Propositionens huvudsakliga innehåll

Enligt gällande rätt skall en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ha detta beviljat före inresan i landet. En ansökan får dock bifallas efter in- resan i landet om utlänningen har rätt till asyl här, skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige, och som utlän- ningen tidigare har sammanlevt med utomlands, eller det annars finns sär- skilda skäl.

I propositionen föreslås att uppehållstillstånd för bosättning skall kunna beviljas efter inresan om utlänningen är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller annars har särskild anknytning hit och det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått tillstånd om han eller hon hade ansökt från ett annat land än Sverige.

Vidare föreslås att en ansökan om uppehållstillstånd för förlängning av en pågående vistelse för besök eller annan tidsbegränsad vistelse skall kunna beviljas om utlänningen kan åberopa vägande skäl för förlängningen.

1 Rilcrdagen 1994/95. ] saml. Nr 21

• Sida 2
•  Original

Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut .......................... 3 2 Lagtext ....................................... 4 2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (19891529) . . 4 2.2 Förslag till lag om ändring i rätthjälpslagen (1972z429 . . . 6 3 Ärendet och dess beredning ......................... 8 4 Nuvarande ordning .............................. 8 4. 1 Uppehållstillstånd för bosättning .................. 8 4.2 . Uppehållstillstånd för besök ..................... 10 5 Överväganden .................................. 1 l 5. 1 Behovet av åtgärder .......................... l 1 5.2 Uppehållstillstånd för bosättning .................. 13 5.3 Uppehållstillstånd för besök ..................... 14 6 Författningskommentar ............................ 15 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1994:60) såvitt avser ansökan om uppehållstillstånd efter inresa ....... 17 Bilaga 2 Författningsförslag ........................... 18 Bilaga 3 Förteckning över deltagare vid hearing den 19 maj 1994 . . 20 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag .................... 21 Bilaga 5 Lagrådets yttrande ........................... 23

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ................ 24

Prop 1994/95:21

• Sida 3
•  Original

.. - . P : 1 Forslag t111 riksdagsbeslut mp 1994/95 21 Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till 1 . lag om ändring i utlänningslagen (19891529), 2. lag om ändring i rättshjälpslagen (19721429).

• Sida 4
•  Original

2. Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 (1989z529)

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen'

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (19892529)x dels att 2 kap. 5 och 6 åå samt 7 kap. 17 5 skall ha följande lydelse, dels att det i 2 kap. skall införas två nya paragrafer, 5 a och 5 båg, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

55

Om utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan om uppehålls- tillstånd görs eller prövas, får ansö- kan inte bifallas.

Detta gäller dock inte om

1. utlänningen har rätt till asyl här,

2. utlänningen skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige och som han tidigare har sammanlevt med utomlands, eller

3. det annars finns särskilda skäl. (tredje stycket se vid 5 b &)

En utlänning som vill ha uppe- hållstillstånd i Sverige skall ha be- viljats sådant tillstånd före inresan i landet. Om ansökan om uppehålls- tillstånd görs efter inresan får den inte bifallas.

2. utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här, eller

3. det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 5 första stycket I am utlänningen ansökt om tillstånd från annat land än Sverige.

Regeringen får föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas även i andra fall än som anges i andra stycket, om det följer av en överens- kommelse med främmande stat.

lLagen omtryckt 1994:515

505

En ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning av en pågåen- de vistelse härför besök eller annan tidsbegränsad vistelse får, utan hin- der av 5 5 första stycket, bifallas om utlänningen kan åberopa vägande skäl för förlängningen.

• Sida 5
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 5 tredje stycket 5 b 5

Om utlänningen skall avvisas eller Om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnirutvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får dock en ansökan omlaga kraft, får en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallasuppehållstillstånd från honom, utan bara om ansökan grundar sig påhinder av 5 åförsta stycket, bifallas omständigheter som inte har prövatsOm ansökan grundar sig på omstän- förut i ärendet om hans avvisning ellerdigheter som inte har prövats förut i utvisning och om ärendet om hans avvisning eller ut-

visning och om 1. utlänningen har rätt till asyl här, eller 2. det annars finns synnerliga skäl av humanitär art.

