Prop. 1968:142

('angående riktlinjer för utlännings politiken m. m.',)

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

1

Nr 142

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående riktlinjer för

utlännings politiken m. m.; given Stockholms slott den

4 oktober 1968.

Kungl. Maj :t vill härmed, under åberopande av bilagda utdrag av stats­ rådsprotokollet över inrikesärenden för denna dag, föreslå riksdagen att bifalla de förslag, om vilkas avlåtande till riksdagen föredragande depar­ tementschefen hemställt.

Under Hans Maj :ts

Min allernådigste Konungs och Herres frånvaro:

BERTIL

Rune B. Johansson

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

3

Utdrag av protokollet över inrikesärenden, hållet inför Hans

Kungl. Höghet Regenten, Hertigen av Halland, i stats­ rådet på Stockholms slott den 4 oktober 1968.

N ä r v a r a n d e:

Statsråden

A

ndersson

, L

ange

, K

ling

, J

ohansson

, H

olmqvist

, A

spling

,

P

alme

, S

ven

-E

ric

N

ilsson

, L

undkvist

, G

ustafsson

, G

eijer

, M

yrdal

,

O

dhnoff

, M

orerg

.

Chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Johansson, anmäler efter ge­ mensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om riktlinjer

för utlånningspolitiken m. in. och anför.

Inledning

Med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande den 1 december 1981 tillkallade jag den 11 december samma år sex sakkunniga för utredning om utform­ ningen av utlänningskontrollen och därmed sammanhängande frågor. De sakkunniga1 antog benämningen utlänningsutredningen.

Enligt direktiven skulle en uppgift för utredningen vara att undersöka behovet av föreskrifter om begränsningar i arbetskraftens rörlighet vid eventuell svensk associering till den Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC). År 1963 sköts emellertid frågan om Sveriges associering till EEC på framtiden. Enligt Kungl. Maj :ts beslut den 28 februari 1964 skulle ut­ redningen trots detta fortsätta och slutföra sitt arbete i övriga delar.

I utredningens uppdrag ingick också att utforma normer för prövningen av ansökan om uppehållstillstånd för utländska studerande. Förslag i detta avseende lade utredningen fram år 1963 i betänkandet »Uppehållstillstånd m. in. för utländska studerande» (SOU 1963:11). Förslaget föranledde ändringar den 28 juni 1963 i utlänningskungörelsen den 4 juni 1954 (nr 457).

Till utredningens övriga uppgifter hörde bl. a. att lägga fram förslag till generella direktiv i fråga om tillståndsgivningen enligt utlänningsför- fattningarna även i sådana avseenden som inte hänger samman med mark- nadsfrågorna eller utlännings studier i vårt land, avge förslag om hur den inre utlänningskontrollen skall anordnas och ta upp frågan om den lämp­

1 Justitiekansler]! Bengt Lännergren, ordförande, riksdagsledamöterna Bengt Elmgren, Carl Eric Hedin, Jan-Ivan Nilsson och Ingrid Segerstedt Wiberg samt expeditionschefen Eskil Hell- ner. Sedan Elmgren avlidit, tillkallades den 17 maj 1966 riksdagsledamoten Essen Lindahl som sakkunnig.

5

borgs och Bohus, Värmlands, Örebro, Västmanlands och Norrbottens län, polismästarna i Eskilstuna, Ljungby, Växjö, Älmhults, Malmö, Trelleborgs, Hälsingborgs, Göteborgs, Mölndals, Uddevalla, Karlstads, Kristinehamns, Bodens och Haparanda polisdistrikt samt drätselkamrarna i Eskilstuna, Oxelösund och Torshälla, drätselkammaren och socialnämnden i Linköping, drätselkammaren i Trelleborg och stadskollegiet och socialbyrån i Hälsing­ borg. Länsstyrelsen i Norrbottens län har dessutom bifogat särskilt ytt­ rande av länspolischefen.

Utredningens förslag i fråga om vandelsprövningen i ärenden om uppe­ hållstillstånd och om utvisningsinstitutet samt om beslutanderätten i ärenden om arbetstillstånd och besvärsrätt i sådana ärenden syftar till ändringar i utlänningslagen den 30 april 1954 (nr 193), som hör till justitiedeparte­ mentets verksamhetsområde. Dessa förslag har anmälts förut i dag.

Kungi. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

7

Den starka invandringen under efterkrigstiden har medfört att det ut­ ländska inslaget i befolkningen har ökat efter hand. Antalet här kyrko- bokförda utlänningar, som den 31 december 1950 utgjorde 123 700, upp­ gick den 1 november 1960 till 190 600. Antalet i landet bosatta utlänningar torde f. n. utgöra omkring 300 000.

Under efterkrigstiden har ett stort antal utlänningar beviljats svenskt medborgarskap. Under 1940-talet blev 21 000 utlänningar svenska med­ borgare, under 1950-talet 86 000 och under åren 1961—1966 sammanlagt 57 600. Av de 164 600 utlänningar som fick svenskt medborgarskap under tiden 1941—1966 var 70 700 (43,0 %) nordbor och 93 900 (57,0 %) med­ borgare i utomnordiska länder.

Invandringen under efterkrigstiden har inneburit ett betydande tillskott till landets arbetskraftsresurser. I januari 1967 uppgick den utländska arbetskraftens andel i befolkningen i arbetskraften till 4,6 %.

Antalet arbetsanmälda utlänningar har liksom antalet invandrare varie­ rat med konjunkturväxlingarna. Antalet ökade från 100 600 i april 1951 till 125 600 i oktober 1952 för att ett och ett halvt år senare åter befinna sig på ungefär samma nivå som i april 1951. Därefter ökade antalet suc­ cessivt och uppgick i oktober 1957 till 137 300 men minskade därpå snabbt och nådde under första hälften av år 1959 sitt lägsta värde under perioden, 98 300. Under de följande åren ökade antalet åter för att i januari 1967 uppgå till 176 000. Därefter har antalet arbetsanmälda utlänningar i lan­ det sjunkit till 171 700 den 1 januari 1968 och ca 169 600 den 1 juli 1968. Av de knappt 170 000 utlänningar, som var anmälda den 1 juli 1968, var ca 104 000 eller ungefär 60 % nordbor. Större delen av nordborna var finska medborgare.

Historik

Sedan det passtvång som infördes under de första årtiondena av 1800- talet hade avskaffats år 1860, upprätthöll Sverige under en lång följd av år ett fritt folkutbyte med andra länder. En utlänning kunde fritt resa in i landet samt utan tillstånd uppehålla sig här och — med några undantag — inneha arbetsanställning.

Under det första årtiondet av 1900-talet restes emellertid allt starkare krav på lagstiftning till skydd mot ej önskvärd invandring. På riksdagens initiativ utarbetade Kungl. Maj :t förslag i ämnet och riksdagen antog år 1914 en lag om förbud för vissa utlänningar att vistas här i riket, den s. k. utvisningslagen. Lagen byggde på principen om fritt folkutbyte och syftade endast till att förhindra invandring av kriminella eller på annat sätt aso­ ciala utlänningar. Sådana utlänningar kunde enligt lagen avvisas vid inresan eller utvisas om de redan hade rest in i landet. I övrigt fick utlänning fritt resa in och uppehålla sig här.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

9

korlig rätt att vistas i landet och här vinna sin utkomst tillkommer endast svensk medborgare. Denna princip motsvarar vad som är internationellt erkänt. Häri ligger alltså en skillnad mellan svensk medborgares och ut­ lännings rättsställning. Utlänningslagstiftningens uppgift angavs vid la­ gens tillkomst vara att skapa sådan legal reglering av utlännings möjlig­ heter att uppehålla sig i landet som ger rättsliga garantier mot godtycklig behandling och i största möjliga utsträckning tillförsäkrar även utlänning en tryggad ställning.

I UtlL och den därtill anslutande utlänningskungörelsen (UtlK) den 4 juni 1954 (nr 457) anges dels i vilken utsträckning utlänning måste ha tillstånd för att resa in i landet samt uppehålla sig och inneha anställning här, dels i vilka fall han kan tvingas att lämna landet. Reglerna om till­ stånd och avlägsnande är avsedda att utgöra medel för både individuell och generell utlänningskontroll.

Den individuella kontrollen syftar till att skydda landet mot utlänningar som på grund av kriminalitet eller asocialitet eller av liknande skäl inte är önskvärda här. Sådana utlänningar kan enligt UtlL hindras att resa in när de kommer hit och avlägsnas härifrån om de uppehåller sig här. De medel som UtlL tillhandahåller för att möjliggöra individuell utlännings­ kontroll är avvisning, förvisning och utvisning. Användningen av dessa medel har kringgärdats med rättsliga garantier i syfte att hindra godtyck­ lig behandling. I lagen är sålunda angivet under vilka förutsättningar ut­ länning får avvisas, förvisas eller utvisas, och genom föreskrifter om för­ farandet, med möjlighet för utlänning att klaga över beslut som har gått honom emot, har man strävat efter att bereda utlänningen rättssäkerhet.

Den generella utlänningskontrollen tar i motsats till den individuella inte främst sikte på ett kvalitativt bedömande av den enskilde utlänningen utan syftar huvudsakligen till att avväga och kontrollera tillströmningen av utlänningar till landet från sådana allmänna synpunkter som rådande arbetsmarknads-, försörjnings- och bostadsförhållanden. I fråga om denna kontroll anges i UtlL i stort sett bara vilka medel som får användas, näm­ ligen visering för rätt till inresa, uppehållstillstånd för rätt att vistas här, arbetstillstånd för rätt att ta arbetsanställning och bosättningstillstånd, som innefattar rätt att både vistas och arbeta i Sverige. Utlänning som vistas här utan att ha föreskrivet tillstånd kan förpassas ur landet. I vil­ ken utsträckning ett eller flera av dessa medel skall utnyttjas har emeller­ tid överlämnats åt Kungl. Maj:t att bestämma. Regleringen har skett i UtlK. Kungl. Maj :t kan sålunda upphäva eller mildra tillståndstvånget och därigenom möjliggöra att antalet utlänningar i landet ökas eller skärpa till­ ståndstvånget och på så sätt åstadkomma att antalet utlänningar minskas.

Emellertid upprätthålls inte någon klar skillnad mellan den generella och den individuella kontrollen. Bl. a. används medel för generell kontroll i viss utsträckning även för individuell kontroll, och avvisning, som i princip är

1* — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 saml. Nr 142

Därmed inträder skyldighet för utlänningen att lämna landet. Med stöd av särskild bestämmelse i UtlL kan också Kungl. Maj :t när som helst ut­ visa utlänning, om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller eljest i statens intresse. I stället för utvisning kan Kungl. Maj :t i dylikt fall föreskriva inskränkningar och villkor för utlänningens fortsatta vis­ telse här.

Utlänning är likställd med svensk medborgare i fråga om rätt till under­ visning och utbildning. Utlänning, som är bosatt här i landet, har sålunda samma rätt och skyldighet som svensk medborgare att delta i undervis­ ningen i grundskolan, och han äger i mån av tillgång på plats få under­ visning vid yrkesskola, fackskola eller gymnasium. Vidare är utlänning i princip jämställd med svensk medborgare i fråga om rätt till undervisning vid landets universitet och högskolor.

Även i fråga om rätt till hälso- och sjukvård är utlänning likställd med svensk medborgare. I regel föreligger jämställdhet också i fråga om rätt till sociala förmåner.

Mot de fri- och rättigheter som utlänning åtnjuter i Sverige svarar en rad skyldigheter. Utlänning är sålunda liksom svensk medborgare skyldig att rätta sig efter landets lagar och dess myndigheters beslut. Om han begår brott här i landet, har han att svara därför enligt svensk lag och inför svensk domstol, och detsamma gäller om han begår brott utom riket och har hemvist i Sverige. Utlänning är dessutom skyldig att iaktta de särskilda villkor som gäller för hans rätt att vistas och arbeta i Sverige, Underlåler han att söka tillstånd som krävs, kan han dömas till böter, om det inte finns skäl att på denna grund avlägsna honom härifrån.

Utlänning är vidare i princip skattskyldig i Sverige enligt samma regler som gäller för svensk medborgare.

I fråga om skyldigheter intar utlänning i ett viktigt avseende en sär­ ställning i förhållande till svensk medborgare. Rätt och skyldighet att delta i rikets försvar gäller enligt värnplikts- och civilförsvarslagarna endast svensk medborgare. Kungl. Maj :t äger dock förordna om civilförsvarsplikt även för utlänning som vistas här.

En utförligare redovisning av utlännings rättsställning i Sverige lämnas i kap. 5 i utredningens betänkande.

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

11

Internationella överenskommelser

Vårt lands handlingsfrihet på uflänningspolitikens område begränsas i viss utsträckning genom åtaganden i internationella överenskommelser. Av särskild betydelse är för Sveriges del överenskommelserna om gemensam nordisk arbetsmarknad och gemensamt nordiskt passkontrollområde samt det inom ramen för organisationen för ekonomiskt samarbete och utveck­ ling (OECD) bedrivna samarbetet på arbetskraftens område. Av betydelse

Kungl. Maj:ts proposition nr l't2 dr 1968

13

Förhållandena i vissa främmande länder

Redogörelsen i detta avsnitt utgör huvudsakligen en sammanfattning av utiänningsutredningens redovisning i kap. 4 i betänkandet.

Översikt

Fram till första världskriget rådde i stort sett fritt folkutbyte mellan fler­ talet länder i Europa och Amerika. Den restriktiva utlänningslagstiftning som flertalet länder införde under kriget och åren närmast därefter har emellertid sedan blivit bestående. Inte ens mellan länder, som har etablerat långtgående samarbete på olika områden, existerar helt fritt folkutbyte. Be­ lysande är utvecklingen inom Norden och EEC. Medborgare i nordiskt land är visserligen efter tillkomsten av den gemensamma nordiska arbetsmark­ naden inte skyldig att ha tillstånd för att inresa, vistas och arbeta i annat nordiskt land, men han kan avlägsnas från landet, om avvisnings-, utvis­ nings- eller förvisningsanledning föreligger mot honom. Inte heller inom EEC kommer folkutbytet att vara helt fritt ens om det till grund för gemen­ skapen liggande Rom-fördraget genomförs. Enligt fördraget äger nämligen medlemsstat begränsa arbetskraftens fria rörlighet av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsa.

De olika ländernas utlänningslagstiftning visar många likheter men ock­ så många skiljaktigheter. Huvudsyftet med lagstiftningen är i alla länder att möjliggöra reglering av tillströmningen av utlänningar till landet med hänsyn till allmänna intressen och hindra att utlänningar, som på grund av sina personliga förhållanden anses inte önskvärda, reser in eller vistas i lan­ det.

Den generella kontrollen upprätthålls genom krav på att utlänning skall ha tillstånd för att resa in, vistas och arbeta i vederbörande land. Under vilka förutsättningar utlänning skall få tillstånd anges vanligen inte i till- ståndsbestämmelserna utan bestäms antingen genom praxis, som i de nor­ diska länderna, eller genom direktiv från statsmakternas sida, som i Frank­ rike. I några länder, däribland Amerikas förenta stater, anges i lagstift­ ningen noga de villkor som måste vara uppfyllda för att utlänning skall få tillstånd.

I vilken omfattning utlänningar skall tillåtas invandra i ett land bestäms i allmänhet med utgångspunkt i landets möjligheter att bereda invandrarna sysselsättning. I vissa länder är invandringens omfattning fixerad i en årlig kvot. Så är förhållandet i Amerikas förenta stater beträffande vissa kategorier utlänningar och i Storbritannien i fråga om invandrare från sam- väldesländerna.

Kangl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

15

väsentligt olika i de skilda länderna. I Sverige har konjunkturutvecklingen efter andra världskriget varit i stort sett gynnsam och medfört stark efter­ frågan på arbetskraft. I Finland däremot har konjunkturutvecklingen under samma tid varit mindre gynnsam. Näringslivets behov av arbetskraft har kunnat tillgodoses med inhemsk arbetskraft och dessutom har en betydande utvandring ägt rum, framför allt till Sverige. Även i utrikespolitiskt hän­ seende är skillnaderna i de olika ländernas ställning uppenbara. Danmark och Norge är anslutna till NATO och Finland är bundet av en vänskaps- och biståndspakt med Sovjetunionen, medan Sverige inte har ingått några inter­ nationella överenskommelser av rent politiskt innehåll.

De jämförelsevis likartade ekonomiska och sociala förhållandena i de nordiska länderna har efter hand lett till att lättnader har kunnat genom­ föras för medborgare i dessa länder i fråga om den generella utlännings­ kontrollen. Medborgare i Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige äger sålunda utan pass eller tillstånd resa in och uppehålla sig samt ta arbets- anställning i vilket som helst av dessa länder. Utlänningskontrollen i fråga om nordbor har därför numera endast till uppgift att hålla kriminella eller eljest asociala utanför resp. lands gränser.

Den gemensamma arbetsmarknad som genomfördes år 1954 komplet­ terades år 1958 med den nordiska passkontrollöverenskommelsen. Enligt denna utgör Norden ett gemensamt passkontrollområde gentemot övriga länder. Passkontrollen länderna emellan har i huvudsak upphört.

Förbundsrepubliken Tyskland

Inresa

För att få resa in i Förbundsrepubliken måste utlänning i princip ha uppehållstillstånd i form av visering (Aufenthaltserlaubnis als Sichtver- merk) redan vid inresan bl. a. om han ämnar utöva förvärvsverksamhet. Kravet upprätthålls emellertid endast i fråga om medborgare i vissa stater i Östeuropa, Afrika och Asien.

Uppehåll

Utlänning som vistas i Förbundsrepubliken mer än tre månader är i prin­ cip skyldig att ha tillstånd därtill. Tillstånd meddelas i form av uppehålls­ tillstånd (Aufenthaltserlaubnis) eller bosättningstillstånd (Aufenthalts- berechtigung).

Uppehållstillstånd meddelas för viss tid eller utan tidsbegränsning. Det kan begränsas till att avse visst område och förbindas med villkor eller före­ skrifter. Vid tillståndsgivningen beaktas utlänningens personliga förhållan­ den samt politiska, ekonomiska och arbetsmarknadsmässiga synpunkter. Meddelat tillstånd kan förbindas med nya villkor och föreskrifter och dess giltighet kan inskränkas.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

17

Uppehåll

För att få vistas i Frankrike mer än tre månader måste utlänning ha uppehållstillstånd. Utlänningar som under vistelsen i Frankrike är skyl­ diga att ha uppehållstillstånd indelas efter vistelsens varaktighet i tre kate­ gorier. För varje kategori utfärdas en särskild typ av uppehållstillstånd, en som är avsedd för korttidsbesökare, en som har en giltighetstid av tre år och är avsedd för utlänning som har vistats mer än ett år i landet och önskar bosätta sig där samt en typ som har en giltighetstid av tio år.

Arbete

Vill utlänning ta arbetsanställning i Frankrike, måste han ha arbetstill­ stånd. Sådant tillstånd kan vara av fyra olika slag. Vilket slags arbetstill­ stånd utlänningen får beror på vilken typ av uppehållstillstånd han har. Den som har uppehållstillstånd för korttidsbesökare får arbetstillstånd som med­ för rätt att ta visst slag av arbete i det eller de departement som anges i till­ ståndet. Utlänning med treårigt uppehållstillstånd kan få arbetstillstånd för samma tid. Sådant arbetstillstånd ger rätt att ta anställning inom det eller de yrken och inom det eller de departement som anges i tillståndet. Den som innehar tioårigt uppehållstillstånd eller den som utan avbrott har vistats i landet mer än tio år kan få arbetstillstånd som inte är tidsbegränsat. Till­ ståndet medför rätt att ta anställning var som helst i landet inom det eller de yrken som anges i tillståndet. Slutligen finns en typ av arbetstillstånd som meddelas den som har bott länge i Frankrike. Tillståndet medför rätt att ta vilken som helst anställning var som helst i landet.

Avlägsnande

Utlänning kan utvisas genom beslut av inrikesministern, om utlänning­ ens närvaro i landet utgör ett hot mot den allmänna ordningen och det all­ männa förtroendet.

Utlännings politik

Tillståndsbestämmelserna anger inte närmare på vilka villkor utlän­ ningar tillåts invandra i landet utan är endast medel för att genom­ föra en av regeringen i direktiv fastställd invandringspolitik. Vid utform­ ningen av denna politik har hittills framför allt läget på arbetsmarknaden, befolkningsutvecklingen och folkhälsan beaktats.

Tillströmningen av utländska arbetssökande regleras med hänsyn till sysselsättningsläget inom de olika yrkesområdena. All rekrytering av ar­ betskraft skall i princip ske genom ett statligt organ, Office National dTmmigration (ONI). Under ONI lyder f. n. utlandskontor i Italien, Jugo­ slavien, Marocko, Portugal och Spanien. Rekryteringen äger rum i nära samarbete med vederbörande myndigheter i rekryteringsländerna. I länder,

19

tillståndet avser. För att utlänning skall få bosättningstillstånd krävs i regel att han har varit bosatt i landet utan avbrott i minst tio år och innehar giltigt hemlandspass.

Toleranstillstånd är tidsbegränsat och kan förbindas med villkor. Sådant tillstånd ges när annat tillstånd inte anses lämpligt på grund av utlännings tidigare uppförande eller med hänsyn till andra personliga egenskaper hos honom.

Avlägsnande

Utlänning kan hindras att resa in i landet genom avvisning vid gränsen. Vidare kan utlänning åläggas inreseförbud, om hans inresa i landet inte är önskvärd. Utlänning som redan befinner sig i landet kan avlägsnas genom förpassning eller utvisning. Kan beslut om avlägsnande inte verkställas, kan utlänningen interneras.

Utlännings politik

Fram till början av 1960-talet bestämdes invandringens omfattning i stort sett enbart från företagsekonomiska synpunkter. Invandringen ansågs vid denna tid medföra övervägande fördelar.

Den starka industriella expansionen under 1950-talet ledde under år 1960 till överhettning i samhällsekonomin. Under år 1962 och de närmast följande åren vidtogs därför en råd konjunkturdämpande åtgärder. Invandring av utländsk arbetskraft ansågs inte längre bidra till att bromsa inflationen och kostnadsfördyringen. Utgifterna för rekrytering, utbildning och social omvårdnad av den utländska arbetskraften drev arbetskostnaderna i höj­ den med påföljd att produktiviteten minskade. Invandringen antogs vidare ha fördröjt önskvärd strukturrationalisering. Mot denna bakgrund ansågs det inte längre förenligt med landets samhällsekonomiska intressen att i fort­ sättningen tillåta invandring av utländsk arbetskraft i samma omfattning som tidigare. Under åren 1963—1966 utfärdade förbundsrådet en rad beslut som syftade till att nedbringa antalet i landet sysselsatta utlänningar. An­ talet kontrollpliktiga utländska arbetstagare, som i augusti 1964 uppgick till 720 900, minskade fram till augusti 1965 till 676 300 och utgjorde i no­ vember 1967 ca 648 000. Nya bestämmelser infördes i mars 1968 för att sta­ bilisera antalet yrkesverksamma utlänningar, som vistas i landet hela året, vid dåvarande nivå.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Storbritannien och Nordirland

Invandringskontrollen i Storbritannien och Nordirland (United Kingdom) har olika utformning allt efter som kontrollen avser utlänningar eller med­ borgare i samväldesland.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

21

Amerikas förenta stater

Inresa, uppehåll och arbete

För utlännings inresa och vistelse i Förenta staterna krävs visum. Genom visum förvärvar utlänning emellertid ingen ovillkorlig rätt att resa in i lan­ det. Det slutliga avgörandet om han skall få resa in eller inte fattas av gränskontrollmyndigheten.

Viseringssökande utlänningar klassificeras efter syftet med deras inresa som nonimmigranter eller immigranter. Som nonimmigrant betecknas ut­ länning som tänker vistas i landet endast tillfälligt och som immigrant ut­ länning som har för avsikt att bosätta sig i landet. Vissa anhöriga till ame­ rikanska medborgare m. fl. utgör en särskild kategori inom gruppen immi­ granter.

