SOU 1999:16

Ökad rättssäkerhet i asylärenden

Till statsrådet Pierre Schori

Genom beslut den 30 januari 1997 bemyndigade regeringen statsrådet Schori att utse ledamöter i en parlamentarisk kommitté (UD 1997:04) med uppdrag att ta ställning till en ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen. Med stöd av bemyndigandet förordnades den 12 februari 1997 Siv Helmer som ordförande och Maud Björnemalm (s), Sigrid Bolkéus (s), Sten De Geer (v) Erik Arthur Egervärn (c), Gustaf von Essen (m) Lena Isaksson (fp), Helena Karlén (kd) och Ragnhild Pohanka (mp) som ledamöter i kommittén. Genom beslut den 12 augusti 1997 entledigades Helena Karlén och förordnades Magda Ayoub (kd) som ledamot av kommittén.

Som sakkunniga förordnades den 4 mars 1997 rättschefen Lars Magnuson samt generaldirektörerna Lena Häll Eriksson och Johan Fischerström. Genom beslut den 3 mars 1998 entledigades Johan Fischerström och förordnades stf generaldirektören Håkan Sandesjö som sakkunnig.

Som experter förordnades den 4 mars 1997 kanslirådet Eva Nordqvist, kammarrättsassessorn Ann-Jeanette Eriksson, polisintendenten Stefan Carp, ordföranden Eva Norström, sakkunniga Eva Ulfvebrand och advokaten Per Stadig. Vidare förordnades som experter i kommittén genom beslut den 26 mars 1997 hovrättsassessorn Ulf Wallentheim, den 1 juli 1997 språkexperten Gertrud Berglund att medverka vid den språkliga utformningen av lagtexten, den 26 mars 1998 kanslirådet Lars Påhlsson och den 23 november 1998 departementsrådet Gunnar Hermanson (fr.o.m. den 16 oktober 1998). Genom beslut den 19 november 1997 entledigades Ann-Jeanette Eriksson och förordnades hovrättsassessorn Anders Norin som expert (t.o.m. den 15 oktober 1998).

Som sekreterare förordnades den 12 februari 1997 kanslirådet Bengt Ranland, som bitr. sekreterare den 14 april 1997 Kerstin Sjeldrup och som sekreterare den 1 juni 1997 Margareta Landerholm.

Kommittén har antagit namnet Kommittén om ny instans- och processordning i utlänningsärenden, NIPU.

Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande (SOU 1999:16) Ökad rättssäkerhet i asylärenden.

Reservationer och särskilda yttranden har avgivits av ordföranden Siv Helmer, ledamöterna Magda Ayoub, Sten De Geer, Lena Isaksson och Ragnhild Pohanka, sakkunnige Håkan Sandesjö samt experterna Eva Norström, Per Stadig och Eva Ulfvebrand.

Stockholm i februari 1999

Siv Helmer

Magda Ayoub Gustaf von Essen

Maud Björnemalm Sten De Geer

Sigrid Bolkéus Lena Isaksson

Erik Arthur Egervärn Ragnhild Pohanka

/Margareta Landerholm

/Bengt Ranland

/Kerstin Sjeldrup

Förkortningar

a.a. anfört arbete AT arbetstillstånd AU Arbetsmarknadsutskottet bet. betänkande dir. direktiv dnr diarienummer Ds Departementsserien Ds A Departementsserien (Arbetsmarknadsdepartementet) Ds In Departementsserien (Inrikesdepartementet) EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EU Europeiska Unionen EG Europeiska gemenskaperna FN Förenta nationerna JuU Justitieutskottet kap. kapitel LVM lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall LVU lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga NU Nordisk utredningsserie NUT ny ansökan (enligt 2 kap. 5 b § UtlL) om uppehållstillstånd prop. proposition PUT permanent uppehållstillstånd RB rättegångsbalken rskr. riksdagsskrivelse SCB Statistiska centralbyrån SekrL sekretesslagen (1980:100) SFS Svensk författningssamling SfU Socialförsäkringsutskottet SIV Statens invandrarverk skr. Regeringens skrivelse SOU Statens offentliga utredningar SÖ Sveriges överenskommelser med främmande makter TUT tidsbegränsat uppehållstillstånd

UAT uppehålls- och arbetstillstånd UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/ FN:s flyktingkommissarie UN Utlänningsnämnden UT uppehållstillstånd UtlL utlänningslagen (1989:529) UtlF utlänningsförordningen (1989:547)

Sammanfattning

En ny instans- och processordning

Behovet av en ny processordning

I kommitténs direktiv påpekas att handläggningen av asylärenden under en lång följd av år har kritiserats för att handläggningstiderna varit långa och att insynen i processen från såväl parter som allmänhet varit dålig. Kommittén har haft att pröva om ett införande av tvåpartsprocess kan medföra sådana förbättringar att processordningen för såväl utlänningsärenden som medborgarskapsärenden bör ändras. Om kommittén anser att tvåpartsprocess bör införas, innebär ett sådant ställningstagande ytterligare en anledning att pröva utformningen av den framtida instansordningen.

Tvåpartsförfarande

Kommittén anser att förfarandet i utlänningsärenden bör ge betydligt större utrymme för en tvåpartsprocess. Fördelarna blir särskilt tydliga vid muntlig förhandling. En möjlighet till tvåpartsförfarande med muntlig förhandling är enligt kommitténs uppfattning av avgörande betydelse för att tilltron till främst asylprövningssystemet skall kunna förbättras.

Ej asylnämnd inom Invandrarverket

Kommittén har övervägt om fördelarna med tvåpartsförfarande skulle kunna nås genom förändringar av beslutsfattandet inom Invandrarverket.

Beslutsfattandet skulle kunna byggas ut genom att en asylnämnd inrättas hos Invandrarverket. Nämnden skulle kunna delta i vissa beslut. Ett förfarande av tvåpartskaraktär skulle kunna åstadkommas genom att olika organ inom verket utreder och fattar preliminärt beslut respektive omprövar beslutet. Omprövningen skulle ske på begäran av den en-

skilde, efter hänskjutande av den som fattat det preliminära beslutet eller genom automatisk underställning av alla eller vissa beslut om avvisning eller utvisning. Vid omprövningen skulle den som fattat det preliminära beslutet eller en särskild allmän ombudsenhet inom verket få uppträda som motpart till sökanden.

För att en sådan modell med omprövning av en asylnämnd inom verket skall vara meningsfull krävs att de två olika verksorganen godtas som skilda intressenter. Kommittén har funnit att modellen inte tillgodoser önskemålet om en tydlig motpart till den enskilde. Omprövning inom samma myndighet tillgodoser inte heller kravet på att en asylansökan skall kunna prövas i två instanser. Ytterligare minst en instans skulle ändå komma att behövas. Modellen kan inte ersätta ett sådant tydligare tvåpartsförfarande som kännetecknar processen i domstolar.

Överprövning i länsrätt och kammarrätt

De år 1996 införda reglerna om tvåpartsprocess i de allmänna förvaltningsdomstolarna utgör enligt kommitténs uppfattning en utmärkt förebild för hur processen i utlänningsärenden bör gå till. Dessa regler innebär att beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas till en länsrätt. Om länsrättens beslut innebär att myndighetens beslut ändras på ett sätt som myndigheten anser felaktigt, får myndigheten överklaga länsrättens beslut. Myndigheten blir därför motpart till den enskilde redan hos länsrätten och lägger där fram utredning och kan argumentera för sin uppfattning.

Kommittén föreslår därför att Invandrarverket som central utlänningsmyndighet och förvaltningsmyndighet skall fatta beslut i första instans. Invandrarverkets beslut skall kunna överklagas till en länsrätt, och länsrättens beslut får överklagas till en kammarrätt. För prövning hos kammarrätten skall krävas prövningstillstånd enligt de vanliga regler om sådant tillstånd som gäller hos kammarrätterna. Någon möjlighet till överprövning av kammarrättens beslut föreslås inte, utan kammarrätten blir slutinstans.

Kommittén har också övervägt ett alternativ där Invandrarverket inte skall få fatta beslut om avvisning eller utvisning utan i stället efter sin utredning få vända sig till länsrätten med en ansökan om avvisning eller utvisning och om att utlänningens ansökan om asyl eller annat uppehållstillstånd skall avslås. Kommitténs majoritet har dock föredragit den modell som bättre stämmer överens med hur den vanliga förvaltningsprocessen ser ut, då en enskild ansöker om något.

Utlänningsärenden skall inte handläggas vid alla länsrätter och inte heller vid alla kammarrätter. Behovet av domstolar i asylärenden bör

vara styrande för hur många och vilka länsrätter som skall handlägga utlänningsärenden. Med Invandrarverkets nuvarande beslutsorganisation kommer det inte att finnas några asylärenden att överpröva hos länsrätter på mer än tre platser i landet. Regeringen bör få bestämma vilka länsrätter som skall handlägga utlänningsärenden. Enligt kommitténs uppfattning talar dock starka skäl för att det skall vara länsrätterna i Stockholms län, i Skåne län och i Göteborg.

Ett annat skäl för att inskränka antalet länsrätter som skall handlägga utlänningsärenden är att ärendena, liksom ärenden på andra områden, kräver särskild kompetens. Bortsett från de juridiska kunskaper som krävs, krävs också större allmänkunskap om förhållanden i andra länder samt bättre tillgång till sådan information än domstolar i allmänhet behöver. Kompetensen behöver också byggas upp genom erfarenhet av rättsområdet. Om ärendena sprids ut på alltför många länsrätter skulle det vara svårt för varje enskild domstol att bygga upp denna kompetens.

Genom att lägga överprövningen av Invandrarverkets beslut hos befintliga domstolar anser kommittén att behovet av flexibilitet då antalet ärenden växlar lättare kan tillgodoses än inom ett specialorgan. Växlingen i antalet ärenden beror främst på förändring i antalet asylsökande, vilket i sin tur hänger samman med förändringar i vår omvärld som är svåra att förutse.

Kommittén anser även i övrigt att fördelarna med att lägga utlänningsärendena hos befintliga domstolar överväger fördelarna med att ha dem hos ett specialorgan eller en specialdomstol. Ett skäl är domstolsmiljön. En knytning till etablerade domstolar bör göra det tydligare att beslutsfattandet även på detta rättsområde har av statsmakterna givna ramar att hålla sig inom.

Möjligheterna till muntlig förhandling blir också bättre med flera domstolar som finns i olika delar av landet.

Kommittén anser inte att utlänningsärenden bör läggas hos alltför små länsrätter. De riskerar då att bli en dominerande ärendegrupp inom domstolen. Till detta kommer att behovet av flexibilitet för dessa ärenden inte kan tillgodoses inom en liten domstol.

Alla kammarrätter skall inte handlägga utlänningsärenden. Kammarrätten skall vara prejudikatinstans, och detta kan inte åstadkommas om ärendena delas upp på flera kammarrätter. Överinstanserna bör inte heller vara lika många som antalet underinstanser. Kommittén föreslår att Kammarrätten i Stockholm skall vara överinstans.

Utlänningsdomstolar

Utlänningsärenden kräver särskilda kunskaper, bl.a. i fråga om förhållanden i olika – främst flyktingproducerande – länder. Alla regler som avser allmänna förvaltningsdomstolar blir inte tillämpliga. Framför allt blir instansordningen en annan och kortare än i andra mål. Nämndemännen i domstolarna kan med hänsyn till domkretsarna inte heller utses i samma val som övriga nämndemän i länsrätterna och kammarrätterna. Kommittén föreslår att de länsrätter och den kammarrätt som utses att handlägga utlänningsmål, på samma sätt som särskilt utsedda tingsrätter utgör fastighetsdomstolar eller miljödomstolar, då de handlägger dessa mål skall göra det som utlänningsdomstolar respektive Utlänningsöverdomstol.

Processordningen

För processen i domstolarna bör förvaltningsprocesslagens vanliga regler gälla. Det innebär i fråga om muntlig förhandling att sådan får hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling skall vidare hållas om den enskilde begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det.

Kommittén understryker att muntlig förhandling i förvaltningsdomstolarna är avsedd som ett komplement till den skriftliga handläggningen och att förhandlingen inte avser allt processmaterial. Självklart kan förhandling ändå, särskilt när det är fråga om trovärdighet, komma att beröra det skriftliga materialet.

De vanliga reglerna för förvaltningsdomstolarna om domförhet föreslås också gälla.

Mål som rör avvisning eller utvisning skall utgöra förtursmål i domstolarna.

Medborgarskapsärenden och tillståndsärenden

Övriga ärenden, som avser medborgarskap, tillståndsfrågor eller flyktingförklaring och resedokument, föreslås följa samma instansordning som asylärenden och andra ärenden om avlägsnande från landet. Förvaltningsprocesslagens vanliga regler skall således gälla även för dem. Andelen mål där muntlig förhandling behöver hållas bedöms dock bli betydligt lägre än i målen om avlägsnande.

Processuella frågor

Även beslut i processuella frågor skall handläggas inom den föreslagna instansordningen. Det gäller bl.a. beslut om förvar och biträdesfrågor. Även frågor om kostnadsansvar för transportör skall handläggas i denna ordning.

Handläggningstider

Genom att processen förbättras, och särskilt genom möjligheterna till effektiv muntlig förhandling, bedömer kommittén att handläggningstiderna för asylärenden kan förkortas. De mål som gäller avlägsnande ur landet kommer att handläggas som förtursmål inom en större och mera flexibel organisation än för närvarande.

Samtidigt pekar kommittén på behovet av att Invandrarverket skall kunna prioritera asylutredningar så att dessa kan avslutas inom rimlig tid. En sådan åtgärd kan antas vara av avgörande betydelse för att handläggningstiderna skall kunna kortas. Möjligheterna att påverka detta har dock inte legat inom kommitténs uppdrag.

Snabbprocessen

Kommittén har övervägt om några förändringar bör göras i den s.k. snabbprocessen, dvs. förfarandet när det gäller asylansökningar som bedöms som uppenbart ogrundade. Kommittén anser det nödvändigt att ha en ordning där ett avvisningsbeslut kan verkställas, även om det inte har vunnit laga kraft och även om det överklagas. För att tillgodose krav i bl.a. EU:s minimigarantiresolution föreslås emellertid att en ansökan om inhibition av ett omedelbart verkställbart avvisningsbeslut skall medföra att beslutet inte får verkställas, förrän domstol har prövat om inhibition skall beviljas.

Avvisningsbeslutet får således överklagas till länsrätt. Om länsrätten delar Invandrarverkets bedömning att ansökan är uppenbart ogrundad, skall länsrättens beslut inte få överklagas till Kammarrätten.

En särskild ordning föreslås dock för avvisning till vissa tredje länder, som typiskt sett kan anses vara säkert första asylland. För att den särskilda ordningen skall kunna tillämpas, skall regeringen ha fört upp landet i fråga på en särskild förteckning. Om en asylsökande reser in från ett sådant land, skall sökanden kunna avvisas direkt till det landet, även om inhibition söks. Domstolens beslut över inhibitionsansökan behöver således i dessa fall inte avvaktas. Det innebär att själva ansökningen om inhibition inte ges någon uppskovseffekt.

För att ett land skall föras upp på förteckningen skall en grundläggande förutsättning vara att landet har anslutit sig till och tillämpar FN:s flyktingkonvention och Europakonventionen eller FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter samt att det i landet ges möjlighet att söka och erhålla asyl. Det är således fråga om etablerade demokratier enligt den västerländska uppfattningen.

Biträde

Rätten till offentligt biträde utgör en väsentlig del av en rättssäker asylprocess. Några förändringar föreslås inte i denna rätt. Kommittén anser det angeläget att Invandrarverket fortsätter sina strävanden att förordna biträde på ett så tidigt stadium som möjligt och att därmed också kunna påbörja och avsluta asylutredningen så fort som möjligt.

Sekretess

Kommittén föreslår inte heller några ändringar i sekretesslagen. Kommittén förutsätter dock att öppenheten blir större då processen förläggs till domstol och genom att Invandrarverket där får uppträda som part. Olika slags länderinformation kommer på detta sätt att bli processmaterial på ett tydligare sätt. Även i den mån information sekretessbeläggs, kommer det att kunna bli tydligare att sådan information finns.

Regeringens styrning

Kommittén föreslår att möjligheten att lämna över enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut slopas. Regeringens styrning får i stället ske genom förordning.

Säkerhetsärenden

Ett undantag från den ordinarie instansordningen föreslås beträffande s.k. säkerhetsärenden. För att ge möjligheter till en tvåinstansprövning skall Invandrarverket alltid fatta beslut i sådana ärenden. Verkets beslut skall kunna överklagas till regeringen. Även Rikspolisstyrelsen skall kunna överklaga beslutet, om det går styrelsen emot.

Regeringen skall hämta in yttrande från Högsta domstolen, innan den fattar beslut att utvisning skall ske. Finner Högsta domstolen att det finns absolut hinder mot utvisning, får någon utvisning inte ske.

En ny utlänningslag

Behovet av en ny utlänningslag

Den nuvarande utlänningslagen (1989:529) trädde i kraft den 1 juli 1989. Den har sedan dess ändrats mer än tjugo gånger. Som framhålls i kommitténs direktiv har de ändringar som redan gjorts medfört att lagen i vissa avseenden kan uppfattas som svårtillgänglig. De ändringar som kommittén föreslår i detta betänkande främst när det gäller instans- och processordningen men också som en följd av de förslag som lagts fram av Anknytningsutredningen i betänkandet (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd för anhöriga gör ytterligare omfattande ändringar nödvändiga. Det skulle inte vara möjligt att arbeta in dessa ändringar i den nuvarande utlänningslagen utan att dess överskådlighet skulle gå helt förlorad.

I samband med översynen av lagen har kommittén också sett det som angeläget att försöka göra språket i lagen enklare och mer lättfattligt och i samband därmed också göra lagtexten könsneutral.

Anknytning genom äktenskap/sammanboende

Kommittén ställer sig bakom stora delar av förslagen i Anknytningsutredningens betänkande (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av anknytning. Kommittén betonar att förslagen inte får leda till att möjligheterna att få uppehållstillstånd försvåras för de seriösa anknytningarna, som utgör merparten av alla anknytningar.

Kommittén instämmer i Anknytningsutredningens förslag att systemet med uppskjuten invandringsprövning bör behållas och att en så central princip skall framgå direkt av lagen.

Utgångspunkten bör vara att med en bra utredning som grund bedöma, om det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. I normalfallet kräver det att såväl sökanden som referenspersonen måste höras muntligt.

När det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster bör uppehållstillstånd kunna beviljas, trots att parterna träffats i mycket begränsad omfattning och kanske saknar kunskap om varandra. Kommittén pekar dock på vikten av att särskilt grundliga muntliga utredningar görs när det är fråga om sådana arrangerade äktenskap.

Endast om särskilda skäl talar mot att tillstånd ges skall ansökan avslås, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan vara att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet. För att någon riskbe-

dömning skall kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt referenspersonerna ökar.

Referenspersoner i Sverige bör i samband med utredningen alltid tillfrågas om tidigare äktenskap/samboförhållanden och om eventuella domar för brott. Utdrag ur polisregister bör alltid kunna hämtas in rörande referenspersonen. Statens invandrarverk bör få rätt till terminalåtkomst till polisregister såvitt avser uppgiften om en person förekommer i registret eller inte och om vederbörande dömts för brott mot 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken.

Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld av referenspersonen eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnets frihet eller frid. Denna reglering skall framgå av utlänningslagen.

I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet upphört främst på grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas. Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande.

Gällande regler om partsinsyn och kommunikation ger sammantaget sökandena ett tillfredsställande skydd mot att det i ärendet förekommer uppgifter som är av betydelse för tillståndsprövningen och som sökandena inte känner till.

En utgångspunkt bör vara att Sverige även i fortsättningen skall ha ett principiellt krav på att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan. Undantag skall dock kunna göras om utlänningen har stark anknytning till en i Sverige bosatt person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där.

Omprövning av beslut som vunnit laga kraft

Det är enligt kommittén nödvändigt att ha regler som gör det möjligt att ändra ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det är samtidigt mycket angeläget att uppnå en minskning av antalet omprövningar av lagakraftvunna beslut, som i dag kräver orimligt stora resurser.

Omprövning skall endast vara möjlig om det kommit fram nya omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet och som gör att en verkställighet inte framstår som rimlig. Omprövning bör vara möjlig främst om det finns hinder mot verkställigheten därför att det kommit fram nya politiska skäl eller verkställigheten av praktiska skäl inte är

möjlig att genomföra. Likaså måste omprövning vara möjlig om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. I det enskilda fallet kan omständigheterna vara sådana att det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten när sökanden har en stark anknytning till någon person här i landet, särskilt i fall där barn är berörda. Det finns dock i princip inte skäl att ompröva beslutet enbart därför att en tidigare åberopad anknytning kommit att bestå under en något längre tid än vad som var fallet när ärendet senast prövades. Den allmänna principen är att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan i landet. När det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning är skälen än starkare för att uppehållstillstånd inte bör beviljas så länge sökanden är kvar i landet.

Den nuvarande ordningen med ny ansökan (NUT) för omprövning av lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning ersätts med en ordning där Statens invandrarverk prövar om det finns något hinder mot verkställighet. De hinder mot verkställighet som i dag anges i lagtext kompletteras med en bestämmelse om att hinder mot verkställighet också föreligger om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten.

Om de hinder mot verkställighet som åberopas i sin helhet prövats tidigare, får Invandrarverket besluta att verkställigheten skall genomföras. Om hinder mot verkställighet av praktisk natur åberopas får Invandrarverket fatta såväl bifallsbeslut som avslagsbeslut. Invandrarverket får också upphäva beslutet om avvisning eller utvisning om det står klart att det av politiska eller humanitära skäl finns hinder mot verkställigheten. Invandrarverkets beslut i dessa fall får inte överklagas.

Åberopar utlänningen att det finns hinder mot verkställigheten av politiska eller humanitära skäl och har dessa skäl inte prövats tidigare i sin helhet måste Invandrarverket anmäla ärendet till utlänningsdomstolen. Anmälan behöver dock inte ske om det är fråga om ett ärende där verkställighet inte är planerad att ske inom den närmaste tiden.

Utlänningsdomstolens beslut får inte överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

Offentligt biträde i verkställighetsärenden skall förordnas enligt samma regler som i andra utlänningsärenden, dvs. offentligt biträde skall förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det innebär att offentligt biträde torde komma att förordnas främst i de ärenden som Statens invandrarverk anmäler till utlänningsdomstolen.

Levnadssättets betydelse vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning

Det måste finnas möjlighet att hindra den som kan tänkas begå brott från att resa in i landet. Misstankarna om framtida brottslighet måste vara objektivt grundade och det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna.

Det måste finnas möjlighet att vägra uppehållstillstånd för den som begått brott och kan antas komma att göra det igen. Misskötsamheten bör vägas mot de skäl sökanden har för att beviljas uppehållstillstånd här i landet. Ju starkare skälen för uppehållstillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste krävas för att tillstånd skall vägras.

Det måste finnas möjlighet att upphäva ett beviljat uppehållstillstånd för den som har misskött sig grovt. Hänsyn måste i dessa fall tas till längden av utlänningens vistelse i Sverige och till levnadsomständigheterna i övrigt.

Bestämmelserna om avvisning avser alla som vill resa in i Sverige, även tillfälliga besökare. För att avvisa en utlänning bör det vara tillräckligt med ett mindre mått av misskötsamhet än vad som krävs för att vägra uppehållstillstånd för den som enligt regler och praxis har någon form av rätt till uppehållstillstånd.

Om annan misskötsamhet än lagakraftvunna domar skall vägas in i bedömningen, bör det av lagstiftningen klarare än i dag framgå vilken form av misskötsamhet som det kan vara fråga om.

Med ovanstående utgångspunkter som grund föreslår kommittén följande ändringar när det gäller den vikt som skall fästas vid levnadssättet vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning.

Endast brottslighet skall kunna utgöra sådant särskilt skäl som kan leda till att uppehållstillstånd vägras för dem som behöver skydd på grund av krig eller en miljökatastrof. Det innebär i princip att lagtexten anpassas till verkligheten, eftersom uttalanden i tidigare förarbeten knappast gör det möjligt att vägra uppehållstillstånd på annan grund än brottslighet.

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd för andra tillståndssökande än skyddsbehövande skall beaktas brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet. Liksom hittills skall de skäl som sökanden kan åberopa för att få tillstånd vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd skall vägras. Den regeln förs in i lagtexten.

Möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänningens levnadssätt tas bort. Den nuvarande bestämmelsen har såvitt känt aldrig tillämpats.

Vid återkallelse av uppehållstillstånd skall alltid gälla att hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter.

Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet

Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte är preskriberat skall alltid kunna verkställas på nytt, om utlänningen återvänder till Sverige utan särskilt tillstånd. Det skall gälla oavsett om det finns ett gällande återreseförbud eller inte.

Om en utlänning återvänder till Sverige och ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas på nytt, bör en ansökan om uppehållstillstånd handläggas som ett verkställighetsärende enligt bestämmelserna i 9 kap. förslaget till ny utlänningslag.

Straffbestämmelser

Straffbestämmelserna i 10 kap. 1 och 2 §§ UtlL har funnits med sedan 1945 års utlänningslag i huvudsak i oförändrat skick. De har utan någon närmare kommentar förts över först till 1954 års utlänningslag och därefter till 1980 och 1989 års lagar. Samtidigt har en rad nya straffbestämmelser införts i utlänningslagen. Det finns därför skäl att nu se över straffbestämmelserna

De nuvarande straffbestämmelserna i 10 kap. 1, 2 och 3 §§ UtlL systematiseras på ett klarare sätt i lagförslaget.

Straffbestämmelsen behålls i 10 kap. 1 § första stycket 1 UtlL för en utlänning som inte ansökt om uppehållstillstånd inom föreskriven tid. Möjlighet införs dock att i ringa fall inte väcka åtal, om det inte är motiverat från allmän synpunkt.

Straffbestämmelsen tas bort i 10 kap. 2 § 1 UtlL för en utlänning som i annat avseende än när det gäller skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd överträder bestämmelser i utlänningslagen eller vad som föreskrivits med stöd av lagen. I stället införs en särskild straffbestämmelse för en utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns.

Straffbestämmelsen tas bort i 10 kap. 3 § 2 för en utlänning som överträder föreskrifter som innebär skyldighet att endast vistas inom en del av landet. Med de förslag som kommittén lägger fram i övriga delar kommer det inte längre att finnas möjlighet att meddela föreskrifter

som innebär skyldighet för en utlänning att endast vistas inom en del av landet.

Beslut om avvisning när inga politiska skäl åberopas

Polismyndighetens möjlighet att besluta om avvisning när inga politiska skäl åberopas behålls. Möjlighet införs även för Statens invandrarverk att besluta om avvisning i sådana fall.

Tiden inom vilken beslut om avvisning skall fattas

Beslut om avvisning måste i samtliga fall fattas inom tre månader från den första ansökan om uppehållstillstånd som görs efter ankomsten till Sverige. Beslut som fattas senare än efter tre månader från ansökan kallas utvisning.

Uppsikt i form av skyldighet att uppehålla sig inom visst geografiskt område

Möjligheten att låta uppsikt ta formen av ett åläggande för utlänningen att vistas inom ett visst geografiskt område tas bort. Uppsikt kan därefter endast användas antingen genom att utlänningen åläggs att anmäla sig hos polisen på vissa tider eller genom att utlänningens pass tas om hand.

Författningsförslag

1. Förslag till utlänningslag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Lagens innehåll och tillämpning

Lagens innehåll

1 § I denna lag finns föreskrifter om

– krav för att utlänningar skall få resa in i och vistas i Sverige (2 kap.),

– visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd (3 och 4 kap.), – skyddsbehövande (5 kap.), – avvisning och utvisning (6 kap.), – kontroll- och tvångsåtgärder (7 kap.), – förvar och uppsikt (8 kap.), – verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (9 kap.), – verkställighet av beslut om förvar (10 kap.), – överklagande (11 kap.), – domstolar i utlänningsmål (12 kap.), – handläggningen av ärenden (13 kap.), – skyldighet att lämna uppgifter (14 kap.), – offentligt biträde (15 kap.), – kostnadsansvar (16 kap.), – straffbestämmelser (17 kap.), – särskilda bemyndiganden (18 kap.).

Lagens tillämpning

2 § Lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.

3 § Med barn avses i denna lag utlänningar som är under 18 år, om inte annat sägs.

4 § I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.

När frågor om tillstånd enligt denna lag skall bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet skall det, om det inte är olämpligt, först klarläggas vad barnet har att säga. Det skall tas den hänsyn till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar.

5 § I fråga om följande personer tillämpas denna lag endast i den utsträckning som regeringen föreskriver:

– diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i Sverige av främmande stater samt deras familjer och deras anställda, och

– främmande staters kurirer. I fråga om andra utlänningar som är berättigade till förmåner enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall skall de inskränkningar iakttas som följer av den lagen.

Inresa

6 § Med inresa avses i denna lag att en utlänning passerar in över gränsen för svenskt landterritorium.

7 § Regeringen får meddela föreskrifter om, när utlänningar som passerar in över gränsen för svenskt sjöterritorium eller luftrum skall anses ha rest in i landet.

Utresa

8 § Med utresa avses i denna lag att en utlänning passerar ut över gränsen för svenskt landterritorium.

9 § Regeringen får meddela föreskrifter om, när utlänningar som lämnar svenskt sjöterritorium eller luftrum skall anses ha rest ut ur landet.

2 kap. Kraven för att utlänningar skall få resa in i

och vistas i Sverige

Pass

1 § Utlänningar som reser in i eller vistas i Sverige skall ha gällande pass.

2 § Regeringen får föreskriva undantag från kravet på innehav av pass.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Statens invandrarverk får föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass. Regeringen får vidare föreskriva i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar.

Visering

3 § Utlänningar som reser in i eller vistas i Sverige skall ha visering, om de inte har uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd

4 § Utlänningar som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha uppehållstillstånd, om de inte har gällande visering.

5 § Regeringen får föreskriva krav på uppehållstillstånd i Sverige redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader.

Arbetstillstånd

6 § Utlänningar skall ha tillstånd för att arbeta i Sverige (arbetstillstånd), om de inte har permanent uppehållstillstånd.

Undantag från kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd

7 § Kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd enligt 3, 4 och 6 §§ för inresa, vistelse och arbete gäller inte medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Medborgare i dessa länder har rätt att utan särskilt tillstånd resa in i Sverige och att vistas och arbeta här.

För medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet gäller särskilda bestämmelser för rätten till inresa, vistelse och arbete.

8 § Regeringen får föreskriva att även andra utlänningar än medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge utan särskilt tillstånd får resa in i Sverige och vistas och arbeta här.

Regeringen får också meddela föreskrifter om rätten till inresa, vistelse och arbete för medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

3 kap. Visering, uppehållstillstånd och

arbetstillstånd

Visering

1 § Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss kortare tid.

Visering får förenas med de villkor och begränsningar som kan behövas.

2 § Regeringen får meddela föreskrifter om visering.

Uppehållstillstånd

3 § Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd).

4 § Uppehållstillstånd i Sverige skall enligt bestämmelserna i 5 kap. 4 § i vissa fall ges till flyktingar och till skyddsbehövande utlänningar i övrigt.

Uppehållstillstånd får utöver vad som följer av 5 kap. 4 § ges till utlänningar som tas emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (flyktingkvot).

5 § Uppehållstillstånd får också ges till

1. utlänningar som är make, maka eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands,

2. barn som är ogifta samt är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,

3. utlänningar som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhöriga till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats

uppehållstillstånd för bosättning här, om de har ingått i samma hushåll som den personen,

4. utlänningar som annars har särskild anknytning till Sverige,

5. utlänningar som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige,

6. utlänningar som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt, och

7. utlänningar som önskar vistas här i landet för studier eller besök.

6 § Uppehållstillstånd får också ges till utlänningar som

1. är make, maka eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning här utan att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, eller

2. har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt i Sverige eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning här, om det bedöms som sannolikt att förhållandet är seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges.

7 § Om inte synnerliga skäl talar mot det, skall uppehållstillstånd beviljas, om det följer av ett internationellt avtal som Sverige anslutit sig till, eller om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda bifaller ett klagomål som har riktats mot Sverige.

8 § Regeringen får meddela föreskrifter om

– uppehållstillstånd av humanitära skäl, och – uppehållstillstånd för studier och besök. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får beviljas, om det följer av en överenskommelse med främmande stat.

9 § När en ansökan om ett uppehållstillstånd enligt 5–7 §§ prövas skall det beaktas, om det finns skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av utlänningens brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet som hänger samman med utlänningen. Om det finns sådana skäl skall de vägas mot de skäl utlänningen anger som grund för uppehållstillstånd.

När tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges

10 § Om det på grund av en utlännings förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas, får utlänningen ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

11 § Utlänningar som med stöd av 6 § beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning skall vid första beslutstillfället ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

12 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett barn som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

13 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett barn eller en man, om barnets eller mannens närvaro i Sverige är nödvändig för att en faderskapsutredning skall kunna genomföras.

14 § Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd getts ett barn enligt 12 eller 13 §, får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges också till barnets vårdnadshavare.

Fortsatt uppehållstillstånd

15 § En utlänning som med stöd av 6 § har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning får ges ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd endast om förhållandet består.

Utlänningar med familjeanknytning enligt 6 § som har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år får ges ett permanent uppehållstillstånd. Om det finns särskilda skäl, får permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens slut.

Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd ändå ges, om

1. utlänningen har särskild anknytning till Sverige,

2. förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller

3. andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd.

När uppehållstillstånd skall ha beviljats

16 § Utlänningar får inte beviljas uppehållstillstånd i Sverige efter inresan i landet.

Detta gäller dock inte om

1. en utlänning som flykting eller skyddsbehövande i övrigt har rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap.,

2. en utlänning av humanitära skäl bör få bosätta sig här i landet,

3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning med stöd av 6 §, eller

4. det annars finns synnerliga skäl. Utlänningar får beviljas uppehållstillstånd trots vad som sägs i första stycket

– om de enligt 5 § 1, 2, 3 eller 4 har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige, och

– om det skäligen inte kan krävas att de återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där.

17 § En ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning av ett besök eller någon annan tidsbegränsad vistelse här i landet får beviljas trots vad som föreskrivs i 16 § första stycket, om utlänningen kan ange vägande skäl för förlängningen.

18 § Om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som vunnit laga kraft, får en ansökan om uppehållstillstånd från utlänningen beviljas endast om beslutet om avvisning eller utvisning har upphävts enligt 9 kap. 18 eller 19 §.

En ansökan om uppehållstillstånd får beviljas trots vad som föreskrivs i första stycket,

– om det följer av föreskrifter som regeringen meddelat enligt 8 § andra stycket,

– om det följer av Sveriges anslutning till avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, eller

– om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda har tagit upp ett klagomål riktat mot Sverige.

Beviljas uppehållstillstånd enligt andra stycket, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla.

Arbetstillstånd

19 § Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.

Det som föreskrivs i 16 och 17 §§ om att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i landet och om när uppehållstillstånd ändå får beviljas gäller också för arbetstillstånd.

20 § Vid prövning av frågor om arbetstillstånd som har principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt skall berörda arbetsgivaroch arbetstagarorganisationer få tillfälle att yttra sig.

21 § Regeringen får meddela föreskrifter om arbetstillstånd.

Beslutande myndigheter

22 § Beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av Statens invandrarverk. Beslut om visering och uppehållstillstånd får meddelas också av Utrikesdepartementet.

23 § Regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, Statens invandrarverk får ge andra myndigheter rätt att besluta om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd.

Regeringen får ge ett organ som är knutet till Sveriges exportråd rätt att besluta om visering.

Att den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning får besluta om uppehållstillstånd och arbetstillstånd framgår av 11 kap. 7 §.

4 kap. Återkallelse av tillstånd

1 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas för utlänningar som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter. Detta gäller om uppgifterna eller omständigheterna varit av betydelse för att få tillståndet.

Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fyra år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får beslut om återkallelse av uppehållstillstånd enligt första stycket fattas endast om det finns synnerliga skäl för det.

2 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får också återkallas, om det finns andra särskilda skäl för det än som anges i 1 §.

Uppehållstillstånd får dock återkallas enligt första stycket endast för utlänningar som ännu inte har rest in i Sverige.

3 § Uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som rest in i landet

1. om de utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd, eller

2. om det på grund av deras tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att de kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Beslut om återkallelse av uppehållstillstånd enligt första stycket får dock inte fattas om utlänningen har vistats här i landet i mer än tre år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken.

4 § Permanent uppehållstillstånd skall återkallas för utlänningar som inte längre är bosatta i Sverige.

För utlänningar som har vistats här som skyddsbehövande får dock uppehållstillstånd återkallas tidigast när två år har förflutit efter det att deras bosättning här i landet upphörde. Detta gäller om de har återvänt till ett land där de tidigare har varit bosatta därför att de politiska förhållandena i landet har ändrats.

5 § Vid bedömning av om uppehållstillståndet bör återkallas enligt 1 eller 3 § för en utlänning som har rest in i landet skall hänsyn tas till den anknytning som utlänningen har till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige.

6 § Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av

Statens invandrarverk. Återkallelse av visering beslutas av den myndighet som har beviljat viseringen eller av Invandrarverket.

Uppehållstillstånd eller visering som har beviljats av Utrikesdepartementet får återkallas endast av departementet.

7 § Regeringen får meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd får återkallas även i andra fall än de som anges i 1 och 3 §§ för de utlänningar som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

5 kap. Skyddsbehövande

Definitioner

1 § Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas utlänningar därför att de är flyktingar.

Med asylansökan avses en ansökan om uppehållstillstånd som grundas på skäl som avses i 2 eller 3 §.

2 § Med flyktingar avses i denna lag utlänningar som

– befinner sig utanför det land som de är medborgare i, därför att de känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och

– inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd.

Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att flyktingen utsatts för förföljelse eller om de inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda.

Som flyktingar skall även anses utlänningar som är statslösa och som

– av samma skäl befinner sig utanför det land där de tidigare har haft sin vanliga vistelseort, och

– inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit.

3 § Med skyddsbehövande utlänningar i övrigt avses i denna lag utlänningar som i andra fall än som avses i 2 § befinner sig utanför det land som de är medborgare i, därför att de

1. känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,

2. behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof, eller

3. känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet.

Som skyddsbehövande skall även anses utlänningar som är statslösa och som

– av samma skäl lämnat det land där de tidigare har haft sin vanliga vistelseort, och

– på grunder enligt första stycket 1, 2 eller 3 inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Rätten till uppehållstillstånd

4 § Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt som befinner sig i Sverige har rätt till uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får dock vägras

1. flyktingar enligt 2 § och skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 och 3, om det finns synnerliga skäl att inte bevilja dem uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om deras tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet,

2. skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2, om det på grund av brottslighet finns särskilda skäl att inte bevilja dem uppehållstillstånd,

3. utlänningar som har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och kan sändas tillbaka till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet, om det inte är uppenbart att de inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där,

4. utlänningar som kan sändas till ett land som tillträtt konventionen den 15 juni 1990 rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de europeiska gemenskaperna (Dublinkonventionen) och som i det landet är skyddade mot förföljelse och mot att sändas till hemlandet eller ett annat land där de inte har motsvarande skydd,

5. utlänningar som i andra fall än som avses i 3 och 4 före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och där är skyddade på det sätt som anges i 4, och

6. utlänningar som har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddade på det sätt som anges i 4.

När flyktingskap upphör

5 § Flyktingar upphör att vara flyktingar om de

1. av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där de är medborgare,

2. av fri vilja på nytt skaffar sig det medborgarskap som de tidigare hade förlorat,

3. förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd,

4. av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land där de är medborgare eller där de som statslösa tidigare hade sin vistelseort, eller

5. inte längre befinner sig i en sådan situation att de kan anses som flyktingar och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig av det lands skydd där de är medborgare eller där de som statslösa tidigare hade sin vistelseort.

Flyktingförklaring

6 § Om en flykting begär det, skall Statens invandrarverk antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter förklara att utlänningen är flykting (flyktingförklaring).

En flyktingförklaring skall återkallas av Invandrarverket, om det kommer fram att utlänningen inte längre kan anses som flykting.

Resedokument

7 § För flyktingar och statslösa får Statens invandrarverk utfärda en särskild passhandling för resor utanför Sverige (resedokument) enligt de föreskrifter som regeringen meddelar.

Bemyndiganden

8 § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. och bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för en sammanlagd tid av högst två år. Om ett program för återvändande har inletts inom dessa två år, får uppehållstillståndet förlängas med högst två år.

Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har getts en utlänning med stöd av första stycket får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges också till en utlänning som är make, maka, sambo eller barn till den person som först beviljats tillstånd. Detsamma gäller en förälder, om barnet getts tillstånd enligt första stycket.

9 § Regeringen skall anmäla föreskrifter om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 8 § till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

10 § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om permanent uppehållstillstånd därför att de är skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 på grund av en väpnad konflikt eller en miljökatastrof.

11 § Regeringen får meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2, om det behövs därför att Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar har blivit begränsade.

Regeringen skall anmäla sådana föreskrifter till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

12 § Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från 4 § andra stycket 5, om utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här i landet.

6 kap. Avvisning och utvisning

Avvisning

1 § Utlänningar får avvisas

1. om de saknar pass när det krävs pass för inresa eller vistelse i Sverige,

2. om de saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige,

3. om det vid ankomsten till Sverige kommer fram att de tänker besöka något annat nordiskt land men saknar det tillstånd som krävs för inresa där, eller

4. om de vid inresan undviker att lämna begärda uppgifter, medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i Sverige eller medvetet förtiger någon omständighet som är av betydelse för den rätten.

2 § Utlänningar får vidare avvisas

1. om det kan antas att de kommer att sakna tillräckliga medel antingen för vistelsen i Sverige eller i något annat nordiskt land som de tänker besöka eller för hemresan,

2. om det kan antas att de under vistelsen i Sverige eller i något annat nordiskt land antingen inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att de har ett sådant tillstånd,

3. om de på grund av tidigare frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land,

4. om de på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller

5. om det med stöd av lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner har föreskrivits att de får avvisas.

Utlänningar får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att de annars beger sig till det landet.

3 § Statens invandrarverk skall pröva ärenden om avvisning om

1. utlänningen söker asyl här,

2. utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här, eller

3. utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 2 § andra stycket. I andra fall får även polismyndigheten pröva frågan om avvisning. Om polismyndigheten anser det tveksamt om en utlänning bör avvisas, skall ärendet lämnas över till Invandrarverket.

4 § Beslut om avvisning får inte fattas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige.

Utlänningar får inte avvisas, om de vid ankomsten till Sverige hade eller under en tid därefter har haft ett uppehållstillstånd som har upphört att gälla.

5 § Statens invandrarverk får förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (avvisning med omedelbar verkställighet) om

1. utlänningen inte söker asyl här, eller

2. det annars är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund.

I 9 kap. 7 § finns närmare bestämmelser om verkställigheten av beslut om avvisning med omedelbar verkställighet enligt första stycket.

Utvisning när en utlänning saknar pass eller tillstånd

6 § Utlänningar får utvisas ur Sverige om de uppehåller sig här men saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet.

Utvisning på grund av brott

7 § Utlänningar får utvisas ur Sverige, om de döms för ett brott som kan leda till fängelse. Utlänningar får också utvisas, om en domstol undaröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som de har dömts till och dömer till annan påföljd.

Utlänningar får dock utvisas endast om de döms till en svårare påföljd än böter och

– om det på grund av gärningens art och övriga omständigheter kan antas att de kommer att göra sig skyldiga till fortsatt brottslighet här i landet, eller

– om brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att de inte bör få stanna kvar.

8 § Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet.

9 § När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att ändra en påföljd som en utlänning har dömts till utöver utvisning, får domstolen även meddela det beslut om utvisningen som förändringen av påföljd ger anledning till.

10 § När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 7 §, skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Därvid skall domstolen särskilt beakta utlänningens levnads-

omständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige.

Utlänningar som är flyktingar och som behöver en fristad i Sverige får utvisas endast om de har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta dem stanna här. De får också utvisas om de i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att de skulle fortsätta sådan verksamhet här.

Utlänningar som har flyktingförklaring skall anses som flyktingar med behov av fristad i Sverige, om det inte är uppenbart att de inte längre är flyktingar med ett sådant behov.

11 § Utlänningar får utvisas endast om det finns synnerliga skäl, om de hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller om de då varit bosatta i Sverige sedan minst fem år. Detsamma gäller för medborgare i ett annat nordiskt land som hade varit bosatta här sedan minst två år när åtalet väcktes.

Utlänningar får inte utvisas, om de kom till Sverige innan de fyllt femton år och om de vistats här sedan minst fem år när åtal väcktes.

12 § En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. I en dom eller ett beslut med tidsbegränsning skall utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. I domen eller beslutet skall utlänningen också upplysas om den påföljd som överträdelse av förbudet kan medföra enligt 17 kap.

13 § Bestämmelser om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet och på grund av befarad brottslighet som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften finns i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

Bestämmelser som gäller både avvisning och utvisning

14 § Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige, skall det samtidigt meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det.

15 § När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 9 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs.

I beslut om avvisning eller utvisning skall det ges de anvisningar i fråga om verkställigheten som den prövningen kan leda till. 16 § När Statens invandrarverk beslutar om avvisning eller utvisning, får beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige utan att ha tillstånd av Invandrarverket.

17 § Utlänningar som med stöd av 12 eller 16 § eller 11 kap. 7 eller 16 § har förbjudits att återvända till Sverige under viss tid eller för alltid får ges särskilt tillstånd av Statens invandrarverk att göra ett kort besök här i landet, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Om det finns särskilda skäl, får ett sådant tillstånd ges också på ansökan av någon annan än utlänningen.

7 kap. Kontroll- och tvångsåtgärder

Kontroll i samband med inresa och utresa

1 § Vid inresa eller utresa skall utlänningar visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Utlänningarna skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av deras rätt att resa in i och vistas i Sverige.

Tullmyndigheten och Kustbevakningen är skyldiga att hjälpa polismyndigheten när den kontrollerar utlänningar som reser in eller reser ut enligt denna lag. Kustbevakningen skall medverka i polismyndighetens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken.

2 § Polismän får i samband med inresekontroll kroppsvisitera utlänningar och undersöka deras bagage, handresgods, handväskor och liknande i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningarnas identitet. Sådana undersökningar får också göras för att ta reda på utlänningarnas resväg till Sverige, om den är av betydelse för rätten att resa in i och vistas här i landet. Polismännen får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid med bestämmelserna i denna lag eller en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

När inresekontrollen sköts av särskilt förordnade passkontrollanter, tulltjänstemän eller tjänstemän vid Kustbevakningen, skall pass och andra handlingar visas upp för dem. De har under sådana omständigheter samma befogenheter som polismän har enligt första stycket.

Protokoll skall föras över kroppsvisitation. I protokollet skall anges vad som har förekommit vid visitationen.

Rätten att ta hand om pass

3 § Om utlänningar ansöker om uppehållstillstånd när de kommer till

Sverige eller därefter, får en domstol, Statens invandrarverk eller polismyndigheten ta hand om deras pass eller andra identitetshandlingar i väntan på att de får tillstånd att stanna här i landet eller lämnar det.

4 § När ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas, får den verkställande myndigheten ta hand om den avvisades eller utvisades pass eller annan identitetshandling tills beslutet kan verkställas.

Rätten att ta hand om biljetter

5 § Utlänningars biljetter för resan från Sverige får tas om hand av

Statens invandrarverk eller polismyndigheten i väntan på att utlänningarna får tillstånd att vistas här eller att de lämnar landet. Detta gäller om

1. de saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd när detta krävs för inresa eller vistelse i Sverige, eller

2. de kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd. En biljett får tas om hand endast om – det framstår som sannolikt att utlänningen inte kommer att få tillstånd att vistas här, och

– det finns anledning att anta att utlänningen annars gör sig av med biljetten och inte själv kan betala kostnaden för sin resa från Sverige.

6 § Statens invandrarverk eller polismyndigheten får lösa in en biljett, om den annars skulle förlora sitt värde. Om biljetten löses in, skall i stället de pengar tas om hand som då betalas ut.

Fotografi och fingeravtryck

7 § Statens invandrarverk eller polismyndigheten får fotografera utlänningar och, om de fyllt 14 år, ta deras fingeravtryck om

1. de inte kan styrka sin identitet när de kommer till Sverige,

2. de ansöker om uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt och anger skäl som avses i 5 kap. 2 eller 3 §, eller

3. det finns grund för att besluta om förvar.

Kontroll under vistelsen i Sverige

8 § Utlänningar som vistas i Sverige är skyldiga att på begäran av en polisman visa upp pass eller andra handlingar som visar att de har rätt

att uppehålla sig i Sverige. De är också skyldiga att efter kallelse av Statens invandrarverk eller polismyndigheten komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet. Om det på grund av en utlännings personliga förhållanden eller av någon annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får utlänningen hämtas utan föregående kallelse.

Kontroll enligt första stycket får vidtas endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll.

9 § Om en utlänning vägrar att följa ett beslut som Statens invandrarverk har fattat med stöd av 3, 4, 5 eller 7 §, får verket begära hjälp av polismyndigheten för att genomföra beslutet.

8 kap. Förvar och uppsikt

Skyldighet att stanna kvar för utredning

1 § Utlänningar är skyldiga att stanna kvar för utredning i samband med inresa eller utresa eller i samband med kallelse eller hämtning enligt 7 kap. 8 §, dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar. Detta gäller om inte beslut har meddelats om förvar enligt 2 eller 3 §.

En utlänning som vägrar att stanna kvar får hållas kvar.

Förvar

2 § Utlänningar som har fyllt 18 år får tas i förvar om

1. deras identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när de därefter ansöker om uppehållstillstånd,

2. de inte kan göra sannolikt att den identitet de uppger är riktig, och

3. deras rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå.

Utlänningar som har fyllt 18 år får också tas i förvar om

1. det är nödvändigt för att en utredning om deras rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras,

2. det är sannolikt att de kommer att avvisas eller utvisas enligt 6 kap. 1, 2 eller 6 §, eller

3. det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning.

Beslut om förvar av en utlänning enligt andra stycket 2 och 3 får meddelas endast om det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen

annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige.

3 § Barn får tas i förvar endast om

1. det är sannolikt att de kommer att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 6 kap. 5 § eller det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet,

2. risken är uppenbar att de annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas, och

3. det inte är tillräckligt att de ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 8 §.

Barn får också tas i förvar om

1. ett beslut skall verkställas om avvisning i andra fall än enligt första stycket eller om utvisning enligt 6 kap. 6 eller 7 §, och

2. det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att de ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 8 § andra stycket.

4 § Barn får inte skiljas från sin vårdnadshavare, eller en av dem om vårdnadshavarna är flera, genom att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar. Ett barn som inte har någon vårdnadshavare i Sverige får tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl.

5 § En utlänning får inte hållas i förvar för utredning med stöd av 2 § andra stycket 1 längre tid än 48 timmar.

I övrigt får en utlänning som fyllt 18 år inte hållas i förvar mer än två veckor, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, får utlänningen hållas i förvar högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid.

6 § Barn får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar.

Uppsikt

7 § Utlänningar som har fyllt 18 år kan, under de förutsättningar som anges i 2 §, i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt.

8 § Barn kan, under de förutsättningar som anges i 3 § första stycket, ställas under uppsikt.

Barn kan dessutom ställas under uppsikt när beslut har meddelats om avvisning i andra fall än som avses i 3 § första stycket eller när beslut har meddelats om utvisning enligt 6 kap. 6 §.

9 § Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller hos Statens invandrarverk eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling.

Ny prövning av beslut om förvar och uppsikt

10 § Beslut enligt 5 § andra stycket om förvar skall prövas på nytt inom två veckor från den dag då det verkställdes. I de fall det finns beslut om avvisning eller utvisning skall beslutet om förvar prövas på nytt inom två månader från den dag då det verkställdes.

Beslut om uppsikt skall prövas på nytt inom sex månader från beslutet.

Om en utlänning hålls kvar i förvar eller fortfarande skall stå under uppsikt, skall beslutet prövas fortlöpande inom samma tider.

11 § Beslut om förvar eller uppsikt som inte prövas inom föreskriven tid upphör att gälla.

12 § Varje ny prövning av ett beslut om förvar skall föregås av en förhandling. Detta gäller även en ny prövning av ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en förhandling saknar betydelse.

13 § Om det inte längre finns skäl att hålla en utlänning i förvar eller under uppsikt, skall åtgärden omedelbart upphävas.

Beslutande myndigheter

14 § Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ärendet.

Handläggande myndigheter är enligt 15 § polismyndigheten, Statens invandrarverk, utlänningsdomstolen och Utlänningsöverdomstolen. Att regeringen i vissa fall skall anses som handläggande myndighet framgår av 16 §.

Om en utlänning som har tagits i förvar eller står under uppsikt avvisas eller utvisas, skall den myndighet eller domstol som fattar beslutet pröva om utlänningen fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt.

15 § Polismyndigheten är handläggande myndighet

a) från det att en utlänning begär att få resa in i landet och till dess att ett ärende som skall prövas av Statens invandrarverk tas emot av verket eller utlänningen har lämnat landet,

b) från det att myndigheten tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att verkställighet har skett, eller ärendet lämnas över till Invandrarverket enligt 9 kap. 17 §.

Statens invandrarverk är handläggande myndighet

a) från det att verket tar emot ett ärende som verket skall pröva och till dess att verket fattar beslut eller utlänningen har lämnat landet eller, om beslutet överklagas eller får verkställas trots att det inte vunnit laga kraft, till dess att ärendet tas emot av utlänningsdomstolen eller av polismyndigheten, om ärendet lämnas över till polismyndigheten enligt 9 kap. 16 §,

b) från det att verket tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att beslutet har verkställts eller ärendet lämnas över till polismyndigheten enligt 9 kap. 16 §.

Utlänningsdomstolen eller Utlänningsöverdomstolen är handläggande myndighet från det att domstolen tar emot ärendet och till dess att den fattar beslut och, om beslutet innebär avvisning eller utvisning, till dess att Statens invandrarverk eller polismyndigheten tar emot beslutet för att verkställa det.

16 § Regeringen skall anses som handläggande myndighet när det departement som har till uppgift att bereda ärendet har tagit emot det.

Beslut i frågor om förvar och uppsikt fattas av det statsråd som skall föredra ärendet.

Regeringen får inte fatta beslut om att ta eller hålla kvar någon i förvar eller om att ställa någon under uppsikt. Regeringen får däremot upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt.

I ett ärende där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 9 kap. 12 § första stycket skall regeringen inte anses som handläggande myndighet innan beslut om inhibition har meddelats.

17 § Polismyndigheten får fatta beslut om att tillfälligt ta utlänningar i förvar eller ställa dem under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Ett sådant beslut skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar eller uppsikt skall fortsätta att gälla.

Att en polisman i vissa fall får ta hand om en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut om förvar framgår av 11 § polislagen (1984:387).

Samma rätt att ta hand om en utlänning har också en tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen som har medverkat vid kontrollen av utlänningar eller en särskilt förordnad passkontrollant som kontrollerar utlänningar. Omhändertagandet skall så skyndsamt som möjligt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden skall bestå.

Förhandling om förvar eller uppsikt

18 § Förhandling om förvar eller uppsikt skall hållas inför den myndighet som beslutar om åtgärden.

Myndigheten får bestämma att även någon annan än utlänningen skall höras vid förhandlingen.

I ärenden om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning som handläggs av regeringen får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandlingen och utse en förvaltningsmyndighet att hålla den. Vid sådana förhandlingar skall andra stycket tillämpas på motsvarande sätt.

19 § Utlänningen och andra personer som skall höras skall kallas till förhandlingen. Om utlänningen hålls i förvar, skall den myndighet eller domstol som håller förhandlingen besluta om att utlänningen skall inställa sig.

Om den som skall höras har delgetts kallelsen minst fyra dagar före förhandlingen och utan giltigt skäl uteblir, får myndigheten besluta att han eller hon skall hämtas genom polismyndighetens försorg. Andra personer än utlänningen får dock hämtas endast om det finns synnerliga skäl.

20 § Vid förhandlingen skall de omständigheter noga utredas som kan inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Förhandling vid förvaltningsmyndighet skall hållas enligt bestämmelserna om muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

21 § När utlänningar inställer sig vid en förhandling skall de få ersättning av allmänna medel för resa och uppehälle, om det bedöms skäligt med hänsyn till deras ekonomiska förhållanden, den tid de har vistats i

Sverige samt övriga omständigheter. Förskott får beviljas på ersättningen.

Andra personer som har kallats till och inställt sig vid en förhandling för att höras har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnader och tidsspillan med anledning av inställelsen. Förskott får beviljas på ersättning för resa och uppehälle.

22 § Ersättning och förskott beslutas av den myndighet som håller förhandlingen.

Regeringen meddelar närmare bestämmelser om ersättning och förskott.

9 kap. Verkställighet av beslut om avvisning och

utvisning

Hinder mot att verkställa avvisning och utvisning

1 § Avvisning och utvisning av en utlänning får aldrig verkställas till ett land

– om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller

– om utlänningen i det landet inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara.

Ett beslut om avvisning eller utvisning får heller inte verkställas om det skulle strida mot humanitetens krav.

2 § Avvisning och utvisning av en utlänning får inte verkställas till ett land

– om utlänningen i det landet riskerar att utsättas för förföljelse, eller

– om utlänningen i det landet inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där utlänningen löper risk för förföljelse.

En utlänning får dock sändas till ett sådant land, om det inte är möjligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land och utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna i Sverige. Detta gäller dock inte om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art.

Likaså får en utlänning sändas till ett sådant land, om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta verksamheten

här i landet och det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land.

3 § Utlänningar som avses i 5 kap. 3 § första stycket 2 får inte sändas till sitt hemland eller till ett land där de riskerar att sändas vidare till hemlandet, om de har synnerliga skäl mot detta.

Vart avvisning eller utvisning får verkställas

4 § Om det inte finns något hinder enligt 1–3 §§ mot verkställigheten, skall en utlänning som avvisas eller utvisas sändas till sitt hemland eller, om det är möjligt, till det land från vilket utlänningen kom till

Sverige.

Om det inte är möjligt att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning på detta sätt eller om det finns andra särskilda skäl, får utlänningen i stället sändas till något annat land dit utlänningen kan avvisas eller utvisas.

5 § En utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg och som avvisas enligt 6 kap. 1 § 1 eller 2 eller 2 § första stycket 1 får föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Utlänningen får också sättas ombord på ett annat fartyg eller luftfartyg med samma ägare eller brukare (transportören). Transportören är skyldig att ge plats på fartyget eller luftfartyget också åt bevakningspersonal, om det är nödvändigt att sådan personal följer med.

Vägrar befälhavaren på fartyget eller luftfartyget att ta emot utlänningen eller bevakningspersonalen, får polismyndigheten förelägga befälhavaren vite.

Första stycket gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen inte får sändas enligt 1–3 §§.

Verkställighet av beslut som inte vunnit laga kraft

6 § En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas även om det har överklagats.

7 § Statens invandrarverks beslut om avvisning eller utvisning får verkställas även om beslutet inte har vunnit laga kraft om

1. utlänningen har förklarat sig nöjd med beslutet (nöjdförklaring), eller

2. Invandrarverket enligt 6 kap. 5 § har förordnat att verkets beslut om avvisning får verkställas trots att det inte vunnit laga kraft. Om Invandrarverket har meddelat beslut om avvisning enligt 6 kap. 5 § första stycket 2 och utlänningen ansöker hos utlänningsdomstolen

om inhibition av verkställigheten, får beslutet dock inte verkställas förrän domstolen har prövat frågan om inhibition.

Trots vad som sägs i andra stycket får beslutet verkställas även innan en ansökan om inhibition har prövats, om

1. beslutet skall verkställas till ett land som regeringen med stöd av bemyndigandet i 8 § fört upp på en särskild förteckning, eller

2. domstolen redan har prövat en ansökan om inhibition i ärendet.

8 § Regeringen får föreskriva att ett beslut enligt 6 kap. 5 § första stycket 2 om avvisning med omedelbar verkställighet får verkställas utan att en ansökan om inhibition har prövats, om beslutet skall verkställas till ett land som avses i 5 kap. 4 § andra stycket 3, 4 eller 5.

Regeringen skall på en särskild förteckning föra upp länder dit beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas enligt första stycket.

9 § En domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott får verkställas, om utlänningen har avgett nöjdförklaring och åklagaren medger att verkställighet får ske.

10 § Ett beslut om att avvisa eller utvisa en utlänning får inte verkställas förrän utlänningen har avtjänat ett ådömt fängelsestraff eller verkställigheten av fängelsestraffet har flyttats över till ett annat land.

Har allmänt åtal väckts mot utlänningen, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas förrän åtalet har prövats slutligt eller åtalet har lagts ned.

Att avbryta verkställighet (inhibition)

11 § Har en utlänning överklagat ett beslut om att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 6 kap. 5 § skall Statens invandrarverk pröva, om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas (inhibition). Samtidigt som Invandrarverket omprövar avvisningsbeslutet, skall verket pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas.

12 § När regeringen prövar en fråga om att upphäva en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott, får den besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet.

Det statsråd som har till uppgift att föredra dessa ärenden får besluta om inhibition av verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning för tiden till dess regeringen avgör ärendet.

Om det i andra fall finns särskilda skäl till det får Statens invandrarverk besluta om inhibition.

13 § Riktar ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning skall avbrytas, skall inhibition meddelas, om inte synnerliga skäl talar mot detta.

Verkställande myndighet

14 § Beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av Statens invandrarverk, om inte annat sägs i andra eller tredje stycket.

Polismyndigheten skall verkställa

1. en polismyndighets beslut om avvisning,

2. en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott enligt 6 kap. 7 §,

3. beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet prövats, om regeringen bestämmer det.

Invandrarverket får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende till polismyndigheten för verkställighet enligt de förutsättningar som anges i 16 §.

15 § En polismyndighets beslut om avvisning, Statens invandrarverks beslut om avvisning med omedelbar verkställighet och en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott skall verkställas snarast möjligt.

I andra fall skall en utlänning som avvisas lämna landet inom två veckor och en utlänning som utvisas lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet.

Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att utlänningen inte har för avsikt att frivilligt lämna landet inom denna tid, skall beslutet verkställas snarast möjligt av den myndighet som enligt 14 § är ansvarig för verkställigheten. 16 § Statens invandrarverk får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polismyndigheten, om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte går att få tag i utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet.

Åtgärder vid hinder mot verkställighet

17 § Om en verkställande polismyndighet finner att den inte kan verkställa en avvisning eller en utvisning eller att den behöver ytterligare besked, skall myndigheten lämna över ärendet till Statens invandrarverk.

Invandrarverket skall skyndsamt lämna över ett ärende till regeringen för prövning, om verkställigheten avser en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott och om antingen verkställigheten inte kan genomföras eller om det kan antas att det finns sådana hinder som avses i 1, 2 eller 3 § mot verkställigheten. Ärendet skall på motsvarande sätt lämnas över till regeringen om verkställigheten avser ett beslut om avvisning eller utvisning där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet tidigare prövats av regeringen.

18 § Har polismyndigheten lämnat över ett verkställighetsärende enligt 17 § eller har Statens invandrarverk annars enligt 14 § att pröva frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, får Invandrarverket upphäva beslutet om avvisning eller utvisning eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Invandrarverket skall skyndsamt anmäla ärendet till utlänningsdomstolen, om det är fråga om en förestående verkställighet och om det kan antas att det finns hinder enligt 1, 2 eller 3 § mot verkställigheten och beslutet om avvisning eller utvisning inte upphävs enligt första stycket. Anmälan behöver dock inte göras om de omständigheter som åberopas prövats tidigare i ärendet.

Beslutet om avvisning eller utvisning får inte verkställas innan utlänningsdomstolen beslutat, om den skall ta över ärendet eller inte.

19 § Utlänningsdomstolen skall ta över ett verkställighetsärende som anmälts enligt 18 §, om den inte finner det uppenbart att det inte finns hinder enligt 1, 2 eller 3 § eller att omständigheterna prövats tidigare i ärendet.

Har utlänningsdomstolen enligt första stycket beslutat att ta över ett verkställighetsärende, får den upphäva beslutet om avvisning eller utvisning eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Upphävande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall

20 § Om Statens invandrarverk efter omprövning beviljar en utlänning uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett beslut om avvisning eller utvisning. Om Invandrarverket meddelar ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning, får beslutet inte verkställas medan tillståndet gäller.

21 § Om regeringen finner att en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre skall gälla, får regeringen upphäva av-

görandet helt eller delvis. Regeringen får då också fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd och arbetstillstånd.

Om domen eller beslutet om utvisning inte upphävs, får regeringen i fall som avses i första stycket meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Beslutet om utvisning får inte verkställas medan tillståndet gäller.

När ett beslut skall anses verkställt

22 § Ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft.

När ett beslut preskriberas

23 § Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla efter fyra år från det att beslutet vann laga kraft.

Ny verkställighet av beslut som inte preskriberats

24 § Om en utlänning som har avvisats eller utvisats anträffas här i landet och beslutet om att avvisa eller utvisa utlänningen inte är preskriberat enligt 23 §, skall beslutet verkställas. Detta gäller även om beslutet tidigare verkställts och utlänningen därefter återvänt till Sverige utan att ha fått särskilt tillstånd till ett kort besök här enligt 6 kap. 17 § eller stannat kvar här efter det att giltighetstiden för ett sådant särskilt tillstånd har gått ut.

Om en utlänning som har avvisats eller utvisats återkommer till Sverige trots ett gällande förbud att återvända hit, tillämpas första stycket.

10 kap. Verkställighet av beslut om förvar

1 § Statens invandrarverk ansvarar för att beslut om förvar verkställs.

2 § På begäran av Statens invandrarverk eller den myndighet som har fattat ett beslut om förvar skall polismyndigheten lämna den hjälp som behövs för att genomföra beslutet.

Om Invandrarverket begär det, skall polismyndigheten även lämna den hjälp som behövs för att förflytta en utlänning som hålls i förvar.

3 § Utlänningar som hålls i förvar skall behandlas humant och deras värdighet skall respekteras.

Verksamhet som rör förvar skall utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter.

4 § Utlänningar som hålls i förvar enligt denna lag skall vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem. Statens invandrarverk har ansvaret för sådana lokaler och för behandlingen av de utlänningar som vistas där.

Att utlänningar som hålls i förvar i vissa fall kan placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest framgår av 16 §.

Behandlingen av utlänningar som hålls i förvar i särskilda lokaler

5 § Utlänningar som hålls i förvar skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus.

6 § Utlänningar som hålls i förvar skall ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen utom om besöket eller kontakten i ett särskilt fall skulle hindra verksamheten som rör förvaret.

Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten, får ett besök övervakas. Ett besök av ett offentligt biträde eller en advokat får övervakas endast om biträdet eller advokaten själv begär det.

7 § Utlänningar som hålls i förvar skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som ansökt om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 eller 3 § även om de inte har ansökt om ett sådant tillstånd.

Om utlänningar som hålls i förvar behöver sjukhusvård under den tid de hålls i förvar, skall de ges tillfälle till sådan vård.

Verksamhetschefen för den sjukhusenhet där en utlänning vårdas skall se till att Statens invandrarverk eller den som förestår den lokal där utlänningen skall vistas genast underrättas, om utlänningen önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset.

8 § Utlänningar som hålls i förvar får hindras att lämna lokalen där de vistas och de får i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att de tagits i förvar skall tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen.

Deras rörelsefrihet får också begränsas, om de utgör en allvarlig fara för sig själva eller andra.

9 § Utlänningar som hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskilda från andra som tagits i förvar, om det är nödvändigt för

ordningen och säkerheten i lokalen eller om de utgör en allvarlig fara för sig själva eller andra.

Beslut om att hålla någon avskild fattas av Statens invandrarverk. Beslutet skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tredje dag.

Utlänningar som hålls avskilda därför att de utgör en fara för sig själva skall undersökas av läkare så snart som möjligt.

10 § Utlänningar som hålls i förvar får inte utan tillstånd inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen.

11 § Om det finns skälig anledning till misstanke att en utlänning som hålls i förvar bär på sig något som utlänningen inte får inneha enligt 10 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får utlänningen kroppsvisiteras.

Kroppsvisitation får inte göras mer ingående än vad som krävs på grund av ändamålet med åtgärden. All den hänsyn som omständigheterna medger skall iakttas. Om möjligt skall ett vittne närvara.

Kvinnor får inte kroppsvisiteras av eller i närvaro av andra män än läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om en visitation innebär att enbart ett föremål som en kvinna har med sig undersöks, får visitationen dock genomföras och bevittnas av en man.

12 § Utlänningar som hålls i förvar får inte ta emot en försändelse utan att den först har undersökts, om det finns skälig misstanke att den innehåller sådant som inte får innehas enligt 10 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64).

Om en utlänning inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hennes närvaro, skall försändelsen tas om hand för utlänningens räkning, men den får inte öppnas.

Undersökningen får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra handlingar. Försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella organ som har behörighet att ta emot klagomål från enskilda eller från Förenta nationernas flyktingkommissarie får aldrig undersökas.

13 § Påträffas inom en lokal där utlänningar hålls i förvar eller hos en utlänning som hålls i förvar egendom som inte får innehas enligt 10 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får egendomen tas om hand.

Kan det antas att en utlänning genom att inneha eller ta emot sådan egendom gjort sig skyldig till brott eller saknas känd ägare, skall egendomen skyndsamt överlämnas till polisen.

I annat fall skall egendomen tas om hand för utlänningens räkning.

14 § Egendom som har tagits om hand enligt 12 § andra stycket eller 13 § tredje stycket skall återlämnas till utlänningen, när beslutet om att hålla utlänningen i förvar har upphört att gälla.

15 § Utlänningar som hålls i förvar har rätt att få sådan dagersättning och sådant särskilt bidrag som avses i 17 och 18 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest

16 § Statens invandrarverk får besluta att en utlänning som hålls i förvar skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, om

1. utlänningen har utvisats på grund av brott enligt 6 kap. 7 §,

2. utlänningen hålls avskild enligt 9 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en sådan särskild lokal som avses i 4 §, eller

3. det annars finns synnerliga skäl. Barn som hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

För utlänningar som enligt första stycket placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest gäller lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Dessutom skall de beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten.

11 kap. Överklagande

Rätten att överklaga

1 § Domar och beslut i mål och ärenden enligt denna lag får överklagas endast om det anges i detta kapitel.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen.

2 § Regeringen får pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller utvisning endast i de fall som anges i detta kapitel.

Beslut om avvisning och utvisning samt om uppehållstillstånd

Polismyndighetens beslut

3 § En polismyndighets beslut om avvisning får överklagas till Statens invandrarverk.

Invandrarverkets beslut

4 § Statens invandrarverks beslut får överklagas till utlänningsdomstol, om beslutet innebär

– avvisning eller utvisning, – avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, – återkallelse av ett uppehållstillstånd, eller – avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller återkallelse av arbetstillstånd i de fall frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.

Invandrarverkets beslut enligt första stycket överklagas dock till regeringen, om det rör ett säkerhetsärende. Ett sådant beslut får överklagas även av Rikspolisstyrelsen, om det går styrelsen emot.

Säkerhetsärenden är ärenden där Rikspolisstyrelsen hos Invandrarverket av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet har begärt eller i yttrande förordat

– att en utlänning avvisas eller utvisas, – att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd avslås, eller – att en utlännings uppehållstillstånd återkallas.

Utlänningsdomstolens beslut

5 § En utlänningsdomstols beslut i en fråga som avses i 4 § får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

En utlänningsdomstols beslut som fastställer ett beslut av Statens invandrarverk får dock inte överklagas, om verket i sitt beslut har

– förordnat om avvisning med omedelbar verkställighet, eller – fastställt en polismyndighets beslut om avvisning. Om ett beslut som avses i andra stycket rör ett asylärende, får dock utlänningsdomstolens beslut överklagas, om domstolen i sitt beslut inte delar bedömningen av ansökan som uppenbart ogrundad.

Beslut om flyktingförklaring och resedokument

6 § Statens invandrarverks beslut i fråga om flyktingförklaring eller resedokument samt om återkallelse av flyktingförklaring får överklagas till utlänningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

Beslut vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning

7 § När Statens invandrarverk, en utlänningsdomstol eller Utlänningsöverdomstolen avgör ett överklagat ärende eller mål om avvisning eller utvisning, får verket eller domstolen också fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd. Detta gäller även om denna fråga inte har tagits upp av utlänningen.

En utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstolen får vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning besluta att utlänningen för viss tid förbjuds att återvända till Sverige, även om ingen lägre instans har meddelat ett sådant förbud.

När Invandrarverket, en utlänningsdomstol eller Utlänningsöverdomstolen prövar ett beslut om avvisning eller utvisning, får verket eller domstolen samtidigt meddela ett sådant beslut om barn under 16 år som står under utlänningens vårdnad. Detta gäller även om ingen lägre instans har prövat denna fråga. I mål hos en utlänningsdomstol eller Utlänningsöverdomstolen gäller detta dock inte, om det för barnet har åberopats sådana omständigheter som avses i 5 kap. 2 §, såvida det inte är uppenbart att det inte finns grund för asyl.

När regeringen avgör ett ärende som enligt 4 § överklagats dit, gäller bestämmelserna i första–tredje styckena om domstolarna i stället regeringen.

Beslut om förvar

8 § Ett beslut om förvar får överklagas

– till utlänningsdomstol, om det har fattats av en polismyndighet eller av Statens invandrarverk,

– till Utlänningsöverdomstolen, om det har fattats eller fastställts av en utlänningsdomstol.

Om beslutet har fattats av det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, prövar Regeringsrätten på framställning av utlänningen om åtgärden skall bestå.

9 § Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning till viss tid.

10 § Statens invandrarverks beslut i särskilda fall i frågor om förvar enligt 10 kap. 5–16 §§ får överklagas till utlänningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

Beslut att ta hand om biljetter

11 § En polismyndighets eller Statens invandrarverks beslut enligt 7 kap. 5 § att ta hand om biljetter får överklagas till utlänningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

Beslut om kostnadsansvar för transportör

12 § En polismyndighets eller Statens invandrarverks beslut att ålägga en transportör betalningsskyldighet enligt 16 kap. 3 § får överklagas till utlänningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

Beslut om offentligt biträde, ersättning, ombud eller jäv

13 § Följande beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas till utlänningsdomstol

1. beslut i fråga om offentligt biträde,

2. beslut om ersättning i ett ärende som handläggs enligt denna lag

3. beslut att avvisa ett ombud eller biträde, eller

4. beslut i en jävsfråga. Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

Beslut som avses i denna paragraf får överklagas utan samband med ärendet i övrigt.

Dom eller beslut om utvisning på grund av brott

14 § En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott får överklagas enligt vad som gäller om överklagande av allmän domstols dom eller beslut i brottmål.

Överlämnande av ärenden till domstol

15 § Statens invandrarverk får med eget yttrande lämna över ett ärende till en utlänningsdomstol eller till Utlänningsöverdomstolen för avgörande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av domstolen. Överlämnande får dock endast ske om den mottagande domstolen och utlänningen medger det.

En utlänningsdomstol får under motsvarande förutsättningar lämna över ett ärende till Utlänningsöverdomstolen för avgörande.

Överlämnande av ärenden till regeringen

16 § Statens invandrarverk får med eget yttrande lämna över ett ärende till regeringen för avgörande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av regeringen. En utlänningsdomstol eller

Utlänningsöverdomstolen får av samma skäl lämna över ett mål till regeringen för avgörande. Överlämnande får dock endast ske om utlänningen medger det.

Vad som föreskrivs i 7 § om rätt för Invandrarverket och domstolarna att meddela beslut vid sidan av dom eller beslut om avvisning eller utvisning gäller också regeringen, när den avgör ett överlämnat ärende.

Återförvisning av mål till Invandrarverket

17 § Finner utlänningsdomstolen vid prövning av ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet som fattats med stöd av 5 kap. 4 § andra stycket 3, 4 eller 5 att ett sådant beslut inte borde ha fattats, skall domstolen visa målet åter till Statens invandrarverk för ny prövning.

18 § Om det under handläggningen av ett mål i utlänningsdomstol eller i Utlänningsöverdomstolen visar sig att målet bör handläggas som ett säkerhetsärende, skall domstolen visa målet åter till Statens invandrarverk för ny prövning.

Nöjdförklaring

19 § Utlänningar som har rätt att överklaga en dom eller ett beslut om avvisning eller utvisning kan förklara att de avstår från att överklaga beslutet eller domen i den delen (nöjdförklaring).

20 § Nöjdförklaring får avges inför den myndighet som har meddelat beslutet eller domen.

Nöjdförklaring får också avges inför

1. en polismyndighet som inte har meddelat beslutet, eller

2. chefen för en kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot en sådan förklaring.

Om nöjdförklaringen avges inför en annan myndighet än den som har meddelat beslutet eller domen, krävs dock ett vittnes närvaro. Vidare krävs att den som tar emot förklaringen har tillgång till en utskrift av beslutet eller domen eller ett bevis om vad avgörandet innehåller.

21 § En nöjdförklaring kan inte tas tillbaka. Om utlänningen har överklagat beslutet eller domen när nöjdförklaringen avges, skall utlänningen genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sitt överklagande av avvisningen eller utvisningen. Om utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, arbetstillstånd, resedokument, flyktingförklaring eller främlingspass, skall utlänningen genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sin ansökan.

Handläggningen av ärenden hos regeringen

22 § Innan regeringen avgör ett ärende, skall yttrande inhämtas från

Högsta domstolen, om inte ett sådant yttrande av särskilda skäl är obehövligt.

Högsta domstolen skall yttra sig över samtliga omständigheter av betydelse i ärendet. I yttrandet skall särskilt anges om det finns hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1–3 §§.

Finner Högsta domstolen att det finns hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1 § första stycket får verkställighet av beslutet inte ske. Om ärendet gäller en utlänning som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) är domstolens yttrande också bindande för regeringen.

Högsta domstolen skall innan den avger yttrande hålla förhandling i ärendet.

23 § Vid förhandling enligt 22 § i Högsta domstolen skall utlänningen höras. Rikspolisstyrelsen skall vara utlänningens motpart.

Högsta domstolen får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen. Om någon av parterna åberopar muntlig eller skriftlig bevisning, prövar rätten om bevisningen skall tillåtas. Därvid tillämpas 35 kap. 7 § rättegångsbalken.

I fråga om inställelse till förhandlingen tillämpas 8 kap. 19 §. Om ett beslut av Invandrarverket enligt 4 § har överklagats till regeringen, skall förhandling som avses i 8 kap. 12 § hållas vid Högsta domstolen.

24 § Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på hur ärendet blir avgjort.

Rikspolisstyrelsen skall redogöra för omständigheterna i ärendet och ges tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet. Rikspolisstyrelsen skall även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Genom frågor och påpekanden skall rätten försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uppgifter som lämnas.

Utöver vad som följer av 5 kap. 1 § rättegångsbalken får Högsta domstolen besluta att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer fram uppgifter, för vilka i domstolen gäller sekretess som anges i sekretesslagen (1980:100). I övrigt gäller 8 kap. 21 och 22 §§.

Högsta domstolens yttrande enligt 22 § får grundas även på handlingar eller annat material som enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen inte får lämnas ut till parter.

12 kap. Domstolar i utlänningsmål

Utlänningsdomstolarna

1 § De länsrätter som regeringen bestämmer skall vara utlänningsdomstolar. Regeringen föreskriver domkretsen för varje utlänningsdomstol.

Kammarrätten i Stockholm skall vara Utlänningsöverdomstol.

2 § Utlänningsdomstolarna och Utlänningsöverdomstolen handlägger mål enligt vad som föreskrivs i denna lag eller i annan lag eller i författning som beslutats av regeringen.

Domkretsar

3 § Ett beslut av en förvaltningsmyndighet enligt denna lag överklagas till den utlänningsdomstol inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat.

Domförhet

4 § Nämndemän skall delta i avgörandet av mål i Utlänningsöverdomstolen som rör avvisning eller utvisning och som avgörs efter muntlig förhandling, om nämndemän har deltagit i handläggningen i utlänningsdomstolen.

Om inte något annat följer av denna lag eller annan lag eller av författning som har beslutats av regeringen, gäller om utlänningsdomstolarna och Utlänningsöverdomstolen i tillämpliga delar vad som är föreskrivet i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar om länsrätt och kammarrätt.

Förfarandet i utlänningsmål

5 § Mål som rör avvisning eller utvisning skall handläggas skyndsamt.

Om inte något annat följer av denna lag eller av författning som har beslutats av regeringen, gäller om förfarandet i utlänningsmål i tillämpliga delar vad som är föreskrivet i förvaltningsprocesslagen (1971:291) om rättskipningen i länsrätt och kammarrätt.

Nämndemän

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa hur många nämndemän som skall finnas i Utlänningsöverdomstolens domkrets för tjänstgöring i domstolen. Regeringen eller myndigheten skall vidare för varje län fastställa det antal nämndemän som skall utses.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa hur många nämndemän som skall finnas i domkretsen för varje utlänningsdomstol för tjänstgöring i domstolen. Regeringen eller myndigheten skall vidare för varje län fastställa det antal nämndemän som skall utses.

13 kap. Handläggningen av ärenden

Muntlig handläggning

1 § När utlänningar har ansökt om asyl i Sverige får de avvisas eller utvisas endast om muntlig handläggning har ingått i Statens invandrarverks handläggning av deras ärende. Asylärenden skall också handläggas muntligen, om utlänningen begär det och om en sådan handläggning inte saknar betydelse för att ärendet skall kunna avgöras.

2 § Statens invandrarverk får bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid muntlig handläggning.

Andra personer som på kallelse har inställt sig vid handläggningen för att höras har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnader och tidsspillan med anledning av inställelsen. Förskott får beviljas på ersättning för resa och uppehälle.

3 § Ersättning och förskott beslutas av den myndighet som genomför den muntliga handläggningen.

4 § Regeringen får meddela närmare bestämmelser om ersättning och förskott.

Parts rätt att få del av uppgifter

5 § I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd tillämpas bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen (1986:223) om rätt för en part att få del av uppgifter endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.

Motivering av beslut

6 § I ärenden enligt denna lag tillämpas bestämmelserna i 20 § förvaltningslagen (1986:223) om motivering av beslut med de undantag som följer av 7 §.

7 § Ett beslut i fråga om uppehållstillstånd skall alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet.

Vid beslut om visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motivering av ett beslut om visering, om utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) utan att vara medborgare i ett EES-land och om beslutet går utlänningen emot.

Tolkersättning

8 § Den som är tolk vid handläggning av ett ärende enligt denna lag inför en förvaltningsmyndighet har rätt att av allmänna medel få arvode och ersättning för kostnader och tidsspillan. Detta gäller dock inte om uppdraget har fullgjorts i tjänsten.

Frågan om ersättning prövas av den myndighet som handlägger ärendet.

Närmare bestämmelser om ersättning meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Rättelse av beslut

9 § En myndighet får besluta om rättelse av sitt beslut

– om en utlänning har lämnat oriktig uppgift om sitt namn, sin nationalitet eller någon annan omständighet av betydelse för att utlänningens identitet skall kunna fastställas, och

– om den oriktiga uppgiften tagits in i myndighetens beslut.

14 kap. Skyldighet att lämna uppgifter

1 § Socialnämnden skall lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden

– om en polismyndighet, Statens invandrarverk, en utlänningsdomstol, Utlänningsöverdomstolen eller regeringen begär det, och

– om uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning.

2 § Om en utlänning i ett ärende enligt denna lag åberopar ett intyg om sin psykiska eller fysiska hälsa, skall hälso- och sjukvårdsmyndigheten på begäran av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet lämna de upplysningar som behövs för att bedöma uppgifterna i intyget.

15 kap. Offentligt biträde

1 § Ett offentligt biträde skall i följande slag av ärenden förordnas för den som ärendet gäller, om det inte måste antas att det inte behövs något biträde:

1. Avvisning. I ärenden som handläggs av en polismyndighet skall dock offentligt biträde förordnas endast om utlänningen enligt 8 kap. 2 eller 3 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar.

2. Utvisning enligt 6 kap. 6 §.

3. Verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, om Statens invandrarverk enligt 9 kap. 18 § anmält ärendet till utlänningsdomstolen eller om utlänningen hållits i förvar enligt 8 kap. 2 eller 3 § sedan mer än tre dagar.

4. Hemsändande enligt 18 kap. 2 §. Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn som hålls i förvar enligt 8 kap. 3 §, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.

2 § I ärenden som skall avgöras av regeringen prövas frågor om offentligt biträde av den departementstjänsteman som regeringen bestämmer.

3 § Den som är förordnad som offentligt biträde för ett barn som saknar vårdnadshavare här i landet är utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser.

16 kap. Kostnadsansvar

1 § Utlänningar som avvisas eller utvisas är skyldiga att betala för sin egen resa till den ort dit de sänds eller åläggs att resa.

2 § Om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller luftfartyg avvisas därför att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för hemresan, är transportören skyldig att ersätta kostnaderna för utlänningens resa från Sverige.

Transportören är också skyldig att ersätta reskostnaderna från Sverige och tillbaka för den bevakningspersonal som behöver följa med.

3 § Om det kan antas att en transportör kommer att bli betalningsskyldig enligt 2 §, skall polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen reste in göra den utredning som krävs och yttra sig över transportörens betalningsansvar. Transportören skall ges tillfälle att yttra sig.

Betalningsskyldighet skall beslutas av Statens invandrarverk eller av den polismyndighet som verkställer avvisningen.

4 § Transportören kan helt eller delvis befrias från betalningsskyldigheten enligt 2 § om

1. transportören visar att han eller hon haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige, eller

2. det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden.

5 § Om en utlänning som är anställd ombord på ett fartyg eller ett luftfartyg lämnar det under dess uppehåll i Sverige och olovligen reser in i

Sverige och avvisas, är fartygets eller luftfartygets ägare eller brukare skyldig att

– ersätta kostnaderna för utlänningens resa från Sverige, och – svara för kostnaderna för utlänningens uppehälle för de närmaste tre månaderna från inresan.

Det som sägs om en utlänning som är anställd ombord på ett fartyg eller luftfartyg gäller också i fråga om en utlänning som utan tillåtelse har följt med ett sådant fartyg.

Har fartyget eller luftfartyget utländsk ägare eller brukare, är befälhavaren skyldig att på ägarens eller brukarens vägnar svara för kostnader enligt första stycket, om det inte är uppenbart oskäligt.

17 kap. Straffbestämmelser

1 § Till böter döms

1. utlänningar som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att de inom föreskriven tid har ansökt om ett sådant tillstånd,

2. utlänningar som har anställning eller bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att de har ett sådant tillstånd, och

3. utlänningar som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns. Med yttre gräns i första stycket 3 avses inte gräns mot annan stat som anslutit sig till Schengenkonventionen.

I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.

2 § Till böter döms

1. den som har anställt en utlänning trots att utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd,

2. den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

När omständigheterna är försvårande döms för brott enligt första stycket 1 till fängelse i högst ett år.

Att det skall betalas en särskild avgift vid brott enligt första stycket 1 framgår av 10–11 §§.

3 § Till böter döms den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag medvetet lämnar oriktiga uppgifter eller medvetet låter bli att tala om något förhållande av betydelse.

När omständigheterna är försvårande döms för brott enligt första stycket till fängelse i högst sex månader.

4 § Till fängelse i högst ett år döms en utlänning som uppehåller sig i

Sverige trots att utlänningen enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt 6 kap. 7 § inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse.

När omständigheterna är mildrande döms för brott enligt första stycket till böter.

I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.

5 § Till fängelse i högst ett år döms den som genom att dölja en utlänning eller genom någon annan åtgärd försöker hindra att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs, om detta görs i vinstsyfte.

När omständigheterna är mildrande döms för brott enligt första stycket till böter.

6 § Till fängelse i högst sex månader eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms den som hjälper en utlänning att komma in i

Sverige i strid med föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen.

Är ett brott enligt första stycket att anse som grovt döms till fängelse i högst två år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen

1. utförts mot ersättning,

2. avsett ett stort antal personer, eller

3. utförts under hänsynslösa former. För försök eller förberedelse till brott enligt denna paragraf döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

7 § Till fängelse i högst fyra år döms den som i vinstsyfte planlägger och organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller utan de tillstånd som krävs för inresa i

Sverige.

Om ett brott enligt första stycket är mindre allvarligt döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

För medhjälp till brott enligt första stycket döms den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller utan de tillstånd som krävs för inresa i Sverige. Detta gäller om medhjälparen insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom verksamhet enligt första stycket.

Förverkande

8 § Ersättning till den som har begått brott enligt 5, 6 eller 7 § skall förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt.

Transportmedel som använts vid brott enligt 6 eller 7 § får förverkas, om ägaren eller befälhavaren eller någon annan som var i ägarens ställe begått brottet eller medverkat till det och förverkandet behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl till detta. Transportmedlet får dock inte förverkas om det är uppenbart oskäligt.

9 § Om ägaren till ett fartyg som kan förverkas enligt 8 § andra stycket inte är känd eller saknar känt hemvist i Sverige får talan om förverkande föras mot befälhavaren på fartyget.

Avgifter

10 § Fysiska eller juridiska personer som har anställt utlänningar trots att dessa inte har arbetstillstånd skall betala en särskild avgift oavsett om ansvar krävs ut enligt 2 § eller inte. Avgiften tillfaller staten.

För varje utlänning utgör avgiften hälften av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet. Avgiften får minskas eller efterskänkas om särskilda skäl talar för det.

11 § Allmän domstol prövar efter ansökan, om särskild avgift skall tas ut enligt 10 § eller inte. Ansökan skall göras av allmän åklagare inom två år från det att överträdelsen upphörde. I fråga om sådan talan tilllämpas bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och bestämmelserna om kvarstad i brottmål.

Avgift får inte tas ut när fem år har gått efter det att överträdelsen upphörde.

12 § Den särskilda avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att allmänna domstolens beslut vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgift skall lämnas för indrivning.

Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelserna om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Avgiften får inte drivas in när fem år har gått efter det att beslutet vann laga kraft.

18 kap. Särskilda bemyndiganden

1 § Regeringen får, utöver vad som förut har angetts i denna lag, meddela föreskrifter om

1. skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i Sverige,

2. sådana inskränkningar i utlänningars rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag av visst slag som är nödvändiga med hänsyn till rikets säkerhet.

2 § Regeringen får meddela föreskrifter om att sända hem utlänningar som inte är flyktingar och som har tagits om hand enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.

Efter avtal med annat land om behandling av fripassagerare får regeringen föreskriva avvikelser från bestämmelserna i denna lag och meddela de föreskrifter i övrigt som behövs för tillämpningen av avtalet.

Krig och krigsfara

3 § Regeringen får meddela föreskrifter som skall gälla i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som Sverige har befunnit sig i. Föreskrifterna får gälla utlänningars

1. inresa och vistelse i landet,

2. utresa ur landet,

3. rätt att ha anställning eller offentliga förtroendeuppdrag här i landet,

4. avlägsnande från landet, och

5. omhändertagande i anstalt eller förläggning.

4 § En föreskrift enligt 3 § 4 eller 5 som har meddelats i andra fall än då Sverige är i krig skall läggas fram för riksdagen inom en månad från ikraftträdandet.

Föreskriften upphör att gälla, om den inte läggs fram för riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från den dag då den lades fram.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001, då utlänningslagen (1989:529) skall upphöra att gälla. 4 och 5 skall dock gälla från och med den dag regeringen bestämmer.

2. Om det i en lag eller någon annan författning hänvisas till bestämmelser som har ersatts genom bestämmelser i denna lag, skall i stället de nya bestämmelserna tillämpas.

3. Om ett mål eller ärende har inletts hos en domstol eller en annan myndighet innan denna lag har trätt i kraft, skall domstolen eller myn-

digheten slutföra målet eller ärendet enligt äldre föreskrifter, om inte annat följer av denna lag.

Mål och ärenden som har kommit in till en allmän förvaltningsdomstol och ännu inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft handläggs enligt äldre föreskrifter.

4. Ärenden som har kommit in till Utlänningsnämnden och inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft skall överlämnas till den utlänningsdomstol som är behörig enligt 12 kap. 3 §. Om ärendet avser en ansökan enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen (1989:529), skall det i stället överlämnas till Invandrarverket för prövning enligt 9 kap. 18 § av frågan om verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet.

5. Ärenden som har överlämnats till regeringen enligt 7 kap. 11 § andra stycket 1, 3 eller 4 utlänningslagen (1989:529) och ännu inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft skall överlämnas till den utlänningsdomstol som är behörig enligt 12 kap. 3 § denna lag.

6. Ärenden som har överlämnats till regeringen enligt 7 kap. 11 § andra stycket 2 utlänningslagen (1989:529) och ännu inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft handläggs enligt äldre föreskrifter.

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs att 9 a, 11, 12 och 14 a §§ lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 a §1

Statens invandrarverk eller utlänningsnämnden får överlämna ett ärende som avses i 6 §,

8 § första stycket eller 9 § till regeringen, om

1. ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation ,

2. det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av denna lag att ärendet prövas av regeringen, eller

3. synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.

Har invandrarverket överlämnat ett ärende i fall som avses i första stycket 2 eller 3, skall regeringen, om hinder inte möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande, höra utlänningsnämnden innan den avgör ärendet. Regeringen får överlämna ett sådant ärende till nämnden för avgörande.

Statens invandrarverk får överlämna ett ärende som avses i 6 §, 8 § första stycket eller 9 § till regeringen, om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation.

1 Senaste lydelse 1991:1574.

11 §2

Anmälan enligt 2 a, 3, 4 eller 7 a § skall göras hos Statens invandrarverk. Är utlänningen medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge skall anmälan dock göras hos länsstyrelsen i det län där han är folkbokförd. Det åligger den myndighet till vilken anmälningen sålunda eller enligt 10 § görs att meddela beslut huruvida på grund av anmälan svenskt medborgarskap förvärvats eller ej.

Utlänningsnämnden får efter ansökan meddela förklaring att någon är svensk medborgare.

Härvid får dock inte prövas fråga som avses i första stycket.

Invandrarverket får efter ansökan meddela förklaring att någon är svensk medborgare.

Härvid får dock inte prövas fråga som avses i första stycket.

12 §3

Statens invandrarverks beslut enligt denna lag får överklagas till Utlänningsnämnden utom i fall som avses i andra stycket.

Beslut av en länsstyrelse,

Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden enligt 11 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Utlänningsnämndens beslut får inte överklagas i andra fall än som avses i andra stycket.

Bestämmelser om

Utlän-

ningsnämnden finns i 7 kap. 3 § andra stycketutlänningslagen(1989:529).

Statens invandrarverks beslut enligt denna lag får överklagas till utlänningsdomstol.

Beslut av en länsstyrelse eller Statens invandrarverk enligt 11 § får överklagas till utlänningsdomstol.

En utlänningsdomstols dom eller beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen. Prövningstillstånd krävs vid sådant överklagande.

Bestämmelser om utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen finns i 12 kap. utlänningslagen(2000:000).

14 a §4

Socialnämnden skall på begäran av regeringen, utlänningsnämnden, statens invandrarverk

Socialnämnden skall på begäran av regeringen, en utlänningsdomstol, Utlänningsöver-

2 Senaste lydelse 1991:1574.3 Senaste lydelse 1991:1574.4 Senaste lydelse 1991:1574.

eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om svenskt medborgarskap.

domstolen, Statens invandrarverk eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om svenskt medborgarskap.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001. 3 skall dock gälla från och med den dag regeringen bestämmer.

2. Om ett mål eller ärende har inletts hos en domstol eller en annan myndighet innan denna lag har trätt i kraft, skall domstolen eller myndigheten slutföra målet eller ärendet enligt äldre föreskrifter, om inte annat följer av denna lag. Mål och ärenden som har kommit in till en allmän förvaltningsdomstol och ännu inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft handläggs enligt äldre föreskrifter.

3. Ärenden som har kommit in till Utlänningsnämnden och inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft skall överlämnas till den utlänningsdomstol som är behörig enligt 12 kap. 3 § utlänningslagen (2000:000).

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

dels att 1–7, 9–13, 18, 24, 25, 27 och 28 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen (1989:529), får utvisas ur landet enligt denna lag, om det

En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen (2000:000), får utvisas ur landet enligt denna lag, om det

1. behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller

2. med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften.

Första stycket 2 gäller inte när fara föreligger för sådan gärning i annan stat som har övervägande karaktär av politiskt brott.

2 §

Beslut om utvisning meddelas av regeringen. Frågan tas upp på ansökan av rikspolisstyrelsen eller av regeringen självmant.

Om en polismyndighet, en länsstyrelse eller statens invandrarverk finner anledning att anta att ett beslut om utvisning enligt 1 § bör meddelas, skall myndigheten anmäla detta till rikspolisstyrelsen.

Beslut om utvisning enligt denna lag meddelas av Statens invandrarverk. Frågan tas upp på ansökan av Rikspolisstyrelsen.

Om en polismyndighet, en länsstyrelse eller Statens invandrarverk finner anledning att anta att ett beslut om utvisning enligt 1 § bör meddelas, skall myndigheten anmäla detta till Rikspolisstyrelsen.

2 a §

Statens invandrarverks beslut enligt denna lag får överklagas till regeringen.

Rikspolisstyrelsen får överklaga beslutet, om det går styrelsen emot.

3 §

Om ärendet inte är synnerligen brådskande skall yttrande inhämtas från statens invandrarverk och förhandling hållas i ärendet vid en tingsrätt, innan regeringen meddelar beslut om utvisning.

Om det finns skäl för det, skall yttrande inhämtas även från den tingsrätt som håller förhandlingen.

Beslut om förhandling och om yttrande får fattas av det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt lagen eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer.

Innan regeringen avgör ett ärende, skall yttrande inhämtas från Högsta domstolen, om inte ett sådant yttrande av särskilda skäl är obehövligt.

Högsta domstolen skall yttra sig över samtliga omständigheter av betydelse i ärendet. I yttrandet skall särskilt anges om det finns hinder mot verkställighet enligt utlänningslagen (2000:000) .

Finner Högsta domstolen att det finns hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1 § första stycket utlänningslagen , får verkställighet av beslutet inte ske. Om ärendet gäller en utlänning som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) är domstolens yttrande också bindande för regeringen.

Högsta domstolen skall innan den avger yttrande hålla förhandling i ärendet.

4 §

Beslut om utvisning skall förenas med förbud för utlänningen att utan tillstånd av regeringen återvända till Sverige. Förbudet meddelas för en viss tid eller

Beslut om utvisning skall förenas med förbud för utlänningen att utan tillstånd av

Statens in-

vandrarverk återvända till Sverige. Förbudet meddelas för en

utan tidsbegränsning. I beslutet skall utlänningen, om förbudet är tidsbegränsat, upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. Han skall vidare upplysas om den påföljd som en överträdelse av förbudet kan medföra enligt 24 §.

viss tid eller utan tidsbegränsning. I beslutet skall utlänningen, om förbudet är tidsbegränsat, upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. Han skall vidare upplysas om den påföljd som en överträdelse av förbudet kan medföra enligt 24 §.

5 §

I ärenden enligt denna lag gäller i tillämpliga delar 4 kap. 15 §, 5 kap. 5 §, 6 kap. 4 § andra stycket, 5 § andra stycket och 6–11 §§, 7 kap. 7 §, 8 kap. 1–6, 14 och 16 §§, 9 kap. 1–3 §§ samt 11 kap. 5 och 6 §§ utlänningslagen (1989:529).

I ärenden enligt denna lag gäller i tillämpliga delar 6 kap. 17 §, 7 kap. 7 §, 8 kap. 5 § andra stycket, 9—17 §§, 9 kap. 1–5, 22 och 24 §§, 11 kap. 8 §, 13 kap. 8 §, 14 kap. 1—2 §§, 15 kap. 2 § och 16 kap. 1—5 §§ utlänningslagen (2000:000).

När Statens invandrarverk beslutar om förvar eller uppsikt gäller även 8 kap. 18 – 22 §§ utlänningslagen .

6 §

Förhandling enligt 3 § och 6 kap. 7 § utlänningslagen (1989:529) skall hållas vid Stockholms tingsrätt eller, om särskilda skäl talar mot att förhandlingen hålls där, vid en annan tingsrätt.

Vid förhandlingen skall utlänningen höras.

Rikspolisstyrelsen skall vid förhandlingen vara utlänningens motpart.

Tingsrätten får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen. Om någon av parterna åberopar muntlig eller skriftlig bevisning, prövar rätten om bevisningen skall tillåtas. Därvid tillämpas

Vid förhandling enligt 3 § i

Högsta domstolen skall utlänningen höras. Rikspolisstyrelsen skall vara utlänningens motpart.

Högsta domstolen får betämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen.

Om någon av parterna åberopar muntlig eller skriftlig bevisning, prövar rätten om bevisningen skall tillåtas. Därvid tillämpas

35 kap. 7 § rättegångsbalken.

I fråga om inställelse till förhandlingen tillämpas 6 kap. 13 §

utlänningslagen.

35 kap. 7 § rättegångsbalken.

I fråga om inställelse till förhandlingen tillämpas 8 kap. 19 §

utlänningslagen(2000:000).

Om ett beslut av Invandrarverket enligt 2 § denna lag har överklagats till regeringen, skall förhandling som avses i 8 kap. 12 § utlänningslagen hållas vid Högsta domstolen.

7 §

Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på hur ärendet blir avgjort.

Rikspolisstyrelsen skall redogöra för omständigheterna i ärendet och ges tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet. Rikspolisstyrelsen skall även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Genom frågor och påpekanden skall rätten försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uppgifter som lämnas.

Vid förhandlingen tillämpas 6 kap. 14 § andra stycket och 15 §utlänningslagen (1989:529).

Rättens yttrande enligt 3 § får grundas även på handlingar eller annat material som enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen(1980:100) inte får lämnas ut till parter.

Utöver vad som följer av 5 kap. 1 § rättegångsbalken får Högsta domstolen besluta att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer fram uppgifter, för vilka i domstolen gäller sekretess som anges i sekretesslagen (1980:100). I övrigt gäller 8 kap. 21 och 22 §§utlänningslagen ( 2000:000). Högsta domstolens yttrande enligt 3 § får grundas även på handlingar eller annat material som enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen inte får lämnas ut till parter.

9 §

Om frågan om utvisning ännu inte har förts till regeringen, får rikspolisstyrelsen besluta att utlänningen skall tas i förvar eller ställas under uppsikt, även om förutsättningarna i 8 § inte är för handen. Ett sådant beslut skall genast anmälas till regeringen.

Det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag skall snarast pröva om åtgärden skall bestå.

Om frågan om utvisning ännu inte har förts till

Statens in-

vandrarverk, får Rikspolisstyrelsen besluta att utlänningen skall tas i förvar eller ställas under uppsikt, även om förutsättningarna i 8 § inte är för handen.

Ett sådant beslut skall genast anmälas till

Invandrarverket.

Verket skall snarast pröva om åtgärden skall bestå.

10 §5

Om regeringen har beslutat om utvisning enligt denna lag men hinder som anges i 8 kap. 1, 2 eller 4 §utlänningslagen ( 1989:529) möter mot att beslutet verkställs eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, skall regeringen förordna att verkställighet tills vidare inte får ske (inhibition).

Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition skall prövas på nytt när det finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller men inte har kunnat verkställas, skall Rikspolisstyrelsen före utgången av varje kalenderår efter det då beslutet meddelades anmäla hos regeringen huruvida det finns skäl för prövning av beslutet.

Om utvisning har beslutats enligt denna lag men hinder som anges i

9

kap. 1, 2 eller 3 §

utlänningslagen ( 2000:000) möter mot att beslutet verkställs eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, skall den beslutande myndigheten förordna att verkställighet tills vidare inte får ske (inhibition).

Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition skall prövas på nytt av Statens invandrarverk när det finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller men inte har kunnat verkställas, skall Rikspolisstyrelsen före utgången av varje kalenderår efter det då beslutet meddelades anmäla hos

Invandrarverket huruvida det finns skäl för prövning av beslutet.

5 Senaste lydelse 1996:1382.

11 §

Regeringen får besluta att utlänningen på vissa tider skall anmäla sig hos en polismyndighet (anmälningsplikt), om ett beslut om utvisning enligt denna lag tills vidare inte skall verkställas på grund av inhibition.

Om utvisningsbeslutet grundas på 1 § första stycket 2, får regeringen också besluta att 19– 22 §§ skall tillämpas på utlänningen.

Första stycket tillämpas också, om ett beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen ( 1989:529) inte kan verkställas och det föreligger sådana omständigheter beträffande utlänningen som avses i 1 § första stycket 1 eller 2.

Innan

beslutet meddelas skall förhandling hållas. Om det finns skäl för det, skall även yttrande inhämtas enligt 3 §. Vid förhandlingen tillämpas 6 och 7 §§.

Den myndighet som beslutat om utvisning får besluta att utlänningen på vissa tider skall anmäla sig hos en polismyndighet (anmälningsplikt), om ett beslut om utvisning enligt denna lag tills vidare inte skall verkställas på grund av inhibition.

Om utvisningsbeslutet grundas på 1 § första stycket 2, får samma myndighet också besluta att 19–22 §§ skall tillämpas på utlänningen.

Första stycket tillämpas också, om ett beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen ( 2000:000) inte kan verkställas och det föreligger sådana omständigheter beträffande utlänningen som avses i 1 § första stycket 1 eller 2.

Om

ett beslut av Statens invandrarverk överklagas till regeringen, skall yttrande inhämtas från Högsta domstolen som skall hålla förhandling i ärendet, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Vid förhandlingen tillämpas 6 och 7 §§.

12 §

Ett beslut av regeringen enligt 11 § gäller i längst tre år räknat från dagen för beslutet om avlägsnande.

Ett beslut enligt 11 § om anmälningsplikt eller tillämpning av 19–22 §§ gäller i längst tre år räknat från dagen för beslutet om avlägsnande.

13 §

Om regeringen inte har förordnat om inhibition, skall ett beslut om utvisning enligt denna lag verkställas så snart det kan

Om inhibition inte har förordnats, skall ett beslut om utvisning enligt denna lag verkställas så snart det kan ske.

ske. Rikspolisstyrelsen skall svara för verkställigheten.

Rege-

ringen får dock förordna att en annan myndighet skall ombesörja verkställigheten. För verkställighet av ett beslut om utvisning skall regeringen meddela sådana anvisningar som avses i 4 kap. 12 § andra stycket utlänningslagen(1989:529).

Om den verkställande myndigheten finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta regeringen om detta. Det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag får besluta att verkställighet inte skall ske innan regeringen har prövat huruvida förordnande om inhibition skall meddelas.

Rikspolisstyrelsen skall svara för verkställigheten.

Den be-

slutande myndigheten får dock förordna att en annan myndighet skall ombesörja verkställigheten.

För verkställighet av ett beslut om utvisning skall myndigheten meddela sådana anvisningar som avses i 6 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen(2000:000).

Om den verkställande myndigheten finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta

Invandrarverket om detta.

18 §

Bestämmelserna i 19–22 §§ tillämpas i fråga om en utlänning i den mån regeringen eller domstolen har bestämt det enligt denna lag

Bestämmelserna i 19–22 §§ tillämpas i fråga om en utlänning i den mån

Statens invandrarverk

eller regeringen eller domstolen har bestämt det enligt denna lag

24 §

Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse som avses i 3 kap. 2 §

utlänningslagen (1989:529).

Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse som avses i 5 kap. 2 §

utlänningslagen (2000:000).

I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

25 §

Om regeringen handlägger ett ärende om utvisning enligt denna lag, får åtal inte utan regeringens medgivande väckas mot utlänningen innan regeringen avgjort ärendet.

Medan handläggningen av ett utvisningsärende enligt denna lag pågår, får åtal inte utan regeringens medgivande väckas mot utlänningen innan ärendet avgjorts.

27 §

I ärende angående utvisning eller anmälningsplikt enligt denna lag samt i ärende hos regeringen angående beslut enligt 11 § skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

I ärende angående utvisning eller anmälningsplikt enligt denna lag samt i ärende hos

Statens invandrarverk eller regeringen angående beslut enligt 11 § skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

28 §6

I ärende hos regeringen fattas beslut om offentligt biträde av departementstjänsteman som regeringen utser.

Beslut av förvaltningsmyndighet i frågor om offentligt biträde överklagas till Utlännings-nämnden.

Utlänningsnämndens beslut i frågor om offentligt biträde får inte överklagas.

Beslut av en förvaltningsmyndighet i frågor om offentligt biträde överklagas till

Utlän-

ningsdomstolen.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

6 Senaste lydelse 1996:1649.

2. Om ett ärende har inletts hos regeringen innan denna lag har trätt i kraft, skall ärendet slutföras enligt äldre föreskrifter.

4. Förslag till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 20 § kommunalskattelagen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

20 §7

Vid beräkningen av inkomsten från särskild förvärvskälla skall alla omkostnader under beskattningsåret för intäkternas förvärvande och bibehållande avräknas från samtliga intäkter i pengar eller pengars värde (bruttointäkt) som har influtit i förvärvskällan under beskattningsåret.

Avdrag får inte göras för: den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänförliga utgifter, såsom vad skattskyldig utgett som gåva eller som periodiskt understöd eller därmed jämförlig periodisk utbetalning till person i sitt hushåll;

kostnader i samband med plockning av vilt växande bär och svampar eller kottar till den del kostnaderna inte överstiger de intäkter som är skattefria enligt 19 §;

värdet av arbete, som i den skattskyldiges förvärvsverksamhet utförts av den skattskyldige själv eller andre maken eller av den skattskyldiges barn som ej fyllt 16 år;

ränta på den skattskyldiges eget kapital som har nedlagts i hans förvärvsverksamhet;

svenska allmänna skatter; kapitalavbetalning på skuld; ränta enligt 8 kap. 1 § studiestödslagen (1973:349), 52, 52 a och 55 §§ lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt, 5 kap. 12 § lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, 31 § tullagen (1994:1550), 60 § fordonsskattelagen (1988:327), 36 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd och 19 kap.2 och 4–9 §§skattebetalningslagen (1997:483) samt dröjsmålsavgift beräknad enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift;

avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift; avgift enligt 10 kap. plan- och bygglagen (1987:10);

7 Senaste lydelse 1998:816.

avgift enligt 10 kap. 7 § ut-länningslagen (1989:529);

avgift enligt 17 kap. 10 § ut-länningslagen (2000:000);

avgift enligt 8 kap. 5 § arbetsmiljölagen (1977:1160); avgift enligt 26 § arbetstidslagen (1982:673); avgift enligt 21 § insiderlagen (1990:1342); avgift enligt 22 § tredje stycket lagen (1993:737) om bostadsbidrag; skadestånd, som grundas på lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller annan lag som gäller förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, när skadeståndet avser annat än ekonomisk skada;

företagsbot enligt 36 kap. brottsbalken; straffavgift enligt 8 kap. 7 § tredje stycket rättegångsbalken; skatteavdrag för vilket arbetsgivare är betalningsskyldig enligt skattebetalningslagen (1997:483);

avgift enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift; kontrollavgift enligt lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering;

överförbrukningsavgift enligt ransoneringslagen (1978:268); miljösanktionsavgift enligt 30 kap. miljöbalken; vattenföroreningsavgift enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg;

avgift enligt 3 § lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor;

lagringsavgift enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol eller lagen (1985:635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet;

avgift enligt 18 § lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar;

avgift enligt 10 kap. 5 § lagen (1994:1776) om skatt på energi; ingående skatt enligt mervärdesskattelagen (1994:200) för vilken det finns rätt till avdrag enligt 8 kap. eller rätt till återbetalning enligt 10 kap. nämnda lag;

avgift enligt 11 kap. 16 § och 13 kap. 6 a §aktiebolagslagen (1975:1385).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

5. Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 5 kap.6 och 7 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring8 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

6 §9

Som bosättningstid i Sverige tillgodoräknas

a) tid under vilken en person varit folkbokförd i Sverige enligt folkbokföringslagen (1991:481); vid flyttning till utlandet skall hänsyn dock inte tas till tid efter utresan om personen enligt nämnda lag skall avregistreras som utflyttad,

b) tid under vilken en här folkbokförd person före tidpunkten för folkbokföringen oavbrutet vistats i Sverige efter att ha ansökt om uppehållstillstånd enligt 1 kap. 4 § utlän-ningslagen (1989:529) eller motsvarande föreskrift enligt äldre lag,

b) tid under vilken en här folkbokförd person före tidpunkten för folkbokföringen oavbrutet vistats i Sverige efter att ha ansökt om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § utlän-ningslagen (2000:000) eller motsvarande föreskrift enligt äldre lag,

c) tid under vilken en svensk medborgare av svenska kyrkan, ett svenskt trossamfund, ett organ som är knutet till ett sådant samfund eller en svensk ideell organisation som bedriver biståndsverksamhet varit sänd till ett annat land för arbete för arbetsgivarens räkning; för tid efter år 1992 skall vad som nu sägs gälla endast om utlandsvistelsen varat längst tre år i följd,

d) tid under vilken en försäkrad haft inkomst av anställning eller inkomst av annat förvärvsarbete som avses i 2 kap. lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension,

e) tid före år 1993 under vilken en svensk medborgare haft anställning i ett annat land som grundat rätt till svensk statligt reglerad pension, dock inte tid för vilken rätt till pension grundad på bosättning i det andra landet föreligger om sådan pension kan utbetalas till den som är bosatt i Sverige,

8 Lagen omtryckt 1982:120.9 Senaste lydelse 1998:677.

f) i den mån regeringen så förordnar tid under vilken en person som inte fyllt 26 år bedriver studier i annat land.

Som bosättningstid i Sverige tillgodoräknas även tid som avses i 7 och 9 §§.

Som bosättningstid i Sverige enligt första stycket a) tillgodoräknas inte tid då någon enligt förordnande av regeringen med stöd av 1 kap. 3 § fjärde stycket inte skall anses bosatt i Sverige.

Vad som i första stycket sägs om folkbokföring enligt folkbokföringslagen skall gälla också i fråga om kyrkobokföring enligt lag som ersatts av folkbokföringslagen eller enligt motsvarande äldre författning.

Bestämmelserna i första stycket c) gäller även medföljande make samt barn under 18 år till person som där avses.

Bestämmelserna i första stycket d), såvitt gäller tid före år 1993 för vilken den försäkrade tillgodoräknats pensionspoäng enligt 11 kap. i kapitlets lydelse före den 1 januari 1999, och första stycket e) gäller även medföljande make samt barn under 18 år till person som där avses. Som bosättningstid tillgodoräknas dock inte tid för vilken maken eller barnet har rätt till pension grundad på bosättningstid i det andra landet om sådan pension kan utbetalas till den som är bosatt i Sverige.

Vid tillämpningen av bestämmelserna i femte och sjätte styckena skall med make likställas den som, utan att vara gift med den person som avses i första stycket c), d) eller e) levt tillsammans med denne, om de tidigare har varit gifta eller gemensamt har eller har haft barn.

7 §10

Om den försäkrade har beviljats uppehållstillstånd i Sverige med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) skall som bosättningstid även tillgodoräknas tid då han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det år då den försäkrade fyllde 16 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall en så stor andel av tiden i hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid

Om den försäkrade har beviljats uppehållstillstånd i Sverige med stöd av 5 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (2000:000) skall som bosättningstid även tillgodoräknas tid då han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det år då den försäkrade fyllde 16 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall en så stor andel av tiden i hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid

10 Senaste lydelse 1998:704.

under vilken den försäkrade har varit bosatt i Sverige från den första ankomsten till landet till och med det år då han eller hon fyllde 64 år och hela tidsrymden från det att den försäkrade första gången kom till landet till och med det år då han eller hon fyllde 64 år. I fråga om förtidspension eller efterlevandepension skall i stället för året då den försäkrade skulle fylla 64 år som utgångspunkt tas året före pensionsfallet. Vid beräkningen enligt detta stycke bortses från tid för vilken den försäkrade, vid bosättning i Sverige, har rätt till pension från hemlandet.

under vilken den försäkrade har varit bosatt i Sverige från den första ankomsten till landet till och med det år då han eller hon fyllde 64 år och hela tidsrymden från det att den försäkrade första gången kom till landet till och med det år då han eller hon fyllde 64 år. I fråga om förtidspension eller efterlevandepension skall i stället för året då den försäkrade skulle fylla 64 år som utgångspunkt tas året före pensionsfallet. Vid beräkningen enligt detta stycke bortses från tid för vilken den försäkrade, vid bosättning i Sverige, har rätt till pension från hemlandet.

Med tid för bosättning i hemlandet likställs tid då den försäkrade före den första ankomsten till Sverige befunnit sig i annat land där han eller hon beretts en tillfällig fristad.

Vad som i första stycket sägs om den som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) skall gälla även en försäkrad som

Vad som i första stycket sägs om den som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (2000:000) skall gälla även en försäkrad som

a) annars beviljats uppehållstillstånd på grund av att han eller hon ansetts som flykting enligt konventionen d. 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, eller

b) beviljats uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. 1 § 2 eller 3 utlänningslagen i paragrafens lydelse före den 1 januari 1997 eller enligt motsvarande äldre bestämmelser.

b) beviljats uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (2000:000) eller enligt motsvarande äldre bestämmelser.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

6. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 2 och 18 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §11

Regeringsrätten prövar

1. överklagande av kammarrätts beslut enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291).

2. överklagande av annat beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller enligt instruktion för kammarrätterna görs hos domstolen.

Regeringsrätten prövar ansökningar om resning och återställande av försutten tid i andra fall än som anges i 8 §. I 7 kap. 7 § tredje stycket utlänningslagen (1989:529) finns vidare bestämmelser om att regeringsrätten i vissa fall prövar om beslut om förvar skall bestå.

Regeringsrätten prövar ansökningar om resning och återställande av försutten tid i andra fall än som anges i 8 §.

I 11 kap.

8 § utlänningslagen (2000:000) finns vidare bestämmelser om att regeringsrätten i vissa fall prövar om beslut om förvar skall bestå.

18 §12

Länsrätt är domför med en lagfaren domare ensam

1. när åtgärd som avser endast måls beredande vidtages,

2. vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av annan länsrätt,

3. vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende,

4. vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, är länsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak.

Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare får utföras av en annan tjänsteman vid länsrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen.

11 Senaste lydelse 1995:21.12 Senaste lydelse 1997:516.

Vad som sägs i andra stycket gäller även vid avgörande i sak av

1. mål av enkel beskaffenhet,

2. mål enligt lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet, enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, om besiktning enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152), om handlings undantagande från taxeringsrevision, skatterevision eller annan granskning och om befrielse från skyldighet att lämna upplysningar, visa upp handling eller lämna kontrolluppgift enligt skatteförfattningarna,

3. mål om omedelbart omhändertagande enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, mål om tillfälligt flyttningsförbud enligt 27 § samma lag, mål om omedelbart omhändertagande enligt 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, mål om tillfälligt omhändertagande enligt 37 § smittskyddslagen (1988:1472), mål enligt 33 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, mål enligt 18 § första stycket 2–4 såvitt avser de fall då vården inte har förenats med särskild utskrivningsprövning eller 5 lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen (1989:529), mål enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., mål enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt samt mål enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.,

3. mål om omedelbart omhändertagande enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, mål om tillfälligt flyttningsförbud enligt 27 § samma lag, mål om omedelbart omhändertagande enligt 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, mål om tillfälligt omhändertagande enligt 37 § smittskyddslagen (1988:1472), mål enligt 33 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, mål enligt 18 § första stycket 2–4 såvitt avser de fall då vården inte har förenats med särskild utskrivningsprövning eller 5 lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen (2000:000)), mål enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., mål enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt samt mål enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.,

4. mål enligt folkbokföringsförfattningarna, mål rörande preliminär skatt eller om anstånd med att betala skatt eller avgifter enligt skatteförfattningarna,

5. mål enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling,

6. mål som avser en fråga av betydelse för inkomstbeskattningen, dock endast om värdet av vad som yrkas i målet uppenbart inte överstiger hälften av basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

7. Förslag till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173)

Härigenom föreskrivs att 6 § Kreditupplysningslagen (1973:1173) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §13

Uppgifter om en persons ras, etniska ursprung, politiska uppfattning, religiösa eller filosofiska övertygelse eller sexualliv får inte samlas in, lagras eller lämnas ut i kreditupplysningsverksamhet.

Uppgifter om sjukdom, hälsotillstånd eller liknande får inte utan medgivande av Datainspektionen samlas in, lagras eller lämnas ut i kreditupplysningsverksamhet. Detsamma gäller uppgifter om att någon misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått någon annan påföljd för brott eller har varit föremål för någon åtgärd enligt socialtjänstlagen (1980:620), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 11– 14 §§polislagen (1984:387), lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. eller utlänningslagen (1989:529).

Uppgifter om sjukdom, hälsotillstånd eller liknande får inte utan medgivande av Datainspektionen samlas in, lagras eller lämnas ut i kreditupplysningsverksamhet. Detsamma gäller uppgifter om att någon misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller undergått någon annan påföljd för brott eller har varit föremål för någon åtgärd enligt socialtjänstlagen (1980:620), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 11– 14 §§polislagen (1984:387), lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. eller utlänningslagen (2000:000).

13 Senaste lydelse 1997:556.

Ett medgivande som avses i andra stycket får lämnas endast om det finns synnerliga skäl.

Vad som anges i andra stycket hindrar inte att uppgifter om betalningsförsummelser, kreditmissbruk eller näringsförbud samlas in, lagras eller lämnas ut i kreditupplysningsverksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

8. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga

Härigenom föreskrivs att 21 a § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 a §14

Beslut om vård med stöd av denna lag hindrar inte beslut om

1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (1989:529),

1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2000:000),

2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,

4. utlämning enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island eller Norge, eller

5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling.

Vård med stöd av denna lag upphör när ett beslut enligt första stycket har verkställts.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

14 Senaste lydelse 1996:1381.

9. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård

Härigenom föreskrivs att 29 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

29 §

Har beträffande någon som vårdas enligt denna lag beslut meddelats om

1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (1989:529),

1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2000:000),

2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,

4. utlämning enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge, eller

5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland,

Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

skall tvångsvården upphöra, om det begärs av den myndighet som skall verkställa beslutet och chefsöverläkaren finner att patientens tillstånd tillåter att detta verkställs.

I fråga om en patient som är utlänning upphör tvångsvården vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har meddelats med stöd av 12 kap. 3 § utlänningslagen.

I fråga om en patient som är utlänning upphör tvångsvården vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har meddelats med stöd av 18 kap. 2 §

utlänningslagen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

10. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård

Härigenom föreskrivs att 17 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 §

I fråga om upphörande av rättspsykiatrisk vård i samband med avvisning, utvisning och utlämning gäller bestämmelserna i 29 § första stycket lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård.

I fråga om en patient som är utlänning upphör den rättspsykiatriska vården vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har meddelats med stöd av 12 kap. 3 § utlänningslagen (1989:529).

I fråga om en patient som är utlänning upphör den rättspsykiatriska vården vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har meddelats med stöd av 18 kap. 2 § utlänningslagen (2000:000).

Om beslut har meddelats att verkställigheten av en påföljd som innebär överlämnande enligt 31 kap. 3 § brottsbalken till rättspsykiatrisk vård skall föras över med stöd av lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottsmålsdom till en annan stat, upphör den rättspsykiatriska vården vid verkställighet av beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

11. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §15

Introduktionsersättning får beviljas

1. utlänningar som överförts till Sverige med stöd av ett särskilt regeringsbeslut,

2. utlänningar som har fått uppehållstillstånd efter att ha varit registrerade vid en förläggning för asylsökande,

3. andra utlänningar som har fått uppehållstillstånd med tilllämpning av 2 kap. 3 § eller 4 § första stycket 5 utlänningslagen (1989:529) eller motsvarande äldre bestämmelser,

3. andra utlänningar som har fått uppehållstillstånd med tilllämpning av 3 kap. 4 § eller 5 § 5 utlänningslagen (2000:000) eller motsvarande äldre bestämmelser,

4. utlänningar som har fått uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till en utlänning som avses under 1–3.

Ersättning enligt 4 får lämnas endast för en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd inom två år från det att den person som han eller hon har anknytning till först togs emot i en kommun.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

15 Senaste lydelse 1996:1383.

12. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §16

I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) (asylsökande),

2. har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i 2 kap. 4 a §

utlänningslagen, eller

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 5 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (2000:000) (asylsökande),

2. har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 8 § ut-länningslagen, eller

3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.

Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) för förmåner av motsvarande karaktär.

Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

16 Senaste lydelse 1996:1384.

13. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:459) om arbetsförmedlingsregister

Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (1994:459) om arbetsförmedlingsregister skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §17

En registrering enligt någon av 5–7 §§ får inte innehålla uppgifter om att den arbetssökande misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller har fått annan påföljd för brott eller har varit föremål för tvångsingripande enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård eller smittskyddslagen (1988:1472).

Registreringen får inte heller innehålla uppgift om att den arbetssökande har vårdats med stöd av socialtjänstlagen (1980:620) eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen (1989:529).

Registreringen får inte heller innehålla uppgift om att den arbetssökande har vårdats med stöd av socialtjänstlagen (1980:620) eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen (2000:000).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

17 Senaste lydelse 1997:729.

14. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner

Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §

För att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket får regeringen meddela föreskrifter om att en utlänning kan avvisas enligt utlänningslagen (1989:529), om

För att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket får regeringen meddela föreskrifter om att en utlänning kan avvisas enligt utlänningslagen (2000:000), om

1. utlänningen skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en blockerad stat, och

2. utlänningen har begått eller avser att begå en handling som står i strid med antingen förbud enligt 4 § eller förbud i en sådan av Europeiska gemenskapen beslutad förordning som avses i 8 § andra stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

15. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:544) om vårdregister

Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1998:544) om vårdregister skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §

Personuppgifter som avses i 13 eller 21 § personuppgiftslagen (1998:204) får inte användas som sökbegrepp i ett vårdregister. Inte heller får uppgifter om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom socialtjänsten eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen (1989:529) användas som sökbegrepp.

Personuppgifter som avses i 13 eller 21 § personuppgiftslagen (1998:204) får inte användas som sökbegrepp i ett vårdregister. Inte heller får uppgifter om att någon fått ekonomisk hjälp eller vård inom socialtjänsten eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen (2000:000) användas som sökbegrepp.

Det är trots förbudet i första stycket tillåtet att som sökbegrepp använda uppgifter om sjukdom och hälsotillstånd samt uppgifter om att någon varit föremål för tvångsingripande enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

16. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:702) om garantipension

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § lagen (1998:702) om garantipension skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §

Den som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) skall som försäkringstid för garantipension även tillgodoräknas tid under vilken han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det kalenderår då den pensionssökande fyllde 25 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall en så stor andel av tiden i hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid under vilken den pensionssökande har varit bosatt i Sverige från den första ankomsten till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde 64 år och hela tidsrymden från det att den pensionssökande första gången kom till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde 64 år. Vid beräkningen skall bortses från tid för vilken personen, vid bosättning i Sverige, har rätt till pension från hemlandet.

Den som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (2000:000) skall som försäkringstid för garantipension även tillgodoräknas tid under vilken han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det kalenderår då den pensionssökande fyllde 25 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall en så stor andel av tiden i hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid under vilken den pensionssökande har varit bosatt i Sverige från den första ankomsten till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde 64 år och hela tidsrymden från det att den pensionssökande första gången kom till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde 64 år. Vid beräkningen skall bortses från tid för vilken personen, vid bosättning i Sverige, har rätt till pension från hemlandet.

Med tid i hemlandet skall likställas tid då den pensionssökande före den första ankomsten till Sverige har befunnit sig i ett annat land där han eller hon har beretts en tillfällig fristad.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

1. Kommitténs uppdrag och arbete

Kommittén skall enligt direktiven se över instans- och processordningen i ärenden enligt utlänningslagen, lagen om särskild utlänningskontroll och medborgarskapslagen. Kommittén skall bl.a. pröva om ett införande av tvåpartsprocess kan medföra sådana förbättringar att processordningen för såväl utlännings- som medborgarskapsärenden bör ändras. Kommittén skall vidare göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen. Enligt direktiven skall kommittén med förtur utreda om det finns behov av att ändra reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall uppehållstillstånd skall beviljas en utlänning som rest in i landet samt möjligheterna att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Vid översynen av utlänningslagen skall kommittén vara oförhindrad att föreslå även vissa ändringar i det sakliga innehållet om den vid sin översyn uppmärksammar ett sådant behov.

Direktiven i sin helhet har tagits in som bilaga 1 till betänkandet. Regeringen har den 5 februari 1998 beslutat att till kommittén överlämna dels betänkandet (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av anknytning för beaktande, dels avsnitt 5 i betänkandet (SOU 1997:128) Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden för behandling.

Kommittén har i maj 1997 lämnat delbetänkandet (SOU 1997:67) Återkallelse av uppehållstillstånd. Kommittén har funnit att dess uppgift att ta ställning till i vilken utsträckning det bör vara möjligt att få uppehållstillstånd på grundval av en ansökan som görs efter inresan och där skälet för ansökan är familjeanknytning har ett nära samband med övriga delar av uppdraget, främst ställningstagande till betänkandet Uppehållstillstånd på grund anknytning. Den delen redovisas därför i det slutbetänkande som kommittén nu lägger fram.

Kommittén hade sitt första sammanträde den 5 mars 1997. Kommittén har därefter haft 34 sammanträden, varav ett kombinerats med ett studiebesök på Utlänningsnämnden. Kommittén har hösten 1997 gjort en studieresa till Danmark, Nederländerna och Tyskland för att studera och diskutera handläggningen av utlänningsärenden i dessa

länder. Kommittén har vidare gjort ett besök på Statens invandrarverks kontor i Solna och där fått information om och demonstration av verkets datoriserade länderinformations- och dokumentationssystem, Lifos.

Kommittén har sammanträffat med företrädare för Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stockholms län, Säkerhetspolisen samt för Föreningen Återföreningen. Kommitténs sekretariat har vidare besökt Invandrarverkets enhet på Arlanda flygplats.

Del I

Instans- och processordningen

2. Invandringsregleringen

2.1. Krav för inresa och vistelse

Sverige har en reglerad invandring. För att en utlänning skall få resa in i och vistas i Sverige skall vissa krav vara uppfyllda. De grundläggande kraven finns angivna i utlänningslagen (1989:529), UtlL, och i utlänningsförordningen (1989:547), UtlF. Sålunda skall utlänningar ha pass, visering eller uppehållstillstånd och, om de skall arbeta här, arbetstillstånd. Från grundreglerna finns åtskilliga undantag, bl.a. för nordbor och EU-medborgare. Bestämmelserna om krav på pass m.m. kan inte heller ses isolerade från övriga bestämmelser i utlänningslagen. Således kan t.ex. utlänningar som är i behov av skydd, dvs. flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt, inte vägras att resa in och vistas här enbart av det skälet att de saknar pass eller visering.

Grundregeln att en utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha pass finns i 1 kap. 2 § första stycket UtlL. Undantag från passkravet finns i utlänningsförordningen. Utlänningar som är medborgare i ett annat nordiskt land och som kommer till Sverige direkt från ett sådant land behöver inte ha pass vid inresa eller vistelse i Sverige. Utlänningar som har permanent uppehållstillstånd behöver inte heller ha pass vid vistelse i Sverige.

Med visering avses enligt 2 kap. 1 § första stycket UtlL ett tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss kortare tid. Visering beviljas såväl för rena turistbesök som besök hos släktingar och även för tidsbegränsat arbete. Den som har en gällande visering är undantagen från kravet på uppehållstillstånd. Medborgare i de nordiska länderna, övriga västeuropeiska länder och ett stort antal andra länder är undantagna från kravet på visering.

Uppehållstillstånd innebär enligt 2 kap. 2 § UtlL tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd,

TUT) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd, PUT). Utlänningar som vistas i Sverige i mer än tre månader skall ha uppehållstillstånd, om de inte är medborgare i Danmark, Finland, Island

eller Norge. Sedan år 1985 gäller att den som beviljas tillstånd för bosättning i Sverige normalt beviljas permanent uppehållstillstånd från början. Liksom tidigare har dock Invandrarverket alltid frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även om utlänningen avser att bosätta sig här (prop. 1983/84:144 s. 88). Särskilda regler om tidsbegränsat uppehållstillstånd ges i 2 kap. 4 a–c §§.

Av 1 kap. 5 § UtlL framgår att utlänningar skall ha arbetstillstånd för att arbeta i Sverige, om de inte har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Ytterligare undantag har föreskrivits av regeringen, bl.a. avseende utlänningar som omfattas av EES-avtalet.

2.2. Förutsättningar för uppehållstillstånd

Utlänningar som inte är medborgare i någon av de nordiska staterna skall som framgår av föregående avsnitt ha uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige. Uppehållstillstånd skall ges i vissa fall, medan uppehållstillstånd i andra fall får ges.

Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet), som trädde i kraft den 1 januari 1994, innebär bl.a. att särskilda regler för uppehållstillstånd gäller för utlänningar som omfattas av

EES-avtalet. Den fria rörligheten för personer ger rätt för medborgare i en EES-stat att ta anställning, starta egen verksamhet, tillhandahålla eller ta emot tjänster, studera eller leva av egna medel i en annan EESstat. Något krav på arbetstillstånd ställs inte. En medborgare i en EESstat som visar upp ett giltigt pass eller identitetskort och dessutom uppfyller något av vissa andra villkor beviljas uppehållstillstånd för fem år i flertalet fall. En make eller maka till en utlänning som fått uppehållstillstånd i Sverige på grund av medborgarskap i en EES-stat ges samma typ av tillstånd som EES-statsmedborgaren oavsett eget medborgarskap. Detsamma gäller barn under 21 år och andra familjemedlemmar under vissa villkor.

Förutsättningarna för att få uppehållstillstånd som flykting, på grund av skyddsbehov i övrigt eller av andra skäl är följande.

Både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har enligt 3 kap. 4 § UtlL principiellt rätt till uppehållstillstånd. Med flykting avses en utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av medborgarskapslandets skydd. Som flykting anses även den som är

statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Med asyl avses i utlänningslagen uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting.

Med skyddsbehövande i övrigt avses en utlänning som i andra fall lämnat det land där han eller hon är medborgare därför att han eller hon

1. känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,

2. på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller

3. på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse.

Motsvarande gäller den som är statslös och befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort.

Uppehållstillstånd får med visst undantag vägras både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Skyddsbehövande på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof får dessutom vägras uppehållstillstånd om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får vidare vägras om utlänningen har rest in från ett annat nordiskt land och i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet kan sändas åter dit, såvida det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där. Uppehållstillstånd får också vägras om utlänningen i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han eller hon återsänds till det landet, är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd samt om utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det angivna sättet. Uppehållstillstånd får slutligen vägras om utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt Dublinkonventionen och utlänningen där är skyddad.

Uppehållstillstånd får beviljas en utlänning på grund av anknytning. Anknytningen kan avse en i Sverige bosatt make/maka eller sambo (2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL). Uppehållstillstånd kan vidare beviljas den som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats

uppehållstillstånd för bosättning här. Uppehållstillstånd kan också beviljas en nära anhörig som i hemlandet har ingått i samma hushåll som den i Sverige bosatta personen. Utlänningar som har särskild anknytning till Sverige kan beviljas uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Det kan t.ex. röra sig om utlänningar med svenskt påbrå och utlänningar som tidigare vistats i Sverige.

Enligt 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL kan en utlänning få uppehållstillstånd i Sverige av humanitära skäl. Före den 1 januari 1997 beviljades uppehållstillstånd av humanitära skäl dels av politisk-humanitära skäl, dels av rent humanitära skäl. Uppehållstillstånd av politiskhumanitära skäl beviljades bl.a. personer som flytt undan krig m.m. Sedan den 1 januari 1997 får emellertid de personer som flyr undan krig och miljökatastrofer ett särskilt skydd i 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Därmed avser bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl numera främst personer som har renodlat humanitära skäl (prop. 1996/97:25 s. 285, bet. 1996/97:SfU5 s. 54).

Det finns inte någon uppräkning av vad som utgör humanitära skäl. Enligt förarbetena till 1989 års utlänningslag (prop. 1988/89:86 s. 147) kan det vara fråga om personer som på grund av sjukdom eller personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd. I ett antal beslut under år 1994 slog regeringen fast att uppehållstillstånd på grund av sjukdom endast kan meddelas i undantagsfall, t.ex. när det är fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet, eller när det föreligger ett handikapp av synnerligen allvarlig art. I besluten framhålls att de humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtaganden som kan bli följden av att uppehållstillstånd beviljas. Det sägs också att det i princip bör krävas att vården eller behandlingen kan leda till förbättring eller att behandlingen är livsnödvändig. Enbart den omständigheten att vården i Sverige håller en högre kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd skall enligt regeln i 2 kap. 5 § UtlL ha sökts och beviljats före inresan i Sverige, och en ansökan om uppehållstillstånd får inte beviljas efter inresan. Undantag gäller dock bl.a. för flyktingar och andra skyddsbehövande samt för dem som av humanitära skäl bör få bosätta sig här.

Det kan slutligen också påpekas att utlänningslagen innehåller bestämmelser om verkställighetshinder (8 kap. 1, 2 och 4 §§). Sådana hinder gör att utlänningar som har kommit hit i vissa fall inte avvisas eller utvisas, även om det skulle finnas skäl att vägra uppehållstillstånd till flyktingar eller skyddsbehövande eller om det i övrigt inte finns tillräckliga skäl att ge uppehållstillstånd.

2.3. Avvisningsgrunder

De olika avvisningsgrunderna behandlas i 4 kap. 1 och 2 §§ UtlL. I 1 § anges de s.k. formella avvisningsgrunderna. Utlänningar får enligt denna paragraf avvisas bl.a. om de saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige. I 2 § anges de s.k. materiella avvisningsgrunderna. Enligt den paragrafen får utlänningar avvisas bl.a. om de kan antas komma att sakna egna medel för sin försörjning eller för sin hemresa eller kan antas inte komma att försörja sig på ett ärligt sätt. I praktiken föreligger ofta såväl formell som materiell avvisningsgrund.

2.4. Rättsverkningar av olika statusbedömningar

Uppehållstillstånd kan vara av olika slag. Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. utlänningslagen har inte bara en starkare rätt till uppehållstillstånd än många som söker tillstånd av andra skäl. En flykting har också efter det att uppehållstillstånd beviljats en i vissa avseenden förmånligare ställning än den som har fått uppehållstillstånd av andra skäl.

Den som är flykting skall enligt FN:s flyktingkonvention jämställas med landets egna medborgare i fråga om en rad sociala rättigheter. Även "skyddsbehövande i övrigt" har i vissa avseenden en förmånligare ställning än utlänningar som har fått uppehållstillstånd av exempelvis humanitära skäl.

De som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § UtlL, dvs. flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, får sålunda vid beräkning av pensionsrättigheter en gynnsammare ställning än andra. Flyktingar kan också få bidrag enligt förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige.

Flyktingar har möjlighet att få svenskt medborgarskap efter kortare tid här än den som har uppehållstillstånd av andra skäl.

Särskilda begränsningar gäller också för utvisning av flyktingar på grund av brott.

Flyktingar har möjlighet att få flyktingförklaring och resedokument. Bestämmelser om flyktingförklaring och resedokument finns i 3 kap. 6 och 7 §§ samt i 7 kap. 4 § UtlL. Rätten för den som är flykting att erhålla resedokument är inskriven i FN:s flyktingkonvention. Enligt artikel 28 är de fördragsslutande staterna skyldiga att utfärda resedokument till flyktingar som lagligen vistas på statens territorium.

Undantag görs bara om tvingande skäl med hänsyn till nationell säkerhet eller allmän ordning kräver annat.

2.5. Svenskt medborgarskap

Bestämmelser om svenskt medborgarskap finns i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.

En person kan bli svensk medborgare genom födelse, genom adoption, genom legitimation eller genom naturalisation efter ansökan eller genom anmälan. Legitimation sker då ett barn till en utländsk kvinna och en svensk man som vid barnets födelse inte är gifta med varandra senare erhåller faderns svenska medborgarskap då föräldrarna gifter sig med varandra.

Naturalisation innebär att en person kan bli svensk medborgare efter att ha ansökt om det. För att bli naturaliserad svensk medborgare måste personen enligt lagen uppfylla tre villkor avseende ålder, hemvist resp. vandel. Personen måste således ha fyllt 18 år, vara bosatt i Sverige sedan minst fem år samt ha fört och kunna förväntas föra en hederlig vandel. – Även om villkoren inte är uppfyllda kan naturalisation i vissa fall beviljas. Så kan ske om det är till gagn för landet, om sökanden tidigare har varit svensk medborgare eller är gift med en svensk medborgare, eller om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns särskilda skäl för det. Den som är statslös eller bedömd som flykting kan således bli naturaliserad redan efter fyra års vistelse i landet.

Svenskt medborgarskap skall i vissa fall erhållas efter anmälan. Denna möjlighet avser personer med sådan tidigare anknytning till Sverige att de därför har rätt till medborgarskap. Det gäller dem som vid födelsen har blivit svenska medborgare och har bott här oavbrutet till dess de har fyllt 18 år och som senare förlorat medborgarskapet om de sedan minst två år åter bor i landet. Det gäller också utlänningar som har fyllt 21 (i vissa fall 18) men inte 23 år, har bott i Sverige oavbrutet sedan 16 års ålder och dessutom tidigare har vistats i Sverige eller Danmark, Norge eller Finland under sammanlagt fem år. Det gäller vidare i vissa fall för barn till en utländsk mor och en svensk far som inte är gift med barnets mor. Härutöver ges i lagen om svenskt medborgarskap också särskilda möjligheter för personer som är medborgare i Danmark, Finland eller Norge att bli svenska medborgare genom anmälan.

Svenska medborgare kan i visst fall förlora detta medborgarskap genom s.k. preskription, om de inte ansöker om att få behålla det. Det gäller svenska medborgare som är födda utomlands och som aldrig har bott här eller vistats här under förhållanden som tyder på samhörighet

med Sverige. Ansökan om att få behålla det svenska medborgarskapet skall göras före 22 års ålder.

Svenskt medborgarskap kan också förloras på annat sätt, främst genom förvärv av utländskt medborgarskap efter ansökan eller samtycke. Svenska medborgare kan också befrias från sitt svenska medborgarskap, om de är eller önskar bli utländska medborgare.

Ibland kan det vara oklart om en person har förlorat sitt svenska medborgarskap. Vid sådan oklarhet kan personen få en bindande förklaring att han eller hon är svensk medborgare.

En särskild kommitté, 1997 års medborgarskapskommitté (In 1997:04), har i uppdrag att se över lagen om svenskt medborgarskap samt utreda vissa speciella frågeställningar som rör medborgarskapslagstiftningen.

Kommittén skulle enligt sina ursprungliga direktiv (dir. 1997:5) bl.a.

– genomföra en allmän översyn av lagen om svenskt medborgarskap,

– undersöka tillämpningen av kravet på att en person som söker medborgarskap måste kunna styrka sin identitet samt överväga och föreslå regeländringar för att komma till rätta med problemet att vissa invandrare inte har möjlighet att uppfylla vad som normalt krävs i detta avseende,

– analysera för- och nackdelar med att erbjuda svenskt medborgarskap för barn som föds i Sverige om föräldrarna har permanent uppehållstillstånd,

– överväga om medborgarskapsärenden som i dag prövas av regeringen i stället kan prövas av Statens invandrarverk, Utlänningsnämnden, domstol eller någon annan myndighet.

Kommittén skall enligt tilläggsdirektiv (dir. 1998:50) förutsättningslöst utreda frågan om dubbelt medborgarskap.

Kommittén har avlämnat delbetänkandet (SOU 1997:162) Medborgarskap och identitet. Förslagen i betänkandet har lett till ändringar i medborgarskapslagen (prop. 1997/98:178, bet. 1997/98: SfU3, rskr. 1997/98:27, SFS 1998:1453).

Kommittén skall avsluta sitt arbete den 1 mars 1999.

3. Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

3.1. Handläggning av förvaltningsärenden i allmänhet

Förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden regleras i första hand i förvaltningslagen (1986:223), FL. Bestämmelserna i förvaltningslagen gäller dock inte om en annan lag eller en förordning innehåller en avvikande bestämmelse.

De bestämmelser i förvaltningslagen som närmast är av intresse är de som gäller muntlig handläggning, motivering av beslut och omprövning av beslut.

Om muntlig handläggning (14 § FL) gäller att en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, skall få tillfälle till det, under förutsättning att det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. Myndigheten skall särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för den enskilda att ha med myndigheten att göra.

Med muntlighet i förvaltningslagens mening avses inte bara en formell muntlig förhandling utan också mer informella kontakter som telefonsamtal och sammanträffanden. Bestämmelsen ger inte parten rätt att kräva ett formellt sammanträde eller förhandling. Parten kan inte heller kräva att få tala med den som är beslutsfattare i ärendet, utan myndigheten kan i princip hänvisa honom eller henne till någon annan lämplig tjänsteman. Det naturliga är dock att den som har det närmaste ansvaret för handläggningen tar hand om kontakterna med parten. Förvaltningslagen uppställer inte något krav på att parten har saklig grund för önskemålet att få meddela sig muntligt med myndigheten. Skälen för partens önskemål om muntlig handläggning saknar således betydelse för bestämmelsens tillämpning.

Om beslutsmotivering (20 § FL) gäller att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. I vissa fall får dock skälen utelämnas helt eller delvis, bl.a. om beslutet inte går någon

part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Andra anledningar att utelämna skälen kan vara om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande, eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av en part om möjligt upplysa honom eller henne om dem i efterhand.

Om omprövning av beslut (27 § FL) gäller att myndigheten skall ändra ett beslut som den har meddelat som första instans, om den finner att beslutet är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten att ompröva gäller inte, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet.

I en promemoria (Ds 1998:42) Effektivare omprövning av förvaltningsbeslut, som utarbetats inom Justitiedepartementet, lämnas förslag till nya omprövningsregler. Förslaget innebär bl.a. följande. En myndighet skall vara skyldig att ompröva ett beslut som den har meddelat som första instans, om det begärs av en enskild som berörs av beslutet. Ett beslut som kan omprövas skall en enskild inte få överklaga hos allmän förvaltningsdomstol. Om den enskilde ändå gör det, skall överklagandet anses som en begäran om omprövning. Först sedan omprövningen skett utan att leda till det av den enskilde önskade resultatet, skall den enskilde få överklaga. Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

3.2. Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden

Ärenden som rör visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd prövas enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § UtlL av Statens invandrarverk (SIV). Ärenden kan också i vissa fall prövas av Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) eller av andra myndigheter. Även frågor om avvisning och om utvisning prövas enligt huvudregeln av Invandrarverket (4 kap. 4 och 5 §§ UtlL). Här bortses från frågor om utvisning som påföljd för brott, där beslut fattas av den domstol som dömer i brottmålet, och från frågor om avvisning utan anknytning till asylfrågor, då frågan prövas av polismyndigheten. Verket beslutar vidare i ärenden om flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen samt om medborgarskap enligt lagen om svenskt medborgarskap. Vissa

beslut fattas också av verket under ett ärendes gång. Det gäller exempelvis beslut om förvar och om offentligt biträde.

Den 1 oktober 1997 flyttades hela utredningsansvaret för ärenden om uppehållstillstånd över från polismyndigheten till Invandrarverket. Grunden för beslutet är den principiella inställningen att ärenden som rör utlänningars rätt att vistas i Sverige skall handläggas av Invandrarverket och inte av polisen. En överföring av utredningsansvaret har också ansetts ge rationaliseringsvinster på sikt.

Invandrarverket har fr.o.m. den 1 januari 1999 också fått huvudansvaret för verkställighet av avvisning eller utvisning.

Invandrarverkets beslut om avvisning och utvisning kan överklagas till Utlänningsnämnden. Sedan den 1 januari 1997 kan beslut om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd överklagas, även om de inte innebär att utlänningen avvisas eller utvisas. Till Utlänningsnämnden överklagas också verkets beslut i ärenden om flyktingförklaring och resedokument samt i medborgarskapsärenden. Vissa andra beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Regeringen, som innan Utlänningsnämnden inrättades den 1 januari 1992, prövade samtliga överklaganden av Invandrarverkets beslut, prövar alltjämt ett mindre antal utlänningsärenden och medborgarskapsärenden. En förutsättning för att ett enskilt ärende enligt utlänningslagen eller medborgarskapslagen skall komma under regeringens prövning är dock att ärendet lämnas över dit från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden.

3.2.1. De ansvariga myndigheterna

Statens invandrarverk (SIV)

Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och skall verka för att handläggningen av ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. Bestämmelser om Invandrarverket finns främst i utlänningslagen och i förordningen (1988:429) med instruktion för Statens invandrarverk.

Beslut hos Invandrarverket fattas efter delegering från generaldirektören. Det finns en relativt detaljerad beslutandeordning, som anger på vilken nivå beslut får fattas i olika typer av ärenden. I enklare ärenden fattas beslut av en ensam handläggare/beslutsfattare. I ärenden rörande avvisning eller utvisning fattas beslut av en tjänsteman på högre nivå efter föredragning av en handläggare på lägre nivå. En allmän regel är att tveksamma ärenden skall föras upp på närmast högre beslutsnivå. Enstaka ärenden kan på så sätt föras upp till generaldirek-

tören. Det är alltid en person som ensam ansvarar för beslutet. Övriga som deltagit i handläggningen har dock rätt att få en skiljaktig mening antecknad.

Statens invandrarverk har en regionaliserad organisation och beslut i asylärenden fattas regelmässigt på regional nivå, nämligen i Stockholm, Göteborg och Malmö. Även ärenden som har anhängiggjorts på regional nivå kan dock föras upp till generaldirektören. Detta innebär att beslutsordningen för asylärenden i första instans uppfyller rekommendationen från UNHCR:s exekutivkommitté (rekommendation nr 8 från år 1977) att beslut i asylärenden skall fattas av en myndighet.

Beslut i andra ärenden än asylärenden fattas även på andra platser i landet än i Stockholm, Göteborg och Malmö. Beslut i medborgarskapsärenden fattas endast vid huvudkontoret i Norrköping.

En ansökan om uppehållstillstånd som görs här i landet skall ges in till Invandrarverket. Det är också verket som gör utredning i ärendet och som förordnar offentligt biträde i ärenden om avvisning eller utvisning. Utredningen är en form av muntlig handläggning. Därigenom följer verket föreskriften i 11 kap. 1 § UtlL att en utlänning som ansöker om asyl får avvisas endast om muntlig handläggning ingått i Invandrarverkets handläggning av ärendet. Det är dock inte säkert att den tjänsteman hos Invandrarverket som gjort utredningen också kommer att delta i beslutet i ärendet.

Vid överklagande skall Invandrarverket pröva om överklagandet kommit in i rätt tid och om det finns skäl att ompröva beslutet enligt bestämmelserna i 27 § förvaltningslagen.

Utlänningsnämnden

Utlänningsnämnden är en förvaltningsmyndighet med domstolsliknande uppgifter. Den handlägger ärenden enligt utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap som överklagas till nämnden från Statens invandrarverk eller som överlämnas till nämnden av verket för avgörande. Sedan halvårsskiftet 1994 handlägger nämnden också nya ansökningar (s.k. NUT-ärenden). Bestämmelser om Utlänningsnämnden finns främst i 7 kap. utlänningslagen och i förordningen (1991:1817) med instruktion för Utlänningsnämnden.

Utlänningsnämnden består enligt 7 kap. 3 § andra stycket UtlL av ordförande och övriga ledamöter till det antal regeringen bestämmer. Det skall också finnas ersättare för ordförande. Utöver generaldirektören skall det enligt nämndens instruktion finnas minst två ordförande, tre ersättare för ordförande och femton andra ledamöter.

Som kvalifikationskrav för ordförande och ersättare för ordförande gäller att de skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdig erfarenhet. I förarbetena (prop. 1991/92:30 s. 32 och 44, bet. 1991/92:SfU4 s. 9) diskuterades frågan om det borde krävas att ordförandena var eller hade varit ordinarie domare. Därvid uttalades att ett sådant kvalifikationskrav syntes onödigt begränsa urvalet när det gäller att finna personer lämpade för och intresserade av en tjänstgöring av aktuellt slag. Däremot borde det krävas juridisk utbildning och normalt även domarerfarenhet, och kvalifikationskravet hade formulerats efter huvudsakligt mönster av vad som gällde i andra liknande sammanhang. Med likvärdig erfarenhet kunde avses exempelvis vetenskaplig meritering inom förvaltningsrätt eller internationell rätt. Vidare kunde avses kvalificerade jurister som hade stor praktisk erfarenhet av ifrågavarande ärenden men som inte hade genomgått domarutbildning.

De övriga ledamöterna utses av regeringen efter förslag av de politiska partierna.

Utlänningsnämnden är beslutför i olika sammansättningar. Huvudregeln är att nämnden är beslutför med en ordförande och två andra ledamöter. Om det uppkommer en fråga av principiell betydelse i ett ärende eller en fråga om att ändra nämndens praxis får det beslutas att ärendet skall avgöras av minst två ordförande och minst fyra andra ledamöter. I denna utökade sammansättning skall generaldirektören normalt delta i avgörandet. En ordförande får ensam avgöra bl.a. frågor om inhibition, frågor om förvar eller uppsikt, ärenden om s.k. ny ansökan och "andra frågor, om prövningen är av enkelt slag" (7 § instruktionen).

Sedan Utlänningsnämnden i regleringsbrevet för budgetåret 1998 fått regeringens uppdrag att se över sina arbetsformer och resursanvändningen, genomförde nämnden i oktober en omorganisation. Tidigare var en sakenhet indelad i tio arbetsgrupper efter ärendeslag och efter de länder som sökandena kommer ifrån, och varje arbetsgrupp hade sin gruppchef. Numera är sakenheten ombildad till fyra sakenheter, varav en skall arbeta med medborgarskapsärenden. På övriga enheter fördelas ärendena utifrån i första hand geografisk tillhörighet men med flexibilitet för att uppnå jämn arbetsfördelning. Ärendena handläggs inom sakenheterna. När ett ärende har kommit in till nämnden, lottas det på en handläggare. Ärendet utreds och kompletteras av handläggaren i samråd med enhetschefen eller annan handläggare. Ordförandena har också nu knutits närmare till sakenheterna på det sättet att fyra ordförande för en tid av fyra veckor i princip endast tar ärenden från vardera en enhet. Övriga ordförande handlägger ärenden från samtliga enheter. Ordförandenas koppling till enheterna sker

efter ett rullande schema. Tidigare föredrog handläggaren ärendet för sin närmaste chef innan ärendet föredrogs för en ordförande. Efter omorganisationen görs nu de flesta föredragningar direkt för ordförande.

Ordföranden beslutar i ärendet eller avgör om det skall föredras även för lekmannaledamöter. I vissa fall kallas utlänningen och även andra personer till muntlig handläggning.

Efter ändringar i Utlänningsnämndens instruktion gäller nu också att nämnden får lämna över avgörandet i vissa ärenden till andra än en ordförande. Det gäller ärenden om svenskt medborgarskap och om uppehållstillstånd i anknytningsfall, om prövningen är av enkelt slag och ansökan görs från annat land och inte omfattas av EES-avtalet. En förutsättning är vidare att den tjänsteman som får avgöra ärendet är jurist och har särskild erfarenhet av verksamheten.

Om muntlig handläggning gäller att sådan skall ingå, om det kan anses vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Muntlig handläggning skall även annars företas på utlänningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i asylärendet. Beträffande utlänningar som omfattas av EES-avtalet skall muntlig handläggning hållas i ärenden om utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd samt som huvudregel, om utlänningen begär det, i ärenden som rör avvisning eller vägran att bevilja uppehållstillstånd.

Utlänningsnämnden har rätt att besluta om formen för den muntliga handläggningen från fall till fall. I förarbetena till regelns nuvarande lydelse påpekar dock regeringen (prop. 1996/97:25 s. 201 f.) att det är lämpligt att den nämndsammansättning som avgör ärendet deltar i den muntliga handläggningen. Sedan bestämmelserna om muntlig handläggning i asylärenden ändrades den 1 januari 1997 har antalet muntliga handläggningar i sammansättning med ordförande och andra ledamöter enligt uppgift från nämnden ökat väsentligt. För att möta behovet av ökad muntlighet har nämnden ställt i ordning särskilda förhandlingslokaler.

I fråga om beslutsmotiveringar gäller samma regler som vid Invandrarverket, dvs. i huvudsak förvaltningslagens regler.

Regeringen

Ett mindre antal utlänningsärenden prövas alltjämt av regeringen. Regeringens prövning förutsätter att det enskilda ärendet överlämnas dit från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden. Sådant överlämnande får ske dels om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av utlänningslagen att ärendet prövas av regeringen eller

om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning, dels om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation.

Metoderna för regeringens styrning behandlas närmare i avsnitt 3.5.

3.2.2. Snabbprocessen

I vissa andra länder finns särskilda processuella regler för förfarandet i ärenden där en asylansökan anses uppenbart ogrundad. Reglerna avser möjligheterna att överklaga och att stanna i landet i avvaktan på överprövning av avvisningsbeslutet.

Sverige har inte någon särskild procedur för sådana ärenden, men Statens invandrarverk kan i vissa fall förordna att dess beslut får verkställas fastän det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet).

Enligt huvudregeln skall ett beslut ha vunnit laga kraft innan det får verkställas. Vissa beslut är dock omedelbart verkställbara. Invandrarverket får sålunda enligt 8 kap. 8 § UtlL förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund.

Även omedelbart verkställbara avvisningsbeslut kan överklagas till Utlänningsnämnden. Ett sådant överklagande har i sig inte någon uppskovseffekt, men inhibition kan meddelas.

3.2.3. Ärenden som rör ny ansökan om uppehållstillstånd

Det särskilda institutet ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) innebär att utlänningar som skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft kan ansöka om ny prövning trots att de befinner sig i landet. Institutet infördes genom 1989 års utlänningslag. Samtidigt avskaffades möjligheten att överklaga särskilt i verkställighetsärendet.

Möjligheten att ge in en ny ansökan innebär ett avsteg från huvudregeln att uppehållstillstånd skall sökas före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § UtlL inte bifallas efter inresan. Från huvudregeln finns undantag för bl.a. flyktingar och andra skyddsbehövande samt för dem som av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Möjligheten innebär vidare ett avsteg från principen att lagakraftvunna beslut skall verkställas. Förutsättningen

för att en ny ansökan skall bifallas är att den grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet och att utlänningen antingen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt eller att det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning.

NUT-ansökningar prövas sedan den 1 juli 1994 av Utlänningsnämnden.

En närmare beskrivning av handläggningen av NUT-ärenden och därmed sammanhängande frågor ges i kapitel 22.

3.2.4. Medborgarskapsärenden

Frågor om naturalisation efter ansökan prövas normalt av Statens invandrarverk. Detsamma gäller frågor om bibehållande av svenskt medborgarskap och befrielse från sådant medborgarskap. Om grunden för ansökan om svenskt medborgarskap är att det skulle vara till gagn för landet att sökanden blir svensk medborgare, prövas frågan dock av regeringen.

Invandrarverket får, liksom Utlänningsnämnden, under vissa förutsättningar lämna över ärenden om naturalisation, bibehållande av svenskt medborgarskap och om befrielse från svenskt medborgarskap till regeringen. Det gäller om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation, om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av medborgarskapslagen att ärendet prövas av regeringen, eller om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.

Om Invandrarverket har överlämnat ett ärende för praxisbildning eller av synnerliga skäl, skall regeringen höra Utlänningsnämnden innan den avgör ärendet. Undantag får göras om hinder möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande.

Invandrarverkets beslut i ansökningsärenden får överklagas till Utlänningsnämnden. Nämndens beslut får inte överklagas.

Anmälan som grund för förvärv av svenskt medborgarskap skall normalt göras hos Invandrarverket. För den som är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge skall anmälan dock göras hos länsstyrelsen.

Förklaring att någon är svensk medborgare meddelas av Utlänningsnämnden.

Beslut i anmälningsärenden, som har fattats av en länsstyrelse eller av Invandrarverket, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (dvs.

länsrätten). Detsamma gäller Utlänningsnämndens beslut i förklaringsärenden. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

3.2.5. Ärenden om särskild utlänningskontroll

En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen får utvisas ur landet enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, om det

1. behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller

2. med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften.

Beslut om utvisning meddelas av regeringen som enda instans. Frågan tas upp på ansökan av Rikspolisstyrelsen (RPS) eller av regeringen självmant. En polismyndighet, en länsstyrelse eller Statens invandrarverk skall anmäla till Rikspolisstyrelsen, om myndigheten finner anledning att anta att ett beslut om utvisning bör meddelas.

Om ärendet inte är synnerligen brådskande, skall yttrande inhämtas från Invandrarverket och förhandling hållas i ärendet vid en tingsrätt, innan regeringen meddelar beslut om utvisning. Om det finns skäl för det, skall yttrande inhämtas även från den tingsrätt som håller förhandlingen. Förhandling skall hållas vid Stockholms tingsrätt eller, om särskilda skäl talar mot att förhandlingen hålls där, vid en annan tingsrätt. Rikspolisstyrelsen skall vid förhandlingen vara utlänningens motpart.

3.3. Myndigheternas länderkunskap

3.3.1. Inhämtande av information

Uppgifter i enskilda ärenden

De tillståndsgivande myndigheterna, Invandrarverket och Utlänningsnämnden, ber i relativt stor utsträckning om utlandsmyndigheternas hjälp med kontroll av uppgifter som asylsökande lämnat. Det kan gälla exempelvis uppgifter om en tidigare okänd oppositionsgrupp, om en åberopad händelse inträffat och rapporterats i massmedia som uppgivits eller om en åberopad handling kan bedömas vara äkta.

I vissa fall kan förfrågningarna besvaras direkt av utlandsmyndigheterna med den allmänna kunskap som finns där. Många gånger måste dock utlandsmyndigheten göra förfrågningar. Förutsättningarna för att

få fram korrekta uppgifter varierar starkt mellan olika länder. De länder som asylsökande kommer från är ofta relativt slutna. Domar är inte alltid offentliga. Rapporteringen i massmedierna kan vara otillförlitlig. En förfrågan kan inte ställas direkt till myndigheterna i landet, eftersom det skulle kunna innebära risk såväl för sökanden själv vid en återkomst som för repressalier mot släktingar som finns kvar i landet. Utlandsmyndigheten kan i stället få vända sig till en advokat och be honom eller henne försöka ta reda på de efterfrågade uppgifterna. Kontakter med andra ambassader kan också förekomma.

Uppgifter som hämtas in i enskilda ärenden är regelmässigt sekretessbelagda enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100). Uppgifter om de källor ambassaden använt för att hämta in underlaget kan vara sekretessbelagda enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (s.k. utrikessekretess).

Tillförlitligheten för uppgifter i enskilda ärenden varierar, framför allt beroende på de varierande möjligheterna att få fram säkra uppgifter.

Allmän länderkunskap

De svenska utlandsmyndigheterna

De svenska utlandsmyndigheterna rapporterar regelbundet om de politiska förhållandena och om läget när det gäller mänskliga rättigheter i de länder de har att bevaka. Lönade svenska utlandsmyndigheter finns i dag i drygt 80 länder. Rapporteringen är givetvis utförligare från länder med svensk utlandsmyndighet på plats än från länder där ambassadören är sidoackrediterad.

Rapporteringen samlas i första hand på Utrikesdepartementets geografiska enheter. Allt som bedöms ha något intresse för asylprövningen tillhandahålls emellertid också den migrationspolitiska enheten på departementet samt Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden.

Stor omsorg läggs ned vid utformningen av rapporterna. Rapporteringen är emellertid i första hand avsedd för utrikesförvaltningens allmänna behov av kännedom om olika förhållanden. Den är därför inte alltid tillräcklig för de särskilda krav som asylprövningen ställer.

Rapporteringen är regelmässigt sekretessbelagd enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. Det innebär att sekretess gäller för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

Flyktingpolitiska kommittén föreslog bl.a. att utlänningsattachéer borde sändas ut till aktuella länder med uppgift att samla generell information och även bidra med utredningar i enskilda ärenden. Invandrarverket har haft tjänstemän tillfälligt stationerade utomlands vid några ambassader, men deras uppgift har främst varit att ta emot och bereda ansökningar och inte att samla in generell information. Försöksverksamhet har bedrivits på tre ambassader, och beslut har nu fattats om att verksamheten skall utökas.

Andra länders utlandsmyndigheter

I USA ger utrikesministeriet (Department of State) årligen ut en rapport, Country Reports on Human Rights Practices, som beskriver tillståndet i världens länder. Rapporten är helt offentlig och finns också på Internet.

EU-samarbetet

För EU-samarbetet i migrations- och gränskontrollfrågor finns en samordningskommitté (den s.k. K 4-kommittén), bestående av höga tjänstemän. Under samordningskommittén finns ett antal arbetsgrupper, bl.a. en som främst sysslar med utbyte av information (den s.k. CIREAgruppen). Den information som hittills kunnat hämtas in via gruppen har dock varit av begränsad omfattning. EU-samarbetet ger även andra möjligheter till informationsutbyte.

Dublinkonventionen innehåller också bestämmelser om utbyte av information. Enligt artikel 14 i konventionen kan medlemsstaterna företa ömsesidiga utbyten avseende information av allmän karaktär om nya tendenser rörande asylansökningar och information av allmän karaktär om situationen i asylsökandes usprungsländer. Om den medlemsstat som tillhandahåller information enligt bestämmelserna i Dublinkonventionen begär att den skall vara konfidentiell måste de andra medlemsstaterna respektera det.

Dublinkonventionen innebär ingen skyldighet men däremot en möjlighet för medlemsstaterna att utbyta länderinformation.

UNHCR

FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) har en omfattande dokumentation när det gäller mänskliga rättigheter i olika länder. UNHCR meddelar dock endast information som organisationen anser kan offentliggöras

utan risk för att dess arbete försvåras. UNHCR arbetar i ett stort antal länder och är därför försiktig när det gäller att uttala bedömningar som skulle kunna inverka på möjligheterna att arbeta i vissa länder.

Informationen från UNHCR anses ha hög grad av tillförlitlighet. Den innehåller dock få bedömningar, vilket gör att värdet av den minskas något. Den information som ges är regelmässigt inte sekretessbelagd.

Frivilligorganisationer

De tillståndsgivande myndigheterna har självklart tillgång till Amnestys årsrapporter om läget i olika länder när det gäller de mänskliga rättigheterna. Vidare företar olika frivilligorganisationer, ofta flera i samverkan, ibland egna resor till skilda länder för att på plats närmare ta reda på förhållandena. Rapporter från dessa resor brukar ges till Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Det finns dock ingen garanti för att så alltid sker.

Kvaliteten på dessa uppgifter anses i allmänhet vara hög men kan variera.

Uppgifter från frivilligorganisationer är i regel offentliga. För organisationer kan emellertid uppstå i grunden samma problem som för utrikesförvaltningen och för UNHCR i frågan om att låta uppfattningar och uppgifter komma till allmän kännedom och i synnerhet vederbörande stats kännedom. Det gäller både frågor om källskydd och om organisationens möjligheter att fortsätta verka inom staten.

För uppgifter som endast finns inom organisationen gäller givetvis inte tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip utan organisationen disponerar själv över informationen. För handlingar eller uppgifter som organisationen ger in till någon myndighet blir de offentligrättsliga reglerna om offentlighet och sekretess tillämpliga. För organisationen kan det därför vara en fråga om att väga olika intressen mot varandra innan den delar med sig av information till en myndighet. Å ena sidan kan organisationen ha intresse av att ge myndigheten uppgifter som organisationen har om situationen i ett land eller område, å andra sidan kan det skada organisationens verksamhet om dessa uppgifter blir offentliga. För de stora organisationernas del kan det också finnas olika syn på dessa frågor inom den svenska delen av organisationen och i organisationens internationella ledning.

Uppgifter via massmedier

Såväl de största dagstidningarna som TV kan ha reportage av intresse där en korrespondent sänts ut till ett land och rapporterar därifrån efter

en tids vistelse där. Det gäller i än högre grad de stora internationella tidningarna. I vilken utsträckning sådana uppgifter tas till vara är i stor utsträckning beroende på den person som är landansvarig hos myndigheten (om landansvar, se nedan).

Självfallet kan uppgifter i massmedia inte utan vidare bedömas som helt tillförlitliga. De kan dock utgöra ett bra komplement till uppgifter som hämtats in från annat håll.

Myndigheternas resor för faktainhämtning

Sedan åtskilliga år tillbaka företar tjänstemän från de olika myndigheterna resor för att på plats söka information om förhållanden i andra länder. Ofta reser då tjänstemän från Invandrarverket och Utlänningsnämnden tillsammans. Ibland deltar också någon tjänsteman från det ansvariga departementet.

De stora fördelarna med sådana resor anses vara dels att insamlingen av fakta helt kan riktas in på vad som är aktuellt för ärendebedömningen, dels att de tjänstemän som deltar får en bredare kunskap om förhållandena i de länder som besöks. De kan därefter ha lättare att bedöma information också från annat håll.

3.3.2. Hantering av information

Invandrarverkets praxisenhet

På Invandrarverkets huvudkontor finns praxisenheten, som bl.a. samordnar, kontrollerar och följer upp praxis i ärenden enligt utlänningsoch medborgarskapslagstiftningen.

På praxisenheten fanns våren 1998 sju experter på land- och praxisfrågor, s.k. asylråd. De har juridisk bakgrund och lång erfarenhet. De handlägger inte enskilda ärenden och har ingen operativ roll utan fungerar som samordnare, stöd och rådgivare inom hela Invandrarverket.

Praxisenheten är med i flera olika nätverk med andra länder, bl.a. IGC-gruppen, A 8-gruppen och CIREA. Inom ramen för nordiskt samarbete sker även omfattande kontakter.

IGC – Inter Governmental Consultations on Asylum, Refugee and

Migration Policies – är ett forum för informell samverkan i migrationspolitiska frågor, som leds av ett sekretariat i Genève. Gruppen består av 14 länder: de flesta västeuropeiska stater samt USA, Canada och Australien. I gruppens arbete deltar också UNHCR och IOM (International Organization of Migration). Ordförandeskapet växlar mellan medlemsstaterna. Man har temamöten inom migrationsområdet,

utbyter landinformation och diskuterar landdokumentation. IGC-gruppen driver ett pilotprojekt som syftar till att skapa ett gemensamt länderinformationssystem.