6å

Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.

I fråga om arbetstillstånd tilläm- I fråga om arbetstillstånd tilläm- pas 5 5 första och andra stycket på pas 5 och 5 a 55 på motsvarande motsvarande sätt. sätt.

Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd.

7 kap. 17 5

Ansökan om uppehållstillstånd Ansökan om uppehållstillstånd enligt2 kap. 5 5 tredje stycket ges in enligt 2 kap. 5 b 5 ges in till och till och prövas av Utlänningsnämn- prövas av Utlänningsnämnden. den.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

1' Riksdagen 1994/95. ] saml. Nr 21

Prop 1994/95:21

• Sida 6
•  Original

2.2. Förslag till lag om ändring i rättshjälpslagen (19721429)

Härigenom föreskrivs att 41 & rättshjälpslagen (1972z429)l skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4152

Rättshjälp genom offentligt biträde beviljas i mål eller ärende

1. hos allmän förvaltningsdomstol angående medgivande till fortsatt tvångsvård enligt 7, 9, 12 eller 14 5 lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och vid överklagande enligt 32 eller 33 & samma lag av beslut om intagning för tvångsvård eller om avslag på en begäran att tvångsvården skall upphöra, angående medgivande till fortsatt vård enligt 13 5 lagen (1991: 1 129) om rättspsykiatrisk vård, angående upphörande av sådan vård enligt 16 & samma lag, vid överklagande av beslut om rättspsykiatrisk vård enligt 18 5 första stycket 1 eller 2 samma lag eller angående tillstånd eller återkallelse av tillstånd att vistas utanför vårdinrättningens område för den som genomgår rättspsykiatrisk vård med beslut enligt 31 kap. 3 % brotts- balken om särskild utskrivningsprövning,

2. hos allmän förvaltningsdomstol angående inskrivning i eller utskrivning från vårdhem eller specialsjukhus enligt 35 & lagen (1967z940) angående om- sorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda,

3. angående beredande av vård enligt 2 eller 3 &, omedelbart omhänder- tagande enligt 6 5, upphörande av vård enligt 21 &, flyttningsförbud enligt 24 5 eller upphörande av flyttningsförb'ud enligt 26 5 lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller hos allmän förvaltningsdomstol vid överklagande enligt 41 5 första stycket I samma lag,

4. hos allmän förvaltningsdomstol angående beredande av vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall eller angående omedel— bart omhändertagande enligt 13 å samma lag,

5. angående avvisning enligt utlänningslagen (1989z529). dock inte hos polismyndighet, såvida inte utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 & utlännings- lagen hållits i förvar längre än tre dagar,

6. angående utvisning enligt 4 kap. 3 & utlänningslagen,

7. angående utvisning och anmälningsplikt enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

8. angående uppehållstillstånd 8. angående uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 & tredje stycket utlän- enligt 2 kap. 5 b & utlänningslagen, ningslagen, om Utlänningsnämnden om Utlänningsnämnden meddelat meddelat beslut om inhibition i ären- beslut om inhibition i ärendet om det om avvisning eller utvisning, avvisning eller utvisning.

9. angående verkställighet enligt utlänningslagen, om utlänningen hålls i förvar enligt 6 kap. 2 eller 3 & utlänningslagen sedan mer än tre dagar,

10. hos regeringen angående beslut enligt 11 5 lagen om särskild ut— länningskontroll,

1. Lagen omtryckt 19939 2 Senaste lydelse 19942141

• Sida 7
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

ll. angående hemsändande av utlänning med stöd av 12 kap. 3 & ut- länningslagen,

12. angående förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 26 kap. brottsbalken,

13. angående verkställighet utomlands av frihetsberövande påföljd enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. eller lagen (1972:260) om interna- tionellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom,

14. angående utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Dan— mark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

15. angående kastrering enligt lagen (1944:133) om kastrering, om giltigt samtycke till åtgärden ej lämnats,

