Beslut vid regeringssammanträde den 22 augusti 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda hur ett svenskt system för ersättning till investerare bör utformas. Utredaren skall

• med utgångspunkt i förslaget till EG-direktiv om system för ersättning till investerare överväga och lämna förslag till ett svenskt sådant system företrädesvis anordnat i privat regi,
• analysera och ta ställning till gränsdragningen mellan ett system för ersättning till investerare och den nyligen införda insättningsgarantin,
• analysera och föreslå metoder för finansiering av ersättningssystemet, och
• lämna förslag till den lagreglering som behövs. Utredarens arbete skall vara slutfört före utgången av maj 1997.

Bakgrund

Harmonisering inom EU av system för ersättning till investerare

Genom rådets direktiv 93/22/EEG av den 10 maj 1993 om investeringstjänster inom värdepappersområdet infördes den 1 januari 1996 för värdepappersföretag systemet med hemlandsauktorisation och hemlandstillsyn som grund för rätten att bedriva verksamhet och tillhandahålla tjänster inom hela EES-området. Det huvudsakliga syftet med direktivet är att fullborda och säkerställa att den inre marknaden för investeringstjänster fungerar. Enligt direktivet (artikel 12) skall företag som tillhandahåller investeringstjänster i förväg upplysa de investerare som företaget gör affärer med om vilken ersättningsfond eller motsvarande skydd som gäller för de avsedda affärerna och vilken ersättning som kan erhållas ur sådana arrangemang. Om ersättningsskydd saknas, skall investeraren i stället upplysas om detta. I direktivet sägs att EG-kommissionen skall lägga fram förslag om harmonisering av ersättningssystem som täcker värdepappersföretags affärer och att rådet kommer att fatta beslut på grundval av kommissionens förslag. Avsikten var att harmoniserade ersättningssystem skulle föreligga samtidigt med att investeringstjänstedirektivet trädde i kraft. Så har emellertid inte blivit fallet. Under hösten 1993 lade kommissionen fram ett första förslag till direktiv om system för ersättning till investerare, KOM(93) 381. Detta har senare ersatts med ett delvis ändrat förslag, KOM(94) 585. Förslaget beskrivs närmare i följande avsnitt.

System för ersättning till investerare

Direktivet om system för ersättning till investerare skall beslutas i enlighet med den beslutsprocedur som anges i artikel 189 b i Romfördraget, dvs. gemensamt av rådet och Europaparlamentet. Rådet antog i oktober 1995 en gemensam ståndpunkt beträffande direktivförslaget. Denna har delgetts Europaparlamentet för en andra läsning. Europaparlamentet har vid sin session i mars 1996 beslutat om ett yttrande som innehåller förslag till ändringar av direktivförslaget på åtta punkter. Ett direktiv förväntas bli beslutat av rådet under år 1996. Enligt direktivförslaget skall medlemsländerna ha införlivat direktivet med sina resp. rättsordningar senast arton månader efter det att direktivet offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT). Direktivförslaget är inom värdepappersområdet en motsvarighet till Europaparlamentets och rådets direktiv 94/19/EG av den 30 maj 1994 om system för garanti av insättningar. Detta direktiv har per den 1 januari 1996 införlivats med svensk lagstiftning genom lagen (1995:1571) om insättningsgaranti (prop. 1995/96:60, bet. 1995/96:NU7, rskr. 1995/96:83). I flertalet länder med utvecklade finansiella system finns garantisystem för insättningar som finansieras av instituten själva och som garanterar att insättningarna är säkra i händelse av att en bank inte skulle kunna fullgöra sina betalningsskyldigheter. I vissa länder finns mer än ett system vilket i allmänhet innebär att olika kategorier av banker har separata system. Med några få undantag finns det i andra EU-länder även etablerade system för ersättning till investerare. Sverige saknar emellertid i dag ett sådant system. Direktivförslaget om system för ersättning till investerare innehåller minimiregler för nationella system för kompensation till investerare i de fall det konstaterats att ett företag som tillhandahåller investeringstjänster på grund av sin finansiella situation inte är i stånd att betala tillbaka pengar eller återlämna finansiella instrument som tillhör investerare och som företaget handhar för investerares räkning. Förslaget föreskriver att minst ett sådant obligatoriskt system skall finnas i varje land. Syftet med direktivet är att tillförsäkra mindre investerare, inkl. små och medelstora företag, ett minimiskydd i nämnda fall. Bland annat institutionella investerare, t.ex. kreditinstitut, försäkringsbolag och fonder, får undantas helt eller delvis från skyddet. Värdepappersföretag och kreditinstitut som tillhandahåller investeringstjänster skall vara anslutna till ett ersättningssystem. Detta skall vara en förutsättning för att kunna få auktorisation att tillhandahålla investeringstjänster. Systemet skall med kontanta medel ersätta kunder till företag som tillhandahåller investeringstjänster i de fall som angetts ovan. Skyddet skall uppgå till minst 20 000 ecu per investerare och omfatta investerares samlade krav mot ett företag oberoende av antal konton. Direktivförslaget ger möjlighet att förena skyddet med en självrisk som får uppgå till högst 10 procent av det för en investerare bestämda ersättningsbeloppets storlek. Systemet skall kunna betala ut ersättning med anledning av investerares krav inom tre månader från det att det berättigade i kravet och belopp fastställts. Möjligheter finns att förlänga fristen. Systemet skall finansieras av de anslutna värdepappersföretagen och kreditinstituten. Om ett företag inte uppfyller sina skyldigheter som medlem i systemet, kan företaget ytterst uteslutas ur systemet. Detta skall i sin tur medföra att företaget mister sin auktorisation att tillhandahålla investeringstjänster. Om företagets auktorisation återkallas, skall ersättningssystemet ge investerarna fortsatt skydd för sådana investeringstjänster som utförts fram till tidpunkten för återkallelsen. De nationella ersättningssystemen skall omfatta även företagens filialetableringar i andra medlemsländer. En filial skall också ha möjlighet att ansluta sig kompletteringsvis till ett ersättningssystem i värdlandet som erbjuder ett bättre skydd än det som finns i hemlandet. Filialer till värdepappersföretag i tredje land måste för att få driva verksamhet i ett medlemsland antingen ha ett likvärdigt skydd i sitt hemland eller ansluta sig till systemet i värdlandet. Direktivförslaget innehåller ett tidsbegränsat förbud mot export av nationella ersättningssystem. Bestämmelsen innebär att ett land inte får ge investerare hos en filial i ett annat EES-land ett bättre skydd än vad det värdlandets system kan erbjuda. Direktivförslaget innehåller endast grundläggande bestämmelser om systemets huvudkomponenter, bl.a. vad gäller vilka anspråk som skall täckas av systemet, ersättningsnivån, formerna för framställande av krav och erhållande av ersättning samt behandlingen av filialer till utländska företag. Medlemsländerna får ha nationella system som ger högre ersättning än direktivets miniminivå.

