SOU 1994:54
Utvärdering av praxis i asylärenden
Till Statsrådet Birgit Friggebo
Genom beslut den 24 juni 1993 bemyndigade regeringen statsrådet Birgit Friggebo att tillkalla två utredare. Utredamas uppgift skulle bestå i att göra en översyn av utvecklingen av praxis i asylärenden, efter det att Utlännings— nämnden övertagit överinstansprövningen av regeringen.
Med stöd av bemyndigandet förordnades som särskilda utredare numera t.f. professor Göran Melander (fr.o.m. den 23 augusti 1993) och chefsråd- mannen Lena Berke (fr.o.m. den 28 september 1993).
Sekreterare i utredningen har varit jur.kand. Wiktoria Dagerås. Utredningen begärde den 18 november 1993 om förlängd tid med tre månader.
Utredningen har antagit namnet praxisutredningen. Vi överlämnar härmed vårt betänkande (SOU 1994:54) Utvärdering av praxis i asylärenden.
Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm och Lund den 6 april 1994
Lena Berke Göran Melander /Wiktoria Dagerås
Förkortningar
Adep Dir
IPOK Kudep NUT PM Prop PUT SIV
Skr SOU TUT UN UNHCR UNPROFOR UT
Arbetsmarknadsdepanementet Direktiv
Förenta Nationerna Invandrarpolitiska kommittén Kulturdepartementet Ny ansökan om uppehållstillstånd Pressmeddelande
Proposition Permanent uppehållstillstånd Statens Invandrarverk Regeringens skrivelse Statens offentliga utredningar Tidsbegränsat uppehållstillstånd Utlänningsnämnden
United Nations High Commissioner for Refugees United Nations Protection Force Uppehållstillstånd
Förteckning över asylrättsliga begrepp
Amnestiregeln ...................................... 54 Anknytning ....................................... 53 Avvisning ........................................ 48 Barnpraxis ........................................ 55 Benefit of the doubt .................................. 101 De facto flykting .................................... 40 Direktavvisning ..................................... 45 Dokumentlöshet .................................... 49 Dokumentlöshetspraxis ................................ 55 En route principen ................................... 47 Flyktingförklaring ................................... 43 Första asyllandsprincipen .............................. 46 Konventionstlykting ................................. 42 Krigsvägrare ....................................... 40 Tidsförordningen .................................... 58 Tretenninersregeln ................................... 58 Trettonde december beslutet ............................. 55 Utvisning ......................................... 48 Äterbrytning ....................................... 44
Sammanfattning
Uppdraget
Vi har haft uppdraget att göra en översyn av hur praxis utvecklats sedan Utlänningsnämnden den 1 januari 1992 övertog ansvaret för överprövningen i utlänningsärenden. Bakgrunden var främst att det i den allmänna debatten gjorts gällande att praxis påtagligt skärpts sedan Utlänningsnämnden in- rättades.
Varför inrättades Utlänningsnämnden
Inströmningen av asylsökande till Sverige steg kontinuerligt under andra halvan av 80-talet för att kulminera under hösten 1989. Utlänningsärendena kom att utgöra den största enskilda grupp av ärenden som ankom på regeringen och de tog en oproportionerligt stor del av invandrarministems tid. Utlänningsnämnden inrättades således för att avlasta regeringen som över- instans i invandrar— och flyktingärenden. Samtidigt lämnades en möjlighet för regeringen att påverka praxisbildningen genom att både Invandrarverket och Utlänningsnämnden kunde överlämna ärenden, som bedöms vara av en särskild vikt för rättstillämpningen, till regeringens avgörande.
Hur undersökningen genomförts
Den period vi undersökt sträcker sig från juli 1989 till februari 1994. Det har inte varit möjligt att under de sex månader som stått till vårt förfogande gå igenom samtliga av den mycket stora mängd ärenden som behandlats av regeringen respektive Utlänningsnämnden under denna tid. Vi har därför varit hänvisade till ett slumpmässigt urval. Därutöver har vi gått igenom de praxis— samlingar som funnits hos regeringen och Utlänningsnämnden. Vidare har vi tagit fram ett statistiskt material grundat på Invandrarverkets statistik. Slut— ligen har vi arrangerat två hearings med advokater och intresseorganisationer som gett oss värdefulla upplysningar. Material har också ställts till vårt förfogande av dessa grupper liksom av privatpersoner. På den grund att det var nödvändigt att hitta typärenden som avgjorts av både regeringen och Utlänningsnämnden har ett visst urval gjorts beträffande medborgarskap. Således har följande länder granskats särskilt; Iran, Irak, Libanon, Peru, Chile, Somalia, Etiopien och Rumänien.
Komplikationer
Då utredningen startade var det vår ambition att göra en detaljstudie. Vi avsåg att hitta så identiska fall som möjligt avgjorda av regeringen respektive Utlänningsnämnden. På grund av bristen på dokumentation av praxis visade sig denna ambition bli ytterligt svår att förverkliga. Inte desto mindre lyckades vi samla ett antal fall med, vid första anblicken, likartade förut- sättningar. Vi gjorde därefter en inledande analys av det slag vi tänkt oss. Förutsättning jämfördes med förutsättning, formuleringarna vägdes mot varandra. Det visade sig ganska snabbt att vid en närmare analys slutade fallen oftast att vara jämförbara. De faktorer som vi ville ta hänsyn till var alltför många, alltför rörliga och inte minst alltför okända. Att ge sken av att ha dragit en slutsats efter hänsynstagande till dessa faktorer ansåg vi bli missvisande. För en fullvärdig analys anser vi att det måste finnas en möjlighet att konkretisera alla de ständigt rörliga variabler som påverkar praxis. Vi återkommer till denna fråga nedan under Praxisdokumentation inför framtiden. Vi har därför kommit till slutsatsen att det är lämpligast att redovisa de utvecklingstendenser som vi, efter att ha studerat ca 600 ärenden anser oss vara övertygade om.
Att uppmärksamma
Det finns stora möjligheter att missförstånd uppstår vid den här typen av undersökningar. Det gäller för utredarna och för dem som läser utredningsresultatet. Vi vill därför klargöra en mycket viktig aspekt. För att kunna göra en bedömning av praxisutvecklingen krävs att ett förhållandevis stort antal fall granskas for att — med hjälp av de kriterier som varit för handen i kombination med beslutsfattarens bedömning av desamma — kunna dra slut- satser om hur praxis ser ut och i vilken riktning denna utvecklats. I de granskade fallen måste vidare både sakomständighetema och beslutsorganets beslutsresonemang vara förhållandevis utförligt beskrivna. Under sådana omständigheter kan utredaren dra en slutsats. Det är dock viktigt att förstå att dessa fall inte ger utredaren information om det stora antalet schablonartade fall, som naturligtvis också har betydelse för praxisutvecklingen. För den information som går att utläsa ur dessa ärenden måste vi förlita oss på de statistiska uppgifterna.
Slutsatser Skäl för asyl
När man med juridiskt språkbruk talar om en ”flykting" i svensk rätt avses vad som brukar betecknas som konventionsjlykting. I Sverige används denna
benämning på personer som befinner sig utanför det land vari han eller hon är medborgare därför att personen känner en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning och därför inte kan eller vill begagna sig av sitt lands beskydd.
Det torde vara en väl förankrad uppfattning att nivån för att erhålla konven- tionsflyktingstatus i Sverige av tradition är hög.Vi har funnit att Utlännings- nämnden till övervägande delar följer regeringens linje beträffande de kriterier som krävs för att erhålla konventionsflyktingstatus. Det rör personer som varit föremål för långa intemeringar, övergrepp i fångenskap, haft ledande poster i oppositionella rörelser, under lång tid trakasserats av myndigheterna varvid ingripandena uppgått till förföljelse på kumulativa grunder, på grund av sin religiösa tillhörighet inte accepterats av myndigheterna i sitt hemland samt personer som på grund av sina oppositionella aktiviteter i exil omöjlig- gjort ett återvändande till hemlandet.
En de facto flykting är en person som på grund av de politiska för- hållandena i sitt hemland inte vill återvända dit, även om han eller hon inte riskerar ”svår direkt förföljelse”. Därutöver krävs att personen kan anföra tungt vägande skäl till stöd för sin ovilja att återvända till hemlandet.
Vi har konstaterat att för regeringen låg det nära till hands att ge den asylsökande skydd på grundval av de facto flyktingstatus när personen redo- gjorde för ingripanden från hemlandets myndigheter på politiska grunder av svårbedömd dignitet. Under den tid när det sk 13 december beslutet gällde erhöll den asylsökande de facto flyktingstatus då denne ansågs ha ”ett särskilt starkt skyddsbehov”. Mindre ofta gjordes bedömningen att ett skyddsbehov av den graden kvalificerade för ett konventionsflyktingskap. Sverige har efter de facto flyktingskapets införande 1976 successivt utvecklat en praxis vari även de asylsökande med något starkare skäl än vad som ursprungligen avsågs gälla för de facto flyktingar likväl inte har erhållit konventionsflykting- status. De förändringar vi sett yttrar sig i att Utlänningsnämnden i större ut- sträckning än regeringen ger dessa asylsökande konventionsflyktingstatus. Orsaken bedömer vi främst ligga i en mer stringent juridisk tillämpning av bestämmelserna.
En exemplifiering av de omständigheter som utgör grund för de facto flyk— tingstatus låter sig inte göras på samma säkra sätt som avseende konventions- flyktingar. Gemensamt för både regeringens och Utlänningsnämndens av- göranden är dock att dessa personers flykt genomgående föregåtts av någon händelse med politiska, religiösa eller etniska förtecken varefter personerna blivit föremål för hemlandets myndigheters intresse och/eller åtgärder på ett mer eller mindre påtagligt hotfullt sätt.
Vi har funnit att digniteten på skälen i de ärenden där regeringen beviljade de facto flyktingstatus hade en stor spännvidd.
Vad beträffar Utlänningsnämnden kan vi konstatera att kriterierna för de facto flyktingstatus håller en jämnare nivå. Generellt har personen utsatts för ett flertal mer eller mindre allvarliga men kontinuerligt återkommande tra- kasserier utan någon indikation på att de kommer att upphöra och kan därför anföra tungt vägande skäl till varför de inte vill återvända till sitt hemland.
En annan intressant omständighet som vi uppmärksammat är bedömningen av förhållandet mellan politiska och humanitära skäl. Hos båda besluts— organen kan man finna beslut ur vilka det är svårt att utläsa varför den ena omständigheten fått en avgörande tyngd framför en annan. Beträffande rege- ringen har vi närmast fått känslan av att personen skulle få stanna i landet men på vilken grund var en sekundär fråga. Uppehållstillstånd på humanitär grund har då ofta tillämpats. Avseende Utlänningsnämnden förefaller den inriktad på att göra en strikt juridisk bedömning där en klassificering av de grunder som åberopas prioriteras. Den helhetssyn som är nödvändig vid bedöm- ningen av omständigheter av humanitär art får därför ibland stå tillbaka.
Ett viktigt begrepp är det som kallas för utövare av förföljelse. För att detta förföljelsesätt skall föreligga i flyktingkonventionens och utlänningslagens mening krävs att staten (t.ex. regeringen eller något statsorgan med myndig- hetsutövning som uppgift eller det regerande politiska partiet) direkt eller indirekt kan göras ansvarig för förföljelsen. Staten kan själv utöva förföljelse, exempelvis genom att upprätthålla en lagstiftning av diskriminerande karak- tär. Förföljelse kan emellertid också föreligga om denna sker antingen med statmaktens goda minne, trots att denna inte själv vidtar några åtgärder eller då statsmakten visar sig inte ha förmåga att erbjuda skydd åt sin medborgare.
Fråga om utövare av förföljelse har aktualiserats i ett flertal ärenden under senare år. Regeringen fattade i december 1991 några principbeslut beträffande judar i Ryssland. Utlänningsnämnden följer den praxis beträffande ryska judar som regeringen lagt fram. De personer som utsatts för mer omfattande trakasserier och där polismyndigheten inte ingripit till deras hjälp, vilket inne- bär att man måste anse att trakasserierna understötts av statsmakten, beviljas vanligtvis asyl såsom de facto flyktingar. Även avseende asylsökande från det f.d. Jugoslavien görs i majoriteten av fall samma bedömning.
Vi har vidare uppmärksammat en utvecklingstendens beträffande för- hållandet mellan olika grader av politisk asyl, dvs huruvida den asylsökande får konventions- eller de facto flyktingstatus och trovärdighet. Av förarbetena till de facto flykting bestämmelsen framgår att ett av skälen till att en person får de facto flyktingstatus kan vara att den handläggande myndigheten ställer sig skeptisk till påståendena om svår politisk förföljelse men likväl måste dra slutsatsen att trakasserier förekommit. Således uppfattas påståendena om den förföljelse som förekommit liksom konsekvenserna därav som överdrivna. Personens rädsla bör dock inte diskvalificera denne från skydd varför det görs en bedömning av tyngden av de påståenden om trakasserier som man inte ställer sig skeptisk till. Kan den handläggande myndigheten då konstatera
att vad sökanden anfört likväl innebär att denne åberopat tungt vägande skäl mot att återvända till hemlandet skall personen få de facto flyktingstatus.
Regeringen avgjorde i ett klargörande fall från februari 1991 en praxis som sedan dess vidareutvecklats . Den uttalade att eftersom den asylsökande gjort sig av med sin passhandling måste regeringen dra slutsatsen att det varit i syfte att undanhålla omständigheter av betydelse för bedömningen av sök- andens rätt att få skydd i Sverige. Därmed minskade tilltron till de uppgifter han lämnat till stöd för ansökan om resedokument och regeringen ansåg därför inte sökanden som flykting.
Det är alltså så att regeringen ställer sig skeptisk till påståenden om svår politisk förföljelse endast på grund av att personen inte kan uppvisa sina dokument, oavsett grunden härför. Den är av uppfattningen att den asylsök- ande undanhållit dem information och därmed inte skall vara berättigad till konventionsflyktingstatus. Enligt vår mening har konsekvensen av avsaknad av dokument, nämligen att personen inte anses trovärdig, används på ett stelbent sätt och närmast som en ursäkt för att inte behöva göra en nyanserad avvägning mellan ett konventionsflyktingskap och ett de facto flyktingskap. Utlänningsnämnden avviker inte i sin praxisbildning från denna linje. Doku- mentlöshet diskvalificerar som huvudregel ett konventionsflyktingskap. I övrigt följer Utlänningsnämnden förarbetena. Om den ställer sig frågande till vissa delar av den asylsökandes uppgifter men anser att de likväl åberopat tungt vägande omständigheter mot att vilja återvända till hemlandet beviljas asyl på de facto flyktinggrund.
Av det statistiska materialet kan utläsas en nedåtgående trend för såväl konventions- som de facto flyktingar. Nedgången inleds i slutet på 1989. Det är svårt att uttala sig om skälet till detta. Orsaken kan ligga i en mer restriktiv praxis, förändringar i de asylsökandes hemländer eller att de asylsökande som anlänt på senare tid haft svagare asylskäl. Det rimliga torde vara en kombination av dessa skäl. De beslut med en åtstramande effekt som togs av regeringen i slutet av 1989, det s.k. dokumentlöshetsbeslutet och 13 decemberbeslutet, se bilaga 2, bör naturligt ha medverkat till nedgången.
Humanitära skäl för uppehållstillstånd
Beträffande enskild invandring utöver asylsökande finns för inga informativa direkta lagregler att följa utan endast i förarbetena uttalade principer som anger de ramar inom vilka beslutsfattarna skall hålla sig. I riktlinjerna anförs att uppehållstillstånd av humanitära skäl enbart hänförliga till den hjälp— sökandes personliga förhållanden endast ska beviljas i undantagsfall, när synnerliga skäl föreligger.
] specialmotiveringen till 1989 års utlänningslag preciserades ramen för de humanitära grunderna till att omfatta personer som
— på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd; — inte omfattas av reglerna om asyl men där det ter sig inhumant att tvinga dem att återvända till ett visst land på grund av förhållandena där, t.ex. ett pågående krig; — i och för sig borde avvisas eller utvisas men där verkställighet inte kan ske på grund av att det inte finns något land där utlänningen kan tas emot.
Fysisk sjukdom,
De generella kriterierna hos denna ärendetyp kännetecknas av främst två för- hållanden
— personen lider av en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet; — personen lider av ett handikapp av allvarlig art.
Under utredningens gång har vi har funnit att dessa ärendetyper delvis på grund av deras vidd, men också genom det stora inslag av medmänskliga hänsyn som karaktäriserar dem, i mindre utsträckning än de politiska skälen låter sig delas in i jämförbara kategorier. En viss försiktighet bör därför iakttagas avseende slutsatser som har generell giltighet.
Vi har kunnat konstatera att i majoriteten av de fall vi undersökt där uppe— hållstillstånd beviljats på grund av sjukdom eller handikapp har det rört sig om barn. Såväl regeringen som Utlänningsnämnden kräver starka skäl för att få uppehållstillstånd på grund av fysisk sjukdom. Det har emellertid inte varit möjligt att precisera gränsen för hur allvarlig sjukdom en asylsökande skall lida av för att beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl.
Vid vår genomgång har vi inte funnit belägg för att Utlänningsnämnden skärpt praxis rörande uppehållstillstånd vid fysisk sjukdom på det sätt som hävdats på olika håll (exempelvis vid våra hearings). Den har under hela perioden varit restriktiv. Av betydelse torde vara att de olika tidsförordning- arna spelat ut sin roll. Med stöd av dessa beviljades en stor mängd sökande i princip med automatik uppehållstillstånd. I många av dessa fall åberopades humanitära skäl. Det kan dock ha uppfattats som om den beslutande myndig- heten tog intryck av de humanitära skälen.
Regeringen avgjorde i februari 1994 en grupp ärenden i vilka medicinska och humanitära skäl åberopats. Ärendena hade överlämnats av Invandrar- verket och samtliga gällde barn.
Regeringen betonade inledningsvis att beslut i denna typ av ärenden ofta inte hade betydelse utöver det enskilda ärendet, då förhållandena sällan var likartade. Den uttalade vidare att de restriktiva riktlinjer som tidigare dragits upp alltjämt gällde. Således kan uppehållstillstånd beviljas endast i undantagsfall, vid livshotande sjukdom eller ett handikapp av synnerligen allvarlig art. Den framlade vidare att det är inte möjligt att ställa upp en regel av generell natur för hur allvarlig en sjukdom måste vara för att personen
skall få vård i Sverige. De humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtagandena, särskilt utöver det enskilda fallet, som kan bli följden av att tillstånd beviljas. Sverige kan på flera områden erbjuda medicinsk vård på en högre nivå än andra länder. Samtidigt är våra vårdresurser begränsade.
Av dessa skäl betonade regeringen att det för uppehållstillstånd av medicin-humanitära skäl krävdes att vården eller behandlingen antingen var livsnödvändig eller kunde leda till en förbättring av tillståndet. Vidare måste beaktas huruvida det förelåg någon möjlighet till vård i hemlandet. Enbart den omständigheten att den svenska vården höll en högre kvalitetsnivå eller att den hjälpsökande hade ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet utgjorde inte grund för uppehållstillstånd.
Regeringen anförde vidare att det i vissa fall kunde finnas skäl att göra en generösare bedömning. Den avsåg de ärenden som rörde barn där ett återsändande på grund av barnets sjukdom eller handikapp på ett livsavgörande sätt skulle påverka barnets utveckling.
Enligt vår uppfattning befäster regeringens uttalanden i de delar de berör generella grunder för uppehållstillstånd den praxis som redan föreligger. Praxis har under början på 90-talet utvecklats mot målet att sätta in dessa ärenden i ett större sammanhang, vari det inför beslut i ärenden av medicinsk och humanitär natur görs en samhällsekonomisk bedömning av de resurser som finns till förfogande. Vidare görs det en noggrann undersökning av personens tillgång till vård i hemlandet.
Vad avser tidsbegränsade uppehållstillstånd förekommer detta redan i praxis. Dock kan man förvänta sig att detta förfaringssätt efter regeringens klarläggande kommer att tillämpas i allt större utsträckning.
I ett avseende innebär dock regeringens uttalande en öppning mot en generösare tillämpning av uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl. Det gäller tolkningen av reglerna då det är fråga om sjuka eller handikappade barn. Redan tidigare gällde majoriteten av dessa uppehållstillstånd just barn. Regeringens ställningstagande får därför uppfattas som att denna linje bör utvecklas i än högre grad.
Psykisk sjukdom,
När psykisk sjukdom åberopas i asylärenden har den vanligen uppstått efter det att den asylsökande anlänt till SverigeNågot fall där den asylsökande har varit sjuk redan vid ankomsten till Sverige har vi inte funnit i vårt material. Bedömningen av läkarintygen är av avgörande betydelse för tyngden av de humanitära skälen. Det har varit svårt att ur de enskilda fallen läsa ut några särskilda utgångspunkter för hur läkarintygen använts. Vi har därför nöjt oss med att peka på sådant som vi säkert kunnat se har en generell betydelse. Följande slutsatser kan dras ur materialet. För vuxna asylsökande kräver Utlänningsnämnden att personen gjort ett allvarligt menat självmordsförsök och att det föreligger fortsatt risk för suicid för att personen skall beviljas uppehållstillstånd på grund av psykiska besvär. Under regeringens tid kunde
de psykiska skäl som gav uppehållstillstånd vara av ett mer varierat slag. Enligt vår mening har praxis stramats upp något.
Personliga förhållanden
Det ligger i dessa ärendens natur att de kriterier som anses ligga till grund för uppehållstillstånd är mycket skiftande och i hög grad avvägs mot personens förmåga att hantera sin situation. Det som för den ene skulle framstå som ett oöverstigligt hinder kan av någon annan uppfattas som ett problem av över- gående natur. De omständigheter som främst karaktäriserar dessa ärenden kännetecknas av att personen hamnat i en socialt utsatt situation på grund av förlust av exempelvis bostaden, arbetet, make/maka och barn samt de stora svårigheter till ett drägligt liv detta medför på grund av speciella sociala eller kulturella förhållandena i hemlandet.
Vi har inte funnit att de skiftningar i beslutfattamas inställning som vi uppmärksammat kunnat ge oss belägg för att dra slutsatsen att deras grund— inställning till frågan om uppehållstillstånd på grund av specifika personliga förhållanden har förändrats under den tidsperiod vi undersökt.
Inhumana förhållanden
Uppehållstillstånd på grund av inhumana förhållanden kännetecknas av att den hjälpsökandes erfarenheter från hemlandet inte inkluderar några asyl- grundande skäl. Dock skulle det vara uppenbart inhumant att tvinga personen att återvända till hemlandet. I förarbetena exemplifieras detta förhållande med att krigstillstånd råder.
En krigssituation inkluderar i en del fall också inslag av politisk för- följelse. Vid en granskning av praxis i den här frågan är det därför viktigt att, söka renodla dessa skäl. Om exempelvis även politiska eller religiösa skäl åberopas, är det viktigt att dessa kommer in i andra hand och att den hjälp- sökandes problem främst har initierats av att ett krigstillstånd råder.
Det förefaller oss som om man vid bedömningen av asylsökande från det fd Jugoslavien börjat använda det sk inre flykt alternativet på ett sätt som inte skett tidigare. Inre flykt alternativet således används numera generellt i denna krigssituation på ett sofistikierat sätt.
Av det statistiska materialet kan beträffande humanitära skäl utläsas en nedåtgående trend som inleddes i slutet av 1989. Bifallsprocenten låg dess- förinnan på dryga 40 % för att därefter under år 1990 och första halvåret av 1991 sjunka till ca 10 %, för att sedan fortsätta sjunka. Denna nedgång bröts därefter under den period som Tidförordningen, se bilaga 2, tillämpades. Efter andra halvåret 1992 kan vi konstatera att bifallsprocenten återigen går ned och den ligger idag på ca 3 %. Det bör dock noteras att denna procentsats
inte inkluderar uppehållstillstånd för personer från Bosnien. Bifallsprocenten avseende dessa ligger på ca 45 %. Man kan anta att asylmottagningens re- surser till stor del tagits i anspråk av denna grupp.
Dokumentlöshet/trovärdighet
Vi har valt att behandla frågan om betydelsen av att den asylsökande anländer till Sverige utan pass— och resehandlingar samt bedömningen av personens trovärdighet generellt i tillsammans då praxis har visat att dessa båda bedöm- ningar är intimt förknippade.
Den ökade tyngd som dokumentlösheten kommit att få vid asylbedöm— ningen initierades genom ett regeringsbeslut i november 1989. Det slogs fast att den asylsökandes uppgifter om orsaken till avsaknaden av dokument inte kunde ge anledning till annan slutsats än att personen haft sådana dokument men gjort sig av med dem i syfte att undanhålla omständigheter av väsentlig betydelse för bedömningen av hans rätt att få skydd i Sverige. Den asyl- sökandes handlande var ägnat att minska tilltron till de uppgifter som person- en lämnat till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd.
Beslutet har sedemera kommit att få stor genomslagskraft vid asylbedöm- ningen. Det är vår uppfattning att avsaknaden av pass kommit att bedömas på ett mycket generaliserat och onyanserat sätt. Besluten är ofta av schablonartad natur. Samma formulering — som återfinns i regeringens ovan redovisade beslut — återkommer i ärende efter ärende. Denna tendens inleddes med beslutet i november 1989 och har sedan dess accentuerats. I många ärenden går inte annat att utläsa än att sakbedömningen fått stå tillbaka efter det att man konstaterat att dokument saknas.
Om vi övergår till bedömningen av trovärdighet generellt är det vår uppfattning att regeringen och Utlänningsnämnden har haft mycket likartade grunder för att ställa sig skeptisk till den asylsökandes uppgifter.
Vi har således inte kunnat se några skillnader i regeringens och Ut- länningsnämndens sätt att ifrågasätta den asylsökandes trovärdighet. På en punkt har vi dock uppmärksammat en differens. Det gäller bedömningen av betydelsen av den tid som förflutit mellan ankomsten till Sverige och ansökan om asyl. Det framgår inte av regeringsbesluten att den vägt in någon värdering av den asylsökandes trovärdighet beroende på om personen sökt asyl direkt vid gränsen eller dröjt en tid efter ankomsten till Sverige. Ut- länningsnämnden å sin sida lägger vikt vid att den asylsökande kan förklara varför han eller hon inte sökt asyl omedelbart. Vi har dragit slutsatsen att en uppstramning skett i det avseendet.
Däremot kan vi inte uttala oss om i hur många ärenden avslag skett med motiveringen att sökandens uppgifter inte vunnit tilltro. För detta skulle krävas att vi känt till hur många av det totala antalet avslag som, såsom huvudmotiv, baserats på frånvaro av trovärdighet. Denna uppgift är idag inte
känd och har inte varit möjligt att få fram eftersom det idag inte sker någon kodning av skälen.
Slutligen vill vi belysa den omständighet som är av stor betydelse beträffande trovärdighetsbedömningar, nämligen frågan om utvecklingen av länderkunskapen. Länderkunskapen har utvecklats kontinuerligt sedan andra halvan av 1980-talet. Det ligger i sakens natur att den ökade länderkunskapen är både till fördel och nackdel för den asylsökande. På samma sätt som en person kan avvisas därför att dennes påståenden framstår som befängda på grund av att den beslutande myndigheten inte har fullvärdig sakkunskap, kan samma person få stanna just därför att myndigheten har kännedom om att förhållandena är såsom personen påstår. Likväl innebär den fördjupade länderkunskapen ökade möjligheter för den beslutande myndigheten att avslå ansökan eftersom den känner till att vad sökanden påstår inte är korrekt. Det är i detta sammanhang viktigt att betona att asylprocessen är ett förfarande med ojämlika parter.
Enligt vår mening är den ökade länderkunskapen en positiv och väl- kommen utveckling. Det är vår uppfattning att Utlänningsnämnden i besluten redovisar den länderkunskap som legat till grund för beslutet på ett betydligt bättre sätt än regeringen.
Praxisdokumentation i framtiden
Undersökningen har inte kunnat bedrivas fullt ut på det sätt som angivits i direktiven, nämligen med hänsynstagande till alla de faktorer som påverkar praxis. Orsaken ligger i att denna information inte är tillgänglig för en utomstående utredare. Den finns naturligtvis hos beslutsfattarna men är inte skriftligen nedtecknad. Vi har lämnat förslag på hur dokumentationen av praxis bör bedrivas i framtiden. Detta innefattar såväl insamlandet av upp- gifter rörande de olika förhållanden som inverkar på praxisbildningen som en möjlighet att datatekniskt söka i densamma.
Om man i framtiden dokumenterar praxis på det sätt vi föreslår, ger man möjlighet att fortlöpande ha en någorlunda korrekt uppfattning av praxis” utveckling. Man ger också möjlighet att från tid till annan göra en analys av utvecklingen som skulle kunna leva upp till de krav man kan spåra i våra direktiv.
Resultatet av undersökningen i sammandrag
' Generellt nedåtgående trend kan utläsas av det statistiska materialet. Nedgången inleds i slutet på 1989. Det är svårt att uttala sig om skälet till detta. Orsaken kan ligga i en mer restriktiv praxis, förändringar i de asyl- sökandes hemländer eller att de asylsökande som anlänt på senare tid haft
svagare asylskäl. Det rimliga torde vara en kombination av dessa skäl. De beslut med en åtstramande effekt som togs av regeringen i slutet av 1989, det s.k. dokumentlöshetsbeslutet och 13 decemberbeslutet bör ha med- verkat till nedgången. Kurvan bryts av regeringens beslut om permanent uppehållstillstånd för personer från Bosnien.
Fortfarande stränga krav för konventionsflyktingstatus. Utlänningsnämn- den mer stringent i sitt sätt att fastställa sådan status.
Hos regeringen stor spännvidd på de omständigheter som kan grunda de facto flyktingstatus. Det har förefallit oss som om beslutsfattarna ansett att det avgörande varit att sökanden fått uppehållstillstånd medan man ansett det mindre viktigt på vilken grund. Vad beträffar Utlänningsnämnden har vi konstaterat att kriterierna för de facto flyktingstatus håller en jämnare nivå. Dock förefaller Utlänningsnämnden vara strikt inriktad på att göra en juridisk bedömning, varför de omständigheter av humanitär art som kan förekomma i ärendet ibland får stå tillbaka.
Praxis beträffande uppehållstillstånd på grund av fysisk sjukdom har under hela perioden varit restriktiv. Under tidsperioden har vi kunnat konstatera att praxis utvecklats mot att sätta in dessa ärenden i ett större sammanhang; det görs således en samhällsekonomisk bedömning av de resurser som står till förfogande samt undersöks allt noggrannare person- ens tillgång till vård i hemlandet.
Avseende psykisk sjukdom krävs numera som regel att personen gjort ett allvarligt menat självmordsförsök och att det föreligger fortsatt risk för suicid för att personen skall beredas uppehållstillstånd på grund av psykiska besvär. Under regeringens tid som överprövningsinstans kunde de psykiska skäl som gav uppehållstillstånd vara av ett mer varierat slag.
Det s.k. inre flykt alternativet har börjat användas på ett sätt som inte skett tidigare. Det tillämpas numera generellt i en krigssituation av det slag som råder i det f.d. Jugoslavien på ett sofistikierat sätt. Det innebär att man i större utsträckning hänvisar asylsökande att söka sig till en annan del av hemlandet. Detta ”säkra område” kan vara snävt definierat.
Betydelsen av dokumentlösheten, som imiterades av regeringen men som utvecklats ytterligare av Utlänningsnämnden har fått oproportionerligt stor genomslagskraft. Avsaknaden av pass har kommit att bedömas på gene- raliserat och onyanserat sätt. I många ärenden går det inte att läsa ut annat än att sakbedömningen fått stå tillbaka efter det att man konstaterat att pass saknas. Dokumentlöshet diskvalificerar också i många fall konventions- flyktingskap. Principen används på ett stelbent sätt och närmast som en ursäkt för att inte behöva göra en nyanserad avvägning mellan ett konven- tions— och de facto flyktingskap.
Beträffande trovärdigheten i övrigt har betydelsen av den tid som förflutit mellan ankomsten till Sverige och ansökan om asyl fått en ny innebörd. Utlänningsnämnden lägger vikt vid att den asylsökande kan förklara var- för han eller hon inte sökt asyl omedelbart.
Vi vill betona att det inte går att uttala sig om i hur många det totala antalet ärenden avslag skett på grund av bristande trovärdighet då det inte sker någon kodning av grund för avslag. Det som med någorlunda säkerhet kan slås fast är att, på grund av den vikt som frånvaro av dokument har kommit att få för trovärdigheten, det därmed är sannolikt att fler personer av det skälet får avslag på grund av bristande trovärdighet.
Summary
The Commission
We have been commissioned to review the development of practice following the assumption of responsibility for appeals by the Aliens Appeals Board from lst January 1992. The background was primarily that it was commonly suggested in public debate that practice had become manifestly more stringent following the formation of the Aliens Appeals Board.
The Reason for Forming the Aliens Appeals Board
The influx of persons seeking asylum to Sweden increased continuously during the second half of the 1980's and culminated during the Autumn of 1989. Cases concerning aliens grew to comprise the largest single group of matters to be determined by the Government and they took a disproportionately great part of the Minister of Immigration's time. The Aliens Appeals Board was thus formed in order to relieve the Government as an appeal instance for immigrant and refugee matters. At the same time an opportunity was left open for the Government to influence the development of practice as both the Immigration Board and Aliens Appeals Board could transfer cases, which were considered to be of particular importance for the application of the law, to the Government for determination.
How the Inquiry was Accomplished
We examined the period from July 1989 to February 1994. It has not been possible during the six months which have been available to us to review all of the very great number of cases which have been dealt with by the Government or the Aliens Appeals Board. This had probably not been particularly meaningful. We have therefore used a random sample. Beside this we have reviewed the collections of precedents which are found with both the Government and the Aliens Appeals Board. We have also prepared statistical material based on the Immigration Board's statistics. Finally, we have arranged two hearings with lawyers and interested bodies which have provided us with valuable information. These persons, together with private persons, have also made material available to us. As it was necessary to identify typical cases which have been determined by both the Government and the Aliens Appeals Board a certain selection has been made on the basis
of nationality. Thus the following countries have been examined in particular; Iran, Iraq, Lebanon, Peru, Chile, Somalia, Ethiopia and Rumania.
Complications
When the Commission commenced it was our ambition to make a detailed study. We intended to find cases as identical as possible which had been determined by the Government and the Aliens Appeals Board. By reason of the virtual non-existence of documentation on practice this ambition proved to be exceedingly difficult to realize. Notwithstanding this we managed to collect a number of cases which, at first glance, had similar facts. We then conducted a preliminary analysis of the kind we envisaged. Circumstances were compared with circumstances, forrnulations were balanced against each other. It soon became apparent that on closer analysis the cases most often finally proved to be incomparable. The factors which we wished to take account of were far too many, far too variable and, not least, far too unknown. We considered it would be misleading to give the impression of drawing conclusions with reference to these factors. We consider that a proper analysis of this kind requires the possibility of placing all the continuously shifting variables which affect practice into a concrete form. We return to this question below under Practice Documentation in the Future. We have therefore drawn the conclusion that it is most appropriate to account for the tendencies in development which we, following our study of 600 cases, consider ourselves to be convinced about.
To be Noted
There is a great risk of misunderstanding occurring with this kind of examination. This applies to both those conducting the inquiry and to those who read the findings of the inquiry. We therefore wish to mention a very important aspect. In order to make an assessment of the development of practice it is necessary for a relatively large number of cases to be examined in order _ with the aid of criteria which have been employed in combination with the decision-maker's evaluation of the same — to be able to draw a conclusion concerning the direction of the development of practice. In the examined cases both the factual circumstances and the deciding organs' means of deliberation must also be rather extensively described. Under such circumstances the investigator may draw a conclusion. It is however important to understand that these cases do not provide the investigator with information concerning the great number of standard kinds of cases which, of course, are also important for the development of practice. As regards the
information which may be derived from these cases we are bound to rely on the statistical information.
Conclusions Reasons for Asylum
When using the legal term ”refugee” in Swedish law one means what is normally termed convention refugee, referring to the 1951 Refugee Convention. This name is used in Sweden for persons who are outside the country of which they are a national because the person has a well founded fear of persecution by reason of his or her race, nationality, associations with a particular social group, religious beliefs or political opinions and therefore is unable or unwilling to take advantage of the protection of his country.
It is a well established view that the level of requirements to obtain convention refugee status in Sweden are traditionally high. We have found that the Aliens Appeals Board, for the greater part, adopt the Government line regarding criteria for obtaining convention refugee status. This applies to persons who have been the subject of long incarceration, have been mal- treated while prisoners, held leading positions in opposition movements, have been harassed for an extended period by the authorities whereby the actions have comprised persecution on cumulative grounds, by reason of his or her religious creed, have not been accepted by the authorities in his or her country of origin, together with persons who by reason of their oppositional activities in exile have made return to their country of origin impossible.
A de facto refugee is a person who by reason of the political situation in their country of origin do not want to return there, even if he or she is not at risk of ”serious direct persecution”. Beside this it is required that the person can show very strong reasons in support of his or her reluctance to return to the country of origin.
We have observed that the Government readily gave the person seeking asylum protection on the basis of de facto refugee status when the person accounted for interference by the authorities in the country of origin on political grounds which were considered to be difficult to judge. During the period when the so-called 13th December Decision applied, see sect. 2, the person seeking asylum obtained de facto refugee status when he or she was considered to have ”a particularly great need for protection”. Less often, the assessment was made that the need for protection of that extent qualified for convention refugee status. Sweden has, following the introduction of de facto refugeeship in 1976, gradually developed the practice whereby even those persons who seek asylum on somewhat stronger grounds that what was originally considered to apply for de facto refugees nevertheless did not receive convention refugee status. The changes we observed are illustrated by
the Aliens Appeals Board affording to a greater extent than the Government refugee status to these persons seeking asylum. We consider the reason to be primarily attributable to a more stringent legal application of the provisions.
