SOU 2005:64

En BRASkatt! - beskattning av avfall som deponeras

Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet Pär Nuder

Genom beslut den 14 augusti 2003 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bland annat lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas samt se över och utvärdera lagen (1999:673) om skatt på avfall.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades kammarrättslagmannen Curt Rispe från den 14 augusti 2003 att vara särskild utredare.

Som sakkunniga förordnades från den 7 oktober 2003 kanslirådet Sven-Olov Ericson, departementssekreteraren Agnes von Gersdorff, numera kanslirådet Viktoria Ljung samtliga från Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, departementssekreteraren Mats-Olof Hansson, kammarrättsassessorn Magnus Schultzberg samt ämnesrådet Susanne Åkerfeldt samtliga från Finansdepartementet och numera kanslirådet Björn Strenger från Näringsdepartementet.

Som experter förordnades från den 7 oktober 2003 vice verkställande direktören Ingvar Carlsson, Tekniska verken i Linköping AB, docenten Göran Finnveden, KTH och FOI, numera enhetschefen Gunilla Hedwall, Skatteverket, professorn Stellan Marklund, Umeå Universitet, analytikern Mathias Normand, Energimyndigheten, skattejuristen Gunnar Rabe, Svenskt Näringsliv, utredaren Roy Resare, biträdande direktören Björn Södermark, Naturvårdsverket och verkställande direktören Weine Wiqvist, Svenska Renhållningsverksföreningen.

Från den 23 oktober 2003 förordnades verkställande direktören Annika Helker Lundström, Återvinningsindustrierna som expert. Från den 6 november 2003 förordnades skatteexperten Ronnie Peterson, Sveriges Kommuner och Landsting som expert. Från den 1 februari 2004 förordnades som expert departementssekreteraren Jacob Klok från Finansdepartementet, sedermera danska Skatteministeriet.

Från den 1 april 2004 entledigades Gunnar Rabe och från samma dag förordnades miljöansvarige i Plast- & Kemiföretagen, Anders Normann, Svenskt Näringsliv, som expert. Från den 1 augusti 2004 entledigades Gunilla Hedwall och från samma dag förordnades skattehandläggaren Kristina Dahlqvist, Skatteverket, som expert. Den 1 augusti 2004 entledigades Viktoria Ljung och från samma dag förordnades departementssekreteraren Christian Haglund, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, som sakkunnig. Från den 1 september 2004 entledigades Agnes von Gersdorff från uppdraget som sakkunnig i utredningen. Den 1 januari 2005 entledigades Christian Haglund och från samma dag förordnades kanslirådet Viktoria Ljung, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, som sakkunnig.

Som sekreterare förordnades från den 6 oktober 2003 kammarrättsassessorn Hanna Werth, från den 1 augusti 2004 kammarrättsassessorn Johan Sanner och från den 1 september 2004 fil. dr Henrik Hammar. Från den 1 april 2005 entledigades Henrik Hammar som sekreterare. Caisa Ekberg, Anna Gran och Malena Strandberg har varit utredningens assistenter.

Utredningen har antagit namnet BRAS-utredningen. Utredningen har tidigare överlämnat delbetänkandet en BRASkatt? – Beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23). Utredningen överlämnar nu slutbetänkande en BRASkatt! – Beskattning av avfall som deponeras (SOU 2005:64).

Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av experten Björn Södermark, samt ett gemensamt särskilt yttrande av experterna Ingvar Carlsson, Ronnie Peterson och Weine Wiqvist.

Uppdraget är härmed slutfört.

Göteborg i juli 2005

Curt Rispe

/Hanna Werth Johan Sanner

Förkortningar och ordförklaringar

Nedan tas några begrepp på avfalls- och miljöområdet upp som används i betänkandet. Begreppen förklaras i flera fall mer utförligt i aktuella avsnitt. Därutöver ges förklaringar till några av de förkortningar som används i betänkandet.

Aerob behandling

Behandling av organiskt avfall med tillgång till syre, exempelvis kompostering.

Anaerob behandling

Behandling av organiskt avfall utan tillgång till syre, exempelvis rötning.

Avfall Varje föremål, ämne eller substans som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (15 kap. 1 §

miljöbalken).

Avfallsbehandling

Återvinning eller bortskaffande av avfall.

Avfallshantering

Verksamhet eller åtgärd som utgörs av insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall (15 kap. 3 § miljöbalken).

Avfallsförbränning

I betänkandet avses med avfallsförbränning behandling där avfallet förbränns och den värme som frigörs tas tillvara. Värmen används i huvudsak till uppvärmning och distribueras i fjärrvärmenät. Värmen kan också användas till att producera el eller högtrycksånga.

Avsvärtningsslam

Det slam som uppkommer vid tillverkning av vissa papperskvaliteter där returpapperet måste renas från trycksvärtan och fyllmedel på det insamlade returpapperet.

Biobränsle Bränsle som erhålls från biomassa, dvs. från levande organismer, i motsats till uran, olja, kol etc.

Biogas Gas som bildas vid syrefri nedbrytning av organiskt material, huvudsakligen bestående av metan och koldioxid.

Biologisk behandling

Behandling där avfall bryts ner biologiskt för att ge en slutprodukt som är tillräckligt ren för att användas till jordförbättring eller liknande, exempelvis kompostering och rötning.

Bortskaffande av avfall

Behandlingsformer där material, näringsämnen och energi från avfallet inte utnyttjas, t.ex. deponering och förbränning utan energiutnyttjande.

Branschspecifikt avfall

Avfall som är en direkt följd av en industriell produktionsprocess. Det kan vara spill och kassationer, men också det avfall som genereras när luft- och vattenutsläpp renas. Synonymt med produktionsavfall.

Brännbart avfall

Avfall som brinner utan energitillskott efter det att förbränningsprocessen startat.

Bygg- och rivningsavfall

Avfall som uppkommit vid nybyggnad, tillbyggnad, renovering, ombyggnad eller rivning av byggnad.

CO

2

Kemisk beteckning för koldioxid.

Deponering Kontrollerad uppläggning av avfall på en särskild plats.

Deponi Kontrollerat upplag för avfall som inte avses flyttas.

Deponigas Se Biogas.

Dioxin Samlingsnamn för 210 organiska föreningar, varav 17 stycken är mycket giftiga och anrikas i fettvävnad.

dir. Kommittédirektiv

Ds Departementsserien

EG Europeiska gemenskaperna

EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning (t.o.m. 2003-01-31).

Emission Utsläpp av ämnen, till exempel svaveldioxid till luft eller ammonium till vatten. Kan också vara buller och lukt.

Etenekvivalenter

Eten är en gas som hör till gruppen lättflyktiga organiska kolväten (VOC). Total mängd sådana kolväten kan sammantaget mätas som motsvarande eten, i s.k. eten-ekvivalenter.

EU Europeiska unionen

EUT Europeiska unionens officiella tidning (fr.o.m. 2003-02-01).

Eutrofiering Eutrofiering innebär övergödning. Eutrofierande ämnen är bl.a. växtnäringsämnen och organiska ämnen.

Farligt avfall Avfall som t.ex. är giftigt, cancerframkallande, explosivt eller brandfarligt (4 § avfallsförordningen (2001:1063).

Flygaska Förbränningsavfall som transporteras med förbränningsgaserna.

Försurning Försurning innebär att sura ämnen (svaveldioxid, saltsyra, m.m.) leder till en försurning (pH-sänkning) i miljön.

Förbränning Värmebehandling genom oxidation eller andra värmebehandlingsprocesser som pyrolys, förgasning eller plasmaprocess, i den mån som ämnena från behandlingen sedan förbränns, detsamma som i 3 § avfallsförbrännings-

förordningen (2002:1060).

Förbränningsanläggning

Anläggning vari förbränning sker.

Grovsopor/ grovavfall

Hushållsavfall som är tungt eller skrymmande.

GWh Förkortning för gigawattimmar. Enhet för energi. En gigawattimme är en miljon kilowattimmar eller 3,6 terajoule.

Hushållsavfall Avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet (15 kap. 2 § miljöbalken).

HVC Förkortning för hetvattencentral.

Icke branschspecifikt (industri-) avfall

Avfall från industrier som uppkommer oavsett tillverkningsprocess. Avfall bestående av kasserade produkter, varor, förpackningar och annat avfall som inte är en direkt följd av produktionsprocessen eller verksamheten.

Icke brännbart avfall

Avfall som inte kan förbrännas även om energi tillförs, t.ex. sten och metaller.

Industriavfall Omfattar icke branschspecifikt industriavfall (förbrukningsavfall) och branschspecifikt industriavfall (produktionsavfall).

Inert avfall Avfall som inte kan ge upphov till störande reaktioner med ämnen det kommer i kontakt med, exempelvis sten och grus.

Jordförbättringsmedel

Medel som tillsätts jord i syfte att denna blir bördigare.

Koldioxidekvivalenter

När man viktar ihop olika gasers bidrag till växthuseffekten brukar man uttrycka varje gas bidrag i form av koldioxidekvivalenter. För koldioxid är faktorn 1, för metan ungefär 21, då koldioxidekvivalenter beräknas i ett hundraårsperspektiv.

Kompostering Biologisk behandling där organiskt avfall bryts ner under förbrukning av syre (jämför rötning). Som produkt erhålls en kompost som kan användas som jordförbättringsmedel.

Kondenskraftverk

En energianläggning som kan använda liknande teknik som ett kraftvärmeverk, men där endast elen och inte spillvärmen tas tillvara.

Kraftvärmeverk

Energianläggning där värme och el produceras samtidigt.

kton Förkortning för kiloton som är detsamma som tusen ton. Enhet för vikt.

Kulsinter Typ av sinter som tillsammans med kalk och koks används vid tillverkning av tackjärn.

kWh Förkortning för kilowattimme. Enhet för energi. En kilowattimme är tusen wattimmar eller 3,6 megajoule.

KVV Förkortning för kraftvärmeverk.

Lakvatten Vätska (t.ex. regnvatten) som rinner genom, tränger ut ur eller innehålls av avfall under deponering, mellanlagring eller transport.

LSA Förkortning för lagen (1999:673) om skatt på avfall.

LSE Förkortning för lagen (1994:1776) om skatt på energi.

Lättnedbrytbart avfall

Se lättnedbrytbart organiskt avfall.

Lättnedbrytbart organiskt avfall

Organiskt avfall som är lämpligt att behandla genom rötning och kompostering, t.ex. matrester, restaurangavfall, slakteriavfall. Exempel på organiska avfall som inte är lämpliga att röta är papper och trä. Större delen av det lättnedbrytbara avfallet är också brännbart avfall.

Materialåtervinning

Användning av material från avfall. Det kan vara inert material som används i konstruktioner, papper som används för nytillverkning av papper, plast som ersätter jungfrulig plast, metaller som återanvänds i metallindustri, näringsämnen som används i jordbruk m.m.

Mesa Slam som bildas vid regenerering (kausticering) av lut vid sulfatprocessen. Mesan består huvudsakligen av kalciumkarbonat och kan efter kalcinering återanvändas.

Miljökostnad En ekonomisk värdering av emissioner. Denna värdering ska spegla den kostnad som emissionen innebär för samhället.

MiMeR Minerals and Metals Recycling Research Centre.

Mistra Stiftelsen för miljöstrategisk forskning.

Mottagningsavgift

Den avgift som avfallsförbränningsanläggningar tar ut för att ta emot avfall.

Mton Förkortning för megaton. Enhet för vikt. En megaton är en miljon ton.

MWh Förkortning för megawattimme. Enhet för energi. En megawattimme är tusen kilowattimmar. En kilowattimme är 3,6 megajoule.

Märgel Lerblandad kalksten.

NO

x

Kemisk samlingsbeteckning för kväveoxider.

Organiskt avfall

Avfall som innehåller organiskt bundet kol. Exempel på organiska material är matrester, gödsel, trädgårdsavfall, papper, trä, plast, olja, m.m. Omfattar brännbart och lättnedbrytbart organiskt avfall.

Park- och trädgårdsavfall

Vegetabiliskt avfall samt jord och sten från normal skötsel av parker och trädgårdar (även hushållens trädgårdar).

Pellets Benämning på små, kul- eller cylinderformiga aggregat, ofta sammanpressade av finfördelat material. Inom metallurgi är pellets detsamma som kulsinter.

POPs Persistent Organic Pollutants = Stabila organiska miljögifter

PPP Polluter Pays Principle (Principen om att förorenaren skall betala för åsamkad skada).

Producentansvar

Innebär att de som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar att de samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit till avfall.

Produktionsavfall

Avfall som uppkommer som en direkt följd av tillverkningsindustrins produktion. Synonymt med branschspecifikt industriavfall.

prop. Förkortning för regeringens proposition.

rskr. Förkortning för riksdagens skrivelse.

Reaktorrötning

En form av biologisk behandling av lättnedbrytbart organiskt avfall. Rötningen sker i frånvaro av syre i slutna behållare. Biogas bildas och kan tas tillvara.

RECS Förkortning för Renewable Energy Certificate System som är ett internationellt, frivilligt system för handel med elcertifikat. RECS startade år 1999 som ett europeiskt samarbete mellan Holland, Danmark och England.

Rejekt Diverse ”skräp” som slängs ner i insamlingscontainrarna – plastkassar, skor, kläder, hushållssopor – som måste avskiljas. Dessutom material som följer med själva det material som skall återvinnas. Vid pappersåtervinning måste t.ex. gem och häftklamrar avskiljas.

Renhållningsavgift

Kommunerna ansvarar för hanteringen av det hushållsavfall som inte omfattas av producentansvar. Denna hantering finansieras genom renhållningsavgifter, vilka tas ut av fastighetsägaren och fastställs av kommunfullmäktige i enlighet med miljöbalkens bestämmelser. Avgiften skall baseras på självkostnadsprincipen. Det innebär att avgifterna inte får vara högre än vad som krävs för att täcka kostnaderna.

RT-flis Flis gjort av returträ (RT).

RVF Förkortning för Svenska Renhållningsverksföreningen.

Rökgas Vid förbränning bildas rökgas då materialet brinner.

Rökgaskondensering

Innebär att rökgasen kyls ned så att fukten i gasen kondenserar ut. Nedkylningen kan ske genom vatteninsprutning eller i olika värmeväxlare som kyler gasen.

Rötning Biologisk behandling där organiskt avfall bryts ned i anaerob miljö, dvs. utan tillgång till syre. Som produkter erhålls en brännbar biogas samt en kompostliknande rötrest med stort innehåll av näringsämnen som kan användas som jordförbättringsmedel.

SFS Förkortning för svensk författningssamling.

SGÅ Svensk GlasÅtervinning AB

Slagg, slaggrus Material som inte är brännbara eller inte

förångas vid förbränning, t.ex. glas, porslin, järnskrot och stenliknande material (grus med mera). Sedan större föremål samt metallrester sorterats bort och materialet siktats får man slaggrus.

SO

2

Kemisk beteckning för svaveldioxid.

Sopor Ordet används inte av avfallsbranschen eller i lagstiftningen. Däremot används det i Energimyndighetens energistatistik och avser där avfall som förbränns i avfallsförbränning för utvinning av energi. SOU Förkortning för statens offentliga utredningar.

Svaveldioxid Svaveldioxid bildas då svavelhaltiga material förbränns. Gasen är starkt sur. Svavel finns i t.ex. olja, kol, gummidäck, m.m.

SveMin Föreningen för gruvor, mineral- och metallproducenter i Sverige.

Tillsyn Kontroll från myndighet över verksamhet som bedriver viss verksamhet.

TJ Förkortning för terajoule. Enhet för energi. En terajoule är en biljon joule eller en miljon megajoule. En kilowattimme är 3,6 megajoule.

TWh Förkortning för terawattimme. Enhet för energi. En terawattimme är en miljard kilowattimmar.

Täckning Material, ofta i flera lager, för att dränera lakvatten, förhindra regnvatten att tränga ner i en deponi och ibland för att hindra avfallet att blåsa iväg. Mellantäckning läggs mellan lager av avfall, sluttäckning i ett tjockare lager överst, ibland med en avslutande plantering.

VOC VOC består av flyktig organisk ämnen (på engelska volatile organic compounds). I begreppet ingår olika lätta kolväten som i normala temperaturer är flyktiga/gasformiga. VOC är fotooxidantbildande och bidrar därmed till bildning av marknära ozon.

VV Förkortning för värmeverk.

Värmeverk Energianläggning där värme produceras, vanligen till fjärrvärmenät.

Värmevärde Den mängd värme som maximalt kan utvinnas vid fullständig förbränning.

Växthuseffekt Växthuseffekten innebär att olika gaser i atmosfären skapar ett ”växthustak” över jorden som gör att temperaturen förväntas öka. De mest omtalade växthusgaserna är koldioxid från fossila bränslen, och metan som uppstår vid deponering av organiskt avfall. Man brukar vikta ihop olika växthusgaser till koldioxidekvivalenter. Ett kg metan har då drygt 20 gånger så stor växthuseffekt som ett kg koldioxid.

ÅI Återvinningsindustrierna

Återvinning av avfall

Behandlingsformer där material, näringsämnen eller energi från avfall tas tillvara.

Öppen kompostering

Biologisk behandlingsmetod för biologiskt lättnedbrytbart avfall. Sker med god syretillförsel utomhus.

Övergödning Samma som eutrofiering. Övergödning innebär att näringsämnen som kväve och fosfor tillförs våra sjöar och vattendrag via bl.a. förorenat avloppsvatten. Ofta uppstår s.k. algblomning med grönt eller grumligt vatten som följd. Den ökade tillväxten av alger leder i sin tur till att det döende algmaterialet tär på bottenvattnets syre när det bryts ned, vilket kan leda till akut syrebrist så att giftiga ämnen bildas och olika fiskarter försvinner.

Sammanfattning

Utredaren skall inom den del av uppdraget som nu presenteras genomföra en översyn och utvärdering av lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall. Utredaren skall följa utvecklingen inom EU och i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de EG-rättsliga förutsättningarna, i synnerhet reglerna om statligt stöd. Utredaren skall analysera vilka effekter avfallsbeskattningen har på olika avfallsslag och olika former av avfallsbehandling samt i vilken mån avfallsbeskattningen har bidragit till att nå de uppställda målen inom avfallspolitiken.

Utöver det ovan sagda skall utredaren enligt de givna direktiven även lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas samt bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. Denna del av uppdraget, som rör skatt på avfall som förbränns, har redovisats med förtur i ett delbetänkande.

I detta slutbetänkande presenteras nu utredningens översyn och utvärdering av LSA. Därtill redovisas vissa överväganden kring frågan om avfall skall vara ett certifikatberättigande bränsle enligt elcertifikatsystemet. Detta avsnitt inleds dock med en kort sammanfattning av utredningens förslag i delbetänkandet. Därefter presenteras de förslag som slutbetänkandet innehåller.

Utredningens delbetänkande – en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23)

I rubricerade delbetänkande lämnade utredningen förslag på hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas. Utredningen bedömde också om det skulle vara lämpligt att införa en skatt av den föreslagna utformningen.

Utredningen valde en lagteknisk lösning som bestod i att avfallets fossila innehåll av kol skulle infogas såsom ett skattepliktigt

bränsle i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Härigenom kommer avfallets fossila del, när avfallet används som bränsle, att beskattas likformigt med andra fossila bränslen, vilket bland annat innebär att energiskatt och koldioxidskatt tas ut på avfallets fossila del. Det innebär vidare en kraftfull styrning mot elproduktion, samtidigt som de särskilda nedsättningsreglerna för energiintensiv industri per automatik blir tillämpliga.

Vid utredningens lämplighetsbedömning fann utredningen att i vart fall övervägande skäl talade för att införa en skatt av den föreslagna lagtekniska lösningen.

Resultat av utredningens översyn och utvärdering av lagen (1999:673) om skatt på avfall

Skattens styreffekt

Tidigare har deponering varit den billigaste metoden att omhänderta avfall. Genom bland annat avfallsskatten har deponering blivit dyrare, vilket gjort att materialåtervinning, förbränning och biologisk behandling blivit mer ekonomiskt intressant. Statistik från Skatteverket visar att mängden avfall som förs in på och som stannar på avfallsanläggningarna har minskat kontinuerligt sedan skatten infördes. Statistik från Svenska Renhållningsverksföreningen (RVF) och industrin visar att energiutvinning och materialåtervinning (inkl. materialåtervinning genom biologiska metoder) av avfall har ökat. Avfallen har således, bland annat p.g.a. avfallsskatten, styrts från deponering till materialåtervinning eller energiutvinning.

Av de resultat som utredningen fått fram har det därvid visat sig att deponeringen av avfall minskat kraftigt under de fem år lagen varit i kraft. Minskningen har emellertid inträffat under samma tid som deponiförordningen trätt i kraft, dels med sina starkare krav på deponeringsformen som sådan, dels med sina förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall. Under samma tid har också de s.k. mottagningskriterierna skärpts betydligt. Detta innebär att det kan vara vanskligt att hänföra hela (eller ens en större del av) den minskade deponeringen till avfallsskatten. Oavsett hur det härmed förhåller sig har det de facto skett väsentliga förändringar i deponeringsmönstren under den tid skatten varit i kraft. Utredningen kan inte tolka detta på annat sätt

än att skatten haft en styrande effekt på det sätt som avsetts vid dess tillkomst.

Skatten i ett EU-perspektiv

Sedan utredningens direktiv författades har kommissionen i beslut gjort bedömningen att de olika skattebefrielserna i LSA inte i något fall utgör statligt stöd. Just frågan om sådant stöd är, såsom också nämnts inledningsvis, något av en huvudfråga i direktiven och poängteras där särskilt. Genom kommissionens beslut har frågan delvis kommit i en annan dager. Utredningens ställningstaganden kan nu till viss del anses bottna i att det finns ett beslut från kommissionen med innebörd att den struktur LSA har medför att skattebefrielserna inte i något fall betraktas som statligt stöd. Skattebefrielserna anses således följa av skattens ”art och funktion”.

En viktig utgångspunkt under utredningens översyn av LSA har varit att om möjligt försöka upprätthålla de principer som styrt utformningen av lagen, vilket också lett till att den fått nödvändig acceptans i statsstödshänseende.

Skattens vara eller icke vara:

Deponeringen har minskat under hela den tid skatten varit i kraft. Några hållpunkter för att skatten stagnerat som styrinstrument och därför inte längre skulle behövas har utredningen inte kunnat finna. Tvärtom synes det lämpligt att skatten blir kvar för att understödja förbuden att deponera organiskt och utsorterat brännbart avfall, för att fortsätta styra övrigt avfall från deponering och för att bidra till att minska uppkomsten av avfall som deponeras.

Med hänsyn till det sätt på vilken skatten är uppbyggd är det dock viktigt att lagen kontinuerligt utvärderas på det sätt som nu skett. Särskilt viktigt är det naturligtvis att i lagen befintliga skattebefrielser löpande omprövas i syfte att granska deras fortsatta berättigande. Denna synpunkt gör sig gällande såväl ur miljösynpunkt som i ett EU-perspektiv.

Skattens framtida utformning

Utredningen har noggrant gått igenom hur skatten i dag fungerar i praktiken. Under denna genomgång har såväl Skatteverket som branschen fått komma till tals med sina erfarenheter kring skattens faktiska tillämpning. På grundval av denna genomgång har utredningen kommit till slutsatsen att skatten bör tillämpas på det sätt som sker i dag. Tillämpningen fungerar bra och berörda aktörer synes efter en inkörningsperiod ha anpassat sig väl till den systematik som nu råder i beskattningen. Utredningens ställningstagande innebär framförallt att den s.k. nettodeponimetoden skall tillämpas även fortsättningsvis, men även i övrigt att formerna för uppbörd av avfallsskatt skall lämnas oförändrade.

Systemet med olika former av skattebefrielse för t.ex. olika avfallsslag fungerar bra och kan antas bidra till att skatten fått avsedd effekt. Under översynen har utredningen prövat relevansen i de befintliga skattebefrielserna och därvid föreslagit vissa förändringar i syfte att om möjligt öka skattens styrning.

Den största förändringen som föreslås är den att skatten i fortsättningen bör differentieras. Detta bör ske genom att skatten på utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall skall vara högre än för övrigt avfall. Dessa avfallsfraktioner omfattas av deponiförbuden. Deponering kan dock fortfarande ske på dispens eller genom undantag från förbuden. Genom en högre skatt på dessa fraktioner understöds deponiförbuden, samtidigt som dispenserna sannolikt hålls tillbaka något. En väntad effekt är att dispensförfarandet bör kunna avvecklas fortare än utan denna differentiering. Ett mer drastiskt alternativ, som dock inte förordas av utredningen, vore att slopa möjligheten till dispens.

Förutom de skäl som ovan angivits för en höjd skattesats på de nämnda fraktionerna är en höjning närmast nödvändig för att balansera införandet av en eventuell skatt på förbränning av avfall. Enligt utredningens mening bör den högre skattesatsen bestämmas till 470 kronor per ton. Övrigt avfall kan även fortsättningsvis beskattas med 370 kronor per ton. Utredningen har således inte kunnat belägga att det finns skäl för att, i förhållande till nu gällande skattesats, höja skattesatsen för övrigt avfall ytterligare.

En mindre differentiering föreslås också genom att skattebefrielse från förorenad jord från marksanering och för förorenade muddermassor föreslås upphöra. De nämnda avfallsslagen skall i stället beskattas med en lägre skattesats om 90 kronor per ton.

Skälet bakom denna förändring är att det under utredningsarbetet visat sig att det finns en pågående utveckling vad gäller behandling av förorenade jordar, vilken kan förväntas bestå och öka om skatten signalerar att skattebefrielsen börjat ifrågasättas.

I övrigt föreslår utredningen att skattebefrielsen för kompostering och reaktorbaserad rötning avgränsas såtillvida att skattebefrielse endast skall gälla om huvudbehandlingen avslutats inom ett år. Härifrån undantas dock kompostering av park- och trädgårdsavfall som kan tillåtas en längre behandlingstid utan att beläggas med skatt.

Slutligen föreslår utredningen vissa mindre justeringar i några av skattebefrielserna för de s.k. branschspecifika avfallen.

Elcertifikat för avfallsförbränning

Utan att det särskilt anges i utredningens direktiv har utredningen på förekommen anledning uppmärksammat frågan om elcertifikat och avfallsförbränning och funnit anledning att överväga om avfallsförbränning skall berättiga till elcertifikat vid elproduktion.

Inom ramen för sitt uppdrag har utredningen således definierat vissa frågeställningar som är särskilt viktiga vid den principiella bedömningen av om ytterligare avfallsfraktioner skall berättiga till elcertifikat, eller om förändringar i övrigt ur ett avfallspolitiskt perspektiv bör göras i elcertifikatsystemet. Utredningen har därvid beaktat det förslag om en skatt på avfall som förbränns som utredningen lämnat i sitt delbetänkande, och en sådan skatts betydelse för produktion av el från avfall.

Elcertifikatsystemet omfattar i dag bland annat vissa biobränslen, vilka anges i förordningen (2003:120) om elcertifikat. I förhållande till det s.k. RES-E-direktivets definition av biomassa har förordningen ett mer avgränsat tillämpningsområde. En frågeställning är om detta tillämpningsområde bör utökas och mer generellt låta den förnybara delen av avfallet berättiga till elcertifikat. I senare rättstillämpning har den förnybara delen av hushållsavfall ansetts omfattas av förordningen, vilket sannolikt inte var avsikten vid dess tillkomst. En ytterligare frågeställning är därför om detta förhållande bör bestå.

Under beaktande av syftet med elcertifikatsystemet och med hänsyn tagen till de avfallspolitiska målen samt utredningens förslag om en skatt på förbränning av avfall anser utredningen att

4 § förordningen om elcertifikat bör kompletteras i följande två avseenden.

  • Animaliska biprodukter kategori 1 och 2 skall berättiga till elcertifikat, och
  • begreppet förädlade former i bestämmelsen skall endast avse biologiska material som förädlats i syfte att utvinna energi ur dem. Den förnybara delen av blandat hushållsavfall skall därmed inte berättiga till elcertifikat.

Konsekvenser av förslagen

Inledning

Utredningen har i detta slutbetänkande inte föreslagit några dramatiska förändringar av en redan befintlig skatt och skattestruktur. Det ligger därför i sakens natur att konsekvenserna av förslagen inte blir alltför omfattande. I tabell 1 nedan anges de statsfinansiella konsekvenserna av utredningens förslag. Det bör därvid noteras att beräkningen av skatten på utsorterat brännbart och organiskt avfall är statisk såtillvida att den för år 2008 och år 2009 utgår ifrån att oförändrade mängder deponeras. Om skatten verkar på avsett vis kommer emellertid mängderna att minska.

Statsfinansiella konsekvenser

Den periodiserade nettointäkten för den offentliga sektorn blir relativt låg vad gäller förorenad jord och muddermassor. Staten får skatteintäkter, men får tillsammans med kommuner ökade skattekostnader för deponering av förorenad jord och muddermassor. Staten får ökade kostnader med 16 miljoner kronor medan kommuner får ökade kostnader med 2 miljoner kronor. För höjd skatt på utsorterat brännbart och organiskt avfall kan kommunerna få ökade skattekostnader med 6 miljoner kronor.

Tabell 1 Periodiserade nettoeffekter för offentlig sektor 2007–2009 samt varaktig nettoeffekt, miljoner kronor

Fr.o.m. 1/1

2007

2008 2009

Varaktig

nettoeffekt

Skatt på förorenad jord och muddermassor, 90 kr per ton

6

6 6 6

Höjd skatt på utsorterat brännbart och organiskt avfall med 100 kr per ton

21 21 21 19

Summa 27 27 27 25

Differentierade skattesatser och ökad administration

Enligt Skatteverket kommer en differentiering av den föreslagna modellen inte att medföra några allvarliga hinder för tillämpning och uppbörd. Införandet kommer naturligtvis att innebära visst programmeringsarbete osv. med vissa, inte alltför höga, kostnader som följd. Dessa beräknas preliminärt till cirka 80 000 kronor.

För avfallsinnehavarna (och de skattskyldiga) kan visst ytterligare uppgiftslämnande komma ifråga. Samtidigt rör det sig om avfall vars mängder och status bör vara väl kända av aktörerna, bland annat, eftersom det finns dokumentation som visar att avfallet omfattas av dispens, alternativt att det är undantaget från deponiförbuden.

Övriga konsekvenser

Övriga konsekvenser av förslagen för t.ex. hushållen och näringslivet samt den kommunala självstyrelsen m.m. bedöms vara små och omnämns därför inte särskilt här.

Ikraftträdande

De förslag till förändringar som vi lämnar bör kunna träda i kraft den 1 januari 2007.

Summary

The Swedish Government has appointed a commission, led by an investigator. As part of the commission that is now being presented, a review and evaluation of the Waste Tax Act (1999:673), LSA, will be carried out. The commission will follow developments within the EU and devote particular attention in its analysis to EC legal prerequisites, in particular to the rules on state aid. The commission will analyse the impact that taxation of waste has on different types of waste and different forms of waste management, and the extent to which taxation of waste has contributed to achieving the goals that have been set within waste policy.

In addition to the above, in accordance with the given directives, the commission will submit a proposal as to how a tax on waste that is incinerated can be legally formulated, and will also assess the suitability of introducing a tax of this kind, or whether other economic policy instruments should be recommended instead. This part of the commission, which concerns taxation of waste that is incinerated, has been given priority in an interim report.

In this final report, the commission is now presenting its review and evaluation of LSA. In addition, an account is given of some considerations concerning the issue of whether waste should be a fuel that is entitled to green certification in accordance with the green certification system for electricity. However, this section is introduced by a short summary of the commission’s proposals in the interim report, after which, the proposals contained in the final report are presented.

The commission’s interim report – “en BRASkatt?” – taxation of incinerated waste (SOU 2005:23)

In the interim report named in the heading, the commission submitted proposals as to how a tax on waste that is incinerated can be legally formulated. The commission also assessed whether it would be appropriate to introduce a tax in the proposed form.

The commission chose a legal solution that consisted of the waste’s fossil carbon element being incorporated as a fuel that is liable to taxation in the Excise Duty on Energy Act (1994:1776). When waste is used as fuel, its fossil element will thus be taxed similarly to other fossil fuels, which means among other things that energy tax and carbon dioxide tax is levied on the waste’s fossil element. Furthermore it represents a substantial move in the direction of electricity production, at the same time as the special reduction rules for energy intensive industries will apply automatically.

When assessing suitability, the commission found in every case overwhelming reasons in favour of introducing a tax in line with the proposed legal solution.

Result of the commission’s review and evaluation of the Waste Tax Act (1999:673)

The tax’s policy effect

Disposal has previously been the cheapest method of dealing with waste. Due to the waste tax, among other things, disposal has become more expensive, which has led to material recycling, incineration and biological treatment becoming more economically viable. Statistics from the Swedish Tax Agency show that the amount of waste that is conveyed into and that remains in the waste plants has continuously decreased since the tax was introduced. Statistics from the Swedish Association of Waste Management (RVF) and the industry show that energy recovery and material recycling (incl. material recycling using biological methods) of waste have increased. As a result of the waste tax, among other things, waste has thus been directed from disposal to material recycling or energy recovery.

The results that the commission has presented show that disposal of waste has decreased substantially during the five years

that the Act has been in force. The reduction has however taken place during the same period as the disposal ordinance has been in force, partly with its stricter requirements for the actual form of disposal, partly with its prohibition on disposal of sorted combustible waste and organic waste. During the same period the so-called acceptance criteria have also been considerably tightened. This means that it might be difficult to attribute all (or even a large part of) the reduction in disposal to the waste tax. Regardless of what the relationship actually is, substantial changes in the disposal pattern have de facto taken place during the period that the tax has been in force. The only way that the commission can interpret this is that the tax has had a policy effect in the way that was intended on its introduction.

The tax in an EU perspective

Since the commission’s directive was drafted, the EU commission has arrived at the decision that the various tax exemptions in LSA do not in any way constitute state aid. It is precisely the issue of aid of this kind that is, as also mentioned by way of introduction, something of a principal issue in the directive and receives particular emphasis there. The EU commission’s decision has in part placed the issue in a different light. The commission’s position can now to some extent be considered to be based on the fact that there is a decision from the EU commission with the implication that the structure that LSA has cannot lead in any way to the tax exemptions being considered as state aid. The tax exemptions are thus considered to be a consequence of the tax’s "nature and general scheme".

An important point of departure during the commission’s review of LSA has been if possible to try to uphold the principles that govern the formulation of the act, which has also resulted in it receiving the requisite acceptance in respect of state aid.

The tax’s to be or not to be:

Disposal has been decreasing during the entire period that the tax has been in force. The commission has not been able to find any grounds that the tax has stagnated as a policy instrument and that

it is therefore no longer needed. On the contrary, it seems appropriate that the tax remains in place in order to support the ban on disposal of organic and combustible waste, to continue to move other waste away from disposal, and to contribute to reducing the generation of waste that is disposed.

With regard to the way in which the tax is constructed, it is however important that the act is continuously evaluated in the way that has now taken place. It is naturally of particular importance that existing tax exemptions in the act are regularly reviewed with the aim of examining their continued eligibility. This approach is appropriate from both an environmental point of view and an EU perspective.

The tax’s future formulation

The commission has thoroughly reviewed the way in which the tax currently functions in practice. During this review both the Swedish Tax Agency and the industry have had the opportunity to give an account of their experiences of the tax’s actual application. On the basis of this review, the commission has come to the conclusion that the tax should be applied as it is today. Application is working well, and after a running-in period the parties involved seem to have adapted well to the classification that now prevails in the taxation. The commission’s position primarily means that the so-called net disposal method shall continue to be applied in the future, but also in general that the forms for collection of waste tax shall remain unchanged.

The system of different forms of tax exemption for, for example, different kinds of waste is working well and can be assumed to contribute to the tax having the intended effect. During the review the commission has tested the relevance of the existing tax exemptions and has proposed certain changes with the aim of, if possible, increasing the tax’s policy effect.

The largest change that is proposed is that in future the tax should be differentiated. This should take place by making the tax on sorted combustible waste and organic waste higher than for other waste. These waste categories are included in the disposal ban. However, it is possible for disposal to take place by means of a dispensation, or through an exemption from the ban. A higher tax on these categories supports the disposal ban, at the same time as

the dispensations will probably be held back to some extent. One anticipated effect is that it should be possible to dismantle the dispensation procedure more quickly than without this differentiation. A more drastic alternative, which however is not recommended by the commission, would be to scrap the possibility of dispensation.

In addition to the reasons given above for an increased tax rate on the categories mentioned, an increase is principally necessary in order to balance the introduction of any tax on incineration of waste that might be introduced. In the opinion of the commission, the higher tax rate should be set at SEK 470 (52 €) per tonne. It will be possible to continue to tax other waste at SEK 370 (41 €) per tonne. The commission has consequently not been able to substantiate that there are reasons to additionally increase the tax rate for other waste in relation to the current tax rate.

A minor differentiation is also proposed through discontinuing tax exemption for contaminated soil from soil remediation and for contaminated dredged material. These types of waste should instead be taxed at a lower tax rate of SEK 90 (10 €) per tonne. The reason behind this change is that in the course of conducting the enquiry it transpired that development is currently taking place with regard to the treatment of contaminated earth, which can be expected to persist and increase if the tax signals that the tax exemption is starting to be questioned.

In general, the commission proposes that tax exemption for composting and reactor-based digestion is restricted to the extent that tax exemption should only apply if the principal treatment is completed within one year. However, exemption from this can be made for composting of park- and garden waste that can be permitted a longer treatment period without being subject to tax.

Finally, the commission is proposing certain minor adjustments to some of the tax exemptions for so-called industry-specific waste.

Green certificates for waste incineration

Although not specifically indicated in its directive, the commission, for particular reasons, has drawn attention to the issue of green certification and waste incineration and has found cause to

consider whether waste incineration shall be entitled to green certification for electricity production.

Within the parameters of its task, the commission has accordingly defined certain issues that are of particular importance in terms of the principal assessment of whether additional waste categories should be entitled to green certification, or whether general changes from a waste policy perspective should be made to the green certificate system. The commission has therefore taken into consideration the proposal regarding a tax on waste that is incinerated that the commission submitted in its interim report, and the significance of a tax such as this for production of electricity from waste.

The green certificate system currently includes, among others, some biofuels which are specified in the ordinance (2003:120) on green certification. In relation to the so-called. RES-E-directive’s definition of biomass the ordinance has a more limited area of application. One issue is whether this area of application should be expanded to more generally allow the renewable proportion of waste entitlement to green certification. In recent judicial application, the renewable proportion of household waste has been considered to be included in the ordinance, which was probably not the original intention. An additional issue is therefore whether this relationship should remain.

Taking into consideration the aim of the green certificate system and the waste policy goals, along with the commission’s proposal on a tax on incineration of waste, the commission considers that § 4 of the ordinance on green certification should be supplemented in the following two respects.

  • Animal by-products categories 1 and 2 shall be entitled to green certification, and
  • the concept of refined forms in the provision shall only relate to biological material that is refined with the aim of extracting energy from them. The renewable proportion of mixed household waste shall therefore not be entitled to green certification.

Consequences of the proposals

Introduction

In this final report, the commission has not proposed any dramatic changes to an already existing tax and tax structure. It is therefore quite natural that the consequences of the proposals will not be too extensive. The budgetary consequences of the commission’s proposal are specified in table 1 below. It should be noted in this context that the calculation of the tax on sorted combustible and organic waste is static in as much as for 2008 and 2009 it is based on unchanged amounts being deposited. If the tax acts in the way intended however, the amounts will decrease.

Budgetary consequences

The periodised net revenues for the public sector will be relatively low with regard to contaminated earth and dredged material. The state will receive tax revenues, but, along with the municipalities, will incur increased tax expenses for disposal of contaminated earth and dredged material. The state will incur increased expenses of SEK 16 million (1 772,100 €

)

while municipalities will incur

increased expenses of SEK 2 million (221,500 €

)

. For the increased tax on sorted combustible waste and organic waste, the municipalities might incur increased tax expenses of SEK 6 million (664,500 €

)

.

Table 1 Periodised net effects for public sector 2007–2009 and permanent net effect, millions of Swedish krona (euro)

From 1/1

2007

2008 2009

Permanent

net effect

Tax on contaminated earth and dredged material, SEK 90 (10

€) per tonne

6 (0.66) 6 (0.66) 6 (0.66) 6 (0.66)

Increased tax on sorted combustible and organic waste of SEK 100 (11

€) per tonne

21 (2.33) 21 (2.33) 21 (2.33) 19 (2.10)

Total 27 (2.99) 27 (2.99) 27 (2.99) 25 (2.77)

Differentiated tax rates and increased administration

According to the Swedish Tax Agency, a differentiation of the proposed model will not result in any serious obstacles for application and collection. The introduction will naturally involve some programming work etc., with some relatively minor expenses as a consequence. These are calculated provisionally at about SEK 80,000 (8,800 €

)

.

For those who are in possession of waste (and those who are liable to tax) the submission of some additional information may be required. However. it concerns waste, the quantity and status of which should be well known by involved parties, among others, due to the fact that documentation exists showing that the waste is covered by dispensation, or alternatively that it is exempted from the disposal ban.

Other consequences

Other consequences of the proposals for, for example, households and trade and industry, as well as local government etc, are deemed to be extremely minor, and are therefore not referred to here.

Entry into force

It should be possible for the changes proposed by the Commission to enter into force on the 1

st

January 2007.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1999:673) om skatt på avfall

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1999:673) om skatt på avfall

dels att rubriken till lagen skall ha följande lydelse ”Lag om skatt på avfall som deponeras”,

dels att 4, 5, 6 och 11 §§ samt rubriken närmast före 4 § skall ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 6 § skall sättas närmast före 5 §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Skattebelopp m.m. Skattebelopp

4 §

1

Avfallsskatt skall betalas med 370 kronor per ton avfall.

Avfallsskatt skall betalas med följande belopp.

a) 90 kronor per ton förorenad jord från marksanering och förorenade muddermassor,

b) 470 kronor per ton utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall, och

c) 370 kronor per ton övrigt avfall.

1

Senaste lydelse 2002:998.

5 §

Avfallsskatt skall bestämmas på grundval av vägning.

Om den mängd avfall som förs in till eller uppkommer vid en anläggning är av mindre omfattning eller det av någon annan anledning finns särskilda skäl, får avfallsskatten bestämmas på annan grund än vägning.

Avfallsskatt skall inte betalas för material som är avsett att användas för driften av en avfallsanläggning eller som förs in till en sådan anläggning utan direkt samband med avfallshanteringen.

6 §

2

Avfallsskatt skall inte betalas för

1. material som är avsett att användas för driften av en avfallsanläggning eller som förs in till en sådan anläggning utan direkt samband med avfallshanteringen,

Avfallsskatt skall inte heller betalas för

2. avfall som är avsett att inom en anläggning

a) behandlas genom kompostering eller reaktorbaserad rötning,

b) förbrännas,

c) användas för tillverkning av fast lagringsbart bränsle,

d) avvattnas,

e) renas, under förutsättning att avfallet är flytande,

3. flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd.

1. avfall som är avsett att inom en anläggning

a) behandlas genom kompostering,

b) behandlas genom reaktorbaserad rötning,

c) förbrännas,

d) användas för tillverkning av fast lagringsbart bränsle,

e) avvattnas,

f) renas, under förutsättning att avfallet är flytande,

2. flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd.

För kompostering av annat avfall än park- och trädgårdsavfall samt för reaktorbaserad rötning gäller första stycket 1 a

2

Senaste lydelse 2000:1429.

Första stycket 2 d, 2 e och 3 gäller endast om det vatten som avgår från behandlingen inte deponeras inom anläggningen.

Avfallsskatt skall dock betalas för rester som uppstår efter genomförd åtgärd enligt första stycket 2.

och 1 b endast om huvudprocessen kan avslutas inom ett år. Första stycket 1 e, 1 f och 2 gäller endast om det vatten som avgår från behandlingen inte deponeras inom anläggningen.

Avfallsskatt skall dock betalas för rester som uppstår efter genomförd åtgärd enligt första stycket 1.

11 §

3

Den som är skattskyldig får göra avdrag även för skatt på

1. vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska,

2. förorenad jord från marksanering,

3. muddermassor från sanering och fördjupning av vattenområden,

4. avfall från sanering av upplag för farligt avfall,

5. slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras,

6. avfall från rening av kommunalt avloppsslam som förorenats på grund av verksamhet vid Falu koppargruva,

2. slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras,

3. avloppsslam och gruvslam som förorenats på grund av verksamhet vid Falu koppargruva,

7. asbesthaltigt avfall,

8. fluor- och svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets,

9. grönlutslam från kausticeringsprocesser,

10. returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper samt askor från eldning av avsvärtnings-

4. asbesthaltigt avfall, 5. fluor- och svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets,

6. grönlutslam från kausticeringsprocesser,

7. icke organiskt returfiberavfall från upparbetning av returpapper samt askor från förbränning av returfiberavfall och av

3

Senaste lydelse 2001:904.

slam,

11. slam från framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och natriumfosfat,

avsvärtningsslam,

8. slam från framställning av kalciumklorid,

12. kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid,

13. gipsslam från framställning av uppkolningsmedel,

14. elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid,

15. slagger från metallurgiska processer,

16. stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och råjärn,

17. oljehaltigt glödskalsslam, 18. metallhydroxidslam, 19. stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly,

20. katodrester, blästerstoft, kolavfall samt stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning av aluminium,

21. stoft och slam från rening av rökgaser från framställning av ferrolegeringar,

22. gjuterisand, 23. avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas,

24. biobränsleaska, vars halt av cesium-137 uppgår till minst fem kilobecquerel per kilogram och som förts in till en avfallsanläggning som uppfyller de krav som Statens strålskyddsinstitut fastlagt för deponering

9. kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid,

10. gipsslam från framställning av uppkolningsmedel,

11. elfilterstoft och materialfilterstoft från framställning av kalciumkarbid,

12. slagger från metallurgiska processer,

13. stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och råjärn,

14. oljehaltigt glödskalsslam, 15. metallhydroxidslam, 16. stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly,

17. katodrester, blästerstoft, kolavfall samt stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning av aluminium,

18. stoft och slam från rening av rökgaser från framställning av ferrolegeringar,

19. gjuterisand, 20. icke organiskt avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas,

21. biobränsleaska, vars halt av cesium-137 uppgår till minst fem kilobecquerel per kilogram och som förts in till en avfallsanläggning som uppfyller de krav som Statens strålskyddsinstitut fastlagt för deponering

av sådan aska. av sådan aska.

Vid fastställandet av halten cesium-137 enligt första stycket 24 skall askans torrvikt användas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:120) om elcertifikat

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2003:120) om elcertifikat skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

4

En produktionsanläggnings innehavare är berättigad att tilldelas elcertifikat enligt 2 kap. 1 § 5 lagen (2003:113) om elcertifikat om det i anläggningen används biobränslen som består av

1. träd, träddelar, avverkningsrester samt andra rest- och biprodukter från skogsbruk,

2. bark, returlutar, slam, tallolja, flis, spån samt andra restmaterial och biprodukter från skogsindustrins processer,

3. energiskog, energigrödor, spannmål, olivkärnor, nötskal, halm och vass,

4. källsorterat träavfall och träavfall som är utsorterat från blandade avfall, eller

5. biogas, som bildats när organiskt material såsom gödsel, slam från kommunala och industriella reningsverk, hushållsavfall samt avfall från livsmedelsproduktion, restauranger och handeln brutits ned av metanproducerande bakterier under syrefria förhållanden.

6. animaliska biprodukter kategori 1 och kategori 2.

Detsamma gäller pellets, briketter, pulver och vätskor, eller andra förädlade former av de biologiska material som anges i 1–4.

Detsamma gäller pellets, briketter, pulver och vätskor, eller andra för energiutvinning förädlade former av de biologiska material som anges i 1–4.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2007. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

4

Senaste lydelse 2004:99.

1. Inledning

1.1. Uppdraget

Utredningens uppgift i denna del är enligt kommittédirektiven (dir. 2003:96) att genomföra en översyn och utvärdering av lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall. Särskilt skall utredningen beakta vilka effekter avfallsbeskattningen har haft på olika avfallsslag och olika former av avfallsbehandlingar samt i vilken mån beskattningen har bidragit till att uppnå de avfallspolitiska målen. Andra åtgärder som beslutats på avfallsområdet t.ex. förbuden mot att deponera utsorterat brännbart och organiskt avfall skall beaktas. Den nuvarande skattenivåns styreffekter skall analyseras. Förslagen skall utformas så att de på mest ändamålsenliga sätt överensstämmer med EG-fördragets regler om statligt stöd. En viktig uppgift är att analysera de olika fall av skattebefrielse som finns i lagen och i förekommande fall föreslå ändringar. Detta kan gälla såväl enskilda undantag eller avdrag som systemets generella uppbyggnad.

Genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:153) förlängdes tiden för utredningens uppdrag.

Utredningens direktiv och tilläggsdirektiv återges i sin helhet i bilaga 1–2 i betänkandet.

1.2. Arbetets gång

Utredningsarbetet har bedrivits i form av en enmansutredning. Det har skett i nära samarbete med sakkunniga och experter, som representerar berörda departement, myndigheter, branschorganisationer och företag. Genomgående används därför termerna ”utredningen” och ”vi”.

Utredningsarbetet inleddes i oktober månad 2003 och avslutades i juni månad 2005. Under arbetets gång har utredningen tidigare till

regeringen överlämnat delbetänkandet en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23).

Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt vis. I inledningen till vårt delbetänkande redogör vi särskilt för de kontakter m.m. som förevarit fram till dess att delbetänkandet lämnades. Redogörelsen från delbetänkandet kan nu kompletteras enligt följande.

I översynen av de skattebefrielser som ges i LSA har sekretariatet varit i kontakt med berörda företag, kommuner och branschorganisationer. Dessa har därvid bidragit med material angående de aktuella avfallsslagen. Naturvårdsverket och Skatteverket har bidragit med material och synpunkter utifrån sina verksamhetsfält.

Utredningen i sin helhet har haft fyra sammanträden och ett tvådagarsinternat, vid vilka sakkunniga och experter har deltagit.

IVL Svenska Miljöinstitutet AB har till utredningen redovisat en rapport omfattande bland annat vilka effekter avfallsskatten har haft på olika avfallsslag och avfallsbehandlingar. Under framtagandet av denna rapport har en mindre arbetsgrupp inom utredningen sammanträffat med IVL:s företrädare vid två tillfällen.

Studiebesök har gjorts vid Akzo Nobel Surface Chemistry AB:s kalciumkarbidproduktion, KUBAL Kubikenborg Aluminium AB:s produktion av aluminium, Superior Graphite Europe Swedish Bransch Ltd:s produktion av uppkolningsmedel och på GANSCAdeponi AB:s deponi i Sundsvall.

1.3. Framställningar

Det har till utredningen kommit in framställningar från såväl intresseorganisationer och företag som myndigheter. Ett par framställningar har dessutom lämnats över till utredningen från regeringen. I den mån utredningen funnit skäl att uttryckligen bemöta dessa framställningar anges detta i respektive avsnitt. Utredningen har tagit del av framställningarna och vägt in synpunkterna tillsammans med övrigt utredningsmaterial. Framställningarna får anses besvarade med detta betänkande.

2. Utgångspunkter

2.1. Avfallspolitiken

Avfallspolitiken är en viktig del i miljöpolitiken. Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Detta övergripande mål har brutits ner i 15 miljökvalitetsmål som i sin tur brutits ner i strategier och delmål. Avfallspolitiken är främst hänförlig till strategin om giftfria och resurssnåla kretslopp samt delmålet God bebyggd miljö.

Den svenska avfallspolitiken styrs av de mål och regler som fastställs på EU:nivå. Ett grunddokument för EU:s avfallspolitik är det så kallade ramdirektivet för avfall som kom redan 1975.

1

I

ramdirektivet finns bland annat en beskrivning av avfallshierarkin.

Avfallshierarkin är grundläggande för avfallspolitiken, den är ett medel för att hantera avfall i enlighet med strategin om giftfria och resurssnåla kretslopp. Avfallshierarkin innebär i första hand att uppkomsten av avfall skall förebyggas och att avfallets farlighet skall minska. Det avfall som ändå uppstår skall återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, varvid materialåtervinning prioriteras framför energiåtervinning när detta efter en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering.

För att nå de övergripande målen har följande delmål satts med betydelse för avfallshanteringen.

  • Delmål 4: År 2010 skall uttaget av naturgrus i landet vara högst

12 miljoner ton per år och andelen återanvänt material utgöra minst 15 procent av ballastanvändningen.

1

Rådet direktiv (75/442/EEG) av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 25.7.19975, s. 39),

senast ändrat genom kommissionens beslut (96/350/EG) av den 24 maj 1996 (EGT L 135, 6.6.1996, s. 32).

  • Delmål 5: Mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall skall minska med minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå samtidigt som den totala mängden genererat avfall inte ökar.
  • Delmål 6: Samtliga avfallsdeponier har senast år 2008 uppnått en enhetlig standard och uppfyller högt ställda miljökrav enligt EU:s beslutade direktiv om deponering av avfall.
  • Delmål 9: Senast år 2010 skall minst 35 procent av matavfallet från hushåll, restauranger, storkök och butiker återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser källsorterat matavfall till såväl hemkompostering som central behandling.
  • Delmål 10: Senast år 2010 skall matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier m.m. återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser sådant avfall som förekommer utan att vara blandat med annat avfall och är av en sådan kvalitet att det är lämpligt att efter behandling återföra till växtodling.

2.2. Föreslagna förändringar av delmålen

Regeringen har i propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150) föreslagit följande förändringar av dessa delmål.

Delmål 4 skall inskränkas och enbart stadga att uttaget av naturgrus i landet skall vara högst tolv miljoner ton per år till år 2010. Denna förändring föreslås för att det har varit svårt att följa utvecklingen vad gäller mängden återanvänt material, eftersom begreppet återanvänt material tolkas på olika sätt. Möjligheten att använda återvunnen ballast styrs dessutom av tillgången till material att återvinna inom miljömässigt och ekonomiskt rimliga transportavstånd. Regeringen konstaterar att förutsättningar kommer att skapas för att öka återvinning och återanvändning av ballastmaterial, bland annat genom de riktlinjer som Naturvårdsverket tar fram för bedömning av återanvändbarhet av ballastmaterial från miljösynpunkt.

För att göra målen om avfall mer överskådliga föreslår regeringen att alla delmål till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö som rör avfall samlas under ett och samma delmål. Delmål 5, 9 och 10 skall därför upphöra att gälla men i stort sett oförändrade infogas i det nya delmålet. Det nya delmålet inleds med följande

övergripande inriktning för avfallshanteringen. ”Den totala mängden genererat avfall skall inte öka och den resurs som avfall utgör skall tas till vara i så hög grad som möjligt samtidigt som påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras.” Regeringen föreslår att fokus i högre grad skall ligga på att minska genereringen av avfall. Det nya i delmålet är att det kompletteras med stadgande om att senast år 2010 skall minst 50 procent av hushållsavfallet återvinnas genom materialåtervinning, inklusive biologisk behandling och att senast år 2015 skall minst 60 procent av fosforföroreningarna i avlopp återföras till produktiv mark, varav minst hälften bör återföras till åkermark. Angående materialåtervinning av hushållsavfall skriver regeringen att det ligger väl i linje med den beslutade avfallshierarkin och den svenska avfallspolitiken i stort. Regeringen beskriver att den vidtagit flera åtgärder för att öka materialåtervinningen, bland annat genom att

  • främja fastighetsnära insamling av hushållens källsorterade avfall,
  • införa investeringsstöd till fastighetsägare av flerbostadshus som inrättar källsorteringsutrymmen,
  • besluta utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering,
  • ställa högre krav på servicenivån i samband med insamling av förpackningar och returpapper,

utrett hur en skatt på avfall som förbränns bör utformas, och

förbjuda deponering av organiskt avfall.

Regeringen förslår att delmål 6 skall utgå eftersom det är formulerat så att det uppnås om deponiförordningen följs och lagstiftning förväntas följas.

2.3. Styrmedel inom avfallspolitiken

För att nå de uppställda avfallspolitiska målen används styrmedel. Inom avfallsområdet finns bland annat följande styrmedel.

  • Skatt på avfall som deponeras
  • Investeringsbidrag (KLIMP)

Renhållningsavgifter

En utförlig redovisning av flertalet av dessa styrmedel återfinns i avsnitt 4 i utredningens delbetänkande, en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23).

2.4. Lagen (1999:673) om skatt på avfall

2.4.1. Inledning

Skatt på avfall som deponeras infördes den 1 januari 2000 genom lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall. Avfallsskatten omfattar både konventionellt avfall och branschspecifikt avfall från industrin. Avsikten är att skatten skall bidra till att minska mängden avfall som deponeras. Den skall även bidra till att det blir lönsamt att återanvända, återvinna och genom andra metoder behandla eller utnyttja avfall. Ytterligare ett syfte är att skatten bör bidra till att avfallsmängderna på sikt minskar.

2.4.2. Kort om lagens uppbyggnad och funktion

Skatten tas ut på avfall som förs in till en avfallsanläggning. För att en avfallsanläggning skall vara skattepliktig krävs att farligt avfall eller annat avfall till en mängd av mer än 50 ton per år deponeras, dvs. slutligt förvaras, eller förvaras där under längre tid än tre år. Även industrianläggningar kan vara skattepliktiga, under i princip samma förutsättningar. Vissa slag av avfallsanläggningar har dock undantagits från skatteplikt. Det är den som bedriver verksamheten på avfallsanläggningen som är skattskyldig. Skatten tas ut efter en nettodeponimetod. Detta innebär att skatt tas ut för i huvudsak allt avfall som förs in till en skattepliktig avfallsanläggning. Undantag från skatteplikt gäller dock för särskilt angivna avfall, material och behandlingsmetoder, exempelvis kompostering. Vidare medges avdrag för skatt på bland annat avfall som förs ut från anläggningen. Avdraget görs i deklarationen men förutsätter alltså att detta avfall tidigare har tagits upp till beskattning. Förfarandet regleras av skattebetalningslagen (1997:483), dock med det undantaget att redovisningsperioden är kalenderkvartal.

2.4.3. Gjorda utvärderingar av deponiskatten

Naturvårdsverkets utvärdering av deponiskatten

Naturvårdsverket har gjort en utvärdering av avfallsskatten som redovisades i maj 2001 i rapporten

2

Deponiskatten – tidiga effekter

av ett styrmedel. Utvärderingen var en del av Naturvårdsverkets arbete med att följa upp och utvärdera miljöpolitiska styrmedel. Analysen begränsades till hushållsavfall, med utblickar mot annat avfall. Sammanfattningsvis fann Naturvårdsverket att deponiskatten hade skapat incitament att minska deponeringen av hushållsavfall och öka förbränning, materialåtervinning och kompostering. Brister i tillgänglig statistik, bland annat till följd av att utvärderingen gjordes redan det första året som deponiskatten varit i kraft, förhindrade en kvantifiering av effekterna på nationell nivå.

För att exemplifiera olika aktörers resonemang och agerande till följd av deponiskatten genomfördes sex intervjuer med aktörer inom avfallsområdet. De intervjuade personerna ansåg att deponiskatten haft effekt, och det redan innan den infördes. Att kvantifiera effekterna av deponiskatten bedömdes dock som nästan omöjligt eftersom mycket annat har hänt inom avfallsområdet samtidigt, bland annat EG-direktiv som deponering av avfall, förbränningsdirektivet, kommande förbud om deponering av utsorterat brännbart och organiskt avfall, ny lagstiftning (miljöbalken) och Naturvårdsverkets Aktionsplan Avfall.

3

Vidare

framgår följande av utvärderingen. För hushållsavfall väntades detta leda till ökad efterfrågan på förbränning och kompostering samt till förbättrad materialåtervinning. Skatten har också ökat intresset för att ta hand om förbränningsaskor, att göra bränsle av visst avfall samt att anlägga så kallade tekniska konstruktioner. Dessa exempel avser dock inte hushållsavfall. Tillsammans med andra energiproducenter har Uppsala Energi nyligen startat en verksamhet inom Energiaskor AB som ägs av ett tiotal kommunala energibolag. Syftet med verksamheten är att bolaget skall hjälpa till med att hitta avsättning för askorna så att de kommer till nytta. En åtgärd som delvis motiverats av deponiskatten är Ragn-Sells arbete med att framställa bränsle av pappers-, plast- och träavfall från industrin, ett bränsle som kan eldas i vanliga förbränningsanläggningar. Om

2

Naturvårdsverkets rapport 5151, Deponiskatten – tidiga effekter av ett styrmedel, maj 2001.

3

Naturvårdsverkets rapport 4601, Aktionsplan avfall, 1996.

avfallet används till olika tekniska konstruktioner såsom bullervallar, etc. tas ingen deponiskatt ut. Mängden sådana konstruktioner sägs ha ökat till följd av deponiskatten. På deponierna har mängden schaktmassor med betong och tegel minskat. Deponiskatten skapar incitament till förändringar. Det kan som nämnts handla om ”återvinning och förbränning” men också om ändrade konsumtionsvanor för hushållen, kompostering etc. På så vis stimulerar deponiskatten även till teknikutveckling och till en marknad för alternativa lösningar. Det är också möjligt att den ger negativa effekter i form av olaglig dumpning etc.

Skatt på avfall i dag – och i framtiden

Regeringen tillsatte år 2001 en särskild utredare med uppdrag att bland annat göra en utvärdering av hur systemet med avfallsbeskattningen fungerar. Han redovisade sitt uppdrag i betänkandet Skatt på avfall idag – och i framtiden (SOU 2002:9). Utredaren fann att avfallsskatten i huvudsak fungerade på det sätt som förväntades då beslutet om dess införande togs av riksdagen 1999. Han konstaterade vidare att avfallsskatten bidragit till att minska deponeringen av avfall och angav följande. Ett år efter skattens införande var minskningen cirka 300 kton eller cirka sex procent av den avfallsmängd som tillfördes skattepliktiga deponier året före skattens införande. Samtidigt har materialåtervinning och energiutvinning från avfall ökat. Avfallsskatten har ökat kostnaden för deponering och därigenom har annan avfallsbehandling i högre grad blivit ekonomiskt motiverad. Eftersom avfallsskatten är viktbaserad, har den medfört att deponeringen särskilt minskat av tunga material som kan användas till utfyllnader och konstruktionsmaterial. Tillsammans med energibeskattningen har avfallsskatten medfört att mottagningsavgifterna för avfall till avfallsförbränning generellt sett kan hållas på en lägre nivå än motsvarande avgifter för deponering. Utbyggnaden av fjärrvärmenät gör det möjligt att få avsättning för praktiskt taget all värme som uppkommer vid avfallsförbränning. Energibeskattningen av fossila bränslen medför indirekt att värmeintäkterna för värmeleveranser från avfallsförbränning är högre än vad som annars hade varit fallet. De höga värmeintäkterna utgör samtidigt ett viktigt skäl till att avfallsförbränning har kunnat byggas ut i stor omfattning, eftersom anläggningskostnaden är hög.

Energibeskattningen påverkar inte i motsvarande grad intäkterna från andra behandlingsformer för avfall. Energi- och avfallsbeskattningen ger tillsammans incitament till att utnyttja befintlig förbränningskapacitet och även till att investera i ny. Det har dock förlupit allt för kort tid för att ny förbränningskapacitet ska ha byggts ut som en följd av avfallsskatten.

Utredaren fann att det är osäkert om avfallsskatten medfört att den totala uppkomna mängden avfall påverkats och angav följande. Den totala mängden avfall synes i första hand bero på den allmänna ekonomiska utvecklingen. Det kan dock konstateras att den mängd hushållsavfall som går till deponering, förbränning eller biologisk behandling, i stort sett varit oförändrad under de senaste fem åren. Samtidigt har materialåtervinningen ökat. En rad andra styrmedel i avfallspolitiken verkar i samma riktning som avfallsskatten. Den totala minskningen av deponering och även den totala ökningen av energiutvinning och materialåtervinning från avfall, är därför större än den effekt som kan tillskrivas avfallsskatten. Deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall som gäller från den 1 januari 2002, har stor betydelse för de investeringar i utbyggd förbränningskapacitet som nu görs. Det gäller också för biologisk behandling som ofta fått ekonomiskt stöd genom de lokala investeringsprogrammen. Avfallsskatten understödjer deponeringsförbudet och minskar risken för varaktig dispensgivning för deponering av brännbart avfall. Det kan förväntas att avfallsskatten har en stödjande effekt även för det deponeringsförbud för organiskt avfall som införs den 1 januari 2005.

Utredaren ansåg att det fanns skäl att närmare pröva frågan om förhöjd skatt på avfall som deponeras på dispens från deponeringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall. Vid ett eventuellt införande av en skatt på avfall som förbränns ansåg utredaren att nivån på dagens avfallsskatt bör ses över, för att undvika en situation där avfallsskattesystemet samlat styr i en icke önskad riktning.

2.5. Utredningens förslag om en skatt på avfall som förbränns

Utredningen har i delbetänkandet en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23) föreslagit att en skatt på avfall som förbränns bör utformas genom att avfallets fossila innehåll av kol skall infogas såsom ett skattepliktigt bränsle i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Utredningen har vid en helhetsbedömning ansett det lämpligt att införa en sådan skatt. Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

2.6. Skatt på naturgrus

Lagen (1995:1667) om skatt på uttag av naturgrus trädde i kraft den 1 juli 1996. Sedan den 1 januari 2003 är skattesatsen 10 kronor per ton. Syftet med lagen är att öka hushållningen av naturligt förekommande grus och sand.

Lagen avser bland annat att ge ekonomiskt incitament att använda avfall i stället för naturgrus när det är möjligt. Naturgrus är en icke förnybar naturresurs, som används i stor utsträckning för sådana ändamål där, från naturvårds- och naturresurssynpunkt men även tekniska synpunkter, lämpligare material står till buds. Skatten har till syfte att påskynda övergången från naturgrus till alternativa material. En avgörande faktor för att naturgruset står för så stor del av ballastproduktionen är kostnadsskäl. En skatt på naturgrus som minskar prisskillnaden bör därför styra konsumenterna till att använda annat material än naturgrus för sådana ändamål där det är möjligt.

2.7. Deponiförordningen

Genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall som trädde i kraft i juli 2001 har Sverige införlivat EG-direktivet om deponering av avfall (1999/31/EG)

4

i svensk lagstiftning. Syftet

med förordningen är att förebygga och minska de negativa effekterna av deponering av avfall särskilt när det gäller förorening av ytvatten, grundvatten, mark och luft.

4

Rådets direktiv (1999/31/EG) av den 26 april 1999 om deponering av avfall (EGT L182,

16.7.1999, s. 1).

Förordningen innebär att kraven på hur en deponering skall gå till skärps. Varje deponi skall klassificeras som en deponi för farligt avfall, deponi för icke-farligt avfall eller deponi för inert avfall. Kraven gäller för nya deponier. Befintliga deponier skall antingen anpassas eller avslutas så snart som möjligt. Varje befintlig deponi som anpassas skall uppfylla kraven senast utgången av år 2008.

Naturvårdsverket har utfärdat föreskrifter om deponering, kriterier och förfaranden vid mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall (NFS 2004:10). Föreskrifterna ställer bland annat krav på att allt avfall som skall deponeras skall vara karaktäriserat.

2.8. Deponiförbuden

Förbuden mot deponering av vissa avfallsslag finns i förordningen om deponering av avfall. Förbudet mot deponering av utsorterat brännbart avfall gäller fr.o.m. den 1 januari 2002 och förbudet mot deponering av organiskt avfall gäller fr.o.m. den 1 januari 2005.

Naturvårdsverket har gett ut föreskrifter om hantering av brännbart avfall och organiskt avfall (NFS 2004:04) genom dessa stadgas att kommunerna har skyldighet att se till att varje hushåll ges möjlighet att sortera ut farligt avfall och obrännbart avfall. Vidare ges följande undantag från förbuden att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall.

1. Bottenaska och flygaska samt rökgasreningsslam som innehåller mindre än 18 viktprocent TOC räknat på torr vikt och bestämd enligt 14 §.

2. Komposterat slam från rening av avloppsvatten.

3. Grönlutslam från återvinning av kokvätska.

4. Animaliskt avfall som enligt andra föreskrifter får grävas ned.

5. Övrigt avfall med homogen sammansättning som innehåller mindre än 10 viktprocent TOC räknat på torr vikt och bestämd enligt 14 §.

6.

Avfall med heterogen sammansättning som innehåller mindre än 10 volymprocent brännbart avfall.

Därutöver undantas avfall vars fysiska eller kemiska egenskaper efter behandling är sådana att avfallet inte bör återvinnas eller bortskaffas på annat sätt än genom deponering. Den som avser att

deponera sådant avfall skall enligt föreskrifterna samråda med tillsynsmyndigheten för deponien innan avfallet deponeras.

Av de nämnda undantagen från deponiförbuden är grönlutslam enligt punkten 3 även undantaget från skatt på avfall. Någon generell skattebefrielse gäller emellertid inte för de redovisade undantagen.

I föreskrifterna anges också kriterierna för när dispens från förbuden kan ges. Dispens från förbuden kan ges vid kapacitetsbrist eller om det finns särskilda skäl. Dispens för deponering av hushållsavfall på grund av kapacitetsbrist söks av kommunen och får medges endast om denna bland annat visat att det på grund av kapacitetsbrist i regionen finns behov av deponering av sådant avfall, redovisat att ändamålsenliga åtgärder vidtagits eller kommer att vidtas för att dispensdeponeringen kommer att upphöra och redovisat de åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas för att minska utsläppen av växthusgaser från det avfall som deponeras på dispens. Samma krav gäller för den verksamhetsutövare som söker dispens för att deponera annat avfall än hushållsavfall. Den sistnämnda måste dock även förbinda sig att informera den som lämnar brännbart avfall och organiskt avfall för deponering om att andra behandlingsmetoder skall väljas i första hand. Dispens på grund av kapacitetsbrist ges för ett år.

2.8.1. Naturvårdsverkets uppföljningar

Naturvårdsverket redovisar årligen hur dispensförfarandet fungerar. Nedan redogörs kortfattat för de resultat som uppföljningarna avseende åren 2002–2005 visar.

Av uppföljningen år 2002

5

framgår att prognoser, utifrån en

enkätförfrågan till länsstyrelserna, visar att deponeringsförbudet för brännbart avfall till största delen kommer att vara genomfört någon gång under 2004–2006. Osäkerheten beror på om eller hur mycket avfallsmängderna kommer att öka samt i vilken takt och utsträckning som planer på ny kapacitet för förbränning och biologisk behandling realiseras. Den totala mängd brännbart avfall som länsstyrelserna hade medgett eller planerat att medge dispens för att deponera var ungefär 1,6 miljoner ton. Enkätsvaren visade också att det skiljde avsevärt mellan länen hur snabbt deponeringen av utsorterat brännbart avfall kunde komma att minska.

5

Naturvårdsverket, Uppföljning av deponeringsförbuden, dnr 641-594-02, juni 2002.

Utbyggnaden av återvinningskapacitet planerades ojämnt mellan länen och regional samverkan var därför viktig för att minska deponeringen i hela landet. I vissa regioner förväntades förbränningskapaciteten att bli större än den uppkomna mängden avfall i regionen. I utredningen framkom vidare att länsstyrelserna hade en positiv uppfattning om dispensförfarandet och att de flesta ansåg att prövningen av dispenserna hade stor effekt i att påskynda och säkerställa att beslut om ökad återvinningskapacitet fattades.

Uppföljningen år 2003

6

visar att det då fanns ett stort antal

planer på ny kapacitet för avfallsförbränning. De planer som var beslutade skulle enligt en konsultutredning innebära en ökning med 1,6 miljoner ton av den befintliga kapaciteten år 2002 på 2,7 miljoner ton. Därtill fanns planer på ytterligare förbränningskapacitet om 1,1 miljoner ton som inte var beslutade. En kraftig ökning av den biologiska behandlingen planerades också, men den utgjorde en relativt liten del av den dåvarande kapacitetsbristen. För biologisk behandling förväntades den totala kapaciteten öka från 0,4 miljoner ton till 0,6 miljoner ton till år 2005. Behovet av att deponera utsorterat brännbart avfall minskade kontinuerligt. Den totala mängd utsorterat brännbart avfall som länsstyrelsen hade medgivit dispens för minskade från 1,6 miljoner ton för år 2002 till 1,3 miljoner ton för år 2003. Naturvårdsverket gjorde bedömningen att den utökning av avfallsförbränning som då var beslutad samt den planerade utbyggnaden av biologisk behandling skulle innebära att deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall skulle kunna efterlevas. Verket delade länsstyrelsernas bedömning att de flesta län skulle kunna efterleva förbudet till år 2005–2006 och anförde att dispens från deponeringsförbuden på grund av kapacitetsbrist endast bör tillåtas under en övergångsperiod samt att verket överväger att senare införa ett slutdatum för den nuvarande möjligheten till dispens.

I uppföljningen år 2004

7

anförs att mängden brännbart avfall

som deponeras på dispens fortsätter att minska. För år 2004 hade länsstyrelserna (i maj 2004) gett dispens för cirka 380 000 ton utsorterat brännbart avfall, varav 174 000 ton hushållsavfall och 204 000 ton annat avfall. Detta konstaterades vara en kraftfull minskning jämfört med året innan. Det är framförallt dispensmängderna för annat avfall än hushållsavfall som hade minskat. Flera länsstyrelser hade inte meddelat några dispenser för

6

Naturvårdsverkets rapport 5298,Uppföljning av deponeringsförbuden, juni 2003.

7

Naturvårdsverkets rapport 5383,Uppföljning av deponeringsförbuden, juni 2004.

utsorterat brännbart avfall för år 2004, vilket visar att förbudet att deponera utsorterat brännbart avfall hade börjat slå igenom på allvar.

Naturvårdsverket har sammanställt uppgifterna för år 2005 och dispenserna för utsorterat brännbart avfall år 2004 var mer än vad som framgick av utvärderingen för 2004. Därvid har dispenser för 71 000 ton hushållsavfall och 343 000 ton övrigt avfall beviljats för år 2005. Dispenser för organiskt avfall har avseende år 2005 beviljats för 13 452 ton hushållsavfall och 219 248 ton övrigt avfall.

Tabell 2.1 Beviljade dispenser för utsorterat brännbart avfall under åren 2002–2005

År Hushållsavfall Övrigt avfall Totalt 2002 599 000 993 000 1 592 000 2003 535 000 939 000 1 475 000 2004 199 000 287 000 486 000 2005 71 000 343 000 414 000

Källa: Naturvårdsverket

.

Tabell 2.2 Beviljade dispenser för organiskt avfall år 2005

År Hushållsavfall Övrigt avfall Totalt 2005 13 452 219 248 232 700

Källa: Naturvårdsverket

.

2.9. Skatt på deponering i några europeiska länder

Skatt på avfall som deponeras finns i de flesta europeiska länder. Denna kombineras i många fall med olika deponiförbud. Nedan följer en kort beskrivning av våra grannländers deponiskatt.

8

Att

märka är att Tyskland inte har någon skatt på avfall som deponeras, däremot infördes nyligen ett förbud mot deponering av organiskt avfall.

Danmark har haft en skatt på avfall som deponeras sedan år 1987. Syftet är att reducera mängden avfall som deponeras och att ge företagen incitament att producera mindre mängd avfall. Farligt

8

Använda växelkurser per den 1 oktober 2004: 1 euro = 9,0288 SEK (7,4404 DKK och 8,328 NOK) (EUT C 245,2.10.2004 s. 2).

avfall och förorenade jordar beskattas inte. Skattesatsen är 455 SEK (375 DKK) per ton avfall.

Norges skatt på avfall som deponeras har till syfte att sätta pris på miljökostnaderna och därmed ge incitament till att minska mängden avfall som deponeras. Skattesatsen är 443 SEK (409 NOK) per ton för avfall som lämnas till anläggning som uppfyller kraven på sido- och bottentätning samt 578 SEK (533 NOK) per ton avfall som lämnas till annan anläggning. Farligt avfall, förorenad jord- och lösa massor (om de förorenats före den 1 januari 1999), jord till sluttäckning av deponier och icke organiskt material som läggs på särskild plats är skattebefriade.

Finland har sedan år 1996 en skatt på avfall som deponeras. Skattesatsen är 271 SEK (30 euro) per ton avfall. Skatt betalas för avfall som deponeras på en kommunal deponi, eller en deponi som tar emot kommunalt avfall. Industrins egna deponier omfattas således inte av skatten.

I Flandern i Belgien är skattenivån 529 SEK (58,60 euro) per ton avfall som deponeras. Asbesthaltigt och inert avfall har en lägre skattesats.

I Vallonien i Belgien är skattenivån 316 SEK (35 euro) per ton kommunalt och industriellt avfall som deponeras och 34 kronor (3,75 euro) per ton inert avfall som deponeras.

Nederländerna har den högsta deponiskatten i Europa. Skattesatsen för brännbart avfall är 758 SEK (84 euro) per < 1 100 kg/m

3

och 117 SEK (13 euro) per > 1 100 kg/m

3

. Figuren nedan visar skattenivåerna i några olika europeiska länder.

Figur 2.1 Skatt på deponering av avfall i några olika europeiska länder år 2004*

*

Figuren visar medelnivåer för blandat avfall, för ett flertal länder varierar skatten beroende på vilken typ av avfall som behandlas. Källa: Profu.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Sv

er

ig

e

Danm

ar

k

Finl

an

d

Ital

ien

Neder

la

nde

rna

No

rge

Po

rtug

al

Sch

wei

z

Sp

ani

en

Tjec

kie

n

Ty

skl

an

d

Un

ge

rn

Ost

er

rike

eu ro p er to n a vfa ll

3. Lagens allmänna uppbyggnad och funktion m.m.

3.1. Inledning

Detta avsnitt syftar till att ge en kort redogörelse för hur lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall är uppbyggd och hur den fungerar samt redovisa vissa aktuella fakta kring skatten. Avsikten är att ge en introduktion till den utvärdering av lagens styreffekter som följer i avsnitt 5 och till den översyn i övrigt av lagen som sker i avsnitten 6–10.

3.1.1. Allmänt om lagen och dess tillkomst m.m.

Skatt på avfall som deponeras infördes den 1 januari 2000 genom LSA. Avfallsskatten omfattar både konventionellt avfall och branschspecifikt avfall från industrin. Avsikten är att skatten skall bidra till att minska mängden avfall som deponeras. Den skall även bidra till att det blir lönsamt att återanvända, återvinna och genom andra metoder behandla eller utnyttja avfall.

LSA bygger på de förslag som lämnades av Deponiskatteutredningen i betänkandet Skatt på avfall (SOU 1996:139).

1

Förslagen behandlades vidare i propositionen Lag om skatt på avfall (1998/99:84) och tillstyrktes av riksdagen (bet. 1998/99:SkU20, rskr. 1998/99:258). Med anledning av förslagen i propositionen begärde riksdagen att regeringen skulle återkomma med förslag syftande till att cesiumhaltiga askor undantas från avfallsskatt. Ett sådant förslag har genomförts. Dessutom begärde riksdagen att regeringen skyndsamt skulle återkomma till riksdagen med förslag med syfte att stimulera användningen av deponigas för energiutvinning. Av propositionen Vissa punktskattefrågor, m.m.

1

Före Deponiskatteutredningen har ett flertal utredningar behandlat frågan om en avfalls-

skatt. En sammanfattning av tidigare utredningsinsatser på området finns i betänkandet Skatt på avfall idag – och i framtiden (SOU 2002:9), s. 255 ff.

