Beslut vid regeringssammanträde den 20 januari 2005

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utarbeta ett förslag till en ny häkteslag. Utredaren skall dels göra en genomgripande översyn av regelverket i sak, dels se över den lagtekniska och språkliga utformningen. Den nya häkteslagen skall utformas så att den kan utgöra en del av den nya kriminalvårdslag som Kriminalvårdskommittén (Ju 2002:13) skall lämna förslag till senast den 1 juni 2005. Målsättningen är att regelverket som styr kriminalvårdens verksamhet skall ges en enhetlig och ändamålsenlig utformning och att de principer som präglar verkställighet av påföljder i stor utsträckning även skall gälla för häktesverksamheten. Samtidigt måste det dock beaktas att den som är häktad är att betrakta som oskyldig till dess att han eller hon är dömd.

Bakgrund

Bestämmelserna om häktesverksamheten finns i lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. (behandlingslagen) samt i förordningen (1976:376) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl.

Behandlingslagen tillkom som en del i 1974 års kriminalvårdsreform. En viktig utgångspunkt för lagen är att den som är häktad inte får underkastas mer omfattande inskränkningar i sin frihet än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med häktningen eller till vad som krävs ur ordnings- och säkerhetssynpunkt. Den häktade skall behandlas så att skadliga följder av frihetsberövandet motverkas. Lagen innehåller därför bestämmelser som rör möjligheterna för häktade att få kurativt och socialt stöd, erbjudanden om arbeten eller annan sysselsättning under häktningstiden, gemenskap mellan intagna i häkten och häktades kontakter med omvärlden genom tidningar, tidskrifter, radio, television, brevväxling, besök och telefonsamtal. Bestämmelserna syftar till att förhindra att inskränkningarna i häktades möjligheter till gemenskap och kommunikation med omvärlden tillämpas oftare än nödvändigt.

Under 1980- och 90-talen har ett reformarbete pågått för att förbättra situationen för häktade och så långt som möjligt begränsa inskränkningar i de häktades kontakter med omvärlden (restriktioner). Den 1 januari 1999 (prop. 1997/98:104, bet. 1997/98:JuU22, rskr. 1997/98:227, SFS 1998:602) gjordes betydande ändringar i behandlingslagen. Det infördes bl.a. en möjlighet för den som är häktad att begära rättens prövning av åklagarens beslut om enskilda restriktioner. Vidare förtydligades bestämmelserna så att det framgår att rätten skall pröva frågan om tillstånd till restriktioner vid varje tillfälle som den skall ta ställning till häktningsfrågan. Det slogs också fast att intagna i häkten som huvudregel skall ges tillfälle att vistas tillsammans med andra intagna. Dessutom infördes bestämmelser om kontroll av drogfrihet av intagna och regler om omhändertagande av vissa föremål som påträffas hos en häktad.

För närvarande pågår förhandlingar om ett förslag till rambeslut om vissa rättssäkerhetsgarantier i brottmål i Europeiska unionen. Förhandlingar om detta beslut, som bl.a. innehåller bestämmelser om rätt till juridisk rådgivning och information till misstänkta, inleddes under hösten 2004.

Behandlingslagen tillämpas inte bara på den som är gripen, anhållen eller häktad misstänkt för brott, utan även på personer som omhändertagits och placerats i häkte med stöd av bestämmelser i andra lagar, t.ex. utlänningslagen (1989:529), polislagen (1984:387), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Majoriteten (75 procent) av dem som är placerade i häkte är dock häktade misstänka för brott. Behandlingslagen tillämpas däremot inte på häktade som är placerade vid en rättspsykiatrisk sjukvårdsinrättning eller en rättspsykiatrisk undersökningsenhet, utom såvitt avser restriktioner.

En översyn av de regler som gäller för behandlingen av häktade och anhållna m.fl. har aktualiserats på grund av den översyn av lagstiftningen om verkställighet av påföljder som för närvarande pågår. Den 10 oktober 2002 tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté, Kriminalvårdskommittén, med uppgift att lämna förslag till en samlad reglering av verkställighetslagstiftningen, en ny kriminalvårdslag (dir. 2002:90). Utredningen skall dels göra en genomgripande översyn av regelverket i sak, dels se över den lagtekniska och språkliga utformningen. Den nya lagen skall reglera verkställigheten av samtliga kriminalvårdspåföljder, såväl sluten kriminalvård (fängelse) som öppen (frivårdspåföljderna m.m.). Som tre särskilt viktiga huvudområden utpekas i direktiven kriminalvårdens återfallsförebyggande arbete, kravet på en säker och human verkställighet samt reglerna för överklagande. Utredningen skall efter tilläggsdirektiv (dir. 2004:33) även beakta frågan om tidpunkt för villkorlig frigivning. Resultatet skall bli en ny, modern kriminalvårdslag som kan svara mot kraven på en effektivt och humant bedriven kriminalvård. Kommittén skall lämna sitt betänkande senast den 1 juni 2005.