16. hos allmän förvaltningsdomstol angående tillfälligt omhändertagande enligt 37 &, tvångsisolering enligt 38, 39 eller 41 5 eller upphörande av tvångsisolering enligt 42 % smittskyddslagen (1988zl472).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

Prop 1994/95:21

• Sida 8
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

En särskild utredare (överdirektören Per-Erik Nilsson) har i betänkandet Särskilda skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 5 och andra bestäm- melser i utlänningslagen (SOU 1994:60) föreslagit bl.a. vidgade möjligheter för utlänningar att beviljas uppehållstillstånd efter inresan i Sverige. En sammanfattning av betänkandet i denna del finns i bilaga I . Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2.

Synpunkter på betänkandet såvitt avser den del som rör möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd efter inresan har inhämtats vid en av Kulturdeparte— mentet anordnad utfrågning med företrädare för närmast berörda myndigheter samt några frivilligorganisationer. En förteckning över dem som deltog i ut- frågningen finns i bilaga 3. En utskrift av vad som framfördes vid utfråg- ningen finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Dnr Ku94/1556/Mp).

Regeringen beslutade den 2 juni 1994 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har påpekat att hänvisning till 5 5 första stycket bör göras i de föreslagna nya paragraferna, 5 a och 5 b 55. Lagrådet har vidare föreslagit viss justering av lagtexten i 5 b &. Regeringen har i propositionen följt Lag- rådets förslag till utformning av lagtexten.

Propositionen innehåller även ett förslag till ändring i rättshjälpslagen (19721429), som innebär ändring av en hänvisning i denna lag. På grund av ändringens enkla beskaffenhet har förslaget i denna del inte varit föremål för Lagrådets granskning.

4. Nuvarande ordning 4.1 Uppehållstillstånd för bosättning

Av 2 kap. 5 5 första stycket utlänningslagen (19892529) framgår att en ut- länning som vill bosätta sig i Sverige skall ha beviljats uppehållstillstånd före inresan i landet. En ansökan får dock bifallas efter inresan i landet om ut- länningen

— har rätt till asyl här, — skall återförena sig med en nära familjemedlem som är stadigvarande bosatt i Sverige, och som han tidigare har sammanlevt med utomlands, eller — det annars finns särskilda skäl.

Det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före utlän- ningens inresa i landet infördes den 1 april 1981 i den dåvarande utlännings- förordningen (1981:137). Som motiv för den nya bestämmelsen anförde föredragande statsrådet i prop. 1979/80:96 Ny utlänningslag (s. 32) bl.a.:

• Sida 9
•  Original

"Den nuvarande möjligheten att under vistelse här som turist få till stånd en fullständig prövning av en ansökan om tillstånd att arbeta och bosätta sig här i Sverige medverkar till att handläggningen av utlänningsärenden tar lång tid. Det är ett allmänt omvittnat faktum att väntetiden för de berörda utlänningarna innebär en betydande psykisk press, bl.a. med hänsyn till att de i stor ut- sträckning är hänvisade till socialhjälp för sitt uppehälle och till sysslolöshet. Hotet om ett slutligt avslag på ansökningen och återsändande till hemlandet upplevs alltmer pressande ju längre vistelsen här har varat och ju starkare samhörigheten har blivit med Sverige genom personliga anknytningar och på annat sätt. Verkställigheten av ett avlägsnandebeslut blir på motsvarande sätt långt mer ingripande och svårare att uthärda än om avgörandet hade kommit kort efter inresan Till detta kommer att samhället åsamkas betydande kostna— der och att arbetsmarknaden störs genom omfattande illegala anställningar, särskilt inom vissa branscher."

