Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet Pär Nuder

Genom beslut den 14 augusti 2003 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att bland annat lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas samt se över och utvärdera lagen (1999:673) om skatt på avfall.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades kammarrättslagmannen Curt Rispe från den 14 augusti 2003 att vara särskild utredare.

Som sakkunniga förordnades från den 7 oktober 2003 kanslirådet Sven-Olov Ericson, departementssekreteraren Agnes von Gersdorff, numera kanslirådet Viktoria Ljung samtliga från Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, departementssekreteraren Mats-Olof Hansson, numera departementssekreteraren Magnus Schultzberg samt ämnesrådet Susanne Åkerfeldt samtliga från Finansdepartementet och departementssekreteraren Björn Strenger från Näringsdepartementet.

Som experter förordnades från den 7 oktober 2003 vice verkställande direktören Ingvar Carlsson, Tekniska verken i Linköping AB, docenten Göran Finnveden, KTH och FOI, numera enhetschefen Gunilla Hedwall, Skatteverket, professorn Stellan Marklund, Umeå Universitet, analytikern Mathias Normand, Energimyndigheten, skattejuristen Gunnar Rabe, Svenskt Näringsliv, utredaren Roy Resare, biträdande direktören Björn Södermark, Naturvårdsverket och verkställande direktören Weine Wiqvist, Svenska Renhållningsverksföreningen.

Från den 23 oktober 2003 förordnades verkställande direktören Annika Helker Lundström, Återvinningsindustrierna som expert. Från den 6 november 2003 förordnades skatteexperten Ronnie Peterson, Sveriges Kommuner och Landsting som expert. Från den 1 februari 2004 förordnades som expert departements-

sekreteraren Jacob Klok från Finansdepartementet, sedermera danska Skatteministeriet.

Från den 1 april 2004 entledigades Gunnar Rabe och från samma dag förordnades miljöansvarige i Plast- & Kemiföretagen, Anders Normann, Svenskt Näringsliv, som expert. Från den 1 augusti 2004 entledigades Gunilla Hedwall och från samma dag förordnades skattehandläggaren Kristina Dahlqvist, Skatteverket, som expert. Den 1 augusti 2004 entledigades Viktoria Ljung och från samma dag förordnades departementssekreteraren Christian Haglund, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, som sakkunnig. Från den 1 september 2004 entledigades Agnes von Gersdorff från uppdraget som sakkunnig i utredningen. Den 1 januari 2005 entledigades Christian Haglund och från samma dag förordnades kanslirådet Viktoria Ljung, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, som sakkunnig.

Som sekreterare förordnades från den 6 oktober 2003 kammarrättsassessorn Hanna Werth, från den 1 augusti 2004 kammarrättsassessorn Johan Sanner och från den 1 september 2004 fil. dr Henrik Hammar. Caisa Ekberg och Malena Strandberg har varit utredningens assistenter.

Utredningen har antagit namnet BRAS-utredningen. Härmed överlämnar jag delbetänkandet en BRASkatt? – beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23).

Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredaren, sakkunniga, experter och sekretariat. Därför används i betänkandet genomgående orden ”vi” respektive ”utredningen” vid referens till utredningen. Detta innebär dock inte att alla i utredningen står bakom de förslag som lämnas. Jag är ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller.

Göteborg i mars 2005

Curt Rispe

/Hanna Werth Johan Sanner Henrik Hammar

Förkortningar och ordförklaringar

Nedan tas några begrepp på avfalls- och miljöområdet upp som används i betänkandet. Begreppen förklaras i flera fall mer utförligt i aktuella avsnitt. Därutöver ges förklaringar till några av de förkortningar som används i betänkandet.

Aerob behandling

Behandling av organiskt avfall med tillgång till syre, exempelvis kompostering.

Anaerob behandling

Behandling av organiskt avfall utan tillgång till syre, exempelvis rötning.

Avfall Varje föremål, ämne eller substans som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (15 kap. 1 §

miljöbalken).

Avfallsbehandling

Återvinning eller bortskaffande av avfall.

Avfallshantering

Verksamhet eller åtgärd som utgörs av insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall (15 kap. 3 § miljöbalken).

Avfallsförbränning

I betänkandet avses med avfallsförbränning behandling där avfallet förbränns och den värme som frigörs tas tillvara. Värmen används i huvudsak till uppvärmning och distribueras i fjärrvärmenät. Värmen kan också användas till att producera el eller högtrycksånga.

Avsvärtningsslam

Det slam som uppkommer vid tillverkning av vissa papperskvaliteter där returpapperet måste renas från trycksvärtan och fyllmedel på det insamlade returpapperet.

BAT Förkortning för Best Available Technology (bästa möjliga teknik).

Biobränsle Bränsle som erhålls från biomassa, dvs. från levande organismer, i motsats till uran, olja, kol etc.

Biogas Gas som bildas vid syrefri nedbrytning av organiskt material, huvudsakligen bestående av metan och koldioxid.

Biologisk behandling

Behandling där avfall bryts ner biologiskt för att ge en slutprodukt som är tillräckligt ren för att användas till jordförbättring eller liknande, exempelvis kompostering och rötning.

Bortskaffande av avfall

Behandlingsformer där material, näringsämnen och energi från avfallet inte utnyttjas, t.ex. deponering och förbränning utan energiutnyttjande.

Branschspecifikt avfall

Avfall som är en direkt följd av en industriell produktionsprocess. Det kan vara spill och kassationer, men också det avfall som genereras när luft- och vattenutsläpp renas. Synonymt med produktionsavfall.

Brännbart avfall

Avfall som brinner utan energitillskott efter det att förbränningsprocessen startat.

BSE Förkortning för Bovin spongiform encefalopati (i allmänt språkbruk galna ko-sjukan, eng. mad cow disease), degenerativ hjärnsjukdom hos nötkreatur.

Bygg- och rivningsavfall

Avfall som uppkommit vid nybyggnad, tillbyggnad, renovering, ombyggnad eller rivning av byggnad.

CEN Förkortning för Conseil Européen pour la Normalisation – Den europeiska standardiseringsorganisationen.

CO

2

Kemisk beteckning för koldioxid.

Deponering Kontrollerad uppläggning av avfall på en särskild plats.

Deponi Kontrollerat upplag för avfall som inte avses flyttas.

Deponigas Se Biogas.

Dioxin Samlingsnamn för 210 organiska föreningar, varav 17 stycken är mycket giftiga och anrikas i fettvävnad.

dir. Kommittédirektiv

Ds Departementsserien

EG Europeiska gemenskaperna

EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning (t.o.m. 2003-01-31).

Emission Utsläpp av ämnen, till exempel svaveldioxid till luft eller ammonium till vatten. Kan också vara buller och lukt.

EO 1 Lätt eldningsolja, används bl.a. till värmeproduktion i vanliga villapannor.

EO 2–5 Tyngre eldningsoljor, används bl.a. till energiproduktion i stora anläggningar. EO 5 är den tyngsta eldningsoljan.

Etenekvivalenter

Eten är en gas som hör till gruppen lättflyktiga organiska kolväten (VOC). Total mängd sådana kolväten kan sammantaget mätas som motsvarande eten, i s.k. eten-ekvivalenter.

EU Europeiska unionen

EUT Europeiska unionens officiella tidning (fr.o.m. 2003-02-01).

Eutrofiering Eutrofiering innebär övergödning. Eutrofierande ämnen är bl.a. växtnäringsämnen och organiska ämnen.

EWC European Waste Catalogue (Europeiska avfallskatalogen).

Farligt avfall Avfall som t.ex. är giftigt, cancerframkallande, explosivt eller brandfarligt (4 § avfalls-

förordningen (2001:1063).

Flygaska Förbränningsavfall som transporteras med förbränningsgaserna.

Försurning Försurning innebär att sura ämnen (svaveldioxid, saltsyra, m.m.) leder till en försurning (pH-sänkning) i miljön.

Förbränning Värmebehandling genom oxidation eller andra värmebehandlingsprocesser som pyrolys, förgasning eller plasmaprocess, i den mån som ämnena från behandlingen sedan förbränns, detsamma som i 3 § avfallsförbrännings-

förordningen (2002:1060).

Förbränningsanläggning

Anläggning vari förbränning sker.

Grovsopor/ grovavfall

Hushållsavfall som är tungt eller skrymmande.

GWh Förkortning för gigawattimmar. Enhet för energi. En gigawattimme är en miljon kilowattimmar eller 3,6 terajoule.

Hushållsavfall Avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet (15 kap. 2 § miljöbalken).

HVC Förkortning för hetvattencentral.

Icke branschspecifikt (industri-) avfall

Avfall från industrier som uppkommer oavsett tillverkningsprocess. Avfall bestående av kasserade produkter, varor, förpackningar och annat avfall som inte är en direkt följd av produktionsprocessen eller verksamheten.

Icke brännbart avfall

Avfall som inte kan förbrännas även om energi tillförs, t.ex. sten och metaller.

Industriavfall Omfattar icke branschspecifikt industriavfall (förbrukningsavfall) och branschspecifikt industriavfall (produktionsavfall).

Industrins förbrukningsavfall

Avfall som inte är en direkt följd av produktionsprocessen. Förpackningar, oljeavfall m.m. Motsvarar ungefär begreppet icke branschspecifikt industriavfall.

Inert avfall Avfall som inte kan ge upphov till störande reaktioner med ämnen det kommer i kontakt med, exempelvis sten och grus.

Insamling Uppsamling, sortering eller blandning av avfall för vidare transport.

Koldioxidavskiljning

Med koldioxidavskiljning avses metoder för att skilja av och fånga koldioxid i samband med förbränningen, och på så sätt hindra den från att släppas ut i atmosfären.

Koldioxidekvivalenter

När man viktar ihop olika gasers bidrag till växthuseffekten brukar man uttrycka varje gas bidrag i form av koldioxidekvivalenter. För koldioxid är faktorn 1, för metan ungefär 21, då koldioxidekvivalenter beräknas i ett hundraårsperspektiv.

Kompostering Biologisk behandling där organiskt avfall bryts ner under förbrukning av syre (jämför rötning). Som produkt erhålls en kompost som kan användas som jordförbättringsmedel.

Kondenskraftverk

En energianläggning som kan använda liknande teknik som ett kraftvärmeverk, men där endast elen och inte spillvärmen tas tillvara.

Kraftvärmeverk

Energianläggning där värme och el produceras samtidigt.

kton Förkortning för kiloton som är detsamma som tusen ton. Enhet för vikt.

kWh Förkortning för kilowattimme. Enhet för energi. En kilowattimme är tusen wattimmar eller 3,6 megajoule.

KVV Förkortning för kraftvärmeverk.

Lakvatten Vätska (t.ex. regnvatten) som rinner genom, tränger ut ur eller innehålls av avfall under deponering, mellanlagring eller transport.

Livscykelanalys (LCA)

Standardiserad metod för att bedöma miljöpåverkan från en produkt, tjänst eller process i ett ”från vaggan till graven”perspektiv.

LSA Förkortning för lagen (1999:673) om skatt på avfall.

LSE Förkortning för lagen (1994:1776) om skatt på energi.

Lättnedbrytbart avfall

Se lättnedbrytbart organiskt avfall.

Lättnedbrytbart organiskt avfall

Organiskt avfall som är lämpligt att behandla genom rötning och kompostering, t.ex. matrester, restaurangavfall, slakteriavfall. Exempel på organiska avfall som inte är lämpliga att röta är papper och trä. Större delen av det lättnedbrytbara avfallet är också brännbart avfall.

Materialåtervinning

Användning av material från avfall. Det kan vara inert material som används i konstruktioner, papper som används för nytillverkning av papper, plast som ersätter jungfrulig plast, metaller som återanvänds i metallindustri, näringsämnen som används i jordbruk m.m.

Miljökostnad En ekonomisk värdering av emissioner. Denna värdering ska spegla den kostnad som emissionen innebär för samhället.

Mineralogiska processer

Tillverkning av ickemetalliska mineraliska produkter. Som exempel på sådana mineraliska produkter kan nämnas cement, kalk, glas, tegel, keramiska varor, expanderad lera och betongvaror.

Mottagningsavgift

Den avgift som avfallsförbränningsanläggningar tar ut för att ta emot avfall.

Mton Förkortning för megaton. Enhet för vikt. En megaton är en miljon ton.

MWh Förkortning för megawattimme. Enhet för energi. En megawattimme är tusen kilowattimmar. En kilowattimme är 3,6 megajoule.

NO

x

Kemisk samlingsbeteckning för kväveoxider.

Organiskt avfall

Avfall som innehåller organiskt bundet kol. Exempel på organiska material är matrester, gödsel, trädgårdsavfall, papper, trä, plast, olja, m.m. Omfattar brännbart och lättnedbrytbart organiskt avfall.

Park- och trädgårdsavfall

Vegetabiliskt avfall samt jord och sten från normal skötsel av parker och trädgårdar (även hushållens trädgårdar).

PPP Polluter Pays Principle (Principen om att förorenaren skall betala för åsamkad skada).

PRN I Storbritannien finns det s.k. PRN-systemet (Packaging Recycling Notes). Systemet infördes år 1997 och gäller enbart förpackningar.

Producentansvar

Innebär att de som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar att de samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit till avfall.

Produktionsavfall

Avfall som uppkommer som en direkt följd av tillverkningsindustrins produktion. Synonymt med branschspecifikt industriavfall.

prop. Förkortning för regeringens proposition.

rskr. Förkortning för riksdagens skrivelse.

Reaktorrötning

En form av biologisk behandling av lättnedbrytbart organiskt avfall. Rötningen sker i frånvaro av syre i slutna behållare. Biogas bildas och kan tas tillvara.

RECS Förkortning för Renewable Energy Certificate System som är ett internationellt, frivilligt system för handel med elcertifikat. RECS startade år 1999 som ett europeiskt samarbete mellan Holland, Danmark och England.

Rejekt Diverse ”skräp” som slängs ner i insamlingscontainrarna – plastkassar, skor, kläder, hushållssopor – som måste avskiljas. Dessutom material som följer med själva det material som skall återvinnas. Vid pappersåtervinning måste t.ex. gem och häftklamrar avskiljas.

Renhållningsavgift

Kommunerna ansvarar för hanteringen av det hushållsavfall som inte omfattas av producentansvar. Denna hantering finansieras genom renhållningsavgifter, vilka tas ut av fastighetsägaren och fastställs av kommunfullmäktige i enlighet med miljöbalkens bestämmelser. Avgiften skall baseras på självkostnadsprincipen. Det innebär att avgifterna inte får vara högre än vad som krävs för att täcka kostnaderna.

RT-flis Flis gjort av returträ (RT).

RVF Förkortning för Renhållningsverksföreningen.

Rökgas Vid förbränning bildas rökgas då materialet brinner.

Rökgaskondensering

Innebär att rökgasen kyls ned så att fukten i gasen kondenserar ut. Nedkylningen kan ske genom vatteninsprutning eller i olika värmeväxlare som kyler gasen.

Rötning Biologisk behandling där organiskt avfall bryts ned i anaerob miljö, dvs. utan tillgång till syre. Som produkter erhålls en brännbar biogas samt en kompostliknande rötrest med stort innehåll av näringsämnen som kan användas som jordförbättringsmedel.

SFS Förkortning för svensk författningssamling.

Slagg, slaggrus Material som inte är brännbara eller inte

förångas vid förbränning, t.ex. glas, porslin, järnskrot och stenliknande material (grus med mera). Sedan större föremål samt metallrester sorterats bort och materialet siktats får man slaggrus.

SO

2

Kemisk beteckning för svaveldioxid.

Sopor Ordet används inte av avfallsbranschen eller i lagstiftningen. Däremot används det i Energimyndighetens energistatistik och avser där avfall som förbränns i avfallsförbränning för utvinning av energi.

SOU Förkortning för statens offentliga utredningar.

Svaveldioxid Svaveldioxid bildas då svavelhaltiga material förbränns. Gasen är starkt sur. Svavel finns i t.ex. olja, kol, gummidäck, m.m.

System System är något som består av flera olika delar, vilka är beroende av varandra.

Systemanalys Metod att systematiskt och med strikt logik beskriva och analysera sammansatta system. Betecknar här i första hand Livscykelanalyser.

Systemgränser Systemgränserna beskriver vad som ingår respektive inte ingår i det system som studeras.

Tillsyn Kontroll från myndighet över verksamhet som bedriver viss verksamhet.

TJ Förkortning för terajoule. Enhet för energi. En terajoule är en biljon joule eller en miljon megajoule. En kilowattimme är 3,6 megajoule.

Transaktionskostnader

Kostnader för att genomföra ett byte (en transaktion), t.ex. kostnader för att samla information, utvärdera alternativ, förhandla och sluta avtal.

TWh Förkortning för terawattimme. Enhet för energi. En terawattimme är en miljard kilowattimmar.

Täckning Material, ofta i flera lager, för att dränera lakvatten, förhindra regnvatten att tränga ner i en deponi och ibland för att hindra avfallet att blåsa iväg. Mellantäckning läggs mellan lager av avfall, sluttäckning i ett tjockare lager överst, ibland med en avslutande plantering.

VOC VOC består av flyktig organisk ämnen (på engelska volatile organic compounds). I begreppet ingår olika lätta kolväten som i normala temperaturer är flyktiga/gasformiga. VOC är fotooxidantbildande och bidrar därmed till bildning av marknära ozon.

VV Förkortning för värmeverk.

Värmeverk Energianläggning där värme produceras, vanligen till fjärrvärmenät.

Värmevärde Den mängd värme som maximalt kan utvinnas vid fullständig förbränning.

Växthuseffekt Växthuseffekten innebär att olika gaser i atmosfären skapar ett ”växthustak” over jorden som gör att temperaturen förväntas öka. De mest omtalade växthusgaserna är koldioxid från fossila bränslen, och metan som uppstår vid deponering av organiskt avfall. Man brukar vikta ihop olika växthusgaser till koldioxidekvivalenter. Ett kg metan har då drygt 20 gånger så stor växthuseffekt som ett kg koldioxid.

ÅI Återvinningsindustrierna

Återvinning av avfall

Behandlingsformer där material, näringsämnen eller energi från avfall tas tillvara.

Öppen kompostering

Biologisk behandlingsmetod för biologiskt lättnedbrytbart avfall. Sker med god syretillförsel utomhus.

Övergödning Samma som eutrofiering. Övergödning innebär att näringsämnen som kväve och fosfor tillförs våra sjöar och vattendrag via bl.a. förorenat avloppsvatten. Ofta uppstår s.k. algblomning med grönt eller grumligt vatten som följd. Den ökade tillväxten av alger leder i sin tur till att det döende algmaterialet tär på bottenvattnets syre när det bryts ned, vilket kan leda till akut syrebrist så att giftiga ämnen bildas och olika fiskarter försvinner.

Sammanfattning

Utredaren skall enligt de givna direktiven lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas. Utredaren skall bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som i så fall är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås. De samhällsekonomiska konsekvenserna och miljömässiga effekterna av en skatt på avfall som förbränns samt dess förhållande till energibeskattningen är av särskilt intresse. Utredaren skall beakta resultaten från tidigare relevanta utredningsinsatser. Utvecklingen av kostnader för olika former av avfallsbehandling och återvinning skall också vägas in i analysen. Utredaren skall även följa arbetet med utveckling av strategi för återvinning, avfallshantering och definition av avfall som sker inom Europeiska kommissionen i enlighet med det sjätte miljöhandlingsprogrammet.

Utredaren skall vidare genomföra en översyn och utvärdering av lagen (1999:673) om skatt på avfall. Utredaren skall följa utvecklingen inom EU och i sin analys ägna särskild uppmärksamhet åt de EG-rättsliga förutsättningarna, i synnerhet reglerna om statligt stöd. Utredaren skall analysera vilka effekter avfallsbeskattningen har på olika avfallsslag och olika former av avfallsbehandling samt i vilken mån avfallsbeskattningen har bidragit till att nå de uppställda målen inom avfallspolitiken.

Den del av uppdraget som rör skatt på avfall som förbränns skall redovisas med förtur, vilket nu görs genom detta delbetänkande.

Utredningsuppdraget omfattar styrmedel inom framförallt det avfallspolitiska området. Även om delbetänkandet omfattar en förhållandevis väl avgränsad fråga eftersträvar utredningen ett helhetsperspektiv. Det kan därför bli aktuellt att i vårt slutbetänkande i någon mån komplettera de förslag som nu lämnas med ytterligare ställningstaganden.

Lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns

Vissa utgångspunkter

Ett övergripande syfte bakom en skatt på avfall som förbränns är att öka materialåtervinningen. Skatten skall därvid vara ett medel för att säkerställa att materialåtervinning utnyttjas när det i en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat (se regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp 2002/03:117, s. 33). Utöver det övergripande syftet bakom skatten skall utredningen även beakta i vilken mån skatten styr mot uppfyllandet av andra relevanta mål, t.ex. de energipolitiska målen (se a. prop. s. 35).

I det uppdrag som nu delredovisas ligger ett krav på att utforma en skatt på avfall som förbränns och att därefter utvärdera lämpligheten i att införa en skatt enligt den föreslagna utformningen. En naturlig utgångspunkt för utredningen har emellertid varit att försöka åstadkomma en utformning som vid en slutlig bedömning kan bedömas lämplig att införa samt styr mot såväl ökad materialåtervinning som mot övriga relevanta politiska målsättningar.

Skattens utformning

Överväganden

En naturlig ansats vid utformning och bedömning av lämpligheten av en skatt på avfall som förbränns har varit att först försöka klargöra var en sådan skatt hör hemma i beskattningssystemet och om det inom ramen för detta system finns några fastlagda principer att beakta. I stort sett allt avfall som förbränns används för energiutvinning, dvs. framställning av (fjärr-) värme och el. Avfall är således i den meningen ett bland flera bränsleslag på marknaden. Vid en jämförelse mellan övriga fossila bränslen och avfall kan konstateras att avfall som förbränns är skattesubventionerat, till den del avfallet är av fossilt ursprung, eftersom övriga fossila bränslen beskattas enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE.

Utredningen har valt att utforma en skatt på avfall som förbränns enligt en modell som utredningen benämnt energiskattemodellen. Termen ger uttryck för att skatten på avfall som

förbränns skall åstadkommas genom att infoga avfallet inom ramen för den befintliga energibeskattningen.

Syftet med att föra in de fossila avfallsfraktionerna i LSE är att fokusera på avfallet som resurs och på dess innehåll av energi. Denna energi kan tas till vara för uppvärmningsändamål och bör då beskattas efter samma grunder som de fossila bränslen som redan i dag beskattas enligt LSE. En neutralisering sker då av den snedvridning till fördel för förbränning av avfall till värmeproduktion som följer av dagens energi- och koldioxidbeskattning av mineraloljor, kol och naturgas. En sådan förändring medför att de ekonomiska förhållandena förändras och att det i vissa fall blir lönsamt att nyttja avfallets materialresurs innan dess energiresurs slutligen nyttjas. Härigenom blir avfallsförbränning dyrare relativt andra avfallsbehandlingsmetoder.

Nuvarande skattebefrielse för avfallets fossila del innebär svårigheter att, såväl på kort som på lite längre sikt, uppnå målsättningen om en ökad materialåtervinning, samtidigt som skattefriheten för biobränslen urholkas i förhållande till avfallsbränslena. Därutöver kan konstateras att den rådande skattefriheten för avfallsbränslet innebär att det inte har någon betydelse om avfallet förbränns i ett värmeverk (hetvattenpanna) eller i ett kraftvärmeverk. Utöver den i dag bristfälliga avfallspolitiska styrningen i skattesystemet (som är det huvudsakliga skälet till en skatt på förbränning av avfall) saknas det således en energipolitisk styrning med avseende på avfallsförbränningen.

Genom att infoga avfallet i energibeskattningen i syfte att utjämnas den i dag befintliga snedvridningen i energiskattesystemet som inom kraft- och värmesektorerna utgör ett kraftigt incitament för förbränning av avfall på bekostnad av andra bränslen, varav biobränslena naturligtvis är viktigast. Indirekt innebär detta också en avfallspolitisk styrning, eftersom alternativa avfallsbehandlingsmetoder blir relativt sett billigare. En sådan beskattning ger således ett incitament till ökad materialåtervinning, i synnerhet av plast- och gummifraktioner, men sannolikt även till ökad materialåtervinning av andra avfallsfraktioner. Energiskattemodellen medför också ett kraftigt incitament för kraftvärmeproduktion, eftersom sådan produktion beskattas avsevärt lägre än hetvattenproduktion.

Eftersom skatten placerar sig väl inom ramen för det befintliga energiskattesystemets art och funktion kommer den att vara billig att administrera sett både i förhållande till intäktssidan som till styreffekten. I statsstödshänseende bedöms kompletteringen av

LSE ha goda möjligheter att få nödvändiga godkännanden. Mot bakgrund av den tyngd som konkurrensfrågor tillmäts inom gemenskapen bör denna fördel inte underskattas ur kostnadseffektivitetssynpunkt sett i ett helhetsperspektiv, utan tvärtom väga tungt vid valet av lagteknisk lösning.

Med en energibeskattning av avfall med fossilt ursprung underlättas en fortsatt positiv utveckling på materialåtervinningsområdet samtidigt som Sverige placerar sig i framkant när det gäller utveckling och användning av styrmedel som bidrar till flera mål inom såväl avfalls- som energipolitikens område. Enligt utredningens mening är det en naturlig tågordning att först åtgärda den befintliga snedvridningen inom avfalls- och energibeskattningen innan ytterligare styrmedel eventuellt införs.

Skattens lämplighet

Vid lämplighetsbedömningen kommer utredningen in på sådana överväganden som delvis har styrt utformningen av skattemodellen. Såsom nämnts ovan måste utredningen – utöver det övergripande syftet om att främja ökad materialåtervinning – även beakta övriga relevanta mål, t.ex. de energipolitiska målen. Det ligger därmed i sakens natur att den valda modellens lämplighet måste vägas mot samtliga de mål som bedöms relevanta.

Vid en helhetsbedömning kan vi konstatera att ett införande av energiskattemodellen – om än i olika omfattning – styr mot flera relevanta mål. Den ligger därmed i linje med t.ex. den utveckling av kretsloppstrategin som Naturvårdsverket föreslagit. Vid beaktande av modellens för- och nackdelar finner utredningen att fördelarna med ett införande av modellen överväger nackdelarna. Det är vid denna helhetsbedömning svårt att se att något annat ekonomiskt styrmedel skulle förordas i stället för energiskattemodellen. Däremot kan modellen komma att kräva någon form av kompletterande styrmedel för att inom något eller några områden nå en högre måluppfyllelse. Detta förhållande förändrar emellertid inte utredningens bedömning att modellen – vid en helhetsbedömning – är lämplig att införa.

Skattens närmare utformning

En skatt på avfall som förbränns skall åstadkommas genom att avfallets innehåll av fossilt kol skall vara ett skattepliktigt bränsle enligt LSE. Som sådant skall bränslet lyda under de generella regler som finns i LSE. I korthet innebär detta följande.

  • Energiskatt och koldioxidskatt skall tas ut på bränslet när det används för uppvärmningsändamål.
  • Den totala skattesatsen för det nya skattepliktiga bränslet uppgår till totalt 3 487 kronor per ton enligt följande.

- 150 kronor per ton i energiskatt, och - 3 337 kronor per ton i koldioxidskatt.

  • De angivna skattesatserna tas endast ut delvis vid viss användning och inom vissa sektorer. Förbrukning inom kraftvärmeproduktion och tillverkningsindustri samt yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet beskattas således endast med 21 procent koldioxidskatt (den s.k. industriskattesatsen). Någon energiskatt tas inte ut. I tabell 1 nedan redovisas vilka olika faktiska skattesatser som kan förekomma.
  • För förbrukning inom tillverkningsindustrin samt yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet kompletteras industriskattesatsen med särskilda nedsättningsregler.

Tabell 1. Beräknad skatt vid förbränning av fossilt avfall inom olika sektorer/anläggningar

Sektor Energiskatt Koldioxidskatt Total skatt

Fossil andel 100 procent, fossilt kol 100 procent (skatt kr per ton) Hetvattenpanna (värmeverk)

150

3 337

3 487

Kondenskraftverk

1

0 0 0

Kraftvärmeverk

2

0 483–584 483–584

Tillverkningsindustri 0 701 701

(3)

Fossil andel 14 procent

4

(skatt kr per ton)

Hetvattenpanna (värmeverk)

19 420 439

Kondenskraftverk

1

0 0 0

Kraftvärmeverk

2

0 61–74 61–74

Tillverkningsindustri 0 88 88

1

I kondenskraftverk produceras endast el. Denna produktion är skattefri. Värmen kyls bort

och beskattas därför inte.

2

Kraftvärmeverk med elverkningsgrad i intervallet 15-28 %.

3

Den nedsatta nivån utgör här ca 20 % av den generella nivån.

4

Den fossila andelen 14 procent, motsvarar den fossila brännbara delen av det samlade

inkommande avfallet till förbränning i avfallsförbränningsanläggningarna (RVF rapport 2003:12). Av denna andel utgör ca 90 procent fossilt kol.

Andra övervägda utformningar av en skatt på avfall som förbränns

Under arbetet med utformning av en lämplig lagteknisk lösning har utredningen prövat flera olika modeller utifrån deras respektive förutsättningar. En helt rak skatt (dvs. utan några former av undantag) har inte bedömts realistisk. Den modell som är det andra reella alternativet till en skatt på avfall som förbränns är i stället den modell som utredningen benämnt avfallsskattemodellen. Modellen tar sitt avstamp i den befintliga lagen (1999:673) om skatt på avfall enligt vilken skatt tas ut på avfall som deponeras. Enligt denna modell skall skatten vara viktbaserad och den bör, enligt utredningens mening förenas med undantag för vissa avfallsslag. Vid en jämförelse med energiskattemodellen har utredningen funnit att det är lämpligt att först åtgärda den snedvridning som i

dag existerar inom energi/avfallsområdet, varför utredningen förordar införandet av energiskattemodellen.

Kompletterande ekonomiska styrmedel

Om den föreslagna förändringen vid en senare utvärdering bedöms styra otillräckligt mot det avfallspolitiska målet, att avfall skall behandlas enligt avfallshierarkin, bör kompletterande styrmedel övervägas. Ett alternativ till att införa kompletterande styrning i form av ett nytt ekonomiskt styrmedel är att justera det redan befintliga producentansvaret för att den vägen söka nå uppställda mål.

Utredningen har övervägt några olika former av alternativa ekonomiska styrmedel och formerna härför. Det rör sig framförallt om den s.k. avfallsavgiften, om återvinningscertifikat samt om råvaru- eller produktskatter. Utöver dessa styrmedel finns även möjligheten att inom ramen för lagen (1999:673) om skatt på avfall införa en kompletterande styrning.

Elcertifikat för avfallsförbränning?

Under arbetets gång har frågan om den förnybara delen av avfallet skall föreslås vara ett elcertifikatberättigande bränsle diskuterats. Frågan är i allra högsta grad relevant men ryms inte inom ramen för avgränsningen av delbetänkandet, vilket också framgår av utredningens direktiv. Utredningen avser emellertid att återkomma till denna fråga i samband med att slutbetänkandet lämnas.

Konsekvenser av förslagen

Miljökonsekvenser

Vad beträffar omfattningen av den ökade materialåtervinningen, eller rättare sagt utsorteringen är den svår att bedöma. Utredningen bedömer dock att en ökad utsortering kan uppgå till cirka fyra procent. Förslaget innebär i denna del reduktioner av koldioxidutsläpp med cirka 65 000 ton per år, till följd av minskad ökning av förbränningen och ökad materialåtervinning av plast.

Eftersom hetvattenproduktion till följd av kraftvärmebeskattningen förväntas ersättas av kraftvärmeproduktion bedöms ytterligare koldioxidreduktioner, i ett globalt perspektiv, på sikt kunna uppgå till cirka en miljon ton per år.

Statsfinansiella konsekvenser

I tabell 2 nedan redovisas en bedömning av de statsfinansiella konsekvenserna av utredningens förslag. I beräkningen av periodiserade nettoeffekter tas inte hänsyn till effekter på skatteintäkter som följer av ökad materialåtervinning. Skatteintäkterna kan dock förväntas vara åtminstone av den storlek som anges i tabellen. Anledningen är att den baseras på faktisk avfallsstatistik för år 2003. Vid tiden för ett eventuellt ikraftträdande har förbränningskapaciteten ökat och därmed också storleken av den möjliga skattebasen. Denna effekt förväntas vara större än de minskade skatteintäkter som förväntas av förslaget (beroende på minskad ökning av förbränningen och ökad materialåtervinning samt en övergång till kraftvärmeproduktion).

Tabell 2. Periodiserade nettoeffekter för offentlig sektor 2007– 2009 samt varaktig nettoeffekt, miljoner kronor

Fr.o.m.

1/1

2007

2008 2009

Varaktig

nettoeffekt

Skatt på avfall som förbränns genom den fossila delen av avfallet som går till förbränning

920 790 740 660

De tillkommande administrativa kostnaderna för Skatteverket för att utöka energibeskattningssystemet med den fossila delen av avfallet kan beräknas till cirka 2 miljoner kronor i ökade årliga driftskostnader samt 800 000 kronor som en initial investeringskostnad. Beräkningarna grundar sig på att antalet skattskyldiga uppgår till högst 100 stycken.

Kostnadsökningar för hushållen och näringslivet

Hushållens kostnader för avfallshanteringen bedöms öka med 3,5– 26,5 procent. Genomsnittligt medför detta ökade kostnader med 50–400 kronor för ett villahushåll och med 30–250 kronor för ett hushåll i flerfamiljshus.

Näringslivets ökade kostnader p.g.a. skatten är betydande i de verksamheter där det finns små möjligheter till anpassning och där det samtidigt finns stora mängder fossilt avfall. Även om det är ett förhållandevis litet antal företag totalt sett som hanterar fossilt avfall i större mängd kan kostnaderna bli stora för dessa företag. Det rör sig om ett begränsat antal företag inom kemi- och plastindustrin samt om returpappersbruken (särskilt de två som återvinner plastad kartong) Därutöver förekommer s.k. plastrejekt inom plaståtervinningsindustrin. I det fall som det fossila avfallet är producentansvarsmaterial torde det dock vara möjligt att övervältra kostnadsökningarna. I sammanhanget bör beaktas att skatten infogas i en befintlig lagstiftning som innehåller vissa begränsningsregler till skydd för konkurrensutsatt verksamhet. Eftersom det är fråga om ett generellt beskattningssystem har utredningen avstått från att föreslå att någon särregel införs i energibeskattningen utan valt att lämna den generella strukturen i LSE oförändrad.

Ikraftträdande

De förslag till förändringar som vi lämnar bör kunna träda i kraft den 1 januari 2007.

Summary

The Swedish Government has appointed a commission, lead by an investigator. In accordance with the given directives, the commission should submit a proposal as to how a tax on waste that is incinerated can be legally formulated. The commission should assess the suitability of introducing a tax of this kind, or whether other economic policy instruments should be recommended instead. The commission should also assess what, if such is to be the case, the appropriate tax level should be, taking into consideration the policy effects that are to be achieved. The economic consequences and environmental impacts of a tax on waste that is incinerated, along with its relationship to energy taxation, are of particular interest. The commission should take the results of previous relevant enquiries into consideration. The development of costs for different forms of waste management and recycling should also be taken into account in the analysis. The commission should also take note of the work that is taking place within the European Commission in developing strategies for recycling, waste management and definition of waste in accordance with the sixth environmental action-programme.

In addition the commission should undertake a review and evaluation of the Waste Tax Act (1999:673). The commission should follow developments within the EU and devote particular attention in its analysis to EC legal prerequisites, in particular the rules on state aid. The commission should analyse the impact that taxation of waste has on different types of waste and different forms of waste management, and the extent to which taxation of waste has contributed to achieving the goals that have been set within waste policy.

The commission’s report on taxation of waste that is incinerated is to be given priority, as represented by this interim report.

The terms of reference comprise policy instruments primarily within the area of waste policy. Even though the interim report covers a relatively well defined issue, the commission is aiming for an overall perspective. It might therefore be necessary in our final report to add some additional perspectives to the proposals that are now being submitted.

