndet. En längsta förlängningstid bör också fast- ställas. Denna kan lämpligen sättas till ett år. Även i besöksfallen bör dock dessa längsta tider kunna överskridas. För att markera undan— tagskaraktären bör det föreligga "synnerliga skäl" för ett över- skridande; det måste alltså krävas alldeles extraordinära skäl för att ett besök skall kunna förlängas såväl med en längre tid än den först medgivna tiden som utsträckas över ett är totalt sett. Den här för- ordade regleringen av "besöksfallen" bör samlas i en egen paragraf.

Tredje stycket i 2 kap 5 å reglerar i dag en mycket speciell situa- tion och är till sin utformning både formell och materiell. Paragraf- ens konstruktion ger vid handen att den är avsedd att exklusivt och uttömmande reglera den situation som uppstår när en av- eller utvisad utlänning ansöker om uppehållstillstånd medan han/hon ännu är kvar i landet. Den som fått en ansökan om uppehållstillstånd avslagen med ett förordnande om t.ex. avvisning, kan alltså inte åberopa "särskilda skäl" för att få bifall till en ansökan om tillstånd som görs medan han är kvar i landet. Är grunden för en ansökan i detta skede förhanden- varon av en relation till en här bosatt person, kan det självfallet i och för sig tänkas föreligga sådana starka humanitära skäl för ett bifall som lagen förutsätter. Men det överordnade kravet att relationen inte tidigare åberopats och följaktligen inte heller prövats måste då vara tillgodosett; har förhållandet åberopats tidigare utan att vinna be-

• Sida 35
•  Original

aktandte, kan tillstånd i detta skede inte komma i fråga. Det kan natur— ligtvis sägas att det utgör en ny omständighet att förhållandet varat en, i förhålllande till läget när det lagakraftvunna beslutet togs, viss längre tid när den nya ansökan görs. Mot ett sådant resonemang kan då, med hänvisming till statsmakternas uttalanden, invändas att i ärenden enligt utlännimgslagen får normalt inte den tid tillgodoräknas som förflyter efter dlet att ett förordnande om avlägsnande vunnit laga kraft; det anses att den som vägrats tillstånd att vistas här inte skall tjäna på att hålla siig undan eller på annat sätt medvetet fördröja verkställigheten. Avsteg; från principen förekommer dock. Det kan naturligtvis tänkas situatiomer där vistelsetiden i sig blir en väsentlig faktor när det skall avgöras om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa ett förordmande om avlägsnande; hänsynen till en individs liv eller hälsa får natturligtvis inte offras på principernas altare.

Mot bakgrund av det nu anförda framstår det som väl motiverat att låta statdgandets särprägel komma till uttryck även redigeringsmässigt och allttså ge denna reglering en egen paragraf.

I övcerenstämmelse med det nu anförda har nuvarande 2 kap. 5 å delats tupp i tre paragrafer, 5 a — c åå, vilka utformats i enlighet vad som nm har sagts. Mitt förslag förutsätter en redaktionell ändring av 6 å i deetta kapitel.

3.1.2. Avslag/återkallelse och samtidigt förordnande om av-'- eller utvisning

Förslag; till ny lydelse av 4 kap. 6 å.

Avslåås en anSÖkan om uppehållstillstånd eller återkallas ett sådant tillstiånd, medan utlänningen befinner sig i Sverige, skall sam- tidigtt förordnas att utlänningen skall avvisas eller utvisas. Sådant förorrdnande får underlåtas om det finns anledning anta att ut— länniingen redan har lämnat landet eller annars särskilda skäl talar mot att det meddelas.

• Sida 36
•  Original

Uppdraget

Denna paragraf är en av dem som SIV i sin skrivelse 1991-07-10 föreslår ändrad och till vilken skrivelse direktiven (s. 13) hänvisar.

SI V:s förslag

SIV erinrar inledningsvis om att regeln att ett beslut med avslag på en ansökan normalt skall innehålla ett förordnande om avvisning/ut— visning, infördes för att snabba upp hanteringen; beslut om avslag och avlägsnande fattades tidigare i skilda procedurer. I vissa fall, där den samtidigt öppnade möjligheten att avstå från att förordna om avlägs- nande vid "synnerliga skäl" inte rimligen kunde utnyttjas, skulle det enligt SIV vara att föredra att kunna avslå en ansökan utan att sam- tidigt förordna om avlägsnande. Ett sådant fall är detta. En utlänning har fått visering för en tid för besök här. Efter inresan söks uppe- hållstillstånd för att förlänga besöket. Erfarenheten har visat att det inte sällan varit fråga om fortsatt "svartjobb", något som inte kunde konstateras vid ansökningstillfället. Den polismyndighet, till vilken ansökan ges in, kan, vill eller bör ofta inte själv besluta om uppehålls- tillstånd eller avvisning utan sänder ansökan till SIV för avgörande.

Dessa ansökningar — som handläggningsmässigt inte tillhör de prioriterade — blir inte sällan liggande en tid hos SIV. Då avgörandet skall träffas, vet man ofta inte om sökanden är kvar i landet. Även i andra fall kan omständigheterna vara sådana att det inte går att utan en särskild utredningsomgång förordna om avlägsnande eller besluta om tillstånd. Att omedelbart ta upp ett avlägsnandeärende — i regel med offentligt biträde — tar tid och andra resurser i anspråk. SIV framhåller att det skulle vara praktiskt och kostnadsbesparande att i dessa fall kunna meddela separata beslut, något som enligt SIV:s mening inte är möjligt så som lagtexten är skriven och motiven ut- formade. SIV föreslår att ordet "synnerliga" får utgå ur lagtexten, varigenom det blir lättare att avstå från att meddela ett avlägsnande- förordnande.

• Sida 37
•  Original

Överväganden

I ett diskuterande avsnitt i betänkandet SOU 199324 (5. 27) behand— lade jag "relationen" mellan ett avslag på en ansökan och uppehålls- tillstånd (asyl) och det till avslaget kopplade — med lagens nuvarande terminologi — beslutet om avvisning. Jag hävdade där att frågan om uppehållstillstånd eller inte är det som i andra processuella samman- hang betecknas som "saken", till vilken — vid ett avslag — kan kopplas ett förordnande om avvisning/utvisning. Avvisningen/utvisningen är med andra ord en särskild rättsföljd som accessoriskt kan, men inte behöver, knytas till avslaget på samma sätt som exempelvis en dom för stöld kan förenas med ett förverkande av den kofot eller annat som använts som hjälpmedel vid stölden.

Som SIV framhåller i sin skrivelse innehåller ett avslag på en an- sökan om uppehållstillstånd idag regelmässigt också ett förordnande om avlägsnande (med återreseförbud); detta är ju naturligt eftersom det krävs "synnerliga skäl" för att underlåta ett sådant förordnande och "synnerliga" markerar i sammanhang som dessa en mycket extra- ordinär situation, något som för övrigt betonas i motiven. Men SIV pekar samtidigt på att situationer finns där det hade varit önskvärt med mindre rigid tillämpning än den som lagtext och förarbeten nu tvingar fram.

Såväl principiella som praktiska/ekonomiska synpunkter talar för den i och för sig naturliga regeln att den som vägrats uppehållstill- stånd här också skall lämna landet och att det till beslutet följaktligen skall kopplas ett förordnande om avlägsnande. Det är emellertid önsk- värt att regeln ges en utformning som på ett tydligare sätt än idag markerar att detta är huvudregeln; ett undantag från den huvudregeln bör kunna göras då det på goda grunder kan antas att utlänningen redan har lämnat landet.

Indikerar tidigare eller nytillkommen utredning att det framstår som ytterligt tveksamt, närmast säkert, att ett förordnande om avvis- ning/utvisning för närvarande inte kommer att kunna verkställas, bör — om inte uppehållstillstånd i någon form i detta läge meddelas — för- ordnandet också kunna anstå eller, i vissa särskilda situationer, t.ex. sjukdom i terminalstadiet, utebli. Detta och liknande fall bör be-

• Sida 38
•  Original

skrivas genom lokutionen "annars särskilda skäl talar mot" att förord- nande meddelas.

Utöver de nämnda ändringarna bör några redaktionella justeringar göras i texten.

3.1.3. Avvisning/utvisning och fängelsepåföljd

Förslag till ny lydelse av 4 kap. 9 & (=ett nytt första och andra stycke).

Dömer domstolen en utlänning, som enligt ett lagakraftvunnet förordnande av en utlänningsmyndighet skall avvisas eller utvisas från landet, till fängelsepåföljd utan att samtidigt förordna om hans utvisning på grund av brottet, skall domstolen avgöra om fängelsepåföljden skall avtjänas eller inte innan avvisningen eller utvisningen verkställs.

Står en utlänning, som skall avvisas eller utvisas enligt ett lagakraftvunnet förordnande av en utlänningsmyndighet, under åtal för gärning på vilken kan följa fängelse, skall åklagaren av— göra om åtalet skall prövas eller inte innan avvisningen eller utvisningen verkställs.

När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att för- ändra en påföljd, som en utlänning har dömts till förutom ut- visning, får domstolen även meddela det beslut beträffande utvis- ningen, som förändringen av påföljd ger anledning till.

Uppdraget

Direktiven ålägger mig att vid översynsarbetet ägna uppmärksamhet åt "möjligheterna att genom tekniska och andra justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen". Det har i skilda sammanhang påpekats att lagen i 8 kap. 7 & sista stycket förbjuder verkställighet av utvisning på grund av brott innan "en ådömd fängelsepåföljd har avtjänats eller verkställigheten av den har

• Sida 39
•  Original

flyttats över till ett annat land". Lagen saknar däremot reglering av det fallet där fråga är om verkställighet av avvisning eller utvisning och utlänningen också har dömts till ett kortare fängelsestraff utan att det samtidigt förordnats om utvisning. Det är alltså möjligt att verkställa ett förordnande om avlägsnande trots att utlänningen inte har avtjänat den fängelsepåföljd för t.ex. ett trafikbrott som han ådömts. Rimligheten av en sådan ordning har ifrågasatts.

Överväganden

Utifrån en strikt formal—juridisk synpunkt framstår det som klart att ett av domstol ådömt fängelsestraff skall avtjänas innan andra, ad— ministrativt beslutade ingripanden sätts i verkställighet. Mer prag— matiskt orienterade synpunkter kan emellertid också anläggas.

För det första så kommer en konstaterad illegal vistelse här i landet att kunna "legalt" förlängas genom överklagande av en dom och andra processuella åtgärder, som de facto under avsevärd tid sätter ett laga— kraftvunnet avlägsnandeförordnande ur spel. För det andra kan den frågan ställas om det — vare sig allmänpreventivt eller individual- preventivt — är nödvändigt att den som ändå kommer att försvinna ur landet åtminstone för viss tid, också sitter av ett kortare frihetsstraff; i det sammanhanget har helt bortsetts från frågans ekonomiska implikationer, som förvisso dock i ett bredare perspektiv inte är utan betydelse.

