Dir. 2008:1
Kostnadseffektiva ekonomiska styrmedel
Dir.
2008:1
Kommittédirektiv
Kostnadseffektiva ekonomiska styrmedel
för avfall som förbränns
Beslut vid regeringssammanträde den 10 april 2008.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppgift att förutsättningslöst
analysera den s.k. avfallsförbränningsskatten. Frågor som bör
utredas är om avfallsförbränningsskatten ger en effektiv styr-
ning mot de avfalls- och klimatpolitiska målen eller om skatten
i detta avseende kan utformas på ett mer effektivt sätt. Det bör
också utredas om skatten är ett samhällsekonomiskt lämpligt
energi- och miljöpolitiskt styrmedel och om skatten kan ut-
formas så att den på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de
avfalls-, energi- och klimatpolitiska målen. Vidare bör utredas
om det finns andra styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt
styr mot de nämnda målen och om sådana styrmedel bör
användas i stället för eller i kombination med en reformerad
avfallsförbränningsskatt. Om analysen visar att en avfalls-
förbränningsskatt inte på ett kostnadseffektivt sätt kan bidra till
de nämnda målen, står det utredaren fritt att föreslå att skatten
ska avskaffas.
Vägledande för utredningsarbetet i stort ska vara att miljö-
skatter och andra ekonomiska styrmedel ska utformas på ett
samhällsekonomiskt effektivt sätt och med hänsyn till med-
borgarnas förutsättningar. Utredaren ska beakta tidigare rele-
vanta utredningsinsatser, den pågående revideringen av ram-
direktivet om avfall1, gemenskapsrättens regler om statsstöd,
1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april
2006 om avfall (EUT L 114, 27.4.2006, s. 9).
Se även KOM (2005) 667 slutlig och KOM (2007) 863 slutlig.
2
särskilt Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för
miljön2, samt Grönboken om marknadsbaserade styrmedel för
miljöpolitiken och näraliggande politikområden
(KOM [2007] 140 slutlig) och eventuella relevanta ändringar i
energiskattedirektivet3 m.m.
Utredaren ska lämna de förslag till författningsreglering som
övervägandena ger upphov till.
För det fall en sänkt eller avskaffad avfallsförbränningsskatt
föreslås ska utredaren även lämna förslag till finansiering av det
inkomstbortfall som orsakas härigenom.
Utredningsarbetet ska vara avslutat senast den 28 februari
2009.
Bakgrund
Avfallsförbränningsskattens ursprung och mål
Sedan den 1 juli 2006 beskattas fossilt kol i visst hushållsavfall
som förbränns inom ramen för energibeskattningen (prop.
2005/06:125, bet. 2005/06:SkU33, rskr. 2005/06:352). Denna, i
vardagligt språkbruk, avfallsförbränningsskatt bygger på det
förslag den s.k. BRAS-utredningen (Fi 2003:96) lämnade i mars
2005 i delbetänkandet ”en BRASkatt? – beskattning av avfall
som förbränns” (SOU 2005:23). Den gällande skatten har dock
av olika skäl en mer begränsad omfattning än utredningens
förslag, bl.a. omfattas inte industriavfall (se vidare prop.
2005/06:125 s. 40 f.). Dess syften är emellertid desamma som
utredningens förslag. Avfallsförbränningsskatten ska generellt
sett gynna den avfallshantering som är miljömässigt och
samhällsekonomiskt fördelaktig (a. prop. s. 35). På samma sida
sägs att avfallsförbränning med energiutvinning är en metod för
att hantera sådant avfall som inte lämpar sig för material-
återvinning eller biologisk behandling. I korthet avser avfalls-
2 EGT C 37, 3.2.2001 s.3–15 (Celex 32001Y0203[02]).
3 Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstruk-
turering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och
elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51).
3
förbränningsskatten att styra mot de avfalls-, klimat- och
energipolitiska målen. Materialåtervinningen av framför allt
plast ska öka, koldioxidutsläppen minska och kraftvärme-
produktionen öka. Dessutom åsyftas konkurrensneutralitet
mellan avfallsbränslet och andra fossila bränslen som beskattas
enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi.
