Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet Pär Nuder

Genom beslut den 14 augusti 2003 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bland annat lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas samt se över och utvärdera lagen (1999:673) om skatt på avfall.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades kammarrättslagmannen Curt Rispe från den 14 augusti 2003 att vara särskild utredare.

Som sakkunniga förordnades från den 7 oktober 2003 kanslirådet Sven-Olov Ericson, departementssekreteraren Agnes von Gersdorff, numera kanslirådet Viktoria Ljung samtliga från Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, departementssekreteraren Mats-Olof Hansson, numera departementssekreteraren Magnus Schultzberg samt ämnesrådet Susanne Åkerfeldt samtliga från Finansdepartementet och departementssekreteraren Björn Strenger från Näringsdepartementet.

Som experter förordnades från den 7 oktober 2003 vice verkställande direktören Ingvar Carlsson, Tekniska verken i Linköping AB, docenten Göran Finnveden, KTH och FOI, numera enhetschefen Gunilla Hedwall, Skatteverket, professorn Stellan Marklund, Umeå Universitet, analytikern Mathias Normand, Energimyndigheten, skattejuristen Gunnar Rabe, Svenskt Näringsliv, utredaren Roy Resare, biträdande direktören Björn Södermark, Naturvårdsverket och verkställande direktören Weine Wiqvist, Svenska Renhållningsverksföreningen.

Från den 23 oktober 2003 förordnades verkställande direktören Annika Helker Lundström, Återvinningsindustrierna som expert. Från den 6 november 2003 förordnades skatteexperten Ronnie Peterson, Sveriges Kommuner och Landsting som expert. Från den 1 februari 2004 förordnades som expert departements-

sekreteraren Jacob Klok från Finansdepartementet, sedermera danska Skatteministeriet.

Från den 1 april 2004 entledigades Gunnar Rabe och från samma dag förordnades miljöansvarige i Plast- & Kemiföretagen, Anders Normann, Svenskt Näringsliv, som expert. Från den 1 augusti 2004 entledigades Gunilla Hedwall och från samma dag förordnades skattehandläggaren Kristina Dahlqvist, Skatteverket, som expert. Den 1 augusti 2004 entledigades Viktoria Ljung och från samma dag förordnades departementssekreteraren Christian Haglund, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, som sakkunnig. Från den 1 september 2004 entledigades Agnes von Gersdorff från uppdraget som sakkunnig i utredningen. Den 1 januari 2005 entledigades Christian Haglund och från samma dag förordnades kanslirådet Viktoria Ljung, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, som sakkunnig.

Som sekreterare förordnades från den 6 oktober 2003 kammarrättsassessorn Hanna Werth, från den 1 augusti 2004 kammarrättsassessorn Johan Sanner och från den 1 september 2004 fil. dr Henrik Hammar. Caisa Ekberg och Malena Strandberg har varit utredningens assistenter.

Utredningen har antagit namnet BRAS-utredningen. Härmed överlämnar jag delbetänkandet en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23).

Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredaren, sakkunniga, experter och sekretariat. Därför används i betänkandet genomgående orden ”vi” respektive ”utredningen” vid referens till utredningen. Detta innebär dock inte att alla i utredningen står bakom de förslag som lämnas. Jag är ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller.

Göteborg i mars 2005

Curt Rispe

/Hanna Werth Johan Sanner Henrik Hammar

Förkortningar och ordförklaringar

Nedan tas några begrepp på avfalls- och miljöområdet upp som används i betänkandet. Begreppen förklaras i flera fall mer utförligt i aktuella avsnitt. Därutöver ges förklaringar till några av de förkortningar som används i betänkandet.

Aerob behandling

Behandling av organiskt avfall med tillgång till syre, exempelvis kompostering.

Anaerob behandling

Behandling av organiskt avfall utan tillgång till syre, exempelvis rötning.

Avfall Varje föremål, ämne eller substans som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (15 kap. 1 §

miljöbalken).

Avfallsbehandling

Återvinning eller bortskaffande av avfall.

Avfallshantering

Verksamhet eller åtgärd som utgörs av insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall (15 kap. 3 § miljöbalken).

Avfallsförbränning

I betänkandet avses med avfallsförbränning behandling där avfallet förbränns och den värme som frigörs tas tillvara. Värmen används i huvudsak till uppvärmning och distribueras i fjärrvärmenät. Värmen kan också användas till att producera el eller högtrycksånga.

Avsvärtningsslam

Det slam som uppkommer vid tillverkning av vissa papperskvaliteter där returpapperet måste renas från trycksvärtan och fyllmedel på det insamlade returpapperet.

BAT Förkortning för Best Available Technology (bästa möjliga teknik).

Biobränsle Bränsle som erhålls från biomassa, dvs. från levande organismer, i motsats till uran, olja, kol etc.

Biogas Gas som bildas vid syrefri nedbrytning av organiskt material, huvudsakligen bestående av metan och koldioxid.

Biologisk behandling

Behandling där avfall bryts ner biologiskt för att ge en slutprodukt som är tillräckligt ren för att användas till jordförbättring eller liknande, exempelvis kompostering och rötning.

Bortskaffande av avfall

Behandlingsformer där material, näringsämnen och energi från avfallet inte utnyttjas, t.ex. deponering och förbränning utan energiutnyttjande.

Branschspecifikt avfall

Avfall som är en direkt följd av en industriell produktionsprocess. Det kan vara spill och kassationer, men också det avfall som genereras när luft- och vattenutsläpp renas. Synonymt med produktionsavfall.

Brännbart avfall

Avfall som brinner utan energitillskott efter det att förbränningsprocessen startat.

BSE Förkortning för Bovin spongiform encefalopati (i allmänt språkbruk galna ko-sjukan, eng. mad cow disease), degenerativ hjärnsjukdom hos nötkreatur.

Bygg- och rivningsavfall

Avfall som uppkommit vid nybyggnad, tillbyggnad, renovering, ombyggnad eller rivning av byggnad.

CEN Förkortning för Conseil Européen pour la Normalisation – Den europeiska standardiseringsorganisationen.

CO

2

Kemisk beteckning för koldioxid.

Deponering Kontrollerad uppläggning av avfall på en särskild plats.

Deponi Kontrollerat upplag för avfall som inte avses flyttas.

Deponigas Se Biogas.

Dioxin Samlingsnamn för 210 organiska föreningar, varav 17 stycken är mycket giftiga och anrikas i fettvävnad.

dir. Kommittédirektiv

Ds Departementsserien

EG Europeiska gemenskaperna

EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning (t.o.m. 2003-01-31).

Emission Utsläpp av ämnen, till exempel svaveldioxid till luft eller ammonium till vatten. Kan också vara buller och lukt.

EO 1 Lätt eldningsolja, används bl.a. till värmeproduktion i vanliga villapannor.

EO 2–5 Tyngre eldningsoljor, används bl.a. till energiproduktion i stora anläggningar. EO 5 är den tyngsta eldningsoljan.

Etenekvivalenter

Eten är en gas som hör till gruppen lättflyktiga organiska kolväten (VOC). Total mängd sådana kolväten kan sammantaget mätas som motsvarande eten, i s.k. eten-ekvivalenter.

EU Europeiska unionen

EUT Europeiska unionens officiella tidning (fr.o.m. 2003-02-01).

Eutrofiering Eutrofiering innebär övergödning. Eutrofierande ämnen är bl.a. växtnäringsämnen och organiska ämnen.

EWC European Waste Catalogue (Europeiska avfallskatalogen).

Farligt avfall Avfall som t.ex. är giftigt, cancerframkallande, explosivt eller brandfarligt (4 § avfalls-

förordningen (2001:1063).

Flygaska Förbränningsavfall som transporteras med förbränningsgaserna.

Försurning Försurning innebär att sura ämnen (svaveldioxid, saltsyra, m.m.) leder till en försurning (pH-sänkning) i miljön.

Förbränning Värmebehandling genom oxidation eller andra värmebehandlingsprocesser som pyrolys, förgasning eller plasmaprocess, i den mån som ämnena från behandlingen sedan förbränns, detsamma som i 3 § avfallsförbrännings-

förordningen (2002:1060).

Förbränningsanläggning

Anläggning vari förbränning sker.

Grovsopor/ grovavfall

Hushållsavfall som är tungt eller skrymmande.

GWh Förkortning för gigawattimmar. Enhet för energi. En gigawattimme är en miljon kilowattimmar eller 3,6 terajoule.

Hushållsavfall Avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet (15 kap. 2 § miljöbalken).

HVC Förkortning för hetvattencentral.

Icke branschspecifikt (industri-) avfall

Avfall från industrier som uppkommer oavsett tillverkningsprocess. Avfall bestående av kasserade produkter, varor, förpackningar och annat avfall som inte är en direkt följd av produktionsprocessen eller verksamheten.

Icke brännbart avfall

Avfall som inte kan förbrännas även om energi tillförs, t.ex. sten och metaller.

Industriavfall Omfattar icke branschspecifikt industriavfall (förbrukningsavfall) och branschspecifikt industriavfall (produktionsavfall).

Industrins förbrukningsavfall

Avfall som inte är en direkt följd av produktionsprocessen. Förpackningar, oljeavfall m.m. Motsvarar ungefär begreppet icke branschspecifikt industriavfall.

Inert avfall Avfall som inte kan ge upphov till störande reaktioner med ämnen det kommer i kontakt med, exempelvis sten och grus.

Insamling Uppsamling, sortering eller blandning av avfall för vidare transport.

Koldioxidavskiljning

Med koldioxidavskiljning avses metoder för att skilja av och fånga koldioxid i samband med förbränningen, och på så sätt hindra den från att släppas ut i atmosfären.

Koldioxidekvivalenter

När man viktar ihop olika gasers bidrag till växthuseffekten brukar man uttrycka varje gas bidrag i form av koldioxidekvivalenter. För koldioxid är faktorn 1, för metan ungefär 21, då koldioxidekvivalenter beräknas i ett hundraårsperspektiv.

Kompostering Biologisk behandling där organiskt avfall bryts ner under förbrukning av syre (jämför rötning). Som produkt erhålls en kompost som kan användas som jordförbättringsmedel.

Kondenskraftverk

En energianläggning som kan använda liknande teknik som ett kraftvärmeverk, men där endast elen och inte spillvärmen tas tillvara.

Kraftvärmeverk

Energianläggning där värme och el produceras samtidigt.

kton Förkortning för kiloton som är detsamma som tusen ton. Enhet för vikt.

kWh Förkortning för kilowattimme. Enhet för energi. En kilowattimme är tusen wattimmar eller 3,6 megajoule.

KVV Förkortning för kraftvärmeverk.

Lakvatten Vätska (t.ex. regnvatten) som rinner genom, tränger ut ur eller innehålls av avfall under deponering, mellanlagring eller transport.

Livscykelanalys (LCA)

Standardiserad metod för att bedöma miljöpåverkan från en produkt, tjänst eller process i ett ”från vaggan till graven”perspektiv.

LSA Förkortning för lagen (1999:673) om skatt på avfall.

LSE Förkortning för lagen (1994:1776) om skatt på energi.

Lättnedbrytbart avfall

Se lättnedbrytbart organiskt avfall.

Lättnedbrytbart organiskt avfall

Organiskt avfall som är lämpligt att behandla genom rötning och kompostering, t.ex. matrester, restaurangavfall, slakteriavfall. Exempel på organiska avfall som inte är lämpliga att röta är papper och trä. Större delen av det lättnedbrytbara avfallet är också brännbart avfall.

Materialåtervinning

Användning av material från avfall. Det kan vara inert material som används i konstruktioner, papper som används för nytillverkning av papper, plast som ersätter jungfrulig plast, metaller som återanvänds i metallindustri, näringsämnen som används i jordbruk m.m.

Miljökostnad En ekonomisk värdering av emissioner. Denna värdering ska spegla den kostnad som emissionen innebär för samhället.

Mineralogiska processer

Tillverkning av ickemetalliska mineraliska produkter. Som exempel på sådana mineraliska produkter kan nämnas cement, kalk, glas, tegel, keramiska varor, expanderad lera och betongvaror.

Mottagningsavgift

Den avgift som avfallsförbränningsanläggningar tar ut för att ta emot avfall.

Mton Förkortning för megaton. Enhet för vikt. En megaton är en miljon ton.

MWh Förkortning för megawattimme. Enhet för energi. En megawattimme är tusen kilowattimmar. En kilowattimme är 3,6 megajoule.

NO

x

Kemisk samlingsbeteckning för kväveoxider.

Organiskt avfall

Avfall som innehåller organiskt bundet kol. Exempel på organiska material är matrester, gödsel, trädgårdsavfall, papper, trä, plast, olja, m.m. Omfattar brännbart och lättnedbrytbart organiskt avfall.

Park- och trädgårdsavfall

Vegetabiliskt avfall samt jord och sten från normal skötsel av parker och trädgårdar (även hushållens trädgårdar).

PPP Polluter Pays Principle (Principen om att förorenaren skall betala för åsamkad skada).

PRN I Storbritannien finns det s.k. PRN-systemet (Packaging Recycling Notes). Systemet infördes år 1997 och gäller enbart förpackningar.

Producentansvar

Innebär att de som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar att de samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit till avfall.

Produktionsavfall

Avfall som uppkommer som en direkt följd av tillverkningsindustrins produktion. Synonymt med branschspecifikt industriavfall.

prop. Förkortning för regeringens proposition.

rskr. Förkortning för riksdagens skrivelse.

Reaktorrötning

En form av biologisk behandling av lättnedbrytbart organiskt avfall. Rötningen sker i frånvaro av syre i slutna behållare. Biogas bildas och kan tas tillvara.

RECS Förkortning för Renewable Energy Certificate System som är ett internationellt, frivilligt system för handel med elcertifikat. RECS startade år 1999 som ett europeiskt samarbete mellan Holland, Danmark och England.

Rejekt Diverse ”skräp” som slängs ner i insamlingscontainrarna – plastkassar, skor, kläder, hushållssopor – som måste avskiljas. Dessutom material som följer med själva det material som skall återvinnas. Vid pappersåtervinning måste t.ex. gem och häftklamrar avskiljas.

Renhållningsavgift

Kommunerna ansvarar för hanteringen av det hushållsavfall som inte omfattas av producentansvar. Denna hantering finansieras genom renhållningsavgifter, vilka tas ut av fastighetsägaren och fastställs av kommunfullmäktige i enlighet med miljöbalkens bestämmelser. Avgiften skall baseras på självkostnadsprincipen. Det innebär att avgifterna inte får vara högre än vad som krävs för att täcka kostnaderna.

RT-flis Flis gjort av returträ (RT).

RVF Förkortning för Renhållningsverksföreningen.

Rökgas Vid förbränning bildas rökgas då materialet brinner.

Rökgaskondensering

Innebär att rökgasen kyls ned så att fukten i gasen kondenserar ut. Nedkylningen kan ske genom vatteninsprutning eller i olika värmeväxlare som kyler gasen.

Rötning Biologisk behandling där organiskt avfall bryts ned i anaerob miljö, dvs. utan tillgång till syre. Som produkter erhålls en brännbar biogas samt en kompostliknande rötrest med stort innehåll av näringsämnen som kan användas som jordförbättringsmedel.

SFS Förkortning för svensk författningssamling.

Slagg, slaggrus Material som inte är brännbara eller inte

förångas vid förbränning, t.ex. glas, porslin, järnskrot och stenliknande material (grus med mera). Sedan större föremål samt metallrester sorterats bort och materialet siktats får man slaggrus.

SO

2

Kemisk beteckning för svaveldioxid.

Sopor Ordet används inte av avfallsbranschen eller i lagstiftningen. Däremot används det i Energimyndighetens energistatistik och avser där avfall som förbränns i avfallsförbränning för utvinning av energi.

SOU Förkortning för statens offentliga utredningar.

Svaveldioxid Svaveldioxid bildas då svavelhaltiga material förbränns. Gasen är starkt sur. Svavel finns i t.ex. olja, kol, gummidäck, m.m.

System System är något som består av flera olika delar, vilka är beroende av varandra.

Systemanalys Metod att systematiskt och med strikt logik beskriva och analysera sammansatta system. Betecknar här i första hand Livscykelanalyser.

Systemgränser Systemgränserna beskriver vad som ingår respektive inte ingår i det system som studeras.

Tillsyn Kontroll från myndighet över verksamhet som bedriver viss verksamhet.

TJ Förkortning för terajoule. Enhet för energi. En terajoule är en biljon joule eller en miljon megajoule. En kilowattimme är 3,6 megajoule.

Transaktionskostnader

Kostnader för att genomföra ett byte (en transaktion), t.ex. kostnader för att samla information, utvärdera alternativ, förhandla och sluta avtal.

TWh Förkortning för terawattimme. Enhet för energi. En terawattimme är en miljard kilowattimmar.

Täckning Material, ofta i flera lager, för att dränera lakvatten, förhindra regnvatten att tränga ner i en deponi och ibland för att hindra avfallet att blåsa iväg. Mellantäckning läggs mellan lager av avfall, sluttäckning i ett tjockare lager överst, ibland med en avslutande plantering.

VOC VOC består av flyktig organisk ämnen (på engelska volatile organic compounds). I begreppet ingår olika lätta kolväten som i normala temperaturer är flyktiga/gasformiga. VOC är fotooxidantbildande och bidrar därmed till bildning av marknära ozon.

VV Förkortning för värmeverk.

Värmeverk Energianläggning där värme produceras, vanligen till fjärrvärmenät.

Värmevärde Den mängd värme som maximalt kan utvinnas vid fullständig förbränning.

Växthuseffekt Växthuseffekten innebär att olika gaser i atmosfären skapar ett ”växthustak” over jorden som gör att temperaturen förväntas öka. De mest omtalade växthusgaserna är koldioxid från fossila bränslen, och metan som uppstår vid deponering av organiskt avfall. Man brukar vikta ihop olika växthusgaser till koldioxidekvivalenter. Ett kg metan har då drygt 20 gånger så stor växthuseffekt som ett kg koldioxid.

ÅI Återvinningsindustrierna

Återvinning av avfall

Behandlingsformer där material, näringsämnen eller energi från avfall tas tillvara.

Öppen kompostering

Biologisk behandlingsmetod för biologiskt lättnedbrytbart avfall. Sker med god syretillförsel utomhus.

Övergödning Samma som eutrofiering. Övergödning innebär att näringsämnen som kväve och fosfor tillförs våra sjöar och vattendrag via bl.a. förorenat avloppsvatten. Ofta uppstår s.k. algblomning med grönt eller grumligt vatten som följd. Den ökade tillväxten av alger leder i sin tur till att det döende algmaterialet tär på bottenvattnets syre när det bryts ned, vilket kan leda till akut syrebrist så att giftiga ämnen bildas och olika fiskarter försvinner.

Sammanfattning

Utredaren skall enligt de givna direktiven lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas. Utredaren skall bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som i så fall är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås. De samhällsekonomiska konsekvenserna och miljömässiga effekterna av en skatt på avfall som förbränns samt dess förhållande till energibeskattningen är av särskilt intresse. Utredaren skall beakta resultaten från tidigare relevanta utredningsinsatser. Utvecklingen av kostnader för olika former av avfallsbehandling och återvinning skall också vägas in i analysen. Utredaren skall även följa arbetet med utveckling av strategi för återvinning, avfallshantering och definition av avfall som sker inom Europeiska kommissionen i enlighet med det sjätte miljöhandlingsprogrammet.

Utredaren skall vidare genomföra en översyn och utvärdering av lagen (1999:673) om skatt på avfall. Utredaren skall följa utvecklingen inom EU och i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de EG-rättsliga förutsättningarna, i synnerhet reglerna om statligt stöd. Utredaren skall analysera vilka effekter avfallsbeskattningen har på olika avfallsslag och olika former av avfallsbehandling samt i vilken mån avfallsbeskattningen har bidragit till att nå de uppställda målen inom avfallspolitiken.

Den del av uppdraget som rör skatt på avfall som förbränns skall redovisas med förtur, vilket nu görs genom detta delbetänkande.

Utredningsuppdraget omfattar styrmedel inom framförallt det avfallspolitiska området. Även om delbetänkandet omfattar en förhållandevis väl avgränsad fråga eftersträvar utredningen ett helhetsperspektiv. Det kan därför bli aktuellt att i vårt slutbetänkande i någon mån komplettera de förslag som nu lämnas med ytterligare ställningstaganden.

Lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns

Vissa utgångspunkter

Ett övergripande syfte bakom en skatt på avfall som förbränns är att öka materialåtervinningen. Skatten skall därvid vara ett medel för att säkerställa att materialåtervinning utnyttjas när det i en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat (se regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp 2002/03:117, s. 33). Utöver det övergripande syftet bakom skatten skall utredningen även beakta i vilken mån skatten styr mot uppfyllandet av andra relevanta mål, t.ex. de energipolitiska målen (se a. prop. s. 35).

