Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att den gränsövervakningskungörelse (1944: 728) som utfärdades under andra världskriget ersätts av en bered- skapslag om gränsövervakningen i krig m.m.

Den nya lagen föreslås reglera polisens, tullens och försvarsmaktens gränsövervakningsverksamhet under krig. krigsfara eller sådana utomor- dentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. Vidare ges regler om befogenheterna för den personal som deltar i gränsövervakningen. Följdändringar föreslås i bevaknings- kungörelsen (1940: 383) och utlänningslagen(1954: 193).

Den nya lagstiftningen föreslas träda i kraft den 1 juli 1980.

• Sida 2
•  Original

I-J

Prop. 1978/79: 215

1. Förslag till Lag om gränsövervakningen i krig m. m.

Härigenom föreskrivs följande.

Inlet/unde hesrämmelsur

1 & Kommer riket i krig. skall den övervakning av samfärdseln över ri- kets gränser som ankommer på polis- och tullväsendet samt försvarsmak- ten samordnas i de avseenden som anges i 2 &.

Är riket i krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. får rege- ringen föreskriva att gränsövervakningen skall samordnas i de avseenden som anges i 2 &.

Föreligger ej längre förhållande som avses i första eller andra stycket. skall regeringen föreskriva att den samordnade g'änsövervakningen skall upphöra.

Allmänna bestämmelser om samordnad gränsöterra/(ning 2 så Samordning enligt denna lag skall ske av den gränsövervakning som syftar till att förhindra

]. brott mot rikets säkerhet och annan verksamhet till fara för rikets för- svar eller säkerhet.

2. överträdelse av bestämmelserna om inresa till och utresa från Sveri- ge.

3. införsel till eller utförsel från riket av gods. vars befordran kan med- föra fara för rikets försvar eller säkerhet.

3 & Länsstyrelsen ansvarar för gri'tnsövervakningen och leder övervak- ningen inom sitt län. i den man annat ej följer av andra stycket. Gränsöver- vakningen skall samordnas säväl mellan de olika gränsövervakningsorga- nen inom länet som i förhållande till övervakningen i angränsande län och till andra berörda civila och militära myndigheters verksamhet.

lnom säkerhetsomrade som avses i 3 5 första stycket lagen (1940: 358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. ankommer ansvaret och ledningen för gränsövervakningen på vederbörande befälhavare inom försvarsmakten. om regeringen ej förordnar annat.

4 & Länsstyrelsen skall förordna en eller flera gränsövervakningschefer att utöva den omedelbara ledningen av den gränsövervakning som länssty- relsen ansvarar för. Gränsövervakningschefs verksamhetsområde bestäms av länsstyrelsen.

När befälhavare inom försvarsmakten enligt 3 & andra stycket ansvarar för och leder gränsövervakningen. är denne gränsövervakningschef utan särskilt förordnande. Han får överlåta åt underlydande befäl att helt eller delvis fullgöra gränsövervakningschefs uppgifter.

S & Den personal som skall fullgöra gränsövervakningen (gri'tnsövervak- ningspersonalcn) tas ut bland polispersonal. annan passkontrollpersonal inom polisväsendet. tullpersonal samt personal ur l'örsvz'trsmaktens enhe- ter enligt den organisationsplan som anges i 11 5. För tullverkcts kustbe- vakning gäller därvid särskilda föreskrifter.

• Sida 3
•  Original

Prop. 1978/79: 215

'N

Gränsöverva/tu[nm-parsuna/ens belägen/leter

6 & För ändamål som avses med den samordnade gränsövervakningen färden som tillhör gränsövervakningspersonalen (gränsövervakningsman)

1. anmoda resande eller annan person att visa pass eller annan legitima- tionshandling samt att i övrigt lämna de upplysningar och förete de hand- lingar som bedöms nödvändiga för övervakningsverksarnheten.

2. kontrollera varutrafik samt undersöka transportmedel och lagerlokal eller annat utrymme som nyttjas i samband med varutrafiken med samma befogenheter som vid tullkontroll tillkommer tulltjänsteman enligt tullagen(1973: 670) och med stöd därav meddelade bestämmelser.

75. När beslut av polismyndighet eller polisman ej utan fara kan avvak- tas. har även annan gränsövervakningsman än polisman dennes befogen- het att

1. gripa den mot vilken skäl förekommer till anhållande för spioneri. sa- botage eller annan brottslig verksamhet till fara för rikets försvar eller sä- kerhet.

2. verkställa beslag. göra husrannsakan samt företaga kroppsvisitation och kroppsbesiktning vid misstanke om sådan brottslig verksamhet som avses vid 1.

3. tillfälligt omhändertaga den som enligt utlänningslagstiftningen får tas i förvar av polismyndighet.

Att gränsövervakningsman får gripa den som har begått brott. varå fäng- else kan följa. och som träffas på bar gärning eller flyende fot och den som är efterlyst för brott samt att beslag får läggas på föremål som därvid på- träffas. följer av 24 kap. 7 å andra stycket och 27 kap. 4 & första stycket rättegångsbalken.

Gränsövervakningsman får. även om förutsättningar för beslag ej före- ligger. hålla kvar gods vars befordran skulle medföra uppenbar fara för ri- kets försvar eller säkerhet.

Grå'tnsövervakningsman. som har vidtagit annan åtgärd enligt denna pa- ragrafän kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. skall så skyndsamt som möjligt anmäla det till sin förman. Det åligger förmannen att omedelbart pröva om tvångsmedel. som ej redan har upphört. skall bestå. Finner den- ne att tvängsrnedlet skall bestå. skall ärendet genast överlämnas till den äklagar-. polis- eller tullmyndighct eller den militära myndighet som har att besluta om fortsatta åtgärder.

8 så Om en skärpning av kontrollen av persontrafiken till eller från utlan- det med visst transportmedel eller för viss tidrymd anses oundgängligen nödvändig på någon plats inom länet. kan den länsstyrelse som har ansva- ret för gränsövervakningen förordna att gränsövervakningsman får företa kroppsvisitation och kroppsbesiktning på var och en. som med sådant transportmedel eller under angiven tidrymd ankommer till platsen från ut- landet eller avreser från platsen till utlandet. Samma befogenhet tillkom— mer gränsövervakningschef inom hans verksamhetsområde.

9 ,5 För att fullgöra tjänsteuppgift enligt denna lag får gri'insövervak— ningsman tillgripa våld. dock endast när tjänsteuppgiften ej kan lösas på annat sätt. Tillgrips våld skall den lindrigaste form som kan leda till det av- sedda resultatet användas. Våld får ej brukas längre än som är oundgängli- gen nödvändigt. Vid tillgripande av våld får skjutvapen eller annat hjälp- medel användas endast i den mån det är försvarligt med hänsyn till tjänste- uppgiftens syfte.

• Sida 4
•  Original

Prop. 1978/79: 215 4

10 .b' Vad som föreskrivs i 6—9 &? begränsar ej de befogenheter som en— ligt bestämmelser i annan författning tillkommer gränsövervakningsrnan i egenskap av polisman. tulltjänsteman eller krigsman tillhörande försvars- makten.

Förln'radandr' åtgärder 11 & För samordnad gränsövervakning enligt denna lag skall för varje län finnas en organisationsplan. Sådan plan skall innehålla föreskrifter om

1. hur verksamheten skall bedrivas.

2. vilken polis-. passkontroll- och tullpersonal som skall avdelas för verksamheten och vilka militära enheter som skall medverka i denna.

3. hur personalen skall utbildas och utrustas.

4. vilken materiel som behövs för verksamheten och vem som skall till- handahålla den.

Organisationsplan upprättas och fastställs av länsstyrelsen. Innan pla— nen fastställs skall länsstyrelsen samråda med de myndigheter regeringen bestämmer.

Det åligger länsstyrelsen att sörja för personalens utbildning och att i öv- rigt vidtaga de förberedelser som fordras för att gränsövervakningen skall kunna samordnas enligt denna lag.

Slutbestämmelsc 12 & Under förhållanden som avses i l & första eller andra stycket får re- geringen genom förordning meddela de ytterligare föreskrifter om kontroll och befogenheter vid gränsövervakning som finnes nödvändiga av hänsyn till rikets försvar eller säkerhet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1980. då gränsövervakningskungö- relsen (1944: 728) skall upphöra att gälla.

2. Förslag till Lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940: 383")

Härigenom föreskrivs att 3 & bevakningskungörelsen (1940: 383) skall ha nedan angivna lydelse.

3 .5' Nuvarande lydelse Krigsman. vilken det åligger att bevaka anläggning. inrättning. far-

Föreslagen lydelse Krigsman. vilken det åligger att bevaka anläggning. inrättning. far-

tyg. luftfartyg eller område som skyddas enligt 1—3 åå förenämnda lag (skyddsföremål). så ork polis- man eller annan .smnjill/gör sådan hai'akrrilr_r:.s'ln)pgifi och därvid ål- njafer polismanx skydd och ha o- genlzel. äger avfordra envar som

' Senaste lydelse 1960: 378.

tyg. luftfartyg eller område som skyddas enligt 1—3 ååå förenämnda lag (skyddsföremål). äger avfordra envar som söker vinna tillträde till eller uppehåller sig inom skyddsfö- remålet uppgift om namn. födelse- tid och hemvist. Vad som har sagts

• Sida 5
•  Original

Prop. 1978/79: 215

Nuvarande lydelse

söker vinna tillträde till eller uppe- håller sig inom skyddsföremålet uppgift om namn. födelsetid och hemvist.

Kroppsvisitation och undersök- ning som avses i 10 si ovannämnda lag må. i den utsträckning som krä- ves för fullgörande av ålagd bevak- ningsuppgift. av bevakningsperso- nal som förut sagts utföras enligt närmare anvisningar av befälhava- re eller myndighet vilken har an- svaret för bevakningen av skydds- föremälet. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall där förhållandena medgiva det verkställas inomhus och i avskilt rum samt i vittnes närvaro. Kroppsvisitation å kvinna må ej utan trängande skäl verkställas el— ler bevittnas av annan än kvinna el- ler läkare. Brev eller annan enskild handling som påträffas må allenast då särskilda omständigheter påkal- la det öppnas eller närmare under- sökas.

'.!]

Fc'ires/agen lydelse

nu om krigsman gäller också polis- IHUII Ut'h (It'll SUN] [HUN till vara (lll- ställd inom polisrvr'isendet har för- ordnats att utföra polisbevakning samt gränsävervakningsman som avses i lagen ( l979:()00) om gräns- övervakningen [ krig m. m.

Kroppsvisitation och undersök- ning som avses i 10 & ovannämnda lag må. iden utsträckning som krä— ves för fullgörande av ålagd bevak- ningsuppgift. av bevakningsperso- nal som förut sagts utföras enligt närmare anvisningar av befälhava- re eller myndighet vilken har an- svaret för bevakningen av skydds- föremålet. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall där förhållandena medgiva det verkställas inomhus och i avskilt rum samt i vittnes närvaro.

Kroppsvisitation å kvinna må ej utan trängande skäl verkställas av annan än kvinna. läkare eller legiti- merad sjuksköterska. Vad som har sagts nu utgör doek ej hinder mot att i annan ordning före/ages sä- dan _vtlig kroppsvisitation som be- dömes nödvändig av säkerhetsskäl oeh som endast avser ellersr'ikande av vapen eller annat farligt före- mäl.

Brev eller annan enskild handling som påträffas må allenast då sär- skilda omständigheter påkalla det öppnas eller närmare undersökas.

Denna lag träder i kraft den ljuli 1980.

• Sida 6
•  Original

Prop. 1978/79: 215 6

3. Förslag till Lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193)

Härigenom föreskrivs att i utlänningslagen(1954: 1.93)' skall införas en ny paragraf. 38 &. av nedan angivna lydelse.

38 5 Att polisman i vissa fall som avses i 35 & får omhändenaga utlän- ning i avhidan på beslut av polismyndighet följer av 1 € lagen (1973: 558) om tillfälligt omhändertagande. I den mån utlänningskontroll sker under medverkan av tullmyndighet eller med biträde av särskilt förordnad pass- kontrollant äger tulltjänsteman och passkontrollant samma befogenhet som enligt nämnda bestämmelse tillkommer polisman att tillfälligt omhän- dertaga utlänning. dock med skyldighet att så skyndsamt som möjligt an- mäla åtgärden till polisman för prövning av frågan om omhändertagandet skall bestå.

Denna lag träderi kraft den ljuli 1980.

' Lagen omtryckt 1975: 1358.

• Sida 7
•  Original

Prop. 1978/79: 215 7

_ Utdrag JUSTITIEDEPARTEMENTET PROTOKOLL vid regeringssammanträde 1979-02-01

Närvarande: statsministern Ullsten. ordförande. och statsråden Sven Ro- manus. Mundebo. Wikström. Friggebo. Wirtén. Huss. Rodhe. Wahlberg. Hansson. Enlund. Lindahl. Winther. De Geer. Gabriel Romanus. Tham. Bondestam

Föredragande: statsrådet Sven Romanus

Lagrådsremiss med förslag till lagstiftning om gränsövervakning

2.1. Bakgrund

För person- och godstrafiken över Sveriges gränser finns regler i utlän- nings— och tullagstiftningen. Av hänsyn till rikets säkerhet och för hävdan- det av dess oberoende ställning har dessutom i andra författningar ställts upp vissa särskilda begränsningar i rätten att passera in på eller lämna svenskt territorium eller del därav. Uppgiften att övervakade aktuella be- stärnmelsernas efterlevnad ankommer främst på polis- och tullmyndighe- terna samt myndigheterna inom försvarsmakten. varje myndighet inom sitt ansvarsområde.

Under andra världskriget ansågs det nödvändigt att samordna övervak- ningsinsatserna vid landets gränser. Vissa bestämmelser om sådan sam- ordning meddelades därför. till en början genom skyddskungörelsen den 16 februari 1940 och kungörelsen (1942: 59) angående övervakning av sam- färdseln över riksgränsen mot Finland och Norge (gränskontrollkungörel- sen).

De nu berörda bestämmelserna ersattes sedermera av kungörelsen (1944: 728) om övervakande av samfärdseln över rikets gränser vid krig el- ler krigsfara (gränsövervakningskungörelsen. GK. ändrad 1958: 128). som trädde i kraft den ljanuari 1945. GK innehåller dels en reglering av gräns- övervakningens organisation samt övervakningspersonalens åligganden och befogenheter (2— 18 åå). dels bestämmelser om skyldighet för länssty- relse och vissa andra myndigheter att göra upp de planer och vidta de and- ra förberedelser som föreskrivs i kungörelsen (19 å).

Enligt 1 & GK skall 2— 18 så?" äga tillämpning i den mån Kungl. Maj:t vid krig eller krigsfara vari riket befinner sig eller annars under utomordentli- ga. av krig föranledda förhållanden förordnar därom. Genom en särskild kungörelse (SFS 1944: 729) har Kungl. Maj:ts förordnat att nämnda para- grafer skall äga tillämpning fr.o.m. den ljanuari 1945. Förordnandet gäl- ler fortfarande. I anslutning härtill har Kungl. Maj:t vidare den 1 december 1944 fastställt dels en allmän instruktion för gränsövervakningspersonal. dels allmänna anvisningar till organisationsplan enligt gränsövervaknings- kungörelsen. Även dessa föreskrifter gäller fortfarande.

Mot bakgrund av att GK utfärdades och sattes i tillämpning under en tid då speciella förhållanden rådde har i den praktiska tillämpningen tveksam- het stundom uppstått om i vilken utsträckning kungörelsen fortfarande

• Sida 9
•  Original

Prop. 1978/79: 215 9

skall anses vara ett uttryck för gällande rätt. Härtill kommer att stora för- ändringar har skett i fråga om den civila och militära organisation som för- fattningen bygger på. Ändringar även på andra områden. t.ex. i utlän- nings— och tullagstiftningen och i de författningar som reglerar polisens verksamhet. har också rubbat förutsättningarna för gränsövervakningen. En översyn av gränsövervakningsregleringen har därför sedan länge an- setts påkallad.

Som jag nämnde inledningsvis har frågan om en översyn behandlats inom den av ÖB tillkallade Kontaktgrupp IKFN. På grundval av kontakt- gruppens förslag har inomjustitiedepartementet upprättats en promemoria (Ds Ju 1978: 3) om gränsövervakning. Promemorian har remissbehandlats.

l promemorian förordas att den nuvarande gränsövervakningsregle- ringen upphävs och ersätts av en lag om gränsövervakningen i krig m.m. samt en förordning med vissa bestämmelser i samma ämne. Dessa författ- ningar skall enligt förslaget ha karaktären av beredskapsreglering. Vidare föreslås vissa ändringar i bevakningskungörelsen (1940: 383). utlänningsla- gen (1954: 193) och utlänningskungörelsen (1969: 136). Slutligen föreslås en ny förordning om gränsövervakningssamarbete i fredstid.

Vid remissbehandlingen har behovet av att den gällande regleringen ses över genomgående vitsordats. Praktiskt taget alla remissinstanser ansluter sig också i allt väsentligt till de förslag som har lagts fram i promemorian.

För egen del anser jag i likhet med remissinstanserna att promemorie- förslagen är väl ägnade att ligga till grund för en ny gränsövervakningsreg— lering. Idet följande kommerjag att ta upp förslagen huvudsakligen endast i de delar där de avser frågor som skall föreläggas riksdagen för prövning. För sammanhangets skull avserjag emellertid också att beröra vissa spörs- mål beträffande vilka det ankommer på regeringen att fatta beslut. Jag har på olika punkter samrått med cheferna för försvars- och handelsdeparte- menten samt med statsrådet Winther.

2.2. Gränsövervakningen under krig, krigsfara och liknande utomordentliga förhållanden

Den organisation som föreskrivs i GK innebär (2—4 åå) att det ankommer på polis-. passkontroll- och tullpersonal samt militär personal att övervaka gällande föreskrifter för samfärdseln över rikets land- och sjögränser. Grundläggande bestämmelser angående omfattningen av gränsövervak- ningen. den personal som skall ombesörja övervakningen och den materiel och de övriga anordningar som fordras för ändamålet skall för varje län tas upp i en organisationsplan. Ansvaret för och ledningen av gränsövervak- ningen tillkommer länsstyrelsen. När det gäller trafiken till eller från så- dant gränsområde som direkt berörs av militära operationer till lands faller dock ansvaret och ledningen på de militära myndigheterna.

Förslagen i promemorian ansluter sig i huvudsak till den ordning som i

• Sida 10
•  Original

Prop. 1978/79: 215 10

enlighet härmed ligger till grtlnd för den nuvarande planeringen. Någon ändring vad gäller den personal som skall svara för gränsövervakningen föreslås sålunda inte. Enligt promemorian är det uppenbart att man även i fortsättningen måste planera för en samordning av gri'tnsövcrvakningen under gemensam ledning i händelse av krig eller andra utomordentliga för- hållanden. Att ansvaret och ledningen för gränsövervakningen ankommer på regional myndighet betecknas som en fördel. bl.a. i betraktande av ris- kerna för överraskande anfall och förbindelseavbrott till regeringen. Det är enligt promemorian naturligt att dessa funktioner även i fortsättningen lig- ger hos länsstyrelsen med hänsyn till dess ansvar för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls i länet och dess ställning som länets högsta civila totalförsvarsmyndighet. Vad angår tidpunkten för ansvarets övergång till militär myndighet förordas däremot en ändring i förhållande till nuvarande ordning. Förslaget innebär i detta hänseende att befälhavare inom för- svarsmakten skall överta ansvaret och ledningen för gränsövervakningen inom säkerhetsområde som har avdelats enligt 3 .5 lagen (1940: 358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. (skyddslagen). Prome- morians förslag har godtagits av det stora flertalet remissinstanser. På vis- sa punkter har emellertid ett par instanser gjort erinringar. som jag strax återkommer till.

För egen del vill jag till en början erinra om att de riktlinjer som vid 1976/77 års riksmöte har antagits för totalförsvarets fortsatta utveckling in- nebär att man bör sträva efter att öka samordningen mellan totalförsvarets olika funktioner i samhället. En grundläggande princip för planeringen är vidare att ett ansvar för viss verksamhet i fred såvitt möjligt bör följas av motsvarande ansvar i krig. om verksamheten då skall fortgå (prop. 1976/77:74 s. 48. FöU 1976/77: 13. rskr 1976/77:311). De utgångspunkter som har angetts nu bör gälla även för planeringen av gränsövervakningen.

1 fredstid ombesörjs gränsövervakningen av polis- och tullväsendets personal samt personal ur försvarsmaktens enheter. Den organisation som föreslås i promemorian innebär att uppgiften Linder utomordentliga förhål- landen i princip skall ankomma på samma personal. Denna lösning står i god överensstämmelse med de riklinjer som. i enlighet med vad jag nyss har angett. gäller för totalförsvaret i allmänhet.

Behovet av att övervakningsinsatserna sam ord n as har genomgående vitsordats vid remissbehandlingen. För egen del vill jag i detta hänseende framhålla att grå'tnsövervakningen otvivelaktigt kommer att ställas inför särskilda påfrestningar i ett krisläge. En effektiv bevakning blir i ett sådant läge av stor vikt för landets säkerhet. Vid gränsen måste eftersträvas en ordning som innebär att legal passage kan ske utan att in- och utpasserande hindrar försvaret. Planeringen måste vidare ske med beaktande av att de egentliga övervakningsuppgifterna — dvs. bevakning av gränserna från så- kerhetssynpunkt och för kontroll av in- och utresebestämmelsernas efter- levnad — kan komma att övergå till en försvarsuppgift. En väl fungerande

• Sida 11
•  Original

Prop. 1978/79: 215 | 1

gränsövervakning är värdefull för försvaret, särskilt vid risk för överras- kande anfall.

Men en skärpt gränsövervakning kan tänkas bli nödvändig även under andra utomordentliga förhållanden än sådana som föranleds av att landet äri krig eller att krigsfara föreligger. Vid krig i omvärlden då vi är neutrala skall kränkningar mot vårt territorium kunna upptäckas och avvisas. Vida- re måste beaktas den situation som kan uppstå vid en flyktingström till Sverige under utomordentliga förhållanden föranledda av krig mellan främmande stater.

MOI bakgrund av vad som har anförts nu ansluter—jag migi likhet med re- missinstanserna till uppfattningen i promemorian att det även i fortsätt- ningen är nödvändigt att planera för en samordning av gränsövervakningen i händelse av krig eller andra utomordentliga förhållanden. "l'ill vissa av- gränsningsfrågor som blir aktuella i sammanhanget — bl.a. vad gäller tull- väsendets reguljära smugglingsbekämpande verksamhet — återkommer jag i det följande.

