Beslut vid regeringssammanträde den 2 december 1999

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall tillsättas för att bl.a. analysera och lämna förslag i frågan om den folkrättsliga ställningen för den personal som har till uppgift att sköta gränsövervakningen i väpnad konflikt och annars under höjd beredskap.

Gränsövervakningen i väpnad konflikt (krig)

Den samordnade gränsövervakningen under andra världskriget

Under andra världskriget ansågs det nödvändigt att samordna olika myndigheters övervakningsinsatser vid landets gränser. Bestämmelser om detta togs sedermera in i en gränsövervakningskungörelse (1944:728). Till kungörelsen anknöt en av Kungl. Maj:t fastställd allmän instruktion för gränsövervakningspersonal, m.m.

Förslag till nya bestämmelser

Mot bakgrund bl.a. av att förhållandena hade förändrats efter andra världskriget utarbetade en särskild kontaktgrupp som Överbefälhavaren tillkallat ett förslag till nya författningar om gränsövervakningen i krig m.m. Genom skrivelse år 1976 överlämnade Överbefälhavaren dessa förslag till chefen för Justitiedepartementet. På grundval bl.a. av förslagen upprättades inom departementet en promemoria om gränsövervakning (Ds Ju 1978:3). Promemorian innehöll förslag till nya bestämmelser om samordnad gränsövervakning i krig o.d., som skulle ersätta 1944 års kungörelse m.m. Bland annat föreslogs att det skulle införas dels en ny lag om gränsövervakningen i krig, krigsfara eller liknande utomordentliga förhållanden, dels en till lagen anslutande förordning.

1979 års gränsövervakningslag, m.m.

Med utgångspunkt i den nämnda promemorian och remissbehandlingen av denna lämnade regeringen en proposition med förslag till en lag om gränsövervakningen i krig och vissa andra beredskapsförfattningar (prop. 1978/79:215). Riksdagen beslöt i huvudsaklig överensstämmelse med förslagen (bet. 1979/80:JuU4, rskr. 1979/80:10). Den nya regleringen trädde i kraft den 1 juli 1980. Till denna hörde lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m. (gränsövervakningslagen) och en förordning (1979:1091) i samma ämne (gränsövervakningsförordningen). Dessa gäller fortfarande.

I gränsövervakningslagen föreskrivs att den övervakning av samfärdseln över Sveriges gränser som sköts av polis- och tullväsendet samt Försvarsmakten och Kustbevakningen skall samordnas i vissa avseenden, om landet kommer i krig. Är Sverige i krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, får regeringen föreskriva att gränsövervakningen skall samordnas i dessa avseenden. Samordning enligt gränsövervakningslagen skall sålunda ske av den gränsövervakning som syftar till att förhindra brott mot Sveriges säkerhet och annan verksamhet till fara för landets försvar eller säkerhet, överträdelse av bestämmelserna om inresa till och utresa från Sverige resp. införsel till eller utförsel från riket av gods, vars befordran kan medföra fara för landets försvar eller säkerhet. Gränsövervakningslagen och gränsövervakningsförordningen omfattar alltså inte all gränsövervakande verksamhet, utan är begränsad till den kontroll som är nödvändig med hänsyn till försvars- och säkerhetssynpunkter samt till intresset av att utlänningsregleringen följs. Detta innebär att t.ex. Tullverkets reguljära smugglingsbekämpande verksamhet i princip faller utanför tillämpningsområdet (se prop. 1978/79:215 s. 23; jämför samma prop. s. 28 f. samt 7 § andra stycket gränsövervakningsförordningen).

Enligt gränsövervakningslagen är det i princip länsstyrelsen som är ansvarig för gränsövervakningen och leder övervakningen inom sitt län. Ansvaret för att samordna gäller inte bara mellan de olika gränsövervakningsorganen inom länet utan även i förhållande till övervakningen i angränsande län och till andra berörda civila och militära myndigheters verksamhet. Inom ett område som är skyddsobjekt enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. med anledning av att Försvarsmakten har satts in där för att möta ett väpnat angrepp mot Sverige, vilar dock ansvaret och ledningen för gränsövervakningen på vederbörande befälhavare inom Försvarsmakten, om regeringen inte föreskriver annat. Länsstyrelsen skall förordna en eller flera gränsövervakningschefer att utöva den omedelbara ledningen av den gränsövervakning som länsstyrelsen ansvarar för. Men när befälhavare inom Försvarsmakten i enlighet med vad som nyss sagts leder gränsövervakningen, är denne gränsövervakningschef utan särskilt förordnande.