En samlad bedömning av frågans samtliga aspekter kan, enligt min mening, knappast leda till annat resultat än att avlägsnandet i princip bör ges företräde framför avtjänandet. Den avgörande faktorn har då varit att avvisningen eller utvisningen, ehuru formellt sett en till avslaget på en ansökan om uppehållstillstånd accessorisk särskild rätts- följd, för utlänningen måste vara "straffet"; ett fängelsestraff på någon eller några månader blir i sammanhanget sannolikt av under— ordnad betydelse för utlänningen.

Det erbjuder inga svårigheter för domstolen att, i ett mål där en ut- länning står tilltalad, från Statens invandrarverk få besked om det beträffande den åtalade utlänningen finns ett lagakraftvunnet eller eventullt ännu inte lagakraftvunnet förordnande om avlägsnande. Mot

• Sida 40
•  Original

bakgrund av den kunskapen och med beaktande av omständigheterna i målet bör domstolen — om den avstår från att förordna om utvisning på grund av brottet — kunna ta ställning till om det fängelsestraff som kan bli aktuellt, bör avtjänas här eller om avlägsnandet i stället bör verkställas omedelbart, dvs. utan hinder av att påföljden inte av- tjänats. Vid tidpunkten för domstolens ställningstagande bör förord- nande alltså ha vunnit laga kraft.

Första stycket i denna paragraf har utformats i enlighet med det som nu har sagts.

I principiell överensstämmelse med det nu anförda, bör denna paragraf därutöver kompletteras med en bestämmelse enligt vilken det läggs i åklagarens hand att avgöra om ett lagakraftvunnet förord— nande om avvisning/utvisning får verkställas utan hinder av att utlän- ningen står under åtal. Denna åklagarprövning bör dock endast gälla åtal för sådana brott som har fängelse i straffskalan; kan brottet bara förskylla böter, bör verkställighet kunna ske utan att åklagarens med- givande behöver avvaktas. Det ligger i sakens natur att åklagaren i sådana fall skall underrättas om att verkställighet har skett.

3.1.4 Omhändertagande av pass Förslag till ny lydelse av 5 kap. 3 &.

Utlänningsnämnden, Statens invandrarverk eller polismyndig— heten får ta hand om pass eller annan identitetshandling för en utlänning som vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om uppehållstillstånd. Handlingen får behållas till dess utlänning— en får det begärda tillståndet eller lämnar landet.

Polismyndigheten får i samband med verkställigheten av ett förordnande om avvisning eller utvisning ta hand om handling, som avses i första stycket, i avvaktan på att verkställigheten kan ske.

• Sida 41
•  Original

Uppdraget och RPS ”skrivelse

RPS har, med instämmande, lämnat över en skrivelse från polis— myndigheten i Eksjö där det föreslås att rätten att ta hand om pass eller annan idhandling skall gälla inte bara vid inresa utan även inför en förestående — tvångsvis — utresa. Erfarenheten har enligt polis- myndigheten visat att sådana handlingar inte sällan är "försvunna" när verkställigheten skall ske, något som vållar både tidsutdräkt och kost— nader.

Förslaget bör behandlas inom ramen för mitt uppdrag att överväga justeringar och ändringar som kan underlätta tolkning och tillämp- ning.

Överväganden

RPS' förslag är, som jag ser det, sakligt välmotiverat och bör genom- föras. Samtidigt bör vissa redaktionella justeringar göras i författ— ningstexten. Paragrafen lär inte kräva någon kommentar. Tilläggas bör att jag kommer att föreslå en förtydligande ändring även i 8 kap. 14 å som alltså anger när ett "beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt". Den bestämmelsen har i den praktiska tillämpningen ibland vållat, om inte problem, så dock diskussion om hur den skall tolkas.

3.1.5. Kvarhållande efter inresa m.m.

Förslag till ny lydelse av 6 kap. 1 &.

En utlänning är inte, om han inte tas i förvar enligt 2 eller 3 &, skyldig att stanna kvar för utredning i samband med inresa eller utresa eller i anledning av kallelse eller hämtning med stöd av 5 kap. 6 % längre än sex timmar.

• Sida 42
•  Original

F örslagfrån RPS

RPS har i en skrivelse till regeringen föreslagit att 6 kap. l & ges en sådan utformning att det klart framgår att det kvarhållande som be- stämmelsen reglerar inte är att anse som ett frihetsberövande. RPS påpekar att rättegångsbalken (23 kap. 9 &) talar om att den som inte är anhållen eller häktad är skyldig att stanna kvar för förhör, medan formuleringen i 6 kap. l & utlänningslagen innebär att fråga är om ett frihetsberövande. RPS skriver:

Vid tillämpningen av 6 kap. l ä utlänningslagen och tidigare be- stämmelser har förmodligen ingen polismyndighet betraktat be- stämmelsen som ett frihetsberövande. Denna slutsats ligger nära till hands att dra eftersom beslut i varje aktuellt ärende annars skulle be- höva fattas av en polischef. Någon bestämmelse som medger delega— tion för dessa fall finns nämligen inte i polisförordningen. Tanken hos polismyndighetema har nog snarare varit att lagstiftaren med respek- tive bestämmelse egentligen har menat samma sak, nämligen att det också i utlänningslagen avses att personen i fråga är skyldig att stanna kvar till dess utredningen är klar. Därför har man utgått från att den enskilde polismannen har kunnat besluta om kvarhållande i det en- skilda fallet.

Denna ståndpunkt stöds av ett uttalande i propositionen 1988/89z86. Där sägs, efter ett resonemang om det borde införas ett nytt förvars— institut (utredningsförvar) eller sextimmarsfristen förlängas, att "be- slut om förvar får, till skillnad från beslut om kvarhållande, inte fattas av en enskild polisman och kan dessutom överklagas". Även i "Utlänningslagen med kommentarer" (Wikrén/Sandesjö) sägs att be- slut enligt 6 kap. l % utlänningslagen "kan fattas av en enskild polis— man"; kvarhållandet anses alltså inte som ett frihetsberövande, vilket lagtexten i sig närmast synes indikera.

Överväganden

RPS har med sin skrivelse pekat på en reglering där det behövs — som direktiven uttrycker det — justering för att "underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen".

Som 6 kap. 1 & i dag är formulerad innebär den obestridligen att den utlänning som hålls kvar därmed också berövas sin frihet. Så har

• Sida 43
•  Original

bestämmelsen dock inte tolkats utan den har uppfattats som en mot— svarighet på utlänningsrättens område till den bestämmelse som skyldighet att stanna kvar för förhör som finns i rättegångsbalkens 23 kap. 9 5. Den tolkningen är också enligt min mening den rimliga och riktiga. 6 kap. 1 & bör därför, som RPS har föreslagit, utformas så att den etablerade tolkningen konfirmeras och klart framgår av lagtexten.

3.1.6 Beslutsbehörighet vid förvar och uppsikt Förslag till ny lydelse av 6 kap. 9 &.

Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet, som handlägger ärendet.

Handläggande myndighet är 1 polismyndigheten

a) från och med att begäran om inresa eller ansökan om uppe- hållstillstånd görs och, i förekommande fall, till dess beslut fattas eller ärendet tagits emot av Statens invandrarverk,

b) i och med att ett beslut med förordnande om avvisning eller utvisning mottas för verkställighet, även om en sådan ansökan som avses i 2 kap. 5 c & därefter görs, 2 Statens invandrarverk i och med att en ansökan om uppehålls- tillstånd tas emot och till dess beslut har fattats; överklagas be- slutet eller får det verkställas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft eller på annan grund, är verket handläggande myndighet till dess ärendet tagits emot av Utlänningsnämnden respektive polismyndigheten, 3 Utlänningsnämnden i och med att ärendet tas emot och till dess beslut fattats och beslutet, i förekommande fall, tagits emot av polismyndigheten för verkställighet. När ett ärende tagits emot i det departement som har att be- reda frågor som avses i denna lag, anses regeringen som hand- läggande myndighet. Beslut i frågor om förvar eller uppsikt fattas av det statsråd som har att föredra sådana frågor. _|

• Sida 44
•  Original

Är såväl Invandrarverket, Utlänningsnämnden eller regering— en som polismyndigheten att anse som handläggande myndighet, är verket respektive nämnden att anse som sådan, om någon av dem med stöd av 8 kap. 9 eller 10 & förordnat att verkställig- heten skall avbrytas.

Ett ärende skall, efter det att expediering har skett, anses som mottaget av den andra myndigheten vid tjänstetidens början andra dagen efter den då expediering skedde, om inte lagen (1930: 173) om beräkning av lagstadgad tid föranleder annat.

Handläggande myndighet har att pröva om ett av annan myndighet meddelat beslut om förvar eller uppsikt skall bestå eller inte.

En polismyndighet får tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt, även om myndigheten inte enligt andra stycket är handläggande myndighet, förutsatt att om- ständigheterna är sådana att den handläggande myndighetens be- slut inte hinner avvaktas. Ett sådant beslut av polismyndigheten skall skyndsamt anmälas till den handläggande myndigheten, som har att utan dröjsmål pröva om förvaret eller uppsikten skall bestå.

Uppdraget

Frågan om vilken myndighet som i ett givet läge är behörig att be- sluta om förvar eller uppsikt har i den praktiska tillämpningen visat sig inte fullt så lätthanterlig som ett studium av lagtexten i förstone kunde ge anledning tro; förvarsfrågor tillhör t.ex. de oftast före- kommande och hetast diskuterade vid de utbildningsseminarier för polispersonal som SIV och RPS gemensamt anordnar. Det framstår bl.a. mot den angivna bakgrunden som motiverat att överväga vad som textmässigt kan göras för att underlätta "tolkning och tillämp- ning" (jfr. direktiven s.13).

• Sida 45
•  Original

Överväganden

Frågan om vilken myndighet som är behörig att eller — om man så vill — måste besluta i fråga om förvar eller uppsikt får, som erfaren- heten visar, inte i alla lägen sitt direkta och tydliga svar i författ- ningstexten.

I varje ärende kan uppstå situationer där det kan diskuteras vilken myndighet som är "handläggande". I normalfallet kommer t.ex. en asylansökan via polismyndigheten till SIV som i princip blir hand- läggande myndighet i och med att utlänningen uttalar det "magiska ordet" asyl, eftersom polismyndigheten saknar beslutsbehörighet i asylärenden. När SIV fattat beslut och detta vunnit laga kraft över- sänds beslutet till polismyndigheten för verkställighet. Med över- sändandet upphör SIV:s befattning med ärendet och handläggnings— ansvaret går över på polismyndigheten. Överklagas beslutet sänder SIV beslutet (med akten) till Utlänningsnämnden, sedan man först prövat om överklagandet kommit in i rätt tid och undersökt om beslutet är riktigt eller inte (omprövning). När ärendet lämnats över till nämnden blir denna handläggande. I båda de nu beskrivna situationerna kan under "transporttiden" (=tiden mellan avsändandet och mottagandet) frågan om förvar (eller annan åtgärd) aktualiseras. Vem har då behörigheten/ansvaret?