I det uppdrag som nu delredovisas ligger ett krav på att utforma en skatt på avfall som förbränns och att därefter utvärdera lämpligheten i att införa en skatt enligt den föreslagna utformningen. En naturlig utgångspunkt för utredningen har emellertid varit att försöka åstadkomma en utformning som vid en slutlig bedömning kan bedömas lämplig att införa samt styr mot såväl ökad materialåtervinning som mot övriga relevanta politiska målsättningar.

Skattens utformning

Överväganden

En naturlig ansats vid utformning och bedömning av lämpligheten av en skatt på avfall som förbränns har varit att först försöka klargöra var en sådan skatt hör hemma i beskattningssystemet och om det inom ramen för detta system finns några fastlagda principer att beakta. I stort sett allt avfall som förbränns används för energiutvinning, dvs. framställning av (fjärr-) värme och el. Avfall är således i den meningen ett bland flera bränsleslag på marknaden. Vid en jämförelse mellan övriga fossila bränslen och avfall kan konstateras att avfall som förbränns är skattesubventionerat, till den del avfallet är av fossilt ursprung, eftersom övriga fossila bränslen beskattas enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE.

Utredningen har valt att utforma en skatt på avfall som förbränns enligt en modell som utredningen benämnt energiskattemodellen. Termen ger uttryck för att skatten på avfall som

förbränns skall åstadkommas genom att infoga avfallet inom ramen för den befintliga energibeskattningen.

Syftet med att föra in de fossila avfallsfraktionerna i LSE är att fokusera på avfallet som resurs och på dess innehåll av energi. Denna energi kan tas till vara för uppvärmningsändamål och bör då beskattas efter samma grunder som de fossila bränslen som redan i dag beskattas enligt LSE. En neutralisering sker då av den snedvridning till fördel för förbränning av avfall till värmeproduktion som följer av dagens energi- och koldioxidbeskattning av mineraloljor, kol och naturgas. En sådan förändring medför att de ekonomiska förhållandena förändras och att det i vissa fall blir lönsamt att nyttja avfallets materialresurs innan dess energiresurs slutligen nyttjas. Härigenom blir avfallsförbränning dyrare relativt andra avfallsbehandlingsmetoder.

Nuvarande skattebefrielse för avfallets fossila del innebär svårigheter att, såväl på kort som på lite längre sikt, uppnå målsättningen om en ökad materialåtervinning, samtidigt som skattefriheten för biobränslen urholkas i förhållande till avfallsbränslena. Därutöver kan konstateras att den rådande skattefriheten för avfallsbränslet innebär att det inte har någon betydelse om avfallet förbränns i ett värmeverk (hetvattenpanna) eller i ett kraftvärmeverk. Utöver den i dag bristfälliga avfallspolitiska styrningen i skattesystemet (som är det huvudsakliga skälet till en skatt på förbränning av avfall) saknas det således en energipolitisk styrning med avseende på avfallsförbränningen.

Genom att infoga avfallet i energibeskattningen i syfte att utjämnas den i dag befintliga snedvridningen i energiskattesystemet som inom kraft- och värmesektorerna utgör ett kraftigt incitament för förbränning av avfall på bekostnad av andra bränslen, varav biobränslena naturligtvis är viktigast. Indirekt innebär detta också en avfallspolitisk styrning, eftersom alternativa avfallsbehandlingsmetoder blir relativt sett billigare. En sådan beskattning ger således ett incitament till ökad materialåtervinning, i synnerhet av plast- och gummifraktioner, men sannolikt även till ökad materialåtervinning av andra avfallsfraktioner. Energiskattemodellen medför också ett kraftigt incitament för kraftvärmeproduktion, eftersom sådan produktion beskattas avsevärt lägre än hetvattenproduktion.

Eftersom skatten placerar sig väl inom ramen för det befintliga energiskattesystemets art och funktion kommer den att vara billig att administrera sett både i förhållande till intäktssidan som till styreffekten. I statsstödshänseende bedöms kompletteringen av

LSE ha goda möjligheter att få nödvändiga godkännanden. Mot bakgrund av den tyngd som konkurrensfrågor tillmäts inom gemenskapen bör denna fördel inte underskattas ur kostnadseffektivitetssynpunkt sett i ett helhetsperspektiv, utan tvärtom väga tungt vid valet av lagteknisk lösning.

Med en energibeskattning av avfall med fossilt ursprung underlättas en fortsatt positiv utveckling på materialåtervinningsområdet samtidigt som Sverige placerar sig i framkant när det gäller utveckling och användning av styrmedel som bidrar till flera mål inom såväl avfalls- som energipolitikens område. Enligt utredningens mening är det en naturlig tågordning att först åtgärda den befintliga snedvridningen inom avfalls- och energibeskattningen innan ytterligare styrmedel eventuellt införs.

Skattens lämplighet

Vid lämplighetsbedömningen kommer utredningen in på sådana överväganden som delvis har styrt utformningen av skattemodellen. Såsom nämnts ovan måste utredningen – utöver det övergripande syftet om att främja ökad materialåtervinning – även beakta övriga relevanta mål, t.ex. de energipolitiska målen. Det ligger därmed i sakens natur att den valda modellens lämplighet måste vägas mot samtliga de mål som bedöms relevanta.

Vid en helhetsbedömning kan vi konstatera att ett införande av energiskattemodellen – om än i olika omfattning – styr mot flera relevanta mål. Den ligger därmed i linje med t.ex. den utveckling av kretsloppstrategin som Naturvårdsverket föreslagit. Vid beaktande av modellens för- och nackdelar finner utredningen att fördelarna med ett införande av modellen överväger nackdelarna. Det är vid denna helhetsbedömning svårt att se att något annat ekonomiskt styrmedel skulle förordas i stället för energiskattemodellen. Däremot kan modellen komma att kräva någon form av kompletterande styrmedel för att inom något eller några områden nå en högre måluppfyllelse. Detta förhållande förändrar emellertid inte utredningens bedömning att modellen – vid en helhetsbedömning – är lämplig att införa.

Skattens närmare utformning

En skatt på avfall som förbränns skall åstadkommas genom att avfallets innehåll av fossilt kol skall vara ett skattepliktigt bränsle enligt LSE. Som sådant skall bränslet lyda under de generella regler som finns i LSE. I korthet innebär detta följande.

  • Energiskatt och koldioxidskatt skall tas ut på bränslet när det används för uppvärmningsändamål.
  • Den totala skattesatsen för det nya skattepliktiga bränslet uppgår till totalt 3 487 kronor per ton enligt följande.

- 150 kronor per ton i energiskatt, och - 3 337 kronor per ton i koldioxidskatt.

  • De angivna skattesatserna tas endast ut delvis vid viss användning och inom vissa sektorer. Förbrukning inom kraftvärmeproduktion och tillverkningsindustri samt yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet beskattas således endast med 21 procent koldioxidskatt (den s.k. industriskattesatsen). Någon energiskatt tas inte ut. I tabell 1 nedan redovisas vilka olika faktiska skattesatser som kan förekomma.
  • För förbrukning inom tillverkningsindustrin samt yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet kompletteras industriskattesatsen med särskilda nedsättningsregler.

Tabell 1. Beräknad skatt vid förbränning av fossilt avfall inom olika sektorer/anläggningar

Sektor Energiskatt Koldioxidskatt Total skatt

Fossil andel 100 procent, fossilt kol 100 procent (skatt kr per ton) Hetvattenpanna (värmeverk)

150

3 337

3 487

Kondenskraftverk

1

0 0 0

Kraftvärmeverk

2

0 483–584 483–584

Tillverkningsindustri 0 701 701

(3)

Fossil andel 14 procent

4

(skatt kr per ton)

Hetvattenpanna (värmeverk)

19 420 439

Kondenskraftverk

1

0 0 0

Kraftvärmeverk

2

0 61–74 61–74

Tillverkningsindustri 0 88 88

1

I kondenskraftverk produceras endast el. Denna produktion är skattefri. Värmen kyls bort

och beskattas därför inte.

2

Kraftvärmeverk med elverkningsgrad i intervallet 15-28 %.

3

Den nedsatta nivån utgör här ca 20 % av den generella nivån.

4

Den fossila andelen 14 procent, motsvarar den fossila brännbara delen av det samlade

inkommande avfallet till förbränning i avfallsförbränningsanläggningarna (RVF rapport 2003:12). Av denna andel utgör ca 90 procent fossilt kol.

Andra övervägda utformningar av en skatt på avfall som förbränns

Under arbetet med utformning av en lämplig lagteknisk lösning har utredningen prövat flera olika modeller utifrån deras respektive förutsättningar. En helt rak skatt (dvs. utan några former av undantag) har inte bedömts realistisk. Den modell som är det andra reella alternativet till en skatt på avfall som förbränns är i stället den modell som utredningen benämnt avfallsskattemodellen. Modellen tar sitt avstamp i den befintliga lagen (1999:673) om skatt på avfall enligt vilken skatt tas ut på avfall som deponeras. Enligt denna modell skall skatten vara viktbaserad och den bör, enligt utredningens mening förenas med undantag för vissa avfallsslag. Vid en jämförelse med energiskattemodellen har utredningen funnit att det är lämpligt att först åtgärda den snedvridning som i

dag existerar inom energi/avfallsområdet, varför utredningen förordar införandet av energiskattemodellen.

Kompletterande ekonomiska styrmedel

Om den föreslagna förändringen vid en senare utvärdering bedöms styra otillräckligt mot det avfallspolitiska målet, att avfall skall behandlas enligt avfallshierarkin, bör kompletterande styrmedel övervägas. Ett alternativ till att införa kompletterande styrning i form av ett nytt ekonomiskt styrmedel är att justera det redan befintliga producentansvaret för att den vägen söka nå uppställda mål.

Utredningen har övervägt några olika former av alternativa ekonomiska styrmedel och formerna härför. Det rör sig framförallt om den s.k. avfallsavgiften, om återvinningscertifikat samt om råvaru- eller produktskatter. Utöver dessa styrmedel finns även möjligheten att inom ramen för lagen (1999:673) om skatt på avfall införa en kompletterande styrning.

Elcertifikat för avfallsförbränning?

Under arbetets gång har frågan om den förnybara delen av avfallet skall föreslås vara ett elcertifikatberättigande bränsle diskuterats. Frågan är i allra högsta grad relevant men ryms inte inom ramen för avgränsningen av delbetänkandet, vilket också framgår av utredningens direktiv. Utredningen avser emellertid att återkomma till denna fråga i samband med att slutbetänkandet lämnas.

Konsekvenser av förslagen

Miljökonsekvenser

Vad beträffar omfattningen av den ökade materialåtervinningen, eller rättare sagt utsorteringen är den svår att bedöma. Utredningen bedömer dock att en ökad utsortering kan uppgå till cirka fyra procent. Förslaget innebär i denna del reduktioner av koldioxidutsläpp med cirka 65 000 ton per år, till följd av minskad ökning av förbränningen och ökad materialåtervinning av plast.

Eftersom hetvattenproduktion till följd av kraftvärmebeskattningen förväntas ersättas av kraftvärmeproduktion bedöms ytterligare koldioxidreduktioner, i ett globalt perspektiv, på sikt kunna uppgå till cirka en miljon ton per år.

Statsfinansiella konsekvenser

I tabell 2 nedan redovisas en bedömning av de statsfinansiella konsekvenserna av utredningens förslag. I beräkningen av periodiserade nettoeffekter tas inte hänsyn till effekter på skatteintäkter som följer av ökad materialåtervinning. Skatteintäkterna kan dock förväntas vara åtminstone av den storlek som anges i tabellen. Anledningen är att den baseras på faktisk avfallsstatistik för år 2003. Vid tiden för ett eventuellt ikraftträdande har förbränningskapaciteten ökat och därmed också storleken av den möjliga skattebasen. Denna effekt förväntas vara större än de minskade skatteintäkter som förväntas av förslaget (beroende på minskad ökning av förbränningen och ökad materialåtervinning samt en övergång till kraftvärmeproduktion).

Tabell 2. Periodiserade nettoeffekter för offentlig sektor 2007– 2009 samt varaktig nettoeffekt, miljoner kronor

Fr.o.m.

1/1

2007

2008 2009

Varaktig

nettoeffekt

Skatt på avfall som förbränns genom den fossila delen av avfallet som går till förbränning

920 790 740 660

De tillkommande administrativa kostnaderna för Skatteverket för att utöka energibeskattningssystemet med den fossila delen av avfallet kan beräknas till cirka 2 miljoner kronor i ökade årliga driftskostnader samt 800 000 kronor som en initial investeringskostnad. Beräkningarna grundar sig på att antalet skattskyldiga uppgår till högst 100 stycken.

Kostnadsökningar för hushållen och näringslivet

Hushållens kostnader för avfallshanteringen bedöms öka med 3,5– 26,5 procent. Genomsnittligt medför detta ökade kostnader med 50–400 kronor för ett villahushåll och med 30–250 kronor för ett hushåll i flerfamiljshus.

Näringslivets ökade kostnader p.g.a. skatten är betydande i de verksamheter där det finns små möjligheter till anpassning och där det samtidigt finns stora mängder fossilt avfall. Även om det är ett förhållandevis litet antal företag totalt sett som hanterar fossilt avfall i större mängd kan kostnaderna bli stora för dessa företag. Det rör sig om ett begränsat antal företag inom kemi- och plastindustrin samt om returpappersbruken (särskilt de två som återvinner plastad kartong) Därutöver förekommer s.k. plastrejekt inom plaståtervinningsindustrin. I det fall som det fossila avfallet är producentansvarsmaterial torde det dock vara möjligt att övervältra kostnadsökningarna. I sammanhanget bör beaktas att skatten infogas i en befintlig lagstiftning som innehåller vissa begränsningsregler till skydd för konkurrensutsatt verksamhet. Eftersom det är fråga om ett generellt beskattningssystem har utredningen avstått från att föreslå att någon särregel införs i energibeskattningen utan valt att lämna den generella strukturen i LSE oförändrad.

Ikraftträdande

De förslag till förändringar som vi lämnar bör kunna träda i kraft den 1 januari 2007.

Summary

The Swedish Government has appointed a commission, lead by an investigator. In accordance with the given directives, the commission should submit a proposal as to how a tax on waste that is incinerated can be legally formulated. The commission should assess the suitability of introducing a tax of this kind, or whether other economic policy instruments should be recommended instead. The commission should also assess what, if such is to be the case, the appropriate tax level should be, taking into consideration the policy effects that are to be achieved. The economic consequences and environmental impacts of a tax on waste that is incinerated, along with its relationship to energy taxation, are of particular interest. The commission should take the results of previous relevant enquiries into consideration. The development of costs for different forms of waste management and recycling should also be taken into account in the analysis. The commission should also take note of the work that is taking place within the European Commission in developing strategies for recycling, waste management and definition of waste in accordance with the sixth environmental action-programme.

In addition the commission should undertake a review and evaluation of the Waste Tax Act (1999:673). The commission should follow developments within the EU and devote particular attention in its analysis to EC legal prerequisites, in particular the rules on state aid. The commission should analyse the impact that taxation of waste has on different types of waste and different forms of waste management, and the extent to which taxation of waste has contributed to achieving the goals that have been set within waste policy.

The commission’s report on taxation of waste that is incinerated is to be given priority, as represented by this interim report.

The terms of reference comprise policy instruments primarily within the area of waste policy. Even though the interim report covers a relatively well defined issue, the commission is aiming for an overall perspective. It might therefore be necessary in our final report to add some additional perspectives to the proposals that are now being submitted.

Legal formulation of the tax on incinerated waste

Some points of departure

An overarching aim behind a tax on incinerated waste is to increase material recycling. The tax shall therefore be a means to ensure that recycling is utilised when it is deemed to be environmentally motivated in terms of an overall assessment (see the government bill A society with non-toxic and resource-efficient ecocycles 2002/03:117, p. 33). In addition to the overarching aim behind the tax, the commission should also consider the extent to which the tax moves towards compliance with other relevant goals, e.g. energy policy goals (see bill p. 35).

The commission, for which this is an interim report, is required to formulate a tax on incinerated waste, and thereafter to evaluate the suitability of introducing a tax in accordance with the proposed formulation. A natural starting point for the commission has however been to try to achieve a formulation that can, in the final analysis, be deemed a suitable one for introduction, as well as moving towards both increased recycling and towards other relevant political objectives.

The tax’s formulation

Considerations

A natural place to start when formulating a tax on incinerated waste and assessing its suitability, has been to first try to clarify where a tax such as this belongs in the taxation system and if, within the framework of this system, there are any established principles to consider. On the whole, all waste that is incinerated is used for energy recovery, i.e. production of (district-) heating and electricity. In this context, waste is thus one among several types of

energy products on the market. When comparisons are made between other fossil fuels and waste, it can be noted that incinerated waste enjoys a tax subsidy for that part of the waste that is of fossil origin, as other fossil fuels are taxed according to the (1994:1776) Excise Duty on Energy Act (LSE).

The commission has elected to formulate a tax on incinerated waste that accords with a model that the commission is designating the energy taxation model. The term expresses the fact that the tax on incinerated waste is to be achieved through incorporating waste within the framework of existing energy taxation.

The reason for inserting the fossil waste categories into LSE is to focus on waste as a resource and on its energy content. This energy can be utilised for heating purposes and should thus be taxed on the same basis as the fossil fuels that are already taxed in accordance with LSE. There will thus be a neutralisation of the distortion which benefits incineration of waste for heat production which is a consequence of the current energy and carbon dioxide taxation of mineral oils, carbon/coal and natural gas. An alteration such as this will bring about a change in economic relationships and will mean that in some cases it will be profitable to exploit the material resources in waste before its energy resources are finally used. Incineration of waste will thus be more expensive in relation to other methods of waste management.

The current tax exemption for the fossil element of waste involves difficulties, both in the short and somewhat longer term, in achieving the objective of increased material recycling, at the same time as tax exemption for biofuels is undermined in relation to waste-derived fuels. Furthermore, it can be observed that the prevailing tax exemption for waste-derived fuels means that it is of no significance whether the waste is incinerated in a heating plant (hot water boiler) or in a combined heat and power plant. In addition to the inadequate waste policy instruments in the tax system (which is the principal reason for a tax on incineration of waste) there are consequently no energy policy instruments in respect of waste-incineration.

By incorporating waste into energy taxation with the aim of neutralizing the distortion that currently exists in the energy taxation system, which, within the energy and heating sectors, represents a substantial incentive for incineration of waste at the expense of other fuels, of which biofuels are naturally the most important. Indirectly, this also represents a waste policy

instrument, due to the fact that alternative methods of waste management will become relatively cheaper. Taxation such as this consequently provides an incentive for increased material recycling, in particular of plastics and rubber, but probably also for increased material recycling of other waste categories. The energy taxation model also brings about a substantial incentive for combined heat and power production, as production of this kind is subject to considerably lower taxation than hot water production.

As the tax can be well positioned within the framework of the nature and general scheme of the existing energy taxation system, it will be cheaper to administer both in relation to revenues and to its policy effect. In terms of state aid, the supplementing of LSE is deemed to have a good chance of receiving the necessary approval. Against the background of the gravity accorded to competition issues within the Community, this benefit should not be underestimated from an overall cost effectiveness perspective, but quite the reverse, should be given considerable weight in the choice of a legal solution.

Energy taxation of waste which has a fossil origin would facilitate a continued positive development in the area of material recycling, and would simultaneously position Sweden at the frontline when it comes to development and application of policy instruments that contribute to several goals within the areas of both waste and energy policy. In the opinion of the commission, the natural procedural order is to deal with the existing distortion within waste and energy taxation first, before the possible introduction of any further policy instruments.

Suitability of the tax

In terms of the suitability assessment, the commission is entering into the sort of considerations that have partially guided the formulation of the tax model. As mentioned above, the commission must – in addition to the overarching aim of promoting increased material recycling – also consider other relevant goals, e.g. energy policy goals. It is therefore in the nature of the process that the suitability of the model selected must be weighed against all the goals that are judged to be relevant.

In terms of an overall assessment, we can observe that introduction of the energy taxation model – even if to a different

extent - moves towards several relevant goals. It is therefore in line with the development, for example, of the ecocycle strategy that the Swedish Environmental Protection Agency is proposing. Having taken the advantages and disadvantages of the model into account, the commission finds that the advantages of introducing the model outweigh the disadvantages. In terms of this overall assessment it is hard to see that any other policy instrument would be recommended in the place of the energy taxation model. On the other hand, the model might require some form of supplementary instrument in order to achieve a greater fulfilment of objectives within one or more areas. However, this condition does not change the commission’s judgment that the model – in terms of an overall assessment – is an appropriate one to introduce.