It is not possible to exemplify the criteria which constitute grounds for de facto refugee status in the same sure manner as with convention refugees. Common to both the Govemment's and Alien Board's decisions is, however, that these persons' flight is invariably preceded by some occurrence with political, religious or ethnic characteristics following which the persons have become the subject of interest and/or measures in a more or less tangibly threatening manner on the part of the authorities in the country of origin.
We have found that the strength of the criteria in those matters where the Government granted de facto refugee status vary greatly.
In relation to the Aliens Appeals Board we are able to observe that the criteria for de facto refugee status maintain closer levels. Usually the person has been exposed to a number of more or less serious but continuously recurrent harassments without any indication that they will cease and is therefore able to adduce very strong reasons as to why he or she do not wish to return to their country of origin.
Another interesting factor which we observed is the assessment of the relationship between political and humanitarian reasons. One can find, with both decision-making organs, decisions where it is difficult to see why one circumstance was afforded decisive weight in favour of another. In relation to the Government we have almost got the feeling that a person would be permitted to remain in the country while the actual ground for this was of secondary importance. A residence permit has then often been granted for humanitarian reasons. As for the Aliens Appeals Board they appear to be inclined towards making a strict legal assessment where a classification of the grounds which are pleaded are afforded priority. The holistic view which is necessary when assessing the circumstances of a humanitarian nature may therefore sometimes remain in the background.
An important concept is what is known as the ”agent of persecution”. For such a means of persecution to exist within the meaning of the Refugee Convention and the Aliens Act it is required that the State (e.g. the Govem- ment or some State agency engaged with the exercise of public authority or the governing political party) directly or indirectly can be held responsible liable for the persecution. The State may itself exercise persecution, for example by upholding laws of a discriminatory character. Persecution may however also exist if it occurs either with the tacit support of the powers of the state, even though it does not itself take any measure, or when the state exhibits an incapacity to provide protection to its nationals.
The issue of agents of persecution has been brought up in a number of cases during recent years. The Government made a number of decisions of principle concerning jews in Russia. The Aliens Appeals Board follows this
practice laid down by the Government in relation to Russian jews. Those persons who are exposed to more extensive harassment and where the police authorities have not intervened to help them, which means that one must consider that the harassment is tacitly supported by the State powers, asylum is usually granted as de facto refugees. Even in respect of refugees from the former Yugoslavia, the same assessment is made in the majority of cases.
We have also noted & tendency in development concerning the relation between different grades of political asylum, ie whether the person seeking asylum receives convention or de facto refugee status and credibility. From the preparatory works of the de facto refugee provision it is shown that one of the reasons for a person receiving de facto refugee status may be that the handling authority adopt a sceptic view concerning the suggestion of serious political persecution though they must nevertheless draw the conclusion that there has been harassment. Consequently the allegation concerning the persecution that has occurred, like the consequences, are considered to be exaggerated. The persons fear should however not disqualify him or her from protection as an assessment is made of the severity of the allegations of harassment of which there is no scepticism. If the authority handling the matter then concludes that what the applicant has shown nevertheless means that he or she has shown very strong reasons against returning to the country of origin, the person will be granted de facto refugee status.
The Government decided by an explanatory case from 1991 a practice which since then has developed further. The Government stated that as the applicant had disposed of his passport document the Government must draw the conclusion that this was done with the purpose of concealing facts of importance to the assessment of the applicant's right to receive protection in Sweden. Thereby the credibility of the information he had provided in support of the application for travel documents was reduced and the Government therefore did not consider the applicant to be a refugee.
It is actually the case that the Government is sceptic of allegations of serious political persecution for the sole reason that the person is not able to produce his or her documents, irrespective of the cause. It is their opinion that the applicant for asylum withheld information from them and consequently should not be entitled to convention refugee status. We have formed the opinion that the consequences of the absence of documents, namely that the person is not considered to be credible, is used in a rigid manner and virtually as an excuse to avoid the need of making a balanced assessment between convention refugeeship and de facto refugeeship. The Aliens Appeals Board do not deviate from this line in the development of their practice. As a main rule the absence of documents disqualifies convention refugeeship. Generally the Aliens Appeals Board follow the preparatory works. If they question certain parts of the information from the person seeking asylum but consider that he or she has nevertheless adduced very
strong facts for not wishing to return to the country of origin, asylum is granted on de facto refugee grounds.
lt can be seen from the statistical material that there is a declining trend for both convention and de facto refugees. The decline commenced in late 1989. It is difficult to state the reasons for this. The cause may be found in a more restrictive practice, changes in the country of origin of the person seeking asylum or that the persons seeking asylum in recent times have weaker reasons for asylum. It is reasonably likely to be due to a combination of these reasons. The decisions with a tightening effect which were made by the Government in late 1989, the so-called Absence of Documents Decision and the 13th December Decision, see Appendix 2, ought to have contributed to the decline of course.
Humanitarian Reasons for Residence Permits
As regards individual immigration, beside persons seeking asylum, there are no informative direct legal rules to be followed but the only principles expressed are in the preparatory works which lay down the parameters within which the decision-makers must hold themselves. In the guidelines it is said that residence permits on humanitarian grounds, only referable to the personal circumstances of the person seeking help, shall only be granted in exceptional cases when extraordinary reasons exist.
In the special explanatory works to the 1989 Aliens Act the parameters were defined so that humanitarian grounds covered persons who:
— by reason of sickness or other personal circumstances should not be denied a residence permit; — are not covered by the rules on asylum but it appears inhumane to force them to return to a particular country by reason of the situation there, eg a war being waged. — in fact should be refused entry or be deported but where enforcement cannot take place by reason of there not being any country where the alien can be received.
Physical Illness
The general criteria with this type of case is characterised primarily by two factors: — the person suffers from a potentially terminal illness for which health care cannot be provided in the country of origin; — the person suffers from a handicap of a serious kind;
During the course of the investigations we have found that these kinds of cases, partly by reason of their breadth but also due to the great element of
considerations of human compassion which characterize them, are to a less extent than the political reasons susceptible to division into comparable categories. A certain caution ought therefore to be observed concerning con- clusions of general validity.
We have been able to conclude that the majority of those cases examined by us where a residence permit was granted on the grounds of illness or handicap in fact related to children. Both the Government and the Aliens Appeals Board require strong reasons in order to grant a residence permit on grounds of physical illness. It has, however, not been possible to define the limit for how serious an illness a person seeking asylum must suffer in order to be granted a residence pemiit on humanitarian grounds.
We have not in our review found support for the view that the Aliens Appeals Board have employed a more rigorous practice concerning the grant of residence permits by reason of physical illness. It has been restrictive during the whole period. It is probably of importance that the various time ordinances have exhausted their purpose. On the basis of them a great number of applicants were, in principle, granted residence permits automatically. In many of these cases humanitarian reasons of some weight were certainly pleaded. It may however be interpreted that the deciding- authority was influenced by humanitarian considerations.
The Government determined a group of cases in February 1994 where medical and humanitarian reasons were cited. The cases had been referred to the Immigration Board and they all related to children.
The Government opened by emphasising that decisions in this type of matter often did not have any significance apart from the particular case as circumstances were rarely similar. It further stated that the restrictive guidelines which had previously been prepared still applied. Consequently residence permits may only be granted in exceptional cases, involving potentially terminal illness or a handicap of particularly serious nature. They further explained that it was not possible to present a rule of a general kind concerning how serious an illness must be in order that a person might receive care in Sweden. The humanitarian aspects must be weighed against the economic commitment, especially beyond the individual case, which may be the consequence of the grant of a permit. Sweden can in several areas offer medical care of a higher quality than other countries. At the same time our health care resources are limited.
For these reasons the Government emphasised that residence on medical- humanitarian grounds required that the care or treatment was either necessary to preserve life or could lead to an improvement of the condition. Note should also be taken of the existence of any opportunities for care in the country of origin. The mere fact that the Swedish health care maintains a higher standard or that the person seeking help had economic difficulties in receiving health care in his or her country of origin did not constitute a ground for a residence permit.
The Government further stated that in certain cases reasons may be found to make a more generous determination. This referred to the cases which concerned children where a return on the grounds of the child's illness or handicap would affect the development of the child in a manner decisive for life.
In our opinion the Government's statement affirms, in those parts which relate to general grounds for residence permits, the practice which already exists. Practice during the beginning of the 90's has developed towards an objective of placing these cases in a greater perspective, ie whereby a socio- economic assessment of the resources which are available is undertaken before making a decision in a case of a medical and humanitarian nature. Further a careful examination of the person's access to health care in the country of origin is made.
As regards residence permits limited in time, these already occur in practice. However, one may expect that this means of proceeding, following the Government's explanation, may be employed to an even greater extent.
However, in one respect the Government's statement involves an opening towards a more generous grant of residence permits on grounds of humani- tarian reasons. This relates to the interpretation of the rules when it is a question of ill or handicapped children. Even previously the majority of these residence permits applied to children. The Government's adoption of a position may therefore be interpreted as indicating that this approach ought to be developed to a further extent.
Psychological Illness. When psychological illness is pleaded in asylum cases it has usually occurred after the arrival in Sweden of the person seeking asylum. We have not found in our material any case where the person seeking asylum has already been ill on arrival in Sweden.
The evaluation of the medical certificate is of decisive importance to the weight of the humanitarian reasons. It has been difficult, from the individual cases, to see any special point of departure for the use of medical certificates. We have therefore contented ourselves to indicating what is certainly of general importance.
The following conclusions may be derived from the material. In the case of adult persons seeking asylum, the Aliens Appeals Board requires that the person has attempted (seriously intended) suicide and that there exists a continued risk of suicide, in order that the grant of a residence permit may be made on the grounds of psychological illness. During the Government's time the psychological reasons which gave rise to the grant of residence permits were of various kinds.
Personal Circumstances lt lies in the nature of such cases that the criteria which are considered to form the basis of a residence permit vary widely and to a great extent measured against the person's capacity to cope with his or her situation. What may for
one appear to be an insurrnountable obstacle may by another be considered to be a problem of a temporary nature. The circumstances which primarily characterize such cases are distinguished by the person having been placed in a socially exposed situation by reason of the loss of for instance house, work, spouse and children together with the great difficulties of maintaining a tolerable life this involves by reason of special social or cultural circum- stances in the country of origin.
We have not found that the variations in the decision-maker's approach which we observed could provide us with any support to draw the conclusion that their basic approach on questions of residence permits on account of specific personal circumstances has changed during the period we examined.
Inhumane Conditions
Residence permits on grounds of inhumane conditions are distinguished by the fact that the experiences from the country of origin of the person seeking assistance do not include any reasons for the grant of asylum. However it would be obviously inhuman to force the person to return to the country of origin. The preparatory works exemplify this situation with the existence of a state of war.
A state of war also includes, in a number of cases, elements of political persecution. On an examination of practice on this issue it is therefore important to endeavour to isolate these reasons. If, for example, political or religious reasons are also pleaded, it is important that these are introduced secondarily and that the problems of the person seeking assistance have been primarily caused by reason of a state of war existing.
lt appears to us as if one, when assessing persons seeking asylum from the former Yugoslavia, has started to use the so-called internal refugee alternative in a manner which has not occurred previously. This means that for some asylseekers, who are coming from war areas, they are given the alternative to seek sheller in some other part of Yugoslavia, where no war— incidents appear, rather then to receive asylum in Sweden. The internal refugee alternative is consequently used nowadays generally in this state of war situation in a sophisticated manner.
lt can be seen form the statistical material that, in relation to humanitarian reasons, there is a declining trend which commenced in late 1989. Approvals in per cent were formerly just over 40 % and subsequently during 1990 and the first half of 1991 sank to approx. 10 %, and then continued to sink. This decline was subsequently broken during the period when the Time Ordinance (see Appendix 2) was applied. After the second half of 1992 we are able to observe that the percentage of approvals yet again declines and it lies today at about 3%. lt should however be noted that this per cent does not include residence permits for persons from Bosnia. The percentage of approvals in
relation to these is approx. 45 %. One may assume that the refugee reception resources have largely been employed in connection with this group.
Absence of Documents / Credibility We have chosen to deal with the questions of the importance of the fact that the person seeking asylum arrives in Sweden without a passport or travel documents and with the assessment of a person's credibility together, as it has been shown in practice that both these assessments are intimately connected.
The increased weight afforded to the absence of documents when deciding on asylum was initiated by a Government decision from November 1989. It was established that the information from the persons seeking asylum concerning the cause of the lack of documents could only lead to the conclusion that the person had such documents but disposed of them with the purpose of withholding facts of material importance to the assessment of his or her right to obtain protection in Sweden. The action of the person seeking asylum had the effect of reducing the credibility of the information which the person had provided in support of his or her application for a residence permit.
The decision has subsequently had a great impact on the assessment of asylum. It is our opinion that the absence of a passpOrt has been assessed in a very generalized and indiscriminate fashion. Decision are often of a stereotype nature. The same formulations, which are found — in the Government's decision given above — are repeated in case after case. This tendency was introduced with the decision of November 1989 and has since then been accentuated. ln many cases it is clear that the assessment of the factual issue has been left aside when it is found that documents are absent.
lf we move to the assessment of credibility generally, it is our opinion that he Government and the Aliens Appeals Board have had a very similar basis for their scepticism concerning information provided by persons seeking asylum.
We have not been able to observe any differences in the Government's and the Aliens Appeals Board's manner of questioning the credibility of the person seeking asylum. In one respect however we have noted a difference, namely the assessment of the importance of the time which has passed since arrival in Sweden and the application for asylum. It is not apparent from the Government's decision whether it made any evaluation of the reliability of the person seeking asylum based on whether the person sought asylum directly at the border or waited some time after arrival in Sweden. The Aliens Appeals Board for their part consider it important that the person seeking asylum is able to explain why he or she did not seek asylum immediately. We have drawn the conclusion that there has been a tightening up in this respect.
On the other hand we are not able to express an opinion on how many applications were rejected by reason of the applicant's information not being afforded credence. For this it would be necessary for us to know how many of the total number of rejections which, as a principal reason, were based on the absence of credibility. This information is not known at this time and has not been possible to obtain as at present the reasons for making decisions are not attributed codes.
Finally, we wish to illustrate the factor which is of great importance concerning the evaluation of credibility, namely the question of developing country—knowledge. Since the second half of the 1980's country-knowledge has developed continuously. It lies in the nature of the matter that increased country-knowledge is both ari advantage and a disadvantage to the person seeking asylum. In the same way as a person may be refused entry because his or her assertions appear to be absurd to the deciding-authority as they do not possess complete expert knowledge, the same person may be allowed to stay just as a result of the authority having knowledge that the situation is as the person claims. Similarly more extensive country-knowledge affords greater opportunity for the deciding-authority to reject applications as they are aware that what the applicant claims is not correct. It is however important to emphasise that the asylum process is a procedure with unequal parties. It is our view that increased country-knowledge is a positive and welcome development. Further, it is our opinion that the Aliens Appeals Board in their decisions account for the country-knowledge which has been used as a basis for the decision in a considerably better way than the Government did.
Practice Documents in the Future
It has not been possible to conduct the inquiry completely to the extent that was laid down in the Directive, namely with regard being taken to all the factors which influence practice. The reason is that this information is not available to an independent exarniner. It is found of course with the decision- maker but is not recorded in writing. We have made proposals concerning how the documentation of practice should be effected in the future. This embraces both the collection of information concerning the various circum— stances which affect the formation of practice and the possibility to search through the information by computerised means.
lf future practice is documented in the manner we propose, the opportunity will be provided for continuously having a reasonably correct understanding of the development of practice. One is also giving the opportunity of periodically conducting analyses of the development which could satisfy the requirements found in our terms of reference.
The result of the inquiry in brief
Generally declining trend can be seen from the statistical material. The decline corrunenced in late 1989. It is difficult to state the reasons for this. The cause may be found in a more restrictive practice, changes in the country of origin of the person seeking asylum or that the persons seeking asylum in recent times have weaker reasons for asylum. It is reasonably likely to be due to a combination of these reasons. The decisions with a tightening effect which were made by the Government in late 1989, the so called Absence of Documents Decision and the 13th December decision, see Appendix 2, ought to have contributed to the decline. Still stringent requirements for convention refugee status. Aliens Appeals Board more stringent in their manner of establishing such status; With the Government great range of circumstances which are grounds for de facto refugee status. It has appeared to us as if the decision-makers consider that the important matter was that the applicant obtained a residence permit while one considered the basis to be of less importance. As regards the Aliens Appeals Board we have concluded that the criteria for de facto refugee status maintains a more stable level. It seems though that they focus on applying strictly legal considerations and for this reason circumstances of a humanitarian nature are sometimes kept in the background; Practice relating to residence permits on the grounds of physical illness has throughout the period been restrictive. During the period we have been able to observe that practice has developed towards placing these cases in a broader context; consequently a socio-economic assessment is made of the resources which are available and the person's access to care in the country of origin is examined more meticulously; As regards psychological illness it is nowadays required that the person has seriously attempted to commit suicide and that a continued risk of suicide exists. During the Government's time as an instance of appeal the psychological reasons which could afford the grant of a residence permit were more varied; The so—called internal refugee alternative has begun to be used in manner which has not occurred previously. It is nowadays generally applied in a sophisticated way to a state of war of the kind which now endures in the former Yugoslavia; The importance of the absence of documents, which was introduced by the Government but advanced further by the Aliens Appeals Board, has had a disproportionately great impact. The absence of a passport has come to be judged in a generalized and indiscriminate fashion. In many cases it is not possible to conclude anything other than that the assessment of the factual issues have been left aside when it has been discovered that
documents were absent. The absence of documents does also, in many cases, disqualify the person seeking asylum from obtaining convention refugeeship. The principle is used in a rigid manner and almost as an excuse for not making a balanced assessment between a convention and a de facto refugeeship. The Aliens Appeals Board do not deviate from this line;
' As regards credibility generally, the importance of the time which has elapsed between the arrival in Sweden and the application for asylum has been given new meaning. The Aliens Appeals Board consider it important that the person seeking asylum is able to explain why he or she did not seek asylum immediately;
We wish to emphasise that it is not possible to express an opinion on how many of the total number of cases were rejected on grounds of inadequate credibility, as the grounds for rejection are not attributed any code. It may with reasonable confidence be established that, by reason of the weight which the absence of documents has come to have in relation to the issue of credibility, it is consequently probable that more persons for that reason receive rejections on grounds of inadequate credibility.
1. Utredningens uppdrag och arbete
Antalet asylsökande till Sverige steg kontinuerligt under den senare delen av 1980-talet för att kulminera under hösten 1989. Utlänningsärenden kom att utgöra den största enskilda grupp av ärenden som ankom på regeringen och de tog oproportionerligt stor del av invandrarministems tid. I syfte att avlasta regeringen inrättades från den 1 januari 1992 en fristående myndighet, Ut- länningsnämnden, med uppgift att fungera som överinstans i invandrar- och flyktingärenden. Regeringen har dock kvar vissa möjligheter att även fortsätt- ningsvis styra praxis genom att både Utlänningsnämnden och Invandrar- verket kan överlämna sådana ärenden till regeringen som bedöms av särskild vikt för rättstillämpningen. Överlämnande kan också ske om det på grund av ärendets art synes lämpligare att frågan avgörs av regeringen.
I den allmänna debatten framfördes under våren 1993 att praxis skärpts påtagligt sedan Utlänningsnämnden inrättades. Antalet asylsökande hade ökat kraftigt samtidigt som sammansättningen av och bakgrunden hos de asyl- sökande förändrats. Mot denna bakgrund befanns det angeläget att få en klar bild av hur praxis utvecklats sedan Utlänningsnämnden övertog ansvaret för överprövningen.
Det är denna undersökning som anförtrotts oss. Den skulle särskilt inriktas på att belysa utvecklingen av praxis i sådana ärenden i vilka politiska och humanitära skäl åberopats.
I direktiven pekades på att sammansättningen av gruppen asylsökande ändrats. Detta liksom förändringar i politiskt och ekonomiskt hänseende i de sökandes hemländer ansågs försvåra bilden av hur praxis utvecklats. Be- träffande de renodlat humanitära skälen anfördes att de grunder som medfört uppehållstillstånd hade en mycket stor spännvidd och på senare år, i majori- teten av fall, grundats på omständigheter som uppstått efter det att den hjälp- sökande anlänt till Sverige.
Direktiven (Dir 1993:80) återges i sin helhet i bilaga ]. Undersökningen har genomförts på sex månader. Den period vi har under- sökt sträcker sig från juli 1989 till februari 1994. Under denna period avgjordes nästan 200 000 ärenden. Det har således inte varit möjligt — och förmodligen inte särskilt meningsfullt — att gå igenom samtliga. Vi har därför varit hänvisade till ett slumpmässigt urval. För att kunna genomföra detta har vi haft hjälp av avdelningsdirektör Kjell Ekfeldt och byrådirektör Rolf Danielsson på Invandrarverket i Norrköping. Vidare har för vår räkning jur. kand. Anders Wigand gjort statistiska beräkningar samt färdigställt diagram över desamma. Hos regeringen, Utlänningsnämnden och Invandrarverket har
funnits praxissamlingar som gåtts igenom. Vidare har det hos Invandrar— verket gåtts igenom de regeringsärenden som, utan att ha införts i en praxis- samling, ansetts som vägledande under den tid regeringen utgjorde andra instans. Därutöver har, beträffande Utlänningsnämnden, samtliga ärenden som under 1993 tagits i s.k. utökad sammansättning granskats. Slutligen har hos Utlänningsnämnden studerats de ärenden som samlats av handläggarna i syfte att eventuellt föras in i Utlänningsnämndens officiella praxissamling.
Utredarna har haft en hearing i Malmö och en i Stockholm med i asyl— ärenden verksamma advokater och olika intresseorganisationer. Dessa grupp- er har också tillfört utredningen visst material. Vi har sammanträffat med representanter för FN's flyktingkommissarie liksom företrädare för Ut- länningsnämnden. Kontakter i olika former har förekommit mellan utred- ningen och företrädare för Kulturdepartementet, Utlänningsnämnden och Invandrarverket.
2. Utlänningsrättslig bakgrund
Asylrätten Inledning
I vårt uppdrag ingår en översyn av ett antal asylärenden. Översynen skall ut- mynna i en analys som klargör utvecklingen av asylrätten efter det att Utlänningsnämnden tagit över överinstansprövningen från regeringen. Kapit- let är en översikt av de senaste årens flyktingpolitik med betoning på lagstift- ning och regeringsbeslut. Det är inte uttömmande. Vi har istället haft ambi- tionen att redogöra för de milstolpar som varit grundläggande för den asyl— politik Sverige har idag.
2.1. Det utökade skyddet etableras De facto begreppet införs
1954 års utlänningslag utgick från grundsatsen att endast det egna landets medborgare hade en ovillkorlig rätt att vistas och verka i landet. Man trodde samtidigt att invandringen fortsättningsvis skulle ligga på en både låg och jämn nivå, varför en lagstadgad reglering av invandringen inte skulle vara nödvändig. Sedan följde 1960- och 1970-talets massarbetskraftsinvandring och myndigheterna tvingades tänka om. En bärande tanke utvecklades som innebar en förskjutning av synen på utlänningars ställning och rättigheter i riktning mot att i största möjliga utsträckning jämställa dem med svenska medborgare. Denna idé kom till uttryck i 1968 års riktlinjer för invandrings- politiken, (prop. 1968zl42) vari uttalades att invandringen till Sverige måste kontrolleras för att kunna anpassas till landets resurser och politik inom andra områden. Kontrollen skulle förstärka resurserna för de svenska myndig- heterna att möjliggöra för invandraren att leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen. Vid tiden för 1975 års proposition om invandrar- och minoritetspolitiken hade någon kollektiv arbetskraftsinvand- ring inte ägt rum sedan 1972. Idéerna från 1968 fortsatte dock att vara en bas för invandringspolitiken i stort och målen konkretiserades såsom jämlikhet, valfrihet och samverkan. Målen skulle inte äventyras genom en invandrings— politik som innebar en oreglerad invandring, (prop. 1975226 s.l4). ] 1979 års flyktingpolitiska beslut modifierades inställningen till vilka flyktingar som Sverige skulle ta emot vid organiserad överföring. Insatserna borde inriktas på flyktingar i akut behov av räddning. För övrigt fastlades principen om att
Kri gsvägrare
De facto
Sverige skulle delta i det internationella samarbetet, både för att hindra upp— komsten av flyktingströmmar och för att bistå de länder som drabbats av stora grupper på flykt. Dessa mål och riktlinjer gäller fortfarande.
I regeringens proposition om ändring i utlänningslagen, (1975/76: 18 s. 107) föreslogs ett utökat skydd för utlänningar. Utöver de politiska flykt- ingarna skulle vissa andra utlänningar med ett särskilt skyddsbehov ha en möjlighet att få en fristad i Sverige. Det gällde två grupper; den utlänning som antingen övergett en krigsskådeplats eller flytt från sitt hemland för att undvika förestående krigstjänstgöring, s.k. krigsvägrare samt också den ut— länning som, utan att vara politisk flykting, inte ville återvända till sitt hem- land på grund av de politiska förhållandena där och som kunde åberopa tungt vägande skäl. Den sistnämnda gruppen kom i dagligt tal att kallas de facto flyktingar. Riksdagen antog förslaget. Det innebar ett lagfästande av den praxis som funnits sedan flera år.
Den betydelse som etableringen av ett skydd för dessa båda grupper i svensk asylrätt kommit att få, ger anledning till en mer utförlig beskrivning av vad som menas med begreppen.
Vad avser s.k. krigsvägrare uttalade föredraganden att Sverige inte borde sända tillbaka personer som därmed skickas ut i krig eller straffas för att de vägrat delta i krig. Det gäller dem som avvikit från pågående militärtjänst som antingen äger rum på krigsskådeplats eller kommer att förläggas dit. Mot- svarande gäller för den som flyr för att undgå att bli uttagen till militärtjänst i krig. Risken för krigstjänstgöring måste dock vara påtaglig. Utlänningens hemland för krig eller står i begrepp att inleda krigshandlingar. Vapenvägrare i allmänhet innefattas inte i denna grupp. Gruppen av desertörer och krigs- vägrare intar en särställning bland dem som, utan att vara politiska flyktingar, är i behov av skydd och är därför lätt att avgränsa.
Skyddsgraden för denna grupp borde enligt föredraganden sättas något lägre än för politiska flyktingar, för vilka de krävs synnerliga skäl att förvägra dem asyl. En s.k. krigsvägrare skall inte utan särskilda skäl vägras tillstånd att vistas i landet. Vid bedömningen av vad som skall utgöra särskilda skäl skall det vara möjligt att ta nödvändig hänsyn till våra möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan om den reglerade invandringen (prop. s. 107 ff).
Beträffande den andra skyddsgruppen, de s.k. de facto flyktingarna, fort- satte föredraganden, var det inte möjligt att ge en uttömmande beskrivning av dessa. Deras gemensamma nämnare består i att de på grund av de politiska förhållandena i hemlandet inte vill återvända dit. De riskerar inte svår, direkt förföljelse men åberopar ändå tungt vägande omständigheter till stöd för sin ovilja att återvända. Vad kan då detta vara? Skäl som politiska flyktingar åbe— ropar men som inte är lika starka och därmed inte berättigar till flyktingskap; trakasserier av olika slag, inte sällan från de lokala myndigheternas sida, med syfte att förhindra eller försvåra viss yrkes-utövning eller utbildning; upp- repade polisförhör varvid grundlösa anklagelser om otillåten politisk aktivitet
framförts; krigsvägrare som inte riskerar att sändas till krigsskådeplats men som kommer att straffas för sin krigsvägran samt vämpliktsvägrare som risk- erar oproportionerligt strängt straff. Vidare kan den asylsökande komma med påståenden om svår politisk förföljelse som den behandlande myndigheten har anledning att ställa sig skeptisk till men det är ändå klarlagt att förföljelse och trakasserier i olika former förekommit.
För båda dessa grupper föreligger alltså en presumtion för att de har rätt till skydd i Sverige, vilken bryts om särskilda skäl föreligger.
1980 års utlänningslag. En anpassning till utvecklingen av immigrations- rörelserna och konsekvensen för svenskt asylmottagande
Under 1970-talet framstod 1954 års utlänningslag som alltmer föråldrad. Världen hade förändrats radikalt. Man hade att räkna med en fortsatt och kanske ökad flyktinginvandring. Det betydde att en ny anpassad lagstiftning var önskvärd om målen om valfrihet, jämlikhet och samverkan skulle ha en möjlighet att leva vidare. Utlänningslagskommittén utformade i sitt be— tänkande, (SOU l979:64) regler som syftade till att personer som enligt gällande bestämmelser inte borde tas emot, förhindras att vistas i Sverige, samtidigt som möjligheterna förbättras att ge skydd åt de som behöver en fristad eller som annars av humanitära skäl bör tas emot.
Förslaget ledde till lagstiftning, (prop. 1979/80:96). De viktigaste föränd— ringarna avsåg prövningen av frågor om uppehållstillstånd, skyddet för flyktingar samt återbrytning av lagakraftvunna avlägsnandebeslut (prop. s. 29).
Om den utlänning inte hade för avsikt att arbeta i Sverige, kunde han enligt 1954 års regler resa in i Sverige och uppehålla sig här under tre månader utan uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd för att stanna längre kunde sökas både före eller efter inresan. Arbetskraftsinvandringen hade dock minimerats och invandringen dominerade vid den här tiden av utlänningar som sökte sig till Sverige pga. familjeanknytning, genom att åberopa asyl eller av humanitärt motiverade skäl.
1 den nya lagen slogs fast att uppehållstillstånd skulle som huvudregel sökas före inresa. Motivet var tvåfaldigt; dels fick de svenska myndigheterna en bättre kontroll över invandringen, dels var det fördelaktigare för ut— länningen att redan före uppbrottet från hemlandet veta om han eller hon fick stanna eller inte. Från kravet på uppehållstillstånd före inresa undantogs de som sökte asyl och åberopade flyktinggrundande skäl, krigsvägrare, de som åberopade skäl som kunde grunda de facto flyktingskap, de traditionella familjesammanföringsfallen, dvs. make/maka och barn samt de som anförde mycket starka humanitära skäl. Därutöver kunde andra undantag förekomma, t.ex. för förlängning av besökstid och andra fall när det framstod som upp- enbart stridande mot rättvisekänslan att begära att uppehållstillstånd skulle sökas från hemlandet. Den sistnämnda målgruppen var närmast de fall där det 41
Konventionsflykting
endast skulle röra sig om formalia att låta personen resa hem för att söka därför att det var uppenbart att uppehållstillstånd skulle komma att beviljas. Föredraganden betonade att undantagsfallen begränsades genom en strikt tillämpning, (prop. s. 34).
Samtidigt liberaliserades anhöriginvandringen. För flyktingar kunde även andra än kärnfamiljen komma ifråga. Föredraganden framhöll att oron och ängslan för anhöriga i hemlandet kunde försämra möjligheten att finna sig tillrätta i det nya landet, speciellt när det för en politisk flykting inte fanns några möjligheter att göra eller ta emot ett besök. En flykting utan familj i Sverige kanske hade en speciell gemenskap med en person, t.ex. en bror utanför kärnfamiljen och det kunde finnas särskilda skäl att låta denne bosätta sig här, (prop. s. 38). Vad avsåg anhöriga till andra än flyktingar tog man bort de krav som tidigare ställts upp för prövning av barnens möjligheter att försörja sina anhöriga; prövningen var ändå meningslös och orättvis då det inte fanns några möjligheter att kontrollera om barnen verkligen kom att försörja dern.
F lyktingskyddet förstärks Avseende skyddet för flyktingar fanns i 1954 års lag ett skydd för ”politiska flyktingar”. De rörde sig om personer som utsatts för eller löpte risk att vara föremål för politisk förföljelse. Förföljelsen kunde ha sin grund i deras här- stamning, tillhörighet till en viss samhällsgrupp, på grund av deras religiösa eller politiska uppfattning eller ”annars på grund av politiska förhållanden". Den sistnämnda gruppen rörde främst de som riskerade ett strängt straff på grund av att de lämnat sitt land utan tillstånd eller inte återvänt inom före- skriven tid. Personen manifesterade en avvikande politisk uppfattning genom sin illegala utresa. Därutöver skyddades den som begått ett ”politiskt brott”, dvs. oavsett gärningen fick personen fristad i Sverige om myndigheterna i personens hemland betraktade gärningen som politisk och han eller hon risk- erade ett strängt straff. ”Förföljelse” definierades i lagen som en handling som riktade sig mot utlänningens liv, frihet eller i övrigt var av svår be- skaffenhet. Trakasserier från myndigheternas sida av mindre ingripande natur var inte flyktinggrundande.
Begreppen var svåröverskådliga och överensstämde inte med definitionen i 1951 års flyktingkonvention som Sverige ratificerat. I konventionen exi- sterade inte någon uttrycklig motsvarighet till ”annars på grund av politiska förhållanden” samt ”politiskt brott”. Förenta Nationernas flyktingkomrnissa— ries exekutivkommitté propagerade för en harmonisering av skyddet för flyktingar och i 1980 års lag infördes definitionen av en flykting som stämde överens med konventionens: ”..en utlänning som befinner sig utanför det land som han är medborgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhälls—
grupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför där han tidigare haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.” Denna grupp sär— skildes från de facto flyktingar i en egen paragraf och brukar beskrivas som s.k. konventionsflyktingar. På grund av den nya formuleringen — ”välgrund— ad fruktan" — fick det subjektiva elementet en mer framträdande roll än tidig- are. Definitionen av förföljelse bibehölls trots att någon motsvarighet inte finns i flyktingkonventionen.
Införandet av flyktingkonventionsdefinitionen fick till följd att det gene- rella skyddet för den som begått ”politiskt brott” försvann. Föredraganden ansåg dock att personen ifråga i allmänhet ändå skulle få skydd i Sverige, såsom flykting eller av humanitära skäl, då hans eller hennes handling oftast var ett uttryck för en politisk uppfattning (prop. s. 41).
Beträffande gruppen ”..annars på grund av politiska förhållanden..” var det föredragandens uppfattning att dessa personer omfattades av den nya definitionen. Införandet av flyktingkonventionens formulering innebar där- med ingen reell förändring av de asylsökandes möjligheter till skydd. Före- draganden betonade att: ” Den omständigheten att den asylsökande har till- räckliga skäl för att få stanna här på annan grund än flyktingskap är en om- ständighet som under inga förhållanden får inverka på bedömningen av om de åberopade asylskälen berättigar honom till status som flykting” (prop. s. 42).
I samband med anpassningen till flyktingkonventionen infördes institutet flyktingförklaring. Förklaringen innebär att personen har ett officiellt doku- ment som bekräftar att denne är flykting. Det är bindande för både myn- digheter och domstolar. Konsekvensen är ett utökat skydd och en förmån- ligare behandling. Den som har flyktingförklaring har ett mycket starkt skydd mot att bli återsänd till hemlandet, liksom mot att bli utvisad eller utlärrmad på grund av brott. Personen erhåller handlingar, som visar att de har ett inter- nationellt skydd.
Tidigare hade den utlänning som ville ha ett dokument som visade att han eller hon var flykting, särskilt fått begära ett internationellt resedokument, enligt en kungörelse som motsvarade art. 28 i flyktingkonventionen. Nu infördes regeln att det av utlänningens uppehållstillstånd skulle framgå om han eller hon hade flyktingstatus. Förklaringen ges av Invandrarverket i samband med att de utfärdar uppehållstillstånd men kan också sökas särskilt vid ett senare tillfälle t.ex på grund av ändrade förhållanden. Den består av två handlingar, dels en identitetshandling, dels ett internationellt resedokument som berättigar till återinresa in i asyllandet. Båda dokumenten är i enlighet med reglerna i 1951 års Flyktingkonvention. Beslut avseende flyktingför- klaring och resedokument överklagas numera till Utlänningsnämnden.
Slutligen förändrades, i samband med tillkomsten av 1980 års utlännings
Flyktingförklaring
Äterbrytning
lag, återbrytningsmöjligheten av lagakraftvunna avlägsnandebeslut, dvs. att hos regeringen begära att beslutet skulle upphävas.
Skälet var att mängden ansökningar hade ökat väsentligt. Institutet ansågs ha missbrukats i syfte att fördröja och förhindra verkställigheten av ett lagakraftvunnet beslut. Föredraganden ansåg att situationen hade blivit oacceptabel då en stor del av arbetet på det ansvariga departementet gick åt till att ompröva nyss fattade beslut. Hon betonade att det var, utöver regeringens arbetssituation, otillfredsställande dels då det rent generellt måste anses som olämpligt att utlänningen får stanna i Sverige enbart på grund av den långa handläggningstiden och den anknytning till landet det medfört, dels med tanke på att den nya huvudregeln, vari uppehållstillstånd skall sökas före inresa, därmed urholkas (prop. s. 77).
Den nya återbrytningsregeln aktualiserades fortfarande på verkställighets stadiet men grunden för omprövning begränsades till två typer av situationer; om utlänningen åberopade risk för förföljelse i landet dit han eller hon skulle sändas på grund av väsentligt ändrade politiska förhållanden eller, personen åberopade allvarlig sjukdom som inte var av övergående art. Gemensamt gäll- de att dessa skäl inte tidigare hade prövats. Verkställande myndighet, dvs. polisen, skulle därmed för det fall personens påståenden inte framstod som uppenbart ogrundade, underställa Invandrarverket ärendet som hade möjlig- het att upphäva avlägsnandebeslutet. Endast i tveksamma fall lämnades ären- det över till regeringen. Därmed var regeringen avlastad utan att rättssäker- hetskraven åsidosattes.