Det är noga angivet under vilka förutsättningar de olika kategorierna får meddelas visum. Vissa av förutsättningarna gäller alla tre kategorierna, medan andra gäller endast en eller två av dem. Tillämpliga på alla utlän­ ningar är, med vissa undantag, de bestämmelser som avses hindra att inte önskvärda utlänningar reser in och vistas i landet.

Viseringsmyndighet skall vägra utlänning visum bl. a. om han lider av vissa sjukdomar eller är narkoman eller alkoholist eller om han kan antas komma att falla det allmänna till last eller ägnar sig åt prostitution eller koppleri eller kan antas vilja ägna sig åt verksamhet som skulle skada all­ männa intressen eller sätta landets välfärd eller säkerhet i fara.

Antalet personer som tillåts resa in som immigranter utan att tillhöra kategorin släktingar m. fl. är begränsat. Till grund för begränsningen lig­ ger en kvotprincip. Enligt den princip som har gällt hittills fastställs en invandringskvot för varje särskilt land eller grupp av länder. Kvoten för ett land eller en grupp av länder skall utgöra en sjättedels procent av an­ talet personer, som enligt 1920 års folkräkning härstammade från landet eller gruppen av länder, dock lägst 100. Den totala kvoten har sedan 1930- talet uppgått till omkring 155 000. Kvoten för varje land skall fördelas mellan viseringssökandena i detta land enligt en särskild preferensordning.

Immigrantvisum medför rätt att utan tidsbegränsning vistas och arbeta i landet. Utlänning som har tillåtits invandra behöver alltså i fortsättningen inget tillstånd för att vistas och arbeta där.

Systemet med nationskvoter för invandringen har efter hand kommit att framstå som föråldrat, främst på grund av att de olika ländernas kvoter har låsts fast vid de befolkningsförhållanden som rådde för närmare ett halvt sekel sedan. Det hittillsvarande kvotsystemet har därför avskaf­ fats den 1 juli 1968. I framtiden skall det avgörande vara utlänningens duglighet eller nära släktskap med personer som är bosatta i landet. De utlän­ ningar som kan ge det största bidraget till landet, dess tillväxt, styrka och andliga liv kommer i första hand att få tillstånd att bosätta sig i landet. Ett

Kungl. Maj. ts proposition nr 142 år 1968

23

Kontroll av invandringen

Gällande reglering

I UtlL föreskrivs vilka medel som får användas för generell utlännings­ kontroll, men lagen överlämnar åt Kungl. Maj :t att bestämma om medlen skall utnyttjas. Sålunda sägs i 7 § UtlL att Kungl. Maj :t äger förordna att utlänning inte får resa in eller uppehålla sig i landet utan tillstånd. Tillstånd meddelas som visering, uppehållstillstånd eller bosättningstillstånd. Enligt

15 § äger Kungl. Maj :t förordna att utlänning inte får ha arbetsanställning här eller med visst undantag utöva verksamhet här som föranleds av an­ ställning utomlands. Vidare kan Kungl. Maj :t enligt 13 § föreskriva, att utlänning som ämnar ta sådan arbetsanställning eller utöva sådan verk­ samhet som fordrar arbetstillstånd inte får resa in hit, innan arbetstillstånd har meddelats.

Kungl. Maj :ts förordnanden om krav på tillstånd meddelas i UtlK. Den individuella utlänningskontrollens medel är enligt UtlL avvisning, förvisning eller utvisning. Förutsättningarna för användningen av dessa medel anges uttömmande i lagen.

Visering

Visering meddelas enligt 8 § UtlL för inresa och vistelse i landet viss tid. Vid visering får göras de förbehåll och meddelas de föreskrifter som behövs med hänsyn till inresans syfte och övriga omständigheter.

Kungl. Maj :t har i 20 § UtlK föreskrivit att utlänning inte får resa in i Sverige utan att ha gällande visering. Medborgare i en rad stater är dock befriade från viseringsskyldighet, om de har giltigt hemlandspass. Sådan befrielse gäller för medborgare i flertalet länder i Västeuropa, Nord- och Sydamerika samt ett mindre antal länder i Östeuropa, Afrika och Asien. Också andra undantag görs från viseringsplikten.

UtlK upptar inga föreskrifter om förutsättningarna för att få visering. Viss vägledning ger 19 § UtlL. Där sägs att utlänning som har visering inte får avvisas på materiella grunder. Bestämmelsen anses innebära att den prövning av utlänningens personliga förhållanden som skulle ha skett i frågan om avvisning i stället skall göras innan visering meddelas. Visering används alltså i praxis också för individuell utlänningskontroll. I enlighet härmed vägras utlänning regelmässigt visering bl. a. om han kan antas komma att sakna medel för vistelsen här, om han inom eller utom landet har dömts till frihetsstraff och kan befaras komma att fortsätta brottslig verksamhet här eller om han skäligen kan befaras komma att bedriva

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

25

Bosättningstillstånd

Bosättningstillstånd medför enligt 10 § UtlL rätt att resa in och utan tids­ begränsning vistas i landet. Det kan meddelas utlänning som är fast bosatt här. Upphör bosättningen här, får tillståndet återkallas. Utlänning som har bosättningstillstånd behöver enligt 15 § UtlL inte ha arbetstillstånd för att få ha arbetsanställning eller utöva annan verksamhet för vilken krävs arbets­ tillstånd.

I 34 § UtlK föreskrivs att bosättningstillstånd får meddelas utlänning, beträffande vilkens vandel och pålitlighet från säkerhetssynpunkt det inte råder någon tvekan.

Bosättningstillstånd har hittills meddelats i mycket begränsad omfattning. I praxis krävs i allmänhet att utlänningen har vistats här minst fem år och att han inte kan få svenskt medborgarskap inom de närmaste åren. Eftersom utlänning som har vistats här sju år har stora möjligheter att få svenskt medborgarskap, har bosättningstillstånd företrädesvis beviljats ut­ länningar som har kunnat anföra särskilda skäl för att de inte vill ansöka om medborgarskap. Sådana skäl har i praxis ansetts föreligga om utlänning genom att bli svensk medborgare och därigenom gå förlustig sitt medborgar­ skap i hemlandet skulle tvingas avstå från någon speciell förmån, t. ex. an­ ställning, pension eller liknande. Däremot har det av balter ofta anförda skä­ let, att de önskar vistas i Sverige endast i avvaktan på att deras hemländer skall bli självständiga, inte i och för sig ansetts tillräckligt. Detsamma gäller om utlänningen uppger att han önskar vistas i Sverige endast så länge kon­ junkturerna är bättre här än i hemlandet. Slutligen anses utlänningar i värn- pliktsåldern inte kunna få bosättningstillstånd med mindre de har fullgjort värnplikt i hemlandet.

Arbetstillstånd

Arbetstillstånd skall meddelas för viss tid och avse visst slag av arbete. Föreligger särskilda skäl, får arbetstillstånd återkallas (16 § UtlL).

Enligt 37 § 1 mom. UtlK får utlänning inte här i landet ha anställning eller, i annan egenskap än handelsresande, utöva verksamhet som föranleds av anställning utomlands utan att ha arbetstillstånd.

Från skyldighet att ha arbetstillstånd är emellertid befriade bl. a. med­ borgare i de övriga nordiska länderna samt envar utlänning för anställning i husligt arbete eller som torvarbetare, dock inte i befälsställning eller med förvaltningsuppgifter. Utländsk studerande som är inskriven vid svensk läroanstalt är befriad från skyldighet att ha arbetstillstånd under tiden den 15 maj—den 15 september. Enligt 37 § 2 mom. samma kungörelse kan vissa andra kategorier utlänningar, bl. a. politiska flyktingar, befrias från skyl­ dighet att ha arbetstillstånd. Dessutom kan utlänning, som äger uppehålla sig här utan att ha visering eller uppehållstillstånd och som saknar medel

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

27

grund av gärningens beskaffenhet och övriga omständigheter kan befaras, att han kominer att fortsätta brottslig verksamhet här i riket, eller om brottet eljest föranleder att han inte bör få stanna kvar här. Dom eller be­ slut om förvisning skall innehålla förbud för utlänningen att återvända till riket. Förbudet kan begränsas att gälla viss tid.

Om utlänning förvisas, skall det men han därigenom lider beaktas vid bestämmande av annan påföljd för brottet.

Utvisning

Utlänning kan enligt 29 § UtlL utvisas om han

1. yrkesmässigt bedriver otukt eller eljest underlåter att efter förmåga söka försörja sig ärligt,

2. är hemfallen åt alkoholmissbruk och till följd därav är farlig för an­ nans personliga säkerhet eller för ett grovt störande levnadssätt,

3. av tredska eller uppenbar vårdslöshet gång efter annan undandrar sig att uppfylla sina förpliktelser mot det allmänna eller mot enskild person,

4. under loppet av de senast förflutna fem åren blivit dömd utomlands för svårare brott eller utomlands avtj änat straff för sådant brott och det kan befaras att han kommer att fortsätta brottslig verksamhet här.

Beslut om utvisning meddelas av länsstyrelsen och skall innehålla för­ bud för utlänningen att återvända hit. Förbudet kan begränsas till viss tid

(32 §). Beslut om utvisning kan överklagas av utlänningen (44 och 46 §§ UtlL).

Utlänning kan vidare utvisas av politiska skäl. Sålunda äger Kungl. Maj :t enligt 34 § UtlL när det är påkallat av hänsyn till landets säkerhet eller eljest i statens intresse, utvisa utlänning och förbjuda honom att återvända hit eller också föreskriva inskränkningar och villkor för hans vistelse här. I anslutning härtill bör nämnas att den centrala utlänningsmyndigheten kan överlämna ärende som den handlägger till Kungl. Maj :ts prövning, om det föreligger särskilda skäl. Överlämnande skall ske om utlänningsnämn­ den begär det (47 § UtlL).

29

befolkningens åldersstruktur inte är möjlig i praktiken av bl. a. humani­ tära skäl. Det kan sålunda inte komma i fråga att av demografiska skäl be­ handla enskilda familjemedlemmar olika och tillåta inresa endast för dem som befinner sig i lämplig ålder från demografisk synpunkt.

Beträffande invandringens betydelse för befolkningens könsfördelning visar utredningen på att folkutbytet under perioden 1951—1965 i väsentlig mån har påverkat befolkningens könsfördelning, särskilt under de sista tio åren av perioden. Under femårsperioden 1951—1955 medförde folkutbytet ett kvinnoöverskott på 3 200 personer men under de två följande femårs­ perioderna ett överskott på män på 6 700 resp. 20 700. Eftersom överskott bland invandrarna för ena eller andra könet erfarenhetsmässigt kan leda till sociala problem, bör könsfördelningen bland invandrarna uppmärksammas vid utformningen av invandringspolitiken.

Arbetsmarknadssgnpunkter

Under större delen av efterkrigstiden har i Sverige liksom i många andra länder i Europa rått knapphet på arbetskraft. Invandring av arbetskraft har då kommit att framstå som ett betydelsefullt medel för att avhjälpa brist­ situationen. I anslutning härtill ställer utredningen frågan, om invandring är ett tjänligt medel att häva en allmän brist på arbetskraft. För egen del anser utredningen att det med rent nationella, ekonomiska utgångspunkter allmänt kan sägas, att invandring av utländsk arbetskraft är samhällseko­ nomiskt motiverad i den mån invandringen medför en produktionsökning som överstiger den av invandringen föranledda ökningen av konsumtionen. Dessutom måste man beakta att mot invandrarnas produktiva insatser måste vägas inte bara deras dagliga konsumtion utan även kostnader för deras an­ passning till värdlandets förhållanden och för investeringar i bostäder, sko­ lor in. m. En sådan samhällsekonomisk bedömning finner utredningen kun­ na utfalla olika allt efter som invandringen avser kvalificerad eller okvali­ ficerad arbetskraft.

Invandring av kvalificerad arbetskraft anser utredningen från rent na­ tionella ekonomiska synpunkter vara i hög grad eftersträvansvärd, efter­ som den innebär att vårt land därigenom kan tillgodogöra sig resultaten av yrkesutbildning som har bekostats av annat land. Emellertid kan en aktiv invandringspolitik, som främst inriktas på rekrytering av yrkesutbildad ar­ betskraft, för emigrationsländerna framstå som mindre önskvärd eller rent av otillbörlig, särskilt i den mån rekryteringen sker i sådana länder som själva lider brist på yrkesutbildad arbetskraft och som är beroende av denna arbetskraft för en gynnsam produktionsutveckling.

I det nordiska arbetskraftsutbytet har man, uttalar utredningen, accep­ terat principen att rekrytering av arbetskraft i annat nordiskt land bör ske under hänsynstagande till detta lands nationella intressen. I vad mån samma princip skall gälla även vid rekrytering i länder utanför Norden beror bl. a.

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

tionsförhållanden kan enligt utredningen komma att bero på, i vilken om­ fattning arbetskraftsbehoven inom de expanderande områdena tillgodoses genom invandring av utländsk arbetskraft. Lämpligheten att tillgodose lo­ kala eller branschvisa behov av arbetskraft genom invandring bör därför i första hand bedömas mot bakgrund av möjligheterna att tillgodose behovet genom omflyttning av inhemsk arbetskraft som friställs eller inte utnyttjas rationellt. Finns det inom landet, lokalt eller branschvis, överskott på arbets­ kraft, anser utredningen att det i regel är fördelaktigare från samhällseko­ nomisk synpunkt att lösa knapphetsproblemen på arbetsmarknaden genom omflyttning av arbetskraft inom landet än genom rekrytering utomlands.

Även lokaliseringspolitiken kan komma att påverkas av den framtida invandringens omfattning och inriktning, sägs i betänkandet. Invandringen under efterkrigstiden har visserligen bara i ringa omfattning berört de län och länsdelar som ingår i det norra stödområdet. Men det är möjligt att in­ vandringen har haft indirekta verkningar inom stödområdet. Ett av de vik­ tigaste motiven för företag, som har sin verksamhet förlagd till områden med arbetskraftsbrist, att etablera sig inom stödområdet torde ofta vara att det är lättare att skaffa och behålla lämplig arbetskraft där. Mot den bakgrunden förefaller det utredningen troligt att möjligheterna för före­ tagen att tillgodose sitt behov av arbetskraft genom invandring kan påverka deras benägenhet att lösa sina arbetskraftsproblem genom omlokalisering. Från samhällsekonomiska synpunkter bedömer utredningen omlokalisering i allmänhet vara att föredra framför invandring.

Vill man på lång sikt hålla arbetskraftstillgången på en nivå, som åt­ minstone inte understiger den nuvarande, kan det i princip ske såväl genom en ökning av den arbetsföra befolkningen som genom en höjning av yrkes- intensiteten bland de arbetsföra. Utredningen påpekar att invandring är det enda någorlunda snabbt verkande medlet för att öka den arbetsföra be­ folkningen. Den jämförelsevis omfattande invandring som har förekom­ mit under efterkrigstiden har tillfört landet ett befolkningstillskott, som bär haft gynnsam ålderssammansättning. Av de 425 900 personer som in­ vandrade under femtonårsperioden 1951—1965 tillhörde 297 200 eller 70 % åldersklasserna 15—39 år.

Det andra alternativet för att öka arbetskraftstillgångarna är att till­ varata arbetskraftsresurserna inom landet mera fullständigt, fortsätter ut­ redningen. De mest betydande av dessa arbetskraftstillgångar utgör de gifta kvinnorna, den äldre arbetskraften och de partiellt arbetsföra. För att ta dessa resurser i anspråk i större utsträckning än hittills krävs emellertid betydande insatser inte minst från samhällets sida för att undanröja de olika hinder som begränsar dessa kategoriers möjligheter att söka sig ut i för­ värvslivet.

Rent ekonomiskt anser utredningen det första alternativet i princip vara att föredra, om invandrarnas totala konsumtion understiger den konsum­

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

31

33

har också medfört ökad belastning på samhällets resurser. Detta förhållan­ de bör enligt utredningen rimligen inte lämnas ur räkningen vid utformning­ en av invandringspolitiken.

Utrikespolitiska samt ordnings- och säkerhetssynpunkter

I fråga om utrikespolitiska synpunkter på invandringen erinrar utred­ ningen om vår bundenhet av internationella överenskommelser.

Beträffande invandringens betydelse för den allmänna ordningen och säkerheten framhåller utredningen att utlänningarnas kriminalitet allmänt sett inte torde skilja sig nämnvärt från totalbefolkningens. Stundom medför emellertid invandringen speciella problem för den allmänna ordningen och säkerheten. Många av de invandrare, som i sina hemländer har varit djupt politiskt engagerade, har efter invandringen slutit sig samman i föreningar för att här i landet fortsätta sin politiska verksamhet. En del av dessa för­ eningar har fullföljt politiska syften, som har stått i strid med andra för­ eningars, och det har ibland inträffat att de olika utlänningsgrupperna genom otillbörliga metoder har sökt hävda sina intressen gentemot var­ andra.

Statens säkerhet har enligt utredningen tillagts särskild betydelse under krigstider. Säkerhetssynpunkterna gör sig dock fortfarande gällande om än inte med samma styrka som under andra världskriget. Även under fredstid bedrivs säkerligen omfattande verksamhet i vårt land från främmande mak­ ters sida i syfte att skaffa upplysningar om totalförsvaret. I den mån denna verksamhet bedrivs genom hitresta utlänningar utgör utlänningskontrollen ett viktigt medel för att förebygga och motverka infiltration och kunskapar- verksamhet.

Humanitära och ideella synpunkter

När det gäller invandring av flyktingar framhåller utredningen att be­ stämmelserna i UtlL om asyl, som återgår på Förenta Nationernas konven­ tion angående flyktingars rättsliga ställning, innebär en begränsning av möjligheterna att av t. ex. arbetsmarknadspolitiska eller samhällsekono­ miska skäl vägra utlänning, som omfattas av bestämmelserna, att resa in och vistas i landet. Utredningen understryker att asylbestämmelserna gäller endast utlänning som är att betrakta som politisk flykting och som är i behov av asyl. Förbudet att vägra asyl gäller alltså inte flykting som har lämnat sitt land på grund av missnöje med de ekonomiska förhållandena där, s. k. ekonomisk flykting, och inte heller politisk flykting som redan har asyl i annat land.

Under efterkrigstiden har i Sverige inte upprätthållits någon klar skillnad mellan asylsökande flyktingar, flyktingar med asyl i annat land och ekono­ miska flyktingar, upplyser utredningen. Men om våra resurser att ta emot flyktingar skulle begränsas, kan det bli nödvändigt att föra en selektiv flyk-

2 — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 sand. Nr 142

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

35

Anpassningssynpunkter

Anpassningsproblemen har kommit i blickpunkten först på senare tid, säger utredningen, på grund av att invandrarna i allt större utsträckning har kommit från länder som i språkligt, kulturellt och religiöst hänseende skiljer sig avsevärt från vårt land. Invandrarna möter på flera områden samma problem som flyttande inom landet, bl. a. sådana som hänger sam­ man med bostadsbristen. En stor del av invandrarna ställs emellertid inför specifika anpassningsproblem, betonar utredningen. Dessa problem haj- framför allt sin grund i att invandrarna saknar kännedom om Sverige och svenska förhållanden, att de inte talar eller förstår svenska eller att de kommer från en miljö som socialt, kulturellt eller religiöst skiljer sig från miljön i Sverige.

En första förutsättning för att en invandrare skall kunna anpassa sig i samhället säger utredningen vara att han hjälpligt talar och förstår svenska. Språksvårigheter försvårar kontakten med arbetskamrater, arbetsledare och myndigheter och begränsar därigenom invandrarens möjligheter att till­ varata sina intressen. Språksvårigheter utgör vidare hinder för kontakter med den inhemska befolkningen. Flyttningen från hemlandet medför också många gånger att invandrarens möjligheter att tillgodose sina kulturella och religiösa behov minskar starkt.

Utredningen understryker att de anpassningsproblem som invandrarna ställs inför också — och inte minst — beror på att invandrarna ofta möts av misstänksamhet, fördomar och avoghet från den inhemska befolkningens sida. Denna attityd får ibland rent diskriminerande verkningar.

Det synes utredningen uppenbart, att en målinriktad invandringspolitik inte kan utformas utan att noggranna undersökningar har gjorts om det svenska samhällets förmåga att i socialt hänseende svara mot de specifika behov som invandringen för med sig och utan att en mottagningsberedskap kommer till stånd inom skilda sektorer av samhällslivet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Behovet att kontrollera invandringen

Grundvalen för Sveriges utlänningspolitik bör enligt utredningen vara att vårt land bör fullfölja en så fri utlänningspolitik som vid varje tidpunkt visar sig möjlig. Vad som vid varje tidpunkt är möjligt på förevarande område är emellertid en fråga som ofta är föremål för delade meningar. Åtminstone i ett avseende finner utredningen dock allmän enighet råda, nämligen att det är nödvändigt att avväga och kontrollera tillströmningen av utlänningar till landet från arbetsmarknadssynpunkt, dvs. med hänsyn till möjligheterna att bereda invandrarna sysselsättning på arbetsmark­ naden.

Invandring av utländsk arbetskraft medför emellertid dessutom ökad belastning på bl. a. bostads-, utbildnings- och sjukvårdsresurserna, erinrar

37

fall inte motverkar denna politiks syften. En grundläggande förutsättning härför är att det finns möjligheter att påverka invandringens omfattning och inriktning, dvs. att avväga och kontrollera tillströmningen av utlän­ ningar till landet från bl. a. arbetsmarknadspolitiska, samhällsekonomiska och sociala synpunkter. För den tid som nu kan överblickas föreligger där­ för enligt utredningens mening behov av generell utlänningskontroll.

Utredningen tar inte upp frågan om en allmän översyn av nuvarande till­ st åndssystem för generell utlänningskontroll utan utgår från att nuvarande tillståndssystem i allt väsentligt skall bestå. På några punkter föreslås dock justeringar, nämligen i fråga om beslutande myndighet i ärenden om arbets­ tillstånd, besvärsrätt i dylika ärenden samt vandelsprövning i ärenden om uppehållstillstånd och möjligheterna att utvisa utlänning. Som har sagts förut har dessa förslag anmälts tidigare i dag.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Ansvaret för invandringspolitiken

Allmänna synpunkter

Mot bakgrunden att statsmakterna genom utlänningslagstiftningen bara tillhandahåller instrument för invandringsreglering och överlämnar åt den centrala utlänningsmyndigheten som tillståndsgivande organ att utforma invandringspolitiken och därmed också bära ansvaret för denna politik erinrar utredningen om att den princip som ligger till grund för kompetens­ fördelningen mellan statsmakterna och förvaltningsmyndigheterna innebär, att det ankommer på de förra att som politiskt ansvariga instanser fatta beslut i politiska frågor och på de senare att som verkställande organ genom­ föra de av statsmakterna fattade besluten. Med dessa utgångspunkter synes det utredningen otillfredsställande, att den centrala utlänningsmyndigheten inte bara fungerar som verkställande organ för invandringspolitiken utan också självständigt utformar denna politik.

Den nuvarande ordningen finner utredningen betänklig även från andra synpunkter än rent principiella. Den försvårar den nödvändiga samord­ ningen av invandringspolitiken med den samhällsekonomiska politiken och inverkar därmed menligt på möjligheterna att genomföra en målinriktad, efter växlande förhållanden avpassad invandringspolitik. I vad mån till­ gängliga resurser för humanitär verksamhet bör användas för att göra det möjligt för mindre lyckligt lottade människor att komma hit och bli del­ aktiga i vår högre levnadsstandard eller för att sättas in i hjälpprojekt utom­ lands är också en avvägningsfråga som bör prövas av statsmakterna. Det gäller vidare frågan i vad mån obenägenhet hos befolkningen att acceptera utlänningar från andra sociala och kulturella miljöer skall tillåtas inverka på invandringens omfattning och inriktning.