The tax’s formulation in closer detail

A tax on incinerated waste is to be achieved by making the fossil carbon element in the waste a fuel that is liable to taxation in accordance with LSE. As such the fuel will be subject to the general rules that are in LSE. In brief, it means the following.

  • Energy tax and carbon dioxide tax shall be levied on fuel when it is used for heating purposes.
  • The total tax rate for the new taxable fuel will amount to SEK

3,487 (387 €) per tonne in accordance with the following.

- SEK 150 (17 €) per tonne in energy tax, and - SEK 3,337 (370 €) per tonne in carbon dioxide tax.

  • The tax rates indicated are only partially levied for certain applications and within certain sectors. Consumption within combined heat and power production and manufacturing industry, as well as within commercial agriculture, forestry or aquaculture is thus only subject to the 21 percent carbon dioxide tax. No energy tax is levied. Table 1 below shows the actual different tax rates that might be put in place.
  • For consumption within manufacturing industry as well as within commercial agriculture, forestry or aquaculture, the industrial tax rate is supplemented by special reduction rules.

Table 1. Tax rates for incineration of fossil waste within different sectors/plants

Sector Energy tax Carbon dioxide tax Total tax Waste - fossil proportion 100 percent, tax sek per ton (euro) Hot water boiler (heating plant)

150 (17) 3,337 (370) 3,487 (387)

Condensing power plant

1

0

0

0

Combined heat and power plant

2

0

483–584

(53–65)

483–584

(53–65)

Manufacturing industry

0

701 (78) 701 (78)

(3)

Waste - fossil proportion 14 percent by weight

4

tax sek per ton (euro)

Hot water boiler (heating plant)

19 (2.1) 420 (46.5) 439 (48.6)

Condensing power plant

1

0

0

0

Combined heat and power plant

2

0

61–74 (6.8–8.2)

61–74 (6.8–8.2)

Manufacturing industry

0

88 (9.7)

88 (9.7)

1

Condensing power plants only produce electricity. This production is tax free. The heat is

removed by cooling and is therefore not taxed.

2

Combined heat and power plants with an efficiency of 15–28 %. The production of electricity is

tax free.

3

The reduced level comprises about 20 percent of the general level.

4

The fossil proportion of 14 percent by weight corresponds to the combustible fossil proportion

of all the waste that is received for incineration in the waste incineration plants (RVF rapport 2003:12). 90 percent of the proportion consists of fossil carbon.

Other formulations that have been considered for a tax on incinerated waste

During the work of formulating an appropriate legal solution, the commission has tested several different models on the basis of their respective prerequisites. A tax that is completely straightforward (i.e. without any form of exemption) has been deemed to be unrealistic. The model that represents the other real alternative to a tax on waste that is incinerated is instead the model that the commission has designated the waste tax model. The starting-point for the model is the existing Waste Tax Act (1999:673) according to which tax is levied on waste that is deposited. According to this model, the tax will be weight-based and it should, in the opinion of

the commission, be combined with exemptions for certain types of waste. In comparing it with the energy taxation model, the commission has found that it is appropriate to deal first with the distortion that currently exists within the areas of energy/waste, which is why the commission is recommending the introduction of the energy taxation model.

Supplementary economic instruments

If during a subsequent evaluation the proposed alteration is judged to provide insufficient direction towards waste policy goals, that waste shall be managed in accordance with the waste hierarchy, supplementary policy instruments should be considered. An alternative to introducing supplementary measures in the form of a new policy instrument is to adjust the extended producers responsibility that already exists in order to achieve the objectives that have been set via that route.

The commission has discussed a number of different kinds of alternative economic instruments and the forms they might take. It primarily involves the so-called waste charge, recycling certificate and raw material or product taxes. In addition to these policy instruments there is also the possibility, within the framework of the Waste Tax Act (1999:673) of introducing supplementary measures.

Green certificates for waste incineration?

During the commission’s work there have been discussions on whether the renewable portion of the waste should be proposed as a fuel that is entitled to green certificates for electricity. This is a highly relevant question, however it is not accommodated within the restrictive framework of the interim report, as is also made clear by the commission’s directive. The commission intends however to return to this question in conjunction with submission of its final report.

Consequences of the proposals

Environmental consequences

With regard to the scale of the increased material recycling, or more correctly, sorting, it is hard to assess. The commission however estimates that an increase in sorting can amount to about four percent. The proposal represents in this respect a reduction in carbon dioxide emissions of about 65,000 tonnes per year, as a result of increased material recycling of plastic.

As hot water production, as a consequence of district heating taxation, is expected to be replaced by combined heat and power production, it is assessed that additional long term reductions in carbon dioxide could, in a global perspective, amount to about one million tonnes per year.

Budgetary consequences

Table 2 below shows an assessment of the budgetary consequences of the commission’s proposals. The calculation of periodized net effects does not take into account effects on tax revenues as a result of increased material recycling. The tax revenues can however be expected to be of at least the size indicated in the table. This is due to the fact that it is based on actual waste statistics for 2003. By the time it comes into effect, the incineration capacity will have increased and consequently the size of the possible tax base as well. This effect is expected to be greater than the reduced tax revenues that are anticipated by the proposal (depending on reduced increase of incineration and increased material recycling along with a change-over to combined heat and power production).

Table 2. Periodized net effects for the public sector 2007–2009 and permanent net effects, millions of Swedish krona (euro)

From

1/1

2007 2008 2009

Permanent

net effect

Tax on waste that is incinerated, through the fossil portion of the waste that goes for incineration

920 (102) 790 (87) 740 (82) 660 (73)

The additional administrative costs for the Swedish Tax Agency to expand the energy taxation system to include the fossil components of waste can be calculated at about SEK 2 million (221,500 €

)

in increased annual operational costs, and about SEK

800,000 (88,600 €

)

as an initial investment cost. The calculations

are based on the number being liable to tax amounting to a maximum of 100.

Cost increases for households and industry

Costs to households for waste management are estimated to increase by 3.5–26.5 percent. On average this increased cost will be 50–400 kronor (5.50–44.30 €

)

for a household in an individual

house, and 30–250 kronor (3.30–27.70 €

)

for a household in an

apartment block.

The increased costs for trade and industry as a result of the tax are significant in those businesses where there are few possibilities for adjustment, and where there are simultaneously large amounts of fossil waste. Even though the overall number of companies that handle large amounts of fossil waste is relatively small, these companies may suffer high costs. It involves a limited number of companies within the chemicals and plastics industries, and also waste paper mills (in particular the two that recycle plastic covered cardboard). In addition there is the so-called plastic reject within the plastic recycling industry. In those cases where the fossil waste is material that is within the extended producers responsibility, it should however be possible to pass on the cost increases. In this context it should be taken into account that the tax will be incorporated into existing legislation that contains certain restrictive rules as protection for businesses that are exposed to competition. As it is an issue concerning the general taxation system, the commission has refrained from proposing that any special rules are introduced into the energy taxation, but have elected to leave the general structure of LSE unchanged.

Entry into force

It should be possible for the changes proposed by the Commission to enter into force on the 1

st

January 2007.

Hänvisningar till PS3

Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1776) om skatt på energi

dels att nuvarande 4 kap. 12 a § skall betecknas 4 kap. 13 § och nuvarande 4 kap. 12 b § skall betecknas 4 kap. 15 §,

dels att 1 kap. 2 §, 2 kap. 4, 8, 10 och 11 §§, 4 kap. 12 §, 5 kap. 2 § och 9 kap. 9 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas fem nya paragrafer, 1 kap. 3 b §, 2 kap. 4 a §, 4 kap. 14 §, 5 kap. 4 a § och 6 a kap. 6 § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

1

Energiskatt skall betalas för bränslen som anges i 2 kap. 1, 1 a, 3 och 4 §§. Koldioxidskatt skall betalas för bränslen som anges i 2 kap. 1, 3 och 4 §§. Svavelskatt skall betalas på svavelinnehållet i bränslen som anges i 3 kap. 1 §. Bestämmelser om dessa skatter finns i 2–10 kap.

Energiskatt skall betalas för bränslen som anges i 2 kap. 1, 1 a, 3, 4 och 4 a §§. Koldioxidskatt skall betalas för bränslen som anges i 2 kap. 1, 3, 4 och 4 a §§. Svavelskatt skall betalas på svavelinnehållet i bränslen som anges i 3 kap. 1 §. Bestämmelser om dessa skatter finns i 2–10 kap.

Bestämmelser om skatt på elektrisk kraft finns i 11 kap.

1

Senaste lydelse 1998:1699.

3 b §

Med kraftvärmeanläggning avses en enhet inom vilken det i en process sker en integrerad och samtidig produktion av termisk energi och elektrisk eller mekanisk energi och som uppfyller kraven på högeffektiv kraftvärme enligt bilaga III till Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG av den 11 februari 2004 om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EG.

2

2 kap.

4 §

Energiskatt och koldioxidskatt skall betalas även för andra produkter än som avses i 1 och 3 §§, om en sådan produkt

Energiskatt och koldioxidskatt skall betalas även för andra produkter än som avses i 1, 1 a och 3 §§, om en sådan produkt

1. säljs eller förbrukas som motorbränsle eller som tillsats till motorbränsle eller som medel för att öka motorbränslets volym, eller

2. innehåller minst fem viktprocent flytande eller gasformiga kolväten och säljs eller förbrukas för uppvärmning.

Skatt skall i fall som avses i första stycket betalas med de skattebelopp som gäller för motsvarande bränsle enligt 1 §. Skatt enligt första stycket 2 skall dock betalas endast för den del av produkten som består av flytande eller gasformiga kolväten.

4 a §

Förutom för de produkter som avses i 1, 1 a, 3 och 4 §§ skall energiskatt och koldioxidskatt även betalas för innehållet av fossilt kol i avfall om avfallet

2

EUT L 52, 21.2.2004, s. 50, Celex 32004L0008.

förbrukas för uppvärmning. Med avfall jämställs även annat material.

I fall som avses i första stycket skall energiskatt betalas med 150 kronor per ton fossilt kol och koldioxidskatt med 3 337 kronor per ton fossilt kol.

Skatt enligt andra stycket skall inte tas ut om andelen fossilt kol understiger en viktprocent.

8 §

3

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om märkämnen som avses i 1 § första stycket 3 a.

Skatt enligt 1 § första stycket 3 b skall inte tas ut om oljeprodukten har försetts med märkämnen som avses i 1 § första stycket 3 a

1. vid import av den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 b § första stycket 1 eller 2 eller 12 a § första stycket 3 a eller b senast när produkten deklareras för övergång till fri omsättning, eller

1. vid import av den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 b § första stycket 1 eller 2 eller 13 § första stycket 3 a eller b senast när produkten deklareras för övergång till fri omsättning, eller

2. i annat fall än som avses under 1 senast när skattskyldighet för produkten inträder enligt 5 kap.

Märkning enligt andra stycket får i Sverige göras endast på en depå som är godkänd för detta ändamål av Tullverket i fall som avses i 1 och på ett skatteupplag som är godkänt av beskattningsmyndigheten för märkning i fall som avses i 2.

10 §

4

För kalenderåret 2006 och efterföljande kalenderår skall energiskatt och koldioxidskatt betalas med belopp som efter en årlig omräkning motsvarar de i

För kalenderåret 2006 och efterföljande kalenderår skall energiskatt och koldioxidskatt betalas med belopp som efter en årlig omräkning motsvarar de i

3

Senaste lydelse 2004:121.

4

Senaste lydelse 2004:1038.

1 § angivna skattebeloppen multiplicerade med det jämförelsetal, uttryckt i procent, som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det år beräkningen avser och prisläget i juni 2004.

1 och 4 a §§ angivna skattebeloppen multiplicerade med det jämförelsetal, uttryckt i procent, som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det år beräkningen avser och prisläget i juni 2004.

Regeringen fastställer före november månads utgång de omräknade skattebelopp som enligt denna lag skall tas ut för påföljande kalenderår. Beloppen avrundas till hela kronor och ören.

11 §

5

Energiskatt och koldioxidskatt skall inte betalas för

1. metan som framställs genom biologiska processer,

2. trädbränsle som säljs eller förbrukas för motordrift vid samtidig produktion av värme och elektrisk kraft i en kraftvärmeanläggning,

3. bränsle som tillhandahålls i en särskild förpackning om högst en liter,

4. bränsle enligt 1 kap. 3 a § som till följd av bränslets beskaffenhet förlorats i samband med att det framställts, bearbetats, lagrats eller transporterats.

4. bränsle enligt 1 kap. 3 a § som till följd av bränslets beskaffenhet förlorats i samband med att det framställts, bearbetats, lagrats eller transporterats,

5. torvbränsle ur KN-nr 2703.

Första stycket 2 gäller dock inte råtallolja. Första stycket 4 gäller dock för varumottagare och skatterepresentant som avses i 4 kap. 8 § endast bränsle som förlorats under transport till varumottagaren.

4 kap.

12 §

6

Skattskyldig för energiskatt för råtallolja samt för energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt för bränslen som avses i 2 kap. 1 § första stycket 6–8, bränslen enligt 3 och 4 §§ som inte avses i 1 kap. 3 a § samt vad gäller svavelskatt även bränslen som avses i 3 kap. 1 § 1 är den som

5

Senaste lydelse 2001:518.

6

Senaste lydelse 2002:422

1. godkänts som lagerhållare enligt 12 b §,

1. godkänts som lagerhållare enligt 15 §,

2. i annat fall än som avses i 1, tillverkar eller bearbetar bränsle,

3. i annat fall än som avses i 1 och 2 för in kolbränsle, petroleumkoks, råtallolja eller torvbränsle till Sverige från ett annat EGland eller tar emot en sådan leverans, och

4. förvärvat bränsle för vilket ingen skatt eller lägre skatt skall betalas när bränslet används för visst ändamål men som använder bränslet för ett ändamål som medför att skatt skall betalas med högre belopp.

Som tillverkare anses den som för in naturgas till Sverige samt den för vars räkning sådan införsel äger rum. Som tillverkare anses även den som tar upp torvbränsle.

14 §

Skattskyldig för energiskatt och koldioxidskatt för bränsle som avses i 2 kap. 4 a § är den som förbrukar bränslet för uppvärmning.

5 kap.

2 §

7

Skattskyldigheten inträder

1. för varumottagare som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 § 2, när han tar emot leverans av bränsle,

2. för skatterepresentant som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 § 3, vid mottagandet av bränslet,

3. för den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 § 5 eller 12 § första stycket 3, när bränslet förs in till Sverige, och

4. för den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 b § eller 12 a § och som enligt 5 § skall betala skatten till Tullverket, vid den tidpunkt då skyldighet att betala tull enligt tullagstiftningen inträder eller skulle ha inträtt om skyldighet att betala tull förelegat. I fall som avses i

4. för den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 b § eller 13 § och som enligt 5 § skall betala skatten till Tullverket, vid den tidpunkt då skyldighet att betala tull enligt tullagstiftningen inträder eller skulle ha inträtt om skyldighet att betala tull förelegat. I fall som avses i

7

Senaste lydelse 2004:121.

4 kap. 1 b § första stycket 3 eller 12 a § första stycket 3 c inträder skattskyldigheten vid den tidpunkt då skyldighet att betala tull inträder eller skulle ha inträtt i det andra EG-landet.

4 kap. 1 b § första stycket 3 eller 13 § första stycket 3 c inträder skattskyldigheten vid den tidpunkt då skyldighet att betala tull inträder eller skulle ha inträtt i det andra EG-landet.

4 a §

Skattskyldighet inträder för den som är skattskyldig enligt 4 kap. 14 § när bränslet förbrukas för uppvärmning.

6 a kap.

3 §

8

Vid samtidig produktion av värme och skattepliktig elektrisk kraft i en kraftvärmeanläggning skall, för den del av bränslet som förbrukas för framställning av värme, skattebefrielsen enligt 1 § 7 när det gäller koldioxidskatt endast utgöra 79 procent. Såvitt avser råtallolja skall befrielsen utgöra 100 procent av den energiskatt och endast 79 procent av den koldioxidskatt som tas ut på bränsle enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 a. Fördelning av bränslet som förbrukas för framställning av värme respektive elektrisk kraft skall ske genom proportionering i förhållande till respektive energiproduktion. Detsamma gäller om elektrisk kraft framställs i en sammankopplad anläggning vid samtidig kraftvärmerespektive kondenskraftproduktion. Om olika bränslen förbrukas skall proportioneringen avse varje bränsle för sig.

Bestämmelserna i första stycket gäller inte för energiskatt och koldioxidskatt på bränslen som förbrukas för framställning av ånga eller hetvatten som tappas av från ång- eller hetvattensystemet före ångturbinen eller annan utrustning för utvinning av mekanisk energi ur ånga eller hetvatten i en kraftvärmeanläggning.

Bestämmelserna i första stycket gäller inte heller om förhållandet mellan el- och värmeproduktionsförmågan (alfavärdet) understiger 0,20.

8

Senaste lydelse 2004:223.

6 §

Befrielse från energiskatt och koldioxidskatt gäller också för avfall som avses i 2 kap. 4 a §, om detta utgör farligt avfall och förbränns i en högtemperaturanläggning vars huvudsakliga syfte är att destruera avfall.

9 kap.

9 §

9

Utöver möjligheterna till avdrag enligt 7 kap. 1 § första stycket 4, köp av bränsle befriat från skatt enligt 8 kap. 1 § eller till återbetalning enligt 9 kap. 2 § gäller följande. Har bränsle, dock inte bensin eller bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b, förbrukats vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller i yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet, medger beskattningsmyndigheten efter ansökan nedsättning av koldioxidskatten eller, beträffande råtallolja, energiskatten för den del av skatten som överstiger 0,8 procent av de framställda produkternas försäljningsvärde. Nedsättning medges med sådant belopp att den överskjutande skattebelastningen inte överstiger 24 procent av det överskjutande skattebeloppet för bränslet. Nedsättning får dock inte medges för skatt på bränsle som förbrukats för drift av motordrivna fordon.

Bestämmelserna i första stycket gäller även mottagare av värmeleveranser om värmen har använts vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller i yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet. I sådana fall avses med bränsle det bränsle som förbrukats för framställning av värmen. Om olika bränslen förbrukas samtidigt för denna värmeframställning får fördelningen mellan bränslena väljas fritt vid beräkning av nedsättningen. Motsvarande gäller för mottagare av värmeleveranser vid samtidig framställning av värme och elektrisk kraft.

Vid beräkning av nedsättning enligt första eller andra stycket får den koldioxidskatt som är hänförlig till följande bränslen dock inte sättas ned mer än att den motsvarar minst

a) 195 kronor per kubikmeter dieselbrännolja (KN-nr 2710 00 69) eller fotogen (KN-nr 2710 00 51 eller 2710 00 55),

9

Senaste lydelse 2004:1038.

b) 130 kronor per kubikmeter eldningsolja (KN-nr 2710 00 74- 2710 00 78),

c) 375 kronor per 1 000 kilogram gasol som förbrukats för drift av stationära motorer,

d) 50 kronor per 1 000 kubikmeter naturgas (KN-nr 2711 11 00 eller 2711 21 00), och

e) 40 kronor per 1 000 kilogram kolbränslen (KN-nr 2701, 2702 och 2703) och petroleumkoks (KN-nr 2713 11 00-2713 12 00), varvid det nedsatta skattebeloppet i genomsnitt alltid minst skall motsvara minimiskattenivåerna för de förbrukade energislagen.

Vad som i tredje stycket föreskrivs om dieselbrännolja, fotogen, eldningsolja, gasol, naturgas, kolbränslen och petroleumkoks tillämpas även på bränsle för vilket motsvarande skatt skall betalas enligt 2 kap. 3 och 4 §§.

Vad som i tredje stycket föreskrivs om dieselbrännolja, fotogen, eldningsolja, gasol, naturgas, kolbränslen och petroleumkoks tillämpas även på bränsle för vilket motsvarande skatt skall betalas enligt 2 kap. 3 och 4 §§. För bränsle som avses i 2 kap. 4 a § får skatten inte sättas ned mer än att den motsvarar minst 141 kronor per ton.

Ansökan om nedsättning enligt första eller andra stycket skall omfatta en period om ett kalenderår och skall lämnas in till beskattningsmyndigheten senast inom ett år efter kalenderårets utgång.

––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

1. Inledning

1.1. Uppdraget

Utredningens uppgift är enligt kommittédirektiven (dir. 2003:06) att lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas och bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. Utredningen skall också bedöma vilken skattenivå som i så fall är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås.

