Beslut vid regeringssammanträde den 31 mars 2005

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen), främst i syfte att anpassa den till det internationella regelverket på området. Utredaren skall också utreda möjligheterna till, och i förekommande fall föreslå, anpassningar, förenklingar och förbättringar av lagens tillämpningsområde, procedurregler, definitioner, straffstadgande och kopplingar till befintlig och framtida EU- och folkrätt.

Den 29 oktober 2004 undertecknades i Rom fördraget om upprättande av en konstitution för Europa (det konstitutionella fördraget). Enligt plan skall fördraget träda i kraft den 1 november 2006. Ett ikraftträdande av fördraget kommer att medföra behov av lagändringar på sanktionsområdet.

Utredaren ges i uppdrag att lägga fram lagförslag som har som utgångspunkt att det konstitutionella fördraget träder i kraft den 1 november 2006. Därutöver skall även ett alternativt förslag läggas fram, baserat på det nuvarande EU-rättsliga regelverket.

Bakgrund

Det svenska regelverket

Det svenska regelverket om internationella sanktioner sågs senast över av Sanktionslagsutredningen. Den tillsattes 1993 och den lade fram ett betänkande med förslag till en ny sanktionslag i februari 1995 (SOU 1995:28). Översynen ledde till att riksdagen antog lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner, som trädde i kraft den 1 juli 1996. Den ersatte då lagen (1971:176) om vissa internationella sanktioner och innebar framför allt en anpassning av lagstiftningen på området till de krav som ställdes med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (EU).

Sanktionslagen är huvudsakligen en fullmaktslag som kan användas för att snabbt genomföra internationella sanktioner som föreskrivs i dels beslut eller rekommendationer av Förenta nationernas (FN) säkerhetsråd, dels beslut som fattats enligt EU:s bestämmelser om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) och som syftar till att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.

Sanktionslagen innehåller i dag följande bestämmelser. I 1 § beskrivs lagens användningsområde, enligt vad som redogjorts för ovan. I 2 § återfinns definitioner av begreppen blockerad stat och tredje land. I 3-5 §§ redogörs för beslutsproceduren vid nationellt genomförande av sanktioner. I huvudsak består denna del av ett bemyndigande för regeringen att förbjuda skilda typer av förfaranden i förhållande till en blockerad stat. Proceduren är konstruerad så att riksdagen i efterhand måste godkänna regeringens förordnande att tillämpa lagen. I 6 § finns bestämmelser om upphävande av regeringens beslut och i 7 § regleras möjligheten att få undantag från sådana förbud som regeringen meddelat. Lagens 8 § innehåller ett straffstadgande som är tillämpligt om någon bryter mot förbud som regeringen meddelat. Straffskalan löper från böter till fängelse i högst fyra år medan brott som är ringa, liksom anstiftan och medhjälp, inte medför något straffansvar. Straffstadgandet är även tillämpligt om någon bryter mot vissa förbud i förhållande till tredje land, som meddelats av EG. I 9 § regleras svensk domsrätt vid brott mot lagen och i 10 § stadgas att åtal för brott mot lagen endast får väckas efter förordnande av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Regeringen har, genom förordningen (1993:1467) med bemyndigande för Riksåklagaren att förordna om väckande av åtal i vissa fall, uppdragit åt Riksåklagaren att meddela sådana förordnanden. I 11 och 12 §§ finns föreskrifter om förverkande vid brott mot lagen, medan 13 och 14 §§ reglerar möjligheterna till avvisning och användning av vissa typer av tvångsmedel. Lagens 15 § stadgar en skyldighet för regeringen att i Svensk författningssamling tillkännage vilka EG-förordningar som medför straffansvar enligt 8 §. Lagen avslutas med vissa övergångsbestämmelser, som bl.a. föreskriver att den tidigare sanktionslagen skall fortsätta att gälla beträffande sådana förordnanden och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen.

Vad gäller det straffrättsliga ansvaret kan också nämnas att, om pengar eller andra tillgångar insamlats, tillhandahållits eller mottagits i syfte att användas för att begå bl.a. terroristbrott, kan straffansvar även uppkomma enligt bestämmelserna i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m.