Legal formulation of the tax on incinerated waste

Some points of departure

An overarching aim behind a tax on incinerated waste is to increase material recycling. The tax shall therefore be a means to ensure that recycling is utilised when it is deemed to be environmentally motivated in terms of an overall assessment (see the government bill A society with non-toxic and resource-efficient ecocycles 2002/03:117, p. 33). In addition to the overarching aim behind the tax, the commission should also consider the extent to which the tax moves towards compliance with other relevant goals, e.g. energy policy goals (see bill p. 35).

The commission, for which this is an interim report, is required to formulate a tax on incinerated waste, and thereafter to evaluate the suitability of introducing a tax in accordance with the proposed formulation. A natural starting point for the commission has however been to try to achieve a formulation that can, in the final analysis, be deemed a suitable one for introduction, as well as moving towards both increased recycling and towards other relevant political objectives.

The tax’s formulation

Considerations

A natural place to start when formulating a tax on incinerated waste and assessing its suitability, has been to first try to clarify where a tax such as this belongs in the taxation system and if, within the framework of this system, there are any established principles to consider. On the whole, all waste that is incinerated is used for energy recovery, i.e. production of (district-) heating and electricity. In this context, waste is thus one among several types of

energy products on the market. When comparisons are made between other fossil fuels and waste, it can be noted that incinerated waste enjoys a tax subsidy for that part of the waste that is of fossil origin, as other fossil fuels are taxed according to the (1994:1776) Excise Duty on Energy Act (LSE).

The commission has elected to formulate a tax on incinerated waste that accords with a model that the commission is designating the energy taxation model. The term expresses the fact that the tax on incinerated waste is to be achieved through incorporating waste within the framework of existing energy taxation.

The reason for inserting the fossil waste categories into LSE is to focus on waste as a resource and on its energy content. This energy can be utilised for heating purposes and should thus be taxed on the same basis as the fossil fuels that are already taxed in accordance with LSE. There will thus be a neutralisation of the distortion which benefits incineration of waste for heat production which is a consequence of the current energy and carbon dioxide taxation of mineral oils, carbon/coal and natural gas. An alteration such as this will bring about a change in economic relationships and will mean that in some cases it will be profitable to exploit the material resources in waste before its energy resources are finally used. Incineration of waste will thus be more expensive in relation to other methods of waste management.

The current tax exemption for the fossil element of waste involves difficulties, both in the short and somewhat longer term, in achieving the objective of increased material recycling, at the same time as tax exemption for biofuels is undermined in relation to waste-derived fuels. Furthermore, it can be observed that the prevailing tax exemption for waste-derived fuels means that it is of no significance whether the waste is incinerated in a heating plant (hot water boiler) or in a combined heat and power plant. In addition to the inadequate waste policy instruments in the tax system (which is the principal reason for a tax on incineration of waste) there are consequently no energy policy instruments in respect of waste-incineration.

By incorporating waste into energy taxation with the aim of neutralizing the distortion that currently exists in the energy taxation system, which, within the energy and heating sectors, represents a substantial incentive for incineration of waste at the expense of other fuels, of which biofuels are naturally the most important. Indirectly, this also represents a waste policy

instrument, due to the fact that alternative methods of waste management will become relatively cheaper. Taxation such as this consequently provides an incentive for increased material recycling, in particular of plastics and rubber, but probably also for increased material recycling of other waste categories. The energy taxation model also brings about a substantial incentive for combined heat and power production, as production of this kind is subject to considerably lower taxation than hot water production.

As the tax can be well positioned within the framework of the nature and general scheme of the existing energy taxation system, it will be cheaper to administer both in relation to revenues and to its policy effect. In terms of state aid, the supplementing of LSE is deemed to have a good chance of receiving the necessary approval. Against the background of the gravity accorded to competition issues within the Community, this benefit should not be underestimated from an overall cost effectiveness perspective, but quite the reverse, should be given considerable weight in the choice of a legal solution.

Energy taxation of waste which has a fossil origin would facilitate a continued positive development in the area of material recycling, and would simultaneously position Sweden at the frontline when it comes to development and application of policy instruments that contribute to several goals within the areas of both waste and energy policy. In the opinion of the commission, the natural procedural order is to deal with the existing distortion within waste and energy taxation first, before the possible introduction of any further policy instruments.

Suitability of the tax

In terms of the suitability assessment, the commission is entering into the sort of considerations that have partially guided the formulation of the tax model. As mentioned above, the commission must – in addition to the overarching aim of promoting increased material recycling – also consider other relevant goals, e.g. energy policy goals. It is therefore in the nature of the process that the suitability of the model selected must be weighed against all the goals that are judged to be relevant.

In terms of an overall assessment, we can observe that introduction of the energy taxation model – even if to a different

extent - moves towards several relevant goals. It is therefore in line with the development, for example, of the ecocycle strategy that the Swedish Environmental Protection Agency is proposing. Having taken the advantages and disadvantages of the model into account, the commission finds that the advantages of introducing the model outweigh the disadvantages. In terms of this overall assessment it is hard to see that any other policy instrument would be recommended in the place of the energy taxation model. On the other hand, the model might require some form of supplementary instrument in order to achieve a greater fulfilment of objectives within one or more areas. However, this condition does not change the commission’s judgment that the model – in terms of an overall assessment – is an appropriate one to introduce.

The tax’s formulation in closer detail

A tax on incinerated waste is to be achieved by making the fossil carbon element in the waste a fuel that is liable to taxation in accordance with LSE. As such the fuel will be subject to the general rules that are in LSE. In brief, it means the following.

  • Energy tax and carbon dioxide tax shall be levied on fuel when it is used for heating purposes.
  • The total tax rate for the new taxable fuel will amount to SEK

3,487 (387 €) per tonne in accordance with the following.

- SEK 150 (17 €) per tonne in energy tax, and - SEK 3,337 (370 €) per tonne in carbon dioxide tax.

  • The tax rates indicated are only partially levied for certain applications and within certain sectors. Consumption within combined heat and power production and manufacturing industry, as well as within commercial agriculture, forestry or aquaculture is thus only subject to the 21 percent carbon dioxide tax. No energy tax is levied. Table 1 below shows the actual different tax rates that might be put in place.
  • For consumption within manufacturing industry as well as within commercial agriculture, forestry or aquaculture, the industrial tax rate is supplemented by special reduction rules.

Table 1. Tax rates for incineration of fossil waste within different sectors/plants

Sector Energy tax Carbon dioxide tax Total tax Waste - fossil proportion 100 percent, tax sek per ton (euro) Hot water boiler (heating plant)

150 (17) 3,337 (370) 3,487 (387)

Condensing power plant

1

0

0

0

Combined heat and power plant

2

0

483–584

(53–65)

483–584

(53–65)

Manufacturing industry

0

701 (78) 701 (78)

(3)

Waste - fossil proportion 14 percent by weight

4

tax sek per ton (euro)

Hot water boiler (heating plant)

19 (2.1) 420 (46.5) 439 (48.6)

Condensing power plant

1

0

0

0

Combined heat and power plant

2

0

61–74 (6.8–8.2)

61–74 (6.8–8.2)

Manufacturing industry

0

88 (9.7)

88 (9.7)

1

Condensing power plants only produce electricity. This production is tax free. The heat is

removed by cooling and is therefore not taxed.

2

Combined heat and power plants with an efficiency of 15–28 %. The production of electricity is

tax free.

3

The reduced level comprises about 20 percent of the general level.

4

The fossil proportion of 14 percent by weight corresponds to the combustible fossil proportion

of all the waste that is received for incineration in the waste incineration plants (RVF rapport 2003:12). 90 percent of the proportion consists of fossil carbon.

Other formulations that have been considered for a tax on incinerated waste

During the work of formulating an appropriate legal solution, the commission has tested several different models on the basis of their respective prerequisites. A tax that is completely straightforward (i.e. without any form of exemption) has been deemed to be unrealistic. The model that represents the other real alternative to a tax on waste that is incinerated is instead the model that the commission has designated the waste tax model. The starting-point for the model is the existing Waste Tax Act (1999:673) according to which tax is levied on waste that is deposited. According to this model, the tax will be weight-based and it should, in the opinion of

the commission, be combined with exemptions for certain types of waste. In comparing it with the energy taxation model, the commission has found that it is appropriate to deal first with the distortion that currently exists within the areas of energy/waste, which is why the commission is recommending the introduction of the energy taxation model.

Supplementary economic instruments

If during a subsequent evaluation the proposed alteration is judged to provide insufficient direction towards waste policy goals, that waste shall be managed in accordance with the waste hierarchy, supplementary policy instruments should be considered. An alternative to introducing supplementary measures in the form of a new policy instrument is to adjust the extended producers responsibility that already exists in order to achieve the objectives that have been set via that route.

The commission has discussed a number of different kinds of alternative economic instruments and the forms they might take. It primarily involves the so-called waste charge, recycling certificate and raw material or product taxes. In addition to these policy instruments there is also the possibility, within the framework of the Waste Tax Act (1999:673) of introducing supplementary measures.

Green certificates for waste incineration?

During the commission’s work there have been discussions on whether the renewable portion of the waste should be proposed as a fuel that is entitled to green certificates for electricity. This is a highly relevant question, however it is not accommodated within the restrictive framework of the interim report, as is also made clear by the commission’s directive. The commission intends however to return to this question in conjunction with submission of its final report.

Consequences of the proposals

Environmental consequences

With regard to the scale of the increased material recycling, or more correctly, sorting, it is hard to assess. The commission however estimates that an increase in sorting can amount to about four percent. The proposal represents in this respect a reduction in carbon dioxide emissions of about 65,000 tonnes per year, as a result of increased material recycling of plastic.

As hot water production, as a consequence of district heating taxation, is expected to be replaced by combined heat and power production, it is assessed that additional long term reductions in carbon dioxide could, in a global perspective, amount to about one million tonnes per year.

Budgetary consequences

Table 2 below shows an assessment of the budgetary consequences of the commission’s proposals. The calculation of periodized net effects does not take into account effects on tax revenues as a result of increased material recycling. The tax revenues can however be expected to be of at least the size indicated in the table. This is due to the fact that it is based on actual waste statistics for 2003. By the time it comes into effect, the incineration capacity will have increased and consequently the size of the possible tax base as well. This effect is expected to be greater than the reduced tax revenues that are anticipated by the proposal (depending on reduced increase of incineration and increased material recycling along with a change-over to combined heat and power production).

Table 2. Periodized net effects for the public sector 2007–2009 and permanent net effects, millions of Swedish krona (euro)

From

1/1

2007 2008 2009

Permanent

net effect

Tax on waste that is incinerated, through the fossil portion of the waste that goes for incineration

920 (102) 790 (87) 740 (82) 660 (73)

The additional administrative costs for the Swedish Tax Agency to expand the energy taxation system to include the fossil components of waste can be calculated at about SEK 2 million (221,500 €

)

in increased annual operational costs, and about SEK

800,000 (88,600 €

)

as an initial investment cost. The calculations

are based on the number being liable to tax amounting to a maximum of 100.

Cost increases for households and industry

Costs to households for waste management are estimated to increase by 3.5–26.5 percent. On average this increased cost will be 50–400 kronor (5.50–44.30 €

)

for a household in an individual

house, and 30–250 kronor (3.30–27.70 €

)

for a household in an

apartment block.

The increased costs for trade and industry as a result of the tax are significant in those businesses where there are few possibilities for adjustment, and where there are simultaneously large amounts of fossil waste. Even though the overall number of companies that handle large amounts of fossil waste is relatively small, these companies may suffer high costs. It involves a limited number of companies within the chemicals and plastics industries, and also waste paper mills (in particular the two that recycle plastic covered cardboard). In addition there is the so-called plastic reject within the plastic recycling industry. In those cases where the fossil waste is material that is within the extended producers responsibility, it should however be possible to pass on the cost increases. In this context it should be taken into account that the tax will be incorporated into existing legislation that contains certain restrictive rules as protection for businesses that are exposed to competition. As it is an issue concerning the general taxation system, the commission has refrained from proposing that any special rules are introduced into the energy taxation, but have elected to leave the general structure of LSE unchanged.

Entry into force

It should be possible for the changes proposed by the Commission to enter into force on the 1

st

January 2007.

Hänvisningar till PS3

Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1776) om skatt på energi

dels att nuvarande 4 kap. 12 a § skall betecknas 4 kap. 13 § och nuvarande 4 kap. 12 b § skall betecknas 4 kap. 15 §,

dels att 1 kap. 2 §, 2 kap. 4, 8, 10 och 11 §§, 4 kap. 12 §, 5 kap. 2 § och 9 kap. 9 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas fem nya paragrafer, 1 kap. 3 b §, 2 kap. 4 a §, 4 kap. 14 §, 5 kap. 4 a § och 6 a kap. 6 § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

1

Energiskatt skall betalas för bränslen som anges i 2 kap. 1, 1 a, 3 och 4 §§. Koldioxidskatt skall betalas för bränslen som anges i 2 kap. 1, 3 och 4 §§. Svavelskatt skall betalas på svavelinnehållet i bränslen som anges i 3 kap. 1 §. Bestämmelser om dessa skatter finns i 2–10 kap.

Energiskatt skall betalas för bränslen som anges i 2 kap. 1, 1 a, 3, 4 och 4 a §§. Koldioxidskatt skall betalas för bränslen som anges i 2 kap. 1, 3, 4 och 4 a §§. Svavelskatt skall betalas på svavelinnehållet i bränslen som anges i 3 kap. 1 §. Bestämmelser om dessa skatter finns i 2–10 kap.

Bestämmelser om skatt på elektrisk kraft finns i 11 kap.

1

Senaste lydelse 1998:1699.

3 b §

Med kraftvärmeanläggning avses en enhet inom vilken det i en process sker en integrerad och samtidig produktion av termisk energi och elektrisk eller mekanisk energi och som uppfyller kraven på högeffektiv kraftvärme enligt bilaga III till Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG av den 11 februari 2004 om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EG.

2

2 kap.

4 §

Energiskatt och koldioxidskatt skall betalas även för andra produkter än som avses i 1 och 3 §§, om en sådan produkt

Energiskatt och koldioxidskatt skall betalas även för andra produkter än som avses i 1, 1 a och 3 §§, om en sådan produkt

1. säljs eller förbrukas som motorbränsle eller som tillsats till motorbränsle eller som medel för att öka motorbränslets volym, eller

2. innehåller minst fem viktprocent flytande eller gasformiga kolväten och säljs eller förbrukas för uppvärmning.

Skatt skall i fall som avses i första stycket betalas med de skattebelopp som gäller för motsvarande bränsle enligt 1 §. Skatt enligt första stycket 2 skall dock betalas endast för den del av produkten som består av flytande eller gasformiga kolväten.

4 a §

Förutom för de produkter som avses i 1, 1 a, 3 och 4 §§ skall energiskatt och koldioxidskatt även betalas för innehållet av fossilt kol i avfall om avfallet

2

EUT L 52, 21.2.2004, s. 50, Celex 32004L0008.

förbrukas för uppvärmning. Med avfall jämställs även annat material.

I fall som avses i första stycket skall energiskatt betalas med 150 kronor per ton fossilt kol och koldioxidskatt med 3 337 kronor per ton fossilt kol.

Skatt enligt andra stycket skall inte tas ut om andelen fossilt kol understiger en viktprocent.

8 §

3

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om märkämnen som avses i 1 § första stycket 3 a.

Skatt enligt 1 § första stycket 3 b skall inte tas ut om oljeprodukten har försetts med märkämnen som avses i 1 § första stycket 3 a

1. vid import av den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 b § första stycket 1 eller 2 eller 12 a § första stycket 3 a eller b senast när produkten deklareras för övergång till fri omsättning, eller

1. vid import av den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 b § första stycket 1 eller 2 eller 13 § första stycket 3 a eller b senast när produkten deklareras för övergång till fri omsättning, eller

2. i annat fall än som avses under 1 senast när skattskyldighet för produkten inträder enligt 5 kap.

Märkning enligt andra stycket får i Sverige göras endast på en depå som är godkänd för detta ändamål av Tullverket i fall som avses i 1 och på ett skatteupplag som är godkänt av beskattningsmyndigheten för märkning i fall som avses i 2.

10 §

4

För kalenderåret 2006 och efterföljande kalenderår skall energiskatt och koldioxidskatt betalas med belopp som efter en årlig omräkning motsvarar de i

För kalenderåret 2006 och efterföljande kalenderår skall energiskatt och koldioxidskatt betalas med belopp som efter en årlig omräkning motsvarar de i

3

Senaste lydelse 2004:121.

4

Senaste lydelse 2004:1038.

1 § angivna skattebeloppen multiplicerade med det jämförelsetal, uttryckt i procent, som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det år beräkningen avser och prisläget i juni 2004.

1 och 4 a §§ angivna skattebeloppen multiplicerade med det jämförelsetal, uttryckt i procent, som anger förhållandet mellan det allmänna prisläget i juni månad året närmast före det år beräkningen avser och prisläget i juni 2004.

Regeringen fastställer före november månads utgång de omräknade skattebelopp som enligt denna lag skall tas ut för påföljande kalenderår. Beloppen avrundas till hela kronor och ören.

11 §

5

Energiskatt och koldioxidskatt skall inte betalas för

1. metan som framställs genom biologiska processer,

2. trädbränsle som säljs eller förbrukas för motordrift vid samtidig produktion av värme och elektrisk kraft i en kraftvärmeanläggning,

3. bränsle som tillhandahålls i en särskild förpackning om högst en liter,

4. bränsle enligt 1 kap. 3 a § som till följd av bränslets beskaffenhet förlorats i samband med att det framställts, bearbetats, lagrats eller transporterats.

4. bränsle enligt 1 kap. 3 a § som till följd av bränslets beskaffenhet förlorats i samband med att det framställts, bearbetats, lagrats eller transporterats,

5. torvbränsle ur KN-nr 2703.

Första stycket 2 gäller dock inte råtallolja. Första stycket 4 gäller dock för varumottagare och skatterepresentant som avses i 4 kap. 8 § endast bränsle som förlorats under transport till varumottagaren.

4 kap.

12 §

6

Skattskyldig för energiskatt för råtallolja samt för energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt för bränslen som avses i 2 kap. 1 § första stycket 6–8, bränslen enligt 3 och 4 §§ som inte avses i 1 kap. 3 a § samt vad gäller svavelskatt även bränslen som avses i 3 kap. 1 § 1 är den som

5

Senaste lydelse 2001:518.

6

Senaste lydelse 2002:422

1. godkänts som lagerhållare enligt 12 b §,

1. godkänts som lagerhållare enligt 15 §,

2. i annat fall än som avses i 1, tillverkar eller bearbetar bränsle,

3. i annat fall än som avses i 1 och 2 för in kolbränsle, petroleumkoks, råtallolja eller torvbränsle till Sverige från ett annat EGland eller tar emot en sådan leverans, och

4. förvärvat bränsle för vilket ingen skatt eller lägre skatt skall betalas när bränslet används för visst ändamål men som använder bränslet för ett ändamål som medför att skatt skall betalas med högre belopp.

Som tillverkare anses den som för in naturgas till Sverige samt den för vars räkning sådan införsel äger rum. Som tillverkare anses även den som tar upp torvbränsle.

14 §

Skattskyldig för energiskatt och koldioxidskatt för bränsle som avses i 2 kap. 4 a § är den som förbrukar bränslet för uppvärmning.

5 kap.

2 §

7

Skattskyldigheten inträder

1. för varumottagare som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 § 2, när han tar emot leverans av bränsle,

2. för skatterepresentant som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 § 3, vid mottagandet av bränslet,

3. för den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 § 5 eller 12 § första stycket 3, när bränslet förs in till Sverige, och

4. för den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 b § eller 12 a § och som enligt 5 § skall betala skatten till Tullverket, vid den tidpunkt då skyldighet att betala tull enligt tullagstiftningen inträder eller skulle ha inträtt om skyldighet att betala tull förelegat. I fall som avses i

4. för den som är skattskyldig enligt 4 kap. 1 b § eller 13 § och som enligt 5 § skall betala skatten till Tullverket, vid den tidpunkt då skyldighet att betala tull enligt tullagstiftningen inträder eller skulle ha inträtt om skyldighet att betala tull förelegat. I fall som avses i

7

Senaste lydelse 2004:121.

4 kap. 1 b § första stycket 3 eller 12 a § första stycket 3 c inträder skattskyldigheten vid den tidpunkt då skyldighet att betala tull inträder eller skulle ha inträtt i det andra EG-landet.

4 kap. 1 b § första stycket 3 eller 13 § första stycket 3 c inträder skattskyldigheten vid den tidpunkt då skyldighet att betala tull inträder eller skulle ha inträtt i det andra EG-landet.

4 a §

Skattskyldighet inträder för den som är skattskyldig enligt 4 kap. 14 § när bränslet förbrukas för uppvärmning.

6 a kap.

3 §

8

Vid samtidig produktion av värme och skattepliktig elektrisk kraft i en kraftvärmeanläggning skall, för den del av bränslet som förbrukas för framställning av värme, skattebefrielsen enligt 1 § 7 när det gäller koldioxidskatt endast utgöra 79 procent. Såvitt avser råtallolja skall befrielsen utgöra 100 procent av den energiskatt och endast 79 procent av den koldioxidskatt som tas ut på bränsle enligt 2 kap. 1 § första stycket 3 a. Fördelning av bränslet som förbrukas för framställning av värme respektive elektrisk kraft skall ske genom proportionering i förhållande till respektive energiproduktion. Detsamma gäller om elektrisk kraft framställs i en sammankopplad anläggning vid samtidig kraftvärmerespektive kondenskraftproduktion. Om olika bränslen förbrukas skall proportioneringen avse varje bränsle för sig.

Bestämmelserna i första stycket gäller inte för energiskatt och koldioxidskatt på bränslen som förbrukas för framställning av ånga eller hetvatten som tappas av från ång- eller hetvattensystemet före ångturbinen eller annan utrustning för utvinning av mekanisk energi ur ånga eller hetvatten i en kraftvärmeanläggning.

Bestämmelserna i första stycket gäller inte heller om förhållandet mellan el- och värmeproduktionsförmågan (alfavärdet) understiger 0,20.

8

Senaste lydelse 2004:223.

6 §

Befrielse från energiskatt och koldioxidskatt gäller också för avfall som avses i 2 kap. 4 a §, om detta utgör farligt avfall och förbränns i en högtemperaturanläggning vars huvudsakliga syfte är att destruera avfall.

9 kap.

9 §

9

Utöver möjligheterna till avdrag enligt 7 kap. 1 § första stycket 4, köp av bränsle befriat från skatt enligt 8 kap. 1 § eller till återbetalning enligt 9 kap. 2 § gäller följande. Har bränsle, dock inte bensin eller bränsle som avses i 2 kap. 1 § första stycket 3 b, förbrukats vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller i yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet, medger beskattningsmyndigheten efter ansökan nedsättning av koldioxidskatten eller, beträffande råtallolja, energiskatten för den del av skatten som överstiger 0,8 procent av de framställda produkternas försäljningsvärde. Nedsättning medges med sådant belopp att den överskjutande skattebelastningen inte överstiger 24 procent av det överskjutande skattebeloppet för bränslet. Nedsättning får dock inte medges för skatt på bränsle som förbrukats för drift av motordrivna fordon.

Bestämmelserna i första stycket gäller även mottagare av värmeleveranser om värmen har använts vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller i yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet. I sådana fall avses med bränsle det bränsle som förbrukats för framställning av värmen. Om olika bränslen förbrukas samtidigt för denna värmeframställning får fördelningen mellan bränslena väljas fritt vid beräkning av nedsättningen. Motsvarande gäller för mottagare av värmeleveranser vid samtidig framställning av värme och elektrisk kraft.

Vid beräkning av nedsättning enligt första eller andra stycket får den koldioxidskatt som är hänförlig till följande bränslen dock inte sättas ned mer än att den motsvarar minst

a) 195 kronor per kubikmeter dieselbrännolja (KN-nr 2710 00 69) eller fotogen (KN-nr 2710 00 51 eller 2710 00 55),

9

Senaste lydelse 2004:1038.

b) 130 kronor per kubikmeter eldningsolja (KN-nr 2710 00 74- 2710 00 78),

c) 375 kronor per 1 000 kilogram gasol som förbrukats för drift av stationära motorer,

d) 50 kronor per 1 000 kubikmeter naturgas (KN-nr 2711 11 00 eller 2711 21 00), och

e) 40 kronor per 1 000 kilogram kolbränslen (KN-nr 2701, 2702 och 2703) och petroleumkoks (KN-nr 2713 11 00-2713 12 00), varvid det nedsatta skattebeloppet i genomsnitt alltid minst skall motsvara minimiskattenivåerna för de förbrukade energislagen.

Vad som i tredje stycket föreskrivs om dieselbrännolja, fotogen, eldningsolja, gasol, naturgas, kolbränslen och petroleumkoks tillämpas även på bränsle för vilket motsvarande skatt skall betalas enligt 2 kap. 3 och 4 §§.

Vad som i tredje stycket föreskrivs om dieselbrännolja, fotogen, eldningsolja, gasol, naturgas, kolbränslen och petroleumkoks tillämpas även på bränsle för vilket motsvarande skatt skall betalas enligt 2 kap. 3 och 4 §§. För bränsle som avses i 2 kap. 4 a § får skatten inte sättas ned mer än att den motsvarar minst 141 kronor per ton.

Ansökan om nedsättning enligt första eller andra stycket skall omfatta en period om ett kalenderår och skall lämnas in till beskattningsmyndigheten senast inom ett år efter kalenderårets utgång.

––––––––––

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2007. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

1. Inledning

1.1. Uppdraget

Utredningens uppgift är enligt kommittédirektiven (dir. 2003:06) att lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas och bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. Utredningen skall också bedöma vilken skattenivå som i så fall är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås.

I arbetet skall bland annat följande beaktas

  • uppfyllandet av relevanta miljömål,
  • förhållandet till energibeskattningen,
  • konsekvenserna för tillvaratagande av möjlig elproduktion i effektiva kraftvärmeprocesser vid avfallsförbränning,
  • energi- och värmeförsörjningen,
  • kostnadseffektiviteten,
  • de samhällsekonomiska konsekvenserna, och
  • EG:s regler om statligt stöd.

Lagtekniskt skall lösningen garantera en god funktion, en enkel tillämpning och rimliga kontrollmöjligheter.

Resultatet från 2001 års avfallsskatteutredning som redovisas i betänkandet Skatt på avfall i dag – och i framtiden (SOU 2002:9) skall beaktas liksom remissyttrandena över betänkandet samt regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117, bet. 2003/04: MJU04, rskr. 2003/04:13). I propositionen anförs bland annat följande angående uppdraget. En effekt av bland annat deponeringsförbuden och avfallsskatten är att avfall kommer att styras bort från deponering mot materialåtervinning, biologisk behandling och förbränning med energiutvinning. En utbyggnad av dessa metoder är därför nödvändig. Avfallet skall styras enligt avfallshierarkin varför den

del av det brännbara avfallet som utifrån en helhetsbedömning bättre lämpar sig för materialåtervinning skall materialåtervinnas. Metoder för omhändertagande av avfall såsom återanvändning, materialåtervinning och biologisk behandling har ofta svårt att konkurrera ekonomiskt med avfallsförbränning. Det föreligger därför en stor risk att deponering i första hand ersätts med förbränning. Det är dock mycket angeläget att kapaciteten för förbränning inte överstiger det behov som finns på längre sikt.

Målet för utredningen är således att främja materialåtervinning inklusive biologisk behandling av avfall i de fall det är miljömässigt motiverat på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Ett sådant främjande är ett medel för att nå giftfria och resurssnåla kretslopp som i sin tur är en strategi för att nå miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Ingen övergödning, Begränsad klimatpåverkan, Skyddande ozonskikt samt God bebyggd miljö.

Genom tilläggsdirektiv (dir. 2004:153) förlängdes tiden för utredningens uppdrag.

Utredningens direktiv och tilläggsdirektiv återges i sin helhet i bilaga 1–2 i betänkandet.

1.2. Arbetets gång

Utredningsarbetet har bedrivits i form av en enmansutredning. Det har skett i nära samarbete med sakkunniga och experter, som representerar berörda departement, myndigheter, branschorganisationer och företag. Genomgående används därför termerna ”utredningen” och ”vi”. Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt vis. Utredningen i sin helhet har haft 13 sammanträden och ett tvådagarsinternat, vid vilka sakkunniga och experter har deltagit.

Utredningen har uppdragit åt konsultföretaget Profu att analysera vilka styrande effekter en skatt på avfall som förbränns kan få för det avfall som kommunerna hanterar. Utredningen har uppdragit åt konsultföretaget Kemi & Miljö att analysera konsekvenserna av en skatt på avfall som förbränns för vissa verksamheter och dess avfall. Utredningen har även uppdragit åt METLAB miljö AB att beskriva en metod och ett provtagningssystem för bestämning av andelen fossilt kol i rökgaserna.

Under arbetets gång har ordförande och sekretariat haft kontakter med olika berörda parter. Möten har hållits med

branschorganisationerna Skogsindustrierna, Återvinningsindustrierna, Svenska Renhållningsverksföreningen samt Plast & Kemiföretagen och med följande enskilda företag Cementa AB, Perstorp Oxo AB, Akzo Nobel Surface Chemistry AB och Hydro Polymers AB samt Sydkraft SAKAB. Möte har även hållits med Naturskyddsföreningen och Swedish Standards Institute (SIS). Studiebesök har gjorts vid SCA:s returpappersbruk, SWEREC:s plaståtervinningsanläggning och Bolidens Rönnskärsverk. Hela utredningen har gjort ett studiebesök vid SYSAV:s avfallsförbränningsanläggning i Malmö och vid NSR:s återvinningsanläggningar i Helsingborg samt Ängelholm. En dialog har förts med flera andra utredningar. Här kan särskilt nämnas den täta dialog som förevarit mellan utredningen och Fjärrvärmeutredningen (N 2003:03). Utöver vad som nu angivits har sekretariatet varit i kontakt med finansministerieriet i Norge. skatteministeriet i Danmark samt med kommunförbundet i Finland.

1.3. Framställningar

Det har till utredningen kommit in ett flertal framställningar bland annat från Cementa AB, Skogsindustrierna, Plast & Kemiföretagen, SveMin - Föreningen för gruvor, mineral- och metallproducenter i Sverige, Sydkraft SAKAB, Lantbrukarnas riksförbund och Jordbruksverket med synpunkter på utformning m.m. av en skatt på avfall som förbränns. Utredningen har tagit del av framställningarna och vägt in synpunkterna tillsammans med övrigt utredningsmaterial. Framställningarna får anses besvarade med detta betänkande.

1.4. Delbetänkandets innehåll

I detta delbetänkande lämnar utredningen nu förslag på hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas. Därutöver bedöms lämpligheten av att införa en sådan lag.

2. Utgångspunkter

I detta avsnitt redovisas de viktigaste utgångspunkterna för utredningens arbete. Enligt de allmänna förutsättningarna i direktiven skall utredaren lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas och bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. En skatt skall, för att bedömas lämplig att införa, bidra till styrning mot kostnadseffektiva system och i ett helhetsperspektiv uppfyllande av relevanta miljömål. Utredaren skall också bedöma vilken skattenivå som är lämplig med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås.

2.1. Övergripande mål

2.1.1. Sveriges miljökvalitetsmål

Det övergripande målet för det miljöpolitiska arbetet är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Riksdagen har beslutat om 15 nationella miljökvalitetsmål som anger vilket miljötillstånd som skall uppnås i ett generationsperspektiv (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Dessa mål är ledstjärnor i det svenska miljöarbetet. De femton miljökvalitetsmålen omfattar: 1) Begränsad klimatpåverkan 2) Frisk luft 3) Bara naturlig försurning 4) Giftfri miljö 5) Skyddande ozonskikt 6) Säker strålmiljö 7) Ingen övergödning 8) Levande sjöar och vattendrag

9) Grundvatten av god kvalitet 10) Hav i balans samt levande kust och skärgård 11) Myllrande våtmarker 12) Levande skogar 13) Ett rikt odlingslandskap 14) Storslagen fjällmiljö 15) God bebyggd miljö

De beskriver det tillstånd för den svenska miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbart. Miljökvalitetsmålen och delmålen bygger på fem grundläggande värden som innebär att

  • främja människors hälsa,
  • värna den biologiska mångfalden och naturmiljön,
  • ta tillvara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena,
  • bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga samt
  • trygga en god hushållning med naturresurserna.

Till de femton miljökvalitetsmålen har riksdagen beslutat om tre strategier och ett flertal delmål. Strategierna skall vara vägledande i arbetet med att uppnå målen. En av strategierna är strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp. Denna bidrar främst till att uppnå målen om giftfri miljö, ingen övergödning, begränsad klimatpåverkan, skyddande ozonskikt samt god bebyggd miljö genom att öka resurseffektiveten och minska läckage av gifter samt näringsämnen. Dessutom är hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen två viktiga principer för den svenska miljöpolitiken. Principerna syftar till att skapa ett mera resurshushållande samhälle. Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till naturens kretslopp skall uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och hushållningen av våra resurser förbättras. Om material återanvänds eller återvinns, kommer det till ny användning eller förvandlas till ny råvara som kan användas i annan verksamhet. På så sätt minskas behovet att förbruka ändliga naturresurser och energi.

Delmål som berör avfallsbehandling

I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) utvecklas miljökvalitetsmålen. Riksdagen har bifallit regeringens förslag (bet. 2001/02:MJU3, rskr 2001/02:36) och därmed satt tre delmål till målet God bebyggd miljö som direkt avser avfallsområdet.

  • Delmål 4: År 2010 skall uttaget av naturgrus i landet vara högst

12 miljoner ton per år och andelen återanvänt material utgöra minst 15 procent av ballastanvändningen.

  • Delmål 5: Mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall skall minska med minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå samtidigt som den totala mängden genererat avfall inte ökar.
  • Delmål 6: Samtliga avfallsdeponier har senast år 2008 uppnått en enhetlig standard och uppfyller högt ställda miljökrav enligt EU: s beslutade direktiv om deponering av avfall.

I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) föreslog regeringen mål, strategier och åtgärder för att fortsätta utvecklingen mot ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp. Riksdagen har bifallit regeringens förslag (bet. 2003/04:MJU04, rskr. 2003/04:13) och därmed lagt ytterligare ett par delmål till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö som också direkt avser avfallsområdet.

  • Delmål 9: Senast år 2010 skall minst 35 procent av matavfallet från hushåll, restauranger, storkök och butiker återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser källsorterat avfall till såväl hemkompostering som central behandling.
  • Delmål 10: Senast år 2010 skall matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier m.m. återvinnas genom biologisk behandling. Målet avser sådant avfall som förekommer utan att vara blandat med annat avfall och är av sådan kvalitet som det är lämpligt att efter behandling återföra till växtodling.

Regeringen inrättade den 1 januari 2002 Miljömålsrådet, ett organ för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådet består av företrädare

för centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, frivilliga organisationer och näringslivet. En av rådets viktigaste uppgifter är att följa upp och utvärdera utvecklingen mot miljökvalitetsmålen. Av dess uppföljning av Sveriges femton miljömål 2003 (de facto 2004) framgår följande angående de för avfall relevanta delmålen.