En översyn av häkteslagstiftningen är angelägen, då det finns ett starkt behov av en enhetlig reglering av hela kriminalvårdens verksamhet. Att verkställa fängelsestraff och bedriva häktesverksamhet ställer i många avseenden likartade krav på kriminalvården. I båda fallen handlar det om behandlingen av frihetsberövade personer. Detta medför bl.a. att stora krav ställs på kriminalvården, som har i uppdrag att motverka skadliga följder av frihetsberövandet och att se till att verksamheten präglas av humanitet. En väsentlig skillnad mellan personer som är intagna i anstalt respektive i häkte är att de i häkte intagna som huvudregel inte är dömda för brott. Det finns trots detta många likheter mellan grupperna. Det handlar ofta om personer med liknande behov och problem, t.ex. vad avser missbruk eller psykiska störningar. Säkerhetsarbetet ser till övervägande del likartat ut vid häkten och anstalter, inte minst vad gäller behovet av kontrollåtgärder. Inom hela kriminalvården bedrivs ett aktivt påverkansarbete för att motivera de intagna att komma ifrån kriminalitet och i många fall även ett drogmissbruk. Många av de principer som präglar den övriga kriminalvårdens verksamhet bör således även gälla för häktesverksamheten. Redan mot den bakgrunden finns det skäl att göra en översyn av häkteslagstiftningen. Resultatet skall bli ett samlat regelverk som kan vara ett effektivt verktyg i kriminalvårdens arbete för att på bästa möjliga sätt kunna bedriva sin verksamhet.

Sedan 1950-talet har brottsligheten ökat i Sverige, precis som i hela västvärlden. Detta påverkar kriminalvården genom att det ställs andra och högre krav på verksamheten. Det är viktigt att lagstiftningen är anpassad till rådande förutsättningar och förhållanden.

Härtill kommer att kategorierna av intagna inom kriminalvården har förändrats under senare år. Andelen narkotikamissbrukare har ökat, liksom andelen intagna med psykiska problem och störningar. Dessa förhållanden, i förening med uppkomsten av kriminella gängbildningar och en avancerad, organiserad och internationell brottslighet, har förändrat kraven på kriminalvården och det säkerhetsarbete som måste bedrivas. Denna situation kan också innebära att kriminalvården ställs inför förändrade förutsättningar vad gäller vårdinsatser för de intagna.

Kriminalvården befinner sig således i flera olika avseenden i en ny och besvärlig situation som påverkar häktesverksamheten på olika sätt. Det finns även av denna anledning ett behov att se över utformningen av det regelverk som styr häktesverksamheten.

För att kunna möjliggöra en effektiv brottsutredning och lagföring finns i vissa fall behov av att meddela en häktad restriktioner, dvs. att inskränka hans eller hennes kontakter med omvärlden. Bestämmelser om detta finns i 24 kap.rättegångsbalken och i behandlingslagen. Restriktioner får endast meddelas när det finns risk att den häktade undanröjer bevis eller på annat sätt försvårar sakens utredning. När det gäller häktades möjligheter till gemenskap med andra intagna har Sverige, trots de lagändringar som genomfördes den 1 januari 1999, fått kritik av Europarådets tortyrkommitté, vilken besökte Sverige senast 2003. Kommittén hade bl.a. synpunkter på möjligheten för häktade med restriktioner att vistas tillsammans med andra häktade. Kommittén ansåg även att restriktioner används alltför ofta. I förarbetena till lagändringarna 1999 (prop. 1997/98:104) uttalade regeringen att den hade för avsikt att även fortsättningsvis ägna uppmärksamhet åt frågan om humanisering av häktesverksamheten och andra delar av kriminalvården. Regeringen aviserade samtidigt sin avsikt att utvärdera effekterna av de i propositionen föreslagna ändringarna sedan de hade tillämpats en tid (prop. 1997/98:104 s. 64 f).