Sedan sanktionslagen trädde i kraft har den ändrats vid totalt fyra tillfällen, varav de tre första ändringarna alla syftade till att anpassa lagen till EU:s regelverk efter det att Maastrichtfördraget trätt i kraft. Den fjärde ändringen innebar en ren konsekvensändring med anledning av att lagen (1960:418) om straff för varusmuggling ersattes av lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

Det internationella regelverket

Som har framgått ovan syftar den svenska sanktionslagstiftningen huvudsakligen till att genomföra de internationella sanktioner som beslutas av FN:s säkerhetsråd och EU:s ministerråd. Detta avsnitt syftar till att ge en kort bakgrund till det internationella regelverket på området.

När FN:s säkerhetsråd beslutar om internationella sanktioner sker det med stöd av kapitel VII i FN-stadgan, som handlar om ingripande i händelse av hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar, och då främst artikel 41. FN:s säkerhetsråd identifierar därvid själv om en sådan situation föreligger, som motiverar sanktioner, och beslutar vilka sanktioner som skall inrättas samt, i mån av tillämplighet, vilka kriterier som skall uppfyllas för att sanktionerna skall hävas eller övervägas på nytt. När en ny sanktionsregim beslutas inrättar FN:s säkerhetsråd ofta även ett särskilt organ, en s.k. sanktionskommitté, som får i uppdrag att övervaka och administrera sanktionernas genomförande. Sådana sanktionskommittéer kan i viss mån också påverka sanktionernas tillämpning genom att de antar egna regelverk. När sanktioner mot enskilda individer och organisationer är aktuella får dessutom sanktionskommittéerna ofta i uppdrag att besluta sanktionslistor över dem som skall träffas av sanktionerna. Trots att de är folkrättsligt bindande blir de resolutioner om internationella sanktioner som FN:s säkerhetsråd antar dock inte omedelbart tillämpliga i Sverige utan måste genomföras, antingen gemensamt, inom ramen för gemenskapsrätten, eller nationellt.

När EU:s ministerråd beslutar om internationella sanktioner kan det vara fråga om antingen ett genomförande av sådana FN-sanktioner som behandlas ovan eller om självständiga EU-sanktioner. Oavsett bakgrunden måste sanktionerna alltid ha en folkrättsligt legal grund samt syfta till att EU uppnår något eller några av de mål som anges i artikel 11 i Unionsfördraget och som utgör ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Beslutsordningen vid genomförande av internationella sanktioner är ganska komplicerad beroende på att åtgärderna är pelaröverskridande och även omfattar områden som faller under exklusiv nationell behörighet. Enligt fast praxis är en utgångspunkt att EU antar en gemensam ståndpunkt enligt artikel 15 i Unionsfördraget. En sådan ståndpunkt binder medlemsstaterna folkrättsligt men är, i likhet med en FN-resolution, inte direkt tillämplig i Sverige. För att så skall bli fallet krävs ytterligare genomförandeåtgärder. I den mån sanktionerna faller under EG:s behörighet sker genomförandet genom antagande av EG-förordningar, som är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. De tillämpliga rättsliga grunderna är därvid främst artikel 60 i EG-fördraget, som rör kapitalrörelser och betalningar, och artikel 301 i samma fördrag, som används för att avbryta eller begränsa de ekonomiska förbindelserna med tredje land. I några sanktionsregimer har EG även beslutat sanktioner mot enskilda individer och organisationer. Så har t.ex. skett beträffande terrorister samt beträffande personer som är åtalade av, eller motarbetar det arbete som utförs av, Internationella tribunalen för det forna Jugoslavien. I dessa fall har artiklarna 60 och 301 i EG-fördraget inte ansetts tillräckliga som rättslig grund, eftersom dylika personer saknat tillräcklig koppling till ett bestämt tredje land. EG-förordningarna om dessa sanktioner har därför även grundats på artikel 308 i EG-fördraget. Artikel 308 kan användas när en åtgärd från EG är nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål, men EG-fördraget inte innehåller någon uttrycklig rättslig grund. I många fall genomförs en sanktionsregim på flera olika plan. De åtgärder som faller under EG:s behörighet genomförs genom EG-förordningar medan resten tas om hand av nationell lagstiftning.