  • Delmål 4: Naturgrusets andel av de totala ballastuttagen fortsätter att minska. Minskningen år 2002 är mindre än året innan. År 2002 var uttaget av naturgrus 22,9 miljoner ton. Det bedöms vara möjligt att nå målet om uttag på högst 12 miljoner ton per år. Kunskapen om hur stora volymer som återanvänds respektive kan återanvändas måste förbättras för att det ska vara möjligt att bedöma den delen av målet. Man måste också ta ställning till vilka material som är möjliga att återanvända i ett långsiktigt hållbart samhälle. Dessutom bör miljölagstiftningen justeras så att återvinning av material kan samordnas med normal ballastproduktion.
  • Delmål 5: Delmålet omfattar olika typer av avfall. När det gäller hushållsavfallet ökar den totala mängden avfall samtidigt som andelen som deponeras minskar. Det finns alltså samtidigt trender som missgynnar respektive gynnar delmålet. För att minska deponeringen har flera kraftfulla styrmedel införts, men dessa påverkar inte den totala mängden genererat avfall i någon högre grad. Hela delmålet blir därför svårt att nå inom tidsramen. Kommunerna samlar in en allt större andel av hushållets farliga avfall för vidare behandling. Särskilt insamlingen och återvinningen av elektronikavfall har totalt sett ökat kraftigt på senare år.
  • Delmål 6: Deponiförordningen är det starkaste styrmedlet för att nå delmålet. Till den 1 juli 2002 lämnade deponiägarna in anpassnings- eller avslutningsplaner om hur de avser att följa denna förordning. Tillsynsmyndigheterna arbetar nu med att utvärdera om åtgärderna som beskrivs i planerna uppfyller förordningens krav. Uppskattningsvis omkring hälften av landets deponier som var i drift den 1 juli 2001 kommer att avslutas till 2008. I många fall har de faktiska åtgärderna vid deponierna ännu inte kommit igång, och det saknas statistik på hur många deponier som i dag uppfyller delmålet. Delmålet bedöms dock kunna uppnås i tid.
  • Delmål 9: Det kan konstateras att det för närvarande pågår en kraftig utbyggnad för återvinning av källsorterat matavfall från hushåll och restauranger m.m. genom biologisk behandling. Underlag tyder på att återvinningen kommer att fortsätta öka i hög grad. Mot denna bakgrund bör förutsättningarna att nå det nya delmålet inte vara orealistiska, även om det krävs fortsatt utveckling och utbyggnad i hög takt.
  • Delmål 10: Mängden matavfall från livsmedelsindustrier som återvinns genom biologisk behandling ökar avsevärt för närvarande. För detta avfall är underlaget om nuvarande hantering något sämre än för matavfall från hushåll och restauranger m.m. Eftersom detta delmål avser större materialflöden av mer ensartad kvalitet bör återvinningen bli ekonomiskt konkurrenskraftig även på kortare sikt. Det finns således indikationer på att återvinningen kommer att öka kraftigt även i detta fall. Samtidigt är det svårare att bedöma förutsättningarna att nå delmålet till följd av sämre underlag i nuläget.

Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp

För att uppnå ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp krävs att användningen och förvaltandet av samhällets resurser inklusive avfallet sker på ett hållbart sätt. Det förebyggande arbetet är viktigt för att reducera och avgifta avfallsflödena. I första hand skall uppkomsten av avfall minska genom förändrade konsumtions- och produktionsmönster. I andra hand skall den resurs som avfallet utgör tas tillvara i så hög grad som möjligt samt användningen av kemiska produkter ske på ett sådant sätt och i en sådan utsträckning att de negativa effekterna på människors hälsa eller på miljön i möjligaste mån undviks. Avfallet skall omhändertas enligt avfallshierarkin.

Vad avser rangordningen för materialåtervinning och förbränning framgår följande av propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp

1

.

Utifrån förutsättningen att både behandlingen och anläggningarna uppfyller höga krav på miljöskydd är såväl förbränning som materialåtervinning, inklusive biologisk behandling, från miljö-

1

Prop. 2002/03:117, s. 2122.

synpunkt godtagbara metoder för att omhänderta avfall enligt Naturvårdsverket. Regeringen utgår från bedömningen att med beaktande av avfallshierarkin är båda metoderna nödvändiga för att i dagsläget omhänderta allt avfall. Naturvårdsverket anger ett flertal studier som har gjorts för att jämföra miljöeffekter av förbränning och materialåtervinning. Flera analyser stöder avfallshierarkin då de visar att deponering generellt är den från miljösynpunkt sämsta hanteringsmetoden för avfall som kan materialåtervinnas eller förbrännas med energiutvinning. Materialåtervinning inklusive biologisk behandling ger möjlighet att, för de material som återvinns, skapa en avfallshantering i det närmaste helt utan deponering där material respektive näringsämnen kan ingå i ett kretslopp. Genom att använda den återvunna råvaran i stället för att producera ny jungfrulig råvara, sparas energi motsvarande 95 procent för aluminium, 75 procent för stål och vissa plastfraktioner och 25 procent för glas och papper. Materialåtervinning innebär dessutom oftast lägre utsläpp och har fördelen av att kunna ge en värdefull koppling till produktutveckling. På så sätt kan kunskap om miljöeffekter i avfallsledet återföras till den som tillverkar produkten. Naturvårdsverket har konstaterat att det inte alltid är enkelt att göra avvägningen mellan förbränning och materialåtervinning. Detta eftersom vissa avfallsslag har egenskaper som gör dem olämpliga att materialåtervinna eller också kräver arbetsinsatser eller kostnader som inte motsvarar miljönyttan. Dåligt fungerande materialåtervinning kan också riskera att leda till diffus spridning av farliga ämnen till nya produkter eller till åkermark i form av kompost eller rötrest av dålig kvalitet. Regeringen anser mot bakgrund av ovanstående att valet av återvinningsmetod liksom tidigare skall bedömas med hänsyn till avfallets egenskaper och praktiska eller lokala förutsättningar som ekonomi, marknad, teknik och inte minst allmänhetens acceptans för systemet.

Regeringen konstaterar i propositionen att det finns anledning att i större utsträckning främja de biologiska behandlingsmetoderna och annan typ av materialutnyttjande och föreslår därför nya delmål om biologiskt omhändertagande av matavfall och därmed jämförligt avfall. Vidare föreslår regeringen tydligare ansvar för avfallsinnehavaren, åtgärder för att förbättra producenternas insamlingssystem samt att frågan om en skatt på avfall som förbränns skall utredas.

Regeringen planerar att presentera en miljömålsproposition våren 2005.

Miljöbalken

Genom miljöbalken, som trädde i kraft 1999, samlades den centrala miljölagstiftningen i ett gemensamt lagverk. Bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. I balken ges regler till skydd för människors hälsa och miljön, värdefulla natur- och kulturmiljöer och den biologiska mångfalden. Vidare ges regler som skall trygga en god hushållning med mark- och vattenresurserna. Återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med råvaror, material samt med energi främjas så att ett kretsloppsanpassat samhälle uppnås.

I miljöbalkens andra kapitel finns ett antal allmänna hänsynsregler som ger uttryck för bland annat försiktighetsprincipen, principen att det är förorenaren som skall betala, produktvalsregeln samt regler om hushållning, kretslopp och lämplig lokalisering av verksamheter och åtgärder. Lagen ställer krav på den som driver verksamhet eller vidtar åtgärder att skaffa sig kunskaper om ingreppens miljöeffekter. Den som vidtar en åtgärd som riskerar att påverka miljön är skyldig att begränsa olägenheterna så långt som möjligt. Skulle olägenheterna ändå uppkomma är den som förorsakat dessa skyldig att avhjälpa dem.

2.1.2. Avfallspolitiska mål

EU:s avfallspolitik

Den svenska avfallspolitiken styrs av de mål och regler som fastställs på EU-nivå. Inom EU gäller en särskild policy för avfallshanteringen, som innehåller de övergripande riktlinjerna för gemenskapens avfallspolitik. Policyn kom till 1989 genom rådets resolution (90/C 122/2)

2

om avfallspolicy och reviderades 1997

genom resolution (97/C 76/01)

3

om en gemenskapsstrategi för

avfallshantering. Resolutionerna innehåller en mängd policybeslut. Gemenskapens avfallshantering regleras genom en rad direktiv. Ett

2

Rådets resolution av den 7 maj 1990 om en avfallspolicy (EGT C 122, 18.05.1990, s. 2)

3

Rådets resolution av den 24 februari 1997 om en gemenskapsstrategi (EGT C 76,

11.03.1997, s.1).

grunddokument för EU:s avfallspolitik är det så kallade ramdirektivet för avfall som kom redan 1975 (75/442/EEG)

4

. I direktivet fastställs övergripande regler för kontroll och omhändertagande av avfall. Där finns också en beskrivning av avfallshierarkin. Utvecklingen av gemenskapens miljöpolitik sker för närvarande inom det sjätte miljöhandlingsprogrammet (1600/2002/EG)

5

som utgör en ram för gemenskapens miljöpolitik

och fastställer de huvudsakliga miljömål som skall vara uppnådda i juli 2012. Målen motsvarar de huvudsakliga miljöprioriteringarna på områdena klimatförändringar, natur och biologisk mångfald, miljö, hälsa och livskvalitet samt naturresurser och avfall. Mål och prioriterade områden för avfall framgår av artikel 8.

  • att nå en betydande generell minskning av den mängd avfall som genereras genom förebyggande åtgärder,
  • att nå bättre resurseffektivitet och en övergång till mer hållbara produktions- och konsumtionsmönster,
  • att nå en betydande minskning av avfall som skall bortskaffas och av farligt avfall samtidigt som ökade utsläpp i luft, vatten och mark undviks,
  • att avfall skall behandlas enligt avfallshierarkin och
  • att avfall som är avsett att bortskaffas behandlas så nära uppkomstplatsen som möjligt, i den mån det inte leder till en minskning av effektiviteten i avfallshanteringen.

Kommissionen har som ett led i detta arbete lämnat förslag om en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall (KOM (2003) 301 slutlig). Den slutliga strategin kommer att utarbetas under 2005.

Vid rådsmötet (miljö) i juni 2004 antog ministrarna slutsatser om ett meddelande från kommissionen om en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall. Den för Sverige viktigaste frågan var när avfall upphör att vara avfall samt förtydliga skillnaderna mellan återvinning och bortskaffande. Vissa medlemsstater ansåg att slutsatserna skulle tydliggöra vad som är avfall utifrån dagens definition. Efter en kortare diskussion enades man

4

Rådets direktiv (75/442/EEG) av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 39),

senast ändrat genom kommissionens beslut (96/350/EG) av den 24 maj 1996 (EGT L 135, 6.6.1996, s. 32).

5

Europaparlamentets och rådets beslut (1600/2002/EG) av den 22 juli 2002 om fastställande

av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram (EGT L 242, 10.9.2002, s. 1).

om en kompromiss som innebar att båda formuleringarna togs med i slutsatserna.

Den svenska avfallspolitiken

I propositionen Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp

6

skriver regeringen:

EU: s medlemsstater har enats om en hierarki för hur avfall skall omhändertas. Denna avfallshierarki ligger till grund för den svenska regeringens politik på avfallsområdet. Avfallshierarkin innebär i första hand att uppkomsten av avfall skall förebyggas och att avfallets farlighet skall minska. Det avfall som ändå uppstår skall återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, varvid materialåtervinning prioriteras framför energiåtervinning när detta efter en helhetsbedömning är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering.

Avfallshierarkin är ett medel för att hantera avfall i enlighet med hushållningsprincipen och kretsloppsprincipen. Genom att uppnå en ökad återanvändning, återvinning och återföring till naturens kretslopp skall uppkomsten av avfall förebyggas och minimeras och hushållningen av våra resurser förbättras.

För det avfall man har skall första frågan vara – kan avfallet undvikas? Om svaret är nej är nästa fråga kan dess farlighet minimeras? Nästa fråga är om avfallet kan användas igen? Om inte, kan avfallet bearbetas så att materialet i det kan användas? Slutligen skall den energi som finns i avfallet användas om det är möjligt, annars måste avfallet läggas på deponi. Svaren på frågorna beror på vilket avfall som avses. Allmänt gäller att avfall skall hanteras så att dess resurs tas tillvara på bästa sätt.

6

Prop. 2002/03:117, s. 21.

Figur 2.1

. Illustration av avfallshierarkin

Förebygga uppkomst och

minimera avfallets farlighet

1

Återanvändning

2

Återvinning av

material och

näringsämnen

3

Energiutvinning

4

Deponering

5

Avfallshierarkin illustrerar att avfall både kan ses som en resurs och som ett problem som innehavaren vill bli kvitt.

Utöver avfallshierarkin är miljöbalkens regler om resurshushållning och miljöskydd, samt de nationella miljömålen om minskad deponering till år 2005 och ökad biologisk behandling till år 2010, också centrala utgångspunkter för den svenska avfallspolitiken.

Producentansvaret

Avsnittet är baserat på Samla in, återvinn! Uppföljning av producentansvaret 2003, Naturvårdsverket Rapport 5380. Producentansvar innebär att de som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar att samla in, transportera bort, återvinna, återanvända eller bortskaffa dessa på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit avfall. Producentansvaret omfattar i dag förpackningar, returpapper, bilar, däck samt elektriska och elektroniska produkter.

Som framgår av tabellen nedan så är återvinningsresultatet för förpackningar, enligt producentansvaret, för de flesta materialslagen god.

Tabell 2.1. Resultat av förpackningsinsamlingen 2003, materialbolagen

A

Material

slag

Totalt satt

på mark-

naden

(ton)

Material-

utnytt-

jande (ton)

Energiutnytt-

jande (ton)

Material

utnytt-

jande

(%)

Återvinning (= material och energiutnyttjande

(%)

Återvin-

ningsmål

för material-

utnytt-

jande för förpack-

ningar

(%)

Glas 165 000 151 229 - 92

-

70

Plast, ej PET

149 095 26 916 75 888

B

18 69 30

PETflaskor av engångstyp

13 488 10 652 - 79

-

90

Papper & kartong

200 000 75 020 1 482 38

38

40

Wellpapp

422 000 359 000 - 85

85

65

Stål 41 700 30 400 - 73

73

70

Aluminium

9 000 2 500 - 28

28

70

Returburkar

15 547 13 266 - 85

85

90

Trä 393 131 63 028 328 848 16

100 Saknas

Totalt 1 408 961 732 011

52

81

A

Med materialbolagen avses Plastkretsen, Returwell, Svensk Kartongåtervinning, MetallKretsen, Pressretur och

Svensk GlasÅtervinning. Utöver dessa finns det företag som till Naturvårdsverket anmält att eget ansvar för

förpackningsavfallet. År 2003 uppgår detta avfall till 83 027 ton.

B

Varav 48 000 ton som energiutvinns i kombination med hushållsavfall

Källa: Samla in, återvinn! Uppföljning av producentansvaret 2003, Naturvårdsverket Rapport 5380.

Det skall dock noteras att materialutnyttjandet av plast endast är 18 procent. I den del av plasten som energiutnyttjas kommer 48 000 ton (ca 63 %) från hushållsavfall. Inte heller återvinningsmålet för PET-flaskor av engångstyp avseende materialutnyttjande har nåtts. Det skall också noteras att endast 28 procent av aluminiumförpackningar materialutnyttjas, vilket kan jämföras med återvinningsmålet om 70 procent. Till ovanstående skall läggas återvinningsresultatet för returpapper, vilket uppgår till cirka

80 procent eller 424 000 av 531 000 ton. Det frivilliga åtagandet för kontorspapper nådde 57 procent 2003 och det frivilliga åtagandet för lantbruksplast gav 2003 en återvinningsgrad på 76 procent eller 9 640 av 12 604 ton. Lantbruksplasten gick uteslutande till förbränning med energiutvinning.

Sortering och kontroll av avfall till förbränning

I december 2003 fick Naturvårdsverket i uppdrag att tillsammans med Statens energimyndighet undersöka om det är möjligt att i förordning (2002:1060) om avfallsförbränning ställa krav på kvaliteten på det avfall som förs till förbränning, kontrollen av avfallet samt att, i förekommande fall, föreslå krav och kontrollsystem i förordningen. I redovisningen av uppdraget förordar Naturvårdsverket att det inte regleras vilka avfall som bör förbrännas eller inte, utan pekar på att ekonomiska styrmedel är lämpligare, eftersom merparten av avfallen inte kan anses olämpliga att förbränna, utan tvärtom då de tjänat ut som materialresurs bör energiutnyttjas. I syfte att minska risken för att farligt avfall oavsiktligt förs till förbränning, avfall som är olämpligt att förbränna förs till förbränning och material som lämpar sig för återvinning, biologisk behandling eller materialåtervinning oavsiktligt förs till förbränning föreslår Naturvårdsverket följande.

  • Krav på att avfallsproducenten karakteriserar det avfall som förs till förbränning införs i förordning. Resultatet av karakteriseringen skall dokumenteras skriftligt, redovisas för verksamhetsutövaren vid förbränningsanläggningen innan avfallet levereras och finnas tillgänglig för tillsynsmyndigheten. Karakteriseringens omfattning bör anpassas efter hur avfallet produceras och vad det består av. Åtminstone skall karakteriseringen omfatta bestämning av den sexsiffriga avfallskoden enligt bilaga 2 till avfallsförordningen (2001:1063) och om avfallet är farligt avfall. I karakteriseringen bör också ingå sådana egenskaper som har betydelse för förbränningen av avfallet såsom värmevärde och fukthalt. Halter av olika metaller, klor och svavel kan också vara av intresse. I beskrivningen av avfallet skall också mängderna av de olika avfallsslag som omfattas av producentansvar samt av batterier,

plast, gummi, papper, kartong, icke brännbart avfall och farligt avfall skattas.

  • Kraven i 8 § i förordningen om avfallsförbränning avseende farligt avfall, i tillämpliga delar, skall omfatta alla typer av avfall som omfattas av förordningen.
  • De nuvarande kraven på att ”då det är möjligt skall uppgifterna om avfallet även avse de avfallskategorier som anges i bilaga 1 till avfallsförordningen” ersätts med krav på att ”då det är möjligt skall uppgifterna om avfallet även avse den sexsiffriga avfallskoden som anges i bilaga 2 till avfallsförordningen”.
  • Kontrollerna av avfallet vid mottagandet skall ingå i kontroller enligt 26 kap 19 § miljöbalken.
  • Krav bör införas på att dokumentation och anteckningar från mottagning och mottagningskontroll bevaras i minst två år och att dessa på begäran skall lämnas till tillsynsmyndigheter.

Kretsloppsstrategin

I december 2003 fick Naturvårdsverket i uppdrag att föreslå utveckling av kretsloppsstrategin. Uppdraget redovisades den 1 april 2004. Sammanfattningsvis anser Naturvårdsverket att utvecklingen av åtgärdsstrategin måste ta sin utgångspunkt i arbetet mot en giftfri miljö och begränsad klimatpåverkan, eftersom dessa enligt miljömålsutvärderingen blir svåra att nå till nästa generation. Naturvårdsverket föreslår följande.

Utveckla och använd styrmedel som bidrar till flera mål

  • Verka för att lagstiftning utvecklas och koordineras,
  • vägleda om hur hänsynsreglerna i miljöbalken kan användas,
  • samordna regler avseende en giftfriare miljö,
  • stärka förutsättningar för den offentliga upphandlingen,
  • utreda möjligheter för ökad användning av ekonomiska styrmedel på produkter och processer,
  • underlätta utveckling och användning av verktyg, såsom produktutveckling och miljöledningssystem, och
  • förbättra informationsflödet av miljöaspekter längs produktkedjan.

Ökad samsyn genom samverkan och samordning

  • Krav i regeringens uppdragsbeställningar på att åtgärdsförslag ska konsekvensbedömas även mot närliggande miljömål,
  • samverkan mellan berörda miljömåls-, sektors- och forskningsfinansierande myndigheter,
  • samverkan mellan näringsliv, forskare och myndigheter avseende produktpolitik, och
  • den nationella avfallsplanen och den fördjupande utvärderingen av delmål för avfall bör få samverkande roller.

Breddad kunskapsbas är en förutsättning

  • Att kunskapsbasen för att utveckla kretsloppsstrategin förstärks bland annat genom särskilda och samordnade satsningar på samhällsvetenskaplig och tvärvetenskaplig forskning och på genomförande forskning,
  • att samordningen av forskningen och kunskapsutvecklingen inom området mellan myndigheterna och med den privata avnämarsidan förstärks,
  • att forskningssamverkan och kunskapsutbytet med andra länder framförallt inom EU utvecklas,
  • att miljöundervisningen i utbildningen stärks bland annat genom att den görs mer tvärvetenskaplig och inriktad mot hållbarhet.

Avvakta krav från EU på ny materialflödesstatistik, men förbättra den befintliga

  • Industri- och handelsstatistiken utvecklas genom ett uppdrag till SCB,
  • ett användarråd skapas,
  • produktregistret och utsläppsstatistiken förbättras inom ramen för Kemikalieinspektionens och Naturvårdsverkets löpande arbete.

Naturvårdsverket har vidare undersökt hur dagens delmål inom avfallsområdet kan kompletteras med ytterligare delmål för en ökad

materialåtervinning. Verket föreslår tillsammans med Boverket att delmål 5 om halverad deponering och minskade avfallsmängder i god bebyggd miljö vidareutvecklas redan under 2004 i syfte att bli ett övergripande delmål för ökad resurshushållning och minskad miljöpåverkan.

Skatt på avfall idag - och i framtiden

Regeringen tillsatte år 2001 en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall. Han redovisade sitt uppdrag i betänkandet Skatt på avfall idag - och i framtiden (SOU 2002:9). Utredaren fann goda skäl till en skatt, men fann även risker med en mycket hög skattesats. Fördelarna var att en förbränningsskatt ger bättre ekonomiska förutsättningar för materialåtervinning och biologisk behandling av avfall. En sådan skatt ger också ett ekonomiskt incitament för en mer resurssnål produktion. En skatt medverkar också till att öka den totala behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras eftersom fler metoder blir aktuella vid en högre kostnadsnivå. En bra utformad skatt på rätt nivå bör medföra att befintlig behandlingskapacitet utnyttjas optimalt, så att avfall som kan behandlas på annat sätt inte onödigtvis går till förbränning. En skatt bedöms vidare kunna öka likformigheten i energi- och miljöbeskattningen, eftersom avfall innehåller en fossil andel som i dag inte beskattas. Därigenom kan den begränsa och till och med upphäva de fördelar som energibeskattningens utformning innebär för användning av avfall i värmeproduktion till befintliga fjärrvärmeanläggningar. Drivkraften för import av avfall skulle också reduceras eller elimineras med en skatt, beroende på skattens höjd. Utredaren beräknade konsekvenser av skattenivåerna 100, 400 och 700 kr per ton avfall till förbränning. Han fann att nivån 400 kr per ton sammantaget hade störst positiva effekter. Utredaren redovisade också ett antal problem som kan uppkomma med en skatt på avfall som förbränns, framför allt vid den lägsta och högsta analyserade skattenivån. Det rör sig om bland annat att en hög skattenivå, dvs. vid 700 kronor per ton avfall, kan göra att även sådant avfall för vilket förbränning är den miljömässigt bästa behandlingsmetoden, styrs över till andra mindre lämpliga behandlingsformer vilket kan ge upphov till exempelvis förorenad

kompostjord. En hög skatt kan också hämma nödvändig utbyggnad av förbränningskapacitet och leda till att dispenser från deponiförbuden måste fortsätta att meddelas. Val av enklare värmeåtervinnings- och reningsteknik med lägre totalt energiutbyte och ökade risker för miljöpåverkan skulle också kunna bli konsekvenser av en hög skatt. Vidare skulle en hög förbränningsskatt kunna medföra att deponering av berörda avfallsfraktioner blir ekonomiskt intressantare.

Ett antal frågor angående en skatt på avfall som förbränns behövde, enligt utredaren, utredas vidare, exempelvis hur avgränsningen av skattens generella omfattning skall göras och hur behovet av undantag för bland annat farligt avfall och annat avfall, där förbränning är den lämpligaste behandlingsmetoden, skall lösas. Ytterligare utredning bedömdes också vara nödvändig med hänsyn till skattens förenlighet med EG:s statsstödsregler, särskilt i ljuset av skattens omfattning, eventuella undantag, avdragsmöjligheter och differentieringar. Även samordningen med den nuvarande skatten på avfall som deponeras måste beaktas för att undvika styrning i fel riktning, liksom samordningen med industrins förbränning av eget avfall.

Betänkandet har remissbehandlats (dnr Fi 2002/589). Utfallet var blandat beroende på remissinstansens intressen och inriktning. De med intressen i återvinning och biologisk behandling var positiva och de med intressen i befintlig eller planerad avfallsförbränning var negativa. Remissinstanser utan tydliga intressen förhöll sig i regel mer avvaktande eller splittrat. Huvudargumenten hos de kritiska remissinstanserna sammanfaller med de risker och problem som påtalades av utredaren vid en hög skattenivå, dock med den skillnaden att dessa remissinstanser menar att problemen blir väsentliga redan vid lägre skattenivåer. Bland annat framhölls av dessa risken för en långsammare utbyggnad av behandlingskapacitet och därmed en förlängd tidsutdräkt för dispensdeponering, samt risken för att biologisk behandling av förorenat avfall ökar. Huvudargumenten hos de positiva remissinstanserna sammanföll med utredarens argument för en förbränningsskatt, och då i huvudsak att återvinning stimuleras.

Resurs i retur

Regeringen tillsatte år 2000 en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av producentansvaret samt utreda hur garantier för producentansvarets fullföljande och funktion skulle kunna utformas. Utredaren redovisade sitt uppdrag i betänkandet Resurs i retur (SOU 2001:102). Utredaren fann sammanfattningsvis att återvinningsmålen för det lagstadgade producentansvaret, returdryckesförpackningarna och de frivilliga åtagandena i de flesta fall nåtts på ett tillfredsställande sätt. Några områden där målen inte har nåtts är aluminiumburkar och PET-flaskor samt byggsektorns frivilliga åtagande. Det nu gällande producentansvaret konstaterades vara både miljömässigt och samhällsekonomiskt motiverat. Utredaren fann vidare att materialåtervinning av förpackningar, med de då existerande målnivåerna, var bättre än energiutvinning med undantag för vätskekartonger och mjukplast där det inte fanns någon tydlig skillnad.

2.1.3. Klimatmål eller målen med klimatarbetet

EU:s klimatpolitik

I regeringens skrivelse EU-prioriteringar för att nå miljömålen (2003/04:9) skriver man:

Enligt det sjätte miljöhandlingsprogrammet skall koldioxidhalten i atmosfären stabiliseras på en nivå lägre än 550 ppm. På lång sikt skall därför utsläppen i EU minska med 70 procent. Sverige har som nationellt långsiktigt mål (Sveriges klimatstrategi prop. 2002/02:55) att koncentrationen av samtliga de sex i Kyotoprotokollet ingående växthusgaserna skall stabiliseras på en nivå som sammantaget motsvarar en koldioxidhalt under 550 ppm. /…/ Regeringen anser att det gemensamma europeiska åtgärdsarbetet i första hand bör vara inriktat mot åtgärder som det är fördelaktigt att samordna eller som inte eller endast svårligen kan genomföras nationellt. Ett annat kriterium för när åtgärder på EU-nivå skall prioriteras kan vara att de stärker EU:s trovärdighet i internationella förhandlingar. Vidare skall åtgärder i ECCP:s lista beredas och övervägas i ett perspektiv som även innefattar andra samhällsaspekter. /…/ Några av de förslag som presenterades av kommissionen i meddelandet om ECCP behandlas redan nu i rådet. Det gäller /…/ för främjande av kraftvärmeteknik samt en förordning om fluorerande gaser. Regeringen anser att dessa initiativ skall ges hög prioritet. Förslaget om främjande av kraftvärme

kan ha stor betydelse för att öka genomslaget för denna teknik, framför allt i andra EU-länder, och kan därmed, trots att det sannolikt kommer att ha begränsad betydelse för utsläppen i Sverige, bidra till att nå klimatmålen. Svensk teknik och svenska erfarenheter inom området kan dessutom komma att ha stor betydelse. Vad beträffar fluorerade gaser har regeringen tidigare uttalat att Sverige bör verka för att åtgärder vidtas på europeisk nivå för att minska utsläppen från dessa. (s. 25-26)

Den svenska klimatpolitiken

Begränsad klimatpåverkan är ett av femton miljökvalitetsmål. I propositionen Sveriges klimatstrategi (prop. 2001/02:55) fastslås att de svenska utsläppen av växthusgaser skall vara minst fyra procent lägre år 2010 än de var 1990. Av de sex växthusgaserna – koldioxid (CO

2

), metan (CH

4

), dikväveoxid (N

2

O), fluorkolväten

(HFC), fluorkarboner (FC) och svavelhexafluorid (SF

6

) – är det

främst koldioxid och metan som är av intresse.

Enligt RVF:s rapport Förbränning av avfall. Utsläpp av växthusgaser jämfört med annan avfallsbehandling och annan energiproduktion

7

uppgår utsläppen av fossil koldioxid från

förbränning av avfall i avfallsförbränningsanläggningar till 1,3 procent för år 2002 och bedöms år 2008 uppgå till 2,6 procent av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser. Det betonas dock att denna förbränning innebär att annan energiproduktion och annan avfallsbehandling ersätts. De viktigaste aspekterna är vilket bränsle som annars hade använts till fjärrvärmeproduktion (se bilaga 4) och vad växthusgasutsläppen är från den alternativa behandlingsmetoden. Vid spontan biologisk nedbrytning bildas metan vilket i ett hundraårigt perspektiv är en cirka tjugo gånger starkare växthusgas än koldioxid. Metan bildas vid deponering och i varierande grad vid kompostering. För att minska effekten av metanläckage från deponier måste, enligt deponeringsförordningen, den s.k. deponigasen samlas in och utnyttjas för energiutvinning eller facklas. Så sker också vid huvuddelen av de svenska deponierna.

7

Förbränning av avfall. Utsläpp av växthusgaser jämfört med annan avfallsbehandling och

annan energiproduktion, RVF rapport 2003:12.

Handel med utsläppsrätter

Enligt EG-direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen

8

, skall bland annat förbrän-

ningsanläggningar med en effekt högre än 20 megawatt från 2005 redovisa utsläppsrätter motsvarande gjorda utsläpp av koldioxid. Förbränningsanläggningar som huvudsakligen förbränner kommunalt avfall (hushållsavfall) kommer inledningsvis dock inte att omfattas av handeln. Systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom EU är en hörnsten i kommissionens strategi för att uppnå Kyotomålen på ett kostnadseffektivt sätt.

Utformningen av ett system för handel med utsläppsrätter för anläggningar i Sverige har utretts av en parlamentarisk delegation den s.k. Flex-mex2.

9

En fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen

Regeringen tillsatte i juli 2003 en särskild utredare med uppdrag att föreslå nationella mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen och att analysera möjligheten att införa någon form av drivmedelcertifikat (s.k. gröna certifikat) för att främja introduktionen av förnybara fordonsbränslen.

10

Utredaren

redovisade sitt uppdrag i delbetänkandet Förnybara fordonsbränslen nationellt mål för 2005 och hur tillgängligheten av dessa bränslen kan ökas (SOU 2004:4) och slutbetänkandet Introduktion av förnybara fordonsbränslen (SOU 2004:133). Utredaren föreslår bland annat att det svenska nationella målet för andelen förnybara fordonsbränslen år 2010 sätts till 5,75 procent, vilket är samma som EU:s referensnivå. Vidare föreslås att nivån för inblandning av etanol i bensin ökar från 5 procent till 10 procent och att inblandning av RME i diesel ökar till 5 procent. Utredaren förordar att ett system för gröna certifikat för fordonsbränslen införs. Gröna certifikat är, enligt utredaren, det bästa styrmedlet för att åstadkomma en marknadsbaserad introduktion av biodrivmedel, bättre än skattesubventioner och tvångsmässigt kvotsystem. Användningen av certifikaten bör kunna starta år 2009 och då bör

8

Europaparlamentets och rådets direktiv (2003/87/EG) av den 13 oktober 2003 om ett

system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EGT L 275, 25.10.2003, s. 32).

9

Dir. 2001:56.

10

Dir. 2003:89.

de nuvarande skattesubventionerna avskaffas eller fasas ut. Utredaren förslår att det görs en kraftig satsning på forskning, utveckling och demonstrationsprojekt.

Beträffande förnybara fordonsbränslen från avfallsbehandling bör nämnas att biogas kan genereras från rötningsprocesser (se appendix A2.2.1).

2.1.4. Energipolitiska mål – den svenska energipolitiken

Den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Landets el- och energiförsörjning skall tryggas genom ett energisystem som grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara, energikällor samt en effektiv energianvändning med hänsyn tagen till alla resurstillgångar. Energipolitiken utformas under beaktande av de svenska miljö- och klimatmålen.

11

Fjärrvärme på värmemarknaden

I december 2002 tillsattes en särskild utredare med uppdrag att belysa fjärrvärmens konkurrenssituation på värmemarknaderna och föreslå åtgärder för att bättre skydda konsumenten mot oskälig prissättning på fjärrvärme.

12

Utredarens uppdrag omfattar även att

analysera om det är lämpligt med tredjepartstillträde på fjärrvärmemarknaden bland annat med beaktande av miljökonsekvenserna av tredjepartstillträde. Utredaren skall också genomföra den kompletterande analys på el- och värmeområdet som riksdagen tillkännagivit när det gäller åtskillnad mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet på elmarknaden såvitt avser avgränsningen till fjärrvärmeverksamhet. Den 6 maj 2004 beslutades om ytterligare ett tilläggsuppdrag. Utredaren skall lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på

11

Budgetpropositionen 2005 (2004/05:1) och propositionen Samverkan för en trygg, effektiv och miljövänlig energiförsörjning (2001/02:143).

12

Dir. 2002:160, 2003:77, 2003:102, 2003:138, 2004:58.

nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG skall genomföras i Sverige.

2.1.5. Sammanfattning och måluppfyllelse

Enligt avfallshierarkin skall det avfall som uppkommer återanvändas, materialåtervinnas eller energiutvinnas i så hög grad som möjligt. Materialåtervinning skall i första hand prioriteras före energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat.

Materialåtervinning är miljömässigt motiverat framför energiutvinning när det återvunna materialet ersätter jungfrulig råvara av samma material eller om återvunna förnybara material kan ersätta ej förnybara material fullt ut.

Sammanfattningsvis ligger vi bra till för att nå de delmål som direkt rör avfallshanteringen så när som på den del av delmål 5 som stadgar att den totala mängden genererat avfall inte skall öka. Avfallsmängderna ökar, det gäller såväl hushållsavfall som avfall som uppkommer inom verksamheter.

Av det avfall som uppkommer materialåtervinns drygt 30 procent av hushållsavfallet

13

och drygt 40 procent av tillverk-

ningsindustrins

14

avfall.

Det finns inget nationellt materialåtervinningsmål avseende hela avfallsmängden. Det styrmedel som finns mot materialåtervinning är producentansvaret som innehåller tydliga återvinningsmål för de fraktioner det omfattar. Huvuddelen av det som materialåtervinns från hushållen är förpackningar och returpapper som omfattas av producentansvaret. Producentansvaret för förpackningar är verkningsfullt. Det nationella resultatet för år 2003 av förpackningsåtervinningen uppgick till 80 procent. Materialutnyttjandet inom producentansvaret har minskat med tre procentenheter till 51 procent år 2003. Återvinningsmålen nås för glas, wellpapp-, stål- och träförpackningar. Däremot nås inte återvinningsmålen för förpackningar av plast, papper, kartong och aluminium, även om en viss förbättring har skett.

13

Svensk Avfallshantering 2004, årsskrift från RVF – Svenska Renhållningsverksföreningen.

14

Industrins avfall 2002, Naturvårdsverkets rapport 5371, april 2004.

2.2. Skattepolitiken

Utifrån ett samhällsekonomiskt effektivitetsperspektiv är det, allmänt sett, önskvärt att kunna ta så ”breda grepp” som möjligt beträffande skatters utformning, dvs. att ha så få undantag, särregler, m.m. som möjligt. Undantag och nedsättningar i en skattelag kan dock följa av skattesystemets art och funktion och vara en förutsättning för att skatten skall kunna tas ut på någon verksamhet över huvud taget. I sådana fall är undantagen således en förutsättning för existensen av det ekonomiska styrmedlet i sig. Vidare kan undantag och nedsättningar motiveras av konkurrensskäl. Detta är t.ex. fallet med energi- och koldioxidbeskattningen, där det är en förutsättning för den höga skattenivå som tas ut för hushåll och servicesektorer att en lägre skatt tas ut för vissa konkurrensutsatta verksamheter.

2.2.1. Skatter som miljöpolitiskt verktyg

Det är i många fall både möjligt och motiverat att samspelet mellan miljö och ekonomi förbättras genom olika ekonomiska styrmedel såsom skatter, avgifter, överlåtbara utsläppsrätter, subventioner m.m.

