Beslut vid regeringssammanträde den 16 september 2004

Sammanfattning av uppdraget

Direktivet om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och innehållet i det beviljade skyddet (8043/04 ASILE 23) antogs av Europeiska unionens råd den 29 april 2004. Direktivet är ännu inte publicerat i EUT.

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att ta ställning till hur direktivet skall genomföras i Sverige. Uppdraget innefattar att undersöka hur utlänningslagstiftningen och övrig för direktivet relevant lagstiftning överensstämmer med direktivets bestämmelser. Utredaren skall ta ställning till behovet av författningsändringar eller andra åtgärder och lägga fram förslag på de författningsändringar som bedöms nödvändiga.

Härutöver skall utredaren göra en jämförelse av hur andelen personer som beviljas flyktingstatus eller status som skyddsbehövande i övrigt i Sverige förhåller sig till motsvarande andel i vissa utvalda länder och redovisa en analys av vad eventuella skillnader beror på.

Nuvarande bestämmelser

Svenska bestämmelser, relevanta för rådsdirektivet, kan sammanfattas enligt följande.

Skyddsformer i Sverige

Enligt utlänningslagen (1989:529, UtlL) finns två former av skydd, flyktingskap och ställning som skyddsbehövande i övrigt. Definitionen av flykting finns i 3 kap. 2 § UtlL och överensstämmer i allt väsentligt med artikel 1 A 2 i 1951 års Genèvekonvention angående flyktingars rättsliga ställning, nedan Genèvekonventionen. En flykting är en person som befinner sig utanför det land, som han eller hon är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning, och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd.

Som vägledning för tolkningen av flyktingbegreppet i svensk rätt används bl.a. UNHCR:s handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning och förarbetena till Genèvekonventionen.

Definitionen av skyddsbehövande i övrigt finns i 3 kap. 3 § UtlL. Med skyddsbehövande i övrigt avses exempelvis en person som, utan att vara flykting, lämnat sitt land för att han eller hon känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för tortyr, eller för att han eller hon behöver skydd på grund av en väpnad konflikt.

Skyddsbehovets upphörande

Flyktingskap kan upphöra p.g.a. olika omständigheter. Av 3 kap. 5 § UtlL framgår att en person upphör att vara flykting bl.a. om han eller hon frivilligt åter använder sig av sitt ursprungslands skydd eller förvärvar annat medborgarskap. Bestämmelserna motsvarar upphörandegrunderna i artikel 1 C i Genèvekonventionen. Motsvarande bestämmelser för skyddsbehövande i övrigt saknas.

På den enskildes begäran skall Migrationsverket ange att personen är flykting, en s.k. flyktingförklaring. En sådan förklaring skall enligt 3 kap. 6 § UtlL återkallas om det framkommer att utlänningen inte längre är att anse som flykting. Eftersom en motsvarande förklaring saknas för skyddsbehövande i övrigt, finns inte heller några återkallelseregler.

Familjemedlemmars status

Normalt beviljas nära anhöriga till en flykting också uppehållstillstånd som flyktingar (principen om familjens enhet). Beroende på de anhörigas rättsliga ställning i övrigt, t.ex. medborgarskap, kan dock undantag från regeln aktualiseras. Principen kan emellertid endast verka till förmån för anhöriga, inte tvärtom. Detta innebär att familjemedlemmar kan få flyktingstatus även om huvudpersonen skulle vara utesluten från flyktingskap exempelvis på grund av att han eller hon omfattas av någon s.k. uteslutandegrund (se nedan).

Hinder mot verkställighet

I 8 kap. UtlL finns bestämmelser om verkställighet av avvisning och utvisning. Där ges ett komplement till bestämmelserna om rätt till skydd, genom reglerna om hinder mot verkställighet. Dessa är ett uttryck för principen om "non-refoulement". Principen innebär i huvudsak ett förbud att sända en person vidare till ett land där han eller hon riskerar förföljelse. Den finns intagen i både Genèvekonventionen och FN:s konvention mot tortyr m.m. Av Europadomstolens praxis följer att principen i vissa fall även kan göras gällande enligt Europakonventionen om mänskliga rättigheter.

Enligt 8 kap. 1 § UtlL får en avvisning aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle riskera att straffas med döden, kroppsstraff eller utsättas för tortyr eller annan omänsklig behandling. Avvisning får inte heller verkställas till ett land där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon skulle riskera sådan fara. Detta är således ett absolut förbud. Verkställighet får i huvudsak inte heller ske till ett land där den sökande riskerar förföljelse, se 8 kap. 2 och 4 §§ UtlL.