Den personal som skall fullgöra gränsövervakningen, den s.k. gränsövervakningspersonalen, tas ut bland polispersonal, annan passkontrollpersonal inom polisväsendet, tullpersonal samt personal ur Försvarsmaktens enheter enligt en av länsstyrelsen upprättad och fastställd organisationsplan. En sådan plan skall finnas för varje län. För Kustbevakningen finns särskilda föreskrifter, nämligen i förordningen (1982:314) om utnyttjande av Kustbevakningen inom Försvarsmakten och i de verkställighetsföreskrifter som är meddelade med stöd av 8 § förordningen, för närvarande Överbefälhavarens föreskrifter (FFS 1993:11) om utnyttjande av Kustbevakningen inom försvarsmakten (jfr i det följande).

I organisationsplanen kan det föreskrivas att gränsövervakning som inte avser hamnar eller flygfält skall fullgöras av militärt förband, gränsövervakningsförband. Sådan föreskrift får meddelas endast under förutsättning att polis- och tullpersonal har krigsplacerats i gränsövervakningsförbandet i den utsträckning som behövs för att gränsövervakningen skall kunna fullgöras på betryggande sätt.

Gränsövervakningspersonalens befogenheter anges i gränsövervakningslagen. Dessa föreskrifter begränsar inte de befogenheter som enligt bestämmelser i annan författning tillkommer gränsövervakningsman i egenskap av polisman, tulltjänsteman eller krigsman tillhörande Försvarsmakten. I gränsövervakningsförordningen finns bestämmelser om åligganden för gränsövervakningspersonalen. Av samma förordning följer att gränsövervakningschefen lyder under länsstyrelsen medan gränsövervakningsman lyder under gränsövervakningschefen, i båda fallen beträffande gränsövervakningstjänsten.

Det är länsstyrelsen som skall sörja för personalens utbildning och i övrigt vidta de förberedelser som fordras för att gränsövervakningen skall kunna samordnas enligt gränsövervakningslagen.

Förordningen om utnyttjande av Kustbevakningen inom Försvarsmakten innehåller bl.a. följande bestämmelser. Under krig skall personal och materiel ur Kustbevakningen inom Försvarsmakten användas för övervakning, transporter och andra uppgifter enligt närmare överenskommelse mellan Försvarsmakten och Kustbevakningen. Regeringen får föreskriva att detsamma skall gälla även annars under höjd beredskap. Fullgörandet av dessa uppgifter begränsar inte de befogenheter som personalen vid Kustbevakningen har i egenskap av tjänstemän där. När personal och materiel ur Kustbevakningen används för uppgifter inom Försvarsmakten, skall en kustbevakningstjänsteman till sin ordinarie uniform bära ett särskilt militärt tjänstetecken. Kustbevakningens fartyg skall då föra örlogsflagga och dess flygplan och fordon ha särskild märkning.

Vissa folkrättsliga utgångspunkter

I den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter ("krigets lagar"), som är en del av folkrätten, finns regler om förande av krig och regler som avses ge skydd åt krigets offer. Bestämmelser på området finns bl.a. i 1907 års Haagkonventioner samt i 1949 års fyra Genèvekonventioner angående skydd för krigets offer och i det första och andra tilläggsprotokollet av år 1977 till Genèvekonventionerna. Den humanitära rätten gör åtskillnad mellan personkategorier, vilka har inbördes olika folkrättslig ställning. De två huvudgrupperna är kombattanter och civila (civilbefolkningen).

Den humanitära rätten innebär bl.a. följande. De väpnade styrkor som en part förfogar över i en väpnad konflikt består av alla organiserade väpnade styrkor, grupper och enheter som står under befäl av någon som inför den parten ansvarar för sina underlydandes uppförande. Sådana väpnade styrkor skall omfattas av ett internt disciplinärt system som bl.a. skall säkerställa att folkrättens regler, tillämpliga i väpnade konflikter, iakttas. Medlemmar av de väpnade styrkor som en part i konflikten har - andra än sjukvårdspersonal och själavårdspersonal - är kombattanter, dvs. är berättigade att direkt delta i fientligheterna. En kombattant är i och för sig inte folkrättsligt förhindrad att utföra "civila" uppgifter.