Utlänningslagen modifieras år 1 985 för att korta handläggningstidema. Rutiner införs för kontinuerlig överblick av invandringspolitiken
Efter det att arbetet med utlänningslagen, avslutats tillsattes en ny invand- rarpolitisk kommitté, IPOK, vilken skulle föreslå långsiktiga principer och riktlinjer för invandringen. Kommittén skulle också titta på om det var lämp- ligt att förändra instansordningen i utlänningsärenden samt genomgående ägna särskild uppmärksamhet åt de långa väntetiderna.
IPOK betonade att Sverige skulle fortsätta på den väg som slagits in i form av en generös flyktingpolitik. När det gällde den nationella politiken krävdes det dock en reglering av invandringen för att upprätthålla principen om in- vandrarens jämställdhet med den svenske medborgarens, dvs. invandringen måste anpassas till samhällets resurser. (SOU 1983:29 s. 18).
Beträffande instansordningen ansåg IPOK att regeringen hade en viktig uppgift att leda och utveckla praxisbildningen, vilket den gjorde bäst genom att kontinuerligt pröva besvärsärendena. Regeringen skulle därför kvarstå som sista instans i avlägsnandeärenden. Endast om ärendemängden ökade i en sådan grad att det blev praktiskt omöjligt att upprätthålla en rimlig
handläggningstid var det aktuellt att överlägga en annan instansordning. (SOU 1983:29 s. 29).
De allt längre handläggningstidema innebar enligt IPOK ett stort problem med flera dimensioner. Rättssäkerheten naggades i kanten då två från början likartade fall kunde komma att få olika utgång på grund av olika långa handläggningstider. Påfrestningen för den enskilde som väntade på besked var stor. Kostnaderna för samhället var också påtagliga.(SOU 1983:29 s. 181). IPOK föreslog därför förändringar som syftade till att förkorta handläggningstiderna. Kommittén ville också initiera en redovisningsrutin för regeringen med syfte att skapa en överblick och kontinuitet i invandrings- och flyktingpolitiken.
De mest genomgripande ändringarna rörde; permanent uppehållstillstånd direkt; möjlighet för polisen att ta beslut om avvisning inom de första tre månaderna, dvs enveckobegränsningen avskaffas; den s.k. en route—princip— en införs samt en rutin med en från regeringen årligen återkommande redogörelse av invandrar— och flyktingpolitiken till Riksdagen instiftas (prop. 1983/84:144 s. 1 ff). Enligt den praxis som gällde före modifieringen beviljades invandraren först uppehållstillstånd under ett år. Därefter fick personen ansöka om permanent uppehållstillstånd, PUT. Det stora flertalet sökande beviljades PUT efter den första ettåriga prövoperioden. Mängden personer som vägrades PUT på grund av vandelsskäl var så liten att den var försumbar. IPOK ställde frågan om det var försvarbart med en dubbel tillståndsprövning? Från principiell synpunkt borde PUT beviljas redan från början eftersom den reella prövningen skedde vid första ansökan. Ur en ekonomisk synvinkel skulle detta rationaliserade förfarande innebära att betydande resurser hos polisen och Invandrarverket kunde frigöras och användas för mer angelägna ändamål. Övervägande skäl talade för att PUT beviljades redan från början. (SOU 1983:29 s. 169 ff).
Föredraganden anslöt sig till IPOK's uppfattning men ville göra en modifi— ering på en punkt. Eftersom möjligheten för Invandrarverket att vägra en utlänning fortsatt vistelse på grund av vandel bortföll, borde verket kunna utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i de fall där tveksamhet råder rörande försörjning, vandel etc. (prop. 1983/84zl44 s. 87—88).
Beträffande avvisning gällde följande regler efter ikraftträdandet av 1980 års lag. Polisen hade möjlighet att direkt avvisa de personer som inte hade rätt att vistas i Sverige. De vanligaste avvisningsgrundema rörde avsaknad av pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd. Denna typ, s.k. direkt- avvisning, kunde verkställas utan hinder av eventuella anförda besvär under förutsättning att beslutet fattades inom en vecka från ankomsten. Avseende avvisning på grund av avsaknad av tillräckliga medel för uppehälle och/eller återresa, skulle beslutet tas inom tre månader. Beslutanderätten efter dessa tidsfrister tillföll Invandrarverket. Regeln gällde inte de personer som
Direktavvisning
Första asyllands-
principen
åberopade politiska skäl för att få stanna i Sverige. IPOK fann att mindre än 10 % av polisens direktavvisningsbeslut överklagades och det var synner- ligen ovanligt att beslutet ändrades av Invandrarverket. För de fall där beslut- anderätten gått över till Invandrarverket var dock bilden annorlunda. Mer än 80 % av de avlägsnandebeslut som meddelades av Invandrarverket över- klagades till regeringen. Det innebar att även om det i denna grupp fanns fall med politiska inslag, var majoriteten sådana ärenden där sökanden enligt gällande regler inte kunde få tillstånd efter inresan. Det var IPOK”s uppfatt- ning att om polisen fick möjlighet att meddela och verkställa beslut också i dessa fall, skulle det leda till en väsentlig minskning av både antalet avlägs- nandeärenden hos Invandrarverket och besvärsärenden till regeringen. För att en sådan regel skulle vara effektiv förutsattes dock dels att avvisningsbeslut alltid skall kunna verkställas utan hinder av anförda besvär, dels att envecko- regeln avskaffades och tidsfristen sträcktes ut till tre månader för alla de typer av direktavvisningar som grundade sig på ett avvisningsbeslut baserat på enbart formella skäl. Regeln gäller som nämnts inte de ansökningar vari politiska skäl åberopades, då polisen tvärtom hade en överlämningsskyldighet till Invandrarverket (SOU 1983:29 s. 189, 192 ff).
Föredraganden delade i väsentliga delar IPOK's uppfattning. Hon anförde att i Sverige gällde regeln att de tre första månaderna är uppehållstillstånds- fria. Den som rest in i syfte att stanna kvar därefter men som inte hade erfor— derliga tillstånd eller inte kunde försörja sig och som avvisades under denna period har inte något berättigat intresse av att avvisningen inte skulle få verk— ställas förrän beslutet långt senare vunnit laga kraft. Hon anförde vidare att med tanke på de typer av fall vi talar om, där avvisningsbeslutet fattas helt på en formell grund, gör det ingen skillnad för individen om polisens besluts- befogenhet utsträcks att gälla i tre månader. Polisen bör dock också fortsätt- ningsvis iaktta skyndsamhet när frågan om avvisning väl uppkommit (prop. 1983/84:144 s. 100 ff, 115).
Beträffande frågan om avvisning till tredje land tillämpar Sverige, liksom flera andra västeuropeiska länder, första asyllandsprincipen. (Regeln tillämp- ades i praxis och skrevs sedemera in i lagtexten i 1989 års utlänningslag 3 kap. 4 & 2 st. 4 p.) Den innebär att det är det första land som den som söker skydd anländer till, som har att ta ansvar för flyktingen och eventuellt bevilja honom eller henne fristad. Tillämpningen av regeln kompliceras av att varje stat har sin egen definition av begreppet, varför uppfattningen om vilken stat som egentligen är första asylland och som därför skall vara ansvarig går i sär. Konsekvensen blir att den asylsökande kan bli sänd hit och dit utan att få en materiell prövning av sitt fall. Enligt svensk rätt anses Sverige som första asylland i de fall där det inte är möjligt att sända den asylsökande till något annat land där han eller hon inte riskerar förföljelse eller bli vidaresänd till ett land där de riskerar förföljelse (prop. 1988/89186 s. 75 ff samt Melander/ Nobel, Handbok i invandrarrätt, 1984, s. 42).
I samband med modifieringen av 1980 års lag bestämdes också att Sverige skulle ansluta sig till den sk en route principen. Den innebär att den asyl- sökande som under sin resa till Sverige endast tillfälligtvis, t.ex. pga. en mel- lanlandning, uppehållit sig i ett tredje land inte skulle sändas åter till detta land på grund av första asyllandsprincipen. Föredraganden betonade att vid be- dömningen av om en avvisning skall ske, när rekvisiten för avvisning är uppfyllda, skall inte hänsyn tas endast till om personen riskerar förföljelse på grund av att denne sänds vidare till hemlandet. Det måste också göras en bedömning avseende t ex längden av vistelsen i det andra landet, anknytning till Sverige etc för att dra en slutsats i frågan var det är rimligt att personens fall prövas någonstans. Därför bör vi i allmänhet pröva också sådana asylansökningar där personen alltsedan de lämnade hemlandet har varit på väg till Sverige (prop. 1983/84: 144 s 53).
Avslutningsvis betonade IPOK att om den av statsmakterna fastlagda invandrings- och flyktingpolitiken skulle kunna genomföras enligt intention— erna, måste de handläggande tjänstemännen på landets myndigheter kunna få tillgång till den på något smidigt sätt. Det krävdes en utförlig och någorlunda lättillgänglig dokumentation av bestämmelser, praxis och riktlinjer. Detta var inte av mindre vikt för landets advokater och intresserad allmänhet. Det var dock IPOK's uppfattning att, då tillståndsprövningen i så stor utsträckning innebar en sammanvägning av en rad olika faktorer, det inte var möjligt att i vidare mån än idag ange rekvisiten för uppehållstillstånd i författningstext. IPOK föreslog därför en samlad och systematisk sammanställning av såväl författningar som praxis (SOU 198329 5. 249 ff).
I propositionen stödde statsrådet idén om metoder för genomförande och uppföljning av invandrings- och flyktingpolitiken (prop. 1983/841144 s. 121, 129). Därefter har vissa idéer förverkligats, t.ex. lämnar regeringen en årlig återkommande redogörelse till Riksdagen, medan praxisdokumentation en— dast skett sporadiskt.
2.2. Ny utlänningslag syftar till att ge bättre överskådlighet och kortare handläggningstider
Teknisk omförjlyttning och rationellare beslutsordning I slutet på 80-talet hade 1980 års lag hunnit bli trasslig och svåröverskådlig på grund av omfattande ändringar. Handläggnings- och verkställighetsreglerna var så komplicerade att de i sig bidrog till att förlänga handläggningstiden som successivt tänjts på grund av det ökande antalet asylsökande. Enighet rådde om att det mesta knutet till invandrarpolitiken tog för lång tid. Det gällde såväl handläggningen och beslutsfattandet i asylärenden som handlägg— ningen i kommunerna. Regeringen beslutade därför att tillsätta två utredning— ar. Den ena, (härefter Lagutredningen) skulle dels göra en teknisk översyn av
En route principen
Avvisning Utvisning
lagen för att dels få den mer begriplig och överskådlig, dels föreslå regler för att förkorta handläggningstidema. Den andra gruppen, (härefter Asylärende- utredningen) skulle å sin sida förkorta handläggningstidema genom organisa- toriska och administrativa förändringar.
Arbetet resulterade i en ny Utlänningslag (1989z529) som innebar en genomgripande revidering av regelsystemen. De viktigaste nyheterna var följande:
1. en stor teknisk omflyttning inom lagen men också från lag till förordning och vice versa;
2. utbrytning av vissa regler till egna lagar;
3. begreppen avvisning och utvisning gjordes nu beroende av på vilken grund personen lämnat hemlandet och inte längre vistelsetid;
4. reglerna för dokumentlöshet skärptes;
5. större möjlighet till muntlig handläggning gavs;
6. krav ställdes på utförligare beslutsmotiveringar;
7. beslutande myndighet skulle också ta hänsyn till eventuella verkställighets- hinder.
Omstruktureringen av reglerna var genomgripande främst genom att syste- matiken väsentligt ändrades. Lagen kapitelindelades. Asylbestämmelserna samlades i ett eget kapitel där det också angavs vad det innebar att få asyl. Vissa obsoleta regler togs bort. Avseende fördelningen av normer mellan lag och förordning, gjordes genomgående en omstrukturering så att huvudregeln framgick av lagen, med möjlighet för regeringen att föreskriva undantag i förordningen. Flera bestämmelser som rörde specifika områden bröts ut till självständiga lagar. Det gällde terroristbestämmelserna och anställning på svenskt fartyg, som inte ansågs höra hemma i utlänningslagstiftningen.
Beträffande de materiella ändringarna i lagen syftade de alla till att åstad- komma en rationellare beslutsordning, en ökad rättssäkerhet samt i viss män att komma till rätta med missbruk av asylrätten, som främst yttrade sig genom den växande gruppen av asylsökande utan pass eller resehandlingar.
Rörande avvisning och utvisning ändrades begreppens användning. Enligt 1980 års lag blev man avvisad från Sverige om beslutet togs inom tre månad- er efter ankomsten. Beslutet togs av polisen så länge det endast var en formell prövning, t.ex. avsaknad av visering samt vid viss materiell prövning av mindre komplicerad natur, t.ex. avsaknad av medel för uppehållet. Om personen däremot åberopade politiska skäl för att få stanna i Sverige, lämna- des ärendet över till Invandrarverket. Det kunde också avvisa på formella grunder men om tre månaders perioden hade gått beslutades istället att personen skulle lämna landet genom utvisning. Det innebar att det fanns parallella regler om avvisning för polisen och Invandrarverket Det var Lag- utredningens uppfattning att det knappast var ändamålsenligt att för åtgärder
som beslutas på samma grund använda olika benämningar beroende på om beslutet fattats inom en viss tidsrymd (SOU 1988:1 s. 138).
Föredraganden instämde i Lagutredningens åsikter och föreslog att avvis- ning skulle få ske utan tidsgräns om utlänningen inte uppfyllde de formella krav som gällde för in- och utresa i Sverige. Avvisning skulle vidare an- vändas också för avvisning på de materiella grunder som berörde medellöshet eller risk för brottslig verksamhet, dock med tremånadersgränsen kvar. Rörande de som hade uppehållstillstånd när de kom till Sverige eller fått det senare men stannat kvar sedan tillståndet löpt eller återkallats, borde liksom för närvarande begreppet utvisning alltjämt användas. Beträffande besluts- behörigheten gjordes inga förändringar. Det innebar att polisen skulle fatta beslut inom de tre första månaderna från ankomsten och därefter Invandrar- verket (prop. 1988/89z86 s. 69 ff).
I linje med en mer renodlad begreppsanvändning låg åtgärder för att åstadkomma rationellare beslutsordningar. Enligt 1980 års lag var många beslut som naturligt hörde samman skilda åt genom att beslutsbehörigheten för överinstansen var begränsad. Det skulle föra för långt att här redogöra för alla de gamla reglerna. Vi har istället valt att beskriva de mest genomgripande förändringarna. När regeringen beslutade om upphävande av avvisning eller utvisning kunde den inte samtidigt ta beslut om uppehållstillstånd, utan ären- det skickades tillbaka till Invandrarverket som så att säga skulle legitimera utlänningens närvaro genom att bevilja uppehållstillstånd. För att få till stånd en snabbare och smidigare beslutsordning gavs överinstansema en möjlighet att i ett sammanhang fatta beslut i närliggande frågor. Således fick regeringen befogenhet att ta beslut både avseende uppehållstillstånd och/eller arbets— tillstånd i samband med att en av- eller utvisning hävdes. Invandrarverket och regeringen gavs vidare en möjlighet att, i samband med att föräldern överprövades avseende sin rätt att stanna i Sverige, också ta beslut avseende deras mindre barn, oavsett om barnet prövats tidigare (prop. 1988/89:86 s. 104 ff).
Åtgärder mot dokumentlösheten Problemet med dokumentlösheten, dvs. att de personer som söker uppehälle i ett land, strax före inresa gör sig av med sitt pass och resehandlingar, har i modern tid blivit allt större för alla mottagande stater. Behovet av arbets- kraftsinvandring är mycket låg och för dem som önskar flytta på sig för att leva och arbeta i ett annat land återstår i de flesta fall inget annat än att söka asyl. Dessa folkvandringar sker ofta i organiserad form och de sk flykting— organisatörerna uppmanar ofta de asylsökande att förstöra sina pass. Motivet är tvåfaldigt, dels kan den asylsökandes resväg och eventuella uppehåll inte spåras, dels kan personen hävda att han eller hon inte erhållit något pass av sitt hemland, varför de därmed inte anses ha sin regerings beskydd. Systemet
Dokumentlöshet
får flera negativa konsekvenser. Det mottagande landet får svårt att fatta ett korrekt beslut. Myndigheterna är inte riktigt säkra på personens identitet och man vet följdaktligen inte vem som släpps in i landet. Vidare blir det mer komplicerat att fastställa hur personen rest och var han eller hon uppehållit sig på vägen, vilket har betydelse för tillämpningen av såväl första asyllands- som en route regeln. Till sist kvarstår problemet med att eventuellt kunna få verifierat personens påståenden om sina erfarenheter i sitt hemland av ambassaden där, om personens identitet inte är klar. Den yttersta konse- kvensen blir att handläggningen tar mycket lång tid och att beslutet tas på mer eller mindre lösa boliner. Dessa problem är ändå ett intet jämfört med den förödande effekt det får för de personer som hals över huvud flyr från sitt hemland utan att, antingen inte ha ett pass eller också inte ha möjlighet att använda det och som har behov av asyl. Även deras trovärdighet ifrågasätts på grund av det system som etablerats. Förenta Nationernas flyktingkom- missaries Exekutivkommitté, har reagerat och har uppmanat stater att vidta åtgärder för att bekämpa dokumentlösheten som man menar innebär ett miss- bruk av asylrätten till förfång för personer i behov av asyl (prop. 1988/89:86 s. 92 ff).
Föredraganden föreslog ett flertal åtgärder för att motverka dokument- förstöring. Mest genomgripande var en utökad befogenhet för polisen att dels kroppsvisitera den asylsökande och gå igenom väskor, eventuella bagage— utrymmen i bilar och liknande, dels ta personen i förvar om det var nöd- vändigt för att utreda personens identitet och resväg till Sverige. Före- draganden betonade att båda metoderna skulle utnyttjas med urskiljning och återhållsamhet. Om utlänningens berättelse framstod som trovärdig och dennes förklaring till att han eller hon saknar identitetshandling var sannolik, borde även uppgiften om identiteten godtas. Befogenheten för polisen att utnyttja dessa möjligheter kringgärdades av en mängd restriktioner (Se vidare prop. 1988/89z86 s. 169).
I anslutning till de åtgärder som vidtogs för att fastställa utlänningens identitet, skärptes den föreliggande sanktionsregeln avseende oriktigt upp- givna uppgifter om identitet. Återkallelse av permanent uppehållstillstånd, visering eller arbetstillstånd gjordes i det närmaste obligatoriskt om de upp- gifter som lämnats för att få tillståndet varit osanna. Det föreskrevs undantag för det fall det kunde antas att den oriktiga uppgiften inte hade inverkat på frågan om tillstånd skulle ha beviljats eller om det förelåg särskilda skäl, t.ex. om starka humanitära skäl likväl skulle tala för att utlänningen bör tillåtas att stanna i landet (prop. 1988/89:86 s. 62 ff).
Utökad möjlighet till muntlig handläggning Handläggningen i utlänningsärenden föll under förvaltningslagen (19861223). I dess 14 & föreskrivs att om en part vill lämna muntliga uppgifter i ett ärende
som avser myndighetsutövning mot en enskild person, skall parten få tillfälle att göra det, under förutsättning att det kan ske med hänsyn till arbetets behör- iga gång. Nu infördes en ny regel i 1989 års lag som ersatte 14 & förvalt- ningslagen i asylärenden. Den var strängare och förordade att det i ett asyl- ärende skall ingå muntlig handläggning om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning kan också företas på begäran av utlänningen själv om inte myndigheten finner att en sådan handläggning saknar betydelse för att kunna avgöra frågan. Vinsten med ett större inslag av muntlighet var tvåfaldig; ett övergripande mål för hela den nya lagen var ju att göra processen smidigare och därmed snabbare för att förkorta handläggningstidema. Föredraganden underströk att muntlig handläggning också inkluderade mer informella sammanträffanden och telefonkontakter. Ett lika starkt motiv var dock att skapa ett bättre underlag för ett riktigt beslut. Sökanden skulle nu få en möjlighet att själv presentera sin sak och beslutsfattaren i sin tur att ställa kompletterande frågor. Trovärdighetsbedömningar skulle underlättas och det kunde bli lättare att klargöra för sökanden att alla uppgifter av betydelse måste föras fram.
Genom den omorganisation i form av bl.a. decentraliseringar av besluts- fattandet till de regionala utredningsslussar där också utlänningen vistades, som infördes i samband med ikraftträdandet av 1989 års lag, skulle möjlig— heten till muntlig förhandling utökas (prop. 1988/89186 s. 83 ff och 209). Möjligheten till muntlig handläggning har dock inte fått den genomslagskraft som lagstiftaren önskade. Det främsta skälet till den utvecklingen torde vara den kraftigt ökade mängden asylsökande till Sverige. Arbetssituationen har blivit mycket pressad och många handläggare har, med kravet på en snabb handläggning, tvingats göra bedömningen att ärendet avgörs snabbare på handlingarna. Dock har informella telefonkontakter ökat successivt.
Krav på utförligare beslutsmotiveringar
En annan fråga som också är förknippad med handläggningstid och rätts- säkerhet gäller beslutsmotiveringen. Enligt 20 & förvaltningslagen är myndig- heter skyldiga att lämna en motivering för sitt beslut vid ärendets avgörande, innehållande de skäl som bestämt utgången. Skälen får utelämnas om beslutet inte går någon av parterna emot, om det är uppenbart att det inte behövs eller om något säkerhets- eller sekretesskäl föreligger. Det sistnämnda gäller t.ex. rikets säkerhet liksom den enskildes personliga eller ekonomiska för- hållanden. En liknande bestämmelse fanns i 1980 års utlänningslag. Invand- rarverket framhöll vid remissbehandlingen att grunden för avvisning ofta var entydig, personen saknade pass eller tillstånd för att resa in i Sverige, därför borde det räcka som motivering att återge innehållet i det aktuella lagrurnrnet. Allteftersom tiden gick, visade det sig att ärendena ofta var mer komplicerade
än så. Fler och fler personer sökte asyl i Sverige och handläggningen blev alltmer delikat. Kritiken mot den bristfälliga motiveringen växte. Invandrar- verket bemötte kritiken med att hänvisa till sekretesslagens bestämmelser. Problemet löstes med ett tillägg i 7 kap. 14 & sekretesslagen vari stadgades att om en uppgift, för vilken sekretess gällde enligt den paragrafen, togs in i skälen till ett beslut, fick det förordnas att sekretessen för uppgiften skulle bestå (prop. s. 261). Motiveringarna har härefter successivt förbättrats men det finns ett behov av en ständig utveckling mot ökad utförlighet.
Beslutande myndighets hänsyn till verkställighetshinder Det är polismyndigheten som handlägger verkställighetsärenden. Enligt 1980 års lag var det så att om utlänningen på det stadiet hävdade att han eller hon inte kan sändas till ett visst land eftersom han där riskerar antingen förföljelse eller att bli sänd till en krigsskådeplats, skulle polisen överlämna ärendet till Invandrarverket. Detsamma gällde om polisen gjorde bedömningen att det på grund av något starkt humanitärt skäl var tveksamt om verkställighet skulle ske. Ärendet överlämnades dock inte om polisen ansåg att de nya skäl som utlänningen åberopade trots allt var sådana som redan prövats, var uppenbart oriktiga eller kunde lämnas utan avseende. Utlänningen hade då möjlighet att överklaga polisens beslut till Invandrarverket. Vid bifall övertog därefter Invandrarverket ärendet för att på nytt titta på de skäl utlänningen åberopat. Detaljerade regler av det här slaget saknade motsvarighet såväl i svensk rätt avseende verkställighet av beslut inom andra rättsornråden som i utlännings- lagstiftningen i utlandet. De ledde till att det ofta skedde en ny prövning under verkställigheten efter det att regeringen hade fattat sitt beslut om avlägsnande och det vunnit laga kraft. Denna prövning kunde leda till ett beslut med reverserad utgång. För de fall ett felaktigt beslut utbyttes mot ett riktigt var effekten god. Ofta var dock det första beslutet korrekt med hänsyn till förhållandena vid den tidpunkt det fattades. Istället blev det så att just på grund av att ärendet genomgick en ny behandling och den tidsutdräkt som detta medförde, uppkom nya omständigheter, som egentligen saknade samband med frågan om risk för förföljelse i hemlandet. Lagutredningen hade undersökt förhållandena beträffande överlämnade eller överklagade ärenden. I de fall där beslutet ändrats till utlänningens fördel var grunden i 80 % av ärendena angiven som anknytning till Sverige eller humanitära skäl (prop. 1988/89:86 s. 113). Lagutredningen ansåg att ett handläggnings- system som erbjuder i det närmaste obegränsade möjligheter att få sitt ärende prövat på nytt leder automatiskt till att handläggningstidema blir långa, vilket i sin tur skapar osäkerhet avseende rättsläget. Även detta är en negativ konse- kvens av de långa handläggningstidema. Om tiden mellan ansökan och beslut är kort begränsas fallen, där nya skäl endast hänförliga till tidsutdräkten, uppkommer.
Föredraganden ansåg, att reglerna om överlämnande och övertagande inte borde få någon motsvarighet i 1989 års utlänningslag. De politiska verk- ställighetshindren som fanns i den gamla lagen överfördes i princip oför- ändrade och återfinns i 8 kap. 1—4 åå. En avvisning eller utvisning får inte verkställas om:
1. det finns grundad anledning att tro att personen kommer att vara i fara för dödsstraff, kroppsstraff eller utsättas för tortyr;
2. personen riskerar att utsättas för förföljelse;
3. en krigsvägrare riskerar att sändas till en krigsskådeplats.
För alla grupperna gäller det också ett skydd mot att sändas till ett land från vilket personen kan komma att sändas vidare till ett land där han eller hon kan utsättas för ovannämnda risker. Som ett led i att effektivisera handläggningen infördes regeln att den myndighet som beslutar att utlänningen, genom avvis- ning eller utvisning ska lämna Sverige, ska beakta dessa verkställighetshinder eller annars särskilda hinder, vid beslutstillfället. Med ”annars särskilda hinder” åsyftas skäl av humanitär natur. Detta var ett stadfästande av den praxis som redan gällde. Såväl hos Invandrarverket som regeringen hade i sina beslut tagit hänsyn till om det fanns något bestående verkställighets hinder och meddelade i så fall uppehållstillstånd. Föredraganden ville dock att denna praxis skulle utvidgas så att även hinder av mer övergående natur beaktades redan på detta stadium genom atti förekommande fall meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Hon fann det också viktigt att genom en uttrycklig regel i lagtexten markera för utlänningen att denne själv bör på ett så tidigt stadium som möjligt föra fram de hinder som han eller hon anser finns mot att återvända till ett visst land (prop. 1988/89:86 s. 166). Arrange- manget lämnar inte utlänningen helt rättslös för det fall Utlänningsnämnden inte ansett något verkställighetshinder föreligga och beslutet vunnit laga kraft. Fortfarande återstår möjligheten för utlänningen att söka uppehållstillstånd på nytt och åberopa de nya omständigheter som kan ha uppkommit, i Sverige eller i hemlandet, samt begära inhibition av verkställigheten medan de nya uppgifterna prövas.
2.3. Åtgärder vidtas för att bemästra den ökande strömmen av asylsökande
Hösten 1989, det svenska asylmottagandet når gränsen för sin förmåga Den huvudsakliga invandringen under den senare delen av 80-talet bestod av flyktingar, personer som fick stanna i Sverige av flyktingliknande eller huma- nitära skäl, (55 %) samt på grund av s.k. anknytning, dvs. anhöriga till i Sverige bosatta personer, (42 %). De flesta, exklusive asylsökande från det f.d. Jugoslavien, kom från länder utanför Europa. Detta förhållande gäller
Anknytning
Amnestiregeln
fortfarande. Uppehålls- eller arbetstillstånd av rena arbetsmarknadsskäl beviljas mycket sällan. Det förekommer i princip bara om det specifika arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses i Sverige och rör sig om några hundra personer per år. Resterande 3% består av viss arbetskraftsinvandring samt adoptivbarn. (Regeringens skrivelse 1989/90:68 s. 23—24).
Efter en tillfällig nedgång mellan 1981 och 1983 har invandringen stadigt ökat och från 1988 och framåt med dramatiska siffror. Invandrings- överskottet bestod 1984 av 11 400 personer. Det steg därefter för att 1988 ha nått upp till 32 600 personer och 1989 kulminera i 45 700 invandrade. Av dessa var knappt 10 000 från de nordiska länderna, en smärre del från övriga Europa; Polen, Rumänien, Turkiet, Jugoslavien, Ungern och f.d. Sovjet- unionen medan de flesta kom från utomeuropeiska länder: Iran, Irak, Etiopien, Chile samt från Libanon och därifrån härstammande statslösa (Skr 1989/90:68 s. 23—25). Skälen till den ökande gruppen personer som sökte sig till Sverige torde vara flera. Migrationen generellt vari en ständigt ökande och allt snabbare rörelse. Sveriges flyktingpolitik var i flera avseenden gene- rösare än det övriga Europa's.
Siffrorna under år 1989 visade den högsta inströmningen av asylsökande sedan andra världskriget. Bara under perioden från juli — december 1989 kom över 20 000 personer. Det var lika många som anlände under hela 1988. Som framgår av siffrorna hade det svenska systemet för asylmottagande pressats och tänjts under flera år. Handläggningstidema blev trots de rationaliserings- åtgärder som vidtagits i samband med införandet av 1989 års lag allt längre. Det påverkade menligt arbetssituationen både i förläggningarna och bland handläggarna på Invandrarverket och i regeringskansliet, den asylsökandes mentala hälsa samt kostade givetvis mycket pengar. Successivt hade en praxis införts enligt vilken väntetiden spelade en avgörande roll för om uppehållstillstånd beviljades eller inte. Under budget— året 1988/89 baserades nästan 15 % av uppehållstillstånden på s.k. tillfälligt ändrad asylpraxis (Skr. 1989/90:68 s. 26). Strax före nyår 1988 de— klarerade regeringen i ett pressmeddelande den s.k. Amnestiregeln vari föreskrevs att den som sökt asyl före den 1 januari 1988 och som då inte fått slutligt beslut som huvudregel skulle beviljas uppehållstillstånd. Undantag gällde då särskilda skäl i det enskilda fallet talade däremot; brottslighet, annan asocialitet eller då det ”framstod som orimligt” att personen fick stanna i Sverige. Åtgärden betraktades som tillfällig. Regeringen betonade att arbetet med den nya utlänningslagen var inne i ett slutskede. Det var viktigt att den nya lagen skulle kunna träda i kraft på sommaren 1989 som planerat utan att Invandrarverket och regeringen var belastade av ett alltför stort antal gamla ärenden (Pressmeddelande Arbetsmarknadsdepartementet, Nr 31, 1988-12—28. Härefter PM Arbetsmarknadsdepartementet).
Väntetiden drabbade barnfamiljer extra hårt. I maj 1989 deklarerade Barn- praxisen regeringen återigen genom pressmeddelande den s.k. Barn- praxisen. Den innebar att de familjer som sökt uppehållstillstånd, som hade barn under 17 år och som vistats i Sverige mer än ett år utan att ha fått slutligt beslut av regeringen, skulle få stanna, om inte avgörande skäl talade däremot. Sådana skäl kunde vara brottslighet, säkerhetsskäl, ”att det inte framstod som rimligt" eller att personerna själva hade medverkat till tidsutdräkten (PM Arbetsmarknadsdepartementet, Nr 8, 1989-05-31). Detta var ännu en tillfällig åtgärd inför den nya lagen och som förväntades nedbringa väntetiderna till ca sex månader. Ett problem med den ökande migrationsrörelsen var, som vi tidigare berört, de personer som missbrukade asylrätten. Det fanns en grupp som gjorde sig av med sina identitets— och resehandlingar till förfång för den mottagande myndighetens utredningsmöjligheter. Detta var ett problem för alla mottagande stater. Den nya utlänningslagen innehöll regler som gav polisen utökade möjligheter att söka efter pass- och resehandlingar hos den asylsökande. Problemet kvarstod dock och regeringen tog ytterligare ett steg för att följa FN's Exekutivkommittés uppmaning till kraftigare åtgärder mot vad man uppfattade som ett utbrett missbruk av asylrätten. I november 1989 tog regeringen i ett enskilt fall ett principbeslut som presenterades i ett pressmeddelande, det s.k. Dokumentlöshetbeslutet. Regeringen men- ade att om en majoritet av de asylsökande vid ankomsten till Sverige inte har en enda identitets- eller resehandling kan det ha två syften; dels att förhindra en utredning vars resultat skulle kunna visa att personerna inte är flyktingar i rättslig mening, dels att dölja att de redan har skydd i ett annat land och därför inte behöver skydd i Sverige. Regeringen föreslog flera åtgärder för att komma tillrätta med problemet, bl.a. kraftigt förstärkt passkontroll och ut— ökade resurser för att bekämpa organiserad ”människosmuggling” (PM Arbetsmarknadsdepartementet Nr 20, 1989-11-02) Principbeslutet i det en- skilda fallet rörde frågan om tilltro. Den som medvetet hade förstört sina pass— och resehandlingar under färden till Sverige skall presumeras ”...ha avhänt sig dem med syfte att undanhålla omständigheter av väsentlig betydelse för bedömningen av personens rätt att få skydd i Sverige. Detta är ägnat att minska tilltron till de uppgifter personen har lämnat till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd”. Den stegring av asylsökande som skett under flera år fick ackumulerade effekter. Resurserna räckte helt enkelt inte till. Vid slutet av 1989 fanns det 23.000 personer i förläggningar runt om i Sverige. Av dessa hade ca 7.000 personer redan fått uppehållstillstånd men det fanns ingen plats för dem ute i kommunerna (Skr. 1989/90:68 s. 34). Problemen i asylmottagandet hade blivit akuta. Regeringen tillkännagav i december 1989 i ett pressmed- delande det s.k. 13 decemberbeslutet, baserat på beslut i två enskilda fall. Endast den som uppfyllde kraven enligt FN's flyktingkonvention eller
Barnpraxis
Dokumentlöshetpraxis
13 decemberbeslutet
hade ett särskilt starkt skyddsbehov, skulle komma att beviljas asyl. Beslutet förklarades på följande sätt. De senaste åren hade Sverige i ökande omf- attning fått ta emot asylsökande utlänningar och speciellt under de sista fem månaderna hade ett synnerligen stort antal sökt sig till Sverige. I princip hela nästa års utrymme av kommunplatser var intecknat av de som redan fanns på förläggningarna. Extraordinära åtgärder för att lösa boendefrågan hade tvingats fram; bostadsplattforrnar, fartyg, tält etc. Mottagnings- och utred- ningssystemen hade nått gränsen för sin förmåga och mottagandet kunde inte längre ske i värdiga former. Våra möjligheter att under överskådlig tid ta emot asylsökande skulle komma att vara ytterligt begränsade. Situationen var sådan att det i det enskilda fallet vid bedömningen skulle beaktas huruvida sådana särskilda skäl som avses i 3 kap. 4 5 2 st. 2 p. utlänningslagen förelåg.
Förändringen innebar att det inte blev möjligt att få asyl som krigsvägrare eller de facto flykting om inte särskilda skäl förelåg, dvs. personen ansågs ha ett särskilt starkt skyddsbehov. Regeringen stödde sig på motiven till be- stämmelsen vari uttrycktes; för att dessa särskilda skäl skulle kunna tillämpas, krävdes att förhållandena var sådana att det bedömdes vara nödvändigt för att reglera invandringen. Det skulle vara fråga om såpass många personer att det skulle medföra stora påfrestningar för det svenska samhället och den svenska asylmottagningen att ta emot dem i Sverige (prop. 1988/89:86 s 156). Ovan nämnda s.k. Barnpraxis berördes dock inte.
Hösten 1991, läget stabiliseras De båda åtstramningsåtgärderna, beslutet rörande konsekvensen av doku- mentlöshet samt de höjda kraven för att vara berättigad till asyl, hade en viss effekt. Direktavvisningarna och avslagsbesluten ökade samtidigt som till- strömningen successivt minskade.
Parallellt med den minskade inströmningen sattes ökade resurser in för att få ned handläggningstidema. Polisens, Invandrarverkets och Arbetsmark- nadsdepartementets handläggares arbetsinsatser ökade markant. Den genom- snittliga totala handläggningstiden kortades. Samtidigt kvarstod stora balanser i alla led till följd av den tidigare onormalt stora inströmningen (Skr. 1990/91:77 s. 36—37). Handläggningstidema var fortfarande mycket långa och vissa av reglerna fick oförutsedda konsekvenser. I september 1990 informerade regeringen genom ett pressmeddelande, som återgav den juridiska konsekvensen av ett avgörande i ett enskilt fall, att den s.k. Barnpraxisen modifierats. Schablonregeln skulle hädanefter gälla om beslut inte fattats av Invandrarverket efter ett år. Regeringen förklarade att bampraxisregeln var ett uttryck för att barnfamiljerna måste prioriteras. Den skulle tillämpas i undantagsfall eftersom handläggningstidema hade för- väntats bli kortare. Så hade inte blivit fallet. Regeln riskerade nu att bli djupt orättvis när många ärenden från förra hösten närmade sig ettårsgränsen.
Barnfamiljer som kommit samtidigt och med så gott som identiska skäl kunde få helt olika beslut beroende på att utredningstiden varierat. Familjer som hamnat i en del av landet där handläggningstiden är kortare kunde bli avvisade, medan andra familjer fick stanna på grund av att beslutet tagit längre tid. Schablonregeln hade vidare resulterat i att människor som kommer till Sverige och åberopar s.k. de facto flykting skäl blir avvisade, medan barnfamiljer som åberopat svaga om ens några asylskäl beviljas uppehålls- tillstånd. Tiden avgör, inte styrkan i skälen att få stanna (Skr. 1990/91:77 s. 34, PM Arbetsmarknadsdepartementet, Nr 14, 1990—09-24).