Närmare om avfallsförbränningsskattens konstruktion
Det ”skattepliktiga avfallet” utgörs av fossilt kol i hushållsavfall
som omfattas av den kommunala renhållningsskyldigheten en-
ligt 15 kap. 8 § miljöbalken. Även fossilt kol i därmed jämför-
ligt hushållsavfall som förts in i Sverige från andra länder är
skattepliktigt. Mängden fossilt kol bestäms schablonmässigt och
anses utgöra 12,6 procent av hushållsavfallets vikt. Både
energiskatt och koldioxidskatt tas ut på de fossila avfallsfrak-
tionerna. Koldioxidskatten uppgår i dag till 3 709 kronor per ton
fossilt kol, och energiskatten till 155 kronor per ton fossilt kol.
Den som förbrukar sådant kol är skattskyldig och skyldigheten
inträder när kolet förbrukas för uppvärmning, om förbrukningen
sker i yrkesmässig verksamhet. Reglerna om skattelättnader i
lagen om skatt på energi är i relevanta delar tillämpliga även för
fossilt kol i visst hushållsavfall.
Problem med avfallsförbränningsskatten
Avfallsförbränningsskatten är inte problemfri. Redan i samband
med att den infördes förespråkade många remissinstanser andra
styrmedel eller en annan utformning av skatten.
En fundamental fråga är om skatten styr mot de mål som
motiverade dess införande på ett kostnadseffektivt sätt.
När det gäller styrningen mot ökad materialåtervinning av
framför allt plast och konkurrensneutralitet mellan de fossila
bränslena är schabloniseringen av avfallets fossila kolinnehåll
en svaghet. Särskilt styrningen mot plaståtervinning kan ifråga-
sättas. Genom att mängden fossilt kol anses utgöra 12,6 procent
av avfallets vikt består styreffekten i första hand i att minska
mängden (vikten) avfall till förbränning. Plast, som är lätt och
4
har en hög fossil kolhalt, är alltså inte det som främst lönar sig
att återvinna.
Avfallsförbränningsskattens styreffekt bör även diskuteras ur
ett klimatpolitiskt perspektiv. Redan enligt utredningens förslag
framstår inte styrningen mot minskade utsläpp av koldioxid
med fossilt ursprung som verkningsfull. Utsläppsminskningarna
i Sverige uppskattades vid den tidpunkten till ca 3 procent
(ca 65 000 ton) av det totala utsläppet av växthusgaser vid
avfallsförbränning – ca 2 miljoner ton koldioxidekvivalenter
(totalt sett genererade avfallsförbränningen i sin tur ca 3 procent
av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser, vilket då uppgick till
ca 72 miljoner ton koldioxidekvivalenter). Vidare omfattar den
gällande avfallsförbränningsskatten endast ca 50 procent av den
totala avfallsmängden som förbränns, dvs. enbart visst hushålls-
avfall. Följaktligen är den faktiska styrningen ännu svagare än
enligt utredningens förslag. Dessutom innebär schabloniserin-
gen av avfallets fossila kolinnehåll en försämrad styrning i sig.
Sammantaget kan den gällande skattens betydelse för Sveriges
koldioxidbalans starkt ifrågasättas.
Skatten gynnar kraftvärmeproduktion jämfört med värme-
produktion. Styrningen mot kraftvärme är dock inte utan
nackdelar. Redan i dag kan skatten i någon mån befaras leda till
skattedrivna och miljömässigt obefogade avfallstransporter. Ett
förhållande som förstärks av att skatten inte omfattar
industriavfall.
Vid sidan om den övergripande frågan om avfallsförbrän-
ningsskatten är ett kostnadseffektivt styrmedel, finns ett antal
mer specifika problem med skatten.
Ett sådant problem är att schabloniseringen av hushållsavfal-
lets fossila kolinnehåll, i kombination med tillämpningsområdet
för den miljörättsliga definitionen av sådant avfall, innebär att
särskilt utsorterat träavfall från hushållen träffas av skatt. Även
om detta problem kan antas ha en förhållandevis begränsad
omfattning i praktiken, är det principiellt inte lämpligt att ett
rent biobränsle beskattas med koldioxidskatt. Problemet har
kommenterats tidigare, se prop. 2006/07:13 s. 63 f. och prop.
2006/07:100, s. 46.
5
En annan brist med den gällande skatten är att den inte om-
fattar industriavfall, vilket utgör omkring 50 procent av avfalls-
volymen som förbränns. Det finns skäl för denna inskränkning.