(prop. 2001/02:29), s. 28 framgår att regeringen bedömer att detta önskemål har tillgodosetts genom införandet av förordningen (2001:512) om deponering av avfall.

Efter det att LSA trätt i kraft har undantag införts för avfall som avvattnas, renas under förutsättning av avfallet är flytande och för flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd. Dessa ändringar trädde i kraft den 1 januari 2001, med retroaktiv tillämpning från den 1 januari 2000 (prop. 2000/01:31). Rätt att göra avdrag har införts för skatt på vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska samt för slam från rening av rökgaser vid framställning även av återvinningsbaserad aluminium. Dessa ändringar trädde i kraft den 1 januari 2002 (prop. 2001/02:29). Från och med den 1 januari 2003 infördes en rätt till direktavdrag för visst avfall avsett att användas för sluttäckning (prop. 2002/03:1).

Skattesatsen uppgick inledningsvis till 250 kronor per ton avfall. Den har därefter, den 1 januari 2002, höjts till 288 kronor per ton avfall och uppgår från och med den 1 januari 2003 till nuvarande 370 kronor per ton avfall (se avsnitt 3.6) nedan.

3.1.2. Lagens uppbyggnad och funktion

Skatten tas ut på avfall som förs in till en avfallsanläggning. För att en avfallsanläggning skall vara skattepliktig krävs att farligt avfall eller annat avfall till en mängd av mer än 50 ton per år deponeras, dvs. slutligt förvaras, eller förvaras där under längre tid än tre år. Även industrianläggningar kan vara skattepliktiga, under i princip samma förutsättningar. För dessa anläggningar gäller dock att skatten tas ut på avfall som uppkommer inom anläggningen. Vissa slag av avfallsanläggningar har dock undantagits från skatteplikt (3 § LSA).

Det är den som bedriver verksamheten på avfallsanläggningen som är skattskyldig. Skatten omfattar såväl konventionellt avfall – dvs. avfall som består av uttjänta produkter, varor, förpackningar o.dyl. – som industrins branschspecifika avfall. Skatten tas ut efter en s.k. nettodeponimetod, vilken medför att skatt tas ut för i huvudsak allt avfall som förs in till en skattepliktig avfallsanläggning. För industrianläggningar gäller dock att skatten tas ut för det avfall som uppkommer. Undantag från skatteplikt gäller för i 6 § LSA särskilt angivna avfall, material och behandlingsmetoder,

exempelvis kompostering. Vidare medges enligt bestämmelserna i 10–11 §§ LSA avdrag för skatt på bland annat avfall som förs ut från anläggningen samt för olika konventionella och branschspecifika avfall. Avdraget görs i deklarationen, men förutsätter alltså att detta avfall tidigare har tagits upp till beskattning. I figur 3.1 nedan ges en översiktlig illustration av LSA och dess funktion.

Figur 3.1 Lagens struktur

3.2. Skattepliktig anläggning och skattskyldighet

(1, 2 och 7 §§ LSA)

Det finns två typer av skattepliktiga anläggningar dels konventionella avfallsanläggningar (1 § första stycket LSA) dels anläggningar där huvudsakligen annan verksamhet än avfallshantering bedrivs, s.k. industrianläggningar (1 § andra stycket LSA).

Begreppet avfallsanläggning bör enligt uttalanden i lagens förarbeten ges en vid innebörd och omfatta varje plats där någon form av hantering av avfall sker (se prop. 1998/99:84, s. 26). Detta

Vem betalar skatten? 7 § Skattskyldig är den som bedriver verksamhet på en skattepliktig anläggning enligt

1 §

För vad betalas skatten? 1, 2 och 4 §§ Skatt betalas med 370 kr/ton avfall eller annat material som förs in till eller uppkommer vid en skattepliktig anläggning.

Hur betalas skatten? 5, 8 och 9 §§ Skatten tas ut på grundval av vägning och betalas då avfallet förs in eller uppkommer på en skattepliktig anläggning. Skatten deklareras och redovisas var tredje månad.

Befrielse från skatten? 3 § Undantag från skatteplikt för vissa anläggningar 6 § Undantag från skattplikt för vissa behandlingsformer m.m. 10 § Avdrag i skattedeklarationen för skatt på vissa behandlingsformer 11 § Avdrag i skattedeklarationen för skatt på vissa avfallsslag

innebär, när det gäller skattepliktiga anläggningar enligt 1 § första stycket LSA, att i princip allt som förs in (genom grindarna) till en skattepliktig avfallsanläggning skall tas upp till beskattning oavsett om det rör sig om något som definitionsmässigt är att anse som avfall eller inte. Material som köps in, t.ex. bentonit eller naturgrus, för att användas till sluttäckning är skattepliktigt vid införseln. Även avfall som förs in för tillfällig förvaring s.k. mellanlagring, t.ex. glas, burkar, papper, batterier, vitvaror, däck etc., beskattas vid införseln. Avdrag får göras efterhand som avfallet används eller förs ut från anläggningen och skatten belastar slutligen endast det som deponeras på anläggningen (jfr avsnitt 3.4 nedan om nettodeponimetoden). Skatten har sannolikt inneburit en snabbare genomströmning och ett incitament till ökad återanvändning av avfallet.

Vid en s.k. industrianläggning är allt avfall som uppkommer inom anläggningen föremål för beskattning. Vid en sådan anläggning anses avfall uppkomma när avfallet inte längre är under process. Avfall uppkommer således normalt när det placeras på en särskild plats inom anläggningen för att där deponeras.

Skattskyldig är den som bedriver verksamhet på en skattepliktig anläggning (7 § LSA). Den 31 december 2004 fanns det totalt 240 skattepliktiga anläggningar, varav 62 var industrianläggningar.

3.3. Skattskyldighetens inträde

(8 § LSA)

Skattskyldigheten för konventionella avfallsanläggningar inträder när avfall (och annat material) förs in till en skattepliktig anläggning.

För industrianläggningar inträder skattskyldigheten när avfallet uppkommer.

Avfall som är avsett att genomgå vissa särskilt angivna behandlingsmetoder är undantagna från beskattning (6 § tredje stycket LSA). Skatt skall dock tas ut för rester som uppstår efter genomförd behandling. I dessa fall inträder skattskyldigheten när behandlingen har slutförts.

3.4. Skattemetod

3.4.1. Nettodeponimetoden – bakgrund

Syftet med avfallsskatten är att den skall belasta avfall som deponeras och härigenom vara ett verksamt ekonomiskt styrmedel för att bidra till en minskning av den mängd avfall som förs till deponering. För att skatten skall träffa det avfall som deponeras används i LSA nettodeponimetoden. Det är alltså det regelsystem som skall styra hur skatten beräknas och redovisas. I det lagstiftningsarbete som föregick LSA diskuterades även en annan metod, benämnd slutdeponimetoden. Båda dessa metoder medför att skatten endast tas ut för deponering, men sättet att åstadkomma detta resultat varierar beroende på val av skattemetod.

Den valda metoden, nettodeponimetoden, bygger på att skatten tas ut som en nettodeponiskatt och innebär i princip att allt avfall som förs till en skattepliktig anläggning beskattas. Skattskyldigheten inträder vid den tidpunkt då avfallet förs in till anläggningen. För avfall som förs ut från anläggningen medges avdrag i deklarationen. Enligt denna metod skall beskattning således ske av den mängd avfall som utgör skillnaden mellan det som förs in och det som förs ut från anläggningen.

Utgångspunkten för slutdeponimetoden är att enbart avfall som deponeras beskattas. Skattskyldigheten inträder alltså då avfallet deponeras på en särskilt avgränsad yta inom anläggningen. Avfall som komposteras eller behandlas på annat sätt inom anläggningen blir inte föremål för beskattningsåtgärder. Detsamma gäller avfall som sorteras inom anläggningen och sedan förs ut från den. Någon återbetalning medges inte av skatt för avfall som i ett senare skede kan komma att transporteras ut från den yta där det lagts för deponering.

Som skäl för valet av nettodeponimetoden anförde regeringen bland annat att rent principiella skäl talade för ett beskattningsförfarande, som innebär att systemet endast omfattar avfall som bortskaffas genom deponering, dvs. ett slutdeponisystem. Modellen med ett sådant system befarades dock enligt regeringen medföra ett flertal svårlösliga problem. Det krävs bland annat att det finns en av beskattningsmyndigheten godkänd avgränsning av en väldefinierad yta på vilken deponering skall ske. Det fordrar vidare att all annan hantering än deponering inom avfallsanläggningen sker utanför deponiytan. Detta leder till att ytor som är

väl lämpade för t.ex. efterkompostering, nedbrytning av oljeskadade jordmassor, balning av avfall för vidare befordran till värmeverk m.fl. aktiviteter, inte kan användas för sådana ändamål eftersom skatten kommer att belasta även sådan hantering. Vidare måste en tidsgräns bestämmas för hur länge ett skattefritt avfall skall få lagras inom ett upplagsområde innan det från skattesynpunkt skall betraktas som skattepliktig deponering av avfall.

En slutdeponiskatt skulle vidare enligt regeringen medföra omedelbara praktiska konsekvenser för de skattskyldiga i form av iordningställande av slutdeponiytor, uppmätning av dessa och utveckling av redovisningssystem som kan godtas från skattekontrollsynpunkt. Från beskattningsmyndighetens sida skulle dessutom krävas en omfattande kontroll, framförallt vad avser förekomsten av mellanlager. Det måste härvid anses vara förenat med stora problem att få till stånd en så tillfredsställande kontroll, att det med säkerhet kan avgöras hur länge ett visst avfall har lagrats. Eftersom slutdeponimetoden inte medger återbetalning av skatten för avfall som i framtiden kan komma att föras ut från deponiytan, ger den inte heller något incitament för ökad materialutvinning genom nya tekniker o.dyl. Med hänsyn till de ovan redovisade nackdelarna med slutdeponiskattemodellen bedömde regeringen att en nettodeponiskattemodell var att föredra. Denna modell bedömdes också vara administrativt enkel.

För att undvika vissa negativa konsekvenser med nettodeponimetoden kompletterades den med uttrycklig skattebefrielse för vissa behandlingsformer (jfr prop. 1998/99:84, s. 37).

3.4.2. Nettodeponimetoden– hur har den fungerat?

Utredningen har inhämtat från Skatteverket hur nettodeponimetoden har fungerat i praktiken. Skatteverket gör därvid bedömningen att skattemetoden, efter viss tid av inkörning och anpassning hos de olika aktörerna, nu fungerar bra och att det inte finns anledning att i denna del ändra inriktning på beskattningen.

Svenska Renhållningsverksföreningen (RVF) och Sveriges Kommuner och Landsting å sin sida vitsordar i och för sig att den praktiska tillämpningen av nettodeponimetoden fungerar bra. Man menar ändå att det finns anledning att styra över mot en slutskattemetod där skatten endast tas ut på det avfall som slutligt deponeras. Skälet härför är att skattekonstruktionen medför

ränteförluster för avfall och material som ingår i lager vid slutet av varje redovisningsperiod. Dessutom uppkommer administrativt merarbete. RVF har inkommit med en skrivelse som närmare behandlar hur LSA bör förändras i nu nämnda hänseenden. Denna behandlas i avsnitt 5.6

Valet av skattemetod är en central del av en skattelags funktion och som sådan mycket viktig för effektiviteten i beskattningen. Skatteverket, och även RVF och Sveriges Kommuner och Landsting, har anfört att skattemetoden fungerar väl i den praktiska tillämpningen. De skäl som anförts för byte av skattemetod har i sig inte något med tillämpningen att göra utan följer snarare av dess funktion. Det är likväl viktigt att beakta att konsekvenserna inte blir orimliga för de aktörer som har att tillämpa nettodeponimetoden. Utredningens närmare överväganden kring ett eventuellt behov av att i någon mån justera skattemetoden redovisas i avsnitt 5.6.

3.5. Beskattningsförfarandet

(9 § LSA)

Bestämmelserna i skattebetalningslagen (1997:483, SBL) om förfarandet vid beskattning gäller för avfallskatt liksom för övriga punktskatter. Detta innebär bland annat att de som är skattskyldiga för avfallsskatt skall vara registrerade hos Skatteverket enligt 3 kap. 1 § första stycket 7 j) SBL. Till skillnad mot vad som gäller för övriga punktskatter är redovisningsperioden för avfallsskatt kalenderkvartal (9 § LSA).

2

För en skattskyldig som beräknas

redovisa avfallsskatt med ett nettobelopp om högst 20 000 kronor för beskattningsåret kan Skatteverket dock medge att redovisningsperioden skall vara helt beskattningsår (10 kap. 16 a § SBL). Enligt Skatteverket redovisar cirka 15 (av totalt 240) skattskyldiga avfallsskatten för ett helt beskattningsår i taget.

Under utredningsarbetet har en del felaktigheter uppdagats i själva deklarationsförfarandet. Det har i huvudsak rört sig om att olika avdrag enligt 11 § första stycket LSA angivits i fel rutor på deklarationsblanketterna. I sammanhanget får dessa felaktigheter dock anses vara av smärre karaktär. Såvitt utredningen kan överblicka och genom de kontakter som förevarit med såväl

2

Flertalet övriga punktskatter redovisas normalt månatligen.

Skatteverket som berörda branschföreningar finns det i dag inte några bärande invändningar mot förfarandereglerna.

3.6. Skattenivå och fastställande av skatten

(4 och 5 §§ LSA)

När LSA infördes sattes skattesatsen inledningsvis till 250 kronor per ton avfall. Skattesatsen har därefter höjts vid två tillfällen (se tabell 3.1. nedan) och uppgår nu till 370 kronor per ton (4 § LSA).

Vid bestämmande av skattesatsen anförde regeringen i propositionen 1998/99:84, s. 42 f. att en halvering av det deponerade avfallet till år 2005 var en rimlig ambitionsnivå och att en skattesats i nivå med 250 kronor skulle krävas för att uppnå detta. Hur skatten i verkligheten har styrt redovisas i avsnitt 4. I lagstiftningsarbetet diskuterades också en differentiering av skatten utifrån olika avfallsslag. Något behov av en sådan differentiering bedömdes dock inte föreligga.

Från och med den 1 januari 2002 höjdes skattesatsen till 288 kronor per ton. Höjningen motiverades med att den var ett led i den pågående gröna skatteväxlingen och att höjningen utgjorde ett ökat incitament att minska mängden avfall som deponeras (se prop. 2001/02:1, s. 200). Skattesatsen höjdes åter igen från och med den 1 januari 2003 till nuvarande 370 kronor per ton. Som skäl för denna höjning angav regeringen samma skäl som för den föregående höjningen (se prop. 2002/03:1, s. 183).

Tabell 3.1 Skattesatsens utveckling över åren (kr per ton)

Fr.o.m. den 1 januari 2000

250

Fr.o.m. den 1 januari 2002

288

Fr.o.m. den 1 januari 2003

370

Skatten är viktbaserad. I enlighet härmed skall skatten enligt 5 § LSA bestämmas med hjälp av vägning. Om den mängd avfall som förs in till eller uppkommer vid en anläggning är av mindre omfattning eller det av någon annan anledning finns särskilda skäl, får avfallsskatten dock bestämmas på annan grund. Skatteverket har i skrivelsen Avfall (dnr. 130 2199-04/1152) redogjort för verkets uppfattning i vissa avfallsskattefrågor. Därvid anför Skatteverket

bland annat att mängden avfall bör anses vara av mindre omfattning om mängden avfall, exklusive vissa avdragberättigade avfall enligt 11 § första stycket 1–24 LSA, understiger 5 000 ton per år.

I förarbetena (prop. 1998/99:84 s. 109 f. ) anges att det förefaller naturligt att ställa lägre krav på exakthet på de avfallsslag som visserligen skall redovisas i deklarationen, men som på grund av avdragsrätt i 10 och 11 §§ LSA inte skall medföra några beskattningskonsekvenser. I synnerhet inom industrin kan det också förekomma homogena avfallsslag, t.ex. i form av slam, för vilka en installation av våg skulle medföra betydande kostnader, men där möjligheter föreligger att genom volymbestämning ändå ge en tillförlitlig vikt. Vidare anges som exempel på möjlig annan grund för skatteberäkningen att – i vart fall för anläggningar som tar emot en begränsad mängd avfall – tänkas att den i (miljö-) tillståndet angivna maximivikten tillämpas. Enligt Skatteverkets skrivelse Avfall bör särskilda skäl kunna anses föreligga om vågen på grund av tekniskt fel eller annan oförutsedd händelse som den skattskyldige inte kunnat råda över tillfälligt är försatt ur funktion. För det fall våg inte finns redovisar Skatteverket i bilaga till nämnda skrivelse vissa schabloner för omräkning från volym till vikt.

Enligt uppgift från Skatteverket har i dag de flesta skattepliktiga avfallsanläggningarna våg, men det kan eventuellt finnas någon mindre anläggning som beräknar skatten med hjälp av omräkningstabell. I enstaka fall kan också någon mobil våg användas. Dessa anläggningar är dock på väg att fasas ut.

I förarbetena till lagen (prop. 1998/99:84, s. 43) anför regeringen att det är osäkert i vilken utsträckning som våg finns vid industriernas deponier, men att någon fordonsmonterad våg ofta bör finnas tillgänglig. Enligt Skatteverket saknar några industrier våg, har mobil våg eller också ligger vågen en bit ifrån vilket gör det mödosamt att väga Det kan därutöver finnas någon eller några ytterligare industrier som har ett enstaka slam eller liknande produkt som de begärt att få beräkna genom schablon.

Skatten baseras på avfallets s.k. våtvikt. I lagmotiven anför regeringen att en beskattning utifrån avfallets vikt i torrt tillstånd skulle medföra stora kontrollproblem för beskattningsmyndigheten. Dessutom ansågs starka miljömässiga skäl tala mot en sådan lösning. Därvid anför regeringen följande, prop. 1998/99:84, s. 44).

Fysiskt instabila avfall, som slam, bör inte deponeras eftersom de markant ökar risken för sättningar i deponin. Stora vattenmängder i avfallet medför också att lakvattenproduktionen kommer igång

mycket tidigare och blir större totalt. Det är i normalfallet bättre att vattenfasen i ett slam skiljs ut före deponeringen, och vid behov behandlas separat vid källan, än att vattnet läcker ut från en deponi med risk för att mer förorenat spridas till omgivningen. Den energimängd som behövs för att avvattna slam blir dessutom allt mindre i takt med utvecklingen av ny teknik och utrustning. Många gånger tillförs också onödigt stora vattentillsatser till avfallet. Av dessa skäl anser regeringen att det inte bör komma i fråga att fastställa skatten utifrån en beräkning av vad avfallet väger i torrt tillstånd.

3.7. Former för skattebefrielse

I LSA finns det tre olika objekt för skattebefrielser. Dessa är dels anläggningar där det uteslutande deponeras vissa särskilt uppräknade avfallsslag, dels vissa behandlingsformer, dels ock vissa avfallsslag. Skattebefrielsen kan komma till uttryck på två sätt. Antingen är objektet undantaget från skatteplikt, vilket innebär att det överhuvudtaget inte hanteras inom avfallsskattesystemet, eller också föreligger rätt till avdrag från skatten. Avsnittet inleds med en kort redogörelse för de olika skäl för skattebefrielse som angetts i förarbeten till LSA. Därefter redovisas de olika skattebefrielserna utifrån det sätt vilket skattefriheten åstadkoms på, nämligen genom undantag från skatteplikten eller genom avdrag från skatten.

3.7.1. Skälen för skattebefrielse

Skattebefrielse för vissa anläggningar

Skattebefrielserna för vissa anläggningar motiveras i huvudsak med att en skatt på deponering av de avfallsslag som deponeras på dessa inte skulle ha någon miljöstyrande effekt samt att det av administrativa, tekniska och kostnadsmässiga skäl är omotiverat att föra in hanteringen av dessa avfallsslag i skattesystemet.

Skattebefrielse för material som används för drift och konstruktion

Skattebefrielserna för material som används för drift av anläggningen, konstruktionsarbeten m.m. motiveras dels utifrån den valda skattemetoden, dvs. nettodeponimetoden, dels utifrån en vilja att åstadkomma en miljösäker deponering av avfallet.

Skattebefrielse för vissa avfallsbehandlingsmetoder

Skattebefrielserna för vissa behandlingsformer infördes främst i syfte att inte missgynna anläggningar som bedriver såväl deponering som annan behandling.

Skattebefrielse för konventionellt avfall

Skälen för skattebefrielse för de konventionella avfallsslagen är genomgående att det inte finns någon alternativ behandlingsmetod att styra avfallsslagen till samt att det inte är möjligt att minska mängden av de aktuella avfallsslagen. I flera fall är det dessutom frågan om avfallsslag som inte längre produceras, s.k. historiskt avfall, varför det är lätt att konstatera att mängden avfall inte kan minskas genom en skatt.

Skattebefrielse för branschspecifikt avfall

Skattebefrielserna för dessa avfall motiveras i huvudsak av att det för dessa under överskådlig tid inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och att möjligheterna att minska avfallsmängderna genom processförändringar, val av råvara etc. är avsevärt begränsade.

Vad gäller skattebefrielserna för avfall från återvinning av returpapper och glas var skälen för dessa att en skatt skulle riskera att fördyra hanteringen av returpapper och återvunnet glas och därmed äventyra de miljö- och naturresursskäl som är huvudsyftet bakom dessa åtgärder.

3.7.2. Undantag från skatteplikt

Vissa anläggningar och vissa avfallsbehandlingsmetoder är undantagna från skatteplikt. Härigenom ligger dessa anläggningar och avfallsbehandlingsmetoder helt utanför avfallsbeskattningen. Undantagen framgår av 3 och 6 §§ LSA.

(3 § LSA)

Vissa avfallsslag uppkommer i mycket stora mängder och deponeras ofta på särskilda deponier. För att undvika att dessa anläggningar kommer in i systemet för avfallsbeskattning har man, av administrativa skäl, valt att undanta anläggningar som uteslutande deponerar nämnda avfallsslag från skatteplikt enligt LSA.

De avfallsanläggningar som inte omfattas av LSA är sådana där deponering eller förvaring sker uteslutande av:

1. Ett eller flera av följande avfallsslag:

a) Jord, grus, lera, skiffer, kalkstoff kalksten eller annan sten,

exempelvis från schaktning för bygg- och anläggningsarbeten och från mineral- samt jord- och stenvaruindustrin.

b) Bergrester från gruvindustriell verksamhet.

c) Avfallssand från gruvindustriell verksamhet samt avfall från

vattenrening vid sådan verksamhet, dvs. slam från rening av grundvatten som pumpats ur gruvor. Järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets.

2. Radioaktivt avfall.

3. Vattenverksslam i slambassäng.

4. Flytande avfall i vassbädd.

I fråga om avfall från vattenrening vid gruvindustriell verksamhet och järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets gäller undantaget endast under förutsättning att deponering eller förvaring sker tillsammans med avfallssand från gruvindustriell verksamhet.

Undantagen för anläggningar som uteslutande deponerar vattenverksslam och flytande avfall i vassbädd infördes fr.o.m. den 1 januari 2001, men med retroaktiv tillämpning fr.o.m. den 1 januari 2000 (se prop. prop. 2000/01:31, s. 57 ff.).

De undantagna anläggningarna diskuteras ytterligare i avsnitt 6.

(6 § första stycket LSA)

I bestämmelsen anges vissa avfall och behandlingsmetoder som är undantagna från skatteplikt och därför inte skall redovisas i deklarationen. Det rör sig om

1. material som är avsett att användas för driften av en

avfallsanläggning eller som förs in till en sådan anläggning utan direkt samband med avfallshanteringen,

2. avfall som är avsett att inom en anläggning behandlas genom

  • kompostering eller reaktorbaserad rötning,
  • förbrännas,
  • användas för tillverkning av fast lagringsbart bränsle, flis eller pellets,
  • avvattnas,
  • renas, under förutsättning att avfallet är flytande, och

3. flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i

vassbädd.

Undantag för avfall som avvattnas, renas eller för flytande avfall i vassbädd gäller endast om det vatten som avgår från behandlingen inte deponeras inom anläggningen. De olika avfallsbehandlingsmetoderna diskuteras vidare i avsnitt 8. Undantaget från skatteplikt för material som används för driften av anläggningen diskuteras närmare i avsnitt 7.

3.7.3. Avdrag för skatt

I 10 och 11 §§ LSA finns olika möjligheter att få avdrag på skatten. Avdrag får inte göras med större belopp än vad som betalats när skattskyldigheten inträdde, normalt när avfallet fördes in. Avdrag medges inte heller för avfall som redan fanns på anläggningen när lagen trädde i kraft av den orsaken att skatt inte betalats för detta avfall. Eftersom de avfallsmängder som dras av s.a.s. är inne i systemet och vänder finns det goda möjligheter att följa hur avfallsmängderna har förändrats över åren, allt under förutsättning att avdragen deklareras korrekt osv.

(10 § LSA)

Enligt 10 § 1 LSA medges avdrag för avfall som förts ut från anläggningen. Detta är en följd av nettodeponimetoden. Avdrag medges dock inte för lak- och reningsvatten som förs ut från anläggningen. Lakvatten bildas när nederbörd- eller yt- och grundvatten infiltrerar avfallet. Det kan även vara fråga om ytavrinning från avfallet. Avdrag medges inte heller för den biogas som bildas vid t.ex. rötning. Någon avdragsrätt föreligger naturligtvis inte heller för avfall som är undantaget från skatt enligt 6 § LSA, t.ex. kompostjord eller flis, eftersom det för avdrag krävs att avfallet en gång tagits upp till beskattning. Inte heller avfall som dragits av med stöd av 11 § LSA (se nedan) ger rätt till avdrag vid utförsel från anläggningen.

Såsom ovan redovisats (6 § första stycket 1 LSA) är material som skall användas för driften av anläggningen undantaget från skatteplikt. För material som först i ett senare skede används för sådant ändamål, t.ex. efter utsortering och således redan beskattats kompletteras undantaget från skatteplikt med en rätt till avdrag (10 § 2 LSA).

Enligt 10 § 3 LSA medges avdrag för avfall som använts inom anläggningen för konstruktionsarbeten eller för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring. Avdragsrätten inträder när avfallet verkligen använts dvs. vid en senare tidpunkt än skattskyldigheten. För sluttäckningsmaterial medges avdrag enligt 10 § 4 LSA direkt då materialet förs in på deponin, under förutsättning att det är jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten och att det förvaras skilt från annat avfall. Detta s.k. direktavdrag har införts för att ge deponiägarna bättre möjligheter att skaffa lämpligt material för sluttäckning och därigenom främja en resurseffektiv och miljösäker deponeringsverksamhet (se prop. 2002/2003:1, s. 71).

Tabell 3.2 Avdrag i deklaration enligt 10 § LSA år 2004 (kton)

Avdrag Avdrag Avfall som förts ut från anläggningen 2 082 Avfall som använts för driften av anläggningen 108 Avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten m.m. 1 434 Direktavdrag för sluttäckning 643 Totalt: 4 267

Källa: Skatteverket och egen bearbetning (Uppgifter för helårsdeklaranter har lagts till manuellt).

(11 § första stycket 1–7 LSA)

Avdrag i deklarationen får också göras för vissa typer av konventionellt avfall. Med konventionellt avfall avses avfall som inte är en direkt följd av en industriell produktionsprocess eller verksamhet. Vilka dessa avfallsslag är och hur stora mängder som drogs av år 2004 framgår av tabell 3.3 nedan. En utförlig utvärdering av dessa avdrag återfinns i avsnitt 9.

Tabell 3.3 Avdrag i deklaration för konventionellt avfall år 2004 (kton)

Avfallsslag Avdrag Vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska 156 Förorenad jord från marksanering 587 Muddermassor från sanering och fördjupning av vattenområden 1 Avfall från sanering av upplag för farligt av fall 0 Slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras 11 Avfall från rening av kommunalt avloppsslam som förorenats på grund av verksamhet vid Falu koppargruva 15 Asbesthaltigt avfall 20 Totalt: 791

Källa: Skatteverket och egen bearbetning (Vissa uppenbart felaktiga avdrag har hänförts till korrekt avdragspost. Uppgifter för helårsdeklaranter har lagts till manuellt).

(11 § första stycket 8–24 LSA)

Avdrag får också göras för vissa typer av branschspecifikt avfall. Med branschspecifikt avfall avses avfall som är en direkt följd av en industriell produktionsprocess eller verksamhet. Storleken på dessa

avdrag för år 2004 redovisas i tabell 3.4. nedan. Dessa avdrag behandlas vidare i avsnitt 10.

Tabell 3.4 Avdrag i deklaration för branschspecifikt avfall år 2004 (kton)

Avfallsslag Avdrag Avfall från gruvor och mineralutvinning Fluor- och svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets 1 Avfall från massa- och pappersindustri Grönlutslam från kausticeringsprocesser 238 Returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper samt askor från eldning av avsvärtningsslam 213 Avfall från kemisk industri Slam från framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och natriumfosfat 10 Kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid 0 Gipsslam från framställning av uppkolningsmedel 3 Elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid 1 Avfall från järn-, stål- och metallindustri Slagger från metallurgiska processer 700 Stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och råjärn 61 Oljehaltigt glödskalsslam 10 Metallhydroxidslam 58 Stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly 11 Katodrester, blästerstoft, kolavfall samt stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning av aluminium 10 Stoft och slam från rening av rökgaser från framställning av ferrolegeringar 10 Avfall från verkstadsindustri Gjuterisand 172 Avfall från glasåtervinning Avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas 19 Övrigt Cesiumhaltig biobränsleaska 0 Totalt: 1 515

Källa: Skatteverket och egen bearbetning (Vissa uppenbart felaktiga avdrag har hänförts till korrekt avdragspost. Uppgifter för helårsdeklaranter har lagts till manuellt). Det kan dock finnas ytterligare felaktigheter som beror på de skattskyldigas redovisning, varför avdragens storlek inte i varje fall kan tas som intäkt för att avdragen motsvaras av den deponerade mängden.

3.8. Intäkter från avfallsskatten

I figuren nedan redovisas de årliga skatteintäkterna från avfallsskatten. Av staplarna framgår de reella intäkterna. Kurvan däremot åskådliggör hur intäkterna hade förändrats om skattesatsen inte hade höjts vid två tillfällen, dvs. om den hållits konstant vid 250 kronor per ton (jfr avsnitt 3.6 ovan.).

Figur 3.2 Årliga intäkter från avfallsskatten

Källa: Skatteverket

.

1 087

945

888

885

759

0 200 400 600 800 1 000 1 200

2000

2001

2002

2003

2004

Mi ljon er kr on or

Skatteintäkter Skatteintäkter vid en skattesats om 250 kr/ton

4. Hur har skatten på avfall som deponeras styrt?

4.1. Inledning

Lagen om skatt på avfall (1999:673, LSA) trädde i kraft den 1 januari 2000. Syftet med skatten är att styra avfall från deponering till återanvändning, återvinning och andra behandlingsmetoder samt att minska avfallsmängderna. Vid sidan av avfallsskatten finns andra styrmedel som också styr avfall från deponering. Först och främst ställer deponeringsförordningen (2001:512) dels strängare krav på lokalisering och utformning av deponier samt på kontroll av deponerat avfall än tidigare, dels innehåller den förbud att deponera utsorterat brännbart avfall från år 2002 och organiskt avfall från år 2005. Vidare finns ett producentansvar för förpackningar, bilar, returpapper, däck och elektronik som även det är av stor betydelse för avfallshanteringen.

I detta avsnitt diskuteras hur avfallsskatten har styrt mot uppställda målsättningar. Som underlag har utredningen haft statistik från Naturvårdsverket, Skatteverket och Svenska Renhållningsverksföreningen (RVF). Till grund för avsnittet ligger även IVL:s rapport Hur har avfallsskatten fungerat?.

1

4.2. Vissa andra styrmedel som styr avfall bort från deponering

Utöver skatten på avfall som deponeras, som är föremål för utredningens översyn, finns det flera andra styrmedel som är avsedda att verka på liknande sätt som skatten. De viktigaste av dessa redovisas nedan.

1

IVL Svenska miljöinstitutet AB:s rapport, Hur har avfallsskatten fungerat?, 2005-06-20, se

bilaga 3.

4.2.1. Kraven på deponering

Förordningen (2001:512) om deponering av avfall som trädde i kraft den 16 juli 2001 innebär att kraven på deponierna skärps och därmed också att kostnaderna för att deponera avfall ökar.

2

RVF

uppskattar att kostnaderna till följd av de nya kraven har ökat med cirka 50–100 kr per ton avfall. Säkert är att kostnadsökningen till följd av deponiförordningen är betydligt mindre än avfallsskatten.

De ökade kraven på deponier har medfört att antalet deponier har minskat och efter år 2008, då alla verksamma deponier skall uppfylla kraven i förordningen, bedömer RVF att antalet deponier kommer att vara cirka 100 stycken mot 300 stycken för tio år sedan.

Kostnaden för deponering består till störst delen av fasta kostnader i form av anläggningar, maskiner och arbetskraft.

4.2.2. Deponiförbuden

Den 1 januari 2002 trädde förbud att deponera utsorterat brännbart avfall i kraft och den 1 januari 2005 trädde förbud att deponera organiskt avfall i kraft. Förbuden annonserades dock redan tidigare i deponiförordningen, men förbudens exakta utformning framgick först i Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2001:17) om hantering av brännbart avfall, vilka ersattes av Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd (NFS 2004:4) om hantering av brännbart och organiskt avfall. Naturvårdsverket meddelar i dessa föreskrifter undantag från förbuden och särskilda villkor för dispens från förbuden.

Dispens från förbuden

En kommun kan få dispens från förbuden under förutsättning att den dels visat att det saknas kapacitet för att återvinna eller lagra avfallet inom regionen, dels visat att ändamålsenliga åtgärder vidtagits eller kommer att vidtas för att deponering av utsorterat brännbart avfall skall upphöra. För annat avfall än hushållsavfall gäller att dispens får medges om den som skall deponera avfallet dels visat att det på grund av kapacitetsbrist inom regionen finns

2

Genom förordningen infördes rådets direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall (EGT

L182, 16.7.1999, s. 1) i svensk rätt.

behov av deponering av sådant avfall, dels förbundit sig att informera den som lämnar mer än 50 ton brännbart avfall per år om att andra behandlingsmetoder skall väljas i första hand. Dispens som medges på grund av kapacitetsbrist gäller i högst ett år. I figur 4.1 nedan framgår hur mycket dispenser som har lämnats för utsorterat brännbart avfall under åren 2002–2005. Hur mycket avfall som faktiskt deponerats på dispens finns dock inga uppgifter om. Det är troligt att mängden som det sökts dispens för är större än mängden som deponerats på dispens. Eftersom förbudet att deponera organiskt avfall trädde i kraft den 1 januari 2005 har dispenser än så länge bara givits för år 2005. Enligt Naturvårdsverket uppgår dessa dispenser till 13 452 ton för organiskt hushållsavfall och 219 248 ton för övrigt organiskt avfall.

Figur 4.1 Dispenser för utsorterat brännbart avfall år 2002–2005

Källa: Naturvårdsverket

.

4.2.3. Producentansvar

Producentansvar innebär att den som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar för att samla in, transportera bort, återvinna, återanvända eller bortskaffa dessa på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit avfall. Producentansvaret omfattar i dag förpackningar, returpapper, bilar, däck samt elektriska och elektroniska produkter.

0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 1 600 1 800

2002

2003

2004

2005

kt on

Hushållsavfall Övrigt avfall

Tabell 4.1 Producentansvaret och tidpunkt för dess ikraftträdande för olika produkter

Producentansvar Ikraftträdande Bilar 1/1-98 Däck 1/10-94 Elektriska och elektroniska produkter 1/7-01 Förpackningar 1/10-94 Returpapper 1/10-94

4.2.4. Sammanfattning

Under de senaste åren har det införts en rad styrmedel som påverkar deponeringen av avfall. I några fall har styrmedlens syfte varit att minska deponeringen av avfall, i andra fall att göra den deponering som sker bättre ur miljösynpunkt. I ytterligare andra fall har styrmedlens syfte varit att öka materialåtervinningen. Även om alla dessa styrmedel inte är s.k. ekonomiska styrmedel har de haft en ekonomisk påverkan på deponeringen och tillsammans ökat kostnaden för att deponera avfall. Den ökade kostnaden har påverkat mängden avfall som deponeras. Det är inte möjligt att utröna exakt vilken effekt varje enskilt styrmedel har haft, men den samlade effekten efter det att avfallsskatten infördes diskuteras nedan.

4.3. Deponering av avfall

Deponeringen av avfall har förändrats under perioden 2000–2004. Det framgår av den statistik som bygger på de uppgifter som de skattepliktiga lämnar i deklarationerna. Nettomängden deponerat skattepliktigt avfall var år 2000 cirka 4,3 miljoner ton och år 2004 cirka 2,1 miljoner ton. Emellertid är mängderna som tillförts deponeringsanläggningarna betydligt större. Utvecklingen kan sammanfattas i nedanstående tabell 4.2. Att märka är att resterna från behandling har fördubblats sedan skatten infördes, vilket innebär att kompostering, reaktorbaserad rötning, förbränning, tillverkning av fast lagringsbart bränsle, avvattning och rening inom anläggningen har ökat. Vidare har mängden avfall som förs ut från anläggningarna fördubblats. Övriga skattebefrielser omfattar dels

de avfallsslag som har bedömts inte kunna styras av skatten, dels avfall som används för driften och i konstruktionen av deponien.

Tabell 4.2 Ett urval av uppgifter från Skatteverkets statistik (Mton)

2000 2001 2002 2003 2004

Infört/uppkommit 9,2 9,1 8,3 8,1 8,3 Rester från behandling 0,2 0,3 0,5 0,5 0,4 Utfört 1,0 1,2 1,4 1,8 2,1 Övriga skattebefrielser 4,1 4,4 4,3 4,4 4,5 Netto beskattat avfall 4,3 3,8 3,1 2,4 2,1

Figur 4.2 Mängd avfall som inkommit och uppkommit, samt hur stor del som förts ut från en skattepliktig anläggning, alternativt varit skattebefriat under år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten eller för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring är befriat från skatt. Detta för att då avfall används inom anläggningen ersätter avfallet i många fall jungfruliga material som jord eller naturgrus. Avfall som används inom anläggningen är en delmängd av det skattebefriade avfallet i figur 4.2 ovan. I figur 4.3 nedan redovisas storleken på ”konstruktionsavdraget” för de år skatten på avfall funnits. Från och med år 2003 tillåts s.k.

0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000

10 000

2000

2001

2002

2003

2004

kton

Beskattat avfall Skattebefriat avfall Utfört avfall

direktavdrag för avfall avsett att användas som sluttäckningsmaterial.

Figur 4.3 Avdrag för avfall som används som konstruktionsmaterial

Källa: Skatteverket.

Uppgifterna i tabell 4.1 och figur 4.1 omfattar det avfall som deponeras på skattepliktiga anläggningar. Detta innebär bland annat att gruvavfallet inte är med, eftersom detta deponeras på icke skattepliktiga anläggningar.

Att mängden avfall som deponeras minskar visar också statistiken från RVF. Statistiken bygger på uppgifter från de anläggningar som tar emot kommunalt avfall, industrianläggningarna är således inte med. Eftersom uppgifterna är fristående från frågan hur mycket avfall som beskattas kan uppgifterna om den mängd avfall som deponeras innefatta avfall som används på deponien som konstruktionsmaterial och sluttäckning. Uppgifterna från RVF och Skatteverket överensstämmer därför inte, men båda visar på samma nedåtgående trend. Hur mängden avfall på deponier som tar emot kommunalt avfall har förändrats sedan år 1994 framgår av figur 4.4 nedan.

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500

2000

2001

2002

2003

2004

kt on

Avdrag för konstruktionsarbete Varav direktavdrag

Figur 4.4 Total mängd avfall deponerat på avfallsanläggningar som tar emot kommunalt avfall

Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen.

4.3.1. Deponering av konventionella avfall

Deponeringen av konventionellt avfall har minskat. Av statistiken framgår att deponeringen av alla avfallsslag utom specialavfall har minskat under perioden 1994–2003. Detta visas också i figur 4.5 nedan. Minskningen påbörjades redan innan avfallsskatten trädde i kraft, men efter år 2000 är trenden tydligt nedåtgående, utom för avfall från energiutvinning, specialavfall och park- och trädgårdsavfall. Att avfall från energiutvinningen har ökat har sin förklaring i att energiutvinningen ökat under perioden, som en effekt av bland annat avfallsskatten.

0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

kt on

LSA utfärdas

Figur 4.5 Deponering av enskilda avfallsslag

Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen.

Hushållsavfall

Deponering av hushållsavfall har minskat med mer än 50 procent under de senast tio åren, dvs. något snabbare än den prognos som gjordes av deponiskatteutredningen 1996 (SOU 1996:39). Av figur 4.6 nedan framgår att deponering av hushållsavfall har ersatts av såväl återvinning, förbränning som biologisk behandling. Den mest påfallande avvikelsen från deponiskatteutredningens bedömning är att den totala mängden hushållsavfall under perioden 1994–2004 har ökat med cirka 30 procent i stället för att som beräknat minska med åtta procent.

0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 1 600

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

kt on

Hushållsavfall Park- och trädgårdsavfall Bygg- och rivningsavfall Avfall från energiutvinningen

Avfall från beh. av kommunalt avloppsvatten Specialavfall

Figur 4.6 Utvecklingen av mängden hushållsavfall, exklusive farligt avfall (fördelning på behandlingsformer)

Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen.

Av det deponerade skattepliktiga avfallet var år 2000 cirka 0,8 miljoner ton hushållsavfall och år 2004 cirka 0,4 miljoner ton. Detta kan jämföras med den totala mängden beskattat avfall som framgår i tabell 4.2 ovan, varvid det framgår att det endast är en mindre del av den totala mängden som utgörs av hushållsavfall.

4.3.2. Deponering av industriavfall

Industriavfall är avfall som uppkommer inom industrin och som verksamhetsutövaren, företaget, har ansvar för enligt miljöbalken. Industriavfall är ett vitt begrepp och omfattar hushållsavfallsliknande avfall, mycket specifika avfallsströmmar som uppkommer i viss produktion och annat mindre specifikt avfall som beror på verksamheten såsom emballage, avfall p.g.a. slitage på verktyg och maskiner samt damm och skräp som uppkommer i anläggningarna.

Av rapporten Hur har avfallsskatten fungerat?

3

kan utläsas att

deponeringen av industriavfallet har varierat kraftigt från år 1998 till år 2002, se tabell 4.3. Deponeringen har dock minskat inom alla branscher, utom livsmedels-, dryckes- och tobaksindustrin samt

3

Se not 1.

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500

1994 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

kt on

Materialåtervinning Rötning och kompostering Förbränning Deponering

stål- och metallverk. Det skall dock beaktas att det finns en del osäkerhetsfaktorer avseende siffrorna såsom t.ex. beträffande företagens egen uppfattning om vad som utgör avfall. Många gånger bedömer företagen inte det vara avfall om det går att avyttra externt.

Tabell 4.3 Mängd deponerat avfall inom vissa branscher (ton)

1998 2002

Livsmedels-, dryckes- och tobaksindustrin

89 000

147 000

Textil-, beklädnads- och pälsindustri samt garverier

19 000

4 000

Industrier för trä- och trävaror samt möbler

147 000

45 000

Massa-, pappers-, och pappersvaruindustri samt grafisk industri

1 012 000

585 000

Kemisk, gummi-, och plastvaruindustri

179 000

97 000

Jord- och stenvaruindustri

205 000

109 000

Stål- och metallverk

604 000

772 000

Verkstadsindustri

316 000

205 000

Källa: IVL Svenska miljöinstitutet AB:s rapport, Hur har avfallsskatten fungerat?, 2005-06-20.

Figur 4.7 Mängd skattepliktigt avfall som deponerats på s.k. industrianläggningar (ton)

Källa: Skatteverket.

0

100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000

2000

2001

2002

2003

2004

to n

Icke branschspecifika avfall

Industriavfallet kan delas upp i branschspecifikt och icke branschspecifikt avfall. Det icke branschspecifika kan definieras negativt genom att det är allt avfall som inte direkt härrör från den industriella processen. Det är t.ex. det hushållsavfallsliknande avfallet. Mängden icke branschspecifikt avfall som deponeras på avfallsanläggningar som även tar emot kommunalt avfall har minskat sedan avfallsskatten trädde i kraft.

Figur 4.8 Deponering av icke branschspecifika avfallsfraktioner på avfallsanläggningar som tar emot kommunalt avfall

Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen.

Branschspecifikt avfall

Det är svårt att urskilja någon trend för de branschspecifika avfallsslagen. De branschspecifika avfallsslagen som inte kan styras från deponering eller minskas utan produktionsnedgång har medgetts skattebefrielse, eftersom skatten inte anses ha någon styreffekt på dessa. Det finns naturligtvis branschspecifika avfallsströmmar som inte uppfyller de ovan nämnda kriterierna och för dessa finns det inte någon särskild statistik. Det branschspecifika avfall som deponeras på de anläggningar som också tar emot kommunalt avfall har minskat i mängd sedan skatten infördes. Denna nedåtgående trend förelåg inte före skatten infördes. Vidare

0 200 400 600 800 1000 1200

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

kt on

Avfall från beh av industriellt avloppsvatten Icke branschspecifikt avfall

kan konstateras att den mängd avfall som beskattas på industrianläggningarna minskar i omfattning, vilket figur 4.7 visar. De industrier som har egna deponier, som utredningen har varit i kontakt med, har uppgett att de enbart deponerar branschspecifikt avfall på sina egna deponier för att deponien skall kunna utnyttjas under en längre tid. Det finns således vissa uppgifter som talar för att även deponeringen av branschspecifikt avfall har minskat sedan skatten infördes, trots att många sådana fraktioner är skattebefriade.

Figur 4.9 Deponering av branschspecifikt avfall på avfallsanläggningar som tar emot kommunalt avfall

Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen.

4.4. Utredningens iakttagelser kring förändringar i deponeringsmönstren sedan skatten på avfall infördes

Utredningen noterar följande iakttagelser kring utvecklingen av deponeringen sedan skatten infördes.

  • Deponeringen av avfall har minskat.
  • De totala mängderna avfall som förs till deponeringsanläggningar har minskat med cirka 0,7 miljon ton.
  • Minskad deponering har skett för både konventionellt och industriellt avfall.

0 100 200 300 400 500 600

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

  • Mängderna som sorteras ut och lämnar avfallsanläggningarna har ökat med cirka 1,1 miljon ton.
  • Mängden avfall som behandlas inne på anläggningarna har ökat.
  • Mängden skattebefriat avfall har varit relativt konstant och legat runt 4,4 miljoner ton.
  • Avfallsskatt betalades år 2004 för en tredjedel av det avfall som var kvar på anläggningarna.

Statistiken visar att sedan avfallsskatten trädde i kraft har deponeringen av avfall minskat. Denna minskning har skett dels genom att mindre mängder lämnas till deponering, dels genom att mer sorteras eller behandlas och därefter förs ut från avfallsanläggningen, dels ock genom att mer avfall används inne på avfallsanläggningen i konstruktionen av deponien.

De slutsatser som kan dras av statistiken överensstämmer väl med det som eftersträvades då lagen infördes. Eftersom flera styrmedel har införts under den period som skatten varit i kraft är det inte möjligt att säga vad som styrt vad eller vart. Det kan dock konstateras att mängden avfall som deponeras har minskat kraftigt sedan avfallsbeskattningen infördes och att avfallsbeskattningen i hög grad kan antas ha bidragit till den utvecklingen.

4.5. Minskning av avfallsmängderna

Utöver det ovan redovisade syftet att styra avfall bort från deponering är ytterligare ett syfte med skatten att den också bör bidra till att avfallsmängderna minskar.

I jämförelse med att utvärdera om deponeringen minskat är det betydligt svårare att dra några slutsatser kring om skatten bidragit till att totalt sett minska avfallsmängderna.

Utredningen kan dock konstatera att den årliga ökningen av kommunalt avfall före skatten uppgick till cirka 3,4 procent, och efter skattens införande till cirka 2,6 procent. Dessa förhållanden antyder att skatten, även om den inte minskat de totala avfallsmängderna, i vart fall minskat ökningen och att den således fyller en funktion även i detta avseende. Häremot skulle möjligen kunna anföras att ökningen åren 1997–1999 var cirka 0,8 procent per år jämfört med 4,8 procent per år under åren 2000–2002.

Figur 4.10 Utvecklingen av mängden avfall som tillförts deponier samt BNP i fasta priser

Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen respektive Statistiska centralbyrån.

I figur 4.10 ovan redovisas utvecklingen av mängden avfall som tillförts deponier samt en jämförelse med BNP i fasta priser. Det kan därvid konstateras att det trendbrott som skedde i samband med skattens införande kring år 2000 fortfarande står sig och att utvecklingen för mängden avfall som deponeras synes helt fristående från utvecklingen av BNP, vilket naturligtvis får bedömas vara positivt.

4.6. Den fortsatta styrningen

Avfallsskatten har bidragit till att minska deponeringen av avfall. Frågan är om avfallsskattens syfte är uppnått eller om den fortfarande har något att uträtta.

Det föreligger förbud att deponera organiskt och utsorterat brännbart avfall. Det är dock möjligt att få tidsbegränsade dispenser från förbuden om det inte finns kapacitet i regionen för alternativ behandling. I realiteten är det bristen på kapacitet för förbränning och biologisk behandling som ger dispens. Skatten har understött förbuden så att de snabbt har kunnat införas i flera län. Eftersom dispenser fortfarande beviljas är det för tidigt att säga att skatten inte har en funktion att fylla som stöd till förbuden. Ett alternativ vore naturligtvis att stoppa möjligheten till dispens men

2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500 5 000 5 500 6 000 6 500

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

kt on

1 600 1 700 1 800 1 900 2 000 2 100 2 200 2 300 2 400 2 500

M dk r ( 200 0 år s p ris er )

Deponerad mängd avfall BNP

frågan är vad som då skulle hända med det avfall som inte får deponeras om annan behandling inte står att finna.

Av Naturvårdsverkets statistik över beviljade dispenser, figur 4.1 framgår att dispenserna minskade mycket de första åren men att utvecklingen nu har planat ut vad avser dispenser för utsorterat brännbart avfall. Utredningen finner mot bakgrund av avfallsskattens syfte och att det fortfarande förekommer deponering av utsorterat brännbart och organiskt avfall att skatten fortsättningsvis har berättigande i arbetet med att minska denna deponering till ett minimum.

Vidare visar underlaget att mycket avfall förts ut från anläggningarna sedan skatten infördes. Avfall som inte tillhör kategorierna utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall kan vara lämpligt att materialåtervinna t.ex. använda vid olika anläggningsarbeten. I det fallet ersätter avfallet naturgrus eller annat jungfruligt material. För att avfallet skall kunna materialåtervinnas måste det i många fall sorteras, krossas och siktas, vilket är kostsamt. Avfallsskatten har bidragit till att sortering m.m. på anläggningarna sker i större utsträckning än tidigare genom att göra alternativet deponering dyrare. Utredningen finner att det avfall som inte omfattas av deponiförbuden fortsättningsvis också bör styras från deponering mot återanvändning och materialåtervinning.

Ett syfte med skatten har också varit att minska mängden avfall som uppkommer. Det är svårt att påvisa att skatten har haft någon sådan effekt, eftersom mängden avfall ökat. Men skattens effekt bör inte mätas bara genom en jämförelse av mängderna från år 2000 till i dag. Frågan är hur utvecklingen hade varit utan en skatt. Utredningen har svårt att svara på den frågan, men det kan i vart fall inte uteslutas att skatten har haft en dämpande effekt. Eftersom skatten träffar avfall som deponeras är styrningen mot minskad mängd störst i de fall då avfallet deponeras. Skattens styreffekt på uppkomsten av avfall som kan återvinnas på något sätt bör vara liten men den kan inte uteslutas på det avfall som måste bortskaffas genom deponering. Utredningen finner att den styreffekten är önskvärd även framdeles.

Utredningen har sammanfattningsvis funnit att avfallsskatten har tre funktioner att fylla.

  • Minska mängden utsorterat brännbart och organiskt avfall som deponeras.
  • Styra övrigt avfall från deponering mot återanvändning och materialåtervinning såväl inom som utom avfallsanläggningen.
  • Bidra till att minska uppkomsten av avfall som bortskaffas genom deponering.

5. Principiella överväganden och sammanfattande förslag

Utredningens överväganden och förslag: Skatten på avfall som deponeras bör vara kvar, men justeras i vissa avseenden. För att komma fram till detta ställningstagande har utredningen undersökt lagen (1999:673, LSA) om avfall och dess styreffekt samt det sätt på vilket lagen tillämpas i praktiken. Därtill har utredningen beaktat vad som i övrigt införts i form av olika styrmedel med bäring på behandlingsformen deponering. Nedan redovisas i korthet några av utredningens överväganden och förslag.

Skattens styreffekt

Av de resultat som utredningen fått fram har det visat sig att deponeringen av avfall minskat kraftigt under de fem år lagen varit i kraft. Minskningen har inträffat under samma tid som deponiförordningen trätt i kraft, dels med sina starkare krav på deponeringsformen som sådan, dels med sina förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall. Under samma tid har också de s.k. mottagningskriterierna skärpts betydligt. Detta innebär att det kan vara vanskligt att hänföra hela (eller ens en större del) av den minskade deponeringen till avfallsskatten. Oavsett hur det härmed förhåller sig har det de facto skett väsentliga förändringar i deponeringsmönstren under den tid skatten varit i kraft.

Skatten i ett EU-perspektiv

Sedan utredningens direktiv författades har kommissionen i beslut gjort bedömningen att skattebefrielserna i LSA inte i något fall utgör statligt stöd. Just frågan om någon av lagens

bestämmelser utgör sådant stöd och om det kan godkännas utifrån gemenskapens regelverk är något av en huvudfråga i direktiven och poängteras särskilt. Genom kommissionens beslut har frågan delvis kommit i en annan dager. Utredningens ställningstaganden kan till viss del anses bottna i att det finns ett beslut från kommissionen med innebörd att den struktur, ”art och funktion”, som LSA har medför att skattebefrielserna inte i något fall betraktas som statligt stöd.

Skattens vara eller icke vara

Deponeringen har minskat under hela den tid skatten varit i kraft. Några hållpunkter för att skatten stagnerat som styrinstrument och därför inte längre skulle behövas har utredningen inte kunnat finna. Tvärtom synes det lämpligt att skatten blir kvar för att bland annat understödja förbuden att deponera organiskt och utsorterat brännbart avfall samt fortsätta styra bort övrigt avfall från deponering.

Skattens framtida utformning

Skatten skall tas ut såsom den tas ut i dag. Detta innebär att den s.k. nettodeponimetoden föreslås tillämpas även framdeles.

Skattesatserna skall dock differentieras. Därvid skall skatten på utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall vara högre än för övrigt avfall. Genom en högre skatt på dessa fraktioner understöds deponiförbuden samtidigt som dispenserna förhoppningsvis hålls tillbaka något. En höjd skattesats på dessa fraktioner är därutöver närmast nödvändig för att om möjligt balansera införandet av en eventuell skatt på förbränning av avfall. Utredningen föreslår att den högre skattesatsen bestäms till 470 kronor per ton. Skattebefrielserna för förorenad jord från marksanering och förorenade muddermassor skall slopas och skattesatsen på dessa fraktioner bestämmas till 90 kronor per ton. Genom en låg beskattning på dessa fraktioner ges visst incitament till behandling av dessa, samtidigt som risken att efterbehandling inte kommer till stånd beaktas. Övrigt avfall skall även fortsättningsvis beskattas med 370 kronor per ton.

5.1. Inledning – avsnittets innehåll

Avsnittet inleds med en kort redogörelse dels för syftet bakom LSA dels utredningens uppdrag till den del detta omfattar en översyn av LSA. Därefter följer utredningens principiella ställningstaganden kring skatten och dess framtida utformning. Sedan följer en redovisning av resultaten av utredningens översyn av de olika formerna för skattebefrielse. Avsnittet avslutas med vissa överväganden kring skattens fortsatta funktion samt några tankar om när nästa utvärdering av skatten lämpligen bör ske.

5.2. Skatt på avfall som deponeras

5.2.1. Minskad deponering – ett övergripande syfte

LSA trädde i kraft den 1 januari 2000. Syftet bakom lagen är att öka de ekonomiska drivkrafterna att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt och därigenom styra bort avfall från deponering. Ytterligare ett syfte är att skatten också bör bidra till att avfallsmängderna på sikt minskar.

LSA har vid tiden för denna utvärdering varit i kraft under fem år. Lagen är accepterad i ett EU-perspektiv och dess skattebefrielser utgör inte statligt stöd.

5.2.2. Utredningens uppdrag

Enligt kommittédirektiven skall utredningen genomföra en översyn och utvärdering av LSA. Utredningen skall följa utvecklingen inom EU och i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de EG-rättsliga förutsättningarna, i synnerhet reglerna om statligt stöd. Utredningen skall vidare analysera vilka effekter avfallsbeskattningen har på olika avfallsslag och olika former av avfallsbehandling samt i vilken mån avfallsbeskattningen har bidragit till att nå de uppställda målen inom avfallspolitiken.

5.3. Avfallsskatten och EU:s regler om statligt stöd

5.3.1. EG-fördragets bestämmelser om statligt stöd

Dessa bestämmelser rör inte primärt beskattningen av avfall, men är ändå av stor betydelse vid utformning och eventuell förändring av nationella regler inom detta område, vilket såsom nämns ovan också betonas i kommittédirektiven.

Gemenskapens regler om statsstöd återfinns i EG-fördraget och är placerade i fördragets artiklar 87–89. Av artikel 87.1 framgår att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

Enligt artikel 87.3 är medlemsstaterna skyldiga att till EG-kommissionen anmäla sådana planerade förändringar i lagstiftningen som kan betraktas som statsstöd. Kommissionen måste godkänna åtgärden innan medlemsstaten kan verkställa den. Om en medlemsstat inte anmäler en åtgärd, anmäler åtgärden men låter bli att avvakta kommissionens beslut eller handlar i strid mot kommissionens beslut, betraktas åtgärden som olagligt stöd och de företag som fått stödet riskerar återbetalningskrav.

Det bör observeras att en statsstödsprövning sker oberoende av eventuell materiell gemenskapsrätt på sakområdet. Även om ett skattedirektiv ger medlemsstaterna möjlighet att sätta ned skatter, måste en sådan skattenedsättning också prövas och befinnas förenlig med EG:s regler om statsstöd.

Miljöriktlinjerna

Även om en åtgärd betraktas som statsstöd kan den ändå godtas. Kommissionen har utfärdat olika riktlinjer för tidsbegränsade godkännanden av medlemsstaternas åtgärder. För avfallsskattens del är det framför allt de s.k. miljöriktlinjerna

1

som skulle kunna komma i

fråga. Riktlinjerna syftar till att ”förtydliga tillämpningen av principen om att det är förorenaren som skall betala” och till att ”stärka miljöstödets incitamentskaraktär”.

1

Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (EGT C 37, 3. 2.2001, s. 3).

Särskilda regler gäller för stöd i form av skattesänkningar eller skattebefrielse. Skatter som införs av miljöskäl kan drabba vissa verksamheter så att det kan anses vara nödvändigt med undantag. Detta kan vara fallet om vissa företag riskerar att förlora sin internationella konkurrenskraft, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå. Miljöriktlinjerna behandlar även förutsättningarna för att bibehålla och förändra befintliga skatter för det fall dessa räknas som statsstöd.

5.3.2. Kommissionens beslut om LSA och statsstöd år 1999

I samband med att LSA infördes anmäldes lagen till kommissionen för prövning i förhållande till statsstödsreglerna. Genom beslut den 24 mars 1999

2

beslutade kommissionen att stödet till vissa avfalls-

anläggningar inom ramen för LSA var förenligt med EG-fördraget. Kommissionen konstaterade att skatteavdragen i 11 § utgjorde driftstöd och därmed statsstöd. Kommissionen ansåg emellertid att stödet kunde godkännas med stöd av de tidigare miljöriktlinjerna. Beträffande lagens olika undantag från skatteplikt konstaterade kommissionen att undantagen antingen var en naturlig del av systemet eller att materialet i fråga i själva verket inte var avfall. De anläggningar som låg utanför lagens tillämpningsområde berördes inte i kommissionens beslut. Beslutet omfattade åren 2000–2004 och en ny anmälan skulle göras före den 1 januari 2004.

5.3.3. Kommissionens beslut om LSA och statsstöd år 2004

Regeringen gjorde under hösten år 2003 en ny statsstödsanmälan av de olika skattebefrielserna i lagen till kommissionen. I anmälan uppgav regeringen med hänvisning till kommissionens beslut 1999 att det var fråga om en förlängning av ett befintligt program, dock med vissa ändringar. Ändringarna som åsyftades var avdragsrätt för skatt på cesiumhaltig biobränsleaska, undantag för anläggningar för flytande avfall i vassbädd och för vattenverksslam, avdragsrätt för skatt på tillsatser och vatten för stabilisering respektive vätning av askor även om tillsättandet skett utanför en avfallsanläggning, direkt avdrag för visst avfall som avses användas till sluttäckning

2

Kommissionens beslut den 24 mars 1999 om statligt stöd i ärende nr N 284/98.

och höjningar av skattesatsen den 1 januari 2002 till 288 kr och den 1 januari 2003 till 370 kr.

Regeringen argumenterade i sin anmälan att lagen, trots kommissionens tidigare ställningstagande, över huvud taget inte innehåller några inslag av statligt stöd, eftersom alla fall av skattebefrielse är naturliga och nödvändiga delar av systemet.

I sitt beslut den 19 maj 2004

3

vidhöll kommissionen sin tidigare

ståndpunkt att undantagen i 6 § och avdragen i 10 § inte utgör statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i EG-fördraget. Undantagen och avdragen medges för att undvika att material som i realiteten inte är avfall beskattas till följd av nettodeponimetoden, det ingår i systemets natur och logik att undanta sådant material.

Vidare beslutade kommissionen att inte heller avdragen i 11 § utgör statligt stöd. För de uppräknade avfallsslagen finns för närvarande inte några tekniker som miljömässigt är att föredra framför deponering. Detta innebär att skattebeläggning av dessa avfallsslag inte skulle överensstämma med avfallsskattens målsättning att öka incitamenten att hantera avfall på miljömässigt bästa sätt. En skatt skulle inte heller få den önskade styrande effekten att uppmuntra avfallsminskning, återanvändning och återvinning av avfall. Den skulle i stället medföra en ökad risk att avfallet inte kontrolleras och hanteras på mest miljövänliga sätt. Kommissionen bedömde därför att avdragen ingår i systemets natur och logik och alltså inte utgör statligt stöd.

Kommissionen påminde avslutningsvis om att i det fall nya miljövänligare alternativ till hantering av undantagen tas fram undantagen eller avdragen inte längre ingår som en naturlig del av systemets art och funktion. Ordningen bör då ändras och anmälas till kommissionen.

5.3.4. Argumentationen i statsstödsärendet och dess betydelse för lagens fortsatta utformning

När det gäller frågan om statsstöd finns det inte några garantier för att framlagda förslag, ens efter förändringar med automatik får kommissionens acceptans, särskilt som EG-domstolens och kommissionens praxis på olika områden är under ständig utveckling. Därtill kan anmärkas att statsstödsbeslut, även om statsstödet

3

Kommissionens beslut den 19 maj 2004 i ärende NN 161/2003 (Förlängning och ändring

av stödordningen av avfallsskatt).

i sig är godkänt, är tidsbegränsade och föremål för återkommande omprövningar. Därvid står klart att det långsiktiga nationella miljöarbetet underlättas om tillämplig lagstiftning inte behöver tyngas av den osäkerhet som dessa återkommande prövningar gentemot en dynamisk praxis trots allt medför. I ett kostnadseffektivitetsperspektiv är det vidare av stort värde att den befintliga lagstiftningen av kommissionen inte bedömts innefatta något statligt stöd. Skälet härför är främst att det erfarenhetsmässigt tar mycket tid och kraft i anspråk för att få nödvändiga godkännanden av kommissionen.

Mot bakgrund av det ovan sagda ligger det, enligt utredningens mening, ett stort värde i att den nu befintliga lagen inte bedömts innehålla några element av statligt stöd. Samtidigt ställer detta vissa krav på utredningen vid dess bedömning och översyn av lagen. För att även fortsättningsvis dra nytta av att regelverket är accepterat i statstödshänseende är det av stor betydelse att de principer som låg till grund inte endast för argumentationen i statsstödsärendet, utan även lagens tillblivelse tillämpas konsekvent även vid denna översyn.

5.4. Hur har skatten styrt?

Tidigare har deponering varit den billigaste metoden att omhänderta avfallet. Genom bland annat avfallsskatten har deponering blivit dyrare, vilket gjort att materialåtervinning, förbränning och biologisk behandling blivit mer ekonomiskt intressant. Statistik från Skatteverket visar att mängden avfall som förs in på och som stannar på avfallsanläggningarna har minskat kontinuerligt sedan skatten infördes. Statistik från Svenska Renhållningsverksföreningen (RVF) och industrin visar att energiutvinningen och materialåtervinningen (inkl. materialåtervinning genom biologiska metoder) av avfall har ökat. Avfallen har således, bland annat p.g.a. avfallsskatten, styrts från deponering till materialåtervinning eller energiutvinning.

5.4.1. Vilka effekter har skatten haft på olika avfallsslag och på olika former av avfallsbehandling?

Återvinningsbara material har ofta styrts till materialåtervinning (rena material) och energiutvinning (blandade eller förorenade material).

Icke organiska avfall, som t.ex. bottenaska och slagger, används som konstruktionsmaterial i exempelvis vägar, dräneringsmaterial och tätmaterial på deponier.

Organiska slam och liknande avfall används främst som jordförbättringsmedel och som täckskikt på deponier.

5.4.2. I vilken mån har avfallsbeskattningen bidragit till att uppnå de avfallspolitiska målen?

Det övergripande avfallspolitiska målet är att avfallet skall behandlas enligt avfallshierarkin. För att stödja det målet har regeringen satt upp delmål samt styrmedel för att nå dessa.

Ett delmål är att mängden deponerat avfall, exklusive gruvavfall skall minska med minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå. För att uppnå det målet har det införts ett antal styrmedel och det är inte möjligt att med större nogsamhet säga i vilken mån de olika styrmedlen bidrar till den minskade deponeringen. Troligtvis har avfallsskatten med sin tydliga politiska signal och ekonomiska effekt haft en stor betydelse för att deponeringen minskar i snabb takt. Den bedömningen bekräftas av att deponeringen av de flesta avfallsslag minskat kontinuerligt efter år 2000. Det kan urskiljas en brytpunkt vid år 2000 i de grafer som baseras på RVF:s statistik. Tidigare år har mängden avfall som deponeras varierat men efter år 2000 visar statistiken att mängden avfall som deponeras är monotont avtagande.

Andra delmål eftersträvar en ökad biologisk behandling. Dessa delmål beslutades i oktober 2003 och är således relativt nya. Ökad biologisk behandling är den andra sidan av minskad deponering. Det är inte möjligt att minska deponeringen om inte de andra behandlingsmetoderna ökar (eftersom avfallsmängderna inte minskar). Enligt RVF:s statistik ökar den biologiska behandlingen. Detta styrks av att mer rester från bland annat biologisk behandling uppkommer enligt Skatteverkets statistik. Det finns ett flertal styrmedel som tillsammans bidrar till att nå målen om ökad

biologisk behandling. Det är här liksom angående den minskade deponeringen inte möjligt att säga i vilken mån respektive styrmedel bidrar. Det kan bara konstateras att den biologiska behandlingen har ökat i takt med att deponeringen har minskat. Det är således troligt att avfallsskatten bidragit till att den biologiska behandlingen ökat genom att göra den mer ekonomiskt intressant.

Ett annat mål är att minska mängden uppkommet avfall. Mängden uppkommet avfall har inte minskat sedan skatten trädde i kraft. Det kan dock inte uteslutas att skatten haft en dämpande effekt på utvecklingen.

Sammanfattningsvis kan sägas att avfallsbeskattningen har bidragit till att uppnå de avfallspolitiska målen, men att det inte är möjligt att säga i vilken omfattning, detta eftersom andra styrmedel, såväl administrativa som ekonomiska, också har haft betydelse. Utredningen vågar dock påstå att avfallsbeskattningen genom sin tydlighet och sin konkreta effekt starkt bidrar (och har bidragit) till uppfyllandet av de avfallspolitiska målen.

5.5. Skattens framtida utformning m.m.

5.5.1. Utvärderingens inriktning

På grundval av utredningens genomgång av skattens styreffekter och studier av hur skatten tillämpats i praktiken gör utredningen bedömningen att skatten i huvudsak skall vara utformad såsom i dag. Detta har inneburit att översynen till förhållandevis stor del kommit att bestå i att utvärdera de skattebefrielser som i dag finns i lagen. En sammanfattning av utvärderingen i den delen återkommer nedan under avsnitt 5.7.

Utvärderingen har emellertid också haft som målsättning att om möjligt hitta vägar för att öka lagens funktion som miljöstyrande instrument. Konkreta sådana förslag återfinns bland annat nedan i avsnitt 5.8 om differentierade skattesatser.

I samband med utvärderingen och bedömningen att lagen inte skall genomgå några mer genomgripande förändringar har några särskilda frågor dykt upp som är av principiell betydelse och därmed relevanta för skattens funktion. Dessa har handlat om huruvida det skattebefriade området skall utsträckas eller inskränkas i någon omfattning och berörs nedan.

5.5.2. Bör det branschspecifika avfallet ges en generell skattebefrielse?

En uppfattning som framförts är att inte endast det branschspecifika avfall som pekas ut i 11 § LSA skulle medges skattebefrielse utan att allt branschspecifikt avfall skulle vara befriat från skatt. Skälen härför skulle huvudsakligen vara att incitamenten för alternativ användning av avfallet är så stora inom industrisektorn att skatten inte är nödvändig för att styra avfallet bort från deponering när så är möjligt, eller att det inte finns några alternativ till deponering.

Utredningen kan därvid konstatera att det i och för sig finns ett flertal incitament inom industrisektorn som verkar i samma riktning som skatten, varav flera är av större betydelse än skatten. Vid beaktande av syftet bakom LSA och med hänsyn till dess art och funktion kan utredningen dock inte finna annat än att det saknas belägg för det generella påståendet att skatten inte har någon miljöstyrande effekt överhuvudtaget på det i dag icke skattebefriade branschspecifika avfallet. Det är självklart så att förutsättningarna för alternativ avsättning för avfallet varierar, såväl mellan företag som mellan olika avfallsslag. En generell skattebefrielse skulle emellertid innebära ett stort avsteg från de principer som i dag styr lagen, enligt vilka varje avfallsslag skall prövas för sig och berättiga till skattebefrielse på sina egna meriter. Detta är ett tungt vägande skäl mot en generell skattebefrielse. Skälet blir än tyngre vid beaktande av att de argument som låg till grund för kommissionens beslut om statsstöd i sådant fall bortfaller och inte längre kan användas för att få acceptans i detta hänseende. Härutöver finns det tveksamheter i statsstödshänseende beträffande hur en sådan skattebefrielse som nu diskuteras skall avgränsas för att inte utgöra statsstöd.

Det ovan sagda innebär sammantaget att utredningen inte anser att strukturen i LSA skall ändras på ett sådant sätt att en generell skattebefrielse medges för branschspecifikt avfall.

5.5.3. Bör skattebefrielserna vara mer generellt hållna än i dag?

De i dag befintliga skattebefrielserna är specifika för de olika avfallsslagen m.m. Skälet härför är att det i varje enskilt fall skall kunna prövas om kriterierna för skattebefrielse är uppfyllda, eller m.a.o. om skatten i vart och ett av de aktuella fallen skulle ha någon nämnvärd miljöstyrande effekt. En konsekvens av detta system är att avfallsslag som i dagsläget inte uppkommer i Sverige inte skattebefrias. Detta kan möjligen vara ett hinder vid nyetableringar. Denna risk bör dock inte överdrivas och ställd mot alternativet, nämligen att ha en mer eller mindre uttömmande lista på avfallsslag som kan vara aktuella för skattebefrielse, synes den nu gällande ordningen trots allt vara den mest ändamålsenliga. Därtill är kriterierna för skattebefrielse klart angivna av lagstiftaren, varför introduktionen av ett ”nytt” branschspecifikt avfallsslag bör kunna hanteras inom Regeringskansliet utan att för den sakens skull innebära att en nyetablering hindras. Det kan slutligen anmärkas att en beskattningsordning med skattebefrielser ”för säkerhets skull” sannolikt skulle kräva en statsstödsprövning av en helt annan omfattning än tidigare. Mot bakgrund av det ovan sagda anser utredningen att det finns goda skäl att i möjligaste mån avgränsa skattebefrielserna även framdeles.

5.5.4. Bör skattebefrielserna slopas och skattenivån generellt sänkas?

Som alternativ till att vidga möjligheterna till skattebefrielserna skulle kunna övervägas att helt sonika slopa skattebefrielserna. De skattebefrielser som då kanske främst kan sättas i fråga är skattebefrielserna för branschspecifikt avfall. En sådan lösning skulle av nödvändighet behöva förenas med en förhållandevis låg skattenivå för att undvika negativa konsekvenser, framförallt för industrin som i de fall skattebefrielse föreligger i dag, i stor utsträckning saknar alternativ avsättning för avfallet. Det kan då ifrågasättas om inte styreffekten blir så pass uttunnad att skatten kraftigt förlorar sin styrande betydelse. En sådan lösning förutsätter också att det finns miljövinster att finna i ett mer generellt skatteuttag, i form av en dämpande effekt s.a.s. över hela linjen. Utredningen har därvid uppmärksammat de incitament som, förutom skatten, är av

betydelse för företagens avfallshantering. Det står därvid klart att det finns betydande incitament som påverkar företagen i deras avfallshantering. Viktiga sådana incitament är bland annat betydelsen av tillståndsprövning och de ökande miljökraven, exempelvis skärpta mottagningskriterier osv. I sammanhanget är även de i dag befintliga skattebefrielserna relevanta, dels eftersom de till sin karaktär är tidsbegränsade och föremål för omprövning, dels då de i sig leder till ökad källsortering m.m. på företagen.

Enligt utredningens bedömning saknas skäl att föreslå en sådan genomgripande förändring som det skulle innebära att slopa de branschspecifika skattebefrielserna. Den nu befintliga ordningen där skattebefrielserna prövas utifrån vissa fastställda kriterier fungerar bra och skattebefrielsernas tidsbegränsade karaktär gör att det likväl finns incitament genom skatten.

5.6. Skattemetod

Utredningens förslag: Nettodeponimetoden skall tillämpas även i fortsättningen vid uttaget av avfallsskatt.

I avsnitt 3.4 har utredningen redogjort för hur den nuvarande skattemetoden, nettodeponimetoden, fungerat i praktiken. Överlag synes den numera, när såväl de skattskyldiga som Skatteverket anpassat sig till metoden, fungera mycket bra och utan några större bekymmer.

RVF har dock framfört som önskemål att införa ett slags frizon inom de skattepliktiga anläggningarna inom vilka behandling och lagring kan genomföras utan att avfallet beskattas. Det huvudsakliga skälet bakom denna konstruktion är att skatten, med dess nuvarande utformning, omfattar stora mängder avfall som inte är avsett att beskattas, vilket orsakar administrativt merarbete och i vissa fall räntekostnader för lagring av avfall.

Utredningen har noga övervägt de skäl som framförts för en förändring eller justering av skattemetoden. Därvid har det dock förelegat vissa svårigheter med att kvantifiera omfattningen av den problemställning som redovisats. Såvitt utredningen kan bedöma bör problemen dock inte överdrivas utan får vägas mot nyttan av att ha en väl fungerande beskattningsmetod. Vid denna avvägning kan utredningen inte finna att skälen för att i nuläget vidta någon

förändring är av den tyngden att en förändring bör föreslås. Nettodeponimetoden skall därför även fortsättningsvis tillämpas enligt sin nuvarande utformning.

5.7. Skattebefrielser

Nedan redovisas i korthet de bedömningar utredningen gjort beträffande de skattebefrielser som ingår i LSA och som prövats gentemot bland annat skälen för deras införande.

5.7.1. Skattebefrielse för vissa anläggningar (avsnitt 6)

Skälen för skattebefrielse för vissa anläggningar är att en skatt på deponering av de avfallsslag som deponeras på dessa inte skulle ha någon miljöstyrande effekt samt att det av administrativa, tekniska och kostnadsmässiga skäl är omotiverat att föra in hanteringen av dessa avfallsslag i skattesystemet.

Vid sin översyn har utredningen funnit att de ursprungliga skälen fortfarande äger giltighet, varför befrielserna skall kvarstå oförändrade.

5.7.2. Skattebefrielse för material som används för drift av anläggningen, konstruktionsarbeten m.m. (avsnitt 7)

Gällande befrielser från skatt på material som är avsett att användas för driften av en avfallsanläggning eller som förs in till en sådan anläggning utan direkt samband med avfallshanteringen samt för skatt på avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten eller för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring skall enligt utredningens bedömning bestå.

5.7.3. Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m. (avsnitt 8)

Skattebefrielserna för vissa behandlingsformer infördes i syfte att inte missgynna anläggningar som bedriver såväl deponering som annan behandling. De behandlingsformer som kommer i fråga är kompostering, reaktorbaserad rötning, förbränning, tillverkning av

fast lagringsbart bränsle, avvattning och – under förutsättning att avfallet är flytande – rening. Gemensamt för dessa behandlingsformer är att avfallet minskar väsentligt i vikt. Dessutom resulterar dessa behandlingar regelmässigt i en produkt som anläggningarna finner avsättning för. För rester som uppstår efter genomförd behandling skall dock skatt betalas. Utöver de nu nämnda behandlingsformerna är även flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd skattebefriat.

I enlighet med utredningens genomgång av de skattebefriade avfallsbehandlingsmetoderna har utredningen gjort bedömningen att de skall vara skattebefriade även framdeles. Skattebefrielsen för avfall avsett att användas för kompostering eller reaktorbaserad rötning skall dock förtydligas. Detta skall ske genom att ett krav om en längsta behandlingstid om ett år skall gälla för att metoden skall berättiga till skattebefrielse. Skälet härför är att skattebefrielsen kommit att tillämpas på sådant sätt att även andra former av rötning, s.k. biocellsrötning erhållit skattebefrielse. Enligt utredningens mening var dock lagstiftarens syfte att endast låta mer utvecklade former av rötning vara skattebefriade. Något skäl att frångå det ursprungliga syftet har inte framkommit under utredningsarbetet, vilket således medför att skattebefrielsen bör ges en tydligare utformning. Ettårsregeln skall dock inte tillämpas vid kompostering av park- och trädgårdsavfall.

5.7.4. Skattebefrielse för konventionellt avfall (avsnitt 9)

Skälen för skattebefrielse för de konventionella avfallsslagen är genomgående att det inte finns någon alternativ behandlingsmetod att styra avfallsslagen till samt att det inte är möjligt att minska mängden av de aktuella avfallsslagen. I flera fall är det dessutom frågan om avfallsslag som inte längre produceras, s.k. historiskt avfall, varför det är lätt att konstatera att mängden avfall inte kan minskas genom en skatt. En skatt kan däremot, eventuellt minska mängden avfall som behandlas, vilket inte är en önskvärd miljöstyrning. Denna risk var därför ett ytterligare skäl att skattebefria en del av de konventionella avfallsslagen.

