Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare får i uppdrag att göra en översyn av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) och tillämpningen av lagen. Utredaren skall bl.a. undersöka om det finns behov av att ytterligare anpassa lagen till de EG-rättsliga grundprinciperna.

Utredaren skall vidare göra en översyn av samspelet mellan de materiella bestämmelserna om införselrestriktioner och inregränslagen. Utredaren skall härvid undersöka om det finns skäl att ändra formerna för samspelet och om så är fallet lämna förslag till sådana ändringar.

Utredaren skall beakta den förestående utvidgningen av EU och andra förändringar i omvärlden som kan förutses påverka kontrollverksamheten. I samband härmed skall utredaren också överväga hur Tullverket skall ha möjlighet att efter utvidgningen delta på ett effektivt sätt i bekämpandet av smuggling av sådana varor som omfattas av inregränslagen.

Utredaren skall lämna de förslag till ändringar i inregränslagen och andra relevanta författningar som utredaren finner lämpliga. Utredaren är fri att även i övrigt lämna de förslag som befinns lämpliga utifrån utredningens resultat.

Uppdraget skall vara slutfört senast den 1 oktober 2005.

Bakgrund

Den fria rörligheten för varor inom EU

När Sverige inträdde i EU den 1 januari 1995 ändrades förutsättningarna för Tullverkets kontrollverksamhet vad gäller varutransporter mellan Sverige och andra EU-länder. Sedan införandet av den inre marknaden den 1 januari 1993 råder i princip fri rörlighet för bl.a. varor inom EU. Enligt artikel 14.2 i EG-fördraget skall den inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. Kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall enligt artiklarna 28 och 29 vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Den fria rörligheten är emellertid inte total. Vissa förbud mot och restriktioner för import, export och transitering är tillåtna enligt artikel 30. Förutsättningen är att dessa grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset för att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Vidare följer av artikel 296.1 b att vissa kontroller beträffande krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden är tillåtna, förutsatt att åtgärderna inte försämrar konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden vad gäller varor som inte är avsedda speciellt för militära ändamål.

Sverige erhöll vid medlemskapsförhandlingarna specifika undantag som möjliggör kontroll beträffande privatinförsel av alkohol- och tobaksvaror samt vissa djur och djurprodukter. Undantaget beträffande privatinförsel av alkohol- och tobaksvaror upphör den 1 januari 2004. När det gäller införsel av cigarretter från de nya medlemsstater som medgivits en övergångsperiod för att uppfylla EG:s minimipunktskattekrav kommer emellertid Sverige liksom övriga medlemsstater att under övergångsperioden ha möjlighet att behålla samma kvantitativa begränsningar för privatinförsel som dem som gäller vid privatimport från tredje land.

Inom Schengen-området råder vidare i princip fri rörlighet för personer. Sverige deltar operativt i Schengen-samarbetet sedan den 25 mars 2001.

Inregränslagen

De svenska bestämmelserna om Tullverkets befogenheter vid kontroller av varutransporter till och från annat EU-land finns främst i inregränslagen. Kontroller enligt inregränslagen får inte utformas på sådant sätt att urvalet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt. Vidare är lagen tillämplig endast beträffande de varor som räknas upp i lagen. Bestämmelserna om tulltjänstemäns och andra behöriga tjänstemäns rätt att anmana någon att stanna har utformats på ett sådant sätt att kontroller i praktiken huvudsakligen görs endast i det gränsnära området. Sådan anmaning får nämligen ges endast till den som i omedelbart samband med inresa till Sverige från ett annat EU-land eller vid utresa från Sverige till ett sådant land befinner sig i omedelbar närhet av en gränspassage, eller till den som anträffas i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land. Ytterligare en begränsning är att anmaning får ges endast om det finns anledning anta att den enskilde medför vara som omfattas av lagen och att han inte fullgjort sin anmälningsplikt enligt lagen.

Vid kontroller enligt inregränslagen får Tullverket undersöka transportmedel och utrymmen där varor kan förvaras vid in- eller utförsel samt bagage och handväskor och liknande som medförs av en resande vid in- eller utresa. Lagen ger också Tullverket befogenhet att undersöka postförsändelser. Vidare finns bl.a. bestämmelser om transportföretags skyldighet att lämna vissa uppgifter om ankommande och avgående transporter samt om Tullverkets befogenheter att omhänderta, förverka och förstöra varor. Befogenheten att omhänderta varor om det behövs för att genomföra en kontroll enligt lagen gäller alla de varuslag som lagen omfattar. Befogenheterna att förverka och förstöra varor omfattar samtliga varuslag utom varor som skall beskattas enligt lagen om (1994:1565) om beskattning av viss privatinförsel (privatinförsellagen), vilken såsom tidigare angivits upphör att gälla vid utgången av år 2003, samt djur. Då djur omhändertagits enligt inregränslagen är i stället förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. och förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m. tillämpliga.