Ett ekonomiskt styrmedel, såsom exempelvis en skatt på avfall som förbränns, är inte ett tvingande instrument och inte heller ett tillåtande, dvs. man måste inte materialåtervinna och den ger inte tillstånd till att materialåtervinna hur som helst, exempelvis om materialet är förorenat. Precis som med all annan verksamhet, inte minst förbränningen, blir det i slutänden en avvägning som görs. Fördelen med ett väl balanserat ekonomiskt styrmedel är att det ger större frihet att välja inriktning och takt jämfört med en administrativ reglering.

Flera analyser av effekten av ekonomiska styrmedel har gjorts bland annat i Skatteväxlingskommitténs slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11) Skattenedsättningskommitténs slutbetänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38) och Naturvårdsverkets rapport Ekonomiska styrmedel inom miljöområdet - en sammanställning.

15

15

Ekonomiska styrmedel inom miljöområdet - en sammanställning, Naturvårdsverkets rapport 5333, november 2003.

Ett samhällsekonomiskt önskvärt beteende kan i viss mån uppnås genom ekonomiska styrmedel som stimulerar miljömässigt och samhällsekonomiskt motiverad materialåtervinning. Teoretiskt sett skall en miljöskatt som sätts på den nivå som avspeglar de externa kostnaderna ge en samhälleligt effektiv användning – en så kallad Pigou-skatt

16

. Tanken med en miljöskatt är att korrigera den skillnad som kan finnas mellan den privata kostnaden för en viss aktivitet och samhällets kostnad för densamma. Vid en skatt satt på rätt nivå, kommer konsumenter och producenter undvika miljöskatten i den mån som det är samhällsekonomiskt lönsamt. Det behöver inte vara en Pigou-skatt för att åstadkomma beteendeförändringar, och det är i själva verket i många fall mycket svårt att sätta skatten på den samhällsekonomiskt korrekta nivån. Den avvägning som måste göras vid osäkerhet om den rätta nivån är behovet av att nå ett visst mål (t.ex. att spara energi och minska miljöbelastning genom ökad materialåtervinning) mot kostnaden av att nå det (t.ex. i form av konkurrenssnedvridningar, ökad kostnader för hushåll och företag).

Ett tydliggörande av skattesystemets funktioner ökar flexibiliteten

Ett förtydligande och förenklande av skattesystemets olika funktioner är allmänt sett önskvärt.

Koldioxidskatten är ett exempel på en teknikneutral och tydlig funktion i skattesystemet. Det finns kunskap om hur mycket kol olika bränslen innehåller. Det är också kunskapen om bränslets kolinnehåll som gör att man vet vilken mängd koldioxid som uppstår vid förbränning. Det finns alltså en direkt koppling mellan koldioxidutsläppen och koldioxidskatten, och skatten är härigenom baserad direkt på det som samhället vill åtgärda.

I det fall som det fossila kolinnehållet i, eventuellt olika, avfallsfraktioner kan fastställas relativt enkelt och till låga kostnader, får det anses som en naturlig breddning av uttaget av koldioxidskatt som ökar likformigheten i energi- och miljöbeskattningen.

16

I Pigous klassiska verk The Economics of Welfare (1924) uppmärksammades att de företagsekonomiska produktionskostnaderna inte alltid överensstämmer med de samhällsekonomiska. Det är skillnaden mellan de företagsekonomiska och de samhällsekonomiska kostnaderna som också utgör den logiska grunden för storleken av den skatt (vid negativa externa effekter) eller den subvention (vid positiva externa effekter) som syftar till att få kostnaderna överensstämmande. Genom skatten kan då företaget (eller individen i förekommande fall) internalisera de externa effekterna.

2.2.2. Stabila skattebaser

Det övergripande syftet med skatter varierar; i vissa fall är det statsfinansiella viktigaste (breda stabila skattebaser), medan i andra fall är miljöstyrningen det överskuggande. I det sistnämnda fallet blir följden av en verkningsfull sådan skatt, låga eller inga intäkter (vilket inträffar om den miljöskadliga verksamheten helt upphör). Det är ur ett statsfinansiellt perspektiv viktigt att beakta hur olika förslag påverkar skattebasen. En ökad materialåtervinning som en följd av nya ekonomiska styrmedel kan påverka möjligheterna att skatteväxla med bibehållet skatteuttag. Om styrmedlet är verkningsfullt eroderar skattebasen, och skatteintäkter, för att täcka statens utgifter, allt annat lika, får tas ut någon annanstans. Vinsten med ökad materialåtervinning har dock uppnåtts.

  • Ett stabilt skatteuttag. En ”optimal beskattning” strävar efter att minimera välfärdsförluster genom att beskatta varor med låg priskänslighet högre. En låg priskänslighet innebär att prisförändringar (t.ex. genom förändring av skatter) har liten effekt på individers och företags val och därmed både ger stabila skatteintäkter och påverkar valen på marknaden i liten utsträckning.
  • En ökad materialåtervinning inom avfallshanteringen. Att använda ekonomiska styrmedel såsom skatter och avgifter är attraktivt om uppsatta mål skall nås på ett kostnadseffektivt sätt. Om beskattningen läggs om i syfte att påverka beteenden genom en större användning av rörliga skatter kan skattebasen (t.ex. avfall,) erodera. Ju mer priskänslig en vara är, desto större effekt på beteenden och därmed också en högre risk för skattebortfall.

2.2.3. Skatter och konkurrenssnedvridning

Skatte- och avgiftsförändringar i Sverige kan påverka produktionsbeslut, och därmed också konkurrenssituationen mellan produktion i Sverige och i utlandet. I det fall som kostnadsökningar för produktion i Sverige medför mindre produktion innebär detta, allmänt sett, välfärdsförluster, vilka är en följd av att skatter skapar en kil mellan vad som är privatekonomiskt lönsamt och vad som är samhällsekonomiskt lönsamt. Syftet med en skatt på avfall som

förbränns är att gynna den avfallshantering som relativt andra är miljömässigt och samhällsekonomiskt bättre. Denna effekt är därför att se som en ”rättvridning”, och därmed önskvärd så länge som inte de samhälleliga kostnaderna som följer av en, eventuellt, minskad produktion är för stora.

Ett exempel på snedvridning av konkurrensen är om svensk produktion får stora kostnadsökningar genom en skatt på avfall som förbränns, som de inte kan övervältra (genom högre priser eller lägre löner).

Vid eventuella avdrag eller undantag för skatt är det också ur konkurrensperspektiv angeläget att se till att vissa företag eller branscher inte gynnas relativt andra. Den allmänna strävan åt konkurrensneutralitet mellan företag, branscher och länder, bör således beaktas.

Det bör också betonas att analyser av konkurrenssituationer inte är helt enkel. Vid statiska jämförelser innebär skattehöjningar i Sverige alltid en försämrad konkurrenssituation jämfört med före skattehöjningen. Det kan innan skattehöjningen vara mycket svårt att uttala sig om de samhälleliga kostnaderna av en eventuellt minskad produktion. I ett dynamiskt perspektiv kan ökade kostnader under vissa förutsättningar till och med förbättra konkurrenssituationen, vilket ligger i linje med den så kallade Porterhypotesen.

17

Det bör också beaktas vilka nivåer på

jämförbara skatter som finns i konkurrentländer. Vad gäller avfall, har endast Danmark, Norge och Flandern i Belgien skatt på förbränning av avfall.

17

Se Porter, M. & van der Linde, C. (1995), “Towards a New Conception of the Environment – Competitiveness Relationships”, Journal of Economic Perspectives, 9(4), 97– 118. I denna artikel argumenteras för att miljöregleringar bör ses i ett dynamiskt perspektiv. En förutsättning för en framgångsrik miljöpolitik som stimulerar miljö- och produktivitetsförbättringar (och därmed också konkurrenskraften) är att styrmedlen är teknikneutrala. Miljöskatter är ett exempel på ett styrmedel som ger generella signaler om hur mycket det finns att tjäna på att minska sin miljöbelastning, utan att hänga upp aktörens val på exempelvis en specifik teknologi.

2.3. Grön skatteväxling

2.3.1. Vad är grön skatteväxling?

Begreppet grön skatteväxling har en förhållandevis oprecis betydelse. Klart är emellertid att begreppet innebär höjd skatt på miljöstörande verksamhet samtidigt som intäkterna härifrån används i något annat syfte, företrädesvis genom sänkt skatt på arbete. Tanken bakom detta är att en sådan skatteväxling skall vara intäktsneutral för staten samtidigt som den leder till miljövinster och ökad sysselsättning. Regeringen har uttalat att det främsta syftet bakom en grön skatteväxling i Sverige är att öka miljörelateringen av skattesystemet. I samband med skattereformen 1990/1991 togs de första stegen i en grön skatteväxling, och Sverige var då ett av de första länderna i världen som genomförde en grön skatteväxling, även om begreppet som sådant ännu inte användes.

2.3.2. Riksdagens beslut om grön skatteväxling

I 2000 års ekonomiska vårproposition aviserade regeringen en skatteväxling för perioden 2001–2010. Utrymmet för skatteväxlingen uppskattades till cirka 30 miljarder kronor. Regeringen anförde att en ökad miljörelatering av skattesystemet genom en grön skatteväxling var nödvändig för att möjliggöra ett förverkligande av de mål riksdag och regering fastställt på miljöområdet.

I budgetpropositionen för år 2001 (prop. 2000/01:1) presenterade regeringen en strategi för en fortsatt grön skatteväxling. I december 2000 beslutade riksdagen i enlighet härmed. I budgetpropositionen drogs riktlinjerna upp för en reformering av energiskattestrukturen med utgångspunkt i Skatteväxlingskommitténs principskiss. Ett successivt införande av Skatteväxlingskommitténs modell bedömdes kunna skapa en energiskattemodell som säkerställer en effektiv miljöstyrning och en offentlig finansiell varaktig finansiering av sänkta skatter på arbete. Reformen avsågs ske stegvis. Vad gäller de konkurrensutsatta sektorerna uttalades att det reducerade skatteuttaget för dessa borde behållas men att utformningen av nedsättningssystemet för tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnäringarna borde utredas vidare. Även alternativa avgränsningar borde utredas.

Hittills har närmare 14 miljarder kronor skatteväxlats under åren 2001 – 2005.

2.3.3. Skatteväxlingskommitténs arbete

Skatteväxlingskommittén hade två huvuduppgifter. Den första var att analysera de befintliga energi- och miljöskatternas samhällsekonomiska effekter i vid mening. Analysen skulle, förutom skatternas miljöpåverkan, även omfatta effekterna på näringslivets konkurrenskraft, sysselsättningen, effektiviteten i resursallokeringen och de offentliga finanserna. Den andra huvuduppgiften var att, på basis av den nämnda utvärderingen, analysera förutsättningarna för och effekterna av olika slag av skatteväxling. Analysen skulle omfatta såväl utvidgning av befintliga, miljörelaterade skatter som införande av nya. Grundat på redovisningen av dessa uppgifter skulle kommittén, om analysen gav underlag för detta, lämna förslag till ökad miljörelatering av skattesystemet. Kommitténs slutsats var att det går att ta ytterligare steg i en grön skatteväxling, om det sker på ett varsamt och balanserat sätt. I sitt slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11) presenterade kommittén en modell för hur energiskattesystemet skulle kunna utformas i syfte att göra det mer överskådligt och stabilt samtidigt som miljörelateringen ökar.

2.4. EG: s regler om statligt stöd

Reglerna om statligt stöd finns i EG-fördragets avsnitt om konkurrenspolitik, artiklarna 87–89. Reglerna gäller endast om inte annat föreskrivs i fördraget och innebär därmed inte något totalt förbud mot statligt stöd. I artikel 87.2 anges vissa godkända former av stöd och i artikel 87.3 anges ytterligare former av stöd som efter prövning kan vara förenliga med den gemensamma marknaden. Utöver dessa undantag finns bestämmelser i fördraget beträffande jordbrukspolitiken och transportpolitiken, vilka för dessa sektorer skall tillämpas i första hand.

Artikel 87.1 Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

EG-fördraget innehåller inte någon definition av begreppet statligt stöd. Detta har gett EG-domstolen möjlighet att tolka begreppet flexibelt och i viss mån anpassat det efter samhällsutvecklingen. Klart är att begreppet statligt stöd i såväl kommissionens som domstolens praxis givits en mycket extensiv tolkning. Vid bedömningen huruvida en åtgärd skall anses som ett statligt stöd har domstolen klargjort att det är åtgärdens effekt och inte dess orsak eller mål som är avgörande.

18

Stödet skall ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel.

Av praxis på området framgår att med begreppet stöd avses de fördelar som beviljas av offentliga organ och som på olika sätt minskar kostnader som normalt belastar ett företag. Detta gäller även stöd som ges av medlemsstaternas regionala och lokala organ samt stöd från statligt ägda företag eller statligt finansierade eller kontrollerade fonder. Vilket sätt stödet beviljas på och vilka syften stödet har är helt oväsentligt. Stöden kan bland annat ges som direkta subventioner, skattelättnader, räntefria lån eller lån med förmånlig ränta, garantier med förmånsvillkor samt tillhandahållande av varor eller tjänster till förmånliga villkor.

Selektivitetskriteriet

För att en åtgärd skall anses som statligt stöd krävs vidare att åtgärden är specifik eller selektiv på så sätt att den gynnar vissa företag eller viss produktion. Detta kriterium är avsett att avgränsa de statliga stöden från sådana allmänna åtgärder som verkar generellt och därigenom inte favoriserar vissa företag eller viss

18

Mål 173/73 Italien mot kommissionen, REG 1974, s. 709, svensk specialutgåva, volym 2, s. 321.

produktion. Skatteåtgärder som är öppna för alla ekonomiska aktörer som är verksamma inom en medlemsstats territorium utgör i princip allmänna åtgärder. Även om en åtgärd betecknas som allmän kan den ändå medföra sådana selektiva effekter att den faller in under artikel 87.1 i fördraget. En åtgärds selektiva karaktär kan å andra sidan vara motiverad av systemets art eller funktion. Om så är fallet anses åtgärden inte utgöra statligt stöd.

Gemenskapshandelskriteriet

I praxis har det inte krävts mycket för att detta kriterium, även kallat samhandelskriteriet, skall anses uppfyllt. Kriteriet förutsätter dock att stödmottagaren bedriver ekonomisk verksamhet på en marknad där det förekommer eller kan förekomma handel mellan medlemsstaterna. Redan det faktum att stödet förstärker stödmottagarens ställning i förhållande till andra konkurrerande företag inom ramen för handeln inom gemenskapen gör att det kan antas att handeln påverkas. Det är ovidkommande att stödet är av relativt liten betydelse eller att stödmottagaren är ett litet företag eller att hans andel av den gemensamma marknaden är mycket begränsad. Inte heller torde det inverka på bedömningen att stödmottagaren inte är verksam med export eller att han exporterar hela sin produktion utanför gemenskapen.

2.4.1. Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön

Som ytterst ansvarig för tillämpningen av statsstödsreglerna har kommissionen tämligen stor frihet att avgöra om ett statligt stöd kan anses vara förenligt med EG-rätten. Kommissionen har utnyttjat sin institutionella rätt att komplettera statsstödsreglerna med ett flertal rättsakter i form av förordningar och riktlinjer av tillämpningskaraktär. Inom utredningens uppdrag kan det främst bli aktuellt att tillämpa gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön. De nu gällande (2001/C 37/03) antogs av kommissionen den 21 december 2000 och gäller från och med den 3 februari 2001

19

. Riktlinjerna gäller stöd som syftar till att

19

Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön, som antagits av kommissionen år 2001 (EGT C 37, 3.2.2001, s. 3).

säkerställa miljöskydd inom alla sektorer som berörs av EGfördraget. Kommissionen har i riktlinjerna inriktat sig på att avgöra i vilken utsträckning och på vilka villkor statligt stöd kan vara nödvändigt för att säkra miljöskyddet och en hållbar utveckling utan att konkurrensen och den ekonomiska tillväxten påverkas på ett oproportionerligt sätt. Riktlinjerna skall upphöra att tillämpas den 31 december 2007. I riktlinjerna anges allmänna villkor för beviljande av stöd till miljöskydd i tre former: investeringsstöd, stöd till konsultverksamhet på miljöområdet som riktar sig till små och medelstora företag samt driftstöd.

Investeringsstöd

För investeringsstöd gäller likväl som för s.k. driftstöd att det är fråga om avlyftning av kostnader som företaget normalt måste stå för som led i den dagliga driften av verksamhet varför investeringsstöd normalt sett faller under det generella förbudet. Investeringsstöd anses dock vara förenliga med fördraget när de ges till investeringar i FoU, regionalpolitiskt prioriterade områden, till små och medelstora företag, miljöskydd m.m. Enligt miljöskyddsriktlinjerna kan investeringsstöd ges i vissa definierade fall. Generellt gäller att stödet ska vara nödvändigt för att investeringen ska komma till stånd och att de stödberättigande kostnaderna ska vara begränsade till merkostnaderna för att uppnå det miljömässiga målet. Investeringsstödet ska även vara en tillfällig övergångslösning så att företag som tvingas göra en miljömässig investering ska kunna anpassa sig utan att förlora sin internationella konkurrenskraft eller fungera som ett incitament för att förmå företag att gå längre än vad en nationell eller gemenskapsrättslig norm kräver.

Stöd till konsultverksamhet på miljöområdet som riktar sig till små och medelstora företag.

Denna stödform anses mycket viktig för att de små och medelstora företagen skall kunna göra framsteg på miljöskyddsområdet. Stödet som sådant beviljas i enlighet med bestämmelserna i förordningen (EG) nr 70/2001.

20

Driftstöd

Med driftstöd avses operativt stöd. Det finns möjligheter att ge driftstöd till avfallshantering, om den överensstämmer med avfallshierarkin, och främjande av energibesparing.

När skatter som drabbar vissa verksamheter införs av miljöskäl kan medlemsstaterna anse det nödvändigt med tillfälliga undantag för en del företag, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå eller då vissa företag tillfälligt riskerar att förlora sin internationella konkurrenskraft. Sådana undantag är generellt ett driftstöd enligt artikel 87 i EG-fördraget. Dessa undantag kan under vissa villkor utgöra tillåtna former av driftstöd. Om en medlemsstat inför nya miljöskatter på ett icke harmoniserat område eller över gemenskapsnivå kan tioåriga undantagsbeslut vara motiverade i följande två fall även om de inte är degressivt.

  • Om skattebefrielsen villkoras genom avtal mellan medlemsstaten och de stödmottagande företagen. Under förutsättning att samma effekt uppnås som vid avtalsbindning kan medlemsstaten i stället välja att ensidigt villkora skattebefrielsen.
  • Om skattebefrielsen avser en harmoniserad skatt förutsatt att det belopp företagen faktiskt betalar är högre än gemenskapens minibelopp. Om den avser en nationell skatt i avsaknad av en harmoniserad skatt förutsatt att företagen likväl betalar en betydande del av den nationella skatten.

20

Kommissionens förordning (EG) nr 70/2001 av den 12 januari 2001 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd till små och medelstora företag (EGT L 10, 13.1.2001, s. 33).

Dessa bestämmelser kan även tillämpas på befintliga skatter om dessutom följande båda villkor är uppfyllda:

  • Den aktuella skatten skall ha en betydande positiv effekt när det gäller miljöskydd.
  • Undantagen skall ha beslutats i samband med att skatten infördes, eller bli nödvändiga på grund av en betydande förändring av de ekonomiska förutsättningarna, som försätter företagen i en särskilt svår konkurrenssituation.

Utöver dessa former av driftstöd finns även föreskrifter om driftstöd till förnybar energi samt till kraftvärmeproduktion. Driftstöd till kraftvärmeproduktion kan ges under samma förutsättningar som gäller för investeringsstöd. Stödberättigade företag kan i sådant fall vara företag som säkerställer samhällsomfattande distribution av kraftvärme, trots att produktionskostnaderna överstiger marknadspriset. Under liknande omständigheter kan driftstöd även beviljas för kraftvärmeproduktion enligt villkoren för driftstöd till förnybar energi. Motsvarande gäller för industriell kraftvärmeproduktion om det kan visas att produktionskostnaden för energi producerad på detta sätt överstiger marknadspriset för konventionell energi.

2.4.2. Den praktiska tillämpningen av statsstödsreglerna

Kommissionen har enligt fördraget ansvar för tillämpningen av gemenskapsreglerna om statligt stöd till näringslivet. Medlemsstaterna är därför skyldiga att anmäla varje nytt stöd som inrättas liksom förändringar av villkoren för befintliga stöd. Stöd som inte har anmälts och som redan betalts ut kan efter prövning av kommissionen beslutats vara oförenliga med fördraget. Sådana stöd, inklusive ränta, skall återkrävas från stödmottagaren.

2.4.3. Svenska statsstödsärenden på avfallsskatteområdet

Tidigare beslut

Genom beslut den 24 mars 1999

21

beslutade kommissionen att

stödet till vissa avfallsanläggningar inom ramen för lagen om skatt på avfall är förenligt med EG-fördraget. Kommissionen konstaterade att skatteavdragen i 11 § utgjorde driftstöd och därmed statsstöd. Kommissionen ansåg emellertid att stödet kunde godkännas med stöd av de tidigare miljöriktlinjerna och gjorde följande bedömning. Det finns starka skäl som talar för att skattelättnaden skall godkännas trots att den inte är avtagande. Skattelättnaden är utan tvekan det enda sättet att uppnå lagens miljömål genom att avfallsleverantörerna uppmuntras att deponera det berörda materialet på avfallsanläggningar i stället för att under okontrollerade former förvara det på olika platser, där farligt och skadligt material kanske inte kan deponeras på ett säkert sätt. Avfallsskatten har för de avdragsberättigade avfallsslagen inte någon styreffekt under den period som beslutet avser (till utgången av 2003). Därför fungerar skattelättnaden som ett incitament för att undvika och minska skadlig miljöpåverkan. Beträffande lagens olika undantag från skatteplikt (speciella behandlingsmetoder, avfall för konstruktionsarbeten m.m.) konstaterade kommissionen att undantagen antingen var en naturlig del av systemet eller att avfallet i fråga i själva verket inte var avfall. De anläggningar som låg utanför lagens tillämpningsområde (t.ex. anläggningar för gruvavfall) berördes inte i kommissionens beslut.

Nuvarande beslut

Regeringen gjorde en ny anmälan av lagen (1999:673) om skatt på avfall till kommissionen som registrerades den 27 oktober 2003. I anmälan uppgav regeringen med hänvisning till kommissionens beslut 1999 att det var fråga om en förlängning av ett befintligt program, dock med vissa ändringar. Ändringarna som åsyftades var avdragsrätt för skatt på cesiumhaltig biobränsleaska, undantag för anläggningar för flytande avfall i vassbädd och för vattenverksslam, avdragsrätt för skatt på tillsatser och vatten för stabilisering respektive vätning av askor även om tillsättandet skett utanför en

21

Kommissionens beslut den 24 mars 1999 om statligt stöd i ärende nr N 284/98.

avfallsanläggning, direktavdrag för visst avfall som avses användas till sluttäckning och höjningar av skattesatsen den 1 januari 2002 till 288 kr och den 1 januari 2003 till 370 kr.

Regeringen argumenterade i sin anmälan att lagen, trots kommissionens tidigare ställningstagande, över huvud taget inte innehåller några inslag av statligt stöd, eftersom alla fall av skattebefrielse – undantag från lagens tillämpningsområde, undantag från skatt samt avdrag – är naturliga och nödvändiga delar av systemet.

I sitt beslut den 19 maj 2004

22

vidhöll kommissionen sin tidigare

ståndpunkt att undantagen i 6 § och avdragen i 10 § inte utgör statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i EG-fördraget. Undantagen och avdragen medges för att undvika att avfall som i realiteten inte är avfall beskattas till följd av nettoskattemetoden; det ingår i systemets natur och logik att undanta sådant avfall.

Vidare beslutade kommissionen – i enlighet med vad som gjorts gällande i anmälan och med ändring av sin bedömning i det tidigare ärendet – att inte heller avdragen i 11 § utgör statligt stöd. För de uppräknade avfallsslagen finns för närvarande inte några tekniker som miljömässigt är att föredra framför deponering. Detta innebär att skattebeläggning av dessa avfallsslag inte skulle överensstämma med avfallsskattens målsättning att öka incitamenten att hantera avfall på miljömässigt bästa sätt. En skatt skulle heller inte få den önskade styrande effekten att uppmuntra avfallsminskning, återanvändning och återvinning av avfall. Den skulle i stället medföra en ökad risk att avfallet inte kontrolleras och hanteras på mest miljövänliga sätt. Kommissionen bedömde därför att avdragen ingår i systemets natur och logik (eller ”art och funktion”) och alltså inte utgör statligt stöd

Kommissionen påminde avslutningsvis om att i det fall nya miljövänligare alternativ till hantering av undantagen tas fram undantagen eller avdragen inte längre ingår som en naturlig del av systemets art och funktion. Ordningen bör då ändras och anmälas till kommissionen.

22

Kommissionens beslut den 19 maj 2004 i ärende NN 161/2003 (Förlängning och ändring av stödordningen för avfallsskatt).

2.5. Avfallsstatistik

2.5.1. Hushållsavfall

23

Den totala mängden hushållsavfall ökade 2003 med cirka 1 procent. Totalmängden för året uppgick till drygt 4,2 miljoner ton vilket motsvarar 469,2 kilo per person. De största behandlingsformerna är förbränning med energiutvinning och materialåtervinning. Andelen hushållsavfall som deponeras har minskat kraftigt under de senaste åren och var 13,6 procent år 2003. Mängden farligt avfall som samlades in från hushållen ökade med 16 procent under samma år.

Figur 2.2 . Hantering av hushållsavfall

2.5.2. Industriavfall

24

Totalt har det inom branscherna utvinnings- och tillverkningsindustri uppkommit drygt 73 miljoner ton avfall under år 2002. Klart mest avfall har uppkommit inom utvinningsindustrin, drygt 54 miljoner ton, vilket motsvarar cirka 74 procent

23

Svensk Avfallshantering 2004, Årsskrift från RVF.

24

Industrins avfall 2002, Naturvårdsverkets rapport 5371, april 2004.

Materialåtervinning

31%

Farligt avfall

1%

Förbränning

44%

Deponering

14%

Biologisk behandling

10%

av den totala mängden för branscherna. Tillverkningsindustrins avfallsmängd är knappt 19 miljoner ton år 2002. Inom tillverkningsindustrin uppkom mest avfall inom massa, pappers- och pappersvaruindustrin, följt av trä- och trävaruindustrin samt stål- och metallverk. Farligt avfall uppgick inom utvinnings- och tillverkningsindustrin år 2002 till 676 000 ton, vilket är mindre än 1 procent av det totala avfallet. Vad gäller behandling av avfallet inom tillverkningsindustrin märks minskad deponering och ökad förbränning med energiutnyttjande år 2002 jämfört med undersökningen för år 1998. Nu är andelen deponerat avfall 10,5 procent, medan förbränning med energiutvinning är 39 procent. Materialåtervinning ligger fortfarande på en hög nivå, 44 procent. Inom utvinningsindustrin dominerar, liksom tidigare år, den interna deponeringen, som står för 95 procent av behandlingen.

Figur 2.3 . Hantering av avfall från tillverkningsindustrin

Materialåtervinning

43%

Biologisk behandling

3%

Deponering

11%

Förbränning

39%

Annat

4%

2.5.3. Hushålls- och industriavfall

För att få en uppfattning om hur avfallet hanteras i Sverige måste statistiken om hushålls- och industriavfall kombineras. Eftersom utvinningsindustrin har stora mängder avfall som till största delen deponeras blir deponering den dominanta behandlingsformen om utvinningsindustrins avfall tas med. Om statistiken för tillverkningsindustrins och hushållens avfall läggs ihop, och utvinning inte tas med i jämförelsen, är materialåtervinning den största behandlingsmetoden, följt av förbränning, se figur 2.4.

Figur 2.4 . Hantering av avfall från hushåll och tillverkningsindustri

Materialåtervinning

43%

Biologisk behandling

4%

Förbränning

41%

Deponering

12%

Appendix – avfallsbehandlingsmetoder

A 2.1 Återvinning av material

Materialåtervinning är användning av material eller näringsämnen från avfall.

Material kan återvinnas och användas för tillverkning av nya produkter och för andra ändamål. Glas kan smältas ner och bli nya flaskor, burkar, mineralull eller tillsatsmaterial i betong. Biologiskt avfall kan komposteras och bli näringsrik kompost. Växtnäring i biologiskt material kan även återvinnas i form av aska efter förbränning med energiutvinning.

Nästan alla återvinningsmetoder ger upphov till avfall som i sin tur skall behandlas i enlighet med avfallshierarkin. Det saknas några rader i kommande avsnitt om de rester, som uppstår vid sortering och återvinning, samt vad som händer med dessa. Viktigt för att förstå att det inte bara är förbränning som ger upphov till rester och att ofta förbränning är ett sätt att ta hand om resterna.

A 2.1.1 Återvinning av papper

Returpapper av olika kvaliteter samlas in från hushåll via återvinningsstationer, från företag och handel eller från kontor. På mottagande returpappersanläggning sorteras pappret (manuellt eller maskinellt) i olika kvaliteter och föroreningar (plast, sopor, kaffemuggar etc.) avlägsnas.

Efter sortering komprimeras materialet genom att det pressas till balar. På pappersbruken löses returpappret upp i vatten genom att energi (värme och eller omröring) tillförs. Fibrerna frigörs och därefter renas massan i flera steg.

Efter upplösningen förs mälden (fibrer och+ vatten) ut på en vira – en duk med små hål – i pappersmaskinen, där vattnet rinner av och fibrerna sedan pressas samman och bildar papper.

Energibehovet för tillverkning av returfiberbaserad massa är väsentligt lägre än för tillverkning av mekanisk massa av färsk fiber. Returfibrer kan användas upp till 4–6 gånger, därefter har de ursprungliga egenskaperna förlorats och fibrerna måste ersättas.

A 2.1.2 Återvinning av plast (Exempel: polyeten)

Balar av insamlad material sorteras på ett transportband, där plast som inte är polyeten och föroreningar sorteras bort manuellt. Plasten mals sedan till flingor, som därefter blåses in till en tvättprocess bestående av flera steg. Tvättprocessen använder enbart uppvärmt vatten (ca 30˚C). Främmande partiklar och plast separeras genom flotation, vibration samt centrifugering.

Plasten torkas därefter med uppvärmd luft i en särskild torksektion i anläggningen. Slutligen konverteras plastflingorna till ett plastregranulat (tablettform) genom en extruder. Extrudern värmer upp och pressar flingorna under ett högt tryck till flytande form (ca 180˚C) – en s.k. smälta. När smältan lämnar extrudern passerar den genom ett med många hål försett huvud där roterande knivar skär plasten till ett s.k. regranulat. Regranulatet kyls därefter genom passage genom vattenbad och blåses därefter till silos. För att uppnå en jämn råvarukvalité blandas regranulatet med andra produktionsbatcher för att minska ev. kvalitetsvariationer. Regranulatet är därefter klart att användas för nya produkter.

A 2.1.3 Återvinning av gummi

Bildäck svarar för cirka 70 procent av all gummitillverkning. En återvinningsmetod är att gummidäcken fryses ner till den s.k. glaspunkten med flytande kväve för att sedan splittras. Metall och textil kan då separeras från gummit. Gummit mals ner till pulver som används vid tillverkning av olika produkter, t.ex. mattunderlägg och industrimattor. Genom att mala ner gummit i små partiklar kan man i vissa tillämpningar blanda ut det med nytt gummi utan att de fysiska egenskaperna förändras. En stor framtida användning av återvunna gummiprodukter är i asfalt. Redan för 150

år sedan söktes det första patentet inom detta område. Asfalt som är blandad med gummi har längre livslängd än vanlig asfalt, förbättrar vägegenskaperna samt minskar risken för sprickor. Ett japanskt företag har utvecklat en kontinuerlig pyrolysprocess för återvinning av däck. Från varje ton bildäck kan man återvinna 400 kilo olja med 1 procent svavel, 300 kilo bränngas och cirka 300 kilo kimrök. Denna process återvinner 2–3 ton bildäck per dygn.

25

A 2.1.4 Råvaruåtervinning av plaster

Ett alternativ till energiutvinning och mekanisk återvinning av plast ärkan vara råvaruåtervinning. Råvaruåtervinning innebär att plasterna bryts ner till sina ursprungliga råvaror, vilka sedan kan användas för att göra ny plast. Vissa plaster kan brytas ner till sina monomerer och då kallar man processen för kemisk återvinning. En fördel från materialåtervinningssynpunkt med råvaruåtervinning är att även plaster som förekommer i materialbindningar och sådana plaster som är förorenade kan återvinnas. Det är också möjligt att avskilja tillsatser vid råvaruåtervinning.

A 2.1.5 Återvinning av metaller

Insamlat material sorteras manuellt och med magnet/virvelströmsmagnet för att skilja ut olika metaller. För att ytterligare skilja ut olika icke magnetiska metaller kan separering göras efter metallens densitet. Järn som samlas in i Sverige återvinns främst i svenska stålverk som använder ljusbågsugnar. Även de två masugnarna i Luleå och Oxelösund använder utöver malmråvaror också skrot som råvara. Även insamlat aluminiumavfall smälts ner och återvinns främst som olika gjutaluminiumkvaliteter i Sverige. Koppar och andra kopparhaltiga legeringar samlas in separat från bland annat kablar, rör samt transformatorer och används för tillverkning av liknande produkter. Bly samlas främst in från blyackumulatorer och kabelmantling och blir till nya produkter, främst i anläggningar i Sverige. Ädelmetaller från exempelvis elektronikskrot, grafisk industri, dentalt amalgam och katalysatorer

25

Nationalencyklopedin <http://www.ne.se/jsp/search/article.jsp?i_art_id=188231> 2004-11-12.

har hög återvinningsgrad beroende på metallernas höga värde. Återvinningsteknikerna beror på avfallets sammansättning och ädelmetallernas egenskaper.

Även metaller lösta i vatten återvinns, men då genom elektrolys eller kemisk fällning som exemeplvis är fallet för koppar från elektronikproduktion och silver från framkallningsvätskor för fotografisk film.

Framgångsrik metallåtervinning bygger på att grundämnen som inte kan avskiljas i de processer som används vid omsmältningen, sorteras ut i ett inledande skede. Vid återvinning av järn kan föroreningar av koppar, kol eller zink vara kritiska på liknande sätt som koppar kan utgöra en begränsning vid aluminiumåtervinningen. Rena insamlade fraktioner minskar energiförbrukningen och slaggbildningen vid återvinning.

A 2.2 Återvinning av näringsämnen

Biologisk behandling av avfall innebär att avfallet bryts ner biologiskt för att ge en slutprodukt som kan användas till jordförbättring eller liknande.

Med biologisk behandling avses rötning och kompostering. För att säkerställa en tillräcklig hög och jämn kvalitet på kompost och rötrest krävs en noggrann källsortering av det avfall som ska behandlas biologiskt.

A 2.2.1 Rötning

Rötning innebär att organiskt avfall bryts ner av anaeroba bakterier. Nedbrytningen sker utan tillgång till syre.

Reaktorrötning kan ske i ett eller flera steg. Rötning i ett steg är den vanligaste metoden och förekommer främst inom jordbruket. Där är det i första hand flytgödsel och malt slakteriavfall, dvs. avfall med hög fukthalt, som rötas. Rötning som sker i flera steg innebär att avfallet först hackas och späds ut med vatten och sedan pumpas in i reaktoranläggningen.

Vid rötning bildas en rötrest som liksom kompost innehåller näringsämnen och humusbildande substanser. Rötresten efterkomposteras ofta så att slutprodukten blir en kompost.

Vid rötning bildas gas som innehåller metan och koldioxid. Gasen sugs ut ur rötningsanläggningen genom ledningar som finns inbyggda i anläggningen. Gasen har ett energivärde och kan användas för uppvärmning, i motor eller som drivmedel för fordon.

Vid reaktorrötning kan mer än 50 procent av energiinnehållet i avfallet tas till vara som biogas. Teknik för att öka utvunnen gasmängd och förbättra rötningsprocessen finns.