A 8-gruppen – Asylum group of 8 – består av två representanter från vardera Nederländerna, Schweiz, Sverige och Tyskland. Länderna är på ungefär samma nivå vad gäller datoriserad länderinformation.

Representanterna intitierar också undergrupper som arbetar med olika frågor, t.ex. landinformation och praxis. Inom gruppen diskuteras alla frågor som hör till asylprocessen.

CIREA är som nämnts en samordningskommitté inom EU-samarbetet, där utbyte av land- och praxisinformation sker. Praxisenheten deltar i detta arbete.

Invandrarverkets databaserade länderinformationssystem, Lifos

Dokumentationssystemet Lifos omfattade inledningsvis 20 länder. Information om dessa länder har lagts in fr.o.m. år 1996. Den 1 november 1998 utökades informationen till att omfatta alla länder.

De viktigaste informationskällorna för Invandrarverket är Utrikesdepartementet, UNHCR och en mängd frivilligorganisationer förutom egna kontaktkanaler i olika länder tillsammans med tillgång till information från stora nyhetsproducenter som t.ex. Reuters.

Dokumentationssystemet skall innehålla tillräcklig och relevant information för att handläggaren skall kunna fatta ett välgrundat beslut. För de största asylproducerande länderna finns även landöversikter med allmän övergripande information. Landöversikterna utarbetas i samarbete mellan beslutsfattare och asylråd på praxisenheten. Praxisenheten ansvarar för den slutliga sammanställningen och för revideringar.

I Lifos finns även en praxis- och exempelsamling av beslut. Dessa åskådliggör det aktuella praxisläget som ledning för det regionala beslutsfattandet. Samlingen är inte sekretessbelagd, eftersom besluten avidentifierats före inläggning i systemet.

Invandrarverket har önskemål att utveckla systemet ytterligare till att omfatta särskild dokumentation av handlingar som kan förekomma i handläggningen från de aktuella asylländerna som pass, ID-kort, domstolsbeslut, inkallelseorder m.m.

Som komplement till Lifos önskar Invandrarverket införskaffa EDISON, ett dokumentationssystem för passhandlingar och resedokument.

Chefen för praxisenheten är systemägare till Lifos.

Gränsdragningen för den interna tillgängligheten diskuteras för närvarande. Klart är dock att det kommer att finnas olika nivåer – alla kommer inte att ha tillgång till all information. Behovet av information kommer att avgöra olika tjänstemäns tillgång till informationen. Åtkomsten kommer att bevakas/övervakas genom loggkontroller för att förhindra missbruk.

När Invandrarverket gjort en utredningsresa skrivs i allmänhet två rapporter: en som är öppen och kan spridas och en värderande analysrapport, som inte är öppen. I den anges bl.a. källor och i den finns också källkritik och källanalys m.m.

För extern tillgänglighet kommer det att finnas besöksterminaler med s.k. öppet material, dvs. i princip allt som inte är sekretessbelagt. Vid dessa terminaler skall alla kunna gå in och söka information. Invandrarverket vill i princip ha stor öppenhet. Sekretessfrågan är dock svår att alltid lösa.

Utlänningsnämnden

Utlänningsnämndens lagring av landinformation är baserat på ett system med särskilda s.k. landansvariga, dvs. handläggare som bland sina arbetsuppgifter har ett särskilt ansvar för inhämtande och analys av information från olika länder. Antalet landansvariga uppgår för närvarande till ca 40. De landansvariga bevakar normalt flera länder i samma region, men i vissa fall har en landansvarig endast ett land att bevaka. Det gäller länder som ofta finns representerade i nämndens ärenden eller där informationsflödet är omfattande. Utlänningsnämndens bibliotek fyller också en viktig funktion för lagring av landinformation.

De viktigaste informationskällorna för landinformationen är de svenska ambassaderna, som rapporterar regelbundet till Utrikesdepartementet om bl.a. den politiska utvecklingen och situationen för de mänskliga rättigheterna i respektive länder. Utrikesdepartementet sänder fortlöpande denna rapportering till nämnden. Andra viktiga källor är rapporter från UNHCR och från EU. Därutöver får nämnden löpande information från olika frivilligorganisationer såsom Amnesty International, Röda Korset, Rädda Barnen, Human Rights Watch m.fl. Nämnden har också återkommande möten med företrädare för UNHCR:s kontor i Stockholm i dessa frågor.

De landansvariga har informationsutbyte med de geografiska handläggarna på Utrikesdepartementet och med de svenska beskickningarna. Vidare lämnar utlandsstationerad personal information till nämndens tjänstemän i samband med besök i Sverige. Ett stort antal förfråg-

ningar görs till svenska ambassader i enskilda ärenden. Information som på detta sätt lämnas i ett ärende ingår därefter i den allmänna kunskapsbanken hos nämnden.

En viktig form av informationsinhämtande är Utlänningsnämndens egna utredningsresor till olika länder. Vid sådana resor medverkar regelmässigt respektive landansvarig samt en representant för beslutsfattarna hos nämnden. Resorna företas ibland i samarbete med tjänstemän från Invandrarverket.

Landansvariga deltar också i möten inom ramen för EU-arbetet (CIREA). Landansvariga bevakar fortlöpande nyhetsrapporteringen i massmedia.

Utlänningsnämnden satsar på att höja de anställdas kompetens genom att personalen bereds tillfälle att delta i seminarier och konferenser samt att medverka i internationella fora i vilka omvärldskunskap och situationen för de mänskliga rättigheterna behandlas. Nämndens anställda kommer under år 1999 att få tillgång till Internet. Detta ger möjligheter för t.ex. landansvariga att inhämta information från en rad nyhetsbyråer och andra nyhetskällor.

Utlänningsnämnden samarbetar sedan våren 1998 med Invandrarverket i fråga om informationssystemet Lifos. Samarbetet går i första hand ut på att från nämndens sida komplettera landinformationen i Lifos. Det kompletterande materialet skall finnas tillgängligt för berörd personal hos Invandrarverket och Utlänningsnämnden.

Utlänningsnämndens bibliotek prenumererar på tidskrifter och veckomagasin med information om bl.a. läget för de mänskliga rättigheterna i aktuella länder och regioner. Biblioteket prenumererar också på material från BBC och några internationella index såsom Keesings m.fl., vilka rapporterar löpande om olika länder, framför allt inom ämnena nutidshistoria, politik och mänskliga rättigheter.

3.4. Vissa handläggningstider

3.4.1. Invandrarverket

Av Invandrarverkets årsredovisning för år 1997 samt lämnade uppgifter för år 1998 framgår följande om antal ärenden och om handläggningstider under åren 1997 och 1998. I verkets statistik motsvarar ett ärende alltid en person.

Asylärenden

Under år 1997 avgjordes 10 767 grundärenden avseende lika många personer. Av ärendena avgjordes 20 procent inom två månader och 31 procent inom fyra månader. Den genomsnittliga handläggningstiden var drygt 13 månader. Avgjorda ärenden där de sökande var från Kroatien och Bosnien och Hercegovina utgjorde 38 procent av samtliga avgjorda grundärenden med en genomsnittlig handläggningstid på 678 dagar. Tiden för dessa ärenden påverkades av att många vilat i väntan på vägledande beslut av regeringen.

Om de bosniska och kroatiska ärendena räknas bort, var handläggningstiden 229 dagar (drygt sju månader) och 47 procent av ärendena avgjordes inom fyra månader. Orsaken till att mer än hälften av de ärenden som rör övriga nationaliteter inte hade avgjorts inom fyra månader hade enligt Invandrarverket bland annat varit fokuseringen på att arbeta av gamla ärenden, framför allt bosniska och kroatiska. Dessutom blev många utredningar fördröjda av att en mycket stor andel av de asylsökande saknade identitetshandlingar och uppgav oklara resvägar. Det var också ofta oklart hur de hade rest in i Sverige.

Under år 1998 avgjordes 11 639 grundärenden. Av dessa avgjordes 52 procent inom sex månader. Den genomsnittliga handläggningstiden var 221 dagar.

Tillståndsärenden

Under år 1997 var den genomsnittliga handläggningstiden för ansökningar om uppehållstillstånd 93 dagar i ärenden där Invandrarverket fattade beslut. 20 procent av ärendena avgjordes inom 14 dagar och 50 procent inom 60 dagar.

Den genomsnittliga handläggningstiden för viseringsärenden var 25 dagar. 47 procent avgjordes inom 14 dagar och 71 procent inom 30 dagar.

Under år 1998 var den genomsnittliga handläggningstiden för tillståndsärenden 74 dagar. 27 procent av ärendena avgjordes inom 14 dagar och 66 procent inom 60 dagar.

Medborgarskapsärenden

Under år 1997 kom 40 230 ärenden in till verket. 29 434 ärenden avgjordes. Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda grundärenden var 106 dagar (3,5 månader). Cirka 56 procent av ärendena avgjordes inom tre månader. För kalenderåret 1996 var den genom-

snittliga handläggningstiden 109 dagar (3,6 månader) och 53 procent av ärendena avgjordes inom tre månader.

Under år 1998 var den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda ärenden 174 dagar. 91 procent av ärendena avgjordes inom nio månader. Här bör påpekas att Invandrarverket år 1998 hade övertagit utredningsansvaret även i dessa ärenden från polismyndigheten. Handläggningstiderna beräknas från det ärendena kommit in till verket.

3.4.2. Utlänningsnämnden

Av Utlänningsnämndens årsredovisning 1997 och kvartalsrapport nr 4 för år 1998 kan utläsas följande om handläggningstider i olika slags ärenden. I nämndens statistik kan ett ärende omfatta flera personer, exempelvis medlemmar i samma familj.

Avlägsnandeärenden

Antalet avgjorda ärenden och den genomsnittliga handläggningstiden i dagar för dessa ärenden var under de senaste budgetåren följande.

Budgetår 1994/95 1995/96 (18 mån.)

1997 1998

Antal avgj ärenden 9 591 5 801 2 161 2 479 Andel bifall 35 % 25 % 33 % Handl.tid 301 313 300

Balansen ärenden vid utgången av år 1997 var 2 032 ärenden. Av dessa var 1 243 mindre än sex månader gamla, 447 mellan sex och tolv månader gamla och 342 mer än 12 månader gamla. 789 ärenden var således äldre än sex månader. Av dessa var 485 färdigberedda och klara att avgöras medan övriga 304 vilade i avvaktan på olika externa utredningar.

Balansen vid utgången av år 1998 var 2 374 ärenden (motsvarande 4 580 personer).

Vid utgången av år 1998 var 1 301 ärenden äldre än sex månader. Av dessa var 483 färdiga för avgörande, medan 760 vilade i avvaktan på olika utredningar. I ett stort antal ärenden avseende personer med bosniskt eller jugoslaviskt medborgarskap avvaktade nämnden vägledande beslut i ärenden som överlämnats till regeringen.

Nämndsammansättningen i avlägsnandeärenden

Utlänningsnämndens sammansättning vid avgörande av avlägsnandeärenden var följande under budgetåren 1994/95–1997. Sammansättningen kan bestå av en ensam ordförande, en ordförande och två andra ledamöter (nämnd) eller två ordförande och fyra andra ledamöter (stor nämnd).

Sammansättning

Budgetåret 1994/95

Budgetåret 1995/96

Budgetåret 1997

Ensam ordförande 85,6 % 76,7 % 78 % Nämnd 14,0 % 22,8 % 21 % Stor nämnd 0,4 % 0,5 % 1 %

Ärenden om flyktingförklaring och resedokument

Den genomsnittliga handläggningstiden i dagar var

370 under budgetåret 1994/95 509 under budgetåret 1995/96 630 under budgetåret 1997. Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda ärenden under fjärde kvartalet 1998 var 601 dagar.

Uppehållstillståndsärenden

År 1997 var den genomsnittliga handläggningstiden i dagar 117. Under fjärde kvartalet 1998 var den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda ärenden 289 dagar.

Ärenden om ny ansökan (s.k. NUT)

Den genomsnittliga handläggningstiden i dagar var

10 under budgetåret 1994/95 58 under budgetåret 1995/96 107 under budgetåret 1997. Balansen ärenden vid utgången av budgetåret 1997 var 652. Av dessa var 135 mindre än fyra veckor gamla och 101 mindre än två månader gamla. Återstående 416 var mellan två och tolv månader gamla. Dessa siffror skall ses mot bakgrunden att 317 ärenden avsåg medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien och 75 ärenden medbor-

gare i Kuba. Borträknas dessa ärenden, som ofta var inhiberade eller vilande av andra skäl, återstod 260 öppna ärenden.

Vid utgången av år 1998 var balansen ärenden 406. Under året hade 2 074 ärenden kommit in till nämnden och 2 318 ärenden avgjorts. Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda NUT-ärenden under fjärde kvartalet var 89 dagar. Tiden är beräknad på samtliga ärenden, således även ärenden där inhibition meddelats.

Medborgarskapsärenden

Den genomsnittliga handläggningstiden i dagar var

248 under budgetåret 1994/95 370 under budgetåret 1995/96 468 under budgetåret 1997. Balansen vid utgången av år 1997 var 2 996 ärenden. 33 procent av dem var mindre än sex månader gamla, 34 procent mellan sex och tolv månader gamla och 32 procent mer än 12 månader gamla.

Vid utgången av år 1998 uppgick balansen till 1 899 ärenden. Under året hade 2 415 ärenden kommit in, och nämnden hade avgjort 3 507 ärenden. Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda medborgarskapsärenden under fjärde kvartalet var 309 dagar.

3.5. Regeringens styrning av praxis

Regeringens styrning av rättstillämpningen i utlänningsärenden kan ske genom i allt väsentligt två metoder: förordningsmetoden eller ärendemetoden. Förordningsmetoden innebär att regeringen meddelar föreskrifter genom förordning. Ärendemetoden innebär att regeringen genom beslut i enskilda ärenden styr rättstillämpningen. Möjligheten att styra genom avgöranden i enskilda fall (ärendemetoden) har minskats och möjligheten att styra med hjälp av regeringens förordningsmakt (förordningsmetoden) har vidgats genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft den 1 januari 1997.

3.5.1. Regeringens föreskriftsmakt (förordningsmetoden)

I 8 kap. 7 § regeringsformen ges möjlighet för riksdagen att genom bemyndigande i lag ge regeringen kompetens att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen som egentligen kräver lagform. Ett

av de ämnen för vilka riksdagen kan delegera normgivningsbefogenheter med stöd av bestämmelsen är "utlänningars vistelse i riket". Denna delegeringsmöjlighet har utnyttjats av riksdagen genom ett antal bemyndiganden på utlänningsrättens område.

Bemyndigandena är i allmänhet generellt hållna. De måste dock tolkas mot bakgrund av vad som uttalas i lagens förarbeten. Mera specificerade bemyndiganden infördes genom 1996 års lagändringar.

Regeringen hade vid flera tillfällen tidigare utnyttjat sitt bemyndigande för att meddela olika föreskrifter i frågor om uppehållstillstånd. Vissa av föreskrifterna togs in i utlänningsförordningen medan andra fick formen av fristående förordningar.

Med verkan från den 1 januari 1992 infördes två förordningar om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden som vanligen kallades treterminsregeln respektive tidsförordningen (SFS 1991:1998 och 1999). Tidsförordningen innebar att en utlänning som den 1 januari 1992 hade vistats i Sverige i minst arton månader efter det att ansökan om uppehållstillstånd hade gjorts, men som inte fått sin ansökan slutligt prövad, fick beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade däremot. Det sistnämnda gällde också för familjer med barn som var sex år eller äldre och som vistats i Sverige i ett år. Treterminsregeln infördes i utlänningsförordningen och innebar att en familj fick beviljas uppehållstillstånd om det vid beslutstillfället fanns ett barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande sedan ansökan gjordes, förutsatt att särskilda skäl inte talade däremot. Treterminsregeln upphörde – med övergångsregler – att gälla vid utgången av november 1992.

En ny förordning med särskilda föreskrifter om hur vistelsetidsfaktorn skulle beaktas i vissa uppehållstillståndsärenden beslutades av regeringen den 14 april 1994. Den innebar att utlänningar som före den 1 januari 1993 gjort en ansökan om asyl som inte slutligt prövats fick beviljas uppehållstillstånd om ansökan avsåg barn som den 1 januari 1993 var under 18 år eller gällde en familj med barn som vid denna tid var under 18 år. En ytterligare förutsättning var att särskilda skäl inte talade emot att bevilja uppehållstillstånd.

I den migrationspolitiska propositionen konstaterades (prop. 1996/97:25 s. 158) att de möjligheter till delegering som regeringsformen tillåter på utlänningsområdet är ganska vittgående och att det konstitutionellt inte torde finnas några egentliga hinder för att ge regeringen en vidsträckt rätt att närmare föreskriva vilka kriterier som bör beaktas vid bedömningen av ärenden om uppehållstillstånd. En avvägning måste göras mellan regeringens behov av att kunna styra myndigheternas tillämpning av utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd och riksdagens behov av att ha kontroll över mer ingripande

åtgärder på utlänningsområdet. Vidare konstaterades (a. prop. s. 167) att det utöver vad som framgår av utlänningslagen finns ett visst utrymme för regeringen att utfärda s.k. verkställighetsföreskrifter enligt regeringsformen. Regeringen ansåg dock att det fanns betydande fördelar med att omfattningen av regeringens förordningsmakt i största möjliga utsträckning gick att utläsa av utlänningslagens regelsystem.

Regeringen har efter 1996 års ändringar i utlänningslagen möjlighet att ge föreskrifter om uppehållstillstånd för en viss grupp skyddsbehövande som avses i 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Vidare har regeringen kvar sin möjlighet att besluta att uppehållstillstånd inte får beviljas för den nu aktuella skyddskategorin om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar, och detta skall numera ske i förordningsform. Regeringens föreskriftsrätt omfattar även möjligheterna att besluta om tidsbegränsade uppehållstillstånd i en massflyktsituation.

De mera specialiserade bemyndiganden för regeringen att utfärda föreskrifter, som gäller fr.o.m. år 1997, finns i 2 kap. 4 a och 14 §§ och 3 kap. 8 § UtlL.

Enligt 2 kap. 4 a § får regeringen i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 3 kap och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Regeringen skall anmäla sådana föreskrifter till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

Enligt 2 kap. 14 § får regeringen därutöver meddela föreskrifter om dels uppehållstillstånd för studier eller besök, dels uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överenskommelse med främmande stat.

Vidare får regeringen meddela föreskrifter om återkallelse av uppehållstillstånd för de utlänningar som omfattas av EES-avtalet (2 kap. 14 §).

Enligt 3 kap. 8 § får regeringen i fråga om en grupp av utlänningar meddela föreskrifter om beviljande av permanent uppehållstillstånd till skyddsbehövande som flytt på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof. Regeringen får vidare, om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar, meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande i den kategorin. Sådana föreskrifter skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. Regeringen får vidare meddela föreskrifter om undantag från första asylland-principen för de fall då en utlännings anknytning till Sverige är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan prövad här.

Som exempel på en senare förordning kan nämnas förordningen (1998:117) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Förordningen, som utfärdades den 19 mars 1998 och är tidsbegränsad till den 1 januari 1999, gäller medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien och innebär att en sådan medborgare efter ansökan får beviljas uppehållstillstånd av humanitära skäl om han eller hon befinner sig i landet och har vistats här så länge att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning under denna tid har upphört eller kommer att ha upphört att gälla enligt 8 kap. 15 § UtlL före utgången av år 1998. Vid prövningen gäller bestämmelserna i utlänningslagen. Uppehållstillstånd skall inte beviljas om den huvudsakliga anledningen till att avvisnings- eller utvisningsbeslutet inte gått att verkställa är att utlänningen hållit sig undan eller på annat sätt medverkat till att beslutet inte kunnat verkställas.

3.5.2. Överlämnande av ärenden till regeringen (ärendemetoden)

Invandrarverket eller Utlänningsnämnden får med eget yttrande överlämna ärenden till regeringen för avgörande. Det gäller, utom då ärendet på grund av familjeanknytning eller liknande orsak har samband med ett annat ärende hos regeringen eller ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärenden,

om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen avgör ett ärende som kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstillstånd, eller

om det i andra fall bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen prövar ett ärende.

Som en bakgrund till Invandrarverkets och Utlänningsnämndens möjligheter att överlämna ärenden till regeringen kan erinras om att all överprövning av Invandrarverkets beslut tidigare gjordes av regeringen. Invandrarverket fick då överlämna ett ärende för avgörande om verket ansåg att särskilda skäl motiverade det. Det var framför allt två grupper av ärenden som föranledde överlämnande enligt den ordningen. Den ena gruppen var sådana ärenden som ansågs ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Den andra kännetecknades av att det fanns ett samband mellan det överlämnade ärendet och ett ärende som handlades av regeringen. Sambandet gällde företrädesvis familjeanknytning. Förutom de två nämnda kategorierna förekom det

också att Invandrarverket lämnade över ärenden vars utgång kunde bli prejudicerande för andra liknande ärenden samt ärenden som hade utrikespolitisk betydelse. När Utlänningsnämnden 1992 övertog regeringens överprövningsuppgifter enligt utlänningslagstiftningen gjordes bedömningen att särskilt viktiga eller känsliga ärenden alltjämt borde kunna överlämnas till regeringen för prövning.

I den migrationspolitiska propositionen ansåg regeringen (prop. 1996/97:25 s. 174) att det var svårt att bortse från att vissa ställningstaganden i ärenden om uppehållstillstånd var av så uttalat politiskt slag att det knappast var rimligt att något annat organ än regeringen tog ställning. Om den svenska ordningen enbart gällde tillämpningen av ett renodlat rättsligt flyktingbegrepp byggt på flyktingkonventionens krav skulle det inte finnas någon anledning för regeringen att befatta sig med enskilda ärenden. Eftersom detta inte var fallet gick det enligt regeringen inte att komma till någon annan slutsats än att det var bäst med en ordning som tillät att regeringen i begränsad omfattning gav vägledning genom beslut i enskilda ärenden.

4. Internationella förpliktelser

1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning (FN:s flyktingkonvention eller Genèvekonventionen) med 1967 års protokoll innehåller inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till. Frågan är överlämnad till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Rekommendationer (eng. conclusions) i ämnet har dock antagits av UNHCR:s exekutivkommitté.

En rad andra internationella rättsakter har betydelse vid överväganden om prövning av asylärenden och andra utlänningsärenden.

4.1. Europakonventionen

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, är av stor betydelse för rättssäkerhetsfrågor. Den är sedan den 1 januari 1995 svensk lag.

Konventionen påverkar normalt inte konventionsstaternas rätt att utvisa eller avvisa utlänningar. Åtgärder som vidtagits på immigrationsområdet kan dock inverka på rättigheterna enligt konventionen. Det är företrädesvis artikel 3 och artikel 8 jämförda med artikel 13 som är av betydelse för den problematik som kommittén har att behandla. Under särskilda förhållanden kan det nämligen tänkas vara fråga om tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling (artikel 3) eller bristande respekt för privat- eller familjelivet (artikel 8) att skicka en person som sökt asyl i Sverige tillbaka till hemlandet. Skyddet för privat- och familjelivets krav är inte ovillkorligt utan kan inskränkas under vissa förutsättningar, medan skyddet mot tortyr och liknande behandling är absolut. Artikel 13 innehåller föreskrifter om rätten till ett effektivt rättsmedel för den som har utsatts för en kränkning enligt konventionen. En konventionsstats rätt att avvisa eller utvisa en utlänning kan sålunda tänkas komma i konflikt med konventionens artikel 3 liksom artikel 8 jämförd med konventionens artikel 13.

Varje påstående om brott mot konventionen medför inte att tillgång behöver ges till ett rättsmedel där påståendet kan prövas. I Europadom-

stolens praxis har framhållits att endast den som på rimliga grunder ("on arguable grounds") påstår sig ha utsatts för ett konventionsbrott, dvs. har "an arguable claim", har rätt till ett rättsmedel.

Kraven på rättsmedlet gäller det prövande organet och prövningens omfattning. Talan behöver inte kunna föras inför domstol, utan även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konventionskraven. Europadomstolen har framhållit att vederbörande organs befogenheter och de garantier som gäller med avseende på förfarandet inför organet är av betydelse vid bedömningen av om rättsmedlet kan godtas som effektivt. Artikel 13 kräver inte någon särskild form av rättsmedel utan konventionsstaterna har en viss frihet att avgöra hur de skall uppfylla sina förpliktelser enligt bestämmelsen.

Omfattningen av den prövning som krävs för att ett rättsmedel enligt artikel 13 skall vara effektivt får inte vara alltför begränsad. Den måste i huvudsak sträcka sig lika långt som europarådsorganens egen prövning av om konventionen blivit överträdd.

Rättsmedlet skall både kunna pröva den enskildes anspråk och ge rättelse. Om ett enstaka rättsmedel i sig inte helt tillgodoser kraven enligt artikel 13, kan kraven anses tillgodosedda av den sammantagna tillgången på rättsmedel.

En rätt till domstolsprövning kan i vissa fall föreligga enligt andra bestämmelser i konventionen. I artikel 6 föreskrivs bl.a. en rätt för var och en att få sina civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott prövade av domstol. Artikelns övergripande syfte är att ge den enskilde en opartisk prövning av rättsliga anspråk. Inom det område som omfattas av artikel 6 har artikel 13 ingen självständig betydelse. Utlänningsärenden har inte ansetts beröra den enskildes civila rättigheter och skyldigheter (se prop. 1987/88:69 om Europakonventionen och rätten till domstolsprövning s. 21 f., Fri- och rättighetsutredningens slutbetänkande (SOU 1994:117) Domstolsprövning av förvaltningsärenden s. 179, Asylprocessutredningens betänkande (SOU 1995:46) Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen s. 151, Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, Stockholm 1997, s. 135). En prövning enligt artikel 6 bör därför inte bli aktuell i sådana ärenden som omfattas av kommitténs utredningsuppdrag.

I den migrationspolitiska propositionen erinras om att Europadomstolen i fallet Abdulaziz, Calabes och Balkandali mot Storbritannien (dom den 28 maj 1985) konstaterade att åtgärder som vidtagits på immigrationsområdet kan beröra rätten till respekt för familjelivet enligt artikel 8.

Det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen innehåller en artikel om utlänningsrätt. Det bör dock betonas att i den mån kraven enligt konventionens huvudtext är strängare, som i fråga om tortyrför-

budet och rätten till familjeliv, är det de kraven som gäller. För fall där dessa krav inte är aktuella gäller enligt artikel 1 i protokollet att en utlänning som är lagligen bosatt på en konventionsstats område inte får utvisas utan ett i laga ordning fattat beslut härom. Utlänningen skall därvid tillåtas att (a) framlägga skäl som talar mot utvisningen, (b) få sin sak omprövad ("reviewed") och (c) för dessa ändamål företrädas genom ombud inför vederbörande myndighet.

Utlänningens rätt enligt protokollet att få sin sak omprövad kräver inte nödvändigtvis att beslutet prövas i två instanser. Det är tillräckligt att den behöriga myndighet som fattat det första beslutet om avlägsnande omprövar sitt beslut mot bakgrund av vad utlänningen anfört. Formerna för detta är helt en sak för respektive lands rättsordning att reglera. Ett muntligt inslag kan förekomma men är inte obligatoriskt. En rent skriftlig procedur kan inte anses stå i strid med bestämmelsen. (Se Danelius, a.a., s. 353.)

Huvudregeln enligt protokollet får sägas vara att utvisning inte skall ske förrän det finns ett slutligt beslut i ärendet. En utlänning kan dock utvisas innan han utövat sina rättigheter i artikeln, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten.

Kraven är tillämpliga enbart på dem som är lagligt bosatta på en stats territorium. Ordet "resident" är avsett att utesluta utlänningar som ankommer till en flygplats eller en gränsstation och som vägras inresa i landet, liksom dem som tillåtits resa in på vissa villkor (t.ex. för genomresa på väg till annat land eller för en begränsad tid av andra skäl än för bosättning eller för en tid i väntan på beslut om en ansökan om bosättningstillstånd, se Explanatory Report).

Krav av i huvudsak samma innehåll som i Europakonventionen finns också i

FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättig-

heter. Undantaget från procedurreglerna gäller enligt FN-konventionen enbart för nationell säkerhet till skillnad från sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen som även gör undantag för den allmänna ordningen. Vidare gäller FN-konventionen utlänningar som lagligen befinner sig på en konventionsstats område, medan tilläggsprotokollet till

Europakonventionen endast gäller utlänningar med laglig bosättning.

Europakonventionens och den nyssnämnda FN-konventionens krav behandlas närmare i samband med frågan om säkerhetsärenden (kapitel 19).

4.2. Sociala stadgan

Europarådets sociala stadga innehåller i artikel 19:8 och 19:10 ett förbud för de fördragsslutande staterna att utvisa en utlänning som är lagligen bosatt inom staten annat än om han eller hon utgör en fara för den nationella säkerheten eller förbryter sig mot allmän ordning eller moral. Stadgan har kommit att tolkas förhållandevis fritt och flera bestämmelser har i praxis kommit att ges en vidare innebörd än vad som direkt framgår av stadgans ordalydelse. Bl.a. har de nämnda artiklarna getts den tolkningen att utlänningen skall ha rätt till någon form av överklagande till ett oberoende organ av ett beslut om utvisning. Att utvisningsbeslutet kan omprövas av det beslutande organet är inte tillräckligt. Det väsentliga är att utlänningen har en möjlighet att överklaga beslutet och i händelse av framgång kan återvända.

Sverige har inom ramen för kontrollen av stadgans efterlevnad kritiserats för att lagen om särskild utlänningskontroll inte innehåller någon möjlighet för den som utvisas att få beslutet överprövat av en oberoende instans.

Även den sociala stadgan redovisas närmare i avsnittet om säkerhetsärenden.

4.3. Samarbetet inom EU

4.3.1. EG-direktiv

Inom gemenskapens kompetens ligger frågor om den fria rörligheten inom gemenskapen för medlemsstaternas medborgare. Direktiv 64/221/EEG behandlar samordning av sådana särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Det gäller alla åtgärder som beslutas av medlemsstaterna rörande inresa, utfärdande eller förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning. Sverige är som medlem i EU bundet av direktivet, och till följd av EES-avtalet gäller att direktivet skall tillämpas såväl på EU-medborgare som på medborgare i övriga EES-länder. Det är därutöver tillämpligt på vissa familjemedlemmar. Direktivet gör viktiga preciseringar av möjligheterna att göra ingrepp i rätten till inresa och vistelse i landet. Avvikelse från bestämmelsen om fri rörlighet får göras endast av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Vidare ges regler om den procedur som skall följas när en person som omfattas av direktivet önskas utvisad ur staten. Direktivet har utvidgats genom direktiven 72/194/EEG och 75/35/EEG.

Enligt artikel 8 i direktivet skall personen i fråga när det gäller administrativa myndigheters åtgärder, ha samma juridiska bistånd [tillgång till samma rättsmedel] som det egna landets medborgare i fråga om alla beslut om inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller beslut om utvisning från territoriet.

I den ursprungliga svenska översättningen av direktivet anges att personen i fråga skall ha samma juridiska bistånd som landets egna medborgare i angivna ärenden, medan det i den engelska versionen talas om "the same legal remedies". I senare svenska versioner av dokument där artikeln citeras återges uttrycket med "[tillgång till samma rättsmedel]".

Artikeln tolkades i den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 210) så att bestämmelser som gör det möjligt att överklaga alla beslutstyper som omfattas av artikeln bör föras in i utlänningslagen. Artikeln tolkades däremot inte i den propositionen så att Sverige måste införa en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör, utan rätten att överpröva besluten borde förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlänningsärenden.

I direktivets artikel 9.1 föreskrivs att, när en rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande [uppskov med verkställigheten], får ett beslut att vägra förnyelse av uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Den behöriga myndigheten skall vara en annan än den som är bemyndigad att vägra förnyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvisning.

Artikeln avser utvisning av utlänningar som har uppehållstillstånd och sålunda lagligen vistas i värdlandet eller vägran att förnya uppehållstillstånd för sådana utlänningar. Bestämmelsen gäller även utlänningar som enligt värdlandets lagstiftning inte är skyldiga att ha uppehållstillstånd. Den kan anses ha till syfte att säkerställa att vissa minimikrav iakttas. Den skall tillämpas i tre situationer: dels när det saknas möjlighet att överklaga till domstol, dels när ett sådant överklagande bara kan avse frågan om beslutets laglighet, och dels när överklagandet inte kan resultera i uppskov med verkställigheten. Utom i brådskande fall skall ett yttrande från en annan myndighet än den som har att besluta om utvisning inhämtas, innan beslutet fattas. Denna andra myn-

dighet behöver inte vara en domstol eller vara sammansatt av domare, men den skall vara oberoende av den beslutande myndigheten och dess åtgärd skall göra det möjligt att få en uttömmande prövning av alla fakta, inklusive frågan om beslutets lämplighet. Berörda personer skall ha möjlighet att framlägga sin talan.

I den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/96:25 s. 211) sades att i direktivets krav på domstolsprövning torde ligga ett krav på obligatorisk muntlig handläggning. Utlänningsnämnden ansågs i detta sammanhang som jämställd med en domstol, och en bestämmelse om obligatorisk muntlig handläggning vid nämnden har införts i ärenden som rör utlänningar som omfattas av EES-avtalet.

I artikel 9.2 sägs att alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet [ett tillstånd] utfärdats, skall på begäran av denne underställas den myndighet som först skall avge sitt yttrande enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att lägga fram sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten.

Artikeln avser således situationer då frågan om uppehållstillstånd första gången tas upp, dvs. enligt svensk terminologi avvisningssituationer.

Skillnaden mellan punkt 1 och punkt 2 i artikel 9 består enligt ett uttalande av EG-domstolen i det faktum att i de fall som avses i punkt 1 skall yttrande inhämtas innan beslutet fattas, medan yttrandet i de fall som avses i punkt 2 inhämtas efter beslutsfattandet och endast på begäran av den berörda personen om han eller hon invänder mot beslutet (mål C-175/94, Gallagher, dom den 30 november 1995).

I två mål vid EG-domstolen (de förenade målen C-65/95 och C-111/95 Shingara resp. Radiom) hade en brittisk domstol ställt fråga om tolkning av direktivet. Domstolen uttalade i sin dom den 17 juni 1997 att artikel 8 skulle tolkas så att, om det enligt en medlemsstats nationella lagstiftning finns ett rättsmedel mot förvaltningsbeslut i allmänhet och ett annat rättsmedel mot beslut om inresa som rör medborgare i denna medlemsstat, har medlemsstaten fullgjort sin skyldighet enligt denna bestämmelse, om medborgarna i andra medlemsstater kan anlita samma rättsmedel som det som medlemsstatens lagstiftning tillhandahåller med hänseende på förvaltningsbeslut i allmänhet.

Domstolen uttalade vidare att artikel 9 i direktivet skall tolkas så att de tre situationer som nämns i punkt 1 i denna bestämmelse, nämligen "när rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i [uppskov med verkställigheten]", även är tillämpliga inom ramen för punkt 2, nämligen när det ifrågasatta beslutet är ett beslut att vägra ett första uppehållstillstånd

eller beslut om avvisning av personen i fråga, innan ett tillstånd har utfärdats.

4.3.2. Europeiska unionen

Asyl- och flyktingfrågor har inte hittills legat inom gemenskapens kompetens. Det har däremot varit föremål för samarbete mellan medlemsstaterna. Amsterdamfördraget innehåller dock bestämmelser om att EU-länderna inom en femårsperiod från det fördraget har trätt i kraft skall ha samordnat sin invandringspolitik.

Arbetet inom EU har dock resulterat i ett stort antal beslut av mellanstatlig karaktär. Det rör sig främst om resolutioner och rekommendationer men även om konventioner. Arbetet inom EU:s råd för rättsliga och inrikes frågor (RIF) har resulterat i bl.a. två konventionstexter. Den s.k. Dublinkonventionen från år 1990 behandlar vilket land som i sak skall pröva en asylansökan och den s.k. yttre gränskontrollkonventionen behandlar frågan om hur kontrollen vid EU:s yttre gräns skall genomföras. Dublinkonventionen trädde för svensk del i kraft i oktober 1997. Yttre gränskontrollkonventionen har ännu inte trätt i kraft. En konvention om ett europeiskt informationssystem, som är en viktig förutsättning för att yttre gränskontrollkonventionen skall kunna genomföras, är under utarbetande. På asylområdet har rådet i mars 1996 enats om en gemensam ståndpunkt om en harmoniserad användning av uttrycket "flykting" i flyktingkonventionen. Vidare finns bl.a. en resolution om minimigarantier vid handläggning av asylärenden, en resolution om ett gemensamt förhållningssätt till när ett land utanför EU-kretsen skall anses vara första asylland och en resolution som avser att identifiera när en asylansökan bör anses vara uppenbart ogrundad.

Rådet antog den 20 juni 1995 en resolution om minimigarantier för asylförfaranden. Resolutionen innebär för "vanliga", dvs. inte uppenbart ogrundade, asylansökningar följande.

Sökanden måste få tillfälle att höras personligen av en tjänsteman som är kvalificerad för det enligt den nationella lagen, innan slutligt beslut fattas om asylansökningen. I enlighet med medlemsstatens lagar skall en sökande få anlita juridiskt biträde eller annan rådgivare till hjälp under förfarandet.

Ett avslagsbeslut måste kunna överklagas. Överklagandet skall prövas av en domstol eller en prövningsmyndighet som fattar ett oberoende beslut efter individuell prövning.

Beslutet över ansökningen skall lämnas sökanden skriftligt. Om beslutet innebär att ansökan avslås, måste sökanden informeras om skälen och om möjligheterna att få det prövat. Han eller hon måste få

tillräcklig tid att överklaga och att kunna förbereda sitt överklagande. Han eller hon måste också få reda på gällande tidsfrister i god tid.

Den allmänna principen skall tillämpas att sökanden får stanna i landet till dess ansökan har prövats och till dess beslut har fattats i fråga om ett eventuellt överklagande.

Resolutionen innehåller ett särskilt avsnitt om uppenbart ogrundade asylansökningar. För sådana gäller vissa undantag från procedurgarantierna för "vanliga" ansökningar. Hänvisning görs till principerna i den särskilda resolution om sådana ansökningar som antogs av invandringsministrarna vid ett möte i London den 30 november–1 december 1992. Vid detta möte antogs också en resolution om säkra tredje länder samt en konklusion om länder där det generellt inte föreligger risk för förföljelse. – Kommittén återkommer till de nämnda resolutionerna vid behandlingen av frågan om en snabbprocess (kapitel 11).

I slutet av minimigarantiresolutionen anges att medlemsländerna skall ta hänsyn till resolutionens principer vid alla förslag till förändring av sin nationella lagstiftning. Dessutom skall medlemsländerna sträva att bringa sin nationella lagstiftning i linje med principerna före den 1 januari 1996.

Vidare bör nämnas rådets resolution den 4 december 1997 om de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap (97/C 382/01). Enligt resolutionen skall medborgare i tredje land ha möjlighet att i enlighet med nationell lag hos en domstol eller en behörig administrativ myndighet överklaga eller begära omprövning av ett beslut att vägra, dra in, återkalla eller vägra att förnya uppehållstillstånd. Medlemsstaterna skall beakta resolutionen vid alla förslag till ändring av sina nationella lagar. Dessutom skall de sträva efter att anpassa sin nationella lagstiftning till resolutionen före den 1 januari 1999.

Genom

Amsterdamfördraget förs frågor som rör asyl, invandring

och gränskontroll över till samarbetet i första pelaren, dvs. frågorna övergår från mellanstatligt samarbete till gemenskapssamarbete. De institutionella reglerna i EG-fördraget kommer således att gälla på dessa områden med de för EG sedvanliga beslutsinstrumenten och beslutsformerna. Frågorna kommer dock inte omedelbart att omfattas av de beslutsmetoder som är vanliga i första pelaren, utan under en övergångstid på fem år från det fördraget träder i kraft skall alla beslut fattas med enhällighet och kommissionens initiativrätt skall delas med medlemsstaterna.

Målen för samarbetet på området skall göras tydligare och en tidsgräns om fem år har angivits för att genomföra åtgärder på området. Gemensamma regler skall finnas bl.a. om vilken medlemsstat som i sak skall pröva en asylansökan. Detta innebär att Dublinkonventionens

regelverk förs över till första pelaren. Man skall också enas om minimiregler för mottagande av asylsökande, bedömning av vem som är flykting, tillfälligt skydd för skyddsbehövande m.m. Medlemsländerna skall sinsemellan sträva efter ansvarsfördelning för mottagande av flyktingar och fördrivna och följderna av detta. Av störst intresse är den punkt som rör miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus. Regelsystemen för asylprövning i medlemsstaterna skall harmoniseras med beaktande av de krav som rättsstatsprincipen innebär. Genom Amsterdamfördraget öppnas således möjligheten att besluta sådana gemensamma miniminivåer för handläggningen av asylärenden som nu är upptagna i resolutionen om minimigarantier.

Överföringen av dessa frågor till första pelaren innebär också att EG-domstolen får en mycket starkare ställning än den tidigare har haft på detta område. Nationella domstolar kan i framtiden begära förhandsavgörande i frågor som rör asyl och invandring.

I avvaktan på att Amsterdamfördraget träder i kraft har EU-kommissionen lagt fram förslag till en konvention om tredjelandsmedborgares rätt till inresa och vistelse. Konventionen förutsätter att varje stat ansluter sig individuellt, och den skulle kunna träda i kraft om ett par år. EG-domstolen ges enligt förslaget behörighet att meddela förhandsavgöranden om tolkningen av konventionen.

4.4. Rekommendationer av UNHCR

Som nämnts innehåller FN:s flyktingkonvention inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till. Materiellt finns bestämmelser om utvisning av en flykting som lagligen befinner sig inom en stat i artikel 32. En sådan flykting får utvisas endast av skäl som hänför sig till nationell säkerhet eller allmän ordning. Utvisningen får endast ske till följd av ett i laga ordning fattat beslut. Om inte tvingande nationella säkerhetsskäl kräver något annat, skall flyktingen tillåtas lägga fram bevisning till stöd för sin sak samt att överklaga och anlita ombud inför en kompetent myndighet eller någon som har utsetts av kompetent myndighet. Vidare bör nämnas bestämmelserna i artikel 33 om "non-refoulement" och i artikel 1 F om undantag från föreskrifterna i konventionen för den som begått vissa allvarliga handlingar.

Non-refoulement-bestämmelsen i artikel 33 innebär förbud att utvisa eller avvisa (refouler) en flykting till gränsen mot område där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Förbudet får inte åberopas av en flykting som det finns skälig anledning att be-

trakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller som genom lagakraftvunnen dom för ett synnerligen grovt brott utgör en samhällsfara i det landet.

Undantaget i artikel 1 F innebär att konventionen inte skall tillämpas på den beträffande vilken det finns allvarliga skäl att anta att han har

a) förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, sådana dessa brott blivit definierade i de internationella överenskommelser som har tillkommit för att meddela bestämmelser angående sådana brott,

b) förövat grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet innan han fick tillträde till det landet som flykting, eller

c) gjort sig skyldig till handlingar som strider mot Förenta Nationernas syften och grundsatser.

Det bör i sammanhanget erinras om att både Europakonventionen om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller regler om förbud mot att låta någon utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Dessa bestämmelser gör att flyktingkonventionens undantagsbestämmelser i praktiken inte har så stor betydelse.

Frågan om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till är överlämnad till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Rekommendationer (eng. conclusions) i ämnet har dock antagits av UNHCR:s exekutivkommitté.

Den tidigaste av de mer centrala rekommendationerna från UNHCR:s exekutivkommitté om hur prövning av flyktingskapet skall gå till är nr 8 från år 1977 om avgörande av flyktingstatus. I den förordas som grundläggande krav för asylprocessen bl.a. att den myndighetsperson som först behandlar en asylansökan skall ha klara instruktioner om hur ansökan skall handläggas och ha skyldighet att överlämna ärenden som aktualiserar non refoulement-principen samt att sökanden skall få det bistånd som krävs för att han skall kunna framlägga sin begäran. Det skall finnas en klart bestämd myndighet – om möjligt en enda central myndighet – som har ansvar för att utreda asylansökningar och besluta i första instans. Den asylsökande bör få stanna i landet i avvaktan på beslut av denna myndighet, såvida inte den har fastställt att ansökan är klart ogrundad. Asylsökanden skall ges rimlig tid att begära omprövning av ett avslagsbeslut hos samma myndighet eller klaga till domstol. Han eller hon bör också få stanna kvar till dess besvärsprövningen har skett.

En senare rekommendation, nr 30 från år 1983, rör behandlingen av uppenbart ogrundade ansökningar. Enligt denna kan om- eller

överprövningsmöjligheten i dessa ärenden vara mera förenklad än för ansökningar som inte är uppenbart ogrundade eller utgör missbruk av asylförfarandet.

Den senaste rekommendationen av intresse i sammanhanget är rekommendation nr 85 från år 1998 om internationellt skydd, som rör återsändande av en asylsökande till tredje land.

De två sistnämnda rekommendationerna redovisas närmare i samband med frågan om snabbprocess (avsnitt 11.1.2).

4.5. Rekommendationer av Europarådet

Europarådet utfärdade år 1981 en rekommendation angående harmonisering av nationella procedurregler beträffande asyl, R (81) 16). Rekommendationen innebär att den asylsökande skall få sin sak prövad av en central myndighet med kompetens för den typen av frågor. Den asylsökande skall också ha rätt att stanna under det att hans sak prövas, om inte den centrala myndigheten eller ett överprövande organ finner att hans eller hennes talan grundar sig på omständigheter som inte har anknytning till asyl eller är uppenbart ogrundad. En asylsökande skall också ha rätt att få sin sak överprövad eller åtminstone omprövad och får inte skickas ut ur landet förrän detta har skett. Han eller hon skall ha rätt att höras muntligt. Den asylsökande skall informeras om sina rättigheter, tillåtas ha ombud och känna till sin rätt att när som helst få kommunicera med UNHCR.

Vidare finns en rekommendation med riktlinjer för säkert tredje land-begreppet, R (97) 22 från november 1997. I rekommendationen betonas bl.a. att det tredje landet för att anses säkert skall erbjuda effektivt skydd mot refoulement och möjlighet att söka och erhålla asyl.

Europarådet antog den 18 september 1998 en rekommendation om asylsökandes rätt till ett effektivt rättsmedel mot beslut om utvisning som rör Europakonventionens artikel 3, R (98) 13. Enligt rekommendationen skall det finnas ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet för en asylsökande vars ansökan avslås och som skall avvisas till ett land i vilket sökanden på rimlig grund (an arguable claim) anser sig riskera tortyr eller inhuman eller förnedrande behandling eller bestraffning.

5. Processordningen i vissa andra länder

5.1. Danmark

Asylprövningsförfarandet

Asylansökningar behandlas i två instanser, som båda sorterar under Inrikesministeriet, nämligen Utlänningsstyrelsen och Flyktingnämnden. I vissa särskilda fall har också Dansk Flyktinghjälp del i avgörandet. Däremot kan Inrikesministern inte behandla eller avgöra asylärenden.

En asylansökan behandlas i Utlänningsstyrelsen som första instans. Om Utlänningsstyrelsen bedömer att villkoren för asyl är uppfyllda erkänns sökanden som flykting. Om Utlänningsstyrelsen däremot inte anser att villkoren för att få asyl är uppfyllda, avslås ansökningen och asylärendet lämnas automatiskt över till Flyktingnämnden som andra instans. Detta gäller dock inte ärenden, där ansökan bedöms vara uppenbart ogrundad. Om ansökan bedöms uppenbart ogrundad, hämtas yttrande in från Dansk Flyktinghjälp. Om Dansk Flyktinghjälp delar bedömningen, avslås ansökningen och utlänningen avvisas. Om Dansk Flyktinghjälp inte delar bedömningen, överlämnas ärendet till Flyktingnämnden för handläggning i normalprocecuren.

Flyktingnämnden är ett oberoende domstolsliknande organ. Nämndens avgöranden är slutliga, och de kan inte överklagas till andra instanser.

Om utlänningen söker asyl vid inreseorten och närmast kommer från ett säkert tredje land kan ansökningen avslås av Utlänningsstyrelsen och sökanden sändas tillbaka till det landet och hänvisas till att söka asyl vid en dansk utlandsmyndighet. Sådana avvisningsbeslut får överklagas till Inrikesministeriet. Eftersom särskilda regler gäller i fråga om EU:s medlemsstater och övriga nordiska länder, blir reglerna av betydelse endast i ett fåtal fall. Som säkra tredje länder anses Schweiz, Ungern (för europeiska asylsökande), USA och Canada.

Utlänningsstyrelsen (Udlændingestyrelsen)

Utlänningsstyrelsen är en myndighet under Inrikesministeriet. Den leds av en direktör och är uppdelad i fyra avdelningar: Rättsavdelningen, Asylavdelningen, Uppehållstillståndsavdelningen och Administrationsavdelningen.

Rättsavdelningen har ansvaret för det internationella samarbetet på asyl- och immigrationsområdet samt för generella rådgivande uppgifter i förhållande till Inrikesministern.

Asylavdelningen ansvarar för behandlingen av asylansökningar och ärenden om förlängning och indragning av asyltillstånd.

Uppehållstillståndsavdelningen handlägger ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd, bl.a. visumärenden samt ärenden om familjeåterförening och om avvisning och utvisning.

Vid NIPU:s besök i september 1997 hos Utlänningsstyrelsen uppgavs beträffande sekretessfrågor att tendensen går mot allt större öppenhet med bakgrundsmaterial. Rapporterna från utredningsresor är också offentliga och distribueras till press, folketing m.fl. I alla ärenden utarbetas en rapport med bakgrundsmaterial. Länderinformationen har debatterats livligt. Bl.a. har Utrikesministeriets ambassadrapporter och deras kvalitet debatterats.

Som huvudsakliga problem på asylområdet framhölls verkställighetsfrågor. Problemen med "genoptagelse", motsvarande institutet s.k. ny ansökan, hade diskuterats mycket. Genoptagelse är numera mycket svårt att få.

Flyktingnämnden (Flygtningenævnet)

Om Utlänningsstyrelsen avslår en asylansökan, lämnas ärendet som nämnts automatiskt över till Flyktingnämnden för prövning, om inte Utlänningsstyrelsen bedömer att ansökan är "uppenbart ogrundad" och Dansk Flyktinghjälp har gjort samma bedömning. Sökanden får stanna i Danmark till dess ärendet är slutligt avgjort av nämnden. Nämnden utser en advokat till biträde åt sökanden, om sökanden inte själv har utsett ett juridiskt biträde.

Flyktingnämnden är helt fristående gentemot regeringen och skapar själv praxis. Någon möjlighet att lämna över ärenden till regeringen föreligger inte. Frågan om rätt till asyl anses vara en rent rättslig fråga. Frågan om uppehållstillstånd av humanitära skäl ses annorlunda. År 1985 infördes en möjlighet för Inrikesministern att ge uppehållstillstånd av sådana skäl.

Flyktingnämnden består av en ordförande och det antal vice ordförande och andra ledamöter som Inrikesministern bestämmer. Inrikesministeriet ställer sekretariatsbistånd till nämndens förfogande. Ordföranden och de vice ordförandena skall vara domare.

Ordförandena tjänstgör i Flyktingnämnden vid sidan om sin ordinarie domarsyssla i allmän domstol. De vice ordförandena leder ett eller två sammanträden var i månaden. Sammanträdena börjar vanligen kl. 9 och pågår till någon gång mellan 16 och 17. Sammanträden pågår varje dag under veckan. Under ett sammanträde brukar fyra ärenden hinnas med.

I september 1997 fanns 16 ordförande i nämnden och 35 personer i sekretariatet. Nämndens sekreterare är nyutexaminerade jurister. De förbereder sammanträdena och är med vid dem.

Vid nämndens behandling av ett ärende medverkar utom ordföranden eller en av de vice ordförandena fyra ledamöter. En av dessa är utsedd av Inrikesministern, de övriga är förordnade på förslag av Dansk Flyktinghjälp, Advokatrådet respektive Utrikesministern. I vissa ärenden, där en asylansökan som gjorts från utlandet har avslagits av Utlänningsnämnden, kan en ordförande eller vice ordförande fatta beslut ensam. Detsamma gäller där det är uppenbart att asyl skall beviljas. Ansökningar om genoptagelse kan också behandlas av en ordförande ensam, när det inte finns skäl att anta att det tidigare beslutet skall ändras.

Ärendet behandlas enligt huvudregeln muntligt på ett nämndsammanträde.

Vid sammanträdet deltar asylsökanden, om han eller hon befinner sig i Danmark, med biträde och i regel en representant för Utlänningsstyrelsen. Denne är dock inte part på det sätt som en part i domstol är det. Det föreliggande skriftliga materialet förutsätts bekant, och nämndens muntliga behandling av ärendet skall således avse nödvändig fördjupning eller förklaring av omständigheterna i ärendet. Nämnden bestämmer om utlänningen och eventuella vittnen skall höras och om andra bevis skall förebringas. Ordföranden kan som ett led i sin ledning av sammanträdet avbryta frågor och muntliga inlägg från asylsökanden, biträdet eller Utlänningsstyrelsens representant som berör eller hänvisar till redan kända förhållanden eller förhållanden utan betydelse för ärendet. Om en asylsökande har meddelat att han eller hon inte önskar infinna sig personligen i ärendet genomförs handläggningen på föreliggande material med det förordnade biträdets medverkan. Detsamma gäller om en asylsökande uteblir från ett nämndmöte utan laga förfall.

Om Flyktingnämnden kommer till samma resultat som Utlänningsstyrelsen och sökanden således får avslag på sin ansökan, måste sökanden lämna Danmark, om han eller hon inte får uppehållstillstånd av

något annat skäl. Om sökanden varit närvarande vid sammanträdet meddelas beslutet normalt vid sammanträdets slut.

Nämndens sammanträden är inte offentliga. Sekretess gentemot parten förekommer i vissa ärenden. Utlänningen och hans eller hennes advokat skall ha tillfälle att ta del av det material som ingår i nämndens behandling och att yttra sig över det. Undantag från den bestämmelsen kan undantagsvis göras i erforderlig omfattning, om det påkallas av hänsyn till statens säkerhet eller dess förhållande till främmande makt eller av hänsyn till annan enskild.

Andelen bifall i nämnden brukar enligt uppgift i september 1997 vara omkring en tredjedel.

Den genomsnittliga handläggningstiden för ett ärende i nämnden var hösten 1997 tre månader.

Dansk Flyktinghjälp (Dansk Flygtningehjælp)

Dansk Flyktinghjälp är en privat, humanitär organisation, som samarbetar med de danska myndigheterna, främst Inrikesministeriet. Organisationen bildades år 1956 som en paraplyorganisation. Den har 23 medlemsorganisationer. Organisationens största uppgift är integrationen av flyktingar i samarbete med kommunerna. Den deltar i uppenbart ogrundad-proceduren, erbjuder opartisk rådgivning till asylsökande och vägleder flyktingar som önskar återvända hem. Flyktinghjälpen ger ut en mängd informationsmaterial till och om flyktingar. Flyktinghjälpen har också omfattande internationella projekt, bl.a. transport och nödhjälp i krigsområden.

I asylprocessen deltar Flyktinghjälpen både i den s.k. uppenbart ogrundad-proceduren och i normalproceduren, där Flyktinghjälpen dels nominerar ledamöter i Flyktingnämnden, dels bistår dessa ledamöter med utredning och beredning av ärenden.

Flyktinghjälpen har en omfattande kunskapsdatabas, där bl.a. Flyktingnämndens avgöranden finns inlagda.

Uppenbart ogrundad-proceduren med medverkan av Dansk Flyktinghjälp infördes 1986. År 1996 handlades ca 700 ärenden enligt denna procedur. Det statsbidrag som Flyktinghjälpen får för sin medverkan där beräknas till 1 500 dkr/ärende.

Ärendena i uppenbart ogrundad-proceduren handläggs av jurister på Flyktinghjälpens asylavdelning, som intervjuar och på Flyktinghjälpens vägnar fattar beslut.

Av de ärenden som Utlänningsstyrelsen remitterar till Flyktinghjälpen som uppenbart ogrundade rekommenderade Flyktinghjälpen hösten

1997 ca 20 % till den normala asylproceduren. Av dessa beviljades asyl i ungefär 20 %.

Vid införandet av metoden med Flyktinghjälpens medverkan i processen diskuterades om det kunde anses vara tillräckligt med hänsyn till bl.a. UNHCR:s rekommendation nr 30 från 1983 om uppenbart ogrundade asylansökningar. Det accepterades då i internationella sammanhang att Dansk Flyktinghjälp fungerar som den oberoende instans som gör att tvåinstansordningen kan frångås.

I den normala asylproceduren medverkar Flyktinghjälpen genom att man nominerar ledamöter i Flyktingnämnden. Flyktinghjälpen nominerar sammanlagt 17 ledamöter. Till dessa uppdrag utses personer som organisationen har förtroende för. Bland ledamöterna finns både jurister och icke-jurister. De möts internt i det s.k. Asylforum någon gång var tredje månad.

Ledamöterna från Flyktinghjälpen förses av organisationens asylavdelning med kommentarer till varje ärende i Flyktingnämnden. Kommentarerna ger en analys av ärendets karaktär, MR-situationen i det aktuella landet och senaste politiska utveckling, särskilda juridiska frågor i ärendet och den relevanta nämndpraxisen.

Asylrådgivning genom Dansk Flyktinghjälp

Asylsökande får inte offentligt biträde förrän i Flyktingnämnden. Dansk Flyktinghjälp ger däremot juridisk rådgivning till asylsökande redan dessförinnan. Asylsökande som kommer till Danmark via Kastrups flygplats och som inte får resa in i landet för att få sin ansökan behandlad har rätt att få rådgivning hos Dansk Flyktinghjälp på flygplatsen. Även sökande som får stanna medan deras asylansökan behandlas kan få rådgivning genom Flyktinghjälpen. Dansk Flyktinghjälp besöker med jämna mellanrum Danska Röda korsets inkvarteringscentrum och förvar i Sandholmsförläggningen för att erbjuda rådgivning. Härutöver vänder sig ett stort antal asylsökande individuellt till Flyktinghjälpen för att få rådgivning. Flyktinghjälpen har öppet hus en eftermiddag i veckan, då alla kan komma och få rådgivning om asylfrågor.

Uppehållstillstånd av humanitära skäl m.m.

En asylsökande som får slutligt avslag på ansökan om asyl i Danmark får bara stanna i landet, om han eller hon kan få uppehållstillstånd av andra skäl, såsom familjeåterförening eller humanitära skäl.

Familjeåterförening kan vara aktuellt när sökanden är gift eller sambo med någon som bor i Danmark eller har nära släktingar i Danmark.

Uppehållstillstånd av humanitära skäl kan ges när starka humanitära skäl (væsentlige humanitære grunde) talar för det. Sådana ärenden handläggs inom Inrikesministeriet, och Inrikesministern kan i enskilda fall ge uppehållstillstånd till en utlänning som har fått avslag på asylansökan. Starka humanitära skäl kan vara exempelvis personens ålder, hälsa och andra personliga förhållanden. Sökanden får stanna i Danmark, medan ansökan om uppehållstillstånd av humanitära skäl behandlas, om ansökan sänds in inom 10 dagar efter det att Flyktingnämnden har avslagit asylansökan. Om avslaget har meddelats efter proceduren för uppenbart ogrundade ansökningar och sökanden vill söka uppehållstillstånd av humanitära skäl, måste dock ansökan göras genast efter att avslaget har meddelats, om sökanden vill stanna i landet under ärendets behandling.

Antalet ansökningar till Inrikesministern om uppehållstillstånd av humanitära skäl är ca 500 och antalet meddelade tillstånd ca 30 om året enligt uppgift hösten 1997.

Genoptagelse

Ett avslag är enligt huvudregeln slutligt. Om det inträffar väsentliga förändringar i den asylsökandes förhållanden, kan han eller hon dock ansöka om att få ärendet upptaget till ny prövning, "genoptagelse". De ändrade förhållandena skall påverka underlaget för avslagsbeslutet. T.ex. kan förhållandena i sökandens hemland ha ändrat sig. Ansökan om genoptagelse kan göras både i Utlänningsstyrelsen och i Flyktingnämnden. Enligt huvudregeln får den asylsökande inte uppehålla sig i Danmark, medan frågan om ny prövning behandlas.

Verkställighet

Utlänningar som har fått avslag på sin ansökan om asyl och om uppehållstillstånd av humanitära eller andra skäl får en frist att resa ur landet. Om de inte lämnar landet själva skall polisen se till att de reser ut.

Inom uppenbart ogrundad-proceduren kan Utlänningsstyrelsen ålägga utlänningen att lämna landet genast.

En ansökan om genoptagelse har ingen uppskovsverkan på utresefristen, om inte den myndighet som har fattat beslutet bestämmer detta. Om utresefristen har överskridits, har ansökningen om genoptagelse

ingen uppskovsverkan. En ansökan behandlas således även i detta fall, men utlänningen får inte stanna i Danmark under behandlingen.

5.2. Finland

Finland ändrade fr.o.m. den 1 januari 1998 sin asylprocess. Den tidigare ordningen innebar att beslut i ärenden om asyl och om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov samt om upphörande av flyktingskap fattades av Utlänningsverket (intill 1995 av Inrikesministeriet) och att verkets beslut i dessa ärenden överklagades till Asylnämnden. Verkets beslut om avvisning, utvisning, vägran att bevilja permanent uppehållstillstånd m.m. kunde överklagas hos den högsta förvaltningsdomstolen.

Enligt den nya ordningen har Asylnämnden avskaffats och dess uppgifter som överprövningsorgan överförts till länsrätten i Nylands län. Liksom tidigare fattas beslut i ärenden om asyl och uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov i första instans av Utlänningsverket. Därutöver inlemmas frågan om avvisning i ärendet om asyl eller uppehållstillstånd. Besluten om avvisning och om avslag på asylansökan omfattas därmed av samma överklagandesystem. Länsrätten i Nylands län blir överklagningsinstans i båda avseendena. Länsrättens beslut kan enligt vanliga förvaltningsrättsliga regler överklagas till den högsta förvaltningsdomstolen under förutsättning att prövningstillstånd ges.

Finland hade tidigare två versioner av snabbprocess. I samband med den nya asylprocessordningen slogs de samman till en processordning för uppenbart ogrundade ansökningar. Bland motiven till förändringen påpekades att det i den dittillsvarande lagstiftningen kunde ses som ett missförhållande att det inte var möjligt att överklaga beslut där Utlänningsverket ansåg att den asylansökan som lämnats in var klart ogrundad. Detta avsåg bl.a. avslag med hänsyn till att sökanden kom från ett säkert land. Den gällande lagstiftningen och praxisen i Finland ansågs inte helt motsvara innehållet i minimigarantiresolutionen. Bristfälligheten hade även aktualiserats i andra sammanhang.

Det nya påskyndade förfarande som införts för uppenbart ogrundade ansökningar innebär att Utlänningsverkets beslut om avvisning inte, som enligt normalordningen, får överklagas. Beslutet skall i stället genom verkets försorg underställas prövning av överinstansen (länsrätten i Nylands län). Verket delger också utlänningen samt ger honom eller henne tillfälle att bli hörd. För att undvika dröjsmål, om sökanden inte påträffas, anses delgivningen ha skett inom två dagar efter att en kopia av beslutet bevisligen lämnats till den adress som asylsökanden har uppgivit för myndigheten.

Länsrätten är vid avgörande av ett underställt ärende domför med en domare. Beslut skall fattas utan dröjsmål. Länsrättens beslut får inte överklagas.

Om länsrätten till skillnad från Utlänningsverket inte anser asylansökningen uppenbart ogrundad eller om sökanden har kommit fram med väsentlig ny utredning i fråga om avvisningen, återförvisas ärendet till verket för ny prövning. En utlänning som är missnöjd med verkets nya beslut kan på vanligt sätt överklaga hos länsrätten.

Som uppenbart ogrundad anses i Finland en ansökan – om den inte motiveras med allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra grunder som har anknytning till förbudet mot tillbakasändning eller till fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk uppfattning,

– om den är avsedd att missbruka asylförfarandet, – om asylsökanden har kommit från ett säkert land där han kunde ha fått skydd och dit han kan sändas tillbaka, eller

– om sökanden kan sändas till en stat som enligt Dublinkonventionen är skyldig att pröva asylansökan.

Efter ändringarna i asylprocessen 1998 har Finland frångått ordningen med förteckning över trygga ursprungsländer. För närvarande finns inte heller någon förteckning över säkra tredje länder. Frågan om att åter införa en sådan förteckning är dock under diskussion. I vart fall EU:s medlemsländer, EES-länderna, Schweiz, USA och Canada har ansetts kunna ingå i förteckningen.

5.3. Nederländerna

Asylansökan

En asylansökan i Nederländerna kan resultera i erkännande som flykting eller i uppehållstillstånd av humanitära skäl.

Varje utredning av ett asylärende inleds med att man försöker ta reda på om sökanden har vistats i ett säkert tredje land före ankomsten till Nederländerna. Man försöker också reda ut om sökanden kommer från ett säkert ursprungsland. Om den asylsökande kommer från ett "säkert land", anses ansökan normalt vara uppenbart ogrundad. Sökanden får då inte tillgång till asylproceduren, utan återsänds till det "säkra landet".

Som säkra tredje länder anses de stater som omfattas av EES-avtalet samt Polen, Tjeckien och Schweiz.

Asylsökande som får flyktingstatus ges uppehållstillstånd i Nederländerna. Asylsökande som inte erkänns som flyktingar kan ändå tillåtas stanna i landet med tillfälligt uppehållstillstånd till dess situationen i deras hemländer är säker nog så att de kan återvända. Om situationen inte har förbättrats inom tre år, kan de få tillstånd att stanna permanent i landet. Ibland uppskjuts dock beslutet ytterligare.

Den asylsökandes biträde, som bekostas av holländska staten, kommer in efter beslutet om ansökan är uppenbart ogrundad.

Immigrations- och medborgarskapsbyrån (Immigratie- en Naturalisatiedienst, IND)

Det är statssekreteraren i Justitieministeriet som är ansvarig för den holländska regeringens politik om utlänningars rätt att stanna i landet. Statssekreteraren är också ansvarig för beslut om asylsökande får stanna i landet. Statssekreteraren ingår i regeringen och har alltså ett eget ansvar inför parlamentet.

Beslut om asyl och andra uppehållstillstånd fattas på statssekreterarens vägnar av Immigratie- en Naturalisatiedienst, IND, (eng. Immigration and Naturalization Service, INS). IND prövar också ansökningar om holländskt medborgarskap. Huvudkontoret finns i Haag, och därutöver finns fyra distriktskontor. IND har över 1 200 anställda.

Ändring i IND:s beslut kan sökas genom omprövning och genom överklagande till domstol.

Inom IND finns fyra beslutsenheter, som är geografiskt uppdelade efter asylsökandes ursprungsländer. På IND:s överklagandeenhet (plead unit) arbetar 35 jurister (law officers) och 50–80 ytterligare personer. Man har som mål att samordna juristerna på överklagandeenheterna med beslutsenheterna.

Omprövning

Begäran om omprövning av IND:s beslut skall göras hos myndigheten inom fyra veckor från beslutet. En sådan begäran kan också göras om något beslut om flyktingstatus inte har fattats inom sex månader från ansökan.

Ett avlägsnandebeslut kan gälla, även om det är föremål för omprövning. För att vara säker på att få stanna i landet medan omprövningen pågår kan sökanden begära ett uppskovsbeslut.

Om förutsättningar inte föreligger för ett uppskovsbeslut, kan sökanden begära inhibition hos domstol.

Domstolsprövning

Ett annat sätt att få en ny prövning är att överklaga hos Utlänningsdomstolen.

Om beslutet över en ansökan om omprövning blir negativt, kan det beslutet överklagas till den s.k. Utlänningsdomstolen. Alla beslut som grundas på utlänningslagen kan överklagas till domstolen.

Inhibition söks också hos Utlänningsdomstolen. Den som begär inhibition får vanligen stanna i landet till dess beslut i inhibitionsfrågan har fattats.

Hösten 1997 bedömdes att domstolen ändrar ca 20 % av IND:s avslagsbeslut. Mindre än 10 % av dem som får asyl anses ha konventionsstatus.

Utlänningsdomstolen

Utlänningsdomstolen är en avdelning inom Haags distriktsdomstol. Den kallas också Utlänningskammaren.

Sedan 1800-talet har den holländska civil-, kriminal- och familjerätten varit organiserad inom samma allmänna juridiska system. De administrativa domstolarna ingick inte i samma system. År 1992 integrerades de flesta administrativa specialdomstolarna inom det vanliga judiciella systemet.

Det finns nu 19 distriktsdomstolar (Arrondissementsrechtbanken), som handlägger civil- och kriminalmål, mål som rör familjerätt och offentlig rätt samt överklaganden från de 62 s.k. kantongerechten (ett slags domstolar för mindre brottmål och enkla civilmål). Härutöver finns 5 appellationsdomstolar och en högsta domstol, Kassationsdomstolen.

Sedan den nya utlänningslagen trädde i kraft i januari 1994 är bara distriktsdomstolen i Haag behörig att handlägga utlänningsärenden, även om ärenden i praktiken handläggs också i fyra andra distriktsdomstolar, nämligen i Amsterdam, Haarlem, Zwolle och Den Bosch, som filialer. Domstolen är indelad i olika avdelningar. Domarna är indelade på avdelningarna och cirkulerar mellan dem. De domare som tjänstgör på Utlänningskammaren kan samtidigt också handlägga andra slags mål och ärenden.

Distriktsdomstolen i Haag utsågs till domstol i första och sista instans i dessa ärenden. De flesta andra av en distriktsdomstols förvaltningsrättsliga avgöranden kan överklagas.

Rätten att överklaga avgörandena i utlänningsärenden avskaffades för att förkorta procedurerna. Detta ansågs nödvändigt på grund av det ökande antalet asylsökande som kom till landet.

Utlänningsdomstolen prövar överklaganden både om asyl och om uppehållstillstånd av andra skäl såsom familjeåterförening, studier eller arbete.

Domstolen kan begära att sökanden eller sökandens ombud och en representant för IND ger upplysningar personligen vid förhandling eller skriftligt.

Vid förhandling består domstolen av en domare eller av fullsutten rätt, dvs. tre domare. Därutöver är en notarie, asylsökande med biträde och en företrädare för IND:s överklagandeenhet närvarande.

Förhandlingarna är i princip offentliga. Undantag gäller om offentlighet skulle störa den allmänna ordningen eller skada vederbörande utlänning. Det brukar enligt vad som uppgavs vid kommitténs besök inte frågas efter stängda dörrar. Vissa dokument, såsom rapporter som gäller åberopade handlingars autenticitet, kan vara hemliga för parten.

Efter det att förhandling har hållits, avkunnas beslut normalt omedelbart efter förhandlingen. Beslutet kan också meddelas skriftligen inom sex veckor. Det dröjer då ofta två veckor eller mer.

Från det att Utlänningsdomstolen inrättades år 1994 har den stadigt växt till den stora enhet som den är i dag. Bara i Haag arbetade 1997 åtminstone 63 personer med utlänningsärenden, varav 12 domare och 23 notarier (clerks). Antalet varierar dock beroende på varierande arbetsbelastning. Tillsammans med de anställda i filialerna uppgick antalet anställda till omkring 300.

Under år 1996 kom 42 587 nya ärenden in till Utlänningsdomstolen (inkl. filialerna).

Samordningskammaren

Som nämnts är det bara Haags Distriktsdomstol som är behörig att behandla utlänningsärenden. Även om ansvaret delas med fyra andra distriktsdomstolar agerar alla fem domstolarna som en domstol.

Systemet leder givetvis till samordningsproblem och risker för divergerande praxis. I praktiken förekommer också skillnader i bedömningen mellan de olika domstolarna. Amsterdamfilialens praxis anses vara mindre ”sträng” än övrigas. Risken för divergerande praxis ökas av att det inte finns någon appell mot beslutet. Frågan om att införa en prejudikatinstans har dock diskuterats. Den diskuteras fortfarande i januari 1999.

För att försöka få fram en enhetlig praxis har domstolen inrättat en Samordningskammare för utlänningsärenden. De fem domstolarna har kommit överens om att frågor för vilka skiljaktig praxis hotar eller redan har utbildats, men också ärenden rörande komplicerad lagtolkning, eller juridiska frågor som på annat sätt är viktiga för alla fem domstolarna, handläggs av Samordningskammaren. Den är dock inte en högre domstol. Dess auktoritet vilar endast på överenskommelse mellan de utsedda representanterna för de fem domstolarna. Varje domstol utser en representerande domare för varje säsong.

Samordningskammaren kan besluta eller pröva ett ärende på begäran av staten eller utlänningen. Ett ärende kan också överlämnas till Samordningskammaren av en domare.

Samordningskammaren sitter alltid som fullsutten rätt. Eftersom bara tre domare kan delta i avgörandet har man inrättat ett rotationssystem. Den nationella samordningsdomaren i domstolen i Haag sitter alltid ordförande. De två resterande platserna intas i tur och ordning av de andra domstolarnas representanter. De övriga domstolarna sänder domare som åhörare. Alla domarna deltar i övervägandena. Efter övervägandena får alla domarna möjlighet att kommentera det beslutsutkast som görs. Om nödvändigt görs ändringar. Sex veckor efter sammanträdet meddelas vanligen ett beslut. Före domstolssammanträdet diskuteras i varje domstol de huvudsakliga juridiska frågorna som har ställts under ärendeberedningen så att representantdomarna känner till vilka olika åsikter som finns.

För att säkerställa att Samordningskammarens beslut får tillräcklig publicitet sänds anonymiserade exemplar till flera olika organisationer som ägnar sig åt immigrations- och flyktingrätt och till pressen.

Domstolens länderinformation

Länderinformationen omhänderhas av en allmän stab (general staff). Domstolen har egen dokumentation. All slags information används: ambassadrapporter, UNHCR, Amnesty International, US State department, utlänningar som bor i landet. 90 % av informationen finns allmänt tillgänglig via dataskärm.

Staben

Den allmänna staben inrättades 1994 för att biträda och samordna de fem domstolarna. Samordningsdomaren i Utlänningskammaren är chef för denna stab. Två vetenskapliga assistenter sammanställer varannan

vecka en bulletin som innehåller alla sorters information om utlänningsrätt. Med bulletinen följer ett supplement som innehåller aktuell jurisprudens. De vetenskapliga assistenterna blir också regelbundet ombedda av ledamöter i de fem domstolarna att göra utredningar eller att svara på juridiska eller faktiska frågor om utlänningsrätt.

Staben har också två dokumentalister. De sköter en databank för de fem domstolarnas och Samordningskammarens jurisprudens. De samlar också all relevant information om ämnen som har betydelse för utlänningsrätten.

5.4. Tyskland

Rätten till asyl och till uppehållstillstånd

Enligt artikel 16 a i den tyska grundlagen har var och en som är förföljd av politiska skäl rätt till asyl. I artikeln finns vidare föreskrifter om när bestämmelsen inte får åberopas.

Den som har rätt till asyl skall få uppehållstillstånd i landet. En utlänning som reser in från ett säkert tredje land får med vissa undantag inte åberopa grundlagsbestämmelsen om rätt till asyl.

Asylansökningar kan avslås som uppenbart ogrundade om sökanden kommer från ett säkert ursprungsland. En asylansökan skall vidare anses uppenbart ogrundad om det är klart att villkoren för rätt till asyl inte är uppfyllda och att utlänningens liv eller frihet inte vid avvisning skulle hotas på grund av utlänningens ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Detta gäller särskilt om det klart framgår av omständigheterna i det enskilda fallet att utlänningen kommit till landet bara av ekonomiska skäl eller för att undgå en allmän nödsituation eller en väpnad konflikt. Inom proceduren för uppenbart ogrundade ansökningar finns en särskild snabbprocedur för sökande som kommer till en flygplats.

Det är således bara politisk förföljelse som grundar rätt till asyl. Med uttrycket politisk förföljelse avses i praxis endast sådan förföljelse som utgår från myndigheterna i landet.

Andra skäl att fly kan, som nyss framgått, inte grunda rätt till asyl. I utlänningslagen finns dock föreskrifter om förbud mot avvisning då utlänningens liv eller frihet hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning.

Frågor om uppehållstillstånd av humanitära skäl handläggs inom förbundsländernas (delstaternas) regelsystem. Förbundsinrikesministern och förbundsländerna kan komma överens om när uppehållstillstånd skall ges av humanitära skäl. Det finns också möjlighet att

provisoriskt acceptera vissa grupper i avvaktan på den erforderliga överenskommelsen. I kommunerna finns utlänningsnämnder, och tillsynen över dem vilar på förbundsländernas inrikesministerier. – Ärenden om uppehållstillstånd av humanitära skäl går således utanför asylförfarandet.

Även beslut om avvisning i ärenden om humanitära skäl kan överklagas i förvaltningsdomstol. Förfarandet följer i dessa fall delstatens vanliga processregler för dessa domstolar.

I utlänningslagen finns vidare bestämmelser om uppehållsrätt för exceptionella syften (Aufenthaltsbefugnis). Detta gäller främst dem som flytt undan krig och inbördeskrig. Utlänningar med sådan uppehållsrätt får inte ansöka om asyl.

Också frågor om avvisning av utlänningar beslutas av förbundsländernas myndigheter. Det innebär att praxis kan variera. Samordningen består i att delstaterna försöker komma överens i den s.k. inrikesministerkonferensen.

Särskilda regler om inresevägran innebär att en utlänning som begär asyl hos en gränsmyndighet normalt skall vägras inresa bl.a. om utlänningen kommer från ett säkert tredje land eller redan har skydd i ett säkert tredje land.

Proceduren i asylärenden hos BAF och möjligheterna att överklaga

Alla asylärenden behandlas i första instans av en statlig federal flyktingmyndighet – Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAF). Myndigheten har huvudkontor i Nürnberg men har numera också en regional organisation som innebär att den finns representerad i varje förbundsstat. Myndigheten lyder under det Federala Inrikesministeriet i Bonn, men beslutsfattarna är i denna funktion oberoende av ministeriet.

Den tyska ordningen bygger på en principiell rätt för alla att höras personligen i asylärenden. Alla asylsökande intervjuas således av en tjänsteman vid BAF. Undantag gäller om myndigheten ändå avser att erkänna sökanden som asylberättigad eller sökanden säger sig ha rest in från ett säkert tredje land.

En asylsökande som fått avslag på sin ansökan kan överklaga till en förvaltningsdomstol i det förbundsland där han befinner sig och vidare till förbundslandets högsta förvaltningsdomstol.

Ett ärende kan också i sista hand föras till Författningsdomstolen i Karlsruhe. En prövning där – efter prövningstillstånd – tar sikte på om beslutet skulle strida mot grundlagen.

Asylförhöret hos BAF, som inte är offentligt, kan övervaras av personer som representerar Förbundsrepubliken, delstaterna, UNHCR eller Europarådets specielle kommissionär för flyktingfrågor. BAF:s chef kan tillåta också andra personer att närvara.

BAF:s beslut i asylärendet skall även avse frågan om det föreligger något hinder mot avvisning. Beslutet i denna del utgör en del av asylbeslutet, och senare domstolsprövning omfattar alltså också denna fråga.

Om BAF har avslagit en asylansökan, informeras sökanden om möjligheterna till rättshjälp. Rätten till sådan hjälp avgörs med ledning av allmänna regler, inte specialregler för asylärenden, och grundas på sökandens ekonomiska förhållanden och utsikterna till framgång. – Sökanden kan givetvis ha juridiskt biträde redan hos BAF men det får i så fall ske i privat regi. Frivilligorganisationen Caritas kan exempelvis hjälpa till med rådgivning.

År 1985 hade BAF 585 anställda. I september 1997 var antalet ca 2 500 efter att ha varit uppe i 4 200. Myndigheten hade 48 filialkontor. Sådana kontor skall upprättas vid varje mottagningscenter för asylsökande med 500 platser eller mera. I samråd med delstaterna kan BAF sätta upp ytterligare filialkontor.

Förvaltningsdomstolarnas praxisbildande beslut publiceras, och det finns ett juridiskt informationssystem som även advokater kan ta del av.

Handläggningstiderna i BAF var i september 1997 omkring fyra månader för normalärenden och två–fyra veckor för uppenbart ogrundade-ärenden.

Förbundsombud

Till BAF är knuten ett Förbundsombud för asylfrågor. Förbundsombudet utnämns och avsätts av Förbundsinrikesministern och är bunden av instruktioner från ministern.

Förbundsombudet kan delta i asylproceduren vid BAF och i de processer som förs till domstolarna. Han eller hon skall få tillfälle att yttra sig i ärendena och kan föra talan mot beslut av BAF. Alla beslut i asylärenden lämnas till Förbundsombudet, som avgör vilka som skall överklagas. Ett skäl för Förbundsombudet att överklaga bifallsbeslut är att försöka hålla praxis enhetlig. En särskild omständighet som försvårar enhetlig praxisbildning är att domstolarna tillhör olika förbundsländer.

Om domstolens beslut går Förbundsombudet emot, kan ombudet gå vidare till högre förvaltningsdomstol.

Domstolarna

Överklaganden i asylärenden behandlas av de allmänna förvaltningsdomstolarna. Asylförfarandet är endast en del av deras uppgifter, men asylärendena utgör ungefär hälften av domstolarnas ärenden. Därvid bör dock observeras att skattemål och socialförsäkringsmål inte handläggs i dessa domstolar. Däremot handläggs ärenden om byggrätt, skolrätt, medborgarfrågor, utbildningsfrågor, socialhjälpsfrågor, kommunalrätt och atomkraft i dessa domstolar. Fram till 1970-talet fanns inga specialregler om asylprocessen utan reglerna var de som allmänt gällde för förvaltningsdomstolarna.

Under åren 1989–1994 fördubblades arbetsbelastningen över huvud taget, och ökningen av antalet asylärenden var ändå större.

Domstolarnas domare indelas på avdelning för varje år. Inom domstolarna handläggs asylärenden vanligen på särskilda avdelningar, även om det kan variera mellan olika delstater och vissa domare inte vill handlägga enbart asylärenden. Asylärendeavdelningarna kan vara uppdelade efter härkomstländer.

I första domstolsinstansen avgörs ärendena normalt av ensamdomare. Domstolssammansättningen är dock en delstatlig fråga, och den kan således variera.

I domstolen hålls normalt muntlig förhandling. Förhandlingen är offentlig. Den kan innehålla bevisupptagning, men det är inte vanligt. BAF/Förbundsombudet är normalt inte närvarande, utan det är bara asylsökanden och hans biträde som kommer till domstolen.

Parterna har rätt till insyn i allt processmaterial, och beslutet grundas endast på vad som förekommit vid förhandlingen och/eller i övrigt åberopats.

För asylärenden med säkerhetsaspekter tillämpas normalt asylförfarande, och advokatbiträdet har rätt att ta del av allt material.

Domstolen litar inte endast på BAF:s bakgrundsinformation utan har även egen utredning, såsom information från Utrikesministeriet och från organisationer. Inom domstolarna finns viss skepsis mot ambassadrapporter. Domstolarna har egna dokumentationsavdelningar med information om olika ursprungsländer.

Författningsdomstolen har meddelat ett betydande antal avgöranden om hur förhandlingar skall hållas författningsenligt.

Snabbprocedurer

I Tyskland finns två typer av snabbprocedurer vid sidan av normalproceduren.

Vid normalproceduren får ett avvisningsbeslut inte verkställas innan det har vunnit laga kraft. Ett överklagande har således i normalproceduren suspensiv verkan.

Vid avvisningsbeslut enligt uppenbart ogrundad-proceduren har ett överklagande ingen suspensiv effekt, men utlänningen kan begära inhibition hos domstol. Intill dess domstolen har fattat beslut med anledning av ansökningen, är avvisningen inte verkställbar.

Vid beslut om avvisning till "säkert tredje land" har ett överklagande ingen suspensiv effekt, och det finns inte heller möjlighet att begära inhibition hos domstol. Beslutet kan fortfarande överklagas, men det får ske från utlandet. De särskilda säkert tredje landarrangemangen skall hållas isär från den allmänna bedömningen av "säkerhet från förföljelse i ett annat tredje land".

De länder som, förutom EU-staterna, anses som säkra tredje länder anges i en bilaga till den tyska utlänningslagen. Bilagan omfattar utom EU:s medlemsstater Norge, Polen, Schweiz och Tjeckien. Sedan Schengen/Dublin-konventionerna trätt i kraft har bestämmelserna där tagit över bestämmelserna om inresa från de EU-stater som konventionen gäller för.

Särskilda tidsfrister gäller. Om asylansökan avslås som uppenbart ogrundad, fattar den federala flyktingmyndigheten beslut om avvisning med en avresefrist på en vecka. Inom den tiden kan utlänningen klaga hos domstolen och begära inhibition. Domstolen skall fatta beslut inom en vecka.

En ansökan skall avslås som uppenbart ogrundad bl.a. om – utlänningens påståenden i betydelsefulla avseenden antingen inte är underbyggda eller är motstridiga eller klart oförenliga med fakta eller grundas på falsk bevisning,

– utlänningen lämnar vilseledande uppgifter i fråga om sin identitet eller nationalitet eller vägrar att uppge sin identitet eller nationalitet,

– utlänningen har lämnat olika personuppgifter och gett in flera asylansökningar,

– utlänningen har gett in en asylansökan för att avvärja ett nära förestående avlägsnande ur landet, fastän han eller hon tidigare har haft erforderligt tillfälle att ge in en ansökan,

– utlänningen har grovt åsidosatt vissa skyldigheter att medverka i asylproceduren.

En asylansökan som görs av en utlänning från ett säkert ursprungsland skall avslås som uppenbart ogrundad, om inte de förhållanden och den bevisning som utlänningen åberopar ger anledning till antagandet att han trots den allmänna situation som råder i hemlandet kan bli föremål för politisk förföljelse om han återvänder dit.

De länder som anses vara säkra ursprungsländer anges i en bilaga till lagen. Bilagan omfattar Bulgarien, Ghana, Polen, Rumänien, Senegal, Slovakien, Tjeckien och Ungern. Gambia som tidigare stått på listan avfördes från den, till en början provisoriskt genom förordning som hade kraft av lag och därefter genom lag.

6. Domstolsväsendet

6.1. Olika slag av domstolar

6.1.1. Domstolsbegreppet

I kommitténs direktiv talas om lösningar med olika stor roll för domstolar. Även om ärenden enligt utlänningslagstiftningen hittills endast i begränsad omfattning handlagts inom domstolsväsendet, finns det därför anledning att redogöra för olika slag av domstolar och deras uppgifter.

Om begreppet domstol kan nämnas följande. Europakonventionen söker genom bestämmelserna i artikel 6 garantera att frågor av särskild betydelse för den enskilde kan bli föremål för prövning inför domstol och att prövningen sker under särskilda rättssäkerhetsgarantier.

De viktigaste kraven för att ett organ skall godtas som en domstol enligt Europakonventionen (art. 6:1) och FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna (art. 14:1) är att den är dels oberoende och opartisk, dels har inrättats enligt lag. Förfarandet inför domstolen skall vara korrekt och rättvist mot den enskilde. Det skall i allmänhet vara muntligt och offentligt, men undantag får göras i vissa fall. Domstolsprövningen skall ske inom skälig tid. Domen skall avkunnas offentligt. I konventionerna krävs en rätt till domstolsprövning när det gäller en persons civila rättigheter och skyldigheter eller en anklagelse för brott. Begreppet "civila rättigheter och skyldigheter" skall tolkas autonomt, dvs. utan att bygga på de begrepp som förekommer i olika nationella rättssystem.

Europadomstolen har förklarat att termen "tribunal" inte skall tolkas så att därmed avses enbart en domstol av traditionellt slag, som ingår i ett lands domstolsorganisation. Sålunda har som tribunal godtagits en medicinsk besvärsnämnd bestående av läkare och jurister, en motsvarande nämnd för disciplinärenden om advokater, en nämnd för prövning av frågor om tillstånd till förvärv av fast egendom sammansatt av jurister, tjänstemän och lekmän, vissa nämnder för handläggning av jorddelningsärenden samt en nämnd med uppgift att bl.a. handlägga

disciplinärenden i engelska fängelser. För att avgöra om ett organ är oberoende i förhållande både till regeringen och myndigheter och till parterna i målet så att det kan godtas som domstol skall hänsyn tas till hur domarna utses, hur lång deras ämbetstid är, vilka garantier som finns mot påverkan utifrån och om det finns omständigheter som ger anledning till tvivel om deras oberoende (se Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, Stockholm 1997, s. 151).

Rätt till domstolsprövning krävs enligt konventionerna också för den som berövats friheten (artikel 5:4). Prövningen skall avse frihetsberövandets laglighet. Domstolen (i den engelska texten här ”court”) skall även i detta fall vara oberoende av exekutivmakten och av parterna och ge vissa grundläggande processuella garantier. Dessa behöver inte alltid vara desamma som enligt artikel 6:1. De skall dock innefatta en rätt för den som berövats friheten att bli hörd antingen personligen eller genom ombud. Ett villkor torde i allmänhet vara att proceduren är kontradiktorisk.

6.1.2. Bestämmelser i regeringsformen

Konventionernas krav på domstolars oavhängighet och på reglering i lag återspeglas i regeringsformen (RF). Enligt regeringsformen finns det för rättskipningen domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 § RF). Någon egentlig definition av vad som är rättskipning finns emellertid inte.

11 kap. innehåller föreskrifter om rättskipning och förvaltning. Ingen myndighet och inte heller riksdagen får bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Vid domstol skall finnas ordinarie domare. Undantag får göras för domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål. Undantaget skall göras i lag. En ordinarie domare skall kunna skiljas från sin tjänst – utom vid skyldighet att avgå med pension – endast om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten.

Frihetsberövanden skall enligt regeringsformen alltid kunna prövas av domstol. Om frihetsberövandet gäller annat än misstanke om brott kan frihetsberövandet i stället prövas av en nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden är eller har varit ordinarie domare.

6.1.3. Det svenska domstolsväsendets uppbyggnad

Det svenska domstolsväsendet är uppbyggt huvudsakligen kring två parallella domstolsorganisationer. Den ena organisationen, som omfattar de allmänna domstolarna, utgörs av tingsrätterna som första instans, hovrätterna som andra och Högsta domstolen (HD) som sista instans. Den andra domstolsorganisationen, de allmänna förvaltningsdomstolarna, består av länsrätterna som första instans, kammarrätterna som andra och Regeringsrätten som slutinstans.

Regeringen har enligt vad som framgår av budgetpropositionen för år 1999 inlett ett par försöksverksamheter som syftar till en ökad samverkan inom och mellan domstolsslagen och har för avsikt att ta initiativ till ytterligare försöksverksamheter.

De allmänna domstolarna har generell behörighet att handlägga alla mål och ärenden som inte uttryckligen är undantagna från deras kompetensområde. De allmänna förvaltningsdomstolarna har i praktiken fått en i det närmaste generell kompetens att överpröva beslut av förvaltningskaraktär. Fr.o.m. den 1 oktober 1998 finns också i förvaltningslagen en allmän och kompletterande regel att beslut av förvaltningsmyndigheter får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om något annat inte är särskilt föreskrivet (se prop. 1997/98:101, bet. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226, SFS 1998:386). Därmed har den tidigare huvudregeln om att statliga myndigheters beslut i avsaknad av bestämmelser om överklagande får överklagas hos närmast högre myndighet och i sista hand hos regeringen övergivits. Den nya regeln anges i propositionen närmast vara av författningsteknisk karaktär och innebära en lagreglering av den huvudregel om domstolsprövning som i praktiken redan gällt. I propositionen framhålls att huvudsyftet med den tidigare regleringen i specialförfattning av förvaltningsdomstolarnas behörighet varit att fördela kompetensen mellan förvaltningsmyndigheterna och regeringen å ena sidan och förvaltningsdomstolarna å andra sidan. Grundtanken vid denna fördelning hade varit att lämplighetsfrågor borde prövas av förvaltningsmyndigheterna och i sista hand av regeringen, medan rättsfrågor borde prövas av domstolarna.

Utom då särskilt utsedda ledamöter deltar, utövas den dömande verksamheten i såväl de allmänna domstolarna som de allmänna förvaltningsdomstolarna av enbart lagfarna domare eller av lagfarna domare tillsammans med nämndemän.

Utöver de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna förekommer särskilda domstolar knutna till de allmänna domstolarna och ett antal fristående specialdomstolar vardera med ett kom-

petensområde som är begränsat till ett visst sakområde eller några speciella frågor.

6.2. De huvudsakliga domstolsorganisationerna

6.2.1. De allmänna domstolarna

Förfarandet i de allmänna domstolarna regleras i första hand i rättegångsbalken (RB). Vissa regler finns också i lagen (1996:242) om domstolsärenden. Regler om de allmänna domstolarnas organisation m.m. finns i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion och förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion.

De allmänna domstolarna består av 96 tingsrätter, sex hovrätter och Högsta domstolen.

Tingsrätterna varierar mycket i storlek, allt från domstolar med arbetsunderlag för endast en domare till den största, Stockholms tingsrätt, med omkring 90 domare.

Ursprungligen inskränkte sig de allmänna domstolarnas uppgifter till att döma i tvister mellan enskilda medborgare och att avgöra brottmål. Att avgöra tvistemål och brottmål är alltjämt huvuduppgiften. Utöver sina dömande uppgifter har tingsrätterna att utöva viss offentlig kontroll.

Vid sidan av tvistemål och brottmål finns det måltyper som avgörs av tingsrätterna i särskild sammansättning, fastighetsdomstolsmål och fr.o.m. den 1 januari 1999 miljömål. Fastighetsdomstolar finns vid 27 tingsrätter och miljödomstolar vid fem tingsrätter.

De allmänna underrätterna (tingsrätterna)

I varje tingsrätt finns en lagman. Det kan också finnas chefsrådmän, rådmän, fastighetsråd, tingsfiskaler, tingsnotarier och andra anställda. Vid de tingsrätter som utgör miljödomstolar finns också miljöråd.

De större tingsrätterna är indelade i avdelningar under chefskap av lagmannen eller en chefsrådman. Ungefär en fjärdedel av tingsrätterna är så små att de inte har fast arbetsunderlag för mer än en eller två domare.

Domaruppgifterna fördelas på rotlar. Mål av särskild art (specialmål) eller mål från en viss del av domkretsen (lokalt knutna mål) kan tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Varje lagman, rådman och tings-

fiskal skall normalt ha en rotel. Rotelinnehavaren ansvarar för handläggningen av de mål och ärenden som har tilldelats roteln.

Huvudregeln om domförhet i 1 kap. 3 § rättegångsbalken är att tingsrätten skall bestå av en lagfaren domare. För huvudförhandling i brottmål och tvistemål finns dock andra föreskrifter. Vid huvudförhandling i brottmål skall tingsrätten enligt huvudregeln bestå av en lagfaren domare och tre eller, i mål om allvarligare brott, fem nämndemän. I bötesmål är tingsrätten normalt domför utan nämndemän. Vid huvudförhandling i allmänna tvistemål skall tingsrätten enligt huvudregeln bestå av tre lagfarna domare men det kan i vissa fall räcka med en lagfaren domare. Vid huvudförhandling i familjemål skall tingsrätten normalt bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän.

Den nya processen för domstolsärenden har stora likheter med förvaltningsprocessen, se nedan. Huvudregeln är att tingsrätten består av en lagfaren domare. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till ärendets art får tingsrätten bestå av tre lagfarna domare. Förfarandet är normalt skriftligt. Sammanträde bör ingå, när detta kan antas vara till fördel för utredningen eller för att främja ett snabbt avgörande av ärendet.

Hovrätterna

Hovrätterna är placerade i Stockholm, Göteborg, Malmö, Jönköping, Sundsvall och Umeå. I varje hovrätt skall det enligt 2 kap. 6 § rättegångsbalken finnas en hovrättspresident, en eller flera hovrättslagmän samt hovrättsråd.

Utöver de nämnda befattningshavarna finns också enligt hovrättsinstruktionen fastighetsråd, miljöråd, hovrättsassessorer, hovrättsfiskaler, hovrättsfiskalsaspiranter och andra anställda.

Mål och ärenden fördelas på rotlarna i turordning. Specialmål och lokalt knutna mål kan tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Varje rotel förestås av en domare. Rotelinnehavaren har det övergripande ansvaret för beredningen av mål och ärenden på roteln och skall, om inte särskilda skäl motiverar annat, i egenskap av referent delta i handläggningen och avgörandet av dem.

När ett mål eller ärende skall föredras, görs detta normalt av en fiskal eller fiskalsaspirant eller av rotelinnehavaren.

Vid huvudförhandling i allmänna tvistemål är hovrätten i regel domför med tre lagfarna domare. Vid huvudförhandling i familjemål skall därutöver två nämndemän ingå i rätten, om nämnd deltagit i avgörandet i tingsrätten. I bötesmål är hovrätten normalt domför med tre lagfarna

domare. I övriga brottmål är hovrätten i regel domför med tre lagfarna domare och två nämndemän.

Högsta domstolen

Högsta domstolen består av 16 justitieråd eller det högre antal som behövs. En avdelning av Högsta domstolen är enligt huvudregeln domför med fem ledamöter.

Krav på prövningstillstånd

Krav på prövningstillstånd har länge gällt för rätten att få mål prövade i Högsta domstolen.

Regler om prövningstillstånd i hovrätt infördes redan år 1974 men den reformen begränsades till att gälla de s.k. småmålen (tvistemål om mindre värden). När småmålslagen upphävdes i slutet av 1980-talet och reglerna arbetades in i rättegångsbalken blev reglerna om prövningstillstånd tillämpliga även på vissa mål vid fastighetsdomstolarna. Något senare infördes också regler om prövningstillstånd för ärenden om felparkeringsavgift. År 1993 utvidgades prövningstillståndsförfarandet i hovrätt till att omfatta bl.a. ytterligare tvistemål samt bötesmål och utsökningsmål. – Ett förslag från regeringen (prop. 1996/97:131) om utvidgade krav på prövningstillstånd i hovrätterna drogs tillbaka sedan det visat sig att någon politisk majoritet för förslaget inte skulle kunna uppnås.

I vissa mål förekommer i ledet hovrätt–Högsta domstolen vad som har kallats fullföljdsförbud med ventil. Det innebär att hovrätten kan medge rätt att överklaga, om hovrätten bedömer att det föreligger särskilda skäl för att låta Högsta domstolen ta ställning till frågan om en prejudikatdispensprövning. Hovrätten binder således inte Högsta domstolens ställningstagande i prövningstillståndsfrågan genom detta medgivande. Institutet infördes 1989 och gäller dels vissa mål där tidigare rått fullföljdsförbud (bl.a. lönegarantimål), dels vissa mål där tidigare gällt vanliga fullföljdsregler inkl. krav på prövningstillstånd, (underhåll till barn eller make och frågor om ersättning till rättshjälpsbiträde eller offentlig försvarare). Institutet nämns som en möjlighet att motverka en förlängd instanskedja i direktiven (dir. 1997:97) för översynen av systemet för prövning av hyres- och arrendemål, som skall slutföras under februari 1999.

Allmänna domstolars befattning med utlänningsfrågor

De allmänna domstolarna har inte någon större befattning med utlänningsärenden. Problematiken aktualiseras främst i brottmål, då den åtalade är utlänning och frågan om utvisning på grund av brott väcks. Vidare finns en möjlighet enligt utlänningslagen till förhandling inför tingsrätt i vissa fall, nämligen i fråga om förvar eller uppsikt. Då förhandling skall hållas i sådana frågor får den beslutande myndigheten bestämma att förhandlingen skall hållas av en tingsrätt (6 kap. 12 § UtlL). Vidare finns möjligheten till förhandling enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Sådan förhandling skall i första hand hållas inför Stockholms tingsrätt.

6.2.2. De allmänna förvaltningsdomstolarna

Framväxten av de allmänna förvaltningsdomstolarna har skett mot bakgrund av efterkrigstidens samhällsutveckling. Tillväxten av det område av samhällslivet som regleras genom den offentligrättsliga lagstiftningen har skapat den särskilda organisationen för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Förvaltningsrättskipningen sköttes tidigare av länsstyrelserna med möjlighet att överklaga till bl.a. regeringen. Genom 1970-talets reformer tillskapades ett domstolssystem som är parallellt med de allmänna domstolarnas.

De allmänna förvaltningsdomstolarna består av 23 länsrätter, fyra kammarrätter och Regeringsrätten.

Länsrätterna dömer i en mängd olika måltyper, cirka 400, som huvudsakligen avser överklagande av myndighets beslut. Som exempel kan nämnas skattemål, sociala mål rörande tvångsomhändertagande, psykiatrimål, biståndsmål och socialförsäkringsmål. Huvuddelen av länsrätternas mål handläggs numera som tvåpartsprocess.

Förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna regleras i första hand av bestämmelserna i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, LAFD, och förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL.

I lagen om allmänna förvaltningsdomstolar finns regler om bl.a. organisation, behörighet, domförhet, ledamöter, nämndemän och sakkunniga. Förvaltningsprocesslagen innehåller bl.a. bestämmelser om måls anhängiggörande, handläggning, bevismedel och beslut. Lagen hänvisar beträffande vissa processuella frågor till bestämmelserna i rättegångsbalken.

Närmare bestämmelser om länsrätternas och kammarrätternas organisation m.m. finns i förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion resp. förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion.

Länsrätterna

De nuvarande fristående länsrätterna tillskapades genom länsrättsreformen år 1971. Länsrätterna är i huvudsak lokaliserade till landets residensstäder och har länet som domkrets. I Västra Götalands län finns dock de tre tidigare länsrätterna kvar. Länsrätterna har till uppgift att pröva överklaganden av beslut som har fattats av förvaltningsmyndigheter (14 § LAFD). En förvaltningsmyndighets beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte regeringen föreskriver något annat för ett visst slag av ärenden. Forum styrs alltså av var beslutsmyndigheten är belägen och inte av var den klagande är bosatt.

Av de 23 länsrätterna i landet kan tre sägas vara klart störst och tre klart minst. Övriga skiljer sig inte så mycket åt i storlek. Endast de tre största – länsrätterna i Stockholms län, Göteborg och Skåne län – är delade i avdelningar. Även länsrätterna får numera själva besluta om avdelningsindelning och om avdelningarnas närmare sammansättning. Länsrätten i Stockholms län har fem avdelningar och en extra avdelning. Länsrätten i Skåne län har fyra avdelningar, varav tre i Malmö och en i Kristianstad. Länsrätten i Göteborg har tre avdelningar. Vidare kan nämnas att Länsrätten i Östergötlands län (Linköping) har sex ordinarie och fyra icke ordinarie domare. Av länsrätterna "norr om Dalälven" är länsrätterna i Dalarnas län (Falun) och i Västernorrlands län (Härnösand) störst med hänsyn till måltillströmningen. De har vardera fem ordinarie och två icke ordinarie domare.

I en länsrätt finns en lagman och normalt en eller flera rådmän. I de större länsrätterna finns också en eller flera chefsrådmän. Utöver dessa ordinarie domare, som nämns i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, finns också assessorer, länsrättsfiskaler, länsrättsnotarier och andra anställda. Det finns också nämndemän. I mål om kommunalbesvär deltar i stället för nämndemän två särskilda ledamöter. För mål om fastighetstaxering finns särskilda regler om sammansättningen. I rätten ingår i dessa fall en lagfaren domare, en värderingsteknisk ledamot samt nämndemän som särskilt utsetts för att delta vid behandlingen av sådana mål.

Domaruppgifterna fördelas på rotlar i turordning. Mål av särskild beskaffenhet (specialmål) eller lokalt knutna mål tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Varje rotel förestås av en domare. Fördelning av domaruppgifterna skall ske på ett sådant sätt att arbetsuppgifter inte tilldelas en länsrättsfiskal i större omfattning än som är lämpligt med hänsyn till fiskalens erfarenhet av tjänstgöring i domstol, och en fiskal får inte tilldelas arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet. Det är rotelinnehavaren som har det övergripande ansvaret för handlägg-

ningen av de mål och ärenden som tilldelas roteln, även om de bereds till avgörande av annan personal.

Lagmannen delar för en bestämd tid in domarna till tjänstgöring inom länsrätten. Indelningen skall göras så att domarna får erfarenhet av olika slag av mål. Lagmannen får lämna särskilda förordnanden för länsrättsnotarier och andra anställda som har tillräcklig kunskap och erfarenhet att på eget ansvar utföra vissa uppgifter.

Inom länsrätterna finns också särskilda handläggare, som inte ingår i den ordinarie domarkarriären.

En länsrätt är enligt huvudregeln domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en, och detsamma gäller antalet nämndemän.

Många mål kan även avgöras av en lagfaren domare ensam. Detta gäller mål av enkel beskaffenhet samt ett antal andra i 18 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar uppräknade mål, exempelvis mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen. Beslut som inte innebär att målet prövas i sak får också normalt fattas av en lagfaren domare ensam.

Flertalet mål kan avgöras på handlingarna. Det gäller t.ex. mål om skatter, körkort och bistånd. I de fall nämndemän deltar i avgörandet, sker det efter föredragning. Föredragning utförs av rotelinnehavaren eller någon annan föredragande.

Förhandling förekommer i alla typer av mål. Muntlig förhandling får ingå beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling skall också hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. I vissa mål är länsrätten skyldig att hålla muntlig förhandling om den enskilde har begärt det. Det gäller t.ex. mål om tvångsomhändertagande av barn eller missbrukare.

Kammarrätterna

De fyra kammarrätterna finns i Stockholm, Göteborg, Sundsvall och Jönköping. Kammarrätten i Stockholm är störst med sju avdelningar och en extra avdelning. Kammarrätten i Göteborg har sex avdelningar, kammarrätterna i Jönköping och i Sundsvall har fyra avdelningar var.

I en kammarrätt finns en kammarrättspresident, en eller flera kammarrättslagmän samt kammarrättsråd. Utöver dessa ordinarie domare finns kammarrättsassessorer, kammarrättsfiskaler, kammarrättsfiskalsaspiranter och andra anställda.

Vid kammarrätterna finns flera avdelningar. En avdelning består av ledamöter samt en eller flera kammarrättsassessorer eller andra adjungerade ledamöter, kammarrättsfiskaler, kammarrättsfiskalsaspiranter och annan personal. Ordföranden leder arbetet på avdelningen. Kammarrätterna kan numera pröva olika organisationsmodeller och själva bestämma om indelning i avdelningar och avdelningarnas närmare sammansättning och storlek.

Målen avgörs efter föredragning. Muntlig förhandling får äga rum, och föredragningen får i så fall begränsas. Föredragning görs av en kammarrättsfiskal, en kammarrättsfiskalsaspirant, rotelinnehavaren eller någon annan som är lagfaren och som kammarrätten har utsett. Liksom i länsrätten är muntlig förhandling i vissa fall obligatorisk.

I kammarrätten avgörs enligt huvudregeln målen av tre lagfarna domare. I vissa typer av mål deltar två nämndemän. Det gäller bl.a. mål om tvångsomhändertagande av barn eller missbrukare. I socialförsäkringsmål skall nämndemän delta, om nämndemän har deltagit i handläggningen i länsrätt. Vid kollegial sammansättning bör minst två av ledamöterna vara eller ha varit ordinarie domare. I vissa mål skall i stället för nämndemän särskilda ledamöter delta vid behandlingen.

Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två ledamöter, om de är ense om slutet.

Målen fördelas på rotlarna i turordning. Specialmål eller lokalt knutna mål kan tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Rotelinnehavaren ansvarar för beredningen av målen på roteln och deltar, om inte särskilda skäl motiverar annat, i egenskap av referent i handläggningen och avgörandet av målen.

Regeringsrätten

Regeringsrätten består av 14 regeringsråd eller det högre antal som behövs (3 § LAFD). Enligt huvudregeln dömer fem regeringsråd i målen, men domstolen är domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet. Frågor om prövningstillstånd avgörs av ett regeringsråd.

Handläggning och beslutsordning i mål enligt LVU

I kommitténs direktiv nämns särskilt handläggningen av mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU.

Beslut om vård enligt LVU fattas av länsrätten efter ansökan av socialnämnden (4 §).

Beslut om omedelbart omhändertagande får i vissa fall fattas av socialnämnden (6 §) och, om socialnämndens beslut inte kan avvaktas, av nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat att fatta sådana beslut.

Mål enligt LVU skall handläggas skyndsamt. Om den unge är omhändertagen, skall länsrätten ta upp målet till avgörande inom två veckor från det ansökan om vård kom in. Tidsfristen får dock förlängas, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt.

Ett beslut av socialnämnden om omedelbart omhändertagande skall underställas länsrätten inom viss tid (en vecka). Om länsrätten fastställer beslutet, skall socialnämnden inom viss tid från det beslutet verkställdes (normalt fyra veckor) ansöka hos länsrätten om att den unge skall beredas vård enligt lagen (8 §).

Länsrätten kan också efter ansökan av socialnämnden besluta om flyttningsförbud för den unge. Socialnämnden får under särskilda förutsättningar besluta om tillfälligt flyttningsförbud.

Länsrätten och kammarrätten skall, som framgår ovan, i mål om beredande eller upphörande av vård eller om flyttningsförbud hålla muntlig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt. Om någon part begär det, skall muntlig förhandling alltid hållas.

För länsrätten, som enligt huvudregeln är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän, finns ingen specialregel om domförhet i LVU.

För kammarrätt finns i 37 § LVU bestämmelsen att nämndemän skall ingå i rätten vid handläggning av andra mål än sådana som gäller omedelbart omhändertagande eller tillfälligt flyttningsförbud.

För LVU-mål, liksom för mål enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, gäller inte något krav på prövningstillstånd i kammarrätten. För prövning i Regeringsrätten gäller allmänna regler om prövningstillstånd.

Krav på prövningstillstånd

Krav på prövningstillstånd har länge gällt för prövning av mål och ärenden i Regeringsrätten.

Förvaltningsprocesslagen innehöll inte vid sin tillkomst 1971 några begränsningar beträffande möjligheten att få ett länsrättsavgörande prövat i kammarrätt. Numera finns i den lagen regler av generell karaktär som gör det möjligt att ställa krav på prövningstillstånd i kammarrätt, och regler om krav på prövningstillstånd gäller numera för merparten av mål som överklagas från länsrätt till kammarrätt.

Följande krav gäller för att prövningstillstånd skall meddelas. I ledet länsrätt–kammarrätt gäller krav på prövningstillstånd för merparten mål. De grundläggande bestämmelserna om prövningstillstånd i kammarrätten finns i 34 a § förvaltningsprocesslagen. Prövningstillstånd meddelas om

1. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens),

2. anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit (ändringsdispens), eller

3. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens).

Dispensgrunden "synnerliga skäl" påminner om den reservgrund för dispens som gäller för Regeringsrätten (se nedan).

Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två ledamöter, om de är ense om slutet. Avgörande sker efter föredragning.

Ett beslut av kammarrätt att inte ge prövningstillstånd kan enligt vanliga regler överklagas till Regeringsrätten.

I ledet kammarrätt–Regeringsrätten gäller (36 § FPL) att prövningstillstånd skall meddelas om det antingen är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av Regeringsrätten (prejudikatdispens), eller föreligger synnerliga skäl till sådan prövning. Synnerliga skäl kan vara att grund för resning föreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag. Också nya omständigheter eller bevis kan utgöra synnerliga skäl till prövning. Uttrycket "synnerliga skäl" är starkt och innebär att en sträng sovring får göras. Systematiskt skall det inte vara svårare att få prövningstillstånd än att få en ansökan om resning beviljad.

Frågor om prövningstillstånd får avgöras av ett regeringsråd. Fler än tre får inte delta i avgörandet.

Institutet fullföljdsförbud med ventil förekommer i ledet kammarrätt–Regeringsrätten i överklagad fråga om ersättning till offentligt biträde enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde.

Förvaltningsdomstolarnas befattning med utlänningsfrågor

Frågor enligt utlänningslagstiftningen som hittills handlagts inom förvaltningsdomstolarna är främst frågor som rör förvar och uppsikt. Vidare överklagas beslut om omhändertagande av biljett och om ersättning till sådan domstol. Ärenden om resning i utlänningsärenden handläggs av Kammarrätten i Stockholm och av Regeringsrätten. Ärenden om utlämnande av handlingar, där Invandrarverket eller

Utlänningsnämnden har fattat beslut, prövas också i kammarrätt och av Regeringsrätten.

Tvåpartsförfarande i förvaltningsprocessen

Ett tvåpartsförfarande (kontradiktoriskt förfarande) har numera införts i förvaltningsprocessen. Det innebär att den förvaltningsmyndighet som först fattat beslut i ärendet blir den enskildes motpart i andra instans, dvs. i första domstolsinstans och i eventuellt följande domstolsinstanser. Denna obligatoriska tvåpartsprocess i förvaltningsdomstolarna infördes genom lagändringar 1996 (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JuU7, rskr. 1995/96:55, SFS 1995:1692). Av att förvaltningsmyndigheten blir den enskildes motpart i domstolen följer att myndigheten får rätt att överklaga domstolens avgörande. Den beskrivna ordningen har redan tidigare gällt på det kommunala självförvaltningsområdet, bl.a. i måltyper om omhändertagande enligt LVU och LVM och om bistånd enligt socialtjänstlagen (1980:620). En avvikande ordning för särskilda måltyper kan vara föreskriven i materiell lagstiftning.

Som jämförelse kan nämnas att för de allmänna domstolarnas del har införts en ny lag (1996:242) om domstolsärenden (prop. 1995/96:115, bet. 1995/96:JuU17, rskr. 1995/96:193). I förarbetena (prop. s. 89 f.) diskuterades behovet av tvåpartsprocess. Resonemanget var i stort sett detsamma som vid införandet av tvåpartsprocess i förvaltningsdomstolarna. I den nya ärendelagen föreskrevs att domstolen inte är skyldig att ge beslutsmyndigheten tillfälle att ge in en svarsskrivelse eller att kommunicera handlingar med myndigheten, om detta är onödigt, samt att myndigheten bör underrättas om alla sammanträden som hålls i ärendet men kallas till sammanträdet endast om domstolen anser att myndigheten behöver inställa sig.

6.2.3. Lekmannainflytande i domstolarna

Som framgår ovan deltar nämndemän ofta i avgöranden i länsrätter och kammarrätter, liksom i tingsrätter och hovrätter. Nämndemännen utses genom val av landstingsfullmäktige i respektive län.

Vid val av nämndemän skall eftersträvas att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke. För att vara valbar till nämndeman skall man vara svensk medborgare och folkbokförd i det län eller den del av länet som hör till länsrättens domkrets. Man får vidare inte vara underårig eller ha förvaltare enligt

11 kap. 7 § föräldrabalken. Vissa yrkeskategorier med anknytning till rättsväsendet är också uteslutna från möjligheten att vara nämndemän.

Enligt förordningen (1983:382) om antalet nämndemän i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna fastställer hovrätterna och kammarrätterna själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. Domstolarna skall för varje län inom domstolens domkrets eller om del av län ingår i domkretsen för sådan del fastställa det antal nämndemän som skall utses. Länsrätterna i Stockholms län och Skåne län samt i Göteborg fastställer själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. För övriga länsrätter fastställer kammarrätten antalet nämndemän efter förslag av länsrätten. När nämndemän skall väljas skall domstolen anmäla detta till den som har att föranstalta om valet.

Nämndemän i fastighetsdomstol kan också nämnas som jämförelse. De utses särskilt, också genom val, normalt av landstingsfullmäktige. Stockholms, Göteborgs och Malmö tingsrätter fastställer själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. För övriga tingsrätter fastställer hovrätten antalet. Regeringen bestämmer för varje län det antal nämndemän som skall utses. Om nämndemännen sägs det i lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål att de bör vara allmänt betrodda och väl förtrogna med sin orts förhållanden.

6.3. Specialisering inom domstolsväsendet

Huvuddelen av rättskipningen är som framgått ovan fördelad mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Även om organisationerna bygger på principen att domstolarna skall ha en allmän och bred kompetens finns det inom respektive organisation olika typer av specialisering i form av koncentration av mål till vissa domstolar, avdelningar eller rotlar. Som exempel kan nämnas sjörättsmål och tryckfrihetsmål som handläggs av vissa särskilt angivna tingsrätter. Specialisering uppnås även genom att domstolarna vid handläggningen av vissa mål skall ha en särskild sammansättning.

En annan form av specialisering är de särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna. Exempel på detta är fastighetsdomstolarna och vattendomstolarna samt de miljödomstolar som enligt den nya miljöbalken (prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278, SFS 1998:808) fr.o.m. den 1 januari 1999 ersätter bl.a. vattendomstolarna.

Den mest uttalade formen av specialisering är domstolar som är helt fristående från de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det har under lång tid funnits en rad särskilda domstolar

och andra specialorgan vid sidan av de allmänna domstolarna för handläggning av bl.a. speciella typer av tvistemål och brottmål. Till specialdomstolarna räknas Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten. Tidigare specialdomstolar som försäkringsrätterna och Försäkringsöverdomstolen samt Bostadsdomstolen har avskaffats och integrerats i allmänna förvaltningsdomstolar resp. allmän domstol.

Vid sidan av domstolsväsendet finns ett antal nämnder som prövar olika slag av tvister. Som exempel kan nämnas hyres- och arrendenämnderna och Statens va-nämnd. I fråga om prövningen av hyres- och arrendemål pågår som nämnts en översyn av systemet med syfte att utreda om nämnderna kan integreras organisatoriskt med tingsrätterna och att utforma de regler som krävs för detta liksom för en enhetlig instansordning och ett mer enhetligt förfarande för mål på det hyresoch arrenderättsliga området.

Även Utlänningsnämnden kan betecknas som en domstolsliknande nämnd.

6.3.1. Koncentration av mål inom de allmänna domstolarna

De allmänna domstolarna är som nämnts behöriga att handlägga alla typer av mål och ärenden som inte uttryckligen har undantagits från deras kompetens. Vilken av de allmänna domstolarna som skall ta upp ett mål eller ärende bestäms normalt av instansordningsreglerna i 1–3 kap. och av forumreglerna i 10 och 19 kap. rättegångsbalken. För vissa typer av mål gäller särskilda forumregler och ibland även särskilda regler om domstolarnas sammansättning. På det sättet uppnås en koncentration av mål inom de allmänna domstolarna.

Sjörättsmål handläggs vid sju särskilt utsedda tingsrätter, benämnda sjörättsdomstolar. I sjörättsliga tvistemål och brottmål har sjörättsdomstolarna samma sammansättning som övriga tingsrätter. I ärenden om klander av dispasch och om sjöförklaring har sjörättsdomstolarna en särskild sammansättning.

Vissa patentmål handläggs vid Stockholms tingsrätt. I sådana mål är tingsrätten som huvudregel domför med fyra ledamöter, av vilka två skall vara lagfarna och två tekniskt sakkunniga. Fler än tre lagfarna och tre tekniskt sakkunniga ledamöter får inte sitta i rätten. Tingsrättens avgöranden i patentmål kan överklagas till Svea hovrätt. Även i hovrätten gäller särskilda sammansättningsregler i patentmål.

Vissa mål om upphovsrätt tas också upp av Stockholms tingsrätt som enda första instans. Detta gäller bl.a. mål om ljudradio- eller televisionsutsändning enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära

och konstnärliga verk och mål om televisionsutsändning enligt lagen (1969:730) om rätt till fotografisk bild. I mål av dessa slag har tingsrätten vanlig sammansättning.

Mål enligt konkurrenslagen (1993:20) handläggs i de flesta fall i första domstolsinstans av Stockholms tingsrätt som exklusivt forum. I flertalet sådana mål skall särskilda ledamöter (ekonomiska experter) delta i avgörandet.

Tryckfrihetsmål och yttrandefrihetsmål handläggs vid de tingsrätter inom vilkas domkretsar länsstyrelse har sitt säte samt vid fyra andra tingsrätter. Fråga om en skrifts brottslighet skall prövas av en niomannajury, om inte parterna har enats om att hänskjuta frågan direkt till rättens prövning. Vid huvudförhandling inför jury skall rätten bestå av tre eller fyra lagfarna domare.

En annan form av specialisering som förekommer inom såväl de allmänna domstolarna som de allmänna förvaltningsdomstolarna är att vissa domstolar, främst de större, i sina interna arbetsordningar har föreskrivit att vissa måltyper skall koncentreras till särskilda avdelningar eller rotlar inom domstolen.

6.3.2. Särskilda domstolar knutna till de allmänna domstolarna

För prövning av vissa måltyper har man inrättat domstolar, som trots att de är knutna till det allmänna domstolsväsendet ändå har ansetts som särskilda domstolar ur processrättslig synvinkel. Vid vissa tingsrätter finns således fastighetsdomstolar. Tidigare har även vattendomstolar varit knutna till vissa tingsrätter.

Fastighetsdomstolarna infördes år 1969. Fastighetsdomstol kan sägas vara tingsrätten i viss sammansättning. I princip skall det finnas en fastighetsdomstol i varje län. Det är regeringen som bestämmer vilken tingsrätt i länet som skall vara fastighetsdomstol. Domstolen består enligt huvudregeln av två lagfarna ledamöter, varav en är ordförande, en teknisk ledamot och två nämndemän. De särskilda reglerna om fastighetsdomstolarna, som finns i lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål, innefattar också särregler om hovrättens sammansättning i fastighetsmål. Som huvudregel gäller att en teknisk ledamot skall ingå i hovrätten. – Fastighetsdomstolarna handlägger vissa mål med fastighetsrättslig anknytning enligt vad som föreskrivits i olika lagar och andra författningar. Här ingår fastighetsbildningsmål, arrendemål, miljöskyddsmål (t.o.m. år 1998), expropriationsmål och mål om inlösen m.m. enligt plan- och bygglagen, väglagen och minerallagen.

Bostadsdomstolens uppgift att överpröva avgöranden som överklagats från hyresnämnderna har numera övertagits av Svea hovrätt, samtidigt som vissa specialregler om förfarandet meddelats.

Enligt miljöbalken, som trädde i kraft den 1 januari 1999, inrättades regionala miljödomstolar och ersatte Koncessionsnämnden för miljöskydd och de till de allmänna domstolarna knutna vattendomstolarna, som upphör. De regionala miljödomstolarna utgörs av de tingsrätter som regeringen bestämmer. Miljööverdomstolen knyts till Svea hovrätt. Högsta domstolen är slutinstans i vissa mål. Övriga prövningsmyndigheter är regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter samt kommunerna.

6.3.3. De fristående specialdomstolarna

Förutom de ovan nämnda särskilda domstolarna, som är knutna till de allmänna domstolarna, finns det fortfarande även helt fristående specialdomstolar. Det är närmast dessa, dvs. Patentbesvärsrätten, Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen, som man avser när man talar om specialdomstolar.

Patentbesvärsrätten är en förvaltningsdomstol som prövar överklaganden av Patent- och registreringsverkets beslut i vissa immaterialrättsliga frågor. Domstolens beslut kan överklagas till Regeringsrätten.

Arbetsdomstolen handlägger tvister om kollektivavtal och de flesta andra arbetstvister. Tvister där arbetstagaren inte biträds av sin fackförening handläggs dock i första instans i tingsrätt. I Arbetsdomstolen utövas beslutanderätten inte bara av lagfarna ledamöter och särskilda ledamöter utan även av s.k. intresseledamöter.

Marknadsdomstolen handlägger mål och ärenden om bl.a. konkurrens och marknadsföring och om avtalsvillkor i konsumentförhållanden eller mellan näringsidkare. Domstolen överprövar domar och beslut av Stockholms tingsrätt i sådana frågor och vissa beslut av Konkurrensverket.

6.4. Vissa handläggningstider hos de allmänna förvaltningsdomstolarna

Domstolsverkets resultatredovisning för domstolarna innehåller uppgifter om handläggningstider för vissa mål hos domstolarna 1997. Uppgifterna för år 1998 finns för länsrätternas del inte tillgängliga.

Länsrätterna

Under år 1997 kom 112 927 mål in, 112 539 mål avgjordes och 60 526 mål balanserades.

De under året avgjorda målens ålder i månader framgår av följande sammanställning. De fyra första måltyperna handläggs som förtursmål. Beträffande skattemål kan anmärkas att ett stort antal mål kan komma att vila i avvaktan på prejudicerande avgöranden och att detta kan medföra stora utslag i åldern på avgjorda mål när ett prejudicerande avgörande kommer.

Måltyp 0–6 7–18 19– Medelvärde

LVU/LVM

3 174 116 4 1,4

Socialtjänst

31 322 3 253 61 2,9

Psykiatri

11 584 1 2 0,2

Körkort

5 660 29 140 1,8

Socialförsäkring

7 931 5 943 4 664 11,3

Skatter

6 696 5 194 7 563 23,8

Kammarrätterna

Under år 1997 kom 26 253 mål in, 25 377 avgjordes och 22 707 mål balanserades. Av de avgjorda målen krävdes prövningstillstånd i 54 %, och sådant tillstånd gavs i 15 % av dem. Här kan utöver vad som anmärkts beträffande målen i länsrätterna att handläggningstidens längd för avgjorda mål kan påverkas av införda krav på prövningstillstånd.

Måltyp 0–6 7–18 19– Medelvärde

LVU/LVM

840 34 4 2,1

Socialtjänst

3 923 668 33 3,1

Psykiatri

967 6 1,1

Körkort

1 100 25 3 1,3

Socialförsäkring

1 386 2 465 2 304 14,8

Skatter

1 051 1 509 2 654 18,9

7. Biträde i utlänningsärenden

7.1. Rätten till offentligt biträde

Att ett offentligt biträde förordnas innebär att staten betalar kostnaderna för biträdet och i vissa fall för utredning.

Rätten till offentligt biträde i utlänningsärenden regleras fr.o.m. den 1 december 1997 direkt i utlänningslagen. Intill dess var rättshjälp genom offentligt biträde en av de former för rättshjälp som reglerades i 1972 års rättshjälpslag. Då den nya rättshjälpslagen (1996:1619) infördes, skildes reglerna om offentligt biträde från reglerna om rättshjälp i övrigt, och rätten till offentligt biträde regleras i stället direkt i respektive materiell lagstiftning (se prop. 1996/97:9, bet. 1996/97:JuU3, rskr. 1996/97:55). Vissa gemensamma bestämmelser togs samtidigt in i en särskild lag (1996:1620) om offentligt biträde.

Rätt till offentligt biträde föreligger enligt 11 kap. 8 § UtlL i bl.a. ärenden om avvisning och om utvisning enligt 4 kap. 3 § (dvs. utvisning efter det att uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats). I avvisningsärenden hos en polismyndighet har dock en utlänning rätt till offentligt biträde endast om utlänningen hållits i förvar längre än tre dagar. Biträdesförordnandet upphör när ett lagakraftvunnet beslut föreligger. På verkställighetsstadiet kan offentligt biträde förordnas om utlänningen hållits i förvar sedan mer än tre dagar. Vid ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § UtlL (NUT), förordnas offentligt biträde endast om Utlänningsnämnden meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning. Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn under 18 år som hålls i förvar, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.

I samtliga fall gäller att offentligt biträde skall förordnas, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. I Invandrarverkets praxis anses biträde normalt inte behövas i sådana ärenden där avvisning med omedelbar verkställighet beslutas.

Även i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll finns rätt till offentligt biträde. Det gäller i ärenden om utvisning eller anmälningsplikt samt hos regeringen i ärenden om beslut om tvångsmedel

enligt lagen. En förutsättning är även i dessa fall att det inte måste antas att behov av biträde saknas.

Offentligt biträde förordnas efter ansökan eller när det annars finns anledning till det. Biträdet förordnas av handläggande domstol eller myndighet. Invandrarverket beslutar således i frågor om offentligt biträde i ärenden som handläggs vid verket, och Utlänningsnämnden beslutar om frågan skulle uppstå där. En polismyndighet beslutar i frågan, om den myndigheten är handläggande myndighet. Till skillnad från vad som gällt tidigare får polismyndigheten även själv avslå en ansökan. I ärenden hos regeringen prövas biträdesfrågor av den departementstjänsteman som regeringen bestämmer.

Beslut i biträdesfrågor får enligt den allmänna regeln i lagen om offentligt biträde överklagas av den som är enskild part och av Domstolsverket.

Överklaganden av biträdesfrågor i utlänningsärenden görs till Utlänningsnämnden. Nämndens beslut i dessa frågor får inte överklagas.

Motsvarande regler för beslut och överklagande gäller för ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

Vem som får förordnas till offentligt biträde anges i 5 § lagen om offentligt biträde jämfört med 26 § rättshjälpslagen. Till biträde får förordnas en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget. Om sökanden själv har föreslagit någon som är lämplig, skall den föreslagne förordnas om det inte medför avsevärt ökade kostnader eller det i övrigt finns särskilda skäl emot det. Kraven på ett offentligt biträde är fr.o.m. december 1997 således desamma som för rättshjälpsbiträden. Tidigare fanns inte huvudregeln om förordnande av advokat eller biträdande jurist i dessa ärenden.

Byte av biträde får ske efter särskilt tillstånd och bara om det finns särskilda skäl. Om byte har skett en gång, får nytt byte ske endast om det finns synnerliga skäl. Ett biträde får sätta en advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå i sitt ställe (substitution), om det inte medför en beaktansvärd ökning av kostnaderna. I övrigt får substitution endast ske efter särskilt tillstånd.

7.2. Tidigare förslag om offentligt biträde

Riksrevisionsverket (RRV) föreslog i sin rapport RRV 1994:20 bl.a. att biträdesjour skulle inrättas. RRV framförde också synpunkter på vilka krav som borde ställas på biträden. Högre krav borde ställas på inlagorna från biträdena. Kvaliteten i inlagorna borde vara sådan att alla relevanta grunder för yrkanden kom fram i grundärendet. Invandrar-

verket och Utlänningsnämnden borde undvika att förordna biträden som inte uppfyllde önskvärda krav. RRV ansåg vidare att myndigheterna borde ges möjlighet att vägra fastställa ersättning till biträden som inte presenterade ett beslutsunderlag i form av noggrant specificerade kostnadsräkningar.

Flyktingpolitiska kommittén förordade i sitt betänkande (SOU 1995:75) Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv att den av RRV väckta frågan om biträdesjour skulle övervägas (bet. s. 189).

Som berörs närmare i ett senare avsnitt har Invandrarverket under några månader 1998 tillsammans med ett antal advokater genomfört försök med biträdesjour vid Arlanda flygplats. Erfarenheterna från försöket är goda.

7.3. Rättshjälpskostnader

Ett av skälen till att bryta ut reglerna om offentligt biträde från rättshjälpsreglerna i övrigt var kostnadssambandet. I propositionen påpekades att rättshjälp genom offentligt biträde inte är inkomstprövad, och den enskilde behöver inte betala något för denna hjälp. Kostnaderna för offentligt biträde uppgick under budgetåret 1994/95 till ca 130 miljoner kronor, varav drygt 82 miljoner kronor avsåg utlänningsärenden, medan de totala kostnaderna för rättshjälpen under samma tid uppgick till ca 869 miljoner kronor.

Fr.o.m. budgetåret 1997 nyinrättades ett särskilt anslag till Offentligt biträde i utlänningsärenden under Utgiftsområde 8 (Invandrare och flyktingar). För budgetåret 1998 anslogs 60,295 miljoner kronor. Utgiftsprognosen för året visade att kostnaderna skulle komma att understiga tilldelade medel. För budgetåret 1999 har anslagits 51 632 miljoner kronor (prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:SfU2, rskr. 1998/99:102).

7.4. Stöd av frivilligorganisationer

Flyktingpolitiska kommittén ansåg i sitt ovan nämnda betänkande (s. 188 f.), under rubriken Avvisning med omedelbar verkställighet att en väg att öka insynen i asylprocessen är att låta frivilligorganisationerna spela en roll och att detta kan organiseras antingen i form av medborgarvittnen eller att representanter för organisationerna deltar i delar av beslutsfattandet. Kommittén hänvisade till den danska ordningen där samverkansorganisationen Dansk Flygtningehjælp enligt avtal med staten medverkar i det förfarande där avvisning med omedel-

bar verkställighet är aktuell. Kommittén hänvisade vidare till vikten av att ett system med avvisning med omedelbar verkställighet vinner allmän acceptans. Kommittén ansåg det tänkbart bl.a. att låta medborgarvittnen delta som åhörare vid den muntliga handläggningen eller att involvera frivilligorganisationer i beslutsprocessen. Socialförsäkringsutskottet, som i samband med behandlingen av den migrationspolitiska propositionen också behandlade en motion om medborgarvittnen, förutsatte att frågan skulle komma att diskuteras i de fortsatta övervägandena om hur asylprocessen närmare skall utformas (bet. 1996/97:SfU5 s. 66).

Svenska humanitära frivilligorganisationer och deras arbete redovisas i utredningsbetänkandet (SOU 1997:128) Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden (s. 74 f.). Som framgår av det betänkandet är ett flertal ideella organisationer, kyrkor och samfund verksamma i frågor som berör asylsökande och flyktingar. Deras insatser skiftar starkt i inriktning och omfattning alltefter organisationernas förutsättningar och ideologiska hemvist. Någon övergripande samarbetsorganisation för flyktingfrågor existerar inte, till skillnad från t.ex. i Danmark. Det finns dock ett informellt samarbete mellan nio organisationer (Amnesty International Svenska sektionen, Caritas Sverige, Rädda Barnen, Svenska Röda korset, Sveriges Kristna Råd, Svenska flyktingrådet, Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd, Sociala Missionen samt Svenska kyrkan). Samarbetet bedrivs under arbetsnamnet FOSIF, Frivilligorganisationernas samarbetsforum i invandrar- och flyktingfrågor.

Gemensamt för många svenska frivilligorganisationer är den växande internationella verksamhet i vilken de är nationell part. Särskilt inom områdena konfliktförebyggande humanitärt arbete och insatser för flyktingar och fördrivna personer har de internationella frivilligorganisationerna kommit att spela en allt större roll.

Svenska Röda Korset är sedan lång tid verksamt inom området.

Kontakterna med Röda Korsets omfattande internationella humanitära verksamhet handhas av Centralstyrelsen, där det också finns en särskilt flyktingenhet. Denna ansvarar bl.a. för Röda Korsets policy i flyktingfrågor och bedriver opinionsbildning m.m. Basen för stöd- och kontaktverksamheten i förhållande till enskilda utlänningar utgörs dock av Röda Korsets regionala organisation, där det finns en flyktingansvarig i ettvart av de 24 distrikten. Familjeåterförening, efterforskning av försvunna anhöriga, återvändandefrågor samt integrationsverksamhet är andra arbetsfält. Röda Korset har fem center för tortyr- och traumatiserade flyktingar samt driver stiftelsen Noaks Ark–Röda Korset där bl.a. HIV-smittade asylsökande får stöd. Därutöver bedriver organisationen

stödverksamhet genom närmare tusentalet frivilliga, som på olika sätt ger stöd till asylsökande och flyktingar.

Rädda Barnen engagerar sig främst genom informations- och opinionsarbete och söker på så sätt driva på reformarbetet med flyktingbarnens situation i fokus. I många av Rädda Barnens länsförbund och lokalavdelningar arbetar man med praktiska insatser, t.ex. genom att organisera vän-/kontaktfamiljer för asylsökande och flyktingar. Rädda

Barnen har ett centrum för barn och ungdomar i kris där flyktingbarn med traumatiska upplevelser får psykoterapeutisk hjälp.

Svenska flyktingrådet följer den flyktingrättsliga utvecklingen och bedriver ett omfattande lobbyarbete. Vidare håller flyktingrådet kurser och seminarier för jurister m.fl. som arbetar inom det flyktingrättsliga området. Flyktingrådet koordinerar det svenska ELENA-nätverket (European Legal Network on Asylum):

Svenska kyrkan kommer genom sina 2 500 församlingar i kontakt med många invandrare och flyktingar. Både stift och församlingar arbetar med praktiskt stöd till asylsökande. Svenska kyrkans församlingsnämnd har huvudansvaret för Svenska kyrkans policy i flyktingarbetet.

Även frikyrkoförsamlingar är aktiva på liknande sätt. En samverkan sker inom ramen för

Sveriges Kristna Råd.

Sociala Missionen är Svenska Missionsförbundets diakonala centrum och bedriver kurativ verksamhet för asylsökande och flyktingar.

Sociala Missionen arbetar sedan länge också med omfattande program för frivilligt återvändande och har bl.a. mot den bakgrunden ett omfattande internationellt kontaktnät.

Caritas bedriver omfattande verksamhet i Sverige för asylsökande och flyktingar. Organisationen är den svenska delen av den internationellt verksamma katolska biståndsorganisationen. Caritas i Sverige arbetar bl.a. med frivilligt och ofrivilligt återvändande från Sverige, genom att erbjuda personer som uppehåller sig illegalt i landet en möjlighet till visst stöd i hemlandet om de återvänder.

Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) bedriver rådgivning till asylsökande, informationsarbete genom tidskriften

Artikel 14 och opinionsarbete för att uppnå stor rättssäkerhet i asylprocessen. FARR bevakar praxisutvecklingen och utvecklingen inom EU. Alla arbetar helt på ideell basis.

Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar bedriver sedan några är verksamhet i förhållande till enskilda asylsökande och andra utlänningar som söker råd och stöd. Byrån är ett resultat av samverkan mellan Amnesty International Svenska sektionen, Caritas, Rädda Barnen och Svenska kyrkan. Verksamheten är förlagd till Stockholm. Fem

personer arbetar på heltid och ger råd i stor utsträckning åt personer som har fått avvisningsbeslut och därför vänder sig till byrån.

8. Sekretesslagstiftning

8.1. Handlingsoffentlighet och partsinsyn

8.1.1. Offentlighet och sekretess

En myndighets handlingar är på grund av föreskrifter i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet i regel tillgängliga för envar. Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar måste anges noga i en särskild lag eller i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till.

Den särskilda lagen är sekretesslagen (1980:100). Den innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och om förbud att lämna ut allmänna handlingar som begränsar den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar.

Sekretess kan vara föreskriven med hänsyn till olika intressen. De sekretesshänsyn som främst kan bli aktuella är sådana som rör rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation eller sådana som avser skyddet för enskilds personliga förhållanden. Sekretess till skydd för rikets säkerhet eller utrikespolitiska förhållanden regleras i 2 kap. sekretesslagen. Bestämmelser om sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden finns i 7 kap. sekretesslagen. Sekretess kan också förekomma med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott, och bestämmelser om sådan sekretess finns i 5 kap. sekretesslagen.

Uppgifter som hämtas in i enskilda utlänningsärenden är regelmässigt sekretessbelagda enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen. Sekretess gäller enligt paragrafen för en uppgift som rör utlänning, om det kan antas att ett röjande av uppgiften skulle medföra att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar.

Härutöver gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärenden om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I

verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.

Beträffande beslut i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärenden om svenskt medborgarskap gäller sekretessen endast för uppgifter i skälen.

Sekretessen i dessa fall gäller således med hänsyn främst till skydd för enskilds personliga förhållanden. Myndigheterna gör regelmässigt en mycket restriktiv prövning när det gäller att lämna ut uppgifter till någon annan än den enskilde med ombud eller biträde i ärendet. Eftersom det är den enskilde som skall skyddas kan den enskilde själv medge att sekretessen efterges, exempelvis genom att lämna fullmakt till någon annan att ta del av handlingarna i ärendet.

Särskilt i säkerhetsärenden kan en uppgift vara sekretessbelagd också av hänsyn till allmänt intresse, oftast av hänsyn främst till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

För att sekretess enligt denna paragraf skall gälla krävs således att det skall kunna antas störa Sveriges förbindelser eller på annat sätt skada landet om uppgiften röjs. Det är vad som brukar kallas ett rakt skaderekvisit, som innebär en viss presumtion för att uppgifter skall vara offentliga. Paragrafen har en delvis ny lydelse från den 1 januari 1995. Tidigare gällde för regeringens och utrikesrepresentationens del s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. att uppgifter var sekretessbelagda såvida det inte stod klart att uppgifterna kunde röjas utan att det störde Sveriges förbindelser eller på annat sätt skadade landet. Utrymmet för att sekretessbelägga uppgifter med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen har således minskat något.

Brottmålssekretess gäller enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen bl.a. för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål och de berörda myndigheternas verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott.

Särskilda bestämmelser om sekretess hos domstolar m.m. finns i 12 kap. sekretesslagen.

8.1.2. Utlämnande av allmän handling – beslutande myndighet

En begäran om att få ta del av en allmän handling skall enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen göras hos och prövas av den myndighet som förvarar handlingen. I utlänningsärenden är det således normalt Invandrarverket eller Utlänningsnämnden som prövar frågan om utlämnande av en handling i ett ärende hos respektive myndighet. Detsamma gäller givetvis handlingar hos myndigheterna som inte har tillförts något ärende. Beslut av någon av myndigheterna att vägra lämna ut en handling överklagas hos kammarrätten.

Det finns dock undantag från regeln om prövning av den förvarande myndigheten. Om det finns särskilda skäl till det får det nämligen i lag (sekretesslagen eller annan lag som sekretesslagen hänvisar till) föreskrivas att prövningen skall ankomma på annan myndighet. Vidare får det i fråga om en handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet genom förordning föreskrivas att endast viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. Det gäller således s.k. kvalificerat hemliga handlingar. I sekretesslagen hänvisas till bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen att det genom förordning får föreskrivas att utlämnande av handling i vissa fall får prövas endast av viss myndighet.

Sådana föreskrifter har meddelats i sekretessförordningen (1980:657). Enligt 7 § denna förordning får frågan om utlämnande till en enskild av en allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet i vissa fall prövas endast av chefen för respektive Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet. Frågan får också hänskjutas till regeringen. Ett krav för att föreskriften skall gälla i förhållande till chefen för Utrikesdepartementet är att handlingen innehåller uppgifter som är sekretessbelagda enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (utrikessekretess) och har överlämnats av departementet till en svensk myndighet.

Även bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen kan aktualiseras. Enligt den bestämmelsen skall chefen för Utrikesdepartementet hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos en annan statlig myndighet. I en grundlagskommentar (Erik Holmberg och Nils Stjernquist: Grundlagarna, Stockholm 1980, s. 360) framhålls att underrättelsen skall lämnas när en fråga "uppkommer", alltså innan myndigheten tar ställning. Grundlagberedningen (GLB) yttrade att det inte är tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut utan att underrättelse skall lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera om sakens utrikespolitiska betydelse. Vad gäller underrättelsepliktens omfattning yttrade GLB att även

till synes tekniska ärenden kan rymma eller snabbt få utrikespolitisk betydelse: "en central kontroll måste finnas över alla utrikesförbindelser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket".

8.1.3. Partsinsyn

Underrättelseskyldighet

Av regeln om allmänna handlingars offentlighet följer att den som är part i ett ärende hos förvaltningsmyndighet har rätt att ta del av alla allmänna handlingar i ärendet som inte är undandragna offentligheten. För att en part på ett tillfredsställande sätt skall kunna bevaka sina intressen är det emellertid inte tillräckligt att han eller hon får tillgång till det material som är offentligt för envar. En parts insynsrätt är i princip densamma i förvaltningsförfarandet och i förvaltningsprocessen. Utredningsmaterialet i ärendet kan delvis bestå av sådana allmänna handlingar som enligt sekretesslagen skall hållas hemliga. Vid ärendets utredning kan ha tillkommit handlingar som innehåller upplysningar av värde för ärendets avgörande, men som enligt tryckfrihetsförordningen inte är att räkna som allmänna handlingar. I underlaget för myndighetens bedömning av saken kan också ingå föremål, iakttagelser vid syn samt muntliga upplysningar. En grundläggande princip i ett rättssamhälle är att en part i mål eller ärende skall ha fri insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för domstols eller myndighets avgörande. För denna insynsrätt viker därför även annars gällande sekretess i mycket stor omfattning.

Enligt 16 § förvaltningslagen har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen. I 17 § förvaltningslagen finns en allmän, heltäckande bestämmelse om kommunikation som utsäger att ett ärende som avser myndighetsutövning mot en enskild inte får avgöras utan att sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och har fått tillfälle att yttra sig över uppgiften. Undantag från underrättelseskyldigheten gäller om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärden av något annan anledning är uppenbart obehövlig. Undantag gäller också om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstill-

stånd, arbetstillstånd och återkallande av permanent uppehållstillstånd tillämpas regeln i 17 § förvaltningslagen enligt 11 kap. 2 § UtlL endast när utlänningen är bosatt eller vistas i Sverige. I övrigt har några avvikande bestämmelser inte meddelats i utlänningslagen, och bestämmelserna gäller således för handläggningen av utlänningsärenden liksom för förvaltningsärenden i allmänhet.

Regler om kommunikation av handlingar i förvaltningsprocessen finns i 10, 12 och 18 §§förvaltningsprocesslagen.

Regeln i 10 § avser handlingar varigenom ett mål inleds. I samma paragraf anges också när undantag kan göras från kommunikationsregeln. Undantag gäller om det inte finns anledning anta att motpartens talan kommer att bifallas, om underrättelse annars är uppenbart onödig, eller om det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet. 12 § gäller underrättelse till klaganden om vad hans eller hennes motpart anfört. Föreskrifterna om kommunikation i 10 och 12 §§ ger uttryck för samma grundtanke men täcker bara material som anhängiggör ett mål och svarsmaterial som kommer rätten till del då förstnämnda material har kommunicerats.

I 18 § förvaltningsprocesslagen finns en kompletterande regel om kommunikation som för förvaltningsprocessens del motsvarar 17 § förvaltningslagen. En part skall innan mål avgörs ha fått kännedom om det som tillförts målet genom annan än parten själv och ha haft tillfälle att yttra sig över det, om det inte föreligger undantagsskäl enligt 10 §. Åtskilligt material kan under ett måls handläggning tillföras målet genom andra än parterna själva, t.ex. ett sakkunnigutlåtande, skriftliga upplysningar från utomstående, tjänstepromemorior och tjänsteanteckningar från telefonsamtal. Har muntlig förhandling eller syn hållits, trots att en part inte har infunnit sig, har med all sannolikhet nya uppgifter tillförts målet genom annan än parten själv.

Både underrättelseskyldigheten och den s.k. partsoffentligheten begränsas av hänsyn till innehållet i 14 kap. 5 § sekretesslagen (se 19 § resp. 43 § förvaltningsprocesslagen).

Begränsningar enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen

Huvudregeln i 14 kap. 5 § sekretesslagen är att sekretess skall vika för en parts rätt att – genom kommunikation eller på eget initiativ – ta del av material i mål eller ärende. Den begränsning som föreskrivs är att en handling eller annat material inte får lämnas ut till en part, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs.

Så strängt som undantagsregeln är utformad blir utrymmet för begränsning av kommunikation av sekretesskyddat material med part mycket litet. Sekretess med hänsyn till rikets säkerhet hör till vad som någon gång kan fylla kravet på synnerlig vikt och ge bärande skäl för att part inte ges insyn i materialet som sådant och tillfälle att yttra sig över det. Vidare brukar som exempel tas sekretessen enligt 7 kap. 6 § sekretesslagen inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten för anmälan eller annan utsaga av enskild om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, vilken gäller om det kan antas att fara uppkommer för den som gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom eller henne närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.

Uppgift som bedöms inte kunna lämnas ut är vanligen uppgift om källa för upplysningar som myndigheten har. Om det är namn på en person som bedöms inte kunna lämnas ut, får parten i regel del av handlingen i sin helhet men med namn på källor övermålade. Läget kan vara mer komplicerat om det inte är i första hand uppgift om själva källan som bedöms inte kunna lämnas ut, utan snarare uppgift om hur myndigheten erhållit materialet.

Ett exempel kan illustrera det sagda. Har polismyndigheten fått rättens tillstånd till hemlig teleavlyssning (exempelvis med stöd av bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken på grund av misstanke om allvarligt brott) av en helt annan person än den utlänningsärendet gäller, kan det vid sådan avlyssning komma fram komprometterande uppgifter rörande annan än den avlyssningen gäller. Uppgift om sådan teleavlyssning är regelmässigt sekretessbelagd enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen (sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott). Läget kan då vara sådant att det inte är möjligt att i detalj redogöra för de uppgifter som kommit fram vid teleavlyssningen utan att det framgår att hemlig teleavlyssning av en annan person förekommit. Den uppgiften kan medföra att syftet med teleavlyssningen allvarligt skadas. Bestämmelserna i 14 kap. 5 § sekretesslagen innebär i sin tur att upplysning till parten om vad materialet innehåller får lämnas endast om det kan ske utan allvarlig skada för det intresse sekretessen skall bevaka.

I 14 kap. 5 § sekretesslagen föreskrivs vidare att, om det anses att parten inte bör få insyn i materialet som sådant, myndigheten på annat sätt skall lämna parten upplysning om vad det innehåller. Sådan upplysning skall lämnas i den mån det behövs för att parten skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Upplysningsplikten kan fullgöras såväl muntligen, vid en förhandling, som skriftligen. Lämnas upplysning

muntligen skall myndigheten vid behov förordna att den som erhåller upplysningen inte får obehörigen yppa vad han har fått veta.

Förbehåll

En myndighet får enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen ställa upp förbehåll som inskränker en enskilds rätt att lämna en uppgift vidare eller utnyttja uppgiften. Så skall ske om myndigheten finner att en sådan risk för skada, men eller annan olägenhet som enligt en sekretessbestämmelse utgör hinder att lämna uppgift till en enskild kan undanröjas genom förbehåll. En myndighet får enligt 14 kap. 10 § sekretesslagen också uppställa sådant förbehåll när myndigheten lämnar en sekretessbelagd uppgift till en part, ställföreträdare, ombud eller biträde. Ett sådant förbehåll får inte innebära förbud mot att utnyttja uppgiften i målet eller ärendet eller mot att lämna muntlig upplysning till part, ställföreträdare, ombud eller biträde.

Om en enskild samtycker till att en uppgift för vilken sekretess gäller till skydd för honom eller henne själv lämnas till en annan enskild endast under förutsättning att förbehåll uppställs, skall myndigheten uppställa förbehållet när uppgiften lämnas ut.

Det kan ibland visa sig lämpligt att lämna ut hemligt material eller en hemlig upplysning till en parts ombud (biträde) eller ställföreträdare i stället för till parten personligen (se prop. 1971:30 s. 444). Hinder möter inte i sådant fall att förbjuda ombudet eller ställföreträdaren att lämna en handling eller ett annat föremål vidare till parten. Däremot kan något förbud att lämna parten en muntlig upplysning inte åläggas ombudet eller ställföreträdaren, detta med tanke på det förtroendeförhållande som råder mellan ombudet och huvudmannen.

Det innebär ofta svåra avvägningar att avgöra i vilken utsträckning handlingar eller annat material som är sekretessbelagt av hänsyn till skydd för det allmänna skall delges en part. Å ena sidan finns det ett starkt rättssäkerhetsintresse av att parten får del av allt material som kommer att ligga till grund för beslutet. Å andra sidan finns den övergripande bestämmelsen i sekretesslagen om att uppgift inte får lämnas till parten, om det intresse sekretessen skall skydda kan komma att skadas allvarligt.

Överklagande

Beslut att inte delge en part samtliga handlingar och annat material i ärendet kan inte överklagas särskilt utan endast i samband med att

beslutet i ärendet överklagas. En viss möjlighet finns dock för den enskilde att hävda att det rör sig om en allmän handling som skall lämnas ut även till den som inte är part i ärendet. Ett avslag på en sådan begäran kan överklagas till domstol; beslut av Invandrarverket eller Utlänningsnämnden överklagas till kammarrätten. Regeringsrätten har prövat framställningar från enskilda om att få del av Utlänningsnämndens reserapporter. Domstolarna har därvid delat Utlänningsnämndens uppfattning att sådana handlingar inte kan anses ha tillförts ett visst ärende och att de omfattas av utrikessekretessen.

8.2. Offentlighet vid förhandling och i dom

Ett grundläggande krav på domstolsförhandling är att den skall vara offentlig. En föreskrift om detta ges i 5 kap. 1 § rättegångsbalken, till vilken 16 § förvaltningsprocesslagen hänvisar.

Vissa undantag från offentligheten föreskrivs dock också. Utom de föreskrifter som endast gäller de allmänna domstolarna finns undantaget att förhör med den som är under femton år eller lider av psykisk störning får hållas inom stängda dörrar. I förvaltningsprocessen får rätten enligt 16 § förvaltningsprocesslagen förordna att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen. Huvudregeln att en muntlig förhandling även hos en allmän förvaltningsdomstol skall vara offentlig är dock klar.

Det är här fråga om sekretess med hänsyn främst till skydd för en enskilds personliga förhållanden. Eftersom det är den enskilde som skall skyddas kan som framgår ovan den enskilde själv medge att sekretessen efterges. Problemet för parten är som också påpekats ovan när det är någon annan enskild som skall skyddas, och uppgifter därför kan hållas hemliga för parten.

När en domstol från en myndighet eller annan domstol erhåller en uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos domstolen (12 kap. 1 § sekretesslagen). Sekretessen fortplantar sig alltså. Samtidigt märks att samma sekretessregler i allmänhet gäller hos förvaltningsdomstolarna som hos förvaltningsmyndigheterna. För förordnande om förhandling inom stängda dörrar hos en förvaltningsdomstol är det tillräckligt att det kan antas att vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen oberoende av om fråga är om fortplantad sekretess eller om direkt tillämplig sekretess.

Av huvudregeln i 5 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken att förhandling vid domstol skall vara offentlig följer att ingen som önskar åhöra en förhandling får avvisas utan att rätten har meddelat förordnande om att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar. Den som är under 18 år kan dock avvisas, om rättens ordförande finner skäl till det.

Förordnar rätten att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, betyder det att i princip endast rätten samt parterna med ombud eller biträden får vara närvarande. Vidare kommer naturligtvis den som skall höras som vittne eller sakkunnig att vara närvarande under den tid hans eller hennes närvaro är påkallad. Andra personer kan medges rätt att närvara.

Även om förhandlingar både vid allmän domstol och vid allmän förvaltningsdomstol således är offentliga, brukar varken allmänheten eller massmedia i någon större utsträckning infinna sig för att följa en sådan förhandling. En muntlig förhandling är dock offentlig även om ingen utomstående är närvarande som åhörare, om inte ett formellt beslut fattats om att förhandlingen hålls inom stängda dörrar. Enligt 12 kap. 3 § sekretesslagen upphör sekretess för uppgift i ett mål, om uppgiften förebringas vid offentlig förhandling i samma mål. Även om den muntliga förhandlingen har hållits inom stängda dörrar, består sekretessen för förebringade uppgifter endast om rätten i domen eller det slutliga beslutet förordnar om det.

Vidare är att märka att enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen sekretessen för en uppgift i ett mål eller ärende upphör att gälla om uppgiften tas in i dom eller annat beslut i målet eller ärendet. Möjlighet finns visserligen för rätten att förordna om fortsatt sekretess även för uppgifter i domskäl, men denna möjlighet är inte avsedd att komma till användning annat än i yttersta undantagsfall. Detta betyder att rätten när den utformar domskälen alltid måste sovra så att ingen uppgift som behöver fortsatt sekretess röjs i onödan. Förordnande att sekretessen skall bestå får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av ett annat beslut, annat än om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det.

Fullföljs talan i ett mål eller ärende vari domstol har meddelat förordnande om att sekretess för uppgift skall bestå, skall den högre rätten pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig.

9. Grundläggande krav på processordningen

9.1. Vissa uttryck och begrepp

Kommittén skall ta ställning till om utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller renodlade förvaltningsmyndigheter och med ledning av sin utredning föreslå eventuella ändringar av nuvarande instansordning. Kommittén skall utgå från att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans.

Begreppet instans har visat sig kunna ge upphov till skilda tolkningar. Dels används uttrycket som i direktiven för att beteckna det organ som först fattar beslut i ett ärende, dels används det, då domstol kan överpröva detta beslut, som beteckning på denna domstol, som då är första domstolsinstans. I betänkandet används uttrycket på samma sätt som i direktiven, dvs. som beteckning på det organ som först fattar beslut i ärendet. I förarbetena till 1986 års förvaltningslag (se prop. 1985/86:80 s. 12) framhålls således bl.a. att tyngdpunkten i förfarandet borde förskjutas nedåt i instansordningen, särskilt mot den första instansen i kedjan. I andra sammanhang, där det förts resonemang om tyngdpunkten i första instans, avses med uttrycket första domstolsinstans, och resonemanget rör tyngdpunktsförhållandet mellan domstolsnivåerna. Sålunda påpekas det i propositionen om översyn av förvaltningslagen m.m. (prop. 1997/98:101 s. 80 f.) att genom inledandet av instansordningsreformen och det fortsatta reformarbetet inom förvaltningsprocessen tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen har förskjutits nedåt och att den första domstolsprövningen numera som huvudregel sker i länsrätt i stället för i kammarrätt.

Vid en diskussion av en instans- och processordning för utlänningsärenden gäller en av frågorna skillnaden mellan ärenden där avlägsnande ur riket blir aktuellt och andra. En annan fråga avser skillnaden mellan å ena sidan asyl, dvs. uppehållstillstånd som flykting, och uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt, där det finns en rätt till uppehållstillstånd, och å andra sidan uppehållstillstånd av humanitära

skäl, som får ges till en utlänning. Bedömningen av rätten till uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt är mera renodlat juridisk, medan frågan om uppehållstillstånd bör ges av humanitära skäl har större inslag av andra överväganden. Det är inte självklart att samma beslutssystem är bäst lämpat för de olika slagen av ärenden. Däremot kan stora praktiska svårigheter och dubbelarbete förutses vid olika system för olika frågor.

Det kan också finnas anledning att påminna om betydelsen av uttrycket flykting. Uttrycket har kommit att bli dubbeltydigt. I den allmänna debatten används uttrycket ofta om människor som av mycket olika skäl har flytt från eller i övrigt lämnat sitt land med avsikten att söka en mindre svår tillvaro i ett annat land. I utlänningsrätten, och i detta betänkande, används uttrycket mera specifikt: en flykting är den som uppfyller de krav som anges i FN:s flyktingkonvention, dvs. en konventionsflykting. De som i allmän debatt omnämns som flyktingar kan således mycket väl vara flyktingar också i den mera specifika betydelsen, men de behöver inte vara det. Även om de inte är flyktingar i konventionens mening kan de vara i lika stort behov av skydd eller annan hjälp.

I utlänningslagen avses sedan den 1 januari 1997 med asyl uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting. Användningen av ordet anknyter således till det språkbruk som gällde före 1989 års utlänningslag.

Beteckningen asylärenden kan i första hand leda tanken till ärenden som grundas på en ansökan om asyl. Som påpekas i den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 289) torde en skyddssökande i regel i första hand ansöka om asyl. Även om en ansökan uttryckligen avser skydd av annat skäl, skall den ändå handläggas på samma sätt som en asylansökan. Beteckningen asylärenden omfattar därför i detta betänkande även sådana ärenden.

9.2. Tvåpartsförfarande och muntlig förhandling

Kommitténs förslag: Processordningen skall innehålla tvåpartsförfarande och möjligheter till muntlig förhandling mellan parterna.

I kommitténs direktiv betonas vikten av rättssäkerhet och snabbhet. Vidare framhålls att organisationen skall kunna ökas och minskas i storlek, beroende på tillströmningen av ärenden. De ekonomiska konsekvenserna av olika organisatoriska lösningar skall utredas, och kom-

mittén skall uppmärksamma resursbehoven. Ett ytterligare grundläggande krav är att ordningen står i överensstämmelse med EG-regler och andra internationella åtaganden.

I uppdraget ingår att pröva om ett införande av tvåpartsprocess kan medföra sådana förbättringar att processordningen för såväl utlänningsärenden som medborgarskapsärenden bör ändras. Om kommittén anser att tvåpartsprocess bör införas, innebär ett sådant ställningstagande ytterligare en anledning att pröva utformningen av den framtida instansordningen.

Den första frågan är då vad som främjar rättssäkerheten. De brister som främst påtalats i handläggningen av asylärenden är bristen på motpart till den sökande och bristen på muntlig förhandling mellan sökanden och motparten.

Behovet av en företrädare för de allmänna intressena hänger i första hand samman med utredningskravet. Utredningsmaterialet blir fylligare i en tvåpartsprocess genom parternas dialog, även om det inte i varje enskilt fall nödvändigtvis är en fördel för en enskild att bli "motsagd" av en motpart. Betydelsen av en motpart accentueras vid behov av muntlig förhandling.

Genom att parterna i en tvåpartsprocess sörjer för ett bättre utredningsmaterial avlastas beslutsmyndigheten en del av arbetet för att sakfrågorna i målet blir tillräckligt utredda. Behovet av aktivitet från beslutsmyndighetens sida minskar när det gäller att skaffa in utredning i målet. Det kan vara en fördel eftersom det finns en uppenbar risk att en beslutande myndighet som själv hämtar in utredning i målet kan komma att uppfattas som partisk, särskilt om utredningen visar sig vara till nackdel för den enskilda parten.

Den enskilda parten kan också ha en hel del att tjäna på att de allmänna intressena blir partsföreträdda i ärendet. Genom motpartens agerande kan den enskilde få bättre kunskap om vad som krävs av henne eller honom för att vinna framgång i processen.

Behovet av muntlig förhandling aktualiseras givetvis när det är fråga om att bedöma den sökandes trovärdighet. En sådan förhandling kan också bidra till att reda ut missförstånd i olika avseenden. Sökanden kan uppleva att han eller hon har kommit till tals bättre och därför ha lättare att godta ett beslut, även om det går honom eller henne emot. I bästa fall kan därför en muntlig förhandling bidra inte bara till ett mera rättssäkert resultat utan också till ett snabbare slut på den sammanlagda processen.

Mot den angivna bakgrunden anser kommittén att det i asylärendeprocessen bör införas tvåpartsförfarande med möjligheter till muntlig förhandling. Ett sådant förfarande är kännetecknande för förfarandet i domstol.

Kravet på rättssäkerhet kan ibland stå i visst motsatsförhållande till kravet på snabbhet, men det behöver inte vara så. Att behöva vänta länge på att få "sin rätt" kan innebära en stor känsla av rättsosäkerhet och ett stort lidande, och möjligheterna till en rättssäker bedömning av olika faktorer kan ofta försämras med tiden. Det bör dock erinras om att frågan om snabbhet inte alltid är en fråga om resurser. Vissa tidsfrister måste iakttas. Viss utredning som skall hämtas in från annat håll och som inte kan påskyndas av den egna myndigheten kan också medföra tidsutdräkt.

I kommitténs direktiv framhålls också att det finns starka skäl att ha korta väntetider i asylärenden. Ett skäl är humanitärt. För många är det påfrestande att under lång tid avvakta beslut. Ett annat är statsfinansiellt. Långa väntetider medför stora kostnader för de asylsökandes uppehälle.

De omständigheter under vilka en person har lämnat sitt land är givetvis varierande, men sådana uppbrott framstår i många fall för den enskilde som definitiva och kan vara dramatiska. Under tiden i väntan på beslut kan han eller hon inte på allvar försöka bygga upp en ny tillvaro. Tunga upplevelser i hemlandet kan vara extra svåra att bearbeta så länge frågan om "en varaktig stad" är oviss. Oron för framtiden är i sig psykiskt påfrestande.

Samtidigt föreligger vissa incitament att dra ut på processen för den som vill ha tillstånd att stanna i Sverige och är osäker på att de egna skälen räcker. Tiden i sig kan verka för en asylsökande genom att barn rotar sig, vänskaps- eller kärleksband knyts – allt omständigheter som gör att sökanden, även om de ursprungliga skälen inte är tillräckliga, kanske så småningom av humanitära skäl ändå får uppehållstillstånd. Exempelvis har hänsynen till barn som vistats här under lång tid i väntan på beslut legat bakom vissa regeringsförordningar. Tiden kan också på ett mer destruktivt sätt verka för sökanden genom att hans eller hennes psykiska hälsa bryts ned så att humanitära skäl som inte från början förelegat så småningom uppstår. Det kan av många skäl inte anses vara en acceptabel ordning att människor som från början inte har skyddsbehov eller andra skäl att få uppehållstillstånd endast till följd av att handläggningen drar ut på tiden till slut ändå får sådana skäl.

I asylärenden, där frågan om avlägsnande är aktuell, får behovet av snabbhet i processen särskilda ekonomiska dimensioner. Varje dygn som en asylsökande vistas i landet utan att få ett slutligt besked om sin ansökan kostar pengar. I budgeten för år 1998 har dygnskostnaden per person beräknats till 205 kr. Det innebär att för varje månad som handläggningstiden kan kortas minskas kostnaderna med ca 6 000 kr per person.

Stora kostnader, såväl mänskliga som ekonomiska, kan således sparas genom att den totala handläggningstiden kan hållas rimligt kort. En begränsning av antalet instanser till två – en beslutsinstans och en överprövningsinstans – vore därför önskvärd. Andra skäl, som kommittén återkommer till i samband med övervägandena av olika processalternativ, talar dock för att möjlighet till prövning i ytterligare en instans kan behövas.

Ett klart samband med kravet på korta handläggningstider har frågan om flexibilitet hos utrednings- och beslutsorganisationen. Stora fluktuationer har rått i antalet asylsökande som kommer till Sverige. Det finns ingen anledning tro att inte detta kommer att vara fallet också i framtiden. Organisationen måste med bibehållna kvalitetskrav kunna hantera även en kraftig tillströmning av asylärenden och kunna minskas i tider då antalet utlänningsärenden sjunker. Detta underlättas om organisationen ingår i en större organisation där grundläggande kunskaper och kompetens inom området kan byggas upp och vidmakthållas även vid fluktuationer. Under tider av lägre tillströmning av utlänningsärenden bör den större organisationen kunna använda de frigjorda resurserna till andra uppgifter för att vid behov åter kunna sätta in dem i utlänningsärenden.

Fluktuationsproblemen drabbar i första hand den första beslutsinstansen. Statens invandrarverk, som nu har ansvaret för såväl mottagning som utredning och beslutsfattande i asylärenden, är den myndighet som påverkas kraftigast och mest svårförutsebart av sådana fluktuationer, medan de följande instanserna i beslutskedjan ges förvarning och visst rådrum.

I fråga om resursbehoven återkommer kommittén i ett senare avsnitt. Resursbehoven skall enligt direktiven uppmärksammas. Systemet skall stå i överensstämmelse med våra internationella åtaganden inom EU och i övrigt. Närmare överväganden om systemens överensstämmelse med internationella åtaganden görs främst i samband med diskussionen av den s.k. snabbprocessen och prövningen av s.k. säkerhetsärenden.

9.3. Instansordning

9.3.1. Tvåpartsförfarande hos Invandrarverket?

Kommitténs bedömning: Någon asylnämnd hos Invandrarverket bör inte införas.

Kommittén skall utgå från att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans.

Det finns många skäl för att tyngdpunkten i rättskipning skall ligga i första instans. Det viktigaste skälet har angivits vara (jfr prop. 1996/97:131 s. 37) att rättssäkerheten måste komma alla till del, inte bara dem som överklagar. Ett annat viktigt skäl är det processekonomiska; ett mål eller ärende skall inte behöva föras upp i instanskedjan av det skälet att hanteringen i första instans är otillfredsställande.

Att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans måste anses vara en självklarhet. Det får här anses innebära att utredningen skall vara fullständig och tillförlitlig, då den första instansen fattar beslut i ärendet, och därutöver att beslutet är noggrant och systematiskt motiverat. Härigenom läggs basen för en eventuellt fortsatt process.

Inom kommittén råder enighet om att Invandrarverket även i fortsättningen skall ha ansvaret för utredning av asylärenden. Likaså råder enighet om att verket bör få fatta sådana beslut som innebär att asyl eller uppehållstillstånd av andra skäl ges (bifallsbeslut). Däremot råder olika uppfattning om instansordningen, då verket anser att en asylsökande inte bör ges uppehållstillstånd utan i stället avvisas eller utvisas. Även i dessa fall kommer dock verkets bedömning att leda fram till ett ställningstagande i ärendet. Betydelsen av en grundlig utredning och klart redovisade skäl till ställningstagandet är densamma, antingen ställningstagandet rubriceras som beslut eller utgörs av en ansökan till något annat organ att detta skall fatta ett visst beslut. Huruvida verket kan betecknas som instans blir emellertid beroende på om ställningstagandet betecknas som ett beslut i sakfrågan (uppehållstillstånd/ avlägsnande).

Som kommittén har konstaterat är det av avgörande betydelse för tilltron till systemet att ett tvåparts- och förhandlingsförfarande införs, dvs. ett domstolsförfarande.

En första fråga är då om ett organ med domstolsförfarande kan byggas in i Invandrarverket. Ett tvåpartspräglat förfarande skulle kunna åstadkommas genom att olika organ inom verket utreder och fattar preliminärt beslut respektive omprövar beslutet – på begäran av den

enskilde eller efter hänskjutande av den som fattat det preliminära beslutet eller automatiskt. Vid omprövningen skulle den som fattat det preliminära beslutet eller eventuellt en särskild allmän ombudsenhet inom verket kunna vara motpart till sökanden. Som omprövningsorgan skulle efter mönster av Utlänningsnämnden kunna inrättas en eller flera särskilda asylnämnder inom verket.

En regel om omprövningsskyldighet, som numera gäller även i utlänningsärenden, finns i 27 § förvaltningslagen (1986:223). Enligt den regeln skall en myndighet, om den finner att ett beslut som den har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ändra beslutet. En förutsättning är att ändringen kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet har överklagats, såvida inte klaganden begär inhibition. Skyldigheten gäller inte om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det annars finns särskilda skäl mot det. Vid sidan av den reglerade obligatoriska omprövningsskyldigheten har myndigheter i allmänhet en i praxis fastlagd möjlighet att företa självrättelse. Regeringsrätten har (RÅ 1996 Ref 51) slagit fast att det, med beaktande av att myndigheterna får ändra beslut även i andra fall än vad som anges i 27 § förvaltningslagen, i många fall föreligger en skyldighet för en myndighet att på begäran ompröva ett förpliktande beslut. En sådan prövning är enligt Regeringsrättens mening i princip inte begränsad till frågan om beslutet är uppenbart oriktigt utan avser beslutets riktighet över huvud taget, dock att omprövningsskyldigheten normalt omfattar endast de omständigheter som anförts till stöd för framställningen om omprövning. Omprövningsmöjligheten får enligt Regeringsrätten inte utnyttjas så att det slutgiltiga avgörandet dröjer längre än annars eller så att förfarandet blir krångligare eller dyrare. – Som anges i kapitel 3 bereds inom Justitiedepartementet ett förslag om att mera utvecklade omprövningsbestämmelser skall införas i förvaltningslagen.