Inregränslagen innehåller således bestämmelser om Tullverkets befogenheter. Den innehåller också bestämmelser om Polisens och Kustbevakningens medverkan i kontrollverksamheten. De materiella bestämmelserna beträffande exempelvis villkor för in- och utförsel finns däremot i lagstiftning på andra områden, som narkotika-, vapen-, jordbruks- och alkohollagstiftningarna. Bestämmelser om utförselvillkor finns också i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Tullverket samarbetar med de myndigheter som har ansvaret för verkställigheten av de materiella bestämmelserna. Det finns ett samspel mellan de materiella bestämmelserna om införselrestriktioner och inregränslagen, som innebär att myndigheternas föreskrifter på området får en inverkan på Tullverkets verksamhet.

Europeiska kommissionen granskar gränskontrollerna

Europeiska kommissionen har vid ett flertal tillfällen uppmärksammat Tullverkets kontroller vid Sveriges gränser mot andra EU-länder. Kommissionen har fäst särskild uppmärksamhet vid att kontrollerna endast genomförs vid gränsen och inte över hela territoriet. När det gäller kontrollerna vid landgränsen mot Finland har kommissionen inlett ett förfarande angående överträdelse av EG-bestämmelserna. Vidare har en särskild förfrågan gjorts angående kontrollerna av trafiken över Öresundsbron och färjetrafiken till och från andra EU-länder.

Tullverkets synpunkter på inregränslagen

Kommissionen synes således ifrågasätta om i varje fall vissa av de kontroller som utförs med stöd av inregränslagen står i överensstämmelse med EG-rätten. Samtidigt torde det vara ställt utom allt tvivel att inregränslagen är ett viktigt verktyg för Tullverket inte minst i kampen mot den organiserade brottsligheten. Verket uppger att den kontrollverksamhet som bedrivs med stöd av inregränslagen är av avgörande betydelse för den ökning av mängderna i narkotikabeslagen som skett de senaste åren. Tullverket har inkommit till Finansdepartementet med skrivelser i vilka verket hemställer om vissa ändringar i inregränslagen, i syfte att komplettera kontrollbefogenheterna. Tullverket vill ha utökade befogenheter att kontrollera resandes identitet, såväl vid kontroller enligt inregränslagen som vid kontroller enligt tullagen (2000:1281). Tullverket vill vidare att möjligheten att med stöd av inregränslagen begära uppgifter från transportföretag skall utökas till att även gälla brobolag (Öresundsbron) samt att regleringen av hur bokningsuppgifter får inhämtas skall ses över. Tullverket har slutligen, i ljuset av de särskilda kontrollinsatser som aktualiserades vid utbrottet av mul- och klövsjuka i Storbritannien, hemställt om en ändring i inregränslagen som skulle möjliggöra att verket i en katastrof- eller krissituation får besluta om systematiska kontroller av envar, om det är nödvändigt för att förhindra införsel eller utförsel av vissa varor.

Cigarrettsmugglingen

Tullverket har även påpekat att den förestående utvidgningen av EU kommer att få direkt effekt på Tullverkets möjligheter att bekämpa den storskaliga cigarrettsmugglingen. Cigarrettsmugglingen till Sverige, eller till övriga EU-länder via Sverige, sker i stor omfattning från blivande medlemsstater i EU. I dag utgör denna cigarrettsmuggling tullbrott enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Det är inte fråga om smugglingsbrott, eftersom det inte finns några in- eller utförselrestriktioner beträffande cigarretter (annat än en åldersgräns för införsel). I och med att smugglingen från de nya medlemsländerna efter utvidgningen kommer att ske över inre gräns, kommer bestämmelserna om tullbrott inte längre att vara tillämpliga. I stället får bestämmelserna om skattebrott och punktskattekontroller tillämpas, varvid Tullverkets kontrollbefogenheter blir mer begränsade och i vissa delar försvinner helt. Tullverket kan göra vissa kontroller av yrkesmässiga vägtransporter av bl.a. cigarretter med stöd av lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter, men någon befogenhet för Tullverket att vidta åtgärder mot andra delar i brottskedjan finns inte, vilket leder till effektivitetsförluster. I och med att privatinförsellagen upphör kommer inregränslagen i princip inte längre att vara tillämplig beträffande cigarretter.

Behovet av en översyn

EU står inför omfattande förändringar som kommer att påverka medlemsstaternas tullmyndigheter i hög grad. Särskilt utvidgningen av unionen kommer att ändra förutsättningarna för tullmyndigheternas kontrollverksamhet. Många transporter från flera länder som i dag utgör tredje land kommer i stället att i varukontrollhänseende vara transporter över inre gräns. Ytterligare en stor del av varuflödet in i och ut ur Sverige kommer att vara EU-intern.

Samtidigt som den grundläggande principen om fri rörlighet för varor inom EU skall värnas måste Tullverket uppfylla de krav på kontroller som även fortsättningsvis kommer att ställas. Detta är en förutsättning för att den brottsbekämpande verksamheten skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Målsättningen måste givetvis vara att även fortsättningsvis bedriva en effektiv kamp mot brottsligheten, vare sig den yttrar sig i smuggling av narkotika, storskalig cigarrett- eller alkoholsmuggling eller annan smuggling.