A 2.2.2 Kompostering

Kompostering innebär att biologiskt avfall bryts ner av levande organismer som bakterier, svampar och maskar som förbrukar syre. Det är samma process som vid normal humusbildning – skillnaden ligger i att processen påskyndas genom att betingelserna optimeras. Öppen kompostering är den enklaste metoden och innebär att avfallet läggs i en hög på t.ex. en betong- eller asfaltplatta och under bar himmel eller under enklare tak eller duk. Avfallet vänds sedan med jämna mellanrum, vanligen med traktor och skopa. Behandlingstiden varierar från 6 månader och uppåt.

Sluten kompostering sker inomhus i hallar, tunnlar, trummor, boxar, torn eller dylikt. Med dessa metoder kan temperatur, syreförsörjning och fuktighet kontrolleras bättre och behandlingstiderna kortas. Andra fördelar är att de kräver mindre plats och problemen med lukt och buller är mindre.

Vid kompostering bildas kompost som innehåller näringsämnen (kväve, fosfor och kalium) och humusbildande substanser.

Vid kompostering bildas också gas som främst består av koldioxid. Vid begränsad tillgång till syre kan dock anaeroba förhållanden uppstå varvid metan (som är en starkare växthusgas än koldioxid) bildas. Kompostering sker vid så pass låga temperaturer att de flesta organiska miljögifter och även en del sjukdomsalstrande mikroorganismer överlever. Det innebär att kompostering ställer stora krav på det avfall som används för att det ska vara en lämplig metod ur miljösynpunkt.

A 2.3 Energiutvinning

Energiutvinning är användning av energi från avfall. Energi kan utvinnas ur avfall genom förbränning eller biologisk behandling. Vid förbränning kan energi i form av värme, el eller ånga utvinnas direkt. Vid biologisk behandling utvinns biogas som kan användas för att framställa el och värme eller som drivmedel.

A 2.3.1 Förbränning i kraft- eller värmeverk

Förbränning av avfall sker i specialbyggda förbränningspannor. Dessa avfallsfraktioner är ofta ojämna till konsistens, storlek och värmevärde, vilket ställer stora krav på förbränningsanläggningen. Vid förbränningen minskar avfallets vikt med 80–85 procent och dess volym med cirka 95 procent. Förbränningen sker alltid vid hög temperatur mellan 900–1 100˚C som innebär att de flesta föroreningarna bryts ner till i stort sett ofarliga ämnen. Tungmetaller är dock exempel på ämnen som inte bryts ner utan finns kvar i rökgaserna efter förbränningen. De avskiljs, tillsammans med andra ämnen som inte brutits ner, i den efterföljande rökgasreningen. Utsläpp av tungmetaller och flera andra oönskade ämnen har minskat med 98–99 procent de senaste 20 åren genom teknisk utveckling.

Anläggningarna måste uppfylla en lång rad olika krav för att behandlingen ska bli effektiv och för att minimera miljöpåverkan. De ska också se till att energin i avfallet återvinns så långt det är möjligt.

En modern avfallsförbränningsanläggning är i regel uppbyggd med följande huvudfunktioner:

  • Mottagning av avfall med leveranskontroll, lagring och inmatning.
  • Ugn för förbränning och panna för energiutvinning.
  • Rökgasrening med torr och/eller våt rening med eller utan rökgaskondensering.
  • Rening av avloppsvatten (vid våt rening och rökgaskondensering).
  • Produktion av fjärrvärme och i en del anläggningar även av el.
  • Behandling och omhändertagande av askor och rökgasreningsrester.

Förbränningen av avfall sker i huvudsak genom två olika tekniker; på en s.k. roster eller i en s.k. fluidiserad bädd.

Roster

I en rosterugn brinner avfallet medan det rör sig på en rörlig bädd, rostern, samtidigt som förbränningsluft tillförs i olika zoner. Rostern gör att avfallet fördelas och blandas. Detta tillsammans med optimal lufttillförsel gör att förbränningen blir så fullständig som möjligt. De heta rökgaserna från förbränningen stiger uppåt och fortsätter in i pannan (se nedan).

Fluidiserad bädd (FB-panna)

Anläggningar med fluidiserade bäddar kräver ett finfördelat och homogent bränsle, vilket ställer stora krav på förbehandling av det inkommande avfallet. Förbränningen sker i en sandbädd där bränslet endast utgör några få procent av bäddmaterialet. Genom att blåsa förbränningsluft genom bädden kommer den att uppträda som en vätska, den fluidiserar. Sanden avskiljs i en cyklon efter ugnen och återförs till bädden. På samma sätt som för en roster fortsätter de heta rökgaserna till pannan (se nedan).

Själva energiutvinningen sker i pannan där de heta rökgaserna värmer upp vatten i rör, s.k. tuber. Vid kraftvärmeproduktion hettas vattnet upp till ånga med hög temperatur och under tryck. Vid elproduktionen så leds den överhettade ångan till en ångturbin som driver generatorer. I generatorerna omvandlas turbinens rörelse till el som levereras ut på elnätet. Ångan som har passerat turbinen innehåller fortfarande mycket energi i form av värme som tas tillvara som fjärrvärme. Det sker i en stor värmeväxlare där värme från ångan förs över till vattnet i fjärrvärmenätet. Under denna avtappning av energi kondenserar ångan i vatten, som pumpas tillbaka till pannan.

Ytterligare energi kan i vissa fall utvinnas genom kondensering av de fuktiga rökgaserna, t.ex. genom användning av värmepumpar.

Rester från förbränning av avfall

Efter förbränningen på rostern kvarstår en slagg som består av icke-brännbart material. Slaggen innehåller bland annat skrot som sorteras ut för återvinning. Efter att slaggen är siktad och sorterad kvarstår s.k. slaggrus som bland annat används som bygg- och fyllnadsmaterial och då i många fall ersätter naturgrus och bergkross. Om slaggen inte kan återvinnas deponeras den. Resten från förbränning i FB-pannor benämns bottenaska och innehåller både utbränt bränsle och bäddmaterial. Mängden bottenaska är mindre vid förbränning i FB-pannor än motsvarande mängd slagg vid förbrännig på rost eftersom avfallet är mer homogent vid förbränningen.

En s.k. rökgasreningsrest uppstår från reningen av rökgaserna (se nedan) oavsett vilken förbränningsteknik som använts. Mängden rökgasreningsrest från FB-pannor är större än från rosterpannor, vilket beror på att en del sand från bädden följt med rökgaserna. Rökgasreningsrester hanteras som farligt avfall och deponeras under kontrollerade former.

Rening av rökgaserna

Syftet med rökgasreningen är att minimera miljöpåverkan genom att skilja av de föroreningar som följer med rökgaserna från förbränningen. Rökgasreningen ser olika ut i de olika anläggningarna men gemensamt för alla är att reningen av rökgaserna sker i flera olika steg. Ett första reningssteg kan vara ett elektrofilter där det mesta av stoftet i rökgaserna tas bort. Stoft kan också renas med hjälp av ett s.k. textilt spärrfilter som består av slangar som rökgaserna passerar igenom. Kalk och aktivt kol sprutas in i rökgaserna före spärrfiltret för att förbättra reningen. Bland annat dioxiner binds hårt till det aktiva kolet och hindras från att släppas ut i luften. Rening av rökgaserna sker också direkt i pannan. Kväveoxider reduceras där genom att t.ex. ammoniak tillsätts.

En del anläggningar har ett s.k. vått reningssteg. Det innebär att rökgaserna tvättas med vatten i torn, s.k. skrubbrar. Vatten sprayas genom fina munstycken över rökgaserna. Vattnet innehåller olika ämnen, t.ex. kalk som reagerar med och renar röken. Ämnen som t.ex. tungmetaller, svaveldioxid, saltsyra och dioxiner tvättas bort.

Den renade röken innehåller främst koldioxid, kväve, syre och vattenånga och leds slutligen ut genom en hög skorsten. De anläggningar som renar rökgaserna genom våt rening renar också det vatten som föroreningarna hamnat i. Vattnet renas i ett antal reningssteg där bland annat tungmetaller fälls ut med hjälp av olika kemikalier och bildar ett slam. Slammet blandas ibland med aska från rökgasreningen och bildar då en s.k. Bambergskaka

26

som är

stabil och slutligen deponeras.

A 2.3.2 Förbränning i cementugn

Förbränningstekniskt är cementugnar lämpade för att utvinna energi ur avfall. Förbränningstemperaturen är mycket hög, cirka 1 450°C i cementklinker och cirka 2 000°C i bränsleflamman. Uppehållstiden i ugnen vid de höga temperaturerna är lång. Förbränningen sker med syreöverskott. Atmosfären i ugnen är basisk. Driften är kontinuerlig och stabil. Svavlet och askan i avfallet nyttiggörs som råmaterial till cement och behöver därför inte deponeras. Överskottsvärmen tas från klinkerkylare och förbränningsgaser, som annars kyls av i ett kyltorn. I båda fallen värmeväxlas rökgaser och varmluft med vatten som kokas till vattenånga. Ångan transporteras till en ångturbin som driver en generator som producerar el. Utöver el tas spillvärmen efter klinkerkylaren omhand och levereras till ett fjärrvärmesystem.

Alternativa bränslen som för närvarande används inom cementindustrin är kött- och benmjöl, lösningsmedel och färg, malt papper och plast, hela och neddelade däck samt konverterad eldningsolja.

A 2.3.3 Förbränning i sodapannor och lutpannor

Vid tillverkning av kemisk massa kokas veden i en kokvätska för att frilägga cellulosa-fibrerna. Kemikalierna i den använda kokvätskan (returluten) återvinns i den så kallade kemikalieåtervinningsprocessen. Det första steget i omvandlingen av kemikalierna är förbränning av den indunstade returluten i sodapannan eller

26

Bambergskaka innehåller en blandning av slamm och stoft som uppstår då rökgaserna renas. Genom denna blandning stabiliseras flera av de ingående föroreningarna och risken för utlakning av dessa minskas. Metoden kommer från en anläggning i Bamberg i Tyskland, därav namnet.

lutpannan. Luten sprayas in i pannan varvid det organiska materialet förgasas och förbränns i den oxiderande zonen. Kemikalierna bildar en smälta på pannans botten där viss kemisk omvandling sker genom att det råder reducerande atmosfär. Smältan tas ut och förs vidare till nästa steg i återvinningsprocessen. Den vid förbränningen av det organiska materialet bildade värmen nyttjas i processen och ger el samt den värme som behövs i processen.

A 2.3.4 Exempel på förbränning i kemiindustrins pannor

Vid produktionen av 1,2-dikloretan (EDC) och vinylkloridmonomer (VCM) bildas en del biprodukter som innehåller olika klororganiska ämnen. Restgaser och flytande biprodukter från VCM-fabriken och en del restgaser från polyvinylklorid (PVC)fabriken förbränns genom termisk förbränning i en förbränningsugn. Förbränningen utgör en integrerad del av tillverkningsprocessen och genererar energi och saltsyra (HCl) som efter uppkoncentration säljs vidare som produkt.

Tjärförbränning

Tjärprodukter från VCM-fabriken uppsamlas i matartank, varifrån de pumpas in i brännkammaren via den i gasbrännarens mitt placerade tjärlansen, med en kapacitet av cirka 10 kilo per minut, vilket kan styras med panelmonterad mängdregulator. För att erhålla en fullständig förbränning av tjärprodukterna hålls brännkammartemperaturen på >1 050°C och primärluftventilen fullt öppen när tjära bränns. En automatventil stänger och avbryter förbränningen vid störningar, t.ex. om ugnen slocknar. För att minska på partikelmängden och förbättra förbränningen används en gorator.

Förbränningsugn

Brännkammaren är uppdelad i två avdelningar en förbrännkammare och en efterbrännkammare. Förbrännkammaren har en frontmonterad kombinationsbrännare, vilken eldas med bränngas som tillsatsbränsle. I förbrännkammaren införs de förhållandevis små

restgasströmmarna från VCM-fabriken och PVC-fabriken samt tanklagret, genom frontmatade lansar. Före lansarna passerar gaserna flamspärrar. Flamspärrarna förhindrar baktändning i rörledningen fram till varje spärr. Gasmängden varierar mellan 0–200 Nm

3

/h. Minsta flödesmängden genom varje lans har därför

begränsats till 65 Nm

3

/h genom tillsats av kvävgas, detta för att

skydda flamspärrarna mot upphettning. Avgaser från direktklorering och PVC-fabrik tillförs under svagt övertryck genom en lans direkt i lågan. Trycklösa avgaser från VCM-fabriken och tanklagret tillförs ugnen genom två lansar direkt in i lågan.

I den främre delen av förbrännkammaren sker en förbränning av trycklösa avgaser, trycksatta avgaser, tanklageravgaser och tjära. Som tillsatsbränsle används bränngas som tillsätts genom brännare för att uppnå rätt temperatur. Förbränningen sker med luftöverskott vid temperaturer mellan 1 400–1 600°C och en uppehållstid hos rökgaserna om cirka 0,3 sekunder.

De heta rökgaserna strömmar in i efterbrännkammaren (reaktionsrummet), där de blandas med avgaserna från oxikloreringen. Under omblandningen med de heta rökgaserna upphettas avgaserna och förbränningen inleds. Förbränningen av de brännbara restgasbeståndsdelarna sker i efterbrännkammaren vid lägst 900°C och 1 sekunds uppehållstid samt lägsta restsyrehalt om 4–5 volymprocent i den utgående rökgasen. Konstant temperatur i efterbrännkammaren regleras med temperatur- regulatorn, i den mån värmeeffekten förändras. Temperaturregulatorn ger börvärde till gasmängdregulatorn, som styr bränngasventilen.

Tillförseln av förbränningsluft sker med förbränningsluftfläktarna samt via ejektorn som mängdkonstant till oxiavgaserna. Primärluftmängden till brännaren regleras i förhållande till bränngasen. Den är 25 procent öppen vid förbränning av gaser men vid tjärförbränning är ventilen helt öppen.

Värmeåtervinningen

Rökgaserna får passera en avgaspanna där de kyls ned till < 300°C. Värmen används för produktion av 20 bar ånga som matas till 20 bar ångnät. Kapacitet är cirka 8,0 ton per timme. Ångpannan är utförd som en rökgaspanna med integrerad ångdom och arbetar med ett drifttryck på cirka 20 bar. Den producerade mättade ångan tillförs 20 bar ångnätet. Bottenblåsning sker direkt till

avlopps-

brunn

. Kontinuerligt mava-avdrag körs genom en provtagningskylare som kyls med råvatten. Över injiceringsledningen kan ångpannan värmas med ånga från 20 bar nätet. Ångmängden och rökgastemperaturen registreras. Stiger utloppstemperaturen hos rökgaserna upp mot 400°C måste tuberna i ångpannan rengöras vid nästa totalstopp.

Saltsyreåtervinningen

I anslutning till ångpannan strömmar rökgaserna genom kylare. Rökgaserna innehåller stora mängder klorväten och en mindre mängd elementär klor. Rening av gaser sker i två steg i två olika kolonner. I första steget kyls gaser ned i en gasguench medströmskylarkolonn genom avdunstning av återflödande syra. I denna kolonn absorberas det mesta av klorvätet från rökgasen. Cirka 22 procent koncentrerad saltsyra återvinns. Koncentrationen på saltsyran är kontrollerad med radioaktiv densitetsmätare. I andra steget renas gaserna ytterligare från klorvätet och klor. Först tas klorvätet bort genom tvättning med processvatten. I detta steg genomgår saltsyran en förkoncentration, sedan tas resterande av HCl bort med hjälp av natriumhydroxid NaOH och fri klor, Cl

2

,

med natriumbisulfitlösning NaHSO

3

. Längst upp på kolonnen passerar rökgasen en två stegs droppseparator. Sista delen består av en utrustning för att reducera dioxiner och furaner i rökgasen genom adsorption med aktivt kol. Reducering sker i en ”Kombisorbenhet”, som består av fyra huvudkomponenter: droppseparator, rökgasvärmare, adsorber och rökgasfläkt. Förbränningsresultatet kontrolleras kontinuerligt genom att syre, koldioxid och kolmonoxid mäts i skorstenen. Den tillförda förbränningsluften via fläkt mäts så att syreöverskottet i rökgaserna alltid är 4–5 volymprocent. Rökgaser evakueras genom rökgasfläkten och trycks ut genom skorstenen.

A 2.4 Deponering

Deponering av avfall innebär att avfall läggs på en kontrollerad upplagsplats för avfall. En avgränsad del av deponin kallas deponicell och är oftast avsedd för en viss typ av avfall. Exempel på avfall som går till olika celler är ej brännbart bygg- och rivningsavfall, asbesthaltigt avfall, aska och slagg från förbränning och specialavfall som förorenade jordar och vissa farliga avfall. Det är i dag förbjudet att deponera brännbart och organiskt avfall, om inte tillfällig dispens har givits. Dispensavfall samt avfall med rester av organiskt material, vilket återstår trots utsorteringsåtgärder, går normalt till en särskild cell.

Det avfall som deponeras pressas samman med en kompaktor. Ibland mals avfallet före deponering. Detta görs för att minska brandrisken och volymen samt för att minska framtida rörelser (sättningar) i avfallet, vilket försämrar sluttäcknigen. Vissa lämpliga avfall som sorterats ut kan användas till sluttäckningen eller andra konstruktioner.

I en deponi blandas ett stort antal ämnen och produkter med varandra. Effekterna av de processer som uppstår är inte helt klarlagda. Regnvatten och annat vatten som kommer i kontakt med avfallet blir förorenat. Deponier är byggda för att samla upp sådant s.k. lakvatten. Lakvattnen leds ofta till kommunala avloppsreningsverk för behandling, men stora ansträngningar pågår för att kunna rena lakvattnet lokalt.

Metan är en gas som bidrar till växthuseffekten, och som bildas vid nedbrytningen av det organiska materialet, men den är också mycket energirik och kan med fördel användas till uppvärmning eller framställning av el. Alla större kommunala deponier har i dag system för uppsamling och nyttiggörande av gasen.

Deponins syfte är att utgöra en sänka för material och ämnen som av olika skäl inte kan eller bör utnyttjas och spridas i samhället och där deponering är den enda möjliga eller rimliga omhändertagandemetoden. Det är av vikt att avfall som deponeras behandlas, och deponin utformas och lokaliseras, så att avgången av miljöbelastande ämnen från deponin förhindras eller blir så låg att inte negativa effekter för miljö och hälsa fås, varken på kort eller på lång sikt.

Appendix – övergripande definitioner

B 1.1 Inledning

De definitioner som uppges nedan är de definitioner av dessa begrepp som finns i de angivna lagarna etc. När en skattelag skall utarbetas är det fritt att i princip välja vilken definition som önskas på begrepp som används. Vidare är det inte alls klart att om ordet avfallsförbränningsanläggning används i en skattelag så har det samma betydelse som i annan lagstiftning. Detta kan vara ett tolkningsstöd, men skattelagen står helt på egna ben och begrepps definitioner avgörs – till sist av domstolarnas praxis om begreppet – utifrån den avsikt man kan tyda ut från skattelagens konstruktion.

B 1.2 Skatt

Det kan till att börja med konstateras att valet av benämning på en pålaga saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen (prop. 1973:90 s. 219 f.). Av förarbetena till regeringsformen framgår bland annat att en skatt karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, till skillnad från en avgift som vanligen förstås som en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. I propositionen Trängselskatt (prop. 2003/04:145 avsnitt 6.1) diskuteras utförligt begreppen skatt respektive avgift och bland annat följande anförs. I vissa fall anses en penningpålaga ha karaktär av avgift. Detta gäller t.ex. om den tas ut endast i näringsreglerande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga. De avgifter som tidigare fanns som ett led i prisregleringen inom jordbrukets och fiskets områden ansågs utgöra avgifter och inte skatter i statsrättslig bemärkelse. Som ett annat exempel har nämnts föroreningsavgifter, som tas ut

av företag och som med avdrag endast för administrativa kostnader återförs till företagssektorn men med en annan fördelning än den enligt vilka de togs ut. Gränsdragningen mellan skatt och avgift har belysts i ett flertal lagstiftningsärenden. Sammanfattningsvis har därvid följande bedömning gjorts. En pålaga kan godtas som avgift i den mån den utgör vederlag för åtgärder i myndighetsutövning som riktar sig direkt mot den avgiftsskyldige. En pålaga som utkrävs av alla som utför en viss verksamhet, oavsett om och i vilken mån de varit föremål för någon direkt åtgärd från berörd myndighets sida, utgör däremot en skatt. Det kan diskuteras i vilken utsträckning en avgift skall vara enbart kostnadstäckande för att inte förlora sin karaktär av avgift. Det har påpekats att en viss schablonisering ofta är nödvändig. Avgifterna måste dock utformas så att de står i rimlig proportion till de kostnader som uppkommer för det allmänna, den s.k. självkostnadsprincipen (jfr prop. 1997/98:45 s. 288).

B 1.3 Avfall

Vad som är att betrakta som avfall definieras i miljöbalken. Regeringen meddelar enligt samma paragraf föreskrifter om avfallskategorier i definitionen.

15 kap. 1 § miljöbalken Med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.

Definitionen överensstämmer med den som gäller inom EU och som återfinns i det så kallade ramdirektivet för avfall

27

. Avfallskategorierna framgår av den Europeiska avfallskatalogen som är mycket omfattande. Definitionen i miljöbalken specificeras i avfallsförordningen (2001:1063). I bilagor till förordningen finns förteckningar över kategorier av avfall och vilka avfallsslag som räknas till respektive kategori. Förteckningarna återger den Europeiska avfallskatalogen. På detta sätt har den europeiska definitionen implementerats i det svenska systemet. EG-domstolens praxis är vägledande och detta

27

Rådets direktiv (75/442/EEG) av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 39), senast ändrat genom kommissionens beslut (96/350/EG) av den 24 maj 1996 (EGT L 135, 6.6.1996, s. 32.

innebär bland annat att, oavsett om avfallet har ett värde eller inte, kan det klassas som avfall – även om det skulle kunna utgöra en råvara i en annan verksamhet. Det är således inte värdet som är avgörande i fråga om en fraktion är avfall.

Avfallsdefinitionen är mycket vid. Den ses för närvarande över inom ramen för EU:s arbete med det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Denna översikt har till syfte att fastställa när avfallet åter blir en produkt dvs. när återvinningen är avslutad.

B 1.4 Avfallsförbränning

Avfallsförbränning definieras i avfallsförbränningsförordningen (2002:1060) som värmebehandling av avfall genom oxidation eller andra värmebehandlingsprocesser som pyrolys, förgasning eller plasmaprocess, i den mån som ämnena från behandlingen sedan förbränns.

Avfallsförbränning med energiutvinning är en behandlingsmetod för avfall, som innebär att avfallet eldas upp under utvinning av energin ur avfallet. Restprodukten från förbränning är aska och slagg. När hushållsavfall bränns återstår cirka 20 procent i form av aska och slagg. Slagget består av tre fraktioner; en fin fraktion samt skrot och slaggrus. Slaggruset kan användas som fyllnadsmaterial vid bland annat vägbyggen. Skrotet kan återvinnas men det är bättre om metaller sorteras ut till återvinning innan de bränns. Den fina fraktionen, askan, är farligt avfall och läggs på deponi och träffas då av avfallsskatt för avfall som deponeras.

Vid förbränning av avfall kan praktiskt taget hela avfallets energiinnehåll utvinnas i form av värme, el och ånga. I Sverige görs det på ett mycket effektivt sätt. Värme är den huvudsakliga energiprodukten som produceras vid avfallsförbränning och utgör i regel mellan 72 och 100 procent av den utvunna energin.

Definitionen avfallsförbränning omfattar mycket mer än den behandlingsmetod som beskrivits ovan. Den omfattar även behandling av avfall med värme för att rena eller återvinna material eller rent bortskaffande av avfall genom förbränning.

B 1.5 Avfallsförbränningsanläggning

Avfallsförbränningsanläggning definieras enligt följande i 3 § avfallsförbränningsförordningen (2002:1060). Anläggning som avses i artikel 3.4 i direktivet 2000/76/EG, dvs. en stationär eller mobil anläggning avsedd för avfallsförbränning med eller utan återvinning av alstrad energi. Denna definition omfattar hela anläggningen och det område som hör till anläggningen med samtliga förbränningslinjer, utrymmen, utrustning och system som hör samman med avfallets behandling.

År 2003 fanns det 27 stycken avfallsförbränningsanläggningar i Sverige som eldade cirka 2,94 miljoner ton avfall och producerade cirka 8,6 TWh energi i form av värme och el. Elva av anläggningarna är utrustade med ångturbin; år 2003 producerades ungefär 687 GWh el i dessa anläggningar.

28

I avfallsförbränningsanlägg-

ningar förbränns hushållsavfall och liknande avfall samt industriavfall. Förbränning av annat avfall än hushållsavfall sker även i industrins anläggningar, värmeverk och kraftvärmeverk s.k. samförbränningsanläggningar.

På grund av att avfallet innehåller eller vid ofullständig förbränning kan ge upphov till farliga ämnen finns krav på att det ska brinna ut ordentligt. Dessutom är avfallet ofta ojämnt till konsistens, storlek och värmevärde, vilket ställer stora krav på förbränningsanläggningen. Även behandlingen av rökgaserna ställer större krav än i ordinära energianläggningar.

För att ha behandlingskapacitet för befintligt och kommande deponeringsförbud pågår en omfattande utbyggnad av avfallsförbränningen. En nyligen genomförd uppdatering av den s.k. kapacitetsutredningen visar att kapaciteten, om de nuvarande planerna förverkligas, kommer att öka från dagens drygt 3,1 Mton per år till 5,1 Mton per år 2008

29

.

B 1.6 Samförbränningsanläggning

Samförbränningsanläggning definieras i 3 § avfallsförbränningsförordningen (2002:1060): Anläggning som avses i artikel 3.5 i direktivet 2000/76/EG, dvs. en stationär eller mobil anläggning

28

Svensk Avfallshantering 2004, Renhållningsverksföreningen.

29

RVF: s rapport Avfallsförbränning – utbyggnadsplaner, behov och brist av den 29 januari 2004 uppdaterad i Profus rapport Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys av den 29 december 2004.

vars huvudsakliga ändamål är produktion av energi eller material där avfall utnyttjas som normalt bränsle eller tillskottsbränsle, eller där avfall värmebehandlas i syfte att bortskaffas. Denna definition omfattar hela anläggningen med samtliga förbränningslinjer, utrymmen, utrustning och system som hör samman med avfallets behandling. Om förbränning sker på ett sådant sätt att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte kan anses vara produktion av energi eller material, skall anläggningen anses vara en avfallsförbränningsanläggning.

Det är inte lätt att definitionsmässigt skilja en samförbränningsanläggning från en avfallsförbränningsanläggning. Branschen och berörda myndigheter i Sverige anser att även de svenska avfallsförbränningsanläggningarna innefattas av begreppet samförbränningsanläggning. Detta eftersom deras huvudsakliga ändamål är produktion av energi och eftersom avfall utnyttjas som normalt bränsle i anläggningarna. I den praktiska hanteringen av avfallsförbränningsförordningen har samförbränningsanläggningar kommit att få betydelsen förbränningsanläggning som förbränner annat avfall än hushållsavfall. De anläggningar som förbränner hushållsavfall är per definition avfallsförbränningsanläggningar. Samförbränningsanläggningarna bränner annat avfall än hushållsavfall t.ex. produktionsspill, RT (returträ)- flis, slam och gummidäck tillsammans med annat traditionellt bränsle. Även i dessa anläggningar produceras värme, el och ånga. Begreppet infördes i Sverige genom avfallsförbränningsförordningen (2002:1060) som trädde i kraft i januari 2003 och är således relativt nytt. Det är inte känt exakt hur många samförbränningsanläggningar det finns i Sverige. Exempel på sådana anläggningar är sågverkens s.k. barkpannor, kemiindustrins pannor, cementindustrins ugnar samt kraft-och värmeverk.

B 1.7 Avfallshantering

Enligt 15 kap. 3 § miljöbalken är avfallshantering en verksamhet eller åtgärd som utgörs av insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall.

Avfallsbehandlingsmetoder är metoder för att återvinna eller bortskaffa avfall.

Det görs en skillnad mellan materialåtervinning och energiåtervinning – skillnaden beror på om man tar tillvara på avfallets

material eller dess energi. I vissa fall tas både materialet och energin tillvara. Vad som är typiskt för återvinning är att det har i syfte att förädla avfallet till en produkt som kan säljas. I bilaga tre till renhållningsförordningen definieras återvinning som användning av material, näringsämnen eller energi från avfall.

Avfallsförbränning producerar värme, el, ånga, slagg och aska. Kompostering producerar kompost. Rötning producerar biogas och rötrest. Övrig materialåtervinning producerar olika rena material så som glas, metaller, plaster, papper m.m. Valet av metod beror på vilket avfall som skall behandlas. Att plaståtervinna en glasburk går inte varför valet av metod är enkelt. Däremot kan mycket avfall behandlas på mer än ett sätt som t.ex. det biologiska avfallet som kan förbrännas, rötas eller komposteras.

3. Utblick

3.1. Avsnittets innehåll

I detta avsnitt beskrivs utförligt hur Danmark har utformat sin beskattning av avfall som förbränns och i övrigt beskrivs mycket kort vilka styrmedel vissa närliggande länder har valt att använda för att uppnå att avfallet behandlas i enlighet med avfallshierarkin.

Skatt på avfall som deponeras förekommer i ett stort antal länder. I princip har alla EU-länder infört sådan beskattning. Skatt på avfall som förbränns finns i dag i Danmark, Norge, delar av Belgien, Nederländerna (dock noll euro/ton), Italien och Österrike.

Förutsättningarna för införande av skatt eller avgift på avfallsbehandling varierar mellan olika länder beroende på bland annat ansvarsfördelning och infrastruktur. Det gör även syftet med styrmedlet och valet av konstruktion av lagstiftningen. Det innebär att direkta paralleller mellan skattesystemen i olika länder är svåra att dra.

Utredningen har funnit det intressant att titta på Danmarks system av två anledningar. För det första har Danmark gått långt i sin ambition att styra avfallet mot ökad materialåtervinning och för det andra har Danmark ett lika väl utbyggt fjärrvärmenät som Sverige. Ett väl utbyggt fjärrvärmenät är en viktig förutsättning för att en effektiv energiutvinning ur avfall skall vara möjlig. Danmark och Sverige skiljer sig åt genom att Sverige har satsat på producentansvar på många olika avfallsfraktioner medan Danmark i stället har fler miljöskatter.

I avsnittet redogörs också för den import och export som sker av avfall till och från Sverige. Det framgår av statistiken att importen är betydligt större än exporten och att importen främst sker till förbränningsanläggningar.

3.2. Vissa grannländer

3.2.1. Avfallspolitik i Danmark

Mål

Riktlinjerna för den danska avfallspolitiken finns i den nationella avfallsplanen, Affaldsstrategi 2005–2008. Denna har till syfte att sätta tydliga mål för avfallspolitiken under de aktuella åren. Det övergripande målet är att avfallet skall hanteras miljömässigt försvarligt till ett förnuftigt pris. Avfallspolitiken bygger på tre grundstenar;

  • förebygga resursslöseri och miljöbelastning från avfall,
  • skilja utvecklingen av avfallsmängden från den ekonomiska utvecklingen i samhället och
  • mer miljö för pengarna genom högre kvalité i avfallsbehandlingen samt en effektiv avfallssektor.

Det kvalitativa målet för avfallshanteringen är att 65 procent av avfallet skall återvinnas, 26 procent av avfallet skall förbrännas och 9 procent av avfallet skall deponeras år 2008.

Figur 3.1. Behandling av avfall i Danmark 2003

Källa: Miljöstyrelsen nr. 14 2004, Affaldstatistik 2003

Återvinning

65%

Förbränning

25%

Deponering

9%

Lagring

1%

Styrmedel Ansvar

Inom ramar och principer som är fastlagda i den nationella lagstiftningen är avfallshanteringen kommunens ansvar. Detta oavsett om det är fråga om hushålls-, verksamhets- eller industriavfall. Kommunen definierar vad som är avfall och har skyldighet att insamla eller att anvisa vid vilken behandlingsanläggning avfallet skall bortskaffas och att säkra att behandlingskapacitet finns.

Miljöskatter

En rad material, emballage och varor är belagda med skatter i syfte att minska dess användning och styra mot ett miljövänligare alternativ.

Sedan 1978 har der funnits en volymbaserad skatt på de flesta dryckesförpackningar. Skatten tas ut på nya emballage och ger följaktligen ett incitament till att använda emballage som kan återanvändas.

Sedan 1988 har det funnits en viktbaserad skatt på engångsartiklar, och sedan 1994 en skatt på bärkassar av papper och plast.

År 1999 introducerades en viktbaserad skatt på 13 produkter; exempelvis olika typer av emballage, tvål, smörjmedel, parfym, margarin, dryck utan kolsyra, vinäger och matolja. Skattesatserna relaterar till varje produkts miljöbelastning.

Från år 2000 har der funnits skatt på PVC (2 DKR/2,43 SEK per kilo) och phthalater (7 DKR/8,49 SEK per kilo) som åläggs både danska och importerade varor. Vid export av sådana varor återfås skatten.

Avfallsskatt

En skatt på deponering och förbränning av avfall infördes år 1987. Syftet med skatten är att reducera mängden avfall som deponeras och förbränns. Skatten skall gynna materialåtervinning, samt ge företag incitament att producera mindre avfall. Skatten tas inte ut på farligt avfall, förorenade jordar och bioavfall, som får lämnas till förbränning utan kommunens anvisning. Exempel på bioavfall är icke förorenat träavfall, halm, kärnor från frukter och bär, torra

fruktdelar, obehandlad kork m.m. Även bränsletabletter och – briketter som är framställda av det undantagna bioavfallet undantas. Ursprungligen var skatten 40 DKR/49 SEK per ton avfall vid såväl deponering som förbränning. Skatten administrerades inledningsvis av miljömyndigheten. Skattesatsen höjdes kraftigt år 1990 och år 1993 som ett led i en grön skatteväxling. Samtidigt infördes differentierade skattesatser på så sätt att det blev dyrast att deponera, billigare att förbränna och gratis att återvinna eller återanvända avfall. Tanken var att skattens differentiering skulle styra enligt avfallshierarkin. Slutligen blev administrationen av skatten överförd till skattemyndigheten. Skatten höjdes igen år 1997 och senast år 1999 till dess nuvarande nivå på 375 DKR/455 SEK per ton avfall till deponering och på 330 DKR/400 SEK per ton avfall till förbränning.

Enligt uppgift från Danska skatteministeriet (2001) var, mellan åren 1997 och 2000, avfallsskatten differentierad för förbränningsanläggningar så att förbränning med produktion av elkraft fick en lägre avfallsskatt. Syftet med differentieringen var att det skulle finnas ett ekonomiskt incitament för förbränningsanläggningarna att producera både el och värme. Differentieringen togs emellertid bort den 1 januari 2001, eftersom den inte ansågs ge önskad effekt. Den gav inte anläggningarna incitament att producera mer än 10 procent el. Det konstaterades också att andelen elproduktion inte var direkt relaterad till effektiviteten i driften av en anläggning. Däremot ger det höga elpriset incitament att producera så mycket el som möjligt när väl investeringen i turbiner etc. är gjord.

I Affaldsstrategi 2005-2008 konstateras att avfallsskatten ger ett ekonomiskt incitament till att återvinna istället för att deponera eller förbränna avfall. Skatten har styrt de stora homogena avfallsfraktionerna rätt. Fram till 1997 var den dock inte hög nog att försäkra en tillfredsställande återvinning av det industriavfall, som traditionellt inte har återvunnits. Efter skattehöjningen 1997 har återvinningen av industriavfallet också ökat, dock med stora skillnader mellan olika företag. Det skall analyseras om skattens differentierade nivåer säkrar en optimal behandling av avfallet.

Avfallsvärmeskatt

En skatt på värme som produceras vid avfallsförbränning infördes år 1998, samtidigt som skatten höjdes för övriga bränslen (olja, kol och naturgas). Syftet med skatten var att förhindra att avfallsvärme

fick en skattemässig fördel i förhållande till värme producerad från övriga bränslen, eftersom det skulle undergräva den politiska målsättningen på avfallsområdet om mesta möjliga återvinning. Undantaget från skatten är följande värme som producerats från avfall.