I propositionen framhölls vidare att vissa undantag måste göras från denna huvudregel. Undantag borde således göras för utlänningar som var berättiga- de till asyl och vilkas skydd garanterades genom uttryckliga bestämmelser i utlänningslagen. När det gällde undantag i övrigt från huvudregeln framhöll föredraganden i nämnda proposition (s. 34) att undantag för det första måste göras för de klara familjesammanföringsfallen. Härmed avsågs då den situa— tionen att en make/maka eller minderåriga barn kom hit för att förena sig med den andra makan eller maken respektive med föräldrarna. I fråga om andra familjesammanföringsfall borde det enligt föredraganden i allmänhet få anses naturligt att kräva att frågan om uppehållstillstånd prövades före inresan. I vissa fall kunde dock skälen även i dessa fall vara så ömmande att det skulle vara stötande att kräva att utlänningen återvände hem för att söka tillstånd därifrån. Allmänt sett var det dock enligt föredraganden angeläget att undan- tagen begränsades genom en strikt tillämpning.

Bestämmelserna om att uppehållstillstånd i princip skall vara ordnat före inresan i Sverige överfördes i stort sett oförändrade till 1989 års utlännings- lag. I prop. 1988/89:86 gav föredraganden (s. 149) några exempel på när särskilda skäl borde kunna anses föreligga att bevilja uppehållstillstånd efter inresan. Ansökan borde således kunna beviljas om utlänningen hade ett till- stånd som meddelats för annat ändamål än besök och som gick ut medan den nya ansökan var föremål för prövning. Ett annat fall som enligt föredragan- den inte var ovanligt var att det på grund av utlänningens hälsa eller höga ålder framstod som orimligt att begära att ansökan skulle göras från hem- landet. Ett annat exempel var att det kunde antas att utlänningen skulle bli förhindrad att på nytt lämna sitt land om han återvände dit. Vidare borde enligt föredraganden tillstånd kunna beviljas en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här i landet bosatt person som han eller hon redan hade eller väntade barn med.

I praxis beviljas uppehållstillstånd i de klara familjesammanföringsfallen med stöd av 2 kap. 5 5 andra stycket 2. Har en anknytning genom äktenskap eller sammanboende uppkommit efter inresan i Sverige krävs enligt praxis för att tillstånd skall beviljas antingen att parterna sarnmanbott cirka ett år eller att de har eller väntar barn tillsammans. Tillstånd beviljas då med stöd av 5 &

• Sida 10
•  Original

andra stycket 3. Enligt sistnämnda undantagsbestämmelse kan tillstånd också beviljas för anhöriga utanför kämfamiljen, exempelvis för föräldrar som bör tillåtas bosätta sig hos barn här i landet. Det krävs då i praxis antingen att sökanden är i 80—årsåldern eller att det med hänsyn till sökandens hälsotill- stånd inte kan krävas att han eller hon skulle återvända till hemlandet för att ge in ansökan därifrån.

Med stöd av 5 5 andra stycket 3 beviljas också förlängt uppehållstillstånd i vissa fall av längre tidsbegränsade vistelser här, exempelvis för studier eller tidsbegränsade arbeten inom ramen för vad som brukar kallas internationellt utbyte. De tidsbegränsade anställningar det främst är fråga om avser gäst- forskare, anställda på chefsposter inom internationella företag samt profes- sionella idrottsmän och tränare.

Av 5 & fjärde stycket framgår att regeringen får föreskriva om andra undantag från kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan om det följer av en överenskommelse med främmande stat. Med stöd av denna bestämmelse har regeringen genom ändring (1992: 1 166) i utlännings- förordningen ( 1989:547) föreskrivit att en ansökan om uppehållstillstånd för en medborgare i ett land som ingår i EES-området skall kunna bifallas även om den görs efter inresan. Detsamma gäller för nära familjemedlemmar till en EES-medborgare oavsett sökandens medborgarskap. Den som efter inresan i Sverige ansöker om uppehållstillstånd kan således beviljas tillstånd utan hinder av bestämmelserna i 5 5 första och andra styckena om han eller hon ingår äktenSkap med en här i landet bosatt EES-medborgare. För den som ingår äktenskap med en svensk medborgare gäller däremot bestämmelserna i 5 5 första och andra styckena.

