Beslut vid regeringssammanträde den 6 mars 2003

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall göra en genomgång av utlänningslagens materiella bestämmelser och anpassa dessa till en övergång från handläggning hos förvaltningsmyndigheter och regeringen till ett system där överprövningen sker i domstol. Kommittén skall därvid utreda hur vissa materiella bestämmelser i utlänningslagen skall utformas för att säkerställa en rättssäker, förutsebar och enhetlig tillämpning i såväl första instans som i högre instans vid en reformerad instans- och processordning.

Kommittén skall, med utgångspunkt i den lagrådsremiss med förslag till ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden som regeringen beslutade om den 6 juni 2002 samt Lagrådets yttrande från den 9 oktober 2002, främst

• lämna förslag till - utifrån förarbeten och författningar samt en kartläggning av praxis - hur förutsättningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl, arbetstillstånd samt visering skall preciseras i lag,
• belysa hur utlänningslagens portalparagraf om barnets bästa kommer till uttryck i bedömningarna av uppehållstillstånd av humanitära skäl,
• överväga hur regeringen genom bemyndiganden eller på annat sätt skall kunna påverka rättstillämpningen utan att domstolarnas oberoende roll och självständighet skall kunna sättas i fråga och lämna förslag till eventuella lagändringar, samt
• göra en översyn av formerna för Migrationsverkets beredning av ärenden samt beslutsfattande för att det i en ny instans- och processordning skall uppfylla kraven på enhetliga och förutsebara beslut inom rimlig tid. Kommitténs eventuella förslag skall innefatta åtgärder för att säkerställa att kraven uppnås.

Bakgrund

Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden, NIPU, lade i februari 1999 fram sitt slutbetänkande Ökad rättssäkerhet i asylärenden (SOU 1999:16). Kommittén hade i uppdrag att bl.a. ta ställning till en ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen samt göra en viss översyn av utlänningslagen. Därefter fick en interdepartemental arbetsgrupp i uppgift att fortsätta att utreda vissa frågor på utlänningsrättens och medborgarskapsrättens område, främst avseende instansordningen. Det skedde genom arbetsgruppens departementspromemoria En specialdomstol för utlänningsärenden (Ds 2000:45) som lades fram i juni 2000.

Betänkandet och departementspromemorian har remissbehandlats.

Regeringen beslutade den 6 juni 2002 att inhämta Lagrådets yttrande över lagrådsremissen Ny instans- och processordning i utlänningsärenden. Lagrådsremissen byggde till stor del på vad som föreslagits av främst NIPU, men även till viss del på den promemoria som den interdepartementala arbetsgruppen utarbetat. I lagrådsremissen föreslogs en ny utlänningslag ersätta den nuvarande som trädde i kraft år 1989, detta till följd av den föreslagna nya instansordningen men även på grund av de relativt omfattande redaktionella ändringar som föreslagits. De materiella reglerna i den nuvarande utlänningslagen lämnades däremot i stort sett oförändrade. Vare sig NIPU eller den interdepartementala arbetsgruppen hade i uppdrag att lämna förslag till ändringar av dem. I kommittédirektiven (Dir. 1997:20) gavs NIPU i uppdrag att göra främst en redaktionell översyn av utlänningslagen för att lagens struktur skulle bli tydligare och mer överskådlig. I lagrådsremissen behandlades således i huvudsak processuella frågor.

I sitt yttrande den 9 oktober 2002 över förslagen, avstyrkte Lagrådet att den föreslagna nya process- och instansordningen för överprövning i utlänningsmål införs och att därmed sammanhängande lagförslag antas.

Lagrådets yttrande

Lagrådets kritik kan sammanfattas på så sätt att utlänningslagens materiella bestämmelser inte uppfyller grundläggande krav på att tillämpningen skall bli enhetlig och förutsebar.