System för garanti för insättningar

Europaparlamentet och rådet har den 30 maj 1994 antagit ett direktiv (94/19/EG) om system för garanti för insättningar. I direktivet anges att syftet med att införa garantisystem är att skydda insättarnas medel hos ett kreditinstitut vid finansiella kriser. Utöver det primära syftet kan garantisystemet även sägas ha en viss stabilitetsbevarande funktion. Varje medlemsland skall se till att ett eller flera obligatoriska garantisystem införs i landet. Direktivet anger inte hur garantisystemet skall administreras eller hur det skall finansieras annat än att berörda kreditinstitut skall svara för kostnaderna. Direktivet innehåller endast minimiregler och det står varje medlemsland fritt att t.ex. ha ett garantisystem som är mer omfattande än vad direktivet föreskriver. Den svenska insättningsgarantin är, såsom systemet utformats i lagen om insättningsgaranti, i linje med direktivets minimiregler i huvudsak inriktad mot ett renodlat konsumentskydd. Systemet drivs i offentlig regi. Det svenska garantisystemet omfattar till sin huvuddel insättningar på konto i bank. Som ersättning kan utbetalas högst 250 000 kronor per insättare och bank. Garantisystemet får endast tas i anspråk när en domstol försatt en bank i konkurs eller då en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningarna i en bank, vars filial anslutit sig till det svenska garantisystemet, är indisponibla. Ersättning skall betalas ut till berörda insättare senast inom tre månader från dagen för konkursbeslutet eller förklaringen. Garantisystemet omfattar också insättningar som finns på konto hos sådana värdepappersföretag som med Finansinspektionens tillstånd får ta emot medel på konto. Detta innebär att inte bara bankkunder utan också kunder som har gjort insättningar hos värdepappersbolag eller utländska värdepappersföretag skall ha rätt till ersättning och att även dessa företag skall betala avgift och drabbas av sanktioner, om de inte uppfyller de åligganden som följer av lagen om insättningsgaranti. Bankerna och berörda värdepappersföretag svarar för finansieringen av insättningsgarantin. Instituten belastas med avgifter som är relaterade till institutens risktagande och garanterade insättningsbelopp. Avgiftsmedlen placeras på konto i Riksgäldskontoret.