Uppehållstillstånd

Enligt 2 kap. 3 § UtlL skall en utlänning som är flykting enligt 3 kap. 2 § eller skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § UtlL ges uppehållstillstånd i Sverige. Flyktingar, och vissa skyddsbehövande i övrigt, bl.a. de som känner välgrundad fruktan för förföljelse p.g.a. sitt kön eller sin homosexualitet, får enligt 3 kap. 4 § andra stycket 1 UtlL dock vägras tillstånd om det finns synnerliga skäl på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller av hänsyn till rikets säkerhet. Personer som flyr på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof får i enlighet med 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL även vägras tillstånd om det finns särskilda skäl på grund av brottslighet eller annan omständighet hänförlig till utlänningens person. Lagen ger således större möjligheter att vägra tillstånd för en skyddsbehövande i övrigt enligt 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL än för en flykting. 3 kap. 4 § andra stycket 1 UtlL tar sikte dels på situationer då det av hänsyn till rikets säkerhet inte är möjligt att ge uppehållstillstånd, dels sådana omständigheter som utesluter utlänningen från skydd enligt Genèvekonventionen. I Genèvekonventionen anges att bl.a. personer som har begått krigsförbrytelser eller brott mot mänskligheten uteslutes från rätten till flyktingskap.

Uppehållstillstånd kan enligt 2 kap. UtlL vara tidsbegränsade eller permanenta. Lagen reglerar inte uttryckligen när ett permanent uppehållstillstånd skall ges. Om en person har skyddsbehov anses han eller hon normalt ha kommit till Sverige med avsikt att bosätta sig här. Som huvudregel beviljas permanent uppehållstillstånd redan från början.

Resehandlingar

Enligt 3 kap. 7 § UtlL utfärdar Migrationsverket resedokument i enlighet med regeringens föreskrifter. Dessa föreskrifter finns i 1 kap. 10 § utlänningsförordningen (1989:547, UtlF) och anger att resedokument skall utfärdas i de fall som Genèvekonventionen föreskriver. Resedokument är således knutet till flyktingskap. Om en utlänning saknar möjlighet att skaffa passhandling eller om särskilda skäl finns får Migrationsverket enligt 1 kap. 11 § UtlF utfärda ett s.k. främlingspass.

Rätt till information

I samband med att en person med skyddsbehov meddelas beslut om uppehållstillstånd i Sverige får han eller hon information om vad detta tillstånd innebär vid ett samtal med handläggare på Migrationsverket. Vidare finns viss skriftlig information att tillgå. Personer med skyddsbehov som kommunplaceras får också en introduktion av kommunen.

Sociala förmåner samt hälso- och sjukvård

Flyktingars rätt till sociala förmåner följer i första hand av Genèvekonventionens artiklar 23 och 24.

Sverige har ett generellt välfärdssystem om bl.a. kommer till uttryck i socialförsäkringslagen (1999:799) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Därutöver regleras samhällets yttersta skyddsnät i socialtjänstlagen (2001:453). Bistånd enligt den senare lagen är behovsprövat. Enligt socialförsäkringslagen delas socialförsäkringsskyddet upp i en bosättningsbaserad och en arbetsbaserad försäkring. Båda försäkringarna gäller för personer oavsett medborgarskap, som anses vara bosatta respektive arbeta i Sverige. Enligt 2 kap. 1 § andra stycket socialförsäkringslagen anses den som kommer till Sverige bosatt här i socialförsäkringshänseende om det kan antas att vistelsen kommer att överstiga ett år, om inte synnerliga skäl talar emot det. En utlänning som måste ha uppehållstillstånd för att vistas i Sverige har rätt till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner endast om ett sådant tillstånd beviljas. Till de bosättningsbaserade förmånerna räknas bl.a. barnbidrag och bostadsbidrag, till de arbetsbaserade bl.a. sjukpenning.

Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Vistelsebegreppet är grunden för kommunens skyldighet. Lagen gör inte någon skillnad på svenska och andra medborgare. Personer som omfattas av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Kommunens skyldighet gentemot dessa personer baseras på bosättningen.