  • Värme som används till produktion av elektricitet.
  • Värme som används av momsregistrerade företag i produktionsprocessen.
  • Värme som används internt av företag och andra anläggningar, som uteslutande producerar värme av avfall. En särskild kalkyl gäller för värme som produceras med en kombination av avfall och andra bränslen.
  • Värme som levereras till utlandet.

Skattesatsen sattes till 12,90 DKR/15,95 SEK per GJ (motsvarande skattehöjningen för de övriga bränslena). Avfallsvärmeavgiften har samma bas som avfallsskatten, men skattens objekt är den värme som levereras från förbränningsanläggningen. Skattesatsen har satts med hänsyn till en verkningsgrad vid avfallsförbränning på 0,75. Skattesatsen motsvarar således en beskattning av energiinnehållet i det avfall som används till värmeproduktion med 9,7 DKR/11,70 SEK per GJ. Företag som inte redovisar energiinnehållet i avfallet på basis av mätning av mängden värme, kan dock få betala skatten baserad på avfallets vikt (170 DKR/206 SEK per ton for trä avfall och 110 DKR/133 SEK per ton for andra avfall).

Beräkningar har visat att det trots avfallsvärmeskatten finns en ekonomisk fördel för förbränning jämfört med återvinning av avfall. Detta eftersom besparingen på energiskatterna vid användning av avfall som bränsle överträffar avfallskatten och avfallsvärmeskatten tillsammans.

Vid framställning av avfallsvärme trängs andra bränslen till värmeframställning (t.ex. trä, olja, kol och gas) ut. Avfallsvärmen kan avsättas till det värmepris som avfallsvärmen ersätter. Energiskatterna på det utträngda bränslet medför ett högre värmepris och därmed att avfallsvärmen kan säljas till en högre pris.

Det högre priset för avfallsvärmen gör det möjligt att övervältra avfallsskatten och avfallsvärmeskatten på värmekunderna, och därmed kan lönsamheten för värmeproduktion öka för avfallsförbränningen relativt annan värmeproduktion.

Storleken på den skatteframkallade ökningen av värmepriset varierar efter vilken typ av värmeförbrukning (olika skattesatser för

energiintensiva företag, företag och hushåll), samt om värmen produceras tillsammans med elektricitet (där elskatter och elproduktionsbidrag också har betydelse). Slutligen har avfallsbränslets energiinnehåll också inflytande på värmepriset.

Vid en jämförelse med värmeproduktion till vanliga hushåll i ett gaseldat värmevärk visar beräkningar att det, trots avfallsvärmeskatten, sker en besparing i energiskatter på naturgas på 382–765 DKR/464–928 SEK per ton avfall (allt efter avfallets energiinnehåll från 10 till 20 GJ per ton), som används till framställning av värme. Jämför vidare avfallsskatten på 330 DKR/400 SEK per ton avfall blir det klart, att energiskattesystemet i detta exempel ger ekonomisk fördel till förbränning framför återvinning. Beräkningar av andra typer av värmeproduktion pekar i samma riktning.

Så, trots den politiska målsättningen på avfallsområdet i Danmark om att styra avfallshanteringen enligt avfallshierarkin, gör energiskattesystemet, och därmed de samlade ekonomiska signalerna som de offentliga myndigheterna skickar till aktörerna på avfallsområdet, att detta inte sker.

3.2.2. Avfallspolitik i Norge

Mål

De tre viktigaste målsättningarna angående avfall i Norge är:

  • Att ökningen av avfallsmängderna skall vara betydligt lägre än tillväxten i ekonomin mätt som BNP.
  • Att den del av avfallet som slutbehandlas på deponier och genom förbränning utan energiutnyttjande innan år 2010 skall reduceras till omkring 25 procent av avfallet.
  • Att praktiskt taget allt farligt avfall skall tas om hand antingen genom återvinning eller vara tillförsäkrad nationell behandlingskapacitet.

1

Måluppfyllelse

Av regeringens miljöskyddspolitik och rikets miljötillstånd framgår följande. Sedan 1993 har det varit en lägre tillväxt i avfall än i BNP. Mängden hushållsavfall har sedan 1993 ökat mer än BNP, medan ökningen av industriavfall har varit mindre. Utvecklingen anses

bero på att hushållen har mindre möjlighet och svagare incitament till att påverka avfallsmängden. Andelen avfall som gick till slutbehandling var 37 procent år 2000 jämfört med 43 procent år 1995. Denna utveckling har skett under en period då den totala avfallsmängden ökat med cirka 15 procent. Vilket innebär att återvinningen ökat mycket, främst materialåtervinningen. Utvecklingen har varit speciellt positiv för hushållsavfall. För detta har återvinningen (av både material och energi) ökat från 8,5 till 67 procent under perioden 1992–2001. Vad avser det farliga avfallet visar den numera förbättrade statistiken att så mycket som 50 000 ton farligt avfall inte behandlas enligt reglerna.

Avfallsskatt

Norge har skatt på avfall som slutbehandlas dvs. deponeras eller förbränns

2

. Syftet med skatten är att sätta pris på miljökostnaderna vid slutbehandling av avfall och därmed ge incitament att minska mängden avfall som slutbehandlas genom att istället materialåtervinna eller återanvända avfallet. Skattesatserna är satta efter en värdering av skadekostnaderna för slutbehandlingsmetoderna. Skatten infördes 1999 och omfattar såväl deponering som förbränning av avfall. Skatten på deponering är 409 NOK/443 SEK per ton för avfall som lämnas till anläggning som uppfyller kraven på dubbel sido- och bottentätning och 533 Nkr/578 SEK per ton för avfall som lämnas till annan anläggning. Skatten på förbränning baseras enligt nedan på uppkomna emissioner sedan den 1 juli 2004.

Tabell 3.1. Skattesatser för avfall som förbränns i Norge

Skattepliktigt

ämne

Skatt per gram

Skattepliktigt

ämne

Skatt per gram

NOK SEK NOK SEK

Stoft 0,600 0,6505 Pb 65,96 71,51

HF 21,23 23,02 Cr 594,07 644,1

HCI 0,106 0,1149 Cu 0,317 0,344

NO

x

0,0153 0,0166 Mn 98,84 107,2

SO

2

0,0174 0,0189 As 10,10 10,95

Hg 28,72 31,14 Ni 9,68 10,50

Cd

55,25 59,90 Dioxiner 2 445 000 2 651 000

Tidigare var förbränningsskatten en grundavgift om 83 NOK/90 SEK per ton och en tilläggsavgift om 250 NOK/271 SEK per ton. Tilläggsavgiften varierade med energiutnyttjande av avfallet. Efter ändringen den 1 juli 2004 finns inget sådant främjande av energiutvinning.

Skattebasen för deponiskatten är avfall som förs in till en skattepliktig anläggning för slutbehandling. Skattebasen för förbränningsskatten är mängden utsläpp till luft för alla ämnen utom koldioxid. Skatten för koldioxid tas ut med 40,57 NOK/44 SEK per ton avfall som förbränns. Farligt avfall, förorenade jord- och lösa massor (om de förorenats före den 1 januari 1999), jord till sluttäckning av deponier och oorganiskt material som läggs på särskild plats undantas. En nettobehandlingsmetod används, dvs. skatten återbetalas för avfall som förs ut från en deponerings- eller förbränningsanläggning. Undantagna från förbränningsskatten är:

  • Energianläggningar i industrin som använder avfallsbaserat bränsle i produktionen, eftersom de bedöms vara återvinningsanläggningar.
  • Anläggningar som inte bränner avfall som innehåller fossilt material skall inte betala skatt för utsläpp av koldioxid. Avfallsfraktionen till förbränning skall vara utsorterad, och det skall dokumenteras att avfallet inte innehåller fossilt material.

3.2.3. Avfallspolitik i Finland

Mål

Målen för Finlands avfallspolitik fram till år 2005 är:

  • Mängden kommunalt avfall skall vara minst 15 procent mindre än avfallsmängden beräknad på basis av mängden år 1994 och realtillväxten av BNP.
  • Gradvis avveckling av användningen av ämnen och produkter som såsom avfall är skadliga för miljön eller i avfallshanteringen och ersättning av dem med mindre skadliga ämnen och produkter.
  • Avfallsåtervinningsgraden skall ligga på minst 70 procent.
  • Avfallshanteringen läggs upp så att varken avfallet eller insamlingen, transporten, återvinningen och behandlingen åsamkar skada eller fara med tanke på hälsa och miljö.

Avfallsskatt

Avfallsskatt i form av skatt på avfall som deponeras infördes i Finland under hösten 1996. Skatt betalas för avfall som deponeras på en kommunal deponi eller en deponi som tar emot kommunalt avfall. Detta innebär att industrins egna deponier inte omfattas av skatten. Skattenivån är sedan den 1 januari 2003 23 euro/208 SEK per ton, skatten kommer att höjas till 30 euro/271 SEK per ton från och med den 1 januari 2005.

3.2.4. Avfallspolitik i Tyskland

Mål

Tysklands avfallspolitik bygger på avfallshierarkin eller som de uttrycker det; att undvika uppkomsten av avfall, miljömässigt motiverat återvinna avfall och miljövänligt bortskaffa avfall. I centrum för Tysklands avfallspolitik står produktansvaret. Med det avses att redan i produktionen skall förutsättningarna för en effektiv och miljömässigt motiverad avfallsminimering och återvinning skapas. Producenter skall skapa sina processer på ett sådant sätt att såväl produktionen som det senare nyttjandet av varor skall ske så att uppkomsten av avfall minimeras och en miljömässigt motiverad återvinning och bortskaffande av slutresten möjliggörs.

Producentansvar

Den 7 oktober 1996 trädde kretslopps- och avfallslagen

3

i kraft.

Lagens syfte är att styra starkt mot avfallsminimering och materialåtervinning. Lagen omfattar alla produktions- och konsumtionsvaror. Den slår fast producentens ansvar som i detalj genomförs genom lagar, förordningar, föreskrifter eller på frivillig basis. Producentansvar finns för förpackningar, batterier, uttjänta fordon, spillolja, returpapper och byggmaterial.

Deponiförbud

Den 1 juni 2005 träder deponiförbud i kraft. Genom detta blir det förbjudet att deponera obehandlat biologiskt nedbrytbart avfall. Efter termisk eller högvärdig biologisk-mekanisk behandling av det biologiskt nedbrytbara avfallet får resterna deponeras. Syftet med förbudet är att minska utsläppen av skadliga ämnen till luft och mark.

3.3. Utvecklingen inom EU

3.3.1. Sjätte miljöhandlingsprogrammet

Utvecklingen av gemenskapens miljöpolitik sker för närvarande inom det sjätte miljöhandlingsprogrammet (1600/2002/EG) som utgör en ram för gemenskapens miljöpolitik och fastställer de huvudsakliga miljömål som skall vara uppnådda i juli 2012. Målen motsvarar de huvudsakliga miljöprioriteringarna på områdena klimatförändringar, natur och biologisk mångfald, miljö, hälsa och livskvalitet samt naturresurser och avfall.

3.3.2. Strategi för förebyggande och återvinning av avfall

Kommissionen har som ett led i arbetet med det sjätte miljöhandlingsprogrammet lämnat förslag om en temainriktad strategi för förebyggande och återvinning av avfall (KOM (2003)301 slutlig). Den slutliga strategin kommer att utarbetas under år 2005.

3

Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen

I de svenska inspel som har gjort till denna strategi efterlyses bland annat en rejäl genomgång av begreppet avfall samt kriterier för när ett avfall genom källsortering, uppgradering, kvalitetssäkring m.m. har lämnat avfallsstadiet och blivit en produkt.

3.3.3. Standardisering av fasta återvunna bränslen

Inom EU uppdras arbetet med att specificera hur direktivens krav på hälsa, säkerhet och miljö skall uppfyllas, ofta åt de europeiska standardiseringsorganisationerna (bl. a. CEN).

Under år 2000 gav kommissionen CEN mandat att utforma tekniska specifikationer för fasta biobränslen (TC 335) och under år 2002 också för fasta återvunna bränslen (TC 343). Arbetet i de båda kommittéerna bedrivs i fem internationella arbetsgrupper. Sverige spelar en viktig roll i detta arbete genom att ha ordförandeskapet i TC 335 och i ett par av arbetsgrupperna i de båda kommittéerna. Arbetet har kommit långt och under år 2006 kommer flera av de tekniska specifikationerna att ges ut som preliminära standarder (prEN).

Det finns flera skäl till att kommissionen vill standardisera fasta återvunna bränslen. Det första är miljöskäl; för att använda vid tillämpningen av EU:s avfallshierarki, för att åstadkomma bästa möjliga miljöskydd vid förbränning samt för att minska koldioxidutsläppen genom ökad användning av biobränslen däribland återvunna sådana. Arbetet med standardisering av bränslen har därmed också bäring på direktivet om främjande av el producerad från förnybara energikällor (2001/77/EG). Det andra är marknadsskäl; för att öka användningen, acceptansen av och förtroendet för återvunna bränslen och biobränslen samt öka samverkan mellan utrustnings- och bränsletillverkare.

Fast återvunnet bränsle är ett bränsle som bearbetats från ofarligt avfall för att kunna nyttiggöras för energiutvinning i avfalls- och samförbränningsanläggningar. I praktiken kräver användandet av fasta återvunna bränslen en stabil tillgång av förarbetat och homogent avfall uppgraderat till en bränslekvalitet som kan köpas och säljas på en marknad. Detta kräver specifikationer som kan inkluderas i transaktioner med fasta återvunna bränslen.

Återvunnet bränsle kan bestå av åtskilliga material. Å ena sidan skall material som insamlats sorterats och preparerats till en återvinningsbar form inte anses som återvunnet bränsle. Å andra

sidan skall återvinningsbara material inte vara exkluderade från återvunna bränslen eftersom en sådan uteslutning kan leda till bortskaffande av dessa material och slöseri på resurserna i dem.

Ett standardiserat återvunnet bränsle skall ha genomgått en effektiv, kvalificerad och kvalitetssäkrad produktionsprocess, samt därefter klassificerats och specificerats. Inom TC 343 ingår att ta fram metoder för att kunna bestämma andelen biomassa i bränslet.

3.4. Import och export av avfall

3.4.1. Gällande regler

Inom EU råder självförsörjandeprincipen och närhetsprincipen som innebär att avfall skall bortskaffas så nära källan som möjligt och att varje land skall ha egen kapacitet för detta. Dessa principer avser avfall för bortskaffande. Att bedöma vad som är bortskaffande av avfall är dock inte enkelt. Det är exempelvis osäkert vilka kriterier som skall vara uppfyllda för att EU skall bedöma förbränning med energiutvinning som återvinning.

Avfall för återanvändning och återvinning, materialåtervinning eller energiutvinning, omfattas av reglerna om fri rörlighet inom EU.

Reglerna för avfallstransporter finns i förordningen (93/259/EEG)

4

om övervakning och kontroll av avfallstransporter

inom, till och från Europeiska gemenskapen. Förordningen ger möjlighet för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar invända mot gränsöverskridande transporter. Syftet med förordningen är att reglera avfallstransporter genom olika procedurer och kontrollfunktioner, vilka bestäms utifrån vilken typ av avfall som transporteras, vilken behandling som avses (återvinning eller bortskaffande) och vart avfallet skall transporteras. Den svenska förordningen (1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall som trädde i kraft den 1 juli 1995 kompletterar EG:s förordning. Den begränsar möjligheterna att föra in avfall till Sverige samt föra ut avfall från Sverige. Enligt förordningen delas avfallet in i tre kategorier som förtecknas på tre listor – röd, gul och grön. Uppdelningen är gjord efter hur farligt avfallet bedöms vara och vilken kontrollnivå som skall tillämpas. Det farligaste avfallet finns på röd lista exempelvis

4

Rådets förordning (93/259/EEG) av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av

avfall som innehåller, består av eller är förorenat med PCB. Avfall på den gröna listan är att betrakta som mindre farligt exempelvis obehandlat träavfall samt sorterade fraktioner av plast, papper och gummi. Den gula listan intar en mellanställning och omfattar exempelvis kemiskt behandlat träavfall, hushållsavfall och blandade fraktioner av trä, papper, plast samt gummi. Det är Naturvårdsverket som ansvarar för tillämpningen av dessa regler. Vid införsel av avfall på den röda och gula listan måste anmälan göras till Naturvårdsverket. Sådant avfall får föras in till Sverige endast om det kan visas att det skall tas om hand i en anläggning som har tillstånd att bedriva miljöfarlig verksamhet enligt 9 kapitlet miljöbalken. För avfall på den gröna listan gäller ingen anmälningsplikt i enlighet med miljölagstiftningen.

Kommissionen har lagt fram ett förslag till revidering av förordningen om transport av avfall (KOM (2003)379 slutlig). Kommissionen föreslår bland annat att avfallstransporter till ett miljömässigt sämre omhändertagande skall kunna nekas. Men kommissionen har inga planer på att förhindra det omvända dvs. avfallstransporter till ett miljömässigt bättre omhändertagande. Denna ändring syftar till att förhindra avfallsdumpning. Förslaget till reviderad förordning diskuterades vid rådsmötet (miljö) i juni 2004 och en gemensam ståndpunkt antogs först i september samma år.

3.4.2. Nationella mål för avfallshanteringen

Importen av avfall till Sverige för förbränning med energiutvinning har nästan fyrfaldigats under de senaste fem åren, från 106 kton 1998 till 412 kton 2003. I Regeringens skrivelse En nationell strategi för avfallshanteringen

5

skriver man följande angående import av

avfall.

Regeringen anser att avfall från gula respektive röda listan inte bör importeras för omhändertagande. /.../ En förutsättning för import av avfall till Sverige bör vara att importen inte hindrar återvinning eller bortskaffande av inhemskt avfall. För transporter av avfall för återvinning, dvs. materialåtervinning eller energiutvinning, gäller den fria rörligheten för varor som huvudprincip. /…/ Avfall som går till energiutvinning kan genom prisdumpning konkurrera ut biobränslen och andra inhemska bränslen.

I realiteten har Sverige ingen möjlighet att förhindra import av avfall från gula respektive röda listan om det återvinns i en anläggning som har tillstånd för det. Avfallspolitiskt är importen inte bra, eftersom det råder brist på förbränningskapacitet i Sverige och brännbart avfall därför deponeras på dispens. Miljöpolitiskt är inställningen till denna import inte lika säker eftersom anläggningarna i Sverige, i ett europeiskt perspektiv, omhändertar avfallets energiresurs mycket effektivt och dessutom sörjer för att resterna från förbränningen omhändertas på ett säkert sätt.

3.4.3. Import

Importen av avfall sker främst av sorterat brännbart avfall till värme- och kraftvärmeverk, vilka är fastbränslepannor. Denna import kommer till allra största del från Tyskland, Holland, Danmark, Norge och Finland. Det förekommer dock också import av blandat hushållsavfall till avfallsförbränningsanläggningar. Denna import kommer främst från Finland, Norge och Danmark. Detta är inte konstigt med tanke på Sveriges geografi. Även om vi har kapacitetsbrist nationellt kan det regionalt vara naturligt att importera avfall vid överkapacitet exempelvis i norra Sverige från Norge, i östra Sverige från Finland och i södra Sverige från Danmark. Avfallsförbränningsanläggningarna har ingen skyldighet att först och främst behandla svenskt avfall utan vid överkapacitet är det marknaden som styr vilket avfall som behandlas. Av figuren nedan framgår hur importen av röd- och gullistat avfall till förbränning och materialåtervinning utvecklats under de senaste åren.

Figur 3.2. Införseln av röd- och gullistat avfall under åren 1998– 2003

Källa: Naturvårdsverket

Eftersom införsel av avfall på den gröna listan inte behöver anmälas till Naturvårdsverket finns det ingen årlig statistik på denna. Avseende år 2000 finns dock uppgifter som utredningen redovisar nedan. Enligt Naturvårdsverket

6

importerades 1 665 kton avfall på

den gröna listan under år 2000. De avfallsfraktioner som fördes in var

  • returpapper och returfiber 600 kton
  • metaller (skrot 550 kton
  • obehandlat trä, kork, fruktkärnor m.m. 450 kton
  • plast 20 kton
  • gummi 45 kton

Det införda avfallet har till cirka 60 procent materialåtervunnits och resterande har energiutvunnits. Vad gäller energiutvinningen har cirka 500 kton importerats enbart i det syftet och största delen omfattar obehandlat träavfall. Ytterligare 100 kton returpapper och returfibrer har använts som bränsle eftersom de av kvalitetsskäl

0 100 200 300 400 500 600

1998 1999 2000 2001 2002 2003

år

kt on

materialåtervinning energiutvinning

måste kasseras. Införseln av plast och gummi uppgår till 65 kton och det används i avfallseldade anläggningar i effekthöjande syfte och i cementugnar.

I rapporten förklaras importen på följande sätt. Utsorteringen av tidningspapper, plaster, gummiprodukter etc. i hela Europa har medfört ett överskott på dessa produkter eftersom utbyggnadstakten för behandling av utsorterat material inte är i fas med tillgången. Kostnaden för avfallslämnaren att ta hand om avfall i Europa ligger på cirka 2 000 kronor per ton jämfört med halva priset i Sverige, se också avsnitt 3.4.5 nedan. Europeiska avfallsbolag har därför ekonomiskt utrymme att förädla och transportera avfall till Sverige. Främst märks detta på energisidan där brännbart material enligt gröna och gula listan i allt större utsträckning finner avsättning i Sverige. De svenska energianläggningarna kan också betala ett högre pris generellt sett eftersom energiutnyttjandet i Sverige är 90 procent jämfört med 25–35 procent i flertalet länder i Europa. Införseln av brännbart material enligt gröna listan uppgår till drygt 500 kton bestående av obehandlat trä till 90 procent och resterande plast och gummi. Det är främst koleldade anläggningar som valt att ersätta kolet med högvärdiga bränslen från energisynpunkt för att kunna få ut motsvarande effekter ur sina anläggningar. Jämfört med kol har plasten 25 procent högre värmevärde, gummi samma värmevärde och träpellets cirka 40 procent lägre värmevärde. Tendensen är en ökad införsel och import speciellt på energisidan. Det finns anläggningar som eldar torv och kol som utan kostsamma ombyggnader kan övergå till olika fasta avfallsbränslen på såväl gröna som gula avfallslistan.

3.4.4. Export

Det är betydligt mindre mängder avfall som exporteras från Sverige. Främst exporteras avfall för materialåtervinning. Av figuren nedan framgår hur exporten av röd- och gullistat avfall utvecklats under de senaste åren.

Figur 3.3. Utförseln av röd- och gullistat avfall under åren 1998-2003

Källa: Naturvårdsverket

Eftersom utförsel av avfall på den gröna listan inte behöver anmälas till Naturvårdsverket finns det ingen årlig statistik på denna. Avseende år 2000 finns dock uppgifter som utredningen tagit del av. Avseende avfall på den gröna listan exporterades 660 kton avfall under år 2000. De avfallsfraktioner som fördes ut var

  • returpapper 200 kton
  • metaller (skrot) 400 kton
  • plast (främst hårdplast 60 kton

3.4.5 Drivkrafterna till den ökade importen av brännbart avfall när det råder kapacitetsbrist i landet.

Importen av avfall har ökat markant mellan 1999 och 2003. Det är främst import till energiutvinning som ökar. Importen ökar samtidigt som det råder brist på behandlingskapacitet i Sverige. Förklaringarna till detta är många, en av dem är att det importerade avfallet till största delen bränns i traditionella fastbränslepannor alltså inte i avfallsförbränningsanläggningar. Den totala importen

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

1998 1999 2000 2001 2002 2003

år

kt on

Deponering Materialåtervinning Energiutvinning

av hushållsavfall till energiutvinning i avfallsförbränningsanläggningar år 2003 motsvarar 1 procent av den totala mängden hushållsavfall som förbrändes i sådan anläggningar

7

. I en doktors-

avhandling från Chalmers

8

pekas följande huvudskäl till import av

avfall ut.

  • energisystemets infrastruktur
  • energiskatter
  • kvaliteten på det återvunna bränslet
  • deponiförbud och brist på avfallsbehandlingskapacitet
  • avfallsskatter
  • mottagningsavgifter

Energisystemet i Sverige, med väl utbyggt fjärrvärmenät, möjliggör effektiv energiutvinning samtidigt som de höga energiskatterna på alternativen skapar höga priser på värme och el. Detta medför höga intäkter från energiutvinningen. Därtill kommer att i bland annat Holland och Tyskland, varifrån mycket import sker, är behandling av avfall mycket kostsamt och har så varit i många år. I figur 3.4 nedan illustreras mottagningsavgift och förbränningsskatt för avfallsförbränning i 13 europeiska länder 2004. Staplarna anger medelvärden för länderna och det finns stora nationella skillnader. De huvudsakliga förklaringarna till Sveriges låga nivå på genomsnittlig mottagningsavgift är den höga energiutvinningen, höga skatter på fossila bränslen och frånvaron av skatt på avfall som förbränns.

7

Svensk Avfallshantering 2004, Årsskrift från RVF – Svenska Renhållningsverksföreningen.

8

Improving Model-Based Systems Analysis of Waste Management, doktorsavhandling,

Figur 3.4. Mottagningsavgift och förbränningsskatt för avfallsförbränning i 13 europeiska länder 2004

Källa: Mottagningsavgifter för avfallsförbränning, Profu 2005-02-03, Mölndal

De stora kostnaderna för avfallsförbränning i Europa innebär också att det har funnits och finns ekonomiskt utrymme att producera väl sorterade avfallsbränslefraktioner som håller hög kvalité som svenska energiproducenter kan betala ett högt pris för p.g.a. det goda energiutbytet och det höga energipriset. Vad avser avfallssektorn så håller hela Europa på att minska deponeringen av avfall. Många länder har infört olika deponiförbud. Detta har medfört ett behov av alternativa behandlingsmetoder och en ökad efterfrågan på dessa. Detta medför att behandlingsmetoden förbränning är dyr i Europa. Olika avfallsskatter pressar också priserna på behandlingsmetoderna uppåt. Alla dessa omständigheter påverkar mottagningsavgifterna som i sin tur påverkar avfallslämnaren. Det är summan av transportkostnaden och mottagningsavgiften/bränslepriset som jämförs med alternativen. Import och export beror på priset för tjänsten respektive varan såväl i avsändar- som mottagarlandet.

0 50 100 150 200 250

Tyskla

nd

Öst

er

rik

e

Sc

hw

eiz

Ne

de

rlände

rn

a

Nor

ge

Italien

Dan

ma

rk

Po

rtugal Fin

la

nd

Sp

anie

n

Tjeckien S

ver

ige

Unge

rn

[Euro/ton]

Skatt

Mottagningsavgiftexkl skatt

0 50 100 150 200 250

Ty

skla

nd

Öst

err

ike

Sc

hw

eiz

Ned

er

länd

ern

a

Nor

ge

Italien

Da

nm

ar

k

Por

tu

gal

Fin

la

nd

Spanie

n

Tjeck

ien

Sver

ige

Unge

rn

Skatt Mottagningsavgift, exkl. skatt Mottagningsavgift, exkl. skatt

[E ur o/to n]

4. Styrmedel på avfallsområdet och energiområdet

4.1. Allmänt

Avfall och avfallsbehandling samt energianvändning kan generera miljö- och hälsoproblem, som inte tillräckligt beaktas av avfallsinnehavare eller avfallsbehandlare. För att minska risken för negativa effekter på människors hälsa och på miljön används styrmedel i syfte att påverka beteenden hos olika aktörer i önskad riktning. Samhällets styrning av avfallsbehandlingen är genom den gemensamma miljöpolitiken betydande och olika styrmedel utnyttjas med syftet att direkt eller indirekt påverka hur avfall behandlas. Också styrningen inom energiområdet är betydande. I figur 4.1 illustreras detta och styrmedlen beskrivs mer i detalj senare i avsnittet.

Figur 4.1 Omvärldsfaktorer till avfallsförbränningen

Källa: Figur från Profu 2004-12-29 Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys, något omarbetad

Dispensdeponering

Energisystemet

Avfallssystemet

Elcertifikat

Utsläppsrättigheter

Skatt på avfall som förbränns?

Omläggning av energi-

och miljöskatter

Deponiförbud organiskt/brännbart avfall

Standardisering av returbränslen

Deponiskatt

Deponeringsförordningen

Styrmedel för

biologisk behandling

Grön skatteväxling

Kraftvärmebeskattning

Avfallsförbränningsförordningen -

Avfalls förbränning

NO

x

-avgift

Renhållningsavgifter Producentansvar Miljöbalken

Utredningen har i uppdrag att förorda ett styrmedel som främjar materialåtervinning av det brännbara avfallet när det är miljömässigt motiverat. Det styrmedlet kommer att verka tillsammans med många andra styrmedel på miljö-, avfalls- och energiområdet. På avfallsområdet styrs avfallet med hjälp av en mängd styrmedel såväl administrativa som ekonomiska. Det är exempelvis reglerat vem som har ansvar för att avfallet omhändertas på ett bra sätt. För vissa fraktioner finns det krav på att en viss mängd skall materialåtervinnas. De miljöproblem som finns inom avfallssektorn är på många sätt gemensamma med miljöproblem i andra sektorer (t.ex. utsläpp av växthusgaser, utsläpp av för miljö och hälsa farliga ämnen). I nedanstående avsnitt följer en genomgång av de styrmedel som på olika vis påverkar valet av avfallsbehandlingsmetod i dag och i den närmaste framtiden.

Avfallsskatten på avfall som deponeras är ett styrmedel som skall ge ekonomiskt incitament att minska deponeringen av avfall och minska den totala mängden avfall. Dessutom är det förbjudet att deponera vissa avfallsfraktioner, vilket kraftfullt styr avfall från deponering. Det finns också ekonomiska styrmedel på andra områden som indirekt påverkar avfallshanteringen. Exempel på sådana är skattebefrielsen för biogas och skattelättnaden för gasdrivna tjänstebilar som gynnar den biologiska behandlingen (eftersom biogas framställs genom biologisk behandling) samt skattebefrielsen för avfall när det används som bränsle vilket gynnar förbränning med energiutvinning.

Regler om energi-, koldioxid- och svavelskatt på bränsle samt energiskatt på el finns i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Lagen skall bland annat verka styrande mot energi- och miljöpolitiska mål, som god hushållning med energi, ökad användning av förnybar energi och minskad negativ miljöpåverkan. Av särskilt intresse i förhållande till avfallshanteringen är utformningen av energi- och koldioxidskatterna på bränslen som används i kraft- och fjärrvärmeproduktionen eftersom avfall under senare år i allt högre grad används som bränsle för värmeproduktion särskilt i fjärrvärmeverken. Vare sig energi-, koldioxid- eller svavelskatt tas ut på avfall. Energibeskattningen av konkurrerande bränslen får därför stor betydelse för avfallsförbränningens omfattning och ekonomiska förutsättningar.

Under senare år har omfattande åtgärder vidtagits i syfte att öka biobränslenas konkurrenskraft. Detta har i hög grad gällt stimulans för ökad förbrukning av biobränslen inom värmesektorn. Mot

bakgrund av den höga nivån på de svenska energiskatterna är det i praktiken energibeskattningens utformning som skapar förutsättningar för biobränslenas konkurrenskraft. Detta beror på att priset på fossila bränslen genomgående är lägre än på biobränslen. Detta gäller dock främst ”reella” biobränslen, dvs. produkter som framställs i syfte att användas som energivaror. Vad avser rest- och biprodukter samt avfall framställs dessa produkter inte direkt i syfte att användas som bränsle, utan de uppstår som en följd av framställning eller förbrukning av andra produkter. Dessa produkter har ofta snarare ett negativt pris, dvs. innehavaren är villig att betala ett pris för att bli av med produkten. En betydande del av produktionen i de svenska värmeverken härrör numera från sådana skattefria produkter som inte är ”reella” biobränslen.

4.1.1. Huvudgrupper av styrmedel

Styrmedel brukar delas in i tre huvudgrupper:

  • Direkt prispåverkande ekonomiska styrmedel som skatter, avgifter och subventioner (inkl. skattereduktion). Praktiska exempel är avfallsskatten, NO

X

- avgiften, utsläppsrätter, gröna

certifikat och pant.

  • Administrativa styrmedel som direkt reglerar resurstilldelningen och/eller resursanvändningen. Det kan gälla marknadens organisation och fördelning av rättigheter. Till denna grupp hör också bland annat kvantitativa begränsningar av resursanvändning eller utsläpp liksom regler för utformning av industrianläggningar och produktionsmetoder samt myndigheters tillsyn av reglernas tillämpning. Praktiska exempel är långsiktiga avtal mellan företag och staten, samt regleringar av olika slag och planering.
  • Direkta statliga resursinsatser, för investeringar i infrastruktur eller i forskning, utbildning och informationsspridning. Information kan användas som ett direkt styrmedel som påverkar kunskaper, attityder och brukarbeteenden. Information kan också användas som ett nödvändigt komplement till ekonomiska och administrativa styrmedel.

Inom var och en av de tre ovanstående huvudgrupperna återfinns såväl generella som selektiva styrmedel. Valet av styrmedel innebär ett val mellan styrmedel som har olika egenskaper. Den grund-

läggande skillnaden mellan administrativa och ekonomiska styrmedel (eller incitamentskapande/marknadsbaserade styrmedel) är att administrativa styrmedel anger hur ett visst mål skall nås, medan ekonomiska styrmedel säger att målet skall nås men inte hur. De ekonomiska styrmedlen har de senaste decennierna använts i större utsträckning än tidigare. Detta beror till stor del på att de ger valmöjlighet, vilket innebär att förutsättningarna att nå målen på kostnadseffektiva sätt är goda.

4.1.2. Vilka styrmedel bör väljas?

En huvudregel vid val mellan olika slags styrmedel är att styrmedlet i största möjliga utsträckning skall riktas direkt mot det problem man vill lösa. Om politiken är avsedd att uppfylla flera mål och hantera flera slags effektivitets- och fördelningsproblem, behöver den innehålla flera styrmedel. I praktiken blir det ofta en fråga om en avvägning, där högre grad av måluppfyllelse på ett område uppnås på bekostnad av andra mål. Vidare måste valet av styrmedel givetvis bestämmas med utgångspunkt i dels de grundläggande effektivitetsmålen, dels karaktären hos de marknadsbrister och fördelningsproblem som motiverar statliga ingripanden. De uttalade kriterierna i den svenska miljöpolitiken är att miljömålen dels skall spegla kritiska belastningspunkter, dels skall bestämmas mot bakgrund av vad som kan betraktas som ekonomiskt rimligt. De svenska miljömålen är alltså i de flesta fall inte resultatet av någon uttrycklig värdering av de kostnader och intäkter som en förbättrad miljökvalitet ger upphov till.

4.1.3. Kostnadseffektivitet

Vid konsekvensanalyser av miljöpolitiska styrmedel finns ett allmänt krav på beslutsunderlag som möjliggör en värdering av dessa från samhällsekonomisk synpunkt. Vad som är samhällsekonomiskt önskvärt är dock i många fall mycket svårt att ta reda på i praktiken, varför ett krav på hög kostnadseffektivitet ofta nämns (t.ex. i kommittédirektiv) som ett mera rimligt och operationellt krav på beslutsunderlaget för miljöpolitiken. Utredarens förslag till styrmedel – skatt eller annat ekonomiskt

styrmedel – skall garantera styrning mot kostnadseffektiva system och i ett helhetsperspektiv uppfylla relevanta miljömål.

Kostnadseffektivitet innebär att ett givet miljömål skall nås till lägsta möjliga kostnad eller, vid en given kostnad skall största möjliga miljönytta nås. Om miljömålet är givet krävs därför ingen ekonomisk värdering av miljönyttan för att kostnadseffektivitet skall kunna bedömas utan endast en uppskattning av kostnaderna för att uppnå målet med olika åtgärder. Olika åtgärder eller policyförslag kan sedan rangordnas efter tilltagande samhälleliga kostnad så att valet underlättas. Kostnader för administration, kontroll och uppföljning men också olika anpassningskostnader för hushåll och företag beaktas. Exempelvis kan en ökad arbetsinsats vid källsortering leda till anpassningskostnader för hushållen. Investeringskostnader i nya maskiner och utrustning som krävs för att nå miljömål, men även konsekvenser som minskad produktion är exempel på anpassningskostnader för företag.