Läget blir mer komplicerat om SIV förordnar att en avvisning skall få verkställas omedelbart, dvs. före laga kraft. Beslutet går till polismyndigheten som blir handläggande myndighet; överklagas be- slutet ligger ärendet kvar hos SIV till dess det överlämnas till Utlän— ningsnämnden (=omprövningsperioden). Det kan alltså i detta fall idag vid givna tillfällen frnnas två beslutskompetenta myndigheter: SIV/polismyndigheten (=efter beslut och överklagande men före överlämnandet till nämnden) respektive Utlänningsnämnden/polis- myndigheten efter det att ärendet lämnats över till nämnden. Vilken av dem skall eller får besluta?

Det förslag som jag utarbetat och som återges i inledningen till detta avsnitt förändrar inte den nuvarande ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter. Några reella sakliga nyheter i lagtexten inne- håller det inte heller. Dess syfte är att ge paragrafen en sådan ut- formning att kraven på tydlighet och tillämpbarhet tillgodoses bättre

• Sida 46
•  Original

än för närvarande. bl.a. därigenom att det inte bara ger besked om vilken myndighet som i varje given situation är att anse som hand- läggande utan också anger när ansvaret tidsmässigt går över från den ena handläggande myndigheten till den andra. Förslaget ger alltså svaret på bl.a. de nyss ställda frågorna.

Behovet av klarhet och fullständighet har måst tillgodoses på be- kostnad av om en kort och koncis författningstext. Jag tycker dock inte att priset är för högt. Det möter för övrigt inga svårigheter att stycka upp paragrafen i fler om texten därigenom skulle anses bli mer lättillgänglig.

Det kan här vara lämpligt att erinra om följande. Det förekommer att polismyndigheten inför en verkställighet uppsöker t.ex. den för— läggning där den avvisade utlänningen befinner sig för att ta med denne till avreseorten, t.ex. Arlanda. Väl framme där tas ett förvars- beslut för att säkra verkställigheten. Förhåller det sig nu så att utlän- ningen inte frivilligt följer med till Arlanda, krävs det ett förvars— beslut för att transporten tvångsvis skall kunna genomföras. Bestäm- melserna i 5 kap. 6 5 om hämtning etc. är i sin nuvarande utformning inte tillämpliga i den beskrivna situationen.

3.1.7. Ändring efter omprövning

Förslag till ny lydelse av 7 kap. 10 &.

Finner Statens invandrarverk, till följd av överklagande eller av annan anledning, att ett beslut som verket har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt på grund av nya omständig- heter eller av någon annan anledning, skall verket ändra beslutet, om det inte därigenom blir till nackdel eller skulle sakna betydelse för utlänningen (omprövning).

Sedan Invandrarverket efter ett överklagande överlämnat ärendet till Utlänningsnämnden, får verket ompröva sitt beslut bara om nämnden begär yttrande från verket.

• Sida 47
•  Original

Uppdraget

Utlänningslagen innehåller en, i förhållande till förvaltningslagen (1986z223—FL), utvidgad skyldighet för SIV att göra självrättelse (omprövning) av sina beslut. FL:s reglering innebär att skyldigheten att rätta beslut gäller när det är uppenbart att det är lätt för myndig- heten att konstatera att beslutet är oriktigt, dvs. någon sakgranskning skall inte behöva göras. Utlänningslagens bestämmelse har inte sällan föranlett SIV att avvakta eller rent av föranstalta om komplettering för att verket skall kunna leva upp till omprövningsskyldigheten. Mot bakgrund av ambitionen att minska handläggningstidema bör, enligt direktiven, övervägas om inte FL:s omprövningsregler bör gälla även beslut i utlänningsärenden.

Överväganden

Med 1987 års FL blev myndigheterna skyldiga att, under vissa förut— sättningar, själva ändra sina beslut; reformen motiverades främst av behovet att rätta felaktiga beslut så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att överinstansen behövde kopplas in.

Den skyldighet att göra rättelse i sakfrågan som 27 & FL sålunda ålägger myndigheterna gäller även om beslutet överklagas. Eftersom FL också föreskriver (23 &) att ett överklagande skall ges in till den myndighet som meddelat beslutet, får denna en möjlighet att "kon- trollera" det egna ställningstagandet i ljuset av bl.a. vad som anförs i överklagandet. Enligt FL omfattar omprövningsskyldigheten bara sådana beslut som är klart oriktiga eller olämpliga; beslutet skall med lagens ord vara "uppenbart oriktigt" för att här avsedd självrättelse skall få ske.

Utlänningslagens reglering av omprövningsinstitutet ersätter FL:s när det gäller beslut som SIV meddelat i första instans. Förutsätt- ningarna för självrättelse är dels att beslutet är "oriktigt", dels att ändringen inte blir till nackdel eller skulle sakna betydelse för utlänningen. Skillnaden mellan FL och utlänningslagen begränsar sig alltså till "oriktigheten" som måste vara uppenbar enligt den förra men inte enligt den senare lagen.

• Sida 48
•  Original

Den omständigheten att utlänningslagen till skillnad från FL "bara" kräver oriktighet, har i praktiken kommit att — i varje fall tidigare — uppfattas som om bestämmelsen lade på SIV en viss utrednings- skyldighet eller i varje fall förutsatte att SIV skulle ge en över— klagande tillfälle att komplettera överklagandet (eller en ren begäran om omprövning). Som bl.a. JO har uttalat varken bör eller skall SIV avvakta det offentliga biträdets komplettering av överklagandeinlagan eller, än mindre, själv kräva eller föranstalta om komplettering innan ställning tas till det överklagade beslutets riktighet. Frågan om be— slutet skall ändras eller inte skall avgöras på det material som själva överklagandet innehåller. Vill den överklagande komplettera detta material, får han begära det anstånd hos Utlänningsnämnden som han anser sig behöva. Som framhålls i direktiven är det, av lätt insedda skäl, angeläget att ett överklagat ärende inte blir liggande hos SIV vare sig detta beror på att komplettering behöver göras eller därför att riktigheten framstår som tveksam och mer ingående överväganden följaktligen krävs. Ett överklagande bör så snabbt som möjligt komma under Utlänningsnämndens prövning. Skyldigheten att efter omprövning ändra ett beslut bör därför gälla endast sådana beslut där oriktigheten genast faller i ögonen, dvs. när det är uppenbart att be- slutet är oriktigt. Jag förordar att utlänningslagen bringas i överens— stämmelse med FL.

Ändras utlänningslagen på sätt som här har förordats kan det natur- ligtvis ifrågasättas om inte 10 å bör utgå ur utlänningslagen eftersom FL:s, bestämmelser "automatiskt" blir tillämpliga (3 & FL). Den skill- naden kommer dock fortfarande att bestå mellan utlänningslagen och FL att SIV:s omprövningsskyldighet gäller — och även fortsättningsvis bör gälla — när Utlänningsnämnden, sedan ett överklagat ärende läm- nats över dit, begär yttrande från SIV. ] detta läge förefaller det lämpligast att låta utlänningslagen innehålla en fullständig reglering av omprövningsinstitutet.

Rätten och skyldigheten att efter omprövning ändra oriktiga beslut gäller naturligtvis även beslut som SIV meddelar i anledning av en ny ansökan enligt nuvarande 2 kap. 5 & 3:e stycket. Ett sådant beslut kan ju inte överklagas och den möjlighet till rättelse av felaktiga beslut som resningsinstitutet ger, bör med hänsyn till institutets extra-

• Sida 49
•  Original

ordinära natur och regeringsrättens ställning "reserveras" för andra fall än det här är fråga om.

Genomförs förslagen i prop. 1993/94:94 kommer bl.a. prövningen av nya ansökningar att ligga på Utlänningsnämnden och inte som nu på SIV; nämnden blir med andra ord första och sista instans i dessa ärenden med den rätt och skyldighet att göra självrättelse efter omprövning som detta betyder. Under alla förhållanden bör dock i fullständighetens intresse paragrafen senare kompletteras så att det framgår att den nämnda skyldigheten gäller även beslut i anledning av en ny ansökan, oavsett vilken myndighet som slutligen får besluts- ansvaret.

3.1.8. Upphävande av förordnande om avvisning/utvisning i vissa fall

Enligt 7 kap. 15 & första stycket får SIV upphäva ett förordnande om avvisning eller utvisning när verket ger en utlänning uppehålls— tillstånd efter omprövning eller i anledning av en ny ansökan. SIV har i skrivelse 1991-07-10 föreslagit att verket genom ett tillägg till denna paragraf skall bli behörigt att — med upphävande av förordnandet om avvisning eller utvisning — bevilja uppehållstillstånd när polismyndig- heten enligt 8 kap. 13 & underrättat verket om att det konstaterats hinder mot verkställigheten av ett avlägsnandeförordnande.

Det kan anföras goda principiella skäl mot att nu ytterligare vidga SIV:s möjligheter att i extraordinär väg upphäva lagakraftvunna av- lägsnandeförordnanden. SIV:s funktion i systemet är första instansen och verket bör följaktligen i princip inte engageras i andra för- faranden än sådana som ligger inom ramen för den funktionen. Att SIV är den instans som för närvarande beslutar i anledning av ny ansökan och därför utrustats med behörigheten att upphäva inte bara sitt eget utan även Utlänningsnämndens beslut är ett avsteg från principen, vilket inom kort, om riksdagen följer förslaget i prop. 1993/94:94, kommer att "rättas till" i så måtto som Utlännings- nämnden, som nämnts, blir den instans som skall pröva en ny ansökan och som i konsekvens härmed får upphävandebehörigheten i fråga om sina egna beslut.

• Sida 50
•  Original

Den frågan inställer sig givetvis om det finns ett behov av en reg— lering sådan som den SIV tänker sig. Det är diskutabelt om så är fallet. Erfarenheten bekräftar antagandet i prop. 1988/89186 (s. 202) att när polismyndigheten anmält att en verkställighet inte har kunnat genomföras, så kommer regelmässigt en ny ansökan eller i varje fall en begäran om inhibition varigenom ärendet kommer under förnyad saklig prövning. Inträffar inte detta och kan SIV inte anvisa ett alternativt land dit verkställighet bör kunna ske, framstår ett över— lämnande till regeringen som den naturliga åtgärden.

Jag menar alltså att det praktiska behovet av en ändring som den av SIV föreslagna inte är så uttalat att det är motiverat att överse med de principiella betänkligheter som kan anföras mot förslaget. Frågan förlorar för övrigt i aktualitet när/om ansvaret för de s.k. nya ansök- ningarna förs över på Utlänningsnämnden. Tilläggas bör dock att om en sådan ändring som SIV har förordat anses böra genomföras, så bör ändringen göras i 8 kap. 13 &.

SIV:s skrivelse är emellertid inte färdigbehandlad med detta. SIV påpekar nämligen att 7 kap. 15 & ger SIV möjlighet att efter om- prövning upphäva ett avlägsnandeförordnande. en behörighet som SIV redan har eftersom innebörden av den ändring som kan göras efter omprövning just är att ett sådant förordnande upphävs. Be— stämmelsen 7 kap. 15 % har tidigare lett till tveksamhet vid tillämp— ningen, eftersom den reglerar något som redan är reglerat. Numera bör dess innebörd vara klar och någon justering av densamma synes mig i varje fall inte för närvarande motiverad.

