Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över bestämmelserna om entreprenad i gymnasieskolan och frågan om kommuners möjlighet att anordna gymnasieutbildning i även andra former än ett direkt huvudmannaskap. Översynen av entreprenadreglerna skall avse både vilka inslag i verksamheten som bör kunna läggas ut på entreprenad och till vem ett sådant uppdrag skall få lämnas.

Bakgrund

Entreprenadmöjligheter i gymnasieskolan

Möjligheten att bedriva undervisning inom skolan genom entreprenad regleras främst i lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan (entreprenadlagen). Även vissa bestämmelser i kommunallagen (1991:900) och skollagen (1985:1100) är av betydelse i sammanhanget. Entreprenadlagen tillkom för att åstadkomma en vitalisering av utbildningen i gymnasieskolan genom en ökad samverkan mellan skola och arbetsliv (prop. 1992/93:230 s. 32). Genom denna lag, som trädde i kraft den 1 januari 1994, fick kommuner och landsting rätt att sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att denne skall bedriva viss undervisning i ämnen med yrkesinriktad eller estetisk profil inom gymnasieskolan (se 1 §). Även andra ämnen kan läggas ut på entreprenad om det finns särskilda skäl och under förutsättning av regeringens medgivande (se 2 §).

För att säkerställa att allmänheten ges rätt till insyn har det i kommunallagen föreskrivits att om en kommun överlåter till någon annan att utföra en kommunal angelägenhet skall kommunen i avtal tillförsäkra sig information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs.

Kommunalt ägande i fristående skolor

Skollagen utgår från att det endast finns två former av huvudmannaskap för gymnasial utbildning av ungdomar. Det är dels den kommunala gymnasieskolan som kommunen är skyldig att anordna, dels de fristående skolorna för vilka kommunerna helt saknar huvudmannaskap. Parallellt med kommunernas gymnasieutbildning får landstingen under vissa förutsättningar anordna motsvarande utbildning.

Det finns olika uppfattningar om i vad mån skollagen kan anses ge en uttömmande reglering av i vilka former en kommun får organisera sin skolverksamhet. Att skollagen är otydlig i detta hänseende har visat sig i ett par domstolsavgöranden om bidrag till fristående gymnasieutbildning. I dessa fall har tvisten bl.a. gällt frågan om i vilken utsträckning kommunen eller staten får anordna utbildning motsvarande gymnasieutbildning i form av en fristående skola genom helt eller delvis ägda aktiebolag.

Behovet av en utredning

Regeringen har under senare år i olika sammanhang uppmärksammat behovet av en närmare samverkan mellan gymnasieskola och arbetsliv i syfte att bl.a. utveckla undervisningen och höja kvaliteten i den grundläggande yrkesutbildningen (se tilläggsdirektiven till Gymnasiekommittén 2000, dir. 2001:8). Även inom Europeiska unionen har intresset av att på skolområdet utveckla samverkansformer och partnerskap mellan offentlig och privat sektor uppmärksammats. Området har pekats ut som centralt för att främja kvalitet och effektivitet i medlemsländernas utbildningssystem.

För många kommuner kan det vara svårt att anordna gymnasieskolans totala utbud. En fördjupad samverkan mellan kommuner och mellan kommuner och andra utbildningsanordnare kan leda till att begränsade resurser utnyttjas mer effektivt. I Sverige finns nu inom både skola och arbetsliv en växande medvetenhet om behovet av en ökad samverkan. Utvecklingen har dock hittills inte nått så långt som det vore önskvärt. En förklaring kan vara att regelverket, som trots att det redan i sin nuvarande utformning medger stora möjligheter till samverkan, inte är tillräckligt flexibelt. Det har, från såväl kommuner som företrädare för arbetslivet, framförts önskemål om en utveckling mot nya samverkansformer mellan gymnasieskolan och arbetslivet, där arbetslivets inflytande och ansvar för utbildningen är större än vad som är möjligt inom nuvarande regelverk.