Enligt kommitténs uppfattning kan inte utvidgade möjligheter till omprövning antas ge samma processekonomiska vinster i utlänningsärenden som i en del andra ärenden.

En modell med prövning eller omprövning hos en asylnämnd hos Invandrarverket förutsätter att de två olika verksorganen godtas som skilda intressenter. Den torde ändå kräva en överinstans. Dels kan knappast omprövning inom samma myndighet tillgodose kravet på möjlighet för den enskilde att kunna få sin sak prövad i minst två instanser, dels skulle det med regionalt anknutna asylnämnder finnas risk för splittrad praxis. Därmed får man tre prövningsomgångar – två hos Invandrarverket och en hos överinstansen – utan begränsning

genom krav på prövningstillstånd. Detta talar mot ett omprövningsförfarande i asylnämnd hos Invandrarverket.

En annan modell är att Invandrarverkets beslut fattas antingen (i helt klara fall) av som nu en beslutsfattare eller (i inte helt klara fall) efter hänskjutande av en större krets beslutsfattare i ett tvåpartsliknande förfarande på det sättet att handläggaren/hänskjutaren presenterar ett beslutsförslag.

Ingendera modellen innebär enligt kommitténs uppfattning att ett mera renodlat domstolsförfarande kan undvaras. Till detta kommer att överklagandefrekvensen i avlägsnandeärenden är hög. Att avlägsnandebeslut i asylärenden inte överklagas hör till undantagen. Fördelarna av en obligatorisk omprövning inom beslutsmyndigheten är därför inte desamma som kan vara fallet för andra förvaltningsärenden. Detta leder fram till att det knappast finns anledning att bygga ut processen i Invandrarverket med asylnämnd eller liknande. I stället blir ett domstolsförfarande meningsfullt först efter det att verket gjort sitt ställningstagande. Detta står också i bäst överensstämmelse med rådande förvaltningsrättsliga och förvaltningsprocessrättsliga principer.

Kommittén anser således inte att det finns skäl att lägga domstolsprövningen hos Invandrarverket med lekmannainslag. Ett tvåpartsförfarande med muntlig förhandling hanteras bättre i traditionella domstolar.

9.3.2. Särskilda domstolar eller integration

Kommitténs förslag: Invandrarverkets ställningstagande överprövas av en utlänningsdomstol. Utlänningsdomstolar knyts till vissa länsrätter. En Utlänningsöverdomstol knyts till en kammarrätt.

Kommittén har konstaterat att ett tvåpartsförfarande med muntlig förhandling bör förläggas till domstol. Nästa fråga blir då vilka krav som bör gälla för ett sådant organ för domstolsförfarande i utlänningsärenden. Alternativen är att bygga på det ordinarie domstolsväsendet (allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar) eller att inrätta en eller flera specialdomstolar, som närmast skulle bygga på den nuvarande Utlänningsnämnden.

För- och nackdelar med specialdomstolar

För existensen av specialdomstolar har i huvudsak tre argument använts, nämligen önskemålet att upprätthålla ett specialkunnande

inom domstolen, att skapa förutsättningar för en snabb process och att främja parternas förtroende för rättskipningen genom att intresseledamöter deltar i dömandet (prop. 1993/94:200 s. 30 f.).

Behovet av specialkunnande kan vara ett betydelsefullt argument för specialdomstolsalternativet. Asylärendeprocessen är ett specialområde som ofta är förenat med svåra frågor gällande bevisning, dvs. främst trovärdighetsbedömning, bedömning av förhållandena i ursprungsländer och tolkning av lagen. Ärendena kräver specialkunskaper om flykting- och folkrätt. Kunskapen om olika ursprungsländer och om olika kulturer måste hållas på en hög och ständigt aktuell nivå. Bedömningen av hur humanitära skäl skall beaktas kan ofta vara svår.

Samtidigt förhåller det sig så att varje rätts- och ämnesområde kan sägas vara unikt i varierande grad och fordra speciella kunskaper. En jurist som arbetar mycket inom ett begränsat område av det juridiska fältet tillägnar sig med tiden ett specialkunnande inom detta område. Detta gäller såväl mera allmänna och förhållandevis enkla frågor om t.ex. hur lagstiftningen inom området är uppbyggd och var rättskällorna finns, som invecklade juridiska frågor. Detta krav tillgodoses särskilt tydligt i specialdomstolarna och i de till de allmänna domstolarna knutna särskilda domstolarna. Samma resultat åstadkommer man inom domstolsväsendet i övrigt i de fall målen koncentreras till vissa domstolar eller när mål speciallottas på vissa avdelningar eller rotlar inom en domstol.

Deltagande av intresseledamöter är enligt kommitténs uppfattning inte aktuellt i utlänningsärenden. Behovet av insyn och inflytande för lekmän och frivilligorganisationer diskuteras i ett senare sammanhang.

När det gäller snabbheten i förfarandet kan det konstateras att handläggningen av en viss typ av ärenden i och för sig kan sägas prioriteras i en specialdomstol om den handlägger bara denna ärendetyp. En specialdomstol utgör emellertid i sig ingen garanti för ett snabbt förfarande.

Utvecklingen under senare år måste anses ha gått från fristående specialdomstolar mot en integrering i allmänna domstolar. En nackdel med fristående specialdomstolar har därvid ansetts vara att sådana domstolar periodvis har haft svårt att rekrytera personal, framför allt föredragande. Vissa fristående specialdomstolar har dessutom varit relativt små och sårbara, och de har saknat flexibilitet inom organisationen. Detta har inneburit bl.a. att kostnaderna för administrationen i dessa specialdomstolar blir förhållandevis höga.

I synnerhet utlänningsärendena med deras stora variation i måltillströmning lämpar sig enligt kommitténs uppfattning illa för en fristående specialdomstol, som för att fungera optimalt skall ha ett jämnt måltillflöde.

Utlänningsnämnden måste i detta avseende sägas vara en olämplig organisation. Även om nämndens resurser kan omfördelas mellan de olika typerna av ärenden som nämnden handlägger, kan inte bortses från att antalet asylärenden är styrande för det totala resursbehovet. Vid stor tillströmning behövs nyrekrytering av personal med därav följande behov av nyanskaffning av lokaler och andra investeringar. När sedan antalet ärenden minskar, är organisationen alltför stor med därav följande onödiga kostnader.

De nackdelar man erfarit med fristående specialdomstolar och som är väl kända oavsett vilka uppgifter domstolarna har haft har lett till att en strävan varit att så långt möjligt integrera dem i det allmänna domstolsväsendet. Att inrätta nya fristående specialdomstolar går alltså emot senare års strävanden från statsmakternas sida. Enligt kommitténs uppfattning bör en strävan också vara att så långt möjligt betona utlänningsrättens samband med övrig förvaltningsrättslig lagskipning.

Liksom Invandrarverket behöver utreda och fatta beslut på olika håll i landet räcker det inte med att en utlänningsdomstol finns tillgänglig endast på ett håll. De intressen som här står emot varandra är å ena sidan intresset av närhet till parterna och å andra sidan intresset av att inte behöva sprida verksamheten alltför mycket. Närheten till parterna behövs för att det inte skall bli alltför kostsamt och besvärligt för enskilda, biträden och Invandrarverkets företrädare att inställa sig till muntlig förhandling. Ett skäl till att verksamheten inte bör spridas för mycket är att det kan vara svårt att bygga upp och upprätthålla kompetens på området om antalet ärenden är för litet. Ett annat skäl, om utlänningsdomstolarna knyts till det allmänna domstolsväsendet, är att domstolen inte får vara så liten att utlänningsärenden blir helt dominerande. Tillgången till goda tolkar och dugliga offentliga biträden måste också anses bättre om verksamheten koncentreras något.

Problemet med tillgänglighet för parterna, om man vill inskränka instanskedjan till en instans utöver Invandrarverket, kan lösas genom att en överordnad Utlänningsdomstol antingen arbetar genom filialer i olika delar i landet eller själv reser runt i landet och håller förhandlingar. Ingendera av dessa lösningar anser kommittén vara tilltalande.

För- och nackdelar med prövning inom det ordinarie domstolsväsendet

Mer i linje med utvecklingen ligger enligt kommitténs uppfattning att knyta utlänningsdomstolarna till den traditionella domstolsorganisationen, antingen de allmänna domstolarna (tingsrätt–hovrätt–Högsta domstolen) eller de allmänna förvaltningsdomstolarna (länsrätt–

kammarrätt–Regeringsrätten). Som kommittén nyss uttalat bör sambandet mellan utlänningsrätten och övrig förvaltningsrätt betonas och det blir då naturligt att välja förvaltningsdomstolarna. Väsentliga delar av förfarandet handhas inom en central förvaltningsmyndighet. Vid ett sammanträffande med representanter för Länsrätten i Stockholms län, Kammarrätten i Stockholm, Stockholms tingsrätt och Svea hovrätt var också representanterna överens om att handläggning av utlänningsärenden inom de allmänna förvaltningsdomstolarna och enligt den processordning som gäller för dem är att föredra framför hantering inom de allmänna domstolarna med deras stelare processregler.

Vid förvaltningsdomstolarna ställs man inför problemet med den långa instanskedjan. Målen kan föras upp till Regeringsrätten, om inte för fullständig prövning så ändå för prövning av frågan om prövningstillstånd skall beviljas. Till detta kommer, som tidigare påpekats, att överklagandefrekvensen i avvisningsärenden är hög. Om Sverige skall följa de krav som barnkonventionen ställer på behandlingen av barn och ha en human behandling även av andra än barnfamiljer låter sig detta inte förenas med en domstolsprövning i tre instanser utöver utlänningsmyndighetens, dvs. Invandrarverkets, grundläggande prövning.

Om målen kan föras upp i Regeringsrätten kan man realistiskt räkna med en lika hög överklagandefrekvens som i kammarrätten, dvs. ett överklagande i praktiskt taget alla mål där avlägsnande skall ske. Genomsnittstiden för den sammanlagda processen inklusive tiden för överklagandet skulle då förlängas med ytterligare minst 3–4 månader och utsikterna för den enskilde att få prövningstillstånd på de grunder som är tillämpliga i Regeringsrätten skulle vara mycket små. Nackdelarna med den ytterligare tidsutdräkten i målen måste vägas mot fördelarna av att få prövat – i huvudsak – prejudikatintresset även i Regeringsrätten. En process som sammantaget, inkl. förfarandet hos Invandrarverket, i allra bästa fall kan beräknas ta ett år, och i de flesta fall betydligt längre tid, är inte acceptabel vare sig från sökandens eller landets synpunkt. Alltför många mål skulle ta så lång tid innan de var slutligt avgjorda i Regeringsrätten att tidsutdräkten i sig skulle resa krav på att sökanden skulle få stanna i landet av humanitära skäl.

Rättssäkerheten kan inte mätas enbart i antalet instanser. En aspekt av rättssäkerheten är också att ett slutligt avgörande i ett ärende inte skall dröja alltför länge. Möjligheten till prövning av utlänningsärendena i fyra instanser innebär att den enskilde gång på gång sätter sitt hopp till en annan utgång i högre instans och under tiden lever i det vacuum som uppstår så länge han eller hon inte har fått ett slutligt besked i frågan om uppehållstillstånd. En sådan instanskedja är också oproportionerligt dyr för staten främst på grund av de kostnader som är förenade med försörjningen av asylsökande under en lång väntetid. Möjlighe-

terna är stora att slutresultatet blir ett konstaterande av att någon skyddsgrund varken finns eller har funnits, men att humanitära skäl för utlänningen att ändå få stanna i landet har uppkommit under den långa tid han eller hon har väntat på beslut. Detta är visserligen en i det läget välkommen men många gånger dyrköpt utgång också för den enskilde. Resultatet är inte tillfredsställande om man vill värna om de principer som bär upp asyllagstiftningen och förbehålla rätten att få stanna i landet för dem som söker sig hit därför att de har ett skyddsbehov eller tunga humanitära skäl redan vid ankomsten.

Utlänningsdomstolar knutna till allmänna förvaltningsdomstolar

Kommittén anser att en särskild instansordning bör sökas. Denna bör innebära en både juridiskt säker och någorlunda snabb behandling av ärenden där det är fråga om att en person skall avvisas eller utvisas ur landet. Ordningen bör anknyta till den som finns inom de allmänna förvaltningsdomstolarna med de fördelar i form av domarkompetens och flexibilitet i personalresurserna som dessa ger. Samtidigt måste processen kunna slutföras snabbare än vad som kan ske inom en traditionell instansordning länsrätt–kammarrätt–Regeringsrätten.

Ett särskilt problem i detta sammanhang är också de regler som gäller för EES-medborgare. Sedan den 1 januari 1997 kan beslut om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd överklagas även om de inte är förbundna med beslut om avvisning eller utvisning. Övervägandena bakom denna förändring framgår av motiven (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). I propositionen (s. 210) framhölls med hänvisning till främst artikel 8 i direktiv 64/221/EEG att medborgare i EES-kretsen och deras anhöriga inte skall ges sämre förutsättningar att överklaga ett beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning än vad som gäller för svenska medborgare beträffande andra förvaltningsbeslut. Vidare framhölls att en majoritet av de beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter i Sverige går att överklaga, och detta förhållande ledde med beaktande av vad som sägs i artikel 8 till slutsatsen att Sverige för att helt uppfylla direktivet i denna del borde föra in bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper som nämns i artikeln går att överklaga. Mot bakgrunden av att det i Sverige inte fanns någon enhetlig överklagandeordning för förvaltningsbeslut ansåg regeringen inte att artikeln borde tolkas så att Sverige måste införa en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör, utan rätten att överpröva besluten

borde förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlänningsärenden.

Om utlänningsärendena, som omfattar även medborgare i EES-kretsen och deras anhöriga, inlemmas som vanliga förvaltningsmål i förvaltningsprocessen men med kammarrätterna som slutinstans, aktualiseras enligt det resonemang som fördes i den migrationspolitiska propositionen frågan om olika instansordning skall gälla för EES-medborgare och för tredjelandsmedborgare. Även om överklagande till förvaltningsdomstol numera anges som huvudregel i förvaltningsprocesslagen, prövas dock sådana beslut alltjämt även i annan ordning. Den processordning för utlänningsärenden som kommittén förordar är en sådan ordning. Den ansluter ändå till processordningen inom förvaltningsprocessen med de fördelar detta ger. Den ger utrymme för att samla prövningen av utlänningsärenden till vissa av de allmänna förvaltningsdomstolarna med de fördelar i kompetensuppbyggnad som det ger.

Mot denna bakgrund förordar kommittén att vissa länsrätter skall utgöra utlänningsdomstolar på samma sätt som vissa tingsrätter utgör fastighetsdomstolar och kommer att utgöra regionala miljödomstolar. För att få möjlighet till prejudikatbildning bör en kammarrätt utses till Utlänningsöverdomstol. Möjligheten att föra upp mål till Regeringsrätten begränsas däremot till förfarandet vid resningsansökningar.

Eftersom vissa skiljaktigheter kommer att finnas mellan främst instansordningen i utlänningsmål och i domstolarnas övriga mål anser kommittén att domstolarna när de handlägger utlänningsärendena bör göra det under en särskild benämning. Kommittén har valt beteckningen utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstol. Att domstolarna administrativt kommer att höra till länsrätter och en kammarrätt innebär att chefen för respektive länsrätt och kammarrätt också kommer att vara administrativ chef för respektive utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen. Chefen för den allmänna förvaltningsdomstolen kommer därigenom att svara för indelningen av domare och annan personal även på de avdelningar som utgör utlänningsdomstol respektive Utlänningsöverdomstol.

Kommittén anser det mer kostnadseffektivt med flera utlänningsdomstolar än om målen avgörs vid endast en domstol. Inslaget av muntliga förhandlingar kan beräknas vara mycket högt i ärenden som rör avvisning eller utvisning. Kostnaderna för resor och spilltid för parterna, biträdet och nämndemännen minskas avsevärt i förhållande till om endast en domstol skulle handlägga målen. Frekvensen av muntliga förhandlingar kommer att vara väsentligt lägre i Utlänningsöverdomstolen och den nämnda kostnadsaspekten har där inte samma betydelse.

Att utnyttja befintliga organ jämfört med att hålla egen administration för ett mindre specialorgan ger också kostnadsbesparingar. Egen administration och beredningsorganisation kräver resurser, vilket kan bli särskilt betungande vid varierande ärendetillströmning. Frågan om varierande ärendetillströmning leder in på vad som måste anses vara den ovedersägliga styrkan hos lösningen att lägga processen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna, nämligen flexibiliteten i organisationen. I och med att utlänningsärendena förs in i en större organisation kan resurser föras dit, när antalet asylsökande är stort, och föras därifrån till andra områden inom domstolen – eller från kammarrätt till länsrätt och vice versa – när kapaciteten blir onödigt stor i förhållande till ärendemängden. Vid personalrotation kommer det även vid växlande arbetsbelastning att finnas en kärna av domarpersonal som kan föra kunskap och erfarenhet vidare.

Processformen i förvaltningsdomstolarna ger en färdig modell för det tvåpartsförfarande och den möjlighet till muntlig förhandling som kommittén så starkt förordar. De sammansättnings- och processregler som gäller för de allmänna förvaltningsdomstolarna är i stort väl lämpade för handläggningen av utlännings- och medborgarskapsärenden. Inom domstolarna finns vidare juridiskt handlag och vana vid förhandlingar. Bedömning av utlänningsärenden kommer att ingå i vanlig domartjänstgöring. Frågan om hur domare på tillräckligt hög nivå skall lockas att handlägga utlänningsärenden uppstår därför inte på samma sätt som i fristående specialdomstolar. För en ung jurist i förvaltningsdomstol som deltar i handläggningen av utlänningsärenden innebär det inte en juridisk nisch, utan han eller hon kan lättare hålla ett vidare arbetsfält öppet. Med integrationen i allmän förvaltningsdomstol kan inslaget av andra mål för domare och handläggare bidra till ett annat och vidare perspektiv på handläggningen av utlänningsärendena, som då de gäller avvisning eller utvisning generellt sett är "tunga" ärenden. Även perspektivet på domstolens övriga mål kan genom inslaget av utlänningsärenden vidgas.

En knytning till förvaltningsdomstolarna innebär också att frågor om förvar och uppsikt kommer att kunna hanteras i samma instansordning som övriga ärenden enligt utlänningslagen.

Länsrätterna är i huvudsak lokaliserade till landets residensstäder och har länet som domkrets. Kammarrätter finns på fyra platser i landet. De stora länsrätterna är, liksom en stor kammarrätt, en flexibel organisation.

Det bör således finnas möjlighet att inrätta utlänningsdomstolar på flera håll i landet. Kommittén återkommer i ett senare sammanhang till frågan om vilka av de befintliga domstolarna som bör handlägga utlänningsärenden.

Alternativ för domstolsprövning

Med hänsyn till kommitténs direktiv har utarbetats tre alternativ. Alternativ 1 innebär att Invandrarverket fattar beslut, som kan överklagas till utlänningsdomstol inom länsrätt, alternativ 2 att Invandrarverket ansöker hos domstolen om att utlänningar som verket inte anser bör få uppehållstillstånd skall avvisas ur landet och alternativ 3 att beslut av Invandrarverket om avvisning skall underställas utlänningsdomstol för godkännande. Därutöver har skisserats en fristående specialdomstol som överinstans till Invandrarverket.

Alternativen avser endast ärenden där avvisning eller utvisning (avlägsnandeärenden) är aktuellt. För övriga ärenden finns inte anledning att lägga fram olika alternativ. De bör enligt kommitténs uppfattning hanteras enligt den s.k. förvaltningsbeslutsmodellen (alternativ 1). Detta stämmer också överens med direktiven.

Rätten att överklaga

I fråga om rätten att överklaga domar och beslut kan allmänt sägas att en förutsättning för att en part skall ha sådan rätt i regel är att domen eller beslutet har gått honom eller henne emot. Detta följer av allmänna processrättsliga grunder och kommer till uttryck i 22 § förvaltningslagen och i 33 § förvaltningsprocesslagen. Processlagberedningen, PLB, påpekade i sitt förslag till rättegångsbalk (se SOU 1938:44 s. 509) att hänsyn i viss utsträckning måste tas inte bara till domslutet utan även till motiveringen, i den mån den inverkar på partens rättsliga ställning. Förutsättning för rätten att överklaga borde vara att parten ägde ett rättsligt intresse av att erhålla ändring i domen. I regel torde det inte föreligga då parten var missnöjd endast med underrättens domskäl. De allmänna principer som PLB skildrade tillämpas också i förvaltningsprocessen (se Bertil Wennergren, Förvaltningsprocess, Stockholm 1995, s. 274 f.).

9.3.3. Nya ansökningar (NUT)

Frågan om förfarandet i ärenden om s.k. nya ansökningar kommer att behandlas i kapitel 22. Kommittén vill dock redan här förutskicka att sådana ärenden enligt förslaget inte skall behandlas i kammarrätt.

10. Alternativ för instans- och processordningen

Vid beskrivningen av de olika alternativen har hänsyn endast tagits till avlägsnandeärenden. Vidare har bortsetts från de ärenden där polismyndigheten enligt nuvarande ordning beslutar i första instans.

I bilaga 3 finns en schematisk framställning av de olika alternativen.

10.1. Förvaltningsbeslutsmodell (alternativ 1)

Alternativet innebär enligt kommitténs direktiv att alla ärenden prövas i första instans av Invandrarverket och i andra instans av en domstol eller ett domstolsliknande organ.

Enligt kommitténs uppfattning kan alternativet utformas enligt följande.

Ansökan om uppehållstillstånd, vare sig fråga är om asyl eller uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov eller av humanitära eller andra skäl görs hos Invandrarverket, som fattar beslut i första instans.

Invandrarverkets beslut kan överklagas av den enskilde till en utlänningsdomstol, som är en länsrätt. I länsrätten som utlänningsdomstol blir Invandrarverket enligt allmänna förvaltningsrättsliga regler motpart till sökanden.

Utlänningsdomstolens beslut kan av endera parten överklagas till Utlänningsöverdomstolen, som är en kammarrätt. För att ärendet skall prövas av Utlänningsöverdomstolen krävs dock att prövningstillstånd meddelats.

Även ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd och utvisning prövas i denna modell av Invandrarverket.

10.2. Ansökan av SIV-modell (alternativ 2)

I direktiven anges ett alternativ där ärenden om avvisning och utvisning prövas i båda instanserna av domstol eller domstolsliknande organ och andra ärenden eventuellt prövas i första instans av Invandrarverket.

Enligt kommitténs uppfattning kan alternativet utformas enligt följande.

Ansökan om uppehållstillstånd görs även enligt detta alternativ hos Invandrarverket. Verket prövar ansökningen.

Om Invandrarverket anser att uppehållstillstånd (på grund av flyktingskap eller skyddsbehov i övrigt eller av andra skäl) bör beviljas, meddelar verket uppehållstillstånd.

Om Invandrarverket däremot anser att uppehållstillstånd inte bör beviljas och att utlänningen således bör avvisas eller utvisas, får verket ansöka om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut hos utlänningsdomstolen. Grunden för avvisnings- eller utvisningsansökan är att utlänningen enligt verkets bedömning inte bör ges uppehållstillstånd. Verket får därför i sin ansökan utveckla sin uppfattning i den frågan, och detta gäller alla de grunder för uppehållstillstånd – flyktingskäl, skyddsbehov i övrigt och/eller humanitära skäl – som utlänningen har åberopat.

Eftersom frågan om avlägsnande är helt avhängig av frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte – beslut om avlägsnande är en konsekvens av att det inte bedöms finnas tillräckliga skäl att ge uppehållstillstånd – bör beslut i avlägsnandefrågan inte rimligen fattas fristående från beslut i frågan om uppehållstillstånd. Besluten får då fattas av utlänningsdomstolen i ett sammanhang. Invandrarverkets ansökan om avvisning eller utvisning innebär således i realiteten en ansökan om att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd skall avslås.

Utlänningsdomstolen fattar således beslut över Invandrarverkets och utlänningens ansökan i ett sammanhang. Avslag på verkets ansökan innebär bifall (helt eller delvis) på utlänningens ansökan. Bifall till verkets ansökan innebär avslag på utlänningens ansökan. Avvisnings- eller utvisningsfrågan, liksom frågan om grunden för det uppehållstillstånd som utlänningen beviljas, kommer formellt att ha prövats i endast en instans.

Förlorande part måste därmed kunna överklaga beslutet till Utlänningsöverdomstolen, och krav på prövningstillstånd kan knappast ställas. Frågor om fullföljd och om möjligheten att föreskriva prövningstillstånd behandlas närmare i avsnitt 10.5.

Vid fråga om återkallelse av uppehållstillstånd och utvisning finns för domstolen endast en ansökan av Invandrarverket att ta ställning till, dvs. om tillståndet skall återkallas och utvisning beslutas. Endast

Invandrarverket är således sökande i målet i första instans som också är den första domstolsinstansen.

Vad som menas med första resp. andra och möjligen tredje instans blir vid alternativ 2 olika beroende på om ärendet är ett avlägsnandeärende eller en annan typ av ärende.

10.3. Underställningsmodell (alternativ 3)

I direktiven anges som alternativ att Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning underställs prövning av domstol.

Enligt kommitténs uppfattning kan alternativet utformas enligt följande.

Alternativet är i praktiken närmast identiskt med alternativ 1 (förvaltningsbeslutsmodellen). Skillnaden är att beslut som innefattar avvisning eller utvisning automatiskt går till domstol utan att den enskilde behöver överklaga. Det har också likheter med alternativ 2, nämligen att något avlägsnandebeslut inte – oavsett den enskildes aktivitet – kan verkställas utan att frågan har kommit under domstols prövning. Skillnaden mot alternativ 2 är att det finns ett klart beslut av Invandrarverket att överpröva. Däremot finns inte från början något uttryckligt ställningstagande från den enskilde till verkets beslut, utan den överprövande instansen får ändå börja med att ta in yttrande från honom eller henne. Systemet är jämförbart med det danska, där avslagsbeslut utom vid den s.k. uppenbart ogrundad-proceduren går direkt till Flyktingnämnden.

Det underställningsalternativ som direktiven anvisar är att Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning underställs prövning av domstol. Därvid hänvisas som jämförelse till förfarandet vid beslut om tvångsåtgärder enligt lagen (1988:870) om vård av unga, LVU. Det är dock bara vad gäller interimistiska beslut av socialnämnden – beslut om omedelbart omhändertagande eller tillfälligt flyttningsförbud – som underställning sker. I övrigt innebär LVU-förfarandet inte någon underställning utan ett förfarande där en myndighet gör en ansökan så som beskrivs under alternativ 2.

Enligt modellen förfaller Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning, om det inte underställs länsrätten inom viss tid. Så länge ansökningen om uppehållstillstånd står kvar har dock verket att åter pröva den, om det tidigare beslutet har förfallit.

10.4. Specialorgansalternativet – endast en överinstans

I direktiven nämns möjligheten till prövning i specialdomstol. Vidare nämns domstolsliknande organ som alternativ till domstolar. Direktiven utgår också från endast en "andra instans", vilket knappast passar in i förvaltningsdomstolsmodellen, även om också en specialdomstol skulle kunna knytas till en befintlig förvaltningsdomstol.

En ordning med låsning till en enda överprövningsinstans diskuteras därför här. En sådan ordning ansluter nära till den nuvarande med Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Ordningen kan processuellt i princip utformas som något av de tre nyss beskrivna alternativen: med förvaltningsbeslut av Invandrarverket som kan överklagas, med ansökan av Invandrarverket hos överorganet om avvisning eller utvisning av utlänningen eller med underställning av verkets beslut. Vid ansökan av SIV-modellen krävs dock för att uppfylla kravet på tvåinstansprövning även i detta fall en ytterligare instans.

Kommittén kommer i avsnitt 10.5 att göra en jämförelse mellan de tre alternativ som beskrivits i föregående avsnitt (avsnitt 10.1–3). Jämförelserna dem emellan kommer i de flesta avseenden att kunna tillämpas även beträffande en överinstans som utgörs av ett fristående specialorgan. För att inte belasta det resonemanget med onödiga utvikelser vill kommittén redan här ta fram de aspekter där en specialorgansordning skulle kunna skilja sig från ordningen med integrering i förvaltningsdomstolar.

Att modellen med endast en andra instans innebär ytterligare problem framför allt vad avser vidgade möjligheter till muntlig förhandling har framhållits i föregående kapitel.

Kommittén har vidare i ett föregående avsnitt om instansordningen dragit slutsatsen att det inte vore meningsfullt att inrätta ett domstolsförfarande inom Invandrarverket. I det fortsatta resonemanget utgår kommittén därför från oförändrade lagregler för handläggningen inom verket. Detta hindrar inte att verkets samtal med utlänningen i asylärenden bör och kan utformas på ett så förhandlingsliknande sätt som möjligt för att redan från början åstadkomma en så allsidig belysning som möjligt av ärendet.

Den återstående frågan är då hur överinstansen bör se ut. Överinstansen kommer att utgöras av "Utlänningsdomstolen" eller av "Utlänningsnämnden" beroende på hur mycket av domstolsinslag organet ges.

Kommittén har tidigare utvecklat fördelarna med tvåpartsprocess och muntlig förhandling framför allt i avlägsnandeärenden. Kommit-

téns bestämda uppfattning är att samma grundläggande krav bör ställas på förfarandet och på personalens kvalifikationer i en speciell Utlänningsdomstol som i en allmän förvaltningsdomstol. Invandrarverket bör således i en tvåpartsprocess uppträda som part i överinstansen, och muntlig förhandling bör kunna hållas med parterna.

Kommittén anser således att överinstansen bör vara en domstol. Skillnaden mot de tidigare angivna alternativen, där utlänningsdomstolarna byggs in i allmänna förvaltningsdomstolar, blir därmed att den särskilda Utlänningsdomstolen blir fristående och behöver en egen administration. En annan skillnad är att det bara blir en Utlänningsdomstol och att det därför inte – annat än i en ansökan av SIV-modell – behövs någon ytterligare prejudikatinstans. Det är i och för sig tänkbart att även med specialorgansalternativet ha antingen flera sidoordnade domstolar utan prejudikatinstans eller att låta domstolen verka på olika håll i landet genom filialer eller genom att resa runt. Kommittén har i kapitlet om de grundläggande kraven funnit en sådan ordning vara mindre lämplig.

Den stora fördelen som framhållits med specialorgansalternativet, och som gäller vare sig organet är en domstol eller en förvaltningsmyndighet, är möjligheterna att samla och utveckla specialkunskap och erfarenhet av specialområdet. Detta gäller såväl juridiska kunskaper om flykting- och folkrätt som kunskaper om förhållanden i andra länder och andra kulturer. Metoden med fördelning av ansvaret för landinformation på olika handläggare som har till särskild uppgift att samla information om olika länder och om utvecklingen i dessa länder kan behållas. Detta kan antas främja en hög och aktuell länderkunskap, och behovet av sådan kunskap kan vara lättare att tillgodose inom ett organ än inom flera.

En annan fördel är att instanskedjan blir kort. Erfarenheterna från Utlänningsnämnden visar dock inte att korta handläggningstider är en självklar följd av en kort instanskedja.

De största nackdelarna är främst de som kommittén utvecklar i ett annat avsnitt: bristen på flexibilitet och därmed sammanhängande sårbarhet. Vidare kan det finnas svårigheter att hålla ihop enhetlig praxis i ett så stort organ som en enda domstolsmässig överinstans med krav på muntliga förhandlingar blir, i vart fall om domstolen verkar genom filialer. En särskild prejudikatinstans bör också lättare kunna koncentrera sig på ärenden som har prejudikatintresse.

Som redan sagts anser kommittén att överinstansen bör vara en domstol. Några ytterligare ord i denna fråga bör dock sägas.

Fördelarna med en förvaltningsmyndighet som överinstans hänger främst samman med att vissa tillståndsärenden, liksom medborgarskapsärenden, faller väl inom en myndighets behörighet.

En annan faktor gäller organets faktainhämtning. Såväl en domstol som en förvaltningsmyndighet kan ha utredningsskyldighet. Utrymmet för en förvaltningsmyndighet att genom särskilt utsedda personer och genom reseverksamhet skaffa sig en "myndighetens uppfattning" om exempelvis situationen i olika länder är större än för en domstol.

Förutom att en myndighet lämpar sig mindre väl för det domstolsförfarande med tvåpartsprocess och muntlig förhandling som kommittén förespråkar, innebär myndighetslinjen andra problem. För vissa frågor – framför allt såvitt avser frihetsberövanden – krävs att behandlingen sker i vad som internationellt godtas som domstol. I olika sammanhang, såsom av Asylprocessutredningen och i den migrationspolitiska propositionen, har dock anförts att Utlänningsnämnden i andra avseenden bör kunna jämställas med en domstol förutsatt att vissa krav på handläggningen, främst möjligheten till muntlighet, uppfylls. Utlänningsnämnden antas bl.a. kunna godtas som domstol i fråga om den möjlighet att inhämta förhandsbesked från EG-domstolen som blir aktuell efter det att övergångstiden för överföring av frågorna om asyl och invandring från EU:s tredje pelare till dess första pelare.

Om således ett domstolsliknande specialorgan i vissa avseenden kan godtas som en domstol, gäller ändå att det för vissa i utlänningslagstiftningen ingående avgöranden gäller att prövning måste göras av vad som utan vidare godtas som en domstol. Kommittén anser det vara en fördel om de frågor som uppstår inom utlänningslagstiftningen så långt som möjligt kan handläggas inom samma instansordning.

Härtill kommer att det, genom att verksamheten läggs inom de allmänna förvaltningsdomstolarna, tillkommer en domstolskultur och ett domstolssammanhang, som enligt kommitténs uppfattning måste anses främja större öppenhet och därigenom rättssäkerheten i handläggningen.

10.5. Jämförelse mellan alternativen

10.5.1. Tyngdpunkten i första instans

Det finns som inledningsvis nämnts många skäl för att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. Rättssäkerheten måste komma alla till del, inte bara dem som överklagar. Ett mål eller ärende skall inte behöva föras upp i instanskedjan av det skälet att hanteringen i första instans är otillfredsställande.

Kommittén skall enligt direktiven utgå från att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans. Stor enighet har rått om att utredningsansvaret i utlänningsärenden bör ligga kvar hos Invandrar-

verket. Viss oenighet har däremot rått om vad utredningen skall få leda fram till, dvs. hur Invandrarverkets ställningstagande till utredningsresultatet skall betecknas och vad det skall ha för status. Kommittén förordar dock det alternativ som betecknats förvaltningsbeslutsmodellen och som följer ordningen för den normala förvaltningsprocessen.

Kommittén bedömer att avvisnings- och utvisningsärenden sannolikt även i fortsättningen och med ett avsevärt förbättrat asylprövningssystem, kommer att som kategori skilja ut sig från övriga förvaltningsoch domstolsärenden genom en särskilt hög andel överklaganden.

Att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans måste, som kommittén tidigare påpekat, anses vara en självklarhet. Genom noggrann handläggning och systematiskt motiverade beslut i första instans läggs basen för en överprövning med naturlig tvåpartsprocess, möjlighet till koncentrerad muntlig förhandling och meningsfullt lekmannainflytande.

Den instansordning som väljs bör i sina huvuddrag kunna användas även för den s.k. snabbprocessen samt för medborgarskapsärenden. Erforderliga kunskaper är i stort sett desamma. Det förefaller opraktiskt att bygga upp olika organ och/eller instansordningar för de olika slagen av ärenden. En annan sak är att regler om handläggning, domstolens sammansättning och om överklagande kan vara olika mellan olika slag av ärenden.

Något direkt krav på överprövning i mer än en instans finns inte i internationella överenskommelser, och kommitténs direktiv ger snarast uttryck för att prövning skall ske i två instanser och inte mera. Vad som däremot talar för möjligheten av en överprövning i mer än en domstolsinstans (dvs. beslutsfattande i upp till tre instanser) är behovet av en prejudikatinstans, om den första domstolsinstansen utgörs av flera jämställda domstolar, vilket kommittén föreslår. Här kan också finnas anledning att påminna om den nuvarande möjligheten att överlämna ärenden till regeringen som ytterligare en instans för prejudikatbildning. Denna möjlighet kan – som kommittén kommer att utveckla i kapitel 18 – inte behållas i en ordning där ärendena skall avgöras av domstolar.

10.5.2. Krav på prövningstillstånd och jämförelse mellan de tre alternativen

Kommitténs förslag: Invandrarverket skall som central utlänningsmyndighet och förvaltningsmyndighet fatta beslut i första instans.

Invandrarverkets beslut skall kunna överklagas till utlänningsdomstol, som är en länsrätt. Utlänningsdomstolens beslut skall kunna överklagas till Utlänningsöverdomstolen, som är en kammarrätt. För prövning av Utlänningsöverdomstolen skall krävas prövningstillstånd enligt samma regler som gäller för prövningstillstånd i kammarrätt.

Möjlighet att överklaga beslut av utlänningsdomstol

Kommittén skall enligt sina direktiv uppmärksamma frågan om prövningstillstånd för överklagande. I direktiven påpekas att utlänningslagen hittills har varit utformad med hänsyn till att prövningen görs av förvaltningsmyndigheter och att, om denna ordning ändras så att utlänningsärenden kommer att handläggas av en domstol eller ett domstolsliknande organ, det finns anledning att utreda vilka ändringar av utlänningslagen som därigenom aktualiseras. Kommittén skall därför utreda bl.a. om det kan finnas behov av att införa regler om prövningstillstånd för att överklagande skall få göras i någon eller några typer av ärenden enligt utlänningslagen.

Riksrevisionsverket föreslog i en rapport (RRV 1994:20) att krav på prövningstillstånd skulle införas i Utlänningsnämnden. Flyktingpolitiska kommittén ansåg i sitt betänkande (SOU 1995:75) Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv att förslaget, som skulle åstadkomma att ett stort antal ärenden prövas endast i en instans, stred mot svensk förvaltningstradition som förutsätter ett tvåinstansförfarande. Förslaget skulle vidare enligt kommittén sannolikt inte heller svara mot de rekommendationer om asylprocessen som antagits av UNHCR:s exekutivkommitté och som bereddes för beslut av EU:s ministerråd. Kommittén fann därför förslaget tveksamt från rättssäkerhetssynpunkt och förordade att den gällande ordningen skulle behållas. Regeringen delade i den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 215) kommitténs uppfattning. Det borde således enligt regeringen inte heller framdeles krävas prövningstillstånd för att överklaga till Utlänningsnämnden.

Kommittén anser att det är lämpligt att behandla frågan om rätt att överklaga den första domstolsinstansens beslut och frågan om därvid

bör föreskrivas krav på prövningstillstånd i ett sammanhang. Vid denna diskussion skiljer sig förutsättningarna enligt å ena sidan alternativ 1 och 3 och å andra sidan alternativ 2 när det gäller avlägsnandeärenden. I övriga ärenden är förutsättningarna desamma.

I ledet länsrätt–kammarrätt gäller numera som framgår av redogörelsen i avsnitt 3.2.2 krav på prövningstillstånd för merparten mål. Prövningstillstånd meddelas om

1. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens),

2. anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit (ändringsdispens), eller

3. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens).

I propositionen om översyn av förvaltningslagen m.m. (prop. 1997/98:101 s. 80 f) framhölls inte bara att tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen har förskjutits nedåt utan också att krav på prövningstillstånd i kammarrätt numera kan betraktas som huvudregel.

I ledet kammarrätt–Regeringsrätten har sedan länge gällt krav på prövningstillstånd. Prövningstillstånd i Regeringsrätten kan ges som prejudikatdispens eller extraordinär dispens.

Som tidigare har berörts anser kommittén att en instanskedja med fyra instanser inte är möjlig att tillämpa i utlänningsärenden. Kommittén har övervägt möjligheterna att ge tillgång till hela instanskedjan med den inskränkningen antingen att avskära möjligheten att överklaga ett beslut av kammarrätten att vägra prövningstillstånd eller att införa fullföljdsförbud med ventil. Kommittén anser dock att det i båda fallen skulle medföra för stora komplikationer i systemet.

Förslagen enligt alternativ 1 och 3 innebär att alla beslut av Invandrarverket som innebär avvisning eller utvisning kan överprövas av en utlänningsdomstol, som utgörs av en länsrätt.

Modellen i alternativ 1 ansluter till den ordning som fått allt starkare genomslag i förvaltningsprocessen och som innebär att domstolarnas roll i möjligaste mån renodlas. Som grund för processen i domstolsinstansen finns förvaltningsmyndighetens beslut och den klagandes yrkanden och invändningar mot beslutet.

Modellen med underställning enligt alternativ 3 har knappast någon principiell fördel. Den har en fördel gentemot ansökningsmodellen i alternativ 2 genom att det underställda beslutet räknas som ett beslut och att den således inte automatiskt kräver en ytterligare instans. Det är förmodligen en nackdel för processen i utlänningsdomstolen att den enskildes bemötande av beslutsskälen inte finns från början. Möjligen kan också antalet ärenden i överinstansen bli större än vid alternativ 1, eftersom riktigt alla som har fått avslag inte överklagar. En fördel med

modellen kan vara att den tid som annars förflyter för delgivning av beslut med sökanden och för sökanden att komma in med överklagande i stället kan användas för att börja hantera ärendet. Denna fördel kan dock i praktiken antas bli ringa, eftersom domstolen ändå får begära in yttrande från den enskilde.

I Danmark förefaller underställningsmetoden att fungera utan större anmärkning. Biträdet förordnas där av överinstansen i samband med att det underställda beslutet kommer in. Där finns å andra sidan möjligheter till juridisk rådgivning tidigare genom frivilligorganisationernas försorg.

Efter överprövningen i utlänningsdomstolen kommer ärendena – liksom i nuvarande ordning – att ha prövats av två instanser.

I ett tidigare avsnitt har framhållits att det förhållandet att olika utlänningsdomstolar kan komma till olika resultat i liknande ärenden medför behov av ytterligare en instans. Även om ärendena kunde koncentreras till en utlänningsdomstol, skulle det nog ändå få anses tveksamt att låta slutinstansen i dessa mål utgöras av en länsrätt.

En ytterligare instans utöver utlänningsdomstolen behövs alltså, dvs. en Utlänningsöverdomstol. Krav på prövningstillstånd bör gälla i den domstolen.

Krav på prövningstillstånd i Utlänningsöverdomstolen

Nästa fråga blir då vilka krav som skall ställas för att prövningstillstånd skall ges.

Om det bara vore fråga om behovet av en prejudikatinstans, skulle det bara behövas de möjligheter till dispens som annars föreskrivs för Regeringsrätten, dvs. prejudikatdispens, då det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av högre rätt, och extraordinär dispens, då det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning. Någon möjlighet till ändringsdispens, då anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit, skulle inte ges. Kommittén anser emellertid att det åtminstone under ett inledningsskede av en ny instans- och processordning är olämpligt att inte ge möjlighet till dispens också av ändringsskäl. Erfarenheterna från Utlänningsnämnden visar att systemet med nya ansökningar i stor utsträckning har kommit till användning för en ny ansökan i nära anslutning till ett lagakraftvunnet beslut av nämnden. Detta tyder snarare på att sökandena inte kan acceptera själva beslutet än att några nya omständigheter som skulle kunna förändra det har tillkommit under mellantiden. Samtidigt har Utlänningsnämnden inte haft möjlighet att rätta till ett beslut som vid en förnyad genomgång kan te sig tveksamt eller kanske felaktigt. Genom en möj-

lighet till ändringsdispens kan rättelse ske i sådana fall samtidigt som man underlättar de prövningar som Invandrarverket gör i samband med verkställigheten. Det kan dessutom ifrågasättas om det med en kortare instanskedja är lämpligt att föreskriva andra förutsättningar för prövningstillstånd i utlänningsärenden än vad som annars gäller för kammarrätterna, dvs. möjlighet till prejudikatdispens, ändringsdispens och extraordinär dispens. En utvärdering av behovet av ändringsdispens bör dock ske efter inledningsskedet, som kan beräknas till ett par år.

Överväganden om ansökan av SIV-modellen

Även i denna modell (alternativ 2) initieras förfarandet – frånsett de "rena" utvisningssituationerna, dvs. situationer där utvisning aktualiseras i samband med fråga om återkallelse av uppehållstillstånd – genom att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd. Utlänningen ansöker alltså om en förmån – som han eller hon kan ha rätt till enligt svensk lag och svenska internationella åtaganden – av den svenska staten. Ansökan riktas till den centrala utlänningsmyndigheten. Denna myndighet får emellertid inte fatta beslut i anledning av ansökan i annat fall än om den anser att ansökningen skall bifallas. Om myndigheten i stället anser att det inte finns tillräckliga skäl för bifall och utlänningen därför skall avlägsnas ur landet, skall myndigheten i stället vända sig till en domstol och i sin tur ansöka om att utlänningens ansökan skall avslås och utlänningen avvisas. Modellen står inte i samklang med svensk förvaltningstradition och än mindre med pågående arbete att renodla domstolarnas roll. Den står inte heller i samklang med EU:s minimigarantiresolution eller med rekommendationer av UNHCR eller Europarådet om att asylärenden i första hand skall avgöras av en central utlänningsmyndighet. Modellen tillämpas, såvitt kommittén kunnat utröna, inte i något av EU:s länder och inte heller i något annat jämförbart land.

En variation av modellen, som också ansluter till direktivens alternativ 2, innebär att utlänningen ställer sin ansökan om asyl eller uppehållstillstånd av andra skäl till en utlänningsdomstol, som genast sänder över ansökningen till Invandrarverket för utredning och yttrande. Variationen har berörts inom kommittéarbetet men ansetts opraktisk och inte diskuterats närmare. Kommittén är enig om att ansökan om asyl eller uppehållstillstånd av andra skäl skall göras hos Invandrarverket och att verket skall pröva ansökningen. Vid en processordning enligt alternativ 2 kan resultatet av verkets prövning bli antingen ett beslut om bifall eller en ansökan till utlänningsdomstolen om att utlänningens ansökan skall avslås och han eller hon avvisas/utvisas ur landet.

Som mönster för modellen har inom kommittéarbetet med hänvisning till direktiven åberopats handläggningen av LVU-mål. Jämförelsen är emellertid enligt kommitténs uppfattning inte adekvat annat än i vad som betecknats som "rena" utvisningsärenden, dvs. sådana där utlänningen har eller haft uppehållstillstånd här, och frågan om återkallelse av detta tillstånd och om utvisning aktualiseras. I vanliga asylärenden är det den enskilde som vill ha något av staten Sverige, nämligen rätt att uppehålla sig här, medan i LVU-mål den enskilde motsätter sig ett ingripande av samhället.

Modellen innebär att olika instansordningar kommer att gälla i uppehållstillståndsärenden beroende på om frågan om avlägsnande är aktuell. Avlägsnandet blir huvudsaken i asylärenden eller andra ärenden där den sökande befinner sig här i landet eller vid gränsen och här söker sådant tillstånd som han eller hon behöver för att få stanna i landet. Det innebär att beslutsordningen blir olika inte bara mellan å ena sidan "vanliga" ärenden om asyl och uppehållstillstånd av humanitära skäl och å andra sidan tillståndsansökningar som görs från annat land, utan också mellan avlägsnandeärenden och så rättsligt lika ärenden som ärenden om flyktingförklaring och resedokument.

Till komplettering av bakgrundsbeskrivningen kan läggas följande resonemang om prövningstillstånd i kammarrätten, som fördes i propositionen om översyn av förvaltningslagen m.m. (prop. 1997/98:101 s. 81). Det förhållandet att förfarandet i en viss måltyp inleds genom en ansökan hos länsrätt och att frågorna således inte har varit föremål för prövning i egentlig mening hos förvaltningsmyndighet är enligt propositionen i princip inte något hinder mot ett införande av krav på prövningstillstånd i måltypen. Det framhålls att prövningstillstånd bör användas främst i de fall målet prövats av en förvaltningsmyndighet innan det prövats av länsrätt, men att krav på prövningstillstånd bör prövas målgrupp för målgrupp och att det inte kan uteslutas att det finns måltyper som lämpar sig väl för ett system med prövningstillstånd, även om det inte prövats av en förvaltningsmyndighet innan det når länsrätt. Frågan huruvida prövningstillstånd bör införas måste avgöras efter överväganden på grundval av förhållandena i den aktuella måltypen, vilket självklart även inbegriper det förhållandet att ett förfarande inleds först i länsrätt. Regeringen nämner vidare i propositionen att tiden i och för sig snart var mogen för en utvärdering av prövningstillståndsreformen.

Ansökan av SIV-modellen innebär att utlänningsdomstolens beslut av endera parten – eller vid delvisa bifall av båda – kan överklagas till Utlänningsöverdomstolen. Ett asylärende bör i normalprocessen kunna prövas i minst två instanser, dvs. ett avslagsbeslut bör kunna överklagas och överprövas. Även om ett ärende i denna modell formellt

endast prövats i en instans, torde det inte vara helt omöjligt att ställa krav på prövningstillstånd i Utlänningsdomstolen. Däremot är det enligt kommitténs uppfattning knappast lämpligt.

Om man inte har krav på prövningstillstånd i Utlänningsöverdomstolen, får modellen till konsekvens att en stor mängd utlänningsärenden kommer att behöva prövas i kammarrätt.

10.6. Andra ärenden än avlägsnandeärenden

Dessa ärenden skiljer sig från avlägsnandeärendena på flera sätt. Den som får avslag på sin ansökan kan när som helst komma igen med en ny ansökan om samma sak. Behovet av att överklaga avslagsbeslut är därför inte detsamma som i avlägsnandeärenden, och överklagandefrekvensen är inte heller lika hög. De kräver inte förtur i handläggningen. Behovet av muntlig förhandling kan antas bli betydligt mindre i dessa ärenden.

Beträffande dessa ärenden anges ingen skillnad i instansordningen mellan de olika i direktiven angivna alternativen.

10.6.1. Tillståndsärenden (ärenden om uppehållstillstånd där frågan om avvisning eller utvisning inte aktualiseras)

Kommitténs förslag: Instansordningen skall vara densamma som i ärenden som rör avvisning eller utvisning, dvs. Invandrarverkets beslut får överklagas till utlänningsdomstol och utlänningsdomstolens beslut får i sin tur överklagas till Utlänningsöverdomstol. Krav på prövningstillstånd skall gälla.

Prövningen i första instans bör enligt huvudregeln, liksom hittills, göras av Invandrarverket. Möjligheten för utlandsmyndigheterna att fatta beslut berörs inte här.

Som berörts ovan kan sedan den 1 januari 1997 beslut om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd överklagas även om de inte är förbundna med beslut om avvisning eller utvisning (7 kap. 3 § UtlL). Intill dess fanns inte någon möjlighet att självständigt överklaga beslut i uppehållstillståndsärenden utan endast beslut i fråga om avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd. Intill samma tidpunkt fanns inte heller någon skyldighet för myndigheterna att motivera beslut om bifall

i uppehållstillståndsärenden (11 kap. 3 § UtlL). Möjligheten att överklaga beslut i uppehållstillståndsärenden där inte samtidigt frågan om avlägsnande var aktuell infördes genom 1996 års ändringar i utlänningslagen (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). Bakgrunden till denna ändring var behovet av att anpassa bestämmelserna till rådets direktiv 64/221/EEG. Med hänvisning bl.a. till föreskrifterna om effektivt rättsmedel i Europakonventionen ansågs möjligheten att överklaga avslagsbeslut avseende ansökningar om uppehållstillstånd utan samband med avlägsnandebeslut böra gälla även personer utanför EES-kretsen. Samtidigt infördes en skyldighet för myndigheterna att motivera alla beslut i fråga om uppehållstillstånd, dvs. även beslut att ge sådant tillstånd. I propositionen framhölls (s. 210) med hänvisning till främst artikel 8 i direktiv 64/221/EEG att medborgare i EES-kretsen och deras anhöriga inte skall ges sämre förutsättningar att överklaga ett beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning än vad som gäller för svenska medborgare beträffande andra förvaltningsbeslut. Vidare framhölls att en majoritet av de beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter i Sverige går att överklaga, och detta förhållande ledde med beaktande av vad som sägs i artikel 8 till slutsatsen att Sverige för att helt uppfylla direktivet i denna del borde föra in bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper som nämns i artikeln går att överklaga. Mot bakgrunden av att det i Sverige inte fanns någon enhetlig överklagandeordning för förvaltningsbeslut ansåg regeringen inte att artikeln borde tolkas så att Sverige måste införa en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör, utan rätten att överpröva besluten borde förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlänningsärenden.

EU:s ministerråd antog den 4 december 1997 en resolution om de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap (97/C 382/01). Enligt resolutionen skall medborgare i tredje land ha möjlighet att i enlighet med nationell lag hos en domstol eller en behörig administrativ myndighet överklaga eller begära omprövning av ett beslut om att vägra, dra in, återkalla eller vägra förnyat uppehållstillstånd. Medlemsstaterna skall beakta resolutionen vid alla förslag till ändring av sina nationella lagar. Dessutom skall de sträva efter att anpassa sin nationella lagstiftning till resolutionen före den 1 januari 1999.

Möjligheten att överklaga avslagsbeslut i dessa ärenden har således nyligen införts av hänsyn till såväl våra åtaganden inom EU som till Europakonventionen och bör enligt kommitténs uppfattning kvarstå. För att förkorta instanskedjan och ändå få prejudikatintresset tillgodosett är en möjlighet att styra alla dessa ärenden till en utlänningsdomstol. Fördelarna med en utlänningsdomstol som slutinstans är att

instanskedjan blir kort, och samtidigt blir ändå en domstol prejudikatinstans.

En fördel med att inte inskränka överklagandemöjligheten till en utlänningsdomstol är att instansordningen blir densamma i alla utlänningsärenden. Problematiken och juridiken har samband med vad som förekommer i avlägsnandeärenden. Kompetensen i ärendena fördelas på alla de inblandade domstolarna. Det problem med en avvikande instanskedja som annars skulle kunna uppkomma i fråga om EES-medborgare och deras anhöriga undviks. Praxisbildning kommer att ske i en högre domstol än på länsrättsnivå.

Kommittén förordar att instansordningen blir densamma i tillståndsärenden som i avlägsnandeärenden.

10.6.2. Ärenden om flyktingförklaring och resedokument

Kommitténs förslag: Instansordningen skall vara densamma som i ärenden som rör avvisning eller utvisning, dvs. Invandrarverkets beslut får överklagas till utlänningsdomstol och utlänningsdomstolens beslut får i sin tur överklagas till Utlänningsöverdomstol. Krav på prövningstillstånd skall gälla.

För närvarande finns inte utan vidare möjligheten att överklaga ett beslut varigenom en asylsökande fått uppehållstillstånd men inte erkänts som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Om sökanden i samband med asylansökan har begärt flyktingförklaring och får avslag på denna begäran, kan han eller hon dock överklaga det beslutet. Om utlänningen inte har begärt flyktingförklaring i samband med asylansökningen, har han eller hon ändå möjlighet att senare begära en sådan förklaring och att överklaga ett avslagsbeslut i det ärendet. Även om utlänningen tidigare har fått avslag på en begäran om flyktingförklaring, har han eller hon möjlighet att återkomma med en ny sådan begäran. Bakgrunden till detta är att rätten till resedokument för konventionsflyktingar är reglerad i flyktingkonventionen. Ett annat motiv som angivits till rätten att återkomma och att överklaga beslut om flyktingförklaring har varit att ärendena inte ansetts så betungande.

En flykting är redan utan en formell flyktingförklaring rent faktiskt tillförsäkrad de rättigheter som konventionen kräver. För flyktingen själv måste det dock framstå som betydelsefullt att redan i ett tidigt skede få klarlagt att han eller hon anses som flykting och därmed är garanterad det skydd mot återsändande till hemlandet och de rättigheter

som följer med status som flykting. Även för myndigheter och domstolar, som i olika sammanhang har att ta ställning i frågor där en utlännings ställning som flykting har betydelse, måste det vara en fördel om den frågan är avgjord på ett bindande sätt av den centrala utlänningsmyndigheten.

Det kan enligt kommitténs mening finnas anledning att diskutera rätten till fristående prövning av statusfrågan: om den skall behållas och i så fall hur omfattande överklaganderätten skall vara. Hänsyn måste givetvis tas till den i flyktingkonventionen föreskrivna rätten för en flykting att få resedokument. Konventionen innehåller däremot inte någon bestämmelse om rätt att överklaga avslagsbeslut i ett resedokumentsärende.

En fråga är om det i vissa förarbeten förda resonemanget om att grunden för ett beslut om uppehållstillstånd inte går att överklaga håller, i vart fall i dagens situation, då dels beslut i uppehållstillståndsfrågor kan överklagas i sig, dels motivering skall lämnas även i bifallsbeslut. Med tanke på den betydelse statusbedömningen kan ha i olika avseenden torde det inte kunna uteslutas att en asylsökande som visserligen får uppehållstillstånd men inte på den grund – som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt – som han eller hon har åberopat, skulle kunna överklaga bedömningen. Såvitt kunnat utrönas har frågan inte prövats i rättspraxis.

Den ekonomiskt viktigaste frågan för en person som åberopat flyktingskap eller annat skyddsbehov men som fått uppehållstillstånd av humanitära skäl, t.ex. på grund av en tidsförordning, är försörjningen på ålderdomen. Nya regler om folkpension i förhållande till bosättningstid i Sverige infördes den 1 januari 1993, alltså ett år efter det man diskuterat delbeslut senast i samband med Utlänningsnämndens tillkomst. För oreducerad folkpension krävs i princip 40 bosättningsår här. När grunden för uppehållstillståndet är flyktingskap eller annat skyddsbehov kan även vissa år i hemlandet och annat land tillgodoräknas som bosättningsår. Är grunden en annan, t.ex. humanitära skäl, räknas i regel endast år i Sverige, och folkpensionen som när det nya pensionssystemet är fullt genomfört kommer att utges i form av garantipension reduceras i motsvarande mån.

Problematiken kring utlänningens pensionsförmåner löses dock inte genom att utlänningen ges en flyktingförklaring efter uppehållstillståndet. Med nuvarande utformning av pensionsbestämmelserna kan problemet förmodligen inte heller lösas genom möjlighet att överklaga statusbedömningen. Det krävs också att bestämmelserna om ekonomisk trygghet ses över. Regeringen har också vid sammanträde den 3 september 1998 beslutat att ge den sittande Socialtjänstutredningen

(S 1997:76) i uppdrag att lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare skall utformas (dir. 1998:80).

Kommittén har således övervägt att begränsa rätten att självständigt överklaga avslag på begäran om flyktingförklaring och resedokument. Främst med tanke på det begränsade antalet ärenden har kommittén dock stannat för att behålla denna möjlighet och ha samma regler om instans- och processordning för sådana ärenden som för övriga utlänningsärenden som inte innehåller fråga om avlägsnande.

10.6.3. Medborgarskapsärenden

Kommitténs förslag: Instansordningen skall vara densamma som i ärenden som rör avvisning eller utvisning, dvs. Invandrarverkets beslut får överklagas till utlänningsdomstol och utlänningsdomstolens beslut får i sin tur överklagas till Utlänningsöverdomstol. Krav på prövningstillstånd skall gälla.

Några förändringar av instans- och processordningen i medborgarskapsärenden annat än vad som föranleds av den ändrade instans- och processordningen i utlänningsärendena är inte påkallade, och kommittén har inte något mandat att föreslå sådana ändringar. De förändringar som föreslås föranleds således endast av att Utlänningsnämnden upphör och ersätts av domstolar som beslutsorgan.

Enligt kommitténs uppfattning bör samma beslutsorgan och instansordning användas i medborgarskapsärenden som i övriga utlänningsärenden. Att behålla ett särskilt organ (Utlänningsnämnden) för överprövning av medborgarskapsärenden förefaller inte lämpligt.

Den nya instansordningen innebär att ansökan om naturalisation ges in till och prövas av Invandrarverket och att avslagsbeslut kan överklagas till utlänningsdomstol. Invandrarverkets beslut i medborgarskapsärenden fattas centralt vid verkets huvudkontor i Norrköping. Det innebär att samtliga ärenden överklagas till samma utlänningsdomstol. För prövning i Utlänningsöverdomstolen skall liksom hittills i anmälningsärenden krävas prövningstillstånd. Förslaget innebär att ansökningsärenden kan komma att prövas i en instans mer än enligt nuvarande ordning. Samtidigt bör erinras om att – om inte 1997 års medborgarskapskommitté gör en annan bedömning än NIPU-kommittén – regeringens praxisbildande funktion upphör.

För anmälningsärenden kan en ordning motsvarande den nuvarande behållas. Det innebär att beslut i första instans fattas av Invandrarverket eller länsstyrelse och att avslagsbeslut kan överklagas av den enskilde

till allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätt. Länsrätten bör avgöra ärendet som utlänningsdomstol.

Ansökan om förklaring att någon är svensk medborgare görs för närvarande hos Utlänningsnämnden och kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Bakgrunden till det är att det i allmänhet är en helt juridisk bedömning. Som kommittén kommer att utveckla i ett senare sammanhang kommer den nya instansordningen att ställa nya krav på Invandrarverkets personal och dess kompetens. Kommittén anser att denna kompetens också bör kunna omfatta bedömningen av om en person skall förklaras ha svenskt medborgarskap. Kommittén föreslår således att beslut i dessa ärenden skall fattas av Invandrarverket som första instans. Instansordningen kan därmed bli densamma som för övriga medborgarskapsärenden.

Överväganden om regeringens prövning av medborgarskapsärenden ingår i uppdraget för kommittén om en översyn av lagen om svenskt medborgarskap, 1997 års medborgarskapskommitté. Regeringens prövning inkluderar rätten att bevilja svenskt medborgarskap efter en skönsmässig bedömning av att det skulle vara till gagn för riket. Denna fråga ingår inte i NIPU:s uppdrag.

11. Snabbprocessen

11.1. Gällande ordning

I vissa andra länder finns särskilda processuella regler för förfarandet i ärenden där en asylansökan anses uppenbart ogrundad. Sverige har inte någon särskild procedur för sådana ärenden, men Invandrarverket kan i vissa fall förordna att dess beslut får verkställas, fastän det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet).

Kommittén skall enligt sina direktiv utreda om nuvarande bestämmelse i 8 kap. 8 § UtlL är ändamålsenlig för att kunna tillgodose kravet på en snabb asylprövning och ta hänsyn till de krav på rättssäkerhet och insyn som bör gälla vid all handläggning av utlänningsärenden. Kommittén skall därvid ta ställning till om särskilda regler krävs för instansordningen för dessa ärenden. Kommittén skall redovisa förslag till eventuella ändringar av nuvarande lagstiftning och ta ställning till olika lösningar. Hänsyn skall tas till högt ställda krav på rättssäkerhet. Den av EU år 1995 antagna resolutionen om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar bör beaktas.

Enligt huvudregeln skall ett beslut ha vunnit laga kraft innan det får verkställas. Vissa beslut är dock omedelbart verkställbara. Statens invandrarverk får sålunda enligt 8 kap. 8 § UtlL förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Beslut om omedelbar verkställighet får inte meddelas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet om inte synnerliga skäl talar för detta.

Även omedelbart verkställbara avvisningsbeslut kan överklagas till Utlänningsnämnden. Ett sådant överklagande har i sig inte någon uppskovseffekt. Invandrarverket skall dock vid eventuell omprövning av avvisningsbeslutet även pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas (inhibition). Utlänningsnämnden kan vid överklagandet pröva frågan om inhibition inte bara på klagandens begäran utan också ex officio med stöd av 8 kap. 10 § UtlL.

11.1.1. Rekvisitet ”uppenbart ogrundad”

I förarbetena till den gällande utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s. 124 f.) anförs följande om förutsättningarna för att en ansökan skall kunna anses uppenbart ogrundad och en avvisning kunna verkställas omedelbart.

Omedelbar verkställighet bör till en början kunna ske om varje risk för förföljelse framstår som utesluten i hemlandet. Så anses vara fallet i fråga om länder där man med säkerhet kan säga att brott mot mänskliga rättigheter eller annan förföljelse inte förekommer. Ibland kan det visserligen inte uteslutas att vissa personer i ett land utsätts för förföljelse men det kan inte anses föreligga någon risk för den asylsökande. Omedelbar verkställighet skall således kunna ske om en asylsökande inte åberopar någon annan grund än en som redan har prövats av regeringen beträffande andra personer och då inte har befunnits tillräcklig; det kan gälla exempelvis tillhörighet till en viss religion eller hemvist i ett visst område i hemlandet. Omedelbar verkställighet skall också kunna ske om utlänningen – – – kan återsändas till ett land (ett s.k. första asylland), där han har uppehållit sig före ankomsten till Sverige och där han är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till ett land där han riskerar förföljelse.

I specialmotiveringen (s. 198 f.) anförs följande.

Förordnande om omedelbar verkställighet får meddelas endast när det är uppenbart att grund för asyl inte föreligger. När sökanden åberopar asylskäl – eller om det annars finns anledning att pröva om asyl bör ges – måste det därför vara helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från Sverige kan komma att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. Vid avgörandet kan vägledning hämtas från tidigare praxis men en bedömning måste alltid göras av omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan sålunda aldrig anses uppenbart att en asylansökan skall avslås enbart på den grunden att den asylsökande tillhör en nationalitet eller religion, för vilkas medlemmar asyl normalt inte brukar medges. Vad som i dessa fall har lagts fast i praxis är att det förhållandet att någon bekänner sig till en viss religion inte ensamt utgör ett tillräckligt skäl för asyl. I ett sådant fall måste ändå utredas, att det inte finns ytterligare omständigheter som ensamma eller tillsammans med religionstillhörigheten kan medföra asylrätt. Endast om det är uppenbart att så inte är fallet kan beslut om omedelbar verkställighet meddelas. Ett annat fall när det är uppenbart att en asylansökan skall avslås kan vara att det står klart att utlänningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar. Så snart några mer ingående överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter som kan vara asylgrundande är det emellertid uteslutet att förordna att avvisningsbeslutet får verkställas direkt. Utlänningens intressen måste få väga över; uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan om antingen huruvida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller huruvida uppgifterna är trovärdiga.

Även om det är uppenbart att en ansökan om asyl inte kan beviljas, får beslut inte tas om omedelbar verkställighet om det inte också är uppenbart att uppehållstillstånd inte bör beviljas av andra skäl, t.ex. anknytning eller humanitära skäl. Härvid bör dock observeras att uppehållstillstånd som regel inte får beviljas om ansökan görs vid eller efter ankomsten till Sverige. Endast av utlänningen anförda skäl behöver bedömas.

Omedelbar verkställighet kan beslutas även om skäl för asyl inte alls åberopas av utlänningen. Ärendet kan ha överlämnats av polismyndigheten för att denna har ansett det tveksamt om avvisning bör få ske.

11.1.2. Allmänna skäl för avslag på asylansökningar

Asylansökningar kan givetvis avslås av det skälet att sökanden inte anses vara flykting eller ha skyddsbehov i övrigt och inte heller tillräckligt starka humanitära skäl. Uppehållstillstånd kan också vägras flyktingar och skyddsbehövande i övrigt i vissa fall, även om de enligt 3 kap. 4 § UtlL principiellt har rätt till uppehållstillstånd. Tillstånd får som redovisats i avsnitt 2.2 med visst undantag vägras både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Skyddsbehövande på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof får vägras uppehållstillstånd också om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd.

11.1.3. Avslag med hänvisning till inreseland

Utöver de skäl som nu angivits finns andra skäl att vägra asyl eller uppehållstillstånd, som hänför sig till utlänningens vistelseort före ankomsten till Sverige. Dessa skäl hänger delvis samman med den s.k. första asyllandprincipen eller möjligheten att återsända en asylsökande till ett säkert tredje land. Uppehållstillstånd får vägras om utlänningen har rest in från ett annat nordiskt land och han eller hon i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet kan sändas åter dit, såvida det inte är uppenbart att han eller hon inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där. Uppehållstillstånd får också vägras om utlänningen i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han eller hon återsänds till det landet, är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han eller hon inte har motsvarande skydd eller om han eller hon har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det angivna sättet. Uppehållstillstånd får vidare vägras om utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt Dublinkonventionen och utlänningen där är skyddad på det angivna sättet.

För att en asylsökande skall kunna återsändas till ett annat land enligt undantagsbestämmelsen som avser första asylland krävs inte att han eller hon redan har fått eller ens sökt asyl där. Däremot krävs det att sökanden har uppehållit sig i det landet eller annars har särskild anknytning dit och att man på grund av detta lands lagstiftning, internationella åtaganden eller kända praxis kan vara helt övertygad om att sökanden i det landet inte löper risk att återsändas till ett land där sökanden riskerar förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas till ett annat land, där sökanden inte har motsvarande skydd.

Ett land som såväl tillträtt som tillämpar FN:s flyktingkonvention har i praxis ansetts utgöra ett första asylland för de persongrupper som landets åtaganden enligt konventionen gäller. Om det är fråga om en person som tillhör en grupp som åtagandet enligt konventionen inte gäller eller om återsändande till ett land som inte har tillträtt konventionen, måste det bedömas än mer noggrant i varje enskilt fall om landet kan anses ge ett sådant skydd som avses.

För att asyl skall kunna vägras med hänvisning till första asyllandprincipen krävs att utlänningen antingen har uppehållit sig i det första asyllandet eller annars har särskild anknytning dit. Den som endast har rest direkt genom ett land anses inte ha uppehållit sig där (en routeregeln). Det är utlänningen som har att göra troligt att det enbart har varit fråga om direkt genomresa. Det kan ske exempelvis genom att utlänningen visar upp pass eller biljetter som styrker påståendet. Undantag från första asyllandprincipen görs också om vistelsen i det första asyllandet blivit längre än beräknat på grund av akut sjukdom, trafiktekniska hinder eller någon annan omständighet som utlänningen inte rår över.

För att återsändande till ett första asylland skall vara möjligt krävs i regel att återsändandet sker tämligen omgående, i vart fall såvida inte utlänningen har gällande tillstånd i det andra landet. Det kan röra sig om någon vecka eller något mera. De flesta länder kräver vidare att det från svensk sida kan styrkas såväl att utlänningen har uppehållit sig i det land dit återsändande skall ske som att inresan i Sverige skett direkt från det landet. Återsändande kan på grund av kravet på skyndsamhet normalt ske endast efter beslut om avvisning med omedelbar verkställighet.

En utlänning kan ibland ha möjlighet att få skydd i ett annat land än ett s.k. första asylland. Det förutsätter normalt att utlänningen har någon särskild anknytning till det landet. Det kan exempelvis vara fråga om långvarig tidigare vistelse i det landet eller stark familjeanknytning dit. Har två makar skilts åt vid flykten och den ena har hunnit få asyl i ett land kan det landet vara berett att ta emot även

den andra maken/makan, om han eller hon ännu inte hunnit få asyl. Det kan också vara fråga om att utlänningen har ett gällande uppehållstillstånd i ett annat land.

Den utlänning som skulle kunna avvisas till ett första asylland enligt de redovisade bestämmelserna kan ändå få sin ansökan om asyl prövad i Sverige, om utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att han eller hon inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här (3 kap. 8 § UtlL jämfört med 7 kap. 1 § UtlF).

11.2. Internationellt samarbete

11.2.1. Rekommendationer av UNHCR och Europarådet

FN:s flyktingkonvention (Genèvekonventionen) innehåller inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till.

Frågan om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till är överlämnad till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Rekommendationer (eng. conclusions) i ämnet har dock antagits av

UNHCR:s exe-

kutivkommitté.

Den tidigaste av de mer centrala rekommendationerna från UNHCR:s exekutivkommitté om hur prövning av flyktingskapet skall gå till är nr 8 från år 1977 om avgörande av flyktingstatus, som redovisats i avsnitt 4.4.

En i detta sammanhang central rekommendation är nr 30 från år 1983, som behandlar uppenbart ogrundade eller vilseledande ansökningar. I den erinras om rekommendation nr 8. Rekommendationen innehåller till att börja med en bestämning av begreppet uppenbart ogrundade eller vilseledande ansökningar. Därmed avses sådana ansökningar som är uppenbart bedrägliga eller som saknar anknytning till bestämningen av flyktingstatus enligt Genèvekonventionen eller till andra kriterier för asylrätt. Det rekommenderas att sökanden, liksom i fråga om asylansökningar i allmänhet, får genomgå en fullständig personlig intervju under ledning av en för ändamålet utbildad tjänsteman, som om möjligt också är tjänsteman vid den myndighet som normalt har huvudansvaret för asylansökningar. Bedömningen av om en ansökan är klart ogrundad skall göras av den myndighet som normalt har att ta ställning till asylansökningar. En utlänning som fått avslag på sin ansökan bör ha rätt att få beslutet om-/överprövat ("reviewed") innan det verkställs. Om-/överprövningsmöjligheten kan vara mera förenklad än för ansökningar som inte är uppenbart ogrundade eller utgör missbruk av asylförfarandet.

UNHCR:s senaste rekommendation av intresse i detta sammanhang är rekommendation nr 85 från år 1998 om internationellt skydd. I rekommendationen betonas i fråga om återsändande av en asylsökande till tredje land att det skall fastställas att det tredje landet kommer att behandla asylsökanden i enlighet med accepterade internationella normer, garantera effektivt skydd mot refoulement (återsändande) och ge asylsökanden möjligheten att söka och erhålla asyl.

Europarådet har, utom den tidigare redovisade rekommendationen

R (81) 16 angående harmonisering av nationella procedurregler beträffande asyl, i november 1997 utfärdat en rekommendation med riktlinjer för säkert tredje land-begreppet, R (97) 22). I den rekommendationen betonas bl.a. att det tredje landet för att anses säkert skall erbjuda effektivt skydd mot refoulement och möjlighet att söka och erhålla asyl.

Det kan också finnas anledning att här påminna om bestämmelserna i Europakonventionen om rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 när en kränkning av rättigheterna enligt konventionen kan ifrågasättas. Europarådet har i september 1998 antagit en rekommendation,

R (98) 13, om rätten till ett effektivt rättsmedel vid beslut om avslag på asylansökan och avvisning i anslutning till konventionens artikel 3.

11.2.2. Samarbetet inom EU

Det mellanstatliga samarbetet

Av särskild betydelse för snabbprocessen är Dublinkonventionen samt resolutionen om minimigarantier vid handläggning av asylärenden. Vidare finns bl.a. resolutionen som avser att identifiera när en asylansökan bör anses vara uppenbart ogrundad och resolutionen om ett gemensamt förhållningssätt till när ett land utanför EU-kretsen skall anses vara första asylland. En uppenbart ogrundad asylansökan kan leda till ett påskyndat förfarande (accelerated procedure) vid handläggningen.

För att kunna tillämpa det påskyndade förfarandet och avgöra när en asylansökan är uppenbart ogrundad är EU-staternas mål att gemensamt avgöra när förföljelserisk inte föreligger i ett ursprungsland. Konklusionen om länder där det generellt inte föreligger risk för förföljelse skall ses mot den bakgrunden.

Dublinkonventionen

Dublinkonventionen, som för svensk del trädde i kraft i oktober 1997, har enligt inledningen kommit till för att garantera att var och en som ansöker om asyl i någon medlemsstat skall få sin ansökan prövad av en av medlemsstaterna och att en asylsökande inte sänds från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Varje medlemsstat behåller dock enligt artikel 3 (5) möjligheten att med tillämpning av sin nationella rätt skicka en asylsökande till ett tredje land i enlighet med bestämmelserna i FN:s flyktingkonvention. Dublinkonventionen innehåller också bestämmelser om ömsesidigt utbyte av information.

Huvudprincipen är enligt Dublinkonventionen att den medlemsstat där sökanden först rest in eller har uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden har familjeanknytning också skall vara ansvarig för prövningen av en asylansökan även om den gjorts i en annan medlemsstat. När det inte med ledning av dessa kriterier kan fastställas vilken medlemsstat som är ansvarig, är den första medlemsstat i vilken asylansökan gjorts ansvarig för prövningen. Varje medlemsstat har också rätt att med den sökandes samtycke pröva en asylansökan som framställts till den, även om prövningen inte åligger staten enligt konventionen.

Om en medlemsstat i vilken en asylansökan har gjorts bedömer att en annan medlemsstat är ansvarig för prövningen, kan den första staten begära att den senare staten skall överta ansvaret för sökanden. Om en sådan begäran inte görs inom sex månader, faller ansvaret för prövningen på den stat i vilken asylansökan har gjorts. Överföringen av en asylsökande till den medlemsstat som är ansvarig för prövningen måste ske senast en månad efter det att den staten har accepterat övertagandet eller senast en månad efter det att den rättsliga talan som utlänningen fört mot beslutet om överföring har avgjorts.

Konventionen föreskriver att den stat som är ansvarig för prövningen av en asylansökan är förpliktad att omhänderta en asylsökande som har gjort en ansökan i en annan medlemsstat. Den ansvariga staten är skyldig att åter släppa in eller återta den vars ansökan är under prövning och som olovligen befinner sig i en annan medlemsstat, att återta den som har återkallat en ansökan som är under prövning och som har gjort en asylansökan i en annan medlemsstat samt att återta den vars ansökan har avslagits och som olovligen befinner sig i en annan medlemsstat.

Resolutioner

Den i avsnitt 4.3.2 redovisade resolutionen om minimigarantier för asylförfaranden (96/C274/13) innehåller ett särskilt avsnitt om uppenbart ogrundade asylansökningar, och hänvisning görs också till principerna i den särskilda resolutionen om sådana ansökningar som antogs av invandringsministrarna vid ett möte i London den 30 november–1 december 1992. I den resolutionen anges bl.a. att medlemsländerna skall söka nå initiala beslut om uppenbart ogrundade ansökningar så snart som möjligt och senast inom en månad samt nå beslut efter överklagande så snart som möjligt. Överklagnings-/omprövningsprocedurer kan vara mera förenklade än de som normalt tillämpas vid avslag på andra asylansökningar.

Undantag kan medges från principen om rätt för en asylsökande att stanna på statens område när ansökningen är uppenbart ogrundad. En ansökan kan anses uppenbart ogrundad företrädesvis i två situationer, nämligen dels när det står helt klart att sökandens påstående om fruktan för förföljelse i hemlandet saknar grund, dels när ansökningen grundar sig på överlagt bedrägeri eller missbruk av asylsystemet. Vid fall av uppenbart ogrundade ansökningar skall det dock åtminstone garanteras att beslutet fattas av en kompetent myndighet på erforderlig nivå, fullt kvalificerad i asyl- och flyktingfrågor och att ytterligare tillräckliga garantier säkerställer att beslutet är korrekt. Sådana garantier kan exempelvis vara att före verkställigheten av beslutet samma bedömning har gjorts av en annan central myndighet, som har tillräcklig kunskap och erfarenhet på asyl- och flyktingrättsområdet. Undantag från den nämnda principen kan vidare tillåtas, om säkert tredje land-begreppet enligt den nationella lagen är tillämpligt i enlighet med den särskilda resolutionen om detta begrepp.

I fråga om asylansökningar vid gränsen får speciella procedurer tilllämpas för att fastställa om ansökningen är uppenbart ogrundad eller inte, innan beslut fattas att släppa in sökanden i landet. Medan denna procedur pågår, skall inte någon åtgärd för att verkställa avlägsnande genomföras. Om en asylansökan befinns vara uppenbart ogrundad, kan sökanden vägras att resa in i landet. I sådana fall får undantag tillåtas från den allmänna principen att ett överklagande skall medföra uppskov med avlägsnandet. Beslutet att vägra en sökande inresa måste emellertid tas av åtminstone ett ministerium eller en jämförbar central myndighet, och ytterligare tillräckliga garantier måste säkerställa att beslutet är korrekt.

I en påskyndad procedur kan också prövas en ansökan om asyl från påstådd förföljelse som är klart begränsad till ett speciellt geografiskt område, om effektivt skydd är lätt tillgängligt för sökanden i en annan

del av hans eller hennes eget land, dit det skulle vara rimligt att begära att han eller hon beger sig.

En snabb och förenklad procedur kan tillämpas på en asylansökan från medborgare i en annan medlemsstat. Grundsatserna om asylsökande från medlemsstaterna har senare också tagits in i ett protokoll till Amsterdamfördraget.

I slutet av minimigarantiresolutionen anges att medlemsländerna skall ta hänsyn till resolutionens principer vid alla förslag till förändring av sin nationella lagstiftning. Dessutom skall medlemsländerna sträva att bringa sin nationella lagstiftning i linje med principerna före den 1 januari 1996.

Enligt resolutionen om säkra tredje länder, som också antogs av invandringsministrarna den 30 november–1 december 1992, skall den formella identifieringen av säkert tredje land i princip föregå utredningen om en asylansökan. Säkert tredje land-principen tillämpas på alla asylsökande, oberoende av om de kan betraktas som flyktingar. Sålunda kan utredning av en ansökan om flyktingstatus underlåtas enligt resolutionen om det finns ett säkert tredje land dit sökanden kan sändas.

I minimigarantiresolutionen finns en särskild bestämmelse om att vid avvisning till ett tredje land i enlighet med tredjelandresolutionen skall det tredje landets myndigheter där det är nödvändigt underrättas om att den avvisades asylansökan inte har prövats i sak.

Amsterdamfördraget m.m.

Som nämnts tidigare förs enligt

Amsterdamfördraget frågor som rör

asyl, invandring och kontroll av EU:s yttre gränser från EU:s tredje pelare till den första pelaren, dvs. frågorna övergår från mellanstatligt till överstatligt samarbete. Frågorna kommer dock inte omedelbart att omfattas av de beslutsmetoder som är vanliga i första pelaren, utan en övergångstid på fem år beräknas.

I samband med Amsterdamfördraget beslöts ett protokoll om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater (C. Protokoll som fogas till Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, protokoll 6). I protokollet erinras inledningsvis om att unionen enligt unionsfördraget skall respektera de grundläggande rättigheterna enligt Europakonventionen och om att genom EG-fördraget ett område utan inre gränser inrättats och varje unionsmedborgare getts rätt att fritt röra sig och bosätta sig på medlemsstaternas område. Vidare anges i inledningen att de fördragsslutande parterna önskar hindra att asylrätten utnyttjas för andra ändamål än vad som är avsett och att protokollet tar

hänsyn till vad som eftersträvas genom FN:s flyktingkonvention. Enligt protokollet skall medlemsstaterna, med beaktande av den skyddsnivå som EU:s medlemsstater erbjuder såvitt avser de grundläggande rättigheterna och friheterna betraktas som säkra ursprungsländer i förhållande till varandra för alla rättsliga och praktiska syften som har samband med asylärenden. Ansökningar om asyl som ges in av en medborgare i en medlemsstat får därför beaktas eller förklaras tillåtna att behandlas endast i undantagsfall. – I en förklaring (Förklaring om protokollen nr 48) om protokollet förklaras att det inte påverkar varje medlemsstats rätt att vidta de organisatoriska åtgärder som den anser nödvändiga för att uppfylla sina förpliktelser enligt flyktingkonventionen.

I en annan förklaring (Förklaring om protokollen nr 49) förklarar konferensen att den, samtidigt som den inser betydelsen av invandringsministrarnas resolution av den 30 november–1 december 1992 om uppenbart ogrundade asylansökningar och av rådets resolution av den 20 juni 1995 om minimigarantier vid handläggning av asylärenden, anser att frågan om missbruk av asylförfaranden och lämpliga snabba förfaranden för uppenbart ogrundade asylansökningar bör behandlas ytterligare så att nya förbättringar kan införas för att påskynda dessa förfaranden.

11.3. Snabbprocedurer i vissa andra länder

I vissa länder finns särskilda s.k. admissibilitets- eller eligibilitets-procedurer. De kan innefatta skyldighet för utlänningen att, i avvaktan på beslut i admissibilitetsfrågan, stanna i särskilda områden såsom gränskontrollområden eller andra lokaliteter som tillhandahålls av utlänningsmyndigheten. Flera länder har möjlighet att i författning peka ut vissa länder som säkra. Länderna kan anses vara säkra tredje länder eller säkra ursprungsländer.

En redogörelse för snabbprocedurer i Danmark, Finland och Tyskland finns i kapitel 5.

11.4. Tidigare svensk bedömning av frågan om särskilt angivna säkra tredje länder

Metoden med förordningsvis utpekade s.k. säkra länder har avvisats i den migrationspolitiska propositionen, liksom av Asylprocessutredningen.

Asylprocessutredningen uttalade i denna fråga bl.a. följande (Effektivare styrning och effektivitet i asylprocessen, SOU 1995:46 s. 101).

Utredningen anser sig inte heller kunna förorda att regeringen i förordningens form pekar ut s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att regeringen meddelar föreskrifter av innebörd att verkställighet åter är möjlig till vissa länder eller delar av länder. Problemet i dessa fall är inte att föreskrifterna avser endast medborgare i vissa stater. I stället är problemet närmast att det de facto handlar om en politisk bedömning av förhållandena i en annan stat och en rättslig bedömning av dessa förhållandens betydelse enligt UtlL. Sådana bedömningar utgör knappast normgivning utan är sådana ställningstaganden som bör göras i enskilda ärenden. Förordningsvägen inom detta område bör enligt utredningens uppfattning uteslutande ägnas åt grupper som skall ges tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande övriga grupper får tillämpa UtlL:s bestämmelser utan den vägledning som en förordning ger.

I propositionen sägs följande (prop. 1996/97:25 s. 163).

Enligt vår uppfattning bör regeringen inte heller i förordningens form peka ut s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att meddela föreskrifter av innebörd att verkställighet åter är möjlig till vissa länder eller delar av länder. Förordningsvägen inom detta område bör alltså uteslutande ägnas åt grupper som skall ges tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande övriga grupper får tillämpa utlänningslagens bestämmelser utan den vägledning som en förordning ger.

Förordningens form för denna ärendekategori utgör således ett trubbigare instrument än ett beslut i ett enskilt ärende. Inte desto mindre måste man ställa sig frågan om inte förordningens form räcker förhållandevis väl till för att en praxis skall kunna dras upp även i dessa ärenden. Mot bakgrund av att regeringen anser att det är olämpligt att det i en förordning ges föreskrifter med innebörden att vissa gruppers skäl allmänt sett inte är tillräckliga för att de skall beviljas uppehållstillstånd i Sverige, bör dock övervägas att lämna ett visst utrymme för att myndigheterna skall kunna överlämna ärenden med frågeställningar av detta slag. Vi återkommer till denna fråga.

Vidare sägs följande (a. prop. s. 175).

Regeringen har i det föregående berört frågan i vilka fall säkerhetsärenden och ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör få överlämnas. Vad som återstår är då en mer ingående beskrivning av vilka ärenden som kan komma i fråga för ett överlämnande av praxisbildningsskäl. Regeringen har därvid kommit fram till att avgörande argument talar mot en ordning som innebär att regeringen i en förordning föreskriver att vissa grupper av utlänningar inte skall anses ha tillräckliga skäl för att få uppehållstillstånd. Ställningstaganden av det slaget måste alltså även i fortsättningen göras genom beslut i enskilda ärenden. Enligt regeringens uppfattning bör denna överlämnandegrund utformas så att det uttryckligen framgår av lagtexten att ärenden som bedöms vara av vikt för styrning av praxis får överlämnas om ärendet kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp av utlänningar som åberopar väsentligen samma skäl till stöd för sin ansökan om asyl.

11.5. Förslag om snabbprocessen

11.5.1. Begreppet uppenbart ogrundade ansökningar

Kommitténs bedömning: Någon definition i lagtext av begreppet uppenbart ogrundade ansökningar bör inte ges. Tidigare motivuttalanden bör alltjämt äga giltighet.

I den gällande utlänningslagen finns inte någon bestämning av när asylansökningar kan anses uppenbart ogrundade. Motivuttalandena innebär, som framgår av redogörelsen ovan, att det kan anses vara fallet i huvudsakligen följande situationer.

Om varje risk för förföljelse framstår som utesluten i hemlandet. Så anses vara fallet i fråga om länder där man med säkerhet kan säga att brott mot mänskliga rättigheter eller annan förföljelse inte förekommer.

Då det visserligen inte kan uteslutas att vissa personer i ett land utsätts för förföljelse, men det inte kan anses föreligga någon risk för den asylsökande. Detta kan anses vara fallet om sökanden inte åberopar någon annan grund än en som redan har prövats av regeringen (dvs. högsta instans) beträffande andra personer och då inte har befunnits tillräcklig. Det kan gälla exempelvis tillhörighet till en viss religion eller hemvist i ett visst område i hemlandet.

Om den asylsökande kan återsändas till ett land (ett s.k. första asylland), där sökanden har uppehållit sig före ankomsten till Sverige och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till ett land där han eller hon riskerar förföljelse.

Om det står klart att den asylsökandes uppgifter är osanna i alla väsentliga delar.

Det har också betonats att det måste vara uppenbart att grund för asyl inte föreligger. Det måste vara helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från Sverige kan komma att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. En bedömning måste alltid göras av omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan sålunda aldrig anses uppenbart att en asylansökan skall avslås enbart på den grunden att den asylsökande tillhör en nationalitet eller religion, för vilkas medlemmar asyl normalt inte brukar medges.

Då det är aktuellt att avslå en asylansökan av det skälet att utlänningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar gäller att det är uteslutet att tillämpa reglerna om uppenbart ogrundade ansökningar så snart några mer ingående överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter som kan vara asylgrundande. Uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan om antingen huru-

vida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller huruvida uppgifterna är trovärdiga.

Kommittén anser att det, liksom tidigare då frågan varit uppe, knappast är lämpligt att i lagtext närmare ange situationer då en asylansökan kan vara uppenbart ogrundad. De angivna motivuttalandena bör alltjämt kunna tjäna till ledning. Hänvisningen till regeringen som högsta prövande organ kommer dock med kommitténs förslag att vara inaktuell.

Vad som än en gång bör betonas är dock betydelsen av just uppenbarheten. Om det råder någon tvekan i frågan om det kan finnas grund för asyl, får ansökningen inte behandlas som uppenbart ogrundad. Detta gäller vid avvisning såväl till ett första asylland (tredje land) som till hemlandet.

11.5.2. Behovet av särskilda processregler för uppenbart ogrundade ansökningar

Kommitténs bedömning: Möjligheten bör behållas till en process där ett avvisningsbeslut kan verkställas, även om det inte har vunnit laga kraft och överklagas.

Som framhölls i förarbetena till den nuvarande utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s. 123) måste det för att de riktlinjer som riksdagen har dragit upp för invandringspolitken skall kunna följas vara möjligt att låta ett avvisningsbeslut, även om det avser en asylsökande, verkställas utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft.

Det gäller i första hand i fråga om avvisning till ett första asylland. Också i en del fall där verkställighet skall ske till hemlandet bör den dock kunna genomföras, även om utlänningen inte haft möjlighet att få en fullständig prövning av frågan genom alla instanser under det att han eller hon stannar i landet. Det är inte rimligt att personer som uppenbart saknar rätt till asyl eller uppehållstillstånd av andra skäl här i landet skall få avvakta att ett avvisningsbeslut efter överklagande genom instanserna blir definitivt. Detta kan ta lång tid, och det förorsakar problem för den enskilde samtidigt som det blir en ekonomisk belastning för det svenska samhället. En ordning där avvisningsbeslut kan verkställas utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft bör därför finnas.

Kommittén behandlar nedan frågan om vilka krav som i olika situationer bör ställas på processreglerna för ansökningar som anses uppenbart ogrundade och om särskilda regler bör gälla för sökande som har

vistats i ett land som med beaktande av alla omständigheter typiskt sett måste anses vara ett säkert land.

11.5.3. Krav på de särskilda processreglerna

Möjlighet till uppskov med verkställighet

Kommitténs förslag: Ansökan om inhibition ges i regel uppskovseffekt. Det innebär att ett avvisningsbeslut inte får verkställas om det har överklagats och inhibition sökts, så länge domstolen inte har prövat frågan om inhibition.

Som nyss framhållits kan det – med hänsyn till ordningen med reglerad invandring – inte anses rimligt att personer som uppenbart inte har några asylskäl, endast för att de har åberopat sådana skäl, skall ha rätt att uppehålla sig i landet under så lång tid som en asylprövning kan ta. Proceduren bör således vara snabb, så att ett verkställighetsbeslut kan fattas och verkställas utan tidsutdräkt.

Proceduren bör ändå tillgodose rimliga rättssäkerhetsgarantier. En asylsökande bör enligt minimigarantiresolutionen normalt ha möjlighet att få åtminstone sin rätt att stanna i landet under den tid det tar att pröva överklagandet av avslagsbeslutet överprövad av en oberoende instans. För närvarande gäller inte detta. Invandrarverkets beslut om avvisning med omedelbar verkställighet kan verkställas utan hinder av att sökanden överklagar beslutet och begär inhibition, även om det kan antas att verkställighet i praktiken sällan sker, förrän i vart fall Invandrarverket självt har prövat inhibitionsfrågan.

Den nuvarande ordningen är således i det avseendet inte tillfredsställande. Även om ett avvisningsbeslut i princip skall kunna verkställas omedelbart, bör utlänningen enligt minimigarantiresolutionen ha möjlighet att ansöka hos domstol om inhibition av beslutet till dess han eller hon har hunnit överklaga och överklagandet har prövats. Själva ansökningen om inhibition skall således ha som effekt att verkställigheten skjuts upp till dess domstolen har prövat ansökningen. För att motsvara minimigarantiresolutionen bör således redan en ansökan hos domstolen om inhibition av ett avvisningsbeslut till dess ett överklagande av detta beslut har prövats ges uppskovseffekt. Beslutar domstolen om inhibition, sker ingen verkställighet medan inhibitionen gäller. Avslår domstolen inhibitionsansökningen, kan däremot Invandrarverkets avvisningsbeslut verkställas.

Ett alternativ till att ge en begäran om inhibition uppskovseffekt är att föreskriva att alla beslut om omedelbar verkställighet skall underställas utlänningsdomstolen/länsrätten, dvs. att ett beslut inte blir verkställbart förrän domstolen har bekräftat det. Domstolens prövning skulle därmed behöva göras inom mycket kort tid. Skälen mot en sådan ordning är dels att det förmodligen skulle krävas jouröppet hos domstolarna, dels att domstolsprövning skulle behöva ske i samtliga fall, dvs. även i situationer då utlänningen inte själv skulle ha överklagat beslutet och begärt inhibition.

För att det ändå snabbt skall stå klart om avvisningsbeslutet kan verkställas eller inte, har kommittén övervägt att föreskriva en särskild kort tidsfrist inom vilken inhibition skall sökas för att inhibitionsansökan skall få uppskovseffekt eller att göra förordnandet om omedelbar verkställighet överklagbart i sig med en sådan kort tidsfrist. Mot en särskild tidsfrist talar dock att det ligger i sökandens eget intresse att överklaga och söka inhibition så fort som möjligt, eftersom hon eller han annars riskerar att beslutet verkställs mer eller mindre omgående. Någon annan rättslig konsekvens än att inhibition inte längre får sökas är svårt att föreställa sig. Själva det överklagade avvisningsbeslutet är varken mer eller mindre verkställbart än det var innan tidsfristen gick ut. Enligt allmän förvaltningsrätt får en myndighet som skall pröva ett överklagande förordna om inhibition av det överklagade beslutet även utan yrkande av part, och detsamma gäller för domstolarna. Inhibition kan således meddelas även om sökandens tidsfrist för att begära sådan skulle ha gått ut.

Genom en särskild tidsfrist skulle den risken kunna undvikas att sökanden väntar med att begära inhibition till dess verkställighet har påbörjats och att denna således får avbrytas. Vidare skulle risken undvikas för att efter ett avslag inhibitionsansökningen omedelbart upprepas med ny uppskovseffekt. Kommittén har dock stannat för att inte föreslå någon särskild tidsfrist. En snabb ansökan om inhibition, där en sådan över huvud taget blir aktuell, ligger som nämnts i den sökandes intresse, och någon anledning att befara att sökanden dröjer med att göra en sådan ansökan finns egentligen inte. Möjligheten att genom upprepade inhibitionsansökningar åstadkomma ständig uppskovsverkan bör motverkas genom att uppskovseffekt tilläggs endast en inhibitionsansökan efter avvisningsbeslutet. Upprepade inhibitionsansökningar bör således inte ha uppskovseffekt, utan den effekten bör knytas endast till en första ansökan om inhibition. Vad som nu sagts hindrar givetvis inte att förnyad ansökan görs. Uppskov uppnås dock i detta fall först om domstolen meddelar inhibition.

Antal prövningsinstanser

Kommitténs förslag: Ett avvisningsbeslut får inte överklagas till

Utlänningsöverdomstolen i ett ärende där asylansökan har bedömts vara uppenbart ogrundad av såväl Invandrarverket som utlänningsdomstolen.

Motsvarande gäller beslut om avvisning som har fattats av en polismyndighet eller av Invandrarverket i de fall beslutet hade kunnat fattas av polismyndighet.

En fråga gäller om ansökningar som har bedömts uppenbart ogrundade skall kunna prövas i mer än två instanser, dvs. om sökanden skall kunna söka prövningstillstånd för att få ärendet prövat även i Utlänningsöverdomstolen. Kommittén anser inte att så bör vara fallet. Om såväl Invandrarverket som en utlänningsdomstol har funnit att ansökningen är uppenbart ogrundad, är det inte rimligt att ytterligare prövning skall behöva ske. Har däremot utlänningsdomstolen visserligen fastställt beslutet att avslå asylansökningen och avvisningsbeslutet men inte funnit ansökningen uppenbart ogrundad och därför upphävt förordnandet om omedelbar verkställighet, bör vanliga regler om överklagande gälla.

Beslut om avvisning till tredje land utan fullständig asylprövning

Kommitténs förslag: Om Invandrarverket inte har gjort en fullständig asylprövning och utlänningsdomstolen finner att en sådan behövs, skall domstolen kunna återförvisa ärendet till verket.

Bland sådana ansökningar som kan anses vara uppenbart ogrundade skiljer en typ av situationer ut sig. Det gäller sådana fall där den asylsökande efter att ha lämnat hemlandet har uppehållit sig i ett s.k. första asylland eller tredje land där hon eller han är skyddad mot förföljelse. Vad som då prövas i asylprocessen är egentligen inte, som i övriga fall, sökandens asylskäl gentemot hemlandet utan om det tredje landet är säkert för sökanden.

Finner domstolen i denna situation, liksom Invandrarverket, att det tredje landet är säkert för sökanden, kan den fastställa avvisningsbeslutet och beslutet kan verkställas. Det kan dock inträffa att domstolen i motsats till Invandrarverket finner att det tredje landet inte är säkert för sökanden. Asylskälen i övrigt måste då prövas. Någon sådan prövning har inte skett hos verket, och domstolen bör inte göra den

prövningen som första instans. Ett yttrande från verket kan inte anses tillräckligt, utan domstolen bör i detta fall återförvisa ärendet till verket för prövning och beslut.

En liknande situation kan uppstå om avvisningsbeslutet inte går att verkställa. Denna situation bör dock kunna lösas inom ramen för de regler om verkställighet som kommittén föreslår. Reglerna innebär att, om Invandrarverket konstaterar att den beslutade avvisningen inte går att verkställa, verket kan riva upp beslutet och åter pröva ärendet.

Det kan här erinras om att, då en utlänning vägras asyl med hänsyn till första asyllandprincipen, utlänningen skall få en särskild handling av vilken det framgår att de skäl för asyl som han eller hon har anfört inte har prövats i sak i Sverige (7 kap. 1 a § UtlF).

Frågan om särskilda regler bör gälla för sökande som har rest in i Sverige från vissa tredje länder behandlas i nästa avsnitt.

11.5.4. Frågan om särskilda regler för avvisning till vissa tredje länder

Kommitténs förslag: Avvisning till ett tredje land skall kunna verkställas även om utlänningen söker inhibition under förutsättning att regeringen har fört upp landet på en särskild förteckning.

Enligt minimigarantiresolutionen kan ett särskilt påskyndat förfarande tillämpas för sökande som vistats i vissa tredje länder. Ett sådant förfarande kan innebära att ansökan om inhibition inte i sig har uppskovseffekt utan verkställighet skjuts upp endast om domstolen meddelar inhibition. I övrigt blir utlänningen hänvisad till att driva ett överklagande av avslagsbeslut från det tredje land dit hon eller han har avvisats.

I 1989 års utlänningslag tas upp som särskilda punkter för att vägra en skyddsbehövande utlänning uppehållstillstånd situationer då utlänningen har rest in från något nordiskt land eller från något land som är anslutet till Dublinkonventionen (se 3 kap. 4 § UtlL). Enligt kommitténs uppfattning är dessa länder exempel på länder gentemot vilka det angivna förfarandet skulle kunna tillämpas. Förfarandet bör därutöver efter särskild bedömning kunna tillämpas beträffande vissa ytterligare länder. En grundläggande förutsättning för att förfarandet skall tillämpas i förhållande till ett land, bör vara att landet har anslutit sig till och tillämpar FN:s flyktingkonvention och Europakonventionen eller FNkonventionen om medborgerliga och politiska rättigheter samt att det i landet ges möjlighet att söka och erhålla asyl.

Möjligheten att tillämpa den nu angivna ordningen i förhållande till ett visst land bör enligt kommitténs uppfattning göras beroende av att regeringen förordnar om det genom att föra upp landet på en särskild förteckning. Förteckningen bör som nyss angivits kunna uppta de nordiska länderna och EU:s medlemsstater samt därutöver ytterligare länder efter särskild bedömning. För bedömningen av vilka länder som skall föras upp på förteckningen bör utvecklingen av harmoniseringssträvandena inom EU beaktas.

11.5.5. Snabbprocess om normalprocessen utformas enligt ansökan av SIV-modellen

Kommittén anser att även om den normala processordningen i avvisningsärenden utformas enligt ansökan av SIV-modellen bör beslut om uppenbart ogrundade ansökningar fattas enligt den ordning som kommittén föreslagit ovan. Beslut i första instans skall således fattas av Invandrarverket, och verkets beslut skall kunna överklagas till utlänningsdomstolen med samma möjligheter att söka inhibition som föreslagits ovan.

12. Handläggningsregler

12.1. Förfarandet hos Invandrarverket

Handläggnings- och beslutsordningen inom Invandrarverket behandlas inte av kommittén. Vissa synpunkter kan dock framhållas.

12.1.1. Verksamhetsmål

I Invandrarverkets regleringsbrev för budgetåret 1998 anges som verksamhetsmål för asylprövning och asylmottagande att den totala tiden som en sökande är berättigad till ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., dvs. i princip tiden från det asylansökan görs till dess ärendet avgjorts och sökanden lämnat landet, normalt inte skall överstiga tolv månader. Öppna ärenden som inte avgjorts i första instans får inte vara äldre än sex månader, om inte särskilda skäl föreligger.

Bland de uppdrag som lämnas till Invandrarverket i regleringsbrevet rör ett kvalitetssäkring för handläggning av ärenden bl.a. utifrån kriterierna rättssäkerhet, enhetlig praxis och minimerad inaktiv tid per ärende. Verket har redovisat detta arbete i skrivelse till regeringen den 31 augusti 1998.

I redovisningen anges som huvudfaktorer för att grundlägga kvalitet i verksamheten dels övergripande styrning m.m., dels beslut, dels process, och dels bemötande och kompetens.

Utvecklingen av verksamheten pågår enligt redovisningen ständigt och utvecklingen av kvaliteten är en viktig aspekt. Bl.a. har beslutsfattarnärvaron vid asylutredningarna ökats. Genom detta ökar förutsättningarna för bättre kvalitet i besluten. En strävan finns att i varje asylärende upprätta en individuell handläggningsplan. Denna plan skall göras av beslutsfattaren och handläggaren i samråd. Ett utökat samarbete mellan dessa personalkategorier anges öka kvaliteten i besluten.

I fråga om asylprocessen framhålls i redovisningen att en ökad tyngd på åtgärder tidigt ofta möjliggör en högre kvalitet i processen som helhet. Verket bedriver ett utvecklingsprojekt "Tidig information"

med syfte att mer systematiskt samla in uppgifter redan vid upptagandet av asylansökan om t.ex. resvägar, färdsätt och innehav av olika identitetshandlingar. Insamlad information som skall bli nåbar i ärendehanteringssystemet underlättar dels att vidta rätt åtgärder i förhållande till den enskilde asylsökande om avvisning blir aktuell, dels att skapa underlag för generella åtgärder nationellt och för rapportering till internationella organ. Den gränsnära verksamheten som verket har utvecklat syftar till bättre innehåll och en snabbare process. För att få stabilitet i verksamheten har ett ramavtal skrivits mellan verket och Rikspolisstyrelsen i frågan, vilket har följts upp av ett regionalt avtal.

12.1.2. Snabbheten i förfarandet

De förslag som kommittén lägger fram ställer ökade krav på snabbhet i förfarandet för att den föreslagna ordningen skall fungera enligt intentionerna. Kommittén pekar därför i detta sammanhang på några konkreta åtgärder som bör bidra till kortare handläggningstider. Åtgärderna har diskuterats och i viss mån också prövats inom Invandrarverket.

I samband med tidigare förändringar i utlänningslagstiftningen har vid ett flertal tillfällen under årens lopp framhållits att en förutsättning för att de föreslagna ändringarna skall fungera som tänkt är att handläggningstiderna kan kortas. Det gäller även denna gång.

Prioritering av utredningar

Utredningar i asylärenden måste prioriteras. Det är när utlänningen nyss kommit till landet och har alla händelser i färskt minne som möjligheterna är störst att göra en fullgod utredning. Snabba utredningar är också nödvändiga för att det skall vara möjligt att fånga upp de fall där återsändande till ett första asylland kan vara möjligt. Sedan utredning gjorts är det också väsentligt enklare att göra de prioriteringar som av olika skäl måste göras när det gäller att fatta snabbt beslut i ärendet. Om det i ett ansträngt arbetsläge inte är möjligt att hinna med alla arbetsuppgifter inom de tidsmål som ställts upp, bör den balans som då blir oundviklig inte ligga på utredningar utan i ett senare skede av den kedja som löper från ansökan till lagakraftvunnet beslut.

Förordnande av offentligt biträde

Den försöksverksamhet som Statens invandrarverk i samråd med Advokatsamfundet bedrivit på Arlanda pekar, som anges i avsnitt 16.1, på att tiden från ansökan till beslut i ett asylärende kan kortas väsentligt om offentligt biträde förordnas så snart som möjligt så att biträdet kan medverka redan under den första utredningen. Försöksverksamheten ger dock enligt kommitténs mening inte tillräckligt underlag för att bedöma om en form av advokatjour är nödvändig för att offentligt biträde skall kunna förordnas tillräckligt snabbt och inte heller för hur en sådan jour i så fall bör utformas. Det måste ankomma på Invandrarverket att avgöra den frågan, eventuellt efter att ytterligare någon försöksverksamhet genomförts.

Vid vilken tidpunkt offentligt biträde skall förordnas är i dag inte reglerat i någon författning. Den praxis som utvecklats bygger delvis på uttalanden i tidigare förarbeten. Inget hindrar därför att en ny praxis utbildas sedan en ny utlänningslag trätt i kraft. Om offentligt biträde förordnas på ett tidigare stadium än i dag kommer det att leda till vissa ökade kostnader för rättshjälpen. Sammantaget bör det dock kunna bli fråga om en avsevärd besparing genom att den väntetid under vilken en asylsökande måste försörjas kommer att minska kraftigt.

Disponering av medel på olika anslag hos Statens invandrarverk

Statens invandrarverks verksamhet i dag finansieras över flera olika anslag i statsbudgeten. Invandrarverket har i dag inte möjlighet att föra över medel mellan de olika anslagen. Verket kan därför inte öka insatserna på ett anslag i syfte att uppnå besparingar på ett annat anslag. För att verksamheten skall kunna bedrivas på ett så effektivt och flexibelt sätt som möjligt bör anslagskonstruktionen vara sådan att den stödjer en effektiv resursanvändning. Detta kan t.ex. ske genom att alla kostnader som är hänförliga till asylprocessen finansieras över samma anslag. Kommittén har ovan pekat på att de totala kostnaderna för Invandrarverket kan komma att minska om offentligt biträde förordnas på ett så tidigt stadium som möjligt. På samma sätt är det möjligt att de totala kostnaderna skulle kunna minskas exempelvis om verket anställde ytterligare några asylhandläggare. I båda fallen handlar det om att ökade kostnader för att korta handläggningstiderna kan leda till stora besparingar när det gäller kostnaderna för mottagandet av asylsökande. Invandrarverket bör därför ha vissa möjligheter att på egen hand omfördela medel mellan de anslag som avser myndighetsutövningen, mottagandet av asylsökande och rättshjälp i utlänningsärenden.

En förutsättning måste självfallet vara att omfördelningen inte leder till ökade kostnader totalt sett.

12.2. Förfarandet hos domstolarna

12.2.1. Muntlig förhandling

Kommitténs förslag: Förvaltningsprocesslagens regler om muntlig förhandling skall gälla. Det innebär att muntlig förhandling får hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet samt att muntlig förhandling skall hållas om utlänningen begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det.

Gällande regler om muntlig förhandling och om muntlig handläggning

Sedan januari 1997 gäller enligt 11 kap. 1 § UtlL att en utlänning som har ansökt om asyl får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid Invandrarverkets handläggning av ärendet. Vid Utlänningsnämnden skall muntlig handläggning ingå, om det kan antas vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Även annars skall muntlig handläggning ingå, om utlänningen begär det och det inte står klart att sådan handläggning är obehövlig.

Särskilda regler för muntlig handläggning hos Utlänningsnämnden gäller för utlänningar som omfattas av EES-avtalet. Beträffande dessa skall muntlig handläggning alltid hållas i ärenden om utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd. Om utlänningen begär det, skall muntlig handläggning också hållas i ärenden som rör avvisning eller vägran att bevilja uppehållstillstånd. I detta fall får dock undantag göras om muntlig handläggning skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse. Bakgrunden är – som framgår av den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 221) – bestämmelserna om domstolsprövning i direktiv 64/221/EEG.

Huvudregeln enligt 9 § förvaltningsprocesslagen är att förfarandet är skriftligt, men muntlig förhandling får ingå i handläggningen när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling skall vidare hållas, om en enskild part begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller sär-

skilda skäl talar mot det. Muntlig förhandling förekommer i alla typer av mål.

I mål enligt lagarna med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), som gäller tvångsomhändertagande av barn respektive missbrukare skall både länsrätt och kammarrätt hålla muntlig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt. Om någon part begär det, skall muntlig förhandling alltid hållas.

Till belysning av betydelsen av muntlighet i domstol kan anmärkas att rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter kräver att rättegången vid en sådan domstolsprövning skall vara rättvis (fair) och offentlig (public). Motsvarande gäller för samma krav i artikel 14 i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. I kravet på offentlig rättegång ligger inte ett särskilt krav också på muntlig förhandling. I stället är det i kravet på en rättvis rättegång som ett krav på muntlig förhandling är att söka.

Förutsättningen för att muntlig förhandling skall anordnas enligt förvaltningsprocesslagen är som nämnts att åtgärden kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Någon fördel för utredningen kan i regel antas vara att vinna med en muntlig förhandling men fördelen bör stå i proportion till den extra insats det innebär för rätten och parterna att engageras i en muntlig förhandling. I förarbetena till förvaltningsprocesslagens bestämmelser om muntlig förhandling (prop. 1971:30 s. 537) ansåg föredragande statsrådet att man borde ta stor hänsyn till parts önskemål men att parten knappast kunde tillåtas ha ett avgörande inflytande på frågan. Frågan huruvida en muntlig förhandling är obehövlig eller inte borde i första hand bedömas mot bakgrund av den föreliggande utredningen i målet men även andra faktorer kunde behöva tillmätas betydelse, t.ex. att målet är mycket viktigt för parten och att han eller hon genom förhandlingen kan få en bättre förståelse för innebörden av det blivande avgörandet i målet.

Det framhölls också att den muntliga handläggningsformen i förvaltningsprocessen inte är att se som ett alternativ till den skriftliga utan som ett komplement till denna. Den muntliga förhandlingen i förvaltningsdomstolsprocessen syftar inte till att ensam åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag i målet. Tanken är i stället att den muntliga förhandlingen skall komplettera den skriftliga handläggningen, så att målet blir utrett på lämpligaste sätt. Vidare framhölls att kriteriet att förhandlingen kan antas vara till fördel för utredningen i målet kan innebära att muntlig förhandling anordnas för hållande av parts- eller

vittnesförhör i viss fråga och i ett annat fall att sådan förhandling sätts ut huvudsakligen för att klarlägga parternas ståndpunkter.

I förarbetena till bestämmelserna i LVU om muntlig förhandling uttalades följande i specialmotiveringen (prop. 1989/90:28 s. 124).

När det gäller mål om beredande eller upphörande av vård av unga är dessa ofta av djupt ingripande natur för den enskilde. Det har därför ansetts vara ett viktigt rättssäkerhetsintresse att målen inte avgörs på handlingarna i den enskildes frånvaro. Muntlig förhandling har därför föreskrivits för dessa mål. Men regeln är inte ovillkorlig. Ibland kan en muntlig förhandling framstå som helt onödig. Detta är t.ex. fallet när vårdnadshavaren har överklagat ett beslut om tvångsvård av sitt barn och det är uppenbart att beslutet skall upphävas. Finner rätten att en muntlig förhandling är uppenbart obehövlig, får rätten avgöra målet genom skriftlig handläggning. Skriftligt förfarande bör utnyttjas med stor försiktighet. Part skall i sådant fall underrättas innan målet avgörs och beredas tillfälle att begära muntlig förhandling.

I den migrationspolitiska propositionen resonerade regeringen runt frågan om muntlig handläggning i utlänningsärenden (prop. 1996/97:25 s. 192 f.). Resonemanget fördes med utgångspunkt i den rådande instans- och processordningen, dvs. i ett förvaltningsförfarande där muntlig handläggning inte är detsamma som en muntlig förhandling i domstol. Regeringen framhöll därvid att det vid överväganden om vilka krav som det är rimligt att ställa på omfattningen av muntlig handläggning i asylprocessen måste göras en avvägning mellan rättssäkerhetsaspekter och effektivitetsaspekter och att det är viktigt att en ordning utformas så att den kan fungera såväl i läget med ett förhållandevis lågt antal asylsökande som i tider av högre inströmning. Regeringen anförde vidare följande (a. prop. s. 197).

För att understryka betydelsen av att någon form av muntlig handläggning skall företas vid Utlänningsnämnden i de fall där en sådan handläggning kan ha relevans för ärendets utgång bör det framgå av lagtexten att en begäran om sådan handläggning får avslås endast om det står klart att en muntlig handläggning är obehövlig. – – – Bestämmelsen är utformad så att muntlig handläggning kan underlåtas i ärenden där utredningsmaterialet klart ger vid handen att utlänningen skall beviljas tillstånd eller när det står klart att de uppgifter som åberopas från utlänningens sida under alla förhållanden inte är tillräckliga för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas. Även när det rör sig om ärenden som kan avgöras efter en rent rättslig bedömning är självfallet muntlig handläggning många gånger obehövlig. I åtskilliga ärenden torde frågan om uppehållstillstånd vara beroende av att en tilltrosbedömning görs. Det förtjänar dock att understrykas att avsikten med den nya ordningen inte är att muntlig handläggning måste ingå vid nämnden i alla ärenden av detta slag. I många fall torde nämnden redan från innehållet i de åberopade uppgifterna kunna sluta sig till om dessa är överensstämmande med verkligheten. I de ärendena bör muntlig handläggning kunna underlåtas. Däremot bör muntlig handläggning ingå i ärenden där en tilltrosbedömning av uppgifter som är rimliga kan sägas ha direkt betydelse för frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. Uttryckt

med andra ord avses ärenden som karakteriseras av att den asylsökande bör beviljas uppehållstillstånd om de uppgifter som anförts till stöd för ansökan är sanna.

För ärenden som inte rör avlägsnande ur riket (tillståndsärenden, fristående ärenden om flyktingförklaring och resedokument samt medborgarskapsärenden) finns inte några specialregler i utlänningslagen om muntlig handläggning. Specialreglerna gäller endast ärenden som skall handläggas som asylärenden, och således inte heller andra avlägsnandeärenden. Därmed är förvaltningslagens regler om muntlighet tilllämpliga. Enligt 14 § förvaltningslagen skall en sökande, klagande eller en annan part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. Myndigheten skall särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för enskilda att ha med den att göra. Enligt 7 § samma lag gäller allmänt i ärenden att myndigheten skall underlätta för den enskilde att ha med den att göra.

Kommitténs överväganden

Enligt kommitténs uppfattning bör för handläggningen av utlänningsärenden gälla i förvaltningsdomstolarna så "vanliga" sammansättningsoch handläggningsregler som möjligt.

I frågan om förutsättningar för muntlig förhandling förordar kommittén således att förvaltningsprocesslagens vanliga regler för länsrätt och kammarrätt skall gälla även då domstolarna utgör utlänningsdomstol respektive Utlänningsöverdomstol. Det innebär att muntlig förhandling får ingå beträffande viss fråga när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet samt att sådan förhandling skall hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Den ovillkorliga rätt som den enskilde har enligt LVU att begära muntlig förhandling anser kommittén skulle föra för långt. Redan de möjligheter till muntlig förhandling inför domstolen som förvaltningsprocesslagen ger innebär enligt kommitténs uppfattning en avsevärd förbättring jämfört med nuvarande förhållanden.

Kommittén utgår från att i de fall Europakonventionens regler om domstolsprövning får anses kräva muntlighet, såsom om en fråga om civila rättigheter aktualiseras, detta krav efterlevs.

Några särskilda regler för utlänningar som omfattas av EES-avtalet är enligt kommitténs bedömning inte nödvändiga. När Invandrarverkets beslut överklagas till domstol, måste förvaltningsprocesslagens regler

om muntlig förhandling anses vara tillräckliga för att kraven i direktiv 64/221/EEG skall vara uppfyllda. Att utlänningen omfattas av avtalet måste bedömas vara ett sådant skäl som medför att förhandling inte kan anses obehövlig, om utlänningen begär förhandling.

I fråga om omfattningen av den muntliga förhandlingen vill kommittén understryka vad som återgivits från förarbetena till förvaltningsprocesslagens bestämmelser om muntlig förhandling. Där framhålls att den muntliga handläggningsformen är att se som ett komplement till den skriftliga och att den inte syftar till att ensam åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag.

Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt för att åstadkomma en snabb och effektiv process att den muntliga förhandlingen koncentreras just till de delar av målet som den behövs för. Upprepningar av ståndpunkter och argument från skriftväxling bör i görligaste mån undvikas.

Tillståndsärenden utan avlägsnandefråga

Dessa ärenden avser huvudsakligen just personer som inte får komma hit innan de har fått det uppehållstillstånd som de söker. Det kan självfallet inte komma i fråga att förelägga en sådan person personlig inställelse, utan vad som kan komma i fråga är en muntlig förhandling med utlänningen närvarande genom ombud.

Det vanligaste vid dessa ärenden är att uppehållstillståndet söks med hänvisning till en familjeanknytning till någon i Sverige bosatt person, referensperson. Fråga uppstår då om referenspersonen – eller någon av referenspersonerna om de är flera – bör kunna uppträda som ombud. Något direkt hinder mot detta kan inte anses föreligga. Helt komplikationsfritt är det emellertid inte, eftersom denna referensperson kan vara en sådan upplysningsperson som bör höras fristående från parten och som också kan ha egna intressen i saken. Om muntlig förhandling finnes böra hållas för att en referensperson skall höras, kan det i vissa fall behöva övervägas om den klagande parten behöver vara företrädd på annat sätt.

Flyktingförklaring och resedokument

De ärenden där Invandrarverket beviljat uppehållstillstånd på annan grund än flyktingskap får normalt antas ha handlagts hos verket med muntlig handläggning enligt 11 kap. 1 § UtlL. Hos utlänningsdomstolen är ärendet inte längre ett ärende om avlägsnande. Enligt kommitténs

uppfattning bör frågan om muntlig förhandling hos domstolarna kunna bedömas enligt förvaltningsprocesslagens vanliga regler.

Medborgarskapsärenden

Även i ärenden om svenskt medborgarskap kan frågan om muntlig förhandling i vissa fall komma att bli aktuell både i utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstolen. Frågan huruvida förhandling skall hållas bör även i medborgarskapsärenden prövas enligt 9 § förvaltningsprocesslagen.

En situation där frågan om muntlig förhandling kan komma i fråga är naturalisationsärenden där trovärdigheten av sökandens uppgifter, t.ex. beträffande identiteten, är av avgörande betydelse för målets utgång. Enligt fast praxis krävs att sökanden skall kunna styrka sin identitet antingen genom giltigt pass eller fotoförsedd identitetshandling. Kan sökanden inte styrka identiteten på ett fullgott sätt, avslås ansökan. Enligt den ändring i lagen om svenskt medborgarskap som riksdagen nyligen antagit (prop. 1997/98:178, bet. 1998/99:SfU3, rskr. 1998/99:27, SFS 1998:1453) skall svenskt medborgarskap kunna ges även till den som inte kan styrka sin identitet under förutsättning att han eller hon har haft hemvist i Sverige under minst åtta år och kan göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Enligt propositionen skall prövningen av sannolikhetsrekvisitet göras utifrån samtliga omständigheter i ärendet och utmynna i en samlad bedömning. Två faktorer av stor betydelse vid bedömningen är trovärdigheten av de uppgifter sökanden lämnat om dels sin identitet, dels anledningen till att identiteten inte kan styrkas.

I propositionen berörs inte frågan om utredning genom muntlig handläggning. I stället betonas frågan om sökanden vidhållit samma uppgifter om sin identitet under hela vistelsen i Sverige och om omständigheter som hänger samman med varför identiteten inte kan styrkas. I de fall där en ansökan om svenskt medborgarskap har avslagits på grund av att sökanden inte förmått styrka sin identitet eller inte förmått göra sannolikt att den identitet han eller hon uppgett är riktig, kan dock en muntlig förhandling i vissa fall komma att fylla en funktion. Så kan exempelvis vara fallet om Invandrarverket bedömt att sökandens förklaring till varför han eller hon har lämnat olika uppgifter om sin identitet eller varför fullgoda identitetshandlingar saknas inte är trovärdig. En förhandling kan även få betydelse i de situationer då sökanden åberopar uppgifter från anhöriga. I vilken omfattning förhandling kan komma att bli en del av ärenden om svenskt medborgar-

skap får ytterst bli en fråga för rättstillämpningen att avgöra mot bakgrund av förarbetsuttalanden och praxis.

Frågan om muntlig förhandling kan aktualiseras även i ärenden som gäller sökandens levnadssätt. Den bör dock enligt kommitténs uppfattning i första hand göras efter så standardiserade kriterier som möjligt och inte påverkas av att sökanden vid en förhandling skulle kunna göra ett "gott intryck" på domstolen.

12.2.2. Domstolens sammansättning

Kommitténs förslag: Reglerna om rättens sammansättning i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skall gälla.

Det innebär att utlänningsdomstolen enligt huvudregeln är domför med en lagfaren domare (juristdomare) och tre nämndemän. Mål som är av enkel beskaffenhet samt vissa andra särskilt uppräknade mål kan avgöras av en ensam juristdomare. Beslut som inte innebär att målet prövas i sak får också normalt avgöras av ensam juristdomare.

Det innebär vidare att Utlänningsöverdomstolen enligt huvudregeln är domför med tre juristdomare. Såvitt avser mål som rör avvisning eller utvisning föreslås dock att nämndemän skall delta i avgörandet, om nämndemän har deltagit i utlänningsdomstolen och målet avgörs efter muntlig förhandling. Då målet inte avgörs i sak är domstolen domför utan nämndemän.

Frågor om prövningstillstånd avgörs av två ledamöter (juristdomare), om de är ense.

Som kommittén tidigare framhållit bör för handläggningen av utlänningsärenden gälla så "vanliga" sammansättnings- och handläggningsregler som möjligt.

Som framgår av avsnitt 6.2.2 är en länsrätt enligt huvudregeln domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Många mål kan även avgöras av en lagfaren domare ensam. Detta gäller mål av enkel beskaffenhet samt ett antal andra i 18 § förvaltningsdomstolslagen uppräknade mål, exempelvis mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen. Beslut som inte innebär att målet prövas i sak får också normalt fattas av en lagfaren domare ensam.

Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en, och detsamma gäller antalet nämndemän.

Reglerna om Utlänningsnämndens sammansättning innebär att en ordförande ensam får avgöra bl.a. frågor om inhibition, frågor om förvar eller uppsikt, ärenden om s.k. ny ansökan och "andra frågor, om prövningen är av enkelt slag". I förarbetena till bestämmelserna om inrättande av Utlänningsnämnden framhölls följande (prop. 1991/92:30 s. 33 f.).

Även om det naturligtvis ligger nära till hands att utgå från en sådan ordning [att lekmän alltid skall ingå i nämnden när denna avgör ett ärende i sak], kan det ifrågasättas om man härigenom tar till vara medborgarinflytandet på det bästa sättet. Med tanke på det stora antal ärenden som man numera måste räkna med kommer i så fall ganska många lekmän att behöva utses, och man måste utforma ett schema för deras medverkan som i hög grad bygger på alternerande tjänstgöring av olika grupper. Det finns en risk för att lekmannaledamöterna under sådana förhållanden kommer att drunkna i rutinbetonade fall och inte i realiteten får det inflytande över beslutsfattandet i de enskilda ärendena som är önskvärt.

Från dessa synpunkter skulle det vara en fördel om kravet på medverkan av lekmän kunde begränsas till att avse en mindre del av ärendena. Detta ligger nära till hands även med hänsyn till att de ärenden som nämnden kommer att få behandla är av mycket olikartad karaktär i avseende på svårhetsgrad. Det är visserligen genomgående fråga om grannlaga bedömningar av stor vikt för de berörda, men i en betydande grupp av ärendena är prövningen av ganska enkelt slag och utgången tämligen självklar med hänsyn till den praxis som har utbildat sig. Ofta är ärendena emellertid mera komplicerade, och många gånger kan de vara ytterligt svårbedömda. Över huvud taget gäller att omständigheterna i de enskilda fallen kan variera avsevärt.

Enligt min mening bör ordföranden kunna meddela beslut på nämndens vägnar även vid avgörandet av ett ärende i sak, under förutsättning att prövningen är av enkel beskaffenhet. Om lekmännens medverkan blir obligatorisk endast i de mera svårbedömda fallen tas medborgarinflytandet bättre till vara och nämndens verksamhet blir också lättare att administrera. Att i enlighet härmed ärendets svårhetsgrad blir bestämmande för den sammansättning som krävs för beslutförhet är ingen principiell nyhet; denna ordning är vanlig inte minst inom domstolsväsendet (se t.ex. 1 kap. 3 a § och 3 kap. 6 §rättegångsbalken).

Naturligtvis kan det ibland finnas olika meningar i frågan om ett ärende skall anses vara av enkel beskaffenhet eller ej. Jag anser att nämnden under medverkan av lekmän bör kunna besluta om närmare riktlinjer för när ordföranden ensam skall få fatta beslut. För att ett ärende skall få avgöras i denna form bör enligt min mening alltid krävas dels att det enligt ordförandens bedömning inte råder någon som helst tvekan om ärendets utgång, dels att ärendet inte innehåller vidlyftigt material av betydelse för prövningen.

Något hinder mot att ett ärende avgörs under medverkan av lekmän bör inte föreligga även om det skulle vara enkelt. Om flera ärenden av likartad karaktär samtidigt är eller beräknas bli anhängiga hos nämnden, är det sålunda som regel en fördel om ett eller ett par av dem avgörs av nämnden i sammansättning med lekmän även om utgången bedöms som tämligen klar. Övriga ärenden kan sedan – under förutsättning att omständigheterna verkligen är helt likartade – avgöras av ordföranden ensam efter de linjer som den fullsuttna nämnden ställt sig bakom.

Till viss ledning för vilka ärenden som skall kunna anses vara av enkel beskaffenhet bör de riktlinjer som gällt för Utlänningsnämnden och som återgivits ovan alltjämt kunna tjäna, även om betydelsen av försiktighet vid bedömningen av om ett ärende är av enkel beskaffenhet knappast nog kan betonas. En hel del av den kritik som riktats mot Utlänningsnämnden har just avsett att ärenden alltför ofta avgjorts utan deltagande av lekmannaledamöter. Omständigheter som typiskt sett kan medföra att nämnd bör delta i avgörandet är att utgången i ärendet till stor del beror på vilken bedömning som görs av den sökandes trovärdighet eller att det är fråga om en bedömning av humanitära skäl. Alla trovärdighetsbedömningar och alla bedömningar av humanitära skäl behöver emellertid inte vara svåra. Sådana bedömningar kan i vissa fall vara tämligen enkla. Ytterst gäller bedömningen av frågan om ärendet är av enkel beskaffenhet frågan om det råder tveksamhet om utgången. – Det kan finnas anledning att erinra om att vid avvisning i den s.k. snabbprocessen en förutsättning för att de särskilda reglerna skall vara tillämpliga är att asylansökningen är uppenbart ogrundad och ärendet således av enkel beskaffenhet. Det bör därför inte finnas anledning att i dessa fall överväga annan sammansättning än ensamdomare.

Samma regler bör i princip gälla för alla de olika slagen av ärenden som handläggs inom utlänningsdomstolarna. För utlänningsärenden som inte gäller avlägsnande kan annan sammansättning än ensamdomare dock beräknas bli undantagsfall. Däremot kan sammansättning med nämnd tänkas förekomma i en del medborgarskapsärenden.

Kommittén anser också att det finns skäl att ta upp frågan om särskilda krav på juristdomaren. Beslut om avvisning eller utvisning kan många gånger vara känsliga och ha stor betydelse för enskilda människors livsöde. Målen bör därför enligt kommitténs uppfattning inte lottas på rotlar som innehas av andra än ordinarie domare. De bör som huvudregel inte heller slutligt avgöras annat än med någon som är eller har varit ordinarie domare som ensamdomare eller som ordförande.

Kammarrätten är enligt huvudregeln domför med tre juristdomare.

För vissa typer av mål kan det vara särskilt föreskrivet att nämndemän skall ingå i rätten tillsammans med juristdomarna. Även i dessa fall får dock frågor som inte innebär att målet avgörs i sak avgöras av enbart juristdomare. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två ledamöter om de är ense om slutet.

Nämndemän skall normalt delta i handläggningen av mål enligt LVU och LVM. Undantag gäller för mål om omedelbart omhändertagande eller om tillfälligt flyttningsförbud enligt LVU.

Med tanke på vad som sagts om betydelsen av lekmannainsyn och lekmannainflytande i utlänningsärenden anser kommittén att nämndemän bör delta i Utlänningsöverdomstolens handläggning av mål som

rör avvisning eller utvisning, och som är av den karaktären att prövningstillstånd har getts och som avgörs efter muntlig förhandling. Nämndemän kan då antas ha deltagit i avgörandet i utlänningsdomstolen. Frågetecken skulle kunna sättas för de mål där prövningstillståndet getts som prejudikatdispens eller extraordinär dispens, eftersom dessa i högre grad bör avse rättsliga frågor. Med tanke på att även frågor om uppehållstillstånd av humanitära skäl enligt kommitténs förslag kommer att handläggas inom domstolssystemet och behovet av prejudikat är extra stort i dessa fall, bör dock samma regel gälla oavsett dispensskälet.

12.2.3. Tidsfrister

Kommitténs förslag: Mål som rör avvisning eller utvisning skall handläggas skyndsamt. Det innebär att de kommer att utgöra förtursmål i domstolarna.

Möjligheterna att förkorta den totala handläggningstiden är givetvis beroende av hur processen i utlänningsmålen utformas i stort och påverkas också av de materiella reglerna. Det finns dock också vissa faktorer som kan påskynda processen inom domstolarna. Dessa faktorer hänför sig till handläggningen inom varje instans eller till tiden mellan det handläggningen avslutats i en instans och det den kan påbörjas i nästa (överklagandetid). Till överklagandetiden får i detta sammanhang också räknas tiden för att delge en enskild part ett beslut, i de fall då tidsfristen för överklagande räknas från delgivningen.

Det är svårt att se hur man genom att förändra handläggningsreglerna skall kunna påskynda handläggningen i domstolarna. Den erforderliga skyndsamheten får åstadkommas genom en regel om skyndsam handläggning och genom noggrann prövning av behovet av anstånd och kompletterande utredning. Kraven på snabbhet i processen ställer höga krav på koncentration både på föredragning och – främst – muntlig förhandling. Processen i avvisningsärenden bör i största möjliga utsträckning utformas så att det ligger i den enskildes intresse att inställa sig till en muntlig förhandling. Utevaro från förhandling synes därför inte annat än i undantagsfall böra vara något hinder för att förhandlingen hålls och ärendet avgörs.

Som kommittén påpekat tidigare är tidsåtgången inte bara en fråga om myndighetens eller domstolens egna resurser. Behovet av extern utredning eller väntan på att få klarhet om situationen i ett speciellt land kan också innebära att mål inte kan avgöras. Också väntan på ett

prejudicerande avgörande kan medföra att en mängd mål och ärenden inte kan avgöras. Med den utvidgade användning av förordningsmakten som kommittén förespråkar accentueras betydelsen av att regeringen handlägger frågor om nya eller ändrade förordningar skyndsamt.

En faktor som ofta påverkar handläggningstiden negativt är anstånd för parterna att komma in med kompletterande inlagor. Kommittén vill understryka betydelsen av att domstolarna noga prövar om ansökningar om anstånd rimligen bör beviljas. Vid överklagande till Utlänningsdomstolen bör anstånd ges endast om det föreligger särskilda skäl. Överklagandetiden måste anses ge parten (utlänningen eller Invandrarverket) tillräckligt rådrum för att anföra allt som parten anser nödvändigt.

För vissa mål finns föreskrifter om tidsfrister för domstolen att iaktta. För andra mål kan det finnas föreskrifter om att de skall handläggas skyndsamt. En sådan föreskrift innebär i praktiken att målet skall handläggas med förtur. Föreskrifter om tidsfrister och skyndsamhet förekommer också såvitt avser vissa frågor i mål och ärenden.

Föreskrifter om tidsfrister och skyndsamhet finns normalt intagna i den författning där de materiella reglerna finns. Som exempel kan nämnas LVU- och LVM-mål. De skall handläggas skyndsamt. För dessa mål finns även vissa tidsfrister angivna. Om den unge respektive missbrukaren är omhändertagen, skall länsrätten ta upp målet till avgörande inom två veckor från det ansökan om vård kom in. Tidsfristen får dock förlängas, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt.

Yrkanden om inhibition eller interimistiska förordnanden behandlas alltid med förtur.

I övrigt gäller att mål skall avgöras så snart det kan ske. I länsrättsinstruktionen och kammarrättsinstruktionen föreskrivs att ett mål eller en fråga som har kommit upp i ett mål skall handläggas med förtur, om målet eller frågan av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt. Vilka mål som är förtursmål bestäms i respektive domstols arbetsordning.

Förtursmål som anges i arbetsordningen för Länsrätten i Stockholms län är bl.a. mål enligt 21 kap. föräldrabalken, dvs. mål om verkställighet av domar eller beslut om vårdnad eller umgänge m.m., körkortsmål, mål enligt socialtjänstlagen och mål enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

I arbetsordningen för Kammarrätten i Stockholm anges som förtursmål bl.a. mål om verkställighet enligt 21 kap. föräldrabalken, om tvångsåtgärder mot person och om körkort, när spärrtiden har bestämts till högst tre månader, samt sekretessmål.

Mål där fråga är om avvisning eller utvisning bör enligt kommitténs uppfattning alltid utgöra förtursmål. En föreskrift bör alltså meddelas om att sådana mål skall handläggas skyndsamt. Kommittén utgår från att frågor om prövningstillstånd i avlägsnandeärenden avgörs med särskilt stor skyndsamhet.

Kommittén vill slutligen påpeka att handläggningen med förtur av vissa mål enligt utlänningslagen inte skall beräknas medföra att handläggningen av mål enligt andra lagar skall fördröjas. Utlänningsmål kommer enligt kommitténs förslag att handläggas inom särskilda avdelningar hos länsrätterna och kammarrätten.

12.2.4. Meddelande av dom och beslut

Kommitténs bedömning: Samma regler som i förvaltningsprocessen i övrigt bör gälla för meddelande av dom eller beslut.

En dom eller ett beslut skall meddelas så snart det kan ske.

För länsrätterna gäller att domen eller beslutet skall meddelas senast fyra veckor efter den dag då föredragningen avslutades. Om länsrätten avgör ett mål efter en muntlig förhandling, räknas tiden från den dag då förhandlingen avslutades. Om beslutet inte kan meddelas inom fyra veckor med hänsyn till målets eller frågans art eller av något annat särskilt skäl, får länsrätten bestämma att beslutet skall meddelas senast inom viss angiven tid, som inte får vara längre än vad som är oundgängligen nödvändigt.

För kammarrätterna gäller att kammarrätten, om domen eller beslutet inte kan meddelas inom fyra veckor efter föredragningen med hänsyn till målets eller frågans omfång eller art i övrigt eller av något annat särskilt skäl, får bestämma att domen eller beslutet skall meddelas senast inom viss angiven tid, som inte får vara längre än vad som är oundgängligen nödvändigt.

Tidsfristen för att klaga på domar och beslut är i alla jämförbara typer av mål tre veckor både inom förvaltningen och förvaltningsprocessen. Inom förvaltningen och förvaltningsprocessen räknas tiden för att överklaga ett beslut vanligen från det klaganden fick del av beslutet. Fr.o.m. oktober 1998 gäller generellt att utgångspunkten för beräkning av överklagandetiden för en myndighet eller annan som företräder det allmänna är dagen då avgörandet meddelas i stället för delgivningsdagen. För den enskilde skall fristen även i fortsättningen räknas från delgivningen av beslutet.

När en myndighet skall underrätta en part om innehållet i ett beslut, bestämmer myndigheten hur underrättelsen om beslutet skall gå till – muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen skall dock alltid ske skriftligt, om parten begär det. Om en förvaltningsdomstol skall underrätta någon om innehållet i en handling eller om något annat, får det ske genom delgivning. Delgivning skall användas, om det är särskilt föreskrivet eller om det med hänsyn till syftet med bestämmelsen om underrättelse framgår att delgivning bör ske, men bör i övrigt tillgripas bara om det är påkallat med hänsyn till omständigheterna.

Invandrarverket underrättar asylsökande om sina beslut genom verkets mottagningspersonal med hjälp av tolk. Detta gäller antingen sökandena finns på förläggning eller i enskilt boende. Biträdet underrättas per lösbrev. Ett problem är att sökande som bor utanför förläggning inte alltid kommer för att ta emot underrättelsen. Ibland har sökanden nåtts av besked genom sitt biträde.

De rutiner som tillämpas i främst länsrätterna innebär att domar och beslut översänds till den som kan överklaga med begäran om att vederbörande genast skall återsända mottagningsbevis till domstolen. Sker inte detta görs påminnelse och vidare delgivningsförsök med rekommenderat brev. Förenklad delgivning (3 a § delgivningslagen, 1970:428) innebär att domstolen först skickar en upplysning till den enskilde att förenklad delgivning kommer att användas i målet. När sedan handlingen skickas ut till den enskilde sänder domstolen minst en dag senare ett meddelande om att den har sänts ut. Den enskilde anses därefter delgiven två veckor efter det att meddelandet skickats till honom eller henne.

Att frångå de tidsfrister och den ordning som i övrigt gäller för överklagande av förvaltningsmyndigheters och förvaltningsdomstolars beslut synes inte lämpligt. Om dom eller beslut avkunnats i samband med muntlig förhandling räknas tiden från dagen för avkunnandet. Möjligheterna att avkunna dom eller beslut i samband med muntlig förhandling bör i största möjliga utsträckning tas till vara.

Överklagandetiden avseende Invandrarverkets beslut skulle falla bort, om processen utformades enligt ansökan av SIV-modellen eller underställningsmodellen. Den därigenom vunna tiden kan dock befaras i stället gå åt för delgivning med utlänningen, förordnande av biträde och väntan på kompletteringar hos domstolen.

Enligt kommitténs uppfattning kan några särlösningar om delgivning och tidsfrister inte förordas.

12.2.5. Parts rätt att få del av uppgifter

Kommitténs bedömning: Något undantag bör inte göras från förvaltningsprocesslagens vanliga regler om när en part skall beredas tillfälle att yttra sig över uppgifter som tillförts målet genom annan än parten själv.

För parters rätt att få del av uppgifter i utlänningsärenden gäller i princip bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen. Dessa innebär att ett ärende inte får avgöras utan att parterna har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än parten själv och att parten skall ha fått tillfälle att yttra sig över uppgiften. Undantag från detta gäller om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Undantag gäller också om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Underrättelseskyldigheten begränsas vidare av bestämmelserna i 14 kap. 5 § sekretesslagen.

Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Tillämpningen av bestämmelserna begränsas i vissa utlänningsärenden. En förutsättning för att de skall tillämpas i ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd är enligt 11 kap. 2 § UtlL att utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.

I en departementspromemoria (Ds In 1971:5) som låg till grund för bestämmelsen föreslogs undantag från kommunikationsprincipen i vissa utlänningsärenden. Det framhölls bl.a. att utredningen i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd som söktes från utlandet ofta var omfattande och att det nya material som tillfördes ärendet oftast avsåg läget på bostads- eller arbetsmarknaden vilket utlänningen inte hade någon större möjlighet att yttra sig över. Vidare framhölls att undantagsbestämmelserna inte innebar förbud att kommunicera utredningsmaterial, om detta var önskvärt, t.ex. om personliga förhållanden var berörda i materialet. Föredragande statsrådet godtog i propositionen (prop. 1971:155) de föreslagna undantagen då utlänningen inte befinner sig i Sverige. Statsrådet ansåg vidare, i likhet med Invandrarverket, att kommunikation inte heller borde krävas i ärenden om återkallelse av bosättningstillstånd (numera permanent uppehållstillstånd) när utlänningen har lämnat Sverige. Undantagen togs in i 1954 års utlänningslag och har överförts till 1989 års lag.

För förvaltningsprocessen finns kommunikationsprincipen lagfäst i 18 § förvaltningsprocesslagen. Innan ett mål avgörs, skall parten få

kännedom om det som tillförts målet genom annan än parten själv och få tillfälle att yttra sig över det. Vissa undantag gäller, om det inte finns anledning att anta att talan mot parten kommer att bifallas, om underrättelse annars är uppenbart onödig, eller om parten är en förvaltningsmyndighet och en underrättelse är onödig. Liksom enligt förvaltningslagen gäller också att underrättelse kan underlåtas om det kan befaras att en sådan skulle avsevärt försvåra genomförande av beslut i målet.

Undantaget i utlänningslagen från skyldigheten att kommunicera med en part som inte vistas i Sverige gäller både Invandrarverket och Utlänningsnämnden.

Bestämmelsen har enligt uppgift från Utlänningsnämnden inte ofta varit aktuell hos nämnden. I ärenden om tidsbegränsat uppehållstillstånd finns praktiskt taget alltid en referensperson i Sverige som också har uppträtt som ombud och behovet av att kommunicera med parten utomlands har därför inte varit något problem. När det gäller återkallelse av permanent uppehållstillstånd, har bestämmelsen oftare aktualiserats. När ett sådant beslut av Invandrarverket har överklagats till nämnden, har det dock varit möjligt att kommunicera.

Enligt kommitténs uppfattning bör något undantag från kommuniceringsregeln inte gälla för domstolarnas del då ett beslut om återkallande av permanent uppehållstillstånd har överklagats. Även i frågor om tidsbegränsat uppehållstillstånd får en sådan regel för domstolarnas del anses tveksam. I praktiken synes inte heller behovet av en sådan regel för överinstansernas del vara så stort. Då utlänningen har överklagat Invandrarverkets beslut, bör han eller hon också ha lämnat en adress där han eller hon kan nås.

Kommittén föreslår således inte någon undantagsregel för domstolarnas del.

13. Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna

13.1. Domstolarnas lokalisering

Kommitténs förslag: Kammarrätten i Stockholm skall utgöra

Utlänningsöverdomstol. Regeringen får bestämma vilka länsrätter som skall utgöra utlänningsdomstolar. Kommittén förordar som sådana länsrätterna i Stockholms län, i Skåne län och i Göteborg.

Även om utlänningsdomstolarnas domkretsindelning inte bör fastställas i lag utan överlämnas till regeringen att fatta beslut om i förordning, anser kommittén att de överväganden som kommittén har gjort om uppdelningen av landet i utlänningsdomstolskretsar med hänsyn till nu rådande förhållanden bör redovisas.

Forumreglerna för förvaltningsdomstolarna innebär att ett beslut skall överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat (14 § LAFD). Det är således den plats där beslutet fattas som styr forum, inte någon parts vistelseort.

Invandrarverket har stora ambitioner om tillgänglighet för att göra ansökan och också för utredning och beslutsfattande. Ambitionerna grundas givetvis inte bara på asylsökandes behov utan skall också tillgodose behoven hos dem som gör andra ansökningar (om uppehållstillstånd utan samband med asyl, medborgarskap m.m.). Så länge det rör sig om Invandrarverkets interna organisation och beslutsfattande i de vanliga förvaltningsrättsliga formerna är det knappast någon fråga för kommittén.

Annorlunda ställer det sig i den mån ärendena avgörs i domstol. Inte ens om det skulle röra sig om beslutsfattande i första instans enligt den av kommittén förkastade ansökan av SIV-modellen verkar det vara realistiskt att hantera ärenden i denna ordning mer än på tre eller fyra platser i landet. De intressen som här står emot varandra är å ena sidan intresset av tillgänglighet för den enskilde och å andra sidan intresset

att inte behöva sprida verksamheten alltför mycket. Ett skäl till det är att det kan vara svårt att bygga upp och upprätthålla kompetens på området, om antalet ärenden är för litet. Då utlänningsärendena inordnas i en allmän förvaltningsdomstol, bör domstolen inte vara så liten att utlänningsärendena blir helt dominerande. Det är dels olämpligt om man inte vill ha specialorgan, dels medför det stor sårbarhet ur flexibilitetssynpunkt.

Enligt kommitténs uppfattning måste behovet i asylärenden styra vilka länsrätter som skall utgöra utlänningsdomstolar. Det är i dessa ärenden som utredningen är tyngst, och det är i dem som behovet av muntlig förhandling är i särklass störst. Det är inte lämpligt att skilja ut de ärenden som inte är asylärenden och lägga endast sådana andra ärenden på någon annan domstol. Invandrarverket fattar i praktiken beslut i asylärenden endast vid Stockholms-, Göteborgs- och Malmökontoren, medan beslut i medborgarskapsärenden fattas endast vid huvudkontoret i Norrköping. En ytterligare decentralisering anses för resurskrävande. Asylsökande har numera också större möjlighet än tidigare att själva välja vistelseort, och de väljer företrädesvis storstadsområdena. Kommittén anser det därmed inte meningsfullt att förlägga någon utlänningsdomstol utanför dessa regioner. Med hänsyn till detta och behovet att bygga upp erfarenhet och kompetens samt med tanke på vad som sagts om flexibilitet inom organisationen och betydelsen av att utlänningsmålen inte kommer att helt dominera domstolen innebär det att länsrätterna i Stockholms län, Skåne län och Göteborg bör utgöra utlänningsdomstolar.

En uppdelning i domkretsar skulle då kunna se ut som följer. Länsrätten i Stockholms län – Stockholms län, Uppsala län, Södermanlands län, Östergötlands län, Gotlands län, Västmanlands län, Dalarnas län och Gävleborgs län samt de övriga delar av landet som inte enligt nedan tillhör annan länsrätt.

Länsrätten i Skåne län – Skåne län, Blekinge län, Jönköpings, Kronobergs och Kalmar län.

Länsrätten i Göteborg – Västra Götalands län, Hallands län, Värmlands län, Örebro län.

En särskild fråga rör domkretsindelningen för ärenden som avgjorts av Invandrarverket centralt eller vid utlandsmyndighet. I avsaknad av annan bestämmelse kommer de att hamna inom samma domkrets som övriga beslut som fattats i Östergötlands län, dvs. överinstans blir utlänningsdomstolen i Stockholms län.

Som Utlänningsöverdomstol anser kommittén att – i avsaknad av kammarrätt i Skåne – annan kammarrätt än den i Stockholm inte bör komma i fråga. Det är den största kammarrätten med därmed störst

flexibilitet, och den ligger i det område där en mycket stor del av avvisningsärendena aktualiseras.

13.2. Nämndemännen

13.2.1. Val av nämndemän i vissa domstolar

I länsrätter och kammarrätter, liksom i tingsrätter och hovrätter, tillgodoses behovet av insyn och lekmannainflytande genom deltagande av nämndemän. Nämndemän i länsrätter och kammarrätter, liksom nämndemän i hovrätter, utses genom val huvudsakligen av landstingsfullmäktige i respektive län. Nämndemän i tingsrätt väljs av kommunfullmäktige. Om det i en domsaga ingår mer än en kommun, fördelar tingsrätten antalet nämndemän mellan kommunerna efter folkmängd.

Vid val av nämndemän skall eftersträvas att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke (4 kap. 7 § RB resp. 19 § LAFD). För att vara valbar till nämndeman skall man vara svensk medborgare och folkbokförd i det län eller den del av länet som hör till länsrättens domkrets. Man får vidare inte vara underårig eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Vissa yrkeskategorier med anknytning till rättsväsendet är också uteslutna från möjligheten att vara nämndemän.

Enligt förordningen (1983:382) om antalet nämndemän i de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna fastställer hovrätterna och kammarrätterna själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. Domstolarna skall för varje län inom domstolens domkrets, eller om del av län ingår i domkretsen, för sådan del fastställa det antal nämndemän som skall utses. Länsrätterna i Stockholms län och Skåne län samt i Göteborg fastställer, liksom Stockholms, Göteborgs och Malmö tingsrätter, själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. För övriga länsrätter och tingsrätter fastställer kammarrätten respektive hovrätten antalet nämndemän efter förslag av respektive underrätt. När nämndemän skall väljas, skall domstolen anmäla detta till den som har att föranstalta om valet.

Nämndemän i fastighetsdomstol kan också nämnas som jämförelse. Om dessa sägs det särskilt i lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål att de bör vara allmänt betrodda och väl förtrogna med sin orts förhållanden. Fastighetsdomstol är den tingsrätt i ett län som regeringen bestämmer. Nämndemännen utses särskilt, också genom val, normalt av landstingsfullmäktige.

Som nämnts skall ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat. Forum styrs alltså av var beslutsmyndigheten är belägen och inte av var den klagande är bosatt. Oavsett var klaganden är bosatt hämtas nämndemännen från länsrättens domkrets, dvs. länet.

13.2.2. Andra ledamöter i Utlänningsnämnden än ordförande

Utlänningsnämndens icke lagfarna ledamöter utses av regeringen efter nominering av de politiska partierna.

I förarbetena till bestämmelsen uttalades (prop. 1991/92:30 s. 33) att det är väsentligt att förtroendevalda lekmän får starkt inflytande när det gäller nämndens beslutsfattande. Ett inslag av lekmän syftade inte bara till att själva avgörandena skall bli välgrundade och riktiga. Inslaget av lekmän hade kanske sin mest väsentliga betydelse genom att det säkerställer nämndens demokratiska förankring och tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i ärendena.

Vidare förordades i propositionen att lekmännen skulle delas in i grupper med ansvarsområden efter ärendeslag och efter de länder som asylsökandena kom ifrån. Även lekmännen skulle därmed komma att få särskild erfarenhet av ärenden med asylsökande från vissa bestämda delar av världen. En sådan specialisering ansågs väsentlig för att de skulle få verkligt inflytande i beslutsprocessen.

Under riksdagsbehandlingen instämde socialförsäkringsutskottet i bedömningen om gruppindelning av lekmännen. De skulle därigenom komma att få särskild erfarenhet av ärenden med asylsökande från vissa bestämda delar av världen. I anledning av en motion uttalade utskottet (bet. 1991/92:SfU4 s. 10) att det var av stor betydelse att de lekmän som ingår i Utlänningsnämnden har goda insikter i och intresse för mänskliga rättigheter och samhällsförhållanden i främmande länder. Utskottet ansåg sig kunna utgå från att betydelsen härav skulle beaktas då lekmännen utsågs.

Någon indelning av lekmannaledamöterna i grupper har inte skett.

13.2.3. Hur nämndemännen i utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen bör utses

Kommitténs förslag: Nämndemännen i utlänningsdomstolar och

Utlänningsöverdomstolen utses på samma sätt som nämndemän i länsrätter och kammarrätter. Eftersom domkretsen för dessa domstolar blir en annan än för den länsrätt respektive kammarrätt som de är knutna till måste nämndemännen dock utses i särskilda val.

Beträffande utseendet av de nämndemän i länsrätt och kammarrätt som skall delta i avgörandet av utlänningsmål finns olika möjligheter.

Den enklaste möjligheten är att respektive domstols vanliga nämndemän, utsedda genom val i landstinget, används. En annan möjlighet är att de – liksom nämndemän i fastighetsdomstol – utses särskilt och hämtas från respektive domstols domkrets eller att länen delas upp mellan de länsrätter som blir utlänningsdomstolar och särskilda nämndemän för utlänningsmålen utses av landstingsfullmäktige på samma sätt som nämndemän i kammarrätt. Nämndemän för Utlänningsöverdomstolen hämtas på motsvarande sätt från hela landet. De kan också – liksom lekmannaledamöterna i Utlänningsnämnden – utses av regeringen på förslag av riksdagspartierna och kommer även då att vara utsedda särskilt för att delta i behandlingen av utlänningsärenden.

Användandet av respektive domstols vanliga nämndemän är enkelt att hantera men inte komplikationsfritt. En sak är att de nämndemän som är knutna till en enskild länsrätt kommer bara från den länsrättens normala domkrets och inte från hela den domkrets som länsrätten kan ha som utlänningsdomstol. Länsrätten i exempelvis Stockholms län har således inte nämndemän från andra län än Stockholms län, dvs. inte från några andra län som kan bli aktuella att ingå i domkretsen för länsrätten som utlänningsdomstol. Motsvarande gäller kammarrätterna. Om en kammarrätt blir ensam överinstans har den som vanlig kammarrätt inte nämndemän från andra delar av landet än de som ingår i dess ordinarie domkrets. Detta kan vara en nackdel från de synpunkter som lekmannainflytandet avser att tillgodose, i synnerhet om endast de tre storstadslänsrätterna blir utlänningsdomstolar.

Den nackdelen faller bort om samtliga de nämndemän som valts vid de länsrätter som ligger inom den särskilda domkretsen för den länsrätt som utgör utlänningsdomstol kan tjänstgöra som nämndemän vid utlänningsdomstolen. Motsvarande skulle gälla för Utlänningsöverdomstolen och då innebära att alla kammarrätternas samtliga nämndemän skulle kunna tjänstgöra hos den kammarrätt som utgör Utlänningsöverdomstol. Kunskaper och insikter på området skulle därmed spridas

inom en vid krets. Systemet kan dock med tanke på de informationsoch utbildningsinsatser som behövs bli onödigt kostsamt. Det förefaller också att kunna bli administrativt tungrott att de länsrätter som utgör utlänningsdomstolar som sådana skall fördela nämndemannauppgifterna bland en betydligt större krets nämndemän än annars. Motsvarande gäller för kammarrätten som Utlänningsöverdomstol.

Ofrånkomligen kommer särskild information och utbildning att behövas inte bara för juristdomare och personal hos utlänningsdomstolarna utan även för nämndemännen, både inledningsvis och kontinuerligt. Detta tyder på att kåren nämndemän vid en länsrätt som utlänningsdomstol inte bör utgöras av den samlade nämndemannakåren för samtliga de länsrätter som ligger inom den särskilda domkretsen. Inte heller bör samtliga de nämndemän som tjänstgör i landets kammarrätter tjänstgöra som nämndemän i kammarrätten som Utlänningsöverdomstol.

Alternativen bör därför vara antingen att anlita den för respektive domstol ordinarie nämndemannakåren eller att nämndemännen för utlänningsdomstolarna och Utlänningsöverdomstolen utses i särskilda val. Enligt kommitténs uppfattning är det senare alternativet att föredra. Nämndemännen kan då utses så att olika delar av domkretsen blir representerade. Detta kan vara särskilt angeläget om endast länsrätterna i de tre storstadsområdena utses till utlänningsdomstolar. Genom att utlänningsdomstolarna och Utlänningsöverdomstolen får egna nämndemän kan dessa ges nödvändig grundutbildning och kommer dessutom att kunna bygga upp önskvärd erfarenhet.

Dessa nämndemän kan utses antingen av landstingsfullmäktige på sätt som motsvarar det som gäller för nämndemän i kammarrätt eller centralt av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. i praktiken Domstolsverket. I båda fallen sker nominering av partierna. Kommittén anser inte att det finns några särskilda skäl för att nämndemännen skall utses centralt av regeringen eller annan myndighet. Valet bör därför på motsvarande sätt som gäller för nämndemän göras av landstingsfullmäktige.

En annan fråga är om nämndemännen i utlänningsdomstolarna samtidigt bör kunna vara nämndemän i andra mål i den kammarrätt respektive länsrätt där de är valbara som sådana. Detta kan inte uppnås automatiskt, eftersom de olika kategorierna nämndemän utses för olika geografiska områden. Däremot bör det inte få vara något hinder för en person att vara nämndeman i utlänningsdomstol att han eller hon också är nämndeman i en motsvarande länsrätt. Detsamma gäller nämndemännen i Utlänningsöverdomstolen i förhållande till kammarrätterna.

14. Processuella beslut

14.1. Gällande ordning för överklagande

14.1.1. Olika former av beslut

Utöver de typer av beslut som har behandlats finns i utlänningsärenden också vissa andra beslut som myndigheterna – Invandrarverket eller en polismyndighet – kan fatta och som nu kan och även i fortsättningen måste kunna överklagas. Besluten avser i första hand användandet av vissa tvångsmedel enligt utlänningslagen: förvar och omhändertagande av biljett. Myndigheternas beslut i dessa ärenden överklagas nu till allmän förvaltningsdomstol. Vidare finns beslut i frågor om offentligt biträde. Sådana beslut av förvaltningsmyndighet överklagas nu till Utlänningsnämnden. Härutöver finns andra ersättningsbeslut samt beslut om avvisande av ombud eller biträde och om jävsinvändning. Slutligen finns också beslut om betalningsskyldighet för transportörer och om avgift för resedokument.

14.1.2. Förvar

Beslut om förvar eller uppsikt fattas enligt 6 kap. 9 § UtlL av den myndighet som handlägger ärendet. Handläggande myndighet kan – utom Invandrarverket och Utlänningsnämnden – också vara en polismyndighet. Vidare kan regeringen anses som handläggande myndighet, men beslut om förvar (eller uppsikt) fattas då av det statsråd som skall föredra ärendet i regeringen.

Beslut om förvar som har fattats av Invandrarverket, Utlänningsnämnden eller en polismyndighet får av utlänningen överklagas till allmän förvaltningsdomstol (7 kap. 7 § UtlL). Om ett förvarsbeslut har fattats av föredragande statsrådet, kan beslutet på begäran av utlänningen prövas av Regeringsrätten.

Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning till viss tid.

Innebörden av att ett beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol är att det får överklagas till länsrätten och därefter enligt allmänna regler i förvaltningsprocesslagen till kammarrätten och Regeringsrätten. Prövningstillstånd krävs alltid vid överklagande till Regeringsrätten. Prövningstillstånd krävs i förvarsärenden också vid överklagande till kammarrätten.

Invandrarverket har sedan oktober 1997 det huvudsakliga ansvaret för placering och behandling av utlänningar som har tagits i förvar (6 kap. 16–31 §§ UtlL). Verket får under vissa förutsättningar besluta att en utlänning skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. I dessa fall gäller om behandlingen lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Invandrarverkets beslut om placering och behandling av förvarstagna får enligt 7 kap. 7 a § UtlL överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Som nyss nämnts innebär det att länsrätt är första domstolsinstans. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.

14.1.3. Omhändertagande av biljett

Såväl Invandrarverket som en polismyndighet får enligt 5 kap. 4 § UtlL under vissa förutsättningar omhänderta en utlännings biljett för resan från Sverige. Myndigheten får också försöka lösa in biljetten om den annars skulle förlora sitt värde. Verkets eller polismyndighetens beslut får enligt 7 kap. 6 § UtlL överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs hos kammarrätten.

14.1.4. Frågor om offentligt biträde

Grundläggande bestämmelser om offentligt biträde finns numera i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Vissa bestämmelser om offentligt biträde i utlänningsärenden finns numera också i utlänningslagen (11 kap. 8–10 §§) och i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

Bestämmelserna i utlänningslagen avser dels de materiella förutsättningarna för att biträde skall förordnas, dels vem som fattar beslut i ärende hos regeringen och dels vart beslut överklagas. Lagen om särskild utlänningskontroll innehåller motsvarande bestämmelser, nämligen dels de materiella förutsättningarna för att biträde skall förordnas, dels vem som fattar beslut i ärende hos regeringen och hur de överklagas. För frågan om vem som fattar beslut i ärenden hos annan myndighet än regeringen gäller däremot den allmänna regeln i lagen om

offentligt biträde att beslut fattas av den domstol eller myndighet som handlägger det mål eller ärende som biträdesförordnandet avser. Det innebär att Invandrarverket fattar beslut i frågor som rör offentligt biträde i ärenden som handläggs hos verket och att polismyndighet beslutar om offentligt biträde i ärenden hos polismyndigheten. I ärenden hos regeringen prövas frågor om offentligt biträde av den departementstjänsteman som regeringen bestämmer.

Det är i de allra flesta fall Invandrarverket som prövar frågan om förordnande av offentligt biträde i utlänningsärenden. Endast i begränsad utsträckning prövas den av andra myndigheter (polismyndighet, Utlänningsnämnden eller tjänsteman i Regeringskansliet). Utlänningsnämndens befattning med frågor om offentligt biträde inskränker sig normalt till ersättningsfrågor och frågor om byte av biträde. Utom i ärenden om s.k. ny ansökan tar nämnden endast undantagsvis ställning till frågor som gäller rätt till offentligt biträde.

För överklagande av beslut av förvaltningsmyndighet i frågor om offentligt biträde i utlänningsärenden gäller reglerna i utlänningslagen att sådana beslut överklagas till Utlänningsnämnden. Som förvaltningsmyndighet räknas i detta fall inte bara Invandrarverket och polismyndighet utan även departementstjänsteman som utsetts att fatta beslut i ärende hos regeringen (se prop. 1996/97:9 s. 190, prop. 1978/79:90 s. 501).

Utlänningsnämndens beslut i frågor som rör offentligt biträde får inte överklagas. Nämnden är således sista instans i dessa frågor vare sig det rör sig om ett beslut med anledning av ett överklagande eller ett beslut som nämnden fattat som första instans.

Ersättning till offentligt biträde fastställs i samband med att det ärende förordnandet avser avslutas (5 § lagen om offentligt biträde jämförd med 28 § rättshjälpslagen).

De allmänna reglerna i lagen om offentligt biträde om överklagande av en domstols eller en myndighets beslut i frågor om offentligt biträde innebär att sådana beslut överklagas i samma ordning som gäller för överklagande av dom eller beslut i det mål eller ärende i vilket biträdet har förordnats (7 §). För utlänningsärendenas del innebär det att, om inte specialregeln om överklagande funnits i utlänningslagen, beslut av polismyndighet skulle ha överklagats till Invandrarverket.

Beslut av en hovrätt eller kammarrätt i en fråga om ersättning till offentligt biträde som överklagats dit får inte överklagas, om inte rätten av särskilda skäl tillåter det (s.k. fullföljdsförbud med ventil, 7 § lagen om offentligt biträde).

Ett beslut enligt lagen om offentligt biträde får enligt en särskild bestämmelse (8 §) i den lagen överklagas av den som är enskild part och av Domstolsverket. Om Invandrarverket avslår en begäran om

offentligt biträde är Domstolsverket således utlänningens motpart vid ett eventuellt överklagande. Domstolsverket får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part. På grund av denna särskilda bestämmelse blir alltså Invandrarverket inte den enskildes motpart i den frågan, som verket utan specialbestämmelsen skulle ha blivit.

14.1.5. Ersättning till annan än offentligt biträde

Även annan än offentligt biträde kan ha rätt till ersättning i utlänningsärenden. Det kan gälla utlänningen själv eller annan, som kan få ersättning för inställelse till förhandling eller annan muntlig handläggning (6 kap. 15 § och 11 kap. 1 § UtlL). Det kan också gälla den som är tolk vid handläggningen av ett ärende enligt utlänningslagen (11 kap. 5 § UtlL).

Ett beslut av en förvaltningsmyndighet om ersättning enligt utlänningslagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, och prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (7 kap. 9 § UtlL). Beslutet får överklagas utan samband med ärendet i övrigt.

14.1.6. Avvisande av ombud eller biträde

I samma paragraf i utlänningslagen som rör ersättningsbeslut nämns också förvaltningsmyndigheters beslut att avvisa ombud eller biträde. Även sådana beslut får överklagas utan samband med ärendet i övrigt.

Bestämmelser om avvisande av ombud eller biträde finns i 9 § förvaltningslagen samt 34 och 48 §§förvaltningsprocesslagen. Om ett ombud eller biträde visar oskicklighet eller oförstånd eller är olämplig på något annat sätt, får myndigheten avvisa honom eller henne som ombud eller biträde i ärendet. Beslutet får överklagas särskilt, dvs. utan samband med ärendet i övrigt, och i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.

Att beslut får överklagas i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet innebär att Invandrarverkets beslut att avvisa ett ombud eller biträde i ett utlännings- eller medborgarskapsärende överklagas till Utlänningsnämnden. Det torde innebära att ett sådant beslut av polismyndighet i ett avlägsnandeärende skall överklagas till Invandrarverket, och att Invandrarverkets beslut därefter får överklagas till Utlänningsnämnden.

De nu berörda reglerna avser inte frågor om biträden som offentliga biträden, vilket kan finnas anledning att erinra om. Frågor om entledi-

gande och byte av offentliga biträden avgörs enligt de särskilda reglerna om offentliga biträden.

14.1.7. Jävsinvändning

I samma paragraf i utlänningslagen som rör ersättningsbeslut och beslut om avvisande av ombud eller biträde nämns också förvaltningsmyndigheters beslut i jävsfråga. Även sådana beslut får enligt utlänningslagen överklagas utan samband med ärendet i övrigt. Av lagtexten framgår inte klart vart överklagandet skall ställas, men den rimliga ordningen bör vara att överklaganden i dessa frågor, liksom överklaganden av beslut att avvisa ombud eller biträde, ställs till den myndighet som är överinstans i huvudärendet dvs. i fråga om beslut av Invandrarverket Utlänningsnämnden. Uppfattningen att överklagandet skall ställas till den myndigheten, såväl i frågor om avvisande av ombud eller biträde som i jävsfrågor, framförs också i Gerhard Wikrén och Håkan Sandesjös kommentar till utlänningslagen (femte upplagan, s. 291).

Mera utförliga bestämmelser om jäv finns i förvaltningslagen (11 och 12 §§). Jävsgrunderna innefattar sakägar-, intresse- och släktskapsjäv, ställföreträdarjäv, s.k. tvåinstansjäv, ombuds- och biträdesjäv samt en s.k. generalklausul som syftar till att fånga upp sådana jävssituationer som inte täcks av de övriga jävsgrunderna. Enligt denna klausul blir den som har att handlägga ett ärende jävig, om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i ärendet.

En myndighets beslut i en jävsfråga får enligt förvaltningslagen – till skillnad mot vad som gäller enligt utlänningslagen och förvaltningsprocesslagen, som framgår nedan – överklagas endast i samband med överklagande av det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Någon särskild regel om vart beslutet skall överklagas har således inte behövts. Det har ansetts vara naturligast att i det allmänna förvaltningsförfarandet inte tillåta att beslut om ogillande av jävsinvändning får överprövas redan före myndighetens prövning av huvudsaken (se Trygve Hellners och Bo Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, s. 142).

Enligt förvaltningsprocesslagen (34 §) får beslut att ogilla jävsinvändningar överklagas särskilt. Huvudmotivet för denna ordning är att det från processekonomisk synpunkt är angeläget att få frågan om ogillad jävsinvändning överprövad, innan målet börjar handläggas i sak.

I fråga om ett eventuellt beslut av polismyndighet i jävsfråga torde gälla detsamma som sagts om avvisande av ombud eller biträde.

14.1.8. Transportörs kostnadsansvar för återresor

I 9 kap. utlänningslagen finns bestämmelser som i vissa fall ålägger transportören kostnadsansvar för en utlännings återresa från Sverige. Kostnadsansvaret gäller om utlänningen har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg och avvisas därför att hon eller han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa. Transportören kan i vissa fall befrias helt eller delvis från skyldigheten.

Reglerna om beslutsmyndighet finns i utlänningsförordningen (7 kap. 8 §). Beslut fattas av den myndighet som verkställer avvisningen. I 9 § samma kapitel hänvisas beträffande överklagande av dessa beslut till bestämmelserna i 22 a § förvaltningslagen om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol.

14.1.9. Avgifter i vissa ärenden

I utlänningsförordningen finns vidare bestämmelser om avgifter i vissa ärenden. I huvudsak hänvisas till avgiftsförordningen (1992:191), enligt vilken beslut om ansökningsavgift i regel får överklagas i samma ordning som gäller för beslut i ärendet. Beträffande beslut om utfärdande av resedokument och om förlängning av giltighetstiden för ett sådant dokument anges det i utlänningsförordningen att sådana beslut får överklagas i samma ordning som gäller för andra beslut i fråga om resedokument.

14.1.10. Ny huvudregel i förvaltningslagen

Enligt en fr.o.m. oktober 1998 gällande bestämmelse i förvaltningslagen (22 a §) – den nya huvudregeln – skall beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inte annat framgår av särskilda föreskrifter.

14.2. Förslag till instansordning

Kommitténs förslag: Beslut i processuella frågor skall överklagas i samma ordning som gäller för utlännings- och medborgarskapsärenden i övrigt. En polismyndighets beslut i processuella frågor överklagas dock direkt till utlänningsdomstol. Detsamma gäller om myndigheten har beslutat om kostnadsansvar för transportör.

Inledningsvis vill kommittén konstatera att en förändrad instansordning enligt kommitténs förslag ger möjlighet att förenkla instans- och överklagandeordningen för vad som här kallas processuella beslut. Överklagandeordningen kan göras gemensam för samtliga beslut.

Bakgrunden till att vissa beslut i utlänningsärenden enligt den gällande ordningen skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol är Europakonventionens bestämmelser om domstolsprövning av frihetsberövanden och civila rättigheter. Besluten i dessa frågor – förvar och omhändertagande av biljett, ersättning i vissa fall – bör i fortsättningen överprövas av de utlänningsdomstolar som kommittén föreslår skall ingå i de allmänna förvaltningsdomstolarna. För närvarande krävs prövningstillstånd vid överklagande av länsrätts beslut till kammarrätt. Motsvarande krav bör enligt kommitténs uppfattning krävas vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen av en utlänningsdomstols beslut.