4.2. Uppehållstillstånd för besök

Den allmänna principen att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige gäller från den 1 april 1981 också för besöksfallen. Kraven för att uppehållstillstånd skulle få beviljas efter inresan sattes dock lägre för den som sökte uppehållstillstånd för besök än för den som sökte uppehållstillstånd för bosättning. Enligt dåvarande utlänningsförordning (33 &) fick således uppe- hållstillstånd "för viss kortare tid beviljas utlänning som har rest in i Sverige för besök och som har vägande skäl för en förlängning av vistelsetiden".

När bestämmelserna om krav på att ett uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före inresan i Sverige fördes över från den tidigare utlänningsförord- ningen till 1989 års utlänningslag kom dock samma bestämmelser att gälla för bosättningsfallen och besöksfallen. Det innebär att den nuvarande lagen stäl- ler krav på att det skall finnas "särskilda skäl" för att en ansökan om uppe- hållstillstånd för besök skall få beviljas efter inresan. Semantiskt skulle detta kunna uppfattas som en skärpning i förhållande till tidigare bestämmelser där det ställdes krav på "vägande skäl". Av prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. framgår dock inte att någon skärpning varit avsedd. De tillämpande myndigheterna torde heller inte ha vidtagit några ändringar i tidigare mycket

• Sida 11
•  Original

liberala praxis. som innebär att uppehållstillstånd för i vart fall ett kortare besök beviljats så snart vistelsens karaktär av besök och inte bosättning gjorts trolig.

Statens invandrarvcrk påpekade i en skrivelse till Arbetsmarknadsdeparte- mentet den 10 juli 1991 (dnr. 211-91-4838) att lagstiftningens ordalag inte stämde med den praxis som utvecklats när det gäller möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd för besök efter inresan i landet. Verket hemställde att lagstiftningen skulle utformas så att besöksfallen och behovet av förlängning reglerades särskilt. Enligt skrivelsen borde kraven för ett besökstillstånd inte ställas högt, men det borde finnas något skäl till att ansökan inte från början gjorts för hela den avsedda tiden. Regeringen uppdrog åt utredningen om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m. att överväga frågan.

5. Överväganden

5.1. Behovet av åtgärder

Regeringens bedömning: Det principiella kravet på att uppehålls- tillstånd skall vara beviljat före inresan i Sverige bör behållas. Möjlig- heterna att få uppehållstillstånd efter inresan bör dock vidgas för de fall där det är uppenbart att ansökan skulle ha bifallits om den gjorts från annat land. De krav som utlänningslagen anger för att uppehållstillstånd i för besök skall få beviljas efter inresan bör ändras så att de bättre stäm- j mer överens med den praxis som utvecklats.

i—

Utredningens bedömning stämmer överens med regeringens. Synpunkter vid utfrågningen: Samtliga närvarande vid utfrågningen välkomnade förslaget att vidga möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd efter inresan. Flera av de närvarande framförde samtidigt att det egentligen är tillämpningen av den nuvarande lagstiftningen som blivit alltför restriktiv och att det borde finnas möjligheter att inom den nuvarande lagstiftningens ram tillämpa en väsentligt mer generös praxis.

Skälen för regeringens bedömning: Nuvarande lagreglering och praxis när det gäller möjligheterna för anhöriga till här bosatta personer att få uppehållstillstånd har i den allmänna debatten kritiserats på flera punkter. Kritiken har framför allt avsett tre punkter, nämligen

— de materiella förutsättningarna för tillstånd där man menar att de tillämpan- de myndigheterna ställer alltför höga krav på bevis om släktskap och kräver alltför lång tids sammanboende innan tillstånd beviljas på grund av äktenskap eller sammanboende,

— de begränsade möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan, samt

— de ibland långa handläggningstidema i denna typ av ärenden.

Prop 1994/95:21

• Sida 12
•  Original

Regeringen behandlar i detta sammanhang endast möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan i Sverige. De materiella förutsättningama för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning behandlas för närvarande av Invandrar- och flyktingkommitte'n (Ku 1993:01), som skall lämna sitt be- tänkande i mars 1995. De långa handläggningstidema avser framför allt hand- läggningstidema vid vissa utlandsmyndigheter. Enligt vad regeringen in— hämtat kommer emellertid Statens invandrarverk innevarande sommar att sända ut personal från verket för tjänstgöring vid några av de mest arbets- tyngda utlandsmyndighetema. Denna åtgärd bör verksamt bidra till kortare handläggningstider.