I augusti 1991 klargjorde den dåvarande regeringen praxis genom beslut i några enskilda ärenden. Lång vistelse i Sverige skulle medföra att en asyl- sökande kunde beviljas uppehållstillstånd på humanitär grund (Skr. 1991/92:80 s. 32).
Under budgetåret 1990/91 sökte ca 20 800 personer asyl i Sverige, vilket var en kraftig minskning jämfört med 1989/90 då motsvarande antal uppgick till 38 700. Samtidigt märktes en markant uppgång av asylsökande från det f.d. Jugoslavien. Sett i invandringssiffror minskade invandringsöverskottet från ovan nämnda 45 700 personer 1989 till 37 200 år 1990 för att hamna på 29 000 år 1991 (Skr. 1991/92:80 s. 14).
Under hösten 1991 tillträdde en ny regering. I december 1991 tog den ett flertal för asylpolitiken omdanande beslut. 1 ett pressmeddelande konsta- terade regeringen att de förhållanden som föranlett den tidigare regeringen att skärpa kriterierna för att få asyl, inte längre förelåg. Med hänsyn till såväl rättssäkerhetsintresset som den faktiska situationen inom mottagnings- och utredningssystemet borde de särskilda skäl som avsågs i regeringens beslut den 13 december 1989 inte längre beaktas. Regeringen hade därför i ett enskilt ärende beviljat asyl till en person som tidigare visserligen bedömts uppfylla kriterierna för de facto flyktingskap men som fått avslag på grund av att den snävare tillämpningen gällt och eftersom personen inte hade bedömts ha ett särskilt skyddsbehov. Enligt regeringen var det den enskildes skyddsbehov som borde underställas en strikt tillämpning av utlännings- lagens bestämrnelser ( PM Kulturdepartementet nr 13 1991—12—19).
Med de utökade resurserna i alla led av asylprövningen samt den minskade tillströmningen beräknade regeringen att det skulle finnas en möjlighet att komma ned i rimliga handläggningstider inom den närmaste framtiden. Regeringen förklarade att de tidsrelaterade schablonregler som från tid till annan använts som grund för beslut och som skapat ett stort mått av oklarhet samt lett till orättvisor och irrationella beslut skulle upphöra att gälla. Den hade därför i ytterligare ett enskilt asylärende fastställt att vistelsetiden inte bör tillmätas särskild vikt utan i fortsättningen beaktas som en av flera omständigheter som kan — men inte nödvändigtvis måste — leda till att uppehållstillstånd beviljas. För att tillmötesgå kraven på att den stora grupp asylsökande som vistats i landet en längre tid och ännu inte fått sina ansökan
Tidsförordningen
Treterminersregeln
slutligt prövad, skall bedömas enligt dittills gällande regler förordnade rege- ringen om vissa övergångsbestämmelser, den s.k. Tidsförordningen som trädde i kraft den 1 januari 1992. Bestämmelsen innebar att den utlänning som vid ikraftträdande vistats i Sverige mer än 18 månader efter det att ansökan om uppehållstillstånd gjorts, men ännu inte fått en slutlig prövning, fick beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade däremot. Detsamma gällde familjer med barn som var sex år eller äldre och som vistats mer än 1 år i Sverige. Förordningen var ett fastläggande i norrnform av den praxis som den förutvarande regeringen deklarerat i augusti 1991 (F 199121999). I förordningsmotiven beskrevs de särskilda skälen på följande sätt: Vistelsetidens betydelse minskar eller förloras helt om asylansökningen är ogrundad. Detsamma gäller om utlänningen eller någon i dennes familj handlat på ett sätt som ger anledning att ifrågasätta hans eller hennes beredvillighet att iaktta grundläggande normer i samhället. Brott är ett sådant handlingssätt. Ett annat skäl kan var att utlänningens identitet, på grund av dennes egna åtgärder, framstår som osäker eller tveksam. Om utlänningen själv medverkat till att vistelsetiden blivit längre än nödvändigt kan detta få betydelse. Slutligen, beträffande föräldrar, är det också rimligt att ta hänsyn till om den andra föräldern och/eller andra barn i familjen finns kvar i hemlandet (Regeringens förordningsmotiv 1991 :8). Till sist poängterade regeringen att ytterligare särskilda hänsyn också fortsätt- ningsvis måste tas till familjer med barn. Den s.k. Barnpraxisen som funnits sedan maj 1989 slopades. Istället infördes, genom tillägg i 3 kap. 4 a & utlänningsförordningen, den s.k. Tre terminers-regeln. Den inne- har att om det i familjen vid beslutstillfället fanns ett barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande sedan ansökningen gjordes, beviljades familjen uppehållstillstånd, om inte särskilda skäl talade däremot. De särskilda skälen var desamma som de ovan ur förordnings- motiven beskrivna, med tillägget att om det är uppenbart med hänsyn till barnets ålder, faktisk närvaro i skolan eller på grund av andra omständigheter att barnet inte fått den anknytning till Sverige som förutsätts för uppehållstillstånd, sådant inte skulle beviljas ( PM Kulturdepartementet nr 13 1991-12-19 samt Skr. 1991/92:80 s 32). Bestämmelsen upphävdes sedermera i oktober 1992. Väntetiderna för asylsökande från andra länder än det forna Jugoslavien var kraftigt förkortade och regeln, som ursprungligen instiftas som en övergångsregel , tenderade att få karaktären av huvudregel avseende personer från f.d. Jugoslavien (Information till Riksdagen, 1992-10—08, s. 6). Vi återkommer till inströmningen av f.d. Jugoslaviska asylsökande i avsnitt 2.5. Vi vill uppmärksamma läsaren på att de tillfälliga regler som gällt från årsskiftet 1988 till oktober 1992 finns i sammanfattning i bilaga 2.
2.4. Utlänningsnämnden inrättas för att avlasta regeringen
Bakgrund
Frågan om inrättandet av en särskild besvärsnämnd i utlänningsärenden hade diskuterats vid ett flertal tillfällen efter det att den allmänna rätten att överklaga Invandrarverkets beslut om avlägsnande och verkställighet infördes 1976. Majoriteten i Utlänningslagskommittén förordade i betänkande (SOU 1977:28) av lämplighetsskäl att regeringen skulle kvarstå som överprövnings- instans även om antalet besvärsärenden skulle stiga till närmare 2 000. De uppgick då till 626 ärenden. Regeringen menade att eftersom den generella rätten att överklaga hade införts endast året före, borde man först avvakta erfarenheterna av de nya bestämmelserna. Därefter togs saken upp av 1980 års invandrarpolitiska kommitté (SOU 1983:29) samt i den efterföljande propositionen (1983/84:144). Både kommittén och statsrådet var överens om att det var viktigt med den möjlighet att styra praxisutvecklingen som regeringen hade genom att vara överinstans. Endast om det på grund av en mycket stor tillströmning av ärenden skulle bli praktiskt ohållbart att inom en rimlig tid pröva ärendena, borde man överväga en annan instansordning. Inför 1989 års Utlänningslag konstaterade utredningen (SOU 1988:1) att det inte varit möjligt att undersöka förutsättningama för ett helt nytt handlägg- ningssystem i utlänningsärenden, varför saken inte debatterades närmare i propositionen (prop. 1988/89:86).
I september 1989 närmade sig det svenska asylmottagandet gränsen för sin förmåga. Detta gällde inte minst den del av arbetet som föll på regeringen. På Arbetsmarknadsdepartementet var ca 50 personer sysselsatta på heltid med överklagade utlänningsärenden. En vanlig vecka togs 100-150 beslut, varav majoriteten var rutinärenden med föga betydelse för utvecklingen av praxis. Regeringen gjorde bedömningen att Sverige skulle få fortsätta att ta emot ett relativt stort antal asylsökande under de närmaste åren. Den ansåg det därför nödvändigt att utreda möjligheten att flytta större delen av dessa ärenden till någon annan överprövningsinstans. Utredarna, som fick namnet Asyl- prövningskommittén, skulle prioritera avlastning av regeringen och gavs direktiv att fritt att söka sig fram bland alternativen. Samtidigt som det var nödvändigt att minska regeringens arbetsbörda i detta avseende ansågs det önskvärt att det kvarstod någon möjlighet för regeringen att styra praxis. Utredarna skulle därför undersöka om det kunde åstadkommas utan att regeringen fungerade som överinstans (Dir. 1989z43).
Vid tiden för frarnläggandet av den proposition som följde betänkandet - september 1991 — hade antalet utlänningsärenden hos regeringen ökat med nästan 200 %. Summa inkomna ärenden var för år 1989 3 714. Motsvarande siffra för år 1991 var t.o.m. september 9 075. Föredraganden menade att utlänningsärendena, som nu utgjorde den största enskilda grupp av ärenden som ankom på regeringen, tog en oproportionerligt stor del av i första hand invandrarministems tid. Tid, som behövdes till reformarbete, aktiva insatser, 59
övergripande planering och prioritering av invandrarpolitiken i stort, vilket var av stor betydelse inte minst mot bakgrund av de invandrarfientliga strömningar som på senare tid gjort sig märkbara. Tiden var därför mogen att flytta överinstansprövningen. Av de alternativ som Asylprövningskommitte'n undersökt instämde föredraganden i att en fristående myndighet, Utlännings- nämnden, framstod som lämpligast (prop. 1991/92:30 s. 12 ff). Riksdagen delade hennes uppfattning.
Utlänningsnämndens organisation, arbetsformer och uppgifter
Utlänningsnämnden, som började arbeta den 1 januari 1992, är en admini- strativt fristående myndighet som lyder under förvaltningslagen och leds av en generaldirektör. I nämnden ingår därutöver ett antal jurister, ordförande, varav majoriteten med domarerfarenhet, vilka samarbetar med lekmanna- ledamöter. Ordförande och ersättare för ordförande förordnas av regeringen. Även lekmännen utses av regeringen men på rekommendation av de politiska partierna. Nämnden har tre grader av beslutförhet; ordföranden ensam, ordföranden jämte två lekmän eller sk utökad sammansättning; två ordförande jämte fyra lekmän. I Utlänningsnämnden ingår vidare grupper av före- dragande som leds av en gruppchef. Föredragande och gruppchefer är i handläggningen länderindelade. Därutöver har vissa föredragande ett speciellt ansvar för vissa länder. För ärendets beredning ansvarar en föredragande. När ärendet är klart för avgörande föredras det först för gruppchefen och därefter inför ordförande varannan tisdag. Om det i ärendet yppas mer komplicerade frågor, avgörs det av en nämnd, bestående av ordförande och två lekmän, på torsdagen i samma vecka. Ärendet kan också gå åter till föredraganden för kompletterande utredning. Sammansättningen sker genom lottning. Ordförande kan inte välja varken lekmän eller föredragande. Sammansättningen för beslutsförhet är beroende av ärendets karaktär. Nämnden är beslutsför med ordförande och två nämndemän. Om ordförande och nämnden gör bedömningen att ärendet rör en fråga av principiell betydelse eller då det blir aktuellt att ändra gällande praxis, får de besluta att ärendet skall avgöras av två ordförande jämte fyra ledamöter. I denna större nämnd skall generaldirektören ingå. Sk stomärnnd sammanträder i snitt ca en gång i månaden. Ordföranden kan avgöra ett ärende ensam om det berör frågor av enkelt slag (prop. 1991/92:30 s. 31—35. Förordning l991:1817). Vid en granskning av antal beslut på olika nivåer under tiden januari till november 1993 framkom följande: Av 9.911 ärenden avgjordes 8.843 av ordföranden ensam, 1.022 ärenden av en ordförande och två lekmannaledamöter samt 46 ärenden i utökad sammansättning, dvs av två ordföranden och fyra lekmannaledamöter. Muntligt företräde inför föredraganden eller gruppchef har, sedan Utlänningsnämnden påbörjade sin verksamhet fram till 1 december 1993, förekommit vid 51 tillfällen.
Beslutskapaciteten har successivt stärkts och nämnden har nu åtta ordinarie ordförande, jämte fyra ersättare, 30 lekmannaledamöter samt 16 grupper om sex föredragande vardera, jämte gruppchefer. Utlänningsnämnden har fortlöpande samråd med FN's Flyktingkommissarie och Svenska Amnesty International. Inom Utlänningsnämnden förs löpande praxisdiskussioner mellan ordförandena varje vecka. Praxis vidareförmedlas till gruppchefema av ordförande eller genom att den speciellt praxisansvarige sänder ut avgjorda ärenden av intresse.
Utlänningsnämnden övertog i princip de överinstansprövningsuppgifter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen som tidigare fallit på regeringen. Beträffande ärenden som rörde enskilda var detta följande:
' överklaganden av Invandrarverkets beslut ifråga om: — avvisning eller utvisning samt i samband därmed behandlade frågor om uppehålls- eller arbetstillstånd; — flyktingförklaring eller resedokument; — beslut att avvisa ombud eller biträde eller i jävsfrågor; ' ärenden som överlämnats av Invandrarverket till regeringen för avgörande; ' frågor om upphävande av utvisning på grund av brott (prop. 1991/92:30 s. 18 ff).
Övergångsbestämmelsema blev något okonventionella. De ärenden som redan anhängiggjorts hos regeringen överlämnades till Utlänningsnämnden. De ärenden som var av principiell natur och som därför ändå kanske kommit att överlämnas enligt de nya reglerna, se nedan, undantogs (prop. 1991/91:30 s 41). I januari 1992 fanns 10.596 ärenden som överklagats till men inte avgjorts av regeringen. Utlänningsnämnden fick därför en tuff start med förväntningen att snarast möjligt ha avverkat balansema. Ärendetillström- ningen har dock på senare tid återigen stigit. (Balans 31/12—93: 10.645).
Beträffande regeringens möjlighet att styra praxisutvecklingen, löste Asyl- prövningskommittén frågan genom att föreslå en möjlighet för Utlännings- nämnden att till regeringen överlämna särskilt viktiga eller principiella ärenden. Förslaget fick sedermera en uttrycklig reglering i lagen. Således kan Utlänningsnärrmden välja att överlämna ett ärende om:
— det bedöms ha betydelse för rikets- eller allmän säkerhet liksom för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolldig organisation; — det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen; — synnerliga skäl annars talar för att ärendet bör avgöras av regeringen.
Utlänningsnämnden har under 1993 överlämnat 24 ärenden, varav nio i december 1993. (Uppgift för 1992 saknas). De sistnämnda rör en fråga kring bosniska pass samt inkallade kroatiska män. För övrigt är grunden för överlämnande i de flesta fall antingen den svenska säkerhetspolisens förfrågan eller också rör ärendet ett medicinskt fall med betydande kostnader för den svenska staten. De regeringsbeslut som fått betydelse för en större 61
grupp personer som sökt uppehållstillstånd i Sverige, är ärenden överlämnade av Invandrarverket, t ex Bosnien beslutet.
2.5. Asylsituationen idag
Den omständighet som starkast präglat asylpolitiken sedan den stora tillströmningen under 1989 avtagit är kriget i Bosnien och de konsekvenser detta fått för svenskt asylmottagande. Under budgetåret 1991/92 steg antalet asylsökande återigen successivt. Totalt kom ca 55.000 personer varav 75 % från det f.d. Jugoslavien (Skr. 1992/93:157 s 38). Den höga inströmningen har fortsatt under 1992/93 då totalt ca 80.600 personer sökte asyl, varav 80 % från f.d. Jugoslavien och hälften av dessa från Bosnien-Herzegovina samt majoriteten av de resterande från kosovoprovinsen i Serbien-Monte- negro. På grund av FN's flyktingkommissaries vädjan att avvakta med att återsända personer som inte var skyddsbehövande till Kosovo rådde från hösten 1991 till sommaren 1992 s.k. verkställighetsstopp för denna grupp. Därefter återupptogs beslutsfattandet. Beträffande skyddssökande bosnier, för vilka tillika beslutsstopp rått, meddelade regeringen i juni 1993, genom ett pressmeddelande som baserade sig på ett beslut i det enskilda fallet, att skyddsbehövande bosnier får permanent uppehållstillstånd. Samtidigt med- delades viseringstvång för medborgare från Bosnien-Herzegovina. Bak- grunden var att många av de som anlänt till Sverige inte kom från Bosnien utan från flyktingförläggningar övervakade av FN's flyktingkommissarie i Kroatien. Det var regeringens avsikt att de skyddsbehövande skulle kunna tas emot i lite mer ordnade former (PM nr 54 1993-06-21 Kulturdepartementet). För övrigt anländer för närvarande de flesta asylsökande från Irak, Somalia, f.d. Sovjetunionen och Iran. Bifallsprocenten för uppehållstillstånd ligger både hos Invandrarverket och Utlänningsnämnden på ca 10 % (Skr. 1993/94:127 s. 14 ff).Vi hänvisar avseende mer specificerade uppgifter om dagsläget till avsnitt 3.
3. Statistiska uppgifter
Huvudsakligt innehåll
Utredningens statistiska material kommer från Statens Invandrarverk. Det grundar sig på Invandrarverkets registrering av asylsökande och ärendehantering som berör tidsperioden juli 1989 — december 1993. I vårt material saknas uppgifter om hur många permanenta uppehållstill— stånd som beviljades efter överklagande till regeringen under budgetåret 1989/90. Uppgifterna har inte stått att få varken från Invandrarverket eller regeringen. Detta har medfört att vi fått arbeta med siffror som utvisar det totala antalet uppehållstillstånd, dvs. även från Invandrar— verket. Vi har således inte kunnat fokusera på avgöranden i andra instans på det sätt vi hade velat.
I avsnitt 3.2 redovisas antalet asylsökande uppdelat på de asylsök- andes medborgarskap jämfört med antalet permanenta uppehållstillstånd som beviljades samma år för asylsökande från samma land.
I avsnitt 3.3 visar diagrammen 1 och 2 hur stor andel av besluten som innebär beviljande av permanenta uppehållstillstånd i andra respek- tive första instans. Diagrammen 3—10 redovisar hur stor andel som be- viljas permanent uppehållstillstånd som konventionsflykting, de facto- flykting eller av humanitära skäl. Uppgifterna redovisas dels månadsvis, dels per tre månader för att visa förändringar över tiden.
I avsnitt 3.4 redovisas invandringens sammansättning för åren 1989—1993. i
3.1. Metod, material och avgränsning
Vi har använt uppgifter från Statens Invandrarverk och gjort egna statistiska beräkningar med utgångspunkt från vad vi bedömt som intressant. Det grund- material vi erhållit har emellertid från våra utgångspunkter varit bristfälligt i en rad avseenden. Med hänsyn till den korta tid som stått till vårt förfogande har det inte varit möjligt att korrigera eller skapa eget material.
Utredningens material grundar sig således på uppgifter från Statens In- vandrarverk och är inriktat på tidsperioden juli 1989 — december 1993. De uppgifter som idag är tillgängliga är bristfälliga ifråga om permanenta uppe— hållstillstånd som beviljats efter överklagande andra instans. I samtliga fall
utom två innehåller därför diagrammen i utredningen uppgifter från både första och andra instans.
I diagrammen redovisas när uppgifterna kommer från enbart första in- stans, enbart andra instans eller om uppgifterna kommer från båda instans- erna.
Uppgifterna har till största delen hämtats från Invandrarverkets rapporter till regeringen som produceras budgetårsvis. Kompletteringar har sedan gjorts i de fall där det behövts.
Statistiska uppgifter om antal permanenta uppehållstillstånd som beviljats efter överklagande till andra instans har redovisats i Invandrarverkets rapport- er från budgetåret 1990/91 och framåt. Motsvarande uppgifter har inte gått att få fram beträffande budgetåret 1989/90.
Skillnaden mellan regeringens och Utlänningsnämndens sätt att registrera ärenden har medfört att uppgifterna från budgetåret 1989/90 inte är helt till- förlitliga. Inom Arbetsmarknads- och Kulturdepartementen räknades en familj som ett ärende medan Invandrarverket och Utlänningsnämnden räknar en person som ett ärende. Vi har anslutit oss till den sistnämnda metoden. För att kunna jämföra regeringens siffror med Utlänningsnämnden, har regeringens siffror multiplicerats med en kompensationsfaktor. Metoden ger inte något rättvisande resultat eftersom kompensationsfaktom inte tar hänsyn till vilken storlek på familjerna som var dominerande. Inom regeringen och In- vandrarverket har en faktor 2,5 använts. Så har även skett i våra uträkningar. För att kunna jämföra äldre statistik med senare har för f.d. Jugoslavien och f.d. Sovjetunionen de stater som ingick i respektive land 1989 räknats in. I vissa fall har uppgifter om Bosnien särskilts.De uppgifter som legat till grund för diagrammen återfinns i bilagorna 7—10.
I enlighet med direktiven har materialets tyngdpunkt lagts på konventions- flyktingar, de factoflyktingar samt permanenta uppehållstillstånd som bevil- jats på humanitära skäl. Som närmare redogörs för under avsnitt 4 har vi be- gränsat undersökningen till följande stater: Iran, Irak, Libanon, Peru, Chile, Somalia, Etiopien och Rumänien.
3.2. Inresta asylsökande 3.2.1 Inledning
I samband med att en person söker asyl i Sverige registreras ärendet av In- vandrarverkets. Till grund för registreringen ligger den asylansökan som ges in till polis- eller gränspersonal vid den asylsökandes första kontakt med en svensk myndighet. Personens medborgarland antecknas i enlighet med de dokument personen uppvisar.
Vi vill uppmärksamma läsaren på att vad beträffar de i diagrammen an— givna tillfälligt gällande reglerna beträffande väntetid, som påverkar praxis
under den tidsperiod vi undersökt, finns dessa redovisade i sammanfattning i bilaga 2.
3 . 2 . 2 Antal asylsökande
1989 1990 1991 1992 1993 Asyl- Antal Asyl- Antal Asyl- Antal Asyl- Antal Asyl- Antal sök. tillst. sök. tillst. sök. tillst. sök. tillst. sök. tillst.
Jugoslavien (fd.) 2 184 618 2 276 675 13 226 1 049 69 414 1 080 29 568 30 313
därav Bosnien 9 658 25 862 28 067 Rumänien 827 756 2 721 87 454 605 516 228 333 59 Etiopien 2 115 1 752 2 028 1 162 495 1 503 172 264 75 53 Somalia 867 358 2 401 30 1 355 122 2 951 1 420 733 654 Chile 154 5 418 30 437 113 53 98 25 21 15 Peru 242 89 293 90 532 193 785 1 15 462 1 88 Irak ] 909 1 375 1 956 1 925 2 236 2 715 3 217 3 355 2 323 2 907 Iran 4 574 4 509 4 323 1 842 1 266 2 709 754 1 741 339 662 Libanon 3 135 1 897 3 569 874 340 1 198 237 770 93 56 Sovjetunionen (fd.) 518 202 741 95 1 159 584 679” 199 527 169 Övriga länder 13 833 7 905 9 082 5 622 6 168 7 932 5 234 3 594 3 107 1 406 Totalt 30 358 24 879 29 420 12 839 27 344 18 663 84 057 12 791 37 581 36 482
labell ] Antal asylsökande samt antal Eevrljade permanenta uppehållstillstånd enligt utlänningslagen 3:1 punkt 1—3 och 2:4 p 2. Tomma fält beror på att uppgifter saknas.
1 tabell 1 visas antalet asylsökande från ett visst land och antalet perma- nenta uppehållstillstånd som beviljats efter beslut i både första och andra in- stans. Det skall observeras att en person kan registreras som asylsökande ett år medan resultatet av hans ansökan redovisas ett annat år, vilket beror på de långa handläggningstidema. Detta förhållande medför således att det vissa år kan finnas färre asylsökande än beviljade permanenta uppehållstillstånd.
Uppgifterna om antalet asylsökande bosnier är osäkra för 1992. Skälet till detta är att under en övergångsperiod registrerades en del personer som jugo- slaver, fastän deras passnummer inleddes med bokstavskombinationen BH, vilket indikerade att de kom från Bosnien.
3.3. Beviljade permanenta uppehållstillstånd 3.3.1 Inledning
Utredningens syfte är att utreda asylpraxis i andra instans. Trots det kommer vi i huvudsak att redovisa statistik från både första och andra instans sam- manslagen. Anledningen är att separata uppgifter från den tid då regeringen var andra instans inte gått att få fram. 65
Diagram 1 Antal beslut av andra instans, regeringen respektive Utlänningsnämnden, samt bifallsprocent
Antal beslut
4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000
500
Inf
Dokumentlöshet 2 nov 1989
AON dos
13 dec.- beslutet
13 dec 1989
12 mer
1990
few
lnl'
Regeringen Utlänningsnämnden
18—mÅn.-regeln (Tidsförordningen)
införs i praktiken Aug 1991
28 2 1
Antal beslut av andra instans
Upphäv de av 13 dec.-beslutet
19 dec ”91 Tidsförordningen
införs formellt 1 jan 1992
dag 191" [vw e uef AON
1992
-------- B ifallsprocent
Bifallsprocent 100
90 80 70 60 50 40 30
Regeringens
Bosnienbeslur 21 juni 1993 20
10 0
3.3.2. Permanenta uppehållstillstånd beviljade av andra instans SOU 1994: 54
Kommentar till diagram 1
Vi har valt att i samma bild grafiskt visa dels antalet beslut i andra instans, dels bifallsprocenten eftersom vi anser att en sådan bild bättre åskådliggör ut- vecklingen. Bilden ställer krav på att läsaren uppmärksammar mot vilken axel en kurva skall läsas; den heldragna kurvans värden (antalet beslut av andra instans) avläses på den vänstra axeln och den streckade kurvans värden (bifallsprocent) avläses på den högra axeln. Om man exempelvis ser på månaden oktober 1991 visar diagrammet att beslut fattades i ca 800 ärenden av vilka ca 85 % bifölls.
Uppgifter om bifallsprocent saknas helt för budgetåret 1989/90. Den mar- kant höga bifallsprocenten från september till december 1991 är en följd av en ändrad praxis, varigenom den s.k. l8-månadersregeln etablerades, dvs den regel som i januari 1992 infördes i förordningsforrn. Regeln innebar i princip automatiskt uppehållstillstånd för den som väntat i 18 månader eller längre.
Som synes har Tidsförordningen fått stora effekter avseende bifalls- procenten. Uppehållstillstånd på denna grund medges av humanitära skäl. Detta framgår också av avsnitt 3.4, som tar upp invandringens samman- sättning.
Vidare ligger bifallsprocenten i dagsläget på ungefär samma nivå, 5 %, med viss tendens till fortsatt nedgång, som före det att Tidsförordningen till- lämpades fullt ut.
Bifallsprocenten påverkades ej av regeringens Bosnienbeslut eftersom Bosnienärendena låg vilande hos Invandrarverket i avvaktan på direktiv från regeringen. Efter regeringens beslut var det därför Invandrarverket som be- viljade bosniema permanenta uppehållstillstånd, se även diagram 2 nedan.
Diagram 2 Antal beslut av första instans, Invandrarverket, samt bifallsprocent
Antal beslut
9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000
0
Dokumentlöth 2 nov 1989
regeln 31 maj 1989
"5 .., Q.. 0.) (I) AON
A 1 _ a 13 dec- beslutet
13 dec 1989
Inf
& C). 0.) V) AON ä '? 2 2 1990
Antal beslut av första instans (förjan-dec 1993 exklusive bosnier)
lå-mån-regeln (Tidsförordningen) införs i praktiken
Aug 1991
["I utaf
ta"? 22
1991
' _ ' Beslut rörande
bosnier (jan-dec 1993)
Bifallsprocent
100. Upphävande av 13 dec-beslutet / P. 90
19 dec 1991 f ! II 80 || "I 1 70 | , 1, 60 ' 1 50
Regeringens ' Bosnienbeslut , I 40 21 juni 1993 ' ' 30
| I I " 20 d
=..x-u- . 1 10
' 0
Tidsförordningen införs formellt 1 jan 1992
instans, Invandrarverket 3.3.3 Permanenta uppehållstillstånd beviljade av enbart forsta
Q. &) (I)
few mW ue;
AON
1992
""""" Bifallsprocent (för jan-dec 1993 exklusive bosnier)
_____ Bifallsprocent
för bosnier (jan-dec 1993)
Kommentar till diagram 2
Den heldragna kurvans värden avläses på den vänstra axeln och den streckade kurvan avläses på den högra axeln. Uppgifterna gäller grundärenden hos In- vandrarverket. Exempelvis för månaden oktober 1991 avgjordes drygt 5.000 ärenden och ca 45 % av dessa bifölls.
För budgetåret 1989/90 är uppgifterna om antal beviljade permanenta uppehållstillstånd framräknade som differensen mellan antal avgjorda ärenden och antal avslag på asylansökan. Differensen har sedan kompenserats för av- skrivna ärenden till följd av återtagna ansökningar, nöjdförklaringar etc.
Observera att från juli 1993 redovisas ärenden rörande bosnier separat. Det låg stora mängder Bosnienärenden vilande i avvaktan på direktiv från rege— ringen. Efter regeringens beslut i juni 1993 började Invandrarverket fatta be— slut i dessa ärenden vilket fick till följd att både antalet beslut och bifalls- procenten ökade markant.
Diagrammet är intressant då det visar en betydande nedgång av bifalls- procenten efter första kvartalet 1992. Efter det att bifallsprocenten tidigare legat på ca 30—40 % sjunker den till ca 10 %. Det bör uppmärksammas att den s.k. Tidsförordningen tillämpades för de personer som anlänt till Sverige före den första juli 1990. En anledning till den dramatiska nedgången av bi- fallsprocenten som startar i maj 1992 kan vara att Invandrarverket vid den tiden behandlade ärenden vari personerna anlänt senare än första juli 1990.
Diagram 3 Bifallsprocentför permanenta uppehållstillstånd beviljade för konventionsflykting, de factoflykting eller av humanitära skäl
Bifallsprocent
50 45 40 35 30 25 20 15 10
["I
Dokumentlöshet 2 nov 1989
Bampraxis— regeln 31 maj 1989
dog
AON
13 dec.- besluter
13 dec 1989
In vandrarverket + Invandrarverket +
Regeringen Utlänningsnämnden
13 dec.-beslutet 19 dec 1991
Tidsförordningen
införs formellt 1 jan 1992
Humanitära skäl
Konventions— flykting
Bifallsprocent 50
humanitära skäl 3.3.4 Bifallsprocent for permanenta uppehållstillstånd beviljade för konventionsflyktingar, de factoflyktingar eller av
- 45 40 35
30 25
Regeringens Bosnienbeslut 20
21 juni 1993 15 10
Diagram 4 För att visa tendenser tydligare visas samma statistik som i diagram 3 i tremånadersintervall
Bifallsprocent 50
45
Dokumentlöshet 20 2 nov 1989
Bampraxis- regeln 5 31 maj l989
o o
new—uar &
”(I DIO
das unf—Jdv
mW'Wf 39(I'DIO
1991
Konventions- flykting
Invandrarverket + Regeringen
lS-mån,-regeln (Tidsförordningen) införs i praktiken
Invandrarverket + Utlänningsnämnden
"""" Humanitära skäl
Bifallsprocent 50
45 40 35 30 25 20
Regeringens 15 Bosnienbeslut 21 juni 1993 10
Kommentar till diagrammen 3 och 4
Diagrammen visar bifallsprocenten för alla de tre kategorier vi studerat närm- are. Varje kategori kommer senare att redovisas i ett separat diagram. Exem- pelvis i maj månad 1992 ligger bifallsprocenten för konventionsflyktingar på ca 2 %, de facto flyktingar ca 5 % och humanitära skäl ca 15 %.
Värdena är framräknade som andelen beviljade permanenta uppehållstill— stånd av det totala antalet beslut (beviljat uppehållstillstånd, avvisning, utvisning eller avskrivning) i asylärendena från samtliga beslutsnivåer (grundärende, omprövning av Invandrarverket enligt förvaltningslagen, överklagan i andra instans samt ny ansökan om uppehållstillstånd). Grundmaterialet är den registrering av skälen för uppehållstillstånd som sker hos Invandrarverket.
Observera att maxvärdet på y-axeln är 50 procent. Diagrammet visar på en generellt nedåtgående trend avseende samtliga kategorier av uppehållstillstånd, med undantag för den effekt som Tidsför— ordningen medförde avseende humanitära skäl. Det bör dock noteras att också beträffande politiska skäl för asyl sker en uppgång under den tid Tids- förordningen verkar fullt ut. Vi har inte hittat någon förklaring till detta. Ned- gången inleds i början på 1990 och framgår särskilt tydligt av tre-månaders- intervallsdiagrammet, diagram 4. Det är inte möjligt att med säkerhet säga skälet till nedgången. Orsaken kan ligga i att praxis skärpts, att förhållandena i de asylsökandes hemländer förändrats eller att de asylsökande som anlänt på senare tid har svagare asylskäl. En rimlig slutsats torde vara att det är en kombination av dessa skäl som orsakat nedgången.
Diagram 5 Antal personer som beviljats permanent uppehållstillstånd som konventionsflykting
samt bifallsprocent
Antal personer 1000
900 800 700 600 Dokumentlöshet 2 nov 1989
500 400 300 200 100
1 990
Bifallsprocent 50
45
Invandrarverket + Invandrarverket +
Regeringen Utlänningsnämnden
40. Upphäva de av 13 dec.- slutet 35 . - 19 dec 1991 (Tidsförordni . 30 införs i praktiken Aug 1991 Tidsförordningen 25
införs formellt
1 jan 1992
Regeringens 20 Bosnienbeslut 21 juni l993 1 5
AON das ml
199] 1992 1993
Antal personer ------ Bifallsprocent som beviljats permanent
uppehållstillstånd
3.3.5 Konventionsflyktingar i både första och andra instans
Diagram 6 För att visa tendenser tydligare visas samma statistik
som i diagram 5 i tremånade
Antal personer 1000
900 800 700
Dokumentlöshet 600 2 nov 1989
500 beslutet 400 13 dec 1989
300 200 100
raw-Imi coq-910 das—mr
1990
rsintervall
Invandrarverket + Invandrarverket +
Regeringen
Tidsförordningen införs formellt 1 jan 1992
Upphävalde 13 dec.-beslutet 19 dec 1991
införs i praktike
das—[nf
1991 1992
Antal personer som beviljats permanent uppehållstillstånd
"""" Bifallsprocent
Utlänningsnämnden
”(14310
Bifallsprocent 50
45 40 35 30
Regeringens 25 Bosnienbeslut 21 juni 1993 20
15 10
090-010 dos-[nf RW'UFI
unf—Jdv
1993
Kommentar till diagrammen 5 och 6
Den heldragna kurvans värden avläses på den vänstra axeln och den streckade kurvan avläses på den högra axeln. Exempelvis beviljades i maj 1992 ca 50 personer permanent uppehållstillstånd. Dessa personer utgjorde ca 2 % av den totala andelen fattade beslut.
Bifallsprocenten är framräknade som andelen beviljade permanenta uppe- hållstillstånd av det totala antalet beslut (beviljat uppehållstillstånd, avvisning, utvisning eller avskrivning) i asylärendena från samtliga beslutsnivåer (grundärende, omprövning av Invandrarverket enligt förvaltningslagen, överklagan i andra instans samt ny ansökan om uppehållstillstånd).
Observera att maxvärdet på y—axeln är 50 procent. Diagrammet visar en klart nedåtgående trend vilken inleds i slutet av år 1989. Det är svårt att uttala sig om vad denna nedgång beror på då samman— sättningen av de asylsökande och förhållandena i deras hemländer ständigt skiftar. En viss grund torde ligga i beslutet beträffande avsaknad av doku- ment. Även 13 december beslutet kan ha haft en viss effekt för beviljandet av konventionsflyktingstatus, fastän detta beslut formellt fokuserade de facto flyktingar, se bilaga 2. Intressant är att det skedde en viss uppgång av perso- ner som erhöll konventionsflyktingstatus efter det att beslut började tas i Bosnienärendena.
Diagram 7 Antal personer som beviljats permanent uppehållstillstånd som de factoflykting samt bifallsprocent
Antal personer 1 000
900 800 700 600 500
400. Dokumentlöth 2 nov 1989
300 200
beslutet 100 13 dec 1989
0
EN "Uf AGN dos lnl'
1990
Bifallsprocent Invandrarverket + Invandrarverket + 50
Regeringen Utlänningsnämnden 45
40 Upphäva de av 13 dec.-béslutet 35 19 dec 199
(Tidsförordningen Tidsförordningen 30 införs i praktiken införs fon-nellt Aug 1991 ljan 1992 25
Regeringens Bosnienbeslut 20 21 juni 1993
1991 1992 1993
3.3.6 De factoflyktingar i både första och andra instans
Antal personer """"" Bifallsprocent som beviljats permanent uppehållstillstånd
Diagram 8 För att visa tendenser tydligare visas samma statistik som i diagram 7 i tremånadersintervall Antal personer 1 000
900 800 700
Dokumentlöshet 500 2 nov 1989
500
400 beslutet 13 dec 1989 300
200 100 0
dog-[nf mW'Wl' OGG-1310 das-[nf
un I-JdV
1990
Invandrarverket + Regeringen
Upphävapde av
l8-mån.- ' - (Tidsförordn
införs i praktiken Aug 1991
sew-ue; oc*(I'DlO
1991
Antal personer som beviljats permanent uppehållstillstånd
13 dec.—beslutet
19 dec 1991
ingen) Tidsförordningen
införs formellt 1 jan 1992
1992
"""" Bifallsprocent
Invandrarverket + Utlänningsnämnden
Bifallsprocent 50 45 40
35
Regeringens Bosnienbeslut 30 21 juni 1993 25
20
Kommentar till diagrammen 7 och 8
Den heldragna kurvans värden avläses på den vänstra axeln och den streckade kurvan avläses på den högra axeln. Exempelvis beviljades i september 1990 ca 275 personer asyl som de facto flyktingar vilket utgjorde ca 9% det totala antalet beslut.
