Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att utreda om det finns anledning att för hela eller någon del av sjötrafiken införa en promillegräns för sjöfylleri som inte är grovt. Utredaren skall också analysera vissa lagtekniska frågor med anknytning till sjöfylleribrottet samt ta ställning till om den utvidgning av straffansvaret för drograttfylleri som trädde i kraft den 1 juli 1999 bör inverka på utformningen av bestämmelsen om sjöfylleri. I samband med att nykterhetsfrågorna behandlas skall utredaren analysera i vad mån möjligheterna att upptäcka och beivra sjöfylleri kan underlättas och, om så är fallet, lämna förslag om på vilket sätt så kan ske.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2001.

Bakgrund

Sjötrafiken ställer stora krav på den som framför eller medverkar vid framförandet av ett fartyg. Detta gäller inte minst i trånga och starkt trafikerade farleder. Antalet fritidsbåtar har ökat kraftigt under senare årochdet finns också fler båtar med stora fartresurser. Det är viktigt att säkerheten i våra farvatten hålls på en hög nivå. Att minska förekomsten av sjöfylleri är därvid av central betydelse.

Enligt 20 kap. 4 § sjölagen (1994:1009) gäller att den som framför ett fartyg eller i övrigt på ett fartyg fullgör en uppgift av väsentlig betydelse för säkerheten till sjöss och då är så påverkad av alkoholhaltiga drycker eller något annat medel, att det kan antas att han inte på ett betryggande sätt kan utföra sina uppgifter, döms för sjöfylleri till böter eller fängelse i högst sex månader. Är sjöfylleribrottet att anse som grovt, skall enligt 20 kap. 5 § sjölagen straffet vara fängelse i högst två år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall rätten särskilt beakta

• om gärningsmannen har haft en alkoholkoncentration som uppgått till minst 1,0 promille i blodet eller 0,50 milligram per liter i utandningsluften,
• om gärningsmannen annars har varit avsevärt påverkad av alkohol eller något annat medel,
• om den uppgift som gärningsmannen haft att fullgöra varit särskilt krävande med hänsyn till fartygets egenskaper eller andra omständigheter, eller
• om framförandet av fartyget har inneburit en påtaglig fara för säkerheten till sjöss.

Promilleregeln tillkom efter förslag från regeringen genom lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1999 (prop. 1998/99:43, bet. 1998/99:JuU15, rskr. 1998/99:166).

Behovet av en översyn

Frågan om införande av en promillegräns för sjöfylleri som inte är grovt har övervägts vid flera tidigare tillfällen (se bl.a. SOU 1953:20, SOU 1965:18, SOU 1974:95, Ds 1990:52 och SOU 1992:131). Dessa överväganden har emellertid inte lett till någon lagstiftning. Som skäl härför har framför allt åberopats de svårigheter, vilka närmare skall belysas nedan, som är förenade med införandet av en sådan promilleregel. I propositionen 1998/99:43 ansåg regeringen att det för närvarande saknades tillräckligt underlag för att föreslå en promillegräns för sjöfylleri som inte är grovt. Regeringen avsåg i stället att tillsätta en utredning med uppgift att bl.a. närmare överväga frågan om införandet av en promillegräns för sjöfylleri som inte är grovt. Inom ramen för en sådan utredning skulle det också finnas skäl att belysa t.ex. frågorna om gränsdragningsproblematiken beträffande rekvisiten "den som framför ett fartyg" och "sysslor av väsentlig betydelse för säkerheten till sjöss" liksom frågan om den utvidgning av straffansvaret för drograttfylleri som föreslogs i propositionen bör få någon konsekvens för utformningen av bestämmelsen om sjöfylleri. Lagutskottet hade tidigare i sitt betänkande 1997/98:LU13 förordat ett tillkännagivande att regeringen snarast borde återkomma till riksdagen med ett förslag om promilleregler i sjötrafiken. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr. 1997/98:145). Lagutskottet uttalade i sitt yttrande till justitieutskottet med anledning av regeringens förslag om ändring av bestämmelsen om grovt sjöfylleri (1997/98:LU2y) att det är angeläget att den i propositionen aviserade utredningen nu kommer till stånd utan ytterligare dröjsmål. Något formellt tillkännagivande därom från riksdagens sida kunde, enligt lagutskottet, inte anses nödvändigt. Justitieutskottet delade lagutskottets bedömning (bet. 1998/99:JuU15).