Med hänsyn till det anförda finner utredningen det angeläget, att stats­ makterna genom uttryckliga ställningstaganden tar ansvaret för invand­

39

kan leda till att utlänning får anställning under så kort tid att han vid arbetslöshet inte kan få understöd från arbetslöshetskassa eller arbetslös- hetshjälp. Han blir då hänvisad till att antingen lämna landet för att söka sig arbete på annat håll eller leva på socialhjälp här.

En invandring som har utlösts av tillfällig arbetskraftsbrist kan vidare vid en försämring av sysselsättningsläget medföra påfrestningar på sam­ hällsekonomin i form av ökade kostnader för socialhjälp och arbetslöshets- hjälp. Utredningen anser det därför kunna komma i fråga att vid bestäm­ ningen av möjligheterna att bereda invandrare sysselsättning bortse från mera tillfälligt arbetskraftsbehov.

Som utredningen har nämnt förut kan en invandring av utländsk arbets­ kraft till låglönebranscher vara ägnad att fördröja strukturomvandlingen inom näringslivet och därmed motverka en politik, som tar sikte på att för­ bättra de lågavlönades ställning genom att påskynda näringslivets struktur­ omdaning. Det kan med sådana utgångspunkter komma i fråga att begränsa den invandring som sker till de mera utpräglade låglönebranscherna.

Om det anses lämpligt att av nu angivna skäl begränsa invandringen av utländsk arbetskraft, bör statsmakterna enligt utredningen ange i riktlin­ jerna om och i vad mån arbetstillstånd får meddelas utlänning för annan korttidsanställning än praktikanttjänst eller för anställning inom låglönebransch.

I det här beskrivna läget, när endast arbetsmarknadssynpunkter är av betydelse, menar utredningen att riktlinjerna i fråga om uppehållstillstånd kan begränsas till föreskrift om att utlänning som har fått arbetstillstånd inte får vägras uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl.

I ett läge, där hänsyn måste tas även till andra intressen än rent arbets­ marknadspolitiska, finner utredningen det nödvändigt att genom mera detal­ jerade riktlinjer skapa garantier för att dessa andra intressen beaktas.

Om invandringen skall avpassas efter våra möjligheter att tillhandahålla invandrarna bostäder, utbildning etc., synes det utredningen nödvändigt att kvantitativt bestämma dessa möjligheter och på grundval härav fastställa i vilken omfattning utlänningar skall tillåtas invandra i landet. Det torde enligt utredningens bedömning inte erbjuda oöverstigliga svårigheter att med ledning av tillgängliga bostadsundersökningar, prognoser i fråga om utbildningsbehov och utbildningsresurser och annat sådant material avgöra i vilken utsträckning våra bostads- och utbildningsresurser medger fortsatt invandring. Under tider, då möjligheterna att tillhandahålla invandrarna bostäder, utbildning etc. understiger möjligheterna att bereda dem syssel­ sättning, kan därför komma i fråga att i riktlinjerna föreskriva visst antal uppehålls- och arbetstillstånd som får utfärdas under viss tidsperiod.

Vidare betonar utredningen vikten av att invandringen avpassas efter de tillgängliga bostädernas fördelning på olika lägenhetstyper. I riktlinjerna bör kunna bestämmas att uppehållstillstånd får meddelas utlänningar, som

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

Kungl. Maj.ts proposition nr H2 år 1968

41

Remissyttrandena

Behovet att kontrollera invandringen

Allmänt

Utlänningspolitikens mål behandlas mer eller mindre ingående i ett stort antal remissyttranden. Allmän enighet råder om att grundinställningen skall vara att vårt land skall föra en utlänningspolitik som i möjligaste mån gag­ nar den fria rörligheten mellan länderna. Att detta bör vara målet på längre sikt kommer till direkt uttryck i en rad yttranden, bl. a. från AMS, SAF, LO,

TCO, arbetsgruppen för invandrarfrågor och Estniska representationen i Sverige. AMS säger att det är angeläget att föra en invandringspolitik som främjar rörligheten över gränserna, och TCO betonar att ökade möjligheter för människor att fritt förflytta sig mellan olika länder och utan hinder söka sin utkomst för kortare eller längre tid har ett självklart egenvärde alldeles oberoende av de ekonomiska synpunkter som kan läggas på flyttningsrörel- serna. Denna grundsats bör vara utgångspunkten för svensk invandrings­ politik. Estniska representationen i Sverige instämmer i att folkutbytet mel­ lan länderna bör vara fritt och att man i största möjliga utsträckning bör sträva efter jämlikhet i behandlingen av svenska medborgare och här bo­ satta utlänningar.

Utredningens uppfattning att önskemålet om fri rörlighet över gränserna måste vägas mot behovet av skydd för vissa nationella intressen och att denna avvägning leder till att vi måste behålla generell utlänningskontroll t. v. har vid remissbehandlingen mött erinran endast från en remissinstans. Många har emellertid inte uttryckligen tagit ställning i denna fråga. Av de övriga ansluter sig en del till utredningens motiveringar, medan andra har mer kritisk inställning till utredningens grundsyn på utlänningspolitilcen.

Till dem som på det hela taget ansluter sig till utredningen hör bl. a. RÅ, hovrätten över Skåne och Blekinge, ÖB, socialstyrelsen, AMS, LO, några länsstyrelser och kommunförbunden. Enligt AMS måste man se till att in­ vandringen inte föranleder svårigheter på den inhemska arbetsmarknaden eller för utlänningarna själva. En avvägning mellan dessa synpunkter och önskemålet om fri rörlighet över gränserna kan ske endast om invandringen äger rum i organiserade former. Styrelsen anser därför liksom utredningen att invandringskontroll måste finnas. Men framför allt är en positiv pla­ nering av invandringen angelägen. Övriga av de nämnda remissinstanserna uttalar sig i nära anslutning till vad utredningen har anfört. Sålunda för­ klarar sig LO dela utredningens uppfattning och finner det angeläget att stryka under de motiveringar som utredningen har anfört, i första hand utredningens synpunkter i fråga om de faktorer som måste beaktas i sam­ band med fastställandet av invandringens omfattning.

2* — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 sand. Nr 1^2

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1068

43

det är principiellt och praktiskt felaktigt att betrakta alla utlänningar som invandrare, som bedöms och behandlas efter ett standardschema. Med hän­ syn till de brister i dessa och andra avseenden som vidlåder betänkandet säger sig föreningen inte kunna ta ställning till de där framförda tanke­ gångarna. Det mest angelägna är nu att statsmakterna avger en klar prin­ cipdeklaration, om vi i fortsättningen skall vidhålla gällande princip att individen skall ha rörelsefrihet som får inskränkas endast om väsentliga nationella intressen kräver det eller om vår utlänningspolitik skall präglas av att tillstånd i olika hänseenden beviljas endast om en mängd olika förut­ sättningar är uppfyllda.

Endast en remissinstans, Folkpartiets ungdomsförbund, ställer sig helt avvisande till fortsatt utlänningskontroll. Förbundet anser att den form av invandringskontroll som tillämpas f. n. har sådana nackdelar att den bör avskaffas. I den mån det är nödvändigt att av konjunkturskäl påverka invandringens omfattning bör detta ske främst genom ökad information i utvandrarländerna. Förbundet erinrar om att invandringen från nära belägna länder, såsom Finland och Förbundsrepubliken Tyskland, varit mera konjunkturkänslig än invandring från längre bort belägna länder, såsom Jugoslavien och Turkiet. Invandringen från längre bort belägna län­ der bör kunna göras mera konjunkturkänslig genom en effektivare infor­ mation i dessa länder om förhållandena på den svenska arbetsmarknaden. Förbundet föreslår att Sverige i samarbete med utvandrarländernas egna arbetsmarknadsmyndigheter bygger ut ett nät av informations- och rekry- teringskontor. Kontoren, som bör betraktas som en form av arbetsförmed­ lingar i en internationell arbetsmarknadspolitik, bör så långt möjligt ge invånarna i de aktuella emigrantländerna en riktig bild av de problem som möter en invandrare i Sverige och sprida snabb information om föränd­ ringar i det svenska arbetsmarknadsläget. Invandringskontoren bör inte ha till uppgift att avvisa eller neka någon utlänning att komma till Sverige utan främst att hjälpa utlänningar att få arbete och bostad i Sverige redan innan de beger sig från hemlandet.

De särskilda synpunkter som utredningen har lagt till grund för bedöm­ ningen av behovet av invandringskontroll har föranlett uttalanden i ett antal remissyttranden.

Demografiska synpunkter

Ett par remissinstanser knyter an till vad utredningen har sagt om in­ vandringens betydelse för befolkningsutvecklingen i vårt land.

Enligt länsstyrelsen i Stockholms län har man i vårt land länge upp­ märksammat och behandlat immigrationsfrågan främst ur arbetsmark­ nadspolitisk synvinkel, något som med hänsyn till förhållandena får anses i och för sig förklarligt. I fortsättningen torde dock föreligga anledning att

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

45

på arbetskraft inom landet, varvid marginalgruppernas situation skall beak­ tas, slutar LO.

Utredningens oklara resonemang synes närmast gå ut på att den generella kontrollen syftar till att hindra all rörlighet som inte är positivt nyttig för Sverige, yttrar SAF och förordar för sin del, att Sverige förbehåller sig rät­ ten att begränsa möjligheten för utlänningar att få tillträde till den svenska arbetsmarknaden i det fall att arbetslöshet råder i det specifika yrket samt arbetsförmedlingen kan anvisa lämplig svensk arbetskraft.

Försörjnings- och sociala synpunkter

Åtskilliga remissinstanser uppehåller sig vid utlänningspolitikens för­ hållande till den allmänna ekonomiska och sociala politiken.

LO delar utredningens uppfattning att invandringspolitiken i princip måste ingå som en integrerande del i samhällets ekonomiska och sociala politik. Det är enligt LO uppenbart, om man som mål för invandringspoli­ tiken fastställer att invandrarna skall leva under i princip samma betingel­ ser som den inhemska befolkningen, att hänsyn måste tas till andra faktorer än de enbart arbetsmarknadsmässiga, även om dessa i och för sig är av mycket stor betydelse. Det innebär att rådande förhållanden på t. ex. bo­ stadssektorn, vård- och utbildningsområdet in. in. måste beaktas i lika hög grad som arbetsmarknadssynpunkterna. Till utredningens uppfattning an­ sluter sig uttryckligen också länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus samt Kopparbergs län, föreningen Norden, Svenska landstingsförbundet, SACO och Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund.

En rad remissinstanser understryker nödvändigheten av att invandringen avpassas efter bostads- och utbildningsresurserna.

AMS uttalar att situationen under åren 1965 och 1966 markant under­ stryker hur nödvändigt det är att samhället avpassar invandringen efter tillgången på arbete och bostäder. Invandringspolitiken får vidare inte dri­ vas så att utlänningarnas familjer splittras. Nära anhöriga till utlänning som arbetar i Sverige bör inte nekas tillstånd att bosätta sig tillsammans med denne. I yttrandena över ansökningar om arbetstillstånd för nyinre­ sande utlänningar uppmärksammar styrelsen alltid bostadssituationen. An­ sökan tillstyrks endast om bostadsfrågan är löst på ett tillfredsställande sätt.

För gift arbetstagare, som medför sin familj, måste familjebostad finnas disponibel.

Liksom utredningen påpekar LO att de bostadspolitiska synpunkter som skulle ha kunnat vara vägledande för invandringspolitiken har fått stå till­ baka för de rent arbetsmarknadspolitiska. Genom att invandringen har skett till expanderande regioner eller orter — områden där bostadsbristen varit och är störst — har en bristsituation uppstått som har drabbat såväl invandrarna som den inhemska befolkningen. Resultatet av den hittills förda politiken borde enligt LO leda till större försiktighet. Man snuddar

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

47

stipendiat efter avslutade studier bosätter sig i Sverige och ev. i sinom tid ansöker om svenskt medborgarskap.

Anpassningssynpunkter

Av de synpunkter som utredningen har lagt fram har frågan om invand­ rarnas anpassning i det svenska samhället ägnats den ojämförligt största uppmärksamheten i remissyttrandena. I de flesta understryks starkt nöd­ vändigheten av vidgade insatser från statens och kommunernas sida för att underlätta anpassningen.

Anpassningens problem belyses ingående av arbetsgruppen för invand­ rarfrågor. Arbetsgruppen yttrar till en början att statsmakterna av invand­ rare och andra har dels avkrävts beslut om anpassningspolitikens mål, dels anklagats för att redan ha formulerat ett sådant mål att gälla en total assimilering. Regering och riksdag har emellertid aldrig ens i försiktiga ord uttryckt denna principiella uppfattning. Snarare har invandrarnas behov av att bevara språk och traditioner vunnit visst erkännande. Arbets­ gruppen uttalar som sin mening att en kompromiss mellan assimilering och integrering är den enda möjliga utvägen. Hur kompromissen skall se ut måste bli resultatet av forskning och praktisk försöksverksamhet. I de fall där utländska barnfamiljer ämnar stanna länge eller för alltid i Sverige är det oundgängligen nödvändigt att barnen lär sig svenska. Annars blir de handikappade för livet. I allmänhet erbjuder detta ingen svårighet. Däremot har föräldrarna ofta besvärligt med det nya språket, särskilt de isolerade mödrarna. Om samtidigt barnen glömmer sitt modersmål och föräldrarna inte förmår att hålla det vid liv och inte heller får samhällets hjälp därtill, uppstår snabbt en familjesplittring som är förödande för anpassningen och möjligen också farlig för den unga generationens sociala stabilitet. Redan av detta skäl är det nödvändigt att utveckla möjligheterna till stöd­ undervisning i modersmålet åt invandrarbarnen. Vidare bör utbyggda för- söksåtgärder ta sikte på att hjälpa invandrare från icke-lutherska eller icke-kristna länder till möjligheter att bättre utöva sin religion i Sverige. Det religiösa behovet är i de flesta länder väsentligt djupare än i Sverige, vartill kommer att vissa civilrättsliga åtgärder ibland inte är bindande i vissa länder, om de inte har vidtagits i vederbörande kyrkas hägn.

Man kan, fortsätter arbetsgruppen, tvista om huruvida samhället alls skall med pengar bidra till individers och gruppers religionsutövning, men där har Sverige med sin statskyrka redan etablerat en princip. Så länge den tillämpas synes det riktigt att även andra än lutheraner får del av stödet. En utbyggd försöksverksamhet på sådana områden, där anpass­ ningsproblemen är akuta och därför lätt påvisbara, förutsätter att arbets­ gruppen, eller det organ som skall överta dess uppgifter, får väsentligt ökade arbetsmöjligheter i form av anslag och personal.

Också skolöverstyrelsen understryker att det krävs energiska och väl

49

Man bör undvika att bygga kategorihus för utlänningar. Risken för isole­ ring i stället för anpassning blir annars överhängande. Önskan att i ekono­ miskt och socialt avseende jämställa invandrarna med befolkningen i övrigt utgör inget försök att förkväva de olika nationalitetsgruppernas egenart utan bör uppfattas som ett uttryck för vilja att ta det fulla ansvaret för ut­ länningarna sedan de väl har kommit hit. En del utlänningar har inte för avsikt att stanna i Sverige annat än under begränsad tid. De som vill bo­ sätta sig här definitivt skall emellertid inte behöva riskera att bli betraktade som något slags »gästarbetare», vilka inte kan göra anspråk på full social omvårdnad, likställighet i fråga om utbildningsmöjligheter eller delaktighet i trygghetsskapande åtgärder som vidtas vid hotande eller redan inträffade sysselsättningssvårigheter.

Frågan om anpassning är, betonar LO, inte enbart en fråga om att anpassa invandrarna till Sverige och svenskarna utan också i hög grad en fråga om i vilken utsträckning den inhemska befolkningen accepterar den in­ vandring som sker. För att undvika onödiga spänningar torde det vara av vikt att invandringen utformas så att stora koncentrationer av utlänningar inte uppstår på enskilda orter och vid enskilda företag och att man i sam­ band med anpassningsåtgärder riktade till invandrarna även satsar på in­ formation till den inhemska befolkningen om invandringen.

I åtskilliga yttranden, där anpassningsproblem behandlas, hävdas att ut­ redningens betänkande inte ger tillräckligt underlag för ställningstaganden, varför anpassningsfrågorna bör utredas särskilt, innan några beslut fattas.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Ansvaret för invandringspolitiken

Allmänna synpunkter

Förslaget att statsmakterna skall ta ansvaret för invandringspolitikens utformning och bestämma riktlinjer till ledning för myndigheterna har ut­ tryckligen tillstyrkts av samtliga remissorgan, ett fyrtiotal, som har yttrat sig särskilt i denna fråga, bl. a. hovrätten över Skåne och Blekinge, riks­ polisstyrelsen, ÖB, socialstyrelsen, statskontoret, AMS, bostadsstyrelsen, utlänningskommissionen, ÖÄ, flertalet av de hörda länsstyrelserna, LO,

SAF och Sveriges industriförbund.

Flera remissinstanser uttalar den bestämda uppfattningen att invand­ rarna i princip skall leva på samma standard som svenska medborgare. Både LO och TCO gör uttalanden av denna innebörd. AMS erinrar om att det numera är allmänt accepterat att den utländska arbetskraften i Sverige skall få samma löner och övriga förmåner som tillkommer motsvarande svenska arbetstagare. I denna fråga framhåller SAF att principen inte bör gälla utländska arbetstagare som är anställda hos utländsk arbetsgivare och tillfälligt utför arbete åt denne här, s. k. montagearbetare. Under hänvisning

Öl

av myndigheterna under skilda betingelser. Riktlinjerna för utlännings- politiken och den utlänningslagstiftning som blir följden därav bör därför få tillräckligt utförlig utformning så att garantier skapas för enhetlig be­ handling av de individuella fallen och mot godtycklig tolkning av bestäm­ melserna hos de verkställande organen. I t. ex. arbetsmarknadsärenden bör förutsättningarna noggrant preciseras.

Möjligheterna att kvantitativt bestämma invandringens omfattning bestrids av AMS. Man kan inte genom kvoter som reglerar invandringens storlek avpassa invandringen efter möjligheterna att till­ handahålla invandrarna bostäder, utbildning etc., anser AMS, eftersom ut­ länningarna inte är bundna till viss ort eller arbetsplats utan har möjlighet att byta anställning inom ramen för gällande arbetstillstånd. Dessutom försvårar konjunkturväxlingarna möjligheterna att långsiktigt planera för överföringar av arbetskraft. Enligt bostadsstyrelsen synes utredningen ha överskattat möjligheterna att frambringa erforderliga uppgifter om landets resurser på olika områden som underlag för successiva beslut om invand­ ringens omfattning. Detta gäller enligt styrelsens erfarenheter åtminstone bostadstillgången. Ett speciellt problem är den skilda bostadssituationen i olika orter. Vidare har tillstånd att vistas och arbeta i landet hittills inte varit förenat med villkor om bosättning på viss ort. I praktiken kan därför eu begränsning av invandringens omfattning till viss nivå trots allt leda till sociala problem, om utlänningarna flyttar in till orter med bostadsbrist.

LO finner det visserligen riktigt att växlande förhållanden inom och utom landet har betydelse för utformningen av den svenska invandrings­ politiken och att en viss flexibilitet därför är önskvärd. Det torde enligt LO emellertid vara både möjligt och nödvändigt med mera långsiktig planering av invandringspolitiken. Utredningen har i skilda sammanhang pekat på olika samhällssektorers betydelse för invandringspolitikens utformning, områden vilkas utveckling kan överblickas för ganska lång tidsperiod. Det borde för en långsiktig planering var möjligt att väga dessa faktorer mot exempelvis arbetsmarknadsmässiga och humanitära synpunkter och på detta sätt komma fram till långsiktiga riktlinjer både beträffande omfatt­ ningen och inriktningen av invandringen.

Sveriges förenade studentkårer anser att Kungl. Maj :t med hänsyn till bostadssituationen bör inom ramen för riktlinjerna kunna förordna att ett visst maximalt antal arbetstillstånd utfärdas under viss period.

Behovet att kunna anpassa invandringen till bostädernas fördel­ ning på olika lägenhetstyper understryks av bostadsstyrelsen, som anser att en förutsättning för att bevilja uppehållstillstånd för en in­ vandrande familj bör vara att lämplig familjebostad kan visas stå till dispo­ sition. En tillämpning av en sådan princip kan givetvis leda till restriktivitet i fråga om invandringens omfattning, men principen synes vara riktig. Företagare som är beredda att anställa utlänningar måste se till att familje­

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

53

sökandes möjligheter till långsiktig försörjning, att vissa tillstånd ges utan tidsbegränsning. Liknande inställning har Sveriges förenade studentkårer och Esternas representation i Sverige, vilka anser att man bör ta upp frågan om möjligheten att undanta här i landet varaktigt bosatta utlänningar från den generella kontrollen.

Arbets- och uppehållstillstånd bör enligt AMS första gången inte med­ delas för kortare tid än ett år.

Bosättningstillstånd bör kunna användas i många fler fall än f. n. utan att det står i strid mot motivuttalandena vid tillkomsten av 1954 års ut­ länningslag, påpekar hovrätten över Skåne och Blekinge. Eftersom det nu fordras fem års stadigvarande bosättning i landet, kommer man så nära den tidpunkt då medborgarskap kan sökas att bosättningstillståndet inte får ett praktiskt användningsområde. Uttryckssätten i UtlL ger vid handen att det inte har varit avsett att så lång tid som fem års bosättning i landet skulle fordras. Redan efter något kortare tid, t. ex. tre år, bör man kunna bilda sig tillräcklig uppfattning om sökandens förutsättningar att få så­ dant tillstånd. Inte heller bör, som synes vara fallet f. n., en tillkännagiven avsikt att återutvandra så snart de politiska eller ekonomiska förutsätt­ ningarna därför uppkommer i hemlandet vara hinder mot bosättningstill­ stånd. Av lagen följer att sådant tillstånd kan återkallas om bosättningen i landet upphör. I sådana fall bör enligt hovrätten bosättningstillstånd tvärtom vara ett särskilt lämpligt alternativ till att utlänningen söker svenskt medborgarskap. Bosättningstillstånd bör över huvud taget få sådan plats i systemet att fördelarna därav kan utnyttjas.

Enligt Esternas representation i Sverige har yrkesbegränsning- en av arbetstillstånd allvarliga nackdelar för den tillståndsplik- tige utlänningen, eftersom hans rörelsefrihet på arbetsmarknaden beskärs starkt. Särskilt anmärkningsvärt är förhållandet, om man beaktar de upp­ repade deklarationerna från såväl myndigheter som arbetsmarknadens orga­ nisationer att koncentration av utlänningar inom låglöneyrkena måste mot­ arbetas. Detta borde enligt representationen lämpligen kunna ske genom att utlänningarna får största möjliga frihet att själva söka det arbete som passar dem och erbjuder de bästa villkoren. Eftersom utlänning på grund av bris­ tande språkkunskaper och bristfällig kännedom om landets förhållanden knappast i vistelsens början kan finna sysselsättning som motsvarar hans yrkesinriktning i hemlandet, är det av synnerlig vikt för invandraren att han efter hand kan få övergå till sysselsättning som han själv kan finna och är kompetent för. Yrkesbegränsningens syfte synes kunna nås enbart genom att krav på arbetstillstånd för nyinvandrad utlänning upprätthålls.

Yrkesbegränsningen innebär enligt arbetsgruppen för invandrarfrågor ett ofta kännbart intrång i individens möjligheter att skaffa sig bättre ar­ bete och står helt i motsats till vår strävan i riktning mot en rörligare ar­ betsmarknad. Denna begränsning i arbetstillståndens giltighet förefaller

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

55

Verkställande organ

Nuvarande förhållanden

Pass- och tillståndsfrågor

Enligt 3 § UtlL skall den kontroll över utlänningar som behövs för till- lämpningen av lagen utövas under ledning av en central utlänningsmyn- dighet. I 1 § UtlK föreskrivs att statens utlänningskommission är central utlänningsinyndighet. Utöver den allmänna föreskriften i 3 § UtlL finns såväl i lagen som i kungörelsen speciella bestämmelser som reglerar den centrala utlänningsmyndighetens befattning med ärenden om legitima- tionshandlingar, tillstånd och avlägsnande av utlänningar samt utlän­ ningskontrollen.