Vid sin översyn har utredningen funnit att de ursprungliga skälen i de flesta fall fortfarande äger giltighet och att befrielserna därför skall stå kvar oförändrade. Skattebefrielsen för förorenade jordar från marksanering och förorenade muddermassor är inte

längre motiverad då det i dag finns tekniker att rena de allra flesta föroreningarna. Det finns dock en risk att efterbehandling inte kommer till stånd om kostnaderna höjs, vilket riskerar uppfyllandet av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Mot denna bakgrund har utredningen valt att gå försiktigt fram och införa en lägre skattesats om 90 kronor per ton för dessa fraktioner. Skattebefrielserna för s.k. rena muddermassor skall slopas då det inte längre finns skäl att befria dessa fraktioner. Dessutom skall även skattebefrielsen för avfall från sanering av upplag för farligt avfall slopas, i syfte att påskynda takten i eventuellt kvarstående saneringar.

5.7.5. Skattebefrielse för branschspecifikt avfall (avsnitt 10)

Skälen för skattebefrielse för de branschspecifika avfallsslagen är i de flesta fall att det för dessa under överskådlig tid inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och att möjligheterna att minska avfallsmängderna genom processförändringar, val av råvara etc. är avsevärt begränsade. Vad gäller skattebefrielserna för avfall från återvinning av returpapper och glas var skälen för dessa att en skatt skulle riskera att fördyra hanteringen av returpapper och återvunnet glas och därmed äventyra de miljö- och naturresursskäl som är huvudsyftet bakom dessa åtgärder.

Vid översynen har utredningen funnit att de ursprungliga skälen fortfarande äger giltighet och att befrielserna, i de fall då produktion fortfarande äger rum i Sverige, skall kvarstå. Det är dock inte motiverat att ge returpappers- och glasåtervinningen så generella skattebefrielser så att de avfallsslag som inte får deponeras får skattebefrielse då de deponeras på dispens. Verksamheterna är motiverade av miljö- och resursskäl, men det är inte rimligt att av den anledningen ställa lägre miljökrav på dem. Därför har utredningen funnit att dessa skattebefrielser skall inskränkas till att enbart avse de icke organiska avfallsslagen.

5.8. Förändringar i skattesatsen

5.8.1. Bör skattesatsen differentieras och vilken nivå bör den ligga på?

Utredningens förslag: Skattesatsen skall differentieras. För utsorterat brännbart avfall och för organiskt avfall skall skattesatsen uppgå till 470 kronor per ton. För förorenad jord och muddermassor skall skattesatsen uppgå till 90 kronor per ton. För övrigt avfall skall skattesatsen uppgå till de nuvarande 370 kronor per ton.

Skatten på avfall som deponeras kommer fortsättningsvis främst att ha två styreffekter. För det första att se till att deponiförbuden efterlevs genom att ge ekonomiskt incitament för utbyggnad och utveckling av alternativa behandlingsmetoder. För det andra att fortsätta att styra de icke organiska massorna från deponering till användningsområden, såväl inom som utom deponien, där de ersätter jungfruliga massor.

Naturvårdsverkets uppföljningar av deponiförbuden de senaste åren visar att dispenserna för utsorterat brännbart avfall har planat ut, i vart fall under det senaste året. De senaste två åren har dispenser för utsorterat brännbart avfall givits för cirka 400 000 ton. Åren före minskade dispenserna markant för varje år. För år 2005 har dispens givits för 232 700 ton organiskt avfall varav drygt 13 000 ton hushållsavfall. En högre skattesats på dessa fraktioner kan medföra att den positiva utvecklingen som tidigare rådde fortsätter. Ett alternativ som Naturvårdsverket uttryckte redan i utvärderingen för år 2002

4

är att införa ett slutdatum för den

nuvarande möjligheten till dispens. En högre skattesats på dessa fraktioner träffat inte enbart det avfall som deponeras på dispens utan även det avfall som undantagits från förbuden för att det bedömts att deponering är det miljömässigt bästa omhändertagandet för detta. Att höja skatten på dessa fraktioner är inte den direkta avsikten utan det är en effekt av en praktisk avgränsning. Det förhåller sig dock så att om dessa fraktioner uppfyller kriterierna för skattebefrielse så kan de erhålla sådan vilket är fallet med t.ex. grönlutslammet. Uppfyller de inte kriterierna finns det möjlighet att styra mot minskade mängder. Det vore olämpligt att

4

Naturvårdsverkets rapport nr 5298, Uppföljning av deponeringsförbuden, juni 2003.

låta den högre skattesatsen knytas till dispenserna eller knyta en lägre skattesats till undantagen, eftersom skatteuttaget då bestäms på myndighetsnivå, vilket bland annat kan ifrågasättas i konstitutionellt hänseende.

För förorenad jord och muddermassor blir det fråga om att väga de positiva effekterna av en skatt mot riskerna med en sådan. Vid en avvägning finner utredningen att risken att efterbehandling inte kommer till stånd överväger vid bedömningen av en skatt om 370 kronor per ton, dvs. den nu gällande skattesatsen. Däremot finns det nu anledning att ifrågasätta den fulla skattebefrielsen, i synnerhet som det finns behandlingsalternativ för ett flertal föroreningar samtidigt som teknikutveckling uppenbarligen pågår på området. Dessutom kan avsättningsmöjligheterna för behandlade jordar antas förbättras när bindande regler om användningen av avfall för anläggningsändamål utformats. Mot bakgrund härav finns det anledning att mjuka upp skattebefrielsen något. Det finns emellertid all anledning att gå försiktigt fram och i ett första steg kan därför en, vid jämförelse med nu gällande skattesats, förhållandevis låg skattesats om 90 kronor vara lämplig. Utredningen är medveten om att effekterna för efterbehandlingsarbetet inte kan bedömas fullt ut, varför förändringen noggrant bör följas upp och utvärderas.

Vad avser styrningen för de icke organiska massorna så har såväl Naturvårdsverket, länsstyrelserna och RVF vittnat om att trycket är högt för att använda avfall som ballast i bullervallar, vid vägbyggnation m.m. Det finns inga riktlinjer för när avfall får användas på detta sätt. Regeringen har uppmärksammat detta och anför följande i propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150). ”Sedan kraftfulla styrmedel införts för att minska deponeringen av avfall används allt mer avfall till olika anläggningsändamål. Naturvårdsverket bör särskilt verka för att berörda aktörer får vägledning så att sådan användning av avfall sker på ett sätt som inte innebär risk för hälsa och miljö. Naturvårdsverket bör vidare få ett uppdrag att ta fram förslag till bindande regler om användningen av avfall för anläggningsändamål.” Utredningen har funnit att de bindande reglerna är en förutsättning för att kunna höja trycket ytterligare på att använda avfall till anläggningsändamål. Därför finner utredningen att det i dagsläget inte är lämpligt att höja skattesatsen för dessa massor.

Eftersom bedömningarna är olika för utsorterat brännbart och organiskt avfall, förorenad jord och muddermassor samt övriga

avfall har utredningen funnit det lämpligt att införa differentierade skattesatser. Därvid bör skatten på utsorterat brännbart och organiskt avfall höjas i förhållande till skatten på övrigt avfall. Skälen härför är dels att det finns ett behov av att öka trycket mot minskad deponering för dessa avfallsslag, dels att en eventuell skatt på förbränning av avfall annars kan medföra att förbränning blir ett dyrare alternativ än deponering. En lämplig skattesats för utsorterat brännbart och organiskt avfall bedöms vara 470 kronor per ton, dvs. 100 kronor över skattesatsen för övrigt avfall.

Som alternativ till differentiering av skattesatsen har utredningen övervägt om förslaget i stället skulle bestå i att förorda att en dispensavgift införs. Enligt uppgift har detta också övervägts tidigare, men av olika skäl inte införts. Utredningen å sin sida som nu gjort en ordentlig genomlysning av LSA och dess funktion kan inte se att det finns några större fördelar med att placera den önskade styrningen inom ramen för ett avgiftssystem. Tvärtom synes det mycket lämpligt att utnyttja skatteinstrumentet för att åstadkomma denna styrning, bland annat då det finns en färdig administration inom vilken den föreslagna differentieringen utan större svårigheter synes kunna infogas. Härigenom undviks också de komplikationer som ett ifrågasättande i statsrättslig synvinkel av en avgift kan innebära, dvs. att avgiften i själva verket har en sådan utformning att den är att bedöma som en skatt.

De föreslagna förändringarna i belysning av det befintliga beslutet om statsstöd och LSA

Utredningens förslag medför vissa förändringar i LSA. Dessa förändringar måste sannolikt förhandsanmälas till kommissionen för prövning av om förutsättningarna för den tidigare bedömningen, nämligen att skattebefrielserna i lagen inte utgör statsstöd, fortfarande kvarstår.

Enligt utredningens bedömning ligger de föreslagna förändringarna dock väl i linje med de principer som låg till grund för tillblivelsen av LSA och bör därför inte medföra att någon skattebefrielse nu kommer att anses vara statligt stöd. Tvärtom placerar sig förslagen väl inom avfallsskattens art och funktion, dessutom med det uttalade syftet att dels minska mängden avfall till deponering, dels om möjligt att minska uppkomsten av avfall.

5.8.2. Bör skatten på avfall omräknas automatiskt efter konsumentprisindex och/eller BNP-utvecklingen?

Bakgrund

På punktskatteområdet förekommer att man inflationsjusterar (indexomräkning efter prisutveckling) skatter. Det finns åtminstone två skäl till detta; (1) att bibehålla det reala skatteuttaget så att inte skattebasen urholkas och (2) att bibehålla styreffekten.

Vilka indexomräkningar av skattesatser görs i dag?

Från och med år 1994 infördes en realvärdesäkring av de intäktsmässigt mest betydande punktskatterna genom en årlig omräkning med konsumentprisindex (KPI). Tobaks- och alkoholskatterna är dock undantagna från denna realvärdesäkring sedan den 1 augusti 1998 (om skälen härför, se prop. 1997/98:150, s. 174 f.). I nuläget omräknas enbart energi- och koldioxidskattesatser. Exempelvis räknas inte svavelskatten om, trots att det är en energirelaterad skatt. Övriga miljö- och fordonsrelaterade skattesatser räknas inte heller om.

I sitt slutbetänkande diskuterar Vägtrafikskatteutredningen (s. 548 ff.) utförligt möjligheten att bland annat BNP-omräkna energi- och koldioxidskattesatserna.

5

Något förslag lämnas emeller-

tid inte. Utredningen konstaterar dock att det föreligger ett antal beaktansvärda svårigheter med en sådan konstruktion, varav en av de viktigaste sannolikt är svårigheten att bedöma om skatten är korrekt satt i utgångsläget, dvs. hur den förhåller sig till uppställda målsättningar.

Överväganden

Utredningens bedömning: Någon omräkningsregel som per automatik justerar skattesatserna skall inte införas i LSA.

I samband med översynen av LSA har utredningen övervägt om det i lagen bör införas en automatisk omräkning av skattesatserna. Beträffande frågan om BNP-omräkning är en sådan konstruktion i

5

Slutbetänkande av Vägtrafikskatteutredningen, Skatt på väg (SOU 2004:63).

och för sig tänkvärd, men uppvisar flera svårigheter i praktiskt hänseende. När nyttan av konstruktionen vägs mot dessa svårigheter framgår det att det beträffande LSA inte är aktuellt att förorda en sådan konstruktion. Man kan dessutom konstatera att konstruktionen som sådan inte heller i övrigt förekommer i svensk skattelagstiftning.

Beträffande frågan om indexomräkning efter prisutveckling finns det emellertid redan i dag, i lagen (1994:1776) om skatt på energi, en sådan regel. Vid en bedömning av om en regel av motsvarande slag skall införas i LSA kan konstateras att skattebasen är väsentligt mindre för avfallsskatten än för energi- och koldioxidskatterna. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av de låga inflationsnivåer som nu förelegat under en tid, kan utredningen inte finna att en omräkningsregel bör införas av rädsla för att skattebasen annars urholkas. Vad sedan gäller frågan om en sådan regel ändå bör införas för att bibehålla skattens styrande funktion finner utredningen att en automatisk uppräkning inte kan föregås av några överväganden om det lämpliga i skattehöjningarna och därför är mindre lämplig beträffande skatten på avfall. I stället bör förändrade skatter inom detta område föregås av en politisk prövning av lämpligheten att vidta åtgärder. Därvid spelar uppställda miljömål och uppföljningen av dessa stor betydelse.

Sammantaget innebär det ovan sagda att utredningen inte finner skäl att föreslå att någon regel omfattande automatisk omräkning bör föreslås.

5.9. Avfallsskatten i framtiden

LSA infördes fr.o.m. den 1 januari 2000. Denna utvärdering slutförs vid halvårsskiftet 2005. Utvärderingen, tillsammans med utredningens förslag om ganska blygsamma förändringar i LSA, visar att teknikutvecklingen inte tagit fullt så avgörande steg på avfallsbehandlingsområdet som regeringen uppenbarligen hoppades på vid färdigställande av den proposition som föregick LSA. För att en utvärdering av det här slaget skall vara meningsfull krävs att viss tid hinner förflyta. Inte minst krävs en rimlig tid för teknikutveckling osv. mellan utvärderingarna. Enligt utredningens mening kan det finnas anledning att rikta in sig på att nästa utvärdering i vart fall bör inledas om 4–5 år. Vid den utvärderingen bör såväl de befintliga skattebefrielserna som lagen själv prövas.

6. Skattebefrielse för vissa anläggningar

Utredningens överväganden och bedömning: Skattebefrielserna för vissa anläggningar motiveras i förarbetena till lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall i huvudsak med att en skatt på deponering av de avfallsslag som deponeras på dessa anläggningar inte skulle ha någon miljöstyrande effekt samt att det av administrativa, tekniska och kostnadsmässiga skäl är omotiverat att föra in hanteringen av dessa avfallsslag i skattesystemet. Undantaget gäller dock enbart anläggningar där endast de uppräknade avfallsslagen deponeras eller förvaras. Regeringen anförde vidare vid lagens tillkomst att utvecklingen på avfallshanteringsområdet är dynamisk och betonade i samband därmed vikten av att skattebefrielserna kontinuerligt omprövades.

Utredningen har vid översynen främst prövat om skälen som föranlett skattebefrielserna är fortsatt giltiga.

Utredningen gör följande bedömning. Det har vid översynen inte framkommit något som förändrar de bedömningar som gjordes då skattebefrielserna för de aktuella anläggningarna infördes. Utredningen finner därför att skattebefrielserna för dessa skall bestå.

6.1. Inledning

I LSA görs undantag från skatteplikt för anläggningar där uteslutande ett eller flera av vissa särskilt angivna avfallsslag deponeras eller förvaras under längre tid än tre år.

För avfall från vattenrening vid gruvindustriell verksamhet och järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets gäller undantaget bara om det omhändertas tillsammans med avfallssand.

6.2 Jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten.

(3 § första stycket 1 a)

Bakgrund

Vid schaktning för bland annat bygg- och anläggningsarbeten uppkommer schaktmassor som inte kan utnyttjas i samband med det pågående arbetet och som därför måste föras bort från arbetsområdet. Dessa schaktmassor omfattar allt från sten och block från sprängningar och tunneldrivningar till organiska jordar med höga fukthalter. Skälen till att jord- och bergmassorna inte kan utnyttjas är att de har olämpliga tekniska egenskaper som gör dem svåra att använda i anläggningsarbeten, som t.ex. hög lerhalt eller stora mängder organiskt material. För den som vill göra sig av med schaktmassor finns det i dag tre huvudalternativ. Rena sprängstensmassor kan användas som råvara vid ballasttillverkning. Massorna kan i befintlig form avyttras för utfyllnad eller till bullervallar. Massorna kan slutligen föras till deponering.

Schaktmassetippar

I viss utsträckning förs massorna till anläggningar som är tillståndspliktiga med stöd av bestämmelser i 15 kap. miljöbalken. Vanligast torde dock vara att massorna förs till särskilda upplag, för vilka vare sig tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet för verksamheten föreligger enligt miljöskyddslagstiftningen. I den mån endast rena naturmaterial läggs upp på en anläggning är denna endast samrådspliktig med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken. Det rör sig om vad som i dagligt tal kallas schaktmassetippar. Antalet schaktmassetippar i landet är inte känt. En mycket grov uppskattning ger dock vid handen att det kan finnas ett hundratal sådana anläggningar. Det förekommer vidare vid industriell verksamhet, i synnerhet inom mineral- samt jord- och stenvaruindustrin, att i princip rena avfall från produktionen återförs till de täkter varifrån de utvunnits eller till separata deponier där endast dessa avfallstyper tas emot. Äger avfallshanteringen rum inom ramen för den industriella verksamheten gäller tillståndsplikt eller anmälningsskyldighet enligt miljöskyddslagstiftningen för den industriella verksamheten. Hanteringen av avfallet ingår då som ett

led i prövningen av den industriella verksamheten. I den mån kalksten och skiffer läggs upp på separata anläggningar torde dessa, i likhet med andra schaktmassetippar, endast vara samrådspliktiga enligt 12 kap. miljöbalken.

Kalksten

Rester från cementframställning består bland annat av kalksten, märgel (lerblandad kalksten) och sand i form av mjöl eller i krossade beståndsdelar. Sådana rester anses alltjämt som kalksten och kan utan skada för miljön återföras till kalkbrotten eller annan plats. Vid start av ugnarna uppkommer halvbrända rester, som i början håller höga halter kalksten (90 %), vilka minskar vartefter ugnen kommer igång. Filterstoftet är ett pulver som inte lämpar sig för förbränning. En liten del får avsättning som jordförbättringsmedel respektive markstabilisering. Beroende på få vägarbeten finns det dock för närvarande endast en liten marknad. Filterstoftet förs tillbaka till brotten och deponeras tillsammans med den rena kalkstenen. Kalksten är av sådan beskaffenhet att detta inte medför negativa konsekvenser för miljön.

Skäl för undantaget

Skälen till det aktuella undantaget är kortfattat att deponering av dessa avfallsslag kan ske utan skada för miljön. I förarbetena till LSA (prop. 1998/99:84, s.48 f.) anförs följande. De nu nämnda slagen av rena massor läggs således huvudsakligen upp separat på särskilda anläggningar. Det rör sig i praktiken om en omflyttning av massor från en plats till en annan. Beroende på behovet av massor för utfyllnad o.dyl. inom transportavstånd kan massorna bli liggande under en längre tid. Ett sådant omhändertagande sker utan att massorna blandas samman med andra slag av avfall och är det lämpligaste från miljösynpunkt.

Rester från cementframställning består bland annat av kalksten, märgel (lerblandad kalksten) och sand i form av mjöl eller i krossade beståndsdelar. Sådana rester anses alltjämt som kalksten och kan utan skada för miljön återföras till kalkbrotten eller annan plats.

Material som är resultatet av förädling av de uppräknade avfallsslagen, t.ex. betong och tegel, beskattas.

6.3. Bergrester från gruvindustriell verksamhet

(3 § första stycket 1 b)

Bakgrund

Vid gruv- och mineralutvinning i Sverige uppkommer, framför allt vid malmbrytning, årligen stora mängder (ca 34 Mton år 2003) bergrester som återförs till gruvor och dagbrott eller till separata upplag. Bergrester (upp till meterstora block) från sprängning och jord och andra massor schaktas bort för att frilägga malmfyndigheterna. Ett par miljoner ton berg och jord används för lokala anläggningsarbeten men det lokala behovet är avsevärt mindre än tillgången. Vid bortforsling från malmfälten i Kiruna och Malmberget begränsas möjligheten av att järnvägen måste utnyttjas för malmtransporter.

Bergrester från gruvbrytning kan vara allt från rent bergmaterial till material som innehåller så låga mineralhalter att det inte är lönsamt att utvinna dessa. Bergrester från järnmalmsbrytning innehåller i och för sig inte sådana föroreningar att de är olämpliga för anläggningsarbeten men de lokala avsättningsmöjligheterna är begränsade. Som nämnts ovan är eventuell bortforsling med järnväg möjlig endast i ringa omfattning. För vidaretransport av massorna skulle krävas annan transport, t.ex. med lastbil. Eftersom gruvorna ligger i norr och de flesta anläggningsarbeten bedrivs mer söderut skulle det kräva långa och många transporter.

För bergrester från koppar-, zink- och blybrytning gäller samma begränsningar – avståndet – vad gäller avsättningsmöjligheter. Bergresterna kan därtill innehålla sulfider och resthalter av metaller som gör dem olämpliga att använda för anläggningsändamål. Om dessa massor kommer i kontakt med vatten och syre lakas metaller ut i naturen. Den enda praktiskt acceptabla hanteringen av massorna är att de deponeras.

Skäl för undantaget

I samband med undantagets införande anfördes följande skäl i förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 49 f.). Det är mycket stora mängder bergrester som årligen deponeras. Deponeringen sker i princip uteslutande i anslutning till gruvorna. Detta är lämpligt ur miljösynpunkt. Med hänsyn till administrativa skäl och kostnadsaspekterna är det omotiverat att föra in hanteringen av bergrester i skattesystemet.

Vad har hänt sedan undantaget infördes?

I samband med att LSA under år 2003 anmäldes till kommissionen för förnyad statsstödsgranskning inkom följande uppgifter från SveMin. Det grundläggande motivet för undantag från deponiskatten är fortfarande att det saknas miljömässigt acceptabla och ekonomiskt rimliga alternativ till deponering av de aktuella avfallen. Förutsättningarna gällande deponering av gruvavfall skiljer sig från all annan avfallshantering i flera avseenden. En avgörande skillnad är att avfallet till nära 100 procent utgörs av krossat eller malt berg som i normalfallet deponeras i anslutning till den gruva där det brutits efter avskiljning av ingående värdemetaller. Därtill saknar de aktuella mängderna jämförelse bland andra avfallsslag, cirka 60 miljoner ton per år. Deponeringskostnaden ligger i normalfallet under 10 kronor per ton. Ett skatteuttag enligt LSA av detta avfall skulle överstiga berörda företags totala årliga omsättning. De speciella förhållanden som gäller för gruvindustrin, i första hand beträffande storleken av de deponerade mängderna avfall, gör att ett fullständigt undantag från avfallsskatteplikt är det enda möjliga alternativet för att berörda företag skall kunna fortsätta att verka. Även i det fall en mycket kraftig nedsättning av skatten tillämpades skulle företagen påföras en skattebörda som flerfaldigt översteg de senaste årens vinst. Alternativ avsättning för avfallet försvåras också som redan nämnts av det geografiska läget: avståndet mellan Kiruna och Stockholm motsvarar sträckan Bryssel – Madrid.

6.4. Avfallssand från gruvindustriell verksamhet och avfall från vattenrening vid sådan verksamhet samt järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets

(3 § första stycket 1 c)

Bakgrund

Avfallssand

Från oxid- och sulfidmalmsbrytningen uppstår årligen stora mängder avfallssand (ca 25 Mton år 2003). Detta avfall deponeras i anslutning till anrikningsplatsen. Avfallssanden uppstår efter en anriknings- och avskiljningsprocess där malmen i vattenbad mals ned till kristallstorlek.

Slam från gruvvattenrening

Vid gruvdrift i Sverige behöver grundvatten pumpas bort ur gruvorna. I vissa fall har detta vatten en sådan kvalitet att det kan släppas ut direkt eller utnyttjas som processvatten, medan det i andra fall först måste pH-justeras och renas från slam och metaller. Reningen kan ske genom att vattnet pumpas direkt till ett närliggande sandmagasin eller i ett separat reningsverk. Vid rening i reningsverk uppkommer ett metallhaltigt slam som normalt har en hög vattenhalt. Slammet deponeras regelmässigt tillsammans med avfallssanden, antingen genom återföring till gruvan eller på de fristående sandmagasinen.

Järnhaltig slurry

Vid tillverkning av järnmalmspellets uppkommer stoft och gaser vid förbränning och vid övriga steg i tillverkningsprocessen. Dessa flöden har sedan länge varit föremål för stoftrening. Denna görs normalt genom att flödena leds till en våtavskiljare (skrubber), där vatten används för att separera partiklar från gas, vilket medför att ett järnhaltigt stoft i slurryform uppkommer. Mängden järnhaltigt stoft i slurryform uppgår till drygt 100 000 ton per år. Av detta är det möjligt att återföra cirka 35 procent till pelletiseringsprocessen medan resten deponeras. Denna rest utgörs huvudsakligen av

omagnetisk järnmalm, som är olämplig att tillföra LKAB:s nuvarande anrikningsprocesser. Utöver en ojämn sammansättning varierar också mängden över tiden vilket medför störningar på processtyrningen, vilket kan äventyra produktkvaliteten. Eftersom de föroreningar som avfallet innehåller i huvudsak är desamma som finns i avfallssanden och då de på grund av sitt innehåll gör alternativ användning olämplig, deponeras den järnhaltiga slurryn på sandmagasin tillsammans med avfallssanden. Vattnet renas i sandmagasinen och möjliggör återföring av vattnet till processen.

Behandling

Mängden avfallssand ökar i takt med att gruvindustrin utvecklar mer rationella metoder som gör det möjligt att utvinna malm även ur fyndigheter med låga malmhalter. Därmed uppkommer ökade mängder avfall från anrikningen men samtidigt uppnås en bättre hushållning med tillgängliga naturresurser. Grövre sand avskiljs och där så är möjligt återförs till gruvan. Vid brytning i dagbrott saknas denna möjlighet.

Stora mängder sand måste alltså deponeras. Deponeringen måste ske på ett från miljösynpunkt säkert sätt så att de metaller som finns kvar i sanden efter anrikningen inte lakas ut i naturen. Möjlighet att vid nuvarande malmbrytning ytterligare minska volymen avfallssand synes inte finnas inom överblickbar tid. Det enda rimliga sättet från miljöskyddssynpunkt att ta hand om överbliven avfallssand är således deponering.

Av miljöskäl är det ofta lämpligt att slam och annat avfall som uppstår efter rening av vattnet från den gruvindustriella verksamheten och sådant järnhaltigt avfall som uppkommer från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets deponeras tillsammans med avfallssanden. Skälet till att detta är lämpligt är att metallerna i slammet är desamma som finns i avfallssanden och till stor del binds genom samdeponering.

Skäl till undantaget

I förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 51) anfördes följande skäl till undantaget. En skatt skulle inte få någon styrande effekt på deponeringen av avfallssand. Deponering av avfallssand sker i dag

vid anläggningar som finns hos företagen som bedriver den anriknings- och avskiljningsverksamhet i vilken avfallssand uppkommer. Det finns därför inte av debiteringsskäl eller av andra skäl behov av att väga detta material. Administrativa, tekniska och kostnadsmässiga skäl gör att det, i likhet med vad som är fallet för bergrester, ansetts omotiverat att föra in hanteringen av avfallssand i skattesystemet.

Av miljöskäl är det ofta lämpligt att slam och annat avfall som uppstår efter genomförd rening av vattnet från gruvindustriella verksamheten och sådant järnhaltigt avfall som uppkommer från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmpellets deponeras tillsammans med avfallssanden. Skälen till att detta är lämpligt är att metallerna i slammet är desamma som finns i avfallssanden och till stor del binds genom samdeponering. Det avfall som tas om hand på detta sätt bör därför skattemässigt behandlas på samma sätt som avfallssand.

Vad har hänt sedan undantaget infördes?

I samband med att LSA under hösten 2003 anmäldes till kommissionen för förnyad statsstödsprövning anfördes härunder detsamma som under avsnitt 6.3 från SveMin.

6.5. Radioaktivt avfall

(3 § första stycket 2)

Bakgrund

Med radioaktivt avfall avses i detta sammanhang både sådant kärnavfall som uppkommer vid drift av kärnkraftverk och sådana radioaktiva ämnen som används inom t.ex. sjukvården, i mätinstrument, inom industrin samt vid forskning vid universitet och högskolor. Det finns en anläggning för slutförvaring av radioaktivt driftavfall i Sverige (SFR, Forsmark) som tar emot cirka 1 000– 2 000 m

3

radioaktivt avfall per år.

Skäl för undantaget

Skälet till att anläggningar där radioaktivtavfall deponeras undantas från skatt är enligt förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 52) att det finns en särreglering beträffande detta avfallsslag. Deponering av radioaktivt avfall omfattas inte av miljöskyddslagstiftningen. Säkerhetskrav och liknande frågor regleras i särskild lagstiftning, lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och strålskyddslagen (1988:220).

6.6. Vattenverksslam i slambassäng

(3 § första stycket 3)

Bakgrund

Vid rening av kommunalt råvatten bildas olika avfall, främst slam. Den största mängden bildas vid kemisk fällning av ytvatten. Vattenverksslam består vanligen av utfällda aluminiumföreningar till följd av att man använder aluminiumsalter som fällningskemikalier. En mindre del, cirka tio procent, bildas vid rening av grundvatten. Sammansättningen hos slammet speglar huvudsakligen råvattnets kvalitet, med undantag av främst aluminium där bidraget från fällningskemikalien dominerar. Näringsvärdet är relativt lågt och metallhalterna, med undantag av aluminium, är avsevärt lägre än motsvarande slam från avloppsreningsverk.

Vid vissa vattenverk omhändertas slammet i slambassänger, som fungerar som sedimenteringsbassänger. Slammet ackumuleras i botten av bassängerna och överskottsvattnet pumpas vanligen till kommunalt avloppsreningsverk eller ut i vattendrag. Slambassängerna är således en behandling som i huvudsak består av avvattning.

Skäl för undantaget

I samband med att undantaget infördes anfördes följande i förarbetena (prop. 2000/01:31, s. 60 f.). Metoden är sådan att den kan anses innebära att avfallet deponeras eller förvaras mer än tre år, dvs. även en anläggning med slambassänger kan komma att omfattas av lagen om skatt på avfall. Eftersom vattenverksslammet

till 99 procent består av vatten blir den faktiska skatten mycket hög, då avdrag inte får göras för det utgående vattnet. Detta skall jämföras med den vanligaste, och från miljösynpunkt klart sämre, metoden att slammet förs direkt ut till recipient. Detta förfarande medför inte några beskattningskonsekvenser men kan i princip ses som att slammet, i stället för att pumpas till en avvattningsbassäng, pumpas till sjöbotten och sedimenterar där. Ur miljösynpunkt är det att föredra att slam avvattnas framför att det pumpas direkt till recipient.

6.7. Flytande avfall i vassbädd

(3 § första stycket 4)

Bakgrund

Under de senaste 15–20 åren har utvecklats en metod för att avvattna och bryta ned kommunalt avloppsslam från avloppsreningsverk i vassbäddar. Metoden, som tar 10–12 år, bedrivs i anslutning till reningsverk. Vassbäddarna har ett 0,2–1,2 m tjockt växtskikt (slamjord), ett dräneringsskikt samt luftnings- och dräneringsledningar ovanför en tät botten. En anläggning har ett flertal bäddar vilka vardera belastas med våtslam någon timme var eller varannan månad. Det utgående vattnet kan, beroende på kvalitet, återföras till reningsverket eller ledas till recipient. Det ingående slammet till vassbädden har en torrsubstanshalt (TS-halt) på 0,5–2 procent, dvs. minst 98 procent består av vatten. Efter avslutad behandling har bädden en TS-halt på 40–60 procent. Återstående material är lämpligt att använda vid markbyggnad, anläggningsarbeten och deponitäckning. För att öka användningsmöjligheterna kan det utgrävda materialet hygieniseras ytterligare genom exempelvis efterkompostering vid högre temperatur.

Skäl för undantaget

Då undantaget infördes angavs följande skäl i förarbetena (prop. 2000/01:31, s. 59 f.) Behandling av slam i vassbäddar är en ur miljö- och resurssynpunkt avsevärt mycket bättre hantering än deponering. Metoden är dock sådan att den lagtekniskt skulle innebära att avfallet deponeras eller förvaras mer än tre år, dvs.

omfattas av LSA. Eftersom endast en ytterst liten del av slammet blir kvar efter behandlingen, och således skulle kunna medföra en rätt till avdrag när det förs ut från anläggningen, innebär en skatt på denna hantering att den i praktiken omöjliggörs. Behandling i vassbäddar måste därför, med den konstruktion som LSA har, vara skattefri. Undantaget är begränsat till att gälla enbart flytande avfall.

Verksamheten med vassbäddar bedrivs i dag som separata anläggningar, men det bör i framtiden också kunna förekomma att vassbäddar blir ett komplement på mer traditionella avfallsanläggningar. Skattefriheten för vassbäddar har därför utformats så att den träffar två olika situationer. För de anläggningar som enbart har vassbäddar och där det således inte bedrivs någon annan verksamhet som medför att skatteplikt uppkommer, undantas hela anläggningen från lagens tillämpningsområde (3 § LSA). För behandling av flytande avfall i vassbäddar som sker inom en skattepliktig anläggning undantas själva metoden (6 § LSA).

6.8. Sammanfattande bedömning

Utredningens bedömning: Under utredningens genomgång av de nu aktuella skattebefrielserna har utredningen funnit att det fortfarande finns skäl att låta dem vara skattebefriade. Skattebefrielserna skall därför bestå. Vad beträffar metoden att behandla flytande avfall i vassbädd är det dock utredningens uppfattning att metodens fördelar kontinuerligt måste utvärderas och jämföras, såväl med andra liknande metoder som med deponering. För att motivera fortsatt skattebefrielse torde krävas att uppfattningen att metoden är klart bättre än deponering kan upprätthållas vid kommande utvärderingar. En höjd ambitionsnivå skulle kunna få till följd att skattebefrielsen slopas.

Utredningens genomgång av de skattebefriade anläggningarna som anges i 3 § LSA motiverar inte någon annan bedömning än den som gjordes då skattebefrielserna infördes. Skattebefrielserna skall därför bestå.

Avseende en behandlingsmetod, nämligen metoden att behandla flytande avfall i vassbädd, har vissa diskussioner ändå förevarit

inom utredningen. Dessa har framförallt bestått i att från utredningens utgångspunkt värdera metodens miljöfördelar såsom de beskrivs i förarbeten m.m., vilka också ligger till grund för att metoden skattebefriats. Därvid kan konstateras att skälen inte till fullo har övertygat utredningen. Oavsett hur det härmed förhåller sig är det dock ett faktum att metoden nu varit skattebefriad under några år. Ett slopande av skattefriheten skulle kunna få märkbara konsekvenser för de som gjort investeringar m.m. i förvissningen om att metoden av lagstiftaren ansetts böra gynnas. I någon mån bör regler av det här slaget naturligtvis vara mer långsiktigt hållbara än endast fem år. Det kan dessutom konstateras att utredningen inte har det underlag som krävs för att föreslå att skattebefrielsen slopas. Resonemanget innebär att skattebefrielsen skall bestå. Det bör dock betonas att metoden som sådan fortlöpande bör utvärderas och jämföras med andra behandlingsmetoder för att kunna bedöma om fortsatt skattebefrielse kan motiveras. Härvid bör inte minst studeras huruvida metoden i realiteten kan anses vara en metod för återvinning av slammets innehåll av värdefulla komponenter såsom fosfor.

7. Skattebefrielse för material som används för drift av anläggningen, konstruktionsarbeten m.m.

Utredningens överväganden och bedömning: Skattebefrielserna för material som används för drift av anläggningen, konstruktionsarbeten m.m. motiveras dels utifrån den valda skattemetoden, dvs. nettodeponimetoden, dels utifrån en vilja att åstadkomma en miljösäker deponering av avfallet.

Utredningen har vid sin översyn främst prövat om skattebefrielserna fungerar på avsett vis eller om de bör justeras i någon mån utifrån eventuella tillämpningssvårigheter.

Utredningen gör följande bedömning. Gällande befrielser från skatt på material som är avsett att användas för driften av en avfallsanläggning eller som förs in till en sådan anläggning utan direkt samband med avfallshanteringen samt från skatt på avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten eller för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring skall bestå.

Skattebefrielsen för skatt på avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten skall bestå enligt sin nuvarande utformning. De tillämpningsproblem som förekommer i dag synes kunna åtgärdas, dels genom en stramare och mer likformig bedömning av tillståndsmyndigheten, dels genom Skatteverkets hantering av frågan.

7.1. Inledning

Avsikten bakom lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall, LSA, är att beskatta avfall som deponeras. Genom nettodeponimetodens konstruktion (se avsnitt 3.4.1) skall emellertid allt material som förs in till en skattepliktig avfallsanläggning beskattas. Detta innebär att även material som förs in till en avfallsanläggning för att upprätthålla dess drift och funktion skulle beskattas om det inte

vore för särskilda regler om skattebefrielse för sådant material. I huvudsak förekommer att två grupper av sådana material (som även kan vara avfall) förs in till anläggningarna. Det rör sig dels om material som används för den rena driften av anläggningen, dels om material som inom anläggningen används för olika typer av konstruktionsarbeten, vilka är nödvändiga för att bedriva verksamheten på ett korrekt och ändamålsenligt sätt.

I detta avsnitt redovisar vi funktionen m.m. av de regler om skattebefrielse som gäller för material som används för drift av anläggningen, konstruktionsarbeten m.m. Därtill redogör vi för behovet av förändringar i dessa regler.

7.2. Material som används för drift av anläggningen m.m.

(6 § första stycket 1 och 10 § 2 LSA)

7.2.1. Bakgrund

Till avfallsanläggningar förs, förutom avfall, in material för drift och underhåll av byggnader, fordon och arbetsredskap. Vidare behövs drivmedel, kontorsutrustning och annat förbrukningsmaterial. Dessa är nödvändiga för den dagliga driften av anläggningen och bör därför inte beläggas med skatt (se prop. 1998/99:84, s. 53). Skattetekniskt åstadkoms detta genom att materialet är undantaget från skatteplikt (6 § första stycket 1 LSA), vilket innebär att det inte skall redovisas i deklaration. I den mån det förekommer att avfall eller annat material som beskattats därefter kommer till användning för driften av anläggningen åstadkoms skattebefrielsen genom att en avdragsbestämmelse av motsvarande innehåll utnyttjas (10 § 2 LSA), se tabell 7.1 nedan. Därutöver kan nämnas att material som förs in till anläggningen utan att ha ett direkt samband med avfallshanteringen, t.ex. de anställdas personliga tillhörigheter, självfallet inte skall beskattas. Detta framgår av 6 § första stycket 1 LSA.

Vad gäller industrideponierna omfattar skatteplikten endast avfall som uppkommer inom anläggningen. Det kan därför i dessa fall inte bli aktuellt att ta ut skatt på material, varför det inte heller finns något behov av att, för dessa anläggningars del, göra undantag från skatteplikten för driftsmaterial. Om beskattat avfall senare kommer till användning för detta ändamål kan skattefrihet uppnås

genom tillämpning av den ovan nämnda avdragsbestämmelsen i 10 § 2 LSA.

Tabell 7.1 Avdrag för avfall som använts för driften av anläggningen (10 § 2 LSA

)

År Antal ton 2000 120 031 2001 66 803 2002 217 097 2003 109 969 2004 108 256

Källa:

Skatteverket

.

7.2.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Material som används för drift av anläggningen m.m. skall även fortsättningsvis vara befriat från avfallsskatt.

Skattebefrielsen för material som används för den löpande driften av anläggningen osv. behöver knappast kommenteras närmare utan skall bestå. Såvitt utredningen erfarit är den inte heller förknippad med några särskilda tillämpningsproblem, varför skattebefrielsen skall bestå i sin nuvarande utformning.

7.3. Avdrag för avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten m.m.

(10 § 3 LSA)

7.3.1. Bakgrund

Enligt 10 § 3 LSA får avdrag göras för skatt på avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten eller för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring. För avfall som använts för s.k. mellantäckning medges dock inte något avdrag. Följande redogörelse kring avdraget är i huvudsak hämtad från förarbetena till LSA (prop. 1998/99:84, s. 56 ff.).

På avfallsanläggningarna vidtas ett flertal åtgärder för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett korrekt och ändamålsenligt sätt. Det rör sig om konstruktions- och anläggningsarbeten, t.ex. vägar inom anläggningen, sluttäckning och stabilisering av askor.

Avfallsupplag behöver successivt avslutas och då påföras en topptätning för att minska vatten- och gastransporten till och från avfallet. Därmed minskar risken för oacceptabel miljöpåverkan. Denna topptätning behöver vara beständig, vilket fordrar att tätskiktet skyddas mot uttorkning, rotpenetration, sönderfrysning m.m. Vidare bör möjligheter till god växtetablering skapas. En sluttäckning kan därför behöva bestå av flera delskikt, såsom tätskikt, dräneringsskikt och skyddsskikt, med olika kvalitetskrav. Med hänsyn till kvalitetskraven kan inte vilka täckmaterial som helst komma i fråga.

Definitionsmässigt är sluttäckningen alltså den avslutande täckningsåtgärd, som krävs för att deponin skall kunna utgöra ett säkert långsiktigt förvar samt för att den skall kunna anpassas till det omgivande landskapet och för den framtida markanvändning som planerats. Dessa material beskattas inte, eftersom de vanligen t.o.m. utgör en kostnad för deponiägaren. Även vissa avfallsslag är kan vara aktuella för skattefrihet. Det gäller avfall som används för sluttäckning, släntbeklädnad samt planterings- och vegetationsytor. Det gäller vidare avfall som används för att bygga permanenta vägar, vallar och ledningar m.m. inom deponianläggningen och avfall som används för att stabilisera och solidifiera avfall som deponeras.

Till konstruktionsarbeten, som medför rätt till skattebefrielse, räknas även utfyllnad av mark och vatten i syfte att skapa ny mark. Detta förekommer huvudsakligen på industrideponier. Skälet till att medge skattebefrielse är att materialet i dessa fall utnyttjas och får ses som ersättningsmaterial till jungfruliga råvaror, t.ex. naturgrus.

Beträffande frågan om hur ett konstruktionsarbete skall kunna verifieras inför beskattningsmyndigheten anförs att det för permanenta vägar, vallar, ledningar o.dyl. regelmässigt bör finnas konstruktionsritningar som getts in i samband med tillståndsprövningen. Av tillståndshandlingarna för industrianläggningarna bör också framgå när avfallet har godtagits som utfyllnadsmaterial. Vidare finns vissa regler i plan- och bygglagen (1987:10) om marklov som bör beaktas. Av tillstånden enligt miljöbalken och i

förekommande fall plan- och bygglagen bör således framgå i vilken utsträckning olika åtgärder är att betrakta som konstruktionsarbete.

Med undantag för vissa angivna material som är avsedda att användas för sluttäckning (se avsnitt 7.4 nedan om direktavdrag) medges skattebefrielsen för material för konstruktionsarbeten m.m. av kontrollskäl först i och med att materialet faktiskt används för angivet ändamål. Detta medför att den som bedriver verksamhet vid en avfallsanläggning får betala in skatt direkt när lämpligt material införskaffas, om det lagras på anläggningen, och skatten återbetalas först när de åtgärder vidtas som ger rätt till avdrag.

Mellantäckning (arbetstäckning) sker i princip dagligen på upplag där hushållsavfall deponeras, för att minska olägenheterna av lukt, nedskräpning och skadedjur, främst fåglar. Mellantäckning kan också ske för att minska risken för brand samt öka möjligheterna att samla upp gas. Rent definitionsmässigt är denna täckning alltså att anse som tillfällig, eftersom den relativt snart kommer att överlagras av nytt avfall. Avfall med för ändamålet lämpliga egenskaper bör kunna utnyttjas men de bör inte undantas från beskattning. Kvalitetskraven är inte högre än att, om detta inte skulle betraktas som beskattningsbart avfall, större delen av deponin skulle kunna sägas vara mellantäckning.

För att undvika att annat material än avfall – t.ex. naturgrus – används för mellantäckning, är allt material som används för sådan täckning föremål för beskattning. Avsikten är i stället att styra mot att avfall som omhändertas används för mellantäckning, vilket med dagens teknik är fullt möjligt. Mot den bakgrunden är det inte motiverat att medge skattebefrielse för vissa typer av material. Det saknar också betydelse om det material som används för mellantäckning köpts in eller om det är avfall som har omhändertagits mot betalning.

Tabell 7.2 Avdrag för konstruktionsarbeten (10 § 3 och 4 LSA)

År

Antal ton inklusive direktavdrag

2000

1 700 923

-

2001

2 025 770

-

2002

1 772 779

-

2003

1 643 749

2 106 224

2004

1 427 439

2 056 856

Källa:

Skatteverket.

7.3.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten m.m. skall även fortsättningsvis vara undantaget från skatt.

Såvitt utredningen kan bedöma är de miljömässiga skälen för att medge skattebefrielse för avfall som använts för konstruktionsarbeten av sådan tyngd att ett slopande av skattebefrielsen i miljöhänseende skulle kunna vara negativt och leda till en sämre avfallshantering. Vidare synes den avgränsning som gjorts i förhållande till det avfall som används för mellantäckning ha skett enbart av miljöskäl, vilka inte heller de kan ifrågasättas. På angivna skäl bör därför skattebefrielsen bestå. I avsnitt 7.5.3 nedan diskuteras dock frågan om lagtexten bör kompletteras med att ange vissa krav för att komma i fråga för skattebefrielse enligt den nu diskuterade bestämmelsen, eller om skattebefrielsen skall begränsas.

7.4. Direktavdrag för sluttäckningsmaterial

(10 § 4 LSA)

7.4.1. Bakgrund

Från och med den 1 januari 2003 gäller att avdrag för skatt på avfall som är avsett för sluttäckning inom en avfallsanläggning skall medges redan när avfallet förs in till en skattepliktig anläggning, om det förvaras avskilt från övrigt avfall och utgörs av jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft eller annan sten (jfr avsnitt 6.2). Denna skattebefrielse åstadkoms tidigare genom tillämpning av 10 § 3 LSA.

Direktavdraget infördes med motiveringen att behovet av sluttäckningsmaterial kommer att öka till följd av nya EU-regler om deponering av avfall och att detta kan medföra likviditetsproblem och stora räntekostnader för de skattskyldiga om inte avdragsreglerna ändras. Vidare anfördes att lagens konstruktion utan detta avdrag ger upphov till onödigt höga samhällskostnader och bidrar till dålig resurshushållning med jungfruligt material. Ett system med direktavdrag underlättar också för de skattskyldiga att

förvärva och lagra större partier lämpligt material, vilket i sin tur är fördelaktigt för sluttäckningens resultat. (prop. 2002/03:1, s. 187).

I tabellen nedan redovisas storleken på direktavdragen för de första två åren. Vid beaktande av tabell 7.2. ovan och figur 7.1 nedan märks att direktavdraget ökat i proportion till den totala avdragssumman för konstruktionsmaterial.

Tabell 7.3 Direktavdrag för konstruktionsarbeten (10 § 3 LSA)

År Antal ton 2003 462 475 2004 629 417

Källa:

Skatteverket.

Figur 7.1 Avdrag för konstruktionsarbeten (10 § 3 och 4 LSA)

Källa:

Skatteverket.

0

500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000

2000

2001

2002

2003

2004

Avdrag för konstruktionsarbete Varav direktavdrag

7.4.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Möjligheten att göra avdrag för konstruktionsarbeten i form av direktavdrag skall bestå.

Möjligheten att göra direktavdrag motiverades i förarbetena dels med att det till viss del underlättar ekonomiskt för de skattskyldiga, dels med att avdragsformen möjliggör en mer miljöriktig sluttäckning. Utredningen har inte kunnat finna några skäl att inte låta den förhållandevis nyligen införda avdragsmöjligheten bestå. Utredningen observerar dock att en allt större del av den totala mängden ”konstruktionsavdrag” sker genom direktavdrag, vilket kan antas vara p.g.a. att de skattskyldiga anpassat sig till de nya reglerna. En annan möjlighet är att material som även används till andra konstruktioner än sluttäckning dras av direkt av de skattskyldiga. Något belägg för att så är fallet har emellertid inte framkommit och föranleder därför inte någon särskild bedömning.

7.5. Synpunkter på skattebefrielsens utformning

7.5.1. Skatteverkets synpunkter

Riksskatteverket, numera Skatteverket, har i skrivelse den 8 september 2003 hemställt om ett förtydligande av gällande rätt vad avser avdraget för konstruktionsarbeten under åberopande att det finns problem vid tillämpningen av avdraget. Skatteverket anför därvid bland annat följande.

Vid de revisioner och kontroller som gjorts finns mycket sällan underlag i form av tillstånd eller ritningar som kan styrka avdragen. Även uppgift om vilka mängder och material som använts saknas. Det är därför mycket svårt att avgöra om rätt till avdrag föreligger eller inte. Erfarenheten visar också att tillsynsmyndigheten, länsstyrelser/kommuner, ställer olika krav på vilka konstruktionsarbeten som kräver anmälan, samråd etc. Förarbetena till bestämmelsen ger vägledning om vad som bör krävas för att få avdrag. Dock framgår inte detta klart i lagtexten. Skatteverket föreslår därför att den som yrkar avdrag enligt 10 § 3 LSA bör kunna styrka sin rätt till avdraget genom konstruktionsritning där det framgår vilket konstruktionsarbete som avses och vilket eller vilka avfallsslag som får användas samt den mängd avfall som kommer

att åtgå. Enligt Skatteverkets mening bör därvid avdragsrätten uttryckligen inskränkas till sådana mer permanenta konstruktioner som beskrivits i tillståndshandlingarna. Skatteverket lämnar förslag till utformning av ny lagtext.

7.5.2. Renhållningsverksföreningens sy

npunkter

Renhållningsverksföreningen anför att det är viktigt att de nu redovisade möjligheterna till skattebefrielse kvarstår och att det är viktigt att avdragen får göras i samband med att materialet förs in till anläggningen, eftersom det kan behöva lagras under många år innan det kan utnyttjas. I lagstiftningen anges funktionskrav för geologiska barriärer och täckning, däremot anges inte hur, eller av vilka material, konstruktionerna skall vara utförda. Därmed ger inte lagstiftningen någon vägledning beträffande hur mycket, eller vilka, material som behövs. Detta vore inte heller lämpligt, eftersom den framtida tillgången på olika material och ny teknikutveckling inte går att förutsäga. Det bör dock vara möjligt för en verksamhetsutövare att sammanställa en preliminär plan över hur sluttäckning kan utföras med utgångspunkt från känd teknik och en bedömning av den framtida materialtillgången. Däremot bör det inte vara ett krav att planen skall vara godkänd av tillsynsmyndigheten.

7.5.3. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Avdraget för avfall som används för konstruktionsarbeten skall kvarstå oförändrat.

Utredningen har ovan under avsnitt 7.3.2 gjort bedömningen att konstruktionsarbeten även framdeles skall medges skattebefrielse. Fråga är om skattebefrielsen utifrån de ovan redovisade synpunkterna bör förändras i något avseende. Utredningen gör därvid följande bedömning.

Den inledande frågan är om skattebefrielsen skall begränsas på det sätt Skatteverket framfört önskemål om. Ett skäl som utredningen skulle kunna anse motivera en sådan inskränkning vore om skattebefrielsen missbrukades i någon mera allvarlig omfattning. Av det material som utredningen tagit del av finns det emellertid inte någon hållpunkt för att bestämmelsen missbrukas

på ett sådant sätt. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av de skäl som ligger bakom skattebefrielsen, nämligen att i möjligaste mån säkerställa en miljömässigt god deponering av avfallet kan utredningen inte finna att avdraget bör begränsas. Det kan noteras att skattebefrielsen redan till viss del är begränsad genom att avdrag för s.k. mellantäckning inte medges.

På skatterättens område gäller generellt att den som yrkar ett avdrag också skall kunna styrka det på lämpligt sätt. Detta gäller även för dem som yrkar avdrag för avfall som använts som konstruktionsmaterial. Om det material som presteras till stöd för ett avdragsyrkande inte är nöjaktigt bör Skatteverket vägra avdraget. Ytterst blir det därefter en fråga för rättstillämpningen att avgöra om ett avdragsyrkande kan godtas eller inte. Om tveksamheter föreligger bör ledning emellertid kunna fås från sådant material som diskuteras i förarbetena till bestämmelsen, nämligen tillstånd eller ritningar osv. (se prop. 1998/99:84, s. 57 f.) I förarbetena anförs bland annat att det för permanenta vägar, vallar, ledningar o.d. regelmässigt bör finnas konstruktionsritningar som getts in i samband med tillståndsprövningen. I avsaknad av sådant material bör det enligt utredningens uppfattning ligga i farans riktning att ett avdragsyrkande inte godtas fullt ut. Det står därvid klart att tillstånd som givits först efter det att konstruktionen utförts, och kanske t.o.m. efter det att avdraget yrkats, inte kan tillmätas samma betydelse som om tillståndet meddelats före det att konstruktionsarbetet inletts.

Beträffande den problematik som uppenbarligen finns vad gäller tillståndsgivning osv. i termer av olikformiga bedömningar över landet m.m. kan detta svårligen lösas genom skattelagstiftningen. Det bör i stället ankomma på Naturvårdsverket att ansvara för att behöriga myndigheter ges förutsättningar att åstadkomma en likformig bedömning vad gäller att bevilja tillstånd till sådana konstruktionsarbeten som det nu är fråga om. Möjligen kan detta övervägas i samband med det uppdrag som aviserats i miljömålspropositionen (prop. 2004/05:150, s. 311). Även om uppdraget inte uttryckligen omfattar denna fråga bör den kunna hanteras i samband därmed.

Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att de tillämpningsproblem som förekommer i dag synes kunna åtgärdas, dels genom en stramare och mer likformig bedömning av tillståndsmyndigheten, dels genom Skatteverkets hantering av frågan.

8. Skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder m.m.

Utredningens överväganden och förslag: Skattebefrielserna för vissa behandlingsformer infördes i syfte att inte missgynna anläggningar som bedriver såväl deponering som annan behandling. De behandlingsformer som kommer i fråga är kompostering, reaktorbaserad rötning, förbränning, tillverkning av fast lagringsbart bränsle, avvattning och – under förutsättning att avfallet är flytande – rening. Gemensamt för dessa behandlingsformer är att avfallet minskar väsentligt i vikt. Dessutom resulterar dessa behandlingar regelmässigt i en produkt som anläggningarna finner avsättning för. För rester som uppstår efter genomförd behandling skall dock skatt betalas. Utöver de nu nämnda behandlingsformerna är även flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd skattebefriat.

Vid sin översyn har utredningen främst prövat om skälen som föranlett skattebefrielserna är fortsatt giltiga. Därutöver har utredningen mot bakgrund av den praktiska tillämpningen av reglerna övervägt eventuella förändringar i de befintliga skattebefrielserna. Utredningen har även tagit ställning till framställda yrkanden om att låta slambehandling i biologiska slamfilter vara en skattebefriad metod samt om att medge skattebefrielse för gas som genereras från det deponerade avfallet (deponigas).

Utredningen föreslår följande. De i dag skattebefriade avfallsbehandlingsmetoderna skall vara skattebefriade även i fortsättningen. Skattebefrielsen för avfall avsett att användas för kompostering eller reaktorbaserad rötning skall dock avgränsas något. Detta skall ske genom att ett krav om en längsta behandlingstid om ett år skall gälla för att metoden skall berättiga till skattebefrielse. Park- och trädgårdsavfall som komposteras bör dock vara skattebefriat oavsett behandlingens längd. Skälet för den föreslagna begränsningen är främst att skattebefrielsen

kommit att tillämpas på sådant sätt att även en annan form av rötning, s.k. biocellsrötning fått skattebefrielse. Enligt utredningens mening var dock lagstiftarens syfte att endast låta mer utvecklade former av rötning vara skattebefriade. Något skäl att frångå det ursprungliga syftet har inte framkommit, vilket medför att skattebefrielsen bör ges en tydligare utformning.

Beträffande frågan om flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd föreslår utredningen inte några förändringar. Däremot påtalas att behandlingsmetoden som sådan kontinuerligt bör följas upp i syfte att säkerställa att miljöfördelarna är av sådan art att metoden fortsatt bör vara skattebefriad.

Vad därefter avser frågan om skattebefrielse för slambehandling i biologiska slamfilter kan utredningen inte finna anledning att genom skattebefrielse gynna denna metod generellt. Inte heller skall skattebefrielse medges för framställd och uppsamlad deponigas.

8.1. Inledning

Nettodeponimetoden, dvs. principen att allting som förs in till anläggningen beskattas och allting som förs ut från anläggningen berättigar till avdrag (se avsnitt 3.4), kan i vissa fall medföra problem för den som bedriver deponering parallellt med andra behandlingsformer inom en och samma anläggning. I synnerhet gäller det behandlingsformer som medför stora viktförluster. Gemensamt för dessa behandlingsformer är att det sker en stor avgång av framför allt vatten, men även andra ämnen, som gör att avfallet efter behandling kan ha minskat i vikt med upp till 50 procent. Eftersom den produkt som förs ut från anläggningen väger betydligt mindre än det avfall som förts in skulle skattefrihet i form av avdragsrätt innebära att behandlingsformerna trots allt belastades med avfallsskatt till viss del.

För att inte anläggningar som bedriver såväl deponering som annan behandling skall missgynnas, är vissa behandlingsformer uttryckligen skattebefriade. De behandlingsformer som är aktuella är kompostering, reaktorbaserad rötning, förbränning, tillverkning av fast lagringsbart bränsle, avvattning och – förutsatt att avfallet är flytande – rening. Skattebefrielsen kommer till uttryck genom att avfallsbehandlingsmetoderna är undantagna från skatteplikt enligt

6 § lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall. Detta innebär att någon redovisning inte skall ske i deklarationen (se avsnitt 3.7.2.) samt att någon avfallsskatt inte skall betalas.

En förutsättning för att undanta det avfall som avvattnas, renas eller flytande avfall i vassbädd från skatt är att det vatten som avgår från behandlingen inte deponeras inom anläggningen. I förarbetena (prop. 2000/01:31, s. 62) anför regeringen att det inte finns skäl att detaljreglera hur detta skall ske. Som ett exempel nämns att vattnet kan ledas direkt till det kommunala avloppsnätet eller recipient. Andra lösningar kan vara att hanteringen också omfattar mellanliggande reningssteg eller utjämningsdammar.

För de rester som uppstår efter genomförd behandling skall avfallsskatt tas ut. Detta gäller emellertid inte för behandling av flytande avfall i vassbädd. Skälet härför är att det p.g.a. den långa behandlingstiden kan bli svårt att avgöra när behandlingen är slutförd samt att den lilla del som blir kvar efter behandlingen bör kunna användas för lämpliga ändamål (jfr prop. 2000/01:31, s. 59).

När det gäller rötning var det lagstiftarens mening att endast den mer utvecklade reaktorbaserade rötningen skulle komma i fråga för undantag och således inte deponering i s.k. bioceller. Genom rättstillämpningen har det emellertid visat sig att utformningen av skattebefrielsen för rötning inte varit entydig.

Enligt Renhållningsverksföreningen fördes cirka 30 procent av invägd mängd ut från upplagen i förädlad form under 2003 när det gäller konventionellt avfall. Detta kan jämföras med den siffra som anges i förarbetena till LSA, och som avser situationen 1994 då endast sju procent av den invägda mängden fördes ut från upplagen i förädlad form. Från år 1994 till år 2003 har det således, till följd av ett ökat materialutnyttjande, skett en ökning av mängden avfall som i förädlad form förs ut från deponierna.

I avsnittet redogör utredningen för de i dag befintliga skattebefrielserna för att vid behov föreslå de förändringar och kompletteringar som bedöms nödvändiga.

8.2. Kompostering eller reaktorbaserad rötning

(6 § första stycket 2 a LSA)

8.2.1. Bakgrund

Reaktorbaserad rötning

Behandling genom rötning innebär biologisk förgasning av avfall. Det är fråga om biologisk nedbrytning av organiskt avfall i syrefattig miljö, s.k. anaerob process. Ursprungsmaterialet kan vara gödsel, latrin, matrester, park- och trädgårdsavfall, avloppsvatten från industrier, slam från reningsverk, avfall från livsmedelsindustrin samt restaurang- eller slaktavfall.

Rötningsprocesser förekommer dels i rötningsreaktorer, dels under enklare förhållanden i t.ex. bioceller och rötceller. Med reaktorrötning avses rötning i slutna kärl. Vid reaktorrötning går processen att styra på ett mer omfattande sätt jämfört med t.ex. rötning i rötceller. Den första fullskaleanläggningen i Sverige för rötning av bland annat hushållsavfall invigdes 1994. Utöver den anläggningen finns nu drygt tio rötreaktorer i drift eller under uppförande. Såsom nämnts ovan var det beträffande rötning regeringens mening att endast den mer utvecklade reaktorbaserade rötningen skulle komma i fråga för undantag.

1

Förutom energi-

utvinning resulterar denna metod, under förutsättning att lämpligt material används, i en slutprodukt i form av jordförbättringsmedel som kan avyttras. Detta till skillnad mot t.ex. bioceller som i stort liknar vanlig deponering och där det i dagens läge är tveksamt om avfallet någonsin kommer att lämna anläggningen. (se prop. 1998/99:84, s. 55 f.) För all rötning gäller dock, såsom nämnts ovan, att resultatet är beroende av avfallets karaktär, om det är välsorterat osv. Den metangas som uppstår vid rötning tas till vara som bränsle eller drivmedel för fordon. Vissa anläggningar erhåller dessutom elcertifikat för producerad biogas.

1

Kammarrätten i Sundsvall har i dom den 18 februari 2005 i mål nr 3490-03 gjort

bedömningen att den s.k. BCR-metoden (BCR=biocellrötning), klassificerar för skattebefrielse. Domen har medfört att rättsläget beträffande bestämmelsens tillämpningsområde får bedömas vara något oklart, i vart fall i förhållande till de förarbetsuttalanden som föregick bestämmelsens införande.

Kompostering

Kompostering är liksom rötning en behandling som innebär biologisk förgasning av organiskt avfall. Till skillnad från rötning är det dock fråga om biologisk nedbrytning i syrerik miljö, s.k. aerob process. Ursprungsmaterialen vid kompostering kan vara desamma som vid rötning.

Kompostering kan vara antingen öppen eller reaktorbaserad. Kompostering av källsorterat och utsorterat hushållsavfall samt grönavfall skedde under år 2003 vid 28 anläggningar.

2

Park- och

trädgårdsavfall komposteras vid ett 100-tal av landets cirka 300 anläggningar och vid cirka 50 anläggningar förekommer kompostering av övrigt avfall, som t.ex. bark, slam och gödsel. Reaktorbaserad kompostering förekommer åtminstone vid en pilotanläggning i Uppsala.

De rester som uppkommer efter genomförd kompostering kan användas som insatsmaterial vid framställning av jordförbättringsmedel, allt under förutsättning att det material som tillförts processen håller tillräckligt hög kvalitet.

Skrivelse från Skatteverket (050330)

Skatteverket har, mot bakgrund av den i not 1 angivna domen, hemställt om att undantaget från skatteplikt för reaktorbaserad rötning bör förtydligas i avsikt att inte omfatta all slags rötning. Skatteverket anför att såväl metod, avfallsslag, tid, begrepp etc. bör tydliggöras samt att detta är av stor vikt, eftersom det är stora mängder avfall, på flera olika anläggningar, som behandlas med BCR-metoden eller annan liknande metod.

Expertpromemoria med förslag på tydliggörande av begreppen kompostering och reaktorbaserad rötning

En expert inom utredningen har, såsom underlag för utredningens överväganden, tagit fram en promemoria med förslag på förtydliganden av begreppen kompostering och reaktorrötning. I promemorian anförs bland annat följande.

2

Svenska Renhållningsverksföreningens årsskrift, Svensk avfallshantering 2004, utgiven 2005.

Ur ett miljöskyddsperspektiv bör behandling genom kompostering och reaktorrötning, inklusive eventuell för- och efterkompostering, ske slutet

3

så att utsläpp till luft kan begränsas.

Huvudprocessen vid rötning måste dessutom ske så att ingen biogas läcker ut. Biogasen måste tas om hand och i så hög grad som möjligt användas för energiutvinning eller annars destrueras effektivt. En hygienisering likvärdig den som rekommenderas för rötning och kompostering av matavfall bör dessutom uppnås före eller efter huvudprocessen. Även lakvattenutsläpp måste begränsas i tillräcklig grad. Huvudprocesserna, dvs. kompostering och reaktorrötning måste kunna styras så att de sker under optimala betingelser, vilket ger en begränsad behandlingstid på högst ett år. Därefter kan materialet efterbehandlas.

Med nuvarande lydelse i LSA och utifrån den vägledning som ges i förarbetena medges, enligt den tolkning som Kammarrätten i Sundsvall gjort, sannolikt avdrag för många olika typer av BCR med hänvisning till begreppet reaktorrötning. Konsekvensen kan då bli att BCR och annan forcerad deponering av på sikt betydande mängder organiskt avfall medges avdrag och därmed konkurrerar ut förbränning och konventionell rötning och kompostering av källsorterat avfall genom lägre kostnader, trots sämre miljö- och resursprestanda.

En tidsbegränsning är det enklaste sättet att i lagtexten förtydliga begreppen kompostering och reaktorrötning. Som nämns ovan bedöms att en rimlig processtyrning minskar risken för miljöpåverkan vid främst efterbehandling varför detta antas vara ett miljömässigt lämpligt förtydligande. Även andra miljöskyddsåtgärder bör dock vidtas ur ett miljöskydds- och ett konkurrensperspektiv. I enlighet med den bedömning som framgår av Naturvårdsverkets Handbok 2003:4 med allmänna råd om rötning och kompostering bör tiden för själva huvudprocessen genom kompostering eller reaktorrötning uppgå till högst ett år för att även medge utrymme för teknikutveckling. Därefter kan dock även efterbehandling genom t.ex. efterkompostering, sållning och lagring ske under något år.

Fördelar med att definiera maximal tid i stället för att definiera processkrav är att man skapar drivkrafter för utveckling och forskning kring olika metoder där syftet är att uppnå en effektiv

3

Enligt Naturvårdsverkets Handbok 2003:4–utgåva2, Metoder för lagring, rötning och

kompostering av avfall, november 2003, s. 12, anses en komposteringsprocess vara sluten under förutsättning att materialet innesluts i behållare eller genom täckning.

nedbrytning och stabilisering. Att i lagtext definiera miljö- och processkrav bedöms i nuläget även vara svårt p.g.a. bristande underlag. Ur ett skattetekniskt kontrollperspektiv antas en tidsbegränsning dessutom vara enklare att mäta och kontrollera än eventuella process- och miljökriterier.

Renhållningsverksföreningens synpunkter på promemorian

Renhållningsverksföreningen (RVF) anser att det utarbetade förslaget inte styr mot en ur miljösynpunkt god avfallshantering och anför i huvudsak följande.

Reaktorbaserad rötning kan utföras i avancerade anläggningar med kort processtid. Rötning kan emellertid också utföras i enklare reaktorer. De ingående processerna är likadana, men för att kompensera för avancerad teknik behövs längre tid att röta avfallet. I båda fallen blir nedbrytningen mer fullständig ju längre behandlingstiden är. I avancerad rötning är det dock inte ekonomiskt med längre behandlingstid än 1–2 månader. I enkla reaktorer ökar inte kostnaden nämnvärt om behandlingstiden förlängs. Därmed blir det möjligt att nå högre grad av utrötning och gasutvinning i enklare reaktorer än i avancerade. Det har i praktiken dock varit svårt att förbehandla avfallet till enklare reaktorer så att en jämn utrötning uppnås. En mindre del av avfallet kan ta mycket lång tid att bryta ned, varför det i regel är optimalt att röta avfallet 5–10 år i enklare reaktorer, då huvuddelen av gasen kunnat tillvaratas. Därefter måste rötresten efterbehandlas, t.ex. genom kompostering. Även om inte avfallet brutits ned i rötningsprocessen blir avfallet efter efterbehandling minst lika väl nedbrutet som vid kompostering eller rötning i avancerade reaktorer.

Förslaget avser att begränsa skattebefrielsen för reaktorbaserad rötning till processer med kortare behandlingstid än ett år. För enklare reaktorer innebär detta:

  • Mängden utvunnen gas minskas drastiskt vilket är negativt, såväl för anläggningarnas ekonomi som för miljön.
  • Avfallet har endast hunnit brytas ned till en mindre del när behandlingen avbryts. Detta leder till ökad risk för metanavgång och luktproblem vid efterbehandlingen.
  • Utvecklingen av enkla reaktorer fokuseras på att förkorta processtiden i stället för att förbättra säkerheten och miljönyttan.

Förslaget innebär också att biologisk behandling av avfall begränsas till den del av avfallet som är lätt nedbrytbart och som lätt kan homogeniseras samt att vissa former av kompostering, framför allt av trädgårdsavfall, s.k. madrasskompostering, inte längre undantas från beskattning.

RVF anser avslutningsvis att det skall krävas av verksamhetsutövaren att visa med vilken rötningsteknik man uppnår bästa resultat och att detta skall prövas i samband med tillståndsprövningen. Om Naturvårdsverket gavs möjlighet att utfärda föreskrifter om biologisk behandling skulle sådana föreskrifter sannolikt underlätta bedömningen vid tillståndsprövningen.

8.2.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för kompostering och rötning skall tydliggöras i syfte att klargöra det sätt på vilket lagstiftaren avsett att bestämmelsen skall tillämpas. Såsom krav för skattebefrielse skall gälla att huvudprocessen till fullo genomförts inom loppet av ett år. Kompostering av park- och trädgårdsavfall skall dock undantas från detta krav. Lagtekniskt skall den aktuella bestämmelsen delas upp i två punkter för att tydliggöra skillnaderna mellan behandlingsmetoderna.

Allmänt kring behovet av en avgränsning av de skattebefriade behandlingsmetoderna

Genom det rättsfall som berörts ovan och vid beaktande av de förarbetsuttalanden som föregick skattebefrielsens införande står det klart att bestämmelsens avsedda tillämpning inte tillräckligt klart kommit till uttryck i lagtexten, vilket har lett till att även icke avsedda metoder kommit i åtnjutande av skattebefrielse. Detta medför att lagtexten måste tydliggöras, allt under förutsättning att lagstiftarens intentioner bör/skall upprätthållas.

Utredningen har under sitt arbete tagit del av information kring de olika rötningsmetoderna. Därvid synes, i allt väsentligt, de överväganden som regeringen gjorde vid tidpunkten för LSA:s införande alltjämt vara giltiga. Om skattebefrielsen skall utgöra ett incitament för att bland annat styra mot mer utvecklade behandlingsformer finns det all anledning att skilja den mer

utvecklade reaktorbaserade rötningen från rötning genom t.ex. BCR-metoden. Oavsett att även den senare av dessa metoder medför vissa miljövinster bör den enligt utredningens mening, i skattehänseende, inte jämställas med sådana former av reaktorbaserad rötning som avsågs i propositionen Lag om skatt på avfall (1998/99:84), vilken bland annat kännetecknas av att rötning sker i slutna tankar av pumpbart avfall samt att rötresten och metangasen tas tillvara. Ett förtydligande av den nu diskuterade skattebefrielsen bör därför göras om ambitionsnivån skall upprätthållas.

Även om utredningen alltså är av uppfattningen att bestämmelsen bör tydliggöras lämpar det sig inte att införa ett så stort antal rekvisit som Skatteverket förespråkar, nämligen att skattebefrielsen skall avgränsas till såväl metod, avfallsslag, tid osv. av det skälet att skattebefrielsen bör vara enkel att tillämpa för såväl Skatteverket som de skattskyldiga. Däremot finner utredningen att det kan vara lämpligt att införa en tidsgräns för behandlingen. Härigenom bör således skattebefrielsen endast träffa de mer utvecklade behandlingsformerna såsom de beskrivs i tidigare förarbeten, samtidigt som kontrollmöjligheterna får bedömas vara goda. En ettårsgräns synes därvid vara väl avvägd. Det bör tilläggas att vad RVF anfört om avbrytande av processer osv. inte är relevant av det skälet att skattebefrielse naturligtvis inte bör komma ifråga om en process avbryts. Tvärtom skall huvudprocessen vara avslutad inom ett år. Det är således inte fråga om att föreslå en allmän ettårig skattebefrielse för dessa behandlingsformer. Om en process avbryts i förtid skall den självklart inte berättiga till skattebefrielse. Det torde därvid inte innebära alltför stora svårigheter för Skatteverket, att i samråd med tillståndsmyndigheten, utifrån en processbeskrivning avgöra om en viss process avbrutits i förtid eller genomförts till fullo. Stöd för sådan bedömningar finns dock hos Naturvårdsverket.

4

Särskilt om kompostering

Kompostering har av lagstiftaren mer eller mindre likställts med reaktorbaserad rötning. Detta kommer till uttryck bland annat genom att skattebefrielsen för de båda behandlingsformerna i lagen anges i en och samma punkt. Det har emellertid inom utredningen

4

Naturvårdsverkets Handbok 2003:4-utgåva 2, Metoder för lagring, rötning och kompostering

av avfall, november 2003.

förts diskussioner kring det befogade i att likställa metoderna på det sätt som lagstiftaren får anses göra. Diskussionerna har utmynnat i ställningstagandet att de båda behandlingsformerna bör skiljas åt. Detta gäller såväl rent lagtekniskt som vid beaktande av de miljömässiga fördelarna med respektive metod. Den reaktorbaserade rötningen har allmänt sett försteg vad beträffar miljöpåverkan m.m. i förhållande till kompostering. Därtill kan läggas att det finns högst skilda uppfattningar kring såväl miljöfördelarna med kompostering i största allmänhet som omfattningen av dessa fördelar i synnerhet. Utredningen avstår dock från att göra någon närmare analys av de argument som förts fram i just denna fråga utan konstaterar att kompostering av lagstiftaren ansetts vara en behandlingsmetod som för närvarande skall berättiga till skattebefrielse och att gynnandet av behandlingsmetoden som sådan också kommer till uttryck i miljömålsarbetet. Inom ramen för denna utredning har utredningen inte heller kunnat finna belägg för att skattebefrielsen bör slopas. Däremot finns skäl att påminna om att kompostering, liksom övriga skattebefrielser i lagen, kontinuerligt bör omprövas på miljömässiga grunder.

Vad gäller den ovan föreslagna avgränsningen av skattebefrielsen till att endast omfatta behandlingar vars huvudprocess kunnat genomföras inom ett år gör sig inte riktigt samma skäl gällande för komposteringen som för rötningen. Såvitt utredningen kan förstå avslutas en kompostering dock normalt sett inom ett år, varför en ettårsgräns även för kompostering kan vara ett sätt att undvika att varierande former av deponering gör anspråk på skattebefrielsen för kompostering. Beträffande park- och trädgårdsavfall kan processen dock ta längre tid än ett år. För att inte motverka sådan kompostering bör kravet på ett år inte omfatta kompostering av park- och trädgårdsavfall.

8.3. Avfall som är avsett att förbrännas

(6 § första stycket 2 b LSA)

8.3.1. Bakgrund

Ett sätt att behandla avfall är att förbränna det och utnyttja energin för produktion av värme och/eller el. Sådan behandling är befriad från skatt. Undantaget från skatteplikt är relevant för samtliga skattepliktiga anläggningar, dvs. såväl avfallsanläggningar som andra anläggningar där avfall förbränns. Däremot är undantaget inte tillämpligt på en anläggning som utan att deponera avfall förbränner avfall för värmeproduktion, eftersom en sådan anläggning överhuvudtaget inte är skattepliktig.

8.3.2. Bedömning

Utredningens bedömning: Skattebefrielsen för avfall som är avsett att förbrännas skall bestå.

Genom utredningens förslag i delbetänkandet en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23) föreslås att avfallets fossila innehåll av kol skall beskattas vid förbränning. Frånsett att undantaget från skatteplikt för förbränning kan motiveras av att det rör sig om en annan behandlingsmetod än deponering undviks genom bestämmelsen också att avfallet dubbelbeskattas vid förbränning. Någon anledning att i LSA beskatta avfall som är avsett att förbrännas kan därför inte anses föreligga, varför skattebefrielsen bör bestå. För de rester som uppstår efter genomförd behandling skall avfallsskatt dock tas ut i enlighet med 6 § tredje stycket LSA.

8.4. Tillverkning av fast lagringsbart bränsle

(6 § första stycket 2 c LSA)

8.4.1. Bakgrund

Tillverkning av fast lagringsbart bränsle är undantaget från skatteplikt. Möjligheten till undantag gäller för såväl avfallsanläggningar som anläggningar där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än avfallshantering.

Tillverkningen kan ske på olika sätt. Vid vissa anläggningar sker flisning av träavfall. Vid i vart fall en anläggning, Kovik i Gustavsberg, förekommer det att hushållsavfall (bestående av huvudsakligen papper och plast) används för tillverkning av en typ av pellets. Avfallet torkas, komprimeras och formas till pellets.

Såväl flis som pellets kan lagras under en längre tid och sedan avsättas eller användas när behov av energiproduktion uppstår. På så sätt kan det avfall som uppkommer under sommarhalvåret förbrännas när behovet av energi är som störst, dvs. under vinterhalvåret.

8.4.2. Bedömning

Utredningens bedömning: Skattebefrielsen för avfall avsett att användas för tillverkning av fast lagringsbart bränsle skall bestå i form av undantag från skatteplikten. Något avdrag av likalydande innehåll skall inte infogas i lagstiftningen.

Skattebefrielsen för avfall som är avsett att användas för tillverkning av fast lagringsbart bränsle skall givetvis bestå, eftersom det är helt klart att avfallet inte skall deponeras utan i stället förbrännas.

Fråga har dock uppkommit om bestämmelsen motiverar att ett avdrag med motsvarande innehåll införs i LSA. Enligt Skatteverket föreligger ett tillämpningsproblem, såtillvida att det uppstår svårigheter att avgöra rätten till skattebefrielse i det fall trä förs in i blandat avfall som sedan utsorteras och avskiljs för flisning. I sådana fall beskattas avfallet vid införseln. Efter utsortering läggs avfallet ofta tillsammans med sådant trä som redan från början varit undantaget skatteplikt. Därefter förs avfallet ut från anläggningen,

till viss del beskattat och till viss del obeskattat. För den beskattade delen av avfallet finns i dag inget relevant avdrag. Eftersom utsortering av trä ökat skulle ett avdrag för detta avfall kunna införas.

Utredningen, som försökt att klargöra tillämpningsproblemets omfattning, kan inte se att införandet av ett avdrag nödvändigtvis skulle medföra eftersträvade förbättringar. Tvärtom synes problematiken främst kunna åtgärdas genom att de skattskyldiga förbättrade sina rutiner på ett sådant sätt att de fick bättre kontroll på omfattningen av det avfall som förts in obeskattat, dvs. undantaget från skatteplikt, respektive omfattningen av beskattat avfall som utsorteras inne på anläggningen. Såvitt utredningen kan bedöma torde utarbetandet av sådana rutiner i allra högsta grad ligga i de skattskyldigas intresse. Lagstiftningen bör således inte tyngas med fler skattebefrielser än vad som kan bedömas vara nödvändigt för att upprätthålla en god funktion i lagen.

8.5. Avfall som avvattnas och – under förutsättning att det är flytande – renas

(6 § första stycket 2 d och e LSA)

8.5.1. Bakgrund

Denna skattebefrielse infördes fr.o.m. den 1 januari 2001, men med retroaktiv tillämpning fr.o.m. den 1 januari 2000, dvs. fr.o.m. den dag som LSA började gälla. I förarbetena (prop. 2000/01:31, s. 60 ff.) till skattebefrielsens införande anförde regeringen i huvudsak följande.

LSA:s konstruktion innebär att det i skattehänseende är av avgörande betydelse om behandlingsanläggningen är placerad inom respektive utanför en anläggning där deponering av avfall sker, dvs. en anläggning där avfallsskatt tas ut för allt som förs in till eller uppkommer vid anläggningen. Om förorenat vatten och slam förs in till en skattepliktig avfallsanläggning tas skatt ut på hela avfallsmängden vid införseln. Den fasta fasen som uppstår efter behandlingen deponeras eller komposteras vanligen. Vattenfasen förs vanligtvis direkt ut till det kommunala avloppsnätet. Det förekommer också att det renas ytterligare, i samma anläggning där lakvattnet renas, innan det förs ut från anläggningen. Avdrag medges inte för lak- och reningsvatten, vilket innebär att avfalls-

skatten belastar hela mängden förorenat vatten och slam som förts in till deponien.