3.1.9. Beslut avseende "fel" person

Förslag till en ny 17 å i kap. 7.

Har en utlänning lämnat oriktiga uppgifter om sitt namn, sin nationalitet eller annan omständighet av betydelse i identitets- hänseende och har beslut fattats på grundval av dessa uppgifter, får den myndighet, som fattat beslutet, besluta om rättelse av sitt avgörande. Har beslutet vunnit laga kraft får den myndighet,

• Sida 51
•  Original

som senast beslutade i ärendet, besluta om rättelse och samtidigt undanröja det oriktiga beslutet.

Uppdraget

Vid mitt översynsarbete skall jag, som tidigare i skilda sammanhang har framhållits, ägna uppmärksamhet åt möjligheterna att genom tekniska och andra justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen. Det har ibland hänt att en utlänning fått ett ur hans synpunkt negativt beslut under en identitet vilken senare visar sig vara oriktig. Beslut har därefter tagits i den "nya" riktiga identiteten utan att något gjorts åt det första, oriktiga beslutet. I systemet har alltså registrerats två negativa beslut, av vilka det ena är kopplat till en person som inte har den "yttre" identitet som beslutet anger. Detta är naturligtvis högst otillfredsställande ur både principiell och praktisk synpunkt. Utlänningslagen saknar emellertid, i motsats till rättegångsbalken (30 kap. 13 & tredje stycket)1, regler för hur det skall gå till när oriktigheten uppenbaras och rättelse goras.

Överväganden

Det är definitivt inte sällsynt, att en utlänning söker asyl eller uppe— hållstillstånd på annan grund, i en annan identitet än den riktiga. Ofta avslöjas naturligtvis detta under ärendets beredning men det händer också att beslut hinner meddelas och också vinna laga kraft innan den riktiga identiteten blir känd. Från praxis kan detta fall återges för att illustrera vad som kan hända.

En person uppgav i sin asylansökan att han hette A och var statslös palestinier från Gaza. SIV avslog hans ansökan och förordnade att han skulle avvisas till Gaza med återreseförbud. Beslutet fastställdes av Utlänningsnämnden. Myndigheterna i Gaza ifrågasatte hans identitet

1 Stycket lyder. "Har den dömde lämnat oriktiga uppgifter om sitt namn eller personnummer utan att detta avslöjats under rättegången, får rätten på åklagarens begäran besluta om rättelse av sitt avgörande".

• Sida 52
•  Original

och vägrade honom inresa. Återkommen till Sverige uppgav han att hans rätta namn var B och att han var hemmahörande i Algeriet; han gjorde också gällande att han i den identiteten var berättigad till asyl här. Företagen utredning styrkte övertygande hans nya uppgifter om vem han var. Hans ansökan avslogs dock och han återvände till Algeriet. — Det framkom under beredningen att det i Israel faktiskt fanns en person vid namn A, dvs. det först uppgivna namnet. Denna person hade såvitt känt aldrig varit i kontakt med SIV eller annan svensk myndighet. Men i SIV:s register fanns personen A registrerad som avvisad med återreseförbud. SIV ansåg sig inte berättigat att ta bort registreringen utan ansökte hos Regeringsrätten om resning och undanröjande av beslutet beträffande A. — Regeringsrätten konsta- terade att en myndighet inte utan uttryckligt författningsstöd får överklaga en annan myndighets beslut. Motsvarande bör enligt Rege— ringsrätten gälla även för resning. Vid sådant förhållande lämnade Regeringsrätten, som noterade att någon skada inte uppkommit, SIV:s begäran om resning utan bifall. — Systemet innehåller alltså fortfar- ande ett beslut avseende en person vid namn A.

SIV:s och Utlänningsnämndens rätt att korrigera sina beslut styrs — och begränsas — av FL (26 5). Ett beslut får sålunda rättas om det blivit oriktigt på grund av "skrivfel, räknefel eller liknande förbi- seende". Bestämmelsen kan inte rimligen anses ge behörighet för SIV eller nämnden att rätta oriktigheter av det slag som här är aktuella. Det förefaller högst önskvärt, för att inte säga nödvändigt, att skapa de formella förutsättningarna för att kunna såväl korrigera en uppen- bart oriktig identitetsuppgift i ett beslut som att undanröja ett laga- kraftvunnet beslut som gäller en viss namngiven eller annars identi- tetsbestämd person men som i själva verket avser en person med en annan identitet.

Av rättelsebestämmelsens placering i rättegångsbalken och av dess utformning kan den slutsatsen dras att varje instans har behörighet att rätta de beslut som den har fattat även när de vunnit laga kraft. I brottmålssammanhang lär det knappast vara nödvändigt med ett undanröjande av den "oriktiga" domen eller beslutet. Den nödvändig- heten kan dock inte uteslutas; gärningen är visserligen densamma, men påföljden kan i vissa lägen variera beroende på vem som är gärningsman.

• Sida 53
•  Original

Det förefaller lämpligt att, som redan har antytts, utforma den reg- lering i detta hänseende som jag alltså menar bör införas med rättegångsbalkens som modell. Dock måste hänsyn tas till att en orik- tig identitetsuppgift kan få avgörande betydelse för ärendets utgång, eftersom skälen för en begärd asyl bedöms bl.a. utifrån nationaliteten och förhållandena i hemlandet. Som medborgare i landet X har A små eller inga chanser att få uppehållstillstånd här medan motsatsen är fallet om han är medborgare i landet Y. Det går med andra ord inte att bara byta namnen i ingressen och i löpande text i ett utlännings- ärende. Det på den oriktiga uppgiften baserade, lagakraftvunna beslutet kommer att behöva undanröjas i flertalet fall; ett undan- röjande måste obetingat till om, som i det nämnda exemplet, det finns en person som kan komma att i någon mening skadas om beslutet finns kvar i systemet. Ett sådant undanröjande bör kunna beslutas av den myndighet — SIV, Utlänningsnämnden eller regeringen — som senast fattade det aktuella beslutet. Den utredning som kan behöva göras bör polismyndigheten även i detta fall ombesörja och tillställa densamma den myndighet som senast beslutade i ärendet.

3.1.10. Verkställighet i vissa fall av förordnande om avvisning och utvisning

Förslag till ny lydelse av 8 kap. 7 & (jfr 4 kap. 9 å).

En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas även om det har överklagats.

Statens invandrarverks förordnande om avvisning eller utvis- ning får verkställas fastän förordnandet inte har vunnit laga kraft, om utlänningen har avgett nöjdförklaring.

Domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott får verkställas om utlänningen förklarat sig nöjd med domen eller beslutet och åklagaren medger att verkställighet får ske, förutsatt att ådömd fängelsepåföljd har avtjänats eller verkställigheten av den har flyttats över till ett annat land.

Föreligger beträffande en utlänning ett lagakraftvunnet för— ordnande om avvisning eller utvisning och samtidigt en av dom—

• Sida 54
•  Original

stol ådömd fängelsepåföljd som inte förenats med utvisning, får I förordnandet om avvisning eller utvisning verkställas utan | hinder av att påföljden inte avtjänats, om domstolen bestämt att så får ske. Verkställighet av förordnande som nu sagts beträf— j fande utlänning som står under åtal, får, om åtalet avser brott 1 som kan förskylla fängelse, också ske, förutsatt att åklagaren

medger det. »

Uppdraget

Se vad som anförts under motsvarande rubrik vid 4 kap. 9 &.

Överväganden

Denna paragraf ger besked om när verkställighet av förordnanden om avvisning eller utvisning får ske. De ändringar som nu föreslås har i sak behandlats i anslutning till 4 kap. 9 &, till vilken alltså hänvisas. De språkliga och redaktionella ändringar som dessutom har gjorts, lär inte behöva kommenteras.

3.1.11. Tidpunkten för verkställighet

Förslag till ny lydelse av 8 kap. l2 & (förslaget innebär bl.a. att andra och tredje styckena utgår).

En polismyndighets beslut om avvisning och Statens invand- rarverks beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet samt domstols dom eller beslut om utvisning skall verkställas snarast möjligt. I andra fall skall ett förordnande om avvisning eller utvisning verkställas så snart efter det förord— nandet vunnit laga kraft som omständigheterna och hänsynen till utlänningens personliga förhållanden motiverar.

• Sida 55
•  Original

Uppdraget

Beslut av regeringen och utlänningsnämnden kan inte överklagas och vinner alltså laga kraft omedelbart. Utlänningen nås emellertid inte alltid av beskedet om utgången i nära anslutning till att det meddelas. Det händer att det inte kommer utlänningen till handa förrän en del, i bland hela, den författningsenliga fristen på 14 dagar som utlänningen har på sig för att ordna sin hemresa har gått till ända. I mina direktiv pekas på det dilemma som består i att samtidigt som den av- eller utvisade inte sällan utnyttjar fristen för att försvinna och därigenom försvåra ett tvångsvis avlägsnande, så har han eller hon en självklar rätt att "på ett värdigt sätt få lämna landet och ges tillfälle att ta farväl av anhöriga och vänner". Det bör därför, enligt direktiven, övervägas om inte den nuvarande regleringen kan ersättas av en som bättre till— godoser de angivna intressena.

Överväganden

Att i en författningstext tillgodose intresset av att få till stånd en snabb och effektiv verkställighet av ett lagakraftvunnet avlägsnandeförord- nande och hindra försvinnanden, efterlysningar och sådana ting och på samma gång tillfredsställa önskemålet om att ge den som skall av— lägsnas möjlighet att på ett "värdigt" sätt förbereda sig för att genom- föra uppbrottet, är en uppgift som jag menar överskrider gränsen för det möjliga. Samtidigt är det angeläget att "befria" lagtexten från föreskrifter som egentligen saknar reell betydelse, som är norm- mässigt obsoleta. l4-dagarsregeln är en sådan. Vill utlänningen resa ut frivilligt, så ger den verkställande myndigheten säkerligen honom eller henne den tid han eller hon anser sig behöva den regeln förutan. Vill utlänningen inte åka frivilligt kan regeln å andra sidan ge det andrum som behövs för att han eller hon skall försvinna. Och i de fall där ett beslut vinner laga kraft omedelbart, kan den legala fristen de facto kortas, kanske rent av försvinna. Jag har svårt att se att det finns någon annan lösning på problemet än att så att säga "individualisera" verkställigheterna, dvs. att slopa de i lagen angivna tidsfristerna och överlämna åt den verkställande myndigheten — polisen — att efter om- ständigheterna i det enskilda ärendet avgöra inte bara hur utan även

• Sida 56
•  Original

när i förhållande till beslutet som verkställigheten skall genomföras. Det finns. som nyss antyddes, ingen som helst anledning anta att polisen skulle tillgripa de möjligheter lagen ger för att säkra ett av- lägsnande i andra fall än där det är uppenbart nödvändigt, en regel om viss tidsfrist förutan. Bedöms riskerna för ett försvinnande små, kommer säkerligen den som skall avlägsnas att få den tid till sitt för— fogande som ett "värdigt avskedstagande" anses kräva.