En omfattande remisskritik framfördes mot utredningens
förslag att skatten skulle omfatta industriavfall. Förslagets
miljövinster ansågs obalanserade i förhållande till de kostnader
det orsakade samtidigt som förhållandevis begränsade
konsekvensanalyser utförts för industrin (se prop. 2005/06:125
s. 44). När det gäller den avfallsförbränningsskatt som faktiskt
infördes bör tilläggas att den fossila kolhalten i industriavfall
inte lämpar sig för schablonisering, eftersom den i realiteten är
mycket varierande. Härtill kommer att eventuella undantag för
vissa industrisektorer från en schablonbeskattning aktualiserar
en komplicerad EG-rättslig statsstödsproblematik. Likväl är det,
mot bakgrund av de miljö- och energipolitiska mål som
motiverar skatten, otillfredsställande att en betydande del av
avfallet inte kommer i fråga för beskattning. Dessutom kan,
som redan nämnts, beskattningens avgränsning till visst
hushållsavfall i någon utsträckning antas skapa skattedrivna och
miljömässigt opåkallade avfallstransporter.
Slutligen bör frågan om skattens incitamentsstruktur tas upp.
Frågan är om det är möjligt att utforma en effektiv mekanism
för att öka materialåtervinningen när den som beskattas inte
själv bär skatten, utan via en kommunalt fastställd avgift över-
för skattebördan på dem som avses utföra avfallssorteringen.
Svårigheten att genom renhållningsavgifterna styra material-
återvinningen är för övrigt ett generellt problem och inte enbart
förknippat med avfallsförbränningsskatten. I avfallsförbrän-
ningsskattens fall gäller att den som i yrkesmässig verksamhet
förbränner fossilt kol i visst hushållsavfall är skattskyldig.
Anläggningarna som förbränner hushållsavfallet övervältrar
dock i stor utsträckning skatten på kommunerna genom mottag-
ningsavgifterna. Kommunerna tar i sin tur ut dessa kostnader av
fastighetsägarna genom renhållningsavgifterna. Vidare utförs
sorteringen av hushållsavfallet för olika former av material-
återvinning m.m. i stort av enskilda. Mot denna bakgrund kan
diskuteras i vilken utsträckning som möjligheten till sänkta
renhållningsavgifter kan medverka till att de enskilda ska öka
6
sin avfallssortering. Det kan också diskuteras hur direkt länken
är mellan skatten och renhållningsavgiftens storlek, även om
den sistnämnda är underkastad den kommunala självkostnads-
principen. Ett ekonomiskt styrmedel som påverkar kommunens
kostnader för avfallshanteringen skapar dock incitament för
kommunen att utveckla mer långtgående källsorteringssystem,
vilket i sin tur skapar bättre förutsättningar för hushållen att
sortera ut avfall för materialåtervinning. Detta ger alltså indirekt
en styrande effekt.
Budgetpropositionen för 2008 m.m. – behovet av en utredning
I budgetpropositionen för 2008 (prop. 2007/08:1, volym 1, s.
128) konstaterar regeringen att det finns olika problem med
dagens beskattning av avfall som förbränns. I propositionen
sägs att det kan ifrågasättas om skatten styr effektivt och att det
allmänt sett kan diskuteras vilken typ av, eller kombination av,
styrmedel som är samhällsekonomiskt mest effektiv. En fråga
som bör utredas är om skatten kan utformas på ett mer effektivt
sätt. En annan är om en reformerad avfallsförbränningsskatt är
ett samhällsekonomiskt lämpligt energi- och miljöpolitiskt
styrmedel eller om det finns andra styrmedel som på ett kost-
nadseffektivt sätt styr mot de avfalls-, energi- och klimatpoli-
tiska målen. Om ett sådant annat styrmedel bedöms finnas bör
utredaren föreslå hur det kan utformas. Regeringens slutsats är
att en särskild utredare bör tillkallas med uppdrag att förutsätt-
ningslöst analysera avfallsförbränningsskatten. I budgetproposi-
tionen sägs även att den gällande beskattningen av avfall som
förbränns ska kvarstå i sin nuvarande form i avvaktan på att den
särskilda utredaren presenterar resultatet av sitt arbete.
Vid budgetbehandlingen anförde skatteutskottet, i yttrande
till finansutskottet, bl.a. att en grundförutsättning för en even-
tuellt fortsatt avfallsförbränningsskatt är att skatten utreds och
konstrueras på ett rättvist och legitimt sätt med tydliga positiva
miljöeffekter (2007/08:SkU1y s. 61). Skatteutskottet påpekade
att frågan om det finns andra mer kostnadseffektiva styrmedel
måste övervägas samtidigt.