I det konstitutionella fördraget har artiklarna 60 och 301 i EG-fördraget slagits samman till den nya artikel III:322, som kan användas för att avbryta eller begränsa de ekonomiska och finansiella förbindelserna med tredje land. I samma artikel har lagts till en uttrycklig rättslig grund som möjliggör ekonomiska sanktioner mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater. Ytterligare en rättslig grund har tillskapats i artikel III:160. Den artikeln möjliggör också ekonomiska sanktioner mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater, men gäller inom unionens eget område och har terrorismbekämpning som bakomliggande syfte.

Behovet av en översyn

Efter den senaste översynen av sanktionslagen har förhållandena ändrats på huvudsakligen tre områden. För det första har Sverige genom sitt medlemskap i EU vunnit en bredare erfarenhet av hur sanktioner genomförs i EU. Denna praktiska erfarenhet fanns inte vid tidpunkten då den nu gällande sanktionslagen trädde i kraft. För det andra har de senaste årens utveckling, särskilt till följd av händelserna den 11 september 2001, inneburit att delvis nya former av s.k. riktade sanktioner börjat användas. Inte heller dessa kunde förutses vid tillskapandet av den nu gällande sanktionslagen. För det tredje har den senaste regeringskonferensen mellan EU:s medlemsstater mynnat ut i ett förslag till ett konstitutionellt fördrag, vilket i vissa avseenden ändrar förutsättningarna på sanktionsområdet och till vilket den svenska sanktionslagen måste anpassas. Det är framför allt dessa tre aspekter som motiverar att den svenska sanktionslagstiftningen nu åter måste ses över.

Uppdraget

Förfarandet och förordnandebestämmelserna

Sedan Sverige gick med i EU har regeringen inte använt sig av möjligheten i sanktionslagen att förordna om sanktioner. Skälet till detta är att de FN-resolutioner och EU-beslut om sanktioner, som faller inom första pelarens område, tämligen omgående har genomförts genom EG-förordningar, vilka är direkt tillämpliga i medlemsstaterna. I övriga fall har sanktionerna täckts av befintlig svensk lagstiftning, exempelvis lagen (1992:1300) om krigsmateriel och utlänningslagen (1989:529). Några nya nationella bestämmelser har därmed inte krävts. Sanktionslagens förordnandebestämmelser har följaktligen aldrig använts.

I den tidigare sanktionslagen fanns det relativt detaljerade förordnandebestämmelser som angav ramen för regeringens möjligheter att meddela föreskrifter. Som ett exempel kan nämnas att den innehöll en specifik bestämmelse om frysning av tillgångar för fysiska och juridiska personer (se bl.a. prop. 1992/93:229). I den nuvarande sanktionslagen fick förordnandebestämmelserna en mer generell utformning. Sedan lagen trädde i kraft har emellertid de internationella sanktionerna fått delvis ny karaktär. Bland annat har det skett en övergång till riktade sanktioner, som ofta träffar enskilda individer eller enheter, t.ex. frysning av tillgångar eller, som beträffande sanktionerna mot Irak, överföring av enskildas tillgångar till en av FN:s säkerhetsråd inrättad fond. Genom det konstitutionella fördraget ändras vidare förutsättningarna för unionen att vidta sanktionsåtgärder genom de nya rättsliga grunderna i artikel III:160 och III:322.

Mot denna bakgrund skall utredaren analysera om det i sanktionslagen föreskrivna förfarandet är ändamålsenligt eller bör ändras. I sammanhanget skall också övervägas om bemyndigandena i sanktionslagen är utformade på ett tillfredsställande sätt för att hantera de olika internationella sanktioner som kan bli aktuella för ett nationellt genomförande. Ett av syftena med en sådan analys är också att säkerställa att lagen är förenlig med den behörighetsfördelning som råder eller, om det konstitutionella fördraget träder i kraft, kommer att råda mellan EU och Sverige. Översynen skall ske mot bakgrund av bestämmelserna i 8 kap.regeringsformen. Om utredaren finner att lagändringar bör genomföras skall förslag på sådana lämnas.

Definitioner i lagen

Enligt 4 § sanktionslagen får regeringen, för att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket, meddela föreskrifter om förbud i förhållande till en blockerad stat. Med blockerad stat avses enligt 2 § en stat, ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, som är föremål för FN- eller EU-sanktioner. Som ovan nämnts har de internationella sanktionerna, särskilt efter händelserna den 11 september 2001, blivit mer inriktade mot enskilda individer och enheter. Det är i dag vanligt förekommande att sanktionslistor beslutas med namn på de individer, enheter eller fraktioner som skall träffas av sanktionerna. I vissa fall, som angetts ovan, saknar sanktionerna dessutom en direkt koppling till något geografiskt område.