Om motsvarande avfallsslag i stället förs in till en anläggning som är belägen utanför en skattepliktig avfallsanläggning, uppstår inte några skattekonsekvenser. Vad som i dessa fall kommer att beskattas är endast den avvattnade fasta fasen, om den efter avvattning förs till en avfallsanläggning och deponeras där.

Syftet med avvattning och rening av förorenat vatten och slam är att styra mot bra omhändertagande av detta avfall. Detta syfte motsvarar i princip vad som gäller de behandlingsmetoder som omfattas av skattefrihet enligt LSA. Grunderna för prövning, tillstånd och tillsyn i miljölagstiftningen skiljer sig inte åt beroende på om anläggningen är placerad inom eller utanför en avfallsanläggning. Anläggningarna fyller oavsett placering samma funktion.

Från miljöskyddssynpunkt finns det inte några skäl att ta ut avfallsskatt på det förorenade vatten och slam som förs in till anläggningar vid deponier, medan endast den avvattnade delen av detta avfall som deponeras beskattas om åtgärderna har skett vid en fristående anläggning. Härtill kommer att det ofta, inte minst av miljöskyddsskäl, är lämpligare att lokalisera dessa verksamheter i anslutning till en befintlig deponi i stället för att ta ett nytt område i anspråk.

Med stöd av de skäl som ovan redovisats har rening av flytande avfall och avvattning undantagits från beskattning. En förutsättning för undantaget är dock att det på anläggningen är ordnat så att det renade eller avskilda vattnet inte deponeras inom anläggningen. Ett exempel som kan nämnas är att det för skattefrihet torde räcka med att avvattningsanläggningen är utformad så att det avskilda vattnet leds direkt till det kommunala avloppsnätet eller recipient. Andra lösningar kan vara att hanteringen också innefattar mellanliggande reningssteg eller utjämningsdammar.

Skattebefrielsen har således utformats som ett undantag för avfall som är avsett att behandlas på tidigare angivet sätt, dvs. att det renade eller avskilda vattnet inte deponeras inom anläggningen. Skatt skall dock betalas för rester som uppstår efter genomförd avvattning eller rening, i likhet med vad som gäller för rester efter t.ex. kompostering.

8.5.2. Bedömning

Utredningens bedömning: Skattebefrielserna för avfall som är avsett att avvattnas och renas skall bestå.

Under utredningens översyn har dessa befrielser inte inneburit några större bekymmer. Således har några önskemål om att förändra skattebefrielserna i endera riktningen inte framförts. Inte heller har utredningen kunnat finna några skäl för att föreslå någon förändring i dessa skattebefrielser. Tvärtom synes de vara väl förenliga med syftet bakom LSA och tycks dessutom inte medföra några allvarligare tillämpningsproblem. Anledning saknas därför för utredningen att göra någon annan bedömning än att skattebefrielserna skall bestå i sin nuvarande form.

8.6. Flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd

(6 § första stycket 3 LSA)

8.6.1. Bakgrund

I avsnitt 6.7 har utredningen beskrivit den skattemässiga behandlingen av flytande avfall i vassbädd. För att inte anläggningar där såväl sådan behandling som deponering bedrivs skall missgynnas med hänsyn till lagens konstruktion krävs att inte endast anläggningar där uteslutande denna behandlingsform bedrivs undantas, utan att också behandlingsformen i sig undantas från beskattning. Detta undantag infördes fr.o.m. den 1 januari 2001 (se prop. 2000/01:31, s. 57 ff.).

8.6.2. Bedömning

Utredningens bedömning: Skattebefrielsen för avfall avsett att behandlas i vassbädd skall bestå.

Utredningen har i avsnitt 6 bedömt att skattebefrielsen för avfall avsett att behandlas i vassbädd skall bestå. Följaktligen saknas skäl att här göra någon annan bedömning.

8.7. Behandlingsmetoder för vilka skattebefrielse inte föreligger

8.7.1. Bakgrund

Slambehandling i biologiska slamfilter

Strängnäs kommun har i skrivelse till Naturvårdsverket den 21 februari 2003 hemställt att en i skrivelsen viss angiven avfallsbehandlingsmetod skall undantas från skatt enligt LSA. Naturvårdsverket har överlämnat skrivelsen till regeringen, som i sin tur överlämnat den till BRAS-utredningen.

I skrivelsen hemställs att den avfallsbehandlingsmetod som består i behandling av kommunalt avloppsslam i biologiska slamfilter skall vara undantagen från skatt enligt LSE. Till skrivelsen är promemorian Slambehandling i biologiska slamfilter – yrkan om skattebefrielse för en växande slambehandlingsmetod i Sverige

5

bifogad. I promemorian anförs bland annat följande. Den skattemässiga behandlingen skiljer sig åt för två likvärdiga metoder. Därvid råder skattefrihet för flytande avfall som behandlas i vassbädd, medan flytande avfall som behandlas i slamfilterbäddar/biologiska slamfilter beskattas. Om skattefriheten skulle utökas till att omfatta även slamfilterbäddar/biologiska slamfilter möjliggörs teknikutveckling inom området till ännu effektivare och bättre anläggningar. Miljöeffekterna av slambehandling i slamfilterbäddar/biologiska slamfilter bedöms som goda, främst med avseende på minskat kemikalie- och effektbehov vid avvattning och minskade transporter p.g.a. reduktionen av slam-

5

Slambehandling i biologiska slamfilter – yrkan om skattebefrielse för en växande

slambehandlingsmetod i Sverige, promemoria från Miljö & Processteknik AB (2002-04-09, rev. 2004-04-26).

mängderna. De aktuella anläggningarna uppfyller samma syfte som behandlingen i vassbäddar. Skillnaden är att vassbäddar är försedda med vass och slamfilterbäddar/biologiska slamfilter så småningom blir försedda med spontanvegetation. Detta borde i sig inte innebära stora skillnader mellan de båda anläggningstyperna, i vart fall inte så mycket att de bör behandlas olika i beskattningshänseende. Genom att skattebefria behandlingen i slamfilterbäddar/biologiska slamfilter begränsas inte en god slamhantering med möjligheter för vidare behandling, såsom metall- och fosforseparation i de kommuner som inte anser att vassbäddar är en säker behandlingsmetod.

8.7.2. Överväganden och förslag

Utredningens överväganden och förslag: Skattebefrielse skall inte medges för avfall avsett att behandlas genom slambehandling i biologiska slamfilter. Inte heller skall bestämmelsen om skattebefrielse i 6 § LSA ändras till en generell skattebefrielse för behandlingsmetoder som uppfyller vissa särskilt angivna krav.

När skattebefrielsen för flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd infördes anförde regeringen att de miljömässiga konsekvenserna av dels metoden med slambäddar utan vass, dels andra metoder att behandla främst avloppsslam än genom behandling i vassbäddar var för dåligt utredda för att skattefrihet skulle medges dessa (se prop. 2000/01:31, s. 58).

Såvitt utredningen erfarit föreligger fortfarande inte resultat från genomförda storskaliga undersökningar av eventuell miljöpåverkan från andra biologiska slamfilter än vassbäddar. För att skattebefrielse för biologiska slamfilter skall komma ifråga bör i vart fall motsvarande undersökningar finnas tillgängliga för denna behandlingsmetod. Detta särskilt som det, såvitt utredningen förstått, finns skäl att ifrågasätta just syresättningen av bäddarna utifrån den sämre bäddstrukturen. I praktiken kan det därmed ännu inte uteslutas att behandling i biologiska slamfilter ger mer direkt miljöpåverkan än kontrollerad deponering med gasutvinning. På anförda skäl finner utredningen att förhållandena i allt väsentligt är sådana som de var då skattebefrielsen för behandling i vassbäddar

infördes, varför skattebefrielse inte bör medges för avfall avsett att behandlas i biologiska slamfilter.

En annan fråga som tas upp i yrkandet är om LSA, i stället för att peka ut vissa miljömässigt erkända avfallsbehandlingsmetoder, i stället bör ange vissa funktionskrav för att en behandlingsmetod skall medges skattebefrielse. Denna tanke är i och för sig tilltalande då en sådan lösning till sin utformning är teknikneutral och därigenom teknikdrivande. En sådan lösning pekar alltså inte ut någon särskild teknik, vilket har vissa fördelar. Å andra sidan finns det nackdelar med en sådan ordning. Först och främst kan konstateras att det i dag saknas tillräckligt underlag för att slå fast enligt vilka kriterier en sådan skattebefrielse skulle kunna medges. En sådan lösning kan också i viss mån vara hämmande för teknikutvecklingen, eftersom tröskeleffekten blir väldigt stor, dvs. om kraven möts medges skattebefrielse, annars inte. Något incitament att ta fram metoder som mer än klarar kraven finns därför inte med en sådan lösning. Enligt utredningens mening är det av värde att de metoder som kommer fram på avfallsbehandlingsområdet prövas i varje enskilt fall för att bedöma om de motiverar skattebefrielse eller inte.

Utredningen gör mot bakgrund av det nu sagda bedömningen att den nuvarande metoden att peka ut de metoder som skall gynnas i skattehänseende skall bestå. Ett sådant gynnande bör endast ske om det står klart att den aktuella metoden är klart bättre än deponering.

8.8. Skattebefrielse för gas som genereras från det deponerade avfallet (deponigas)

(10 § 1 LSA)

8.8.1. Bakgrund

Enligt 10 § 1 LSA medges avdrag för avfall som förts ut från anläggningen. Gas som har bildats vid nedbrytning av organiskt avfall, s.k. deponigas har dock undantagits från avdragsrätt.

I förarbetena till bestämmelsen anförde regeringen dels att det var tveksamt att medge avdragsrätt, eftersom detta skulle innebära att organiskt avfall som förts in till en deponi långt innan lagens ikraftträdande skulle kunna komma i åtnjutande av skattelättnader, trots att någon skatt inte erlagts, dels att det arbete som bedrivs

såväl nationellt som inom EU innebär att kraftfulla styrmedel finns och kommer att finnas i syfte att öka uttaget av deponigas. En möjlighet till avdrag för avfallsskatt bedömdes därför ha en mindre betydelse som stimulans till åtgärder på området. (prop. 1998/99:84, s. 39 f.) Möjligheten till avdrag för deponigas diskuterades även i propositionen Vissa punktskattefrågor m.m. (2001/02:29, s. 28). Regeringen anförde därvid, i anledning av ett önskemål från riksdagen om att stimulera användningen av deponigas för energiutvinning, att riksdagens önskemål tillgodosetts genom införande av förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Deponi- (bio) gas har dessutom därefter gjorts till ett elcertifikatberättigande bränsle (jfr avsnitt 11.5.3)

RVF har framställt önskemål till utredningen att överväga om ett avdrag för utvunnen deponigas kan vara ett lämpligt sätt att införa ett incitament för att driva gasanläggningarna på ett optimalt sätt.

8.8.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielse skall inte medges för gas som bildats vid nedbrytning av organiskt avfall och som förs ut från en avfallsanläggning.

Sedan LSA:s tillkomst har bland annat förordningen (2001:512) om deponering av avfall trätt i kraft. Enligt 10 § i förordningen gäller att organiskt avfall fr.o.m. den 1 januari 2005 inte längre får deponeras. Enligt 25 § i förordningen gäller vidare att verksamhetsutövaren skall se till att deponigas samlas in från deponier som tar emot biologiskt nedbrytbart avfall för deponering. Därutöver anför Naturvårdsverket i allmänna råd

6

att deponier som tar emot

organiskt avfall måste samla in deponigas. Naturvårdsverket har vidare meddelat närmare föreskrifter om insamling och omhändertagande av deponigas.

7

I 41 § i dessa föreskrifter anges att insamlad

deponigas skall behandlas och nyttiggöras. Om insamlad gas inte kan användas för energiutvinning, skall den facklas eller hanteras på annat miljömässigt mer effektivt sätt.

6

Naturvårdsverkets allmänna råd till 3–33 §§ förordningen (2001:5129 om deponering av

avfall (NFS2004:5).

7

Naturvårdsverkets föreskrifter om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av

avfall vid anläggningar för deponering av avfall (NFS 2004:10).

Mot bakgrund av redogörelsen ovan avseende nu tvingande regler och med beaktande av vad regeringen tidigare anfört i samband med LSA:s tillkomst kan utredningen inte komma till någon annan slutsats än att avdrag inte bör införas för deponigas. Det bör således inte införas någon skattebefrielse i syfte att bidra till att verksamhetsinnehavarna skall uppfylla de skyldigheter som redan åligger dem genom gällande tvingande regleringar. Det kan noteras att denna bedömning inte står i strid med det förhållandet att biogas sedan den 1 april 2004 infogats såsom ett certifikatberättigande bränsle i elcertifikatsystemet, eftersom syftet därmed är att styra det lagbundna nyttiggörandet mot elproduktion.

9. Skattebefrielse för konventionellt avfall

Utredningens överväganden och förslag: Skattebefrielserna för vissa konventionella avfallsslag motiverades i förarbetena till lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall med att en skatt på deponering av dessa avfallsslag inte skulle ha någon miljöstyrande effekt (prop. 1998/99:84, s. 44 f.). Eftersom utvecklingen på avfallshanteringsområdet är dynamisk avsåg regeringen att noga följa utvecklingen och kontinuerligt pröva i vad mån förutsättningarna för skattebefrielse i lagen föreligger.

Skälen för skattebefrielse för de konventionella avfallsslagen är genomgående att det inte finns någon alternativ behandlingsmetod att styra avfallsslagen till samt att det inte är möjligt att minska mängden av de aktuella avfallsslagen. I flera fall är det dessutom frågan om avfall vars uppkomst i dag inte går att påverka. Det är avfall som beror på en tidigare produktion, s.k. historiskt avfall, varför det är lätt att konstatera att mängden avfall inte kan minskas genom en skatt. En skatt kan däremot, eventuellt minska mängden sådant avfall som omhändertas och behandlas, vilket inte är en önskvärd miljöstyrning. Denna risk var därför ett ytterligare skäl att skattebefria en del av de konventionella avfallsslagen. Regeringen anförde t.ex. att det redan var förknippat med höga kostnader att specialhantera asbest och att en avfallsskatt skulle öka risken att detta avfall inte omhändertogs på rätt sätt, eller på rätt anläggning. Liknande resonemang fördes för förorenade jordar och muddermassor.

Vid översynen har utredningen främst prövat om skälen som föranlett skattebefrielserna är fortsatt giltiga. Denna prövning har legat till grund för utredningens ställningstagande för eller emot fortsatt skattebefrielse för varje konventionellt avfallsslag.

Utredningen föreslår följande. Skattebefrielsen för avfall som uppkommer på grund av verksamhet vid Falu koppargruva

(11:6) skall kvarstå, men justeras språkligt. Den nya lydelsen bör vara följande: Avloppsslam och gruvslam som förorenats på grund av verksamhet vid Falu koppargruva. Skattebefrielserna för förorenad jord från marksanering (11:2), muddermassor (11:3) och avfall från sanering av upplag för farligt avfall (11:4) skall upphöra. Förorenad jord från marksanering och muddermassor föreslås beskattas med en lägre skatt om 90 kronor per ton. I övrigt föreslår utredningen inte några förändringar i de befintliga skattebefrielserna.

9.1. Inledning

Konventionellt avfall används här som en beteckning på avfall som består av uttjänta produkter, varor, förpackningar och annat avfall som inte är en direkt följd av industriella produktionsprocesser eller verksamheter. Konventionellt avfall omfattar bland annat hushållsavfall och därmed jämförbart avfall från offentlig och privat verksamhet. Avsnittet behandlar frågor om skattebefrielse för vissa typer av konventionellt avfall i syfte att vid behov föreslå relevanta förändringar inom ramen för översynen av LSA.

9.2. Vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska

(11 § första stycket 1 LSA)

9.2.1. Bakgrund

Vid förbränningsanläggningar tillsätts vatten till askan främst för att underlätta transporten av den. Aska som deponeras (främst flygaska) blandas med andra särskilt utvalda ämnen för att minimera utlakning av oönskade ämnen ur askan. Denna åtgärd kallas stabilisering. Det finns olika metoder för stabilisering av aska och området är föremål för en fortgående teknikutveckling. En metod innebär att aska, bindemedel, cement och vatten blandas. Blandningen utförs under kontrollerade former inomhus och under temperaturövervakning. Härigenom säkerställs att blandningen inte blir för varm, vilket allvarligt kan skada den långsiktiga stabiliseringen av askan. Askan förs efter stabilisering till en

skattepliktig avfallsanläggning för deponering. Cementen blandas dock inte in vid förbränningsanläggningen utan på deponien.

Tabell 9.1 Antal skattskyldiga som utnyttjat avdraget för vatten eller stabiliserande ämnen (11 § första stycket 1 LSA); dessutom avdragets storlek respektive år

Källa: Skatteverket.

Skäl för avdraget

Avdraget infördes fr.o.m. den 1 januari 2002. I samband härmed uttalades i förarbetena (prop. 2001/02:29 s.22 ff.) att stabilisering av aska före deponering är önskvärt ur bland annat miljöskyddssynpunkt och därför inte bör motverkas genom att stabiliserande ämnen som tillsätts till aska utanför en avfallsanläggning inte omfattas av skattefrihet. Även skäl hänförliga till konkurrensneutralitet talar för att skattefrihet bör gälla för stabiliserande ämnen som tillsätts till aska utanför en avfallsanläggning. På så sätt undviks att deponier med tillstånd att deponera ostabiliserad aska får en konkurrensfördel i förhållande till dem som inte har ett sådant tillstånd.

I figur 9.1 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

2002 2003 2004 Antal skattskyldiga Avfallsanläggningar 44 42 36 Industrianläggningar 13 6 11 Avdragets storlek (ton/år) Avfallsanläggningar 175 660 129 442 116 737 Industrianläggningar 52 174 16 564 39 267

Figur 9.1 Avdrag för vatten eller stabiliserande ämnen som utanför

anläggningen tillsatts till aska (11 § första stycket 1 LSA), ton per år 2002–2004

Källa: Skatteverket.

9.2.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska skall bestå.

Genom att tillföra askan vatten eller stabiliserande ämnen innan den deponeras fås en miljömässigt bättre deponering. Stabilisering av askan görs främst för att minimera urlakning av oönskade ämnen ur askan, främst metaller, men också för att få en stabilare deponering. Vätning av askan görs för att minska damning vid förbränningsanläggningar, transporter och deponering. Vattnet innebär också att brandrisker i anslutning till deponering minskar, eftersom obevattnad aska kan sprida glöd eller vara brandbenägen. De negativa miljö- och hälsoeffekterna av deponibränder är betydande. En våt aska underlättar vidare generellt packningsåtgärder på avfallsanläggningen, vilket i sin tur medför minskad risk för sättningar som medför att skyddsåtgärder såsom tät- och täckskikt skadas. En kontrollerad vätning medför även en avsevärt

100 000 120 000 140 000 160 000 180 000 200 000 220 000 240 000

2000

2001

2002

2003

2004

Avdraget infördes fr.o.m. 2002-01-01

mer effektiv härdning än den som sker naturligt genom nederbörd och infiltration.

Av det ovan anförda framgår att vattning eller stabilisering av askan innan den deponeras har flera positiva effekter ur miljösynpunkt. Det är således inte önskvärt att minska mängden av dessa ämnen tillsatta till aska till deponierna. Om dessa ämnen tillsätts askan i anslutning till förbränningsanläggningen eller på deponien bör detta inte leda till några skattekonsekvenser. Tillsätts vatten eller stabiliserande ämnen inne på avfallsanläggningen är dessa skattebefriade genom avdraget i 6 § LSA för material som är avsett att användas för driften av anläggningen. Såväl miljöskäl som en vilja att i denna del uppnå likformighet i beskattningen leder därför fram till utredningens slutsats att skattebefrielsen skall bestå.

9.3. Förorenad jord från marksanering

(11 § första stycket 2 LSA)

9.3.1. Bakgrund

Naturvårdsverket har tillsammans med länsstyrelser och kommuner genomfört en nationell kartläggning av förorenade områden, s.k. efterbehandlingsobjekt. Kartläggningen omfattar deponier, markområden och sediment som förorenats av industriell eller annan verksamhet. De branscher som har gett upphov till de allvarligaste föroreningarna är sulfidmalmsgruvor, järn- och stålindustrin, primära metallverk, ferrolegeringsverk, kloralkaliindustri, massa- och pappersindustri samt övrig oorganisk kemisk industri. De allvarligaste föroreningarna utgörs av kvicksilver, kadmium, arsenik, bly, krom och koppar, POPs (stabila organiska föroreningar), klorerade lösningsmedel, PAH, PCB, kreosot och BTEX (bensen toluen, etylbensen, xylen).

I den s.k. miljömålspropositionen, Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150), redovisar regeringen att antalet förorenade områden är betydligt större än vad som tidigare antagits, totalt 40 000–45 000, varav cirka 1 300 tillhör den högsta riskklassen och cirka 8 700 den näst högsta. Många av dessa områden är så förorenade att de behöver efterbehandlas (saneras). Förekomsten av föroreningar är ofta stor och bland dessa återfinns ämnen och föroreningar vars användning sedan länge är förbjuden.

Avfallet och miljökvalitetsmålen

Förorenade områden ligger under miljömålet Giftfri miljö. I miljömålspropositionen har regeringen föreslagit att det nu gällande delmålet avseende förorenade områden, delmål 6, skall ersättas med två nya delmål, delmål 6 och 7. Enligt förslaget till delmål 6 skall samtliga förorenade områden som innebär akuta risker vid direktexponering och sådana förorenade områden som i dag, eller inom en nära framtid, hotar betydelsefulla vattentäkter eller värdefulla naturområden vara utredda och vid behov åtgärdade vid utgången av år 2010. Enligt förslaget till delmål 7 skall åtgärder under åren 2005–2010 ha genomförts vid så stor andel av de prioriterade förorenade områdena att miljöproblemet i sin helhet i huvudsak kan vara löst allra senast år 2050.

Vem har ansvaret för förorenade områden?

De offentligrättsliga reglerna om ansvaret för förorenade områden återfinns i 10 kap. miljöbalken. Reglerna behandlar det ansvar som förorenaren har gentemot det allmänna att avhjälpa skador som uppkommit av hans eller hennes verksamhet. Reglerna kan tillämpas på mark och vattenområden, byggnader och anläggningar som är förorenade och där dessa förhållanden innebär en risk för skador eller olägenheter för människor eller miljön. I första hand skall den som bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som orsakat föroreningarna i ett område svara för de åtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människor eller miljön. Detta står i överensstämmelse med principen om att förorenaren betalar. Reglerna tillämpas på verksamheter som var i drift den 30 juni 1969. I andra hand är fastighetsägaren skyldig att vidta åtgärder under förutsättning att han eller hon vid köpet visste eller borde ha känt till att fastigheten var förorenad och att fastigheten förvärvades efter den 31 december 1998. Det är svårt att utreda vem som har ansvar för att åtgärda föroreningarna. För många av landets förorenade områden går det inte att finna någon ansvarig för efterbehandlingen. Regeringen har beslutat att staten i samverkan med kommunen skall ta ansvar för efterbehandling av de områden där det inte går att finna någon som är ansvarig. Det har uppskattats att det för ungefär hälften av alla efterbehandlingsobjekt inte går att finna någon ansvarig som kan

betala saneringen. Dessa kommer således att vara aktuella att sanera med hjälp av statliga bidrag.

Skälen för avdraget

Förorenad jord från marksanering är befriat från skatt vid deponering. I förarbetena till LSA anför regeringen att strävan efter hushållning och återanvändning borde styra valet av saneringsmetod (prop. 1998/99:84, s. 59 f.). Vidare anförs följande. Metoder som möjliggör återanvändning av jord bör prioriteras framför schaktning och deponering. För att efterbehandlingen skall vara effektiv och meningsfull bör föroreningarna i massorna i första hand destrueras så att jorden kan återanvändas. Deponering av obehandlade massor bör endast förekomma när det inte finns någon fungerande behandlingsteknik. Visserligen finns starka skäl för att avfallsskatt skall tas ut på förorenad jord som deponeras men den osäkerhet som finns om bland annat möjligheten att återanvända behandlad jord medför dock att skatten kan tas som intäkt för att inte nu vidta nödvändiga saneringar respektive investeringar i ny teknik.

I figur 9.2 nedan redogörs för avdragets omfattning per år. I tabell 9.2 därefter redovisas det antal skattskyldiga som utnyttjat avdraget.

Figur 9.2 Avdrag för förorenad jord från marksanering (11 § första stycket 2 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

200 000 250 000 300 000 350 000 400 000 450 000 500 000 550 000 600 000 650 000 700 000

2000

2001

2002

2003

2004

Tabell 9.2 Antal skattskyldiga som utnyttjat avdraget för förorenad jord (11 § första stycket 2 LSA); dessutom avdragets storlek

respektive år

2000 2001 2002 2003 2004

Antal skattskyldiga Avfallsanläggningar 84 77 73 74 66 Industrianläggningar 0 0 0 0 0 Avdragets storlek (ton/år) Avfallsanläggningar 516 669 607 591 554 902 513 971 586 507 Industrianläggningar 0 0 0 0 0

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Införandet av deponeringsförordningen

Förordningen (2001:512) om deponering av avfall, deponeringsförordningen, trädde i kraft den 16 juli 2001. Förordningens förbud mot deponering trädde dock i kraft först den 1 januari 2002 (utsorterat brännbart avfall) respektive den 1 januari 2005 (organiskt avfall).

Enligt 14 § deponeringsförordningen får endast avfall som har behandlats deponeras. Detta gäller även förorenade jordar från marksanering. Det är dock inte reglerat vilken behandling som är tillräcklig behandling.

Naturvårdsverket har meddelat allmänna råd avseende tillämpningen av deponeringsförordningen.

1

Av dessa framgår bland annat

att den behandling som väljs bör bidra till att uppfylla förordningens syfte samt att sortering av avfall vid källan, eller vid en återvinningsanläggning i vissa fall bör kunna anses vara tillräcklig behandling. I de allmänna råden uppges vidare att det inte finns något givet svar på vilken behandling som skall anses vara tillräcklig och hur långt kravet på behandling skall drivas. Därtill anförs att det är klart att det vare sig i deponeringsförordningen eller i det bakomliggande deponeringsdirektivet går att finna stöd för att avfall alltid skall behandlas så långt som möjligt. Krav på behandling torde dock även kunna ställas med stöd av hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Vid tillämpning av dessa regler måste en avvägning emellertid göras med beaktande av å ena sidan i vilken mån en

1

Deponering av avfall, Naturvårdsverkets handbok 2004:2, maj 2004.

åtgärd kan förebygga eller begränsa skadan eller olägenheten och å andra sidan vilka kostnader en sådan åtgärd medför.

Kriterier för avfall som deponeras

Föreskrifter om bland annat kriterier för mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall har utformats av Naturvårdsverket (NSF 2004:10) och träder i kraft den 16 juli 2005.

2

I före-

skrifterna anges kriterier för vilket avfall som får tas emot i de olika deponiklasserna. De olika deponiklasserna är deponi för inert avfall, deponi för icke-farligt avfall och deponi för farligt avfall. Bland kriterierna anges bland annat gränsvärden för utlakning och organiska parametrar för avfallet som skall läggas på de olika deponiklasserna. Dessa bestämmelser kommer att ha betydelse för behandlingen av förorenade jordar och kommer att innebära att förorenade jordar inte får deponeras om de inte behandlats så att de uppfyller kraven i föreskrifterna.

Uppgifter inför statsstödsanmälan

I samband med att LSA under år 2003 anmäldes till kommissionen för förnyad statsstödsprövning anförde Återvinningsindustrierna följande. Det finns i stor utsträckning behandlingsteknik som är miljömässigt acceptabel för att rena förorenad jord så att jorden kan återanvändas. Det finns t.o.m. en överkapacitet. Beträffande prisutvecklingen på behandling av förorenad jord har den sjunkit kraftigt, med sjunkande behandlingspriser som följd. Anledningen är bättre tekniska lösningar och flera aktörer på marknaden, dvs. konkurrensen ökar vilket främjar teknikutveckling. I Sverige finns ett antal företag som har metoder och tillstånd för att behandla de flesta organiska föroreningar och oorganiska föroreningarna. Behandlingen utförs både på fasta behandlingsanläggningar och mobila anläggningar på plats (in-situ). Ett antal av företagen har samarbetspartners i Europa och i USA/Kanada inom området marksanering, vilket innebär att det finns en stor resursbank att ta till för behandling av förorenade jordar. Vid ett flertal svenska

2

Naturvårdsverkets föreskrifter om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av

avfall vid anläggningar för deponering av avfall (NSF 2004:10).

universitet och högskolor bedrivs forskning och utbildning inom förorenad mark.

I sin redogörelse till kommissionen anförde regeringen dock att det, med undantag för oljeförorenade massor där behandling i dag dominerar framför deponering, inte har gjorts några avgörande tekniska framsteg och att undantaget därför bör kvarstå.

Utredningens kontakter

Under BRAS-utredningens arbete har Återvinningsindustrierna vidhållit att avdraget bör slopas och föreslagit att jordar och muddermassor som deponeras skall omfattas av skatten, men att behandlingskoncentrat, jordar som uppfyller uppställda krav i nationell SIS-standard samt de förorenade jordar som inte kan anses ekonomiskt rimligt att slutbehandla skall skattebefrias. Vidare har Återvinningsindustrierna anfört följande. Förorenad jord skall behandlas. Det finns inte någon anledning att öka mängden avfall till deponi om det finns metoder att behandla avfallet som kan leda till att det kan återvinnas. I dag finns ett flertal tekniker och tillvägagångssätt för att stabilisera och koncentrera föroreningar. Priserna har sjunkit och i dagsläget kostar biologisk behandling av jord cirka 300 kronor per ton och på detta sätt kan jorden renas från organiska föroreningar t.ex. oljor, PAH:er och klorerade föroreningar. Tvätt av jord kostar mellan 500 och 900 kronor per ton och då renas jorden från metaller och i viss mån organiska föroreningar. Termisk avdrivning av föroreningar kostar mellan 700 och 1 000 kronor per ton och används för att rena jord från mer komplicerade organiska föroreningar och vissa PAH:er. Dyrast är det att behandla jord som är förorenad med PCB och dioxiner. Det är betydelsefullt att gynna denna utveckling av behandlingsmetoder, så att den totala mängden deponerat avfall minskar genom att enbart koncentrat deponeras.

Kvalitetssäkrad jord (SIS-standard) kan med fördel användas för anläggningsändamål eller konstruktionsmaterial. År 2008 skall ett stort antal deponier vara avslutade och de skall då sluttäckas. Det innebär att det finns ett stort behov av täckmassor. Renade massor används i dag både inne på och utanför avfallsanläggningarna. Innanför används massorna i konstruktionen, som sluttäckningsmaterial och som mellantäckning. Utanför används massorna i bullervallar och som utfyllnad. Om nationella SIS-standarder

utarbetas kommer detta i sin tur att innebära att jordarna som behandlats efterfrågas i mycket större utsträckning än vad som sker i dag. Naturvårdsverket har i uppdrag att vägleda om miljöriktig återvinning av avfall för anläggningsändamål och förhoppningsvis mynnar detta arbete ut i en SIS-standard. Tidsramen för att ta fram en ny standard är enligt uppgift från ett år och längre, utifrån hur enig arbetsgruppen är. Lagtekniskt är det svårt att formulera ett krav om ekonomiskt rimligt, men syftet är att det skall göras en skälighetsavvägning mellan deponiavgift (deponeringsavgift samt avfallsskatt) och behandlingsavgiften. Skattebefrielse för vissa ”svåra” föroreningar hämmar teknikutvecklingen, varför en skälighetsavvägning är att föredra.

SAKAB har anfört att vid en beskattning av förorenad jord bör skattefrihet för färdigbehandlad jord medges upp till tio år efter mottagandet, eftersom lagringstiden kan vara lång.

Under BRAS-utredningens arbete har Skatteverket framfört att frågor uppkommer om vad som avses med marksanering, hur förorenad jorden måste vara och vilka handlingar som krävs för att avdrag skall medges samt hemställt om ett förtydligande.

9.3.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för förorenad jord från marksanering skall upphävas. I stället bör en skattesats om 90 kronor per ton tas ut.

Genom de kontakter utredningen haft och genom det material som utredningen tagit del av framgår att det har skett en hel del teknikutveckling vad beträffar möjligheterna att effektivt behandla förorenad jord. Detta har fört med sig att prisnivån har sjunkit. Redan vid tiden för statsstödsprövningen dominerade t.ex. behandling av oljeförorenade massor framför deponering. Det finns således nu mer teknik för att behandla förorenad jord såväl nationellt som internationellt än vid tiden då skattebefrielsen först formulerades. Det kan ur den synvinkeln anses motiverat att slopa skattebefrielsen, då det inte längre saknas alternativ behandling för ett flertal föroreningar. Det är dock så att den behandling som står till buds, även i dag, till övervägande del leder till att den behandlade jorden stannar inne på deponien. Även med en skatt på förorenad

jord, när den deponeras, kommer den behandlade jorden sannolikt att hamna på deponi, bland annat p.g.a. allmänhetens restriktivitet mot behandlade jordar. Det eftersträvansvärda är att förorenad jord behandlas så att den kan användas igen. För att nå dit behövs bland annat tydliga riktlinjer för hur behandlad jord får användas. I miljömålspropositionen aviserar regeringen att Naturvårdsverket skall få i uppdrag att ta fram bindande regler om användningen av avfall för anläggningsändamål (se prop. 2004/05:150, s. 311 f.). Dessa riktlinjer kan möjligtvis förändra marknadssituationen för renad jord.

De negativa effekter som en skatt på förorenad jord som deponeras kan innebära är att marksanering inte kommer till stånd i samma omfattning som utan en skatt. Viljan att sanera marken är ofta hög, men den ekonomiska förmågan lägre. Kommunerna har ingen skyldighet att sanera förorenade områden som saknar ansvarig förorenare eller ansvarig fastighetsägare. Kommunens ambitionsnivå beror till stor del på kostnaden som åtgärderna medför. Detta innebär att om skatten i dessa fall medför extra kostnader kan den leda till att färre marksaneringar kommer till stånd.

Utevaron av en skatt på förorenad jord medför att incitamentet för att behandla jorden och därmed försöka återvinna den är mindre än vad det varit med skatten. I det sammanhanget bör dock de nya mottagningskriterierna beaktas, enligt vilka ett krav på att den förorenade jorden skall vara behandlad innan den deponeras kommer att gälla från den 16 juli 2005. Det är därefter inte tillåtet att deponera obehandlad jord. Skatten skulle dock ge incitament till behandling som når över kriterierna för att få deponera jorden och därmed öka möjligheterna för att kunna materialåtervinna den förorenade jorden.

Vid bedömningen av skattebefrielsen och vid beaktande av syftet bakom LSA är vidare att märka att förorenade jordar är ett historiskt avfall som det inte finns möjlighet att minska uppkomsten av. Vad som däremot kan ske är att en skatt får till följd att den förorenade jorden som finns inte tas om hand eller inte tas om hand på ett miljömässigt bra sätt, vilket i sådant fall skulle motverka uppfyllandet av miljökvalitetsmålet.

Det blir således fråga om att väga de positiva effekterna av en skatt mot riskerna med en sådan. Vid en avvägning finner utredningen att risken att efterbehandling inte kommer till stånd överväger vid bedömningen av en skatt om 370 kronor per ton, dvs.

den nu gällande skattesatsen. Däremot finns det nu anledning att ifrågasätta den fulla skattebefrielsen, i synnerhet som det finns behandlingsalternativ för ett flertal föroreningar samtidigt som teknikutveckling uppenbarligen pågår på området. Dessutom kan avsättningsmöjligheterna för behandlade jordar antas förbättras när bindande regler om användningen av avfall för anläggningsändamål utformats. Mot bakgrund härav finns det anledning att mjuka upp skattebefrielsen något. På de skäl som anförts tidigare finns det emellertid all anledning att gå försiktigt fram. Som ett första steg kan därför en, vid jämförelse med nu gällande skattesats, förhållandevis låg nivå om 90 kronor vara lämplig. Utredningen är medveten om att effekterna för efterbehandlingsarbetet inte kan bedömas fullt ut, varför förändringen noggrant bör följas upp och utvärderas. Sådan uppföljning bör inte avvaktas till dess lagen i sin helhet skall ses över.

Såsom alternativ har utredningen övervägt om skattebefrielsen skulle kunna avgränsas såtillvida att skattebefrielse inte ges för oljeförorenad jord. Skälet härför skulle vara att sådan jord redan i dag till övervägande delen behandlas och att det finns fullgoda möjligheter till sådan behandling. En sådan avgränsning skulle dock bli svår att upprätthålla i praktiken, eftersom det ofta är frågan om en kombination av föroreningar. Befarade gränsdragnings- och tillämpningsproblem motiverar därför i stället att en skatt tas ut generellt, men med ett lägre belopp.

Vad avser SAKAB:s framställan om att behandlade jordar under en längre tid skall få lagras skattefritt inne på en skattepliktig anläggning finner utredningen att en sådan förändring inte skulle vara förenlig med lagens syfte att styra mot annan användning av avfallet än deponering. Utredningen föreslår därför inte någon sådan särregel för behandlad jord.

Vad avser Skatteverkets hemställan om ett förtydligande på detta område så har utredningen funnit att kriterier för vad som är förorenad jord och marksanering inte bör uppställas i LSA. De tillämpningsproblem som finns bör med tanke på att konstruktionsmaterial är skattebefriat inte leda till skattekonsekvenser. Att ren jord skulle deponeras och att anläggningsägaren då skulle vilja klassa den som förorenad för att komma i åtnjutande av avdrag tycks främmande. Utredningen lämnar mot denna bakgrund Skatteverkets hemställan utan åtgärd.

9.4. Muddermassor

(11 § första stycket 3 LSA)

9.4.1. Bakgrund

Med muddring avses åtgärder för att fördjupa eller restaurera ett vattenområde. De muddermassor som uppkommer till följd av sanering av sjöar, hamnar m.m. kan många gånger vara kraftigt förorenade. Ibland muddras vattensystemen som en efterbehandlings- eller saneringsåtgärd, men hittills har det oftast skett av anläggnings- och farbarhetsskäl.

Tabell 9.3 Antal skattskyldiga som utnyttjat avdraget för muddermassor

(11 § första stycket 3 LSA); dessutom avdragets storlek respektive år

2000 2001 2002 2003 2004

Antal skattskyldiga Avfallsanläggningar 3 5 4 7 4 Industrianläggningar 1 0 1 1 1 Avdragets storlek (ton/år) Avfallsanläggningar 160 3 137 33 126 13 075 1 294 Industrianläggningar 63 697 0 164 1 852 169

Källa: Skatteverket.

Skäl för avdraget

I samband med avdragets införande uttalades i förarbetena (prop 1998/99:84, s. 61) att muddermassorna bör deponeras med tanke på eventuellt föroreningsinnehåll i stället för att åter tippas i vattnet på annan plats. En skatt på muddermassor riskerar att motverka detta syfte. Muddermassor som deponeras är därför av miljöskäl skattebefriade. Skattebefrielsen omfattar såväl rena som förorenade muddermassor, eftersom det annars finns risk för att rena muddermassor transporteras bort från arbetsområdet och tippas i annat vattenområde. En sådan ordning är inte lämplig ur miljösynpunkt.

I figur 9.3 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 9.3 Avdrag för muddermassor (11 § första stycket 3 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

9.4.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för muddermassor skall upphävas. Skattesatsen för förorenade muddermassor bör vara 90 kronor per ton. Övriga muddermassor skall beskattas med den befintliga skattesatsen om 370 kronor per ton.

Vattenverksamhet som t.ex. muddring kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken. Vid tillståndsprövningen prövas även hanteringen av muddermassorna. Det är inte tillåtet att dumpa vare sig rena eller förorenade muddermassor utan tillstånd. Utredningen har inte funnit skäl att behandla muddermassor på annat sätt än jordar, varför även de förorenade muddermassorna av samma skäl bör beläggas med en skatt om 90 kronor per ton. Något skäl att låta icke förorenade muddermassor vara skattebefriade eller påföras en lägre skattesats har inte framkommit. Skattebefrielsen för muddermassor bör därför upphävas.

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000

2000

2001

2002

2003

2004

9.5. Avfall från sanering av upplag för farligt avfall

(11 § första stycket 4 LSA)

9.5.1. Bakgrund

I en inventering som gjordes 1993 av Naturvårdsverket (projektnummer 93123) framgick att det runt om i landet fanns ett flertal upplag (deponier) för farligt avfall. I många fall förvarades avfallet på ett otillfredsställande sätt, exempelvis i containrar. Det kunde också vara fråga om metallhydroxider som deponerats med asfalt i botten och presenning på toppen täckt med cirka en meter jord. I rapporten framhålls att upplagen kunde karaktäriseras som långtidsförvar och att beständigheten i konstruktionerna var låg. Läckage av vatten förekom såväl i toppskikt som i bottenskikt.

Skäl för avdraget

I samband med avdragets införande framhöll regeringen (prop. 1998/99:84, s. 62) att det var önskvärt att farligt avfall flyttades till deponier med från miljösynpunkt godtagbar standard och att en skatt på dessa vid omdeponering skulle medföra en risk för att nödvändiga åtgärder inte vidtogs.

I figur 9.4 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 9.4 Avdrag för avfall från sanering av upplag för farligt avfall

(11 § första stycket 4 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Under BRAS-utredningens arbete har SAKAB anfört följande. Farligt avfall som kräver slutligt omhändertagande finns fortfarande i upplag. Stor del av detta avfall utgörs av metallhydroxider. Som resultat av förändrade deponeringskrav kommer avfallet huvudsakligen att slutdeponeras före utgången av 2008. Renhållningsverksföreningen (RVF) har framfört att även avfall från sanering av upplag för icke farligt avfall bör vara skattebefriat.

9.5.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för avfall från sanering av upplag för farligt avfall skall upphöra.

Det är önskvärt att farligt avfall deponeras på deponier med från miljösynpunkt godtagbar standard. Det är också viktigt att den sanering av upplag för farligt avfall som bör göras görs inom en snar framtid eftersom upplagen inte bedöms vara säkra och att det således finns en risk för negativa miljöeffekter. Utredningen har

34 822

73 593

42

258

30

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000

2000

2001

2002

2003

2004

haft svårt att utröna på hur många upplag för farligt avfall som bör saneras som finns kvar i dag. SAKAB har uppgett att det finns sådana i dag och att skattebefrielsen därför är motiverad.

Skattebefrielsen har sitt ursprung i en rapport från år 1993. Under de tre senaste åren har någon sanering av betydelse inte ägt rum. Utredningen finner att skattebefrielsen skall upphävas eftersom den snarare tycks tidsmässigt skjuta fram nödvändig sanering än möjliggöra den, vilket inte är bra ur miljösynpunkt. Det finns därför inte skäl att ha kvar skattebefrielsen för avfall från sanering av upplag för farligt avfall. Det bör anmärkas att för det fall det är fråga om metallhydroxidslam så är det avfallsslaget skattebefriat enligt 11 § första stycket 18 LSA.

Utredningen kan inte se att det finns skäl att införa skattebefrielse för avfall från sanering av upplag för icke farligt avfall.

9.6. Slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras

(11 § första stycket 5 LSA)

9.6.1. Bakgrund

Yara Industrial, tidigare Hydro Agri AB, (nedan bolaget) drev t.o.m. maj 1992 en fosforsyrafabrik i Landskrona. Vid den industriella hanteringen uppkom gips som en biprodukt. Eftersom det inte fanns någon marknad för gips deponerades den från 1978 fram till 1992 inom ett cirka 32 ha stort invallat grundområde i Öresund i anslutning till ön Gråen. Före 1978 pumpades och löstes gipsen i Öresund. På grund av gipsens innehåll av fosfater (rest av fosforsyra), fluorider samt mindre mängder av metallerna arsenik, krom, kadmium, kvicksilver, zink, nickel och bly beslutades att skapa en ny anläggning där gips kunde deponeras. Dåvarande Koncessionsnämnden för miljöskydd gav tillstånd till detta 1975. Mellan åren 1978 och 1992 deponerades totalt fyra miljoner kubikmeter gips inom området.

Så länge fosforsyrafabriken var i drift togs allt lakvatten om hand och användes i fabriken som processvatten. Systemet var således slutet på vattensidan. Fosforsyrafabriken stängdes 1992 och deponeringen av gips upphörde. Deponien innehöll då porvatten samt vatten i diken och bassänger. Detta vatten innehöll urlakade lättlösliga föroreningar såsom fosfat, fluorid samt vissa metaller (arse-

nik, kadmium, krom, nickel och bly). Vattnets pH-värde var cirka 1,5. År 1993 uppfördes en vattenreningsanläggning för behandling dels av upplagrat vatten på ön, dels av framtida lakvatten från fallen nederbörd över området. I Koncessionsnämndens tillstånd meddelades rätt dels att behandla och släppa ut renat lakvatten, dels att deponera uppkommet slam innehållande samma typ och mängd föroreningar, men överförda i en svårlöslig form.

I vattenreningen behandlas 200 000–290 000 m

3

vatten per år

med kalk, varvid de lättlösliga föroreningarna i lakvattnet fälls ut till svårlösliga föreningar av typen kalciumfosfat och kalciumfluorid. Metallerna bildar svårlösliga hydroxider. Reningsgraden är högre än 99 procent. Det renade vattnet släpps ut i Öresund. Det slam som bildas vid reningsprocessen pumpas tillbaka till bassänger på gipsdeponin. Slammet innehåller samma typer av föroreningar som tagits ut via lakvattnet men i en svårurlakad form. Den årliga mängden slam utgör för närvarande 20 000–30 000 ton (ca 33 % TS).

Skäl för avdraget

I förarbetena till LSA (prop. 1998/99:84, s. 63) anförs bland annat följande. Slam som uppkommer vid behandlingen av lakvatten från gipsdeponin är till sitt ursprung jämförbart med slam från lakvattenrening på exempelvis kommunala deponier. Sådant slam omfattas inte av avfallsskatt, eftersom det inte förs in till avfallsanläggningen utan uppkommer vid behandlingen på deponien. I fallet med gipsdeponin i Landskrona sker lakvattenbehandlingen på annan plats, dvs. utanför den skattepliktiga avfallsanläggningen, varefter det uppkomna slammet förs tillbaka till deponien. Det finns inte några skäl för att behandla de båda fallen olika i skattehänseende.

I figur 9.5 nedan redogörs för avdragets omfattning per år. Av redovisningstekniska skäl har något avdrag inte redovisats för åren 2000 och 2001. Avfall har dock funnits även de åren.

Figur 9.5 Avdrag för avfall från slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras (11 § första stycket 5 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Uppgifter inför statsstödsanmälan

I samband med att LSA under år 2003 anmäldes till kommissionen för förnyad statsstödsgranskning inkom följande uppgifter från bolaget. Slammängderna har relativt renad mängd minskat, beroende på den utspädningseffekt som uppkommer när slammet pumpas ut med en del av det renade vattnet, samt den nederbörd som faller på deponien. Skillnaderna i slammängden är till stor del avhängigt av den renade mängden som släpps till Öresund. Innehållet i slammet är framförallt kalciumfosfat, kalciumfluorid och metallhydroxider och är de svårlösliga formerna från de lösliga föroreningarna. Bolaget har inte kännedom om någon teknik att kunna nyttiggöra de ämnen som finns i slammet. Inte heller har bolaget funnit någon alternativ metod att rena lakvattnet, så länge halterna av föroreningar är relativt höga.

0

0

8 015

8 386

10 953

0

2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000 18 000

2000

2001

2002

2003

2004

Övrigt

Under BRAS-utredningens arbete har följande uppgifter inkommit. Hanteringskostnaden för den totala lakvattenbehandlingen inklusive slamhanteringen beräknas i dag till 442 kronor per ton slam. Av denna del hänför sig 100 kronor till direkta kostnader för deponering.

Bolaget har i avställningsplan för gipsdeponien, som godkänts av länsstyrelsen, angett att den aktiva fasen av avställningen med lakvattenrening och slamproduktion beräknas pågå minst fram till år 2012. Bolaget har under 2004–2005 uppdragit åt ett danskt konsultföretag att genomföra en undersökning och utredning kring avställningsprocessen dvs. i vilken grad urlakningsbara ämnen har tvättats ut och fastlagts i slamfasen. I uppdraget ingår även att föreslå metoder för att påskynda denna avställningsprocess så att lakvattenreningen kan avslutas något tidigare.

9.6.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för avfall från slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras skall bestå.

För slam som uppkommer vid behandlingen av lakvatten från gipsdeponi finns inte något alternativ till deponering. Deponeringen av gips har upphört på den aktuella deponien. Det finns i dag inte möjlighet att minska mängden slam, eftersom mängden slam är en effekt av mängden föroreningar i det lakvatten som renas. En skatt på deponering av slammet skulle därmed inte få någon styrande effekt.

Reningsverket är belagt utanför deponien, varför frågan om skattebefrielse uppkommer när slammet efter rening förs tillbaka till deponien. Det finns inte någon anledning att behandla detta slam från rening av lakvatten på annat sätt än slam från annan rening av lakvatten. Vid andra deponier återfinns reningsanläggningen på deponien, varför lakvattnet inte förs ut från deponien och slammet aldrig förs in till deponien. Det är således också en fråga om likformighet i beskattningen som föranleder avdraget.

Mot bakgrund av det ovan sagda finner utredningen att skattebefrielsen för avfall från slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras skall bestå.

9.7. Avfall från rening av kommunalt avloppsslam som förorenats på grund av verksamhet vid Falu koppargruva

(11 § första stycket 6 LSA)

9.7.1. Bakgrund

Falu koppargruva med omgivningar är upptagen på FN:s världsarvslista. Det är bland annat därför, men även av kulturhistoriska skäl betydelsefullt att den nedlagda koppargruvan i Falun hålls öppen för besökare. Gruvverksamheten i koppargruvan är nedlagd, men länspumpning av vatten från gruvans övre delar (ca 25 m

3

per

timme) sker alltjämt för att möjliggöra att gruvan hålls öppen för besökare. Länshållningsvattnet avleds till kommunens reningsverk. Vattnet innehåller bland annat höga halter av järn och sulfat.

Gruvavfall, sand och stenmaterial har under årens lopp lagts upp på ett stort antal områden och använts som utfyllnadsmaterial vid uppbyggnaden av Falu stad. Stora mängder metaller, bland annat järn och zink, finns bland dessa utfyllnadsmassor, vilket får till följd att metallbemängt grundvatten läcker in till avloppsledningsnätet.

Vid det kommunala reningsverket avskiljs metaller vid rening av det kommunala avloppsvattnet och länshållningsvattnet från gruvan. Det slam som uppkommer är så förorenat att det klassas som farligt avfall. Båda slammerna deponeras. Mängderna varierar, men cirka 7 000 ton avloppsslam och 10 000 ton gruvslam deponeras per år.

Skäl till avdraget

I förarbetena till LSA uttalar regeringen att de speciella omständigheter som föreligger beträffande det avfall som härrör från äldre tiders gruvhantering i Falun bör medföra att skatt inte skall tas ut. (prop. 1998/99:84, s. 64)

I figur 9.6 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 9.6 Avdrag för avfall från rening av kommunalt avloppsslam som förorenats på grund av verksamhet vid Falu koppargruva (11 § första stycket 6 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Uppgifter inför statsstödsanmälan

I samband med statsstödsgranskningen av LSA inkom Falu kommun med följande kompletterande uppgifter. Kommunen har byggt en anläggning för torkning och förbränning av kommunalt avloppsslam. Anläggningen är ännu inte i drift men när den är i drift reduceras behovet av deponering.

Stora Enso AB, som sköter länspumpningen av Falu gruva samt har det ekonomiska ansvaret för reningen av det uppumpade vattnet, inkom vid samma tillfälle med följande kompletterande uppgifter. Reningen av länspumpningsvattnet sker alltjämt i det kommunala avloppsreningsverket. Reningen av gruvvattnet är emellertid numera separerad från den övriga kommunala avloppsvattenreningen. Skälen till denna förändring är bland annat de generella föreskrifter om utsläppsvärden som gäller för kommunalt avloppsvatten, vilka inte kunde innehållas med tidigare sambehandling. Mängden miljöfarligt slam från gruvvattenreningen uppgår till cirka 10 000 ton per år, jämfört med 13 000 ton från den tidigare sambehandlingen. Någon alternativ användning av slammet i stället för deponering finns inte med hänsyn till de höga metall-

0

2 500 5 000 7 500 10 000 12 500 15 000 17 500 20 000 22 500 25 000

2000

2001

2002

2003

2004

halterna. Det pågår ett långsiktigt forsknings- och teknikutvecklingsarbete för att om möjligt hitta metoder för att nyttiggöra metallerna i slammet.

Övrigt

Under sina kontakter med BRAS-utredningen har Falu kommun hävdat att skattebefrielsen bör bestå och anfört följande. Kommunen har investerat i en förbränningsanläggning vid Främby avloppsreningsverk där det kommunala avloppsslammet skall torkas och förbrännas. Anläggningen skall vara i drift den 31 december 2008 då deponien på Falu avfallsanläggning kommer att avslutas.

Stora Enso AB, som biträder kommunens uppfattning, har anfört följande. Bolaget har funnit en lösning som på sikt innebär att något gruvslam inte skall behöva deponeras. Lösningen innebär att bolaget skall uppföra en anläggning som gruvvattnet renas i. Metallerna järn, koppar och zink skall återvinnas ur gruvvattnet. De återvunna metallerna skall till viss del användas i den rödfärgstillverkning som ligger i anslutning till gruvan. Det renade vattnet förs till närmsta recipient och den rest som uppstår återförs till gruvan. Anläggningen beräknas vara i drift innan deponien på Falu avfallsanläggning avslutas den 31 december 2008.

9.7.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för det kommunala avloppsslammet och gruvslammet som förorenats på grund av verksamhet vid Falu koppargruva skall bestå. Lagtekniskt skall avdraget omformuleras och lyda Avloppsslam och gruvslam som förorenats på grund av verksamhet vid Falu koppargruva.

Av utredningsmaterialet framgår att det för närvarande inte finns någon alternativ behandlingsmetod för de slammer som uppkommer vid rening av det kommunala avloppsvattnet och gruvvattnet i Falu kommun. Såväl Falu kommun som Stora Enso AB har dock vidtagit åtgärder för att finna alternativ behandling för slammerna. Deponien på Falu avfallsanläggning skall avslutas den

31 december 2008. Alternativen bör då vara i drift, varför avdraget bedöms kunna upphöra efter år 2008.

Avdragets ordalydelse överensstämmer emellertid inte med dagens situation varför utredningen föreslår att det omformuleras. Den nya lydelsen bör vara Avloppsslam och gruvslam som förorenats på grund av verksamhet vid Falu koppargruva.

9.8. Asbesthaltigt avfall

(11 § första stycket 7 LSA)

9.8.1. Bakgrund

Asbest har använts som byggmaterial i mer än 100 år. I Sverige beräknas över 400 000 ton asbest vara inbyggd i byggnader. Främst har den använts som isolering i rör, ugnar och ytskikt. Numera är användningen av asbest starkt reglerad på grund av att den är farlig för människors hälsa. Asbest får inte användas i nybyggnation.

Asbestavfall, bestående av omhändertagna takplattor, rör, isoleringsmaterial m.m. från ombyggnader och rivningsarbeten, skall av hälsoskyddsskäl snarast möjligt deponeras och täckas.

Tabell 9.4 Antal skattskyldiga som utnyttjat avdraget för asbesthaltigt avfall (11 § första stycket 7 LSA); dessutom avdragets storlek

respektive år

2000 2001 2002 2003 2004

Antal skattskyldiga Avfallsanläggningar 127 124 121 118 121 Industrianläggningar 3 2 1 2 4 Avdragets storlek (ton/år) Avfallsanläggningar 19 533 18 688 16 774 16 944 19 674 Industrianläggningar 57 82 99 52 424

Källa: Skatteverket.

Skäl för avdraget

I samband med avdragets införande uttalades i förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 65) att en avfallsskatt ökar risken för att asbesthaltigt avfall inte omhändertas på rätt sätt eller på rätt anläggning.

I figur 9.7 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 9.7 Avdrag för asbesthaltigt avfall (11 § första stycket 7 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

9.8.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för asbesthaltigt avfall skall bestå.

För asbesthaltigt avfall finns inget alternativ till deponering. I dag får inte asbest användas i samband med byggnation Det asbesthaltiga avfall som finns i dag är historiskt avfall, varför det inte finns möjlighet att minska mängderna. En skatt på deponering av asbesthaltigt avfall skulle inte få någon styrande effekt. Mot denna bakgrund skall skattebefrielsen för asbesthaltigt avfall bestå.

15 000 16 000 17 000 18 000 19 000 20 000 21 000

2000

2001

2002

2003

2004

9.9. Skattebefrielse för cesiumhaltiga askor

(11 § första stycket 24 LSA)

9.9.1. Bakgrund

Vid biobränsleeldning är träddelar det vanligaste bränslet. Det består av en blandning av bark, kvistar, barr eller löv och ved. En vanlig form av träddelar som används som bränsle är GROT (grenar och toppar), som lämnas kvar på avverkningsplatserna efter att träden fällts och stamveden förts bort till skogsindustrin.

Till följd av radioaktivt nedfall kan växtmaterial som används som biobränsle vid energiutvinning innehålla ökade koncentrationer av radioaktivt cesium-137. För Sveriges del gäller detta särskilt i de delar av landet som fick mest nedfall efter Tjernobylolyckan, men i någon mån också i andra delar av landet till följd av sovjetiska kärnvapenprov på 1960-talet. Cesium-137 koncentreras i restprodukterna efter förbränning. Spridning av dessa restprodukter i omgivningen kan skapa en onödig förhöjning av aktiviteten.

Mängden cesium-137 i biobränslet är beroende av bland annat geografisk fördelning av det ursprungliga nedfallet, jordarts- och markförhållanden, vegetationstyp, ålder och stamtäthet. Ungefär 80 procent av mängden cesium-137 i naturen finns i de översta jordlagren samt i buskar och sly. Genom avverkning av skog kommer därför endast 5–20 procent av det cesium som finns på det avverkade skogsområdet att föras bort. Skogsavverkning ger alltså enbart en mycket marginell effekt på cesiuminnehållet i skogsekosystemet.

Cesiumet som har tagits upp i bland annat träd koncentreras efter förbränning i restprodukterna i form av kondensvatten och aska. Askan kan deponeras eller återföras till skogen som vitaliseringsgödning. Eftersom askan innehåller höga koncentrationer av cesium är det dock olämpligt att den återförs till skogen. Effekten av återföring av aska skulle vara marginell. Denna återföring är emellertid möjlig att undvika varför deponering av aska förordas framför att askan återförs. Biobränsleaskor, som innehåller en halt av fem kBq eller mer cesium-137 per kg aska (torrvikt), härefter benämnda cesiumaskor, skall enligt punkt 3 i SSI:s policy av den 22 februari 1999 deponeras på deponier som är särskilt iordningställda för detta ändamål. Sådan aska skall således inte komma i fråga för askåterföring på skogsmark, förrän cesium-137 avklingat och halten sjunkit till mindre än fem kBq per kg

(torrvikt). Det finns inte något alternativ till deponering för dessa askor.

Mängderna cesiumaska är tämligen begränsade. Enligt SSI:s beräkningar uppgår de till mellan 750 och 3 000 ton per år.

I samråd med Naturvårdsverket har SSI tagit fram krav på de deponier där omhändertagande skall ske av den aska som enligt institutets policy skall deponeras. Vad som är av särskilt intresse är att lakvattenhanteringen på deponierna sköts på ett ändamålsenligt sätt, eftersom cesium-137 är mycket vattenlösligt. Deponering av cesiumaska beräknas huvudsakligen ske på ett mindre antal avfallsanläggningar i Gävle- och Sundsvallsområdena.

Skäl för avdraget

I samband med lagens tillkomst uttalades i förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 67 f.) att biobränsleaskor med hög cesiumhalt inte borde befrias från skatt på grund av att en sådan befrielse skulle innebära kontrollproblem, eftersom det rör sig om små volymer i förhållande till den totala mängden biobränsleaskor. Miljö- och jordbruksutskottet yttrade följande (bet. 1998/99:MJU2y s. 18): ”Som anförs i motion Sk26 (s) kan växtmaterial som används som biobränsle innehålla radioaktivt cesium, främst till följd av Tjernobylolyckan. Därvid ger eldning med biobränsle från den förorenade skogsmarken en möjlighet att föra bort cesium från skogen. Det innebär att marken renas på ett snabbare sätt än som följer av den naturliga avklingningen som sker i naturen i samband med sönderfallet av de radioaktiva atomkärnorna. Om askan från sådan förbränning beläggs med deponiskatt finns en risk att skog som påverkats av cesiumnedfall inte avverkas eller kommer till användning för energiändamål.” Riksdagen beslutade i enlighet med vad utskottet anfört.

Enligt uppgifter från Skatteverket har avdraget endast använts under ett år, nämligen år 2002. Under det året drogs 5 243 ton cesiumaska av i deklarationer från två skattskyldiga. Utredningen har emellertid synat avdragen närmare och har då kunnat konstatera att 4 703 ton rätteligen skall hänföras till ett annat avfallsslag. Om redovisningen varit korrekt skulle den i stället utvisat att avdraget använts av endast en skattskyldig under ett år. Avfallsmängden uppgick till 540 ton.

9.9.2. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för cesiumhaltiga askor skall bestå.

Såsom framgår av redogörelsen ovan tillämpas den aktuella skattebefrielsen knappast alls. För biobränsleaskor med hög cesiumhalt finns dock inte något alternativ till deponering och det är olämpligt att de återförs till skogen. Cesiumet härrör från Tjernobylolyckan, som skedde 1986, och sovjetiska kärnvapenprov från 1960-talet. Det är således tal om ett historiskt avfall, varför det i dag inte finns möjlighet att minska mängderna. Det kan inte uteslutas att skattebefrielsen kan få betydelse även framdeles. Om skattebefrielsen slopas tillskapas ett ekonomiskt incitament för att genom blandning späda ut aktuell radioaktivitet i en större mängd aska så att gränsen fem kBq per kilo inte överskrids. Eftersom en skatt på deponering av cesiumaska inte skulle få någon positiv styrande effekt föreslår utredningen att skattebefrielsen för cesiumhaltiga askor skall bestå.

10. Skattebefrielse för branschspecifikt avfall

Utredningens överväganden och förslag: Skattebefrielserna för vissa branschspecifika avfallsslag motiveras i förarbetena till lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall i huvudsak med att en skatt på deponering av dessa avfallsslag inte skulle ha någon miljöstyrande effekt. Regeringen anförde vidare vid lagens tillkomst att utvecklingen på avfallshanteringsområdet är dynamisk och betonade i samband därmed vikten av att skattebefrielserna kontinuerligt omprövas.

Skälen för skattebefrielse för de branschspecifika avfallsslagen är i de flesta fall att det för dessa under överskådlig tid inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och att möjligheterna att minska avfallsmängderna genom processförändringar, val av råvara etc. är avsevärt begränsade.

Vad gäller skattebefrielserna för avfall från återvinning av returpapper och glas var skälen att en skatt skulle riskera att fördyra hanteringen av returpapper och återvunnet glas och därmed äventyra de miljö- och naturresursskäl som är huvudsyftet bakom dessa åtgärder.

Utredningen har vid översynen främst prövat om skälen som föranlett skattebefrielserna är fortsatt giltiga. Denna prövning har legat till grund för utredningens ställningstagande för eller emot fortsatt skattebefrielse för varje branschspecifikt avfallsslag.

Utredningen föreslår följande. Skattebefrielserna för returpappers- och glasåtervinningsavfall skall delvis kvarstå och få följande lydelse: Avdrag för icke organiskt returfiberavfall från upparbetning av returpapper samt askor från förbränning av returfiberavfall och av avsvärtningsslam (11:10) och avdrag för icke organiskt avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas (11:23). Skattebefrielsen för slam från framställning av natriumfosfat och dikalciumfosfat skall upphöra

(11:11). Skattebefrielsen för elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid (11:14) skall kompletteras med att även medge skattebefrielse för materialfilterstoft. Övriga skattebefrielser för de branschspecifika avfallsslagen skall bestå oförändrade.

10.1. Inledning

Avsnittet behandlar frågor om skattebefrielse för vissa typer av branschspecifikt avfall. Med begreppet branschspecifikt avfall avses avfall som uppkommer som en direkt följd av företagens produktion.

De nu aktuella skattebefrielserna återfinns i 11 § första stycket LSA och åstadkoms genom att de skattskyldiga gör avdrag för vissa särskilt angivna avfallsslag. Såsom utredningen slagit fast i avsnitt 5 är en viktig del av utredningens översyn att följa upp och analysera dessa skattebefrielser samt att vid behov föreslå förändringar. En bärande tanke vid införandet av skattebefrielserna var att de skulle vara föremål för återkommande prövningar och att de till sin karaktär skulle vara tidsbegränsade.

Skälet till att skattebefrielserna är väldigt specifika är att det i varje enskilt fall skall kunna prövas om kriterierna för skattebefrielse är uppfyllda, eller m.a.o. om skatten i vart och ett av de aktuella fallen skulle ha någon nämnvärd miljöstyrande effekt. En konsekvens av detta system är att avfallsslag som i dagsläget inte uppkommer i Sverige inte skattebefrias. Detta kan möjligen vara ett hinder vid nyetableringar. Denna risk bör dock inte överdrivas och ställd mot alternativet, nämligen att ha en mer eller mindre uttömmande lista på avfallsslag som kan vara aktuella för skattebefrielse, synes den nu gällande ordningen trots allt vara den mest ändamålsenliga. Därtill är kriterierna för skattebefrielse klart angivna av lagstiftaren, varför introduktionen av ett ”nytt” branschspecifikt avfallsslag bör kunna hanteras inom Regeringskansliet utan att för den sakens skull innebära att en nyetablering hindras. Det kan slutligen anmärkas att en beskattningsordning med skattebefrielser ”för säkerhets skull" sannolikt skulle kräva en statsstödsprövning av en helt annan omfattning än vad som nu är fallet.

10.2. Avfall från gruvor och mineralutvinning

10.2.1. Fluor- och svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets

(11 § första stycket 8 LSA)

Bakgrund

Järnmalmspellets tillverkas vid pelletsverk. De är i Sverige belägna i Kiruna, Svappavaara och Malmberget och drivs samtliga av LKAB. Vid tillverkning av järnmalmspellets avgår stoft och gas. Gasen renas från stoftet, vilket medför att en järnhaltig s.k. slurry uppkommer.

Den gas som återstår efter det att det järnhaltiga stoftet avlägsnats innehåller stora halter av fluor och svavel. Gasresterna renas ytterligare före utsläpp. Från denna gasreningsprocess uppkommer ett fluor- och svavelhaltigt stoft som deponeras.

Skäl för avdraget

I samband med avdragets införande anförde regeringen att det inte var troligt att mer än en mindre del av de uppkomna mängderna fluor- och svavelhaltigt stoft kunde återtas före år 2005 samt att deponering vid tidpunkten fick anses vara den bästa lösningen (prop. 1998/99:84, s. 70 f.).

I figur 10.1 nedan redogörs för mängderna fluor- och svavelhaltigt stoft som deponerats per år.

Figur 10.1 Mängd fluor- och svavelhaltigt stoft som deponerats, kton per år 2000–2004

0 5 10 15 20 25 30

2000

2001

2002

2003

2004

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Uppgifter inför statsstödsanmälan I samband med att LSA under år 2003 anmäldes till kommissionen för förnyad statsstödsprövning angav SveMin att det fortfarande saknades miljömässigt acceptabla och ekonomiskt rimliga alternativ till deponering av de aktuella stoften.

Övrigt

Under sina kontakter med BRAS-utredningen har SveMin kompletterat de befintliga uppgifterna enligt följande. Från gasreningsprocessen uppkommer ett fluor- och svavelhaltigt stoft som deponeras på separata deponier. Ökade krav på rökgasrening medför ökade mängder till deponi. Nuvarande bedömning är att det saknas förutsättningar att återvinna det fluor- och svavelhaltiga stoftet. En upparbetning vore sannolikt tekniskt möjlig, men föroreningsinnehåll och bristande avsättningsmöjligheter innebär att återvinning inte är ett rimligt alternativ. För huvuddelen av avfallet är deponering alltjämt det enda miljömässigt godtagbara alternativet.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för fluor- och svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets skall bestå.

Förutsättningarna för att behandla det fluor- och svavelhaltiga stoftet på annat sätt än genom deponering är i allt väsentligt desamma som vid skattebefrielsens införande. Utredningen finner därför att skattebefrielsen för fluor- och svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets bör bestå.

10.3. Avfall från massa- och pappersindustrin

10.3.1. Grönlutslam från kausticeringsprocesser

(11 § första stycket 9 LSA)

Bakgrund

Grönlutslam uppstår vid tillverkningen av sulfatmassa. Vid tillverkning av denna kokas flis i en vätska kallad vitlut, där de verksamma kemikalierna är natriumhydroxid och natriumsulfid. Dessa kemikalier omvandlas vid kokningen, men återvinns genom ett förfarande där den använda kokvätskan först indunstas och förbränns. Den uppkomna smältan löses upp och bildar grönlut, som renas och kausticeras, dvs. blandas med bränd kalk. I denna process avskiljs grönlutslam. Mängden grönlutslam är svår att reducera och är i princip beroende av storleken på produktionen. År 2004 uppkom cirka 235 000 ton grönlutslam, varav cirka 195 000 ton deponerades, i regel tillsammans med kalkgrus och mesa på brukens egna deponier, och cirka 40 000 ton användes för täckning av deponier. Grönlutslammets innehåll av metallerna kadmium, krom och nickel är relativt högt. De halter som förekommer överstiger exempelvis de gränsvärden som gäller för att kommunalt avloppsslam skall kunna återföras till jordbruksmark. En ökad slutning av processerna leder till att grönlutslammets metallinnehåll höjs ytterligare.

Tabell 10.1 Antal skattskyldiga som utnyttjat avdraget för grönlutslam från

kausticeringsprocesser (11 § första stycket 9 LSA); dessutom avdragets storlek respektive år

2000 2001 2002 2003 2004

Antal skattskyldiga Avfallsanläggningar 4 4 5 7 5 Industrianläggningar 16 14 15 14 18 Avdragets storlek (ton/år) Avfallsanläggningar 32 512 36 594 33 530 48 232 19 836 Industrianläggningar 206 056 190 913 179 857 162 995 218 042

Källa: Skatteverket.

Skäl för avdraget

När avdraget infördes bedömdes det inte realistiskt att återföra grönlutslam till skog, i likhet med vad som eftersträvas för biobränsleaskor. Förutom ett högre metallinnehåll saknar grönlutslammet också bioaskans värdefulla näringsämnen som utgör ett starkt motiv till att askorna bör återföras till skogen eller lämplig odlingsmark. (prop. 1998/99:84, s. 71.)

I figur 10.2 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.2 Avdrag för grönlutslam från kausticeringsprocesser (11 § första stycket 9 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Uppgifter inför statsstödsanmälan Skogsindustrierna inkom inför statsstödsprövningen med följande kompletterande uppgifter.

Metallinnehållet är den kritiska faktorn vid eventuell användning av grönlutslammet. Sammansättningen varierar mellan bruken. Vid några bruk pågår försök att vid deponering nyttja grönlutslammet som tätskikt. Ett bruk har tillstånd att lägga blandningar av grönlutslam och aska som tätskikt i sin deponi förutsatt att permeabiliteten inte överstiger ett angivet värde. Vid försök att återföra barkaska till skogsmark har ett par bruk blandat in grönlutslam i askan. Återföring av barkaska sker inte storskaligt

100 000 120 000 140 000 160 000 180 000 200 000 220 000 240 000

2000

2001

2002

2003

2004

utan endast som försöksverksamhet. Inom ett nu pågående branschspecifikt projekt studeras möjligheterna att använda grönlutslammet som tätskikt vid deponier. Försök görs såväl på laboratorium som i fullstor skala. Vid vissa bruk innehåller grönlutslammet hög andel mesa vilket gör att tätheten är så låg att användning som tätskikt sannolikt omöjliggörs. Ännu finns ingen lämplig användning av grönlutslammet. En eventuell framtida möjlighet är att lägga vissa grönlutslam som tätskikt i deponier.

Övrigt Under sina kontakter med BRAS-utredningen har Skogsindustrierna vidhållit avdragets relevans och anfört följande. Försök att använda grönlutslam som täckningsmaterial pågår fortfarande i branschens regi. Lämpligheten att använda grönlutslammet varierar dock mellan olika bruk. Några enstaka bruk har tillstånd att använda grönlutslam vid avslutning av deponierna. Detta ger emellertid endast en i tiden begränsad avsättning.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för grönlutslam från kausticeringsprocesser skall bestå.

Förutsättningarna för att behandla grönlutslammet på annat sätt än genom deponering är i allt väsentligt desamma som vid skattebefrielsens införande. Det pågår dock vissa försök att använda grönlutslammet som täckmaterial på deponier, men detta är av naturliga skäl inte någon långsiktig lösning för skogsindustrin och bör inte medföra att avdraget upphör. Mot denna bakgrund finner utredningen att de i förarbetena anförda skälen till skattebefrielsen för grönlutslam från kausticeringsprocesser fortfarande äger giltighet och att skattebefrielsen därför skall bestå.

10.3.2. Returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper samt askor från eldning av avsvärtningsslam

(11 § första stycket 10 LSA)

Bakgrund

Returpapper samlas in runt om i landet och upparbetas vid 15 olika pappersbruk. Vid pappersbrukens hantering av returpapper uppkommer returfiberavfall och avsvärtningsslam. Vid sju av bruken sker också produktion baserad på vedråvara. Fyra av bruken baserar sin verksamhet helt på returråvara. Två av dem använder bland annat insamlade hushållsförpackningar i produktionen. De övriga bruken är pappersbruk som använder returråvara, men också inköpt massa tillverkad av vedråvara. Vid användning av returfiber får det tillverkade papperet andra egenskaper än vid användning av vedråvara. Mängden deponerat avfall vid ett returpappersbruk, relaterat till produktionen, är större än vid ett vedbaserat bruk.

Insamlingen av använt papper i Sverige har ökat successivt och uppgick år 2004 till cirka 1,5 miljoner ton. Det ökade materialutnyttjandet av returpapper ligger i linje med de miljöpolitiska besluten, såväl nationellt som inom EU.

Returfiberavfall

Med det insamlade returpapperet följer det med material som måste avskiljas. Detta kan vara allt möjligt ”skräp” som slängs ner i insamlingscontainrarna, såsom plastkassar, skor, kläder, hushållssopor m.m. Material som följer med själva papperet såsom gem och häftklamrar måste också avskiljas. Det avskiljda materialet kallas rejekt och delas upp i en brännbar respektive en icke brännbar fraktion. Den totala mängden rejekt som deponerades år 2004 uppskattas till 50 000 ton.

Avsvärtningsslam

För tillverkning av vissa papperskvaliteter måste även trycksvärtan på det insamlade returpapperet avlägsnas. Detta sker vid sju av returpappersbruken. I denna process uppstår s.k. avsvärtningsslam. Detta slam kan förbrännas tillsammans med bark i fastbränsle-

pannor vid bruken. Sådana finns dock endast om bruket har en produktion baserad både på ved- och returfibrer. Vid förbränningen uppstår aska som deponeras. Avsvärtningsslammets sammansättning kan variera beroende på kvaliteten på returpapperet. Slammet innehåller låga halter av kväve och fosfor, varför det inte är lämpligt att använda som jordförbättringsmedel. Aerob biologisk behandling är inte heller ett aktuellt alternativ. Slammet är relativt svåravvattnat och svårförbränt och kräver t.ex. inblandning av fiberslam från processen för att kunna förbrännas.

Askor från eldning av avsvärtningsslam

Huvuddelen av askan från förbränning vid returpappersbruken deponeras (uppskattningsvis 110 000 ton år 2004). Ett av bruken använder askan som konstruktionsmaterial i en deponi. Övriga bruk deponerar hela mängden. Askmängderna är relativt sett stora, eftersom andelen icke organiskt material är hög i returpappersslammen. Möjligheten att använda askan är ytterst begränsad.

Tabell 10.2 Antal skattskyldiga som utnyttjat avdraget för returfiberavfall och

avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper samt askor från eldning av avsvärtningsslam (11 § första stycket 10 LSA); dessutom avdragets storlek respektive år

2000 2001 2002 2003 2004

Antal skattskyldiga Avfallsanläggningar 12 13 13 15 11 Industrianläggningar 8 7 7 6 8 Avdragets storlek (ton/år) Avfallsanläggningar 157 528 147 009 92 345 156 581 78 850 Industrianläggningar 204 248 203 949 188 655 143 123 133 903

Källa: Skatteverket.

Skäl för avdraget

Avsvärtningsslam och returfiberavfall som uppkommer vid returpappersbrukens upparbetning av returpapper är skattebefriade av miljö- och naturresursskäl. I samband med avdragets införande uttalades i förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 72 f.) att skatt på avsvärtningsslam och returfiberavfall riskerar att leda till en

minskad användning av returpapper och därmed minskade möjligheter till pappersåtervinning.

I figur 10.3 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.3 Avdrag för returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper samt askor från eldning av avsvärtningsslam (11 § första stycket 10 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Uppgifter inför statsstödsanmälan Skogsindustrierna inkom inför statsstödsprövningen med vissa kompletterande uppgifter om avfallen från pappersåtervinningen.

Några större förändringar av mängderna avfall från returpappersbruken från år 2000 föreligger inte. Undantaget av returfiberbrukens avfall från deponiskatten bör ses i ett storskaligt perspektiv, där den miljöpolitiska ambitionen om ökad materialåtervinning tillgodoses. En skatt på dessa avfall skulle ge motstridiga signaler och drabba returfiberbruken hårt, speciellt de som har hela produktionen baserad på returfiber och därmed inte har tillgång till egen fastbränslepanna.

Övrigt Under sina kontakter med BRAS-utredningen har Skogsindustrierna föreslagit att avdraget skall omformuleras och få följande lydelse: Returfiberavfall inklusive aska från upparbetning av

100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000

2000

2001

2002

2003

2004

returfiber. De har vidare anfört följande. Jämfört med tidigare situation kan konstateras att deponering av det organiska avfallet från bruken minskat avsevärt. Slammen (avsvärtnings- och reningsslam) förbränns, företrädesvis i brukens egna pannor. Vid ett bruk, som saknar panna, har man fått tillstånd att använda slammet för täckning vid avslutning av kommunens deponi. Vid något enstaka bruk som saknar egen panna deponeras slammen på dispens. Huvuddelen av det icke brännbara rejektet deponeras, medan endast en mindre del av den brännbara (organiska) fraktionen numera deponeras. Ett större bruk har dock problem med sin panna varför de deponerade cirka 13 000 ton brännbart rejekt under år 2004. Även år 2005 deponerar detta bruk större del av sitt rejekt. Ett bruk har dispens för mellanlagring av allt rejekt i avvaktan på att finna en avsättning. Ett annat bruk har tillstånd att använda rejektet som konstruktionsmaterial i en deponi. Generellt kan det anses befogat med skattebefrielse för avfall som deponeras på dispens, eftersom detta är uttryck för att andra lösningar saknas.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Den nu gällande skattebefrielsen för returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper samt askor från eldning av avsvärtningsslam skall ändras till att omfatta icke organiskt returfiberavfall från upparbetning av returpapper samt askor från förbränning av returfiberavfall och av avsvärtningsslam.