I detta arbete är inregränslagen ett viktigt verktyg. Lagen tillkom kort efter det att Sverige blivit medlem i EU och är utformad med tanke på de förhållanden som rådde då. Det finns ett behov av att se över lagen i ljuset av de erfarenheter som gjorts under de år som Sverige nu varit medlem i EU. Till detta kommer det intresse som Europeiska kommissionen visat för Tullverkets kontroller vid inre gräns. Vid utformandet av inregränslagen har hänsyn givetvis tagits till EG-rätten. Syftet har varit att lagen skall rymmas väl inom EG-fördragets och de i medlemskapsförhandlingarna medgivna undantagens ramar. Trots detta är det lämpligt att nu göra en översyn där hänsyn tas till de erfarenheter som gjorts under senare år. Även Tullverkets skrivelser visar att det finns skäl att se över lagstiftningen.

Samtidigt med översynen av inregränslagen bör även en översyn av tillämpningen av lagen göras. Det är självklart viktigt att tillämpningen av lagstiftningen är förenlig dels med de EG-rättsliga grundprinciperna, dels med de krav som i övrigt kan ställas på rättssäkerhet och effektivitet.

Det är vidare lämpligt att vid en översyn av inregränslagen också se över samspelet mellan de materiella bestämmelserna om införselrestriktioner och inregränslagen.

I samband med översynen av inregränslagen bör det övervägas hur Tullverket skall ha möjlighet att efter utvidgningen av EU delta på ett effektivt sätt i bekämpandet av smugglingen av de varor som nu omfattas av inregränslagen. Tullverket har särskilt pekat på behovet av en översyn vad gäller den storskaliga smugglingen av cigarretter. Just den frågan har bedömts vara brådskande och behandlas därför med förtur i en intern utredning på Finansdepartementet. Förhållandena är visserligen inte fullt ut desamma beträffande de varuslag som omfattas av inregränslagen (de omfattas i olika utsträckning av in- eller utförselrestriktioner), men det kan ändå inte uteslutas att de förestående omvärldsförändringarna kan komma att påverka Tullverkets möjligheter att på ett effektivt sätt bekämpa smugglingen även av dessa varor.

Vidare finns det skäl att i samband med översynen av lagen överväga om det behövs särskilda bestämmelser om en tulltjänstemans befogenhet att efterfråga resandes identitet och hur dessa bestämmelser skulle kunna utformas så att de står i överensstämmelse med Schengenregelverket. Som nämnts ovan har Tullverket inkommit med en hemställan om utökade befogenheter. Tullverket anför att verket tidigare kunde få för varukontrollen nödvändig information om personers identitet via polisens passkontroll, och att denna möjlighet upphört i samband med Sveriges anslutning till Schengensamarbetet. Tullagstiftningen innehåller inte någon uttrycklig befogenhet för tulltjänstemän att begära att en resande identifierar sig vid en tullkontroll. Enligt Tullverkets bedömning medger de nuvarande bestämmelserna om rätt att begära att få se handlingar i t.ex. 6 § inregränslagen inte att en identitetskontroll kan utföras så snart tulltjänstemannen anser att det finns anledning anta att personen i fråga överträtt eller avser att överträda en tullbestämmelse.

Uppdraget

Utredaren skall göra en översyn av inregränslagen och tilllämpningen av densamma. Utredaren skall bl.a. undersöka om det finns behov av att ytterligare anpassa lagen till de EG-rättsliga grundprinciperna. En fråga som i detta sammanhang måste belysas är om den nuvarande begränsningen, som innebär att kontrollerna huvudsakligen endast kan utföras i det gränsnära området, är lämplig eller om tulltjänstemännen bör ha samma befogenheter över hela territoriet.

Vid översynen av lagen skall utredaren beakta den effekt utvidgningen av EU och andra förändringar av omvärlden kan antas få på Tullverkets kontrollverksamhet. Utredaren skall i samband härmed också överväga hur Tullverket skall ha möjlighet att efter utvidgningen på ett effektivt sätt delta i bekämpandet av smugglingen av sådana varor som nu omfattas av inregränslagen.

I samband med översynen av inregränslagen skall utredaren även överväga om det finns skäl att införa särskilda bestämmelser avseende en tulltjänstemans befogenhet att kontrollera resandes identitet.

Utredaren skall som ett led i översynen undersöka hur lagstiftningen på området ser ut i andra medlemsstater.

Utredaren skall lämna de förslag till ändringar i inregränslagen och andra relevanta författningar som utredaren på grundval av sin översyn finner lämpliga. Utredaren är fri att även i övrigt lämna de förslag som befinns lämpliga utifrån utredningens resultat.

Utredaren skall vidare göra en översyn av samspelet mellan de materiella bestämmelserna om införselrestriktioner och inregränslagen. Utredaren skall härvid undersöka om det finns skäl att ändra formerna för samspelet och om så är fallet lämna förslag till sådana ändringar.

Utredaren skall samråda med Tullverket, Polisen, Kustbevakningen samt övriga berörda myndigheter och institutioner.

Utredaren skall även samråda med Gränskontrollutredningen 2003:7 (dir. 2003:83).

Redovisningen av uppdraget m.m.

Utredningsuppdraget skall vara slutfört senast den 1 oktober 2005.

(Finansdepartementet)