Även frågor om offentligt biträde bör i fortsättningen inordnas i samma överklagandeordning som övriga ärenden. Invandrarverkets beslut skall således överklagas till utlänningsdomstol och prövningstillstånd krävas vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen. Detsamma gäller beslut av en departementstjänsteman i ärenden hos regeringen.

Beträffande de nu nämnda frågorna förefaller det tveklöst vara lämpligast att beslut liksom hittills skall kunna överklagas särskilt, dvs. utan samband med beslut om avgörande av ärendet i sak. I fråga om förvar, som är ett frihetsberövande, är det nödvändigt. Liksom hittills skall också beslut om förvar kunna överklagas utan begränsning till viss tid.

Beslut att avvisa ett ombud eller biträde som den enskilde har anlitat kan också inordnas i samma överklagandeordning som övriga ärenden. Invandrarverkets beslut skall således överklagas till utlänningsdomstol och prövningstillstånd krävas vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen. Motsvarande gäller beslut att ogilla en jävsinvändning.

Kommittén har även i dessa frågor övervägt att för beslut av utlänningsdomstol i ersättningsfrågor införa institutet fullföljdsförbud med

ventil. Argumentet att instanskedjan förkortas i förhållande till nuvarande ordning gäller inte här. Med tanke på att institutet är tämligen oprövat och att det antal ärenden som det rör sig om torde vara mycket lågt anser kommittén dock inte att det finns anledning till en sådan ordning.

En annan fråga som kommittén också anser bör behandlas är frågan om rätten att överklaga beslut att avvisa ombud eller biträde eller att ogilla jävsinvändning utan samband med ärendet i övrigt. Enligt gällande ordning finns denna rätt. Den har såvitt känt inte orsakat problem. Beträffande det alldeles övervägande antalet utlänningsärenden är det också svårt att se några problem med en ordning där ett avgörande av ärendet i sak får anstå till dess den processuella frågan är avklarad, vilket i det fåtal fall den frågan aktualiseras inte kan antas medföra någon lång tidsutdräkt. Den enda typ av ärenden där problem skulle kunna uppstå synes vara ärenden om avvisning med omedelbar verkställighet. I undantagsfall, där ett avvisningsbeslut är brådskande, skulle det finnas möjlighet att fördröja beslutet genom exempelvis en jävsinvändning och överklagande av beslut att avslå en sådan invändning. Farhågan förefaller emellertid långsökt, och kommittén anser sig inte heller ha anledning att föreslå någon annan ordning för dessa frågor än den som nu gäller. Talan bör således även i fortsättningen kunna föras utan samband med avgörande i sak.

Ärenden om transportörs kostnadsansvar skiljer sig från övriga ärenden genom att tvistefrågan inte egentligen hänger samman med uppehållstillståndsärendet i övrigt. Tvisten råder mellan staten och en person som inte medverkar i det ärendet. Detta kan tala för att den rådande ordningen med överklagande till allmän förvaltningsdomstol med Regeringsrätten som högsta instans skall behållas. Å andra sidan kan mycket av processmaterialet i en sådan tvist vara av den karaktären att det vanligen förekommer i utlänningsärenden. Det kan därför enligt kommitténs uppfattning vara mindre lämpligt att dessa tvister kan överklagas till alla länsrätter. En lämpligare ordning är att dessa tvister förs in i samma överklagandeordning som gäller för utlänningsärenden i övrigt. De kommer därigenom endast att handläggas vid sådana länsrätter som utgör utlänningsdomstolar samt vid den kammarrätt som utgör Utlänningsöverdomstol.

Regeln i utlänningsförordningen om överklagande av avgiftsbeslut innebär att sådana beslut överklagas i samma ordning som beslut i det ärende till vilket avgiften hänför sig. Kommittén ansluter sig till en sådan ordning.

I vissa av de frågor som här diskuterats kan beslut fattas av polismyndigheten, och kommittén föreslår inte någon ändring i detta hänseende. Frågan uppstår då om överklaganden i dessa frågor bör ta vägen

över Invandrarverket på det sätt som nu gäller för beslut om avvisning och som enligt kommitténs förslag även fortsättningsvis skall gälla. De beslut av polismyndighet som nu inte överklagas till Invandrarverket är beslut om förvar och omhändertagande av biljett samt beslut om betalningsskyldighet för transportör, som alla går direkt till förvaltningsdomstol, och beslut i frågor om offentligt biträde, som går direkt till Utlänningsnämnden.

Beslut om förvar måste snabbt kunna komma under domstolsprövning och någon omväg över Invandrarverket för överklagande av dessa beslut bör inte komma i fråga. Kommittén anser inte heller att det finns anledning att för de andra beslut som enligt nuvarande ordning överklagas direkt till länsrätt införa ordningen att de först skall prövas av Invandrarverket. Ett skäl skulle kunna vara att det skulle bli en enhetligare ordning för vem som i domstol är den enskildes motpart. Detta skäl är dock enligt kommitténs uppfattning svagare än skälet att Invandrarverket inte bör införas som en ytterligare instans. Beslut av polismyndighet i de ärenden som nu är i fråga bör alltså överklagas direkt till utlänningsdomstol. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen.

Inte heller i frågor om avvisande av ombud/biträde eller ogillande av jävsinvändning – situationer som säkerligen både är och kommer att förbli rena undantagsfall hos polismyndigheten – bör en ordning införas där polismyndighetens beslut först skall överklagas till Invandrarverket och därefter verkets beslut överklagas till utlänningsdomstol. Polismyndighetens beslut bör således även i dessa fall överklagas direkt till utlänningsdomstol, och för överklagande till Utlänningsöverdomstolen bör krävas prövningstillstånd.

Med dessa överväganden inställer sig frågan om ordningen med att polismyndighetens beslut om avvisning överklagas till Invandrarverket bör behållas. Med hänsyn till verkets roll som central utlänningsmyndighet anser dock kommittén att denna ordning bör behållas.

14.3. Förvarsbeslut av statsråd

Kommitténs bedömning: Någon ändring bör inte göras. Beslut av statsråd skall således även i fortsättningen överklagas till Regeringsrätten.

Enligt nuvarande regler kan det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt utlänningslagen besluta om förvar. Det är enligt 7 kap.

7 § UtlL Regeringsrätten som i dessa fall har att pröva om åtgärden skall bestå. Prövning görs om utlänningen begär det.

Eftersom regeringens befattning med utlänningsärenden kommer att finnas kvar, bör den gällande ordningen få bestå även i detta avseende. Frågan om förvarsbeslut av statsråd i säkerhetsärenden diskuteras dock även i kapitel 19.

14.4. Överlämnande av ärenden

14.4.1. Överlämnande av ärenden till högre instans

Kommitténs förslag: Ett ärende kan lämnas över från en lägre till en högre instans, om det på grund av familjeanknytning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av den högre instansen. En förutsättning för detta är att såväl den ärendet rör som den högre instansen medger det.

Enligt nuvarande bestämmelser (7 kap. 11 § UtlL) kan ärenden i vissa fall lämnas över från en lägre instans till en högre. Invandrarverket får således lämna över ett ärende till Utlänningsnämnden för avgörande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av nämnden. Både verket och nämnden får under motsvarande förutsättning lämna över ett ärende till regeringen. När ärenden överlämnas på detta sätt, skall den överlämnande instansen bifoga ett eget yttrande. Invandrarverket skall dessutom, när det överlämnar ett ärende till regeringen, först sända ärendet till Utlänningsnämnden, och nämnden skall med eget yttrande vidarebefordra ärendet till regeringen.

Vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning får vidare Invandrarverket och Utlänningsnämnden samtidigt meddela sådant beslut om barn under 16 år som står under utlänningens vårdnad, även om ingen lägre instans har prövat denna fråga (7 kap. 5 § UtlL). Såvitt avser Utlänningsnämnden gäller det dock inte om det för barnet åberopas asylskäl, om det inte är uppenbart att sådana skäl saknas. Även regeringen kan meddela motsvarande beslut (7 kap. 11 § tredje stycket).

Metoden att hoppa över instanser och därigenom åstadkomma att tillståndsfrågan för en person prövas endast i en instans enligt den rådande ordningen är inte invändningsfri. Metoden blir än mer diskutabel vid domstolshandläggning. Ett yttrande från Invandrarverket kan inte ersätta ett regelrätt avgörande som kan överklagas enligt vanliga

regler, än mindre kan ett yttrande av utlänningsdomstolen ersätta ett överklagbart beslut. Alternativet är att låta det ärende som hunnit upp i instanserna vila i avvaktan på att det senare tillkomna ärendet avgörs. Detta alternativ tillgodoser kravet på att den som får avslag på en asylansökan skall kunna få avslagsbeslutet överprövat.

Samtidigt kan det ofta antas förhålla sig så att uppgifter från en medlem i en familj ofta kan stödja en annan familjemedlems uppgifter. Detta talar för att överlämnande av ett ärende till en högre instans bör kunna ske. Kommittén anser därför att en sådan möjlighet bör behållas, även sedan prövningen överförts till domstolssystemet. En lägre instans bör således kunna överlämna ett ärende till en högre på grund av familjeanknytning. En förutsättning bör dock vara att den frågan rör, dvs. den vars ärende skall överlämnas, samt den mottagande domstolen lämnar sitt medgivande.

Om medgivande inte lämnas, har den domstol där den första familjemedlemmens mål handläggs att avgöra om det målet skall vilandeförklaras i väntan på att den senare familjemedlemmens ärende avgörs. Detta gäller, när den senare familjemedlemmen åberopar egna asyleller andra skäl för uppehållstillstånd. Om det åberopade skälet endast avser anknytning till den första familjemedlemmen, finns det inte någon anledning att låta den första familjemedlemmens ärende vila.

Vad som nu sagts avser vuxna personer. Den vidare möjligheten att besluta om uppehållstillstånd för barn under 16 år som finns i utlänningslagen bör behållas, dvs. beslut bör kunna meddelas även om ingen lägre instans har prövat frågan. Även för detta fall bör betonas att, om det för barnet åberopas egna asylskäl, skall dessa prövas i vanlig ordning om det inte är uppenbart att sådana skäl saknas. Om det för barnet har åberopats risk för dödsstraff eller tortyr eller annan behandling i strid med Europakonventionens artikel 3 och påståendet inte kan lämnas utan avseende, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte fattas, om beslutet inte kan prövas i högre instans.

Möjligheten att lämna över ärenden till högre instans på grund av familjeanknytning bör finnas även i de situationer då regeringen enligt kommitténs förslag är högsta instans. Så kan bli fallet i s.k. säkerhetsärenden. Då en familjemedlems uppehållstillstånd och frågan om avvisning/utvisning av familjemedlemmen endast beror på om en annan familjemedlem får tillstånd eller inte, bör överlämnande med den enskildes medgivande kunna ske även till regeringen. Även här måste dock beaktas att Europakonventionens krav inte åsidosätts.

Frågan om gränsdragning mellan säkerhetsärenden och andra ärenden behandlas i kapitlet om säkerhetsärenden.

14.4.2. Överlämnande mellan sidoordnade instanser

Kommitténs bedömning: Mål skall kunna lämnas över mellan utlänningsdomstolarna enligt de vanliga reglerna för länsrätter i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

En annan fråga som kan aktualiseras när flera sidoordnade instanser kommer att handlägga ärenden är frågan om överlämnande av mål mellan sådana instanser. Den frågan saknar med dagens ordning aktualitet. Överflyttande av ärenden mellan Invandrarverkets olika regioner är en intern fråga för verket.

I 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar finns en föreskrift om sammanläggning av mål vid flera länsrätter och om överlämnande av mål från en länsrätt till en annan. Om det vid mer än en länsrätt förekommer flera mål som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av länsrätterna. En länsrätt får också, om det finns särskilda skäl, lämna över ett mål till en annan länsrätt som handlägger sådana mål. Förutsättningen är i båda fallen att åtgärden kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. En motsvarande bestämmelse för kammarrätternas del finns i 8 a §. Vidare finns en regel om att länsrätt och kammarrätt i de fall domstolen, när ett mål inleds finner att den inte är behörig, får lämna över målet till behörig domstol. Närmare föreskrifter om överlämnande av mål mellan respektive domstolar meddelas av regeringen. Reglerna om överlämnande av mål till annan domstol vid särskilda skäl och om överlämnande från obehörig till behörig domstol infördes i lagen i samband med den senaste översynen av förvaltningsprocesslagen (prop. 1997/98:101, bet. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226, SFS 1998:374) och trädde i kraft den 1 oktober 1998.

Tolkningen av rekvisitet "mål som har nära samband med varandra" bör enligt propositionen (s. 100 f.) inte medföra att regeln om överlämnande av mål ges en alltför vid tillämpning. I fråga om överlämnande av mål från en behörig domstol utan att målet har nära samband med ett annat mål sägs i propositionen att det enligt regeringens mening ligger nära till hands att anta att ett behov av att överlämna mål där muntlig förhandling skall hållas kan uppstå i så gott som alla måltyper. I takt med att det muntliga inslaget ökar i förvaltningsprocessen – delvis till följd av Europakonventionens krav – kan också behovet av att överlämna mål öka. Fördelarna med att kunna lämna över mål när det uppstår behov av muntlighet i förfarandet är främst ekonomiska. Vid en diskussion om fördelarna med en möjlighet att lämna över mål mellan domstolarna måste även inverkan av den nya tvåpartsprocessen beak-

tas. Om ett mål lämnas över till en annan domstol för att den enskilde skall få närmare till domstolen, kan det innebära en längre resa för det allmännas företrädare. Överlämnande av mål mellan domstolarna utan att det fanns samband mellan målen skulle därför kräva att det finns särskilda skäl. Regeln försågs också med begränsningar med hänsyn till den sakliga kompetensen hos domstolarna. Det skulle inte vara möjligt att överlämna ett mål till en domstol som normalt aldrig handlägger mål av den aktuella typen. Det framhölls också att regeln är avsedd för enskilda fall och att det inte skulle kunna komma i fråga att tillämpa regeln systematiskt i ett antal typsituationer, eventuellt för att korrigera det resultat som forumreglerna ger i allmänhet. Inte heller bör regeln utnyttjas för att åstadkomma en utjämning av arbetsbördan mellan olika domstolar.

De återgivna reglerna och motivuttalandena bör enligt kommitténs uppfattning vara tillämpliga även mellan de länsrätter som utgör utlänningsdomstolar.

15. Behovet av länderkunskap och annan ny kompetens

15.1. Länderkunskap

Kommitténs bedömning: Uppbyggnaden av Invandrarverkets informationssystem, Lifos, samt ytterligare erfarenheter av systemet bör avvaktas.

Domstolarnas bibliotek och tillgång till informationskällor får utvecklas och kompletteras med hänsyn till de nya uppgifterna. Domstolarna bör självfallet ha enkel tillgång till de externt tillgängliga uppgifterna i Lifos.

Kommittén skall enligt sina direktiv föreslå hur nödvändig information för att bedöma förhållandena i olika länder bör hämtas in, bearbetas och dokumenteras. Kommittén skall även redovisa hur dessa aktiviteter kan samordnas mellan myndigheter och hur ett gemensamt basinformationssystem kan skapas.

Kommittén har i avsnitt 3.3 lämnat en redogörelse för hur olika slags information i utlänningsärenden inhämtas och lagras, både uppgifter i enskilda ärenden och allmän information. Beträffande lagringen av information sker sådan inom såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden. Informationslagringen inom Invandrarverket sker till stor del genom det databaserade länderinformationssystemet Lifos.

Kännedom om förhållanden i andra länder är av största betydelse för bedömning av utlänningsärenden. I asylärenden krävs kännedom om de politiska förhållandena i det land där sökanden uppger att han eller hon riskerar förföljelse. Det räcker dock inte med kunskap om olika politiska partier och om vilken typ av politisk aktivitet eller tillhörighet till etnisk eller religiös grupp som kan föranleda förföljelse från regimen eller från andra grupper i samhället. För en riktig bedömning av trovärdigheten krävs ofta också faktakunskaper om landet och dess geografi, kommunikationer med andra länder, hur pass utfärdas, eventuella krav på utresetillstånd, utresekontroll m.m. För bedömning

inte bara av asylärenden utan också av t.ex. ansökningar om familjeåterförening är det vidare många gånger av stort värde med vad som kan kallas kulturkompetens, hur man ingår äktenskap, vem som får ansvar för barnen om föräldrarna avlider, hur man ser på tid och avstånd m.m.

Kommittén konstaterar att ett basinformationssystem har byggts upp inom Invandrarverket. Kommittén utgår från att höga krav ställs på informationens och systemets kvalitet och på möjligheterna att tillgodose behovet av insyn och tillgänglighet med bibehållen säkerhet för uppgifter som inte kan göras offentliga. Det är enligt kommitténs uppfattning naturligt att huvudansvaret för informationsinhämtning och ansvaret för informationssystemet ligger hos Invandrarverket. De fortsatta erfarenheterna av systemet bör avvaktas.

Frågan om de i sekretesslagen angivna begränsningarna av en parts insyn i vad som tillförts ärendet behandlas tillsammans med andra sekretessfrågor (kapitel 17).

Vad som bör behandlas här är frågorna dels om domstolarnas tillgång till länderinformation, dels om enskilda parters och i någon mån allmänhetens tillgång till bakgrundsmaterial, s.k. allmän information om förhållanden i och bedömningar av förhållanden i olika länder.

En av fördelarna med prövning i domstol anser kommittén vara att uppgifter om förhållanden i olika länder tillförs ärendet och kommer upp på bordet på ett mera naturligt sätt i en tvåpartsprocess än vad som för närvarande är fallet. Tanken är således att Invandrarverket skall lägga fram vad som är känt om förhållandena i det land som sökanden flytt från och bemöta sökandens påståenden i den mån verket anser dem vara osanna eller orimliga med hänsyn till sin kunskap om förhållandena i landet.

Samtidigt kan det inte bortses från att domstolarna har en egen utredningsskyldighet enligt 8 § förvaltningsprocesslagen att tillse att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Domstolarna behöver också ha en allmän och kvalificerad kunskap om förhållanden i olika länder och om mänskliga rättigheter som bakgrundsorientering för att kunna bedöma uppgifter som läggs fram av parterna. Kommittén anser sig kunna utgå från att det inom domstolarna kommer att finnas intresse för internationella förhållanden och frågor om mänskliga rättigheter i olika länder. Detta intresse kan också antas bli stimulerat av de nya arbetsuppgifterna.

Domstolarnas bibliotek – innefattande källor av olika slag – kommer sålunda att behöva kompletteras. Möjligheten att gå in på Internet med den mängd värdefulla information som där finns måste göras lätt tillgänglig för domstolarna. De erfarenheter av kunskaps-

uppbyggnad som finns hos Utlänningsnämnden bör tas till vara. Tillgång behöver ges också till Invandrarverkets länderinformationssystem.

15.2. Ny kompetens hos domstolarna

Frågor om nya krav på kompetens uppstår i främst två hänseenden. Domstolarna behöver ny kompetens inom rättsområdet utlännings- och folkrätt samt i fråga om förhållanden i andra länder och om bedömningen av uppgifter om sådana förhållanden. Inom domstolarna kommer således att behövas såväl juridisk vidareutbildning som utbildning om förhållanden i andra länder och om källor till sådan information. Domstolarnas bibliotek och kunskapssamlande kommer att behöva ses över.

15.3. Ny kompetens hos Invandrarverket

En procedur med tvåpartsförfarande och muntlig förhandling i domstol ställer också nya och högre kompetenskrav på Invandrarverkets personal.

De förslag kommittén lägger fram kommer att påverka arbetet hos Statens invandrarverk i flera avseenden. Det gäller framför allt förslagen om att verkets beslut i de flesta fall skall kunna överklagas till domstol och om en ny ordning som skall ersätta det nuvarande systemet med s.k. nya ansökningar när ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall omprövas.

Förslagen ställer vidare ökade krav på snabbhet i förfarandet för att den föreslagna ordningen skall fungera enligt intentionerna. Kommittén har därför i avsnitt 12.1.2 pekat på några konkreta åtgärder som bör kunna bidra till kortare handläggningstider.

15.3.1. Utredning och muntlig handläggning

Kommitténs förslag att beslut av Statens invandrarverk i stor utsträckning skall kunna överklagas till utlänningsdomstolar kommer att understryka kraven på ett mer domstolsliknande förfarande även hos Invandrarverket med ett större inslag av muntlig handläggning. Kommittén delar i och för sig den bedömning som gjordes i den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 200) att det inte skulle vara lämpligt att närmare reglera i vilka fall beslutsfattaren själv skall sammanträffa med utlänningen. Kommittén vill emellertid understryka

vikten av att såväl handläggare som beslutsfattare sammanträffar med utlänningen i närvaro av utlänningens biträde vid ett förhandlingsliknande sammanträde i så stor utsträckning som möjligt.

15.3.2. Behov av juridisk kompetens

Förslaget om en tvåpartsprocess när ett ärende överklagas innebär att det kommer att krävas en företrädare för Invandrarverket som kan uppträda som utlänningens motpart i överklagade ärenden hos utlänningsdomstolen och även i de ärenden som överklagas från utlänningsdomstolen till Utlänningsöverdomstolen.

Det kan i ett mycket stort antal fall rörande avvisning och utvisning bli fråga om muntlig förhandling i utlänningsdomstolen. Vid avvisning med omedelbar verkställighet liksom i övriga ärendetyper kan det antas bli vanligt att ärendet kan avgöras utan muntlig förhandling.

De allra flesta asylsökande som får avslag på sitt överklagande i utlänningsdomstolen torde överklaga beslutet till Utlänningsöverdomstolen. I ärenden om prövningstillstånd kommer processen i princip att vara skriftlig. Även i ärenden där prövningstillstånd har meddelats kommer det sannolikt att i stor utsträckning bli fråga om skriftlig handläggning.

Den instans- och processordning som kommittén föreslår kommer att ställa Invandrarverket inför nya och kvalificerade arbetsuppgifter. Uppgiften att uppträda som part vid en muntlig förhandling inför en domstol kräver goda kunskaper i processrätt och förvaltningsrätt. Företrädaren för Invandrarverket kommer i domstolen att möta en motpart som regelmässigt biträds av en jurist. Av Invandrarverkets företrädare kommer därför att krävas en utbildning och bakgrund som gör att de kan mötas på samma nivå. Det kan komma att röra sig om ett stort antal mål varje år där Invandrarverket måste uppträda som part vid en muntlig förhandling. Även uppgiften att upprätta skriftliga inlagor till domstolen i de fall målet kan avgöras utan muntlig förhandling kommer att ställa ökade krav på juridisk kompetens. Invandrarverket måste därför inför övergången till en ny instansordning försäkra sig om att verket har tillräcklig juridisk kompetens för att klara sina nya uppgifter. Erfarenhet av arbete i domstol, som notarie eller fiskal eller som rättegångsbiträde, kommer att vara av stor betydelse både för uppgiften att uppträda vid förhandling och för uppgiften att på ett systematiskt sätt avfatta beslut och inlagor.

15.3.3. Kompetens i verkställighetsärenden

Kommittén föreslår att systemet med s.k. nya ansökningar som medel för att ompröva lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning skall ersättas med ett system med verkställighetsärenden, som i första hand skall prövas av Statens invandrarverk. Det kommer att bli en ny kategori ärenden för Invandrarverket. Verket skall visserligen i tveksamma fall anmäla verkställighetsärenden till utlänningsdomstolen. Verket skall på egen hand besluta endast i de fall där det antingen inte är fråga om någon förestående verkställighet eller där de omständigheter som åberopas prövats tidigare i ärendet eller verket bedömer att det är uppenbart att det finns ett bestående hinder mot verkställighet. Eftersom det kan bli fråga om att upphäva ett beslut som fattats av en högre instans måste dessa verkställighetsärenden läggas på en hög och mycket kvalificerad beslutsnivå inom Invandrarverket.

16. Biträdesfrågor

Kommittén skall enligt sina direktiv utreda om ett system med jourverksamhet för offentliga biträden innebär ytterligare förbättrad rättssäkerhet i snabbprocessen. Likaså skall frågan utredas om att låta medborgarvittnen delta som åhörare vid den muntliga handläggningen eller ge de humanitära frivilligorganisationerna en roll. Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande 1996/97:SfU5 berört möjligheten att låta medborgarvittnen vara närvarande vid handläggningen av avvisningsärenden där beslut om omedelbar verkställighet aktualiseras.

Två försöksverksamheter, båda vid Arlanda flygplats, är aktuella. Invandrarverket har sålunda bedrivit försöksverksamhet med biträdesjour. Vidare pågår en försöksverksamhet under medverkan av frivilligorganisationer. Biträdesjouren avsåg endast andra ärenden än sådana där avvisning med omedelbar verkställighet kom i fråga, medan verksamheten med frivilligorganisationernas medverkan avser sådana ärenden med avvisning till tredje land.

16.1. Offentligt biträde

Kommitténs bedömning: Några lagändringar bör inte göras i fråga om rätten till offentligt biträde.

Statens invandrarverk har under år 1998 i samråd med Sveriges Advokatsamfund bedrivit en försöksverksamhet med advokatjour för avvisningsärenden som tagits upp i samband med att utlänningar rest in via Arlanda flygplats. Försöksverksamheten har pågått från mitten av mars till slutet av augusti 1998 och endast avsett ärenden där det inte varit fråga om avvisning med omedelbar verkställighet. På Arlanda flygplats har Invandrarverket en jourenhet som är bemannad dygnet runt och som har till uppgift att snabbt ta hand om och utreda ärenden som rör utlänningar som försöker resa in via Arlanda och där frågan om avvisning aktualiseras. Försöksverksamheten har inneburit att ett antal advokater har haft jour så att åtminstone en advokat funnits tillgänglig under

tiden 08.00–24.00 varje dag för att snabbt kunna ta sig an uppdrag som offentligt biträde i ärenden som aktualiserats på Arlanda. För sitt deltagande i advokatjouren har advokaterna fått viss garantiersättning för de tillfällen då de haft beredskap men inte förordnats till offentligt biträde i något ärende.

Erfarenheterna av försöksverksamheten har enligt den utvärdering som Invandrarverket gjort varit mycket goda. Många ärenden har kunnat handläggas betydligt snabbare från ansökan till beslut än vad som annars är normalt. De asylsökande på Arlanda som kommit att ingå i försöksverksamheten har emellertid till ca 80 % kommit från ett och samma land och haft likartade skäl. Det är därför inte möjligt att dra alltför långtgående slutsatser av försöksverksamheten.

Oavsett vilken instansordning som väljs för prövning av asylärenden, bör enligt kommitténs uppfattning någon inskränkning inte göras i rätten till offentligt biträde. Inte heller finns utrymme för att utvidga denna rätt. Som kommittén har framhållit i avsnittet om förfarandet hos Invandrarverket (avsnitt 12.1.2) är det i allmänhet en fördel om biträdet medverkar på ett tidigt stadium i processen.

Behovet av offentligt biträde kommer knappast att påverkas av vilka insatser som frivilligorganisationerna i en framtid kommer att göra. En omfattande rådgivningsverksamhet genom frivilligorganisationernas försorg, som skulle kunna till viss del ersätta rätten till offentligt biträde, synes inte vara realistisk att räkna med.

16.2. Medverkan av frivilligorganisationer eller medborgarvittnen

Som nämnts i kapitel 7 framhöll Flyktingpolitiska kommittén som en väg att öka insynen i asylprocessen möjligheten att låta frivilligorganisationerna spela en roll. Detta kunde enligt Flyktingpolitiska kommittén organiseras antingen i form av att medborgarvittnen eller representanter för organisationerna deltar i delar av beslutsfattandet.

Svenska Röda Korset begärde tillsammans med Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Sveriges kristna råd i en ansökan i mars 1998 hos regeringen medel för att starta en försöksverksamhet. Projektet skulle enligt organisationerna vara en första test på hur frivilligorganisationerna skulle kunna delta närmare i asylprocessen och också ge erfarenheter hur man kan gå vidare med andra liknande frågor.

Projektets syfte anges i en projektbeskrivning den 20 mars 1998 vara följande.

a) Att få insyn i handläggningen av asylärenden vid gränsen för att kunna besvara frågan om hur myndigheterna tillämpar första asyllandprincipen och i samband med detta särskilt Dublinkonventionen.

b) Att på begäran av den asylsökande närvara vid Invandrarverkets asylförhör vid gränsen samt ge information till den asylsökande och synpunkter till verket om behov av kompletterande utredning.

c) Att efter projekttiden kunna besvara frågan om huruvida frivilligorganisationerna kan medverka till att utredningar och övrigt beslutsunderlag blir mer komplett för det fall behov visar sig föreligga.

d) Att på basis av gjorda erfarenheter föreslå eventuella förändringar för arbetet vid gränsen när det gäller avvisning till tredje land.

e) Att bidra till att hos Invandrarverket och frivilligorganisationerna skapa ökad insikt och större förståelse för varandras arbete.

Projektet beräknades pågå under sex månader och förläggas till Arlanda flygplats. Organisationernas medverkan avsåg endast ärenden där det handlar om avvisning till tredje land och där offentligt biträde inte förordnas.

Regeringen beslöt i juni 1998 att ge statsrådet Pierre Schori i uppdrag att tilldela organisationerna medel för att genomföra projektet. Syftet är att utröna vilken roll frivilligorganisationer kan ges i samband med handläggningen av asylärenden vid gränsen.

Projektet startade den 19 oktober 1998. Det skall vara slutfört senast den 30 april 1999. Ledningsgruppen skall enligt departementsbeslut senast den 31 januari 1999 till kommittén lämna en redogörelse för de dittills vunna erfarenheterna.

Kommittén konstaterar att några slutsatser av försöksverksamheten inte är möjliga att dra under kommitténs arbete.

2. med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften.

Det som sägs under 2 gäller inte när fara föreligger för sådan gärning i en annan stat som har övervägande karaktär av politiskt brott.

Beslut om utvisning meddelas av regeringen i första och enda instans. Frågan tas upp på ansökan av Rikspolisstyrelsen – i praktiken Säkerhetspolisen – eller av regeringen självmant.

En polismyndighet, en länsstyrelse eller Invandrarverket skall anmäla till Rikspolisstyrelsen, om myndigheten finner anledning att anta att ett beslut om utvisning bör meddelas.

Om ärendet inte är synnerligen brådskande skall regeringen hämta in yttrande från Invandrarverket och låta hålla förhandling vid en tingsrätt innan den fattar beslut i ärendet. Förhandlingen skall hållas vid Stockholms tingsrätt, om inte särskilda skäl talar emot det. Förhandlingen skall då hållas vid en annan tingsrätt. Om det finns skäl för det, skall regeringen hämta in yttrande från tingsrätten. Yttrandet har dock, som framgår nedan av motivuttalanden, inte avsetts omfatta en fullständig prövning av fakta i ärendet utan främst frågor om bevisbedömning.

Vid förhandlingen skall utlänningen höras. Rikspolisstyrelsen skall vara utlänningens motpart. Tingsrätten får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen.

Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på hur ärendet blir avgjort. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Rätten får enligt lagen grunda sitt yttrande även på handlingar eller annat material som utlänningen enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen inte fått ta del av. Det lagrummet i sekretesslagen innehåller en undantagsbestämmelse från den allmänna regeln att en part i ett mål eller ärende hos en domstol eller förvaltningsmyndighet har rätt att ta del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. Undantagsbestämmelsen innebär att handling eller annat material inte får lämnas ut, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs.

Här finns anledning att peka på en väsentlig skillnad i konstruktionen mellan utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll. För ärenden enligt utlänningslagen gäller enligt 4 kap. 12 § första stycket att verkställighetshinder skall beaktas redan vid prövningen av själva avvisnings- eller utvisningsfrågan. Detta avses få till följd att beslut om avvisning eller utvisning inte meddelas i de fall det konstateras att ett beslut inte skulle gå att verkställa. I sådana fall får i stället

uppehållstillstånd ges. Det ges då som tillfälligt uppehållstillstånd. I de fall som regleras i lagen om särskild utlänningskontroll bör däremot inte uppehållstillstånd meddelas ens när det står klart att ett utvisningsbeslut inte skulle gå att verkställa. I dessa situationer skall i stället meddelas utvisningsbeslut med förordnande om inhibition enligt 10 §. Ett beslut om utvisning har i ärenden enligt den lagen den viktiga funktionen att utgöra en förutsättning för beslut om anmälningsplikt och – i terroristfallen – om tvångsmedel enligt 19–22 §§. Dessa tvångsmedel omfattar såväl husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning som hemlig teleavlyssning och granskning av brev och andra försändelser.

Regeringen kan besluta om anmälningsplikt och om tvångsmedel i samband med förordnande om inhibition av utvisningsbeslutet och inom tre år från detta beslut. Såvitt avser de speciella tvångsmedlen, såsom hemlig teleavlyssning, innebär dock regeringens beslut endast ett bemyndigande för Rikspolisstyrelsen att begära tillstånd till åtgärden hos domstol (Stockholms tingsrätt). Frågan om anmälningsplikt och tvångsmedel efter treårsfristens utgång prövas direkt av domstol (Stockholms tingsrätt). Samma regler om anmälningsplikt och tvångsmedel gäller om ett avlägsnandebeslut enligt utlänningslagen inte kan verkställas och omständigheterna är sådana att den särskilda lagen skulle kunnat vara tillämplig.

Avsikten är att frågor om anmälningsplikt och tvångsmedel, när det är regeringen som beslutar om dem, skall behandlas vid den förhandling som skall ske i själva utvisningsfrågan. Om så inte har skett, bör regeringen förordna om erforderlig förhandling i dessa frågor (prop. 1990/91:118 s. 84).

I förarbetena (a.prop. s. 83) hänvisas till att det tidigare angetts som en riktpunkt att avlägsnandebeslut med stöd av terroristlagstiftningen som inte verkställts efter fem år i allmänhet borde kunna upphävas. Detta uttalande bedömdes fortfarande kunna tjäna till vägledning, men det betonades också att en bedömning måste göras i varje enskilt fall. Resultatet av bedömningen kunde medföra både att utvisningsbeslutet anses böra bestå längre tid och att det kan upphävas tidigare.

Med konstruktionen av lagen om särskild utlänningskontroll hänger samman att regeringen antingen i själva utvisningsbeslutet – om det skall verkställas omedelbart – eller också i ett eventuellt senare beslut om verkställighet skall ange om utlänningen bara kan sändas till ett visst bestämt land eller om verkställighet inte kan ske till något visst land.

Sedan lagen om särskild utlänningskontroll trädde i kraft den 1 juli 1991 har endast ett fåtal utlänningar utvisats med stöd av den. Utvis-

ning med stöd av denna lag skall som framgår av den inte ske, om det finns grund för avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen.

Regeringen lämnar årligen i en skrivelse till riksdagen en redogörelse för tillämpningen av lagen.

Att ett säkerhetsärende handläggs enligt utlänningslagen och inte enligt lagen om särskild utlänningskontroll innebär att skilda regler kommer att gälla på flera punkter.

En grundläggande skillnad i handläggningsordningen är att regeringen självmant kan ta upp ett ärende enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Någon sådan möjlighet finns inte när det gäller ärenden enligt utlänningslagen. Ärenden enligt den lagen behöver inte heller komma under regeringens prövning utan kan avgöras i den vanliga instansordningen. Så sker om ärendet inte lämnas över till regeringen av Invandrarverket eller Utlänningsnämnden.

Eftersom ett ärende enligt utlänningslagen måste ha lämnats över av antingen Invandrarverket eller Utlänningsnämnden för att komma under regeringens prövning, finns det alltid ett yttrande från den myndighet som lämnat över ärendet samt, då ärendet lämnas över av Invandrarverket, också av Utlänningsnämnden. De flesta säkerhetsärenden lämnas över av Invandrarverket, och det finns således oftast yttranden från såväl verket som nämnden. Det finns inte i utlänningslagen någon motsvarighet till bestämmelsen i lagen om särskild utlänningskontroll om att yttrande från myndigheten kan underlåtas om ärendet är synnerligen brådskande.

Utlänningslagen ger till skillnad från lagen om särskild utlänningskontroll inte någon möjlighet till förhandling inför tingsrätt.

19.1.3 Europakonventionens ställning

Europakonventionen gäller sedan den 1 januari 1995 som svensk lag (prop. 1993/94:114, bet. 1993/94:KU24, rskr. 1993/94:246, SFS 1994:1219). Samtidigt med att konventionen inkorporerades, föreskrevs i en särskild bestämmelse i regeringsformen (2 kap. 23 §) att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen. I förarbetena påpekas att verkliga eller skenbara konflikter mellan konventionen och annan lag – då motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som förutsätts i lagprövningsregeln i 11 kap. 4 § regeringsformen – får lösas genom lagtolkning eller med hjälp av rättstillämpningsmetoder. Vidare påpekas att det skall vara en uppgift för lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten stämmer överens med konventionen.

19.2 Bakgrund till gällande ordning

Ordningen med regeringen som beslutsinstans i säkerhetsärenden har sin bakgrund i regeringens allmänna ansvar för säkerheten i landet. Ordningen med regeringen som enda beslutsinstans i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen hänger också samman med att Säkerhetspolisen har intagit en reserverad hållning när det gällt att lämna Invandrarverket en närmare redogörelse för skälen till att en ansökan om uppehållstillstånd avstyrks.

I förarbetena till lagen om särskild utlänningskontroll (prop. 1990/91:118 s. 53 f.) framhölls att utvisning typiskt sett är en långt mera ingripande åtgärd än avvisning. I utvisningsfallen kan fråga uppkomma om att avlägsna en utlänning som kanske har permanent uppehållstillstånd och på olika sätt har anpassat sig till en vistelse här i landet. Redan med hänsyn härtill ansågs det uppenbart att beslut om utvisning på grund av befarad terrorism inte rimligen borde kunna fattas av något annat organ än antingen regeringen eller domstol. Med hänsyn till bl.a. de känsliga utrikespolitiska bedömningar som kan behöva göras i terroristärenden ansågs starka skäl tala för att besluten om utvisning även i fortsättningen skulle ligga på regeringen. Även vid bedömningen av frågan om lagens tillämplighet vid risk för terroraktioner utomlands framhölls – i samband med diskussion om folkrättsliga aspekter på olika aktioner – att avsikten var att tillämpningen av lagstiftningen skulle ligga i regeringens hand och att regeringen fick handlingsutrymme i förekommande gränsfall (a. prop. s. 38 f., jfr också s. 78).

I kommitténs direktiv hänvisas till de överväganden som låg till grund för införandet av möjligheter att överklaga även beslut om uppehållstillstånd som inte är förenat med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Skälet till dessa ändringar var enligt motiven (se prop. 1996/97:25 s. 208 f.) att anpassa lagstiftningen till Sveriges internationella åtaganden. De åtaganden som främst berördes är rådets direktiv 64/221/EEG och Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Regeringen erinrade om att en eninstansprövning av frågor om uppehållstillstånd kan riskera att komma i konflikt såväl med EG-direktivet som med föreskrifterna om ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i Europakonventionen. Regeringen ansåg att en bred säkerhetsmarginal borde upprätthållas såvitt gäller utlänningslagens förhållande till Europakonventionen som inte bara inkorporerats i den svenska lagstiftningen utan också givits särskild status (a. prop. s. 213).

I fråga om formerna för överlämnande av säkerhetsärenden till regeringen erinrade regeringen om att ärenden om avvisning eller utvisning över huvud taget inte bör överlämnas till regeringen om

utlänningen påstår att han eller hon löper risk för tortyr eller omänsklig behandling och påståendet inte är uppenbart ogrundat. Detta gäller oberoende om förutsättningar för ett överlämnande i övrigt finns och anledningen är att ett sådant förfarande skulle kunna tänkas strida mot artikel 13 i Europakonventionen om utlänningen i ett sådant fall får sin sak prövad i endast en instans och avgörandet går honom eller henne emot. Vidare erinrades om att det förhåller sig på samma sätt med avvisnings- och utvisningsärenden som kan tänkas förhindra utlänningens rätt till privat- eller familjeliv. Regeringen framhöll även i detta sammanhang att Europakonventionen gäller som svensk lag från och med den 1 januari 1995. Överlämnande av säkerhetsärenden borde därför inte heller i fortsättningen vara obligatoriskt, utan myndigheterna skulle endast ha möjligheten att lämna över ärenden och överlämnandeordningen även fortsättningsvis uttryckas med lokutionen "får" (a. prop. s 178 f.).

Några invändningar mot det återgivna resonemanget fördes inte fram vid riksdagsbehandlingen (se bet. 1996/97:SfU5).

19.3 Sekretessfrågor

Som framgår av redogörelsen i kapitel 8 är en myndighets handlingar på grund av föreskrifter i 2 kap. tryckfrihetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet i regel tillgängliga för envar. Sekretesslagen (1980:100) innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och om förbud att lämna ut allmänna handlingar som begränsar den i tryckfrihetsförordningen stadgade rätten att ta del av allmänna handlingar.

Sekretess kan vara föreskriven med hänsyn till olika intressen. De sekretesshänsyn som främst kan bli aktuella är sådana som rör rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation eller sådana som avser skyddet för enskilds personliga förhållanden. Sekretess gäller enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

Bestämmelser om sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden finns i 7 kap. sekretesslagen. Uppgifter som hämtas in i enskilda utlänningsärenden är regelmässigt sekretessbelagda enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen.

Att en uppgift är sekretessbelagd av hänsyn till allmänt intresse innebär att delvis andra regler kommer att gälla än när syftet med sek-

retessen är att skydda den enskilde. När det är fråga om sekretess till skydd för det allmänna, har den enskilde inte någon ovillkorlig rätt att ta del av uppgifterna i ett ärende, även om han eller hon är part i ärendet. Den enskilde kan då inte heller förfoga över sekretessen, exempelvis genom att ge fullmakt till någon annan att ta del av uppgifterna. Att en uppgift är sekretessbelagd av hänsyn till allmänt intresse hindrar dock normalt inte att part i ärendet, liksom partens ombud eller offentliga biträde, får del av uppgiften. Enligt 16 § förvaltningslagen har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning. Rätten gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen.

Även om huvudprincipen är att parten skall ha rätt att ta del av samtliga uppgifter som tillförts ett ärende finns det således en begränsning i 14 kap. 5 § sekretesslagen. Begränsningen innebär att en handling eller annat material inte får lämnas ut i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs.

Innebörden av begränsningen och problematiken kring den har behandlats närmare i avsnitt 8.1.3.

19.4 Internationella förpliktelser

19.4.1 Europakonventionen

Konventionen påverkar, som påpekats i avsnitt 4.1, normalt inte konventionsstaternas rätt att utvisa eller avvisa utlänningar, men åtgärder som vidtagits på immigrationsområdet kan ändå inverka på denna rätt. Artikel 13 innehåller föreskrifter om rätten till ett effektivt rättsmedel för den som har utsatts för en kränkning enligt konventionen. Under särskilda förhållanden kan det tänkas vara fråga om tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling (artikel 3) eller bristande respekt för privat- eller familjelivet (artikel 8) att skicka en person som sökt asyl i Sverige tillbaka till hemlandet. En konventionsstats rätt att avvisa eller utvisa en utlänning kan sålunda tänkas komma i konflikt med konventionens artikel 3 liksom artikel 8 jämförd med konventionens artikel 13. Skyddet för privat- och familjelivets krav är inte ovillkorligt utan kan inskränkas under vissa förutsättningar, medan skyddet mot tortyr och liknande behandling är absolut. Endast den som på rimliga grunder ("on arguable grounds") påstår sig ha utsatts för ett konventionsbrott, dvs. har "an arguable claim", har rätt till ett rättsmedel.

Kraven på rättsmedlet innebär inte att talan behöver kunna föras inför domstol, utan även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga

för att uppfylla konventionskraven. Vederbörande organs befogenheter och de garantier som gäller med avseende på förfarandet inför organet är av betydelse vid bedömningen av om rättsmedlet kan godtas som effektivt. Konventionsstaterna har således en bedömningsmässig marginal beträffande hur de skall uppfylla sina förpliktelser enligt denna bestämmelse. Rättsmedlet skall kunna både innefatta prövning av den enskildes anspråk och ge rättelse. Om ett enstaka rättsmedel i sig inte helt tillgodoser kraven enligt artikel 13 kan kraven tillgodoses av den sammantagna tillgången på rättsmedel.

Omfattningen av prövningen får inte vara alltför begränsad. Den måste i huvudsak sträcka sig lika långt som europarådsorganens egen prövning av om konventionen blivit överträdd. Det har exempelvis ifrågasatts om brittisk domstols "judicial review", som i princip är begränsad till en bedömning av om ett administrativt beslut varit orimligt eller inte, var tillräckligt omfattande i ärenden som gäller avvisning av en person till ett annat land.

I fallet Vilvarajah m.fl. mot Storbritannien (dom den 30 oktober 1991) fann Europadomstolen det brittiska förfarandet med judicial review vara ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i relation till klagandenas klagomål enligt artikel 3. Fallet rörde inte nationell säkerhet. Domstolen konstaterade att de engelska domstolarna kunde ompröva ett beslut av Inrikesministern att vägra asyl och underkänna det på de grunderna att det var behäftat med olaglighet, irrationalitet eller processuell oegentlighet. Särskilt accepterades det att en domstol skulle ha rätt att upphäva ett överklagat beslut att sända en asylsökande till ett land, där det hade fastställts finnas en allvarlig risk för omänsklig eller förnedrande behandling, på den grunden att beslutet med beaktande av alla omständigheter i fallet var sådant att ingen förnuftig Inrikesminister skulle fatta det (rimlighetsbedömning, se Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 300 f).

I fallen Klass m.fl. mot Tyskland (dom den 6 september 1978) och Leander mot Sverige (dom den 26 mars 1987) ansåg domstolen att artikel 13 bara krävde ett rättsmedel "as effective as can be" beträffande omständigheter där bedömningar om nationell säkerhet inte tillät att viss känslig information avslöjades.

Fallet Chahal mot Storbritannien (dom den 15 november 1996) rörde utvisning av en indisk medborgare (sikh) med hänvisning till nationell säkerhet. Europadomstolen (Grand Chamber) uttalade att, i fall där utvisning skulle utsätta en person för en verklig risk för behandling i strid med artikel 3, begreppet effektivt rättsmedel enligt artikel 13 kräver en oberoende granskning av påståendet att det finns substantiella skäl för att frukta en verklig risk för sådan behandling och att denna granskning måste utföras utan hänsyn till vad personen kan

ha gjort för att förtjäna att utvisas eller till det hot mot den utvisande statens nationella säkerhet som han eller hon uppfattas utgöra. Sådan granskning behöver inte tillhandahållas av en judiciell myndighet men, om så inte är fallet, är de befogenheter och garantier som granskningen erbjuder av betydelse för att avgöra om rättsmedlet är effektivt. I Chahalfallet kunde varken en rådgivningspanel (Advisory Panel) eller domstolarna (genom judicial review) ompröva Inrikesministerns beslut att utvisa Chahal med hänsyn endast till frågan om risk för behandling i strid med artikel 3 och med bortseende från bedömningarna om nationell säkerhet. Domstolarnas behandling av ärendet gick i stället ut på att övertyga sig om att Inrikesministern hade balanserat risken för Chahal mot faran för den nationella säkerheten. De hade därvid inte haft tillgång till bevisningen rörande den nationella säkerheten. Dessutom noterade domstolen att Chahal vid förfarandet inför rådgivningspanelen bl.a. inte hade haft rätt till rättsligt ombud och bara fått en översiktlig redogörelse (outline) för skälen till den planerade utvisningen. Rådgivningspanelen hade ingen beslutsmakt och dess råd till Inrikesministern var inte bindande. Rådet till ministern avslöjades inte heller. Under dessa omständigheter kunde panelen inte anses ge tillräckliga förfarandegarantier enligt artikel 13. Med hänsyn till bristernas omfattning hos både judicial review-förfarandet och förfarandet inför rådgivningspanelen kunde Europadomstolen inte anse att rättsmedlen sammantagna tillgodosåg kraven enligt artikel 13 jämfört med artikel 3. (Se Danelius, a.a., s. 81 och 302.)

Domstolen framhöll att det måste beaktas att fallen Klass m.fl. och Leander avsåg klagomål enligt artiklarna 8 och 10 i konventionen och att domstolen vid granskningen av dem fick ta hänsyn till de påståenden om nationell säkerhet som hade lagts fram av regeringarna och att kravet på ett rättsmedel "as effective as can be" inte är tillämpligt i fråga om ett klagomål som gäller att utvisningen skulle komma att utsätta en person för en verklig risk för behandling i strid med artikel 3. Frågor om nationell säkerhet är därvid irrelevanta.

Vad avser sekretessfrågor erkände domstolen att det kan vara oundvikligt att använda konfidentiellt material när nationell säkerhet står på spel. Detta betydde emellertid inte att de nationella myndigheterna kan lämnas utan kontroll av de inhemska domstolarna när de väljer att hävda att det är fråga om nationell säkerhet eller terrorism. Domstolen fäste vikt vid att det i Canada hade utvecklats en mer effektiv form av judiciell kontroll i detta slags fall som visade att det finns möjligheter både att tillgodose legitima säkerhetsöverväganden om underrättelseinformationens innehåll och källor och att ge individen ett substantiellt mått av processuell rättvisa. Enligt det kanadensiska systemet, som det beskrevs av Amnesty och andra frivilligorganisationer, håller en

domare i Federal Court ett slutet förhör om all bevisning. Utlänningen förses vid förhöret med ett uttalande som så långt möjligt sammanfattar materialet mot honom eller henne och har rätt att företrädas av ombud och att åberopa bevisning. Sekretessen för säkerhetsmaterial upprätthålls genom att sådan bevisning granskas i frånvaro av både utlänningen och hans eller hennes biträde. Deras plats intas av en säkerhetskontrollerad och av domstolen instruerad advokat som korsförhör vittnen och allmänt biträder domstolen för att pröva styrkan i statens material. En sammanfattning av den erhållna bevisningen ges till utlänningen med nödvändiga uteslutningar.

I en senare dom av Europadomstolen, D mot Storbritannien (dom den 2 maj 1997), anmärktes att i Chahalfallet de nationella domstolarna inte hade haft möjlighet att ompröva det faktiska underlaget för de bedömningar om nationell säkerhet som Inrikesministern hade åberopat till stöd för utvisningen av Chahal. I D-fallet bekräftades den slutsats som nåtts i vissa tidigare avgöranden att judicial review-förfarandet utgör ett effektivt rättsmedel även vid påstående om tortyrrisk, då de inhemska domstolarna underkastade sökandens talan en ytterst noggrann prövning och hade rätt att ändra beslutet enligt hans talan. D-fallet rörde inte nationell säkerhet.

Efter Chahaldomen har Storbritannien ändrat de berörda bestämmelserna. Ett nytt i lag bestämt organ, Special Immigration Appeals Commission, har inrättats. Kommissionen skall bestå av tre personer av vilka en skall inneha eller ha innehaft ett högt domarämbete. Den har full jurisdiktion att överpröva Inrikesministerns utvisningsbeslut, och ministern blir bunden av kommissionens beslut. Den nya lagen antogs i december 1997.

Det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen innehåller en artikel om utlänningsrätt. Kraven är tillämpliga enbart på den som är lagligt bosatt på en stats territorium. I den mån kraven enligt konventionens huvudtext är strängare, som i fråga om tortyrförbudet och rätten till privat- och familjeliv, är det dock som framhållits tidigare kraven i huvudtexten som gäller.

Huvudregeln enligt protokollet är att utvisning inte skall ske förrän det finns ett slutligt beslut i ärendet. En utlänning kan dock utvisas innan han utövat sina rättigheter i artikeln, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten. Om en stat i ett avlägsnandebeslut hänvisar till allmän ordning har staten i fråga att visa att denna undantagsregel varit nödvändig. För det fall staten hänvisar till nationell säkerhet anses detta i sig vara en tillräcklig grund för tillämpningen.

Som framgår nedan har Europarådet nyligen utfärdat en rekommendation om effektivt rättsmedel vid utvisningsärenden där tortyrrisk skulle kunna befaras.

19.4.2 FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter

Konventionen från år 1966 innehåller bestämmelser som behandlar de traditionella mänskliga fri- och rättigheterna. Flera av konventionsbestämmelserna är likartade dem som finns i Europakonventionen.

Kravet att ge tillgång till rättsmedel föreskrivs i artikel 2:3. Var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, skall ha en effektiv möjlighet att föra talan mot detta. Den som väcker en sådan talan skall få den prövad av behörig myndighet. Myndigheten behöver inte vara en domstol, men konventionsstaterna skall utveckla möjligheterna till judiciell prövning.

I artikel 7 föreskrivs att ingen får utsättas för tortyr eller för grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

Artikel 13 skall ge ett skydd mot godtyckliga avlägsnanden av utlänningar och motsvarar artikel 1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Enligt bestämmelsen i FN-konventionen får en utlänning som lagligen befinner sig i en stat avlägsnas endast efter ett i laga ordning fattat beslut. Utlänningen ges i artikeln vidare vissa processuella garantier: han har rätt att lägga fram de skäl som talar mot avlägsnandet och rätt att få sin sak omprövad samt då företräda inför vederbörande myndighet eller organ utsett av denna. Undantag från procedurreglerna får ske om tvingande skäl hänförliga till den nationella säkerheten talar mot att bestämmelserna tillämpas.

Det kan noteras att undantaget enligt FN-konventionen gäller enbart för nationell säkerhet till skillnad från Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll som även gör undantag för den allmänna ordningen. Vidare gäller FN-konventionen utlänningar som lagligen befinner sig på en konventionsstats område, medan tilläggsprotokollet till Europakonventionen endast gäller utlänningar med laglig bosättning.

Det har i doktrinen (Nowak, U.N. Covenant on civil and political rights, CCPR commentary, Strasbourg 1993, s. 229 f) anförts att omprövningen skall ske i en högre instans, dock inte nödvändigtvis en domstol. Vidare har sagts att artikel 13 enligt kommitténs tolkning medför ett krav på att verkställighet av ett avlägsnandebeslut inte får ske innan överklagandet prövats såvida inte den nationella säkerheten kräver det samt att undantaget skall tolkas snävt i ljuset av konventionens syfte och att en stat kan åberopa hänsynen till den nationella

säkerheten endast i allvarliga fall av politiska eller militära hot mot nationen, exempelvis mot spioner eller terrorister.

Sverige har under 1994 lämnat sin fjärde periodiska rapport om tilllämpningen av konventionen. Övervakningskommittén för konventionen har i en rapport den 3 oktober 1995 (CCPR/C/Add. 58) lämnat sina överväganden och rekommendationer. Kommittén har därvid bl.a. uttryckt oro för att Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden får överlämna ärenden till regeringen som kan resultera i att avlägsnandebeslut avgörs utan att den berörde ges tillfälle till en tillbörlig prövning ("appropriate hearing"). Detta kan enligt kommittén i vissa situationer ifrågasättas enligt artikel 13 i konventionen. Enligt kommittén bör det vidare finnas en rätt att få alla beslut om avvisning och utvisning omprövade, "reviewed by a competent authority". Sveriges nästa rapport skall lämnas år 1999. Det kan förväntas att denna fråga åter aktualiseras då.

19.4.3 Den europeiska sociala stadgan

Den europeiska sociala stadgan och dess funktioner är en del av Europarådets arbete. Stadgan innehåller bestämmelser på en mångfald områden som berör skilda sociala förhållanden. En reviderad stadga upprättades år 1996 för att ersätta 1961 års stadga. Endast artikel 19:8 och 10, som inte ändras genom den reviderade stadgan, skall behandlas här. De innehåller bestämmelser om migrerande arbetstagares och deras familjers rätt till skydd och bistånd samt motsvarande skydd för egenföretagare.

Artikel 19:8 och 10 har följande lydelse.

För att trygga migrerande arbetstagares och deras familjers rätt till skydd och bistånd inom annan fördragsslutande parts territorium förbinda sig de fördragsslutande parterna

– – –

8. att garantera att ifrågavarande arbetstagare, som äro lagligen bosatta inom deras territorier, icke utvisas med mindre de utgöra en fara för den nationella säkerheten eller förbryta sig mot allmän ordning eller moral.

– – – 10. att i tillämpliga delar utsträcka skydd och hjälp som avses i denna artikel till att omfatta migrerande personer som utövar självständig förvärvsverksamhet.

De deltagande staterna skall rapportera till Europarådet om tillämpningen av stadgan, och kontrollen bygger på en granskning i flera steg. Rapporterna granskas först av en oberoende expertkommitté som avger ett utlåtande på grundval av de rapporter som lämnas in. Expertkommitténs utlåtande granskas av en regeringskommitté bestående av

representanter för staterna. Regeringskommittén ger förslag till beslut vilka fattas av en ministerkommitté bestående av medlemsstaternas ministrar. Till den stat som inte anses uppfylla sina åtaganden enligt stadgan riktar ministerkommittén "erforderliga rekommendationer".

Genom expertkommitténs tolkning av stadgans bestämmelser sker en betydelsefull rättsutveckling. Kommittén gör inte sällan en förhållandevis fri tolkning av stadgan och i praxis har flera bestämmelser kommit att ges en vidare innebörd än vad som direkt framgår av stadgans ordalydelse.

Kommittén har i ett tidigt skede uppmärksammat frågan om skydd mot godtyckliga utvisningar. Man har därför gett artikel 19:8 den tolkningen att utlänningen i fråga skall ha rätt till någon form av överklagande av ett beslut om utvisning till ett oberoende organ ("right of appeal to an independent body"). Att utvisningsbeslutet kan omprövas av det beslutande organet är inte tillräckligt i sammanhanget. Formerna för överklagandet kan variera från land till land. Utvisningen kan, om utlänningen anses utgöra en fara för den nationella säkerheten eller utvisning sker av hänsyn till allmän ordning, verkställas utan hinder av att överprövning inte skett. Det väsentliga är att utlänningen har en möjlighet att överklaga beslutet och i händelse av framgång kan återvända. Kravet på laglig bosättning har tolkats som att utlänningen skall inneha samtliga erforderliga handlingar som krävs enligt värdlandets lagstiftning, i förekommande fall inkluderande arbets- och uppehållstillstånd.

Den svenska lagstiftningen har inom ramen för stadgan kritiserats för att lagen om särskild utlänningskontroll inte innehåller någon möjlighet för den som utvisas att få beslutet överprövat av en oberoende instans. Ministerkommittén beslöt därför under 1995 att ge Sverige rekommendationer i detta hänseende, och expertkommittén upprepade i oktober 1996 sin kritik av lagen om särskild utlänningskontroll. Under år 1997 aktualiserades artikel 19:8 på nytt då Sveriges rapport avseende åren 1993–1994 behandlades. Det hade kunnat förväntas att rapporten skulle komma att bedömas på samma sätt som tidigare. Inom regeringskommittén beslöt man dock i september 1997 med en rösts övervikt att inte då föreslå någon rekommendation. I kommittén hade då framhållits direktiven till den översyn av utlänningslagstiftningen som NIPU skulle göra.

I sina rekommendationer i maj 1998 noterade expertkommittén NIPU:s arbete med intresse och uttalade förhoppningen att kommande rapporter från Sverige skall bekräfta att en prövningsprocedur har införts. I avvaktan på detta förnyade kommittén sin tidigare negativa rekommendation. Kommittén påpekade också att den negativa rekommendationen var tillämplig även på artikel 19:10.

Även andra länders lagstiftning har av expertkommittén kritiserats på motsvarande grunder som i Sverige. Detta är fallet beträffande bl.a. Storbritannien. Den kritik som riktats mot Storbritannien grundas på att det vid fall av utvisning av politiska skäl eller med hänsyn till nationell säkerhet saknas möjlighet till reell överprövning. I Storbritannien har härefter, som framgår i avsnittet om Europakonventionen, antagits bestämmelser med innebörd att förfarandet ändras så att sociala stadgans krav uppfylls. Övriga länder som i september 1998 hade fått en negativ rekommendation av expertkommittén beträffande artikel 19:8 var Irland och Turkiet.

I sammanhanget kan nämnas att alla länder som har godkänt stadgan inte har godtagit artikel 19. Danmark och Island har sålunda inte godtagit artikeln.

19.4.4 EG-direktiv

Direktiv 64/221/EEG behandlar samordning av sådana särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Det gäller alla åtgärder som beslutas av medlemsstaterna rörande inresa, utfärdande eller förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning. Till följd av EES-avtalet skall direktivet tillämpas såväl på EU-medborgare som på medborgare i EES-länderna och deras anhöriga. Direktivet ger regler om den procedur som skall följas när en person som omfattas av direktivet önskas utvisad ur staten.

Enligt artikel 8 i direktivet skall personen i fråga när det gäller administrativa myndigheters åtgärder, ha tillgång till samma rättsmedel som det egna landets medborgare i fråga om alla beslut om inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller beslut om utvisning från territoriet.

I direktivets artikel 9.1 föreskrivs att, när en rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande [uppskov med verkställigheten], får ett beslut att vägra förnyelse av uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Den behöriga myndigheten skall vara en annan än den som är bemyn-

digad att vägra förnyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvisning.

I artikel 9.2 sägs att alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan ett tillstånd utfärdats, skall på begäran av denne underställas den myndighet som först skall avge sitt yttrande enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att lägga fram sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten.

Skillnaden mellan punkt 1 och punkt 2 i artikel 9 består enligt ett uttalande av EG-domstolen i det faktum att i de fall som avses i punkt 1 skall yttrande inhämtas innan beslutet fattas, medan yttrandet i de fall som avses i punkt 2 inhämtas efter beslutsfattandet och endast på begäran av den berörda personen om han eller hon invänder mot beslutet (mål C-175/94, Gallagher, dom den 30 november 1995).

EG-domstolen meddelade den 17 juni 1997 en dom i två mål om förhandsbesked till en engelsk domstol (de förenade målen C-65/95 och C-111/95, Shingara resp. Radiom).

Domstolen uttalade därvid att artikel 8 i direktivet skall tolkas så att om det enligt en medlemsstats nationella lagstiftning finns ett rättsmedel mot förvaltningsbeslut i allmänhet och ett annat rättsmedel mot beslut om inresa som rör medborgare i denna medlemsstat, har medlemsstaten fullgjort sin skyldighet enligt denna bestämmelse om medborgarna i andra medlemsstater kan anlita samma rättsmedel som det som medlemsstatens lagstiftning tillhandahåller med hänseende på förvaltningsbeslut i allmänhet.

Domstolen uttalade vidare att artikel 9 i direktivet skall tolkas så att de tre situationer som nämns i punkt 1 i denna bestämmelse, nämligen "när rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i [uppskov med verkställigheten]", även är tillämpliga inom ramen för punkt 2, nämligen när det ifrågasatta beslutet är ett beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om avvisning av personen i fråga, innan ett tillstånd har utfärdats.

19.4.5 Internationella rekommendationer om asylprövning

Europeiska unionen

Asyl- och flyktingfrågor har inte hittills legat inom gemenskapens kompetens. Det har däremot varit föremål för samarbete mellan medlems-

staterna. Amsterdamfördraget innehåller bestämmelser om att EU-länderna inom en femårsperiod från det fördraget har trätt i kraft skall ha samordnat sin invandringspolitik.

FN

FN:s flyktingkonvention innehåller inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till. Materiellt finns bestämmelser om utvisning av en flykting som lagligen befinner sig inom en stat i artikel 32. En sådan flykting får utvisas endast av skäl som hänför sig till nationell säkerhet eller allmän ordning. Utvisningen får endast ske till följd av ett i laga ordning fattat beslut. Om inte tvingande nationella säkerhetsskäl kräver något annat, skall flyktingen tillåtas lägga fram bevisning till stöd för sin sak samt att överklaga och anlita ombud inför en kompetent myndighet eller någon som har utsetts av kompetent myndighet.

Frågan om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till är överlämnad till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Rekommendationer (eng. conclusions) i ämnet har dock antagits av UNHCR:s exekutivkommitté, bl.a. de tre tidigare nämnda (kapitel 4 och 11) – nr 8 från år 1977 om avgörande av flyktingstatus, nr 30 från år 1983 som behandlar uppenbart ogrundade eller vilseledande ansökningar och nr 85 från år 1998 om internationellt skydd, som rör återsändande av en asylsökande till tredje land.

Europarådet

Europarådet har som nämnts också utfärdat rekommendationer av betydelse vid prövning av asylfrågor och vid avvisning och utvisning (se kapitel 4 och 11).

Av störst intresse i detta sammanhang är rekommendationen den 18 september 1998 om rätten till ett effektivt rättsmedel vid avslag på asylansökningar mot beslut om utvisning i samband med Europakonventionens artikel 3,

Ministerkommitténs rekommendation nr R (98) 13.

Enligt rekommendationen skall det finnas ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet för en asylsökande vars ansökan avslås och som skall avvisas till ett land i vilket sökanden på rimlig grund påstår sig (an arguable claim) riskera tortyr eller inhuman eller förnedrande behandling eller bestraffning. Ett rättsmedel anses enligt rekommendationen effektivt om

1. myndigheten antingen är en domstol eller, om den inte är en domstol utan domstolsliknande eller administrativ, är klart identifierad och sammansatt av ledamöter som är opartiska och som har garantier för oberoende,

2. myndigheten har kompetens både att avgöra om förhållandena täcks av artikel 3 i konventionen och ge erforderlig rättelse,

3. rättsmedlet är tillgängligt för den asylsökande, och

4. verkställigheten uppskjuts till dess prövningsmyndigheten har fattat beslut i utvisningsfrågan.

19.4.6 Sammanfattning av de internationella förpliktelserna

Europakonventionens artikel 13 jämförd med artiklarna 3 och 8

Europakonventionens regler om fri- och rättigheter gäller generellt, dvs. fri- och rättigheterna enligt konventionen tillkommer alla människor oavsett medborgarskap.

Konventionen är inkorporerad i den svenska lagstiftningen. Enligt svensk lag gäller således att, i de fall Europakonventionen föreskriver det, ett effektivt rättsmedel skall finnas mot kränkningar av konventionens fri- och rättigheter. Däremot finns dessa medel inte anvisade.

I den mån bestämmelserna om avlägsnande tillämpas på ett sådant sätt att det inte föreligger "an arguable claim" och sålunda inte ett brott mot konventionen bör den nuvarande ordningen inte innebära problem i förhållande till Europakonventionen. Om å andra sidan en person kan hävda "an arguable claim" om kränkning av konventionsrättigheterna och om regeringen då fattat beslutet som första och enda instans, saknas den rätt till effektivt rättsmedel som föreskrivs i konventionens artikel 13. Bestämmelserna kan således medföra problem när ett avvisningsärende överlämnas till regeringen för beslut i första och sista instans eller när regeringen som första och sista instans beslutar i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

De krav på ett effektivt rättsmedel som kan härledas ur Europakonventionen torde vara följande.

Det prövande organet behöver inte vara en domstol utan ett administrativt rättsmedel kan vara tillräckligt. Organets befogenheter måste dock vara sådana att det både kan behandla grunden för klagomålet (substance of complaint) och ge rättelse (Chahal-domen p. 145).

I vissa fall kan den samlade tillgången på rättsmedel tillgodose kraven i artikel 13. Vidare kan det i vissa fall, när överväganden om natio-

nell säkerhet inte tillåter att viss känslig information avslöjas, räcka med ett rättsmedel som är "as effective as can be".

Det räcker inte att ett rättsmedel är "as effective as can be", när klagomålet gäller att en utvisning skulle utsätta en person för en verklig risk för behandling i strid med artikel 3 (Chahal-domen p. 150). I sådana fall kräver begreppet effektivt rättsmedel att en oberoende granskning görs av påståendet att det finns påtagliga skäl (substantial grounds) för att frukta en reell risk för sådan behandling. Granskningen måste utföras utan hänsyn till vad utlänningen kan ha gjort för att ådra sig utvisning eller till den uppfattade faran för den utvisande statens nationella säkerhet (Chahal-domen p. 151).

Garantierna med avseende på förfarandet torde för det prövande organets del innefatta tillgång till allt relevant material och möjlighet att göra en självständig bedömning i saken, och för utlänningen möjlighet att lägga fram sin sak, dvs. företräda inför organet, att anlita juridiskt biträde och att åberopa bevisning.

Rättsmedlet kan inte ersättas av ett icke bindande yttrande från en rådgivningspanel.

Vad avser sekretessfrågor erkände Europadomstolen i Chahaldomen (p.131) att det kan vara oundvikligt att använda konfidentiellt material när nationell säkerhet står på spel. Detta betydde emellertid inte att de nationella myndigheterna kan lämnas utan kontroll av de inhemska domstolarna när de väljer att hävda att det är fråga om nationell säkerhet eller terrorism.

Ett av regeringen tidigare fattat beslut om utvisning kan omprövas senare av regeringen. Vidare torde ett beslut om utvisning med stöd av terroristbestämmelserna alltid kunna motiveras av hänsyn till den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten. De svenska bestämmelserna torde därför inte stå i strid med innehållet i artikel 1 i sjunde tilläggsprotokollet. Däremot torde de stå i strid med innehållet i själva konventionen när någon rättighet enligt konventionen kan påstås ha kränkts och påståendet är rimligt (arguable). Någon möjlighet till överprövning av oberoende instans finns över huvud taget inte, vare sig i fråga om överlämnade ärenden enligt utlänningslagen eller ärenden enligt den s.k. terroristlagen. Den samlade tillgången till rättsmedel – insynen i Säkerhetspolisens verksamhet, konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning – synes inte räcka långt i detta avseende. Tidigare har övervägts om resningsinstitutet skulle kunna anses motsvara kravet på oberoende prövning, men det har inte ansetts vara fallet. Det kan dock noteras att Europadomstolen inte uttalat sig – eller har haft anledning att uttala sig – om resningsinstitutet i detta avseende.

FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter

Även FN-konventionens regler om fri- och rättigheter gäller generellt, dvs. fri- och rättigheterna enligt konventionen tillkommer alla människor oavsett medborgarskap.

De allmänna kraven på tillgång till ett effektivt rättsmedel är likartade dem som finns i Europakonventionen.

Vad som i FN-konventionens bestämmelser därutöver skulle kunna medföra problem är bestämmelserna i artikel 13. Den rätt till omprövning i högre instans, som sannolikt krävs där för det fall undantaget med hänvisning till den nationella säkerheten inte kan tillämpas, saknas. Möjligheten av att ett konventionsbrott påstås föreligga på försvarbar grund kan inte uteslutas.

Europarådets sociala stadga

Stadgan gäller till skillnad mot Europakonventionen inte generellt utan gentemot medborgare i stater som är anslutna till stadgan och som anses vara migrerande arbetstagare eller egenföretagare. De skall vidare vara lagligen bosatta i landet, dvs. ha uppehålls- och arbetstillstånd när sådant krävs.

Rättsmedlet behöver inte vara domstolsprövning, utan prövningen kan göras av annat oberoende organ. Förfarandet torde inte nödvändigtvis behöva vara muntligt.

Den sociala stadgan har inte närmare berörts vare sig i förarbetena till lagen om särskild utlänningskontroll eller i samband med senare lagstiftning på området. Det är dock klart att de svenska bestämmelserna med regeringen som enda beslutsinstans inte anses uppfylla stadgans krav på det sätt bestämmelserna kommit att tolkas.

Tillämpningen och tolkningen av den sociala stadgan har lett till en konstaterad brist på uppfyllelse av Sveriges internationella åtaganden. Den kritik som riktats mot Sverige kommer sannolikt att upprepas om inte Sverige kan visa på att någon åtgärd vidtagits som ger överprövningsrätt åtminstone för de utlänningar som omfattas av sociala stadgan.

EG-direktivet

Bestämmelserna i artiklarna 8 och 9 är som påpekats tidigare svårtolkade. Den enklaste tolkningen av bestämmelsen i artikel 8 är att om det i ett land finns en huvudregel för överklagande av förvaltningsbeslut i allmänhet så skall en utlänning som omfattas av EES-avtalet som utvi-

sas eller avvisas ur det landet kunna överklaga avlägsnandebeslutet på samma sätt. Tolkningen är dock långt ifrån självklar, och möjligheten att tolka direktivbestämmelserna på annat sätt har beaktats vid utformningen av kommitténs förslag om processen i utlänningsärenden i allmänhet.

Skall direktiv 64/221/EEG tolkas som om det måste finnas en rätt att överklaga ifrågavarande beslut, innebär detta att beslut som fattats av regeringen i första och enda instans inte uppfyller direktivets krav. För att helt uppfylla kraven skulle därför en överklaganderätt behöva införas, i varje fall för dem som omfattas av direktivet. Denna tolkning har lagts till grund för ändringar i utlänningslagen enligt den migrationspolitiska propositionen.

Skulle emellertid en sådan rätt inte vara avsedd skulle artikel 8 i direktivet inte behöva innebära att de svenska bestämmelserna behöver ändras. Det viktiga i förhållande till den artikeln är då att den svenska lagstiftningen inte medför att en utlänning som omfattas av EES-avtalet i dessa avseenden behandlas annorlunda eller sämre än en svensk medborgare i motsvarande situation. – Jämfört med en svensk medborgares rätt att överklaga förvaltningsbeslut i allmänhet måste dock en EESmedborgare som avvisas eller utvisas genom beslut av regeringen som första och sista instans anses behandlas både annorlunda och sämre i fråga om tillgång till rättsmedel.

Bestämmelsen i artikel 9.1 utgår principiellt från att en möjlighet att överklaga till en domstol skall finnas, varvid prövningen även skall ha en viss omfattning. Frånvaron av en sådan överklagandemöjlighet innebär att det förfarande som beskrivs i artikeln kan ersätta domstolsprövningen. Syftet som beskrivs i artikeln är att säkerställa att vissa minimikrav iakttas vid förfarandet. Detta kan tolkas som att artikel 9.1 inte innebär något krav på en rätt till överprövning av den beslutande myndighetens avgörande, utan endast en rätt till en allsidig bedömning av en – i förhållande till den beslutande myndigheten – fristående instans. De svenska bestämmelser som ger regeringen ensam beslutsbefogenhet skulle därmed inte stå i strid med direktivet, om det fanns möjlighet att hänskjuta ärendet till en "behörig myndighet".

Vad gäller utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan erinras om att det enligt gällande bestämmelser finns möjlighet att begära in ett yttrande från Stockholms tingsrätt. För det fall regeringen låter inhämta ett sådant yttrande kan direktivets krav därmed möjligen vara uppfyllda. En domstol torde uppfylla de krav som ställs på oavhängighet i förhållande till den beslutande myndigheten, dvs. regeringen. Den förhandling som skall äga rum enligt nuvarande bestämmelser i lagen ger också utrymme för personen i fråga att lägga fram sin sak. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att

uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. I motiven till bestämmelsen betonades särskilt rättssäkerhetsaspekten. Utlänningen har vidare rätt till offentligt biträde och därmed bör direktivets krav på juridisk hjälp eller juridiskt ombud vara uppfyllt. – Enligt lagmotiven ges dock inte tingsrätten i yttrandet utrymme att göra en fullständig prövning av alla fakta, vilket skulle krävas för att tillgodose direktivet.

Vidare finns en föreskrift om att regeringen skall inhämta yttrande från Statens invandrarverk. Invandrarverket yttrar sig dock endast om möjligheterna att verkställa ett utvisningsbeslut och ett sådant yttrande kan inte vara till fyllest enligt direktivet.

Att märka i sammanhanget är vidare den möjlighet som finns i lagen om särskild utlänningskontroll att underlåta att hålla förhandling och inhämta yttrande om ärendet är "synnerligen brådskande". Detta förfarande kan inte tillämpas på en utlänning som omfattas av direktivet. Direktivets ordalydelse ger endast utrymme för att i brådskande fall låta inhämta yttrandet efter beslutet om utvisning och inte någon möjlighet att helt underlåta detta.

19.5 Tidigare övervägda andra modeller

Frågan om handläggningen av säkerhetsärenden har övervägts i tidigare sammanhang.

19.5.1 Förfarandet enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott

Förfarandet innebär följande. Regeringen fattar beslut i dessa ärenden på framställning av en annan stat. Om det är uppenbart att en framställning om utlämning inte skall bifallas, kan regeringen avslå den omedelbart. Annars skall yttrande avges av Riksåklagaren. Om den enskilde inte samtycker till att utlämnas, skall ärendet prövas av Högsta domstolen. Domstolen skall hålla förhandling om det behövs, och förhandling får i vissa fall inte vägras. Finner domstolen att det finns hinder mot utlämningen, blir regeringen bunden av denna bedömning och kan således inte bifalla framställningen.

En motsvarande ordning för terroristärendenas del, där tingsrätten ålades att på grundval av vad som kommit fram vid förhandlingen avge ett yttrande i utvisningsfrågan, diskuterades av Terroristlagstiftningskommittén (bet. SOU 1989:104 s. 239). Kommittén fann sig dock inte böra föreslå en sådan ordning för dessa ärenden.

Föredragande statsrådet instämde i kommitténs bedömning (prop. 1990/91:118 s. 57). Hon framhöll särskilt att, i den mån ett yttrande från tingsrätten skulle binda regeringen, resultatet reellt sett skulle bli att den yttersta beslutanderätten i dessa politiskt känsliga ärenden delvis överflyttades från regeringen till domstolen. Om domstolens yttrande skulle binda regeringen måste vidare tingsrättens ställningstagande rimligen få överklagas såväl av den berörde utlänningen själv som av företrädare för det allmänna, vilket otvivelaktigt skulle väsentligt komplicera proceduren i de ofta mycket brådskande ärendena.

19.5.2 Prövning enligt rättsprövningslagen (1988:205)

Rättsprövning omfattar sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot enskilda, som annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och som inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Avgöranden av regeringen prövas av Regeringsrätten och avgöranden av en förvaltningsmyndighet av kammarrätt. Rättsprövningen innefattar endast prövning av om beslutet i ärendet står i överensstämmelse med gällande rättsregler. Rättsprövningslagen gäller inte beslut om utlänningars vistelse i riket eller beslut om svenskt medborgarskap.

I fråga om förfarandet gäller att domstolen skall hålla muntlig förhandling, om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. Ett överklagat förvaltningsbeslut gäller under förfarandet, om inte domstolen beslutar om inhibition. Domstolen kan, om den finner att förvaltningsbeslutet strider mot någon rättsregel, upphäva beslutet. Om det behövs kan den återförvisa ärendet till den beslutande myndigheten.

Terroristlagstiftningskommittén ansåg (bet. SOU 1989:104 s. 245 och 253) att rättsprövning i och för sig skulle vara en fullt tänkbar ordning. Kommittén ansåg dock att de ärenden som det gällde – där det ytterst blir fråga om en riskvärdering och där prövningen av framlagda bevis som regel är avgörande för utgången – inte var så väl lämpade för rättsprövningsinstitutet. Enligt kommittén måste det också beaktas att det i samband med att reglerna om rättsprövning infördes hade förutsatts att man vid en översyn av olika aktuella rättsområden skulle söka finna andra vägar att få till stånd en domstolsprövning i de fall då en sådan prövning ansågs behövlig.

Asylprocessutredningen ansåg (bet. SOU 1995:46 s. 193) att det enda lämpliga forumet för en överprövning av regeringens beslut torde vara Regeringsrätten. Det låg därvid närmast till hands att lösa eninstansproblemet genom att införa rättsprövning för dessa ärenden. Även om bakgrunden till rättsprövningslagen var att säkerställa att

svensk rätt motsvarar Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning enligt artikel 6, så fanns det enligt utredningens uppfattning inget som hindrade att lagen nu används för att i dessa fåtaliga fall tillförsäkra den enskilde rätten till ett inhemskt rättsmedel.

Efter beredning inom Regeringskansliet fullföljdes inte Asylprocessutredningens förslag i denna del. Rättsprövningsinstitutet ansågs inte vara ämnat att utnyttjas på detta sätt utan skulle förbehållas sitt ursprungliga syfte. Införandet av rättsprövning skulle i princip binda regeringen till motsvarande lösning för det fall lagen om särskild utlänningskontroll skulle komma att ändras med avseende på överprövningsmöjligheterna.

Det ursprungliga syftet med att införa rättsprövningsinstitutet 1988 var att säkerställa att svensk rätt motsvarade Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Vad som därvid avsågs var rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt konventionens artikel 6.

19.5.3 Resning

Resning får beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt (37 b § förvaltningsprocesslagen). Ansökningar om resning prövas i fråga om ärenden som slutligt avgjorts av länsrätt eller förvaltningsmyndighet av respektive kammarrätt. Resningsansökningar i andra ärenden prövas av Regeringsrätten.

Även i resningsärenden kan enligt praxis inhibition meddelas (se RÅ 1982 2:14).

Som framgår ovan ansåg Asylprocessutredningen (SOU 1995:46 s. 192) det tveksamt om europarådsorganen skulle godkänna möjligheten att erhålla resning som ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13.

19.6 Överväganden och förslag

Kommitténs förslag: Alla säkerhetsärenden skall avgöras av

Invandrarverket i första instans och kunna överklagas till regeringen. Efter mönster från utlämningslagen införs en skyldighet för regeringen att inhämta yttrande från Högsta domstolen, innan regeringen beslutar om avvisning eller utvisning. Domstolens yttrande skall vara bindande för regeringen om domstolen finner att det föreligger hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1 § första stycket förslaget till utlänningslag. Sådant hinder föreligger om det finns skälig anledning att tro att utlänningen vid utvisning till ett visst land där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning eller inte vara skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara.

Högsta domstolens yttrande föreslås vidare bli bindande för regeringen såvitt avser avvisning eller utvisning av utlänningar som omfattas av EES-avtalet, då domstolen avstyrker utvisningen.

I övrigt föreslås yttrandet vara rådgivande.

19.6.1 Behovet av en särskild processordning för säkerhetsärenden

Det förslag till instans- och processordning i utlänningsärenden som kommittén lägger fram innebär att överprövningen av Invandrarverkets beslut skall göras av domstolar. De ställningstaganden som skall göras i säkerhetsärenden ter sig emellertid enligt kommitténs uppfattning som ett naturligt utflöde av regeringens yttersta ansvar för rikets säkerhet och den allmänna säkerheten. Känsliga utrikespolitiska bedömningar kan behöva göras. Regeringen har inom Regeringskansliet större tillgång än domstolar till expertkunskap inom vitt skilda områden för att kunna bereda ett säkerhetsärende. Till detta kommer att ärendena ofta är brådskande. Möjligheterna att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är ofta beroende på att ärendet kan handläggas och avgöras skyndsamt. Handläggningen av s.k. terroristärenden kräver som påpekats ovan ingående utrikespolitisk och säkerhetspolisiär sakkunskap, som kan förvärvas endast genom ständigt återkommande kontakt med problem och företeelser som rör den internationella terrorismen.

Kommittén anser med hänsyn till det anförda att regeringen är bättre lämpad än domstolarna att handlägga och avgöra ärenden av betydelse för rikets säkerhet. Regeringen måste ha möjlighet att fylla sitt ansvar

för säkerheten i riket och ha sista ordet i frågor som rör denna. Den i övrigt föreslagna instans- och processordningen lämpar sig därför enligt kommitténs uppfattning inte för dessa frågor.

19.6.2 Krav på den särskilda processordningen

Redan med hänsyn till Europakonventionen, som även är svensk lag, måste en ordning där säkerhetsärenden kan prövas i två instanser anses nödvändig. Risk för tortyr eller annan behandling i strid med konventionens artikel 3 åberopas ofta i sådana ärenden. Tillgång till ett rättsmedel krävs även då skyddet för privat- eller familjeliv åberopas enligt konventionens artikel 8. Dessa överväganden har också legat bakom resonemanget i den migrationspolitiska propositionen om att ärenden där överväganden enligt de nämnda artiklarna behövs inte bör överlämnas av Invandrarverket till regeringen för avgörande.

Kraven på ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen innebär inte att talan mot kränkningar nödvändigtvis skall kunna föras inför domstol, utan även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga. Det överprövande organets befogenheter och ställning samt de garantier som gäller med avseende på förfarandet inför detta organ är däremot av betydelse vid bedömningen av om rättsmedlet kan godtas som effektivt. – Enligt Europarådets rekommendation R (98) 13 som gäller vid åberopad tortyrrisk skall den överprövande myndigheten, om den inte är en domstol, vara klart identifierad och sammansatt av ledamöter som är opartiska och som har garantier för oberoende.

FN-konventionens krav innebär inte heller nödvändigtvis att överprövning behöver göras av domstol, även om det särskilt uttalas i konventionen att möjligheterna till en sådan prövning bör utvecklas. Dock anses i doktrinen att överprövningen bör ske i en högre instans. Undantag från procedurreglerna, såsom att verkställa ett utvisningsbeslut innan ett överklagande har prövats anses tillåtna endast om den nationella säkerheten kräver det.

Inte heller kraven från expertkommittén för Europarådets sociala stadga avser domstolsprövning, utan kravet gäller överprövning av ett oberoende organ. Överklagande hindrar inte verkställighet, men utlänningen måste ha möjlighet att återvända till landet, om överklagandet bifalls.

EG-direktivet är som tidigare framhållits svårtolkat. Beträffande föreskriften i artikel 8 i direktivet kan en för svenskt vidkommande möjlig tolkning vara att för utlänningar som omfattas av EES-avtalet krävs tillgång till samma sorts rättsmedel som svenska medborgare har tillgång till för förvaltningsbeslut i allmänhet, dvs. att

överklagande skall ske till allmän förvaltningsdomstol. Emellertid finns fortfarande möjligheten att överklaga förvaltningsbeslut i administrativ ordning och då i sista hand hos regeringen. Härutöver finns olika specialprocesser. Det är inte möjligt att, utan att EG-domstolen prövat frågan, med absolut säkerhet säga att den föreslagna ordningen uppfyller kraven. Kommittén bedömer dock att den föreslagna ordningen uppfyller kraven.

Beträffande föreskriften i artikel 9 i direktivet, så kan punkt 1 antas innebära att – när det rättsmedel som den nationella staten tillhandahåller enligt artikel 8 inte är överprövning i domstol – den beslutande myndigheten innan den fattar sitt beslut måste hämta in yttrande från en behörig myndighet i landet, hos vilken utlänningen har möjlighet att lägga fram sin sak och få tillgång till juridisk hjälp eller juridiskt ombud enligt landets egna lagstiftning. Detsamma gäller även när möjligheten till överprövning i domstol finns, om den prövningen endast kan avse beslutets laglighet eller när överklagandet inte medför uppskov med verkställigheten av utvisningen. Undantag från skyldigheten att inhämta yttrande före beslut gäller för brådskande fall. Vidare kan punkt 2 antas innebära att utlänningen för de fall som avses i punkt 1, dvs. när det tillhandahållna rättsmedlet inte är domstolsprövning eller när en sådan prövning är behäftad med de angivna bristerna, skall ha möjlighet att hos den behöriga myndigheten begära prövning av den beslutande myndighetens utvisningsbeslut. Skillnaden mellan punkt 1 och punkt 2 har bedömts vara att enligt punkt 1 inhämtas yttrande före beslutet och enligt punkt 2 inhämtas det efter beslutet och endast på den berördes begäran.

Vidare kan artikel 9 punkt 1 antas innebära att om det finns möjlighet att överklaga men inte till domstol, eller då domstolsprövningen har sådana brister som anges i föregående stycke, skall yttrandet från den fristående myndigheten inhämtas innan den första instansen fattar ett beslut om utvisning.

Kraven i Europakonventionen gäller liksom kraven i FN-konventionen generellt, dvs. i förhållande till alla människor. Kraven kan anses ange en minimistandard för rättsstaters behandling av sina medborgare och andra i de avseenden som konventionerna omfattar. Andra krav, som EG-direktivet och Europarådets sociala stadga, gäller endast i förhållande till medborgare i vissa stater.

Enligt kommitténs uppfattning bör i princip samma ordning för prövning av säkerhetsärenden kunna gälla för alla utlänningar oberoende av medborgarskap. Speciella regler för utlänningar som omfattas av EES-avtalet bör i görligaste mån undvikas.

Som grundkrav gäller därmed att prövning skall kunna ske i två instanser.

För närvarande gäller olika processordning för avvisnings- och utvisningsärenden enligt utlänningslagen respektive för utvisningsärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt utlänningslagen kan Invandrarverket fatta beslut i ett säkerhetsärende men får också utan eget beslut överlämna ärendet till regeringen. I ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan endast regeringen besluta.

Kraven på att införa en tvåinstansprövning är desamma både i de ärenden som avses i utlänningslagen och de som avses i lagen om särskild utlänningskontroll. Det är därmed svårt att se skäl för olika processordningar i de olika lagarna. Enligt kommitténs uppfattning bör i stället samma processordning gälla.

19.6.3 Tvåinstansprövning Invandrarverket– regeringen

Av skäl som redovisats ovan anser kommittén att det yttersta ansvaret i säkerhetsärenden bör ligga hos regeringen. Regeringens beslut i säkerhetsärenden bör därför inte kunna överprövas av domstol. Än mindre kan det komma i fråga att låta regeringen överpröva ett beslut av domstol. För att åstadkomma en tvåinstansprövning får därför en annan möjlighet sökas. Det ligger då nära till hands att anknyta till den nuvarande ordningen enligt utlänningslagen. Det innebär att Invandrarverket alltid skall fatta beslut som första instans i säkerhetsärenden med regeringen som överprövningsinstans. Det kan här erinras om att detta var den ordning som t.o.m. år 1991 gällde för vanliga asylärenden. Säkerhetspolisen har tidigare intagit en reserverad hållning när det gällt att lämna myndigheterna en närmare redogörelse för skälen till att en ansökan om uppehållstillstånd avstyrks. Enligt uppgift från såväl Invandrarverket som Säkerhetspolisen har förhållandena i det avseendet dock numera ändrats.

En instansordning där Invandrarverket i säkerhetsärenden alltid fattar beslut i första instans ligger i linje med den utveckling som framhölls i den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 178). Där betonades att Invandrarverket inte utan eget beslut skulle överlämna vissa sådana ärenden till regeringen eftersom en tvåinstansprövning krävs för dem. De ärenden som avsågs var sådana där kränkningar av Europakonventionens artikel 3 (tortyrrisk) eller artikel 8 (privat- och familjeliv) kan uppkomma.

Kommittén anser således att Invandrarverket bör få uppgiften att genomgående fatta beslut även i säkerhetsärenden utan den nuvarande möjligheten enligt utlänningslagen att lämna över ärendet till regeringen. Den som är missnöjd med beslutet får överklaga det till rege-

ringen. Ordningen anknyter både till den ordning för överprövning av utlänningsärenden i allmänhet som gällde före år 1992 och till en ordning för överprövning av förvaltningsbeslut i allmänhet som finns även i annan lagstiftning.

Kommittén återkommer i ett senare avsnitt till frågan om ytterligare rättssäkerhetsgarantier för förfarandet.

Instansordningen med Invandrarverket som första och regeringen som andra instans i säkerhetsärenden innebär skillnader mot de nuvarande reglerna i två avseenden: dels upphör Invandrarverkets möjlighet att lämna över ärenden direkt till regeringen, dels blir Invandrarverket handläggande och beslutande myndighet även i ärenden om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det innebär i den delen att Säkerhetspolisen i sådana ärenden fortsättningsvis får vända sig till Invandrarverket i stället för till regeringen.

19.6.4 Avgränsning av ärenden som skall handläggas i den särskilda instansordningen

Kommitténs förslag om handläggningen av säkerhetsärenden innebär att det blir olika överinstanser till Invandrarverket beroende på om ärendet bedöms vara ett säkerhetsärende eller inte. Det kan därför finnas anledning att närmare försöka ange vad uttrycket avser. Det avser dels vissa ärenden enligt utlänningslagen, dels ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

Ärendena enligt utlänningslagen är sådana ärenden av betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet som Invandrarverket eller Utlänningsnämnden enligt 7 kap. 11 § andra stycket 2 UtlL får lämna över till regeringen för prövning. I praktiken torde ett ärende kunna knytas till någon av följande situationer

– vid avvisning enligt 4 kap. 2 § första stycket 4 (6 kap. 2 § första stycket 4 lagförslaget), dvs. om det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller något annat nordiskt land,

– vid återkallelse av uppehållstillstånd enligt 2 kap. 11 § första stycket 3 (4 kap. 3 § första stycket 2 lagförslaget) och utvisning enligt 4 kap. 3 § (6 kap. 14 § lagförslaget) av samma skäl,

– då uppehållstillstånd kan vägras flyktingar och andra skyddsbehövande enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 (5 kap. 4 § andra stycket 1 lagförslaget), dvs. om det finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet eller då uppehållstillstånd annars kan vägras skyddsbehövande enligt samma lagrum 2, dvs. om

det finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person,

– vid fråga om uppehållstillstånd av humanitära eller andra skäl enligt 2 kap. 4 § (3 kap. 5 och 6 §§ lagförslaget), dvs. då uppehållstillstånd inte skall utan får ges.

I de sistnämnda situationerna – då uppehållstillstånd får ges – gäller att det vid prövningen skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. I kommitténs lagförslag förtydligas föreskriften. Enligt den nya lydelsen skall det beaktas om det finns skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av utlänningens brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet som hänger samman med utlänningen och, om det finns sådana skäl, skall de vägas mot de skäl utlänningen anger som grund för uppehållstillstånd.

Det kan också finnas anledning att betona att i alla de nämnda situationerna gäller att för att ärendet skall kunna bli ett säkerhetsärende de föreliggande omständigheterna skall ha säkerhetsbetydelse, dvs. betydelse för rikets säkerhet eller för allmän säkerhet.

Ärendena enligt lagen om särskild utlänningskontroll är enligt 1 § ärenden där utvisning av någon som har uppehållstillstånd aktualiseras antingen av hänsyn till rikets säkerhet eller av att det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften.

Dessa ärenden är i sig definierade som säkerhetsärenden och därför uppstår för dem inte frågan om gränsdragning mot andra ärenden om uppehållstillstånd. Det kan däremot bli fallet med ärenden som handläggs enligt utlänningslagen.

Det har varit en angelägenhet för vederbörande myndighet – Invandrarverket eller Utlänningsnämnden – att bedöma om ett ärende borde lämnas över till regeringen med hänvisning till dess betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Det blir givetvis en angelägenhet för Invandrarverket även fortsättningsvis att göra denna bedömning genom att det är verket som skall ge anvisning om hur dess beslut får överklagas. Avgörandet bör dock enligt kommitténs uppfattning knytas till att Rikspolisstyrelsen (Säkerhetspolisen) i anmälan eller yttrande till verket med åberopande av säkerhetsskäl har förordat avvisning eller utvisning. Föreligger ett sådant ställningstagande av Rikspolisstyrelsen, får ärendet anses vara ett säkerhetsärende och regeringen vara överklagandeinstans. Utlänningen får överklaga beslutet, om det går henne eller honom emot. Regeringen bör i ett sådant ärende vara överinstans, även om Invandrarverket avslagit ansökningen av

andra skäl än sådana som hänför sig till Rikspolisstyrelsens avstyrkande. Detta understryker vikten av att Invandrarverket i dessa fall tar ställning även till de anförda säkerhetsaspekterna.

19.6.5 Rätt för Rikspolisstyrelsen att överklaga Invandrarverkets beslut

Enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1996/97:25 s. 178) skall Invandrarverket inte utan eget beslut lämna över ärenden där det åberopas tortyrrisk eller kränkning av privat- och familjelivet. Rikspolisstyrelsen har i dag inte rätt att överklaga ett sådant beslut av Invandrarverket, där verket gått emot Rikspolisstyrelsens inställning. Med den nya ordningen anser kommittén dock att det finns anledning att införa en sådan rätt.

19.6.6 Nya säkerhetsaspekter efter Invandrarverkets beslut

Det kan givetvis inträffa att ett ärende i Invandrarverket har behandlats som ett vanligt ärende utan säkerhetsaspekter men att sådana visar sig finnas under det att ärendet handläggs i domstolarna. Situationen kan dock antas bli mycket ovanlig. Skulle den uppstå bör den bästa lösningen vara att ärendet återförvisas till Invandrarverket för att de nya omständigheterna skall kunna bedömas i första instans.

Denna möjlighet utesluter inte att Säkerhetspolisen, om säkerhetsaspekter uppmärksammas för sent i domstolsprocessen, kan avvakta processens utgång. Om utlänningen får uppehållstillstånd finns då möjlighet att återkomma till Invandrarverket med begäran att uppehållstillståndet skall återkallas och utlänningen utvisas.

Motsvarande situation kan inträffa om ärendet i Invandrarverket har bedömts som ett säkerhetsärende. Regeringen kan göra bedömningen att några egentliga säkerhetsaspekter inte föreligger i ärendet. Regeringen bör då också ha möjlighet att visa ärendet åter till Invandrarverket. Sådan möjlighet får regeringen anses ha enligt de allmänna principerna för förhållandet mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna.

19.6.7 Ytterligare garantier för förfarandet

Såväl Invandrarverket som regeringen har att fatta sina beslut inom ramen för gällande lagstiftning. Det kan ändå i säkerhetsärenden anses vara en extra grannlaga uppgift att väga olika uppgifter och intressen mot varandra och att – inom ramen för gällande regler – göra en skälighetsbedömning. Det kan å ena sidan sägas att detta passar väl som uppgift för en förvaltningsmyndighet och för regeringen. Å andra sidan kan det ändå betecknas som en brist om någon sådan bedömning inte görs av ett organ som inte direkt identifieras med staten utan intar en mer fristående ställning (dvs. en domstol). Likaså kan det betecknas som en brist att den enskilde inte får lägga fram sin sak inför ett sådant organ.

Regeringen kan i frågor om rikets säkerhet och om den allmänna ordningen hävdas ha något av en partsställning. Den enskilde har inte heller möjlighet att få företräde inför regeringen och muntligen lägga fram sin sak. Det kan ifrågasättas om regeringen uppfyller de i Europarådets rekommendation R (98) 13 uppställda kraven på – förutom att vara klart identifierad och sammansatt av ledamöter som är opartiska – att ledamöterna har garantier för oberoende.

Om man anser att regeringen bör vara högsta beslutsinstans i säkerhetsärenden, uppstår således frågan om några ytterligare garantier kan ges för att undanröja tveksamhet mot regeringen som överinstans.

Som redovisats i avsnitt 19.5 har även i tidigare sammanhang övervägts lösningar på frågan hur säkerhetsärenden bör handläggas för att handläggningen skall stå i överensstämmelse med våra internationella åtaganden.

En möjlighet som övervägts är att hänvisa till resningsinstitutet. Resning får beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt (37 b § förvaltningsprocesslagen). Ansökningar om resning i ärenden som avgjorts av regeringen prövas av Regeringsrätten. Enligt praxis kan inhibition meddelas i resningsärenden. Såväl Terroristlagstiftningskommittén som Asylprocessutredningen ansåg det tveksamt om europarådsorganen skulle godkänna möjligheten att erhålla resning som ett effektivt rättsmedel enligt Europakonventionens artikel 13.

En annan tanke som diskuterats är att införa möjligheten till rättsprövning. Rättsprövning omfattar sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot enskilda, som annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och som inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Avgöranden av regeringen prövas av Regeringsrätten. Rättsprövningen innefattar endast prövning av om beslutet i ärendet står i överensstämmelse med gällande rättsregler. Domstolen kan med-

dela inhibition. Om domstolen finner att det meddelade beslutet strider mot någon rättsregel, kan den upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till den beslutande myndigheten.

Terroristlagstiftningskommittén ansåg som redovisats ovan att de ärenden som det här gäller inte var så väl lämpade för rättsprövningsinstitutet. Enligt Asylprocessutredningens uppfattning, som också redovisats ovan, fanns det inget som hindrade att lagen skulle användas för att tillförsäkra den enskilde rätten till ett inhemskt rättsmedel. Utredningen framhöll vidare att antalet ärenden av det aktuella slaget rör sig om ett fåtal per år.

NIPU-kommittén ställer sig tveksam till lämpligheten av att införa rättsprövning i säkerhetsärenden. I stället bör en annan ordning prövas efter mönster såväl från utlämningslagen som från de gällande bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll.

19.6.8 Yttrande från Högsta domstolen

Enligt utlämningslagen skall yttrande inhämtas från Högsta domstolen om en utlänning inte samtycker till utlämning till en annan stat som har begärt det. De hinder som gäller för utlämning för brott motsvarar till delar de hinder som gäller för avvisning och utvisning. Ett hinder för utlämning hänför sig således till sådan risk för förföljelse som utgör skäl för flyktingskap (7 §). Ett annat hinder är att en utlämning av vissa särskilt angivna skäl av främst personlig art skulle vara uppenbart oförenlig med humanitetens krav (8 §). Utlänningen får inte heller riskera dödsstraff (12 § 1 st 3). Domstolens yttrande är bindande för regeringen i den mån domstolen finner hinder mot utlämning.

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll gäller att det ansvariga statsrådet eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, när han eller hon förordnar om att domstolen skall hålla förhandling i ett ärende, samtidigt i remissen till domstolen kan begära yttrande i en eller flera specifika frågor. Företrädesvis gäller detta frågor av sådan karaktär att domstolens erfarenhet av bevisbedömningsspörsmål tas till vara. Statsrådet eller tjänstemannen har emellertid frihet att ställa även andra frågor som typiskt sett ligger inom domstolens naturliga kompetensområde. Frågorna bör normalt kommuniceras med utlänningen och dennes ombud samt tas upp till diskussion vid förhandlingen. Som en typ av frågor som borde kunna ställas nämndes i förarbetena frågan om med vilken grad av sannolikhet eller säkerhet som utlänningen kan knytas till vissa fakta, t.ex. spaningsfynd, eller händelser. Domstolen bör också kunna yttra sig om tillförlitligheten av t.ex. källuppgifter.

Kommittén anser att de olika nämnda möjligheterna för regeringen att vid behov få ett fylligare underlag för sitt beslut och också stärka rättssäkerheten för den enskilde bör tas till vara i säkerhetsärenden. En domstolsprövning ger bl.a. utrymme för muntlig förhandling, vilket rent praktiskt och principiellt knappast kan hållas i regeringskansliet. Hela domstolsförfarandet med yttrande, förhandling m.m. bör dock samlas i Högsta domstolen och vara detsamma antingen ärendet handläggs enligt utlänningslagen eller lagen om särskild utlänningskontroll. Frånsett den tyngd som ett förfarande i landets högsta instans ger till det beslut som regeringen fattar, finns det ytterligare skäl för en sådan ordning. Hinder mot avvisning eller utvisning är som nämnts inte någon främmande materia för Högsta domstolen. Det är inte heller osannolikt att en person som ett säkerhetsärende rör också kan aktualiseras i ett ärende om utlämning.

Kommittén föreslår således att regeringen i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll skall hämta in yttrande från Högsta domstolen. Yttrande bör kunna underlåtas, om det finns särskilda skäl till det, såsom att det ändå står klart för regeringen att utvisning inte skall ske.

Yttrandet bör vara bindande för regeringen om domstolen finner att det föreligger hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1 § första stycket förslaget till utlänningslag. Sådant hinder föreligger om det finns skälig anledning att tro att utlänningen vid utvisning till ett visst land där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning eller inte vara skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle vara i sådan fara, dvs. i situationer där en utvisning skulle kunna stå i strid med Europakonventionens artikel 3. Yttrandet bör vidare bli bindande för regeringen, om utlänningen omfattas av EES-avtalet och domstolen anser att utlänningen inte bör avvisas eller utvisas.

I övriga fall föreslås domstolens yttrande endast bli rådgivande. Yttrandet bör kunna omfatta samtliga omständigheter av betydelse i ärendet. Det bör dock särskilt avse frågan om det finns hinder mot verkställighet enligt utlänningslagen. Det innebär att yttrandet skall avse även bedömningen av andra verkställighetshinder än det absoluta hindret enligt 9 kap. 1 § första stycket lagförslaget. Sådana andra hinder anges i 9 kap. 1 § andra stycket samt 2 och 3 §§. Hindret enligt 9 kap. 1 § andra stycket, som också är ett absolut hinder, innebär att ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas om det skulle strida mot humanitetens krav. Hindren enligt 2 och 3 §§ kan innefatta risk för förföljelse eller avse återsändande av dem som flytt undan krig

eller en miljökatastrof i vissa fall. Båda dessa hinder är relativa i den meningen att verkställighet i vissa situationer kan ske.

Yttrandet kan i den del det inte är bindande avse omständigheter som talar för och emot en utvisning eller avvisning. Även en vidare bedömning av humanitära skäl än den som avses i 9 kap. 1 § andra stycket kan göras. Dessutom kan domstolen ha anledning att yttra sig i frågan om bevisvärdering.

Även i de fall domstolens yttrande inte föreslås vara bindande för regeringen, kan det enligt kommitténs uppfattning förutsättas ha stor betydelse för regeringens avgörande.

Domstolen bör hålla förhandling i ärendet, innan yttrande avges. Därigenom ges möjlighet till förhandling även inom ramen för regeringens prövning av ärendet.

Förhandlingen bör kunna ske i huvudsak efter de regler som nu gäller för tingsrättsförhandling enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det innebär att utlänningen skall höras och att Rikspolisstyrelsen (dvs. i praktiken Säkerhetspolisen) skall uppträda som utlänningens motpart. Rikspolisstyrelsen skall redogöra för omständigheterna i ärendet och få tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet samt även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Domstolen skall genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i de uppgifter som lämnas. Domstolen får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen samt om muntlig eller skriftlig bevisning som utlänningen eller Rikspolisstyrelsen åberopar skall tillåtas.

Eftersom Invandrarverket får en helt ny roll som beslutsinstans jämfört med vad som nu gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan det övervägas att ge verket i stället för Rikspolisstyrelsen även rollen att vid förhandlingen uppträda som utlänningens motpart. Detta skulle stämma bättre överens med vad som gäller enligt förvaltningsprocessen om beslutsmyndighets ställning som part i domstolsprocess. Med hänsyn till Rikspolisstyrelsens ställning i fråga om säkerhetsärenden har kommittén dock stannat för att inte föreslå att Invandrarverket skall överta motpartsrollen vid förhandlingen. Invandrarverket bör däremot ändå enligt domstolens bestämmande kunna kallas till förhandlingen för att bidra till utredningen framför allt genom sin länderkunskap.

Genom att förhandling hålls och yttrandet såvitt avser utlänningar som omfattas av EES-avtalet blir bindande för regeringen, anser kommittén att kraven i EG-direktivet tillgodoses. Genom detta förfarande kommer en domstolsprövning av Invandrarverkets beslut till stånd.

Skulle Högsta domstolens prövning inte bli bindande för regeringen, skulle troligen ett motsvarande yttrande, dock inte bindande, behöva inhämtas från Invandrarverket. Att Invandrarverket skulle vända sig till Högsta domstolen ter sig främmande. Ett yttrande skulle i stället som i dag få inhämtas från en tingsrätt. Vidare skulle regeringen för att uppfylla Europakonventionen och Europarådets rekommendation R (98) 13 behöva inhämta ett yttrande från Högsta domstolen vad beträffar verkställighetshinder enligt 9 kap. 1 § första stycket lagförslaget. En sådan ordning skulle involvera ytterligare en instans. Detta bör undvikas. Dessutom skulle det ta längre tid innan ärendet slutligen avgjordes, vilket motverkar syftet att dessa ärenden skall avgöras skyndsamt. Den ordning som kommittén i stället föreslår tillgodoser bättre de krav som kan ställas beträffande säkerhetsärenden.

Vad som ovan sagts om förläggning av domstolsförfarandet i Högsta domstolen avser inte bestämmelserna om Stockholms tingsrätts befattning med frågor om anmälningsplikt och tvångsmedel efter treårsfristens utgång.

Såvitt avser sekretessen i säkerhetsärenden föreslås inte någon ändring. Högsta domstolen bör således, liksom tingsrätten hittills i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll, kunna grunda sitt yttrande även på uppgifter som enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen inte får lämnas ut till parter.

19.6.9 Den huvudsakliga innebörden av förslaget

Den ordning för handläggningen av säkerhetsärenden som kommittén föreslår innebär således följande.

Invandrarverket fattar beslut i första instans. Invandrarverket har därvid att bedöma av Säkerhetspolisen åberopade säkerhetsaspekter även för de fall att verket avslår en ansökan om uppehållstillstånd av andra skäl än säkerhetsskäl. När säkerhetsaspekter föreligger i ärendet, är det till regeringen som beslutet skall överklagas. Beslutet får överklagas av den som det går emot, utlänningen eller Rikspolisstyrelsen.

För handläggningen i regeringen gäller att regeringen i princip skall inhämta yttrande från Högsta domstolen före avgörandet. Högsta domstolen skall då yttrande begärs hålla förhandling i ärendet.

Högsta domstolen skall yttra sig över om det föreligger hinder mot verkställighet. Anser domstolen att det föreligger sådant hinder som avses i 9 kap. 1 § första stycket förslaget till utlänningslag, blir regeringen bunden av bedömningen och avvisning eller utvisning får inte ske. Domstolen skall även yttra sig över övriga omständigheter i ärendet. I dessa avseenden blir yttrandet endast rådgivande. Om utlän-

ningen omfattas av EES-avtalet, blir dock yttrandet bindande för regeringen i så måtto att utvisning inte kan ske om domstolen avstyrker denna åtgärd.

Vid förhandlingen i domstolen skall utlänningen höras och Rikspolisstyrelsen uppträda som utlänningens motpart. Även andra skall kunna höras.

19.6.10 Frågan om verkställbarhet

Beslut i ett ärende där utlänningen påstår att han eller hon riskerar att utsättas för tortyr eller dödsstraff vid en utvisning och påståendet inte kan lämnas utan avseende torde aldrig kunna anses verkställbart, innan det har överprövats. Vad avser övriga ärenden gäller enligt sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen att undantag från regeln om omprövning före verkställighet får göras om utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten. Motsvarande undantag enligt FN-konventionen gäller endast nationell säkerhet. Sociala stadgan kräver endast att utlänningen efter överprövningen, om denna leder till framgång, kan återvända hit. Såvitt avser EG-direktivet torde endast gälla att medborgare i andra EES-stater och deras anhöriga inte får bli sämre behandlade än medborgare i Sverige.

Beträffande utlänningar som omfattas av EES-avtalet kan det dock antas att verkställighet inte behöver vara så brådskande. EES-stater bör rimligen kunna förutsättas alltid ta emot egna medborgare som utvisats från ett annat land. EG-direktivet är vidare som framhållits vid upprepade tillfällen svårtolkat.

19.6.11 Förvarsbeslut

Förslaget med Högsta domstolen som remissorgan till regeringen i säkerhetsärendena medför komplikationer i fråga om handläggningen av förvarsfrågor.

Beslut om förvar, liksom om uppsikt, fattas av den myndighet som handlägger avlägsnandeärendet. När regeringen anses som handläggande myndighet, fattas sådant beslut av det statsråd som skall föredra ärendet. Statsrådets beslut prövas av Regeringsrätten, om utlänningen begär det. Regeringen får upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt i ett ärende hos regeringen.

Förvarsbeslut som fattas enligt utlänningslagen av Invandrarverket eller Utlänningsnämnden överklagas enligt gällande ordning till allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätt.

Beslut om förvar skall, liksom beslut om uppsikt, omprövas inom vissa tidsfrister. Tidsfristen är två veckor om beslut om avvisning eller utvisning inte har fattats. Då ett sådant beslut har fattats, är tidsfristen två månader. Varje ny prövning av ett beslut om förvar skall föregås av en förhandling.

Förhandlingen skall i första hand hållas inför den myndighet som beslutar om åtgärden. Myndigheten får dock bestämma att förhandlingen i stället skall hållas av en tingsrätt. I ärenden hos regeringen får en tingsrätt eller en förvaltningsmyndighet utses att hålla förhandlingen.

Enligt kommitténs förslag i kapitel 14 skall Invandrarverkets beslut om förvar enligt utlänningslagen överklagas till utlänningsdomstol, och utlänningsdomstolens beslut skall kunna överklagas till Utlänningsöverdomstolen. Lösningen att låta verkets förvarsbeslut i säkerhetsärenden överklagas i samma ordning är inte alldeles invändningsfri. Utlänningsdomstolen och Utlänningsöverdomstolen skall inte i övrigt ha någon befattning med säkerhetsärenden.

Ett beslut om frihetsberövande som inte fattas av domstol måste emellertid kunna överklagas till domstol. Regeringen kan således inte godtas som överprövningsinstans i detta avseende. Rätten till domstolsprövning är också bakgrunden till att beslut av statsråd om förvar överklagas till Regeringsrätten. Alternativet till den vanliga överklagandeordningen vore därför att hänvisa överklaganden av Invandrarverkets förvarsbeslut till Högsta domstolen. En sådan instansordning är inte i något avseende lämplig. Någon annan möjlighet än att tillämpa den vanliga instansordningen för överprövning av Invandrarverkets förvarsbeslut återstår därmed inte.

En ytterligare komplikation gäller omprövningen av bestående förvarsbeslut sedan ett utvisningsbeslut av Invandrarverket har överklagats till regeringen. Det kan inte uteslutas att förhandling kan behöva hållas även medan ärendet handläggs hos regeringen. Om det då redan finns ett utvisningsbeslut av Invandrarverket kommer tidsfristen för omprövning att vara två månader. Finns inget utvisningsbeslut, gäller tidsfristen två veckor. I dessa fall får förhandling hållas inför Högsta domstolen. Något annat tänkbart alternativ finns knappast.

Av den nu angivna lösningen med Högsta domstolen som förhandlingsinstans när ny prövning av förvarsbeslut skall göras av statsråd följer att denna domstol inte också kan överta Regeringsrättens roll som överprövningsinstans i fråga om statsrådets beslut. Det följer vidare att Regeringsrätten kan komma att pröva ett beslut, där

förhandling har hållits inför Högsta domstolen, som dock inte kommer att ha någon beslutsfattande roll i förvarsfrågan. Detta förhållande får enligt kommitténs uppfattning godtas.

19.6.12 Offentligt biträde

Beslut om offentligt biträde som fattas av Invandrarverket eller av en departementstjänsteman överklagas enligt gällande ordning till Utlänningsnämnden.

Kommittén har i kapitel 14 föreslagit att beslut om offentligt biträde enligt utlänningslagen skall följa samma instansordning som beslut i ärendet i övrigt. Det innebär att Invandrarverkets beslut får överklagas till utlänningsdomstol och att utlänningsdomstolens beslut – med prövningstillstånd – får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

Som anmärkts ovan kommer de nämnda domstolarna inte i övrigt att ha någon befattning med säkerhetsärenden. Någon annan överklagandeordning än den ordinära hos domstolarna är dock inte lämplig. Kommittén föreslår därför att beslut om offentligt biträde får överklagas i samma ordning som gäller för utlänningsärenden i allmänhet.

19.6.13 Författningsändringar

Det förslag som kommittén enligt ovan förordar innebär i författningshänseende huvudsakligen följande.

Någon motsvarighet till bestämmelsen om överlämnande av ärenden till regeringen enligt 7 kap. 11 § UtlL tas inte in i den nya utlänningslagen. Den allmänna bestämmelsen om Invandrarverket som beslutsmyndighet i uppehållstillstånds-, avvisnings- och utvisningsärenden träder då in. Härutöver kommer polismyndigheten fortfarande att kunna besluta i avvisningsärenden som inte rör asyl.

Vidare måste bestämmelser tas in i kapitlet om överklagande av Invandrarverkets beslut, som innebär att dessa beslut i vissa fall överklagas till regeringen samt anvisar lösningar på de berörda gränsdragningsproblemen. Där måste också tas in vissa bestämmelser om handläggningen hos regeringen.

Kommittén har vidare gjort en genomgång av bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll och upprättat ett förslag till ändringar i lagen. Kommittén har dock ansett det ligga utanför dess uppdrag att gå in i några överväganden som berör det materiella innehållet i denna lag. Kommittén har inte heller ansett det ligga inom dess uppdrag att gå in i överväganden som inte har direkt betydelse för instans-

och processordningen för själva utvisningsbeslutet. En särskild svårighet vid genomgången av lagen har varit konstruktionen utvisningsbeslut med inhibition, särskilt med hänsyn till att konstruktionen är en annan enligt utlänningslagen. Kommittén har ansett att fördelarna med en gemensam beslutsordning enligt de båda lagarna vägt tyngst.

Frågorna om regleringen av ärenden enligt utlänningslagen och enligt lagen om särskild utlänningskontroll är med kommitténs förslag till instansordning i säkerhetsärenden sammanvävda till ett gemensamt problemkomplex. Vid en eventuellt kommande grundligare genomgång av lagen om särskild utlänningskontroll anser kommittén därför att det också bör övervägas om ordningen med en särskild lag skall behållas och i så fall vad som skall regleras i denna särskilda lag. Alternativen kan därvid vara antingen att åter – som före 1989 års utlänningslag – ta in den särskilda lagens bestämmelser i utlänningslagen eller att lyfta utlänningslagens bestämmelser om utvisning (återkallelse av uppehållstillstånd) av skäl som hänför sig till rikets säkerhet ur utlänningslagen och sammanföra dem med bestämmelserna i den särskilda lagen. Svagheten med den sistnämnda ordningen är att sambandet med bestämmelserna om avvisning med hänsyn till rikets säkerhet eller till allmän ordning blir mindre tydligt. För närvarande ligger säkerhetsärendena under olika departement beroende på vilken av lagarna som tillämpas. Nackdelen med detta kommer att accentueras om samma instans- och processordning införs för ärendena. I sammanhanget bör också enligt kommitténs uppfattning övervägas om det är lämpligt att behålla den principiella skillnaden mellan lagarna i frågan om beslut om utvisning skall fattas vid förutsebart verkställighetshinder eller om samma princip bör gälla och i så fall vilken.

19.6.14 Förordnande om tvångsmedel

Som ovan påpekats kan regeringen enligt lagen om särskild utlänningskontroll besluta om anmälningsplikt och om rätt för Rikspolisstyrelsen att använda tvångsmedel mot en utlänning, då ett beslut om utvisning inhiberas. Regeringen kan göra det även om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut har fattats enligt utlänningslagen, om förutsättningar för utvisning enligt den särskilda lagen föreligger. Anmälningsplikt kan meddelas både om utvisningsgrunden är hänsyn till rikets säkerhet och om den är terroristmisstanke. Förordnande om tvångsmedel kan ges endast vid terroristmisstanke.

De tvångsmedel som avses är husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning samt därutöver hemlig teleavlyssning eller teleövervakning samt granskning av postförsändelser m.m. Åtgärderna får till-

gripas endast om det är av betydelse för att utröna om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder någon gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse i två år inte är föreskrivet.

För att tvångsmedlen hemlig teleavlyssning och de liknande skall kunna användas, krävs att Rikspolisstyrelsen får tillstånd även av Stockholms tingsrätt. I dessa fall avses med regeringens beslut endast möjlighet för Rikspolisstyrelsen att vända sig till tingsrätten för att få detta tillstånd.

Utvisningsbeslut enligt den särskilda lagen skall som framhållits ovan meddelas även om det redan då beslutet fattas står klart att det inte kan verkställas inom överskådlig tid. Utvisningsbeslutet är en förutsättning för att anmälningsplikt och tvångsmedel skall kunna bli tilllämpliga.

När Invandrarverket skall besluta i första instans, uppstår frågan vem som – i de fall den särskilda lagen är tillämplig och utvisningsbeslut således kan fattas, även om det inte beräknas kunna verkställas – skall förordna om anmälningsplikt och tvångsmedel.

En möjlighet är att låta regeringen fatta beslut om dessa åtgärder efter anmälan av Invandrarverket. Detta skulle emellertid komma i konflikt med regeringens roll som överinstans, och någon möjlighet till överprövning av beslutet skulle inte finnas. Inte heller vore det lämpligt att lägga tvångsmedelsbeslutet direkt hos en domstol.

Någon annan möjlighet än att låta Invandrarverket besluta om åtgärderna är svår att se. En möjlighet för att stärka rättssäkerheten för terroristmisstänkta vore att konstruera möjligheten att göra även de mer konventionella tvångsmedlen husrannsakan m.m. beroende av domstolstillstånd. Kommittén anser sig emellertid inte ha anledning att lägga fram ett sådant förslag.

En annan fråga rör möjligheten till förhandling. Som påpekats ovan är avsikten vid utvisningsbeslut enligt den särskilda lagen att frågorna om anmälningsplikt och tvångsmedel i ärenden hos regeringen skall ha berörts vid förhandlingen i utvisningsärendet. Denna förhandling kommer enligt kommitténs förslag att hållas inför Högsta domstolen. Då avvisning eller utvisning beslutats enligt utlänningslagens vanliga regler har någon särskild förhandling normalt inte hållits i avlägsnandeärendet, men skall hållas inför beslut om anmälningsplikt eller tvångsmedel (11 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll, prop. 1990/91:118 s. 84).

19.7 Ärenden med utrikespolitisk betydelse

Kommitténs förslag: Ärenden skall avgöras inom den vanliga instansordningen även om de kan ha utrikespolitisk betydelse.

För ärenden med utrikespolitisk betydelse gäller i dag samma procedurregler som för säkerhetsärenden. Invandrarverket eller Utlänningsnämnden får således enligt 7 kap. 11 § UtlL med eget yttrande lämna över ett ärende till regeringen för beslut. om ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet.

I den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 174) anfördes i denna fråga följande.

Ärenden får även överlämnas till regeringen om de bedöms ha betydelse för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation. Dessa ärenden hör enligt regeringens uppfattning tämligen logiskt sett hemma hos regeringen. Man bör dock notera att 10 kap. 8 § RF föreskriver att utrikesministern skall hållas underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till främmande stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Detta innebär att en viss rest av kontroll från regeringens sida kvarstår även om Invandrarverket och Utlänningsnämnden skulle ges exklusiv rätt att pröva även ärenden som har utrikespolitisk betydelse. Det är därför inte helt uteslutet med en lösning som innebär att ärenden av detta slag endast prövas av myndigheterna. De ärenden som hänskjuts av utrikespolitiska skäl är emellertid få. Om vissa överlämnandemöjligheter behålls, bör vissa ärenden med utrikespolitisk betydelse tillhöra den grupp ärenden som alltjämt bör få lämnas över.

Sådan underrättelse till utrikesministern som omnämndes i propositionen skall lämnas när en fråga "uppkommer" hos en myndighet, alltså innan myndigheten tar ställning. Grundlagberedningen yttrade att det inte är tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut, utan att underrättelse skall lämnas i så god tid att utrikesministern får en reell möjlighet att orientera om sakens utrikespolitiska betydelse (se Holmberg-Stjernquist, Grundlagarna, s. 360).

Med de förslag till instans- och processordning som kommittén föreslår kommer möjligheten att lämna över ärenden till regeringen inte att behållas. En svårighet med att tillämpa samma instansordning som i säkerhetsärenden är att det inte finns några kriterier för att avgränsa ärenden med endast utrikespolitisk – ej säkerhets- – betydelse. Det kommer inte ens som i säkerhetsärenden att finnas något yttrande från annan myndighet att knyta avgränsningen till.

Att behålla ärenden med endast utrikespolitisk betydelse inom det system som byggs upp för säkerhetsärenden kan enligt kommitténs uppfattning medföra onödiga komplikationer. De undantag som enligt

de internationella förpliktelserna gäller för ärenden som avser nationell säkerhet gäller inte utan vidare dessa ärenden.

Kommittén föreslår med hänsyn till det anförda att ärenden skall avgöras inom den vanliga handläggningsordningen även om de kan tänkas ha utrikespolitiska aspekter.

Del II

En ny utlänningslag

20. Behovet av en ny utlänningslag

Den nuvarande utlänningslagen (1989:529) trädde i kraft den 1 juli 1989. Den har sedan dess ändrats mer än tjugo gånger. Särskilt genomgripande ändringar trädde i kraft den 1 januari 1997 (SFS 1996:1379). De ändringarna avsåg bl.a. rätten till uppehållstillstånd för olika kategorier skyddsbehövande och för anhöriga.

Som framhålls i kommitténs direktiv har de ändringar som redan gjorts medfört att lagen i vissa avseenden kan uppfattas som svårtillgänglig. Så har exempelvis flera paragrafer i den ursprungliga lagen utgått medan det på andra ställen varit nödvändigt att införa a, b och c paragrafer. Det har också varit nödvändigt att placera vissa nya bestämmelser i kapitel i lagen där de passar in mindre väl för att undvika ändringar i den ursprungliga kapitelindelningen.

De ändringar som kommittén föreslår i detta betänkande främst när det gäller instans- och processordningen men också som en följd av de förslag som lagts fram av Anknytningsutredningen i betänkandet (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd för anhöriga gör ytterligare omfattande ändringar nödvändiga. Det skulle inte vara möjligt att arbeta in dessa ändringar i den nuvarande utlänningslagen utan att dess överskådlighet skulle gå helt förlorad.

I samband med den översyn av hela utlänningslagen som således är nödvändig har kommittén uppmärksammat några frågor som inte särskilt tagits upp i kommitténs direktiv men där ändringar ändå framstår som angelägna. Det gäller främst de frågor som tas upp i de följande avsnitten om levnadssättets betydelse vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning, om preskription av lagakraftvunna beslut och ny verkställighet, om straffbestämmelserna i lagen och om några övriga smärre frågor som behandlas i kap. 26.

I samband med översynen av lagen har kommittén också sett det som angeläget att försöka göra språket i lagen enklare och mer lättfattligt och i samband därmed också göra lagtexten könsneutral.

Författningskommentaren har gjorts utförligare än vad som är brukligt. Syftet har varit att försöka underlätta förståelsen av den nya lagtexten.

21. Anknytning genom äktenskap/sammanboende

21.1. Gällande rätt

21.1.1. Bakgrund

Sedan lång tid tillbaka har den utomnordiska invandringen till Sverige under de flesta år dominerats av personer som fått tillstånd på grund av anknytning genom äktenskap/sammanboende eller som medföljande minderåriga barn. Endast under år med särskilt allvarliga konflikter i form av krig och inbördeskrig har den asylrelaterade invandringen varit större än anknytningsinvandringen, senast under några år i början av 1990-talet till följd av konflikten i f.d. Jugoslavien.

Invandringen av personer med skyddsbehov ligger utanför den reglerade invandringen. Invandringsregleringen avser därför till stor del make/maka/sambo och minderåriga barn till personer som bor här i Sverige.

Man brukar säga att Sverige har haft en reglerad invandring sedan år 1968. Det är först då, genom prop. 1968:142 angående riktlinjer för utlänningspolitiken, som principiella överväganden när det gäller invandringen tas upp och riktlinjer läggs fast för invandringspolitiken. De principiella övervägandena i denna proposition styr i stort fortfarande svensk invandringspolitik. I propositionen erinras bl.a. om att flyktingar måste tas emot av humanitära skäl. Vidare uttalas att omfattningen av övrig invandring måste bestämmas också med hänsyn till situationen på arbetsmarknaden och till våra möjligheter att erbjuda bostäder, utbildning, sjuk- och hälsovård och social omvårdnad i övrigt. Till invandringen av humanitära skäl hänförs emellertid också invandringen av anhöriga till dem som redan bor här. Familjemedlemmar borde således enligt 1968 års riktlinjer få resa in och vistas här även om de saknade bostad och försörjning.

Den stora kategorin invandrare vid slutet av 1960-talet utgjordes av arbetskraftsinvandrare. Det är därför naturligt att de konkreta förslagen i 1968 års riktlinjer främst berörde arbetskraftsinvandrare. För denna

kategori infördes dels krav på att arbetstillstånd i princip skulle ha beviljats före inresan (ett sådant principiellt krav hade visserligen införts redan två år tidigare men utan att få något större genomslag), dels en mer strikt bedömning av behoven på arbetsmarknaden än tidigare. Det var således fråga om försök att begränsa invandringen av denna kategori med hjälp av såväl materiella som formella regler. Det dröjde dock ett par år innan de nya begränsningarna av arbetskraftsinvandringen fick fullt genomslag.

Begränsningarna av arbetskraftsinvandringen ledde under början av 1970-talet till försök att på olika sätt kringgå de nya reglerna. Främst skedde det genom skenäktenskap och skenförhållanden. Dåvarande regler och praxis innebar nämligen att tillstånd regelmässigt beviljades för den som var gift eller sambo med någon här bosatt och oavsett om ansökan gjordes före eller efter inresan. Det innebar i sin tur att de flesta som ville ha uppehållstillstånd i Sverige och som inte kunde få det på annat sätt reste in och därefter ansökte om uppehållstillstånd på grund av anknytning.

För att komma till rätta med problemen med skenäktenskap och skenförhållanden vidtogs under de följande åren en rad olika åtgärder.

21.1.2. Särskilda regler för nordbor och EUmedborgare

År 1954 träffades en överenskommelse mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige om en gemensam nordisk arbetsmarknad. Samtidigt träffades överenskommelse om befrielse för medborgare i dessa länder från kravet på att ha pass, arbets- och uppehållstillstånd vid vistelse i de övriga avtalsslutande länderna. Senare anslöt sig också Island till överenskommelsen.

Den fria rörligheten inom EU innebär bl.a. att EU-medborgare har en principiell rätt att flytta till ett annat EU-land under förutsättning att de har sin försörjning tryggad i det landet – genom eget arbete eller på annat sätt. Till skillnad från nordbor är EU-medborgare formellt endast undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd; om vistelsen i Sverige överstiger tre månader måste de ha uppehållstillstånd. EU-reglerna gäller även för medborgare i de länder som har ett EES-avtal. Det gäller emellertid f. n. endast Island, Liechtenstein och Norge. Medborgare i Island och Norge har som framgått i sin egenskap av nordbor en mer långtgående rätt att flytta än EU-medborgare. Invandringen från Liechtenstein är försumbar. I fortsättningen används endast begreppen EU-regler och EU-medborgare även när de länder som har ett EESavtal berörs.

Rätten att flytta gäller även EU-medborgarens nära anhöriga, oavsett medborgarskap. När det gäller anhöriga får EU-reglerna därför betydelse även när det gäller anhöriga till nordbor. En i Sverige bosatt finsk medborgare har således en principiell rätt att få hit sin make/maka oavsett medborgarskap. Den rätten gäller oavsett om ansökan görs före eller efter inresan i Sverige. EU-reglerna gäller enligt ordalydelsen bara dem som har ingått äktenskap. Eftersom Sverige tillåter sambor till egna medborgare att bosätta sig här har emellertid även sambor till EUmedborgare samma rätt. Medborgare i medlemsstaterna får nämligen inte diskrimineras. Tillstånd beviljas för fem år.

Det är bara medborgare i medlemsstaterna som inte får diskrimineras. Sambor från tredje land beviljas uppehållstillstånd enligt den svenska utlänningslagstiftningen och kan då få uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning. Om det finns omständigheter som talar för att det föreligger ett skenäktenskap får uppehållstillstånd vägras, jfr nedan om EU:s resolution mot skenäktenskap. Om anknytningen upphör får uppehållstillståndet återkallas om inte maken/makan har rätt att stanna på någon annan grund. Någon tidsgräns för sådan återkallelse finns inte.

Rätten till familjeåterförening enligt EU-reglerna gäller enbart EUmedborgare som flyttat till ett annat EU-land. EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland har således ingen på EU-rätten grundad rätt till familjeåterförening. En i Sverige bosatt finsk medborgare har som nämnts en principiell rätt att få hit sin make/maka men den rätten gäller således inte en i Sverige bosatt svensk medborgare.

EU:s resolution mot skenäktenskap

Europeiska Unionens råd fattade den 4 december 1997 beslut om en resolution om de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap. I resolutionen konstateras att skenäktenskap är ett sätt att kringgå bestämmelserna om inresa och bosättning för medborgare i tredje land. Enligt resolutionen kan bl.a. följande omständigheter tala för att det rör sig om ett skenäktenskap: – Parterna lever inte tillsammans. – Parterna tar inte på ett lämpligt sätt det ansvar som följer av äktenskapet. – Makarna har inte träffat varandra före äktenskapet. – Makarna misstar sig om varandras personuppgifter, de omständigheter under vilka de lärde känna varandra eller andra viktiga förhållanden av personlig karaktär. – Makarna har inget gemensamt språk.

– Pengar har betalats för att äktenskapet skall ingås (med undantag för hemgift där sådan normalt förekommer).

Om det finns omständigheter som talar för att det rör sig om ett skenäktenskap skall uppehållstillstånd inte beviljas förrän behöriga myndigheter kontrollerat att det inte är ett skenäktenskap. Om det efter det att uppehållstillstånd beviljats kommer fram att det är fråga om ett skenäktenskap, skall uppehållstillståndet vanligtvis dras in, återkallas eller inte förnyas.

Medborgare i tredje land skall ha möjlighet att i enlighet med nationell lag hos en domstol eller en behörig administrativ myndighet överklaga eller begära omprövning av ett beslut om att vägra, dra in, återkalla eller vägra förnyat uppehållstillstånd.

Medlemsstaterna skall beakta resolutionen vid alla förslag till ändring av sina nationella lagar. Dessutom skall de sträva efter att anpassa sin nationella lagstiftning till resolutionen före den 1 januari 1999.

21.1.3. Internationella förhållanden i övrigt

Enligt en femton år gammal undersökning, som gjordes av Invandrarpolitiska kommittén, upplevde man då i alla större invandringsländer skenäktenskap som ett stort problem. I alla länderna hade man också vidtagit ungefär samma åtgärder som i Sverige för att försöka motverka skenäktenskap. I de flesta europeiska länder liksom i de stora transoceana invandringsländerna (Australien, Canada och USA) har man således krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan och olika system för uppskjuten invandringsprövning tillämpas. I de flesta länder har man dessutom – till skillnad från i Sverige – krav på att bostadsfrågan skall vara löst och försörjningen vara tryggad, i vart fall när det gäller anhöriga till andra än flyktingar. Det är också vanligt att man måste ha varit bosatt i det land man invandrat till en viss minsta tid för att kunna ansöka om familjeåterförening.

En allmän trend är att kravet på uppehållstillstånd före inresan skärps. I Danmark har således i juli 1998 ett lagförslag antagits som innebär att uppehållstillstånd efter inresan i princip inte kan beviljas på grund av anknytning om inte sökanden redan har uppehållstillstånd i Danmark på annan grund. För uppehållstillstånd på grund av anknytning till andra än infödda danskar och nordbor samt personer som beviljats uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande krävs också att parten i Danmark åtar sig att svara för sökandens försörjning.

21.1.4. Den materiella prövningen

Enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL får uppehållstillstånd ges till en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här.

Paragrafen ändrades senast den 1 januari 1997, när kretsen anhöriga som kan komma i fråga för uppehållstillstånd närmare angavs direkt i lagtexten. Regeringen framhöll i prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv att rätten till familjeåterförening måste vara en självklar och grundläggande del i vår invandringspolitik. Denna rätt borde enligt regeringen utformas så att uppehållstillstånd får beviljas för vissa anhöriga. Undantag skulle annars få lov att göras i lag för en rad situationer där det trots att det rör sig om medlemmar av kärnfamiljen inte alltid är rimligt att tillstånd beviljas.

I praxis gäller i dag följande. En förutsättning för att tillstånd skall beviljas på grund av anknytning genom make/maka eller sambo i ett förhållande som inte är etablerat sedan tidigare är att förhållandet bedöms som seriöst. Vid den bedömningen beaktas bl.a. hur länge parterna känt varandra, deras kontakter under den tiden och kunskap om varandra, förmågan att kommunicera på ett gemensamt språk m.m. Hänsyn tas också till kulturellt betingade traditioner i hemlandet. Homosexuella förhållanden jämställs med heterosexuella. Presumtionen är att tillstånd skall beviljas om det inte finns omständigheter som talar emot det, t.ex. att det framstår som sannolikt att det rör sig om ett skenförhållande.

Månggifte accepteras inte och inte heller förhållanden mellan minderåriga. Tidigare krävdes endast att ett äktenskap skulle vara giltigt enligt tillämplig lag och att ingen av parterna längre skulle vara skolpliktig. Det innebar i många fall i praktiken en 16-årsgräns. I början av år 1983 beslöt emellertid Statens invandrarverk att utgå från den svenska myndighetsåldern vid beviljande av tillstånd på grund av äktenskap eller sammanboende.

Enligt 2 kap. 4 § UtlL skall vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt paragrafen beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Även styrkta vandelsanmärkningar kan därför leda till att en ansökan avslås. Hänsyn till rikets säkerhet kan också leda till avslag trots att anknytningen i sig bedöms som seriös. Se vidare kap. 23 om levnadssättets betydelse vid prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd.

Fram till mitten av 1970-talet accepterades den som ingått äktenskap med någon här bosatt person som invandrare utan någon närmare utredning om förhållandet. I mitten av 1970-talet gick emellertid Statens invandrarverk ut med anvisningar till polisen om att båda parter

skulle höras vid ett och samma tillfälle men var för sig. Frågor skulle ställas om var och när parterna träffats, var de bodde och arbetade m.m. Dessutom ställdes ofta några frågor om exempelvis släktingar för att söka få fram vilken kännedom parterna hade om varandra, allt i syfte att underlätta bedömningen av om det var fråga om ett seriöst förhållande.

På senare tid har Invandrarverket övergett den tidigare ordningen där båda parter hördes vid den första ansökan. I stället godtas en utredning som innebär att parterna skriftligen får besvara ett antal frågor. Muntlig utredning förekommer normalt först i samband med förlängningsansökan. Tyngdpunkten ligger därför inte längre på prövningen i samband med den första ansökan.

21.1.5. Uppskjuten invandringsprövning

Från att tidigare ha accepterat make/maka till en här bosatt person som invandrare redan i samband med första ansökan började Statens invandrarverk under 1970-talets första år att ge tidsbegränsat tillstånd under tre månader de första gångerna. Invandrarverkets styrelse uttalade i mars 1975 att tillstånd borde ges för tre månader åt gången under nio månader – ett år. Att det kunde vara nödvändigt att ge flera korta tillstånd berodde enligt styrelsen på svårigheterna att utreda om det rörde sig om ett seriöst förhållande eller en konstruktion. I juni 1977 beslöt Invandrarverkets styrelse att den som beviljades tillstånd på grund av s.k. snabb anknytning inte skulle accepteras som invandrare förrän efter två års vistelse med tillstånd. Tillståndet skulle då tidsbegränsas till sex månader de fyra första gångerna. Med anledning av flera motioner tog arbetsmarknadsutskottet i betänkandet 1979/80:AU27 upp problemet med skenäktenskap och uppskjuten invandringsprövning. Utskottet uttalade att principen med uppskjuten invandringsprövning tillkommit för att stävja det missbruk som förekommit och att man inte kunde avstå från att behålla systemet med att under de första åren ge uppehållstillstånd för endast kortare tid. Arbetsmarknadsutskottets betänkande godkändes av riksdagen, som därmed sanktionerade den praxis som införts av Invandrarverket.

Invandrarpolitiska kommittén föreslog i sitt betänkande Invandringspolitiken Förslag (SOU 1983:29) att systemet med uppskjuten invandringsprövning borde behållas när det var fråga om s.k. snabba anknytningar, dvs. fall där parterna känt varandra endast under en kortare tid. Prövotiden borde enligt kommittén liksom tidigare vara två år. I prop. 1983/84:144 Invandrings- och flyktingpolitiken anförde före-

dragande statsrådet med anledning av kommitténs förslag bl.a. följande (s. 73 f.):

Jag anser också, i likhet med kommittén, att en ordning med uppskjuten invandringsprövning måste tillämpas även i fortsättningen när UT söks på grund av en nyligen etablerad anknytning till en här bosatt person. Behovet av en sådan ordning har också allmänt understrukits vid remissbehandlingen. Utan en sådan möjlighet att pröva om det förhållande som åberopas som stöd för anknytningen är seriöst, skulle det bli nödvändigt att inta en synnerligen restriktiv hållning till invandring på denna grund, särskilt som stora svårigheter föreligger att redan före inresan göra en tillfredsställande utredning rörande allvaret i parternas förhållande. Från den utgångspunkten är ordningen alltså till förmån även för sökandena.

Det är samtidigt uppenbart att ordningen med uppskjuten invand-

ringsprövning för den utlänning som berörs kan medföra allvarliga svårigheter i de fall då förhållandet mellan parterna försämras eller bryts före tvåårstidens utgång. Den utpressningsliknande situation som utlänningen då kan hamna i, liksom den risk som kvinnor i vissa fall löper att bli socialt utstötta vid en utvisning till hemlandet, är exempel på detta. I praxis tas emellertid avgörande hänsyn till sådana omständigheter i det enskilda fallet, främst om utlänningen har misshandlats eller annars blivit illa behandlad under sammanboendet, om det finns barn i förhållandet, om sökanden riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet och om han eller hon har hunnit bli väl etablerad i arbetslivet. Det är självfallet angeläget att undvika sådana beslut som framstår som stötande för den allmänna rättskänslan. Jag anser vidare att det finns skäl att i något högre grad än nu låta utlänningen få stanna kvar i Sverige när förhållandet har upphört före tvåårstidens utgång.

Jag är emellertid inte för närvarande beredd att förorda en generell

sänkning av prövotiden från nuvarande två år. Ju närmare tvåårstiden äktenskapet eller sammanboendet har kommit att vara, desto lägre krav bör dock kunna ställas på tyngden av sådana tillkommande omständigheter av humanitär natur som talar för att utlänningen skall tillåtas stanna kvar. Vad jag nu har sagt tar självfallet sikte på de fall då förhållandet från början varit seriöst menat, i vart fall från sökandens sida.

Systemet med uppskjuten invandringsprövning har därefter vid många tillfällen kritiserats såväl i den allmänna debatten som i motioner i riksdagen. Kritiken har framför allt inriktats på att särskilt kvinnor av rädsla för att bli utvisade kan känna sig tvingade att stanna kvar i förhållanden, där de blir misshandlade eller på annat sätt illa behandlade. De ovan citerade motiven i prop. 1983/84:144 har dock varje gång riksdagen behandlat frågan ansetts väga tyngst och någon ändring av ordningen med uppskjuten invandringsprövning har inte skett. Den praxis som lades fast genom uttalandena i propositionen tillämpas därför fortfarande.

Frågan behandlades senast av riksdagen i anslutning till prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv. Regeringen uttalade där att nuvarande system med uppskjuten invandringsprövning borde behållas när det gäller förhållanden där parterna känt varandra endast en kortare tid. Socialförsäkringsutskottet ansåg i sitt betänkande

1996/97:SfU5 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv att något tillkännagivande till regeringen inte var påkallat med anledning av ett antal motioner i frågan. Utskottet hänvisade till att utredningen (A 1996:01) om möjligheterna att i anknytningsärenden använda belastningsuppgifter om i Sverige bosatta personer skulle komma att behandla också frågan om uppskjuten invandringsprövning.

21.1.6. Krav på uppehållstillstånd före inresan

Här behandlas endast förhållandena före lagakraftvunnet beslut i frågan om uppehållstillstånd. Förhållandena efter lagakraftvunnet beslut behandlas i kap. 22 om Omprövning av lagakraftvunna beslut.

Av 2 kap. 5 § UtlL följer att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige i normalfallet skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. Från huvudregeln finns dock några undantag. I 2 kap. 5 § tredje stycket UtlL stadgas således att uppehållstillstånd får beviljas efter inresan med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1–4 UtlL, om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen hade skett före inresan i Sverige.

I 2 kap. 4 § första stycket 1–4 anges att uppehållstillstånd får ges till

1. en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,

2. en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,

3. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som den personen, eller

4. en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige. I de flesta fall där undantagsregeln aktualiseras rör det sig om anhöriga som avses i punkterna 1 eller 2 ovan och särskilt då anknytning genom äktenskap eller sammanboende enligt punkten 1. Punkten 4 kan avse såväl anknytning till Sverige genom tidigare vistelse här som anknytning till en person, men där anknytningen inte helt fyller de krav som ställts upp i punkterna 1–3.

Bakgrunden till de nuvarande bestämmelserna är följande. Ett principiellt krav på att arbetstillstånd skulle vara ordnat före inresan i landet hade som nämnts införts redan år 1966. Länge gällde dock att uppehållstillstånd kunde beviljas även efter inresan. I sitt betänkande Ny utlänningslag (SOU 1979:64) föreslog Utlänningslagkommittén att det borde införas ett generellt krav på att även uppehållstillstånd skulle

ha beviljats före inresan i landet. Förslaget fick ett brett stöd bland remissinstanserna. I prop. 1979/80:96 anslöt sig regeringen till kommitténs ståndpunkt. Föredraganden anförde bl.a. följande i propositionen (s. 32).

Den nuvarande möjligheten att under vistelse här som turist få till stånd en fullständig prövning av en ansökan om tillstånd att arbeta och bosätta sig här i Sverige medverkar till att handläggningen av utlänningsärenden tar lång tid. Det är ett allmänt omvittnat faktum att väntetiden för de berörda utlänningarna innebär en betydande psykisk press, bl.a. med hänsyn till att de i stor utsträckning är hänvisade till socialhjälp för sitt uppehälle och till sysslolöshet. Hotet om ett slutligt avslag på ansökningen och återsändande till hemlandet upplevs alltmer pressande ju längre vistelsen här har varat och ju starkare samhörigheten har blivit med Sverige genom personliga anknytningar och på annat sätt. Verkställigheten av ett avlägsnandebeslut blir på motsvarande sätt långt mer ingripande och svårare att uthärda än om avgörandet hade kommit kort efter inresan.

I propositionen framhölls vidare att vissa undantag måste göras från denna huvudregel. Undantag måste således enligt föredraganden göras – förutom för skyddsberättigade – för de klara familjesammanföringsfallen. Härmed avsågs då främst den situationen att en make/maka eller minderåriga barn kommer hit för att förena sig med den andra makan eller maken respektive med föräldrarna.

Bestämmelserna om att uppehållstillstånd i princip skall vara ordnat före inresan i landet fördes i stort sett oförändrade över till 1989 års utlänningslag. I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. gavs några exempel på när särskilda skäl borde kunna anses föreligga för att bevilja uppehållstillstånd efter inresan vid nyetablerade förhållanden. När det gäller anknytning genom make/maka eller sammanboende anförde föredraganden (s. 149) att ansökan borde kunna beviljas om det kunde antas att utlänningen skulle bli förhindrad att på nytt lämna sitt land om han eller hon återvände dit. Vidare borde enligt föredraganden tillstånd kunna beviljas en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här i landet bosatt person, som han eller hon redan hade eller väntade barn med.

Den praxis som utvecklades innebar bl.a. att – när en anknytning genom äktenskap eller sammanboende uppkommit efter inresan i Sverige – det för att uppehållstillstånd skulle beviljas krävdes antingen att parterna sammanbott cirka ett år eller att de hade eller väntade barn tillsammans.

Den lagreglering och praxis som redovisats ovan kom att kritiseras på flera punkter i den allmänna debatten. Socialförsäkringutskottet tog också vid ett par tillfällen upp frågan med anledning av motioner i ämnet. I sitt betänkande 1993/94:SfU27 ansåg utskottet att det fanns anledning för regeringen att skyndsamt se över hur anknytningar som

uppkommer under asyltid eller därefter hanteras och att överväga förändringar. Detta gav riksdagen som sin mening regeringen till känna.

Regeringen tog därefter upp frågan i prop. 1994/95:179 Ändringar i utlänningslagen m.m. Regeringen framhöll där (s. 42 f.) bl.a. följande:

De skäl som tidigare anförts som motiv för att uppehållstillstånd i princip skall ha beviljats före inresan i Sverige --- är alltjämt giltiga. Kravet utgör ett viktigt led i upprätthållandet av en reglerad invandring. Det framstår också som rimligt att den som kommit hit för en kortare vistelse men som under besöket i Sverige träffar någon som han eller hon vill dela sitt liv med återvänder hem för att från hemlandet ge in en ansökan om tillstånd för bosättning här och där avvaktar svar på ansökan. Det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige bör därför finnas kvar.---

Det är i och för sig riktigt att det vid rättstillämpningen kan uppstå en

viss skillnad beroende på om den utlänning som söker tillstånd åberopar anknytning till en svensk medborgare eller till en medborgare i ett annat EES-land som vistas här med tillstånd. I det senare fallet ger EU-medlemskapet eller EES-avtalet rätt till uppehållstillstånd och denna rätt finns även när ansökan görs efter inresan. Skillnaden kommer emellertid att minska genom de förslag som nu läggs fram om att vidga möjligheterna till uppehållstillstånd efter inresan. Det måste också beaktas att ett av syftena med Europeiska unionen och EES-avtalet är att underlätta arbetskraftens fria rörlighet inom EU och EES-området. Att dessa regler i enstaka fall får till följd att anhöriga tredjelandsmedborgare får en automatisk rätt till uppehållstillstånd som inte är förenlig med de principer som i övrigt tillämpas för invandringspolitiken är knappast skäl att ändra de senare reglerna. Syftet med reglerna om att tillstånd skall sökas före inresan och den uppskjutna invandringsprövningen är som framgått av den tidigare redogörelsen att undvika kringgåendet av de principer som gäller.

Regeringen anser dock att de undantagsbestämmelser i lagen som

anger när uppehållstillstånd får beviljas efter inresan har kommit att få en alltför snäv utformning. Det gäller framför allt i de fall utlänningen söker asyl här men efter någon tid också åberopar familjeanknytning som skäl för bosättning i Sverige. Det framstår som stötande att någon som söker uppehållstillstånd efter inresan i landet, och som uppenbart skulle ha beviljats tillstånd om prövningen gjorts före inresan, skall tvingas återvända till ett kanske avlägset hemland för att därifrån ge in ansökan.

Tillämpningen av undantagsbestämmelsen har på denna grund blivit

föremål för allvarlig kritik i den allmänna debatten. Att medborgare i EESstaterna numera generellt kan få en ansökan om uppehållstillstånd prövad efter inresan utgör vidare ett skäl för att liberalisera bestämmelserna för medborgare även i andra stater. Möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan i Sverige bör därför vidgas så att de omfattar de fall där det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan.

Regeringen framhöll vidare i den nämnda propositionen att undantag från huvudregeln även i fortsättningen borde göras i de fall som tidigare angetts, således bl.a. när utlänningen efter inresan ingått äktenskap med eller inlett ett samboförhållande med någon här bosatt eller parterna har eller väntar barn tillsammans. Regeringen fortsatte sedan (s. 62):

Till skillnad mot vad som tillämpas i dag bör i det senare fallet i fortsättningen något krav inte ställas på att parterna skall ha sammanbott viss tid. Det avgörande bör i stället, som utredningen föreslagit, vara om förhållandet kan bedömas vara seriöst och om det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen skett före inresan i Sverige. Den omständigheten att parterna känt varandra endast en kort tid kan dock givetvis medföra att anknytningen inte bedöms vara av sådan karaktär att det framstår som uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Tveksamhet när det gäller sökandens skötsamhet och hederlighet kan också medföra att det inte är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts från ett annat land. Liksom hittills bör s.k. uppskjuten invandringsprövning tillämpas när tillstånd beviljas på grund av ett äktenskap eller sammanboende som varat endast en kortare tid.

Socialförsäkringsutskottet godtog i sitt betänkande (1994/95:SfU16) förslaget i propositionen på denna punkt. Utskottet påpekade att förslaget innebar att prövningen skulle avse hur den anknytning som förelåg vid beslutstillfället skulle ha bedömts om prövningen avsett en utlänning som inte vistades i Sverige. Utskottet framhöll vidare att huvudregeln att uppehållstillstånd skall ha erhållits före inresan i Sverige var nödvändig för en reglerad invandring. Det var enligt utskottet viktigt att de nya undantagsreglerna inte missbrukades. Utskottet förutsatte därför att regeringen noga skulle följa tillämpningen av den nya ordningen.

Lagändringarna som innebar vidgade möjligheter att efter inresan få uppehållstillstånd på grund av anknytning trädde i kraft den 1 juli 1995.

Utlänningsnämndens utvärdering av lagändringarna den 1 juli 1995

Regeringen gav i juni 1996 Utlänningsnämnden i uppdrag att i samråd med Statens invandrarverk redovisa hur bestämmelserna om kravet på uppehållstillstånd före inresan – såväl före som efter lagakraftvunnet beslut – kommit att tillämpas efter de nämnda lagändringarna den 1 juli 1995. Utlänningsnämnden redovisade uppdraget den 31 oktober 1996.

Ett första krav för att uppehållstillstånd skall beviljas efter inresan är självfallet att det kan bedömas vara fråga om ett seriöst förhållande. Utlänningsnämnden har i sin utvärdering angett de faktorer som därutöver i praxis vägs in vid bedömningen av om det skall kunna anses uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Det gäller följande.

Förhållandets varaktighet. Som framgått av redovisningen ovan skall enligt prop.1994/95:179 något krav inte ställas upp på att parterna skall ha sammanbott viss tid. Som nämnden påpekar framgår det emellertid av propositionen att ett mycket kortvarigt förhållande kan medföra att anknytningen inte bedöms vara av den karaktären att det kan

anses uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan.

Sökandens skötsamhet. Som också redovisats ovan kan enligt den nämnda propositionen tveksamhet när det gäller sökandens skötsamhet och hederlighet medföra att det inte är uppenbart att ansökan skulle ha beviljats om den gjorts från ett annat land. Enligt Utlänningsnämnden har denna faktor en avgörande betydelse för utgången i många ärenden. (Jfr kap. 23 om levnadssättets betydelse vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd.)

Sökandens identitet. Något uttalande i denna fråga finns inte i förarbeten. Nämnden erinrar om att statsmakterna i många sammanhang understrukit vikten av att en sökande kan styrka sin identitet. Enligt nämnden kan en tillståndsfråga i princip inte vara uppenbar om sökandens identitet är oklar. Denna faktor får enligt nämnden inte sällan avgörande betydelse för utgången.

Anknytning till hemlandet eller annat land. Några uttalanden i förarbeten finns inte i denna fråga. Nämnden påpekar att denna faktor i praxis inte tillmäts någon betydelse vid prövningen av ansökningar som görs från hemlandet. Annorlunda ställer det sig i praxis när ansökan görs här i landet. Vanligen är det då fråga om en man som vid ankomsten till Sverige uppgett sig ha hustru/sambo och/eller barn i hemlandet och som senare under vistelsen här ansöker om uppehållstillstånd och åberopar anknytning till en kvinna här i landet. Anknytningen till familjen i hemlandet kan då medföra att det inte bedöms som uppenbart att ansökan skulle ha beviljats om den gjorts från hemlandet.

Det gäller framför allt om sökanden inte kan visa att det tidigare förhållandet upphört, exempelvis genom äktenskapsskillnad. Hur vårdnaden om barnen har ordnats kan också vägas in.

Illegal vistelse. Den omständigheten att en utlänning har vistats i

Sverige illegalt och under denna tid fått en anknytning som sökanden åberopar kan enligt nämnden få betydelse för bedömningen av om det skall kunna anses uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Illegal vistelse hänför sig för det mesta till vistelse här i landet efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Frågan behandlas också i kap. 22 Omprövning av lagakraftvunna beslut.

21.1.7. Effekter av de olika åtgärderna mot skenäktenskap och skenförhållanden

Som framgått ovan var det i princip tre olika åtgärder som vidtogs under 1970- och 1980-talen för att komma till rätta med problemen

med skenäktenskap och skenförhållanden; en mer ingående utredning av de materiella förutsättningarna för tillstånd, uppskjuten invandringsprövning samt ett principiellt krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige. Tyvärr är det inte möjligt att med någon enkel statistik visa vilken effekt dessa åtgärder har fått. Kommittén återkommer till denna fråga i avsnitt 21.3. Överväganden och förslag.

21.2. Behovet av förändringar

De olika åtgärder som vidtogs för att söka hindra att reglerna missbrukades och kringgicks har kritiserats i den allmänna debatten för att de också skulle ha fått negativa konsekvenser genom att åtskilliga med seriösa förhållanden på olika sätt kommit i kläm.

När det gäller uppskjuten invandringsprövning har systemet framför allt kritiserats därför att särskilt kvinnor av rädsla för att bli utvisade kan känna sig tvingade att stanna kvar i förhållanden där de blir misshandlade eller på annat sätt illa behandlade. På den socialdemokratiska partikongressen hösten 1997 bifölls en motion med krav på att den s.k. två-årsregeln skall ses över.

I februari 1996 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppdrag att undersöka hur man kan undvika att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den utländska medborgaren kommer att utsättas för misshandel eller annan kränkande behandling av den här bosatta personen.

Utredningen lämnade i november 1997 över sitt betänkande (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av anknytning. I betänkandet tar utredningen också upp ett par frågor som nära knyter an till redogörelsen ovan för åtgärder mot skenäktenskap och skenförhållanden. Det gäller såväl den materiella prövningen som systemet med uppskjuten invandringsprövning. Regeringen har i februari 1998 lämnat över betänkandet till kommittén för beaktande.

När det gäller kravet på uppehållstillstånd före inresan – såväl före som efter lagakraftvunnet beslut – fann Utlänningsnämnden i sin tidigare nämnda utvärdering av de nya regler som infördes den 1 juli 1995 att dessa regler är oklara. Det är bakgrunden till att kommittén enligt sina direktiv skall ta ställning till i vilken utsträckning det bör vara möjligt att få uppehållstillstånd på grundval av en ansökan som görs efter inresan och där skälet för ansökan är familjeanknytning till Sverige.

Kommittén har således att ta ställning till såväl den materiella prövningen som ordningen med uppskjuten invandringsprövning och kravet på uppehållstillstånd före inresan.

21.2.1. Anknytningsutredningens betänkande

Innan uppehållstillstånd beviljas första gången skall enligt utredningens förslag en grundlig utredning göras. Det skall vara fråga om muntlig utredning där båda parter hörs. Större krav än i dag skall ställas på att förhållandet visas vara allvarligt menat från båda parternas sida. Det skall fortsättningsvis inte vara tillräckligt att det saknas omständigheter som talar mot att förhållandet är seriöst. Det skall dessutom krävas att det finns positiva indikationer på att förhållandet är allvarlig menat. Vid tillståndsprövningen bör det således ställas krav på att förhållandet varat en tid och att parterna träffats i viss utsträckning, att parterna har god kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk att kommunicera på. Rimlig hänsyn måste alltid tas till om parterna har eller väntar barn tillsammans.

Två års uppskjuten invandringsprövning skrivs in i lagen som huvudprincip (2 kap. 4 e § Anknytningsutredningens lagförslag). När uppehållstillstånd beviljas på grund av anknytning och parterna inte tidigare sammanbott stadigvarande utomlands skall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Först när utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år skall permanent uppehållstillstånd få ges. Denna tid skall dock få underskridas om det finns särskilda skäl för det. Ett sådant särskilt skäl kan liksom i dag vara att parterna har gemensamt barn.

Om förhållandet upphör före tvåårstidens utgång skall huvudprincipen vara att något förlängt tillstånd inte skall ges. I lagförslaget 2 kap. 4 e § sista stycket stadgas dock följande:

Har förhållandet upphört får uppehållstillstånd ändå ges om

1. utlänningen har särskild anknytning till Sverige,

2. förhållandet upphört främst på grund av att utlänningen eller utlänningens barn i förhållandet utsatts för våld eller för handling som innefattar allvarlig kränkning av utlänningens eller barnets frihet eller frid, eller

3. andra starka skäl talar för att sökanden skall ges fortsatt uppehållstillstånd.

Med "särskild anknytning till Sverige" i punkten 1 skall avses såväl familjeanknytning som anknytning till det svenska samhället, exempelvis genom att utlänningen har fast arbete här.

I författningskommentaren till punkten 2 säger utredaren att enstaka bagatellartade övergrepp inte i sig skall medföra att sökanden beviljas

fortsatt uppehållstillstånd i Sverige. Hänsyn skall tas till under vilka omständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt det varit och om det rört sig om en enstaka episod eller upprepade övergrepp samt hur länge förhållandet varat.

Till punkten 3 skall kunna hänföras bl.a. fall där den sökande kommer att få särskilda svårigheter vid ett återvändande, antingen på grund av att det finns en påtaglig risk att den sökande kommer att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller för att han eller hon kommer att möta andra beaktansvärda svårigheter. Hänsyn skall också kunna tas till om referenspersonen avlidit eller om sökanden är allvarligt sjuk eller svårt handikappad.

Förslagen i utredningens betänkande behandlas utförligare i avsnitt 21.3. Överväganden och förslag.

21.2.2. Utlänningsnämndens utvärdering av tillämpningen av gällande bestämmelser om uppehållstillstånd före inresan

Som framgått av avsnitt 21.1.6 gjorde Utlänningsnämnden i oktober 1996 en utvärdering av lagändringarna den 1 juli 1995. Här behandlas endast den del av utvärderingen som avser förhållandena före lagakraftvunnet beslut. En redogörelse för utredningen såvitt avser förhållandena efter lagakraftvunnet beslut finns i kap. 22 Omprövning av lagakraftvunna beslut.

Utlänningsnämnden konstaterar i sin redovisning att det av tillgänglig statistik inte är möjligt att få fram underlag för att bedöma konsekvenserna av lagändringen den 1 juli 1995. Nämnden har emellertid gjort en manuell genomgång av ärenden där nämnden fattat beslut under maj 1995 respektive maj 1996 och där frågan om anknytning genom anhöriga i Sverige haft avgörande betydelse för utgången. Nämnden har vidare sökt uppskatta hur utgången skulle ha blivit om ny lagstiftning tillämpats på ärenden från maj 1995 och om äldre lagstiftning tillämpats på ärenden från maj 1996. Nämnden har på detta sätt gått igenom sammanlagt drygt 180 ärenden. Enligt genomgången fick 26 % fler uppehållstillstånd i maj 1996 jämfört med om äldre lagstiftning i stället tillämpats. Enligt nämnden har emellertid de nya reglerna i några fall medfört att uppehållstillstånd vägrats där tillstånd tidigare skulle ha beviljats. Det rör sig om fall där tillstånd tidigare skulle ha beviljats därför att parterna bott tillsammans i minst ett år, men där tillstånd nu vägrats därför att det inte bedömts som uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan prövats före inresan.

Utlänningsnämnden anser att den nya lagstiftningen i vissa avseenden lett till oklarheter. Nämnden föreslår därför att 2 kap. 5 § UtlL skall ändras.

Utlänningsnämndens förslag till lagändring är till en del överspelat genom Anknytningsutredningens senare förslag. Utlänningsnämndens förslag i övrigt innebär att om utlänningen har stark anknytning till Sverige, skall ansökan prövas enligt samma kriterier vare sig ansökan görs före eller efter inresan i Sverige. Det innebär att presumtionen är att tillstånd skall beviljas om det inte finns omständigheter som talar emot det. Som inledningsvis anförts i redogörelsen för gällande rätt kan sådana omständigheter vara att det framstår som sannolikt att det rör sig om ett skenförhållande, att det finns styrkta vandelsanmärkningar mot sökanden eller att hänsyn till rikets säkerhet talar emot att tillstånd beviljas. Som tidigare framhållits accepteras inte månggifte eller förhållanden mellan minderåriga.

Enligt Utlänningsnämndens förslag skulle med "stark anknytning" i första hand avses föräldrar eller minderåriga barn som önskar förenas i Sverige. Stark anknytning till Sverige skulle också anses föreligga om en utlänning har eller väntar barn med en här bosatt person som han eller hon sammanlever med eller om en utlänning sedan minst ett år har varit sammanboende med en i Sverige bosatt person.

Förslaget innebär på denna punkt en återgång till förhållandena före den 1 juli 1995. Som tidigare redovisats framhöll regeringen i prop. 1994/95:179 att något krav i fortsättningen inte borde ställas på att parterna skall ha sammanbott viss tid. Det avgörande borde i stället enligt regeringen vara om förhållandet kunde bedömas vara seriöst. Det är också vad som gäller sedan den 1 juli 1995.

Utlänningsnämndens förslag innebär vidare att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas efter inresan även om utlänningen inte har stark anknytning till Sverige. Men i sådana fall måste det enligt förslaget framstå som uppenbart att tillstånd skall beviljas. Om utgången är beroende av en bedömning av en rad olika faktorer kan det enligt nämndens förslag vara svårt att uppfylla kravet på att det skall framstå som uppenbart att tillstånd skall beviljas.

21.3. Överväganden och förslag

Som framgått ovan har genom åren en rad olika åtgärder vidtagits i syfte att motverka skenäktenskap och skenförhållanden. Det har inte varit möjligt att statistiskt visa vilken effekt åtgärderna har haft. De begränsade undersökningar som gjorts pekar dock entydigt på att de lett till att antalet uppehållstillstånd grundade på s.k. snabb anknytning

minskat. Man kan dock inte av detta dra slutsatsen att det i alla dessa fall skulle ha rört sig om skenförhållanden. Det är emellertid en allmän uppfattning bland dem som handlägger denna typ av ärenden, främst hos Invandrarverket och tidigare också hos polisen, att åtgärderna lett till färre uppehållstillstånd grundade på icke seriösa anknytningar.

Vad först gäller de materiella förutsättningarna är det sannolikt att mer ingående utredningar förhindrat att tillstånd beviljats i en del fall där det varit fråga om skenäktenskap eller skenförhållanden. När polisen i mitten av 1970-talet började höra båda parter var för sig, förekom det till att börja med några fall där parterna lämnade olika svar på de flesta frågor, från när man träffats till var man nu bodde. Att den typen av frågor skulle komma att ställas spreds dock mycket snabbt och sådana uppenbara motsägelser förekom därför endast inledningsvis. Det är dock sannolikt att vetskapen om att några frågor om förhållandet skulle komma att ställas avhållit en del från att ge in någon ansökan.

Det finns ännu inte några erfarenheter att redovisa från den ändring från muntlig till skriftlig utredning som Invandrarverket genomfört.

Uppskjuten invandringsprövning påverkar inte antalet tillstånd som beviljas. Man kan då förledas att tro att effekten i stället skulle kunna utläsas av antalet fall där förlängt uppehållstillstånd vägras därför att förhållandet upphört. Men den omständigheten att ett förhållande upphör inom tvåårstiden behöver inte innebära att det från början var fråga om ett skenförhållande.

Invandrarpolitiska kommittén fann i en inte publicerad undersökning år 1983 att det första tillståndet i ett relativt stort antal fall inte förlängdes. Däremot fick man ingen klar uppfattning om orsaken till detta. Det kan dock nämnas att av män från ett par länder i Sydeuropa som beviljats uppehållstillstånd sex månader på grund av anknytning var det en majoritet som över huvud taget inte ansökte om någon förlängning av det första tillståndet. Det kan egentligen bara ha två förklaringar, att förhållandet upphört och mannen flyttat tillbaka ensam eller att båda parter flyttat till mannens hemland.

Statens invandrarverk gjorde år 1994 en studie av fall där permanent uppehållstillstånd beviljats efter två års uppskjuten invandringsprövning. Studien visade att en mycket stor andel när det gäller vissa nationaliteter hade skilda adresser en tid efter det att permanent uppehållstillstånd beviljats, vilket tyder på att förhållandet upphört. Någon säker slutsats går det dock inte att dra heller av denna undersökning. En jämförelse med skilsmässofrekvensen i den svenska populationen i motsvarande åldersgrupper blir missvisande eftersom den inte tar hänsyn till att påfrestningarna måste vara större i ett förhållande där parterna har olika etnisk och kulturell bakgrund.

Kravet på uppehållstillstånd före inresan, som infördes i april 1981, ledde inledningsvis till en kraftig minskning av antalet fall där tillstånd beviljades på grund av s.k. snabb anknytning. Antalet ansökningar gjorda efter inresan minskade också. Många av dem som ansökte efter inresan och fick avslag på den grunden att ansökan skulle ha gjorts före inresan återkom aldrig med någon ansökan från hemlandet, sedan de tvingats återvända dit. Det visade en jämförelse som Invandrarpolitiska kommittén gjorde mellan månaderna oktober 1978 och oktober 1981. På grund av ändringar av en rad andra faktorer som invandringens sammansättning i övrigt och viseringspolitiken skulle det inte vara meningsfullt att göra någon ny sådan undersökning där förhållandena före april 1981 jämförs med förhållandena i dag.

Man måste räkna med att även i fortsättningen åtskilliga som önskar bosätta sig i Sverige kommer att åberopa anknytning till någon här bosatt, där förhållandet är en konstruktion som enbart kommit till för att hjälpa någon att få uppehållstillstånd. Åtgärder för att motverka tillstånd grundade på sådana skenanknytningar behövs därför också i framtiden. Samtidigt är det angeläget att dessa åtgärder inte innebär alltför stora problem för alla dem som söker tillstånd grundat på en seriös anknytning.

Det är inte möjligt att i förväg göra någon uppskattning av hur många fler eller färre uppehållstillstånd som skulle bli följden av en uppluckring respektive en skärpning av nuvarande regler för uppehållstillstånd grundat på anknytning. Exempelvis ett mindre strikt krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan kan heller inte ses isolerat. Vilken effekt det skulle få hänger också samman med om det sker någon ändring när det gäller uppskjuten invandringsprövning och av utredningar och materiella krav för att tillstånd skall beviljas.

Vid överväganden av reglerna för uppehållstillstånd på grund av anknytning genom äktenskap/sammanboende måste vidare EU-regler beaktas. Här finns å ena sidan den gamla principen att make/maka till en EU-medborgare skall ha en principiell rätt att få uppehållstillstånd, oavsett om ansökan prövas före eller efter inresan. Samtidigt finns den tidigare nämnda resolutionen om åtgärder för att bekämpa skenäktenskap. Inom EU pågår vidare ett arbete med att harmonisera de olika ländernas invandringspolitik. Resultatet av detta arbete är i dag inte möjligt att närmare förutse och det ligger i vart fall delvis relativt långt fram i tiden. En strävan vid utformningen av eventuella nya svenska bestämmelser måste dock vara att inte lägga fram förslag som troligen måste ändras inom kort.

Det s.k. Amsterdamfördraget, som riksdagen godkände i april 1998, innebär att frågor om invandring flyttas från den s.k. tredje pelaren till första pelaren, där beslut fattas med majoritetsbeslut. Under en över-

gångsperiod kommer det dock att krävas enhällighet i dessa frågor. Majoritetsbeslut som rör invandringspolitiken kan därför inte komma att fattas förrän några år in på nästa sekel.

I avvaktan på att en gemensam invandringspolitik grundad på Amsterdamfördraget kan genomföras, har EU-kommissionen lagt fram förslag till en konvention inom området, som skulle kunna träda i kraft tidigare. Konventionsutkastet, som ännu inte är färdigförhandlat, innehåller bl.a. bestämmelser om att uppehållstillstånd för anhöriga till tredjelandsmedborgare skall vara ordnat före inresan och om att bostad och försörjning skall vara ordnade innan tillstånd beviljas. Vidare uppmärksammas den stora skillnad som i dag finns när det gäller möjligheterna till familjeåterförening för å ena sidan en EU-medborgare som flyttat till ett annat EU-land och å den andra en EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland.