I arbetet skall bland annat följande beaktas

  • uppfyllandet av relevanta miljömål,
  • förhållandet till energibeskattningen,
  • konsekvenserna för tillvaratagande av möjlig elproduktion i effektiva kraftvärmeprocesser vid avfallsförbränning,
  • energi- och värmeförsörjningen,
  • kostnadseffektiviteten,
  • de samhällsekonomiska konsekvenserna, och
  • EG:s regler om statligt stöd.

Lagtekniskt skall lösningen garantera en god funktion, en enkel tillämpning och rimliga kontrollmöjligheter.

Resultatet från 2001 års avfallsskatteutredning som redovisas i betänkandet Skatt på avfall i dag – och i framtiden (SOU 2002:9) skall beaktas liksom remissyttrandena över betänkandet samt regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117, bet. 2003/04: MJU04, rskr. 2003/04:13). I propositionen anförs bland annat följande angående uppdraget. En effekt av bland annat deponeringsförbuden och avfallsskatten är att avfall kommer att styras bort från deponering mot materialåtervinning, biologisk behandling och förbränning med energiutvinning. En utbyggnad av dessa metoder är därför nödvändig. Avfallet skall styras enligt avfallshierarkin varför den

del av det brännbara avfallet som utifrån en helhetsbedömning bättre lämpar sig för materialåtervinning skall materialåtervinnas. Metoder för omhändertagande av avfall såsom återanvändning, materialåtervinning och biologisk behandling har ofta svårt att konkurrera ekonomiskt med avfallsförbränning. Det föreligger därför en stor risk att deponering i första hand ersätts med förbränning. Det är dock mycket angeläget att kapaciteten för förbränning inte överstiger det behov som finns på längre sikt.

Målet för utredningen är således att främja materialåtervinning inklusive biologisk behandling av avfall i de fall det är miljömässigt motiverat på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Ett sådant främjande är ett medel för att nå giftfria och resurssnåla kretslopp som i sin tur är en strategi för att nå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Begränsad klimatpåverkan, Skyddande ozonskikt samt God bebyggd miljö.

Genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:153) förlängdes tiden för utredningens uppdrag.

Utredningens direktiv och tilläggsdirektiv återges i sin helhet i bilaga 1–2 i betänkandet.

1.2. Arbetets gång

Utredningsarbetet har bedrivits i form av en enmansutredning. Det har skett i nära samarbete med sakkunniga och experter, som representerar berörda departement, myndigheter, branschorganisationer och företag. Genomgående används därför termerna ”utredningen” och ”vi”. Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt vis. Utredningen i sin helhet har haft 13 sammanträden och ett tvådagarsinternat, vid vilka sakkunniga och experter har deltagit.

Utredningen har uppdragit åt konsultföretaget Profu att analysera vilka styrande effekter en skatt på avfall som förbränns kan få för det avfall som kommunerna hanterar. Utredningen har uppdragit åt konsultföretaget Kemi & Miljö att analysera konsekvenserna av en skatt på avfall som förbränns för vissa verksamheter och dess avfall. Utredningen har även uppdragit åt METLAB miljö AB att beskriva en metod och ett provtagningssystem för bestämning av andelen fossilt kol i rökgaserna.

Under arbetets gång har ordförande och sekretariat haft kontakter med olika berörda parter. Möten har hållits med

branschorganisationerna Skogsindustrierna, Återvinningsindustrierna, Svenska Renhållningsverksföreningen samt Plast & Kemiföretagen och med följande enskilda företag Cementa AB, Perstorp Oxo AB, Akzo Nobel Surface Chemistry AB och Hydro Polymers AB samt Sydkraft SAKAB. Möte har även hållits med Naturskyddsföreningen och Swedish Standards Institute (SIS). Studiebesök har gjorts vid SCA:s returpappersbruk, SWEREC:s plaståtervinningsanläggning och Bolidens Rönnskärsverk. Hela utredningen har gjort ett studiebesök vid SYSAV:s avfallsförbränningsanläggning i Malmö och vid NSR:s återvinningsanläggningar i Helsingborg samt Ängelholm. En dialog har förts med flera andra utredningar. Här kan särskilt nämnas den täta dialog som förevarit mellan utredningen och Fjärrvärmeutredningen (N 2003:03). Utöver vad som nu angivits har sekretariatet varit i kontakt med finansministerieriet i Norge. skatteministeriet i Danmark samt med kommunförbundet i Finland.

1.3. Framställningar

Det har till utredningen kommit in ett flertal framställningar bland annat från Cementa AB, Skogsindustrierna, Plast & Kemiföretagen, SveMin - Föreningen för gruvor, mineral- och metallproducenter i Sverige, Sydkraft SAKAB, Lantbrukarnas riksförbund och Jordbruksverket med synpunkter på utformning m.m. av en skatt på avfall som förbränns. Utredningen har tagit del av framställningarna och vägt in synpunkterna tillsammans med övrigt utredningsmaterial. Framställningarna får anses besvarade med detta betänkande.

1.4. Delbetänkandets innehåll

I detta delbetänkande lämnar utredningen nu förslag på hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas. Därutöver bedöms lämpligheten av att införa en sådan lag.

2. Utgångspunkter

I detta avsnitt redovisas de viktigaste utgångspunkterna för utredningens arbete. Enligt de allmänna förutsättningarna i direktiven skall utredaren lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas och bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. En skatt skall, för att bedömas lämplig att införa, bidra till styrning mot kostnadseffektiva system och i ett helhetsperspektiv uppfyllande av relevanta miljömål. Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås.

2.1. Övergripande mål

2.1.1. Sveriges miljökvalitetsmål

Det övergripande målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Riksdagen har beslutat om 15 nationella miljökvalitetsmål som anger vilket miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Dessa mål är ledstjärnor i det svenska miljöarbetet. De femton miljökvalitetsmålen omfattar: 1) Begränsad klimatpåverkan 2) Frisk luft 3) Bara naturlig försurning 4) Giftfri miljö 5) Skyddande ozonskikt 6) Säker strålmiljö 7) Ingen övergödning 8) Levande sjöar och vattendrag

9) Grundvatten av god kvalitet 10) Hav i balans samt levande kust och skärgård 11) Myllrande våtmarker 12) Levande skogar 13) Ett rikt odlingslandskap 14) Storslagen fjällmiljö 15) God bebyggd miljö

De beskriver det tillstånd för den svenska miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbart. Miljökvalitetsmålen och delmålen bygger på fem grundläggande värden som innebär att

  • främja människors hälsa,
  • värna den biologiska mångfalden och naturmiljön,
  • ta tillvara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena,
  • bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt
  • trygga en god hushållning med naturresurserna.

Till de femton miljökvalitetsmålen har riksdagen beslutat om tre strategier och ett flertal delmål. Strategierna skall vara vägledande i arbetet med att uppnå målen. En av strategierna är strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Denna bidrar främst till att uppnå målen om giftfri miljö, ingen övergödning, begränsad klimatpåverkan, skyddande ozonskikt samt god bebyggd miljö genom att öka resurseffektiveten och minska läckage av gifter samt näringsämnen. Dessutom är hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen två viktiga principer för den svenska miljöpolitiken. Principerna syftar till att skapa ett mera resurshushållande samhälle. Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till naturens kretslopp skall uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och hushållningen av våra resurser förbättras. Om material återanvänds eller återvinns, kommer det till ny användning eller förvandlas till ny råvara som kan användas i annan verksamhet. På så sätt minskas behovet att förbruka ändliga naturresurser och energi.

Delmål som berör avfallsbehandling

I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) utvecklas miljökvalitetsmålen. Riksdagen har bifallit regeringens förslag (bet. 2001/02:MJU3, rskr 2001/02:36) och därmed satt tre delmål till målet God bebyggd miljö som direkt avser avfallsområdet.

  • Delmål 4: År 2010 skall uttaget av naturgrus i landet vara högst

12 miljoner ton per år och andelen återanvänt material utgöra minst 15 procent av ballastanvändningen.

  • Delmål 5: Mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall skall minska med minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå samtidigt som den totala mängden genererat avfall inte ökar.
  • Delmål 6: Samtliga avfallsdeponier har senast år 2008 uppnått en enhetlig standard och uppfyller högt ställda miljökrav enligt EU: s beslutade direktiv om deponering av avfall.

I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) föreslog regeringen mål, strategier och åtgärder för att fortsätta utvecklingen mot ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp. Riksdagen har bifallit regeringens förslag (bet. 2003/04:MJU04, rskr. 2003/04:13) och därmed lagt ytterligare ett par delmål till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö som också direkt avser avfallsområdet.

  • Delmål 9: Senast år 2010 skall minst 35 procent av matavfallet från hushåll, restauranger, storkök och butiker återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser källsorterat avfall till såväl hemkompostering som central behandling.
  • Delmål 10: Senast år 2010 skall matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier m.m. återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser sådant avfall som förekommer utan att vara blandat med annat avfall och är av sådan kvalitet som det är lämpligt att efter behandling återföra till växtodling.

Regeringen inrättade den 1 januari 2002 Miljömålsrådet, ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådet består av företrädare

för centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, frivilliga organisationer och näringslivet. En av rådets viktigaste uppgifter är att följa upp och utvärdera utvecklingen mot miljökvalitetsmålen. Av dess uppföljning av Sveriges femton miljömål 2003 (de facto 2004) framgår följande angående de för avfall relevanta delmålen.

  • Delmål 4: Naturgrusets andel av de totala ballastuttagen fortsätter att minska. Minskningen år 2002 är mindre än året innan. År 2002 var uttaget av naturgrus 22,9 miljoner ton. Det bedöms vara möjligt att nå målet om uttag på högst 12 miljoner ton per år. Kunskapen om hur stora volymer som återanvänds respektive kan återanvändas måste förbättras för att det ska vara möjligt att bedöma den delen av målet. Man måste också ta ställning till vilka material som är möjliga att återanvända i ett långsiktigt hållbart samhälle. Dessutom bör miljölagstiftningen justeras så att återvinning av material kan samordnas med normal ballastproduktion.
  • Delmål 5: Delmålet omfattar olika typer av avfall. När det gäller hushållsavfallet ökar den totala mängden avfall samtidigt som andelen som deponeras minskar. Det finns alltså samtidigt trender som missgynnar respektive gynnar delmålet. För att minska deponeringen har flera kraftfulla styrmedel införts, men dessa påverkar inte den totala mängden genererat avfall i någon högre grad. Hela delmålet blir därför svårt att nå inom tidsramen. Kommunerna samlar in en allt större andel av hushållets farliga avfall för vidare behandling. Särskilt insamlingen och återvinningen av elektronikavfall har totalt sett ökat kraftigt på senare år.
  • Delmål 6: Deponiförordningen är det starkaste styrmedlet för att nå delmålet. Till den 1 juli 2002 lämnade deponiägarna in anpassnings- eller avslutningsplaner om hur de avser att följa denna förordning. Tillsynsmyndigheterna arbetar nu med att utvärdera om åtgärderna som beskrivs i planerna uppfyller förordningens krav. Uppskattningsvis omkring hälften av landets deponier som var i drift den 1 juli 2001 kommer att avslutas till 2008. I många fall har de faktiska åtgärderna vid deponierna ännu inte kommit igång, och det saknas statistik på hur många deponier som i dag uppfyller delmålet. Delmålet bedöms dock kunna uppnås i tid.
  • Delmål 9: Det kan konstateras att det för närvarande pågår en kraftig utbyggnad för återvinning av källsorterat matavfall från hushåll och restauranger m.m. genom biologisk behandling. Underlag tyder på att återvinningen kommer att fortsätta öka i hög grad. Mot denna bakgrund bör förutsättningarna att nå det nya delmålet inte vara orealistiska, även om det krävs fortsatt utveckling och utbyggnad i hög takt.
  • Delmål 10: Mängden matavfall från livsmedelsindustrier som återvinns genom biologisk behandling ökar avsevärt för närvarande. För detta avfall är underlaget om nuvarande hantering något sämre än för matavfall från hushåll och restauranger m.m. Eftersom detta delmål avser större materialflöden av mer ensartad kvalitet bör återvinningen bli ekonomiskt konkurrenskraftig även på kortare sikt. Det finns således indikationer på att återvinningen kommer att öka kraftigt även i detta fall. Samtidigt är det svårare att bedöma förutsättningarna att nå delmålet till följd av sämre underlag i nuläget.

Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp

För att uppnå ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp krävs att användningen och förvaltandet av samhällets resurser inklusive avfallet sker på ett hållbart sätt. Det förebyggande arbetet är viktigt för att reducera och avgifta avfallsflödena. I första hand skall uppkomsten av avfall minska genom förändrade konsumtions- och produktionsmönster. I andra hand skall den resurs som avfallet utgör tas tillvara i så hög grad som möjligt samt användningen av kemiska produkter ske på ett sådant sätt och i en sådan utsträckning att de negativa effekterna på människors hälsa eller på miljön i möjligaste mån undviks. Avfallet skall omhändertas enligt avfallshierarkin.

Vad avser rangordningen för materialåtervinning och förbränning framgår följande av propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp

1

.

Utifrån förutsättningen att både behandlingen och anläggningarna uppfyller höga krav på miljöskydd är såväl förbränning som materialåtervinning, inklusive biologisk behandling, från miljö-

1

Prop. 2002/03:117, s. 2122.

synpunkt godtagbara metoder för att omhänderta avfall enligt Naturvårdsverket. Regeringen utgår från bedömningen att med beaktande av avfallshierarkin är båda metoderna nödvändiga för att i dagsläget omhänderta allt avfall. Naturvårdsverket anger ett flertal studier som har gjorts för att jämföra miljöeffekter av förbränning och materialåtervinning. Flera analyser stöder avfallshierarkin då de visar att deponering generellt är den från miljösynpunkt sämsta hanteringsmetoden för avfall som kan materialåtervinnas eller förbrännas med energiutvinning. Materialåtervinning inklusive biologisk behandling ger möjlighet att, för de material som återvinns, skapa en avfallshantering i det närmaste helt utan deponering där material respektive näringsämnen kan ingå i ett kretslopp. Genom att använda den återvunna råvaran i stället för att producera ny jungfrulig råvara, sparas energi motsvarande 95 procent för aluminium, 75 procent för stål och vissa plastfraktioner och 25 procent för glas och papper. Materialåtervinning innebär dessutom oftast lägre utsläpp och har fördelen av att kunna ge en värdefull koppling till produktutveckling. På så sätt kan kunskap om miljöeffekter i avfallsledet återföras till den som tillverkar produkten. Naturvårdsverket har konstaterat att det inte alltid är enkelt att göra avvägningen mellan förbränning och materialåtervinning. Detta eftersom vissa avfallsslag har egenskaper som gör dem olämpliga att materialåtervinna eller också kräver arbetsinsatser eller kostnader som inte motsvarar miljönyttan. Dåligt fungerande materialåtervinning kan också riskera att leda till diffus spridning av farliga ämnen till nya produkter eller till åkermark i form av kompost eller rötrest av dålig kvalitet. Regeringen anser mot bakgrund av ovanstående att valet av återvinningsmetod liksom tidigare skall bedömas med hänsyn till avfallets egenskaper och praktiska eller lokala förutsättningar som ekonomi, marknad, teknik och inte minst allmänhetens acceptans för systemet.

Regeringen konstaterar i propositionen att det finns anledning att i större utsträckning främja de biologiska behandlingsmetoderna och annan typ av materialutnyttjande och föreslår därför nya delmål om biologiskt omhändertagande av matavfall och därmed jämförligt avfall. Vidare föreslår regeringen tydligare ansvar för avfallsinnehavaren, åtgärder för att förbättra producenternas insamlingssystem samt att frågan om en skatt på avfall som förbränns skall utredas.

Regeringen planerar att presentera en miljömålsproposition våren 2005.

Miljöbalken

Genom miljöbalken, som trädde i kraft 1999, samlades den centrala miljölagstiftningen i ett gemensamt lagverk. Bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. I balken ges regler till skydd för människors hälsa och miljön, värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden. Vidare ges regler som skall trygga en god hushållning med mark- och vattenresurserna. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med råvaror, material samt med energi främjas så att ett kretsloppsanpassat samhälle uppnås.

I miljöbalkens andra kapitel finns ett antal allmänna hänsynsregler som ger uttryck för bland annat försiktighetsprincipen, principen att det är förorenaren som skall betala, produktvalsregeln samt regler om hushållning, kretslopp och lämplig lokalisering av verksamheter och åtgärder. Lagen ställer krav på den som driver verksamhet eller vidtar åtgärder att skaffa sig kunskaper om ingreppens miljöeffekter. Den som vidtar en åtgärd som riskerar att påverka miljön är skyldig att begränsa olägenheterna så långt som möjligt. Skulle olägenheterna ändå uppkomma är den som förorsakat dessa skyldig att avhjälpa dem.

2.1.2. Avfallspolitiska mål

EU:s avfallspolitik

Den svenska avfallspolitiken styrs av de mål och regler som fastställs på EU-nivå. Inom EU gäller en särskild policy för avfallshanteringen, som innehåller de övergripande riktlinjerna för gemenskapens avfallspolitik. Policyn kom till 1989 genom rådets resolution (90/C 122/2)

2

om avfallspolicy och reviderades 1997

genom resolution (97/C 76/01)

3

om en gemenskapsstrategi för

avfallshantering. Resolutionerna innehåller en mängd policybeslut. Gemenskapens avfallshantering regleras genom en rad direktiv. Ett

2

Rådets resolution av den 7 maj 1990 om en avfallspolicy (EGT C 122, 18.05.1990, s. 2)

3

Rådets resolution av den 24 februari 1997 om en gemenskapsstrategi (EGT C 76,

11.03.1997, s.1).

grunddokument för EU:s avfallspolitik är det så kallade ramdirektivet för avfall som kom redan 1975 (75/442/EEG)

4

. I direktivet fastställs övergripande regler för kontroll och omhändertagande av avfall. Där finns också en beskrivning av avfallshierarkin. Utvecklingen av gemenskapens miljöpolitik sker för närvarande inom det sjätte miljöhandlingsprogrammet (1600/2002/EG)

5

som utgör en ram för gemenskapens miljöpolitik

och fastställer de huvudsakliga miljömål som skall vara uppnådda i juli 2012. Målen motsvarar de huvudsakliga miljöprioriteringarna på områdena klimatförändringar, natur och biologisk mångfald, miljö, hälsa och livskvalitet samt naturresurser och avfall. Mål och prioriterade områden för avfall framgår av artikel 8.

  • att nå en betydande generell minskning av den mängd avfall som genereras genom förebyggande åtgärder,
  • att nå bättre resurseffektivitet och en övergång till mer hållbara produktions- och konsumtionsmönster,
  • att nå en betydande minskning av avfall som skall bortskaffas och av farligt avfall samtidigt som ökade utsläpp i luft, vatten och mark undviks,
  • att avfall skall behandlas enligt avfallshierarkin och
  • att avfall som är avsett att bortskaffas behandlas så nära uppkomstplatsen som möjligt, i den mån det inte leder till en minskning av effektiviteten i avfallshanteringen.

Kommissionen har som ett led i detta arbete lämnat förslag om en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall (KOM (2003) 301 slutlig). Den slutliga strategin kommer att utarbetas under 2005.

Vid rådsmötet (miljö) i juni 2004 antog ministrarna slutsatser om ett meddelande från kommissionen om en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall. Den för Sverige viktigaste frågan var när avfall upphör att vara avfall samt förtydliga skillnaderna mellan återvinning och bortskaffande. Vissa medlemsstater ansåg att slutsatserna skulle tydliggöra vad som är avfall utifrån dagens definition. Efter en kortare diskussion enades man

4

Rådets direktiv (75/442/EEG) av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 39),

senast ändrat genom kommissionens beslut (96/350/EG) av den 24 maj 1996 (EGT L 135, 6.6.1996, s. 32).

5

Europaparlamentets och rådets beslut (1600/2002/EG) av den 22 juli 2002 om fastställande

av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram (EGT L 242, 10.9.2002, s. 1).

om en kompromiss som innebar att båda formuleringarna togs med i slutsatserna.

Den svenska avfallspolitiken

I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp

6

skriver regeringen:

EU: s medlemsstater har enats om en hierarki för hur avfall skall omhändertas. Denna avfallshierarki ligger till grund för den svenska regeringens politik på avfallsområdet. Avfallshierarkin innebär i första hand att uppkomsten av avfall skall förebyggas och att avfallets farlighet skall minska. Det avfall som ändå uppstår skall återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, varvid materialåtervinning prioriteras framför energiåtervinning när detta efter en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering.

Avfallshierarkin är ett medel för att hantera avfall i enlighet med hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen. Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till naturens kretslopp skall uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och hushållningen av våra resurser förbättras.