Bifallsprocenten är framräknade som andelen beviljade permanenta uppe- hållstillstånd av det totala antalet beslut (beviljat uppehållstillstånd, avvisning, utvisning eller avskrivning) i asylärendena från samtliga beslutsnivåer ( grundärende, omprövning av Invandrarverket enligt förvaltningslagen, överklagan i andra instans samt ny ansökan om uppehållstillstånd).
Observera att maxvärdet på y—axeln är 50 procent. Diagrammet visar även här en klart nedåtgående trend vilken inleds i slutet av år 1989. Det är svårt att uttala sig om vad denna nedgång beror på då sammansättningen av de asylsökande och förhållandena i deras hemländer ständigt skiftar. En viss grund torde ligga i beslutet beträffande avsaknad av dokument. Även den inskränkning avseende asylskyddet som 13 december beslutet medförde då det krävdes ett särskilt starkt skyddsbehov för att erhålla de facto flyktingstatus torde ha medverkat till nedgången, se bilaga 2.
Det är intressant att notera hur de facto flyktingstatus, i större utsträckning än de andra grupperna, uppvisar en påfallande ojämnare kurva.
Diagram 9 Antal personer som beviljats permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl samt bifallsprocent
Antal personer 9000
8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000
0
dag 1111"
Bampraxis- regeln 31 maj 1989
13 dec- beslutet 13 dec 1989
5,
AON
1990
Antal personer som beviljats permanent uppehållstillstånd (för jan-dec 1993 exklusive bosnier)
Invandrarverket + Regeringen
18-mån—rege1n (Tidsförordningen) införs i praktiken
1991
_ ''''' Antal Bosnier som beviljats permanent uppehållstillstånd (jan-dec 1993)
Invandrarverket +
Upphävande av 13 dec-beslutet 19 dec 1991
Tidsförordningen införs formellt ] jan 1992
E%?
1992
dag 1111" AON
""""" Bifallsprocent (för jan—dec 1993 exklusive bosnier)
Utlänningsnämnden
AON
Bifallsprocent 50
40 35 30
Regeringens 25 Bosnienbeslut 21 juni 1993 20
15 10
————— Bifallsprocent för Bosnier (jan-dec 1993)
första och andra instans 3.3.7 Uppehållstillstånd beviljade på humanitära skäl i både
Diagram 10 För att visa tendenser tydligare visas samma statistik som i diagram 9 i tremånadersintervall Antal personer
9000 ! Invandrarverket +
8000. Regeringen
7000
Upphävande av 6000 13 dec.-beslutet
5000 19 dec 1991 18—mån.-reg- (Tidsförordningen)
Dokumentlöshet 4000 2 nov 1989 - införs i praktiken
3000 beslutet
Bampraxis- 13 dec 1989 2000 regeln
31 "1989 1000 """
0
des—[nf unf- raw—uar 93(] dos—|nf
Antal personer _ ''''' Antal Bosnier som beviljats som beviljats permanent
uppehållstillstånd
permanent uppehållstillstånd (juli-dec 1993)
390910
OK
Bifallsprocent
Invandrarverket + 50
Utlänningsnämnden 45
40 35 30
Tidsförordningen
raw-ue;
införs fomiellt ] jan 1992
92
""""" Bifallsprocent
Regeringens 25 Bosnienbeslut ” 20
15 10
un f-idv
_____ Bifallsprocent för Bosnier
(juli—dec 1993)
Kommentar till diagrammen 9 och 10
Den heldragna kurvans värden avläses på den vänstra axeln och den streckade kurvan avläses på den högra axeln. Exempelvis beviljades i maj 1992 ca 600 personer permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl, vilka utgjorde ca 15 % av det totala antalet beslut.
Bifallsprocenten är framräknade som andelen beviljade permanenta uppe- hållstillstånd av det totala antalet beslut (beviljat uppehållstillstånd, avvisning, utvisning eller avskrivning) i asylärendena från samtliga beslutsnivåer (grundärende, omprövning av Invandrarverket enligt förvaltningslagen, överklagan i andra instans samt ny ansökan om uppehållstillstånd).
Observera att maxvärdet på y-axeln är 50 procent samt att x-axelns max- värde är 9.000 personer i detta diagram.
Diagrammet visar en nedåtgående trend som inleddes i slutet på 1989. Bi- fallsprocenten låg dessförinnan på ca 40% för att därefter under år 1990 och första halvåret av 1991 sjunka till ca 10 %, för att sedan fortsätta sjunka. Denna nedgång bryts markant i samband med att Tidsförordningen tillämpas. I takt med att denna förordning så småningom successivt upphör att gälla har bifallsprocenten stadigt sjunkit och ligger i dagsläget på ca 3 %. Det bör dock noteras att handläggningen av bosnier särskilts från denna siffra. Bifalls— procenten avseende bosnier uppgår till 45 %. Man kan anta att asylmottag- ningens resurser till stor del tagits i anspråk av denna grupp.
3.4 Invandringens sammansättning 1989—1993 Inledning
] begreppet ”invandrare” finner man personer som beviljats uppehållstillstånd i Sverige på väldigt olika grunder. De följande diagrammen kommer att visa sammansättningen på invandringen 1989—1993.
En person som beviljas uppehållstillstånd på grund av flyktinganknytning är en nära anhörig, exempelvis make, till en person som i Sverige beviljats permanent uppehållstillstånd som konventionsflykting. Övrig anknytning innefattar t.ex. utländska medborgare som gifter sig med en svensk med- borgare och flyttar till Sverige.
Det övre diagrammet visar för varje år sammansättningen av den totala in- vandringen. Det undre diagrammet är ett utdrag av delar av det övre och visar sammansättningen av personer som beviljats asyl som konventions— och de facto flyktingar liksom de som ineddelats uppehållstillstånd på humanitär grund. (Krigsvägrare är utskilda då de inte uppgår till 1 %:) 1
1 1
Diagram ]] Diagrammet nedan visar den totala invandringens sammansättning år 1989.
D Kvottlykting, konventionsflykting, de factoflykting, krigsvägrare
S% eller personer som beviljats
33% permanent uppehållstillstånd på humanitära skäl
48%
Flyktinganknytning
' Övrig anknytning
Arbetsmarknadsmässiga skäl, gäststuderande
n=38 480 och adoptivbarn
Diagram 12 Diagrammet nedan visar permanenta uppehållstillstånd beviljade år 1989, fördelat på skäl för asyl, dvs. kvot-, konventions- och de factoflyktingar, samt uppehållstillstånd på humanitär grund, dvs. enligt 2 4 utlänningslagen och i enlighet med tillfälligt ändrad praxis pga. lång väntetid.
j Kvottlykting Konventionsflykting
. De factoflykting
ss: Humanitära skäl
' Beviljade permanent uppehållstillstånd på
.. . humanitära skäl i
33% ' ' enlighet med tillfälligt
ändrad praxis pga lång väntetid
25%
n=18 687
Diagram 13 Diagrammet nedan visar den totala invandringens sammansättning år 1990.
D Kvottlykting, konventionsflykting, de factoflykting, krigsvägrare
6% eller personer som beviljats permanent uppehållstillstånd
på humanitära skäl 46%
Flyktinganknytning
14%
. Övrig anknytning
D Arbetsmarknadsmässiga
skäl, gäststuderande n=37 342 och adoptivbarn
Diagram 14 Diagrammet nedan visar permanenta uppehållstillstånd beviljade år 1990, fördelat på skäl för asyl, dvs. kvot-, konventions- och de factoflyktingar, samt uppehållstillstånd på humanitär grund, dvs. enligt 2 4 utlänningslagen.
Konventionsflykting
41% 17%
. De factoflykting
Humanitära skäl
31%
n=12 825
Diagram 15 Diagrammet nedan visar den totala invandringens sammansättning år 1991.
El Kvottlykting, konventionsflykting, de factoflykting, krigsvägrare
34% eller personer som
beviljats permanent uppehållstillstånd på humanitära skäl
Flyktinganknytning . Övrig anknytning
n=42 230 [1 Arbetsmarknadsmässiga
skäl, gäststuderande och adoptivbarn
Diagram 16 Diagrammet nedan visar permanenta uppehållstillstånd beviljade år 1991, fördelat på skäl för asyl, dvs. kvot-, konventions— och de factoflyktingar, samt uppehållstillstånd på humanitär grund, dvs. enligt 2 4 utlänningslagen.
j Kvottlykting &? Konventionsflykting
I De factoflykting 20%
Humanitära skäl
n=18 645
Diagram 17 Diagrammet nedan visar den totala invandringens sammansättning år 1992.
[1 Kvottlykting, konventionsflykting. de factoflykting, krigsvägrare eller personer som beviljats
36% permanent
uppehållstillstånd
på humanitära skäl
Flyktinganknytning n=34 813 . Övrig anknytning
Arbetsmarknadsmässiga skäl, gäststuderande och adoptivbarn
Diagram 18 Diagrammet nedan visar permanenta uppehållstillstånd beviljade år 1992, fördelat på skäl för asyl, dvs. kvot-, konventions- och de factoflyktingar, samt uppehållstillstånd på humanitär grund, dvs. enligt 2 4 utlänningslagen.
[:l Kvottlykting Konventionsflykting
_ . xxxxXXXXXXXXXE ' De factoflykting x »?
S% Humanitära skäl
19%
n=12 787
Diagram 19 Diagrammet nedan visar den totala invandringens sammansättning år 1993.
D Kvottlykting, konventionsflykting,
4%
de factoflykting,
; . krigsvägrare wav eller personer som & beviljats
permanent
uppehållstillstånd på humanitära skäl
=58 92 . n 6 Flyktinganknytning
. Övrig anknytning
Arbetsmarknadsmässiga skäl, gäststuderande och adoptivbarn
Diagram 20 Diagrammet nedan visar permanenta uppehållstillstånd beviljade år 1993 för asylsökande från samtliga länder utom Bosnien, fördelat på skäl för asyl, dvs. kvot-, konventions- och de factoflyktingar, samt uppehållstillstånd på humanitär grund, dvs. enligt 2 4 utlänningslagen.
lj Kvottlykting
Konventionsflykting 46% . De factoflykting
Humanitära skäl
n=7 777 st
Diagram 21 Diagrammet nedan visar permanenta uppehållstillstånd beviljade år 1993 för asylsökande från Bosnien, fördelat på skäl för asyl, dvs. kvot-, konventions- och de factoflyktingar, samt uppehållstillstånd på humanitär grund, dvs. enligt 2:4 utlänningslagen.
l%2% 3 % j Kvottlykting
Konventionsflykting . De factoflykting
Humanitära skäl
94%
n=28 703 st
_, 1,” .i' m.. ') .; 111.
; .. _!!! ," in ' ' . rl LVU :lil' ' 'l nå. 1,1 , -l
..; ' 1 .U X
4. Utvecklingen av praxis i asylärenden
Jämförande studie av regeringens och Utlänningsnämndens beslut
Huvudsakligt innehåll
I kapitlet behandlas dels utredningens arbetsmetod och de komplika- tioner som ämnets art medfört, dels redogörs för våra slutsatser.
I avsnitt 4.1 redogörs för hur undersökningen lagts upp och vilket material vi haft att grunda våra slutsatser på.
Under Allmänna synpunkter i avsnitt 4.2 diskuteras de olika faktorer som försvårar en översyn av praxis.
Därefter redovisas under avsnitt 4.3, 4.4 och 4.5 de slutsatser vi kommit till avseende konventionsflyktingar och de facto flyktingar, humanitära skäl för uppehållstillstånd samt dokumentlöshet och tro- värdighet.
Slutligen lämnar vi under avsnitt 4.6 förslag på praxisdokumentation inför framtiden.
4.1. Metod, material och avgränsning
Den för utredningen aktuella tidSperioden sträcker sig från juli månad 1989 till och med februari månad 1994. Vi har valt att starta undersökningen i juli 1989 för att även studera regeringens praxis tiden före det s.k. 13 december beslutet 1989, som resulterade i en specifik praxis tiden därefter, se avsnitt 2.3.
Som bas för den jämförande studien ligger en genomgång av ett antal ärenden, totalt ca 600 stycken, avgjorda av den myndighet som utgjort andra instans i asylärenden under den tidsperiod vi undersökt. Överinstans- prövningen utfördes fram till den 1 januari 1992 av regeringen — Arbets- marknads- respektive Kulturdepartementet — men övertogs därefter av Ut- länningsnämnden. Därutöver inkluderar det statistiska materialet i kapitel 3 ca 94 000 ärenden, vilka avser positiva beslut. Totalt har knappt 200 000 åren- den avgjorts under perioden.
Beträffande urvalet innefattar undersökningen ärenden ur Kulturdeparte— mentets praxissamling, till vissa delar övertagen från Arbetsmarknads- departementet och Invandrarverkets praxissamling, i de delar den återger
regeringens uppfattning samt de ärenden som samlats i Utlänningsnämndens praxisutgåva. Vidare har vi granskat samtliga beslut som i Utlännings- nämnden fattats under år 1993 i utökad sammansättning, (se avsnitt 2.4). Därutöver har vi hos Invandrarverket studerat de regeringsärenden som, utan att ha införts i en praxissamling, ansetts som vägledande under den tid rege- ringen utgjorde andra instans. Slutligen har vi hos Utlänningsnämnden gran- skat de ärenden vilka av handläggarna insamlats för att så småningom, efter gallring, skall komma att ingå i Utlänningsnämndens officiella praxissamling. Detta material innefattar såväl positiva som negativa beslut och omfattar samt- liga representerade medborgarskap.
Vi har fått värdefull information genom de två Hearings som utredningen arrangerat, vari i asylärenden aktiva advokater och representanter för in- tresseorganisationer vidarebefodrat sina uppfattningar om utvecklingen av den svenska asylrätten. Dessa grupper har också bestått oss med ett väsentligt skriftligt material. En svaghet i materialet har dock varit att det inte tillåtit oss att göra en jämförelse mellan de två beslutsorganen, eftersom det varit inriktat på Utlänningsnämnden. Materialet har också innefattat en stor mängd ärenden som rört psykiska besvär hos företrädesvis barn. Det har visat på svåra av- vägningar av mycket starka humanitära skäl. Till större delen har det dock rört sig om förhållanden som uppstått efter det att andra instans avgjort ären— det och s.k. ny ansökan ingetts. Enligt kommittédirektiven skall utredningen fokusera beslut av andra instans varför avgöranden efter ny ansökan inte sär— skilt studerats. Problemen som uppstår efter det att ärendet avgjorts av andra instans är dock utan tvekan sådana att de borde granskas i en särskild studie.
En sammanfattning av de båda Hearings finns redovisat i bilaga 3. Utöver detta material har vi undersökt ett slumpmässigt utvalt antal ären- den. I utredningens uppdrag ligger att fokusera granskningen på de ärenden vari asyl- eller humanitära skäl åberopats. Materialet omfattade tusentals ären- den och det visade sig svårt att göra ett för undersökningen meningsfullt slumpmässigt urval. Skälet var att vare sig departementen eller Utlännings- nämnden hade fört in en klassificering baserat på åberopade skäl för uppe- hållstillstånd eller grund för beviljat uppehållstillstånd i sina datasystem. Vi fick assistans från Invandrarverket i Norrköping. Med hjälp av deras interna klassificering blev det möjligt att, genom att utforma ett nytt dataprogram, kartlägga de ärenden vari personerna fått stanna i Sverige av asyl- eller humanitära skäl. Det rör således personer som fått uppehållstillstånd såsom konventionsflyktingar, de facto flyktingar eller av humanitära skäl. På grund av den stora ärendemängden och för att hitta komparabla fall var det nöd- vändigt att välja ut vissa medborgarskap. Urvalet skedde på två grunder, dels de där flest beslut hade tagits under den aktuella tidsperioden, dels de vari visst medborgarskap behandlats både av regeringen och Utlänningsnämnden. Med dessa utgångspunkter beslutade vi oss för att särskilt granska ärenden med sökande från följande länder: Iran, Irak, Libanon, Peru, Chile, Somalia,
Etiopien och Rumänien. Ur denna grupp gjordes därefter ett slumpmässigt urval om ca 250 ärenden. Genomgången av dessa ärenden har inte tillfört ut- redningen någon egentlig ny information men har å andra sidan bekräftat vad vi redan uppmärksammat vid granskningen av övrigt material.
Antalet asylsökande från det f.d. Jugoslavien dominerar senare års asyl— mottagning. Dock avgjorde regeringen i liten utsträckning dessa ärenden. En jämförande studie mellan regeringen och Utlänningsnämnden har därför genomförts i mindre omfattning än beträffande andra nationaliteter.
Slutligen vill vi peka på att följande frågor inte innefattas i utrednings- uppdraget och därför inte studerats: praxis i första instans, dvs. Invandrar- verkets beslut; frågor som på något sätt berör handläggningsproceduren, dvs. inklusive verkställighet; anknytningsfall; s.k. ny ansökan samt ärenden som innebär tillämpning av en route- eller första asyllandsprincipen.
4.2. Allmänna synpunkter
Att göra en studie som ska utmynna i en översyn av utvecklingen av praxis måste självfallet innefatta hänsynstagande till en mängd faktorer som kan ha påverkat den myndighet eller domstol som medverkat till en viss praxis. Vår utredning innebär därutöver en jämförelse av två olika typer av beslutsorgan. Vi har därför stött på ett antal faktorer som försvårat möjligheterna att dra säkra slutsatser av det material vi har granskat. Framförallt vill vi redan från början peka på några omständigheter som påverkat översynen.
En försvårande faktor är regeringens, i egenskap av andra instans, och Utlänningsnänmdens skilda sätt att utforma ärendenas beslutsmotivering. Re- geringen lyder inte formellt under förvaltningslagen. Lagens regler om moti— vering av beslut har dock tillämpats av kutym eller hävd men endast i viss ut- sträckning. Under den tidsperiod som vår undersökning omfattar är rege- ringens motiveringar i de flesta fall kortfattade utan någon redovisning av hur och på vilka grunder man nått en viss slutsats. För att försöka utröna vilket underlag regeringen haft för sina beslut har vi därför fått studera akten i ären- det. Det får till följd att det finns ett ganska stort utrymme för feltolkningar av vad som varit de avgörande faktorerna för ärendets utgång.
Utlänningsnämnden tillämpar utlänningslagens regler om besluts- motivering. I ärendena finns angivet den grund som varit avgörande. Många ärenden har därutöver en redogörelse för nämndens resonemang. I ärenden av mer principiell natur beskrivs såväl rättsläget och tolkningen av detsamma som situationen i den aktuella staten. För det fall avsaknad av trovärdighet har varit den avgörande faktorn anges i de flesta ärenden vilka uppgifter som ifrågasatts.
Dessa regeringens och Utlänningsnämndens fundamentalt skilda sätt att redovisa sina beslut får flera konsekvenser. Generellt blir en jämförelse mellan dem en svår uppgift. Vidare löper man risken att inte upptäcka att två 91
ärendens likhet, eller olikhet, enbart är skenbar. Slutligen kan de olika redo- visningssätten ge en missvisande bild av hur ärendet rent faktiskt behandlats under beredningen. Å ena sidan kan ett välutrett ärende utmynna i ett kort- fattat, forrnalistiskt beslut. Å andra sidan kan en lång motivering bara vara ett upprepande av för ärendetypen standardiserade fakta som inte utretts vidare för att ge underlag för beslut i det specifika fallet.
En annan stor skillnad är regeringens och Utlänningsnämndens besluts- former. Vad gäller regeringen var i oktober 1991 ungefär 55 personer på Kulturdepartementets migrationspolitiska avdelning engagerade i över- instansprövningen av invandrar— och asylärenden. Av dessa arbetade 36 handläggare som föredragande, fördelade gruppvis på olika länderområden. Varje grupp leddes av en gruppchef. Ärendet fördrogs först för gruppchefen och därefter för expeditionschefen. Föredragning inför statsrådet skedde normalt var 14:e dag. Ungefär 150—200 ärenden presenterades vid varje före- dragningstillfälle. Om statsrådet fann ärendet komplicerat, gick det tillbaka till föredraganden för ytterligare beredning. Efter slutlig föredragning för stats- rådet presenterade denne samma vecka ärendet för regeringen, som var den formella beslutsfattaren.
Praxis förmedlades dels genom praxisdiskussioner inom gruppen, dels genom det ansvar som ålåg expeditionschefen och gruppchefema att kom— municera principavgöranden med föredragandena. Vidare hölls särskilt arrangerade föredragningar när en ny grupp asylsökande anlände, dvs. med förutsättningar till vilka man inte tidigare tagit ställning, liksom om förhållan- dena i en stat radikalt förändrats. (Idag, då Kulturdepartementet endast hand- har till regeringen överlämnade ärenden, är styrkan reducerad till fyra perso— ner).
Hos regeringen var en person — invandrarministem — i praktiken ansvarig för besluten. Detta borde i sig befrämja överblicken över praxis och en lika bedömning i lika fall. Men den stora ärendemängden vid varje föredrag— ningstillfällen torde ha medfört att majoriteten av ärendena föredrogs ytterst schematiskt. Detta ökade kravet på handläggarna och fick till följd att mini- sterns påverkansmöjlighet minskade i motsvarande mån.
Beredningen hos Utlänningsnämnden är visserligen i det inledande skedet i stort organiserad på liknande sätt som hos regeringen. För närvarande är handläggarna indelade i 16 grupper med en gruppchef och sex föredragande i varje. Ärendena föredras först för gruppchefen därefter för en ordförande ensam. Nänmden har nu åtta ordinarie ordföranden jämte fyra ersättare. Om ordföranden bedömer att ärendet inte är av enkel beskaffenhet, tas beslutet istället av nämnden i sammansättningen ordförande och två lekmannaleda- möter. Ordförande ensam fattade emellertid beslut i över 90 % av ärendena enligt uppgift avseende år 1993. Detta innebär att förhållandevis många per- soner fattar beslut i nämndens namn. Det finns en viss risk att beslutsfattandet därmed blir mindre homogen. För att man med säkerhet skall kunna uttala sig
om en enhetlig praxis måste man finna förhållandevis många avgöranden som pekar i samma riktning — de s.k. stomämndsbesluten självklart undantagna.
En annan väsentlig skillnad är att vid prövningen i regeringen kunde av den ansvariga personen — ett statsråd — utkrävas ett politiskt ansvar. (Vi är givetvis medvetna om att formellt sett fattade hela regeringen beslutet). Det är oundvikligt att en sådan person är förhållandevis känslig för kampanjer i media och andra opinionsyttringar som kunde medföra politiska komplika- tioner. Från advokathåll har man varit väl medveten om det extra spel— utrymme detta gett i de enskilda ärendena och har beklagat de inskränkningar som de ändrade förhållandena medfört.
Utlänningsnämnden är å andra sidan uppbyggd som en domstol och de jurister som arbetar som ordförande har alla domarkompetens. Det förefaller rimligt att anta att man inom Utlänningsnämnden i allt väsentligt strävar efter att arbeta på samma sätt som en domstol. I detta ligger att objektivt granska materialet och i sitt beslutsfattande endast styras av gällande lagstiftning samt uttalanden av regering och riksdag.
Det synes inte alltför dj ärvt att anta att dessa skillnader i vissa fall kan leda till olika utgång i enskilda ärenden. Utlänningsnämnden är säkerligen mindre känslig för exempelvis massmediekampanjer i enskilda ärenden. Enligt vår mening är detta i stort positivt. Tyngden av de åberopade skälen skall avgöra ett ärende, inte om man lyckats engagera media. Det finns emellertid en risk att man i sin strävan att inte låta sig påverkas blir något rigid. Vi är helt med- vetna om att detta är en svår balansgång.
Ytterligare en försvårande faktor är att det för en bedömning av ärendena är fundamentalt att känna till förhållandena i sökandens hemländer. Dessa förhållanden skiftar hela tiden. Omständigheter som en månad varit av sådana att de skulle ha medfört asyl, kan några månader senare på grund av föränd- ringar i hemlandet inte hindra att sökanden återsänds dit. Av tidsskäl har vi inte haft möjlighet att i varje enskilt fall gå in på i vad mån förändringar i hemlandet påverkat ärendets bedömning. Utredningen har därför begränsats till ärenden där sådana omständigheter, såvitt vi kunnat bedöma, haft mindre relevans.
Då utredningen startade var det vår ambition att göra en detaljstudie. Vi av- såg att hitta av regeringen och Utlänningsnämnden avgjorda jämförbara fall. På grund av bristen på dokumentation av praxis visade sig denna ambition bli ytterligt svår att förverkliga. Inte desto mindre lyckades vi samla ett antal fall med, vid första anblicken, likartade förutsättningar. Vi gjorde därefter ett in- ledande arbete med en analys av detta slag. Förutsättning jämfördes med förutsättning, formuleringarna vägdes mot varandra. Det visade sig ganska snabbt att det var en ogörlig uppgift. De faktorer som man borde ta hänsyn till var alltför många, alltför rörliga och inte minst alltför okända. Att ge sken av att ha dragit en slutsats efter hänsynstagande till dessa faktorer ansåg vi bli missvisande. För en fullvärdig analys av det här slaget anser vi att det måste
finnas en möjlighet att konkretisera alla de ständigt rörliga variabler som på— verkar praxis. Vi har i avsnitt 4.6 angivet de förhållanden som bör vara för handen för att skapa förutsättningar för en analys av detta slag.
Vi har därför kommit till slutsatsen att det är lämpligast att redovisa de ut- vecklingstendenser som vi, efter att ha studerat ca 600 ärenden anser oss vara övertygade om. Vi har valt att illustrera våra iakttagelser och slutsatser med exempel ur vårt material. Skälen till detta är flera. Det viktigaste är att fram- ställningen i annat fall skulle bli så abstrakt att vi skulle ha svårt att förklara vad vi menar. Ett annat skäl är givetvis att vi vill visa vad vi grundar våra slutsatser på. Svagheten är att det trots allt bara kan bli frågan om exempel och att invändningar kan resas mot hur urvalet skett. De ärenden som vi valt har främst skett mot bakgrund av att det skall vara möjligt att göra en järn— förande studie av beslutsorganen.
4.3. Konventionsflyktingar och de facto flyktingar
När man med juridiskt språkbruk talar om en ”flykting” i svensk rätt avses vad som brukar betecknas som konventionsflykting. I Sverige används denna benämning på personer som befinner sig utanför det land vari han eller hon är medborgare därför att personen känner en välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp, reli- giösa eller politiska uppfattning och därför inte kan eller vill begagna sig av sitt lands beskydd (3 kap. 2 & utlänningslagen). Denna definition överens- stämmer med Förenta Nationernas flyktingkonvention från år 1951 och därav beteckningen ”konventionsflykting”. I förarbetena till 1980 års utlänningslag, i vilken dagens flyktingbegrepp infördes, betonades liksom i tidigare ut— länningslagstiftning, att flyktingskapsbedömningen skulle äga rum i en gene— rös anda. Under inga omständigheter fick det förhållandet att den asylsökande kunde åberopa ytterligare omständigheter till stöd för sin ansökan som kunde ge denne rätt till uppehållstillstånd på någon annan grund, inverka på be- dömningen av om de åberopade asylskälen berättigade honom eller henne status som flykting (prop. 1979/80:96 s 42).
Det torde vara en väl förankrad uppfattning att nivån för att erhålla konven- tionsflyktingstatus i Sverige av tradition är hög. I praxis har flyktingstatus förbehållits de personer som antingen utsatts för grova övergrepp mot hälsa och/eller frihet av sitt hemlands myndigheter eller varit föremål för myndig- heternas intresse genom gärningar av sådant slag att man haft fog för att be— fara att de skulle utsättas för övergrepp. Därmed är inte sagt att de personer som befunnit sig i inte fullt så traumatiska situationer inte fått skydd i Sverige men uppehållstillstånd har beviljats på andra grunder.
Vi har inte funnit annat än att Utlänningsnämnden fortsätter regeringens restriktiva praxis när det gäller att medge konventionsflyktingstatus. För sådan status krävs i det stora flertalet fall att det är fråga om personer som
varit föremål för långa intemeringar, övergrepp i fångenskap, haft ledande poster i oppositionella rörelser, under lång tid trakasserats av myndigheterna varvid ingripandena uppgått till förföljelse på kumulativa grunder, på grund av sin religiösa tillhörighet inte accepterats av myndigheterna i sitt hemland samt personer som på grund av sina oppositionella aktiviteter i exil omöjlig- gjort ett återvändande till hemlandet.
I detta sammanhang är det ofrånkomligt att komma in på bedömningen av de facto flyktingar eftersom svensk praxis alltsedan införandet år 1976 har inneburit en alltmer flytande gräns mellan dessa två kategorier.
En de facto flykting är en person som på grund av de politiska förhållan- dena i sitt hemland inte vill återvända dit, även om han eller hon inte riskerar ”svår direkt förföljelse”. Därutöver krävs att personen kan anföra tungt vägande skäl till stöd för sin ovilja att återvända till hemlandet. Oviljan kan ha sin grund i trakasserier av varierande grad, t.ex. svårigheter i vardagslivet av olika slag på grund av etnisk tillhörighet, svårighet att utöva sin religion, upp— repade grundlösa polisförhör om politiska aktiviteter. Gemensamt gäller att trakasserierna inte är så allvarliga att de riktar sig mot personens liv, frihet eller annars är av svår beskaffenhet. Personen kan också komma med på- ståenden om svår förföljelse som den handläggande myndigheten haft anled- ning att ställa sig skeptisk till. Myndigheten måste likväl dra slutsatsen att tra- kasserier i olika former har förekommit. Ett sådant fall kan berättiga till uppe- hållstillstånd som de facto flykting (prop. 1975/76: 18 s 108 ff).
Vi har bland avgörandena från regeringen kunnat konstatera en benägenhet att ge den asylsökande skydd i Sverige som de facto flykting när sökanden åberopat ingripanden från hemlandets myndigheter som varit mer svår- bedömda. Däremot var man mycket försiktig med att anse att skyddsbehovet var av ett sådant slag att det skulle kvalificera för ett konventionsflyktingskap. Vi har också noterat att även om sökanden haft skäl som varit starkare än vad som ursprungligen avsågs gälla för de facto flyktingar har han likafullt inte fått konventionsflyktingstatus.
Det förefaller som om beslutsfattarna ansett att det viktiga varit att sökan- den fått uppehållstillstånd medan man ansett det mindre betydelsefullt på vilken grund detta skett.
Utlänningsnämnden_har enligt vår mening ändrat denna glidning i praxis och ger i större utsträckning dessa asylsökande konventionsflyktingstatus. Orsaken bedömer vi främst ligga i ett mer strikt juridisk tillämpning av be— stämmelserna.
En exemplifiering av sådana omständigheter som kan utgöra grund för de facto flyktingstatus låter sig inte göras på samma säkra sätt som då det gäller konventionsflyktingar. Gemensamt för både regeringens och Utlännings- nämndens avgöranden är dock att dessa personers flykt genomgående före- gåtts av någon händelse med politiska, religiösa eller etniska förtecken var-
efter personerna blivit föremål för hemlandets myndigheters intresse och/eller åtgärder på ett mer eller mindre påtagligt hotfullt sätt.
Lagstiftarens mening var som ovan nämnts att ett visst utökat skydd skulle ges till de personer som inte utsatts för förföljelse men som åberopade tungt vägande omständigheter mot att återvända till sitt hemland. Det är dock vår uppfattning att de av de asylsökande åberopade skälen i de fall där de facto flyktingstatus beviljats i många fall är av likartad natur som de som kan upp- ges av personer som sedemera erhåller konventionsflyktingstatus. Således, för det fall beslutsfattaren gjort bedömningen att risk för förföljelse förelåg, torde det vara möjligt att också personerna i dessa ärenden beviljats konven- tionsflyktingstatus om de facto flykting begreppet inte införts. Det är för oss klart att praxis visar att den stora skillnaden mellan huruvida den asylsökande erhåller konventions- eller de facto flyktingstatus ligger i bedömningen av personens trovärdighet. Vi återkommer till detta.
Vi har funnit att omständigheterna i de ärenden där regeringen beviljade de facto flyktingstatus hade en mycket stor spännvidd.
Det kan åskådliggöras med följande exempel:
A) Från september 1990. En person, A är regimmotståndare. A deltar i poli- tiska diskussioner men är för övrigt inte politiskt aktiv. Efter det att A's tre bröder sökt asyl i Sverige grips han av säkerhetspolisen. A förhörs om bröderna och blir misshandlad. Efter tre månader släpps A och åläggs an- mälningsplikt. Då A är rädd att fängslas på nytt flyr A landet. (Nr 1); B) Från februari 1991. En person, B döms 1971 till ett års fängelse för stats- fientlig verksamhet. Under åren 1974—1985 agerar B på olika sätt mot för— tryck mot medborgare och döms under denna tid vid ett flertal tillfällen till kortare fängelsestraff. 1985 döms B till sex och ett halvt års fängelse. Han friges 1989. B's hustru och ett barn har under fängelsetiden tvingats åter- vända till det land där de har sin etniska tillhörighet. B vägras utresetill- stånd dit. B reser till Sverige. (Nr 2).
I båda fallen ansågs personerna ha ett särskilt starkt skyddsbehov och beviljades de facto flyktingstatus. I det ena fallet var det alltså fråga om ett enstaka ingripande utan — såvitt framgår av ärendet — antydan om att ingripan- det kommer att upprepas. I det andra fråga om en politiskt aktiv person som dömts till upprepade fängelsestraff. I det senare fallet har vi svårt att se vilka skäl som medfört att han vägrats konventionsflyktingstatus. Som tidigare framhållits skall enligt förarbetena till utlänningslagen ingen förvägras status som konventionsflykting bara för att han eller hon kan ges uppehållstillstånd på annan grund.
Vad beträffar Utlänningsnämnden kan vi konstatera att kriterierna för de facto flyktingstatus håller en jämnare nivå. Generellt har personen utsatts för ett flertal mer eller mindre allvarliga men kontinuerligt återkommande trakas-
serier utan någon indikation på att de kommer att upphöra och kan därför an- föra tungt vägande skäl till varför de inte vill återvända till sitt hemland.
Ett annat intressant förhållande som utredningen uppmärksammat är be- dömningen av förhållandet mellan politiska och humanitära skäl. Hos båda beslutsorganen kan man finna beslut ur vilka det är svårt att utläsa vilka om- ständigheter man givit den avgörande tyngden. När det gäller regeringen har vi närmast fått känslan av att personen skulle få stanna i landet men på vilken grund var en sekundär fråga. Det fick till följd att i ärenden med kraftiga poli- tiska eller religiösa inslag kunde personen likväl få uppehållstillstånd på humanitär grund. En hypotes om skälet till detta kan vara regeringens åter- hållsamhet med att ta beslut som fick politiska efterföljder. Följande ärende är ett exempel på detta;
C) — Från februari 1991. En person, C av judiskt ursprung sökte asyl i Sverige. C uppgav att han sedan 1989 varit föremål för trakasserier genom telefonhotelser och brev. Polisen hade vägrat att motta någon an- mälan om detta. Davidsstjäman hade ristats på CS bil och målats på hans dörr. Fyra män som färdades i en statligt ägd bil hade omringat Cls hustru och skrämt henne så hon fick ett nervöst sammanbrott. C arbetade i sitt hemland som kirurg. Han fick en ny chef som visade sig vara anti- semit. Efter det att en patient avlidit efter en operation som C lett, hade chefen uppmanat patientens släktingar att anmäla C till åtal. C blev rädd att han riskerade åtal på falska grunder. (Nr 3).
Regeringen fann att C hade redogjort för flera händelser vid vilka han fysiskt och psykiskt hade trakasserats av enskilda och organisationer där- för att han var jude. Det erinrades om att C hade påstått att han såväl i sin yrkesutövning hade falskeligen anklagats av sin anti—semitiske arbets- givare för vållande till annans död, som att polisen genom sin passivitet i olika hänseenden hade gett de antijudiska krafterna sitt stöd.
Regeringen ansåg inte att C var att anse som flykting men fann att det skulle vara uppenbart inhumant att tvinga honom att återvända till hem- landet och förhållandena där. C's överklagande bifölls på humanitär grund.
Som synes diskuteras i ärendet inte frågan om någon form av flykting- status vilket är svårförståeligt. Vilken humanitärrättslig ramregel enligt för- arbetena till 2 kap. 4 & utlänningslagen som regeringen tillämpat i detta ärende är för oss outgrundligt.
Detta fall kan jämföras med följande av Utlänningsnämnden
D) — En kvinna, D åberopade följande: D arbetade i sitt hemland vid en radiostation där hon i de ungerskspråkiga programmen rapporterade om övergrepp mot den ungerska minoriteten. Serbiska vakter på radio- stationen hade börjat trakassera D verbalt och gjort närmanden. De hade
sedemera våldtagit henne alla tre. De hotade D med att hon inte skulle få återse sina bam om hon yppade något om händelsen. Senare kom samma vakter, i sällskap med D's make, till bostaden och våldtog henne igen medan barnen var där. Det minsta barnet, som precis börjat gå, vägrade annat än att låta sig bäras och det större barnet, som var fyra år gammalt upphörde att tala. D försökte efter detta anmäla händelsen till den serbiska polisen men hennes anmälan togs inte på allvar. (Nr 4).
Utlänningsnämnden fann av flera olika skäl att det fanns anledning att ifrågasätta D's trovärdighet. De uttalade dock vidare att "även om hennes uppgifter om trakasserier och övergrepp i allt väsentligt skulle vara riktiga, har dessa inte utgjort led i någon politiskt betingad förföljelse av /D/ och kan därför inte grunda rätt till asyl". Därefter säger nämnden att D inte ”har visat att det föreligger sådana skäl av humanitär art att uppehållstillstånd kan beviljas”. Överklagandet avslogs.