Lagrådet påpekar att den materiella utlänningslagstiftningen har en speciell karaktär och uppbyggnad. Den har utvecklats under lång tid utifrån särskilda förutsättningar på området beträffande ansvaret för regeltillämpningen. Allmängiltigt utformade riktlinjer för tillämpningen i centrala frågor om bl.a. tillståndsgivning meddelas av statsmakterna medan förvaltningsmyndigheterna inom dessa gränser har ett förhållandevis vidsträckt utrymme för sin prövning i de enskilda ärendena. Riktlinjerna kommer till uttryck i allmänt formulerade kriterier i lagen för tillståndsgivning m.m. men också i förarbeten från skilda tider i anslutning till de olika bestämmelsernas tillkomst. Med hänsyn till lagstiftningens utformning ges regeringen möjligheter att inom vida ramar utveckla och förändra rådande allmänna riktlinjer och praxis, hittills såväl genom föreskrifter som genom beslut i enskilda ärenden.

Flera av de materiella reglerna i utlänningslagstiftningen måste enligt Lagrådet konkretiseras ytterligare för att kunna tillämpas i ett nytt prövningssystem där förvaltningsdomstolar ersätter Utlänningsnämnden. Den legala grunden för domstolsprövning måste förstärkas och preciseras för att därmed skapa förutsättningar för en rimligt enhetlig och förutsebar praxis byggd på vägledande domstolsavgöranden.

Lagrådet påpekar vidare att den materiella utlänningslagstiftningen innehåller vissa särdrag. Till särdragen hör enligt Lagrådet bland annat att lagens rekvisit för tillståndsgivning är allmänt hållna i den mån de förekommer. Lagrådet anmärker särskilt att den föreslagna nya utlänningslagen inte innehåller någon definition av vad som skall avses med humanitära skäl. Inte heller ger lagen något besked om förutsättningarna för att få visering och arbetstillstånd. Åtskilliga lagbestämmelser av allmän natur förutsätts bli kompletterade genom föreskrifter av regeringen eller den centrala förvaltningsmyndigheten.

Lagrådet anför vidare att lagen upptar bemyndiganderegler i osedvanligt stor omfattning och att utrymmet för styrning genom författningar på lägre nivå inte preciseras närmare. Lagrådet pekar särskilt på bemyndigandena att besluta om föreskrifter om när uppehållstillstånd skall beviljas av humanitära skäl och när permanent uppehållstillstånd skall beviljas för dem som flytt undan krig eller miljökatastrofer.

Nuvarande bestämmelser

Utlänningslagens uppbyggnad och innehåll

I utlänningslagens (1989:529) första kapitel anges i korthet de grundläggande krav som ställs för utlänningars inresa och vistelse i Sverige, nämligen att en utlänning som reser in i Sverige skall ha pass och visering eller uppehållstillstånd om utlänningen inte är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Regeringen har enligt dessa bestämmelser möjlighet att föreskriva undantag från kravet på såväl pass som visering och uppehållstillstånd.

I första paragrafens andra stycke anges att lagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Vidare föreskrivs att det i fall som rör barn särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.

Utlänningslagens andra kapitel innehåller närmare bestämmelser om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Här föreskrivs under vilka förutsättningar uppehållstillstånd får beviljas och när givna tillstånd får återkallas.

I tredje kapitlet har bestämmelserna om asyl och andra former av skydd samlats. Många av dessa bestämmelser återspeglar Sveriges internationella åtaganden enligt 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning och FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, antagen den 4 februari 1985.

I det fjärde kapitlet anges förutsättningarna för att avvisa respektive utvisa en utlänning som befinner sig i Sverige.

Kontroll- och tvångsåtgärder behandlas i femte kapitlet. Här anges bland annat när kroppsvisitering får ske samt när pass och biljetter får omhändertas. Särskilda bestämmelser om tvångsåtgärder i form av förvar och uppsikt har däremot samlats i sjätte kapitlet.

I sjunde kapitlet anges vilka beslut som får överklagas. I kapitlets första paragraf anges att beslut av förvaltningsmyndigheter i ärenden enligt denna lag får överklagas endast om det anges i sjunde kapitlet.

Åttonde kapitlet behandlar frågor om verkställighet, såsom vart verkställighet skall ske, när verkställighet skall avbrytas och när ett beslut skall upphöra att gälla m.m. Kapitlet inleds med bestämmelser om hinder mot verkställighet, dvs. under vilka förutsättningar ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas.