Det är förbjudet att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall. Avsvärtningsslam och den utsorterade brännbara rejektfraktionen får således inte deponeras. Till viss del deponeras dessa fraktioner på tidsbegränsade dispenser. Skälet för dispens från deponiförbuden är i dessa fall att förbränningskapacitet saknas. Skälen för befrielse från skatt när avfallet deponeras är att alternativ behandlingsmetod saknas. Det är således olika skäl för dispens och skattebefrielse. Utredningen finner inte skäl att koppla ihop dessa på det sätt som Skogsindustrierna föreslagit genom att föreslå att om dispens föreligger skall skattefrihet följa. Skattebefrielse för avfallsslag som inte får deponeras bör således inte medges eftersom det till största delen finns alternativa behandlingsmetoder för de avfallsslagen. Mot den bakgrunden bör avdraget

inskränkas till att enbart avse icke organiskt returfiberavfall från upparbetning av returpapper samt askor från förbränning av returfiberavfall och av avsvärtningsslam.

10.4. Avfall från kemisk industri

10.4.1. Slam från framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och natriumfosfat

(11 § första stycket 11 LSA)

Bakgrund

I Sverige bedrivs industriell framställning av kalciumklorid av ett företag, Kemira Kemi AB i Helsingborg. Företagets tidigare tillverkning av natriumfosfat och dikalciumfosfat upphörde under åren 2002 respektive 2003. Vid framställning av kalciumklorid uppkommer rester i form av ett icke organiskt slam.

Kalciumklorid används för dammbindning och issmältning på vägar, inom oljeborrningsindustrin och inom livsmedelsindustrin m.m. Kalciumklorid tillverkas i dag genom upplösning av kalksten med saltsyra. Lösningen renas genom tillsättning av kalkmjölk med efterföljande bortfiltrering av bildat slam i en filterpress. Den renade kalciumkloridlösningen levereras som 36-procentig lösning eller indunstas/torkas till fasta produkter med högre kalciumkloridkoncentration.

Mängden kalciumkloridslam uppgår till cirka 7 000–10 000 ton per år vid tillståndsgiven produktion. Slammet har numera en hög torrsubstanshalt (TS-halt ca 80–90 %) och innehåller främst kalcium (ca 20 %), klorid (ca 15 %) och magnesium (ca 5 %) samt bland annat fosfor, kisel, aluminium och järn i halter om cirka en procent eller lägre. Slammet deponeras.

Skäl för avdraget

I samband med avdragets införande uttalades i förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 74 f.) att vid framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och natriumfosfat måste de föroreningar som ingår i råvarorna avskiljs genom olika reningssteg. De föroreningar som via råvarorna tillförs processerna är bland annat tungmetallerna kadmium, arsenik och krom. Dessa föroreningar anrikas i avfallet

och omöjliggör en användning av avfallet i t.ex. gödselmedel. Mot bakgrund härav ansågs deponering vara den miljömässigt bästa formen av omhändertagande för dessa slammer.

I figur 10.4 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.4 Avdrag för slam från framställning av dikalciumfosfat,

kalciumklorid och natriumfosfat (11 § första stycket 11 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Uppgifter inför statsstödsanmälan I samband med att LSA anmäldes till kommissionen för förnyad statsstödsgranskning inkom Kemira Kemi AB med vissa kompletterande uppgifter kring det aktuella avfallsslaget.

Någon för bolaget känd teknik för behandling eller alternativ användning finns inte. Slammernas innehåll av oönskade ämnen, såsom fluor och metaller, gör att någon miljömässigt riktig alternativ hantering knappast är möjlig. Slammerna innehåller heller inga substanser eller ämnen som i sig kan motivera en upparbetning eller utvinning. Det är t.ex. inte möjligt att utnyttja fosforinnehållet på grund av det samtidigt höga fluorinnehållet.

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000

2000

2001

2002

2003

2004

Övrigt Under sina kontakter med BRAS-utredningen har Kemira Kemi AB bland annat anfört följande. Kalciumklorid har tidigare tillverkats av råvarorna kalciumkloridlösning (ändlut) från dikalciumfosfattillverkningen och kalkmjölk. Efter nedläggningen av dikalciumfosfattillverkningen tillverkas kalciumklorid numera från råvarorna saltsyra, kalksten och kalkmjölk. Denna tillverkningsprocess är mer energieffektiv och ger totalt sett lägre slammängder. Det är dock inte möjligt att ytterligare minska mängden kalciumkloridslam då den uppkommande slammängden är direkt proportionell mot neutraliseringsbehovet och därmed förbrukningen av kalkmjölk.

Bolaget har utrett olika möjligheter att minska mängden kalciumkloridslam till deponering genom att upparbeta detta till en produkt eller råvara. Bland annat har möjligheten att internt nyttiggöra slammets magnesiuminnehåll studerats. Magnesium har bland annat en användning som spårämne i foder- och gödselmedel. Slammets kloridinnehåll är dock ett problem. Magnesiuminnehållet i slammet är i dag avsevärt lägre än vid tidigare tillverkningsmetod. Dessa förhållanden tillsammans med att möjlighet till intern avsättning i bolaget eller koncernen numera helt saknas, gör att detta alternativ knappast är tekniskt möjligt och helt saknar ekonomiska förutsättningar.

Inte heller har något annat tekniskt och ekonomiskt möjligt alternativ till nuvarande deponering framkommit. Slammets innehåll av oönskade ämnen, såsom klorid och giftiga metaller, gör att någon miljömässigt riktig alternativ hantering knappast är möjlig. Slammet innehåller heller inga substanser eller ämnen som i sig kan motivera en upparbetning eller utvinning.

Kemira Kemi AB är den enda tillverkaren av kalciumklorid i Sverige. Bolaget har bara en kund, ett globalt kemiföretag med egen kalciumkloridtillverkning i bland annat Norden och övriga Europa. Huvuddelen av produktionen marknadsförs utanför Sverige, merparten inom Europa. I såväl Europa som världen i övrigt finns ett flertal andra tillverkare av denna produkt. Kemira Kemi AB:s tillverkning konkurrerar således på en global marknad. Om Kemira Kemi AB skulle erlägga skatt på deponering av slam för framställningen av kalciumklorid, skulle det medföra en allvarlig snedvridning av konkurrensförutsättningarna på en redan hårt pressad global marknad. Detta skulle medföra att bolaget tvingas upphöra med denna produktion i Sverige.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Slam från framställning av kalciumklorid skall fortsatt vara skattebefriat. Skattebefrielsen för slam från framställning av natriumfosfat och dikalciumfosfat skall dock upphöra.

Förutsättningarna för att behandla slam från framställning av kalciumklorid är i allt väsentligt desamma som vid skattebefrielsens införande. Tillverkningen av natriumfosfat och dikalciumfosfat har dock upphört, varför skäl att skattebefria avfall som uppkommer vid sådan framställning inte längre föreligger. Mot denna bakgrund finner utredningen att skattebefrielsen bör avgränsas till att enbart avse slam från framställning av kalciumklorid. Skattebefrielsen för slam från framställning av natriumfosfat och dikalciumfosfat skall därmed upphöra.

10.4.2. Kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid

(11 § första stycket 12 LSA)

Bakgrund

Endast ett företag i Sverige och – så vitt känt – inom EU, Alufluor AB i Helsingborg, bedriver framställning av aluminiumfluorid.

Aluminiumfluorid kan tillverkas enligt två olika metoder. Enligt den ena metoden, som tillämpas av Alufluor AB, används fluorkiselsyra som fluorkälla. Enligt den andra metoden används jungfruliga mineraler som fluorkälla. Den producerade aluminiumfluoriden används som flussmedel vid produktion av primäraluminium. Då fluorkiselsyra används som råvara vid framställningen av aluminiumfluorid uppkommer ett avfall i form av ett slam med fluorhaltig moderlut, som efter neutralisering bildar kalciumfluorid. Varje år uppkommer cirka 10 000 ton sådant slam. Fluorförlusten beror på de kemiska förhållandena under processen och någon realistisk processförändring som skulle kunna förbättra detta är för närvarande inte känd. Inte heller byte av råvaror påverkar detta förhållande.

Skäl för avdraget

I samband med avdragets införande anförde regeringen bland annat följande. Tillverkning av aluminiumfluorid med biprodukten fluorkiselsyra sparar naturresurser. Om inte fluorkiselsyran användes för detta ändamål skulle den deponeras, eftersom den är miljö- och kanske hälsofarlig, vilket gör den olämplig för all annan användning. Användandet av fluorkiselsyra vid tillverkningen av aluminiumfluorid framstår således i sammanhanget som mer eftersträvansvärd, eftersom dels ett annars oanvändbart material faktiskt kommer till användning, dels att mineraler inte behöver brytas i naturen, vilket alltså är en besparing av naturresurserna. Kalciumfluoridens fysikaliska egenskaper och dess kemiska beståndsdelar gör att möjligheterna att finna alternativ till deponering av slammet får anses som små. Det finns inga möjligheter att avsätta den kalciumfluorid som uppkommer som avfall vid aluminiumfluoridtillverkning. Med hänsyn till slammets metallinnehåll ansågs deponering vara den miljömässigt bästa formen av omhändertagande av detta avfallsslag. (prop. 1998/99:84, s. 75 f.)

I figur 10.5 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.5 Avdrag för kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid (11 § första stycket 12 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000

2000

2001

2002

2003

2004

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Under sina kontakter med BRAS-utredningen har Alufluor AB uppgett att de har arbetat och alltjämt arbetar intensivt med att undvika deponering av biprodukten kalciumfluorid, dvs. att hitta långsiktigt hållbara vägar för dess avsättning. Kalciumfluoridens fysikaliska egenskaper, höga fukthalt samt relativt låga halt av aktiv substans gör enligt bolaget att alternativen dock är mycket få. För närvarande säljs i princip all kalciumfluorid till en enda kund. Denna kund använder produkten (ersätter flusspat) vid tillverkning av en specialprodukt. Skulle denna enda kund välja att inte köpa bolagets produkt eller lägga ned sin tillverkning av specialprodukten, finns inget alternativ till deponering. Bolaget har försökt att hitta flera intressenter till kalciumfluoriden, dock utan framgång.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid skall bestå.

Alufluor AB har funnit en köpare till det kalciumfluoridslam som uppkommer vid framställningen av aluminiumfluorid. Det kan därmed anses motiverat att slopa skattebefrielsen, då det inte längre saknas alternativ behandling för kalciumfluoridslammet. Frågan är hur långsiktig denna lösning är. För det fall att avtalet med köparen sägs upp kvarstår samma situation som vid skattebefrielsens införande dvs. att det under överskådlig tid inte finns alternativ behandling för kalciumfluoridslammet samt att möjligheterna att minska mängden är avsevärt begränsade. Utredningen anser inte att det är rimligt att upphäva avdraget enbart av det skälet att bolaget lyckats finna en kund som kan använda kalciumfluoridslammet i en specialprodukt. Om avdraget slopades av det skälet skulle det kunna få negativa konsekvenser beträffande andra avfallsproducenters/innehavares möjligheter och vilja att finna – och att pröva – tidsbegränsade avsättningar för sina skattebefriade avfall. Mot denna bakgrund finner utredningen att kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid även fortsättningsvis bör vara skattebefriat.

10.4.3. Gipsslam från framställning av uppkolningsmedel

(11 § första stycket 13 LSA)

Bakgrund

Superior Graphite Europe Swedish Branch Ltd är en filial till ett amerikanskt bolag. Verksamheten i Sverige sker i Sundsvall och har bedrivits sedan år 1994. I dag tillverkas flera produkter, men den dominerande är ett uppkolningsmedel som levereras till gjuteri- och stålindustrin över hela världen. Företaget är ensamt inom EU om denna process.

Tillverkningen tillgår så att petroleumkoks med en svavelhalt om 1–3 procent hettas upp i en inert atmosfär till 2 500˚C. Vid den temperaturen drivs svavel och andra föroreningar bort och kvar blir ett kolmaterial med en mycket hög renhetsgrad, cirka 99,8 procent. Föroreningarna drivs bort i gasform och gasen måste renas innan den släpps ut till atmosfären. Reningen sker i en s.k. venturiskrubber och föreningen gips bildas.

Gipset avvattnas och ett gipsslam, som till 50 procent består av vatten och till 50 procent av en mängd olika föroreningar, uppkommer. Slammet deponeras. Mängden uppkommet gipsslam har sedan år 2000 nästan halverats till följd av att råvara med andra egenskaper valts (främst lägre svavelinnehåll).

Skäl för avdraget

När avdraget infördes uttalades i förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 76.) att mängden uppkommet gipsslam från framställning av uppkolningsmedel inte kan minskas genom realistiska processförändringar och att deponering ansågs vara den miljömässigt bästa formen av omhändertagande för detta avfallsslag. Vidare ansågs att en skatt skulle sakna styreffekt för det avfallet.

I figur 10.6 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.6 Avdrag för gipsslam från framställning av uppkolningsmedel

(11 § första stycket 14 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Under sina kontakter med BRAS-utredningen har Superior Graphite Europe Swedish Branch Ltd uppgett att mängden gipsslam nästan har halverats under de senaste åren. Detta beror på att företaget har använt en svavelfattigare råvara. Tillgången på petroleumkoks med låg (1 %) svavelhalt varierar med främst aluminiumkonjunkturen. Vid stor efterfrågan blir koks med lägre svavelinnehåll för dyr för att det skall bli ekonomiskt försvarbart att använda den i processen. Undersökningar har gjorts avseende möjligheten att använda gipsen i vägbeläggning, men utan framgång.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för gipsslam från framställning av uppkolningsmedel skall bestå.

Förutsättningarna för att behandla gipsslam från framställning av uppkolningsmedel på annat sätt än genom deponering är i allt väsentligt desamma som vid skattebefrielsens införande. Även om

1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500 5 000

2000

2001

2002

2003

2004

avfallsmängderna minskats väsentligt under senare år synes detta bero på förhållanden som ligger utanför bolagets kontroll. Utredningen finner därför att skattebefrielsen bör bestå.

10.4.4. Elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid

(11 § första stycket 14 LSA)

Bakgrund

Elfilterstoft uppkommer vid framställning av kalciumkarbid. Kalciumkarbid är en produkt som främst används för avsvavling av råjärn och vid framställning av acetylen. Akzo Nobel Surface Chemistry AB är i Sverige det enda företag som framställer kalciumkarbid. Produktionsanläggningen är belägen i Stockvik utanför Sundsvall.

Vid karbidtillverkningen används en processutrustning som kallas hålelektroder vars uppgift är att via smältugnens tre elektroder tillföra finfördelat kalk- och koksmaterial till karbidprocessen. Kalciumkarbiden tappas ur ugnen och efter stelning samt avkylning krossas, siktas och mals produkten.

Processutveckling av systemet under 1990-talets första hälft medförde att systemets förmåga att ta emot material för återföring då blev bättre.

Gaserna från ugnen renas från stoft i ett elektrofilter. Den renade gasen förs sedan vidare till en ångpanneanläggning inne på industriområdet för energiutvinning. Från reningsprocessen i elektrofiltret uppkommer ett s.k. elfilterstoft. Detta transporteras till en briketteringsanläggning där stoftet briketteras och förs därefter till deponi.

Stoftet innehåller stora mängder föroreningar från råvarorna koks och kalk. Föroreningarna består av magnesium, järn, kisel, cyanid och aluminium i så stor omfattning att återföring till karbidugnen skulle störa processen. Stoftets innehåll av cyanid gör att det klassas som farligt avfall. Mängden elfilterstoft vid nuvarande produktionsvolym uppgår till mellan 1 000 och 1 800 ton per år.

Skäl för avdraget

Av förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 76 f.) framgår att mängden elfilterstoft inte kan minskas genom ändrad ugnsdrift eller val av andra råvaror. Eftersom stoftet innehåller en hög halt cyanid (ca 0,5 % totalcyanid) saknas alternativa användningsområden för stoftet. Mot bakgrund härav ansågs deponering vara den miljömässigt bästa formen av omhändertagande för detta avfallsslag. Vidare ansågs att en skatt skulle sakna styreffekt.

I figur 10.7 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.7 Avdrag för elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid (11 § första stycket 14 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Uppgifter inför statsstödsanmälan Inför statsstödsprövningen inkom Akzo Nobel med vissa kompletterande uppgifter kring det aktuella avfallsslaget. Dessa redovisas nedan.

Under år 1999 genomfördes ett examensarbete vid karbidfabriken med syfte att hitta användningsområden för elfilterstoftet alternativt reducera bildningen av elfilterstoftet. Bland annat studerades följande olika alternativ för att minska mängden elfilterstoft på deponien.

600 700 800 900 1 000 1 100 1 200 1 300

2000

2001

2002

2003

2004

  • Återföring av elfilterstoft till karbidtillverkningsprocessen.

Både teoretiska och praktiska försök.

  • Elfilterstoft som ersättning för dolomit i en fluidiserande avfallspanna.
  • Förbränning i cementugn, där cyaniderna skulle spjälkas.

De studerade alternativen resulterade inte i något användbart alternativ. Vid en viss procentuell återföring av elfilterstoft ackumuleras elementarämnena i ugnen och förorenar karbiden, vilket gör att detta alternativ inte kan ses som någon verkligt bra metod. Att använda elfilterstoftet som ersättning för dolomit skulle enligt laboratorieförsöken möjligen kunna göras, men det finns ingen anläggning inom rimligt avstånd som är villig att ta emot elfilterstoftet och använda det vid förbränning. Att förbränna elfilterstoftet i cementugn har avböjts av cementföretag p.g.a. stoftets stora innehåll av magnesium.

År 2001 genomfördes en stor avfallsutredning på alla avfallsslag från Stockviksverken. Utredningen genomfördes av en extern konsult. Inte heller då fann man emellertid några alternativa behandlingsmetoder eller användningsområden för elfilterstoftet.

Övrigt

Under sina kontakter med BRAS-utredningen har Akzo Nobel kompletterat de äldre uppgifterna. Några alternativa behandlingsmetoder eller användningsområden för elfilterstoftet har inte kunnat hittas. Genom den höga kostnaden för deponering (ca 1 100 kr/ton) finns redan utan skatt ett stort incitament att finna alternativa lösningar för deponering. Motiven för skattebefrielse är enligt företaget följande.

  • Avfallet bildas genom att karbidugnen ”emitterar” föroreningar som finns i råvarorna då dessa reagerar vid kalciumkarbidbildningen i ugnen. Reaktionen sker vid en temperatur av 2 000–2 500˚C.
  • Återföring av stoftet ökar den ackumulerade föroreningsgraden i karbidprocessen och är inte möjlig.
  • Elfilterstoftet samlas upp i det elektrostatiska filtret och deponeras för att minska stoftutsläppen till luft.
  • Mängden bildat stoft i processen är tämligen konstant och påverkas inte av ändrad ugnsdrift eller val av råvaror.

Stoftmängden är direkt proportionell mot mängden tillverkad kalciumkarbid.

  • Innehållet av cyanid gör att stoftet definieras som farligt avfall, vilket i sin tur leder till att alternativa användningsområden saknas.
  • Kontakter med presumtiva användare har inte gett några positiva resultat.
  • Deponering är det enda realistiska alternativet för stoftet.

En extra pålaga i form av deponiskatt skulle endast minska lönsamheten ytterligare, utan att få någon styrande effekt mot minskad deponering.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid skall bestå.

Förutsättningarna för att behandla elfilterstoftet på annat sätt än genom deponering är i allt väsentligt desamma som vid skattebefrielsens införande. De i förarbetena anförda skälen till skattebefrielsen för elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid äger fortfarande giltighet, varför skattebefrielsen skall bestå.

10.5. Avfall från järn-, stål- och övrig metallindustrin

10.5.1. Inledning

Inom järn- och stålindustrin uppkommer en rad olika avfall med varierande egenskaper, bland annat slagger från olika slag av metallurgiska processer. Utöver dessa finns det avfallsslag som inte härrör från järn- och stålindustrin, men från övrig metallindustri.

Tabell 10.3 Andel av vissa avfallsslag från stålverk som deponerades 2003

Avfallsslag Deponerad del Masugnsslagg 0 procent Tunnelugnsslagg 20–25 procent Konverterslagg 0–10 procent Elektrostålslagg 70–80 procent Gasreningsstoft 40 procent Gasreningsslam 80 procent Metallhydroxidslam 100 procent Oljigt glödskalsslam 10–45 procent

Källa: Jernkontorets promemoria Stålindustrins restprodukter och avfall, 2005-05-26.

10.5.2. Slagger från metallurgiska processer

(11 § första stycket 15 LSA)

Bakgrund

Metallurgiska processer förekommer inom järn- och stålindustrin, vid gjutning av metall samt vid metallåtervinning. Vidare hör framställning av ickejärnmetaller och ferrolegeringar till de metallurgiska processerna. Vid samtliga de nu nämnda processerna uppkommer avfall i form av slagger.

Stål är en legering av järn och kol samt olika legeringsmetaller. Vanligen skiljer man mellan verk som utgår från malm, s.k. integrerade verk (syrgasstålverk) och de som använder skrot som råvara (elektrostålverk). I Sverige finns även ett malmbaserat verk som använder en annan process, den s.k. Höganäsmetoden.

I ett integrerat verk kan tillverkningsprocessen delas upp i råjärnsframställning (koksverk, sintring och masugn), stålframställning samt varm- respektive kallbearbetning (valsning och efterföljande färdigställningsoperationer av stålet).

I de malmbaserade verken kan man utgå från två olika typer av sinter – antingen pellets (kulsinter) eller pannsinter – eller finkornig anrikad slig. Den svenska järn- och stålindustrin använder sig endast av pellets som råmaterial för råjärnsframställningen. Ett företag i Sverige använder s.k. superanrikad järnslig för framställning av råjärn.

De helt dominerande mängderna avfall från järn- och stålindustrin, drygt en miljon ton per år, utgörs av slagger från

raffineringen av olika smältor. Slagger uppkommer dels vid masugns- och direktreduktionsprocessen, dels vid vidareförädlingen i stålverket. Mängden slagg beror på föroreningsmängden i ingående råvaror.

Masugnsslagg

I masugnen tillsätts pellets, kalk och koks i ugnens övre del varefter järnoxiden reduceras till råjärn. I masugnens nedre del sker slutreduktionen av malmen. Vid hanteringen i masugnar uppkommer avfall i form av slagger. Mängden uppgår totalt till drygt 500 000 ton per år. Ingen deponering sker av denna typ av slagg, utan den kan i sin helhet återanvändas internt och externt. Masugnsslaggen är stabil och har även en viss isolerande förmåga. Den används främst som vägbyggnadsmaterial och ersätter därvid naturmaterial, såsom naturgrus.

Tunnelugnsslagg (Höganäsmetoden)

I direktreduktionsprocessen chargeras järnslig, kalk och koks i keramiska kapslar och reduktion till järnsvamp (ett poröst järn) sker i tunnelugnar. I processen uppstår finkornigt slagg och cirka 75–80 procent av uppkommen slagg återförs till processen. På grund av stort innehåll av kalk och kol finns ingen extern återanvändningsmöjlighet, varför resterande mängd måste deponeras.

Stålugnsslagg

Det råjärn som erhålls genom masugnsprocessen förädlas vidare i stålverk. I syrgasstålverken finns s.k. LD-ugnar, vari kolhalten i råjärnet sänks med hjälp av syrgas. Genom denna process utvinns råstål. Slagg från syrgasstålverken recirkuleras till masugnen för återvinning av metall- och kalkinnehåll. Viss extern användning sker t.ex. i mineralullstillverkning, men på grund av höga kalkhalter (som gör att slaggen sväller och vittrar) och höga vanadinhalter är den externa användningen begränsad. Det rör sig om de slaggrester som blir över efter recirkuleringen i masugnen, dvs. efter återvinning av metall- och kalkinnehåll.

Ljusbågsugnsslagg

I de skrotbaserade verken (elektrostålverk) erhålls råstål genom en smältprocess i ljusbågsugn (LB-ugn). Det förekommer i viss utsträckning att denna slagg används för marktäckning inom industriområden, vägbyggen och asfalttillverkning. Ingen intern användning är möjlig. Man försöker dock att så effektivt som möjligt utnyttja slaggens kemiska kapacitet för att ta hand om ämnen som inte är önskvärda i stålet. Det är därefter inte möjligt att återföra slaggen till ugnen ytterligare en gång eftersom dess reningskapacitet redan är utnyttjad. Någon annan användning för slaggen i processerna finns inte.

Ferrokromslagg

Ferrolegeringar är legeringar av järn med ämnen som ger stål de speciella egenskaper som erfordras för vissa användningsområden. Tillverkningen av ferrolegeringar sker genom elektrotermisk reduktion av oxidiska malmer i elektriska ljusbågsugnar. Som reduktionsmedel tillförs koks. Krominnehållande malm eller koncentrat används som råvara. Krområvaran, som alltid innehåller mineralet kromit, kan variera i sin sammansättning varför varierande mängder av olika slaggbildare som kvarts, dolomit och bauxit tillsätts. I ugnen reagerar kol från koksen med krom- och järnoxider i malmen. Resultatet blir en järnkromlegering med cirka fem procent kol. Från framställningen av ferrokrom uppkommer slagg. Framställningen av ferrokisel ger inte upphov till slaggrester. I viss mindre utsträckning sker återföring av ferrokromslaggen till ugnen för utvinning av metallrester. Ingen deponering sker av ferrokromslagg, utan slaggen finner avsättning för väg- och husbyggnadsändamål. Ferrokromslagg har en mycket låg kalkhalt, vilket innebär att produkten har en hög hållfasthet och alltså inte – som fallet är med stålugnsslagg – lätt vittrar sönder.

Gjutslagg

Vid smältning av metallhaltiga material uppstår alltid en viss mängd slaggprodukter som måste avlägsnas före det att metallen kan användas för framställning av nya detaljer. Den uppkomna slaggmängden ligger i allmänhet mellan två och tio procent av den smälta vikten. En rad faktorer påverkar mängden och

sammansättningen av slaggen såsom typ av metall, kvaliteten på ingående råmaterial, typ av smältugn, smältprocessen och behandling av den smälta metallen.

Totalt genererar de svenska gjuterierna drygt 20 000 ton slagg per år. Av denna mängd är det företrädesvis slaggen från järn- och stålgjuterierna som deponeras.

Slagg från ickejärnmetallverk

Koppar, zink och bly – samt i viss mindre utsträckning ädelmetaller som guld och silver – framställs oftast i integrerade anläggningar bestående av ett flertal olika verk. Avfall i form av slagg uppkommer i kopparsmältverk, slaggfumingverk samt i blykaldoverk. Kopparframställning kan ske såväl från malmer som genom återvinning och omsmältning av skrotmaterial. I kopparsmältverket börjar processen med att kopparsmältmaterial – i huvudsak anrikad kopparmalm, s.k. kopparsliger – passerar genom en rostningsprocess, där bland annat delar av råmaterialets svavel oxideras bort. Det varma rostgodset smälts sedan i en elektrisk motståndsugn (kopparhytta), som innehåller elektroder av grafit. I den mån koppar återvinns från skrotmaterial, torkas skrotmaterialet vid behov i elektriska torkugnar och följer därefter rostgodset genom processen. Under smältningen bildas två skikt; ett övre som består av slagg och ett undre av skärsten. Slaggen innehåller gråberg och järn samt mindre mängder zink och bly. Slaggen förs i flytande form till ett slaggfumingverk, där zinken, järnet och blyet avskiljs. Utgående slagg från fumingen granuleras i vatten, varvid en produkt som kallas järnsand uppstår. Järnsanden är en glasartad, kemiskt stabil förening. En betydande andel säljs och används som fyllnadsmaterial vid vägbyggnad och grundläggning. En mindre del säljs som blästermedel. Slagg kommer också från blykaldoverket. Anledningen till att en större andel inte kan avyttras är att det kopparsmältverk som finns i Sverige är beläget i norra delen av landet och att transport-kostnaderna blir alltför höga om avyttringen skall ske långt bort från kopparsmältverket. Möjligheten till avsättning inom rimliga transportavstånd från kopparsmältverket är begränsad, vilket motiverar att endast en begränsad avsättning är möjlig. Framställning av bly uppvisar betydande likheter med kopparframställningen. Blysliger upparbetas i ett blykaldoverk till råbly, som sedan transporteras till raffineringsavdelningen där slutlig rening sker. Råbly erhålls till

följd av processen i en smältugn och råblyet raffineras innan det slutligen gjuts till tackor. Det finns två blykaldoverk i Sverige, varav ett är en del av en integrerad anläggning med bland annat kopparsmältverk. Vid blykaldoverken uppkommer årligen drygt 20 000 ton blyslagg som i sin helhet deponeras. Det metallinnehåll som finns i slaggen är inte möjligt att upparbeta av ekonomiska och kvalitetsmässiga skäl, eftersom slaggen innehåller en hög andel andra föroreningar. Slagg uppkommer även vid sådana ickejärnmetallverk, som uteslutande använder skrot som råvara. Det finns ett tiotal sådana mindre, skrotbaserade verk i Sverige. Endast mindre mängder slagg uppkommer dock vid denna hantering.

Slaggernas föroreningsinnehåll m.m.

Slaggens sammansättning och miljöegenskaper varierar med stålprodukt och processer. Stålugnsslaggen består huvudsakligen av oxider såsom järnoxid, kalciumoxid, kiseldioxid, aluminiumoxid och magnesiumoxid och har genom de fysikaliska/mekaniska egenskaperna likheter med naturliga berg- och krossmaterial. Men slaggen innehåller också spårmetaller och andra föroreningar från framförallt metallskrot. Många slagger innehåller stora mängder kalk, som gör att slaggen vid eller efter stelnandet antingen expanderar eller faller sönder som stoft. Kalken är det viktigaste ämnet för att ta hand om föroreningar och möjligheterna att ändra kalkinsatsen är begränsade.

Visserligen har slaggerna oftast materialegenskaper som gör dem intressanta att använda som anläggningsmaterial, men avsättningen har hittills varit begränsad och varierande i tiden. Med tanke på föroreningsinnehållet i en del av slaggerna har det ansetts tveksamt från miljösynpunkt att i dagsläget alltför kraftigt styra mot ett utnyttjande utanför kontrollerade deponier.

Raffineringen av olika smältor sker för att minska föroreningsmängderna i dessa och kräver tillsats av slaggbildare samt förbrukning av energi. Det ligger därför i företagens intresse att begränsa slaggmängderna så långt som bedöms möjligt. Slaggmängderna har ungefär halverats under de senaste 20–30 åren och Sverige ligger långt före de flesta andra länder i detta avseende. En minskning av framtida slaggmängder kommer troligen framför allt att bero på förbättrade konstruktioner av produkter som innehåller

stål, som medger bättre skrotsortering och därigenom innehåller mindre mängder av icke järnhaltigt material.

Tabell 10.4 Antal skattskyldiga som utnyttjat avdraget för slagger från

metallurgiska processer (11 § första stycket 15 LSA); dessutom avdragets storlek respektive år

2000 2001 2002 2003 2004

Antal skattskyldiga Avfallsanläggningar 8 10 10 11 9 Industrianläggningar 17 17 15 16 16 Avdragets storlek (ton/år)

Avfallsanläggningar

239 487 211 278 235 710 219 612 199 419

Industrianläggningar

325 575 346 095 275 878 338 944 500 202

Källa: Skatteverket.

Skäl för avdraget

I samband med avdragets införande uttalades i förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 82) att ett ökat utnyttjande av slaggerna bör eftersträvas. Det största hindret för att en marknad skall skapas torde vara det motstånd som finns att utnyttja restprodukter och avfall, dels av miljöskäl, men också på grund av variationer i teknisk kvalitet och tillgång. Stor betydelse får härvid, i synnerhet vad gäller stålugnsslaggen, om sektors- och miljömyndigheterna kan ena sig om miljökriterier för återvinning av slagg i vägkroppar och i andra utfyllnader. Mot denna bakgrund bedömdes att man bör avvakta med en skatt på nämnda avfallsslag.

I figur 10.8 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.8 Avdrag för slagger från metallurgiska processer (11 § första stycket 15 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Uppgifter inför statsstödsanmälan I samband med kommissionens statsstödsprövning uppgav Jernkontoret att ett flertal projekt rörande stålverksslagg pågått under senare år. Slaggen från olika verk har karakteriserats bland annat genom laktester. Ett projekt inom ramen för Jernkontorets miljöverksamhet pågick vid den tidpunkten med framtagning av underlag för certifiering av slaggprodukter.

Övrigt Under sina kontakter med BRAS-utredningen har Jernkontoret anfört följande. Nya alternativ till deponering har inte kommit fram i den utsträckning att något material skulle kunna avföras från avdragen. Även om återanvändningen har ökat är det i många fall inte permanenta lösningar utan de kan variera mellan olika år. Mängderna slagg kommer att följa produktionsförändringarna. Stålindustrin satsar betydande medel på gemensam forskning om restprodukter och avfall. Framförallt har forskningen bedrivits inom MiMeR.

1

Branschen är involverad i en rad projekt angående

såväl slagg som stoft och slam. Forskningsprojektet Stålkretsloppet

200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000

2000

2001

2002

2003

2004

finansieras av Mistra

2

och industrin. Projektet syftar till att

utveckla teknik som bibehåller järn och legeringsmetaller i kretsloppet och samtidigt effektivisera stålproduktionen. Flera av projekten i programmet kan leda till minskade metallhalter i stålslaggerna och därigenom ökad möjligheterna att få avsättning för dem. Jernkontoret har en kommitté för erfarenhetsutbyte angående avfall och restprodukter. Under år 2005 genomför Jernkontoret en satsning på avfallsfrågorna, som bland annat omfattar en översikt över företagens restprodukter och användningen av dessa för att nå en ökad kunskapsöverföring inom branschen.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för slagger från metallurgiska processer skall bestå.

All masugnsslagg och ferrokromslagg samt den mesta konverterslaggen, tunnelugnsslaggen och gjutslaggen återvinns. Det kan således inte sägas att det generellt inte finns alternativ till deponering för slagger från metallurgiska processer. Detta var dock fallet redan då LSA infördes och det var i huvudsak praktiska skäl som medförde att slagger från metallurgiska processer gavs en generell skattebefrielse. Regeringen bedömde då att undantaget inte skulle komma att aktualiseras på dem slagger som inte deponerades. Utredningen har nu övervägt att begränsa skattebefrielsen så att den enbart omfattar de slagger som det inte finns alternativ behandling för på grund av föroreningsinnehåll etc. En sådan begränsning bedöms dock inte kunna göras på grund av de tillämpnings- och gränsdragningsproblem som kan befaras uppstå.

Slaggernas största användningsområde är som anläggningsmaterial vid byggnation av t.ex. vägar. Det finns emellertid en allmän osäkerhet om när avfall är lämpligt att använda som anläggningsmaterial. Denna osäkerhet hindrar fortfarande det ökade utnyttjande av slaggerna som regeringen, i förarbetena till LSA, ansåg borde eftersträvas. Möjligen sker en förändring när Naturvårdsverket redovisat uppdraget, som regeringen aviserat i miljömålspropositionen, om att ta fram bindande regler om användningen av avfall för anläggningsändamål (se prop.

2004/05:150, s. 311 f.). I dagsläget finner utredningen dock att förutsättningarna för slagger från metallurgiska processer är desamma som när skattebefrielsen infördes, varför skattebefrielsen bör bestå.

10.5.3. Stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och råjärn

(11 § första stycket 16 LSA)

Bakgrund

Vid tillverkningen av råjärn och råstål avgår stora mängder stoft. Normalt ligger stoftmängden på 10–20 kg per ton råjärn/råstål. Avskiljningen av detta stoft sker i filter och emissionen till luft är cirka 0,1–0,3 kg per ton råjärn/råstål. Avskiljningen sker oftast i torra filter, men på grund av explosionsrisk används ibland våta filter. Det avskilda stoftet består av oxider som återspeglar vilken produkt som har tillverkats och vilket järnhaltigt material som använts.

Hyttsot

I masugnen kombineras våt och torr rening av de stoftbemängda avgaserna. Den torra reningen (cyklonering) ger upphov till ett stoft som kallas hyttsot. Hyttsotet består till största delen av sönderfallande beskickning. Detta innebär att de fysiska egenskaperna hos pellets, koks och slaggbildare har stor betydelse för mängden bildat hyttsot, samt att sotet huvudsakligen innehåller järn, kalk och kol, vilket i sin tur gör sotet till ett värdefullt material för masugnen. De briketter som tillverkas av finkorniga restprodukter för masugnen skulle kunna innehålla även hyttsot. På grund av kolinnehållet sänker det dock hållfastheten på briketten till en oacceptabel nivå. Utvecklingsarbete pågår i syfte att få fram en hållfast och funktionsduglig brikett, där en större andel av hyttsotet kan återanvändas. Försök med direkt injicering av hyttsotet i formnivå på masugnen pågår också.

Ett andra slag av masugnsstoft kommer från rening genom filtring av utsugen luft från gjuthallen, s.k. tapphallsstoft. Detta stoft består nästan helt av ren järnoxid och avsätts i sin helhet internt via briketterna och externt.

Hyttslam

Vid det våta reningssteget av avgaserna från masugnen uppkommer slam, s.k. hyttslam. Hela den mängden deponeras i dag. Slammet är problematiskt på grund av låg torrsubstanshalt (TS ca 40 %), men framförallt på grund av zinkhalten. Zinken, som härstammar från koksen, kondenserar på stoftkornens ytor och det finkorniga slammet (större partikelyta) innehåller betydligt högre mängd zink än det grövre stoftet. Detta gör det svårt att återta slammet eftersom masugnen bara klarar en viss zinkmängd innan den sätts igen.

När de svenska stålverken tidigare använde pannsinter gick processen till på så sätt att man sintrade finkornig malm och restprodukterna till kakor (pannsinter). Detta skedde i s.k. sinterverk och det var en bra process för att ta hand om och återvinna finkorniga restprodukter. Inte minst av miljöskäl har de svenska malmbaserade stålverken numera stängt sinterverken och gått över till att basera stålframställningen på pellets. Någon möjlighet att återvinna det finkorniga slammet i sinterverk finns alltså inte längre i Sverige.

Det finns inte några verk med pelletsugnar som återtar masugnsslammet. Vid ett par verk i Europa pågår dock vissa begränsade försök med att separera slammet i en zinkrik och en zinkfattig fraktion genom hydrocyklonering. Inom överskådlig tid ses dock ingen möjlighet att generellt kunna återanvända masugnsslammet.

LD-slam

I syrgasstålverkens LD-ugnar utvinns råstål från råjärn. Syrgasstålverken är alltså malmbaserade – s.k. primära – stålverk. Vid den våta reningen av avgaser från LD-ugnen uppkommer slam, s.k. LDslam i en grövre och en finare fraktion. Allt grovt och en del fint LD-slam recirkuleras i dag i briketterna i masugnen. En del av det finare slammet återanvänds även externt, medan en del fortfarande deponeras.

Zinkhalten i slammet är den huvudsakliga anledningen till att allt slam inte kan återtas i processen, samtidigt som zinkhalten är så låg (<1,5 %) att det inte finns teknik för att utvinna zink. Inom överskådlig tid ses ingen lösning hur zinkrening kan ske av slammet. Forskning pågår vad gäller minskad slambildning. Vidare

har mindre provkvantiteter LD-slam lämnats för omhändertagande till ett integrerat verk för framställning av koppar, zink och bly. Det är ännu för tidigt att utvärdera resultatet av dessa provkörningar.

Huvuddelen av zinken i dagens LD-slam härrör från zinkhaltigt skrot, som används i LD-ugnarna för kylning. Genom att begränsa användningen av zinkhaltigt kylskrot skulle en större andel av slammet kunna recirkuleras i masugnen. En tänkbar styrning vore att de malmbaserade verken använder zinkfritt kylskrot, medan skrotstålverken, eller endast några av dessa, tar hand om det zinkrika skrotet. Härigenom får man höga zinkhalter som skulle kunna möjliggöra utvinning av zink på ett effektivt sätt. Det finns dock begränsningar även för skrotstålverken. Alltför mycket zink i skrotmixen kan innebära driftstörningar bland annat i stränggjutningsprocessen. Det finns exempel på skrotbaserade verk på kontinenten som har begränsat hur mycket zink de tillåter. I Sverige finns dock enbart ett stålverk som kan ta hand stora mängder olegerat skrot. Övriga stålverk tillverkar specialstål av olika slag och har ofta särskilda krav på skrotet.

LB-stoft

I de skrotbaserade stålverken (elektrostålverk) erhålls råstål genom en smältprocess i ljusbågsugn (LB-ugn). Till följd av processen uppkommer ett stoft, vars sammansättning – beroende på föroreningar i tillsatt skrot och producerad stålkvalitet – kan variera mycket. Ett stoft från ett handelsstålverk innehåller höga halter av bly och zink samt en del kadmium medan ett stoft från tillverkning av rostfritt stål innehåller höga halter av nickel, krom och molybden. Alla stofterna innehåller så mycket metaller att utlakningen av metaller kan bli omfattande.

Tillverkning av rostfritt stål sker i dag vid tre svenska stålverk. Stoft från den rostfria produktionen innehåller krom och nickel och går till återvinning hos ett svenskt företag där dessa metaller samt järn och zink utvinns. Allt stoft från rostfri stålproduktion återvinns på detta sätt, varför alltså inget deponeras.

Stoft från tillverkning av olegerat stål, vilket har en hög zinkhalt, skickas till ett integrerat verk för framställning av koppar, zink och bly för upparbetning av zinkinnehållet. Sådant stoft erhålls vid tre verk. Övriga stålverk har stoft med alltför låga halter av olika metaller för att det skall vara rimligt med en termisk upparbetning.

Dessa stoft kommer från olika specialstålverk. Dessa specialstålverk står för en mindre del av LB-stoftet.

Det lågzinkhaltiga stoftet (<10 % zink) och stoft från låglegerad ståltillverkning är inte befogat att upparbeta, p.g.a. energianvändningen vid upparbetningen, transporter m.m. Det rör sig om olegerat stål (armeringsjärn och liknande) som endast ett fåtal stålverk arbetar med, varför det lågzinkhaltiga stoftet står för en mindre del av LB-stoftet totalt sett.

Tabell 10.5 Antal skattskyldiga som utnyttjat avdraget för stoft och slam från

rening av gaser från framställning av råstål och råjärn (11 § första stycket 16 LSA); dessutom avdragets storlek respektive år

2000 2001 2002 2003 2004

Antal skattskyldiga Avfallsanläggningar 1 1 1 1 1 Industrianläggningar 7 7 7 6 6 Avdragets storlek (ton/år) Avfallsanläggningar 730 604 931 1 806 1 541 Industrianläggningar 94 619 112 355 84 263 70 978 59 272

Källa: Skatteverket.

Skäl för avdraget

I samband med att avdraget infördes uttalades i förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 85 f.) att det för huvuddelen av de avfallsslag som redovisats i detta avsnitt i varierande grad pågår försöksverksamhet i syfte att bland annat söka utveckla möjliga sätt att utvinna värdefulla metaller ur avfallet och därigenom minska den mängd som slutligen går till deponering. Ännu har dock inte försöken nått så långt att någon entydig utvärdering kan göras av dem. Mot denna bakgrund bedömdes att situationen var sådan att det generellt sett får anses saknas realistiska alternativ till deponering av de angivna avfallsslagen. Vidare bedömdes skattefriheten kunna upphöra då ny och tillgänglig teknik finns som gör att avfallsslagen inte längre behöver deponeras.

I figur 10.9 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.9 Avdrag för stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och råjärn (11 § första stycket 16 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Uppgifter inför statsstödsanmälan Jernkontoret har inför statstödsprövningen år 2003 inkommit med bland annat följande kompletterande uppgifter. Flera verk med zinkhaltigt gasreningsstoft har börjat eller planerar att skicka det för upparbetning av zinkinnehållet. Vid skrotbaserade stålverk som tillverkar olegerade stål försöker man få tillräcklig ingående mängd zink i råvarorna för att därigenom höja zinkhalten i gasreningsstoftet för att kunna skicka det till upparbetning.

Övrigt

Under sina kontakter med BRAS-utredningen har Jernkontoret anfört följande. På grund av fortsatt omfattande rening bedöms inte avfallsmängderna från gasreningen minska, utan de kommer i stället att vara proportionella mot produktionsförändringar. Vid skrotbaserad stålframställning används ljusbågsugn för att smälta ner skrotet. Det pågår ett projekt att studera möjligheter att återcirkulera metallurgiska restprodukter, (stoft, slam, glödskal) till ljusbågsugnen. Generering av stoft vid återcirkulering av stoft är en

40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000 110 000 120 000

2000

2001

2002

2003

2004

viktig aspekt som även studeras i detta projekt. Försök med återcirkulering av restprodukter har dels gjorts i laboratorieskala och dels i driftsskala. Laboratorieförsöken har klargjort skillnader mellan reduktion av oxidiska material med kol och med kisel vid insmältning. Resultaten har medfört att reduktionsmedel samt förhållanden för insmältning har kunnat optimeras. Återcirkulering av ljusbågsugnsstoft i brikettform och via chargering i storsäck har sedan testats i drift vid två av MiMeRs medlemsföretag. Driftsförsöken har resulterat i att det nu finns ett underlag för att uppskatta den totala kostnaden för återföring av dessa restprodukter till ljusbågsugn.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och råjärn skall bestå.

Förutsättningarna för att behandla stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och råjärn på annat sätt än genom deponering är i allt väsentligt desamma som vid skattebefrielsens införande. Utredningen finner därför att skattebefrielsen skall bestå.

10.5.4. Oljehaltigt glödskalsslam

(11 § första stycket 17 LSA)

Bakgrund

Vid stränggjutning och valsning bildas på stålytan ett oxidskikt eftersom materialtemperaturen är hög. Detta skikt, som kallas glödskal, måste sitta ganska löst för att kunna avlägsnas. En hel del lossnar i samband med hanteringen av stålet vid gjutningen och valsningen. Återstoden tas bort genom bland annat betning i syror. Reningsanläggningen för processvatten från stränggjutning och varmvalsning av stål består normalt av flera steg. Till att börja med samlas det rena glödskalet upp i en glödskalsgrop och över 90 procent av detta kan återvinnas. Nästa reningssteg är sedimentationsbassänger där huvuddelen av oljan avlägsnas från ytan. De fasta och ganska finkorniga partiklarna – glödskal

bemängda med olja – sjunker däremot till botten. Detta är oljehaltigt glödskalsslam.

Glödskalsslammet består av metalloxider till 50–65 procent, olja till 5–30 procent och vatten. Oljan kommer från fett och olja från smörjning av maskiner. I slammet som kommer från stränggjutningen finns dessutom gjutpulverrester, som innehåller alkali.

Tabell 10.6

Antal skattskyldiga som utnyttjat avdraget för oljehaltigt

glödskalsslam (11 § första stycket 17 LSA); dessutom avdragets storlek respektive år

2000 2001 2002 2003 2004

Antal skattskyldiga Avfallsanläggningar 4 2 2 2 2 Industrianläggningar 6 6 6 5 5 Avdragets storlek (ton/år) Avfallsanläggningar 1 351 501 356 1 113 187 Industrianläggningar 17 282 14 941 11 146 9 090 9 354

Källa: Skatteverket.

Skäl för avdraget

I samband med avdragets införande uttalades i förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 86) att oljan och alkaliinnehållet gör att glödskalsslammet inte kan returneras till masugnarna. Slammets innehåll av såväl oxider som olja gör det också olämpligt att återta i stålugnarna. Elektrostålugnar som smälter skrot är inte heller lämpade för reducering av oxider till metall och oljeinnehållet kan även ge upphov till driftsstörningar i ugnen och utsläpp av kolväten. Mot bakgrund härav ansågs deponering vara den miljömässigt bästa formen av omhändertagande av detta avfallsslag.

I figur 10.10 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.10 Avdrag för oljehaltigt glödskalsslam, (11 § första stycket 17

LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Under BRAS-utredningens arbete har Jernkontoret anfört följande angående det aktuella avfallsslaget. Oljehaltigt slam kan inte betraktas som organiskt avfall. Oljehalten är normalt 5–10 procent och vattenhalten cirka 40 procent, resten är i stort sett järnoxider. Det bästa sättet tidigare har varit att deponera slammet med bark och hästgödsel för att få en snabb nedbrytning av oljan. Detta är numera förbjudet. Ett alternativ är att tillsätta kalk som binder oljan. Försök har genomförts i halvstor skala med att reducera oljehaltiga glödskalsslam till råvara för skrotsmältande ugnar, men detta har ännu inte resulterat i en driftsmetod.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för oljehaltigt glödskalsslam skall bestå.

Förutsättningarna för att behandla oljehaltigt glödskalsslam är i allt väsentligt desamma som vid skattebefrielsens införande. Det pågår projekt för att kunna återvinna det oljehaltiga glödskalsslammet i

6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000 18 000 20 000

2000

2001

2002

2003

2004

större utsträckning än i dag. I dag återvinns drygt 40 procent av det oljehaltiga glödskalsslammet. Resten lagras eller deponeras. Möjligheten att återvinna oljehaltigt glödskalsslam beror på dess innehåll av olja och alkali, vilket i sin tur beror på från vilken produktion slammet härrör. Det ovan anförda innebär att det generellt sett finns alternativ till deponering för oljehaltigt glödskalsslam. Det finns dock inget alternativ till deponering för det oljehaltiga glödskalsslammet som i dag deponeras. Utredningen har övervägt att inskränka skattebefrielsen så att den bara omfattar det oljehaltiga glödskalsslammet som det saknas alternativa behandlingsmetoder för. En sådan inskränkning medför emellertid gränsdragnings- och kontrollproblem, varför utredningen funnit att den generella skattebefrielsens för oljehaltigt glödskalsslam skall bestå. Vid bedömningen har beaktats att det oljehaltiga glödskalsslammet återvinns i stor utsträckning trots att det är befriat från skatt när det deponeras, varför risken för att den generella skattebefrielsen skall leda till att oljehaltigt glödskalsslam deponeras då alternativ finns tycks liten.

10.5.5. Metallhydroxidslam

(11 § första stycket 18 LSA)

Bakgrund

Stålindustrin

Vid upphettning av stål till höga temperaturer bildas ett oxidskikt på ytan som måste avlägsnas innan efterföljande ytbeläggning eller bearbetning. Detta görs genom ett betningsförfarande, varvid oxidskiktet behandlas med syra eller genom elektrolys. Betat material sköljs i vatten. Betbaden har begränsad livslängd, eftersom ökad koncentration av metalljoner och minskad andel fri syra hämmar betningsprocessen.

Kolstål och olegerat stål Vid tillverkning av kolstål och olegerat stål sker betningen i saltsyra eller svavelsyra. De förbrukade baden innehåller förutom syra även löst järn och lägre koncentrationer av mangan och kisel. Möjligheten till återvinning av syra från betbad är god vid denna tillverkning. Saltsyran återvinns nästan fullständigt. Av metallinnehållet tillverkas järnoxid som kan utnyttjas bland annat

inom färg- och elektronikindustrin. Även förbrukade svavelsyrabad kan regenereras. Järninnehållet fälls ut som järnsulfat som senare kan användas bland annat som fällningskemikalie vid avloppsrening. Det återstår dock även efter dessa processer sköljvatten och förbrukade betsyrarester som inte kan regenereras. Dessa neutraliseras med kalk varvid metallhydroxidslam fälls ut. Därefter deponeras slammet.

Rostfritt stål Vid tillverkning av rostfritt stål används vanligen en blandning av salpetersyra och fluorvätesyra vid betningen. Förbrukade bad innehåller förutom järn även krom, nickel och molybden. I vissa fall kan den fria syran tas till vara från förbrukade bad. Metallerna hålls dock fortfarande i lösning vilket innebär att mängden metallhydroxidslam inte kan minskas i den efterföljande processen för avloppsvattenrening. I vattenreningen leds en vätskefas bestående av metallkomplex, bland annat metallfluorider, tillsammans med övriga förbrukade betbad och sköljvatten till en anläggning för neutralisering med kalk. Där fälls metallhydroxider och kalciumfluorid m.fl. föreningar ut.

Ytbehandlingsindustrin

Kemisk och elektrolytisk ytbehandling, ofta kallat oorganisk eller galvanisk ytbehandling, omfattar metallbeläggning på metall och plast av typ förkromning, förzinkning, förgyllning och så kallad ytomvandling typ anodisering, kromatering (passivering) och fosfatering. Även betning, etsning och elektropolering är processer som omfattas.

En ytbehandlingsanläggning består av en serie kar med olika processvätskor varav flertalet är sköljbad för att avlägsna processvätskor från tidigare processteg. Alla processteg måste underhållas genom att upprätthålla rätt koncentration av de aktiva processkemikalierna och genom att avlägsna föroreningar genom användning av lämpliga filtersystem. Härvid uppstår kontinuerligt avfall. Även om livslängden för ett bad kan utsträckas väsentligt är det förr eller senare förbrukat. Vid förzinkning hamnar cirka 93 procent av utgångsmaterialet (zinkanoden) på produkten. Resterande sju procent fälls ut och bildar ett avfall. Endast någon tiondels promille av zinken släpps ut via vattenreningssystemet. Torrhalten i slammet höjs genom pressning och eventuellt även

torkning. Metallhydroxidslam och förbrukade filterpatroner deponeras som farligt avfall.

Tabell 10.7 Antal skattskyldiga som utnyttjat avdraget för metall-

hydroxidslam (11 § första stycket 18 LSA); dessutom avdragets storlek respektive år

2000 2001 2002 2003 2004

Antal skattskyldiga Avfallsanläggningar 8 7 10 8 8 Industrianläggningar 9 10 11 12 11 Avdragets storlek (ton/år) Avfallsanläggningar 26 797 23 360 20 581 49 900 23 816 Industrianläggningar 37 399 33 137 35 431 63 716 33 784

Källa: Skatteverket.

Skäl för avdraget

I samband med avdragets införande uttalades i förarbetena (prop. 1998/99:84 s. 87 f.) att det pågår försöksverksamhet i syfte att utnyttja metallhydroxidslammet. För närvarande är dock situationen sådan att det får anses saknas realistiska möjligheter att återvinna material ur metallhydroxidslammet eller att minska den uppkomna mängden. Mot denna bakgrund ansågs deponering vara den miljömässigt bästa formen av omhändertagande för detta avfallsslag.

I figur 10.11 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.11 Avdrag för metallhydroxidslam (11 § första stycket 18 LSA), ton

per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

I samband med att LSA under år 2003 anmäldes till kommissionen för förnyad statsstödsprövning anförde Jernkontoret att avdraget alltjämt var motiverat och att förhållandena, trots ett stort forsknings- och utvecklingsarbete inte hade ändrats sedan LSA infördes. Angående forskningsinsatserna beskrevs ett projekt för metallhydroxidslam enligt följande. Vid ytbehandling av rostfritt stål används betsyror som fluorvätesyra och salpetersyra för att avlägsna stålets oxidskikt. För förbrukade betbad finns i dagsläget inga metoder för att utvinna betbadets metallinnehåll. Betsyrorna utvinns vanligtvis genom jonbytesteknik med relativt goda utbyten medan kvarvarande metalljoner i lösning däremot fälls ut med kalk. Det bildade hydroxidslammet innehåller cirka 50 procent fukt samt avsevärda mängder kalciumfluorid, vilket medför att slammet inte återvinns utan läggs på deponi. Karaktärisering av metallhydroxidslam visar att materialet innehåller 50–60 procent fukt. Efter torkning vid 120˚C innehåller materialet 10–13 procent kemiskt bundet vatten och cirka 30 procent metalloxider, samt cirka 40 procent kalciumfluorid. Försök med fast fas reduktions i laboratorieskala har gett en metalliseringsgrad för järn och nickel på 97 respektive 85–90 procent efter 30 minuter vid 1 000˚C. Smältförsök i labskala har visat att det är möjligt att erhålla en

40 000 45 000 50 000 55 000 60 000 65 000 70 000

2000

2001

2002

2003

2004

separat metallfas vid 1 430˚C. Metallutvinningen är cirka 90 procent efter smältning och slaggen innehåller i huvudsak kalciumfluorid och kalciumsulfid. I separat förstudie har utretts olika återvinningsalternativ för hydroxidslam och hydroxidslambaserade restprodukt blandningar. Några av de processalternativ som utretts är bland annat upparbetning i DC-ugn med hålad elektrod samt återföring av svavelfritt hydroxidslam till AOD-konverter. I förstudien har även ingått att undersöka vilka slaggprodukter som kan förväntas genereras i en sådan process och möjligheten att modifiera produkt och råmaterial så att en användbar slagg kan erhållas. Resultatet av förstudien visade att det är möjligt att dels eliminera svavel men även fluor från en flytande smälta bestående av hydroxidslam och lämplig slaggbildare. Alternativet med återföring av svavelfritt alternativt svaveleliminerat hydroxidslam till AOD-konverter och på detta sätt ersätta den flutspat, kalciumfluorid som i dag köps, är mycket tilltalande.

Utredningens kontakter

Jernkontoret har i samband med BRAS-utredningens arbete vidhållit vad som anfördes inför statsstödsprövningen.

Svensk ytbehandlingsförening har anfört följande. Miljöarbetet inom ytbehandlingsindustrin har främst varit inriktat på att minimera utsläppen av metaller till vatten och detta har resulterat i låga utsläpp. Efterhand som tillåtna utsläppsmängder och gränsvärden har skärpts har mängden avfall till deponering ökat. Även en mindre skärpning kan resultera i en kraftig ökning av mängden metallhydroxidslam. Avloppsvatten från ytbehandlingsindustrin får inte avledas till recipient utan föregående rening. Kraven på rening fastställs genom individuell prövning vid ansökan om miljötillstånd. Normalt sker denna rening genom kemisk fällning varvid metallerna fälls ut som svårlöslig metallhydroxid. Torrhalten i slammet höjs genom pressning och eventuellt även torkning. Metallhydroxidslam och förbrukade filterpatroner deponeras som farligt avfall. Kvittblivning av avfall är en väsentlig kostnad (drygt 1 kr/kg plus frakt) för företagen och det finns anledning att minimera mängderna om så är möjligt. De mängder som uppstår ligger mellan 50–200 ton per år för flertalet företag. Moderna ytbehandlingsprocesser, utvecklade för att klara dagens miljökrav, ger ofta upphov till mer avfall än vad de tidigare använda

mer hälso- och miljöfarliga processerna gjorde. Ett företag kan i princip minimera sitt avfall genom att ligga så nära maximalt tillåtna utsläppsmängder och nivåer som möjligt men detta vore knappast önskat av någon. Extra kostnader i form av skatt på uppkommet avfall skulle i princip uppmuntra ett anti-miljömässigt beteende. Inom ytbehandling bör snarare mycket avfall till deponering ses positivt, då det är ett tecken på att metallerna är omhändertagna från avloppsvattnet och därmed inte hamnar i naturen. För framtiden hoppas branschen att metoder utvecklas så det metallinnehållande avfallet kan utnyttjas som en värdefull råvara. Ett problem är att till skillnad från till exempel i järn- och stålindustrin hanterar flertalet ytbehandlingsföretag ett antal olika godsmaterial som stål, aluminium, koppar, mässing samt utför dessutom flera olika ytbehandlingsprocesser. Det finns inte rimliga möjligheter att behandla avfallet från olika processer separat utan det blir ett blandat avfall, vilket försvårar en eventuell återvinning. Till dess att bättre återvinningsprocesser har utvecklats är deponering bäst för de avfallsmängder som uppkommer.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för metallhydroxidslam skall bestå.

Förutsättningarna för att behandla metallhydroxidslam på annat sätt än genom deponering är i allt väsentligt desamma som vid skattebefrielsens införande. De i förarbetena anförda skälen till skattebefrielsen för metallhydroxidslam äger fortfarande giltighet, varför utredningen finner att den bör bestå.

10.5.6. Stoft och slam från grening av rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly

(11 § första stycket 19 LSA)

Bakgrund

Koppar, zink och bly – samt i viss mindre utsträckning ädelmetaller som guld och silver – framställs oftast i integrerade anläggningar bestående av ett flertal olika verk.

Förutom slagger medför också framställning av koppar, zink och bly avfall i form av stoft och slam i samband med rening av rökgaser och processvatten. Vid rening av rökgaser uppkommer avfall i form av stoft från fumingverk, stoft från konverter, rostugnsstoft och gasreningsslam. Dessutom uppkommer vid rening av processvatten avfall i form av fluoridslam.

Beträffande stoft från fumingverk och konverter har upparbetningsalternativ med syfte att tillvarata stofternas värdemetaller och samtidigt undvika ytterligare oönskad avfallsgenerering undersökts under den senaste tioårsperioden. Flera olösta problem har dock uppstått, men man undersöker möjligheten att avyttra stoft från fumingverk och konverter för upparbetning hos för ändamålet bättre anpassade metallproducenter av bly och zink.

Mängden rostugnsstoft har kraftigt sänkts under senare år som en konsekvens av minskat arsenik ingående med råmaterial. Sedan produktionen av arsenikprodukter avvecklats vid det aktuella verket saknas realistiska upparbetningsalternativ.

Gasreningsslammet är rikt på kvicksilver. Ansträngningar har gjorts för att hitta upparbetningsalternativ, men på grund av bland annat risker för arbetsmiljön har dessa ansträngningar avbrutits.

För att slutjustera pH-värdet och avlägsna fluorid från vatten vid vattenreningsverket tillsätts kalk varvid en gipsfällning, fluoridslam, uppstår. De dominerande källorna för fluor till processen är askor och stålverksstoft. Slammet saknar ekonomiskt värde. Det är t.ex. orealistiskt att utvinna bly ur det.

Skäl för avdraget

I samband med avdragets införande uttalades i förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 88 f.) att det då inte fanns realistiska alternativ till deponering för dessa avfall.

I figur 10.12 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.12 Avdrag för stoft och slam från rening av rökgaser och

processvatten vid framställning av koppar, zink och bly (11 § första stycket 19 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Boliden anförde följande i samband med att LSA under år 2003 anmäldes till kommissionen för förnyad statsstödsprövning. Nya utsläppsvillkor innehåller nya gränsvärden för de flesta element. Detta innebär att reningsutrustningen för utsläpp till vatten och luft måste fungera ännu effektivare än tidigare. Utsläppen räknat per ton produkt har därmed sänkts markant. Allt processavfall upparbetas eller återanvänds där tekniska, ekonomiska och miljömässiga möjligheter finns. Under ett par års tid har en del av det s.k. fuming- och kopparverkstoftet på försök sänts till England för upparbetning. Denna har dock inte fungerat bra p.g.a. tekniska problem och dålig tillgänglighet. Ökade miljökrav i kombination med ökad produktion medför större mängder processavfall.

0

2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000 18 000

2000

2001

2002

2003

2004

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly skall bestå.

Förutsättningarna för att behandla stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly på annat sätt än genom deponering är i allt väsentligt desamma som vid skattebefrielsens införande. Eftersom någon avgörande förändring således inte har skett sedan skattebefrielsen infördes bör den bestå.

10.5.7. Katodrester, blästerstoft, kolavfall samt stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning av aluminium

(11 § första stycket 20 LSA)

Bakgrund

Det finns i dag ett fåtal tillverkare av aluminium i Sverige. Ett företag utvinner ren aluminiummetall ur aluminiumoxid genom elektrolys (s.k. primäraluminium). De andra företagen framställer aluminium genom omsmältning av skrotmaterial (återvinningsbaserad aluminium, s.k. sekundäraluminium).

Tillverkning av primäraluminium

Aluminium kan framställas genom såväl smältelektrolys som återvinning och omsmältning av skrotmaterial. Genom elektrolys utvinns ren aluminiummetall (s.k. primäraluminium) ur aluminiumoxid. Aluminiumoxid fås genom rening av bauxit. Vare sig brytning av bauxit eller den efterföljande reningen sker i Sverige, utan aluminiumoxid importeras hit. Kubikenborg Aluminium AB (Kubal) är det enda svenska företag, som framställer primäraluminium. Företagets framställning av primäraluminium sker i Sundsvall.

Katodrester Den elektrolysugn som används för att utvinna primäraluminium är utrustad med anod- och katodblock, vars huvudbeståndsdelar är kol, samt en kryolitsmälta. Aluminiumoxiden löses i den heta kryolitsmältan och genom den smälta massan leds likström, som sönderdelar aluminiumoxiden. Vid processen bildas aluminiummetall vid katodblocket. Metallen tappas ur ugnen i flytande form och förs till en varmhållnings- och legeringsugn. Vid den smältelektrolys varigenom aluminium framställs ur aluminiumoxid uppstår avfall. Det rör sig bland annat om katodrester, elektrofilter- och blästerstoft samt kolavfall. I elektrolysugnen utgörs ugnens botten av katoden, som är en plåtlåda infordrad med isolertegel och kolblock. Under ugnens livslängd tränger fluroidsalter in i infordringsmaterialet, sprickor uppstår på grund av värmespänningar och katoden utsätts för nötning och mekaniska skador. Resultatet blir slutligen en järnhaltig aluminiummetall, som framtvingar en utslagning av ugnen. En startad ugn stängs inte av förrän fel uppstår på katoden varvid denna byggs om. Det enda sättet att minska katodavfallet bedöms vara att öka livslängden hos katoderna. Detta uppnås genom noggrann katoduppbyggnad med förstklassigt infordringsmaterial och bästa tänkbara driftsförhållanden. Katodresterna uppgår till cirka 4 800 ton per år. Avfallet är starkt förorenat av salter och bedöms inte kunna bli föremål för någon form av återanvändning.

Elektrofilterstoft År 1972 införde bolaget en ny fluoridåtervinningsteknik, varigenom det blev möjligt att effektivt återföra fluoriderna till processerna och avlasta omgivningen. Ett av verken på företagets produktionsanläggning har ugnar som är utrustade med s.k. Söderbergsanoder. För att kunna använda den nya återvinningstekniken utrustades detta verk med ett elektrofilter för att hindra att järn ackumuleras i retursystemet. Elektrofilterstoftet uppgår till cirka 2 300 ton per år och innehåller ett flertal föroreningar som omöjliggör en återanvändning av avfallet i någon form.

Blästerstoft I ett annan av företagets verk används en annan form av anod, som är uppbyggd av färdigtillverkade, importerade block. När ett kolblock har förbrukats återstår en rest, som återförs till tillverkaren för tillverkning av nya block. De kolrester som

returneras måste vara helt fria från badmaterial för att inte kvaliteten hos de nya blocken skall påverkas. Detta uppnås genom en sandblästring av anodblocken. Det badförorenade blästerstoftet uppgår till cirka 85 ton per år.

Kolavfall Förutom de ovan nämnda avfallsslagen uppstår vid aluminiumframställningen även ett allmänt kolavfall. Avfallet härrör från olika arbetsmoment, som t.ex. sotning av ugnar, sågning av anoder och bilning av anodojämnheter. Detta avfall uppgår till cirka 700 ton per år och innehåller varierande mängd föroreningar.

Tillverkning av sekundäraluminium (återvinningsbaserad aluminium)

Tillverkningen av sekundäraluminium sker genom att aluminiumskrot smälts i roterande ugnar. Smältan överförs till raffineringsugnar för analysjustering och gjutning till tackor. Det finns enbart ett verk och ett antal gjuterier som tillverkar återvinningsbaserad aluminium, s.k. sekundäraluminium.

Stoft och slam från rening av rökgaser Rökgaserna från smältverket renas i ett textilt spärrfilter och i en våtavskiljare. För önskad rening tillsätts kalk med brunkolsstoft före reningen i spärrfiltret. Stoft från spärrfiltret (ca 600 ton/år) och slam från våtavskiljaren (ca 30 ton/år) deponeras på en kommunal deponi. Avfallet som på detta sätt samlas upp är i hög grad förorenat, i likhet med avfallet från tillverkning av primäraluminium.

Skälen för avdraget

I samband med avdragets införande uttalades i förarbetena (prop.1998/99:84 s. 90 f.) att utvecklingen med ökad livslängd hos katoderna drivits långt och att den uppkomna mängden avfall inte rimligen kan minskas i nämnvärd mån. Vidare bedömdes möjlighet saknas att minska den mängd katodavfall som går till deponering. Avdraget omformulerades fr.o.m. den 1 januari 2002 så att även avfall från framställning av sekundäraluminium omfattades av avdraget. I samband med ändringen anfördes följande i förarbetena

(prop. 2001/02:29, s. 27). En ändring av avfallsskattelagen bör ske så att alla typer av stoft och slam från rening av rökgaser vid aluminiumtillverkning omfattas av den aktuella avdragsbestämmelsen, oavsett vilken metod av rökgasrening som används.

I figur 10.13 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.13 Avdrag för katodrester, blästerstoft, kolavfall samt stoft och slam

från rening av rökgaser vid framställning av aluminium (11 § första stycket 20 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan undantaget infördes?

Uppgifter inför statsstödsanmälan I samband med att LSA anmäldes till kommissionen för fortsatt godkännande i statsstödshänseende inkom Kubal med följande uppgifter. Katoden är infodrad med kol och då katodens livslängd är uppnådd återstår det i dagsläget endast en deponering för tillvaratagande av kolblocken. Företaget arbetar med att få längre livslängd på katodlådan och därmed minska avfallet. Kubal har tillsammans med två andra företag en egen deponi där de hanterar katodavfallet och annat namngivet avfall. Stoftet från rökgasreningen har ökat och det är en följd av att företaget åren 2000 och 2001 investerade i effektivare elekrofilter. Vidare har företaget ett sediment från rökgasreningen (slam) som kommer

4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000 10 000 11 000

2000

2001

2002

2003

2004

från en testanläggning som nu körs. Detta sediment skall deponeras. Företaget arbetar hela tiden på att minska mängden avfall som deponeras och har ambitionen att de katodlådor som nu byggs skall hålla längre och därmed ge mindre mängd till deponering. Vad gäller material från reningsanläggningen ökar det när effektiviten ökar och det blir mer avfall att deponera. Försök med att använda katodrester som bränsle i framställning av isolermaterial (Rockwool) har genomfört under åren 2000 och 2001 i Norge. Försöken har slagit väl ut, men ligger för närvarande på is. Metoden finns inte tillgänglig i Sverige och med de små volymer katodavfall som finns i Sverige är det inte troligt att tekniken blir tillgänglig i Sverige. Diskussioner om förbränning har förts i olika sammanhang men ett återkommande problem är att materialet innehåller fluorider. Ny reningsutrustning skulle därför behöva installeras på befintlig utrustning vilket skulle medföra omfattande merkostnader. Energiinnehållet i materialet är relativt lågt.

Övrigt Under sina kontakter med BRAS-utredningen har Kubal bland annat anfört följande. Katodavfall genereras vid elektrolysprocessen då katoden efter cirka fem års drift byts ut. Avfallet består av två huvudfraktioner: kol och tegel. Under elektrolysprocessen har materialen blivit förorenade av framförallt cyanider och fluorider från badsmältan. Det finns i dag inga alternativa metoder för omhändertagande av avfallet än deponering. I Norge, som har en total produktion av primäraluminium om cirka en miljon ton per år, pågår försök att finna alternativa lösningar. Nedan följer korta beskrivningar av de olika försöken.

Cement och mineralullsindustrin Målet för dessa försök var att nyttiggöra kolfraktionen som bränsle vid framställning av mineralull och tegelfraktionen som råmaterial vid framställning av cement. En del av det bränsle som åtgår vid framställningen av mineralull byttes ut mot kolmaterialet. Försöken visade att detta var möjligt. Cyaniderna förstördes i processen. Det mesta av fluoriderna hamnade i flygaskan. Fullt utbyggt skulle den norska mineralullsindustrin kunna ta emot cirka 8 000 ton katodavfall. Den totala mängden katodavfall som genereras i Norge är cirka 25 000 ton per år. Tegelfraktionen från katodavfallet krossades och blandades med övriga råmaterial i

cementproduktionen. Innehållet av alkali i tegelfraktionen var begränsande för hur mycket som kunde tas in i processen, cirka två procent verkade vara maximalt vad som kunde blandas in. Utsläppen av HF ökade från processen, någon fullständig utredning avseende kvalitén på slutprodukten har heller inte genomförts.

High Intensity Smelting Process Målet för detta försök är:

1. Produktion av tackjärn

2. Återvinning/Produktion av aluminiumfluorid (till aluminiumindustrin)

3. Inert slagg som går att använda som konstruktionsmaterial

Kolfraktionen används som reduktant tillsammans med kvarts och järnmalm i produktionen av tackjärn. Restprodukt från denna process blir ett slagg. Beroende på lakegenskaperna hos detta slagg kan det antingen användas direkt som konstruktionsmaterial eller, om halterna vid lakningen är för höga, gå vidare till ytterligare en process. Denna process omfattade en hydrolys ur vilken vätefluorid erhålls tillsammans med ett inert slaggmaterial. Vätefluorid går vidare till produktionen av aluminiumfluorid. Inget material skall då behöva deponeras. Försöken är planerade att genomföras vid Bjölveforsens FeSi-verk, med start i början av år 2005.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för katodrester, blästerstoft, kolavfall samt stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning av aluminium skall bestå.

Förutsättningarna för att behandla katodrester, blästerstoft, kolavfall samt stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning av aluminium är i allt väsentligt desamma som vid skattebefrielsens införande. Klart är dock att det pågår arbete i syfte att söka alternativa behandlingsmetoder. De i förarbetena anförda skälen till skattebefrielsen äger emellertid fortfarande giltighet och utredningen finner därför att den skall bestå.

10.5.8. Stoft och slam från rening av rökgaser från framställning av ferrolegeringar

(11 § första stycket 21 LSA)

Bakgrund

I Sverige är det i dag endast ett företag, Vargön Alloys AB, som bedriver framställning av ferrolegeringar. Företaget framställer två typer av ferrolegeringar, ferrokisel och ferrokrom. Ferrolegeringar är legeringar av järn med ämnen som bland annat ger stål speciella egenskaper för vissa användningsområden såsom rostfritt stål. Ferrokrom tillverkas i olika kvaliteter utifrån kundernas krav. Ferrokisel används bland annat för att minska syrehalten i stål.

Tillverkningen av ferrolegeringar sker genom elektrotermisk reduktion av oxidiska malmer i elektriska reduktionsugnar med koks som reduktionsmedel. Den färdiga legeringen tappas ur ugnen och efter avkylning och stelning krossas den och sorteras i lämplig styckestorlek. Gaserna från processen innehåller rökgasstoft som avskiljs i reningsutrustningarna vid företagets ugnar. Vid full produktion bildas omkring 10 000 ton torrt rökgasstoft per år.

Vid framställning av ferrokrom används krommalm, koks och slaggbildare. Stoftet från denna process är finkornigt, det består huvudsakligen av magnesiumoxid, kiseldioxid och aluminiumoxid, men innehåller även viss mängd krom(III)oxid (3–15 %). Stoftets huvudkomponenter varierar kraftigt i halt, vilket innebär att alternativ användning försvåras. Det är främst innehållet av krom(VI) (0,1-0,3 %) som karaktäriserar stoftet som farligt avfall.

Vid tillverkning av ferrokisel används kvarts, koks och järnbärande material som råvaror. Det homogena och finkorniga rökgasstoftet som bildas vid denna process består huvudsakligen av kiseldioxid. Detta stoft varierar inte så mycket i sitt innehåll som stoft från ferrokromtillverkningen eftersom råvarorna är homogena och det inte bildas någon slagg.

Skäl för avdraget

När avdraget infördes uttalade regeringen (se prop. 1989/99:84, s. 92 f.) att mängden rökgasstoft, såvitt framkommit, inte kan minskas genom ändrad ugnsdrift eller val av andra råvaror. Upparbetning av avfallet kan visserligen äga rum genom utvinning av kromoxid, vilket kan recirkuleras i framställningsprocessen. En

sådan metod medför dock att betydligt större mängder avfall genereras i form av slam med hög vattenhalt. Möjligheterna att avvattna slammet bör undersökas, men det är inte rimligt att låta skatten omfatta det avfall som uppkommer vid rening av rökgaser från framställning av ferrolegeringar.

I figur 10.14 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.14 Avdrag för stoft och slam från rening av rökgaser från

framställning av ferrolegeringar (11 § första stycket 21 LSA), ton per år 2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Uppgifter inför statstödsanmälan I samband med att LSA anmäldes till kommissionen för fortsatt godkännande i statsstödshänseende inkom Vargön Alloys med följande kompletterande uppgifter. Utveckling av behandlingsteknik pågår och det är företagets avsikt att behandlingen av stoftet skall kunna utvecklas, under den kommande femårsperioden, så att ett inert avfall skall kunna erhållas. Detta bör då, efter tillsatser för att sänka permeabiliteten, kunna användas som fyllnadsmaterial och sluttäckningsmaterial.

0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000

2000

2001

2002

2003

2004

Övrigt Under sina kontakter med BRAS-utredningen har Vargön Alloys anfört att skattebefrielsen bör bestå och därvid anfört bland annat följande. Arbetet med att finna alternativa behandlingsmetoder för stoftet fortgår. Via ett våtanrikningsförfarande kan kromrika delar av stoftet avskiljas och efter brikettering användas som ersättning för krommalm i företagets ugnar. Återvinningen av krommalm beräknas kunna minska mängden stoft som nu deponeras med 20 procent. Det fuktiga avfallet från våtanrikningen kommer dock att innehålla större mängd vatten och därför väga mer. Miljödomstolen förlängde i oktober 2004 tillståndet att installera och driva en anläggning för utvinning av krommalm ur detta. Tillståndet ger även möjlighet att, med start före den 1 april 2006, driva en försöksanläggning innan den fullstora anläggningen byggs upp. I denna anläggning kommer såväl olika typer av reduktionsmedel för reduktion av krom (VI) som alternativa val av utrustning att kunna undersökas. Den utvunna mycket finkorniga krommalmen måste styckiggöras i briketteringsanläggningen innan det används i ferrokromprocessen.

För att möjliggöra en alternativ form av behandling av stoftet har länsstyrelsen medgett att nuvarande stofthantering får ändras så att stoftet samlas upp i en gemensam silo för att underlätta en stabiliserande behandling med järnsulfat innan stoftet deponeras. En anmälan rörande själva behandlingen lämnades in till länsstyrelsen i början av mars år 2005.

Ett licentiatarbete påbörjades i början av 2005 med huvudsyfte att undersöka hur ferrokromstoft genereras och om möjligt ge kunskap för att kunna undertrycka bildning av stoft. Arbetet sker inom ramen för MiMeR.

En stor del av ferrokiselstoftet säljer bolaget till betongindustrin. En viss mängd återanvänds också som bindemedel i briketteringsanläggningen för krommalm, denna del måste inte uppfylla samma snäva specifikation som till betongindustrin. Den resterande mängden deponeras. År 2004 deponerades cirka 1 550 ton ferrokiselstoft. Det är framför allt kokstillgången och kvalitet som påverkar återvinningsgraden. Under de senaste åren har återvinningsgraden varierat mellan 65 och 91 procent.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för stoft och slam från rening av rökgaser från framställning av ferrolegeringar skall bestå.

Förutsättningarna för att behandla stoft och slam från rening av rökgaser från framställning av ferrolegeringar på annat sätt än genom deponering är i allt väsentligt desamma som vid skattebefrielsens införande. Skattebefrielsen bör därför bestå.

10.6. Avfall från verkstadsindustrin

10.6.1. Gjuterisand

(11 § första stycket 22 LSA)

Bakgrund

Gjuteriindustrin omfattar cirka 200 företag, fördelade över hela landet och består till övervägande delen av små och medelstora företag. Antalsmässigt dominerar rena småföretag med färre än 50 anställda.