7
Uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppgift att förutsättningslöst
analysera avfallsförbränningsskatten. Det bör utredas om
avfallsförbränningsskatten ger en effektiv styrning mot de
avfalls- och klimatpolitiska målen eller om skatten i detta
avseende kan utformas på ett mer effektivt sätt. Det bör också
utredas om skatten är ett samhällsekonomiskt lämpligt energi-
och miljöpolitiskt styrmedel och om skatten kan utformas så att
den på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de avfalls-, energi- och
klimatpolitiska målen. Vidare bör utredas om det finns andra
styrmedel som på ett kostnadseffektivt sätt styr mot de nämnda
målen och om sådana styrmedel bör användas i stället för eller i
kombination med en reformerad avfallsförbränningsskatt. Om
analysen visar att en avfallsförbränningsskatt inte på ett
kostnadseffektivt sätt kan bidra till de nämnda målen, står det
utredaren fritt att föreslå att skatten ska avskaffas.
En ledstjärna för utredningsarbetet i stort ska vara att miljö-
skatter och andra ekonomiska styrmedel ska utformas på ett
samhällsekonomiskt effektivt sätt och med hänsyn till medbor-
garnas förutsättningar (jfr prop. 2007/08:1, volym 1, s. 40 f.).
Miljö- och energimålsättningar ska nås till en så låg kostnad för
samhället som möjligt, dvs. kostnadseffektivitet ska uppnås.
Kostnaderna för att uppnå ett mål ska relateras till miljönyttan (i
form av minskade skadekostnader). Så länge åtgärdens
marginalnytta överstiger dess marginalkostnad är den samhälls-
ekonomiskt motiverad. Vid den slutliga utformningen av ett
styrmedel behöver även andra icke-ekonomiska förutsättningar
vägas in såsom t.ex. de nationella miljökvalitetsmålen, framför
allt God bebyggd miljö, Giftfri miljö och Begränsad klimat-
påverkan4 samt miljöbalkens allmänna hänsynsregler; försiktig-
hetsprincipen, principen om att förorenaren ska betala och pro-
duktvalsregeln (jfr prop. 2005/06:125 s. 29 f.). Av betydelse i
sammanhanget är också den pågående revideringen av ram-
direktivet om avfall (2006/12/EG), gemenskapsrättens regler
4 För en beskrivning av de olika målen se bl.a. prop. 2002/03:117,
prop. 2004/05:150 och prop. 2007/08:1 utgiftsområde 20 avsnitt 4.4–
4.6.
8
om statsstöd, särskilt Gemenskapens riktlinjer om statligt stöd
till skydd för miljön, samt Grönboken för marknadsbaserade
styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden
och eventuella relevanta förändringar i energiskattedirektivet
(2003/96/EG). Utredaren ska även följa det arbete som pågår
inom Regeringskansliet med syfte att föreslå vissa ändringar av
de ekonomiska styrmedlen så att de utformas på ett sätt som
förbättrar effektiviteten av den förda miljö- och energipolitiken
(prop. 2007/08:1, volym 1, s. 120). Ett ekonomiskt styrmedel
ska sammanfattningsvis i största möjliga utsträckning vara kost-
nadseffektivt, teknikneutralt, administrativt enkelt och erbjuda
rimliga kontrollmöjligheter.
Vidare ska utredaren beakta tidigare relevanta utrednings-
insatser såsom 2001 års avfallsskatteutrednings betänkande
Skatt på avfall i dag – och i framtiden (SOU 2002:9), den s.k.
BRAS-utredningens betänkanden ”en BRASkatt? – beskattning
av avfall som förbränns” (SOU 2005:23) och ”en BRASkatt! –
beskattning av avfall som deponeras” (SOU 2005:64) samt
remissyttrandena över betänkandena.
Utredaren ska lämna de förslag till författningsreglering som
övervägandena ger upphov till.
Utredaren ska beakta förslaget konsekvenser för näringslivet
och utforma förslaget så att företagens administrativa kostnader
kan hållas så låga som möjligt.
För det fall en sänkt eller avskaffad avfallsförbränningsskatt
föreslås, ska utredaren även lämna förslag till finansiering av
det inkomstbortfall som då orsakas.
Redovisning av uppdraget
Utredaren ska i sitt arbete samråda med Naturvårdsverket,
Skatteverket, Statens energimyndighet och andra berörda myn-
digheter. Utredaren ska samråda med Näringslivets regelnämnd
när det gäller redovisningen av vilka konsekvenser förslagen får
för små företag.
Utredaren ska redovisa resultatet av sitt arbete senast den 28
februari 2009.
(Finansdepartementet)