Den gränsövervakning som måste samordnas i ett krisläge omfattar bl.a. bevakning av gränserna i syfte att förhindra brott mot rikets säkerhet eller annan verksamhet till fara för rikets försvar eller säkerhet samt över- trädelse av bestämmelserna om inresa till och utresa från Sverige. Det är sålunda till väsentlig del fråga om polisiära arbetsuppgifter. Två remissin- stanser har med hänvisning härtill erinrat om att trycket på polisorganisa— tionen kommer att bli utomordentligt starkt under krigs— eller beredskaps— förhållanden. Jag delar denna bedömning och vill hänvisa till att det i sam- band med 1977 års försvarspolitiska beslut konstaterades att den reduce- ring av polispersonalen som uppstår. om försvarsmakten och civilförsva- ret mobiliseras. skapar problem för polisverksamheten (prop. l976/77: 74 s. 339). i beslutet har förutsatts att detta förhållande skall beaktas i sam- band nrcd att totalförsvarets personaltillgangar ses över. De påfrestningar som ett krisläge kan medföra för polisorganisationens del utgör också en- ligt min mening ett särskilt skäl för en samordning av insatserna vid grän- sen. Därigenom skapas möjlighet att vid behov förstärka den polisiära gränsövervakningspersonalen vid t.ex. hamnar och flygfält med personal ur hemvärn och kuppförsvarsförband liksom också med personal ur tullvä- sendet. För tullväsendets del föreligger inte samma problem som för polis- väsendet. Behovet av personal för egentligt tullarbete (klarering. kontroll av trafik m.m.) torde nämligen komma att minska under utomordentliga förhållanden.

i anslutning härtill villjag emellertid peka på att en samordning av insat- serna på det aktuella området från polis- och tullväsendets samt försvars— maktens personal i praktiken kan ske på två olika sätt. Den lösning som närmast har åsyftats i den gällande regleringen innebär att personalen fort— farande är inordnad i sina resp. myndigheter men i fråga om de specifika gränsövervakningsuppgifterna står under gemensam ledning och har en-

• Sida 12
•  Original

Prop. 1978/79: 215 12

hetliga befogenheter. En annan utväg är att övervakningsuppgifterna i första hand anförtros åt militära enheter, i vilka polis- och tullpersonal har krigsplacerats. Sistnämnda ordning har i planläggnings- och utbildnings- sammanhang sedan flera år tillämpats främst inom Övre Norrlands militär- område. där den berörda personalen är inordnad i s. k. gränsjägarförband. Enligt vad ÖB och rikspolisstyrelsen har angett i sina remissytranden be- döms denna form av integrerad samverkan mellan polis- och tullpersonal samt militär personal vara särskilt lämplig för att lösa gränsövervaknings- uppgifter i glesbygdsområden.

Den organisation som har nämnts sist är inte direkt förutsedd iden nuva- rande regleringen. Eftersom det givetvis är angeläget att övervaknings- tjänsten kan organiseras på det sätt som ger de bästa effekterna mot bak- grund av det aktuella gränsområdets struktur, delarjag ÖB:s och rikspolis- styrelsens bedömning att organisationen bör behållas där den f.n. tilläm- pas. En ny reglering bör sålunda ge uttryckligt stöd för att gränsövervak- ningen skall kunna organiseras i integrerade förband där denna form be- döms som den mest ändamålsenliga och förutsättningar finns för en sådan organisation. Från både principiell och praktisk synpunkt är det emellertid enligt min mening väsentligt att samma regler gäller för samordnings- och ledningsansvaret vare sig den berörda personalen är inordnad i sina myn- digheter eller ingår i integrerade förband. Detta ansvar bör i båda fallen lig- ga på civil myndighet. om inte ett sådant läge uppkommer att ett militärt övertagande av ansvaret framstår som en tvingande nödvändighet.

ÖB har låtit undersöka förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av gränsövervakningsorganisationen med intregrerade förband. Resultatet av undersökningen visar att det f. n. saknas möjlighet att tillföra gränsöver— vakningen ytterligare gränsjägarförband. dvs. förband som vid sidan av övervakningstjänsten harjägaruppgifter. Däremot skulle enligt ÖB möjlig- heter finnas att krigsplacera ytterligare polis- och tullpersonal vid de värn- förband och andra lokalförsvarsförband som finns vid gränserna. Därige- nom skulle dessa förband få en utvidgad gränsövervakningskapacitet. låt vara att denna inte blir lika stor som gränsjägarförbandens. En sådan ut- byggnad bör enligt ÖB ta sikte på gränsen mot Norge. Beträffande hamnar och flygfält anser ÖB däremot inte att nuvarande organisation bör ändras.

För egen del vill jag efter samråd med chefen för försvarsdepartementet framhålla att ett principbeslut om en sådan omorganisation som ÖB har för- ordat inte lämpligen bör fattas i detta sammanhang. Som ÖB har pekat på måste en fortsatt utredning ske av vissa frågor. i synnerhet tillgången på polispersonal för krigsplacering. Klart är emellertid att den undersökning som ÖB har låtit trtföra måste beaktas vid utformningen av en ny reglering på området.

[ promemorian föreslås att ansvaret och ledningen för gränsövervak- ningen inom ett län liksom nu skall ankomma på länsstyrelsen . som också skall ha primäransvaret för upprättandet av organisationsplan. För-

• Sida 13
•  Original

Prop. 1978/79: 215 13

slaget har tillstyrkts eller lämnats titan erinran av remissinstanserna. Även jag finner den föreslagna ordningen naturlig. särskilt mot bakgrund av att länsstyrelsen dels är högsta polismyndighet inom sitt län. dels i sin egen- skap av högsta totalförsvarsmyndighet inom länet har till uppgift att verka för att det civila och det militära försvaret samordnas. Länsstyrelsen har också genom länspolischefen. Iänsplaneraren resp. sambandsmannen vid länspolischefsexpeditionen samt försvarsenheten de resurser som behövs för upprättandet av en organisationsplan för verksamheten. Att samråd därvid måste ske med myndigheter inom tullväsendet och försvarsmakten är uppenbart. Genom länspolischefen har länsstyrelsen vidare möjlighet att vid behov utöva en samlad operativ ledning över gränsövervaknings- verksamheten i hela länet.

Som ett par remissinstanser har pekat på har 1975 års polisutredning (Ju 1975: 08) till uppgift att förutsättningslöst utreda polisväsendets regionala organisation. Jag har emellertid inhämtat att utredningen inte avser att föreslå någon ändring vad gäller länsstyrelsens ställning som högsta polis- myndighet i länet. Det finns därför inte anledning att i detta sammanhang

' avvakta resultatet av polisutredningens arbete.

Mot bakgrund av vad som har anförts nu ansluterjag mig till promemo- rieförslaget såvitt gäller länsstyrelsens samordnings- och ledningsansvar för gränsövervakningen. Jag vill emellertid i likhet med ett par remissin- stanser peka på att ett samordningsansvar för gränsövervakningen på hög- re regional nivå kommer att åvila civilbefälhavaren i dennes egenskap av högsta civila totalförsvarsmyndighet inom civilområde. Enligt sin instruk- tion (1970: 363) skall civilbefälhavaren ägna särskild uppmärksamhet åt bl. a. polisväsendets flyktingskontroll och säkerhetstjänst. Som civilbefäl- havarna för Västra och Östra civilområdena har pekat på kan civilbefälha- vare också, i samråd med sidoordnade totalförsvarsmyndigheter. besluta om förstärkningar för gränsövervakningen. i den mån behoven av sådan förstärkning kan tillgodoses inom civilområde. De uppgifter som i enlighet härmed ankommer på civilbefälhavaren kan beredas inom den särskilda polissektion som ingår i civilbefälhavarkansliets krigsorganisation.

En betydelsefull fråga för planeringen är också under vilka förutsätt- ningar ledningsansvaret för gränsövervakningen bör övergå till m ili- tär befälhavare. 1 denna del torde det till en början stå klart att led- ningen bör ankomma på myndighet inom försvarsmakten. om uppgifterna vid gränsen skulle övergå från att vara övervakningsuppgifter till att bli försvarsuppgifter eller det aktuella området annars omedelbart berörs av militär verksamhet. Detta uttrycks i GK på det sättet att ansvaret och led- ningen ankommer på vederbörande militära myndigheter i fråga om sam- färdseln till eller från sådant gränsområde som direkt berörs av militära operationer till lands.

Promemorians förslag innebär att det militära ansvarsövertagandet i stället knyts till skyddslagens bestämmelser om säkerhetsområde. Enligt

• Sida 14
•  Original

Prop. 1978/79: 215 14

dessa bestämmelser (1—3 ss) kan regeringen avdela särskilda säkerhets- områden vid krig eller krigsfara. vari riket befinner sig. eller under andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig. Vidare gäller att krigsskådeplats alltid utgör säkerhetsområde. således även utan att beslut av regeringen föreligger. innebörden av begreppet säkerhetsområde är att vederbörande militära befälhavare. enligt regeringens bemyndigande. inom sådant område övertar länsstyrelsens befogenhet att meddela förbud för obehöriga mot att bl. a. beträda anläggning. inrättning. fartyg. luftfar- tyg eller område sorn är av betydelse för försvarsväsendet eller folkförsörj- ningen. Enligt promemorieförslaget skall på motsvarande sätt ansvaret och ledningen för gränsövervakningen övergå till militär befälhavare inom avdelat säkerhetsområde.

Promemorians förslag har tillstyrkts av flertalet remissinstanser. 'l'vå in- stanser — länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt Föreningen Sveri- ges polischefer — har emellertid ställt sig kritiska. Länsstyrelsen pekar på att den behörighet som enligt skyddslagen kan överföras till militär befäl- havare inte har något samband med samordnings- och ledningsansvaret för gränsövervakningen. Sistnämnda funktioner kan enligt länsstyrelsen inte utan vidare föras över till militär chef. Polischefsföreningen anser att den i promemorian föreslagna ordningen är ägnad att medföra osäkerhet och oklarheter i tillämpningen. Båda instanserna finner det emellertid ligga i sa- kens natur att militär chef övertar de aktuella uppgifterna inom område där krigshandlingar pågår eller är omedelbart förestående.

För egen del vill jag först framhålla att det inte bör komma ifråga att till militär chef föra över några av de egentliga beslutsfunktioner som faller på polis- eller tullmyndighet enligt exempelvis utlänningslagstiftningen. rätte- gångsbalken eller tullförfattningarna. Någon sådan ordning föreslas inte heller i promemorian. Den fråga som där har aktualiserats gäller endast samordnings- och ledningsz'tnsvaret för själva övervakningen samt för de provisoriska åtgärder som kan behöva vidtas i avbidan på behörig myndig- hets beslut. Den nuvarande ordningen. enligt vilken detta ansvar kan flyt- tas över till militär chef endast närområdet direkt berörs av militära opera- tioner. är otvivelaktigt förenad med nackdelar från planeringssynpunkt. Det kan föreligga svårigheter att avgöra när ett läge har inträtt då ansvaret skall anses ha övergått på den militära befälhavaren liksom också vilken geografisk omfattning hans ansvar i ett sådant fall får. Särskilt påtagliga blir olägenheterna. om flentligheter skulle inledas vid gränsen till ett områ- de där operationer dessförinnan inte har ägt rum. Gällande reglering torde då innebära att ansvaret inte övergår förrän i anfallsögonblicket. Det är en- ligt min mening en klar olägenhet. om någon möjlighet inte skulle stå till buds för regeringen att förordna om en tidigare ansvarsövergång med avse- ende på områden som bedöms vara särskilt utsatta för anfallshot.

Från de synpunkter som har angetts nu kan jag inte finna annat än att en lösning efter de linjer som har angetts i promemorian sktrlle vara förenad

• Sida 15
•  Original

Prop. 1978/79: 215 ts

med fördelar. Den innebär att regeringen genom att avdela ett område som säkerhetsområde kan få till stånd en ansvarsövergång när det bedöms som nödvändigt från säkerhetssynpunkt vid krig. krigsfara eller liknande utom- ordentliga förhållanden. Enligt uttalanden vid skyddslagens tillkomst är avsikten att som säkerhetsområde skall kunna avdelas — förutom opera— tionsplatser — särskilt hotade områden där t. ex. evakuering eller liknande åtgärder aktualiseras. Syftet har i främsta rummet varit att militär chefdär skall kunna vidta de avspärrningsåtgärdcr som behövs (jfr SOU 1940: 8 s. 123— 124 och prop. 1940: 217 s. 16). Även om sådana åtgärder inte kan an- ses utgöra ctt led i själva gränsövervakningen. har de otvivelaktigt ett na- turligt samband med den verksamheten.

En ytterligare fördel med promemorians lösning ligger i att man därige- nom anknyter till en konstruktion som redan används i beredskapsregle- ringcn. Detta kan i sin tur ge ökad möjlighet att utnyttja begreppet säker- hetsområde även i andra sammanhang vid planeringen av totalförsvaret. Jag vill i detta sammanhang hänvisa till att frågan om en allmän översyn av skyddslagen är aktuell f. n. (jfr prop. 1977/78:138 s. 27).

Jag kan emellertid ansltrta mig till den kritik som har förekommit mot promemorieförslaget så till vida att det synes mindre lämpligt att i lag slå fast en obligatorisk regel om att ansvaret skall övergå på militär chef inom säkerhetsområde utan möjlighet för regeringen att besluta om avvikelse härifrån. om sådan skulle bedömas som påkallad. Regeringens handlings- frihet skullc därigenom begränsas på ett sätt som inte synes ändamålsen- ligt. Denna lösning stämmer inte heller överens med vad som enligt skyddslagen gäller när länsstyrelsens befogenhet att meddela tillträdesför- bud skall föras över till militär myndighet. Enligt skyddslagcn (3 s') förut- sätts att den militära befälhavaren erhåller särskilt bemyndigande av rege- ringen att överta länsstyrelsens befogenheter. Sistnämnda konstruktion bör visserligen inte väljas i förevarande sammanhang. eftersom man då skulle förlora de fördelar som ligger i att ansvarsövergången normalt kopp- las samman med att säkerhetsområde avdelas. Lagen bör emellertid lämp- ligen öppna möjlighct för regeringen att i undantagsfall bibehålla länssty- relsen vid dess ansvar för gränsövervakningen även inom säkerhetsområ- de. Regeringen kan då bedöma ansvarsfrågan med beaktande av vad läget i varje särskilt fall anses påkalla. samtidigt som en utgångspunkt för plane- ringen blir att ett beslut om att säkerhetsområde avdelas regelmässigt inne- bär en ansvarsövergång.

En nyreglering av frågan om när ansvaret för gränsövervakningen skall övergå till militär chef bör mot bakgrund av vad som har anförts nu lämpli- gen innebära. att ansvaret för samordningen och ledningen av gränsöver- vakningen ankommer på vederbörande militäre chef inom säkerhetsområ- de som avses i 3 s första stycket skyddslagen. om regeringen inte förord- nar annat. Jag förordar en reglering av angiven innebörd. Som har framhål- lits av bl.a. ÖB är det väsentligt att den civila gränsövervakningslcd-

• Sida 16
•  Original

Prop. 1978/79: 215 ro

ningens fackkunskaper på lämpligt sätt tas tillvara även efter det att ansva- ret har förts över till den militära chefen. Detta är en fråga som bör upp- märksammas särskilt vid planeringen.

1 promemorian framhålls att den personal som deltar i övervakningen måste erhålla de be fogen hete r som behövs för att verksamheten skall ktrnna fullgöras. För den personal som på grund av inkallelse enligt värn- pliktslagen (1941: 967) tillhör försvarsmakten blir i detta hänseende de för- fattningar och instruktioner som gäller för försvarsmakten tillämpliga utan särskild föreskrift. När det däremot gäller de tull- och polisuppgifter som under utomordentliga förhållanden skall ingå i gränsövervakningstjänsten är enligt promemorian en särskild reglering nödvändig. Pcsonalen mäste t.ex. kunna granska resandes legitimationshandlingar och undersöka transportmedel. i vissa situationer måste den som inte kan styrka sin rätt att resa in i landet eller som misstänks för landsskadlig verksamhet ktrnna omhändertas samt gods vars befordran skulle innebära fara för landets för- svar eller säkerhet kunna hållas kvar. 1 promemorian framhålls att dessa befogenheter i största möjliga utsträckning bör vara enhetliga för all perso- nal som medverkar i den samordnade gränsövervakningstjänsten.

Dessa uttalanden i promemorian har liksom det förslag till reglering som i anslutning härtill lagts fram i allt väsentligt lämnats utan erinran vid re- missbehandlingen. Ävenjag kan i huvudsak ansluta mig till förslagen. 'l'ill vissa detaljfrågor återkommerjag i specialmotiveringen.

Utbildningsfrågor har tagits upp av ett par remissinstanser. ÖB. Föreningen Sveriges polischefer samt länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har pekat på önskemålet att i varje fall personal med befälsfunktioner i de militära enheter som avses få gränsövervakningsuppgifter erhåller viss utbildning redan i fredstid. Jag delar bedömningen att detta är ett angeläget önskemål. Enligt min mening bör frågan undersökas vidare i samband med det fortsatta organisationsarbetet.

Flera remissinstanser har också framhållit behovet av centrala an- visningar både för utbildningen och för den närmare planläggningen av gränsövervakningsorganisationen. Föreningen Sveriges länspolischefer och civilbefälhavaren för Östra civilområdct har i anslutning härtill pekat på vikten av att organisationplanema blir enhetligt utformade i de olika lä- nen.

För egen del villjag först i likhet med ÖB framhålla att tillämpningen av gränsövervakningsförfattningarna inte i och för sig behöver förutsätta att organisationen är enhetligt uppbyggd i hela landet. Någon fullständig en- hetlighet är f.ö. inte möjlig att uppnå mot bakgrund av gränsområdenas olikartade struktur liksom de varierande anspråk från säkerhetssynpunkt som kan göra sig gällande i skilda regioner. Som framgår av vad jag har angett i det föregående kan vidare förutses att organisationen så till vida får en skiftande utformning. som gränsövervakningspersonalen i vissa län kommer att vara inordnad i sina resp. myndigheter medan i andra län inte-

• Sida 17
•  Original

Prop. 1978/79: 215 17

grerade förband svarar för verksamheten. Även med beaktande av vadjag har anfört nu anserjag det nödvändigt att det från central nivå lämnas all- männa riktlinjer för organisationen. Enligt min uppfattning bör viktigare bestämmelser i ämnet. i den mån de inte enligt regeringsformen skall be- slutas genom lag. meddelas av regeringen. medan det bör ankomma på de berörda centrala myndigheterna — rikspolisstyrelsen. ÖB och generaltull- styrelsen — att i samråd meddela de närmare bestämmelser i övrigt som behövs för verkställighet av den nya lagstiftningen. Om riksdagen godkän- ner föreliggande förslag. avserjag att senare anmäla denna fråga för rege- ringen.

. l promemorian framhålls att de ändringar som behöver göras i gräns- övcrvakningsreglcringen tekniskt sett är så omfattande att de knappast kan inpassas i den nuvarande författningen. Vidare pekas i promemorian på att en ny reglering måste komma att innehålla bestämmelser som enligt rege- ringsformen skall meddelas genom lag. Enligt promemorian bör GK därför ersättas av en ny lag. som ges karaktären av beredskapsreglering. Remiss- instansema har lämnat förslaget utan erinran. Även jag ansluter mig till förslaget.

2.3 Gränsövervakningen under normala förhållanden i fredstid.

Om GK i enlighet med vad jag nyss har föreslagit ersätts av en bcrcd— skapsreglering. måste ställning tas till frågan i vad mån det behövs särskil- da regler för gränsövervakningen i fred.

[ detta hänseende framhålls i promemorian att det i utlännings- och tull- lagstiftningen. liksom i de författningsbestämmelser som syftar till att skydda rikets säkerhet i fredstid, finns detaljerade bestämmelser om vad som skall iakttagas med avseende på gränskontrollcn och personalens be- fogenheter i samband därmed. Något ytterligare författningsstöd för den gränsövervakande verksamheten anses inte i och för sig behövas. Vidare pekas i promemorian på att länsstyrelsernas ansvar för polisens gränsöver- vakningsverksamhet under normala förhållanden i fredstid följer redan av polisinstruktionen (1972: 511). Denna instruktion föreskriver också att länsstyrelsen skall ha inseende över polisens samarbete med andra myn- digheter. Att under normala förhållanden i fredstid ålägga länsstyrelsen ett ansvar för tullväsendets och försvarsmaktens gränsövervakningsverk— samhet bedöms däremot i promemorian inte vara motiverat.

Dessa uttalanden i promemorian har lämnats utan erinran vid remissbe- handlingen. Jag kan också för egen del ansluta mig till promemorians ståndpunkt.

1 promemorian framhålls också vikten av ett fort l öpan d e sa ma rbe- te mellan de olika gränsövervakande myndigheterna äger rum även under normala förhållanden i fredstid. Det konstateras att ett sådant samarbete i praktiken är nödvändigt såväl på central och regional nivå som på lokal ni-

• Sida 18
•  Original

Prop. 1978/79: 215 18

vå. eftersom varje myndighet i viss utsträckning måste repliera på de and- ras bevakningsorganisationer.

I likhet med remissinstanserna villjag för egen del understryka betydel- sen av samverkan mellan de myndigheter som har ansvar för gränsöver- vakningsverksamheten. Det är angeläget att sådan samverkan fortlöpande äger rum för att främja verksamhetens effektivitet och ett rationellt utnytt- jande av myndigheternas resurser. Vid sidan av det samarbete som är reg- lerat i särskild ordning kan den samverkan som avses nu ske bl. a. på det sättet att överenskommelser om samordning av insatserna träffas på regio- nal och lokal nivå. när det är till gagn för verksamheten och förenligt med gällande bestämmelser. Som framhålls i promemorian bör också åtgärd el- ler iakttagelse som kan vara av betydelse för annan myndighets gränsöver- vakningsverksamhet anmälas till den myndigheten även när särskild över- enskommelse inte föreligger.

1 promemorian har förordats att den samverkansskyldighet som sålunda avses föreligga skall regleras genom en särskild förordning om gränsöver- vakningssamarbete i fredstid. Några instanser har funnit en sådan förord- ning onödig. Det gäller här en fråga som faller inom ramen för regeringens normgivningsbefogenheter. Med hänsyn till att frågan har ägnats visst in— tresse vid remissbehandlingen av promemorieförslaget villjag emellertid i sammanhanget erinra om att en allmän skyldighet för statsmyndighet att på begäran tillhandagå annan myndighet med de upplysningar och det bi- träde som den kan lämna följer redan av 4 s" allmänna verksstadgan (l965:600). Den särskilda frågan om samordning av övervakningen till sjöss utreds f.n. av sjöövervakningskommitte'n (H 1977105). som också skall se över spörsmålet om en gränsdragning mellan polisens och kustbe- vakningcns uppgifter. Mot denna bakgrund avser jag inte att ta upp för- slaget till en särskild förordningom samarbete på gränsövervakningsområ- det i samband med att jag för regeringen anmäler frågan om verkställig- hetsföreskrifter till den lagstiftning som är akutell nu. Något hinder mot att ta tipp frågan i senare sammanhang bör dock inte föreligga. om det av sär- skilda skäl skulle visa sig motiverat.

1 promemorian behandlas också vissa frågor som rör tullmyndig- hets medverkan vid passkontroll. I detta hänseende påpekas att 11 och 13 äs? GK ger all personal som enligt organisationsplan är avdelad för gränsövervakning — således även tulltjänstemän — befogenhet att an- moda utlänning att visa upp sitt pass samt att under vissa förutsättningar tillfälligt omhänderta den som inte styrker sin rätt till inresa i landet. Dessa föreskrifter tillämpas enligt promemorian fortfarande i praktiken inom ra— men för samarbetet tull-polis på utlänningskontrollens område. Vid den kontroll som utförs i hamnari Skåne och på västkusten med reguljära båt- eller färjeförbindelser från Danmark har samarbetet mellan tullen och poli- sen varit av stort värde. Även vid landgränsen mot Norge — från Svine- sund i söder till Riksgränsen i norr — äger sedan november 1976 ett fortlö-

• Sida 19
•  Original

Prop. 1978/79: 215 19

pande samarbete rum mellan tull och polis. Enligt promemorian kan tull- myndighetens medverkan knappast undvaras i nuvarande läge. när det gäl- ler stickprovskontroll med avseende på utomnordiska medborgare som an— kommer till Sverige från nordiskt grannland.

1 promemorian föreslås därför att utlänningskungörelsen (1969: 136") kompletteras med en föreskrift som innebär att tullmyndighet. på begäran av polismyndighet och enligt dennas anvisningar. liksom nu skall kunna medverka vid sådan passkontroll. om det kan ske utan att uppgifter som åligger tullmyndigheten eftersätts.