En naturlig utgångspunkt för överväganden om hur straffbestämmelserna om onykterhet till sjöss bör vara utformade är den reglering som gäller för andra trafiknykterhetsbrott. Den skulle åtminstone för vissa kategorier av sjöfarare innebära en strängare syn på nykterheten än den som i dag kommit till uttryck i lagstiftningen. Framförandet av vissa fartyg kan naturligtvis - särskilt i kanaler, farleder, hamnar och andra inre vatten - sägas vara väl jämförbart med förandet av motorfordon i vägtrafiken. Tillämpningsområdet för sjölagens bestämmelser sträcker sig emellertid långt utöver det område som är jämförbart med vägtrafiken. Vissa svårigheter är därför förknippade med införandet av promilleregler till sjöss.

Inom sjötrafiken råder särpräglade och mycket varierande förhållanden. Sjölagens regler omfattar dels allt från segelbrädor och kanoter till oceangående fartyg av olika slag, dels allt från åar till öppet hav. Det är vidare vanligt att människor vistas till sjöss uteslutande för rekreation och att fartyget därvid i lika stor utsträckning utgör bostad som transportmedel. Medan nykterhetskravet i vägtrafiken endast avser förare, gäller för sjölivet att nykterhetskravet ombord dessutom omfattar den som i övrigt fullgör en uppgift av väsentlig betydelse för säkerheten till sjöss. Det förhållande att berusning till sjöss under vissa omständigheter medför fara enbart för den berusade själv är något som också måste beaktas.

Det finns således betydande likheter med förhållandena i vägtrafiken, men också avgörande skillnader. Dessa skillnader måste beaktas när regelsystemet skall utformas. Kriminaliseringens omfattning och utformning måste stå i överensstämmelse med de allmänna regler för nykriminalisering som riksdagen ställt sig bakom (jfr. prop. 1994/95:23 s. 58 f.). Kriminaliseringen måste utformas så att den endast träffar sådana fall som är straffvärda i egentlig mening. Med hänsyn till de mycket varierande förhållanden som råder inom sjötrafiken ställer detta särskilda krav på analysen.

Utredaren skall mot bakgrund av det som nu har redovisats analysera om det för vissa kategorier av sjöfarare, t.ex. på grund av fartygets typ, den personkategori som sjöfararen tillhör eller den typ av farvatten som det är frågan om, kan vara motiverat med en strängare syn på nykterheten än den som i dag kommit till uttryck i lagstiftningen.

Utredaren skall särskilt överväga om en promillegräns för sjöfylleri som inte är grovt bör införas. Tekniken med promillegränser innebär inte i sig något ställningstagande till hur stränga krav som bör uppställas på nykterhet i sjötrafiken. Promilleregler motiveras främst av att de erbjuder påtagliga processuella fördelar i förhållande till regler som kräver en bedömning av påverkansgradens betydelse för att bemästra en uppgift i det enskilda fallet. Promillereglerna minskar bevisproblemen och öppnar för förenklade förfaranden. De kan också förbättra möjligheterna att bedriva en mer intensiv och effektiv övervakning av nykterheten i trafiken. Även om en rimlig utgångspunkt för övervägandena bör vara de promillegränser som gäller för vägtrafiken måste en eventuell promillegräns för enkelt sjöfylleri givetvis utformas efter de krav på nykterhet som kan ställas i olika situationer till sjöss.

Det finns vidare anledning att analysera om det behövs särskilda ansvarsfrihetsbestämmelser som är tillämpliga vid onykterhet till sjöss. Med hänsyn till att det råder mycket varierande förhållanden inom sjötrafiken är det inte uteslutet att det, bl.a. på grund av ändrade väderleksförhållanden, kan uppstå situationer där det kan vara nödvändigt att utföra någon syssla ombord på ett fartyg i strid med sjöfyllerilagstiftningen, även om handlandet inte skulle omfattas av brottsbalkens bestämmelse om nöd.