Utlänningslagens nionde kapitel behandlar utlänningens respektive transportörers ansvar för resekostnader vid verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.

I tionde kapitlet återfinns straffbestämmelser, förverkandebestämmelser och bestämmelser om sanktionsavgifter.

I elfte kapitlet har samlats vissa bestämmelser som tar sikte på handläggningen av utlänningsärenden, såsom bestämmelser om muntlig handläggning, motivering av beslut och offentligt biträde.

Slutligen innehåller tolfte kapitlet särskilda bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter, utöver de bemyndiganden som återfinns i tidigare kapitel.

Humanitära skäl

Enligt 2 kap. 4 § första stycket 5 utlänningslagen får uppehållstillstånd beviljas en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig här.

Innebörden av humanitära skäl har behandlats bl.a. i prop. 1979/80:96 (s. 82) och prop. 1988/89:86 (s. 147). Enligt uttalanden i dessa propositioner rör det sig främst om personer som på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd. Ett flertal vägledande beslut från regeringen och Utlänningsnämnden behandlar tillämpningen av begreppet humanitära skäl. Bland annat uttalade regeringen i ett beslut den 17 februari 1994 om uppehållstillstånd på grund av vårdbehov att uppehållstillstånd för bosättning kunde beviljas endast i undantagsfall, när det var fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kunde fås i hemlandet eller ett handikapp av synnerligen allvarlig art.

De uttalanden som gjorts i förarbeten och praxis är emellertid inte uttömmande. En bedömning måste alltid göras av den humanitära situationen sedd i dess helhet.

När det gäller barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Detta framgår av utlänningslagens portalparagraf, 1 kap. 1 § andra stycket. Förebilden för denna bestämmelse är artikel 3 i FN:s konvention om barnets rättigheter. Enligt den artikeln skall barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig åtgärderna vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ.

Bestämmelsen infördes i utlänningslagen den 1 januari 1997. Regeringen underströk i prop. 1996/97:25 att en bestämmelse om hänsyn till barnets bästa skulle komma att få betydelse i en rad olika situationer. Det gäller exempelvis när det är fråga om att bedöma om tillräckligt starka humanitära skäl för uppehållstillstånd skall anses föreligga, varvid något lägre krav kan ställas på styrkan av de humanitära skälen när barn är berörda. Samtidigt framhölls i den nämnda propositionen att barnets bästa generellt inte tar över samhällsintresset att reglera invandringen. Socialförsäkringsutskottet ansåg i betänkandet 1996/97:SfU5 att det varken är möjligt eller lämpligt att på annat sätt än regeringen gjort i den nämnda propositionen ge riktlinjer för hur man bör handla i olika situationer. Det väsentliga var enligt utskottet att barn i alla fall där de berörs behandlas i enlighet med den nya bestämmelsen om barn.

Före lagändringarna den 1 januari 1997, som bl.a. även innebar att särskilda skyddsregler infördes i 3 kap. 3 § utlänningslagen, fick ett stort antal personer stanna av politisk-humanitära skäl. De nya skyddsreglerna innebar enligt uttalanden i prop. 1996/97:25 att bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl i fortsättningen främst skulle komma att avse personer med renodlat humanitära skäl. Vid riksdagsbehandlingen uttalade Socialförsäkringsutskottet i betänkandet 1996/97:SfU5 att utskottet inte kunde finna annat än att detta uttalande inte uteslöt att det även i fortsättningen skulle kunna förekomma någon situation där uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl kan ges.

Regeringen får enligt bemyndigande i 2 kap. 14 § första stycket 2 utlänningslagen meddela föreskrifter om uppehållstillstånd av humanitära skäl. Detta innebär att regeringen i förordningens form kan meddela generella föreskrifter om t.ex. vårdbehövande utlänningar och andra mer principiella frågor.