Promemorieförslaget har genomgående tillstyrkts eller lämnats utan er- inran vid remissbehandlingen. Jag ansluter mig för egen del till bedömning- en i promemorian att förslaget i denna del rör ett ämne som inte behöver regleras genom lag. Det ankommer på regeringen att besluta om erforderli- ga ändringar i utli'inningskungörelscn.

l promemorian diskuteras också frågan om befogenhet för tulltjänste- man och särskilt förordnad passkontrollant att verkställa tillfälligt () m - hände rtagande i vissa fall. Som förut har berörts följer en sådan befo- genhet f. n. av GK. Det föreskrivs där bl. a. (13 5 första stycket) att gräns- övervakningspersonalen i avvaktan på vederbörande myndighets beslut får omhänderta den som har ankommit till riket eller står i begrepp att resa ut därifrån. bl. a. i det fallet att han inte kan legitimera sig tillförlitligt eller inte kan styrka sin rätt till inresan eller utresan. Någon motsvarande be- stämmelse om befogenheterna för tulltjänsteman eller särskilt förordnad passkontrollant finns inte i annan författning. För polisens del följer där- emot av 1 :$ lagen (1973: 558) om tillfälligt omhändertz'tgande (L'l'O) att en- skild polisman. när fara är i dröjsmål. i avbidan på polisstyrelsens beslut kan tillfälligt omhänderta en utlänning som på sannolika skäl kan antas komma att avvisas eller i annan ordning avlägsnas från riket. En förutsätt- ning är att sådana omständigheter föreligger som avses i 35 å första. andra eller tredje stycket utlänningslagen(1954: 193).

Mot den bakgrund som har angetts nu uppkommer frågan hur de aktuel- la bcfogenheterna för tulltjänstemän och särskilt förordnade passkontrol- lantcr under normala lörhållt-inden i fredstid bör regleras i samband med att GK upphävs och ersätts av en beredskapslagstiftning. Denna fråga be- handlas också särskilt i promemorian.

Vad först avser befogenheterna för tulltjänstemän anmärks i promemori- an att man vid stickprovskontrollerna i Skåne och på västkusten visserli- gen i allmänhet har kunnat undvika regelrätta omhändertaganden genom tullens försorg av utlänningar som inte har kunnat styrka sin rätt att resa in i landet. lin nyordning som inte uttryckligen bibehåller tullpersonalens be- fogenhet till tvångsingripande som en sistahandsutväg bedöms emellertid vara ägnad att skapa osäkerhet om hur tullen skall agera i samband med stickprovskontrollerna. I detta hänseende påpekas att situationer kan före- komma. där en utlänning som uppenbartsaknar rätt att resa in i landet väg-

• Sida 20
•  Original

Prop. 1978/79: 215 20

rar att avvakta polisens ankomst. Särskilt påtagliga svårigheter kan enligt promemorian uppstå när tullverket medverkar i fråga om kontrollen vid landgränsen mot Norge. där avståndet till närmaste polisstationering katt vara [()—20 mil.

Såvitt gäller de särskilt förordnade passkontrollantemz-t konstateras i promemorian att en befogenhet för sådan kontrollant att göra tillfälligt om- händertagande i normalfallen inte fyller något praktiskt behov. De princi- per som gäller för verksamheten innebär nämligen att en polisman alltid skall linnas tillgänglig när passkontrollpersonal medverkar. Undantagsvis kan det dock vara nödvändigt även för passkontollant att vidta helt kortva- riga tvångsåtgärder. Vid passkontroll på jämvägståg tillämpas t. ex. ofta den rutinen att passkontrollanten för med sig en utlänning som inte katt styrka sin rätt att resa in i landet till det kontor på gränskontrollorten där den ansvarige polismannen är stationerad. (')m utlänningen skulle motsätta sig åtgärden. kan det enligt promemorian hävdas att passkontrollantens förfarande blir att bedöma som ett frihetsberövande. Motsvarande situa- tioner kan uppstå även vid passkontroll av resande i personbil. ] promemo- rian bedöms det som angeläget att lagligheten av de här berörda rutinerna — som är nödvändiga från praktisk synpunkt — inte kan ifrågasättas.

Mot den bakgrund som har angetts nu är det enligt promemorian ofrån- komligt att befogenheterna för tulltjänstemän och passkontrollanter lag- regleras i samband med att GK upphävs. l promemorian föreslås en regle- ring som innebär att i den mån utlänningskontroll sker under medverkan av tullmyndighet eller med biträde av särskilt förordnad passkontrollant. tulltjänsteman och kontrollant skall ha samma befogenhet som enligt l %% LTU tillkommer polisman att tillfälligt omhänderta utlänning. Tulltjänste- man och passkontrollant skall dock enligt förslaget alltid ha skyldighet att så skyndsamt som möjligt anmäla en sådan åtgärd till polisman för pröv- ning av frågan om omhändertagandet skall bestå. 1 promemorian förordas att en reglering efter dessa linjer tas in i utlänningslagen.

Vid remissbehandlingen har promemorians förslag lämnats utan erinran eller uttryckligen tillstyrkts av praktiskt taget alla remissinstanser. där— ibland utlänningslagkommittén. Endast Svenska polisförbundet har ställt sig avvisande. Förbundet synes i och för sig vitsorda att det behövs en reg- lering av tulltjänstemans och passkontrollants befogenhet att verkställa omhändertagande i nu aktuella fall men anser att frågan i så fall bör be- handlas i föreskrifter och anvisningar av rikspolisstyrelsen och inte i själva lagen.

Jag ansluter mig för egen del till den principiella uppfattning som torde ligga till grund för polisförbundets ståndpunkt, nämligen att passkontrollen är en uppgift för polisväsendet och att sådana grannlaga uppgifter som pro- visoriskt omhändertagande inte utan starka skäl bör anförtros åt andra personz'tlkategorier än polismän. Det bör emellertid framhållas att prome- morians förslag inte innebär att tulltjänstemän eller passkontrollanter ut-

• Sida 21
•  Original

Prop. 1978/79: 215 21

rustas med några nya befogenheter utan endast att de som redan nu anses följa av GK lagfästs. På de skäl som har anförts i promemorian finnerjag uppenbart att det inte f.n. finns möjlighet att avstå från tullens medverkan vid passkontrollen i vissa fall, i synnerhet när det gäller kontrollen vid landgränsen mot Norge. Vad gäller de särskilt förordnade passkontrollan- terna tar förslaget som nämnts sikte endast på att reglera de åtgärder som. bl.a. vid kontroll på järnvägståg. behöver vidtas när en utlänning som inte kan styrka sin rätt att resa in i landet skall föras till det kontor där den an- svarige polismannen är stationerad. Jag kan under sådana förhållanden inte finna att några betänkligheter möter mot en reglering i enlighet med prome- morieförslaget. särskilt som förslaget innebär att en tulltjänsteman eller en passkontrollant som har verkställt ett provisoriskt omhändertagande så skyndsamt som möjligt skall anmäla åtgärden till polisman för prövning av frågan om omhändertagandet skall bestå. I likhet med flertalet remissins— tanser kanjag sålunda ansluta mig till promemorieförslaget i sak.

I fråga om formen för regleringen vill jag erinra om att regeringsformen (RF) innebär att alla föreskrifter som begränsar skyddet mot frihetsberö- vande eller påtvingat kroppsligt ingrepp måste meddelas genom lag. I detta hänseende är efter 1976 års grundlagsändringar utlänning här i riket lik- ställd med svensk medborgare (2 kap. 20 å andra stycket 3 och 4 RF). Med hänsyn härtill måste den reglering som är aktuell nu meddelas i lagform. Den bör då lämpligen i enlighet med promcmoricförslaget tas in i utlän- ningslagen.

Det förtjänar slutligen anmärkas att det ibland har gjorts gällande att po- lisens och passkontrollpersonalens befogenhet att anmoda även svensk medborgare att visa sitt pass vid inresa från eller utresa till utomnordiskt land ytterst skall anses vara grundad på GK. Denna fråga har emellertid numera reglerats särskilt i passlagen(1978: 302). Av 5 äpasslagen följer så- lunda att svensk medborgare vid sådan utresa i regel är skyldig att på begäran visa upp sitt pass för polisman eller annan passkontrollant. Mot- svarande skyldighet föreligger även vid inresa från utomnordiskt land, om det svenska medborgarskapet inte styrks på annat sätt.

4.1. Förslaget till lag om gränsövervakningen i krig m. m.

Lagens rubrik och disposition

Såvitt gäller lagens rubrik bör anmärkas att ÖB vid remissbehandlingen har ifrågasatt om termen "gränsövervakning" är helt adekvat mot bak- grund av att "övervakning" enligt försvarsmaktens terminologi nttmera har fått en ganska allmän innebörd som beteckning för tillsyn inom ett stör- re område. Enligt ÖB skulle "gränsbevakning” vara en mera rättvisande term. Jag har förståelse för denna synpunkt men har likväl ansett mig böra förorda att den nuvarande termen "gränsövervakning" behålls. Den an- sluter sig nämligen till den terminologi som används vid verksamhetspla- neringen inom polisväsendet. Härtill kommer att termen nttmera har vun- nit hävd som beteckning för den civilmilitära verksamhet som det här är fråga om.

Som har anmärkts av JK vid remissbehandlingen berör en del av be- stämmelserna i promemorians lagförslag ämnen som inte behöver regleras genom lag. Med hänsyn härtill har departementsförslagets reglering be— gränsats i förhållande till promemorians förslag. Kompletterande föreskrif- ter avses bli meddelade i en av regeringen utfärdad verkställighetsförord- ning.

Dcpartementsförslaget bygger liksom promemorians förslag på princi- pen att den gränsövervakning som i fredstid ankommer på polisen. tullen och försvarsmakten skall samordnas enligt särskilda regler vid krig. krigs- fara och liknandc utomordentliga förhållanden. Bestämmelser om sådan samordnad öVervakning tas upp i 2—10 ss. 1 1 & anges under vilka förut- sättningar reglerna om samordnad övervakning skall tillämpas. Föreskrif- ter om beredskapsåtgi'trder finnsi 11 &. Slutligen innehåller 12 åett bemyn- digande för regeringen att vid utomordentliga förhållanden meddela de kompletterande föreskrifter som kan komma att bli nödvändiga.

Inlet/ande lwstäntnmlser

1 s

[första stycket anges att den övervakning av samfärdseln över rikets gränser som ankommer på polis- och tullväsendet samt försvarsmakten skall samordnas i de avseenden som anges i 2 & om riket kommer i krig. Något förordnande av regeringen förutsätts alltså inte i sådant fall. I detta hänseende stämmer stycket överens med den konstruktion som i allmän— het tillämpas i beredskapsförfattningar.

Till skillnad från 2 % GK anges inte i stycket att det skall vara fråga om samfärdsel över rikets land- och sjögränser. Detta skttlle nämligen kunna leda till missförstånd. eftersom övervakningen bör omfatta även personer

• Sida 23
•  Original

Prop. 1978/79: 215 23

eller gods som ankommer till landet eller skall transporteras därifrån med luftfartyg.

Amira styckar ger regeringen möjlighet att förordna om samordnad gränsövervakning vid krigsfara liksom när sådana utomordentliga förhål- landen råder som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har be- funnit sig (jfr 13 kap. 6 & RF). Med utomordentliga förhållanden föranledda av krig åsyftas även krig i vilket Sverige inte har deltagit (jfr prop. 1973: 90 s. 455). Med stöd av stycket katt sålunda förordnande om samordning meddelas exempelvis i den situation som uppstår vid en flyktingström till Sverige under utomordentliga förhållanden. föranledda av krig mellan främmande stater varunder Sverige har varit neutralt.

Om förhållande som avses i första eller andra stycket inte längre förelig- ger. åligger det enligt tredje styr.-ket regeringen att föreskriva att den sam- ordnade gränsövervakningen skall upphöra.

Allmänna sttämmalser om samordnad gränsövervakning

vs

Ett huvudsyfte med reglerna om samordnad gränsövervakning är att övervakningen i den omfattning som behövs skall kunna ställas under ge- mensam ledning. Som har nämnts i den allmänna motiveringen innebär förslaget att denna ledningsfunktion liksom enligt GK skall ankomma på länsstyrelsen i varje län. Ansvaret övergår dock till militär chef inom så- kerhetsområde som avses i 3 så skyddslagen. om regeringen ej förordnar annat.

Samordningen bör inte lämpligen omfatta all gränsövervakande verk- samhet utan bör begränsas till den kontroll som är nödvändig med hänsyn till försvars- och säkerhetssynpunkter samt till intresset av att utlännings- regleringen efterlevs. I enlighet härmed har i paragrafen angetts att sam- ordning enligt lagen skall avse den gränsövervakning som syftar till att för- hindra l) brott mot rikets säkerhet och annan verksamhet till fara för ri- kets försvar eller säkerhet. 2) överträdelse av gällande bestämmelser om inresa till och utresa från Sverige. samt 3) införsel till eller utförsel från ri- ket av gods vars befordran kan medföra fara för rikets försvar eller säker- het. Med denna reglering faller t.ex. tullverkets reguljära smugglingsbe- kämpande verksamhet utanför tillämpningsområdet för den samordnade gränsövervakningen.

Punkt 2 åsyftar i första hand utlänningslagen liksom sådan särskild regle- ring beträffande utlänningars rätt att resa in i landet som kan komma att gälla under krigstid. Även f1era andra författningar har emellertid betydel- se för gränsövervakningen. t. ex. kungörelsen (1966: 366) om utländska ör- logsfartygs och militära luftfartygs tillträde till svenskt territorium m. m. (tillträdeskungörelsen).

• Sida 24
•  Original

Pmp. 1978/79: 215 24

Generaltullstyrelsen har vid remissbehandlingen förklarat sig utgå från att punkt 2 inte har avsetts ta sikte på tulltjänstemans åligganden enligt ka— rantänbestämmelsema. Jag delar uppfattningen att dessa åligganden även ttnder utomordentliga förhållanden i princip bör fullgöras av tullväsendet inom ramen för de reguljära tjänsteuppgiftema. Det torde emellertid inte kunna uteslutas att situationer kan uppstå där lagens bestämmelser om samordning måste tas i anspråk även med avseende på karantänbestäm- melser. Övervakningen av sådana bestämmelsers efterlevnad spelade så- lunda en viktig roll vid gränskontrollen under andra världskriget. Något undantag för karantänbestämmelsema bör därför inte lämpligen föreskri- vas.

3 ä

1 överensstämmelse med vad som har anförts i den allmänna motivering- en föreskriVs ijb'rsta stycket som huvudregel att länsstyrelsen ansvarar för gri'tnsövervakningen och leder övervakningen inom sitt län. De centrala myndigheterna — RPS. ÖB och generaltullstyrelsen — behåller givetvis de tillsynsbefogenhcter som tillkommer dem enligt resp. instruktion. Av 2 & framgår att länsstyrelsens ledningsfunktioner inte avses omfatta tullver- kets reguljära smugglingsbekämpande verksamhet.

1 stycket föreskrivs vidare att grå'tnsövervakningen skall samordnas inte bara mellan de olika övervakningsorganen inom länet utan också i förhål- lande till andra berörda civila och militära myndigheters verksamhet. Fö- reskrifter härom finns f. n. i de allmänna anvisningarna till organisations- plan. Bland civila myndigheter med vilka samverkan är särskilt angelägen bör nämnas statensjärnvägar. sjöfartsverket och luftfartsverket.

Andra stycket behandlar frågan om militärt övertagande av ansvaret och ledningen för den samordnade gränsövervakningen. Enligt nuvarande re- gel i 3 ä första stycket GK ankommer dessa funktioner på militär myndig— het i fråga om samfärdseln till eller från sådant gränsområde som direkt be- rörs av militära operationer till lands. Som har anförts i den allmänna tnoti- veringen innefattar föreliggande förslag i stället den lösningen att befälha- vare inom försvarsmakten skall överta ansvaret för samordningen av gränsövervakningen och ledningen av övervakningen inom säkerhetsom- råde som avses i 3 & första stycket skyddslagen. om regeringen ej förord- nar annat. Ansvars- och ledningsfunktionerna bör därvid normalt ankom- ma på befälhavare som enligt regeringens bemyndigande får utfärda förbud för obehöriga att besöka området enligt nämnda lagrum. Det bör emellertid anmärkas att krigsskådeplats alltid — således även om regeringen inte har avdelat särskilda säkerhetsområden — skall anses som sådant område. lnom område sotn utgör krigsskådeplats har sålunda alltid den militära chefen ledningen över gränsövervakningen, om annat inte har bestämts av regeringen.

• Sida 25
•  Original

Prop. 1978/79: 215 25

4.5

[första stycket anges att länsstyrelsen skall förordna en eller flera gräns- övervakningschefer att utöva den omedelbara ledningen av den gränsöver- vakning som länsstyrelsen svarar för. Verksamhetsområde för gränsöver- vakningschef bestäms av länsstyrelsen. Stycket motsvarari sak 3 & tredje stycket GK med den skillnaden att förordnande av gränsövervakningschef har gjorts obligatoriskt.

Angående frågan vem som skall utses till gränsövervakningschef har i promemorians specialmotivering uttalats att det synes naturligt att liksom tidigare i allmänhet polischefen förordnas men att andra lösningar är tänk- bara, t. ex. annat polisbefäl eller tjänsteman inom civilförsvars- eller tull- väsendet. Länsstyrelsen i Norrbottens län har emellertid förordat att för- ordnande alltid meddelas polischefen mot bakgrund av de krav på kunska- per och erfarenhetcr i säkerhetsfrågor och polisiära frågor som tjänstgö- ringen ställer. Jag kan för egen del ansluta mig till länsstyrelsens uppfatt- ning så till vida som det endast undantagsvis torde finnas anledning att utse annan än polischeftill gränsövervakningsehef. Med hänsyn till gränsområ- denas struktur är det emellertid inte alltid möjligt att låta gränsövervak- ningschefs verksamhetsområde sammanfalla med ansvarsområdet för po- lischefen. dvs. polisdistriktet. Även om det med hänsyn till befälsförhål- landena är önskvärt att dessa områden så långt möjligt får samma geogra- fiska omfattning, måste det sålunda kunna förekomma att en polischefi egenskap av gränsövervakningschef får ett verksamhetsområde som sträc- ker sig utöver polisdistriktets gränser. Bl.a. mot bakgrund härav harjag in- te ansett det möjligt att i paragrafen ta in en obligatiorisk föreskrift om att polischefen skall utses att vara gränsövervakningschef.

Enligt andra stycket är befälhavare inom försvarsmakten. som enligt 3 5 andra stycket ansvarar för och leder gränsövervakningen. gränsövervak- ningschef utan särskilt förordnande. dock med befogenhet att — helt eller delvis — överlåta funktionen på ett eller flera underlydande befäl.

5 &

Enligt första stycket skall gränsövervakningspersonalen liksom enligt 2 s" GK tas ut bland polispersonal. passkontrollpersonal, tullpersonal samt personal ur militära enheter. Passkontrollen är numera organisatoriskt in- ordnad i polisväsendet men bedrivs inte bara av polispersonal utan också av annan personal inom polisväsendet med förordnande att fullgöra pass- kontrollverksamhet.

Vid de tillfällen då lagen är avsedd att tillämpas kommer i allmänhet tull— verkets kustbevakning att stå till försvarsmaktens förfogande. se kungörel- sen (1958: 27) angående användning inom marinen av tullverkets kustbe- vakning tlnder beredskapslillstånd eller krigstillstånd. Med anledning här- av har i stycket gjorts en erinran om att särskilda regler gäller för kustbe- vakningen.

• Sida 26
•  Original

Prop. 1978/79: 215 2/

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt Föreningen Sveriges po- lischefer har ifrågasatt om inte också polisverkets flygplatskontrollanter bör ingå i gränsövervakningsorganisationen. Jag har för egen del inte an— sett en sådan ordning ändamålsenlig mot bakgrund av att de reguljära ålig- gandena för flygplatskontrollant i sådan egenskap är strikt begränsade till den kontroll som avses i lagen (1970: 926) om särskild kontroll på flygplats. Det förekommer emellertid att llygplatskontrollanter har förordnande att även utföra passkontrollverksamhet. [ sådana fall bör hinder inte möta mot att kontrollanterna ingår i gränsövervakningsorganisationen. De inbegrips då under uttrycket passkontrollpersonal.

På samma sätt som enligt 4 & GK avses personalen bli uttagen för tjänst- göring enligt en av länsstyrelsen i förväg upprättad organisationsplan. Pla- nen måstc givetvis anpassas till den rådande organisationen i det aktuell området. Som har påpekats i den allmänna motiveringen kan samordning en av insatserna från polis- och tullväsendets samt försvarsmaktens perso- nal i praktiken ske efter två olika huvudlinjer.

Den ena linjen innebär att personalen fortfarande är inordnad i sina resp. myndigheter men i fråga om de specifika gränsövervakningsuppgifterna står under gemensam ledning och har i huvudsak enhetliga befogenheter. Vid uttagningen av personal kan länsstyrelsen därvid redan i sin egenskap av högsta polismyndighet i länet förfoga över polispersonalen, medan tull- väsendets och försvarsmaktens myndigheter som nu avses vara skyldiga att tillhandahålla personal i överensstämmelse med planen i den män inte särskilt viktiga åligganden därigenom skulle bli eftersatta (jfr 65 andra stycket GK). Som anges under ll & måste upprättandet av planen ske efter samråd med berörda myndigheter. Ofta torde de särskilda gränsövervak- ningsuppgifterna få utföras vid sidan av personalens normala tjänsteålig- ganden. Det kan emellertid inte uteslutas att vid utomordentliga förhållan- den övervakningstjänsten i anslutning till vissa förbindelseleder får en så- dan omfattning och betydelse att åtminstone i viss utsträckning personalen helt måste tas i anspråk för denna tjänst. Vid behov av mera personal än som har bestämts i den ursprungliga or- ganisationsplanen kan länsstyrelsen i sin egenskap av länets högsta polis- myndighet själv besluta om polisförstärkning inom det egna länet. ] övrig måste framställning göras till myndighet som kan besluta om den för stärkning som behövs. i allmänhet civilbefälhavaren. om förstärkningsbe- hovet kan tillgodoses inom eivilområdet. Kan den förstärkning som be- hövs inte erhållas på detta sätt, bör länsstyrelsen ha skyldighet att göra an- mälan till regeringen. Föreskrifter härom kan meddelas i administrativ ord- ning.

Det andra organisationsalternativet. som f.n. tillämpas främst i Övre Norrland, innebär att övervakningsuppgifterna inom länet helt eller till hu- vudsaklig del anförtros åt militära enheter. i vilka polismän och tulltjänste— män ingår som krigsplacerade. Undantag torde därvid få göras för bevak-

• Sida 27
•  Original

Prop. 1978/79: 215 27

ningen vid hamnar och flygfält. där gränsövervakningen även i de län där integrerade förband av detta slag kan bildas regelmässigt bör falla på polis- och tullpersonal, med biträde av försvarsmaktens personal i mån av be- hov.

Lagen aVses ge stöd för båda de organisationsalternativ som har nämnts nu. En förutsättning för att i en organisationsplan anförtro gränsövervak- ningen inOm länet helt eller till huvudsaklig del åt militärt förband bör självfallet vara att polis- och tullpersonal har kunnat krigsplaceras i förban- det i den utsträckning som behövs för att gränsövervakningen skall kunna fullgöras på betryggande sätt. Eftersom det är angeläget att personaltill- gången inom polis— och tullväsendet i det aktuella länet vägs in i planering- en på ett tidigt stadium. bör krigsplacering för sådant ändamål ske efter samråd med länsstyrelsen och generaltullstyrelsen eller. efter generaltull- styrelsens bestämmande. regional tullmyndighet. Närmare bestämmelser härom bör meddelas som verkställighetsföreskrifter.