Utlänningskommissionen äger enligt 6 § UtlK i vissa fall utfärda sär­ skild legitimationshandling (främlingspass) för utlänning. Kommissionen får bemyndiga polismyndighet eller viseringsmyndighet att förlänga gil­ tighetstiden för främlingspass. Enligt kungörelser den 11 februari 1955 (nr 29), den 2 februari 1962 (nr 22) och den 3 juni 1965 (nr 273) ankommer det vidare på utlänningskommissionen att utfärda särskilda legitimations- handlingar (resedokument) för vissa flyktingar och statslösa personer.

Visering samt uppehålls-, bosättnings- och arbetstillstånd meddelas av den centrala utlänningsmyndigheten, som också äger återkalla visering, bo- sättningstillstånd och arbetstillstånd (11 och 16 § UtlL). Beslutanderätten i fråga om visering, uppehålls- och arbetstillstånd får dock delegeras till lokala organ. Med stöd av bestämmelser i UtlL och UtlK har utlännings­ kommissionen i stor utsträckning delegerat beslutanderätten till svenska beskickningar och konsulat utomlands (visering), lokala polismyndigheter (nödfallsvisering samt uppehålls- och arbetstillstånd) och länsarbets­ nämnderna (arbetstillstånd) och i instruktioner till dessa myndigheter noggrant angett i vilka fall de får meddela tillstånd.

AMS har som central arbetsmarknadsmyndighet avgörande inflytande på arbetstillståndsgivningen. Innan den centrala utlänningsmyndigheten avgör ärende om arbetstillstånd skall den i regel samråda med AMS (42 § UtlK). Därvid är AMS skyldig att i arbetstillståndsärenden, som är av prin­ cipiell betydelse eller på annat sätt av större vikt, bereda sammanslut­ ningar av arbetsgivare och arbetstagare inom verksamhetsområdet till­ fälle att uttala sig (16 § UtlL, 42 § UtlK). AMS skall vidare i den mån det är möjligt och efter att ha gett sammanslutningar av arbetsgivare och ar­ betstagare tillfälle att uttala sig ange allmänna riktlinjer för tillstånds-

ärendenas bedömning med hänsyn till läget på arbetsmarknaden (42 § UtlK).

\id arbetstillståndsgivningen följer utlänningskommissionen praktiskt taget alltid den arbetsmarknadsbedömning som AMS gör. Enligt de regler för handläggningen av frågor om arbetstillstånd som AMS antog den 31 mars 1967 skall noggrann prövning från arbetsmarknadssynpunkt företas när utlänning första gången ansöker om arbetstillstånd. När utlänningen väl har accepterats på den svenska arbetsmarknaden, skall han därefter i regel kunna räkna med att få förlängt arbetstillstånd inom det område som tillståndet avser. Detta gäller även om utlänningen skulle vara arbets­ lös, när han ansöker om fortsatt tillstånd. Vid ansökan om fortsatt arbets­ tillstånd inom annat yrkesområde skall arbetsmarknadsmässig prövning i allmänhet ske, om sökanden har haft arbetstillstånd kortare tid än ett år.

För att AMS skall tillstyrka förstagångsansökan om tillstånd krävs i princip att följande villkor är uppfyllda.

Sökanden skall visa att han har erbjudande om anställning från arbetsgi­ vare i Sverige. Arbetsmarknadsläget inom det yrkesområde som ansökning­ en avser skall vara sådant att det föreligger verkligt behov av utländsk arbetskraft. Om lämplig inhemsk arbetskraft redan finns eller beräknas bli tillgänglig inom kort, avstyrks regelmässigt ansökningen. Erbjudna arbets- och lönevillkor skall överensstämma med vad som under motsvarande för­ hållande gäller i fråga om anställande av svensk arbetskraft. Det anses vara ett oeftergivligt krav att den utländska arbetskraften inte utnyttjas mot underbetalning. I fråga om fullt utbildad utländsk arbetskraft inom yrken där det finns kollektivavtal krävs att lön utgår enligt avtal och i andra fall att löneförmånerna motsvarar de i anställningsorten gängse inom vederbörande arbetsområde. Kravet gäller såväl utlänningar hos svensk arbetsgivare som utlänningar som är anställda hos utländsk arbets­ givare, t. ex. utländska montörer som sänds till Sverige för tillfälliga en­ treprenaduppdrag. Slutligen gäller som villkor att sökanden bär tillgång till lämplig bostad.

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

Avlägsnande

Avvisning beslutas av lokal polismyndighet. I vissa fall, bl. a. om utlän­ ningen påstår att han är politisk flykting och påståendet inte är uppen­ bart oriktigt, skall frågan om avvisning hänskjutas till den centrala utlän- ningsmyndigheten (20 § UtlL). Besvär över polismyndighets avvisningsbe- slut förs hos den centrala utlänningsmyndigheten (44 §).

Beslut om förvisning meddelas av allmän domstol (26 §). I princip beslutas utvisning av länsstyrelse, men ärende om utvisning skall hänskjutas till den centrala utlänningsmyndigheten för avgörande, om utlänningen påstår att han är politisk flykting och påståendet inte är

57

uppenbart oriktigt (30 §). Länsstyrelsens beslut kan överklagas av utlän­ ningen hos den centrala utlänningsmyndigheten (44 §). Utvisning kan ock­ så beslutas av Kungl. Maj :t, om det är påkallat av hänsyn till rikets säker­ het eller av annat skäl i statens intresse (34 §).

Beslut om förpassning meddelas av den centrala utlänningsmyndighe­ ten (23 §).

Den centrala utlänningsmyndigheten skall i regel böra utlänningsnämn­ den innan den beslutar om avvisning eller förpassning (20 och 23 §§). Ytt­ rande från nämnden skall inhämtas också i besvärsärenden angående av­ visning eller utvisning (45 §). Besvär över den centrala myndighetens be­ slut om avvisning, förpassning eller utvisning får föras hos Kungl. Maj :t, om utlänningsnämnden eller ledamot av nämnden har anfört avvikande mening (46 §).

Föreligger särskilda skäl, får den centrala utlänningsmyndigheten över­ lämna ärende till Kungl. Maj :ts avgörande. Sådant överlämnande skall ske, om utlänningsnämnden begär det (47 §).

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Yttre utlänningskontroll

Den yttre utlänningskontrollen syftar till att kontrollera inresa över landets gränser enligt bestämmelserna i UtlL om avvisning och i UtlK om krav på innehav av pass eller motsvarande legitimationshandling. Efter till­ komsten av det gemensamma nordiska passkontrollområdet utövas kon­ trollen endast vid detta områdes yttergränser samt vid hamnar och flyg­ platser som har reguljära förbindelser med utlandet.

Den yttre kontrollen, som har rent lagtillämpande karaktär, ombesörjs av polismyndigheterna enligt riktlinjer som fastställs av rikspolisstyrelsen efter samråd med den centrala utlänningsmyndigheten (76 § UtlK).

Inre utlänningskontroll

Den inre utlänningskontrollen har till syfte att övervaka, dels att utlän­ ning inte vistas eller arbetar här utan att ha föreskrivet tillstånd, dels att utlänning, vars vistelse i landet inte låter sig förena med svenska intressen, blir föremål för prövning enligt bestämmelserna om avvisning eller utvis­ ning. Kontrollen regleras av Kungl. Maj :t genom föreskrifter i UtlK. Den utövas centralt av statens utlänningskommission och lokalt av polismyn­ digheterna.

Kontrollen av tillståndsbestämmelsernas efterlevnad sker företrädesvis på grundval av förfalloregister hos statens utlänningskommission, ett i fråga om viseringspliktiga, ett i fråga om viseringsfria utan uppehållstill­ stånd och ett i fråga om utlänningar med uppehållstillstånd. Kontrollen över utländska arbetstagare sker på grundval av arbetsanmälningar från arbetsgivare.

59

protokoll över beslut om uppehållstillstånd. Registret innehåller dessutom kort beträffande utlänningar, som har fått anstånd med verkställighet av förpassnings-, förvisnings- eller utvisningsbeslut eller som avtjänar tidsbe­ stämt straff eller av annan anledning bör uppmärksammas vid en bestämd tidpunkt.

Förfalloregistret genomgås kontinuerligt. Härvid utgallras uppgifter om utlänningar som har sökt fortsatt uppehållstillstånd eller rest ut ur landet.

Kontrollen att utlänningar innehar arbetstillstånd utövas på grundval av arbetsanmälningar. Enligt 47 § 2 mom. UtlK är den som anställer ut­ länning, även nordbo, i sin tjänst i regel skyldig att, när utlänningen till­ träder arbetsanställningen, omedelbart avfordra honom uppgift om namn, födelsetid, födelseort, medborgarskap och hemort. Anmälan om anställ­ ningen skall inom 24 timmar göras skriftligt till polismyndigheten i orten. När utlänningen slutar sin arbetsanställning, skall arbetsgivaren inom samma tid göra skriftlig anmälan därom. Polismyndigheten sänder ett exemplar av anmälan om utlännings arbetsanställning till utlännings- kommissionen och ett exemplar till länsarbetsnämnden. Anmälningar som har inkommit till länsarbetsnämnden förses med uppgift om det yrkes­ gruppnummer som anställningen hör till enligt yrkesförteckningen och sänds av nämnden vidare till utlänningskommissionen.

När arbetsanmälan har kommit till utlänningskommissionen, kontrolle­ ras genom slagning i ett hos kommissionen fört centralregister, om utlän­ ningen har arbetstillstånd för anställningen.

Övervakningen av utlänningar som på grund av sina personliga förhål­ landen inte är önskvärda grundas huvudsakligen på bostadsanmälningar och arbetsanmälningar. Kontrollen tillgår vanligen så att polismyndigheten, när bostads- eller arbetsanmälan kommer in beträffande utlänning, under­ söker om utlänningen förekommer i tillgängliga spärrförteckningar.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Anpassningsfrågor

Ansvaret för samhällets verksamhet för utlänningarnas anpassning vilar främst på skolöverstyrelsen, arbetsmarknadsverket och socialnämnderna.

Sålunda har skolöverstyrelsen ålagts uppgiften att i samråd med AMS ge utlänningar, som vistas här mera varaktigt, undervisning i svenska språket och svensk samhällskunskap. För undervisningen anlitas bl. a. studie­ förbunden.

AMS har bemyndigats att i samarbete med vederbörande arbetsgivare och fackförening medverka till att den utländska arbetskraften introdu­ ceras på arbetsplatsen och orienteras om praxis och ordning på den svenska arbetsmarknaden. Länsarbetsnämnderna ordnar konferenser och kontaktar arbetsgivare, arbetstagarorganisationer, kommuner, ideella föreningar m. fl.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

61

myndiganden. Inom byrån finns vidare kommissionens centralarkiv, en ex- peditionsavdelning som består av en postexpedition, en avdelning för utfär­ dande av främlingspass och en expedition för allmänheten, en avdelning för utlämnande av adresser, en statistiksektion, en maskinskrivningscentral, en kassaavdelning, telefonväxel samt en personalavdelning. Till kansli­ byrån hör slutligen ett antal expeditionsvakter. Det sammanlagda antalet anställda vid kanslibyrån uppgick den 1 juli 1967 till 136.

Kontrollen över att utlänning som vistas i Sverige har erforderliga uppe­ hålls- och arbetstillstånd utövas inom kanslibyråns sektion för teknisk utlänningskontroll. Denna sektion handlägger också kontroll som föranleds av den nordiska passkontrollöverenskommelsen.

Centralregistret utgörs främst av det centrala diariet samt tre förfallo- register. Det centrala diariet är ett i alfabetisk ordning uppställt diarium över enskilda utlänningsärenden och motsvarar de diarier som förs hos varje annan beslutande förvaltningsmyndighet. Diariet består av s. k. cen- tralregisterkort som läggs upp dels när ansökan om visering kommer in till kommissionen, dels när ansökan om uppehålls- eller arbetstillstånd första gången kommer in till kommissionen. På varje registerkort anteck­ nas uppgifter om utlänningens namn, medborgarskap, födelsetid, kön och numret på den centraldossier, i vilken kommissionens handlingar beträf­ fande utlänningen förvaras. På registerkortet görs fortlöpande anteckning­ ar om bl. a. samtliga inkommande ansökningsärenden och meddelade be­ slut. Beträffande sådana utlänningar, som behöver uppmärksammas sär­ skilt av en eller annan anledning, insätts vid vederbörande utlännings centralregisterkort ett s. k. spärrkort. Det centrala diariet innehåller f. n. mer än 200 000 registerkort och inemot 20 000 spärrkort.

Förfalloregistren bildar grundvalen för den inre utlänningskontrollen. De består av ett register för inresekort, ett för förstagångsanmälningar om bostadsupplåtelse samt ett för beslut om uppehålls- och arbetstillstånd.

I ett kontrollregister, som består av individuella registerkort, antecknas till kommissionen inkomna uppgifter om brott eller förseelser som har be­ gåtts av utlänning samt andra från övervakningssynpunkt betydelsefulla omständigheter. Registret omfattar f. n. omkring 130 000 kort.

Sektionen för statistik utarbetar kontinuerligt statistik över bl. a. utlän­ ningar med uppehållstillstånd, arbetsanmälda utlänningar, naturalisationer och i Sverige födda utlänningar. Statistiken publiceras vid varje kvartals- skifte.

63

tillstånd för utlänning att inresa och vistas i landet i princip ankomma på en fristående central utlänningsmyndighet.

Arbetstillstånd

Utredningen anser att nuvarande ordning med den centrala utlännings- myndigheten som beslutande organ i ärenden om arbetstillstånd är otill­ fredsställande. Avgörandet av dessa ärenden är väsentligen en arbetsmark­ nadspolitisk fråga. Det är då följdriktigt att handläggningen av ärendena förs över till AMS, som svarar för bl. a. internationellt arbetsförmedlings- samarbete, rekrytering av utländsk arbetskraft och praktikantutbyte. De olägenheter som en uppdelning av beslutanderätten i uppehålls- och arbets- tillståndsärenden kan föra med sig finner utredningen väga lätt i jämförelse med värdet av att AMS förfogar över det instrument som arbetstillstånd är för att genomföra statsmakternas politik i fråga om den arbetsmark- nadsbetingade invandringen. Utredningen föreslår därför att AMS fram­ deles skall vara tillståndsgivande myndighet i fråga om arbetstillstånd.

Utredningens förslag på denna punkt har anmälts förut i dag.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Avlägsnande

Utredningen föreslår ingen ändring i fråga om vilka myndigheter som skall handlägga frågor om utlänningars avlägsnande ur landet genom av­ visning, förvisning, utvisning eller förpassning.

Beträffande handläggningen av utvisningsfrågor finner utredningen emel­ lertid anmärkningsvärt att beslut, som har meddelats av förvaltningsmyn­ dighet direkt underställd Kungl. Maj :t, nämligen länsstyrelse, kan över­ klagas hos annan förvaltningsmyndighet, statens utlänningskommission, som också är direkt underställd Kungl. Maj:t. Vidare anser utredningen att det strider mot principerna för kompentensfördelningen mellan Kungl. Maj :t i statsrådet och regeringsrätten att besvär i utvisningsärendena, som inte ger utrymme för någon diskretionär prövning, förs hos Kungl. Maj :t i statsrådet. Med hänsyn till att frågan om den administrativa rättskipning­ ens omfattning och organisation prövas i annan ordning anser sig utred­ ningen emellertid inte böra ta upp handläggningen av utvisningsärendena till närmare överväganden.

Yttre utlänningskontroll

Enligt utredningens mening utgör den yttre kontrollen, i den mån den syftar till att hindra utvisade och förvisade att återvända till riket, eu brottsförebyggande verksamhet och därmed en renodlad polisuppgift. Även kontrollen i övrigt är från såväl principiella som praktiska synpunkter en angelägenhet av polisiär natur. Utredningen anser därför att den yttre

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

65

begränsat. Materialet är för omfattande i fråga om utlänningar, som bor hos enskilda bostadsupplåtare, eftersom bland dessa utlänningar torde fin­ nas ett betydande antal korttidsbesökare. Materialet är för begränsat såvitt gäller utlänningar som bor på hotell eller pensionat, eftersom det med hänsyn till bostadsbristen kan antas att också bland dem finns ett inte ringa antal personer som vistas här längre tid. Utredningen finner det därför uppenbart, att bostadsanmälningssystemet i den utformning det nu har är mindre lämpat som grundval för en kontroll, som tar sikte på att säkra efterlevnaden av tillståndsbestämmelserna. Den anmärkningen kan enligt utredningen också göras att kontrollen inte är effektiv, vilket främst beror på att bostadsanmälningsskyldigheten fullgörs bristfälligt. Orsaken härtill torde främst vara att de lokala polismyndigheterna hittills inte har fått tillräckliga resurser för att kunna utöva en effektiv övervakning av att anmälningsskyldigheten fullgörs. Om den på bostadsanmälningar grun­ dade inre kontrollen skall kunna göras effektivare, är det nödvändigt att se till att bostadsupplåtare fullgör sin anmälningsskyldighet i betydligt större omfattning än f. n. Det är emellertid uppenbart att en intensifierad övervakning av att anmälningsskyldigheten fullgörs skulle kräva ökade personella insatser och därmed dra med sig väsentligt ökade kostnader. Därtill kommer att en sådan övervakning skulle medföra en ökning inte bara av de bostadsanmälningar, som avser utlänningar vilka vistas här längre tid och som därför är av särskilt värde från kontrollsynpunkt, utan även av bostadsanmälningar, som avser turister och andra korttidsbesö­ kare som det inte finns anledning att kontrollera från tillståndssynpunkt.

För den inre kontrollen är det enligt utredningen tillräckligt att ha till­ gång till ett material, som ger upplysningar om de utlänningar som avser atl vistas här så lång tid att tillståndsskyldighet inträder. En rationell lösning anser utredningen vara att för utlänningskontrollens syften helt eller delvis utnyttja material som samlas in i annat sammanhang. Ett så­ dant material utgör de uppgifter som insamlas för folkbokföringen.

Efter redogörelse för då gällande bestämmelser om folkbokföringen ut­ talar utredningen, att det är uppenbart att folkbokföringens uppgifter om inflyttade utlänningar (invandringsuppgifter) utgör ett lämpligt avgränsat, tillförlitligt och lätthanterligt material för kontrollen av att viseringsfria utlänningar söker uppehållstillstånd, när den tillståndsfria tiden utgår. Utredningen anser det ställt utom tvivel att den kontroll som det här är fråga om skulle — utan utbyggnad av en kostnadskrävande administration — vinna betydligt i effektivitet, om den i fortsättningen grundades på invandringsuppgifter i stället för som nu på bostadsanmälningar. Utred­ ningen framhåller dock att det, om den inre kontrollen skall kunna bli fullt effektiv, är nödvändigt att genom en av de lokala polismyndigheterna bedriven spaningsverksamhet göra utlänningar, som av någon anledning vill hålla sig undan, kända för myndigheterna.

3 — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 sand. Nr 142

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1068

67

Kontrollen över ej önskvärda utlänningar brister enligt utredningens mening i effektivitet, främst på grund av att den liksom kontrollen över viseringsfria utlänningar utan uppehållstillstånd i huvudsak grundas på bostadsanmälningar, vilka inte utgör någon lämplig grundval för eu sådan kontroll. Utöver den kritik som utredningen förut har riktat mot bostads- anmälmngarna erinrar utredningen om att skyldighet att göra bostads- anmälan inte föreligger vid upplåtelse av bostad åt nordbo. Vidare torde det vara särskilt vanligt att bostadsanmälan uteblir i fråga om kriminella eller asociala utlänningar, som av naturliga skäl önskar undandra sig kon­ troll. Eftersom den kontroll som det bär är fråga om tar sikte på att upp­ spåra just sådana personer, kan denna brist i kontrollmaterialet antas in­ verka menligt på kontrollens effektivitet och göra den mer eller mindre illusorisk.

Vad som sagts om bostadsanmälningarnas värde som kontrollinedel gäl­ ler enligt utredningen till stor del även arbetsanmälningarna. En på arbets- anmälningar grundad kontroll skulle bli föga effektiv med hänsyn till att den skulle komma att omfatta endast förvärvsarbetande utlänningar i annans tjänst, vilket skulle innebära att omkring hälften av alla här bo­ satta utlänningar inte skulle bli föremål för kontroll.

Om övervakningen över ej önskvärda utlänningar skall kunna bli effek­ tiv, ar det enligt utredningens uppfattning nödvändigt att genom någon annan form av kontroll göra dessa utlänningars existens känd för myndig­ heterna. Det enda medel som härvidlag synes kunna komma i fråga är intensifierad spaningsverksamhet från polismyndigheternas sida inom ra­ men för den allmänna övervakningstjänsten. Sådan spaningsverksamhet har sedan en tid tillbaka bedrivits i mindre omfattning i några av landets större städer och visat sig ge goda resultat. Om polismyndigheterna i sin spaningsverksamhet inte tilläggs ökade befogenheter att vidta tvångsåt­ gärder mot påträffade utlänningar, finner utredningen en intensifiering av denna verksamhet inte medföra någon försämring av utlänningarnas rättsliga ställning.

En effektivering av kontrollen över inte önskvärda utlänningar förut­ sätter enligt utredningen emellertid att de lokala polismyndigheterna läm­ nar sin medverkan vid kontrollens genomförande i högre grad än som hi dills skett. Polismyndigheterna måste därför avdela ökade resurser för att kunna fullgöra de uppgifter som åligger dem på förevarande område. Nödvändigheten av en sådan åtgärd har betonats i olika sammanhang, bl. a. av andra lagutskottet med anledning av propositionen angående godkännan­ de av den nordiska passkontrollöverenskommelsen (prop. ¹⁹⁵⁷: 190 2LU 39, rskr 395).

G8

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

Kontrollmyndigheter

Den del av den inre kontrollen som syftar till att garantera efterlevnaden av tillståndsbestämmelserna utövas, framhåller utredningen, huvudsakli­ gen på grundval av skriftligt material, som ordnas i olika förfalloregister. Registerarbetet är av rent kontorsteknislc art och kan därför utföras av inte polisutbildad personal. Under senare tid har en allt starkare strävan att koncentrera polisväsendets resurser på den brottsförebyggande och brottsuppdagande verksamheten gjort sig gällande. Mot bakgrunden härav ter det sig uppenbarligen olämpligt att ålägga polisen att handha den på förfalloregister grundade utlänningskontrollen.

Polisens medverkan vid genomförandet av den inre kontrollen kan emel­ lertid inte undvaras, fortsätter utredningen. För fördelningen av arbets- uppgifterna inom den inre kontrollen bör principen vara att polisen hand­ har sådana uppgifter som kräver polisutbildning, medan övriga uppgifter anförtros annan myndighet.

I fråga om kontrollen över viseringsslcyldiga utlänningar utan uppehålls­ tillstånd framhåller utredningen, att inresekort inte innehåller uppgift om var utlänningen avser att vistas efter inresan och att det därför inte är möjligt att med ledning av inresekortets uppgifter anknyta utlänningen till någon lokal kontrollmyndighet. Kontrollkorten måste därför förvaras centralt och den på dessa grundade inre kontrollen utövas av ett centralt organ. De enda centrala organ som kan komma i fråga för kontrollupp­ giften är enligt utredningens mening den centrala utlänningsmyndigheten eller rikspolisstyrelsen. In- och utresekorten kan lika väl samlas hos riks­ polisstyrelsen som hos den centrala utlänningsmyndigheten. För att kon­ trollmyndigheten inte i onödan skall efterforska utlänning, som uppehåller sig i landet i avvaktan på att ansökan om förlängd visering eller uppehålls­ tillstånd skall prövas eller därför att han redan har fått sådant tillstånd, måste emellertid myndigheten ha tillgång till uppgifter härom. Kontroll- uppgiften bör därför även i fortsättningen handhas av tillstandsmyndig-

heten.