Arbetstillstånd

Av 2 kap. 6 § första stycket utlänningslagen framgår att arbetstillstånd skall ges för viss tid och att det får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs. Enligt tredje stycket samma paragraf får regeringen meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd. Regeringen har i 4 kap.utlänningsförordningen (1989:547) föreskrivit en rad undantag från kravet på arbetstillstånd, bl.a. för utlänningar som är medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz. I detta kapitel återfinns även regler som tämligen detaljerat beskriver vem som får utfärda riktlinjer om arbetstillstånd, hur detta skall ske och de formella ramarna för när en ansökan om arbetstillstånd får avslås respektive bifallas.

I 4 kap. 5 § utlänningsförordningen har regeringen föreskrivit att Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnden får besluta om arbetstillstånd i den omfattning som Migrationsverket bestämmer efter samråd med Arbetsmarknadsstyrelsen. Det är enligt 4 kap. 6 § Arbetsmarknadsstyrelsen som har att besluta om riktlinjer för bedömningen av ärenden om arbetstillstånd.

När det gäller arbetstillstånd är skälet till att en ansökan inte bifalls i regel omständigheter som sökanden inte på något sätt råder över, såsom läget på arbets- och bostadsmarknaden.

Migrationsverkets beslut i fråga om arbetstillstånd får enligt gällande rätt överklagas till Utlänningsnämnden endast om frågan har behandlats i samband med beslut i fråga om avvisning eller utvisning (7 kap. 3 § första stycket utlänningslagen). Enligt huvudregeln skall en utlänning som vill ha arbetstillstånd i Sverige utverkat detta tillstånd före inresan i landet (2 kap. 5 § första stycket jämfört med 2 kap. 6 § andra stycket utlänningslagen). Av detta följer att en ansökan om arbetstillstånd normalt inte kan överklagas.

Visering

I utlänningslagen finns ett fåtal bestämmelser som behandlar visering. De flesta bestämmelserna återfinns i utlänningsförordningen. Av 1 kap. 3 § första stycket utlänningslagen följer att en utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha visering, om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i något av de nordiska länderna. I andra stycket samma paragraf bemyndigas emellertid regeringen att föreskriva andra undantag från kravet på visering och i utlänningsförordningens andra kapitel föreskrivs också en rad undantag. I 2 kap. 4 § utlänningsförordningen förskrivs viseringsfrihet för medborgare i ett femtiotal länder, huvudsakligen sådana med vilka Sverige har ingått ömsesidiga viseringsfrihetsavtal. Gemenskapsrättens och Schengenregelverkets bestämmelser om visering har emellertid medfört att utlänningslagens bemyndigande på detta område blivit närmast obsolet.

I 2 kap. 1 § utlänningslagen definieras visering som ett tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss kortare tid. Vidare anges det i paragrafen att visering får ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Slutligen anges det i denna paragraf att visering får begränsas även i övrigt och förenas med de villkor som kan behövas.

Svensk viseringspolitik har som övergripande mål att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. I prop. 1996/97:25, Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (s. 122) uttalades dock följande: "Det är av största vikt att kontakter mellan människor i olika länder underlättas. Det gäller såväl i fråga om släktkontakter som kommersiella och kulturella förbindelser på olika plan. Det övergripande målet måste därför vara att skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt. Mot önskemålet om fri rörlighet måste emellertid ställas nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade invandring som vi har. Det torde därför under överskådlig tid vara nödvändigt att ha kvar krav på visering i förhållande till ett stort antal stater."

Utgångspunkten är alltså att viseringsansökningar skall prövas i en positiv anda och inte onödigtvis hindra utlänningar att besöka Sverige.

För att kunna ta ställning till en viseringsansökan måste utlandsmyndigheten eller Migrationsverket ha tillgång till dels uppgifter, dels handlingar från sökanden, bl.a. ett giltigt pass. I vissa fall behövs en skriftlig inbjudan på en fastställd blankett från den person eller det företag som sökanden avser besöka i Sverige. Generellt förutsätts att utlänningen kan visa att han både har ett godtagbart syfte med besöket och att det avser ett i tiden begränsat besök. Dessutom förutsätts att vederbörande i princip inte skall göra anspråk på det svenska samhällets resurser.