För det avfall man har skall första frågan vara – kan avfallet undvikas? Om svaret är nej är nästa fråga kan dess farlighet minimeras? Nästa fråga är om avfallet kan användas igen? Om inte, kan avfallet bearbetas så att materialet i det kan användas? Slutligen skall den energi som finns i avfallet användas om det är möjligt, annars måste avfallet läggas på deponi. Svaren på frågorna beror på vilket avfall som avses. Allmänt gäller att avfall skall hanteras så att dess resurs tas tillvara på bästa sätt.

6

Prop. 2002/03:117, s. 21.

Figur 2.1

. Illustration av avfallshierarkin

Förebygga uppkomst och

minimera avfallets farlighet

1

Återanvändning

2

Återvinning av

material och

näringsämnen

3

Energiutvinning

4

Deponering

5

Avfallshierarkin illustrerar att avfall både kan ses som en resurs och som ett problem som innehavaren vill bli kvitt.

Utöver avfallshierarkin är miljöbalkens regler om resurshushållning och miljöskydd, samt de nationella miljömålen om minskad deponering till år 2005 och ökad biologisk behandling till år 2010, också centrala utgångspunkter för den svenska avfallspolitiken.

Producentansvaret

Avsnittet är baserat på Samla in, återvinn! Uppföljning av producentansvaret 2003, Naturvårdsverket Rapport 5380. Producentansvar innebär att de som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar att samla in, transportera bort, återvinna, återanvända eller bortskaffa dessa på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit avfall. Producentansvaret omfattar i dag förpackningar, returpapper, bilar, däck samt elektriska och elektroniska produkter.

Som framgår av tabellen nedan så är återvinningsresultatet för förpackningar, enligt producentansvaret, för de flesta materialslagen god.

Tabell 2.1. Resultat av förpackningsinsamlingen 2003, materialbolagen

A

Material

slag

Totalt satt

på mark-

naden

(ton)

Material-

utnytt-

jande (ton)

Energiutnytt-

jande (ton)

Material

utnytt-

jande

(%)

Återvinning (= material och energiutnyttjande

(%)

Återvin-

ningsmål

för material-

utnytt-

jande för förpack-

ningar

(%)

Glas 165 000 151 229 - 92

-

70

Plast, ej PET

149 095 26 916 75 888

B

18 69 30

PETflaskor av engångstyp

13 488 10 652 - 79

-

90

Papper & kartong

200 000 75 020 1 482 38

38

40

Wellpapp

422 000 359 000 - 85

85

65

Stål 41 700 30 400 - 73

73

70

Aluminium

9 000 2 500 - 28

28

70

Returburkar

15 547 13 266 - 85

85

90

Trä 393 131 63 028 328 848 16

100 Saknas

Totalt 1 408 961 732 011

52

81

A

Med materialbolagen avses Plastkretsen, Returwell, Svensk Kartongåtervinning, MetallKretsen, Pressretur och

Svensk GlasÅtervinning. Utöver dessa finns det företag som till Naturvårdsverket anmält att eget ansvar för

förpackningsavfallet. År 2003 uppgår detta avfall till 83 027 ton.

B

Varav 48 000 ton som energiutvinns i kombination med hushållsavfall

Källa: Samla in, återvinn! Uppföljning av producentansvaret 2003, Naturvårdsverket Rapport 5380.

Det skall dock noteras att materialutnyttjandet av plast endast är 18 procent. I den del av plasten som energiutnyttjas kommer 48 000 ton (ca 63 %) från hushållsavfall. Inte heller återvinningsmålet för PET-flaskor av engångstyp avseende materialutnyttjande har nåtts. Det skall också noteras att endast 28 procent av aluminiumförpackningar materialutnyttjas, vilket kan jämföras med återvinningsmålet om 70 procent. Till ovanstående skall läggas återvinningsresultatet för returpapper, vilket uppgår till cirka

80 procent eller 424 000 av 531 000 ton. Det frivilliga åtagandet för kontorspapper nådde 57 procent 2003 och det frivilliga åtagandet för lantbruksplast gav 2003 en återvinningsgrad på 76 procent eller 9 640 av 12 604 ton. Lantbruksplasten gick uteslutande till förbränning med energiutvinning.

Sortering och kontroll av avfall till förbränning

I december 2003 fick Naturvårdsverket i uppdrag att tillsammans med Statens energimyndighet undersöka om det är möjligt att i förordning (2002:1060) om avfallsförbränning ställa krav på kvaliteten på det avfall som förs till förbränning, kontrollen av avfallet samt att, i förekommande fall, föreslå krav och kontrollsystem i förordningen. I redovisningen av uppdraget förordar Naturvårdsverket att det inte regleras vilka avfall som bör förbrännas eller inte, utan pekar på att ekonomiska styrmedel är lämpligare, eftersom merparten av avfallen inte kan anses olämpliga att förbränna, utan tvärtom då de tjänat ut som materialresurs bör energiutnyttjas. I syfte att minska risken för att farligt avfall oavsiktligt förs till förbränning, avfall som är olämpligt att förbränna förs till förbränning och material som lämpar sig för återvinning, biologisk behandling eller materialåtervinning oavsiktligt förs till förbränning föreslår Naturvårdsverket följande.

  • Krav på att avfallsproducenten karakteriserar det avfall som förs till förbränning införs i förordning. Resultatet av karakteriseringen skall dokumenteras skriftligt, redovisas för verksamhetsutövaren vid förbränningsanläggningen innan avfallet levereras och finnas tillgänglig för tillsynsmyndigheten. Karakteriseringens omfattning bör anpassas efter hur avfallet produceras och vad det består av. Åtminstone skall karakteriseringen omfatta bestämning av den sexsiffriga avfallskoden enligt bilaga 2 till avfallsförordningen (2001:1063) och om avfallet är farligt avfall. I karakteriseringen bör också ingå sådana egenskaper som har betydelse för förbränningen av avfallet såsom värmevärde och fukthalt. Halter av olika metaller, klor och svavel kan också vara av intresse. I beskrivningen av avfallet skall också mängderna av de olika avfallsslag som omfattas av producentansvar samt av batterier,

plast, gummi, papper, kartong, icke brännbart avfall och farligt avfall skattas.

  • Kraven i 8 § i förordningen om avfallsförbränning avseende farligt avfall, i tillämpliga delar, skall omfatta alla typer av avfall som omfattas av förordningen.
  • De nuvarande kraven på att ”då det är möjligt skall uppgifterna om avfallet även avse de avfallskategorier som anges i bilaga 1 till avfallsförordningen” ersätts med krav på att ”då det är möjligt skall uppgifterna om avfallet även avse den sexsiffriga avfallskoden som anges i bilaga 2 till avfallsförordningen”.
  • Kontrollerna av avfallet vid mottagandet skall ingå i kontroller enligt 26 kap 19 § miljöbalken.
  • Krav bör införas på att dokumentation och anteckningar från mottagning och mottagningskontroll bevaras i minst två år och att dessa på begäran skall lämnas till tillsynsmyndigheter.

Kretsloppsstrategin

I december 2003 fick Naturvårdsverket i uppdrag att föreslå utveckling av kretsloppsstrategin. Uppdraget redovisades den 1 april 2004. Sammanfattningsvis anser Naturvårdsverket att utvecklingen av åtgärdsstrategin måste ta sin utgångspunkt i arbetet mot en giftfri miljö och begränsad klimatpåverkan, eftersom dessa enligt miljömålsutvärderingen blir svåra att nå till nästa generation. Naturvårdsverket föreslår följande.

Utveckla och använd styrmedel som bidrar till flera mål

  • Verka för att lagstiftning utvecklas och koordineras,
  • vägleda om hur hänsynsreglerna i miljöbalken kan användas,
  • samordna regler avseende en giftfriare miljö,
  • stärka förutsättningar för den offentliga upphandlingen,
  • utreda möjligheter för ökad användning av ekonomiska styrmedel på produkter och processer,
  • underlätta utveckling och användning av verktyg, såsom produktutveckling och miljöledningssystem, och
  • förbättra informationsflödet av miljöaspekter längs produktkedjan.

Ökad samsyn genom samverkan och samordning

  • Krav i regeringens uppdragsbeställningar på att åtgärdsförslag ska konsekvensbedömas även mot närliggande miljömål,
  • samverkan mellan berörda miljömåls-, sektors- och forskningsfinansierande myndigheter,
  • samverkan mellan näringsliv, forskare och myndigheter avseende produktpolitik, och
  • den nationella avfallsplanen och den fördjupande utvärderingen av delmål för avfall bör få samverkande roller.

Breddad kunskapsbas är en förutsättning

  • Att kunskapsbasen för att utveckla kretsloppsstrategin förstärks bland annat genom särskilda och samordnade satsningar på samhällsvetenskaplig och tvärvetenskaplig forskning och på genomförande forskning,
  • att samordningen av forskningen och kunskapsutvecklingen inom området mellan myndigheterna och med den privata avnämarsidan förstärks,
  • att forskningssamverkan och kunskapsutbytet med andra länder framförallt inom EU utvecklas,
  • att miljöundervisningen i utbildningen stärks bland annat genom att den görs mer tvärvetenskaplig och inriktad mot hållbarhet.

Avvakta krav från EU på ny materialflödesstatistik, men förbättra den befintliga

  • Industri- och handelsstatistiken utvecklas genom ett uppdrag till SCB,
  • ett användarråd skapas,
  • produktregistret och utsläppsstatistiken förbättras inom ramen för Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets löpande arbete.

Naturvårdsverket har vidare undersökt hur dagens delmål inom avfallsområdet kan kompletteras med ytterligare delmål för en ökad

materialåtervinning. Verket föreslår tillsammans med Boverket att delmål 5 om halverad deponering och minskade avfallsmängder i god bebyggd miljö vidareutvecklas redan under 2004 i syfte att bli ett övergripande delmål för ökad resurshushållning och minskad miljöpåverkan.

Skatt på avfall idag - och i framtiden

Regeringen tillsatte år 2001 en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall. Han redovisade sitt uppdrag i betänkandet Skatt på avfall idag - och i framtiden (SOU 2002:9). Utredaren fann goda skäl till en skatt, men fann även risker med en mycket hög skattesats. Fördelarna var att en förbränningsskatt ger bättre ekonomiska förutsättningar för materialåtervinning och biologisk behandling av avfall. En sådan skatt ger också ett ekonomiskt incitament för en mer resurssnål produktion. En skatt medverkar också till att öka den totala behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras eftersom fler metoder blir aktuella vid en högre kostnadsnivå. En bra utformad skatt på rätt nivå bör medföra att befintlig behandlingskapacitet utnyttjas optimalt, så att avfall som kan behandlas på annat sätt inte onödigtvis går till förbränning. En skatt bedöms vidare kunna öka likformigheten i energi- och miljöbeskattningen, eftersom avfall innehåller en fossil andel som i dag inte beskattas. Därigenom kan den begränsa och till och med upphäva de fördelar som energibeskattningens utformning innebär för användning av avfall i värmeproduktion till befintliga fjärrvärmeanläggningar. Drivkraften för import av avfall skulle också reduceras eller elimineras med en skatt, beroende på skattens höjd. Utredaren beräknade konsekvenser av skattenivåerna 100, 400 och 700 kr per ton avfall till förbränning. Han fann att nivån 400 kr per ton sammantaget hade störst positiva effekter. Utredaren redovisade också ett antal problem som kan uppkomma med en skatt på avfall som förbränns, framför allt vid den lägsta och högsta analyserade skattenivån. Det rör sig om bland annat att en hög skattenivå, dvs. vid 700 kronor per ton avfall, kan göra att även sådant avfall för vilket förbränning är den miljömässigt bästa behandlingsmetoden, styrs över till andra mindre lämpliga behandlingsformer vilket kan ge upphov till exempelvis förorenad

kompostjord. En hög skatt kan också hämma nödvändig utbyggnad av förbränningskapacitet och leda till att dispenser från deponiförbuden måste fortsätta att meddelas. Val av enklare värmeåtervinnings- och reningsteknik med lägre totalt energiutbyte och ökade risker för miljöpåverkan skulle också kunna bli konsekvenser av en hög skatt. Vidare skulle en hög förbränningsskatt kunna medföra att deponering av berörda avfallsfraktioner blir ekonomiskt intressantare.

Ett antal frågor angående en skatt på avfall som förbränns behövde, enligt utredaren, utredas vidare, exempelvis hur avgränsningen av skattens generella omfattning skall göras och hur behovet av undantag för bland annat farligt avfall och annat avfall, där förbränning är den lämpligaste behandlingsmetoden, skall lösas. Ytterligare utredning bedömdes också vara nödvändig med hänsyn till skattens förenlighet med EG:s statsstödsregler, särskilt i ljuset av skattens omfattning, eventuella undantag, avdragsmöjligheter och differentieringar. Även samordningen med den nuvarande skatten på avfall som deponeras måste beaktas för att undvika styrning i fel riktning, liksom samordningen med industrins förbränning av eget avfall.

Betänkandet har remissbehandlats (dnr Fi 2002/589). Utfallet var blandat beroende på remissinstansens intressen och inriktning. De med intressen i återvinning och biologisk behandling var positiva och de med intressen i befintlig eller planerad avfallsförbränning var negativa. Remissinstanser utan tydliga intressen förhöll sig i regel mer avvaktande eller splittrat. Huvudargumenten hos de kritiska remissinstanserna sammanfaller med de risker och problem som påtalades av utredaren vid en hög skattenivå, dock med den skillnaden att dessa remissinstanser menar att problemen blir väsentliga redan vid lägre skattenivåer. Bland annat framhölls av dessa risken för en långsammare utbyggnad av behandlingskapacitet och därmed en förlängd tidsutdräkt för dispensdeponering, samt risken för att biologisk behandling av förorenat avfall ökar. Huvudargumenten hos de positiva remissinstanserna sammanföll med utredarens argument för en förbränningsskatt, och då i huvudsak att återvinning stimuleras.

Resurs i retur

Regeringen tillsatte år 2000 en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av producentansvaret samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas. Utredaren redovisade sitt uppdrag i betänkandet Resurs i retur (SOU 2001:102). Utredaren fann sammanfattningsvis att återvinningsmålen för det lagstadgade producentansvaret, returdryckesförpackningarna och de frivilliga åtagandena i de flesta fall nåtts på ett tillfredsställande sätt. Några områden där målen inte har nåtts är aluminiumburkar och PET-flaskor samt byggsektorns frivilliga åtagande. Det nu gällande producentansvaret konstaterades vara både miljömässigt och samhällsekonomiskt motiverat. Utredaren fann vidare att materialåtervinning av förpackningar, med de då existerande målnivåerna, var bättre än energiutvinning med undantag för vätskekartonger och mjukplast där det inte fanns någon tydlig skillnad.

2.1.3. Klimatmål eller målen med klimatarbetet

EU:s klimatpolitik

I regeringens skrivelse EU-prioriteringar för att nå miljömålen (2003/04:9) skriver man:

Enligt det sjätte miljöhandlingsprogrammet skall koldioxidhalten i atmosfären stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm. På lång sikt skall därför utsläppen i EU minska med 70 procent. Sverige har som nationellt långsiktigt mål (Sveriges klimatstrategi prop. 2002/02:55) att koncentrationen av samtliga de sex i Kyotoprotokollet ingående växthusgaserna skall stabiliseras på en nivå som sammantaget motsvarar en koldioxidhalt under 550 ppm. /…/ Regeringen anser att det gemensamma europeiska åtgärdsarbetet i första hand bör vara inriktat mot åtgärder som det är fördelaktigt att samordna eller som inte eller endast svårligen kan genomföras nationellt. Ett annat kriterium för när åtgärder på EU-nivå skall prioriteras kan vara att de stärker EU:s trovärdighet i internationella förhandlingar. Vidare skall åtgärder i ECCP:s lista beredas och övervägas i ett perspektiv som även innefattar andra samhällsaspekter. /…/ Några av de förslag som presenterades av kommissionen i meddelandet om ECCP behandlas redan nu i rådet. Det gäller /…/ för främjande av kraftvärmeteknik samt en förordning om fluorerande gaser. Regeringen anser att dessa initiativ skall ges hög prioritet. Förslaget om främjande av kraftvärme

kan ha stor betydelse för att öka genomslaget för denna teknik, framför allt i andra EU-länder, och kan därmed, trots att det sannolikt kommer att ha begränsad betydelse för utsläppen i Sverige, bidra till att nå klimatmålen. Svensk teknik och svenska erfarenheter inom området kan dessutom komma att ha stor betydelse. Vad beträffar fluorerade gaser har regeringen tidigare uttalat att Sverige bör verka för att åtgärder vidtas på europeisk nivå för att minska utsläppen från dessa. (s. 25-26)

Den svenska klimatpolitiken

Begränsad klimatpåverkan är ett av femton miljökvalitetsmål. I propositionen Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55) fastslås att de svenska utsläppen av växthusgaser skall vara minst fyra procent lägre år 2010 än de var 1990. Av de sex växthusgaserna – koldioxid (CO

2

), metan (CH

4

), dikväveoxid (N

2

O), fluorkolväten

(HFC), fluorkarboner (FC) och svavelhexafluorid (SF

6

) – är det

främst koldioxid och metan som är av intresse.

Enligt RVF:s rapport Förbränning av avfall. Utsläpp av växthusgaser jämfört med annan avfallsbehandling och annan energiproduktion

7

uppgår utsläppen av fossil koldioxid från

förbränning av avfall i avfallsförbränningsanläggningar till 1,3 procent för år 2002 och bedöms år 2008 uppgå till 2,6 procent av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser. Det betonas dock att denna förbränning innebär att annan energiproduktion och annan avfallsbehandling ersätts. De viktigaste aspekterna är vilket bränsle som annars hade använts till fjärrvärmeproduktion (se bilaga 4) och vad växthusgasutsläppen är från den alternativa behandlingsmetoden. Vid spontan biologisk nedbrytning bildas metan vilket i ett hundraårigt perspektiv är en cirka tjugo gånger starkare växthusgas än koldioxid. Metan bildas vid deponering och i varierande grad vid kompostering. För att minska effekten av metanläckage från deponier måste, enligt deponeringsförordningen, den s.k. deponigasen samlas in och utnyttjas för energiutvinning eller facklas. Så sker också vid huvuddelen av de svenska deponierna.

7

Förbränning av avfall. Utsläpp av växthusgaser jämfört med annan avfallsbehandling och

annan energiproduktion, RVF rapport 2003:12.

Handel med utsläppsrätter

Enligt EG-direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen

8

, skall bland annat förbrän-

ningsanläggningar med en effekt högre än 20 megawatt från 2005 redovisa utsläppsrätter motsvarande gjorda utsläpp av koldioxid. Förbränningsanläggningar som huvudsakligen förbränner kommunalt avfall (hushållsavfall) kommer inledningsvis dock inte att omfattas av handeln. Systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom EU är en hörnsten i kommissionens strategi för att uppnå Kyotomålen på ett kostnadseffektivt sätt.

Utformningen av ett system för handel med utsläppsrätter för anläggningar i Sverige har utretts av en parlamentarisk delegation den s.k. Flex-mex2.

9

En fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen

Regeringen tillsatte i juli 2003 en särskild utredare med uppdrag att föreslå nationella mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen och att analysera möjligheten att införa någon form av drivmedelcertifikat (s.k. gröna certifikat) för att främja introduktionen av förnybara fordonsbränslen.

10

Utredaren

redovisade sitt uppdrag i delbetänkandet Förnybara fordonsbränslen nationellt mål för 2005 och hur tillgängligheten av dessa bränslen kan ökas (SOU 2004:4) och slutbetänkandet Introduktion av förnybara fordonsbränslen (SOU 2004:133). Utredaren föreslår bland annat att det svenska nationella målet för andelen förnybara fordonsbränslen år 2010 sätts till 5,75 procent, vilket är samma som EU:s referensnivå. Vidare föreslås att nivån för inblandning av etanol i bensin ökar från 5 procent till 10 procent och att inblandning av RME i diesel ökar till 5 procent. Utredaren förordar att ett system för gröna certifikat för fordonsbränslen införs. Gröna certifikat är, enligt utredaren, det bästa styrmedlet för att åstadkomma en marknadsbaserad introduktion av biodrivmedel, bättre än skattesubventioner och tvångsmässigt kvotsystem. Användningen av certifikaten bör kunna starta år 2009 och då bör

8

Europaparlamentets och rådets direktiv (2003/87/EG) av den 13 oktober 2003 om ett

system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EGT L 275, 25.10.2003, s. 32).

9

Dir. 2001:56.

10

Dir. 2003:89.

de nuvarande skattesubventionerna avskaffas eller fasas ut. Utredaren förslår att det görs en kraftig satsning på forskning, utveckling och demonstrationsprojekt.

Beträffande förnybara fordonsbränslen från avfallsbehandling bör nämnas att biogas kan genereras från rötningsprocesser (se appendix A2.2.1).