Såvitt gäller förband med krigsplacerad polis- och tullpersonal kan ytter- ligare anmärkas att möjlighet finns att i organisationsplanen ta ut enbart viss personal som gränsövervakningspersonal. Som iÖB har anmärkt kan också övervägas att ta ut en del som gränsövervakningsbeläl och övriga som biträdande gränsövervakningsbefäl. Den senare personalen skulle i så fall få använda gränsövervakningsmans tvångsmedel endast när det sker på order av gränsövervakningsbeläl. Huruvida någon av dessa lösningar skall tillgripas bör vara beroende av de organisatoriska förutsättningar som finns vid det aktuella förbandet.

En särskild fråga som berörs i promemorians specialmotivering är gräns- överV'dkningspersonalens folkrättsliga ställning. I detta hänseende torde det vara uppenbart att den polis- och tullpersonal som är krigsplacerad i militärt förband med gränsövervakningsuppgifter folkrättsligt har ställ- ningen av krigsmän ("kombattanter"). Frågan om polis- och tullpersona- lens folkrättsliga ställning när personalen är inordnad i sina reguljära myn- digheter är ett generellt spörsmål. som bl. a. hänger samman med tolkning- en av 1977 års tilläggsprotokoll till Genevekonventionerna angående skydd för krigets offer. Denna fråga utreds f. n. för svensk del av folkrättskom- mittén (Fö 1978: 06). Jag vill också hänvisa till att 1975 års polisutredning (Ju l975:(l8) har till uppgift att undersöka frågan om polisens ställning i krig. De folkrättsliga aspekterna kommer sålunda att få sin belysning i se- nare sammanhang. Liksom rikspolisstyrelsen och ÖB fmnerjag det emel— lertid angeläget framhålla att all gränsövervakningspersonal bör bära tjäns- tedräkt vid gränsövervakningstjänstens fullgörande. Detta är inte bara vä- sentligt med tanke på det folkrättsliga skyddet utan underlättar också på- tagligt övervakningsverksamheten.

Såvitt gäller personalens ställning i övrigt förtjänar det anmärkas att gränsöverVakningsman utan särskild föreskrift får sådant skydd mot våld eller hot Om våld som avses i 17 kap. l & brottsbalken .

• Sida 28
•  Original

Prop. 1978/79: 215 28

1 promemorian har föreslagits en särskild beslärnmelse om tystnadsplikt för gränsövervakningspersonalen (12 s"). Regeringen har emellertid nyligen i en remiss till lagrådet lagt fram förslag till en ny sekretesslag. som är av- sedd att ersätta bl.a. de bestämmelser om tystnadsplikt som finns i olika specialförfattningar. Bestämmelserna om sekretess och tystnadsplikt i den nya sekretesslagen avses i den utsträckning som behövs att bli tillämpliga även på gränsövervakningspersonalen. Någon särskild bestämmelse om tystnadsplikt i förevarande lag behövs därför inte.

Gränsövert'akningspersonu/en.s' befogenheter 6 *

Paragrafen. som motsvarar 75 promemorieförslaget. behandlar vissa befogenheter för gränsövervakningspersonalen.

Det ligger i sakens natur att var och en som hör till gränsövervaknings- personalen (i lagen benämnd gränsövervakningsman) måste ha befogenhet att för ändamål som avses med övervakningen anmoda resande eller annan person att visa pass eller annan 1egitimationshandling samt att i övrigt läm- na upplysningar och förete de handlingar som bedöms nödvändiga för övervakningsverksamheten. En föreskrift av detta innehåll har i huvud— saklig överensstämmelse med promemorieförslaget tagits in i punkt 1 av förevarande paragraf. linligt promemorians förslag skulle befogenheten vara begränsad till det övervakningsområde som anvisats gränsövervak- ningsrnannen. Någon motsvarighet till denna begränsning har inte föreskri- vits i departerncntsförslaget. Som sjöövervakningskommittén har påpekat skulle en sådan begränsning kunna leda till svårigheter. t.ex. i fall då gränsövervakningsman som patrullerar med båt kommer utanför sitt områ- de eller då en resande försöker undfly kontrollen.

Vad beträffar gränsövervakningsrnans befogenheter med avseende på varutrafiken har i överensstämmelse med promcmorieförslaget knutits an till vad som gäller för tulltjänsteman enligt 38 åtullagen (1973: 670) och de med stöd därav meddelade bestämmelserna i 57—65 ss tullstadgan (1973: 671). Dessa föreskrifter berättigar tulltjänsteman bl.a. till att preja fartyg. stoppa fordon. uppehålla tåg och undersöka varor och utrymmen i transportmedel. I enlighet härmed har i punkt 2 tagits in en regel av inne- håll att gränsövervakningsman får kontrollera varutrafik samt undersöka transportmedel och lagerlokal eller annat utrymme som nyttjas i samband med varutrafiken med samma befogenheter som vid tullkontroll tillkom- mer tulltjänsteman enligt tullagen(1973: 670) och med stöd därav meddela— de bestämmelser. På samma sätt som enligt första stycket gäller dock den begränsningen att gränsövervakningsmannen inte får vidta sådana åtgär- der annat än när det behövs med hänsyn till syftet med övervakningstjäns- ten.

I enlighet med vad som anförts under 2 s" skall således tullverkets regul-

• Sida 29
•  Original

Prop. 1978/79: 215 29

jära kontrollverksamhct falla utanför de uppgifter som avses med samord- nad gränsövervakning. Detta bör emellertid inte hindra att även annan gränsövervakningsman än tulltjänsteman medverkar i denna tullverksam- het. i den mån det kan ske inom ramen för hans befogenheter och utan att övriga uppgifter eftersätts. Om exempelvis militär gränsövervakningsman vid eftersökande av gods vars befordran kan vara till fara för rikets försvar stöter på andra slags varor som uppenbarligen utgör smuggelgods bör gränsövervakningsmannen kunna ingripa. En föreskrift härom bör tas in i verkställighetsförordningen.

75

Paragrafen motsvarar 8 s promcmoricförslaget Gränsövervakningsman måste för att kunna fullgöra övervakningsupp- gifterna ha vissa befogenheter att företaga tvångsingripande mot enskild utöver dem som har angetts vid 6 s. Befogenheterna bör i största möjliga utsträckning vara enhetliga för all gränsövervakningspersonal. Med tanke på de exceptionella förhållanden varunder lagen är avsedd att användas kan det inte anses möta betänkligheter att i vissa hänseenden tillerkänna passkontroll—. tull- och militärpersonal. som är avdelad för gränsövervak- ningstjänsten. polismans befogenheter. Befogenheterna bör emellertid be- gränsas till vad som är oundgängligen nödvändigt för gränsövervaknings- verksamheten.

1 enlighet härmed har iförsta styckat (punkterna 1—3) angetts att gräns- övervakningsman i vissa särskilda avseenden skall ha befogenhet att göra polisiärt ingripande. om beslut av polismyndighet eller polisman inte utan fara kan avvaktas.

Enligt punkt 1 får gränsövervakningsman gripa den mot vilken skäl före- kommer till anhållande för spioneri. sabotage eller annan brottslig verk- samhet till fara för rikets försvar eller säkerhet. Detta stämmer överens med vad som gäller för polisman enligt 24 kap. 7 & första stycket rätte- gångsbalken (RB).

1 punkt 2 föreskrivs att gränsövervakningsman även har polismans befo- genhet att verkställa beslag. göra husrannsakan samt företa kroppsvisita- tion och kroppsbesiktning vid misstanke om sådan brottslig verksamhet som avses i punkt 1 (jfr 27 kap. 4 5 andra stycket andra meningen samt 28 kap. 5 äoch 13 5 första stycket andra meningen RB).

Punkt 3 avser tillfälligt omhändertagande av den som enligt utlännings- lagstiftningen kan tas i förvar av polismyndighet. Med utlänningslagstift- ningen avses såväl nu gällande bestämmelser som den reglering som i detta hänseende kan komma att gälla vid sådana utomordentliga förhållanden under vilka lagen är avsedd att tillämpas.

De fall där utlänning kan tas i förvar av myndighet anges f.n. i 35 ; ut- länningslagen. Det gäller bl. a. situationer då sannolika skäl föreligger för avvisning. förpassning eller utvisning eller fråga uppkommer om verkstäl-

• Sida 30
•  Original

Prop. 1978/79: 215 30

lighet av sådan åtgärd och det med hänsyn till utlänningens personliga för- hållanden eller övriga omständigheter skäligen kan befaras att han kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet här i landet. liksom då hans identitet är oklar. När fara är i dröjsmål. får polismyndighet i så- dant fall ta utlänningen i förvar. även om ärendet handläggs av annan myn- dighet. 1 fall där polismyndigheten sålunda har befogenhet att omhänderta utlänning. får denne i överensstämmelse med 1 s" LTO omhändertas av en- skild polisman, om förutsättningar för omhändertagande bedöms föreligga och ett dröjsmål skulle innebära fara.

Vad som inom ramen för gränsövervakningstjänsten får särskild aktuali- tet är fall där sannolika skäl föreligger för avvisning av utlänning som an- kommer till riket. Förutsättningarna för sådan avvisning anges i 18—20 ås utlänningslagen.

Av betydelse för gränsövervakningsmans befogenheter är också 24 kap. 7 & andra stycket och 27 kap. 4 å första stycket RB. Enligt det förstnämnda lagrummet gäller att envar får gripa den som har begått brott. på vilket fängelse kan följa. på bar gärning eller flyende fot liksom den som är efter- lyst för brott. Av 27 kap. 4 så första stycket RB följer att var och en som med laga rätt griper eller anhåller misstänkt får lägga beslag på föremål som därvid påträffas. 1 promcmoricförslaget har en uttrycklig erinran gjorts om dessa befogenheter. som sålunda i och för sig tillkommer varje medborgare. Som länsstyrelsen i Malmöhus län och länspolischefsför- eningen har angett kan det naturligtvis diskuteras om en sådan erinran be- hövs. Med hänsyn till att önskemålet att även annan personal än den som är förtrogen med RB:s bestämmelser skall kunna tillgodogöra sig innehållet i den nya lagstiftningen harjag dock ansett mig böra följa promemorieför- slaget i dcnna dcl. Andra stycket har utformats i enlighet härmed.

Gränsövervakningsman har enligt 12 å andra stycket GK befogenhet att. i avvaktan på vederbörande myndighets beslut. hålla kvar gods som är av- sett att införas i eller utföras ur landet. när dess befordran anses kunna medföra fara för obehörigt spridande av krigsunderrättelser. Gods av an- nat slag får enligt 14 så GK hållas kvar av gränsövervakningsman i avbidan på beslut av vederbörande myndighet. om godset är avsett att obehörigen föras in ieller ut ur landet. 1 de fall som här avses är omständigheterna i all- mänhet sådana att godset kan tas i beslag. Man måste emellertid räkna med att det vid utomordentliga förhållanden kan uppkomma fall där gods som befordras från eller till utlandet över svensk gräns måste hållas kvar av hänsyn till landets säkerhet utan att RB:s beslagsbestämmelser — som förutsätter att ett brott är begånget — blir direkt tillämpliga. Utifrån folk- rättsliga principer kan det t. ex. i vissa situationer vara tveksamt i vad mån spioneri mot Sverige. som utländsk medborgare förövat under fullgörandet av tjänst vid sitt hemlands krigsmakt. är straffbart som brott mot svensk lag. Vidare bör beaktas att folkrätten ger stöd för att krigskontraband — t. ex. vapen eller ammunition -—— med fientlig destination beslagtas i vissa

• Sida 31
•  Original

Prop. 1978/79: 215 31

fall (jfr beträffande sjökriget 1909 års s. k. Londondeklaration). Med hänsyn till det anförda har i tredje styckct angetts att gränsövervakningsman. även när förutsättningar för beslag inte bedöms föreligga. får hålla kvar gods vars befordran skulle medföra uppenbar fara för rikets försvar eller säker- het. 1 fall som avses nu ankommer det regelmässigt på militär myndighet att — under iakttagande av vedertagna folkrättsliga principer — avgöra hur det skall förfaras med egendomen.

[fjärde stycket har i överensstämmelse med promemorieförslaget före- skrivits att gränsövervakningsnmn. som har vidtagit annan åtgärd enligt fö- revarande paragraf än kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. så skynd- samt som möjligt skall anmäla det till sin förman. Vidare föreskrivs att för- mannen omedelbart skall pröva om åtgärden skall bestå. Dessa regler överensstämmer med de principer som i allmänhet gäller för polisens verk- samhet. Om fortsatta åtgärder eller beslut ankommer på åklagar-. polis- el- ler tullmyndighet eller militär myndighet, skall förmannen genast överläm- na ärendet till sådan myndighet. Det är här bl.a. att märka att när någon har gripits för brott. anmälan enligt 24 kap. 7 & tredje stycket RB skynd- samt skall göras till anhållningsmyndigheten. dvs. normalt åklagarmyndig- heten. Det ankommer i sådant fall på anhållningsmyndigheten att. sedan den gripne har förhörts av myndigheten eller av polisman. besluta om den gripne skall anhållas eller friges. 1 den mån praktiska förutsättningar före- ligger bör gränsövervakningspersonalen normalt överlämna den gripne till polisen för förvaring för tiden till dess anhållningsmyndighetens beslut meddelas.

Det bör framhållas att stycket avses reglera endast den rapportskyldig- het som är av betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Rörande rapporte- ring i övrigt mellan totalförsvarets myndigheter frnns särskilda bestämmel- ser.

Vid remissbehandlingen har JK förordat en konstruktion som skulle in- nebära att gränsövervakningsman i första hand är skyldig anmäla ett ingri- pande till polisman och att anmälan till förman skall ske endast om förhål- landena är sådana att polisman inte kan nås utan svårighet. En sådan ord- ning skulle dock enligt min mening vara mindre ändamålsenlig bl. a. med hänsyn till vikten av att rapportvägen för den enskilde gränsövervaknings- mannen blir så enkel och enhetlig som möjligt under sådana exceptionella förhållanden då lagen är avsedd att tillämpas. Jag har därför inte ansett mig kunna tillstyrka .IK:s förslag.

Så

Paragrafen ger länsstyrelsen resp. gränsövervakningschef befogenhet att förordna om rutinmässig kroppsvisitation och kroppsbesiktning beträf- fande visst transportmedel eller för viss tidrymd. Bestämmelsen motsvarar 9.5 promemorieförslaget och överensstämmer i huvudsak med vad som gäller för vissa chefstjänstemän inom tullverket enligt 19 5 första stycket

• Sida 32
•  Original

Prop. 1978/79: 215 32

lagen (19601418) om straff för varusmuggling. Den skiljer sig från sist- nämnda bestämmelse i två hänseenden. Dels avser varusmugglingslagens bestämmelse endast kroppsvisitation och alltså inte kroppsbesiktning. Dels har i paragrafen inte upptagits någon motsvarighet till regeln i sista meningen i det angivna stycket i varusmugglingslagen. där det föreskrivs att förordnande om rutinmässig visitation skall underställas generaltullsty- relsen.

9 å

Paragrafen. som motsvarar 10 å promemorieförslaget. ger gränsöver- vakningsman befogenhet att använda våld för att fullgöra tjänsteuppgift. dock bara när denna inte kan lösas på annat sätt. Också i övrigt har samma begränsningar som följer av 16 % polisinstruktionen ansetts böra föreskri- vas. Skjutvapen eller annat hjälpmedel får enligt paragrafen användas vid tillgripande av våld endast iden mån det är försvarligt med hänsyn till upp- giftens syfte. Med den konstruktion som har valts i förslaget behöver när- mare föreskrifter om i vilka fall skjutvapen får användas inte tas in i själva lagen utan kan meddelas som verkställighetsföreskrifter till förevarande paragraf. Det bör anmärkas att paragrafen bara tar sikte på tjänsteuppgif- ter som faller inom ramen för gränsövervakningstjänsten och självfallet in- te avser att reglera våldsanvändningen vid utförandet av försvarsuppgifter.

10 &

Paragrafen motsvarar 11 å promemorieförslaget. Polisman och tulltjänsteman liksom krigsman inom försvarsmakten har var och en inom sitt verksamhetsområde ingreppsbefogenheter som i vissa avseenden sträcker sig längre än de befogenheter som enligt förslaget ge- nerellt skall tillkomma gränsövervakningspersonalen. För att undanröja risken för missförstånd vad gäller rätten att bruka sådana befogenheter har i paragrafen uttryckligen angetts att 6—9 åå inte begränsar de befogenheter som enligt andra regler tillkommer personal som deltar i gränsövervak- ningen.

För den personal som är inordnad i militära enheter blir självfallet de in- struktioner och övriga föreskrifter som gäller för försvarsmakten i allmän- het tillämpliga. Av särskild betydelse för tjänstcn vid gränsen är därvid in- struktionen för krigsmakten vid hävdande av rikets oberoende rrnder all- mänt fredstillstånd samt under krig emellan främmande makter varunder Sverige är neutralt (lKFN).

Principen att gränsövervakningspersonalen behåller de befogenheter som följer av andra bestämmelser får betydelse även för fall när i övervak- ningsområde ingår objekt eller område som är skyddat enligt 1—3 ss skyddslagen. För befogenheterna vid en sådan bevakning finns i bevak— ningskungörelsen regler som redan i fredstid gäller för krigsman. polisman och ordningsvakt. Dessa befogenheter är till en del mera vittgående än de

• Sida 33
•  Original

Prop. 1978/79: 215 33

som föreslås generellt tillkomma gränsövervakningspersonalen och bör självfallet inte begränsas under utomordentliga förhållanden. Enligt vad som föreslås i det följande avses befogenheterna enligt bevakningskungö- relsen tillkomma all gränsövervakningspersonal som bevakar skyddsföre- mål.

llå

1 överensstämmelse med vad som gäller enligt GK (4 och 19 åå). skall länsstyrelsen enligt denna paragraf upprätta en organisationsplan för den samordnade gränsövervakningen. Planen skall till en början redovisa hur verksamheten skall bedrivas. varvid också kan meddelas sådana föreskrif- ter för personalens verksamhet som med hänsyn till lokala förhållanden kan behövas utöver vad statsmakterna bestämt. Vidare skall i planen frn- nas föreskrifter om vilken polis-. passkontroll- och tullpersonal som skall avdelas för verksamheten och vilka militära enheter som skall medverka i denna. personalens utbildning och utrustning samt den materiel som be- hövs för verksamheten och vem som skall tillhandahålla den.

Liksom f.n. skall det också ankomma på länsstyrelsen att fastställa pla— nen. 1nnan upprättad plan fastställs. måste länsstyrelsen samråda med de myndigheter som i övrigt är berörda. Det bör ankomma på regeringen att meddela bestämmelser härom.

1 överensstämmelse med nuvarande ordning ankommer det på länssty- relsen att sörja för personalens utbildning samt att också i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att gränsövervakningen skall kunna samordnas.

Som jag har angett i den allmänna motiveringen är det nödvändigt att all- männa riktlinjer för organisationen meddelas från central nivå. Min avsikt är att senare för regeringen anmäla frågan om ett bemyndigande för rikspo- lisstyrelsen. ÖB och generaltullstyrelsen att meddela de närmare bestäm- melser om verkställighet av den nya lagstiftningen som inte lämpligen bör tas in i en av regeringen beslutad verkställighetsförordning.

Sluthestä/nmclse 12 5

Man måste räkna med att det under utomordentliga förhållanden kan bli nödvändigt att meddela ytterligare bestämmelser om kontrollen eller befo— genheterna vid gränsövervakning. Sådana bestämmelser kan tänkas avse ämnen som enligt regeringsformen normalt sett inte får regleras annat än av riksdagen genom lag, t. ex. visitation eller tillfälligt omhändertagande. 1 13 kap. 6 5 första stycket regeringsformen öppnas möjlighet för regeringen att. under vissa förutsättningar. med stöd av bemyndigande i lag meddela föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag. Förutsättningarna är att riket är i krig eller krigsfara eller att sådana utomordentliga förhållanden råder som är föranledda av krig eller av krigs-

• Sida 34
•  Original

Prop. 1978/79: 215 34

fara vari riket har befunnit sig. dvs. samma förhållanden som avses i 1 & första och andra styckena föreliggande förslag. Med hänsyn till att utomor- dentliga förhållanden kan göra det nödvändigt att meddela sådana före- skrifter utan dröjsmål bör ett dylikt bemyndigande lämnas i den nya lagen. l paragrafen. som motsvarar 16 & promemorieförslaget. har sålunda före- skrivits att regeringen. under förhållanden som avses i l ; första eller and- ra stycket. får meddela de ytterligare föreskrifter om kontroll eller befo- genheter vid gränsövervakning som finnes nödvändiga av hänsyn till rikets försvar eller säkerhet.

Ikraftträdande

Som ÖB har uttalat vid remissbehandlingen av promemorian är det önsk- värt att närmare föreskrifter för organisationsplan m. m. har hunnit utarbe- tas och fastställas innan Iagen träder i kraft. Jag förordar med beaktande härav att lagen får träda i kraft den 1 juli 1980. När lagen träder i kraft bör GK upphöra att gälla.

4.2. Förslaget till lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940: 383)

3 5

Vid bevakning av skyddsföremål har enligt bevakningskungörelsen den personal som fullgör Vakttjänstgöringen vissa särskilda befogenheter. De befogenheterna tillkommer enligt förevarande paragraf. till vilken också 4 så hänvisar. krigsman. polisman samt den som åtnjuter polismans skydd och befogenhet (ordningsvakt).

De regler som har nämnts nu bör lämpligen gälla för all gränsövervak- ningspersonal. Detta skulle visserligen vid krig eller krigsfara regelmässigt bli förhållandet utan särskild föreskrift, eftersom enligt 5 & kungörelsen de befogenheter som avses i 3 och 4 så tillkommer även annan civil bevak- ningspersonal än som nyss har nämnts. så snart civilförsvarsbcredskap rå- der. ()m civilförsvarsberedskap kan enligt 2 :$ civilförsvarslagen (1960: 74. omtryckt 1975: 712) regeringen förordna. när riket befinner sig i krig eller krigsfara. De aktuella bestämmelserna bör emellertid vara tillämpliga på gränsövervakningspersonalen även i andra fall, nämligen när sådana utom- ordentliga förhållanden råder som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. Det kan vidare med hänsyn bl. a. till risken för förbindelseavbrott till regeringen vara av betydelse att bevakningskungö- relsen blir omedelbart tillämplig på grå'tnsövervakningspersonalen. om ri- ket skulle komma i krig. Första .S'I_l'('/x'0l i 3 så föreslås ändrat i enlighet här- med. Samtidigt föreslås beträffande ordningsvakt en anpassning av termi- nologin till den som numera används i polisinstruktionen (90 å). Den före- slagna ändringen av första stycket torde grundlagsenligt förutsätta form av lag.

Tredje och fjärde meningarna i nuvarande run/ru stycket har i förslaget

• Sida 35
•  Original

Prop. 1978/79: 215 35

brutits ut till ett nytt tredje stycke. Första meningen i det nya tredje styc- ket. som avser visitation av kvinna. har justerats till överensstämmelse med vad som numera gäller enligt 2 & tredje stycket och 2 b 5 andra styc- ket lagen (1976: 371) om behandlingen av häktade och anhållna m. fl.

4.3. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

38 ä

1 första meningen av denna paragraf erinras om att polisman enligt 1 & LTO har befogenhet att under vissa förutså'tttningar tillfälligt omhänderta utlänning i fall som avses i 35 s*. För att ett sådant interimistiskt omhänder- tagande skall få äga rum krävs dels att polismannen bedömer att förutsätt- ningar föreligger för att polismyndigheten med stöd av 35 s skall'kunna förordna att utlänningen skall tas i förvar. dels att omständigheterna när utlänningen anträffas är sådana att beslut av behörig tjänsteman inte kan inhämtas utan att det dröjsmål som då uppstår innebär fara (dvs. normalt sett fara för att utlänningen avviker). Första meningen innebär inte någon ändring av nuvarande rättsläge. En uttrycklig hänvisning i utlänningslagen till polismans befogenheter enligt LTO har emellertid i tydlighetens intres- se ansetts motiverad i anslutning till den nuvarande gränsövervakningsreg- Ieringens upphävande. eftersom utlänningslagen f. n. (bortsett från 5 & andra stycket) genomgående talar om polismyndighet och alltså inte om polisman.