I förordningen (1988:429) med instruktion för Migrationsverket anges i 11 § att det ankommer på verkets styrelse att besluta om riktlinjer för Migrationsverkets beslut i ärenden om visering. Styrelsens uppgift har tidigare varit att lägga fast viseringspraxis för medborgare från olika länder. Efter Sveriges tillträde till det operativa Schengensamarbetet den 25 mars år 2001 är viseringspraxis inte längre enbart en nationell angelägenhet. En strävan är i stället att alla Schengenstater skall ha samma viseringspraxis (se Ds 2002:64, Sveriges tillträde till det operativa Schengensamarbetet, s. 83 ff.).

Efter Sveriges tillträde till det operativa Schengensamarbetet gäller särskilda regler för visering. Visering innebär sedan dess normalt ett förhandstillstånd för en utlänning att resa in i och vistas i inte bara Sverige utan i hela Schengenområdet under den tid som anges i viseringen, högst tre månader per halvår från och med den första resans inresedatum (enhetlig visering) eller att resa genom Sverige under en viss tid (genomresevisering). I viseringen anges även antalet tillåtna inresor till Schengenområdet.

Under vissa förutsättningar kan en visering utfärdas, enligt vilken utlänningen endast får resa in i och vistas i den stat som beviljat denna visering (nationell visering). Denna typ av visering kan t.ex. komma till användning om den sökande förekommer på en spärrlista.

Om den sökande inte uppfyller samtliga inresevillkor i artikel 5 i Schengenkonventionen skall visering normalt inte beviljas.

Visering får inte beviljas om ändamålet med resan bedöms vara ett annat än det uppgivna eller om det kan antas att utlänningen kommer att sakna medel för vistelsen eller för återresan från Sverige eller inte kommer att lämna Schengenområdet när viseringstiden går ut.

Visering får inte heller beviljas om sökanden saknar tillstånd att åter resa in i den stat som utfärdat den resehandling han har eller om det finns särskilda skäl att inte bevilja visering.

Av 7 kap.utlänningslagen följer att ett avslag på en ansökan om visering inte får överklagas.

Regeringens bemyndiganden

Regeringens styrning av rättstillämpningen i utlänningsärenden kan i dag ske genom i huvudsak två metoder, förordningsmetoden och ärendemetoden. Förordningsmetoden innebär i korthet att regeringen i en förordning lägger fast de närmare förutsättningarna för att uppehållstillstånd skall beviljas för en viss grupp utlänningar. I 8 kap. 7 § regeringsformen ges möjlighet för riksdagen att genom bemyndigande i lag ge regeringen kompetens att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen som egentligen kräver lagform. Ett av de ämnen där riksdagen kan delegera normgivningsbefogenheter med stöd av bestämmelsen är "utlänningars vistelse i riket". Denna delegeringsmöjlighet har utnyttjats av riksdagen genom ett antal bemyndiganden på utlänningsrättens område.

I propositionen 1996/97:25, Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (s. 158) konstaterades att de möjligheter till delegering som regeringsformen tillåter på utlänningsområdet är ganska vittgående och att det konstitutionellt inte torde finnas några egentliga hinder för att ge regeringen en vidsträckt rätt att närmare föreskriva vilka kriterier som bör beaktas vid bedömningen av ärenden om uppehållstillstånd. En avvägning måste göras mellan regeringens behov av att kunna styra myndigheternas tillämpning av utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd och riksdagens behov av att ha kontroll över mer ingripande åtgärder på utlänningsområdet. Vidare konstaterades (prop. s. 167) att det utöver vad som framgår av utlänningslagen finns ett visst utrymme för regeringen att utfärda s.k. verkställighetsföreskrifter enligt regeringsformen. Regeringen ansåg dock att det fanns betydande fördelar med att omfattningen av regeringens förordningsmakt i största möjliga utsträckning gick att utläsa av utlänningslagens regelsystem.

Regeringen har för det första enligt 3 kap. 8 § utlänningslagen möjlighet att ge föreskrifter om uppehållstillstånd för en viss grupp skyddsbehövande som avses i 3 kap. 3 § första stycket 2 utlänningslagen. Vidare har regeringen möjlighet att besluta att uppehållstillstånd inte får beviljas för denna skyddskategori, om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar. Regeringens föreskriftsrätt omfattar även möjligheterna att besluta om tidsbegränsade uppehållstillstånd i en massflyktsituation.