2.1.4. Energipolitiska mål – den svenska energipolitiken

Den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Landets el- och energiförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt en effektiv energianvändning med hänsyn tagen till alla resurstillgångar. Energipolitiken utformas under beaktande av de svenska miljö- och klimatmålen.

11

Fjärrvärme på värmemarknaden

I december 2002 tillsattes en särskild utredare med uppdrag att belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna och föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme.

12

Utredarens uppdrag omfattar även att

analysera om det är lämpligt med tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden bland annat med beaktande av miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde. Utredaren skall också genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som riksdagen tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet. Den 6 maj 2004 beslutades om ytterligare ett tilläggsuppdrag. Utredaren skall lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på

11

Budgetpropositionen 2005 (2004/05:1) och propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (2001/02:143).

12

Dir. 2002:160, 2003:77, 2003:102, 2003:138, 2004:58.

nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG skall genomföras i Sverige.

2.1.5. Sammanfattning och måluppfyllelse

Enligt avfallshierarkin skall det avfall som uppkommer återanvändas, materialåtervinnas eller energiutvinnas i så hög grad som möjligt. Materialåtervinning skall i första hand prioriteras före energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat.

Materialåtervinning är miljömässigt motiverat framför energiutvinning när det återvunna materialet ersätter jungfrulig råvara av samma material eller om återvunna förnybara material kan ersätta ej förnybara material fullt ut.

Sammanfattningsvis ligger vi bra till för att nå de delmål som direkt rör avfallshanteringen så när som på den del av delmål 5 som stadgar att den totala mängden genererat avfall inte skall öka. Avfallsmängderna ökar, det gäller såväl hushållsavfall som avfall som uppkommer inom verksamheter.

Av det avfall som uppkommer materialåtervinns drygt 30 procent av hushållsavfallet

13

och drygt 40 procent av tillverk-

ningsindustrins

14

avfall.

Det finns inget nationellt materialåtervinningsmål avseende hela avfallsmängden. Det styrmedel som finns mot materialåtervinning är producentansvaret som innehåller tydliga återvinningsmål för de fraktioner det omfattar. Huvuddelen av det som materialåtervinns från hushållen är förpackningar och returpapper som omfattas av producentansvaret. Producentansvaret för förpackningar är verkningsfullt. Det nationella resultatet för år 2003 av förpackningsåtervinningen uppgick till 80 procent. Materialutnyttjandet inom producentansvaret har minskat med tre procentenheter till 51 procent år 2003. Återvinningsmålen nås för glas, wellpapp-, stål- och träförpackningar. Däremot nås inte återvinningsmålen för förpackningar av plast, papper, kartong och aluminium, även om en viss förbättring har skett.

13

Svensk Avfallshantering 2004, årsskrift från RVF – Svenska Renhållningsverksföreningen.

14

Industrins avfall 2002, Naturvårdsverkets rapport 5371, april 2004.

2.2. Skattepolitiken

Utifrån ett samhällsekonomiskt effektivitetsperspektiv är det, allmänt sett, önskvärt att kunna ta så ”breda grepp” som möjligt beträffande skatters utformning, dvs. att ha så få undantag, särregler, m.m. som möjligt. Undantag och nedsättningar i en skattelag kan dock följa av skattesystemets art och funktion och vara en förutsättning för att skatten skall kunna tas ut på någon verksamhet över huvud taget. I sådana fall är undantagen således en förutsättning för existensen av det ekonomiska styrmedlet i sig. Vidare kan undantag och nedsättningar motiveras av konkurrensskäl. Detta är t.ex. fallet med energi- och koldioxidbeskattningen, där det är en förutsättning för den höga skattenivå som tas ut för hushåll och servicesektorer att en lägre skatt tas ut för vissa konkurrensutsatta verksamheter.

2.2.1. Skatter som miljöpolitiskt verktyg

Det är i många fall både möjligt och motiverat att samspelet mellan miljö och ekonomi förbättras genom olika ekonomiska styrmedel såsom skatter, avgifter, överlåtbara utsläppsrätter, subventioner m.m.

Ett ekonomiskt styrmedel, såsom exempelvis en skatt på avfall som förbränns, är inte ett tvingande instrument och inte heller ett tillåtande, dvs. man måste inte materialåtervinna och den ger inte tillstånd till att materialåtervinna hur som helst, exempelvis om materialet är förorenat. Precis som med all annan verksamhet, inte minst förbränningen, blir det i slutänden en avvägning som görs. Fördelen med ett väl balanserat ekonomiskt styrmedel är att det ger större frihet att välja inriktning och takt jämfört med en administrativ reglering.

Flera analyser av effekten av ekonomiska styrmedel har gjorts bland annat i Skatteväxlingskommitténs slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11) Skattenedsättningskommitténs slutbetänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38) och Naturvårdsverkets rapport Ekonomiska styrmedel inom miljöområdet - en sammanställning.

15

15

Ekonomiska styrmedel inom miljöområdet - en sammanställning, Naturvårdsverkets rapport 5333, november 2003.

Ett samhällsekonomiskt önskvärt beteende kan i viss mån uppnås genom ekonomiska styrmedel som stimulerar miljömässigt och samhällsekonomiskt motiverad materialåtervinning. Teoretiskt sett skall en miljöskatt som sätts på den nivå som avspeglar de externa kostnaderna ge en samhälleligt effektiv användning – en så kallad Pigou-skatt

16

. Tanken med en miljöskatt är att korrigera den skillnad som kan finnas mellan den privata kostnaden för en viss aktivitet och samhällets kostnad för densamma. Vid en skatt satt på rätt nivå, kommer konsumenter och producenter undvika miljöskatten i den mån som det är samhällsekonomiskt lönsamt. Det behöver inte vara en Pigou-skatt för att åstadkomma beteendeförändringar, och det är i själva verket i många fall mycket svårt att sätta skatten på den samhällsekonomiskt korrekta nivån. Den avvägning som måste göras vid osäkerhet om den rätta nivån är behovet av att nå ett visst mål (t.ex. att spara energi och minska miljöbelastning genom ökad materialåtervinning) mot kostnaden av att nå det (t.ex. i form av konkurrenssnedvridningar, ökad kostnader för hushåll och företag).

Ett tydliggörande av skattesystemets funktioner ökar flexibiliteten

Ett förtydligande och förenklande av skattesystemets olika funktioner är allmänt sett önskvärt.

Koldioxidskatten är ett exempel på en teknikneutral och tydlig funktion i skattesystemet. Det finns kunskap om hur mycket kol olika bränslen innehåller. Det är också kunskapen om bränslets kolinnehåll som gör att man vet vilken mängd koldioxid som uppstår vid förbränning. Det finns alltså en direkt koppling mellan koldioxidutsläppen och koldioxidskatten, och skatten är härigenom baserad direkt på det som samhället vill åtgärda.

I det fall som det fossila kolinnehållet i, eventuellt olika, avfallsfraktioner kan fastställas relativt enkelt och till låga kostnader, får det anses som en naturlig breddning av uttaget av koldioxidskatt som ökar likformigheten i energi- och miljöbeskattningen.

16

I Pigous klassiska verk The Economics of Welfare (1924) uppmärksammades att de företagsekonomiska produktionskostnaderna inte alltid överensstämmer med de samhällsekonomiska. Det är skillnaden mellan de företagsekonomiska och de samhällsekonomiska kostnaderna som också utgör den logiska grunden för storleken av den skatt (vid negativa externa effekter) eller den subvention (vid positiva externa effekter) som syftar till att få kostnaderna överensstämmande. Genom skatten kan då företaget (eller individen i förekommande fall) internalisera de externa effekterna.

2.2.2. Stabila skattebaser

Det övergripande syftet med skatter varierar; i vissa fall är det statsfinansiella viktigaste (breda stabila skattebaser), medan i andra fall är miljöstyrningen det överskuggande. I det sistnämnda fallet blir följden av en verkningsfull sådan skatt, låga eller inga intäkter (vilket inträffar om den miljöskadliga verksamheten helt upphör). Det är ur ett statsfinansiellt perspektiv viktigt att beakta hur olika förslag påverkar skattebasen. En ökad materialåtervinning som en följd av nya ekonomiska styrmedel kan påverka möjligheterna att skatteväxla med bibehållet skatteuttag. Om styrmedlet är verkningsfullt eroderar skattebasen, och skatteintäkter, för att täcka statens utgifter, allt annat lika, får tas ut någon annanstans. Vinsten med ökad materialåtervinning har dock uppnåtts.

  • Ett stabilt skatteuttag. En ”optimal beskattning” strävar efter att minimera välfärdsförluster genom att beskatta varor med låg priskänslighet högre. En låg priskänslighet innebär att prisförändringar (t.ex. genom förändring av skatter) har liten effekt på individers och företags val och därmed både ger stabila skatteintäkter och påverkar valen på marknaden i liten utsträckning.
  • En ökad materialåtervinning inom avfallshanteringen. Att använda ekonomiska styrmedel såsom skatter och avgifter är attraktivt om uppsatta mål skall nås på ett kostnadseffektivt sätt. Om beskattningen läggs om i syfte att påverka beteenden genom en större användning av rörliga skatter kan skattebasen (t.ex. avfall,) erodera. Ju mer priskänslig en vara är, desto större effekt på beteenden och därmed också en högre risk för skattebortfall.

2.2.3. Skatter och konkurrenssnedvridning

Skatte- och avgiftsförändringar i Sverige kan påverka produktionsbeslut, och därmed också konkurrenssituationen mellan produktion i Sverige och i utlandet. I det fall som kostnadsökningar för produktion i Sverige medför mindre produktion innebär detta, allmänt sett, välfärdsförluster, vilka är en följd av att skatter skapar en kil mellan vad som är privatekonomiskt lönsamt och vad som är samhällsekonomiskt lönsamt. Syftet med en skatt på avfall som

förbränns är att gynna den avfallshantering som relativt andra är miljömässigt och samhällsekonomiskt bättre. Denna effekt är därför att se som en ”rättvridning”, och därmed önskvärd så länge som inte de samhälleliga kostnaderna som följer av en, eventuellt, minskad produktion är för stora.

Ett exempel på snedvridning av konkurrensen är om svensk produktion får stora kostnadsökningar genom en skatt på avfall som förbränns, som de inte kan övervältra (genom högre priser eller lägre löner).

Vid eventuella avdrag eller undantag för skatt är det också ur konkurrensperspektiv angeläget att se till att vissa företag eller branscher inte gynnas relativt andra. Den allmänna strävan åt konkurrensneutralitet mellan företag, branscher och länder, bör således beaktas.

Det bör också betonas att analyser av konkurrenssituationer inte är helt enkel. Vid statiska jämförelser innebär skattehöjningar i Sverige alltid en försämrad konkurrenssituation jämfört med före skattehöjningen. Det kan innan skattehöjningen vara mycket svårt att uttala sig om de samhälleliga kostnaderna av en eventuellt minskad produktion. I ett dynamiskt perspektiv kan ökade kostnader under vissa förutsättningar till och med förbättra konkurrenssituationen, vilket ligger i linje med den så kallade Porterhypotesen.

17

Det bör också beaktas vilka nivåer på

jämförbara skatter som finns i konkurrentländer. Vad gäller avfall, har endast Danmark, Norge och Flandern i Belgien skatt på förbränning av avfall.

17

Se Porter, M. & van der Linde, C. (1995), “Towards a New Conception of the Environment – Competitiveness Relationships”, Journal of Economic Perspectives, 9(4), 97– 118. I denna artikel argumenteras för att miljöregleringar bör ses i ett dynamiskt perspektiv. En förutsättning för en framgångsrik miljöpolitik som stimulerar miljö- och produktivitetsförbättringar (och därmed också konkurrenskraften) är att styrmedlen är teknikneutrala. Miljöskatter är ett exempel på ett styrmedel som ger generella signaler om hur mycket det finns att tjäna på att minska sin miljöbelastning, utan att hänga upp aktörens val på exempelvis en specifik teknologi.

2.3. Grön skatteväxling

2.3.1. Vad är grön skatteväxling?

Begreppet grön skatteväxling har en förhållandevis oprecis betydelse. Klart är emellertid att begreppet innebär höjd skatt på miljöstörande verksamhet samtidigt som intäkterna härifrån används i något annat syfte, företrädesvis genom sänkt skatt på arbete. Tanken bakom detta är att en sådan skatteväxling skall vara intäktsneutral för staten samtidigt som den leder till miljövinster och ökad sysselsättning. Regeringen har uttalat att det främsta syftet bakom en grön skatteväxling i Sverige är att öka miljörelateringen av skattesystemet. I samband med skattereformen 1990/1991 togs de första stegen i en grön skatteväxling, och Sverige var då ett av de första länderna i världen som genomförde en grön skatteväxling, även om begreppet som sådant ännu inte användes.

2.3.2. Riksdagens beslut om grön skatteväxling

I 2000 års ekonomiska vårproposition aviserade regeringen en skatteväxling för perioden 2001–2010. Utrymmet för skatteväxlingen uppskattades till cirka 30 miljarder kronor. Regeringen anförde att en ökad miljörelatering av skattesystemet genom en grön skatteväxling var nödvändig för att möjliggöra ett förverkligande av de mål riksdag och regering fastställt på miljöområdet.

I budgetpropositionen för år 2001 (prop. 2000/01:1) presenterade regeringen en strategi för en fortsatt grön skatteväxling. I december 2000 beslutade riksdagen i enlighet härmed. I budgetpropositionen drogs riktlinjerna upp för en reformering av energiskattestrukturen med utgångspunkt i Skatteväxlingskommitténs principskiss. Ett successivt införande av Skatteväxlingskommitténs modell bedömdes kunna skapa en energiskattemodell som säkerställer en effektiv miljöstyrning och en offentlig finansiell varaktig finansiering av sänkta skatter på arbete. Reformen avsågs ske stegvis. Vad gäller de konkurrensutsatta sektorerna uttalades att det reducerade skatteuttaget för dessa borde behållas men att utformningen av nedsättningssystemet för tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnäringarna borde utredas vidare. Även alternativa avgränsningar borde utredas.

Hittills har närmare 14 miljarder kronor skatteväxlats under åren 2001 – 2005.

2.3.3. Skatteväxlingskommitténs arbete

Skatteväxlingskommittén hade två huvuduppgifter. Den första var att analysera de befintliga energi- och miljöskatternas samhällsekonomiska effekter i vid mening. Analysen skulle, förutom skatternas miljöpåverkan, även omfatta effekterna på näringslivets konkurrenskraft, sysselsättningen, effektiviteten i resursallokeringen och de offentliga finanserna. Den andra huvuduppgiften var att, på basis av den nämnda utvärderingen, analysera förutsättningarna för och effekterna av olika slag av skatteväxling. Analysen skulle omfatta såväl utvidgning av befintliga, miljörelaterade skatter som införande av nya. Grundat på redovisningen av dessa uppgifter skulle kommittén, om analysen gav underlag för detta, lämna förslag till ökad miljörelatering av skattesystemet. Kommitténs slutsats var att det går att ta ytterligare steg i en grön skatteväxling, om det sker på ett varsamt och balanserat sätt. I sitt slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11) presenterade kommittén en modell för hur energiskattesystemet skulle kunna utformas i syfte att göra det mer överskådligt och stabilt samtidigt som miljörelateringen ökar.

2.4. EG: s regler om statligt stöd

Reglerna om statligt stöd finns i EG-fördragets avsnitt om konkurrenspolitik, artiklarna 87–89. Reglerna gäller endast om inte annat föreskrivs i fördraget och innebär därmed inte något totalt förbud mot statligt stöd. I artikel 87.2 anges vissa godkända former av stöd och i artikel 87.3 anges ytterligare former av stöd som efter prövning kan vara förenliga med den gemensamma marknaden. Utöver dessa undantag finns bestämmelser i fördraget beträffande jordbrukspolitiken och transportpolitiken, vilka för dessa sektorer skall tillämpas i första hand.

Artikel 87.1 Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

EG-fördraget innehåller inte någon definition av begreppet statligt stöd. Detta har gett EG-domstolen möjlighet att tolka begreppet flexibelt och i viss mån anpassat det efter samhällsutvecklingen. Klart är att begreppet statligt stöd i såväl kommissionens som domstolens praxis givits en mycket extensiv tolkning. Vid bedömningen huruvida en åtgärd skall anses som ett statligt stöd har domstolen klargjort att det är åtgärdens effekt och inte dess orsak eller mål som är avgörande.

18

Stödet skall ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel.

Av praxis på området framgår att med begreppet stöd avses de fördelar som beviljas av offentliga organ och som på olika sätt minskar kostnader som normalt belastar ett företag. Detta gäller även stöd som ges av medlemsstaternas regionala och lokala organ samt stöd från statligt ägda företag eller statligt finansierade eller kontrollerade fonder. Vilket sätt stödet beviljas på och vilka syften stödet har är helt oväsentligt. Stöden kan bland annat ges som direkta subventioner, skattelättnader, räntefria lån eller lån med förmånlig ränta, garantier med förmånsvillkor samt tillhandahållande av varor eller tjänster till förmånliga villkor.

Selektivitetskriteriet

För att en åtgärd skall anses som statligt stöd krävs vidare att åtgärden är specifik eller selektiv på så sätt att den gynnar vissa företag eller viss produktion. Detta kriterium är avsett att avgränsa de statliga stöden från sådana allmänna åtgärder som verkar generellt och därigenom inte favoriserar vissa företag eller viss

18

Mål 173/73 Italien mot kommissionen, REG 1974, s. 709, svensk specialutgåva, volym 2, s. 321.

produktion. Skatteåtgärder som är öppna för alla ekonomiska aktörer som är verksamma inom en medlemsstats territorium utgör i princip allmänna åtgärder. Även om en åtgärd betecknas som allmän kan den ändå medföra sådana selektiva effekter att den faller in under artikel 87.1 i fördraget. En åtgärds selektiva karaktär kan å andra sidan vara motiverad av systemets art eller funktion. Om så är fallet anses åtgärden inte utgöra statligt stöd.

Gemenskapshandelskriteriet

I praxis har det inte krävts mycket för att detta kriterium, även kallat samhandelskriteriet, skall anses uppfyllt. Kriteriet förutsätter dock att stödmottagaren bedriver ekonomisk verksamhet på en marknad där det förekommer eller kan förekomma handel mellan medlemsstaterna. Redan det faktum att stödet förstärker stödmottagarens ställning i förhållande till andra konkurrerande företag inom ramen för handeln inom gemenskapen gör att det kan antas att handeln påverkas. Det är ovidkommande att stödet är av relativt liten betydelse eller att stödmottagaren är ett litet företag eller att hans andel av den gemensamma marknaden är mycket begränsad. Inte heller torde det inverka på bedömningen att stödmottagaren inte är verksam med export eller att han exporterar hela sin produktion utanför gemenskapen.

2.4.1. Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön

Som ytterst ansvarig för tillämpningen av statsstödsreglerna har kommissionen tämligen stor frihet att avgöra om ett statligt stöd kan anses vara förenligt med EG-rätten. Kommissionen har utnyttjat sin institutionella rätt att komplettera statsstödsreglerna med ett flertal rättsakter i form av förordningar och riktlinjer av tillämpningskaraktär. Inom utredningens uppdrag kan det främst bli aktuellt att tillämpa gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön. De nu gällande (2001/C 37/03) antogs av kommissionen den 21 december 2000 och gäller från och med den 3 februari 2001

19

. Riktlinjerna gäller stöd som syftar till att

19

Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön, som antagits av kommissionen år 2001 (EGT C 37, 3.2.2001, s. 3).

säkerställa miljöskydd inom alla sektorer som berörs av EGfördraget. Kommissionen har i riktlinjerna inriktat sig på att avgöra i vilken utsträckning och på vilka villkor statligt stöd kan vara nödvändigt för att säkra miljöskyddet och en hållbar utveckling utan att konkurrensen och den ekonomiska tillväxten påverkas på ett oproportionerligt sätt. Riktlinjerna skall upphöra att tillämpas den 31 december 2007. I riktlinjerna anges allmänna villkor för beviljande av stöd till miljöskydd i tre former: investeringsstöd, stöd till konsultverksamhet på miljöområdet som riktar sig till små och medelstora företag samt driftstöd.

Investeringsstöd

För investeringsstöd gäller likväl som för s.k. driftstöd att det är fråga om avlyftning av kostnader som företaget normalt måste stå för som led i den dagliga driften av verksamhet varför investeringsstöd normalt sett faller under det generella förbudet. Investeringsstöd anses dock vara förenliga med fördraget när de ges till investeringar i FoU, regionalpolitiskt prioriterade områden, till små och medelstora företag, miljöskydd m.m. Enligt miljöskyddsriktlinjerna kan investeringsstöd ges i vissa definierade fall. Generellt gäller att stödet ska vara nödvändigt för att investeringen ska komma till stånd och att de stödberättigande kostnaderna ska vara begränsade till merkostnaderna för att uppnå det miljömässiga målet. Investeringsstödet ska även vara en tillfällig övergångslösning så att företag som tvingas göra en miljömässig investering ska kunna anpassa sig utan att förlora sin internationella konkurrenskraft eller fungera som ett incitament för att förmå företag att gå längre än vad en nationell eller gemenskapsrättslig norm kräver.