De personer som inte har kombattantstatus, t.ex. de som hör till civilbefolkningen, har i princip inte någon folkrättslig befogenhet att direkt delta i fientligheterna i en väpnad konflikt.

I förarbetena till de nuvarande svenska bestämmelserna om gränsövervakningen i krig berördes frågan om personalens folkrättsliga ställning relativt kortfattat; något generellt uttalande i frågan gjordes inte (se prop. 1978/79:215 s. 27 och Ds Ju 1978:3 s. 50).

Totalförsvarets folkrättsförordning, m.m.

Totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) gäller för myndigheterna under regeringen. Förordningen innehåller föreskrifter till ledning för tolkningen och tillämpningen för svensk del bl.a. av 1949 års Genèvekonventioner och 1977 års tilläggsprotokoll till konventionerna.

I folkrättsförordningen finns bl.a. bestämmelser om totalförsvarspersonalens folkrättsliga ställning, t.ex. vilka som skall anses vara kombattanter. Till denna kategori räknas sålunda personal ur Tullverket som tjänstgör som gränsövervakningspersonal enligt gränsövervakningslagen. Det finns inte i förordningen någon annan föreskrift som uttryckligen nämner just dem som utgör gränsövervakningspersonal enligt gränsövervakningslagen. Däremot anges att som kombattanter skall anses, de som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation, om de inte tillhör sjukvårds- eller själavårdspersonalen. Som kombattanter anses bl.a. polismän som enligt lagen (1943:881) om polisens ställning under krig deltar i rikets försvar och de som tjänstgör som beredskapspolismän enligt förordningen (1986:616) om beredskapspolisen och som deltar i rikets försvar.

Gränsövervakningspersonalen nämns inte uttryckligen vare sig i brottsbalkens regler om brott av krigsmän (21 kap.) eller i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.

Kombattantutredningen

Kombattantutredningen har i betänkandet Folkrättslig status m.m. (SOU 1998:123) föreslagit att den nu gällande folkrättsförordningen ersätts av en ny förordning i ämnet. Den nya förordningen föreslås i likhet med den nuvarande innehålla bestämmelser om vilken folkrättslig ställning som vissa personalkategorier inom totalförsvaret anses ha.

Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Försvarsdepartementet (dnr Fo98/2005/RS).

Polisen

Kombattantutredningen har förordat att polismän inte längre skall ha uppgifter i det direkta väpnade försvaret av vårt land; de skall inte vara kombattanter utan ha civil status i väpnad konflikt (jfr lagen om polisens ställning under krig och förordningen om beredskapspolisen, båda nämnda i det föregående).

Regeringen har i juni 1999 gett Rikspolisstyrelsen och Försvarsmakten i uppdrag att klarlägga behovet av polisens insatser i det militära försvaret inför och i väpnad konflikt, m.m. (dnr Fö1999/1498/RS). Uppdraget skall redovisas senast den 1 februari 2000.

Gränsövervakningen

Om gränsövervakningen i krig har Kombattantutredningen sagt bl.a. följande.

I princip kan gränsövervakningspersonalen hänföras till två organisationer, nämligen dels gränsövervakningsorganisationen, dels endera polisväsendet, tullväsendet eller Försvarsmakten (om Kustbevakningen, se i det följande). Den som är gränsövervakningsman agerar så att säga i två funktioner, både som gränsövervakningsman och som polis, tulltjänsteman eller militär. Från folkrättslig synpunkt inställer sig därför frågan, om gränsövervakningsmännen hör till en väpnad styrka i och för sig och vilken denna styrka i så fall är. Och med hänsyn bl.a. till att gränsövervakningspersonalen lyder under gränsövervakningschefen när det gäller gränsövervakningstjänsten men inte i övrigt, kan man fråga vem som är ansvarig för personalens uppförande (jfr i det föregående under rubriken Vissa folkrättsliga utgångspunkter).

Kombattantutredningen har mot denna bakgrund bedömt att det är osäkert om det nuvarande systemet för gränsövervakningen i krig låter sig förenas med folkrättens regler. För gränsövervakningsförbanden är, har utredningen angett, osäkerheten inte lika framträdande - förbanden hör till Försvarsmakten och kan således urskiljas som en (del av en) väpnad styrka. Också för gränsövervakningsförbandens del finns det dock enligt utredningens mening oklarheter om ansvaret.