Enligt 2 kap. 14 § utlänningslagen får regeringen meddela föreskrifter om dels uppehållstillstånd för studier eller besök, dels uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas, om det följer av en överenskommelse med främmande stat. Vidare får regeringen meddela föreskrifter om återkallelse av uppehållstillstånd för de utlänningar som omfattas av EES-avtalet.

Ärendemetoden innebär att regeringen fattar vägledande beslut i enskilda ärenden. Ett sådant ärende uppkommer om Migrationsverket eller Utlänningsnämnden överlämnar ärendet till regeringen för avgörande enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen.

Migrationsverkets beslutsfattande

Migrationsverket är den centrala utlänningsmyndigheten i Sverige och skall verka för att handläggningen av ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. Bestämmelser om Migrationsverket finns främst i utlänningslagen och i förordningen (1988:429) med instruktion för Migrationsverket.

Beslutanderätten hos Migrationsverket delegeras från generaldirektören. Det finns en beslutandeordning, som anger på vilken nivå beslut får fattas i olika typer av ärenden. I enklare ärenden fattas beslut på handläggarnivå. I ärenden rörande avvisning eller utvisning fattas beslut alltid av en tjänsteman på högre nivå efter föredragning av en handläggare. En allmän regel är att tveksamma ärenden skall föredras på närmast högre beslutsnivå. Enstaka ärenden kan på så sätt föras upp till generaldirektören.

Migrationsverket har en regionaliserad organisation och beslut i asylärenden fattas regelmässigt på regional nivå, främst i Stockholm, Göteborg och Malmö, men också i Norrköping och inom verkets region Nord. Även ärenden som har anhängiggjorts på regional nivå kan dock föras upp till generaldirektören. Detta innebär att beslutsordningen för asylärenden i första instans uppfyller rekommendationen från UNHCR:s exekutivkommitté (rekommendation nr 8 från år 1977) att beslut i asylärenden skall fattas av en myndighet.

Beslut i andra ärenden än asylärenden fattas även på andra platser i landet än i Stockholm, Göteborg och Malmö. Beslut i medborgarskapsärenden fattas endast i Norrköping.

En ansökan om uppehållstillstånd som görs här i landet skall ges in till Migrationsverket. Det är också verket som genomför utredning i ärendet och som förordnar offentligt biträde i ärenden om avvisning eller utvisning.

Utredningsuppdraget

En parlamentarisk kommitté skall göra en översyn av de materiella reglerna i utlänningslagen. Utlänningslagstiftningen skall anpassas till en ändrad instans- och processordning där en domstolsprövning ersätter den prövning som nu sker i Utlänningsnämnden.

Lagrådet har i sitt yttrande över regeringens förslag till ny utlänningslag med anledning av en ändrad instans- och processordning i utlänningsärenden särskilt anmärkt att de i stort sett oförändrade reglerna om uppehållstillstånd av humanitära skäl, arbetstillstånd och visering, inte är utformade på ett sådant sätt att de i sig ger tillräcklig vägledning för tillämpande myndigheter och domstolar.

Såsom Lagrådet anmärkt i sitt yttrande återfinns inte i själva lagen kriterier för hur ovannämnda ansökningar skall bedömas. Lagbestämmelserna förutsätts istället kompletteras genom riktlinjer för invandringspolitiken som riksdagen vid flera tillfällen lagt fast (se främst prop. 1968:142 om riktlinjer för utlänningspolitiken m.m., prop. 1983/84:144 Invandrings- och flyktingpolitiken och prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv). Vidare förutsätts åtskilliga allmänna regler i lagen bli kompletterade genom föreskrifter av regeringen, Migrationsverket eller, i fråga om arbetstillstånd, Arbetsmarknadsstyrelsen.

Kommittén skall i första hand se över reglerna om uppehållstillstånd av humanitära skäl, arbetstillstånd och visering och lämna förslag om vad som bör regleras i lag, vad som bör regleras i form av föreskrifter och vad som bör överlåtas till rättstillämpningen. Utredningen bör därför inledas med en genomgång av praxis på nämnda områden.