Om samma regler skulle komma att gälla även för en EU-medborgare som bor kvar i sitt hemland, skulle det innebära att den som ingår äktenskap med en i Sverige bosatt svensk medborgare alltid skulle ha rätt att få en ansökan om familjeåterförening prövad efter inresan. Rimligen skulle då också samboförhållanden jämställas med äktenskap. Det skulle i sin tur innebära att något krav på uppehållstillstånd före inresan knappast skulle kunna upprätthållas. Kommittén anser att någon separat svensk lösning av denna fråga inte är lämplig – i likhet med de bedömningar som gjorts i tidigare ställningstaganden av regering och riksdag (jfr bl.a. prop. 1994/95:179, s. 42 f., och bet. 1994/95:SfU16, s. 36).

21.3.1. Anknytningsutredningens förslag

Kommitténs bedömning: Kommittén ställer sig bakom stora delar av förslagen i Anknytningsutredningens betänkande (SOU 1997:152)

Uppehållstillstånd på grund av anknytning. Kommittén betonar att förslagen inte får leda till att möjligheterna att få uppehållstillstånd försvåras för de seriösa anknytningarna, som utgör merparten av alla anknytningar.

Kommittén kan ställa sig bakom stora delar av förslagen i Anknytningsutredningens betänkande (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av anknytning.

Anknytningsutredningens uppdrag har varit att undersöka hur man skall kunna undvika att utländska medborgare söker sig till Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person, när risken bedöms som påtaglig att den som ansöker om tillstånd kommer att utsättas för

kränkande behandling av den här bosatta personen. Kommittén vill här påpeka att det givetvis också kan förekomma situationer där det finns risk för att det är sökanden som kommer att utsätta den här bosatta för kränkande behandling.

Kommittén vill vidare betona att förslagen inte får leda till att möjligheterna att få uppehållstillstånd försvåras för de seriösa anknytningarna, som utgör merparten av alla anknytningar. Förslagen måste ta sikte på att så långt möjligt förhindra att uppehållstillstånd beviljas, när det kan misstänkas att någon av parterna i förhållandet kommer att utsättas för våld eller kränkningar.

Kommittén kommenterar nedan närmare några av förslagen i kap. 12 i Anknytningsutredningens betänkande.

Reglering av den uppskjutna invandringsprövningen

Kommitténs förslag: Kommittén instämmer i Anknytningsutredningens förslag att systemet med uppskjuten invandringsprövning bör behållas och att en så central princip skall framgå direkt av lagen.

Kommittén instämmer i Anknytningsutredningens förslag att systemet med uppskjuten invandringsprövning bör behållas och att en så central princip bör framgå direkt av lagen. Som Anknytningsutredningen föreslagit bör uppskjuten invandringsprövning i normalfallet tillämpas under två år. I normalfallet ges i dag tillstånd för sex månader åt gången innan permanent uppehållstillstånd beviljas efter två år. Kommittén vill stryka under att även om sexmånadersperioder kan vara lämpliga i normalfallet, måste de tillämpande myndigheterna ha frihet att välja att ge tillstånd för andra tidsperioder beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Tillstånd bör således kunna ges för såväl kortare som längre tidsperioder. Endast huvudregeln att permanent uppehållstillstånd i normalfallet får beviljas efter två år bör – som utredningen föreslagit – läggas fast i lag.

Kommittén vill vidare betona vikten av att permanent uppehållstillstånd enligt lagförslaget får beviljas före tvåårsperiodens utgång om det finns särskilda skäl. Ett sådant skäl kan exempelvis vara att parterna har gemensamt barn.

Seriositetsprövningen

Kommitténs bedömning: Utgångspunkten bör vara att med en bra utredning som grund bedöma, om det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. I normalfallet kräver det att såväl sökanden som referenspersonen måste höras muntligt.

Med seriositetsprövning avser Anknytningsutredningen en prövning av att det är fråga om ett seriöst förhållande. Kommittén gör här följande bedömningar. Det sägs ibland att det skulle vara omöjligt att från början avgöra om det rör sig om ett skenäktenskap eller ett skenförhållande eller inte och att man därför i princip skulle godta parternas egna uppgifter om äktenskap eller sammanboende vid det första ansökningstillfället. Kommittén delar inte denna uppfattning. Självfallet får ett avslagsbeslut inte grundas på någon form av subjektivt tyckande om att det inte rör sig om ett seriöst förhållande. Men det finns objektiva grunder som kan användas som stöd för bedömningen.

I dag ställs krav på att förhållandet har varat en tid, att parterna har träffats i viss utsträckning, att de har god kännedom om varandra och att de har ett gemensamt språk att kommunicera på. Hänsyn tas också till om parterna har eller väntar barn tillsammans. Hänsyn tas vidare till sedvänjor inom andra kulturer (jfr nedan om arrangerade äktenskap). En god kännedom om andra kulturer kan vara av värde också när det gäller att bedöma om en anknytning är seriös eller inte. Sådana faktorer som nu nämnts och som i dag läggs till grund för bedömningen av om det rör sig om ett seriöst förhållande eller inte bör enligt kommittén beaktas även i fortsättningen. En sådan ordning ligger också väl i linje med EU:s tidigare nämnda resolution mot skenäktenskap.

En seriositetsprövning kräver en bra och utförlig utredning. I normalfallet innebär det att såväl sökanden som referenspersonen måste höras muntligt. Det är i regel betydligt svårare att lämna oriktiga uppgifter vid en muntlig utredning än att sätta sitt namn under ett papper som inte innehåller hela sanningen. Endast en muntlig utredning ger vidare möjlighet till relevanta följdfrågor. I undantagsfall kan dock förhållandena vara sådana att en skriftlig utredning med ena parten kan vara tillfyllest.

Utgångspunkten måste således enligt kommittén vara att med en bra utredning som grund bedöma, om det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. Med de bedömningsgrunder som angetts ovan bör en sådan prövning inte leda till att sökande i ett seriöst förhållande får svårigheter att komma hit. Den enda avslagsgrunden som skulle kunna leda till ett sådant resultat är kravet på att förhållandet skall ha varat en tid. Men i ett sådant fall kan sökanden efter någon tid ge in ytterligare

en ansökan som då kommer att beviljas om förhållandet fortfarande består.

Utredning och bedömning bör enligt kommittén och till skillnad mot Anknytningsutredningens förslag i princip vara desamma oavsett från vilket land sökanden kommer – självfallet med de undantag som föranleds av de särskilda regler som gäller för nordbor och EUmedborgare.

Arrangerade äktenskap

Kommitténs bedömning: När det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster bör uppehållstillstånd kunna beviljas, trots att parterna träffats i mycket begränsad omfattning och kanske saknar kunskap om varandra. Kommittén pekar dock på vikten av att särskilt grundliga muntliga utredningar görs när det är fråga om sådana arrangerade äktenskap.

Anknytningsutredningen anser att när det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bakgrund i ett traditionellt kulturmönster bör uppehållstillstånd beviljas, trots att parterna träffats i mycket begränsad omfattning och kanske saknar kunskap om varandra. Som Anknytningsutredningen anför tyder utredningens egna undersökningar på att det finns kvinnor i de arrangerade äktenskapen som far mycket illa. Anknytningsutredningen anser sig dock inte ha kunskap eller underlag för att föreslå några radikala förändringar såvitt avser tillståndsprövningen.

I likhet med Anknytningsutredningen anser sig heller inte kommittén ha underlag eller kunskap för att föreslå några radikala förändringar. Kommittén vill dock peka på vikten av att särskilt grundliga muntliga utredningar görs när det är fråga om arrangerade äktenskap. Det är vid den utredningen mycket angeläget att den part som är bosatt i Sverige hörs utan att någon släkting är närvarande och att en eventuellt erforderlig tolk är opartisk. På så sätt torde man kunna fånga upp fall där det kommer fram att kvinnan/mannen känner sig tvingad att gå med på äktenskap. I de flesta fall torde dock kvinnan/mannen inte vilja eller våga sätta sig upp mot föräldrarnas önskan.

Kommittén vill i detta sammanhang vidare peka på att utlänningslagen i Danmark nyligen ändrats så att strängare krav än tidigare kommer att ställas för att uppehållstillstånd skall beviljas på grundval av arrangerade äktenskap. Om den i Danmark bosatta parten inte är infödd dansk eller nordbo eller har fått uppehållstillstånd i Danmark som flykting eller skyddsbehövande kommer som krav för alla att gälla att par-

ten i Danmark dels har haft permanent uppehållstillstånd sedan minst tre år, dels åtar sig att svara för försörjningen av den utländska parten. Vid arrangerade äktenskap krävs därutöver att båda parter är minst 25 år.

Risk för våld eller kränkning i förhållandet

Kommitténs förslag: Endast om särskilda skäl talar mot att tillstånd ges skall ansökan avslås, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan vara att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet.

För att någon riskbedömning skall kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt referenspersonerna ökar.

Anknytningsutredningen föreslår att endast om särskilda skäl talar mot att tillstånd ges skall ansökan avslås, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan vara att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet.

Kommittén ställer sig bakom vad Anknytningsutredningen anfört om att tillstånd skall kunna vägras när det finns påtaglig risk för att någon av parterna i förhållandet kommer att fara illa. Som Anknytningsutredningen framhållit måste en sådan bedömning grundas på fakta som att mannen tidigare utnyttjat, kränkt eller misshandlat kvinnor. Sådana uppgifter kommer visserligen även med förbättrade utredningar att förbli okända i stor utsträckning. Det är ändå av vikt att tillstånd kan vägras när sådana omständigheter är kända.

För att någon riskbedömning skall kunna göras, krävs som Anknytningsutredningen framhåller att kontrollen av framför allt referenspersonerna ökar.

Kontroll genom utredningar och registerutdrag

Kommitténs bedömning: Referenspersoner i Sverige bör i samband med utredningen alltid tillfrågas om tidigare äktenskap/samboförhållanden och om eventuella domar för brott. Utdrag ur polisregister bör alltid kunna hämtas in rörande referenspersonen. Statens invandrarverk bör få rätt till terminalåtkomst till polisregister såvitt avser uppgiften om en person förekommer i registret eller inte och om vederbörande dömts för brott mot 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken.

Till skillnad mot Anknytningsutredningen anser kommittén att referenspersoner i Sverige i samband med utredningen alltid bör tillfrågas om tidigare äktenskap/samboförhållanden och om eventuella domar för brott.

Om det finns anledning till det, bör som Anknytningsutredningen föreslagit kontroll göras av referenspersonens uppgifter mot uppgifterna i det lokala folkbokföringsregistret. I folkbokföringsregistret finns visserligen inte tidigare samboförhållanden registrerade, endast äktenskap. Anknytningsutredningens undersökningar visar emellertid att de flesta kvinnor som fått sitt första uppehållstillstånd på grund av anknytning till en i Sverige bosatt man senare ingått äktenskap. De flesta förhållanden finns därför registrerade.

Anknytningsutredningen har vidare föreslagit att Invandrarverket bör utnyttja möjligheten att få utdrag ur polisregistret angående referenspersoner endast där det finns särskild anledning att befara, att sökanden kommer att utsättas för våld eller kränkningar i förhållandet. Kommittén ifrågasätter om inte utdrag ur polisregistret alltid borde kunna hämtas in rörande referenspersonen.

Med nuvarande regelsystem skulle det bli en tung uppgift för såväl Invandrarverket som polisen om utdrag ur polisregister skulle tas in rörande samtliga referenspersoner. I prop. 1994/95:179 förklarade sig emellertid regeringen ha för avsikt att förordna om rätt till terminalåtkomst för Invandrarverket till polisregister såvitt avser uppgiften om en person förekommer i registret eller inte. Kommittén utgår från att ett sådant förordnande inom kort kommer att lämnas. Invandrarverket skulle i så fall behöva hämta in polisregisterutdrag endast rörande de personer som verket via terminalkontroll kunnat se förekommer i polisregistret.

Det borde dock enligt kommittén vara möjligt att gå ett steg längre när det gäller terminalåtkomst för Invandrarverket. Alla brott bör självfallet inte vägas in vid bedömningen av om uppehållstillstånd på grund av anknytning skall beviljas eller inte. Anknytningsutredningen har föreslagit att endast brott enligt 3, 4 och 6 kap. brottsbalken bör vägas in i bedömningen. I dessa kapitel finns bestämmelser om straff för brott mot liv och hälsa (3 kap.), brott mot frihet och frid (4 kap.) samt sexualbrott (6 kap.). När Invandrarverket får rätt till terminalåtkomst borde enligt kommittén verket samtidigt ges rätt att särskilt kunna kontrollera om vederbörande dömts för brott mot 3, 4 eller 6 kap. Brottsbalken. Antalet fall där polisregisterutdrag måste hämtas in skulle då kunna begränsas ytterligare.

Kommittén utgår från att den utredande myndigheten upplyser utlänningen om att registerutdrag kommer att hämtas in.

Vad ovan anförts om registerutdrag och terminalåtkomst påverkas inte av den nya lag om register hos polisen som nyligen antagits av riksdagen (prop. 1997/98:197, bet. 1997/98:JuU20).

Fortsatt uppehållstillstånd trots att förhållandet upphört

Kommitténs bedömning: Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld av referenspersonen eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnets frihet eller frid.

Denna reglering skall framgå av utlänningslagen.

I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet upphört främst på grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas. Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande.

Anknytningsutredningen har som nämnts bl.a. föreslagit att fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om sökanden eller dennes barn utsatts för våld av referenspersonen eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnets frihet eller frid. Denna reglering skall framgå av utlänningslagen.

Anknytningsutredningens förslag innebär en viss uppmjukning av tidigare praxis. I likhet med utredningen anser kommittén att det bör finnas grundläggande bestämmelser i lagen om när fortsatt uppehållstillstånd bör beviljas trots att förhållandet upphört.

Huvudprincipen skall således enligt Anknytningsutredningen vara att förlängt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller handlingar som innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnets frihet eller frid och förhållandet upphört till följd av detta.

Kommittén vill här peka på vad Anknytningsutredningen själv framhåller när det gäller vilka omständigheter som skall krävas som stöder ett påstående om att våld eller allvarliga kränkningar förekommit. Utredningen säger här att det måste vara tillräckligt att det görs sannolikt att sådana övergrepp förekommit och att det inte kan krävas att det skall vara styrkt att sökanden utsatts för kränkning.

Anknytningsutredningen har inte närmare angett vad som skall avses med "allvarliga kränkningar" som inte innefattar våld. En fingervisning kan dock hämtas från de frågor som ställdes vid den undersökning som SCB genomförde på utredningens uppdrag. De frågor som

ställdes till de kvinnor som ingick i undersökningen och som inte var direkt relaterade till våld var om mannen gjort eller hotat med något av följande. – Hindrat kvinnans kontakt med andra människor. – Försökt göra det besvärligt för kvinnan att lära sig svenska. – Grälat på kvinnan och kallat henne fula namn. – Hotat kvinnan med utvisning. – Hotat kvinnan med våld. – Krävt sexuella handlingar mot kvinnans vilja. – Fått kvinnan att vara rädd för mannen. – Tagit kvinnans pengar och/eller inte låtit henne få pengar till nödvändiga utgifter. – Kastat ut kvinnan från bostaden. – Behandlat kvinnans barn illa. – På annat sätt behandlat kvinnan illa.

Gemensamt för de flesta fall av de olika kränkningar som angetts ovan är enligt kommittén att de många gånger torde vara omöjliga att bevisa och ofta också svåra att göra sannolika. Det torde sällan finnas några vittnen och inte heller några synliga spår. Det kan dock självfallet förekomma att kvinnan under någon tid haft kontakt med exempelvis en kvinnojour eller någon läkare. Det är vidare fråga om en stor spännvidd mellan de olika handlingar som täcks av beskrivningarna ovan. Det är stor skillnad mellan om mannen vid ett tillfälle grälat på kvinnan eller om han kastat ut henne från den gemensamma bostaden.

Den föreslagna regeln att förlängt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om kvinnan eller barnet utsatts för våld eller kränkningar, skall enligt Anknytningsutredningen inte vara absolut. Anknytningsutredningen anger några undantag från denna huvudprincip, bl.a. om kvinnan som misshandlats uppträtt provocerande eller om hon redan före sammanboendet varit medveten om att mannen varit våldsbenägen. Kommittén delar inte uppfattningen att undantag från huvudregeln bör göras i nu nämnda fall. Enligt Anknytningsutredningen skall vidare enstaka bagatellartade övergrepp inte i sig kunna medföra att sökanden beviljas fortsatt uppehållstillstånd i Sverige. Hänsyn skall tas till under vilka omständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt det varit och om det rört sig om en enstaka episod eller upprepade övergrepp samt hur länge förhållandet varat. Enligt kommitténs mening bör det vara den sammantagna bilden av förekomsten av våld och kränkningar som ligger till grund för bedömningen om utlänningen skall få stanna i landet eller inte. I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet upphört främst på

grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas. Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande.

Kommittén ansluter sig till Anknytningsutredningens uppfattning att några formella krav på vilken dokumentation som krävs för att det skall framstå som sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för våld eller kränkning i förhållandet inte ställs upp. Polisanmälningar, läkarintyg och intyg från kvinnojourer eller sociala myndigheter är av betydelse vid bedömningen. De uppgifter som sökanden själv lämnar är naturligtvis också av stor betydelse. Om påstående om våld eller kränkning i förhållandet framställs först i samband med att utvisningsbeslutet överklagas, bör det krävas en rimlig förklaring av sökanden till varför omständigheterna inte framförts tidigare för att påståendet skall bedömas som trovärdigt.

Kommittén vill vidare peka på att det finns andra skäl än anknytning och våld eller andra allvarliga kränkningar i förhållandet som i dag leder till att utlänningar beviljas uppehållstillstånd, trots att förhållandet upphört. Det måste av lagen framgå att det även finns möjlighet att bevilja tillstånd när andra starka skäl talar för att utlänningar skall ges uppehållstillstånd. Bestämmelsen kan exempelvis bli tillämplig på fall där utlänningar kommer att få särskilda svårigheter vid ett återvändande, antingen på grund av att det finns en påtaglig risk för att den sökande kommer att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller för att de kommer att möta andra beaktansvärda svårigheter. Hänsyn kan också tas till om referenspersonen avlidit eller om sökanden är allvarligt sjuk eller svårt handikappad. Även andra fall kan tänkas där de sammantagna omständigheterna i det enskilda fallet är så ömmande att utvisning inte bör komma i fråga.

Information till de sökande

Kommitténs bedömning: Gällande regler om partsinsyn och kommunikation ger sammantaget sökandena ett tillfredsställande skydd mot att det i ärendet förekommer uppgifter som är av betydelse för tillståndsprövningen och som sökandena inte känner till.

Anknytningsutredningen anser att reglerna om partsinsyn och kommunikation sammantaget ger sökandena ett tillfredsställande skydd mot att det i ärendet förekommer uppgifter av betydelse för tillståndsprövningen och som sökanden inte känner till. Någon skyldighet för utlandsmyndigheterna att kommunicera material i ärendena, exempelvis registerutdrag, föreslås heller inte bli införd. Sökandena bör i stället

på lämpligt sätt göras uppmärksamma på möjligheten att begära att få del av uppgifter och material i ärendet.

Kommittén delar Anknytningsutredningens bedömningar.

21.3.2. Uppehållstillstånd efter inresan

Kommitténs förslag: En utgångspunkt bör vara att Sverige även i fortsättningen skall ha ett principiellt krav på att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan. Undantag skall dock kunna göras om utlänningen har stark anknytning till en i

Sverige bosatt person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där.

Det nuvarande kravet på att uppehållstillstånd för anhöriga i princip skall ha beviljats före inresan i Sverige infördes, som framgått av redovisningen ovan, som en av åtgärderna för att söka minska möjligheterna att få uppehållstillstånd på grund av skenäktenskap eller skenförhållanden. Regering och riksdag har sedan vid flera tillfällen strukit under att kravet på uppehållstillstånd före inresan är ett viktigt led i upprätthållandet av en reglerad invandring (se senast prop. 1994/95:179 och bet. 1994/95:SfU16). De flesta länder i vår omvärld har liksom Sverige ett principiellt krav på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i landet, ofta med en mycket mera strikt tillämpning än här i landet. Det utkast till en konvention om en gemensam invandringspolitik som lagts fram av EU-kommissionen innehåller likaså krav på att uppehållstillstånd för anhöriga skall vara ordnat före inresan.

Kommittén anser att en utgångspunkt bör vara att Sverige även i fortsättningen skall ha ett principiellt krav på att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan.

Även om det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige bör finnas kvar, kan det diskuteras om någon ändring av nuvarande regler bör göras när det gäller sökande som åberopar anknytning hit.

Utlänningsnämnden har i sin utvärdering framfört att de ändringar i lagstiftningen som trädde i kraft den 1 juli 1995 i vissa fall lett till oklarheter. Nämnden har vidare pekat på att den nya lagstiftningen i några fall lett till att uppehållstillstånd vägrats där tillstånd tidigare skulle ha beviljats därför att parterna bott tillsammans minst ett år. Tillstånd har nu vägrats eftersom det inte bedömts som uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan prövats före inresan. Som framgått av redovisningen ovan har nämnden vidare föreslagit en viss juste-

ring av den nuvarande lagtexten. Den justeringen skulle innebära att om utlänningen har stark anknytning till Sverige, skall ansökan prövas efter samma kriterier vare sig ansökan görs före eller efter inresan i Sverige.

Föreningen Återföreningen har bland annat tagit upp betydelsen av att sökanden tidigare har make/maka och/eller barn i hemlandet. Det kan enligt föreningen inte vara myndigheternas sak att bestämma vilken familj sökanden skall leva med, den gamla i hemlandet eller den nya i Sverige.

Kommitténs utgångspunkt är således att det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i Sverige bör finnas kvar och att det även bör gälla den som har en stark anknytning hit. Kommittén kan därför inte ställa sig bakom Utlänningsnämndens förslag att införa ett generellt undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan för den som har stark anknytning hit. Den kritik som förts fram när det gäller det nuvarande regelsystemet har praktiskt taget uteslutande gällt att personer, som finns här i Sverige och åberopar anknytning till någon här i landet, skulle tvingas återvända till andra länder för att där ge in ansökan, trots att de i det landet skulle riskera förföljelse eller att de skulle ha svårigheter att där ge in en ansökan och att parterna därför skulle tvingas leva åtskilda under lång tid. I den mån det här är fråga om betydande problem bör de inte lösas genom att kravet på uppehållstillstånd före inresan luckras upp generellt.

Den kritik som riktats mot nuvarande reglering av frågan har som nämnts nästan uteslutande riktat in sig på att personer tvingas återvända till länder där de kan tänkas möta svårigheter av olika art när det gäller att tämligen omgående ge in en ansökan därifrån. Kritiken har inte gällt att någon tvingas återvända till ett närliggande land som Polen eller någon av de baltiska staterna för att ge in ansökan där. Kommitténs slutsats blir att till skillnad mot i dag huvudvikten när det gäller undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan bör läggas vid om det är skäligt att kräva att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där och inte vid om det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan.

Det rör sig här inte sällan om fall där utlänningen åberopar såväl någon form av politiska skäl som anknytning till någon här bosatt. Myndigheterna kommer då att först pröva de politiska skälen. Ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning hit bör då inte beviljas enbart därför att sökanden uppger att han eller hon vid en återkomst skulle komma att bli utsatt för trakasserier eller förföljelse. Utgångspunkten måste vara att myndigheten/domstolen gör en riktig bedömning av asylskälen.

Fall kan dock tänkas där sökanden efter en hemkomst kan antas få svårigheter att få pass och/eller utresetillstånd och att detta beror på någon form av trakasserier från hemlandets myndigheter – utan att sådana trakasserier kan bedömas utgöra tillräcklig grund för att bevilja sökanden uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. De befarade trakasserierna kan däremot utgöra skäl för att bevilja en ansökan om uppehållstillstånd efter inresan.

Enbart den omständigheten att sökanden kan antas få svårigheter att få pass och/eller utresetillstånd bör dock inte automatiskt leda till att ansökan beviljas här i landet. Om orsaken exempelvis är att sökanden gjort sig skyldig till brott eller har obetald underhållsskyldighet i hemlandet, bör ansökan inte beviljas här i landet. Inte heller bör ansökan regelmässigt beviljas om det rör sig om en man som inte får resa ut på nytt innan han gjort sin värnplikt. Förhållandena kan dock vara sådana på grund av att det är fråga om mycket lång värnpliktstjänstgöring eller tjänstgöring under osedvanligt stränga förhållanden, att det inte kan anses skäligt att kräva att sökanden återvänder till hemlandet för att ge in en ansökan där.

Ovanstående är självfallet endast exempel på när det inte kan anses skäligt att kräva att sökanden återvänder till hemlandet eller annat land för att ge in ansökan där. Även andra situationer kan givetvis tänkas där det står klart att en person under lång tid – på annan grund än svårigheter att få pass – skulle vara förhindrad att utan större omgång lämna hemlandet på nytt. Att sökanden exempelvis skulle tvingas avtjäna straff för ett brott utan politiska förtecken kan dock regelmässigt inte utgöra grund för att medge undantag från huvudregeln, såvida det inte handlar om straff för gärningar som inte är straffbelagda i Sverige.

Även i andra fall kan omständigheterna vara sådana att det inte framstår som skäligt att sökanden återvänder till ett annat land för att ge in en ansökan om uppehållstillstånd därifrån. Det kan vara fråga om återvändande till ett land där det inte finns någon svensk utlandsrepresentation och där det är förenat med stora praktiska svårigheter och betydande kostnader att resa till något grannland för att ge in ansökan där. I dessa fall är svårigheterna att ge in ansökan inte sällan förenade med att det är fråga om ett avlägset land och därmed stora kostnader för att återvända till Sverige sedan tillstånd beviljats.

När det gäller de materiella förutsättningarna för att bevilja tillstånd på grund av anknytning efter inresan bör de i princip vara desamma som före inresan, dvs. det måste självfallet vara fråga om ett förhållande som kan bedömas vara seriöst. Den s.k. seriositetsprövningen har behandlats närmare i avsnitt 21.3.1 ovan.

När en ansökan prövas efter inresan i landet tillkommer emellertid några omständigheter som kan inverka på bedömningen och som knap-

past kan aktualiseras vid prövningen av ansökningar som görs före inresan. Det gäller för det första vilken betydelse som skall fästas vid om sökanden uppehållit sig i Sverige illegalt. Regeringen har uttalat sig i denna fråga i några vägledande beslut i november 1997 (UD97/1015– 1017/MP) rörande personer som vistats här mycket lång tid utan att ge in någon ansökan om uppehållstillstånd. Det rörde sig alltså om tid före lagakraftvunnet beslut. Regeringen konstaterar i besluten att det inte är ovanligt att någon som söker uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som bor i Sverige har uppehållit sig illegalt i landet under hela eller en del av den tid som är hänförlig till den åberopade samlevnaden. Regeringen anför sedan bl.a. följande:

Rent allmänt är givetvis en illegal vistelse något som bör motarbetas av statsmakterna. Sverige deltar såväl inom EU som i andra internationella sammanhang i samarbete som syftar till att komma tillrätta med detta problem. Det bör betonas att det inte är endast sett från ett samhälleligt perspektiv som det finns anledning att verka mot fenomenet som sådant. Ett annat synsätt skulle innebära att svenska myndigheter godtar eller i vart fall stillatigande åser att vissa människor lever utanför samhället med de risker för individen som detta medför, t.ex. att de berörda inte vågar söka medicinsk hjälp eller ta nödvändiga kontakter med olika myndigheter. Därtill kommer att det är stötande att det skall löna sig att bryta mot utlänningslagens regler. En liknande aspekt är att beviljande av uppehållstillstånd under dessa förutsättningar kan uppfattas som orättvist av de sökande som följer reglerna och snarast ger sin anknytning till känna för myndigheterna vilket i vissa fall kan medföra att de nödgas återvända till sitt hemland för att söka uppehållstillstånd därifrån.---Utöver det som redan nämnts bör det noteras att det med den nuvarande ordningens uppmjukade regler rörande möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning som uppkommer efter inresan är svårt att föreställa sig att det finns någon rationell anledning för en utlänning som har ett seriöst förhållande att inte ansöka om uppehållstillstånd eller åberopa anknytningen i en pågående process.

Regeringen fortsätter sedan:

Regeringen vill i detta sammanhang betona att ett undanhållande inte med automatik skall medföra att en ansökan om uppehållstillstånd skall avslås. En bedömning måste göras i varje enskilt fall av den anknytning som utlänningen har till Sverige. Därvid skall beaktas bl.a. anknytningens styrka och särskild hänsyn tas till eventuella barns intressen och deras bästa. Regeringen vill härvid fästa uppmärksamheten vid den portalparagraf beträffande hänsynen till barnens bästa som finns i 1 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen. Även de humanitära skäl i övrigt som finns i ett ärende, och som talar för att uppehållstillstånd bör beviljas trots att utlänningen hållit sig undan, bör beaktas.

Kommittén delar den uppfattning om betydelsen av illegal vistelse som regeringen utvecklat i de ovan nämnda principbesluten. Det är vidare enligt kommitténs uppfattning väsentligt att utlänningar som vistas ille-

galt i landet inte kommer i ett bättre läge än de som följer myndigheternas beslut och återvänder för att ansöka om tillstånd från hemlandet.

En annan omständighet som kan föreligga när en ansökan prövas efter inresan men knappast när prövningen görs före inresan är att sökandens identitet är oklar. Som kommittén anförde i sitt delbetänkande (SOU 1997:67) Återkallelse av uppehållstillstånd är en självklar och viktig utgångspunkt i fråga om asylsökande att identiteten i så stor utsträckning som möjligt skall klarläggas innan uppehållstillstånd beviljas. Detsamma måste enligt kommitténs uppfattning gälla när grunden för ansökan om uppehållstillstånd är annan än skyddsbehov. Om identiteten inte kan klarläggas, bör enligt kommittén ansökan i regel avslås, när utlänningen inte har rätt till skydd här.

Förhållandena kan dock undantagsvis vara sådana att det på grund av utlänningens anknytning till någon i Sverige inte skäligen kan krävas att sökanden skall återvända till något annat land för att ge in ansökan därifrån, trots att sökanden inte kunnat styrka sin identitet. I regel är förhållandena i dessa fall sådana att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning bör beviljas. Enligt utlänningsförordningen (1 kap. 1 §) krävs för vistelse här i landet ett gällande pass av alla andra än nordbor och de som har permanent uppehållstillstånd. Om sökanden då beviljas svenskt främlingspass blir emellertid uppskjuten invandringsprövning i allmänhet meningslös, eftersom verkställighet oftast inte kan ske av den som saknar en handling från hemlandet som berättigar till återresa.

Ytterligare en omständighet som bör beaktas är sökandens anknytning till hemlandet genom nära anhöriga där. Sådan anknytning kan i och för sig finnas även när ansökan görs före inresan, men det tillhör de absoluta undantagen att det kommer fram. Om en utlänning vid ankomsten till Sverige uppger sig ha familj i hemlandet och senare åberopar en anknytning här i landet och att familjen i hemlandet inte skall komma hit, kan det finnas skäl att beakta anknytningen till hemlandet. Om sökanden har stark familjeanknytning genom exempelvis minderåriga barn i hemlandet, kan detta vara skäl att kräva att sökanden återvänder dit för att ge in ansökan om uppehållstillstånd därifrån.

Om större tonvikt i framtiden skall läggas vid de svårigheter en sökande kan möta när det gäller att återvända till hemlandet för att ge in ansökan därifrån, bör det också komma till uttryck genom en ändring av lagtexten. Det skulle kunna ske genom att undantagsregeln ändras från "om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen skett före inresan" till "om utlänningen har stark anknytning till en i Sverige bosatt person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där".

En ändring som nu föreslagits skulle också göra det tydligare att uppehållstillstånd får beviljas efter inresan även i fall där anknytningen avser anknytning genom släktskap men där kraven i nuvarande 2 kap. 4 § första stycket 1–3 UtlL (motsvarar 3 kap. 5 § första stycket 2–5 samt andra stycket lagförslaget) inte är helt uppfyllda. Som tidigare angetts är det i de nu angivna punkterna inte fråga om någon fullständig uppräkning av de fall där uppehållstillstånd får beviljas på grund av anknytning. Punkten 4 i det nuvarande lagrummet, enligt vilken uppehållstillstånd får beviljas om utlänningen annars har särskild anknytning till Sverige, är avsedd att bl.a. täcka in ömmande fall som inte faller in under punkterna 1–3. Det kan exempelvis vara fråga om föräldrar till minderåriga barn här i landet som tidigare inte ingått i samma hushållsgemenskap, om minderåriga barn som har nära släktingar här i landet eller i undantagsfall om anhöriga till skyddsberättigade där det finns udda och ömmande omständigheter. Att uppehållstillstånd även i sådana fall får beviljas efter inresan skulle klarare framgå med den föreslagna ändringen av lagtexten.

22. Omprövning av beslut som vunnit laga kraft

22.1. Gällande ordning

22.1.1. Ny ansökan

Bestämmelserna i 1989 års utlänningslag

Genom 1989 års utlänningslag infördes ett nytt system för prövning av ansökningar om uppehållstillstånd när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, som skall verkställas.

Tidigare gällde att polisen skulle lämna över frågan om verkställighet av ett avlägsnandebeslut till Statens invandrarverk dels om utlänningen på verkställighetsstadiet åberopade nya politiska skäl, dels om det uppstod hinder eller svårighet mot verkställighet eller annars tveksamhet om eller hur beslutet skulle verkställas. Överlämnande till Invandrarverket på grund av nya politiska skäl behövde inte ske om polisen bedömde att utlänningens uppgifter var uppenbart oriktiga eller hade prövats tidigare i ärendet. Polisens beslut att inte lämna över ett verkställighetsärende kunde överklagas till Invandrarverket. Invandrarverkets beslut i ett verkställighetsärende där nya politiska skäl åberopades kunde överklagas till regeringen, medan verkets beslut i andra verkställighetsärenden inte kunde överklagas.

Att polisen lämnat över ett verkställighetsärende till Invandrarverket hindrade i och för sig inte verkställighet av beslutet såvida verket inte inihiberat verkställigheten. Systemet ansågs ändå leda till en fördröjning av många ärenden. I prop. 1988/89:86 (s. 114) anförde föredragande statsrådet bl.a. att "ett handläggningssystem som erbjuder i det närmaste obegränsade möjligheter att få ett ärende prövat på nytt, med nödvändighet leder till att handläggningstiderna blir långa och därigenom skapar rättsosäkerhet".

Föredraganden anförde vidare i den nämnda propositionen att det var olämpligt att ha kvar ett system som var så lätt att missbruka. Samtidigt måste ändå regler finnas som gjorde det möjligt att ändra ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, om nya omständigheter kommit fram

som visade att utlänningens liv, hälsa eller frihet skulle äventyras om beslutet verkställdes. Enligt de nya regler som infördes genom 1989 års utlänningslag (nuvarande 2 kap. 5 b § UtlL) fick en ansökan om uppehållstillstånd som gjordes när det redan fanns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning bifallas endast om ansökan grundades på omständigheter som inte prövats förut i ärendet och om utlänningen antingen hade rätt till asyl här eller det annars fanns synnerliga skäl av humanitär art. En sådan ansökan, en s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd eller NUT, som tidigare avgjordes av Invandrarverket, prövas från den 1 juli 1994 av Utlänningsnämnden.

Som motiv för den nya bestämmelsen anförde föredragande statsrådet i propositionen 1988/89:86 bl.a. följande (s. 119 f.):

För att en ny ansökan skall kunna bifallas och ett tidigare meddelat utvisnings- eller avvisningsbeslut alltså upphävas måste enligt min mening krävas att det förs fram omständigheter, som inte har prövats i det tidigare ärendet. Det får således aldrig bli fråga om en förnyad prövning av vad som har förekommit i det ärendet, något som skulle innebära ett ställningstagande till frågan om den tidigare bedömningen har varit riktig eller inte. Vidare måste krävas att de omständigheter som åberopas antingen innebär att utlänningen har rätt till asyl här eller innefattar synnerliga skäl av humanitär art.---

Jag vill understryka att det i stort sett alltid måste kunna krävas att utlänningen lämnar alla relevanta uppgifter i ärendet om avvisning eller utvisning. Vidare måste det kunna krävas att de nya omständigheter som åberopas gör det uteslutet att avlägsna utlänningen ur landet. Principen att uppehållstillstånd normalt skall sökas från hemlandet måste upprätthållas.

Exempel på fall där tillstånd bör vägras är alltså de där utlänningen på verkställighetsstadiet åberopar anknytning till Sverige. Det är i dag inte ovanligt att en asylsökande under vistelsen i Sverige inleder ett förhållande med en i Sverige bosatt person. Om förhållandet haft tillräcklig varaktighet redan när frågan om uppehållstillstånd prövas första gången leder det inte sällan till att utlänningen beviljas uppehållstillstånd även om asylskäl saknas.

Det är emellertid vanligt att ett förhållande inte har hunnit vara så lång tid att det anses kunna motivera ett uppehållstillstånd på grund av anknytning när tillståndsfrågan prövas; i sådana fall meddelas ett avlägsnandebeslut. Ibland dröjer det emellertid innan verkställighet hinner ske och i verkställighetsärendet åberopas då i stället att förhållandet nu har haft tillräckligt lång varaktighet och att kanske ett barn hunnit födas. Utvisningsbeslutet kan då komma att upphävas. Sådana förhållanden bör enligt min mening inte i fortsättningen kunna leda till att en ny ansökan bifalls och att avvisnings- eller utvisningsbeslutet upphävs. Av väsentlig betydelse för det system som jag föreslår är att det inte får finnas skäl att förhala ett ärende.

Huvudregeln skall alltså vara att skäl, som kan åberopas från hemlandet eller från något annat land dit utlänningen utan risk kan sändas, inte skall kunna föranleda bifall till en ny ansökan som görs medan utlänningen fortfarande är kvar i Sverige. Detta skall gälla oberoende av om de omständigheter som åberopas har uppkommit före eller efter det att det första ärendet avgjordes.

Inskränkningar i möjligheterna till rättshjälp

Frågan om vilka kriterier som skall gälla för bifall till en ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut behandlades därefter i propositionen 1993/94:94. Regeringen konstaterade i den propositionen att en mycket stor andel av dem som fått ett slutligt avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd därefter gav in en ny ansökan om tillstånd, medan det var en mycket liten andel av de nya ansökningarna som ledde till bifall.

För att minska antalet nya ansökningar föreslogs därför i propositionen en skärpning av kriterierna för bifall. Enligt förslaget skulle en sådan ansökan kunna bifallas – förutom i de fall sökanden hade rätt till asyl – om ett genomförande av avvisningen eller utvisningen skulle innebära fara för utlänningens liv eller bestående men för hans eller hennes psykiska eller fysiska hälsa. Vidare föreslogs i propositionen en inskränkning av möjligheterna att få rättshjälp i denna typ av ärenden. Rättshjälp skulle således kunna beviljas endast i de fall Utlänningsnämnden med anledning av en ny ansökan beslutat om inhibition av verkställigheten.

Socialförsäkringsutskottet ansåg i sitt betänkande 1993/94:SfU11 att de dittillsvarande kriterierna för bifall till ny ansökan och de uttalanden som gjorts i tidigare förarbeten skulle gälla även i fortsättningen. Däremot godtog utskottet i huvudsak propositionens förslag om inskränkning av möjligheterna till rättshjälp.

Lagändringen den 1 juli 1995

I betänkandet 1993/94:SfU27 Uppehållstillstånd för anhöriga tog socialförsäkringsutskottet ånyo upp frågan om uppehållstillstånd för anhöriga efter lagakraftvunnet beslut. Utskottet hänvisade bl.a. till det ovan citerade uttalandet i propositionen 1988/89:86 om att en ny ansökan om uppehållstillstånd i princip inte bör kunna bifallas enbart på grund av en åberopad anknytning genom äktenskap eller sammanboende med någon här bosatt. Utskottet fortsatte därefter (s. 4):

Enligt utskottets mening har emellertid utvecklingen därefter, inte minst vad gäller antalet asylsökande och de långa väntetiderna, varit sådan att frågan hur de uppkomna anknytningarna skall hanteras åter bör studeras. Inte minst bör barnens situation beaktas i de fall utlänningen har eller väntar barn med någon som är bosatt i Sverige.

---Utskottet anser således att det finns anledning för regeringen att skyndsamt se över hur anknytningar som uppkommer under asyltid eller därefter hanteras och överväga förändringar i dessa avseenden.

Riksdagen biföll utskottets hemställan. Med anledning av det återkom regeringen till frågan i propositionen 1994/95:179 Ändringar i utlänningslagen (1989:529). Regeringen erinrade där om att väsentliga motiv för de nya bestämmelserna i 1989 års lag varit att undvika den tidsutdräkt i handläggningen som tidigare ordning gett upphov till och att få en handläggning av utlänningsärenden som mer liknade den i andra förvaltningsärenden. Regeringen framhöll att det var en mycket angelägen princip att beslut i förvaltningsärenden skall verkställas. Regeringen fortsatte därefter (s. 44 f):

Mot bakgrund av vad ovan anförts kan det enligt regeringens bedömning inte komma i fråga att ha generella regler som ger rätt till uppehållstillstånd för den som brutit mot utlänningslagens bestämmelser och undandragit sig verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut och under denna tid får en anknytning som enligt vanliga regler skulle kunna ligga till grund för uppehållstillstånd. En sådan ordning skulle inte stämma överens med de grundläggande principerna för utlänningslagstiftningen och för handläggningen av förvaltningsärenden i allmänhet. Det skulle också kunna leda till upprepade prövningar av nya ansökningar och därmed till lång tidsutdräkt i dessa ärenden; förhållanden som tidigare starkt kritiserats. Det kan heller inte bortses från att det skulle uppmuntra till skenförhållanden. En ny möjlighet skulle öppnas för den som fått avslag att ändå få stanna i landet. ---

Vad ovan sagts hindrar inte att de nuvarande bestämmelserna i vissa fall kan medföra resultat som kan te sig stötande. Det gäller då framför allt fall där en anknytning uppstår eller åberopas först efter det att lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger och det samtidigt är uppenbart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om anknytningen åberopats innan slutligt beslut meddelats i ärendet. Riksdagens framställning är ett uttryck för detta.

Det är i allmänhet fråga om fyra olika typer av skäl som brukar anföras av sökande som inte vill eller anser sig inte kunna återvända till hemlandet för att därifrån ge in en ansökan om uppehållstillstånd.

– Sökanden har fått avslag på en asylansökan men uppger sig inte våga återvända till hemlandet av fruktan för trakasserier eller förföljelse där.

– Sökanden vill inte återvända till hemlandet därför att han eller hon kommer att bli förhindrad att lämna det på nytt, ofta därför att han eller hon inte har och heller inte tror sig kunna få en passhandling som berättigar till utresa.

– Sökanden kan i och för sig återvända men parterna vill inte vara åtskilda under den tid det tar att få ansökan behandlad, inte sällan beroende på att kvinnan väntar nedkomst inom kort eller nyligen har fått barn.

– Sökanden kan i och för sig återvända men uppger sig sakna ekonomiska möjligheter att resa fram och tillbaka.

Ofta är det givetvis i praktiken fråga om en kombination av två eller flera av nu angivna skäl.

Det rör sig således ofta om skäl som för parterna måste framstå som mycket beaktansvärda. Den grundläggande principen att ett lagakraftvunnet beslut skall verkställas innan en anknytning prövas måste dock av skäl som tidigare anförts upprätthållas så långt som möjligt. Det framstår också som stötande att ha en särskild reglering med möjlighet till positiva beslut som enbart tar sikte på personer som trotsat reglerna om verkställighet. Enbart den omständigheten att sökanden numera har en sådan anknytning hit som i

och för sig skulle kunna läggas till grund för uppehållstillstånd bör således inte leda till bifall till en ny ansökan.

Undantag från huvudregeln bör dock göras i något större utsträckning än för närvarande. Det gäller framför allt i situationer när en verkställighet skulle innebära att parterna under lång tid hindrades från att träffas liksom då det annars föreligger mycket starka humanitära skäl. De humanitära skälen avser ofta i praktiken främst den härvarande parten, särskilt då det finns barn i förhållandet.

Regeringen föreslog sedan i propositionen att förutsättningarna för bifall till en ny ansökan skulle ändras från "det annars finns synnerliga skäl av humanitär art" till "det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning". En sådan lagreglering borde enligt regeringen leda till att något fler ansökningar än dittills skulle komma att bifallas utan att det samtidigt skulle medföra en ökning av antalet ansökningar. Av propositionen kan vidare följande utläsas när det gäller vad som särskilt bör beaktas vid prövningen av en ansökan som görs när det redan finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning och utlänningen åberopar humanitära skäl i form av anknytning.

– Särskild hänsyn bör tas till fall där vistelsetiden i Sverige efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning kommit att bli lång på grund av förhållanden utanför sökandens egen kontroll, t.ex. om verkställighet av praktiska skäl inte varit möjlig under avsevärd tid. Någon gräns för hur lång tid som skall ha förflutit efter lagakraftvunnet beslut kan inte sättas upp. Det måste alltid bli fråga om en sammanvägning av samtliga omständigheter i varje enskilt fall.

– En ansökan bör inte beviljas enbart därför att sökanden uppger att han eller hon vid återkomsten skulle komma att bli utsatt för trakasserier eller förföljelse – såvida inte nya omständigheter kommer fram som innebär att sökanden har rätt till skydd här. Utgångspunkten måste vara att myndigheterna fattat ett riktigt beslut i asylärendet.

– Om sökanden efter en hemkomst kan antas få svårigheter att få pass och utresetillstånd och det beror på någon form av trakasserier från hemlandets myndigheter bör tillstånd i regel beviljas. Enbart den omständigheten att sökanden saknar pass och kanske kommer att få svårigheter att få ett pass som berättigar till utresa bör dock inte automatiskt leda till att ansökan beviljas. Om orsaken exempelvis är att sökanden gjort sig skyldig till brott eller har obetald underhållsskyldighet i hemlandet bör tillstånd i regel inte beviljas. Inte heller bör tillstånd automatiskt beviljas om det rör sig om en man som inte kan få pass innan han gjort sin värnplikt. Förhållandena kan dock vara sådana att det på grund av att det är fråga om osedvanligt lång värnpliktstjänstgöring eller tjänstgöring under osedvanligt stränga förhållanden skulle framstå som stridande mot humanitetens krav att inte bevilja tillstånd.

– Det kan tänkas även andra situationer där det står klart att en person under lång tid – på annan grund än problem med att få pass – skulle vara förhindrad att på nytt lämna hemlandet. Omständigheterna kan då vara sådana att tillstånd bör beviljas. Att sökanden skulle tvingas avtjäna fängelsestraff för ett brott utan politiska förtecken kan dock exempelvis regelmässigt inte utgöra grund för att bevilja tillstånd.

– Att parterna inte vill vara åtskilda under den tid det tar att få en ansökan från annat land prövad eller att sökanden uppger sig av ekonomiska skäl inte kunna återvända för att ge in en ansökan bör normalt inte anses vara tillräckliga skäl för att bevilja en ansökan. Situationen kan dock vara annorlunda i det enskilda fallet. Så kan exempelvis vara fallet om väntetiden kan komma att bli osedvanligt lång på grund av praktiska svårigheter att ge in en ansökan från hemlandet. Vidare måste barnens situation särskilt beaktas. Ett barn måste i regel antas komma att lida sådan skada av en långvarig separation att tillstånd bör beviljas. Enbart den omständigheten att paret har ett gemensamt barn bör dock inte automatiskt leda till bifall om utlänningen har möjlighet att utan större omgång ge in en ansökan från annat land. I det enskilda fallet kan emellertid kvinnans eller barnets fysiska eller psykiska hälsa vara sådan att även en kortare separation från mannen eller fadern skulle kunna få svåra följder. I sådana fall bör uppehållstillstånd beviljas.

Det betonades i propositionen att vad ovan anförts endast var exemplifieringar och självfallet inte någon fullständig uppräkning av situationer där tillstånd borde beviljas.

Socialförsäkringsutskottet delade i sitt betänkande 1994/95:SfU16 regeringens uppfattning att den grundläggande principen måste vara att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas. Utskottet noterade att det enligt propositionen måste bli fråga om en sammanvägning av olika omständigheter i det enskilda fallet och tillade att barnens situation måste väga tungt vid en sådan sammanvägning. Utskottet uttalade vidare att hänsyn måste tas till barn som ingår i familjen även om de inte är makarnas gemensamma. Sammanfattningsvis fann utskottet regeringens förslag om ändrade regler för ny ansökan väl avvägda.

Lagändringen trädde i kraft den 1 juli 1995 (2 kap. 5 b § UtlL).

Utlänningsnämndens utvärdering av lagändringen den 1 juli 1995

Som nämnts i avsnitt 21.1.6 gjorde Utlänningsnämnden i oktober 1996 på regeringens uppdrag en utvärdering av lagändringen den 1 juli 1995. Utlänningsnämnden konstaterar att det inte är möjligt att med tillgänglig statistik visa på några effekter av lagändringen. Nämnden har därför

gjort en manuell genomgång av beslut i ärenden rörande ny ansökan under maj 1996. Anknytning till Sverige genom nära anknytning här hade varit av avgörande betydelse i 38 ärenden. I 34 av dessa fall avslog Utlänningsnämnden ansökan medan 4 ansökningar bifölls. Före den 1 juli 1995 utgjorde, som tidigare nämnts, anknytning till Sverige inte grund för bifall till en ny ansökan.

Utlänningsnämnden har också gjort en genomgång av grunderna för avslag i de 34 fall som inte bifölls. I ett par fall bedömde nämnden att det var fråga om rena skenförhållanden. I tolv fall ansåg nämnden det inte uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om anknytningen åberopats innan slutligt beslut meddelats i ärendet. I ett fall hade sökanden varit verksam för en terroristorganisation och i ett annat fall saknade den anhöriga i Sverige permanent uppehållstillstånd. Avslagsgrunden var dock i de flesta fall, tjugo fall, att nämnden bedömde att en verkställighet inte skulle innebära att parterna skulle tvingas leva åtskilda under någon längre tid eller att en separation på något annat sätt skulle innebära allvarligt men för någon av parterna.

Utlänningsnämnden anser i sin utvärdering att en del frågeställningar vid en ny ansökan inte fått en tillfredsställande lösning. Nämnden ifrågasätter bl.a. om det överhuvudtaget är rimligt att avvisa en förälder som har anknytning till Sverige genom ett barn här. Nämnden framhåller att en ytterligare utvidgning av undantagsregeln bör beskrivas tydligt i lagtext och förarbeten.

När det gäller uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut föreslår Utlänningsnämnden ett tillägg till nuvarande 2 kap. 5 b § UtlL så att hinder mot verkställighet också skulle anses föreligga om det är uppenbart att utlänningen skall beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en nära familjemedlem i Sverige och utlänningen eller den anhörige skulle lida allvarligt men om avvisningen eller utvisningen verkställdes.

Med nära familjemedlem bör enligt Utlänningsnämnden här avses endast make/maka eller sambo samt barn under 18 år, som har någon förälder här. En förutsättning för bifall skulle vidare vara att utlänningen eller den anhörige i Sverige skulle lida allvarligt men om avvisningen eller utvisningen verkställdes. Det skulle enligt nämnden heller inte få råda någon tvekan om att sökanden har rätt till uppehållstillstånd.

Med allvarligt men skulle enligt nämnden avses att en verkställighet kan antas leda till att sökanden och den eller de anhöriga i Sverige under lång tid hindras från att träffas eller att de på annat sätt skulle utsättas för allvarligt lidande. Med allvarligt men i övrigt skulle i första hand avses, att sökanden och den eller de anhöriga i Sverige skulle komma till allvarlig skada även vid en kortare separation.

22.1.2. Hinder mot verkställighet

I 8 kap. 1, 2 och 4 §§ UtlL anges vissa fall när ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas. Hindren är följande.

– Om utlänningen riskerar att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (8 kap. 1 §). Dessa verkställighetshinder är ovillkorliga och gäller oavsett på vilken grund utlänningen riskerar dödsstraff etc.

– Om utlänningen riskerar förföljelse (8 kap. 2 §). Det kan här vara fråga om förföljelse såväl av politiska skäl av den som är flykting som förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Har utlänningen begått ett synnerligen grovt brott och det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna, får dock verkställighet ske trots risk för förföljelse, om förföljelsen som hotar inte innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår beskaffenhet.

– Om den som flytt undan krig eller en miljökatastrof har synnerliga skäl mot att sändas till hemlandet (8 kap. 4 §).

Om det finns hinder mot verkställighet enligt något av ovan nämnda lagrum innebär det regelmässigt samtidigt att utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 § UtlL som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt. En ny ansökan kan då bifallas enligt 2 kap. 5 b § 1 UtlL.

Det kan även finnas praktiska hinder mot verkställighet som att det land dit verkställighet skulle ske vägrar att ta emot utlänningen. Denna situation är i dag inte klart reglerad i lag. Om svårigheterna inte till någon del beror på den enskildes vägran att medverka kan det dock ses som ett humanitärt skäl att verkställighet inte kan genomföras och därmed kan det föreligga grund för bifall till en ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § 2 UtlL. Att verkställighetssvårigheter av nämnt slag kan ses som ett humanitärt skäl framgår också av förordningen (1998:117) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Enligt den förordningen får uppehållstillstånd av humanitära skäl beviljas för medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien som kommit att vistas här så länge att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning redan preskriberats eller kommer att preskriberas före utgången av år 1998.

22.1.3. Resning

Möjligheterna att få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning omprövat är till följd av bestämmelserna i 2 kap. 5 b § UtlL i dag vidare än när det gäller beslut i andra förvaltningsärenden. Inom de flesta rättsområden gäller att lagakraftvunna beslut kan omprövas endast om det finns grund för resning. Resning innebär en möjlighet att ändra ett beslut som framstår som klart oriktigt. Närmare bestämmelser om resning finns bl.a. i rättegångsbalken och i förvaltningsprocesslagen.

Enligt förvaltningsprocesslagen (37 b §) får resning beviljas i mål eller ärende om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. Praxis vid prövning av ansökan om resning är mycket restriktiv. Det är endast i något enstaka fall som resning beviljas i ett ärende rörande avvisning eller utvisning och då främst när det förekommit något fel i handläggningen, exempelvis om myndigheten inte kommunicerat en handling som parten borde ha fått del av. Resning i förvaltningsärenden prövas numera i de flesta fall av kammarrätt. Har beslut i det ärende vari resning söks meddelats av kammarrätt, prövas dock frågan om resning av Regeringsrätten.

22.2. Behovet av förändringar

Systemet med en ny ansökan (NUT) som prövas av Utlänningsnämnden har kommit att medföra stora problem. Både antalet nya ansökningar och andelen bifall har kommit att vida överstiga vad lagstiftaren förutsatte. Systemet med ny ansökan var avsett att leda till en minskning av antalet fall där lagakraftvunna beslut omprövades men fick omedelbart motsatt effekt. Under budgetåret 1988/89, vilket var det sista året med systemet med verkställighetsärenden, uppgick antalet verkställighetsärenden hos Statens invandrarverk till ca 10 % av antalet avlägsnandebeslut. Påföljande budgetår, vilket var det första med systemet med nya ansökningar, uppgick antalet nya ansökningar hos Invandrarverket till ca 15 % av antalet avlägsnandebeslut. Antalet nya ansökningar har därefter fortsatt att successivt öka. Som framgår av nedanstående diagram har under de senaste åren antalet nya ansökningar hos Utlänningsnämnden uppgått till ungefär samma antal som antalet överklaganden i ärenden om avvisning och utvisning. Cirka 40 % av ansökningarna bifölls under år 1997. En orimligt stor andel av Utlänningsnämndens resurser måste avsättas för handläggningen av nya ansökningar.

Inkommande avlägsnandeärenden (AV) samt ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT)

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000 5500 6000 6500 7000 7500 8000 8500 9000 9500 10000 10500 11000 11500 12000 12500 13000

1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 (18mån) 1997

1998

Budgetår

Antal ärenden

AV

NUT

11591

12792

5901

3831

2529

4366

5608

2725

2824

2074

Kommitténs genomgång av nya ansökningar hos Utlänningsnämnden

Kommittén har gjort en genomgång av ett antal ärenden rörande nya ansökningar som Utlänningsnämnden avgjorde under år 1997. Syftet med genomgången var att närmare undersöka vilka skäl som åberopas i dessa ärenden och på vilka grunder uppehållstillstånd beviljas. En sammanställning av resultatet av undersökningen biläggs betänkandet (bil. 3).

Av undersökningen framgår att det finns ett mycket klart samband mellan vistelsetiden och utsikterna till framgång med en ny ansökan. Den helt övervägande delen av de nya ansökningar som Utlänningsnämnden avgjorde under de undersökta perioderna år 1997 avsåg personer som rest in i Sverige under år 1992. Cirka 95 % av alla bifallsbeslut grundade sig på omständigheter som rimligen inte skulle ha kunnat föreligga om inte sökandena kommit att vistas i Sverige under så lång tid. Det gäller dem som beviljades uppehållstillstånd därför att det på grund av anknytning bedömdes strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. Parterna hade i dessa fall regelmässigt kommit att sammanbo under minst ett par år och ofta också hunnit få

gemensamt barn. Det gäller också dem som beviljades tillstånd av andra humanitära skäl, som i regel hänförde sig till barnens situation i familjer som vistats här under flera år. De som beviljades tillstånd på grund av läkarintyg om suicidrisk hade likaså varit här under lång tid. Endast i ett par fall beviljades tillstånd på grund av politiska skäl som inte direkt hänförde sig till den tid sökanden kommit att vistas här.

Att de flesta som fick sina nya ansökningar prövade av Utlänningsnämnden vistats här under mycket lång tid berodde inte i första hand på att det tagit lång tid innan ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning meddelats. Visserligen uppgick den sammanlagda tiden från sökandens inresa fram till lagakraftvunnet beslut i de flesta fall till ca två år. Därefter har det emellertid gått ytterligare två–tre år utan att verkställighet skett. Det har i åtskilliga fall berott på att sökanden hållit sig undan. Många nya ansökningar under år 1997 rörde emellertid personer från det forna Jugoslavien och tidsutdräkten i dessa fall berodde oftast på praktiska problem att genomföra en verkställighet.

Verkställighetsutredningens förslag

Verkställighetsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1997:128) Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden lämnat förslag som skulle kunna minska antalet nya ansökningar. För att minska möjligheterna för en sökande att hålla sig undan och samtidigt få en ny ansökan prövad har utredningen föreslagit att en ny ansökan skall innehålla uppgift om sökandens post- och bostadsadress, telefonnummer samt övriga förhållanden som är av betydelse för att få kännedom om sökandens hemvist. Om ansökan inte innehåller dessa uppgifter, skall Utlänningsnämnden enligt förslaget få förordna att den nya ansökan skall vila till dess att sökanden kommit in med uppgifterna.

Förslaget har i denna del lämnats över till kommittén för att kommittén med beaktande av vad som kommit fram under remissbehandlingen skall ta ställning till förslaget. Remissinstanserna har från skilda utgångspunkter riktat stark kritik mot förslaget. Frivilligorganisationerna avstyrker förslaget och pekar på risken för att personer som har rätt till uppehållstillstånd inte vågar lämna in en ansökan. JO anser att vilandeförklaring inte är ett rättsinstitut som bör användas i denna situation. JO anser i stället att Utlänningsnämnden bör ges möjlighet att förelägga sökanden att inom viss tid komplettera ansökan vid påföljd av att den annars inte tas upp till prövning. Länsrätten i Stockholm tillstyrker visserligen utredningens förslag men anser att även andra lösningar bör prövas, t. ex. om inte en ofullständig ansökan kan avvisas

om utlänningen håller sig undan eller om någon form av prövningstillstånd kan införas.

Kommittén vill för sin del härutöver peka på att Verkställighetsutredningens förslag också medför praktiska svårigheter när det gäller att kontrollera om sökanden verkligen finns på en uppgiven adress.

Med hänsyn till den kritik av olika slag som förts fram mot Verkställighetsutredningens förslag om möjlighet till vilandeförklaring av nya ansökningar, bör förslaget inte genomföras.

Slutsatser

Möjlighet att få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning omprövat finns i alla västeuropeiska länder. I några länder kan en minister, vanligen inrikesministern, bevilja tillstånd efter lagakraftvunnet beslut om det finns starka humanitära skäl. I andra länder finns möjlighet att börja om från början hos invandringsmyndigheten om det kommit fram helt nya skäl som inte prövats tidigare i ärendet. När man så att säga börjar om från början, förekommer det att ett avslagsbeslut av invandringsmyndigheten i ett sådant ärende inte kan överklagas. I ett par länder kan beslutet överklagas om invandringsmyndigheten bedömer att det är fråga om helt nya skäl som inte prövats tidigare. Inte i något land har en ansökan som görs efter lagakraftvunnet beslut suspensiv effekt, dvs. beslutet kan verkställas utan hinder av att den nya ansökan inte hunnit prövas. Också i Sverige måste vi ha regler som gör det möjligt att ändra ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning när en verkställighet inte längre framstår som rimlig. Det är samtidigt mycket angeläget att uppnå en minskning av antalet omprövningar av lagakraftvunna beslut, som i dag kräver orimligt stora resurser. Tidsutdräkten kostar inte bara i sig pengar. Den medför också onödigt lidande för den enskilde. Andra vägar än vad Verkställighetsutredningen anvisat måste dock prövas för att uppnå en minskning av antalet ärenden och kortare tider från lagakraftvunnet beslut fram till verkställighet. Det är samtidigt nödvändigt att ha kvar någon "ventil" för omprövning om omständigheterna radikalt ändras, exempelvis genom en revolution i utlänningens hemland.

Nuvarande bestämmelser bör vidare ändras på en annan punkt. Sverige har anslutit sig till ett antal konventioner på fri- och rättighetsområdet, där en internationell domstol eller ett domstolsliknande organ övervakar att staterna fullgör sina åligganden enligt konventionen. Hit hör Europakonventionen och FN-konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (den s.k. tortyrkonventionen). Europakonventionen utgör numera svensk lag.

En enskild medborgare som anser sina rättigheter enligt konventionen kränkta kan klaga till Europadomstolen. Domstolens domar är folkrättsligt bindande och måste följas. En enskild kan också klaga direkt till FN-kommittén mot tortyr, som övervakar tillämpningen av tortyrkonventionen. Den kommitténs bedömningar är visserligen inte folkrättsligt bindande men torde i de flesta fall följas av de anslutna staterna. EG-domstolen kan vidare tänkas avgöra ett ärende som rör en utlännings rätt att uppehålla sig i Sverige. För alla de nämnda fallen måste det finnas möjlighet att ompröva ett lagakraftvunnet beslut och att bevilja uppehållstillstånd. Vidare gäller enligt EU-reglerna rätten till uppehållstillstånd efter inresan för den som är gift med en EU-medborgare, oavsett om det finns ett lagakraftvunnet beslut eller inte.

22.3. Överväganden och förslag

22.3.1. Grunder för omprövning av ett beslut som vunnit laga kraft

En första utgångspunkt måste liksom i dag vara att ett lagakraftvunnet beslut skall kunna prövas på nytt endast om det kommit fram nya omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet och som gör att en verkställighet inte framstår som rimlig.

När det gäller under vilka omständigheter ett lagakraftvunnet beslut bör kunna omprövas ansluter sig kommittén i stort till de uttalanden som gjorts i prop. 1994/95:179 och i socialförsäkringsutskottets betänkande 1994/95:SfU16 och för vilka redogjorts i avsnitt 22.1.1 ovan. Det innebär att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning bör kunna omprövas främst i följande situationer.

Verkställighetshinder

Ett beslut om avvisning eller utvisning måste kunna upphävas om det finns hinder mot verkställighet enligt nuvarande 8 kap. 1, 2 eller 4 § UtlL. Detsamma måste gälla om det finns bestående praktiska hinder mot verkställighet och dessa hinder inte beror på att den enskilde vägrar att medverka, exempelvis genom att vägra skriva under en ansökan om pass.

Humanitära skäl i form av anknytning

Det finns i princip inte skäl att bevilja en ny ansökan enbart därför att en tidigare åberopad anknytning kommit att bestå under en något längre tid än vad som var fallet när ärendet senast prövades och att större tilltro därför kan sättas till att det rör sig om en seriös anknytning. Den allmänna principen är att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan i landet. När det finns ett lagakraftvunnet beslut är skälen än starkare för att uppehållstillstånd inte bör beviljas så länge sökanden är kvar i landet.

I de flesta fall där en ny ansökan i dag bifalls på grundval av sökandens anknytning till någon person som är bosatt i Sverige är det emellertid inte fråga om att en tidigare åberopad anknytning kommit att vara under en något längre tid än vad som var fallet vid en tidigare prövning. Det rör sig i allmänhet om personer som kommit att vistas i Sverige under minst ett par år efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning och som under denna period ingått äktenskap eller inlett ett samboförhållande med någon här i landet och där parterna ofta också hunnit få ett gemensamt barn. Med utgångspunkten att lagakraftvunna beslut skall verkställas finns i princip inte heller i detta fall skäl att tillåta en ny prövning här i landet enbart på den grunden att sökanden kommit att få en stark anknytning hit.

Omständigheterna kan emellertid i det enskilda fallet vara sådana att det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra en verkställighet. Det kan röra sig om fall där sökanden inte utan risk eller någon större omgång kan bege sig till hemlandet eller något annat land för att ge in ansökan därifrån och där en verkställighet skulle innebära att parterna skulle tvingas leva åtskilda under lång tid. Det gäller särskilt fall då barn är berörda. Det är då i princip fråga om skäl av samma art som kan utgöra grund för att pröva en ansökan om uppehållstillstånd efter inresan (jfr avsnitt 21.3.2). När de humanitära skälen främst hänför sig till barnens situation bör också förutsättningarna för bifall till en ansökan vara desamma oavsett om prövningen sker före eller efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. När det gäller humanitära skäl i övrigt måste däremot för att ansökan skall beviljas efter lagakraftvunnet beslut krävas att de åberopade skälen har större tyngd än vad som krävs för bifall till en ansökan före lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Enbart den omständigheten att det är fråga om verkställighet till ett avlägset land där det saknas svensk utlandsrepresentation och där det skulle vara förenat med stora kostnader för utlänningen att återvända till Sverige sedan tillstånd beviljats torde exempelvis knappast kunna hänföras till att en verkställighet skulle strida mot humanitetens krav.

Humanitära skäl i övrigt

Humanitära skäl som i dag leder till bifall till en ny ansökan är nästan alltid relaterade till att sökanden kommit att vistas mycket lång tid här i landet. Fall kan dock tänkas där exempelvis en livshotande sjukdom diagnosticeras kort efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning.

Liksom hittills bör möjligheter finnas att bevilja uppehållstillstånd även efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, när det finns starka humanitära skäl. Enligt vad som uppgivits från Utlänningsnämnden har en viss uppmjukning av praxis skett så att det numera ställs något lägre krav än tidigare på tyngden av de humanitära skäl som krävs för att uppehållstillstånd skall beviljas.

Det är inte möjligt att göra någon fullständig uppräkning av vad som kan tänkas utgöra tillräckligt starka humanitära skäl för att bevilja en ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det har i praxis rört sig främst om två olika former av humanitära skäl. Det har för det första varit fråga om personer som beviljats uppehållstillstånd på grundval av läkarintyg som visat på olika former av psykisk sjukdom eller insufficiens, i de flesta fall i förening med suicidrisk. Dessa personer har i regel kommit att vistas i Sverige under mycket lång tid, oftast flera år. Den andra huvudgruppen har utgjorts av familjer med barn som likaså kommit att vistas i Sverige under mycket lång tid och där hänsynen till barnens situation medfört att uppehållstillstånd beviljats. Det har här varit fråga om att väga in bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL om att det särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. I enstaka fall har det rört sig om personer med en livshotande sjukdom för vilken vård inte stått att få i hemlandet men där vård i Sverige skulle kunna leda till en varaktig förbättring. Även när det gäller sjukdom har en något mer generös bedömning gjorts i fråga om barn.

Internationella åtaganden

Det måste finnas möjlighet att upphäva ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning om en internationell domstol eller domstolsliknande organ finner att Sverige brutit mot ett internationellt åtagande.

Rätten till uppehållstillstånd efter inresan för den som är gift med en EU-medborgare gäller enligt EU-reglerna oavsett bestämmelserna i den svenska lagstiftningen. Det är emellertid angeläget att svensk lagstiftning utformas så att den inte kan komma i strid med EU-reglerna. Möjligheterna att ompröva ett lagakraftvunnet beslut med hänsyn till inter-

nationella åtaganden bör därför utformas så att de täcker in även de nämnda EU-fallen.

22.3.2. Tidsfaktorns betydelse

Kommitténs genomgång av ett antal ärenden rörande ny ansökan hos Utlänningsnämnden visar att det finns nya omständigheter av betydelse i ett stort antal ärenden, främst därför att beslutet inte verkställts ännu ett par år efter det att det vunnit laga kraft. Även om strävan självfallet måste vara att ingen skall kunna vistas i Sverige i åratal med ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut, måste dock lagstiftningen utformas så att den täcker in även denna situation. Det finns ingen garanti för att vi inte på nytt kan hamna i samma läge som under början av 1990-talet med den då extremt höga inströmningen av asylsökande med åtföljande långa handläggningstider såväl före som efter lagakraftvunnet beslut.

Kommitténs förslag till ny processordning bör leda till kortare handläggningstider och till en minskning av antalet ansökningar om omprövning omedelbart efter ett lagakraftvunnet beslut. Om ärendehandläggningen förs över på domstolar, som föreslås i avsnittet om instansordningen, är det realistiskt att räkna med kortare handläggningstider än i dag från ansökan till dess ett lagakraftvunnet beslut föreligger i ärendet. Den genomsnittliga handläggningstiden i förtursmål är i dag i länsrätt ca två månader och i kammarrätt ca tre månader. En relativt snabb prövning av frågan om avvisning eller utvisning upp till kammarrätt bör medföra att det i de flesta fall inte kommer att finnas någon grund för omprövning av ett lagakraftvunnet beslut omedelbart efter kammarrättens beslut.

Som tidigare framhållits räcker det emellertid inte med att handläggningstiderna fram till lagakraftvunnet beslut minskas. Det krävs också att verkställighet av lagakraftvunna beslut kan ske väsentligt snabbare än i dag. Genom ändring (1998:1567) i utlänningslagen har från den 1 januari 1999 huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning förts över från polismyndigheterna till Statens invandrarverk. Regeringen har räknat med (se prop. 1997/98:173) att det skall innebära att en ökad andel av verkställigheterna skall ske genom att utlänningen väljer att självmant lämna landet. I dessa fall kommer också vistelsetiden här efter lagakraftvunnet beslut att minska. Även i övriga fall bör vistelsetiden efter lagakraftvunnet beslut minska genom att frågan om verkställighet/återvändande beaktas under hela handläggningen av ärendet.

22.3.3. Förslag

Kommitténs förslag: Den nuvarande ordningen med ny ansökan (NUT) för omprövning av lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning ersätts med en ordning där Statens invandrarverk prövar om det finns något hinder mot verkställighet. De hinder mot verkställighet som i dag anges i lagtext kompletteras med en bestämmelse om att hinder mot verkställighet också föreligger om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten.

Om de hinder mot verkställighet som åberopas i sin helhet prövats tidigare, får Invandrarverket besluta att verkställigheten skall genomföras. Om hinder mot verkställighet av praktisk natur åberopas får Invandrarverket fatta såväl bifallsbeslut som avslagsbeslut. Invandrarverket får också upphäva beslutet om avvisning eller utvisning om det står klart att det av politiska eller humanitära skäl finns hinder mot verkställigheten. Invandrarverkets beslut i dessa fall får inte överklagas.

Åberopar utlänningen att det finns hinder mot verkställigheten av politiska eller humanitära skäl och har dessa skäl inte prövats tidigare i sin helhet, måste Invandrarverket anmäla ärendet till utlänningsdomstolen. Anmälan behöver dock inte ske, om det är fråga om ett ärende där verkställighet inte är planerad att ske inom den närmaste tiden.

Utlänningsdomstolens beslut får inte överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

De förslag som kommittén lägger fram när det gäller instans- och processordningen bör tillsammans med den ändring som nyligen genomförts när det gäller ansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning leda till väsentligt kortare tider än i dag såväl fram till lagakraftvunnet beslut som från beslut till verkställighet. Kommitténs förslag innebär samtidigt en kraftigt stärkt rättssäkerhet med muntlig förhandling i en tvåpartsprocess och med domstolsprövning upp till kammarrätt. Behovet av att kunna ompröva ett lagakraftvunnet beslut kommer därmed att minska. Det måste dock finnas möjlighet till omprövning i de fall där en verkställighet inte skulle framstå som rimlig. På vilka grunder ett lagakraftvunnet beslut bör kunna omprövas har närmare utvecklats i avsnitt 22.3.1 ovan.

Ett krav på en ny ordning för omprövning av lagakraftvunna beslut måste vidare vara att systemet så långt möjligt inte medger upprepade prövningar av samma ärende. I majoriteten av alla fall där en ny ansökan till Utlänningsnämnden görs i dag rör det sig inte om bara en

ansökan utan om minst två ansökningar i samma ärende. I cirka 10 % av fallen rör det sig om fem ansökningar eller fler. Det är en starkt bidragande orsak till att de nya ansökningarna kräver så stora resurser hos Utlänningsnämnden.

En ordning där omprövning av lagakraftvunna beslut kan ske endast när det kommit fram nya omständigheter som enligt bestämmelserna i 9 kap. lagförslaget kan utgöra hinder mot verkställighet fyller enligt kommitténs uppfattning de krav som bör ställas på ett nytt system. På så sätt kan man klara alla fall där det finns risk för att utlänningen skulle utsättas för någon form av förföljelse vid en verkställighet. Det blir emellertid nödvändigt att låta starka humanitära skäl utgöra en ny grund för hinder mot verkställighet.

Hinder mot verkställighet på grund av humanitära skäl kan i lagtext uttryckas på motsvarande sätt som den nuvarande grunden för bifall till ny ansökan i 2 kap. 5 b § 2 UtlL, dvs. att ett beslut inte skulle få verkställas om det "skulle strida mot humanitetens krav" att genomföra verkställigheten. Till en sådan lagbestämmelse kan också hänföras vissa fall där det finns en stark anknytning hit och där det, enligt vad som anförts ovan, inte skulle framstå som rimligt att kräva att sökanden skulle bege sig till hemlandet eller något annat land för att ge in ansökan där. Särskilt i fall där barn är berörda skulle sannolikt i åtskilliga fall hinder mot verkställighet bedömas föreligga på humanitära grunder.

Den närmare utformningen av en ordning som nu skisserats kommer då att se ut som följer.

De verkställighetshinder som i dag anges i 8 kap. 1, 2 och 4 §§ UtlL kompletteras med en bestämmelse om att hinder mot verkställighet också föreligger om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. Det nya verkställighetshindret tas in i 9 kap. 1 § lagförslaget.

Invandrarverket har numera, sedan den 1 januari 1999, huvudansvaret för verkställigheter. Inför en verkställighet måste verket fråga utlänningen om hur han eller hon ställer sig till verkställighet i enlighet med det lagakraftvunna beslut som finns (i det beslutet anges inte sällan till vilket land verkställighet skall ske). Om utlänningen då gör gällande att det finns hinder mot verkställighet måste Invandrarverket först skilja mellan ärenden där det kan föreligga någon form av praktiskt hinder mot verkställighet och de ärenden där de hinder som utlänningen åberopar kan vara att hänföra till sådana hinder som avses i 9 kap. 1, 2 eller 3 § lagförslaget (motsvarar 8 kap. 1, 2 eller 4 § UtlL).

Om verkställighetshindren är av praktisk natur avgör Invandrarverket om hindren kan antas vara bestående och avlägsnandebeslutet därför bör upphävas, om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör meddelas,

om närmare anvisningar för verkställigheten behövs eller om verkställighet bör vara möjlig helt i enlighet med det lagakraftvunna beslut som finns. Invandrarverket är otvivelaktigt den instans som är mest lämpad att pröva sådana verkställighetshinder.

Om de hinder som åberopas kan vara att hänföra till sådana hinder som avses i 9 kap. 1, 2 eller 3 § lagförslaget måste Invandrarverket först avgöra om vad som anförs har prövats tidigare i ärendet eller inte. Om invändningarna mot verkställighet i sin helhet har prövats tidigare, bör Invandrarverket ha befogenhet att besluta att verkställigheten skall genomföras i enlighet med det beslut som finns eller att meddela de närmare föreskrifter för verkställigheten som kan behövas. Det måste ankomma på Invandrarverket att pröva om vad som åberopas som eventuellt hinder mot verkställighet prövats tidigare eller inte. En ordning där Invandrarverket skulle ha skyldighet att underställa alla ärenden där utlänningen gör gällande att det finns hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1, 2 eller 3 § lagförslaget skulle innebära att utlänningen själv i praktiken skulle kunna få ett ärende under utlänningsdomstolens prövning upprepade gånger. En sådan ordning skulle leda till en orimlig arbetsbelastning för domstolarna.

Om Invandrarverket bedömer att de omständigheter som åberopas inte har prövats tidigare och att de kan antas utgöra hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1, 2 eller 3 § lagförslaget, skall verket anmäla verkställighetsärendet till utlänningsdomstolen. Anmälan behöver dock endast ske om det är fråga om ett ärende där verkställighet är planerad att ske inom den närmaste tiden. Det är inte rimligt att utlänningsdomstolen skall belastas med ett stort antal verkställighetsärenden där någon verkställighet inte kunnat planeras eftersom utlänningen håller sig undan. I sådana fall bör det räcka med en prövning av Invandrarverket. Verket bör då ha möjlighet såväl att besluta om att verkställighet skall ske som att upphäva ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning, om verket bedömer att det står klart att det finns hinder mot verkställigheten enligt 9 kap. 1, 2 eller 3 § lagförslaget.

Om Invandrarverket anmäler ett verkställighetsärende till utlänningsdomstolen, bör verkställighet inte få ske i avvaktan på domstolens beslut om den tar över ärendet eller inte. Det innebär då samtidigt att något särskilt beslut av utlänningsdomstolen om inhibition inte behövs.

Utlänningsdomstolen skall ta över verkställighetsärendet om domstolen inte finner det uppenbart att det inte finns hinder enligt 9 kap. 1, 2 eller 3 § lagförslaget eller att omständigheterna prövats tidigare i ärendet. Ett beslut av utlänningsdomstolen att ta över ärendet innebär inte att utlänningen kommer att få stanna här. Beslutet om övertagande innebär enbart att utlänningsdomstolen funnit att ärendet kräver en mer ingående prövning. Den prövningen kan självfallet resultera såväl i att

tillstånd beviljas som i att verkställighet skall ske. Beslutar utlänningsdomstolen att inte ta över ärendet innebär det att det lagakraftvunna beslutet om avvisning eller utvisning står fast. Det är väsentligt att prövningen av verkställighetsärenden inte medför en långt utdragen procedur. Det bör därför inte vara möjligt att överklaga utlänningsdomstolens beslut i sådana ärenden.

Det naturliga är självfallet att utlänningen själv eller tillsammans med sitt ombud åberopar hinder mot verkställighet i samband med den utredning som Invandrarverket måste göra inför verkställigheten. Det kan diskuteras om en regel om personlig inställelse borde göras absolut. Med en ordning där Invandrarverket har det huvudsakliga ansvaret för verkställigheter och i första hand prövar om det finns några hinder, måste dock verket ha möjlighet att på helt eget initiativ pröva om det finns några hinder. Invandrarverket kan exempelvis ha kännedom om hinder av praktisk eller annan natur mot verkställighet till ett visst land på grund av händelser som ännu inte är allmänt kända och som utlänningen själv kanske inte känner till. Det kan också tänkas att utlänningen på grund av svår sjukdom inte kan framföra sina egna åsikter men att dessa sedan tidigare är kända av ombudet, som har möjlighet att föra fram de omständigheter som kan utgöra hinder mot verkställighet.

Vad ovan anförts leder till att något absolut krav inte bör ställas upp på att utlänningen personligen skall föra fram de hinder mot verkställighet som han eller hon anser föreligga. Om utlänningen håller sig undan och inte vill träda fram och någon närmare utredning om skälen därför inte kan göras, kommer detta dock sannolikt att i de flesta fall påverka möjligheterna att få inhibition i ärendet hos Invandrarverket liksom möjligheterna att utlänningsdomstolen kommer att ta över ett ärende som Invandrarverket anmält.

Även om Statens invandrarverk har huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning, kommer vissa verkställighetsärenden också att finnas hos polisen. Det gäller verkställighet av dels polisens egna avvisningsbeslut, domstols beslut om utvisning på grund av brott och beslut om avvisning eller utvisning i säkerhetsärenden, dels de beslut om avvisning och utvisning som Invandrarverket lämnat över till polisen därför att det krävs polisiär medverkan vid verkställigheten. Om polisen bedömer att det finns något hinder mot verkställighet, måste polisen enligt det nu framlagda förslaget anmäla det till Invandrarverket. Om hindret avser verkställighet av domstols beslut om utvisning eller av beslut i ett säkerhetsärende, bör Invandrarverket omedelbart lämna över ärendet till regeringen. Övriga verkställighetsärenden som polisen anmäler till Invandrarverket, måste verket handlägga på samma sätt som de verkställighetsärenden som verket tar upp på eget initiativ eller som annars anhängiggörs direkt hos verket.

Den möjlighet till omprövning av lagakraftvunna beslut som bör finnas med hänsyn till internationella åtaganden bör inte utformas som ytterligare hinder mot verkställighet. Det står i de allra flesta sådana fall helt klart att uppehållstillstånd skall beviljas. Det kan dock tänkas undantagsfall där tillstånd inte bör beviljas. Det kan vara fråga om att nya omständigheter kommit fram efter utslaget av det internationella organet som medför att det inte framstår som rimligt att bevilja uppehållstillstånd. Det kan också tänkas att EU:s resolution av den 4 december 1997 om åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap (97/C 382/01) kan komma att medföra att uppehållstillstånd inte skall beviljas den som ingått äktenskap med en EU-medborgare. Om hänsynen till internationella åtaganden skulle utformas som ett verkställighetshinder skulle den lagtekniska konstruktionen bli invecklad med hänsyn till de begränsningar i hindren som måste göras. En bättre lösning är därför att föreskriva att ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning inte hindrar att uppehållstillstånd beviljas om det följer av ett internationellt åtagande.

Rättshjälp

Kommitténs bedömning: Offentligt biträde i verkställighetsärenden skall förordnas enligt samma regler som i andra utlänningsärenden, dvs. offentligt biträde skall förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det innebär att offentligt biträde torde komma att förordnas främst i de ärenden som Statens invandrarverk anmäler till utlänningsdomstolen.

I ärenden rörande ny ansökan kan enligt 11 kap. 8 § första stycket 3 UtlL offentligt biträde förordnas om Utlänningsnämnden meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning. Offentligt biträde kan vidare förordnas i verkställighetsärenden, men bara om utlänningen hålls i förvar enligt 6 kap. 2 eller 3 § UtlL sedan mer än tre dagar (11 kap. 8 § första stycket 4 UtlL). Även i ärenden rörande verkställighet enligt den ordning som föreslagits ovan måste det finnas möjlighet att få offentligt biträde.

Möjligheten att få offentligt biträde i ärenden rörande ny ansökan ändrades den 1 juli 1994. Tidigare gällde att ett förordnande som offentligt biträde i ett ärende rörande avvisning eller utvisning bestod till dess utlänningen antingen beviljats uppehållstillstånd eller beslutet om avvisning eller utvisning verkställts. Lagändringen den 1 juli 1994 innebar att ett förordnande som offentligt biträde i utlänningsärenden i

likhet med vad som gäller för andra typer av förvaltningsärenden skulle upphöra att gälla när det fanns ett lagakraftvunnet beslut i ärendet. Offentligt biträde skulle dock kunna förordnas i ett ärende rörande ny ansökan om Utlänningsnämnden meddelade beslut om inhibition av beslutet om avvisning eller utvisning.

Av förarbeten till lagändringen den 1 juli 1994 när det gäller möjligheterna att få rättshjälp i ärenden rörande ny ansökan kan utläsas att det fanns i huvudsak två motiv bakom ändringen. I prop. 1993/94:94 (s. 90) anförde således regeringen att den dittillsvarande ordningen som innebar att ett förordnande som offentligt biträde gällde vid ingivande inte bara av en ny ansökan utan av flera sådana utan tvekan bidragit till det stora antalet nya ansökningar. Regeringen fann vidare att det inte fanns skäl att i utlänningsärenden ha en principiellt annorlunda reglering än i andra förvaltningsärenden.

Före den 1 juli 1994 fanns det således möjlighet att få hjälp av ett offentligt biträde i alla ärenden rörande ny ansökan. Ändringen av möjligheterna till rättshjälp ledde emellertid inte till att de flesta utlänningar i dag skulle sakna juridiskt biträde när de ger in en ny ansökan om uppehållstillstånd. En genomgång av ett antal ärenden hos Utlänningsnämnden som kommittén gjort visar att det visserligen bara är 10– 15 % av sökandena som får ett offentligt biträde. Många har emellertid ett ombud som i över 40 % av fallen totalt är advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå och i cirka 10 % av fallen är jurist som inte är advokat eller knuten till en advokatbyrå. Totalt har alltså 65–70 % ett biträde som är jurist. I ca 15 % av fallen har utlänningen som ombud haft någon person som inte varit jurist och i ungefär lika många fall har ansökan varit undertecknad av utlänningen själv utan uppgift om något ombud.

Ett försök att uppskatta kvaliteten på de ansökningar som inte getts in av någon jurist ger följande bild. När någon person som inte varit jurist uppträtt som ombud har det ofta varit fråga om någon svensk granne/bekant och ansökningarna har främst innehållit vädjanden om att sökanden bör få stanna här utan att det angetts vad som skulle kunna utgöra några nya omständigheter. I ett par fall har det dock varit fråga om ansökningar som getts in av personer med speciella kunskaper om det aktuella landet och där nya omständigheter har tillförts ärendet. Av de ansökningar som utlänningen själv undertecknat har några varit av samma typ som de där någon person som inte varit jurist uppträtt som ombud, dvs. ansökningarna har främst innehållit ett vädjande om att få stanna. I ungefär hälften av de fall där ansökan undertecknats av sökanden själv utan att någon person framträtt som ombud är det dock uppenbart att utlänningen haft hjälp av någon relativt kvalificerad per-

son (maskinskriven ansökan på god svenska och som visar på kunskaper om utlänningslagstiftningen).

De skäl som anfördes i prop. 1993/94:94 för att inskränka möjligheterna till rättshjälp i ärenden om ny ansökan är alltjämt giltiga. Offentligt biträde i verkställighetsärenden bör således beviljas under samma förutsättningar som i andra utlänningsärenden. En återgång till de förhållanden som rådde före den 1 juli 1994 skulle leda till ökade kostnader för rättshjälpen medan de samhällsekonomiska vinsterna är svåra att uppskatta.

Offentligt biträde kommer således att kunna förordnas i verkställighetsärenden där hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1, 2 eller 3 § lagförslaget åberopas, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Behov av offentligt biträde får exempelvis antas saknas, om det framstår som klart att verkställighet inte bör ske. Däremot kommer sannolikt offentligt biträde alltid att förordnas i de verkställighetsärenden som Invandrarverket anmäler till utlänningsdomstolen. Beslut om offentligt biträde fattas regelmässigt av Invandrarverket eftersom verket är den myndighet som har att i första hand pröva om det finns hinder mot verkställigheten. En sådan ordning bör tillgodose utlänningens behov av biträde samtidigt som den inte bör innebära någon kostnadsökning.

Kommittén har övervägt om kostnaderna för rättshjälp i verkställighetsärenden skulle kunna begränsas genom införande av en saktaxa för denna typ av ärenden. Rättshjälpsutredningen förordade i sitt betänkande (SOU 1995:81) att saktaxa skulle införas i utlänningsärenden och rekommenderade en taxa motsvarande cirka fyra timmars arbete jämte tidsspillan. Utredningen ansåg dock att ytterligare underlag behövdes innan en saktaxa lades fast. Endast ett fåtal remissinstanser yttrade sig i denna fråga. Förslaget avstyrktes av bl.a. Advokatsamfundet, Utlänningsnämnden och Flyktingrådet, som ansåg att utlänningsärenden inte lämpade sig för en saktaxa. Domstolsverket och Statens invandrarverk tillstyrkte förslaget. Invandrarverket anförde emellertid att nivån på en saktaxa krävde ytterligare utredning. Frågan togs inte upp i den följande propositionen (prop. 1996/97:9) eftersom införande av saktaxa inte skulle kräva någon lagändring.

Kommittén delar bedömningen att utlänningsärenden inte lämpar sig för en saktaxa med hänsyn till ärendenas olika karaktär som medför att tidsåtgången för olika ärenden varierar kraftigt.

23. Levnadssättets betydelse vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning

23.1. Gällande rätt

En utförlig redogörelse för tidigare regler när det gäller levnadssättets betydelse i ärenden om uppehållstillstånd finns i prop. 1994/95:179 Ändringar i utlänningslagen. Här behandlas därför i huvudsak endast nu gällande regler.

23.1.1. Nordbor och EU-medborgare

Utlänningslagens bestämmelser om vilken betydelse brottslighet och annan misskötsamhet bör ha vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning gäller samtliga utlänningar, således även nordbor och EU-medborgare. De särskilda regler som gäller för nordbors och EU-medborgares rätt till uppehållstillstånd innebär emellertid i praktiken att reglerna måste tillämpas olika på nordbor, EUmedborgare och andra utlänningar (tredje landsmedborgare).

Reglerna om betydelsen av misskötsamhet vid prövning av ansökan om uppehållstillstånd och vid återkallelse av uppehållstillstånd kan således självfallet inte tillämpas på nordbor. Nordbor har ju rätt att bo och arbeta här utan krav på uppehållstillstånd.

Bestämmelserna om avvisning och utvisning kan däremot tillämpas även på nordbor. Nordbor omfattas emellertid också av EES-avtalet. Det innebär att de begränsningar som följer av EU-reglerna gäller också i fråga om nordbor (se nedan).

Avvisningsgrunden att det kan antas att utlänningen kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd kan inte tillämpas på nordbor och inte heller på EU-medborgare; dessa kategorier är ju undantagna från kravet på arbetstillstånd.

För utvisning av nordbor på grund av brott finns vidare den begränsningen att det krävs synnerliga skäl för utvisning av nordbor som varit bosatta här sedan minst två år tillbaka (vid tidpunkten när åtal väcktes).

Innan någon som omfattas av EU-reglerna vägras uppehållstillstånd, avvisas eller utvisas måste alltid undersökas dels om det finns grund för det enligt den svenska lagstiftningen, dels om det står i överensstämmelse med EU-reglerna. Utlänningar som enligt EU-reglerna har rätt till uppehållstillstånd kan vägras sådant tillstånd, avvisas och utvisas endast av skäl hänförliga till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (direktiv 64/221/EEG). De som omfattas av EU-reglerna är EUmedborgare och deras familjemedlemmar. Med EU-medborgare avses här liksom i andra sammanhang också medborgare i de stater (Island, Liechtenstein och Norge) som inte ingår i EU men som omfattas av EES-avtalet.

Allmän ordning (public order, ordre public) är ett uttryck som ofta används i internationella sammanhang. Den närmare innebörden i detta sammanhang bestäms av EG-domstolens praxis. Det är dock klart att EU-reglerna innebär strängare krav än motsvarande svenska regler för att misskötsamhet skall inverka på beslut rörande uppehållstillstånd, avvisning och utvisning. Att sökanden tidigare begått brott får exempelvis i sig inte utgöra grund för avslag. Avslag måste grundas på en bedömning att det i det enskilda fallet finns risk för fortsatt brottslighet.

När det gäller återkallelse av uppehållstillstånd är förhållandet det motsatta; återkallelse enligt EU-reglerna kan ske i vidare omfattning än de regler som finns i den svenska utlänningslagen. Det finns fem kategorier EU-medborgare som har rätt till uppehållstillstånd i ett annat medlemsland nämligen (a) arbetstagare (som har anställningsbevis), (b) tillhandahållare och mottagare av tjänster, (c) egna företagare, (d) studerande och (e) övriga som har sin försörjning tryggad. För dessa får uppehållstillstånd återkallas om de inte försörjer sig eller annars saknar medel till sin försörjning. Återkallelse för arbetstagare får dock inte ske om de blivit ofrivilligt arbetslösa men däremot om de frivilligt lämnar sitt arbete utan avsikt att söka något nytt.

För familjemedlem som grundar sin rätt till vistelse på anknytning till en EU-medborgare får uppehållstillstånd återkallas om anknytningen till medborgaren i EU-staten bryts och familjemedlemmen inte har rätt att stanna i Sverige på någon annan grund.

Uppehållstillstånd för EU-medborgare beviljas regelmässigt för fem år. Några särskilda tidsgränser för återkallelse anges inte. Återkallelse av uppehållstillstånd på ovan angivna grunder sker dock i praktiken inte beträffande den som beviljats permanent uppehållstillstånd eller som uppfyller kraven för permanent uppehållstillstånd.

23.1.2. Uppehållstillstånd

Flyktingar och vissa skyddsbehövande (de som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet)

Enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 UtlL får uppehållstillstånd för denna kategori vägras om

det beträffande flyktingar enligt 2 § och skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 och 3 av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd.

Några särskilda bestämmelser om skyddsbehövande enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 finns inte av naturliga skäl; för denna grupp gäller ju ett absolut verkställighetshinder och de kan då inte vägras uppehållstillstånd.

Synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd kan för det första vara att det föreligger sådana omständigheter som gör att Genèvekonventionens skyddsbestämmelser inte är tillämpliga, som att sökanden gjort sig skyldig till krigsförbrytelse eller brott mot freden eller grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet (jfr Genèvekonventionen artikel 1 C och F).

Som framgår av lagtexten kan det vidare vara fråga om hänsyn till rikets säkerhet. Det kan slutligen enligt långvarig och fast praxis vara att sökanden i Sverige gjort sig skyldig till mycket grov brottslighet som lett till ett långt fängelsestraff, 4–5 år, och som avsett brottslighet av särskilt allvarligt slag som grovt narkotikabrott eller grovt våldsbrott.

Reglerna för när uppehållstillstånd kan vägras flyktingar av skäl som i någon mening kan hänföras till deras levnadssätt har varit oförändrade under lång tid. Samma regler gäller för den nya kategorin skyddsbehövande som definierades genom lagändringarna den 1 januari 1997, nämligen de som riskerar förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet. Av prop. 1996/97:25 kan utläsas att samma grad av förföljelse bör föreligga för att rätt till skydd skall föreligga såväl när det gäller flyktingar som i fråga om den som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Orsaken till att förföljelse på dessa grunder inte hänfördes till skyddsbestämmelsen för flyktingar var att regeringen inte bedömde att kön eller homosexualitet kunde anses grunda tillhörighet till viss samhällsgrupp. Skyddsbestämmelserna för flyktingar och för den som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet har emellertid utformats på ett likartat sätt.

Särskilda regler för dem som flytt undan krig eller en miljökatastrof

Enligt 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL får dessutom uppehållstillstånd för krigs- och miljöflyktingar vägras om

det beträffande skyddsbehövande som omfattas av 3 § första stycket 2 på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd.

Vad som anges i denna lagbestämmelse är således vilka omständigheter utöver de som gäller för flyktingar och dem som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet som kan leda till avslag på en ansökan om uppehållstillstånd från någon som annars skulle ha rätt till skydd på grund av krig eller en miljökatastrof.

De nämnda bestämmelserna infördes år 1995 och gällde då krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar. Efter de ändringar när det gäller olika kategorier skyddsbehövande som infördes den 1 januari 1997 gäller bestämmelserna i dag skyddsbehövande enligt 3 kap. 3 § första stycket 2, dvs. de som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland.

Som motiv för ändringen år 1995 anförde regeringen i prop. 1994/95:179 (s. 46 f.) bl.a. följande:

Regeringen bedömer att asyl bör kunna vägras krigsvägrare och de factoflyktingar när det föreligger allvarliga anmärkningar mot deras skötsamhet och hederlighet. Detta bör komma till uttryck i utlänningslagen. I princip bör det vara fråga om lagakraftvunnen fängelsedom som avser fängelsestraff av inte alltför kort varaktighet för att ett avslag skall övervägas. Det är inte möjligt att lägga fast hur långt fängelsestraff det skall vara fråga om för att ett avslag på asylansökan skall aktualiseras. Det måste alltid bli fråga om en bedömning i det enskilda fallet där också straffets längd måste vägas mot utlänningens skyddsbehov. Det kan vidare finnas anledning att se inte bara till straffets längd utan också till gärningens art. Grova oaktsamhetsbrott som visserligen leder till fängelsestraff men där återfallsrisken normalt är liten skall därvid kunna anses som något mindre allvarliga än brott som lett till fängelsestraff av samma längd men där återfallsrisken typiskt sett är större.

I motsats till utredningen bedömer regeringen att allvarlig eller upprepad misskötsamhet som inte är konstaterad genom lagakraftvunnen dom inte ensamt bör kunna leda till avslag. Endast då det är fråga om brottslighet som ligger på gränsen till vad som ensamt skulle kunna hindra uppehållstillstånd bör annan misskötsamhet kunna vägas in. Det måste då vara fråga om förhållanden som är otvetydigt konstaterade, exempelvis en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom.---

Vad ovan sagts gäller i första hand brottslighet och annan misskötsamhet i Sverige. Den tillståndsgivande myndigheten torde endast i ett mycket begränsat antal fall ha tillgång till uppgifter om brottslighet och andra

anmärkningar i fråga om skötsamheten i annat land, När uppgifter om exempelvis brottslighet i annat land kommer fram måste hänsyn också tas till att straffmätningen för samma brott kan skilja sig högst avsevärt mellan olika länder. Bedömningen bör då ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i Sverige. Gärningar som inte är straffbelagda i Sverige bör normalt inte vägas in även om de i ett annat land föranlett ett fängelsestraff av avsevärd längd.

Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i sitt betänkande 1994/95:SfU16 regeringens förslag. I olika reservationer framhöll kd, mp och v att det av lagtext eller motivuttalanden klart borde framgå att andra allvarliga anmärkningar än lagakraftvunna domar inte ensamma borde kunna leda till avslag. Fp ansåg i en reservation att endast lagakraftvunna domar skulle beaktas.

Andra tillståndssökande än skyddsbehövande

Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd för andra än skyddsbehövande gäller enligt 2 kap. 4 § sista stycket UtlL följande.

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna paragraf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel.

Bestämmelsen fördes in i 2 kap. 4 § UtlL efter förslag i prop. 1994/95:179. Det kan noteras att i propositionen uttrycket "kan förväntas leva skötsamt och hederligt" användes. Socialförsäkringsutskottet ansåg emellertid i sitt av riksdagen godkända betänkande, 1994/95:SfU16, att det äldre uttrycket "föra en hederlig vandel" var klarare.

Som motiv för den nya lagbestämmelsen anförde regeringen i prop. 1994/95:179 (s. 48 f.) bl.a. följande.

Nuvarande praxis, som innebär att utlänningens skötsamhet och hederlighet vägs in vid prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd, bör lagfästas. Samma principer bör därvid gälla i tillämpliga delar som i fråga om asylberättigade utlänningar. Det innebär då bl.a. att – förutom lagakraftvunna domar – endast otvetydigt konstaterad misskötsamhet bör beaktas. ---Det [kan] exempelvis vara fråga om en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom eller annan misskötsamhet där de faktiska omständigheterna är helt klarlagda. Vilken tyngd som anmärkningarna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras måste också, i likhet med vad som ovan föreslagits beträffande asylberättigade utlänningar, bli beroende på en bedömning i det enskilda fallet. Spännvidden mellan de skäl som icke asylberättigade utlänningar kan åberopa är dock väsentligt större än när det gäller krigsvägrare och de factoflyktingar. Det kan här röra sig om utlänningar som kan åberopa humanitära skäl av sådan styrka att avslag bör kunna komma i fråga endast om det föreligger sådana skäl som skulle kunna medföra avslag för en flykting. Det kan å andra sidan vara fråga om en utlänning som åberopar anknytning till Sverige i någon

form och där anknytningen ligger på gränsen till vad som skulle kunna läggas till grund för att bevilja tillstånd. I det senare fallet bör även mindre allvarliga anmärkningar i fråga om levnadssättet kunna läggas till grund för ett avslag – givetvis under förutsättning att det rör sig om otvetydigt konstaterade anmärkningar. När det gäller anknytningsförhållanden där det finns barn med i bilden måste självfallet stor hänsyn tas till barnens situation och om de skulle drabbas av en separation från någon av föräldrarna.

Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i sitt betänkande 1994/95:SfU16 regeringens förslag. Fp och kd ansåg att endast lagakraftvunna domar borde beaktas. V reserverade sig för avslag på regeringens förslag.

Tidsbegränsade uppehållstillstånd

Tidsbegränsat uppehållstillstånd får enligt 2 kap. 4 b § UtlL ges i följande fall.

Om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas, får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges.

Bestämmelsen fördes in i utlänningslagen den 1 juli 1995 efter förslag i prop. 1994/95:179. Som motiv för den nya bestämmelsen anförde regeringen i propositionen (s. 49 f.) bl.a. följande.

Enligt regeringens bedömning bör tidsbegränsade uppehållstillstånd i större utsträckning än för närvarande meddelas som en form av prövotid när sökanden gjort sig skyldig till brott. Det kan te sig stötande att den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet omedelbart därefter beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Enligt vad som uttalats i föregående avsnitt om levnadssättets betydelse i ärenden om uppehållstillstånd bör självfallet – om brottsligheten inte är så allvarlig att domstol beslutat om utvisning – i första hand prövas om brottsligheten skall leda till ett avslag på ansökan om uppehållstillstånd. Skäl att meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd torde därför i huvudsak föreligga om omständigheterna är sådana att uppehållstillstånd borde vägras men det för tillfället inte skulle vara möjligt att verkställa ett avlägsnandebeslut. Så kan vara fallet när förhållandena i sökandens hemland gör en verkställighet dit omöjlig för tillfället men där en ändring av förhållandena bedöms som möjlig inom överskådlig tid. Även i vissa fall när anknytning till Sverige åberopas kan dock förhållandena vara sådana att det inte framstår som rimligt att trots viss brottslighet avslå ansökan och att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd under en prövotid då kan vara lämpligt.---

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd medför emellertid nackdelar även för den enskilde utlänningen. Utlänningen kommer i ett sådant fall att leva i osäkerhet om framtiden, en osäkerhet som dock beror på hans eller hennes eget handlande. Det är också troligt att den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kommer att möta större svårigheter på arbetsmarknaden än den som har ett permanent tillstånd.

Avsikten är således inte att tidsbegränsat uppehållstillstånd skall beviljas alla utlänningar som gjort sig skyldiga till brott eller annan grov misskötsamhet. Tidsbegränsat uppehållstillstånd bör i princip endast med-

delas i de fall som angetts ovan. Av EU-reglerna följer vidare att uppehållstillstånd för EU-medborgare inte kan tidsbegränsas av skäl hänförliga till utlänningens levnadssätt.

Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i betänkandet 1994/95:SfU16 regeringens förslag.

Återkallelse av uppehållstillstånd

Enligt 2 kap. 11 § UtlL får ett uppehållstillstånd återkallas på tre olika grunder som i någon mening kan hänföras till utlänningens levnadssätt. Lagtexten lyder som följer.

Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas

1. om han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan

att ha ett sådant tillstånd,

2.

om han handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärk-

ningar mot hans levnadssätt, eller

3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan

antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Återkallelse enligt första stycket får ske endast om frågan har väckts

innan utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd.

Paragrafen fick sin nuvarande lydelse efter förslag i prop. 1994/95:179. Ändringen innebar att möjligheterna vidgades också när det gäller att återkalla uppehållstillstånd för en utlänning som inte lever skötsamt och hederligt. Det skedde genom att den tidigare återkallelsegrunden i 2 kap. 11 § UtlL, som innebar att uppehållstillstånd fick återkallas för en utlänning som på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kunde antas komma att begå brott i Sverige, ändrades till att avse en utlänning som handlat på ett sådant sätt att det fanns allvarliga anmärkningar mot levnadssättet. Tidsfristen inom vilken frågan om återkallelse måste tas upp utsträcktes vidare från två till tre år. Som motiv för skärpningen anförde regeringen i den nämnda propositionen (s. 51 f.) bl.a. följande.

De nuvarande bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd med hänvisning till utlänningens levnadssätt har visat sig svåra att tillämpa. Det är enligt regeringens bedömning angeläget att denna möjlighet finns och också kan tillämpas när det gäller utlänningar som gjort sig skyldiga till mycket allvarlig misskötsamhet utan att det därför föreligger ett av domstol meddelat beslut om utvisning. I motsats till utvisningsutredningen anser emellertid regeringen i likhet med några remissinstanser att reglerna för återkallelse inte bör vara en återspegling av förutsättningarna för tillstånd. För att ett beviljat uppehållstillstånd skall återkallas måste krävas betydligt allvarligare anmärkningar mot utlänningens skötsamhet och hederlighet än vad som krävs för att det första tillståndet skall vägras. Återkallelse bör således komma i fråga endast om utlänningen dömts till ett fängelsestraff av

avsevärd längd eller om det annars föreligger otvetydigt konstaterade anmärkningar i fråga om levnadssättet.

Består anmärkningarna enbart av en brottmålsdom där domstolen efter övervägande inte beslutat om utvisning bör uppehållstillståndet dock inte återkallas. Det skulle kunna te sig stötande om en domstol och en förvaltningsmyndighet på samma bakgrundsmaterial skulle komma till olika resultat i fråga om utlänningens rätt att stanna kvar här. Att läget kan vara annorlunda innan det första uppehållstillståndet beviljats återkommer regeringen till i avsnitt 7.5. En brottmålsdom där domstolen inte beslutat om utvisning bör dock kunna vägas in i bedömningen när det förutom domen föreligger andra allvarliga anmärkningar.

---Ett problem när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd har inte sällan varit att Statens invandrarverk på ett alltför sent stadium fått kännedom om anmärkningar i fråga om utlänningens levnadssätt. Tidsfristen för återkallelse bör därför som utredningen föreslagit utsträckas från två år till tre år.

Socialförsäkringsutskottet tillstyrkte i betänkandet 1994/95:SfU16 regeringens förslag. Tillstyrkandet var dock inte enhälligt Mot skärpningen av kraven på hederlig vandel reserverade sig fp, kd, mp och v och mot utsträckningen av tidsfristen från två till tre år reserverade sig mp och v.

Grunderna för återkallelse enligt punkterna 1 och 3 ovan stämmer delvis överens med grunderna för avvisning enligt 4 kap. 2 § första stycket 2 och 4 UtlL, jfr avsnitt 23.1.3 om Avvisning.

Tidsförordningar

I den allmänna debatten tas ibland fram fall där en utlänning vägrats uppehållstillstånd på grund av relativt ringa brottslighet. Det rör sig då i allmänhet om fall där uppehållstillstånd tidigare vägrats därför att någon tidsförordning inte ansetts tillämplig. Även om någon sådan förordning inte gäller för närvarande kan det därför finnas anledning att nämna något om hur dessa förordningar tillämpats när det gäller levnadssättet.

Regeringen har vid flera tillfällen utfärdat förordningar som inneburit att tillstånd skulle få beviljas asylsökande som kommit att vistas här viss tid, även om de vid en prövning inte varit berättigade till skydd. De senaste exemplen utgörs av förordningarna 1991:1999, 1994:189 och 1998:117.

Enligt den sistnämnda förordningen fick uppehållstillstånd av humanitära skäl beviljas medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien som vistats här i landet så länge att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning upphört att gälla eller skulle komma att upphöra att gälla före utgången av år 1998. Uppehållstillstånd skulle dock inte beviljas

om beslutet inte gått att verkställa därför att utlänningen hållit sig undan eller på annat sätt medverkat till att beslutet inte kunnat verkställas.

Enligt de två förstnämnda förordningar gällde att tillstånd fick beviljas asylsökande som kommit att vistas här viss tid utan att ha fått slutligt beslut i sitt ärende, om inte särskilda skäl talade mot att uppehållstillstånd beviljades. Enligt motiven till båda förordningarna (förordningsmotiv 1991:8 resp. 1994:1) kunde "särskilda skäl" vara att sökanden själv eller någon medlem av sökandens familj "handlat på ett sådant sätt som ger anledning att ifrågasätta utlänningens beredvillighet att iaktta grundläggande normer i det svenska samhället". Den praxis som utvecklades vid tillämpningen av de nämnda förordningarna innebar att uppehållstillstånd vägrades även vid fall av relativt ringa brottslighet. Det skedde i vissa fall redan vid domar om 30 dagsböter om brottet låg relativt nära i tiden.

23.1.3. Avvisning

Förutsättningarna för avvisning av en utlänning på grunder som i någon mening kan hänföras till levnadssättet finns angivna i 4 kap. 2 § första stycket 2, 3 och 4 UtlL.

Enligt dessa lagbestämmelser får en utlänning således avvisas

2. om det kan antas att han under sin vistelse i Sverige eller i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller att han kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd,

3. om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land,

4. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Avvisning i ovan nämnda fall får enligt paragrafens sista stycke inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och inte om utlänningen har visering eller uppehållstillstånd.

De s.k. materiella avvisningsgrunderna i 4 kap. 2 § UtlL kan tillämpas på alla utlänningar. Begränsningarna i paragrafens sista stycke (att avvisning måste ske inom tre månader och att avvisning inte får ske av den som har visering) innebär att dessa avvisningsgrunder i praktiken kan användas främst när det gäller viseringsfria utlänningar.

Uttrycket "försörja sig på ett ärligt sätt" i punkten 2 är en språklig förnyelse av det gamla uttrycket "ärligen försörja sig". Krav på att man

skulle ärligen försörja sig fanns tidigare i flera olika sammanhang, inte bara när det gäller utlänningar. Med det uttrycket avsågs främst att man inte fick leva på brottslig, osedlig eller annars förkastlig verksamhet. I praktiken kom det först och främst att röra sig om prostitution, tidigare också vad som då kallades lösdriveri. Det kunde dock handla också om brottslighet som ansågs som omoralisk och som ofta var svår att bevisa som yrkesmässigt hasardspel, koppleri, smuggling eller liknande. Den som inte kunde redogöra för sin försörjning presumerades ofta inte försörja sig ärligen. Enligt förarbeten till 1954 års utlänningslag (prop. 1954:141) var det mycket angeläget att "i görligaste mån hindra ickeönskvärda, medellösa utlänningar att komma in i landet för att här ägna sig åt dagdriveri".

Vad som enligt punkten 3 kan vara en "annan särskild omständighet" som gör att någon kan antas komma att begå brott behandlades i Nordiska kommitténs betänkande NU 16/70 Utlänningspolitik och utlänningslagstiftning i Norden (s. 46):

Den omständigheten att utlänning tidigare inte ådömts straff utesluter inte att det ändå kan finnas anledning anta att han kan komma att begå brott efter inresan. Ibland inträffar det att utlänning söker resa in i avsikt att begå brottslig handling, exempelvis att föra med sig ur landet barn om vilket han inte har vårdnaden. I den mån det av utlänningens egna uttalanden eller andra förhållanden klart framgår att han har sådant syfte med inresan bör han enligt kommitténs mening kunna förhindras att sätta sina planer i verket redan vid ankomsten till landet. Det bör därför finnas möjlighet att avvisa utlänning, som på grund av

annat särskilt förhållande än att han tidigare

ådömts straff kan antas komma att begå brott i landet.

Utlänningslagkommitten anslöt sig i sitt betänkande Ny utlänningslag (SOU 1979:64) till förslaget med påpekandet att det klart måste framgå av utlänningens egna uttalanden eller av andra förhållanden att utlänningen har för avsikt att begå brott.

Förslaget godtogs av regering och riksdag och ändringen fördes in i lagstiftningen genom 1980 års utlänningslag.

Avvisningsgrunden i punkten 4 har funnits med sedan 1954 års utlänningslag i huvudsakligen oförändrat skick. I betänkandet SOU 1951:42 (s. 193) framhölls att det för avvisning borde vara tillräckligt med misstanke om brottslighet som avses i punkten. Det underströks dock att misstankarna måste vara objektivt grundade och att det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna, t.ex. att utlänningen var känd som yrkesspion, sabotör e.d.

23.1.4. Utvisning på grund av brott

Bestämmelserna om utvisning på grund av brott finns i 4 kap. 7 § UtlL som lyder som följer.

En utlänning får utvisas ur Sverige om utlänningen döms för ett brott som kan leda till fängelse eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till.

Utlänningen får dock utvisas endast om han döms till svårare straff än

böter och

1. det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter

kan antas att han kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller

2. brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har

inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han inte bör få stanna kvar.

Utvisning på grund av brott kan ske såväl av tillfälliga besökare som av den som varit bosatt i Sverige en längre tid. För den som är bosatt här finns det dock vissa begränsningar i möjligheterna till utvisning som främst hänför sig till utlänningens anknytning till Sverige. Dessa begränsningar finns angivna i 4 kap. 10 § UtlL som lyder som följer.

När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 7 §, skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Därvid skall domstolen särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige.

En utlänning som hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra är när åtal väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år, får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Detsamma gäller för en medborgare i ett annat nordiskt land som vid den angivna tidpunkten hade varit bosatt här sedan minst två år.

Den som är flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna här. Utvisning får också ske om han i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här. Om en utlänning har en flyktingförklaring skall han anses som flykting med behov av fristad i Sverige, om det inte är uppenbart att han inte längre är flykting med ett sådant behov.

En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde femton år och som när åtal väcktes hade vistas här sedan minst fem år får inte utvisas.

Reglerna om utvisning på grund av brott skärptes senast den 1 juli 1994. Tidigare gällde som förutsättning för utvisning att det i straffskalan ingick fängelse i minst ett år. Som framgått räcker det numera med att det ingår fängelse i straffskalan och att utlänningen i det enskilda fallet döms till strängare straff än böter.

23.1.5. Sammanvägning och samverkan mellan olika omständigheter

De regler för vilka redogjorts ovan gäller som nämnts i princip alla utlänningar men de kommer att tillämpas helt olika beroende på vilka skäl sökanden kan åberopa.

När det gäller inverkan på en ansökan om uppehållstillstånd av olika former av misskötsamhet finns som framgått särskilda regler för flyktingar, för andra skyddsbehövande och för övriga tillståndssökande. I samtliga fall kommer skälen som sökanden kan åberopa för att få tillstånd att vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd skall vägras.

Reglerna om återkallelse och avvisning gäller enligt ordalagen samtliga kategorier. Men om det rör sig om en flykting eller annan skyddsbehövande måste först ställning tas till om det finns skäl att enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 eller 2 UtlL vägra uppehållstillstånd. Finns det sådana skäl får ställning tas till om det också finns skäl för återkallelse eller avvisning.

Efter förslag av kommittén i dess delbetänkande (SOU 1997:67) Återkallelse av uppehållstillstånd gäller enligt ändring (1997:1224) i utlänningslagen vidare från den 1 februari 1998 att hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter, när återkallelse på grund av oriktiga uppgifter övervägs.

I fråga om utvisning på grund av brott gäller att den som är flykting får utvisas endast om det är fråga om ett synnerligen grovt brott. Vidare gäller att hänsyn skall tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till längden av vistelsen här. Några särskilda begränsningar gäller inte i fråga om andra skyddsbehövande än flyktingar.

23.2. Behovet av förändringar

Som framgår av redogörelsen ovan används i dag flera olika uttryckssätt i de skilda paragrafer i utlänningslagen som behandlar vilken betydelse brottslighet och levnadssätt skall ha vid prövningen av olika ärenden. De olika uttryckssätten motsvaras inte alltid av någon klar skillnad i betydelse, särskilt inte om man samtidigt ser på de uttalanden som gjorts i förarbeten, framför allt de propositioner som föregått lagändringar på dessa punkter. De ändringar som tidigare gjorts, huvudsakligen i skärpande riktning, speglar förhållandena vid tiden för ändringen och går inte alltid ihop med de paragrafer som inte ändrats vid

samma tillfälle. Det finns därför starka skäl för att försöka få ett mer enhetligt uttryckssätt i de skilda paragraferna.

Som också framgår är det vidare oklart vilken betydelse som skall läggas vid annan misskötsamhet än brottslighet. Vid ändringar som syftar till att få ett mer enhetligt uttryckssätt måste strävan också vara att klart ange om annan misskötsamhet än brottslighet skall beaktas och i så fall vilka former av misskötsamhet som det kan vara fråga om.

Det kan i detta sammanhang finnas skäl att erinra om kommitténs direktiv. Betydelsen av brottslighet och misskötsamhet i olika utlänningsärenden är inget som uttryckligen nämns i direktiven. Förslag på denna punkt från kommittén måste grundas på uppdraget att göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen. Kommittén skall därvid enligt direktiven vara oförhindrad att föreslå även vissa ändringar i det sakliga innehållet om den vid sin översyn uppmärksammar ett sådant behov.

Redogörelsen ovan visar att det på flera punkter finns behov av att göra lagtexten tydligare än i dag. Den ändring i utlänningslagen som kommittén tidigare föreslagit när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter gör det vidare angeläget att se över de övriga grunderna för återkallelse.

23.2.1. Brottslighet och annan misskötsamhet

För att uttrycka att brottslighet och annan misskötsamhet skall beaktas används en rad olika uttryck. För att förstå innebörden av de olika uttrycken är det nödvändigt att gå till uttalanden i förarbeten. Skillnaderna i uttryckssätt motsvaras heller inte alltid av någon reell skillnad i betydelse. Nedan följer en sammanställning av de olika uttryck som används för att beteckna brottslighet och annan misskötsamhet.

– uppehållstillstånd får vägras om det finns "synnerliga skäl" (flyktingar och vissa andra skyddsbehövande),

– uppehållstillstånd får vägras om det finns "särskilda skäl" (de som flytt undan krig eller en miljökatastrof),

– det skall beaktas "om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel" (andra tillståndssökande än skyddsbehövande),

– tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges "om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas",

– uppehållstillstånd får återkallas om utlänningen "handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt",

– avvisning får ske om utlänningen "på grund av ett tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott", samt

– en utlänning får utvisas av domstol på grund av brott om utlänningen döms till svårare straff än böter och

1. det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omstän-

digheter kan antas att han kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller

2. brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det

har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han inte bör få stanna kvar.

Utvisning på grund av brott är självfallet beroende av att domen i brottmålet vinner lagakraft. När det gäller avslag på ansökan om uppehållstillstånd för flyktingar och vissa skyddsbehövande (de som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet) samt vid beviljande av tidsbegränsat uppehållstillstånd beaktas endast lagakraftvunna domar. I övriga ovan angivna fall kan även annan misskötsamhet än lagakraftvunna domar beaktas. Att man kan beakta annan misskötsamhet eller farhågor för framtida brottslighet som inte grundas på lagakraftvunnen dom framgår endast av förarbeten till lagstiftningen – utom såvitt gäller avvisning. Där framgår ju av lagtexten att ett antagande att utlänningen kan komma att begå brott kan grundas inte bara på tidigare brottslighet utan även på "någon annan särskild omständighet".

Av förarbeten framgår vidare att när det gäller att vägra uppehållstillstånd för dem som flytt undan krig eller en miljökatastrof kan annan misskötsamhet än brottslighet påverka bedömningen i ärendet endast om det är fråga om en kombination av brottslighet och annan misskötsamhet. När det gäller andra tillståndssökande än flyktingar och skyddsbehövande kan annan misskötsamhet eventuellt påverka bedömningen även om det inte är fråga om en kombination med brottslighet.

23.2.2. Innebörden av annan misskötsamhet

Det finns som framgått ovan några få uttalanden i förarbeten om vilken annan misskötsamhet än brottslighet som skall beaktas. När det gäller att vägra uppehållstillstånd för dem som flytt undan krig eller en miljökatastrof liksom vid återkallelse av uppehållstillstånd sägs att det måste vara fråga om otvetydigt konstaterade anmärkningar. Som exempel nämns för det förstnämnda fallet en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom.

Av 8 kap. 7 § UtlL framgår att om allmänt åtal väckts, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas förrän åtalet har prövats slutligt, såvida inte åtalet läggs ned. Det innebär att en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom skulle kunna beaktas endast om allmänt åtal inte väckts. Utrymmet för att beakta misskötsamhet som består i en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom blir således utomordentligt litet.

När det gäller återkallelse av uppehållstillstånd i administrativ ordning sägs vidare i förarbeten att om misskötsamheten består enbart av en brottmålsdom där domstolen efter övervägande inte beslutat om utvisning, bör tillståndet inte återkallas. Utrymmet för att beakta brottmålsdomar blir därmed för detta fall också utomordentligt litet, eftersom det torde höra till de absoluta undantagen att domstolen inte berört frågan om utvisning – såvida det inte är fråga om ett mer bagatellartat brott som ändå inte bör påverka bedömningen. Det framgår av förarbetena att det i första hand skall vara fråga om ett fängelsestraff av avsevärd längd.

Sammantaget innebär förarbetena att det finns ett mycket litet utrymme för att i ärenden om beviljande och återkallelse av uppehållstillstånd beakta någon annan misskötsamhet än lagakraftvunna domar.

Vid avvisning är läget något annorlunda. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt kan avvisning ske, om det klart framgår av utlänningens egna uttalanden eller av andra förhållanden att utlänningen har för avsikt att begå brott här i landet. Det torde i och för sig inte höra till vanligheterna att någon i förväg klart deklarerar en avsikt att begå brott. Just det fall som nämns i förarbetena kan dock möjligen tänkas, nämligen att någon har förklarat sig ha för avsikt att komma hit för att föra bort barn som han eller hon inte har vårdnad om. Det är då regelmässigt fråga om en förälder som försöker föra ett barn till sitt hemland och därmed undandra barnet den andra förälderns vårdnad.

23.3. Överväganden och förslag

23.3.1. Utgångspunkter för reglering i en ny utlänningslag

Utgångspunkter för regleringen av i vilken utsträckning brottslighet och annan misskötsamhet skall beaktas vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning bör enligt kommittén vara följande.

Det måste finnas möjlighet att hindra den som kan tänkas begå brott från att resa in i landet. Misstankarna om framtida brottslighet måste vara objektivt grundade och det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna.

Det måste finnas möjlighet att vägra uppehållstillstånd för den som begått brott och kan antas komma att göra det igen. Misskötsamheten bör vägas mot de skäl sökanden har för att beviljas uppehållstillstånd här i landet. Ju starkare skälen för uppehållstillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste krävas för att tillstånd skall vägras.

Det måste finnas möjlighet att upphäva ett beviljat uppehållstillstånd för den som har misskött sig grovt. Hänsyn måste i dessa fall tas till längden av utlänningens vistelse i Sverige och till levnadsomständigheterna i övrigt. Det är vidare rimligt att det krävs ett högre mått av misskötsamhet för att upphäva ett beviljat uppehållstillstånd för någon som finns här i landet än för att vägra uppehållstillstånd för någon som inte är bosatt här.

Bestämmelserna om avvisning avser alla som vill resa in i Sverige, även tillfälliga besökare. För att avvisa en utlänning bör det vara tillräckligt med ett mindre mått av misskötsamhet än vad som krävs för att vägra uppehållstillstånd för den som enligt regler och praxis har någon form av rätt till uppehållstillstånd.

Om annan misskötsamhet än lagakraftvunna domar skall vägas in i bedömningen, bör det av lagstiftningen klarare än i dag framgå vilken form av misskötsamhet som det kan vara fråga om. Likaså måste det klarare framgå om annan misskötsamhet ensamt skall kunna leda till avslag, eller om det skall krävas att det dessutom föreligger en lagakraftvunnen dom som ensam inte är tillräcklig för ett avslag eller en återkallelse.

Med brottslighet avses i det följande – om inte annat anges – att det finns en lagakraftvunnen dom, där utlänningen dömts för något brott, oavsett vilken påföljden blivit i det enskilda fallet. Det kan vara fråga om brott såväl i Sverige som i något annat land. Om brottet begåtts i annat land skall bedömningen ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i Sverige.

23.3.2. Uppehållstillstånd

Flyktingar och vissa skyddsbehövande (de som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet)

Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras.

Bestämmelsen om att uppehållstillstånd kan vägras flyktingar om det finns "synnerliga skäl" har funnits med i oförändrat skick sedan 1954 års utlänningslag. Innebörden är klar och tillämpningen har inte vållat några problem. Sedan den 1 januari 1997 gäller detsamma för den som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet. Det finns inte skäl att ändra denna bestämmelse.

De som flytt undan krig eller en miljökatastrof

Kommitténs förslag: Endast brottslighet skall kunna utgöra sådant särskilt skäl som kan leda till att uppehållstillstånd vägras. Det innebär i princip att lagtexten anpassas till verkligheten, eftersom uttalanden i tidigare förarbeten knappast gör det möjligt att vägra uppehållstillstånd på annan grund än brottslighet.

För denna kategori gäller i dag att uppehållstillstånd kan vägras – förutom i fall som avses i föregående punkt – om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns "särskilda skäl" till det. Här är det som framgått av den tidigare redovisningen oklart vad som skall avses med "någon annan omständighet". Utrymmet för att väga in "någon annan omständighet" är med de uttalanden som gjorts i förarbeten utomordentligt litet. Lagstiftningen bör därför göras klarare. Det kan lämpligen ske genom att uttrycket "någon annan omständighet" tas bort så att endast brottslighet kan utgöra sådant särskilt skäl som kan leda till att uppehållstillstånd vägras.

En sådan ändring skulle enligt kommitténs bedömning i princip endast innebära att lagtexten anpassas till verkligheten.

Andra tillståndssökande än skyddsbehövande

Kommitténs förslag: Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd skall beaktas brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet. Liksom hittills skall de skäl som sökanden kan åberopa för att få tillstånd vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd skall vägras. Den regeln bör föras in i lagtexten.

Det framhålls i förarbeten till nuvarande bestämmelse att spännvidden mellan de skäl som andra tillståndssökande än skyddsbehövande kan

åberopa kan vara mycket stor. Det kan röra sig om utlänningar med humanitära skäl av sådan styrka att avslag bör kunna komma i fråga endast om det finns sådana skäl som skulle kunna medföra avslag för en flykting. Det kan å andra sidan vara fråga om en utlänning som åberopar en anknytning som ligger på gränsen till vad som skulle kunna läggas till grund för att bevilja tillstånd. Vilken tyngd som anmärkningarna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras måste därför enligt förarbetena bli beroende av de skäl utlänningen kan åberopa för att få uppehållstillstånd.

Grunden för att inte bevilja uppehållstillstånd för andra tillståndssökande än skyddsbehövande bör i lagtext utformas på ett likartat sätt som när det gäller vissa skyddsbehövande. Det är dock inte möjligt att utforma reglerna helt lika eftersom det i det ena fallet handlar om en principiell rätt att få uppehållstillstånd och i det andra om en möjlighet att bevilja tillstånd. Grunderna för att vägra uppehållstillstånd för andra tillståndssökande än skyddsbehövande bör också vara något vidare än i fråga om skyddsbehövande. Lagtexten kan lämpligen utformas så att vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd skall beaktas brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständlighet. Liksom i dag skall gälla att det inte är den tidigare brottsligheten i sig som skall utgöra grunden för avslag, utan risken för att sökanden på grund av tidigare brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet heller inte i framtiden kommer att leva hederligt.

Tänkbara sådana andra omständigheter skulle kunna vara vad som i avsnittet ovan om dem som flytt undan krig eller en miljökatastrof angetts för avvisningssituationen. Det skulle således kunna röra sig om misstanke om att någon har för avsikt att bortföra ett barn som han eller hon inte har vårdnaden om. Därutöver kan tänkas exempelvis missbruk av alkohol eller narkotika, spridande av smitta och tillhörighet till kriminella organisationer. I likhet med vad som anförts för avvisningssituationen bör "annan särskild omständighet" också kunna vara att sökanden tidigare dömts för brott utan att det nödvändigtvis varit fråga om frihetsstraff. Hänsyn till sådant brott bör framför allt kunna tas om sökanden utomlands dömts till bötesstraff för ett brott som i Sverige sannolikt skulle ha medfört fängelsestraff.

Självfallet måste liksom i avvisningssituationen misstankarna om att utlänningen skall ägna sig åt sådan verksamhet som angetts i exemplen vara objektivt grundade. Det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna.

Liksom hittills bör de skäl som sökanden kan åberopa för att få tillstånd vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd skall vägras. Det innebär att det kommer att krävas

mindre av misskötsamhet för att tillstånd skall vägras tillståndssökande i övrigt än vad som gäller för skyddsbehövande. Den regeln bör lagfästas.

23.3.3. Tidsbegränsade uppehållstillstånd

Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras.

Bestämmelsen har använts i mycket begränsad utsträckning, främst när det gäller utlänningar som gjort sig skyldiga till brott och där verkställighet inte varit möjlig på grund av verkställighetshinder av praktisk natur. Det har inte kommit fram att tillämpningen skulle ha inneburit några särskilda problem.

Någon ändring av bestämmelsen är enligt kommitténs bedömning inte motiverad.

23.3.4. Återkallelse av uppehållstillstånd

Återkallelse därför att sökanden har arbetat utan arbetstillstånd

Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras.

Det kan inte accepteras att någon arbetar här utan tillstånd. De som beviljas uppehållstillstånd för bosättning i Sverige får emellertid numera regelmässigt permanent uppehållstillstånd (PUT) från början och den som har sådant tillstånd behöver inget arbetstillstånd. EU-medborgare är liksom sedan tidigare nordbor undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Tidsbegränsat uppehållstillstånd ges ofta därför att sökanden fått ett tidsbegränsat tillstånd att arbeta i Sverige. De grupper som får tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att ha rätt att arbeta är därför främst studerande och de som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök.

Uppehållstillstånd för besök beviljas i regel för högst sex månader åt gången. Något starkt behov att återkalla sådana uppehållstillstånd finns inte. Det går i regel fortare att vänta tills tillståndstiden gått ut och då vägra förlängning.

Studerande beviljas i regel uppehållstillstånd för ett år åt gången. Beroende på hur lång tid som återstår av tillståndstiden kan det även här gå fortare att vänta till tillståndstiden gått ut och då vägra förlängt uppehållstillstånd om det är motiverat.

Härtill kommer att studerande kan arbeta här utan något särskilt tillstånd under sommarmånaderna. Enligt ett utkast till EU-konvention rörande tredjelandsmedborgares rätt till inresa och vistelse skall studerande vidare få arbeta även under terminerna, under förutsättning att arbetet inte påverkar studierna.

Det är således endast i ett fåtal fall där det kan vara motiverat att återkalla ett uppehållstillstånd därför att någon arbetar här utan tillstånd. Att en bestämmelse kan tillämpas endast mera sällan är emellertid inte ensamt skäl att upphäva den. Inte minst av allmänpreventiva skäl bör det enligt kommitténs mening finnas möjlighet att återkalla uppehållstillstånd för den som arbetar här utan tillstånd. En besökare med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök skulle annars öppet kunna trotsa förbudet att arbeta här.

Återkallelse på grund av att utlänningen har handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot levnadssättet

Kommitténs förslag: Möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänningens levnadssätt tas bort.

Som framgått av redovisningen i det föregående är möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund av levnadssättet utomordentligt små med hänsyn till de uttalanden som gjorts i förarbeten. Bestämmelsen har såvitt känt heller aldrig tillämpats. En ändring är därför påkallad. Den ändringen bör enligt kommittén lämpligen innebära att möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänningens levnadssätt tas bort helt.

För den lösningen talar även att bestämmelsen inte använts under de sammanlagt snart tio år den funnits (i nuvarande eller motsvarande äldre utformning).

Återkallelse på grund av att det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet

Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras.

Inte heller denna bestämmelse har såvitt känt utnyttjats. Här är emellertid förhållandena något annorlunda än när det gäller återkallelse på grund av utlänningens förväntade levnadssätt. De brott som beskrivs i paragrafen är till sin natur sällsynta. Även om uppehållstillstånd inte

under de senaste åtta åren återkallats med hänvisning till denna punkt, säger det därför inte så mycket om behovet av en sådan bestämmelse.

Bestämmelsen bör finnas kvar i princip i oförändrat skick.

Beaktande av levnadsomständigheter

Kommitténs förslag: Även vid återkallelse på andra grunder än oriktiga uppgifter skall gälla att hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter.

I kommitténs förslag rörande återkallelse av uppehållstillstånd på grund av oriktiga uppgifter ingick att hänsyn skulle tas till utlänningens levnadsomständigheter. Lagförslaget i den delen utformades med bestämmelserna rörande utvisning på grund av brott som förebild.

Även vid återkallelse på andra grunder än oriktiga uppgifter bör gälla att hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter. Lagtekniskt kan detta enkelt ske genom att bestämmelserna om hänsyn till levnadsomständigheterna samlas i en särskild paragraf som får gälla vid all återkallelse oavsett grunden – dock självfallet med undantag för återkallelse på den grunden att bosättningen i landet upphört.

23.3.5. Avvisning

Avvisning på grund av att sökanden kan antas inte komma att försörja sig på ett ärligt sätt eller arbeta utan arbetstillstånd

Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras.

Som framgått av den tidigare redogörelsen innebär uttrycket "inte försörja sig på ett ärligt sätt" främst att försörja sig på prostitution. Även om prostitution i sig inte är straffbart är det samtidigt inte ett av samhället accepterat sätt att försörja sig på. Prostitution leder ofta till eller har samband med brottslighet. Det har under senare tid i ökad utsträckning förekommit att prostituerade från andra länder sökt sig till Sverige. Det bör liksom hittills vara möjligt att hindra en sådan person från att resa in i landet. Det måste självfallet finnas någon objektiv grund för att anta att någon kommer att ägna sig åt prostitution här i landet. Det kan exempelvis vara kunskap om att utlänningen vid tidigare besök i Sverige ägnat sig åt prostitution. På samma grunder bör det liksom hittills vara möjligt att avvisa den som kan misstänkas

komma att söka försörja sig genom koppleri eller olagligt hasardspel, även om de fallen torde vara ovanliga.

När det gäller arbete utan arbetstillstånd är det i huvudsak tillfälliga besökare som avvisas på denna grund. Det förekommer att en utlänning vid inresekontrollen saknar medel för sitt uppehälle under den tillämnade vistelsen här i landet och då uppger sig hoppas kunna finna något tillfälligt arbete här att försörja sig på. Möjligheten att avvisa någon i den situationen bör finnas kvar.

Kommitténs bedömning blir att de nuvarande avvisningsgrunderna i 4 kap. 2 § första stycket 2 UtlL bör finnas kvar.

Avvisning när utlänningen på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott

Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras.

Som framgått av den tidigare redogörelsen är det inte helt klart vad som skall avses med "annan särskild omständighet" i detta sammanhang. Det enda exempel som nämns i tidigare förarbeten är att utlänningen kan antas ha för avsikt att föra med sig barn om vilket han eller hon inte har vårdnaden. Det är därmed också klart att "annan särskild omständighet" här har en annan innebörd än vad som avses i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL där samma uttryck används när det gäller möjligheterna att vägra uppehållstillstånd för dem som flytt undan krig eller en miljökatastrof. Där anges ju som exempel en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom. Det är självfallet olyckligt att samma uttryck ges olika innebörd i två paragrafer som i princip handlar om samma sak, nämligen möjligheterna att hindra misskötsamma utlänningar från att resa in och få uppehållstillstånd här i landet.

I enlighet med vad som anförts under avsnitt 23.3.1 om Utgångspunkter för reglering i en ny utlänningslag bör möjligheterna att avvisa en utlänning på grund av någon form av misskötsamhet vara vidare än möjligheterna att vägra uppehållstillstånd på motsvarande grund. Avvisningsgrunden i 3 kap. 4 § andra stycket 3 UtlL bör därför finnas kvar. Även i fortsättningen bör det således vara möjligt att avvisa en utlänning som på grund av någon "annan särskild omständighet" kan antas komma att begå brott.

Tänkbara sådana omständigheter skulle kunna vara vad som i tidigare förarbeten angetts som exempel som misstanke om att någon har för avsikt att bortföra ett barn som han eller hon inte har vårdnaden om.

Därutöver kan tänkas exempelvis missbruk av alkohol eller narkotika, spridande av smitta och tillhörighet till kriminella organisationer. "Annan särskild omständighet" bör också kunna vara att sökanden tidigare dömts för brott utan att det nödvändigtvis varit fråga om frihetsstraff. Hänsyn till sådant brott bör framför allt kunna tas om sökanden utomlands dömts till bötesstraff för ett brott som i Sverige sannolikt skulle ha medfört fängelsestraff. Exempel på ett sådant brott kan vara hets mot folkgrupp, som man inte ser lika allvarligt på i alla länder som i Sverige.

Självfallet måste i samtliga fall misstankarna om att utlänningen skall ägna sig åt sådan verksamhet som angetts i exemplen vara objektivt grundade. Det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna.

Avvisning när det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet

Kommitténs bedömning: Nuvarande bestämmelser bör inte ändras.

Denna avvisningsgrund stämmer helt överens med motsvarande bestämmelse vid återkallelse av uppehållstillstånd.

Bestämmelsen utnyttjas ytterst sällan. De brott som beskrivs i paragrafen är till sin natur sällsynta. Samtidigt är det självfallet mycket angeläget att kunna hindra den som kan misstänkas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet från att komma in i landet.

Visserligen torde utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll i regel vara möjlig i nu nämnda fall. Även möjlighet till avvisning på denna grund bör emellertid enligt kommitténs bedömning finnas också i fortsättningen.

23.3.6. Utvisning på grund av brott

Som framgått av den tidigare redogörelsen genomfördes en viss skärpning av reglerna för utvisning på grund av brott den 1 juli 1994. En ändring av dessa regler borde föregås av en utvärdering av effekterna av lagändringen år 1994. Någon ändring föreslås inte i detta sammanhang.

24. Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet

24.1. Gällande rätt

24.1.1. När ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt

Utgångspunkten i den svenska utlänningslagstiftningen är att verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning skall ske genom att utlänningen frivilligt lämnar landet. Om utlänningen inte lämnar landet frivilligt skall beslutet verkställas tvångsvis. Det framgår av 8 kap. 12 § UtlL. Enligt 8 kap. 14 § UtlL skall ett beslut om avvisning eller utvisning anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft.

Utlänningslagstiftningen reglerar inte uttryckligen när en person skall anses ha lämnat Sverige – lika litet som det finns några direkta bestämmelser om när en person skall anses ha rest in i landet. Ett resonemang kring dessa frågor, som främst tar sikte på inresesituationen, finns i prop. 1988/89:86 (s. 56 f.). Föredragande statsrådet anför där bl.a. följande:

Ur såväl språklig som saklig synvinkel faller det sig naturligt att anse att den som kommer in på svenskt territorium skall vara att betrakta som inrest i Sverige. Detta gäller oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium. Detta är också vad som enligt min mening måste gälla för utlänningslagstiftningens vidkommande i fråga om kraven på pass och vederbörliga tillstånd. Det är dock nödvändigt att göra vissa undantag från denna princip. Pass och visering kan t.ex. svårligen krävas av den som enbart passerar svenskt luftrum.

De undantag från huvudprincipen som gjorts av praktiska skäl kan delvis utläsas av några bestämmelser i utlänningsförordningen (7 kap. 5– 7 §§). Där framgår bl.a. att passagerare och besättningsmän på fartyg inte skall anses inresta förrän de lämnar fartyget. Besättningsmän och s.k. kryssningspassagerare kan vidare tillåtas att utan krav på pass och

visering lämna fartyget tillfälligt och uppehålla sig på den ort där fartyget ligger. För transitpassagerare som enbart uppehåller sig i transithallen på en internationell flygplats har tidigare heller inte krävts någon form av tillstånd. Det undantaget har dock inte varit uttryckligen reglerat i någon författning utan grundats på långvarig, fast praxis i enlighet med vad som gäller i de flesta länder. Från hösten 1997 har undantag från detta undantag gjorts genom att medborgare i några länder måste ha visering även om det endast är fråga om ett kortvarigt uppehåll i någon transithall. Det undantaget grundas på ett inom EU fattat beslut om gemensam åtgärd.

När det gäller utresa är regleringen i utlänningsförordningen ännu mer kortfattad än när det gäller inresa. Av 7 kap. 5 § UtlF framgår att en utlänning som här i landet mönstrar på ett fartyg destinerat till utlandet skall anses utrest när utlänningen går ombord på fartyget. Beslut om avvisning eller utvisning skall dock inte anses verkställt förrän fartyget lämnar landet.

De särskilda bestämmelserna om fartyg gäller i tillämpliga delar också luftfartyg.

Enligt regeringens förordningsmotiv 1989:3 avser de ovan nämnda bestämmelserna i första hand besättningsmän och passagerare på fartyg i reguljär trafik. I praxis har bestämmelserna dock fått en i vissa avseenden mer inskränkt tillämpning och i andra getts en vidare tolkning än vad som direkt kan läsas ut av förordningstexten och motiven. Exempelvis har utlänningar ombord på fritidsbåtar ansetts skyldiga att ha pass och visering så snart de passerat den svenska territorialgränsen och inte först när de gått i land. Av praktiska skäl har verkställighet aldrig ansetts ha ägt rum när ett fartyg lämnat landet utan tidigast när det anlänt till ett annat land. Konsekvensen skulle annars bli att verkställighet skulle anses ha ägt rum om ett fartyg strax efter det att det lämnat svenskt territorialvatten eller luftrum tvingats återvända på grund av något tekniskt fel.

Grundprincipen är således klar; inresa i och utresa från Sverige skall anses ha ägt rum när någon passerar gränsen för svenskt territorium. Från denna grundprincip måste av praktiska skäl vissa undantag göras. Dessa undantag är i dag något bristfälligt reglerade i utlänningsförordningen.

Grundprincipen att med inresa och utresa avses att någon passerar ett lands territorialgräns tillämpas också internationellt, exempelvis inom EU. De nödvändiga undantag som måste göras tas däremot inte upp annat än i undantagsfall. Schengen-avtalet ger således staterna möjlighet att göra vissa undantag från inresebestämmelserna för passagerare som endast uppehåller sig i transithallen på en flygplats och för besättningsmän på fartyg. Det är inte fråga om något åläggande för

staterna och det finns därför viss frihet för den enskilda staten att besluta om utformningen av undantagsbestämmelser.

24.1.2. Konsekvenser av att ett beslut skall anses verkställt

Beslut med återreseförbud

Beslut om avvisning eller utvisning som har meddelats av Statens invandrarverk är i regel förenade med förbud för utlänningen att återvända till Sverige under en viss tid, normalt under två år. Beslut om utvisning som meddelats av domstol skall alltid innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Här är tiderna för återreseförbud längre, vanligen fem år eller mer. Vid grova brott kan återreseförbudet gälla utan tidsbegränsning.

Om någon som avvisats eller utvisats med förbud att återvända till Sverige ändå återkommer, skall beslutet verkställas på nytt. Det framgår av 8 kap. 16 § UtlL. Om man bara ser till detta lagrum skulle man kunna dra slutsatsen att det inte spelar någon större roll när ett beslut om avvisning eller utvisning med förbud att återvända hit skall anses vara verkställt. Om beslutet inte är verkställt, skall det verkställas. Om beslutet är verkställt, skall det verkställas på nytt eftersom det är förenat med ett förbud att återvända till Sverige.

Om ett beslut skall anses verkställt eller inte får dock stor betydelse för hur en ansökan som utlänningen gör efter återkomsten skall hanteras. Är beslutet inte verkställt, skall en ansökan hanteras som en ny ansökan (NUT) som skall prövas av Utlänningsnämnden direkt och som kan bifallas endast under de förutsättningar som anges i 2 kap. 5 b § UtlL, dvs. om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet och om utlänningen antingen har rätt till skydd här eller det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet. Om beslutet skall anses verkställt, skall en ansökan från utlänningen om att få stanna här ges in till Statens invandrarverk, som kommer att handlägga ansökan som en vanlig ansökan om uppehållstillstånd som görs efter inresan i landet. Det innebär bl.a. att ett negativt beslut av Invandrarverket kan överklagas till Utlänningsnämnden.

Det finns inte någon uttrycklig lagbestämmelse som säger att en ansökan om uppehållstillstånd som ges in efter det att ett beslut verkställts skall handläggas som en vanlig ansökan om uppehållstillstånd och att det även gäller när beslutet kan verkställas på nytt därför att det är förenat med ett återreseförbud. På denna punkt finns emellertid en

långvarig och fast praxis (jfr Wikrén och Sandesjö: Utlänningslagen med kommentarer, femte upplagan, s. 101).

I det senare fallet, dvs. att ansökan skall handläggas som en vanlig ansökan om uppehållstillstånd hos Statens invandrarverk, inträder ytterligare en komplikation när det tidigare beslutet är förenat med förbud att återvända hit. Som nämnts ovan skall ju då beslutet verkställas på nytt. Det blir då Invandrarverket som avgör om verkställighet skall ske omgående eller om ansökan om uppehållstillstånd skall prövas i vanlig ordning. Det gör verket genom att pröva om verkställigheten skall inhiberas. Situationen behandlas inte i lagstiftningen och inte heller i några förarbeten. Invandrarverket synes tillämpa en praxis som innebär att om det kan antas att det finns sådana nya omständigheter som skulle kunna leda till bifall till en ansökan om uppehållstillstånd, kommer verket att besluta om inhibition av verkställigheten och pröva ansökan om uppehållstillstånd. Om Invandrarverket senare skulle avslå ansökan om uppehållstillstånd, måste avslaget förenas med ett beslut om avvisning eller utvisning för att verkställighet skall kunna ske. Det beslutet kan då överklagas till Utlänningsnämnden och utlänningen kommer regelmässigt att ha rätt att stanna här i landet i avvaktan på prövningen av överklagandet.

Om Invandrarverket inte beslutar om inhibition, kan det tidigare beslutet om avvisning eller utvisning omgående verkställas på nytt. Det får förutsättas att Invandrarverket i den situationen också avslår ansökan om uppehållstillstånd. Det beslutet kan då visserligen överklagas till Utlänningsnämnden, men utlänningen kommer inte att ha rätt att avvakta besvärsprövningen här i landet.

Beslut utan återreseförbud

Det är ovanligt att Statens invandrarverk meddelar beslut om avvisning eller utvisning som inte är förenat med förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Det förekommer huvudsakligen om utlänningen har nära släktingar här i landet som han eller hon har ett starkt intresse av att kunna besöka. Vid bedömningen av om återreseförbud skall kunna underlåtas vägs också in om det är sannolikt att utlänningen utan återreseförbud på nytt kommer att söka sig hit och vägra att lämna landet frivilligt.

Har ett sådant beslut verkställts och utlänningen återkommer till Sverige omgående, måste Invandrarverket ta ett nytt beslut om avvisning eller utvisning som sedan kan överklagas till Utlänningsnämnden. Utlänningen får då också rätt att avvakta besvärsprövningen här i landet, såvida det inte finns förutsättningar att besluta om avvisning med

omedelbar verkställighet. Här kan aldrig samma problem uppstå som när beslutet är förenat med ett återreseförbud. Samtidigt är det självfallet en betydande nackdel att det ofta är nödvändigt att så att säga börja om från början med ett nytt avlägsnandebeslut som kan överklagas, även om sökandens skäl är desamma som vid det tidigare avlägsnandebeslutet.

Förhållandet blir i princip detsamma om tiden för återreseförbudet löpt ut när beslutet om avvisning eller utvisning verkställs. Som framgått av redovisningen ovan förenas avvisningsbeslut i allmänhet med ett förbud att återvända till Sverige under cirka två år från det beslutet vunnit laga kraft. Beslut om avvisning eller utvisning, som inte meddelats av allmän domstol, preskriberas emellertid först fyra år från det beslutet vunnit laga kraft. Eftersom åtskilliga utlänningar håller sig undan verkställighet är det inte helt ovanligt att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs senare än två år efter det att beslutet vunnit laga kraft och att något förbud att återvända då inte längre gäller.

24.1.3. Praxis när ett avlägsnandebeslut skall anses vara verkställt

I två beslut i maj 1996 har Utlänningsnämnden tagit upp frågan om när en tvångsvis genomförd verkställighet skall anses vara genomförd. Nämnden slår i dessa beslut fast att en tvångsvis genomförd verkställighet inte har genomförts förrän utlänningen tagits emot i ett annat land. Ett misslyckat försök till verkställighet, dvs. att utlänningen inte tagits emot i det andra landet utan förts tillbaka till Sverige, innebär att avvisningen inte anses verkställd i den bemärkelse som avses i utlänningslagen. Det gäller även om utlänningen passerat åtskilliga staters territorier på resan från och till Sverige.

I ett avgörande från februari 1998 uttalar Utlänningsnämnden att det saknas anledning att göra någon åtskillnad mellan tvångsvis och frivillig verkställighet. Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan således enligt nämnden inte anses verkställt förrän utlänningen rest in i det andra landet efter att ha passerat en inresekontroll.

24.1.4. Straffbestämmelser

Den som av domstol utvisats på grund av brott med förbud att återvända till Sverige och som trots förbudet återvänder hit kan dömas till fängelse eller böter. Dessa bestämmelser finns i 10 kap. 4 § UtlL som lyder som följer:

Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § inte haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse.

I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

För tillämpningen av denna bestämmelse har det ingen större betydelse när ett beslut skall anses vara verkställt. Det är här liksom vid de flesta brott fråga om ett brott som kräver uppsåt för att vara straffbelagt. Det kommer inte att dömas till någon påföljd om en utlänning utan egen förskyllan kommer tillbaka till Sverige. Så kan t.ex. vara fallet om utlänningen inte får resa in i det land dit verkställighet skulle ske utan av det landets myndigheter tvingas återvända till Sverige.

Överträdelse av ett av Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden meddelat återreseförbud är i sig inte straffbar.

24.2. Behovet av förändringar

Som framgått av redogörelsen ovan skulle det leda till betydande problem om ett beslut om avvisning eller utvisning skulle anses vara verkställt så snart en utlänning lämnat svenskt territorium. Ordalagen i 8 kap. 14 § UtlL ger emellertid intryck av att så skulle vara fallet; enligt den lagbestämmelsen skall ju ett beslut anses verkställt om "utlänningen har lämnat landet" (och beslutet har vunnit laga kraft). Det är angeläget att det finns klara bestämmelser om när ett beslut skall anses vara verkställt. Det har betydelse inte bara för frågan om det tidigare beslutet kan verkställas på nytt eller om det krävs ett nytt beslut om avvisning eller utvisning för att verkställighet skall kunna ske. Det är också av vikt när det gäller att avgöra om en ansökan om uppehållstillstånd skall behandlas som en vanlig förstagångsansökan eller som ett verkställighetsärende.

Den tolkning som Utlänningsnämnden gjort löser i och för sig detta problem, i vart fall när det gäller beslut som verkställts tvångsvis. Tolkningen har emellertid dåligt stöd i själva lagtextens ordalag. Utlänningslagens bestämmelser om när ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses vara verkställt bör därför ses över.

Som också framgått av redogörelsen ovan finns det inte reglerat i utlänningslagstiftningen hur man skall förfara om en utlänning återvänder till Sverige trots ett gällande återreseförbud och vid återkomsten åberopar skäl, även politiska, som inte prövats tidigare i ärendet. Det är viktigt att ett avlägsnandebeslut kan verkställas på nytt utan större omgång om utlänningen återvänder hit efter verkställighet, vare sig

återvändande sker frivilligt eller på grund av att ett annat land inte medger inresa. Det är samtidigt av rättssäkerhetsskäl av största vikt att det i alla lägen klart av lagstiftningen framgår hur en ansökan skall hanteras när politiska skäl åberopas.

24.3. Överväganden och förslag

24.3.1. När ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses vara verkställt

Kommitténs förslag: Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte är preskriberat skall alltid kunna verkställas på nytt, om utlänningen återvänder till Sverige utan särskilt tillstånd. Det skall gälla oavsett om det finns ett gällande återreseförbud eller inte.

Utgångspunkter för regleringen bör vara dels att det klart av lagstiftningen framgår när ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses vara verkställt, dels att en utlänning inte skall kunna få en fullständig ny prövning av sitt ärende enbart genom att tillfälligt lämna Sverige och för en kortare eller längre tid bege sig till ett annat land.

Med dessa utgångspunkter framstår nuvarande lagbestämmelse inte som lämplig. Den ger som tidigare nämnts intryck av att ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses vara verkställt så snart någon lämnat svenskt territorium samtidigt som ny verkställighet är möjlig endast om det finns ett gällande förbud att återvända till Sverige.

I sammanhanget måste också beaktas att Schengenavtalet kommer att göra det ännu svårare än i dag att avgöra när en person lämnat landet. Schengenavtalet innebär ju bl.a. att passkontrollen avskaffas mellan de länder som deltar i samarbetet.

Den tolkning som Utlänningsnämnden gjort i sina tidigare nämnda praxisavgöranden löser visserligen problemet när det gäller tvångsvis verkställighet men knappast när det gäller frivillig verkställighet. Med nämndens tolkning skulle ju i det senare fallet beslutet ha ansetts verkställt om utlänningen passerat en inresekontroll. För den som är viseringsfri och reser på en kryssning till Åland torde det inte vara alltför svårt att få tillstånd för en helt kort vistelse. Rimligen borde ett beslut i analogi härmed också anses verkställt om utlänningen vid ankomsten till det andra landet ger in en ansökan om tillstånd där och sedan efter någon tid blir sänd tillbaka till Sverige.

Som nämnts kommer problemet upp främst när verkställigheten rör en person som inte har något gällande förbud att återvända till Sverige.

Finns det ett återreseförbud kan ju beslutet om avvisning eller utvisning verkställas på nytt enligt 8 kap. 16 § UtlL. Före 1989 års utlänningslag sammanföll i regel tiden för återreseförbudet och preskriptionstiden. Beslut om avvisning och utvisning preskriberades då två år efter det att beslutet vunnit laga kraft och tiden för återreseförbudet var före 1989 års lag i de flesta fall också två år. Flera lösningar på detta problem kan tänkas.

1. En lösning skulle kunna vara att se till att förbud att återvända till Sverige alltid meddelas för samma tid som beslutet om avvisning eller utvisning gäller, dvs. under fyra år från det beslutet vunnit laga kraft. Det skulle dock innebära en viss nackdel för utlänningen om tiden för återreseförbudet utsträcktes. En utlänning som avvisats eller utvisats med förbud saknar visserligen inte möjligheter att legalt återvända till Sverige. Enligt 4 kap. 15 § UtlL kan den som avvisats eller utvisats med förbud att återvända hit ges ett särskilt tillstånd för ett kort besök i Sverige för synnerligen viktiga angelägenheter. Återreseförbudet påverkar inte heller utlänningens möjligheter att få uppehållstillstånd för bosättning i Sverige. Exempelvis inträffar det inte sällan att den som avvisats på den huvudsakliga grunden att uppehållstillstånd inte sökts före inresan i landet och därvid fått förbud att återvända hit kort därefter beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning på grundval av en ansökan som gjorts före inresan. Utlänningen kommer däremot inte att få tillstånd för något vanligt besök i Sverige så länge återreseförbudet gäller. Återreseförbudet kan vidare försvåra utlänningens möjligheter att besöka andra länder. Enligt den nordiska passkontrollöverenskommelsen från år 1954 skall alla avlägsnandebeslut med återreseförbud som meddelats i något av de nordiska länderna samlas i en gemensam förteckning. Den som finns i förteckningen kommer knappast att få tillstånd för besök i något av de nordiska länderna. Sedan Schengenavtalet trätt i kraft kommer motsvarande system som för de nordiska länderna att gälla också för övriga länder som ingår i Schengensamarbetet.

2. En lösning som inte skulle innebära samma nackdelar för den enskilde som den lösning som skisserats under 1. ovan skulle kunna vara att återreseförbudet förlängdes med två år vid en ny verkställighet. Den som återvände till Sverige innan återreseförbudet gått ut skulle då få återreseförbudet förlängt med två år om det tidigare beslutet verkställdes på nytt. De som då drabbades av ett långt återreseförbud skulle således endast vara de som trotsade ett tidigare förbud att återvända. En sådan lösning skulle emellertid inte vara till någon hjälp om en utlänning återvänder till Sverige efter det att tiden för ett tidigare återreseförbud löpt ut.

3. En annan lösning skulle kunna vara att föreskriva att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte är preskriberat alltid får verkställas oavsett om det finns ett återreseförbud eller inte. Ett beslut skulle således kunna verkställas hur många gånger som helst så länge det inte är preskriberat. Med en sådan lösning skulle man också kunna ha kvar bestämmelsen om att ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt när utlänningen har lämnat landet, vilket inte minst rent språkligt förefaller att vara det naturliga. En bestämmelse om att ett beslut om avvisning eller utvisning alltid skulle kunna verkställas så länge beslutet inte preskriberats skulle visserligen i visst avseende få vissa likheter med en generell förlängning av tiden för återreseförbudet. Beslutet skulle ju omgående kunna verkställas på nytt utan krav på ett nytt beslut om avvisning eller utvisning om utlänningen innan det tidigare beslutet preskriberats återvänder till Sverige utan tillstånd. Sedan tiden för ett eventuellt återreseförbud löpt ut, skulle en ordning som nu skisserats dock inte försvåra utlänningens möjligheter att besöka andra länder som fått del av beslutet om återreseförbud. Det skulle heller inte behöva innebära någon förändring i jämförelse med nuläget när det gäller utlänningens möjligheter att besöka Sverige sedan ett eventuellt återreseförbud löpt ut. Den nu skisserade lösningen är enligt kommittén den lämpligaste och därmed också kommitténs förslag.

24.3.2. Ansökan om uppehållstillstånd när ny verkställighet kan genomföras

Kommitténs bedömning: Om en utlänning återvänder till Sverige och ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas på nytt, bör en ansökan om uppehållstillstånd handläggas som ett verkställighetsärende enligt bestämmelserna i 9 kap. förslaget till ny utlänningslag.

Som framgått ovan är det i dag inte klart reglerat i lagstiftningen hur man skall hantera situationen där någon sedan ett avlägsnandebeslut verkställts återvänder till Sverige trots återreseförbud och då ger in en ansökan om uppehållstillstånd. Det tidigare beslutet skall då verkställas på nytt. Samtidigt måste självfallet ansökan om uppehållstillstånd prövas, särskilt om sökanden då åberopar nya politiska skäl. För att undvika verkställighet i ett sådant fall måste Invandrarverket besluta om inhibition av verkställigheten.

Enligt det förslag som förordats ovan skulle ny verkställighet kunna ske även om det inte finns något gällande återreseförbud. Med en sådan ordning måste det naturliga vara att varje ansökan som ges in här i landet av en utlänning som har ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning som inte preskriberats handläggs enligt den ordning kommittén i kap. 22 förordat när det gäller verkställighetsärenden. Det skulle då aldrig som i dag kunna uppstå någon tvekan om hur en sådan ansökan skall handläggas.

25. Straffbestämmelser

Kommitténs förslag: De nuvarande straffbestämmelserna i 10 kap. 1, 2 och 3 §§ UtlL systematiseras på ett klarare sätt i lagförslaget.

Straffbestämmelsen behålls i 10 kap. 1 § första stycket 1 UtlL för en utlänning som inte ansökt om uppehållstillstånd inom föreskriven tid. Möjlighet införs dock att i ringa fall inte väcka åtal, om det inte är motiverat från allmän synpunkt.

Straffbestämmelsen tas bort i 10 kap. 2 § 1 UtlL för en utlänning som i annat avseende än när det gäller skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd överträder bestämmelser i utlänningslagen eller vad som föreskrivits med stöd av lagen. I stället införs en särskild straffbestämmelse för en utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns.

Straffbestämmelsen tas bort i 10 kap. 3 § 2 för en utlänning som överträder föreskrifter som innebär skyldighet att endast vistas inom en del av landet. Med de förslag som kommittén lägger fram i övriga delar kommer det inte längre att finnas möjlighet att meddela föreskrifter som innebär skyldighet för en utlänning att endast vistas inom en del av landet.

Straffbestämmelserna i 10 kap. 1 och 2 §§ UtlL har funnits med sedan 1945 års utlänningslag i huvudsak i oförändrat skick. De har utan någon närmare kommentar förts över först till 1954 års utlänningslag och därefter till 1980 och 1989 års lagar. Samtidigt har en rad nya straffbestämmelser införts i utlänningslagen. Det finns därför skäl att nu se över straffbestämmelserna.

10 kap. 1 § UtlL har följande lydelse.

Till böter döms

1. en utlänning som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att inom föreskriven tid ha ansökt om ett sådant tillstånd, eller

2. en utlänning som har anställning eller bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att inneha ett sådant tillstånd.

Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år döms den som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd. I fråga om påförande av särskild avgift gäller 7– 8 §§.

I paragrafen behandlas straff såväl för en utlänning som inte iakttar reglerna om krav på uppehålls- och arbetstillstånd som för den som anställer en utlänning utan erforderligt arbetstillstånd.

I praktiken förekommer det relativt sällan att någon åtalas för att inte ha sökt uppehållstillstånd i tid enligt första stycket 1. Den som vistas här utan tillstånd och utan att ha sökt tillstånd inom föreskriven tid kan avvisas eller utvisas. Det finns inget behov av att straffa den som avvisas eller utvisas och skulle så ske, skulle utlänningen sannolikt inte ha medel för att betala böterna. Förhållandet är något annorlunda om utlänningen beviljas uppehållstillstånd efter det att frågan om avvisning eller utvisning tagits upp. Det finns ett samhällsintresse att utlänningar inte skall vistas här i landet under lång tid utan att söka uppehållstillstånd. Det kan då också finnas behov av att kunna straffa den som inte söker uppehållstillstånd i tid. Straffbestämmelsen bör därför finnas kvar. Brott mot denna punkt bör emellertid många gånger kunna betraktas som ringa. Det bör därför finnas möjlighet att inte väcka åtal såvida det inte är påkallat från allmän synpunkt.

Straff för den som arbetar i Sverige utan tillstånd behandlas i första stycket 2. Gruppen som arbetar här utan tillstånd torde vara betydligt större än den som uppehåller sig här utan att söka uppehållstillstånd. Det rör sig främst om säsongarbetare. Det finns ett starkt samhällsintresse att motverka att utlänningar arbetar här utan tillstånd. Böter är därvid också ett straff som kan ha en avhållande effekt, eftersom ett bötesstraff kan innebära att förtjänsten av svartarbetet här i landet till stor del försvinner. Även denna straffbestämmelsen bör därför finnas kvar.

Av paragrafens andra stycke framgår att den som anställer en utlänning som saknar tillstånd att arbeta här kan straffas med böter eller, när omständigheterna är försvårande, med fängelse i högst ett år. Försvårande omständigheter torde kunna vara exempelvis att arbetsgivaren under lång tid haft utlänningar utan arbetstillstånd anställda, att anställningen avsett ett stort antal personer eller att arbetsgivaren utnyttjat det förhållandet att utlänningen saknar arbetstillstånd genom att erbjuda avsevärt sämre anställningsförhållanden än vad som är vanligt i branschen. Straffbestämmelsen för arbetsgivare bör också finnas kvar men inte i samma paragraf som straffbestämmelserna för utlänningar som inte ansöker om uppehålls- och arbetstillstånd.

10 kap. 2 § har följande lydelse.

Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader döms

1. en utlänning som, i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestämmelser i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen,

2. den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag,

3. den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag medvetet lämnar oriktigt uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse.

Det är otillfredsställande att en straffbestämmelse skall ha så obestämd innebörd som den nuvarande i punkten 1. Innebörden av det stadgandet är ju att brott mot bestämmelser som inte ens fanns vid tidpunkten när straffbestämmelsen infördes kan komma att bli straffbelagda. Det framgår heller inte klart vad som skall avses med ordet bestämmelse. Rent språkligt torde bestämmelse även innefatta anmälningsskyldighet som straffbeläggs särskilt i punkten 2. Inte heller framgår om avsikten varit att brott mot alla bestämmelser i utlänningsförordningen skall vara straffbelagda. En del bestämmelser i förordningen är helt klart utfärdade med stöd av ett bemyndigande i utlänningslagen medan andra bestämmelser däremot kan vara s.k. verkställighetsföreskrifter som utfärdats med stöd av det allmänna stadgande i 8 kap. 13 § regeringsformen (enligt det stadgandet får regeringen besluta om föreskrifter om verkställighet av lag). Av straffbestämmelsen i lagen bör klart framgå vilka gärningar som är straffbelagda.

Överträdelse av bestämmelser i utlänningslagen eller utlänningsförordningen i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd torde med gällande lagstiftning främst kunna avse brott mot föreskrifter i 5 kap. 1 och 2 §§ UtlF att inresa i och utresa från svenskt landterritorium skall ske över en godkänd passkontrollort.

Av Schengenkonventionen följer att yttre gräns (dvs. gräns som inte utgör gräns mot annan stat inom Schengenområdet) får passeras endast via godkända gränsövergångsställen och att det finns möjlighet att föreskriva att det endast får ske under vissa tider på dygnet. De fördragsslutande staterna åtar sig enligt konventionen också att införa påföljder för den som passerar yttre gräns på ett otillåtet sätt. Schengenkonventionen beräknas träda i kraft den 1 januari år 2000. En följd blir att det inte längre kommer att finnas någon passkontroll vid de inre gränserna.

Brott mot föreskrifterna i 5 kap. 1 och 2 §§ UtlF bör även i fortsättningen vara straffbelagda. Den nuvarande straffbestämmelsen i punkten 1 bör ersättas med en straffbestämmelse som uttryckligen stadgar straff för den som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns.

Påföljden bör vara densamma som vid andra brott av utlänningar mot bestämmelser av likartad karaktär i utlänningslagen och utlänningsförordningen, dvs. böter. Det innebär till skillnad mot i dag att fängelse inte bör ingå i straffskalan.

Den enda anmälningsskyldighet som i dag torde vara straffbelagd enligt punkten 2 är skyldigheten enligt 5 kap. 8 § UtlF för befälhavare på fartyg som kommer till Sverige från utlandet att göra viss anmälan till tullmyndigheten och polismyndigheten. Motsvarande bestämmelse i tidigare utlänningslagar hade däremot ett betydligt mera vidsträckt tillämpningsområde så länge det fanns skyldighet att lämna bostadsanmälningar för den som upplät bostad till en utlänning och arbetsgivaranmälningar för den som anställde en utlänning. Bestämmelsens nuvarande tillämpning motiverar inte att det skall finnas möjlighet att när omständigheterna är försvårande döma till fängelse i upp till ett år.

Liksom i dag bör straffansvar gälla för den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som utfärdats med stöd av utlänningslagen. Till skillnad mot vad som ovan anförts i anslutning till första punkten finns det skäl att här ha kvar denna mer obestämda bestämmelse. Att inte fullgöra en anmälningsskyldighet enligt utlänningslagstiftningen torde alltid vara en straffvärd handling. Anmälningsskyldighet är också ett mycket mer preciserat åläggande än vad som uttrycks i nuvarande 2 § första punkten där det stadgas straff för den som överträder en bestämmelse.

Schengenkonventionen kan komma att innebära att viss anmälningsskyldighet införs exempelvis i form av hotellanmälningar. Brott mot sådan anmälningsskyldighet bör vara straffbelagt. Det blir automatiskt följden om den nuvarande straffbestämmelsen i andra punkten behålls i princip i oförändrat skick.

Straffansvaret i tredje punkten bör finnas kvar för den som i en anmälan eller ett ansökningsärende medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse.

10 kap. 3 § har följande lydelse.

Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms

1. den som genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd försöker hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, om gärningen har skett i vinningssyfte,

2. en utlänning som överträder föreskrifter som har meddelats enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag och som innebär skyldighet för honom att endast vistas inom en viss del av landet.

Bakgrunden till straffbestämmelsen i andra punkten är förhållandena under andra världskriget och tiden närmast därefter. Då begränsades nämligen uppehållstillstånd regelmässigt geografiskt så att tillstånden endast gällde för vistelse inom ett visst område eller genom att vissa områden undantogs från rätten till vistelse (vanligast var att tillstånden inte gällde för vistelse inom Stockholms stad och vissa angränsande

landsfiskalsdistrikt). Möjligheterna att geografiskt begränsa rätten till vistelse i Sverige fanns sedan kvar under lång tid även om de inte utnyttjades annat än i något enstaka undantagsfall. Den sista resten av möjligheterna till sådan begränsning försvann genom den lag (1991:572) om särskild utlänningskontroll som trädde i kraft den 1 juli 1991.

Den enda möjlighet som numera finns att föreskriva att en utlänning får uppehålla sig endast inom en viss del av landet är att utnyttja möjligheten att låta uppsikt enligt 6 kap. 5 § UtlL ta denna form. Den möjligheten har såvitt känt aldrig utnyttjats. Enligt förslaget till ny utlänningslag (8 kap. 10 § lagförslaget) skall uppsikt inte längre kunna innebära skyldighet för utlänningen att uppehålla sig endast inom en viss del av landet. Som en följd av det bör straffbestämmelsen i 10 kap. 3 § 2 UtlL inte få någon motsvarighet i den nya lagen.

I 10 kap. 1, 2 och 3 §§ blandas brott som kan begås av utlänningar som inte följer vissa bestämmelser och brott som kan begås av någon annan. Likaså blandas brott som enligt huvudregeln kräver uppsåt för att vara straffbara och brott som inte kräver uppsåt. Straffbestämmelserna i dessa tre paragrafer bör systematiseras på ett klarare sätt.

När det gäller övriga straffbestämmelser i utlänningslagen utöver i de tre nämnda paragraferna finns inte skäl att göra annat än språkliga ändringar.

26. Några övriga frågor som aktualiseras vid lagöversynen

26.1. Beslut om avvisning när inga politiska skäl åberopas

Kommitténs förslag: Polismyndighetens möjlighet att besluta om avvisning när inga politiska skäl åberopas behålls. Möjlighet införs även för Statens invandrarverk att besluta om avvisning i sådana fall.

Enligt 4 kap. 4 § UtlL skall Statens invandrarverk pröva ärenden om avvisning om

1. utlänningen söker asyl här,

2. utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här,

3. utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 2 § andra stycket (den bestämmelsen avser avvisning när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att utlänningen annars beger sig dit), eller

4. utlänningen utan avbrott har vistats i Sverige mer än tre månader när frågan om avvisning väcks.

I andra fall skall polismyndigheten pröva frågan om avvisning. Om polismyndigheten anser det tveksamt om avvisning bör ske, skall ärendet lämnas över till Invandrarverket.