De skäl som tidigare anförts som motiv för att uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före inresan i Sverige och som redovisats i avsnitt 4.1 är alltjämt giltiga. Kravet utgör ett viktigt led i upprätthållandet av en reglerad invandring. Det framstår också som rimligt att den som kommit hit för en kortare tids vistelse men som under besöket i Sverige träffar någon som han eller hon vill dela sitt liv med återvänder hem för att från hemlandet ge in en ansökan om tillstånd för bosättning här och där avvaktar svar på ansökan. Det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige bör därför finnas kvar.

Regeringen anser dock att de undantagsbestämmelser i lagen som anger när uppehållstillstånd får beviljas efter inresan har kommit att få en alltför snäv utformning. Det gäller framfört allt i de fall utlänningen söker asyl här men efter någon tid också åberopar familjeanknytning som skäl för bosättning i Sverige. Det framstår som stötande att någon som söker uppehållstillstånd här i landet, och som uppenbart skulle ha beviljats tillstånd om ansökan gjorts utifrån, skall tvingas återvända till ett kanske avlägset hemland för att därifrån ge in ansökan. Tillämpningen av undantagsbestämmelsema har på denna grund blivit föremål för allvarlig kritik i den allmänna debatten. Att medborgare i EES-staterna numera generellt kan få en ansökan om uppehållstillstånd prövad efter inresan utgör vidare ett skäl för att liberalisera bestämmelserna för medborgare även i andra stater. Möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan i Sverige bör därför vidgas så att de omfattar de fall där det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts från annat land.

När det gäller uppehållstillstånd för besök har den nuvarande bestäm- melsen i 2 kap. 5 & första stycket utlänningslagen som redovisats en ut- formning som inte helt stämmer överens med den praxis som utvecklats. Praxis är som nämnts mer generös än vad ordalydelsen i den nämnda be- stämmelsen ger intryck av. Den praxis som i dag tillämpas då det gäller att bevilja uppehållstillstånd för besök efter inresan förefaller väl avvägd.

Förlängning av tillstånd för en tidsbegränsad vistelse här för exempelvis studier eller tidsbegränsat arbete beviljas i dag regelmässigt trots att sökanden befinner sig i landet. Även på denna punkt bör nuvarande praxis behållas.

Lagbestämmelsen bör därför ändras så att den bättre stämmer överens med tillämpningen.

• Sida 13
•  Original

5.2. Uppehållstillstånd för bosättning

Regeringens förslag: Förutom om utlänningar har rätt till asyl eller av humanitära skäl bör få bosätta sig här skall de efter inresan i Sverige kunna beviljas uppehållstillstånd för bosättning om det är uppenbart att de skulle ha fått tillstånd på grund av anknytning om de ansökt om tillstånd från ett annat land än Sverige.

Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Synpunkter vid utfrågningen: Samtliga närvarande vid utfrågningen instämde i syftet med utredningens förslag. Praktiskt taget samtliga framförde samtidigt att utredningens förslag till lagtext, som innebär att tillstånd skulle kunna beviljas efter inresan om det skulle vara inhumant mot utlänningen eller någon honom närstående eller om det annars skulle överskrida rimlighetens gränser att kräva att han lämnar landet, inte fyller de krav på klarhet som bör ställas på en lagtext.

Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.1 har i förarbeten till den nuvarande lagstiftningen angetts några situationer där uppehållstillstånd bör kunna beviljas efter inresan i landet — utöver de fall då utlänningen har rätt till asyl här. Även i fortsättningen bör undantag från huvudregeln göras i de fall som tidigare angetts, dvs. när någon kommer hit för att förena sig med en nära familjemedlem som han eller hon tidigare bott tillsammans med utomlands och när utlänningen efter inresan i landet ingått äktenskap med eller inlett ett samboförhållande med någon här bosatt eller parterna har eller väntar barn tillsammans. Till skillnad mot vad som tillämpas i dag bör i det senare fallet i fortsättningen något krav inte ställas på att parterna skall ha sammanbott viss tid. Det avgörande bör i stället, som utredningen föreslagit, vara om förhållandet kan bedömas vara seriöst och om det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts från ett annat land än Sverige. Den omständigheten att parterna känt varandra endast en kort tid kan dock givetvis medföra att anknytningen inte bedöms vara av sådan karaktär att det framstår som uppenbart att uppehålls— tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Tveksamhet när det gäller sökandens vandel kan också medföra att det inte är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts från ett annat land. Liksom hittills bör s.k. uppskjuten invandringsprövning tillämpas när tillstånd be- viljas på grund av ett äktenskap eller sammanboende som varat endast en kortare tid.

För andra anhöriga, t.ex. föräldrar som önskar bosätta sig hos barn här i landet, bör inte som i dag krav ställas på att sökandena har uppnått viss ålder för att tillstånd skall kunna beviljas efter inresan. Om föräldrarna uppfyller vanliga krav för bosättning har i landet saknas anledning att kräva att de skall återvända till hemlandet för att därifrån ge in ansökan.

De situationer som beskrivits ovan bör kunna täckas genom att det i lag- texten anges att tillstånd får beviljas efter inresan om det är uppenbart att

Prop 1994/95:21

• Sida 14
•  Original

utlänningen skulle ha beviljats tillstånd på grund av anknytning om han ansökt om tillstånd från annat land.

Det ligger i sakens natur att krav på att tillstånd skall ha beviljats före in- resan inte kan ställas om en utlänning har rätt till asyl eller av humanitära skäl bör få bosätta sig här. I dag beviljas tillstånd med stöd av 2 kap. 5 5 andra stycket 3 när humanitära skäl föreligger. Det stora flertalet fall som får till- stånd av humanitära skäl är asylsökande som inte haft tillräckliga skäl för att beviljas asyl men som ändå bedöms böra få stanna här (politisk—humanitära skäl). Det förekommer även att tillstånd beviljas av mer renodlat humanitära skäl, t.ex. för en person som är svårt sjuk. I inget av dessa fall krävs att sökanden länmar Sverige för att ge in en ansökan om uppehållstillstånd. Mot- svarande undantag från kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan måste självfallet gälla även i fortsättningen. Undantaget från huvud- regeln beträffande denna kategori bör klart anges i lagtexten.

De nu föreslagna ändringarna innebär inte någon förändring av reglerna beträffande dem som har ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisnings- beslut. Av lagtekniska skäl bör dock bestämmelsen i nuvarande 2 kap. 5 & tredje stycket bilda en egen paragraf, 2 kap. 5 b &.

5.3. Uppehållstillstånd för besök

Regeringens förslag: Uppehållstillstånd för förlängning av en på— gående vistelse här för besök eller annan tidsbegränsad vistelse skall få beviljas efter inresan om utlänningen kan åberopa vägande skäl för en förlängning.

Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Utredningen har dock inte tagit upp andra fall av tidsbegränsad vistelse än besök.

Synpunkter vid utfrågningen: De som vid utfrågningen framförde synpunkter på frågan om besökstillstånd tillstyrkte att lagtexten bringas i bättre överensstämmelse med praxis. Rikspolisstyrelsen och Invandrarverket ifrågasatte om det finns anledning att ställa krav på att det skall finnas synner- liga skäl för att besökstillstånd skall få beviljas för längre tid än det ursprung- liga tillståndet.

Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.2 är nuvarande praxis när det gäller att efter en utlännings inresa i landet bevilja uppehållstillstånd för besök mer generös än vad lagtextens ordalag ger intryck av. Det saknas anledning att skärpa nuvarande praxis. Lagtexten bör därför ändras så att den bättre motsvarar den praxis som utvecklats. Bestämmelsen bör bilda en egen paragraf, 5 a %.

