Beslut vid regeringssammanträde den 18 december 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att se över förfarandereglerna för punktskatter, m.m. Översynen skall koncentreras till förfarandet för de harmoniserade punktskatterna. Utredaren skall bl.a. kartlägga hur lagstiftningen har tillämpats sedan den 1 januari 1995 då Sverige blev medlem i Europeiska unionen (EU) och mot bakgrund av erfarenheterna från tillämpningen överväga

-om det behövs ändringar i lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi,

• om cirkulationsdirektivets begrepp suspensionsordning bör införlivas i de svenska lagarna,
• om bestämmelserna om skattskyldighetens inträde är förenliga med cirkulationsdirektivet,
• om bestämmelserna om godkännande av upplagshavare och skatteupplag behöver ändras i skärpande riktning,
• om det finns behov av att ändra bestämmelserna om inköp mot försäkran,
• om kraven på säkerhet för transporter bör utvidgas.

I uppdraget ingår även att göra en allmän översyn av lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter. Utredaren skall i detta sammanhang undersöka om punktskatterna kan inordnas i skattekontosystemet och i sådant fall föreslå nödvändiga lagändringar.

Utredaren skall också lägga fram förslag till åtgärder för kontroll av proviantering för skattefri försäljning och förbrukning ombord på transportmedel och i det sammanhanget göra en allmän översyn av förordningen (1994:1694) om viss proviantering m.m. samt analysera EG:s regler på taxfreeområdet och bestämmelserna i den nordiska provianteringsöverenskommelsen. Vidare skall utredaren med anledning av att taxfreehandeln i EU-intern trafik skall upphöra den 1 juli 1999 lägga fram förslag till hur försäljningen av beskattade varor ombord på transportmedel skall hanteras skattemässigt. Sistnämnda frågor skall behandlas med förtur och redovisas senast den 1 oktober 1998. Utredningsarbetet i övrigt skall vara avslutat senast den 1 december 1999.

Bakgrund

Förfarandereglerna för punktskatter

Bestämmelser om förfarandet vid uttag av punktskatter och prisregleringsavgifter finns i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter (LPP). Av 1 kap. 1 § första stycket 1 LPP framgår vilka olika punktskatteförfattningar LPP är tillämplig på. I LPP regleras sådant som skatteredovisning, skattekontroll, beskattningsbeslut, betalning av skatt m.m. Vem som är skattskyldig och tidpunkten för skattskyldighetens inträde regleras däremot inte i LPP utan i respektive skatteförfattning.

Inför anslutningen till EU var det nödvändigt att anpassa förfarandereglerna för skatterna på alkohol, tobak och mineraloljor till EG:s förfaranderegler på området. EG:s förfaranderegler finns i rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor (EGT nr L 076, 23.3.1992 s 1, Celex 392L0012), det s.k. cirkulationsdirektivet. Anpassningen till EG:s förfaranderegler krävde omfattande förändringar av förfarandet vid uttag av skatt på alkohol, tobak och mineraloljor. Mot den bakgrunden beslutades hösten 1994 att tre nya lagar skulle införas där de EG-anpassade förfarandereglerna togs in, nämligen lagen (1994:1563) om skatt på tobak, lagen (1994:1564) om skatt på alkohol (prop. 1994/95:56, bet. 1994/95:SkU6, rskr. 1994/95:95) och lagen (1994:1776) om skatt på energi (prop. 1994/95:54, bet. 1994/95:SkU4, rskr. 1994/95:152). Propositionerna föregicks av ett delbetänkande från Utredningen om teknisk EG-anpassning av de indirekta skatterna (SOU 1994:74) och ett betänkande från Energiskatteutredningen (SOU 1994:85).

Såväl betänkandena som propositionerna arbetades fram under stor tidspress. Det fanns därför inte någon möjlighet att utreda samtliga frågor så noggrant som hade varit önskvärt. Det har nu gått nästan tre år sedan Sverige blev medlem i EU och de EG-anpassade förfarandereglerna började tillämpas. Med utgångspunkt från de erfarenheter som vunnits under denna tid och de problem som uppmärksammats är det nu lämpligt att göra en översyn av förfarandereglerna i lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi.

Förfarandereglerna i LPP gäller även vid uttag av skatt på alkohol, tobak och energi. Vid arbetet med att EG-anpassa förfarandet för nämnda skatter utgick man ifrån att förfarandereglerna i LPP i stort sett inte alls berördes av reglerna i cirkulationsdirektivet och att LPP därför utan väsentliga ändringar kunde tillämpas på de nya lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi. Erfarenheterna av nästan tre års tillämpning av LPP på de harmoniserade punktskatterna gör att det nu är möjligt att utvärdera antagandet att LPP inte behövde anpassas till EG:s förfaranderegler. I samband därmed är det lämpligt att även göra en allmän översyn av LPP.