Enligt andra stycket är det således endast polisen som får fatta beslut om avvisning om inte Invandrarverket enligt första stycket skall fatta beslut. Polisens uteslutande rätt att fatta beslut enligt andra stycket har varit en naturlig och praktisk ordning. Frågan om avvisning aktualiseras oftast direkt vid gränskontrollen men kan också bli aktuell i samband med att utlänningen ger in en första ansökan om uppehållstillstånd eller i samband med s.k. inre kontroll (5 kap. 6 § UtlL). I samtliga nu nämnda fall har polisen varit den myndighet som utlänningen först kommit i kontakt med.

Förhållandena har emellertid numera ändrats. Alla ansökningar skall ges in till Statens invandrarverk och inte till polisen. För en utlänning som inte blivit föremål för någon inresekontroll blir därför ofta Invandrarverket den första myndighet utlänningen kommer i kontakt med. Personal från Invandrarverket finns vidare alltid tillgänglig på Arlanda och diskussioner pågår om en utökning av verkets medverkan vid inresekontroll. Det är sannolikt att Invandrarverket på sikt kommer att medverka vid inresekontrollen på i vart fall de större inreseorterna.

Om en utlänning som inte åberopar någon form av politiska skäl uppsöker Invandrarverket för att ge in en ansökan om uppehållstillstånd och verket då bedömer att det finns grund för avvisning, får verket inte fatta beslut om avvisning – såvida inte verket enligt 4 kap. 4 § första stycket UtlL annars har rätt att besluta. Invandrarverket måste i stället kontakta polisen eftersom det är polisen som enligt 4 kap. 4 § andra stycket UtlL i ett sådant fall har uteslutande rätt att besluta om avvisning. Det förefaller som en något bakvänd ordning. Lagstiftningen bör därför ändras så att även Invandrarverket får befogenhet att besluta om avvisning av en utlänning som inte åberopar någon form av politiska skäl och som varit i Sverige kortare tid än tre månader. Med en sådan ordning skulle Invandrarverket även kunna fatta beslut om avvisning när verket medverkar vid inresekontrollen. Praktiska skäl kan i sistnämnda fall tala för att verket fattar beslut, t.ex. om verket men inte polisen för tillfället har personal tillgänglig. Om Invandrarverket får befogenhet att besluta om avvisning i fall som nu nämnts kommer begreppet "avvisning med omedelbar verkställighet" att få en vidgad innebörd genom att det kommer att innefatta även ärenden där inga som helst politiska skäl åberopas.. Verkställighet av Invandrarverkets beslut i sådana fall måste kunna ske utan hinder av att beslutet inte vunnit laga kraft.

Polisens avvisningsbeslut kan verkställas omedelbart utan hinder av att de överklagats (8 kap. 7 § första stycket UtlL). Det är ytterst ovanligt att ett sådant avvisningsbeslut överklagas. Beslutet har ju regelmässigt verkställts utan avvaktan på att beslutet skall vinna laga kraft. De flesta utlänningar har inte något intresse av att överklaga ett beslut som redan är verkställt. Det är enklare för utlänningen själv att söka resa in på nytt och då se till att vad som tidigare brast i förutsättningarna för inresa numera har rättats till.

Besvärsrätten i denna typ av ärenden bör skäras av efter beslut i utlänningsdomstolen. Det skulle annars bli möjligt att få dessa ärenden som regelmässigt är av enkel beskaffenhet prövade i fyra instanser. I likhet med vad som föreslås gälla beträffande ärenden om avvisning med omedelbar verkställighet bör därför utlänningsdomstolens beslut inte få överklagas.

26.2. Tiden inom vilken beslut om avvisning skall fattas

Kommitténs förslag: Beslut om avvisning måste i samtliga fall fattas inom tre månader från den första ansökan om uppehållstillstånd som görs efter ankomsten till Sverige. Beslut som fattas senare än efter tre månader från ansökan kallas utvisning.

Genom 1989 års utlänningslag avskaffades den tidigare tidsgränsen för avvisning på formella grunder. Med formella grunder avses i huvudsak avsaknad av pass eller tillstånd, när sådant krävs, dvs. de grunder som anges i 4 kap. 1 § UtlL. Avvisning på materiella grunder, exempelvis om utlänningen saknar medel för sin försörjning och de andra grunder som anges i 4 kap. 2 § UtlL, får däremot enligt sista stycket sistnämnda paragraf inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige.

För att polisen skall ha rätt att besluta om avvisning krävs att sökanden inte vistats här mer än tre månader utan avbrott när frågan om avvisning väcks. Här är det alltså inte fråga om att beslut måste fattas inom viss tid utan om att frågan måste tas upp inom viss tid.

Beslut om avvisning med omedelbar verkställighet får enligt 8 kap. 8 § UtlL meddelas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet endast om det finns synnerliga skäl för det.

För avvisning på formella grunder enligt 4 kap. 1 § UtlL finns således ingen tidsgräns. I övriga fall finns en tidsgräns om tre månader men denna tidsgräns räknas olika i de tre fall det är fråga om.

För avvisning på formella grunder gällde som nämnts före 1989 års utlänningslag att beslut måste fattas senast inom tre månader från utlänningens ankomst. Om beslut om avvisning inte kunde fattas inom den föreskrivna tiden, kunde utlänningen i stället utvisas. Utvisning kunde då ske bl.a. på den grunden att utlänningen saknade pass och/eller tillstånd för inresa eller vistelse här.

I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag anförde föredragande statsrådet (s. 68) att det inte var ändamålsenligt att för åtgärder som beslutas på samma grund använda olika benämningar enbart beroende på om beslutet fattas före eller efter en viss tidpunkt. Enligt 1989 års utlänningslag kan därför beslut om avvisning på formella grunder fattas oberoende av hur lång tid utlänningen vistats i landet.

Det finns i och för sig starka skäl för att använda samma benämning för ett avlägsnandebeslut som fattas på samma grund oavsett hur lång tid en utlänning vistats här i landet. Rent språkligt förefaller det

dock något märkligt att tala om avvisning av en utlänning som kan ha vistats här i landet i flera år. Det strider också mot det språkbruk som används internationellt. Avvisning är regelmässigt en term som används för att beteckna att en person vägras inresa i landet eller som sänds tillbaka kort tid därefter. Inte minst med hänsyn till internationell praxis bör en återgång till tidigare förhållanden ske så att termen "avvisning" används för att beteckna avlägsnandebeslut som fattas i samband med en utlännings försök till inresa i Sverige eller inom en kortare tid därefter.

Som framgått av redogörelsen ovan gäller vid avvisning med omedelbar verkställighet att beslut skall fattas inom tre månader från den första ansökan om uppehållstillstånd som utlänningen gör efter ankomsten till landet medan tidsgränsen i övriga fall räknas på något olika sätt. I prop. 1996/97:25 erinras om att motiven för en tidsgräns för avvisning med omedelbar verkställighet enligt förarbeten till 1989 års utlänningslag (prop. 1988/89:96, s. 199) var att starka skäl talar för att den som har vistats i Sverige åtskilliga månader skall få bli kvar här till dess frågan om rätten till uppehållstillstånd har prövats slutligt. I prop. 1996/97:25 uttalade regeringen sedan följande.

Regeln har emellertid kommit att medföra att åtskilliga asylsökande ger in sin ansökan till polisen strax efter tremånaderstidens utgång. Det kan antas att det inte sällan är fråga om ett medvetet försök att undgå risken för avvisning med omedelbar verkställighet. Det är angeläget att beslut om avvisning kan verkställas så snabbt som möjligt när det är uppenbart att en ansökan om asyl saknar grund. Att i sådana fall låta utlänningen stanna kvar i landet till ansökan slutligt prövats medför inte bara onödiga kostnader. Det är i regel också för den enskilde till fördel om beslutet verkställs snabbt. När det gäller barn som kommer hit ensamma kan det dock vara särskilt svårt att avgöra om det är uppenbart att uppehållstillstånd inte skall beviljas. Det måste självklart på ett otvetydigt sätt klarläggas att det inte finns någon grund för uppehållstillstånd innan ett ensamt barn avvisas med omedelbar verkställighet.

De skäl som anfördes år 1989 för att tremånaderstiden vid avvisning med omedelbar verkställighet skall räknas från den första ansökan om uppehållstillstånd efter inresan och inte från ankomsten till Sverige är alltjämt giltiga. Det finns inga skäl till varför tremånaderstiden för avvisning i andra fall skall räknas från utlänningens ankomst till Sverige, särskilt som ankomstdagen många gånger kan vara svår att fastställa. Utlänningslagen bör därför innehålla ett generellt stadgande om att avvisning i samtliga fall måste ske inom tre månader från den första ansökan om uppehållstillstånd som görs efter ankomsten till Sverige.

Att tidsgränsen kommer att räknas på samma sätt i samtliga fall får också till följd att det inte längre blir möjligt att med hänvisning till synnerliga skäl besluta om avvisning med omedelbar verkställighet

senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet. Enligt förarbeten (prop. 1988/89:86, s. 199) till den nuvarande lagstiftningen skulle ett synnerligt skäl kunna vara att det rör sig om en utlänning som vistats här utan att ge sig till känna för polisen. I ett sådant fall har ju dock någon tremånadersfrist inte börjat löpa eftersom fristen räknas från tidpunkten för den första ansökan om uppehållstillstånd. Ett annat fall skulle enligt förarbetena kunna vara att det visar sig att utlänningen lämnat falska uppgifter i väsentliga avseenden. Att beslut om avvisning med omedelbar verkställighet fattas senare än tre månader från den första ansökan om uppehållstillstånd torde mot bakgrund av de uttalanden som gjorts vara ytterst ovanligt. Det finns därför inget starkt behov av att ha kvar möjligheten att med hänvisning till synnerliga skäl besluta om avvisning med omedelbar verkställighet senare än efter tremånadersfristen. Det är samtidigt en klar fördel att tidsfristen för avvisning utan undantag räknas på samma sätt i samtliga fall.

26.3. Uppsikt i form av skyldighet att uppehålla sig inom visst geografiskt område

Kommitténs förslag: Möjligheten att låta uppsikt ta formen av ett åläggande för utlänningen att vistas inom ett visst geografiskt område tas bort.

Enligt 6 kap. 5 § UtlL innebär uppsikt att "utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor".

I prop. 1988/89:86 nämns som exempel på andra särskilda villkor att utlänningen kan åläggas att uppehålla sig på viss ort eller i en viss kommun. Däremot torde det enligt nämnda proposition inte få komma i fråga att utlänningen skulle åläggas att vistas inom ett så begränsat område som en mottagningsförläggning. Det senare uttalandet föranleddes av ett påpekande av Lagrådet som i sitt yttrande framhöll att en utlänning inte torde kunna åläggas att vistas inom ett så begränsat område som en förläggning eller utredningssluss eftersom det skulle kunna uppfattas som ett frihetsberövande. Lagrådet erinrade om ett utslag från Europadomstolen som funnit att det var fråga om frihets-

berövande när en person ålagts att vistas på en liten ö utanför Sardinien.

Uppsikt har såvitt känt aldrig använts på annat sätt än genom att utlänningen antingen ålagts anmälningsskyldighet hos polisen på vissa tider eller genom att utlänningens pass tagits om hand. Förklaringen till det torde vara att ett åläggande för en utlänning att vistas inom ett visst geografiskt område, som inte skulle få vara alltför begränsat, inte skulle vara av något större värde. Det skulle vara mycket svårt att utan en omfattande kontrollapparat avgöra om utlänningen lämnat området eller inte. Om ett sådant beslut skulle fattas måste syftet rimligen vara att försöka se till att utlänningen finns tillgänglig för utredning och delgivning av beslut och för verkställighet. Det syftet kan emellertid uppnås betydligt enklare och effektivare genom att utlänningen åläggs att på vissa tider anmäla sig hos polisen på en viss ort. Om det bedöms finnas en stor risk för att utlänningen kommer att söka hålla sig undan finns inget som hindrar att utlänningen åläggs daglig anmälningsskyldighet hos polisen. Normalt torde dock anmälningsskyldigheten kunna begränsas till en eller ett par gånger i veckan.

Möjligheten att låta uppsikt ta formen av ett åläggande för utlänningen att vistas inom ett visst geografiskt område fyller således knappast någon funktion. Möjligheten bör därför inte tas med i en ny utlänningslag. Formen för uppsikt i den nya lagen bör begränsas till anmälningsskyldighet hos polisen på vissa tider och till möjligheten att ta hand om pass eller annan legitimationshandling.

Del III

Övrigt

27. Generella direktiv

För kommitténs arbete har gällt regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

27.1. Regionalpolitiska konsekvenser

Enligt direktiven om regionalpolitiska konsekvenser skall de regionalpolitiska konsekvenserna av framlagda förslag redovisas. Därvid skall särskilt beaktas bl.a. hur förslagen påverkar sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet. Med hänsynstagande till verksamhetens karaktär och omfattning skall vid förslag till större och mer omfattande omorganisationer eller bildande av nya myndigheter eller motsvarande, överväganden om decentralisering och lokalisering utanför Stockholmsregionen redovisas.

Kommitténs förslag om regionala utlänningsdomstolar i stället för den till Stockholm lokaliserade Utlänningsnämnden innebär viss utflyttning av verksamhet till andra delar av landet. Med hänsyn till gällande forumregler är det med Invandrarverkets nuvarande beslutsorganisation inte meningsfullt att inrätta utlänningsdomstolar på fler än tre platser, dvs. så många som där verket fattar beslut i asylärenden. Enligt kommitténs uppfattning kan den verksamhet som flyttas från Stockholm inte förläggas till andra delar av landet än i anslutning till platser där Invandrarverkets beslut i asylärenden fattas. Förutom i Stockholm fattas för närvarande sådana beslut i Göteborg och Malmö.

27.2. Offentliga åtaganden

Enligt direktiven om offentliga åtaganden skall kommittén förutsättningslöst pröva om det offentliga åtagande som är föremål för kom-

mitténs uppdrag bör vara en offentlig angelägenhet. Om prövningen av åtagandet leder till bedömningen att det får anses vara en offentlig angelägenhet skall lämplig nivå för verksamheten (t.ex. statlig eller kommunal) anges. Kommittén skall också enligt dessa direktiv, om förslagen innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar för staten, visa hur dessa skall finansieras samt analysera möjligheter till besparingar och effektiviseringar.

I betänkandet behandlas frågor av central betydelse inom rättsskipning och förvaltning. Uppgifterna att pröva utlänningars rätt att vistas i riket innefattar grundläggande myndighetsutövning och måste anses tillhöra den centrala statliga verksamheten. Verksamheten skall givetvis även fortsättningsvis utövas av staten.

I ett avseende har aktualiserats inslag av enskild verksamhet. Det gäller på rättshjälps-/rådgivningsområdet. Som framgår i avsnitt 16.2 pågår för närvarande en försöksverksamhet med medverkan av frivilligorganisationer i asylprocessen, men några slutsatser av projektet kan ännu inte dras. Enligt kommitténs uppfattning kan det oavsett vilken medverkan frivilligorganisationerna i framtiden kan tänkas bidra med i asylprocessen inte mer än möjligen marginellt påverka behovet av offentliga biträden.

De ekonomiska konsekvenserna av kommitténs förslag behandlas i avsnitt 28.1.

27.3. Jämställdhetspolitiska konsekvenser

Enligt direktiven om jämställdhetspolitiska konsekvenser skall jämställdhetsfrågorna ges ökad uppmärksamhet. Framlagda förslag skall föregås av en analys och innehålla en redovisning av de jämställdhetspolitiska effekterna eller – om en sådan analys och redovisning inte kan göras på ett meningsfullt sätt – angivande av och motivering till detta.

Enligt kommitténs uppfattning är de förslag i betänkandet som avser förändrad instans- och processordning jämställdhetspolitiskt neutrala. De förslag som härrör från Anknytningsutredningens betänkande (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av anknytning bör, som framhålls i det betänkandet, på sikt kunna bidra till en attitydförändring vad gäller synen på kvinnor och kvinnors rättigheter genom att det tydliggörs att vissa beteenden inte accepteras. Förslagen är således av betydelse från jämställdhetssynpunkt och bör bidra till att kvinnors situation förbättras.

27.4. Konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

De brottsförebyggande frågorna skall ges ökad uppmärksamhet i utredningsverksamheten. Alla förslag som läggs fram skall föregås av en analys och innehålla en redovisning av effekterna för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet. Om kommittén bedömer att en sådan analys och redovisning inte kan göras på ett meningsfullt sätt till följd av utredningsuppdragets eller ämnets karaktär, skall detta anges och särskilt motiveras.

Enligt kommitténs uppfattning är förslagen om ändrad instans- och processordning neutrala i fråga om konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet.

Förslagen om uppehållstillstånd på grund av anknytning innebär bl.a. att Invandrarverket vid prövningen av frågan om uppehållstillstånd i anknytningsärenden skall beakta risken för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. I de fall en ansökan om uppehållstillstånd avslås på grund av att det föreligger en påtaglig risk för att sökanden skall fara illa i förhållandet, kan denna risk undvikas. Genom detta nås rent faktiskt en brottsförebyggande effekt. Förslagen innebär vidare regler i lag att en sökande vars förhållande upphört på grund av att sökanden eller sökandens barn utsatts för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet får beviljas uppehållstillstånd trots att förhållandet har upphört. Förslaget syftar i denna del till att mildra den uppskjutna invandringsprövningens negativa konsekvenser. Avsikten är att detta skall bidra till att kvinnor vågar bryta upp från anknytningsförhållanden där det förekommer övergrepp och således inte behöva stanna kvar av rädsla för att utvisas. Även detta förslag avses förhindra att kvinnor utsätts för brott.

27.5. Möjligheten att nå de integrationspolitiska målen

Enligt kommittéförordningen (1998:1474), som trätt i kraft den 1 januari 1999, skall en kommitté även ange konsekvenserna för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Målen för integrationspolitiken skall vara lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund och en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och

som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68).

Enligt kommitténs uppfattning bör förslaget till ny instans- och processordning bidra till en bättre integration genom att förfarandet kan antas bli snabbare och säkrare.

28. Genomförande av förslaget

28.1. Kostnader

Kommitténs bedömning: Kostnaderna i länsrätt och kammarrätt samt ökade kostnader hos Statens invandrarverk och för offentliga biträden och tolkar kommer att uppgå till sammanlagt 85–90 mkr. Det är 25–30 mkr mer än vad Utlänningsnämndens anslag för år 1999 uppgår till.

Kommittén har försökt att med utgångspunkt från ett beräkningsunderlag om 12 000 asylsökande göra en beräkning av kostnaderna för de förslag kommittén lägger fram. 12 000 är det antal asylsökande som för år 1999 ligger till grund för beräkning av behov av resurser för prövning av asylansökningar och för mottagande av asylsökande. Beräkningarna blir dock med nödvändighet osäkra inte bara på grund av att antalet asylärenden och andra ärenden hos Statens invandrarverk är osäkert utan också därför att det inte är möjligt att med någon större säkerhet bedöma om antalet överklaganden till länsrätt och kammarrätt kommer att motsvara antalet överklaganden till Utlänningsnämnden. En annan osäkerhetsfaktor är hur antalet verkställighetsärenden enligt kommitténs förslag kommer att förhålla sig till antalet ärenden rörande s.k. ny ansökan (NUT) enligt nuvarande ordning. Det är också svårt att uppskatta hur lång tid en muntlig förhandling i ett ärende rörande avvisning eller utvisning kommer att ta eftersom det endast finns mycket begränsad erfarenhet att falla tillbaka på.

Kommittén har vid sina beräkningar utgått från följande antaganden.

1. Enligt beräkningsunderlaget kommer antalet asylsökande att uppgå till ca 12 000. Av dessa kommer uppskattningsvis ca 1 500 att avvisas med omedelbar verkställighet.

2. Ca 50 % av de asylsökande som inte avvisas med omedelbar verkställighet kommer att beviljas uppehållstillstånd av Invandrarverket. Av de 50 % som får avslag kommer praktiskt taget samtliga liksom i dag att överklaga Invandrarverkets beslut. Andelen överklagande i övriga ärenden antas komma att bli lägre.

3. Den andel vars överklaganden under senare tid bifallits av Utlänningsnämnden har varit osedvanligt stor. Det hänger delvis samman med att många ärenden avvaktat vägledande beslut från regeringen som när de fattats inneburit att stora grupper beviljats uppehållstillstånd. Långa handläggningstider har vidare bidragit till att humanitära skäl som inte funnits tidigare lett till att åtskilliga överklaganden bifallits av Utlänningsnämnden. Kortare handläggningstider bör därför bidra till att andelen bifall minskar. Andelen bifall i länsrätten beräknas bli något lägre än hos Utlänningsnämnden under senare år.

4. I ärenden där muntlig förhandling blir aktuell förutsätter kommittén att domstolarna sätter ut målen på ett rationellt sätt så att om möjligt samma företrädare för Statens invandrarverk kan närvara vid samtliga ärenden under en dag. Om kammarrätten håller muntlig förhandling förutsätts att Invandrarverket företräds av en tjänsteman stationerad i Stockholm.

5. Antalet andra ärenden än asylärenden beräknas uppgå till ungefär samma antal som under år 1998. Med ovanstående antaganden som grund beräknar kommittén att ökade kostnader uppkommer för

Invandrarverket i främst följande

avseenden.

a. Verket måste i ärenden där det blir fråga om muntlig förhandling vara företrätt av en tjänsteman vid förhandlingen. Kommittén räknar med att muntlig förhandling kommer att bli det normala i överklagade avlägsnandeärenden i länsrätten men att det kommer att bli ovanligt i andra ärenden. Kommittén räknar likaså med att muntlig förhandling kommer att bli ovanlig i kammarrätt.

b. Överklagade ärenden som inte rör avvisning eller utvisning kommer i regel att avgöras utan muntlig förhandling. I dessa ärenden kan dock Invandrarverket i en skriftlig inlaga till domstolen behöva utveckla skälen för sitt tidigare avslag.

c. Invandrarverket kommer att få en ny uppgift genom att verket blir den instans som i första hand skall pröva de verkställighetsärenden som kommittén föreslår skall ersätta nuvarande ordning med ny ansökan (NUT).

För länsrätterna uppkommer kostnader i följande avseenden. a. Länsrätterna kommer att få pröva ca 8 500 ärenden som överklagas från Invandrarverket. I ca 3 000 av dessa ärenden antas det bli fråga om muntlig förhandling.

b. Länsrätterna kommer att få pröva ett antal verkställighetsärenden, som Invandrarverket lämnar över enligt den ordning som kommittén föreslår. Det antas att det kan komma att röra sig om ca 500 sådana ärenden.

För kammarrätterna uppkommer kostnader genom att de kommer att få ta emot ca 3 000 ärenden som överklagas dit från länsrätt. Det antas att liksom i övriga ärenden hos kammarrätt endast ca 15 % av dessa ärenden kommer att sakprövas. I övriga ärenden kommer det endast att bli fråga om att avgöra om prövningstillstånd skall beviljas eller inte.

Ökade kostnader uppkommer för offentliga biträden och tolkar som skall delta i ca 3 000 muntliga förhandlingar.

Ökade kostnader hos Invandrarverket och för offentliga biträden och tolkar samt kostnaderna i länsrätt och kammarrätt uppskattar kommittén kommer att uppgå till sammanlagt 85–90 mkr eller till 25–30 mkr utöver vad Utlänningsnämndens anslag för år 1999 uppgår till.

Kommittén har gjort den bedömningen att den kostnaden är rimlig och har då beaktat följande.

Förslagen om att vissa beslut om avvisning med omedelbar verkställighet skall medföra att sökanden har rätt att stanna här i landet i avvaktan på domstols prövning av en ansökan om inhibition liksom förslaget att ärenden om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll skall prövas i två instanser är båda nödvändiga för att Sverige skall kunna uppfylla sina internationella åtaganden. Tvåpartsprocessen är väsentlig för att rättssäkerheten skall kunna höjas i utlänningsärenden där anklagelser ofta förts fram om bristande rättssäkerhet.

En tvåpartsprocess bör ge möjligheter till en snabbare process och därmed ge kortare handläggningstider.

Utgiftsområdet Invandring har varit underbudgeterat under flera år. Framför allt har förläggningsverksamheten och ersättning till asylsökande i enskilt boende samt ersättning till kommunerna uppgått till väsentligt högre belopp än vad som budgeterats. Kortare handläggningstider leder till att kostnaderna för mottagandet av asylsökande minskar. Kommittén vill i det sammanhanget uttala att den enskilt väsentligaste åtgärden för att korta handläggningstiderna måste vara att Invandrarverket ges tillräckliga resurser för att snabbt kunna utreda och pröva alla utlänningsärenden.

28.2. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Kommitténs förslag: Den nya instans- och processordningen införs den 1 juli 2001. Även övriga delar av den nya utlänningslagen träder i kraft vid denna tidpunkt.

Regeringen ges möjlighet att förordna om tidpunkten för överlämnande av ärenden från Utlänningsnämnden till de nya utlänningsdomstolarna eller – såvitt avser nya ansökningar (NUTärenden) – till Invandrarverket. Detsamma gäller överlämnande av ärenden från regeringen till domstolarna.

28.2.1. Tidpunkt för ikraftträdande

En nyordning av den storlek som kommittén föreslår kan knappast beräknas bli genomförd före år 2001.

Kommitténs förslag överlämnas till vederbörande statsråd i februari 1999. Remisstid kan beräknas löpa fram till sensommaren 1999. Remissammanställning och beredning av lagrådsremiss och proposition kan beräknas ske under hösten 1999. Proposition till riksdagen kan beräknas komma att överlämnas tidigast i slutet av år 1999. Riksdagsbehandling kan beräknas ske under våren 2000.

Omfattande organisations- och utbildningsinsatser kommer att behövas. Behovet av organisationsplanering, tillsättning av tjänster och utbildning gör att en ny ordning torde behöva relativt lång tid mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande.

Kommittén beräknar därför att den nya instans- och processordningen kan införas den 1 juli 2001.

Tidpunkten bör vara densamma för ikraftträdandet av övriga bestämmelser i den nya utlänningslagen.

28.2.2. Övergångsbestämmelser

För övergången till den nya instans- och processordningen kan gälla att alla ärenden som finns i den gamla överklagandeordningen vid ikraftträdandet antingen förs över till den nya ordningen eller handläggs och avgörs enligt den gamla ordningen.

Som huvudregel gäller ifråga om domstolars och andra myndigheters förfarande att ny lag tillämpas från och med ikraftträdandet. Nya processuella bestämmelser skall alltså tillämpas även i mål och ärenden

som pågår när nya bestämmelser träder i kraft. Undantag kan dock behöva göras från denna regel.

Att föra över inneliggande ärenden hos Utlänningsnämnden till utlänningsdomstolarna vid den tidpunkt då dessa skall börja arbeta innebär – om det rör sig om samma antal som i den nuvarande balansen – en stor risk för att verksamheten mer eller mindre lamslås i början.

Att låta inneliggande ärenden hos Utlänningsnämnden ligga kvar där för handläggning och avgörande enligt den gamla ordningen efter ikraftträdandet måste med hänsyn till huvudregeln anses vara olämpligt. Avsikten med förslaget om en ny ordning är ju bl.a. att den genom tvåpartsprocess och muntlig förhandling skall öka rättssäkerheten.

Jämförliga förändringar

Som jämförelse kan anges övergången till en ny instansordning och organisation i socialförsäkringsmål år 1991 (prop. 1990/91:80, bet. 1990/91:JuU18, rskr. 1990/91:216, SFS 1991:215). Den nya ordningen innebar att en försäkringskassas eller Riksförsäkringsverkets beslut i socialförsäkringsärenden skulle överklagas till länsrätt och länsrättens beslut till kammarrätten. Tidigare hade gällt att försäkringskassors och

Riksförsäkringsverkets beslut hade överklagats till en av tre försäkringsrätter. Försäkringsrätterna behölls övergångsvis – under ett år – för att arbeta av befintliga målbalanser. De samordnades under övergångstiden administrativt med varsin kammarrätt. Den högsta instansen i socialförsäkringsmål, Försäkringsöverdomstolen, behölls tills vidare som högsta instans och avskaffades först år 1995 (se lag 1993:574 om upphävande av lagen (1978:28) om Försäkringsöverdomstolen, prop. 1992/93:215, bet. 1992/93:JuU33, rskr. 1992/93:372). Domstolens då ej avgjorda mål överlämnades till Regeringsrätten för prövning.

I frågan om vad som borde ske med försäkringsrätternas stora balanser av oavgjorda mål vid reformens ikraftträdande uttalade föredragande statsrådet följande (a. prop. s. 43).

Alternativen är att de oavgjorda målen förs över till kammarrätterna eller att de avgörs av försäkringsrätterna själva. I promemorian föreslås att man under en övergångstid utnyttjar den befintliga försäkringsrättsorganisationen för att nedbringa målbalanserna samtidigt som försäkringsrätterna i administrativt hänseende samordnas med kammarrätterna. Därigenom skulle nämligen med så gott som omedelbar verkan kunna uppnås de fördelar från personalförsörjningssynpunkt som en samordning av de båda domstolsorganisationerna borde innebära.

Under remissbehandlingen har de allra flesta anslutit sig till promemorians förslag till övergångslösning. Också jag förordar den lösningen. Enligt min mening borgar den bäst för att ett säkert genomförande av den nya ordningen, där avarbetningen av balanser och en successiv uppbyggnad av länsrätterna och kammarrätterna organisatoriskt och kompetensmässigt går

hand i hand. Denna lösning ger även möjligheter för personalen inom de bägge domstolsorganisationerna att genom utbytestjänstgöring och utbildning bredda kunskaperna om olika måltyper som kommer att handläggas av de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Reglerna för övergången till den nya ordningen innebar att mål som vid ikraftträdandet av den nya ordningen redan fanns i försäkringsrätterna skulle handläggas enligt de äldre bestämmelserna. Eftersom denna ordning under en övergångsperiod medförde att en klagande inte med säkerhet visste om ärendet skulle komma att överprövas av försäkringsrätt eller länsrätt, ansågs det övergångsvis vara ett lämpligt förfarande att den domstol som hade mottagit målet underrättade klaganden om var det handlades.

Fördelarna med att fördela försäkringsrätternas inneliggande mål på förvaltningsdomstolarna vägde enligt föredragande statsrådets mening inte upp de betydande nackdelarna (a. prop. s. 47). Övergångslösningen där försäkringsrätterna skulle finnas kvar och arbeta under en övergångsperiod skulle möjliggöra en successiv uppbyggnad av länsrätternas och kammarrätternas organisation och kompetens för de nya målen, samtidigt som försäkringsrätternas återstående resurser kunde inriktas på att nedbringa antalet oavgjorda, äldre mål. Vidare borde – för att balansökningen vid försäkringsrätterna skulle brytas så snart som möjligt – den nya instansordningen börja tillämpas omedelbart vid ikraftträdandet och också på mål där försäkringskassans beslut fattats dessförinnan men där målet inte kommit in till försäkringsrätten före ikraftträdandet.

Här kan finnas anledning att påpeka att såväl försäkringsrätterna som länsrätterna och kammarrätterna var resp. är förvaltningsdomstolar. Likheterna i organisation och handläggning dem emellan måste anses ha varit betydligt större än mellan den nuvarande Utlänningsnämnden och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vid den aktuella tidpunkten fanns inte heller bestämmelserna om beslutande myndighets ställning som part i de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Övergångsfrågorna var även aktuella i samband med den nya miljöbalken, som antogs av riksdagen i juni 1998 och trädde i kraft den 1 januari 1999 (se prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278, SFS 1998:808 och 811). Processuellt betyder det bl.a. att Koncessionsnämnden för miljöskydd, vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen läggs ned. Mål och ärenden vid dessa organ skall överlämnas till miljödomstol eller Miljööverdomstolen efter en kortare övergångstid som regeringen får bestämma. Mål och ärenden som har inletts vid andra prövningsorgan före ikraftträdandet skall slutföras, även om prövningsorganet enligt miljöbalken inte kommer att handlägga sådana mål eller ärenden. I mål och ärenden som har inletts före

ikraftträdandet skall i huvudsak äldre rätt tillämpas. Miljödomstolarna och Miljööverdomstolen skall dock tillämpa miljöbalkens processuella bestämmelser i överlämnade pågående mål och ärenden. Äldre bestämmelser skall gälla i fråga om överklagande, om en dom eller ett beslut har meddelats före ikraftträdandet.

Innan miljöbalken trädde i kraft, beslöt regeringen att bestämmelserna om att Koncessionsnämndens icke avgjorda ärenden skall handläggas hos miljödomstolarna skulle träda i kraft samtidigt med miljöbalken och att motsvarande skulle gälla för vattendomstolarnas mål (förordning 1998:1390).

Som bakgrund till förslaget att Koncessionsnämnden skulle avskaffas efter kort övergångstid anfördes i propositionen bl.a. följande (a. prop. s. 628).

I Miljöbalksutredningens betänkande uppges att Koncessionsnämnden i dag har omkring 300 ärenden i balans och att många av dessa är prövotidsärenden som kommer att pågå under lång tid. Om Koncessionsnämnden skall fortsätta sin verksamhet under ett övergångsskede och slutföra handläggningen av alla pågående ärenden fordras en relativt lång övergångstid. En sådan lösning är olycklig. Som Koncessionsnämnden har framhållit i sitt remissvar bör det undvikas att miljöskyddslagen tillämpas parallellt med miljöbalken under lång tid efter det att balken har trätt i kraft. Dessutom är det som Miljöbalksutredningen har anfört värdefullt att kunna ta till vara den kompetens som finns vid nämnden och skapa möjlighet att föra över den till miljödomstolarna och Miljööverdomstolen. Regeringen anser således i princip att nämnden inte bör finnas kvar under lång tid efter miljöbalkens ikraftträdande. Regeringen finner dock till skillnad från utredningen och med beaktande av de betänkligheter som Domstolsverket har framfört att det kan finnas skäl att ha kvar Koncessionsnämnden, vattendomstolarna och Vattenöverdomstolen under en kortare övergångsperiod efter balkens ikraftträdande. Även om dessa prövningsorgan kan förutsättas inta en beredskap för en smidig avveckling av verksamheten kan de exempelvis behöva ett tidsmässigt utrymme för att successivt avsluta prövningen av mål och ärenden om handläggningen kommit så långt att det praktiskt taget endast återstår att meddela beslut eller dom. Det finns annars – – – risk för att verksamheten paralyseras under ett antal månader kring dagen för miljöbalkens ikraftträdande. Vidare kan det med hänsyn till bl.a. personal-, lokal-, ekonomi- och arkivfrågor vara nödvändigt med en viss övergångstid innan mål och ärenden som alltjämt pågår lämnas över till miljödomstol eller Miljööverdomstolen för prövning. Av de skäl som nu har anförts bör regeringen bemyndigas att bestämma tidpunkt för ikraftträdandet av sådana övergångsbestämmelser som säger att ärenden och mål skall överlämnas till de prövningsorgan som inrättas enligt miljöbalken. Tidpunkten avses som nyss anfördes infalla ganska snart efter balkens ikraftträdande och får bestämmas efter samråd med Domstolsverket, myndigheter och andra som berörs av miljöbalksreformen.

– – – I övrigt innebär miljöbalksförslaget inte att några prövningsorgan läggs ner men ett antal mål- och ärendetyper kommer dock att flytta från regeringen, allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar till miljödomstolarna. Pågående prövning av mål och ärenden bör då enligt rege-

ringens uppfattning lämpligen slutföras av det prövningsorgan som i dag prövar den ifrågavarande typen av mål eller ärende.

Som påpekas i inledningen till detta avsnitt är huvudregeln i fråga om regler om domstolars och andra myndigheters förfarande att ny lag tillämpas från och med ikraftträdandet. Regeringen finner dock att denna lösning inte kan väljas för de mål och ärenden som skall handläggas av prövningsorgan som enligt miljöbalken inte skall pröva sådana mål eller ärenden. Balkens processuella bestämmelser passar helt enkelt inte för dessa prövningsinstanser. De bör därför tillämpa samma förfaranderegler som tidigare. För att undvika komplikationer i pågående ärenden och för att åstadkomma ett enhetligt regelsystem föreslås vidare att äldre förfaranderegler även tillämpas för ärendetyp som fortsättningsvis skall prövas av samma organ som tidigare. – – –

Regeln om att gamla förfaranderegler skall tillämpas kan dock inte gälla miljödomstolarna. Koncessionsnämnden skall till miljödomstolarna överlämna de ärenden som nämnden har kvar när den läggs ner. Om miljödomstolarna skulle tillämpa äldre förfaranderegler i dessa ärenden skulle det bli de regler som gäller för Koncessionsnämnden. Det är dock inte lämpligt att domstolarna tillämpar regler som har gällt för en nämnd. Miljödomstolarna skall i stället omedelbart tillämpa miljöbalkens processuella regler. – – –

Överväganden

Kommittén anser att det är av största betydelse att utlänningsdomstolarna får goda arbetsförhållanden och inte i inledningsskedet belastas med en mängd mål vars handläggning påbörjats i en prövningsinstans enligt andra handläggningsregler än som gäller i domstolarna. Det skulle innebära att domstolarna på en gång fick ett stort antal mål av en ny ämnestyp och också en risk för dubbelarbete genom att handläggningen inte kan avslutas utan att förvaltningsprocesslagens regler iakttagits. En situation som den då Utlänningsnämnden inrättades och fick överta Regeringskansliets stora balans av inneliggande ärenden får inte upprepas. En förutsättning för att de föreslagna förändringarna skall kunna leda till ett bättre och snabbare förfarande är därför enligt kommitténs mycket bestämda uppfattning att någon stor inneliggande ärendebalans inte flyttas över från Utlänningsnämnden.

För att åstadkomma detta kan man gå till väga på två sätt: antingen får Utlänningsnämnden fortsätta att arbeta under en övergångstid efter ikraftträdandet eller måste resurser sättas in före ikraftträdandet för att arbeta ned balansen till ett minimum.

Mot det förstnämnda alternativet talar dels de principiella skälen som berörts ovan, dels det praktiska skälet att de personer som skulle behöva finnas kvar på nämnden för att avgöra de gamla ärendena också kommer att behövas inom de nya domstolsenheterna. Erfarenheterna

från inrättandet av miljödomstolarna visar på att Koncessionsnämndens personal sålunda sökt sig till nya befattningar inom dessa domstolar.

Också mot det sistnämnda alternativet – nedarbetning av Utlänningsnämndens balans före ikraftträdandet – kan anföras praktiska svårigheter. Det är inte lätt att i slutskedet av en verksamhet rekrytera och sätta in ny personal i produktion. Den befintliga personalen kan antas söka sig till nya befattningar i domstolarna eller på annat håll, samtidigt som en del av den kan beräknas vara engagerad i utbildningsinsatser för domstolarna. Detta förhållande understryker vikten av att man på ett tidigt stadium beslutar om ökade resurser för att arbeta av balansen hos Utlänningsnämnden.

Kommittén anser att skälen för att en kraftfull insats för att nedbringa ärendebalansen bör göras före ikraftträdandet är starkast. Inom Utlänningsnämnden kan inte gärna tillämpas de förfaranderegler som gäller för domstolarna, och inte heller kan Invandrarverket uppträda som part hos nämnden. Nämnden skulle därmed vara hänvisad till att tillämpa de nuvarande förfarandereglerna, vilket som kommittén tidigare framhållit inte vore tillfredsställande. Därutöver skulle prejudikatbildning kunna ske hos två organ: både Utlänningsnämnden och Utlänningsöverdomstolen. Två prejudikatinstanser inom samma område är som berörts tidigare olämpligt. Till detta kommer att nämnden enligt nuvarande ordning kan lämna över ärenden till regeringen för vägledande avgöranden, en ordning som rimligen inte kan behållas under ett sådant övergångsskede.

En möjlighet som borde kunna ge utrymme för både nedarbetning av balanser och erfarenhet åt domstolspersonal som inte tidigare sysslat med utlänningsärenden är att se praktik hos Utlänningsnämnden som en del av utbildningsinsatser och erfarenhetsuppbyggnad för domstolspersonalen. En förutsättning för att detta skall lyckas är dock att denna personal sätts in i arbete hos nämnden i så god tid att deras medverkan blir produktiv och att inte i stället behovet av stöd och utbildning endast hindrar nämndens ordinarie personal i deras arbete.

Även om målsättningen således enligt kommitténs uppfattning skall vara att balansen av inneliggande ärenden hos Utlänningsnämnden skall vara minimal vid lagens ikraftträdande så att de skall kunna överlämnas till domstolarna, kan det inte uteslutas att det finns ärenden kvar hos nämnden som av olika skäl inte bör lämnas över. Regeringen bör därför få förordna om när Utlänningsnämndens ärenden skall lämnas över till utlänningsdomstolarna och om när nämndens verksamhet skall upphöra.

Vissa ärenden hos Utlänningsnämnden kan dra ut på tiden inte bara av brist på handläggningsresurser utan därför att behövlig utredning som skall inhämtas externt dröjer. Det är ett skäl till att frågan om den

närmare tidpunkten då den inneliggande balansen hos nämnden bör lämnas över till utlänningsdomstolarna bör avgöras av regeringen med ledning av de förhållanden som råder vid ikraftträdandet.

En särskild fråga gäller vad som skall ske med Utlänningsnämndens inneliggande lager av s.k. nya ansökningar då de nya reglerna träder i kraft. Den föreslagna ordningen innebär att institutet nya ansökningar avskaffas men att Invandrarverket i stället har att pröva frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning då verkställighet är aktuell.

Även i fråga om s.k. nya ansökningar gäller att det är angeläget med en så liten balans av inneliggande ärenden som möjligt vid ikraftträdandet av den nya ordningen. De ärenden som inte har hunnit avgöras får överlämnas till Invandrarverket för handläggning som verkställighetsärende enligt nya regler.

En ytterligare fråga rör balansen av överlämnade ärenden hos regeringen. Även för dessa ärenden är det angeläget att balansen vid ikraftträdandet av den nya ordningen är så liten som möjligt. För ärenden som överlämnats för vägledande beslut och som av skäl utanför regeringens kontroll inte kan avgöras före denna tidpunkt bör regeringen få förordna om ett eventuellt överlämnande till utlänningsdomstol.

För ärenden som vid ikraftträdandet handläggs i allmän förvaltningsdomstol, såsom förvarsärenden och andra processuella frågor, bör äldre bestämmelser fortsätta att gälla.

För den nya utlänningslagen i övrigt bedöms inga övergångsbestämmelser vara nödvändiga.

29. Författningskommentar

29.1. Förslaget till utlänningslag

1 kap. Lagens innehåll och tillämpning

I detta kapitel finns bestämmelser som anger lagens innehåll och till lämplighet. Många av bestämmelserna i lagen gäller endast utlänningar som vistas i Sverige. För att underlätta bedömningen av när en utlänning skall anses vistas i landet finns i det inledande kapitlet bestämmel ser om när en utlänning skall anses ha rest in i och ut ur landet. Dessa bestämmelser saknar motsvarighet i UtlL. Kapitlet i övrigt motsvarar i huvudsak 1 kap. 1 § samt 12 kap. 2 § UtlL.

Lagens innehåll

1 § I denna lag finns föreskrifter om – krav för att utlänningar skall få resa in i och vistas i Sverige (2 kap.), – visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd (3 och 4 kap.), – skyddsbehövande (5 kap.), – avvisning och utvisning (6 kap.), – kontroll- och tvångsåtgärder (7 kap.), – förvar och uppsikt (8 kap.), – verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (9 kap.), – verkställighet av beslut om förvar (10 kap.), – överklagande (11 kap.), – domstolar i utlänningsmål (12 kap.), – handläggningen av ärenden (13 kap.), – skyldighet att lämna uppgifter (14 kap.), – offentligt biträde (15 kap.), – kostnadsansvar (16 kap.), – straffbestämmelser (17 kap.), – särskilda bemyndiganden (18 kap.).

Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 kap. 1 § första stycket UtlL. Uppräkningen av vad lagen innehåller har dock gjorts i form av en inne hållsförteckning i avsikt att underlätta för läsaren att snabbt finna de olika bestämmelserna i lagen.

Utlänningslagen innehåller samtliga bestämmelser som rör utlän ningars rätt att resa in i samt vistas och arbeta i Sverige. Den är däremot inte heltäckande när det gäller utlänningars avlägsnande ur landet. En erinran om att utvisning också kan ske enligt den s.k. terroristlagstiftningen (lagen /1991:572/ om särskild utlänningskontroll) finns i kapitlet om avvisning och utvisning (6 kap. 13 §).

Bestämmelser om utlänningars avlägsnande ur landet på annat sätt än genom avvisning eller utvisning finns också i annan lagstiftning. Det gäller reglerna om utlämning för brott och om överförande av verkstäl lighet av brottmålsdom, om utlämnande för verkställighet av beslut om vård eller behandling och om hemsändande av vårdbehövande i vissa fall (jfr 18 kap. 2 §).

Vidare måste observeras att det kan finnas förordningar som utfärdats av EU och som kan "ta över" den svenska lagstiftningen. Målsätt ningen är dock självfallet att någon konflikt inte skall kunna komma upp mellan EU:s regelverk och den svenska lagstiftningen.

Lagens tillämpning

2 § Lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.

Paragrafen motsvarar 1 kap. 1 § andra stycket första meningen UtlL.

Motsvarande bestämmelse har funnits med även i tidigare utlän ningslagar. Paragrafen får betydelse främst vid tillämpning av bestämmelserna om förvar i 8 och 10 kap. samt om bemyndigandet i 18 kap. 3 § att utfärda särskilda bestämmelser vid krig och krigsfara utnyttjas.

3 § Med barn avses i denna lag utlänningar som är under 18 år, om inte annat sägs.

Paragrafen är ny.

Barn nämns på en rad olika ställen i den nuvarande utlänningslagen. I de flesta fall, dock inte alla, anges också en åldersgräns. Lagtexten kan både förenklas och göras tydligare genom att inledningsvis i lagen ange att med barn avses utlänningar under 18 år.

I ett par fall gäller dock andra åldersgränser, som då anges ( se 7 kap. 7 § och 11 kap. 7 §).

4 § I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.

När frågor om tillstånd enligt denna lag skall bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet skall det, om det inte är olämpligt, först klarläggas vad barnet har att säga. Det skall tas den hänsyn till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar.

Paragrafens första stycke motsvarar 1 kap. 1 § andra stycket sista meningen UtlL. Paragrafens andra stycke motsvarar 11 kap. 1 a § UtlL.

Förebilden för paragrafens första stycke är artikel 3 i FN-konventionen om barnets rättigheter. Enligt den artikeln skall barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig åtgärderna vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ.

Bestämmelsen infördes i utlänningslagen den 1 januari 1997. Rege ringen underströk i prop. 1996/97:25 att en bestämmelse om hänsyn till barnets bästa skulle komma att få betydelse i en rad olika situationer. Det gäller exempelvis när det är fråga om att bedöma om tillräckligt starka humanitära skäl för uppehållstillstånd skall anses föreligga (jfr 3 kap. 5 och 16 §§ samt 9 kap. 1 §) och där något lägre krav kan ställas på styrkan av de humanitära skälen när barn är berörda. Samtidigt framhölls i den nämnda propositionen att barnets bästa generellt inte tar över samhällsintresset att reglera invandringen. Socialförsäkrings utskottet ansåg i betänkandet 1996/97:SfU5 det varken möjligt eller lämpligt att på annat sätt än regeringen gjort i den nämnda propositionen ge riktlinjer för hur man bör handla i olika situationer. Det väsentliga var enligt utskottet att barn i alla fall där de berörs behandlas i enlighet med den nya bestämmelsen om barn.

Paragrafens andra stycke har också sin förebild i barnkonventionen, nämligen i artikel 12. Även den bestämmelsen fördes in i utlännings lagen den 1 januari 1997.

Genom att bestämmelsen nu flyttas till lagens inledning understryks ytterligare vikten av att artikel 12 i barnkonventionen följs. Den arti keln innebär att barn som är i stånd att bilda egna åsikter skall ha rätt att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, varvid barnets åsikter skall tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Det överlämnas enligt konventionen till staten att avgöra om barnet skall höras direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och det skall ske på ett sätt som är förenligt med den nationella statens procedur regler. Den nuvarande bestämmelsen i 11 kap. 1 a § UtlL om att det skall göras klart vad barnet har att anföra går liksom lagförslaget något längre än barnkonventionen, som begränsar sig till barnets åsikter.

I paragrafen har lagts till att barnet inte skall höras om det är olämpligt. Så kan vara fallet exempelvis om det rör sig om ett litet barn eller om barnets psykiska hälsa talar mot att barnet hörs.

5 § I fråga om följande personer tillämpas denna lag endast i den utsträckning som regeringen föreskriver:

– diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i Sverige av främmande stater samt deras familjer och deras anställda, och

– främmande staters kurirer. I fråga om andra utlänningar som är berättigade till förmåner enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall skall de inskränkningar iakttas som följer av den lagen.

Paragrafen motsvarar 12 kap. 2 § UtlL.

I paragrafen anges vissa undantag från lagens tillämplighet. Bestämmelsen bör därför finnas i lagens inledande kapitel.

Inresa

6 § Med inresa avses i denna lag att en utlänning passerar in över gränsen för svenskt landterritorium.

Paragrafen är ny och saknar motsvarighet i UtlL.

I prop. 1988/89:86 finns ett relativt utförligt resonemang om inresebegreppet (s. 55 ff.). Föredragande statsrådet anför bl.a. att det faller sig naturligt att anse att den som kommer in på svenskt territorium skall anses som inrest i Sverige oavsett om det är fråga om land-, sjö- eller luftterritorium. Den huvudprincipen förs nu in i utlänningslagen.

Från huvudprincipen måste dock vissa undantag göras. Inom folk rätten finns för vissa fartyg regler om s.k. oskadlig genomfart genom en kuststats territorialhav. Det kan vidare av bl.a. praktiska skäl inte komma i fråga att anse någon som inrest som endast passerar genom svenskt luftrum. Även när det gäller landterritoriet kan det finnas skäl att göra vissa undantag så att inte alla som befinner sig på svenskt landterritorium skall anses vara inresta. Undantagen från huvudprincipen kan behöva ändras från tid till annan och också beskrivas relativt utförligt. Undantagen bör därför inte anges i lag utan i föreskrifter som regeringen utfärdar. Bemyndigande för regeringen att utfärda före skrifter om när inresa skall anses ha ägt rum finns i 7 §.

7 § Regeringen får meddela föreskrifter om, när utlänningar som passerar in över gränsen för svenskt sjöterritorium eller luftrum skall anses ha rest in i landet.

Paragrafen är ny.

De nödvändiga undantagen från huvudprincipen i 6 § om när inresa skall anses ha ägt rum har tidigare i vart fall delvis och indirekt framgått av de föreskrifter om viseringsskyldighet som regeringen meddelat i utlänningsförordningen. Bemyndigandet i 7 § gör det möjligt för rege ringen att utfärda föreskrifter som direkt anger de nödvändiga undantag som bör gälla från huvudprincipen i 6 §.

Utresa

8 § Med utresa avses i denna lag att en utlänning passerar ut över gränsen för svenskt landterritorium.

Paragrafen är ny och saknar motsvarighet i UtlL.

I likhet med vad som anförts i kommentaren till 6 § i fråga om inre sa bör på motsvarande sätt huvudprincipen om när utresa skall anses ha ägt rum läggas fast i lagen.

9 § Regeringen får meddela föreskrifter om, när utlänningar som lämnar svenskt sjöterritorium eller luftrum skall anses ha rest ut ur landet.

Paragrafen är ny.

På samma sätt som regeringen måste ha möjlighet att meddela när mare föreskrifter om när inresa skall anses ha ägt rum måste regeringen ha motsvarande möjlighet att meddela föreskrifter om när utresa skall anses ha ägt rum.

2 kap. Kraven för att utlänningar skall få resa in i och vistas i Sverige

I detta kapitel anges de grundläggande förutsättningarna för att utlänningar skall få resa in i Sverige, uppehålla sig och arbeta här. Det motsvarar i huvudsak 1 kap. 2–5 §§ UtlL.

Pass

1 § Utlänningar som reser in i eller vistas i Sverige skall ha gällande pass.

Paragrafen motsvarar 1 kap. 2 § första stycket UtlL.

Här läggs grundprincipen fast att utlänningar som reser in i eller vistas i Sverige skall ha gällande pass.

2 § Regeringen får föreskriva undantag från kravet på innehav av pass.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Statens invandrar verk får föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass. Regeringen får vidare föreskriva i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar.

Paragrafen motsvarar 1 kap. 2 § andra och tredje styckena UtlL.

Visering

3 § Utlänningar som reser in i eller vistas i Sverige skall ha visering, om de inte har uppehållstillstånd.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 kap. 3 § UtlL.

Undantaget från kravet på visering för nordbor liksom regeringens möjlighet att förordna om andra undantag från kravet på visering, som i dag finns i 1 kap. 3 § UtlL, har förts till två särskilda paragrafer, 7 och 8 §§.

Uppehållstillstånd

4 § Utlänningar som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha uppehållstillstånd, om de inte har gällande visering.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 kap. 4 § första stycket UtlL.

Undantaget från kravet på uppehållstillstånd för nordbor liksom regeringens möjligheter att meddela föreskrifter, som i dag finns i 1 kap. 4 § UtlL, har förts till två särskilda paragrafer, 7 och 8 §§.

5 § Regeringen får föreskriva krav på uppehållstillstånd i Sverige redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader.

Paragrafen motsvarar 1 kap. 4 § andra stycket sista meningen UtlL.

Av den s.k. nordiska passkontrollöverenskommelsen (SÖ 1958:24) följer att i den uppehållstillståndsfria tiden skall räknas in tidigare vis telse i annat nordiskt land under den senaste sexmånadersperioden. Även vistelse i Sverige under den senaste sexmånadersperioden räknas i dag in i den uppehållstillståndsfria tiden. För att inte tynga lagen med dessa relativt detaljerade bestämmelser bör regeringen liksom i dag ha möjlig het att förordna om att skyldigheten att ha uppehållstillstånd skall in träda efter kortare vistelse här än tre månader.

I likhet med vad som gäller i dag får regeringen här bemyndigande att utfärda de mer detaljerade föreskrifter som krävs rörande undantag från kravet på att inneha pass, vilka handlingar som får godtas som pass och under vilka förutsättningar svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar.

Arbetstillstånd

6 § Utlänningar skall ha tillstånd för att arbeta i Sverige (arbetstillstånd), om de inte har permanent uppehållstillstånd.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 1 kap. 5 § UtlL.

Undantaget från kravet på arbetstillstånd för nordbor liksom regeringens möjligheter att föreskriva om andra undantag från kravet på arbetstillstånd, som i dag finns i 1 kap. 5 § UtlL, har förts till två särskilda paragrafer, 7 och 8 §§.

Undantag från kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd

7 § Kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd enligt 3, 4 och 6 §§ för inresa, vistelse och arbete gäller inte medborgare i Danmark,

Finland, Island eller Norge. Medborgare i dessa länder har rätt att utan särskilt tillstånd resa in i Sverige och att vistas och arbeta här.

För medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska sam arbetsområdet gäller särskilda bestämmelser för rätten till inresa, vistelse och arbete.

Paragrafen är ny. Innehållet motsvarar delar av flera olika paragrafer i UtlL.

De undantag rörande nordbor som i dag finns i anslutning till var och en av de paragrafer som behandlar kraven på tillstånd för inresa, vistelse och arbete i Sverige har samlats i första stycket.

I andra stycket erinras om att särskilda regler gäller för medborgare i EES-länderna. Huvuddragen i dessa regler innebär att medborgare i EES-länderna och i vissa fall deras anhöriga är undantagna från kraven på visering och arbetstillstånd men inte från kravet på uppehållstill stånd. Reglerna finns huvudsakligen i olika EU-förordningar och gäller därför i fråga om medborgare i EU-länderna även om de inte tas in i svensk lagstiftning. Reglerna finns i dag intagna i 3 kap. 5–5 b §§ UtlF. Motsvarande bestämmelser kommer att tas in i en ny utlänningsförord ning.

8 § Regeringen får föreskriva att även andra utlänningar än medborgare i

Danmark, Finland, Island och Norge utan särskilt tillstånd får resa in i Sverige och vistas och arbeta här.

Regeringen får också meddela föreskrifter om rätten till inresa, vistelse och arbete för medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Paragrafen är ny.

Här har samlats de bemyndiganden som i dag finns i 1 kap. 3–5 §§ UtlL och som behandlar regeringens möjligheter att förordna om ytter ligare undantag från kraven på visering, uppehålls- och arbetstillstånd.

Att regeringen får meddela närmare föreskrifter för EES-medborga res rätt att resa in i, vistas och arbeta i Sverige nämns uttryckligen i paragrafen. Reglerna är främst när det gäller anhöriga till EES-medborgare relativt invecklade. Det är angeläget att själva lagen inte tyngs

med alltför detaljerade bestämmelser. Härtill kommer att EU-rätten ändras snabbt. Även om undantagen för EES-medborgare är av stor betydelse bör de därför liksom hittills inte finnas i lag utan i föreskrifter som regeringen utfärdar.

3 kap. Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd

I detta kapitel finns närmare bestämmelser om visering, uppehållstill stånd och arbetstillstånd och de viktigaste förutsättningarna för att uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall beviljas. Kapitlet motsvarar i huvudsak 2 kap. UtlL. Bestämmelserna om återkallelse av tillstånd, som i dag finns i 2 kap. UtlL, har dock förts till ett särskilt kapitel, kap. 4.

Visering

1 § Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss kortare tid.

Visering får förenas med de villkor och begränsningar som kan behö vas.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 1 § UtlL.

I motsats till tidigare bestämmelse anges här inte att visering nor malt inte får ges för längre vistelse än tre månader. Regeringen har med stöd av tidigare bemyndigande föreskrivit i utlänningsförordningen (2 kap. 6 §, ändring SFS 1995:1092) att visering om det finns särskilda skäl får beviljas för längre tid än tre månader, dock högst för ett år. Anledning saknas då att i lagen ha kvar en tremånadersgräns som huvudregel.

2 § Regeringen får meddela föreskrifter om visering.

Paragrafen är ny. Motsvarande bestämmelse finns delvis i 2 kap. 1 § andra stycket UtlL. Det bemyndigande för regeringen att meddela före skrifter som finns i nämnda lagrum har tagits in i en särskild paragraf.

Bemyndigandet i 2 kap. 1 § andra stycket UtlL är begränsat till föreskrifter såvitt avser tiden för vistelsen i Sverige. Det kan dock tänkas att behov uppstår att ge även andra föreskrifter om visering. Det kan exempelvis vara fråga om att ge närmare föreskrifter rörande förutsättningarna för visering för medborgare i ett visst land. Bemyndigandet i 2 § har därför fått en mer allmän utformning än motsvarande tidigare bestämmelse.

Uppehållstillstånd

3 § Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd).

Paragrafen motsvarar 2 kap. 2 § UtlL.

Av bestämmelsen framgår att uppehållstillstånd kan beviljas antingen som tidsbegränsat uppehållstillstånd eller som permanent uppehålls tillstånd.

I 10–15 §§ anges några fall där tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas. Av EU-reglerna framgår vidare att EES-medborgare i regel skall beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd för fem år (3 kap. 5 a och 5 b §§ UtlF).

Riktlinjer för när tidsbegränsat uppehållstillstånd resp. permanent uppehållstillstånd i övrigt bör meddelas drogs upp år 1984 (prop. 1983/84:144, bet. 1983/84:SfU30). Dessa riktlinjer bör alltjämt vara vägledande. Det innebär i huvudsak att permanent uppehållstillstånd i regel bör beviljas redan från början när någon får tillstånd för bosättning i Sverige. Tidsbegränsat uppehållstillstånd skall ges när det är fråga om tidsbegränsad vistelse och bör vidare ges i de fall som avses i 10–15 §§. Den tillståndsgivande myndigheten har dock alltid möjlighet att välja mellan att ge ett permanent eller ett tidsbegränsat uppehållstill stånd.

4 § Uppehållstillstånd i Sverige skall enligt bestämmelserna i 5 kap. 4 § i vissa fall ges till flyktingar och till skyddsbehövande utlänningar i övrigt.

Uppehållstillstånd får utöver vad som följer av 5 kap. 4 § ges till utlänningar som tas emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (flyktingkvot).

Paragrafens första stycke motsvarar 2 kap. 3 § UtlL. Här erinras om att flyktingar och skyddsbehövande i övrigt som avses i 5 kap. 2 och 3 §§ har rätt att få uppehållstillstånd under de förutsättningar som anges i 5 kap. 4 §.

Andra stycket är nytt. Här erinras om att uppehållstillstånd får ges till utlänningar som tas emot i Sverige inom ramen för den s.k. flyk tingkvoten, dvs. ett av regeringen meddelat beslut om överföring till

Sverige av skyddsbehövande. Sverige har sedan 1950-talet årligen tagit emot flyktingar och andra skyddsbehövande inom ramen för en av regeringen fastställd flyktingkvot. Av lagstiftningen har det dock aldrig klart framgått att denna speciella kategori självklart också måste beviljas uppehållstillstånd. De som tas emot inom ramen för flyktingkvoten har därför tagits upp i den nya bestämmelsen i 4 § andra stycket. Uppehållstillstånd beviljas enligt de grunder som anges i 5 kap. 2 och 3 §§.

5 § Uppehållstillstånd får också ges till

1. utlänningar som är make, maka eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands,

2. barn som är ogifta samt är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,

3. utlänningar som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhöriga till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, om de har ingått i samma hushåll som den personen,

4. utlänningar som annars har särskild anknytning till Sverige,

5. utlänningar som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige,

6. utlänningar som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt, och

7. utlänningar som önskar vistas här i landet för studier eller besök.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 4 § första stycket UtlL. Uppräkningen av de fall där uppehållstillstånd får beviljas har dock kom pletterats med ytterligare en punkt (punkt 7).

Punkten 1 har utformats i enlighet med förslag av Anknytnings utredningen i betänkandet (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av anknytning. För att systemet med uppskjuten invandringsprövning klart skall framgå av lagen, bör den kategori som skall beviljas tids begränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning också klart defini eras. Genom den nu föreslagna ändringen görs en tydlig uppdelning mellan de fall där sökanden enligt punkten 1 bör ges uppehållstillstånd på grund av familjeåterförening och de fall där en nyligen etablerad anknytning till make, maka, sambo eller blivande sådan åberopas (jfr 6 §).

Med "sambo" avses liksom tidigare såväl homosexuella som hetero sexuella förhållanden. Att parten i Sverige skall ha beviljats uppehålls tillstånd "för bosättning" innebär att rätt till familjeåterförening i regel inte finns för den som beviljats ett kortare uppehållstillstånd för tillfäl ligt besök.

Uppräkningen i punkterna 1–3 av de fall där uppehållstillstånd får beviljas på grund av någon form av anknytning till Sverige är inte uttömmande. I punkten 4 anges därför att uppehållstillstånd får beviljas om utlänningen annars har särskild anknytning till Sverige. Det kan här vara fråga om exempelvis föräldrar till minderåriga barn här i landet som tidigare inte ingått i samma hushållsgemenskap, om minderåriga barn som har nära släktingar här i landet eller i undantagsfall om anhöriga till skyddsberättigade och där det finns udda och ömmande om ständigheter. Ett annat exempel där uppehållstillstånd bör kunna beviljas med stöd av punkten 4 är att anknytningen till Sverige inte utgörs av anknytning genom någon nära släkting här utan av lång vistelse (även tidigare vistelse) här i landet eller av svenskt påbrå.

Punkterna 5 och 6 motsvarar helt punkterna 5 och 6 i 2 kap. 4 §

UtlL.

Före lagändringarna den 1 januari 1997, som bl.a. innebar att de särskilda skyddsregler infördes som finns i 5 kap. 3 § i lagförslaget, fick ett stort antal personer stanna av politisk-humanitära skäl med stöd av den föreslagna punkten 5. De nya skyddsreglerna innebar enligt uttalanden i prop. 1996/97:25 att bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl i fortsättningen främst skulle komma att avse personer med renodlat humanitära skäl. Vid riksdagsbehandlingen uttalade socialförsäkrings utskottet i bet. 1996/97:SfU5 att utskottet inte kunde finna annat än att detta uttalande inte uteslöt att det även i fortsättningen skulle kunna förekomma någon situation där uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl kan ges.

Punkten 7 är ny. Av 8 § framgår att regeringen får meddela närmare föreskrifter om uppehållstillstånd för studier eller besök. Det bör dock redan av 5 § framgå att uppehållstillstånd får beviljas för vistelser för studier eller besök.

6 § Uppehållstillstånd får också ges till utlänningar som

1. är make, maka eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning här utan att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, eller

2. har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt i Sverige eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning här, om det bedöms som sannolikt att förhållandet är seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges.

Paragrafen är ny.

Paragrafen har utformats i enlighet med förslag av Anknytnings utredningen. Här anges vad som krävs för att uppehållstillstånd skall beviljas när ansökan avser en s.k. snabb anknytning, dvs. en anknytning som inte har bestått någon längre tid. Att tidsbegränsade uppehållstillstånd skall beviljas i sådana fall framgår av 11 §.

7 § Om inte synnerliga skäl talar mot det, skall uppehållstillstånd beviljas, om det följer av ett internationellt avtal som Sverige anslutit sig till, eller om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda bifaller ett klagomål som har riktats mot Sverige.

Paragrafen är ny.

Genom ändring (1996:1379) i utlänningslagen har den 1 januari 1997 i 8 kap. 10 a § förts in en bestämmelse av innebörd att om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda riktar en begäran till Sverige om inhibition av ett avvisningsbeslut eller ett utvisningsbeslut, skall inhibition meddelas om inte synnerliga skäl talar mot detta. De internationella organ som avses är sådana som har folk-

rättslig behörighet att pröva en fråga av detta slag, dvs. organ som Sverige har lämnat medgivande att ta emot klagomål från enskilda. Exem pel på sådana organ är den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna samt den kommitté som övervakar tillämpningen av FN:s tortyrkonvention.

På motsvarande sätt som inhibition bör meddelas om ett internatio nellt organ som beskrivits ovan begär det, bör även uppehållstillstånd meddelas om det följer av att ett sådant organ bifallit klagomål mot Sverige. I likhet med vad som gäller vid inhibition skall undantaget att uppehållstillstånd inte skall beviljas om synnerliga skäl talar mot det tolkas restriktivt. Det kan emellertid tänkas att det kommer fram nya omständigheter som med styrka talar mot att uppehållstillstånd beviljas. Bestämmelsen i 7 § bör därför inte göras absolut. Bestämmelsen får främst betydelse för det fall att utlänningen inte befinner sig i Sverige.

Det kan vidare förekomma att Sverige genom ett internationellt avtal förbinder sig att bevilja uppehållstillstånd för medlemmar av någon viss grupp. Ett sådant åtagande torde i regel avse ett begränsat antal personer. Den föreslagna lagbestämmelsen ger stöd för att bevilja uppe hållstillstånd även i sådana fall. I regel torde dock regeringen då genom en särskild förordning föreskriva att uppehållstillstånd får beviljas (bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om uppehålls tillstånd i vissa fall finns i 8 § samt i 5 kap. 8 och 10 §§.)

Utlänningslagstiftningen synes utgå från att den som vill ha uppe hållstillstånd i Sverige skall ge in en ansökan om det (jfr 3 kap. 7 § UtlF). Något formellt krav på att sökanden själv skall underteckna någon form av ansökan finns dock inte. I undantagsfall har också i praxis kravet på ansökan eftergetts. Det stämmer överens med den all männa grundsatsen i förvaltningsärenden att gynnande beslut kan med delas utan uttrycklig ansökan. Det förutsätter självfallet att den myndighet som överväger att bevilja en ansökan är övertygad om att det är utlänningens egen önskan att få uppehållstillstånd i Sverige. I fall som avses i 7 § torde det inte sällan finnas skäl att bevilja ett uppehållstillstånd utan att avvakta en formell ansökan från sökanden själv.

8 § Regeringen får meddela föreskrifter om

– uppehållstillstånd av humanitära skäl, och – uppehållstillstånd för studier och besök. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppe hållstillstånd får beviljas, om det följer av en överenskommelse med främ mande stat.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 14 § första stycket samt inledningen av andra stycket UtlL.

Att regeringen enligt första stycket ges rätt att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd av humanitära skäl innebär att regeringen i för ordningens form kan meddela generella föreskrifter rörande t.ex. vård behövande utlänningar och andra mer principiella frågor. Utformningen av bemyndigandet tillåter också att regeringen meddelar föreskrifter om vilka skäl av humanitär art som skall anses utgöra skäl att enligt 16 § bevilja uppehållstillstånd efter inresan i Sverige.

Syftet med bestämmelsen i andra stycket är att ge regeringen möj lighet att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd som följer av internationella åtaganden och som inte är av sådant slag att de bör meddelas i lag.

9 § När en ansökan om ett uppehållstillstånd enligt 5–7 §§ prövas skall det beaktas, om det finns skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av utlänningens brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet som hänger samman med utlänningen. Om det finns sådana skäl skall de vägas mot de skäl utlänningen anger som grund för uppe hållstillstånd.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 4 § andra stycket UtlL.

Uttalanden i förarbeten till den nuvarande paragrafen är inte helt klara när det gäller om uppehållstillstånd kan vägras med hänvisning till enbart otvetydigt konstaterad misskötsamhet eller om det skall vara fråga om antingen brottslighet eller en kombination av brottslighet och annan misskötsamhet. Lagtexten har därför förtydligats så att det klart skall framgå att annan misskötsamhet än brottslighet får vägas in endast om utlänningen gjort sig skyldig till brott. Kravet på att utlänningen skall ha gjort sig skyldig till brott innebär att det måste finnas en lagakraftvunnen dom.

Enligt prop. 1994/95:179 (s. 48) måste den tyngd som anmärkningarna skall ha för att uppehållstillstånd skall vägras bli beroende på en bedömning i det enskilda fallet, där hänsyn tas till de skäl som utlän ningen kan åberopa som grund för uppehållstillstånd. Det kan å ena sidan röra sig om utlänningar med humanitära skäl av sådan styrka att avslag bör kunna komma i fråga endast om det finns sådana skäl som skulle kunna medföra avslag för en flykting. Det kan å andra sidan vara fråga om en utlänning som åberopar anknytning i någon form och där anknytningen ligger på gränsen till vad som skulle kunna läggas till grund för att bevilja uppehållstillstånd.

Att skälen som sökanden kan åberopa för att få tillstånd skall vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas är en mycket viktig prin cip. Den bör därför framgå direkt av lagtexten. En föreskrift med den innebörden har tagits in i sista meningen i paragrafen.

När tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges

10 § Om det på grund av en utlännings förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas, får utlänningen ges ett tids begränsat uppehållstillstånd.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 4 b § UtlL.

Tidsbegränsat uppehållstillstånd av hänsyn till utlänningens förvän tade levnadssätt bör meddelas endast om omständigheterna är sådana att uppehållstillstånd borde vägras, men det för tillfället inte skulle vara möjligt att verkställa ett avlägsnandebeslut. Det skulle kunna te sig stötande om den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet omedelbart därefter beviljades ett permanent uppehållstillstånd.

Av EU-reglerna följer att uppehållstillstånd för EU-medborgare inte kan tidsbegränsas av skäl hänförliga till utlänningens levnadssätt.

11 § Utlänningar som med stöd av 6 § beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning skall vid första beslutstillfället ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Paragrafen är ny men innebär i huvudsak en kodifiering av gällande praxis.

Bestämmelsen har föreslagits av Anknytningsutredningen och inne bär ett uttryckligt undantag från huvudregeln att den som beviljas uppehållstillstånd för bosättning i Sverige normalt beviljas permanent uppehållstillstånd och att det står Statens invandrarverk fritt att välja om tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd skall ges.

Bestämmelsen tar enligt ordalydelsen endast sikte på det första beslutstillfället. Under vilka förutsättningar fortsatt uppehållstillstånd bör beviljas tas upp i 15 §.

12 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett barn som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 4 c § första stycket UtlL.

Det är här fråga om en principiell rätt till uppehållstillstånd. Omständigheterna kan dock i det enskilda fallet vara sådana att motsva rande vård kan ges i hemlandet och skäl att bevilja uppehållstillstånd i Sverige finns då inte. De tillståndsgivande myndigheterna bör i sådana fall hämta in yttrande från socialnämnden och stor vikt måste självfallet fästas vid nämndens yttrande.

13 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett barn eller en man, om barnets eller mannens närvaro i Sverige är nödvändig för att en fader skapsutredning skall kunna genomföras.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 4 c § andra stycket UtlL.

Uppehållstillstånd enligt denna paragraf bör självfallet beviljas endast när det finns svensk domsrätt i ärendet enligt lagen (1985:367) om internationella faderskapsfrågor. Det innebär att det i regel krävs att antingen barnet eller den presumtive fadern har hemvist här i landet. Det torde inte kunna förekomma att modern men inte barnet har hem vist här. De fall som i praktiken kan komma i fråga är således att antingen barnet och modern har hemvist här eller att den presumtive fadern har det.

Om det blir aktuellt att bevilja uppehållstillstånd för modern kan detta ske med stöd av 14 §.

14 § Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd getts ett barn enligt 12 eller 13 §, får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges också till barnets vårdnadshavare.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 4 c § tredje stycket UtlL.

Uppehållstillstånd som beviljas en vårdnadshavare med stöd av denna paragraf bör självfallet beviljas för samma tidsperiod som för barnet.

Fortsatt uppehållstillstånd

15 § En utlänning som med stöd av 6 § har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning får ges ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd endast om förhållandet består.

Utlänningar med familjeanknytning enligt 6 § som har haft tid begränsat uppehållstillstånd i två år får ges ett permanent uppehållstillstånd. Om det finns särskilda skäl, får permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens slut.

Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd ändå ges, om

1. utlänningen har särskild anknytning till Sverige,

2. förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller

3. andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppehållstillstånd.

Paragrafen är ny. Bestämmelsen har föreslagits av Anknytningsutred ningen och innebär en lagreglering av en långvarig och fast praxis.

Enligt första stycket krävs således enligt huvudregeln att förhållandet består för att den som fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 6 § skall få ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd. Om förhållandet upphört och utlänningen åberopar anknytning genom ett nytt förhållande, kan tillstånd beviljas under de förutsättningar som anges i andra och tredje styckena.

Enligt andra stycket är huvudregeln att ett permanent uppehållstillstånd får beviljas när utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år. Det innebär en kodifiering av gällande praxis. Två år är ingen absolut tidsperiod utan ett riktmärke för hur lång tiden för den upp-

skjutna invandringsprövningen bör vara. Liksom tidigare skall perma nent uppehållstillstånd kunna beviljas före två-årsperiodens utgång om omständigheterna talar för det. Så kan exempelvis vara fallet när parterna har gemensamma barn. Tiden för den uppskjutna invandrings prövningen kan också sättas längre än två år. Det kan vara motiverat exempelvis när förhållandet är instabilt eller när det har upphört och ytterligare tid krävs för att sökanden skall kunna etablera umgänge med barn i Sverige. Har ett första förhållande upphört och sökanden därefter har inlett ett nytt förhållande, kan det också vara motiverat att sätta den sammanlagda tiden för uppskjuten invandringsprövning till längre än två år.

I tredje stycket anges de omständigheter som kan utgöra skäl för undantag från huvudregeln i första stycket.

Enligt punkt 1 i tredje stycket får uppehållstillstånd, trots att förhållandet upphört, liksom tidigare ges till en utlänning som har särskild anknytning till Sverige. Under bestämmelsen ryms såväl familje anknytningsfall som fall där sökanden har anknytning till det svenska samhället. Anknytning till det svenska samhället kan exempelvis före ligga när sökanden kommit in på den svenska arbetsmarknaden. Som kommittén anförde i sitt delbetänkande (SOU 1997:67) Återkallelse av uppehållstillstånd torde en utlänning genom en anställning regelmässigt ha fått anknytning till svenska förhållanden genom kontakter med arbetskamrater och genom ökad kunskap om svenska förhållanden.

I punkt 2 anges att uppehållstillstånd får beviljas om förhållandet främst upphört på grund av att utlänningen eller dennes barn utsatts för våld eller kränkningar i förhållandet. Regeln är inte absolut. Enstaka bagatellartade övergrepp skall inte i sig kunna medföra att sökanden beviljas fortsatt uppehållstillstånd i Sverige. Hänsyn skall tas till under vilka omständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt det varit och om det rört sig om en enstaka episod eller upprepade övergrepp samt hur länge förhållandet varat.

När uppehållstillstånd skall ha beviljats

16 § Utlänningar får inte beviljas uppehållstillstånd i Sverige efter inresan i landet.

Detta gäller dock inte om

1. en utlänning som är flykting eller skyddsbehövande i övrigt har rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap.,

2. en utlänning av humanitära skäl bör få bosätta sig här i landet,

3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids begränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familje anknytning med stöd av 6 §, eller

4. det annars finns synnerliga skäl.

Utlänningar får beviljas uppehållstillstånd trots vad som sägs i första stycket

– om de enligt 5 § 1, 2, 3 eller 4 har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige, och

– om det skäligen inte kan krävas att de återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 5 § UtlL. Här finns bestämmelser om det principiella kravet på att uppehållstillstånd skall vara beviljat före inresan i Sverige jämte vissa undantag från denna huvudregel.

Första stycket, som innehåller huvudregeln, motsvarar första stycket i 2 kap 5 § UtlL. Någon materiell ändring har inte gjorts.

Någon ändring har heller inte gjorts i punkterna 1 och 2 i andra stycket, som innehåller undantag från huvudregeln. Liksom hittills skall gälla att den som har rätt till uppehållstillstånd som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt är undantagen från huvudregeln. Detsamma skall gälla den som av humanitära skäl bör få bosätta sig här.

Punkten 3 är ny. Det nya undantaget avser fall där ansökan om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här bosatt make/maka eller sambo görs efter inresan. Tillstånd i dessa fall har i praxis beviljats enligt 2 kap. 5 § andra stycket punkten 3

UtlL, dvs. det har ansetts finnas synnerliga skäl att göra undantag från huvudregeln. Det är otillfredsställande att den som beviljats tidsbegrän sat uppehållstillstånd på grund av anknytning till make/maka eller sambo och som ansöker om förlängning av tillståndet i Sverige endast kan tillåtas göra det enligt en undantagsregel som anger synnerliga skäl som grund för undantag. Det rör sig om ett stort antal fall årligen. Ett särskilt undantag från huvudregeln för dessa fall har därför tagits in i lagen.

Punkten 4 motsvarar nuvarande punkten 3. De allra flesta fall där det finns skäl att göra undantag från huvudregeln kommer visserligen att falla in under andra stycket 1, 2 eller 3 eller under 18 §. Det kan dock tänkas förekomma fall som inte kan hänföras till något av de nämnda undantagen. Det finns därför behov av att ha kvar en allmän regel som medger undantag från huvudregeln. Det kan exempelvis i något enstaka fall tänkas röra sig om en person som av arbetsmarknadsskäl bör tillåtas bosätta sig här.

Innehållet i tredje stycket är nytt. Enligt huvudregeln i första stycket skall uppehållstillstånd ha beviljats före inresan i landet. Tredje stycket reglerar i vilka fall det kan finnas skäl att göra undantag från den huvudregeln när utlänningen åberopar anknytning som avses i 5 § 1, 2, 3 eller 4. Till skillnad mot tidigare läggs huvudvikten inte vid om det är uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan utan vid om det är skäligt att kräva att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen, kap. 21.

17 § En ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning av ett besök eller någon annan tidsbegränsad vistelse här i landet får beviljas trots vad som föreskrivs i 16 § första stycket, om utlänningen kan ange vägande skäl för förlängningen.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 5 a § UtlL.

En självklar förutsättning för att uppehållstillstånd för besök skall beviljas efter inresan är att det framstår som helt klart att det är fråga om en tillfällig vistelse för besök och att utlänningen inte kan antas komma att arbeta här illegalt eller försöka bosätta sig här. Det anges inte någon längsta tid för ett uppehållstillstånd för en tidsbegränsad vistelse. Som framhålls i prop. 1994/95:179 (s. 67) kan dock längden av det sökta uppehållstillståndet påverka bedömningen av om det är fråga om ett rent besök. För exempelvis föräldrar som inte längre är yrkesverksamma bör uppehållstillstånd kunna medges för relativt lång variga besök hos barn här i landet.

Andra grupper som kan medges förlängt uppehållstillstånd efter inresan med stöd av denna paragraf är exempelvis gäststuderande och gästforskare.

18 § Om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som vun nit laga kraft, får en ansökan om uppehållstillstånd från utlänningen beviljas endast om beslutet om avvisning eller utvisning har upphävts enligt 9 kap. 18 eller 19 §.

En ansökan om uppehållstillstånd får beviljas trots vad som föreskrivs i första stycket,

– om det följer av föreskrifter som regeringen meddelat enligt 8 § andra stycket,

– om det följer av Sveriges anslutning till avtalet om Europeiska eko nomiska samarbetsområdet, eller

– om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda har tagit upp ett klagomål riktat mot Sverige.

Beviljas uppehållstillstånd enligt andra stycket, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla.

Paragrafen är i huvudsak ny.

Inledningen till första stycket motsvarar inledningen till 2 kap. 5 b § UtlL. De materiella bestämmelser som reglerar under vilka omständig heter en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas när det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning har emellertid flyt tats till kapitel 9, som behandlar verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. En hänvisning till 9 kap. 18 och 19 §§ finns därför i första stycket.

Bestämmelsen i första stycket gäller endast om utlänningen befinner sig i Sverige. Det framgår av uttrycket skall avvisas eller utvisas.

Andra stycket är nytt. Regeringen får enligt 8 § andra stycket meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd får beviljas, om det följer av en

överenskommelse med främmande stat. En sådan överenskommelse kan t.ex. avse vad som brukar kallas burden-sharing, dvs. att några stater kommit överens om att försöka dela på mottagandet av skydds sökande om en stat fått ta emot ett mycket stort antal skyddssökande utlänningar. I ett sådant fall bör uppehållstillstånd kunna beviljas på ett enkelt sätt även om det skulle finnas ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning.

Vidare erinras i andra stycket om att uppehållstillstånd får beviljas om det följer av EU-reglerna. Dessa regler innebär bl.a. att rätten till uppehållstillstånd efter inresa för den som är gift med en medborgare i ett EES-land föreligger även efter inresan, i vart fall om inte EU:s resolution om gemensamma åtgärder mot skenäktenskap lägger hinder i vägen. Den rätten gäller oavsett om det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning eller inte. Det kan också tänkas att rätten till uppehållstillstånd följer av något av de associeringsavtal som EU ingått med en lång rad länder.

Det sista ledet i andra stycket är en följd av den nya bestämmelse i 7 § om att uppehållstillstånd skall beviljas om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål mot enskilda bifaller ett klagomål som har riktats mot Sverige, om inte synnerliga skäl talar mot det. Möjlighet att bevilja en ansökan om uppehållstillstånd när det finns ett lagakraft vunnet beslut föreligger enligt bestämmelsen i andra stycket redan i och med att ett sådant internationellt organ tagit upp ett klagomål riktat mot Sverige. Omständigheterna kan vara sådana att det framstår som onödigt att avvakta utgången av det internationella organets prövning. Om så inte är fallet kan beslut om inhibition meddelas enligt 9 kap. 12 §. Beslut om ansökan om uppehållstillstånd får då fattas sedan det internationella organet prövat klagomålet.

Att en ansökan kan bifallas enligt andra stycket utan att utlänningen ger in en ansökan har framhållits i kommentaren till 7 §.

Enligt tredje stycket upphör ett beslut om avvisning eller utvisning att gälla om uppehållstillstånd beviljas enligt andra stycket. Det är samma regler som gäller när en ansökan om uppehållstillstånd beviljas före inresan trots att det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning.

Arbetstillstånd

19 § Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.

Det som föreskrivs i 16 och 17 §§ om att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i landet och om när uppehållstillstånd ändå får bevil jas gäller också för arbetstillstånd.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 6 § UtlL.

Av 2 kap. 6 § lagförslaget framgår att den som har permanent uppehållstillstånd är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Detsamma gäller enligt 2 kap. 7 § för nordbor. Regeringen har vidare i nuvarande utlänningsförordning föreskrivit om undantag från skyldig heten att ha arbetstillstånd för EES-medborgare liksom under kortare tidsperioder för anställning inom vissa yrken. Det förutsätts att motsvarande undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd anges också i en ny utlänningsförordning.

Arbetstillstånd är alltid tidsbegränsat. Arbetstillstånd som ges vid egentlig arbetskraftsinvandring är vidare regelmässigt begränsade till att avse anställning inom visst yrke. Arbetstillstånd kan också begrän sas till att avse anställning hos en viss arbetsgivare (jfr riktlinjer för arbetskraftsinvandringen i prop. 1983/84:144, s. 62).

Hänvisningen i andra stycket till 16 och 17 §§ innebär att också arbetstillstånd i regel skall ha beviljats före inresan i Sverige.

20 § Vid prövning av frågor om arbetstillstånd som har principiell bety delse eller som i övrigt är av större vikt skall berörda arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer få tillfälle att yttra sig.

Paragrafen motsvarar 11 kap. 7 § UtlL. Övriga bestämmelser om arbetstillstånd finns i lagförslaget i 3 kap. Även denna bestämmelse bör finnas i detta kapitel.

21 § Regeringen får meddela föreskrifter om arbetstillstånd.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 6 § sista stycket UtlL.

Beslutande myndigheter

22 § Beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av Statens invandrarverk. Beslut om visering och uppehållstillstånd får meddelas också av Utrikesdepartementet.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 7 § första stycket UtlL.

Huvudregeln enligt lagbestämmelsen är att Statens invandrarverk beslutar i frågor om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. I

vilken utsträckning sådana beslut av Invandrarverket får överklagas framgår av 11 kap.

Utrikesdepartementets rätt att meddela visering och uppehållstill stånd är avsedd att utövas beträffande personer med diplomatisk anknytning eller med anknytning till internationella organ. Det ligger i sakens natur att sådana tillstånd regelmässigt är tidsbegränsade.

23 § Regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, Statens invandrarverk får ge andra myndigheter rätt att besluta om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd.

Regeringen får ge ett organ som är knutet till Sveriges exportråd rätt att besluta om visering.

Att den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning får besluta om uppehållstillstånd och arbetstillstånd framgår av 11 kap. 7 §.

Paragrafens två första stycken motsvarar i huvudsak 2 kap. 7 § andra och tredje styckena. Tredje stycket motsvarar 2 kap. 8 § UtlL.

I första stycket anges möjligheterna att delegera beslutsrätt till andra myndigheter. Vilka dessa myndigheter kan vara anges inte. Det har tidigare rört sig om Arbetsmarknadsstyrelsen (arbetstillstånd i vissa fall), polismyndigheter (uppehållstillstånd för besök och vissa anknyt ningsfall) och utlandsmyndigheter (viseringar och vissa uppehållstill stånd). Liksom tidigare får de närmare förutsättningarna för sådan delegation ges i förordning.

Andra stycket har tillkommit för att ge ett organ (som inte är en myndighet) knutet till Sveriges exportråd möjlighet att utfärda visering.

Det har hittills utnyttjats endast när det gäller Sveriges exportråds kontor på Taiwan.

4 kap. Återkallelse av tillstånd

Kapitlet innehåller bestämmelserna om återkallelse av visering, uppe hålls- och arbetstillstånd. Det motsvarar i huvudsak 2 kap. 9–13 §§ UtlL.

1 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas för utlänningar som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter. Detta gäller om uppgifterna eller omständigheterna varit av betydelse för att få tillståndet.

Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fyra år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får beslut om återkallelse av uppehållstillstånd enligt första stycket fattas endast om det finns synnerliga skäl för det.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 9 § första och fjärde styckena UtlL.

I första stycket anges att de oriktiga uppgifterna skall ha lämnats medvetet. Det gäller även när de oriktiga uppgifterna avsett identiteten. En falsk uppgift om identiteten torde visserligen i de allra flesta fall lämnas uppsåtligen. Undantag kan dock tänkas, t.ex. att föräldrar för att skydda ett barn från etnisk förföljelse dolt den rätta identiteten för bar net. På det viset kan barnet även i vuxen ålder vara omedvetet om sin rätta identitet.

Bestämmelsen om återkallelse kommer när det gäller uppehållstill stånd i praktiken främst att få betydelse för permanenta uppehållstillstånd. För den som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd går det oftast snabbare och enklare att vägra förlängning av detta tillstånd.

Ett synnerligt skäl att enligt andra stycket återkalla ett uppehållstillstånd för en utlänning som vistats här mer än fyra år kan exempelvis vara att utlänningen visserligen haft uppehållstillstånd och varit folk bokförd här i landet men i realiteten vistats i något annat land under långa perioder. Ett annat synnerligt skäl kan vara att utlänningen har uppehållstillstånd också i något annat land och verkställighet kan ske till det landet.

2 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får också återkallas, om det finns andra särskilda skäl för det än som anges i 1 §.

Uppehållstillstånd får dock återkallas enligt första stycket endast för utlänningar som ännu inte har rest in i Sverige.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 9 § andra stycket UtlL.

Ett särskilt skäl att återkalla en visering kan exempelvis vara att det i samband med inresan kommer fram att sökanden saknar såväl bostad som försörjning under den avsedda vistelsen i Sverige, utan att sökan den själv lämnat några felaktiga uppgifter på denna punkt.

Ett särskilt skäl att återkalla ett arbetstillstånd kan t.ex. vara att det arbete för vilket tillstånd beviljats inte längre finns. Har tillstånd bevil jats för längre arbete än tre månader beviljas emellertid samtidigt också uppehållstillstånd. Eftersom uppehållstillstånd får återkallas enligt denna paragraf endast om utlänningen ännu inte rest in i Sverige, inne bär detta i praktiken att inte heller arbetstillstånd kommer att återkallas efter inresan om det beviljats för längre tid än tre månader.

3 § Uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som rest in i landet

1. om de utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd, eller

2. om det på grund av deras tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att de kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Beslut om återkallelse av uppehållstillstånd enligt första stycket får dock inte fattas om utlänningen har vistats här i landet i mer än tre år med

uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 11 § UtlL. Punkten 2 i den paragrafens första stycke har dock inte fått någon motsvarighet. Enligt den punkten fick återkallelse ske om utlänningen handlat på ett sådant sätt att det fanns allvarliga anmärkningar mot levnadssättet. Ändringen har kommenterats närmare i den allmänna motiveringen, avsnitt 23.3.4.

För att frågan om återkallelse enligt första stycket 2 skall tas upp, måste det självfallet finnas objektivt grundade misstankar om att utlän ningen skall ägna sig åt sådan verksamhet som anges i punkten. Det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna.

Enligt andra stycket får beslut om återkallelse inte fattas om utlänningen vistats här i landet mer än tre år när frågan om återkallelse först prövas. Om bestämmelserna i 1 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll är tillämpliga, kan beslut om utvisning dock meddelas oavsett hur länge utlänningen vistats här.

4 § Permanent uppehållstillstånd skall återkallas för utlänningar som inte längre är bosatta i Sverige.

För utlänningar som har vistats här som skyddsbehövande får dock uppehållstillstånd återkallas tidigast när två år har förflutit efter det att deras bosättning här i landet upphörde. Detta gäller om de har återvänt till ett land där de tidigare har varit bosatta därför att de politiska förhållandena i landet har ändrats.

Paragrafen motsvarar delvis 2 kap. 12 § UtlL.

Huvudregeln är enligt första stycket att ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas när bosättningen i Sverige upphör. Bosättningen i Sverige kan normalt anses ha upphört först när utlänningen avförts ur folkbokföringsregistret.

Huvudregeln kan emellertid i vissa fall motverka återvändande till hemlandet. Det förekommer att skyddsbehövande sedan situationen i hemlandet förbättrats vill försöka återvända dit. Vetskapen om att uppehållstillståndet i Sverige då kommer att återkallas kan medverka till att en del inte vågar ta den risk som ett återvändande kan innebära. Sannolikt skulle ett något större antal vilja försöka återvända om de visste att de inom ett par år skulle kunna bosätta sig i Sverige på nytt om försöket till bosättning i det gamla landet inte skulle lyckas. En regel av denna innebörd har tagits in i andra stycket.

Enligt 13 kap. 5 § tillämpas förvaltningslagens bestämmelser om rätt för part att få del av uppgifter i ärenden om återkallelse av permanent uppehållstillstånd endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige. En motsatt ordning skulle orsaka stora praktiska problem. Många utlänningar som lämnar Sverige gör det utan att anmäla utflytt-

ning och utan att lämna någon adress i det nya landet. I ett mycket stort antal fall finns det därför inte möjlighet att nå utlänningen med någon underrättelse innan återkallelse sker. Om utlänningen har känd adress i ett annat land bör dock myndigheten underrätta utlänningen om återkallelsen även utan skyldighet att göra det.

5 § Vid bedömning av om uppehållstillståndet bör återkallas enligt 1 eller 3 § för en utlänning som har rest in i landet skall hänsyn tas till den anknytning som utlänningen har till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 9 § tredje stycket UtlL. Den stämmer i stort sett överens med vad som gäller vid utvisning på grund av brott enligt 6 kap. 10 §. Ytterligare en omständighet som skall beaktas anges dock, nämligen om det i övrigt föreligger humanitära skäl.

6 § Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av Statens invandrarverk. Återkallelse av visering beslutas av den myndighet som har beviljat viseringen eller av Invandrarverket.

Uppehållstillstånd eller visering som har beviljats av Utrikesdeparte mentet får återkallas endast av departementet.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 13 § UtlL.

7 § Regeringen får meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd får åter kallas även i andra fall än de som anges i 1 och 3 §§ för de utlänningar som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Paragrafen motsvarar delvis 2 kap. 14 § andra stycket UtlL. Enligt EESavtalet skall de som har rätt till uppehållstillstånd enligt detta avtal i regel beviljas uppehållstillstånd för fem år vid första beslutstillfället.. EES-avtalet innehåller också bestämmelser om att tillstånd som bevil jats enligt avtalet får återkallas om de förutsättningar som låg till grund för tillståndet inte längre finns. Regeringen har med stöd av nuvarande bemyndigande meddelat föreskrifter om att uppehållstillstånd som beviljats enligt EES-avtalet får återkallas i den utsträckning som anges i avtalet. Det gäller utöver de grunder för återkallelse som anges i 1–3 §§.

5 kap. Skyddsbehövande

I detta kapitel har de särskilda reglerna om asyl och om uppehållstill stånd för flyktingar och övriga skyddsbehövande samlats. Det motsva rar i huvudsak 3 kap. UtlL.

Definitioner

1 § Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas utlänningar därför att de är flyktingar.

Med asylansökan avses en ansökan om uppehållstillstånd som grundas på skäl som avses i 2 eller 3 §.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 1 § UtlL.

I paragrafens första stycke anges vad som avses med asyl i lagen. Begreppet flykting definieras i 2 §.

I andra stycket anges vad som avses med en asylansökan. En skyddsbehövande torde i regel i första hand ansöka om asyl i Sverige. Om ansökan uttryckligen avser uppehållstillstånd grundat på skäl som avses i 3 § bör emellertid ansökan ändå handläggas som en asylansökan. Det får betydelse bl.a. när det gäller tillämpningen av bestämmel sen om muntlig handläggning i 13 kap. 1 §.

2 § Med flyktingar avses i denna lag utlänningar som

– befinner sig utanför det land som de är medborgare i, därför att de känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och

– inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd.

Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansva riga för att flyktingen utsatts för förföljelse eller om de inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda.

Som flyktingar skall även anses utlänningar som är statslösa och som – av samma skäl befinner sig utanför det land där de tidigare har haft sin vanliga vistelseort, och

– inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 2 § UtlL.

Definitionen av begreppet flykting i första stycket stämmer överens med definitionen i 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning (FN:s flyktingkonvention).

Ett tillägg till konventionens definition har dock gjorts i andra stycket, nämligen att flyktingskap skall anses föreligga under i paragrafen angivna förutsättningar oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att flyktingen utsatts för förföljelse eller de inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda. Tillägget har gjorts för att markera att flyktingskap kan föreligga även när förföljelsen inte utgår från staten.

Någon definition av begreppet förföljelse finns inte i lagtexten. I 1980 års utlänningslag angavs att det skulle vara fråga om förföljelse som riktade sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars var av svår beskaffenhet (politisk förföljelse). Denna definition togs inte in i 1989 års utlänningslag, främst för att man ville uppnå en bättre överens-

stämmelse med konventionstexten. I prop. 1988/89:86 angavs dock att den tolkning av konventionens bestämmelser som tidigare gjorts genom lagtext alltjämt skulle vara gällande. Det innebär att det skall vara fråga om förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår beskaffenhet. Varje slag av frihetsberövande som en asylsökande varit föremål för i hemlandet innebär inte att förföljelse i paragrafens mening skall anses föreligga. Ett kortvarigt frihetsberövande torde kunna ge uttryck för förföljelse endast om det finns ytterligare omständigheter som talar för det. Det kan vara fallet exempelvis om det förekommit misshandel eller om frihetsberövandet varit ett led i en rad trakasserier.

I tredje stycket anges att även utlänningar som är statslösa kan vara att anse som flyktingar om de av samma skäl som anges i de två första styckena tvingats lämna det land där de tidigare har haft sin vanliga vistelseort.

3 § Med skyddsbehövande utlänningar i övrigt avses i denna lag utlän ningar som i andra fall än som avses i 2 § befinner sig utanför det land som de är medborgare i, därför att de

1. känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,

2. behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof, eller

3. känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet.

Som skyddsbehövande skall även anses utlänningar som är statslösa och som

– av samma skäl lämnat det land där de tidigare har haft sin vanliga vistelseort, och

– på grunder enligt första stycket 1, 2 eller 3 inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 3 § UtlL.

Första stycket 1 motsvarar det förbud mot verkställighet som finns i 9 kap. 1 §. Bestämmelserna om verkställighetshinder är främst avsedda för situationen att hindret uppstår eller blir känt först efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det bör emellertid finnas en särskild skyddsbestämmelse som tar sikte på de fall som avses i 9 kap. 1 §.

Skyddet enligt första stycket 1 är ovillkorligt till skillnad från skyddet för skyddsbehövande enligt första stycket 2 och 3. Det framgår av 4 §. Skyddet enligt punkten 1 kan inte sättas ur spel med hänvisning till synnerliga eller särskilda skäl. Det gäller också oberoende av på vilken grund sökanden riskerar att utsättas för sådan behandling som anges.

Uttrycket "yttre eller inre väpnad konflikt" i första stycket 2 har använts för att markera att det inte behöver vara fråga om ett krig mellan

stater för att skyddsbehov skall anses föreligga utan att de som flyr undan inbördeskrig har rätt till samma skydd.

Den särskilda skyddsregeln i första stycket 3 är utformad med skyddsbestämmelsen för flyktingar som förebild. Orsaken till att för följelse på grund av kön eller homosexualitet inte hänförts till skydds bestämmelsen i 2 § är som regeringen angett i prop. 1996/97:25 (s. 101) bedömningen att homosexualitet eller kön inte kan anses grunda till hörighet till viss samhällsgrupp. Samma grad av förföljelse bör emeller tid föreligga för att skyddsbestämmelsen skall vara tillämplig såväl när det gäller flyktingar som i fråga om den som riskerar förföljelse på grund av homosexualitet eller kön. Samma uttryck används därför i båda fallen, dvs. att sökanden skall känna välgrundad fruktan för förföljelse. Det bör framhållas i sammanhanget att den bestraffning som kommer i fråga i flera länder när det gäller personer som avses i punkten 3 inte sällan är sådan att rätt till skydd föreligger redan enligt punkten 1, eftersom det kan handla om kroppsstraff eller annan omänsklig eller för nedrande behandling eller bestraffning.

I andra stycket anges efter förebild av 2 § att rätt till skydd finns även för utlänningar som är statslösa och som sett sig tvingade att på i första stycket angivna grunder lämna det land där de tidigare har haft sin vanliga vistelseort.

Rätten till uppehållstillstånd

4 § Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt som befinner sig i Sverige har rätt till uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får dock vägras

1. flyktingar enligt 2 § och skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 och 3, om det finns synnerliga skäl att inte bevilja dem uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om deras tidigare verksamhet eller med hän syn till rikets säkerhet,

2. skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2, om det på grund av brottslighet finns särskilda skäl att inte bevilja dem uppehållstillstånd,

3. utlänningar som har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och kan sändas tillbaka till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet, om det inte är uppenbart att de inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där,

4. utlänningar som kan sändas till ett land som tillträtt konventionen den 15 juni 1990 rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de europeiska gemenskaperna (Dublinkonventionen) och som i det landet är skyddade mot förföljelse och mot att sändas till hemlandet eller ett annat land där de inte har motsvarande skydd,

5. utlänningar som i andra fall än som avses i 3 och 4 före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och där är skyddade på det sätt som anges i 4, och

6. utlänningar som har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddade på det sätt som anges i 4.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 4 § UtlL.

Första stycket motsvarar första stycket i 3 kap. 4 § UtlL. Här anges den grundläggande regeln att flyktingar och andra utlänningar med skyddsbehov, som dessa grupper har definierats i 2 och 3 §§, i princip har rätt att få uppehållstillstånd i Sverige. Ett förtydligande tillägg har gjorts, nämligen att den principiella rätten till uppehållstillstånd förut sätter att utlänningen befinner sig i Sverige.

Andra stycket motsvarar andra stycket i 3 kap. 4 § UtlL. Här anges i sex punkter de undantag från huvudregeln i första stycket som ändå finns och där alltså uppehållstillstånd kan vägras även den som i och för sig hör till någon av de kategorier som anges i 2 och 3 §§. Reglerna i punkterna 1–6 avser att tydligt uttrycka när en utlänning som i och för sig är flykting eller skyddsbehövande i övrigt ändå inte kan anses ha ett berättigat behov att få stanna i Sverige.

Punkt 1. Detta undantag gäller såväl flyktingar som skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 och 3 (dvs. de som flytt undan krig eller en miljökatastrof samt de som riskerar förföljelse på grund av kön eller homosexualitet). Enligt förarbeten till motsvarande tidigare bestämmelser (prop. 1954:41, s. 77 och prop. 1975/76:18, s. 107) skall med synnerliga skäl avses dels situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet framstår som omöjligt att bevilja uppehållstillstånd, dels omständigheter som enligt 1951 års Genèvekonvention diskvalificerar en flykting från flyktingkonventionens skydd, t.ex. brott mot mänsklig heten, krigsförbrytelser och liknande gärningar. Hit hör också grova ickepolitiska brott som förövats innan utlänningen kom till Sverige.

Lagtexten är avsedd att ge en viss anvisning om vad som skall anses vara synnerliga skäl att vägra uppehållstillstånd för flyktingar och andra skyddsberättigade.

Punkt 2. För skyddsbehövande som avses i 3 § första stycket 2, dvs. de som flytt undan krig eller en miljökatastrof, får uppehållstillstånd vägras på grund av utlänningens brottslighet. Detta undantag gäller för denna kategori utöver de undantag som anges i första punkten. Till skillnad mot vad som gäller enligt nuvarande 3 kap. 4 § andra stycket 2

UtlL skall uppehållstillstånd inte kunna vägras för denna kategori med hänvisning till någon annan misskötsamhet än sådan som kommit fram genom lagakraftvunnen dom. Liksom hittills måste det vara fråga om en lagakraftvunnen dom som avser fängelsestraff av inte alltför kort varaktighet för att ett avslag skall övervägas (jfr prop. 1994/95:179). Som anges i nämnda proposition måste det också bli fråga om en bedömning i det enskilda fallet där straffets längd måste vägas mot utlänningens skyddsbehov. Det kan vidare finnas anledning att se inte bara till straffets längd utan också till gärningens art. Grova oaktsamhetsbrott som visserligen leder till fängelsestraff men där återfallsrisken

normalt är liten torde därvid kunna anses som något mindre allvarliga än brott som lett till fängelsestraff av samma längd men där återfallsrisken typiskt sett är större.

Punkt 3. Av den nordiska passkontrollöverenskommelsen följer att inresekontroll i princip skall ske i det land i vilket man reser in i Nor den.

Som en följd härav är det land som medger inresa skyldigt att ta tillbaka en utlänning som utan tillstånd reser vidare in i ett annat nordiskt land. I regel finns ingen risk för att sökanden inte kommer att få sin sak prövad i inreselandet. Utlänningen skall dock kunna få en asyl ansökan prövad i Sverige om det är uppenbart att uppehållstillstånd, på asylskäl eller på annan grund, inte kommer att beviljas i inreselandet. Så kan vara fallet exempelvis om utlänningen redan fått slutligt avslag på en ansökan om uppehållstillstånd i inreselandet.

Punkt 4. Denna punkt motsvarar 3 kap. 4 § andra stycket 6 UtlL.

Punkten har flyttats eftersom den har ett nära samband med det undantag som anges i punkten 3. Om en annan stat inom EU har skyldighet att pröva asylansökan enligt den s.k. Dublinkonventionen, får en asyl sökande sändas till det landet. En förutsättning är att utlänningen i det landet är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas till ett annat land där utlänningen inte har motsvarande skydd. Till skillnad mot vad som gäller enligt punkten 3 krävs det enligt punkten 4 inte att utlänningen rest in från eller tidigare uppehållit sig i det land, dit han eller hon skall sändas. Enligt Dublin konventionen föreligger nämligen i vissa fall skyldighet att pröva en asylansökan för det land som utfärdat ett uppehållstillstånd eller en visering, även om utlänningen aldrig utnyttjat det tillståndet genom att resa in i landet.

Punkt 5. Denna punkt motsvarar nuvarande 3 kap. 4 § andra stycket 4 UtlL. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. första asyllandsprincipen.

För att en asylsökande skall kunna återsändas till ett annat land enligt denna undantagsbestämmelse krävs inte att han eller hon redan har fått eller ens sökt asyl där. Däremot krävs det att utlänningen har uppehållit sig i det landet och att man på grund av detta lands lagstiftning, internationella åtaganden eller kända praxis kan vara helt övertygad om att utlänningen i det landet inte löper risk att återsändas till ett land där utlänningen riskerar förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas till ett annat land, där utlänningen inte har motsvarande skydd.

För att asyl skall kunna vägras på denna grund krävs som nämnts att utlänningen har uppehållit sig i det första asyllandet. Den som endast har rest direkt genom ett land anses inte ha uppehållit sig där. Det är utlänningen som har att göra troligt att det enbart har varit fråga om direkt

genomresa. Det kan ske exempelvis genom att utlänningen visar upp pass eller biljetter som styrker påståendet. Undantag från första asyllandsprincipen görs också om vistelsen i det första asyllandet blivit längre än beräknat på grund av akut sjukdom, trafiktekniska hinder eller någon annan omständighet som utlänningen inte rår över.

Punkt 6. Denna punkt motsvarar nuvarande 3 kap. 4 § andra stycket 5 UtlL. En utlänning kan ibland ha möjlighet att få skydd i ett annat land än ett s.k. första asylland. Det förutsätter normalt att utlänningen har någon särskild anknytning till det landet. Det kan exempel vis vara fråga om långvarig tidigare vistelse i det landet eller stark familje anknytning dit. Har två makar skilts åt vid flykten och den ena har hunnit få asyl i ett land brukar det landet vara berett att ta emot även den andra maken/makan, om han eller hon ännu inte hunnit få asyl. Det kan också vara fråga om att utlänningen har ett gällande uppehållstillstånd i ett annat land.

För att en utlänning skall kunna sändas till ett annat land med stöd av punkten 6 krävs att utlänningen i det landet är skyddad på samma sätt som krävs enligt punkterna 4 och 5.

När flyktingskap upphör

5 § Flyktingar upphör att vara flyktingar om de

1. av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där de är medborgare,

2. av fri vilja på nytt skaffar sig det medborgarskap som de tidigare hade förlorat,

3. förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd,

4. av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land där de är medborgare eller där de som statslösa tidigare hade sin vistelseort, eller

5. inte längre befinner sig i en sådan situation att de kan anses som flyktingar och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig av det lands skydd där de är medborgare eller där de som statslösa tidigare hade sin vistelseort.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 5 § UtlL. Den motsvarar i sak artikel 1 C i 1951 års Genèvekonvention.

Frågan om en utlänning fortfarande är flykting bör tas upp endast när det finns anledning till det. Det är exempelvis fallet när fråga kom mer upp om utvisning på grund av brott. Det gäller också när utlänningen ansöker om flyktingförklaring eller resedokument.

Flyktingförklaring

6 § Om en flykting begär det, skall Statens invandrarverk antingen i sam band med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter förklara att utlänningen är flykting (flyktingförklaring).

En flyktingförklaring skall återkallas av Invandrarverket, om det kom mer fram att utlänningen inte längre kan anses som flykting.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 6 § UtlL.

Institutet flyktingförklaring infördes i svensk rätt genom 1980 års utlänningslag. I prop. 1979/80:96 anfördes bl.a. att utfärdande av ett dokument som anger flyktingstatus utgör ett av de grundläggande ele menten i asylprövningen enligt de konklusioner som år 1977 antogs av UNHCR:s exekutivkommitté och som därefter fastställts av Förenta Nationernas generalförsamling. Föredraganden framhöll vidare i nämnda proposition att det för flyktingen själv måste framstå som utomordentligt betydelsefullt att redan i ett tidigt skede få klarlagt att han eller hon är skyddad mot att sändas tillbaka och garanterad de rättigheter som följer med status som flykting.

I nämnda proposition anfördes även att en utlänning som kräver att få behålla sitt hemlandspass eller som skaffar sig nytt hemlandspass i allmänhet inte bör tillerkännas status som flykting.

En flyktingförklaring blir i praktiken bindande för domstolar och andra myndigheter. Som framgår av andra stycket kan den återkallas om utlänningen inte längre är att anse som flykting. Att den frågan bör tas upp endast när det finns anledning till det framgår av kommentaren till

5 §.

Resedokument

7 § För flyktingar och statslösa får Statens invandrarverk utfärda en särskild passhandling för resor utanför Sverige (resedokument) enligt de före skrifter som regeringen meddelar.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 7 § UtlL.

Bestämmelser om utfärdande av resedokument finns i artikel 28 i 1951 års Genèvekonvention. Närmare bestämmelser om resedokument och om dokumentets utseende finns i bilaga till konventionen.

Bemyndiganden

8 § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela före skrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. och bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegrän sat uppehållstillstånd.

Ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för en sammanlagd tid av högst två år. Om ett program för återvändande har inletts inom dessa två år, får uppehållstillståndet förlängas med högst två år.

Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har getts en utlänning med stöd av första stycket får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges också till en utlänning som är make, maka, sambo eller barn till den person som först beviljats tillstånd. Detsamma gäller en förälder, om barnet meddelats tillstånd enligt första stycket.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 2 kap. 4 a § UtlL.

Föreskrift av regeringen om att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för den som kan bedömas ha ett tillfälligt behov av skydd i Sverige bör meddelas i form av en förordning. Regeringen kan där ange att personer tillhörande en viss grupp under vissa förutsättningar bör beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Av andra stycket framgår att tidsbegränsat uppehållstillstånd normalt får beviljas för sammanlagt högst två år. Om ett program för att förbereda återvändandet har inletts innan dess får dock denna tid för längas med ytterligare högst två år. Den yttersta gränsen för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt denna paragraf blir således fyra år.

9 § Regeringen skall anmäla föreskrifter om tidsbegränsat uppehållstill stånd enligt 8 § till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre måna der.

Paragrafen motsvarar 2 kap. 14 § sista stycket UtlL.

10 § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om permanent uppehållstillstånd därför att de är skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 på grund av en väpnad konflikt eller en miljökatastrof.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 8 § första stycket UtlL.

Bestämmelsen innebär att regeringen får möjlighet att i förordning ens form peka ut vilka grupper som bör komma i fråga för skydd enligt 3 § första stycket 2. Att regeringen genom generella föreskrifter kan besluta om tidsbegränsat uppehållstillstånd för dessa kategorier följer av 8 § första stycket. Bemyndigandet i denna paragraf tar sikte på situationen där en viss grupp bedöms ha ett varaktigt behov av skydd i Sverige. Regeringen kan då föreskriva att en viss grupp har en principiell rätt till permanent uppehållstillstånd.

11 § Regeringen får meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2, om det behövs därför att Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar har blivit begränsade.

Regeringen skall anmäla sådana föreskrifter till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 8 § andra och fjärde styckena UtlL.

Bestämmelsen i första stycket innebär att regeringen under hänvisning till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar ges rätt att meddela generella föreskrifter som innebär att uppehållstillstånd inte får beviljas för den kategori som flyr undan en yttre eller inre väpnad konflikt eller en miljökatastrof. Möjligheten att meddela sådana föreskrifter bör utnyttjas endast i undantagsfall. Möjligheterna att genom internationellt samarbete komma till rätta med situationen bör vara uttömda innan ett sådant förordnande lämnas. Det är viktigt att möjligheten tillämpas enhetligt eftersom upprepade för ändringar i rätten till invandring skapar betydande rättsosäkerhet (jfr prop. 1975/76:18 s. 108 och prop. 1983/84:144 s. 36 ang. äldre förhållanden).

12 § Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från 4 § andra stycket 5, om utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här i landet.

Paragrafen motsvarar 3 kap. 8 § tredje stycket UtlL.

Genom bemyndigandet kan regeringen meddela föreskrifter om undantag från den s.k. första asyllandsprincipen. Regeringen har lämnat föreskrifter om sådant undantag i utlänningsförordningen.

6 kap. Avvisning och utvisning

I detta kapitel finns bestämmelserna om avvisning och utvisning. Det motsvarar i huvudsak 4 kap. UtlL.

Avvisning

1

§ Utlänningar får avvisas

1. om de saknar pass när det krävs pass för inresa eller vistelse i Sverige,

2. om de saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige,

3. om det vid ankomsten till Sverige kommer fram att de tänker besöka något annat nordiskt land men saknar det tillstånd som krävs för inresa där, eller

4. om de vid inresan undviker att lämna begärda uppgifter, medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i Sverige eller medvetet förtiger någon omständighet som är av betydelse för den rätten.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 1 § första stycket UtlL och innehåller de s.k. formella avvisningsgrunderna.

Punkt 1

Enligt denna punkt kan utlänningar hindras från att resa in i Sverige om de saknar pass, när sådant krävs för inresa eller vistelse här. Den som underlåter att visa upp sitt pass får anses sakna sådant.

Bestämmelsen är tillämplig också på en utlänning som har pass vid inresan men som senare under vistelsen här visar sig sakna pass.

Punkt 2

Enligt denna bestämmelse kan utlänningar avvisas om de saknar vise ring, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som de kan vara skyldiga att ha när de reser in i eller uppehåller sig i Sverige. De tillstånd som kan krävas är, förutom visering och uppehållstillstånd, främst arbetstillstånd för den som har för avsikt att arbeta här.

Avvisning kan för det första ske av den som vid ankomsten saknar föreskrivna tillstånd. Men avvisning kan också ske av den som inte behöver tillstånd för själva inresan eller som har ett kortare tillstånd för vistelse här, om det av omständigheterna klart framgår att utlänningen under den avsedda vistelsen här kommer att behöva tillstånd. Det kan exempelvis vara fråga om en utlänning som har visering för ett kortare besök här och som ger in en ansökan om uppehållstillstånd för bosätt ning eller som börjar arbeta utan att ha arbetstillstånd.

Den som stannar kvar här efter det att ett besökstillstånd enligt 17 § gått ut bör inte avvisas enligt denna paragraf. I stället kan det tidigare beslutet om avvisning eller utvisning verkställas på nytt enligt bestäm melserna i 9 kap. 24 § andra stycket.

Punkterna 3 och 4

Till skillnad mot avvisning enligt övriga punkter kan avvisning enligt dessa två punkter endast ske i samband med utlänningens ankomst till Sverige.

2 § Utlänningar får vidare avvisas

1. om det kan antas att de kommer att sakna tillräckliga medel antingen för vistelsen i Sverige eller i något annat nordiskt land som de tänker besöka eller för hemresan,

2. om det kan antas att de under vistelsen i Sverige eller i något annat nordiskt land antingen inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att de har ett sådant tillstånd,

3. om de på grund av tidigare frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land,

4. om de på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelse verksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller

5. om det med stöd av lagen (1996:95) om vissa internationella sank tioner har föreskrivits att de får avvisas.

Utlänningar får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att de annars beger sig till det landet.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 2 § första och andra styckena UtlL och behandlar de s.k. materiella avvisningsgrunderna. För utlänningar som omfattas av EU-reglerna får avvisning enligt dessa grunder ske endast om det samtidigt finns grund för avvisning enligt EU-reglerna. Enligt dessa regler, som framgår av Romfördraget (se dock även direktiv 64/221/EEG), får avvisning endast ske av skäl hänförliga till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.

Första stycket Punkt 1

Vad som skall anses utgöra tillräckliga medel för vistelsen och hem resan får avgöras från fall till fall. För den som skall bo och äta gratis hos släktingar eller vänner krävs självfallet endast ett mindre belopp. Den som kommer med bil och campingutrustning kan likaså antas behöva mindre pengar för vistelsen här än den som har för avsikt att bo på hotell.

Punkt 2

Uttrycket "försörja sig på ett ärligt sätt" är en språklig förnyelse av det gamla uttrycket "ärligen försörja sig". I praktiken är det främst prostitution som kommit att anses vara ett inte ärligt sätt att försörja sig på. Även om prostitution i sig inte är straffbart är det samtidigt inte ett av samhället accepterat sätt att försörja sig på. Prostitution leder ofta till eller har samband med brottslighet. Det måste självfallet finnas någon objektiv grund för att anta att någon kommer att försörja sig på ett sätt som inte är ärligt.

Punk 3

Vad som skulle kunna utgöra "annan särskild omständighet" för att anta att en utlänning kommer att begå brott i landet behandlades i Utlän ningslagkommitténs betänkande (SOU 1979:64) Ny utlänningslag. Kommittén anslöt sig till ett uttalande i betänkandet NR 16/70 Utlänningslagstiftning och utlänningspolitik i Norden. Där anfördes att det ibland inträffar att en utlänning söker resa in i avsikt att begå någon brottslig handling, exempelvis att föra med sig ett barn om vilket han eller hon inte har vårdnaden. Utlänningslagkommittén påpekade i sammanhanget att det klart måste framgå av utlänningens egna uttalanden eller av andra förhållanden att utlänningen har för avsikt att begå brott.

Andra exempel på vad som kan utgöra sådan "annan särskild omständighet" som nämns i bestämmelsen är missbruk av alkohol eller narkotika, spridande av smitta och tillhörighet till kriminella organisa tioner. Ett ytterligare exempel är att utlänningen utomlands dömts till bötesstraff för ett brott som i Sverige sannolikt skulle ha medfört fäng elsestraff. Exempel på ett sådant brott kan vara hets mot folkgrupp, som man inte ser lika allvarligt på i alla länder som i Sverige. Självfallet måste misstankarna om att utlänningen på grund av förhållanden som angetts i exemplen skall komma att begå brott vara objektivt grun dade.

Punkt 4

De brott som beskrivs i denna punkt är till sin natur sällsynta. Avvisning enligt denna punkt är därför ytterst ovanlig i praktiken.

Punkt 5

Enligt 13 § lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner får regeringen förordna att en utlänning som skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en blockerad stat under vissa förutsättningar kan avvisas enligt utlänningslagen.

Andra stycket

Även denna bestämmelse torde ha liten praktisk tillämpning. Den har sin grund i artikel 6 i den nordiska passkontrollöverenskommelsen.

3 § Statens invandrarverk skall pröva ärenden om avvisning om

1. utlänningen söker asyl här,

2. utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här, eller

3. utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 2 § andra stycket. I andra fall får även polismyndigheten pröva frågan om avvisning. Om polismyndigheten anser det tveksamt om en utlänning bör avvisas, skall ärendet lämnas över till Invandrarverket.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 4 kap. 4 § UtlL.

Första stycket Punkt 1

Denna punkt motsvarar helt 4 kap. första stycket 1 UtlL. Enligt bestämmelsen skall Statens invandrarverk alltid pröva frågan om avvisning om utlänningen åberopar sådana skäl som anges i 5 kap. Polismyndigheten måste således lämna över ärendet till Invandrarver ket även om det för polisen framstår som uppenbart att de åberopade skälen inte kan medföra rätt för utlänningen till uppehållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Utlänningen behöver inte uttryckligen ansöka om asyl. Frågan skall lämnas över till verket så snart polismyndigheten anser att de åberopade skälen skulle kunna vara att hänföra till sådana skäl som avses i 5 kap. även om utlänningen själv inte uttryckligen åberopar att han eller hon är flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Polisen måste vara lyhörd för sådana omständigheter som kan tyda på att det är fråga om ett asylärende.

När ett avvisningsärende skall prövas av Invandrarverket skall polisen enligt 6 kap. 3 § UtlF genast underrätta verket om det. Det förutsätts att ett motsvarande stadgande tas in i en ny utlänningsförordning.

Punkt 2

Denna punkt motsvarar helt 4 kap. första stycket 2 UtlL. Det är viktigt med ett gemensamt ställningstagande rörande samtliga familjemed lemmars rätt att stanna i Sverige. Genom bestämmelsen om att polisen skall lämna över ärenden rörande också nära familjemedlem till en asylsökande undviks beslut som skulle kunna medföra familjesplittring. Med nära familjemedlem avses här den släktkrets som anges i 3 kap. 5 § första stycket 1 och 2, dvs. make/maka eller sambo samt ogifta barn under 18 år. Om en gemensam bedömning bör göras även när det är fråga om andra släktingar, kan ärendet lämnas över av polisen till Invandrarverket med stöd av tredje stycket.

Punkt 3

Denna punkt motsvarar helt 4 kap. 4 § första stycket 3 UtlL. Enligt 2 § andra stycket får en utlänning avvisas även i andra fall än som nämns i paragrafens första stycke när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att utlänningen annars beger sig till det landet. Denna bestämmelse har sin grund i artikel 6 i den nordiska passkontrollöverenskommelsen. Som anmärkts i kommentaren till 2 § andra stycket torde avvisning på denna grund vara mycket sällsynt. När ett sådant ärende förekommer kan det kräva kontakter mellan Statens invandrarverk och den centrala utlän ningsmyndigheten i ett annat nordiskt land. Invandrarverket bör då också pröva frågan om avvisning.

Punkten 4 i 4 kap. 4 § första stycket UtlL har inte fått någon motsvarighet i lagförslaget. Genom bestämmelsen i 4 § om att avvisning alltid måste ske inom tre månader från den första ansökan om uppe hållstillstånd behövs inte någon bestämmelse om att polisen inte får besluta om avvisning om inte frågan väckts inom tre månader från den senaste inresan. Följden av att denna bestämmelse tas bort blir då också att polisen kommer att kunna avvisa den som vistats här mer än tre månader och som under denna tid hållit sig undan. Om vistelsetiden i sig skulle leda till någon tveksamhet om avvisning bör ske eller inte, kan polismyndigheten lämna över ärendet till Invandrarverket enligt tredje stycket.

Andra stycket

Här har den ändringen gjorts i förhållande till den nuvarande bestäm melsen i 4 kap. 4 § andra stycket att polisen inte längre har uteslutande rätt att besluta om avvisning i de fall som inte anges i första stycket. Ändringen har närmare kommenterats i den allmänna motiveringen avsnitt 26.1 och har gjorts för att göra det möjligt för Invandrarverket att besluta om avvisning även i andra fall än som avses i första stycket. Den möjligheten torde framför allt få betydelse om frågan om avvisning kommer upp i samband med att utlänningen ger in en ansökan om uppehållstillstånd till Invandrarverket.

Tredje stycket

Detta stycke motsvarar helt 4 kap. 4 § tredje stycket UtlL. I kommentaren till första punkten ovan har angetts ett par fall där polisen bör kunna lämna över ett avvisningsärende till Invandrarverket med stöd av

bestämmelsen i tredje stycket. En rad andra situationer kan självfallet tänkas, exempelvis om frågan om avvisning av humanitära skäl fram står som tveksam.

4 § Beslut om avvisning får inte fattas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige.

Utlänningar får inte avvisas, om de vid ankomsten till Sverige hade eller under en tid därefter har haft ett uppehållstillstånd som har upphört att gälla.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 4 kap. 1 § andra stycket och 4 kap. 2 § tredje stycket UtlL.

Av första stycket framgår att beslut om avvisning inte får fattas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet. Den formuleringen används i dag i 8 kap. 8 § UtlL när det gäller möjligheten att förordna att ett beslut om avvis ning skall verkställas omedelbart. I övriga fall, där i dag en tidsgräns om tre månader för avvisning förekommer, räknas den från utlänning ens ankomst till landet (4 kap. 2 § tredje stycket och 4 kap. 4 § första stycket 4 UtlL). Som närmare utvecklats i den allmänna motiveringen bör tidsgränsen för avvisning räknas på samma sätt i samtliga fall.

Till skillnad mot bestämmelserna i 1989 års utlänningslag kommer således tidsgränsen för avvisning enligt lagförslaget att gälla vid avvis ning på såväl formella som materiella grunder. Om beslut om avvisning enligt 1 § inte kan fattas inom tre månader kan därefter utlänningen utvisas enligt 6 §. Lagförslaget innebär på denna punkt en återgång till den terminologi som gällde före 1989 års lag och som också är den internationellt förhärskande, dvs. att termen avvisning reserveras för beslut om avlägsnande som fattas i samband med försök till inresa eller inom viss kortare tid därefter.

Av andra stycket framgår att avvisning inte får ske av den som hade uppehållstillstånd vid inresan eller som under någon tid därefter haft ett uppehållstillstånd som upphört att gälla. Motsvarande bestämmelse infördes i 4 kap. 2 § tredje stycket genom 1989 års lag. Som motiv för den då nya bestämmelsen anfördes i prop. 1988/89:86 att det rörde sig om personer som en gång fått tillstånd att vistas i Sverige och som därigenom fått en naturlig anknytning hit utan att överträda några inresebestämmelser eller liknande.

Av bestämmelsens ordalydelse framgår att avvisning inte kan ske även om uppehållstillståndet upphört att gälla kort tid efter inresan, exempelvis om det då skulle ha återkallats. Avvisning kan däremot ske om utlänningen haft ett uppehållstillstånd som återkallats före inresan.

5 § Statens invandrarverk får förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (avvisning med omedel bar verkställighet) om

1. utlänningen inte söker asyl här, eller

2. det annars är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund.

I 9 kap. 7 § finns närmare bestämmelser om verkställigheten av beslut om avvisning med omedelbar verkställighet enligt första stycket.

Paragrafen motsvarar delvis 8 kap. 8 § UtlL.

8 kap. UtlL behandlar verkställighet av beslut om avvisning och utvisning. Avvisning med omedelbar verkställighet bör emellertid ses som en särskild form av avvisning och bestämmelser om det bör därför finnas i det kapitel som behandlar avvisning och utvisning.

Bestämmelsen i första stycket 1 är ny. En följd av den ändring som föreslås i 3 § blir att Statens invandrarverk kommer att få samma befogenhet som polisen att besluta om avvisning när inga politiska skäl åbe ropas. Det torde i sådana fall i regel finnas skäl att förordna att beslutet om avvisning skall verkställas även om det inte vunnit laga kraft.

Bestämmelsen i andra punkten i första stycket motsvarar den bestämmelse som nu finns i 8 kap. 8 § UtlL. Av prop. 1988/89:86 kan följande utläsas om när det är möjligt att besluta om avvisning med omedelbar verkställighet. Det måste vara uppenbart att det inte finns grund för asyl. Om utlänningen åberopar asylskäl måste det stå helt klart att utlänningen inte riskerar att bli utsatt för förföljelse eller trakasserier eller tvingas delta i krig. Vid avgörandet kan vägledning hämtas i tidigare praxis men en bedömning måste alltid göras av samt liga omständigheter i det enskilda fallet. Det kan aldrig anses uppenbart att en asylansökan skall avslås enbart på den grunden att utlänningen tillhör en nationalitet eller religion, vars medlemmar normalt inte brukar beviljas asyl. Det måste alltid utredas om det inte finns ytterligare omständigheter som ensamma eller tillsammans med religionstillhörig heten kan medföra rätt till asyl eller uppehållstillstånd som skydds behövande i övrigt. Beslut om avvisning med omedelbar verkställighet får således meddelas endast om det står helt klart att de åberopade skälen inte kan grunda rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 4 § och att uppehållstillstånd heller inte bör beviljas på någon annan grund, t.ex. anknytning eller humanitära skäl.

Ett annat fall när det är uppenbart att en asylansökan skall avslås kan vara att det står klart att utlänningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar. Så snart några mer ingående överväganden måste göras om tilltron till sådana uppgifter är det emellertid uteslutet att besluta om avvisning med omedelbar verkställighet. Uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan om utlänning ens uppgifter kan medföra rätt till uppehållstillstånd eller om uppgifterna är trovärdiga.

Socialförsäkringsutskottet underströk i sitt betänkande 1988/89:SfU19 att det krävs extra stor varsamhet vid utredningen av barns asylskäl.

I andra stycket har tagits in en erinran om att om utlänningen åberopar någon form av politiska skäl och begär inhibition av verkställighe ten, får verkställighet enligt huvudregeln i 9 kap. 7 § inte ske innan utlänningsdomstolen prövat frågan om inhibition.

Utvisning när en utlänning saknar pass eller tillstånd

6 § Utlänningar får utvisas ur Sverige om de uppehåller sig här men saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet.

Paragrafen motsvarar delvis 4 kap. 3 § UtlL.

En följd av förslaget i 4 § att avvisning aldrig skall få ske senare än tre månader efter utlänningens inresa blir att tillämpningsområdet för bestämmelsen om utvisning i 6 § blir betydligt större än enligt motsvarande bestämmelse i 4 kap. 3 § UtlL.

Bestämmelsen om utvisning av den som saknar erforderligt pass eller tillstånd att uppehålla sig här är tillämplig såväl när utlänningen aldrig haft pass eller tillstånd som när giltighetstiden för pass eller till stånd löpt ut. Bestämmelsen är likaså tillämplig om utlänningen på annat sätt än genom att giltighetstiden löpt ut kommit att sakna pass, exempelvis om passet förkommit och utlänningen inte kunnat skaffa något nytt pass. Av 1 kap. 1 § UtlF i dess nuvarande lydelse framgår att den som har permanent uppehållstillstånd inte behöver något pass för vistelsen här.

Utvisning på grund av brott

7 § Utlänningar får utvisas ur Sverige, om de döms för ett brott som kan leda till fängelse. Utlänningar får också utvisas, om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som de har dömts till och dömer till annan påföljd.

Utlänningar får dock utvisas endast om de döms till en svårare påföljd än böter och

– om det på grund av gärningens art och övriga omständigheter kan antas att de kommer att göra sig skyldiga till fortsatt brottslighet här i landet, eller

– om brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att de inte bör få stanna kvar.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 7 § UtlL.

För flyktingar gäller vissa begränsningar i fråga om möjligheterna till utvisning. Det framgår av 10 §. Av 11 § framgår att vissa begränsningar gäller i fråga om utvisning också av den som vistats i Sverige under lång tid. Att hänsyn skall tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 9 kap. om verkställighetshinder inte kan sändas till ett visst land framgår av 15 §.

8 § Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 8 § UtlL. Domstolen beslutar i en och samma dom om påföljd för brottet och om utlänningen skall utvisas. Enligt 29 kap. 5 § första stycket 4 brottsbalken skall nämligen domstolen vid straffmätningen beakta det men den tilltalade lider genom att bli utvisad på grund av brottet. Om utlänningen utvisas får också domstolen, om det finns särskilda skäl, döma till lindrigare straff än vad som annars är stadgat för brottet.

9 § När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att ändra en påföljd som en utlänning har dömts till utöver utvisning, får domstolen även meddela det beslut om utvisningen som förändringen av påföljd ger anledning till.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 9 § UtlL. 34 kap. brottsbalken behandlar sammanträffande av brott och förändring av påföljd. Om domstolen till följd av dessa bestämmelser ändrar den tidigare påföljden, kan dom stolen således också samtidigt besluta om utvisning.

10 § När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 7 §, skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Därvid skall domstolen särskilt beakta utlänningens levnads omständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige.

Utlänningar som är flyktingar och som behöver en fristad i Sverige får utvisas endast om de har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta dem stanna här. De får också utvisas om de i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att de skulle fortsätta sådan verksamhet här.

Utlänningar som har flyktingförklaring skall anses som flyktingar med behov av fristad i Sverige, om det inte är uppenbart att de inte längre är flyktingar med ett sådant behov.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 10 § första och tredje styckena UtlL. Bestämmelsen i andra stycket om det särskilda skyddet för konventionsflyktingar mot utvisning bygger på Sveriges åtaganden enligt Genèvekonventionen.

Förbudet i tredje stycket mot utvisning av den som har flyktingförklaring är inte absolut. Domstolen kan bortse från flyktingförklaringen om den finner det uppenbart att utlänningen inte längre kan anses som flykting. Om domstolen gör en sådan bedömning bör självfallet Statens invandrarverk ompröva flyktingförklaringen så snart som möjligt.

11 § Utlänningar får utvisas endast om det finns synnerliga skäl, om de hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller om de då varit bosatta i Sverige sedan minst fem år. Detsamma gäller för medborgare i ett annat nordiskt land som hade varit bosatta här sedan minst två år när åtalet väcktes.

Utlänningar får inte utvisas, om de kom till Sverige innan de fyllt fem ton år och om de vistats här sedan minst fem år när åtal väcktes.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 10 § andra och fjärde styckena UtlL.

12 § En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. I en dom eller ett beslut med tidsbegränsning skall utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. I domen eller beslutet skall utlänningen också upplysas om den påföljd som överträdelse av förbudet kan medföra enligt 17 kap.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 14 § andra stycket UtlL.

Utvisning på grund av brott skall alltid innehålla ett förbud att återvända till Sverige under viss tid eller för alltid. Statens invandrarverk kan enligt 17 § ge en utlänning med ett sådant förbud tillstånd för ett kort besök i Sverige.

Av 9 kap. 21 § framgår att endast regeringen (i Justitiedepartementet) kan pröva frågan om upphävande av ett beslut om utvisning som meddelats av domstol.

13 § Bestämmelser om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet och på grund av befarad brottslighet som innefattar våld, hot eller tvång för poli tiska syften finns i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 11 § UtlL.

Utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll får endast ske om det inte finns grund för avvisning eller utvisning enligt utlännings lagen.

Bestämmelser som gäller både avvisning och utvisning

14 § Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige, skall det samtidigt meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 6 § UtlL.

Huvudprincipen enligt bestämmelsen är att beslut om avvisning eller utvisning skall meddelas om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallas, när utlänningen är i Sverige. Ett särskilt skäl att inte besluta om avvisning eller utvisning kan vara att det är ställt utom tvivel att utlänningen kommer att lämna landet.

15 § När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 9 kap. inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs.

I beslut om avvisning eller utvisning skall det ges de anvisningar i fråga om verkställigheten som den prövningen kan leda till.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 12 § UtlL.

Bestämmelsen i första stycket gäller såväl vid beslut om avvisning enligt 1–2 och 6 §§ som vid utvisning på grund av brott enligt 7 §. Det kan givetvis vara svårt för en domstol som dömer till utvisning på grund av brott att beakta hinder mot verkställighet vid en frigivning som kan ligga långt fram i tiden när utlänningen döms till ett längre fängelse straff. Om utlänningen vid domstillfället gör gällande hinder mot verk ställighet enligt 9 kap. 1 § (dödsstraff, tortyr etc.) bör det dock ofta redan vid domstillfället kunna fastställas om det finns ett sådan verk ställighetshinder och om det kan bedömas bli bestående. Detsamma torde många gånger gälla när sökanden har en flyktingförklaring. För att få underlag för sin bedömning bör domstolen hämta in yttrande från Statens invandrarverk.

Bestämmelsen i andra stycket får ingen praktisk betydelse vid utvisning på grund av brott eftersom domstolen inte torde kunna ge några anvisningar i fråga om verkställigheten. Sådana anvisningar som avses i bestämmelsen kan exempelvis vara att verkställighet endast får ske till ett visst land eller att verkställighet inte får ske till ett visst land. Om hinder mot verkställighet kan bedömas vara övergående kan anstånd med verkställigheten beviljas under viss tid eller tills vidare. Alternativt kan i ett sådant läge tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas enligt 3 kap. 10, 12, 13 eller 14 §§.

16 § När Statens invandrarverk beslutar om avvisning eller utvisning, får beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige utan att ha tillstånd av Invandrarverket.

Paragrafen motsvarar 4 kap. 14 § första stycket UtlL.

Beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av Statens invandrarverk förenas i praxis i de flesta fall med återreseförbud under viss tid, oftast två år. Om utlänningen exempelvis har släktanknytning till någon i Sverige meddelas dock i allmänhet inte något återreseförbud

om det samtidigt kan antas att utlänningen inte kommer att försöka resa in i Sverige igen utan tillstånd.

Att Statens invandrarverk kan meddela särskilt tillstånd för besök här om det gäller synnerligen viktiga angelägenheter framgår av 17 §.

Ett återreseförbud påverkar inte utlänningens möjligheter att få uppehållstillstånd före inresan, exempelvis grundat på anknytning.

Om någon med gällande återreseförbud söker resa in i landet utan tillstånd, kan avvisnings- eller utvisningsbeslutet verkställas på nytt enligt bestämmelserna i 9 kap. 24 §.

17 § Utlänningar som med stöd av 12 eller 16 § eller 11 kap. 7 eller 16 § har förbjudits att återvända till Sverige under viss tid eller för alltid får ges särskilt tillstånd av Statens invandrarverk att göra ett kort besök här i landet, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Om det finns särskilda skäl, får ett sådant tillstånd ges också på ansökan av någon annan än utlänningen.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 4 kap. 15 § UtlL.

Statens invandrarverk får enligt denna bestämmelse bevilja tillstånd för kort besök även för den som utvisats av domstol på grund av brott.

Om någon som beviljats tillstånd för kort besök stannar kvar efter det att besökstiden löpt ut, kan beslutet verkställas på nytt enligt 9 kap. 24 §. Som påpekats i kommentaren till 1 § 2 bör möjligheten till avvisning enligt det lagrummet inte utnyttjas när någon stannar kvar här efter det att ett besökstillstånd gått ut, eftersom det skulle innebära ett mer tidsödande förfarande.

7 kap. Kontroll- och tvångsåtgärder

Detta kapitel motsvarar i huvudsak 5 kap. UtlL.

Kontroll i samband med inresa och utresa

1 § Vid inresa eller utresa skall utlänningar visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har med delat. Utlänningarna skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av deras rätt att resa in i och vistas i Sverige.

Tullmyndigheten och Kustbevakningen är skyldiga att hjälpa polis myndigheten när den kontrollerar utlänningar som reser in eller reser ut enligt denna lag. Kustbevakningen skall medverka i polismyndighetens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 1 § UtlL.

Enligt första stycket är huvudregeln att utlänningar skall visa upp sina pass vid inresa eller utresa. Regeringen har i utlänningsförordningen (5 kap.) lämnat närmare föreskrifter om inrese- och utresekontrollen som innebär vittgående undantag från skyldigheten för utlän ningar att visa pass vid utresa. I dag förekommer således utresekontroll endast när det finns någon särskild anledning till det (5 kap. 7 § UtlF). Schengenavtalet kommer emellertid när det träder i kraft att medföra krav på reguljär utresekontroll vid yttre gräns (dvs. gräns mot land som inte omfattas av Schengenavtalet).

Som framgår av andra stycket är tullen och Kustbevakningen skyldiga att hjälpa polisen med inrese- och utresekontroll.

2 § Polismän får i samband med inresekontroll kroppsvisitera utlänningar och undersöka deras bagage, handresgods, handväskor och liknande i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningarnas identitet. Sådana undersökningar får också göras för att ta reda på utlänningarnas resväg till Sverige, om den är av betydelse för rätten att resa in i och vistas här i landet. Polismännen får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid med bestämmelserna i denna lag eller en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

När inresekontrollen sköts av särskilt förordnade passkontrollanter, tulltjänstemän eller tjänstemän vid Kustbevakningen, skall pass och andra handlingar visas upp för dem. De har under sådana omständigheter samma befogenheter som polismän har enligt första stycket.

Protokoll skall föras över kroppsvisitation. I protokollet skall anges vad som har förekommit vid visitationen.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 2 § UtlL.

Kroppsvisitation i första stycket innebär i första hand undersökning av en persons kläder och av det personen i övrigt bär på sig. Även undersökning av väskor brukar hänföras till kroppsvisitation. I likhet med den bestämmelse som finns i 5 kap. 2 § UtlL har emellertid också i lagförslaget förts in en uttrycklig bestämmelse om undersökning av bagage m.m. Kroppsvisitation och undersökning av handväskor m.m. får enligt bestämmelsen endast ske om det är nödvändigt för att ta reda på utlänningarnas identitet eller resväg.

I likhet med motsvarande bestämmelse i 5 kap. 2 § UtlL finns inte heller i lagförslaget några särskilda regler om vilka hänsyn som bör tas i samband med kroppsvisitation. Regler om det finns i 2 b § lagen (1976:371) om behandling av häktade och anhållna m.fl., som torde kunna ge vägledning i tillämpliga delar. Där sägs bl.a. att kroppsvisitation inte får göras mer ingående än vad ändamålet med åtgärden kräver och att all den hänsyn som omständigheterna medger skall iakttas. Åtgärder i fråga om kvinnor får inte verkställas av andra än kvinnor, läkare och legitimerade sjuksköterskor.

Rätten att ta hand om pass

3 § Om utlänningar ansöker om uppehållstillstånd när de kommer till

Sverige eller därefter, får en domstol, Statens invandrarverk eller polismyndigheten ta hand om deras pass eller andra identitetshandlingar i väntan på att de får tillstånd att stanna här i landet eller lämnar det.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 3 § första stycket UtlL.

Omhändertagande av pass eller andra identitetshandlingar enligt bestämmelsen i 3 § bör inte ske slentrianmässigt utan endast när det kan antas underlätta utredningen eller verkställigheten av ett eventuellt avlägsnandebeslut. Enligt 9 § kan Statens invandrarverk vid behov begära hjälp av polismyndigheten för att genomföra ett beslut enligt 3 §.

4 § När ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas, får den verkställande myndigheten ta hand om den avvisades eller utvisades pass eller annan identitetshandling tills beslutet kan verkställas.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 3 § andra stycket UtlL.

Att Statens invandrarverk vid behov kan begära hjälp av polismyn dighten för att genomföra ett beslut enligt 4 § följer av 9 §.

Rätten att ta hand om biljetter

5 § Utlänningars biljetter för resan från Sverige får tas om hand av

Statens invandrarverk eller polismyndigheten i väntan på att utlänningarna får tillstånd att vistas här eller att de lämnar landet. Detta gäller om

1. de saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd när detta krävs för inresa eller vistelse i Sverige, eller

2. de kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd. En biljett får tas om hand endast om – det framstår som sannolikt att utlänningen inte kommer att få tillstånd att vistas här, och

– det finns anledning att anta att utlänningen annars gör sig av med biljetten och inte själv kan betala kostnaden för sin resa från Sverige.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 4 § första stycket UtlL.

Biljett tas i praktiken om hand i samband med att utredning görs i ärendet. Statens invandrarverk kan enligt 9 § vid behov begära hjälp av polismyndigheten för att ta hand om en biljett.

Om biljetten inte behövs för verkställigheten skall den givetvis läm nas tillbaka till utlänningen.

6 § Statens invandrarverk eller polismyndigheten får lösa in en biljett, om den annars skulle förlora sitt värde. Om biljetten löses in, skall i stället de pengar tas om hand som då betalas ut.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 4 § andra stycket UtlL.

Om de pengar som inlösen av biljetten ger inte behövs, helt eller delvis, för verkställigheten skall återstoden givetvis redovisas till utlän ningen.

Fotografi och fingeravtryck

7 § Statens invandrarverk eller polismyndigheten får fotografera utlän ningar och, om de fyllt 14 år, ta deras fingeravtryck om

1. de inte kan styrka sin identitet när de kommer till Sverige,

2. de ansöker om uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehö vande i övrigt och anger skäl som avses i 5 kap. 2 eller 3 §, eller

3. det finns grund för att besluta om förvar.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 5 § UtlL.

I prop. 1996/97:25 anförde regeringen beträffande åldersgränsen om 14 år att det avgörande för var åldersgränsen borde sättas måste vara när behov av åtgärder uppstår för att klara handläggningen av asylansökan. Enligt propositionen borde en lämplig åldersgräns vara 14 år.

Kontroll under vistelsen i Sverige

8 § Utlänningar som vistas i Sverige är skyldiga att på begäran av en polisman visa upp pass eller andra handlingar som visar att de har rätt att uppehålla sig i Sverige. De är också skyldiga att efter kallelse av Statens invandrarverk eller polismyndigheten komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet. Om det på grund av en utlännings personliga förhållanden eller av någon annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får utlänningen hämtas utan föregående kallelse.

Kontroll enligt första stycket får vidtas endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 6 § UtlL och behandlar den s.k. inre utlänningskontrollen.

I andra stycket finns en erinran om att det måste finnas någon särskild anledning för att kontrollera en viss utlänning enligt första stycket, första meningen. JO har i ärenden om utlänningskontroll år 1980 och 1981 (dnr 762-1980 och 1377-1981) framhållit att enbart det förhållandet att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt inte kan ge tillräcklig anledning att hejda vederbörande på gatan och inleda utlänningskontroll.

9 § Om en utlänning vägrar att följa ett beslut som Statens invandrarverk har fattat med stöd av 3, 4, 5 eller 7 §, får verket begära hjälp av polismyndigheten för att genomföra beslutet.

Paragrafen motsvarar 5 kap. 7 § UtlL.

Eftersom Statens invandrarverk inte har befogenhet att använda tvångsmedel, måste verket i vissa fall kunna begära hjälp av polismyn digheten för att genomföra åtgärder enligt 3, 4, 5 och 7 §§.

8 kap. Förvar och uppsikt

Detta kapitel motsvarar i huvudsak de första femton paragraferna i 6 kap. UtlL. Återstoden av 6 kap., som behandlar verkställighet av beslut om förvar och behandlingen av utlänningar som hålls i förvar, har förts till ett eget kapitel (10 kap.).

Skyldighet att stanna kvar för utredning

1 § Utlänningar är skyldiga att stanna kvar för utredning i samband med inresa eller utresa eller i samband med kallelse eller hämtning enligt 7 kap. 8 §, dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar. Detta gäller om inte beslut har meddelats om förvar enligt 2 eller 3 §.

En utlänning som vägrar att stanna kvar får hållas kvar.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 1 § UtlL.

Utlänningars skyldighet enligt första stycket att stanna kvar för utredning kräver inte något beslut om förvar.

Beslut om förvar krävs heller inte för beslut enligt andra stycket om att hålla kvar en utlänning.

Förvar

2 § Utlänningar som har fyllt 18 år får tas i förvar om

1. deras identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när de där efter ansöker om uppehållstillstånd,

2. de inte kan göra sannolikt att den identitet de uppger är riktig, och

3. deras rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå.

Utlänningar som har fyllt 18 år får också tas i förvar om

1. det är nödvändigt för att en utredning om deras rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras,

2. det är sannolikt att de kommer att avvisas eller utvisas enligt 6 kap. 1, 2 eller 6 §, eller

3. det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Beslut om förvar av en utlänning enligt andra stycket 2 och 3 får meddelas endast om det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 2 § UtlL.

Första stycket innebär inte att alla utlänningar som saknar pass eller andra identitetshandlingar får tas i förvar. Av punkten 2 i första stycket framgår att identiteten kan göras sannolik även på andra sätt. Det kan t.ex. ske genom uppgifter från andra personer eller genom att utlän ningens egen berättelse och uppgifterna om orsaken till att han eller hon inte har några identitetshandlingar bedöms vara trovärdiga. Någon fullständig bevisning om identiteten krävs inte. Det är tillräckligt att det med hänsyn till samtliga omständigheter är sannolikt att utlänningens uppgivna identitet är den rätta.

Om en utlännings rätt att resa in i eller vistas i Sverige kan bedömas utan att identiteten är fullständigt känd, får förvarstagande på denna grund heller inte ske. Det framgår av punkten 3.

Bestämmelsen i första punkten är tillämplig endast på utlänningar som påträffas i samband med försök till inresa eller när de därefter ansöker om uppehållstillstånd. Den gäller inte utlänningar som påträf fas inne i landet och som inte söker uppehållstillstånd. Om en sådan utlänning exempelvis anträffas i samband med inre utlänningskontroll (jfr 7 kap. 8 §) och inte kan styrka sin identitet, kan beslut om förvar inte fattas med stöd av denna punkt. Däremot kan grund för förvar föreligga enligt andra stycket 2.

Skäl för förvarstagande enligt andra stycket 1 kan föreligga exempelvis om utredningsförhör inte har kunna hållas eller slutföras inom de sex timmar en utlänning enligt 1 § är skyldig att stanna kvar för utredning. Det bör dock behöva inträffa bara undantagsvis, t.ex. om ett stort antal utlänningar anländer samtidigt. Ett annat skäl för förvar enligt denna punkt kan vara att en utlänning som redan finns i landet inte vill medverka till en utredning om sin rätt att stanna kvar. Däremot kan det aldrig vara ett skäl för förvarstagande att det skulle underlätta arbetet för den utredande myndigheten.

Av 5 § framgår att tiden för förvarstagande enligt denna punkt är mer begränsad (48 timmar) än i övriga fall.

För förvar enligt andra stycket 2 och 3 krävs att det finns anledning att anta att utlänningen annars håller sig undan eller bedriver brottslig verksamhet i Sverige. Det framgår av tredje stycket.

3 § Barn får tas i förvar endast om

1. det är sannolikt att de kommer att avvisas med omedelbar verkstäl lighet enligt 6 kap. 5 § eller det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet,

2. risken är uppenbar att de annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas, och

3. det inte är tillräckligt att de ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 8 §.

Barn får också tas i förvar om

1. ett beslut skall verkställas om avvisning i andra fall än enligt första stycket eller om utvisning enligt 6 kap. 6 eller 7 §, och

2. det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att de ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 8 § andra stycket.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 3 § första och andra styckena UtlL.

De nuvarande bestämmelserna om förvar av barn infördes i sina huvuddrag i 1989 års utlänningslag den 1 januari 1993 (1992:1318). Åldersgränsen för vem som skall anses som barn höjdes därefter från 16 år till 18 år från den 1 januari 1997 (1996:1379).

Enligt förslag i prop 1991/92:138 skulle barn få tas i förvar endast om det var sannolikt att barnet skulle komma att avvisas med förord nande om omedelbar verkställighet och det fanns en uppenbar risk för att barnet annars skulle komma att hålla sig undan och därmed fördröja en verkställighet som inte borde fördröjas. Socialförsäkringsutskottet framhöll i bet. 1992/93:SfU3 att det inte vore rimligt att en utlänning som sökt uppehållstillstånd men nekats detta själv i sista hand skulle kunna avgöra om han eller hon ändå skulle stanna kvar. Utskottet sade sig inte kunna finna annat än att propositionens förslag skulle få den effekten för en barnfamilj som nekats uppehållstillstånd men ändå väg rade att lämna landet. Därför borde som en sista utväg möjlighet finnas att ta barn i förvar även vid verkställigheter som inte avsåg avvisning med omedelbar verkställighet.

Utskottets förslag blev också riksdagens beslut (rskr.1992/93:68). En förutsättning för att ett barn skall tas i förvar enligt första stycket är att det inte är tillräckligt att i stället ställa barnet under uppsikt.

Enligt andra stycket får barn tas i förvar inför en verkställighet endast om det vid tidigare försök att verkställa beslutet visat sig inte vara tillräckligt att ställa barnet under uppsikt.

4 § Barn får inte skiljas från sin vårdnadshavare, eller en av dem om vårdnadshavarna är flera, genom att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar. Ett barn som inte har någon vårdnadshavare i Sverige får tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 3 § tredje stycket UtlL.

För att ett barn skall tas i förvar tillsammans med en vårdnadshavare måste det självfallet finnas grund för förvar när det gäller såväl barnet som vårdnadshavaren.

5 § En utlänning får inte hållas i förvar för utredning med stöd av 2 § andra stycket 1 längre tid än 48 timmar.

I övrigt får en utlänning som fyllt 18 år inte hållas i förvar mer än två veckor, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, får utlänningen hållas i förvar högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 4 § första och andra stycket UtlL.

En utlänning bör inte få hållas i förvar av utredningsskäl annat än en mycket kort tid. Därför föreskrivs i första stycket en särskilt kort tidsfrist, 48 timmar, för förvar som har beslutats av utredningsskäl.

Den angivna tiden är den maximalt tillåtna och får inte överskridas. Självfallet måste den myndighet som har beslutat om förvaret sträva efter att genomföra utredningen på så kort tid som möjligt. I flertalet fall bör det vara möjligt att genomföra utredningen på väsentligt kortare tid än 48 timmar.

Strävan bör självfallet vara att hålla förvarstiderna så korta som möjligt även när det gäller förvar med de tidsfrister som anges i andra stycket. Till skillnad mot vad som gäller den tidsfrist som anges i första stycket, kan tidsfristerna enligt andra stycket förlängas. Av 10 och 12 §§ framgår att en förlängning av dessa tidsfrister kräver ny prövning och att en sådan prövning skall föregås av förhandling.

6 § Barn får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 4 § tredje stycket UtlL.

Enligt förslag i prop. 1991/92:138 skulle barn aldrig kunna hållas i förvar under längre tid än 72 timmar. Socialförsäkringsutskottet ansåg emellertid i bet. 1992/93:SfU3 att det måste finnas en möjlighet att utsträcka denna tid om barnet påträffades efter att ha hållit sig undan eller gömts undan eller avresan fördröjts av någon annan anledning som den verkställande myndigheten inte kunnat förutse eller avhjälpa. Alternativet skulle enligt utskottet annars bli att barnet måste släppas för att sedan tas i förvar på nytt. Utskottet föreslog därför att förvarstiden skulle kunna utsträckas med ytterligare 72 timmar om det fanns synnerliga skäl för det. Det blev också riksdagens beslut (rskr. 1992/93:68).

Bestämmelsen i 12 § om att förlängning av förvarstiden skall föregås av förhandling gäller inte vid förlängning av tidsfristen vid förvar av barn. Det framgår av att enligt 10 § kravet på ny prövning innan förlängning sker av tiden för förvar endast gäller förvarsbeslut enligt 5 § andra stycket, dvs. vid förvar av utlänningar som fyllt 18 år. Bakgrunden till det är de korta tidsfrister det är fråga om vid förvar av barn.

Uppsikt

7 § Utlänningar som har fyllt 18 år kan, under de förutsättningar som anges i 2 §, i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 5 § första stycket UtlL och behandlar uppsikt av vuxna.

Förutsättningarna för uppsikt av vuxna är således desamma som för förvar. Av bestämmelsen i 1 kap. 2 § om att utlänningars frihet inte skall begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall följer, att uppsikt alltid skall väljas före förvar, om det är tillräckligt.

Den närmare innebörden av uppsikt behandlas i 9 §.

8 § Barn kan, under de förutsättningar som anges i 3 § första stycket, ställas under uppsikt.

Barn kan dessutom ställas under uppsikt när beslut har meddelats om avvisning i andra fall än som avses i 3 § första stycket eller när beslut har meddelats om utvisning enligt 6 kap. 6 §.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 5 § andra och tredje stycket UtlL.

Enligt första stycket kan barn ställas under uppsikt under samma förutsättningar som gäller vid förvar enligt 3 § första stycket, dvs. de förvarsgrunder som gäller i samband med avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet.

Bestämmelsen i andra stycket lades till i 6 kap. 5 § UtlL efter förslag av socialförsäkringsutskottet i bet. 1991/93:SfU3. Enligt andra stycket kan således barn ställas under uppsikt redan då det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning, som inte är förenat med omedelbar verkställighet. Tillägget har gjorts för att begränsa möjligheterna att i det längsta utnyttja den tidsfrist för förvar som gäller enligt 6 § och för att undvika förlängning av denna tidsfrist.

9 § Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller hos Statens invandrarverk eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 5 § fjärde stycket UtlL.

Ett tillägg har gjorts som innebär att en anmälningsskyldighet kan avse också att anmälan skall ske hos Statens invandrarverk och inte som i dag enbart hos polisen. Att Invandrarverket numera har huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvisning och utvisning innebär att verket i många ärenden har ansvaret från det att ansökan om uppehållstillstånd ges in till dess ansökan beviljats eller verkställighet skett. Sedan den 1 oktober 1997 har Invandrarverket vidare ansvar för utlänningar som tas i förvar. Det förefaller då inkonsekvent att anmälningsskyldighet efter ett beslut om uppsikt alltid skulle fullgöras hos polisen. Särskilt i fråga om en utlänning som vistas på en förläggning för asylsökande är det i regel också mest praktiskt att anmälningsskyldigheten fullgörs hos Invandrarverket. Den myndighet som beslutar om uppsikt med anmäl -

ningsskyldighet måste också besluta om var anmälningsskyldigheten skall fullgöras.

Det sista ledet i den nuvarande lagbestämmelsen, nämligen att upp sikt också kan innebära att utlänningen skall vara skyldig att "uppfylla andra särskilda villkor", har inte fått någon motsvarighet i lagförslaget. Det har närmare kommenterats i den allmänna motiveringen avsnitt 26.3.

Ny prövning av beslut om förvar och uppsikt

10 § Beslut enligt 5 § andra stycket om förvar skall prövas på nytt inom två veckor från den dag då det verkställdes. I de fall det finns beslut om avvisning eller utvisning skall beslutet om förvar prövas på nytt inom två månader från den dag då det verkställdes.

Beslut om uppsikt skall prövas på nytt inom sex månader från beslutet. Om en utlänning hålls kvar i förvar eller fortfarande skall stå under uppsikt, skall beslutet prövas fortlöpande inom samma tider.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 6 § första, andra och tredje stycket UtlL.

Den tid inom vilken enligt första stycket ett beslut om förvar skall prövas på nytt skall som framgår räknas från den dag beslutet om förvar verkställdes.

Vid uppsikt räknas tiden enligt andra stycket från beslutsdagen för uppsikten. Den skilda beräkningen jämfört med första stycket är natur lig. Det kan inte finnas några starka skäl för att ompröva ett beslut om förvar som inte verkställts. Vid uppsikt bör tiden däremot räknas från dagen för beslutet eftersom det skulle var svårt att med säkerhet peka ut vilken dag som beslutet om uppsikt kan anses vara verkställt.

Av tredje stycket framgår att det fortlöpande måste prövas om ett beslut om förvar eller uppsikt skall bestå. Det räcker således inte med att ompröva beslut om sådana tvångsåtgärder endast i samband med att tidsfristerna i första och andra styckena håller på att löpa ut. Det är särskilt angeläget att en reell ny prövning sker när det handlar om den mer ingripande tvångsåtgärden förvar. En kontinuerlig prövning kräver att den myndighet som har ansvar för tvångsåtgärden har särskild bevak ning av tidsfristen för beslutet för att säkra att ny prövning verkligen sker.

11 § Beslut om förvar eller uppsikt som inte prövas inom föreskriven tid upphör att gälla.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 6 § fjärde stycket.

Av bestämmelsen framgår att ett beslut om förvar eller uppsikt förfaller om ny prövning av beslutet inte sker inom de tidsfrister som anges i 10 §.

12 § Varje ny prövning av ett beslut om förvar skall föregås av en förhandling. Detta gäller även en ny prövning av ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en förhandling saknar betydelse.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 7 § UtlL.

Vid ny prövning av beslut om uppsikt behöver enligt paragrafen förhandling inte hållas om det framstår som uppenbart att en förhandling skulle sakna betydelse. Förhandling torde således inte behöva hål las om beslutet om uppsikt inte kan anses medföra några allvarligare restriktioner, t. ex. om uppsikten består i att utlänningen fått lämna ifrån sig sitt pass och utlänningen inte har krävt att få tillbaka det eller i övrigt anfört att omhändertagandet av passet skulle medföra några egentliga problem.

Närmare bestämmelser om förhandling finns i 18–21 §§.

13 § Om det inte längre finns skäl att hålla en utlänning i förvar eller under uppsikt, skall åtgärden omedelbart upphävas.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 8 § UtlL.

Redan av bestämmelsen i 1 kap. 2 § om att utlänningars frihet inte får begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall får anses följa, att ett beslut om förvar eller uppsikt skall upphävas så snart det är möjligt. Det kan finnas många olika skäl till att det inte längre finns skäl att hålla en utlänning i förvar eller under uppsikt. Exempelvis kan en utredning ha genomförts eller utlänningens identitet kunnat klarläg gas eller nya omständigheter kommit fram som inte längre gör det san nolikt att något beslut om avvisning eller utvisning kommer att medde las. Det kan också tänkas att ett tidigare beslut om förvar kan upphävas därför att det får anses tillräckligt att i stället hålla utlänningen under uppsikt.

Om det visar sig att en sannolikt tidsödande utredning måste företas i ett ärende, kan det framstå som inte rimligt att hålla utlänningen i för var under lång tid. I en sådan situation kan det finnas skäl att ersätta ett beslut om förvar med ett beslut om uppsikt.

Beslutande myndigheter

14 § Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handläg ger ärendet.

Handläggande myndigheter är enligt 15 § polismyndigheten, Statens invandrarverk, utlänningsdomstolen och Utlänningsöverdomstolen. Att regeringen i vissa fall skall anses som handläggande myndighet framgår av 16 §.

Om en utlänning som har tagits i förvar eller står under uppsikt avvisas eller utvisas, skall den myndighet eller domstol som fattar beslutet

pröva om utlänningen fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 9 § första stycket samt 6 kap. 10 § första stycket UtlL.

15 § Polismyndigheten är handläggande myndighet

a) från det att en utlänning begär att få resa in i landet och till dess att ett ärende som skall prövas av Statens invandrarverk tas emot av verket eller utlänningen har lämnat landet,

b) från det att myndigheten tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att verkställighet har skett, eller ärendet lämnas över till Invandrarverket enligt 9 kap. 17 §.

Statens invandrarverk är handläggande myndighet

a) från det att verket tar emot ett ärende som verket skall pröva och till dess att verket fattar beslut eller utlänningen har lämnat landet eller, om beslutet överklagas eller får verkställas trots att det inte vunnit laga kraft, till dess att ärendet tas emot av utlänningsdomstolen eller av polismyndig heten, om ärendet lämnas över till polismyndigheten enligt 9 kap. 16 §,

b) från det att verket tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att beslutet har verkställts eller ärendet lämnas över till polismyndigheten enligt 9 kap. 16 §.

Utlänningsdomstolen eller Utlänningsöverdomstolen är handläggande myndighet från det att domstolen tar emot ärendet och till dess att den fat tar beslut och, om beslutet innebär avvisning eller utvisning, till dess att Statens invandrarverk eller polismyndigheten tar emot beslutet för att verkställa det.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 9 § andra stycket UtlL.

I paragrafen finns bestämmelser om vilken myndighet som i olika situationer skall anses vara handläggande myndighet i ett utlännings ärende och därmed behörig att fatta beslut om förvar eller uppsikt. Den grundprincip som paragrafen ger uttryck för är att den myndighet som rent faktiskt har handlingarna i ett ärende också skall anses vara handläggande myndighet. Bestämmelserna i paragrafen får betydelse främst när det gäller att avgöra vilken myndighet som har ansvaret när ett ärende befinner sig på väg från en myndighet till en annan.

16 § Regeringen skall anses som handläggande myndighet när det depar tement som har till uppgift att bereda ärendet har tagit emot det. Beslut i frågor om förvar och uppsikt fattas av det statsråd som skall föredra ärendet.

Regeringen får inte fatta beslut om att ta eller hålla kvar någon i förvar eller om att ställa någon under uppsikt. Regeringen får däremot upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt.

I ett ärende där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 9 kap. 12 § första stycket skall regeringen inte anses som handläggande myndig het innan beslut om inhibition har meddelats.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 9 § andra och tredje stycket samt 10 § andra stycket UtlL. I paragrafen har samlats de bestämmelser som rör regeringens befattning med frågor om förvar och uppsikt.

När regeringen skall anses som handläggande myndighet skall enligt första stycket beslut om förvar och uppsikt fattas av det statsråd som skall föredra ärendet.

Enligt andra stycket får regeringen inte fatta beslut om att ta eller hålla kvar någon i förvar. Detsamma gäller i fråga om uppsikt. Bakgrunden till det är att ett beslut av regeringen i ett sådant fall inte skulle kunna överklagas. Regeringen får däremot upphäva ett tidigare beslut om förvar eller uppsikt. Om regeringen t.ex. upphäver en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott och utlänningen sedan tidi gare hålls i förvar, bör regeringen i ett och samma beslut kunna förordna såväl om upphävande av domen eller beslutet som att utlänningen inte längre skall hållas i förvar.

Tredje stycket innehåller ett avsteg från grundprincipen. Om regeringen tar emot ett ärende rörande upphävande av domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott, skall regeringen inte anses som handläggande myndighet om inte beslut om inhibition meddelas. Om inhibition inte meddelas finns det heller inget skäl att regeringen skall pröva frågan om förvar.

17 § Polismyndigheten får fatta beslut om att tillfälligt ta utlänningar i förvar eller ställa dem under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Ett sådant beslut skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och denna myndig het skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar eller uppsikt skall fortsätta att gälla.

Att en polisman i vissa fall får ta hand om en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut om förvar framgår av 11 § polislagen (1984:387).

Samma rätt att ta hand om en utlänning har också en tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen som har medverkat vid kon trollen av utlänningar eller en särskilt förordnad passkontrollant som kontrollerar utlänningar. Omhändertagandet skall så skyndsamt som möjligt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden skall bestå.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 9 § fjärde stycket samt 6 kap. 11 § UtlL.

Enligt första stycket får polismyndigheten tillfälligt ta utlänningar i förvar eller ställa dem under uppsikt när det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Det kan bli aktuellt t.ex. när en ut länning anträffas i samband med inre utlänningskontroll.

I andra stycket erinras om att en enskild polisman får ingripa mot en utlänning i de fall en polismyndighet kan besluta om förvar. Det fram går av 11 § polislagen (1984:387) och gäller i avvaktan på polismyndig hetens beslut om polismannen finner att de föreskrivna förutsättning arna

för omhändertagande föreligger och om dröjsmål med omhänder tagandet skulle innebära fara för liv eller hälsa eller någon annan fara.

Enligt tredje stycket har tulltjänsteman, tjänsteman vid Kustbevakningen och särskilt förordnad passkontrollant i vissa fall samma befo genhet som polismannen. Om de ingriper mot en utlänning, skall omhändertagandet så skyndsamt som möjligt anmälas till en polisman.

Förhandling om förvar eller uppsikt

18 § Förhandling om förvar eller uppsikt skall hållas inför den myndighet som beslutar om åtgärden.

Myndigheten får bestämma att även någon annan än utlänningen skall höras vid förhandlingen.

I ärenden om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning som hand läggs av regeringen får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandlingen och utse en förvaltningsmyndighet att hålla den. Vid sådana förhandlingar skall andra stycket tillämpas på motsvarande sätt.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 12 § UtlL. Den tidigare möjligheten att uppdra åt en tingsrätt att hålla förhandling har dock utgått.

Förslaget om att överklaganden i utlänningsärenden regelmässigt skall prövas av särskilda utlänningsdomstolar knutna till några länsrätter medför att det framstår som omotiverat att även tingsrätter i vissa fall skall ha befattning med denna typ av ärenden. De flesta fall där förhandling i dag blir aktuell avser beslut som fattats av Invandrarverket. Genom att Statens invandrarverk numera har en regional organisa tion finns heller inte samma motiv som tidigare att kunna uppdra åt en tingsrätt med den organisationens större geografiska spridning att hålla förhandlingen. Med hänsyn till att det är inom länsrättsorganisationen som överklagande av Invandrarverkets beslut skall prövas, är det heller inte lämpligt att uppdra åt en länsrätt att hålla förhandlingen.

Om Utlänningsöverdomstolen eller en utlänningsdomstol beslutar om förhandling gäller bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen.

När regeringen uppdrar åt en förvaltningsmyndighet att hålla förhandling, torde det vanligen vara Invandrarverket som kommer i fråga.

19 § Utlänningen och andra personer som skall höras skall kallas till för handlingen. Om utlänningen hålls i förvar, skall den myndighet eller domstol som håller förhandlingen besluta om att utlänningen skall inställa sig.

Om den som skall höras har delgetts kallelsen minst fyra dagar före förhandlingen och utan giltigt skäl uteblir, får myndigheten besluta att han eller hon skall hämtas genom polismyndighetens försorg. Andra personer än utlänningen får dock hämtas endast om det finns synnerliga skäl.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 13 § UtlL.

Förutom utlänningen och andra personer som skall höras bör självfallet även utlänningens biträde eller ombud kallas till förhandlingen.

20 § Vid förhandlingen skall de omständigheter noga utredas som kan inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Förhandling vid förvaltningsmyndighet skall hållas enligt bestämmel serna om muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 14 § UtlL. Till följd av förslaget i 18 § som innebär att förhandling inte längre skall kunna hållas inför en tingsrätt, utgår dock andra stycket i 6 kap. 14 § UtlL som behandlar förhandling i tingsrätt.

Av bestämmelsen i andra stycket om att bestämmelserna om muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen skall tillämpas vid förhand ling vid en förvaltningsmyndighet följer bl.a. att förhandlingen skall vara offentlig om inte myndigheten bestämmer annat. Ofta torde dock de uppgifter som kan komma fram vid förhandlingen vara sådana att myndigheten beslutar att förhandlingen skall hållas inom stängda dör rar.

21 § När utlänningar inställer sig vid en förhandling skall de få ersättning av allmänna medel för resa och uppehälle, om det bedöms skäligt med hänsyn till deras ekonomiska förhållanden, den tid de har vistats i Sverige samt övriga omständigheter. Förskott får beviljas på ersättningen.

Andra personer som har kallats till och inställt sig vid en förhandling för att höras har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnader och tidsspillan med anledning av inställelsen. Förskott får beviljas på ersättning för resa och uppehälle.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 6 kap. 15 § första och andra stycket UtlL.

Av första stycket följer att utlänningen kan få ersättning för resa och uppehälle efter en skälighetsprövning. Bestämmelsen torde bli tillämp lig främst om förhandling i undantagsfall hålls vid förlängning av beslut om uppsikt. Vid förhandling i samband med förlängning av beslut om förvar hålls ju utlänningen regelmässigt redan i förvar och har då inga kostnader för inställelse till förhandling.

Av andra stycket framgår att andra personer än utlänningen själv som skall höras kan få ersättning även för förlorad arbetsinkomst och för tidsspillan efter en skälighetsprövning.