Hälso- och sjukvårdslagen och tandvårdslagen (1985:125) anger att landstingen är skyldiga att erbjuda hälso- och sjukvård samt tandvård till dem som är bosatta inom landstinget, är kvarskrivna enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) och stadigvarande vistas där eller har rätt till vård enligt vad som följer av förordning (EEG) nr 1408/71 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen. Landstingen är även skyldiga att erbjuda omedelbar hälso- och sjukvård samt tandvård till dem som vistas i landstingen utan att vara bosatta där. Skyldigheten baseras således också här främst på det faktum att personen vistas i landstingen, och lagen gör ingen skillnad på svenska och andra medborgare. Utöver nämnda regler har Landstingsförbundet i en överenskommelse med staten åtagit sig att tillhandahålla viss hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande. Överenskommelsen gäller även sådana utlänningar som avses i 8 § andra och tredje styckena lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., nämligen bl.a. sådana som vistas på förläggning även efter det att de har beviljats uppehållstillstånd därför att de inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun.

Utbildning

Flyktingars rätt till utbildning behandlas i Genèvekonventionens artikel 22. Uttrycklig lagreglering om frågan saknas i Sverige. I svensk lagstiftning, och i likhet med grunderna för tillgång till sociala förmåner, är bosättningen i Sverige en avgörande faktor för rätten till utbildning. Av framförallt skollagen (1985:1100) framgår att såväl rätten till grundskola och gymnasieutbildning som kommunal vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning bygger på bosättning i en kommun, samtidigt som medborgarskap saknar betydelse.

Vad gäller tillgång till högre studier kan i princip sägas att reglerna för tillträde till grundläggande högskoleutbildning kännetecknas av att vara ett generellt system som är lika för alla. De som uppfyller fastställda behörighetsvillkor konkurrerar - inom ramen för den urvalsgrupp de söker i - på lika villkor till utbildningsplatser. Svenskt medborgarskap är således inte villkor för tillträde till högre utbildning.

Studiestöd

Reglerna om studiestöd finns främst i studiestödslagen (1999:1395). Enligt huvudregeln får studiestöd lämnas till svenska medborgare och till utländska medborgare som har bosatt sig i Sverige huvudsakligen i annat syfte än att studera. Gäststuderande har alltså inte rätt att få svenskt studiestöd. En utländsk medborgare som har fått uppehållstillstånd för att han eller hon är flykting eller skyddsbehövande i övrigt har däremot enligt praxis normalt rätt till stöd.

Boende och integration

Flyktingars boendesituation och statens ansvar berörs i Genèvekonventionens artikel 21. Kommunerna har ett samordnande ansvar för introduktion för nyanlända flyktingar och andra invandrare. Integrationsverket har i uppdrag att följa upp och medverka till utveckling av kommunernas introduktionsverksamhet. Staten ger ersättning till kommunerna för flyktingmottagandet enligt förordning (1990:927) om statlig ersättning till kommuner för flyktingmottagande m.m. nedan ersättningsförordningen. Personer som omfattas av ersättningsförordningen är bl.a. de som har beviljats uppehållstillstånd efter att ha varit asylsökande i Sverige och de som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till de förstnämnda under förutsättning att de har sökt detta uppehållstillstånd inom två år från det att de förstnämnda fått sitt uppehållstillstånd. Ett villkor för att en kommun skall få statlig ersättning enligt ersättningsförordningen är att kommunen, tillsammans med aktuell person och övriga berörda aktörer, upprättar en individuell introduktionsplan för den nyanlände som skall syfta till att ge goda förutsättningar för integrationen i det svenska samhället.

I princip skall de som omfattas av ersättningsförordningen kunna tas emot och erbjudas en bostad och introduktion i de kommuner som har avtal om flyktingmottagande med Integrationsverket. I praktiken och med hänsyn till dagens rådande bostadssituation kan bara de som har bott i Migrationsverkets anläggningsboende erbjudas en bostad i de kommuner som har en överenskommelse om flyktingmottagande och som har reell tillgång till bostäder. De som har ordnat sitt boende på egen hand under tiden för prövningen av asylansökan får i mycket stor utsträckning själva ordna sitt boende även när de får uppehållstillstånd.

Personer som omfattas av ersättningsförordningen kan också ansöka om ett hemutrustningslån som administreras av Centrala studiestödsnämnden.

Av 13 kap.skollagen och av förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare framgår att även personer som inte omfattas av ersättningsförordningen har rätt att läsa svenska för invandrare.