En allmän utgångspunkt för kommittén skall vara att de materiella reglerna så långt möjligt skall vara utformade så att en enhetlig och förutsebar tillämpning säkerställs och att en effektiv handläggning uppnås.

Humanitära skäl

En precisering i lagen av begreppet humanitära skäl som bättre återspeglar gällande förarbeten och praxis skall eftersträvas. En sådan precisering skall då kunna medföra en tydlig och förutsebar rättstillämpning.

Att i lagtext försöka räkna upp alla de kriterier som kan ligga till grund för uppehållstillstånd av humanitära skäl är dock knappast möjligt. Humanitära skäl är ett begrepp som kan innehålla vitt skilda omständigheter som i vissa fall kan vara av avgörande betydelse men inte i andra. Det rör sig ofta om att olika faktorer vägs samman. Likväl bör det vara möjligt att ange några av de omständigheter som skall beaktas. En jämförelse kan göras med bestämmelser i de direktiv och förordningar som har beslutats eller som nu förhandlas i EU på asyl- och migrationsområdet. Vid en översyn av bestämmelsen om humanitära skäl skall kommittén rikta särskild uppmärksamhet på hur den år 1997 införda portalparagrafen i utlänningslagen om barnets bästa har kommit till uttryck i bedömningen huruvida tillräckligt starka humanitära skäl för uppehållstillstånd skall anses föreligga i ärenden där barn är berörda.

Arbetstillstånd

Såsom Lagrådet har påpekat i sitt yttrande över lagrådsremissen framgår det inte av lagen vilken prövning som skall företas i ärenden om arbetstillstånd. Vissa riktlinjer för prövningen har istället getts i förarbeten till nuvarande regler. I utlänningslagen har regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter om arbetstillstånd. I utlänningsförordningen föreskrivs att Arbetsmarknadsstyrelsen skall utfärda riktlinjer för hur ärenden om arbetstillstånd skall bedömas.

Det bör vara möjligt att i lagen lägga fast vissa grundläggande kriterier för meddelande av beslut om arbetstillstånd, exempelvis när arbetstillstånd skall kunna beviljas av arbetsmarknadsskäl. Vidare bör det vara möjligt att närmare reglera Arbetsmarknadsstyrelsens roll i dessa frågor.

Kommittén skall lämna förslag till hur bestämmelserna kan preciseras i lag utifrån gällande praxis och förarbeten.

Visering

Förutsättningarna för att en ansökan om visering skall beviljas är idag inte preciserade i utlänningslagen. Även här torde det vara möjligt att något precisera kriterierna för detta, dvs. att i lag precisera de i förarbeten och praxis angivna förutsättningarna för visering. Det bör exempelvis kunna anges i lagen att visering inte får beviljas om ändamålet med resan bedöms vara ett annat än det uppgivna eller om det kan antas att utlänningen kommer att sakna medel för vistelsen i eller för återresan från Sverige eller inte kommer att lämna Schengenområdet när viseringstiden går ut. Det måste dock finnas möjlighet att göra undantag även från en sådan regel, exempelvis då en utlänning skall besöka en nära anhörigs begravning. Det kan i sådana situationer finnas anledning att misstänka att den sökande inte självmant vill lämna landet när viseringstiden går ut och särskilda arrangemang kan behöva göras för att möjliggöra ett besök.

Kommittén skall i sitt arbete särskilt beakta Schengenregelverkets bestämmelser om visering och hur dessa påverkar svensk viseringspraxis. Det kan härvid finnas anledning att studera hur andra medlemsstater formulerat nationella regler om visering. Vidare skall kommittén analysera Migrationsverkets respektive regeringens roll när det gäller utformningen av viseringspraxis och lämna förslag till eventuella förändringar.

Regeringens bemyndiganden

I lagrådsremissen den 6 juni 2002 föreslogs att möjligheten att lämna över enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut slopas men att det däremot inte borde göras någon ändring i fråga om regeringens möjligheter att i förordningsform meddela föreskrifter om uppehållstillstånd.