En ordning utan tidsfrister kan naturligtvis diskuteras, men höjt över diskussion bör dock vara att den är mindre dålig än den nu- varande. Tilläggas bör att med en så utformad regel som jag här för— ordar saknas anledning att låta den myndighet som förordnar om av- visning eller utvisning uttala sig om tidpunkten för verkställigheten.

Mitt förslag innebär att andra och tredje styckena i paragrafen utgår. Tredje stycket fyller — om andra stycket utgår — ingen funk— tion. Första stycket bör anpassas till detta förhållande och utformas i överensstämmelse med vad jag nu har anfört.

3. 1 . 1 2 Förnyad verkställighet

Förslag till ny lydelse av 8 kap. 16 å.

En utlänning som har avvisats eller utvisats med förbud att återvända, men som ändå återkommer till Sverige utan sådant tillstånd som sägs i 4 kap. 15 & eller som stannar kvar här efter det att tillståndstiden gått ut, skall avlägsnas från landet på nytt med stöd av det tidigare meddelade förordnandet om avvisning eller utvisning (förnyad verkställighet). Påstår utlänningen inför den förnyade verkställigheten att han är berättigad till asyl här, skall polismyndigheten underrätta Statens invandrarverk om påståendet. Finner verket det uppenbart att påståendet grundas på skäl som prövats tidigare, skall den förnyade verkställigheten genomföras. I annat fall skall påståendet behandlas som en an— sökan om asyl enligt bestämmelserna i 3 kap.

• Sida 57
•  Original

SIV:s skrivelse

[ sin skrivelse (1991—07-10) har SIV bl.a. framhållit att det är klart att bestämmelsen i 8 kap. 16 inte är så entydig och lätt att tillämpa som dess text anger. Bestämmelsen bör enligt SIV:s uppfattning ändras och verket har till stöd för denna uppfattning anfört bl.a. detta:

Flera polismyndigheter har tagit upp hanteringen av denna situation, då utlänningen vid återvändandet åberopar politiska skäl mot att återvända. Det bör noteras, att det mycket väl kan vara fråga om snabba situationer då polisen inte har tillgång till tidigare material, bara en uppgift om att ett återreseförbud gäller för utlänningen. Å ena sidan finns här den helt klara föreskriften — till synes undantagslös — att beslutet skall verk- ställas på nytt. Ä andra sidan finns den allmänt uttalade principen att SIV skall besluta i alla asylärenden. Utlänningens påståenden kan vara enbart upprepningar av tidigare prövade skäl; det kan också vara fråga om nya, allvarligare omständigheter.

SIV menar för sin del att "den berörda situationen bör hanteras så att ärendet i någon form återgår till SIV om asylskäl åberopas".

Överväganden

Det förekommer — och inte så sällan — att en utlänning efter en verk- ställd avvisning/utvisning återkommer till Sverige i strid mot ett med- delat återreseförbud och då påstår att han/hon är berättigad till asyl. Det kan naturligtvis inte, som SIV också framhåller, uteslutas att det finns fog för ett sådant påstående: den politiska situationen i hem- landet kan t.ex. ha förändrats så att risken för att utlänningen skall utsättas för förföljelse inte är försumbar. Förhåller det sig så kräver redan Genévekonventionen att ärendet utreds med den omsorg som dess beskaffenhet förutsätter. Men oftare är situationen den att den återvändande inte har något i sak nytt att komma med: vad han

• Sida 58
•  Original

åberopar har tidigare prövats och befunnits otillräckligt för att be— rättiga honom/henne till asyl eller uppehållstillstånd på annan grund här i landet. I sådana fall skall naturligtvis utlänningen — som termen lyder — verkställas på nytt.

Det ligger i sakens natur att den enda myndighet som har de faktiska och legala förutsättningarna att bedöma om ett påstående om asyl i detta läge skall föranleda en närmare utredning eller om det kan avfärdas som ogrundat är SIV. SIV har tillgång till akten i ärendet och kan bedöma om något nytt har tillkommit och vilken kvalitet det nya i så fall har. Polismyndigheten har inte omedelbart den kunskap som sålunda måste förutsättas; ett ställningstagande till ett påstående om asyl kan myndigheten inte göra med mindre den har tillgång till tidigare fakta i ärendet.

Jag delar SIV:s uppfattning att 16 & har en utformning som kräver förtydligande tillägg; saken är inte alltid så enkel som den nuvarande lydelsen ger sken av att den är. Samtidigt som det förekommer fall av berättigade asylpåståenden, är det uppenbart att "asylpåståendet" i många återvändandesituationer görs i det uppenbara syftet att i någon mening vinna tid. Utifrån denna syn och med beaktande av de prak- tiskt/administrativa synpunkter som nyss nämndes, har jag utformat förslaget till ny lydelse av 16 &. Jag har inte kunnat finna att den föreslagna ordningen i något hänseende skulle komma i konflikt med våra internationella åtaganden. Genéve—konventionen kan sålunda inte rimligen anses förbjuda en ordning som den förslaget anvisar.

Det kan i detta sammanhang vara på sin plats att något kommentera legaldefinitionen i 8 kap. 14 &. Där sägs att ett förordnande om "av— visning eller utvisning skall anses verkställt om utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft". Bestämmelsen före— faller enkel och klar: i och med att utlänningen lämnar svenskt territorium är avvisning eller utvisningen genomförd; något krav på att utlänningen skall ha rest in i något annat land uppställs inte. Äter— vänder utlänningen till Sverige sedan verkställighet har skett, kan någon ny verkställighet inte genomföras, eftersom förordnandet då är konsumerat. Däremot kan han eller hon naturligtvis komma att av- visas på nytt. Regleringen har sin ”yttre" enkelhet till trots emellertid vållat diskussion och tveksamhet främst vid s.k. misslyckade verk— ställigheter, dvs. utlänningen har vägrats inresa i det land till vilken

• Sida 59
•  Original

han eller hon har förpassats. Det har då ansetts att någon verk- ställighet inte har skett när utlänningen återkommer till Sverige och nya försök att avlägsna utlänningen har ansetts kunna göras med stöd av det tidigare förordnandet. Det har förekommit att personer efter beslut av Utlänningsnämnden, vars beslut ju vinner laga kraft omedel— bart, rest till Norge och vistats där i några veckor, varefter de, sedan de norska myndigheterna begärt att Sverige skulle ta tillbaka dem med stöd av nordiska passöverenskommelsen (PÖK), efter återkomst- en hit ansetts inte verkställda.

Med lokutionen "har lämnat landet" kan inte vare sig språkligt eller sakligt förstås annat än att den av- eller utvisade utlänningen skall ha passerat den svenska gränsen. När så har skett är verkställigheten genomförd och återvänder utlänningen, egalt av vilket skäl, kan han eller hon naturligtvis avvisas av polismyndigheten enligt vanliga reg— ler därvid överklagande inte hindrar verkställighet; har förordnandet om avvisning eller utvisning förenats med ett återreseförbud blir be— stämmelsemai 16 & tillämpliga.

3.1.13. Ansvar för resekostnader

Förslag till ny lydelse av 9 kap. l &.

En utlänning som skall avvisas eller utvisas är skyldig att betala kostnaden för sin egen resa till den ort dit han sänds eller åläggs att resa genom en myndighets försorg.

Detsamma gäller när en utlänning, som bara får vistas i en viss del av Sverige, genom polismyndighetens försorg förs tillbaka till en plats där han får vistas.

Har en myndighet förskotterat kostnad som avses i första och andra styckena, är utlänningen skyldig att ersätta myndigheten för kostnaden. Underlåter han det, får myndigheten omedelbart låta verkställa beslutet om återbetalning hos kronofogde— myndigheten.

• Sida 60
•  Original

Uppdraget

Det har påpekats för mig att det förhållandet att det inte finns någon särskild ordning för indrivning av statens fordringar enligt 9 kap. 1 & innebär att möjligheterna för statsverket att få förskotterade kost— nader ersatta är små eller obefintliga. Personer som skall avvisas eller utvisas bör, har det sagts, i större utsträckning än som för närvarande är möjligt att åstadkomma, förmås själva betala de resor som blir nödvändiga.

Jag har ansett att denna fråga bör behandlas i detta sammanhang och hänvisar då till att mitt uppdrag allmänt sett gäller att justera skilda bestämmelser i utlänningslagen så att tolkning och tillämpning förenklas och underlättas.

Överväganden

Det finns idag ingen särskild ordning för hur indrivning av stats— verkets fordringar enligt 9 kap. ] 5 skall gå till. Detta betyder att staten, när en utlänning vägrar att betala vad han sålunda är skyldig, måste stämma till domstol eller ansöka om betalningsföreläggande hos kronofogdemyndigheten. Det säger sig självt att chanserna att få till— baka några pengar efter en sådan procedur med efterföljande utmät— ning eller kvarstad med till visshet gällande sannolikhet inte kommer att ge något som helst resultat.

Det har föreslagits att polismyndighetens beslut att kräva den av- eller utvisade utlänningen på den resekostnad myndigheten för— skotterat i sig blir exigibelt, dvs. att beslutet blir den exekutionstitel som förutsätts för en direkt ansökan om utmätning av den aktuella fordringen. Jag finner förslaget välmotiverat och förordar att l & förses med ett tillägg som möjliggör en sådan ordning.

Det föreslagna tillägget bör tas in i ett nytt tredje stycke i l & där hänvisning görs till paragrafens första och andra stycken. I anslutning härtill bör paragrafen också något justeras i redaktionellt hänseende.

• Sida 61
•  Original

3 . 1 . 14 Muntlig handläggning

Med muntlig handläggning, i utlänningslagens mening, avses såväl in- formella telefonkontakter och sammanträffanden som mer formella förhandlingar. Enligt lagens förarbeten (prop. 1988/89:86, s. 85 f) bör "sistnämnda förhandlingsform dock komma till användning i be— gränsad omfattning, exempelvis då även andra än utlänningen skall höras". Det förutsätts att om ett personligt sammanträffande anordnas så bör givetvis det offentliga biträdet närvara.

Det sägs i direktiven att institutet muntlig handläggning "inte kommit till användning i den utsträckning som förutsattes vid regler- nas införande". Påståendet är numera inte helt korrekt. Ett personligt sammanträffande mellan handläggaren och utlänningen och, i före- kommande fall, dennes biträde ingår idag som ett regelmässigt inslag i många asylutredningar; målet är att detta skall bli ett reguljärt inslag i handläggningen. Det — berättigade — önskemålet om muntlighet i förfarandet är med sådan ordning i betydande utsträckning till- godosett.

Den omständigheten att det numera alltså finns ett närmast regel— mässigt inslag av muntlighet i förfarandets tidiga skede utesluter givetvis inte att det även senare under handläggningen — och när offentligt biträde förordnats där behovet av sådant biträde inte inled- ningsvis säkert kunde bedömas — genomförs en muntlig handläggning. Det lär i praktiken inte vara alltför vanligt att en begäran från utlänningen om muntlig handläggning bifalles; den restriktiva inställ- ningen till framställningar av det slaget motiveras i första hand med hänvisning till arbetsbördan och den tid och de resurser i övrigt som en muntlig handläggning tar. Med en vikande inströmning av asyl— sökande förlorar emellertid den invändningen åtskilligt av sin tyngd.