Underåriga utan medföljande legal vårdnadshavare

Kommunen har enligt socialtjänstlagen (2001:453) ett särskilt ansvar för underåriga personer utan medföljande legal vårdnadshavare, s.k. ensamkommande barn, redan från deras ankomst. Det innebär bl.a. ett ansvar för att ensamkommande barn får det skydd och den hjälp som de kan behöva. Kommunen har enligt 11 kap. 1 § föräldrabalken en skyldighet att redan vid barnets ankomst förordna en god man som tillvaratar barnens intressen. En utredning om barnets behov skall inledas och genomföras enligt 11 kap.1 och 2 §§socialtjänstlagen och beslut skall enligt 6 kap. 1 § samma lag fattas om var barnet skall bo. Svenska myndigheters ansvar att efterforska barnets legala företrädare är inte klart preciserat i lagstiftningen.

Rådsdirektivet

Direktivets huvudsakliga syfte är att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som behöver internationellt skydd samt att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Ett långsiktigt syfte är också att begränsa asylsökandes förflyttningar mellan medlemsstaterna när sådana endast motiveras av rättsliga skillnader, något som tillnärmning av reglerna om erkännande och innebörd av flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande bör bidra till. Direktivet innehåller följande huvudsakliga bestämmelser.

Allmänna bestämmelser

Direktivet inleds med ett antal definitioner av vilka bl.a. framgår att samlingsbegreppet internationellt skydd i direktivets mening innebär flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande. Av definitionerna av flykting och alternativt skyddsbehövande framgår att direktivet endast rör skydd för tredjelandsmedborgare eller statslösa personer. Vidare återfinns här t.ex. definitionen av familjemedlem (artikel 2).

Direktivet innehåller minimiregler. Medlemsstaterna får införa eller behålla förmånligare bestämmelser för att fastställa vem som skall betraktas som flykting eller alternativt skyddsbehövande och för att fastställa innebörden av internationellt skydd - m.a.o. de rättigheter och förmåner som följer av statusen - förutsatt att de är förenliga med direktivet (artikel 3).

Bedömning av ansökningar om internationellt skydd

Medlemsstaterna får betrakta det som den sökandes skyldighet att så snart som möjligt lägga fram alla faktorer som behövs för att styrka en ansökan, medan det är medlemsstaternas skyldighet att bedöma faktorerna i samarbete med den sökande. Sådana faktorer utgörs av sökandens utsagor och handlingar om sin bakgrund. Bedömningen av ansökan skall vara individuell. Om uppgifter från den sökande inte kan styrkas finns tolkningsregler om när uppgifterna inte behöver bekräftas (artikel 4).

Direktivet behandlar även internationellt skyddsbehov "sur place". Välgrundad fruktan för förföljelse eller risk för allvarlig skada kan grunda sig på händelser som inträffat efter det att sökanden lämnat ursprungslandet. Medlemsstaterna får besluta att en efterföljande ansökan som grundar sig på sådana omständigheter normalt inte skall leda till flyktingstatus, om risken för förföljelse grundar sig på omständigheter som den sökande genom eget beslut har skapat efter att ha lämnat ursprungslandet (artikel 5).

Aktörer som utövar förföljelse eller tillfogar allvarlig skada kan vara staten samt parter eller organisationer som kontrollerar staten eller delar av den. Grupper som inte företräder staten, och som staten eller nämnda organisationer inte kan eller vill tillhandahålla skydd emot, definieras också som aktörer (artikel 6). Aktörer som ger skydd kan vara staten samt parter eller organisationer, som vidtar rimliga åtgärder för att förhindra att personer förföljs eller lider allvarlig skada (artikel 7). Om det inte förekommer förföljelse eller risk för allvarlig skada i en del av ursprungslandet och sökanden rimligen kan uppehålla sig där, får medlemsstaterna besluta att en sökande inte är i behov av internationellt skydd (artikel 8).

Flyktingstatusen och förutsättningar för att betraktas som flykting

Förföljelse enligt lydelsen i artikel 1 A i Genèvekonventionen måste utgöras av vissa handlingar, som direktivet definierar närmare. Direktivet exemplifierar vilka uttryck förföljelse kan ta sig bl.a. våld, rättsliga diskriminerande åtgärder, oproportionerliga straff, straff för vägran att utföra militärtjänst i strid med krigets lagar samt köns- eller barnspecifika handlingar (artikel 9).

Vid bedömning av skälen till förföljelse skall ett antal faktorer beaktas, såsom ras, religion, nationalitet, särskild samhällsgrupp och politisk åskådning. Faktorerna definieras också i direktivet. Vad gäller särskild samhällsgrupp anges särskilt att sexuell läggning kan utgöra en gemensam egenskap som grundar en sådan grupp. Könsrelaterade aspekter kan beaktas, utan att det i sig leder till en presumtion om att det rör sig om förföljelse (artikel 10).