I överensstämmelse med vad som har förordats i den allmänna motive- ringen föreskrivs i andra meningen att tulltjänsteman och särskilt förord- nad passkontrollant har samma befogenhet som enligt LTO tillkommer po- lisman att tillfälligt omhänderta utlänning. när utlänningskontrollen sker under medverkan av tullmyndighet eller med biträde av annan passkon- trollant än polisman. Sker ett omhändertagande med stöd av denna be- stämmelse. har tulltjänsteman resp. passkontrollant dock skyldighet att så skyndsamt som möjligt anmäla åtgärden till polisman för prövning av frå- gan om omhändertagandet skall bestå. Ansvaret för fortsatta åtgärder an- kommer därmed på polisen.

Till skillnad från länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län harjag inte an- sett att en befogenhet till provisoriskt omhändertagande i här avsedda fall bör tillkomma llygplatskontrollant. Har sådan kontrollant emellertid också förordnande att utföra passkontrollverksamhet. gäller självfallet vad som i paragrafen sägs om passkontrollant även honom.

Någon egentlig utvidgning av tullväsendets medverkan vid utlännings- kontrollen har inte avsetts. Om medverkan av tullmyndighet vid sådan kontroll finns f.n. föreskrifter i 23 & utlänningskungörelsen, som gäller i fråga om fartyg i utrikes fart vilket ankommer till eller skall avgå från lan- det. Det är vidare förutsatt att tullverket medverkar vid kontroll enligt 16 %& kungörelsen av att utlänning inte reser in i landet annat än på passkontroll-

• Sida 36
•  Original

Prop. 1978/79: 215 36

ort. gränsövergångssti-ille eller överfartsställe. Enligt promemorians för- slag till ändring i utlänningskungörelsen skall tullmyndighet dessutom på begäran av polismyndighet liksom nu ktlnna medverka vid passkontroll en- ligt 19 & kungörelsen. dvs. stickprovskontroll av utomnordiska medborga- rc vid inresa från nordiskt grannland. Särskild förordnad passkontrollper- sonal kan medverka vid all passkontroll som ankommer på polisen och står då under polisens ledning och huvudmannaskap.

För att tulltjänsteman eller passkontrollant skall få verkställa ett interi- mistiskt frihetsberövz'tnde förutsätts på grund av hänvisningama till LTO att dels förutsättningar bedöms föreligga för att utlänningen skall tas i för- var av polismyndighet. dels omständigheterna är sådana att beslut härom inte kan avvaktas utan fara för att utlänningen avviker. Ett omhänderta- gande skall självfallet ses som en sistahandsutväg som bör tillgripas barai nödfall.

Enligt 55 l.T() skall polisman som har verkställt ett tillfälligt omhänder- tagande så skyndsamt som möjligt anmäla åtgärden till sin förman. Mot- svarande skyldighet blir för tulltjänstemannens eller passkontrollantens del uppfylld genom att anmälan görs till polisman. Även en enskild polis- man är nämligen förman i förhållande till passkontrollant. Sedan anmälan gjorts till polisman. övertar denne då ansvaret för fortsatta åtgärder. Huru- vida polismannen. om omhändertagandet skall bestå. i sin tur skall anmäla åtgärden direkt till den tjänsteman som fattar beslut på polisstyrelsens väg- nar eller till annan förman beror på den arbetsordning och de tjänsteföre— skrifter som gäller för polisdistriktet.

5. Hemställan

Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslagen till 1) lag om gränsövervakningen i krig m.m.. 2) lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940383), 3) lag om ändring i utlänningslagen (19541193).

6. Beslut

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

• Sida 37
•  Original

Bilaga ]

JU STITIEDEPARTEM ENTET

PM ..OM .. GRANSOVERVAKNING

Dslu1978:3

• Sida 38
•  Original

Prop. 1978/79: 215 38

Innehåll 1 Förslag till lag om gränsövervakningen i krig m. m ............... 2 förslag till förordning med vissa bestämmelser om gränsövervak- ningen i krig m.m ........................................... 3 Förslag till lag om ändring i bevakningskungörelsen ( 1940: 383) ... 4 Förslag till förordning om gränsövervakningssamarbete i fredstid . 5 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193) ........... 6 Förslag till förordning om ändring i utlänningskungörelsen

I.)

LLM

'Jl

(19691136) ..................................................

Inledning ................................................... Nuvarande reglering i huvuddrag .............................. "'.1 Grl'insövervakningskungörelsen m.m ....................... .2 Övrig förlättningsreglering av betydelse för gränsövervak- ningen ................................................. Kontaktgruppens förslag ..................................... Remissyttrandena över kontaktgruppens förslag ................ Överväganden och förslag .................................... 5.1 Principerna för en ny reglering ............................ 5.2 Motivering till framlagda lagförslagl ....................... 5.2.1 Förslaget till lag om gränsövervakningen i krig m.m. ... 5.2.2 Förslaget till förordning med vissa bestämmelser om gränsövervakningen i krig m. m. .....................

5.2.3 Förslaget till lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940: 383) ......................................... 5.2.4 Förslaget till förordning om gränsövervakningssamar- bete i fredstid ...................................... 5.2.5 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (19541193) 5.2.6 Förslaget till förordning om ändring i utlänningskungörel- sen ( 1969: 136) .....................................

.,

Bilaga Kontaktgruppens förslag2

' Bilagan har uteslutits här. 2 Avsnittet har uteslutits här.

• Sida 39
•  Original

Prop. 1978/79: 215 39

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

] & Kommer riket i krig. skall den övervakning av samfärdseln över ri- kets gränser som ankommer på polis- och tullväsendet samt försvarsmak- ten samordnas enligt 2— 12 ss.

Är riket i krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig. får rege- ringen föreskri 'a att gränsövervakningen skall samordnas enligt 2—12s's.

Föreligger ej längre förhållande som avses i första eller andra stycket. skall regeringen föreskriva att den samordnade gränsövervakningen skall upphöra.

Allmänna bestämmelser om samordnad gränsövervakning

25. Den samordnade gränsövervakningen skall syfta till att förhindra

1. brott mot rikets säkerhet eller annan verksamhet till fara för rikets försvar eller säkerhet.

2. överträdelse av bestämmelserna om inresa till och utresa från Sveri- ge.

3. införsel till eller utförsel från riket av gods. vars befordran kan med- föra fara för rikets försvar eller säkerhet.

3 s Länsstyrelsen ansvarar för att gränsövervakningen samordnas och leder övervakningen inom sitt län. i den mån annat ej följer av andra styc- ket. Gränsövervakningen skall samordnas såväl mellan de olika gränsöver- vakningsorganen inom länet som i förhållande till övervakningen i angrän— sande län och till andra berörda civila och militära myndigheters verksam- het.

lnom säkerhetsområde som avses i 3 ; första stycket lagen (19-10:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m. m. övergår ansvaret för samordningen av gränsövervakningen och ledningen av övervakningen till vederbörande befälhavare inom försvarsmakten.

4 ;t Länsstyrelsen skall förordna en eller flera gränsövervakningschefer att utöva den omedelbara ledningen av den gränsövervakning som länssty- relsen ansvarar för. Gränsövervakningschefs verksamhetsområde bestäms av länsstyrelsen.

När befälha 'arc inom försvarsmakten enligt 3 s andra stycket ansvarar för och leder gränsövervakningen. är denne gränsövervakningschef utan särskilt förordnande. Han får överlåta åt underlydande befäl att fullgö'a gränsövervakningschefs uppgifter.

5 & Gränsövervakningen fullgörs av polispersonal. passkontrollpersonal inom polisväsendet. tullpersonal samt personal ur försvarsmaktens enhe-

• Sida 40
•  Original

Prop. 1978/79: 215 40

ter (gränsövervakningspersonal). Personalen tas ut för tjänstgöring enligt den organisationsplan som anges i 13 s'. -

Finner länsstyrelsen att det behövs mer personal än som har bestämts i organisationsplanen och kan förstärkning ej erhållas genom länsstyrelsens egen försorg eller genom framställning till myndighet som kan besluta om förstärkning. skall förhållandet anmälas till regeringen.

6 & Civila och militära myndigheter skall hålla gränsövervakningschcfen unden'ättad om sådana åtgärder och iakttagelser som kan vara av betydel- se för övervakningsverksamhetcn.

Gränsövervakningspersonalens befogenheter

7 5 Den som enligt gällande organisationsplan tillhör gränsövervaknings- personalen (gränsövervakningsman) får anmoda person som anträffas inom övervakningsområdet att visa pass eller annan legitimationshandling samt att i övrigt lämna de upplysningar och förete de handlingar som be- hövs för övervakningsverksamheten.

För ändamål som avses med övervakningstjänsten får gränsövervak- ningsman kontrollera varutrafik till och från övervakningsområdet och inom detsamma samt undersöka transportmedel och lagerlokal eller annat utrymme som nyttjas i samband med varutrafiken med samma befogenhe- ter som tillkommer tulltjänsteman.

8 & När behörig myndighets beslut ej utan fara kan avvaktas. har även annan gränsövervakningsman än polisman dennes befogenhet att

1. gripa den mot vilken skäl förekommer till anhållande för spioneri. sa- botage eller annan brottslig verksamhet till fara för rikets försvar eller sä- kerhet.

2. verkställa beslag. göra husrannsakan samt företaga kroppsvisitation och kroppsbesiktning vid misstanke om sådan brottslig verksamhet som avses vid 1.

3. tillfälligt omhändertaga den som enligt utlänningslagstiftningen får ta— gas i förvar av polismyndighet.

Att gränsövervakningsman får gripa den som har begått brott. varå fäng- else kan följa och som träffas på bar gärning eller flyende fot och den som är efterlyst för brott samt att beslag fär läggas på föremål som därvid på- träffas. följer av 24 kap. 7 s' andra stycket och 27 kap. 4 s; första stycket rättegångsbalken.

Gränsövervakningsman får. även om förutsättningar för beslag ej före— ligger. hålla kvar gods vars befordran kan medföra fara för rikets försvar eller säkerhet.

Gränsövervakningsman. som har vidtagit annan åtgärd enligt denna pa- ragraf än kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. skall så skyndsamt som möjligt anmäla det till sin förman. Det åligger förmannen att omedelbart pröva om tvångsmedel. som ej redan har upphört. skall bestå. Ankommer enligt lag eller annan författning fortsatta åtgärder på polisen. skall ärendet genast överlämnas till polismyndigheten.

9 5 Om gränsövervakningschefen finner att skärpning av kontrollen av persontrafiken till eller från utlandet med visst transportmedel eller för viss tidrymd är oundgängligen nödvändig på någon plats inom övervak- ningsområdet. kan han förordna att kroppsvisitation och kroppsbesiktning

• Sida 41
•  Original

Prop. 1978/79: 215 41

får företagas på var och en. som med sådant transportmedel eller under angiven tidrymd ankommer till platsen från utlandet eller avreser från plat- sen till utlandet.

10 så För att fullgöra tjänsteuppgift får gränsövervakningsman tillgripa våld. dock endast när tjänsteuppgiften ej kan lösas på annat sätt. Tillgripes våld skall den lindrigaste form som kan leda till det avsedda resultatet an- vändas. Våld får ej brukas längre än som är oundgängligen nödvändigt. Vid tillgripande av våld får skjutvapen eller annat hjälpmedel användas en- dast i den mån det är försvarligt med hänsyn till tjänsteuppgiftens syfte.

11 & vad som förskrivs i 7— 10 ss begränsar ej de befogenheter som en- ligt bestämmelser i annan lagstiftning tillkommer personal som deltager i gränsövervakningen.

'l'ystnadsplikl

12 & Den som på grund av tjänstgöring som gränsövervakningsman har fått kännedom om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden eller förhållande av betydelse för rikets säkerhet får ej obehörigen yppa eller ut- nyttja vad han sålunda erfarit.

Förberedande åtgärder

135. För samordnad gränsövervakning enligt 2—12 så skall i varje län finnas en organisationsplan. Sådan plan skall innehålla föreskrifter om

1. hur verksamheten skall bedrivas.

2. vilken polis-. passkontroll- och tullpersonal som skall avdelas för verksamheten och vilka militära enheter som skall medverka i denna.

3. personalens utbildning.

4. den materiel som behövs för verksamheten och vem som skall till- handahålla den.

14 & (')rganisationsplan upprättas och fastställs av länsstyrelsen. 1nnan upprättad plan fastställs. skall länsstyrelsen inhämta yttrande över den från rikspolisstyrelsen. generaltullstyrelsen och överbefälhavaren eller. enligt överbefälhavarens bestämmande. militärbefälhavaren. Har myndig— heterna skilda uppfattningari ärendet. skall detta underställas regeringen.

När omständigheterna föranleder det. skall organisationsplanen revide- ras. Första stycket har därvid motsvarande tillämpning.

Det åligger länsstyrelsen att sörja för personalens utbildning samt att också i övrigt vidtaga de förberedelser som fordras för att gränsövervak- ningen skall kunna samordnas enligt 2— 12 så.

15 & Länsstyrelsen skall tillställa regeringen avskrift av fastställd organi— sationsplan.

Kan länsstyrelsen ej vidtaga de åtgärder som behövs för att förbereda samordnad gränsövervakning. skall länsstyrelsen anmäla förhållandet till regeringen.

• Sida 42
•  Original

Prop. 1978/79: 215 42

Slutbestämmelse

16 5 Under förhållanden som avses i l s första eller andra stycket får re- geringen genom förordning meddelade ytterligare föreskrifter om kontroll och befogenheter vid gränsövervakning som finnes nödvändiga av hänsyn till rikets försvar eller säkerhet.

Denna lag träder i kraft den 00 00 00 . då gränsövervakningskungö- relsen (1944: 728) och den allmänna instruktionen för gränsövervaknings- personal den 1 december 1944 skall upphöra att gälla.

Gränsövervakningspersonalens åligganden

2 & Gränsövervakningsman skall. inom ramen för den övervakningsupp— gift som har anförtrotts honom. i överensstämmelse med 2 s lagen (()t)00:0()()) om gränsövervakning i krig m. m. förhindra versamhet till fara för rikets försvar eller säkerhet. överträdelse av gällande bestämmelser om persontrafik med utlandet samt införsel till eller utförsel från riket av gods vars befordran kan medföra fara för rikets försvar eller säkerhet.

Med gränsövervakningstjänst förstås i denna förordning den verksamhet som enligt första stycket ankommer på gränsövervakningsman.

3 & Gränsövervakningspersonalen skall med uppmärksamhet ge akt på varje förehavandc. som kan innebära spioneri. sabotage eller annan verk— samhet till men för rikets försvar eller säkerhet eller förberedelse till sådan verksamhet. Personalen skall övervaka att underrättelser som kan vara till men för rikets försvar eller säkerhet ej överbringas till obehöriga inom eller utom riket i samband med person- eller godstrafik med utlandet. Det ålig- ger dessutom personalen att noggrant ge akt på förhållanden som kan anty- da fientlig avsikt. såsom obehörigt utforskandc av anläggning som har be- tydelse för totalförsvaret eller av terräng. vattendrag. hamn. flygplats. far- led eller liknande. Personalen skall också särskilt uppmärksamma främ- mande makts örlogsfartyg och andra statsfartyg samt beväpnade utländska handelsfartyg. som uppträder inom eller nära svenskt territorium.

• Sida 43
•  Original

Prop. 1978/79: 215 43

4 & Gränsövervakningsman skall samverka med gränsövervakningsper- sonalen inom angränsande övervakningsområde. med polis- och tullmyn- digheter samt med andra civila och militära myndigheter. vilkas verksam- het berör övervakningsvcrksamheten.

1 den mån det kan ske utan att andra uppgifter eftersätts skall även an- nan gränsövervakningsman än tulltjänsteman medverka i den kontrollver- samhet som åligger tullverket.

5 ;" Gränsövervakningsman skall skaffa sig ingående kännedom om be- folkningen och lokalförhållanden inom övervakningsområdet. särskilt be- träffande vägar och stigar som leder över gränsen. ankrings- och förtöj- ningsplatser m.m. samt sådana anläggningar. inrättningar och områden som är förbjudna för obehöriga.

6 & Gränsövervakningsman skall hålla sin närmaste förman underrättad om förhållanden som rör gränsövervakningen och är av sådan vikt att de bör komma till dennes kännedom.

7 & Gränsövervakningsman skall kunna legitimera sig som gränsöver- vakningsman.

8 ;) Gränsövervakningsman är skyldig att följade bestämmelser som vid sidan av lagen ( 0000:000 ) om gränsövervakningen i krig m.m. och denna förordning gäller för den bevakningstjänst som har anförtrotts honom. För gränsövervakningsman som hör till försvarsmakten gäller. om riket ej är i krig. instruktionen för krigsmakten vid hävdande av rikets oberoende un- der allmänt fredstillstånd samt under krig mellan främmande makter var- under Sverige är neutralt (lKFN). För bevakningen av skyddsområde. kontrollområde eller område som skyddas enligt 1—3 s's lagen (1940: 358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. finns särskilda före- skrifter.

Lydnadsförhållanden m. m.

9 5 I fråga om gränsövervakningstjänsten är gränsövervakningschefsom har förordnats av länsstyrelsen underställd denna och annan gränsöver— vakningschef underställd militär myndighet.

10 s Gränsövervakningsman lyder i fråga om gränsövervakningstjänsten under gränsövervakningschefen.

11 & Det åligger gränsövervakningsehef'en att bestämma vem som skall utöva befälet vid förrättning. i vilken han ej själv deltar.

12 & Den som i förhållande till annan leder och ansvarar för viss verk- samhet är dennes förman i fråga om denna verksamhet.

13 s Gränsövervakningsman är skyldig att lyda förmans i tjänsten givna order. om det ej är uppenbart att den ej angår tjänsten eller att den strider mot lag eller annan författning.

• Sida 44
•  Original

Prop. 1978/79: 215 44

T rångsmedel m. m.

14 & För att verkställa tjänstcätgärd får gränsövervakningsman ej använ- da strängare medel än förhållandena kräver. Han bör i första hand söka vinna rättelse genom upplysningar och anmaningar.

15 Så Kroppsvisitation och kroppsbesiktning som är av mera väsentlig omfattning skall om möjligt verkställas inomhus och i avskilt rum samt i vittnes närvaro. Kroppsvisitation eller kroppsbesiktning av kvinna får ej utan trängande skäl verkställas eller bevittnas av annan än kvinna. läkare eller legitimerad sjuksköterska. Vad som har sagts nu utgör dock ej hinder mot att i annan ordning företaga sådan förberedande visitation som bedömes nödvändig av säkerhetssskäl och som avser endast kontroll av eventuellt innehav av vapen eller annat farligt föremål.

16 å Skadas någon till följd av gränsövervakningsmans ingripande och är skadan ej obetydlig. skall gränsövervakningsman skyndsamt sörja för att den skadade får behövlig vård. Det inträffade skall ofördröjligen anmälas till gränsövervakningschefcn.

17 & Om användande av skjutvapen i gränsövervakningstjänsten gäller vad som är föreskrivet för vaktpersonal vid försvarsmakten. om övervak- ningen avser anläggning. inrättning. fartyg. luftfartyg eller område som skyddas enligt l—-3 55 lagen ( 1940: 358) med vissa bestämmelser om skydd för försvaret m.m. I annat fall tillämpas kungörelsen (1969: 84) om använ- dande av skjutvapen i polistjänsten. Vad som föreskrivs om polischef i nämnda kungörelse skall därvid i stället gälla gränsövervakningscheten.

Denna förordning träder i kraft den då de allmänna anvisningarna till organisationsplan enligt gränsövervakningskungörelsen den 1 decem- ber 1944 skall upphöra att gälla.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 3 #

Krigsman. vilken det åligger att Krigsman. vilken det åligger att bevaka anläggning. inrättning. far- bevaka anläggning. inrättning. far- tyg— luftfartyg eller område som tyg. luftfartyg eller område som skyddas enligt l——3 så förenämnda skyddas enligt 1—3 55 förenämnda lag (skyddsföremål). så ut'/( polis- lag (skyddsföremål). äger avfordra man eller annan :tumjilllgör sådan envar som söker vinna tillträde till hat'ukningsuppgi/l och därvid (i!- eller uppehåller sig inom skydds-

• Sida 45
•  Original

Prop. 1978/79: 215 Nuvarande lydelse

njuter polismans skydd oelt be/o- genhet. äger avfordra envar som söker vinna tillträde till eller uppe- håller sig inom skyddsföremålet uppgift om namn. födelsetid och hemvist.

Kroppsvisitation och undersök- ning som avses i 10 & ovannämnda lag må. i den utsträckning som krä- ves för fullgörande av ålagd bevak- ningsuppgift. av bevakningsperso- nal som förut sagts utföras enligt närmare anvisningar av befälhava- re eller myndighet vilken har an- svaret för bevakning av skyddsfö- rcmålet. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall där förhållandena medgiva det verkställas inomhus och i avskilt rum samt i vittnes närvaro. Kroppsvisitation å kvinna må ej utan trängande skäl verkställas el- ler bevittnas av annan än kvinna el- ler läkare. Brev eller annan enskild handling som påträffas må allenast då särskilda omständigheter påkal- la det öppnas eller närmare under- sökas.

Dcnna lag träder i kraft den

["f'ireslagen lydelse

föremålet uppgift om namn. födel- setid och hemvist. Vad som har sagts nu om krigsman gäller också polisman. den som utan att vara anställd ino/n polisväsendet har

_lörordnats att utföra pi.)!isbevak- ning samt gränsöt'ert'akningsman som avses i lagen (()()()():()()0) om gränsövervakningen [ krij,7 m. nt. Kroppsvisitation och undersök- ning som avses i 10 .5 ovannämnda lag må. i den utsträckning som krä- ves för fullgörande av ålagd bevak- ningsuppgift. av bevakningsperso- nal som förut sagts utföras enligt närmare anvisningar av befälhava- re eller myndighet vilken har an- svaret för bevakning av skyddsfö- remålet. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall där förhållandena medgiva det verkställas inomhus och i avskilt rum samt i vittnes närvaro. Kroppsvisitation å kvinna må ej utan trängande skäl verkställas av annan än kvinna. läkare eller legiti- merad sjuksköterska. Vad som har sagts nu utgör dock ej hinder mot att i annan ordning företaga sådan förberedande visitation som bedö-

mes nödvändig av säkerhetsskäl och som avser endast kontroll av eventuellt innehav av vapen eller annatfarligt/Kiremål. Brev eller an- nan enskild handling som påträffas må allenast dä särskilda omständig- heter påkalla det öppnas eller när- mare undersökas.

• Sida 46
•  Original

Prop. 1978/79: 215 46 4 Förslag till

Förordning om ;gränsövervakningssamarbete i fredstid

Härigenom föreskrivs följande.

1 & Denna förordning gäller myndigheter inom polis— och tullväsendet samt försvarsmakten som har till uppgift att övervaka samfärdseln över Sveriges gränser.

2 & Myndigheter med uppgift som avses i l & skall samverka inbördes. i den mån det är ägnat att främja gränsövervakningens effektivitet och ett rationellt utnyttjande av myndigheternas resurser. Vid sidan av det samar- bete som är reglerat i särskild ordning bör samverkan ske i första hand ge- nom att överenskommelser om samordning av insatserna på området träf— fas såväl på regional som på lokal nivå. när det är till gagn för verksamhe- ten och förenligt med gällande bestämmelser. Åtgärd eller iakttagelse som kan vara av betydelse för annan myndighets gränsövervakningsverk- samhet skall anmälas till den myndigheten även när sådan särskild över— enskommelse inte föreligger.