I motsats till vad som gäller i fråga om den på in- och utresekort grun­ dade kontrollen föreligger enligt utredningen inget avgörande hinder att anförtro de lokala polismyndigheterna kontrollen över viseringsfria ut­ länningar. En sådan ordning är möjlig, eftersom kontrollmaterialet — oavsett om det utgörs av invandrings- eller bostadsanmälningar — ger upplysning om var vederbörande utlänning uppehåller sig.

Avgörande vid valet mellan en centralt anordnad kontroll och en decen­ traliserad, på de lokala polismyndigheterna lagd kontroll är enligt utred­ ningen effektivitets- och kostnadssynpunkterna. En centralt organiserad kontroll synes från effektivitetssynpunkt avgjort vara att föredra framför eu lokalt utövad kontroll. Det centrala handhavandet av uppgiften innebär

69

att kontrollmaterialet inte behöver splittras på en mängd lokala förfallo- register utan kan hållas samlat i ett enda register, vilket är ägnat att främja effektiviteten. Därtill kommer att centraliseringen möjliggör utnyttjande av modern registreringsteknik, exempelvis databehandling. Om sådan in­ förs synes det uppenbart att kostnaderna blir lägre vid central kontroll.

En centralt ledd kontroll nödvändiggör å andra sidan viss kommunika­ tion mellan det centrala kontrollorganet och de lokala polismyndigheterna, vilket kan betecknas som en olägenhet av administrativ karaktär.

Vid övervägande av de båda alternativens för- och nackdelar finner ut­ redningen, att en centralt organiserad kontroll är såväl effektivast som billigast, i vart fall om modern registreringsteknik utnyttjas, och att den — i motsats till lokalt handhavd kontroll — i övrigt möjliggör sådan kontinuerlig uppföljning av immigrationsutvecklingen som är nödvändig för en målinriktad invandringspolitik. De enda centrala organ som kan komma i fråga för kontrolluppgiften är enligt utredningen den centrala utlänningsmyndigheten eller rikspolisstyrelsen. Det synes inte vara förenat med några större olägenheter att överföra kontrolluppgiften till rikspolis­ styrelsen. Med hänsyn till att en sådan omläggning emellertid inte kan antas medföra några mera påtagliga fördelar och att det är angeläget att inte ålägga polisen arbetsuppgifter som lika väl kan utföras av annan myndighet anser utredningen, att den på grundval av förfalloregister ut­ övade kontrollen över viseringsfria utlänningar utan uppehållstillstånd även i fortsättningen bör handhas av en central utlänningsmyndighet.

Den enda påtagliga olägenheten med en central utövning av kontrollen över utlänningar med uppehållstillstånd anser utredningen vara att den kräver ett inte oväsentligt arbete med att avfatta och sända ut s. k. kon­ trollskrivelser till polismyndigheterna. Om kontrollen handhades lokalt, skulle visserligen behovet av kontrollskrivelser falla bort, men svårigheter skulle i stället uppstå i fråga om kontrollen över utlänningar som flyttar från ett polisdistrikt till ett annat. Med hänsyn särskilt till att effektivitets­ kravet bäst tillgodoses genom en central kontroll bedömer utredningen det mest ändamålsenligt att uppgiften även i fortsättningen ligger på ett cen­ tralt organ. Detta bör vara den centrala utlänningsmyndigheten, som utan administrativ omgång kan upprätta och å jourföra förfalloregistret i sam­ band med sina beslut om uppehållstillstånd.

I fråga om kontrollen över utländska arbetstagare anser utredningen, med utgångspunkt i vad utredningen har anfört om fördelningen av arbets­ uppgifterna inom den inre kontrollen, att den tillståndsgivande myndig­ heten — enligt utredningens förslag AMS — bör handha den på arbets- anmälningar grundade kontrollen av att utlänning har arbetstillstånd, när han tillträder anställning. Utredningen förutsätter att de lokala polismyn­ digheterna övervakar att bestämmelserna om anmälningsskyldighet och arbetstillstånd efterlevs.

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

Kontrollen över ej önskvärda utlänningar, som enligt utredningens för­ slag skall utövas genom spaningsverksamhet, är enligt utredningens me­ ning en rent polisiär angelägenhet som bör åvila polismyndigheterna.

Kungi. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Flyktingfrågor

Den kollektiva flyktingöverföring som har ägt rum under efterkrigstiden har varit humanitärt motiverad, yttrar utredningen, och det kunde därför synas som om verksamheten hade större anknytning till andra myndig­ heter än AMS. Verksamhetens omfattning bestäms emellertid framför allt av möjligheterna att bereda flyktingarna sysselsättning på arbetsmark­ naden. Av de 15 600 flyktingar som överfördes hit under åren 1950—1965 var 13 500 arbetsföra eller anhöriga till dessa. Den kollektiva överföringen av arbetsföra flyktingar kan mot denna bakgrund närmast betecknas som en på humanitär grund bedriven arbetskraftsrekrytering, och den har därför enligt utredningen otvivelaktigt så stark anknytning till styrelsens verksamhet att den även i fortsättningen bör handhas av styrelsen.

De uppgifter, som har ålagts medicinalstyrelsen och socialstyrelsen lig­ ger enligt utredningen inom dessa myndigheters verksamhetsområden och bör även i framtiden handhas av dem.

Anpassningsfrågor

I enlighet med den tidigare redovisade principen för fördelningen av arbetsuppgifterna på invandringspolitikens område anser utredningen att skolöverstyrelsen bör ha ansvaret för att invandrarna får den undervisning i svenska språket och svensk samhällskunskap som behövs för deras an­ passning. Eftersom behovet av sådan undervisning är lika stort för yrkes­ arbetande som för icke yrkesverksamma utlänningar bör enligt utredning­ ens mening undervisningen anordnas i samråd med inte bara AMS utan även den centrala utlänningsmyndigheten.

Frågor om invandrarnas anpassning på arbetsmarknaden bör med ut­ gångspunkt i nyssnämnda princip även i fortsättningen handhas av AMS och dess underlydande organ, säger utredningen. Det bör sålunda ankomma på arbetsmarknadsorganen att introducera invandrare på deras arbets­ platser och ge dem råd och upplysningar i frågor som rör deras rättigheter och skyldigheter som arbetstagare samt i övrigt lämna dem samma bistånd som svenska arbetstagare.

Ansvaret för att invandrare liksom svenskar får upplysningar i sociala frågor och annat bistånd i personliga angelägenheter åvilar enligt lagen om socialhjälp den kommunala socialvården. Emellertid har, framhåller utredningen, arbetsmarknadsorganen under senare tid i allt större ut-

Kungl. Maj:ts proposition nr 1^2 år 1968

71

sträckning tagit befattning även med frågor som närmast är att hänföra till de socialvårdande myndigheternas verksamhetsområde. Enligt utred­ ningens mening är en sådan utveckling inte önskvärd. För den verksamhet som det här är fråga om finns redan speciella organ, socialnämnderna, som har särskilda förutsättningar att snabbt och effektivt bistå hjälp­ sökande invandrare.

När utredningen förordar att de arbetsuppgifter på invandringspolitikens område som är av socialvårdskaraktär skall i sin helhet handhas av de socialvårdande myndigheterna, utgår utredningen från att frågan om an­ svarsfördelningen mellan stat och kommun när det gäller kostnaderna för frivillig socialhjälp, rådgivning etc. åt utlänningar löses. Den skyldighet att bistå invandrare som statsmakterna har ålagt kommunerna medför enligt utredningen en ofta mycket kännbar belastning på deras resurser.

Vid reglering av kostnaderna för socialvård åt invandrare anser utred­ ningen böra beaktas, att ansvaret för invandringspolitiken åvilar statsmak­ terna. Det synes utredningen följdriktigt att staten i princip svarar för alla kostnader för det bistånd som kommunerna lämnar invandrande ut­ länningar under tiden närmast efter invandringen. Utredningen anser det angeläget att gällande regler om ansvarsfördelningen mellan stat och kom­ mun i fråga om kostnaderna för socialvård åt utlänningar ses över.

Utredningen understryker vidare att en del frågor som rör utlänning­ arnas anpassning i samhället inte direkt kan hänföras till någon bestämd myndighets verksamhetsområde. Sådana anpassningsfrågor bör framdeles handläggas av den centrala utlänningsmyndigheten. Det bör ankomma på denna myndighet att klarlägga de kulturella och religiösa problem, som invandrarna möter i Sverige, bevaka vad som händer inom anpassningsom- rådei i dess helhet samt överväga och i samråd med berörda myndigheter föreslå lämpliga åtgärder för att underlätta anpassningen. Det bör vidare åligga utlänningsmyndigheten att lämna invandrarna den skriftliga infor­ mation om deras rättigheter och skyldigheter som är nödvändig för deras anpassning.

Utredningens förslag innebär att uppgifterna på anpassningens område fördelas på ett flertal myndigheter. En sådan spridning av arbetsuppgifter­ na anser utredningen kräva att det skapas garantier för att de olika myn­ digheternas insatser för att underlätta invandrarnas anpassning samord­ nas. Så kan ske genom att någon av de berörda myndigheterna får i upp­ drag att svara för samordningen av insatserna. Behovet av samordning torde bäst tillgodoses, om uppdraget anförtros den centrala utlänningsmyn­ digheten, vilken som uppehållstillståndsgivande centralt organ har särskil­ da förutsättningar att följa utvecklingen på invandringens område.

I detta sammanhang påpekar utredningen att det är av stor betydelse för kännedomen om behovet av anpassningsåtgärder att det finns en cen­ tral myndighet, till vilken immigrantföreningar eller enskilda invandrare

73

centrala utlänningsmyndigheten innebär att myndighetens personal inte å tjut er samma trygghet i anställningen som andra statsanställda. Detta förhållande har lett till att myndigheten ofta har haft betydande svårigheter att rekrytera och behålla arbetskraft, vilket har inverkat menligt på arbets­ kapaciteten. Riskerna för sådan inverkan också på arbetskvaliteten får enligt utredningen inte heller förbises. Det synes därför utredningen ange­ läget att den centrala utlänningsmyndigheten får permanent karaktär och organiseras som ett ämbetsverk.

Utredningen föreslår att ämbetsverket benämns immigrationsstyrelsen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Verksledning

Ledningen av immigrationsstyrelsen bör enligt utredningen med hänsyn till verkets omfattning och betydelse utövas av en generaldirektör.

I fråga om styrelsens sammansättning anser utredningen, att styrelsen på grund av verksamhetens art bör vara av lekmannatyp, dvs. att i sty­ relsen bör ingå ledamöter som inte tillhör statsförvaltningen. Antalet lekmannaledamöter bör vara fyra och utses bland riksdagens ledamöter.

För att möjliggöra en allsidig bedömning av de olika frågor som faller inom styrelsens verksamhetsområde bör som ledamöter i styrelsen ingå företrädare för de viktigare samhällsintressen som inverkar på utlännings- politiken. Eftersom dessa intressen gör sig olika starkt gällande under skilda tider anser utredningen att styrelsens sammansättning inte kan bestämmas för längre tid. Styrelsens sammansättning bör därför kunna ändras så att den svarar mot ändrade förhållanden. Kommissionens nu­ varande sammansättning återspeglar enligt utredningen mera de sam­ hällsintressen som dominerade utlänningspolitiken under andra världs­ kriget och åren närmast därefter än dem som förtjänar särskild uppmärk­ samhet f. n.

Frågan om AMS och rikspolisstyrelsen bör vara representerade i immi­ grationsstyrelsen kommer, framhåller utredningen, delvis i nytt läge genom utredningens förslag att beslutanderätten i arbetstillståndsärenden skall föras över till AMS och att vandelssynpunkter inte skall få beaktas vid provning av ärende om uppehållstillstånd. Om dessa förslag genomförs, försvagas skälen för att arbetsmarknads-, ordnings- och säkerhetsintres- sena skall vara företrädda i immigrationsstyrelsen. Emellertid anser ut­ redningen att ifrågavarande intressen på lång sikt har sådan betydelse för uppehållstillståndsgivningen att det får anses motiverat att såväl AMS som rikspolisstyrelsen är representerade i immigrationsstyrelsen.

De intressen, som försvarsstaben företräder, anser utredningen numera inte ha samma betydelse som de hade under andra världskriget och åren närmast därefter. Utredningen anser därför att det f. n. inte föreligger till­ räckliga skäl att låta försvarsstaben vara representerad. I nuvarande läge 3* — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 samt. Nr 142

77

advokatsamfund, Sveriges förenade studentkårer och Esternas represen­ tation i Sverige ansluter sig till uppfattningen att utvisningsärenden bör handläggas av allmän domstol.

Enligt länspolischefen i Norrbottens län synes det lämpligt att ta upp frågan om beslutanderätten i utvisningsärenden först i samband med ställ­ ningstagande till den nya länsförvaltningens organisation och uppgifter.

I en del yttranden berörs frågan vilken myndighet som bör pröva besvär över beslut om utvisning. Sålunda understryker länsstgrelsen i Gävleborgs län det egendomliga i att besvär över länsstyrelsens beslut om utvisning prövas av underordnat organ. Enligt länsstyrelsens mening synes det rik­ tiga vara att den centrala utlänningsmyndigheten inte kvarstår som be- svärsmyndighet och att besvären i sista hand prövas av regeringsrätten.

Länsstgrelsen i Stockholms län ger uttryck åt samma uppfattning. För att förstärka den enskildes rättstrygghet bör enligt Sveriges förenade stu­ dentkårer handläggningen av utvisningsärenden i sista instans överlåtas på regeringsrätten redan innan frågan om handläggningen i övrigt av så­ dana ärenden avgörs.

Kungl. Maj.ts proposition nr H2 år 1968

Yttre utlänningskontroll

Utredningens förslag att den yttre kontrollen även framdeles skall åvila de lokala polismyndigheterna tillstyrks uttryckligen av rikspolisstyrelsen,

ÖB, utlänningskommissionen, länsstyrelserna i Stockholms och Koppar­ bergs län samt LO. Ingen remissinstans anför avvikande uppfattning i denna fråga.

Rikspolisstyrelsen framhåller att den yttre kontrollen f. n. brister i effektivitet och att orsaken härtill är underdimensionerade personella re­ surser. Utan en personell upprustning kan enligt styrelsen erforderlig effektivitet aldrig nås.

Inre utlänningskontroll

Behov av inre kontroll

Behovet av inre kontroll berörs direkt endast av två remissinstanser.

Rikspolisstyrelsen understryker att den inre kontrollen har stor betydelse för upprätthållandet av den generella och den individuella utlänningskon­ trollen och att det är av synnerlig vikt att denna kontroll är inte bara enkel utan även effektiv. Utlänningskommissionen ansluter sig till de synpunkter som utredningen har framfört angående behovet av inre kon­ troll.

Underlag för kontrollen

Utredningens förslag att kontrollen av att v i s e r i n g s f r i utlän­ ning söker uppehållstillstånd, när den tillståndsfria tiden

punkt. ÖB anser det nödvändigt att möjligheterna att effektivera och kom­ plettera bostadsanmälningssystemet klarläggs, innan systemet slopas. Mot­ svarande uppfattning har länsstyrelsen i Örebro län. Upphävande av bo- stadsanmälningsskyldigheten skulle enligt länsstyrelsen i Västmanlands län medföra att polismyndigheterna skulle komma att sakna kännedom om flertalet korttidsbesökande utlänningar inom ett polisdistrikt. Om bostads- anmälningsplikten kvarstår är det emellertid, framhåller länsstyrelsen, av vikt att den lokala polismyndigheten får nödvändiga personella resurser för övervakning av att privata bostadsupplåtare fullgör sin anmälnings­ plikt och att information om anmälningsskyldigheten förbättras. Också polismästaren i Malmö polisdistrikt anser att bostadsanmälningssystemet under alla förhållanden är ett mycket viktigt hjälpmedel för den lokala polismyndigheten att få kännedom om de utlänningar som vistas i di­ striktet.

TCO delar utredningens allmänna bedömningar i fråga om behovet av bostadsanmälningar och anser också att de synpunkter som framförs av reservanten i utredningen är beaktansvärda. Organisationen vill likväl inte motsätta sig att bostadsanmälningsskyldigheten behålls med hänsyn till att bostadsanmälningarna skulle kunna få stor betydelse, om mera allvarliga och energiska ansträngningar skulle sättas in för att underlätta invandrarnas anpassning i det svenska samhället.

Behovet av bostadsanmälningar ifrågasätts av bl. a. länsstyrelserna i

Östergötlands, Göteborgs och Bohus och Gävleborgs län samt överåklagaren i Stockholm och polismästaren i Stockholms polisdistrikt.

Det i reservationen framlagda förslaget att bostadsanmälningsskyldig­ heten skall upphävas biträds av hovrätten över Skåne och Blekinge, stats­ kontoret, länsstyrelsen i Kronobergs län, Stockholms läns landstings för­ valtningsutskott, polismästaren i Mölndals polisdistrikt, LO, Esternas re­ presentation i Sverige, Sveriges advokatsamfund och Sveriges liberala stu­ dentförbund.

Hovrätten över Skåne och Blekinge säger att det inte är möjligt att göra bostadsanmälningarna effektiva. Det är enligt hovrätten inte främst en ekonomisk fråga utan snarare en psykologisk. Det går inte i längden att få människor att göra något som allmänt uppfattas som onödigt och dumt.

Under nuvarande förhållanden måste det stå klart för var och en att de upplysningar som kan vinnas genom bostadsanmälningar måste bli högst godtyckliga. Tvärtemot vad rikspolisstyrelsen säger måste man vidare anta att dessa anmälningar binder de lokala polismyndigheternas upp­ märksamhet och arbetstid vid ett i stort sett onyttigt material. Att riks­ polisstyrelsen skulle få en egen datamaskin gör inte saken bättre. Riks­ polisstyrelsens påstående att man med hjälp av dessa bostadsanmälningar skulle kunna övervaka personer som utgör eller kan antas utgöra säker­ hetsrisker är enligt hovrätten svårt att godta utan några praktiska exempel.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

79

81

tillstyrks av statskontoret, ÖÄ samt länsarbetsnämnderna i Södermanlands,

Kronobergs, Västmanlands och Norrbottens län.

Länsarbetsnämnden i Kronobergs län anser att den av utredningen före­ slagna ordningen är den lämpligaste med hänsyn till de intima kontakter med näringslivet som arbetsmarknadsverket har genom sin vitt förgrenade organisation. Nämnden framhåller att arbetskraftsåtgången inte blir mind­ re om någon annan myndighet skall svara för denna tillsyn. Enligt LO talar principiella skäl för att AMS såsom beslutande organ i arbetstillståndsfrå- gor även skall vara den myndighet som utövar därmed sammanhängande kontrollverksamhet. LO anser sig emellertid inte kunna ta ställning i sak­ frågan, eftersom en mängd överväganden av rent praktisk natur måste gö­ ras innan det är möjligt att slutgiltigt bestämma vilken myndighet som skall handha kontrollverksamheten.

Förslaget avstyrks av AMS och utlänningskommissionen. AMS anser att den centrala utlänningsmyndigheten bör svara för kontrollen i fråga om så­ väl uppehålls- som arbetstillstånden. En uppdelning av kontrollverksamhe­ ten på olika myndigheter måste enligt styrelsen från effektivitetssynpunkt betraktas som mindre lämplig. Arbetet skulle dessutom bli mera personal­ krävande och styrelsen kan därför inte åta sig kontrollen av arbetstillstån­ den utan avsevärda personalförstärkningar. Enligt utlänningskommissio­ nen bör — oavsett vilken myndighet som skall ha beslutanderätten i arbets- tillståndsärenden — den centrala utlänningsmyndigheten även i fortsätt­ ningen ha kontrollen över att i Sverige yrkesverksamma utlänningar har er­ forderliga arbetstillstånd. Kommissionen framhåller att arbetsanmälning- arna utgör medel inte bara för kontroll av att utländska arbetstagare har erforderliga arbetstillstånd utan också för den inre kontrollen i övrigt. I fall då bostadsanmälan inte kommer in till kommissionen ger arbetsanmäl- ningen kommissionen upplysning om att den utlänning anmälan avser vis­ tas i landet under angiven adress. Arbetsanmälningarna utgör vidare ett mycket värdefullt hjälpmedel vid efterspaning av utlänningar i Sverige. En sådan efterspaning kan t. ex. som led i den gemensamma nordiska utlän­ ningskontrollen föranledas av en begäran från den centrala utlänningsmyn­ digheten i annan nordisk stat eller av svensk myndighet som i sin verksam­ het önskar kontakt med viss utlänning. Arbetsanmälningarna används ock­ så vid efterforskning av utlänningar som efter tidigare förvisning, utvis­ ning eller förpassning har återvänt hit trots gällande återreseförbud. Efter­ som arbetsanmälningsskyldigheten erfarenhetsmässigt fullgörs i större ut­ sträckning än bostadsanmälningsskyldigheten, är tillgången till arbetsan­ mälningarna av allra största betydelse vid utövandet av den inre kontrollen i dess helhet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

83

Några remissinstanser berör behovet av särskilda kuratorer för in­ vandrare. Enligt socialstyrelsen bör man överväga att åtminstone för vissa delar av landet, i samarbete med bl. a. kommunerna, inrätta konsulent- eller kuratorstjänster för att bistå utlänningar. Denna uppgift anser styrelsen böra ankomma på arbetsgruppen för invandrarfrågor.

Sveriges socialdemokratiska studentförbund föreslår att varje kommun med viss minimikvot utlänningar skall åläggas att anställa en eller flera utlänningskuratorer. Dessa kuratorer skall kunna de större i kommunen förekommande invandrargruppernas modersmål och vara väl insatta i de­ ras kulturella och religiösa förhållanden.

Det angelägna i att ompröva frågan om fördelningen mellan stat och kommun av kostnaderna för socialhjälp till utlänningar beto­ nas av bl. a. socialstyrelsen, AMS, tre länsstyrelser, Svenska kommunför­ bundet, Svenska stadsförbundet och LO.

Enighet råder om att det föreligger behov av ett centralt organ för sa m ord n in g av insatserna för invandrarnas anpassning. Däremot är remissinstanserna inte ense om vilken myndighet som bör vara samordnan­ de organ.

Utredningens förslag att den centrala utlänningsmyndigheten skall svara för anpassningsfrågor, som inte kan hänföras till någon bestämd myndig­ hets verksamhetsområde, tillstyrks eller lämnas utan erinran av hovrätten över Skåne och Blekinge, socialstyrelsen, skolöverstyrelsen, AMS, utlänningskommissionen, ÖÄ, länsstyrelserna i Stockholms, Älvsborgs, Örebro,

Västmanlands, Kopparbergs och Gävleborgs län, Svenska stadsförbundet, TCO och SACO. Även arbetsgruppen för invandrarfrågor ansluter sig till förslaget men endast under den bestämda förutsättningen att utlännings- myndighetens ämbetsområde inriktas mera på anpassningsåtgärder än på kontrolluppgifter. Om så sker blir det enligt arbetsgruppen angeläget att anpassningsfrågorna infogas i denna myndighet. Den som hos myndigheten ansvarar för anpassningsfrågorna får då tillfälle att delta i myndighetens diskussioner även i andra ärenden som utan att avse anpassningen ändå har en väsentlig inverkan på denna.

I fråga om omfattningen av de uppgifter på anpassningens område som bör åvila den centrala utlänningsmyndigheten kommer skilda uppfattning­ ar till uttryck.