Direktivets upphörandegrunder beträffande flyktingar är desamma som i artikel 1 C i Genèvekonventionen. Därvid skall medlemsstaterna enligt direktivet beakta huruvida omständigheterna förändrats så väsentligt att fruktan för förföljelse inte längre kan anses välgrundad (artikel 11).

En person kan inte ges flyktingstatus om han eller hon redan åtnjuter skydd av andra än UNHCR enligt artikel 1 D i Genèvekonventionen, eller om myndigheterna i bosättningslandet tillerkänner honom eller henne samma rättigheter som följer av medborgarskap i det landet. En person kan inte heller ges flyktingstatus om det finns synnerliga skäl att anta att han eller hon begått brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, eller begått ett grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet, eller gjort sig skyldig till gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser (artikel 12).

En person som betraktas som flykting enligt förutsättningarna för detta skall beviljas flyktingstatus (artikel 13). Medlemsstaterna skall återkalla, upphäva eller vägra att förlänga en flyktingstatus om personen inte längre är flykting. Detsamma gäller om medlemsstaterna efter beviljandet fastställer att vederbörande omfattas av uteslutandegrunderna i artikel 12, eller om personen förvrängt eller utelämnat fakta och detta varit avgörande för beviljande av flyktingstatus. Medlemsstaterna får återkalla, upphäva eller vägra att förnya statusen om personen är en säkerhetsrisk i den stat han eller hon befinner sig eller utgör en samhällsfara genom att ha dömts för ett synnerligen allvarligt brott (artikel 14).

Statusen som alternativt skyddsbehövande och förutsättningar för att betraktas som alternativt skyddsbehövande

Nyckelbegreppet för definitionen av alternativt skyddsbehövande är allvarlig skada, vilket utgörs av dödsstraff, av tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller av allvarligt och personligt hot mot liv och lem på grund av våld i en väpnad konflikt (artiklarna 2 (e) och 15).

En person upphör att uppfylla kraven för alternativt skyddsbehov då omständigheterna som ledde till skyddsstatusen har upphört eller ändrats i sådan grad att skydd inte längre behövs (artikel 16).

En person uppfyller inte kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande om det finns synnerliga skäl att anse att han eller hon begått brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, eller begått ett allvarligt brott, eller gjort sig skyldig till gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser, eller utgör en fara för samhället eller säkerheten i den stat han eller hon befinner sig (artikel 17).

Grunderna för när medlemsstaterna skall återkalla, upphäva eller vägra att förnya status som alternativt skyddsbehövande motsvarar dem som anges i artikel 14 beträffande flyktingstatus (artikel 19).

Innebörden av internationellt skydd

Direktivets andra del reglerar innebörden av internationellt skydd, dvs. vilka rättigheter och förmåner som är knutna till den beviljade statusen. Tekniskt regleras rättigheterna för flyktingar och skyddsbehövande i samma artiklar. Skillnader mellan de två olika statusformerna regleras i förekommande fall uttryckligen i respektive artikel. Nedan används begreppet (person med) skyddsstatus när rättigheterna gäller både flyktingar och alternativt skyddsbehövande.

Direktivets regler om rättigheter och förmåner som är knutna till den beviljade statusen skall inte påverka de rättigheter som följer av Genèvekonventionen beträffande flyktingar. Vid genomförandet av rättigheterna skall medlemsstaterna beakta situationen för utsatta personer och barnets bästa. För personer som har erhållit flyktingstatus på grundval av verksamhet som har bedrivits med enda syfte att skapa nödvändiga förutsättningar att bli erkänd som flykting får medlemsstaterna inskränka förmånerna inom de gränser som Genèvekonventionen medger (artikel 20).

Medlemsstaterna skall respektera principen om "non-refoulement". Om denna princip medger det får en flykting avvisas om han eller hon utgör en säkerhetsrisk i den stat han eller hon befinner sig, eller är en samhällsfara på grund av att han eller hon dömts för ett synnerligen allvarligt brott. I sådana fall får medlemsstaterna också återkalla eller vägra att förnya ett uppehållstillstånd (artikel 21). Direktivet saknar motsvarande regler beträffande alternativt skyddsbehövande.

Så snart skyddsstatus beviljats skall berörda personer på ett språk de förstår få tillgång till information om de rättigheter och skyldigheter som följer av statusen (artikel 22).