Skatteintäkter utgör i sig ingen reell kostnad på samhällsnivå, eftersom dessa intäkter inte försvinner utan byter ägare. Omfördelning leder dock till fördelningspolitiska och offentligfinansiella konsekvenser som, utöver kravet på kostnadseffektivitet, skall beaktas.

Analys av kostnadseffektivitet skiljer sig från samhällsekonomisk eller välfärdsekonomisk analys där miljönyttan i kronor ställs mot kostnader. Nettot av dessa avgör om en åtgärd eller ett policyförslag skall rekommenderas eller inte. Diskussionerna i denna utredning relateras endast till kostnadseffektivitet.

Vilket beräkningsunderlag behövs för att bedöma kostnadseffektivitet

I huvudsak är det tre olika typer av beräkningsunderlag som behövs för att bedöma kostnadseffektivitet. Dessa är

1. Miljöeffekt.

2. Direkta kostnader för företag eller hushåll som följd av styrmedlet (exklusive skattekostnader).

3. Uppgift om kostnader för administration, mätning, och kontroll.

Beträffande den första punkten är det värt att betona att; om miljömålet är givet krävs endast en uppskattning av kostnaderna

för att uppnå målet med olika åtgärder för att kunna bedöma kostnadseffektiviteten. I många fall är detta också fallet. Regeringen föreslår kvantitativa miljömål som Riksdagen sedan beslutar om. Det är sällan fallet att dessa mål exakt avspeglar en korrekt värdering av miljönyttan i förhållande till kostnader, utan målen får mer ses som en indikation på ambitionen inom olika delar av miljöpolitiken.

Beträffande miljöeffekten av t.ex. en skatt på avfall som förbränns skall betonas att vikt utsorterat material inte är ett bra mått för att avgöra storleken på miljöeffekten. Förutom att ett antagande om att det utsorterade materialet faktiskt går till materialåtervinning krävs också en värdering av miljövinsten för ökad materialåtervinning av olika fraktioner. Av bilaga 3framgår att materialåtervinning av plast, papper, metaller, glas m.m. generellt är att föredra ur miljösynpunkt framför energiutvinning och deponering. Miljövinsterna är också i de flesta fall större för icke förnybara material än för förnybara. Detta innebär, annorlunda uttryckt, att ett ton plast inte kan likställas med ett ton wellpapp när miljövinsten skall bedömas.

Beträffande direkta kostnader för företag och hushåll, avser dessa anpassningskostnader i form av beteendeförändringar för att minska sin miljöpåverkan (t.ex. investeringar i miljöbesparande teknik, förändrad planering av exempelvis transporter, minskad produktion eller konsumtion). Det som är av intresse är hur kostnaderna varierar mellan styrmedel och om de bedöms vara rimliga. För vissa styrmedel är det naturligt att anta att anpassningar är kostnadseffektiva. Detta gäller marknadsbaserade styrmedel såsom skatter, avgifter och utsläppsrättshandel. Det grundläggande skälet till kostnadseffektiviteten är att aktörerna gör sitt bästa för att undvika den kostnadsökning som exempelvis ett högre pris medför (genom t.ex. en skatt) och att denna strävan är kontinuerlig så länge som aktörerna ger upphov till miljöpåverkan. Detta skiljer skatter från regleringar av exempelvis utsläppsgränser, eftersom det för de senare ofta räcker med att komma ”under ribban”.

Om hushållen p.g.a. styrmedlet förväntas ägna ytterligare tid och energi till källsortering, är det motiverat att beakta hushållens anpassningskostnader. En central faktor i sammanhanget är vilket värde som det är rimligt att tillmäta den extra tid som källsorteringen medför. Det är befogat att tillskriva tiden, och därmed den extra tiden, för källsortering ett positivt värde och

beskriva den som en kostnad för hushållet

1

och företaget. Om det

är enkelt och tidsbesparande att källsortera, exempelvis som en följd av en tydlig och tillgänglig fastighetsnära sortering, spelar sannolikt storleken på tidsvärdet mindre roll. Om det däremot är tidskrävande att källsortera kan tiden vara en avgörande faktor för graden av källsortering och därmed för styrmedlets kostnadseffektivitet. Även om det är svårt att ge denna tidsfaktor ett monetärt värde kan den, såväl ur styrningsperspektiv (förväntad källsortering, i en förlängning den förväntade miljövinsten) som ur kostnadseffektivitetsperspektiv (till vilka kostnader miljövinsten görs), vara avgörande vid bedömning av kostnadseffektiviteten.

I frånvaro av kostnader för administration, mätning och kontroll, är det, enligt ovan, rimligt att anta att marknadsbaserade styrmedel per definition är kostnadseffektiva och att denna egenskap gör dem attraktiva vid val av styrmedel. I verkligheten kan dock transaktionskostnaderna vara betydande, varför marknadsbaserade styrmedel i ett större kostnadseffektivitetsperspektiv inte alltid är att föredra. Som exempel kan nämnas att såväl certifikatsystem och handel med utsläppsrätter är förknippade med olika typer av transaktionskostnader. Sett från transaktionskostnadsperspektiv är exempelvis en koldioxidskatt sannolikt att föredra framför ett system med utsläppsrättshandel, i alla fall ur ett svenskt perspektiv med ett generellt sett väl fungerande skattesystem (sedan kan det finnas andra aspekter som gör att höga transaktionskostnader kan accepteras, t.ex. viljan att garantera en viss miljöstyrning, konkurrenshänsyn eller möjligheten att internationalisera styrmedlet).

I sammanhanget kan det vara viktigt att nämna att dessa tre kategorier inte är en uttömmande lista, utan att de snarare skall ses som tre mer grundläggande kategorier för vad som kan ligga till grund för bedömningar av kostnadseffektiviteten. I ett helhetsperspektiv, och för att kunna bedöma styrmedlet från samhällsekonomisk synpunkt, bör man dock även inkludera den indirekta effekt som miljöpolitiska styrmedel har på ”andra marknader” inklusive återkopplingseffekter till den reglerade marknaden. Annorlunda uttryckt, i ett helhetsperspektiv bör ett mått på den totala effekten på ekonomin finnas, inte bara summan av de direkta

1

Det kan dock vara fallet, även om detta endast torde gälla för en liten minoritet av

avfallsinnehavarna, att källsortering är en fritidsaktivitet som inte upplevs som en kostnad. Denna grupp får förväntas redan i dag källsortera i så pass stor utsträckning att en skatt på avfall som förbränns, eller något annat styrmedel med samma inriktning, inte kan förväntas få några större effekter.

kostnaderna av styrmedlet. Sådana indirekta effekter kan vara konsekvenser på den internationella konkurrenskraften, påverkan på konkurrenssituationen inom landet, samt eventuella effekter på sysselsättning, skatteintäkter m.m. Dessa effekter är dock i många fall svåra att kvantifiera, men bör inte desto mindre beaktas i ett helhetsperspektiv. Vissa av dess återkopplingseffekter beaktas vid beräkningen av statsfinansiella konsekvenser, eftersom skatteförändringens effekter på andra skattebaser än de som direkt berörs också beaktas. Dessa beräkningar är dock inte perfekta, men tar ändå hänsyn till att vissa anpassningar sker till följd av skatteförändringar.

4.2. Styrmedel på avfallsområdet

4.2.1. Administrativa styrmedel

Miljöbalken

Sedan 1999 finns miljölagstiftningen samlad i miljöbalken. Reglerna om avfall finns i första hand samlade i kapitel 15. Där återfinns definitioner av begrepp på avfallsområdet, regler kring hantering av avfall, regler kring kommunernas ansvar för avfallshanteringen och bemyndiganden att meddela föreskrifter om avfallshantering, tillståndsplikt m.m. I kapitlet finns även bestämmelser rörande producentansvar, dumpning och nedskräpning.

Andra kapitlet i miljöbalken innehåller allmänna hänsynsregler. En av dessa är att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd skall hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning samt i första hand använda förnybara energikällor.

Enligt 9 kap. miljöbalken och förordningen (1999:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd gäller tillståndsplikt för att anlägga och driva verksamhet med beteckning A eller B i förordningens bilaga. Några exempel på A-verksamheter är anläggningar för framställning av massa och papper, anläggningar för framställning av kemiska produkter och cement, anläggningar för produktion av metaller samt anläggningar för förbränning eller deponering av avfall. I dag omfattas cirka 6 000 verksamheter i Sverige av tillståndsplikt. Naturvårdsverket har i en rapport som lämnats till regeringen föreslagit att antalet reduceras med cirka

1 350 verksamheter

2

. Tillståndspliktiga verksamheter prövas antingen i Miljödomstolar (A-anläggningar) eller i Länsstyrelsernas Miljöprövningsdelegationer (B-anläggningar). Den prövande myndigheten skall i samband med tillståndsprövningen i sina övervägningar alltid beakta miljöbalkens mål och de allmänna hänsynsreglerna. Bland hänsynsreglerna kan här nämnas användandet av bästa möjlig teknik (BAT) och de s.k. hushållnings- och kretsloppsprinciperna. Ett tillståndsbeslut förenas alltid med ett antal villkor som verksamheten måste följa. Det kan exempelvis vara villkor om tillåten produktion, olika utsläppsvillkor, villkor angående energiförsörjning och avfallshantering samt krav på olika typer av åtgärder. Verksamhetsutövaren skall i samband med myndighetstillsyn samt i den årliga miljörapporteringen till tillsynsmyndigheten kunna visa att villkoren efterlevs samt att de allmänna hänsynsreglerna följs.

Avfallsförordningen

I avfallsförordningen (2001:1063) preciseras många av reglerna i miljöbalken närmare. Förordningen innehåller en rad definitioner bland annat definieras brännbart avfall som sådant avfall som brinner utan energitillskott efter det att förbränningsprocessen startat och organiskt avfall som sådant avfall som innehåller organiskt kol, exempelvis biologiskt avfall och plastavfall. Dessutom innehåller förordningen reglerna om den kommunala renhållningsskyldigheten, kommunal renhållningsordning, allmänna bestämmelser om hantering av avfall och tillstånds- och anmälningsplikt för transport och annan hantering av avfall. Det är i avfallsförordningen regeln om att brännbart avfall skall förvaras och transporteras bort skilt från annat avfall finns. Den innehåller även definition och särskilda regler för farligt avfall. Som bilaga till förordningen återges den så kallade EWC

3

-katalogen. Denna

tilldelar varje avfallsslag ett nummer samt innehåller den indelning i avfallskategorier som gäller inom EU.

2

Naturvårdsverkets rapport nr 5353, Pröva eller inte pröva, februari 2004.

3

Europeiska avfallskatalogen, European Waste Catalogue.

Förordningen om deponering av avfall

Genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall som trädde i kraft i juli 2001 har Sverige införlivat EG-direktivet om deponering av avfall (99/31/EG)

4

i svensk lagstiftning. Syftet med

förordningen är att förebygga och minska de negativa effekterna av deponering av avfall särskilt när det gäller förorening av ytvatten, grundvatten, mark och luft.

Förordningen innebär att kraven på hur en deponering skall gå till skärps. Varje deponi skall klassificeras som en deponi för farligt avfall, deponi för icke-farligt avfall eller deponi för inert avfall (deponier av typ 1, 2 respektive 3). Kraven gäller för nya deponier. Befintliga deponier skall antingen anpassas eller avslutas så snart som möjligt. Varje befintlig deponi som anpassas skall uppfylla kraven senast vid utgången av år 2008.

Beslut om kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid avfallsdeponier togs av rådet i december 2002 (2003/33/EG)

5

.

Naturvårdsverket har med utgångspunkt i detta beslut utfärdat föreskrifter om deponering, kriterier och förfaranden vid mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall (NFS 2004:10). Föreskrifterna ställer krav på att allt avfall som skall deponeras skall vara karaktäriserat.

Förbuden mot deponering av vissa avfallsslag finns i förordningen om deponering av avfall. Förbudet mot deponering av utsorterat brännbart avfall gäller fr.o.m. den 1 januari 2002 och förbudet mot deponering av organiskt avfall gäller fr.o.m. den 1 januari 2005. Kommunerna har skyldighet att se till att varje hushåll ges möjlighet att sortera ut farligt avfall och obrännbart avfall. Naturvårdsverket får enligt förordningen meddela föreskrifter om undantag från förbuden och särskilda villkor för dispens. Reglerna för detta finns i Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om hantering av brännbart avfall och organiskt avfall (NFS 2004:4). Dessa innebär att en kommun kan få dispens under förutsättning att den dels visat att det saknas kapacitet för att återvinna eller lagra avfallet inom regionen, dels visat att ändamålsenliga åtgärder vidtagits eller kommer att vidtas för att

4

Rådets direktiv (1999/31/EG) av den 26 april 1999 om deponering av avfall (EGT L 182,

16.07.1999, s. 1) senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets förordning (2003/1882/EG) (EUT L 284, 31.10.2003, s. 1).

5

Rådets beslut (2003/33/EG) om kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid

avfallsdeponier i enlighet med artikel 16 i, och bilaga II till, direktiv 1999/31/EG (EGT L 11, 16.01.2003, s. 27).

deponering av utsorterat brännbart avfall skall upphöra. För annat avfall än hushållsavfall gäller att dispens får medges om den som skall deponera avfallet dels visar att det på grund av kapacitetsbrist inom regionen finns behov av deponering av sådant avfall, dels förbinder sig att informera den som lämnar mer än 50 ton brännbart avfall per år om att andra behandlingsmetoder skall väljas i första hand. Dispens som medges på grund av kapacitetsbrist gäller i högst ett år. Det innebär att ny dispens måste sökas varje år till dess tillräcklig kapacitet byggts i regionen.

Naturvårdsverket redovisar årligen hur dispensförfarandet fungerar, och den senaste redovisningen lämnades i juni 2004

6

. Av rapporten framgår att behovet att deponera brännbart avfall minskar kontinuerligt. Den totala mängd brännbart avfall som länsstyrelserna har medgivit dispensdeponering för har minskat från 1,6 miljoner ton år 2002 till 378 tusen ton 2004. Minskningen av dispensdeponeringen är i verkligheten inte så stor som det ser ut i statistiken eftersom dispenserna inte alltid nyttjas fullt ut. Minskningen beror på att kapaciteten för avfallsförbränning och biologisk behandling byggts ut. I den senaste utvärderingen bedömer Naturvårdsverket att deponiförbuden inom något eller några år till stor del kommer att kunna efterlevas. Dispens från deponeringsförbudet bör, enligt Naturvårdsverket, endast tillåtas under en övergångsperiod och därefter endast medges i undantagsfall om det finns särskilda skäl. Naturvårdsverket överväger därför att införa ett slutdatum för den nuvarande möjligheten till dispens.

Förordningen om avfallsförbränning

Genom förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning som trädde i kraft i januari 2003 har Sverige införlivat EG-direktivet om förbränning av avfall (2000/76/EG)

7

i svensk lagstiftning. Syftet

med förordningen är att förhindra eller begränsa de negativa effekterna av avfallsförbränning särskilt föroreningar genom utsläpp till luft, mark, ytvatten och grundvatten. Till förordningen har Naturvårdsverket utfärdat föreskrifter om avfallsförbränning (NFS 2002:28).

6

Naturvårdsverkets rapport nr 5383, Uppföljning av deponeringsförbuden, juni 2004.

7

Europaparlamentets och rådets direktiv (2000/76/EG) av den 4 december 2000 om

förbränning av avfall (EGT L 332, 28.12.2000, s. 91).

Bestämmelserna i förordningen gäller såväl avfallsförbränningsanläggningar som anläggningar som bränner både avfall och annat bränsle. I förordningen (4 §) stadgas att anläggningar som enbart bränner följande slag av avfall är undantagna från förordningens bestämmelser:

1. vegetabiliskt jord- och skogsbruksavfall,

2. vegetabiliskt avfall från livsmedelsindustrin, om den energi som

alstras återvinns,

3. vegetabiliskt fiberhaltigt avfall som uppstått vid produktion av

nyfiberpappersmassa eller vid pappersproduktion, om avfallet förbränns på produktionsplatsen och den energi som alstras återvinns,

4. träavfall, med undantag för träavfall som till följd av

ytbehandling med träskyddsmedel kan innehålla organiska halogenföreningar eller tungmetaller inklusive sådant träavfall från bygg- och rivningsverksamheter,

5. korkavfall,

6. radioaktivt avfall,

7. djurkroppar i den mån inte annat följer av andra föreskrifter

om djurkroppar, och

8. avfall som uppkommer vid prospektering eller utvinning av

olje- och gasfyndigheter från offshoreplattformar och som förbränns på dessa.

Även experimentanläggningar som används för forskning, utveckling och provning i syfte att förbättra förbränningsprocessen och som behandlar mindre än 50 ton avfall per år är undantagna.

Enligt förordningen är den som driver en anläggning skyldig att bland annat skaffa sig kunskap om vilka mängder av varje slag av avfall som tas emot för förbränning. Verksamhetsutövaren är även skyldig att se till att den energi som alstras i anläggningen återvinns så långt det är praktiskt möjligt. Naturvårdsverket får enligt förordningen meddela de föreskrifter om drift- och utsläppskrav, om provtagning och mätning samt om onormala driftförhållanden som behövs till följd av direktiv 2000/76/EG. Enligt föreskrifterna måste mätning ske av alla utsläppsparametrar som regleras genom direktivet. Direktivet ställer krav på en förbränning av avfallet motsvarande en temperatur om minst 850°C i minst två sekunder. För farligt avfall som innehåller mer än 1 procent organiskt halogenföreningar, uttryckt som klor, är gränsen 1 100°C i två

sekunder. Genom direktivet har gränsvärdena skärpts för utsläpp till luft av stoft, tungmetaller, saltsyra, fluorväte, svaveldioxid, dioxiner och furaner, kväveoxider samt organiska ämnen. Kraven gäller för nya anläggningar. Befintliga anläggningar skall uppfylla kraven senast den 28 december 2005. Majoriteten av de svenska avfallsförbränningsanläggningarna uppfyller sedan länge direktivets krav.

Regler för farligt avfall

Definitioner av farligt avfall och bestämmelser om behandling och transport av farligt avfall finns i EG-direktivet (91/689/EEG)

8

om

farligt avfall. Driftsvillkor och gränsvärden för utsläpp vid förbränning av farligt avfall regleras i EG direktivet (94/67/EG)

9

om förbränning av farligt avfall. Förteckningen över farligt avfall är numera sammanslagen med EWC-listan.

I Sverige finns reglerna om farligt avfall främst i miljöbalken, avfallsförordningen och förordningen om avfallsförbränning. För behandling av farligt avfall gäller ett individuellt prövningsförfarande enligt 9 kap. miljöbalken. Detta innebär att verksamheten kräver särskilt tillstånd. Genom tillståndet regleras vilken typ av farligt avfall som får behandlas på den specifika anläggningen. Regler om hur det farliga avfallet skall hanteras finns i avfallsförordningen. Som huvudregel gäller att olika slag av farligt avfall inte får blandas med varandra, andra avfallsslag, andra ämnen eller andra material. I förordningen om avfallsförbränning finns reglerna för förbränning av farligt avfall. Det är verksamhetsutövaren som har ansvar för att de handlingar som krävs för avfallet finns samt att informera sig om avfallets fysikaliska, kemiska och farliga egenskaper och de försiktighetsåtgärder som behöver vidtas vid hanteringen av avfallet.

Det kan i sammanhanget också nämnas att begreppet farligt avfall rymmer många olika kategorier av ämnen, varav vissa är mindre farliga och vissa är mycket farliga. Detta förklarar också varför det är bra om olika slag av farligt avfall inte blandas med varandra.

8

Rådets direktiv (91/689/EEG) av den 12 december 1991 om farligt avfall (EGT L 377,

31.12.1991, s. 20) senast ändrat genom rådets direktiv (94/31/EG) av den 27 juni 1994 (EGT L 168, 02.07.1994, s. 28).

9

Rådets direktiv (94/67/EG) av den 16 december 1994 om förbränning av farligt avfall

(EGT L 365, 31.12.1994, 34) senast ändra genom europaparlamentets och rådets förordning (2003/1882/EG) av den 29 september 2003 (EUT L 284, 31.10.2003, s. 1).

Övriga regler

Förpackningsavfall

Genom förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar som trädde ikraft den 1 juni 1997 har Sverige införlivat EG-direktivet (94/62/EG)

10

om förpackningar och

förpackningsavfall. Förordningens syfte är bland annat att tillse att förpackningar utformas, framställs och saluförs på ett sådant sätt att de kan återanvändas eller återvinnas, även materialutnyttjas, och att inverkan på miljön begränsas när förpackningsavfallet eller restprodukterna från hanteringen av avfallet bortskaffas. Producenterna har ansvaret för att det finns insamlingssystem för förpackningar och för att dessa återanvänds, återvinns eller tas om hand på annat miljömässigt godtagbart sätt. Direktivet revideras för närvarande och kommissionen har lagt fram ett förslag till nytt direktiv om ändring av direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (KOM (2001) 729 slutlig).

Uttjänta fordon

Förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar som trädde i kraft den 1 januari 1998 ändrades år 2003 så att Sverige genom denna införlivat EG-direktivet (2000/53/EG)

11

om uttjänta fordon.

Förordningen stadgar om producentansvar för uttjänta bilar. Den producent som har tillverkat eller fört in bilar i Sverige skall se till att material och komponenter från bilarna återanvänds, återvinns (materialåtervinning har företräde framför energiutvinning) eller tas om hand på ett miljömässigt godtagbart sätt. Från och med år 2015 är återvinningsmålet för bilar 95 procent.

10

Europaparlamentets och rådets direktiv (94/62/EG) av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall (EGT L 365, 31.12.1994, s. 1) senast ändrat genom europaparlamentets och rådets direktiv (2004/12/EC) av den 11 februari 2004 (EUT L 47, 18.02.2004, s. 26).

11

Europaparlamentets och rådets direktiv (2000/53/EG) av den 18 september 2000 om uttjänta fordon (EGT L 269, 21.10.2000, s. 34) senast ändrat genom kommissionens beslut (2002/525/EG) av den 27juni 2002 (EGT L 170, 29.06.2002, s. 81).

Avfall från elektriska eller elektroniska produkter

EG-direktivet (2002/96/EG)

12

om avfall som utgörs av eller

innehåller elektriska eller elektroniska produkter, WEEEdirektivet, syftar i första hand till att förebygga uppkomsten av avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter. I andra hand syftar direktivet till att minska bortskaffandet av sådant avfall genom att det i stället återanvänds eller materialåtervinns. Det syftar också till att förbättra miljöprestandan hos alla aktörer som berörs under de elektriska och elektroniska produkternas livscykel. Med detta syfte reglerar direktivet bland annat vissa frågor om producentansvar och återvinningsnivåer för elektriskt och elektroniskt avfall. Direktivet skall vara genomfört i svensk lagstiftning senast den 13 augusti 2004. Sverige har genom förordning (2000:208) om producentansvar för elektroniska och elektriska produkter som trädde i kraft den 6 april 2000 ett lagstadgat ansvar för producenterna att vid varje försäljning av en elektrisk eller elektronisk produkt utan ersättning ta emot en annan sådan produkt för återanvändning, återvinning eller annan ur miljösynpunkt godtagbar hantering. Förordningen revideras för att uppfylla kraven i direktivet.

Kasserade batterier

Genom förordningen (1997:645) om batterier som trädde i kraft den 1 januari 1998 har Sverige införlivat EG-direktivet om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (91/157/EEG)

13

i svensk lagstiftning. Tanken bakom förordningen

är att samtliga batterier skall samlas in i syfte att förhindra utsläpp i miljön av kadmium, kvicksilver och bly. Kommunerna har ansvaret för att det finns insamlingssystem och för att miljöfarliga batterier sorteras ut och transporteras till särskilda anläggningar.

Vid rådsmötet (miljö) i december 2004 antogs en politisk överenskommelse om direktivet om batterier och ackumulatorer. Beslutet innebär en revidering av det nu gällande direktivet. Direktivet innehåller regler för insamling, behandling, återvinning

12

Europaparlamentets och rådets direktiv (2002/96/EG) av den 27 januari 2003 om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska eller elektroniska produkter (WEEE) (EUT L 34, 13.02.2003, s. 24).

13

Rådets direktiv (91/689/EEG) av den 18 mars 1991 om batterier och ackumulatorer som innehåller vissa farliga ämnen (EGT L 78, 26.03.1991, s. 38) senast ändrat genom kommissionens direktiv (98/101/EC) av den 22 december 1998 (EGT L 1, 05.01.1999, s. 1).

och bortskaffande av alla batterier och ackumulatorer. Sverige har under många år arbetat med att få till stånd en revidering av det nu gällande direktivet. Frågan om utfasning av kadmium har varit särskilt viktig. Från svensk sida är det positivt att en revidering av direktivet sker, dock anses att ambitionsnivån i direktivet är låg. Frågan går nu vidare till parlamentet för en andra läsning.

Under åren 1997–2003 har 103 ton kvicksilverbatterier, 1 004 ton nickelkadmiumbatterier och 214 341 ton blybatterier samlats in.

14

Däck

Genom förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck som trädde kraft den 1 september 1994 har Sverige tidigt haft producentansvar för däck. Förordningen omfattar däck för personbilar, lastbilar, bussar, motorcyklar, traktorer, terrängmotorfordon, motorredskap, släpfordon och efterfordon. Enligt förordningen har producenterna skyldighet att på ett miljömässigt godtagbart sätt ta hand om däck som har tjänat ut. Producenterna skall tillse att de uttjänade däcken återanvänds, materialåtervinns, energiutvinns eller tas om hand på något annat miljömässigt godtagbart sätt.

Regler för gruvavfall m.m.

Motiveringen till att införa gemensamma regler för avfall från utvinningsindustrin är att detta ur rättslig synpunkt omfattas av de allmänna bestämmelserna i ramdirektivet om avfall (75/442/EEG) så länge det inte omfattas av annan specifik gemenskapslagstiftning. Anläggningar för slutförvaring av avfall från utvinningsindustrin omfattas också av direktivet om deponering av avfall (1999/31/EG). Det innehåller bestämmelser som inte alltid är passande till denna avfallsström. För att råda bot på denna ohållbara situation har man varit tvungen att skapa lämpliga rättsliga ramar som undantar avfall från utvinningsindustrin från bestämmelserna i direktivet om deponering av avfall och i stället införa skräddarsydda regler.

Europaparlamentet och rådets förslag om direktiv om hantering av avfall från utvinningsindustrin diskuterades vid rådsmötet

14

Batteriinsamlingen <http://www.hemtillholken.nu/>, RVF.

(miljö) i juni 2004. Vid rådsmötet (miljö) i oktober samma år antogs en politisk överenskommelse om en gemensam ståndpunkt om direktivet om hantering av avfall från utvinningsindustrin. Syftet med direktivet är att införa minimikrav för att förbättra hantering av avfall från utvinningsindustrin genom att särskilt hantera risker för miljö och hälsa. Vid rådsmötet framförde Sverige sitt principiella motstånd mot att undanta icke-farligt icke-inert avfall från tillämpningen av vissa artiklar. Till slut ställde sig emellertid i stort sett alla medlemsstater bakom ordförandeskapets kompromissförslag.

Ansvarsfördelningen

Kommunens ansvar

Kommunerna ansvarar enligt 15 kap. miljöbalken och avfallsförordningen (2001:1063) för hanteringen av det hushållsavfall som inte omfattas av producentansvar. Kommunerna ansvarar således även för det farliga hushållsavfallet. Kommunerna har därutöver en möjlighet att frivilligt ta på sig ansvaret för hanteringen av det farliga avfall som inte kommer från hushållen.

För det avfall som inte härrör från hushållen har kommunerna enbart ett övergripande planeringsansvar. Enligt miljöbalken skall det för varje kommun finnas en renhållningsordning. Denna skall innehålla de föreskrifter om hantering av avfall som gäller i kommunen och en avfallsplan som beskriver hur mycket avfall som uppstår i kommunen samt hur kommunen avser att ta hand om det.

Avfallsinnehavarens ansvar

I miljöbalken stadgas att avfallsinnehavaren har ansvaret för det avfall som inte kommer från hushåll eller omfattas av producentansvaret. Den som innehar avfall är alltid skyldig att se till att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.

Producentens ansvar

Producentansvar innebär att de som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar att samla in, transportera bort, återvinna, återanvända eller bortskaffa dessa på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit avfall. Producentansvaret omfattar i dag förpackningar, returpapper, bilar, däck samt elektriska och elektroniska produkter. För att lösa producentansvaret praktiskt har svenskt näringsliv gemensamt bildat materialbolag för olika materialslag. Materialbolagen handhar det praktiska genomförandet av enskilda företags producentansvar.

Naturvårdsverket gör årligen en uppföljning av hur producenterna har nått återvinningsmålen. Uppföljningen för år 2003 redovisades i juni 2004 i rapport 5380, Samla in, återvinn!. Det gäller avfall som omfattas av producentansvaret, vilket innebär uttjänta förpackningar, returpapper, däck, bilar och elektriska och elektroniska produkter. Rapporten visar att producentansvaret för förpackningar är verkningsfullt. Syftet med producentansvaret har uppnåtts och återvinningen har ökat. Det nationella resultatet för 2003 av förpackningsåtervinningen uppgick till 80 procent. Materialutnyttjandet har minskat från 54 procent 2002 till 51 procent 2003. Återvinningsmålen nås för glas, wellpapp-, stål- och träförpackningar. Resultaten för plast-, papper och kartong samt aluminiumförpackningar har förbättrats men når inte sina mål.

Jämfört med de mål som sätts i EU:s förpackningsdirektiv har Sverige högre återvinningsmål. De höga återvinningsnivåerna som framförallt wellpapp- och glasförpackningar samt returpapper uppnår har ett starkt samband med en god efterfrågan på materialet.

4.2.2. Ekonomiska styrmedel

Lagen (1999:673) om skatt på avfall

Lagen (1999:673) om skatt på avfall trädde i kraft den 1 januari 2000. Enligt lagen beskattas avfall som deponeras på en avfallsanläggning eller förvaras där under längre tid än tre år. Detsamma gäller inom en industri som har en egen deponi. Skatten baseras på avfallets vikt. Skatteskyldigheten inträder när material förs in på skattepliktig anläggning. När material förs ut medges avdrag. Detta

förfarande kallas nettodeponimetod. För industrianläggningar inträder skattskyldigheten när avfall uppkommer. Sedan den 1 januari 2003 är skattesatsen 370 kronor per ton. Anläggningar som endast deponerar vissa avfallsslag t.ex. bergrester från gruvindustriell verksamhet och radioaktivt avfall är undantagna från lagens tillämpningsområde. Material som är avsett att användas för driften av en avfallsanläggning eller inte har samband med avfallshanteringen på anläggningen undantas från skatteplikt. Liksom avfall som inom anläggningen behandlas genom kompostering, reaktorbaserad rötning och förbränning eller används som råvara vid tillverkning av fast lagringsbart bränsle, pellets eller flis, eller avvattnas. Resterna från dessa behandlingsmetoder beskattas dock. Skattefrihet gäller också en rad avfallsslag förutom för avfall som förs ut från anläggningen eller som används för driften av anläggningen. Denna skattefrihet uppnås genom att den skattskyldige får göra avdrag för skatten i sin avfallsskattedeklaration. Syftet med skatten är att styra avfall bort från deponering mot en från miljö- och naturresurssynpunkt bättre behandling. Skattebefrielse för vissa avfallsslag motiveras med att det för närvarande inte finns något miljömässigt acceptabelt behandlingsalternativ för dessa.

Naturgrusskatt

Lagen (1995:1667) om skatt på uttag av naturgrus trädde ikraft den 1 juli 1996. Sedan den 1 januari 2003 är skattesatsen 10 kronor per ton. Syftet med lagen är att öka hushållningen av naturligt förkommande grus och sand. Lagen avser bland annat att ge ekonomiskt incitament att använda avfall i stället för naturgrus när det är möjligt.

Investeringsbidrag

Ett stöd till lokala klimatinvesteringsprogram (KLIMP) med åtgärder som bidrar till att minska utsläppen av växthusgaser i Sverige infördes från år 2002. Klimatinvesteringsprogrammet kan innehålla åtgärder inom energi-, avfalls- och transportområdena men även inom andra sektorer och syfta till såväl minskning av

utsläppen av växthusgaser som energiomställning och besparing av energi.

Skattebefrielse för biogas

Ett indirekt ekonomiskt stöd för biologisk behandling genom rötning finns, genom att biologiskt framställd metan (biogas) är befriad från energiskatt och koldioxidskatt. Sverige hade tidigare enligt EG-rätten en tidsbegränsat rätt till denna skattebefrielse, men numera är skattebefrielse för biogas möjlig genom artikel 16 i energiskattedirektivet (2003/96/EG)

15

.

Reduktion av förmånsvärdet för miljöanpassade bilar

Förmånsvärdet för alkohol- och gasdrivna

16

bilar reduceras vid

beskattning av bilförmån till 80 procent av förmånsvärdet för närmast jämförbara konventionella bil. Nedsättningen får i dessa fall inte överstiga 8 000 kronor. Syftet bakom dessa regler är att underlätta introduktionen av dessa bilar. Detta är viktigt av det skälet att en relativt stor del av tillflödet av nya personbilar till den svenska bilparken sker då förmånstagare väljer förmånsbilar, vilka efter några år kommer ut på marknaden för begagnade bilar. Av antalet nya personbilar som säljs används cirka 20 procent som förmånsbil. Reduktionen gäller vid 2003–2009 års taxeringar.

Pant

Det finns pantsystem som bygger på producentansvar för dryckesförpackningar. Detta gäller för närvarande för aluminiumburkar, PET-flaskor samt öl- och läskflaskor av glas. Regeringskansliet har lämnat ett förslag på ett nytt pantsystem till EUkommissionen. Förslaget innebär att alla förpackningar av plast och metall, med konsumtionsfärdiga drycker, ska ingå i pantsystemet. Det är i dagsläget svårt för konsumenten att avgöra om vissa burkar omfattas, eller inte omfattas av pantsystemet.

15

Rådets direktiv (2003/96/EG) av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51).

16

Gäller dock inte gasoldrivna bilar.

Renhållningsavgifter

Kommunerna ansvarar för hanteringen av det hushållsavfall som inte omfattas av producentansvar. Denna hantering finansieras genom avgifter. Renhållningsavgifter tas ut av fastighetsägaren och fastställs av kommunfullmäktige i enlighet med miljöbalkens bestämmelser. Avgiften skall baseras på självkostnadsprincipen. Det innebär att avgifterna inte får vara högre än vad som krävs för att täcka kostnaderna.

Avgifternas nivå skiljer sig mycket åt mellan kommunerna. Varje kommun och fastighet har sin egen lösning på avfallshanteringen. Enligt RVF:s rapport 2003:04 om insamlingssystem och avgifter, statistik 2001, är årskostnaden, inklusive mervärdesskatt, för renhållningen cirka 1 300 kronor per år för ett villahushåll och cirka 650 kronor per år för en flerfamiljslägenhet. Utslaget per person motsvarar det en årskostnad om cirka 500 kronor, oavsett boendeform.

4.3. Styrmedel på energiområdet

4.3.1. Administrativa styrmedel

Främjande av el från förnybara källor

I syfte att främja en ökning av de förnybara energikällornas bidrag till elproduktionen på den inre markanden för el och att skapa en grund för ett framtida rättsligt gemensamt ramverk har direktivet (2001/77/EG)

17

om främjande av el producerad från förnybara

energikällor på den inre marknaden för el antagits. I preambeln till direktivet framgår att medlemsstaterna skall följa den gällande gemenskapslagstiftningen om avfallshantering om de använder avfall som energikälla. Stöd för förnybara energikällor bör vara samstämmigt med gemenskapens övriga mål, särskilt bör hierarkin för avfallshantering respekteras. Därför bör förbränning av osorterade hushållssopor inte främjas genom ett kommande stödsystem för förnybara energikällor om ett sådant främjande skulle undergräva hierarkin. Av direktivet framgår att den biologiskt nedbrytbara fraktionen av industriavfall och kommunalt avfall

17

Europaparlamentets och rådets direktiv (2001/77/EG) av den 27 september 2001 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (EGT L 283, 27.10.2001, s. 33).

definieras som biomassa samt att förnybara icke-fossila energikällor som t.ex. biomassa, deponigas, gas från avloppsreningsanläggningar och biogas definieras som förnybara energikällor.