Enligt A .ILS bör den centrala utlänningsmyndigheten handha bl. a. de anpassningsuppgifter som bör ankomma på staten men som inte kan hän­ föras till viss myndighets område och även den verksamhet som arbetsgrup­ pen för invandrarfrågor bedriver. Styrelsen framhåller att kännedomen om invandrarnas behov och förhållanden i många avseenden är bristfällig. För alt få eu grundval för sitt arbete måste därför den centrala utlänningsmyn­ digheten i samarbete med vetenskapliga institutioner tillse att forskning och utredningar kommer till stånd beträffande anpassningsproblemen.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1068

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

85

Det finns behov av en regional organisation för anpassnings- frågor, menar LO, som framhåller att erfarenheterna av invandrarnas an­ passningsproblem har gett vid handen att det centrala organet för anpass- ningsfrågor har behov av att bygga ut en landsomfattande regional organisa­ tion för sådana frågor. Erfarenheterna har visat på stora behov av fram­ för allt tolkar och kuratorer ute i landet. Arbetsgruppen för invandrarfrå­ gor säger sig ha gjort samma erfarenheter. Arbetsgruppen har vid flera tillfällen inom sig och med utomstående sakkunniga och intressenter dryf­ tat den regionala organisationens förankring. Därvid har länsarbetsnämn­ derna diskuterats som ett alternativ med otvetydiga förtjänster, inte minst genom att nämnderna i de stora invandrarlänen har fått stor erfarenhet och lagt ner berömvärt arbete på invandrarnas omvårdnad även utanför nämn­ dernas egentliga arbetsuppgifter. Man har dock tvekat att föreslå att de skall få ytterligare arbete utanför sitt egentliga område. Arbetsgruppen har därför stannat för ett annat alternativ, nämligen landstingen, vilkas vård­ uppgifter har vuxit i betydelse och ser ut att bli än större. Gruppen föror­ dar därför att försöksverksamhet inleds i samarbete med utvalda landsting.

Länsarbetsnämnden i Göteborgs och Bohus län anser det synnerligen vik­ tigt att det blir någon myndighet inom varje region, t. ex. län, som får upp­ draget att svara för samordningen av insatserna för utlänningarna. Det är enligt nämndens uppfattning en av de angelägnaste åtgärderna för invand­ rarna att de får möjlighet att ta kontakt med ett enda samordnande organ som är rustat att verkligen ta sig an de utlänningar som inte kan finna rätt inslåns på egen hand och som har svårighet att uttrycka sig. Socialnämnder på småorter kommer sannolikt inte att ha tillgång till lämpliga tolkar. En­ ligt länsarbetsnämndens erfarenhet har det förekommit att det inte ens har funnits möjlighet att rekvirera tolkar inom många mils omkrets. Även enligt Sveriges förenade studentkårer finns det ett starkt behov av speciell verksamhet för utlänningar vilken fungerar som en sluss eller första kon­ takt med det svenska samhället, och man bör därför i större städer inrätta mottagningscentraler för utlänningar. En för mottagningen avgörande service, tolkningen, skulle kunna centraliseras till en regional organisation, oavsett om mottagningsverksamheten knyts till de socialvårdande organen eller arbetsmarknadsmyndigheterna.

Central utlänningsmyndighets uppgifter

De remissinstanser som har anslutit sig till förslaget att en fristående central utlänningsmyndighet skall inrättas som ett permanent organ har inte anfört speciella synpunkter på myndighetens uppgifter utöver vad som framgår av det som har redovisats i det föregående .

87

är naturligt att utrikesdepartementet genom sin representant deltar i beslut om instruktioner i viseringsärenden till beskickningar och konsulat.

En ledamot av utlänningskommissionen anser till skillnad från majorite­ ten att utrikesdepartementets representant i styrelsen bör ha ställning som sakkunnig och inte som ledamot. Internationella rättsförhållanden kan bely­ sas lika väl av en sakkunnig, och frågor om utfärdande av instruktioner i viseringsärenden bör på sedvanligt sätt beredas gemensamt mellan utrikes­ departementet och den centrala utlänningsmyndigheten, innan denna fattar beslut.

Liksom utlänningskommissionen anser ÖB, länsstyrelsen i Gävleborgs län och länsåklagaren i Älvsborgs län att en representant för försvarsstaben bör ingå i styrelsen. Enligt AMS, arbetsgruppen för invandrarfrågor, länsstyrel­ serna i Västmanlands och Gävleborgs län samt TCO bör även skolöversty­ relsen vara företrädd i utlänningsmyndighetens styrelse. SAF och Sveriges industriförbund anser att bostadsstyrelsen inte behöver vara representerad, eftersom kännedomen om bostadspolitiken torde vara så pass allmän att flertalet ledamöter kan täcka detta fält. Också TCO ifrågasätter om bo­ stadsstyrelsen behöver vara företrädd.

I fråga om medborgarrepresentanterna i styrelsen förklarar utlänningskommissionen att det är tillräckligt att de företräder olika i riksdagen re­ presenterade politiska meningsriktningar. En annan mening har länssty­ relsen i Kopparbergs län. Det förefaller enligt länsstyrelsen som om led­ ningen av ämbetsverket inte borde anförtros enbart personer som tillhör riksdagen eller är ämbets- och tjänstemän inom andra centrala verk. Av principiella skäl bör det vara möjligt att till ledamöter av verksstyrelsen utse andra kvalificerade och av medborgerligt förtroende uppburna per­ soner.

Organisationen i övrigt

Åtskilliga remissinstanser, däribland socialstyrelsen, skolöverstyrelsen,

AMS, utlänningskommissionen, arbetsgruppen för invandrarfrågor, läns­ styrelsen i Stockholms län och TCO, gör gällande att handläggningen av anpassningsfrågor kan komma att medföra väsentligt ökade personal­ behov inom det föreslagna stabsorganet.

Arbetsgruppen för invandrarfrågor uppskattar detta behov till ett 30-tal personer. Enligt AMS och utlänningskommissionen kommer anpassnings- frågorna att bli så omfattande och betydelsefulla att de motiverade en särskild byrå.

Den föreslagna överflyttningen av naturalisationsärendena till den cen­ trala utlänningsmyndigheten föranleder hovrätten över Skåne och Blekinge att framhålla att beslutanderätten i naturalisationsärenden bör kunna delegeras till befattningshavare under byråchef. Utlänningskommissionen påpekar att antalet naturalisationsärenden har ökat avsevärt under år

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

1966 och att handläggningen av ärendena har försvårats genom att sökan­ dena i allt större utsträckning är medborgare i stater, vilkas medborgar- skapslagstiftning inte tidigare har varit känd för den handläggande per­ sonalen. Personalbehovet för handläggning av dessa ärenden måste därför beaktas.

I fråga om register- och kontrollarbetet framhåller utlänningskommissionen vidare att utredningens förslag att registreringen av bostads- och arbetsanmälningar skall upphöra kommer att medföra att personalbehovet går ned men inte i någon stor omfattning. Kommissionen anlägger även åtskilliga andra synpunkter på personalbehovet.

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

Kungl. Maj:ts proposition nr 1^2 år 1968

89

Departementschefen

Allmän bakgrund

Återblick

Sedan länge är den principen internationellt erkänd att endast ett lands egna medborgare har ovillkorlig rätt att vistas i landet och få sin utkomst där. I enlighet härmed avgör varje land vilka utlänningar som får resa in och vistas i landet, arbeta eller driva näring där och åtnjuta andra förmåner som tillkommer landets medborgare.

Fram till tiden för första världskriget var folkutbytet mellan flertalet länder fritt. Någon allmän kontroll av utlänningars inresa, vistelse och arbetsanställning upprätthölls inte. Första världskriget innehar emellertid en vändpunkt i detta avseende. Av hänsyn till den nationella säkerheten stängde länderna sina gränser och tillät utlänningar att resa in och vistas i landet endast efter särskilda tillstånd. Jag har förut redogjort för hur denna tillståndsreglering har blivit bestående, först på grund av det ansträngda läget i fråga om livsmedels- och bostadsförsörjningen och sedermera huvud­ sakligen i syfte att skydda den egna arbetskraften mot konkurrens av ar­ betssökande från andra länder.

Parallellt med den nationella utvecklingen av invandringspolitiken har ett kontinuerligt arbete pågått på det internationella planet för att un­ derlätta folkutbytet mellan länderna. Det internationella arbetet har bedri­ vits både bilateralt och multilateralt och har följt två huvudlinjer. Dels har det varit direkt inriktat på att undanröja ekonomiska och administrativa hinder mot folkutbytet. Dels bar det haft som mål att utjämna andra skill­ nader mellan utlänningars och den inhemska befolkningens rättsliga ställ­ ning, främst i fråga om social omvårdnad i vidsträckt mening.

Den internationella utvecklingen på utlänningspolitikens område åter­ speglas i den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning. Sålunda har, som min redogörelse i det föregående visar, reglering av utlännings rätt att resa in, vistas och arbeta i vårt land kommit till stånd efter hand med början under första världskriget. Från de i princip generella kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd har vittgående undantag emellertid gjorts för uLlänningar i allmänhet eller medborgare i vissa länder. Sverige har också i olika sammanhang stött internationella strävanden att liberalisera flyttningsrörelserna över gränserna. De nordiska länderna har här gjort en pionjärinsats genom att skapa en gemensam nordisk arbets­ marknad. Vidare har vårt land efter överenskommelse med andra länder eller ensidigt upphävt viseringsskyldigheten för medborgare i staterna i

91

den individuella kontrollens medel också i fråga om t. ex. nordbor, vilka är undantagna från den generella kontrollen. Denna skillnad mellan de båda kontrollformerna kommer till uttryck i att den individuella kontrollen sker direkt på grundval av bestämmelser i UtlL. Där regleras inte bara vilka kontrollmedel som får användas utan också förutsättningarna för använd­ ningen. I fråga om den generella kontrollen anges i UtlL däremot bara vilka tillstånd som får krävas. Om ett eller flera av tillstånden skall krävas och under vilka förutsättningar tillstånd i så fall skall beviljas överlämnas åt Kungl. Maj :t att bestämma. Föreskrifter om krav på tillstånd ges i UtlK.

Skillnaden mellan individuell och generell utlänningskontroll är emel­ lertid inte helt genomförd. Sålunda kan utlänning som har visering eller uppehållstillstånd inte avvisas på grund av sin vandel. I stället prövas hans vandel i viseringsärende, och vandelsprövning, dvs. individuell kontroll, sker också regelmässigt i ärende om uppehållstillstånd. Vidare används avvisning som generellt kontrollmedel så till vida som utlänning skall av­ visas, om han vill resa in i landet utan att ha visering eller annat tillstånd som krävs för inresan.

På det hela taget är den svenska utlänningslagstiftningen uppbyggd efter samma huvudlinjer som motsvarande lagstiftning i andra länder. Detta in­ nebär emellertid inte att ländernas utlänningspolitik är enhetlig. Utlännings- politiken får sitt innehåll väsentligen genom det sätt som kontrollreglerna tillämpas på. Särskilt gäller detta den generella utlänningskontrollen. Som framgår av redogörelsen i det föregående för förhållandena i vårt land och ett antal främmande länder förekommer ganska stora olikheter mellan länderna i detta avseende. Redogörelsen visar också att den svenska utlän- ningspolitiken vid en internationell jämförelse framstår som förhållandevis generös.

Internationellt arbete

Jag har förut nämnt att Sverige har tagit aktiv del i internationellt arbete för att underlätta folkutbytet över gränserna och främja rörligheten på den internationella arbetsmarknaden. Sålunda deltar vårt land i det arbetsmark- nadssamarbete inom större delen av Västeuropa som inleddes kort efter andra världskrigets slut inom den då bildade organisation som numera be­ nämns OECD. Organisationen omfattar utom flertalet stater i Västeuropa även Amerikas förenta stater, Canada, Turkiet och Japan. Enligt organi­ sationens målsättning skall åtgärder vidtas i varje medlemsstat för att i första hand skapa full sysselsättning för statens egna medborgare. Vid be­ hov av utjämning av arbetskraftstillgången mellan medlemsstaterna skall flyttning av arbetskraft mellan dem underlättas. Enligt den s. k. europeiska arbetskraftsstadgan, som har utarbetats inom organisationen och antagits av bl. a. Sverige, åtar sig medlemsstat att under vissa förutsättningar ge ar­ betstillstånd eller förlänga sådant tillstånd för arbetssökande från annan

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

93

lertid varit koncentrerat till det sociala området. I anslutning till internatio­ nella överenskommelser har utlänning i Sverige i väsentliga avseenden fått samma rätt till sociala förmåner som svenska medborgare. I första hand gäller detta medborgare i övriga nordiska länder. Men också andra utlänningar, som slår sig ned här, är i huvudsak jämställda med svenska medborgare, bl. a. i fråga om socialhjälp, barnbidrag, allmän tilläggspension, sjukförsäk­ ring, arbetslöshetsförsäkring, yrkesskadeförsäkring och studiesociala för­ måner. Folkpensionsförmåner är förbehållna svenska medborgare men till­ kommer enligt konventioner även utlänningar av vissa nationaliteter som är mantalsskrivna här eller har varit bosatta här under viss tid.

U tredningsförslag

År 1961 ansökte Sverige om associering till EEC. I anslutning därtill till­ kallades utlänningsutredningen för att som huvuduppgift undersöka beho­ vet av föreskrifter om begränsningar i arbetskraftens rörlighet vid ev. svensk associering till EEC. Med anledning av att denna fråga år 1963 sköts på framtiden lades tyngdpunkten i utredningsarbetet på övriga uppgifter som uppdraget omfattade, bl. a. hur den centrala handläggningen av ut­ länningsärenden bör organiseras och vilka generella direktiv som är möj­ liga att ge i fråga om prövningen av tillstånd enligt utlänningslagstiftningen. Utredningen har i maj 1967 redovisat sina överväganden i dessa frågor i be­ tänkandet »Invandringen. Problematik och handläggning.» Betänkandet in­ nehåller inte förslag till mera genomgripande ändringar i fråga om utlän- ningspolitikens mål och medel. I några avseenden föreslås emellertid bety­ delsefulla nyheter. Dit hör främst förslaget att statsmakterna skall ikläda sig ansvaret för utlänningspolitikens utformning genom att lägga fast rikt­ linjer främst för den generella utlänningskontrollen. Viktigt är också för­ slaget att en permanent central utlänningsmyndighet skall inrättas i statens utlänningskommissions ställe för handläggning av huvudsakligen tillstånds- och kontrollfrågor samt frågor om invandrade utlänningars anpassning i vårt land. Härutöver innehåller betänkandet bl. a. vissa förslag i fråga om prövning av ärenden om arbets- och uppehållstillstånd och beträffande ut­ länningskontrollens tekniska utformning. Vid remissbehandlingen av be­ tänkandet har huvudlinjerna i utredningens förslag till stora delar vunnit anslutning, men mera djupgående kritik förekommer också, framför allt mot utredningens allmänna syn på utlänningspolitikens syften.

Vissa av utredningens förslag syftar till ändringar i UtlL. Som jag har sagt inledningsvis har dessa förslag anmälts tidigare i dag.

Behovet att kontrollera invandringen

Folkutbytet

Trots att de västeuropeiska länderna har fört en förhållandevis restriktiv utlänningspolitik under tiden efter andra världskriget har ett betydande

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

Kungl. Maj:ts proposition nr lb2 år 1968

95

1966 och 1967 för att hejda den spontana invandringen av utländsk arbets­ kraft och den omfattande informationen i de europeiska utvandrarländerna om de nya bestämmelserna har, jämte den ändrade konjunktursituationen, medfört att överskottet invandrade utlänningar har sjunkit från ca 35 000 år 1965 till ca 27 000 år 1966 för att år 1967 uppgå till endast ca 13 000 per­ soner.

En annan faktor av stor betydelse för att bedöma den invandring som kan antas komma att ske till Sverige är den utlänningspolitik som and­ ra europeiska invandrarländer för. Det kan därför vara skäl att erinra om att de centraleuropeiska länderna för en restriktiv utlänningspolitik — i fråga om EEG-länderna gäller detta beträffande medborgare i länder utan­ för EEC — och att nationella hänsyn, som utlänningsutredningen påpekar, i allmänhet är utslagsgivande för politikens praktiska utformning. Någon ändring härutinnan kan i varje fall inte f. n. skönjas. Snarare bör man i fråga om EEC-staterna räkna med fortsatt restriktiv attityd beträffande in­ vandring från länder utanför gemenskapen. Det friare folkutbytet inom gemenskapen kan också leda till att utrymmet för invandring från utom­ stående stater begränsas. Vidare har Storbritannien efter hand skärpt sin utlänningspolitik i fråga om invandring från samväldesländerna, varför man kan anta att invandringen till Europa från dessa länder söker sig nya mål. Dessa tendenser skulle kunna leda till ökat invandringstryck på bl. a. Sverige.

Vad jag nu har anfört utgör den allmänna bakgrunden till mina övervä­ ganden i fråga om behovet av fortsatt generell utlänningskontroll.

Invandring av utländsk arbetskraft

Tiden mellan första och andra världskrigen präglades av en allmän kon- junkturbetingad arbetslöshet och det blev som jag har nämnt en huvudupp­ gift för utlänningspolitiken att skydda den inhemska arbetskraften från konkurrens utifrån. Under större delen av efterkrigstiden har det i flertalet industriländer, bl. a. Sverige, rått högkonjunktur med brist på arbets­ kraft. Bristen har varit påtaglig i Sverige, eftersom befolkningstillväxten i de produktiva åldrarna har varit låg. Prognoser för det närmaste decenniet visar en fortsatt minskning av den produktiva befolkningen i relation till den icke produktiva. Eftersom åldersfördelningen bland invandrarna ge­ nomgående är från arbetsmarknadssynpunkt förmånligare än inom total­ befolkningen, kan invandring i någon mån bidra till att motverka en så­ dan utveckling. Även i ett vidare perspektiv är ökad internationell rörlig­ het för arbetskraften önskvärd som ett led i det vidgade ekonomiska sam­ arbetet länderna emellan. Som jag uttalade i prop. 1966: 52 angående rikt­ linjer för arbetsmarknadspolitiken m. m. (s. 238), ett uttalande som riks­ dagen godtog (SU 107, BaU 27, rskr 251), bör liberaliseringen av flyttnings- rörelserna över gränserna fortskrida och Sverige som hittills ta initiativ

97

säkra sig om att den utländska arbetskraften får kollektivavtalsenliga eller eljest sedvanliga avlöningsförmåner för det arbete som utförs. Men prin­ cipen återspeglar en vidare syn på utlänningar i Sverige, nämligen den att de skall få möjlighet att leva under samma betingelser som den in­ hemska befolkningen, dvs. ha samma levnadsstandard. Detta har kommit till uttryck i de avtal om kollektiv överföring av arbetskraft till Sverige som vid olika tider har träffats med sydeuropeiska länder. Utlänningsutred- ningen har utgått från att samma syn skall prägla utlänningspolitiken också i framtiden. Bland remissinstanserna har LO och TCO bestämt yrkat på att detta mål för invandringspolitiken inte rubbas.

I principen om lika standard ligger inte bara att invandrare tillförsäkras samma lön för samma arbete som den inhemska arbetskraften. Därutöver måste principen anses inrymma kravet att invandrarna inte koncentreras till de sämst betalda yrkena eller de yrkesområden som är mest osäkra med hänsyn till anställningstryggheten. En sådan utveckling kan leda till att den invandrade arbetskratten blir en avskild befolkningsgrupp som kän­ netecknas av låga inkomster och osäkra anställningsförhållanden och som kommer att utgöra en arbetskraftsreserv med hög arbetslöshetsrisk. Med en utveckling efter dessa linjer kan man vidare befara att utlänningarna av ekonomiska skäl tvingas söka sig till det sämsta bostadsbeståndet och där isoleras från den övriga befolkningen. I likhet med de två största löntagar­ organisationerna hävdar jag bestämt att en utveckling som den jag nu har antytt är oacceptabel och måste förebyggas. Ett väsentligt mål för invand- ringspolitiken bör därför alltjämt vara att invandrarna skall leva på sam­ ma standardnivå som befolkningen i övrigt.

Insikten om det nödvändiga i att upprätthålla detta mål för invandrings­ politiken torde numera vara allmän i vårt land, en uppfattning som jag har stöd för i bl. a. resultatet av remissbehandlingen av utlänningsutred- ningens betänkande. Garantier för att kravet på lika standard skall kunna upprätthållas kan enligt min mening inte skapas utan en förhållandevis ingående prövning av invandringen. Prövningen kan inte begränsas till de ekonomiska förmånerna vid anställningen. Den måste omfatta också anställ- ningsutsikterna i ett längre perspektiv. Detta är betydelsefullt med hänsyn till det önskvärda i att förebygga att den invandrade arbetskraften mera allmänt rekryteras till utpräglade låglöneyrken eller till verksamhetsområ­ den med vikande konjunkturer på längre sikt, där riskerna för nedlägg- ningar ellei dritIsinskränkningar är särskilt stora. Genom att prövningen av invandringen härutöver omfattar bostadsförhållandena och de sociala förutsättningarna i övrigt lör att medge invandring kan man medverka till att invandringen i första hand inriktas på orter, där tillgången på arbete sammanfaller med möjligheterna att erbjuda invandrarna bostäder.

Det är att märka, vilket framgår av det föregående, att utlänningar som befinner sig i landet och redan har införlivats med vår arbetsmarknad har

4 — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 sand. Nr H2

Kungl. Maj.ts proposition nr H2 år 1968

Kungl. Maj.ts proposition nr lh2 år 1968

99

rimliga gränser. Remissinstanserna har i allmänhet anslutit sig till denna uppfattning. Jag vill i anslutning härtill erinra om att bedömningen av våra framtida behov av utbildnings- och sjukvårdsresurser grundas på prognoser över befolkningsutvecklingen inom olika delar av landet. Prognoserna om­ fattar så till vida invandringen som befolkningsutvecklingen bedöms obe­ roende av om ett befolkningstillskott utgörs av inhemsk befolkning eller utlänningar. Prognoserna inrymmer alltså de befolkningsrörelser som mo­ tiveras av bl. a. sysselsättningsutsikterna inom olika delar av landet, oav­ sett om befolkningsrörelserna innebär flyttning från andra delar av landet eller från utlandet. Häri ligger en anpassning av resurserna även till den antagna invandringen. Dessa resurser låter sig inte bestämmas lika konkret som t. ex. behovet av arbetskraft. Eftersom utbyggnaden av utbildnings- och sjukvårdsresurserna sker med hänsyn till bl. a. den antagna arbetsmark- nadsutvecklingen, får man emellertid genom reglering av tillströmningen av utlänningar till arbetsmarknaden en tämligen god anpassning av invand­ ringen även till dessa resurser.

Internationella förpliktelser

Helt allmänt torde man kunna säga att Sverige f. n. inte är bundet av några internationella överenskommelser som förpliktar oss att upprätthålla generell kontroll av invandringen, överenskommelsen om den gemensamma nordiska arbetsmarknaden innefattar sålunda inte skyldighet för fördrags- slutande stat att ge prioritet på del egna landets arbetsmarknad åt med­ borgare i övriga fördragsslutande stater framför andra utlänningar. Enligt den nordiska passkontrollöverenskommelsen kan bundenhet anses föreligga i bl. a. det avseendet att de fördragsslutande staterna har förpliktat sig att sträva efter att föra likartad politik i fråga om kravet på visering för ut­ länningars rätt att resa in i det nordiska passkontrollområdet.

Annorlunda förhåller det sig inom EEC. Romfördraget och i anslutning därtill utfärdade förordningar ålägger nämligen medlemsstat att ge med­ borgare i andra medlemsstater företräde på den egna arbetsmarknaden framför medborgare i stater utanför gemenskapen. Denna förpliktelse kan inte uppfyllas utan att tillströmningen till den egna arbetsmarknaden av arbetskraft från länder utanför gemenskapen regleras. Medlemskap i eller annan anslutning till EEC kan därför medföra förpliktelser att i detta av­ seende upprätthålla generell kontroll av invandringen.