Familjen skall hållas samlad. Medlemsstaterna skall se till att familjemedlemmar till personer med skyddsstatus, som inte själva uppfyller kraven för sådan status, får ansöka om de förmåner som avses i artiklarna 24-34. Vad gäller familjemedlemmar till alternativt skyddsbehövande får medlemsstaterna fastställa villkor för sådana förmåner. Staterna får vidare besluta att förmånerna även skall gälla andra nära släktingar som levt tillsammans med personen med skyddsstatus och varit beroende av denne för sin försörjning (artikel 23).

Så snart som möjligt efter att flyktingstatus beviljats skall en flykting beviljas ett uppehållstillstånd som skall gälla i minst tre år och vara förnybart. Uppehållstillstånd som utfärdas till en flyktings familjemedlemmar kan dock vara giltigt mindre än tre år. En alternativt skyddsbehövande skall på motsvarande sätt beviljas uppehållstillstånd i minst ett år; här saknas dock regler om familjemedlemmars uppehållstillstånd (artikel 24).

Resedokument enligt Genèvekonventionen skall utfärdas till flyktingar, om inte tvingande hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet kräver något annat. På motsvarande sätt skall alternativt skyddsbehövande som inte kan få ett nationellt pass erhålla dokument som gör det möjligt för dem att resa, åtminstone om allvarliga humanitära skäl kräver deras närvaro i en annan stat (artikel 25).

Flyktingar skall ha rätt till anställning och att bedriva verksamhet som företagare, med de förbehåll som allmänt gäller för yrket och för villkor för offentliga tjänster. Alternativt skyddsbehövande skall ges motsvarande tillträde till arbetsmarknaden. Härvid får medlemsstaterna beakta situationen på arbetsmarknaden, vilket kan inkludera hur man prioriterar tillträdet till denna under en begränsad tidsperiod. Staterna skall se till att flyktingar erbjuds arbetsmarknadsutbildning, praktik etc. på likvärdiga villkor som för egna medborgare. Vad gäller praktik och arbetsmarknadsutbildning har alternativt skyddsbehövande rätt till detta på de villkor som staterna bestämmer. Genomgående skall medlemsstaternas lagstiftning om ersättning, tillgång till sociala trygghetssystem vid verksamhet som anställd eller företagare samt övriga anställningsvillkor tillämpas (artikel 26).

Underåriga som har beviljats skyddsstatus skall ges tillträde till utbildningssystemet på samma villkor som medlemsstaternas egna medborgare. Vuxna med skyddsstatus skall beviljas tillträde till utbildning på samma villkor som tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i medlemsstaten (artikel 27).

Personer med skyddsstatus skall få nödvändigt socialt stöd och tillträde till hälso- och sjukvård på samma villkor som medlemsstaternas egna medborgare. För alternativt skyddsbehövande får medlemsstaterna begränsa socialt stöd respektive hälso- och sjukvård till att gälla endast grundläggande förmåner, på samma villkor som för egna medborgare (artiklarna 28 och 29).

Medlemsstaterna skall så snart som möjligt se till att underåriga utan medföljande vuxen som beviljats skyddsstatus företräds av en förmyndare eller motsvarande. Den underårige skall ha lämpligt boende. Syskon skall normalt hållas samman. Staterna skall bemöda sig att spåra föräldrarna, och därvid beakta att informationshanteringen sker konfidentiellt om det annars skulle hota den underåriges eller släktingarnas liv eller integritet. Personal som arbetar med underåriga skall ha lämplig utbildning (artikel 30).

Personer med skyddsstatus skall få tillgång till bostad och röra sig fritt på medlemsstatens territorium på likvärdiga villkor som tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta i medlemsstaten (artiklarna 31 och 32).

Medlemsstaterna skall inrätta lämpliga integrationsprogram för att underlätta integrationen av flyktingar. Om staterna finner det lämpligt får de ge alternativt skyddsbehövande tillgång till integrationsprogram (artikel 33).

Medlemsstaterna får ge bidrag till personer med skyddsstatus som vill återvandra (artikel 34).

Bestämmelser om samarbete m.m.

Slutligen innehåller direktivet bestämmelser om administrativt samarbete mellan medlemsstaterna, om personalens utbildning och om rapportering till Europaparlamentet och rådet m.m. (artiklarna 35 - 37).