Här istället läggs tyngdpunkten i bedömningen av sökandens skäl på frågan om det föreligger politiska skäl för asyl. Den tunga humanitära aspek— ten i ärendet kommer i skymundan. Enligt vår mening är Utlännings- nämndens ställningstagande mycket svårt att förstå. Det visar på en okänslig- het som är speciellt upprörande i ett förfarande som i stor utsträckning går ut på att värdera mänskligt lidande och oro för sin framtid.
Utlänningsnämnden förefaller vara inriktad på att göra en strikt juridisk bedömning där en klassificering av de grunder som åberopas prioriteras. Den helhetssyn som är nödvändig vid bedömningen av omständigheter av huma- nitär att får därför ibland stå tillbaka.
Närmast ovanstående ärende är också ett exempel på hur orsakerna till för- följelse bedöms. Utlänningsnämnden har som synes inte ansett att D's enga- gemang för den ungerskspråkiga minoriteten haft något samband med den behandling som hon sedermera utsattes för av de serbiska vakterna.
De ovanstående två fallen för oss in på frågan om utvecklingen av be- dömningen av det som kallas för utövare av förföljelse. För att detta förfölje— sesätt skall föreligga i flyktingkonventionens och utlänningslagens mening krävs att staten (t ex regeringen eller något statsorgan med myndighetsut— övning som uppgift eller det regerande politiska partiet) direkt eller indirekt kan göras ansvarig för förföljelsen. Staten kan själv utöva förföljelse, exem— pelvis genom att upprätthålla en lagstiftning av diskriminerande karaktär. För— följelse kan emellertid också föreligga om denna sker antingen med stats— maktens goda minne, trots att denna inte själv vidtar några åtgärder eller då statsmakten visar sig inte ha förmåga att erbjuda skydd åt sin medborgare.
Fråga om utövare av förföljelse har aktualiserats i ett flertal ärenden under senare år. Regeringen fattade i december 1991 några principbeslut beträffande judar i Ryssland.
E) En person, E, uppgav i samband med sin asylansökan att han var ut-
F)
bildad teaterregissör men att han på grund av sitt judiska ursprung inte kunnat utöva sitt yrke. E hade därför sedan 1978 arbetat som administra— tör vid olika teatrar. I februari 1991 kom E i konflikt med en anti—semi- tisk organisation. Han utsattes för försök till misshandel, allt intensivare hotelser och åverkan på sin egendom. Polisen förhöll sig passiv. När E försökte uppvakta en politiker och påtala orättvisorna greps han och fängslades i 15 dagar. Strax före E*s och hans familjs utresa hade en anti—semitisk organisation delat ut flygblad med judefientligt innehåll vari familjens namn, adress och telefonnummer kunnat utläsas.
Regeringen uttalade att trakasserierna av E och hans familj inte var av så allvarlig beskaffenhet eller på sådant sätt understödda av statsmakten att familjen kunde anses som konventionsflyktingar. De måste dock anses ha åberopat sådana tungt vägande omständigheter mot att återvända till sitt hemland att de skulle beviljas asyl i Sverige såsom de facto flykting- ar. (Nr 5).
En person, F, uppgav i samband med asylansökan att han på grund av sitt judiska ursprung trakasserats. Då han vägrat att samarbeta med KGB för att spionera på andra judar, hade F och hans familj utsatts för anti— semitiska trakasserier genom anonyma brev, telefonsamtal och hakkors— målning.
Regeringen klargjorde att dessa trakasserier inte varit av så allvarlig be- skaffenhet och inte på sådant sätt understödda av statsmakterna att F och hans familj kunde anses som konventionsflyktingar. Inte heller hade de anfört så tungt vägande skäl mot att återvända till hemlandet så att det fanns grund att bevilja dem asyl såsom de facto flyktingar. (Nr 6)
Utlänningsnämnden följer i princip denna praxis beträffande ryska judar.
De personer som utsatts för mer omfattande trakasserier och där polis- myndigheten inte ingripit till deras hjälp, vilket innebär att man måste anse att trakasserierna understötts av statsmakten, beviljas vanligtvis asyl såsom de facto flyktingar. Följande ärende från januari 1994 representerar Utlännings- nämndens uppfattning beträffande personer från det f.d. Jugoslavien.
G) — Makarna G uppgav vid sin asylansökan att de var albanska muslimer
bosatta i Belgrad, där de drivit en bagerirörelse. Grannar hade vid två tillfällen krossat fönstren till bagerilokalen. Makarna G upplevde det som om hela bagerirörelsen förstörts. De hade anmält skadegörelsen till polisen som vägrat ta upp anmälan och istället hänvisat familjen G till att återvända till Kosovo. Makarna G var av uppfattningen att polisen tillåtit skadegörelsen på grund av att de var albanska muslimer och att det sker en etnisk utrensning av dem. Vidare hade barnen utsatts för mobbing i skolan vilket deras lärare blundat för.
I juni 1992 reste makarna G tillbaka till Kosovo, då hustruns mor in- sjuknat. När de efter några dagar återvände till Belgrad, fann de att deras bostad nu beboddes av en serbisk man. Makarna G förvägrades komma in i bostaden, trots att alla familjens ägodelar fanns kvar där. De flydde därefter till Sverige.
Av utredningen framgår inte huruvida makarna G polisanmält lägenhets- övertagandet.
Ärendet avgjordes i utökad sammansättning i Utlänningsnämnden, dvs. av två ordföranden och fyra lekmannaledamöter. Majoriteten beviljade familjen G asyl såsom de facto flyktingar och anförde att makarna /G/ inte hade anfört tillräckligt starka skäl för att beviljas konventions- flyktingstatus men ”,.polisens underlåtenhet att ingripa till familjen /G's/ fördel i samband med deras anmälan om skadegörelse i bageriet och de trakasserier fa- miljen /G/ i övrigt åberopat får emellertid vid en samlad bedömning anses utgöra sådana allvarliga trakasserier som avses i 3 kap. 1 & 3 ut- länningslagen att de bör beviljas asyl enligt nämnda lagrum.”
De två nämndordförandena som deltog i beslutet var skiljaktiga och an- förde bl.a.:
"Mot bakgrund av de uppgivna trakasseriemas art och omfattning samt det förhållandet att familjen /G/, såvitt av utredningen framgår, inte polisanmält lägenhetsöveitagandet och därmed inte heller berett polisen möjlighet att utreda de närmare omständigheterna kring övertagandet, föreligger enligt vår mening inte heller sådana skäl som avses i 3 kap. l ä 3 samma lag. Inte heller i övrigt finns skäl att bevilja familjen /G/ uppehållstillstånd i Sverige.” (Nr 7).
De fyra lekmannaledamötemas ståndpunkter representerar således den linje som dragits upp av regeringen i december 1991 medan de två ordförandena företräder en hårdare linje. Enligt deras uppfattning måste man — även i fall där polisen tidigare underlåtit att ingripa mot trakasserier — kräva att den asyl- sökande söker och förvägras skydd hos hemlandets myndigheter. Ett sådant synsätt skulle innebära en uppstramning av praxis. Även om Utlännings- nämndens beslut i ärendet gav uttryck för en annan inställning finns dock viss risk för att man i framtiden tar intryck av minoritetens sätt att resonera. Slutligen har vi uppmärksammat en utvecklingstendens beträffande för— hållandet mellan olika grader av politisk asyl, dvs. huruvida den asylsökande får konventions- eller de facto flyktingstatus och trovärdighet. Som beskrivits ovan kan ett av skälen till att en person får de facto flyktingstatus vara att beslutsfattaren ställer sig skeptisk till påståendena om svår politisk förföljelse men lkväl måste dra slutsatsen att trakasserier förekommit. Således uppfattas
påståendena om den förföljelse som förekommit liksom konsekvensema därav som överdrivna. Personens rädsla bör dock inte diskvalificera denne från skydd varför det görs en bedömning av tyngden av de påståenden om de trakasserier som man inte ställer sig skeptisk till. Kan beslutsfattaren då konstatera att vad sökanden anfört likväl innebär att denne åberopa: tungt vägande skäl mot att återvända till hemlandet skall personen få de facto flyk- tingstatus. Generellt gäller i asylrätt regeln att tveksamhet beträffanie tro- värdigheten av den asylsökandes påståenden om förföljelse inte skall utfalla till dennes nackdel. Den person som redogjort för upplevelser som, om de är sanna, skulle berättiga till asyl skall få förmånen av att den beslutande myn— digheten tolkar uppgifterna till den asylsökandes fördel. Denna regel har sin grund i svårigheten för den asylsökande att kunna styrka sina påståenden, vilket ligger i flyktingskapets natur.
Beträffande förhållandet mellan konventionsflyktingskap och dr facto flyktingskapets anknytning till trovärdighet avgjorde regeringen i ett klar- görande fall från februari 1991 en praxis som sedan dess vidareutvecklats.
H) — En person, H hade varit aktiv i en gerillarörelse i sitt hemland sedan 1969. H anordnade politiska möten i lägret, utbildade gerillasoldater, delade ut flygblad nattetid och arrangerade också politiska möten utanför gerillan. 1986 greps några av gerillans medlemmar och då H fruktade att han också skulle bli gripen flydde han till en angränsande provins. 1987 skickades H av gerillan utomlands för att erhålla sjukvård. I samband med resan förlorade han sitt pass. H reste vidare med hjälp av ett falskt pass. Efter tillfrisknandet reste han vidare för att studera i ett tredje land och fortsatte därifrån till Sverige år 1990 där han sökte asyl. H beviljades i första instans asyl som de facto flykting då han ansågs ha ett särskilt starkt skyddsbehov. Han överklagade till regeringen för att bli berättigad till resedokument. Att ett resedokument utfärdas visar att innehavaren anses som konventionsflykting.
Regeringen avslog med motiveringen att då sökanden gjort sig av med sin passhandling, måste regeringen dra slutsatsen att det varit i syfte att undanhålla omständigheter av betydelse för bedömningen av sökandens rätt att få skydd i Sverige. Därmed minskade tilltron till de uppgifter han lämnat till stöd för ansökan om resedokument och regeringen ansåg därför inte sökanden som flykting. (Nr 8).
Det var alltså så att regeringen ställde sig skeptisk till påståenden om svår politisk förföljelse endast på grund av att personen inte kunde uppvisa sina dokument på grund av att han förstört dem. Regeringen var av uppfattningen att den asylsökande undanhållit information och därmed inte skulle vara berättigad till konventionsflyktingstatus. Vid genomgången av vårt material har vi uppmärksammat att presumtionsregeln vid dokumentlöshet -— divs. att avsaknad av dokument tyder på undanhållna uppgifter och därmedl totalt
Benefit of the doubt
undergräver trovärdigheten — fått mycket stor genomslagskraft. Det förefaller oss som om denna presumtionsregel används på ett stelbent sätt och närmast som en ursäkt för att inte behöva göra en nyanserad avvägning mellan ett konventionsflyktingskap och ett de facto flyktingskap. Utlänningsnämnden avviker inte i sin praxisbildning från denna linje. Dokumentlöshet dis- kvalificerar som huvudregel konventionsflyktingskap. Om nämnden ställer sig frågande till vissa delar av den asylsökandes uppgifter men anser att de likväl åberopat tungt vägande omständigheter för att vilja återvända till hemlandet beviljas asyl på de facto flyktinggrund. Vi återkommer till frågan om trovärdighet i avsnitt 4.5.
4.4. Humanitära skäl för uppehållstillstånd
Beträffande enskild invandring utöver asylsökande finns inga informativa direkta lagregler att följa utan endast i förarbetena uttalade principer som anger de ramar inom vilka beslutsfattarna skall hålla sig. Enligt 1968 års riktlinjer borde invandring av andra hjälpsökande än asylfall endast tillåtas i undantagsfall, ”när synnerliga skäl förelåg” (prop. 1968: 142 s. 114). Vid en tillbakablick inför ändringarna i utlänningslagen år 1984 konstaterades att det var ett mycket litet antal fall i vilka utlänningen åberopat enbart humanitära skäl, hänförliga till dennes personliga förhållanden och endast i några få sådana fall hade uppehållstillstånd beviljats. De sökande hade åberopat handi— kapp av något slag eller sjukdom. Uppehållstillstånd hade beviljats då sjuk- domen hade varit livshotande och adekvat vård inte stått att få i hemlandet. Vidare hade uppehållstillstånd beviljats om personen tillhört en viss etnisk grupp som särbehandlats och därför hade särskilda svårigheter att få erforderlig omvårdnad i hemlandet. Enbart ekonomiska problem med att få vård i hemlandet hade inte ansetts utgöra tillräckliga skäl för uppehålls- tillstånd, utom tillfälligtvis vid akut sjukdom. Föredraganden ansåg att även fortsättningsvis skulle uppehållstillstånd på humanitära grunder endast be— viljas i undantagsfall och då utlänningen anfört mycket starka humanitära skäl för att få stanna (prop. 1983/84:144 5.80 ff). I samband med tillkomsten av 1989 års utlänningslag gick man inte närmare in på grunderna för uppehålls— tillstånd av humanitära skäl. I specialmotiveringen till 2 kap. 4å 2 specificer- ades ramen för de humanitära grunderna till att omfatta personer som;
— på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör nekas
uppehållstillstånd; — inte omfattas av reglerna om asyl men som det ter sig inhumant att tvinga att återvända till ett visst land på grund av förhållandena där, t.ex. ett på- gående krig;
— i och för sig borde avvisas eller utvisas men där verkställighet inte kan ske
på grund av att det inte finns något land där utlänningen kan tas emot (prop. 1988/89:86 s. 147).
På grund av lagtextens karaktär av ramregel har de närmare detaljerna i än högre grad utformats genom utveckling av praxis. Utöver de ovan angivna grunderna har det utkristalliserats en praxis där uppehållstillstånd beviljats i ärenden där det funnits en kombination av anknytningsskäl och starka, väsentligen till sökandens personliga förhållanden knutna, humanitära skäl vilka var för sig inte hade varit tillräckliga. Det har också funnits en möjlighet för en hjälpbehövande att få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att genom- gå en livsnödvändig behandling t.ex. en operation, som inte kan genomföras i hemlandet. Tanken har då varit att utlänningen efter behandlingen skulle återvända till sitt hemland.
Vad som inte omnämnts i förarbetena men som utan tvekan kommit att bli den vanligaste grunden för uppehållstillstånd på humanitära skäl är dock lång väntetid efter det att ansökan om asyl gjorts. Denna praxis har till övervägande del grundlagts genom beslut av regeringen i enskilda fall. I de fall uppehållstillstånd meddelats på grund av lång handläggningstid har vi inte funnit att dessa fall varit av ett huvudintresse i en jämförande studie. För- klaringen ligger i att under den tidsperiod vi undersökt har den större delen av tiden kännetecknats av att tillfälliga väntetidspraxisregler gällt. Majoriteten av dem har grundlagts av regeringen genom beslut i det enskilda fallet. För dem som uppfyllde villkoren medförde detta med i det närmaste automatik uppe- hållstillstånd. Reglerna fick till följd att beslutsmotiveringarna av båda beslutsorganen i majoriteten av fall var av en mycket schablonartad natur. Under den tidsperiod vi undersökt har endast Utlänningsnämnden fattat beslut under tid då någon särskild väntetidspraxis inte gällt utan väntetiden reducerats till en omständighet bland andra för uppehållstillstånd på humanitär grund. Det är sannolikt att uppehållstillstånd på denna grund fortfarande beviljas. Det har dock inte varit möjligt att fastslå om det i praxis finns en ny tidsgräns som är gällande. Som exempel kan nämnas ett avgörande från december 1993 vari föräldrarna väntat i två år och det äldre barnet väntat i ett och ett halvt år på beslut. Uppehållstillstånd beviljades inte. Frågan om vänte— tiden togs inte upp till diskussion i ärendet, varken av ombudet eller Ut- länningsnämnden.
En utförlig redogörelse av reglerna för väntetidspraxis återfinns i avsnitt 2.3.
Beträffande de ärenden vari personen fått uppehållstillstånd därför att verk— ställighet inte gått att genomföra, har vårt uppdrag inte varit inriktat på verkställighetshinder. Med hänsyn till den korta tid som stått oss till buds har därför inte någon sådan undersökning företagits. Det är dock vår uppfattning att en generell undersökning av verkställighet och de frågor som är för-
knippade därmed skulle vara av stort värde för den framtida asylmot- tagningen.
Framställningen nedan följer i huvuddrag struktureringen i utlännings- lagens motiv.
Fysisk sjukdom, Enligt förarbetena kännetecknas de generella kriterierna hos denna ärendetyp av främst två förhållanden:
— personen lider av en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet; — personen lider av ett handikapp av allvarlig ait;
Under utredningens gång har vi funnit att dessa ärendetyper delvis på grund av deras vidd men också genom det stora inslag av medmänskliga hän- syn som karaktäriserar dem, i mindre utsträckning än de politiska skälen låter sig delas in i jämförbara kategorier. En viss försiktighet bör därför iakttagas avseende slutsatser som har generell giltighet.
I majoriteten av de fall under den tidsperiod vi undersökt där uppehålls- tillstånd beviljats på grund av sjukdom eller handikapp har det rört sig om minderåriga personer. I de flesta fall barn under tio år. Vi skall försöka tydliggöra begreppet ”humanitära skäl” genom en exemplifiering av ärenden:
I) Från april 1990. Två makar får efter tio års barnlöshet ett barn, efter be- handling i Sverige. Barnet föds dock för tidigt. Makarna ansöker om uppehållstillstånd av humanitära skäl då erforderlig vård inte finns i hemlandet och de därför löper risk att förlora barnet om de återvänder. Regeringen avslog överklagandet. (Nr 9);
J ) Från december 1993. Två makar och deras barn söker asyl i Sverige. Efter ankomsten föds ytterligare ett barn som från födseln lider av ett allvarligt hjärtfel. Barnet opereras men är i behov av ytterligare opera- tioner och kvalificerad behandling för att överleva. Utlänningsnämnden gjorde bedömningen att det var osäkert om barnet för närvarande kunde erbjudas adekvat vård i hemlandet och biföll överklagandet. (Nr 10);
K) Från juni 1991. Två minderåriga bröder anländer till Sverige. De har i flyktinglägret utanför sitt hemland där de bor med föräldrarna överfallits av paramilitära grupper. Den äldre brodern sköts i huvudet. Han lider sedan dess av amnesia och ständig huvudvärk. Den yngre brodern är döv sedan födseln. Regeringen beviljade bröderna permanent uppehålls- tillstånd på humanitär grund. Den betonade dock att beslutet inte innebar någon ovillkorlig rätt för brödernas föräldrar att erhålla uppehålls- tillstånd i Sverige på grund av anknytning. (Nr 11);
L) Från december 1992. En familj söker asyl i Sverige. Mannen har skadats av regeringstrupper på grund av sitt engagemang i en befrielse- organisation. Hustrun och barnen har trakasserats av desamma. Två av barnen är döva och kan inte längre tala då militär skjutit i marken bred- vid dem. Utlänningsnämnden beviljar uppehållstillstånd dels på grund av mannens hälsotillstånd, dels på grund av den anknytning barnen fått genom sin skolgång vid Statens specialskola för döva och hörsel- skadade bam. (Nr 12).
Som synes visar dessa ärenden att såväl regeringen som Utlännings- nämnden kräver starka skäl för att ge uppehållstillstånd på grund av fysisk sjukdom. Det har emellertid inte varit möjligt att precisera gränsen för hur allvarlig sjukdom en asylsökande skall lida av för att beviljas uppehålls- tillstånd av humanitära skäl.
Vid vår genomgång har vi inte funnit belägg för att praxis skärpts rörande uppehållstillstånd vid fysisk sjukdom sedan Utlänningsnämnden inrättades. Den har under hela perioden varit restriktiv. Av betydelse torde vara att de olika tidsförordningarna spelat ut sin roll. Med stöd av dessa beviljades en stor mängd sökande i princip med automatik uppehållstillstånd. I många av dessa fall åberopades humanitära skäl av viss tyngd. Det kan ha uppfattats som om den beslutande myndigheten tog intryck av de humanitära skälen i och med att uppehållstillstånd beviljades.
Till ledning för praxis har under den period vi granskat bara funnits ett principavgörande som haft generell giltighet.
M) — Ärendet, som avgjordes av regeringen i februari 1993, rörde två blödarsjuka barn. Modern hade ansökt om uppehållstillstånd för vård av dem. Regeringen uttalade att vård i Sverige under en begränsad tid inte skulle få någon betydande medicinsk effekt. Vidare skulle det medföra ett betydande ekonomiskt åtagande från Sveriges sida, med tanke på det stora antal blödarsjuka personer i olika länder som inte erbjuds den värd som kan ges i Sverige, om behov av vård för blödarsjuka skulle vara uppehållstillståndsgrundande. Regeringen fann att behov av vård för blödarsjuka i princip inte kan utgöra grund för uppehållstillstånd. (Nr 13).
Invandrarverket å sin sida har därefter, i juli 1993, anslutit sig till denna linje i en annan fråga.
N) Ärendet rörde ett från Invandrarverket till regeringen överlämnat ärende avseende en person med en kronisk njursjukdom vilken krävde dialys två till tre gånger per vecka alternativt en njurtransplantation. Invandrarverket hänvisade i sina överväganden till avgörandet avseende de blödarsjuka barnen och drog paralleller till de betydande ekonomiska
åtaganden från svensk sida som skulle bli följden av att kroniska njursjukdomar skulle utgöra grund för uppehållstillstånd.
Utlänningsnämnden kom i sitt yttrande till regeringen till samma resultat men gick inte på samma linje avseende grunden.
Den uttalade i sitt yttrande att den hjälpsökande fram till utresan från hemlandet erhållit erforderlig dialysbehandling och att ingenting i utred- ningen visade att han vid en återkomst inte skulle kunna erhålla sådan vård igen. Således förordade Utlänningsnämnden ett avslag då dels adekvat vård kunde erhållas i hemlandet, dels ärenden av liknande slag tidigare avslagits och gällande lagstiftning inte medgav att personen be- viljades uppehållstillstånd på humanitär grund. Regeringen har tidigare, i de få ärenden som förekommit, avvisat hjälpbehövande med njur- besvär. Motivet har främst legat i att det numera i de flesta länder finns tillgång till den här typen av behandling. (Nr 14).
Detta överlämnade ärenden har i mitten på mars 1994 inte avgjorts. Regeringen avgjorde i februari 1994 en grupp ärenden rörande medicin- humanitära skäl, som överlämnats av Invandrarverket från vilka följande allmänna slutsatser kan dras:
Regeringen uttalade inledningsvis att beslut i denna typ av ärenden ofta inte hade betydelse utöver det enskilda ärendet, då förhållandena sällan var likartade. Den uttalade vidare att de restriktiva riktlinjer som tidigare dragits upp alltjämt gällde. Således kan uppehållstillstånd beviljas endast i undan- tagsfall, vid livshotande sjukdom eller ett handikapp av synnerligen allvarlig art. Den framlade vidare att det är inte möjligt att ställa upp en regel av gene- rell natur för hur allvarlig en sjukdom måste vara för att personen skall få vård i Sverige. De humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtagandena, särskilt utöver det enskilda fallet, som kan bli följden av att tillstånd beviljas. Sverige kan på flera områden erbjuda medicinsk vård på en högre nivå än andra länder. Samtidigt är våra vårdresurser begränsade.
Av dessa skäl betonade regeringen att det för uppehållstillstånd av medicin-humanitära skäl krävdes att vården eller behandlingen antingen var livsnödvändig eller kunde leda till en förbättring av tillståndet. Vidare måste beaktas huruvida det förelåg någon möjlighet till vård i hemlandet. Enbart den omständigheten att den svenska vården höll en högre kvalitetsnivå eller att den hjälpsökande hade ekonomiska svårigheter att få vård i hemlandet utgjorde inte grund för uppehållstillstånd.
Regeringen uttalade också att det i vissa fall kunde föreligga behov för en asylsökande att stanna i Sverige en kortare tid för att genomgå en nödvändig behandling, exempelvis en operation som inte kan genomföras i hemlandet, samtidigt som utlänningen efter behandling borde ha möjlighet att återvända.
Vidare anförde regeringen att det i vissa fall kunde finnas skäl att göra en generösare bedömning. Den avsåg de ärenden som rörde barn där ett åter—
sändande på grund av barnets sjukdom eller handikapp på ett livsavgörande sätt skulle påverka barnets utveckling.
Enligt vår uppfattning bekräftar regeringens uttalanden, i de delar de berör generella grunder för uppehållstillstånd, den praxis som redan föreligger. Praxis har under 1990—talet utvecklats mot målet att sätta in dessa ärenden i ett större sammanhang, vari det inför beslut i ärenden av medicin—humanitär natur görs en samhällsekonomisk bedömning av de resurser som finns till förfogande. Vidare görs det en allt noggrannare undersökning av personens tillgång till vård i hemlandet.
Vad avser regeringens uttalanden om tidsbegränsade uppehållstillstånd förekommer detta redan i praxis. Dock kan man förvänta sig att för- faringssättet efter regeringens klarläggande i dessa fall kommer att tillämpas i allt större utsträckning.
Slutligen, beträffande regeringens uttalande avseende en mer generös tolkning av reglerna då ärendet berör sjuka eller handikappade barn, måste detta uppfattas som en markering mot rådande praxis. Som ovan beskrivits har vi funnit att majoriteten av uppehållstillstånd som beviljas på medicin- humanitär grund rör just minderåriga. Regeringens ställningstagande får därför uppfattas som att denna linje bör utvecklas i än högre grad.
Psykisk sjukdom, När psykisk sjukdom åberopas i asylärenden har den vanligen uppstått efter det att den asylsökande anlänt till Sverige. Något fall där den asylsökande har varit sjuk redan vid ankomsten till Sverige har vi inte funnit i vårt material. Bedömningen av läkarintyg är av avgörande betydelse för tyngden av de humanitära skälen. Det har varit svårt att ur de enskilda fallen läsa ut några särskilda utgångspunkter för hur läkarintygen använts. Vi har därför nöjt oss med att peka på sådant som vi säkert kunnat se har en generell betydelse. Följande slutsatser kan dras ur materialet. För vuxna asylsökande kräver Utlänningsnämnden att personen gjort ett allvarligt menat självmordsförsök och att det föreligger fortsatt risk för suicid för att personen skall beviljas uppehållstillstånd på grund av psykiska besvär. Under regeringens tid kunde de psykiska skäl som gav uppehållstillstånd vara av ett mer varierat slag. Enligt vår mening har praxis stramats upp något. Då det gäller psykiska be- svär hos barn präglas både regeringen och Utlänningsnämnden av större tolerans. Vi vill dock betona att de psykiska besvär som drabbar främst barnen ofta fördjupas efter det att andra instans avgjort ärendet och s.k. ny ansökan ingetts. Avgöranden efter ny ansökan har inte särskilt studerats. Både förekomsten och betydelsen av intyg utställda av läkare avseende den asylsökandes psykiska tillstånd har varierat påtagligt under den tidsperiod vi undersökt. Vi har inte funnit stöd för annat än att betydelsen av läkarintygen
är fortsatt lika varierande. Det finns inte någon speciell linje och de ges från fall till fall olika utrymme.
Såsom ovan betonats har utredningen inte granskat frågan om s.k. riy an- sökan, vilken som huvudregel prövas av Invandrarverket. Dock brukar psykisk sjukdom i många fall just åberopas i samband med ny ansökan, sedan överinstansen en gång skilt sig från ärendet. Därav valet av ärenden i följande exemplifiering.
O) Regeringens avgörande, från maj 1991. Två makar samt deras tre barn anlände till Sverige 1987. De beviljades permanent uppehållstillstånd på grundval av verkställighetshinder. Under 1989 framkom att makarna O lämnat falska uppgifter rörande sina identiteter, vilket haft avgörande inverkan på beslutet om uppehållstillstånd. 1990 återkallades familjens permanenta uppehållstillstånd, på grundval av "..den stränga syn som måste läggas på ett förfarande där en utlänning medvetet lämnar falska uppgifter om sin identitet.”, trots den anknytning till Sverige som upp— stått. Familjen O lämnade senare samma år in s.k. ny ansökan, vilken överlämnades av Invandrarverket till regeringen för avgörande. Bifogat fanns ett läkarintyg utfärdat av en biträdande överläkare i vilket var antecknat i sammanfattning: Humanitära skäl av synnerlig art förelåg. Familjen levde under svåra psykiska förhållanden. Risken för destruk— tiva handlingar var stor. Föräldrarna uppvisade otillräcklighet be- träffande sin förmåga att ta hand om sina barn. Statens förtroendeläkare hade därefter yttrat sig över intygen och konstaterat att: Hela familjen, utom det minst barnet uppvisade stressyndrom av måttlig allvarlig art. Diagnoserna i intygen gav inte anledning befara allvarlig suicidrisk men föräldrarnas otillräcklighet avseende att ta hand om barnen var mera allvarlig och det fanns uppenbara humanitära skäl.
Regeringen avslog ansökan då de åberopade skälen inte var av sådan art som avses i 2 kap. 5 & tredje stycket 2 utlänningslagen, dvs. det förelåg ingen fara för att någon av de asylsökande skulle begå självmord eller att ett avlägsnande i övrigt skulle medföra allvarlig fara för familjemed- lemrnarnas liv eller hälsa. ( Nr 15);
P) Utlänningsnämndens avgörande, från november 1992. Två makar och deras fyra barn anlände till Sverige 1988. Deras asylansökan avslogs av regeringen 1989. Nya ansökningar gavs därefter in vilka avslogs. Familjen P sökte också asyl i Finland och Norge. De reste på nytt in i Sverige 1991 och sökte asyl vilken ansökan avslogs av Invandrarverket. I överklagandet åberopades både politiska och humanitära skäl. Familjen P gav in ett flertal läkarintyg av vilka framgick att: Barn nr 1 och 2 led av en djup och mycket psykiskt skadlig apati vilken utgjorde ett hot mot hela personlighetsutvecklingen och krävde kvalificerad barnpsykiatrisk
behandling. Barn nr 3 led av en mildare form av depression samt att barn nr 4 hade vissa symptom orsakade av stress.
Utlänningsnämnden uttalade beträffande de politiska skäl som åberopats att det i ärendet inte förelåg några asylskäl, inte minst mot bakgrund av att en falsk handling givits in som givit nämnden anledning att tvivla på familjeföreträdarens trovärdighet. Avseende de humanitära skälen beto- nade nämnden inledningsvis att familjen själva orsakat tidsutdräkten då de hållit sig undan verkställighet sedan november 1989. Vidare kon— staterades att det av ingivna läkarintyg framgick att framförallt de två stora barnen var ”..i stort behov av barnpsykiatrisk vård..” vilket var "..en direkt följd av att de levt under pressade förhållanden i samband med vistelsen utanför hemlandet.” ”..det skulle strida mot humanitetens krav att nu, efter fyra års vistelse utanför hemlandet, tvångsvis förflytta dem till X—land, där adekvat psykiatrisk behandling inte heller torde erhållas." Utlänningsnämnden betonade dock att det normalt inte bör komma ifråga att låta, en utlänning som håller sig undan verkställighet, få stanna kvar i landet. Familjen fick stanna enbart med hänsyn till barnens nuvarande tillstånd. (Nr 16).
Personliga förhållanden Det liggeri dessa ärendens natur att de kriterier som anses ligga till grund för uppehållstillstånd kan vara mycket skiftande och i hög grad avvägs mot personens förmåga att hantera sin situation. Det som för den ene skulle framstå som ett oöverstigligt hinder, kan av någon annan uppfattas som ett problem av övergående natur. De omständigheter som främst karaktäriserar dessa ärenden kännetecknas av att personen hamnat i en socialt utsatt situation på grund av förlust av exempelvis bostaden, arbetet, make/maka och barn samt de stora svårigheter till ett drägligt liv detta medför på grund av speciella sociala eller kulturella förhållandena i hemlandet.
Nivån på de omständigheter som regeringen och Utlänningsnämnden funnit skall grunda uppehållstillstånd åskådliggörs tydligast genom exempli- fiering:
Q) Från mars 1993. Efter det att hela familjen Q sökt asyl i Sverige avled maken på grund av sjukdom. Utlänningsnämnden ansåg dels att familjens sociala situation starkt försvagats, dels att den enhet och sam- manhållning som tidigare funnits riskerade att upplösas som en följd av att försörjningsmöjlighetema försvårats. Denna utsatta position skulle accentueras om familjen tvingades återvända till hemlandet. Uppehålls- tillstånd beviljades. (Nr 17);
R) Från maj 1991. En man, R, anlände till Sverige utan pass eller rese- dokument och sökte asyl. Efter utredning framkom omständigheter
avseende R”s uppgivna erfarenheter som gav anledning ifrågasätta trovärdigheten av mannens berättelse. R åberopade senare anknytning till en kvinna och deras gemensamma barn för att få uppehållstillstånd. Regeringen uttalade att det på grund av mannens handlande ifråga om dokument och trovärdighet saknades förutsättningar för att bevilja honom uppehållstillstånd. Han borde inte stanna kvar i landet med hän— syn till osäkerheten rörande hans identitet. Regeringen fann emellertid att det skulle strida mot humanitetens krav att i den situation som mannen nu befann sig, han var gift med en svensk medborgare och de hade ett gemensamt barn, tvinga honom att lämna landet. (Nr 18).
Vi har inte funnit att de skiftningar i beslutfattarnas inställning som vi uppmärksammat kunnat ge oss belägg för att dra slutsatsen att deras grund- inställning till frågan om uppehållstillstånd på grund av specifika personliga förhållanden har förändrats under den tidsperiod vi undersökt.
Inhumana förhållanden
Uppehållstillstånd på grund av inhumana förhållanden kännetecknas av att den hjälpsökandes erfarenheter från hemlandet inte inkluderar några asyl- grundande skäl enligt svensk rätt. Det skulle dock vara uppenbart inhumant att tvinga personen att återvända till hemlandet. I förarbetena exemplifieras detta förhållande med att krigstillstånd råder.
En krigssituation inkluderar i en del fall också inslag av politisk för- följelse. Vid en granskning av praxis i den här frågan är det därför viktigt att, söka renodla dessa skäl. Om exempelvis även politiska eller religiösa skäl åberopas, är det viktigt att dessa kommer in i andra hand och att den hjälp- sökandes problem främst har initierats av att ett krigstillstånd råder.
Handläggningen av de ärenden vari personerna härstammar från det f.d. Jugoslavien och de nya stater som bildats därur är för närvarande det bästa studiematerialet för att klarlägga praxis beträffande inställningen till inhumana förhållanden. Däremot har vi inte under den tidsperiod vi undersökt funnit krigsförhållanden som varit så likartade att de kunnat bli föremål för en jäm- förande studie.
Nuvarande praxis representeras väl av följande avgörande av regeringen från november 1993.
5) En kroatisk familj, S, åberopade i sin asylansökan att det på grund av kriget inte var möjligt för dem att återvända till hemorten Tenja, nära Osijek i östra Kroatien. Vidare kunde de i avsaknad av släkt och vänner i övriga delar av Kroatien och förekomsten av stora flyktingskaror där, inte vistas i någon annan del av landet. Regeringen uttalade att familjen /S'/ hemort låg ”i ett serb—kontrollerat område där det förekommit etnisk förföljelse av kroater. Trots närvaro
av FN's fredsbevarande operation (UNPROFOR) i östra Kroatien har det ännu inte varit möjligt att för den del av ortsbefolkningen som flytt oroligheterna att återvända dit. Det är sannolikt att inte heller familjen /R/ för närvarande kan återvända till sin hemort. I de delar av Kroatien som kontrolleras av den kroatiska regeringen är förhållandena emellertid sådana att familjen /R/ kan leva utan risk för förföljelse eller annan otillbörlig behandling.” Ansökan om asyl avslogs således. (Nr 19).
Utlänningsnämnden följer denna linje.
T) Från december 1993. En person, T från Serbien med islamisk tros-
tillhörighet söker skydd i Sverige. T åberopar både humanitära och politiska skäl. Efter avslag i första instans överklagar T och anför vidare: Kriget närmar sig hans hemort Priboj och det har även före- kommit strider mellan hemorten och Rudo. Trakasserier av muslimer har ökat i hemorten och tolv muslimer har förts bort och mördats. Han är säker på att ännu fler muslimer från hemorten har mördats på senare tid. Utlänningsnämnden anförde i skälen för beslut: ”1 regionen Sandzak, som ligger i gränsområdet mellan Serbien och Montenegro och består av elva kommuner, har såvitt är känt för nänmden inga påtagliga etniska oroligheter förekommit. I den norra delen av Sandzak, i Priboj och Pljevlja, har emellertid allvarliga trakasserier av muslimer skett.
Genom att uppehålla sig i andra delar av Förbundsrepubliken Jugoslavien kan /T/ emellertid undgå de oroligheter som förekommer på hemorten”. (Nr 20).
Det förefaller oss som om man vid bedömningen av asylsökande från det f.d. Jugoslavien börjat använda det s.k. inre flykt alternativet på ett sätt som inte skett tidigare. Inre flykt alternativet innebär att personen hänvisas till att uppehålla sig i en annan landsända i sitt hemland för att undgå förföljelse. Det är mycket svårt att sia om var nästa krigssituation kommer att uppstå i det f.d. Jugoslavien. Det är vår uppfattning att nuvarande användning av det inre flykt alternativet i detta område är en utveckling som innebär en inskränkning av de möjligheter som tidigare fanns att få uppehållstillstånd på grund av inhumana förhållanden. s.k. inre flykt används numera generellt i denna krigssituation på ett sofistikerat sätt.