3 & För samordningen av övervakningsverksamheten vid krig. krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden gäller särskilda bestämmelser.

Denna förordning träder i kraft den

4. Remissyttrandena över kontaktgruppens förslag

Vid den remissbehandling som ÖB anordnade ställde sig det övervägan- de antalet instanser positiva till kontaktgruppens förslag. De erinringar i detaljfrågor som framställdes vid remissbehandlingen har i stora delar be- aktats genom omarbetning av förslagen innan de överlämnats till regering- en. Vissa yttranden i särskilda frågor omnämns i anslutning till den följan- de framställningen.

RPS. SlV och länsstyrelsen i Jämtlands län påpekade att nuvarande reg- ler för gränsövervakningen gäller även i fredstid. De nämnda instanserna ansåg det svårt att ta ställning till kontaktgruppens förslag tttan kännedom om vilka regler som avsågs gälla för gränsöveth-tkningen under normala förhållanden.

Med anledning härav har — som inledningsvis har nämnts — chefen för jttstitiedepartementet genom remiss inhämtat yttranden över ÖB:s skrivel- se från RPS. SlV och generaltullstyrelsen. såvitt angår frågan om behovet av särskilda bestämmelser för gränsövervakningen i fredstid.

RPS framhålleri sitt yttrande att GK och Gl är av särskild betydelse se— dan passkontrollen av resande vid internordisk trafik har slopats fr.o.m. den I maj l958. Det lokala samarbetet mellan bl. a. tull och polis har nämli- gen kunnat upprätthållas genom samverkansbestämmelserna i kungörel- sen och instruktionen. RPS påpekar att många utlänningar därigenom har kunnat hindras att illegalt resa in i landet. I sammanhanget understryks be- tydelsen av de regler i GK som ger även annan gränsövervakningspersonal än polis befogenhet att interimistiskt omhänderta den som inte kan styrka sin rätt att resa in i landet.

I RPS:s yttrande konstateras vidare att polisen ofta måste repliera på den bevakningsorganisation som finns hos tttllen och marinen. Enligt RPS kan man inte utan vidare slopade bestämmelser i kungörelsen och instrttk- tionen som syftar till samverkan och rapportering både mellan de i gräns- övervakningen ingående organen inbördes och mellan dessa och andra ci- vila eller militära organ. RPS påpekar i detta hänseende att framför allt samarbetet mellan tullen och polisen har haft stor betydelse för den inten- sifierade stickprovskontroll vid internordiska gränser som sker med stöd av regeringens beslut den l2 november 1976.

Sammanfattningsvis anser RPS att om de av kontaktgruppen föreslagna författningarna skttlle komma att ersätta GK och Gl. så måste relevanta motsvarande bestämmelser tillskapas för gränsövervakningen i fred. RPS ifrågasätter emellertid om inte freds- och krigsbestämmelserna katt behål- las i samma författning.

Även gctt(»raIm/lstyrclsan pekar på att tullens nuvarande medverkan i tttlänningskontrollen grttndar sig på GK. Enligt yttrandet har främst de be- stämmelser tillämpats som ger gränsövervakningspersonal befogenhet att anmoda inresande att visa upp sitt pass och att tillfälligt omhänderta den

• Sida 60
•  Original

Prop. 1978/79: 215 60

som inte styrker sin rätt till inresan (ll och 13 ss GK). Styrelsen framhål- ler att tullverkets medverkan vid utlänningskontrollen torde vara viktig och önskvärd även i framtiden i fråga om landgränskontrollen med hänsyn till att avståndet till närmaste polismyndighet kan vara 10—20 mil. Tullver- ket är enligt styrelsen berett att även i framtiden medverka i viss tttlän- ningskontroll. om stöd för denna medverkan ges i lag. Styrelsen föreslår därför att 5 %$ utlänningslagen ändras på det sättet att skyldigheten för ttt- länning att vid inresa och utresa visa ttpp sitt pass för polismyndighet och lämna upplysningar till sådan myndighet utvidgas till att gälla också tull- myndighet. Motsvarandc ändringar föreslås i 3. 18 och l9 && tttlännings- kungörelsen. Vidare föreslås en ny paragrafi utlänningslagen enligt vilken regeringen bemyndigas förordna att tullmyndighet får omhändertaga tttlän- ning i avvaktan på vederbörande myndighets beslut om avvisning.

Generaltullstyrelsen påpekar slutligen att tullmyndighet f.n. inte sällan granskar pass av tullkontrollskäl med stöd av 60 s tullstadgan, bl. a. för att utröna varifrån den resande kommer.

SIV säger sig inte vara berett att i detta sammanhang ta ställning till vilka bestämmelser som bör gälla i fredstid liksom inte heller till frågan om dessa bestäntmelser bör stå i en särskild lag. Väsentligt är — framhåller SlV — att det klart framgår vilka regler som gäller i fred. httr samverkan skall ske mellan resp. myndighet samt att kompetensfördelningen mellan polis- och tullpersonal klarläggs. SIV påpekar också att gränsövervakningsperso- nalen måste få sådana instruktioner och sådan utbildning att den har till- räcklig kunskap om utlänningslagen och utlänningskungörelsen.

5.1. Principerna för en ny reglering

Regleringen i GK kotn till ttnder slutet av andra världskriget och präglas av de speciella förhållanden som då rådde. Gränsövervakningsbe- stämmelsema skulle enligt l & GK äga tillämpning endast i den mån rege- ringen vid krig eller krigsfara eller annars ttnder utomordentliga. av krig föranledda förhållanden förordnade om det. Ett sådant förordnande med- delades också samma dag som GK utfärdades. Förordnandet har emeller- tid inte återkallats. och GK är således formellt sett fortfarande i tillämp— ning.

Erfarenheterna från slutet av andra världskriget och tiden närmast där- efter visade att de huvudprinciper för gränsövervakningsorganisationen vid krig eller krigsfara som kommit till uttryck i GK var ändamålsenliga. Det är också uppenbart att man även i föttsättningen mäste planera för en samordning av gränsövervakningen under gemensam ledning i händelse av

• Sida 61
•  Original

Prop. 1978/79: 215 61

krig eller andra utomordentliga förhållanden. Sedan GK:s tillkomst har emellertid stora lörändringar skett i fråga om den civila och militära orga- nisation som författningen bygger på. Förändringar även på andra områ- den. t.ex. i utlännings- och tttllagstiftningen och i de lörfattningar som reg- lerar polisens verksamhet. har också rubbat förutsättningarna för gräns- övervakningen. Det är ingen överdrift att säga att GK nttmera i betydande delar är inaktuell. En översyn av författningen framstår redan av dessa skäl som önskvärd.

När man skall ta ställning till frågan om en sådan översyn bör göras på grundval av det förslag som har upprättats inom kontaktgrupp lKFN, måste beaktas att en rad frågor som berör gränsövetw'akningen utreds i sär- skild ordning. Utlänningslagskommitten (A 1975: 04) arbetar med en över- syn av utlänningsregleringen som avses leda fram till en helt ny utlännings- lag. 1 det uppdrag som har lämnats 1975 års polisutredning (.lu 1975: 08) in- går bl.a. att förutsättningslöst pröva den regionala polisverksamhetens uppgifter och organisation samt att överväga frågan om polisens ställning i krig. Utredningen (H 1977: 05) om samordning och ledning i fred av över- vakningen och räddningstjänsten till sjöss skall ta ställning bl.a. till frågor om gränsdragning mellan kustbevakningens och polisens uppgifter.

Det är å andra sidan angeläget att den för landets säkerhet vid krig eller krigsfara utomordenligt viktiga verksamhet. som gränsövervakningen ut— gör. tttan alltför långt dröjsmål får en reglering som är anpassad till de orga- nisatoriska förutsättningar som föreligger i dag. Frågan om en sådan an- passning av regleringen har också varit aktuell sedan länge. Det kan inte f.n. med säkerhet bedömas vid vilken tid det samlade resultatet av de nyss berörda utredningarna på närliggande områden kommer att föreligga. Det- ta talar för att kontaktgrttppens arbete och det ytterligare underlag som har skapats genom remissbehandlingen bör tas tillvarairedan nu.

Huvudskälet till att en särskild reglering av gränsövervakningen behövs vid krig eller andra utomordentliga förhållanden är att polisens. tullens och försvarets gränsövervakningsverksamhet ttnder sådana otttständighcter måste kunna ställas under en gemensam operativ ledning. Nuvarande ord- ning innebär att denna ledningsfunktion enligt GK:s huvudregel ankommer på länsstyrelsen i varje län. Det är också länsstyrelserna som har ansvaret för planeringen av denna samordning.

Att ansvaret och ledningen för gränsövervakningen ankommer på regio- nal myndighet är en fördel. bl. a. i betraktande av riskerna för överraskan- de anfall och förbindelseavbrott till regeringen. Det är naturligt att dessa funktioner även i fortsättningen ligger hos länsstyrelsen med hänsyn till dess ansvar för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls i länet och dess ställning som länets högsta civila totalförsvarsmyndighet. '

Ansvaret och ledningen för gränsövervakningen övergår enligt GK på militär myndighet. när det är fråga om samfärdsel till eller från sådana om-

råden som direkt berörs av militära operationer till lands. Det har sedan

• Sida 62
•  Original

Prop. l978/79: 215 62

länge ansetts att denna reglering skapar viss oklarhet i fråga om ansvars- fördelningen. Kontaktgruppens förslag innebär att befälhavare inotn för- svarsmakten skall överta ansvaret och ledningen för gränsövervakningen inom säkerhetsområde som har avdelats enligt 3 & skyddslagen. Förslaget har vunnit allmän anslutning vid den retttissbchandling som ÖB har anord- nat och får anses innefatta en ändamålsenlig lösning av ansvarsfördel- ningsfrågan. På grund härav förordas att man vid en nyreglering löser den- na fråga efter de linjer som kontaktgruppen har förordat.

Ett annat skäl till att gränsövervakningen vid krig och andra utomor- dentliga förhållanden bör regleras i särskild ordning är att den personal som deltar i övervakningen måste erhålla sådana befogenheter som behövs för att verksamheten skall kunna fullgöras. Gränsövervakningstjänsten kommer nämligen under utomordentliga förhållanden att för den inblanda— de personalen kunna innefatta såväl militära som tullnära och polisiära uppgifter.

De militära uppgifterna ät givetvis av särskild betydelse för landets sä- kerhet. [ detta hänseende finns anledning att fästa uppmärksamheten på de centrala bestämmelser som enligt lKFN gäller för försvarsmaktens gräns— kontroll. Där föreskrivs bl.a. att vapenmakt tttan föregående varning skall tillgripas mot främmande militär personal som överskrider landgräns till svenskt territorium i fientligt syfte.

Någon särskild reglering av gränsövervakningspersonalens rent militära uppgifter vid krig. krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden torde dock inte behövas. Man kan utgå från att den personal inom tttll- och polis— väsendet. som avses få militära uppgifter vid sidan av sina vanliga tjänste- åligganden. i sådana lägen kommer att vara inkallad till tjänstgöring enligt värnpliktslagen ( 1941: 9671. För den personal som i enlighet härmed tillhör försvarsmakten blir sålunda de författningar och instruktioner som gäller för försvarsmakten tillämpliga tttan särskild föreskrift.

När det gäller de tttll- och polisuppgifter som ttnder utomordentliga för- hållanden skall ingå i gränsövervakningstjänsten är däremot en särskild reglering nödvändig. Personalen måste (. ex. kunna granska resandes legi- timationshandlingar och undersöka transportmedel. [ vissa situationer tnåste den som inte kan styrka sin rätt att resa in i landet eller som miss- tänks för landsskadlig verksamhet kunna omhändertas samt gods vars be- fordran skulle innebära fara för landets försvar eller säkerhet hållas kvar. Dessa befogenheter bör i största möjliga utsträckning vara enhetliga för all personal som medverkari den samordnade gränsövervakningstjänsten.

De ändringar som behöver göras i gränsövervakningsregleringen är tek- niskt av så omfattande karaktär att de knappast kan inpassas i den nuva- rande författningen. Hättill kommer att en ny reglering måste komma att innehålla bestämmelser som enligt regeringsformen skall meddelas genom lag. GK bör därför ersättas av en ny lag. som i enlighet med kontaktgrup— pens förslag bör ha karaktär av beredskapsreglering. De bestämmelser i

• Sida 63
•  Original

Prop. 1978/79: 215 63

ämnet som inte behöver tas in i själva lagen kan lämpligen meddelas ge- nom en verkställighetsförordning. I samband därmed bör vissajusteringar göras i bevakningskungörelsen.

Om GK och Gl skall ersättas av en ny reglering. måste också ställning tas till frågan i vad mån det behövs särskilda regler för gränsövervakningen i fred.

[ detta hänseende bör först nämnas att det stundom har diskuterats om inte GK utgör själva grundvalen för den gränsövervakande verksamhet som utövas genom polis- och tttllväsendets samt försvarsmaktens försorg.

Denna uppfattning torde emellertid historiskt sett inte vara riktig. Det är inte heller nödvändigt att behålla GK för att ha ett fötfattningsstöd för den gränsövervakande verksamheten under normala fredsförhållanden. l ttt- lännings- och tttllagstiftningen liksom i de författningsbcstämmelser som syftar till att skydda rikets säkerhet i fredstid linns detaljerade bestämmel- ser om vad sotn skall iakttagas med avseende på gränskontrollen och per- sonalens befogenheter i samband därmed. I viss mån är det snarare ägnat att minska överskådligheten av vad som gäller på området. om man vid si- dan av den regleringen har bestämmelser med samma syfte i en särskild författning.

Genom GK tillerkänns länsstyrelserna som nämnts i princip ledningen över gränsövervakningen. en funktion som nyss har föreslagits bibehållen vid krig och andra utomordentliga förhållanden. Också under normala för- hållanden i fredstid bör länsstyrelsema ha ansvar för den gränsövervakan- de verksamhet som ankommer på polisen. Detta behöver emellertid inte anges i en särskild författning. Det följer direkt av länsstyrelsens ställning som högsta polismyndighet i sitt län och av de bestämmelser om tillsyn. in- spektion m.m. som finns i polisinstrttktionen ( 1972: 51 1 ). Enligt denna in- struktion skall länsstyrelsen även ha inseende över polisens samarbete med andra myndigheter. Det förtjänar också anmärkas att det enligt riks- polisstyrelsens föreskrifter för tillsyn av skydds— och kontrollområden an- kommer på länsstyrelsen att fastställa riktlinjer för denna tillsyn. Att där- emot ttnder normala förhållanden i fredstid ålägga länsstyrelsen ett gene- rellt ansvar för tullens och försvarets gränsövervakning liksom ledningen av denna verksamhet torde nttmera inte vara motiverat.

Om det sålunda från de nu angivna synpunkterna inte finns skäl att be- hålla en särskild författning för gränsövervakningen ttnder normala freds- förhållanden. så måste samtidigt beaktas att GK har fyllt en annan. mycket viktig funktion. Den har utgjort ett underlag för det fortlöpande samarbete som äger rum mellan de olika gränsövervakande myndigheterna. Ett så- dant samarbete äri praktiken nödvändigt såväl på central och regional som på lokal nivå. Varje myndighet måste i viss utsträckning repliera på de andras bevakningsorganisationer. 1 de samverkansöverenskommelser som har kommit till stånd på olika nivåer — tillfälliga eller permanenta — har också ofta hänvisning gjorts till GK:s bestämmelser

• Sida 64
•  Original

Prop. 1978/79: 215 64

Om GK upphävs tttan att ersättas av annan författning. skulle det kttnna göras gällande att stöd saknas för det nuvarande samarbete mellan de gränsövervakande myndigheterna. Att olika samhällsorgan skall samverka med varandra är visserligen en allmän princip. Men eftersom gränsöver- vakningssamarbetet innebär att myndigheterna i viss utsträckning utför uppgifter som ligger vid sidan av deras egentliga verksamhet. är det önsk- värt att samarbetet får direkt stöd i en av regeringen utfärdad förordning. Vad som skall regleras i denna är sålunda samarbetet på förevart'tnde om- råde mellan myndigheterna inom polis- och tttllväsendet samt försvars— makten.

Vidare måste beaktas att den personal som enligt organisationsplan är avdelad för grå'tnsövervakning tillerkänns vissa befogenheter enligt GK. I detta hänseende är främst av intresse 11 och 13 ss GK. som ger gränsöver- vakningspersonalen befogenhet att anmoda utlänning att visa upp sitt pass samt att tillfälligt omhänderta den som inte styrker sin rätt till inresa i lan- det.

För polisens del fyller dessa bestämmelser inte någon praktisk funktion. Polismans rätt att företa passkontroll följer av 5 s' utlänningslagen. Befo- genheten för polisman att. när det är nödvändigt. tillfälligt omhänderta ttt- länning som på sannolika skäl kan komma att avvisas eller i annan ordning avlägsnas från riket kan grundas på 1 & lagen (1973: 558) om tillfälligt om- händertagande (LTO) jämförd med 35 & utlänningslagen. Det är också dessa föreskrifter — och inte GK:s — som i praktiken brukar åberopas till stöd för sådana ingripanden.

De nyss angivna bestämmelserna i GK har emellertid utnyttjats av tttll- verkets personal inom ramen för samarbetet tull— polis på utlänningskon- trollens område. De har i detta hänseende fått betydelse framför allt efter regeringens beslut den 12 november 1976 och den 2juni 1977 om intensifie- rad stickprovskontroll av inresandc i Sverige. Vid den kontroll som utförs i de hamnar i Skåne och på västkusten som har reguljära båt- eller färjeför- bindelser med Danmark har samarbetet mellan tttllen och polisen varit av stort värde. Även vid landgränsen mot Norge — från Svinesund i söder till Riksgränsen i norr — äger sedan november 1976 ett fortlöpande samarbete rttm mellan tttll och polis.

Det finns sålunda ett påtagligt behov av handlingsregler för tullens med- verkan vid utlänningskontrollen. Generaltullstyrelsen har för detta ända- mål-föreslagit ändringar i utlänningslagstiftningen av den innebörden att tullmyndighet liksom polismyndighet får en generell befogenhet att företa passkontroll -— även av resande som kommer hit direkt från tttomnordiskt land — samt befogenhet att företa tillfälligt omhändertagande av utlänningi avvaktan på prövning av fråga om avvisning.

Det är emellertid tveksamt om så ingripande ändringar i utlänningsregle- ringen är nödvändiga. Till en början torde medverkan från tullverkets sida vid passkontroll av resande direkt från utomnordiskt land inte f. n. vara på-

• Sida 65
•  Original

Prop. l978/79: 215 65

kallad av något reellt behov. Att ålägga tullverket ett ansvar för denna kon- troll skulle också leda till praktiska olägenheter. eftersom verkets personal då också måste överta bestyret med stämplingen av passen.

När det däremot gäller utomnordisk medborgare som kommer hit från nordiskt grannland — dvs. fall där passkontrollen sker endast stickprovs- vis (195 utlänningskungörelsen) — kan tullverkets medverkan knappast undvaras i nuvarande läge. Tullmyndighet bör i dessa fall liksom nu när det behövs kunna medverka i polisens kontrollverksamhet genom att ut- föra en förberedande granskning av resandes pass.

Det är emellertid inte nödvändigt att belasta tullpersonalen med ett självständigt ansvar för utlå'tnningskontrollen i fall som nu avses. Lämpli- gare är att anknyta till den princip som nu finns uttryckt i 23 ? utlännings- kungörelsen om tullmyndighets åligganden i fråga om ankommande fartyg i utrikes fart. Det föreskrivs där bl.a. att tullmyndighet skall snarast under- rätta polisen om fartygets ankomst och. om det kan ske utan att uppgifter som åligger tullmyndigheten eftersätts. se till att passagerare inte lämnar fartyget förrän passkontroll har företagits.

Vid den reglering som nu är aktuell bör på motsvarande sätt lämpligen föreskrivas att tullmyndighet på begäran av polismyndighet skall medver— ka vid passkontroll som avses i 19 & utlänningskungörelsen. om det kan ske utan att uppgifter som åligger tullmyndigheten eftersätts. Tulltjänste- man bör därvid ha befogenhet att anmoda utlänning som ankommer till landet att visa tipp sitt pass. Om denne i sådant fall inte kan styrka sin rätt till inresan. bör det åligga tullmyndigheten att omedelbart underrätta polis- myndigheten samt att se till att utlänningen inte reser in i landet innan po- lismyndigheten har företagit passkontroll.

Som förut har konstaterats sker den passkontroll som nu avses endast Stickprovsvis. Den har ofta en bestämd inriktning. T.ex. har den intensi- fierade stickprovskontroll som påbörjades år 1976 främst tagit sikte på att motverka en okontrollerad invandring av assyrier. Mot denna bakgrund behöver en medverkan från tullverkets sida inte omfatta en fullständig kontroll av rätten till inresa. något som skulle dra med sig ett omfattande utbildningsbehov. Lämpligen bör föreskrivas att kontrollen skall ske enligt de anvisningar som polismyndigheten meddelar. varvid kontrollens om- fattning kan begränsas. Det är därmed inte heller nödvändigt att tullver- kets personal vid varje tillfälle har tillgång till samma underlag som behövs vid polisens reguljära passkontroll.

Om man begränsar regleringen till vad som hittills har förordats. skulle tullverkets personal inte tilläggas några befogenheter som kan göra intrång i grundlagsskyddad rättighet. De nyss förordade bestämmelserna behöver därför inte meddelas genom lag utan kan tas in i utlänningskungörelsen. (.)m däremot tulltjänsteman som medverkar vid passkontroll i enlighet med generaltullstyrelsens förslag även skall tilläggas befogenhet att när fara är i dröjsmål omhänderta utlänning i avbidan på att polis kommer till platsen.

• Sida 66
•  Original

Prop. 1978/79: 215 66

är enligt regeringsformens bestämmelser lagform obligatorisk (jfr 2 kap. 20 å andra stycket 4 regeringsformen).

När man överväger frågan om tullpersonalen bör ha en sådan befogen- het. bör först anmärkas att man vid stickprovskontrollerna i Skåne och på västkusten i allmänhet har kunnat undvika regelrätta omhändertaganden genom tullens försorg av utlänningar som inte har kunnat styrka sin rätt att resa in i landet. Ofta har saken helt enkelt ordnats så att polis omedelbart har tillkallats. varefter tullhanteringen avsiktligt har fördröjts i avvaktan på polisens ankomst.

Tullpersonalens sistnämnda förfarande skall ses mot bakgrund av att man ytterst anser sig ha möjlighet till interimistiskt tvångsingripande enligt GK. En nyordning som inte uttryckligen ger dessa befogenheter åt tullper- sonalen kommer otvivelaktigt att skapa osäkerhet om hur tullen skall agera i samband med stickprovskontrollerna. Situationer kan förekomma där en utlänning som uppenbart saknar rätt att resa in i landet vägrar att avvakta polisens ankomst. Det skulle inte stå i samklang med den nordiska pass- kontrollöverenskommelsens principer. om tulltjänstemannens enda möj- lighet i ett sådant fall skulle vara att hänvisa utlänningen till att resa tillba- ka till det nordiska grannland som han har kommit ifrån trots att någon prövning enligt utlänningslagstiftningen inte har företagits. Enligt proto- kollsanteckning till överenskommelsen har nämligen förutsatts att. om av- visning skeri samband med stickprtwskontroll vid internordisk gräns. det andra nordiska landets myndigheter skall underrättas om skälet till avvis- ningen. Särskilt påtagliga svårigheter kan uppstå när tullverket medverkar i fråga om kontrollen vid landgränsen mot Norge. Avståndet till närmaste polisstationering kan därvid. som generaltullstyrelsen har påpekat. vara 10—20 mil.