Entreprenader

Entreprenadlagens skarpa gränsdragning mellan kärnämnen och karaktärsämnen har kritiserats för att den försvårar en integration mellan ämnena. Det finns från vissa kommuner önskemål om att fler inslag i verksamheten än hittills skall kunna omfattas av entreprenadavtal. När det gäller kretsen av dem som bör få verka som entreprenörer har möjlighet att sluta entreprenadavtal mellan kommunerna efterfrågats, men också möjlighet för skolhuvudmän att sluta avtal med andra utbildningsanordnare, t.ex. folkhögskolor.

Skolverkets dåvarande kvalitetsgranskningsnämnd genomförde år 2000, på regeringens uppdrag, en granskning av entreprenadförhållanden i skolan. Av redovisningen (Skolverkets rapport nr 190) framgår att det finns brister i en del avseenden, t.ex. när det gäller systemkunskap och kvalitetssäkring. Utbildning som anordnas av andra än de traditionella huvudmännen har samtidigt i flera fall visat sig tillföra nya lösningar som är bättre anpassade att uppfylla målen än vad som varit fallet då verksamheten bedrivits i egen regi. Inspektörerna kom till slutsatsen att entreprenad borde tillåtas i alla frivilliga skolformer och att lagstiftningen borde göras neutral i förhållande till om utföraren är en kommun eller en entreprenör.

Även några statliga utredningar har pekat på behovet av en översyn. Skollagskommittén, som översiktligt har behandlat entreprenader i skolan, framhåller i betänkandet Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) behovet av en särskild utredning för entreprenadfrågan. I betänkandet Unga utanför (SOU 2003:92) efterlyser utredaren en möjlighet för den kommunala gymnasieskolan att upphandla utbildningsinsatser på entreprenad av folkhögskolor, studieförbund och andra utbildningsanordnare.

Kommunalt ägande i fristående skolor

Rättsläget är oklart när det gäller i vilken utsträckning skollagen kan anses ge en uttömmande reglering av i vilka former en kommun får organisera sin skolverksamhet. Den gängse uppfattningen utgår från att kommunerna bedriver verksamheten i egen regi i de kommunala gymnasieskolorna. Det har under senare tid i framställningar till regeringen från kommuner och näringsliv gjorts gällande att det vore önskvärt om en kommun också hade möjlighet att anordna gymnasieutbildning i även andra former än genom ett direkt huvudmannaskap.

I detta sammanhang aktualiseras frågan om införande av nya aktiebolagsformer med vinstutdelningsbegränsning. Utredningen om icke vinstutdelande aktiebolag har nyligen överlämnat sitt förslag i frågan (se SOU 2003:98). Utredningens uppdrag bestod i att ta fram två modeller av en ny aktiebolagsform, med vinstutdelningsbegränsning, som kunde lämpa sig för verksamhet inom främst skola, vård och omsorg. I betänkandet föreslås två modeller för en ny aktiebolagsform. Dessa benämns icke-vinstutdelande aktiebolag respektive aktiebolag med begränsad vinstutdelning. Betänkandet remissbehandlas för närvarande och kommer därefter att beredas vidare inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet).

Uppdraget

Utredaren skall se över bestämmelserna om entreprenad i gymnasieskolan och frågan om kommuners möjlighet att anordna gymnasieutbildning i även andra former än ett direkt huvudmannaskap. Genomgående gäller att vad som sägs om kommuner även gäller landsting.

Utredaren skall analysera hur dagens utveckling mot nya samverkansformer mellan gymnasieskola och arbetsliv ser ut och, bl.a. med utgångspunkt i erfarenheter inom vuxenutbildningen, undersöka vilka frågor av såväl juridisk som pedagogisk art som måste lösas om kommunerna skall ges ökade entreprenadmöjligheter. I uppdraget ingår att överväga när ett entreprenadförhållande kan vara en bra lösning i förhållande till andra samverkansformer. Utredaren skall också analysera vilken betydelse reglerna om upphandling enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling har för kommunernas möjligheter att lägga ut gymnasieskolverksamhet på entreprenad.