I likhet med vad som i dag gäller bör således uppehållstillstånd för besök kunna beviljas efter inresan om det framstår som helt klart att det är fråga om en vistelse för besök och att utlänningen inte kan antas komma att arbeta här

• Sida 15
•  Original

illegalt eller försöka bosätta sig här. I regel torde också få krävas att utlän— ningen kan anföra något skäl till varför han inte från början sökt tillstånd för hela den planerade vistelsen här.

I likhet med vad som framförts från ett par myndigheter vid utfrågningen bedömer regeringen att det inte finns skäl att som utredningen föreslagit ställa upp några särskilda krav för att tillstånd skall få beviljas för längre tid än det ursprungliga tillståndet. Avgörande för bedömningen av om tillstånd bör be- viljas bör inte vara längden av det första tillståndet utan om det den sökta för- längningen kan anses ha karaktär av besök och om utlänningen har någon förklaring till varför han från början sökt endast ett kortare tillstånd.

Regeringen bedömer vidare att det heller inte finns skäl att som utred— ningen föreslagit ställa upp en längsta tid för ett besökstillstånd. Längden av det sökta tillståndet kan dock givetvis påverka bedömningen av om det är fråga om ett rent besök. Det måste således tillhöra undantagen att det finns skäl att bevilja tillstånd för besök för så lång tid som ett år. Fall kan dock tänkas där exempelvis föräldrar som inte längre är yrkesverksamma bör medges relativt långvariga besök hos barn här i landet. Om tillstånd skulle beviljas för längre tid än ett år skulle sökanden kunna komma att folkbokföras här och vistelsen skulle då i regel inte längre ha karaktär av besök.

Som framgått av redovisningen för gällande praxis i avsnitt 4.1 beviljas i dag förlängda uppehållstillstånd i vissa fall av tidsbegränsad vistelse här med stöd av 2 kap. 5 & andra stycket 3 utlänningslagen. Framför allt gäststuderan- de och gästforskare utgör relativt stora grupper och förlängt tillstånd beviljas i praxis efter inresan utan krav på att det skall föreligga några särskilda skäl. Förlängning av sådana tillstånd bör i stället beviljas med stöd av den nya 5 a &.

6. Författningskommentar

2 kap. 5 &

Nuvarande 2 kap. 5 5 har som utredningen föreslagit delats upp i tre para- grafer, varav den första betecknas 5 5. I denna paragraf finns bestämmelser om det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall vara beviljat före inresan i Sverige jämte undantagen från denna huvudregel.

Det första undantaget (punkt 1) har inte ändrats. Liksom hittills skall gälla att den som har rätt till asyl är undantagen från huvudregeln.

Genom en ny punkt 2 görs undantag för de fall då en utlänning av huma- nitära skäl bör tillåtas bosätta sig här (jfr 2 kap. 4 5 första stycket 2 utlän- ningslagen).

Punkt 3. som innebär att undantag görs för utlänningar som bör tillåtas bosätta sig här på grund av anknytning har behandlats i avsnitt 5.2. Den gamla punkten 2 ryms inom den nya punkten 3. Att det skall vara uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om utlänningen ansökt om tillstånd

• Sida 16
•  Original

från annat land än Sverige innebär att det normalt på befintligt utrednings- material skall framstå som klart att tillstånd skulle ha beviljats. Det förhållan- det att viss kompletterande utredning kan behöva göras behöver dock inte automatiskt leda till att bestämmelsen inte skall tillämpas. En kontroll av uppgifter som sökanden lämnat och som enkelt kan utföras behöver t.ex. inte innebära att sökanden skall behöva lämna Sverige för att söka tillstånd utifrån.

Saå

I denna paragraf behandlas förutsättningama för att tillstånd för besök och annan tidsbegränsad vistelse skall få beviljas efter inresan i landet. Frågan har behandlats i avsnitt 5.3.

Sbå

Paragrafen motsvarar nuvarande 5 & tredje stycket.

Prop 1994/95:21

• Sida 17
•  Original