Övervägande skäl talar därför för att det i utlänningslagen bör föras in en regel om tulltjänstemans befogenhet att när fara är i dröjsmål verkställa tillfälligt omhändertagande i avbidan på att polisman kan överta ansvaret. Enklast är därvid att hänvisa till vad som enligt 1 S' LTO gälleri fråga om polisman. Några betänkligheter mot att tillerkänna tulltjänsteman motsva- rande befogenhet kan inte anses föreligga. om tullverkets medverkan vid utlänningskontrollen begränsas på nyss angivet sätt och det dessutom an- ges alt tulltjänstemannen är skyldig att skyndsamt anmäla ett omhänderta- gande till polisman för prövning av frågan om åtgärden skall bestå. På grund härav förordas en reglering efter dessa linjer.

Det får vidare inte förbises att 13 & GK har tillagt även biträdande pass- kontrollant — dvs. passkontrollant inom polisväsendet som inte har polis- mans ställning — en befogenhet att granska resandes pass och att i vissa fall verkställa tillfälligt omhändertagande. -Att biträdande passkontrollant _ kan anmoda en utlänning som ankommer till riket att visa sitt pass följer di- rekt av förordnandet att biträda vid kontrollverksamheten och förutsätter inte något särskilt författningsstöd. En befogenhet för passkontrollant att

• Sida 67
•  Original

Prop. 1978/79: 215 67

göra tillfälligt omhändertagande fyller i normalfallen inte något praktiskt behov. eftersom de principer som gäller för verksamheten innebär att en polisman alltid skall finnas tillgänglig när biträdande passkontrollpersonal medverkar. Undantagsvis kan det dock vara nödvändigt även för biträdan- de passkontrollant att vidta helt kortvariga tvångsåtgärder. Vid passkon- troll på jämvägståg tillämpas t. ex. ofta den rutinen att passkontrollant för med sig en utlänning som inte kan styrka sin rätt att resa in i landet till det kontor på gränskontrollorten där den ansvarige polismannen är statione- rad. Om utlänningen sktrlle motsätta sig åtgärden. kan otvivelaktigt häv- das att passkontrollantens förfarande blir att bedöma som ett frihetsberö- vande Ufr prop. 1973: 9 () s. 241). Motsvarande situation kan uppstå även vid passkontroll av resande i personbil.

Det är självfallet angeläget att lagligheten av de här berörda rutinerna — som är nödvändiga från praktisk synpunkt — inte kan ifrågasättas. Av det- ta skäl bör utlänningslagen kompletteras med en regel som ger utrymme för att även biträdande passkontrollant i vissa fall kan verkställa ett kort- varigt omhändertagande. Även för sådant fall bör uttryckligen skrivas in en skyldighet för den som har verkställt åtgärden att så skyndsamt som möjligt anmäla omhändertagandet till polisman för prövning av frågan om omhändertagandet skall bestå.

Slutligen bör anmärkas att det stundom har diskuterats om polisens och passkontrollpersonalens befogenhet att anmoda även svensk medborgare att visa sitt pass vid inresa från eller utresa till utomnordiskt land skall an- ses vara grundad på GK eller härledas ur det förhållandet att passkyldighe— ten f. n. är straffsanktionerad. Frågan torde komma att belysas i samband med behandlingen av det förslag till ny passlag (Ds Ju l977:3) som f.n. övervägs inom justitiedepartementet. Den skall därför inte närmare berö- ras här.

1 enlighet med vad som nu har anförts har inom justitiedepartementet upprättats förslag till

1) lag om gränsövervakningen i krig m.m., 2) förordning med vissa bestämmelser om gränsövervakningen i krig m. m..

3) lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940: 383). 4) förordning om gränsövervakningssamarbete i fredstid. 5) lag om ändring i utlänningslagen (1954: 193). 6) förordning om ändring i utlänningskungörelsen ( 1969: 136).

5.2. Motivering till framlagda lagförslag1

' Avsnittet har uteslutits här.

• Sida 68
•  Original

Prop. 1978/79: 215 68

Bilaga .?

Sammanställning av remissyttrandena, upprättad inom justitiedepartemen- tet

Remissinstanserna ansluter sig genomgående till den uppfattning som har kommit till uttryck i promemorian angående be hovet av en öve r- syn av gränsövervakningsregleringen. [ detta hänseende framhåller JK att de ändringar i bl. a. försvars— och polisväsendets organisation. som har ägt rum sedan den nuvarande regleringens tillkomst. har medfört att denna har blivit föråldrad eftersom den återspeglar äldre samhällsförhållanden. Det är därför enligt JK angeläget att en anpassning sker till nu föreliggande organisatioriska förutsättningar och till den lagstiftning som har betydelse för verksamheten. Liinrxtyralswr iJänrt/mrrls liin pekar på att det sedan länge har förelegat ett behov av en aktuell beskrivning av hur gränsöver- vakningen skall fungera i krig och fred. Liinss'tyrelsen i Göteborgs och Bo— lrux [ii/r understryker betydelsen av att den viktiga verksamhet, som den samordnade gränsövervakningen utgör, snarast får en reglering anpassad till bl.a. nuvarande organisatoriska förutsättningar. Mot bakgrund av vik- ten att beakta landets säkerhet vid krig eller krigsfara finns det enligt läns- styrelsen inte skäl att avvakta resultatet av vissa pågående uredningar på näraliggande områden. Svens/tu polisjfi'irbnndet anser att det nuvarande lä- get är besvärande. eftersom oklarheter ofta uppstår vid användandet av icke polisutbildad personal.

De flesta remissinstanserna tillstyrker också i allt väsentligt de förslag till lösningar som har lagts fram i promemorian. Enligt länsstyrelsen i !l-hrlnröhus län innebär" förslagen en ändamålsenlig och författningsmässigt lämplig modernisering av de föråldrade bestämmelser som nu reglerar grå'rnsövervakningen. ÖB biträder författningsförslagen i allt väsentligt men pekar på att en översyn av författningarna kan behöva ske när erfa- renheter fr'ån deras tillämpning föreligger.

Förslaget att den särskilda gränsövervakning som behövs vid krig eller krigsfara skall samordnas genom att polisens. tullens och försvarets gränsövervakningsverksamhet ställs under gemensam ledning tillstyrks el- ler lämnas utan erinran av samtliga remissinstanser.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län fäster i denna del uppmärk- samheten på personalläget inom polisväsendet och de särskilda uppgifter som tillkommer under beredskap och krig. Länsstyrelsen påpekar att de flesta av landets polisdistrikt redan i dag har besvärande vakanser. Vid en krigsorganisation har personalen i polisdistrikten i hög grad reducerats ge- nom avgång till försvarsmakten. civilförsvaret. regionala polisorganisatio- ner. D-sektionerna hos länsstyrelserna och civilbefälhavarna samt för öv- riga totalförsvarsuppgifter. Sedan polisens förstatligande har polisväsen- det alltmer uppmärksammats och tagits i anspråk inom totalförsvaret. Poli- sens höga beredskap. lokalisering, utbildning samt effektiva sambandsme- del har bidragit till denna utveckling. Därför har polisen en rad ”inboka- de" uppgifter som t.ex. medverkan inom kuppförsvaret, flyktingmottag- ning, utrymningsverksamheten. utlösning av beredskapslarm m.m. lnom polisväsendet handhas Utlännings-. gränskontroll- och passkontrollfrågor av särskild personal inom polisdistrikten. Länsstyrelsen finner det mindre troligt att annan personal än den som f. n. sysslar med hithörande arbets- uppgifter kan avdelas för gränsövervakning. För att bemanna passkontrol-

• Sida 69
•  Original

Prop. 1978/79: 215 69

lorter och gränsövergångsställen åtgår ytterligare personal. Förutom per- sonal'på polisbåtar synes enligt länsstyrelsen möjligheterna ytterst begrän— sade att avdela polispersonal för t.ex. rörlig bevakning mellan passkont- rollorter och gränsövergångsställen. Länsstyrelsen anser därför att ökade möjligheter bör ges att i annan ordning anställa passkontrollpersonal eller extra poliser för gränsövervakning.

Även Föreningen Sveriges polischefer framhåller att trycket på polisor- ganisationen i ett krisläge kommer att bli utomordentligt starkt. Enligt för- eningen är polispersonalen numera så ”intecknad" i olika planer, att det allvarligt får ifrågasättas om polisverksamheten i ett krisläge kan fungera i sin vanliga funktion som allmänhetens stöd och hjälp.

ÖB lämnar i anslutning till sitt yttrande en redogörelse för den nuvaran- . - de organisationen av försvarsmaktens gränsövervakningsförband och för försvarsmaktens planering på detta område. Därvid konstateras att för-' svarsmaktens gränsövervakningsförband med integrerad militär-. polis— och tullpersonal f.n. är koncentrerade till Övre Norrlands militärområde och. i begränsad omfattning, till Nedre Norrlands militärområde. Förban— den. som benämns gränsjägarförband,'är specialutbildade för dels för- svars'— och jägaruppgifter. dels gränsbevakning. ÖB framhåller att förban- dens faekkunskap i gränsövervakning är en stor tillgång, särskilt i glesbyg- der, genom att de självständigt kan lösa gränsövervakningsuppgifter. Inom förbandet kan fackkunskaperna i polisiära- och tullnära frågor spridas så att kapaciteten i detta avseende ökar. Lydnads— och ledningsförhållandena inom förbandet medför en säkerhet för att de uppgifter som förbanden ställs inför löses och att förbandschefen väl känner till förhållandena vid gränsen. .

Enligt ÖB saknas f. n. möjlighet att tillföra gränsövervakningen ytterliga- re gränsjägarförband. Däremot finns mjölighetcr att krigsplacera ytterliga- re polis- och tullpersonal vid de värnförband och andra lokalförsvarsför- band som finns vid gränserna. Härigenom skulle dessa förband få en gräns- övervakningskapacitet, som visserligen inte blir lika stor som gränsjägar- förbandens men som kan räcka för primära behov. Enligt ÖB är det angelä— get att hela gränsen mot Norge och Finland tillförs gränsövervakningsför- band. ÖB påpekar emellertid att oklarhet föreligger när det gäller tillgången på polis- och tullpersonal för krigsplacering. Fortsatt utredning av dessa förhållanden måste genomföras. Beträffande hamnar och flygfält med in- ternationell trafik har de utredningar som gjorts på området visat att nuva- rande organisation inte bör ändras. Hittillsvarande samverkansrutin mel- lan militär-. polis- och tullpersonal kan sålunda enligt ÖB bestå.

Även rikspolisstyrelsen tar upp frågan om gränsjägarförbanden. Erfa- renheterna har enligt styrelsen visat att en sådan form av integrerad sam- verkan mellan polis- och tullpersonal samt militär personal är speciellt lämplig för att lösa gränsövervakningsuppgifter i utpräglade glesbygdsom- råden såsom exempelvis Tornedalen. Styrelsen påpekar att denna form av övervakning inte är författningsmässigt reglerad och anser det angeläget att den nya lagstiftningen kompletteras med bestämmelser om gränsjägar- förbandens inordnande i gränsövervakningen.

Förslaget att "ansvaret och ledningen för gränsövervakningen skall an- komma på länsstyrelsen tillstyrks ellr lämnas utan erinran av alla re— nrissinstanser. Enligt JK har erfarenheten visat att den samordnande led- ningsfunktion som utövas av länsstyrelsen i varje län har varit ändamåls- enlig. Liinsstyrylsen i Göteborgs och Bohus län påpekar att gränsövervak-

• Sida 70
•  Original

Prop. l978/79: 215 70

ningen i väsentlig mån består av polisiära uppgifter. Länsstyrelsen är lä- nets högsta polis— och totalförsvarsmyndighet. Genom integrerad gruppe- ring på gemensam stabsplats. där även representant för tullverket skall fin- nas, ges länsstyrelsen ökad möjlighet till samordning och ledning av gräns- övervakningen. Länsstyrelsen påpekar vidare att det alltsedan polisens förstatligande finns ett antal särskilda polisiära befattningshavare avsedda som sambandsmän mellan tullverket (bevakningschef i tullregion) och länspolischeferna. Det ter sig därför naturligt att länsstyrelsen även i fort- sättningen ges ansvaret för ledning och samordning av gränsövervakning— en.

(."ii'ilhe/älliuvaren för Västra civilonirådct lämnar förslaget i denna del utan erinran men påpekar att det på högre regional nivå är civilbefälhava- ren som har det samordnande ledningsansvaret i sin egenskap av den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom civilområde. Enligt sin in- struktion (1970: 363) skall civilbefälhavaren samordna de civila försvarsåt- gärderna och i samråd med militärbeR'ilhavaren verka för att det civila och det militära försvaret samordnas. Beträffande polisväsendet skall civilbe- fälhavaren ägna särskild uppmärksamhet åt frågor som sammanhänger bl.a. med säkerhetstjänst och flyktingkontroll.

Civilbefälhavaren påpekar vidare — i likhet med civilbcjäl/mi'urcn jör Östra ('ii'ilonrrätlet och länsstyrelsen i Norrbottens län — att länsstyrelsen, vid behov av resursförstärkningar som inte kan tillgodoses inom eget län. skall vända sig till civilbefälhavare. som kan besluta om sådan förstärkning i samråd med samverkande totalförsvarsmyndigheter.

Förslaget att ansvaret och ledningen för gränsövervakningen skall övergå till militär befälhavare inom säkerhetsområde som har avdelats enligt 3 så lagen (1.940: 358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. (skyddslagen) tillstyrks eller lämnas utan erinran av flerta- let remissinstanser. Enligt polisstyrelsen i Östersunds polisdistrikt blir tid- punkten för ansvarsL'wergången på ett välgörande sätt klarlagd genom den föreslagna regleringen.

Kritiskt inställda till förslaget i denna del är länsstyrelsen i Göteborgs och Bolins län och Föreningen Sveriges polischefer.

Länsstyrelsen påpekar att 3 * skyddslagen tar sikte på ett militärt över- tagande av länsstyrelsens behörighet att urfärda bl. a. vissa tillträdesför— blid. Denna behörighet har inte något samband med de funktioner som åvi- lar länsstyrelse resp. gränsövervakningschef. såvitt avser samordnings- och ledningsansvaret för gränsövervakningen och den omedelbara led- ningen inom gränsövervakningsområde. Dessa funktioner torde inte utan vidare kunna överföras till militär chef. Enligt länsstyrelsen kan i stället anges att länsstyrelsen och gri'insövervakningschef (polischef). den senare som sakområdeschef. alltid ingår i ett stabsorgan för den operativa led- ningen på resp. nivåcr. Länsstyrelsen ifrågasätter däremot inte att militär chef har ansvaret för andra uppgifter inom område där krigshandlingar på- går eller befaras omedelbart förestående.

Enligt Föreningen Sveriges polischefer förefaller ett direkt i lagen givet ansvar för en befattningshavare utanför länsstyrelsens kompetensområde i hög grad vara ägnat att medföra osäkerhet och oklarheter samtidigt som man ger utrymme för ett tungrott förfarande. ] de situationer som förslaget avser att reglera förefaller ett av de viktigaste kraven vara att man kan handla enhetligt och snabbt utan onödiga samrådsvägar och organ. Det lig- ger i sakens natur att en militär chef övertar den faktiska rådigheten över

• Sida 71
•  Original

Prop. l978/79: 215 71

ett område om krigshandlingar pågår eller befaras omedelbart förestående. Eftersom emellertid övervakningskontrollen omfattar olika sakområden, är det inte realistiskt att överföra hela denna funktion till en befattningsha- vare som normalt inte utför eller behärskar dessa områden. Polischefen borde kanske därför alltid ingå i den operativa ledningen över ett visst sä- kerhetsområde och då som sakområdeschef.

Förslaget att gränsövervakningspersonalens befogenheter skall regleras särskilt i den nya lagstiftningen tillstyrks eller lämnas utan erinran av samtliga remissinstanser. Enligt Föreningen Sveriges polische- fer bör all gränsövervakningspersonal i princip ha samma befogenheter och med verka till en effektiv kontroll inom olika sakområden. ÖB anser att de föreslagna reglerna i allt väsentligt är lämpliga. Detaljanmärkningar har gjorts av ett par remissinstanser.

Utbi ld n ingsfrågor med avseende på gränsövervakningen under utomordentliga förhållanden tas tipp av några remissinstanser. ÖB påpekar att utbildning i polis- och tulluppgifter för den militära personalen före in- kallelse (mobilisering) kan ske endast i samband med krigsförbandsövning- ar. Enligt ÖB är det emellertid angeläget att i varje fall befälet vid de för- band som avses få gränsövervakningsuppgift kan få viss utbildning redan i fred. ÖB anger att möjligheterna att genomföra detta kommer att undersö- kas. Även lt'insstyrelsen i Värmlands län betonar vikten av att gränsöver— vakningenspersonalen får den utbildning och instruktion som är nödvän- dig. Enligt Ft'ireningen Sveriges polischefer bör personalen ha en ingående kännedom om de lagar och författningar som reglerar verksamheten samt de befogenheter lagen ger inom de olika verksamhetesområdena. I likhet med ÖB anser föreningen att åtminstone personal med befälsfunktioner re- dan i fredstid bör erhålla information om verksamheten.

Samma uppfattning har [('insstyrelsen i Göteborgs och Bohus län som också framhåller att det inte synes föreligga några svårigheter att genomfö- ra utbildningen när det gäller personal inom polis- och tullväsendet. De be- fattningshavare som tjänstgör som sambandsmän mellan tullverket och länspolischeferna bedriver nämligen normalt informationsverksamhet. Däremot ter det sig enligt länsstyrelsen mera svårhanterligt att genomföra utbildning i fredstid inom militära enheter. För utbildningen bör enligt länsstyrelsen finnas gemensamma riktlinjer. som upprättats av berörda centrala myndigheter i samråd.

Behovet av centrala anv i sn i ngar framhålls även i andra samman- hang. Ft'h'erii'n;.'eri Sveriges länspo/ischefer påpekar att länsstyrelsen måste vidta vissa förberedande åtgärder. Föreningen är av den uppfattningen att det från både överskådlighets- och effektivitetssynpunkt skulle vara olyckligt. om olika plantyper skulle komma att gälla samtidigt i olika län, kanske inom samma civilområde. Därför bör en instruktion eller mall för planläggning arbetas ut. Samma uppfattning har civilbdälhavarenför Öst- ra civilomrätlet. som framhåller att länsövergripande planering kan för- svåras. om organisationsplanerna blir olika i skilda län. Länsstyrelsen i Gt'iteborgs och Bohus län föreslår att allmänna anvisningar för upprättande av organisationsplan skall fastställas av regeringen i likhet med vad som gäller f. n. Länsstyrelsen i ll-Ialn-u'ihus [än anser däremot att sådana anvis- ningar bör arbetas ut av de berörda centrala myndigheterna.

Enligt ÖB:s uppfattning förutsätter tillämpningen av gränsövervaknings- författningarna inte i och för sig att organisationen är enhetligt uppbyggd i hela landet. Det finns emellertid skäl att från central nivå lämna allmänna

• Sida 72
•  Original

Prop. l978/79: 215 72

riktlinjer för organisationsplanerna särskilt med avseende på olika katego- rier av personal. bemyndiganden m.m. Vid uppgörande av organisations- planer måste samarbete ske med militär regional chef. närmast försvars- områdesbefälhavaren. för att kravet på samordning m.m. skall säkerstäl- las redan i fred. I samband därmed bör övervägas vilken utrustning som förbanden skall tilldelas. ÖB pekar på att organisatoriska åtgärder dess- utom bör vara förberedda så att de fackkunskaper som gränsövervaknings- chefen i fred besitter kan utnyttjas av den militära gränsövervakningsche- fen sedan såkerhetsområde avdelats. Organisationsplanen bör enligt ÖB mynna ut i en gemensam civilmilitär syn på htir verksamheten i fred och krig skall ske och htir personal skall utbildas för de uppgifter som gräns- övervakningen i länet ställer.

ÖB framhåller avslutningsvis att det är angeläget att de nya författningar- na inte försenas. Enligt Öst bedömning bör dock allmänna riktlinjer för uppgörande av länsvisa organisationsplaner föreligga när författningarna skall träda i kraft.

När det gäller gränsövervakningen ttnder normala förhål- landen i fred stid betonas från flera håll vikten av att samverkan mel- lan de berörda myndigheterna äger rtim. Förslaget att samverkansskyldig- heten skall regleras i en särskild förordning tillstyrks också eller läm- nas titan erinran av flertalet remissinstanser. Mot bakgrund av de positiva eifarenheterna av samarbetet mellan tull och polis på utlänningskontrol- lens område anser sålunda JK det angeläget att samarbetet ges stöd i en författning på föreslaget sätt. Samma uppfattning har utlänningslagkotn- _mittén. Enligt länsstyrelsen iJämt/ana's län kommer en förordning om gränsövervakningssamarbete i fredstid att utgöra en betydelsefull platt- form för samarbetet mellan berörda myndigheter i övervakningsfrågor. Länsstyrelsen pekar på att en sådan förordning kan jämföras med gällande föreskrifter om polisens särskilda åliggande att samarbeta med social- vårdsmyndigheterna.

Tveksamma eller kritiska till förslaget om en förordning angående gräns— övervakningssamarbete i fredstid ställer sig länsstyrelsen i Göteborgs och Bolins län, Föreningen Sveriges polischefer och sjööverva/(ningskom— mitten. De nämnda remissinstanserna sätter i fråga om en sådan förord- ning behövs. Sjöövervakningskommittén påpekar att om man i förordning föreskriver att vissa myndigheter skall samarbeta med varandra så måste man rimligen utgå från att myndigheterna inte skulle samarbeta om förord- ningen inte fanns. Men det är. som det också påpekas i promemorian. en allmän princip att myndigheterna skall biträda varandra. Det kan naturligt- vis ibland finnas skäl att erinra om den principen eller att närmare utveckla vad den bör innebära i ett visst fall. På det sättet kan man få ett tryck på myndigheterna att samarbeta. Men en föreskrift om samarbete kan enligt kommittén också få motsatt effekt. De myndigheter som det här är fråga om har anledning att biträda varandra på ch mängd områden. De samarbe- tar alltså inte bara när det gäller gränsövervakning. Kommittén befarar att en föreskrift om samarbete som bara gäller gränsövervakning skulle ktinna tas till intäkt för att man inte behöver samarbeta på andra områden eller åt- minstone för att samarbetet är mindre viktigt när det gäller andra områden. För sin del vill kommittén ifrågasätta både behovet och lämpligheten av att i en författning skriva in en skyldighet för myndighet att samarbeta på ett bestämt område." Härtill kommer att den föreslagna förordningen skulle komma att reglera en fråga som ligger inom kommitténs uppdrag. Efter-

• Sida 73
•  Original

Prop. 1978/79: 215 73

som det i vart fall inte kan föreligga något omedelbart behov av en författ- ning som reglerar ifrågavarande samarbete förordar kommittén att frågan får anstå t.v. Om det ändå anses nödvändigt med en omedelbar reglering bör författningen antingen ges en generell räckvidd eller också utformas så att det klart framgår att gränsövervakningsområdet bara är ett av de områ- den där samverkan skall ske.

Förslaget att tullmyndighet skall medverka vid passkon- troll, när det gäller utomnordisk medborgare som ankommer till riket direkt från nordiskt grannland, tillstyrks eller lämnas utan erinran av samt- liga remissinstanser. Statens invandrarverk. Svenska poli'sji'irbumlet och utlänningslagskonzmitten framhåller i sammanhanget vikten av att den personal som medverkar vid passkontroll får den utbildning och instruk- tion som behövs. Enligt statstjänsternannaji'irlmndet bör det i första hand ankomma på tullpersonal att, enligt polismyndighets anvisningar. svara för passkontrollen i de små hamnar längs ktisten där reguljär passkontroll inte är anordnad.