Behovet av utredning

Rådsdirektivet

Direktivet skall vara genomfört i nationell rätt senast två år efter det att det har trätt i kraft. Direktivet träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i EUT, vilket ännu inte har skett. Det ankommer på medlemsstaterna att sätta i kraft lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra direktivet. En särskild utredare skall därför ta ställning till hur direktivet skall genomföras i Sverige.

Av föregående redogörelse framgår att svensk rätt i stora drag överensstämmer med direktivets bestämmelser men att det dock finns skillnader i vissa avseenden. Till viss del beror skillnaderna på att den svenska lagstiftningen inte innehåller lika detaljerade bestämmelser som direktivet. I andra fall saknar svensk rätt motsvarigheter till bestämmelser som finns i direktivet. I det följande lämnas en exemplifiering av detta.

Direktivets begrepp alternativt skyddsbehövande är inte överensstämmande med utlänningslagens begrepp skyddsbehövande i övrigt. I det senare begreppet innefattas ytterligare grupper t.ex. personer som på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland.

Beträffande frågan om från vem förföljelsen skall utgå för att grunda flyktingskap motsvarar i stora drag utlänningslagens definition den som finns i direktivet. Utlänningslagens definition är dock mer allmänt hållen. Direktivet innehåller även motsvarande bestämmelse för alternativt skyddsbehövande, vilket inte finns i utlänningslagen. Direktivet innehåller vidare föreskrifter om vem som skall anses kunna ge skydd från förföljelse eller allvarlig skada. Sådana uttryckliga regler saknas i utlänningslagen.

Direktivet föreskriver att en person som i och för sig uppfyller definitionen för flyktingskap kan ha begått vissa gärningar som medför att han eller hon skall uteslutas från flyktingskap, s.k. uteslutandegrunder. Liknande regler finns också i utlänningslagen men inte i direkt anslutning till flyktingdefinitionen i 3 kap. 2 § UtlL , utan de anges i samband med bestämmelserna om när uppehållstillstånd får vägras i 3 kap. 4 § UtlL. I direktivet är grunderna för uteslutande noggrant uppräknade. Utlänningslagens regler är i detta avseende allmänt hållna. Direktivet innehåller även regler om uteslutandegrunder för alternativt skyddsbehövande, något som saknas i utlänningslagen.

Beträffande skyddsbehovets upphörande och återkallelse av uppehållstillstånd innehåller direktivet bestämmelser som anger att en person skall upphöra att vara flykting under givna omständigheter. Utlänningslagens motsvarande bestämmelser är inte lika kategoriskt utformade, frånsett att det föreskrivs att en flyktingförklaring skall återkallas om en person inte längre anses som flykting. Direktivet innehåller också bestämmelser om upphörandegrunder för alternativt skyddsbehövande. Sådana bestämmelser finns inte i utlänningslagen.

I det svenska systemet är bosättningen central för rätten till hälso- och sjukvård samt sociala förmåner såväl vad gäller svenska som utländska medborgare. En person som bedöms ha skyddsbehov får som regel permanent uppehållstillstånd som medför bosättning. Följden av att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas är inte lika klar. Detsamma gäller de fall där man tillämpar överenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet om hälso- och sjukvård till bl.a de utlänningar som vistas på förläggning efter det att de har beviljats uppehållstillstånd. Vidare finns i detta sammanhang behov av att utreda i vilken mån sociallagstiftningens definition av bosättning och intentionsvillkoret för denna bosättning överensstämmer med utlännings- och folkbokföringslagstiftningens motsvarande bestämmelser och praxis.

Vad beträffar medlemsstaternas ansvar enligt direktivet för att efterforska föräldrar till ensamkommande barn synes svenska myndigheters ansvar för sådan efterforskning behöva förtydligas i svensk lagstiftning.

Det skall betonas att uppräkningen ovan inte är uttömmande utan endast en exemplifiering av områden där det finns utredningsbehov. Det behövs en genomgående analys av direktivet och svensk lagstiftning och nuvarande praxis för att utröna vilka författningsändringar och andra åtgärder som är nödvändiga.

Jämförelse mellan medlemsstaterna av andelen personer som beviljas status som flykting eller som subsidiärt skyddsbehövande

Tillgänglig statistik över antalet beslut i asylärenden i olika medlemsstater i EU under en tioårsperiod visar att andelen asylsökande som beviljas asyl enligt Genèvekonventionens bestämmelser i förhållande till det totala antalet beslut asylärenden är lägre i Sverige än i andra medlemsstater. Det finns därför ett behov av att närmare studera och analysera detta förhållande.