Omfattningen av handeln med värdepapper

Som beskrivs ovan kommer ett system för ersättning till investerare enligt det förväntade direktivet att omfatta de institut som tillhandahåller värdepapperstjänster. I syfte att göra en viss bedömning av hur ett svenskt system kan behöva dimensioneras ges här en kortfattad beskrivning av den svenska värdepappersmarknaden vad gäller dess finansiella flöden och omfattning. Beskrivningen täcker både omfattningen av institutens innehav av värdepapper och det finansiella flödet, eftersom det är för tidigt att i detta skede göra en gränsdragning vad gäller investerarskyddets omfattning. Handeln med värdepapper har expanderat kraftigt under 1990-talet. Tillväxten har varit påtaglig för alla slag av finansiella instrument. Som en indikation på tillväxten av aktiemarknaden kan nämnas att den dagliga aktieomsättningen på Stockholms Fondbörs i genomsnitt var 3 700 miljoner kronor vid början av år 1996 jämfört med 374 miljoner kronor år 1990. Handeln med räntebärande papper har också ökat i omfattning. Den genomsnittliga dagsomsättningen på penning- och obligationsmarknaden var 130 miljarder kronor vid slutet av år 1995. Den utestående stocken uppgick till 1 938 miljarder kronor jämfört med 1 293 miljarder kronor år 1990. Hushållens intresse för obligationer som en alternativ sparform till insättning på bankkonto har tilltagit kraftigt under de senaste åren. Det nominella värdet av den utestående stocken av s.k. privatobligationer uppgick till 123 miljarder kronor vid början av år 1996. Hushållens andel var ca 100 miljarder kronor. Systemet för ersättning till investerare är avsett att täcka fall där institut som tillhandahåller värdepapperstjänster inte är i stånd att betala tillbaka pengar eller återlämna finansiella instrument som tillhör investerare. Enligt uppgifter som inhämtats från Svenska Fondhandlareföreningen uppskattas antalet aktiva värdepappersdepåer hos instituten - banker och värdepappersbolag - till i storleksordningen 400 000. De största kapitalförvaltarna, vilka består av några banker, har över 100 000 aktiva depåer vardera. Ett medelstort institut har ca 4 200 depåer med ett genomsnittligt värde på 200 000 kronor per depå. Med en högsta ersättningsnivå på exempelvis 250 000 kronor per investerare kan den kostnad som drabbar ersättningssystemet uppskattas till 840 miljoner kronor om ett medelstort institut inte förmår att uppfylla de finansiella förpliktelserna gentemot sina kunder och kundens rätt att undanta egendomen från andra borgenärers anspråk (s.k. separationsrätt) är satt ur spel. En förutsättning för denna beräkning är att varje investerare inte har fler än en depå hos institutet. Att systemet skulle träffas av en så stor kostnad som den angivna vid ett fallisemang hos ett medelstort institut är i och för sig ytterst osannolikt. Detta förutsätter nämligen att institutets kunder - genom omfattande brottsliga förfaranden - berövats samtliga sina värdepapper. Transaktioner med aktier och privata obligationer som är noterade vid Stockholms Fondbörs avvecklas i Värdepapperscentralens kontobaserade system. Några fysiska leveranser av aktierna eller obligationerna förekommer inte. Registrering på konto hos Värdepapperscentralen får ske av alla slag av finansiella instrument som är juridiskt och tekniskt förenliga med registreringssystemet och aktiekontolagen. Vid årsskiftet 1995/96 var antalet VP-konton drygt 3,3 miljoner. En stor del av dessa konton är emellertid inaktiva, dvs. inga betydande transaktioner förekommer. Det genomsnittliga värdet per VP-konto var ca 900 000 kronor vid denna tidpunkt. Värdepapperscentralen genomför på värdepappersaffärens likviddag en utväxling av de instrument som är bokförda på konton i centralens system. Utväxling mot likvida medel sker samtidigt i Riksbanken. Som en illustration på Värdepapperscentralens aktieverksamhet kan nämnas att i genomsnitt 45 000 affärer registrerades dagligen vid början av år 1996. Det genomsnittliga likvidbeloppet per transaktion motsvarade 100 000 kronor. Den svenska penningmarknaden är en utpräglad marknad för stora placerare. Antalet aktörer är relativt begränsat och enskilda handelstransaktioner är i storleksordningen 20-100 miljoner kronor. Antalet konton för penningmarknadsinstrument hos Värdepapperscentralen uppgick vid början av år 1996 till ca 2 300. Det antal konton som kan komma att omfattas av ett system för ersättning till investerare uppskattas till mellan 1 000 och 1 500. En annan betydande handel som ökat kraftigt under de senaste åren i Sverige är handeln med derivatinstrument. Denna handel omfattar såväl standardiserade som icke-standardiserade instrument, s.k. over-the-counter- derivat (OTC-derivat). Handeln med standardiserade instrument såsom optioner, terminer och vissa typer av svappar clearas av OM Stockholm AB. Antalet omsatta kontrakt avseende standardiserade instrument uppgick under år 1995 till 32 miljoner, varav aktierelaterade instrument utgjorde 2/3. Den utestående volymen på dessa instrument var 25 miljarder kronor och det genomsnittliga värdet per kontrakt motsvarade 1 200 kronor. Handeln med icke-standardiserade instrument sker bilateralt mellan kunden och värdepappersinstitutet och regleras genom särskilda avtal mellan parterna.