Tillämpningen av inre flykt alternativet har tidigare främst använts beträff- ande politiska skäl. Således har t ex i vissa fall kristna turkar avvisats då de har möjlighet att uppehålla sig i de delar av Turkiet, där de kristna inte förföljs.
4.5. Dokumentlöshet/trovärdighet
Vi har valt att behandla frågan om betydelsen av att den asylsökande anländer till Sverige utan pass- och resehandlingar samt bedömningen av personens trovärdighet, i samma avsnitt då praxis har visat att dessa båda bedömningar är intimt förknippade.
Den ökade tyngd som dokumentlösheten kommit att få vid asylbedöm- ningen initierades genom ett regeringsbeslut i november 1989.
U) — En person, U, anlände till Sverige och sökte asyl. S saknade såväl identitets- som resehandlingar. Regeringen skrev i avslagsbeslutet efter överklagan: "lU's/ uppgifter om orsaken härtill, (avsaknaden av doku- ment) kan inte ge anledning till annan slutsats än att /U/ haft sådana dokument men avhänt sig dessa i syfte att undanhålla omständigheter av väsentlig betydelse för bedömningen av /U*s/ rätt att få skydd här. Detta är ägnat att minska tilltron till de uppgifter som /U/ har lämnat till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd.” (Nr 21).
Beslutet har sedermera kommit att få stor genomslagskraft vid asyl- bedömningen. Det är vår uppfattning att avsaknaden av pass kommit att bedömas på ett mycket generaliserat och onyanserat sätt. Besluten är ofta av schablonartad natur. I många ärenden kan man inte utläsa annat än att sak- bedömningen fått stå tillbaka efter det att man konstaterat att dokument saknas. Vi hänvisar till följande exempel:
V) Från februari 1991. En person, V, sökte asyl i Sverige och erhöll de facto flyktingstatus. Efter överklagande för att erhålla konventions- flyktingstatus avslog regeringen med följande motivering: ”Enligt egen uppgift har /V/ under resan till Sverige gjort sig av med den passhand- ling /V/ använde under resan till Sverige. Detta kan inte ge anledning till annan slutsats än att /V/ undanhåller omständigheter av betydelse för hans rätt till skydd här. Detta är ägnat att minska tilltron till de uppgifter /V/ har lämnat till stöd för sin ansökan om flyktingförklaring. Vid en samlad bedömning finner regeringen att /V/ inte är att anse som flykting enligt 3 kap. 2 & utlänningslagen (19891529). Flyktingförklaring kan därför inte utfärdas för honom.” (Nr 22);
X) Från november 1992. En person, X och dennes familj sökte asyl i Sverige. Efter avslag av Invandrarverket överklagade personen och yrkade att uppehållstillstånd, arbetstillstånd och flyktingförklaring skulle beviljas. Utlänningsnämnden skrev i sitt beslut: ”När /X/ ansökte om asyl i Sverige saknade han passhandling. [Xl's uppgifter om orsaken till detta kan inte ge anledning till annan slutsats än att /X/ undanhåller omständigheter av väsentlig betydelse för bedömningen av /X'/ rätt att få skydd här. Detta är ägnat att minska tilltron till de uppgifter /U/ lämnat till stöd för sin ansökan om asyl. Mot bakgrund härav finner nämnden
att tilltro inte kan sättas till /X'/ påstående att /X/ är i behov av skydd som flykting enligt 3 kap. 2 & utlänningslagen (1989:529). Nämnden finner emellertid att /X/ har åberopat sådana tungt vägande omständig- heter som avses i 3 kap. 1 5 3 utlänningslagen varför /X/ och /X'/ familj på den grunden bör beviljas asyl i Sverige”. (Nr 23).
Ovanstående typ av beslutsmotiveringar är vanligt förekommande under hela perioden. Vi har dock i beslut av senare datum kunnat konstatera en mer nyanserad bedömning. I ett beslut från mars 1993 konstaterade Utlännings- nämnden att:
Y) ”..om...den asylsökande lämnat en sammanhängande berättelse som i sig är sannolik och dessutom vinner stöd av andra uppgifter i ärendet, kan icke enbart den omständigheten att passhandling saknas leda till slutsatsen att berättelsen saknar trovärdighet. Det kan dessutom finnas anledning att framhålla att även om vad som uppges rörande pass— handlingen kan resa vissa tvivel bör dessa inte, med de principer som gäller för bevisvärdering i asylärenden, få bli utslagsgivande om den asylsökande i övrigt framstår som trovärdig och hans berättelse som sannolik.” (Nr 24)
De principer för bevisvärdering som nämnden syftar på är bevisregeln ”the benefit of the doubt”, som innebär att vid tveksamhet rörande trovärdigheten av de omständigheter utlänningen åberopat, beslutet skall utfalla till sökan— dens förmån.
Om vi övergår till att granska den generella bedömningen av trovärdighet är det vår uppfattning att regeringen och Utlänningsnämnden har haft mycket likartade grunder för att ställa sig skeptisk till den asylsökandes uppgifter. Vid sidan av dokumentlösheten är de oftast förekommande skälen:
a) att sökanden kommit med nya uppgifter efter avslag i första instans; b) att sökanden ändrat sina uppgifter; c) att sökanden åberopat omständigheter som konstaterats vara falska;
Följande beslutsmotiveringar är typiska exempel på detta:
Z) ”/Z/ har uppgivit att han inte begagnat sig av sitt hemlandspass när han lämnade P-land samt att passet finns där. Det har gjorts gällande att /Z/ inte använt sig av något pass under resan till Sverige. Detta bär, med hänsyn till vad lZ] i övrigt har uppgivit om resan hit, inte sannolikhetens prägel. /Z/ har vidare lämnat vaga och odetaljerade samt i viss mån motstridiga uppgifter om sina asylskäl.” Regeringen, från juni 1991. (Nr 25); Å) ”Vid det tidigare ansökningstillfället åberopade /Å/ som skäl för asyl att han vägrat att arbeta som byvakt och att han ansåg sig sitta i en mellan- ställning mellan myndigheterna i sitt hemland och en gerillaorganisation
där. lÅ/ åberopade då inte som skäl för asyl aktivitet inom någon politisk organisation. Vid det senare ansökningstillfället har /Å/ som stöd för sin ansökan åberopat aktivitet inom en kurdisk organisation (KUK). /Å/ har vidare sagt att lÅ/ blev fängslad i två och en halv månad, då /Å/ återvände från Norge till sitt hemland men att /Å/ därefter släpptes i väntan på en rättegång som skulle hållas på grund av att /Å/ sökt asyl i ett annat land. /Å/ har inga handlingar som bekräftar /Å's/ uppgifter om rättegången. /Å/ lämnade sitt hemland i mars eller april 1990. Utlänningsnämnden finner det inte troligt att /Å/ under en tid av tre eller fyra månader efter sin återkomst till sitt hemland dels skulle ha hunnit vara fängslad i två och en halv månad, dels också skulle ha hunnit skaffa sig en sådan position inom sin organisation, att denna skulle vara villig att hjälpa /Å/ att lämna sitt land. Nämnden fäster för övrigt inte heller tilltro till de uppgifter som /Å/ har lämnat om att /Å/ skulle riskera en rättegång för att /Å/ har sökt asyl i Sverige. Härtill kommer att /Å/ har förstört den passhandling som /Å/ har använt vid sin resa till Sverige. Detta är ytterligare ägnat att minska tilltron till de uppgifter som /Å/ har lämnat till stöd för sin ansökan om asyl och kan inte ge anledning till annan slutsats än att /Å/ har avhänt sig denna i syfte att undanhålla omständigheter av väsentlig betydelse för bedöm- ningen av hans rätt till skydd här." (Nr 26).
Vi har således inte kunnat se några skillnader i regeringens och Ut— länningsnämndens sätt att ifrågasätta den asylsökandes trovärdighet. På en punkt har vi dock uppmärksammat en differens. Det gäller bedömningen av betydelsen av den tid som förflutit mellan ankomsten till Sverige och ansökan om asyl. Det framgår inte av regeringsbesluten att den vägt in någon värdering av den asylsökandes trovärdighet beroende på om personen sökt asyl direkt vid gränsen eller dröjt en tid efter ankomsten till Sverige. Ut- länningsnämnden å sin sida lägger vikt vid att den asylsökande kan förklara varför han eller hon inte sökt asyl omedelbart. Vi har dragit slutsatsen att en uppstramning skett i detta avseendet.
Vidare har vi noterat att Utlänningsnämnden tillåtit muntlig inställelse i ett begränsat antal fall, inför föredragande eller gruppchef vid 51 tillfällen under 1993. Muntlig förhandling har inte förekommit. Just i samband med tro- värdighetsbedömningar måste en konfrontation med den asylsökande vara värdefull. Vi har svårt att förstå att inte Utlänningsnämnden begagnar sig av detta instrument.
Vi kan dock inte säga i hur många ärenden den asylsökande får avslag på grund av att han eller hon inte blir trodd. För detta skulle krävas att vi haft möjlighet att undersöka hur många av det totala antalet avslag som, såsom huvudskäl, baserats på frånvaro av trovärdighet. Denna uppgift är idag inte
känd och har inte heller varit möjlig att få fram eftersom det idag inte sker någon kodning av skälen för avslag. För att kunna ge en riktig bild av utvecklingen av praxis hade sådana uppgifter varit värdefulla. Det som med någorlunda säkerhet kan slås fast är att, på grund av den vikt som konse— kvensen av frånvaro av dokument kommit att få för trovärdigheten, det därmed är sannolikt att fler personer därigenom får avslag på grund av bristande trovärdighet.
Slutligen vill vi i detta avsnitt belysa en omständighet som är av stor be— tydelse beträffande trovärdighetsbedömningar, nämligen frågan om utveck— lingen av länderkunskapen. Under den senare hälften av 1980—talet har Invandrarverket kontinuerligt stärkt sina resurser dels för att inhämta information om de länder från vilka asylsökande är aktuella för bedömning, dels för att informera om och utbilda handläggande personal i densamma. På motsvarande sätt arbetade regeringen, där vissa av handläggarna utsetts till specialansvariga för olika länderområden. Också Utrikesdepartementets länderkunskap inklusive den information som erhålls från Sveriges ambassa- der låg till grund för beslut. Således skedde en samverkan mellan samtliga inblandade myndigheter. På grund av regeringens i de flesta fall mycket kortfattade beslutsmotiveringar är det dock mycket svårt att göra en bedömning av i vilken utsträckning kunskapen om förhållandena i de olika länderna spelat in vid avgörandet av ett asylärende. Utlänningsnämnden har i än vidare mån än regeringen byggt upp en informationsapparat för länderkunskap Denna baserar sig på dels länderansvariga handläggare, dels studieresor för att inhämta information på plats. Därutöver används, liksom tidigare, utredningar beställda från respektive ambassad avseende specifika förhållanden i det enskilda fallet.
Det är vår uppfattning att den utökade länderkunskapen kommit att appliceras på den asylsökandes uppgifter på ett mycket skiftande sätt. I vissa avseenden framstår bedömningarna som något schablonartade, vilket åskåd- liggörs med följande exempel:
Ä) En person, Ä, hävdade i samband med sin asylansökan att han var efterlyst i hemlandet på grund av sina politiska handlingar. Ä förklarade vidare att han mutat tjänstemännen på flygplatsen i hemlandet för att kunna passera gränskontrollen. Invandrarverket fann att, mot bakgrund av den rigorösa kontroll som sker av den som reser ut från just denna flygplats, /Ä*s/ uppgift om att han var efterlyst inte var trovärdig och avslog ansökan. Regeringen fann vid en samlad bedömning att /Ä/ brast i trovärdighet och avslog ansökan likaså. Från september 1990. (Nr 27);
Ett annat fall ger prov på en mer ingående bedömning:
Ö) En person, Ö hävdade i samband med sin asylansökan att han var efterlyst i hemlandet på grund av sina politiska handlingar. Invandrar— verket ifrågasatte inte /Ö*s/ uppgifter men bedömde de uppgivna följ- 115
derna därav som överdrivna. Utlänningsnämnden fann att /Ö/ hade lämnat X-lands flygplats med äkta hemlandspass. Då säkerhets- kontrollen är rigorös vid denna flygplats ifrågasattes /Ö's/ påstående om att han var efterlyst. Vidare kunde Utlänningsnämnden konstatera att efterlysningshandlingen dels inte var äkta, dels av en typ som användes endast myndigheter emellan. Därutöver konstaterade nämnden, be- träffande /Ö's/ politiska handlingar, att han inte själv deltagit i gerilla- verksamheten varför han inte riskerade förföljelse varken från myndig- heterna eller gerillan, då gerillan inte fanns inne i /Ö*s/ hemland. Ansökan avslogs. Från september 1993. (Nr 28).
Vi vill med dessa två ärenden som exempel peka på den utveckling som skett hos beslutsfattaren när det gäller förhållandena i de länder de sökande kommer ifrån. Det första beslutet visar på en schablonmässig bedömning medan det senare går längre än att grunda beslutet på att konstatera generella förhållanden och låter en bedömning av den asylsökandes uppgifter om sin politiska aktivitet bli avgörande trots uppvisandet av en falsk handling.
Det ligger i sakens natur att den ökade länderkunskapen är både till fördel och nackdel för den asylsökande. På samma sätt som en person kan avvisas därför att dennes påståenden framstår som befängda på grund av att den beslutande myndigheten inte har fullvärdig sakkunskap, kan samma person få stanna just därför att myndigheten har kännedom om att förhållandena är såsom personen påstår. Likväl innebär den fördjupade länderkunskapen ökade möjligheter för den beslutande myndigheten att avslå ansökan eftersom den känner till att vad sökanden påstår inte är korrekt. Och det är i detta sammanhang viktigt att betona att asylprocessen är ett förfarande med ojäm- lika parter. Enligt vår mening är den ökade länderkunskapen en positiv och välkommen utveckling. Det är vår uppfattning att Utlänningsnämnden i be- sluten redovisar den länderkunskap som legat till grund för beslutet på ett betydligt bättre sätt än regeringen.
Från advokathåll har framförts klagomål att den asylsökande inte alltid får del av den länderkunskap som i många fall är av stor betydelse för be— dömningen i ärendet. Det är självfallet ett berättigat rättssäkerhetskrav att den asylsökande i så stor utsträckning som det överhuvudtaget är möjligt får del av utredningen. Denna rätt får endast inskränkas om det föreligger tungt vägande skäl för sekretess.
4.6. Praxisdokumentation i framtiden
Undersökningen har inte kunnat bedrivas fullt ut på det sätt som angiVits i direktiven, nämligen med hänsynstagande till alla de faktorer som påverkar praxis. Orsaken ligger i att denna information inte är tillgänglig för en utomstående utredare.
För att i framtiden kunna göra en bättre analys av praxis krävs att:
ambitionen beträffande beslutsmotiveringama fortsätter att stiga; praxis dokumenteras så att det framgår dels på vilken/vilka grunder personen sökt uppehållstillstånd, dels på vilken grund personen sedemera fått stanna i Sverige alternativt den faktor som varit avgörande för att personen utvisats; det är möjligt att med hjälp av datatekniken söka i denna dokumentation; det finns en dokumentation som möjliggör en beräkning av handlägg- ningstid; det finns en öronmärkning av ärendena så att det går att konstatera vilka av dem som en gång sökte uppehållstillstånd som sedermera fick stanna; det finns en dokumentation av länderförhållandena vid olika tidpunkter i vilken man också kan gå tillbaka och studera tidigare förhållanden; det finns en dokumentation av när större grupper anlänt från ett visst land, skälet till flykten samt på vilken generell grund större delen av denna grupp fått uppehållstillstånd eller avvisats/utvisats; det finns en dokumentation av de tillfällen när ett beslutstopp för en viss grupp rått och när det hävts.
Kännedom om dessa faktorer anser utredningen vara fundamental för
möjligheten att gör en korrekt analys.
Kommittédirektiv
Dir. 1993:80
Utvärdering av praxis i asylärenden
Dir. 1993:80 Beslut vid regeringssammanträde 1993-06-24
Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att två särskilda utredare tillkallas för att i en rapport redovisa hur praxis i asylärenden utvecklats under senare år.
Bakgrund
Beslut om avvisning och utvisning som meddelats av Statens invand- rarverk kunde till och med år 1991 överklagas till regeringen. Den 1 januari 1992 inrättades en ny fristående myndighet, Utlänningsnämnden, med upp- gift att överpröva vissa ärenden enligt utlänningslagen (1989:529) och med— borgarskapslagen (19501382). Överklaganden av Invandrarverkets avvis- nings- och utvisningsbeslut prövas således numera av Utlänningsnämnden.
Att regeringen inte längre är högsta instans när det gäller överprövning av utlänningsärenden innebär att regeringen inte på samma sätt som tidigare kan leda och följa utvecklingen av praxis. Vissa möjligheter för regeringen att styra praxis kvarstår dock. Enligt 7 kap. 11 & utlänningslagen kan såväl In- vandrarverket som Utlänningsnämnden överlämna ärenden till regeringen för beslut bl.a. om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av utlänningslagen. Regeringen har då möjlighet att fatta beslut som väg- ledning för praxis. Regeringen har vidare vissa möjligheter att påverka praxis genom generella föreskrifter i förordningsform. Utredningen (Ku l992:05) om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. har nyligen i betänkandet Utlänningslagen— en partiell översyn (SOU 1993z24) föreslagit utvidgade sådana möjligheter. Regeringen kan även ta initiativ till lagänd- ringar.
Regeringen har sedan den tillträdde hösten 1991 fattat ett antal beslut och tagit initiativ till åtgärder i syfte att påverka praxis i utlänningsärenden. 1 19
120
I december 1989 fattade den dåvarande regeringen beslut i några enskilda ärenden av innebörd att — utöver konventionsflyktingar — endast de som hade särskilt starka skyddsbehov i fortsättningen kunde påräkna asyl. Genom beslut den 19 december 1991 konstaterade den nuvarande regeringen att de förhållanden som föranlett skärpningen av kriterierna för asyl inte längre förelåg.
Den dåvarande regeringen bedömde i augusti 1991 i beslut i ett par enskilda ärenden att vistelse i Sverige under viss tid skulle medföra att en asylsökande kunde beviljas uppehållstillstånd på humanitär grund, såvida inte särskilda skäl i det enskilda fallet talade emot. Den nuvarande rege- ringen uttalade i december 1991 att vistelsetiden ensam i fortsättningen inte bör tillmätas avgörande betydelse utan beaktas som en av flera om— ständigheter som kan — men inte nödvändigtvis måste — leda till att uppe- hållstillstånd beviljas (se bl.a. Regeringens förordningsmotiv 199118).
I samband med uttalandet om att vistelsetiden inte längre skulle tillmätas samma betydelse som tidigare beslöt regeringen om särskilda övergångs- visa bestämmelser för utlänningar som vistats i Sverige lång tid. Det skedde genom en särskild förordning (l991:1999) som trädde i kraft den 1 januari 1992. Den som vid tiden för förordningens ikraftträdande vistats i landet mer än 18 månader fick beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade emot det. Detsamma gällde medlemmar av en familj med barn som var sex år eller äldre och som vistats här minst ett år.
Samtidigt som den ovan nämnda särskilda förordningen trädde i kraft ge- nomfördes också en ändring i utlänningsförordningen avseende familjer med barn i skola. Enligt 3 kap. 4 a & utlänningsförordningen i dess lydelse från den 1 januari 1992 skulle uppehållstillstånd, om inte särskilda skäl talade däremot, få beviljas medlemmarna i en familj i vilken det vid beslutstillfället fanns barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande.
I oktober 1992 konstaterade regeringen att en mycket stor andel av dem som väntade på beslut i asylärenden var medborgare i det förutvarande Jugoslavien. Många av dem måste räkna med att vänta lång tid på beslut eftersom Invandrarverket och Utlänningsnämnden för åtskilliga grupper från det förutvarande Jugoslavien avvaktade med beslut på grund av det oklara läget i flera delar av det förutvarande Jugoslavien. För andra grupper asylsökande var väntetiderna generellt sett kortare. Regeringen konstaterade vidare att den s.k. treterrninersregeln var en undantagsregel som tillkommit som en särlösning i avvaktan på att den stora ärende- balansen i asylärenden kunde nedbringas. En tillämpning av tretermin— ersregeln på barnfamiljer från det förutvarande Jugoslavien skulle ound- vikligen få till följd att denna undantagsregel kom till användning i sådan omfattning att den felaktigt skulle få karaktären av en huvudregel. Mot
denna bakgrund beslöt regeringen att treterrninersregeln skulle upphöra att gälla vid utgången av november 1992. Den skulle dock fortfarande gälla i fråga om medlemmar i en familj i vilken det vid ändringens ikraftträdande fanns barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande (SFS 1992:1005 och Regeringens förordningsmotiv 1992:6).
Även andra faktorer än de beslut för vilka jag redogjort här kan emellertid ha haft betydelse för utvecklingen av praxis i utlänningsärenden.
Den 1 juli 1992 övertog Statens invandrarverk utredningsansvaret i asyl- ärenden från polisen. Invandrarverket har samtidigt övergått till att regel- mässigt låta en skriftlig berättelse av sökanden själv ligga till grund för utred— ningen. Den ändrade ordningen för utredningar kan ha haft betydelse för beslutsunderlaget i asylärenden.
Under de två senaste åren har inte bara antalet asylsökande ökat drama- tiskt. Det har också skett en förändring i sammansättningen av gruppen asylsökande genom att en så stor andel numera kommer från det förutvarande Jugoslavien. Budgetåret 1990/91 uppgick antalet asylsökande till knappt 21 000. Budgetåret 1991/92 ökade det till ca 55 000 och budgetåret 1992/93 beräknas antalet asylsökande bli ca 80 000. Budgetåret 1990/91 kom ca 14 % av de asylsökande från det förutvarande Jugoslavien. Under senare tid har ca 80 % av de asylsökande kommit därifrån. Ändringar när det gäller de asylsökandes ursprungsländer och bakgrund kan givetvis också medföra ändringar när det gäller andelen avslagsbeslut och grunderna för de uppe- hållstillstånd som beviljas.
Det har i den allmänna debatten gjorts gällande att en skärpning av praxis skett sedan Utlänningsnämnden inrättades. Om praxis ändrats — och i så fall i vilken riktning — är inte möjligt att avgöra med tillräcklig säkerhet utan en särskild undersökning.
Utlänningsnämnden påbörjade i slutet av år 1992 utgivningen av en praxissamling. Statens invandrarverk påbörjade visserligen under år 1991 en praxisredovisning men utgivningen har inte fortsatt efter det att Utlännings- nämnden inrättades. Utlänningsnämndens praxissamling innebär att utveck- lingen av praxis i utlänningsärenden i framtiden kommer att bli lättare att följa.
Uppdraget
Utlänningsnämnden har nu fungerat under cirka ett och ett halvt år. Flera regeringsbeslut har sedan hösten 1991 fattats i syfte att i viss utsträckning skapa ny praxis. Under de senaste åren har vidare antalet asylsökande ökat mycket kraftigt och sammansättningen av och bakgrunden hos de asyl- sökande har ändrats. I den allmänna debatten har framförts att praxis i asyl- ärenden skärpts under senare tid.
Det är mot ovanstående bakgrund angeläget att få en klar bild av hur praxis har utvecklats sedan Utlänningsnämnden övertog ansvaret för överpröv- ningen i utlänningsärenden. Det gäller särskilt de ärenden där politiska eller humanitära skäl åberopas. Av den dokumentation av praxis som finns i dag går det inte att dra några säkra slutsatser om utvecklingen.
Som framgått ovan har antalet asylsökande ökat mycket kraftigt under senare år och sammansättningen av gruppen asylsökande har ändrats. Detta, liksom ändringar i politiskt och ekonomiskt hänseende på skilda håll i världen, försvårar självfallet en bedömning av hur praxis utvecklats. Det är inte helt lätt att jämföra praxis vid bedömningen av de åberopade skälen i fråga om asylsökande med helt olika bakgrund och som kommer från vitt skilda länder.
En mycket stor andel av de asylsökande som beviljas tillstånd i Sverige får emellertid tillstånd inte med hänsyn främst till de politiska skäl de åberopat utan av humanitära skäl. De humanitära skälen kan ibland vara vad som kan kallas renodlat humanitära, som t.ex. att sökanden är svårt sjuk. Oftare hän- för sig emellertid de humanitära skälen till att sökanden fått vänta lång tid på ett slutligt beslut i ärendet eller till förhållanden som krig eller inbördeskrig i sökandens hemland. Av de asylsökande som fått stanna i Sverige under senare år har under vissa perioder två tredjedelar beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl. Under den senaste tiden har närmare hälften fått tillstånd på denna grund.
Om praxisutvecklingen när det gäller asylsökande med renodlat politiska skäl kan vara svår att följa bör den däremot vara något lättare när det gäller bedömningen av de humanitära skälen.
Hur praxis utvecklats i asylärenden sedan Utlänningsnämnden inrättades bör således undersökas. Därvid skall de faktorer för vilka jag ovan redogjort och som kan ha haft betydelse för praxisutvecklingen beaktas. Jag föreslår därför att en sådan undersökning kommer till stånd. Av särskilt intresse är ut— vecklingen när det gäller bedömningen av humanitära skäl. Undersökningen bör dock innefatta asylärenden i allmänhet. En sådan undersökning torde kräva genomgång av ett antal ärenden som avgjorts av regeringen och ett antal som avgjorts av Utlänningsnämnden. Det bör emellertid ankomma på dem som genomför undersökningen att närmare bedöma hur den bör läggas upp.
Utredningsarbetet bör genomföras av juridisk expertis. Lämpligen bör uppdraget genomföras av två särskilda utredare, den ena med vetenskaplig bakgrund och den andra med domarerfarenhet, som gemensamt beslutar om arbetsuppgiftemas fördelning dem emellan. Utredarna bör arbeta skyndsamt. Uppdraget bör vara slutfört före utgången av år 1993.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen be- myndigar chefen för Kulturdepartementet
att tillkalla två särskilda utredare — omfattade av kommittéförordningen (197611 19) — med uppdrag att efter samråd i en rapport redovisa praxis- utvecklingen i asylärenden, samt
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utre- darna.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar
att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag, Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hen- nes hemställan.
(Kulturdepartementet)
Tillfälliga asylpraxisregler december 1988 — oktober 1992
Sammanställning
Amnestiregeln PM 28 december 1988 Innebörd: Den som sökt asyl före den 1 januari 1988 och ännu inte fått slutligt besked av regeringen beviljas uppehållstillstånd. Undantag; brottslighet, annan asocialitet eller då det ”framstod som orimligt” att per- sonen fick stanna i Sverige. Upphörande: Automatiskt
Barnpraxis PM 31 maj 1989 Innebörd: De familjer med barn under 17 år som sökt uppehållstillstånd och som vistats i Sverige mer än ett år utan att ha fått slutligt besked av regeringen, får uppehållstillstånd. Undantag; brottslighet, säkerhetsskäl, ”att det inte framstod som rimligt” eller att personerna själva hade med- verkat till tidsutdräkten. Modifiering: PM 24 september 1990. Ändring; schablonregeln gäller hä- danefter om beslut inte fattats av Invandrarverket efter ett år. Upphörande: 19 december 1991. (Utbytt till Treterrninersregeln, se ne— dan.)
Dokumentlöshet PM 2 november 1989
Innebörd: Den som medvetet har förstört sina pass— och resehandlingar under färden till Sverige skall presumeras ”..ha avhänt sig dem med syfte att undanhålla omständigheter av väsentlig betydelse för bedömningen av personens rätt att få skydd i Sverige. Detta är ägnat att minska tilltron till de uppgifter personen har lämnat till stöd för sin ansökan om uppehålls— tillstånd. " Upphörande: Gäller fortfarande.
13 december beslutet PM 1989-12—14 Innebörd: Endast den som uppfyller kraven enligt FN's flyktingkonven- tion eller har ett särskilt starkt skyddsbehov, kommer att beviljas asyl. Upphörande: 19 december 1991
Treterminers regeln 3 kap. 4a & Utl.förordningen 1992-01-01 Innebörd: Om det i en familj vid beslutstillfället finns ett barn som till- bringat minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande sedan ansökningen gjordes, beviljas familjen uppehållstillstånd, om inte sär— skilda skäl talar däremot. Särskilda skäl; ogrundad ansökan, någon av sökandena har handlat på ett sådant sätt att det ger anledning ifrågasätta
126
personens beredvillighet att iaktta grundläggande normer i samhället, någon sökandes identitet framstår som tveksam på grund av personens egna åtgärder, någon av sökande har själv medverkat till att vistelsetiden blivit längre än nödvändigt, andra föräldern eller andra barn finns kvar i hemlandet samt slutligen, om det är uppenbart med hänsyn till barnets ålder, faktisk närvaro i skolan eller på grund av andra omständigheter, att barnet inte fått den anknytning till Sverige som förutsätts. Upphörande: 8 oktober 1992
Tidsförordningen F 1991: 1999 1 januari 1992 Innebörd: Den utlänning som vid ikraftträdandet vistats i Sverige mer än 18 månader efter ansökan om uppehållstillstånd gjordes men ännu inte fått slutlig prövning beviljas uppehållstillstånd, om inte särskilda skäl talar däremot. Detsamma gäller familjer med barn i åldern sex år eller äldre och som vistats mer än ett år i Sverige utan att ha erhållit slutligt besked. Sär- skilda skäl motsvaras av de vid Treterminers regeln ovan nämnda, med undantag för de specifika reglerna om barnets skolgång. Upphörande: Automatiskt.
Protokoll hearings Malmö och Stockholm
Börshuset, Malmö 1993—12-17 Dagordning: Se Bilaga 4 Sändlista: Se Bilaga 5
Närvarande:
Intresseorganisationer Representanter för:
Svenska Röda Korset Nordiska Zigenarrådet, (genom ombud) Iranska Flyktingrådet BiH 82 (Bosnien) Eritreanska Kvinnoförbundet
Advokater Göran Hellberg Olof Ahmbom Carl-Olof Lindberg Hans Ola Mårtensson Thomas Pettersson, jur.kand. Bo Guntsch, jur.kand. Cecilia Kongbäck, jur.kand.
Mötet inleddes med att de deltagande hälsades välkomna. Därefter presen- terade sig de särskilda utredarna, docent Göran Melander och chefsrådman Lena Berke samt utredningssekreteraren, jur.kand. Wiktoria Dagerås, liksom övriga deltagare.
Mötet fortskred enligt dagordningen. Det följande är en sammanfattning av de åsikter som framfördes.
2 & Beträffande Kosova, speciellt albaner från Kosovo Advokaterna anförde: Mot bakgrund av den senare tidens länderinformation från Kosovo och på grundval av vad våra klienter berättar har förhållandena skärpts men vi märker inte att Utlänningsnämnden, (UN), har anpassat sig därefter och deras inställning avseende faran att återvända är väldigt sval. Alla mänskligarättigheterorganisationer är utkastade och vi har haft flera asyl- sökande som berättat om misshandel, tortyr och trakasserier. Enligt Amnesty International har UN under 1993 års första nio månader låtit 16 personer från Kosovo stanna; en konventionsflykting, två de facto flyktingar samt 13 per-
128
soner av humanitära skäl. Om detta är korrekt är det gravt. Var går gränsen för att godta flyktingskäl?
Avseende Ryssland
Advokaterna anförde: I ett ärende med en judisk kvinna som utsatts för sex— uella övergrepp av polisen uttryckte UN att hon inte hade kunnat visa att våldtäkten utgjort ett led i förföljelse på grund av att hon var judinna. Detta anser vi definitivt vara ett skärpt synsätt jämfört med regeringens attityd.
Angående Iran och Irak Representanten för Iranska Flyktingrådet anförde: Av totala antalet asyl- sökande från Iran beviljades bara under första halvåret 1990 15 % uppe- hållstillstånd, (UT) av asyl — eller humanitära skäl. Motsvarande siffra för hela 1991 var 5 %. För 1992 var siffran nere i 1% och slutligen för första halvåret 1993; 0,65 %. Det är svårt för iranska asylsökande i Sverige efter- som Statens Invandrarverk, (SIV) och UN propagerar i massmedia att den politiska situationen i Iran är bättre. De anser att det inte varit några problem efter 1982 så varför söker de asyl nu ? Manifestationema i Iran har dock ökat och många har levt gömda. En iranier accepteras inte som flykting om han inte varit engagerad i en politisk organisation. Ett exempel: 100.000 kvinnor greps därför att de inte har rätt slöja. De var inte med i någon organisation. De kämpade själva. Många iranier är accepterade som konventionsflyktingar av Förenta Nationernas Flyktingkommissarie, (UNHCR) i Turkiet men när de kommer till Sverige får de uppehållstillstånd endast av humanitära skäl.
Advokaterna anförde: SIV och UN har skaffat sig bättre kunskaper om resvägar och kontroll på flygplatser och efter resrutter. Detta används mot den asylsökande i beslutet. Det är dock svårt att säga om denna utveckling har skett efter 1982 eller från 1992.
Representanten för Iranska Flyktingrådet fortsatte: Vad gäller irakierna visar siffrorna samma tendenser. Under 1991 fick 8 % av alla asylsökande från Irak uppehållstillstånd. Siffran steg till 9 % för 1992 för att därefter sjunka till 5 % för första halvåret 1993.
Advokaterna anförde vidare: Beträffande irakiska kurder har våra klienter åberopat förföljelse inte bara från regimen utan också från PKK eller av alli— ansen i norra Irak. UN har avslagit överklagandet på grundval av att Kur- distan är ett autonomt område kontrollerat av PKK och förföljelsen har där- med inte utövats av de irakiska myndigheterna.
Vad gäller Libanon Advokaterna anförde: Väldigt få asylsökande kommer idag. Från och med 1992 har det varit mest avslag på grund av att Libanon numera bedöms vara en demokrati. Beträffande desertörer och liknande från den Sydlibanesiska armén, (SLA) beviljades dessa aldrig uppehållstillstånd av regeringen men kan ibland få asyl av UN om de gjort sannolikt att de varit verksamma i SLA.
Vad avser Rumänien Advokaterna anförde: Det är SIV*s och UN's uppfattning att det numera är en demokrati, men många makthavare från den gamla tiden sitter kvar och de har uttryckligen sagt att den som återvänder efter att ha sökt asyl kommer att bli föremål för ingripanden. F.d. frihetsaktivister utsätts fortfarande för god- tyckliga arresteringar, husrannsakan m.m. Vi vet att den dåliga ekonomiska situationen spelar stor roll för att fly. Beträffande zigenare har vi inte fått upp- fattningen att de behandlas annorlunda än andra asylsökande. Den största för- ändringen i praxis beror på demokratiseringsprocessen.
Nordiska Zigenarrådet framförde genom sitt ombud: Det är mycket sve- pande motiveringar och inga individuella bedömningar av zigenare.
Beträffande Somalia, Etiopien och Eritrea Eritreanska kvinnoförbundet anförde: Situationen i Etiopien och Eritrea har förbättrats. Det har inte kommit så många asylsökande under 90-talet. Vi känner oss lite glömda i Sverige på grund av alla andra problem med ekonomi etc. Det är svårt att återvända hem. Landet är totalförstört av krig. Regeringen prioriterar personer från Sudan etc. Vi i Sverige kommer sist. Här har vi ju det bra. Varför ska Eritreanska regeringen ta tillbaka dem ? Eritrea satsar på jordbruk etc och har inte råd med flyktingar som återvänder. Skillnaden mel— lan Eritrea och Etiopien är att den sistnämnda staten nu har en ny regim och det är barnen till den gamla säkerhetspolisen som söker asyl i Sverige.
Avseende Peru och Chile Advokaterna anförde: Vad gäller befrielserörelsen Sendero Luominoso, (SL) är den asylsökande som åberopar förföljelse eller risk för förföljelse från dem rättslös då UN har uppfattningen att regimen inte anses ha möjlighet att på— verka SL. Det innebär att förföljelsen inte utövas av en myndighet eller med en myndighets goda minne varför kriterierna för flyktingstatus inte är upp— fyllda.
3 % Konventions- och de facto flyktingar Advokaterna anförde: Ribban har alltid varit och är fortfarande mycket högt placerad för att erhålla konventionsflyktingstatus. Vad gäller de facto flyk- tingskap medförde införandet av regeln i enlighet med 13 december beslutet 1989 följdaktligen att det blev svårare att få de facto flyktingstatus. Vad vi dock uppmärksammat är att, trots beslutet den 19 december 1991 att återgå till det rättsläge där utlänningslagen gäller fullt ut, ribban likväl ligger kvar på en något högre nivå än före 13 december beslutet.
Humanitära skäl Advokaterna anförde: Det har blivit en kraftig skärpning. Det krävs att klien- ten ligger i respirator för att få stanna. Det handlar mer om från vilket land personen kommer än vilka skäl han eller hon uppger. Den som kommer från Bosnien får oftast stanna, medan den som kommer från en bombad by i Kroatien får avslag. Det fanns mycket mer utrymme under regeringens tid att tänja på reglerna. Lagtolkningen var inte så stelbent. Vad gäller suicidrisk räckte det tidigare med ett någorlunda sannolikt självmordshot. Det godtas inte längre. Ett exempel; en asylsökande gjorde tre allvarliga självmords— försök. Han var därefter intagen för psykiatrisk vård. I samband därmed ramlade han ur sängen och bröt höften. Han sändes ändock hem, transporte— rad i rullstol.
Läkarintyg Advokaterna anförde: Beträffande läkarintyg avseende psykiska åkommor generellt är det till största delen ingen skillnad mellan regeringens och UN's bedömning.