Enligt 8 § andra stycket sanktionslagen gäller straffbestämmelserna i lagen också den som bryter mot förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG. Med tredje land avses enligt 2 § en stat som inte ingår i Europeiska unionen, eller ett område eller något annat, exempelvis en organisation eller en regim, i en sådan stat.

Som framgått kan sanktionslagens definitioner av begreppen blockerad stat respektive tredje land framstå som mindre lämpligt utformade, särskilt mot bakgrund av den internationella utvecklingen på området. Som tidigare nämnts har på liknande sätt EG-fördragets begränsningar uppmärksammats vid arbetet med det konstitutionella fördraget, varför särskilda stadganden lagts till om att åtgärder även kan antas mot fysiska eller juridiska personer, mot grupper eller mot enheter som inte är stater. Utredaren skall mot denna bakgrund överväga om det finns skäl att anpassa definitionerna i lagen till de internationella reglernas krav. Om så är fallet skall förslag på nya definitioner läggas fram.

Sanktioner mot terrorister och terroristorganisationer

Genom FN:s säkerhetsråds resolution 1373 (2001) har FN:s medlemsstater bl.a. ålagts att införa ekonomiska sanktioner mot terrorister och terroristorganisationer. EU:s medlemsstater har tillsammans genomfört sanktionsregimen genom bl.a. de gemensamma ståndpunkterna 2001/930/GUSP och 2001/931/GUSP samt genom rådets förordning (EG) nr 2580/2001, som antogs den 27 december 2001. Politisk enighet mellan medlemsstaterna kunde dock inte uppnås om att låta EG-förordningen omfatta även sådana individer och enheter som har sina rötter, huvudsakliga aktiviteter och mål inom EU. EU:s genomförande beträffande den gruppen begränsades därför till enbart polisiärt och rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna.

Som ovan nämnts har medlemsstaterna, för att försäkra sig om att EU i framtiden skall kunna vidta gemensamma sanktioner även mot dessa s.k. interna terrorister, kompletterat det konstitutionella fördraget med en särskild rättslig grund om detta i artikel III:160. Flera av EU:s medlemsstater har dock redan antagit nationell lagstiftning på detta område, och det är svårt att förutse i vad mån den nya rättsliga grunden kommer att användas

Utredaren skall analysera hur Sverige uppfyller sina folkrättsliga åtaganden på området och, om det är påkallat, lämna förslag på erforderliga lagändringar i sanktionslagen eller, om det bedöms lämpligare, i särskild författning. Utredaren skall i det här sammanhanget också göra en internationell utblick och studera hur frågan har lösts i några andra jämförbara stater i EU. Utredaren skall även utreda om den nya rättsliga grunden i artikel III:160 i det konstitutionella fördraget kräver lagändringar och lämna sådana förslag.

I det här sammanhanget skall utredaren dessutom överväga vilka andra vägar, utöver eller i stället för nationella åtgärder, som står till buds för att åstadkomma ett heltäckande regelverk med tydliga rättssäkerhetsgarantier inom FN och EU samt lämna de förslag som bedöms vara lämpliga.

Straffbestämmelsen

Straffbestämmelsen i sanktionslagen gäller, enligt 8 § andra stycket, bl.a. den som bryter mot förbud i förhållande till tredje land i en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EG. För att bestämmelsen skall bli tillämplig i förhållande till nya EG-förordningar krävs dock att dessa antagits med stöd av artiklarna 60 eller 301 i EG-fördraget. Redan i dag finns det, som redan nämnts, ett par EG- förordningar som har sin rättsliga grund i inte bara dessa artiklar utan även i artikel 308 i samma fördrag. Finland, vars lagstiftning på sanktionsområdet liknar den svenska lagstiftningen, har sett över sin lagstiftning av denna anledning. Den finska sanktionslagen har därefter kompletterats med en hänvisning till artikel 308.