Investerares sakrättsliga skydd

Syftet med direktivförslaget om system för ersättning till investerare är att kompensera investerare i de fall ett värdepappersinstitut på grund av sin finansiella situation inte kan betala tillbaka pengar eller återlämna finansiella instrument som tillhör investeraren och som handhas för dennes räkning i samband med en investeringstjänst. Frågan om vilket sakrättsligt skydd en investerare som anförtror värde- pappersinstitut penningmedel eller finansiella instrument har enligt svensk lagstiftning är av stor vikt då det gäller att bedöma vilken betydelse det förväntade direktivet kan få för svenska förhållanden. Med sakrättsligt skydd avses i detta sammanhang framför allt rättsskyddet mot värdepappersinstitutets borgenärer. Den följande beskrivningen av gällande rätt innehåller en redogörelse för rättsläget i huvuddrag. Vid köp eller försäljning av lös egendom, t.ex. värdepapper, är huvudregeln i svensk rätt att det krävs att egendomen överlämnas till köparen (tradition) för att den skall vara skyddad mot anspråk från överlåtarens borgenärer. Undantag från huvudregeln om tradition gäller för sådana fall där köpet registrerats på visst sätt, t.ex. enligt aktiekontolagen (1989:827). I denna lag knyts de rättsverkningar som traditionen innebär i stället till registreringen på kontot. Vidare kan separationsrätt hävdas till egendom som gäldenären innehar utan att ha förvärvat äganderätten till den, såsom anförtrodd egendom enligt lagen (1914:45) om kommission. Bestämmelser som har betydelse för investerares sakrättsliga skydd i samband med en värdepappersaffär finns, förutom i aktiekontolagen och kommissionslagen, även i lagen (1936:81) om skuldebrev, lagen (1944:181) om redovisningsmedel, konkurslagen (1987:672), utsökningsbalken (UB) och lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Den sistnämnda lagen är av näringsrättslig karaktär. För ett värdepappersinstitut som driver värdepappersrörelse enligt 1 kap. 3 § 1 lagen om värdepappersrörelse, dvs. handel med finansiella instrument för annans räkning i eget namn (kommissionshandel), gäller bestämmelserna om handelskommission i kommissionslagen i den mån särskilda bestämmelser inte ges i värdepappersrörelselagen. Kommissionslagen gäller köp och försäljning av värdepapper och annan lös egendom. En kommissionär handlar för annans räkning men i eget namn. Att en kommissionär skall följa bestämmelserna i kommissionslagen innebär bl.a. att kommissionären skall, där inte annat föranleds av omständigheterna, hålla värdepapper som kunden lämnat till honom för försäljning eller som inköpts för kundens räkning avskilda från annat gods. Bestämmelserna är emellertid i detta avseende dispositiva och kan uteslutas till följd av avtal eller praxis i vissa branscher. Enligt kommissionslagen övergår äganderätten till det gods en kommissionär innehar för försäljning från kunden direkt till tredje man (köparen). Kunden har separationsrätt till gods som överlämnats för försäljning till dess att äganderätten övergått till tredje man eller kommissionären själv inträtt som köpare. Motsvarande gäller vid inköp; äganderätten övergår direkt från säljaren till kommissionärens huvudman. Kommissionären är skyldig att leverera antingen godset eller pengarna som erhållits som betalning för godset. Kundens (kommittentens) separationsrätt förutsätter förutom att ett verkligt kommissionsavtal träffats också att det hos kommissionären går att identifiera det gods som mottagits från kunden. En förutsättning för att separationsrätt skall finnas beträffande egendom som inte kan identifieras (fungibel egendom) är att egendomen faktiskt hållits avskild. En kommissionär, som fått i uppdrag av en kund att köpa eller sälja finansiella instrument, får - till följd av avtal, handelsbruk eller annan sedvänja - själv träda in som köpare eller säljare under förutsättning att han uttryckligen informerar kunden om detta. Om kommissionären träder in på detta sätt har han samma skyldigheter mot kunden som vilken köpare eller säljare som helst. Detta innebär att kundens eventuella separationsrätt upphör. Kommissionslagskommittén - som haft i uppdrag att göra en översyn av bl.a. kommissionslagen - har i ett delbetänkande Handelsagentur och kommission (SOU 1984:85) lämnat förslag till en ny lag om handelsagentur och kommission. I kommitténs slutbetänkande Kommission och dylikt (SOU 1988:63) behandlas sakrättsliga frågor vid bl.a. kommission, återtagandeförbehåll och kommissionsbolag. Förslag till en ny lag om handelsagentur och kommission kommer att överlämnas till riksdagen under våren 1997. Separationsrätt tillkommer inte en kund som vänder sig till ett institut som handlar för egen räkning, dvs. som har tillstånd enligt 1 kap. 3 § 3 lagen om värdepappersrörelse. Som exempel kan nämnas följande. Har finansiella instrument lämnats över till en egenhandlare - vanligen en s.k. market maker - och försätts denne i konkurs innan kunden fått ut sin likvid för en uppgjord affär måste kunden bevaka sin fordran i konkursen. Ett värdepappersbolag får som ett led i rörelsen enligt 3 kap. 4 § första stycket 3 lagen om värdepappersrörelse ta emot medel på konto med redovisningsskyldighet. Värdepappersbolag är enligt huvudregeln i 3 kap. 5 § första stycket samma lag skyldiga att genast avskilja och sätta in medlen på räkning i bankinstitut, dvs. på bankkonto. Dessa kundmedel skall alltså hållas avskilda från bolagets egna medel, vilket är av stor betydelse för kunderna i händelse av utmätning eller konkurs hos värde- pappersbolaget.