Värdet av en muntlig handläggning eller, om man så vill, av en personlig kontakt med t.ex. den asylsökande utlänningen, lär inte kunna ifrågasättas. 11 kap. 1 & i gällande lydelse gör det författnings- mässigt möjligt att anordna muntlig handläggning i den utsträckning som rimligen kan behövas; någon ändring av lagtexten är därför knappast motiverad. Vad som behövs däremot är att de beslutande myndigheterna, Invandrarverket och Utlänningsnämnden, faktiskt också utnyttjar det mandat som lagtexten ger. En "generösare" be—

• Sida 62
•  Original

dömning av i första hand framställningar om muntlig handläggning är avgjort att rekommendera. — I detta sammanhang vill jag erinra om ett uttalande av JO och återgivet i Wikrén-Sandesjös kommentar (4:e uppl.) på s. 333 ö där det bl.a. sägs att avslag "på en begäran om muntlig förhandling samtidigt som man avgör målet bör förekomma endast när domstolen också bifaller partens talan i sakfrågan eller när hans talan inte kan tas upp av formella skäl". Det uttalandet äger giltighet även för förvaltningsförfarandets del.

3.2. Utlänningsförordningen

3.2.1 Viserings giltighetstid och vistelses längd Förslag till en ny 2 a 5 i 2 kap.

Med en Viserings giltighetstid avses den tidsperiod under vilken en utlänning med stöd av viseringen får resa in i Sverige.

Giltighetstiden skall bestämmas utifrån syftet med besöket och . de skäl som i övrigt åberopas. Den får inte, om det inte finns synnerliga skäl, överstiga två år.

Bestäms en visering att gälla för längre tid än sex månader, förlängs rätten till vistelse här i landet enligt 2 kap 1 & utlän- ningslagen (1989:529) med en månad för varje tremånaders— period med vilken giltighetstiden överstiger sex månader.

Såväl viseringens giltighetstid som längden av den tillåtna vistelsetiden i Sverige skall framgå av det bevis som enligt 7 & skall införas i utlänningens pass eller annan handling.

Gällande ordning och uppdraget

En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha visering, om inte han eller hon har uppehållstillstånd här eller är medborgare i annat nordiskt land eller regeringen föreskrivit undantag ifrån viseringskravet beträffande medborgare i visst land ( 1 kap. 3 5 utlän— ningslagen) —. Visering innebär enligt 2 kap. 1 & samma lag rätt att

• Sida 63
•  Original

vistas i Sverige "viss kortare tid". Visering får ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle, "om inte annat följer av före- skrifter som regeringen meddelar". En visering ger normalt rätt till inresor under en period om 6 månader, räknat från dag när vise- ringen först utnyttjades. I undantagsfall ges visering med en giltig— hetstid av 12 månader. Den sammanlagt tillåtna vistelsetiden om 3 månader får dock inte i något fall överskridas.

Ansökan om visering görs regelmässigt hos svensk utlandsmyndig- het som också beslutar i ärendet med stöd av bemyndiganden som Statens invandrarverk gett myndigheten. Alla bemyndiganden ger myndigheten rätt att bevilja visering, ett begränsat antal av dem har också behörighet att avslå en ansökan. Myndigheter som saknar denna senare behörighet och som finner att en ansökan bör avslås, över- lämnar ärendet till Invandrarverkets prövning (2 kap. 2 & utlännings— förordningen — 1989z547).

Det uppdrag som anförtrotts mig gäller frågan om vad som kan göras för bereda vissa grupper av besökare en längre giltighetstid av en visering än för närvarande Samtidigt bör undersökas om inte den sammanlagda vistelsetiden kan få överstiga 3 månader. Bakgrunden till uppdraget anges bl.a. vara att handläggningstidema hos utlands- myndigheter anses vara alltför långa, särskilt i ärenden där det står klart att visering skall beviljas.

Direktiven tar också upp en annan mer generell aspekt på vise- ringen, när det påpekas att kravet på visering kan innebära olyckliga konsekvenser för flyktingars möjlighet att få skydd i ett annat land. Inte minst det förhållandet att det finns möjligheter ålägga transport- företag, som befordrar flyktingar utan visering, sanktioner kan leda till att en förföljd person inte kan nå ett land som kan ge honom eller henne det behövliga skyddet.

Överväganden

Att en visering normalt beviljas för att gälla för inresor i Sverige under sex (undantagsvis 12) månader, räknat från den dag den utnytt— jades första gången, är inte något som är författningsbundet; den

• Sida 64
•  Original

rutinen har etablerats av praxis, som i sin tur bygger på tidigare uttalanden i förarbetena (se prop. ]983/841144, s. 92 f).

Våra utlandsmyndigheter har i de allra flesta fall att hantera stora mängder av viseringsansökningar och då dessa ärenden normalt hand— läggs på lägre nivåer i myndighetshierarkin, är det naturligt att till— lämpningen i hög grad kommit att schabloniseras. 6-månadersrutinen är en sådan schablon från vilken avsteg sällan görs när fråga är om vanliga affärs — eller släktbesök; för vissa särskilda yrkeskategorier som tåg — och flygpersonal gäller särskilda, av Invandrarverket utfärdade föreskrifter.

Det finns, enligt min uppfattning, anledning att i utlänningsförord— ningen närmare ange hur länge en visering längst får gälla. Flertalet ansökningar om visering gäller enstaka kortare besök föranledda av personliga eller affärsmässiga skäl; andra avser upprepade besök under en begränsad tidsperiod och åter andra, som t.ex. ansökningar från personer anställda i svenska, utomlands etablerade företag gäller regelbundet återkommande resor till Sverige. Det förhåller sig sam- tidigt så att handläggningstidema hos våra utlandsmyndigheter när det gäller viseringar generellt sett är relativt långa, vilket kan göra det omöjligt för t.ex. en affärsman att genomföra en i och för sig viktig och nödvändig resa till Sverige till förfång inte bara för honom själv utan även för det svenska företaget och landet. Det förefaller mig riktigt och rimligt att det redan av författningen framgår att en Viserings giltighetstid — dvs. den tid under vilken viseringen kan ut- nyttjas för inresor i Sverige — skall ställas i relation till ändamålet med besöket i Sverige och sökandens behov av att kunna med kort varsel göra ett besök. Jag förordar därför att det i en ny 2 a & tas in bestämmelser av den innebörden. Samtidigt är det klart att en visering inte bör gälla under alltför lång, än mindre obegränsad tid; redan säkerhetsskäl talar mot detta. En avvägning mellan de intressen som sålunda gör sig gällande har lett mig till uppfattningen att en visering inte i något fall bör gälla längre än 2 år om det inte finns synnerliga skäl. Det är angeläget att understryka att en så lång giltighetstid som 2 är endast undantagsvis bör bestämmas; en giltighetstid om högst 6 månader framstår även fortsättningsvis som det normala. Giltighets- tiden av visering bör klart framgå av det bevis ("stickern") som klistras i utlänningens pass eller motsvarande handling.

• Sida 65
•  Original

2 kap. 1 & utlänningslagen maximerar längden av den tid som en utlänning får stanna i Sverige med stöd av en visering till 3 månader även om viseringen har en längre giltighetstid; vill utlänningen stanna längre måste han eller hon ha uppehållstillstånd. Flertalet viseringar har emellertid en betydligt kortare giltighetstid än 3 månader och viseringens giltighetstid bestämmer självfallet också längden av vistelsen.

3-månadersregeln är inte absolut i det att regeringen här bemyn- digats att meddela avvikande föreskrifter (2 kap. 1 & andra stycket jämfört med 1 kap. 4 5). Jag har tidigare föreslagit att en Viserings giltighetstid i vissa, särskilda fall skall kunna bestämmas till 2 år eller mer i särskilda fall. Skall en sådan ordning fylla någon funktion, måste en sålunda förlängd visering i logikens namn få avse längre vistelse här än sammanlagt 3 månader. Förlängningen av vistelsetiden bör stå i någon proportion till viseringens giltighetstid. Jag föreslår därför att den nya 2 a %, som jag alltså menar bör införas i utlän- ningsförordningen, förses med ett andra stycke av vilken det framgår att om en visering gäller för mer än 6 månader, så får vistelsetiden här utsträckas med 1 månad för varje tremånadersperiod utöver den "normala" giltighetstiden om 6 månader. Det ligger i sakens natur att det bevis om viseringen som utlänningen får och som skall införas i hans/hennes pass eller motsvarande handling, skall innehålla uppgift om viseringens giltighetstid och hur länge utlänningen får vistas i Sverige. En erinran om detta har tagits in i den föreslagna paragraf— ens tredje stycke.

Kravet att den som vill resa in i Sverige skall ha visering föranleds av önskvärdheten, för att inte säga nödvändigheten av att kunna "kontrollera och begränsa invandringen från vissa länder samt av säkerhetspolitiska skäl" (Wikrén-Sandesjö, a.a., s. 65 ö). Att tillgodo- se detta syfte utan att samtidigt riskera att försvåra möjligheterna för personer utan visering att ta sig hit är, som jag ser det, en omöjlighet. Att t.ex. ett flygbolag, som tar med en viseringspliktig men viserings— lös utlänning till Sverige, riskerar att få ersätta staten för kostnaderna för en returresa (9 kap. 2 & utlänningslagen), i stället vägrar att låta den viseringslöse, oavsett vilka skäl han eller hon åberopar, medfölja

• Sida 66
•  Original

flygningen till Sverige är naturligt och inte mycket att nu göra något åt. Inte heller är möjligt för Sverige att ensidigt kunna förhindra att en viseringslös utlänning vägras att resa genom ett annat på uppgiven väg till Sverige. Jag kan därför inte finna att Sverige genom att ändra sina egna regler skulle kunna undvika de konsekvenser för skyddssö- kande utlänningar som viseringskravet faktiskt innebär. Den intresse- konflikt, som obestridligen existerar i detta hänseende, kan inte lösas annat än genom internationellt samarbete.

3.3. Ansvaret för drift och bevakning vid förvarslokalerna i Carlslund

3.3.1. Bakgrunden och gällande ordning

I budgetpropositionen 1991/92:100 bil. 12 föreslog regeringen att In- vandrarverket — förutom att överta ansvaret för utredningarna i asyl- ärenden — också skulle ansvara för drift och bevakning av de förvars— lokaler som ligger i anslutning till verkets anläggning i Carlslund norr om Stockholm.

Invandrarverket har därefter i en skrivelse 1992-01—23 påpekat de svårigheter som kunde uppkomma för verket om det blev nödvändigt att ingripa med våld mot en enskild när polisen inte längre har an- svaret för förvarslokalerna. Verket ville därför antingen slippa överta ansvaret för lokalerna eller få sådana befogenheter att det blev möj- ligt för verket att vid behov använda tvång.

I prop. 1991/921138 (s. 17) uttalade föredragande statsrådet att hon väl insåg de praktiska olägenheter som kunde uppstå när polis inte längre finns tillgänglig på Carlslund och meddelade att hon avsåg att begära regeringens bemyndigande att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av vissa delar av utlänningslagen. Uppgiften att utreda vilka regeländringar eller praktiska åtgärder som kunde be— hövas för att överbrygga de olägenheter som uppstår om Invandrar- verket skulle överta ansvaret för drift och bevakning av förvaret i Carlslund, borde överlämnas till den särskilde utredaren.