Gjuterierna använder sand bunden med olika typer av bindemedel vid framställning av de formar som bildar gjutgodsets ytterkonturer, respektive kärnor som skapar håligheten i godset. En stor del av sanden återcirkuleras i systemet men en viss del måste av olika skäl tas ur systemet, s.k. överskottssand. Överskottssanden kan i princip delas upp efter typen av bindemedel som används. De två huvudkategorierna är sand bunden med bentonit (lera) och sand bunden med kemiska bindemedel.

Sand bunden med bentonit

Uppemot 90–95 procent av den sand som är bunden med bentonit recirkuleras kontinuerligt. Cirka 5–10 procent måste emellertid lämna systemet. Av produktionstekniska skäl får man ett kontinuerligt materialtillskott till systemet. Materialen består av sand från kärnor, ersättning av förbrukat bindemedel (bentonit) samt ersättning av förbrukat kolhaltigt material (stenkolssot). Till detta krävs oftast ett visst tillskott av jungfrulig sand för att

balansen i systemet skall upprätthållas. Anledningen till att ett tillskott av sand krävs i form av s.k. nysand och kärnretursand är att sanden i systemet utsätts för stora termiska och mekaniska belastningar vilket ger upphov till en förslitning av sandkornen samtidigt som förbränd bentonit fastnar på sandkornen. Det bildas även en finfraktion i sanden. Om detta tillåts fortlöpa utan någon uppfriskning kommer sandsystemet att kollapsa och det blir omöjligt att framställa gjutgods. Den nytillsatta sanden skall även förses med en beklädnad av sot och bentonit för att fungera i systemet dvs. ju mer nysand och kärnretursand som tillsätts ju mer sot och bentonit måste tillsättas. Trots att den största delen av sanden återcirkuleras internt kommer det på grund av de stora volymer som hanteras att skapas en ansenlig mängd överskottssand. Denna sand måste lämna systemet för att det inte skall svämma över. Gjutresultatet är således direkt beroende av att sandens kornstorlek och halt av finandelar hålls konstant.

Sand bunden med kemiska bindemedel

Sand bunden med kemiska bindemedel är generellt svårare att recirkulera internt i gjuterierna. Normalt återcirkuleras 50–85 procent. Mindre gjuterier har ofta svårt att klara av den investering som krävs för en sandregenereringsutrustning. Deras sand används därför endast en gång varefter den deponeras. Orsaken till den lägre återvinningsgraden, jämfört med den bentonitbundna sanden, är dels att man ofta har en högre termisk och mekanisk belastning på denna sandtyp och dels att bindemedlen inte tål alltför höga resthalter av gamla bindemedel på sandkornen. Man får en ackumulering av för bindemedlen skadliga ämnen i sanden.

Alternativ behandling

En ytterligare återanvändning av gjuterisanden bör kunna ske i framtiden. Ett flertal projekt pågår för att finna alternativ till deponering. Detta förutsätter emellertid en större acceptans från myndigheter och andra aktörer att använda gjuterisanden som t.ex. utfyllnadsmaterial. En stor del av gjuterisanden används i dag för mellantäckning på deponier där den tjänar som ersättning för jungfruliga massor. Ett stort problem är många gjuteriers geografiska placering. Långväga transporter av materialen ger

negativa miljöeffekter och gör det svårt för gjuterisand att konkurrera med andra material. Sveriges geografi gör det med andra ord mycket svårt att finna centrala återvinningslösningar – för övrigt med tveksam miljönytta – liksom att finna avsättning för sand som ballast utanför gjuteriernas närområden. För närvarande får deponering eller användning på deponier för flertalet företag anses vara den enda tillgängliga och från miljösynpunkt acceptabla avfallslösningen.

Tabell 10.8 Antal skattskyldiga som utnyttjat avdraget för gjuterisand

(11 § första stycket 22 LSA); dessutom avdragets storlek respektive år

2000 2001 2002 2003 2004

Antal skattskyldiga Avfallsanläggningar 30 29 31 27 30 Industrianläggningar 9 9 5 9 9 Avdragets storlek (ton/år) Avfallsanläggningar 95 987 92 198 102 470 106 782 110 853 Industrianläggningar 55 627 49 113 43 058 55 433 60 910

Källa: Skatteverket.

Skäl för avdraget

I samband med avdragets införande uttalades i förarbetena (prop. 1998/99:84, s.93) att ytterligare återanvändning av gjuterisanden bör kunna ske i framtiden. Vidare bör gjuterisanden i högre grad kunna finna alternativa användningsområden. Detta förutsätter emellertid en större acceptans från myndigheter och andra aktörer att använda gjuterisanden som t.ex. utfyllnadsmaterial. Deponering eller användning på deponier ansågs dock för flertalet företag vara den enda tillgängliga och från miljösynpunkt acceptabla avfallslösningen.

I figur 10.15 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.15 Avdrag för gjuterisand (11 § första stycket 22 LSA), ton per år

2000–2004

Källa: Skatteverket.

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Uppgifter inför statsstödsanmälan I samband statsstödsprövningen av LSA inkom Gjuteriföreningen

3

med vissa kompletterande uppgifter kring det aktuella avfallsslaget. Dessa redovisas nedan.

Allt sedan avfallsskattens införande har gjuteribranschen gjort intensiva insatser för att finna alternativ till deponering. Ett flertal tänkbara alternativ har undersökts och utvecklats. Detta är emellertid en långsiktig process vars framgång påverkas av ett flertal faktorer inte minst myndigheternas inställning. Sveriges gjuterier och Gjuteriföreningen har drivit ett flertal projekt såväl nationellt som internationellt för att finna alternativ användning för överskottssanden. Summerat visar resultaten att ett stort intresse skapats för gjuterisanden hos potentiella avnämare. De begränsande faktorerna som noterats i vissa fall är:

  • avsaknaden av nationella regler för användning av restprodukter
  • av teknisk natur

3

Branschorganisation för svensk gjuteriindustri, industriforskningsinstitut, utbildnings-

100 000 110 000 120 000 130 000 140 000 150 000 160 000 170 000 180 000

2000

2001

2002

2003

2004

  • beroende på sandens kemiska innehåll
  • beroende av sandens fysikaliska egenskaper
  • miljömässiga och härvid oftast beroende på långa transporter
  • tillgängliga volymer
  • av ekonomisk art

Genomförda arbeten har visat att Sveriges geografi förhindrar lösningar som är centraliserade. Detta oavsett om det handlar om centrala återvinningsanläggningar eller centrala lösningar för alternativ användning. Transporterna måste begränsas för att det kostnadsmässigt skall vara intressant att använda gjuterisand till alternativa lösningar. Den ekonomiska faktorn är i vissa fall helt avgörande. Sverige har god tillgång på relativt billiga jungfruliga material som gjuterisanden skall konkurrera med. Sanden ”tål” därför miljömässigt och ekonomiskt inga långa vägtransporter. Bra alternativ användning av gjuterisand innebär i allmänhet att avsättningen kan ske i gjuteriets närområde. Genom god kännedom om gjuterisanden samt kunskap om marknaden och vilka användningsområden som är möjliga underlättas strävan efter alternativ användning. Den framtida potentialen kommer i stor utsträckning att klarläggas i pågående projekt. Fokus har i dessa lagts på lösningar som kan ge dels en kontinuerlig avsättning av materialen och dels är lokaliseringsmässigt placerade i gjuteriernas närområde.Utvecklingen under de senaste åren visar att mängden gjuterisand som läggs på kommunal deponi är stabil år från år. Utfyllnaden i gjuteriernas när områden har minskat medan andra alternativa lösningar successivt ökar i användning. Detta kan förklaras av följande skäl.

  • Kommunen har intresse av att använda materialet för driften av deponien dvs. ersättning för jungfruligt material vid arbets- och mellantäckning av övrigt material.
  • Behovet av ny industrimark i gjuteriernas omedelbara närhet är inte lika stort som förr.
  • Skärpta krav från myndigheterna.
  • Många gjuterier är lokaliserade till mindre orter. Detta leder till att transporterna kommer att stå för en allt större del av kostnaden för omhändertagande av restprodukter/avfall. Gjuterisandens låga värde i förhållande till vikten spelar här en avgörande roll. Deponering på kommunal deponi blir härmed det enda alternativet när möjligheterna till utfyllnad i gjuteriernas närområden minskar.
  • Gjuteribranschen har under de senaste åren arbetat intensivt för att finna lämpliga alternativa användningsområden för restprodukterna.

Övrigt Under sina kontakter med BRAS-utredningen har Gjuteriföreningen anfört följande. Skatten på deponering av avfall har medverkat till att branschen har satt avfallsfrågorna i centrum. Gjuterisanden används i dag till stor del som ersättning för jungfruliga massor vid utfyllnad samt slut-, arbets- och mellantäckning på deponier.

Totalt genereras cirka 200 000 ton slagg och gjuterisand per år. Av detta deponeras 166 000 ton. Om avdraget avskaffas skulle dessa skattebeläggas, vilket skulle medföra en kostnad om 61 miljoner kronor. Detta trots att materialet används som resursmaterial på deponierna.

Tekniskt är det möjligt att även använda gjuterisanden som råvara eller tillsats i cement, betong, asfalt, mineralull eller jord. De begränsande faktorerna är myndigheternas acceptans för materialet, att vissa gjuterier har små volymer, att materialet klassas som avfall, materialets innehåll och kornstorlek samt brist på nationella forskningsmedel.

En skatt på gjuterisanden när den deponeras skulle påverka kostnadsbilden för alla alternativa användningsområden. Om en användare vet att alternativet är bland annat en skatt påverkar det prissättningen.

Sverige är och har varit ett föregångsland vad gäller miljökrav på industriell verksamhet. Jämfört med många andra europeiska länder är kraven fortfarande skarpare i Sverige vad gäller exempelvis tillåtna utsläppsnivåer. Härigenom belastas gjuteriindustrin redan nu med högre miljökostnader jämfört med flera konkurrentländer. En ensidig svensk skatt på gjuterisand kommer ytterligare att snedvrida konkurrensläget med uppenbar risk för att produktionen lämnar landet.

Om avdraget avskaffas ökar miljöbelastningen genom ökade transporter och genom att mer jungfruligt material kommer att användas på deponierna.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Skattebefrielsen för gjuterisand skall bestå.

Situationen för gjuterisanden är i allt väsentligt densamma som vid skattebefrielsens införande. En stor del av gjuterisanden återanvänds i processen. Den gjuterisand som inte kan återanvändas används som utfyllnad eller på deponier. Gjuterisanden bör i ännu större omfattning kunna användas som utfyllnadsmaterial och då ersätta jungfruligt material. Men som också angavs vid skattebefrielsens införande förutsätter detta emellertid en större acceptans för gjuterisanden från myndigheter och andra aktörer. Möjligen sker viss förändring efter det att Naturvårdsverket redovisat det uppdrag, som ovan nämnts, och det föreligger bindande regler om användningen av avfall för anläggningsändamål (se prop. 2004/05:150, s. 311 f.). Utredningen finner dock att de skäl som förelåg vid skattebefrielsens införande alltjämt äger giltighet och att skattebefrielsen för gjuterisand därför skall bestå.

10.7. Avfall från glasåtervinning

10.7.1. Avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas

(11 § första stycket 23 LSA)

Bakgrund

Svensk GlasÅtervinning AB (SGÅ) är det materialbolag som har de svenska glasproducenternas uppdrag att samla in och återvinna förbrukat förpackningsglas i Sverige. Verksamheten bedrivs i Askersunds kommun. SGÅ ägs gemensamt av de svenska glasproducenterna och handeln. Verksamheten finansieras genom försäljning av material (glaskross) och genom att producenterna betalar en förpackningsavgift för varje förpackning de sätter på den svenska marknaden.

Glasinsamlingen har ökat starkt sedan starten i mitten av 1980talet. Efter införandet av producentansvaret 1994 har bolaget byggt upp insamlingssystem och etablerat en fungerande glasinsamling i samtliga landets kommuner. År 2004 uppgick insamlingen till

152 000 ton, vilket motsvarar en återvinningsgrad på 96 procent räknat mot en producentmarknad på 159 000 ton. Från processen uppkom 19 400 ton avfall som deponerades. Den största delen av det återvunna glaset används som råvara vid nytillverkning av förpackningsglas. Glasbruk i Skandinavien köper en rensad och processad råvara och tillsätter upp till 90 procent i smältan vid nytillverkning av glasförpackningar. Import av varor förpackade i glas, framför allt buteljimporterad vin och sprit, har medfört att emballageglasbruken i Skandinavien inte kan nyttiggöra allt insamlat glas i sin produktion. En viss del krossglas levereras därför till glasullsindustrin i Sverige eller går på export till Syd- och Mellaneuropa.

Vid anläggningen i Askersund rensas och krossas glaset till ny råvara. I rensprocessen avlägsnas föroreningar som följer med glaset vid insamlingen. Det rör sig om sådant som naturligt tillhör glasförpackningar t.ex. lock och kapsyler, etiketter och metallfolier. Vidare förekommer också annat skräp som lämnas i insamlingsbehållarna. Mest frekvent är transportemballage som pappers- och plastkassar samt porslin, keramik och stengods. Föroreningarna ställer till stora problem. Porslinsskärvor smälter inte i glasbrukens ugnar och måste sorteras bort. Samma gäller för metallföroreningar, som kan orsaka missfärgning av glasmassan eller i värsta fall skador på smältugnarna. Rensningen sker både manuellt och maskinellt. Den teknik som används är konventionell för glasåtervinningsanläggningar i Europa. I ett första steg sker en manuell grovrensning och därefter krossas och sorteras skärven maskinellt i flera steg. Lätta material som etiketter, plast, korkar och aluminiumkapsyler avskiljs med vakuumsug. Järnföroreningar, främst burklock och stålkapsyler, tas bort med hjälp av magneter. Avskiljning av porslin, keramik och ickemagnetiska metaller sker med teknik som utvecklats specifikt för glasåtervinning. Porslin och keramik detekteras med hjälp av infrarött ljus och bildbehandling, kvarvarande metaller på elektromagnetisk väg. Efter detektion blåses föroreningarna ur glasflödet med hjälp av tryckluft. Avskiljningsmetoden gör även att vissa glasförluster uppkommer. Sedan mitten av 1990-talet har investeringar i ny rensteknologi reducerat processförlusterna med cirka 40 procent. Det avfall som frånskiljs uppgår till cirka 20 000 ton per år. Huvuddelen är en blandfraktion av papper, plast, metall, keramik, porslin, sten, glas och annat som deponeras. Burklock och kapsyler avskiljs separat och lämnas till metallåtervinning. Ytterligare

reduktion av avfallsmängden kan inte åstadkommas med tillgänglig rensteknologi.

Skäl för avdraget

I förarbetena (prop. 1998/99:84, s. 95 f.) anförs att det för glasåtervinningens del bör finnas möjligheter att minska de mängder avfall som deponeras. Men eftersom en avfallsskatt skulle innebära en ökad kostnad för den råvara som uppkommer vid återvinningen, vilket i sin tur medför att återvunnet glas får svårt att konkurrera med jungfruliga råvaror vid glastillverkning, vore det av miljö- och naturresursskäl inte riktigt att skattebelägga detta avfallsslag.

I figur 10.16 nedan redogörs för avdragets omfattning per år.

Figur 10.16 Avdrag för avfall från rensprocessen vid upparbetning av

återvunnet glas (11 § första stycket 23 LSA), ton per år 2000– 2004

Källa: Skatteverket

Vad har hänt sedan avdraget infördes?

Uppgifter inför statsstödsanmälan I samband med att LSA anmäldes till kommissionen för tvingande statsstöds inkom SGÅ med vissa kompletterande uppgifter kring glasåtervinningen. Om avfallet från glasåtervinningen skulle beläggas med deponiskatt skulle bolagets kostnader öka med cirka

10 000 11 000 12 000 13 000 14 000 15 000 16 000 17 000 18 000 19 000 20 000

2000

2001

2002

2003

2004

fem miljoner kronor per år. En prisökning på krossglasråvara är utesluten då glaspriserna i Europa sjunker. Till detta kommer att SGÅ har att hantera och återvinna glas som härrör från den snabbt ökande privatinförseln av vin och sprit. Privatinförseln av förpackningar är undantagen producentansvarslagstiftningen och följaktligen kan förpackningsavgifter inte tas ut på det glaset. Detta snedvrider konkurrensen mot andra förpackningsmaterial och är till nackdel för användning, insamling och återvinning av glas.

Övrigt Under sina kontakter med BRAS-utredningen har SGÅ kompletterat de befintliga uppgifterna. Därvid vidhålls att skattebefrielsen skall bestå. Bolagets deponis tillstånd omfattas av utredningsvillkor vad avser slutliga villkor som skall gälla för utsortering av avfall som inte kan klassas som inert. Bolaget skall under prövotiden genomföra en utredning med syfte att ta fram metoder och kostnader för att helt eller delvis sortera ut avfall som inte kan klassas som inert, såsom papper, plast och metall, från det övriga avfall som deponeras. Resultat från utredningen med förslag till slutliga villkor skall lämnas till miljöprövningsdelegationen senast den 31 december 2006. Bolaget undersöker nu tillsammans med maskinleverantörer de tekniska förutsättningarna för att ytterligare upparbeta avfallet från reningsprocessen så att en brännbar- och en metallfraktion erhålls samt att glasförlusten kan återföras till processanläggningen. I sammanhanget kommer även att vägas in de ekonomiska möjligheterna att genomföra ovanstående.

Privatimporten av glasflaskor med öl-, vin- och sprit från i huvudsak Danmark och Tyskland till främst södra Sverige har ökat kraftigt de senaste åren. Av Naturvårdsverkets rapport

4

framgår att

uppskattningsvis 55 000 ton glasavfall härrör från privatimport år 2004. För de flaskor som förs in i landet av privatpersoner har ingen svensk förpackningsavgift betalats för att täcka kostnaderna för insamling och återvinning i Sverige. Varje ton glas som samlas in och återvinns innebär en kostnad, eftersom intäkten från försäljningen av det processade materialet inte täcker utgifterna för insamlingssystemet och behandlingen av glaset.

4

Naturvårdsverkets rapport, Privatimport av glasflaskor med alkohol - Konsekvenser av

privatimport av glasflaskor samt förslag på hur insamling och återvinning kan finansieras, diarienummer 641-90-04Rp.

Överväganden och förslag

Förslag: Skattebefrielsen för icke organiskt avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas skall bestå. Skattebefrielser för övriga avfallsfraktioner från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas skall slopas.

Det är förbjudet att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall. Det är således bara den icke organiska avfallsfraktionen från rensprocessen som får deponeras och som av miljö- och resursskäl skall befrias från avfallsskatt när den deponeras. Mot den bakgrunden skall avdraget avgränsas till att enbart avse icke organiskt avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas.

10.8. Framställda yrkanden om införande av nya avdrag i LSA

10.8.1. Avfall från framställning av kalciumkarbid

Bakgrund

Kalciumkarbid är en produkt som främst används för avsvavling av råjärn och vid framställning av acetylen. Akzo Nobel Surface Chemistry AB är i Sverige det enda företag som framställer kalciumkarbid. Produktionsanläggningen är belägen i Stockvik utanför Sundsvall.

Kalciumkarbid framställs i en elektrisk reduktionsugn, där bränd kalk och koks smälts samman med elektrisk kraft som energikälla. Vid tillverkningen av karbid uppkommer olika restprodukter som i dagsläget deponeras.

Vid karbidtillverkningen används en processutrustning som kallas hålelektroder vars uppgift är att via smältugnens tre elektroder (av kolmaterial, för ugnens strömtillförsel) tillföra finfördelat kalk- och koksmaterial till karbidprocessen.

Bolaget driver GANSCA-deponi AB tillsammans med ett par andra processindustrier i Sundsvall. Bolagets kostnad för deponering uppgår till cirka 1 100 kr per ton.

Materialfilterstoft Processutveckling av systemet under 90-talets första hälft medförde att systemets ”förmåga” att ta emot material för återföring blev bättre. I mitten på 90-talet byggdes/installerades en anläggning som möjliggjorde att ytterligare ett material (avfall) skulle kunna återföras till karbidugnen via det s.k. hålelektrodsystemet. Materialet kallas materialfilterstoft. Materialfilterstoftet består dels av material som samlats upp via ett stoftreningsfilter vid matningen av koks och bränd kalk till karbidugnen, dels av stoft från den rökgas som uppstår vid tappningen av karbid från karbidugnen. Materialfilterstoftet består av mycket finfördelad koks och finfördelad bränd kalk samt oxider av kalcium, kisel, aluminium och magnesium.

Från och med senare delen av 1990-talet drabbades processen av ökande frekvens av slitage och underhåll på materialtrågen i karbidugnen. Detta medförde under flera år produktionsbegränsningar och stora kostnadsökningar för underhåll av ugnen. På senare tid har ett samband konstaterats mellan slitageskadorna och återföringen av materialfilterstoftet till karbidugnen. Därför deponeras nu materialfilterstoftet. Före tiden för återföring skickades det mesta av materialfilterstoftet till deponering. Under vissa perioder skickades stoftet för rening eller raffinering till andra företag. Men dessa har efter utvärdering bedömt stoftets innehåll av bränd kalk vara alltför låg och därför inte varit fortsatt intresserade. I dag bedömer Akzo Nobel att deponering är det enda realistiska alternativet för materialfilterstoftet.

Koks- och kalkdamm I karbidfabriken finns i dag två dammsugaranläggningar som används för att städa golv och diverse processutrustning. Materialet som samlas upp i dem har i princip samma sammansättning som materialfilterstoftet, dvs. koks och bränd kalk i finfördelad form. I dag skickas allt som samlas upp via dammsugarna till deponering. Akzo Nobel bedömer att det är det enda alternativet för det s.k. koks- och kalkdammet.

Tabell 10.9 Vissa avfallsmängder vid framställning av kalciumkarbid

Avfall Mängd (ton/år) Mängd vid villkorsgiven

produktion (ton/år)

Materialfilterstoft

1 500

2 200

Koks- och kalkdamm

500

800

Källa: Akzo Nobel.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Materialfilterstoft från framställning av kalciumkarbid skall skattebefrias. 11 § första stycket 14 som medger skattebefrielse för elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid skall därför kompletteras i enlighet härmed.

En allmän utgångspunkt för skattebefrielse är enligt förarbetena till LSA (prop. 1998/99:84 s. 44 f.) att det inom överskådlig tid inte skall finnas alternativ till deponering och inte skall gå att minska avfallsmängderna genom processförändringar m.m. Materialfilterstoft uppkommer vid framställningen av kalciumkarbid. Bolaget har försökt att materialåtervinna det genom att återföra det till processen. Försöket utfördes i fullskala och visade sig ge negativa effekter på produktionen. Bolaget har också försökt att skicka stoftet till förbränning men utan framgång. Mot bakgrund av vad som framkommit rörande materialfilterstoftet anser utredningen att förutsättningarna för skattefrihet är uppfyllda och att materialfilterstoft från framställning av kalciumkarbid därför bör skattebefrias.

Koks- och kalkdamm uppkommer då anläggningen dammsugs. Alla anläggningar städas och det uppkommer då avfall som är svårt att behandla eftersom fraktionen är heterogen då processavfallet blandats med annat damm och skräp. Om dessa fraktioner beskattas då de deponeras uppkommer ett incitament att minska dessa mängder till deponi. Detta är ett av syftena med skatten. För att erhålla skattebefrielse skall det enda sättet att minska mängderna vara att minska produktionen. Koks- och kalkdammet uppstår vid produktionen av kalciumkarbid men mängden kan inte påstås vara proportionell mot produktionen. Det är således inte visat att det inte går att minska mängden koks- och kalkdamm från framställning av kalciumkarbid. Bolaget har höga kostnader för sin

deponering men det innebär inte att skatten skulle sakna styrande effekt. Utredningen finner därför att koks- och kalkdammet inte bör skattebefrias.

10.8.2. Avfall från framställning av Expancel MS (mikrosfärer)

Bakgrund

Expancel mikrosfärer är en sfär i mikrometerstorlek uppbyggd av ett skal av polymer med drivgas inuti. Vid uppvärmning expanderar denna lilla sfär mer än 40 gånger sin storlek. Expancel finns både som expanderad och oexpanderad vara och användningsområdena för produkten är många. Den expanderade används bl.a. som fyllnadsmaterial för viktminskning i olika applikationer så som tryckfärg, papper, textilier och PVC-plaster. Tillverkningen sker i satsvis polymerisation med efterföljande steg, avvattning, torkning och expansion. Vid de olika tillverkningsstegen uppkommer olika restprodukter som i dagsläget deponeras. Akzo Nobel Surface Chemistry AB är det företag som framställer Expancel MS. Produktionsanläggningen är belägen i Stockvik utanför Sundsvall.

Bolaget har haft som mål att minska mängden avfall med fem procent per ton producerad vara jämfört med föregående år. Detta har lyckats väl genom olika processförändringar, men nu anser bolaget att det saknas möjlighet att minska mängden ytterligare genom realistiska processförändringar. Bolaget ser dock över möjligheten att avvattna slammet från avloppsreningsverket mer, vilket i framtiden skulle kunna resultera i ett torrare slam, en torrsubstans halt om 50 procent till skillnad mot dagens 30 procent, vilket skulle resultera i en mindre mängd slam att deponera.

Under år 2001 genomfördes avfallsutredning på alla avfall från Expanceltillverkningen. Utredningen genomfördes av en extern konsult. I utredningen undersöktes lämpliga framtida avfallsbehandlingsmetoder. Den enda metod som bedömdes lämplig för avfallen från expanceltillverkningen var förbränning. Avfallen har ett högt effektivt värmevärde, men innehåller höga halter klor och kväve. Klor anses vara ett stort problem vid förbränning, dels på grund av korrosionsrisker i pannan, dels på grund av bildning av dioxiner och saltsyra i rökgaserna. Den höga andelen kväve i avfallet kommer också att ställa krav på god NOx-reningsteknik, vilket innebär hög kemikalieförbrukning. Enligt utredningen skulle

det röra sig om 240 kg 100–procentig ammoniak per ton expancelavfall. Bolaget har varit i kontakt med förbränningsanläggningar, men hittills har inte någon varit villig att ta emot avfallet. Förbränning anses därför i dagsläget inte som ett alternativ till deponering.

Tabell 10.10 Vissa avfallsmängder vid framställning av Expancel MS

Avfall Mängd ton år 2004 Mängd (ton/år) vid villkorsgiven produktion Slam från avloppsvattenrening (TS 30 %)

1 210

3 000

Expancelspill 65 160 Stoft från dammsugarlådor 42 100 Mikrosfäravfall 41 100

Källa: Akzo Nobel.

Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Slam från avloppsvattenrening, expancelspill, stoft från dammsugarlådor och mikrosfäravfall skall inte medges skattebefrielse.

I förarbetena till LSA anför regeringen att skälen för skattefrihet skall analyseras för varje enskilt uppkommet avfallsslag för sig (prop. 1998/99:84 s.45 f.) samt att det inte är realistiskt att i lagen göra en så detaljerad bedömning att i princip varje slag av avfall vid enskilda tillverkningsprocesser blir föremål för skattebefrielse om de angivna kriterierna är uppfyllda. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att det var rimligt att skattebefrielse inte kommer i fråga för avfallsslag, vars årsvolym uppgår till ringa mängder. Expancelspill, stoft från dammsugarlådor och mikrosfäravfall från expanceltillverkningen uppfyller till viss del, såvitt framgår av bolagets inlaga, visserligen de förutsättningar som krävs för att ett branschspecifikt avfallsslag skall medges skattefrihet. Det rör sig dock i samtliga fall om ringa mängder avfall. Som ovan anförts är en allmän utgångspunkt för beviljande av skattefrihet att avfallsslag vars årsvolym uppgår till ringa mängder inte bör komma i fråga för skattefrihet. Inte i något av dessa fall överstiger den årliga avfallsmängden 100 ton per år, även vid full tillståndsgiven

produktion får det för varje enskilt avfallsslag anses vara fråga om ringa mängder.

Bolaget har anfört att mängderna bör läggas ihop och skattefrihet erhållas för ”Avfall från mikrosfärtillverkningen”. Det vore dock inte förenligt med LSA:s art och funktion som är att analysera varje enskilt uppkommet avfallsslag för sig (se ovan). Denna systematik bygger på att LSA är en miljölag med syfte att styra avfall och för att erhålla skattebefrielse måste det kunna visas att någon styreffekt inte kan uppnås, vilket inte låter sig göras om alla avfallsslag från en viss process skattebefrias i klump. Mot denna bakgrund finner utredningen att dessa avfallsslag inte bör skattebefrias vare sig var för sig eller ihop.

Skatten på avfall som deponeras har till syfte att styra mot minskad deponering enligt förarbetena till LSA (prop. 1998/99:84, s. 45). Detta kan ske genom att avfall återanvänds, återvinns för materialutnyttjande eller för energiändamål. En alternativ möjlighet, som nämns i förarbetena, är att minska mängden avfall som går till deponering t.ex. genom avvattning av slam. Skattefrihet kan komma i fråga när skattens styreffekt skulle vara mycket liten. Bolaget håller på, enligt egna uppgifter, att se över möjligheten att avvattna slammet från avloppsvattenreningen, vilket skulle minska mängderna som deponeras. Det finns således en möjlighet att minska mängden av detta avfallsslag varför en skatt i dag inte skulle sakna styreffekt. Skattefrihet bör således inte heller beviljas för bolagets avloppsslam.

11. Avfall och elcertifikat

Utredningens överväganden och förslag: Utredningen har inom ramen för sitt uppdrag definierat vissa frågeställningar som är särskilt viktiga vid den principiella bedömningen av om ytterligare avfallsfraktioner skall berättiga till elcertifikat, eller om förändringar i övrigt ur ett avfallspolitiskt perspektiv bör göras i elcertifikatsystemet. Utredningen har därvid särskilt beaktat det förslag om en skatt på avfall som förbränns som utredningen lämnat i delbetänkandet en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23) och dess betydelse för produktion av el från avfall.

Elcertifikatsystemet omfattar i dag bland annat vissa biobränslen, vilka anges i förordningen (2003:120) om elcertifikat. I förhållande till det s.k. RES-E-direktivets definition av biomassa har förordningen ett mer avgränsat tillämpningsområde. En frågeställning är om detta tillämpningsområde bör utökas och mer generellt låta den förnybara delen av avfallet berättiga till elcertifikat. I senare rättstillämpning har den förnybara delen av hushållsavfall ansetts omfattas av förordningen, vilket sannolikt inte var avsikten vid dess tillkomst. En ytterligare frågeställning är därför om detta förhållande bör bestå.

Under beaktande av syftet med elcertifikatsystemet och med hänsyn tagen till de avfallspolitiska målen samt med betoning på utredningens förslag om en skatt på förbränning av avfall anser utredningen att 4 § förordningen om elcertifikat skall kompletteras i följande två avseenden. – Animaliska biprodukter kategori 1 och 2 skall berättiga till elcertifikat, och – begreppet förädlade former i bestämmelsen skall endast avse biologiska material som förädlats i syfte att utvinna energi ur dem. Den förnybara delen av blandat hushållsavfall skall därmed inte berättiga till elcertifikat.

11.1. Utredningens uppdrag

I utredningens direktiv ingår att lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns kan utformas samt att bedöma lämpligheten däri. Därutöver ingår att utvärdera den befintliga lagen (1999:673) om skatt på avfall (som deponeras) och vid behov föreslå förändringar i lagen. Beträffande frågan om avfall och elcertifikat uttalas däremot inte något specifikt i direktiven. Dock sägs att utredningen vid utformningen av en skatt på avfall som förbränns skall beakta konsekvenserna för tillvaratagande av möjlig elproduktion i effektiva kraftvärmeprocesser vid avfallsförbränning. Detta krav har utredningen tillgodosett, främst genom att föreslå att en skatt på avfall bör åstadkommas genom att avfallets fossila del infogas i lagen (1994:1776) om skatt på energi, vilket bland annat medför ett betydande incitament för högeffektiv kraftvärmeproduktion i stället för ren värmeproduktion. I direktiven anförs vidare att direktivet om främjande av elproduktion från förnybara källor

1

bör analyseras från utredningens perspektiv. Härmed torde

förstås frågan om utredningens förslag om en skatt på avfall som förbränns bör motivera några förändringar i det svenska elcertifikatsystemet, som till viss del vilar på nu nämnda direktiv.

11.2. Avsnittets innehåll

Avsnittet behandlar frågan om elcertifikatsystemet bör utvidgas till att omfatta fler avfallsfraktioner än vad det gör i dag, eller om det i övrigt finns anledning att från ett avfallspolitiskt perspektiv vidta förändringar i systemet. Frågan belyses dels utifrån uppställda nationella politiska målsättningar, dels utifrån det europeiska regelverk som behandlar främjandet av förnybara bränslen, dels ock det svenska elcertifikatsystemet. Av betydelse är naturligtvis utredningens förslag om en skatt på avfall som förbränns och dess utformning. Redogörelsen utmynnar i vissa frågeställningar som utredningen försöker besvara och som leder fram till utredningens förslag.

1

Europaparlamentets och rådets direktiv (2001/77/EG) av den 27 september 2001 om

främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (EGT L 283, 27.10.2001, s. 33) senast ändrat genom Akt om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT L 236 23.9. 2003 s. 586).

11.3. Politiska målsättningar

11.3.1. Den svenska avfallspolitiken

I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) anför regeringen följande (s. 21):

EU:s medlemsstater har enats om en hierarki för hur avfall skall omhändertas. Denna avfallshierarki ligger till grund för den svenska regeringens politik på avfallsområdet. Avfallshierarkin innebär i första hand att uppkomsten av avfall skall förebyggas och att avfallets farlighet skall minska. Det avfall som ändå uppstår skall återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, varvid materialåtervinning prioriteras framför energiåtervinning när detta efter en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering.

Avfallshierarkin är ett medel för att hantera avfall i enlighet med hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen. Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till naturens kretslopp skall uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och hushållningen av våra resurser förbättras.

För det avfall man har skall första frågan vara – kan avfallet undvikas? Om svaret är nej är nästa fråga kan dess farlighet minimeras? Nästa fråga är om avfallet kan användas igen? Om inte, kan avfallet bearbetas så att materialet i det kan användas? Slutligen skall den energi som finns i avfallet användas om det är möjligt, annars måste avfallet läggas på deponi. Svaren på frågorna beror på vilket avfall som avses. Allmänt gäller att avfall skall hanteras så att dess resurs tas tillvara på bästa sätt.

Figur 11.1 Illustration av avfallshierarkin

Förebygga uppkomst och

minimera avfallets farlighet

1

Återanvändning

2

Återvinning av

material och

näringsämnen

3

Energiutvinning

4

Deponering

5

Avfallshierarkin illustrerar att avfall både kan ses som en resurs och som ett problem som innehavaren vill bli kvitt.

Utöver avfallshierarkin är miljöbalkens regler om resurshushållning och miljöskydd, samt de nationella miljömålen om minskad deponering till år 2005 och ökad biologisk behandling till år 2010, också centrala utgångspunkter för den svenska avfallspolitiken.

11.3.2. De energipolitiska målen

Regeringens mål för energipolitiken lades fast i propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (prop. 2001/02:143), eller den s.k. energipropositionen. Målen är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Syftet härmed är att främja en god ekonomisk och social utveckling i hela Sverige. Energipolitiken skall bidra till ett breddat energi-, miljö- och klimatsamarbete i Östersjöregionen. Energipolitiken skall vidare utformas så att energimarknaderna ger en säker tillgång på energi – el, värme, bränslen och drivmedel – till rimliga priser. I det sammanhanget betonas vikten av att energiomvandling sker i kraftvärme- i stället för i enbart värmeproduktion.

11.4. EU:s regler – förnybara energikällor m.m.

11.4.1. Främjande av el från förnybara energikällor – RES-Edirektivet

I syfte att främja en ökning av de förnybara energikällornas bidrag till elproduktionen på den inre marknaden för el och att skapa en grund för ett framtida rättsligt gemensamt ramverk har direktivet (2001/77/EG)

2

, RES-E-direktivet, om främjande av el producerad

från förnybara energikällor på den inre marknaden för el antagits. Skälen till att direktivet antogs var bland annat följande.

  • Främjande av el från förnybara energikällor är en viktig prioritering för gemenskapen och utgör en viktig del av åtgärdspaketet som behövs för att uppfylla Kyoto-protokollet.
  • Medlemsstaterna måste ställa upp nationella vägledande mål för användningen av el från förnybara energikällor.
  • Det behövs en ursprungsgaranti för el producerad från förnybara energikällor för att underlätta handeln med el. Medlemsstaterna behöver inte erkänna köp av en ursprungsgaranti från andra medlemsstater som ett bidrag för att uppfylla de nationella kvoterna.
  • Övergångstiden från nationella stödsystem till ett gemensamt system kräver en lång övergångstid, minst sju år efter beslut om ett eventuellt införande av ett gemensamt stödsystem.
  • Medlemsstaterna skall säkerställa att överföring och distribution av el från förnybara energikällor garanteras.
  • De som ansvarar för drift av överföringsnät och distributionsnät skall utarbeta och offentliggöra standardiserade regler för fördelningen av kostnader för systeminstallationer, t.ex. nätanslutningar och nätförstärkningar, mellan alla producenter som drar nytta av dem.

Vidare sägs följande i preambeln till direktivet. ”Medlemsstaterna skall följa den gällande gemenskapslagstiftningen om avfallshantering om de använder avfall som energikälla. /…/Stöd för

2

Europaparlamentets och rådets direktiv (2001/77/EG) av den 27 september 2001 om

främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (EGT L 283, 27.10.2001, s. 33) senast ändrat genom Akt om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT L 236 23.9. 2003 s. 586).

förnybara energikällor bör vara samstämmigt med gemenskapens övriga mål, särskilt bör hierarkin för avfallshantering respekteras. Därför bör förbränning av osorterade hushållssopor inte främjas genom ett kommande stödsystem för förnybara energikällor om ett sådant främjande skulle undergräva hierarkin.”

Förnybara energikällor enligt RES-E-direktivet

Av direktivets artikel två som innehåller definitioner, framgår att den biologiskt nedbrytbara fraktionen av industriavfall och kommunalt avfall definieras som biomassa samt att förnybara ickefossila energikällor som t.ex. biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsanläggningar och biogas definieras som förnybara energikällor.

11.4.2. RECS-samarbetet

RECS står för Renewable Energy Certificate System och är ett internationellt, frivilligt system för handel med elcertifikat. RECS startade år 1999 som ett europeiskt samarbete mellan Holland, Danmark och England. I dag deltar cirka 120 medlemmar från 18 länder i RECS-samarbetet, däribland Sverige. RECS-certifikaten utfärdas på basis av producerad elenergi och enligt de regler man kommit överens om inom RECS. Enligt RECS-systemet

3

avses

med förnybar energi, all energi förutom el producerad av fossila källor eller med kärnkraft. Den förnybara andelen av hushållsavfallet betecknas således som förnybar energi.

11.4.3. Hur behandlas avfallet i Europa med avseende på frågan om elcertifikat

När det gäller avfall och elcertifikat finns det ännu inte någon gemensam europeisk hållning. I stället har frågan i de olika länderna lösts utifrån främst de nationella perspektiven. I tabellen nedan redovisas några länder och deras inställning i frågan.

3

RECS – The basic Comittment (release 2), 2003-02-20.

Tabell 11.1 Avfall och elcertifikat i några andra länder m.m.

Land Elcertifikat för avfallsförbränning Sverige Nej, inte generellt RECS Förnybara delen av avfallet Norge (förslag)

1

Ännu oklart, framgår inte av det liggande lagförslaget

Belgien (Flandern)

Nej

Belgien (Vallonien)

Ja

Italien Ja England Nej

1

Hörningsnotat om utkast til lov om pliktige elsertifikater, Olje- og energidepartemenet 2004-11-24.

11.5. Det svenska elcertifikatsystemet

11.5.1. Allmänt

Från och med den 1 maj 2003 infördes ett system för handel med elcertifikat i Sverige (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133) då lagen (2003:113) om elcertifikat trädde i kraft. Lagens syfte är att främja produktion av förnybar el så att sådan el skall kunna hävda sig på elmarknaden.

Den som producerar en megawattimme (MWh) förnybar el tilldelas av staten, utan vederlag, ett elcertifikat. Produktion av el som sker med användande av vindkraft, solenergi, geotermisk energi, viss vattenkraft, vågenergi, biogas samt torv och vissa biobränslen är sådan produktion som berättigar till elcertifikat. I dag berättigar endast vissa fraktioner av avfall till elcertifikat, t.ex. källsorterat träavfall och träavfall som är utsorterat från blandade avfall. Osorterat avfall som t.ex. hushållsavfall har sannolikt inte i utgångsläget ansetts berättiga till elcertifikat (jfr dock Länsrätten i Stockholms län dom den 29 december 2004 i mål nr 15609-04, se nedan 11.5.6).

Elanvändarna åläggs en skyldighet att varje kalenderår förvärva ett antal elcertifikat i förhållande till sin elförbrukning under kalenderåret. Den elanvändare som efter utgången av kalenderår inte kan visa att han fullgjort sin skyldighet blir tvungen att betala en sanktionsavgift, som är högre än priset på elcertifikat, till staten. De som producerar förnybar el kan sälja de elcertifikat som de tilldelats. Inkomsten från denna försäljning skall täcka de

merkostnader producenten har till följd av att han eller hon använder förnybara energikällor.

Det övergripande målet med elcertifikatsystemet är att öka produktionen av förnybar el med 10 TWh till 2010 jämfört med 2002 års nivå.

Energimyndigheten har under 2004 genomfört en översyn av systemet där man föreslår att elcertifikatsystemet permanentas som en bestående del av omställningen av energisystemet och att kvoter och ambitionsnivå fastställs för en tidsperiod om åtminstone ytterligare 10–15 år efter år 2010.

11.5.2. Certifikatberättigande energikällor

Förnybara energikällor behöver inte nödvändigtvis vara detsamma som elcertifikatberättigade energikällor. RES-E-direktivets definition är dock ett naturligt avstamp för att avgöra vad som är förnybara energikällor (se 11.4.1 ovan). I förhållande till RES-Edirektivets definition av förnybara energikällor exkluderar elcertifikatsystemet emellertid t.ex. storskalig vattenkraft och biobränslefraktionen av hushållsavfall (se dock nedan 11.5.6), men inkluderar torv, vars karaktär av förnybart bränsle är föremål för en ständigt pågående diskussion.

Enligt lagen (2003:113) om elcertifikat definieras förnybar elproduktion som berättigar till elcertifikat som:

  • vindkraft,
  • viss vattenkraft,
  • viss biokraft,
  • solenergi,
  • geotermisk energi,
  • vågenergi, och
  • biogas.

Såsom nämnts ovan berättigar även torv till elcertifikat. Torven har emellertid lagtekniskt inte inordnats under kategorin förnybara energikällor.

Definitionen av biobränsle som berättigar till elcertifikat framgår av 4 § i förordningen (2003:120) om elcertifikat och omfattar följande bränslen:

1. träd, träddelar, avverkningsrester samt andra rest- och

biprodukter från skogsbruk,

2. bark, returlutar, slam, tallolja, flis, spån samt andra restmaterial

och biprodukter från skogsindustrins processer,

3. energiskog, energigrödor, spannmål, olivkärnor, nötskal, halm

och vass, eller

4. källsorterat träavfall och träavfall som är utsorterat från

blandade avfall är berättigade till elcertifikat, eller

5. biogas, som bildats när organiskt material såsom gödsel, slam

från kommunala och industriella reningsverk, hushållsavfall samt avfall från livsmedelsproduktion, restauranger och handeln brutits ned av metanproducerande bakterier under syrefria förhållanden.

Även pellets, briketter, pulver, gas och vätskor, eller andra förädlade former av de i punkterna 1–4 angivna biologiska materialen berättigar till elcertifikat.

11.5.3. Biogas och elcertifikatsystemet

Biogas är den gas som bildas när organiskt material såsom gödsel, avloppsvatten från industrier, slam från reningsverk, hushållsavfall och växter, bryts ner av metanproducerande bakterier under anaeroba förhållanden (utan närvaro av syre). Stora mängder biogas fås från reningsverk, rötning och avfallsupplag, där man har deponerat avfallet direkt och sedan täckt det (gasen härifrån kallas deponigas). När elcertifikatsystemet införde var biogas inte ett certifikatberättigande bränsle. Från och med den 1 april 2004 inkluderades biogas emellertid såsom ett sådant bränsle. Detta skedde genom att biogas inkluderades i den karta av biobränslen som anges i 4 § förordningen (2003:120) om elcertifikat.

11.5.4. Torv och elcertifikatsystemet

Liksom biogas var inte heller torv inledningsvis ett certifikatberättigande bränsle. RES-E-direktivet upptar inte heller torv i definitionen av vad som är förnybara energikällor, Från och med den 1 april 2004 gjordes emellertid även torven till ett certifikatberättigande bränsle, under förutsättning att den nyttjas

inom ett kraftvärmeverk. Såsom skäl härför anfördes att torven, om den inte medgavs elcertifikat, i annat fall skulle konkurreras ut av kol såsom bränsle i kraftvärmeverk, vilket skulle leda till ökade miljöstörande utsläpp (prop. 2003/04:42, s. 42). SveMin påpekade i sitt remissvar att konkurrensen kunde snedvridas om torv, men inte sorterat avfall, skulle vara ett certifikatberättigande bränsle i fjärrvärmeanläggningar som producerar både värme och el. Regeringen hade tidigare (prop. 2002/03:40, s. 41) konstaterat att synen på vilka biobränslen som är godtagbara i elcertifikatsystemet kan förändras över tiden. Då avfallsbränslena har ett väsentligt lägre marknadspris än torv, ansåg regeringen att avfallsbränslenas konkurrenskraft skulle komma att bestå, även om torv blev ett certifikatberättigande bränsle.

Lagtekniskt skedde infogandet i elcertifikatsystemet – till skillnad mot det sätt på vilket biogasen infogades – genom att torv infördes direkt i lagen (2003:113) om elcertifikat i en egen bestämmelse (2 kap. 1 a §). Torv ansågs således inte kunna hänföras till den redan befintliga klassificeringen biobränslen (2 kap. 1 § 5), vid vilket förhållande en komplettering av förordningen om elcertifikat hade varit tillräcklig.

11.5.5. Vissa vegetabiliska oljor m.m. och elcertifikatsystemet

Energimyndigheten har i skrivelse den 20 december 2004

4

hemställt

att regeringen skall utöka och förtydliga 4 § förordningen (2003:120) om elcertifikat med följande bränslen: rapsolja, kokosnötsolja, kakaoolja, palmolja, sojaolja och andra vegetabiliska oljor samt sheamjöl. Som skäl för hemställan anför Energimyndigheten att utvidgningen skulle medföra en önskvärd tydlighet hos producenter på elcertifikatmarknaden och förenkla för Energimyndigheten i dess hantering av anläggningar.

Energimyndighetens hemställan behandlas för närvarande inom Regeringskansliet.

4

Energimyndighetens meddelande, Tillämpning av förordning 2003:120 om elcertifikat och

förslag till utökning av biobränslen för tilldelning av elcertifikat (dnr 06-2004-07119).

11.5.6. Avfall och elcertifikatsystemet

Vad som är att betrakta som avfall definieras i 15 kap. 1 § miljöbalken: ”Med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.” Regeringen meddelar enligt samma paragraf föreskrifter om avfallskategorier i definitionen.

Definitionen överensstämmer med den som gäller inom EU och som återfinns i det s.k. ramdirektivet för avfall.

5

Avfalls-

kategorierna framgår av den Europeiska avfallskatalogen som är mycket omfattande.

6

Definitionen i miljöbalken specificeras i avfallsförordningen (2001:1063). I bilagor till förordningen finns förteckningar över kategorier av avfall och vilka avfallsslag som räknas till respektive kategori. Förteckningarna återger den Europeiska avfallskatalogen. På detta sätt har den europeiska definitionen implementerats i det svenska systemet. EG-domstolens praxis är vägledande och detta innebär bland annat att, oavsett om avfallet har ett värde eller inte, kan det klassas som avfall – även om det skulle kunna utgöra råvara i en annan verksamhet.

Avfallsdefinitionen är vid. Den ses för närvarande över inom ramen för EU:s arbete med det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Avsikten är inte att begränsa definitionen utan att göra definitionen tydligare, särskilt när avfall efter återvinning upphör att vara avfall. På grund av den vida avfallsdefinitionen är det inte möjligt att göra el producerat av avfall generellt berättigat till elcertifikat. Det är endast el producerat av den del av avfallet som har ett förnybart ursprung, dvs. förnybart avfall som kan berättiga till elcertifikat.

Den förnybara delen av avfallet är emellertid inte i dag generellt ett certifikatberättigande bränsle. Såsom framgår ovan under 11.5.2 berättigar dock vissa särskilt angivna avfallsfraktioner till elcertifikat. Dessutom berättigar biogas sedan den 1 april 2004 till elcertifikat. Statsmakterna har gjort vissa uttalanden med avseende på avfall och elcertifikat.

5

Rådets direktiv (75/442/EEG) av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 39),

senast ändrat Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1882/2003 av den 29 september 2003 om anpassning till rådets beslut 1999/468/EG av de bestämmelser i rättsakter som omfattas av förfarandet i artikel 251 i EG-fördraget som avser de kommittéer som biträder kommissionen när den utövar sina genomförandebefogenheter (EUT L 284, 31.10.2003, s. 1).

6

Kommissionens beslut 94/3/EG av den 20 december 1993 om en förteckning över avfall i

enlighet med artikel 1 a i rådets direktiv 75/442/EEG om avfall (EGT L 5, 7.1.1994, s. 15).

I propositionen Elcertifikat för att främja förnybara energikällor (prop. 2002/03:40) uppgav regeringen att grundprincipen borde vara att all elproduktion med användning av biomassa skulle vara certifikatberättigande. Beträffande vilka avfallsfraktioner som skulle omfattas av systemet avsåg regeringen dock återkomma till i samband med att åtgärder för den framtida inriktningen för avfallspolitiken redovisades. I sammanhanget noterade regeringen också att avfallsförbränningens roll i avfallshanteringen var av central betydelse för bedömningen, men betonade att det kommande förslaget om inriktning för avfallspolitiken borde ligga till grund för bedömningen av om elproduktion med vissa avfallsfraktioner skulle vara certifikatberättigande eller inte.

I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) redogör regeringen för inriktningen på avfallspolitiken. Regeringen framför därvid att det är viktigt att möjligheterna till elproduktion övervägs och används vid förbränning av avfall. Vissa fraktioner av biologiskt avfall som bättre lämpar sig för förbränning, exempelvis vissa skal och kärnor, ansågs böra kunna omfattas av det nya elcertifikatsystemet. Några tydliggöranden därutöver beträffande vilka avfallsfraktioner som eventuellt borde tillföras elcertifikatsystemet görs emellertid inte i propositionen.

Särskilt om hushållsavfall och elcertifikatsystemet

I Länsrätten i Stockholms län dom den 29 december 2004 i mål nr 15609-04 uppkom frågan om huruvida det klagande bolaget, ett företag som bland annat förbränner avfall, var berättigat till elcertifikat för sin produktion av el med användande av cellulosafiberinnehållande material från hushåll efter materialåtervinning (hushållsavfall). Såväl bolagets motpart, Svenska Kraftnät, som Energimyndigheten hävdade att det aktuella bränslet inte skulle berättiga till elcertifikat. Avgörande för sakfrågan var om cellulosafiberinnehållet i hushållsavfall kunde anses vara förädlade former av träd och i så fall ett certifikatberättigande bränsle enligt 4 § 1 förordningen (2003:120) om elcertifikat. I sina domskäl anför länsrätten att lagstiftaren tydligt reglerat att biobränslen som härstammar från träd är sådana som kan berättiga till elcertifikat. Däremot fann rätten det tveksamt vad som avses med förädlade former. Svenska Kraftnät menade att endast trä som

förädlats i syfte att förbrännas skulle vara certifikatberättigande och således inte trä som förädlats till t.ex. kartong. Länsrätten fann emellertid att vare sig en tolkning av den aktuella bestämmelsens ordalydelse eller dess förarbeten gav stöd för att inskränka bolagets rätt till elcertifikat på det sätt som Svenska Kraftnät anfört.

11.5.7. Frågan om en utvidgning av elcertifikatsystemet till att omfatta även Norge

Energimyndigheten har den 22 december 2004 överlämnat en utvärdering till regeringen som syftar till att belysa konsekvenserna av att utvidga det svenska elcertifikatsystemet till Norge.

7

I

utvärderingen gör Energimyndigheten bedömningen att en gemensam svensk-norsk elcertifikatmarknad gör att uppställda produktionsmål kan nås med större kostnadseffektivitet. Marknaden i sig bör också fungera bättre än vad två skilda marknader skulle göra. Några absoluta krav ställs på en gemensam marknad. Dit hör att:

  • systemet är kvotpliktsbaserat,
  • kvotplikten är på användarsidan,
  • deklarations- och annuleringstidpunkt är densamma,
  • systemets livslängd och långsiktig kvotsättning är gemensam,
  • kvotpliktsavgiften är lika,
  • elcertifikatens giltighet, värde och livslängd är gemensam,
  • registerfunktionen är sammanlänkad, samt att
  • utträde från marknaden är reglerat.

Energimyndigheten bedömer vidare att ländernas ambitionsnivå och kvoter bör fastställas så att en stabil prisbildning på den gemensamma marknaden uppnås. På så vis skapas stabilitet och förutsägbarhet på den ursprungliga marknaden, vilket stärker tilltron till systemet och skapar förutsättningar för långsiktiga investeringar. Energimyndigheten ger förslag på principer för att ringa in ett intervall av rimliga ambitionsnivåer. Inom detta intervall fastställer tillkommande land sin exakta ambitionsnivå/kvotnivå. En utvidgad marknad kommer att ställa krav på att finna definitioner av vilka energikällor som skall berättiga elcertifikat. Energimyndigheten, liksom även Kommerskollegium framhåller att utgångspunkten därvid bör tas i RES-E direktivet.

7

Statens Energimyndighets rapport 2005:07, Konsekvenserna av en utvidgad elcertifikat-

marknad, 2004.

Speciellt viktigt blir detta om fler länder i framtiden vill ansluta sig till marknaden. Med en sådan utgångspunkt ges vissa öppningar för den biologiska fraktionen av avfall, samtidigt som torvens infogande i det svenska elcertifikatsystemet möjligen kan komma att omprövas.

Efter att den inledande tidplanen gått ut på att en gemensam certifikatmarknad skulle komma igång den 1 januari 2006 har tidpunkten vid ett möte mellan ländernas energiministrar nu blivit förflyttad till den 1 januari 2007.

11.6. Utredningens förslag om en skatt på avfall som förbränns

Utredningen har i delbetänkandet en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23) föreslagit att en skatt på avfall som förbränns bör utformas genom att avfallets fossila innehåll av kol skulle infogas såsom ett skattepliktigt bränsle i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Förutom de fördelar detta innebär i termer av en mer likformig beskattning innebär det också att den s.k. kraftvärmebeskattningen skall tillämpas för avfallet. Kraftvärmebeskattningen består av särskilda regler om nedsättning av skatten på bränsle som används i kraftvärmeproduktion i stället för i värmeproduktion.

Skillnaderna i beskattningen består i att värmeproduktion betalar 100 procent energiskatt och 100 procent koldioxidskatt medan kraftvärmeproduktion endast betalar 21 procent koldioxidskatt och då endast på den del av bränslet som åtgår för värmeproduktion. Produktionen av el är skattefri. För blandat avfall uppgår stödet till elproduktionen, vid ett elutbyte om 25 procent, till cirka 46 öre per kWh.

8

8

För beräkningen gäller att kraftvärmestödet är 79 % av koldioxidskatten och 100 % av

energiskatten på värmesidan, vilket motsvarar cirka 12 öre per kWh värmeenergi. På elsidan gäller full skattebefrielse, vilket motsvarar cirka 15 öre per kWh elenergi. Fossilt innehåll i avfallet antas vara 14 viktprocent.

11.7. Avfall och elproduktion

11.7.1. Produktion av el med användande av avfall

Förbränning med energiutvinning är en viktig avfallsbehandlingsmetod och en viktig del i energisystemet i dag. Vid förbränning av avfall kan avfallets resurser i form av värme och el tas tillvara. I Sverige görs det på ett mycket effektivt sätt och vid en internationell jämförelse är de svenska avfallsförbränningsanläggningarna mycket effektiva (se figur 11.2. nedan).

Figur 11.2 Mängd energi per ton avfall som nyttiggörs från avfalls-

förbränning för några länder i Europa år 2002

Källa: Profu.

Det finns 28 stycken avfallsförbränningsanläggningar i Sverige som år 2003 eldade 3,13 miljoner ton avfall och producerade 9,3 TWh energi i form av värme och el. Elva av anläggningarna är utrustade med ångturbin och år 2003 producerades cirka 690 GWh el i dessa anläggningar.

9

Detta motsvarar att elproduktionen endast varit

cirka åtta procent räknat på den samlade avfallsförbränningen. Den låga siffran förklaras med att 17 av de 28 anläggningarna inte är utrustade så att el kan produceras och att övriga anläggningar inte alltid finner det ekonomiskt lönsamt att utnyttja möjligheten till elproduktion. Om all avfallsförbränning förenades med elproduktion med en elverkningsgrad motsvarande de nya anläggningarna i

9

RVF:s årsskrift Svensk avfallshantering 2004, utgiven 2005.

0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50

Sver

ig

e

Da

nm

ar

k

Ita

lien

Ho

llan

d

No

rg

e

Po

rtug

al

Sc

hw

eiz

Sp

an

ien

Ty

skl

an

d

Un

ge

rn

Os

te

rrik

e

MWh/ to n

El Värme

Malmö, Linköping och Sundsvall skulle elproduktionen uppgå till 2,6 TWh och samtidigt bereda utrymme för produktion av ytterligare 1,2 TWh biobränslebaserad kraftvärme.

För att ha behandlingskapacitet när deponeringsförbuden träder ikraft planeras en omfattande utbyggnad av avfallsförbränningen. En nyligen genomförd kapacitetsstudie visar att det, om planerna förverkligas, kommer att finnas 40 stycken avfallsförbränningsanläggningar i Sverige år 2008.

10

11.7.2. Potential för ökad elproduktion vid avfallsförbränning m.m.

I förbränningsanläggningarna förbränns hushållsavfall och liknande avfall samt industriavfall. Förbränning av annat avfall än hushållsavfall sker även i industrins anläggningar och värmeverk s.k. samförbränningsanläggningar. Även i dessa anläggningar produceras värme, el och ånga. Begreppet är relativt nytt och det är okänt hur många sådana anläggningar det finns i Sverige.

Avfallsförbränningsanläggningarna utgör basen i de fjärrvärmenät de är kopplade till, eftersom det finns en jämn tillgång till avfall under hela året. För att avfallets resurser skall tas tillvara maximalt bör anläggningarna även producera el. Om inte basen i fjärrvärmenätet även producerar el kommer mer av elbehovet att täckas genom el producerad av andra bränslen i en produktion där värmen inte tas tillvara, vilket innebär att avfallsförbränningsanläggningar utan elproduktion medför dubbelt resursslöseri. Avfallsförbränningens koppling till fjärrvärmenätet innebär att om inte avfallsförbränningsanläggningarna även producerar el försvinner möjligheten till kraftvärmeproduktion i de fjärrvärmenäten för en lång tid framöver. Om avfallsförbränningsanläggningarna maximerar sin elproduktion producerar de en mindre mängd värme. Därmed frigörs motsvarande mängd fjärrvärmeunderlag för kraftvärmeproduktion med andra anläggningar. Maximerad elproduktion i avfallspannor kan således innebära eltillskott inte bara från avfallsförbränningsanläggningen utan från hela fjärrvärmesystemet.

Profu uppskattar att cirka 1 Mton avfall fortfarande är påverkbara, dvs. planerna har inte kommit så långt att de inte kan förändras, t.ex. från hetvattenpanna till kraftvärmeverk.

11

Om denna

10

RFV:s rapport 2004:02, Avfallsförbränning – utbyggnadsplaner, behov och brist.

11

Profus kapacitetsstudie nr 6, september 2004.

1 Mton skulle förbrännas i kraftvärmeproduktion i stället för i värmeproduktion skulle det enligt en schabloniserad beräkning kunna ge ett tillskott av mellan 0,29 och 0,42 TWh förnybar el.

12

Om

befintliga anläggningar som kan tänkas investera i en turbin också tas med blir talen större.

I promemorian Elcertifikat och anläggningar för energiutvinning ur avfall

13

görs bedömningen att om såväl de befintliga som de

planerade avfallsanläggningarna skulle tilldelas elcertifikat finns en potential att producera uppemot 1,6 TWh förnybar el per år, vilket innebär ett tillskott om cirka 1 TWh.

11.7.3. Förnybart avfall i avfallsförbränningsanläggningarna

I avfallsförbränningsanläggningarna bränns bland annat hushållsavfall och liknande avfall samt övrigt avfall (främst industriavfall) blandat. Profu har genomfört ett projekt med syfte att bedöma hur stor andel av energiproduktionen vid svenska avfallsförbränningsanläggningar som bör räknas som producerat från fossila bränslen.

14

Utredningen visar att det fossila brännbara avfallet

totalt sett uppgår till cirka 14 procent av det inkommande avfallets vikt. Energiandelen är större (p.g.a. att de fossila brännbara fraktionerna har högre värmevärde än de flesta övriga fraktioner) och uppgår till cirka 40 procent av det inkommande avfallets bränsleenergi. Vidare pekar resultaten på att cirka 30 procent av de totala koldioxidemissionerna är av fossilt ursprung. Den förnybara delen av avfallet uppgår till cirka 70 procent av det inkommande avfallets vikt. Övrig vikt utgörs av fossilt och inert material som t.ex. metaller och grus. Utredningen visar också att värdena är representativa även på sikt. Genom att studera olika alternativa utvecklingar för avfallshanteringen fram till och med 2008 har det konstaterats att utsläppsvärdena kommer att vara ungefär desamma som för år 2002.

12

Förutsättningar för beräkningen: Värmevärde hushållsavfall 7–10 MJ/kg=1 GJ=0,277778 MWh, elverkningsgrad 25 %, andel förnybar värmeenergi 60 %.

13

Pontus Steinwall, Carl Bro Intelligent Solutions promemoria Elcertifikat och anläggningar för energiutvinning ur avfall (2003-04-28).

14

RVF:s rapport 2003:12, Förbränning av avfall – Utsläpp av växthusgaser jämfört med annan avfallsbehandling och annan energiproduktion.

11.7.4. Förnybart avfall i samförbränningsanläggningarna

Även i samförbränningsanläggningar förbränns förnybart avfall. Det rör sig bland annat om följande avfall, vilka i olika omfattning innehåller en förnybar andel.

  • Återvunnet trä (RT-flis), 100 procent förnybart,
  • gummiavfall, delvis fossilt, delvis förnybart,
  • RDF (refuse derived fuel) -pellets av papper, trä och plast, delvis fossilt, delvis förnybart,
  • plastrejekt från kartongåtervinningen, i huvudsak fossilt,
  • kött- och benmjöl, 100 procent förnybart, och
  • animaliskt fett, 100 procent förnybart.

11.7.5. Särskilt om animaliska biprodukter

Av de avfallsslag som anges ovan under samförbränningsanläggningarna finns det anledning att utveckla texten något vad beträffar de animaliska biprodukterna.

Förutsättningarna för hur sådana produkter skall bearbetas/bortskaffas anges i Europaparlamentets och rådets förordning (1774/2002/EG)

15

om hälsobestämmelser för animaliska

biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (ABPförordningen). Förordningen delar in animaliska biprodukter i tre kategorier 1, 2 och 3.

  • Kategori 1 är, kadaver från idisslare, sällskapsdjur, försöksdjur och djurparksdjur. Kadaver från idisslare är den stora gruppen. Till denna grupp hör även s.k. specificerat riskmaterial som är de organdelar (främst från slakt) som utgör en risk när det gäller BSE. Dit hör bland annat hjärna, ögon ryggmärg och ryggkotpelare.
  • Kategori 2 är kadaver från andra lantbrukets djur än idisslare

(t.ex. svin, hästar och fjäderfä).

  • Kategori 3 är delar från normalslaktade djur som passerat alla kontroller. Notera att specificerat riskmaterial (enligt ovan) är kategori 1 trots att organdelarna kommer från normalslaktade djur.

15

Europaparlamentets och rådets förordning (1774/2002/EG) av den 3 oktober 2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (EGT L 273, 10.10.2002).

Deponi eller biologisk behandling är inte några lagliga avfallsbehandlingsalternativ för kategori 1. Även för kategori 2 finns betydande inskränkningar, men avfallet kan jäsas efter trycksterilisering vid hög temperatur. Detta innebär att det i princip inte finns någon valmöjlighet för dessa kategorier för den som ansvarar för de animaliska biprodukterna, utan det är i första hand förbränning som är den relevanta behandlingsmetoden.

I Sverige genereras vid produktion av animaliska livsmedel årligen cirka 110–120 kton av ABP kategorierna 1 och 2. Den hitintills helt dominerande tekniken för behandling av dessa kategorier är att först mala, koka och torka materialet för att slutligen förbränna det, vilket är en mycket energikrävande behandling. Eftersom det saknas koncession inom landet för denna hantering får Sverige processhjälp av Tyskland och framför allt av Danmark. Slutprodukterna fett och köttmjöl återtas till Sverige för förbränning. Under år 2004 levererade Sverige i genomsnitt cirka 500 ton ABP av kategorierna 1 och 2 per vecka till dessa länder för bearbetning. Denna, bland annat från smittskyddssynpunkt, mycket otillfredsställande hantering med transporter av ABP över nationsgränserna beror av koncessionsbrist genom förhöjda ABPvolymer under senare år. Det senare har sin förklaring i utbrotten av BSE och därav de skärpta krav som ställts på hanteringen av ABP.

En utredning tillsattes år 2000 med uppgift att komma ifrån energikrävande teknik, att inventera tänkbara tekniska lösningar samt kapacitetsbehoven och att säkerställa en inhemsk lösning för behandlingen av detta avfall. I skrivelsen Förbränning av animaliskt avfall (Ds 2001:23) förordade utredningen den teknik, som ungefär samtidigt utarbetades, som möjliggör direkt förbränning av ABP som krossats till köttmassa. Tekniken provades först i försök vid Eksjö energi och används nu för fjärde säsongen av Karlskoga kraftvärmeverk. Mätningar visar att samförbränning av köttmassa och flis eller torv ger lägre NO

X

-utsläpp än förbränning av enbart

flis eller torv. LIFE, en EU-fond, har beviljat ett bidrag på 11,4 miljoner kronor till en beredningsanläggning av köttmassa i Karlskoga. Med denna teknik ges möjlighet att på ett resurs- och miljömässigt bra sätt omhänderta de ABP-volymer som genereras och svårligen kan reduceras. Utöver kraftvärmeverket i Karlskoga räknar man med att kunna träffa överenskommelse med ytterligare två eller tre förbränningsanläggningar som mottagare av ABP av kategorierna 1 och 2 för att uppfylla ABP-förordningens krav.

11.8. Finns det något stödbehov för att öka produktionen av el vid avfallsförbränning?

Allmänt

Förutom att den certifikatberättigande elproduktionen som huvudregel skall ske med förnybara energikällor skall den också uppfylla kriteriet att vara i behov av stöd, dvs. inte vara kommersiellt självbärande. Detta är en sanning med viss modifikation då den stora merparten av de anläggningar som i dag uppbär stöd i form av elcertifikat är utan direkt behov av stöd.

16

Dessa anläggningar är

befintliga anläggningar som redan vid starten av elcertifikatsystemet producerade förnybar el. Argumentet för att ändå inkludera dessa anläggningar var att stärka likviditeten på marknaden, undvika att biobränsleanläggningar konverterar till fossila bränslen m.m.

För nya anläggningar för förnybar elproduktion gäller emellertid andra förutsättningar, eftersom en stor del av den totala produktionskostnaden för dessa energislag utgörs av fasta kostnader och ett investeringsbeslut kräver täckning för såväl rörliga som fasta kostnader. Vidare innebär det investeringar i ny teknik med andra tekniska prestanda beroende på kontinuerlig forskning och utveckling. Därutöver är att märka att elproduktion vid avfallsförbränning generellt sett är förenad med vissa kostnader som inte i lika hög utsträckning förekommer vid t.ex. produktion av el med biobränslen. Detta har bland annat att göra med att klor från hushållsavfallet och plast i avfallet ger saltsyra och salter som sliter hårt på anläggningarna. Med det högre trycket och den högre temperaturen som krävs vid elproduktionen följer betydande problem med korrosion.

Genomförda förändringar i energibeskattningen som påverkar stödbehovet för produktion av el från avfall

Vid elproduktion i kraftvärmeverk fanns det tidigare en alternativ möjlighet att i stället för bränsleavdrag göra avdrag för energiskatten på den del av den egenproducerade el som används i kraftvärmeproducentens egen verksamhet som består av el-, gas-, värme- eller vattenförsörjning. Detta avdrag har emellertid slopats

16

Statens Energimyndighet (2004), Översyn av elcertifikatsystemet – delrapport etapp 2.

fr.o.m. den 1 januari 2004 (se prop. 2003/04:1, s. 218). Med nuvarande skattesatser på bränslen och el har det varit fördelaktigt att utnyttja detta avdrag om biobränslen och andra obeskattade bränslen har använts för elproduktionen. I energipropositionen (prop. 2001/02:143) bedömde regeringen att det nu diskuterade avdraget borde ses över. Regeringen motiverade detta med att när certifikatsystemet införs skulle ett bibehållande av avdragsrätten kunna ses som ett dubbelt stöd för att främja förnybar elproduktion. Det har visat sig att denna avdragsmöjlighet har utnyttjats i allt större omfattning under de senaste åren. Uppenbarligen är det utnyttjandet av avdraget för el i elpannor och värmepumpar som ökar. Avdragsbeloppen har ökat från cirka 60 miljoner kronor under år 1999 till 420 miljoner kronor under år 2002. Elcertifikatsutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande Handel med elcertifikat (SOU 2001:77) att ett bibehållande av denna avdragsrätt kombinerat med ett certifikatsystem kunde ses som ett dubbelt stöd för att främja förnybar elproduktion. Sammantaget ledde det nu sagda fram till avdragets avskaffande.

För avfallsförbränningsanläggningar som använder ganska mycket el har detta inneburit en ökad kostnad och därmed försämrad konkurrenskraft. Slopandet av avdraget har därvid inte balanserats av möjligheten att få elcertifikat, vilket var skälet till att avdraget slopade. Möjligheten att använda egen el skattefritt har varit en anledning till att anläggningar investerat i turbiner.

Carl Bro Intelligent Solutions har på uppdrag av Svenska Renhållningsverksföreningen beräknat vad den slopade avdragsrätten kan innebära för såväl planerade som befintliga kraftvärmeverk som utvinner energi ur avfall.

17

För en anläggning utan

rökgaskondensor bedömdes avdraget motsvara 40 kronor per MWh och för en anläggning med rökgaskondensor var motsvarande siffra 180 kronor per MWh. Dessa fall beräknades på anläggning med s.k. rosterteknik, vilket är den vanligaste tekniken för förbränning av avfall. Förutom denna teknik används också s.k. fluidiserande bäddar, vilka kräver ett förbehandlat bränsle. På grund av att bränslet måste förbehandlas har dessa anläggningar betydligt högre intern elförbrukning. Den slopade avdragsrätten slår därför ännu hårdare mot dessa anläggningar.

17

Pontus Steinwall, Carl Bro Intelligent Solutions promemoria, Elcertifikat och energiutvinning ur avfall (2003-04-20).

Vissa beräkningar

Utredningen har studerat några olika beräkningar för att få en ungefärlig uppfattning om graden av stödbehov för helt nya anläggningar, alternativt i dag värmeproducerande anläggningar som utökas med elproduktion. Den inledande beräkningen som presenteras redovisas i den ovan nämnda promemoria från Carl Bro Intelligent Solutions.

Räkneexemplet har gjorts för att beräkna elproduktionskostnaden i en anläggning för energiutvinning ur avfall enligt följande förutsättningar. Skillnaden mellan kraftvärme och enbart värmeproduktion är cirka 20 000 kronor per kW

el

. Kostnaden avser bland annat själva ångcykeln, högre ångdata och att hel anläggningen blir cirka 20 procent större än tidigare. Detta ger en kapitalkostnad om 290 kronor per MWh

el

, vid sex procent ränta,

15 års avskrivningstid och en utnyttjningstid om 7 000 timmar per år. Anläggningens rörliga drift- och underhållskostnader kan schablonmässigt sättas till 80 kronor per MWh

el

. Beräkningen utgår vidare från att det fasta underhållet ökar med två procent av den ökade investeringskostnaden, dvs. 60 kronor per MWh

el

. Mottagningsavgiften sätts till 350 kronor per ton, vilket motsvarar ungefär 100 kronor per MWh

el

. I tabell 11.2 nedan beräknas elproduktionskostnaden på detta förenklade sätt.

Tabell 11.2 Räkneexempel: total kostnad för elproduktion

Kostnad/elproduktion kr per MWh

el

Kapitalkostnad

290

Rörlig D o U

80

Fast D o U

60

Mottagningsavgifter -100 Totalt: 330

Källa: Pontus Steinwall, Carl Bro Intelligent Solutions promemoria, Elcertifikat och energiutvinning ur avfall (2003-04-20).

Promemorian kommenterar den beräknade produktionskostnaden om 330 kronor per MWh

el

såsom varande högre än årsmedelvärdet

för el på Nordpool och jämförbart med annan ny elproduktion.

På uppdrag av utredningen har även Jonas Eek vid Sysav bidragit med att ta fram en kalkyl. Därvid har en jämförande kalkyl gjorts med ett fliseldat kraftvärmeverk, ett avfallseldat värmeverk och ett

avfallseldat kraftvärmeverk. Kalkylen har utformats för att ge den nödvändiga certifikatsintäkten för att behandlingspriset per ton avfall skall bli detsamma i ett avfallseldat kraftvärmeverk som i ett avfallseldat värmeverk. I beräkningen har ungefärligen samma antaganden om kalkylränta osv. gjorts som i den ovan redovisade beräkningen. Med det angreppssätt som används kommer beräkningen fram till att den erforderliga elcertifikatsintäkten för ett avfallskraftvärmeverk skall uppgå till 304 kronor per MWh

el

för

att uppnå samma behandlingskostnad per ton avfall som för ett avfallsvärmeverk.

Slutligen har Tekniska verken i Linköping gett in ett beräkningsunderlag till utredningen. I underlaget beräknas lönsamheten för den extra investering som krävs för att bygga ett avfallseldat kraftvärmeverk i stället för en avfallseldad hetvattenpanna. Kalkylen som redovisas nedan avser tillskott av en 18 MW turbin till en befintlig hetvattenpanna om 68 MW. Omräknat till MWh ger elproduktionen ett underskott om cirka 36 kronor per producerad MWh

el

.

Tabell 11.3 Elcertifikat för avfall – ett räkneexempel

Kostnad mnkr/år Kapitalkostnad -10,2 Högre underhållskostnader -6,0 Elintäkter 20,7 Ökade bränslekostnader i fjärrvärmesystemet -7,7 Totalt: -3,2

Källa: Tekniska Verken i Linköping, promemoria, Elcertifikat för avfall – ett räkneexempel. (2004-12-15).

Utredningens förslag om en skatt på avfall som förbränns och omfattningen av det stöd som uppkommer härigenom

Såsom redovisas ovan (avsnitt 11.6) har utredningen föreslagit i ett delbetänkande att avfallets fossila innehåll av kol infogas i systemet för energibeskattning. Härigenom skulle kraftvärmebeskattningen komma att gälla även för avfallsförbränningen. Syftet bakom dessa skatteregler är att styra energiproducerande enheter mot elproduktion. I figur 11.3 nedan redovisas omfattningen av det stöd denna beskattning ger vid förbränning av blandat avfall med en genomsnittlig mängd fossilt innehåll (14 viktprocent). För jämförelsens

skull visas även nivån på det stöd som ges inom ramen för elcertifikatsystemet.

Figur 11.3 En jämförelse av det stöd per MWh som ges genom den s.k. kraftvärmebeskattningen respektive genom elcertifikatsystemet vid olika elverkningsgrader vid förbränning av blandat avfall*

*

För elcertifikat anges medelvärdet för år 2004, dvs. 231 kr/MWh (observera att detta värde avser 100 % förnybart avfall). För att beräkna stödet genom kraftvärmebeskattningen har de skattesatser som anges i SOU 2005:23 använts, samt ett antagande om en genomsnittlig mängd fossilt innehåll om 14 viktprocent. De prickade strecken har dragits vid elverkningsgraderna 15 och 28 %. 15 % är den lägsta nivån för att komma ifråga för kraftvärmebeskattningen och 28 % är den i dag högsta existerande elverkningsgraden inom avfallskraftvärmen.

Sammanfattande kommentarer rörande stödbehovet för produktion av el vid avfallsförbränning

En generell – och väntad – iakttagelse som utredningen gjort är att stödbehovet varierar beroende på anläggningarnas lokalisering och storlek. De redovisade beräkningarna får därför ses som riktmärken. Beräkningarna visar dock klart att det stödbehov som finns mer än väl täcks genom de förändringar som utredningen föreslagit genom utformningen av en skatt på avfall som förbränns. En kombination av den föreslagna förbränningsskatten och elcertifikat skulle således, otvivelaktigt i de flesta fall medföra kraftiga överkompensationer för merkostnaderna för elproduktion.

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

15 17 19 21 23 25 27 29

Elverkningsgrad (%)

kr/MWh

Kraftvärmebeskattningen Elcertifikat

Det ovan sagda utesluter inte att det, trots stödet genom kraftvärmebeskattningen, kan uppkomma situationer då ett ytterligare stöd i form av t.ex. elcertifikat skulle kunna vara nödvändigt för att vid varje enskilt drifttillfälle säkerställa att elproduktion kommer till stånd. Såvitt utredningen erfarit rör det sig dock om vissa korta perioder, i synnerhet under vinterhalvåret. Oavsett om något stödbehov föreligger eller inte skulle således elcertifikat för avfallsförbränningen innebära att en ytterligare mängd el producerades.

Avslutningsvis bör beröras att syftet bakom utredningens förslag om en skatt på avfall som förbränns bland annat är att öka utsorteringen av plast, gummi m.fl. fossila fraktioner. I takt med att avfallet gradvis får en mindre fossil andel avtar effekten av det stöd som erhålls genom kraftvärmebeskattningen. Detta innebär att stödbehovet inom avfallsförbränningen nogsamt måste följas visavi förändringar av innehållet i de blandade avfallsfraktioner som förbränns.

11.9. Vissa grundläggande utgångspunkter beträffande frågan om avfall kontra elcertifikat

Vid gränsdragningen av vilken elproduktion som skall omfattas av elcertifikatsystemet bör inledningsvis två utgångspunkter vägas samman och vara avgörande. Såsom beskrivits ovan är avsikten att elcertifikatsystemet skall omfatta sådan elproduktion som sker med användning av förnybara energikällor. Därtill bör hänsyn tas till om elproduktionen är kommersiellt självbärande, eller om det finns ett stödbehov.