Som beskrivits ovan förutsätter separationsrätten att den anförtrodda egendomen kan identifieras. Har kommissionären sammanblandat den med sin egen egendom är utgångspunkten den att kunden i vissa fall inte längre har någon separationsrätt. I lagen om redovisningsmedel regleras emellertid ett par fall där kunden har separationsrätt trots att hans anförtrodda medel inte kontinuerligt hållits avskilda från sysslomannens förmögenhet. Lagen om redovisningsmedel är analogt tillämplig på annan fungibel egendom än pengar. Enligt lagen om redovisningsmedel krävs inte insättning på bankräkning för att separationsrätt vid utmätning eller konkurs skall uppkomma. Kunden får sakrättsligt skydd om medlen utan dröjsmål sätts in på bank eller på annat sätt hålls avskilda. Även om avskiljandet skett senare har kunden sakrättsligt skydd under förutsättning att bolaget inte var på obestånd när medlen avskildes. Har en sammanblandning mellan kundens och sysslomannens förmögenhet ägt rum föreligger enligt redovisningslagen separationsrätt, om belopp av aktuellt slag finns omedelbart tillgänglig för att skiljas av och dröjsmål med avskiljandet inte föreligger. I samband med övergången från ett system med aktiebrev till ett papperslöst system år 1991 infördes möjligheten att få aktier i avstämningsbolag registrerade på ett databaserat konto. De rättsverkningar som tidigare var förbundna med aktiebreven är i stället knutna till registreringen på konto hos Värdepapperscentralen enligt bestämmelserna i aktiekontolagen. Med rättsverkan enligt aktiekontolagen kan även registreras ensidiga skuldförbindelser avsedda för allmän omsättning och andra finansiella instrument. Detta innebär att de finansiella instrumenten endast existerar som en registrering på ett databaserat konto. Sådana finansiella instrument kan därför inte fysiskt överlämnas till en förvärvare. Såväl värdepappersbolag som banker uppträder som mellanhänder på värdepappersmarknaden och säljer ibland sina egna värdepapper. För det fall en investerare köper finansiella instrument direkt från ett sådant institut finns i lagen om skuldebrev (22 §) ett undantag från kravet på besittningsöverföring som skydd mot institutets borgenärer. Enligt denna bestämmelse får den som köper ett löpande skuldebrev av ett värdepappersbolag eller en bank skydd mot institutets borgenärer även om skuldebrevet lämnats kvar hos institutet för förvaring. Vid utmätning och konkurs gäller att endast gäldenärens egendom kan tas i anspråk av hans borgenärer. En konkursförvaltare skall först bedöma vilken egendom som ingår i ett konkursbo och vilken egendom som på grund av ett giltigt äganderättsanspråk skall separeras och inte användas för att tillgodse borgenärernas anspråk. Till ett konkursbo räknas enligt konkurslagen (3 kap. 3 §) bl.a. all egendom som tillhörde gäldenären när konkursbeslutet meddelades eller tillfaller honom under konkursen och som är sådan att den kan utmätas. Någon särskild presumtionsregel för den händelse de faktiska omständigheterna är oklara finns inte i konkurslagen. I den mån den omtvistade egendomen finns hos konkursgäldenären får den allmänna presumtionen för besittarens äganderätt tillämpas. Finns egendomen hos tredje man som påstår äganderätt, presumeras denne i stället vara ägare. Vid utmätning gäller enligt utsökningsbalken att endast gäldenärens egendom kan tas i anspråk av hans borgenärer. Huvudregeln är att det skall framgå att sådana omständigheter föreligger att egendomen med tilllämpning av sakrättsliga regler är gäldenärens (4 kap. 17 §). Bevisbördan ligger därmed i huvudsak på den utmätningssökande. När utmätningsobjektet finns i utmätningsgäldenärens besittning, skall gäldenären anses vara rätt ägare, om det inte framgår att egendomen tillhör annan (4 kap. 18 §). Annan reglering som ger skydd åt investerare