Entreprenad

Utredaren skall undersöka tillämpningen av nu gällande bestämmelser om entreprenad och analysera om det finns skäl att ändra lagstiftningen så att de kommunala skolhuvudmännens möjlighet att bedriva gymnasieundervisning genom entreprenad vidgas. Utredaren skall särskilt överväga om en begränsning, såsom hittills, bör gälla för vilka slag av ämnen som skall få omfattas av ett entreprenadavtal och hur begränsningar i så fall skall vara utformade. Utredaren skall vidare pröva om kretsen av dem som bör få verka som entreprenörer bör vidgas och i så fall avgöra till vem ett entreprenaduppdrag bör kunna lämnas och om några särskilda krav bör ställas på den som godtas som entreprenör.

Om utredaren föreslår vidgade möjligheter till entreprenad, skall utredaren överväga vad som bör gälla för en rektors ansvar och uppgifter samt för betygssättning. Utredaren skall också överväga behovet av särskilda bestämmelser om huvudmannens ansvar för kvalitetssäkring och tillsyn av entreprenadverksamheten i syfte att garantera eleverna en likvärdig utbildning.

Kommunalt ägande i fristående skolor

Utredaren skall ta ställning till om kommunerna bör ges möjlighet att anordna gymnasieutbildning i även andra former än ett direkt huvudmannaskap. Utredarens grundläggande ställningstagande till behovet av en sådan reform är i viss utsträckning beroende av utredarens ställningstagande i fråga om entreprenader. Flera av de överväganden som behöver göras i fråga om entreprenader blir aktuella också här.

Om utredaren bedömer att ett regelverk skall föreslås på området, skall utredaren också överväga former av huvudmannaskap och former för kontroll över utbildningsinrättningarna. Utredaren skall i så fall även ta ställning till vilka krav som skall ställas på det rättssubjekt genom vilket kommunen bedriver gymnasieskolan. Utredaren skall i detta sammanhang hålla sig informerad om den fortsatta beredningen inom Regeringskansliet av frågan om införandet av nya aktiebolagsformer med vinstutdelningsbegränsning (SOU 2003:98) och pröva om sådana begränsningar bör ställas upp såsom en förutsättning för att en kommun skall ges möjlighet att på annat sätt än som omedelbar huvudman anordna gymnasieutbildning.

Övrigt

Utredaren skall vid sina ställningstaganden beakta elevens rättssäkerhet samt möjligheter till uppföljning, utvärdering och kvalitetskontroll. Utredaren skall vidare beakta konkurrensaspekter, bl.a. mot bakgrund av erfarenheter av den tidsbegränsade lagen (1996:637) om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom viss trafik enligt yrkestrafiklagen. Även allmänhetens möjlighet till insyn i verksamheten skall beaktas.

Utredaren skall utgå från gymnasieskolans uppdrag som det är formulerat i dag i skollagen och i andra styrdokument. Vidare skall beaktas utbildningssystemets överblickbarhet, läroplanens värdegrundsmål och gymnasieskolans uppdrag att vara en sammanhållande kraft.

Arbetsformer och redovisning av uppdraget

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter, arbetsmarknadens parter och pågående utredningar som har relevans för utredningsuppdraget. När det gäller redovisning av förslagets konsekvenser för företag, skall utredaren samråda med Näringslivets regelnämnd. Utredaren skall också hålla sig informerad om arbete som pågår inom Utbildningsdepartementet med anledning av förslagen i Skollagskommitténs betänkande, Skollag för kvalitet och likvärdighet, SOU 2002:121. Den särskilde utredaren skall lägga fram förslag till författningsändringar som föranleds av dennes ställningstaganden.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 september 2005.

(Utbildningsdepartementet)