Uppdraget

Genomförande av direktivet

Utredaren skall ta ställning till hur direktivet skall genomföras i svensk rätt. I samtliga frågor som avser genomförandet av direktivet skall utredaren redogöra för svensk rätt på området och bedöma om denna står i överensstämmelse med direktivets bestämmelser. Utredningsuppdraget omfattar direktivets konsekvenser och behovet av eventuella regeländringar inte bara med avseende på utlänningslagen och utlänningsförordningen utan också avseende andra relevanta författningar, som socialförsäkringslagen, skollagen, socialtjänstlagen, m.fl. Utredaren skall ta ställning till om det fordras författningsändringar eller andra åtgärder för direktivets genomförande i svensk rätt. Utredaren skall i de fall det bedöms nödvändigt lägga fram förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som direktivet ger anledning till.

Utredaren skall ta ställning till om gruppen skyddsbehövande i övrigt enligt utlänningslagens nuvarande lydelse skall likställas med alternativt skyddsbehövande i direktivets mening vad avser de eventuella förändringar som kan krävas för att uppfylla direktivets krav. Om skillnaden bör finnas kvar skall utredaren ange huruvida den bör ha fullständig genomslagskraft eller begränsas till vissa områden.

Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar skall göras enligt bestämmelserna i kommittéförordningen (1998:1474). Förslagen skall inte bidra till ökade kostnader på aktuella utgiftsområden. Utredningen skall genomföras med ett könsmaktsperspektiv.

Jämförelse mellan medlemsstaterna av andelen personer som beviljas status som flykting eller som subsidiärt skyddsbehövande

Tillgänglig statistik över antalet beslut i asylärenden i olika medlemsstater i EU under en tioårsperiod visar att den andel personer som beviljas status som flyktingar enligt Genèvekonventionen i förhållande till det totala antalet beslut i asylärenden genomgående är lägre i Sverige än i andra medlemsstater.

Utredaren skall göra en genomgång av hur stor andel som beviljas flyktingstatus och status som skyddsbehövande i övrigt i förhållande till antalet beslut i asylärenden totalt i Sverige under perioden 1994-2003. Den andelen skall sedan ställas i relation till motsvarande andel flyktingar och personer med andra former av skyddsstatus i vissa utvalda och för jämförelsen relevanta länder. Där det eventuellt framkommer stora skillnader skall utredaren analysera vad denna skillnad beror på. I sammanhanget bör utredaren beakta möjliga skillnader såsom olika tolkningar av flyktingbegreppet, förekomsten eller avsaknaden av beviljande av status som skyddsbehövande i övrigt eller annan liknande status, olika asylprocesser, könsrelaterade orsaker samt skillnader i de skyddssökandes bakgrund.

I denna del av utredningsuppdraget skall utredaren inte föreslå lösningar eller ändringar, utan endast redovisa resultatet av jämförelsen och analysen.

Samråd med andra utredningar

Regeringen beslutade den 26 februari 2004 om direktiv för en utredning (dir. 2004:20, Utredningen om tidsbegränsat uppehållstillstånd för dokumentlösa asylsökande) som bl.a. skall föreslå hur utlänningslagen skall ändras för att asylsökande som bedöms vara i behov av skydd här eller skall beviljas uppehållstillstånd på annan grund och som inte medverkar till att klarlägga sin identitet och sin resväg, skall kunna beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd. Denna utredning har genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:109) fått i uppdrag att senast den 31 december 2004 redovisa sitt uppdrag.

Regeringen beslutade den 11 december 2003 om direktivet för en utredning (dir. 2003:181) om hur EU:s familjeåterföreningsdirektiv skall införas i Sverige. I denna utreds bl.a. flyktingars rätt till familjeåterförening. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:9) har denna utredning fått i uppdrag att senast den 31 oktober 2004 redovisa sitt uppdrag.

Regeringen beslutade den 29 april 2004 om direktiv för en utredning (dir. 2004:61) om begränsning av rätten till bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) och insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. I uppdraget ingår bl.a. att utreda möjligheten att ha en kvalificeringsregel som innebär att endast den som vistats i Sverige under viss tid kan vara berättigad till bistånd enligt socialtjänstlagen. Utredaren skall också utreda behovet av och möjligheten till kvalificeringsregler när det gäller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 maj 2005.

Utredaren bör samråda med ovannämnda utredningar.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall redovisas senast den 16 september 2005.

(Utrikesdepartementet)