22 § Ersättning och förskott beslutas av den myndighet som håller för handlingen.

Regeringen meddelar närmare bestämmelser om ersättning och för skott.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 15 § andra och tredje stycket UtlL.

Regeringen har meddelat närmare bestämmelser om ersättning och förskott i förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen m.m.

9 kap. Verkställighet av beslut om avvisning och utvisning

Detta kapitel motsvarar i huvudsak 8 kap. UtlL.

Hinder mot att verkställa avvisning och utvisning

1 § Avvisning och utvisning av en utlänning får aldrig verkställas till ett land

– om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller

– om utlänningen i det landet inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara.

Ett beslut om avvisning eller utvisning får heller inte verkställas om det skulle strida mot humanitetens krav.

Paragrafens första stycke motsvarar 8 kap. 1 § UtlL.

Skydd mot verkställighet för en utlänning som riskerar att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr fördes in i utlänningslagstiftningen genom 1989 års utlänningslag. Det angavs då att bestämmelsen var ny men att den gav uttryck för principer som till lämpats i praxis.

Genom lagändring den 1 januari 1997 utvidgades skyddet till att gälla också den som riskerar "annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning". Det tillägget gjordes för att få överensstämmelse till ordalydelsen i de delarna med artikel 3 i Europakonventionen.

Verkställighet får således inte ske om det finns skälig anledning att tro att utlänningen vid en verkställighet skulle vara i sådan fara som anges i paragrafen. I prop. 1996/97:25 betonas att uttrycket skälig anledning innebär en markering att beviskraven inte får ställas alltför högt när det gäller påståenden om risk för dödsstraff, tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram. Utlänningens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och sannolik.

Andra stycket är nytt. Det har närmare kommenterats i den allmänna motiveringen avsnitt 22.3. Här anges att verkställighet heller inte får ske om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. Det är samma uttryckssätt som tidigare fanns i 2 kap. 5 b § UtlL som ett skäl för att bifalla en ansökan om uppehållstillstånd som gjordes efter lagakraftvunnet beslut om avvis ning eller utvisning.

Det är här i princip fråga om skäl av samma art som kan utgöra grund för att pröva en ansökan om uppehållstillstånd efter inresan enligt 3 kap. 16 § tredje stycket. När de humanitära skälen främst hänför sig till barnens situation bör också förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd vara desamma oavsett om prövningen sker före eller efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. När det gäller humanitära skäl i övrigt måste däremot för att hinder mot verkställighet skall anses föreligga och därmed förutsättningar för att bevilja uppehållstillstånd krävas att de åberopade skälen har större tyngd än vad som krävs för bifall till en ansökan som görs före lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning.

Enligt tidigare praxis har humanitära skäl för bifall till en ansökan efter lagakraftvunnet beslut ansetts föreligga också om verkställighet av praktiska skäl inte varit möjlig under lång tid och verkställighetssvårig heterna inte berott på den enskildes vägran att medverka.

Skyddet mot verkställighet enligt denna paragraf får främst betydel se när verkställighetshindret uppkommer eller blir känt först efter det att lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger.

Att eventuella verkställighetshinder skall beaktas vid prövning av en fråga om avvisning eller utvisning framgår av 6 kap. 15 §.

2 § Avvisning och utvisning av en utlänning får inte verkställas till ett land

– om utlänningen i det landet riskerar att utsättas för förföljelse, eller – om utlänningen i det landet inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där utlänningen löper risk för förföljelse.

En utlänning får dock sändas till ett sådant land, om det inte är möjligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land och utlän ningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara för enat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna i Sverige. Detta gäller dock inte om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art.

Likaså får en utlänning sändas till ett sådant land, om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta verksamheten här i landet och det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 2 § UtlL.

Begreppet förföljelse i första stycket har samma innebörd som i 5 kap. 2 §.

Till skillnad mot de verkställighetshinder som beskrivs i 1 § är verkställighetshindren i 2 § inte undantagslösa. Det framgår av andra stycket. Verkställighet får således ske till ett land som avses i första stycket om utlänningen genom ett synnerligen grovt brott visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna här. Inte ens då får dock enligt bestämmelsen verkställighet ske om den förföljelse som hotar innebär fara för utlänningens liv eller frihet eller annars är av särskilt svår art.

Enligt tredje stycket gäller inte inskränkningen enligt andra stycket i möjligheterna till verkställighet, om utlänningen bedrivit verksamhet som inneburit fara för Sveriges säkerhet. Däremot gäller de absoluta verkställighetshindren enligt 1 §.

3 § Utlänningar som avses i 5 kap. 3 § första stycket 2 får inte sändas till sitt hemland eller till ett land där de riskerar att sändas vidare till hemlan det, om de har synnerliga skäl mot detta.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 4 § UtlL.

Det verkställighetshinder som beskrivs i 8 kap. 4 § UtlL avsåg ursprungligen s.k. de factoflyktingar. Genom de lagändringar som genomfördes den 1 januari 1997 avskaffades begreppet de factoflyk tingar och ett särskilt skydd infördes för vissa andra skyddsbehövande. Själva verkställighetshindret i 8 kap. 4 § UtlL kvarstod oförändrat men ändrades till att avse den nya kategori skyddsbehövande som beskrivs i 5 kap. 3 § första stycket 2, dvs. de som flytt undan krig eller en miljökatastrof.

Med uttrycket synnerliga skäl mot verkställighet har avsetts att uttrycka att det skulle vara stötande för rättskänslan att genomföra en verkställighet till hemlandet (prop. 1975/76:18).

Vart avvisning eller utvisning får verkställas

4 § Om det inte finns något hinder enligt 1–3 §§ mot verkställigheten, skall en utlänning som avvisas eller utvisas sändas till sitt hemland eller, om det är möjligt, till det land från vilket utlänningen kom till Sverige.

Om det inte är möjligt att verkställa beslutet om avvisning eller utvis ning på detta sätt eller om det finns andra särskilda skäl, får utlänningen i stället sändas till något annat land dit utlänningen kan avvisas eller utvisas.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 5 § UtlL.

Bestämmelserna om vart verkställighet skall ske hindrar inte att en utlänning som själv vill resa till något annat land får göra det. Det för-

utsätter dock att utlänningen själv betalar resan om den skulle bli dyrare än om verkställighet skedde enligt bestämmelserna i 4 § och också att det inte medför andra olägenheter som att verkställigheten skulle för dröjas.

5 § En utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luft fartyg och som avvisas enligt 6 kap. 1 § 1 eller 2 eller 2 § första stycket 1 får föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Utlänningen får också sättas ombord på ett annat fartyg eller luftfartyg med samma ägare eller brukare (transportören). Transportören är skyldig att ge plats på fartyget eller luftfartyget också åt bevakningspersonal, om det är nödvändigt att sådan personal följer med.

Vägrar befälhavaren på fartyget eller luftfartyget att ta emot utlänningen eller bevakningspersonalen, får polismyndigheten förelägga befälhava ren vite.

Första stycket gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen inte får sändas enligt 1–3 §§.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 6 § UtlL.

Skyldigheten att ta med en utlänning tillbaka enligt första stycket är begränsad till fall där det funnits en verklig möjlighet för befälhavaren att kontrollera att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige. En sådan möjlighet måste anses finnas beträffande skyldigheten att ha pass, till stånd för inresa eller vistelse samt medel för hemresan. Skyldigheten att ta ombord utlänningen igen har därför begränsats till de fall där en utlänning avvisas på grund av de angivna bristerna.

Enligt andra stycket är det polismyndigheten som får förelägga befälhavaren vite om denne vägrar att ta emot utlänningen eller bevak ningspersonalen. Det torde i regel vara polismyndigheten som enligt 14 § i sådana fall skall verkställa beslutet. Om det blir aktuellt att förelägga vite i ett fall där Statens invandrarverk skall verkställa beslutet, får verket påkalla hjälp av polismyndigheten för att förelägga vite eller enligt 14 § tredje stycket lämna över verkställigheten till polisen.

Att transportören i dessa och vissa andra fall kan vara skyldig att betala kostnaderna för utlänningens återresa samt för eventuell bevak ningspersonal framgår av 15 kap. 2 §.

Verkställighet av beslut som inte vunnit laga kraft

6 § En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas även om det har överklagats.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 7 § första stycket UtlL.

Att polismyndighet i vissa fall kan besluta om avvisning framgår av 6 kap. 3 §. Av 14 § andra stycket följer att polismyndigheten skall verkställa beslut som den själv fattat.

7 § Statens invandrarverks beslut om avvisning eller utvisning får verk ställas även om beslutet inte har vunnit laga kraft om

1. utlänningen har förklarat sig nöjd med beslutet (nöjdförklaring), eller

2. Invandrarverket enligt 6 kap. 5 § har förordnat att verkets beslut om avvisning får verkställas trots att det inte vunnit laga kraft. Om Invandrarverket har meddelat beslut om avvisning enligt 6 kap. 5 § första stycket 2 och utlänningen ansöker hos utlänningsdomstolen om inhibition av verkställigheten, får beslutet dock inte verkställas förrän domstolen har prövat frågan om inhibition. Trots vad som sägs i andra stycket får beslutet verkställas även innan en ansökan om inhibition har prövats, om

1. beslutet skall verkställas till ett land som regeringen med stöd av bemyndigandet i 8 § fört upp på en särskild förteckning, eller

2. domstolen redan har prövat en ansökan om inhibition i ärendet.

Paragrafen är i huvudsak ny.

I första stycket anges de fall där beslut av Invandrarverket om avvisning eller utvisning får verkställas utan att beslutet vunnit laga kraft. Första stycket 1 motsvarar bestämmelsen i 8 kap. 7 § andra stycket UtlL. I första stycket 2 finns en hänvisning till att verkställighet får ske om Invandrarverket förordnat att ett beslut om avvisning får verkställas trots att det inte vunnit laga kraft. Eftersom bestämmelserna om Statens invandrarverks möjligheter att besluta om avvisning med omedelbar verkställighet flyttats från avsnittet om verkställighet till avsnittet om avvisning och utvisning måste en sådan hänvisning göras.

Enligt andra stycket får ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet som Invandrarverket fattat enligt 6 kap. 5 § första stycket 2 inte verkställas förrän utlänningsdomstolen prövat en ansökan om inhibition. En prövning kräver dock att utlänningen själv överklagar Invandrarverkets beslut. Innan utlänningen överklagat finns ingen ansökan om inhibition som skall prövas och verkställighet kan då ske. Har Invandrarverkets beslut överklagats har dock domstolen enligt 29 § förvaltningslagen (1986:223) möjlighet att besluta om inhibition utan att något särskilt yrkande om det förts fram.

Tredje stycket innehåller undantagen från huvudregeln i andra stycket. Enligt 8 § får regeringen förordna att verkställighet av beslut om avvisning till vissa länder får ske utan att en ansökan om inhibition prövats. Sådana länder skall tas upp i en särskild förteckning. Om det är fråga om verkställighet till ett land som regeringen tagit upp i en sär skild förteckning, får verkställighet således ske utan att den verkstäl lande myndigheten behöver avvakta utlänningsdomstolens ställnings tagande till frågan om inhibition.

Det andra undantaget från huvudregeln i andra stycket är om en ansökan om inhibition redan prövats i ärendet. Utan ett sådant undantag skulle annars sökanden kunna skjuta upp verkställigheten på obestämd tid genom att ständigt ge in nya ansökningar om inhibition.

8 § Regeringen får föreskriva att ett beslut enligt 6 kap. 5 § första stycket 2 om avvisning med omedelbar verkställighet får verkställas utan att en ansökan om inhibition har prövats, om beslutet skall verkställas till ett land som avses i 5 kap. 4 § andra stycket 3, 4 eller 5.

Regeringen skall på en särskild förteckning föra upp länder dit beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas enligt första stycket.

Paragrafen är ny.

Regeringen ges här bemyndigande att förordna att verkställighet av beslut om avvisning med omedelbar verkställighet enligt 6 kap. 5 § första stycket 2 får ske utan att prövningen av en eventuell fråga om inhibition behöver avvaktas. Som framgått av den allmänna motive ringen avsnitt 11.2 bör även i ett särskilt snabbt förfarande den som åberopar asylskäl ha rätt att stanna här i landet i vart fall tills en högre instans haft möjlighet att pröva en ansökan om inhibition. Någon rätt att stanna kvar i avvaktan på prövning i högre instans av frågan om inhibition behöver dock inte finnas om det land dit verkställighet skall ske tagits upp i en särskild lista över säkra länder. En sådan lista måste vara fastställd av regeringen. Regeringen ges nu befogenhet att meddela föreskrifter om sådana säkra länder.

9 § En domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott får verk ställas, om utlänningen har avgett nöjdförklaring och åklagaren medger det.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 7 § tredje stycket UtlL.

Att verkställighet inte får ske innan en ådömd fängelsepåföljd avtjä nats eller verkställigheten flyttats över till ett annat land framgår av

10 §.

10 § Ett beslut om att avvisa eller utvisa en utlänning får inte verkställas förrän utlänningen har avtjänat ett ådömt fängelsestraff eller verkställig heten av fängelsestraffet har flyttats över till ett annat land.

Har allmänt åtal väckts mot utlänningen, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas förrän åtalet har prövats slutligt eller åtalet har lagts ned.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 7 § fjärde stycket UtlL.

Motsvarande bestämmelse fördes in i 1989 års utlänningslag den 1 juli 1995 (prop. 1994/95:179, bet. 1994/95:SfU16). Det var inte tidigare reglerat hur man skulle förfara när en utlänning dömts till fängelse och det antingen samtidigt fanns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning eller allmänt åtal väckts men ännu inte prövats.

Den reglering som infördes kan i och för sig medföra att verkstäl ligheten fördröjs om prövningen av ett väckt åtal drar ut på tiden. Om det rör sig om ett mindre allvarligt brott, torde dock åklagaren i ett sådant fall lägga ned åtalet.

Att avbryta verkställighet (inhibition)

11 § Har en utlänning överklagat ett beslut om att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 6 kap. 5 § skall Statens invandrarverk pröva, om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas (inhibition).

Samtidigt som Invandrarverket omprövar avvisningsbeslutet, skall verket pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 9 § UtlL.

Enligt första meningen är Statens invandrarverk skyldigt att pröva frågan om inhibition när ett beslut om avvisning med omedelbar verk ställighet överklagas, även om det inte finns något yrkande om det. Enligt andra meningen skall Invandrarverket alltid i samband med omprövning av ett sådant avvisningsbeslut pröva frågan om inhibition.

Bestämmelsen i 11 § får betydelse främst i de fall när verkställighet enligt 7 § tredje stycket får ske trots att utlänningsdomstolen inte prövat frågan om inhibition.

12 § När regeringen prövar en fråga om att upphäva en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott, får den besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet.

Det statsråd som har till uppgift att föredra dessa ärenden får besluta om inhibition av verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning för tiden till dess regeringen avgör ärendet.

Om det i andra fall finns särskilda skäl till det får Statens invandrarverk besluta om inhibition.

Paragrafens första stycke motsvarar 8 kap. 10 § andra stycket UtlL. Det är en följd av att endast regeringen kan upphäva domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott.

Andra stycket motsvarar 11 kap. 4 § UtlL. Bestämmelsen blir främst aktuell vid prövning av domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott. Den kan dock aktualiseras också i säkerhetsärenden. Att beslut i dessa fall kan fattas av ett statsråd har framför allt en praktisk bakgrund. Det rör sig ofta om mycket brådskande beslut och regeringen kan fatta beslut endast vid regeringssammanträde som i regel hålls en gång per vecka.

Tredje stycket motsvarar 8 kap. 10 § tredje stycket UtlL. Enligt den bestämmelsen kan Statens invandrarverk alltid besluta om inhibition om det finns särskilda skäl till det. Ett sådant särskilt skäl kan vara att det inte står klart vilken myndighet som har att pröva frågan om inhibi tion eller att det skulle ta för lång tid att avvakta beslut från den myndighet som egentligen har att fatta beslut. Det senare kan exempelvis gälla inhibition av domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott, om det inte finns tid att avvakta regeringens beslut.

13 § Riktar ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning skall avbrytas, skall inhibition meddelas, om inte synnerliga skäl talar mot detta.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 10 a § UtlL.

Bestämmelsen tar som framgår av ordalydelsen sikte på situationen där ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda begär att Sverige skall inhibera verkställigheten av ett avlägs nandebeslut. Avsikten med bestämmelsen är att säkerställa att verkstäl ligheten av sådana avlägsnandebeslut stoppas till dess att organet hunnit ta ställning till ärendena. De internationella organ som avses är sådana som har folkrättslig behörighet att pröva en fråga av detta slag, dvs. organ som Sverige har lämnat medgivande att ta emot klagomål från enskilda. Exempel på sådana organ är den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna samt den kommitté som övervakar efterlevnaden av FN:s tortyrkonvention.

Regeln är försedd med ett undantag som skall tolkas ytterst restrik tivt. En framställning om inhibition av detta slag är i och för sig inte folkrättsligt bindande. Den bör trots detta i princip alltid följas, eftersom konventionsorganen annars inte har möjlighet att göra en effektiv prövning.

Vid prövning av frågan om inhibition enligt 13 § finns i regel inte någon annan myndighet än Invandrarverket som kan pröva frågan.

Verkställande myndighet

14 § Beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av Statens invandrarverk, om inte annat sägs i andra eller tredje stycket.

Polismyndigheten skall verkställa

1. en polismyndighets beslut om avvisning,

2. en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott enligt 6 kap. 7 §,

3. beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet prövats, om regeringen bestämmer det.

Invandrarverket får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende till polismyndigheten för verkställighet enligt de förutsättningar som anges i 16 §.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 11 § UtlL. I paragrafen anges vilka myndigheter som skall se till att beslut om avvisning eller utvisning verk ställs.

I första stycket anges att Statens invandrarverk har det primära ansvaret för verkställigheten av beslut om avvisning och utvisning.

Andra stycket fastställer polismyndighetens ansvarsområde. Där framgår att polismyndigheten alltid ansvarar för verkställigheten av en

polismyndighets beslut om avvisning samt för verkställigheten av dom eller beslut om utvisning på grund av brott, som meddelats av domstol med stöd av 6 kap. 7 §.

Att Invandrarverket under vissa förutsättningar kan lämna över ett verkställighetsärende till polismyndigheten enligt den nya bestämmel sen i 16 § lämnas det upplysning om i tredje stycket.

15 § En polismyndighets beslut om avvisning, Statens invandrarverks beslut om avvisning med omedelbar verkställighet och en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott skall verkställas snarast möjligt.

I andra fall skall en utlänning som avvisas lämna landet inom två veckor och en utlänning som utvisas lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet.

Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att utlänningen inte har för avsikt att frivilligt lämna landet inom denna tid, skall beslutet verkställas snarast möjligt av den myndighet som enligt 14 § är ansvarig för verkställigheten.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 12 § UtlL.

Bestämmelsen i första stycket om beslut som skall verkställas så snart som möjligt omfattar polismyndighetens avvisningsbeslut, Statens invandrarverks beslut om avvisning med omedelbar verkställighet samt domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott. Samtliga utgör sådana fall där frivillig verkställighet i allmänhet inte kommer i fråga.

Huvudregeln för övriga fall är enligt andra stycket att verkställighet skall ske genom att utlänningen frivilligt lämnar landet. Tidsfrister för det har getts i lagen och bestämts till två veckor efter det att ett avvisningsbeslut och fyra veckor efter det att ett utvisningsbeslut har vunnit laga kraft. Tidsfristen är således längre vid utvisning vilket självfallet hänger samman med att den som utvisas i regel varit här längre tid och kan behöva längre tid för att ordna med återresan än den som avvisas.

Om det finns skäl för det kan i beslutet annan tid anges inom vilken frivillig verkställighet skall ha skett. Det kan exempelvis tänkas finnas skäl för en längre tidsfrist om utlänningen vistats i landet lång tid eller om det behövs för att underlätta verkställigheten. En kortare tid kan tänkas vara motiverad t.ex. om utlänningen vistas på en förläggning för asylsökande.

I tredje stycket anges när beslut som avses i andra stycket skall verkställas av en myndighet och inte genom att utlänningen frivilligt lämnar landet. Det gäller dels om utlänningen inte lämnar landet inom den frist som anges i andra stycket, dels om det med säkerhet måste antas att utlänningen inte har för avsikt att lämna landet frivilligt.

Att en utlänning kan tas i förvar inför en förestående verkställighet framgår av 8 kap. 2 och 3 §§. Den möjligheten torde främst bli aktuell när det är fråga om verkställighet enligt första eller tredje stycket.

16 § Statens invandrarverk får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polismyndigheten, om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte går att få tag i utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 17 § UtlL.

Paragrafen ger Statens invandrarverk möjlighet att lämna över ansvaret för att genomföra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning till polismyndighet. Invandrarverket har inte rätt att använda någon typ av tvångsmedel för att avlägsna en avvisad eller utvisad utlänning från landet. Behovet av polisiär kompetens i vissa fall tillgodoses i stället genom att ansvaret för verkställighet av avlägsnan debesluten går över till polismyndigheten.

Bestämmelsen innebär att polismyndigheten kommer att få ansvaret för fall där personer som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och där det är nödvändigt med eftersökning av det slag som polisen har kompetens och behörighet att utföra. Den skall användas i de fall där Invandrarverket har uttömt sina egna möjligheter att hitta utlänningen och där det därför finns behov av polisiär eftersökning och spaning. Invandrarverket skall dessutom kunna lämna över ärenden, där det enligt verkets bedömning kan bli nödvändigt att tillgripa sådant tvång som polisen har kompetens och behörighet att använda.

Paragrafen är utformad så att det ankommer på Invandrarverket att besluta vilka ärenden som skall lämnas över. Anledningen är såväl att ansvarsfördelningen mellan de båda myndigheterna bör vara tydlig som att endast verket har underlag för att göra en reell bedömning. Ett ärende som lämnats över till en polismyndighet förblir den myndighe tens ansvar även om utlänningen senare skulle förklara sig beredd att frivilligt lämna landet. Polismyndigheten kan dock enligt 17 § första stycket lämna tillbaka ett verkställighetsärende till Invandrarverket om den finner att den inte kan verkställa beslutet eller att den behöver ytterligare besked.

Åtgärder vid hinder mot verkställighet

17 § Om en verkställande polismyndighet finner att den inte kan verkställa en avvisning eller en utvisning eller att den behöver ytterligare besked, skall myndigheten lämna över ärendet till Statens invandrarverk.

Invandrarverket skall skyndsamt lämna över ett ärende till regeringen för prövning, om verkställigheten avser en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott och om antingen verkställigheten inte kan

genomföras eller om det kan antas att det finns sådana hinder som avses i 1, 2 eller 3 § mot verkställigheten. Ärendet skall på motsvarande sätt lämnas över till regeringen om verkställigheten avser ett beslut om avvisning eller utvisning där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet tidigare prövats av regeringen.

Paragrafen motsvarar delvis 8 kap. 13 § UtlL.

Enligt första stycket skall polismyndigheten lämna över ett verkstäl lighetsärende till Statens invandrarverk när det visar sig omöjligt att genomföra verkställigheten med ledning av vad som har angetts i avlägs nandebeslutet eller av andra skäl. Invandrarverket kan då enligt 18 § upphäva beslutet om avvisning eller utvisning eller vidta de åtgärder i övrigt som kan behövas.

Om underrättelsen om verkställighetshinder avser domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott, skall Invandrarverket enligt andra stycket skyndsamt lämna över ärendet till regeringen. Endast rege ringen kan enligt 21 § helt eller delvis upphäva ett sådant beslut om utvisning. Det är då inte rimligt att en myndighet skall kunna fatta beslut i fråga om verkställigheten. Detsamma gäller om regeringen tidigare fattat beslut om avvisning eller utvisning i ärendet.

Sedan huvudansvaret för verkställigheter förts över till Invandrarverket, torde det endast i undantagsfall förekomma att polismyndigheten kommer att behöva lämna över ett verkställighetsärende till Invandrar verket – i vart fall i andra fall än de som avser domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott.

18 § Har polismyndigheten lämnat över ett verkställighetsärende enligt 17 § eller har Statens invandrarverk annars enligt 14 § att pröva frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, får Invand rarverket upphäva beslutet om avvisning eller utvisning eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Invandrarverket skall skyndsamt anmäla ärendet till utlänningsdom stolen, om det är fråga om en förestående verkställighet och om det kan antas att det finns hinder enligt 1, 2 eller 3 § mot verkställigheten och beslutet om avvisning eller utvisning inte upphävs enligt första stycket. Anmälan behöver dock inte göras om de omständigheter som åberopas prövats tidigare i ärendet.

Beslutet om avvisning eller utvisning får inte verkställas innan utlän ningsdomstolen beslutat, om den skall ta över ärendet eller inte.

Paragrafen är ny.

Om ett hinder mot verkställighet kan bedömas bli bestående har Invandrarverket enligt första stycket befogenhet att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning – med de inskränkningar som följer av andra stycket och av 17 § andra stycket. Verket kan också t.ex. ge praktiska anvisningar om lämpliga alternativa transportvägar eller transportmedel. Verket kan vidare besluta om inhibition. Om verkställigheten inte be -

döms vara möjlig att genomföra inom den närmaste tiden men kan tänkas bli möjlig längre fram, kan Invandrarverket bevilja ett tids begränsat uppehållstillstånd.

Enligt andra stycket skall Invandrarverket anmäla verkställighetsärendet till utlänningsdomstolen om det kan antas att det finns hinder mot verkställigheten enligt 1, 2 eller 3 § och om beslutet om avvisning eller utvisning inte upphävs enligt första stycket. Anmälan behöver dock endast göras om det är fråga om en förestående verkställighet. Med det avses att anmälan inte skall behöva göras om någon verkställighet inte kunnat planeras därför att sökanden håller sig undan. Uttrycket ”antas” har använts för att markera att det inte får ställas några höga krav på att det finns hinder mot verkställigheten. Anmälan behöver dock inte göras om de omständigheter som åberopas prövats tidigare i ärendet. Det ankommer på Invandrarverket att pröva om de skäl som åberopas är nya omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet.

Enligt tredje stycket får verkställighet inte ske i avvaktan på domstolens beslut om den tar över ärendet eller inte. Något särskilt beslut om inhibition behöver således inte fattas av vare sig Invandrarverket eller domstolen.

19 § Utlänningsdomstolen skall ta över ett verkställighetsärende som anmälts enligt 18 §, om den inte finner det uppenbart att det inte finns hinder enligt 1, 2 eller 3 § eller att omständigheterna prövats tidigare i ärendet.

Har utlänningsdomstolen enligt första stycket beslutat att ta över ett verkställighetsärende, får den upphäva beslutet om avvisning eller utvis ning eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Paragrafen är ny.

Av första stycket framgår att utlänningsdomstolen skall ta över ett verkställighetsärende om den inte finner det uppenbart att hinder enligt 1, 2 eller 3 § inte föreligger eller att omständigheterna prövats tidigare i ärendet.

Enligt andra stycket har utlänningsdomstolen motsvarande möjlig heter besluta i ärendet som Invandrarverket har när verket beslutar i ett verkställighetsärende enligt 18 § första stycket.

Av 11 kap. följer att utlänningsdomstolens beslut i ett verkställig hetsärende inte får överklagas.

Upphävande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall

20 § Om Statens invandrarverk efter omprövning beviljar en utlänning uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett beslut om avvisning eller utvisning. Om Invandrarverket meddelar ett tidsbegränsat uppehålls tillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning, får beslutet inte verkställas medan tillståndet gäller.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 7 kap. 15 § UtlL.

Enligt paragrafen får Invandrarverket i samband med omprövning upphäva ett beslut om avvisning eller utvisning. Med omprövning avses den möjlighet som Invandrarverket har enligt förvaltningslagen att ändra ett beslut som verket meddelat som första instans.

Invandrarverket har enligt paragrafen vidare möjlighet att efter omprövning meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att upp häva beslutet om avvisning eller utvisning. Under den tid ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd gäller får beslutet om avvisning eller utvisning inte verkställas.

21 § Om regeringen finner att en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre skall gälla, får regeringen upphäva avgörandet helt eller delvis. Regeringen får då också fatta beslut i fråga om uppehålls tillstånd och arbetstillstånd.

Om domen eller beslutet om utvisning inte upphävs, får regeringen i fall som avses i första stycket meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Beslutet om utvisning får inte verkställas medan till ståndet gäller.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 16 § UtlL.

Bestämmelsen i första stycket innebär att beslut om utvisning på grund av brott får upphävas eller ändras av regeringen, om beslutet har vunnit laga kraft. Det kan ske om beslutet inte kan verkställas på grund av bestämmelserna om verkställighetshinder i detta kapitel. Utvisnings beslutet kan också upphävas om det annars finns särskilda skäl för det.

Av andra stycket framgår att regeringen i stället för att upphäva utvisningsbeslutet har möjlighet att meddela ett tidsbegränsat uppehålls tillstånd och arbetstillstånd. I likhet med vad som gäller om Invandrar verket med stöd av 20 § andra stycket efter omprövning meddelar ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beslutet om utvisning inte verkställas medan ett av regeringen meddelat tidsbegränsat tillstånd gäller.

När ett beslut skall anses verkställt

22 § Ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 14 § UtlL.

Tidpunkten för verkställigheten kommer emellertid att få minskad betydelse jämfört med i dag med hänsyn till förslaget i 24 § att ett beslut om avvisning eller utvisning alltid skall kunna verkställas på nytt, så länge beslutet inte är preskriberat enligt bestämmelserna i 23 §.

När ett beslut preskriberas

23 § Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla efter fyra år från det att beslutet vann laga kraft.

Paragrafen motsvarar delvis 8 kap. 15 § första stycket UtlL.

Preskriptionstiden gäller enligt nuvarande regler endast beslut som inte har verkställts. Ett beslut som har verkställts upphör att gälla. Enligt lagförslaget kommer ett beslut om avvisning eller utvisning att upphöra att gälla först efter fyra år oavsett om beslutet har verkställts eller inte. Ändringen har kommenterats närmare i den allmänna motive ringen avsnitt 24.3.

Med den föreslagna lagändringen kan bestämmelsen i nuvarande 8 kap. 15 § andra stycket UtlL utgå.

Ny verkställighet av beslut som inte preskriberats

24 § Om en utlänning som har avvisats eller utvisats anträffas här i landet och beslutet om att avvisa eller utvisa utlänningen inte är preskriberat enligt 23 §, skall beslutet verkställas. Detta gäller även om beslutet tidigare verkställts och utlänningen därefter återvänt till Sverige utan att ha fått särskilt tillstånd till ett kort besök här enligt 6 kap. 17 § eller stannat kvar här efter det att giltighetstiden för ett sådant särskilt tillstånd har gått ut.

Om en utlänning som har avvisats eller utvisats återkommer till Sverige trots ett gällande förbud att återvända hit, tillämpas första stycket.

Enligt paragrafens första stycke, som är nytt, skall ett beslut om avvisning eller utvisning alltid kunna verkställas så länge beslutet inte är preskriberat enligt bestämmelserna i 21 §. I dag gäller att ny verkställighet får ske endast om utlänningen återkommer hit trots ett gällande förbud att återvända. Det är med dagens regelsystem inte sällan svårt att avgöra om en utlänning skall anses ha lämnat landet och beslutet om avvisning eller utvisning därmed vara verkställt. Med den nu föreslagna regeln kommer det att sakna betydelse om beslutet skall anses verkställt eller inte. Ny verkställighet skall alltid kunna ske så länge beslutet inte är preskriberat. Ändringen har kommenterats närmare i den allmänna motiveringen avsnitt 24.3.

Paragrafens andra stycke motsvarar 8 kap. 16 § UtlL. Även med den föreslagna regeln i första stycket kommer det att finnas behov av att kunna verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning på nytt om utlänningen återvänder hit utan särskilt tillstånd. Det gäller exempelvis i de flesta fall när någon dömts för brott och domstolen samtidigt för ordnat om förbud att återvända hit. Återreseförbud som meddelats av domstol kan gälla under avsevärd tid.

Vid ny verkställighet måste självfallet beaktas om det föreligger hinder mot verkställighet enligt 1 eller 2 §. Om en utlänning återvänder efter någon tids vistelse i ett annat land, torde det inte sällan finnas skäl som inte prövats tidigare i ärendet och som skulle kunna innebära att det finns hinder mot verkställighet. Att Invandrarverket i ett sådant fall måste underställa domstolen verkställighetsfrågan framgår av 18 §.

10 kap. Verkställighet av beslut om förvar

I detta kapitel behandlas verkställighet av beslut om förvar och behandlingen av utlänningar som hålls i förvar. Motsvarande bestäm melser finns i dag i 6 kap. 16–31 §§ UtlL. Bestämmelserna fogades till 6 kap. genom lag (1997:432) den 1 oktober 1997. De bör brytas ur 6 kap. och bilda ett eget kapitel.

1 § Statens invandrarverk ansvarar för att beslut om förvar verkställs.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 16 § UtlL och slår fast att det är Statens invandrarverk som har ansvaret för att ett beslut om förvar verkställs.

2 § På begäran av Statens invandrarverk eller den myndighet som har fattat ett beslut om förvar skall polismyndigheten lämna den hjälp som behövs för att genomföra beslutet.

Om Invandrarverket begär det, skall polismyndigheten även lämna den hjälp som behövs för att förflytta en utlänning som hålls i förvar.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 17 § UtlL.

Första stycket ålägger polismyndigheten att på begäran av Statens invandrarverk eller den myndighet som annars har fattat ett beslut om förvar lämna hjälp för att genomföra förvarsbeslutet. Med den formule ringen avses att polismyndigheten skall delge utlänningen beslutet om förvar och transportera honom eller henne till förvarslokalen. Den täcker också in det fall att utlänningen avvikit från förvarslokalen så att beslutet måste verkställas på nytt.

Bestämmelsen innebär att Invandrarverket ges behörighet att begära biträde av polismyndigheten i alla fall och inte bara i de fall där det är verket som har fattat förvarsbeslutet. Om t.ex. utlänningen avvikit sedan förvarsbeslutet börjat verkställas, torde det i regel vara mer praktiskt att Invandrarverket får begära polisens biträde än att det skulle ankomma på en domstol. I de fall beslutet om förvar fattats av någon annan än Invandrarverket, ger bestämmelsen dock även beslutsmyn digheten möjlighet att begära biträde.

Enligt uttalande i prop. 1996/97:147 bör Invandrarverket i första hand anlita kriminalvårdens transporttjänst eller använda egen personal

för att transportera en utlänning som hålls i förvar. Det kan dock i vissa fall vara befogat att polismyndigheten lämnar biträde vid en transport. Det kan vara fallet då en person är rymningsbenägen eller har visat tendenser att bli våldsam. I andra stycket ges en möjlighet för Statens invandrarverk att begära biträde av polisen vid en förflyttning av en utlänning som tagits i förvar.

3 § Utlänningar som hålls i förvar skall behandlas humant och deras värdighet skall respekteras.

Verksamhet som rör förvar skall utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 18 § och 21 § andra stycket UtlL.

Paragrafen gäller alla utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen, oavsett var de vistas.

Bestämmelsen i första stycket syftar till att inskärpa betydelsen av att humanitet och respekt skall visas dem som tagits i förvar. Bestäm melsen innebär bl.a. att personalen måste vara lyhörd för de förvarstagnas behov. Förebilden till bestämmelsen har hämtats från de riktlinjer som UNHCR har utfärdat rörande villkoren för utlänningar som hålls i förvar.

Bestämmelsen i andra stycket erinrar om bestämmelsen i 1 kap. 2 § om att utlänningslagen skall tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än nödvändigt.

4 § Utlänningar som hålls i förvar enligt denna lag skall vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem. Statens invandrarverk har ansvaret för sådana lokaler och för behandlingen av de utlänningar som vistas där.

Att utlänningar som hålls i förvar i vissa fall kan placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest framgår av 16 §.

Paragrafens första stycke motsvarar 6 kap. 19 § första stycket UtlL.

Enligt huvudregeln i första stycket skall utlänningar som hålls i förvar enligt utlänningslagen vistas i särskilt anordnade lokaler. I 16 § finns vissa undantag från denna huvudregel. Att bestämmelsen uttryck ligen gäller dem som tas i förvar enligt utlänningslagen innebär att den inte gäller dem som tas i förvar med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Vilka myndigheter som kan besluta om förvar och under vilka förutsättningar framgår av bestämmelserna i 8 kap.

Med lokaler som ordnats särskilt avses främst de särskilda utrymmen som Statens invandrarverk ställer i ordning i anslutning till mot tagningscentra eller på andra platser. Begreppet täcker emellertid in även andra utrymmen som anordnats av Invandrarverket, t.ex. ett hotellrum om verket i något undantagsfall skulle finna en sådan place ring lämplig. Uttrycket lokaler som ordnats särskilt tar inte sikte bara på den byggnad

där de som hålls i förvar vistas utan avser självfallet hela det låsta utrymmet inklusive rekreationsytor utomhus.

Av bestämmelsen framgår vidare att Invandrarverket har ansvar inte bara för själva lokalerna utan också för behandlingen av de personer som tas i förvar där.

I andra stycket, som är nytt, har tagits in en erinran om att utlänningar som hålls i förvar i vissa fall kan placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

Behandlingen av utlänningar som hålls i förvar i särskilda lokaler

5 § Utlänningar som hålls i förvar skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 23 § UtlL.

I paragrafen anges vissa primära rättigheter för utlänningar som hålls i förvar. Uppräkningen i paragrafen är inte avsedd att uppfattas som uttömmande. De exempel som anges skall främst ses som en upp lysning om några rättigheter som är av särskild vikt. Den självklara rättigheten för utlänningar att fritt få utöva sin religion har inte ansetts behöva nämnas särskilt. De enda inskränkningar som får förekomma i dessa rättigheter är de som följer av 6 § första stycket.

6 § Utlänningar som hålls i förvar skall ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen utom om besö ket eller kontakten i ett särskilt fall skulle hindra verksamheten som rör förvaret.

Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten, får ett besök överva kas. Ett besök av ett offentligt biträde eller en advokat får övervakas endast om biträdet eller advokaten själv begär det.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 24 § UtlL.

I första stycket slås fast att utlänningar som hålls i förvar skall ha möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför den lokal där de vistas om det inte i det enskilda fallet möter hinder med hänsyn till verksamheten i lokalen. Därigenom uttrycks det självklara förhållandet att utlänningar som hålls i förvar inte skall jämföras med anhållna och häktade när det gäller kontakterna med ytter världen. De skall kunna ta emot besök, ringa, skriva och på olika sätt ha i princip obegränsad kontakt med enskilda, frivilligorganisationer, sam fund och myndigheter utanför lokalen. Den begränsning det kan vara fråga om när det gäller besök är om det av praktiska skäl inte är möjligt att medge besök i den omfattning och på de tider som önskas.

Det kan därutöver finnas situationer när ett besök av säkerhetsskäl behöver övervakas. Det framgår av andra stycket. Där finns också en

särskild bestämmelse om utlänningens rätt att tala i enrum med sitt offentliga biträde eller advokat. Ett sådant besök får övervakas endast om biträdet eller advokaten begär det.

7 § Utlänningar som hålls i förvar skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som ansökt om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 eller 3 § även om de inte har ansökt om ett sådant tillstånd.

Om utlänningar som hålls i förvar behöver sjukhusvård under den tid de hålls i förvar, skall de ges tillfälle till sådan vård.

Verksamhetschefen för den sjukhusenhet där en utlänning vårdas skall se till att Statens invandrarverk eller den som förestår den lokal där utlän ningen skall vistas genast underrättas, om utlänningen önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 31 § UtlL.

I första stycket anges att alla utlänningar som hålls i förvar skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd under åberopande av skyddsbehov enligt 5 kap. 2 eller 3 §. Det innebär att de som fyllt 18 år får tillgång till den hälso- och sjukvård som staten ger ersättning för enligt 2 § andra stycket förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Barn under 18 år får tillgång till samma hälsooch sjukvård som svenska barn enligt 2 § tredje stycket i den angivna förordningen.

Andra och tredje styckena reglerar situationen när en utlänning som hålls i förvar behöver sjukhusvård. Bestämmelserna har utformats med 24 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall som huvudsaklig förebild.

8 § Utlänningar som hålls i förvar får hindras att lämna lokalen där de vistas och de får i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att de tagits i förvar skall tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. Deras rörelsefrihet får också begränsas, om de utgör en allvarlig fara för sig själva eller andra.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 21 § första stycket UtlL.

Bestämmelsen ger Statens invandrarverk befogenhet att hindra en utlänning som hålls i förvar att lämna en särskilt ordnad lokal. Invandrarverket får också vidta andra åtgärder som krävs för att ändamålet med förvaret skall tillgodoses eller som är nödvändiga för ordningen och säkerheten i lokalen. Av lagtexten framgår att begränsningar av rörelse friheten får ske också om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Personalen skall självfallet så långt det är möjligt försöka undvika att använda tvångsmedel, men samtidigt måste det finnas stöd i lagen för att tvång skall få användas vid så allvarliga situationer att någon kan skadas.

9 § Utlänningar som hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskilda från andra som tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om de utgör en allvarlig fara för sig själva eller andra.

Beslut om att hålla någon avskild fattas av Statens invandrarverk. Beslutet skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tredje dag.

Utlänningar som hålls avskilda därför att de utgör en fara för sig själva skall undersökas av läkare så snart som möjligt.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 22 § UtlL.

I första stycket anges förutsättningarna för att utlänningar som tagits i förvar skall få hållas avskilda från andra. Bestämmelsen får endast tillämpas beträffande den som fyllt 18 år. Exempel på beteenden som kan utgöra grund för att hålla någon avskild är när det gäller ordningen allvarliga provokationer mot andra och när det gäller säkerheten bete enden av uppviglande karaktär. Uttrycket allvarlig fara tar sikte på hot mot andra förvarstagna eller personalen respektive risk för självdestruktivt beteende.

Av andra stycket framgår att det är Statens invandrarverk som beslutar om avskiljande. Beslutet skall omprövas så snart som det finns anledning till det och under alla förhållanden minst var tredje dag.

I tredje stycket åläggs Invandrarverket att se till att den som avskiljts därför att han eller hon utgör en fara för sig själv undersöks av läkare så snart det kan ske.

10 § Utlänningar som hålls i förvar får inte utan tillstånd inneha alkohol haltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 25 § UtlL.

Enligt huvudregeln är det förbjudet för en utlänning som hålls i för var att inneha berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller riskera ordningen i förvarslokalen. I vissa situationer kan det dock finnas skäl för den som förestår lokalen att tillåta sådant innehav. Det kan t.ex. gälla injektionssprutor för en diabetiker eller sömnme del/psykofarmaka. Bestämmelsen kan också ge utrymme för förestånda ren att tillåta dem som hålls i förvar att t.ex. dricka ett glas öl till maten.

Otillåtet innehav av narkotika eller av föremål som är särskilt ägnade för att användas för missbruk eller annan befattning av narkotika i lokalen, skall jämställas med vad som gäller utanför lokalen, dvs. vad som gäller enligt narkotikastrafflagen (1968:64).

11 § Om det finns skälig anledning till misstanke att en utlänning som hålls i förvar bär på sig något som utlänningen inte får inneha enligt 10 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får utlänningen kroppsvisiteras.

Kroppsvisitation får inte göras mer ingående än vad som krävs på grund av ändamålet med åtgärden. All den hänsyn som omständigheterna medger skall iakttas. Om möjligt skall ett vittne närvara.

Kvinnor får inte kroppsvisiteras av eller i närvaro av andra män än läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om en visitation innebär att enbart ett föremål som en kvinna har med sig undersöks, får visitationen dock genomföras och bevittnas av en man.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 26 § UtlL.

I första stycket anges förutsättningarna för att en utlänning som hålls i förvar skall få kroppsvisiteras. För att det skall få ske krävs en viss grad av misstanke och den misstanken skall gälla egendom som utlän ningen antingen inte får inneha enligt 10 § eller enligt narkotikastrafflagen.

Andra och tredje styckena har utformats med bl.a. 2 b § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna som förebild.

12 § Utlänningar som hålls i förvar får inte ta emot en försändelse utan att den först har undersökts, om det finns skälig misstanke att den inne håller sådant som inte får innehas enligt 10 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64).

Om en utlänning inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hen nes närvaro, skall försändelsen tas om hand för utlänningens räkning, men den får inte öppnas.

Undersökningen får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra handlingar. Försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella organ som har behörighet att ta emot klagomål från enskilda eller från Förenta nationernas flyktingkommissarie får aldrig undersökas

.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 27 § UtlL.

I första och andra styckena anges förutsättningarna för att försändelser till en utlänning som hålls i förvar skall få undersökas innan de vidarebefordras till utlänningen. Det får endast ske i utlänningens när varo och endast om det finns skälig misstanke om att försändelsen innehåller egendom som inte får innehas enligt 10 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64). Syftet med bestämmelsen är att förhindra att narkotika eller egendom som kan orsaka skada eller utgöra en risk för ordningen skall komma in i lokalen. Det finns inte något annat skäl som kan utgöra grund för att undersöka en försändelse. Om utlänningen inte medger att försändelsen öppnas, får den tas om hand men inte öppnas. En liknande bestämmelse finns i 9 § lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.

Försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella organ som har behörighet att ta emot klagomål från enskilda samt från UNHCR får aldrig undersökas. Det framgår av tredje stycket. Där finns också en regel som uttrycker det självklara att en undersökning aldrig får avse det skriftliga innehållet i brev eller andra försändelser. Principen är dock så viktig att den bör framgå direkt av lagtexten.

Paragrafen reglerar uttömmande möjligheten att undersöka försän delser som är adresserade till eller på annat sätt avsedda för en person som hålls i förvar. Det innebär att alla försändelser som utlänningen själv vill skicka med post skall vidarebefordras utan undersökning.

13 § Påträffas inom en lokal där utlänningar hålls i förvar eller hos en utlänning som hålls i förvar egendom som inte får innehas enligt 10 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får egendomen tas om hand.

Kan det antas att en utlänning genom att inneha eller ta emot sådan egendom gjort sig skyldig till brott eller saknas känd ägare, skall egendo men skyndsamt överlämnas till polisen.

I annat fall skall egendomen tas om hand för utlänningens räkning.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 28 § UtlL.

Första stycket reglerar förutsättningarna för att egendom som påträffas i en lokal där utlänningar hålls i förvar eller som en utlänning som hålls i förvar bär på sig skall få tas om hand. För det krävs att egendomen antingen inte får innehas enligt bestämmelserna i 10 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64). I det sistnämnda fallet liksom i andra fall där det kan antas att utlänningens innehav eller mottagande av egendomen utgör brottslig gärning, skall egendomen skyndsamt lämnas över till polisen. Det följer av andra stycket som också innehåller motsvarande föreskrift när det gäller egendom som saknar känd ägare.

Egendom som tagits om hand men som inte lämnats över till polisen enligt andra stycket skall enligt tredje stycket förvaras för utlänningens räkning.

14 § Egendom som har tagits om hand enligt 12 § andra stycket eller 13 § tredje stycket skall återlämnas till utlänningen, när beslutet om att hålla utlänningen i förvar har upphört att gälla.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 29 § UtlL.

Paragrafen innebär att försändelser som har tagits om hand enligt 12 § andra stycket och egendom som har tagits om hand enligt 13 § tredje stycket skall lämnas tillbaka till utlänningen när förvarsbeslutet har upphört att gälla. Det sistnämnda uttrycket tar sikte på såväl situationen när ett förvarsbeslut har upphävts som när det har upphört att gälla därför att någon ny prövning av beslutet inte har skett inom före skriven tid.

15 § Utlänningar som hålls i förvar har rätt att få sådan dagersättning och sådant särskilt bidrag som avses i 17 och 18 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 30 § UtlL.

Bestämmelsen innebär att utlänningar som hålls i förvar har rätt till samma dagersättning enligt 17 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. som utlänningar som är inkvarterade på en förlägg ning där fri kost ingår. De har vidare rätt till s.k. särskilt bidrag enligt 18 § samma lag för annat angeläget behov.

Placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest

16 § Statens invandrarverk får besluta att en utlänning som hålls i förvar skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, om

1. utlänningen har utvisats på grund av brott enligt 6 kap. 7 §,

2. utlänningen hålls avskild enligt 9 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en sådan särskild lokal som avses i 4 §, eller

3. det annars finns synnerliga skäl. Barn som hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

För utlänningar som enligt första stycket placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest gäller lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Dessutom skall de beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 19 § andra och tredje stycket samt 6 kap. 20 § andra stycket UtlL.

I första stycket anges undantagen från huvudregeln i 4 §. Bestämmelsen innebär att Invandrarverket har rätt att besluta att en utlänning som tas i förvar under vissa förutsättningar skall placeras på kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

Första punkten gäller utlänningar som utvisats på grund av brott och som hålls i förvar i avvaktan på verkställighet av beslutet. Avsikten är att ge Invandrarverket möjlighet att besluta att t.ex. en grov våldsbrottsling inte skall komma i fråga för placering i en särskilt ordnad lokal. Det behöver således inte ha förekommit någon incident i lokalen som ger anledning att befara att utlänningen av säkerhetsskäl inte kan vistas där.

Andra punkten tar sikte på utlänningar som Statens invandrarverk med stöd av 9 § har beslutat skall hållas avskilda. För att utlänningen skall få placeras i kriminalvårdsanstalt etc. krävs dessutom att verket med hänsyn till säkerheten i lokalen som ordnats särskilt gör bedöm ningen att avskiljande inte kan anordnas i den lokalen. För att en sådan bedömning skall kunna göras krävs att utlänningen visat sådana ten denser att Invandrarverket har anledning att anta att personalens eller de övriga förvarstagnas säkerhet skulle riskeras om utlänningen fick vara kvar.

Tredje punkten ger ett mycket begränsat utrymme för placering på t.ex. ett häkte även i andra fall. Att bestämmelsen är avsedd att utnyttjas

restriktivt framgår av att uttrycket synnerliga skäl används. Det kan exempelvis tänkas att en utlänning av transporttekniska skäl kan behö va placeras några timmar eller en natt i den typen av lokaler. Ett annat exempel är om verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är mycket nära förestående.

I andra stycket slås fast att bestämmelserna i första stycket inte gäller barn, som aldrig får placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

I tredje stycket anges att bestämmelserna i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. skall tillämpas beträffande utlänningar som är tagna i förvar men placerade i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För dessa utlänningar gäller således inte bestämmelserna i 5–15 §§.

11 kap. Överklagande

I detta kapitel finns bestämmelser om överklagande i utlänningsärenden. Det motsvarar 7 kap. utlänningslagen. Lagtexten är utformad enligt den av kommittén förordade s.k. förvaltningsbeslutsmodellen (alternativ 1).

Rätten att överklaga

1 § Domar och beslut i mål och ärenden enligt denna lag får överklagas endast om det anges i detta kapitel.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Utlänningsöverdomsto len.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 1 § första stycket UtlL.

Ordningen innebär, liksom den nuvarande, att beslut får överklagas endast om det anges i kapitlet om överklagande. Detta gäller både beslut av förvaltningsmyndigheter och av domstolar. Av ordningen följer exem pelvis att beslut enligt 9 kap. 18 och 19 §§ förslaget till utlänningslag om anmälan om och övertagande av verkställighetsärenden inte får överklagas.

Som framgår av den allmänna motiveringen skall prövningstillstånd krävas vid överklagande av en utlänningsdomstols beslut. För pröv ningstillstånd i Utlänningsöverdomstolen skall gälla de vanliga kraven för prövningstillstånd i kammarrätt.

2 § Regeringen får pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller utvisning endast i de fall som anges i detta kapitel.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 1 § andra stycket UtlL.

Bestämmelsen avser att ge uttryck för grundsatsen att regeringen är förhindrad att pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller utvisning i andra fall än i dem där regeringen enligt en uttrycklig lagre gel har en sådan prövningsrätt.

Beslut om avvisning och utvisning samt om uppehållstillstånd

Polismyndighetens beslut

3 § En polismyndighets beslut om avvisning får överklagas till Statens invandrarverk.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 2 § UtlL.

Som framgår av den allmänna motiveringen anser kommittén det lämpligast att avvisningsbeslut som en polismyndighet har fattat över klagas till Invandrarverket. Om ärendet förs vidare till domstol blir därmed Invandrarverket part i domstolen.

Av den allmänna regeln i 22 § förvaltningslagen följer att ett beslut bara får överklagas av den som det går emot, dvs. i detta fall av utlänningen.

Att ett beslut av polismyndigheten om avvisning skall verkställas, även om det överklagas, framgår av 9 kap. 6 § lagförslaget.

Invandrarverkets beslut

4 § Statens invandrarverks beslut får överklagas till utlänningsdomstol, om beslutet innebär – avvisning eller utvisning, – avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, – återkallelse av ett uppehållstillstånd, eller – avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller återkallelse av arbetstillstånd i de fall frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.

Invandrarverkets beslut enligt första stycket överklagas dock till rege ringen om de rör säkerhetsärenden. Ett sådant beslut får överklagas även av Rikspolisstyrelsen, om det går styrelsen emot

Säkerhetsärenden är ärenden där Rikspolisstyrelsen hos Invandrarver ket av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet har begärt eller i yttrande förordat

– att en utlänning avvisas eller utvisas, – att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd avslås, eller – att en utlännings uppehållstillstånd återkallas.

4 § tillsammans med 5 § motsvarar 7 kap. 3 § UtlL.

Första stycket innehåller inga andra förändringar än att i stället för som nu till Utlänningsnämnden skall Invandrarverkets beslut överkla gas till en utlänningsdomstol.

Andra stycket innehåller bestämmelsen om särskild instansordning i ärenden som rör rikets säkerhet. Bestämmelsen har, liksom bestämmel sen i tredje stycket, kommenterats i den allmänna motiveringen.

Utlänningsdomstolens beslut

5 § En utlänningsdomstols beslut i en fråga som avses i 4 § får överklagas till Utlänningsöverdomstolen.

En utlänningsdomstols beslut som fastställer ett beslut av Statens invandrarverk får dock inte överklagas, om verket i sitt beslut har

– förordnat om avvisning med omedelbar verkställighet, eller – fastställt en polismyndighets beslut om avvisning. Om ett beslut som avses i andra stycket rör ett asylärende, får utlänningsdomstolens beslut överklagas, om domstolen i sitt beslut inte delar bedömningen av ansökan som uppenbart ogrundad.

5 § tillsammans med 4 § motsvarar 7 kap. 3 § UtlL.

Enligt första stycket får utlänningsdomstolens dom eller beslut överklagas till Utlänningsöverdomstolen. Av allmänna förvaltnings processregler följer att ett beslut av en utlänningsdomstol som går Invandrarverket emot, får överklagas av verket. Att prövningstillstånd krävs framgår av 1 § andra stycket.

Andra stycket avser beslut i sådana mål där redan Invandrarverkets beslut varit omedelbart verkställbart. Invandrarverket kan förordna om omedelbar verkställighet av ett avvisningsbeslut i två fall: dels i asyl ärenden där verket ansett att en ansökan om asyl är uppenbart ogrundad, dels i ärenden som inte alls rör asyl och där avvisning enligt kom mitténs förslag skall kunna beslutas av antingen Invandrarverket eller en polismyndighet. Polismyndighetens beslut är omedelbart verkställbara utan särskilt förordnande. Såvitt avser asylärenden har i den allmänna motiveringen (avsnitt 11.2) framhållits att frågan om ansökan är uppenbart ogrundad efter utlänningsdomstolens prövning har prövats i två instanser och att detta ansetts tillräckligt. Utlänningsdomstolens beslut får inte heller överklagas då den fastställt ett beslut varigenom In vandrarverket fastställt en polismyndighets avvisningsbeslut.

Av tredje stycket framgår att vanliga regler om överklagande till Utlänningsöverdomstolen skall gälla om utlänningsdomstolen visserli gen fastställer Invandrarverkets beslut såvitt avser avslag på asylansökan och avvisning men inte anser ansökan uppenbart ogrundad och att något förordnande om omedelbar verkställighet således inte borde ha meddelats.

Beslut om flyktingförklaring och resedokument

6 § Statens invandrarverks beslut i fråga om flyktingförklaring eller rese dokument samt om återkallelse av flyktingförklaring får överklagas till utlänningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdom stolen.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 4 § UtlL.

Beslut vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning

7 § När Statens invandrarverk, en utlänningsdomstol eller Utlännings överdomstolen avgör ett överklagat ärende eller mål om avvisning eller utvisning, får verket eller domstolen också fatta beslut i fråga om uppe hållstillstånd. Detta gäller även om denna fråga inte har tagits upp av utlänningen.

En utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstolen får vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning besluta att utlänningen för viss tid förbjuds att återvända till Sverige, även om ingen lägre instans har meddelat ett sådant förbud.

När Invandrarverket, en utlänningsdomstol eller Utlänningsöverdom stolen prövar ett beslut om avvisning eller utvisning, får verket eller dom stolen samtidigt meddela ett sådant beslut om barn under 16 år som står under utlänningens vårdnad. Detta gäller även om ingen lägre instans har prövat denna fråga. I mål hos en utlänningsdomstol eller Utlänningsöver domstolen gäller detta dock inte, om det för barnet har åberopats sådana omständigheter som avses i 5 kap. 2 §, såvida det inte är uppenbart att det inte finns grund för asyl.

När regeringen avgör ett ärende som enligt 4 § överklagats dit, gäller bestämmelserna i första–tredje styckena om domstolarna i stället regering en.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 5 § UtlL.

Beträffande motsvarigheten till tredje stycket framhölls i förarbetena till 1989 års utlänningslag (prop. 1988/89:86 s. 189) att det är angeläget att beslut rörande samtliga medlemmar i en familj tas samtidigt. Det ansågs därför att beslut rörande barn som föds under det att ett avlägsnandeärende rörande vårdnadshavaren är anhängigt bör kunna tas tillsammans med beslut i vårdnadshavarens ärende. Detsamma borde gälla om ett ärende som berör ett barn av förbiseende eller annan orsak inte hade förts upp tillsammans med föräldrarnas. I sådana fall borde vid handläggningen beaktas att ärendet inte skulle avgöras av båda de instanser som då gjorde prövningen i asylärenden, nämligen regeringen och Invandrarverket. Det betonades att, om det beträffande barnet åberopades asylskäl då ärendet skulle prövas hos regeringen, som var över instans, tvåinstansprövningen fick frångås endast då det var uppenbart att grund för asyl saknades. Föredragande statsrådet underströk att möjligheten att frångå instansordningen måste utnyttjas med försiktighet.

Även kommittén har i den allmänna motiveringen understrukit behovet av restriktivitet när det är fråga om att gå ifrån den ordinarie instansordningen. Överlämnande får givetvis inte ske i en sådan situa tion att det skulle strida mot Europakonventionen vilket skulle kunna bli fallet om det för barnet påstås risk för tortyr eller annan behandling i strid med konventionens artikel 3 vid en avvisning och påståendet inte kan lämnas utan avseende. Eftersom konventionen gäller som svensk lag behöver detta inte anges särskilt.

Bestämmelsen i fjärde stycket är ny. Den föranleds av den instansordning för säkerhetsärenden som kommittén föreslår och som innebär att sådana ärenden överklagas till regeringen. Regeringen ges i bestämmelsen samma möjlighet som domstolarna att meddela beslut i vissa frågor som hänger samman med det överklagade beslutet.

Beslut om förvar

8 § Ett beslut om förvar får överklagas

– till utlänningsdomstol, om det har fattats av en polismyndighet eller av Statens invandrarverk,

– till Utlänningsöverdomstolen, om det har fattats eller fastställts av en utlänningsdomstol.

Om beslutet har fattats av det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, prövar Regeringsrätten på framställning av utlänningen om åtgärden skall bestå.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 7 § första, andra och fjärde styckena UtlL.

Beslut om förvar överklagas enligt nuvarande ordning, oavsett om beslutet har fattats av en polismyndighet, Invandrarverket eller Utlän ningsnämnden till allmän förvaltningsdomstol. Det betyder att länsrätt är första domstolsinstans och att ärendet därefter kan föras vidare till kammarrätten och till Regeringsrätten och att prövningstillstånd krävs såväl i Regeringsrätten som i kammarrätten. Genom kommitténs förslag minskas antalet möjliga prövningsinstanser till två: utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstolen. Samma regler gäller för överklagande av en utlänningsdomstols beslut, oavsett om det ursprungliga förvars beslutet fattats av en förvaltningsmyndighet eller av domstolen.

Andra stycket överensstämmer med fjärde stycket i den nuvarande paragrafen. Bestämmelsen kan, utom i säkerhetsärenden, bli aktuell i ärenden om utvisning på grund av brott.

9 § Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning till viss tid.

Paragrafen motsvarar 8 kap. 7 § tredje stycket UtlL. Bestämmelsen har getts en egen paragraf av redaktionella skäl.

10 § Statens invandrarverks beslut i särskilda fall i frågor om förvar enligt 10 kap. 5–16 §§ får överklagas till utlänningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdom stolen.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 7 a § UtlL.

Beslut att ta hand om biljetter

11 § En polismyndighets eller Statens invandrarverks beslut enligt 7 kap. 5 § att ta hand om biljetter får av utlänningen överklagas till utlännings domstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdom stolen.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 6 § UtlL.

Beslut om kostnadsansvar för transportör

12 § En polismyndighets eller Statens invandrarverks beslut att ålägga en transportör betalningsskyldighet enligt 16 kap. 3 § får överklagas till utlänningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdom stolen.

Bestämmelser om överklagande av beslut om betalningsskyldighet för transportörer finns i dag i 7 kap. 8 § UtlF, vari hänvisas till 22 a § förvaltningslagen.

Den nya bestämmelsen har kommenterats i avsnitt 14.1.8.

Beslut om offentligt biträde , ersättning, ombud eller jäv

13 § Följande beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas till utlänningsdomstol

1. beslut i fråga om offentligt biträde,

2. beslut om ersättning i ett ärende som handläggs enligt denna lag,

3. beslut att avvisa ett ombud eller biträde, eller

4. beslut i en jävsfråga. Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdom stolen.

Beslut i frågor enligt denna paragraf får överklagas utan samband med ärendet i övrigt.

Bestämmelserna om överklagande av beslut i frågor om offentligt biträde i 11 kap. 10 § UtlL har sammanförts med bestämmelserna i 7 kap. 9 § UtlL om ersättning i andra fall, avvisning av ombud och jäv.

Enligt nuvarande ordning överklagas beslut om ersättning till allmän förvaltningsdomstol och övriga beslut i samma ordning som myndig hetens beslut varigenom ärendet avgörs i sak skulle överklagas.

I den allmänna motiveringen (kapitel 14) har diskuterats frågan om beslut att avvisa ombud och att ogilla jävsinvändning även fortsättningsvis bör få överklagas särskilt. Kommittén har där kommit fram till att det saknas tillräckliga skäl att frångå den nu gällande ordningen i detta hänseende.

Dom eller beslut om utvisning på grund av brott

14 § En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott får överklagas enligt vad som gäller om överklagande av allmän domstols dom eller beslut i brottmål.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 8 § UtlL. Den är oförändrad.

Överlämnande av ärenden till domstol

15 § Statens invandrarverk får med eget yttrande lämna över ett ärende till en utlänningsdomstol eller till Utlänningsöverdomstolen för av görande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av domstolen. Överlämnande får dock endast ske om den mottagande domstolen och utlänningen medger det.

En utlänningsdomstol får under motsvarande förutsättningar lämna över ett ärende till Utlänningsöverdomstolen.

Paragrafen motsvarar 7 kap. 11 § första stycket UtlL.

Ändringarna innebär att överlämnandet sker till någon av de nya överinstanserna och att medgivande krävs av den mottagande domstolen och av den utlänning som överlämnandet avser.

Motiven till bestämmelsen framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 14.4.1).

I tidigare förarbeten (prop. 1996/97:25 s. 178) betonas att överlämnande aldrig är obligatoriskt och att ett ärende med hänsyn till Europa konventionen aldrig utan prövning bör överlämnas till högre instans, om utlänningen påstått att han eller hon löper risk för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och påståendet inte är uppen bart ogrundat.

Uttrycket "på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak" infördes i samband med Utlänningsnämndens tillkomst 1992 (se prop. 1991/92:30). Inte minst ansågs hänsynen till berörda utlänningar tala med styrka för att ärendena bör avgöras slutligt i ett sammanhang, men detta måste ses mot bakgrund av att överlämnande av ärenden utan föregående prövning i första instans är ett avsteg från instansordnings -

principen och som sådan skall tillgripas endast när det är särskilt påkallat (a. prop. s. 25). Som exempel på "annan liknande orsak" nämndes att fråga är om nära släktingar som rest tillsammans och ansökt om uppehållstillstånd samtidigt men som inte tillhör samma familj (a. prop. s. 45).

Avsteget från instansordningsprincipen och hänsynen till Europa konventionens krav på rättsmedel vid påstådd både tortyrrisk och kränkning av familjelivet motiverar att medgivande till överlämnandet bör krävas både av den mottagande domstolen och av utlänningen själv vid överlämnande såväl till utlänningsdomstol som till Utlänningsöver domstolen.

Enligt nuvarande ordning skall Invandrarverket yttra sig till Utlän ningsnämnden då verket lämnar över ett ärende. Med tanke på att ver ket är både utredande myndighet och första instans har denna ordning ansetts lämplig att behålla. Däremot behövs inte något yttrande i de fåtaliga fall då utlänningsdomstolen kan antas behöva lämna över ett mål till Utlänningsöverdomstolen.

Överlämnande av ärenden till regeringen

16 § Statens invandrarverk får med eget yttrande lämna över ett ärende till regeringen för avgörande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av regeringen. En utlänningsdomstol eller

Utlänningsöverdomstolen får av samma skäl lämna över ett mål till regeringen för avgörande. Överlämnande får dock endast ske om utlänningen medger det.

Vad som föreskrivs i 7 § om rätt för Invandrarverket och utlänningsdomstol eller Utlänningsöverdomstolen att meddela beslut vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning gäller också regeringen, när den avgör ett överlämnat ärende.

Paragrafen motsvarar delvis 7 kap. 11 § UtlL.

Enligt kommitténs förslag skall Invandrarverkets beslut i säkerhets ärenden överklagas till regeringen i stället för till domstolarna. I denna paragraf ges stöd för att i sådana situationer till regeringen överlämna ärenden som har samband med det ärende som prövas av regeringen så att ärendena kan avgöras i ett sammanhang. Avsteget från instansordningsprincipen och hänsynen till Europakonventionens krav på rätts medel motiverar att utlänningens medgivande till överlämnandet bör krävas. Samma restriktivitet i fråga om överlämnande bör ändå gälla som vid överlämnande enligt 15 §.

Återförvisning av mål till Invandrarverket

17 § Finner utlänningsdomstolen vid prövning av ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet som fattats med stöd av 5 kap. 4 § andra stycket 3, 4 eller 5 att ett sådant beslut inte borde ha fattats, skall domstolen visa målet åter till Statens invandrarverk för ny prövning.

Bestämmelsen är ny. Den avser situationer då en utlänning har avvisats med omedelbar verkställighet till ett s.k. första asylland. I dessa situa tioner har Invandrarverket inte gjort någon ingående prövning av asyl skälen gentemot hemlandet, eftersom utlänningen inte skall skickas dit utan till det land han eller hon närmast kommer ifrån. Det kan dock tänkas att utlänningsdomstolen inte delar verkets bedömning av detta land som säkert för utlänningen. Det kan också hända att avvisningen av andra skäl inte kan genomföras dit.

Asylprövningen gentemot hemlandet bör inte göras av utlännings domstolen som första instans. Domstolen bör därför i dessa fall i stället kunna återförvisa ärendet till Invandrarverket.

18 § Om det under handläggningen av ett mål i utlänningsdomstol eller i

Utlänningsöverdomstolen visar sig att målet bör handläggas som ett säker hetsärende, skall domstolen visa målet åter till Statens invandrarverk för ny prövning.

Bestämmelsen är ny. Den föranleds av kommitténs förslag till särskild instansordning för s.k. säkerhetsärenden. Frågan om gränsdragning mellan säkerhetsärenden och andra ärenden har kommenterats i den allmänna motiveringen (kapitel 19).

Att regeringen, om den vid sin handläggning av ett dit överklagat ärende som av Invandrarverket har bedömts som ett säkerhetsärende, bör kunna lämna ärendet åter till verket kan anses framgå av i övrigt gällande regler för förhållandet mellan regeringen och regeringen underställda myndigheter.

Nöjdförklaring

19 § Utlänningar som har rätt att överklaga ett beslut om avvisning eller en dom eller ett beslut om utvisning kan förklara att de avstår från att överklaga beslutet eller domen i den delen (nöjdförklaring).

20 § Nöjdförklaring får avges inför den myndighet som har meddelat beslutet eller domen.

Nöjdförklaring får också avges inför

1. en polismyndighet som inte har meddelat beslutet, eller

2. chefen för en kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot en sådan förklaring.

Om nöjdförklaringen avges inför en annan myndighet än den som har meddelat beslutet eller domen, krävs dock ett vittnes närvaro. Vidare krävs att den som tar emot förklaringen har tillgång till en utskrift av beslutet eller domen eller ett bevis om vad avgörandet innehåller.

21 § En nöjdförklaring kan inte tas tillbaka. Om utlänningen har överkla gat beslutet eller domen när nöjdförklaringen avges, skall utlänningen genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sitt överklagande av avvis ningen eller utvisningen. Om utlänningen har ansökt om uppehålls tillstånd, arbetstillstånd, resedokument, flyktingförklaring eller främlings pass, skall utlänningen genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sin ansökan.

Paragraferna motsvarar utan ändring i sak 7 kap. 12–14 §§ UtlL.

Med myndighet avses i 20 § också domstol.

22–24 §§

I fråga om dessa paragrafer hänvisas till författningskommentaren till 3, 6 och 7 §§ förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

12 kap. Domstolar i utlänningsmål

Kapitlet har ingen motsvarighet i 1989 års lag.

Domstolarna

1 § De länsrätter som regeringen bestämmer skall vara utlänningsdomsto lar. Regeringen föreskriver domkretsen för varje utlänningsdomstol.

Kammarrätten i Stockholm skall vara Utlänningsöverdomstol.

2 § Utlänningsdomstolarna och Utlänningsöverdomstolen handlägger mål och ärenden enligt vad som föreskrivs i denna lag eller i annan lag eller i författning som beslutats av regeringen.

Innehållet i bestämmelserna har kommenterats i den allmänna motive ringen.

Domkretsar

3 § Ett beslut av en förvaltningsmyndighet enligt denna lag överklagas till den utlänningsdomstol inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat.

Paragrafen innehåller inte annat än vad som ändå bör gälla enligt 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. För klarhetens skull har en bestämmelse ändå tagits in här.

Domförhet

4 § Nämndemän skall delta i avgörandet av mål i Utlänningsöverdomsto len som rör avvisning eller utvisning och som avgörs efter muntlig för handling, om nämndemän har deltagit i handläggningen i utlänningsdom stolen.

Om inte något annat följer av denna lag eller annan lag eller av författ ning som har beslutats av regeringen, gäller om utlänningsdomstolarna och Utlänningsöverdomstolen i tillämpliga delar vad som är föreskrivet i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar om länsrätter och kammarrätter.

Paragrafen innehåller en specialbestämmelse om deltagande av nämn demän i Utlänningsöverdomstolen. Bestämmelserna har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.2.2).

Kapitlets bestämmelser om domstolarna i utlänningsmål komplette ras av bestämmelser om länsrätter och kammarrätter i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

Förfarandet i utlänningsmål

5 § Mål som rör avvisning eller utvisning skall handläggas skyndsamt.

Om inte något annat följer av denna lag eller av författning som har beslutats av regeringen, gäller om förfarandet i utlänningsmål i tillämp liga delar vad som är föreskrivet i förvaltningsprocesslagen (1971:291) om rättskipningen i länsrätt och kammarrätt.

Frågan om skyndsamhet vid handläggningen av mål om avvisning eller utvisning har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.2.3). Föreskriften om skyndsamhet innebär att dessa mål blir s.k. förtursmål i domstolarna.

Paragrafens andra stycke korresponderar med bestämmelsen i 2 § förvaltningsprocesslagen. Om det i lag eller i författning som beslutats av regeringen har meddelats bestämmelser som avviker från förvalt ningsprocesslagen, gäller bestämmelsen i den andra lagen eller författ ningen.

De bestämmelser i förvaltningsprocesslagen som kommer att bli tillämpliga är framför allt följande.

3–7 a §§ om måls anhängiggörande m.m., 8–19 §§ om måls handläggning, 20–27 §§ om vissa bevismedel, 28–32 §§ om beslut,

33 och 34 §§ om överklagande, 34 a § om prövningstillstånd i kammarrätt, 37 b och c §§ om resning och återställande av försutten tid, 38 och 39 §§ om straff samt 41–53 §§ som är s.k. övriga bestämmelser. Bland de bestämmelser som helt saknar tillämplighet är bestämmel serna i 35 och 36 §§, som gäller överklagande till Regeringsrätten.

En särskild kommentar kan behöva göras i fråga om bestämmelserna i 9 och 14 §§ om förfarandet. Enligt 9 § är förfarandet skriftligt men muntlig förhandling får ingå beträffande viss fråga. Det gäller när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling skall vidare hållas om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Till muntlig förhandling skall en ligt 14 § kallas sökande eller klagande och den som har att svara i målet. En enskild får föreläggas att inställa sig personligen vid vite eller vid på följd att hans utevaro inte utgör hinder för målets vidare handläggning och avgörande. I vad mån part skall tillåtas att inställa sig genom ombud blir beroende av om partens personliga närvaro behövs vid förhandlingen eller inte.

Förvaltningslagens regler om muntlig förhandling har som framhål lits i den allmänna motiveringen (avsnitt 12.2.1) ansetts tillräckliga även för att tillgodose de särskilda förhållandena för utlänningar som omfattas av EES-avtalet. Det kan inte antas att en muntlig förhandling är obehövlig i de fall det begärs av en sådan utlänning.

Då en ansökan om uppehållstillstånd har gjorts från utlandet, kan sökanden inte kallas att inställa sig personligen. Möjligheten att låta sökanden inställa sig genom en i Sverige bosatt referensperson har be rörts i den allmänna motiveringen.

Nämndemän

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fast ställa hur många nämndemän som skall finnas i Utlänningsöverdom stolens domkrets för tjänstgöring i domstolen. Regeringen eller myndig heten skall vidare för varje län fastställa det antal nämndemän som skall utses.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fast ställa hur många nämndemän som skall finnas i domkretsen för varje utlänningsdomstol för tjänstgöring i domstolen. Regeringen eller myndig heten skall vidare för varje län fastställa det antal nämndemän som skall utses.

De enda särregler som behövs för nämndemän i utlänningsdomstolar och i Utlänningsöverdomstolen föranleds av de speciella domkretsarna. I

övrigt gäller i princip samma regler som för nämndemän i länsrätter respektive kammarrätter enligt lagen (1971:289) om allmänna förvalt ningsdomstolar.

13 kap. Handläggningen av ärenden

Kapitlet motsvarar i huvudsak 11 kap. 1 samt 2–5 §§ UtlL.

Muntlig handläggning

1 § När utlänningar har ansökt om asyl i Sverige får de avvisas eller utvisas endast om muntlig handläggning har ingått i Statens invandrarverks handläggning av deras ärende. Asylärenden skall också handläggas munt ligen, om utlänningen begär det och om en sådan handläggning inte saknar betydelse för att ärendet skall kunna avgöras.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 11 kap. 1 § första stycket UtlL.

Enligt bestämmelsen är muntlig handläggning obligatorisk innan Invandrarverket beslutar om avvisning eller utvisning av en utlänning som har ansökt om asyl. En följd av förslaget i 6 kap. 5 § om att beslut om avvisning alltid måste fattas inom tre månader från den första ansö kan om uppehållstillstånd här i landet blir att bestämmelsen om skyl dighet att ha muntlig handläggning bör gälla inte bara vid avvisning utan också vid utvisning. Om utlänningen begär det skall Invandrarver ket ha muntlig handläggning även i övriga asylärenden med undantag för de ärenden där en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra asylärendet.

Utformningen av bestämmelsen hindrar inte att Invandrarverket i en massflyktssituation beviljar uppehållstillstånd på ett rent skriftligt underlag. I den situationen ankommer det på regeringen att i en förord ning reglera om tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd skall beviljas den som är skyddsbehövande enligt 5 kap. 3 § första stycket 2 lagförslaget. Muntlig handläggning torde i flertalet ärenden sakna bety delse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd när Invandrarverket beviljar uppehållstillstånd på grundval av föreskrifter i en förordning.

Formen för den muntliga handläggningen bestäms av Invandrarver ket.

2 § Statens invandrarverk får bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid muntlig handläggning.

Andra personer som på kallelse har inställt sig vid handläggningen för att höras har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnader och tidsspillan med anledning av inställelsen. Förskott får beviljas på ersättning för resa och uppehälle.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 11 kap. 1 § fjärde stycket UtlL.

Av andra stycket framgår att en person som kallas för att höras i ett ärende hos Invandrarverket kan få ersättning av allmänna medel för sin inställelse. Ersättning utgår däremot inte till den som ärendet avser.

3 § Ersättning och förskott beslutas av den myndighet som genomför den muntliga handläggningen.

Paragrafen motsvarar delvis 6 kap. 15 § tredje stycket UtlL.

4 § Regeringen får meddela närmare bestämmelser om ersättning och för skott.

Paragrafen motsvarar 6 kap. 15 § fjärde stycket UtlL.

Närmare bestämmelser om ersättning och förskott finns i förord ningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. Den förordningen gäller även ersättning och förskott vid förhandling och muntlig handläggning enligt utlänningslagen.

Parts rätt att få del av uppgifter

5 § I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd tillämpas bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen (1986:223) om rätt för en part att få del av uppgifter endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.

Paragrafen motsvarar 11 kap. 2 § UtlL.

Enligt 17 § förvaltningslagen skall i ett förvaltningsärende en part underrättas om alla uppgifter som tillförs ärendet och få tillfälle att yttra sig innan ärendet får avgöras. Den paragrafen medger dock att kommu nikation underlåts, bl.a. om åtgärden är uppenbart obehövlig, exempel vis därför att avgörandet inte går parten emot, om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Bestämmelsen är i princip tillämplig på utlänningsärenden.

De särskilda undantag som sedan år 1972 gällt för vissa utlänningsärenden avser fall där utlänningen inte vistas i Sverige. Att det inte finns någon skyldighet att kommunicera material med parten hindrar själv fallet inte att kommunikation sker om det bedöms lämpligt och praktiskt möjligt.

Motivering av beslut

6 § I ärenden enligt denna lag tillämpas bestämmelserna i 20 § förvaltningslagen (1986:223) om motivering av beslut med de undantag som följer av 7 §.

Paragrafens motsvarar i huvudsak 11 kap. 3 § första stycket UtlL.

Enligt 20 § förvaltningslagen skall beslut innehålla de skäl som bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot, om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande. Detsamma gäller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen.

7 § Ett beslut i fråga om uppehållstillstånd skall alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet.

Vid beslut om visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motive ring av ett beslut om visering, om utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) utan att vara medborgare i ett EES-land och om beslutet går utlänningen emot.

Paragrafen motsvarar 11 kap. 3 § andra och tredje stycket UtlL.

Enligt första stycket skall alla beslut i fråga om uppehållstillstånd vara motiverade, således även de positiva besluten. Ett beslut som innebär att en person beviljas permanent uppehållstillstånd bör vara utformat så att det klart framgår varför sökanden har beviljats tillståndet och vilka omständigheter som ligger till grund för beslutet. När det gäller tidsbegränsade uppehållstillstånd finns det ett större utrymme för variationer. Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats för exem pelvis besök eller gäststudier eller på grund av uppskjuten invandrings prövning torde en schablonartad motivering vara tillräcklig. Har tidsbe gränsat uppehållstillstånd beviljats med stöd av 3 kap. 10 § på grund av tveksamhet om utlänningens förväntade levnadsätt bör motiveringen vara mer individuellt utformad.

Enligt andra stycket gäller liksom tidigare att skälen för beslutet får utelämnas vid beslut om visering och arbetstillstånd. Att avslag på ansökan om visering inte behöver motiveras hänger samman med att viseringsskyldigheten är en del av den generella utlänningskontrollen. Skälet till att en viseringsansökan avslås är ofta att sökanden kan antas ha för avsikt att inte frivilligt lämna Sverige efter viseringstidens utgång. Beslut i viseringsärenden måste vidare många gånger fattas mycket snabbt. När det gäller arbetstillstånd är skälet till avslag i regel omständigheter som sökanden inte på något sätt råder över som läget på arbets- och bostadsmarknaden.

Att ett avslagsbeslut i ovan nämnda fall inte behöver motiveras närmare hindrar självfallet inte att det kan vara lämpligt att i någon form underrätta sökanden om grunden till avslaget. I ärenden om arbets -

tillstånd kan det exempelvis vara lämpligt att hänvisa till att Arbetsmarknadsstyrelsen avstyrkt bifall.

Undantaget från skyldigheten att motivera avslag på en viserings ansökan gäller inte en utlänning som omfattas av EES-avtalet och som inte själv är medborgare i ett EES-land. Den personkrets som avses är familjemedlemmar till EES-medborgare och som själva är viserings pliktiga.

Tolkersättning

8 § Den som är tolk vid handläggning av ett ärende enligt denna lag inför en förvaltningsmyndighet har rätt att av allmänna medel få arvode och ersättning för kostnader och tidsspillan. Detta gäller dock inte om uppdra get har fullgjorts i tjänsten.

Frågan om ersättning prövas av den myndighet som handlägger ären det.

Närmare bestämmelser om ersättning meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 11 kap. 5 § UtlL.

Enligt första stycket skall i princip motsvarande bestämmelser om tolkersättning gälla som enligt förvaltningsprocesslagen. Det är vad som gäller i dag enligt 11 kap. 5 § UtlL.

I tredje stycket anges att närmare bestämmelser om ersättning meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Mot svarande bestämmelse finns i förvaltningsprocesslagen.

Enligt förordningen (1979:291) om tolktaxa är det Domstolsverket som fastställer tolktaxan. Förordningen är tillämplig när tolk anlitas av domstolar samt av bl.a. polismyndighet. När tolk anlitas av någon annan förvaltningsmyndighet, exempelvis Statens invandrarverk, anses i praxis ersättning även utan särskild föreskrift kunna utgå enligt tolktaxan, eftersom den får anses ge uttryck för vad som är skälig ersättning (jfr prop. 1979/80:96).

Rättelse av beslut

9 § En myndighet får besluta om rättelse av sitt beslut

– om en utlänning har lämnat oriktig uppgift om sitt namn, sin nationalitet eller någon annan omständighet av betydelse för at t utlänningens identitet skall kunna fastställas, och

– om den oriktiga uppgiften tagits in i myndighetens beslut.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 7 kap. 18 § UtlL.

Bestämmelsen är utformad med rättelsebestämmelsen i 30 kap. 13 § tredje stycket rättegångsbalken som förebild. Möjligheten till rättelse

enligt denna paragraf gäller utöver vad som följer av den allmänna rättelsebestämmelsen i 26 § förvaltningslagen (1986:223).

14 kap. Skyldighet att lämna uppgifter

Kapitlet motsvarar de bestämmelser som nu finns i 11 kap. 6 § UtlL.

1 § Socialnämnden skall lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden

– om en polismyndighet, Statens invandrarverk, en utlänningsdomstol, Utlänningsöverdomstolen eller regeringen begär det, och

– om uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning.

Paragrafen motsvarar 11 kap. 6 § första stycket UtlL.

2 § Om en utlänning i ett ärende enligt denna lag åberopar ett intyg om sin psykiska eller fysiska hälsa, skall hälso- och sjukvårdsmyndigheten på begäran av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet lämna de upplysningar som behövs för att bedöma uppgifterna i intyget.

Paragrafen motsvarar 11 kap. 6 § andra stycket UtlL.

15 kap. Offentligt biträde

I kapitlet finns de bestämmelser om offentligt biträde som nu finns i 11 kap. 1 b § samt 8–9 §§ UtlL.

1 § Ett offentligt biträde skall i följande slag av ärenden förordnas för den som ärendet gäller, om det inte måste antas att det inte behövs något biträ de:

1. Avvisning. I ärenden som handläggs av en polismyndighet skall dock offentligt biträde förordnas endast om utlänningen enligt 8 kap. 2 eller 3 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar.

2. Utvisning enligt 6 kap. 6 §.

3. Verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, om Statens invandrarverk enligt 9 kap. 18 § anmält ärendet till utlänningsdomstolen eller om utlänningen hållits i förvar enligt 8 kap. 2 eller 3 § sedan mer än tre dagar.

4. Hemsändande enligt 18 kap. 2 §. Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn som hålls i förvar enligt 8 kap. 3 §, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.

Paragrafen motsvarar 11 kap. 8 § UtlL.

2 § I ärenden som skall avgöras av regeringen prövas frågor om offentligt biträde av den departementstjänsteman som regeringen bestämmer.

Paragrafen motsvarar 11 kap. 9 § UtlL.

3 § Den som är förordnad som offentligt biträde för ett barn som saknar vårdnadshavare här i landet är utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser.

Paragrafen motsvarar 11 kap. 1 b § UtlL.

Bestämmelsen innebär att den som är förordnad som offentligt biträde för ett barn i ett ärende enligt utlänningslagen också skall vara barnets ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser. Bestämmelsen har utformats efter förebild av motsvarande bestämmelse i 36 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga som förebild.

16 kap. Kostnadsansvar

Kapitlet motsvarar 9 kap. UtlL.

1 § Utlänningar som avvisas eller utvisas är skyldiga att betala för sin egen resa till den ort dit de sänds eller åläggs att resa.

Paragrafen motsvarar 9 kap. 1 § första stycket UtlL och behandlar utlänningars egen skyldighet att betala resekostnaderna om de avvisas eller utvisas.

Andra stycket i 9 kap. 1 § UtlL har inte fått någon motsvarighet i lagförslaget. Det stycket avser återförande av en person som har rätt att vistas endast inom en del av landet. Genom förslaget i 8 kap. 9 § att uppsikt inte längre skall kunna innebära att utlänningen får vistas endast inom en del av landet, finns inte längre något behov av en bestämmelse rörande utlänningens ansvar för resekostnader i sådana fall.

2 § Om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller luft fartyg avvisas därför att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för hemresan, är transportören skyldig att ersätta kostnaderna för utlänningens resa från Sverige. Transportören är också skyldig att ersätta reskostnaderna från Sverige och tillbaka för den bevakningspersonal som behöver följa med.

Paragrafen motsvarar 9 kap. 2 § första stycket UtlL.

Paragrafen behandlar transportörens kostnadsansvar. Som en första förutsättning för att bestämmelsen skall tillämpas anges att det skall vara fråga om utlänningar som avvisas därför att de saknar pass, tillstånd för inresa eller vistelse eller medel för hemresan. Kriterierna är således desamma som enligt 9 kap. 5 § gäller för transportörens skyldighet att ta tillbaka en utlänning som avvisas. Som framgår av lagtexten avses med

kostnad för bevakningspersonalens resa såväl kostnaderna för resa från som resa tillbaka till Sverige.

Kostnadsansvar enligt paragrafen får utkrävas av den som i varje enskilt fall stått för transporten till Sverige, dvs. antingen ägaren eller brukaren av transportmedlet.

3 § Om det kan antas att en transportör kommer att bli betalningsskyldig enligt 2 §, skall polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen reste in göra den utredning som krävs och yttra sig över transportörens betalningsansvar. Transportören skall ges tillfälle att yttra sig.

Betalningsskyldighet skall beslutas av Statens invandrarverk eller av den polismyndighet som verkställer avvisningen.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 7 kap. 8 § UtlF.

Beslut enligt 7 kap. 8 § UtlF är den enda form av beslut enligt utlänningsförordningen som enligt 7 kap. 9 § UtlF får överklagas. Överklagande skall ske till allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelser om alla beslut som kan överklagas bör om möjligt finnas i lag och inte i förord ning. Den aktuella bestämmelsen bör därför flyttas från utlänningsför ordningen till utlänningslagen.

Som framgår av andra stycket är det Statens invandrarverk eller den polismyndighet som skall verkställa avvisningsbeslutet som också skall besluta om betalningsskyldighet.

4 § Transportören kan helt eller delvis befrias från betalningsskyldigheten enligt 2 § om

1. transportören visar att han eller hon haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige, eller

2. det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden.

Paragrafen motsvarar 9 kap. 2 § andra stycket UtlL.

I paragrafen görs vissa undantag från bestämmelsen i 2 § om transportörens kostnadsansvar. Kostnadsansvar skall för det första inte krävas ut om transportören kan visa att han eller hon hade skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige. Utlänningen kan t.ex. när resan påbörjades ha haft sådana handlingar som krävs och medel för hemresan. Om handlingarna sedan förkommit, måste trans portören genom att visa kopior av de aktuella handlingarna eller på något annat sätt styrka att handlingarna funnits. Transportören har inte någon skyldighet att kontrollera att företedda handlingar är äkta. Om en förfalskning är så uppenbar att den rimligen borde ha upptäckts, kan dock transportören inte undgå ansvar.

Kostnadsansvar skall för det andra heller inte krävas ut om det med hänsyn till kostnadens storlek eller någon annan anledning framstår som oskäligt. Transportören bör t.ex. inte behöva stå för kostnaderna för

transport med ett annat fartyg eller flygplan som har en annan brukare eller ägare, om det skulle ställa sig väsentligt dyrare och transportören är utan skuld till att det dyrare alternativet måste väljas. I en sådan situation bör i stället staten kräva det belopp som motsvarar vad det skulle ha kostat transportören att ordna resan med eget fartyg eller flyg. Däremot bör transportören få stå för kostnader som uppkommit därför att transportören vägrat att fullgöra sin skyldighet att själv ordna återresan.

Kostnadsansvaret bör också falla bort om transportören haft goda grunder att anta att utlänningen hade flyktingstatus. Ett annat fall där ansvar inte bör krävas ut är om det av praktiska skäl varit omöjligt att företa en ordentlig kontroll av passagerarnas handlingar. Det kan t.ex. vara fallet om det rör sig om färjor med ett mycket stort antal passagerare.

5 § Om en utlänning som är anställd ombord på ett fartyg eller ett luftfartyg lämnar det under dess uppehåll i Sverige och olovligen reser in i Sve rige och avvisas, är fartygets eller luftfartygets ägare eller brukare skyldig att

– ersätta kostnaderna för utlänningens resa från Sverige, och – svara för kostnaderna för utlänningens uppehälle för de närmaste tre månaderna från inresan.

Det som sägs om en utlänning som är anställd ombord på ett fartyg eller luftfartyg gäller också i fråga om en utlänning som utan tillåtelse har följt med ett sådant fartyg.

Har fartyget eller luftfartyget utländsk ägare eller brukare, är befälhavaren skyldig att på ägarens eller brukarens vägnar svara för kostnader enligt första stycket, om det inte är uppenbart oskäligt.

Paragrafen motsvarar 9 kap. 3 § UtlL.

Paragrafen innebär ett i jämförelse med 2 § utvidgat kostnadsansvar vid avvisning av någon som varit anställd ombord på ett fartyg eller luftfartyg eller som följt med som fripassagerare. Fartygets ägare eller brukare kan då åläggas att betala inte bara reskostnaden utan också utlänningens uppehälle under de närmaste tre månaderna från inresan.

17 kap. Straffbestämmelser

Kapitlet motsvarar 10 kap. UtlL. Vid den språkliga och redaktionella översynen har en strävan varit att förenkla bestämmelserna och att få en bättre systematik. Frånsett ändringar avseende de gärningar som beskrivs i 1 § första stycket 3 och 2 § första stycket 2 innebär lagförslaget nedan ingen ändring när det gäller rekvisit för brotten eller straffskalor.

1 § Till böter döms

1. utlänningar som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att de inom föreskriven tid har ansökt om ett sådant tillstånd,

2. utlänningar som har anställning eller bedriver verksamhet som krä ver arbetstillstånd, utan att de har ett sådant tillstånd, och

3. utlänningar som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns. Med yttre gräns i första stycket 3 avses inte gräns mot annan stat som anslutit sig till Schengenkonventionen.

I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.

Denna paragraf behandlar straff för en utlänning som uppehåller sig eller arbetar här utan tillstånd eller som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns. Det är här fråga om gärningar som är straffbara utan att det krävs något uppsåt.

Första stycket punkterna 1 och 2 motsvarar 10 kap. 1 § första stycket UtlL.

I praktiken förekommer det relativt sällan att någon åtalas för att inte ha sökt uppehållstillstånd i tid enligt punkten 1. Den som vistas här utan tillstånd och utan att ha sökt tillstånd inom föreskriven tid kan avvisas eller utvisas. Det finns inget behov av att straffa den som avvisas eller utvisas och skulle så ske skulle utlänningen sannolikt inte ha medel för att betala böterna. Förhållandet är något annorlunda om utlänningen beviljas uppehållstillstånd efter det att frågan om avvisning eller utvisning tagits upp. Det finns ett samhällsintresse att utlänningar inte skall vistas här i landet under lång tid utan att söka uppehållstillstånd. Det kan då också finnas behov av att kunna straffa den som inte söker uppehållstillstånd i tid.

Straff för den som arbetar i Sverige utan tillstånd behandlas i punkten 2. Gruppen som arbetar här utan tillstånd torde vara betydligt större än den som uppehåller sig här utan att söka uppehållstillstånd. Det rör sig främst om säsongarbetare. Det finns ett starkt samhällsintresse att motverka att utlänningar arbetar här utan tillstånd. Böter är därvid också ett straff som kan ha en avhållande effekt, eftersom ett bötesstraff kan innebära att förtjänsten av svartarbetet här i landet till stor del försvinner.

Att den som anställer en utlänning som saknar tillstånd att arbeta här kan straffas framgår av 2 §.

Punkten 3 i första stycket är ny. Den motsvarar delvis 10 kap. 2 § första stycket UtlL. Enligt den punkten kan en utlänning dömas som "i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd överträder bestämmelser i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen". Straffet är böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader.

Överträdelse av bestämmelser i utlänningslagen eller utlänningsför ordningen i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, vise -

ring, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd torde med gällande lagstift ning främst kunna avse brott mot föreskrifter i 5 kap. 1 och 2 §§ UtlF att inresa i och utresa från svenskt landterritorium skall ske över en godkänd passkontrollort. Den nuvarande obestämda straffbestämmelsen i 10 kap. 2 § 1 har därför ersatts med en bestämmelse som uttryckligen stadgar straff för den som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns.

Sedan Schengenkonventionen trätt i kraft kommer med yttre gräns att avses endast gräns som inte utgör gräns mot annan stat inom Schengenområdet. En bestämmelse om det har tagits in i andra stycket som är nytt.

Tredje stycket är nytt. Som framgått av kommentaren ovan bör särskilt brott mot första stycket 1 många gånger kunna betraktas som ringa.

Åtal skall då heller inte väckas om det inte är påkallat från allmän synpunkt.

2 § Till böter döms

1. den som har anställt en utlänning trots att utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd,

2. den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

När omständigheterna är försvårande döms för brott enligt första stycket 1 till fängelse i högst ett år.

Att det skall betalas en särskild avgift vid brott enligt första stycket 1 framgår av 10–11 §§.

I denna paragraf behandlas straff för någon annan än utlänningen och som antingen har en utlänning anställd trots att utlänningen saknar arbetstillstånd eller som underlåter att göra anmälan som föreskrivs i utlänningsförordningen. Liksom i 1 § är det här fråga om gärningar som är straffbara utan att det krävs något uppsåt.

Första stycket 1 motsvarar del av 10 kap. 1 § andra stycket UtlL.

Bestämmelsen innebär att en arbetsgivare som anställer en utlänning som inte har arbetstillstånd kan straffas.

Första stycket 2 motsvarar 10 kap. 2 § 2 UtlL. Den enda anmälningsskyldighet som i dag är straffbelagd enligt denna bestämmelse är skyldigheten enligt 5 kap. 8 § UtlF för befälhavare på fartyg som kommer till Sverige från utlandet att göra viss anmälan till tullmyndig heten och polismyndigheten. Motsvarande bestämmelse i tidigare utlänningslagar hade däremot ett betydligt mera vidsträckt tillämp ningsområde så länge det fanns skyldighet att lämna bostadsanmäl ningar för den som upplät bostad till en utlänning och arbetsgivaranmälningar för den som anställde en utlänning. Schengenkonventio nen kan komma att innebära att viss anmälningsskyldighet åter införs exempelvis i form av hotellanmälningar. Brott mot sådan anmälningsskyldighet kommer då att bli straffbelagt enligt första stycket 2.

Andra stycket motsvarar del av 10 kap. 1 § andra stycket UtlL. Det gäller endast vid brott mot första stycket 1. Försvårande omständigheter kan exempelvis vara att arbetsgivaren under lång tid haft utlänningar utan arbetstillstånd anställda eller att anställningen avsett ett stort antal personer. En annan försvårande omständighet kan vara att arbetsgivaren utnyttjat det förhållandet att utlänningen saknat arbetstillstånd och erbjudit avsevärt sämre anställningsförhållanden än vad som är vanligt i branschen.

I tredje stycket erinras om att den som anställer en utlänning som saknar föreskrivet arbetstillstånd också skall betala en särskild avgift enligt bestämmelserna i 10 och 11 §§.

3 § Till böter döms den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag medvetet lämnar oriktiga uppgifter eller medvetet låter bli att tala om något förhållande av betydelse.

När omständigheterna är försvårande döms för brott enligt första stycket till fängelse i högst sex månader.

Paragrafen motsvarar 10 kap. 2 § första stycket 3 UtlL. Paragrafen gäller såväl utlänningen själv som någon annan som medvetet lämnar felaktiga uppgifter i en anmälan eller i ett ansökningsärende eller som medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse.

Om utlänningen lämnar oriktiga uppgifter i en ansökan om uppe hållstillstånd och uppehållstillstånd beviljas på grundval av de felaktiga uppgifterna, kan uppehållstillståndet återkallas enligt 4 kap. 1 §. Om uppehållstillståndet återkallas torde i praktiken åtal inte väckas för brott mot 17 kap. 3 §.

4 § Till fängelse i högst ett år döms en utlänning som uppehåller sig i

Sverige trots att utlänningen enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt 6 kap. 7 § inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse.

När omständigheterna är mildrande döms för brott enligt första stycket till böter.

I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.

Paragrafen motsvarar 10 kap. 4 § UtlL. Den behandlar straff för en utlänning som utan tillstånd återvänder hit trots förbud att återvända som beslutats av domstol i samband med dom i ett brottmål.

Möjligheten enligt tredje stycket att inte väcka åtal infördes genom 1980 års utlänningslag. I prop. 1979/80:96 (s. 84) anförde föredragande statsrådet bl.a. följande om motiven för denna ändring.

De nuvarande bestämmelserna får i många fall olämpliga konsekvenser. Särskilt gäller detta i fråga om finländare som är bosatta nära den svensk-

finska gränsen. Bestämmelsen ger, som även understryks av länsstyrelsen i Norrbottens län, inte tillräckliga möjligheter att beakta humanitära och sociala synpunkter. I vissa av de situationer då en socialt nedgången utlän ning, som påträffas här efter utvisning med återreseförbud, mer eller mindre automatiskt anhålls, häktas och döms till kortare ovillkorligt straff, bör det i fortsättningen bli möjligt att underlåta åtal.---

Jag vill emellertid i detta sammanhang understryka vikten av att lag föring kommer till stånd i alla de fall då brottet inte kan anses som ringa. Straffbestämmelsen utgör ett nödvändigt komplement till det återreseför bud som alltid skall gälla vid utvisning på grund av brott. --- Den möjlighet att underlåta att beivra överträdelsen som jag sålunda föreslår bör ses som ett undantag endast för de fall då brottet med hänsyn till omständigheterna är att anse som ringa. Någon allmän begränsning av ansvaret för olovlig vistelse är sålunda inte avsedd.

5 § Till fängelse i högst ett år döms den som genom att dölja en utlänning eller genom någon annan åtgärd försöker hindra att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs, om detta görs i vinstsyfte.

När omständigheterna är mildrande döms för brott enligt första stycket till böter.

Paragrafen motsvarar 10 kap. 3 § 1 UtlL. Den behandlar straff för den som mot ersättning hjälper en utlänning att hålla sig undan verkställig het eller som på annat sätt försöker hindra att verkställighet sker.

Det är inte ovanligt att någon genom att dölja en utlänning försöker hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Det är däremot mycket ovanligt att det sker i vinstsyfte. Om så skulle ske i något undantagsfall är det emellertid angeläget att det då finns möjlig het att straffa den som gjort sig skyldig till det brott som beskrivs i 5 §.

Av 23 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll framgår att det är straffbart att genom att dölja en utlänning försöka hindra verkställighet av ett beslut om utvisning enligt den lagen även om det inte sker i vinstsyfte.

6 § Till fängelse i högst sex månader eller, när omständigheterna är mild rande, till böter döms den som hjälper en utlänning att komma in i

Sverige i strid med föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen.

Är ett brott enligt första stycket att anse som grovt döms till fängelse i högst två år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen

1. utförts mot ersättning,

2. avsett ett stort antal personer, eller

3. utförts under hänsynslösa former. För försök eller förberedelse till brott enligt denna paragraf döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

Denna paragraf, som behandlar straff för den som hjälper någon att komma in i Sverige i strid mot bestämmelserna, motsvarar10 kap. 2 a § UtlL. Det är här fråga om personer som själva hjälper någon att komma

in i Sverige. I 7 § finns straffbestämmelser för den som organiserar sådana illegala inresor som avses i 6 §.

Normalpåföljden vid brott mot 6 § är således fängelse i högst sex månader. I prop. 1993/94:52 uttalade föredragande statsrådet att böter däremot bör vara normalpåföljden när någon utan ersättning hjälper en utlänning att ta sig in i landet. Straffvärdet påverkas emellertid enligt propositionen av såväl antalet personer som smugglas in som motivet för handlingen och förhållandena kring inresan. Det måste te sig mer klandervärt att hjälpa in någon som tidigare avvisats eller utvisats med förbud att återvända till Sverige. Böter borde enligt propositionen inte komma i fråga vid verksamhet under mer organiserade former.

Föredraganden underströk vidare att grovt brott i allmänhet skall anses föreligga om gärningsmannen fått ersättning för sin medverkan och fortsatte sedan (a.. prop. s. 18 f):

Brottet torde vidare i allmänhet anses som grovt om det är ett större antal människor som hjälps in i Sverige. Viss hänsyn bör dock kunna tas till om det rör sig om medlemmar av samma familj. Det behöver i och för sig inte vara mer klandervärt att hjälpa en familj med många barn till Sverige än att hjälpa en ensamstående.

Vid bedömning av om brottet bör anses som grovt skall också beaktas om utlänningen/utlänningarna utsatts för svåra umbäranden eller fara, t.ex. genom att resan skett ombord på ett icke sjövärdigt fartyg.

Den högre straffskalan för grovt brott gör det möjligt att utlämning kan ske och ökar möjligheterna att tillgripa häktning.

Det är enbart verksamhet som syftar till att hjälpa in någon i landet illegalt som är straffbar enligt denna paragraf. Verksamhet som endast syftar till att hjälpa någon hit som omedelbart vid ankomsten har för avsikt att söka asyl är inte straffbar enligt (denna paragraf). Den kan däremot vara straffbar enligt (7 §).

I vissa fall kan en konkurrenssituation uppkomma mellan 6 och 7 §§. Om någon organiserat en verksamhet enligt 7 § första stycket och sedan på sätt som avses i 6 § medverkat till olovliga inresor, bör båda paragraferna åberopas. Situationer kan också tänkas där förfarandet i sin helhet faller in under den ena bestämmelsen och den andra torde då inte behöva åberopas. I sådana fall torde omständigheterna ofta vara sådana att det föreligger grovt brott enligt 6 § andra stycket. Generellt sett har dock gärningar enligt 7 § ett högre straffvärde.

7 § Till fängelse i högst fyra år döms den som i vinstsyfte planlägger och organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller utan de tillstånd som krävs för inresa i Sverige.

Om ett brott enligt första stycket är mindre allvarligt döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

För medhjälp till brott enligt första stycket döms den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller utan de tillstånd som krävs för inresa i Sverige. Detta gäller om medhjälparen insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom verksamhet enligt första stycket.

Denna paragraf behandlar straff för organisatörerna bakom s.k. människosmuggling. Den motsvarar 10 kap. 5 § UtlL.

Enligt första stycket krävs inte, till skillnad mot vad som gäller enligt 6 §, att verksamheten syftar till att någon skall komma in i Sverige i strid med bestämmelserna i utlänningslagstiftningen. Det är till räckligt att det är fråga om en organiserad verksamhet med målsättning att hjälpa utlänningar att komma till Sverige även om avsikten är att söka uppehållstillstånd redan vid gränsen. Däremot krävs att gärningsmannen har ett vinstsyfte.

Enligt andra stycket finns ett uttryckligt ansvar för medhjälp till brott enligt första stycket. En förutsättning för ansvar är att det kan styrkas att det varit fråga om verksamhet som avses i första stycket och medhjälparen insåg eller hade skälig anledning att anta att det var fråga om sådan verksamhet i vinstsyfte. Däremot krävs det inte att medhjäl paren själv haft något vinstsyfte.

Ansvar för medhjälp kan ådömas den som hjälper en utlänning att ta sig till Sverige utan pass eller behövliga tillstånd. I första hand avses den som hjälper till med själva transporten. Det kan gälla såväl den som tillhandahåller transportmedlet som den som utför själva transporten. Även hjälp i andra former kan tänkas falla in under straffbestämmelsen. Det kan t.ex. gälla den som tillhandahåller förfalskade handlingar som skall underlätta resan till Sverige.

I fråga om hjälp med transport finns en skillnad mellan exempelvis en befälhavare på ett fartyg och en vanlig besättningsman. En befälhavare måste alltid ha ett ansvar för vilka som följer med ombord på ett fartyg. En besättningsman som mönstrats på för en speciell resa och som insåg eller haft skälig anledning att anta att syftet med resan var brottsligt måste likaså kunna ställas till ansvar enligt paragrafen. Annorlunda kan det emellertid ställa sig för en besättningsman som först efter det att resan påbörjats fått resans syfte klart för sig. Han torde då ha ringa möjligheter att på något sätt påverka händelserna och borde då heller inte kunna ställas till ansvar.

Kravet på att resan anordnats i ett speciellt syfte torde normalt medföra att reguljär trafik och vanliga turistresor faller utanför det straffbara området även om tillfälligtvis utlänningar följer med en sådan resa i syfte att olagligen ta sig in i landet. Dock kan motsatsen bli fallet om någon transporterar utlänningar för någon annans räkning och då handlar på ett sätt som straffbeläggs i första stycket.

Förverkande

8 § Ersättning till den som har begått brott enligt 5, 6 eller 7 § skall förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt.

Transportmedel som använts vid brott enligt 6 eller 7 § får förverkas, om ägaren eller befälhavaren eller någon annan som var i ägarens ställe begått brottet eller medverkat till det och förverkandet behövs för att före bygga brott eller det annars finns särskilda skäl till detta. Transportmedlet får dock inte förverkas om det är uppenbart oskäligt.

Paragrafen motsvarar 10 kap. 6 § UtlL.

Inte bara den direkt uppburna ersättningen kan förverkas enligt första stycket utan också motsvarande belopp.

Möjligheten till förverkande enligt andra stycket avser endast transportmedel. Andra hjälpmedel än transportmedel kan förverkas endast enligt de allmänna bestämmelserna om förverkande i brottsbalken.

Förverkande kan komma i fråga om ägaren eller den som är i äga rens ställe förövat gärningen eller medverkat till den. När det gäller fartyg torde befälhavaren i regel kunna anses vara i ägarens ställe. I lagtexten har därför angetts att befälhavaren jämställs med ägaren. Andra fall där omständigheterna kan vara sådana att någon torde kunna sägas vara i ägarens ställe är exempelvis om det föreligger nära släktskap eller ett anställningsförhållande mellan ägaren och brukaren av transportmedlet. Också det fall att ägaren lånat ut, hyrt ut eller på avbetalning sålt ett transportmedel kan tänkas falla in under bestämmelsen, om ägaren insett eller borde ha insett vad transportmedlet skulle användas till.

Liksom vid förverkande i allmänhet skall en skälighetsbedömning göras. Visar sig t.ex. ägaren av ett fartyg ha varit ovetande om vad det använts till, torde det kunna anses vara uppenbart oskäligt att förverka fartyget.

I vart fall när det gäller fartyg eller luftfartyg som använts i det uteslutande syftet att transportera hit utlänningar, torde det i allmänhet vara fråga om sådan organiserad verksamhet att förverkande framstår som befogat. En avvägning måste dock göras mellan föremålets värde, ägarens behov av det och risken för fortsatt brottslig användning.

Sakrättsligt giltiga rättigheter till egendom som förklaras förverkad enligt en specialstraffrättslig bestämmelse består, om inget annat är särskilt stadgat i den specialstraffrättsliga regleringen (jfr 36 kap. 5 § tredje stycket brottsbalken och NJA 1977 s. 82). Begränsade sakrätter såsom sjöpanträtt och inteckningar i fartyg kommer således att bestå. Något särskilt stadgande om det behövs inte.

Vid brott mot de aktuella bestämmelserna i utlänningslagen har hit tills i allmänhet fartyg kommit till användning. Även en personbil eller något annat transportmedel kan dock förverkas, om det använts för att hjälpa hit utlänningar i strid med utlänningslagens bestämmelser.

9 § Om ägaren till ett fartyg som kan förverkas enligt 8 § andra stycket inte är känd eller saknar känt hemvist i Sverige får talan om förverkande föras mot befälhavaren på fartyget.

Paragrafen motsvarar 10 kap. 6 a § UtlL.

Denna paragraf tar sikte enbart på förverkande av fartyg. Befälhavaren på ett fartyg har en särskild ställning och kan i många avseenden betraktas som ägarens legala företrädare. Ägaren till fartyg som använts för att hjälpa hit asylsökande har ofta visat sig vara bosatta utomlands. Många gånger är det inte möjligt att på något enkelt sätt utreda vem som är ägare. Talan om förverkande får i sådana fall föras mot befälhavaren. Självfallet hindrar detta inte att talan i stället förs direkt mot ägaren om det framstår som lämpligt.

Avgifter

10 § Fysiska eller juridiska personer som har anställt utlänningar trots att dessa inte har arbetstillstånd skall betala en särskild avgift oavsett om ansvar krävs ut enligt 2 § eller inte. Avgiften tillfaller staten.

För varje utlänning utgör avgiften hälften av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet. Avgiften får minskas eller efterskänkas om särskilda skäl talar för det.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 10 kap. 7 § UtlL.

Ett särskilt skäl enligt andra stycket att sätta ned eller efterskänka avgiften kan t.ex. vara att arbetsgivaren inte haft anledning att anta att utlänningen varit skyldig att ha arbetstillstånd.

11 § Allmän domstol prövar efter ansökan, om särskild avgift skall tas ut enligt 10 § eller inte. Ansökan skall göras av allmän åklagare inom två år från det att överträdelsen upphörde. I fråga om sådan talan tillämpas bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och bestämmelserna om kvarstad i brottmål.

Avgift får inte tas ut när fem år har gått efter det att överträdelsen upphörde.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 10 kap. 8 § första stycket UtlL.

12 § Den särskilda avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två måna der från det att allmänna domstolens beslut vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgift skall lämnas för indrivning.

Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelserna om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Avgiften får inte drivas in när fem år har gått efter det att beslutet vann laga kraft.

Paragrafen motsvarar i huvudsak 10 kap. 8 § andra stycket UtlL.

18 kap. Särskilda bemyndiganden

Kapitlet motsvarar i huvudsak 12 kap. UtlL. Bestämmelsen i 12 kap. 2 § om diplomater m.fl. har dock förts till 1 kap. 3 §.

1 § Regeringen får, utöver vad som förut har angetts i denna lag, meddela föreskrifter om

1. skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i Sverige,

2. sådana inskränkningar i utlänningars rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag av visst slag som är nödvändiga med hänsyn till rikets säkerhet.

Paragrafen motsvarar 12 kap. 1 § UtlL.

Med stöd av 12 kap. 1 § 1 UtlL har regeringen i utlänningsförordningen (6 kap. 1 och 2 §§) föreskrivit att ett antal olika myndigheter skall lämna underrättelse till polisen när de kommer i kontakt med utlänningar som inte har och heller inte har sökt uppehållstillstånd och som inte är undantagna från skyldigheten att ha uppehållstillstånd. Tidigare gällde anmälningsskyldighet även för enskilda när de upplät bostad till eller anställde en utlänning. Dessa s.k. bostadsanmälningar och arbetsgivaranmälningar avskaffades genom den utlänningsförord ning som följde på 1989 års lag.

2 § Regeringen får meddela föreskrifter om att sända hem utlänningar som inte är flyktingar och som har tagits om hand enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.

Efter avtal med annat land om behandling av fripassagerare får regeringen föreskriva avvikelser från bestämmelserna i denna lag och meddela de föreskrifter i övrigt som behövs för tillämpningen av avtalet.

Paragrafen motsvarar 12 kap. 3 § UtlL.

Föreskrifter om hemsändning finns inte i utlänningsförordningen utan i författningar knutna till de lagar som anges i första stycket.

Föreskrifter utfärdade med stöd av andra stycket finns för närvarande inte.

Krig och krigsfara

3 § Regeringen får meddela föreskrifter som skall gälla i krig, vid krigs fara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som Sverige har befunnit sig i. Föreskrifterna får gälla utlänningars

1. inresa och vistelse i landet,

2. utresa ur landet,

3. rätt att ha anställning eller offentliga förtroendeuppdrag här i landet,

4. avlägsnande från landet, och

5. omhändertagande i anstalt eller förläggning.

Paragrafen motsvarar 12 kap. 4 § UtlL.

Paragrafens utformning gör det möjligt att – om det skulle anses önskvärt – redan i fredstid utarbeta och offentliggöra regler, som skulle kunna bli tillämpliga i en krissituation. Några sådana regler har inte offentliggjorts.

4 § En föreskrift enligt 3 § 4 eller 5 som har meddelats i andra fall än då

Sverige är i krig skall läggas fram för riksdagen inom en månad från ikraftträdandet.

Föreskriften upphör att gälla, om den inte läggs fram för riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från den dag då den lades fram.

Paragrafen motsvarar 12 kap. 5 § UtlL.

Skyldigheten att lägga fram vissa föreskrifter enligt 3 § för riksdagen gäller sedan föreskrifterna trätt i kraft. Om föreskrifter utfärdats och offentliggjorts enligt 3 § men med ikraftträdande den dag regeringen bestämmer, behöver de således inte läggas fram för riksdagen innan de trätt i kraft.

29.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap

9 a § Statens invandrarverk får överlämna ett ärende som avses i 6 §, 8 § första stycket eller 9 § till regeringen, om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation.

De ärenden som avses i paragrafen är sådana som gäller naturalisation, behållande av svenskt medborgarskap och befrielse från svenskt med borgarskap.

Ändringarna föranleds av att Utlänningsnämnden upphör och att Invandrarverkets beslut i fortsättningen överklagas till domstol. Som en följd därav upphör förvaltningsmyndigheternas möjligheter att lämna över ärenden till regeringen för praxisbildande beslut.

Som anges i den allmänna motiveringen har det inte legat inom kommitténs uppdrag att överväga instansordningen för säkerhetsären den i medborgarskapslagstiftningen.

11 § Anmälan enligt 2 a, 3, 4 eller 7 a § skall göras hos Statens invandrarverk. Är utlänningen medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge skall anmälan dock göras hos länsstyrelsen i det län där han är folkbokförd. Det åligger den myndighet till vilken anmälningen sålunda eller enligt 10 § görs att meddela beslut huruvida på grund av anmälan svenskt medborgarskap förvärvats eller ej.

Invandrarverket får efter ansökan meddela förklaring att någon är svensk medborgare. Härvid får dock inte prövas fråga som avses i första stycket.

Första stycket är oförändrat.

I andra stycket har gjorts ändringen att ansökan skall prövas av Invandrarverket i stället för som nu av Utlänningsnämnden. Förslaget har kommenterats i den allmänna motiveringen.

12 § Statens invandrarverks beslut enligt denna lag får överklagas till en utlänningsdomstol.

Beslut av en länsstyrelse enligt 11 § får överklagas till en utlänningsdomstol.

En utlänningsdomstols dom eller beslut får överklagas till Utlännings överdomstolen Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Utlännings överdomstolen.

Bestämmelser om utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen finns i 12 kap. utlänningslagen (2000:000).

Ändringarna i första och andra styckena innebär att alla Invandrarverkets beslut enligt medborgarskapslagen överklagas till en utlännings domstol. Tidigare har beslut av en länsstyrelse, verket eller Utlännings -

nämnden över anmälningar fått överklagas till allmän förvaltningsdom stol. Ordningen har i stället ansetts böra ansluta till ordningen för utlänningsärenden.

14 a § Socialnämnden skall på begäran av regeringen, en utlänningsdomstol, Utlänningsöverdomstolen, Statens invandrarverk eller en polismyn dighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende. om svenskt medborgarskap.

Den tidigare skyldigheten för socialnämnden att lämna ut uppgifter till Utlänningsnämnden avser i stället utlänningsdomstolarna och Utlän ningsöverdomstolen.

29.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

I 1 § har endast gjorts den ändringen att utlänningslagens SFS-nummer anpassas till att en ny utlänningslag föreslagits.

2 § Beslut om utvisning enligt denna lag meddelas av Statens invandrarverk. Frågan tas upp på ansökan av Rikspolisstyrelsen.

Om en polismyndighet, en länsstyrelse eller Statens invandrarverk fi nner anledning att anta att ett beslut om utvisning enligt 1 § bör meddelas, skall myndigheten anmäla detta till Rikspolisstyrelsen.

Skälen att Invandrarverket bör besluta i första instans har utvecklats i den allmänna motiveringen. Bestämmelsen i 2 § har anpassats till den nya beslutsordningen.

Invandrarverket har inte getts den rätt som regeringen tidigare har haft att ta upp utvisningsfrågan självmant. Däremot har bestämmelsen om anmälningsskyldighet för Invandrarverket till Rikspolisstyrelsen behållits. Det betyder att Invandrarverket utan eget ställningstagande kan meddela Rikspolisstyrelsen omständigheter som styrelsen själ vständigt bedömer att det finns anledning att gå vidare med. Anser den inte det, kommer Invandrarverket inte att ha något ärende enligt denna lag.

2 a § Statens invandrarverks beslut enligt denna lag får överklagas till regeringen.

Rikspolisstyrelsen får överklaga beslutet, om det går styrelsen emot.

Bestämmelserna om överklagande av Invandrarverkets beslut har getts en egen paragraf, 2 a §.

I paragrafen har getts en särskild föreskrift om rätt för Rikspolisstyrelsen att överklaga. I förtydligande syfte har som en förutsättning angetts att beslutet går styrelsen emot.

3 § Innan regeringen avgör ett ärende, skall yttrande inhämtas från

Högsta domstolen, om inte ett sådant yttrande av särskilda skäl är obehövligt.

Högsta domstolen skall yttra sig över samtliga omständigheter av bet ydelse i ärendet. I yttrandet skall särskilt anges om det finns hinder mot verkställighet enligt utlänningslagen (2000:000).

Finner Högsta domstolen att det finns hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1 § första stycket utlänningslagen får verkställighet av beslutet inte ske. Om ärendet gäller en utlänning som omfattas av avtalet om Europe iska ekonomiska samarbetsområdet (EES) är domstolens yttrande också bindande för regeringen.

Högsta domstolen skall innan den avger yttrande hålla förhandling i ärendet.

I den allmänna motiveringen har lagts fram skälen för att yttrande skall inhämtas från Högsta domstolen vid regeringens handläggning av s äkerhetsärenden.

Yttrande skall i princip alltid inhämtas. De undantag som föreskrivs i första stycket avser situationer då någon utvisning ändå inte kommer att ske. Det kan vara fallet då Invandrarverket har avslagit Rikspolisstyrelsens ansökan om utvisning eller – möjligen – bifallit den men samtidigt meddelat inhibition. Det kan också vara fallet om Invandrar verket visserligen har beslutat om utvisning utan att meddela inhibition, men regeringen upphäver utvisningsbeslutet. Motsvarande gäller då regeringen överprövar vissa omprövningsbeslut.

I andra stycket anges vad Högsta domstolen skall yttra sig över. Särskilt viktig är frågan om hinder mot verkställighet av utvisnings beslutet. Verkställighetshinder kan vara absoluta enligt 9 kap. 1 § lagförslaget eller relativa enligt 9 kap. 2 eller 3 § samma lag. Som anges i tredje stycket blir regeringen bunden av bedömningen om domstolen finner att det finns ett verkställighetshinder enligt 9 kap. 1 § första stycket.

Domstolen skall emellertid yttra sig över samtliga omständigheter av betydelse i ärendet. Det innebär att yttrandet skall avse även bedö mningen av andra verkställighetshinder och av andra omständigheter som talar för och emot en utvisning. En sådan omständighet är hur utlänningens rätt till privat- och familjeliv påverkas. Även en bedömning av humanitära skäl ingår. Dessutom kan domstolen ha anledning att göra en bevisvärdering i ärendet. Värderingen kan avse tillförlitligheten av t.ex. källuppgifter. Värderingen kan också innefatta sannolikheten för att utlänningen knytas till vissa fakta, t.ex. spaningsfynd, eller händelser.

Yttrandet blir bindande för regeringen endast såvitt avser verkstä llighetshinder enligt 9 kap. 1 § första stycket lagförslageet. Detta framgår av lagtexten. I övrigt blir regeringen inte bunden av domstolens bedöm ning utan kan göra egen bedömning. Detta har inte ansetts er forderligt att ange i lagtexten. Såvitt avser utlänningar som omfattas av EESavtalet blir emellertid yttrandet också bindande för regeringen. Härige nom bör kraven i EG-direktivet (64/221/EEG) anses tillgodosedda.

Även i de avseenden där yttrandet inte är bindande för regeringen förutsätts domstolens bedömning vara av stor betydelse för regeringens avgörande.

Av fjärde stycket framgår att Högsta domstolen skall hålla förhandling i ärendet. Situationer där yttrande inte har ansetts obehövligt, men där förhandling ändå skulle kunna anses obehövlig, kan antas vara syn-

nerligen sällsynta. Något undantag från skyldigheten att hålla förhan dling har därför inte föreskrivits.

4 § Beslut om utvisning skall förenas med förbud för utlänningen att utan tillstånd av Statens invandrarverk återvända till Sverige. Förbudet meddelas för en viss tid eller utan tidsbegränsning. I beslutet skall utlänningen, om förbudet är tidsbegränsat, upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. Han skall vidare upplysas om den påföljd som en överträdelse av förbudet kan medföra enligt 24 §.

Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut enligt utlänningslagenfår förenas med förbud att under viss tid återvända till Sverige utan tillstånd av Invandrarverket. Ett utvisningsbeslut enligt lagen om särskild utlä nningskontroll skall förenas med sådant förbud.

Med den ändrade roll för Invandrarverket som kommittén föreslår finns inte anledning att förbehålla regeringen möjligheten att besluta om sådant tillstånd.

Redan tidigare har funnits regler som gett möjlighet till kortare b esök i Sverige trots att ett återvändandeförbud gäller. För tillstånd till ett sådant besök finns särskilda regler i 6 kap. 17 § i den nya utlänningslagen. Av hänvisningen i 5 § till denna bestämmelse framgår att den gäller även vid utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

5 § I ärenden enligt denna lag gäller i tillämpliga delar 6 kap. 17 §, 7 kap. 7 §, 8 kap. 5 § andra stycket, 9–17 §§, 9 kap.1–5, 22 och 24 §§, 11 kap. 8 §, 13 kap. 8 §, 14 kap.1–2 §§, 15 kap. 2 § och 16 kap.1–5 §§utlänningslagen (2000:000).

När Statens invandrarverk beslutar om förvar eller uppsikt gäller även 8 kap.18–22 §§utlänningslagen.

Ändringarna i paragrafens första stycke föranleds främst av den nya utlänningslagens disposition. Hänvisningarna avser i huvudsak samma bestämmelser som enligt den äldre lydelsen.

De lagrum i utlänningslagen som avses gäller följande: 6 kap. 17 § – tillstånd av Invandrarverket för kort besök 7 kap. 7 § – möjligheter att ta fotografi och fingeravtryck 8 kap. 5 § första stycket – tidsbegränsning för förvar 8 kap. 9 § – innebörden av uppsikt, nämligen anmälningsskyldighet eller skyldighet att lämna ifrån sig pass eller annan legitimationshan dling

8 kap. 10–13 §§ – ny prövning av förvar eller uppsikt 8 kap. 14–17 §§ – beslutande myndigheter i fråga om förvar och uppsikt

9 kap. 1–3 §§ – hinder mot verkställighet 9 kap. 4 och 5 §§ – vart verkställighet skall ske

9 kap. 22 § – när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut skall anses verkställt

9 kap. 24 § – ny verkställighet 11 kap. 8 § – överklagande av förvars- och uppsiktbeslut 13 kap. 8 § – tolkersättning 14 kap. 1 och 2 §§ – skyldigheten för socialnämnd eller hälso- och sjukvårdsmyndighet att lämna uppgifter

15 kap. 2 § – förordnande av offentligt biträde 16 kap. 1–5 §§ – kostnadsansvar för utlänningen själv och för transportör.

Hänvisningen i andra stycket till 8 kap. 18–22 §§ avser förhandling om förvar och uppsikt.

Av särskilt intresse är bestämmelserna i 8 kap. 10–17 §§ och 11 kap. 8 § som rör beslut om förvar eller uppsikt. Enligt bestämmelserna om ny prövning skall sådana beslut omprövas inom vissa tidsfrister. Tidsfristen är två veckor om beslut om avvisning eller utvisning inte har fattats. Då ett sådant beslut har fattats, är tidsfristen två månader. Varje ny prövning av ett beslut om förvar skall föregås av en förhandling. Förhandlingen skall i första hand hållas inför den myndighet som beslutar om åtgärden. I ärenden hos regeringen får en förvaltningsmyndighet utses att hålla förhandlingen. Vidare anges i bestäm melserna vilken myndighet som fattar beslut i olika situationer.

Hänvisningen till bestämmelserna i 11 kap. 8 § innebär att förvarsbeslut som har fattats av Invandrarverket överklagas i samma ordning som gäller för förvarsbeslut enligt utlänningslagen, dvs. till utlänning sdomstol och till Utlänningsöverdomstolen. Denna ordning är inte i nvändningsfri. Ett beslut om frihetsberövande som inte fattas av domstol måste emellertid kunna överklagas till domstol. Regeringen kan således inte godtas som överprövningsinstans i detta avseende. Rätten till do mstolsprövning är också bakgrunden till att beslut av statsråd om förvar överklagas till Regeringsrätten. Alternativet till den vanliga överkl agandeordningen är att hänvisa överklaganden av Invandrarverkets fö rvarsbeslut till Högsta domstolen. Detta skulle dock bli en mycket udda instansordning. Det skulle inte vara lämpligt med hänsyn till den roll Högsta domstolen får som remissinstans vid regeringens prövning av utvisningsfrågan. Någon annan möjlighet än att låta den vanliga in stansordningen för överprövning av Invandrarverkets förvarsbeslut sy nes därmed inte återstå.

I fråga om verkställigheten bör observeras att 9 kap. 23 § utlänningslagen inte är tillämplig. Utvisningsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll preskriberas inte.

Hänvisningen till 15 kap. 2 § avser vem som skall fatta beslut om offentligt biträde i ärenden hos regeringen.

6 § Vid förhandling enligt 3 § i Högsta domstolen skall utlänningen höras. Rikspolisstyrelsen skall vara utlänningens motpart.

Högsta domstolen får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen. Om någon av parterna åberopar muntlig eller skriftlig bevisning, prövar rätten om bevisningen skall tillåtas. Därvid tilllämpas 35 kap. 7 § rättegångsbalken.

I fråga om inställelse till förhandlingen tillämpas 8 kap. 19 § utlänningslagen (2000:000).

Om ett beslut av Invandrarverket enligt 2 § denna lag har överklagats till regeringen, skall förhandling som avses i 8 kap. 12 § utlännings lagen hållas vid Högsta domstolen.

Ändringarna i paragrafen föranleds av att Högsta domstolen blir remissinstans hos regeringen och skall hålla förhandling. Paragrafens första–tredje stycken innehåller bestämmelser om förhandlingen som motsvarar tidigare bestämmelser.

Fjärde stycket innehåller en specialbestämmelse.

Vissa komplikationer vid överklagande av Invandrarverkets fö rvarsbeslut har berörts i kommentaren till 5 §. En ytterligare komplik ation gäller omprövningen av bestående förvarsbeslut sedan ett utvi sningsbeslut av Invandrarverket har överklagats till regeringen. Det kan inte uteslutas att förhandling kan behöva hållas även medan ärendet handläggs hos regeringen. Om det då redan finns ett utvisningsbeslut av Invandrarverket, kommer tidsfristen för omprövning att vara två m ånader. Finns inget utvisningsbeslut, gäller tidsfristen två veckor. I dessa fall får förhandling hållas inför Högsta domstolen. Något annat tänkbart alternativ finns knappast.

Som tidigare kommer ett beslut av statsråd om förvar att överklagas till Regeringsrätten.

7 § Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan in verka på hur ärendet blir avgjort.

Rikspolisstyrelsen skall redogöra för omständigheterna i ärendet och ges tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet. Rikspolisstyrelsen skall även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin stånd punkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Genom frågor och påpekanden skall rätten försöka avhjälpa otydlig heter och ofullständigheter i de uppgifter som lämnas.

Utöver vad som följer av 5 kap. 1 § rättegångsbalken får Högsta domstolen besluta att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer fram uppgifter, för vilka i domstolen gäller sekretess som anges i sekretesslagen (1980:100). I övrigt gäller 8 kap.21 och 22 §§utlänningslagen (2000:000).

Högsta domstolens yttrande enligt 3 § får grundas även på handlingar eller annat material som enligt 14 kap. 5 § första stycket sekretesslagen inte får lämnas ut till parter.

Ändringarna i paragrafen föranleds av Högsta domstolens nya roll som remissinstans. Därutöver har bestämmelserna fått anpassas efter den nya utlänningslagens lydelse.

9 § Om frågan om utvisning ännu inte har förts till Statens invandrarverk, får Rikspolisstyrelsen besluta att utlänningen skall tas i förvar eller ställas under uppsikt, även om förutsättningarna i 8 § inte är för handen. Ett sådant beslut skall genast anmälas till Invandrarverket.

Verket skall snarast pröva om åtgärden skall bestå.

Paragrafen behandlar Rikspolisstyrelsens möjlighet att interimistiskt ta en utlänning i förvar. Ändringarna föranleds av Invandrarverkets nya roll som beslutande i första instans.

Om Rikspolisstyrelsen vill att en utlänning som inte har tagits i fö rvar under ärendets gång skall tas i förvar, får styrelsen begära det hos den myndighet som handlägger ärendet (Invandrarverket eller reg eringen).

10 § Om utvisning har beslutats enligt denna lag men hinder som anges i 9 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen (2000:000) möter mot att beslutet verkställs eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, skall den beslutande myndigheten förordna att verkställighet tills vidare inte får ske (inhibition).

Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition skall prövas på nytt av Statens invandrarverk när det finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller men inte har kunnat verkställas, skall Rikspolisstyrelsen före utgången av varje kalenderår efter det då beslutet meddela des anmäla hos Invandrarverket huruvida det finns skäl för prövning av beslutet.

Ändringarna är en följd av den ändrade instansordningen. Inhib itionsfrågan skall prövas av den beslutande myndigheten. Till följd av lagens konstruktion kan ett utvisningsbeslut fattas i full medvetenhet om att det inte går att verkställa, i vart fall inte inom överskådlig tid. I stället meddelas då inhibition. Av allmänna förvaltningsrättsliga pri nciper följer att regeringen får besluta om inhibition av ett utvisningsbeslut som Statens invandrarverk har meddelat, när utvisningsbeslutet har överklagats till regeringen. Ett sådant inhibitionsbeslut avser i första hand tiden intill dess regeringen har hunnit fatta ett eget beslut i öve rklagandeärendet.

Bestämmelsen i andra stycket gäller omprövning. Omprövning skall ske när det finns skäl till det, t.ex. när nya omständigheter förs in i m ålet. Enligt bestämmelsen är det Invandrarverket som skall ompröva b eslutet, även när det är regeringen som har fattat det. Härigenom möjli ggörs en prövning i två instanser även vid omprövningen. Vid överkl agande av omprövningsbeslutet behöver regeringen inte hämta in ytt rande från

Högsta domstolen annat än då det kan övervägas att upphäva ett inhibitionsbeslut som grundar sig på verkställighetshinder.

11 § Den myndighet som beslutat om utvisning får besluta att utlänningen på vissa tider skall anmäla sig hos en polismyndighet (anmälningsplikt), om ett beslut om utvisning enligt denna lag tills vidare inte skall verkställas på grund av inhibition. Om utvisningsbeslutet grundas på 1 § första stycket 2, får samma myndighet också besluta att 19–22 §§ skall tillämpas på utlänningen.

Första stycket tillämpas också, om ett beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2000:000) inte kan verkställas och det föreligger sådana omständigheter beträffande utlänningen som avses i 1 § första stycket 1 eller 2. Om ett beslut av Statens invandrarverk överklagas till regeringen, skall yttrande inhämtas från Högsta domstolen som skall hålla förhandling i ärendet, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Vid förhandlingen tillämpas 6 och 7 §§.

I första stycket ges Invandrarverket möjligheter att besluta om anmälningsplikt och om möjlighet för Rikspolisstyrelsen att besluta om tvångsmedel mot utlänningen i de fall då grunden för utvisningen är misstanke om terrorism enligt lagen.

De tvångsmedel som avses är husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning samt därutöver hemlig teleavlyssning eller teleöve rvakning samt granskning av postförsändelser m.m.

Åtgärderna får endast tillgripas om det är av betydelse för att utröna om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon til lhör eller verkar för planlägger eller förbereder någon gärning som i nnebär våld, hot eller tvång för politiska syften och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse i två år inte är föreskrivet.

För att Rikspolisstyrelsen skall kunna använda tvångsmedlen hemlig teleavlyssning och de liknande, krävs tillstånd även av Stockholms tingsrätt. I dessa fall avses med Invandrarverkets beslut endast möjli ghet för Rikspolisstyrelsen att gå till tingsrätten för att få detta tillstånd.

Ett alternativ vore att Invandrarverket i stället fick anmäla behovet av tvångsmedel till regeringen, som då fick besluta om tvångsmedel på samma sätt som tidigare. Detta skulle emellertid komma i konflikt med regeringens roll som överinstans, och någon möjlighet till överprövning av beslutet skulle inte finnas. Inte heller vore det lämpligt att lägga tvångsmedelsbeslutet direkt hos en domstol.

Andra stycket avser situationer där beslut om avvisning eller utvisning har meddelats enligt utlänningslagen, men det ändå beträffande utlänningen föreligger sådana omständigheter som avses i lagen om särskild utlänningskontroll. En sådan situation kan antas bli ovanlig.

Även i dessa fall bör ges möjlighet till en överprövning av ett beslut om tvångsmedel. En förhandling skall kunna hållas, och med hänsyn till Högsta domstolens roll i övrigt som remissinstans till regeringen bör

förhandlingen hållas i denna domstol. Om det finns särskilda skäl till det kan förhandling underlåtas. Särskilda skäl kan vara exempelvis att åtgärden inte är mera ingripande än anmälningsplikt och det är uppen bart att en förhandling saknar betydelse.

12 § Ett beslut enligt 11 § om anmälningsplikt eller tillämpning av 19– 22 §§ gäller i längst tre år räknat från dagen för beslutet om avlägsnande.

I paragrafen har orden ”av regeringen” tagits bort för att även beslut som fattats av Invandrarverket skall omfattas av bestämmelsen. För tydlighetens skull har också lagts till en närmare bestämning av vilka beslut som omfattas av bestämmelsen.

13 § Om inhibition inte har förordnats, skall ett beslut om utvisning enligt denna lag verkställas så snart det kan ske. Rikspolisstyrelsen skall svara för verkställigheten. Den beslutande myndigheten får dock förordna att en annan myndighet skall ombesörja verkställigheten. För verkställig het av ett beslut om utvisning skall myndigheten meddela sådana anvis ningar som avses i 6 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen (2000:000).

Om den verkställande myndigheten finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta Invandrarverket om detta.

Första stycket innebär en anpassning till tvåinstansordningen.

Andra stycket innebär att underrättelse om att verkställighet inte kan ske skall riktas till Invandrarverket. Verket har i denna situation att ta ställning till om inhibition skall meddelas. Verkets beslut kan sedan på vanligt sätt överklagas till regeringen.

18 § Bestämmelserna i 19–22 §§ tillämpas i fråga om en utlänning i den mån Statens invandrarverk eller regeringen eller domstolen har bestämt det enligt denna lag.

Bestämmelsen har endast kompletterats med hänsyn till Invandra rverkets nya roll som beslutsinstans.

24 § Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit.

Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse som avses i 5 kap. 2 § utlänningslagen (2000:000).

I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

Ändringen avser endast hänvisningen till lagrum i utlänningslagen.

25 § Medan handläggningen av ett utvisningsärende enligt denna lag på går, får åtal inte utan regeringens medgivande väckas mot utlänningen in nan ärendet avgjorts

.

Det åtalsförbud som gällt enligt tidigare regler medan ett ärende e nligt lagen handlagts av regeringen skall fortsättningsvis gälla även m edan handläggning av ett sådant ärende pågår hos Invandrarverket.

27 § I ärende angående utvisning eller anmälningsplikt enligt de nna lag samt i ärende hos Statens invandrarverk eller regeringen angående beslut enligt 11 § skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

Ändringen föranleds endast av den nya rollen för Statens invandra rverk i ärenden enligt lagen. Offentligt biträde skall kunna förordnas även i ärenden hos verket.

28 § Beslut av en förvaltningsmyndighet i frågor om offentligt biträde överklagas till Utlänningsdomstolen.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Utlänningsöverdom stolen.

Ändringen föranleds av att Utlänningsnämndens funktion som öve rklagandeinstans i utlänningsärenden övergår till utlänningsdomstolarna.

Bestämmelserna om överklagande av en förvaltningsmyndighets b eslut om offentligt biträde bör vara desamma i ärenden enligt utlän ningslagen som enligt denna lag. Sådana beslut får därför enligt båda lagarna överklagas till utlänningsdomstolen och till Utlänningsöver domstolen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Utlännings överdomstolen.

Del IV

Bilagor

Reservationer och särskilda yttranden

Reservationer

1. av Magda Ayoub (kd), Sten De Geer (v), Lena Isaksson (fp) och Ragnhild Pohanka (mp)

1 Instansordningen

Vi anser att tyngdpunkten i processen skall ligga i första instans, något som regeringen också framhållit i direktiven till utredningen. Majorite tens förslag där Statens invandrarverk är kvar som första instans med i stort sett samma handläggningsordning som idag, d.v.s. utan tvåpartsförfarande, gör att syftet med den förändrade instansordningen till stora delar går förlorat. Första instansen riskerar att bli en transportsträcka fram till länsrätten. Först där kommer rättssäkerhetskraven att tillgodoses genom tvåpartsförfarande och muntlig förhandling.

Den omfattande kritiken för allvarliga brister i fråga om rättssäkerhet och rättstillämpning träffar inte bara Utlänningsnämnden utan i minst lika hög grad Statens invandrarverk. Sverige har på senare tid vid inte mindre än sju tillfällen kritiserats av FN:s kommitté mot tortyr för att det skulle innebära brott mot FN:s konvention mot tortyr att verkställa beslut fattade av Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden. Det har gällt beslut som fattats av Utlänningsnämnden och Statens invandrarverk att avvisa asylsökande till deras hemländer trots risk för att de där skulle utsättas för tortyr eller till ett tredjeland där trygghet mot vidaresändning inte förelegat. Sverige innehar nu rekordet när det gäl ler antalet fall med avvisningsbeslut för asylsökande vars fruktan för tortyr i hemlandet ansetts trovärdig av FN-kommittén mot tortyr. Även den europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter har de senaste åren flera gånger slagit fast att beslut av Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden om avvisning av asylsökande har stått i strid mot artikel 3 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I målet Hatami . / . Sverige, där beslut

meddelades den 23 april 1998, riktade en enhällig kommission hård kritik både mot Statens invandrarverks och Utlänningsnämndens hand läggning av ärendet. Handläggning hos de svenska myndigheterna var så bristfällig att varken artikel 3 i konventionen eller 8 kap. 1 § utlänningslagen blev tillämpade i ärendet. För att undvika en ganska säker fällning i Europadomstolen har regeringen nu ingått förlikning i ärendet och Utlänningsnämnden har beviljat klaganden asyl men dock inte rese dokument och flyktingförklaring.

I en nyligen publicerad forskningsrapport (Diesen m.fl. Bevis 2. Prövning av flyktingärenden Norstedts Juridik 1998) konstateras att lika fall inte behandlas lika vare sig hos Statens invandrarverk eller i Utlänningsnämnden och att förutsebarheten och därmed rättssäkerheten blir ytterst begränsad. Enligt författarna finns det få rättsområden som präglas av samma rättsosäkerhet, godtycke och bristande likformighet som utlänningsrätten.

Rapporten tar upp en rad orsaker till den rådande situationen. Den tyngsta invändningen mot utlänningslagstiftningen är att man från lag stiftarens sida åsyftat och åstadkommit särlösningar för utlänningsrätten. I stället för att knyta an till redan existerande och väl beprövade lösningar har man haft ambitionen att skapa något nytt och unikt. Resultaten har blivit därefter: rättssäkerheten har kommit på undantag. Man pekar på att ärenden om uppehållstillstånd prövas av särskilt inrättade myndigheter, nämligen Statens invandrarverk och, i andra in stans av Utlänningsnämnden. I stället för att ärendet avgörs av en neu tral och opartisk domstol är det nu samma myndighet som utreder och prövar den sökandes flyktingskäl. Det betyder i praktiken att myndig heternas utredningsskyldighet i regel blir "självuppfylld"; brister i ut redningen läggs den sökande till last, trots att utredningsbördan väsentligen ligger på myndigheten.

Den enligt rapportförfattarna mest angelägna reform som kan genomföras på flyktingrättens område är att flytta över prövningen till förvaltningsdomstolarna. Därmed skulle sökanden och myndigheten ställas som parter mot varandra i en rättegång enligt normala processprinciper. Detta skulle betyda att den sökande fortsättningsvis kommer att få del av allt material, att det kan ske en tillämpbar praxisbildning på området och att likformigheten, förutsebarheten och därmed rättssäker heten ökar.

Vi delar helt rapportförfattarnas analys av den nuvarande instansordningens svagheter och deras förslag till förändringar. Kommitté majoritetens förslag kan i bästa fall karakteriseras som en halvmesyr eftersom förutsättningarna för ett rättssäkert förfarande kommer in först i andra instans. Men om något gått snett i första instans är det oändligt

mycket svårare att rätta till detta i en andra omgång än att åstadkomma en riktig utgång redan vid prövningen i första instans.

Ytterligare ett starkt skäl mot att Invandrarverket skall kvarstå som första instans är att verket från den 1 januari 1999 tar över ansvaret för att verkställa avlägsnandebeslut. Invandrarverket skall redan efter beslutet i första instans informera om vilka fördelar det kan ha att lämna Sverige utan att överklaga beslutet till högre instans.

Vid en information om Invandrarverkets återvändandeprojekt som verket höll för företrädare för frivilligorganisationer framfördes bl.a. att företrädare för invandrarverket ger "saklig information" genom att be rätta för en asylsökande hur små chanser vissa asylsökande har att få uppehållstillstånd, exempelvis genom att ge statistik till en asylsökande från Bangladesh utvisande hur få personer från Bangladesh som får stanna i Sverige. Det framhölls särskilt av företrädare för Invandrarverket att de beslut man fattar alltid är korrekta och att Utlänningsnämnden bara ändrar besluten när nya omständigheter tillkommit under hand läggningen hos nämnden.

Invandrarverket får helt enkelt för många roller. Detta kommer tvek löst att ytterligare undergräva tilltron till Invandrarverkets förmåga att på ett opartiskt sätt handlägga dessa tillståndsärenden.

2 Förfaranderegler

I vår modell skall liksom i majoritetsförslaget Staten invandrarverk vara den myndighet som utreder uppehållstillstånds- och medborgarskaps ärenden. I klara bifallsärenden får Invandrarverket fatta bifallsbeslut, i övriga fall skall man omedelbart anmäla till länsrätten att det föreligger behov av offentligt biträde. Länsrätten har då att omedelbart fatta beslut i biträdesfrågan. När Invandrarverket anser att ärendet är färdigutrett gör man en ansökan om avvisning till länsrätten i vilken grunderna för Invandrarverkets inställning har utvecklats. Detta måste dock ske inom tre månader från det att invandrarverket mottog ansökan om uppehålls tillstånd. Om det föreligger särskilda utredningsvårigheter i ett visst ärende får länsrätten på ansökan av Invandrarverket medge förlängning av utredningstiden.

Vi anser att handläggningstiderna kommer att förkortas väsentligt om minoritetens förslag genomförs. Den genomsnittliga vistelsetiden för per soner registrerade i mottagningssystemet var den 1 juli 1998 ca 19 må nader. Om man utgår från dygnskostnaden per asyldygn, som är 205 kronor för 1998, och att 13 000 personer är registrerade i mottagningssystemet vilket var fallet vid halvårsskiftet 1998 skulle en genomsnittlig

förkortning av vistelsetiden i mottagningssystemet till 8 måna der, vilket vi anser realistiskt, betyda en besparing på ca 900 miljoner kronor.

Det är inte acceptabelt att handläggningstiden i ett avlägsnande ärende i genomsnitt uppgår till 19 månader. Väntetiden för de vuxna och framför allt för barnen är utomordentligt påfrestande och resulterar inte sällan i ett medicinskt eller psykiatriskt vårdbehov. Det förekommer ofta att ingivna läkarintyg och barnpsykiatriska bedömningar måste komplet teras med nya intyg då de tidigare ingivna intygen på grund av långa handläggningstider blivit för gamla. Långa handläggningstider medför att nya humanitära skäl för uppehållstillstånd uppkommer och att ett återvändande till hemlandet försvåras.

Vi anser att utredningstiden i avlägsnandeärenden hos Statens in vandrarverk normalt inte skall få överstiga tre månader, vilket bör lag regleras. Tidpunkten för en sådan lagreglering är särskilt lämplig nu i samband med att en ny processordning införs på rättsområdet. Statsmakterna har under mer än tjugo år genom olika åtgärder försökt förkorta dessa handläggningstider utan påtagligt resultat, varför lagstiftning nu måste anses nödvändig. Hos förvaltningsdomstolarna uppgår handläggningstiderna i LVU-ärenden, som vi anser mest relevanta för en jämförelse, till i genomsnitt 1,4 månader hos länsrätterna och 2,1 månader hos kammarrätterna. För att säkerställa att ärendena avgörs tillräckligt snabbt av länsrätterna bör utlänningslagen innehålla en bestämmelse om att länsrätten måste sätta ut målet till förhandling inom sex veckor från den tidpunkt målet inkom till domstolen. Denna tids frist skall få överskridas endast om det föreligger särskilda skäl, varvid målet skall sättas ut till förhandling så snart det kan ske.

Det är viktigt att Statens invandrarverk får tillräckliga resurser för att uppnå det här uppställda målet beträffande handläggningstider. Om dessa förutsättningar uppfylls anser vi att en sammanlagd genomsnittlig handläggningstid på åtta månader bör kunna uppnås.

Vi tar avstånd från de tankar kommittémajoriteten framför att det är de asylsökande som skall lastas för att handläggningstiderna ofta blir mycket långa. Det skulle föreligga incitament för de asylsökande att söka dra ut på handläggningen eftersom tidsfaktorn antas verka till deras fördel. Den som har haft nära kontakt med många asylsökande vet att det inte förhåller sig på det sättet, utom möjligen i något udda fall. Van ligen är de som söker asyl oerhört angelägna om ett snabbt avgörande av ärendena, givetvis med iakttagande av en noggrann och rättssäker utredning och handläggning.

Tillgång till kompetenta tolkar är en viktig del av ett rättssäkert förfarande, en korrekt tolkning är av grundläggande betydelse för att den som ej behärskar det svenska språket skall komma i åtnjutande av sina lagliga rättigheter. Detta blir särskilt tydligt i utlänningsärenden och

måste garanteras i praktisk handling av berörda myndigheter och dom stolar. I första hand skall auktoriserade tolkar användas.

Vi anser i motsats till majoriteten att utlänningsmålen bör handläg gas vid minst fem länsrätter. Om dessa ärenden koncentreras till tre länsrätter riskerar denna måltyp, åtminstone tidvis, att bli ett alltför stort inslag i länsrättens totala verksamhet och det finns anledning att befara att det skulle kunna bli fråga om något slags masshantering av dessa mål. Det är viktigt att de lagfarna jurister och nämndemän som dömer i dessa mål också har möjlighet att arbeta med andra måltyper. Det är inte heller acceptabelt att ingen länsrätt norr om Stockholm skulle handlägga utlänningsmål.

Majoriteten anser att särskilda utlänningsdomstolar bör knytas till länsrätterna och en utlänningsöverdomstol till en kammarrätt. Vi anser inte att det finns några skäl för en sådan konstruktion. Den skulle ytter ligare förstärka en olycklig "dom"-stämpel på invandrare och flyktingar. Beteckningen utlänningsdomstol kan bara bidra till att befästa utanförskap och stigmatisering av dem som redan har svårt att få uppehållstillstånd och bli accepterade i samhället. Utlänningsärendena kan vara komplicerade, men är inte unika och både kan och bör handläggas av länsrätterna och kammarrätten.

När det gäller frågan när nämndledamöter skall medverka delar vi inte majoritetens uppfattning. Vi anser den kritik befogad som riktats mot utlänningsnämnden för dess alltför omfattande tillämpning av be greppet "ärenden av enkel beskaffenhet". Därmed har andelen ärenden som avgörs utan deltagande av lekmannaledamöter uppgått till mellan 80 och 90 procent. En bestämmelse bör införas i utlänningslagen om att länsrätt och kammarrätt får avgöra ärenden av enkel beskaffenhet utan deltagande av nämndemän. Ett mål kan anses vara av enkel beskaffen het endast om det inte råder någon som helst tvekan om utgången. Härigenom skulle man komma ifrån det olyckliga uttalandet i proposi tion 1991/92:30 att lekmännens medverkan endast skall vara obligato risk i de mer svårbedömda fallen, något som haft en mycket negativ inverkan på deras medverkan i Utlänningsnämnden.

Vi delar majoritetens uppfattning att nämndledamöterna skall utses särskilt för utlänningsmålen, men vi anser det vara mycket viktigt att dessa nämndledamöter också skall medverka vid andra måltyper hos förvaltningsdomstolarna. Om de inte medverkar i andra mål än utlän ningsmål kommer de att ha svårt att veta om rättskulturen på detta område utvecklas annorlunda än på andra områden.

Vi avvisar den invändning hos majoriteten mot att länsrätten skulle utgöra första instans, som görs med hänvisning till EU:s minimigaranti resolution och rekommendationer av UNHCR och Europarådet. Dessa organs rekommendationer om att asylärenden i första hand skall avgö ras

av en central utlänningsmyndighet har som bakgrund att asylären den ofta avgjorts av gränspoliser utan erforderliga kunskaper i asylrätt. Man har därför velat att ärendena skall avgöras av en central immigrationsmyndighet för att garantera rättssäkerheten och att principen om non-refoulement respekteras. Om Sverige inför ett förfarande som ger bättre rättssäkerhet än denna miniminivå kommer dessa internationella instanser inte att ha några invändningar mot det.

Muntlig förhandling

Kommittémajoriteten förordar att förvaltningsprocesslagens vanliga bestämmelser om muntlig förhandling i länsrätt och kammarrätt skall gälla. Detta innebär en inskränkning av den idag gällande rätten till muntlig handläggning i utlänningslagen.

Vi anser att bristen på muntlig förhandling med tvåpartsförfarande hos Invandrarverket och Utlänningsnämnden är ett grundläggande pro blem som det är nödvändigt att komma till rätta med i den nya process ordningen. Därför bör reglerna om muntlighet i länsrätten vara samma som enligt 35 § lag med särskilda bestämmelser om vård av unga. Det betyder att muntlig förhandling skall hållas om detta inte är uppenbart obehövligt och att muntlig förhandling alltid skall hållas om någon part begär det.

När det gäller andra ärenden än avlägsnandeärenden anser vi att 9 § förvaltningsprocesslagen om muntlighet vara tillfyllest. När det gäller förfarandet i kammarrätt anser vi likaledes att förvaltningsprocesslagens regler om muntlighet skall gälla. Tyngdpunkten i förfarandet skall ligga i första instans och det bör finnas andra förutsättningar för att ett skriftligt förfarande skall vara godtagbart i andra instans.

Prövningstillstånd

Vi anser – i motsats till majoriteten – inte att det skall gälla krav på att prövningstillstånd meddelats för att ett mål skall tas upp till prövning av kammarrätten. Däremot kan ett rent skriftligt förfarande i kammarrätten i många fall vara tillfyllest. Krav på prövningstillstånd skulle bl.a. inne bära alltför stora risker för en splittrad praxisbildning i de olika länsrätterna. Med tanke på de ofta livsavgörande konsekvenser ett avlägs nandebeslut kan ha för den sökande anser vi också att det bör finnas rätt till en fullständig prövning av målet i två rättsliga instanser. Detta är något som inte tillgodoses i majoritetens förslag. En annan nackdel är att majoritetsförslaget – i de fall som prövningstillstånd beviljas – blir det

en extra lång handläggningstid i kammarrätten. Först skall prövnings tillståndsfrågan beslutas av två domare varvid målet måste gås igenom i sin helhet, om prövningstillstånd beviljas måste målet prövas en gång till nu av delvis andra personer än de som var med vid avgörandet av prövningstillståndsfrågan.

3 Snabbprocessen

I motsats till majoriteten anser vi inte att ett system med av regeringen beslutade listor över "säkra tredje länder" bör införas. Detta vore att politisera asylrätten på ett olyckligt sätt. Det finns alltid en risk att regeringen kommer att dra sig för att besluta om att avföra ett land från denna lista även om det finns sakliga skäl för ett sådant beslut. Det är nämligen långt ifrån säkert att man vill peka ut ett land på detta sätt till eventuellt förfång för de goda diplomatiska och kommersiella relatio nerna med landet ifråga. Det innebär också mycket tydliga risker för att ansvariga myndigheter, d.v.s. i majoritetens förslag Invandrarverket gör slentrianmässiga bedömningar i de ärenden som gäller avvisningar till s.k. "säkra tredje länder".

Det har under flera årtionden riktats skarp kritik för de stora risker för refoulement i strid mot flyktingkonventionen som finns i ärenden med omedelbar verkställighet. Trots flera försök genom åren att stärka rättssäkerheten har kritiken inte avtagit.

Så sent som i januari 1998 skrev USA:s utrikesdepartement i sin årliga rapport "Country Reports on Human Rights Practices” bl.a. följande om Sverige (inofficiell översättning): "Det pågår en debatt om den svåra situationen för asylsökande som gjort ansökningar som be traktas som ’uppenbart ogrundade’, de som kommer till Sverige genom ett ’säkert tredje land’, och de vars ansökningar behandlas under orimligt lång tid, i några fall så lång tid som nio år. Det har också framförts klagomål mot överdrivet snabba handläggningar och otillräckligt rättsskydd för vissa asylsökande, dvs asylsökande som avvisades inom 72 timmar och inte fick tillgång till juridiskt biträde. En vid tolkning av vad som konstituerar ett ’säkert tredje land’ tillåter avvisningar av sö kande till tredje land utan att ta hänsyn till om det landet har en asylprocedur som den sökande har möjlighet att få tillgång till."

Människorättsorganisationen Human Rights Watch publicerade i september 1996 rapporten: "Swedish asylum policy in global human rights perspective". I rapporten skriver man bl a. (inofficiell översätt ning): "Proceduren genom vilken Sverige avvisar asylsökande till ’säkra tredje länder’ har likaledes svaga punkter. Mer exakt, Sverige tar inte systematiskt kontakt med myndigheterna i det tredje landet för att

informera dem om att Sverige inte har prövat den asylsökandes skäl eller försäkrar sig på annat sätt att den asylsökande får tillgång till asylproceduren och sina asylskäl bedömda. Följaktligen finns det ingen garanti ens när det tredje landet har en asylprocedur att den avvisade får tillgång till proceduren. --- Som tidigare diskuterats tillämpar Sve rige reglerna om ’uppenbart ogrundad’ och ’säkert tredje land’ i fler fall än de som på ett rättvisande sätt kan karakteriseras som klart missbruk. I ljuset av denna tillämpning och den ofta förekommande avsak naden av adekvat stöd för sökande med ’uppenbart ogrundade’ och ’säkra tredje länder’ fall borde Sverige ge dessa sökande en effektiv rätt att överklaga genom att låta dem stanna i landet medan överklagandet behandlas."

Vi anser att det är nödvändigt att Sverige, för att uppfylla sina internationella åtaganden, inför möjlighet till åtminstone en rätt till snabb över/omprövning av ett avlägsnandebeslut medan den sökande är kvar i landet. Vi vill här hänvisa till UNHCR:s resolution nr 8 från år 1977 om avgörande av flyktingstatus, rekommendation nr 30 från 1983 om uppenbart ogrundade eller vilseledande ansökningar, Europarådets re kommendation R (81) 16 angående harmonisering av nationella proce durregler beträffande asyl, Europakonventionens regel om rätt till ef fektivt rättsmedel i artikel 13 när en kränkning av rättigheter enligt arti kel 3 eller 8 kan ifrågasättas, Europarådets rekommendation från september 1998 R (98) 13 om rätten till effektivt rättsmedel vid beslut om avvisning där tillämpning av Europakonventionens artikel 3 kan ifråga sättas samt EU-resolutionen 1 juni 1995 om minimigarantier för asylprocedurer.

En rätt att kvarstanna i landet åtminstone under en inhibitionsprövning skulle vara mycket viktigt också för att möjliggöra hänsynsta gande till barnens särskilt utsatta belägenhet.

Vi anser också att i samtliga avlägsnandeärenden som inte hand läggs av polismyndigheten och där Invandrarverket inte bifaller ansök ningen om uppehållstillstånd skall ärendet gå till länsrätten. När det gäller ett ärende som handläggs enligt snabbprocessen d.v.s. med ome delbar verkställighet skall besvär kunna anföras till kammarrätten i vanlig ordning. Dessa besvär skall emellertid inte utgöra hinder mot verkställighet. För att en sådan verkan skall inträda krävs att ansökning om inhibition görs inom två dagar från att länsrättens beslut meddelats. Om kammarrätten lämnar inhibitionsansökningen utan bifall får verk ställighet ske, i annat fall måste kammarrättens slutgiltiga beslut avvaktas.

Det är också nödvändigt att i utlänningslagen införa regler om att avvisningar till s.k. säkra tredje länder bara får genomföras om det landet

* underrättats om att asylansökningen inte prövats i Sverige gent emot hemlandet

* garanterar att den asylsökande får sin ansökning behandlad i en reguljär asylprocedur

* har tillträtt och tillämpar flyktingkonventionen och ger ett varak tigt och effektivt skydd åt skyddsbehövande och

* den asylsökande – i motsats till vad som nu är fallet – fått sina asylskäl fullständigt utredda i Sverige och prövade mot det tredje landet så att säkerhet råder i det enskilda fallet att skyddsbehoven kommer att tillgodoses där.

Vi anser vidare att de situationer när avvisning med omedelbar verkställighet får ske måste inskränkas i förhållande till vad som är gällande rätt. Detta för att uppnå överensstämmelse med innehållet i konklusion nr 30 antagen vid sammanträde med FN:s flyktingkommis sariats exekutivkommitté 1983. Idag kan avvisning med omedelbar verkställighet i vissa fall ske i överensstämmelse med utlänningslagen fastän den står i konflikt med exekutivkommitténs konklusion nr 30.

4 Ärenden om resedokument och flyktingförklaring samt om svenskt medborgarskap

Vi anser att instansordningen i dessa ärenden skall vara densamma som i avlägsnandeärenden enligt huvudregeln. Frågan om rätten till muntlig förhandling i dessa ärenden har berörts ovan i avsnittet om muntlig för handling.

5 Styrning av praxis

Vi anser att utlänningsärendena utan inskränkning skall handläggas i den ordning som angivits ovan. Det nuvarande "dubbelkommandot" vad gäller behörigheten att avgöra enskilda ärenden har skapat en oklarhet beträffande vilken instans som har det yttersta ansvaret för praxisbildningen. Regeringen får på vanligt sätt styra utvecklingen på detta rättsområde genom lagstiftning tillsammans med riksdagen och genom att utnyttja sin förordningsmakt på ett aktivare sätt än hittills.

6 Offentligt biträde

I avlägsnandeärenden som handläggs enligt den normala processord ningen bör offentligt biträde förordnas av länsrätten efter att Invandrarverket anmält behov av biträde. Det har sedan åtskilliga år rått allvarliga

missförhållanden i Invandrarverkets handläggning av dessa förord nanden som i många fall fördröjts lång tid. Justitieombudsmannen har i flera fall funnit skäl att rikta kritik mot Invandrarverket på grund av dessa dröjsmål. Det bör därför införas ett tillägg i utlänningslagens 11 kap 8 § med innebörd att det offentliga biträdet skall förordnas omedelbart. Ett omedelbart förordnande av offentligt biträde skulle utan tvekan starkt bidra till en snabbare handläggning av ärendena vilket skulle ha stora fördelar både rent mänskligt och ur ett statsfinansiellt perspektiv.

I de ärenden som handläggs i snabbprocess bör offentligt biträde alltid förordnas när skyddsbehov åberopas som grund för ansökningen om uppehållstillstånd. Denna rätt bör finnas både vid avvisningar till hemlandet och till s.k. säkert tredje land. Bristerna i rättssäkerhet är nämligen särskilt uttalade när det gäller avvisningar med omedelbar verkställighet. Även om det nu skulle införas en möjlighet att fördröja verkställigheten i dessa ärenden genom en inhibitionsansökning är detta otillräckligt. Utan rätt till offentligt biträde riskerar varje försök att förbättra rättssäkerheten i dessa ärenden att stanna på pappret.

Det är helt nödvändigt att inrätta en jourverksamhet för att säkra snabb tillgång till offentliga biträden framför allt i de ärenden som handläggs i snabbprocess.

Vi anser det nödvändigt att vidta alla de åtgärder vi föreslagit för att komma till rätta med de allvarliga missförhållanden som nuvarande snabbprocess är behäftad med och som vid åtskilliga tillfällen lett till att Sverige ådragit sig mycket stark internationell kritik för bristande respekt för mänskliga rättigheter.

7 Länderkunskap

Majoriteten har en i grunden positiv inställning till den information som Invandrarverket och Utlänningsnämnden inhämtar från Sveriges am bassader om förhållandena i de asylsökandes hemländer. Vår erfarenhet är att kvalitén på den information som kommer från ambassaderna är högst varierande. Ambassaderna har till huvuduppgift att utveckla gynnsamma relationer, inte minst kommersiellt mellan Sverige och det land där ambassaden är stationerad.

Vice ordföranden i FN:s kommitté mot tortyr (CAT) Bent Sörensen förklarade i tidskriften Torture 3/98 varför kommittén och staterna ibland gör olika bedömningar av förekomsten i en stat av "ett konse kvent handlingsmönster av grova, uppenbara eller talrika kränkningar av de mänskliga rättigheterna" på följande sätt: (inofficiell översättning) "Statens uppfattning grundas i stor utsträckning på rapporter från

ambassaderna. Kommittén värderar emellertid kritiskt information från UNHCR, ICRC och andra officiella organ och NGO:s."

Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter har i målet Chahal./.Förenade Konungariket klargjort sin syn på vilka källor beträffande situationen för de mänskliga rättigheterna som väger tyngst i dessa sammanhang. Det är Amnesty Internationals rapportering, USA:s utrikesdepartements Country Reports on Human Rights Practices och FN:s särskilde rapportör mot tortyr.

Det är angeläget att de instanser som i fortsättningen skall avgöra dessa ärenden tillägnar sig samma källkritiska hållning som de interna tionella instanserna. Alternativet är fortsatta frekventa fällningar av Sverige för brott mot våra internationella åtaganden.

Som majoriteten påpekat är det av grundläggande betydelse att domstolen inte har tillgång till landinformation som inte delges parten. Denna grundläggande defekt ur rättssäkerhetssynpunkt kvarstår i majoritetsalternativet beträffande handläggningen i första instans. Förvaltningsdomstolarna skall inte göra egna utredningar beträffande förhål landena i de asylsökandes hemländer, denna information skall parterna – Statens invandrarverk och den asylsökande biträdd av sitt ombud – lägga fram vid förhandlingen.

8 Uppehållstillstånd efter inresa

Kommittén föreslår att det principiella kravet på att uppehållstillstånd för icke skyddssökande skall ha beviljats före inresan bör finnas kvar, men att det i 3 kap 14 § utlänningslagen införs en regel som ger möj lighet att bifalla en ansökan gjord efter inresan "om utlänningen har stark anknytning till en i Sverige bosatt person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att inge ansökan där".

Vi anser att undantag från huvudregeln måste göras i något fler situationer än majoriteten. Mycket lång värnpliktstjänstgöring eller tjänst göring under osedvanligt stränga förhållanden skall enligt majoriteten göra att det inte kan anses skäligt att kräva att sökanden återvänder till hemlandet för att inge ansökningen där. Vi anser att en precisering bör göras beträffande vad som avses med "mycket lång värnpliktstjänst göring" och att gränsen bör sättas vid ca 18 månader. Vi anser att väntetider längre än sex månader för att få göra en ansökan hos en svensk ambassad också skall vara ett skäl för att frångå huvudregeln. Vi kan inte heller dela majoritetens uppfattning att ansökningen i regel skall avslås om identiteten inte kan klarläggas i de ärenden det inte åberopats skyddsbehov, d.v.s. i första hand när det gäller familjeåterföreningsfall.

Detta skulle innebära att hela folkgrupper kommer att utsättas för en faktisk diskriminering eftersom t.ex. somalier oftast saknar möjlighet att styrka sin identitet på ett för svenska myndigheter godtagbart sätt. Om utlänningen har barn i Sverige eller kvinnan i förhållandet väntar barn skall detta alltid vara skäl för att frångå huvudregeln att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan.

I ärenden som gäller anknytning genom äktenskap/sammanboende har vi en avvikande uppfattning på några punkter. Vi anser inte att det finns någon anledning att i betänkandet referera de danska bestämmel serna om anknytning genom arrangerade äktenskap och krav på för sörjning av den utländska parten. Om en internationell jämförelse skall göras bör betydligt fler länder tas med annars ger valet av ett enda land lätt intryck av godtycklighet.

På sidan 384 anser vi att orden "av allvarlig art" bör utgå ur meningen: "I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn ut satts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet upphört främst på grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas."

I den följande meningen bör orden "dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt" utgå. Vi anser att övergrepp bör tillmätas samma betydelse i detta sammanhang oavsett hur länge förhållandet bestått.

9 Omprövning av lagakraftvunna beslut

Vi ställer oss i huvudsak bakom kommitténs förslag till nya regler om verkställighetshinder. Vi anser dock att den föreslagna bestämmelsen i 9 kap 1 § utlänningslagen bör förses med ett tredje stycke med följande lydelse: "Verkställighet får inte ske om det är uppenbart att utlänningen skall beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en nära fa miljemedlem i Sverige och utlänningen eller den anhörige skulle lida men om utvisningen eller avvisningen verkställdes."

Kravet på att det skall vara uppenbart att utlänningen skall beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till nära familjemedlem får givetvis inte ställas så högt att Sverige riskerar komma i konflikt med artikel 8 i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Kravet på innehav av hemlandspass och myndigheternas alltför stora restriktivitet när det gäller att utfärda främlingspass har föranlett klagomål mot Sverige hos den Europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter.

Vi anser vidare att fall där barn är berörda nästan undantagslöst bör bedömas så att hinder mot verkställighet föreligger på humanitära

grunder om det är fråga om att den ene/a föräldern skulle tvingas bege sig till hemlandet eller något annat land för att inge ansökningen där.

I de ärenden där det finns medicinsk eller psykologisk utredning om att barn riskerar att skadas av att ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut verkställs bör både barnkonventionen och utlänningslagens portal bestämmelse om särskilt beaktande av vad barnets hälsa och utveckling och bästa i övrigt kräver tillmätas större vikt än vad som är fallet idag vid avgörandet av vad som skall anses strida mot humanitetens krav. Kravet på reglerad invandring får aldrig gå före barnets bästa i de fall medicinsk eller psykologisk utredning dokumenterar en risk för barnets hälsa och utveckling som ibland sker idag.

Vi anser också att vid medicinskt dokumenterad självmordsrisk för vuxna bör rättstillämpningen återgå till att tillämpa vad som anfördes i proposition 1988/ 89:186 på s.149 att som tillräckligt skäl för bifall till en ny ansökning betrakta att "det föreligger en risk för självmord eller att ett avlägsnande annars skulle medföra allvarlig fara för utlänningens liv eller hälsa."

Vi anser inte att det finns tillräckliga skäl för att praktiska verkställighetshinder skall handläggas i annan ordning än övriga verkställig hetshinder. Mycket ofta är praktiska och politiska verkställighetshinder sammanflätade, ett aktuellt exempel är Förbundsrepubliken Jugoslavi ens vägran att ta emot Kosovoalbaner.

2. av Magda Ayoub (kd), Sten De Geer (v) och Ragnhild Pohanka (mp)

Säkerhetsärenden

F.n. gäller skilda handläggningsordningar för ärenden som rör rikets säkerhet. De kan handläggas i enlighet med utlänningslagens regler med särskilda möjligheter för Invandrarverket och Utlänningsnämnden att överlämna ärendena med ett eget yttrande till regeringen för beslut. Den andra handläggningsordningen regleras i lagen om särskild utlän ningskontroll. En närmare redogörelse för de bägge förfarandena och skillnaderna dem emellan finns i utredningen liksom även för den kon flikt som finns mellan gällande handläggningsordning i dessa ärenden och Sveriges internationella åtaganden.