Stöd till konsultverksamhet på miljöområdet som riktar sig till små och medelstora företag.

Denna stödform anses mycket viktig för att de små och medelstora företagen skall kunna göra framsteg på miljöskyddsområdet. Stödet som sådant beviljas i enlighet med bestämmelserna i förordningen (EG) nr 70/2001.

20

Driftstöd

Med driftstöd avses operativt stöd. Det finns möjligheter att ge driftstöd till avfallshantering, om den överensstämmer med avfallshierarkin, och främjande av energibesparing.

När skatter som drabbar vissa verksamheter införs av miljöskäl kan medlemsstaterna anse det nödvändigt med tillfälliga undantag för en del företag, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå eller då vissa företag tillfälligt riskerar att förlora sin internationella konkurrenskraft. Sådana undantag är generellt ett driftstöd enligt artikel 87 i EG-fördraget. Dessa undantag kan under vissa villkor utgöra tillåtna former av driftstöd. Om en medlemsstat inför nya miljöskatter på ett icke harmoniserat område eller över gemenskapsnivå kan tioåriga undantagsbeslut vara motiverade i följande två fall även om de inte är degressivt.

  • Om skattebefrielsen villkoras genom avtal mellan medlemsstaten och de stödmottagande företagen. Under förutsättning att samma effekt uppnås som vid avtalsbindning kan medlemsstaten i stället välja att ensidigt villkora skattebefrielsen.
  • Om skattebefrielsen avser en harmoniserad skatt förutsatt att det belopp företagen faktiskt betalar är högre än gemenskapens minibelopp. Om den avser en nationell skatt i avsaknad av en harmoniserad skatt förutsatt att företagen likväl betalar en betydande del av den nationella skatten.

20

Kommissionens förordning (EG) nr 70/2001 av den 12 januari 2001 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag (EGT L 10, 13.1.2001, s. 33).

Dessa bestämmelser kan även tillämpas på befintliga skatter om dessutom följande båda villkor är uppfyllda:

  • Den aktuella skatten skall ha en betydande positiv effekt när det gäller miljöskydd.
  • Undantagen skall ha beslutats i samband med att skatten infördes, eller bli nödvändiga på grund av en betydande förändring av de ekonomiska förutsättningarna, som försätter företagen i en särskilt svår konkurrenssituation.

Utöver dessa former av driftstöd finns även föreskrifter om driftstöd till förnybar energi samt till kraftvärmeproduktion. Driftstöd till kraftvärmeproduktion kan ges under samma förutsättningar som gäller för investeringsstöd. Stödberättigade företag kan i sådant fall vara företag som säkerställer samhällsomfattande distribution av kraftvärme, trots att produktionskostnaderna överstiger marknadspriset. Under liknande omständigheter kan driftstöd även beviljas för kraftvärmeproduktion enligt villkoren för driftstöd till förnybar energi. Motsvarande gäller för industriell kraftvärmeproduktion om det kan visas att produktionskostnaden för energi producerad på detta sätt överstiger marknadspriset för konventionell energi.

2.4.2. Den praktiska tillämpningen av statsstödsreglerna

Kommissionen har enligt fördraget ansvar för tillämpningen av gemenskapsreglerna om statligt stöd till näringslivet. Medlemsstaterna är därför skyldiga att anmäla varje nytt stöd som inrättas liksom förändringar av villkoren för befintliga stöd. Stöd som inte har anmälts och som redan betalts ut kan efter prövning av kommissionen beslutats vara oförenliga med fördraget. Sådana stöd, inklusive ränta, skall återkrävas från stödmottagaren.

2.4.3. Svenska statsstödsärenden på avfallsskatteområdet

Tidigare beslut

Genom beslut den 24 mars 1999

21

beslutade kommissionen att

stödet till vissa avfallsanläggningar inom ramen för lagen om skatt på avfall är förenligt med EG-fördraget. Kommissionen konstaterade att skatteavdragen i 11 § utgjorde driftstöd och därmed statsstöd. Kommissionen ansåg emellertid att stödet kunde godkännas med stöd av de tidigare miljöriktlinjerna och gjorde följande bedömning. Det finns starka skäl som talar för att skattelättnaden skall godkännas trots att den inte är avtagande. Skattelättnaden är utan tvekan det enda sättet att uppnå lagens miljömål genom att avfallsleverantörerna uppmuntras att deponera det berörda materialet på avfallsanläggningar i stället för att under okontrollerade former förvara det på olika platser, där farligt och skadligt material kanske inte kan deponeras på ett säkert sätt. Avfallsskatten har för de avdragsberättigade avfallsslagen inte någon styreffekt under den period som beslutet avser (till utgången av 2003). Därför fungerar skattelättnaden som ett incitament för att undvika och minska skadlig miljöpåverkan. Beträffande lagens olika undantag från skatteplikt (speciella behandlingsmetoder, avfall för konstruktionsarbeten m.m.) konstaterade kommissionen att undantagen antingen var en naturlig del av systemet eller att avfallet i fråga i själva verket inte var avfall. De anläggningar som låg utanför lagens tillämpningsområde (t.ex. anläggningar för gruvavfall) berördes inte i kommissionens beslut.

Nuvarande beslut

Regeringen gjorde en ny anmälan av lagen (1999:673) om skatt på avfall till kommissionen som registrerades den 27 oktober 2003. I anmälan uppgav regeringen med hänvisning till kommissionens beslut 1999 att det var fråga om en förlängning av ett befintligt program, dock med vissa ändringar. Ändringarna som åsyftades var avdragsrätt för skatt på cesiumhaltig biobränsleaska, undantag för anläggningar för flytande avfall i vassbädd och för vattenverksslam, avdragsrätt för skatt på tillsatser och vatten för stabilisering respektive vätning av askor även om tillsättandet skett utanför en

21

Kommissionens beslut den 24 mars 1999 om statligt stöd i ärende nr N 284/98.

avfallsanläggning, direktavdrag för visst avfall som avses användas till sluttäckning och höjningar av skattesatsen den 1 januari 2002 till 288 kr och den 1 januari 2003 till 370 kr.

Regeringen argumenterade i sin anmälan att lagen, trots kommissionens tidigare ställningstagande, över huvud taget inte innehåller några inslag av statligt stöd, eftersom alla fall av skattebefrielse – undantag från lagens tillämpningsområde, undantag från skatt samt avdrag – är naturliga och nödvändiga delar av systemet.

I sitt beslut den 19 maj 2004

22

vidhöll kommissionen sin tidigare

ståndpunkt att undantagen i 6 § och avdragen i 10 § inte utgör statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i EG-fördraget. Undantagen och avdragen medges för att undvika att avfall som i realiteten inte är avfall beskattas till följd av nettoskattemetoden; det ingår i systemets natur och logik att undanta sådant avfall.

Vidare beslutade kommissionen – i enlighet med vad som gjorts gällande i anmälan och med ändring av sin bedömning i det tidigare ärendet – att inte heller avdragen i 11 § utgör statligt stöd. För de uppräknade avfallsslagen finns för närvarande inte några tekniker som miljömässigt är att föredra framför deponering. Detta innebär att skattebeläggning av dessa avfallsslag inte skulle överensstämma med avfallsskattens målsättning att öka incitamenten att hantera avfall på miljömässigt bästa sätt. En skatt skulle heller inte få den önskade styrande effekten att uppmuntra avfallsminskning, återanvändning och återvinning av avfall. Den skulle i stället medföra en ökad risk att avfallet inte kontrolleras och hanteras på mest miljövänliga sätt. Kommissionen bedömde därför att avdragen ingår i systemets natur och logik (eller ”art och funktion”) och alltså inte utgör statligt stöd

Kommissionen påminde avslutningsvis om att i det fall nya miljövänligare alternativ till hantering av undantagen tas fram undantagen eller avdragen inte längre ingår som en naturlig del av systemets art och funktion. Ordningen bör då ändras och anmälas till kommissionen.

22

Kommissionens beslut den 19 maj 2004 i ärende NN 161/2003 (Förlängning och ändring av stödordningen för avfallsskatt).

2.5. Avfallsstatistik

2.5.1. Hushållsavfall

23

Den totala mängden hushållsavfall ökade 2003 med cirka 1 procent. Totalmängden för året uppgick till drygt 4,2 miljoner ton vilket motsvarar 469,2 kilo per person. De största behandlingsformerna är förbränning med energiutvinning och materialåtervinning. Andelen hushållsavfall som deponeras har minskat kraftigt under de senaste åren och var 13,6 procent år 2003. Mängden farligt avfall som samlades in från hushållen ökade med 16 procent under samma år.

Figur 2.2 . Hantering av hushållsavfall

2.5.2. Industriavfall

24

Totalt har det inom branscherna utvinnings- och tillverkningsindustri uppkommit drygt 73 miljoner ton avfall under år 2002. Klart mest avfall har uppkommit inom utvinningsindustrin, drygt 54 miljoner ton, vilket motsvarar cirka 74 procent

23

Svensk Avfallshantering 2004, Årsskrift från RVF.

24

Industrins avfall 2002, Naturvårdsverkets rapport 5371, april 2004.

Materialåtervinning

31%

Farligt avfall

1%

Förbränning

44%

Deponering

14%

Biologisk behandling

10%

av den totala mängden för branscherna. Tillverkningsindustrins avfallsmängd är knappt 19 miljoner ton år 2002. Inom tillverkningsindustrin uppkom mest avfall inom massa, pappers- och pappersvaruindustrin, följt av trä- och trävaruindustrin samt stål- och metallverk. Farligt avfall uppgick inom utvinnings- och tillverkningsindustrin år 2002 till 676 000 ton, vilket är mindre än 1 procent av det totala avfallet. Vad gäller behandling av avfallet inom tillverkningsindustrin märks minskad deponering och ökad förbränning med energiutnyttjande år 2002 jämfört med undersökningen för år 1998. Nu är andelen deponerat avfall 10,5 procent, medan förbränning med energiutvinning är 39 procent. Materialåtervinning ligger fortfarande på en hög nivå, 44 procent. Inom utvinningsindustrin dominerar, liksom tidigare år, den interna deponeringen, som står för 95 procent av behandlingen.

Figur 2.3 . Hantering av avfall från tillverkningsindustrin

Materialåtervinning

43%

Biologisk behandling

3%

Deponering

11%

Förbränning

39%

Annat

4%

2.5.3. Hushålls- och industriavfall

För att få en uppfattning om hur avfallet hanteras i Sverige måste statistiken om hushålls- och industriavfall kombineras. Eftersom utvinningsindustrin har stora mängder avfall som till största delen deponeras blir deponering den dominanta behandlingsformen om utvinningsindustrins avfall tas med. Om statistiken för tillverkningsindustrins och hushållens avfall läggs ihop, och utvinning inte tas med i jämförelsen, är materialåtervinning den största behandlingsmetoden, följt av förbränning, se figur 2.4.

Figur 2.4 . Hantering av avfall från hushåll och tillverkningsindustri

Materialåtervinning

43%

Biologisk behandling

4%

Förbränning

41%

Deponering

12%

Appendix – avfallsbehandlingsmetoder

A 2.1 Återvinning av material

Materialåtervinning är användning av material eller näringsämnen från avfall.

Material kan återvinnas och användas för tillverkning av nya produkter och för andra ändamål. Glas kan smältas ner och bli nya flaskor, burkar, mineralull eller tillsatsmaterial i betong. Biologiskt avfall kan komposteras och bli näringsrik kompost. Växtnäring i biologiskt material kan även återvinnas i form av aska efter förbränning med energiutvinning.

Nästan alla återvinningsmetoder ger upphov till avfall som i sin tur skall behandlas i enlighet med avfallshierarkin. Det saknas några rader i kommande avsnitt om de rester, som uppstår vid sortering och återvinning, samt vad som händer med dessa. Viktigt för att förstå att det inte bara är förbränning som ger upphov till rester och att ofta förbränning är ett sätt att ta hand om resterna.

A 2.1.1 Återvinning av papper

Returpapper av olika kvaliteter samlas in från hushåll via återvinningsstationer, från företag och handel eller från kontor. På mottagande returpappersanläggning sorteras pappret (manuellt eller maskinellt) i olika kvaliteter och föroreningar (plast, sopor, kaffemuggar etc.) avlägsnas.

Efter sortering komprimeras materialet genom att det pressas till balar. På pappersbruken löses returpappret upp i vatten genom att energi (värme och eller omröring) tillförs. Fibrerna frigörs och därefter renas massan i flera steg.

Efter upplösningen förs mälden (fibrer och+ vatten) ut på en vira – en duk med små hål – i pappersmaskinen, där vattnet rinner av och fibrerna sedan pressas samman och bildar papper.

Energibehovet för tillverkning av returfiberbaserad massa är väsentligt lägre än för tillverkning av mekanisk massa av färsk fiber. Returfibrer kan användas upp till 4–6 gånger, därefter har de ursprungliga egenskaperna förlorats och fibrerna måste ersättas.

A 2.1.2 Återvinning av plast (Exempel: polyeten)

Balar av insamlad material sorteras på ett transportband, där plast som inte är polyeten och föroreningar sorteras bort manuellt. Plasten mals sedan till flingor, som därefter blåses in till en tvättprocess bestående av flera steg. Tvättprocessen använder enbart uppvärmt vatten (ca 30˚C). Främmande partiklar och plast separeras genom flotation, vibration samt centrifugering.

Plasten torkas därefter med uppvärmd luft i en särskild torksektion i anläggningen. Slutligen konverteras plastflingorna till ett plastregranulat (tablettform) genom en extruder. Extrudern värmer upp och pressar flingorna under ett högt tryck till flytande form (ca 180˚C) – en s.k. smälta. När smältan lämnar extrudern passerar den genom ett med många hål försett huvud där roterande knivar skär plasten till ett s.k. regranulat. Regranulatet kyls därefter genom passage genom vattenbad och blåses därefter till silos. För att uppnå en jämn råvarukvalité blandas regranulatet med andra produktionsbatcher för att minska ev. kvalitetsvariationer. Regranulatet är därefter klart att användas för nya produkter.

A 2.1.3 Återvinning av gummi

Bildäck svarar för cirka 70 procent av all gummitillverkning. En återvinningsmetod är att gummidäcken fryses ner till den s.k. glaspunkten med flytande kväve för att sedan splittras. Metall och textil kan då separeras från gummit. Gummit mals ner till pulver som används vid tillverkning av olika produkter, t.ex. mattunderlägg och industrimattor. Genom att mala ner gummit i små partiklar kan man i vissa tillämpningar blanda ut det med nytt gummi utan att de fysiska egenskaperna förändras. En stor framtida användning av återvunna gummiprodukter är i asfalt. Redan för 150

år sedan söktes det första patentet inom detta område. Asfalt som är blandad med gummi har längre livslängd än vanlig asfalt, förbättrar vägegenskaperna samt minskar risken för sprickor. Ett japanskt företag har utvecklat en kontinuerlig pyrolysprocess för återvinning av däck. Från varje ton bildäck kan man återvinna 400 kilo olja med 1 procent svavel, 300 kilo bränngas och cirka 300 kilo kimrök. Denna process återvinner 2–3 ton bildäck per dygn.

25

A 2.1.4 Råvaruåtervinning av plaster

Ett alternativ till energiutvinning och mekanisk återvinning av plast ärkan vara råvaruåtervinning. Råvaruåtervinning innebär att plasterna bryts ner till sina ursprungliga råvaror, vilka sedan kan användas för att göra ny plast. Vissa plaster kan brytas ner till sina monomerer och då kallar man processen för kemisk återvinning. En fördel från materialåtervinningssynpunkt med råvaruåtervinning är att även plaster som förekommer i materialbindningar och sådana plaster som är förorenade kan återvinnas. Det är också möjligt att avskilja tillsatser vid råvaruåtervinning.

A 2.1.5 Återvinning av metaller

Insamlat material sorteras manuellt och med magnet/virvelströmsmagnet för att skilja ut olika metaller. För att ytterligare skilja ut olika icke magnetiska metaller kan separering göras efter metallens densitet. Järn som samlas in i Sverige återvinns främst i svenska stålverk som använder ljusbågsugnar. Även de två masugnarna i Luleå och Oxelösund använder utöver malmråvaror också skrot som råvara. Även insamlat aluminiumavfall smälts ner och återvinns främst som olika gjutaluminiumkvaliteter i Sverige. Koppar och andra kopparhaltiga legeringar samlas in separat från bland annat kablar, rör samt transformatorer och används för tillverkning av liknande produkter. Bly samlas främst in från blyackumulatorer och kabelmantling och blir till nya produkter, främst i anläggningar i Sverige. Ädelmetaller från exempelvis elektronikskrot, grafisk industri, dentalt amalgam och katalysatorer

25

Nationalencyklopedin <http://www.ne.se/jsp/search/article.jsp?i_art_id=188231> 2004-11-12.

har hög återvinningsgrad beroende på metallernas höga värde. Återvinningsteknikerna beror på avfallets sammansättning och ädelmetallernas egenskaper.

Även metaller lösta i vatten återvinns, men då genom elektrolys eller kemisk fällning som exemeplvis är fallet för koppar från elektronikproduktion och silver från framkallningsvätskor för fotografisk film.

Framgångsrik metallåtervinning bygger på att grundämnen som inte kan avskiljas i de processer som används vid omsmältningen, sorteras ut i ett inledande skede. Vid återvinning av järn kan föroreningar av koppar, kol eller zink vara kritiska på liknande sätt som koppar kan utgöra en begränsning vid aluminiumåtervinningen. Rena insamlade fraktioner minskar energiförbrukningen och slaggbildningen vid återvinning.

A 2.2 Återvinning av näringsämnen

Biologisk behandling av avfall innebär att avfallet bryts ner biologiskt för att ge en slutprodukt som kan användas till jordförbättring eller liknande.

Med biologisk behandling avses rötning och kompostering. För att säkerställa en tillräcklig hög och jämn kvalitet på kompost och rötrest krävs en noggrann källsortering av det avfall som ska behandlas biologiskt.

A 2.2.1 Rötning

Rötning innebär att organiskt avfall bryts ner av anaeroba bakterier. Nedbrytningen sker utan tillgång till syre.

Reaktorrötning kan ske i ett eller flera steg. Rötning i ett steg är den vanligaste metoden och förekommer främst inom jordbruket. Där är det i första hand flytgödsel och malt slakteriavfall, dvs. avfall med hög fukthalt, som rötas. Rötning som sker i flera steg innebär att avfallet först hackas och späds ut med vatten och sedan pumpas in i reaktoranläggningen.

Vid rötning bildas en rötrest som liksom kompost innehåller näringsämnen och humusbildande substanser. Rötresten efterkomposteras ofta så att slutprodukten blir en kompost.

Vid rötning bildas gas som innehåller metan och koldioxid. Gasen sugs ut ur rötningsanläggningen genom ledningar som finns inbyggda i anläggningen. Gasen har ett energivärde och kan användas för uppvärmning, i motor eller som drivmedel för fordon.

Vid reaktorrötning kan mer än 50 procent av energiinnehållet i avfallet tas till vara som biogas. Teknik för att öka utvunnen gasmängd och förbättra rötningsprocessen finns.

A 2.2.2 Kompostering

Kompostering innebär att biologiskt avfall bryts ner av levande organismer som bakterier, svampar och maskar som förbrukar syre. Det är samma process som vid normal humusbildning – skillnaden ligger i att processen påskyndas genom att betingelserna optimeras. Öppen kompostering är den enklaste metoden och innebär att avfallet läggs i en hög på t.ex. en betong- eller asfaltplatta och under bar himmel eller under enklare tak eller duk. Avfallet vänds sedan med jämna mellanrum, vanligen med traktor och skopa. Behandlingstiden varierar från 6 månader och uppåt.

Sluten kompostering sker inomhus i hallar, tunnlar, trummor, boxar, torn eller dylikt. Med dessa metoder kan temperatur, syreförsörjning och fuktighet kontrolleras bättre och behandlingstiderna kortas. Andra fördelar är att de kräver mindre plats och problemen med lukt och buller är mindre.

Vid kompostering bildas kompost som innehåller näringsämnen (kväve, fosfor och kalium) och humusbildande substanser.