Proviantering, taxfree, m.m.I tilläggsdirektiv (dir. Fi 1995:04) fick Skatteflyktskommittén i uppdrag att bl.a. lägga fram förslag till åtgärder för kontroll av proviantering för försäljning av skattefria alkohol- och tobaksvaror ombord på färjor mellan länder inom EU. I sitt slutbetänkande uttalade kommittén att problemen på provianteringsområdet inte bara omfattade punktskattefrågor utan även frågor rörande mervärdesskatt m.m. Kommittén ansåg därför att frågan om kontroll av proviantering av skattefria alkohol- och tobaksvaror på färjor i EU-intern trafik borde behandlas i ett större sammanhang (SOU 1997:86 s. 545). Denna fråga har i flera avseenden kopplingar till lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi och bör därför utredas i det här sammanhanget.

Den första juli 1999 slopas nuvarande möjligheter att ombord på transportmedel och vid resa mellan EU-länderna skattefritt sälja varor som är avsedda att tas med i resenärernas bagage för personligt bruk. Avskaffandet av taxfreehandeln i EU-intern trafik kan leda till en ökad försäljning av beskattade varor på färjor och då särskilt på färjor mellan länder med stora skatteskillnader. Eftersom det är oklart hur sådan försäljning skall behandlas skattemässigt, framförallt vad gäller punktskatt, är det lämpligt att i det här sammanhanget ta fram förslag till hur beskattning skall ske.

Uppdraget

Förfarandereglerna för punktskatter

Utredaren skall göra en allmän översyn av de EG-anpassade förfarandereglerna i lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi samt LPP och lämna förslag till de ändringar som kan visa sig behövliga från såväl sakliga som språkliga och redaktionella utgångspunkter. I detta sammanhang skall utredaren också undersöka om punktskatterna i stället kan inordnas i skattekontosystemet och utarbeta förslag till de lagändringar som då blir nödvändiga.

För de varor som omfattas av cirkulationsdirektivet uppkommer skyldighet att betala skatt i och med att de framställs inom EU eller importeras till EU från tredje land. Omfattas varorna av den s.k. suspensionsordningen gäller dock i stället att skatten förfaller till betalning först när varan blir tillgänglig för konsumtion. Syftet med suspensionsordningen är att varorna trots att de är skattepliktiga skall kunna bearbetas, lagras samt förflyttas mellan medlemsländerna i ett tidigare led än detaljistledet utan att det medför några beskattningskonsekvenser. Enligt cirkulationsdirektivet skall framställning, bearbetning och tillverkning av skattepliktiga varor under skattesuspension alltid ske av en godkänd upplagshavare i ett godkänt skatteupplag. Flyttning av skattepliktiga varor under skattesuspension får, med vissa undantag, endast ske mellan skatteupplag.

Termerna upplagshavare och skatteupplag har förts in i lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi. Däremot har inte begreppet suspensionsordning förts in i aktuella lagar. Suspensionsordningen har dock i praktiken införlivats i de svenska lagarna t.ex. genom att skattskyldighet inte inträder i vissa fall. Utredaren bör särskilt överväga om den valda lagtekniska lösningen är lämplig.

För upplagshavare inträder skattskyldigheten enligt den svenska lagstiftningen bl.a. när denne levererar skattepliktiga varor till en köpare som inte kan ta emot varorna under skattesuspension. En vara anses normalt levererad vid samma tidpunkt som den enligt köplagen (1990:931) anses avlämnad. Detta leder i vissa fall till att skattskyldigheten inträder först när varorna avlämnats på annan ort. Det innebär i praktiken att varorna transporteras under skattesuspension trots att köparen inte kan ta emot varorna under sådan suspension. Utredaren bör analysera om en sådan ordning är förenlig med cirkulationsdirektivet.

Enligt lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi prövar beskattningsmyndigheten frågor om godkännande av upplagshavare och skatteupplag. Utredaren bör analysera tillämpningen av bestämmelserna om godkännande av upplagshavare och skatteupplag i syfte att klargöra om det krävs ändringar av lagstiftningen i skärpande riktning samt om beskattningsmyndigheten bör få möjlighet att besiktiga lokaler m.m.

I lagarna om skatt på alkohol och energi ges möjligheter att köpa alkohol respektive bränsle utan skatt eller enligt en reducerad skattesats mot försäkran att användning skall ske för i lagarna särskilt angivna ändamål. Energiskatteutredningen redogjorde i sitt betänkande (SOU 1994:85) för olika problem vid tillämpningen av bestämmelser om inköp av bränsle mot försäkran. Möjligheterna till inköp mot försäkran har dock utvidgats efter det att energiskatteutredningen lämnade sitt betänkande. En annan skillnad mot då är att förfarandereglerna för skatterna på alkohol och mineraloljor har anpassats till EG:s förfaranderegler på området. Utredaren bör därför kartlägga hur försäkranssystemen i lagarna om skatt på alkohol och energi tillämpas i dag och huruvida erfarenheterna från tillämpningen visar att ändringar behövs på vissa punkter och då särskilt vad gäller kontrollen av systemen, systemens förenlighet med EG-rätten samt möjligheterna att ta ut skatt i de fall produkterna använts för ändamål som inte medför skattebefrielse eller reducerad skatt.