Utöver de ovan redovisade utgångspunkterna finns det beträffande avfallet ytterligare överväganden som måste göras för att ha möjlighet att ta ställning till huruvida ytterligare avfallsfraktioner än vad som i dag är fallet skall berättiga till elcertifikat. Därvid uttrycks klart i RES-E-direktivet att ”förbränning av osorterade hushållssopor inte bör främjas genom elcertifikatsystemet om ett sådant främjande skulle undergräva avfallshierarkin”. Denna hierarki ligger bland annat till grund för den svenska avfallspolitiken och är därmed av stor vikt för de principiella ställningstaganden som utredningen nu ställs inför.

11.10. Utredningens överväganden och förslag

Utredningens förslag: Elcertifikatsystemet skall justeras såtillvida att 4 § förordningen (2003:120) om elcertifikat skall kompletteras enligt följande.

1. Animaliska biprodukter kategori 1 och 2 skall berättiga till elcertifikat, och

2. begreppet förädlade former i bestämmelsen skall endast avse biologiska material som förädlats i syfte att utvinna energi ur dem. Den förnybara delen av blandat hushållsavfall skall därmed inte berättiga till elcertifikat.

Allmänt

Såsom utredningen ovan redovisat framgår tydligt att det finns ett stödbehov vad beträffar elproduktion av avfall. Storleken på detta stödbehov varierar, men genomgående finns det dock grund för antagandet att elproduktion av avfall är i behov av ett stöd. Genom utredningens förslag om en skatt på förbränning av avfall har det emellertid nu introducerats ett kraftfullt instrument för att styra avfallsförbränningen mot elproduktion. Detta incitament gör sig gällande när det gäller förbränning av olika blandade fraktioner. För avfallsslag som är helt förnybara och således inte innehåller någon fossil andel medför förslaget dock inte någon styrning mot elproduktion. En första utgångspunkt för justering av elcertifikatsystemet är därför att undersöka huruvida det finns någon helt förnybar avfallsfraktion som i dag inte är berättigad till elcertifikat.

En utvidgning av elcertifikatsystemet

Animaliska biprodukter

Av den genomgång som utredningen gjort av de förnybara fraktioner som i dag inte omfattas av elcertifikatsystemet framgår att det saknas skäl att inte medge animaliska biprodukter kategori 1 och 2 elcertifikat. Dessa fraktioner är helt förnybara och får inte någon styrning mot elproduktion genom den föreslagna förbränningsskatten. De får dessutom inte deponeras eller behandlas på annat sätt än genom förbränning (med undantag för kategori 2 som

får behandlas biologiskt efter föregående trycksterilisering vid hög temperatur). Animaliskt fett kategori 3 däremot skall enligt miljömål i första hand bli föremål för rötning (och i andra hand möjligen kompostering). Animaliska biprodukter kategori 2 får rötas till biogas endast efter föregående trycksterilistering vid hög temperatur. Denna förbehandling innebär betydande energiförbrukning och utredningen förordar därför att detta material skall bli återvunnet i form av biobränsle och berättiga till elcertifikat, även vid direktförbränning. Animaliska biprodukter kategori 1 måste förbrännas enligt krav i ABP-förordningen. Utredningen föreslår att effektiviteten i denna energiåtervinning skall stimuleras genom att produktionen av el från animaliska biprodukter kategori 1 och 2 skall berättiga till elcertifikat. De omfattas därtill av RES-Edirektivets definition av förnybara bränslen.

Beträffande gränsdragningen mellan animaliska biprodukter kategorierna 1 och 2 respektive kategori 3 utgår denna ifrån tidigare redovisade skäl. Det bör dock noteras att om biprodukter kategori 2 och kategori 3 blandas så klassificeras blandningen som kategori 2 (och berättigar med utredningens förslag till elcertifikat). Även om alltså sådana ”anpassningar” skulle ske i syfte att erhålla elcertifikat finner utredningen att detta inte ensamt motiverar bedömningen att även kategori 3 i utgångsläget skall berättiga till elcertifikat.

Vissa vegetabiliska oljor

Såsom utredningen redovisat ovan har Energimyndigheten hemställt att vissa vegetabiliska oljor skall anses vara certifikatberättigande bränslen. Dessa oljor kan, t.ex. efter användning i hamburgerkök osv. komma att klassificeras som avfall. Utredningen förutsätter dock att bedömningen för dessa oljor utfaller likadant, oavsett om oljorna ”förbrukats” eller inte och nöjer sig med att konstatera att frågan är föremål för hantering inom Regeringskansliet.

Den förnybara delen av hushållsavfallet

När det gäller blandat avfall (inklusive alltså hushållsavfall) finns det åtminstone två skäl till varför denna fraktion inte bör vara ett certifikatberättigande bränsle.

Det första skälet är att det med utredningens förslag om en skatt på förbränning av avfall inte föreligger något stödbehov för avfallsförbränningen, eftersom ”stödet” som kraftvärmebeskattningen medför, såsom framgår av figur 11.3 ovan, minst uppgår till så mycket som cirka 46 öre per kWh för den nu diskuterade avfallsfraktionen. Om elproduktionen trots detta skulle berättiga till elcertifikat skulle detta innebära en kraftig överkompensation.

18

Det andra och inte fullt lika framträdande skälet har sin grund i ett mer principiellt övervägande grundat på en avvägning mot de avfallspolitiska målen och då särskilt till den del dessa bygger på avfallshierarkin. I RES-E-direktivet uttalas därvid att ”förbränning av osorterade hushållssopor inte bör främjas genom ett kommande stödsystem för förnybara energikällor om ett sådant främjande skulle undergräva hierarkin”. Såvitt utredningen kan bedöma finns det all anledning att anta att ett ekonomiskt incitament att förbränna blandat avfall i vart fall inte gagnar målsättningarna om ökad materialåtervinning genom bland annat ökad biologisk behandling, utan tvärtom styr till förbränning. I Profus rapport Skatt på förbränning av avfall – en konsekvensanalys

19

görs

bedömningen att förbränningen i Sverige ökar med 400 000 ton per år om den av utredningen föreslagna förbränningsskatten kombineras med elcertifikat till blandat hushållsavfall. Detta kan vara positivt om det innebär att deponeringen minskar i motsvarande mån. Dock finns redan en styrning från deponering av brännbart avfall genom såväl den befintliga lagen (1999:673) om skatt på avfall, vilken därtill förstärks genom de förslag utredningen lämnar, som genom deponiförbuden. Syftet bakom elcertifikatsystemet däremot är inte att styra avfall vare sig till eller från någon avfallsbehandlingsform utan att säkerställa att den energiomvandling som sker förenas med produktion av el. Skäl för att vid angivna förhållanden medge blandat avfall elcertifikat kan inte anses föreligga. Med hänsyn till Länsrätten i Stockholms län ovan refererade dom leder denna bedömning till att 4 § förordningen

18

Resonemanget stöds också av de slutsatser Profu kommit fram till i rapporten Skatt på förbränning av avfall – en konsekvensanalys 2005-02-28, i utredningens delbetänkande SOU 2005:23, bilaga 5).

19

Se not 18.

(2003:120) om elcertifikat måste justeras för att tillse att den förnybara delen av hushållsavfallet inte berättigar till elcertifikat.

Något om biogas från deponering och en jämförelse med hushållsavfall

Vad som kan tyckas något märkligt med dagens ordning och vid en jämförelse med utredningens förslag är att biogas medges elcertifikat och inte blandat hushållsavfall, när biogasen rent faktiskt kan vara en produkt av deponerat hushållsavfall. Ett synsätt som förts fram är således att den förnybara delen av hushållsavfallet bör berättiga till elcertifikat, eftersom biogas gör det och att det inte kan göra någon skillnad om el genereras efter att avfall sönderdelats biologiskt eller termiskt. Enligt utredningens mening föreligger det dock här en principiell skillnad. I ett avfallspolitiskt perspektiv är det sålunda viktigt att förbränning av hushållsavfall inte premieras i förhållande till andra behandlingsformer, med undantag naturligtvis för deponeringsformen. Något incitament bör därför, såsom diskuterats ovan, inte införas för att styra hushållsavfall till förbränning. Med biogas förhåller det sig något annorlunda, eftersom denna uppkommer som ett resultat av deponering. Det saknas skäl att tro att deponering av hushållsavfall och annat avfall som ger upphov till biogas skulle öka, endast av det skälet att den uppkomna biogasen berättigar till elcertifikat. Därvid finns bland annat deponiförbuden som återhållande faktor. Det är likafullt viktigt att tillse att den biogas som tas om hand i första hand styrs mot förbränning med elproduktion när den inte utnyttjas som motorgas för drift av fordon. Det ovan anförda medför att bedömningarna skiljer sig åt vad beträffar biogas och hushållsavfall.

11.11. Vissa konsekvenser m.m.

11.11.1. Påverkan på de avfallspolitiska målen

Ett inkluderande av blandat avfall, inklusive hushållsavfall i elcertifikatsystemet får till viss del anses stå i motsatsställning till målet om ökad biologisk behandling. Bland annat därför har utredningen avhållit sig från att föreslå elcertifikat för dessa fraktioner utan tvärtom föreslagit att förordningen (2003:120) om elcertifikat skall ändras på ett sådant sätt att det tydligt framgår att

sådant avfall inte berättigar till elcertifikat. Med hänsyn härtill och med beaktande av att utredningens förslag i övrigt inte innebär några dramatiska förändringar gör utredningen bedömningen att förslaget står i överensstämmelse med fastlagda avfallspolitiska mål.

11.11.2. Konsekvenser för andra förnybara bränsle-/produktionsslag inom elcertifikatsystemet

Ett inkluderande av de animaliska biprodukterna kategori 1 och kategori 2 medför att strax över 100 kton förnybar elproduktion tillförs elcertifikatsystemet (vid nuvarande mängder sådana biprodukter). Enligt utredningens bedömning motsvarar detta ungefär tillskott av en medelstor anläggning i systemet. Elproduktionen från en sådan anläggning kan i grova drag beräknas till cirka 65 GWh

el

. Såvitt utredningen kan bedöma är detta en förhållandevis liten mängd el som tillkommer i systemet och konsekvenserna härav för elcertifikatsystemet som helhet och för andra produktionsslag kan antas vara förhållandevis måttliga. Någon justering av kvoterna i elcertifikatsystemet behövs således inte. Vad beträffar den avgränsning som föreslås i syfte att tillse att de förnybara fraktionerna av blandat (hushålls) avfall inte skall komma i åtnjutande av elcertifikat gör utredningen bedömningen att detta inte kommer att föranleda några mer vittgående konsekvenser. Denna bedömning grundar sig framförallt på skälet att tillämpningen av förordningen (2003:120) om elcertifikat fram till tidpunkten för den i avsnitt 11.5.2 redovisade domen såvitt bekant inte medgav elcertifikat för sådant avfall.

11.11.3. Medför de tillkommande fraktionerna i elcertifikatsystemet kontroll- eller mätsvårigheter?

Genom utredningens förslag att infoga vissa ytterligare fraktioner i elcertifikatsystemet uppstår frågan om detta innebär några kontroll- eller mätsvårigheter av betydelse. Denna fråga utreddes noggrant i utredningens delbetänkande vad beträffar möjligheterna att mäta avfallets innehåll av fossilt kol i de situationer då detta används som bränsle. Utredningen kunde i det fallet konstatera att det fanns goda möjligheter att få till stånd en fullgod beskattning, bland annat genom användande av schabloner, men även genom att

ställa krav på dokumentation m.m.

20

I förevarande fall får

situationen bedömas än mer gynnsam då de fraktioner som nu föreslås tillfogas elcertifikatsystemet är väl avgränsade och redan omgärdade med vissa administrativa skyldigheter för dess innehavare. Infogandet av de animaliska biprodukterna kategori 1 och 2 bör därför inte medföra att kontroll- eller mätsvårigheter av någon betydelse uppstår. Tvärtom är det utredningens bedömning att dessa fraktioner i såväl administrativt som praktiskt hänseende är väl lämpade att tillföras elcertifikatsystemet.

20

BRAS-utredningens delbetänkande en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23, s. 242 ff.).

12. Konsekvenser av förslagen

12.1. Allmänt

För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller kommittéförordningens (1998:1474) bestämmelser. I det följande redovisas och behandlas dessa bestämmelsers innehåll och eventuella inverkan på utredningens arbete.

12.2. Statsfinansiella konsekvenser m.m.

Enligt 14 § kommittéförordningen gäller, att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering.

Utredningen föreslår en skatt på förorenade jordar och muddermassor med 90 kronor per ton. Avdrag för förorenad jord och muddermassor (såväl förorenad som inte förorenad) medgavs år 2004 för cirka 588 000 ton (varav endast 1 500 ton medgavs för muddermassor). Av dessa bedöms knappt hälften ha använts i konstruktionen av deponien eller som sluttäckning på deponien, vilket berättigar till avdrag. Det är således enbart drygt hälften av den förorenade jorden som år 2004 kom in på avfallsanläggningarna som deponerades. Det bedöms att av 300 000 ton kommer cirka fem procent i ett inledningsskede att styras från deponering till behandling som innebär att de antingen kan användas utanför eller innanför avfallsanläggningen, vilket medför att 285 000 ton förorenad jord och muddermassor kommer att beskattas år 2007. Bruttointäkterna beräknas till 26 miljoner kronor. Skattebördan

träffar till 70 procent den offentliga sektorn (främst staten) och 30 procent företagen.

Utredningen föreslår även att skatten höjs med 100 kronor per ton för utsorterat brännbart och organiskt avfall. Skatten höjs därmed från 370 kronor till 470 kronor. Dispenserna från förbudet att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall motsvarar 646 000 ton år 2005. För år 2007 antas de dispensgivna volymerna ha halverats, vilket innebär att 323 000 ton träffas av skatten. Där till kommer de fraktioner som är undantagna från deponiförbuden. Bruttointäkterna beräknas till 32 miljoner kronor år 2007. Skattebördan antas till 75 procent drabba företag, till 20 procent drabba offentlig sektor (kommunerna) och till fem procent drabba hushåll.

12.2.1. Nettoeffekten av skatteförändringarna

Nettoeffekten av skatteförändringarna räknas ut genom att hänsyn tas till indirekta effekter. Ökade kostnader för skatten som drabbar företagen förutsätts reducera vinst och lönesummor. Det minskar underlaget för inkomstskatter och sociala avgifter. Höjda skatter som direkt drabbar offentlig sektor leder inte till några nettointäkter eftersom skattekostnaden för sektorn motsvarar skatteintäkten (för staten). Höjda skatter för hushållen, via höjda renhållningsavgifter, påverkar den allmänna prisnivån, vilket i sin tur leder till ökat konsumentprisindex (KPI). Detta påverkar sedan med en viss fördröjning både inkomstskatteskalor och de offentliga utgifterna via KPI-beroende transfereringar.

Tabell 12.1 Periodiserade nettoeffekter för offentlig sektor 2007–2009 samt

varaktig nettoeffekt, miljoner kronor

Fr.o.m. 1/1

2007

2008 2009

Varaktig nettoeffekt

Skatt på förorenad jord och muddermassor, 90 kr per ton

6 6 6 6

Höjd skatt på utsorterat brännbart och organiskt avfall med 100 kr per ton

21 21 21 19

Summa 27 27 27 25

Den periodiserade nettointäkten för den offentliga sektorn blir relativt låg vad gäller förorenad jord och muddermassor. Staten får skatteintäkter, men får tillsammans med kommuner ökade skattekostnader för förorenad jord och muddermassor. Staten får ökade kostnader med 16 miljoner kronor medan kommuner får ökade kostnader med två miljoner kronor. För höjd skatt på avfall med dispens från deponiförbud kan kommunerna få ökade skattekostnader med sex miljoner kronor.

12.2.2. Differentierade skattesatser och ökad administration?

Enligt preliminära besked från Skatteverket kommer en differentiering enligt den föreslagna modellen inte att medföra några allvarliga hinder för tillämpning och uppbörd. Införandet kommer naturligtvis att innebära visst programmeringsarbete osv. med vissa, inte alltför höga, kostnader som följd. Dessa beräknas preliminärt till cirka 80 000 kronor.

För avfallsinnehavarna (och de skattskyldiga) kan visst ytterligare uppgiftslämnande komma ifråga. Samtidigt rör det sig om avfall vars mängder och status bör vara väl kända av aktörerna, bland annat, eftersom det finns dokumentation som visar att avfallet omfattas av dispens, alternativt att det är undantaget från deponiförbuden.

12.3. Miljökonsekvenser

12.3.1. Effekter av minskad deponering

Avsikten med utredningens förslag är att minska negativ miljöpåverkan från avfall. I ett 100-års perspektiv innebär deponering av avfall regelmässigt större emissioner till luft, vatten och mark av ämnen som påverkar miljön negativt, än vad materialåtervinning och/eller energiutvinning från avfall gör.

Deponeringen medför också en negativ miljöpåverkan genom att mark tas i anspråk. Lämpliga markområden är ofta en bristvara.

Indirekt medför deponeringen att annat material måste utvinnas, ytterst av jungfrulig natur, vilket i sig är en negativ miljöpåverkan. Avfallet är dessutom när det gäller brännbart och organiskt avfall i många fall en energiresurs som, om den deponeras, måste ersättas av andra energikällor, vilket även det är en negativ miljöpåverkan. På marginalen är det dessutom ofta fossila bränslen som ger stor negativ miljöpåverkan som ”ersätter” den förlorade energin i ett outnyttjat avfall. Detta gäller i synnerhet om avfall utnyttjas för elproduktion.

Det förhindrar inte att det finns avfallsfraktioner som ur miljösynpunkt bör deponeras. Detta är en viktig grund till skattebefrielserna som utretts i avsnitt 8, 9 och 10. På sikt kan det emellertid inte uteslutas att även dessa avfallsfraktioner kan komma att återvinnas eller på annat sätt minskas.

I 2001 års avfallsskatteutredning (SOU 2002:9) gjordes jämförelser av emissioner från deponering och avfallsförbränning av hushållsavfall. Om allt sådant avfall bränns i moderna anläggningar med högt energiutnyttjande blir det 900 000–1 700 000 ton mindre utsläpp av koldioxidekvivalenter än om allt skulle ha deponerats. Det kan jämföras med att de totala utsläppen av koldioxidekvivalenter från hela avfallssystemet beräknas till 2 105 000 ton per år. Skillnaderna mellan förbränning och reaktorrötning är betydligt mindre, 10–20 procent av skillnaden mot deponering till rötningens fördel.

Detta innebär att minskning av deponering av brännbart och organiskt avfall har stora positiva effekter när det gäller att minska tillförseln av växthusgaser till atmosfären, och de därav följande klimatförändringarna. Avfallssystemets bidrag till de totala utsläppen av växthusgaser är också relativt högt, varför just dessa emissioner är av stort intresse.

En annan jämförelse från 2001 års utredning gäller emissionerna av eutrofierande ämnen. I det fallet försvinner miljöpåverkan nästan helt om deponering överges till förmån för avfallsförbränning eller reaktorrötning. I förhållande till de nationella emissionerna blir därmed effekten jämförbar med den som erhölls för växthusgaser.

Detta innebär att minskad deponering av hushållsavfall också medför minskad belastning på sjöar, Östersjön och andra kustnära vattenmiljöer.

12.3.2. Skatteförslagens styreffekter

Genom en höjd skatt på deponering av avfall ökar det ekonomiska incitamentet att undvika deponering och att i stället öka materialåtervinning och energiutvinning ur avfallet. Därmed erhålls generellt sett en positiv miljöeffekt. Storleken av denna effekt beror av incitamentets storlek, vilka avfallsfraktioner som träffas och vilka alternativ som står till buds. Då det ekonomiska incitamentet att undvika deponering blir större ökar även risken för att avfall som, p.g.a. sina egenskaper, bör deponeras styrs bort från deponering. Detta har utredningen i möjligaste mån beaktat vid utformningen av sina förslag.

Den differentiering av skatten på avfall som deponeras som utredningen föreslår innebär ökad skatt på dels organiskt eller brännbart avfall som deponeras med dispens eller undantag, dels på förorenad jord och muddermassa. Skattehöjningen är 100 respektive 90 kronor per ton avfall.

Högre skatt på utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall förväntas leda till minskad deponering. För närvarande deponeras cirka 600 000 ton sådant avfall per år med dispens från rådande deponeringsförbud. Därtill kommer de fraktioner som är undantagna från förbuden, varav det skattebefriade grönlutslammet sannolikt är den största fraktionen (ca 200 000 ton år 2004).

Deponering är generellt sett ett miljömässigt sämre alternativ än andra behandlingsmetoder. Bland förväntade miljökonsekvenser finns bland annat minskade emissioner av växthusgaser från nedbrytning av deponerat organiskt material. Om deponeringen ersätts av förbränning kan utvunnen energi ersätta annan förbränning. Om deponering ersätts av materialåtervinning kan återvunna material ersätta jungfrulig produktion, vilket generellt

sett är ett bättre alternativ ur miljösynpunkt och i linje med avfallshierarkin och olika avfallspolitiska målsättningar.

En skatt på förorenad jord och muddermassor förväntas leda till ökad behandling av förorenad jord och muddermassa och därmed minskad deponering. Detta bör innebära att föroreningarna omhändertas på ett bra sätt, antingen genom att föroreningarna bryts ner eller, genom att de koncentreras och att man därigenom får bättre möjligheter till ett bra omhändertagande.

12.3.3. Kvantitativ uppskattning av styreffekter

För att bedöma den förväntade styreffekten kan t.ex. den kvantifiering som gjordes i 2001 års avfallsskatteutredning utnyttjas. Där fann utredaren att deponeringen minskades med sex procent avfall första året vid den dåvarande skattsatsen på 250 kronor per ton. Om vi antar att styreffekten är två procent per år för varje hundratal kronor skatt som påförs avfallet under de första fem åren, så kan de föreslagna skatteförändringarnas styreffekt beräknas.

Den mängd organiskt eller brännbart avfall som i dag deponeras med dispens eller undantag uppgår till cirka 600 000 ton. Förslaget om en höjd skatt tillsammans med gällande förbud, årliga dispenser och därmed följande prövningar, torde dock kunna medföra att dessa mängder halveras till dess förslagen träder i kraft år 2007. Vid en därefter årlig minskning med två procent i fem år skulle deponiminskningen bli cirka 30 000 ton. Detta uppskattas medföra ett minskat utsläpp av cirka 8 000 ton koldioxidekvivalenter. Vid beaktande av de styrmedel som finns får den angivna beräkningen anses vara mycket försiktig.

Den mängd förorenad jord och muddermassor som i dag deponeras uppgår till cirka 300 000 ton. Vid en minskning med två procent per år i fem år skulle deponiminskningen bli cirka 30 000 ton. Styreffekten för förorenad jord och muddermassor kommer att variera beroende på genomförda saneringar, men rimligen öka i trakt med att teknik för rening utvecklas än mer.

Osäkerhet i den här typen av uppskattningar är naturligtvis stor. De bygger på att skattehöjningarna har samma styreffekt som vid tidigare tillfällen. Effekten kan bli större om fler åtgärder för att minska deponeringen blir motiverade vid den högre kostnadsnivån som skattehöjningen medför. Effekten kan utebli om inga

alternativa åtgärder tillkommer. Utredningen har emellertid inte funnit sådana tröskel- eller väggeffekter för landet som helhet.

12.4. Konsekvenser för näringslivet

Konsekvenserna för små företag redovisas nedan under 12.5. För övriga näringslivet gäller följande.

Dispenser från förbuden att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall förekommer bland annat för avfall från fragmenteringsindustrin och pappers- och massaindustrin. Den höjda skatten medför således ökade kostnader för dessa branscher och ett ökat tryck för att finna alternativa behandlingsmetoder, alternativt att minska mängden avfall. Därutöver har några företag speciella avfallsslag som är undantagna från förbuden att deponera utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall. Av rapporten Hur har avfallsskatten fungerat? (se betänkandets bilaga 3) samt det underlag som tagits fram i samband därmed framgår vissa uppgifter om vad de olika branscherna deponerar. Inom kemi-, pappers-/massa- och stålindustrin har utredningen särskilt identifierat två avfallsfraktioner som är undantagna från deponiförbuden. Av dessa är grönlutslammet också befriat från avfallsskatt. Ett av avfallen från framställningen av Expancel som, p.g.a. dess höga halter av klor och kväve, är undantaget från deponiförbudet har av utredningen prövats gentemot förutsättningarna för skattebefrielse (se avsnitt 10.8.2 ovan). Utredningen ansåg dock inte att sådana förutsättningar förelåg, vilket innebär att den höjda skatten i detta fall medför en ökad kostnad om 130 000 kronor, allt under förutsättning att avfallsmängderna inte minskas.

Utöver de nu redovisade uppgifterna har det inte från branschhåll framförts att något ytterligare avfallsslag av betydelse skulle komma att omfattas av den föreslagna skattehöjningen på utsorterat brännbart och organiskt avfall. För det fall något sådant avfallsslag kan påvisas under den fortsatta beredningen av förslaget förutsätter utredningen att detta prövas gentemot de kriterier som gäller för skattebefrielse. Det kan dock noteras att något sådant avfallsslag inte tidigare förts fram vid skattenivån 370 kronor.

För återvinningsindustrierna kommer slopandet av skattebefrielsen för förorenad jord att vara positiv, eftersom deponeringens kostnadsfördel minskar i förhållandet till behandling. Denna effekt är svår att kvantifiera.

12.5. Övriga konsekvenser

Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen).

Vad beträffar konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män samt för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen) bedömer utredningen att konsekvenserna är mycket små. Konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen och offentlig service samt för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags redovisas nedan.

Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen och offentlig service

Den ökade kostnaden för deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall samt förorenade jordar och muddermassor förväntas övervältras på avfallslämnarna genom höjda mottagningsavgifter hos avfallsanläggningarna. Mängden hushållsavfall som deponeras på dispens har under de senaste åren minskat markant. För år 2005 erhölls dispenser för att deponera cirka 85 000 ton hushållsavfall. Utredningen uppskattar att deponeringen av hushållsavfall kommer att fortsätta minska i snabb takt och att den, med nu föreslagna skatteförändringen, enbart kommer att uppgå till fem procent av dagens nivå om ett par år. Den ökade kostnaden för deponering av utsorterat brännbart och organiskt avfall förväntas därför i väldigt liten utsträckning träffa hushållsavfall och därmed inte påverka nivån på renhållningsavgifterna, vilka fastställs av kommunerna och tas ut av fastighetsägarna. Dessa avgifter skall finansiera omhändertagande av avfallet. Renhållningsavgifterna får inte vara högre än vad som

krävs för att täcka kostnaderna, inklusive t.ex. administrativa kostnader.

Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags

Enligt den s.k. SimpLex-förordningen, förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor skall nya reglers effekter för små företag analyseras.

En beskattning av förorenad jord och muddermassor samt en skattehöjning på utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall innebär inte att någon ny avfallsfraktion införs i systemet varför de befintliga rutinerna inte bedöms påverkas.

Förslagen innebär kostnadsökningar för de företag som deponerar utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall samt förorenad jord och muddermassor, eftersom avfallsanläggningarna förväntas ta ut en högre avgift p.g.a. skattehöjningen. Det finns dock inte någon hållpunkt för att något småföretag vare sig ger upphov till, eller deponerar, avfall i någon större omfattning, varför de föreslagna förändringarna inte bedöms medföra några större konsekvenser. Inte heller bedöms deras konkurrenssituation påverkas i förhållande till större företags. För de småföretag som sysslar med behandling av förorenad jord bedöms förslagen vara gynnsamma.

12.6. Konsekvenser av föreslagna förändringar i elcertifikatsystemet

Ett inkluderande av de animaliska biprodukterna kategori 1 och kategori 2 medför att strax över 100 kton förnybar elproduktion tillförs elcertifikatsystemet (vid nuvarande mängder sådana biprodukter). Enligt utredningens bedömning motsvarar detta ungefär tillskott av en medelstor anläggning i systemet. Elproduktionen från en sådan anläggning kan i grova drag beräknas till cirka 65 GWhel. Såvitt utredningen kan bedöma är detta en förhållandevis liten mängd el som tillkommer i systemet och konsekvenserna härav för elcertifikatsystemet som helhet och för andra produktionsslag kan antas vara förhållandevis måttliga.

Någon justering av kvoterna i elcertifikatsystemet behövs således inte.

Vad beträffar den avgränsning som föreslås i syfte att tillse att de förnybara fraktionerna av blandat (hushålls-) avfall inte skall komma i åtnjutande av elcertifikat gör utredningen bedömningen att detta inte kommer att föranleda några mer vittgående konsekvenser. Denna bedömning grundar sig framförallt på skälet att tillämpningen av förordningen (2003:120) om elcertifikat fram till tidpunkten för den i avsnitt 11.5.2 redovisade domen såvitt bekant inte medgav elcertifikat för sådant avfall.

I övrigt bedöms inte utredningens förslag i denna del medföra några konsekvenser av betydelse.

12.7. Ikraftträdande

De föreslagna förändringarna bedöms kunna införas den 1 januari 2007.

Tidpunkten, den 1 januari 2007, för ikraftträdande skall ses i ljuset av den nödvändiga statsstödsprövningen av förändringarna. Erfarenhetsmässigt tar kommissionens behandling av en ansökan om statsstödsgodkännande minst sex – åtta månader.

Beträffande den förväntade styrningen av de föreslagna förändringarna är denna sannolikt mindre beroende av tidpunkten för ikraftträdande. När berörda aktörer får kunskap om att skatten på deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall planeras att höjas kommer detta antagligen påverka beteenden. Utredningen gör därför bedömningen att förändringar även kommer att ske innan förslagen träder i kraft.

13. Författningskommentarer

13.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:673) om skatt på avfall

Lagens rubrik

Utredningen föreslår att lagens rubrik skall lyda ”lag om skatt på avfall som deponeras”. Eftersom utredningen i delbetänkandet en BRASkatt – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23) föreslagit att en skatt på förbränning av avfall skall åstadkommas inom ramen för energibeskattningen faller det sig naturligt att tydliggöra att lagen avser skatt på avfall som deponeras.

Rubriken närmast före 4 §

Rubriken närmast före 4 § har ändrats från ”Skattebelopp m.m.” till enbart ”Skattebelopp”. Ändringen är föranledd av att det materiella innehållet i 5 § avseende bland annat vägning upphävs och ersätts med bestämmelser om undantag från skatteplikten.

4 §

Bestämmelsen som anger skattesatsen för avfall som deponeras ändras på det sättet att det införs tre olika skattesatser i lagen. Den första skattesatsen (punkten a]) avser avfallsslagen förorenad jord från marksanering och förorenade muddermassor. Dessa avfallsslag är i dag skattebefriade, men föreslås nu få en skatt om 90 kronor per ton. Skälen härför redovisas utförligt i avsnitt 9.3 och 9.4. För utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall skall skatten höjas med 100 kronor till sammanlagt 470 kronor (punkten b]). Skälet bakom höjningen är bland annat att understödja deponiförbuden, men har även bäring på utredningens förslag om en skatt på

förbränning av avfall. Ändringen behandlas vidare i avsnitt 5.8.1 Skattesatsen för övrigt avfall föreslås ligga kvar på nuvarande 370 kronor per ton (punkten c]).

Lagtekniskt åstadkoms punktuppställningen genom angivande av a, b och c i stället för 1,2 och 3 som är huvudregeln. Detta görs för att undvika att läsaren blandar samman punktangivelsen med själva skattebeloppet och därigenom utläser en felaktig skattesats (jfr motsvarande ordning i 9 kap. 9 § tredje stycket lagen [1994:1776] om skatt på energi).

5 §

Det materiella innehållet i paragrafen upphävs. Detta är en konsekvens av att det redan av skattens utformning (viktbaserad) följer att skatten bör tas ut på grundval av vägning. För det fall vägning inte är möjligt bör reglerna i 11 kap. 19 § skattebetalningslagen (1997:483, SBL), enligt vilka skatten skall bestämmas på grundval av tillgängliga uppgifter tillämpas. Om en tillförlitlig beräkning inte kan göras på ett sådant sätt, skall skatten bestämmas efter vad som framstår som skäligt med hänsyn till vad som har kommit fram. Denna bestämmelse möjliggör således för Skatteverket att bestämma skatten på annan grund än vägning. Naturligtvis bör vägning även fortsättningsvis vara huvudregeln för skatteuttaget, men detta ligger, som nämnts ovan, i sakens natur då skatten är viktbaserad. Att de berörda reglerna i SBL är tillämpliga för skatten på avfall framgår av 9 §.

Till det ovan sagda kan noteras att bestämmelsen som sådan till sin utformning närmast kan karaktäriseras som en verkställighetsföreskrift, och därför inte heller bör behöva meddelas genom lag. Om Skatteverket i den praktiska tillämpningen finner att upphävandet av bestämmelsen för med sig någon, av utredningen icke identifierad, oönskad effekt får det ankomma på verket att meddela sin syn på detta.

I stället för bestämmelser om vägning ges nu i bestämmelsen de regler om undantag från skatteplikten som tidigare återfanns i 6 § första stycket punkten 1. Skälet bakom denna uppdelning av 6 § redovisas nedan.

6 §

Av redaktionella skäl har första stycket punkten 1 förts över till 5 § vars nuvarande materiella innehåll upphävs. Detta innebär att undantaget från skatteplikt för material som förs in till en anläggning för att användas för driften av denna, alternativt inte har något samband med avfallshanteringen tydligt skiljs ut från de undantag från skatteplikten som rör avfallsbehandlingsmetoder och som kvarstår i 6 § fr.o.m. punkten 2 i dess nuvarande lydelse. Vissa ändringar görs dock. Därvid delas undantaget från skatteplikt för avfall som är avsett att behandlas genom kompostering eller reaktorbaserad rötning således upp i två punkter i stället för, som i dag, en. Därutöver kompletteras andra stycket med att ange att skattebefrielse för kompostering och reaktorbaserad rötning endast skall komma i fråga i de fall huvudprocessen kan slutföras inom ett år. Kompostering av park- och trädgårdsavfall skall dock inte omfattas av denna begränsning. Avsikten bakom kompletteringen är i huvudsak att säkerställa att bestämmelsen tillämpas på det sätt som ursprungligen avsetts. Skälen bakom denna komplettering utvecklas i avsnitt 8.2.2.

Övriga ändringar i paragrafen är av redaktionell karaktär.

Upphävande av vissa punkter i 11 § första stycket

Punkterna 2–4 i deras nuvarande lydelser upphävs. Punkterna 2–3 upphävs av det skälet att förorenad jord från marksanering (punkten 2), och för muddermassor från sanering och fördjupning av vattenområden (punkten 3) skall beskattas med en lägre skattesats, vilken kommer till uttryck i 4 § (se författningskommentar ovan). Skälen bakom denna förändring förklaras i avsnitt 9.3 och 9.4.

Punkten 4 upphävs av följande skäl. Redan när detta avdrag, avdrag för avfall från sanering av upplag för farligt avfall, diskuterades i förarbetena till LSA (prop. 1998/99:84, s. 61 f.) baserade sig bedömningen på ett flera år gammalt underlag, nämligen en inventering av Naturvårdsverket, daterad 1993. Utredningen har fått uppgift om att det ännu existerar några sådana upplag som kan tänkas omfattas av bestämmelsen, men att avsikten är att de skall vara färdigsanerade senast år 2008. Med hänsyn till den ringa omfattning avdraget nyttjats under de senaste åren och

för att öka trycket på att de saneringar som återstår skall färdigställas har utredningen gjort bedömningen att avdraget kan slopas. Skälen härför utvecklas i avsnitt 9.5.

11 § första stycket 3

Avdraget föreslås bestå (punkten 6 i nuvarande lydelse av paragrafen), men omformuleras något för att bättre passa in på den verklighet det avser. Avdraget diskuteras närmare i avsnitt 9.7.

11 § första stycket 7

Förutsättningarna för detta avdrag (punkten 10 i nuvarande lydelse av paragrafen), redovisas i avsnitt 10.3.2. Bestämmelsens ordalydelse ändras till att endast avse icke organiskt returfiberavfall samt askor från förbränning av returfiberavfall och av avsvärtningsslam. Avdraget inskränks därmed på ett sådant sätt att utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall inte längre skall vara skattebefriat.

11 § första stycket 8

Avdraget begränsas såtillvida att skattebefrielse inte längre skall medges för slam från framställning av dikalciumfosfat och natriumfosfat utan endast för slam från framställning av kalciumklorid (punkten 11 i nuvarande lydelse av paragrafen). Skälet härför är att framställning av dikalciumfosfat och natriumfosfat inte längre sker i Sverige. Avdraget diskuteras närmare i avsnitt 10.4.1.

11 § första stycket 11

Punkten, som i nuvarande lydelse återfinns i punkten 14, kompletteras med att medge avdrag inte endast för elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid utan även för materialfilterstoft från sådan framställning. Skälen härför berörs närmare i avsnitt 10.8.1.

11 § första stycket 20

Avdragets nuvarande lydelse framgår av punkten 23. I enlighet med vad utredningen anför under punkten 7 ovan skall avdrag fortsättningsvis endast medges för icke organiskt avfall. Utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall skall således beskattas. Avdraget behandlas vidare i avsnitt 10.7.1.

13.2. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2003:120) om elcertifikat

4 §

Första stycket i bestämmelsen kompletteras med punkten 6 vari anges att även animaliska biprodukter kategori 1 och kategori 2 skall berättiga till elcertifikat. Skälen för denna förändring berörs närmare i avsnitt 11.10. Med animaliska biprodukter kategori 1 och kategori 2 avses den lydelse dessa begrepp ges i Europaparlamentets och rådets förordning (1774/2002/EG)

1

om hälso-

bestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel.

I andra stycket i bestämmelsens nuvarande lydelse anges att pellets, briketter, pulver och vätskor, eller andra förädlade former av de biologiska material som anges i paragrafens punkter 1–4 skall berättiga till elcertifikat. Ordalydelsen har i rättstillämpningen lett till konsekvensen att trädmaterial som förädlats, t.ex. i syfte att bli kartong har ansetts berättiga till elcertifikat när sådant material funnits i blandat hushållsavfall. För att undvika att den förnybara delen av hushållsavfall generellt berättigar till elcertifikat föreslås nu att bestämmelsen avgränsas såtillvida att endast sådant material som förädlats i syfte att användas för energiutvinning skall berättiga till elcertifikat. Detta innebär att t.ex. papper och kartong vars primära användningsområde ju inte är att användas som bränsle hamnar utanför bestämmelsens tillämpningsområde.

1

Europaparlamentets och rådets förordning (1774/2002/EG) av den 3 oktober 2002 om

hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (EGT L 273, 10.10.2002).

Särskilt yttrande

av experten Björn Södermark, Naturvårdsverket

Avfall bör behandlas och slutligt omhändertas utifrån sina egenskaper. De tidigare låga kostnaderna för deponering av avfall har motverkat detta syfte. Från miljö- och resurssynpunkt lämpligare alternativ har inte kunnat konkurrera av kostnadsskäl. Ytterligare ett avgörande hinder har varit att avfallet inte varit tillräckligt sorterat. Avfall bestående av en blandning av olika material och med innehåll av en rad olika miljöskadliga ämnen är besvärligt och kostsamt att återvinna och efterfrågan, även efter en behandling, är oftast mycket låg. Genom att fördyra deponeringen ökar motivet för att sortera avfallet bättre, så att alternativa hanteringsformer kan bli aktuella. Det ultimata syftet är naturligtvis att så lite avfall som möjligt uppkommer och att detta är så rent som möjligt. Deponiskatten samt de under senare år kraftigt skärpta reglerna för deponering har ökat incitamenten avsevärt och avfallsmängderna till deponering har minskat.

Samtidigt bör det noteras att deponering fortfarande är den i många fall bästa, och i flera fall enda, metoden för att långsiktigt ta hand om avfall innehållande miljöskadliga ämnen på ett säkert sätt. Bland annat av denna anledning är det vissa avfall som är undantagna från deponiskatten. Ett viktigt sådant undantag har varit förorenade jordar och sediment, vilka har förorenats av framför allt tidigare industriella verksamheter, oftast beroende på avsaknad av kunskap om vilka miljöproblem dessa verksamheter kunde åstadkomma och innan vi fick en väl fungerande miljölagstiftning som kunde reglera detta. Sedan ett tiotal år tillbaka satsar samhället stora pengar och resurser för att åtgärda de allvarligaste problemen med målet att avgifta samhället inom en eller ett par generationer. Det normala förfarandet är att på olika sätt ta bort de miljöskadliga ämnena från olika mark- och vattenområden så effektivt och skonsamt som möjligt samt lägga dem på en från miljösynpunkt lämpligare plats på sådant sätt att de

inte utgör ett framtida miljöproblem. Ofta innebär detta på grund av ämnenas egenskaper att det blir fråga om deponering. Däremot måste man i varje enskilt fall överväga vilka behandlingsmöjligheter som står till buds, så att det slutliga omhändertagandet blir så säkert som möjligt.

Det totala antalet områden som påverkats av gamla tiders verksamheter är så stort att det inte är ekonomiskt rimligt att åtgärda dem alla. Det är därför en grannlaga uppgift att välja ut de områden som är viktigast från miljösynpunkt att åtgärda samt se till att man löser problemet så bra att åtgärden inte varit meningslös eller att problemet bara flyttats till en annan plats. Det är med andra ord en känslig balansgång mellan hur många områden som kan åtgärdas och hur väl åtgärderna genomförs. Det bör dock framhållas att syftet med åtgärderna är avgiftning. Självklart ska även i dessa fall återvinningsaspekterna beaktas, t ex genom att förorenad jord behandlas, inte bara för att få en säker deponering utan även för att minska mängden jord som behöver deponeras, men miljöskyddsaspekten måste i dessa fall väga tyngre. De ofta stora volymerna och de idag relativt sett höga deponikostnaderna, på grund av höga miljökrav på deponeringen, innebär trots allt ett kraftigt tryck på att hålla nere mängderna till deponering.

En skatt på deponering av förorenade jordar och sediment innebär i de flesta fall en avsevärd fördyring av åtgärderna för att avgifta förorenade områden, utan att detta ger en positiv effekt från miljösynpunkt. Tvärtom bedömer jag att skatten kraftigt motverkar strävan att så effektivt som möjligt avgifta samhället från sådana miljöskadliga ämnen som vi idag inte ens skulle acceptera att de används i samhället. Visst skulle en skatt kunna antas skapa incitament för att för vissa förorenade jordar utveckla behandlingstekniker så att mindre mängder jord behövde deponeras, men sammantaget har detta ingen nämnvärd betydelse från miljö- och resurssynpunkt. Erfarenheterna hittills visar dessutom att behandlingstekniker har utvecklats trots avsaknaden av skatt.

Skälen som talar mot en skatt är många, t ex följande:

  • Ökad kostnad riskerar att viktiga åtgärder inte kommer till stånd eller att saneringen inte drivs tillräckligt långt, för att minska mängderna av avfall som måste behandlas eller deponeras.
  • Merparten av jorden och i princip alla förorenade sediment, och vi talar här om mycket stora mängder, måste oberoende av behandlingen ändå deponeras, eftersom behandlingen av många olika skäl inte, trots teknikutveckling, kommer att kunna ske till rimlig kostnad. Därtill kan behandlingen, framför allt av förorenade sediment, inte ge användbara material och efterfrågan på behandlade jordar kommer att vara låg.
  • Behandling övervägs alltid och ska genomföras i första hand för att lösa miljöskyddsproblemet, inte av återvinningsskäl. En skatt innebär därför att behandlingen från miljöskyddssynpunkt riskerar bli sämre, eftersom åtgärden annars blir för dyr.
  • Det finns inte obegränsat med pengar för saneringsåtgärder. De statliga medlen bör rimligtvis inte användas för att betala skatt till staten. Detta kan inte vara kostnadseffektivt. De statliga medlen måste i varje enskilt fall användas på ett ansvarsfullt och optimalt sätt. Om teknikutveckling ska gynnas med statliga medel, är det bättre att sätta av särskilda medel för detta.
  • Att utkräva ansvar för att åtgärda ”gamla synder” är juridiskt svårt, vilket varit huvudmotivet för staten att satsa medel för att få till stånd viktiga saneringsåtgärder. Idag läggs dock allt större resurser på att utkräva ansvar av tidigare verksamhetsutövare samt på att åstadkomma förhandlingslösningar som innebär att åtgärder vidtas ”frivilligt” av företag och kommuner. Sådana lösningar kommer avsevärt försvåras när skatten medför ökade kostnader för att genomföra åtgärderna. Uppskattningar av Naturvårdsverket visar att skatten kommer fördyra i princip alla åtgärdsprojekt, många med flera tiotals miljoner kronor. Bedömningen är att ett flertal mycket viktiga projekt, framför allt sådana där sediment innehållande kvicksilver, dioxiner och PCB saneras, inte kommer att kunna genomföras.

Sammantaget kan jag inte finna något hållbart motiv för att skattebelägga förorenade jordar och sediment med 90 kr/ton. Än mindre kan jag förstå motiven för detta, när ett flertal industriella verksamheter får undantag för deponering av sina avfall från processer och reningsanläggningar. Avfall som uppkommer dagligen och många gånger är av samma slag som de som med

gångna tiders hantering skapade förorenade områden och sediment. Avfall som generellt sett är lika behandlingsbara som de förorenade jordarna och sedimenten. Det kan med andra ord inte vara miljöskäl bakom förslaget till skatt på förorenade jordar och sediment, utan snarare är det enligt min mening ekonomiska avväganden som fått väga tyngre.

Särskilt yttrande

av experterna Ingvar Carlsson, Ronnie Peterson och Weine Wiqvist

Med anledning av det slutbetänkande som nu läggs fram har vi enats om följande särskilda yttrande:

Vi stödjer i huvudsak de slutsatser som utredaren lagt fram i utvärdering av den nuvarande lagen om skatt på avfall till deponering. Slutsatsen är att den skatten hittills varit ändamålsenlig och att det för närvarande endast behövs smärre förändringar.

Vi anser dock att förslaget om att begränsa avdragsrätten för avfall som förs till kompostering och rötning är felaktigt. Förslaget går ut på att avdraget begränsas till att endast omfatta sådan biologisk behandling vars huvudprocess är kortare än ett år. Detta är enligt vår mening en fråga som inte naturligt har sin plats i skattelagstiftningen. Processbetingelser och miljömässiga villkor för verksamheten ska fastställas vid miljöprövningen. Där finns de verktyg som behövs för att, om det anses nödvändigt, skärpa reglerna kring kompostering och rötning.

Vi anser vidare att förslaget om att slopa avdraget för förorenade massor från sanering är olämpligt liksom att införa en särskild skattesats med 90 kr/ton. Detta kommer att kraftigt öka kostnaderna för sanering, sanering som ofta utförs genom samhällets försorg. Effekten kan bli att nödvändiga saneringsåtgärder senareläggs eller helt uteblir. Enligt vår mening får detta mycket större negativa konsekvenser än den eventuella nytta som skulle kunna uppstå av att återföra jord till samhället. Det finns inget uttalat behov från samhälls- eller miljösynpunkt av jord för återanvändning och dessutom föreligger en risk att föroreningar sprids i miljön. Därför behövs en rimlig balans mellan försiktighetsprincipen och resurshushållningsprincipen. Det bör vidare noteras att förbehandling av förorenad jord alltid måste ske före deponering enligt deponeringsförordningen. Utredningen har heller inte utvärderat om det finns skäl att även andra typer avfall omfattas av den nya föreslagna skattesatsen 90 kr/ton.

Utredningen har tidigare lämnat ett delbetänkande med förslag om att införa en skatt på den fossila delen av avfall till förbränning. Fråga om huruvida avfall skulle tilldelas elcertifikat fördes dock till huvudbetänkandet.

Vi anser att elcertifikat skall tilldelas den andel av blandat avfall som är att betrakta som biobränsle. Grunden till detta är att den i delbetänkandet föreslagna skattelättnaden för kraftvärme varken ger tillräcklig eller korrekt styrning mot elproduktion. Skatteavdrag enligt LSE-modellen ger inget incitament att uppnå högre alfavärde än det föreslagna 0,2. Däremot ger elcertifikat alltid incitament till ytterligare produktion av en MWh el. Ett exempel, som visar att LSE-modellen inte ger tillräcklig styrning mot avfallsbaserad elproduktion, är Tekniska Verken i Linköpings gaskombianläggning. Det finns heller inget i RES direktivet eller liknande som hindrar att elcertifikat tilldelas den förnyelsebara delen av det blandade avfallet. Vi är av den bestämda uppfattningen att den totala mängden avfall till förbränning inte ökar om elcertifikat införs, det som påverkas är enbart andelen elproduktion från avfallsförbränningen.

Ingvar Carlsson Ronnie Peterson Weine Wiqvist Vice VD Skattexpert VD Teknisk Sveriges RVF Svenska Verken i Kommuner och Renhållningsverks- Linköping AB Landsting föreningen

Kommittédirektiv

Skatt på avfall som förbränns samt översyn av lagen (1999:673) om skatt på avfall

Dir. 2003:96

Beslut vid regeringssammanträde den 14 augusti 2003.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas. Utredaren skall bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som i så fall är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås. De samhällsekonomiska konsekvenserna och miljömässiga effekterna av en skatt på avfall som förbränns samt dess förhållande till energibeskattningen är av särskilt intresse. Utredaren skall beakta resultaten från tidigare relevanta utredningsinsatser. Utvecklingen av kostnader för olika former av avfallsbehandling och återvinning skall också vägas in i analysen. Utredaren skall även följa arbetet med utveckling av strategi för återvinning, avfallshantering och definition av avfall som sker inom Europeiska kommissionen i enlighet med det sjätte miljöhandelsprogrammet.

Utredaren skall vidare genomföra en översyn och utvärdering av lagen (1999:673) om skatt på avfall. Utredaren skall följa utvecklingen inom EU och i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de EG-rättsliga förutsättningarna, i synnerhet reglerna om statligt stöd. Utredaren skall analysera vilka effekter avfallsbeskattningen har på olika avfallsslag och olika former av avfallsbehandling samt i vilken mån avfallsbeskattningen har bidragit till att nå de uppställda målen inom avfallspolitiken.

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 december 2004. Ett delbetänkande skall lämnas senast den 30 juni 2004.

Bakgrund

Avfallsskattelagen

En lag om skatt på avfall (avfallsskattelagen) trädde i kraft den 1 januari 2000.

1

Avsikten är att öka de ekonomiska drivkrafterna att

behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt. Skatten skall således styrabort avfall från deponering.

Enligt lagen skall skatt betalas för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av mer än 50 ton per år slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras under längre tid än tre år. Skattesatsen, som vid lagens införande var 250 kronor per ton avfall, uppgår nu, efter att successivt ha höjts, till 370 kronor per ton från den 1 januari 2003.

Skattebefrielse gäller för vissa behandlingsformer, t.ex. kompostering och förbränning. Lagen innehåller också andra skattebefriade undantag, bl.a. för vissa uppräknade generella respektive branschspecifika avfallsslag. Kriterierna för dessa undantag förklarades vid skattens införande huvudsakligen vara att det under överskådlig tid inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och att möjligheterna att minska avfallsmängderna genom processförändringar, val av råvara etc. bedöms vara avsevärt begränsade. En skatt skulle således i dessa fall inte ha någon styrande effekt.

I propositionen om införandet av avfallsskattelagen uttalade regeringen att det inte fanns skäl att låta avfall som går till förbränningsanläggningar omfattas av avfallsskatten. Det angavs emellertid att frågan kunde behöva analyseras på nytt, om utvecklingen gick mot en omotiverad ökning av avfallsförbränning. Vidare redovisades regeringens avsikt att år 2004 följa upp och utvärdera hur det nuvarande systemet för avfallsbeskattning fungerat. I februari 2001 tillkallades dock en särskild utredare för att utvärdera hur systemet med avfallsbeskattning fungerat med hänsyn till de begränsade erfarenheter som redan då hade gjorts.

1

Prop. 1998/99:84, bet. 1998/99:SkU20, SFS 1999:673.

Ramar för avfallspolitiken

EU:s medlemsstater har enats om en prioriteringsordning för hur avfall skall omhändertas. Denna s.k. avfallshierarki ligger till grund för den svenska regeringens politik på avfallsområdet. Avfallshierarkin innebär i första hand att uppkomsten av avfall skall förebyggas och att avfallet skall innehålla så små mängder av farliga ämnen som möjligt. Det avfall som ändå uppstår skall återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, varvid materialåtervinning prioriteras framför energiåtervinning när detta är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering.

Riksdagen beslutade 1997 om hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle

2

, varigenom regeringen gavs rätt att

föreskriva att utsorterat brännbart avfall inte skall få deponeras från och med den 1 januari 2002 och att organiskt avfall inte skall få deponeras från och med den 1 januari 2005. Regeringen har beslutat sådana föreskrifter i avfallsförordningen (2001:1063) och i förordningen (2001:512) om deponering av avfall.

Kapacitetsbrist till följd av att omställningen av avfallshanteringen inte skett i den takt som bedömdes rimlig när deponeringsförbuden infördes medförde att regeringen och Naturvårdsverket 2001 beslutade föreskrifter om dispenser från förbudet att deponera brännbart avfall. Hittills har dispenser meddelats motsvarande 1,6 miljoner ton avfall.

Förordningen (2001:512) om deponering av avfall motsvarar kraven i direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall. Naturvårdsverket har bedömt att direktivets krav medför att en stor del av de mindre deponierna i Sverige kommer att stängas.

Regeringen har beslutat om förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning, vars syfte är att ställa miljökrav på anläggningar som förbränner avfall. Förordningen genomför direktiv 2000/76/EG om förbränning av avfall. Regeringen har nyligen beslutat om propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117).

2

Prop. 1996/97:172, bet. 1997/98:JoU7, rskr. 1997/98:55.

Energibeskattningen

Regler om energi-, koldioxid- och svavelskatt på bränslen samt energiskatt på el finns i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Lagen skall bl.a. verka styrande mot energi- och miljöpolitiska mål, som god hushållning med energi, ökad användning av förnybar energi och minskad negativ miljöpåverkan.

Av särskilt intresse i förhållande till avfallshanteringen är utformningen av energi- och koldioxidskatterna på bränslen som används i fjärrvärmeproduktion eftersom avfall under senare år i allt högre grad används som bränsle i fjärrvärmeverken. Varken energi- eller koldioxidskatt tas ut på avfall. Energibeskattningen av konkurrerande bränslen får därför stor betydelse för avfallsförbränningens omfattning och ekonomiska förutsättningar.

Reglerna om nedsättning av skatt på energi i sektorer som är utsatta för internationell konkurrens har setts över av den parlamentariska Skattenedsättningskommittén. EG-rätten, i synnerhet dess regler om statligt stöd, har varit av särskild betydelse i sammanhanget. Kommittén, som tillsattes som ett led i arbetet med att förverkliga strategin för en fortsatt grön skatteväxling, redovisade i april 2003 sitt betänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38). Kommitténs förslag, som nyligen har remissbehandlas (dnr Fi2003/2414), innebär att näringslivets energibeskattning hålls åtskild från hushållens. Näringslivet belastas endast med miljöstyrande skatter (koldioxidskatt och svavelskatt) och inte fiskala skatter (energiskatt), med undantag för en energiskatt på el som motsvarar den minimiskattenivå som föreskrivs i det kommande energibeskattningsdirektivet. Energiomvandlingssektorn beskattas som det övriga näringslivet. Energiskatten på bränslen, som nu tas ut inom energiomvandlingssektorn, tas bort. I stället föreslås en energiskatt på konsumtion av fjärrvärme för leveranser av värme till andra slutkonsumenter än inom näringslivet.

I dag finns harmoniserade regler inom EU för beskattningen av mineraloljor. Kommissionen presenterade 1997 ett förslag till ett nytt energibeskattningsdirektiv

3

, som innebär en samlad energibe-

skattning av såväl mineraloljor som kol, naturgas och el. Rådet har i mars 2003 nått en politisk överenskommelse om innehållet i ett, i förhållande till kommissionens förslag omarbetat, energibeskattningsdirektiv. Sedan parlamentet hörts, beräknas rådet kunna

3

EGT C 139, 6.5. 1997, s. 14.

anta det nya direktivet i sådan tid att det kan träda i kraft den 1 januari 2004.

Enligt EG-direktivet om handel med utsläppsrätter

4

, som antogs

av rådet i juli 2003, skall bl.a. förbränningsanläggningar med en effekt högre än 20 megawatt från 2005 redovisa utsläppsrätter motsvarande gjorda utsläpp av koldioxid. Anläggningar för förbränning av avfall kommer inledningsvis dock inte att omfattas av direktivet. Utformningen av ett system för utsläppshandel i Sverige utreds av en parlamentarisk delegation (dir. 2001:56).

2001 års avfallsskatteutredning

Ett område som regeringen i budgetpropositionen för 2001 ansåg behövde utredas närmare för att förverkliga strategin för en fortsatt grön skatteväxling, var andra miljörelaterade skatter än energiskatterna. Regeringen ansåg bl.a. att det fanns anledning att uppmärksamma riskerna med en ökad förbränning av osorterat avfall och att det därför var angeläget att följa upp och utvärdera hur systemet med avfallsbeskattningen fungerar. En särskild utredare tillkallades för denna uppgift. I uppdraget ingick också att analysera hur avfallsskattens effekter påverkas av andra beslutade styrmedel, t.ex. förbuden mot deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall med ikraftträdande från 2002 respektive 2005. Därutöver skulle utredaren bl.a. utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på avfall som förbränns.

Utredaren presenterade i januari 2002 resultatet av sitt arbete i form av betänkandet Skatt på avfall i dag – och i framtiden (SOU 2002:9). I den del som behandlade skatt på avfall som förbränns nämndes som fördelar med en sådan skatt att den kan ge bättre förutsättningar för materialåtervinning och biologisk behandling av avfall. Den kan också vara ett bland flera styrmedel för att öka den totala behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras. Bristen på förbränningskapacitet är stor och kommer att öka, varför det är viktigt att befintlig kapacitet utnyttjas optimalt, så att avfall som kan behandlas på annat sätt inte förbränns i onödan. En förbränningsskatt på lämplig nivå

4

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett system för handel med

utsläppsrätter för växthusgas inom gemenskapen och om ändring i av rådets direktiv 96/61/EG (KOM (2001) 581 slutlig).

bedömdes vidare kunna öka likformigheten i energi- och miljöbeskattningen, eftersom avfall innehåller en fossil andel som i dag inte beskattas. Därigenom kan den begränsa eller till och med upphäva de fördelar som energibeskattningens utformning innebär för användning av avfall i värmeproduktion i förhållande till fossila bränslen. Risken för import av avfall skulle också reduceras.

Utredaren redovisade också ett antal problem med en skatt på avfall som förbränns. Det rörde bl.a. att en hög skattenivå kan göra att även sådant avfall, för vilket förbränning är den miljömässigt bästa behandlingsmetoden, styrs över till andra, mindre lämpliga behandlingsformer, vilket kan ge upphov till exempelvis förorenad kompostjord. En skatt kan också hämma nödvändig utbyggnad av förbränningskapacitet och leda till att dispenser från deponiförbuden måste fortsätta att meddelas. En höjd skatt på avfall som deponeras med dispens skulle kunna behöva övervägas. Val av enklare värmeåtervinnings- och reningsteknik med lägre totalt energiutbyte och ökade risker för miljöpåverkan skulle också kunna bli konsekvenser av en skatt. Vidare skulle en förbränningsskatt kunna medföra att deponering av berörda avfallsfraktioner blir ekonomiskt intressantare.

Utredaren beräknade konsekvenser av tre olika skattenivåer, 100, 400 och 700 kronor per ton. Den högsta nivån bedömdes medföra en påtaglig risk för övervägande negativa effekter och den lägsta att eftersträvade positiva effekter knappast skulle uppnås.

Utredaren angav att ett antal frågor behövde utredas vidare, bl.a. hur avgränsningen av skattens generella omfattning skall göras och hur behovet av undantag för bl.a. farligt avfall och annat avfall, där förbränning är den lämpligaste behandlingsmetoden, skall lösas. Ytterligare utredning bedömdes också vara nödvändig med hänsyn till skattens förenlighet med EG:s statsstödsregler, särskilt i ljuset av skattens omfattning, eventuella undantag, avdragsmöjligheter och differentieringar. Även samordningen med den nuvarande skatten på avfall som deponeras måste beaktas för att undvika en styrning i fel riktning, liksom industrins egen förbränning av avfall som kan komma att träffas av en skatt.

Betänkandet har remissbehandlats (Fi2002/589). Införandet av en skatt på avfall som förbränns avstyrktes av en majoritet av remissinstanserna, som huvudsakligen anknöt till de olika problem som utredaren uppmärksammat. I ett flertal yttranden lyftes särskilt fram problemen med en förbränningsskatts förenlighet med EG:s statsstödsregler. Några remissinstanser anförde att

förbränning med energiutvinning både miljö- och energimässigt är bättre än kompostering. Av de remissinstanser som ansåg att en förbränningsskatt skulle kunna tjäna som styrmedel för ökad återvinning bedömde dock flera att ytterligare analys är nödvändig för utformningen av en sådan skatt.

Betänkandet har delvis behandlats i propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117).

Budgetpropositionen för 2003

I budgetpropositionen för 2003 föreslog regeringen en höjning av avfallsskatten från 288 till 370 kronor per ton. Britt Bohlin m.fl. (s, v, mp) framhöll i motionen 2002/03:Fi230, För ett tryggare, rättvisare och grönare Sverige, bl.a. det angelägna i att avfallskatten får en utformning som resulterar i en miljömässigt motiverad balans mellan alternativen som ingår i avfallsstrategin och att ett problem med en ensidig höjning av skatten på deponering kan vara att avfallsförbränning gynnas i alltför stor utsträckning. Prioriterade alternativ som återanvändning, materialåtervinning och biologisk behandling kan därmed få svårt att konkurrera. För att få en utveckling som mer överensstämmer med strategin på avfallsområdet och som ger en miljömässigt motiverad balans mellan olika alternativ bör därför en skatt på avfallsförbränning bli föremål för fortsatt analys, som kan möjliggöra ett slutligt ställningstagande till en skatt och dess nivå. Avfallsskatteutredningen, remissvaren samt prisutvecklingen på olika typer av behandling av avfall bör beaktas vid analysen av den nivå på skatten som kan anses mest lämplig för att avfallsstrategin skall kunna förverkligas.

Riksdagen biföll såväl regeringens förslag till höjning av avfallsskatten som den redovisade motionen.

5

Regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp

I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) föreslår regeringen mål, strategier och åtgärder för att fortsätta utvecklingen mot ett samhälle med giftfria och

5

Bet. 2002/03:FiU1, rskr. 2002/03:24.

resurssnåla kretslopp. Den tidigare inriktningen på avfallspolitiken bör fortsätta och utvecklas enligt avfallshierarkin. För detta finns anledning att komplettera styrmedlen. Det är nödvändigt att både mängden avfall och dess farlighet minskar och att behandling av avfall i högre utsträckning sker enligt prioriteringarna i avfallshierarkin. För att uppnå detta föreslår regeringen bl.a. nya delmål under det nationella miljökvalitetsmålet ”god bebyggd miljö” om ökad återvinning av matavfall genom biologisk behandling. I fråga om avfallsförbränning konstaterar regeringen att det är en metod för att hantera sådant avfall som inte lämpar sig för materialåtervinning eller biologisk behandling. Avfall som skall brännas bör vara väl sorterat, karakteriserat och kontrollerat. Farligt avfall bör inte föras till förbränning blandat med annat avfall. Vidare bör avfall som lämpar sig för materialåtervinning, biologisk behandling eller som inte är brännbart vara utsorterat. Regeringen avser att uppdra åt Naturvårdsverket att utreda möjligheterna att närmare reglera kraven på och kontrollen av avfall som förs till förbränning. Regeringen betonar vidare arbetet med att så långt möjligt eliminera utsläppen av dioxiner. I propositionen behandlas frågan om en skatt på avfall som förbränns, bl.a. utifrån betänkandet från 2001 års avfallsskatteutredning. Den omställning av avfallshanteringen som för närvarande sker, bl.a. genom förbuden mot deponering av brännbart respektive organiskt avfall och införandet av en skatt på avfall som deponeras, har medfört farhågor för att avfallsförbränning kommer att ta en alltför stor plats i förhållande till andra former av omhändertagande. Regeringen bedömer att ytterligare ekonomiska styrmedel kommer att spela en viktig roll i avfallspolitiken. Regeringen ser emellertid risker med att på kort sikt införa en skatt. Utvecklingen på avfallsområdet, framför allt genomförandet av deponeringsförbuden och utbyggnaden av kapacitet för avfallsbehandling, bör ligga till grund för bedömningen av om en skatt på avfall som förbränns bör införas.

Översyn och utvärdering av avfallsskattelagen

I samband med införandet av avfallsskattelagen förklarades att en uppföljning och utvärdering av hur det nuvarande systemet för avfallsbeskattning fungerat avsågs äga rum under år 2004 och att förändringar i systemet därefter vid behov skulle genomföras (prop. 1998/99:84, s. 24). Regeringen har också åtagit sig att följa

utvecklingen av behandlingsmetoder som alternativ till deponering, så att varaktigheten av specifika avdrag i förekommande fall kan begränsas.

Uppdraget

Skatt på avfall som förbränns

En särskild utredare skall lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas och bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. En skatt skall garantera styrning mot kostnadseffektiva system och i ett helhetsperspektiv uppfyllande av relevanta miljömål. Utredaren skall beakta 2001 års avfallsskatteutrednings betänkande Skatt på avfall i dag – och i framtiden (SOU 2002:9), remissyttrandena över betänkandet samt regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117), Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås.

Lagtekniskt skall lösningen garantera en god funktion, en enkel tillämpning och rimliga kontrollmöjligheter. De ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna är av särskilt intresse i bedömningen. Utredaren skall analysera vilka effekter en skatt på avfall som förbränns kan komma att få på energi- och värmeförsörjningen samt hur den skulle påverka uppsatta mål på avfallsområdet – särskilt med avseende på behovet av kapacitet för att omhänderta avfall på kort och lång sikt – och där samverka med andra styrmedel. Konsekvenserna för tillvaratagande av möjlig elproduktion i effektiva kraftvärmeprocesser vid avfallsförbränning skall beaktas. Prisutvecklingen på olika former av avfallsbehandling skall vägas in i analysen. Vidare skall en bedömning göras i vad mån införande av en skatt på avfall som förbränns motiverar en justering av skattesatsen på avfall som deponeras.

Utredaren skall även analysera om en skatt på avfall som förbränns är den bästa metoden för att styra mot annan behandling av avfall i enlighet med avfallshierarkin eller om andra former av ekonomiska styrmedel, t.ex. av gynnande karaktär, bättre uppfyller de avfallspolitiska målen. Härvid bör utredaren särskilt beakta incitament för hantering av avfall som uppstår genom bl.a.

energibeskattning och utsläppshandel. Vid eventuella förslag med statsfinansiella effekter skall utredaren lämna förslag till finansiering.

Utformningen av energibeskattningen har stor betydelse för de ekonomiska förutsättningarna för avfallsförbränning och dess framtida utveckling. Detta gäller särskilt beskattningsreglerna för fjärrvärmeproduktion. Det är därför väsentligt att utredaren vid sin analys av effekterna av en skatt på avfall som förbränns noga beaktar förhållandet mellan en sådan skatt och reglerna på energiskatteområdet. Utredaren skall särskilt ta hänsyn till utvecklingen av energiskattesystemet inom näringslivet samt till övrigt arbete med en reformering av energiskattesystemet som bedrivs inom ramen för en grön skatteväxling. En viktig aspekt i sammanhanget är förhållandet mellan en föreslagen konsumtionsskatt på värme och en skatt på avfall som förbränns. Ställt i relation till beslutade avfallspolitiska mål skall belysas bl.a. förhållandet mellan en förbränningsskatt och det sedan den 1 januari 2002 gällande kravet på utsortering av brännbart avfall, förbudet mot deponering av sådant avfall samt det kommande förbudet mot deponering av organiskt avfall 2005. Utredaren bör också från beskattningsperspektiv uppmärksamma det pågående arbetet inom EU med regler och metoder för förbränning av animaliska biprodukter.

EG-rätten och de begränsningar som den innebär för det nationella handlingsutrymmet har central betydelse för utformningen av en skatt på avfall som förbränns. Utredaren bör i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de gemenskapsrättsliga regler om statligt stöd som syftar till att förhindra att konkurrensen snedvrids på den gemensamma marknaden och utforma sitt förslag till en skatt så att den bedöms kunna vara förenlig med dessa regler. Kommissionens riktlinjer för godkännande av statligt stöd på miljöområdet

6

/6/ och den praxis

som kommissionen och EG-domstolen har utvecklat bör uppmärksammas i sammanhanget. Utredaren skall även följa arbetet inom EU beträffande avfallshantering och beskattning samt ta hänsyn till den inverkan resultaten av detta arbete kan ha för utformningen av en svensk skatt på avfall som förbränns. På skatteområdet torde inte minst det kommande EG-direktivet om omstrukturering av gemenskapens regelverk för beskattning av

6

EGT C 37, 3.2.2001.

energiprodukter vara av intresse. Även kommande direktiv om främjande av el från kraftvärmeprocesser liksom direktivet om främjande av elproduktion från förnybara källor bör analyseras från utredningens perspektiv.

Översyn av avfallsskattelagen

Utredaren skall, i enlighet med vad som uttalats ovan, genomföra en uppföljning och utvärdering av hur det nuvarande systemet för avfallsbeskattning hittills har fungerat och föreslå de förändringar i systemet som kan anses behövliga. Särskilt skall följande beaktas.

Utredaren skall analysera avfallsbeskattningens effekter på olika avfallsslag och olika former av avfallsbehandling samt i vilken mån avfallsbeskattningen har bidragit till att nå de uppställda målen inom avfallspolitiken. Utredaren skall särskilt beakta andra beslutade åtgärder på avfallsområdet, t.ex. förbuden mot att deponera brännbart respektive organiskt avfall. Utredaren skall vidare analysera vilka effekter den nuvarande skattenivån har på behandlingen av olika avfallsslag.

Kommissionens godkännande av avfallsskattelagens förenlighet med EG-fördragets regler om statligt stöd löper ut vid årsskiftet 2003/04. En förnyad anmälan kommer inom kort att lämnas till kommissionen. Utredaren skall noggrant följa handläggningen av denna anmälan och utforma sina förslag så att de på mest ändamålsenliga sätt överensstämmer med statsstödsreglerna.

Avfallsskattelagens system bygger på en nettodeponimetod, vilket innebär att allting som förs in till eller uppkommer på en anläggning där avfall deponeras principiellt träffas av skatten. En viktig del av lagen är därför de undantagsbestämmelser av olika karaktär som skall hindra att skatten träffar sådant som inte är avsett att beskattas. En viktig uppgift för utredaren är att analysera de olika fall av skattebefrielse som finns i lagen och i förekommande fall föreslå förändringar. Sådana förslag kan gälla såväl enskilda undantag eller avdrag som systemets generella uppbyggnad. Utredaren bör här särskilt beakta beskattningsmyndighetens erfarenheter från den praktiska verksamheten. Utredaren skall undersöka vilka effekter de senaste årens utveckling inom processteknik och återvinningsmöjligheter m.m. har haft för behovet av fortsatta skattebefrielser och därvid särskilt beakta de miljöstyrande effekterna.

Redovisning av uppdraget m.m.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med Naturvårdsverket, Riksskatteverket, Statens energimyndighet, Fjärrvärmeutredningen (N 2003:3) och andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer. Utredaren skall, vad gäller redovisningen av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets regelnämnd (NNR).

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 december 2004. Den del av uppdraget som rör skatt på avfall som förbränns skall dock redovisas med förtur i ett delbetänkande senast den 30 juni 2004.

(Finansdepartementet)

Tilläggsdirektiv

Tilläggsdirektiv till BRAS-utredningen (Fi 2003:06)

Dir. 2004:153

Beslut vid regeringssammanträde den 11 november 2004

Förlängd tid för uppdraget

BRAS-utredningen skall lämna ett delbetänkande senast den 28 februari 2005 och slutredovisa sitt arbete senast den 30 juni 2005.

Bakgrund

Genom beslut den 14 augusti 2003 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas, att bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället borde förordas samt att genomföra en översyn av lagen (1999:673) om skatt på avfall (dir. 2003:96). Utredningsarbetet skulle vara avslutat senast den 31 december 2004 och ett delbetänkande lämnas senast den 30 juni 2004.

Med ändring i direktiven i denna del skall utredningen i stället lämna ett delbetänkande senast den 28 februari 2005 och slutredovisa sitt arbete senast den 30 juni 2005.

(Finansdepartementet)

Rapport från IVL Svenska miljöinstitutet AB

Jan-Olov Sundqvist

Hur har avfallsskatten fungerat?

2005-06-20

Sammanfattning

En lag om skatt på avfall trädde i kraft den 1 januari 2000 (Lag 1999:673 om skatt på avfall; proposition 1998/99:84). Avsikten med lagen var att öka de ekonomiska drivkrafterna att framför allt styra bort avfall från deponering och mot en behandling som är bättre ur miljö- och naturresurssynpunkt.

I föreliggande studie har gjorts en översiktlig analys hur skatten har fungerat. Målen med projektet har därvid varit att försöka besvara följande frågor.

  • Vilka effekter har avfallsskatten haft på olika avfallsslag och avfallsbehandlingar?
  • Har avfallsskatten minskat uppkomsten av avfall?
  • Vilket avfall har styrts från deponering, av avfallsskatten, och vad har det styrts till?
  • Hur är avfallsskattens effekter i relation till deponiförbuden?
  • Vilka styrande effekter har skatten på avfall som fortfarande deponeras idag?
  • Har avfallsskatten något berättigande i framtiden?

De viktigaste slutsatserna i studien är följande:

1. För material som är lätta att återvinna och för brännbara material har avfallsskatten bidragit till en ökad återvinning och ökad förbränning, främst genom att deponeringskostnaderna blivit högre. Även mjuka styrmedel såsom information, företagens miljöarbete och ett allmänt större miljöengagemang har bidragit till att återvinningen ökat.

2. För organiska avfall (slam och liknande) som inte kan införas i materialkretslopp har avfallsskatten lett till ökad användning som jordförbättringsmedel och som täckmaterial för deponier.

3. För oorganiska avfall, t.ex. slagg och askor, har avfallsskatten lett till ökat användning som konstruktionsmaterial.

4. För olika brännbara och organiska avfall som omfattas av deponiförbuden har avfallsskatten troligen lett till att man skyndat på att hitta alternativa lösningar till deponering, annars kanske man skulle ha väntat tills närmare deponeringsförbudet att påbörja utvecklingsåtgärder.

5. Avfallsskatten, delvis i kombination med deponeringsförbudet för organiskt avfall, har lett till att mer avfall används som konstruktionsmaterial, jordförbättringsmedel, m.m. Det är angeläget att detta sker på ett kontrollerat sätt, som inte ger upphov till oönskad miljöpåverkan i framtiden. Därför bör fastställas riktlinjer för värdering av miljörisker för användning av avfall för exempelvis konstruktionsändamål.

6. En del av det avfall som deponeras idag är svåra att behandla på annat sätt idag. På kort sikt bedöms skatten inte ha någon direkt styrverkan på detta avfall. Däremot kan skatten bidra till ett fortsatt utvecklingsarbete så att framtida alternativ till deponering utvecklas för detta avfall. Utan fortsatt skatt kan det finnas risk att incitamentet att hitta alternativa lösningar minskar

7. Avfallsskatten har troligen begränsad styrverkan på den fortsatta utvecklingen inom avfallsområdet. Utvecklingen kommer troligen inte att ändras nämnvärt vare sig skatten finns eller inte (anm.: detta är en subjektiv synpunkt!). Skatten kan dock hindra att utvecklingen går tillbaka, samt bidra till att berörda aktörer fortsätter utveckla alternativ till deponering. Det är emellertid en risk att avfallsskatten styr så att avfall med oacceptabla halter av tungmetaller och organiska miljögifter återvinns på ett okontrollerat sätt, för att avfallsalstraren eller avfallsbehandlaren till varje pris vill undvika deponering. Det är därför viktigt att avfallsskatten i fortsättningen utformas så att den inte slår mot avfall som verkligen bör deponeras och för vilka deponering är bästa behandlingsmetod från naturresurs- och miljösynpunkt. Däremot kan skatten gärna behållas på sådant avfall som är lämpliga att återvinnas, exempelvis sådant avfall som fått dispens från förbuden att deponera organiskt avfall resp. utsorterat brännbart avfall.

1 Inledning

1.1 Bakgrund

En lag om skatt på avfall trädde i kraft den 1 januari 2000 (Lag 1999:673 om skatt på avfall; proposition 1998/99:84). Avsikten med lagen var att öka de ekonomiska drivkrafterna att framför allt styra bort avfall från deponering och mot en behandling som är bättre från miljö- och naturresurssynpunkt. Enligt lagen skall skatt betalas för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av mer än 50 ton per år slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras under längre tid än tre år. Skattesatsen var vid lagens införande 250 kronor per ton avfall (1 januari 2000), men har successivt höjts till 370 kronor per ton från den 1 januari 2003. Skattebefrielse gäller för vissa behandlingsformer, t.ex. kompostering och förbränning. Lagen innehåller också andra skattebefriade undantag, bl.a. för vissa uppräknade generella respektive branschspecifika avfallsslag som förs till deponeringsanläggningar.

Vid sidan av denna avfallsskatt finns andra styrmedel som också styr bort avfall från deponering. Exempelvis har producentansvar införts för vissa varugrupper (förpackningar, returpapper, däck, elektronik) genom olika förordningar. Vidare ger deponerings-

förordningen (2001:512) dels hårdare krav på lokalisering och utformning av deponier samt på kontroll av deponerat avfall, dels förbud att deponera utsorterat brännbart avfall från 2002 och organiskt avfall från 2005.

Det pågår just nu en statlig utredning om uppföljning av avfallsskatten. Föreliggande studie har genomförts tillsammans med den statliga utredningen och innebär ett komplement till dess arbete.

1.2 Mål

Målen med projektet var ursprungligen varit att försöka besvara följande frågor.

  • Vilka effekter har avfallsskatten haft på olika avfallsslag och avfallsbehandlingar?
  • Har avfallsskatten minskat uppkomsten av avfall?
  • Vilket avfall har styrts från deponering, av avfallsskatten, och vad har det styrts till?
  • Hur är avfallsskattens effekter i relation till deponiförbuden?

Under studiens gång har också följande frågor identifierats som intressanta att besvara:

  • Vilka styrande effekter har skatten på avfall som fortfarande deponeras idag?
  • Har avfallsskatten något berättigande i framtiden?

1.3 Genomförande

Data från olika källor om deponering och behandling av avfall har gåtts igenom och analyserats. Främst har följande källor utnyttjats:

  • Uppgifter från Skatteverket om mängder deklarationspliktigt

1

deponerat avfall.

  • Avfallsstatistik från Naturvårdsverket om industrins avfall

2002, 1998 och 1993. Där redovisas både uppkomst och behandling av avfall från utvinnings- och tillverkningsindustri.

1

Med deklarationspliktigt avfall menas här de avfallsslag för vilka betalas skatt eller för vilka

avdrag medges enligt 11 § Lag (1999:673) om skatt på avfall.

  • Statistik om behandling av avfall på kommunala anläggningar från RVF (främst deponering).
  • Statistik om återvinning och producentansvar från

Naturvårdsverket, materialbolag, m.fl.

  • Miljörapporter från enskilda företag
  • Uppgifter från olika branschorganisationer

Studien har genomförts på ganska kort tid (ca en månad från start till slut). Studien har därför blivit mer översiktligt till sin karaktär, och inte penetrerande i den utsträckning som kanske skulle kunna vara önskvärd. Till viss del avspeglar rapporten också författarens subjektiva synpunkter och subjektiva tolkningar av den information som analyserats. Rapporten har diskuterats av BRASutredningen och dess synpunkter har i möjligaste mån beaktats.