Ett värdepappersbolag får enligt 3 kap. 4 § första stycket 4 och 5 lagen om värdepappersrörelse med Finansinspektionens tillstånd, som ett led i rörelsen, ta emot kunders medel på konto för att underlätta värdepappers- rörelsen (inlåning) samt lämna kunder kredit. Innan sådana kundmedel tas emot skall en skriftlig överenskommelse träffas med kunden. I överenskommelsen skall klargöras för kunden att hans medel kommer att ingå i bolagets egen rörelse och att han saknar företrädesrätt till medlen om bolaget skulle komma på obestånd. Närmare föreskrifter om mottagande av medel på konto har meddelats av Finansinspektionen i föreskrifter om handel och tjänster på värdepappersmarknaden (FFFS 1995:59). Sådana kundmedel omfattas av lagen om insättningsgaranti. Enligt 5 kap. 2 § lagen om värdepappersrörelse skall ett värdepappersbolag ha en försäkring för skadeståndsskyldighet som det kan komma att ådra sig vid utförande av tjänster i rörelsen. Försäkringen är avsedd att i första hand skydda privatpersoner och andra mindre kunder hos värdepappersbolaget i de fall bolaget missköter sitt uppdrag. I de nyss nämnda föreskrifterna har Finansinspektionen meddelat närmare bestämmelser om sådan ansvarsförsäkring. Enligt dessa skall ett värdepappersbolags försäkring för skadeståndsskyldighet innehålla uppgift om det ersättningsbelopp som kan utgå vid varje skadefall samt det maximala ersättningsbelopp som kan utgå under ett år. Vidare skall utbetalning av skadeståndet ske direkt till den skadelidande utan avdrag för självrisk. Aktiekontolagens dokumentlösa system innebär att de rättsverkningar som tidigare varit förbundna med innehavet av aktiebrev och andra värdepapper knöts till registreringen på ett konto. En avgörande förutsättning för att ett sådant system skulle godtas var enligt förarbetena att den enskilde fick fullgoda garantier för att hållas skadeslös vid förluster som uppkommer på grund av systemet, också i sådana fall där skadan inte kan föras tillbaka på oaktsamhet av någon funktionär (prop. 1988/89:152 s. 80). En bestämmelse infördes i 7 kap. 2 § aktiekontolagen som föreskriver ett s.k. kontrollansvar för Värdepappers- centralen för skador som uppkommer till följd av oriktiga eller missvisande uppgifter i avstämningsregistret. Genom en ändring i denna bestämmelse har fr.o.m. den 1 april 1996 införts en ansvarsfördelning som innebär att Värdepapperscentralen och varje kontoförande institut ansvarar för skador som är att hänföra till den egna kontrollsfären. Värdepapperscentralen svarar dock solidariskt med det kontoförande institutet för skador intill ett belopp av fem miljoner kronor för varje skadefall (prop. 1995/96:50, bet. 1995/96:NU11, rskr. 1995/96:180, SFS 1996:179). Om den rättmätige ägaren av ett finansiellt instrument som är registrerat på konto hos Värdepapperscentralen har frånhänts sin rätt genom en förfalskad överlåtelse- eller behörighetshandling som har följts av ett extinktivt godtrosförvärv har denne enligt en bestämmelse i 7 kap. 1 § aktiekontolagen rätt till en ersättning av centralen för sin skada.

Sammanfattning av rättsläget

För investerare som anförtror värdepappersinstitut, dvs. ett värdepappers- bolag eller ett kreditinstitut, penningmedel eller finansiella instrument inom ramen för institutets värdepappersrörelse torde frågan om med vilken risk de lämnar egendomen till instituten vara av stor betydelse. Som framgått av beskrivningen ovan har en kund i sådana sammanhang ett tämligen starkt sakrättsligt skydd enligt nu gällande reglering. De fall där särskild separationsrätt saknas torde vara då ett värdepappersinstitut sammanblandat kundens pengar eller finansiella instrument med sin egen egendom på sådant sätt att egendomen inte kan identifieras. Vidare saknar kunden separationsrätt om värdepappersinstitutet i ett kommissionsförhållande själv inträder som part eller om han gör en värdepappersaffär direkt med institutet. I ovan angivna fall skulle ett system för ersättning till investerare kunna få betydelse förutsatt att värdepappersinstitutets ekonomiska situation i övrigt är sådan att institutet inte kan fullgöra sina skyldigheter genom att lämna tillbaka pengar eller finansiella instrument som tillhör kunden. En sådan situation inträffar om institutet försätts i konkurs.