Mina direktiv har utformats i enlighet med vad statsrådet sålunda anförde.

• Sida 67
•  Original

För närvarande svarar polismyndigheten i Stockholm för drift och bevakning av förvarslokalerna i Carlslund. Myndigheten har genom avtal med polismyndigheten i Märsta överlåtit på denna att svara för de polisiära insatser som behövs när det gäller ingripanden i anled- ning av "brott och skydd". Den renodlade bevakningen av anläggning- en sköts, enligt ett särskilt avtal som polismyndigheten har träffat, av ett privat bevakningsbolag, vars bevakningsmän enligt avtalet skall vara förordnade som arrestvakter. Den gällande ordningen innebär alltså — kort uttryckt — att yttre och inre bevakningen sköts av bevak— ningsbolaget som, om en störning eller händelse inträffar som kräver någon form av tvångsmässigt ingripande, har att tillkalla polis från endera Märsta eller Stockholms polisdistrikt; bevakningspersonalen saknar i princip polismans behörighet enligt polislagen (1984z387) resp. den behörighet som tillkommer befattningshavare inom krimi- nalvården enligt lagen om kriminalvård i anstalt (19742203).

3.3.2. Överväganden

Ett överförande till Invandrarverket av det ansvar för drift och be— vakning vid förvaret i Carlslund, som idag åvilar polisen, kan natur— ligtvis ske på det sättet att verket tar över det formella ansvaret medan allt i övrigt blir vid det gamla. Inget skulle emellertid i prak- tiken vara vunnet med detta. Verket skulle för den direkta bevakning— en antingen behöva anställa och utbilda egen personal för bevaknings- uppgifterna eller, vilket förefaller rimligare, överlåta bevakningen på marknadens villkor på ett etablerat bevakningsbolag; för de tvångs— ingripanden mot de förvarstagna som kan bli nödvändiga skulle verket ha att repliera på polisen. Alternativet skulle vara att verket tog över inte bara det formella utan även det reella ansvaret. Detta skulle medföra att vissa av verkets anställda utrustades med, visser- ligen begränsade, men dock närmast polisiära befogenheter för att kunna vidta tvångsvisa ingripanden. Även den som är beredd att bortse från de principiella invändningar som kan riktas mot en sådan ordning, kan knappast undgå att ta hänsyn till de praktiska och psykologiska konsekvenser som den skulle medföra. Den skulle så- lunda kräva omfattande kontinuerliga och kostnadskrävande utbild-

• Sida 68
•  Original

ningsinsatser av ett betydande antal personer; den utbildningen måste givetvis ske i nära samarbete med polisen, sannolikt inom ramen för den "vanliga" polisutbildningen. En ordning med Invandrarverket i en närmast polisiär roll kan riskera att uppfattas felaktigt av de människor som söker sig hit och leda till att osäkerhet om verkets hela funktion allmänt sett.

Men den avgörande invändningen mot den antydda ordningen ligger enligt min mening på det tidigare nämnda principiella planet. Polisiära uppgifter skall skötas av polisen och ingen annan; skapandet av "frikårer" med visserligen begränsade men dock polisiära upp- gifter och befogenheter är det utomordentligt svårt att både förlika sig med och motivera. Det är visserligen sant att vissa polisiära be— fogenheter tillkommer vissa delar av kustbevakningens personal enligt en särskild lag. Men de uppgifterna är speciella både vad gäller inne- håll och lokalisering av insatserna — kustbevakningen har fler och större sjögående enheter än vad polisen har; kustbevakningen fung- erar i detta sammanhang mera som polisens förlängda arm än som övertagare av en i och för sig polisiär uppgift.

Jag kan alltså inte finna att det skulle vara vare sig principiellt god— tagbart, praktiskt lämpligt eller psykologiskt försvarligt att nu låta Invandrarverket överta ansvaret för drift och bevakning av förvars- lokalerna i Carlslund.

• Sida 69
•  Original

Särskilt yttrande

Av Leo Björklund

Som expert till utredningen (Ku 1992:05) om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen mm avger jag följande särskilda yttrande.

Ett antal frågor, som jag kommit i kontakt med under mitt arbete med utlänningsfrågor och som jag anmält till utredningen, kom inte att behandlas av utredningen, antagligen på grund av att den kom att avslutas tämligen abrupt.

Jag anser, att dessa frågor kan ha ett visst intresse — på teoretiska eller praktiska grunder — för arbetet på utlänningsområdet. Jag hade sett fram emot att få tala om dem i utredningen. I förhoppningen att frågorna kan tas upp till behandling i något annat lämpligt samman- hang vill jag här ge en redovisning för dem.

Det rör sig främst om oklarheter eller ofullständigheter i utlän- ningslagen (UtlL) och utlänningsförordningen (UtlF) som det kan vara av värde att undanröja för att det praktiska arbetet skall flyta så smidigt som möjligt.

UtlL 1 kap. 2 & (UtlF 1,2 kap.)

Får SIV bevilja visering (IV) till en utlänning som saknar pass?

"Av hävd" har SIV ansett sig kuna bevilja IV och instruera ut- landsmyndigheten att föra in denna i vilken handling som helst. Finns legal grund för detta?

Reglerna om undantag från passtvånget ger inte ledning (UtlL 1 kap. 2 &, UtlF 1 kap. 1 5).

I kommentarer (se förordningsmotiv 198923) till UtlF 2 kap. 3 & (nödfallsIV) nämns att nödfallsIV kan ges till den som saknar pass, men i fråga om "vanlig" IV torde inget vara utsagt.

I UtlF 2 kap. 7 & sägs att bevis om IV skall föras in i pass eller någon annan handling. Om detta är ett medgivande av efterfrågat slag, är det i varje fall inte tydligt.

• Sida 70
•  Original

UtlL 1 kap. 4 & (UtlF 3 kap. 1,2 åå)

När inträder kravet att ha uppehållstillstånd (UT)?

I UtlL 1 kap. 4 & sägs, att utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha UT. För den som beviljats IV för en kortare tid anses dock i praxis UT-kravet inträda redan efter att IV—tiden löpt ut, kanske redan efter en veckas vistelse. Frågan är om inte detta bör ges stöd i lagen eller förordningen.

Enligt UtlF 3 kap. 1 5 skall den UT—fria tiden tre månader räknas från den tidpunkt då inresa i Norden skedde. Gäller detta även IV- pliktiga som beviljats (och utnyttjat) IV i ett anat nordiskt land före inresan i Sverige (som också sker efter beviljad IV)? Olika meningar finns om tillämpningen.

UtlL 4 kap. 2 &

Kan avvisning (AVV) enligt UtlL 4 kap. 2 & beslutas i fråga om utlänning som haft ett kortare UT?

Frågan har aktualiserats i åtskilliga fall, där utlänningar fått IV för t.ex. en vecka och därefter fått UT av polisen för låt säga ytterligare en vecka för förlängt besök. Därefter har det uppdagats att det verk— liga syftet med vistelsen varit att "svartjobba" här. Asylärenden har det inte varit fråga om.

Frågan är om AVV enligt 4 kap. 2 & kan ske inom tremånaders- perioden om beviljat UT löper ut eller återkallas inom denna tid (självfallet under förutsättning att övriga kriterier uppfylls). Är detta möjligt, medför det fördelar eftersom direkt-AVV genom beslut av polisen då kan ske; i annat fall blir det utvisning (UTV) med beslut av SIV och med risk för långvarig handläggning med rätt att stanna under tid för överklagande etc.

Lydelsen av UtlL 4 kap. 3 5 kan möjligen tyda på att UTV är det enda medel som kan tillgripas efter att UT löpt ut eller återkallats. Det bör dock nämnas, att möjlighet till UTV i sig inte behöver ute- sluta att även AVV kan vara möjlig.

I sammanhanget bör också observeras den olika lydelsen av sista styckena i 4 kap. l & respektive 4 kap. 2 &. I 1 % talas om att AVV inte får ske av den som har eller har haft UT, medan det i 2 & talas om den som har UT. Detta bör anses betyda att en skillnad är avsedd.

• Sida 71
•  Original

Jämför Wikrén/Sandesjö, 4:e upplagan, s 154/5. Här nämns dels att AVV kan ske om ett beviljat UT återkallas, dels att den som hade UT vid inresan och sedan fått ett UT aldrig kan avvisas. Varför denna skillnad skall gälla förklaras inte. Överhuvudtaget berörs inte det fall som angetts ovan (UT efter IV) och inte heller det fall att UT löper ut låt säga en månad efter inresan.

Polismyndighetema känner sig i många fall inte ha stöd i UtlL för ett AVV-beslut i dessa lägen. Ett klargörande är angeläget; väntetider kan kortas med de besparingar detta innebär.

UtIL 8 kap. 7 &

Kan polismyndighets AVV-beslut verkställas omedelbart även efter att SIV avslagit överklagande?

Enligt UtlL 8 kap. 7 & skall en polismyndighets AVV—beslut verk- ställas även om det har överklagats. SIV:s AVV/UTV-beslut måste — utom vid AVV med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 5 —— vinna laga kraft innan de får verkställas.

Polismyndighetens AVV-beslut överklagas till SIV enligt UtlL 7 kap. 2 & och inges även till SIV, som kan inhibera verkställigheten enligt förvaltningslagens regler. Sedan SIV fastställt polismyn— dighetens beslut genom att avslå överklagandet, har det sedan lång tid gjorts gällande att någon omedelbar verkställighet inte längre kan ske utan att laga kraft måste avvaktas.

Se Wikrén/Sandesjö, 4:e upplagan, s. 289, där det uttalas att ome- delbar verkställighet inte kan ske i dessa lägen. Numera torde denna slutsats inte anses lika självklar.

Utifrån sakliga utgångspunkter förefaller det helt omotiverat att omedelbar verkställighet inte skulle kunna ske i dessa fall. Saken har ju prövats av två myndigheter i stället för bara en. Den formella bakgrunden kan antas vara att det inte längre bör anses vara polis- myndighetens beslut sedan SIV tagit ställning. Men omöjligt bör det väl inte vara att det fortfarande kan anses vara polisens beslut i detta läge?

• Sida 72
•  Original

UtlF 7 kap. 1 5

I skrivelse 1990-09—06 till regeringen har SIV pekat på att utform— ningen av UtlF 7 kap. l & lett till resultat som inte kan anses rimliga och knappast heller kan ha varit avsedda.

Jag vill här erinra om problematiken i denna framställning, som veterligen inte fått någon slutlig lösning.

Verkställighetsbegrepp

Jag vill till slut ta upp en rent fomell fråga.

Är det en AVV/UTV som verkställs eller är det beslutet om AVV/UTV?

I lagstiftningen skiftar terminologin. Verkställighet av AVV/UTV förekommer i UtlL 8:1, 8:2, 8:7, UtlF rubrik före 7:2 samt i 723.