1.4 Några ordförklaringar och definitioner

I föreliggande studie har i möjligaste mån använts de definitioner på avfall, återvinning, m.m. som anges i Miljöbalken (1998:808) och Avfallsförordningen (2001:1063) , samt som vidareutvecklats som rättspraxis i olika domar i Europadomstolen. De viktigaste begreppen som använts är enligt följande

Avfall: Enligt Miljöbalken 1 §: ”Med avfall

avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med”. Olika avfallskategorier är listade i Avfallsförordningen och innefattar exempelvis Q 1. Produktions- eller konsumtionsrester som inte specificeras närmare nedan och Q 16. Samtliga material, ämnen och produkter som inte omfattas av någon av ovanstående kategorier. Detta, liksom flera domar i Europadomstolen visar att avfallsbegreppet ska tolkas mycket vitt och kan innefatta även olika industriella biprodukter som t.o.m. har ett positivt

ekonomisk värde. Det bör också observeras att i samband med återvinning förblir ett avfall klassat som avfall tills det i en tillverkningsprocess har ersatt ett annat material och blivit en produkt.

Deponering: Förfarande när avfall till en mängd av mer än 50 ton per år slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras under längre tid än tre år (enligt lagen om skatt på avfall 1999:673)

Jordförbättringsmedel: Kompost, rötrest, slam från främst

biologisk avloppsrening, och liknande som innebär en jordbehandling som är fördelaktig för jordbruket eller ekologisk förbättring. Värdefulla egenskaper är innehåll av gödselämnen, exempelvis N, P, K) samt av jordstrukturförbättrande organiskt material såsom humus.

Kommunalt avfall: Avfall för vilket kommunen har ansvar för insamling och behandling, t.ex. hushållsavfall och jämförligt avfall från verksamheter, industrier, m.m.

Konstruktionsmaterial: Användning som byggnadsmaterial eller liknande där avfallet ersätter ett annat naturmaterial såsom grus, sand, lera o.d.

Materialåtervinning: Materialutnyttjande eller materialåtervinning innebär upparbetning i en produktionsprocess av avfallsmaterialet till dess ursprungliga ändamål eller till andra ändamål, undantaget energiutvinning.

Återvinning: Med återvinning menas här de återvinningsförfaranden som är uppräknade

i Bilaga 4 i Avfallsförordningen. Begreppet återvinning innebär då bl.a. materialutnyttjande (materialåtervinning), användning som bränsle (energiutvinning), kompostering och rötning (där komposten resp rötresten tillgodogörs som jordförbättringsmedel), användning som konstruktionsmaterial (ersätter exempelvis grus, sten, sand, m.m.)

2 Styrmedel mot deponering

2.1 Avfallsskatt, deponeringsförordningen och förordningar om producentansvar

Avfallsskatten är inte det enda verksamma styrmedlet mot deponering, utan det är flera styrmedel som samverkat på olika sätt, exempelvis:

  • Avfallsskatten enligt Lagen 1999:673 om skatt på avfall, se ovan. Lagen föreskriver skatt på avfall som deponeras. Det finns undantag (§ 3, § 6) och avdrag (§ 10) för vissa avfallstyper, främst olika branschspecifika avfall. Avfallsskattelagens system bygger på en ”nettodeponimetod”, vilket innebär att allting som förs in till eller uppkommer på en anläggning där avfall deponeras principiellt träffas av skatten. En viktig del av lagen är därför de bestämmelser om undantag och avdrag av olika avfallsslag.
  • Förordning (2001:512) om deponering av avfall, som bygger på

EU:s deponeringsdirektiv 1999/31/EG. I förordningen stadgas olika åtgärder om utformning av deponier och kontroll av deponerat avfall som ger ökade kostnader för deponering. I förordningen finns två paragrafer som stadgar förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall:

– 9 § Utsorterat brännbart avfall får inte deponeras. (Gäller från 1 januari 2002) – 10 § Organiskt avfall får inte deponeras. (Gäller från 1 januari 2005)

Förutom dessa styrmedel som direkt avser deponering, finns olika förordningar om producentansvar som berör återvinning av olika produkter, t.ex.:

  • Förpackningar (förordning 1997:185 om producentansvar för förpackningar)
  • Returpapper (förordning (1994:1205) om producentansvar för returpapper)
  • Elektronik (förordning 2000:208 om producentansvar på elektriska och elektroniska produkter)
  • Däck (förordning 1994:1236 om producentansvar för däck)

Till detta kan läggas det frivilliga producentansvar för byggvaror som byggbranschen åtagit sig.

Förutom dessa lagstiftningsmässiga styrmedel finns även andra faktorer som kan tänkas påverka förändringarna i avfallshanteringen. Bland annat företagens interna miljöarbete är värt att ta upp. Detta gör att företag, bl.a. i samband med ISO certifiering gör en översyn över miljörelevanta processer och rutiner. I detta sammanhang brukar avfallshantering ingå.

Det märks också ett ökat engagemang för miljöfrågor, från såväl allmänhet som näringsliv. Detta ökade miljöengagemang leder också till en ökad betalningsvilja för en miljöriktig avfallshantering.

2.2 Historik

Avfallsskatten och deponeringsförbuden har påverkat avfallshanteringen redan innan de formellt trädde i kraft. Avfallsskatten fick sitt första ansikte i utredningen Avfallsfri framtid (SOU 1994:114) som presenterades 1994. Tankarna med avfallsskatten utvecklades vidare i propositionen 1998/99:84 om skatt på avfall, som låg till grund för beslutet om själva avfallsskattelagen (1999:673). Lagen om avfallsskatt gällde från 1 januari 2000 och avfallsskatten var då 250 kr/ton. Under 2002 höjdes den till 288 kr/ton och från 2003 till 370 kr/ton.

Arbeten inom EU med en deponeringsförordning startade i början av 1990-talet och 1995 fanns förslag framme. Naturvårdsverket hade då planer på att implementera innehållet i direktivet genom ett allmänt råd. Det finns exempelvis ett förslag till allmänt råd som gick ut på externremiss 1995-07-24.

Under mitten på 1990-talet pågick även Naturvårdsverkets utredning Aktionsplan Avfall

2

som lades fram i augusti 1996. I denna

nämns ett mål att organiskt avfall skall inte deponeras efter år 2005. Detta mål kommer igen i förslaget till föreskrift som presenterades i rapporten. I förslaget till föreskrift står också att brännbart avfall som sorteras ut från hushåll, företag och andra verksamheter (inkl. bygg- och rivning) får ej föras till deponi från år 2000.

Dessa mål vidareutvecklades i propositionen 1996/97:172 Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle. Med grund av denna proposition beslutade regeringen sedermera om förordningen 2001:512 om deponering av avfall (”deponeringsörordningen”), där deponeringsförbuden mot brännbart avfall och organiskt avfall formellt implementerades.

Deponeringsförordningen gällde från 16 juli 2001. I förordningen ställs även krav på lokalisering och utformning av deponier och krav på kontroll av avfall som deponeras. De krav som ställs på bottentätning och topptätning samt lakvattenhantering har uppskattats öka deponeringskostnaderna 50–100 kr/ton för en normal deponi

3

. Denna kostnad är mindre än avfallsskatten, men innebär en extra kostnad utöver avfallsskatten, som gör att den sammantagna effekten av skatt och deponeringsförordning kan ge märkbara styreffekter. Både deponeringsförbud och avfallsskatt började diskuteras på allvar redan kring 1995. Så fort diskussionerna var initierade började näringsliv och avfallsbranschen att reagera på olika sätt genom att sträva efter en bättre avfallshantering. Det är därför troligt att förändringar i avfallshantering från under 1990-talets senare hälft (innan lagen om skatt på avfall och deponeringsförordningen var beslutade) var betingade av ”farhågorna” att skatt och förbud skulle börja gälla förr eller senare. Förändringar i avfallshanteringen bör dessutom ha påverkats av det ökande miljöengagemanget, och miljöarbetet inom näringslivet.

2.3 Slutsats

En viktig slutsats av ovanstående är att det är flera olika styrmedel som tillsammans med ett ökande miljöengagemang i näringsliv och hos allmänhet har lett till att avfallshanteringen utvecklats.

2

Aktionsplan Avfall. NV Rapport 4601 (1996).

3

Enligt Thomas Rihm, RVF.

3 Skatteverkets statistik - genomgång och diskussion

Skatteverket samlar information om deponerat avfall från de deponeringsanläggningar som är skattepliktiga. Uppgifterna omfattar mängder av tillfört avfall, mängder av utfört avfall, samt mängder och slag av olika avfall som deponin kan göra avdrag för.

Av Skatteverkets uppgifter framgår att under perioden 2000– 2004 har avfallsströmmarna till deponering ändrats. Nettomängden av deponerat skattepliktigt avfall var år 2000 ca 4,4 miljoner ton, och år 2004 ca 2,0 miljoner ton. Emellertid är mängderna som tillförs deponeringsanläggningarna betydligt större. Utvecklingen kan sammanfattas i nedanstående tabell 3.1 (källa Skatteverket) och Figur 3.1. I Tabell 3.2 visas en utförligare genomgång.

Tabell 3.1 Utveckling av avfallsmängder till deponering 2000 och 2004

2000 miljoner ton

2004 miljoner ton

Totalt tillfört till deponeringsanläggningar, inkl. behandlingsrester som uppstått på deponin

9,5 8,5

Utfört från deponeringsanläggningar (t.ex. utsorterat till återvinning eller förbränning)

1,0 2,1

Avdrag (ej skattepliktigt avfall som deponerats)

4,1 4,4

Netto, deponerat skattepliktigt avfall

4,4 2,0

Uppgifterna avser alla skattepliktiga avfallsslag såsom hushållsavfall, industriavfall, slam, m.m., tillsammans. Det bör påpekas att siffrorna för 2000 är det första året som avfallsskatten gällde. Egentligen skulle motsvarande siffror behövts för 1999 eller 1998 för att göra en mer fullständig analys av avfallsskattens effekter.

Av det deponerade skattepliktiga avfall var år 2000 ca 0,8 miljoner ton hushållsavfall och år 2004 ca 0,4 miljoner ton. Det är således en minde del som är hushållsavfall.

Av utvecklingen kan man dra följande slutsatser om utvecklingen mellan åren 2000 och 2004:

  • De totala mängder avfall som förs till deponeringsanläggningar har minskat med ca 1 miljon ton.
  • Mängderna som sorteras ut och förs bort från deponeringsanläggningar har ökat med 1,1 miljoner ton.
  • Mängden avfall som medger avdrag har ökat med 0,3 miljoner.
  • Mängden som deponeras av skattepliktigt avfall och

”avdragsavfall” tillsammans har minskat med ca 2,1 miljon ton. Detta kan tolkas som att den egentliga totala deponeringen (inklusive "avdragsavfall") har minskat med 2,1 miljon ton.

  • Det kan noteras att mängderna av avfall som medger skatteavdrag från början var ungefär lika stor som den skattepliktiga mängden, men 2004 var mängden avdragsavfall mer än dubbelt så stort som det skattepliktiga avfallet. Avfallsskatt betalas idag endast för en mindre del av det avfall som deponeras.

Figur 3.1 Tillfört avfall och deponerat avfall vid skattepliktiga deponier

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

2000 2001 2002 2003 2004

Mton/år

Tillfört till deponier (inkl. behandlingsrester) Totalt deponerat: avdrag plus nettodeponerat Nettodeponerat, skattpliktigt

Tabell 3.2 Sammanställning av avfallsmängder till deponier enligt Skatteverket

År Skillnad

2000 2001 2002 2003 2004 2004–2000

ton ton ton ton ton ton

Infört/uppkommit 9 242 167 9 086 603 8 252 733 8 068 074 8 133 874 -1 108 293

Rester efter behandling 242 137 263 422 453 682 461 451 364 783 122 646

Antal ton brutto

9 484 305 9 350 025 8 706 415 8 529 525 8 498 657 -985 648

Avdrag:

Utfört

1 029 180 1 198 907 1 374 564 1 753 534 2 081 249 1 052 069

Material som används

för drift

120 031 66 803 217 097 109 969 108 106 -11 925

Konstruktionsmaterial 1 700 923 2 025 770 1 772 779 1 643 749 1 427 439 -273 484

Konstruktionsarbeten/

direktavdrag

462 475 629 417 629 417

Vatten eller stabili-

serande ämnen i aska

226 834 146 003 156 002 156 002

Förorenad jord

516 670 607 591 554 902 513 969 582 346 65 676

Muddermassor

63 857 3 137 33 290 14 001 1 463 -62 394

Sanering av upplag

farligt avfall

34 822 73 593

42

258 30 -34 792

Slam fr beh av lak-

vatten, gips

0

0 8 015 17 457 3 650 3 650

Slam från Falu koppar-

gruva

22 337 15 956 15 092 7 972 15 763 -6 574

Asbesthaltigt avfall 19 590 18 770 16 873 16 994 20 098

Fluor- och svavelhalt.

avfall, järnmalms-

pellets

17 419 11 324 2 653 1 569 932 -16 487

Grönlutslam

238 568 225 478 213 386 211 226 237 876

-692

Returfiberavfall

361 776 350 958 281 000 299 702 210 790 -150 986

Slam från framst. av

dikalciumfosfat etc

70 217 42 168 40 338 30 375 9 554 -60 663

Kalciumfluoridslam

från framst. av Al-

fluorid

3 047 3 555 2 741

360 85 -2 962

Gipsslam från framst.

av uppkolningsmedel

4 389 2 935 2 741 2 341 2 671 -1 718

Elfilterstoft från framst.

av kalciumkarbid

0

0 1 180 1 192 1 695 1 695

Slagger från metall-

urgiska proc

565 062 557 373 511 687 558 556 689 592 124 530

Stoft och slam råstål

och råjärn

95 349 112 959 85 193 72 783 60 810 -34 539

Oljehaltigt glödskals-

slam

18 634 15 442 11 501 10 209 9 540 -9 094

Metallhydroxidslam

64 196 56 497 56 012 56 811 45 246 -18 950

Stoft och slam koppar,

zink, bly

16 491 8 840 16 488 9 428 10 765 -5 726

Katodrester, bläster-

stoft aluminium

7 484 7 348 7 477 8 448 10 107 2 623

Stoft och slam

ferrolegeringar

71 9 770 9 530 7 204

0

-71

Gjuterisand

151 613 141 311 145 528 162 214 114 772 -36 841

Avfall från rensprocess,

glas

15 003 13 882 13 031 17 998 19 460 4 457

Cesium

0 0 5 243 0 0 0

Summa avdrag och

utfört

5 136 728 5 570 368 5 624 662 6 136 797 6 449 458 1 312 730

Antal ton netto/skatt

netto

4 347 577 3 779 657 3 081 753 2 392 728 2 049 199 -2 298 378

Bland de avfallstyper som medger avdrag kan ur Tabell 3.2 följande tendenser märkas för de största posterna:

  • Deponering av rester efter behandling har ökat, beroende på att olika sorteringar och andra behandlingar, t.ex. kompostering, har ökat i omfattning vid deponierna.
  • Mängden utfört avfall från deponeringsanläggningar har ökat, beroende på att mer kompostering och mer sortering förekommer (se även kapitel 4 i det följande). Exempelvis var enligt Skatteverket den utförda mängden ca 1 029 000 ton under år 2000. RVF har redovisat att anläggningar med deponier som tar emot kommunalt avfall sorterade ut eller mellanlagrade 1 332 000 ton under år 2000 (se kapitel 4). För år 2003 redovisar Skatteverket 1 753 000 ton utfört avfall, medan RVF redovisade 1 625 000 ton utsorterat eller mellanlagrat. Huvuddelen av utsorteringen kan således förmodas ske vid de deponier som tar emot kommunalt avfall.
  • Mängden konstruktionsmaterial (summan av två poster i tabellen) ökade mellan åren 2000 till 2001, men har sedan dess legat ganska konstant kring ca 2 miljoner ton per år. Det bör noteras att mängden konstruktionsmaterial år 2004 motsvarade 30 % av den sammanlagda deponerade volymen (avdrag plus skattepliktigt). Det bör påpekas att redan före avfallsskatten användes olika avfall som konstruktionsmaterial på deponierna, men då ofta utan att vara klassade som konstruktionsmaterial – klassningen spelade då ingen egentlig roll, och det kan exempelvis till stor del ha varit avfall som klassats som bygg- och rivningsavfall i statistiken som användes som konstruktionsmaterial.
  • Mängden grönlutslam som deponeras har varit ganska konstant, och förekommande variationer kan bero på produktion.
  • Deponering av returfiberslam har minskat. Detta beror sannolikt på att man hittat andra sätt att behandla det, t.ex. förbränningsanläggningar har startats upp vid några bruk, och på något ställe har man börjat använda slammet som täckskikt på deponi, se vidare avsnitt 5.6).
  • Slagger från metallurgiska processer har ökat, se vidare avsnitt

5.9.

  • Gjuterisand har minskat. Produktionen av gjuterisand bedöms inte ha minskat, i stället beror ändringen på att man hittat användningsområden för sanden, t.ex. tillsats till kompost, konstruktionsmaterial, m.m.

När man tittar på enskilda deponier är tendenserna olika. I Figur 3.2 redovisas ett urval av 10 av de cirka 70 skattepliktiga industrideponierna. Det som redovisas är de årliga mängderna uppkommet/infört avfall, före avdrag. Figuren bör kopplas till produktionsmängd, alternativt omsättning för att kunna bedöma om företagens avfallshantering genomgått några större förändringar av betydelse. De fall (tre fall i figuren) där mängden tillfört har minskat radikalt under senare beror på att dessa deponier håller på att avslutas. Avfallet i dessa fall fortsätter troligen att uppkomma men deponeras någon annan stans.

Figur 3.2 Infört avfall till några skattepliktiga industrideponier

4 RVF:s avfallsstatistik – genomgång och diskussion

RVF (Svenska Renhållningsverksföreningen

4

) samlar årligen in

uppgifter om:

  • mängder och behandling av hushållsavfall

5

  • mängder som tas emot av olika avfallstyper vid avfallsanläggningar med deponier som tar emot kommunalt avfall.

I RVF:s statistik framgår inte vad som är skattepliktigt avfall eller vad som är avdragsgillt avfall.

4.1 Genererat hushållsavfall

I Tabell 4.1 visas en sammanställning över mängden hushållsavfall och hur det behandlas, se även Figur 4.1. Av tabellen och figuren framgår följande.

4

Branschorganisation för kommuner och privata avfallsföretag som medlemmar, se vidare

www.rvf.se.

5

Hushållsavfall innebär kärl- och säckavfall, grovavfall inklusive trädgårdsavfall och farligt

avfall från hushåll, samt jämförligt avfall från bland annat affärer, kontor, industrier och restauranger.

0

20 000 40 000 60 000 80 000

100 000 120 000

2000 2001 2002 2003 2004

År

Deponerat avfall (ton)

Verkstadsindustri

Skogsindustri

Stålverk

Skogsindustri

Metallindustri

Stålverk

Skogsindustri

Skogsindustri

Stålverk

Metallindustri

Skogsindustri

Mängden hushållsavfall som genereras har under perioden 1994 – 2004 ökat med i genomsnitt 2,7 % per år, se Figur 4.1. Ökningen har varit olika under olika perioden. Om man jämför ökningen under olika perioder före och efter skattens införande ser man följande:

  • Åren 1994–1999 var ökningen ca 3,3 % per år jämfört med år

2000–2004 ca 2,4 % per år. Detta skulle möjligen kunna tolkas som att skatten haft en dämpande effekt på ökningen.

  • Åren 1997–1999 var ökningen ca 0,8 % per år jämfört med

4,8 % per år under åren 2000–2002. Detta motsäger möjligen tesen i föregående sträcksats att skatten skulle haft en dämpande effekt.

En del av den kraftiga höjningen från 2001 till 2002 beror på att RVF ändrade beräkningsmetod för wellpapp (mer wellpapp kom att klassas som hushållsavfall) från år 2002. Även med hänsyn till detta ändras inte tolkningarna av de två sträcksatserna.

Det anses finnas ett samband mellan BNP och mängd hushållsavfall. I Figur 4.2 har utvecklingen av hushållsavfallsgenereringen jämförts med utvecklingen av BNP (i båda fallen har index för hushållsavfallsmängd och BNP satts till 100 för år 2000). Man ser där att mängden hushållsavfall långsiktigt följer utvecklingen av BNP med vissa avvikelser. Man ser att ökningen av mängden hushållsavfall i relation till BNP minskar åren före avfallsskattens införande, men att ökningen blir större precis efter.

Figur 4.1 Mängden genererat hushållsavfall enligt RVF

Figur 4.2 Utveckling av mängd genererat hushållsavfall och BNP (mängd hushållsavfall år 2000 är satt till = 100; BNP-index för år 2000 är satt till =100)

Total mängd hushållsavfall

0

500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 3 000 000 3 500 000 4 000 000 4 500 000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

ton/år

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Hushållsavfall (2000=100) BNP (2000=100)

Av ovanstående resonemang kan man dra slutsatsen att det inte finns något som säkert visar på att avfallsskatten skulle ha en inverkan på mängden avfall, varken på den totala mängden eller på ökningstakten.

Det kan i detta sammanhang nämnas att i SOU 2002:9 (Skatt på avfall idag – och i framtiden) drogs en slutsats att det verkade som mängden hushållsavfall höll på att plana ut. Utvecklingen 2000– 2002 visade dock det motsatta. Däremot synes en ny tendens idag till att kurvan på nytt planar ut – frågan är om det är en permanent eller tillfällig utplaning.

4.2 Anläggningar med deponering

I Tabell 4.2 visas en sammanställning över deponerat avfall vid de avfallsanläggningar som tar emot kommunalt avfall för olika avfallsslag. I Tabell 4.3 visas en sammanställning över vilka mängder som förs ut eller mellanlagras vid dessa avfallsanläggningar med deponier, se även Figur 4.2. I RVF:s statistik görs ingen skillnad på skattepliktigt och skattefritt (avdrag eller undantag) avfall.

Mängden hushållsavfall som deponeras har minskat stadigt, medan mängderna till materialåtervinning, förbränning och biologisk behandling har ökat. År 2004, var andelen deponerat hushållsavfall mindre än 10 %. Minskningen har varit mest markant under de senaste åren.

Den totala mängden avfall som tas emot på avfallsanläggningar som tar emot kommunalt avfall med deponering har minskat stadigt sedan 1994. Det verkar som att mängden började minska från 1994 för att sedan plana ut vid slutet av 1990-talet, och sedan fortsätta minska efter år 2000, se figur 4.3. I stället har avfallet letts till förbränning och materialåtervinning samt till viss del även biologisk behandling.

Figur 4.3 Total mängd deponerat på kommunala avfallsanläggningar

Deponeringen av några enskilda avfallsslag visas i Figur 4.4. Man ser där att det är en tendens att de flesta avfallsslag minskar mer kraftigt under 2000–2003 än tidigare. Det kan dock noteras att de flesta avfallslag minskade även under perioden 1994–1999, d.v.s. de minskade för avfallsskatten.

Figur 4.4 Deponering av enskilda avfallsslag

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

år

kton

Mängd deponerat

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

kton

Hushållsavfall Park- och trädgårdsavfall

Bygg- och rivningsavfall Avfall från energiutvinning Avfall från beh. av komunalt avloppsvatten

Avfall från beh. av industriellt avloppsvatten Avfall från utvinning av mineraliska produkter

Branschspecifikt industriavfall Icke branschspecfikt industriavfall

Special avfall

Av de material som sorterades ut under 2003 (se Tabell 4.3) var bl.a. 394 000 ton flis och avfallsbränsle och 496 000 ton komposterbart avfall. År 2000 var dessa mängder 287 000 ton bränsle resp 336 000 ton komposterbart. Utsortering förekom dock redan 1995. Då var de utsorterade mängderna bränsle ca 160 000 ton och komposterbart 208 000 ton. Även utsortering av olika material för materialåtervinning har ökat på samma sätt. Det förekom alltså utsortering av betydelse redan 1995, men diskussionerna om skatt och förbud kan ha verkat drivande mot ökad utsortering.

Tabell 4.1 Mängd och behandling av hushållsavfall

Mängd i ton

1994 1995 1996 1997 1998

Total mängd

3 180 300

3 678 000 3 810 000

varav

materialåtervinning 497 400

923 000 1 011 000

förbränning

1 337 500

1 330 000 1 450 000

rötning, kompostering 90 000

275 000 309 000

deponering

1 229 200

1 150 000 1 020 000

farligt avfall

15 000*

20 000* 20 000

Mängd i ton

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Total mängd

3 734 000 3 796 100 3 929 200 4 172 000 4 185 870 4 168 580

varav

materialåtervinning 1 034 000 1 091 100 1 135 200 1 294 820 1 313 760 1 384 760

förbränning

1 440 000 1 460 000 1 504 000 1 675 180 1 867 670 1 944 290

rötning, kompostering 320 000 360 000 388 000 354 000 402 780 433 830

deponering

920 000 865 000 880 000 825 000 575 000 380 000

farligt avfall

20 000 20 000 22 000 23 000 26 660 25 700

Anmärkning: *Ej angiven i referensen. Siffran för farligt avfall är uppskattad för att få bättre jämförbarhet med övriga år

Källor: 1994: Avfall och återvinning i kommunal regi 1994. SCB Na 28 SM 9502 (gjord av SCB på uppdrag av Naturvårdsverket). 1997–2004: Skriftserien Svensk avfallshantering. RVF (Renhållningsverksföreningen).

Tabell 4.2 Avfall som tas deponeras på avfallsanläggningar med deponier som tar emot kommunalt avfall

Mängd i ton

Avfallsslag 1994 1995 1996 1997 1998

Hushållsavfall

1 380 000 1 200 000 1 110 000 1 150 000 1 020 000

Park- och trädgårdsavfall

80 000 60 000 70 000 50 000 45 000

Bygg- och rivningsavfall

900 000 950 000 885 000 700 000 740 000

Avfall från energiutvinning

660 000 680 000 700 000 675 000 710 000

Avfall från behandling av kommunalt avloppsvatten

610 000 540 000 470 000 455 000 490 000

Avfall från behandling av industriellt avloppsvatten

190 000 190 000 205 000 210 000 210 000

Avfall från utvinning av mineralisk produkter

1 000 2 000 1 000 2 000 2 000

Branschspecifikt industriavfall

490 000 470 000 435 000 405 000 425 000

Icke branschspecifikt industriavfall

1 060 000 1 120 000 1 050 000 970 000 955 000

Specialavfall

90 000 120 000 130 000 133 000 203 000

Övrigt

620 000

Summa

6 080 000 5 340 000 5 056 000 4 750 000 4 800 000

Mängd i ton

Avfallsslag 1999 2000 2001 2002 2003 2004*

Hushållsavfall

915 000 825 000 815 000 725 000 475 000 380 000

Park- och trädgårdsavfall

45 000 53 000 44 000 40 000 33 000

Bygg- och rivningsavfall

800 000 730 000 640 000 530 000 370 000

Avfall från energiutvinning

670 000 520 000 505 000 520 000 470 000

Avfall från behandling av kommunalt avloppsvatten

490 000 350 000 330 000 215 000 155 000

Avfall från behandling av industriellt avloppsvatten

200 000 180 000 150 000 95 000 49 000

Avfall från utvinning av mineraliska produkter

2 000 2 000 1 000 2 000 1 000

Branschspecifikt industriavfall

445 000 450 000 415 000 385 000 275 000

Icke branschspecifikt industriavfall

1 115 000 1 070 000 1 030 000 880 000 780 000

Specialavfall

208 000 255 000 190 000 183 000 187 000

Övrigt

2 100 000

Summa

4 890 000 4 435 000 4 120 000 3 575 000 2 795 000

2 480 000

Anmärkning: *Från år 2004 görs en annan indelning i avfallsslag

Källor: Svensk Avfallshantering 2005. RVF (Svenska Renhållningsverksföreningen).

Avfallsläggningar med deponering. Statistik 2003. RVF rapport 2004:13.

Avfallsläggningar med deponering. Statistik 2000. RVF rapport 01:11.

Tabell 4.3 Utsorterade och mellanlagrade mängder på avfallsanläggningar med deponering som tar emot kommunalt avfall

Mängd år

1995 1996 1997 1998

Utfört/mellanlagrat 889 000 999 000 1 065 000 1 384 000

Deponerat

5 340 000 5 056 000 4 750 000 4 800 000

Summa

6 229 000 6 055 000 5 815 000 6 184 000

Mängd år

1999 2000 2001 2002 2003

Utfört/mellanlagrat 1 287 000 1 332 000 1 486 000 1 575 000 1 625 000

Deponerat

4 890 000 4 435 000 4 120 000 3 575 000 2 795 000

Summa

6 177 000 5 767 000 5 606 000 5 150 000 4 420 000

Källa: Avfallsläggningar med deponering. Statistik 2003. RVF rapport 2004:13.

5 Avfall från industrin

5.1 Datakällor

I det följande redovisas en analys av hur hanteringen av industrins avfall har ändrats. Som underlag har använts de industriavfallsundersökningar Naturvårdsverket låtit genomföra för åren 1993

6

, 1998

7

och 2002

8

. Statistiken är klassificerad som officiell statistik. Undersökningarna 1993 och 1998 utfördes av SCB på uppdrag av Naturvårdsverket. Undersökningen 2002 genomfördes av SMED

9

på uppdrag av Naturvårdsverket. Undersökningarna har

i samtliga tre undersökningar omfattat utvinningsindustrin (SNI 10–14) och tillverkningsindustrin (SNI 15–36), och genomförts som urvalsundersökningarna per enkät, där uppgiftslämnarna fått svara på frågor om uppkommet avfall och om hur det behandlats.

I detta sammanhang är det främst några osäkerhetsfaktorer som bör beaktas då man försöker tolka resultatet:

  • Avfallsbegreppet är inte helt klart för uppgiftslämnarna. För många branschspecifika avfall råder oklar gränsdragning för vad som är biprodukt och avfall. Rent juridiskt är avfallsbegreppet vitt och omfattar även de flesta biprodukter. Men för många uppgiftslämnare är det svårt att inse att en biprodukt som man säljer ska vara ett avfall. Exempel på sådana biprodukter som vållat oklarhet är olika livsmedelsavfall som säljs som djurfoder (exempelvis gränsmjölk eller fodermjölk från mejerier) och träspill från trävaruindustrin som säljs som bränsle till energibranschen eller som pappersråvara till skogsindustrin.
  • Det bör också påpekas att det formella avfallsbegreppet ändrades 1998 då Miljöbalken infördes. Allmänt uppfattas som att det nya avfallsbegreppet i Miljöbalken var vidare än avfallsbegreppet i den tidigare rättspraxis som utvecklats i Sverige.
  • I undersökningarna har avfallsalstrarna tillfrågats hur avfallet tas om hand. Det har då varit svårt för många att veta hur

6

Industrins avfall och returråvaror 1993. SCB. Statistiska Meddelanden Na 28 SM 9501.

7

Miljöräkenskaper 1993-1998 Statistiska Meddelanden MI 53 SM 0101

.

8

Industrins avfall och returråvaror 2002. Naturvårdsverkets Rapport 5371.

9

SMED är ett konsortium mellan IVL Svenska Miljöinstitutet, SCB Statistiska Centralbyrån

och SMHI Sveriges Meteorologiska och Hydrologiska Institut, som har målet att utveckla och driva nationella emissionsdatabaser och att kunna genomföra uppgifter relaterade till dessa.

avfallet behandlas. I undersökningarna 1993 och 1998 var det särskilt många som inte kunde ange hur avfallet behandlades.

5.2 Utvinningsindustri (NACE 11–14)

De stora mängderna avfall från utvinningsindustrin omfattas av avfallstyper som är borttagna från avfallsskatten:

  • jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten,
  • bergrester från gruvindustriell verksamhet,
  • avfallssand från gruvindustriell verksamhet och avfall från vattenrening vid sådan verksamhet samt järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets,

Övriga mängder från utvinningsindustrin är små och bortses från i föreliggande studie.

5.3 Livsmedels-, dryckesvaru- och tobaksindustri (SNI 15–16)

Tabell 5.1 Mängder och omhändertagande av avfall från livsmedels-, dryckesvaru- och tobaksindustri (SNI 15–16)

1993 1998 2002

Totalt

1 317 000

1 797 000

934 000

varav deponering 200 000 89 000 147 000 förbränning 29 000 67 000 54 000 biologisk behandling 55 000 183 000 materialåtervinning 597 000 719 000 483 000 ej angivet eller övrigt 436 000 922 000 67 000

De stora skillnaderna i uppkommet avfall beror på att gränsen mellan produkt, biprodukt och avfall är oklar för uppgiftslämnarna. I det avfall som redovisas som deponerat ingår även vissa flytande avfall som släpps i avloppet. I övrigt består det avfall som deponeras av olika slam, varav de flesta torde omfattas av deponeringsförbudet för organiskt avfall. Avfallsstatistiken för branschen är svårtolkad, beroende på osäkerheten i avfalls-

begreppet och osäkerhet i behandlingen. Särskilt det avfall som släpps i avloppet bedöms ha klassats på olika sätt vid olika år.

Mellan år 1998 och 2002 sjönk industriproduktionsindex för branschen med ca 2 %.

De avfallslag som deponeras är till stor del olika slam, samt jord- och sandrester från sköljning och tvättning av bär och grönsaker.

5.4 Textil-, beklädnads- och pälsindustri samt garverier (SNI 17–19)

Tabell 5.2 Avfall från textil-, beklädnads- och pälsindustri samt garverier (SNI 17–19)

1993 1998 2002

Totalt

37 000

31 000

32 000

varav deponering 27 000 19 000 4 000 förbränning 1 000 4 000 11 000 biologisk behandling 5 000 materialåtervinning 4 000 11 000 ej angivet eller övrigt 9 000 4 000 1 000

Mängderna verkar ha legat på en ganska konstant nivå, variationerna ligger inom felmarginalerna. Det syns dock en stadig trend mot minskad deponering, till fördel för återvinning, förbränning och biologisk behandling.

Noteras kan dock att industriproduktionsindex för branschen sjönk under perioden 1998–2002 med mer är 10 %.

5.5 Industrier för trä och trävaror samt möbler (SNI 20 & 361)

Tabell 5.3 Avfall från industrier för trä och trävaror samt möbler (SNI 20 & 361)

1993 1998 2002

Totalt

6 745 000 7 649 000 5 752 000

varav deponering 70 000 147 000 45 000 förbränning 2 910 000 3 142 000 2 220 000 biologisk behandling 3 000 3 000 materialåtervinning 2 468 000 2 729 000 3 472 000 ej angivet eller övrigt 1 294 000 1 631 000 12 000

De totala mängderna visar en svårtolkad tendens. Skillnaderna mellan olika år beror sannolikt till största delen på osäkerheter i avfallsbegreppet (gränsen mellan produkt och avfall) för framför allt träspill. Just det nya avfallsbegreppet i Miljöbalken 1998 skiljer sig från det tidigare för just träspill. Träspillet säljs till både energiindustrin som biobränsle och till skogsindustrin som vedråvara vid papperstillverkning. Det synes vara en klar trend med minskad deponering, i synnerhet från 1998 till 2002. Det är dock stora mängder avfall åren 1993 och 1994 för vilka behandlingsmetod inte redovisats.

Industriproduktionsindex ökade under perioden med ca 3 %, vilket kan ha gett en marginell ökning i avfallsmängden.

Som jämförelse kan noteras att mängden träbränslen (obs.: ingen skillnad på jungfruligt träbränsle och träavfall) totalt som användes för energiproduktion ökade från 13,7 till 18,4 TWh från år 1998 till 2002

10

. Samtidigt minskade mängden ”sågverksindustrins restprodukter” användning i industrin från 9,8 till 4,8 TWh. 1 TWh motsvarar ungefär 250 000 ton träavfall.

10

Energiläget i siffror 2003. Energimyndigheten 2003. www.stem.se

5.6 Massa-, pappers-, och pappersvaruindustri samt grafisk industri (SNI 21–22)

Tabell 5.4 Avfall från massa-, pappers-, och pappersvaruindustri samt grafisk industri (SNI 21–22)

1993 1998 2002

Totalt

2 758 000 4 015 000 6 464 000

varav deponering 854 000 1 012 000 585 000 förbränning 1 314 000 2 234 000 4 740 000 biologisk behandling 15 000 192 000 materialåtervinning 400 000 595 000 910 000 ej angivet eller övrigt 175 000 174 000 37 000

Mängden uppkommet avfall visar en uppåtgående trend, som dock inte är helt säker. Skillnaden i uppkommet avfall beror på att vid 1993 och 1998 års undersökningar redovisades inte allt bark- och träavfall som användes som internt bränsle, medan större delen togs med 2002.

Industriproduktionsindex för branschen steg ca 6 % under perioden 1998–2002,

Deponeringen av avfall har minskat med mer än 400 000 ton mellan 1998 och 2002. Däremot ökade den under perioden 1993– 1998. De avfallstyper för vilka deponeringen minskat bedöms vara

11

:

  • Bioslam från avloppsrening. Enligt IVL Rapport B 1482 var mängden bioslam år 1994 ca 310 000 ton och år 2000 ca 490 000 ton (våtvikt). Andelen som deponerades år 1994 var 29 % och år 2000 ca 6 %. Ökningen beror på ökad vattenrening vid massabruken. Mängden som förbrändes ökade från ca 190 000 ton till 235 000 ton. I stället för deponering har mer mängder gått till jordförbättring samt till täckmaterial för deponier.

11

Förutom undersökningarna Industrins avfall 2002 och Industrins avfall 1998 har här använts data från - Ek M, Westling O: Dagsläget beträffande skogsindustrins avfall. IVL Rapport B 1482

(2003)

- Ek M, Sundqvist J-O: Skogsindustrins avfall – idéer angående utnyttjande och

omhändertagande. Rapport nr 17 inom SSVL Miljö 96/96 samt IV Rapport B 1293 (1998)

- Ek M, Palvall B, Röttorp J, Sundqvist J-O: Avfall från skogsindustrin – mängder,

sammansättning och omhändertagande. Rapport nr 4 inom SSVL Miljö 95/96, samt IVL Rapport B 1233 (1996)

  • Kemslam från avloppsrening. Mängden kemslam är osäker och två olika uppskattningar avseende år 2000 visar 131 000 ton (IVL Rapport B 1482) resp 213 000 ton (Naturvårdsverket

12

).

Inga säkra uppgifter finns från tidigare år. Andelen som deponerades var enligt IVL-rapporten ca 49 %, 21 % gick till jordförbättring och 23 % till täckning av deponier. Det bedöms som att andelen till jordförbättring och deponitäckning har ökat under 1990-talet. Det finns inga uppskattningar för andra årtal.

  • Avsvärtningsslam (returfiberslam). Naturvårdsverket har angivit mängden uppkommet till ca 246 000 ton för år 2000

12

.

Enligt Skatteverket var mängden deponerat "avsvärtningsslam" år 2000 ca 361 000 ton och år 2004 ca 210 000 ton. Den ändrade mängden till deponering bedöms framför allt gå till förbränning. På några ställen har slammet även använts för täckning av avfallsdeponier.

  • Renseri- och vedgårdsavfall (olika blandningar av bark samt sand, jord och grus). Enligt Naturvårdsverket

12

uppstod år 2000

ca 460 000 ton varav 12 % deponerades (ca 55 000 ton), 70 % användes för energiutvinning och 18 % nyttiggjordes på olika sätt. Mängden deponerat bedöms ha minskat sedan år 2000.

Genom en genomgång av några slumpvis valda miljörapporter har gjorts en bedömning av vilka avfallstyper som deponeras idag (år 2004) från skogsindustrin. Det avfall som fortfarande deponeras idag är främst:

  • Aska och slagg från förbränning. Naturvårdsverket

12

bedömde

mängderna för år 2000 till ca 265 000 ton varav ca 65 % eller ca 170 000 ton deponerades.

  • Grönlutslam. Enligt Naturvårdverket

12

var mängden grönlut-

slam år 2000 ca 223 000 ton Enligt Skatteverket är mängderna deponerat grönlutslam både år 2000 och år 2004 ca 238 000 ton.

  • Mesa och kalkgrus. Enligt Naturvårdsverket

12

var mängden

mesa år 2000 ca 133 000 ton varav ca 40 % eller lite mer än 50 000 ton deponerades.

  • Kemslam har diskuterats ovan.
  • Smetrester eller bestrykningsavfall. Enligt Naturvårdsverket uppstod år 2000 ca 20 000 ton. Bestrykningsavfallet behandlas

12

NV Rapport. Skogsindustrins utsläpp – avfallsmängder och energiförbrukning (2001).

på olika sätt (IVL Rapport B 1482), men minst 5 000 ton deponerades.

  • Renseriavfall, vedgårdsavfall, m.m. har diskuterats ovan.
  • Sodastoft. Total mängd som deponerades år 2000 var ca 18 000 ton

12

, huvudsakligen släpps till avlopp men en del deponeras

vid vissa bruk.

Ovanstående kan jämföras med uppgifter från Skogsindustriernas miljödatabas

13

. Där anges att år 2001 alstrade skogsindustrin ca 3 600 000 ton avfall varav ca 728 000 deponerades. År 2004 var mängden uppkommet avfall ca 5 260 000 ton varav ca 303 000 ton deponerades. Skillnaden i uppkommen mängd kan beror på hur förbränning av bark och träavfall redovisats.

5.7 Kemisk, gummi-, och plastvaruindustri (SNI 23–25)

Tabell 5.5 Avfall från kemisk, gummi-, och plastvaruindustri (SNI 23–25)

1993 1998 2002

Totalt

327 000

441 000

399 000

varav deponering 89 000 179 000 97 000 förbränning 28 000 72 000 108 000 biologisk behandling 1 000 18 000 materialåtervinning 109 000 121 000 137 000 ej angivet eller övrigt 100 000 69 000 39 000

De totala mängderna ökade mellan 1993 och 1998 men minskade sedan till 2002. Även mängden till deponering minskade 1998 till 2002, men kan ha varit ökande från 1993 – emellertid är det en stor mängd avfall för vilket behandlingsmetod inte finns angivet. Den minskade mängden till deponering 1998–2002 balanseras av en ökad mängd till förbränning och återvinning.

Olika delar av branschen har utvecklats mycket olika under 1998 till 2002. Läkemedelsindustrin hade en stor uppgång medan exempelvis raffinaderier samt plast- och gummiindustri hade en nedgång i industriproduktionsindex.

13

www.skogsindustrierna.se.

Det kan också noteras att de avfallstyper som ger avdrag för avfallsskatten har minskat från ca 77 000 ton år 2000 till ca 13 000 ton år 2004.

De avfallstyper som fortfarande deponeras är både oorganiska och organiska slam från avloppsrening, olika kemikalierester. Åtminstone under 2003 deponerades också vissa avfallsvatten och flytande avfall.

5.8 Jord- och stenvaruindustri (SNI 26)

Tabell 5.6 Avfall från jord- och stenvaruindustri (SNI 26)

1993 1998 2002

Totalt

634 000

570 000

349 000

varav deponering 386 000 205 000 109 000 förbränning 6 000 2 000 6 000 biologisk behandling materialåtervinning 136 000 238 000 210 000 ej angivet eller övrigt 106 000 125 000 24 000

Branschen visar upp en minskande avfallsmängd hela perioden 1993–2004. Även mängden till deponering minskar.

Branschen hade under perioden 1998–2002 en svag uppgång på 3 % enligt industriproduktionsindex.

Avfallet från branschen utgör huvudsakligen av olika stenrester, stendamm, och liknande. Det som deponerade år 2002 deponerades huvudsakligen utanför det egna arbetsstället. En stor del av det deponerade avfallet torde vara befriat från skatt enligt 3 § punkt 1a i avfallsskattelagen (jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten).

5.9 Stål- och metallverk (SNI 27)

Tabell 5.7 Avfall från stål- och metallverk (SNI 27)

1993 1998 2002

Totalt

2 201 000 3 392 000

2 735 000

varav deponering 511 000 604 000 772 000 förbränning 0 6 000 15 000 biologisk behandling 1 000 materialåtervinning 1 403 000 2 616 000 1 751 000 ej angivet eller övrigt 287 000 166 000 196 000

Statistiken visar en ökande total mängd mellan 1993 och 1998. Sedan har mängderna minskat. Mängderna till deponi har hela tiden ökat.

Enligt Jernkontoret

14

var mängden avfall från branschen år 2003

ca 1 720 000 ton varav ca 543 000 ton deponerades. År 1995 var den uppkomna mängden ca 2 600 000 ton varav ca 584 000 ton deponerades. Branschen hade under tiden 1996–2002 en uppgång på ca 20 % i industriproduktionsindex. Samtidigt har produktionen ändrats till mer högförädlat stål som ger större slaggmängder.

De avfallstyper som är avdragsgilla i lagen om skatt på avfall är bl.a.

  • slagger från metallurgiska processer
  • stoft och slam råstål och råjärn
  • oljehaltigt glödskalsslam
  • metallhydroxidslam (uppkommer även i verkstadsindustrin)
  • stoft och slam koppar, zink, bly
  • katodrester, blästerstoft aluminium
  • stoft och slam ferrolegeringar

Deponeringen av dessa avfallsslag har ökat från 767 000 ton år 2000 till 826 000 ton år 2004 (Obs.: en del av detta faller också inom verkstadsindustrin).

I tabell 5.8 visas andelen deponerade mängder under 2003 för de branschspecifika avfall som är undantagna från avfallsskatten (uppgifter från Jernkontoret).

14

PM från Jernkontoret 2005-05-26 till BRAS-utredningen. Stålindustrins restprodukter och avfall.

Tabell 5.8 Andel deponering av branschspecifika avfall som är undantagna från avfallsskatten.

Avfallsslag % deponering av totalt producerad mängd av resp avfall Masugnsslagg 0 % Tunnelugnsslagg 20-25 % Konverterslagg 0-10 % Elektrostålslagg 70-80 % Gasreningsstoft 40% Gasreningsslam 80 % Metallhydroxidslam 100 % Oljigt glödskalsslam 10-45%

Förutom dessa avfallstyper förekommer deponering även av avfall såsom anod- och katodrester, tegelskrot, filtermaterial, aska/sot och liknande.

Av siffrorna kan man dra slutsatsen att deponeringen inom branschen i huvudsakligen sker av avfall som är avdragsgilla från deponeringsskatten. Det är också mycket små mängder organiskt avfall som uppstår i branschen.

5.10 Verkstadsindustri (SNI 28–35)

Tabell 5.9 Avfall från verkstadsindustri (SNI 28–35)

1993 1998 2002

Totalt

679 000 1 060 000

2 016 000

varav deponering 158 000 316 000 205 000 förbränning 10 000 68 000 177 000 biologisk behandling 1 000 26 000 materialåtervinning 308 000 561 000 1 288 000 ej angivet eller övrigt 202 000 115 000 320 000

Mängden redovisat uppkommet avfall har ökat hela tiden från 1993. Den redovisade deponerade mängden är högre 2002 än 1993, men samtidigt var det en stor andel avfall som inte uppgavs behandlingsmetod för både 1993 och 1998. En del av det deponerade avfallet utgjordes av metallhydroxidslam som är avdragsgillt, se ovan om Stål- och metallverk.

Dessa siffror kan jämföras med en utredning som IVL gjorde åt Verkstadsindustrierna 1995. Avfallsdata i miljörapporter för år 1992 från de 75 största verkstadsföretagen gicks igenom och resultatet extrapolerades upp till riksnivå genom antal anställda (de utvalda företagen representerade ca 33 % av den totala arbetsstyrkan i verkstadsindustrin). Utredningen kom fram till att verkstadsindustrin deponerade omkring 265 000 ton år 1992. Ungefär 10 % av detta var miljöfarligt avfall.

Det avfall som deponeras i dag utgörs av exempelvis

  • slipspån och mull
  • metallhydroxidslam (undantaget från avfallsskatt)
  • metallhaltigt stoft
  • gjuterisand (undantaget från avfallsskatten)

Olika delar av branschen har haft olika uppgång och nedgång i energiproduktionsindex, så det är svårt att jämföra industriproduktion och avfallsgenerering på ett relevant sätt. Avfallsökningen mellan 1998 och 2002 kan delvis förklaras av produktionsökning, men kan också bero på mätfel vid mätningarna (baserat på enkätundersökning). Märkbart är att mängden deponerat avfall minskat, samt att mängderna till förbränning och återvinning ökat.

Av det avfall som deponeras utgjordes år 2004 ca 114 000 ton av gjuterisand som är avdragsgillt avfall. År 2000 var mängden deponerat gjuterisand ca 151 000 ton. Deponeringen av gjuterisand har således minskat. Det finns inget som tyder på att mängden uppkommen gjuterisand har minskat, i stället torde gjuterisanden ha börjat användas som konstruktionsmaterial, tillsats vid jordtillverkning, m.m.

5.11 Övrig industri

Övrig tillverkningsindustri alstrar endast mindre mängder avfall och diskuteras inte vidare här.

5.12 Diskussion

Det är ur industriavfallsstatistiken svårt att dra några slutsatser om mängden uppkommet avfall har ökat eller minskat i samband med avfallsskattens införande. När det gäller de totala avfallsmängderna är det en stor del av avfall som säljs eller utnyttjas som råvara som inte kommer med i statistiken eftersom uppgiftslämnarna betraktar dessa avfall som biprodukter och inte som avfall, även om de ska klassas som avfall i strikt juridisk mening.

Man kan också diskutera vad som påverkar genereringen av industriavfall. För hushållsavfall har ofta nämnts en koppling till BNP, som i de flesta fall verkar stämma ganska bra. Industriavfall bedöms inte ha samma direkta koppling. Vi kan här dela upp industriavfallet i flera olika delar:

  • Processavfall uppkommer som en direkt följd av en tillverkningsprocess eller motsvarande. Ofta består detta avfall av den "outnyttjningsbara" delen av råvaran (slagg, aska, bark och liknande) eller rester av olika hjälpmedel som används (t.ex. gjuterisand). Processavfallets mängd beror till största delen på produktionen. Ökad produktion ger ökad avfallsmängd. Minskning i avfallsmängden sker endast då produktionen minskar. Det verkar osannolikt att en avfallsskatt skulle kunna påverka mängden av processavfall.
  • Produktionsspill är främst spill av produkter, mellanprodukter, råvaror och felaktiga produkter. I den mån detta avfall går, eller har gått, till deponering har avfallsskatten troligen en stor påverkan på både mängd och val av omhändertagande. En stor del av detta avfall är emellertid av "god kvalitet" och har varit naturligt att återvinna både före och efter skattens införande.
  • Reningsavfall är avfall från rening av avloppsvatten, avgaser, rökgaser och liknande. Detta utgörs av bl.a. olika slam och stoft. Reningsavfallets mängd är till stor del direkt beroende av produktionen. Dessutom påverkas mängden av vilka

reningskrav som ställs. Avfallsskatten bedöms därför inte ha någon påverkan på mängden reningsavfall. På sikt är det möjligt att man väljer reningsteknik som ger mindre avfallsmängder eller att man gör åtgärder i produktionsprocesserna som minskar avfallsmängden. Eftersom sådan teknik vanligen är dyrare än konventionell teknik är det troligt att avfallsskatten inte har någon större påverkan på valet av teknik, åtminstone kortsiktigt.

  • Allmänt avfall eller icke-branschspecifikt avfall är inte direkt beroende av produktionen. Exempel är förpackningar, emballage, hushållsavfallsliknande avfall, m.m. Till en viss del följer detta avfall också produktionen: om produktionen ökar kommer också behovet av olika förnödenheter att öka, inkl. förpackningar m.m. Det som man kan göra är att påverka valet av förpackningssystem för de råvaror och förnödenheter som man förbrukar, och för de produkter som man tillverkar och säljer.

Vid jämförelser av behandling är det en stor mängd avfall för vilken behandlingsmetod inte redovisats för åren 1998 och 1993. Större delen av detta bortfall bedöms bero på att uppgiftslämnarna inte haft kännedom om hur avfallet behandlats. Eftersom återvinning är förknippat med större krav på kvalitet och renhet och kräver mer uppoffringar av avfallsalstraren är det troligt att man i högre grad har kunskap om avfall som går till återvinning än till förbränning och deponering

15

. Om man antar att den oredovisade behandlingen innefattar deponering i minst samma proportion som den i den redovisade behandlingen, så syns tydligt att mängden avfall som gått till deponering har minskat i de flesta branscher.

6 Avfall från andra sektorer i samhället

6.1 Avfall från energiproduktion

Avfall från energiproduktion består av slagg eller bottenaska, flygaska och rökgasreningsavfall. Mängderna avfall från energiproduktion har inte mätts på enhetligt sätt i någon statistisk undersökning ännu. Mängden har uppskattats till 200 000–300 000

15

Författaren medverkade själv i 2002 års industriavfallsundersökning, och ovanstående resonemang baseras till stor del på intrycken från denna undersökning.

ton aska från värme- och elproduktion plus ca 450 000 ton från avfallsförbränning

16

. I denna bedömning gjordes ingen bedömning hur askorna omhändertogs. Enligt RVF:s statistik deponerades år 2003 ca 470 000 ton avfall från energiutvinning på avfallsanläggningar som tar emot kommunalt avfall. År 2002 var den deponerade mängden ca 520 000 ton och år 1998 ca 710 000 ton. De deponerade mängderna avfall från energiproduktion på sådana avfallsupplag har således minskat hela tiden från 1998. Fram till år 1998 ökade mängderna, se Kapitel 4. De totala mängderna uppkomna avfall från energiproduktion bedöms inte ha minskat, snarare ökat eller varit konstanta. De mängder som gått från deponering har gått till användning som konstruktionsmaterial:

  • slagger kan användas som grus vid vägbyggnad, som dräneringsgrus vid exempelvis deponier.
  • flygaska kan användas som tätskiktsmaterial på deponier

Mycket forskningsinsatser har förekommit kring användning av askor och slagg från energiproduktion. Värmeforsk administrerar det s.k. askprogrammet

17

som löpt sedan 2002, och där syftet varit

att öka kunskaperna och möjligheterna för en miljöriktig användning av askor från energiproduktion.

6.2 Bygg- och rivningsavfall

Det föreligger ingen säker statistik på mängder av bygg- och rivningsavfall. Olika bedömningar ger olika resultat beroende på metodik och vad man inkluderar i begreppet.

En rapport från Boverket

18

anges de totala mängderna till 4–

6 miljoner ton per år, varav ca 4 miljoner ton som mineraliska material och ca 2 miljoner ton som traditionellt bygg- och rivningsavfall. I RVF Svensk Avfallshantering 2005 (preliminär utgåva) anges mängden totalt till ca 8 miljoner ton, varav 60 % är schaktmassor.

RVF:s deponeringsstatistik visar att mängderna bygg- och rivningsavfall som deponeras på deponier som tar emot kommunalt

16

Henrik Bjurström. PM – En bedömning av askmängder. Svenska Energiaskor AB. 2002-01-30.

17

Se http://www.askprogrammet.com/.

18

Avfallshantering inom bygg- och fastighetssektorn. Rapport Juni 2004.

avfall är minskande. Mängden deponerat bygg- och rivningsavfall var år 1998 ca 490 000 ton och år 2003 endast 155 000 ton. Det är möjligt att mineraliskt bygg- och rivningsavfall idag ofta klassas som konstruktionsmaterial, men tidigare som bygg- och rivningsavfall.

Enligt Boverkets rapport är mängderna till materialåtervinning och förbränning ökande.

6.3 Slam från avloppsbehandling

Avloppsbehandling förekommer både i industrier och kommunalt. De mängder som uppkommer i industriell verksamhet ingår i de mängder som redovisats för tillverkningsindustrin ovan i kapitel 5. För industriella slam kan nämnas att den mängd som deponeras på kommunala avfallsupplag minskat från 210.000 ton år 1998 till mindre än 50.000 ton år 2003. Det verkar inte finnas någon tendens till ökad deponering på industriella deponier. I stället torde de mängder som försvinner från deponering i stället gå till:

  • jordförbättringsmedel
  • täckskikt på deponier
  • i vissa fall till förbränning

Slam från kommunala avloppsreningsverk uppkommer i en mängd på ca 225 000 ton torrsubstans eller ca 1 000 000 ton våtvikt. Mängden uppkommet slam verkar inte ändras mellan olika år.

Enligt RVF:s deponeringsstatistik deponerades år 2003 ca 155 000 ton på avfallsupplag som tar emot kommunalt avfall. År 1998 var den deponerade mängden 490 000 ton. Den mängd som försvunnit från deponering bedöms har gått till:

  • jordförbättringsmedel, jordtillverkning
  • täckning av deponier

Det finns inga uppgifter som visar att återföringen till jordbruket har ökat. Det förekommer inte heller någon förbränning av slam mer än i olika försök.

6.4 Icke branschspecifikt avfall och allmänt avfall

Beteckningarna icke-branschspecifikt avfall och allmänt avfall är inte jämförbara.

Icke-branschspecifikt avfall anges av de behandlingsanläggningar som tar emot kommunalt avfall i RVF:s undersökningar och avser olika avfallstyper från verksamheter. Utmärkande för det ickebranschspecifika avfallet är att det inte uppkommer som en följd av företagets specifika produktion utan är av mer allmänt slag, exempelvis förpackningsmaterial, trasor, emballage, träpallar, m.m. Begreppet icke branschspecifikt avfall betraktas ofta som en restpost för industriavfall som inte passar in under någon av de andra avfallstyperna. Även om det är meningen att avfallet ska omfatta avfall från industrier, kan det mycket väl ingå avfall från handel, stormarknader och tjänstesektorn.

Enligt RVF deponerades år 2003 ca 780 000 ton icke branschspecifikt avfall. År 1999 var det 1 115 000 ton som deponerades, d.v.s. deponeringen minskade med 335 000 ton från 1999 till 2003. Mängden deponerat år 1999 var högre än tidigare år under perioden 1994–1998.

Det finns dåliga mätningar på hur de totala mängderna uppkommet icke-branschspecifikt avfall har ändrats. Det är också möjligt att en del av det icke branschspecifika avfallet är felklassat, det kan exempelvis bygg- och rivningsavfall eller avfall från affärer, kontor, och liknande ha blivit klassade som icke branschspecifikt avfall. Statistiken antyder att de deponerade mängderna har minskat, och mer avfall har gått till förbränning och materialåtervinning. Som jämförelse kan nämnas under tiden 1998–2003 ökade mängden industriavfall (obs.: inte bara icke-branschspecifikt avfall) till förbränning i "RVF-anläggningar" från ca 700 000 ton till 1 244 000 ton.

Begreppet allmänt avfall har använts i undersökningarna om tillverkningsindustrins avfall 1998 och 2002 (se Kapitel 5). Det är industrierna själva som klassar avfallet som allmänt, till skillnad från industriavfall (branschspecifikt avfall, processavfall) och farligt avfall. Mängden allmänt avfall i undersökningarna kan vara underskattat eftersom flera tillfrågade industrier, särskilt mindre företag, inte uppgivit något allmänt avfall alls.

Enligt Industrins avfall 2002 var mängden ”Allmänt avfall” från tillverkningsindustrin 621 000 ton, varav 168 000 ton eller 27 % deponerades. Resterande återvanns eller förbrändes.

7 Diskussion och slutsatser

7.1 Vilka effekter har avfallsskatten haft på olika avfallsslag och avfallsbehandlingar?

Statistik från deponeringsanläggningar visar att mängden avfall till deponering generellt har minskat. Både RVF-statistiken och statistiken kring industrins avfall visar att minskad deponering leder till ökad förbränning och materialåtervinning, samt där så är möjligt även ökad kompostering och rötning. För några avfallsslag har både deponering och återvinning ökat samtidigt, detta gäller främst för vissa avfall från stål- och metallverk.

Tidigare har deponering varit den billigaste metoden att omhänderta avfallet. Genom avfallsskatten har deponering blivit dyrare, vilket gjort det mer ekonomiskt intressant att titta på alternativ. RVF redovisar exempelvis att kostnaderna för deponering av hushållsavfall idag är 700–1200 kr/ton (varav 370 kr/ton i skatt), förbränning 300–500 kr/ton och biologisk behandling 400–1000 kr/ton. För producentansvarsmaterialen syns inte behandlingskostnaden på samma sätt, eftersom kostnaden är invävd i det ursprunglig försäljningspriset. För avfallsalstraren (om det är ett företag eller verksamhet) blir det då billigare att lämna avfallet till återvinning än deponering, eftersom behandlingskostnaden är ”fri” eller inbakat i försäljningspriset på produkten och är redan betald.

Slutsats: Avfallsskatten har lett till att deponering blivit dyrare, så att materialåtervinning, förbränning och biologisk behandling blivit mer ekonomisk intressanta alternativ. Hade skatten inte funnits skulle inte de ekonomiska motiven för att minska deponering ha funnits.

7.2 Har avfallsskatten minskat uppkomsten av avfall?

Den första utredningen kring avfallsskatten kallades Avfallsfri framtid (SOU 1994:114). Titeln antyder om att man hade som vision att avfallsmängderna skulle reduceras genom avfallsskatten. När man skärskådar avfallsstatistiken är det inget som tyder på att avfallsskatten har påverkat ökningen av avfallsmängderna:

  • Mängden hushållsavfall har en ökande trend, under 1994–2004 har mängden ökat i genomsnitt 2,7 % per år, men ökningen har varit olika under olika år. Ur statistiken finns det inget som tyder att avfallsskatten har haft en dämpande verkan på avfallsökningen.
  • Branschspecifikt avfall är beroende av produktion. Oftast kan man inte göra något åt uppkomsten av det branschspecifika avfallet, utan uppkomsten av detta är oftast ett resultat av ingående råvarors sammansättning och på produktionens storlek. Vissa delar av det branschspecifika avfallet skulle dock kunna påverkas, t.ex. olika spill i produktionen.
  • Bygg- och rivningsavfall är beroende av byggkonjunkturerna.

Det finns inte heller något som visar på att man håller på att utveckla byggande som ska ge mindre avfall (däremot förekommer att man i ökad utsträckning väljer material som är återvinningsbara). Dessutom uppkommer en stor del av avfallet vid rivningar av äldre byggnader och konstruktioner.

  • Det finns dåligt med uppgifter om mängden av icke branschspecifikt avfall, och det är svårt att analysera hur mängderna av detta utvecklas

Slutsats: Det finns inga indikationer på att avfallsskatten skulle ha en dämpande verkan på avfallsgenereringen. Det är troligt att vi skulle haft ungefär samma bruttomängder avfall om vi inte haft avfallsskatten.

7.3 Vilka avfall har styrts från deponering av avfallsskatten, och vad har de styrts till?

Rena material som är potentiellt återvinningsbara (plast, papper, wellpapp, trä, metall) och som inte är förorenade har ofta styrts till i första hand materialåtervinning och i andra hand förbränning. Statistiken från materialbolag och Naturvårdsverket visar på en successiv ökning av återvunnen mängd producentansvarsmaterial

19

.

Det bör påpekas att i denna statistik framgår inte vad av de återvunna producentansvarsmaterialen som härrör från näringslivet och vad som härrör från hushållen. Vid avfallsdeponier sker ofta en

19

Samla in. Återvinn. Uppföljning av producentansvaret 2003. NV Rapport 5380.

utsortering av avfallsbränsle samt vissa återvinningsbara material. Mängden utsorterat bränsle (blandbränsle och träbränsle) visar en ökande trend enligt RVF:s statistik

20

, även om utsortering av

bränsle och kompost redan förekom 1995.

Oorganiska slam från vattenrening kan utnyttjas olika beroende på egenskaper. Torrt slam med låg hydraulisk konduktivitet kan användas som tätskikt på deponier. Grönslutslam (detta är egentligen inte ett slam i vanlig bemärkelse) är exempel på detta. Hittills har det bara förekommit försöksverksamhet och inga större mängder har använts på detta sätt.

Organiska slam från vattenrening har styrts mot följande behandlingar:

  • Användning som jordförbättringsmedel, antingen spridning på åkrar eller skog, eller användning vid jord tillverkning. För vissa industriella slam kan halterna av tungmetaller och eventuella organiska föroreningar vara för begränsande för hur slammet kan användas.
  • Användning som täckskikt på deponi.
  • I vissa fall förbränning. Förbränning av slam kräver särskild förbränningsutrustning, vilket gör att det kan bli kostsamt och fordrar också att man har relativt stora mängder. Inom skogsindustrin har byggts eller håller på att byggas några anläggningar för slamförbränning. För kommunalt rötslam finns ingen anläggning i drift men diskussioner har pågått i några kommuner.

För organiska slam har förutom avfallsskatten, även deponeringsförbudet en styrande effekt.

Askor och slagg kan användas som konstruktionsmaterial på olika sätt. Bottenaska från biobränsleförbränning och avfallsförbränning kan användas som konstruktionsmaterial i vägar eller som dräneringsmaterial i exempelvis deponier. Flygaska från biobränseförbränning kan användas som ytbeläggnig på grusvägar. Flygaska från biobränsleförbränning kan också användas som tätskikt på deponier.

De användningsområden för askor, slagg och slam som nämnts innebär en form av återvinning där användningen av avfall leder till besparad förbrukning av jungfruliga naturresurser, såsom natur-

20

RVF Rapport 2004:13.

grus, jord, lera, etc. I många fall är det vettigt att använda avfallet på detta sätt, men samtidigt kan det innebära risker, exempelvis om avfallet innehåller för höga halter av tungmetaller eller miljöfarliga organiska ämnen, se vidare avsnitt 7.6.

En annan observation är att en hel del avfall används på deponier som konstruktionsmaterial, täckmaterial, tätskiktsmaterial etc. Dessa konstruktioner måste göras på något sätt, antingen med naturmaterial eller med avfall. Då är det en bra lösning att utnyttja avfallsmaterial när sådana har rätt fysikaliska, kemiska och miljömässiga egenskaper. Fördelarna är att avfallet stannar inom ett kontrollerat område, och att man utnyttjar avfallets positiva egenskaper för att ersätta naturmaterial.

Slutsats: Olika avfall har styrts till olika behandlingar från deponering genom avfallsskatten:

  • Återvinningsbara material har ofta styrts till materialåtervinning (rena material) och förbränning (blandade eller förorenade material). Troligen har skatten påverkat utvecklingen starkt, men även deponeringsförbudet mot utsorterat brännbart avfall kan ha påverkat.
  • Oorganiska avfall har börjat användas som konstruktionsmaterial i exempelvis vägar, dräneringsmaterial och tätmaterial på deponier. De största mängderna utgörs av bottenaska och slagg av olika typer som används som konstruktionsmaterial. Skatten har haft drivande funktion i utvecklingen.
  • Organiska slam och liknande avfall används främst som råvara för jordtillverkning, jordförbättringsmedel och som täckskikt på deponier. Detta förekommer i relativt stor omfattning i dag. Avfallsskatten har därvid samverkat med deponeringsförbudet för organiskt avfall.

Det bör även påpekas att även för vissa avfall som omfattas av undantag från skatt har deponering minskat, t.ex. gjuterisand.

Avfallsskatten har lett till att mer avfall används i olika tekniska konstruktioner i samhället. Det kan leda till framtida miljörisker om denna användning sker okontrollerat, se vidare avsnitt 7.6.

7.4 Hur är avfallsskattens effekter i relation till deponiförbuden?

Det är svårt att särskilja effekterna av avfallsskatten och effekterna av deponeringsförbuden (för utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall) av varandra. Minskningen av deponering av oorganiska avfall torde helt kunna bero på avfallsskatten, men när det gäller avfall som innehåller organiskt material är det mer svårt att tolka om minskningen beror på avfallsskatten eller förbudet mot att deponera organiskt avfall.

När man tittar på tendensen för deponering av olika avfallsslag, t.ex. i RVF:s statistik, ser man att en tendens till minskad deponering började märkas redan under 1990-talets sista hälft. Sedan verkar minskningen blivit kraftigare under senare år, i synnerhet för organiska avfall. Detta kan tolkas som att avfallskatten har varit drivande i början, men under den senaste 1–2 åren är det troligen deponeringsförbudet mot organiskt avfall som blivit mest drivande.

Slutsats: Avfallsskatten satte troligen igång utvecklingen tidigare, men under de senaste åren har det varit deponeringsförbudet som varit mest drivande för organiska avfall. Utan avfallsskatt hade utvecklingen troligen satt igång senare, kanske med risk att deponeringsförbudet från år 2005 inte kunnat hållas.

7.5 Vilka styrande effekter har skatten på avfall som fortfarande deponeras idag?

Under de senaste 10 åren har avfallshanteringen utvecklats. Mycket av det som deponerades år 1994 går idag i stället till olika former av återvinning. Från och med i år (2005) är det också förbud att deponera organiskt avfall.

Mycket av det som deponeras idag är svårt eller olämpligt att återvinna. Det är osäkert hur skatten slår på detta avfall. Skatten har bevisligen bidragit till att det pågår stora forsknings- och utvecklingsinsatser för vissa avfallstyper. Exempelvis har energibranschen, järn- och stålbranschen samt pappers- och massaindustrin genomfört FoU-insatser för att hitta olika möjligheter att slippa deponera olika avfall. En fortsatt skatt kan då

vara drivande för att detta utvecklingsarbete fortsätter. Däremot bedöms den kortsiktiga effekten av skattens drivande effekt på denna typ av avfall vara liten. Skatten styr inte val av behandling idag, men den leder till att man aktivt försöker utveckla alternativa metoder för framtiden.

Detta gäller dock inte det s.k. dispensavfallet, d.v.s. organiskt avfall eller utsorterat brännbart avfall som deponeras på dispens. Naturvårdsverket har för år 2005 medgivit dispens för mer än 200 000 ton organiskt avfall. Dispenserna har medgivits mest beroende på att det inte finns kapacitet att ta hand om avfallet på annat sätt en deponering. För detta avfall har skatten en fortsatt styrande effekt, för att driva på utvecklingen av exempelvis biologisk behandling och förbränning.

Slutsats: En del av det avfall som deponeras idag är svåra att behandla på annat sätt idag. På kort sikt bedöms skatten inte ha någon direkt styrverkan på detta avfall. Däremot kan skatten bidra till ett fortsatt utvecklingsarbete så att framtida alternativ till deponering utvecklas för detta avfall. Utan fortsatt skatt kan det finnas risk att incitamentet att hitta alternativa lösningar minskar.

För organiskt avfall, och avfall som är lämpligt att materialåtervinna bedöms skatten ha en fortsatt styrverkan. Så länge som skatten finns kommer den sannolikt att träffa en ytterst liten avfallsmängd.

7.6 Har avfallsskatten något berättigande i framtiden?

I nedanstående diskussion resoneras kring avfallsskatten ur ett naturresurs- och miljöperspektiv. Förutom detta perspektiv finns även andra perspektiv som skatten kan diskuteras utifrån, t.ex. näringspolitiska perspektiv, m.m. Dessa berörs inte här.

I proposition 1998/99:84 anförde regeringen följande motiv för införande av avfallsskatten:

Deponering är i dag det helt dominerade sättet att ta hand om avfall. En starkt bidragande orsak härtill är att det i Sverige är billigt att göra sig av med avfallet på detta sätt. Detta medför i sin tur att det i många fall saknas ekonomiska incitament att behandla avfallet på ett från miljö- och resurssynpunkt bättre sätt. Enligt regeringens bedömning kan en avfallsskatt förbättra den situationen och göra återanvändning, återvinning och andra behandlingsmetoder lönsamma. Skatten bör

också bidra till att avfallsmängderna på sikt minskar. Även om andra styrmedel verkar i samma riktning är det regeringens uppfattning att en avfallsskatt behövs för att skapa förutsättningar för ett acceptabelt omhändertagande av vårt avfall.

Enligt föreliggande studie har avfallsskatten lett till att avfallsmängderna till deponering har minskat och att återanvändning, återvinning och andra behandlingsmetoder har ökat. På så sätt har situationen förändrats sedan 1998/99 då avfallsskatten formulerades. En fortsatt skatt kommer troligen att endast ge marginella förändringar i hur avfallen behandlas framtiden, men det är möjligt att en fortsatt skatt kan hindra att utvecklingen går tillbaka, d.v.s. ge incitament att inte gå tillbaka till deponering.

Den förväntade effekten med minskade avfallsmängder som nämndes i propositionen verkar ha uteblivit, och det verkar tveksamt om en avfallsskatt av den typ som finns har någon nämnvärd dämpande inverkan på avfallsgenereringen.

Den minskade deponeringen har bl.a. lett till att olika organiska slam har börjat användas som jordförbättringsmedel, jordtillverkningsråvara och deponitäckning. Olika oorganiska avfall såsom askor och slagg har fått ökad användning som konstruktionsmaterial och ersätter naturgrus, sand, m.m. Så länge som avfallen är "rena" och inte innehåller oacceptabla halter av tungmetaller och organiska miljögifter är denna utveckling positiv – avfallen används på ett från naturresurs- och miljöperspektiv på ett bra sätt. Om avfallen däremot innehåller oacceptable halter av tungmetaller och organiska miljögifter kan utvecklingen diskuteras. Här gås inte närmare in på vad som är oacceptabla halter, men det är viktigt att detta klarläggs. Viktigt i detta sammanhang är att avfallets egenskaper (fysikaliska, kemiska, toxiska och miljömässiga egenskaper) då jämförs med de alternativa materialen och en relevant jämförande riskbedömning göras. En sådan bedömning kan komma att visa att "oacceptabel halt" kan bero på var och hur avfallet används. Det behöver utvecklas någon form av riktlinjer för hur, var och när olika avfall ska kunna användas som konstruktionsmaterial, jordförbättringsmedel, m.m. Idag gör olika länsstyrelser olika bedömningar om användning av samma slags avfall. Upprättande av riktlinjer skulle då leda till en mer likformig bedömning av denna form av återvinning över hela landet. Sådana riskbedömningsstudier behöver kompletteras med andra systemanalytiska studier där naturresursbespararing och andra

miljövinster med återvinning jämförs med den konventionella användningen av jungfruliga råvaror i ett större perspektiv.

Avfallsskatten kan således i värsta fall leda till att tungmetaller och organiska miljögifter hamnar på platser där de på ett okontrollerat sätt kan påverka miljö och människors hälsa. Detta är än så länge mer en befarad farhåga än en påvisad risk. Detta resonemang gäller också generellt för allt avfall som återvinns, inte bara avfall som återvinns som konstruktionsmaterial, jordförbättringsmedel eller liknande.

Jag har i ovanstående antagit att det finns avfall för vilka deponering idag är bästa tillgängliga alternativet ur naturresurs- och miljöperspektiv, och där olika former av återvinning kan leda till risker för oönskad miljö- och hälsopåverkan. Jag bedömer att avfallsskatten i dag kan slå mot sådana avfallsslag. Det ger då fel signaler att bestraffa denna deponering med en skatt. Det kan innebära att avfallsskatten styr mot ett sämre omhändertagande från naturresurs- och miljösynpunkt. En avfallsskatt fokuserad på deponering bör därför inte omfatta sådana avfall som är olämpliga att återvinna på grund av sitt innehåll, utan som bör deponeras på ett säkert sätt. Jag vill inte här gå in på hur man ska formulera en sådan skatt. Å andra sidan bör påpekas att avfallsskatten verkar ha haft en främjande effekt på den tekniska utvecklingen. En avfallsskatt kan då leda till att man satsar långsiktigt på att utveckla alternativa metoder att ta hand om avfall som är olämpliga att återvinna idag.

Slutsatser: Skatten har troligen mycket liten styrverkan på kort sikt på den fortsatta utvecklingen inom avfallsområdet. Däremot kan skatten om den finns kvar ha en effekt att hindra att utvecklingen går tillbaka, och att på längre sikt främja utveckling av alternativa metoder att ta hand om avfall där deponering idag är enda praktiskt tillgängliga metod. Det är också risk att avfallsskatten styr så att avfall med oacceptabla halter av tungmetaller och organiska miljögifter används och återvinns på ett okontrollerat sätt, för att avfallsalstraren eller avfallsbehandlaren till varje pris vill undvika deponering. Det är därför viktigt att avfallsskatten i fortsättningen utformas så att den inte slår mot avfall som verkligen bör deponeras och för vilka deponering är bästa behandlingsmetod från naturresurs- och miljösynpunkt. Däremot bör skatten behållas på sådant avfall som är lämpliga att återvinnas, exempelvis sådant avfall

som fått dispens från förbuden att deponera organiskt avfall resp. utsorterat brännbart avfall.

Avfallsskatten har lett till att mer avfall används i olika tekniska konstruktioner i samhället. För att undvika att avfall används okontrollerat, och man kanske bygger in framtida miljöstörningar, bör statsmakterna se till att det utvecklas riktlinjer för att värdera miljörisker vid användning av avfall konstruktionsmaterial, byggmaterial, etc. Detta skulle också kunna utvidgas till att gälla återvinning av avfall över huvud taget.

7.7 Sammanfattande bedömning: hur har avfallsskatten fungerat?

1. För material som är lätta att materialåtervinna och för brännbara material har avfallsskatten bidragit till en ökad återvinning och ökad förbränning, främst genom att deponeringskostnaderna blivit högre. Även mjuka styrmedel såsom information, företagens miljöarbete och ett allmänt större miljöengagemang har bidragit till att återvinningen ökat.

2. För organiska avfall (slam och liknande) som inte kan införas i materialkretslopp har avfallsskatten lett ökad användning som jordförbättringsmedel och som täckmaterial för deponier.

3. För oorganiska avfall, t.ex. slagg och askor, har avfallsskatten lett till ökat användning som konstruktionsmaterial.

4. För olika brännbara och organiska avfall som omfattas av deponiförbuden har avfallsskatten troligen lett till att man skyndat på att hitta alternativa lösningar till deponering, annars kanske man skulle ha väntat tills närmare deponeringsförbudet att påbörja utvecklingsåtgärder.

5. Avfallsskatten, delvis i kombination med deponeringsförbudet för organiskt avfall, har lett till att mer avfall används som konstruktionsmaterial, jordförbättringsmedel, m.m. Det är angeläget att detta sker på ett kontrollerat sätt, som inte ger upphov till oönskad miljöpåverkan i framtiden. Därför bör fastställas riktlinjer för värdering av miljörisker för användning av avfall för exempelvis konstruktionsändamål.

6. En del av det avfall som deponeras idag är svåra att behandla på annat sätt idag. På kort sikt bedöms skatten inte ha någon direkt styrverkan på detta avfall. Däremot kan skatten bidra till ett fortsatt utvecklingsarbete så att framtida alternativ till deponering utvecklas för detta avfall. Utan fortsatt skatt kan det finnas risk att incitamentet att hitta alternativa lösningar minskar

7. Avfallsskatten har troligen begränsad styrverkan på den fortsatta utvecklingen inom avfallsområdet. Utvecklingen kommer troligen inte att ändras nämnvärt vare sig skatten finns eller inte (anm.: detta är en subjektiv synpunkt!). Skatten kan dock hindra att utvecklingen går tillbaka, samt bidra till att berörda aktörer fortsätter utveckla alternativ till deponering. Det är emellertid en risk att avfallsskatten styr så att avfall med oacceptabla halter av tungmetaller och organiska miljögifter återvinns på ett okontrollerat sätt, för att avfallsalstraren eller avfallsbehandlaren till varje pris vill undvika deponering. Det är därför viktigt att avfallsskatten i fortsättningen utformas så att den inte slår mot avfall som verkligen bör deponeras och för vilka deponering är bästa behandlingsmetod från naturresurs- och miljösynpunkt. Däremot kan skatten gärna behållas på sådant avfall som är lämpliga att återvinnas, exempelvis sådant avfall som fått dispens från förbuden att deponera organiskt avfall resp. utsorterat brännbart avfall.