Som ovan nämnts har det konstitutionella fördraget kompletterats med särskilda rättsliga grunder som möjliggör sanktioner mot fysiska och juridiska personer, mot grupper och mot enheter som inte är stater. Målgruppen behöver vidare inte ha koppling till något särskilt tredje land. På detta sätt har bakgrunden till varför rådet i vissa fall baserat EG-förordningar på artikel 308 i EG-fördraget synliggjorts. Kompletteringarna i det konstitutionella fördraget är avsedda att kodifiera dessa situationer. Det finns dock inga garantier för att det framtida behovet av sanktionsåtgärder därigenom har uttömmande reglerats. Artikel 308 har inte spelat ut sin roll utan finns med även i det konstitutionella fördraget (artikel I:18).

Utredaren skall mot denna bakgrund analysera om det finns anledning att komplettera lagrummet med en hänvisning till artikel 308 eller dess motsvarighet i det konstitutionella fördraget, eller om det finns någon bättre lösning. Utredaren skall också överväga om straffbestämmelsen i övrigt är lämpligt utformad. Utredaren skall vidare klarlägga vilka lagändringar som måste göras om det konstitutionella fördraget träder i kraft. Utredaren skall lämna förslag till de lagändringar som är påkallade.

Rättssäkerhetsgarantier

Som redogjorts för ovan har användningen av sanktioner ändrat karaktär under de senaste åren, från att tidigare framför allt ha riktats mot stater används de nu allt oftare mot enskilda individer och organisationer. Detta ställer givetvis nya krav på rättssäkerhetsgarantier i förfarandet, särskilt beträffande ekonomiska sanktioner som för den enskilde innebär ett mycket stort ingrepp.

Sverige har under lång tid drivit frågan om ökad rättssäkerhet vid användandet av internationella sanktioner inom både FN och EU. Sverige har t.ex. framgångsrikt verkat för att få fasta procedurer för hur personer skall kunna avföras från sanktionslistor och även varit delaktigt i att möjligheterna till undantag från sanktionerna, t.ex. av humanitära skäl, förbättrats vid såväl FN- som EU-sanktioner. När det gäller arbetet inom EU kan särskilt framhållas att Sverige kontinuerligt arbetar för att EU:s sanktionsinstrument skall förses med tydliga kriterier för vilka som kan komma ifråga för sanktionerna.

Utredaren skall vid utformningen av sina förslag beakta vikten av att förfarandet vid användning av sanktioner som riktar sig mot enskilda tillgodoser högt ställda krav på rättssäkerhet. Utredaren skall därvid särskilt pröva i vilken utsträckning förfarandet kan förenas med en rätt till prövning i domstol, men är givetvis oförhindrad att belysa om rättssäkerhetsaspekter även kan tillvaratas på andra sätt.

Övrigt

Utöver de förtydliganden av uppdraget som ovan nämns under särskilda rubriker, ingår det naturligtvis i uppdraget att analysera och lämna förslag till samtliga de konsekvensändringar i lagen, som det konstitutionella fördraget medför. Det ingår dock inte i uppdraget att, i någon del, lämna förslag till ändring av grundlag eller andra författningar som rör konstitutionella ämnen.

Erfarenheten har visat att sanktionssystemet med sin blandning av internationell och nationell rätt är svårtillgängligt för många. Utredaren skall därför också överväga om systemets funktion kan tydliggöras ytterligare. I det sammanhanget skall utredaren även se över den nuvarande ordningen att regeringen, enligt 15 § sanktionslagen, i Svensk författningssamling skall tillkännage gällande EG-sanktioner. Detta tillkännagivande har i praktiken, p.g.a. många och täta uppdateringar av EG-förordningarna om sanktioner, visat sig svårt att hålla aktuellt.

Vid utförande av uppdraget skall utredaren, i den mån det är möjligt, analysera vilka typer av sanktioner som förväntas komma att beslutas av FN: s säkerhetsråd och EU i framtiden. I de förslag som presenteras skall utredaren också särskilt beakta de nya sanktioner som eventuellt redan under arbetets gång kan förutses. Ändringsförslagen bör även i övrigt syfta till en så flexibel och framåtblickande sanktionslagstiftning som möjligt.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 mars 2006. Utredaren är dock oförhindrad att, om så är lämpligt, redovisa uppdraget genom ett eller flera delbetänkanden och ett slutbetänkande.

(Utrikesdepartementet)