Enligt lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi skall upplagshavare ställa säkerhet för betalning av skatt i samband med transport av obeskattade varor. Kravet på säkerhet för transporter har sin grund i cirkulationsdirektivet. De svenska bestämmelserna omfattar endast transport av varor som sålts inom EU och inte varor som importerats eller skall exporteras. Utredaren skall därför lägga fram förslag till en lagändring som utvidgar kraven på säkerhet. Vid utformningen av lagförslagen bör utgångspunkten vara att kraven på säkerhet skall täcka samtliga de fall som inte täcks av de krav på säkerhet som finns i EG:s tullagstiftning.

Enligt cirkulationsdirektivet skall skatten anses vilande om varorna omfattas av vissa särskilt angivna tulluppskovsförfaranden eller om de placerats i en frizon eller i ett frilager. Detsamma gäller när skattepliktiga varor sänds mellan medlemsstater via EFTA-länder eller mellan en medlemsstat och ett EFTA-land enligt gemenskapens interna transiteringsförfarande, eller via ett eller flera tredje länder utanför EFTA med användning av TIR- eller ATA-carnet. Utredaren bör analysera hur dessa bestämmelser förhåller sig till lagarna om skatt på alkohol, tobak och energi.

LPP:s tillämpningsområde regleras på så sätt att det i 1 kap. 1 § anges vilka skatter och avgifter LPP gäller för, den s.k. uppräkningsmetoden. Även tillämpningsområdet för skattebrottslagen (1971:69) reglerades tidigare enligt uppräkningsmetoden. Genom en nyligen beslutad lagändring har uppräkningen i skattebrottslagen av de skatter och avgifter som lagen var tillämplig på upphävts och ersatts med en bestämmelse som föreskriver att skattebrottslagen är generellt tillämplig på skatter (se prop. 1995/96:170, bet. 1995/96:JuU23, rskr. 1995/96:277). Med ledning av ändringen skattebrottslagen slopades även uppräkningsprincipen i lag (1971:1072) om förmånsberättigade skattefordringar m.m. och lag (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. De skäl som anfördes för att frångå uppräkningsmetoden i skattebrottslagen är i viss utsträckning även giltiga vad gäller LPP. Utredaren bör därför överväga om LPP:s tillämpningsområde kan anges på något annat sätt än genom en uppräkning av de skatter och avgifter som lagen gäller för.

Proviantering, taxfree, m.m

Den första juli 1999 slopas nuvarande möjligheter att ombord på transportmedel och vid resa mellan EU-länderna skattefritt sälja varor som är avsedda att tas med i resenärernas bagage för personligt bruk. Däremot kan alltjämt skattefrihet förekomma i fråga om konsumtion som sker ombord på transportmedlen, och generellt när det gäller försäljning under transporter till icke-EU länder. I den nya situationen erfordras således regler som medger att viss försäljning ombord beskattas enligt samma huvudprinciper som dem som gäller för handel inom landet, medan annan försäljning kan undantas från beskattning. I mervärdesskattelagstiftningen finns redan regler som i princip är konstruerade på detta sätt. På punktskatteområdet uppnås nuvarande skattefrihet genom provianteringsregler. Det bör övervägas vilken teknik som är lämplig för att åstadkomma skattefrihet, och särskilt då om provianteringsregler är lämpliga för att åstadkomma frihet från punktskatter eller om andra lösningar är att föredra. Utredaren skall lägga fram förslag till en lagreglering i dessa hänseenden.

Utredaren bör särskilt belysa vilka möjligheter till skattefria tillhandahållanden ombord på transportmedel som är möjliga till följd av EG-rätten och till följd av andra internationella överenskommelser på området, särskilt då mellan de Nordiska länderna (den nordiska provianteringsöverenskommelsen). Utredaren bör beakta dessa begränsningar vid utformningen av lagförslagen.

Utredaren bör vidare överväga hur kontrollen av den beskattade försäljningen ombord på transportmedel i utrikes trafik skall utformas.

I denna del omfattar uppdraget även de administrativa och kontrollmässiga aspekterna på mervärdesskatten. Gemensamma riktlinjer för uppdraget

I uppdraget ingår att kartlägga hur lagstiftningen har tillämpats sedan EU-inträdet och huruvida erfarenheterna från tillämpningen visar att ändringar behövs på särskilda punkter. Det står vidare utredaren fritt att ta upp även andra frågeställningar som kan vara av intresse i sammanhanget och som aktualiseras under utredningsarbetet.

Som ett underlag för sina överväganden bör utredaren undersöka motsvarande lagstiftning i några jämförbara medlemsländer. Redovisning av uppdraget m.m. För utredarens arbete gäller regeringens generella direktiv om att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av framlagda förslag (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredningen bör först överväga frågorna om proviantering, taxfreeförsäljning och därmed sammanhängande frågor samt redovisa förslag i dessa delar senast den 1 oktober 1998. Övriga delar av uppdraget skall redovisas senast den 1 december 1999.