Regeringens möjligheter att påverka tillämpningen av utlänningslagen skulle därmed begränsas till den nuvarande möjligheten att i föreskrifter närmare reglera förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd i vissa fall.

De föreskrifter om uppehållstillstånd som regeringen hittills har meddelat i form av förordningar har haft en generell tillämpning. Det har varit i enlighet med dels principen att författningar skall ha en generell normativ karaktär och inte avse enskilda mål eller ärenden, dels utformningen i utlänningslagen av regeringens bemyndiganden att utfärda förordningar. Förordningarna har heller aldrig getts en retroaktiv karaktär på så sätt att de skulle ha avsett även lagakraftvunna beslut.

Lagrådet förordar i sitt yttrande att, såvitt avser samtliga former av tillstånd, huvudreglerna skall framgå av lagen medan det genom bemyndiganden ges en möjlighet för regeringen och i vissa fall Migrationsverket att föreskriva om undantag.

Såsom ovan framgått finns det många bemyndiganden utöver de som avser uppehållstillstånd i utlänningslagen. Vissa av dessa kan möjligen bli överflödiga genom att lagens kriterier preciseras. En avvägning bör dock ske - för överskådlighetens skull finns det även ett allmänt intresse av att inte tynga lagen med alltför många detaljbestämmelser. Kommittén skall se över samtliga bemyndiganden i utlänningslagen.

Kommittén skall vidare överväga hur och under vilka förutsättningar regeringen genom bemyndiganden eller på annat sätt skall kunna påverka rättstillämpningen och inströmningen av asylsökande utan att de framtida aktuella domstolarnas oberoende roll och självständighet kan ifrågasättas.

Migrationsverkets beslutsfattande

Tyngdpunkten i beslutsprocessen skall ligga hos Migrationsverket som varande den centrala utlänningsmyndigheten. Det är Migrationsverket som har de huvudsakliga utredningsresurserna och det är av stor vikt att den sökande där så snart som möjligt lägger fram alla de skäl han eller hon önskar åberopa.

Migrationsverket måste för sin verksamhet ha tillgång till en mängd information från ett flertal olika källor om de sökandes ursprungsländer för att korrekt kunna bedöma anförda skäl. Utlänningsnämnden har tillgång till samma landinformationsdatabas som Migrationsverket men har även ett eget ansvar att inhämta landinformation. Vid en övergång till en ny instansordning kommer domstolarna inte att ha motsvarande landkunskap. Det är då än mer viktigt att utredningen är komplett och att alla relevanta skäl läggs fram redan hos Migrationsverket. Kommittén bör utreda hur detta på bästa sätt skall kunna ske och lämna förslag på eventuella lagändringar.

En strävan bör vara att hålla Migrationsverkets handläggningstider så korta som möjligt med bibehållen rättssäkerhet. Kortare handläggningstider är till gagn för såväl den enskilde sökande som samhället. Det är väsentligt att Migrationsverkets beslutsfattande är enhetligt och förutsebart. I dag varierar praxis till viss del mellan verkets olika regioner. Kommittén skall därför göra en översyn av Migrationsverkets samordning av praxis och spridande av information om denna, samt lämna förslag till eventuella förändringar som kan bidra till enhetliga, förutsebara och snabba beslut av en sådan kvalitet som erfordras i ljuset av en ny instans- och processordning.

Övrigt

Kommittén skall i sitt arbete beakta relevanta internationella åtaganden i bl.a. konventioner och avtal.

Kommittén skall särskilt beakta gemenskapsrätten och den vidare utvecklingen på det migrationspolitiska området i EU.

Kommittén skall lämna de förslag till lagändringar som den anser befogade för att skapa förutsättningar för en ändrad instans- och processordning.

Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar skall göras enligt bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). Utgångspunkten skall vara att de eventuella förslag och författningsändringar som kommittén föreslår inte skall bidra till ökade kostnader på aktuella utgiftsområden.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 15 december 2003. Kommittén får redovisa uppdraget i den del det gäller översynen av Migrationsverkets beslutsfattande i särskild ordning, dock senast samtidigt med det övriga uppdraget.

(Utrikesdepartementet)