Utredningsuppdraget

Allmänna utgångspunkter

De situationer som enligt svensk rätt bör kunna föranleda att ett system enligt det kommande direktivet tas i anspråk för utbetalning av ersättning till investerare är antingen ett beslut att försätta värdepappersinstitutet i konkurs eller ett konstaterande att ett brottsligt förfarande gjort det omöjligt för institutet att möta ett krav från en investerare på ett återlämnande av antingen pengar eller finansiella instrument som tillhör investeraren. Det fordras vidare att denna oförmåga inte är tillfällig. Så länge som institutets ekonomiska situation är sådan att det kan tillmötesgå investeraren i något av de avseenden som angetts ovan, kan ett skyddssystem inte tas i anspråk för utbetalning av kontant ersättning till investeraren. Utredaren skall, med utgångspunkt från de ersättningsfall som anges i direktivförslaget och dess övriga bestämmelser, lämna förslag till hur ett svenskt system för ersättning till investerare bör utformas samt föreslå de lagregler som behövs för detta. Utredaren har därvid att utgå från nu gällande svensk lagstiftning vad gäller det sakrättsliga skydd som tillkommer en investerare som i samband med en värdepappersaffär överlämnar penningmedel eller finansiella instrument till ett värdepappersinstitut samt den nya lagen om insättningsgaranti. Som konstaterades inledningsvis är skyddssystem för investerare vanligt förekommande i andra länder. Utredaren skall som bakgrund ta reda på hur investerarskyddssystem organiserats och reglerats i andra länder, främst andra medlemsländer inom EU och vilka erfarenheter som finns av tillämpningen där. Utredaren bör även informera sig om vilka ändringar av sådana redan förekommande system som föranleds av det kommande direktivet samt vilka lösningar på ett införlivande av direktivet som övervägs eller som är under beredning i de andra medlemsländerna.

I det följande anges ett antal frågor som utredaren särskilt bör uppmärksamma. Utredaren är emellertid oförhindrad att ta upp även andra frågor än de som där särskilt anges och som faller inom ramen för utrednings- uppdraget.

Ett eller flera skyddssystem i offentlig eller privat regi samt gränsdragningen mot systemet för insättningsgaranti

I direktivförslaget finns inte några bestämmelser om hur ett ersättningssystem skall vara organiserat eller hur det skall administreras. Vidare saknas vägledande uttalanden om hur ett system skall vara organisatoriskt placerat i det finansiella systemet eller arten och graden av reglering. Direktivet tar inte heller ställning till om ett eller flera system bör införas. Dessa frågor måste därför bli föremål för nationella överväganden. En viktig principiell utgångspunkt vid denna bedömning är huruvida ersättningssystemet i första hand bör ses som ett konsumentskydd eller om det finns andra aspekter som väger tyngre i detta sammanhang. En annan viktig fråga är var ansvaret för ett svenskt ersättningssystem skall placeras utifrån de förhållanden som råder på den svenska värdepappersmarknaden.

Vid införlivandet av direktivet om insättningsgaranti valdes ett system i offentlig regi. Av strukturella skäl ansågs det mindre angeläget att bygga upp mer än ett system för insättningsskydd. För ett gemensamt system ansågs även tala de ökade möjligheterna till spridning av kostnaderna för fallissemang som kan uppnås genom att samtliga banker ingår i ett och samma system (prop. 1995/96:60 s. 36, 38 och 39).