Det är inte alltid enkelt att avgöra om någon "framför ett fartyg" eller "fullgör en uppgift av väsentlig betydelse för säkerheten till sjöss" i den mening som avses i sjölagen. I samband med att promillegränsfrågan för enkelt sjöfylleri analyseras skall utredaren också närmare analysera och belysa de problem som kan göra sig gällande vid tillämpning av dessa rekvisit. Här finns anledning att särskilt beakta avgränsningen i dagens lagstiftning av den personkrets som kan drabbas av straffansvar och - om det behövs - komma med förslag till författningsändringar.

Med anledning av att det för vägtrafikens del har införts en nollgräns för narkotika i trafiken, med undantag för sådana narkotikaklassade läkemedel som har intagits i enlighet med läkares ordination, skall utredaren nu ta ställning till om denna utvidgning av straffansvaret bör inverka på utformningen av bestämmelsen om sjöfylleri. Därvid skall utredaren uppmärksamma de särskilda förhållanden som föranlett denna kriminalisering för vägtrafiken. Med hänsyn till att den lagstiftningen nyligen trätt i kraft bör utredaren vara försiktig med att föreslå en utvidgning av denna kriminalisering innan en utvärdering gjorts av dess verkan på vägtrafikens område.

För att en eventuell promillegräns för enkelt sjöfylleri skall fylla någon funktion är det viktigt att förvissa sig om att det finns en reell möjlighet att kontrollera efterlevnaden. Av naturliga skäl är det svårt att övervaka hela det område där sjötrafik kan förekomma. Möjligheterna att upptäcka och beivra sjöfylleri är därför begränsade. Utredaren skall mot denna bakgrund närmare överväga hur dessa möjligheter kan underlättas. Det bör i det sammanhanget övervägas om Kustbevakningen skulle kunna hjälpa till vid övervakningen av trafiken till sjöss.

Enligt 2 § lagen (1976:1090) om alkoholutandningsprov har polisen generell rätt att ta alkoholutandningsprov på förare av motordrivet fordon och förare av vissa maskindrivna fordon. Sådana alkoholutandningsprov får polisen ta endast på eller i nära anslutning till den plats där kontrollen eller polisingripandet ägt rum. Polisen får vidare bara använda sådana instrument som kan brukas utan dröjsmål och som endast anger om eventuell alkoholkoncentration överstiger ett visst gränsvärde, s.k. sållningsinstrument. Först om ett sållningsprov indikerar att alkoholkoncentrationen överskrider gränsvärdet har polisen möjlighet att göra ett s.k. kvantitativt prov som kan användas som bevismedel. De kvantitativa proven kan inte tas med ett portabelt instrument. Denna bestämmelse gäller alltså inte för sjötrafikens del. För sjötrafikens del gäller i stället enligt 1 § samma lag att polisman får ta alkoholutandningsprov endast på den som är skäligen misstänkt för brott som kan leda till fängelse.

Utredningen skall överväga om polisen eller någon annan, t.ex. kustbevakningstjänsteman, bör ges rätt att rutinmässigt ta alkoholutandningsprov på personer som omfattas av sjölagens bestämmelser om sjöfylleri, dvs. de som framför fartyg och de som i övrigt fullgör en uppgift av väsentlig betydelse för säkerheten till sjöss, liksom hur en sådan kontroll i så fall bör genomföras. I detta sammanhang måste även beaktas vilka tekniska möjligheter som finns att genomföra sållnings- respektive kvantitativa prov till sjöss.

Utredaren bör studera lagstiftningen och metoder för att upptäcka och beivra sjöfylleri i några jämförbara länder.

Utredaren skall lämna de förslag till lagändringar och förändringar i andra avseenden som översynen kan ge anledning till.

Oavsett vilken lösning som utredaren förordar när det gäller frågorna om huruvida en promillegräns för enkelt sjöfylleri bör införas och hur en sådan bestämmelse i sådant fall kan utformas skall utredaren ge förslag på hur information kan spridas för att säkerställa att syftet med nykterhetsreglerna uppnås och för att öka nykterheten till sjöss.

Utredaren är fri att också ta upp andra frågor som har betydelse för att minska risken för olyckor till följd av bruk av alkohol eller andra berusningsmedel till sjöss.

Förslagets konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474), varvid särskild vikt skall läggas vid att redovisa förslag till finansiering i de delar redovisade förslag innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna och vid att redovisa förslagens betydelse för brottsligheten och det brotts-förebyggande arbetet samt för sysselsättning och service i olika delar av landet.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2001.

(Justitiedepartementet)