Med anledning av detta har justitieutskottet den 28 april 2004 riktat ett tillkännagivande till regeringen (bet. 2003/04:JuU18, rskr. 2003/04:198, dnr Ju2004/3920/KRIM). Utskottet menade att tiden nu är mogen att genomföra en utvärdering av effekterna av de genomförda lagändringarna.

Mot denna bakgrund finns det skäl att se över behandlingslagen.

Om en häktad skall genomgå rättspsykiatrisk undersökning skall han eller hon föras över till en rättspsykiatrisk undersökningsenhet (8 § lagen [1991:1137] om rättspsykiatrisk undersökning). Rättspsykiatriska undersökningar utförs vid rättspsykiatriska avdelningar inom rättsmedicinalverket samt vid sådana enheter hos sjukvårdshuvudmän som i enlighet med avtal med staten har åtagit sig att svara för att rättspsykiatriska undersökningar utförs (1 § förordningen [1991:1413] om rättspsykiatrisk undersökning). När det gäller ordningen och säkerheten i dessa fall har Rättsmedicinalverket påtalat vissa brister i lagstiftningen (Ju2001/8690/KRIM). För häktade som är placerade vid rättspsykiatriska undersökningsenheter gäller inte behandlingslagen, utom såvitt avser restriktioner (26 § behandlingslagen). Före den 1 januari 1992 gällde behandlingslagen även för dessa häktade, men numera gäller i stället vissa föreskrifter i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Detta innebär att möjligheterna att vidta tvångsåtgärder mot häktade som befinner sig vid rättspsykiatriska undersökningsenheter är mer begränsade än vad som gäller för häktade som är placerade i häkten. Enligt Rättsmedicinalverkets mening motsvarar inte lagstiftningen verksamhetens behov av tvångsåtgärder när det gäller möjligheterna till drogkontroll, kontroll av besökande samt användningen av handfängsel vid transporter. Rättsmedicinalverket menar även att lagstiftningen i flera avseenden, bl.a. när det gäller beslutsbefogenheter, är snårig och bitvis svårtolkad. När det gäller beslutsbefogenheter har JO uttalat att det närmast ankommer på Rättsmedicinalverket att avgöra om det finns behov av ändrade regler för rätten att fatta beslut om tvångsåtgärder (dnr 278-2001). Mot bakgrund av det anförda finns det skäl att göra en översyn av reglerna för häktade som är överförda till rättspsykiatriska undersökningsenheter.

Verksamheten som bedrivs vid häkten är, precis som verkställighet av påföljder, en i hög grad regelstyrd verksamhet. För att på bästa sätt kunna uppfylla kraven på säkerhet, humanitet och effektivitet behöver kriminalvården en modern lagstiftning även för denna verksamhet.

En särskild utredare skall lämna förslag till en samlad reglering av häktesverksamheten. De övergripande riktlinjerna måste fastställas i lag. Den närmare regleringen av verksamheten bör så långt som möjligt göras i författningar på lägre nivå, dvs. i förordningar eller myndighetsföreskrifter. Den nya häkteslagen skall präglas av en helhetssyn och nära knyta an till det förslag som Kriminalvårdskommittén skall lämna senast den 1 juni 2005. Målsättningen är således att regelverket som styr kriminalvårdens verksamhet skall ges en enhetlig och ändamålsenlig utformning och att de principer som präglar verkställighet av påföljder i stor utsträckning även skall gälla för häktesverksamheten.

Det är viktigt att den nya lagstiftningen är ändamålsenligt utformad i förhållande till påföljdssystemet. Utredaren skall därför överväga vad som krävs för att häkteslagen skall kunna tillgodose de behov som finns när det gäller att utreda förutsättningarna för olika påföljder eller lämplig anstaltsplacering.

Frågor om humanitet och att de häktade behandlas så att skadliga följder av frihetsberövandet motverkas är givetvis centrala delar i en ny häkteslagstiftning. Utredaren skall särskilt beakta hur det kan säkerställas att häktade nås av information om sina rättigheter, t.ex. om rätten till en offentlig försvarare. Utredaren bör även utreda hur häktade av utländsk härkomst, som har en verkställbar dom, så tidigt som möjligt informeras om möjligheten att ansöka om att få verkställigheten av straffet överförd till sitt hemland.