Även förslagen om befogenhet för tulltjänsteman och pass— kontrollant att verkställa tillfälligt omhändertagande i vissa fall tillstyrks eller lämnas utan erinran av nästan alla remissinstanser. Ut- länningslagkommittén framhåller att någon egentlig medverkan knappast kan komma till stånd, om inte personalen tilldelas de aktuella befogenhe- terna. Enligt polisstyrelsen i Östersunds distrikt innebär förslaget en nöd- vändig anpassning av reglerna till den praktiska verkligheten. Det medför också en avsevärd förbättring därigenom att betydligt effektivare ingripan- den ifråga om personkontrollen torde bli möjligt även i områden där av- ståndet från gränsen till närmaste polismyndighet är stort. .S'tatstjänste— inannaförbmidet framhåller att ett genomförande av förslaget skapar en klar linje i en fråga där tolkningen av gällande bestämmelser tidigare har varierat vid vissa passkontrollorter.

Endast en remissinstans. Svenska polisf't'irbundet. ställer sig avvisande till förslaget i denna del. Förbundet pekar på att den icke polisutbildade personal som f.n. tjänstgör som passkontrollanter har mycket kort utbild- ning. Omhändertagande av person är en grannlaga uppgift som i nu aktuellt hänseende under fredstid endast bör tillkomma polisman. Av utlänningsla- gen bör därför framgå att kontrollen utförs av polisman. Förslaget till änd- ring i denna lag bör begränsas till att avse skyldighet att i omhändertagan- defråga omedelbart kontakta polisman, som har att besluta i ärendet. För- bundet anser det dock nödvändigt att rikspolisstyrelsen erhåller uppdrag att i föreskrifter eller anvisningar närmare utforma regler beträffande icke polisutbildade passkontrollanters och tulltjänsternäns ansvars- och befo- genhetsområde, speciellt i fråga om rätten att omhändertaga person. Polis- styrelse bör kunna förordna annan än polisman att under polismannens ledning utföra sådan kontroll. Härav följer att polisman i princip alltid mås- te finnas tillgänglig och vara beredd att omedelbart ingripa. Vad avser ttill- tjänstemans befogenhet delar förbundet den i promemorian framförda upp- fattningen att tulltjänsteman endast i de fall då fara är i dröjsmål skall få verkställa omhändertagande i avvaktan på att polisman kan överta ansva- ret. 'l'ti|ltjänsteman skall också vara skyldig att skyndsamt anmäla ett om- händertagande till polisen.

• Sida 74
•  Original

Prop. 1978/79: 215 74

Bilaga 3 1 Förslag till

Lag om gränsövervakningen i krig m. m.

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

l & Kommer riket i krig. skall den övervakning av samfärdseln över rikets gränser som ankommer på polis- och tullväsendet samt försvarsmakten samordnas i de avseenden som anges i 2 &.

Är riket i krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, får rege- ringen föreskriva att gränsövervakningen skall samordnas i de avseenden som anges i 2 få.

Föreligger ej längre förhållande som avses i första eller andra stycket. skall regeringen föreskriva att den samordnade gränsövervakningen skall upphöra.

Allmänna bestt'immelser om samordnad gränsövervakning 2 & Samordning enligt denna lag skall ske av den gränsövervakning som syftar till att förhindra

]. brott mot rikets säkerhet och annan verksamhet till fara för rikets för- svar eller säkerhet.

2. överträdelse av bestämmelserna om inresa till och utresa från Sveri- ge,

3. införsel till eller utförsel från riket av gods. vars befordran kan med- föra fara för rikets försvar eller säkerhet.

3 & Länsstyrelsen ansvarar för gränsövervakningen och leder övervak— ningen inom sitt län. i den mån annat ej följer av andra stycket. Gränsöver— vakningen skall samordnas såväl mellan de olika gränsövervakningsorga- nen inom länet som i förhållande till övervakningen i angränsande län och till andra berörda civila och militära myndigheters verksamhet.

lnom säkerhetsområde som avses i 3 så första stycket lagen (l940: 358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m. ankommer ansvaret och ledningen för gränsövervakningen på vederbörande befälhavare inom försvarsmakten. om regeringen ej förordnar annat.

4 & Länsstyrelsen skall förordna en eller flera gränsövervakningschefer att utöva den omedelbara ledningen av den gränsövervakning som länssty— relsen ansvarar för. Gränsövervakningschefs verksamhetsområde bestäms av länsstyrelsen.

När befälhavare inom försvarsmakten enligt 3 & andra stycket ansvarar för och leder grå'tnsövervakningen. är denne gränsövervakningschef utan särskilt förordnande. Han får överlåta åt underlydande befäl att helt eller delvis ftillgöra gränsövervakningschefs uppgifter.

5 5 Den personal som skall fullgöra gränsövervakningen (gränsövervak— ningspersonalen) tas ut bland polispersonal. annan passkontrollpersont'tl inom polis 'äsendet. tullpersonal samt personal ur försvarsmaktens enhe-

• Sida 75
•  Original

Prop. 1978/79: 215 75

ter enligt den organisationsplan som anges i ll &. För tullverkets kustbe- vakning gäller därvid särskilda föreskrifter.

Gränsörert"akningspersanalans bdbgenheter

65. För ändamål som avses med gränsövervakningen får den som enligt gällande organisationsplan tillhör gränsövervakningspersonalcn (gräns- övervakningsman)

[. anmoda resande eller annan person att visa pass eller annan legitima- tionshandling samt att i övrigt lämna de upplysningar och förete de hand- lingar som bedöms nödvändiga för övervakningsverksamhetcn.

2. kontrollera varutrafik samt undersöka transportmedel och lagerlokal eller annat utrymme som nyttjas i samband med varutrafiken med samma befogenheter som vid tullkontroll tillkommer tulltjänsteman enligt tullagen(1973: 670) och med stöd därav meddelade bestämmelser.

7 & När beslut av polismyndighet eller polisman ej utan fara kan avvak- tas. har även annan gränsövervakningsman än polisman dennes befogen- het att

I. gripa den mot vilken skäl förekommer till anhållande för spioneri. sa- botage eller annan brottslig verksamhet till fara för rikets försvar eller sä- kerhet.

2. verkställa beslag. göra husrannsakan samt företaga kroppsvisitation och kroppsbesiktning vid misstanke om sådan brottslig verksamhet som avses vid I.

3. tillfälligt omhändertaga den som enligt utlänningslagstiftningen får tas i förvar av polismyndighet.

Att gränsövervakningsman tär gripa den som har begått brott. varå fäng- else kan följa. och som träffas på bar gärning eller flyende fot och den som är efterlyst för brott samt att beslag får läggas på föremål som därvid på- träffas. följer av 24 kap. 7 å andra stycket och 27 kap. 4 & första stycket rättegångsbalken.

Gränsövervakningsman får. även om förutsättningar för beslag ej före- ligger. hålla kvar gods vars befordran skulle medföra uppenbar fara för ri- kets försvar eller säkerhet.

Gränsövervakningsman. som har vidtagit annan åtgärd enligt denna pa- ragraf än kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. skall så skyndsamt som möjligt anmäla dct till sin förman. Det åligger förmannen att omedelbart pröva om tvångsmedel. som ej redan har upphört. skall bestå. Ankommer beslut eller åtgärd i ärendet på åklagar—. polis- eller tullmyndighet eller på militär myndighet. skall ärendet genast överlämnas till sådan myndighet.

8 5 Om en skärpning av kontrollen av persontrafiken till eller från utlan- det med visst transportmedel eller för viss tidrymd anses oundgängligen nödvändig på någon plats inom länet. kan den länsstyrelse som har ansva- ret för gränsövervakningen förordna att kroppsvisitation och kroppsbe- siktning får företas på var och en. som med sådant transportmedel eller un- der angiven tidrymd ankommer till platsen från utlandet eller avreser från platsen till utlandet. Samma befogenhet tillkommer gränsövervaknings- chef inom hans verksamhetsområde.

9 9" För att fullgöra tjänsteuppgift enligt denna lag får gränsövervak-

• Sida 76
•  Original

Prop. 1978/79: 215 76

ningsman tillgripa våld. dock endast när tjänsteuppgiften ej kan lösas på annat sätt. Tillgrips våld skall den lindrigaste form som kan leda till det av— sedda resultatet användas. Våld får ej brukas längre än som är oundgängli— gen nödvändigt. Vid tillgripande av våld får skjutvapen eller annat hjälp- medel användas endast iden mån det är försvarligt med hänsyn till tjänste- uppgiftens syfte.

10 & Vad som föreskrivs i 6—9 5.5 begränsar ej de befogenheter som en- ligt bestämmelser i annan författning tillkommer personal som deltager i gränsövervakningen. . . '

Förberedande åtgärder 11 5 För samordnad gränsövervakning enligt denna lag skall för varje län finnas en organisationsplan. Sådan plan skall innehålla föreskrifter om

1. hur verksamheten skall bedrivas.

2. vilken polis-. passkontroll- och tullpersonal som skall avdelas för verksamheten och vilka militära enheter som skall medverka i denna.

3. personalens utbildning och utrustning.

4. den materiel som behövs för verksamheten och vem som skall till- handahålla den.

Organisationsplan upprättas och fastställs av länsstyrelsen. lnnan pla- nen fastställs skall länsstyrelsen samråda med de myndigheter regeringen bestämmer.

Det åligger länsstyrelsen att sörja för personalens. utbildning och att i övrigt vidtaga de förberedelser som fordras för att gränsövervakningen skall kunna samordnas enligt denna lag.

Slmbestämmelse

12 så Under förhållanden som avses i l s första eller andra stycket får re- geringen genom förordning meddela de ytterligare föreskrifter om kontroll och befogenheter vid gränsövervakning som finnes nödvändiga av hänsyn till rikets försvar eller säkerhet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1980. då gränsövervakningskungö— relsen (1944: 728) skall upphöra att gälla.

Prop. l978/79: 215

lag (skyddsföremål). sä ock polis- man eller annan som jul/gör sådan bevakningsuppgi/t och därvid ät- njuter polismans .skydd och befo- gen/tet. äger avfordra envar som söker vinna tillträde till eller uppe- håller sig inom skyddsföremålet uppgift om namn. födelsetid och hemvist.

Kroppsvisitation och undersök- ning som avses i 10 & ovannämnda lag må. i den utsträckning som krä- ves för fullgörande av ålagd bevak— ningsuppgift. av bevakningsperso- nal som förut sagts utföras enligt närmare anvisningar av befälhava- re eller myndighet vilken har an- svaret för bevakningen av skydds- föremålet. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall där förhållandena medgiva det verkställas inomhus och i avskilt rum samt i vittnes närvaro. Kroppsvisitation å kvinna må ej utan trängande skäl verkställas el- ler bevittnas av annan än kvinna el- ler läkare. Brev eller annan enskild handling som påträffas må allenast då särskilda omständigheter påkal- la det öppnas eller närmare under- sökas.

77

lag (skyddsföremål). äger avfordra envar som söker vinna tillträde till eller upphåller sig inom skyddlsfö— remålet uppgift om namn. födelse- tid och hemvist. Vad som har sagts. nu om krigsman gäller också polis- man oeh den som utan att vara an- ställd inom polisväsendet har för- ordnats att utföra polisbevakning samt gränsövervakningsman som avses i lagen (l979:000) om gräns— övervakningen [ krig m. m.

Kroppsvisitation och undersök- ning som avses i 10 & ovannämnda lag må, i den utsträckning som krä- vcs för fullgörande av ålagd bevak- ningsuppgift. av bevakningsperso- nal som förut sagts-utföras enligt närmare anvisningar av befälhava- re eller myndighet vilken har an- svaret för bevakningen av skydds- föremålet. Kroppsvisitation som är av mera väsentlig omfattning skall där förhållandena medgiva det verkställas inomhus och i avskilt rum samt i vittnes närvaro.

Kroppsvisitation å kvinna må ej utan trängande skäl verkställas el- ler bevittnas av annan än kvinna. läkare eller legitimerad sjukskö- terska. Vad som har sagts nu utgör dock ej hinder mot att i annan ord- ning företages sådan ytlig kropps- visitation som bedömes nödvändig av säkerhetsskäl och som endast avser eftersökande av vapen eller annatf?trligtfiremål. Brev eller an- nan enskild handling som påträffas må allenast då särskilda omständig- heter påkalla det öppnas eller när- mare undersökas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli l980.

• Sida 78
•  Original

Prop. l978/79: 2l5 78

Utdrag LAGRÅDET . PROTOKOLL

vid sammanträde

1979-03-29

Närvarande: f.d. regeringsrådet Manenius. regeringsrådet Petrén.justitie- rådet Sven Nyman.justitierådet Knutsson.

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 1 februari 1979 har rege- ringen på hemställan av statsrådet och chefen för justitiedepartementet Sven Romanus beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om gränsövervakningen i krig m.m..

2. lag om ändring i bevakningskungörelsen (1940: 383).

3. lag om ändring i utlänningslagen ( 1954: 193). Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsasscssorn Johan Munck.

Förslagen föranleder följande yttranden.

Förslaget till lag om gränsövervakningen i krig m. m.

Martenius. Sven Nyman oeh K nulsson: Vi lämnar förslaget utan erinran.

7 & Petrén:

[ tredje stycket tillerkännes gränsövervakningsman en allmän rätt att kvarhålla gods. vars befordran skulle medföra uppenbar fara för rikets för- svar eller säkerhet. Av motiven framgår att med bestämmelsen åsyftas framför allt olika folkrättsligt betingade situationer. då gods kan behöva fråntas den som har besittningen till det.

För närvarande torde icke finnas någon reglering i skriven rätt av den folkrätt Sverige avser att tillämpa i krig vad beträffar ingripanden mot gods. Det är här fråga om ett lika omfattande som innehållsmässigt dunkelt rättsområde. Det täcker många varierande situationer. En översikt över de åtgärder varom det kan bli fråga kan erhållas hos Halvar Sundberg. Folk- ' rätt. 2 Uppl. s. 316—330. Det gäller ingripanden både då Sverige förhåller sig neutralt i en krigisk konflikt mellan andra stater och när Sverige självt är part i en sådan konflikt. Det finns knappast någon samlad bild av vad som enligt den folkrättsliga reglering. som Sverige erkänner. är tillåtligt. t. ex. för kvarhållande av krigskontraband. för tagande av priser i ett pågå- ende handelskrig eller för upprätthållande av en blockad. Vad som är

• Sida 80
•  Original

Prop. l978/79: 215 80

krigskontraband är över huvud ej lagt fast. Lika litet finns regler om hur man skall förfara med krigskontraband som omhändertagits.

Uttalandet i lagrådsremissen att militära myndigheter skulle ha någon allmän beslutsrätt på nu berörda områden torde sakna full täckning. l stort sett torde det snarare vara en öppen fråga vilka offentliga organ som kan få funktioner inom denna sektor. Det är i huvudsak oklart vilka myndigheter som skall företa ingrepp mot sådant gods. varom det talas i det förevaran- de tredje stycket.

Både den materiella rätten och förfarandet är sålunda helt oreglerade. Det föreslagna stadgandct griper nu in i båda avseendena. Det finns anled- ning till kritik från olika utgångspunkter.

Vad först gäller regelns huvudsyfte. att utpeka vad en gränsövervak- ningsman får göra. kan invändas att det ter sig föga meningsfyllt att i lag reglerajust denna personkategoris befogenheter. när man lämnar helt öp- pet vad alla övriga tänkbara kategorier av personalgrupper som kan få upp- gifter i detta sammanhang avses skola få göra. Framför allt torde militära förband. även sådana som icke tillhör den samordnade gränsövervakning- en. komma att få väsentliga uppgifter. Det lärer till stor del bli marina för- band som t.ex. uppbringar priser och tar om hand krigskontraband som anträffas ombord å fartyg. Polisen kan också få varjehanda uppgifter inom området. En lösryckt bestämmelse om gränsövervakningsmän vilken ej är inpassad i ett övergripande regelsystem kan förordas endast om något sär- skilt behov av ett sådant stadgande skulle föreligga.

Vidare må framhållas att lagen i övrigt är uppbyggd så att de materiella reglerna om de ingripanden. som gränsövervakningsman enligt 6 och 7 55 får befogenhet att företaga. är noggrant reglerade i RB och annan lagstift- ning. Vad gäller grundema för det i tredje stycket angivna ingripandet finns inga sådana materiella regler på annat håll till vilka övervaknings- mannen kan hänvisas. Man överlåter i stället till gränsövervakningsman- nen att utan stöd av några stadganden själv göra en bedömning av vilket gods som. om det befordras. framkallar uppenbar fara för rikets försvar el- ler säkerhet. Det torde vara omöjligt för de flesta gränsövervakningsmän att lösa denna uppgift. '

Betänkligare är dock att den materiella regel som ligger i uttrycket "gods vars befordran skulle medföra uppenbar fara för rikets försvar eller säker- het" blir en ny svensk folkrättsregel. Som förut sagts torde hittills skrivna regler som anger svensk rätts ståndpunkt på detta område ej finnas. Ge- nom det föreslagna stycket skulle så att säga i förbigående i ett relativt perifert sammanhang införas ett grundläggande folkrättsstadgande på ett område som hittills varit oreglerat. Inget underlag för regeln finns i moti- ven till paragrafen. Folkrätten i krig är enligt min mening ett alltför viktigt ämne för att behandlas så lättsinnigt av lagstiftaren.

Den valda tekniken är dessto mer uppseendeväckande som det finns en kommitté som arbetar med saken. Folkrättskommittén (Dir. 1978: 61) har

• Sida 81
•  Original

Prop. 1978/79: 215 81

till uppgift bl. a. att utreda och lämna förslag om tolkning och tillämpning av folkrättens regler under bl. a. krig och neutralitet. Den enda rimliga ord- ningen synes vara att folkrättskommittén lägger fram förslag om vilka ma- teriella regler som skall gälla i förevarande avseende och samtidigt föreslår vilka organ som skall administrera de ingripanden varom det kan bli fråga. Övervakningsmannen kan då placeras in i sitt naturliga sammanhang och få de befogenheter som erfordras.

] avvaktan på regler av denna art. som kan väntas bli föreslagna av folk- rättskommitten. förordarjag att tredje stycket får utgå.

Övervakningsmannen skulle. om mitt förslag beaktas. därmed icke bli berövad någon befogenhet. Som framgår av 10 & avses övervakningsman skola behålla den kompetens han kan ha på annan grund än den föreslagna lagen. De befogenheter en övervakningsman kan äga att ingripa mot krigs- kontraband. att ta priser etc. enligt folkrättens gällande oskrivna regler be— står sålunda oförändrade. även om stadgandet i tredje stycket utgår. Mitt förslag innebär sålunda icke någon försvagning av gränsövervakningsman- nens ställning.

Övriga lagförslag

Lagrådet: Förslagen lämnas utan erinran.

• Sida 82
•  Original

Prop. 1978/79: 215 82

Utdrag JUSTlTlEDEPAR'l'EMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1979-04-05

Närvarande: statsministern Ullsten. ordförande. och statsråden Sven Ro- manus. Mundebo. Wikström. Friggebo. Huss. Rodhe. Wahlberg. Hans- son. Enlund. Lindahl. Winther. de Geer. Blix. Gabriel Romanus. Tham. Bondestam.

Föredragande: statsrådet Sven Romanus.

Proposition med förslag till lagstiftning om gränsövervakning

Föredraganden anmäler lagrådets yttrande1 över förslag till

1. lag om gränsövervakningen i krig m.m..

2. lag om ändring i bevakningskungörelsen (19401383).

3. lag om ändring i utlänningslagen (19542193). Föredraganden redogör för lagrådets yttrande och anför. Enligt 7 % tredje stycket förslaget till lag om gränsövervakningen i krig m. m. tilläggs gränsövervakningsman en befogenhet att. även om förutsätt- ningar för beslag inte föreligger. hålla kvar gods vars befordran skulle med- föra uppenbar fara för rikets försvar eller säkerhet. En av lagrådets leda- möter har i ett särskilt yttrande avstyrkt förslaget i denna del. 1 yttrandet pekas med hänvisning till specialmotiveringen i lagrådsremissen på att den berörda bestämmelsen tar sikte på framför allt olika folkrättsligt betingade situationer då gods kan behöva fråntas den som har besittning till det. 1 ytt- randet framhålls att det f. n. inte finns någon reglering i skriven rätt av den folkrätt som Sverige avser att tillämpa i krig vad beträffar ingripande mot gods. Med hänsyn härtill bör enligt yttrandet förslag till materiell och ad- ministrativ reglering läggas fram av folkrättskommittén (Fö 1978: 06). som f.n. arbetar med frågor angående tolkning och tillämpning av folkrättens regler under bl. a. krig och neutralitet. l avvaktan på de regler som kan komma att föreslås av denna kommitté förordar ledamoten att stycket ul- går. De befogenheter som en gränsövervakningsman kan ha att ingripa en- ligt folkrättens regler sägs bestå oförändrade. även om detta förslag följs.

För egen del kan jag ansluta mig till uppfattningen att den nu diskuterade

' Beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 1 februari 1979.

• Sida 83
•  Original

Prop. l978/79: 215 83

bestämmelsen tar sikte endast på en mycket begränsad del av ett stort och komplicerat rättsområde. som till större delen är oreglerat för svensk del. Uppenbara svårigheter föreligger också att under allmänt fredstillstånd meddela bestämmelser om t.ex. vad som skall anses vara krigskontra- band. Gränsövervakningspersonalen torde vara berättigad att ingripa en- ligt vissa folkrättsliga regler och principer oavsett om den aktuella bestäm- melsen införs eller inte. Med hänsyn till att den föreslagna lagstiftningen bör kunna tillämpas även av personal som inte är förtrogen med folkrät- tens regelsystem samt till att den även är avsedd att utgöra underlag för ut- bildning och övning betraktar jag det emellertid som en fördel att en be- stämmelse med sikte på de situationer som avses nu tas in i lagen. De all- männa bestämmelserna i den nuvarande gränsövervakningskungörelsen om kvarhållande av gods ( 12 å andra stycket och 14 &) torde täcka även fall av denna typ. Jag vill erinra om att den föreslagna lagstiftningen är avsedd att tillämpas endast under krig. krigsfara eller liknande utomordentliga för- hållanden samt att 7 & tredje stycket för sin tillämpning förutsätter att god- sets befordran skulle medföra en uppenbar fara för rikets försvar eller sä- kerhet. Av fjärde stycket samma paragraf framgår att en gränsövervak- ningsman, i likhet med vad som avses gälla i fråga om flertalet övriga tvångsmedel. skall anmäla ett sådant ingripande till sin förman så skynd- samt som möjligt. Det åligger denne att omedelbart pröva om tvångsmed- Iet skall bestå. Ärendet skall i så fall genast överlämnas till den åklagar-. polis- eller tullmyndighet eller den militära myndighet som har att besluta om fortsatta åtgärder. Som jag har anmärkt i remissens specialmotivering ankommer bedömningarna i de fall som avses nu huvudsakligen på militär myndighet. ] den mån det under sådana förhållanden då lagstiftningen är avsedd att tillämpas inte skulle finnas några särskilda regler av annan inne- börd faller det ytterst på regeringen att besluta om gods skall anses som förbrutet på den grunden att det t.ex. utgör krigskontraband. Med den fö- reslagna regleringen befrias den enskilde gränsövervakningsmannen från ansvaret för de ofta säkerligen vanskliga avgöranden som det här kan bli fråga om. Han har endast att anmäla ingripandet till sin förman.

Med hänvisning till vad som har anförts anser jag mig i den del som har berörts nu böra vidhålla det remitterade förslaget. som också har lämnats utan erinran av flertalet av lagrådets ledamöter.

[ övrigt har de remitterade förslagen inte föranlett någon erinran från lagrådet.

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställerjag att regeringen. efter vissa redaktionella ändringar. föreslär riksdagen

att antaga de av lagrådet granskade lagförslagen.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredra- ganden har lagt fram.

• Sida 84
•  Original