Vid kompostering bildas också gas som främst består av koldioxid. Vid begränsad tillgång till syre kan dock anaeroba förhållanden uppstå varvid metan (som är en starkare växthusgas än koldioxid) bildas. Kompostering sker vid så pass låga temperaturer att de flesta organiska miljögifter och även en del sjukdomsalstrande mikroorganismer överlever. Det innebär att kompostering ställer stora krav på det avfall som används för att det ska vara en lämplig metod ur miljösynpunkt.

A 2.3 Energiutvinning

Energiutvinning är användning av energi från avfall. Energi kan utvinnas ur avfall genom förbränning eller biologisk behandling. Vid förbränning kan energi i form av värme, el eller ånga utvinnas direkt. Vid biologisk behandling utvinns biogas som kan användas för att framställa el och värme eller som drivmedel.

A 2.3.1 Förbränning i kraft- eller värmeverk

Förbränning av avfall sker i specialbyggda förbränningspannor. Dessa avfallsfraktioner är ofta ojämna till konsistens, storlek och värmevärde, vilket ställer stora krav på förbränningsanläggningen. Vid förbränningen minskar avfallets vikt med 80–85 procent och dess volym med cirka 95 procent. Förbränningen sker alltid vid hög temperatur mellan 900–1 100˚C som innebär att de flesta föroreningarna bryts ner till i stort sett ofarliga ämnen. Tungmetaller är dock exempel på ämnen som inte bryts ner utan finns kvar i rökgaserna efter förbränningen. De avskiljs, tillsammans med andra ämnen som inte brutits ner, i den efterföljande rökgasreningen. Utsläpp av tungmetaller och flera andra oönskade ämnen har minskat med 98–99 procent de senaste 20 åren genom teknisk utveckling.

Anläggningarna måste uppfylla en lång rad olika krav för att behandlingen ska bli effektiv och för att minimera miljöpåverkan. De ska också se till att energin i avfallet återvinns så långt det är möjligt.

En modern avfallsförbränningsanläggning är i regel uppbyggd med följande huvudfunktioner:

  • Mottagning av avfall med leveranskontroll, lagring och inmatning.
  • Ugn för förbränning och panna för energiutvinning.
  • Rökgasrening med torr och/eller våt rening med eller utan rökgaskondensering.
  • Rening av avloppsvatten (vid våt rening och rökgaskondensering).
  • Produktion av fjärrvärme och i en del anläggningar även av el.
  • Behandling och omhändertagande av askor och rökgasreningsrester.

Förbränningen av avfall sker i huvudsak genom två olika tekniker; på en s.k. roster eller i en s.k. fluidiserad bädd.

Roster

I en rosterugn brinner avfallet medan det rör sig på en rörlig bädd, rostern, samtidigt som förbränningsluft tillförs i olika zoner. Rostern gör att avfallet fördelas och blandas. Detta tillsammans med optimal lufttillförsel gör att förbränningen blir så fullständig som möjligt. De heta rökgaserna från förbränningen stiger uppåt och fortsätter in i pannan (se nedan).

Fluidiserad bädd (FB-panna)

Anläggningar med fluidiserade bäddar kräver ett finfördelat och homogent bränsle, vilket ställer stora krav på förbehandling av det inkommande avfallet. Förbränningen sker i en sandbädd där bränslet endast utgör några få procent av bäddmaterialet. Genom att blåsa förbränningsluft genom bädden kommer den att uppträda som en vätska, den fluidiserar. Sanden avskiljs i en cyklon efter ugnen och återförs till bädden. På samma sätt som för en roster fortsätter de heta rökgaserna till pannan (se nedan).

Själva energiutvinningen sker i pannan där de heta rökgaserna värmer upp vatten i rör, s.k. tuber. Vid kraftvärmeproduktion hettas vattnet upp till ånga med hög temperatur och under tryck. Vid elproduktionen så leds den överhettade ångan till en ångturbin som driver generatorer. I generatorerna omvandlas turbinens rörelse till el som levereras ut på elnätet. Ångan som har passerat turbinen innehåller fortfarande mycket energi i form av värme som tas tillvara som fjärrvärme. Det sker i en stor värmeväxlare där värme från ångan förs över till vattnet i fjärrvärmenätet. Under denna avtappning av energi kondenserar ångan i vatten, som pumpas tillbaka till pannan.

Ytterligare energi kan i vissa fall utvinnas genom kondensering av de fuktiga rökgaserna, t.ex. genom användning av värmepumpar.

Rester från förbränning av avfall

Efter förbränningen på rostern kvarstår en slagg som består av icke-brännbart material. Slaggen innehåller bland annat skrot som sorteras ut för återvinning. Efter att slaggen är siktad och sorterad kvarstår s.k. slaggrus som bland annat används som bygg- och fyllnadsmaterial och då i många fall ersätter naturgrus och bergkross. Om slaggen inte kan återvinnas deponeras den. Resten från förbränning i FB-pannor benämns bottenaska och innehåller både utbränt bränsle och bäddmaterial. Mängden bottenaska är mindre vid förbränning i FB-pannor än motsvarande mängd slagg vid förbrännig på rost eftersom avfallet är mer homogent vid förbränningen.

En s.k. rökgasreningsrest uppstår från reningen av rökgaserna (se nedan) oavsett vilken förbränningsteknik som använts. Mängden rökgasreningsrest från FB-pannor är större än från rosterpannor, vilket beror på att en del sand från bädden följt med rökgaserna. Rökgasreningsrester hanteras som farligt avfall och deponeras under kontrollerade former.

Rening av rökgaserna

Syftet med rökgasreningen är att minimera miljöpåverkan genom att skilja av de föroreningar som följer med rökgaserna från förbränningen. Rökgasreningen ser olika ut i de olika anläggningarna men gemensamt för alla är att reningen av rökgaserna sker i flera olika steg. Ett första reningssteg kan vara ett elektrofilter där det mesta av stoftet i rökgaserna tas bort. Stoft kan också renas med hjälp av ett s.k. textilt spärrfilter som består av slangar som rökgaserna passerar igenom. Kalk och aktivt kol sprutas in i rökgaserna före spärrfiltret för att förbättra reningen. Bland annat dioxiner binds hårt till det aktiva kolet och hindras från att släppas ut i luften. Rening av rökgaserna sker också direkt i pannan. Kväveoxider reduceras där genom att t.ex. ammoniak tillsätts.

En del anläggningar har ett s.k. vått reningssteg. Det innebär att rökgaserna tvättas med vatten i torn, s.k. skrubbrar. Vatten sprayas genom fina munstycken över rökgaserna. Vattnet innehåller olika ämnen, t.ex. kalk som reagerar med och renar röken. Ämnen som t.ex. tungmetaller, svaveldioxid, saltsyra och dioxiner tvättas bort.

Den renade röken innehåller främst koldioxid, kväve, syre och vattenånga och leds slutligen ut genom en hög skorsten. De anläggningar som renar rökgaserna genom våt rening renar också det vatten som föroreningarna hamnat i. Vattnet renas i ett antal reningssteg där bland annat tungmetaller fälls ut med hjälp av olika kemikalier och bildar ett slam. Slammet blandas ibland med aska från rökgasreningen och bildar då en s.k. Bambergskaka

26

som är

stabil och slutligen deponeras.

A 2.3.2 Förbränning i cementugn

Förbränningstekniskt är cementugnar lämpade för att utvinna energi ur avfall. Förbränningstemperaturen är mycket hög, cirka 1 450°C i cementklinker och cirka 2 000°C i bränsleflamman. Uppehållstiden i ugnen vid de höga temperaturerna är lång. Förbränningen sker med syreöverskott. Atmosfären i ugnen är basisk. Driften är kontinuerlig och stabil. Svavlet och askan i avfallet nyttiggörs som råmaterial till cement och behöver därför inte deponeras. Överskottsvärmen tas från klinkerkylare och förbränningsgaser, som annars kyls av i ett kyltorn. I båda fallen värmeväxlas rökgaser och varmluft med vatten som kokas till vattenånga. Ångan transporteras till en ångturbin som driver en generator som producerar el. Utöver el tas spillvärmen efter klinkerkylaren omhand och levereras till ett fjärrvärmesystem.

Alternativa bränslen som för närvarande används inom cementindustrin är kött- och benmjöl, lösningsmedel och färg, malt papper och plast, hela och neddelade däck samt konverterad eldningsolja.

A 2.3.3 Förbränning i sodapannor och lutpannor

Vid tillverkning av kemisk massa kokas veden i en kokvätska för att frilägga cellulosa-fibrerna. Kemikalierna i den använda kokvätskan (returluten) återvinns i den så kallade kemikalieåtervinningsprocessen. Det första steget i omvandlingen av kemikalierna är förbränning av den indunstade returluten i sodapannan eller

26

Bambergskaka innehåller en blandning av slamm och stoft som uppstår då rökgaserna renas. Genom denna blandning stabiliseras flera av de ingående föroreningarna och risken för utlakning av dessa minskas. Metoden kommer från en anläggning i Bamberg i Tyskland, därav namnet.

lutpannan. Luten sprayas in i pannan varvid det organiska materialet förgasas och förbränns i den oxiderande zonen. Kemikalierna bildar en smälta på pannans botten där viss kemisk omvandling sker genom att det råder reducerande atmosfär. Smältan tas ut och förs vidare till nästa steg i återvinningsprocessen. Den vid förbränningen av det organiska materialet bildade värmen nyttjas i processen och ger el samt den värme som behövs i processen.

A 2.3.4 Exempel på förbränning i kemiindustrins pannor

Vid produktionen av 1,2-dikloretan (EDC) och vinylkloridmonomer (VCM) bildas en del biprodukter som innehåller olika klororganiska ämnen. Restgaser och flytande biprodukter från VCM-fabriken och en del restgaser från polyvinylklorid (PVC)fabriken förbränns genom termisk förbränning i en förbränningsugn. Förbränningen utgör en integrerad del av tillverkningsprocessen och genererar energi och saltsyra (HCl) som efter uppkoncentration säljs vidare som produkt.

Tjärförbränning

Tjärprodukter från VCM-fabriken uppsamlas i matartank, varifrån de pumpas in i brännkammaren via den i gasbrännarens mitt placerade tjärlansen, med en kapacitet av cirka 10 kilo per minut, vilket kan styras med panelmonterad mängdregulator. För att erhålla en fullständig förbränning av tjärprodukterna hålls brännkammartemperaturen på >1 050°C och primärluftventilen fullt öppen när tjära bränns. En automatventil stänger och avbryter förbränningen vid störningar, t.ex. om ugnen slocknar. För att minska på partikelmängden och förbättra förbränningen används en gorator.

Förbränningsugn

Brännkammaren är uppdelad i två avdelningar en förbrännkammare och en efterbrännkammare. Förbrännkammaren har en frontmonterad kombinationsbrännare, vilken eldas med bränngas som tillsatsbränsle. I förbrännkammaren införs de förhållandevis små

restgasströmmarna från VCM-fabriken och PVC-fabriken samt tanklagret, genom frontmatade lansar. Före lansarna passerar gaserna flamspärrar. Flamspärrarna förhindrar baktändning i rörledningen fram till varje spärr. Gasmängden varierar mellan 0–200 Nm

3

/h. Minsta flödesmängden genom varje lans har därför

begränsats till 65 Nm

3

/h genom tillsats av kvävgas, detta för att

skydda flamspärrarna mot upphettning. Avgaser från direktklorering och PVC-fabrik tillförs under svagt övertryck genom en lans direkt i lågan. Trycklösa avgaser från VCM-fabriken och tanklagret tillförs ugnen genom två lansar direkt in i lågan.

I den främre delen av förbrännkammaren sker en förbränning av trycklösa avgaser, trycksatta avgaser, tanklageravgaser och tjära. Som tillsatsbränsle används bränngas som tillsätts genom brännare för att uppnå rätt temperatur. Förbränningen sker med luftöverskott vid temperaturer mellan 1 400–1 600°C och en uppehållstid hos rökgaserna om cirka 0,3 sekunder.

De heta rökgaserna strömmar in i efterbrännkammaren (reaktionsrummet), där de blandas med avgaserna från oxikloreringen. Under omblandningen med de heta rökgaserna upphettas avgaserna och förbränningen inleds. Förbränningen av de brännbara restgasbeståndsdelarna sker i efterbrännkammaren vid lägst 900°C och 1 sekunds uppehållstid samt lägsta restsyrehalt om 4–5 volymprocent i den utgående rökgasen. Konstant temperatur i efterbrännkammaren regleras med temperatur- regulatorn, i den mån värmeeffekten förändras. Temperaturregulatorn ger börvärde till gasmängdregulatorn, som styr bränngasventilen.

Tillförseln av förbränningsluft sker med förbränningsluftfläktarna samt via ejektorn som mängdkonstant till oxiavgaserna. Primärluftmängden till brännaren regleras i förhållande till bränngasen. Den är 25 procent öppen vid förbränning av gaser men vid tjärförbränning är ventilen helt öppen.

Värmeåtervinningen

Rökgaserna får passera en avgaspanna där de kyls ned till < 300°C. Värmen används för produktion av 20 bar ånga som matas till 20 bar ångnät. Kapacitet är cirka 8,0 ton per timme. Ångpannan är utförd som en rökgaspanna med integrerad ångdom och arbetar med ett drifttryck på cirka 20 bar. Den producerade mättade ångan tillförs 20 bar ångnätet. Bottenblåsning sker direkt till

avlopps-

brunn

. Kontinuerligt mava-avdrag körs genom en provtagningskylare som kyls med råvatten. Över injiceringsledningen kan ångpannan värmas med ånga från 20 bar nätet. Ångmängden och rökgastemperaturen registreras. Stiger utloppstemperaturen hos rökgaserna upp mot 400°C måste tuberna i ångpannan rengöras vid nästa totalstopp.

Saltsyreåtervinningen

I anslutning till ångpannan strömmar rökgaserna genom kylare. Rökgaserna innehåller stora mängder klorväten och en mindre mängd elementär klor. Rening av gaser sker i två steg i två olika kolonner. I första steget kyls gaser ned i en gasguench medströmskylarkolonn genom avdunstning av återflödande syra. I denna kolonn absorberas det mesta av klorvätet från rökgasen. Cirka 22 procent koncentrerad saltsyra återvinns. Koncentrationen på saltsyran är kontrollerad med radioaktiv densitetsmätare. I andra steget renas gaserna ytterligare från klorvätet och klor. Först tas klorvätet bort genom tvättning med processvatten. I detta steg genomgår saltsyran en förkoncentration, sedan tas resterande av HCl bort med hjälp av natriumhydroxid NaOH och fri klor, Cl

2

,

med natriumbisulfitlösning NaHSO

3

. Längst upp på kolonnen passerar rökgasen en två stegs droppseparator. Sista delen består av en utrustning för att reducera dioxiner och furaner i rökgasen genom adsorption med aktivt kol. Reducering sker i en ”Kombisorbenhet”, som består av fyra huvudkomponenter: droppseparator, rökgasvärmare, adsorber och rökgasfläkt. Förbränningsresultatet kontrolleras kontinuerligt genom att syre, koldioxid och kolmonoxid mäts i skorstenen. Den tillförda förbränningsluften via fläkt mäts så att syreöverskottet i rökgaserna alltid är 4–5 volymprocent. Rökgaser evakueras genom rökgasfläkten och trycks ut genom skorstenen.

A 2.4 Deponering

Deponering av avfall innebär att avfall läggs på en kontrollerad upplagsplats för avfall. En avgränsad del av deponin kallas deponicell och är oftast avsedd för en viss typ av avfall. Exempel på avfall som går till olika celler är ej brännbart bygg- och rivningsavfall, asbesthaltigt avfall, aska och slagg från förbränning och specialavfall som förorenade jordar och vissa farliga avfall. Det är i dag förbjudet att deponera brännbart och organiskt avfall, om inte tillfällig dispens har givits. Dispensavfall samt avfall med rester av organiskt material, vilket återstår trots utsorteringsåtgärder, går normalt till en särskild cell.

Det avfall som deponeras pressas samman med en kompaktor. Ibland mals avfallet före deponering. Detta görs för att minska brandrisken och volymen samt för att minska framtida rörelser (sättningar) i avfallet, vilket försämrar sluttäcknigen. Vissa lämpliga avfall som sorterats ut kan användas till sluttäckningen eller andra konstruktioner.

I en deponi blandas ett stort antal ämnen och produkter med varandra. Effekterna av de processer som uppstår är inte helt klarlagda. Regnvatten och annat vatten som kommer i kontakt med avfallet blir förorenat. Deponier är byggda för att samla upp sådant s.k. lakvatten. Lakvattnen leds ofta till kommunala avloppsreningsverk för behandling, men stora ansträngningar pågår för att kunna rena lakvattnet lokalt.

Metan är en gas som bidrar till växthuseffekten, och som bildas vid nedbrytningen av det organiska materialet, men den är också mycket energirik och kan med fördel användas till uppvärmning eller framställning av el. Alla större kommunala deponier har i dag system för uppsamling och nyttiggörande av gasen.

Deponins syfte är att utgöra en sänka för material och ämnen som av olika skäl inte kan eller bör utnyttjas och spridas i samhället och där deponering är den enda möjliga eller rimliga omhändertagandemetoden. Det är av vikt att avfall som deponeras behandlas, och deponin utformas och lokaliseras, så att avgången av miljöbelastande ämnen från deponin förhindras eller blir så låg att inte negativa effekter för miljö och hälsa fås, varken på kort eller på lång sikt.

Appendix – övergripande definitioner

B 1.1 Inledning

De definitioner som uppges nedan är de definitioner av dessa begrepp som finns i de angivna lagarna etc. När en skattelag skall utarbetas är det fritt att i princip välja vilken definition som önskas på begrepp som används. Vidare är det inte alls klart att om ordet avfallsförbränningsanläggning används i en skattelag så har det samma betydelse som i annan lagstiftning. Detta kan vara ett tolkningsstöd, men skattelagen står helt på egna ben och begrepps definitioner avgörs – till sist av domstolarnas praxis om begreppet – utifrån den avsikt man kan tyda ut från skattelagens konstruktion.

B 1.2 Skatt

Det kan till att börja med konstateras att valet av benämning på en pålaga saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen (prop. 1973:90 s. 219 f.). Av förarbetena till regeringsformen framgår bland annat att en skatt karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, till skillnad från en avgift som vanligen förstås som en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. I propositionen Trängselskatt (prop. 2003/04:145 avsnitt 6.1) diskuteras utförligt begreppen skatt respektive avgift och bland annat följande anförs. I vissa fall anses en penningpålaga ha karaktär av avgift. Detta gäller t.ex. om den tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. De avgifter som tidigare fanns som ett led i prisregleringen inom jordbrukets och fiskets områden ansågs utgöra avgifter och inte skatter i statsrättslig bemärkelse. Som ett annat exempel har nämnts föroreningsavgifter, som tas ut

av företag och som med avdrag endast för administrativa kostnader återförs till företagssektorn men med en annan fördelning än den enligt vilka de togs ut. Gränsdragningen mellan skatt och avgift har belysts i ett flertal lagstiftningsärenden. Sammanfattningsvis har därvid följande bedömning gjorts. En pålaga kan godtas som avgift i den mån den utgör vederlag för åtgärder i myndighetsutövning som riktar sig direkt mot den avgiftsskyldige. En pålaga som utkrävs av alla som utför en viss verksamhet, oavsett om och i vilken mån de varit föremål för någon direkt åtgärd från berörd myndighets sida, utgör däremot en skatt. Det kan diskuteras i vilken utsträckning en avgift skall vara enbart kostnadstäckande för att inte förlora sin karaktär av avgift. Det har påpekats att en viss schablonisering ofta är nödvändig. Avgifterna måste dock utformas så att de står i rimlig proportion till de kostnader som uppkommer för det allmänna, den s.k. självkostnadsprincipen (jfr prop. 1997/98:45 s. 288).

B 1.3 Avfall

Vad som är att betrakta som avfall definieras i miljöbalken. Regeringen meddelar enligt samma paragraf föreskrifter om avfallskategorier i definitionen.

15 kap. 1 § miljöbalken Med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.

Definitionen överensstämmer med den som gäller inom EU och som återfinns i det så kallade ramdirektivet för avfall

27

. Avfallskategorierna framgår av den Europeiska avfallskatalogen som är mycket omfattande. Definitionen i miljöbalken specificeras i avfallsförordningen (2001:1063). I bilagor till förordningen finns förteckningar över kategorier av avfall och vilka avfallsslag som räknas till respektive kategori. Förteckningarna återger den Europeiska avfallskatalogen. På detta sätt har den europeiska definitionen implementerats i det svenska systemet. EG-domstolens praxis är vägledande och detta

27

Rådets direktiv (75/442/EEG) av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 39), senast ändrat genom kommissionens beslut (96/350/EG) av den 24 maj 1996 (EGT L 135, 6.6.1996, s. 32.