Det är inte självklart att samma lösning bör väljas för ett system för ersättning till investerare. Av tidigare lämnad redogörelse för gällande svensk rätt framgår att en investerare i stor utsträckning är sakrättsligt skyddad i händelse av att värdepappersinstitutet skulle försättas i konkurs eller bli föremål för utmätning. Risken för att ett skyddssystem för investerare i någon större utsträckning skall behöva tas i anspråk i ett sådant fall torde därför vara tämligen liten. Däremot saknas skydd - bortsett från det skydd som följer av bestämmelsen om ansvarsförsäkring för värdepappersbolag i lagen om värdepappersrörelse - i det fall ett institut på grund av brottsligt förfarande inte kan lämna tillbaka pengar eller finansiella instrument som tillhör investeraren. Ansvarsförsäkringen omfattar vanligen skade- ståndsskyldighet för ren förmögenhetsskada orsakad av fel eller försummelse som begåtts av värdepappersbolaget i den värdepappersrörelse som bolaget fått tillstånd av Finansinspektionen att bedriva. Den kan dock - i en obeståndssituation för ett värdepappersbolag - komma att sammanfalla med ett system för ersättning till investerare. Utredaren bör överväga hur de olika kundskydden skall samordnas i sådana fall. Det sagda leder till att behov synes föreligga av endast ett system i Sverige. Med hänsyn till skyddssystemets funktion och utformning bör det vara mest ändamålsenligt att placera systemansvaret hos en privat aktör som får utforma och driva verksamheten enligt vissa av staten bestämda regler. Mot denna bakgrund bör utredaren i första hand överväga att skapa föutsättningar för ett privat ersättningssystem. Någon form av kollektiv försäkringslösning kan också övervägas. Utformningen av det kommande direktivet hindrar inte att ett skyddssystem inrättas som bygger på ett försäkringssystem, dvs. ett kollektivt försäkringskontrakt tecknat av en organisation eller en grupp av företag. Om utredaren finner att starka skäl talar för att ett system byggs upp i offentlig regi bör han vara oförhindrad att lämna förslag till utformning av ett sådant system. Motsvarande gäller om han finner att flera system bör införas, i privat och/eller offentlig regi. Som konstaterats tidigare finns i vissa länder fler än ett system för insättningsgaranti, vilket oftast innebär att olika kategorier av banker har olika system. En fråga som utredaren särskilt bör överväga är att låta skilda verksamheter hos ett företag omfattas av olika skyddssystem, dvs. såväl insättnings- som investerarskyddssystem. Som framgått ovan kan ett värdepappersbolag och ett utländskt värdepappersföretag få tillstånd att ta emot kunders medel på konto. Värdepappersbolag som får tillstånd till kontohållning och kreditgivning är enligt svensk rättsordning att anse som ett kreditinstitut i den mening som avses inom EU (prop. 1994/95:50 s. 97 f). Sådan kontohållning omfattas tills vidare av det svenska systemet för insättningsgaranti. I propositionen uttalades emellertid att det i samband med att direktivet om investerarskydd införlivas med svensk rätt får övervägas om några förändringar av behandlingen av insättningar på kundkonto hos värdepappersbolag är lämpliga (prop. 1995/96:60 s. 117). En tänkbar lösning är att de värdepappersbolag som bedriver denna typ av verksamhet även fortsättningsvis omfattas av insättningsgarantin, medan bolagets egentliga värdepappersrörelse omfattas av ett system för investerarskydd. Motsvarande gäller för en bank som bedriver värdepappersrörelse. I ingressen till direktivförslaget om system för ersättning till investerare sägs emellertid att det inte är nödvändigt att föreskriva att kreditinstitut skall ansluta sig till två system, dvs. till såväl ett system för insättningsgaranti som ett system för ersättning till investerare, om ett av systemen uppfyller kraven såväl i det direktivet som i direktivet om insättningsgaranti. I ett sådant fall bör medlemsstaterna ges möjlighet att bestämma vilket av de två direktiven som skall tillämpas. Inget krav skall dock kunna ge ersättning mer än en gång enligt dessa direktiv. Utredaren bör för de fall som beskrivits ovan överväga en lösning som tillgodoser direktivet i detta hänseende. En fråga som utredaren måste överväga är hur ett system för ersättning till investerare skall samordnas med eller avgränsas gentemot insättnings- garantin. En annan fråga som omfattas av utredningsuppdraget är förhållandet till motsvarande skyddssystem i andra länder samt samordningen med regleringen av sådana system. Detta kan få betydelse bl.a. då ett utländskt värdepappersföretag med filial i Sverige försätts i konkurs.

Ersättningssystemets finansiella uppbyggnad

I direktivförslaget finns inte några bestämmelser om hur ersättningssystemet skall finansieras annat än att det i ingressen uttalas att kostnaden för ett sådant system i princip skall bäras av värdepappersföretagen själva samt att möjligheten att finansiera systemen skall stå i rimlig proportion till företagens åtaganden. Detta innebär att sådana system inte får finansieras med skattemedel. Vidare sägs i ingressen att stabiliteten i det finansiella systemet i medlemslandet i fråga inte får äventyras. Finansieringsformen för ett skyddssystem för investerare är beroende av vilken allmän inriktning vad gäller funktion, omfattning och administration som utredaren kommer att föreslå. Ett privat skyddssystem kan t.ex. utformas som en kollektiv branschförsäkring. Utgångspunkten bör vara att finansieringslösningen blir adekvat utifrån en bedömning av hur stor risken är för ett ianspråktagande av ett sådant system och omfattningen av utbetalningar från systemet.

Specifika frågor

Med utgångspunkt i direktivförslagets minimiregler om vilka anspråk som skall täckas av skyddet, ersättningsnivån, formerna för framställande av krav m.m. skall utredaren ta ställning särskilt till ersättningsbeloppets storlek, självrisk, investerarkategorier, undantagsfall, informationsplikt samt frågor rörande framställning av ersättningskrav och utbetalning av ersättning. I uppdraget ligger även att beakta frågor om tillsyn över att värdepappersinstitut fullgör sina skyldigheter enligt skyddssystemet samt frågor om sekretess. Utredaren skall också överväga frågor om beskattning av utbetalda ersättningsbelopp.