Utredaren skall beakta att vissa skillnader dock måste upprätthållas när det gäller behandlingen mellan å ena sidan dem som verkställer en påföljd och å andra sidan dem som är intagna i häkte, bl.a. eftersom de som är intagna i häkte som regel inte är dömda för brott. Härtill kommer att en stor del av de i häkte intagna personerna vistas där under en kort tid. Dessa förhållanden kan t.ex. påverka sysselsättningen eller möjligheterna för kriminalvården att bedriva påverkansarbete.

Särskilt för häktade för vilka restriktioner har meddelats är situationen en annan jämfört med för dem som avtjänar ett fängelsestraff. Syftet med restriktioner är att säkerställa brottsutredningen och rättegången. Förekomsten av restriktioner påverkar emellertid möjligheterna att bedriva en human kriminalvård. Det är alltså av vikt att reglerna om restriktioner bygger på en lämplig avvägning mellan en human behandling, den personliga integriteten och möjligheterna att utreda och lagföra brott. Utredaren skall mot denna bakgrund och mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden avseende de mänskliga rättigheterna, inklusive kritiken från Europarådets tortyrkommitté, liksom mot bakgrund av riksdagens tillkännagivande, särskilt se över och utvärdera effekterna av de lagändringar som genomfördes den 1 januari 1999.

Utredaren skall också göra en översyn av de regler som gäller för behandlingen av häktade som är intagna vid rättspsykiatriska undersökningsenheter med utgångspunkt i vad Rättsmedicinalverkat anfört i ovan nämnda skrivelse. Utredaren skall särskilt kartlägga behovet av att använda tvångsåtgärder och föreslå de förändringar som kan behövas. Utredaren skall också se över hur beslutsbefogenheterna vad gäller tvångsåtgärder och kortare vistelser utanför undersökningsenheterna är utformade och om dessa tillgodoser de behov som kan finnas. I det sammanhanget skall utredaren överväga om, och i sådant fall i vilken utsträckning, den nya häkteslagen skall omfatta även denna kategori häktade.

Samhällsutvecklingen har på senare tid inneburit att kraven på ett kostnadseffektivt och resultatinriktat arbetssätt har ökat. Kraven på svensk kriminalvård att utveckla metoder för att på olika sätt mäta och redovisa resultaten av vidtagna åtgärder kommer således att öka. Dessa krav, som även kommer till uttryck i direktiven till Kriminalvårdskommittén, gäller naturligtvis även för häktesverksamheten.

Lagstiftningen måste vara ändamålsenligt utformad så att häktesverksamheten kan samverka med övriga verksamheter inom rättsväsendet, främst den utredande verksamhet som polis och åklagare bedriver. Det är även viktigt att lagstiftningen är utformad så att den tillgodoser de speciella behov och förutsättningar som särskilda grupper av häktade, t.ex. kvinnor, ungdomar eller personer med hemvist i annat land, kan ha. Det är också angeläget att verksamheten bedrivs så att barn som har en häktad förälder får möjlighet att upprätthålla kontakt med föräldern, i de fall detta anses vara till barnets bästa.

Utredaren skall lägga fram fullständiga författningsförslag och även lämna förslag till förändringar i andra avseenden som uppdraget kan ge anledning till. Förslaget på en ny häkteslag skall vara utformat så att den antingen kan utgöra en särskild lag eller vara en del av den kriminalvårdslag som Kriminalvårdskommittén kommer att lämna förslag till.

Förslagens konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474). I den mån förslaget berör barn skall en barnkonsekvensanalys göras.

(Ju 2002:13) och med övriga berörda myndigheter. När det gäller frågan om behandlingen av häktade som är placerade vid rättspsykiatriska utredningsenheter skall utredaren samråda med kommittén, En nationell psykiatrisamordnare (S 2003:09). Ungdomsbrottsutredningen (Ju 2002:14) har haft i uppdrag att göra en översyn av det allmännas ingripande vid ungdomsbrott. Denna utredning har i vissa avseenden beröringspunkter med häktesverksamheten. Uppdraget redovisades den 20 december 2004 (Ingripanden mot unga lagöverträdare, SOU 2004:122). Utredaren skall följa beredningen av betänkandet inom Justitiedepartementet. Utredaren skall även beakta pågående lagstiftningsarbete inom Europeiska unionen.

Uppdraget skall redovisas senast den 15 januari 2006.

(Justitiedepartementet)