Humanitära synpunkter in. in.

Under andra världskriget och åren närmast därefter sökte ett stort antal flyktingar sin tillflykt till vårt land. Flertalet av dem kom från de andra nordiska länderna och de återvände i regel till sina hemländer efter kri­

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

101

fortsättningen utgöra den huvudsakliga form i vilken vi tar hand om flyk­ tingar av ifrågavarande kategorier. Det motiverar kontroll av den enskilda in­ vandringen av sådana flyktingar. Eftersom de regelmässigt saknar hem- landspass eller därmed jämförliga handlingar är det för denna kontroll i allmänhet tillräckligt att passtvång upprätthålls.

Utlänningsutredningen har i detta sammanhang berört också frågan om eventuell rekrytering av arbetskraft i de s. k. u-länderna som ett led i det svenska biståndet till dessa länder. Som utredningen framhåller inrym­ mer denna fråga komplicerade problem, och det faller inte inom ramen för överväganden om vår allmänna utlänningspolitik att ta ställning till for­ merna för det svenska u-landsstödet. Jag går därför inte in på denna fråga här.

Till invandring som bör tillåtas av humanitära skäl brukar man vidare hänföra invandring av anhöriga till dem som redan vistas här. Självfallet bör sådan invandring inte hindras när det gäller make och barn. Det är lika mycket i samhällets som i den enskildes intresse att invandrarnas familjer kan hållas samman så långt det är möjligt. Familjemedlemmar till personer som har slagit sig ned i vårt land bör därför normalt få resa in hit och vistas här även om de saknar förvärvsförmåga eller inte avser att försörja sig genom egen anställning. Vissa gränser bör dock kunna dras. Anförvanter som inte redan i hemlandet tillhörde familjegemenskapen i ekonomiskt eller liknande avseende bör kunna vägras inresa, om de saknar egen försörjnings­ förmåga eller inte kan beredas utrymme på den svenska arbetsmarknaden. Skall dylika gränser kunna dras behövs i varje fall praktiskt sett möjlig­ heter att påverka invandringen.

Utlänningarnas anpassning

Efter hand som invandringen till Sverige under senare år i allt större ut­ sträckning har kommit från länder, som väsentligt skiljer sig från vårt land i språkligt, religiöst och kulturellt avseende och även i fråga om den all­ männa samhällsordningen, har behovet att vidta åtgärder för att underlätta invandrarnas anpassning kommit i blickpunkten. Frågan härom har be­ rörts av utlänningsutredningen, och vid remissbehandlingen av utredning­ ens betänkande har den beretts stort utrymme.

Utredningen framhåller en rad svårigheter som möter invandrare från länder som avviker från vårt land i nyss nämnda avseenden. Flera av dessa svårigheter är speciella just för invandrarna och kräver därför särskilda insatser. Hit hör i första hand undervisning i svenska språket och om för­ hållandena i Sverige, såväl om samhällsordningen i allmänhet som om ut­ lännings skyldigheter och hans sociala förmåner av olika slag, skolfrågor och andra frågor som ganska omedelbart möter invandrarna i det dagliga livet. Det ankommer f. n. på en inom inrikesdepartementet tillsatt arbets- 4*—Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 samt. Nr 142

103

med den inhemska befolkningens, något som förutsätter att det finns ga- ranlier för bl. a. att utländsk arbetskraft avlönas efter samma normer som inhemsk och att den utländska arbetskraften inte koncentreras till de sämst betalda yrkesområdena eller yrkesområden med osäker anställnings­ trygghet på längre sikt. Vidare kan kontroll av invandringens omfattning och inriktning bidra till att minska risk för att invandringen blir en faktor som fördröjer önskvärd strukturomvandling av låglönebranscher.

I kravet på jämförlig standard för invandrare och den inhemska befolk­ ningen ingår att invandrare skall ha bostadsförhållanden som kan godtas enligt de normer som gäller för den inhemska befolkningen.

Våra resurser i övrigt på det sociala området, utbildningsområdet och hälso- och sjukvårdsområdet byggs upp med hänsyn bl. a. till den beräk­ nade arbetsmarknadsutvecklingen. Härigenom får man tämligen god an­ passning av resurserna till den antagna invandringen.

Invandring av asylsökande flyktingar bör liksom hittills medges efter generösa grunder. Genom organiserad överföring hit av flyktingar som inte är asylfall skapas möjligheter att bl. a. bistå dem som är i störst behov av hjälp från vårt land.

Utbyggnad och vidmakthållande av resurser för att underlätta utlänning­ ars anpassning i vårt land bör grundas på långsiktig planering med hänsyn till den omfattning i vilken invandring beräknas kunna medges av arbets- marknadsskäl.

Min slutsats blir densamma som den utredningen och alla remissinstan­ ser med ett enda undantag har dragit, nämligen att det för den tid vi kan

överblicka i dag är nödvändigt att genom generell kontroll av invandringens omfattning och inriktning hålla den inom ramen för landets resurser.

Kungl. Maj.ts proposition nr 1^2 år 1968

Riktlinjer för utlänningspolitiken

Ansvaret för utlänningspolitiken

Den individuella utlänningskontrollen regleras i UtlL. Där anges både vilka medel som får utnyttjas för kontrollen, nämligen avvisning, utvisning eller förvisning, och under vilka förutsättningar sådana åtgärder får vidtas. Fråga om att avvisa eller utvisa utlänning prövas visserligen av administra­ tiv myndighet men genom ett väsentligen judiciellt förfarande. Förvisning prövas av domstol. Utrymme för att utöver bestämmelserna i UtlL ge rikt­ linjer för prövningen är därför mycket begränsat.

När utlänningsutredningen förordar att statsmakterna skall fastställa riktlinjer för utlänningspolitiken är det inte heller den individuella utan den

105

som jag har redogjort för i det föregående. Bl. a. är medborgare i de andra nordiska länderna helt befriade från alla tillståndskrav, och skyldighet att ha •visering för att få resa in hit gäller f. n. huvudsakligen bara medborgare i en del länder i Östeuropa, Asien och Afrika.

Sverige bör som hittills ta aktiv del i och stödja ansträngningarna i in­ ternationella sammanhang att undanröja hinder för ett fritt folkutbyte. Jag har emellertid förut utförligt redovisat skälen för att vi t. v. behöver upprätthålla generell utlänningskontroll. Den nuvarande regleringen av tillståndsskyldigheten bör därför bestå. Lättnader i tillståndskraven bör genoniföras efter hand som förutsättningar därför skapas genom resultatet av internationella överenskommelser på bilateral eller multilateral bas. Man kan inte heller bortse från att behov kan uppkomma att på grund av förhållanden inom eller utom landet tillfälligt eller för längre tid skärpa tillståndskraven i det ena eller andra avseendet. Det ankommer enligt UtlL på Kungl. Maj :t att besluta om sådana åtgärder. I den mån de inte under­ ställs riksdagens bedömning i annan ordning bör de anmälas för riksdagen, om de har mera väsentlig betydelse för invandringens omfattning eller ut­ lännings rättsställning.

Kungl. Majrts proposition nr 142 år 1968

Invandringens omfattning

Under efterkrigstiden har arbetsmarknadsläget i vårt land varit praktiskt taget helt bestämmande för den omfattning i vilken invandring har tillåtits från länder utanför den gemensamma nordiska arbetsmarknaden. Utlän- ningsutredningen har på ett övertygande sätt visat att invandringens om­ fattning bör bestämmas med hänsyn också till möjligheterna att bereda in­ vandrarna bostäder, utbildning, sjuk- och hälsovård, social omvårdnad i övrigt och annat bistånd. Som framgår av det föregående har jag, liksom remissinstanserna, anslutit mig till utredningens uppfattning.

Det utrymme som med hänsyn till samtliga dessa förhållanden finns för invandring hit anser utredningen kunna bestämmas kvantitativt i form av visst antal vistelse- och arbetstillstånd som får beviljas under viss tidsperiod. De ganska få remissinstanser som uttalar sig i denna fråga har olika upp­ fattningar. För min del är jag benägen att ansluta mig till de synpunkter som AMS och bostadsstyrelsen anlägger. AMS menar att konjunkturväx­ lingarna försvårar möjligheterna till långsiktig planering av invandringens omfattning, och enligt bostadsstyrelsen har utredningen överskattat möj­ ligheterna att klarlägga vilka resurser som finns på bostadsmarknaden, sär­ skilt som resurserna varierar lokalt och invandrarna inte knyts mera per­ manent till viss ort. Dessa synpunkter har särskild betydelse, eftersom det är endast på dessa områden som det över huvud taget skulle kunna vara möjligt att på förhand fixera utrymmet för invandring. Enligt min mening måste man därför avvisa utredningens tanke. Utrymmet för invandring bör

Kungl. Maj:ts proposition nr 14-2 år 1068

107

med hänsyn till vad som i varje särskilt fall är ändamålsenligt från skilda synpunkter.

Det måste, uttalade jag, vara en primär uppgift för samhället att med­ verka till att utlänning som bosätter sig här får kunskaper i svenska språ­ ket och om det svenska samhällets byggnad och funktion. Det tar emeller­ tid tid innan utlänningen får så goda kunskaper i svenska språket och så djup insikt i samhällsförhållandena här att han kan klara sig på egen hand i alla situationer. Särskilt gäller detta hans kontakter med myndig­ heter av olika slag. Samhället bör ta på sig ett ansvar för att utlänningen får den särskilda service som sålunda behövs under den första tiden efter hans inflyttning till Sverige.

Jag framhöll vidare att anpassningsåtgärder av nu angiven art är uttryck för en naturlig strävan från ett inflyttningslands sida att skapa förutsätt­ ningar för invandrares vistelse i landet. Om invandraren avser att bosätta sig i Sverige för gott, är det angeläget för såväl honom som samhället att han så till vida smälter in i befolkningen att han i det långa loppet inte kän­ ner sig främmande i samhället. Det måste vara ett klart och medvetet mål för samhället att medverka till att invandrare av olika nationellt ursprung inte blir isolerade befolkningsgrupper som avskärmas från befolkningen i övrigt.

En annan sida av anpassningsfrågan som jag nämnde är vilket ansvar som bör åvila samhället för att invandrares önskan att vidmakthålla kon­ takten med sitt ursprungslands språk och kultur tillgodoses. I detta avse­ ende bör uppmärksammas att åtskilliga invandrare återvänder till sitt hem­ land eller flyttar till annat land efter något eller några års vistelse här. Man kan därför anta att många invandrare inte från början har tagit ställ­ ning till om de skall stanna här. Bl. a. med hänsyn härtill framhöll jag som väsentligt att de får tillfälle att hålla kontakt med hemlandets språk och kultur. Härigenom behåller de möjligheten till fritt val mellan att stanna här och att återvända.

I vilken mån det svenska samhället bör skapa eller på annat sätt främja möjligheter för invandrare, som bosätter sig här för gott, att bevara sina traditioner och sitt kulturarv i övrigt bör, enligt vad jag ytterligare anförde, i första hand bedömas mot bakgrund av deras egna önskemål. Initiativ inom detta område bör utgå från dessa grupper själva. En synpunkt som emellertid måste tilläggas betydelse i detta sammanhang är att våra väl­ färdsanordningar har generell utformning och att utrymmet för speciella anordningar avpassade för särskilda grupper är förhållandevis begränsat, bl. a. av ekonomiska skäl. Den anpassning till välfärdssystemet som därför är nödvändig för den inhemska befolkningen måste gälla även de invand­ rade grupperna.

Utöver de linjer som jag sålunda angav för överväganden om anpass- ningsåtgärdernas inriktning borde en riktpunkt för utredningsarbetet vara

Kangl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

109

ti vt, utgör en förutsättning för att de olika förhållanden som jag har an- gett i det föregående skall kunna beaktas vid tillståndsgivningen. Erfa­ renheterna av den organiserade invandringen av arbetskraft är övervägande goda. Det kan därför inte föreligga någon tvekan om att invandringen även framdeles bör äga rum i sådana former.

Den kollektiva överföringen av arbetskraft har fram­ för allt den fördelen i förhållande till organiserad enskild invandring att den ger större möjligheter till planmässighet och nödvändiga förberedelse­ åtgärder. Den lämnar också utrymme för att redan i utlänningens hem­ land pröva hans lämplighet för anställningen här. I valet mellan enskild invandring och kollektiv överföring av arbetskraft anser jag därför att kollektiv överföring bör komma i fråga i första hand, där förutsättningar föreligger härför. AMS bör i samråd med arbetsmarknadsparterna konti­ nuerligt bedöma, vilket behov av arbetskraft som behöver täckas genom in­ vandring av utländsk arbetskraft, och i samråd med arbetsgivaren vidta åtgärder för kollektiv rekrytering i utlandet.

Kravet att utlänning som vill arbeta i Sverige skall ha arbetstillstånd re­ dan vid inresan hit upprätthålls inte fullt ut. Kravet gäller sålunda inte de utlänningar som över huvud taget inte är skyldiga att ha arbetstillstånd. Hit hör den stora gruppen arbetssökande från övriga nordiska länder liksom vissa andra grupper utlänningar, bl. a. förutvarande medborgare i de baltis­ ka staterna och utlänningar som har svenskt bosättningstillstånd. Vidare krävs inte arbetstillstånd i fråga om vissa slag av arbetsanställning. Den som sålunda är eller kan bli befriad från skyldighet att ha arbetstillstånd får resa in utan att ha fått sådant tillstånd. Detsamma gäller tillstånds- skyldig utlänning, om utlänningen ämnar förena sig med familjemed­ lem som stadigvarande är bosatt här eller om inresan av annat särskilt skäl bör tillåtas. Det bör som hittills ankomma på Kungl. Maj :t att med hänsyn till utvecklingen avgöra i vilken mån sådana lättnader i kravet på arbetstillstånd före inresan bör medges. Sådana lättnader liksom undan­ tag från skyldigheten att över huvud taget ha arbetstillstånd bör inte med­ ges, om systemet med organiserad invandring därigenom blir verknings­ löst i mera betydande mån.

I flera tidigare sammanhang bär jag berört frågan om tillgången på arbetskraft inom landet. Jag har framhållit bl. a. att de s. k. marginalgruppernas situation måste beaktas, när behovet att tillföra landet arbetskraft utifrån bedöms. Möjligheterna att bereda sysselsättning åt dessa grupper, till vilka hör de handikappade, de gifta kvinnorna och den äldre arbetskraften, måste ha prövats innan arbetstillfällena ställs till förfogande för invandrande utländsk arbetskraft, bl. a. förutsättningarna att omskola eller flytta arbetskraft som tillhör marginalgrupperna. Huvud­ sakligen måste prövningen ingå som ett led i AMS:s och arbet smark- nadsparternas mera långsiktiga överväganden i fråga om behovet av ar-

4** — Bihang till riksdagens protokoll 1968. 1 samt. Nr 142

in

betskraft med sådana kvalifikationer då kan vara önskvärd. Mera omfattande brist på sådan arbetskraft bör emellertid enligt min mening rekryteras i nära samarbete mellan arbetsgivare och arbetsmarknadsmyndigheterna och vid behov efter särskilda överenskommelser med emigrationsländerna, så att dessa länder inte berövas kvalificerad arbetskraft som de själva behöver.

F. n. beviljas arbetstillstånd endast om erbjudna löne- och andra anställningsförmåner överensstämmer med vad som normalt ut­ går till svensk arbetskraft för motsvarande arbete. Denna prövning skall ske även i fortsättningen bl. a. för att skapa förutsättningar för invandrare att leva på samma standardnivå som den inhemska befolkningen.

Löne- och andra anställningsvillkor prövas också i fråga om utländska s. k. montagearbetare. Även montagearbetare måste ha arbetstill­ stånd om arbetet i Sverige varar mer än 14 dagar. SAF har dels i sitt remiss­ yttrande, dels i särskild framställning hävdat att prövningen av montage­ arbetarnas löne- och andra anställningsvillkor saknar grund i UtlL och strider mot svensk internationell privaträtt.

I fråga om den första invändningen kan jag inskränka mig till att på­ peka att UtlL inte lägger hinder i vägen för prövningen. Tvärtom framhölls uttryckligen vid tillkomsten av 1927 års utlänningslag (prop. 1927:198) att sådan prövning borde ske, och bestämmelserna om arbetstillstånd har i detta avseende inte ändrats i nuvarande lag. Invändningen saknar alltså fog.

Den andra invändningen föranleder mig att erinra om att den i Sverige sedan länge hävdade principen om arbetsmarknadsparternas autonomi inne­ bär bl. a. att svensk arbetstagarorganisation kan med hot om stridsåtgärd som påtryckningsmedel söka påverka löne- och anställningsvillkoren för utländska montagearbetare som sysselsätts i Sverige. Ett sådant förfarande får anses vara att uppfatta som en tillåten åtgärd för att bringa ett från svensk synpunkt kollektivavtalslöst förhållande under svenskt kollektiv­ avtal. Härav följer att frågan hur montagearbetarna skall avlönas för sitt arbete i Sverige inte primärt är knuten till den prövning av arbets- och lönevillkoren som sker i ärende om arbetstillstånd.

Det är ett svenskt offentligt intresse att skydda freden på arbetsmark­ naden. Statliga ingripanden i detta syfte har inte visat sig nödvändiga i fråga om de svenska arbetsmarknadsparterna. Förhållandena är givetvis inte helt likartade i fråga om arbetsmarknadsparter som normalt inte träder i avtalsförhandlingar med varandra. Riskerna för oro på arbetsmarknaden är här avsevärt större. Prövningen av löne- och andra anställningsvillkor i arbetstillståndsärendena bidrar till att undanröja sådana risker. Syftet med prövningen är alltså att tillgodose ett svenskt offentligt intresse och prövningen kan inte som sådan strida mot internationellt privaträttsliga regler. Prövningen bör enligt min mening ske också framdeles.

Ytterligare en aspekt på detta problem är emellertid på vilka grunder

Kungl. Maj:ts proposition nr H2 år 1968

113

tid utlänningen kan antas komma att stanna här. Bostad av tillfällig eller provisorisk art kan godtas när det gäller utlänningar som kommer att vistas här tillfälligt eller för bestämd, kortare tid, t. ex. för tillfälliga eller klart tidsbegränsade arbeten under högst något år. I andra fall bör till­ fällig eller provisorisk bostad kunna godtas om godtagbar bostad kan stäl­ las till förfogande inom rimlig tid eller när särskilda skäl föreligger, t. ex. vid mottagande av hjälpsökande flyktingar.

Bostadsstyrelsen har starkt betonat utredningens uttalande att utlänning bör tillåtas att invandra tillsammans med sin familj endast om lämplig familjebostad kan disponeras. Jag delar denna uppfattning. Vid bedöm­ ningen av familjebostadens lämplighet bör vedertagna normer inom landet beaktas. Ett särskilt problem utgör utlänning som invandrar för obestämd tid och avser att sedermera ta hit sin familj, om han bestämmer sig för att stanna här. Man kan knappast kräva att utlänningen i detta fall skall dis­ ponera lämplig familjebostad redan innan han bestämmer sig för att stanna. Å andra sidan bör familjebostad kunna disponeras vid familjens ankomst hit eller inom rimlig tid därefter. Detta bör så långt det är möj­ ligt beaktas vid tillståndsgivningen. Företag som vill rekrytera utländsk arbetskraft bör visa att möjlighet finns att hjälpa de rekryterade till fa­ miljebostad. Dessa krav i fråga om bostaden bör klargöras för utlänning som vill invandra utan sin familj.

Vid prövningen av bostadsfrågan bör vidare bedömas om bostadserbju- dandet är realistiskt med hänsyn till bl. a. bostadskostnaden. I samman­ hanget bör också beaktas att den tillståndssökande utlänningen befinner sig i ett tvångsläge, eftersom han behöver bostad för att få tillstånd för sig och sin familj att invandra. För att hindra att detta tvångsläge utnyttjas av bostadsupplåtare bör den tillståndsprövande myndigheten bistå utlän­ ningen vid bedömningen av att kostnaden för erbjuden bostad inte är uppenbart oskälig med hänsyn till hyresläget för jämförbara bostäder i orten. Vidare bör uppmärksammas att det i regel får anses olämpligt att dispositionsrätten till bostaden knyts samman med anställning hos viss arbetsgivare.

Invandrare har mestadels själva inte möjlighet att anskaffa bostad här. Genom den organiserade invandringen av arbetskraft och särskilt vid kol­ lektiv rekrytering läggs ansvaret för bostadsanskaffningen i första hand på arbetsgivare som vill anställa utländsk arbetskraft. Medgivande därtill bör inte lämnas utan att garantier finns att bostadsfrågan löses. Vid kol­ lektiv överföring av flyktingar ligger motsvarande ansvar på de myndig­ heter som svarar för överföringen.

Invandring av icke yrkesarbetande utlänningar m. fl.

Invandringen av arbetskraft för med sig en ungefär lika stor invandring av familjemedlemmar som inte avser att förvärvsarbeta i Sve­

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

115

Prövningen av om utlänning skall få asyl eller av annat skäl beredas fristad i Sverige är många gånger grannlaga, inte minst från politiska syn­ punkter. Med anledning härav vill jag betona att bedömningar med politisk innebörd i allmänhet inte bör göras lokalt utan av central myndighet eller av Kungl. Maj :t. Sådana ärenden bör i regel hänskjutas till högre myndighet. Möjligheter härtill finns redan enligt gällande bestämmelser i UtlL.

Kungl. Maj:ts proposition nr 14-2 år 1968

Utländska studerande

Som allmän princip för tillståndsprövningen har jag förordat att bl. a. våra möjligheter att bereda invandrare utbildning skall beaktas. Samtidigt har jag emellertid framhållit att en beräknad framtida invandring ingår i underlaget för dimensioneringen av våra utbildningsresurser och att det i regel torde vara ogörligt att vid tillståndsgivningen avgöra om viss invand­ ring bör hindras på grund av bristande möjligheter att bereda utbildning inom vårt utbildningsväsende.

I vissa fall ställer sig saken annorlunda, nämligen i fråga om utlänningar som vill flytta hit i avsikt att studera eller i varje fall inleder sin vistelse här med studier. Såväl i remissyttrandena som i särskilda framställningar till Kungl. Maj :t har yrkats att utländska studerande undantas från skyl­ dighet att ha tillstånd för att få vistas och arbeta i Sverige. F. n. gäller efter författningsändring år 1963 att utländsk studerande, som är inskriven vid läroanstalt här och har sin försörjning under studietiden tryggad, inte utan särskilda skäl får vägras uppehållstillstånd. Sådan studerande är befriad från skyldighet att ha arbetstillstånd under ferietid, dvs. tiden den 15 maj —15 september.

Till eu början kan det finnas anledning att påpeka det självklara faktum att våra resurser på utbildningsområdet inte kan avpassas så att vi kan tillmötesgå obegränsad utländsk efterfrågan på utbildningsmöjligheter här. Att bestämma utrymmet för utländska studerandes möjligheter att få ut­ bildningsplatser i Sverige är emellertid inte en utlänningspolitisk fråga. Detta avgörande måste träffas vid dimensioneringen av våra utbildningsre­ surser. Däremot är det ett utlänningspolitiskt intresse att utlänningen verk­ ligen kan bedriva studier här och inte kommer hit enbart under sådan före­ vändning. Så är också kontrollen uppbyggd f. n. Genom kravet på uppehålls­ tillstånd kontrolleras att utlänningen är inskriven vid svensk läroanstalt, dvs. att det finns utbildningsplats för honom, och att han har ekonomiska möj­ ligheter att studera. Vidare omfattar tillståndsprövningen bl. a. säkerhets­ synpunkter. Utländsk studerande bör därför inte undantas från kravet på tillstånd för rätt att vistas här. Däremot bör självfallet nuvarande generösa bestämmelser om tillståndsprövningen behållas.