Vi anser att det av rättssäkerhetsskäl är nödvändigt att dessa ärenden handläggs i samma ordning som övriga avlägsnandeärenden. Utred ningen har under en studieresa kunnat konstatera att i Tyskland och Nederländerna handläggs säkerhetsärenden hos förvaltningsdomsto larna

enligt samma regler som övriga avlägsnandeärenden utan att detta vållat några problem.

Det är numera klarlagt att EG-rätten kräver att det i alla avlägsnandeärenden för EU-medborgare som rör allmän ordning, säkerhet eller hälsa finns tillgång till samma rättsmedel som det som medlemsstatens lagstiftning tillhandahåller med hänseende på förvaltningsbeslut i all mänhet. (Dom den 17 juni 1997 i de förenade målen C-65/95 och C-111/95). Det betyder i Sveriges fall rätt till prövning i förvaltningsdom stol. Det skulle vara orimligt att ha en instansordning för EU-medbor gare i säkerhetsärenden med prövning i förvaltningsdomstolar och en annan ordning när det gäller medborgare i övriga stater med prövning hos Invandrarverket och regeringen. Därför bör prövningen alltid ske i förvaltningsdomstolarna. Det skulle kunna ifrågasättas om inte även regeringsrätten måste finnas med i instanskedjan när det gäller avlägs nandeärenden avseende EES-medborgare.

Det finns ingen anledning att tvivla på länsrätternas och kammar rättens förmåga att garantera sekretessen för de känsliga uppgifter som kan vara aktuella i dessa ärenden. Vi anser dock att det finns praktiska fördelar med att koncentrera alla säkerhetsärenden till en länsrätt, förslagsvis den i Stockholm.

Företrädare för Säkerhetspolisen har för kommittén redogjort för handläggningen av ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Därvid framkom att säkerhetspolisen mycket ofta hade för motparten hemliga kontakter med beslutsmyndigheten i ärendet innan man offici ellt anhängiggjorde ärendet. Vid dessa kontakter diskuterades vilken bevisning som krävdes för att yrkandet om avlägsnande skulle bifallas. Säkerhetspolisen ansåg detta vara en smidig och praktisk handläggning som man var angelägen att behålla. Vi anser den vara ytterst betänklig och i strid mot grundläggande rättsprinciper och utgöra ett mycket starkt skäl varför förvaltningsdomstolarna bör få ansvaret även för dessa ärenden.

3. av Ragnhild Pohanka (mp)

Avsnitt 21.3.2 Uppehållstillstånd efter inresan

Jag anser inte att det blir svårare att upprätthålla det behov som finns av en reglerad invandring om huvudregeln frångås att uppehålls tillstånd för anhöriga ska ha beviljats före inresan.

Ofta har en anknytning till en i Sverige boende etablerats under den långa tid han/hon tvingats vänta på slutbehandlingen av sitt ärende.

Jag ställer mig bakom Utlänningsnämndens förslag att införa ett ge nerellt undantag från kravet på uppehållstillstånd före inresan för den som har stark anknytning till en i Sverige boende person. Det har också krävts att parterna ska lida allvarligt men, om den sökande återvänder till hemlandet och så är nästan alltid fallet, särskilt då barn är inblandade. Det blir ofta mycket traumatiska skilsmässor som dessutom drar ut på tiden av orsaker som svenska myndigheter inte kan styra.

Det är också mycket märkligt och helt oacceptabelt att en EU-med borgare från annat land än Sverige hamnar i en bättre situation än en svensk medborgare. EU-medborgaren kan ta hit hustru, make eller sambo under fem år utan prövning medan den svenska medborgaren eller invandraren med uppehållstillstånd ej utan ofta lång och svår ansökningstid kan ta hit maka/make från ett land utanför EU. Här brister likheten inför lagen. Detta är ytterligare ett starkt skäl för att jag anser att huvudregeln om att uppehållstillstånd ska sökas före inresan ska bort.

Särskilda yttranden

1. av ordföranden Siv Helmer

Kostnadsberäkningar för kommitténs förslag

Inledning

Kommitténs förslag innebär ökade kostnader för de allmänna förvalt ningsdomstolarna, offentliga biträden och Statens Invandrarverk samt minskade kostnader för Utlänningsnämnden och Utrikesdepartementet.

Kostnaderna för Utlänningsnämnden upphör. För Regeringskansliet minskar kostnaderna för handläggning av sådana ärenden som hittills överlämnats från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden för avgö rande av regeringen, med undantag för s.k. säkerhetsärenden.

Förslaget ger också samordningsvinster genom att beslut i sådana utlänningsärenden (förvar, uppsikt, ersättningsfrågor m.m.) som i dag överklagas till de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att följa samma processordning som övriga utlänningsärenden.

Enligt min uppfattning ryms kommitténs förslag inom det offentliga åtagandet för processen i Utlänningsnämnden.

Utvecklingen av antalet asylsökande under den senaste tioårsperio den illustreras av följande diagram:

Asylsökande per månad 1991-01–1998-06

Diagramet finns endast i den tryckta versionen.

På grund av den stabilisering av antalet asylsökande som skett under senare år anser jag det rimligt att grunda en kostnadsberäkning på det faktiskt inkomna antalet ärenden till Utlänningsnämnden under åren 1997 och 1998 och på vad som anslagits för nämndens verksamhet för dessa år, 68,175 resp. 67 mkr. Anslagen är beräknade på antaganden om 13 500 asylsökande vardera året.

Kostnaderna för såväl verksamheten som de offentliga biträdena har dock blivit lägre än beräknat. Detta beror främst på att Utlänningsnämnden haft en mycket hög personalomsättning såväl på handläggar tjänsterna som på ordförandetjänsterna, vilket lett till vakanser på tjänsterna.

Länsrätter-kammarrätt

Under år 1997 fick Utlänningsnämnden in 2 529 avlägsnandeärenden (AV-ärenden), 2 559 uppehållstillståndsärenden (UTÖ-ärenden), 118 ärenden om flyktingförklaring och resedokument (FF/RD-ärenden) och 2 346 medborgarskapsärenden.

De måltyper i länsrätterna som är mest jämförbara med AV-ärendena är förmodligen LVU- och LVM-målen. De har den högsta ge nomsnittliga styckkostnaden av länsrättsmålen.

Den höga styckkostnaden beror till en del på att målen oftast avgörs i två led. Styckkostnaden blir också högre på grund av att målen avgörs efter muntlig förhandling. I framför allt LVU-målen är det ofta frågan om relativt långa förhandlingar med deltagande av vittnen och/eller sakkunniga.

Även om kommittén inte föreslagit några särregler för när muntlig förhandling skall hållas har kommittén räknat med att sådan förhand ling kommer att hållas i det helt övervägande antalet AV-mål. Jag har därför bedömt att AV-målen arbets-och kostnadsmässigt som målgrupp är jämförbara med LVU/LVM-målen, sedan man bortsett från det första ledet i beslutsfattandet för de senare målen.

Vad gäller prövningen i kammarrätt ligger det närmast till hands att jämföra med kostnaderna för socialförsäkringsmålen såväl vad avser prövningstillstånd (pt) som sakprövning. Socialförsäkringsmål avgörs med nämnd i kammarrätt i de fall nämnd deltagit i prövningen i läns rätt.

Rent teoretiskt kan samtliga avgöranden i länsrätt komma att överklagas antingen av den enskilde eller av Invandrarverket. Det kan dock antas att verket kommer att utnyttja sin överklagandemöjlighet i mycket begränsad utsträckning. En utgångspunkt kan därför vara det antal mål där den enskilde har anledning att klaga. Bifallsprocenten i Utlännings nämnden var under perioden 1995–1997 i genomsnitt 31 %. Att bifalls-

procenten är hög beror till del på att regeringen, när olika omständig heter talar för det, genom förordning ändrar förutsättningarna för bifall. Detta kan antas bli fallet även fortsättningsvis. Om man därför räknar med samma bifallsprocent i länsrätt blir det teoretiskt 1 700 mål som kan överklagas av den enskilde. Även om överklagandefrekvensen kan beräknas bli hög, är det inte sannolikt att samtliga mål överklagas. För att ha en marginal räknar jag ändå med 1 700 mål. Under 1997 beviljade kammarrätterna prövningstillstånd i 15 % av sina mål, vilket innebär att det kan antas att 255 mål skulle sakprövas.

I dag kan Utlänningsnämnden delegera till en handläggare att fatta beslut i UTÖ-ärenden och medborgarskapsärenden. En muntlig för handling i UTÖ-ärenden kommer att vara relativt sällsynt, eftersom endast referenspersonen, inte sökanden, finns i Sverige. Medborgar skapsärenden är enligt vad som framhållits av kommitténs sakkunniga i regel mycket enkla. I dessa ärenden kan antas att muntlig förhandling förekommer i normal omfattning. UTÖ-ärenden och medborgarskaps ärenden kan närmast jämföras med mål enligt socialtjänstlagen.

I FF/RD-ärendena, som är fåtaliga, kan muntlig förhandling antas förekomma i normal omfattning.

Om måltillströmningen fortsätter att ligga på 1997 års nivå kan antalet överklagade FF/RD-mål till kammarrätten bli begränsat.

Genomsnittlig bifallsprocent i Utlänningsnämnden i UTÖ-ärenden är 24 % och i medborgarskapsärenden 27 %. Om man räknar med att dessa målgrupper överklagas till kammarrätt i samma omfattning, 20 %, som andra ansökningsmål t.ex. körkortsmål, kan man räkna med att ca 729 mål pt-prövas i kammarrätten och att 15 % av dem, eller 111 mål, sakprövas.

Medborgarskapsärendena har under några år visat en ökning som en följd av den stora antalet uppehållstillstånd under första hälften av 1990talet. Mellan åren 1985 och 1990 låg det årliga antalet överklagade ärenden under 500 per år. Man bör därför kunna räkna med ett minskat antal överklagande beslut framöver.

En länsrättsrotel kostar ca 1 mkr och en kammarrättsavdelning kostar ca 4,5 mkr. Till detta kommer kostnader för expenser, lokaler, nämndemän och administration.

En blandad länsrättsrotel beräknas avgöra ca 600 mål per år. En kammarrättsavdelning avgör ca 1 200 mål per år. Bland dessa mål finns dock ett relativt stort antal som inte kräver prövningstillstånd.

Enligt beräkningen ovan kommer länsrätterna att få in ca 7 500 mål per år, varav en tredjedel kan komma att vara sådana som avgörs efter muntlig förhandling. Detta innebär att man knappast kan räkna med att varje rotel kommer att klara att avgöra 600 mål. Ett försiktigt antagande

är att en rotel klarar att hantera 350 mål per år vilket innebär att det krävs 22 länsrättsrotlar.

Till detta kommer länsrättens uppgifter att ta ställning till om ett beslut skall inhiberas i anslutning till omedelbara verkställigheter och i de fall nya skäl åberopats som hinder i samband med en verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut. Här kan ett större antal beslut fattas per rotel och år än med den ovan beskrivna målsammansättningen. Ytterligare en länsrättsrotel krävs för detta.

Sammantaget innebär det 23 länsrättsrotlar till en kostnad av 23 mkr. Enligt beräkningen ovan kan besluten i drygt 2 400 mål komma att överklagas till kammarrätt. Här finns det dock inte anledning att räkna med en lägre avverkningstakt än den normala vilket innebär att det krävs två kammarrättsavdelningar till en kostnad av 9 mkr.

Till detta kommer kostnaden för administration som kan uppskattas till 4 mkr vilket motsvarar kostnaden för ca 10 anställda. Sedvanligt påslag för expenser beräknas till 3,6 mkr och lokalkostnaderna för 122 anställda till 8 mkr. Kostnaden för nämndemän beräknas till 2,4 mkr. och merkostnader för tolkning, översättning, sakkunnigutlåtanden o.d. till 3,5 mkr.

Detta ger en total kostnad för domstolarna om 53,5 mkr.

Övriga kostnader

När Invandrarverkets beslut överklagas till Utlänningsnämnden skall besvärsskriften tas emot av verket och beslutet omprövas. Föranleder omprövningen ingen ändring skall verket ge besked om detta och överlämna besvärsskriften och akten till Utlänningsnämnden. Därefter har Invandrarverket i princip skiljt sig från ärendet. Vid en tvåpartsprocess i domstol där verket blir part i målen ökar arbetsuppgifterna för verket. Detta gäller främst vid muntliga förhandlingar.

Utifrån tidigare beräknat antal mål till domstolarna kan följande be räkningar göras.

Länsrätterna har beräknats få in 2 529 AV-ärenden. Av dessa har minst 80 % beräknats föranleda muntlig förhandling. För detta beräknas en genomsnittstid inkl. förberedelsetid m.m. på 3,5 timmar. Jag har då förutsatt att förhandlingsdagarna har planerats så att kostnaderna för staten i målen hålls nere. Genom att länsrätter finns i de tre storstadsområdena där Invandrarverket i dag fattar beslut i avlägsnandeärenden, och där också i de flesta fall de offentliga biträdena och tolkarna har sin verksamhet, sparas kostnader för resor och restid i förhållande till om en enda domstol skulle överpröva Invandrarverkets beslut.

Totalt för detta och för Invandrarverkets övriga befattning med AVmålen i länsrätterna kan beräknas en tidsåtgång på 8 000 timmar. För merarbetet i kammarrätten kan beräknas 1 000 timmar.

För Invandrarverkets merarbete med övriga mål i länsrätt och kammarrätt kan beräknas 3 500 timmar.

Ovanstående motsvarar en kostnad för elva årsarbetare med 5,5 mkr. Invandrarverket får även ett merarbete med verkställigheterna. Kostnaderna för detta beräknar jag till 3,5 mkr.

Totalt för invandrarverkets förvaltningsanslag beräknas tillkomma 9 mkr.

Kostnaderna för offentligt biträde i Utlänningsnämnden var 19,6 mkr år1997, men anslaget som sedermera reducerades var 25 mkr. Offentligt biträde förordnas såväl i AV-ärenden som i s.k. nya ansökningsärenden där inhibition beviljats (ca 15 %).

I AV-målen i Utlänningsnämnden ingår i biträdeskostnaden inte en bart själva överklagandet utan även olika kontakter under ärendets handläggning, bl.a. den muntliga handläggning som UN har i dessa ärenden. Denna handläggning kan både vara av enkelt slag, en telefon kontakt eller av mer kvalificerad art, t. ex inställelse inför liten eller stor nämnd. I totalkostnaden ingår därför redan en del moment för bi trädet som beräknats tillkomma för Invandrarverkets tjänstemän. Merkostnaden i AV-målen och i de verkställighetsärenden där biträde kommer att förordnas kan därför beräknas till 6 mkr.

Under år 1998 kom enligt preliminära siffror till Utlänningsnämn den in 2 824 AV-mål, 2 438 UTÖ-ärenden och 2 415 medborgarskapsärenden och 200 FF/RD-ärenden. Om dessa siffror utgör underlag för beräkningarna ökar den totala kostnaden med ca 4 mkr.

Sammanfattning

Enligt ovanstående beräkningar blir kostnaden i domstolarna och mer kostnaden för Invandrarverket och offentliga biträden 68,5 mkr. beräk nat på antal inkomna mål till Utlänningsnämnden år 1997 och 72,5 mkr beräknat på antalet inkomna mål till nämnden år 1998.

Samordningsvinsterna med andra utlänningsmål i länsrätt och kam marrätt har inte beräknats och inte heller Regeringskansliets minskade kostnader.

Jag är ense med majoriteten om att den enskilt väsentligaste åtgär den för att korta handläggningstiderna hos Invandrarverket måste vara att Invandrarverket ges tillräckliga resurser för att snabbt kunna utreda och pröva alla utlänningsärenden. Invandrarverket skulle behöva fler kvalificerade beslutsfattare, om handläggningen skall gå snabbare sam -

tidigt som kvaliteten på besluten hålls hög. Om beslutsfattaren och också det offentliga biträdet kunde delta i ett betydligt tidigare skede av utredningen i ett asylärende än vad som är fallet i dag, skulle detta inte bara vara ägnat att förkorta handläggningstiderna utan också i hög grad gagna den processordning som kommittén föreslår. Behovet av ökad beslutskapacitet finns emellertid redan i den nuvarande processord ningen. Jag anser därför att detta behov inte bör innefattas i kostnaderna för det förslag som kommittén lägger fram.

De genomsnittliga handläggningstiderna i Utlänningsnämnden i AVärenden och handläggningstiderna i domstolarna i förtursmål för år 1997 har redovisats under avsnitten 3 och 6. Av redovisningarna framgår att förtursmålen handläggs i länsrätt-kammarrätt på en f.n. väsentligt kortare tid än ärendena i Utlänningsnämnden. Balanserna i dom stolarna är också lägre än i nämnden. Detta talar för att de asylsökandes vistelsetider fram till dess att asylansökan slutligt har prövats kommer att bli kortare än i dag, trots att ytterligare en prövningsinstans tillkommer. Med en rättssäkrare processordning och kortare vistelsetider minskar också antalet ärenden i vilka verkställighetshinder åberopas.

2. av den sakkunnige Håkan Sandesjö

En ny instans- och processordning

Direktiven

Kommittén om Ny instans- och processordning (NIPU) har enligt di rektiven haft i uppdrag att utreda och redovisa ekonomiska och andra effekter av olika organisatoriska lösningar. Vidare framhålls i direktiven att ett alternativ skall belysa en lösning där alla utlänningsärenden prövas i första instans av Invandrarverket (SIV) och i andra instans av en domstol eller ett domstolsliknande organ. Två andra alternativ skall också redovisas vad gäller ekonomiska och andra effekter, dels ett al ternativ där ärenden om avvisning och utvisning prövas i båda instanser av en domstol eller ett domstolsliknande organ, dels ett alternativ där SIV:s beslut underställs prövning av domstol. Lösningar skall vidare redovisas som innefattar såväl alternativ med prövning i allmän för valtningsdomstol som med prövning i specialdomstol. NIPU kan dessutom redovisa ytterligare alternativ.

Jag konstaterar att NIPU i sitt betänkande diskuterat för- och nackdelar med olika alternativ men att man endast redovisat två alternativ i sin helhet, dvs. ekonomiska och andra effekter. Det är de två alternativ som majoriteten respektive minoriteten i kommittén fastnat för. Detta är

en grundläggande svaghet som gör det svårt att rätt bedöma andra alternativ som exemplifierats i direktiven. Särskilt gäller detta de ekono miska effekterna. Det bör vidare nämnas att NIPU i avsnitt 5 redogjort för processordningen i fyra andra länder (Finland, Danmark, Tyskland och Nederländerna) utan att redovisa t.ex. total handläggningstid eller sammanlagd kostnad för hanteringen av utlänningsärenden i dessa län der. Sådana uppgifter borde vara av intresse i detta sammanhang.

Enligt direktiven skall NIPU, som nämnts, redovisa ett alternativ där utlänningsärenden prövas i första instans av SIV och i andra instans av ett domstolsliknande organ. Detta alternativ utgörs av det redan existe rande, dvs. SIV och UN. En uppgift för NIPU har således varit att närmare granska UN:s verksamhet och redovisa effekterna av eventuella förändringar inom ramen för den nuvarande processordningen. Själv klart har den nuvarande processordningen fördelar som bör kunna jäm föras med andra alternativa handläggningsformer. De argument som fördes fram för den nuvarande ordningen i prop. 1991/92:30 kvarstår. I samband därmed behandlades också ett domstolsalternativ vilket då befanns mindre lämpligt. Även av denna anledning borde en grundlig utvärdering ha gjorts av UN:s verksamhet.

Jag konstaterar emellertid att NIPU inte analyserat den nuvarande processordningen. Det är således inte utrett om man inom ramen för den nuvarande processordningen kan göra förändringar som får sådana ekonomiska och andra effekter att det alternativet kan väljas. Även detta är en svaghet med NIPU:s betänkande.

Utlänningsnämnden

Det bör framhållas att UN successivt funnit former för sitt arbete som motsvarar högt ställda krav på rättssäkerhet. UN sjösattes 1992 med en ärendebalans som på intet sätt motsvarades av antalet anställda. Till detta kom att inströmningen av ärenden ökade lavinartat under de första tre åren. Nämnden fick därför i första hand inrikta sig på att hålla nere balanserna. Trots detta är UN i dag en väl fungerande organisation som arbetar på ett domstolsliknande sätt med ett ökat inslag av muntlig handläggning. Nämnden har en öppen dialog med olika intressenter på flyktingområdet och satsar fortlöpande på utbildning av sin personal i vad avser bl.a. mänskliga rättigheter och omvärldskunskap.

UN i sin nuvarande organisation (se avsnitt 3.2 i betänkandet) är enligt min mening ett fullgott alternativ när det gäller rättssäkerhet och kvalitet. Ett problem som UN har brottats med är långa handläggningstider i avvisningsärenden. Detta kan delvis förklaras med i vissa avse enden tyngande handläggningsformer men beror i huvudsak på bris tande

resurser. Genom den omorganisation som UN nu genomfört finns emellertid förutsättningar för en snabbare handläggning men alltjämt är resursfrågan helt avgörande för handläggningstiderna. Det bör här nämnas att SIV i samråd med UN hos regeringen tagit upp frågan om tilläggsanslag inom utgiftsområdet för att kunna avgöra avvisnings ärenden som är äldre än sex månader. En stor del av de äldre ärendena (den 1 januari 1999 760 ärenden av 1 243) har emellertid av olika skäl inte kunnat avgöras. I vissa fall utförs kompletterande utredningar. I många fall avvaktar nämnden principbeslut från regeringen.

Ett betydligt större problem i sammanhanget är emellertid hante ringen av nya ansökningar. Denna verksamhet upptar nästan en tredje del av UN:s resurser. Jag delar därför NIPU:s bedömning att ordningen med nya ansökningar måste slopas. NIPU:s förslag med s.k. verkställighetsärenden i stället för nya ansökningar kan med smärre modifie ringar tillämpas inom ramen för den nuvarande processordningen. Jag delar också NIPU:s uppfattning att regeringen över huvud taget inte skall befatta sig med utlänningsärenden utan i stället styra praxis genom den s.k. förordningsmetoden. Med dessa förändringarna i gällande system skulle UN ges goda förutsättningar att korta handläggningsti derna.

Det bör dock understrykas att en helhetssyn i detta sammanhang är helt avgörande. Man löser ingen gordisk knut genom att föra över ut länningsärendena till domstolar. Det är nödvändigt att se på hela verk samhetsområdet och vidta åtgärder i alla skeden av processen för att minska mänskligt lidande och onödiga kostnader.

En annan processordning

Allmänna utgångspunkter

UN har sedan starten 1992 framställt önskemål hos företrädare för regeringen att införa en tvåpartsprocess i asylärenden med möjlighet till muntlig förhandling. Flera skäl talar för att en sådan ordning är att föredra i asylärenden. Utan tvekan blir utredningsmaterialet fylligare med en tvåpartsprocess genom parternas dialog och den asylsökande har bättre förutsättningar än i dag att få kunskap om vad som krävs av honom eller henne. Med en tvåpartsprocess undviker man också eventu ella misstankar från den enskilde att den beslutande myndigheten är partisk. Jag delar emellertid inte NIPU:s uppfattning att en tvåpartsprocess minskar behovet av aktivitet från beslutsmyndighetens sida när det gäller att skaffa in utredning i målet. Enligt min mening är asylärenden av sådan art att det måste ställas stora krav på den beslutande myndigheten

att sörja för ett komplett beslutsunderlag, inte minst vad gäller s.k. landinformation. Jag återkommer till denna fråga i följande avsnitt.

Genom en tvåpartsprocess där muntlig förhandling ingår kan fram för allt trovärdighetsfrågor bli bättre belysta och eventuella missförstånd redas ut. Väsentligt är också att den enskilde får en möjlighet att lägga fram sin sak i alla de avseenden som är av betydelse för honom eller henne.

Det finns alltså goda skäl som talar för en domstolsprövning av asylärenden, en prövning som bör ske inom ramen för förvaltningspro cesslagen (1971:291). En sådan lösning kan emellertid – beroende på hur den utformas – medföra väsentliga nackdelar som inte finns i da gens myndighetsprocess. Enligt min mening har varken NIPU:s majo ritet eller dess minoritet i tillräcklig omfattning beaktat dessa nackdelar när man nu föreslår en instansordning med en kammarrätt som sista instans. Jag kommer i det följande att närmare redovisa mina synpunk ter i dessa frågor.

Jag utgår i den följande diskussionen från NIPU:s ställningstagande att den nuvarande processordningen skall ersättas med en domstolspro cess. I likhet med NIPU anser jag att övriga utlänningsärenden och medborgarskapärendena skall följa samma processordning som asyl ärenden. Med en domstolslösning undanröjs också de problem som finns i dag i fråga om tvångsåtgärder (förvar och uppsikt) som kan handläggas av såväl förvaltningsmyndighet som förvaltningsdomstol.

Landinformation

Inhämtande och lagring av landinformation (se avsnitt 3.3 i betänkan det) utgör i dag en mycket viktig del av SIV:s och UN:s verksamhet. Utan denna kunskap saknar myndigheterna möjlighet att rätt bedöma uppgifter av olika slag, inte bara i asylärenden. Det är väsentligt även för den enskilde att myndigheterna har tillgång till sådan kunskap och att myndigheterna vid behov har möjlighet att komplettera utredningen i detta avseende. Med dagens system är det naturligt att myndigheterna själva bedriver denna verksamhet. Asylprocessutredningen framhöll att det är en självklarhet att UN gör egna bedömningar av förhållandena i främmande länder (SOU 1995:46, Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen). Även om handläggningen övergår till domstolar måste lika stora krav ställas på att de uppgifter som är relevanta kommer domstolen till del samt att domstolen inte får sämre möjligheter än UN i dag att bedöma informationen på bästa sätt. I annat fall skapas en osäkerhet i systemet och risken blir stor för att olika domstolar bedö mer likartade uppgifter olika.

Enligt NIPU:s förslag skall SIV vid den muntliga förhandlingen lägga fram vad som är känt om förhållandena i det land som den asylsökande kommer ifrån. Samtidigt medger NIPU att domstolarna också behöver ha en allmän och kvalificerad kunskap om förhållandena i olika länder och utgår från att det inom domstolarna kommer att finnas intresse för internationella förhållanden och frågor om mänskliga rättigheter samt att detta intresse kan bli stimulerat av de nya arbetsuppgifterna. NIPU bedömer att domstolarnas bibliotek kommer att behöva kompletteras samt att domstolarna skall ha tillgång till Internet och SIV:s länder informationssystem (LIFOS).

NIPU har inte i tillräcklig omfattning beaktat betydelsen av att det hos domstolen måste finnas egen kunskap i det aktuella avseendet. NIPU tycks utgå från att domstolens kunskap i huvudsak skall inhämtas från parterna. Det ligger i sakens natur att man därmed bygger in en risk för att domstolen i likartade mål inte erhåller samma information. Det finns också en risk för att domstolen erhåller felaktig information. Det kan inte vara acceptabelt att en domstol bygger sina bedömningar på uppgifter som kanske avviker från vad som utgörs av objektivt säkerställda uppgifter om olika förhållanden.

NIPU framhåller visserligen att domstolarna behöver ha en kvalifi cerad kunskap på detta område. NIPU:s förslag är emellertid svårt att förena med detta påstående. Det räcker inte med ett ”intresse” för internationella förhållanden. En uppdelning av de nuvarande ärendena mel lan 3–4 länsrätter och en kammarrätt leder med automatik till att domstolarna inte kan upprätthålla den kunskapsnivå som UN har, om inte varje domstol tillförs lika stora resurser som UN har i dag. Detta är synnerligen allvarligt. Som redovisats i avsnitt 3.3 i betänkandet bygger UN:s landinformationssystem på särskilda s.k. landansvariga, dvs. handläggare som bland sina arbetsuppgifter har ett särskilt ansvar för inhämtande och analys av information från olika länder. Antalet land ansvariga uppgår för närvarande till 40. En sådan organisation låter sig knappast delas upp på 4–5 domstolar utan att det får kännbara effekter på kunskapsnivån.

UN inhämtar på olika sätt information genom kontakter med svenska ambassader och olika organisationer. Nämnden företar också utredningsresor som ger tjänstemännen ett bredare perspektiv på för hållandena i de länder som besöks. De har därefter lättare att bedöma information från annat håll. Denna typ av verksamhet lämpar sig mindre väl för allmänna förvaltningsdomstolar. Även av detta skäl finns en risk för att domstolarna inte kommer att nå upp till den kunskapsnivå som finns i dag hos UN.

Mot den nu angivna bakgrunden är det anmärkningsvärt att NIPU inte närmare analyserat hur domstolarna skall kunna skaffa och vid-

makthålla egen kunskap om förhållandena i andra länder. Om ambitio nen finns att inte försätta domstolarna i en sämre situation än UN, krävs, enligt min mening, ökade resurser i förhållande till idag (se vi dare avsnittet om kostnader).

En annan fråga i detta sammanhang som inte berörts av NIPU är domstolarnas möjligheter att i likhet med SIV och UN hålla beredskap för snabba ingripanden i enskilda ärenden då förhållandena i olika län der förändras. Genom de olika system för inhämtande av landinforma tion som nu finns har såväl SIV som UN möjlighet att med mycket kort varsel omvärdera tidigare ställningstaganden. Jag kan t.ex. hänvisa till de snabba svängningar av samhällsförhållandena som under de senaste åren förekommit i länder som Jugoslavien, Liberia, Colombia, Eritrea/Etiopien, Zaire/Kongo, Angola eller Sierra Leone. För UN:s del är det väsentligt med en centraliserad verksamhet där den landansvarige snabbt kan informera samtliga berörda beslutsfattare om förändringar som berör de enskilda ärendena. Enbart genom att sprida ut handlägg ningen av ärendena på 4–5 domstolar försvåras väsentligt möjligheterna till korrekt hantering. Det finns alltså i det av NIPU föreslagna systemet en inbyggd risk för att domstolarna beslutar på olika sätt i likartade mål just på grund av bristande information och kunskap.

Vad gäller NIPU:s tillit till SIV:s länderinformationssystem (LIFOS) skall bara sägas att – även om det går att hämta värdefull information därifrån – systemet inte ger den allra senaste informationen. Inmatningen i LIFOS sker efter noggranna överväganden och det finns ingen garanti för att man ur LIFOS kan hämta helt ny information. LIFOS behöver alltså kompletteras med annan bevakning oavsett vilket processordning som än väljs. För att rätt kunna bedöma LIFOS information kvarstår kravet på egen kunskap och kompetens hos domstolen. Att under- och överinstans skall förlita sig på samma kunskapskälla, vari ingår ett stort mått av värderingar, väcker också mer principiella frågor.

Praxisbildning

När man talar om praxis inom utlänningsrätten är det viktigt att komma ihåg att det inte enbart är fråga om vägledande ställningstaganden i rättsliga frågor. En enhetlig rättspraxis är givetvis lika väsentlig inom utlänningsrätten som inom andra rättsområden. I utlänningsärenden, främst asylärenden, tillkommer emellertid ett krav på vägledande ställ ningstaganden och analyser av förhållandena i olika länder, s.k. länder praxis. Till skillnad från rättspraxis skiftar länderpraxis från tid till annan beroende på förändringar i vår omvärld. Medan rättspraxis normalt är förhållandevis stabil, är länderpraxis en färskvara. Därför ställs det

andra krav på praxisbildningen inom utlänningsrätten än inom övriga rättsområden.

För att klara uppgiften att svara för praxisbildningen har UN inrättat en särskild praxisenhet som fortlöpande sammanställer och analyserar de vägledande beslut som fattas av nämnden. Enheten informerar på olika sätt nämndens tjänstemän om praxis. Avgörande för att kunna bibehålla enhetlighet i beslutsfattandet är emellertid de praxisdiskus sioner som förs av nämndens beslutsfattare. Nämndens beslutsfattare/ordförande samlas en gång i veckan för att informera varandra om frågor som aktualiserats i samband med föredragningar eller på annat sätt. Det råder enighet bland UN:s ordförande, som är domare från allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar, att denna nära kontakt mellan beslutsfattarna är en förutsättning för att kunna fatta korrekta beslut och uppnå enhetlighet.

Vid dessa sammanträden diskuteras förändringar i olika länder, ofta tillsammans med den landansvarige. Sådana sammanträden kan också förekomma enbart av den anledningen att förhållandena i ett visst land plötsligt förändrats. Som nämnts i det föregående avsnittet kan det vara fråga om förändringar som kräver snabba ställningstaganden och som får omedelbar effekt på de enskilda ärendena.

När det gäller rättspraxis finns andra problem. Som jag nämnt är rättspraxis normalt stabil och sett ur den aspekten borde NIPU:s förslag inte innebära några nackdelar. I de enskilda ärendena uppkommer emellertid ständigt nya frågeställningar om hur rättspraxis skall tolkas. Det är inte svårighetsgraden i sig som är problemet. Däremot finns det ett ständigt behov av att diskutera en delvis mycket svårtillgänglig praxis. NIPU:s förslag till ny utlänningslag innebär inte några förenklingar i det avseendet.

Genomförs NIPU:s förslag kommer varje domstol att få pröva ett begränsat antal ärenden, vilket gör att vissa frågeställningar inte dyker upp särskilt ofta. Kunskap och erfarenhet kan således inte upprätthållas och säkerställas på samma sätt som i dag.

Självfallet kan det av rättssäkerhetsskäl inte accepteras att en ny instans- och processordning försämrar möjligheterna att fatta korrekta och enhetliga beslut. Det är givetvis inte nödvändigt att samordningen sker på samma sätt som i dag, men frågan är om det över huvud taget är möjligt att skapa en liknande samordning med 4–5 domstolar som är utspridda över landet. Frågan har inte utvecklats av NIPU. Att en kammarrätt efter prövningstillstånd som tredje instans skulle kunna hålla samman praxis i mål, där innehållet vanligtvis har skiftat alltefter ärendets gång, är svårt att föreställa sig. Enligt min mening kommer det således att bli svårt att upprätthålla en enhetlig praxis med NIPU:s för-

slag. Erfarenheterna från exempelvis Nederländerna talar också för detta.

Sekretess

NIPU har i avsnitt 15 i betänkandet närmare redovisat de problem som finns i dag när det gäller sekretess. Frågan har också utretts av Asylprocessutredningen. Det gäller i första hand utrikessekretess enligt 2 kap. sekretesslagen.

NIPU anser att domstolarna "inte automatiskt" skall ha tillgång till sekretessbelagda uppgifter. Vad som avses är i första hand att UD – till skillnad från i dag – inte skall vidarebefordra den allmänna information om förhållandena i olika länder som sammanställs vid svenska ambas sader. Uppgifterna är normalt föremål för utrikessekretess. Om domstolen i ett enskilt ärende får del av en sådan handling, får domstolen, enligt NIPU, bedöma om materialet skall sekretessbeläggas även hos domstolen och om det kan behöva föras in som processmaterial i senare ärenden.

Enligt min mening är den av NIPU skissade ordningen synnerligen tungrodd och rättsosäker. De olika domstolarna kommer med denna metod att med tiden inte ha tillgång till samma material och tillgången på material styrs slumpartat av vilken sorts ärende som förs upp till respektive domstol. Att tillföra varje ärende denna typ av bakgrundsmate rial, som i många fall utgörs av kilovis med handlingar, låter sig inte heller göras utan vidare.

Enligt min mening är det med en domstolslösning inte möjligt att se på dessa frågor på annat sätt än i dag. Som jag nämnt tidigare är det utomordentligt viktigt att domstolen har en egen kunskap om förhållan dena i skilda länder. Därigenom förbättras domstolens möjlighet att rätt bedöma olika uppgifter och i samband med muntliga förhandlingar ställa relevanta frågor. På samma sätt som i dag bör man givetvis sträva mot att begränsa utrikessekretessen så långt det är möjligt. Med muntliga förhandlingar ökar möjligheterna att informera den enskilde om uppgifter som kan ha betydelse för bedömningen av ett ärende.

Handläggningstider

Ett av syftena med NIPU:s förslag är att korta handläggningstiderna. Ändå föreslår kommittén ett treinstanssystem. För att det skall lyckas med att korta handläggningstiderna krävs det alltså att två instanser hanterar ärendena fortare än en. Självklart finns det en möjlighet att

detta kan lyckas, men otvivelaktigt har man i systemet byggt in en högriskfaktor, även om länsrätterna enligt förslaget skall behandla sina asylärenden med förtur.

Man kan, liksom i dag, räkna med att åtskilliga ärenden behöver kompletteras på olika sätt och att det därför kan bli svårt att hålla nere handläggningstiderna. Även om regeringen i fortsättningen inte skall befatta sig med enskilda ärenden kan det finnas anledning för domsto larna att vilandeförklara en grupp av ärenden i avvaktan på att regeringen genom förordning skall besluta om hur ärendena skall behand las. I dag tillämpar regeringen i huvudsak den s.k. ärendemetoden och för närvarande har, som nämnts, UN ett stort antal ärenden vilande i avvaktan på regeringens ställningstagande i enskilda ärenden. Det finns inget som talar för att det blir en annan tingens ordning med en dom stolslösning. Omvärlden styrs av andra faktorer än svensk lagstiftning och praxis.

Med muntlig förhandling i ett stort antal ärenden finns också risk för långa handläggningstider om inte domstolarna tillförs tillräckliga resur ser.

Bedömningarna i asylärenden är ofta mycket grannlaga och upp märksammade. Den enskilde har ofta svårt att acceptera bedömningen i ett beslut. Genom att tillåta s.k. ändringsdispens hos kammarrätten finns en uppenbar risk för att kammarrätten kommer att sakpröva en betydligt större andel av asylärendena än av andra ärenden. Därmed påverkas givetvis asylärendenas totala handläggningstid.

I detta sammanhang bör också nämnas något om den ärendebalans som kan komma att finnas den 1 juli 2001 då den nya instansordningen enligt NIPU:s förslag skall införas. NIPU föreslår att UN skall vara kvar under en övergångsperiod för att slutföra redan påbörjade ärenden. En sådan ordning kan principiellt sett inte accepteras. Man får i stället räkna med att domstolarna kommer att få överta den gamla ärendebalansen. Hur stor denna kommer att vara beror på två faktorer: tillgängliga resurser och förändringar i vår omvärld. En stor ärendebalans minskar möjligheterna väsentligt att hålla nere handläggningstiderna hos domstolarna.

En domstolslösning innebär inte med automatik korta handlägg ningstider. Erfarenheterna från t.ex. Nederländerna och Tyskland, som har ett domstolsförfarande, är inte uppmuntrande.

NIPU framhåller att domstolarna på ett bra sätt kan möta förändringar i måltillströmningen och därmed hålla nere handläggningsti derna. NIPU utgår från att den större organisationen, dvs. domstolen i sin helhet, skall ha grundläggande kunskaper och kompetens inom ut länningsrätten och kunna utnyttjas vid ökande måltillströmning. Tanken är teoretiskt sett logisk men dessvärre knappast realistisk.

Som jag tidigare nämnt är det i fråga om länderpraxis uppgifter som ständigt behöver uppdateras. Även i fråga om rättspraxis behöver diskussionen hållas levande. Det blir alltså svårt att hålla uppe en tillräckligt hög kunskapsnivå hos domstolen om inte de allra flesta sysslar med utlänningsärenden, vilket minskar fördelarna med en stor organisation. Till detta kommer att lagstiftningstakten på rättsområdet är mycket hög. Vidare får inte glömmas bort att förvaltningsdomstolarna är utbildningsplatser för unga jurister, vilket innebär stor personalomsättning bland de föredragande. Det bör också erinras om att förvaltningsdom stolarna handlägger ett mycket stort antal måltyper vilket i sig utgör ett hinder mot att bibehålla en hög kunskapsnivå i fråga om asylärenden.

Vad nu sagts talar för att NIPU:s argumentering om domstolarnas flexibilitet inte är bärkraftig. Det bör också påpekas att handläggningstiderna för övriga ärenden inom domstolen påverkas negativt om resur ser överförs från dessa ärenden till utlänningsärendena. Om antalet asylärenden ökar markant som under åren 1992–95 skulle kravet på förtur i dessa ärenden kunna medföra att domstolens övriga verksamhet lamslås.

En specialdomstol

NIPU har i avsnitt 10 i betänkandet diskuterat alternativet med en eller flera specialdomstolar. NIPU framhåller där att asylärendeprocessen är ett specialområde som ofta är förenat med svåra frågor gällande bevisning, dvs. främst trovärdighetsbedömning, bedömning av förhållandena i olika länder och tolkning av lagen. NIPU framhåller vidare att ären dena kräver specialkunskaper om flykting- och folkrätt samt att kunskapen om olika länder och olika kulturer måste hållas på en hög och ständigt aktuell nivå. Vidare sägs att bedömningen av hur humanitära skäl skall beaktas inte är mindre svår.

Jag delar i detta avseende helt NIPU:s bedömning men konstaterar samtidigt att denna bedömning rimmar illa med vad NIPU på annat ställe anfört beträffande domstolarnas inhämtande av länderkunskap (se ovan). I stället anser jag att NIPU:s egen bedömning med styrka talar för att domstolen måste ha ett eget kunnande i enlighet med vad jag tidigare anfört. Behov av specialkunnande inom en domstol är ett av de starkaste argumenten för en speciallösning (jfr. prop. 1993/94:200 s. 30 f.).

NIPU har också hänvisat till utvecklingen under senare år som anses ha gått från fristående specialdomstolar till integrering i allmänna dom stolar eller förvaltningsdomstolar. Denna omständighet saknar emeller tid betydelse om det finns sakliga skäl för en speciallösning. Och speci aldomstolar saknas inte i Sverige.

NIPU har vidare i avsnitt 10.4 i betänkandet analyserat en speciallösning och kommit fram till att det lämpligen bör vara endast en över instans till SIV och att denna instans bör vara en domstol. De nackdelar med en sådan lösning som NIPU ser är främst bristen på flexibilitet och därmed sammanhängande sårbarhet. Det sägs också att ett så stort organ som en enda domstolsmässig överinstans skulle ha svårigheter att hålla ihop praxis medan en prejudikatinstans (kammarrätten) lättare kan koncentrera sig på ärenden som har prejudikatintresse. NIPU framhåller också att med de allmänna förvaltningsdomstolarna tillkommer en domstolskultur och ett domstolssammanhang som måste främja större öppenhet.

Jag delar NIPU:s bedömning att en speciallösning inte bör avse mer än två instanser, dvs. SIV och en utlänningsöverdomstol. Jag delar också NIPU:s bedömning att en liten organisation har sämre flexibilitet än en större. Jag anser emellertid att NIPU övervärderar betydelsen av detta argument. En överinstans till SIV har t.ex. större möjlighet än SIV att förbereda sin organisation för ökad eller minskad måltillströmning. Som framhålls av NIPU blir en enda överinstans också med nödvän dighet en stor organisation. En sådan organisation har goda möjligheter till omdisponeringar, eftersom den i motsats till de allmänna förvalt ningsdomstolarna handhar endast ett fåtal måltyper som dessutom om fattas av samma rättsområde. NIPU:s argument att en sådan instans skulle ha sämre möjligheter än 4–5 domstolar att hålla ihop en enhetlig praxis är svårt att förstå. Skäl för den ståndpunkten har inte anförts. Vidare saknas anledning tro att en fristående specialdomstol skulle ha sämre domstolskultur än en allmän förvaltningsdomstol. De personer som skulle rekryteras till en specialdomstol kan antas komma från domstolsväsendet.

Vad som nu anförts talar således för en fristående utlänningsöverdomstol. Det finns emellertid fler skäl för en sådan lösning. Med en fristående utlänningsöverdomstol kan

– en tvåpartsprocess med möjlighet till muntliga förhandlingar infö ras i utlännings- och medborgarskapsärenden,

– det beslutande organet upprätthålla ett eget specialkunnande, – tillgången till nödvändig information säkerställas (faktainhämtning blir en naturlig del av verksamheten för en specialdomstol),

– instanskedjan bli kort (direktiven utgår från två instanser), – ärenden avseende tvångsåtgärder (förvar och uppsikt) handläggas i samma ordning som utlänningsärendena,

– UN:s investeringar och kunnande tillvaratas på bästa sätt, – UN:s personal direkt föras över till domstolen, – kostnaderna bli lägre än med NIPU:s förslag (se nedan),

– handläggningstiderna bli kortare än med NIPU:s förslag (endast två instanser),

– UN:s dialog med t.ex. frivilligorganisationer m.fl. utvecklas ytter ligare,

– nuvarande lekmannaledamöternas erfarenhet tas tillvara, – UN:s IT-samarbete med SIV utvecklas ytterligare. Vad gäller IT-samarbetet med SIV bör särskilt beaktas det samordningsansvar som ligger på SIV inte minst inom ramen för det s.k. Hjalmarprojektet och att en sådan samordning försvåras av att en instans ersätts med 4–5 domstolar. Hos domstolarna finns inte heller den kunskap om hela ämnesområdet som är en förutsättning för en effektiv samordning. Även praktiska problem kan uppstå i fråga om de vardagliga rutinerna, t.ex. den omfattande hanteringen med att skicka akter och domstolarnas skyldighet att mata in uppgifter i SIV:s datasystem STAMM. Dessa frågor har inte berörts av NIPU.

NIPU har inte heller diskuterat hur olika alternativ passar in i kravet på medverkan i olika sammanhang inom EU. Alternativet med en spe cialdomstol täcker, liksom i dag, regeringens behov av biträde med sakkunskap i olika frågor. Ett sådant biträde är inte minst viktigt före och under det svenska ordförandeskapet i EU. Allmänna förvaltnings domstolar saknar med NIPU:s förslag förutsättningar att lämna sådant biträde.

En annan fråga som måste beaktas är behovet av extern information, t.ex. kontakter med massmedia. Det finns all anledning anta att intresset för och kritiken mot enskilda beslut kommer att bestå. Erfarenheterna från regeringens och UN:s verksamhet visar att det måste finnas en be redskap och villighet att informera. UN har en särskild informations funktion som t.ex. har kontakt med företrädare för massmedia och för bereder sammanträffanden med olika intressenter. Jag kan inte se att en domstolslösning skulle kunna komma att ändra på kravet på öppenhet och information. En sådan verksamhet är emellertid främmande för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Med en fristående specialdomstol som bygger på UN kan denna viktiga uppgift säkerställas. I sammanhanget kan också nämnas att UN har upprättat en hemsida på Internet där information finns att hämta om nämndens verksamhet. Via hemsi dan får allmänheten också tillgång till nämndens praxissamling.

Kostnadsaspekter

NIPU har beräknat att kostnaderna i länsrätt och kammarrätt kommer att uppgå till sammanlagt 85–90 mkr eller till 25–30 mkr över UN:s anslag för 1999. Beräkningen bygger bl.a. på den aktuella prognosen för antalet asylsökande, dvs. 12 000 per år. Det skall i sammanhanget sägas att antalet asylsökande under 1998 var närmare 13 000 och att tendensen varit stigande under lång tid. Osäkerheten i beräkningen av inströmningen är och har alltid varit stor. Jag utgår emellertid i mina kostnadsberäkningar från NIPU:s antagande om 12 000 asylsökande per år.

NIPU har inte redovisat några detaljerade beräkningar utan har i stället utgått från ett antal antaganden. Olika beräkningssätt har emellertid diskuterats varav ett bygger på antalet inkomna ärenden till UN under 1997. I mina beräkningar utgår jag från prognosen om 12 000 asylsökande och att de olika ärendetyperna har en viss styckekostnad. Som jämförelsematerial har jag styckekostnaden för olika målkatego rier i de allmänna förvaltningsdomstolarna för året 1997. I dessa belopp ingår overheadkostnader. Styckekostnaden i kr för de olika måltyperna i länsrätt var följande.

LVU/LVM-mål 11 800 Socialförsäkringsmål 4 800 Skattemål 4 640 Psykiatrimål 3 300 Socialtjänstmål 2 960 Körkortsmål 2 730 Fastighetstaxeringsmål 2 570 Övriga 4 360

Som tidigare nämnts är asylärenden särskilt svårbedömda. De skiljer sig också från andra ärenden på det sättet att utgången ofta är livsavgörande för den enskilde. Oavsett om den asylsökande har rätt till skydd eller inte är ett avslag på en begäran om uppehållstillstånd ofta mycket traumatiskt för den enskilde. Ett avslagsbeslut överklagas alltid. Det är därför att förvänta att ett asylärende (avvisning) i länsrätten i regel företas till muntlig förhandling och att den förhandlingen inte kan komma att begränsas till vissa frågor. Den erfarenhet som finns från UN:s verksamhet visar på att en muntlig handläggning sällan understiger tre timmar. Det finns därför anledning att göra en jämförelse med LVU/LVM-målen som har en normal förhandlingstid på drygt två tim mar. När det gäller asylärenden tillkommer emellertid extra tidsåtgång på grund av att tolk skall medverka. Å andra sidan tillkommer en kost -

nad för LVU/LVM-målen genom att de avgörs i två led. Jag utgår från att ett asylärende (avvisning) i länsrätt kommer att kosta 11 800 kr.

När det gäller andra avlägsnandeärenden, t.ex. anknytningsärenden, får en jämförelse göras med andra ärenden. Jag gör en jämförelse med socialförsäkringsmål som hade en styckekostnad på 4 800 kr. Vad gäller övriga ärenden – UTÖ, FF/RD och medborgarskapsärenden – jämför jag med socialtjänstmål, vilket också NIPU gjort vid sina diskussioner.

På motsvarande sätt jämför jag styckekostnaden i kammarrätt som 1997 för sakprövade mål var 21 290 kr för LVU/LVM-mål, 14 390 kr för socialförsäkringsmål och 8 190 kr för socialtjänstmål. Styckkostnaden för icke framsläppta mål var 5 250 kr för socialförsäkringsmål och 4 180 kr för socialtjänstmål.

Vidare utgår jag från följande antaganden.

1. Om 12 000 ansöker om asyl antas det i 1 500 fall bli fråga om handläggning enligt reglerna för avvisning med omedelbar verkställighet (Av de 13 000 asylsökande som kom under 1998 avvisades ca 2 500 med omedelbar verkställighet). Av återstående 10 500 antas hälften beviljas uppehållstillstånd av SIV och hälften bli avvisade.

2. Hos SIV räknas varje individ som ett ärende medan ett ärende hos UN kan omfatta flera personer, t.ex. en familj. Det har utslaget över en längre tidsperiod visat sig stämma mycket väl med antagandet att varje familj består av 1,7 familjemedlemmar. För att få en rättvisande jämfö relse mellan antalet ärenden i dag och ett beräknat antal ärenden hos SIV respektive domstolarna bör därför antalet asylärenden hos dom stolarna beräknas till antalet hos SIV dividerat med 1,7.

3. Bifallsprocenten i asylärenden hos UN har under senare år legat på drygt 30 procent. Denna siffra inrymmer ett stort antal bifall som grundats på olika amnestiförordningar o.dyl. Sedvanlig ändringsprocent i domstolar ligger betydligt lägre. Med hänsyn till ärendenas särart an tar jag dock att bifallsprocenten i länsrätt kommer att uppgå till 20.

4. Jag räknar också med att alla avslagsbeslut hos länsrätten överklagas.

5. Enligt NIPU:s förslag skall prövningstillstånd krävas i kammarrätt. Under 1997 beviljade kammarrätterna prövningstillstånd i 15 procent av målen. Asylärendenas särart i kombination med att ändrings dispens tillåts leder mig till antagandet att andelen prövningstillstånd blir högre. Jag utgår från 20 procent.

Kostnaderna i länsrätt

Asylärenden som inte handläggs enligt reglerna för avvisning med omedelbar verkställighet kommer att uppgå till 3 088 (5 250 : 1,7). Av dessa antas att 10 procent eller 309 kommer att kunna avgöras på skriftligt underlag utan muntlig förhandling. Styckekostnaden för ett sådant ärende understiger 11 800 kr. Jag utgår från en styckekostnad på 6 000 kr. Kostnaden för handläggningen av dessa asylärenden kan så ledes antas komma att uppgå till 32,8 mkr (2 778 x 11 800) för ärenden med muntlig handläggning och 1,9 mkr (309 x 6 000) för ärenden utan muntlig handläggning.

Asylärenden som handläggs enligt reglerna för avvisning med ome delbar verkställighet överklagas inte i samma utsträckning som övriga asylärenden. Endast 150 (med användning av faktorn 1,7), kan antas bli överklagade. Vidare antas att dessa ärenden kommer att avgöras utan muntlig förhandling. Den totala kostnaden för dessa ärenden i länsrätt uppgår således till 0,9 mkr (150 x 6 000).

Avlägsnandeärenden som inte avser asyl antas uppgå till ca 500 (år 1998 fick UN in ca 430 ärenden av denna typ). Kostnaden för dessa ärenden kan således antas uppgå till 2,4 mkr (500 x 4 800).

Prognosen vad gäller överklagade UTÖ-ärenden för 1999 är 2 500. Samma siffra, 2 500, prognostiseras för medborgarskapsärenden. Vad gäller FF/RD har antalet överklagade ärenden senare år legat runt 200. Jag bedömer att minst 500 av medborgarskapsärendena avgörs efter muntlig förhandling. Dessa ärenden bör rimligtvis dra en större kostnad än genomsnittskostnaden 2 800 kr. Jag antar att styckkostnaden för dessa ärenden kommer att uppgå till 6 000 kr. Den totala kostnaden i länsrätt för de nu nämnda ärendekategorierna kommer alltså att uppgå till 13,2 mkr (4 700 x 2 800) för ärenden utan muntlig förhandling och till 3,0 mkr (500 x 6 000) för ärenden med muntlig förhandling.

Till detta kommer kostnaden för verkställighetsärenden. Antalet nya ansökningar hos UN ligger runt 2 500. Förhoppningsvis kommer NIPU:s förslag att ersätta dem med verkställighetsärenden att leda till mindre belastning på länsrätterna. Man får dock anta att åtminstone 500 ärenden av detta slag kommer att hanteras av länsrätterna. Ett sådant ärende kräver minst lika stor insats som det ursprungliga asylärendet, dvs. muntlig förhandling kommer att ingå. Det gör en kostnad på 5,9 mkr (500 x 11 800).

Den totala kostnaden i länsrätt blir således 58,2 mkr.

Kostnaderna i kammarrätten

Med en bifallsprocent på 20 kommer 2 470 asylärenden att överklagas till kammarrätten. 20 procent av dessa antas bli sakprövade, eller 494, medan återstoden, 1 976, inte släpps fram. Jag antar att kostnaden för den sistnämnda kategorin uppgår till 7 000 kr. Det gör en total kostnad i kammarrätten för asylärenden på 24,3 mkr (494 x 21 290) + (1 976 x 7 000).

Avlägsnandeärenden som inte avser asyl uppgick i länsrätt till 500. Med en bifallsprocent på 20, återstår 400 som antas bli överklagade. Jag antar också att 15 procent av dessa släpps fram, dvs. 60. Den totala kostnaden blir så 2,6 mkr (60 x 14 390) + (340 x 5 250).

Av övriga 5 200 ärenden som prövas i länsrätterna kan man inte räkna med samma höga överklagandefrekvens som för avlägsnande ärenden. I dessa ärenden finns möjlighet att söka på nytt i lägre instans. Jag räknar med att högst 1 000 ärenden överklagas och att 15 procent släpps fram. Det gör totalt 4,8 mkr (150 x 8 190) + (850 x 4 180).

Den sammanlagda kostnaden i kammarrätten kan således antas uppgå till 31,7 mkr.

Övriga kostnader

Styckekostnaden som nu använts innehåller en andel overheadkostna der. Några tillägg för sådana kostnader skall därför inte göras. Däremot tillkommer kostnader för förtroendeläkare och för översättningar. Dessa kostnader uppgår årligen till ca 2,5 mkr. Vidare får man räkna med extra årliga kostnader för IT-anslutningar som domstolarna inte har i dag (t.ex. LIFOS) på ca 0,5 mkr per domstol, dvs. 2 mkr. Enligt NIPU behöver domstolarnas bibliotek kompletteras. UN:s årliga kost nad för biblioteket, exklusive löner, är ca 0,5 mkr. Här tillkommer såle des en total kostnad på 2,0 mkr.

Ökade kostnader uppkommer för offentliga biträden och tolkar som skall delta i minst 4 000 förhandlingar (NIPU räknar med 3 000 förhandlingar). Om man antar att den extra biträdeskostnaden uppgår i genomsnitt till 3 000 kr och tolkkostnaden till 500 kr per förhandling gör detta en total kostnad på 14 mkr.

Härtill kommer slutligen merkostnaden för SIV för bl.a. skyldighe ten att företräda staten i överklagade ärenden. Olika beräkningar har gjorts i detta sammanhang och varierat mellan 8 och 30 mkr. Ett antagande om en tillkommande kostnad på ca 10 mkr förefaller rimligt.

Totala övriga kostnader uppgår således enligt mina beräkningar till 30,5 mkr.

Totala kostnader för alternativet länsrätt/kammarrätt

Med dessa beräkningar skulle den totala kostnaden uppgå till ca 120 mkr, dvs. dubbelt så mycket som UN fått för 1999. Det är rimligt att anta att en tvåpartsprocess vari ingår muntliga förhandlingar kommer att dra betydligt mer resurser än dagens ordning. Exakt hur stor kostnaden blir är emellertid svårt att fastslå. Det kan bara konstateras att mina beräkningar ligger ungefär 30 mkr högre än vad NIPU:s majo ritet kommit fram till.

Totala kostnader för alternativet specialdomstol

Om man väljer en speciallösning med endast en överinstans och specialdomstol kan den totala kostnaden reduceras med drygt 30 mkr för kostnaden i kammarrätten. Man får emellertid räkna med kostnader som uppstår genom att parter och biträden får resa till Stockholm. Dessa kostnader kan dock reduceras genom att domstolen reser med avdelningar till olika orter i landet. Samordning med SIV och de of fentliga biträdena kan ytterligare minska dessa extra kostnader. Under alla omständigheter kan det alternativet antas bli betydligt billigare än alternativet länsrätt/kammarrätt.

3. av experten Eva Norström

Jag vill härmed förmedla några tankar inför det fortsatta arbetet med en ny instans- och processordning.

NIPU tillkom bland annat för att det förekommit allvarlig kritik mot både Utlänningsnämnden och Invandrarverket. Utredningen har nu lagt fram ett förslag och fyra ledamöter har reserverat sig. Bägge förslagen förordar en nedläggning av Utlänningsnämnden till förmån för ett dom stolsförfarande. Det är möjligt att detta är det bästa, bland annat ur rättssäkerhetssynpunkt, men jag anser i alla fall att möjligheten att behålla nuvarande system med sådana förändringar att direktivens krav tillgodosetts bör undersökas innan beslut fattas om en ny ordning, som kanske inte förändrar så mycket som det vid ett ytligt betraktande kan synas.

En anledning till att jag är skeptisk till att en systemförändring löser nuvarande problem är att de grundläggande orsakerna till dessa problemen inte har fastställts, analyserats eller ens diskuterats i utredningen. Strukturerna är viktiga och måste vara sådana att rättssäkerhet råder i så hög utsträckning som möjligt, men till detta kommer det mänskliga och

därför måste hänsyn tas till hur människan fungerar, både som beslutsfattare och i beroendeställning, för att så att säga få optimal rättssäkerhet.

När beslut om framtiden fattas vore det till exempel en fördel om hänsyn inte bara tas till strukturella, politiska, juridiska och ekonomiska faktorer utan att en översyn görs av faktorer hemmahörande i något jag kallar den subjektiva dimensionen. Ett exempel får belysa detta: Narra tiva traditioner och lyssnartraditioner påverkar resultatet av en asylutredning oavsett vilket system man väljer. Det är ingen nyhet att "färdigt lyssnande" och stereotyper påverkar alla mänskliga relationer, men i hur hög utsträckning detta är "bokhyllekunskaper" i mötet med de asylsökande är det faktiskt ingen som vet.

NIPU har inte diskuterat hur de framlagda förslagen möter barns behov. Jag anser att detta måste utredas.

Om beslut tas om att lägga ner Utlänningsnämnden så ansluter jag mig till reservanterna. Det gör jag av samma skäl som jag ovan anfört, nämligen den att hänsyn måste tas till det mänskliga och att tydliga roll fördelningar skapar trovärdighet. I och med att Invandrarverket från den 1 januari 1999 har ansvar för att verkställa lagakraftvunna beslut är det helt enkelt en rolldiffusion om verket dessutom skall fatta beslut.

Vad gäller antalet länsrätter sällar jag mig till dem som vill ha fem. Belastningen blir mindre på var och en och det är ett sätt att undvika att antalet utlänningsärenden skapar obalans i relation till andra ärenden vid respektive länsrätt. Ett annat skäl är att det är viktigt att i alla sammanhang se till hela Sverige. Även till norra Sverige flyttar människor från andra delar av världen. Det går precis lika bra att hänvisa ärenden till länsrätter i norra delen av landet som till södra, det kan till och med bidra till att hela Sverige hamnar i invandrares medvetande på ett nytt sätt.

Jag anser att det är viktigt att SIV får ökade anslag. Men inte bara för att anställa mer personal utan resurser skall satsas på metodutveckling och analys i relation till det jag ovan kallat den subjektiva dimen sionen. Det är också viktigt att inte brist i kassan gör att SIV avstår från att anlita auktoriserade tolkar.

4. av experten Per Stadig

Jag ansluter mig till den reservation som inlämnats av v, kd, fp, och mp och vill utöver vad som där framkommer göra några ytterligare påpe kanden och också framföra synpunkter på kommitténs arbete.

Kommittén har inte gjort någon analys av vad den mycket starka kritiken mot Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden har sin

grund i. En sådan analys hade enligt min mening varit till stor hjälp för att kunna bedöma vilka förändringar i processordningen som är erfor derliga för att i görligaste mån undvika motsvarande kritik i det nya system man valt. Någon egentlig förändring har inte heller skett av pro cessordningen hos SIV vilket torde vara erforderligt om man som kommittén sagt sig önska skall ha tyngdpunkten av processen i första instans något som också departementschefen i direktiven säger är en önskvärd förändring.

Kritiken mot beslutande myndigheter har sannolikt sin grund i hu vudsakligen två orsaker, dels är de negativa beslut som fattas ofta impopulära då det rör sig om beslut mot personer som skall återsändas till osäkra förhållanden i avlägsna länder. Dels rör det sig om beslut där ena parten inte känner till det material som ligger till grund för beslutet och därför inte heller kan förstå beslutet fullt ut. Dessa omständigheter leder fram till att det inte går att få en acceptans för beslutet och det blir dessutom i det närmaste omöjligt att förklara beslutet. Det förhållandet att beslutet dessutom grundar sig på material som är hemligt gör det dessutom omöjligt för den instans som fattat beslut i ärendet att förklara eller försvara sitt beslut.

Den lösning som kommittén valt när det gäller prövning i första in stans, att låta SIV på samma sätt som nu besluta, innebär att man går miste om att redan i första instans få ett beslut som är förståeligt för direkt och indirekt inblandade. Det finns en uppenbar risk att kritiken mot SIV kommer att bli än allvarligare särskilt som skillnaden mellan beslutsordningen hos SIV och hos den överprövande instansen blir mycket påtaglig. Det vore därför bättre att redan i första instans införa ett tvåpartsförfarande och låta ett utomstående organ fatta beslut i första instans i enlighet med det förslag som minoriteten föreslagit.

Ett avgörande argument för att frångå den av kommitténs majoritet föreslagna ordningen är att majoritetens förslag inte kommer till rätta med det problem som har varit det viktiga för alla de utredningar som arbetat inom utlänningsrätten de senaste 20 åren, de långa väntetiderna.

I majoritetens förslag finns inget som sätter press på SIV att avgöra ärendena inom viss tid vilket måste till för att på ett dramatiskt sätt korta väntetiderna. Företrädare för SIV och Regeringskansli/ Utlänningsnämnd har alltid sagt sig vara intresserade av att korta ner väntetiderna men något varaktigt resultat har ännu inte kunnat skönjas. Det är därför viktigt att en till Statens invandrarverk fristående instans såsom minoriteten har föreslagit har möjlighet att kontrollera verkets hanterande av ärenden utifrån tidsaspekten.

Enligt min mening bör en bestämmelse införas i utlänningslagen som kompletterar förslagets bestämmelse 3:7 på så sätt att regeringen ges möjlighet att ålägga Statens invandrarverk att ge en person vars ärende

ligger hos ett internationellt organ vilket prövar klagomål mot Sverige tillstånd då detta kan vara en förutsättning för att Sverige skall kunna träffa förlikning före det att klagomålen mot Sverige har bifallits.

5. av experten Eva Ulfvebrand

Kommittén har föreslagit att dagens asylprocedur till stora delar ersätts med ett domstolssystem, dvs invandrarverket ska fortfarande vara första instans i asylärenden, men därefter tar länsrätt och kammarrätt vid istället för utlänningsnämnden. Vissa i kommittén vill dessutom gå längre och anser att även det första beslutet ska tas av en domstol.

Det viktigaste skälet till att ändra den nuvarande processordningen är enligt min uppfattning att öka rättssäkerheten. Med kommitténs för slag när det gäller muntlighet, införande av tvåpartssystem samt bättre insyn i processen förstärks förhoppningsvis rättssäkerheten. Samtidigt är jag tveksam till om förslaget också medför att kravet på snabba beslut tillgodoses. Även om samtliga asylärenden bör vara förtursärenden måste det bli en rangordning även mellan dessa vilket betyder att vissa asylsökande kan komma att få vänta alltför länge på beslut. Andra ärenden, såväl övriga utlänningsärenden som övriga mål som hand läggs i domstolen kommer vidare att få stå tillbaka om inte nya resurser tillförs. När det gäller invandrarverket har detta i samband med flera tidigare lagändringar erhållit nya arbetsuppgifter utan att verket samtidigt fått ytterligare medel. Jag anser därför, trots direktivens krav på oförändrade kostnader, att en resursförstärkning måste ske. Om denna rör sig exakt om det belopp kommittén kommit fram till kan jag dock inte bedöma.

En fördel med det föreslagna systemet är att, i större utsträckning än idag, erfarna domare, vana vid bevisprövning, kan förväntas tjänstgöra även i utlänningsärenden. Samtidigt är det viktigt att domarna följer den politiska utvecklingen i de länder de asylsökande kommer ifrån och också kan bygga upp viss kunskap när det gäller att bedöma den typ av frågeställningar som uppkommer i ett asylärende. Detta kräver erfaren het vilket tar tid att inhämta men också att hålla vid liv även om det finns andra vid förhandlingarna som ska stå för den fördjupade länderkunskapen. Detta talar mot stor rotation på de domare som arbetar med utlänningsärenden.

En stor brist i det nuvarande systemet är att lekmannainflytandet och insynen när det gäller avgöranden i utlänningsnämnden är alldeles för liten. Det är viktigt att kommitténs förslag också i praktiken medför att detta ändras. Domstolarnas bedömning av vad som ska anses som s.k. enkla ärenden, där det är tillräckligt med en lagfaren domare för att ta

beslut, måste därför göras med stor försiktighet så att lekmannainflytande genom nämndemännen inte ställs åt sidan.

På senare tid har invandrarverket fått en rad nya uppgifter när det gäller asylsökande – grundutredningar, ansvar för förvaren och från 1 januari 1999 också ansvaret för verkställighetsfrågorna. I och med kommitténs förslag förstärks verkets roll som central utlänningsmyn dighet då tyngdpunkten i asylprocessen ska ligga på första instans. Det finns anledning att fundera över konsekvenserna av att så många olika uppgifter nu ligger på en enda myndighet.

Sammantaget anser jag dock att det förslag som nu läggs fram angående ändrad processordning, trots sina begränsningar, är värt att pröva mot bakgrund av det misstroende som många känner inför dagens system.

-----------

Jag vill i detta yttrande ta upp ett par frågor som jag känner det särskilt angeläget att kommentera.

Snabbprocessen

Jag anser att alla asylsökande, oavsett från vilket land de reser in och oavsett om ansökan i det enskilda fallet anses som uppenbart ogrundad, ska få stanna i Sverige medan det överklagade beslutet prövas i sin hel het. Till grund för besluten bör också finnas en asylutredning vilket idag inte görs i dessa ärenden.

Systemet med listor över säkra s.k. första asylländer, som i sig är ett ganska trubbigt verktyg där det kan ta tid att få nya länder uppförda respektive avförda från listan, finns det ingen anledning att införa. Schablonsystemet med säkra första asylländer bortser av administrativa skäl från att de individuella ärendena rör en mångfald av situationer i en ständigt föränderlig verklighet. De olika ländernas bedömningar av vad som är asylskäl varierar erfarenhetsmässigt i enskilda fall även när rättsprocessen i sig uppfyller högt ställda krav. Endast en gemensam högsta instans för länderna kan ändra på detta förhållande.

För att ärendena ska kunna prövas snabbt bör istället ett joursystem införas även i överinstansen. Att alla asylsökande i snabbprocessen får rätt att, medan de ännu är i Sverige, få sina ärenden slutligt prövade även i överinstansen är vidare angeläget för att undanröja det nuvarande svenska systemets bristande överensstämmelse med kravet på effektivt rättsmedel i enlighet med artikel 13 i den Europeiska konven tionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt min mening är kommitténs förslag inte tillräckligt långtgående i detta avseende.

Svenska Röda Korset, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyk tingar samt Sveriges kristna råd driver idag på Arlanda ett försöksprojekt bl.a. för att se vilken roll organisationerna i framtiden skulle kunna ha när en asylsökande kommer till gränsen. Det övergripande målet för projektet är att öka stödet till den asylsökande. Projektet kommer att avslutas i april 1999. Det har pågått alltför kort tid för att några slutsatser ännu ska kunna dras. När projektet utvärderats kan de erfarenheter som vunnits ligga till grund för förslag till eventuella förändringar när det gäller asylförfarandet vid gränsen Bl.a. kan en bedömning göras av om ett offentligt biträde också borde förordnas för personer som direkt avvisas till ett tredje land. Detta avser såväl personer som omfattas av Dublinkonventionen som personer som avvisas till andra länder som av svenska regeringen bedöms som säkra.

Ny ansökan

Frågan om Ny ansökan behandlades i betänkandet (SOU 1997:128) Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden, (Verkställighetsutred ningen). Det förslag som utredningen lade fram, som jag själv som expert i utredningen tog avstånd från i ett särskilt yttrande och som kri tiserades hårt i remissomgången fullföljdes aldrig. Regeringen valde att utelämna frågan i den proposition som följde på verkställighetsutred ningen och gav istället, i extra direktiv, NIPU i uppdrag att ytterligare utreda frågan.

I det förslag som kommittén nu lägger fram kommer frågan om Ny ansökan att ersättas med en ordning där SIV prövar om det finns hinder mot verkställighet. Verkställighetshindren kompletteras med att hinder också ska anses föreligga "om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten", dvs de skäl som man idag kan åberopa vid Ny ansökan ska fortsätta att gälla men behandlas i verkställighetsärendet istället.

När det gäller personer som av olika skäl håller sig gömda sägs visserligen i förslaget "att något absolut krav inte bör ställas upp på att utlänningen personligen ska föra fram de hinder mot verkställighet som han eller hon anser föreligga". Samtidigt sägs dock: "Om utlänningen håller sig undan och inte vill träda fram och någon närmare utredning om skälen därför inte kan göras, kommer detta dock sannolikt att i de flesta fall påverka möjligheterna att få inhibition i ärendet hos Invand rarverket liksom möjligheterna att utlänningsdomstolen kommer att ta över ett ärende som Invandrarverket underställt".

I kommitténs förslag sägs att offentligt biträde kommer att förordnas främst i de fall som anmäls till utlänningsdomstolen. Eftersom ett ärende

bara behöver anmälas om en verkställighet är planerad att ske inom den närmaste tiden och detta knappast är fallet för dem som är gömda kommer i praktiken de flesta av dem att bli utan biträde.

För att undvika att kommitténs förslag i praktiken skulle medföra att personer som är gömda i stort inte får sin sak prövad, borde förslaget kompletteras med rätt till biträde som kan företräda parten även i dessa fall.

I betänkandet förs ett resonemang om varför kommittén inte föreslår offentligt biträde i dessa ärenden. Jag tar avstånd från vad som där sägs. Jag anser att personer som lever utanför samhället, oavsett vilken hjälp de i många fall kan få på privat väg, ändå har ett starkt behov av att ha ett offentligt biträde som yrkesmässigt är van att hantera asylfrågor. Beviljande av offentligt biträde gör också att alla ges samma utgångs punkt och att man undviker att asylsökande i vissa fall blir beroende av om de kommit i kontakt med en organisation eller lyckats bygga upp ett kontaktnät bland privatpersoner. Jag tror också att de kostnadsmässiga invändningar som görs mot att ha biträde i dessa ärenden är kortsiktiga. Även staten skulle tjäna på att de som av olika skäl är gömda får sin sak korrekt framlagd av personer, vana vid dessa ärenden. Människor far illa av att leva gömda och får i många fall psykiska skador. För att minska lidande och undvika att människor får men för livet som dessutom i slutändan i många fall skapar betydligt större kostnader för samhället måste de asylsökande få samhällets hjälp även om de är gömda.

Jag föreslår därför att det system som rådde angående offentligt bi träde före den 1 juli 1994 återinförs, dvs att en asylsökande behåller sitt offentliga biträde till dess uppehållstillstånd beviljas eller sökanden lämnat landet.

Kommittédirektiv

Ny instans- och processordning vid Dir. tillämpning av utlännings- och 1997:20 medborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen

Beslut vid regeringssammanträde den 30 januari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall ta ställning till om utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Frågan om prövningstillstånd för överkla gande skall därvid uppmärksammas liksom möjligheterna att avgöra vissa utlänningsärenden i en snabbprocess. Kommittén skall även utreda om beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlännings kontroll bör ändras. Kommittén skall göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen så att lagens struktur blir tyd ligare och mer överskådlig. Kommittén skall med förtur utreda om behov finns av ändring av reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reg lerna om i vilka fall uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehålls tillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet.

Bakgrund

Nuvarande instansordning

Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och beslutar i ärenden som rör ansökningar om viseringar, uppehållstillstånd, arbets tillstånd, flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen (1989:529) samt om medborgarskap enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap. Invandrarverket beslutar också om avvisning och utvis ning enligt utlänningslagen. Invandrarverket, Utlänningsnämnden, regeringen och polismyndigheterna får besluta om förvar av utlänningar.

Invandrarverkets beslut om flyktingförklaring, svenskt medborgar skap samt avvisning och utvisning kan överklagas till Utlänningsnämn den. Hittills har beslut om uppehållstillstånd endast kunnat prövas i överklagandeärenden som ett led i ett avvisnings- eller utvisnings beslut. Från den 1 januari 1997 kan beslut om uppehållstillstånd överklagas även när beslutet inte är förenat med ett avvisnings- eller utvis ningsbeslut. Beslut om förvar kan överklagas till allmän förvaltnings domstol.

I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan överklagas till Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med att en utlän ning döms för brott förordna om utvisning.

Såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till regeringen för beslut. Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

En utlänning som riskerar att bli avvisad eller utvisad ur Sverige kan få rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1972:429). Riksdagen har nyligen beslutat om ändringar av rättshjälpssystemet. Dessa ändringar träder dock inte i kraft förrän den 1 december 1997.

Sedan den 1 juli 1994 prövar Utlänningsnämnden s.k. nya ansök ningar om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen.

Styrning

Tidigare gällde att beslut av Invandrarverket om avvisning och utvis ning samt om flyktingförklaring och resedokument kunde överklagas till regeringen. Genom beslut i enskilda överklagandeärenden styrde regeringen praxis i utlänningsärenden. Från den 1 januari 1992 överklagas sådana beslut till Utlänningsnämnden. Som motiv för att ändra instansordningen och inrätta nämnden anfördes främst den allmänna strävan att begränsa antalet ärenden hos regeringen (prop. 1991/92:30). Även andra skäl talade för en sådan ordning. Från och med den 1 janu ari 1997 gäller att regeringen skall styra praxis genom förordningar i högre grad än tidigare.

Snabbprocess

När Invandrarverket skall fatta beslut om avvisning i samband med att en person reser in i Sverige eller inom tre månader efter det att han eller hon först ansökt om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige får verket enligt 8 kap. 8 § utlänningslagen föreskriva att avvisningen skall verkställas utan att resultatet av ett eventuellt överklagande inväntas. Förutsättningen för ett sådant beslut är att det uppenbarligen inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på

någon annan grund. Ett avvisningsbeslut som fattats av en polismyn dighet skall likaså verkställas även om beslutet har överklagats.

Som skäl för att ha en särskild snabbprocess kan anföras att det i många fall i ett tidigt skede kan fastställas att en asylansökan är uppenbart ogrundad, ofta därför att sökanden kan få sin ansökan prövad i ett annat land. Att i en sådan situation skede inte kunna verkställa ett avvisningsbeslut innebär såväl en onödig väntan för den sökande i avvaktan på ett beslut som onödiga kostnader för uppehälle under vän tetiden. Det är därför betydelsefullt att ett system med snabb asylpröv ning i nära anslutning till inresan är möjligt.

Utvecklingstendenser i Sverige

Den svenska förvaltningsrätten har av tradition i hög grad byggt på att förvaltningsbeslut fattas av renodlade förvaltningsmyndigheter. Beslu ten har sedan kunnat överklagas till regeringen. Under 1970-talet för des prövningen av ett stort antal ärendetyper över från förvaltningsmyndigheterna till domstolar. Som exempel kan nämnas vissa ärenden enligt socialtjänstlagen (1980:620), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1962:381) om allmän försäkring och kommunalskattelagen (1928:370). En strävan har samtidigt också varit att minska antalet enskilda ärenden som regeringen skall ta ställning till. Inrättandet av Utlänningsnämnden år 1992 skall ses som utslag av denna strävan. Staten har under de senaste tio åren minskat antalet specialdomstolar. Som exempel kan nämnas att såväl försäkringsdomstolarna som bostadsdomstolen lagts ner. I stället avgörs dessa måltyper numera inom det allmänna domstolsväsendet.

Terroristlagstiftningen

Beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll fattas av regeringen. Regeringen kan ompröva ett tidigare beslut om utvisning men någon rätt att överklaga beslutet finns inte. Alltsedan särskilda bestämmelser med syfte att motverka terrorism infördes år 1973 har beslutanderätten legat hos regeringen. Som skäl för denna ordning har bl.a. förts fram att det ofta är fråga om känsliga utrikespolitiska bedömningar och att de ställningstaganden som görs är ett naturligt utflöde av regeringens yttersta ansvar för den allmänna säkerheten (prop. 1991/92:118 s. 54, prop. 1996/97:25 s. 173 f.).

Sveriges internationella åtaganden

Konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) innehåller bestämmel ser bl.a. till skydd mot godtyckliga avvisningar och utvisningar av

utlänningar. I konventionens artikel 13 stadgas att personen i fråga skall ha en effektiv möjlighet att föra talan mot ett beslut varigenom en rättighet enligt konventionen kränkts. En liknande reglering finns i För enta nationernas konvention om medborgerliga och politiska rättighe ter. I rådets direktiv 64/221/EEG om samordning av särskilda åtgärder som gäller utlänningars rörlighet och bosättning ställs det vissa mini mikrav när det gäller den processuella ordningen vid beslut om avvis ning och utvisning av personer som omfattas av direktivet.

Sverige har anslutit sig till ett antal konventioner på fri- och rättighetsområdet där en internationell domstol eller domstolsliknande organ övervakar att staterna fullgör sina åtaganden enligt konventionen. Här bör i första hand nämnas Europakonventionen och Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (SÖ 1986:1). Europakonventionen utgör numera svensk lag (SFS 1994:1219). Såvitt gäller denna konvention är det den europeiska domstolen (Europadomstolen) respektive den euro peiska kommissionen (Europakommissionen) som övervakar att kon ventionsstaterna fullgör sina åtaganden enligt denna. Såvitt gäller kon ventionen mot tortyr fullgörs en motsvarande uppgift av FN-kommittén mot tortyr. Europadomstolens domar är folkrättsligt bindande för berörda stater och måste följas. FN-kommitténs bedömningar av enskilda mål har folkrättsligt inte samma starka ställning men torde i de flesta fall följas av konventionsstaterna. När det gäller Europakonven tionen kan enskilda personer klaga till kommissionen för brott mot konventionen. Kommissionen gör en första bedömning varefter målet kan hänskjutas till Europadomstolens prövning på begäran av kommis sionen, den berörda staten eller av den enskilda klaganden, efter pröv ningstillstånd. Domstolen avgör sedan slutgiltigt om staten brutit mot konventionen. Till FN-kommittén kan medborgare från de stater som erkänt kommitténs behörighet att pröva enskilda klagomål vända sig och anföra klagomål för brott mot konventionen. Sverige erkände kommitténs behörighet i detta avseende den 8 januari 1986. Sverige har hittills i två utlänningsärenden befunnits ha brutit mot FN-konventio nen, om de aktuella avvisningsbesluten hade verkställts. Någon fällande dom mot Sverige i Europadomstolen finns inte i utlänningsärenden. Flera klagomål över svenska avvisningsbeslut har dock behandlats men slutligen avvisats av kommissionen.

Uppehållstillstånd efter inresan

Huvudregeln enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen är att den som vill ha ett uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat det före inresan i landet. Före den 1 juli 1995 gällde undantag från denna huvudregel bl.a. om

utlänningen kommit hit för att förena sig med en i Sverige bosatt nära familjemedlem som han eller hon tidigare levt tillsammans med utom lands. Detta undantag vidgades från nämnda dag så att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas efter inresan, om det var uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Som motiv för ändringen anförde regeringen bl.a. att de tidigare undantagsreglerna i fråga om den som efter inresan åberopar anknytning till någon som är bosatt här kommit att få en alltför snäv utformning (prop. 1994/95:179).

Samtidigt ändrades också bestämmelserna om s.k. ny ansökan, dvs. när en utlänning med ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning ger in en ny ansökan om uppehållstillstånd och åberopar omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet. Tidigare gällde att en sådan ansökan kunde bifallas bl.a. om det fanns synnerliga skäl av humanitär art. Med stöd av uttalanden i förarbeten hade en praxis utvecklats som innebar att det i princip inte var möjligt att få bifall till en ny ansökan enbart på grund av familjeanknytning hit. Från den 1 juli 1995 gäller att en ny ansökan kan bifallas bl.a. om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. I prop. 1994/95:94 uttalade regeringen bl.a. att den grundläggande principen måste vara att ett lagakraftvunnet beslut skall verkställas men att undantag på grund av anknytning hit borde kunna göras i viss utsträckning, främst om en verkställighet skulle innebära att parterna skulle tvingas att leva åtskilda under lång tid. Det framhölls vidare att särskild hänsyn måste tas i fall där barn var berörda.

I sitt betänkande (1994/95:SfU16) förutsatte socialförsäkringsutskottet att regeringen noga skulle följa tillämpningen av de nya bestämmelserna. Regeringen uppdrog därför i juni 1996 åt Utlännings nämnden att i samråd med Statens invandrarverk redovisa hur de nu nämnda nya lagbestämmelserna kommit att tillämpas. Utlännings nämnden har den 31 oktober 1996 lämnat en sådan redovisning.

Internationella jämförelser

I utländsk rätt, framförallt den kontinentaleuropeiska, finns det tydliga ideologiska inslag i synen på vilken typ av statsorgan som skall avgöra en viss typ av ärenden. Processordningen varierar dock stort mellan olika länder. Som exempel på skilda system kan nämnas Danmark och Storbritannien som har system med domstolsliknande myndigheter medan Tyskland har en ren domstolsprocess.

Danmark

Asylärenden avgörs i första instans av utlänningsstyrelsen som är en avdelning inom inrikesministeriet. Beslut om avvisning vid gränsen fattas först sedan frivilligorganisationen Dansk flyktinghjälp haft möj lighet att yttra sig i ärendet. Om Dansk flyktinghjälp inte anser att den sökande kan avvisas direkt vid gränsen handläggs ärendet enligt nor mala rutiner, annars avvisas utlänningen omedelbart. Alla avslagsbeslut hänskjuts till överinstansen, Flyktingnämnden, och ett offentligt biträde utses. Den asylsökande behöver inte aktivt överklaga. Det offentliga biträdet betalas av staten. Processen vid Flyktingnämnden är i de flesta fall muntlig. Processen innehåller vissa domstolsliknande moment men förs inte mellan två parter. Representanter för utlänningsstyrelsen deltar visserligen under förhandlingarna, men inte som part utan snarast som biträde till nämnden.

Storbritannien

Inrikesministeriets immigrationsavdelning fungerar som första instans i ärenden om uppehållstillstånd. Den som nekas tillstånd kan överklaga till en tjänsteman med domaruppgifter, adjudicator, och därefter till en tribunal. Adjudicators och tribunalen lyder inte under inrikesministeriet utan under justitieministeriet. Vid prövningen i högre instanser är inri kesministeriets immigrationsavdelning part. Tribunalen beslutar själv om den vill ta upp ett ärende till prövning i ett prövningstillståndslik nande förfarande. Adjudicators måste behandla ett överklagande men kan välja att återförvisa ärendet till inrikesministeriet. En utlänning som nekats uppehållstillstånd kan även vända sig till en allmän domstol för att få aktuellt lagrums lagenlighet prövad.

Tyskland

Asylärenden behandlas i första instans av den federala flyktingmyndig heten som lyder under förbundsinrikesministeriet. En asylsökande som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd kan överklaga till de allmänna förvaltningsdomstolarna i det förbundsland där han befinner sig. Vid förbundsinrikesministeriet finns en tjänsteman som har befo genhet att för ministeriets räkning överklaga bifallsbeslut. Den som inte är nöjd med domsluten i förbundslandet kan överklaga till den federala förvaltningsdomstolen.

Utredningsbehov

Effektivitet och insyn

Handläggningen av asylärenden har under en lång följd av år kritiserats för att handläggningstiderna varit långa och att insynen i processen från såväl parter som allmänhet varit dålig. Försök att reformera systemet har gjorts vid åtskilliga tillfällen. År 1989 regionaliserades Invandrarverket efter förslag i Asylärendeutredningens betänkande Kortare väntan (SOU 1988:2) och en därpå följande översyn av verkets organisation. År 1992 inrättades Utlänningsnämnden för att i första hand avlasta regeringen hanteringen av överklagandeärenden. Med inrättandet av Utlännings nämnden ökade insynen genom att politiskt tillsatta lekmän fick delta i besluten. Någon motsvarande insyn finns inte i Invandrarverkets besluts fattande. Insynen i Invandrarverket sker i första hand genom styrelsen. Denna har insyn i enskilda ärenden endast genom att den får information i ärenden som fått uppmärksamhet.

Flyktingpolitiska kommittén har i sitt betänkande Svensk flykting politik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) tagit upp frågan om inrättande av asylnämnder. Dessa kan efter mönster från Utlänningsnämn den bestå av politiskt tillsatta lekmän med en tjänsteman som ordföran de. Asylnämnderna kan överta Invandrarverkets roll som beslutsfattare i första instans. Enligt kommittén kan andra vägar att öka insynen i asylprocessen vara att låta frivilligorganisationerna spela en roll. Kommittén tar inte ställning i denna del utan föreslår att frågan utreds vidare.

Det kan konstateras att problemen med såväl effektiviteten som insynen i asylprocessen kvarstår. Det finns starka skäl att ha korta väntetider i asylärenden. Ett skäl är humanitärt. För många är det påfrestande att under lång tid avvakta beslut. Ett annat skäl är statsfinansiellt. Långa väntetider medför stora kostnader för de asylsökandes uppehälle.

Insynen i asylprocessen är emellertid inte mindre viktig. Att den asyl sökande och hans eller hennes offentliga biträde skall ha insyn är själv klart. Allmänhetens möjlighet till insyn är emellertid också viktig för att myndigheternas verksamhet skall kunna granskas. Att en sådan gransk ning kan ske ger legitimitet åt de enskilda besluten och bidrar slutligen till att värna asylrätten.

Återkallelse av uppehållstillstånd

Enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen skall ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkal lelse skall dock inte ske om särskilda skäl talar mot det. Har en utlän ning

lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet får uppehållstillståndet återkallas enligt 2 kap. 10 §. Enligt 2 kap. 11 § får vidare ett uppehållstillstånd återkallas bl.a. om det finns allvarliga anmärkningar mot utlänningens levnadssätt. Återkallelse enligt 11 § får dock ske endast om frågan har väckts innan utlänningen varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd.

Det finns således klara skillnader när det gäller möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd enligt de olika paragraferna. Reglerna för återkallelse av uppehållstillstånd kan jämföras med de regler som gäller vid utvisning på grund av brott. Av 4 kap. 10 § utlänningslagen framgår att en domstol som överväger om en utlänning bör utvisas på grund av brott skall ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska sam hället. Domstolen skall därvid särskilt beakta utlänningens levnads omständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. En utlänning som vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller som varit bosatt här sedan minst fem år får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Vidare gäller enligt 4 kap. 10 § att en utlänning som kom till Sve rige innan han eller hon fyllde femton år och som när åtal väcktes vis tats här sedan minst fem år inte får utvisas.

Dessa regler innebär således att det i vissa fall kan vara möjligt att återkalla uppehållstillstånd och utvisa en utlänning som lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet trots att det inte skulle vara möjligt att utvisa samma person på grund av att han eller hon här i landet gjort sig skyldig till ett grovt brott.

Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande särskilt uppmärksammat bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att sökanden lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet (1996/97:SfU5). Utskottet framhåller att utlänningslagens asylregler är avsedda att tillämpas på utlänningar som sökt sig till Sverige därför att de behöver skydd här. Utskottet uttalar vidare att det är angeläget att reglerna tillämpas på ett rättvist och likformigt sätt så att inte trovärdigheten urholkas och detta i sin tur drabbar andra skyddsbehövande. Utskottet påminner om att den nuvarande bestämmelsen ger utrymme för att ta hänsyn till om det skulle strida mot humanitetens krav att återkalla tillståndet men anser att det ändå finns anledning att se över bestämmel serna.

Oklar identitet

Av 2 kap. 2 § utlänningslagen framgår att uppehållstillstånd kan ges antingen i form av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd eller som perma nent uppehållstillstånd. Huvudregeln är att permanent uppehållstillstånd

beviljas när tillstånd ges för bosättning i Sverige. Det är den myndighet som beviljar uppehållstillstånd som också avgör om tillstånd skall beviljas som tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd. Så har exempelvis tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats i vissa fall när sökanden inte kunnat styrka sin identitet. I sitt yttrande över Flykting politiska kommitténs betänkande förde Invandrarverket fram att tidsbe gränsat uppehållstillstånd regelmässigt borde beviljas i de fall sökanden inte kan styrka sin identitet. Regeringen delar i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) inte Invand rarverkets uppfattning och pekar bl.a. på att huvudregeln enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen är att uppehållstillstånd skall återkallas om sökanden lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. I sitt betänkande över propo sitionen anför socialförsäkringsutskottet att ett system med tidsbegrän sade uppehållstillstånd när identiteten är oklar kan vara ett sätt att förbättra handläggningen av utlänningsärenden. Utskottet anser därför att det finns skäl att närmare överväga frågan (1996/97:SfU5).

Uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillsätts med uppgift att utreda frågor om instans- och processordningen i ärenden enligt utlänningslagen, lagen om särskild utlänningskontroll och lagen om svenskt medborgarskap samt föreslå redaktionella ändringar av utlänningslagen. Kommittén är oförhindrad att föreslå andra ändringar i utlänningslagen som kan aktualiseras under dess arbete. Kommittén skall hämta in erfarenheter från andra länder med rättsordningar som liknar den svenska. Kommittén skall samråda med myndigheter, frivilligorganisationer inom området och andra intressenter.

Tvåpartsprocess

Kommittén skall pröva om ett införande av tvåpartsprocess kan medfö ra sådana förbättringar att processordningen för såväl utlänningsärenden som medborgarskapsärenden bör ändras. En rättssäker process för att avgöra utlänningsärenden är nödvändig. Den nuvarande processord ningen uppfyller högt ställda krav. Detta innebär emellertid inte att inte ytterligare åtgärder kan vidtas för att säkerställa att ärendena redan i ett tidigt skede blir allsidigt belysta och att den som berörs själv får komma till tals. Redan i dag tillförsäkras den enskilde utlänningen möjligheter att få delta vid muntlig handläggning av ärendet. I den senaste ändringen av utlänningslagen (SFS 1996:1379) fastställs bl.a. att avvisning av en asylsökande inte får beslutas utan att muntlig handläggning genomförts. Det finns emellertid möjlighet att gå vidare på den inslagna vägen och pröva frågan om processen generellt skall föras som tvåpartsprocess.

Instansordning

Det finns starka skäl att se över instansordningen för handläggningen av utlännings- och medborgarskapsärenden. Vid en sådan översyn måste såväl effektiviteten som den enskilde utlänningens och allmänhetens intresse av insyn vägas in. Om kommittén anser att tvåpartsprocess bör införas, innebär ett sådant ställningstagande ytterligare en anledning att pröva utformningen av den framtida instansordningen.

Kommittén skall utreda ekonomiska konsekvenser och andra effekter av olika organisatoriska lösningar skall redovisas. Ett alternativ skall belysa en lösning där alla ärenden prövas i första instans av Invandrarverket och i andra instans av en domstol eller ett domstolsliknade organ. Ett annat alternativ skall belysa en lösning där ärenden om avvisning och utvisning prövas i båda instanserna av domstolar eller domstolsliknande organ. I det senare alternativet bör kommittén överväga om ärenden i första instans kan prövas av Invandrarverket, om de avser ansökningar om uppehållstillstånd där fråga om avvisning eller utvisning inte fortfarande är aktuell. Samma överväganden bör göras när det gäller ansökningar om arbetstillstånd, flyktingförklaring, resedokument och svenskt medborgarskap. Ytterligare ett annat alternativ kan vara att Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning underställs prövning av domstol. Jämförelse kan därvid göras med beslut om tvångsåtgärder enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Lösningar skall redovisas som innefattar såväl alternativ med prövning i allmän förvaltningsdomstol som med prövning i special domstol. Kommittén kan dessutom redovisa ytterligare alternativ.

Kommittén skall med ledning av sin utredning föreslå eventuella ändringar av nuvarande instansordning. Kommittén skall utgå från att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans. Om kommittén föreslår att regler om prövningstillstånd införs, skall kom mittén särskilt redovisa hur detta påverkar utformningen av under instansen.

Kommittén skall beskriva olika modeller för att säkerställa rättssäkerhet och snabbhet. Kommittén skall även uppmärksamma behoven av resurser samt att organisationen skall kunna ökas och minskas i storlek beroende på tillströmningen av ärenden. Handläggningen av utlänningsoch medborgarskapsärenden skall liksom i dag uppfylla högt ställda krav på rättssäkerhet. Den skall ske snabbt och utföras av personal med hög kompetens. De handläggande organen skall ha en organisation som gör att verksamheten bedrivs effektivt. Verksamheten skall kännetecknas av humanitet och respekt för den enskilde utlänningen.

Kommittén skall föreslå hur nödvändig information för att bedöma förhållandena i olika länder bör hämtas in, bearbetas och dokumente ras. Kommittén skall även redovisa hur dessa aktiviteter kan samordnas mellan myndigheter och hur ett gemensamt basinformationssystem kan skapas.

Kommittén skall även ta ställning till hur regeringens behov av styr ning av rättstillämpningen kan tillgodoses om instansordningen ändras. Likaså skall kommittén ta ställning till hur en ordning kan skapas som möjliggör att prioriterade ärendegrupper kan avgöras med nödvändig skyndsamhet. Oavsett vilka organ som prövar utlänningsärenden finns det rimliga krav på att regeringen skall kunna styra invandringen. Den hittills använda möjligheten att styra genom avgöranden i enskilda fall har minskat och möjligheten att styra med hjälp av regeringens förord ningsmakt vidgats genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft den 1 januari 1997. Detta instrument kan emellertid i många fall ses som omständligt och uppfyller då inte de krav på snabbhet som ett akut läge kan aktualisera.

Säkerhetsärenden

Kommittén skall utreda om det mot bakgrund av Sveriges internatio nella förpliktelser finns behov av att ändra den gällande ordningen med regeringen som första och enda beslutsinstans i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Om ett sådant behov finns skall kommittén lämna förslag på en ändrad beslutsordning som uppfyller de krav som ställs. Kommittén är därvid oförhindrad att föreslå någon annan instans än regeringen som skall fatta beslut eller att en ordning skall införas varigenom regeringens beslut kan bli föremål för prövning i någon form. Kommittén skall särskilt beakta att de ofta känsliga säkerhets- och utrikespolitiska överväganden som kan bli aktuella i dessa ärenden tillgodoses i beslutsfattandet.

Från den 1 januari 1997 kan beslut om uppehållstillstånd som inte är förenat med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut överklagas. Sådana beslut kunde tidigare inte överklagas. Skälet till dessa ändringar var enligt motiven (prop. 1996/97:25 s. 211, 214) att anpassa lagstiftningen till Sveriges internationella åtaganden. De överväganden som låg till grund för den nämnda lagändringen är av intresse även i andra fall där regeringen fattar beslut om avvisning eller utvisning utan att beslutet kan överklagas.

Processordning

Utlänningslagen har hittills varit utformad med hänsyn till att pröv ningen görs av förvaltningsmyndigheter. Om denna ordning ändras så att utlänningsärenden kommer att handläggas av en domstol eller ett domstolsliknande organ finns det anledning att utreda vilka ändringar av utlänningslagen som därigenom aktualiseras.

Kommittén skall därför utreda – vilka förändringar av processuell karaktär som bör vidtas i utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap, om prövningen av utlänningsärenden flyttas till domstol eller även i första instans till ett domstolsliknande organ,

– om det kan finnas behov av att införa regler om prövningstillstånd för att överklagande skall få göras i någon eller några typer av ärenden enligt utlänningslagen,

– vilka åtgärder som kan vidtas för att tillgodose krav på partsinsyn och sekretess i en tvåpartsprocess,

– hur det allmännas intresse skall företrädas vid avgöranden i enskilda ärenden i en tvåpartsprocess, samt

– vilka förändringar av rätten till rättshjälp som kan föranledas av en ändrad instans- och processordning.

Snabbprocess

Kommittén skall utreda om nuvarande bestämmelse i 8 kap. 8 § utlänningslagen är ändamålsenlig för att kunna tillgodose kravet på en snabb asylprövning och ta hänsyn till de krav på rättssäkerhet och insyn som bör gälla vid all handläggning av utlänningsärenden. Kommittén skall därvid ta ställning till om särskilda regler krävs för instansordningen för dessa ärenden. Kommittén skall redovisa förslag till eventuella änd ringar av nuvarande lagstiftning och ta ställning till olika lösningar. Hänsyn skall tas till högt ställda krav på rättssäkerhet. Den av EU år 1995 antagna resolutionen om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar bör beaktas.

Kommittén skall utreda om ett system med jourverksamhet för offentliga biträden innebär ytterligare förbättrad rättssäkerhet i snabbprocessen. Likaså skall frågan utredas om att låta medborgarvittnen delta som åhörare vid den muntliga handläggningen eller ge de huma nitära frivilligorganisationerna en roll. Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande (1996/97:SfU5) berört möjligheten att låta medborgarvittnen vara närvarande vid handläggningen av avvisningsärenden där beslut om omedelbar verkställighet aktualiseras.

Internationella organ

Kommittén skall utreda hur bestämmelser kan utformas för att reglera hur svenska myndigheter bör förfara i det fall en internationell domstol eller domstolsliknande organ anser att Sverige i materiellt hänseende brutit mot ett konventionsåtagande inom utlänningsrättens område.

Svensk rätt saknar överhuvudtaget en reglering av vilka rättsverkningar som en fällande dom respektive ett avgörande från internatio nella rättsliga organ skall få för det enskilda ärendet i Sverige. Detta gäller således inte bara utlänningslagstiftningen. I praxis har det blivit fråga om en bedömning gjord av FN:s kommitté mot tortyr kan anses utgöra sådana nya omständigheter i utlänningslagens mening som utgör grund för omprövning av tidigare fattade beslut. Även institutet resning kan komma i fråga. Enligt regeringens uppfattning finns det anledning att mer grundligt se över denna fråga.

Översyn av utlänningslagen

Kommittén skall göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen. Kommittén skall vara oförhindrad att föreslå även vissa ändringar i det sakliga innehållet om den vid sin översyn upp märksammar ett sådant behov. Den nuvarande utlänningslagen infördes år 1989. Sedan dess har den ändrats vid ett stort antal tillfällen. Detta har medfört att lagen redan i dag i vissa avseenden kan uppfattas som svårtillgänglig. De processuella ändringar som kommittén kan komma att föreslå kan innebära att de ursprungliga förutsättningarna för den utformningen av reglerna helt ändras. Åtskilliga bestämmelser kan där för komma att behöva omarbetas helt. Sådana förändringar kan leda till att lagens överblickbarhet ytterligare försämras.

Förtursfrågor

Kommittén skall med förtur se över bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd och därvid särskilt överväga om den nuvarande ord ningen ger tillräckligt utrymme för hänsynstagande till de humanitära skäl som i det enskilda fallet kan tala mot att återkallelse sker. Kom mittén skall vidare särskilt överväga om reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd i olika fall bör utformas mer likartat och så att det klart framgår att utlänningens levnadsomständigheter och längden av vistelsen här skall beaktas vid bedömning av om tillståndet skall åter kallas eller inte samt om synnerliga skäl skall krävas för återkallelse sedan utlänningen varit bosatt här viss tid.

Kommittén skall ta ställning till i vilken utsträckning det bör vara möjligt att få uppehållstillstånd på grundval av en ansökan som görs

efter inresan och där skälet för ansökan är familjeanknytning till Sve rige. Denna fråga skall utredas skyndsamt. Enligt en utvärdering som genomförts av Utlänningsnämnden är reglerna om uppehållstillstånd efter inresan på grund av anknytning enligt 2 kap. 5 § och 5 b §utlänningslagen oklara.

Kommittén skall ta ställning till om tidsbegränsade uppehållstill stånd bör meddelas i normalfallet när sökanden inte kan styrka sin identitet. Kommittén skall även utreda för hur lång tid tidsbegränsat uppehållstillstånd bör meddelas i sådana fall. Det är av största vikt att asylsökandes identitet kan klarläggas i så stor omfattning som möjligt. En ändring av reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd aktualise rar en översyn av i vilken utsträckning tidsbegränsade uppehållstill stånd bör meddelas när sökanden lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet.

Utredningstid och generella direktiv

Kommittén skall redovisa alla ekonomiska konsekvenser av sina för slag samt ange finansiering i den utsträckning förslagen skulle innebära utgiftsökningar. En utgångspunkt skall dock vara att kostnaderna inte får överskrida nuvarande kostnader för jämförbar verksamhet och volym inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar.

Kommittén bör samråda med andra pågående utredningar på det integrations- och migrationspolitiska området. Det gäller särskilt kom mittén om översyn av lagen om svenskt medborgarskap (In 1997:04). Samråd skall också ske med 1995 års domstolskommitté (Ju 1995:05).

För kommitténs arbete gäller kommittédirektiven till samtliga kom mittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpoli tiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Uppdraget skall slutredovisas senast den 30 april 1998. De avsnitt som skall utredas med förtur skall redovisas senast den 30 april 1997.

(Utrikesdepartementet)

Utlänningslag (1989:529)

1

1 kap. Kraven för utlänningars vistelse i Sverige m.m.

Inledande bestämmelser

1 § I denna lag ges regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse i Sverige och arbete i Sverige som anställd samt för rätten till asyl här. I lagen anges också under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet.

Lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Lag (1996:1379).

Passkrav

2 § En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha pass.

Regeringen får föreskriva undantag från kravet på passinnehav. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Statens invand rarverk föreskriver vilka handlingar som får godtas som pass. Regeringen föreskriver vidare i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar.

Viseringskrav

3 § En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha visering, om inte utlänningen har uppehållstillstånd eller är medborgare i Dan mark, Finland, Island eller Norge.

Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på visering.

Krav på uppehållstillstånd

4 § En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha uppehållstillstånd, om inte utlänningen är medborgare i Danmark, Fin land, Island eller Norge.

Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på uppehållstillstånd. Regeringen får också föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader.

1 Omtryckt 1994:515.

Krav på arbetstillstånd

5 § En utlänning skall ha tillstånd för att arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands (arbetstillstånd), om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Fin land,

Island eller Norge.

Regeringen får föreskriva andra undantag från kravet på arbetstillstånd.

2 kap. Närmare om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd

Visering

1 § Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss kortare tid.

Visering får ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen meddelar. Visering får begränsas även i övrigt och får förenas med de villkor som kan behövas.

Uppehållstillstånd

2 § Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegräns ning (permanent uppehållstillstånd).

3 § Enligt bestämmelserna i 3 kap. skall en utlänning i vissa fall ges uppehållstillstånd i Sverige.

4 § Uppehållstillstånd får ges till

1. en utlänning som är gift med eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,

2. en utlänning som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,

3. en utlänning som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhörig till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här och som ingått i samma hushåll som den personen,

4. en utlänning som annars har särskild anknytning till Sverige,

5. en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige, eller

6. en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning ordnad på något annat sätt.

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna paragraf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel. Lag (1996:1379).

4 a § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för en sammanlagd tid av högst två år. Om ett program för att förbereda återvändandet har inletts innan dess, får uppehållstillståndet förlängas med högst två år.

Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har getts någon med stöd av första stycket får ett tidsbegränsat tillstånd ges också till en utlänning som är make eller maka eller barn under 18 år till den person som först beviljats tillstånd. Detsamma gäller förälder till barn under 18 år som meddelats tillstånd enligt första stycket. Lag (1996:1379).

4 b § Om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas, får ett tidsbegrän sat uppehållstillstånd ges. Lag (1995:773).

4 c § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett barn under 18 år som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får vidare ges ett barn under 18 år eller till en man om det behövs för att genomföra en faderskaps utredning.

Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd getts ett barn enligt första eller andra stycket, får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges också till barnets vårdnadshavare. Lag (1996:13).

5 § En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.

Detta gäller dock inte om

1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §,

2. utlänningen av humanitära skäl bör få bosätta sig här, eller

3. det annars finns synnerliga skäl. Vad som föreskrivs i första stycket hindrar inte heller att uppehållstillstånd beviljas med stöd av 2 kap. 4 § första stycket 1–4, om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått uppehållstillstånd om prövningen hade skett före inresan i Sverige. Lag (1996:1379).

5 a § En ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning av en pågående vistelse här för besök eller annan tidsbegränsad vistelse får trots vad som föreskrivs i 5 § första stycket bifallas, om utlänningen kan åberopa vägande skäl för förlängningen. Lag (1995:773).

5 b § Om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får en ansökan om uppehållstillstånd från honom trots vad som föreskrivs i 5 § första stycket bifallas, om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet om hans avvisning eller utvisning och om

1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §, eller

2. det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. Lag (1996:1379).

Arbetstillstånd

6 § Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.

I fråga om arbetstillstånd tillämpas 5 och 5 a §§ på motsvarande sätt. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd.

Lag ( 1995:773 ).

Beslutande myndigheter

7 § Beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av Statens invandrarverk. Beslut om visering och uppehållstillstånd får meddelas också av Utrikesdepartementet.

Regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, Invand rarverket får ge andra myndigheter rätt att besluta om sådana tillstånd.

Regeringen får ge ett organ som är knutet till Sveriges exportråd rätt att besluta om visering. Lag (1993:443).

8 § Att regeringen eller Utlänningsnämnden i vissa fall kan besluta om tillstånd framgår av 7 kap. 5, 11, 16 och 17 §§. Lag (1994:138).

Återkallelse av tillstånd

9 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av bety delse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse.

Återkallelse får även ske om det finns andra särskilda skäl, i fråga om uppehållstillstånd dock endast om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige.

Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd bör återkallas för en utlänning som har rest in i Sverige skall hänsyn tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige.

Om utlänningen har vistats här mer än fyra år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse av uppehållstillstånd enligt denna paragraf prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får beslut om återkallelse fattas endast om det finns synnerliga skäl. Lag (1997:1224).

10 § har upphävts genom lag (1997:1224).

11 § Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas

1. om han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd,

2. om han handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans levnadssätt, eller

3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrig t kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig under rättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Återkallelse enligt första stycket får ske endast om frågan har väckts innan utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd.

Lag ( 1996:1379 ).

12 § Ett permanent uppehållstillstånd skall återkallas om utlänningens bosättning i Sverige upphör.

13 § Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av

Statens invandrarverk. Återkallelse av visering beslutas av den myn dighet som har meddelat viseringen eller av Invandrarverket. Uppe hållstillstånd eller visering som har beviljats av Utrikesdepartementet får återkallas endast av departementet.

Bemyndiganden

14 § Utöver vad som följer av 4 a § får regeringen meddela föreskrifter om

1. uppehållstillstånd för studier eller besök, och

2. uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överenskommelse med främmande stat, samt att uppehållstillstånd får återkallas för de utlänningar som omfattas av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES) även i andra fall än de som anges i 11 § första stycket.

Regeringen skall anmäla föreskrifter om tidsbegränsat uppehållstill stånd enligt 4 a § till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. Lag (1996:1379).

3 kap. Skyddsbehövande

Definitioner

1 § Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han är flykting.

En ansökan om uppehållstillstånd enligt 3 § skall handläggas som en asylansökan. Lag (1996:1379).

2 § Med flykting avses i denna lag en utlänning som befinner sig utan för det land, som han är medborgare i, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. Vad som nu har sagts gäller oberoende av om förföljelsen utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet mot förföljelse från enskilda.

Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Lag (1996:1379).

3 § Med skyddsbehövande i övrigt avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 2 § lämnat det land, som han är medborgare i, därför att han

1. känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,

2. på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller

3. på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse.

Som skyddsbehövande skall även anses den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han tidigare haft sin vanliga vistelseort och på i första stycket angivna grunder inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Lag (1996:1379).

Rätten till uppehållstillstånd

4 § Utlänningar som avses i 2 och 3 §§ har rätt till uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får dock vägras om

1. det beträffande flyktingar enligt 2 § och skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 och 3 av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet finns syn nerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd, eller

2. det beträffande en skyddsbehövande som omfattas av 3 § första stycket 2 på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd,

3. utlänningen har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och kan sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en över enskommelse mellan Sverige och det landet, såvida det inte är uppen bart att han inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där,

4. utlänningen i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd,

5. utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det sätt som anges i 4, eller

6. utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt konventionen rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlemsstaterna i de europe iska gemenskaperna och utlänningen är skyddad i det landet på det sätt som anges i 4. Lag (1997:433).

När flyktingskap upphör

5 § En flykting upphör att vara flykting om han

1. av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där han är medborgare,

2. efter att ha förlorat sitt medborgarskap av fri vilja förvärvar det på nytt,

3. förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd,

4. av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land, som avses i 2 §, eller

5. inte längre befinner sig i en sådan situation att han kan anses som flykting enligt 2 § och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig av det lands skydd, där han är medborgare eller där han som statslös tidigare hade sin vistelseort.

Flyktingförklaring

6 § På begäran av en flykting skall Statens invandrarverk antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter ange att han är flykting (flyktingförklaring).

En flyktingförklaring skall återkallas av Invandrarverket, om det framkommer att utlänningen inte längre är att anse som flykting enligt 2 §.

Resedokument

7 § För flyktingar och statslösa utfärdar Statens invandrarverk en särskild legitimationshandling för resor utanför Sverige (resedokument) enligt de föreskrifter som regeringen meddelar.

Bemyndiganden

8 § Regeringen får i fråga om en grupp av utlänningar meddela före skrifter om beviljande av permanent uppehållstillstånd till skyddsbehö vande enligt 3 § första stycket 2.

Om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar, får regeringen meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2.

Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från 4 § andra stycket 4 för de fall då utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här.

Regeringen skall anmäla föreskrifter enligt andra stycket till riksda gen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

Lag ( 1996:1379 ).

4 kap. Avvisning och utvisning

Avvisning

1 § En utlänning får avvisas

1. om han saknar pass när pass krävs för inresa eller vistelse i Sverige,

2. om han saknar visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige,

3. om det vid hans ankomst till Sverige framkommer att han tänker besöka något annat nordiskt land men saknar erforderligt tillstånd att resa in dit, eller

4. om han vid inresan antingen undviker att lämna polismyndigheten begärda uppgifter eller till polismyndigheten medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i Sverige eller med vetet förtiger någon sådan omständighet.

Avvisning enligt första stycket får inte ske av den som vid ankoms ten till Sverige hade eller som därefter, under en tid, har haft ett uppe hållstillstånd som har upphört att gälla.

2 § En utlänning får vidare avvisas

1. om det kan antas att han kommer att sakna tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige eller i något annat nordiskt land, som han tänker besöka, samt för sin hemresa,

2. om det kan antas att han under sin vistelse i Sverige eller i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller att han kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd,

3. om han på grund av tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land,

4. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig under rättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller

5. om det med stöd av lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner har föreskrivits att avvisning kan ske.

En utlänning får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att han annars beger sig till det landet.

Avvisning enligt denna paragraf får inte ske senare än tre månader efter utlänningens ankomst till Sverige och inte om utlänningen har visering eller uppehållstillstånd. Lag (1996:96).

Utvisning när uppehållstillstånd upphört att gälla

3 § En utlänning får utvisas ur Sverige, om han upphåller sig här efter det att hans uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats.

Handläggning av ärenden om avvisning och utvisning enligt 1–3 §§

4 § Statens invandrarverk skall pröva ärenden om avvisning om

1. utlänningen söker asyl här,

2. utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här,

3. utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 2 § andra stycket, eller

4. utlänningen utan avbrott har vistats i Sverige mer än tre månader efter ankomsten när frågan väcks om hans avvisning.

I andra fall skall polismyndigheten pröva frågan om avvisning. Om polismyndigheten anser det tveksamt om avvisning bör ske, skall ärendet överlämnas till Statens invandrarverk.

5 § Beslut om utvisning enligt 3 § meddelas av Statens invandrarverk.

6 § Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstill stånd återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige, skall samti digt beslut meddelas om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot detta. Lag (1995:773).

Utvisning på grund av brott

7 § En utlänning får utvisas ur Sverige om utlänningen döms för ett brott som kan leda till fängelse eller om en domstol undanröjer en vill korlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till.

Utlänningen får dock utvisas endast om han döms till svårare straff än böter och

1. det på grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständig heter kan antas att han kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller

2. brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han inte bör få stanna kvar. Lag (1994:515).

8 § Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet.

9 § När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att förändra en påföljd, som en utlänning har dömts till förutom utvisning, får domsto len

även meddela det beslut beträffande utvisningen, som förändringen av påföljd ger anledning till.

Vissa begränsningar för utvisning på grund av brott

10 § När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 7 §, skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska sam hället. Därvid skall domstolen särskilt beakta utlänningens levnadsom ständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige.

En utlänning som hade vistats i Sverige med permanent uppehålls tillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller som då var bosatt i Sverige sedan minst fem år, får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Detsamma gäller för en medborgare i ett annat nordiskt land som vid den angivna tidpunkten hade varit bosatt här sedan minst två år.

Den som är flykting och har behov av fristad i Sverige får utvisas endast om han har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle med föra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna här. Utvisning får också ske om han i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här. Om en utlänning har en flyktingförklaring skall han anses som flykting med behov av fristad i Sverige, om det inte är uppenbart att han inte längre är flykting med ett sådant behov.

En utlänning som kom till Sverige innan han fyllde femton år och som när åtal väcktes hade vistats här sedan minst fem år får inte utvisas.

Lag ( 1994:515 ).

Utvisning i vissa andra fall

11 § Om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet och på grund av befarad brottslighet som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften finns bestämmelser i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Lag (1991:573).

Beaktande av hinder mot verkställighet

12 § När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 8 kap. 1–4 §§ inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs.

I beslut som meddelas av regeringen, Utlänningsnämnden eller Sta tens invandrarverk skall ges de anvisningar i fråga om verkställigheten som denna prövning kan föranleda. Lag (1991:1573).

Återtransport i vissa fall

13 § Om en utlänning, som enligt ett beslut som har meddelats med stöd av denna lag bara får uppehålla sig i en viss del av landet ändå uppehåller sig på en annan plats i Sverige, skall han genom polismyn dighetens försorg föras till en plats där han får vistas.

Förbud att återvända till Sverige

14 § När Statens invandrarverk beslutar om avvisning eller utvisning, får beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid återvända till Sverige utan tillstånd av Invandrarverket.

En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott skall inne hålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. I domen eller beslutet skall utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla och om den påföljd som överträdelse av förbudet kan medföra enligt 10 kap. 4 §. Lag (1991:573).

Särskilt tillstånd till kort besök i Sverige

15 § En utlänning som med stöd av 14 § har förbjudits att återvända till

Sverige under en viss tid eller för alltid kan av Statens invandrarverk ges särskilt tillstånd att göra ett kort besök här för synnerligen viktiga angelägenheter. Ett sådant tillstånd kan, om det finns särskilda skäl, ges även på ansökan av någon annan än utlänningen.

5 kap. Kontroll- och tvångsåtgärder

Kontroll i samband med inresa och utresa

1 § Vid inresa eller utresa skall en utlänning visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Utlänningen skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av utlänningens rätt till inresa och vistelse i Sverige.

Tullmyndigheten och Kustbevakningen är skyldiga att bistå polisen vid kontrollen av utlänningars inresa och utresa enligt denna lag. Kust bevakningen skall medverka i polisens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken. Lag (1996:410).

2 § I samband med inresekontroll får en polisman kroppsvisitera en utlänning samt undersöka hans bagage, handresgods, handväskor och

liknande, i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet. Sådan undersökning får också ske för att ta reda på utlänningens resväg till Sverige, om denna är av betydelse för bedömningen av rätten att resa in i och vistas här i landet. En polisman får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid mot bestämmelserna i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

Om inresekontrollen sker under medverkan av tullmyndigheten, Kustbevakningen eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrol lant, skall pass och andra handlingar uppvisas för tulltjänstemannen, tjänstemannen vid Kustbevakningen eller passkontrollanten. Dessa har under sådana omständigheter samma befogenheter som anges i första stycket.

Protokoll skall föras över kroppsvisitation. I protokollet skall anges vad som har förekommit vid visitationen. Lag (1990:523).

Omhändertagande av pass

3 § Om en utlänning vid ankomsten till Sverige eller därefter ansöker om uppehållstillstånd får Utlänningsnämnden, Statens invandrarverk eller polismyndigheten ta hand om hans pass eller annan identitetshandling i avvaktan på att han får tillstånd att vistas här eller lämnar landet.

Den verkställande myndigheten får i samband med verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ta hand om en handling som avses i första stycket, i avvaktan på att verkställigheten kan ske. Lag (1998:1567).

Omhändertagande av biljetter

4 § En utlännings biljett för resan från Sverige får omhändertas av

Statens invandrarverk eller polismyndigheten i avvaktan på att utlän ningen får tillstånd att vistas i Sverige eller lämnar landet, om

1. utlänningen saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd när detta fordras för inresa eller vistelse i Sverige, eller

2. utlänningen kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd. Biljetten får omhändertas bara om det

dels framstår som sannolikt att utlänningen kommer att vägras tillstånd att vistas här,

dels finns anledning att anta att utlänningen annars gör sig av med biljetten och inte själv kan betala kostnaden för sin resa från Sverige.

Statens invandrarverk eller polismyndigheten får försöka lösa in biljetten, om den annars skulle förlora sitt värde. Om inlösen sker, skall omhändertagandet avse de pengar som då betalas ut. Lag (1992:578).

Fingeravtryck och fotografi

5 § Statens invandrarverk eller polismyndigheten får fotografera en utlänning och, om han fyllt 14 år, ta hans fingeravtryck om

1. utlänningen inte kan styrka sin identitet vid ankomsten till Sve rige,

2. utlänningen ansöker om uppehållstillstånd och åberopar skäl som avses i 3 kap. 2 eller 3 §, eller

3. det finns förutsättningar att ta utlänningen i förvar. Lag (1996:1379).

Kontroll under vistelsen i Sverige

6 § En utlänning som vistas i Sverige är skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra handlingar som visar att han har rätt att uppehålla sig i Sverige. Han är också skyldig att efter kallelse av

Statens invandrarverk eller polismyndigheten komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här. Om utlänningen inte gör det, får han hämtas genom polismyndighetens försorg. Om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller av annan anledning kan antas att han inte skulle följa kallelsen, får han hämtas utan föregående kallelse.

Kontrollåtgärder enligt första stycket får vidtas endast om det finns anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här eller om det annars finns särskild anledning till kontroll.

Lag ( 1992:578 ).

7 § Om en utlänning vägrar att följa ett beslut som Statens invandrarverk fattat med stöd av 3–6 §§, får verket begära biträde av polismyndigheten för att genomföra beslutet. Lag (1992:578).

6 kap. Särskilda bestämmelser om förvar och uppsikt m.m.

Kvarhållande för utredning

1 § En utlänning är skyldig att stanna kvar för utredning i samband med inresa eller utresa eller i samband med kallelse eller hämtning enligt 5 kap. 6 §, dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar, om inte beslut har meddelats om förvar enligt 2 eller 3 §.

Vägrar utlänningen att fullgöra denna skyldighet, får han kvarhållas.

Lag ( 1995:773 ).

Förvar och uppsikt

Förvar av vuxna

2 § En utlänning som har fyllt 18 år får tas i förvar om

1. hans identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han därefter ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt att den identitet han uppger är riktig samt hans rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå, eller

2. det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras, eller

3. det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1, 2 eller 3 § eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.

Beslut om förvar enligt första stycket 3 får meddelas endast om det med hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga om ständigheter finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige. Lag (1996:1379).

Förvar av barn

3 § Ett utländskt barn under 18 år får tas i förvar endast om

1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt 4 kap. 1 eller 2 § och att förordnande om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § kommer att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant beslut om avvisning, och det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör fördröjas, eller

2. fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning i annat fall än som sägs under 1 eller av ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 3 § och det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att barnet ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § tredje stycket.

Barnet får inte tas i förvar enligt första stycket 1 om det är tillräckligt att det ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § andra stycket.

Barnet får inte skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar. Har barnet ingen vårdnadshavare här i riket får det tas i förvar endast om det föreligger synnerliga skäl. Lag (1996:1379).

Begränsning av tiden för förvar

4 § En utlänning får inte hållas i förvar med stöd av 2 § första stycket 2 längre tid än 48 timmar.

I övrigt får en utlänning som fyllt 18 år inte hållas kvar i förvar mer än två veckor, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, får en sådan utlänning dock hållas i förvar i högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid.

Ett utländskt barn under 18 år får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar, eller om det finns synnerliga skäl ytterligare 72 timmar. Lag (1996:1379).

Uppsikt

5 § En utlänning som har fyllt 18 år kan, under de förutsättningar som anges i 2 §, i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt.

Ett utländskt barn under 18 år kan, under de förutsättningar som anges i 3 § första stycket 1 ställas under uppsikt.

Ett utländskt barn under 18 år kan dessutom ställas under uppsikt när beslut har meddelats om avvisning i annat fall än som avses i andra stycket eller om utvisning enligt 4 kap. 3 §.

Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling eller uppfylla andra särskilda villkor. Lag (1996:1379).

Ny prövning

6 § Ett beslut om förvar som avses i 4 § andra stycket skall prövas på nytt senast två veckor eller, om beslut har meddelats om avvisning eller utvisning, två månader efter den dag då förvarsbeslutet verkställdes.

Ett beslut om uppsikt skall prövas på nytt inom sex månader från beslutet.

Om utlänningen hålls kvar i förvar eller fortfarande skall stå under uppsikt, skall ny prövning fortlöpande ske inom samma tider.

Om ny prövning inte sker inom föreskriven tid upphör beslutet om förvar eller uppsikt att gälla.

7 § Varje ny prövning av ett beslut om förvar skall föregås av en förhandling. Detta gäller även ett beslut om uppsikt, om det inte med hän syn till utredningens beskaffenhet eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en sådan saknar betydelse.

8 § Om det inte längre finns skäl att hålla utlänningen i förvar eller under uppsikt, skall åtgärden omedelbart upphävas.

Beslutande myndigheter

9 § Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ärendet.

Handläggande myndighet är: polismyndigheten:

a) från det att en utlänning begär att få resa in i landet och till dess att ett ärende som skall prövas av Statens invandrarverk tas emot av verket eller utlänningen lämnat landet,

b) i och med att en dom eller ett beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § tas emot för verkställighet,

c) i och med att ett beslut om avvisning eller utvisning enligt 8 kap. 11 § andra stycket 3 eller ett ärende som lämnas över enligt 8 kap. 17 § tas emot för verkställighet, även om en sådan ansökan som avses i 2 kap. 5 b § görs,

Statens invandrarverk:

a) i och med att ett ärende som skall prövas av Invandrarverket tas emot av verket och till dess att beslut meddelas eller, i förekommande fall, utlänningen har lämnat landet; överklagas beslutet eller får det verkställas trots att det inte vunnit laga kraft eller på annan grund, är verket handläggande myndighet till dess ärendet tas emot av Utlänningsnämnden respektive polismyndigheten, om ärendet överlämnats dit enligt 8 kap. 17 §,

b) i och med att Utlänningsnämndens eller regeringens beslut om avvisning eller utvisning tas emot för verkställighet, även om en sådan ansökan som avses i 2 kap. 5 b § görs, under förutsättning att ärendet inte har lämnats över till polismyndigheten enligt 8 kap. 17 §, och

Utlänningsnämnden: i och med att ärendet tas emot och till dess att beslut meddelas och beslutet, i förekommande fall, tas emot av Statens invandrarverk eller polismyndigheten för verkställighet.

När ett ärende tagits emot i det departement som har till uppgift att bereda ärendet, anses regeringen som handläggande myndighet. Beslut i frågor om förvar eller uppsikt fattas av det statsråd som skall föredra ärendet. Beslut att ta eller hålla kvar någon i förvar kan inte fattas av regeringen. Motsvarande gäller beträffande uppsikt.

I ett ärende där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 8 kap. 10 § första eller andra stycket skall Utlänningsnämnden eller regeringen inte anses som handläggande myndighet innan beslut om inhibition meddelats.

Polismyndigheten får också fatta beslut om att tillfälligt ta en utlänning i förvar eller ställa honom under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Beslut med stöd av

detta stycke skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar eller uppsikt skall fortsätta att gälla. Lag (1998:1567).

10 § Om en utlänning som har tagits i förvar eller står under uppsikt avvisas eller utvisas, skall den myndighet som fattar beslutet pröva om utlänningen fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt.

Regeringen får upphäva beslut om förvar eller uppsikt.

11 § Att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut om förvar framgår av 11 § polislagen (1984:387).

Om utlänningskontroll sker under medverkan av tullmyndigheten, Kustbevakningen eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrol lant, har tulltjänstemannen, tjänstemannen vid Kustbevakningen eller passkontrollanten samma rätt att omhänderta en utlänning som polis mannen. Omhändertagandet skall så skyndsamt som möjligt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden skall bestå.

Bestämmelser om förhandling

12 § Förhandling om förvar eller uppsikt skall hållas inför den myn dighet som beslutar om åtgärden. Denna myndighet får bestämma att förhandlingen i stället skall hållas av en tingsrätt.

Myndigheten får bestämma att även någon annan än utlänningen skall höras vid förhandlingen. Om förhandlingen inte hålls vid den myndighet som skall besluta om förvar eller uppsikt, skall, förutom utlänningen, en representant för myndigheten vara närvarande.

I ärenden om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning som handläggs av regeringen, får det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestäm mer, besluta om förhandlingen och utse en tingsrätt eller en förvalt ningsmyndighet att hålla den. Därvid gäller andra stycket på motsva rande sätt.

13 § Utlänningen och andra personer som skall höras skall kallas till förhandlingen. Om utlänningen hålls i förvar, skall den tingsrätt eller förvaltningsmyndighet som håller förhandlingen besluta om hans inställelse. Har kallelse till förhandlingen delgetts den som skall höras minst fyra dagar före förhandlingen och uteblir den kallade utan att ha anmält laga förfall, får tingsrätten eller förvaltningsmyndigheten besluta att han skall hämtas genom polismyndighetens försorg. Hämt ning av

någon annan än utlänningen får dock ske endast om det finns synnerliga skäl.

14 § Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Förhandling vid tingsrätt skall ske enligt bestämmelserna om bevis upptagning utom huvudförhandling i brottmål i tillämpliga delar. Utöver vad som följer av 5 kap. 1 § rättegångsbalken får rätten besluta att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer fram uppgifter, för vilka hos domstolen gäller sekretess som anges i sekretesslagen (1980:100).

Förhandling vid förvaltningsmyndighet skall ske enligt bestämmel serna om muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen (1971:291) i tillämpliga delar.

15 § För inställelsen vid förhandlingen skall utlänningen få ersättning av allmänna medel för resa och uppehälle, om det bedöms skäligt med hänsyn till hans ekonomiska förhållanden, den tid han har vistats i Sve rige samt övriga omständigheter. Förskott får beviljas på ersättningen.

Andra personer som på kallelse har inställt sig vid förhandlingen för att höras har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnad och tidsspillan med anledning av inställelsen. Förskott får beviljas på ersättning för resa och uppehälle.

Ersättning och förskott beslutas av den myndighet eller domstol som håller förhandlingen.

Närmare bestämmelser om ersättning och förskott meddelas av regeringen.

Verkställighet av beslut om förvar

16 § Statens invandrarverk svarar för att ett beslut om förvar verkställs. Lag (1997:432).

Biträde av polisen

17 § På begäran av Statens invandrarverk eller den myndighet som annars har fattat ett beslut om förvar skall polismyndigheten lämna biträde för att genomföra beslutet.

Om Statens invandrarverk begär det, skall polismyndigheten även lämna biträde för att ombesörja förflyttning av en utlänning som hålls i förvar. Lag (1997:432).

Behandlingen av utlänningar som hålls i förvar

18 § Utlänningar som hålls i förvar skall behandlas humant och deras värdighet skall respekteras. Lag (1997:432).

19 § Utlänningar som hålls i förvar enligt denna lag skall vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem (förvarslokaler). Statens invandrarverk har ansvaret för förvarslokalerna och för behandlingen av de utlänningar som vistas där.

Invandrarverket får besluta att en utlänning som hålls i förvar skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, om

1. utlänningen har utvisats på grund av brott enligt 4 kap. 7 §,

2. utlänningen hålls avskild enligt 22 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en förvarslokal, eller

3. det annars finns synnerliga skäl. Ett barn under 18 år som hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Lag (1997:432).

20 § För de utlänningar som skall vistas i förvarslokal enligt 19 § första stycket gäller bestämmelserna i 21–31 §§.

För utlänningar som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest enligt 19 § andra stycket gäller i stället lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Sådana utlänningar skall därutöver beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häk tet eller arresten. Lag (1997:432).

21 § En utlänning som hålls i förvar får hindras att lämna förvarslokalen och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med förvar tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. Begränsning av rörelsefriheten får också ske, om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra.

Verksamhet som rör förvar skall utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter. Lag (1997:432).

22 § En utlänning som hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskild från andra som tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om utlänningen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra.

Beslut om att hålla någon avskild fattas av Statens invandrarverk. Beslutet skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tredje dag.

En utlänning som hålls avskild därför att utlänningen utgör en fara för sig själv skall undersökas av läkare så snart det kan ske. Lag (1997:432).

23 § Utlänningar som hålls i förvar skall ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus. Lag (1997:432).

24 § Om det inte i ett särskilt fall möter hinder med hänsyn till för varsverksamhetens bedrivande, skall en utlänning som hålls i förvar ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen.

Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten, får ett besök övervakas. Ett besök av ett offentligt biträde eller en advokat får över vakas endast om biträdet eller advokaten själv begär det. Lag (1997:432).

25 § En utlänning som hålls i förvar får inte utan tillstånd inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen. Lag (1997:432).

26 § Om det finns skälig misstanke att en utlänning som hålls i förvar bär på sig något som utlänningen inte får inneha enligt 25 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får utlänningen kroppsvisiteras för kontroll av detta.

Kroppsvisitation får inte göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden. All den hänsyn som omständighe terna medger skall iakttas. Om möjligt skall ett vittne närvara.

Kvinnor får inte kroppsvisiteras av eller i närvaro av andra män än läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om en visitation enbart inne bär att föremål som en kvinna har med sig undersöks, får den dock genomföras och bevittnas av en man. Lag (1997:432).

27 § En utlänning som hålls i förvar får inte ta emot en försändelse utan föregående undersökning, om det finns skälig misstanke att för sändelsen innehåller sådan egendom som inte får innehas enligt 25 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64).

Om utlänningen inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hennes närvaro, skall försändelsen tas om hand för utlänningens räk ning, men den får inte öppnas.

En undersökning får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra skriftliga handlingar. Försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella organ som har behörighet att ta emot klagomål från enskilda eller från Förenta nationernas flyktingkommissarie får aldrig undersökas. Lag (1997:432).

28 § Påträffas inom en förvarslokal eller hos en utlänning som hålls i förvar egendom som inte får innehas enligt 25 § eller enligt narkotika strafflagen (1968:64), får egendomen tas om hand.

Kan det antas att en utlänning genom att inneha eller ta emot egen dom enligt första stycket gjort sig skyldig till brott eller saknas känd ägare, skall egendomen skyndsamt överlämnas till polisen.

I annat fall skall egendomen tas om hand för utlänningens räkning.

Lag ( 1997:432 ).

29 § Egendom som har tagits om hand enligt 27 § andra stycket eller 28 § tredje stycket skall återlämnas till utlänningen när förvarsbeslutet har upphört att gälla. Lag (1997:432).

30 § En utlänning som hålls i förvar har rätt att få sådan dagersättning och särskilt bidrag som avses i 17 och 18 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Lag (1997:432).

31 § En utlänning som hålls i förvar skall ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som ansökt om uppehållstill stånd enligt 3 kap. 2 eller 3 §§ även om utlänningen inte har ansökt om ett sådant tillstånd.

Om en utlänning som hålls i förvar behöver sjukhusvård under för varstiden, skall utlänningen ges tillfälle till sådan vård.

Verksamhetschefen för den sjukhusenhet där utlänningen vårdas skall se till att Statens invandrarverk eller den som förestår förvarslokalen genast underrättas, om utlänningen önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset. Lag (1997:432).

7 kap. Överklagande m.m.

Rätten att överklaga

1 § Beslut av förvaltningsmyndigheter i ärenden enligt denna lag får överklagas endast om det anges i detta kapitel.

Regeringen får pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller en utvisning endast i de fall som anges i detta kapitel.

Beslut om avvisning och utvisning

Polismyndighetens beslut

2 § En polismyndighets beslut om avvisning får av utlänningen över klagas till Statens invandrarverk.

Invandrarverkets beslut

3 § Statens invandrarverks beslut i fråga om avvisning eller utvisning samt om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd eller om återkal lelse av ett uppehållstillstånd får av utlänningen överklagas till Utlän ningsnämnden. Invandrarverkets beslut i fråga om arbetstillstånd eller återkallelse av arbetstillstånd får av utlänningen överklagas till nämn den under förutsättning att frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut i fråga om avvisning eller utvisning.

Utlänningsnämnden består av ordförande och övriga ledamöter till det antal regeringen bestämmer. För ordförande skall finnas ersättare. Ledamöter och ersättare för ordförande utses av regeringen. Ordförande och ersättare för ordförande skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdig erfarenhet. Lag (1996:1379).

Beslut om flyktingförklaring och resedokument

4 § Statens invandrarverks beslut om flyktingförklaring eller resedo kument samt återkallelse av flyktingförklaring får av utlänningen över klagas till Utlänningsnämnden. Lag (1991:1573).

Beslut vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning

5 § När Statens invandrarverk eller Utlänningsnämnden fattar beslut i ett överklagat ärende om avvisning eller utvisning, får beslut fattas också i fråga om uppehållstillstånd även om denna fråga inte har tagits upp av utlänningen.

Utlänningsnämnden får vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning besluta att utlänningen skall för viss tid förbjudas att återvända till Sverige, även om lägre instans inte har meddelat ett sådant förbud.

Invandrarverket och Utlänningsnämnden får vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning samtidigt meddela sådant beslut angående barn under sexton år som står under utlänningens vårdnad, även om lägre instans inte har prövat denna fråga. I ärenden hos Utlänningsnämnden gäller detta dock inte om det för barnet har åberopats sådana omständigheter som avses i 3 kap. 1 §, såvida det inte är uppenbart att det inte finns grund för asyl. Lag (1991:1573).

Beslut att omhänderta biljett

6 § Statens invandrarverks eller en polismyndighets beslut om att omhänderta en biljett får av utlänningen överklagas hos allmän förvalt ningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Lag (1995:74).

Beslut om förvar

7 § Beslut av en polismyndighet, av Statens invandrarverk eller av

Utlänningsnämnden om förvar får av utlänningen överklagas hos all män förvaltningsdomstol.

Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning till viss tid.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Om ett beslut om förvar har fattats av det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, prövar Regeringsrätten på framställning av utlänningen, om åtgärden skall bestå. Lag (1995:74).

7 a § Statens invandrarverks beslut i särskilda fall enligt 6 kap. 19 och 21–31 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Lag (1997:432).

Dom eller beslut om utvisning på grund av brott

8 § En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott får överklagas enligt vad som gäller om överklagande av allmän domstols dom eller beslut i brottmål.

Beslut om ersättning m.m.

9 § En förvaltningsmyndighets beslut

1. om ersättning i ett ärende som handläggs enligt denna lag,

2. att avvisa ombud eller biträde, eller

3. i en jävsfråga, får överklagas utan samband med ärendet i övrigt. Beslut om ersättning överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Lag (1995:74).

10 § har upphävts genom lag (1995:773).

Överlämnande av ärenden till regeringen

11 § Statens invandrarverk får med eget yttrande överlämna ett ärende till Utlänningsnämnden för avgörande, om ärendet på grund av familje anknytning eller någon annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av nämnden.

Invandrarverket eller Utlänningsnämnden får med eget yttrande överlämna ett ärende till regeringen för avgörande om ärendet inte avser en ansökan enligt 2 kap. 5 b § och om

1. ärendet på grund av familjeanknytning eller någon annan lik nande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av regeringen,

2. ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärendet,

3. det bedöms vara av särskild vikt för ledning av denna lags till lämpning att regeringen avgör ett ärende som kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstill stånd, eller

4. det i andra fall än som anges i punkt 3 bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av denna lags tillämpning att regeringen prövar ett ärende.

När Invandrarverket överlämnar ett ärende till regeringen skall ver ket först sända ärendet till Utlänningsnämnden. Nämnden skall med eget yttrande skyndsamt vidarebefordra ärendet till regeringen. Av nämndens yttrande skall framgå vilken uppfattning nämnden har i sakfrågan samt om ärendet bör avgöras av regeringen. Det som sägs i detta stycke gäller dock endast för de ärenden där ett beslut av Invandrarverket hade kunnat överklagas till nämnden.

Vad som i 5 § föreskrivs om Invandrarverket och Utlänningsnämn den gäller också regeringen, när den avgör ett överlämnat ärende. Lag (1996:1379).

Nöjdförklaring

12 § En utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om avvisning eller en dom eller ett beslut om utvisning kan förklara att han avstår från att överklaga beslutet eller domen i den delen (nöjdförklaring).

13 § Nöjdförklaring avges inför

1. den myndighet som har meddelat beslutet eller domen,

2. polismyndighet som inte har meddelat beslutet, eller

3. chefen för en kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot sådan förklaring.

Nöjdförklaringen får dock avges inför en annan myndighet än den som har meddelat beslutet eller domen bara i vittnes närvaro och om den som tar emot förklaringen har tillgång till en utskrift av beslutet eller domen eller ett bevis om vad avgörandet innehåller. Lag (1990:1040).

14 § En nöjdförklaring kan inte återtas. Om utlänningen har överklagat beslutet eller domen när nöjdförklaringen avges, skall hans överkla gande i fråga om avvisning eller utvisning anses återkallat genom nöjd förklaringen. Om utlänningen ansökt om uppehållstillstånd, arbetstill stånd, resedokument, flyktingförklaring eller främlingspass skall ansökningen anses återkallad genom nöjdförklaringen.

Upphävande av avvisnings- och utvisningsbeslut i vissa fall

15 § Om Statens invandrarverk efter omprövning beviljar en utlänning uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett beslut om avvisning eller utvisning. Meddelar Invandrarverket ett tidsbegränsat uppehålls tillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning, får detta inte verkställas medan tillståndet gäller. Motsvarande gäller om

Utlänningsnämnden på grund av en ny ansökan beviljar en utlänning uppehållstillstånd.

Invandrarverket får dock inte upphäva en domstols dom eller beslut om utvisning eller meddela uppehållstillstånd för den som har utvisats genom en sådan dom eller ett sådant beslut. Lag (1994:138).

16 § Om regeringen finner att en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre skall gälla, får regeringen upphäva avgö-

randet helt eller delvis. Därvid får regeringen fatta beslut också i fråga om uppehållstillstånd och arbetstillstånd.

Om domen eller beslutet om utvisning inte upphävs kan, i fall som avses i första stycket, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas av regeringen. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan tillståndet gäller. Lag (1991:1573).

17 § Ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § ges in till och prövas av Utlänningsnämnden. Lag (1995:773).

18 § Har en utlänning lämnat oriktig uppgift om sitt namn, sin nationalitet eller annan omständighet av betydelse för hans identitet och har uppgiften tagits in i en myndighets beslut, får myndigheten besluta om rättelse. Lag (1995:773).

8 kap. Verkställighet

Hinder mot verkställighet

Risk för dödsstraff, kroppsstraff eller tortyr

1 § En avvisning eller en utvisning får aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han skulle vara i sådan fara. Lag (1996:1379).

Risk för förföljelse

2 § När en avvisning eller en utvisning skall verkställas, får utlänningen inte sändas till ett land där han riskerar att utsättas för förföljelse och inte heller till ett land där han inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han löper risk för förföljelse.

En utlänning får dock sändas till ett land som avses i första stycket, om det inte går att sända honom till något annat land och utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom stanna i Sverige. Detta gäller inte om den förföljelse som hotar honom i det andra landet innebär fara för hans liv eller annars är av särskilt svår beskaffenhet.

Likaså får utlänningen sändas till ett land som avses i första stycket, om han har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för Sveriges

säkerhet och det finns anledning att anta att han skulle fortsätta sådan verksamhet här och han inte kan sändas till något annat land.

3 § har upphävts genom lag (1996:1379).

4 § En utlänning som avses i 3 kap. 3 § första stycket 2 får inte sändas till sitt hemland eller till ett land, där han riskerar att sändas vidare till hemlandet, om han har synnerliga skäl mot detta. Lag (1996:1379).

Vart verkställigheten skall ske

5 § Om det inte finns hinder mot verkställigheten enligt 1–4 §§, skall en utlänning som avvisas eller utvisas sändas till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket han kom till Sverige. Kan verkställig heten inte genomföras på det sätt som anges i första stycket eller finns det andra särskilda skäl, får utlänningen i stället sändas till något annat land.

6 § Om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg avvisas därför att han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, får han föras tillbaka till detta eller sättas ombord på ett annat fartyg eller luftfartyg med samma ägare eller brukare (transportören). Om det är nödvändigt att bevakningspersonal följer med skall även den ges plats på fartyget eller luftfartyget.

Vägrar befälhavaren på fartyget eller luftfartyget att ta emot utlänningen eller bevakningspersonalen, får polismyndigheten förelägga honom vite.

Första stycket gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen inte får sändas enligt 1–4 §§.

Verkställighet av icke lagakraftvunna beslut

7 § En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas även om det har överklagats.

Statens invandrarverks beslut om avvisning eller utvisning får verk ställas fastän beslutet inte har vunnit laga kraft, om utlänningen har avgett nöjdförklaring.

Verkställighet får också ske om utlänningen har avgett nöjdförkla ring beträffande en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott och åklagaren medger det.

Ett beslut om avvisning eller utvisning får dock inte verkställas förrän en ådömd fängelsepåföljd har avtjänats eller verkställigheten av den har flyttats över till ett annat land. Har allmänt åtal väckts mot

utlänningen får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas förrän åtalet har prövats slutligt, såvida inte åtalet läggs ned. Lag (1995:773).

8 § Statens invandrarverk får förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verk ställighet), om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund.

Beslut om omedelbar verkställighet får meddelas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet bara om synnerliga skäl talar för detta. Lag (1996:1379).

Avbrytande av verkställigheten (inhibition)

9 § Om en utlänning har överklagat ett beslut om avvisning med för ordnande om omedelbar verkställighet enligt 8 §, skall Statens invand rarverk pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas (inhibition). I samband med omprövning av ett avvisningsbeslut med ett sådant förordnande skall Invandrarverket pröva om inhibition skall meddelas.

10 § Vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd från en utlän ning som skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft, får Utlänningsnämnden besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet.

Regeringen får, vid prövning av en fråga om upphävande av en domstols dom eller beslut om utvisning, besluta om inhibition av det tidigare meddelade beslutet.

Om det i andra fall finns särskilda skäl till det får Invandrarverket besluta om inhibition. Lag (1994:138).

10 a § Om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda riktar en begäran till Sverige om inhibition av ett avvisnings beslut eller ett utvisningsbeslut, skall inhibition meddelas om inte syn nerliga skäl talar mot detta. Lag (1996:1379).

Verkställande myndighet

11 § Beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av Statens invandrarverk om inte annat sägs i andra eller tredje stycket.

Polismyndigheten skall verkställa

1. polismyndighets beslut om avvisning,

2. domstols dom eller beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 §,

3. beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet prövats, om regeringen eller Utlännings nämnden bestämmer det.

Invandrarverket får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende till polismyndigheten för verkställighet enligt de förutsättningar som anges i 8 kap. 17 §. Lag (1998:1567).

Tidpunkten för verkställighet

12 § En polismyndighets beslut om avvisning, Statens invandrarverks beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet samt domstols dom eller beslut om utvisning skall verkställas snarast möjligt.

I andra fall än som avses i första stycket, skall en utlänning som har avvisats lämna landet inom två veckor och en utlänning som har utvisats lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet.

Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att han inte har för avsikt att frivilligt lämna landet inom denna tid, skall beslutet verkställas så snart det kan ske av den myndighet som enligt 11 § är ansvarig för verkställigheten.

Lag ( 1998:1567 ).

Underrättelse om hinder mot verkställighet

13 § Om en verkställande polismyndighet finner att verkställigheten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta Statens invandrarverk om detta.

Invandrarverket får i ett sådant fall besluta i fråga om verkställigheten eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Om verkställigheten avser en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott, skall Invandrarverket skyndsamt överlämna ärendet till regeringen för prövning om verkställigheten inte kan genomföras.

Lag

( 1998:1567 ).

När ett beslut skall anses verkställt

14 § Ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft.

Preskription

15 § Ett beslut om avvisning eller utvisning, som inte har meddelats av allmän domstol, upphör att gälla, om det inte har verkställts inom fyra år från det att beslutet vann laga kraft.

Om en utlänning inte har kunnat anträffas för verkställighet av ett beslut enligt första stycket inom fyraårstiden, och frågan om verkstäl lighet fortfarande får ske kommer upp därefter, skall beslutet anses verkställt enligt 14 § inom fyraårstiden, om inte annat visas.

Ny verkställighet

16 § Om en utlänning som har avvisats eller utvisats med förbud att återvända ändå återkommer till Sverige utan att ha fått särskilt tillstånd till ett kort besök här enligt 4 kap. 15 § eller stannar kvar här efter det att giltighetstiden för ett sådant särskilt tillstånd har gått ut, skall beslutet verkställas på nytt.

17 § Statens invandrarverk får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till polismyndigheten, om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att genomföra verkställigheten. Lag (1998:1567).

9 kap. Kostnadsansvar

Utlänningens ansvar för resekostnader

1 § Om en utlänning avvisas eller utvisas, är han skyldig att betala kostnaden för sin egen resa till den ort dit han sänds eller åläggs att resa genom en myndighets försorg.

Detsamma gäller när en utlänning som bara får vistas i en viss del av Sverige, genom polismyndighetens försorg förs tillbaka till en plats där han får vistas.

Transportörens kostnadsansvar

2 § Om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg avvisas därför att han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa, är transportören skyldig att ersätta staten för kostnaden för utlänningens resa från Sverige samt för resekostnaden från Sverige och tillbaka för den bevaknings personal som behöver följa med.

Denna skyldighet kan transportören helt eller delvis befrias ifrån, om

1. han visar att han har haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige, eller

2. det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden.

3 § Om en utlänning, som är anställd ombord på ett fartyg eller ett luftfartyg eller som utan tillåtelse har följt med detta, lämnar fartyget eller luftfartyget under dess uppehåll i Sverige och olovligen reser in i Sve rige och avvisas, är fartygets eller luftfartygets ägare eller brukare skyldig att svara dels för de kostnader för hans uppehälle som uppstår för de närmaste tre månaderna, dels för hans utresa ur Sverige. Har fartyget eller luftfartyget utländsk ägare eller brukare, är befälhavaren skyldig att på dennes vägnar svara för dessa kostnader, om det inte är uppenbart oskäligt.

10 kap. Påföljder för brott

Straffansvar

1 § Till böter döms

1. en utlänning som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet till stånd och utan att inom föreskriven tid ha ansökt om ett sådant tillstånd, eller

2. en utlänning som har anställning eller bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att inneha ett sådant tillstånd.

Till böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år döms den som har en utlänning i sin tjänst fastän utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd. I fråga om påförande av särskild avgift gäller 7–8 §§.

2 § Till böter, eller när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst sex månader döms

1. en utlänning som, i annat avseende än beträffande skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, överträder bestämmelser i denna lag eller vad som har föreskrivits med stöd av lagen,

2. den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag,

3. den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag medvetet lämnar oriktig uppgift eller medvetet underlåter att tala om något förhållande av betydelse. Lag (1993:1365).

2 a § Till fängelse i högst sex månader eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms den som hjälper en utlänning att komma in i

Sverige i strid med föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen.

Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen

1. utförts mot ersättning,

2. avsett ett stort antal personer, eller

3. utförts under hänsynslösa former. För försök eller förberedelse till brott enligt denna paragraf döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Lag (1993:1365).

3 § Till fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms

1. den som genom att dölja en utlänning eller genom någon annan sådan åtgärd försöker hindra verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, om gärningen har skett i vinningssyfte,

2. en utlänning som överträder föreskrifter som har meddelats enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag och som innebär skyldighet för honom att endast vistas inom en viss del av landet. Lag (1991:573).

4 § Till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt 4 kap. 7 § inte har haft rätt att återvända hit.

Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföl jelse.

I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt. Lag (1991:573).

5 § Till fängelse i högst fyra år eller, om brottet är mindre allvarligt, till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som i vinstsyfte planlägger eller organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige.

Den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller de tillstånd som krävs för inresa i Sverige döms för medhjälp till brott enligt första stycket, om han insåg eller hade skälig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som där sägs. Lag (1996:1379).

6 § Ersättning som har lämnats till den som har begått brott enligt 2 a §,

3 § 1 eller 5 § skall förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt.

Transportmedel som använts vid brott som avses i 2 a eller 5 § får förverkas om ägaren eller befälhavaren eller någon annan som var i ägarens ställe förövat gärningen eller medverkat till denna och förver kandet behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl till detta. Förverkande får dock inte ske om det är uppenbart oskäligt.

Lag ( 1993:1365 ).

6 a § Om ägaren till ett fartyg som kan förverkas enligt 6 § andra stycket inte är känd eller saknar känt hemvist i Sverige får talan om förverkande föras mot befälhavaren på fartyget. Lag (1993:1365).

Avgifter

7 § En fysisk eller juridisk person som har en utlänning i sin tjänst fastän denne inte har arbetstillstånd skall, oavsett om ansvar utkrävs enligt 1 § andra stycket, betala en särskild avgift.

För varje utlänning som avses i första stycket utgör avgiften hälften av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet. Avgiften får minskas eller efterskänkas, om särskilda omständigheter talar för det.

8 § Frågor om påförande av avgift enligt 7 § prövas av allmän domstol efter ansökan, som skall göras av allmän åklagare inom två år från det att överträdelsen upphörde. I fråga om sådan talan tillämpas bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och bestämmelserna om kvarstad i brottmål på motsvarande sätt. När fem år har gått efter det att överträdelsen upphörde, får avgift inte påföras. Avgiften tillfaller staten.

Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att beslutet vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgift skall lämnas för indrivning. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga ford ringar m. m. Indrivningsåtgärder får dock inte vidtas när fem år har gått efter det att beslutet vann laga kraft. Lag (1997:536).

11 kap. Vissa bestämmelser om handläggningen

Muntlig handläggning

1 § En utlänning som har ansökt om asyl i Sverige får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid Statens invandrarverks hand läggning av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra asylärendet.

I ett asylärende vid Utlänningsnämnden skall muntlig handläggning ingå, om detta kan antas vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Muntlig handläggning skall även annars företas på utlänningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i asylärendet.

Utlänningsnämnden skall ha muntlig handläggning i ärenden som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd avseende de utlänningar som omfattas av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). Även ärenden som rör avvisning eller vägran att bevilja uppehållstillstånd skall handläggas muntligen, om det begärs av en utlänning som omfattas av avtalet och som ansökt om uppehålls tillstånd. I detta fall får dock muntlig handläggning underlåtas, om den skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse.

Invandrarverket och Utlänningsnämnden får bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid handläggningen. Ersätt ning för inställelsen lämnas i sådana fall enligt 6 kap. 15 § andra stycket.

Särskilda bestämmelser om utredning som rör barn finns i 1 a §. Lag (1996:1379).

Utredning om barn m.m.

1 a § Vid bedömningen av frågor om tillstånd enligt denna lag skall det, om det inte är olämpligt, klarläggas vad barn som berörs av ett beslut i ärendet har att anföra och det skall tas den hänsyn till det anförda som barnets ålder och mognad motiverar. Lag (1996:1379).

1 b § Den som är förordnad som offentligt biträde för en utlänning under 18 år som saknar vårdnadshavare här i landet är utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser. Lag (1996:1379).

Parts rätt att få del av uppgifter

2 § Bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen (1986:223) om rätt för en part att få del av uppgifter tillämpas i ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd endast när utlänningen är bosatt eller annars vistas i

Sverige.

Motivering av beslut

3 § Bestämmelserna i 20 § förvaltningslagen om motivering av beslut gäller även för beslut som meddelas i ärenden enligt denna lag, om inte något annat följer av andra eller tredje stycket.

Ett beslut i fråga om uppehållstillstånd skall alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet.

Vid beslut om visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning som omfattas av avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES), utan att vara medborgare i ett EES-land, har dock alltid rätt till motivering av ett beslut om visering om det går honom emot. Lag (1996:1379).

Statsråds beslut om inhibition

4 § När ett ärende enligt denna lag skall prövas av regeringen får, för tiden till dess regeringen avgör ärendet, det statsråd som har till uppgift att föredra dessa ärenden besluta om inhibition av avvisning eller utvis ning.

Tolkersättning

5 § Den som är tolk vid handläggning av ett ärende enligt denna lag inför en förvaltningsmyndighet eller domstol har rätt att av allmänna medel få arvode samt ersättning för kostnader och tidsspillan, om inte uppdraget har fullgjorts i tjänsten.

Frågan om ersättning prövas av den domstol eller myndighet som handlägger ärendet.

Närmare bestämmelser om ersättning meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Skyldighet att lämna uppgifter

6 § Socialnämnden skall på begäran av regeringen, Utlänningsnämn den,

Statens invandrarverk eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende

om uppehållstillstånd eller för verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.

Om utlänningen i ett ärende enligt denna lag åberopar intyg om sin psykiska eller fysiska hälsa, skall hälso- och sjukvårdsmyndighet på begäran av den myndighet som handlägger ärendet lämna upplysningar som kan vara av betydelse för att bedöma uppgifterna i intyget. Lag (1991:1573).

Yttrande i ärenden om arbetstillstånd

7 § Vid handläggning av frågor om arbetstillstånd som har principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt skall berörda arbetsgivaroch arbetstagarorganisationer få tillfälle att yttra sig.

Offentligt biträde

8 § I ärende angående

1. avvisning, dock inte hos polismyndighet, såvida inte utlänningen enligt 6 kap. 2 eller 3 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar,

2. utvisning enligt 4 kap. 3 §,

3. uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b §, om Utlänningsnämnden meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning,

4. verkställighet enligt denna lag om utlänningen hållits i förvar enligt 6 kap. 2 eller 3 § sedan mer än tre dagar, eller

5. hemsändande enligt 12 kap. 3 §, skall offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn under 18 år som hålls i förvar enligt 6 kap. 3 §, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.

Lag ( 1996:1647 ).

9 § I ärende hos regeringen prövas frågor om offentligt biträde av departementstjänsteman som regeringen bestämmer. Lag (1996:1647).

10 § Beslut av förvaltningsmyndighet i frågor om offentligt biträde överklagas till Utlänningsnämnden.

Utlänningsnämndens beslut i frågor som rör offentligt biträde får inte överklagas. Lag (1996:1647).

12 kap. Särskilda bemyndiganden

Anmälningsskyldigheter m. m.

1 § Regeringen får, utöver vad som förut har angetts i denna lag, meddela föreskrifter om

1. skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i Sverige,

2. sådana inskränkningar angående utlänningars rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag av ett visst slag som är nödvändiga med hänsyn till Sveriges säkerhet. Lag (1990:222).

Diplomatpersonal m.fl.

2 § I fråga om diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda av främmande stater i Sverige samt deras familjer och betjäning liksom beträffande främmande staters kurirer tillämpas denna lag endast i den utsträckning som regeringen föreskri ver.

I fråga om andra utlänningar, vilka är berättigade till förmåner enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, iakttas de inskränkningar som följer av den lagen. Lag (1996:1379).

Hemsändande för vård m.m.

3 § Regeringen får meddela föreskrifter om hemsändande av utlän ningar, som inte är flyktingar och som har tagits om hand enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.

Efter avtal med annat land om behandling av fripassagerare får regeringen föreskriva avvikelser från bestämmelserna i denna lag samt meddela de föreskrifter i övrigt som behövs för tillämpning av avtalet.

Lag ( 1997:728 ).

Krig och krigsfara m. m.

4 § Regeringen får meddela föreskrifter att gälla i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som Sverige har befunnnit sig i, i fråga om utlänningars

1. inresa och vistelse i landet,

2. utresa ur landet,

3. rätt att ha anställning eller offentligt förtroendeuppdrag här,

4. avlägsnande från landet samt

5. omhändertagande i anstalt eller förläggning.

5 § En föreskrift enligt 4 § 4 eller 5 som har meddelats i andra fall än då

Sverige är i krig skall underställas riksdagen inom en månad från ikraftträdandet.

Föreskriften upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från den dag då underställningen skedde. Lag (1994:1642).

Nya ansökningar avgjorda av Utlänningsnämnden veckorna 11 och 12 samt 37 och 38 år 1997

NIPU har gjort en närmare undersökning av ärenden rörande NUT som UN avgjorde under två veckor i mars och två veckor i september 1997. Syftet har framför allt varit att ta reda på vilka skäl som åberopas i dessa ärenden och på vilka grunder uppehållstillstånd beviljas.

Totalt avgjorde UN 184 ärenden rörande NUT under de aktuella veckorna. Akterna för 144 av dessa ärenden har gåtts igenom närmare. Bortfallet beror framför allt på att akterna i ett antal ärenden inte varit omedelbart tillgängliga därför att det funnits nya aktuella ärenden, van ligen ytterligare en NUT.

I 32 (ca 22 %) av de 144 ärendena beslutade Utlänningsnämnden om inhibition av verkställigheten. I de allra flesta fall där inhibition meddelats bifölls senare ansökan.

Under år 1997 kom det in 2.725 nya ansökningar (NUT) till Utlänningsnämnden (UN) samtidigt som nämnden avgjorde 3.159 ärenden. Balansen av oavgjorda ärenden minskade alltså.

I ca 46 % av ärendena bifölls ansökan om uppehållstillstånd. Helårssiffran påverkas av att ett stort antal bifallsärenden avgjordes under februari månad sedan regeringen avgjort praxisärende avseende främst Kosovoalbaner. Under de undersökta perioderna ledde ca 40 % av ansökningarna till bifall, vilket stämmer mycket bra med hela året 1997 om februari månad räknas bort.

Den genomsnittliga handläggningstiden under år 1997 uppgick till drygt 100 dagar.

Undersökningen

Åberopade skäl för ny ansökan

Pol. skäl Hum. skäl Hum.skäl m. läkarintyg

Anknytning Komb. av skäl

21 41 21 46 18

Anm. De politiska skäl som åberopas är vanligen en upprepning av vad som tidigare prövats.

De humanitära skäl som åberopas avser vanligen att sökanden kommit att vistas i Sverige under lång tid och att barn gått i skola och lärt sig svenska.

Humanitära skäl som grundas på läkarintyg avser vanligen psykiska problem, ofta förenat med risk för självmord.

Anknytning avser i de flesta fall anknytning som uppkommit här i Sverige. I några fall är det fråga om anknytning till nära släktingar som sedan tidigare är bosatta i Sverige.

Kombination av skäl är oftast tidigare åberopade politiska skäl förenat med humanitära skäl och/eller anknytning. De 3 fall där läkarintyg åberopats redovisas även i kolumnen för humanitära skäl med läkarintyg.

Skäl vid bifall till ny ansökan

Pol. skäl Hum. skäl Hum.skäl m. läkarintyg

Anknytning Inhibition

3 19 5 30 32

Anm. I ett fall har tidigare politiska skäl godtagits sedan ny bevisning lagts fram. Av de övriga två fall där politiska skäl legat till grund för bifall avser det ena en person som blivit flykting "sur place" (dvs. i Sverige) genom att medverka i ett TV-program och det andra en kvinna som gift sig med en landsman med flyktingstatus.

De humanitära skäl som godtagits hänför sig i praktiskt taget samtliga fall till barnens situation i familjer som vistats i Sverige ca fem år.

Anknytning avser i praktiskt taget samtliga fall anknytning genom äktenskap eller sammanboende som uppkommit i Sverige, i flera fall har parterna hunnit få gemensamt barn. Tillstånd har beviljats på grund av stark anknytning även i några fall där sökanden dömts för brott här i landet, i ett fall trots dom vid tre tillfällen, sista gången ett par månaders fängelse. Ansökan har avslagits i två fall med hänvisning till sökandens brottslighet trots stark anknytning. I båda fallen rörde det sig om personer som dömts fyra gånger, först till böter, sedan böter och villkorlig dom, därefter ett kortare fängelsestraff och senast till ett längre fängelsestraff, i det ena fallet kombinerat med utvisning. Den sista domen hade inte i något av fallen vunnit laga kraft.

I de flesta av de undersökta ärendena har sökanden rest in under år 1992. När NUT avgjordes av UN under år 1997 hade sökanden således varit i Sverige ca 5 år.

Antal nya ansökningar före ansökan under undersökt period

Ingen NUT 1 NUT

2 NUT

3 NUT

4 NUT eller fler

44 44 31 16 9

Antal nya ansökningar totalt i de undersökta ärendena (inkl ansökningar såväl före som efter de undersökta perioderna)

1 NUT

2 NUT

3 NUT

4 NUT

5 NUT eller fler

31 49 30 22 12

Anm. I 15 av fallen har en senare ny ansökan lett till bifall.

Skisser och diagram

”Normalprocess” i asylärenden

ALTERNATIV 1 (FÖRVALTNINGSBESLUTSMODELLEN) OCH ALTERNATIV 3 (UNDERSTÄLLNINGSMODELLEN)

Beslut av SIV

Avslag. Avvisning.

Sökanden kan klaga till LR och stanna i landet till dess avvisningsbeslutet vinner laga kraft.

Bifall.

Uppehållstillstånd

ges.

I alternativ 1 (förvaltningsbeslutsmodellen):

Sökanden kan överklaga till LR.

I alternativ 3 (underställningsmodellen): Beslutet underställs automatiskt LR:s prövning.

Beslut av LR

Ej ändring, dvs. avslag och avvisning.

Beslutet inte verkställbart förrän det vunnit laga kraft.

Ändring. Uppehållstillstånd.

Sökanden kan klaga till KR. PT krävs.

Sökanden kan stanna i landet i väntan på prövning.

SIV kan klaga till KR PT krävs.

Sökanden kan stanna i landet i väntan på prövning.

Beslut av KR

Ej PT

Avvisningsbeslutet vinner

laga kraft och är direkt

verkställbart.

PT

Ej PT Beslutet om

uppehållstillstånd vinner laga

kraft.

PT

”Normalprocess” i asylärenden

ALTERNATIV 2 (ANSÖKAN AV SIV-MODELLEN)

Asylsökande ansöker om asyl.

Ställningstagande av SIV

Ställningstagande: Uppehållstillstånd bör inte beviljas.

Ansökan hos LR om avslag på asylansökan och avvisning av sökanden.

Beslut: Bifall. Uppehållstillstånd ges.

Beslut av LR

Bifall till SIV:s ansökan om avslag och avvisning.

Avslag på sökandens asylansökan.

Avslag på SIV:s ansökan om avslag och avvisning samt bifall till sökandens asylansökan – uppehållstillstånd.

Sökanden kan klaga till KR. Ej krav på PT. Sökanden kan stanna i landet i väntan på prövning.

SIV kan klaga till KR Ej krav på PT.

Sökanden kan stanna i landet i väntan på prövning.

Beslut av KR

Sökandens överklagande

avslås.

Avvisningsbeslutet fastställs

och är direkt verkställbart.

Sökandens överklagande

bifalls.

Avvisningsbeslutet upphävs

och uppehållstillstånd ges.

SIV:s överklagande bifalls.

Beslutet om avvisning.

Beslutet är direkt

verkställbart.

SIV:s överklagande avslås.

Processordning vid uppenbart ogrundade ansökningar

Beslut av SIV

Avslag. Avvisningsbeslut direkt verkställbart.

Sökanden kan överklaga till LR

och begära inhibition.

Om avvisningsbeslutet avser tredje land (första asylland)

enligt lista:

Inhibitionsansökan medför inte uppskov.

I övriga fall:

Inhibitionsansökan medför i sig uppskov.

Beslut av LR

Ej inhibition.

Avisningen kan verkställas.

Inhibition.

Uppskov med avvisningsverkställighet.

Avvisningsbeslutet

fastställs med bedömningen att ansökan är uppenbart

ogrundad.

Avvisningsbeslutet

fastställs med bedömningen att ansökan är uppenbart

ogrundad.

Inhibitionen upphävs, och avvisningsbeslutet kan verkställas direkt.

Återförvisning till SIV (om SIV:s beslut avser

avvisning till första

asylland och LR inte

anser första asyllandet

säkert).

SIV får då pröva

asylskälen.

Avvisningsbeslutet

fastställs men ansökningen bedöms

ogrundad (ej

uppenbart). Beslutet ej direkt verkställbart utan laga

kraft behövs. (à normal-process)

Avvisningsbeslutet

upphävs.

Uppehållstillstånd ges.

(à normal-process)

Beslutet kan inte

överklagas.

Beslutet kan inte

överklagas.

Beslutet kan inte

överklagas.

Sökanden kan över-

klaga till KR.

PT krävs.

SIV kan överklaga till

KR. PT krävs.

Beslut av KR

Inkommande och avgjorda avlägsnandeärenden

1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000 5500 6000 6500 7000 7500 8000 8500 9000 9500 10000 10500 11000 11500 12000 12500 13000

1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 (18mån)

1997 1998

Budgetår

Antal ärenden

Inkomna ärenden

Avgjorda ärenden

Utgående balans

Anslag 65986000

Övr. uppgifter

saknas

Anslag 69863000 därav av 63915017

(91,5 %) 5310/ärende

Anslag 58047000

därav av 55350569

(95,4 %)

5771/ärende

Anslag 82450000 därav av 48939079

(59,4 %) 8436/ärende

Anslag 66675000

Övr. uppgifter

saknas

Anslag 65388000

Övr. uppgifter

saknas

12792

5901

3831

12040

9591

5801

7351

3661

1676

2161

2529

2032

11591

11940

ca 6800

2479

2824

2374

Ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT)

406

2074

2725

5608

4366

2318

3159

4029

4804

652

1090

337

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000 2200 2400 2600 2800 3000 3200 3400 3600 3800 4000 4200 4400 4600 4800 5000 5200 5400 5600 5800

1994/95

1995/96

1997

1998

Budgetår

Antal ärenden

Inkomna Avgjorda Utg.balans

(18 mån.)

Anslag 58.047.000 därav NUT 8.008.870

1.988/ärende

Anslag 66.675.000 övr. uppgifter saknas

Anslag 82.450.000 därav NUT 23.272.036

4.844/ärende

Anslag 65.388.000 övr. uppgifter saknas

Flyktingförklaring och resedokument (FF/RD)

200

118

379

409

564

ca 450

209

262

408

412

645

ca 1375

344

351

497

531

533

ca 650

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850 900 950 1000 1050 1100 1150 1200 1250 1300 1350 1400

1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 (18mån.) 1997

1998

Budgetår

Antal ärenden

Inkomna

Avgjorda

Utg. balans

Anslag 65.986.000

övriga uppgifter

saknas

Anslag 69.863.000 FF/RD tot: 2.379.183

3.689/ärende

Anslag 82.450.000 FF/RD tot: 1.797.936

4.407/ärende

Anslag 58.047.000 FF/RD tot: 1.294.293

3.141/ärende

Anslag 65.388.000

övriga uppgifter

saknas

Anslag 66.675.000

övriga uppgifter

saknas

Medborgarskapsärenden (Medb)

2415

2346

4785

2988

2916

ca 1445

3507

3262

3265

2024

1825

ca 1975

1899

2996

3941

2439

1459

ca 425

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000 2200 2400 2600 2800 3000 3200 3400 3600 3800 4000 4200 4400 4600 4800 5000

1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 (18mån.) 1997

1998

Budgetår

Antal ärenden

Inkomna

Avgjorda

Utg.balans

Anslag 65.986.000

övriga uppgifter

saknas

Anslag 69.863.000 Medb tot: 4.011.569

2.198/ärende

Anslag 58.047.000 Medb tot: 4.401.513

2.175/ärende

Anslag 82.450.000 Medb tot: 10.597.894

3.246/ärende

Anslag 65.388.000

övriga uppgifter

saknas

Anslag 66.675.000

övriga uppgifter

saknas

Uppehållstillståndsärenden (UTÖ)

2438

2559

2399

621

1976

1939

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200 1300 1400 1500 1600 1700 1800 1900 2000 2100 2200 2300 2400 2500 2600

1997

1998

Budgetår

Antal ärenden

Inkomna

Avgjorda

Utg.balans

Anslag 66.675.000 Anslag 65.388.000