När det gäller Kustbevakningen och dess roll i gränsövervakningen, har Kombattantutredningen gjort bl.a. följande bedömning. I krig kommer tjänstemän och materiel ur Kustbevakningen att användas inom Försvarsmakten. Från folkrättsliga utgångspunkter innebär detta att dessa tjänstemän, fartyg m.m. kommer att ingå i en väpnad styrka.

Beträffande frågan om gränsövervakningspersonalens uppgifter och kombattantstatus, kan Kombattantutredningens synpunkter sammanfattas på följande sätt. Personal ur Kustbevakningen som i krig används inom Försvarsmakten kommer att vara sysselsatt med uppgifter av vilka åtminstone vissa får anses innebära ett direkt deltagande i fientligheterna, varför personalen skall ha kombattantstatus. I fråga om gränsövervakningspersonalen i övrigt är det dock mer tveksamt om det av folkrättsliga skäl krävs att personalen, för att kunna fullgöra gränsövervakningsuppgifterna, har kombattantstatus. Samtidigt kan man inte bortse från att personalens uppgifter i praktiken åtminstone får anses ligga nära det väpnade försvaret av vårt land. Med hänsyn till att Sverige har en lång gräns och en jämförelsevis ringa befolkningsmängd, finns det ett påtagligt behov av att utnyttja inte bara polisen och tullväsendet utan även Försvarsmakten för den krigstida gränsövervakningen.

Kombattantutredningen har förordat att den samordnade gränsövervakningen ses över i annat sammanhang, med hänsynstagande till frågan om personalens folkrättsliga ställning. I utredningens förslag till ny folkrättsförordning finns i likhet med nuvarande förordning en bestämmelse om att personal vid Tullverket som tjänstgör som gränsövervakningspersonal enligt gränsövervakningslagen är kombattanter. Utredningen har alltså lämnat bestämmelsen oförändrad.

Uppdraget

En särskild utredare skall ha följande uppgifter.

Gränsövervakningspersonalens folkrättsliga ställning, m.m.

Gränsövervakningssystemet under höjd beredskap skall vara så utformat att det låter sig förenas med de förpliktelser som Sverige har till följd av den internationella humanitära rätten och övrig folkrätt. Det skall även vara anpassat till den folkrättsliga ställning som olika grupper som deltar i vårt totalförsvar har. Utredaren skall med dessa utgångspunkter analysera och lämna förslag i frågan om gränsövervakningspersonalens folkrättsliga ställning. Utredaren skall även presentera de konsekvenser för personalens ansvar för brott mot den humanitära rätten som följer av den folkrättsliga ställning som personalen har enligt nuvarande system resp. enligt utredarens förslag.

Utredaren skall utforma förslaget om personalens folkrättsliga ställning mot bakgrund av en analys av vilka uppgifter som skall lösas genom övervakningen och dessa uppgifters förhållande till det väpnade försvaret av vårt land. Utredaren skall därvid beakta frågan hur ett operativt svenskt deltagande i Schengensamarbetet påverkar gränsövervakningen under höjd beredskap. I möjlig mån skall utredaren redogöra för relationen mellan övervakningsuppgifterna och de uppgifter som svenska myndigheter har inom vårt lands ekonomiska zon och en eventuell angränsande zon.

Om utredaren finner att gränsövervakningen under höjd beredskap bör organiseras på ett annat sätt än enligt nuvarande system, skall utredaren lämna förslag om detta.

I den utsträckning som behövs skall utredaren jämföra det svenska gränsövervakningssystemet med motsvarande system i de andra nordiska länderna.

Författningsreglering

Utredaren skall lämna förslag till den författningsreglering som behövs.

Konsekvenser

I tillägg till vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474) skall utredaren beskriva förslagens konsekvenser från totalförsvarssynpunkt.

Arbetets bedrivande

Utredaren skall i erforderlig omfattning inhämta synpunkter från Rikspolisstyrelsen, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Tullverket och andra berörda myndigheter. Utredaren skall även beakta statsmakternas beslut m.m. om det framtida totalförsvaret.

Utredaren skall senast den 1 juli 2000 redovisa resultatet av sitt arbete.