Tillämpningen av gällande svenska bestämmelser om studiesocialt stöd måste beaktas vid prövningen i utlänningsärende av utländsk studerandes

117

redan vid sin ankomst hit lämnat en trovärdig förklaring att han ämnar bosätta sig i Sverige. I övriga fall får avgörandet bero på förhållandena i varje särskilt fall. Motsvarande gäller utländsk stipendiat eller utländsk studerande som avbryter sina studier.

Beviljas uppehållstillstånd åt utländsk studerande som har fullföljt eller avbrutit sina studier, föreligger sådana särskilda skäl att arbetstillstånd kan beviljas honom utan hinder av att han redan befinner sig här i landet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Bosättningstillstånd m. m.

Såväl utlänningsutredningen som remissinstanserna har efterlyst när­ mare riktlinjer för hur tillståndstiderna skall bestämmas. Olika yrkanden har framställts vid remissbehandlingen vilka går ut på att giltighetstiderna för uppehålls- och arbetstillstånd generellt skall förlängas eller att tidsbe­ gränsningen av dessa tillstånd skall avskaffas helt eller för vissa fall.

Enligt UtlL skall visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd meddelas för viss tid. Tiden får i fråga om uppehålls- och arbetstillstånd inte överstiga giltighetstiden för utlänningens pass eller motsvarande legitimationshand- ling. Denna anknytning mellan passhandlingens och tillståndens giltighets­ tid bör bestå. I annat fall kan utlänningen inges den felaktiga uppfattningen att tillståndet berättigar honom att vistas i Sverige även om passhandlingens giltighetstid har gått ut. Jag kan alltså inte ansluta mig till uppfattningen att uppehålls- och arbetstillstånd bör kunna meddelas för obegränsad tid.

Som framgår av redogörelsen för nuvarande förhållanden har vi emeller­ tid en typ av tillstånd som ges för obegränsad tid och avser rätt att både vistas och arbeta här, nämligen bosättningstillstånd. Den som har fått bosätt­ ningstillstånd har rätt att vistas här utan att ha pass eller motsvarande le- gitimationshandling. F. n. används denna typ av tillstånd ytterst sparsamt. Det hänger samman med dels att man i praxis kräver minst fem års bosätt­ ning här för att bevilja sådant tillstånd, dels att tillstånd i regel inte beviljas den som i en nära framtid kan få svenskt medborgarskap, vilket i allmän­ het ges efter omkring sju års vistelse i Sverige. I övrigt krävs enligt UtlL att utlänningen är fast bosatt här i landet. Upphör bosättningen, kan till­ ståndet återkallas. Enligt UtlK får bosättningstillstånd inte meddelas om tvekan råder om utlänningens vandel eller hans pålitlighet från säkerhets­ synpunkt. I likhet med några remissinstanser anser jag att de nuvarande författningsbestämmelserna inte hindrar en mera liberal tillämpning än den nuvarande i fråga om längden av den tid som utlänningen måste ha varit fast bosatt här. Jag håller före att bosättningstillstånd i allmänhet bör kunna ges redan efter två års bosättning i Sverige. Denna tid bör normalt vara tillräcklig för att förutsätta att utlänningen ämnar stanna här för längre tid och att han har blivit förtrogen med svenska förhållanden. Den bör också räcka för att tillräckligt underlag skall föreligga att bedöma ut­

119

remissinstanser förordar att yrkesbegränsningen skall mjukas upp eller av­ skaffas. Med anledning av min anmälan av denna fråga tidigare i dag har Kungl. Maj:t beslutat att till lagrådet remittera förslag att UtlL ändras så att det blir möjligt att meddela arbetstillstånd utan yrkesbegränsning.

Ett väsentligt syfte med invandringskontrollen är att upprätthålla kra­ vet på lika standard för invandrare och den inhemska befolkningen, och ett medel att nå detta syfte är kontroll av tillströmningen av invandrad arbetskraft till de mest osäkra yrkesområdena. Från arbetsmarknadspoli­ tisk synpunkt är det vidare önskvärt att begränsa invandringen av arbets­ kraft till yrkesområden med brist på arbetstillfällen. Det är därför natur­ ligt att yrkesbegränsa arbetstillstånd första gången sådant tillstånd med­ delas. Begränsningen bör självfallet inte gå längre än som motiveras av det syfte man vill nå. Yrkesbestämningen bör göras så vid som förhållandena medger. Det kan t. ex. ibland finnas anledning att lämna tillstånd för alla yrkesområden med särskilt angivna undantag.

Förlängning av arbetstillstånd bör i regel kunna meddelas utan yrkesbe­ gränsning för den som har arbetat här minst ett år. Jag vill här erinra om mitt nyss framlagda förslag att bosättningstillstånd, som ju innefattar ar­ betstillstånd utan yrkesbegränsning, skall kunna ges efter två års vistelse i Sverige.

Kungl. Maj:ts proposition nr 14-2 år 1968

Arbetsförmedling m. m.

Utlänningsutredningen fäster i sitt betänkande uppmärksamheten på att den offentliga arbetsförmedlingen f. n. inte anvisar arbete åt utlänning som saknar arbetstillstånd. Enligt utredningens mening bör anvisning kunna ske också i sådant fall. AMS ansluter sig till denna mening och framhåller att det är principiellt oriktigt att arbetsför utlänning som har uppehålls­ tillstånd skall vara hindrad att försörja sig genom eget arbete.

Bestämmelserna om uppehålls- och arbetstillstånd bygger på förutsätt­ ningen att utlänningar skall kunna få tillstånd att vistas i vårt land utan att ha sin försörjning tryggad genom eget förvärvsarbete. Denna situation föreligger bl. a. i fråga om anhöriga till utlänningar som redan har bosatt sig här och utländska studerande. Dessa kategorier utlänningar förutsätts ge­ nerellt sett ha sin försörjning tryggad på annat sätt än genom eget för­ värvsarbete. Annorlunda ställer det sig i fråga om den rent humanitärt motiverade invandringen. Sådan invandring förutsätter att vi är beredda att ge dessa invandrare en fristad här även om de inte kan försörja sig själva.

Jag är ense med AMS om att alla utlänningar som har uppehållstillstånd regelmässigt bör kunna anvisas arbetsanställning genom den offentliga ar­ betsförmedlingen och att de i allmänhet bör kunna få arbetstillstånd trots att de redan befinner sig här i landet. Jag har tidigare berört denna fråga

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

121

med utredningens förslag vara en fristående myndighet eller om dess upp­ gifter bör åläggas någon befintlig fackmyndighet och hur den centrala handläggningen av utlänningsärendena bör organiseras.

Den centrala utlänningsmyndighetens uppgifter

Uppgifter enligt UtlL m. m.

Enligt olika bestämmelser i UtlL är den centrala utlänningsmyndigheten beslutande organ i fråga om den generella utlänningskontrollen. Sålunda beslutar denna myndighet, som f. n. är statens utlänningskommission, om visering samt uppehålls-, arbets- och bosättningstillstånd. Visering kan beviljas också av ministern för utrikes ärendena. Beslutanderätten får de­ legeras och har i stor utsträckning delegerats till andra myndigheter, näm­ ligen Sveriges utlandsrepresentation i viseringsärenden samt polismyndig­ heterna och länsarbetsnämnderna i ärenden om uppehålls- och arbetstill­ stånd. Avslagsbeslut i sistnämnda tillståndsärenden får dock meddelas en­ dast av den centrala utlänningsmyndigheten.

Som jag har betonat i åtskilliga sammanhang måste invandringen 'till vårt land regleras med hänsyn till en rad skilda faktorer. Utom läget

på arbets- och bostadsmarknaden bör förhållandena på andra områden av samhällslivet beaktas, och hänsyn måste tas till humanitära och poli­ tiska aspekter och säkerhetssynpunkter. Handläggningen av ärenden om utlännings inresa, vistelse och arbetsanställning i vårt land kräver därför vida hänsynstaganden och ömtåliga avvägningar mellan olika i och för sig beaktansvärda intressen. Det är mot denna bakgrund som jag i den nyss nämnda lagrådsremissen har uttalat, att det alltjämt behövs en central utlänningsmyndighet för handläggning av de uppgifter som f. n. åligger den centrala utlänningsmyndigheten enligt UtlL. I enlighet härmed har ut- länningsutredningens förslag att skilja handläggningen av ärenden om ar­ betstillstånd från handläggningen av övriga tillståndsärenden avvisats. Viserings- och andra tillståndsärenden avses alltså även framdeles skola avgöras av den centrala utlänningsmyndigheten i samma omfattning som f. n.

Enligt UtlL har den centrala utlänningsmyndigheten vidare som jag nyss nämnde uppgifter som besluts- eller besvärsinstans i ärenden om utlän­ nings avlägsnande från Sverige. Sålunda prövar myndigheten besvär över polismyndighets beslut om avvisning och har att i vissa fall, efter hänskjut- ning från polismyndighet, pröva avvisningsfrågor som första instans. På motsvarande sätt fungerar den centrala utlänningsmyndigheten som be­ svärsinstans i ärende om utvisning. Sådant ärende avgörs normalt av läns­ styrelsen som första instans, men i vissa fall kan länsstyrelsen hänskjuta

123

som avfordras utlänningen vid inresan resp. utresan. Denna kontroll är sam­ ordnad för hela det gemensamma nordiska passkontrollområdet. I sam­ band härmed har de nordiska staterna enligt passkontrollöverenskommelsen viss underrättelse- och efterforskningsskyldighet mot varandra. Att vise- ringsfri utlänning söker uppehållstillstånd efter utgången av den tillstånds- fria tremånadersperioden kontrolleras på grundval av bostadsanmälningar. Som framgår av min redovisning av nuvarande förhållanden skall den som upplåter bostad eller tältplats åt annan utlänning än nordbo i regel anmäla detta till polismyndigheten. Kontrollen att utlänning söker fortsatt uppe­ hållstillstånd grundas på förfalloregister över beviljade uppehållstillstånd och kontrollen att utlänning har erforderligt arbetstillstånd på arbetsanmäl- ningar. Skyldighet att avge arbetsanmälan åligger varje arbetsgivare som

anställer utlänning i sin tjänst. Anmälan skall ske också när anställningen upphör. Bostads- och arbetsanmälningar utgör vidare underlag för kontroll av inte önskvärda utlänningar.

Jag delar utredningens mening, som har lämnats utan erinran vid remiss­ behandlingen, att den inre utlänningskontrollen måste upprätthållas även i fortsättningen och att dess betydelse ökar i samma mån som ytterligare förenklingar av gränsformaliteterna eller andra lättnader genomförs i fråga om den yttre utlänningskontrollen.

Utredningen har ingående uppehållit sig vid den nuvarande utformningen av den inre utlänningskontrollen och särskilt undersökt om kontrollen grundas på ändamålsenligt material. Enligt vad utredningen har funnit är kontrollmaterialet i stort sett ändamålsenligt utom i ett avseende. Sålunda anser utredningen att bostadsanmälningssystemet inte är lämpat som grund för kontrollen av viseringsfria utlänningar utan uppehållstillstånd. Enligt utredningens förslag skall denna kontroll i stället grundas på folk­ bokföringens uppgifter om inflyttade utlänningar. Bostadsanmälningsskyl- digheten hör enligt utredningen dock behållas t. v., i första hand som upp­ lysningskälla för polismyndigheterna i deras brottsförebyggande och brotts- uppdagande verksamhet. Flertalet remissinstanser ansluter sig till utred­ ningens förslag. En del av dem anser emellertid i likhet med en reservant i utredningen att bostadsanmälningsskyldigheten bör upphävas genast, me­ dan andra, främst rikspolisstyrelsen, betonar anmälningarnas betydelse för polisverksamheten.

Det ankommer som jag nyss har sagt på Kungl. Maj :t att meddela före­ skrifter om den inre utlänningskontrollen. Med hänsyn till den betydelse som kontrollens utformning har för omfattningen av kontrolluppgifterna vill jag emellertid i detta sammanhang anföra några synpunkter för att belysa min inställning till utredningens förslag.

Utredningens kritik mot bostadsanmälningarna grundar sig framför allt på att anmälningsskyldigheten fullgörs bristfälligt och att central registre­ ring av anmälningarna dels omfattar även vissa korttidsbesökare som sak­

Kungl. Maj:ts proposition nr 1^2 år 1968

125

skilda områden vidtas för att främja utlänningars anpassning i vårt land och för att i övrigt ge dem stöd och hjälp kommer att åligga resp. fack­ myndigheter. Som utredningen utvecklar motiverar denna spridning av uppgifterna att garantier skapas för samordning av myndigheternas insat­ ser. Utredningen föreslår att ansvaret för samordningen läggs på en central myndighet. I denna myndighets uppgifter skall enligt utredningsförslaget

även ingå att klarlägga de kulturella och religiösa problem som utlänningar möter i Sverige, bevaka utvecklingen inom anpassningsområdet i dess hel­ het och efter samråd med berörda myndigheter föreslå åtgärder som be­ hövs för att underlätta anpassningen. Det skall vidare åligga myndigheten att tillgodose behovet av information för utlänningar i Sverige och vara kontaktorgan mellan samhället och invandrarna eller deras intressesam­ manslutningar. Utredningens förslag har hälsats med tillfredsställelse av remissinstanserna. Också jag ansluter mig till förslaget.

Däremot föreligger delade meningar om vilken myndighet som bör åläggas dessa centrala anpassningsuppgifter. Utredningen anser att upp­ gifterna bör åligga den centrala utlänningsmyndigheten. Samma uppfatt­ ning har en majoritet av remissinstanserna, bl. a. socialstyrelsen, skolöver­ styrelsen, AMS och statens utlänningskommission. Andra remissinstan­ ser, bl. a. statskontoret och LO, förordar att anpassningsuppgifterna på det centrala planet anförtros åt en nämnd, sammansatt av representanter för både fackmyndigheter och allmänna intressen.

Enligt min mening är det en brist i den nuvarande centrala handlägg­ ningen av utlänningsärenden att den centrala utlänningsmyndighetens upp­ gifter är begränsade till tillståndsfrågor, frågor om utlännings avlägsnande härifrån och kontrollfrågor. Starka skäl talar för att den myndighet som sålunda bär det förvaltningsmässiga ansvaret för prövningen av invand- ringsfrågorna också bör ha ett ansvar för att de utlänningar som invandrar blir omhändertagna här. En sådan ordning är ägnad att klargöra sambandet mellan invandringskontrollen och anpassningsinsatserna, något som har väsentlig betydelse såväl för den centrala utlänningsmyndighetens verksam­ het som för allmänhetens och särskilt utlänningarnas egen inställning till verksamheten. Jag förordar därför i likhet med utredningen och de flesta remissinstanserna att de samordnande, initiativtagande och informativa uppgifter som enligt utredningens förslag skall handläggas centralt åläggs den centrala utlänningsmyndigheten. Med anledning av vad arbetsgruppen för invandrarfrågor har anfört i sitt remissyttrande är jag angelägen att betona, att myndighetens uppgifter i fråga om utlänningarnas anpassning inte blir mindre viktiga än dess uppgifter i fråga om invandringskontrollen.

Övriga frågor

Liksom remissinstanserna ansluter jag mig till utredningens mening att frågor om internationellt arbetsförmedlingssamarbete, rekrytering av ut­

Knngl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

127

Utlänningsutredningen föreslår att statens utlänningskommission nu om­ vandlas till ett permanent ämbetsverk. Praktiskt taget alla remissinstanser, som anser att det behövs en fristående central utlänningsmyndighet, anslu­ ter sig till utredningens förslag.

Frågan om att inrätta ett permanent ämbetsverk för utlänningsfrågor har behandlats tidigare av statsmakterna (se prop. 1952: 147). Trots att någon form av utlänningskontroll ansågs komma att behövas under lång tid framöver bedömdes det då lämpligt att behålla den provisoriska ord­ ningen med en kommission som central utlänningsmyndighet. Som jag har utvecklat utförligt tidigare i min framställning måste man alltjämt räkna med att den generella utlänningskontrollen behöver upprätthållas för avse­ värd tid, och den individuella kontrollen är avsedd att vara permanent. I dessa avseenden är läget i dag alltså i stort sett detsamma som år 1952. Kvar står också den osäkerhet i fråga om omfattningen av myndighetens uppgifter som grundas på omöjligheten att avgöra, i vilken mån ändringar i den generella kontrollens omfattning kan komma att genomföras framdeles.

I andra avseenden är förhållandena nu andra än år 1952. Jag syftar främst på den ökade betydelse som anpassningsfrågorna redan har fått och kan väntas få i framtiden. Den centrala utlänningsmyndighetens uppgifter på detta fält kan därför antas växa i omfattning och betydelse, och detta oberoende av variationer i den generella utlänningskontrollen. Enligt min mening är det snarast så, att anpassningsfrågornas betydelse ökar både i betydelse och omfång ju liberalare utlänningspolitiken är, eftersom man då får räkna med ökad invandring och efter hand allt fler befolkningsgrupper av utländskt ursprung och därmed sannolikt också med särskilda anpass­ ningsproblem i mera vidsträckt mening. Det är ändamålsenligt att inrikt­ ningen av myndighetens verksamhet på detta sätt ändras med utvecklingen på utlänningspolitikens område.

Utöver vad jag nu har sagt vill jag på nytt erinra om förslaget att ärenden om svenskt medborgarskap genom naturalisation skall handläggas och av­ göras av den centrala utlänningsmyndigheten. Antalet avgjorda ärenden ut­ gjorde år 1967 ca 6 600 och tog i anspråk 23 personers arbetskraft, varav fem kvalificerade tjänstemän och tio kvalificerade personer inom biträdes- karriären (kansliskrivare och högre), jämte viss extra arbetskraft.

Omfattningen av de arbetsuppgifter av bestående art som sålunda kom­ mer att åvila den centrala utlänningsmyndigheten talar starkt för att myn­ digheten nu får permanent karaktär. Särskilt vill jag framhålla det ange­ lägna i att anpassningsfrågorna anförtros en sådan myndighet för att man skall få garantier för att dessa betydelsefulla frågor planläggs med sikte på framtiden och bärs upp av en myndighet med tyngden hos ett permanent centralt ämbetsverk. Sistnämnda synpunkt gör sig gällande också i fråga om medborgarskapsärendena.

Jag ansluter mig följaktligen liksom det stora flertalet remissinstanser till

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

129

dare för AMS, rikspolisstyrelsen, försvarsstaben och utrikesdepartemen­ tet. Vidare bör sakkunskapen inom socialstyrelsen och skolöverstyrelsen va­ ra företrädd liksom sakkunskapen hos kommunerna, som har och kan väntas få än mer betydelsefulla uppgifter på anpassningsområdet. Självfallet bör också sakkunskap och erfarenhet i fråga om invandrar- och minoritets- problem vara företrädd. Det bör ankomma på Kungl. Maj :t att avgöra vilka intressen som vid olika tider har sådan betydelse för utlänningspolitiken att de bör företrädas. En eller flera experter skall delta i ärendenas bered­ ning i den mån det behövs med hänsyn till ärendenas beskaffenhet. Det slutliga avgörandet skall emellertid alltid ankomma på styrelsen eller den som inom verket eljest har att besluta i ärendet.

Det nya ämbetsverket bör komma till stånd den 1 juli 1969. Som jag förut antytt är jag inte beredd att f. n. ta ställning till verkets närmare organisa­ tion och ärendenas handläggning inom verket. Förslag i organisations- och anslagsfrågorna avses skola framläggas för riksdagen under vårsessionen 1969.

Kungl. Maj:ts proposition nr 142 år 1968

131

INNEHÅLL

Sid.

Propositionen ................................................................................................................ 1 Propositionens huvudsakliga innehåll.......................................................................

1

TJtdrag av statsrådsprotokollet den 4 oktober 1968 ............................................... 3

Inledning............................................................................................................................. 3

Nuvarande förhållande in. ru............................................................................................ 6

Folkutbytet under 1900-talet ................................................................................... 6 Historik ........................................................................................................................

7

Huvuddragen av den svenska utlänningslagstiftningen .................................. 8 Utlännings rättsställning........................................................................................... 10 Internationella överenskommelser...........................................................................

1

|

Förhållandena i vissa främmande länder....................................................................... 13

Översikt ........................................................................................................................

13

De nordiska länderna ...............................................................................................

14

Förbundsrepubliken Tyskland ...............................................................................

15

Frankrike ....................................................................................................................

16

Schweiz ........................................................................................................................

18

Storbritannien och Nordirland ...............................................................................

19

Amerikas förenta stater ....................................................................................... 21

Kontroll av invandringen...................................... 23 Gällande reglering ........................................................................................................ 23

Visering .................................................................................................................... 23 Uppehållstillstånd ................................................................................................... 24 Bosättningstillstånd ............................................................................................... 25 Arbetstillstånd ....................................................................................................... 25 Förpassning ............................................................................................................ 26 Avvisning ................................................................................................................ 26 Förvisning ................................................................................................................ 26 Utvisning ................................................................................................................ 27

Utredningen .................................................................................................................... 28

Utlänningspolitikens problematik........................................................................... 28

Demografiska synpunkter ................................................................................... 28 Arbetsmarknadssynpunkter ............................................................................... 29 Försörjningssynpunkter .......................................................................................

32

Sociala synpunkter ...............................................................................................

32

Utrikespolitiska samt ordnings- och säkerhetssynpunkter .......................... ³³Humanitära och ideella synpunkter................................................................... ³³Anpassningssynpunkter ....................................................................................... ³⁵

Behovet att kontrollera invandringen ................................................................... 35

Kungl. Maj.ts proposition nr 142 år 1968

133

Sid.

Avlägsnande .................................................................................................................. 7(5 Yttre utlänningskontroll .............................................................................................. 77 Inre utlänningskontroll .............................................................................................. 77

Behov av inre kontroll .......................................................................................... 77 Underlag för kontrollen .......................................................................................... 77 Kontrollmyndigheter .............................................................................................. 80

Flyktingfrågor .............................................................................................................. 82 .t n passn ings frågor ...................................................................................................... 82 Central utlänningsmyndighets uppgifter................................................................. 85 Central utlänningsmyndighets organisation ......................................................... 86

Organisationsform m. .. .............................................................................................

86

Verksledning .............................................................................................................. ⁸⁶

Organisationen i övrigt........................................................................................... 87

Departementschefen............................................................................................................. ^9

Allmän bakgrund .............................................................................................................. 89

Återblick ...................................................................................................................... 89 Utlänningslagstiftningens principer ..................................................................... 90 Huvuddrag i den svenska utlänningslagstiftningen 90 Internationellt arbete .............................................................................................. 91 Utredningsförslag ...................................................................................................... 93

Behovet att kontrollera invandringen ......................................................................... 93

Folkutbytet .................................................................................................................. 93 Invandring av utländsk arbetskraft ...................................................................... 95 Försörjning och social omvårdnad ..................................................................... 98 Internationella förpliktelser .................................................................................. 99 Humanitära synpunkter m. in................................................................................. 99 Utlänningarnas anpassning................................................................................... 101 Sammanfattning ..................................................................................................... 102

Riktlinjer för utlänningspolitiken

103

Ansvaret för utlänningspolitiken ............................................................................. 103 Allmänna principer ..................................................................................................... 104

Krav på tillstånd ..................................................................................................... 104 Invandringens omfattning ..................................................................................... 105 Anpassningsåtgärdernas inriktning ..................................................................... 106

Tillståndsgivningen ..................................................................................................... 108

Arbetsmarknadsbedömningen m. m........................................................................ 108 Bostadsförhållandena ............................................................................................. 112 Invandring av icke yrkesarbetande utlänningar m. fl....................................... 113 Utländska studerande ............................................................................................. 115 Bosättningstillstånd m. in......................................................................................... 117 Giltighetstiden för uppehålls- och arbetstillstånd............................................ 118 Yrkesbegränsning av arbetstillstånd..................................................................... 118 Arbetsförmedling m. m............................................................................................ 119

Verkställande organ ......................................................................................................... 120

Allmänna synpunkter ................................................................................................. 120