Representanten för Röda Korset anförde: Asylsökande som är patienter på Rehabiliterings Centrum med dokumenterade tortyrskador får uppehålls- tillstånd på de mest skiftande grunder, allt från anknytning till konventions— flyktingstatus. De överklagar för att få flyktingstatus utan någon framgång. Man får uppfattningen att de ska vara tacksamma att de fått uppehållstillstånd överhuvudtaget. Läkarintyg om tortyr faller ofta på att trovärdigheten ifråga— sätts generellt, som i sin tur är baserat på dokumentlöshet. Många läkare är upprörda över att deras kompetens underkänns och man frågar sig med vilken rätt ? Det är en särskilt brännande fråga om UN dessutom inte tagit kontakt med någon förtroendeläkare.
Dokumentlöshet/Dovärdighet
Advokaterna anförde: Beslutet i november 1989 vari anfördes att frånvaron av pass - och resehandlingar innebar ett ifrågasättande, inte bara av trovärdig- heten beträffande den uppgivna resvägen, men också av de uppgifter i övrigt som den asylsökande angav som grund för asyl, har fått mycket stor genom- slagskraft. Möjligheten att uppväga denna initialt etablerade misstro med andra dokument har blivit mycket svår. Det är också en grogrund för falska dokument. Bättre med ett falskt än inget alls. Sedan dyker sanningen upp efter några år och det blir aktuellt med ett återkallande av uppehållstillståndet. Det är korrekt att många falska handlingar cirkulerar; domar och kallelser, men alla dokument ifrågasätts alltid, speciellt vid ny ansökan. Det inte till- räckligt att presentera en handling för att påvisa ett visst förhållande. Å andra sidan, om vi inte presenterar någon handling, dyker de ner på just det och ifrågasätter varför ingen handling har sänts in! Avseende trovärdigheten be- döms den väldigt olika beroende på vilket land den asylsökande kommer ifrån. Generellt är det väldigt svårt att få något gehör för sk nya uppgifter. Om vår klient berättat om en händelse först genom sitt offentliga biträde, gör UN bedömningen att allt vad personen berättat är osant. I den situationen är det helt meningslöst med ett offentligt biträde.
Uppfattningen allmänt om utvecklingen Det har etablerats ett nytt synsätt vari vi får uppfattningen att UN betraktar de asylsökande som någon som endast försöker lura dem. De letar efter argu- ment för att inte bevilja uppehållstillstånd. Vi får många gånger uppfattningen att de bestämt sig i förväg. Positivt är de utförligare beslutsmotiveringama. UN ger ett intryck av att ha en bättre kompetens; det görs utförligare utred- ningar och de har en bättre länderinforrnation. De är mycket mer beredvilliga att göra anhörigutredningar. Överhuvudtaget har vi mer kontakt med UN. Kommunikationen har utvecklats både brevledes och per telefon.
Hearing, Rosenbad, Stockholm 1993-12-20
Dagordning: Se Bilaga 4 Sändlista: Se Bilaga 6
Närvarande:
Intresseorganisationer Svenska Röda Korset
Rädda Barnens Riksförbund
Svenska sektionen av Amnesty International Förenta Nationernas Flyktingkommissarie Flyktinggruppemas och Asylkommittéemas Riksråd Centrum för Tortyrskadade
Svenska Kyrkans Centralstyrelse Sveriges Frikyrkoråd Ericastiftelsen Peru Kommitté: Mänskliga Rättigheter Kurdiska Riksförbundet Svensk-Albanska Föreningen Bosnien-Herzegovinas Riksförbund Rumänska Ortodoxa Församlingen
Advokater Berenike Alfvén Gunnilla Fungdahl Per Stadig Erik Sätherberg Hans Bredberg Sten de Geer Hans Engström Kjell Jönsson Jan Kyrö, jur.kand. Thomas Bodström, jur.kand. Björn Törnell, jur.kand. Anders Sundquist, jur.kand.
Mötet inleddes med att deltagarna hälsades välkomna samt en presentation av podiet och övriga deltagare. Därefter fortskred mötet enligt dagordningen med vissa tilläggspunkter. Det följande är en sammanfattning av de åsikter som framfördes.
2 & Beträjfande det s.k. rest-Jugoslavien Advokaterna anförde: Regeringen under dess tid som andra instans gav fler kosovo—albaner konventionsflyktingstatus. Beträffande bosnier har rege- ringen numera presenterat nya principer angående vem som förföljer och Invandrarverkets föreskrifter har ändrats därefter. Staten ska medvetet under— låta att ge skydd, medan FN 's flyktingkommissarie talar om hurvida staten har en ”vilja eller förmåga” att ge skydd. Därför får bosnier stanna av humanitära och inte politiska skäl. Detta är en generell tendens. Vidare anser vi att bedömningarna hårdnat. Som exempel kan nämnas en kvinna som blivit våldtagen av serbiska vakter. Hon avvisades på grund av att UN ansåg att våldtäkten inte utgjorde ett led i någon politiskt betingad förföljelse. Personer med stort insulinbehov sänds tillbaka fastän insulintillgången är mycket liten. Representanten för Svensk—Albanska Föreningen anförde: Under 1989—1990 har det skett en stor förändring i Kosovo. Albanema står sedan dess utanför systemet. Detta förhållande återspeglas inte i besluten från UN Endast några få procent får uppehållstillstånd Regeringen gav uppehållstillstånd till de som varit aktiva för att störta den dåvarande regimen. Det var politiska aktivister med goda dokument, rättegångsprotokoll etc.
Advokaterna anförde vidare: Det pågår en religiös förföljelse av muslimer i kosovo. Vi märker inte att UN fäster något avseende vid detta.
Angående Ryssland
Advokaterna anförde: Vad beträffar judar finns det vägledande beslut av re- geringen från februari, juni och december 1991 samt sist från oktober 1992. Vi har fått in flera under året både som de facto flyktingar och på humanitära skäl men nu har UN återgått till den praxis som gällde från december 1991 så då får vi se var vi hamnar. Det största problemet för våra ryska klienter är att det inte fattas några beslut.
Vad avser Iran och Irak
Advokaterna anförde: Den allmänna uppfattningen är att det skett en ordentlig skärpning. Som exempel kan nämnas sharia—lagen som numera tillämpas strikt för de brutit mot den. Varken regeringen på sin tid eller UN tar någon hänsyn till det. Kvinnorna är många gånger i en ohållbar situation i muslim- ska länder. Vi tycker att det numera är tuffare tag mot kvinnor. På regering- ens tid fick många fler stanna åtminstone på humanitära skäl. När UN nu ut- vecklat en teknik där personerna får avslag på grund av att de inte är tro— värdiga, inte på grund av att de inte har tillräckligt starka politiska skäl, drab- bas dessa grupper av kvinnor som ofta har goda politiska skäl. Vidare görs ofta inte en bedömning av förföljelsen utan av vem som utfört förföljelsen.
Men många länder är oförmögna eller har inget intresse av att skydda sina religiösa minoriteter från olika trakasserande grupper.
Representanten för Kurdiska Riksförbundet anförde: På grund av den kurdiska autonomi som bildats anses att det inte finns någon risk för för- följelse av kurderna, men läget är mycket instabilt. Vissa kurder som hör hemma i östra Turkiet och som utvisats har fått långa fängelsestraff. Det s.k. intemflykt, dvs. att personen hänvisas till att vistas i någon annan del av sitt hemland där han eller hon inte riskerar förföljelse, används alltmer, ofta på ett schablonartat sätt.
Advokaterna anförde vidare: Vissa irakier som godkänts och bedömts vara berättigade till konventionsflyktingstatus av FN's flyktingkommissarie i Pakistan, får bara de facto flyktingstatus av UN.
Rörande Libanon Advokaterna anförde: Praxis är mycket hårdare nu men det beror också på att förhållandena i landet ändrats. Statslösa skickas fram och tillbaka tills de blir insläppta. Utlänningsnämnden tar inte hänsyn till verkställighetshinder. Det finns personer som väntat två till två och halvt år på verkställighet. De som kommer från området som kontrolleras av den Sydlibanesiska armén får asyl. Beträffande de humanitära fallen fick de som drabbats av kriget, förlorat make, maka, huset etc stanna på regeringens tid. Sedan försvann det när In- vandrarverket började hänvisa, också i dessa sammanhang, till det s.k. 13 december beslutet från 1989 och numera har UN inskränkt bedömningen till om Väntetidsförordningen är tillämplig eller inte. Regeringen hade en viss förståelse för krigsskador. UN bryr sig inte även om det är t.ex. unga per— soner med dokumenterat splitter i kroppen eller barnsoldater. Under regering- ens tid kunde man påverka beslutet genom att få med några riksdagsmän från några partier. Det går ju inte längre så de humanitära uppehållstillstånden har gått ned starkt.
Vad angår Rumänien Advokaterna anförde: Knappast något europeiskt land ger asyl år rumäner. Kanada är det land vi känner till där de fortfarande får stanna. Det finns ett regeringsbeslut ifrån juni 1991 som är välmotiverat vari anses att demokrati— seringsprocessen ännu inte är så stabil att t.ex. beviljat flyktingskap kan upp- höra. Utlänningsnärnnden har därefter slagit fast i ett beslut från maj 1993 att Rumänien nu genomgått sådana djupgående och varaktiga förbättringar att det är möjligt att återkalla flyktingskap. Vi vill betona att ungrare och zigenare fortfarande har problem i Rumänien.
Representanten för Rumänsk-Ortodoxa Församlingen anförde: Det är fort- farande svårt för många rumäner att leva ett lugnt och normalt liv. Vidare är
det orättvist att behandla zigenare annorlunda än andra rumäner. Zigenare har det inte svårare än andra.
Avseende Somalia och Etiopien Advokaterna anförde: Det fattas för tillfället inte beslut i dessa ärenden. Praxis har varierat mycket. Många kan inte avvisas, speciellt eritreanema men det tas ingen hänsyn till detta. De finns grupper som, när de anlänt haft ett skydds— behov, men när väl beslut tas hänvisar UN till förändringarna i landet. Dock tas ingen hänsyn till de humanitära skäl som har uppstått under väntetiden.
Vad beträffar Peru och Chile Advokaterna anförde: Här har skett den största förändringen av praxis av alla länder. Vi tycker dock det är svårt att säga om det är UN som ändrat praxis då det ju finns ett vägledande beslut av regeringen från sommaren 1992 an- gående befrielserörelsen Sendero Luominoso. Vad vi dock märker är att det beslutet fått effekt för alla peruaner. Regeringsbeslutet berörde ju inte perso- ner utanför Sendero Luominoso. Många förföljs av Sendero Luominoso och staten varken kan eller vill förhindra det men UN säger ändå att förföljelsen [”inte är av den arten”. Peruaner med precis samma bakgrund som fick asyl tidigare får det inte nu, men det är inte fråga om rättstillämpningen utan sna- rare en politisk fråga. Representanten för Amnesty International anförde: UN hävdar i allt större utsträckning att personen bara varit ”aktiv inom legala partier”. Vi vet många som fängslats efter att de arbetat inom dessa s.k. legala partier.
Angående övriga länder
Advokaterna anförde: Vad beträffar tamilema i Sri Lanka är de generellt hän- visade till s.k. inrikes till Colombo. Detta ärinte i linje med FN*s flykting- kommissaries rekommendation och tusentals tamiler har arresterats där. Vidare fick de s.k. JVP— anhängarna stanna på regeringens tid. De avvisas nu. Avseende bangladeshema har det inte skett någon förändring. Även re- geringen sa helt nej. Dock kan vi konstatera att om vi lämnat in flera doku- ment och något visar sig var falskt, då gör UN bedömningen att alla är falska. De personer som kommer från Uganda avslås ofta på formella grunder; t.ex. att de rest ut legalt. Därefter görs ingen prövning av sakskälen.
3 5 Konventionsflyktingar och de facto flyktingar Advokaterna anförde: Vad beträffar konventionsflyktingar har praxis alltid varit mycket restriktiv. De måste vara fråga om att personens liv eller frihet hotas. Avseende tortyr saknas förståelse för, dels vad en torterad person äri stånd att berätta vid ett asylförhör, dels vad ovissheten under väntan på be- sked gör med dem; de blir psykotiska. UN kanske inte alltid ifrågasätter att tortyren skett men de gör bedömningen att den inte kommer att upprepas. Det är en strängare attityd. Under regeringens tid fick de uppehållstillstånd på humanitära skäl om det inte fanns risk för fortsatt tortyr. Vi tycker dock att det blivit strängare både avseende konventions- och de facto flyktingar. Oftast bedöms de som inte trovärdiga. Om de istället tror på dem höjer de istället ribban. Invandrarverket klagar; eftersom det blivit så strängt hos UN är det svårt för dem att fatta positiva beslut.
Humanitära skäl och läkarintyg Advokaterna anförde: Vi har i många år begärt att få kurser och utbildningar, men vi får aldrig svar. Det var likadant med regeringen. Vi har ett allmänt in— tryck av praxis skärpts ganska mycket men det behövs ett empiriskt underlag för att göra en komparativ studie. Vi anser att de humanitära skälen oftast inte utreds förrän i andra instans och uppfattas då som partsinlagor. Beträffande läkarintygen föregås de ju ofta av långa och kvalificerade utredningar, men de läggs åt sidan och skickas inte till förtroendeläkama även om detta begärs. Istället ifrågasätts intyget av handläggaren och det görs bedömningar som t.ex. att personens handlande är ”en normal tonårsreaktion”. Vad avser psy- kiska skador som uppstått före ankomsten till Sverige, i dagens läge har vi t.ex. mycket våldtäkter på mödrarna, visas det ingen förståelse för att det tar lång tid för både kvinnan och barnen att kunna berätta. Det bemöts med misstro när det väl berättas. Vi är också av en uppfattningen att praxis idag ger ett otillräckligt skydd för familjen. Man utvisar; deprimerade, ensam— stående, höggravida kvinnor; psykiskt förlamade föräldrar; ensamma kvinnor utan socialt skyddsnät osv.
Representanten för Ericastiftelsen anförde: Vad angår barn uppvisar UN kunskapsbrister i följande fall; att svåra trauman får till följd att man berättar om det först senare; att ett barns bild av världen går genom föräldrarna. Om föräldrarna är helt psykotiska får barnen svårt att klara sig, speciellt spädbarn; betydelsen av splittring av familjen; kontinuitetsbrott i livshistorien; för tidigt vuxenansvar etc. Beträffande tortyr har också vi uppfattningen att man i högre utsträckning säger nej. De tycker att man inte behöver ta så stor hänsyn till intygen.
Representanten från Rädda Barnen anförde: Vi vädjar bara när personen har mycket tungt vägande skäl och då är fallet utomordentligt väl utrett. Tidi—
gare kunde man veta hur utfallet blev. Nu framstår det som slumpmässigt. Om det är ett riktigt otäckt fall göt de bedömningen att detta är så hemskt att det inte kan vara sant. Vi undrar vilken hjälp handläggarna får att härbärgera detta?
Representanten från Röda Korset anförde: Det är en kontinuerligt hård- nande praxis vad avser humanitära skäl. De hänvisar till att förföljelsen inte utförts av s.k. agents of persecution, men glömmer att det för barnen handlar om humanitära skäl om de bevittnat hur, t.ex. fadern misshandlats och modern våldtagits. De tar inte heller hänsyn till barnets anknytning till Sverige längre.
Advokaterna anförde vidare: Avseende suicidrisk beaktas inte det subjek- tiva rekvisitet. Vi har i Sverige en lång tradition av mycket kvalificerade psykolog intyg. Dessa avfärdas utan att en förtroendeläkare konsulteras. Samtidigt tas det nästan automatiskt beslut om förvar i dessa fall. Vad be— träffar vård rent generellt hänvisas numera endast till att ”resursen finns i landet”, men man tar inte reda på om den är tillgänglig för individen. Be- träffande läkarintygen generellt får vi uppfattningen att förtroendeläkamas uppgift är att legitimera utvisningen genom att diskvalificera våra läkarintyg. Detta är i strid med den sk Hawaii—deklarationen vari stadgas att läkare inte får legitimera inhuman behandling. Tyvärr finns det en stor förtroendeklyfta mellan förtroendeläkare och andra läkare. Ett annat skäl torde vara att för- troendeläkaren ofta är en allmänpraktiker som sedan diskvalificerar en specia- list.
Representanten från Centrum för Tortyrskador anförde: Advokaterna kunde bespara staten utlägget för vår konsultation inför bedömningen i andra instans, men på Invandrarverksnivå har det stor betydelse.
Dokumentlöshet och trovärdighet Advokaterna anförde: Det är mycket mer komprometterande att komma från vissa länder än andra. Konsekvensen av dokumentlöshet har förvärrats sedan regeringens beslut i november 1989. Många fråntas ju sina handlingar av t.ex. smugglaren, men det tas ingen som helst hänsyn till.
I övrigt hänvisas till uppfattningar nedtecknade ovan.
Generell uppfattning Advokaterna anförde:
— Under en tid regeringen var andra instans fanns det ett stort politiskt inslag i besluten. Nu är det blandat juridiskt och politiskt vilket ger besluten en underlig karaktär. Nytt är att tidpunkten för asylansökan har avgörande betydelse. Det anses rimligt att de söker asyl omedelbart. Om inte anses detta handlande ”inte
stärka hans behov av asyl i Sverige”. Detta gäller oavsett vilka skäl som åberopats. Ingen sakbedömning görs. Nytt är vidare att om det förekommer en avvikelse mellan berättelsen i grundutredning, asylförhör och det offentliga biträdets inlaga, påstås alltid att skälen trappats upp. Vad ska de då med ett biträde till? Nytt är även att om personen inte bedrivit någon oppositionell verksamhet i organiserad form anser de inte att tillräckligt starka skäl föreligger. Regeringen lämnade oftare ut sitt underlag för beslut, även om man fick kämpa sig till det. Utlänningsnämndens reserapporter används aldrig for- mellt i något ärende varför de kan hemligstämplas och vi får inte rätt att få ut dem. De hänvisar bara till ”allmän bakgrundskunskap”. Regeringen gjorde oftare ambassadutredningar. UN reser själva och gör egna utred- ningar. Beträffande trovärdighet är det speciellt en företeelse som vi anser försäm- rats. Om Invandrarverket avslagit asylansökan på grund av frånvaro av trovärdighet, då utvecklar vi naturligtvis talan gentemot dessa argument. När ärendet sedan avgörs av UN säger de nej på några helt andra grunder som vi inte fått veta varit aktuella. Och vice versa; Invandrarverket har inte omnämnt trovärdighet och UN avslår då berättelsen "inte bär trovärdig- hetens prägel”. Beträffande komplettering av material, vägras vi lämna in ytterligare mate- rial om vi inte själva bekostar översättningen. Utlänningsnämnden kan svara att ”det inte är nödvändigt att översätta handlingar vars innehåll vi inte känner till”, fastän biträdet angivit vad han eller hon vill styrka med dokumentet. Vad avser motiveringar finns alla nya knep listade i Europarådets listor med det bakomliggande motivet; hur ska vi få bukt med immigrationen? Ministerrådets rekommendationer har införts av Invandrarverket och Ut— länningsnämnden före det nått svensk lagstiftning. Angående muntlig förhandling förekommer det aldrig. Däremot viss munt- lig handläggning och mer muntlig komplettering.
Vad gäller beslutsmotiveringar är de bättre men fastän det är mer text i be- sluten avslutas de ändå alltid med ”sammantaget anser. . .".
PRAXISUTREDNINGEN DAGORDNING Ku 1993z08 Hearing, Börshuset, Malmö 1993-12-17
Klockan 13.00—17.00
Hearing, Rosenbad, Stockholm 1993-12—20 Klockan 13.00—17.00
1 & Introduktion 2 & Bedömningen av praxis avseende asylsökande från:
a) RestJugoslavien,(Kosovo—albaner) samt Bosnien; b) Ryssland;
c) Iran och Irak;
d) Libanon;
e) Rumänien;
f) Somalia och Etiopien;
g) Peru och Chile.
3 & Bedömningen av praxis avseende: a) Konventionsflyktingar; b) De facto flyktingar; c) Humanitära skäl; d) Läkarintyg; e) Dokumentlöshet; f) Trovärdighet.
PRAXISUTREDNINGEN PM Ku 1993: 08 Wiktoria Dagerås 1993-1 1-24
SÄNDLISTA MALMÖ
Intresseorganisationer
Svenska Röda Korset
Rädda Barnen Flyktingmedicinskt centrum Nordiska Zigenarrådet
Iranska Flyktingrådet Svenska Kyrkan Kurdiska Föreningen Rumänska Ortodoxa Församlingen Albansk-Svensk Vänskapsförening BiH 82, ( Bosnien ) Eritreanska Kvinnoförbundet Svensk-Peruanska Vänskapsföreningen Chile Förening i Malmö Somaliska solidaritetsföreningen
Advokater
Göran Hellberg Hans-Olof Krokstäde
Olof Ahmbom
Elias Arfwedson
Carl-Olof Lindberg Ulf Alfredsson
Ulf Frisell
Jan Pokomy Andreas Gasparius Hans Hjalmers Marianne Andersson Ulf Carlzon Thomas Pettersson, jur.kand. Bo Guntsch, jur. kand. Josef Osbath, jur.kand. Cecilia Kongbäck, jur.kand. Mari Anne Norberg, jur.kand. 141
PRAXISUTREDN INGEN PM Ku 1993108 Wiktoria Dagerås 1993-1 1-24
SÄNDLISTA STOCKHOLM
Intresseorganisationer
Svenska Röda Korset Förenta Nationernas Flyktingkommissarie Diskrimineringsombudsmannen Rädda Barnens Riksförbund Svenska Sektionen av Amnesty International Svenska Flyktingrådet Flyktinggruppemas och Asylkomrnittéemas Riksråd Centrum för Tortyrskadade
Svenska Kyrkans Centralstyrelse Sveriges Frikyrkoråd Iranska Flyktingrådet
Ericastiftelsen
Svenska Kyrkans Försarnlingsnämnd Svenska Kommittén för Sovjets Judar Eritreanska Riksförbundet i Sverige Peru Kommitté: Mänskliga Rättigheter Somaliska föreningen i Stockholm Kurdiska Riksförbundet Svensk-Albanska Föreningen Libanesiska Föreningen Bosnien-Herzegovinas Riksförbund Rumänska Ortodoxa Församlingen
Advokater
Berenike Alfvén Gunnilla Fungdahl Siri Leithoff Per Stadig
Ingemar Strandberg Erik Sätherberg
Hans Bredberg Jan Cadstedt Sten de Geer Hans Engström Kjell Jönsson Bo Klasén Christian Åhlund Thomas Bodström, jur.kand. Björn Tömell, jur.kand. Anders Sundquist, jur.kand. 143
Antal beslut samt bifallsprocent i andra instans
År Månad Överlämnanden Antal beslut av Bifallsprocent Bifall i till 2:a instans andra instans absoluta tal 1989 Jul 220 37 Aug 225 165 Sep 315 307 Okt 585 512 Nov 695 620 Dec 697 587 1990 Jan 810 272 Feb 687 720 Mar 970 887 Apr 612 542 Maj 680 645 Jun 865 532 Jul 829 561 6 Aug 639 184 4 Sep 729 461 5 Okt ] 055 880 8 Nov 1 174 858 2 Dec 1 172 780 l 3 1991 Jan 1 727 909 5 Feb 1 623 264 6 Mar 1 104 477 9 Apr 1 401 955 3 Maj 1 248 1 187 8 Jun 1 554 1 124 13 Jul 1 658 797 31 Aug 1 399 607 29 Sep 1 223 1 006 54 Okt 1 462 879 83 Nov 1 176 1 388 54 Dec 1 353 516 48 1992 Jan 1 081 * 195 39 Feb 741 369 38 Mar 1 075 733 39 Apr 979 748 43 Maj 629 863 44 Jun 967 973 45 Jul 803 616 34 Aug 658 311 36 Sep 1 112 862 14 Okt 1 116 1 808 18 Nov 1 382 2 070 14 Dec 1 500 1 763 9 1993 Jan 1 872 1 711 8 Feb 2 719 1 848 10 Mar 3 546 2 242 7 Apr 2 933 1 916 4 Maj 4 835 2 248 6 Jun 3 877 2 580 4 Jul 7 168 1 721 4 Aug 3 724 1 892 4 Sep 5 013 3 723 5 Okt 3 060 3 402 3 Nov 2 785 3 258 3 Dec 1 967 3 014 5 Källa: Statens Invandrarverk Anders Wigand
Antal beslut samt bifallsprocent i första instans
Antal Tillstånd Avvisning Avskrivna Antal perma- Bifallsprocent Antal perma- Bifallsprocent beslut av etc. nenta uppe- för personer nenta uppe- procent för personer första hållstillstånd från Bosnien hållstillstånd från övriga instans för Bosnier (juli—dec 1993) utan Bosnier länder - 'uli-dec 1993) 1 159 644 378 137 644 1 889 1 145 501 243 1 817 1 141 434 242 2 387 1 286 828 273 2 328 1 288 766 274 1 647 584 939__L 124 2 659 1 052 1 383 224 2 610 1 162 1201 247 3 060 1 236 1 561 263 1 633 636 862 135 1 501 520 871 110 1 860 859 818 183 1 722 464 1 170 88 2 021 628 1 239 154 2 412 799 1 385 228 3 255 1 136 1 980 139 3 287 1 049 2 076 162 2 268 665 1 518 85 1991 Jan 3 863 1 443 1 968 452 Feb 3 322 1 171 1911 240 Mar 2 524 963 1 362 199 Apr 3 505 1 380 1 782 343 Maj 2 518 874 1 440 204 Jun 2 749 910 1 659 180 Jul 2 838 823 1 693 322 Aug 3 508 869 1 693 946 Sep 3 380 1 113 1 696 571 Okt 4 943 2 322 2 276 345 Nov 3 439 1 380 1 717 342 Dec 2 207 890 1 177 140 1992 Jan 2 724 1 259 995 470 Feb 2 314 1 013 956 345 Mar 2 949 1 040 1 607 302 Apr 1 867 561 1 064 242 Maj 1 805 450 981 374 Jun 2 632 646 1 744 242 Jul 2 543 269 2 023 251 Aug 2 772 248 2 164 360 Sep 3 454 341 2 285 828 Okt 4 051 472 2 691 888 Sov 3 745 502 2 328 915 ec 2 883 321 2 039 523 1993 Jan 4 412 374 3 174 864 j Feb 5 828 692 4 098 1 038 Mar 6 780 680 5 464 636 Apr 6 411 699 4 921 791 Maj 5 797 586 4 731 480 Jun 6 983 626 5 663 694 Jul 4 472 1 037 3 124 311 526 Aug 6 727 2 996 3 303 428 2 501 Sep 9 062 5 296 3 490 276 4 553 Okt 11 482 9 017 2 263 202 8 198 Nov 11 125 8 778 2 122 225 8 039 Dec 6 452_j4 738 1 538 176 4 215
Källa: Statens Invandrarverk Anders Wigand
Bifallsprocent för personer som beviljats permanent uppehållstillstånd som konventionsflykting, de facto eller av humanitära skäl
Konventions De facto— Humanitära skäl Humanitära skäl Humanitära sa flykting flykting __ _|
Ä? Månad Antal per- Bifall Antal perTlEfali Antal Bosnier Bifall för Övr. Bifall för Antal per— Bifall Totalt
soner som % soner som % som beviljats Bosnier länders övriga soner som % antal beviljats beviljats permanent (juli-dec permanenta länder beviljats beslut permanent permanent uppehålls- 1993) uppehålls- (juli-dec permanent uppehålls- uppehålls- tillstånd % tillstånd 1993) uppehålls- tillstånd tillstånd (juli-dec (juli-dec % tillstånd
1 1993) 1993)
1989 Jul 187 13 281 19 455 31 1458 Aug 270 11 506 21 799 33 2 430 Sep 309 12 517 20 1 058 41 2 596 Okt 305 8 607 16 1 385 38 3 681 Nov 311 8 607 16 955 25 3 800 Dec 153 5 240 8 506 17 2 987 1990 Jan 252 7 433 12 798 22 3681 Feb 257 6 538 13 714 17 4 286 Mar 364 7 491 9 576 11 5 189 Apr 136 4 261 8 286 9 3 073 Maj 124 4 185 6 298 10 2 978 Jun 224 6 387 11 360 10 3 493 Jul 136 4 205 6 242 7 3 380 Aug 144 5 282 9 216 7 3 102 Sep 126 3 268 7 405 10 3 907 Okt 155 3 367 7 613 11 5 563 Nov 177 3 318 5 558 10 5 790 Dec 139 3 245 5 [_ _ 285 6 4 547 1991 Jan 203 3 395 6 840 12 7 004 Feb 204 4 408 7 474 8 5 774 Mar 129 3 340 7 422 9 4 546 Apr 162 3 480 7 693 11 6 406 Maj 115 2 244 4 606 11 5 688 Jun 73 1 273 4 661 10 6 303 Jul 77 1 249 4 849 14 6 062 Aug 97 2 178 3 Sep 79 1 247 4 Okt 105 1 391 5 Nov 129 2 384 6 Dec 97 2 289 6 j 1992 Jan 106 2 343 8 Feb 102 3 395 10 Mar 139 3 460 9 Apr 48 1 180 4 Maj 37 1 175 5 Jun 52 1 145 3 Jul 30 1 52 1 Aug 23 1 63 2 8 Sep 33 1 152 3 7 Okt 42 1 142 2 7 Nov 40 0 307 4 6
23 0 144 2 4
1993 Jan 0 184 2 3 Feb 0 417 4 3 Mar 0 390 3 2 Apr 0 498 4 1 Maj 1 445 3 2 Jun 0 308 2 2 Jul 0 171 l 4 Aug 0 186 1 19 Sep 1 350 2 27 Okt [ 426 2 44 Nov 1 430 2 45 Dec 1 349 3 35 Källa: Statens Invandrarverk - Avser samtliga beviljade UT, beviljade av SIV, reg och UN. ' Bifallsprocenten är uträknad mot ”Totalt antal beslut", jfr bilaga 7. ' "Totalt antal beslut" för juli-dec. 1993 är justerade uppgifter, se bilaga 7.
Bilaga 10 Totalt antal beslut i Statens invandrarverks asylhantering År Månad Totalt antal besluti Antal av-görandeni _jAntal besluti Antal SIV- Totalt antal SIV:s ndärende SIV:s hdl av överklaggandra instans beslut vid NUT beslut
1989 Jul 1 159 242 37 20 1 458 Aug 1 889 284 165 92 2 430 Sep 1 817 300 307 172 2 596 Okt 2 387 495 512 287 3 681 Nov 2 328 506 620 346 3 800 Dec 1 647 429 _| 587 324 2 987 1990 Jan 2 659 608 272 142 3 681 Feb 2 610 529 720 427 4 286 Mar 3 060 726 887 516 5 189 Apr 1 633 597 542 301 3 073 Maj 1 501 480 645 352 2 978 Jun 1 860 824 532 277 3 493 Jul 1 722 908 561 189 3 380 Aug 2 021 710 184 187 3102 Sep 2 412 797 461 237 3 907 Okt 3 255 1 082 880 346 5 563 Nov 3 287 1 225 858 420 5 790 Dec 2 268 1 206 __ 780 293 4 547 1991 Jan 3863 1791 909 441 7004 Feb 3 322 1 682 264 506 5 774 Mar 2 524 1 178 477 367 4 546 Apr 3 505 1 484 955 462 6 406 Maj 2 518 1 359 1 187 624 5 688 Jun 2 749 1 637 1 124 793 6 303 Jul 2 838 1817 797 610 6 062 Aug 3 508 1 534 607 516 6 165 Sep 3 380 1 438 1 006 557 6 381 Okt 4 943 1 834 879 784 8 440 Nov 3 439 1 366 1 388 666 6 859 Dec 2 207 1 486 _] 516 548 4 757 1992 Jan 2724 1218 195 434 4571 Feb 2 314 818 369 442 3 943 Mar 2 949 1 136 733 477 5 295 Apr 1 867 1 050 748 427 4 092 Maj 1 805 683 863 364 3 715 Jun 2 632 997 973 460 5 062 Jul 2 543 812 616 388 4 359 Aug 2 772 675 311 350 4 108 Sep 3 454 1 141 862 495 5 952 Okt 4 051 1 126 1 808 500 7 485 Nov 3 745 1 446 2 071) 857 8 118 Dec 2 883 1 521 1 763 877 7 044 1993 Jan 4412 1953 1711 705 8 781 Feb 5 828 2 475 1 848 879 11 030 Mar 6 780 3 827 2 242 856 13 705 Apr 6411 3751 1916 731 12 809 Maj 5 797 4 134 2 248 676 12 855 Jun 6 983 5 852 2 580 932 16 347 Jul 4 472 5 229 1 721 796 12 218 Aug 6 727 3 532 1 892 796 12 947 Sep 9 062 3 520 3 723 796 17 10] Okt l 1 482 3 030 3 402 796 18 710 Nov 11 125 2 554 3 258 796 17 733 Dec 6 452 1 863 3 014 796 [2125 Källa: Statens invandrarverk Anders Wigand Kommentar: ' För budgetåret 1989/90 saknades uppgifter om ”Antal SIV-beslut vid NUT”. För att jämka är antalet SIV-beslut vid NUT beräknat enligt förhållandet mellan antalet beslut i 2:a instans och antalet SIV-beslut vid NUT för kvartalen 3 och 4 1990. ' För juli-dec 1993 saknades uppgifter om ”Antal SIV-beslut vid NUT". För att jämka är värdet för totalt antal beslut uppräknat med ett snitt av "Antal SIV—beslut vid NUT" för tiden jan-juli 1993.
Kronologisk förteckning
OSM-kb.)
x!
10.
11.
12.
13. 14. 15. 16.
17.
18.
19.
20. 21.
22.
23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.
34.
. Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. Fi. . Kommunerna, Landstingen och Europa
+ Bilagedel. C . . Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. S. . Vapenlagen och EG. Ju. . Kriminalvård och psykiatri. Ju. . Sverige och Europa. En samhällsekonomisk
konsekvensanalys. Fi.
. EU, EES och miljön. M. . Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. UD. . Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur i framtiden. Ku. Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstinning. UD. Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. SB. Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. UD. JIK-metoden, m.m. Fi. Konsumentpolitik i en ny tid. C. På väg. K.
Skoterköming på jordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. M. Års- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. Dell och 11. Ju.
Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. C. Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvaltning. UD. Reformerat pensionssystem. S. Reforrnerat pensionssystem. Bilaga A. Kostnader och individeffekter. S.
Reformerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. S. Förvalta bostäder. Ju.
Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. S. Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. S. Att förebygga alkoholproblem. S. Värd av alkoholmissbrukare. S. Kvinnor och alkohol. S. Barn — Föräldrar — Alkohol. S.
Vallagen. Ju.
Vissa mervärdeskattefrågor lll — Kultur m.m. Fi. Mycket Under Samma Tak. C. Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. Ku. Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. Ku.
35
36. 37.
38. 39.
40. 41. 42. 43.
44. 45. 46.
47.
48. 49. 50. 51.
52. 53. 54.
. Vår andes stämma — och andras.
Kulturpolitik och intemationalisering. Ku. Miljö och fysisk planering. M. Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. UD. Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. UD. Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationerna. Europeiska äldreåret 1993. S. Långsiktig strålskyddsforskning. M. Ledighetslagstihningen — en översyn. A. Staten och trossamfunden. C. Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydelse för den privata tjänstesektorn. Fi. Folkbokföringsuppgittema i samhället. Fi. Grunden för livslångt lärande. U. Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. S. Avveckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. U. Kunskap för utveckling + bilagedel. A. Utrikessekretessen. Ju.
Allemanssparandet — en översyn. Fi.
Minne och bildning. Museemas uppdrag och organisation + bilagedel. Ku. Teaterns roller. Ku. Mästarbrev för hantverkare. Ku. Utvärdering av praxis i asylärenden. Ku.
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. [l 1]
J ustitiedepartementet
Vapenlagen och EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5] Års- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. Del 1 och 11. Ju. [17] Förvalta bostäder. [23] Vallagen. [30] Utrikessekretessen. [49]
Utrikesdepartementet
Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. [8] Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstiftning. [10] Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. [12] Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsförvaltning. [19] Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. [37] Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. [38]
Socialdepartementet
Mäns föreställningar om kvinnor och chefsskap. [3] Refonnerat pensionssystem. [20] Refonnerat pensionssystem. Bilaga A. Kostnader och individeffekter. [21] Refonnerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. [22] Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. [24] Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. [25] Att förebygga alkoholproblem. [26] Vård av alkoholmissbrukare. [27] Kvinnor och alkohol. [28]
Barn — Föräldrar — Alkohol. [29]
Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationerna. Europeiska äldreåret 1993. [39] Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. [46]
Kommunikationsdepartementet På väg. [15]
Finansdepartementet
Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. [1] Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] JIK-metoden, m.m. [13]
Vissa mervärdeskattefrägor Ill — Kultur m.m. [31] Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydelse
för den privata tjänstesektorn. [43] Folkbokföringsuppginema i samhället. [44] Allemanssparandet — en översyn. [50]
Utbildningsdepartementet
Grunden för livslångt lärande. [45] Aweckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. [47]
Kulturdepartementet
Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur iframtiden. [9]
Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. [33] Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. [34] Vär andes stämma — och andras. Kulturpolitik och intemationalisering. [35] Minne och bildning. Museemas uppdrag och organisation + bilagedel. [51] Teaterns roller. [52] Mästarbrev för hantverkare. [53] Utvärdering av praxis i asylärenden. [54]
Arbetsmarknadsdepartementet
LedighetslagstiRmingen — en översyn [41] Kunskap för utveckling + bilagedel. [48]
Civildepa rtementet
Kommunerna. Landstingen och Europa. + Bilagedel. [2] Konsumentpolitik ien ny tid. [14]
Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. [18]
Mycket Under Samma Tak. [32] Staten och trossamfunden. [42]
Miljö- och naturresursdepartementet EU, EES och miljön. [7]
Skoterköming på jordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. [16] Miljö och fysisk planering. [36] Långsiktig strålskyddsforskning. [40]
x_—