Vanligast synes vara att använda konstruktionen att beslutet verkställs: UtlL 4:12 ("avgörandet"), 5:2, 5:3, 7:16, 8:7, 8:8, 8:11, 8:12, 8:13, 8:14, 8:15, 8:16, UtlF 6:4, 7:2.

Jag vill inte påstå, att detta är något större problem i den praktiska hanteringen, men konsekvens i terminologin är onekligen att föredra.

• Sida 73
•  Original

Kommittédirektiv

Dir. 1992:51

Översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. Dir 1992151 Beslut vid regeringssammanträdet 1992—04-15

Chefen för kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en över— syn av vissa delar av utlänningslagstiftningen. Utredaren skall bl.a.

— undersöka vilka möjligheter som regeringen i dag har att -— inom regeringsformens ram — genom generella föreskrifter styra utveck- ling och praxis på utlänningslagstiftningens område och — om det be- döms nödvändigt eller önskvärt — föreslå de ändringar och tillägg som kan vara motiverade,

— överväga om nuvarande regler bör ändras när det gäller bl.a. omprövning, överklagande i vissa fall och möjligheterna att få uppe— hållstillstånd efter inresan i Sverige,

—— överväga vilka författningsändringar eller praktiska åtgärder som kan behöva vidtas när det gäller ansvaret för drift och bevakning av förvarslokalerna i Carlslund,

— överväga om — i ett läge med en mycket stor inströmning av hjälpsökande — den administrativa beredskapen kan höjas genom in- förande av en reglering som fyller ut det tomrum som i dag finns mellan fredssituationen och det läge för vilket beredskapslag— stiftningen är avsedd,

—- ägna uppmärksamhet åt möjligheterna att genom tekniska och andra justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen.

• Sida 74
•  Original

— ägna uppmärksamhet åt möjligheterna att genom tekniska och andra justeringar förenkla och underlätta tolkning och tillämpning av utlänningslagen.

Bakgrund

Gällande utlänningslag (1989:529) trädde i kraft den 1 juli 1989. I samband med lagens ikraftträdande genomfördes en omorganisation av Statens invandrarverk. Den innebar att såväl asylärenden som mottagnings— och förläggningsuppgifter skulle handläggas vid regio- nala enheter. Asylfrågor skulle — förutom i Norrköping — handläggas på nyinrättade enheter i Malmö, Göteborg, Flen och Carlslund. Det faktiska ansvaret för mottagnings— och förläggningsverksamheten la— des ut på fyra regioner med kanslier i Alvesta, Göteborg, Flen och Sundsvall.

Ytterligare organisatoriska förändringar har därefter genomförts. Med verkan från den ljanuari 1992 flyttades överprövningen av Invandrarverkets beslut i tillstånds— och medborgarskapsfrågor från regeringen till en särskild nämnd, Utlänningsnämnden (prop. 1991/92z30, SfU4, rskr. 39, SFS 199111573). Överklaganden av Invandrarverkets beslut om bl.a. avvisning eller utvisning samt i naturalisationsärenden prövas således numera av Utlänningsnämnden och inte av regeringen. Liksom tidigare kan dock Invandrarverket överlämna ett ärende direkt till regeringen för avgörande, bl.a. om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller om det bedöms vara av särskild vikt för tillämpningen av utlänningslagen eller med— borgarskapslagen att ärendet prövas av regeringen.

Periodvis har antalet personer som sökt sig till Sverige och begärt asyl här varit större än det som förutsattes när lagen förbereddes och resursramarna för Invandrarverket lades fast. Organisationen har därför ställts inför svårigheter, vilka dock i stort sett har kunnat be— mästras och övervinnas. I dagsläget och efter de resursförstärkningar som statsmakterna ställt till förfogande fungerar organisationen på det hela taget enligt planerna. Fortfarande är dock handläggningstidema för asylärenden för långa. I samband med omorganisationen förut— sattes (prop. 1988/89:105 s. 5 ff) att den totala väntetiden för en asylsökande i normalfallet inte borde vara mer än två månader från det handläggningen påbörjades hos polisen till Invandrarverkets beslut

• Sida 75
•  Original

(två veckor hos polisen för utredning och sex veckor hos Invandrar- verket för handläggning). För det fall att ett negativt beslut av In- vandrarverket överklagades borde den totala handläggningstiden inte överstiga sex månader i normalfallet.

Invandrarverket har i en skrivelse till regeringen den 23 januari 1992 pekat på vissa praktiska svårigheter som kan uppstå vid förvars- lokalerna i Carlslund efter den 1 juli 1992 då utredningsansvaret i asylärenden överförs från polisen till Invandrarverket. Verket har begärt att regeringen antingen befriar verket från övertagande av förvarslokalerna och låter utreda vilken myndighet som i framtiden skall ha ansvaret för verkställigheten av förvarsbeslut eller vidtar de författningsändringar som krävs för att ge verket befogenhet att an- vända tvång.

Invandrarverket har vidare i en skrivelse till regeringen den 17 december 1991 diskuterat frågan om förstärkningsplan vid Statens invandrarverk. Till skrivelsen är fogad en promemoria där en situa— tion med en kraftig inströmning av hjälpsökande diskuteras och för- slag till åtgärder översiktligt presenteras. Invandrarverket har i skri— velsen hemställt om regeringens ställningstagande och planerings- inriktning.

Utredningsbehovet

Den nya lagstiftningen och den nya organisationen har nu fungerat i mer än två och ett halvt år. Under de åren har mycket hänt i vår omvärld och inte minst i vår nära omgivning. Händelseutvecklingen i Östeuropa har därvid sitt särskilda intresse för bl. a. myndigheter med ansvar för utlännings- och invandringsfrågor.

Den erfarenhet av tillämpningen av lagstiftningen som vunnits har också visat att det finns delar i förfarandet där det bör övervägas om inte ändringar eller kompletteringar bör göras. Till detta kommer att den nyssnämnda reformen genom vilken överprövningen av över— klagbara beslut på utlänningsområdet fördes över till en särskild nämnd får konsekvenser för åtskilliga delar av förfarandet.

I samband med en så genomgripande reform är det också angeläget att undersöka i vilka former som regeringens politiska ansvar för t.ex. asylpolitiken skall kunna utövas eller vilka styrmedel regeringen

• Sida 76
•  Original

har eller bör ha för att kunna leda utvecklingen. Detta är en fråga som kräver en snabb lösning.

Erfarenheterna från den tid utlänningslagstiftningen varit i kraft liksom den förändrade instansordningen, talar därför för att en över- syn av lagstiftningen nu bör göras. Även frågan om ansvaret för för— varslokalerna l Carlslund behöver övervägas ytterligare. Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för ändamålet.

Utgångspunkten för arbetet och aktuella frågor

Generella styrmedel i tillståndsärenden

När nya principer med generell giltighet hittills har lagts fast i tillståndsärenden enligt utlänningslagen har ställningstagandet gjorts i motiveringen till ett beslut i ett enskilt fall. Trots att prejudikat enligt svensk rättsuppfattning inte har bindande utan endast vägledande ver— kan, har de principer regeringen gett uttryck för i besluten regel- mässigt följts. Sedan årsskiftet tar regeringen befattning endast med de principiellt viktiga ärenden som den nyinrättade Utlännings- nämnden eller Statens invandrarverk lämnar över till den. Sin syn på de frågor med principiell räckvidd som regeringen sålunda förutsätts få ta ställning till, redovisar regeringen, om nuvarande ordning får fortsätta att gälla, i beslutet i det enskilda ärendet.

Metoden att skapa praxis med generell räckvidd genom beslut i en— skilda ärenden har ifrågasatts (se bl.a. Strömberg, Förvaltnings- rättslig tidskrift /l990:l 5. l/). Det har sagts att det skulle vara bättre från bl.a. rättssäkerhetssynpunkt om nya riktlinjer ges i lag eller förordning. Det kan också ifrågasättas om det är en lämplig ordning att koppla en från principiella eller andra synpunkter önskvärd praxis till ett enskilt ärende som en annan instans väljer ut.

Utredaren bör undersöka vilka möjligheter som regeringen i dag har att — inom regeringsformens ram — genom generella föreskrifter styra utveckling och praxis på utlänningslagstiftningens område och — om det bedöms nödvändigt eller önskvärt — föreslå de ändringar och tillägg som kan vara motiverade.

Tillståndsfrågor Genom 1989 års utlänningslag infördes en ny bestämmelse (2 kap. 5 & tredje stycket) som öppnar möjlighet att få ett lagakraftvunnet

• Sida 77
•  Original

J ustitiedepartementet

Vapenlagen och EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5] Års- och koncemredovisning enligt EG—direktiv. Del 1 och II. Ju. [17] Förvalta bostäder. [23] Vallagen. [30] Utrikessekretessen. [49] 6 Juni Nationaldagen. [58]

Utrikesdepartementet

Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. [8] Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstihning. [10] Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. [12] Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvaltning. [19] Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. [37] Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. [38]

Socialdepartementet

Mäns föreställningar om kvinnor och chefsskap. [3] Reformerat pensionssystem. [20] Reformerat pensionssystem. Bilaga A. Kostnader och individeffekter. [21] Reformerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. [22] Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. [24] Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. [25] Att förebygga alkoholproblem. [26] Vård av alkoholmissbrukare. [27] Kvinnor och alkohol. [28]

Barn — Föräldrar — Alkohol. [29]

Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationema. Europeiska äldreåret 1993. [39] Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. [46] Rätten till ratten — reformerat bilstöd. [55] Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. [556]

Kommunikationsdepartementet På väg. [15]

Finansdepartementet

Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. [1] Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] JIK-metoden, m.m. [13]

Vissa mervärdeskattefrägor Ill — Kultur m.m. [31] Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydelse

för den privata tjänstesektorn. [43] Folkbokföringsuppgiitema i samhället. [44] Allemanssparandet — en översyn. [50] Beskattning av fastigheter, del II — Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. [57]

Utbildningsdepartementet

Grunden för livslångt lärande. [45] Avveckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. [47]

Kulturdepartementet

Fömyelse och kontinuitet -— om konst och kultur iframtiden. [9] Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, mm. [33] Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. [34] Vår andes stämma — och andras.

Kulturpolitik och intemationalisering. [35] Minne och bildning. Museernas uppdrag och organisation + bilagedel. [51] Teaterns roller. [52]

Mästarbrev för hantverkare. [53] Utvärdering av praxis i asylärenden. [54] Särskilda skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 5 och andra bestämmelser i utlänningslagen. [60]

Arbetsmarknadsdepartementet

Ledighetslagstihningen — en översyn [41] Kunskap för utveckling + bilagedel. [48]

Civildepartementet

Kommunerna, Landstingen och Europa. + Bilagedel. [2] Konsumentpolitik i en ny tid. [14] Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. [18] Mycket Under Samma Tak. [32] Staten och trossamfunden. [42]

• Sida 88
•  Original

Systematisk förteckning

Miljö- och naturresursdepartementet EU, EES och miljön. [7]

Skoterköming på jordbruks— och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. [16] Miljö och fysisk planering. [36] Långsiktig strålskyddsforskning. [40] Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och förslag. [59] Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar av vattenområden. [59]