4.3.2. Ekonomiska styrmedel

Energiskatt

Energiskatt och koldioxidskatt tas ut på bensin, eldningsolja, dieselolja, fotogen, gasol, naturgas, kol och petroleumkoks. Biobränslen och torv för uppvärmningsändamål omfattas inte av energibeskattningen. Avfall beskattas inte. Skatt tas ut på de angivna bränslena när de används till uppvärmning eller motordrift. Dessutom skall alla bränslen (även biobränslen) som används för drift av motordrivna fordon beskattas. Dessa bränslen beskattas efter den skattesats som gäller för motsvarande direkt skattepliktiga bränsle. Regeringen har möjlighet att i särskilda fall medge nedsättning av eller befrielse från energiskatt och koldioxidskatt på bränslen som används i försöksverksamhet inom ramen för pilotprojekt som syftar till att utveckla mer miljövänliga bränslen.

Energiskatt på bränslen utgår med ett bestämt belopp per vikt eller volymenhet. För närvarande är skattesatsen inte proportionell mot energivärdet. Däremot är energiskattesatserna på dieselolja och bensin differentierade i miljöklasser, utifrån bränslets miljöegenskaper. Genomgående gäller att det bränsle som har bäst miljöegenskaper också har lägst skattesats. Vidare är energiskattesatserna på gasol, metan och naturgas differentierade beroende på om bränslet används som drivmedel eller för annat ändamål (uppvärmning).

Koldioxidskatt

Koldioxidskatt tas ut på alla fossila bränslen, som omfattas av energibeskattningen. I likhet med energiskatten tas koldioxidskatten ut med ett bestämt belopp per vikt- eller volymenhet. Koldioxidskattebeloppen är dock beräknade utifrån en enhetlig grund, bränslenas genomsnittliga kolinnehåll. Sedan den 1 januari 2004 motsvarar koldioxidskatten 91 öre per kilo utsläpp koldioxid. Liksom för energiskatten är skattesatsen på gasol, metan och naturgas beroende på om bränslet används som drivmedel eller för annat ändamål (uppvärmning).

Svavelskatt

När koldioxidskatten infördes i samband med den stora skattereformen som genomfördes under åren 1990 och 1991 infördes även en skatt på svavelinnehåll i kolbränsle, torvbränsle och olja. Skatten motiverades av behovet att driva på övergången från bränslen med hög svavelhalt till lågsvavliga alternativ i syfte att begränsa svavelutsläppen. Om svavelutsläppen begränsas genom rening eller genom att en del av svavlet binds i aska eller i någon produkt återbetalas skatten för den mängd svavel som därmed inte släpps ut till luft. Bränslen som används för att framställa produkter av andra mineraliska produkter än metaller, dvs. kalk, sten och cement, samt de som används i sodapannor inom skogsindustrin belastas inte med svavelskatt.

NO

x

- avgift

Miljöavgift betalas till staten för utsläpp av kväveoxider från pannor, stationära förbränningsmotorer och gasturbiner med en uppmätt nyttiggjord energiproduktion som uppgår till 25 GWh per kalenderår. Med energiproduktion avses både el- och värmeproduktion. Endast förbränningsanläggningar som överför energi via vatten, ånga och hetolja omfattas. Sodapannor och lutpannor undantas dock. Avgiftsskyldigheten inträder när utsläpp av kväveoxider sker. Avgift tas ut med 40 kronor per kilo utsläppta kväveoxider, räknat som kvävedioxid. Avgiftsmedlen återbetalas till de avgiftsskyldiga i proportion till varje produktionsenhets andel av den sammanlagda nyttiggjorda energiproduktionen. Nettoeffekten blir att avgiftsmedlen förs över från de avgiftsskyldiga som har en sämre utsläppskvot till dem som har en bättre kvot än genomsnittet. Syftet är att låga utsläpp i förhållande till produktionen skall löna sig. Naturvårdsverket redovisade i november 2003 en utvärdering av NO

x

-avgiften i rapport 5335, Kväveoxidavgiften – ett effektivt

styrmedel. Av rapporten framgår att de specifika utsläppen vid de avgiftspliktiga anläggningarna har minskat med i storleksordningen 40 procent sedan avgiften infördes. Avfallsförbränning har påtagligt minskat sina genomsnittliga utsläpp från år 1997, då avgiften infördes, till år 2001. NO

x

-avgiften verkar också ha haft

betydelse som ett komplement till utsläppsvillkoren vad avser NO

x

för avfallsförbränningen. År 2001 var medelvärdet i villkoren för

avfallsförbränning 209 mg/MJ medan medelvärdet av utsläppen var 81 mg/MJ. En möjlig förklaring till detta är NO

x

-avgiftens styrning

mot lägre utsläpp än vad som krävs av villkoren.

Handel med utsläppsrätter

I enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv (2003/87/EG)

18

om ett system för handel med utsläppsrätter för

växthusgaser inom gemenskapen m.m. har ett system med handel med utsläppsrätter införts inom EU från den 1 januari 2005. Handelssystemet är ett klimatpolitiskt instrument som syftar till att på ett kostnadseffektivt och samhällsekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser inom gemenskapen.

Det europeiska handelssystemet kommer att omfatta olika tidsperioder. Under den första perioden (åren 2005–2007) kommer endast utsläpp av koldioxid att ingå i handelssystemet. Vidare kommer handeln med utsläppsrätter under den första perioden endast att innefatta kraft- och värmeverk som har en installerad effekt över 20 MW, oljeraffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik samt anläggningar som producerar papper och pappersmassa. Förbränningsanläggningar som huvudsakligen förbränner hushållsavfall undantas inledningsvis. Handel med utsläppsrätter bygger på att ett tak sätts för hur stora de totala utsläppen får vara under t.ex. ett år för de anläggningar inom en region som omfattas av systemet. Detta betyder emellertid inte att ett tak sätts för utsläppen från enskilda anläggningar. Varje anläggning som omfattas av systemet tilldelas ett visst antal överlåtbara utsläppsrätter. Summan av dessa utsläppsrätter motsvarar taket för hur stora de totala utsläppen får vara.

Utformningen av ett system för handel med utsläppsrätter har utretts av en parlamentarisk delegation, FlexMex2. Delegationen har redovisat sina förslag i ett flertal delbetänkanden sedan delegationen tillsattes. I det första delbetänkandet Handla för bättre klimat (SOU 2003:60) lämnade delegationen förslag om tilldelningsprinciper. Mot bakgrund av detta och remissinstansernas synpunkter avlämnade regeringen propositionen

18

Europaparlamentets och rådets direktiv (2003/87/EG) av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 25.10.2003, s. 32).

Riktlinjer för genomförande av EG:s direktiv om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (prop. 2003/04:31, bet. 2003/04:MJU11, rskr. 2003/04:150) I det andra delbetänkandet Handla för bättre klimat – tillstånd och tilldelning, m.m. (SOU 2003:120) har delegationen lämnat författningsförslag för tillstånds- och tilldelningsfrågor. Mot bakgrund av detta och remissinstansernas synpunkter avlämnade regeringen propositionen Handel med utsläppsrätter I (prop. 2003/04:132). I propositionen föreslogs bland annat att en ny lag om utsläpp av koldioxid införs samt ändringar i miljöbalken. I det tredje delbetänkandet Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter 2005-2007, m.m. (SOU 2004:62) lämnade delegationen förslag på en fullständig lag för införandet av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Delegationen föreslog att koldioxidskatten skulle tas bort för de industrianläggningar som omfattas av handelssystemet. Däremot föreslogs att skatten skulle behållas för kraftvärme- och värmeproduktionsanläggningar men att kompensation skulle ges för kostnader för den del av utsläppen som täcks av inköpta utsläppsrätter. Delegationen föreslog att kompensationen skulle utformas så att det samlade skatteuttaget och kostnaden för inköp av utsläppsrätter sammantagna inte skulle överstiga nivån på den nuvarande koldioxidskatten. I budgetpropositionen för 2005 (prop. 2004/05:1) uttalade regeringen att den avsåg att komma med ett samlat ställningstagande till koldioxidskattens framtida utformning i den handlande sektorn i 2005 års ekonomiska vårproposition. I sitt slutbetänkande Handla för bättre klimat – från införande till utförande (SOU 2005:10) sammanfattar FlexMex2-delegationen arbetet med att införa handelssystemet och beskriver hur det fungerar. Delegationen bedömer också behovet av att ändra handelssystemet i framtiden.

Elcertifikat

Ett system för handel med elcertifikat infördes i Sverige från och med den 1 maj 2003 (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133, SFS 2003:113). Lagens syfte är att främja produktionen av förnybar el så att sådan el skall kunna hävda sig på elmarknaden. Den som producerar en megawattimme (MWh) förnybar el tilldelas av staten, utan vederlag, ett elcertifikat. Elanvändarna åläggs en skyldighet att varje kalenderår förvärva ett

antal elcertifikat i förhållande till sin elförbrukning under kalenderåret. Den elanvändare som efter utgången av kalenderår inte kan visa att han fullgjort sin skyldighet blir tvungen att betala en sanktionsavgift, som är högre än priset på elcertifikat, till staten. De som producerar förnybar el kan sälja de elcertifikat de blivit tilldelade. Inkomsten från denna försäljning skall täcka de merkostnader producenten har till följd av att han använder förnybara energikällor.

Det är tillåtet för alla att handla med elcertifikat. På det sättet uppstår en marknad där elcertifikaten åsätts ett pris. Ju mer en producent kan pressa sina produktionskostnader desto större blir skillnaden mellan dessa kostnader och intäkter från försäljningen av elcertifikat. Systemet innehåller på så sätt ett incitament för producenterna av förnybar el att vidta rationaliseringar vilket på sikt stärker den förnybara elens konkurrenskraft på marknaden. Produktion av el som sker med användande av vindkraft, solenergi, geotermisk energi, viss vattenkraft, och vågenergi samt torv och vissa biobränslen (inklusive biogas) är sådan produktion som berättigar till elcertifikat. I propositionen Elcertifikat för att främja förnybara energikällor (prop. 2002/03:40) uppges att avfallspolitiken bör ligga till grund för bedömningen av om elproduktion med vissa avfallsfraktioner skall vara certifikatberättigande eller ej. Regeringens bedömning är att enbart den energi som utvinns ur material med biologiskt ursprung bör räknas som certifikatberättigande, förnybar bioenergi. Den som använder en blandning av material med biologiskt och fossilt ursprung vid produktion av el skall enbart kunna tillgodoräkna sig certifikat för den del av elproduktionen som motsvarar det biologiska materialets andel av tillfört bränsle, räknat som värmevärde. Ett problem med certifikatsystemet är att företag i konkurrentländer inte har de kostnader som kvotplikten medför för de svenska företagen. Med detta som utgångspunkt ansåg riksdagen det motiverat att undanta vissa elintensiva branscher från kvotplikt.

4.3.3. Reformering av energibeskattningen

I budgetpropositionen för 2001 presenterade regeringen en strategi för successivt ökad miljörelatering av skattesystemet genom en grön skatteväxling. Det samlade utrymmet för skatteväxling under

perioden 2001 till 2010 är 30 miljarder kronor. Hittills har närmare 14 miljarder kronor skatteväxlats under åren 2001–2005. En viktig del i den gröna skatteväxlingen har varit att öka koldioxidskattens tyngd i förhållande till energiskattens. I de energi- och miljöskattehöjningar som genomförts tidigare har tyngdpunkten legat på höjda skatter på el och uppvärmningsbränslen. Det övergripande syftet med skatteväxlingen är att bidra till att de av riksdagen fastställda miljömålen nås. Transportsektorn står nu för den största ökningen av koldioxidutsläppen. Tyngdpunkten i den gröna skatteväxlingen för 2005 har därför lagts på transportsektorn genom höjningar av såväl fordonsskatten som energiskatten på bensin och dieselolja.

Energi- och koldioxidskatterna svarar för den helt dominerande delen av intäkterna från de miljörelaterade skatterna. Utformningen av dessa skatter är därför av central betydelse inför en fortsatt grön skatteväxling. Regeringen arbetar med en reformering av energiskattesystemet Arbetet bedrivs i en arbetsgrupp inom Regeringskansliet som leds av Finansdepartementet. De EGrättsliga förutsättningarna är av väsentlig betydelse för den framtida utformningen av den svenska energibeskattningen och därmed även för förutsättningarna att öka miljörelateringen av skattesystemet inom ramen för en fortsatt grön skatteväxling. Såväl energiskattedirektivets regler som EG-fördragets bestämmelser om statligt stöd måste iakttas.

Skattenedsättningskommitténs förslag

En parlamentarisk kommitté tillsattes 2001 med uppgift att göra en översyn av reglerna för nedsättning av energiskatter för vissa sektorer (SNED). Kommitténs förslag presenterades i betänkandet Svåra skatter! (SOU 2003:38) och innebär i korthet följande. Utgångspunkten är att all näringsverksamhet är konkurrensutsatt, och att all näringsverksamhet därför skall behandlas lika i energibeskattningen. Näringslivets energibeskattning skall hållas åtskild från hushållens energibeskattning. Näringslivet belastas endast med miljöstyrande skatter (koldioxidskatt och svavelskatt) till skillnad från hushåll och offentlig förvaltning som även belastas med fiskala skatter (energiskatt). En generell begränsningsregel skall gälla för energiintensiva företag. Energiomvandlingssektorn skall beskattas i enlighet med det övriga näringslivet. Energiskatten

som nu tas ut inom energiomvandlingssektorn tas bort. I stället införs en energiskatt för konsumtion av fjärrvärme utom näringslivet. Liksom enligt gällande regler avser beskattningen endast energi som utnyttjas för motordrift och uppvärmning men inte för andra ändamål (råvara, processenergi).

SNED:s betänkande har remissbehandlats. Som ett första led i en reformering av den svenska energibeskattningen beslutade riksdagen under hösten 2003, i enlighet med SNED:s förslag, att nollskattesatsen på el som förbrukas inom industrin avskaffas och fr.o.m. den 1 juli 2004 ersätts av en skattenivå som motsvarar den minimiskattenivå som gäller enligt energiskattedirektivet (prop. 2003/04:1, bet. 2003/04:FiU1, SFS 2003:810). Arbetet med en fortsatt reformering av energiskattesystemet bedrivs vidare inom Regeringskansliet. Inom ramen för detta arbete ingår en fortsatt beredning av övriga förslag från SNED.

5. Principiella överväganden och sammanfattande förslag

Utredningens förslag: En skatt på förbränning av avfall åstadkoms genom att den fossila delen av avfallet infogas i lagen (1994:1776, LSE) om skatt på energi såsom ett skattepliktigt bränsle. Härigenom blir förbränning av avfall ett dyrare avfallsbehandlingsalternativ än vad det är i dag, vilket ger stimulans för ökad materialåtervinning. Genom de särskilda reglerna för kraftvärmebeskattning uppnås också att den avfallsförbränning som ändå sker i ökad utsträckning styr mot el- och inte endast värmeproduktion. Förslaget innebär också att snedvridningen i energibeskattningen tas bort och att den konkurrensfördel som det avfallets fossila del har gentemot andra fossila bränslen minskar. Genom att utnyttja den befintliga energibeskattningen ligger skatten i linje med de avvägningar statsmakterna tidigare gjort med avseende på miljö och internationell konkurrenskraft (detta genom val av koldioxidskattenivåer samt utformning av särskilda nedsättningsregler m.m.).

Med ett infogande av den fossila delen av avfallet i energibeskattningssystemet ökar styrningen mot uppfyllandet av miljö-, klimat-, avfalls- och energipolitiska mål. Infogandet av avfallets fossila innehåll av kol i LSE innebär dessutom en kraftfull styrning mot effektiv kraftvärmeproduktion, vilket bedöms åstadkomma betydande miljövinster i form av lägre koldioxidutsläpp.

Om den föreslagna förändringen vid en senare utvärdering bedöms styra otillräckligt mot det avfallspolitiska målet, att avfall skall behandlas enligt avfallshierarkin, redovisar utredningen också översiktligt hur en skatt på förbränning av avfall kan åstadkommas inom ramen för lagen (1999:673) om skatt på avfall samt redogör för vissa utgångspunkter beträffande hur andra kompletterande styrmedel kan användas.

5.1. Inledning – avsnittets innehåll

Avsnittet inleds med en kort redogörelse för utredningens uppdrag till den del detta omfattar en skatt på förbränning av avfall. Därefter följer en beskrivning av, i huvudsak, de två lagtekniska modeller som utredningen undersökt närmare. Det rör sig dels om en modell där den fossila delen av avfallet infogas i det befintliga energiskattesystemet (energiskattemodellen) dels om en modell där den befintliga avfallsskatten utvidgas till att omfatta även skatt på avfall som förbränns (avfallsskattemodellen). Framförallt inom den senare av dessa modeller finns stora variationer, varför utredningen i praktiken övervägt ett antal olika modeller. Vidare redogörs för valet av lagteknisk lösning samt huruvida denna är lämplig att införa eller inte utifrån beslutade politiska målsättningar. Avsnittet avslutas med en redogörelse för vissa konsekvenser och för utredningens syn på behovet av eventuella kompletterande styrmedel. Vidare berörs i viss utsträckning hur befintliga styrmedel påverkar, eller påverkas, av den valda lagtekniska lösningen.

5.2. Skatt på avfall som förbränns

5.2.1. Ökad materialåtervinning – ett övergripande syfte

Enligt kommittédirektiven skall utredningen lämna förslag till hur en skatt på avfall som förbränns lagtekniskt kan utformas. Härvid skall utredningen bland annat klarlägga skattens omfattning såväl som dess avgränsning. Utredningen skall också bedöma lämpligheten av att införa en sådan skatt eller om andra ekonomiska styrmedel i stället bör förordas. Vid lämplighetsbedömningen skall utredningen beakta huruvida skatten garanterar styrning mot kostnadseffektiva system och i ett helhetsperspektiv uppfyllande av relevanta miljömål.

Skatten som sådan skall vara ett medel för att öka drivkrafterna för materialåtervinning inklusive biologisk behandling (se regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp 2002/03:117, den s.k. Kretsloppspropositionen, s. 34). Styrningen av de brännbara fraktionerna mot ökad materialåtervinning skall dock ske utan negativ påverkan på den omställning som sker från deponering på avfallsområdet och till förnybara bränslen på energiområdet. Hänsyn skall också tas till de konkurrenseffekter, både internationellt och inom Sverige, som en skatt kan medföra.

Genom att öka kostnaden för behandlingsmetoden förbränning stärks incitamenten att öka utsorteringen från det brännbara avfallet. Detta främjar materialåtervinningen, som alltså är det övergripande syftet med en skatt på avfall som förbränns. Grunden för detta är att materialåtervinningen generellt sett har miljöfördelar när det återvunna materialet ersätter jungfrulig råvara. Viktigt att beakta är dock att miljöfördelarna av materialåtervinning varierar (jfr bilaga 3). De är exempelvis generellt sett högre vad beträffar icke förnybara material jämfört med övriga material. Syftet med en skatt på avfall som förbränns är således att skapa incitament för ökad särhållning samt källsortering och på så sätt främja materialåtervinning av avfallsfraktioner som i och för sig är lämpade att utvinna energi ur, men där materialet skall utnyttjas så långt det är rimligt innan energin tas ut.

En skatt på avfall när det förbränns styr genom sin konstruktion bort från avfallsbehandlingsmetoden förbränning under förutsättning att det finns billigare alternativ. För att åstadkomma en mer precis styrning till miljömässigt motiverad materialåtervinning kan det vara motiverat att välja ett annat styrmedel, alternativt att komplettera införandet av en skatt med något ytterligare styrmedel.

5.2.2. Avfallets användning som bränsle – dagens energiskattestruktur

Vissa utgångspunkter

En naturlig ansats vid utformning och bedömning av lämpligheten av en skatt på avfall som förbränns är att först försöka klargöra var en sådan skatt hör hemma i beskattningssystemet och om det inom ramen för detta system finns några fastlagda principer som bör beaktas. Detta får göras med hänsyn till såväl det övergripande målet om ökad materialåtervinning som övriga relevanta mål, t.ex. de energipolitiska målen (jfr Kretsloppspropositionen s. 35).

I stort sett allt avfall som förbränns används för energiutvinning, dvs. framställning av (fjärr-) värme och el. Avfall är således i den meningen ett bland flera bränsleslag på marknaden. Inom energibeskattningen gäller att bränslen som används för energiutvinning

anses användas för s.k. uppvärmningsändamål.

1

Inom EU gäller

energiskattedirektivet

2

som innehåller harmoniserade regler för

beskattningen av energiprodukter som används för uppvärmningsändamål och som motorbränslen. Nationellt gäller lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) som innehåller detaljerade regler för den svenska beskattningen av energiprodukter.

Såsom en av flera gemensamma nämnare för beskattningen gäller att LSE tar sikte på att beskatta fossila bränslen (t.ex. olja och kol) med energi- och koldioxidskatt när dessa bränslen tas i anspråk för uppvärmningsändamål och som motorbränsle. Avfall som förbränns, inbegripet den fossila fraktionen, är emellertid i dagsläget helt skattebefriat.

3

Vid en jämförelse mellan övriga fossila bränslen

och avfall kan alltså konstateras att avfall som förbränns är skattesubventionerat, i vart fall till den del avfallet är av fossilt ursprung.

Allmänt sett innebär en likformig beskattning lägre risker för snedvridningar av konkurrensen. Detta gäller också konkurrensen mellan bränslen för uppvärmningsändamål. Det är därvid förhållandevis lätt att konstatera att den nuvarande snedvridningen inom energibeskattningen i skattehänseende gynnar fossilt avfallsbränsle.

I ett klimatperspektiv medför snedvridningen att koldioxidutsläppen värderas olika för olika fossila bränslen, även när utsläppen sker inom samma sektor, t.ex. industrisektorn. Detta är negativt av det skälet att kostnadseffektiviteten i den svenska klimatpolitiken får förväntas vara lägre i detta fall. Det kan inte uteslutas att åtgärder för att minska förbränning av fossilt avfall, exempelvis ökad utsortering av vissa plast- och gummimaterial, kan göras till lägre åtgärdskostnader än kostnaderna för att minska olja för uppvärmningsändamål.

En risk med dagens skattesubvention är därför att förbränningen för uppvärmningsändamål av avfall med fossilt innehåll är större än vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Denna risk bedöms

1

Det bör noteras att med begreppet uppvärmningsändamål i energibeskattningen avses ett

bredare användningsområde än vad termen egentligen antyder. Således innebär termen uppvärmning snart sagt varje användningsområde där värmen utnyttjas i denna dess egenskap. Skatt tas dock inte ut i de fall då bränslen bränslen används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning. Detta är t.ex. fallet i masugnsprocessen och andra reduktionsprocesser (se avsnitt 6.6.1).

2

Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av

gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003 s. 51).

3

Dock tas avfallsskatt ut i ett senare skede för det fall eventuell deponering av aska och slagg

sker.

också öka i takt med att koldioxidskattenivåerna ökar för övriga fossila bränslen.

Effekter av den gällande skattefriheten för avfallsbränslen som kan hänföras till dagens energiskattestruktur

Den ovan redovisade snedvridningen inom energibeskattningen medför att avfallsbränsle är ett attraktivt alternativ för kraft- och värmeproduktion och bidrar också till den utbyggnad av förbränningskapacitet som nu sker. Snedvridningen gör det därigenom svårare att, såväl på kort som på lite längre sikt, uppnå målsättningen om en ökad materialåtervinning samtidigt som skattefriheten för biobränslen urholkas visavi avfallsbränslena. Därutöver kan konstateras att den rådande skattefriheten för avfallsbränslets fossila del innebär att det inte har någon betydelse om avfallet förbränns i en hetvattenpanna eller i ett kraftvärmeverk. Utöver den i dag bristfälliga avfallspolitiska styrningen i skattesystemet (som är det huvudsakliga skälet till en skatt på förbränning av avfall) saknas det således en energi- och klimatpolitisk styrning med avseende på avfallsförbränningen.

Nuvarande skattebefrielser och nedsättningar i energibeskattningen för vissa användningsområden, exempelvis för energianvändning inom industrin, skall ses i ljuset av risken av att en alltför ambitiös klimatpolitik medför en risk att energiintensiv industri minskar produktionen i Sverige, och att utsläppen ”flyttar utomlands”. Utformningen motiveras också av det energipolitiska målet att trygga tillgången på el och annan energi så att näringslivet i Sverige bibehåller konkurrenskraftiga villkor. Näringslivets lägre koldioxidskatter motiveras av att det inte är något vunnet om de ”svenska” utsläppen minskar samtidigt som de ökar någon annanstans i världen, eftersom effekterna på klimatet är desamma oavsett var utsläppen sker. Det kan således vara motiverat att ha olika skatter för hushåll

4

och näringsliv.

5

Givet denna utformning av energibeskattningen och klimatpolitiken är det, som ovan nämnts, ur kostnadseffektivitetsperspektiv

4

I den befintliga energibeskattningen finns inte någon klar åtskillnad mellan hushåll kontra

näringsliv. T.ex. beskattas ren värmeproduktionen och tjänstesektorn enligt den s.k. ”hushållsnivån”.

5

Se bland annat Skatteväxlingskommitténs slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning

(SOU 1997:11), s. 396.

motiverat att åstadkomma en likformighet i beskattningen av fossilt koldioxid oavsett om det härstammar från plast eller olja.

5.3. Två lagtekniska lösningar för en skatt på avfall som förbränns

Utredningen har i huvudsak övervägt två olika lösningar för att åstadkomma en lagteknisk reglering av en skatt på avfall som förbränns. En utförlig redovisning av den s.k. energiskattemodellen redovisas i avsnitt 6 och en översiktlig redovisning av avfallsskattemodellen ges i avsnitt 7. Inom modellerna ryms i sin tur olika utformningar, varför det i realiteten rör sig om en handfull olika modeller som diskuteras.

5.3.1. Energiskattemodellen

Denna modell består i att foga in avfallets innehåll av fossilt kol i LSE och därigenom göra avfallet till ett skattepliktigt bränsle. Som förutsättning skall gälla att skatten tas ut när avfallet används för uppvärmningsändamål, vilket står i överensstämmelse med lagens övergripande syfte.

Skatt skall tas ut på avfallets innehåll av fossilt kol. För ett ton fossilt kol uppgår energiskatten till 150 kronor och koldioxidsskatten till 3 337 kronor. Däremot skall inte någon svavelskatt tas ut, se avsnitt 6.3.2 om skälen härför.

För blandade fraktioner skall skatten i huvudsak tas ut utifrån avfallsproduktens procentuella innehåll av fossilt kol beräknat på dess viktprocent. I genomsnitt motsvarar den fossila brännbara delen av det samlade inkommande avfallet i en blandad avfallsfraktion 14 viktprocent.

6

Skattenivån uppgår då till cirka 439 kronor

per ton blandat avfall om avfallet förbränns i ett värmeverk (hetvattenpanna).

7

Vid förbränning i kraftvärmeverk ligger skatte-

nivån för blandat avfall mellan 61 och 74 kronor per ton (i genomsnitt 67 kr).

Genom modellen att infoga avfallet i systemet för energibeskattning kommer samma regelverk att gälla för de fossila bränslena,

6

Förbränning av avfall. Utsläpp av växthusgaser jämfört med annan avfallsbehandling och

annan energiproduktion, RVF rapport 2003:12.

7

Vid ett antagande att 90 % av den brännbara fossila fraktionen är kol gäller följande

beräkning; (3 337 kr + 150 kr) x 14 % x 90 %= 439 kr.

oavsett om de utgörs av kol, naturgas, mineraloljor (bensin, diesel- och eldningsolja), eller avfall. Detta innebär att såväl industrins nedsättningsregler som den s.k. kraftvärmebeskattningen skall gälla för avfallsförbränningen. Genom att infoga den fossila delen av avfallet i energibeskattningen uppnås främst två saker. Dels ökar likformigheten i energibeskattningen och den konkurrensfördel som avfallet har gentemot andra fossila bränslen minskar, dels ökar kostnaden för behandlingsmetoden förbränning vilket är ett incitament för ökad materialåtervinning. Detta medför bland annat att värdet av den skattefrihet som biobränslena har gentemot avfallsförbränningen ökar. Denna modell styr därför mot uppsatta miljö-, avfalls- och klimatpolitiska mål. Ett inkluderande av avfallet i energibeskattningen ligger även i linje med de fastställda energipolitiska målsättningarna, bland annat genom styrningen mot kraftvärmeproduktion.

5.3.2. Avfallsskattemodellen

I denna modell utvidgas den befintliga avfallsskatten för avfall som deponeras i lagen (1999:673, LSA) om skatt på avfall till att även beskatta avfall som förbränns. Med den tänkta utformningen skall skatten träffa avfall som förbränns genom att alla anläggningar som bränner avfall är skattesubjekt. Det avfall som förbränns är skatteobjekt. Skatten är viktbaserad och tas ut med 200 kronor per ton avfall som förbränns.

Med tanke på syftet med uppdraget, som är att främja alternativen till förbränning; avfallsminimering, återanvändning och materialåtervinning, bör inte materialåtervinningsprocesser fördyras genom beskattningen. Det är därför önskvärt att undanta avfall som materialåtervinns genom termiska processer samt avfall som uppstår i materialåtervinningsprocesser på grund av att råvaran till processen är avfall.

Skatten skall ur ett helhetsperspektiv uppfylla relevanta miljömål. Miljökvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan ligger till grund för klimatpolitiken, vars mål är att minska utsläppen av växthusgaser. Det är inte miljömässigt motiverat att beskatta de förnybara fraktionerna av avfall som lämpar sig som bränsle varför dessa bör undantas. Detta gäller dock inte matavfall och liknande avfallsfraktioner som det är motiverat att återvinna näringsämnen ur. Detta gäller inte heller för sådant biologiskt avfall som har en sådan form

att materialåtervinning innebär fördelar jämfört med att framställa motsvarande material ur jungfrulig biomassa (dvs. papper, papp, kartong).

Avfallsskatten för förbränning av avfall kräver således undantag för att inte styra i strid mot de övergripande miljökvalitetsmålen, vilket innebär att det definitionsmässigt inte är tal om en generell skatt.

Genom modellen fördyras behandlingsmetoden förbränning, vilket innebär att alternativa avfallsbehandlingsmetoder stimuleras. Däremot innehåller inte en sådan skatt någon styrning mot effektiv kraftvärmeproduktion ur det avfall som förbränns.

Avfallsskatt för förbränning av avfall kan påverka den svenska industrins konkurrenskraft (hur mycket beror på skattenivå). Den industri som främst påverkas är den vars processer ger upphov till mycket brännbart avfall. Hur stor denna påverkan blir beror på handlingsutrymmet, dvs. alternativ till förbränning, skattens storlek och möjligheten att övervältra kostnadsökningen, genom exempelvis högre priser eller lägre löner. Det är företrädesvis pappers- och massaindustrierna samt kemi- och läkemedelsindustrierna som kan påverkas mycket av en avfallsskatt på avfall som förbränns. Det finns också industrier som har ställt om från fossila bränslen till avfallsbränslen. Denna omställning sker internationellt och om användningen av avfall som bränsle enbart beskattas i Sverige innebär detta att dessa industriers konkurrenskraft försvagas, alternativt att en återgång sker till mer traditionella fossila bränslen. Detta gäller främst cement-, kalk- och explosivvaruindustrierna.

5.4. Utvärdering av de lagtekniska lösningarna

5.4.1. Inledning

Skatten skall garantera styrning mot kostnadseffektiva system och i ett helhetsperspektiv uppfyllande av relevanta miljömål. I huvudsak följande aspekter är av betydelse för utredningens utvärdering av de lagtekniska lösningarna.

Uppfyllandet av miljömål

  • Avfallsmålen (t.ex. ökad materialåtervinning).
  • Klimatmålen (t.ex. främjande av förnybara bränslen och kraftvärme).

Kostnadseffektiva system

  • Miljöeffekt.
  • Direkta kostnader (exklusive skattekostnader) för företag eller hushåll som följd av styrmedlet.
  • Uppgift om kostnader för administration, mätning, och kontroll.

Utöver de ovan angivna aspekterna är de EG-rättsliga aspekterna mycket viktiga vid utvärderingen av de olika lösningarna, samt hur ökade skattekostnader påverkar hushållen samt industrins konkurrenskraft genom en skatt på avfall som förbränns. I följande avsnitt tar vi upp och behandlar de två modellerna med avseende på de ovan angivna aspekterna.

5.4.2. Hur styr de olika modellerna mot de avfallspolitiska målen?

Stimulans till ökad utsortering

För att analysera styreffekterna av de två olika skattemodellerna har utredningen dels inhämtat två konsultrapporter

8

dels genom-

fört en egen enkät

9

. För bedömningen har också använts den sakkunskap som funnits att tillgå inom utredningen genom sakkunniga och experter. De resultat som redovisas i avsnittet nedan utgår från dessa källor.

8

Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys. Profu rapport 2004-12-29, Skatt på

förbränning av avfall – effekter på avfallslämnare och avfallsentreprenörer, Kemi & Miljö rapport 2005-01-17.

9

Svar på utredningens industrienkät Skatt på förbränning av avfall? 2004-09-09.

Energiskattemodellen

Modellen innebär att det blir dyrare att förbränna blandade fraktioner, vilket i första hand kommer att stimulera till ökad utsortering av plast och gummi. När utsortering inte är lönsamt för avfallsinnehavaren kommer antingen mängden avfall till förbränning att minskas eller så kommer skatten att medföra kostnadsökningar. För blandat hushållsavfall och blandat verksamhetsavfall med en genomsnittlig mängd fossilt avfall om 14 procent kommer skatten att uppgå till mellan 61 och 439 kronor per ton beroende på om avfallet förbränns i kraftvärme- eller hetvattenproduktion och beroende på hur prissättningen sker.

Modellen har emellertid sina begränsningar, och styr sannolikt inte tillräckligt med avseende på målet år 2010 om att 35 procent av matavfallet skall återvinnas genom biologisk behandling. Samtidigt kan dock styrningen av fossilt avfall till kraftvärme också medföra att en ökad utsortering av biologiska fraktioner sker. Detta förutsätter dock att prisbildningen avseende mottagningsavgifter sätts på en någorlunda fungerande marknad, dvs. att kraftvärmeanläggningar tar ut en högre mottagningsavgift än vad skatten motsvarar.

Avfallsskattemodellen

Styreffekten av denna modell beror till stor del på vilken skattesats som bestäms och på skattebasens omfattning, dvs. vilka undantag som görs från skatten. Profu har analyserat styreffekterna vid olika nivåer och kommit till följande slutsatser. Vid en skatt om 100 kronor per ton bedöms två åtgärder vara kostnadseffektiva, sett ur avfallsbehandlarens perspektiv, vilka kan ge en ökad materialåtervinning på närmare fem procent. Dessa åtgärder avser ökad insamling av tidningar och kontorspapper samt plast från industrier. Med en skatt om 500 kronor per ton är ytterligare två trappsteg i den s.k. marginalkostnadstrappan

10

kostnadseffektiva. Första steget

innefattar pappersförpackningar, wellpapp och även glasförpackningar. För alla tre av dessa producentansvarsmaterial antas återvinningen öka genom fastighetsnära insamling. Andra steget innefattar biologisk behandling, både kompostering och rötning.

10

Profu använder sig av en marginalkostnadstrappa för avfallssystemet för att redovisa sina slutsatser, se bilaga 5.

Jämfört med tidigare åtgärder ger denna åtgärd en mycket större (vikt-) minskning av det avfall som skickas till förbränningen. Dessa resultat överensstämmer i stort med vad 2001 års avfallsskatteutredning

11

fann.

Sammanfattning

En kort sammanfattning av de olika modellerna med avseende på styrning mot ökad materialåtervinning redovisas i tabellerna 5.1 och 5.2 nedan.

De positiva miljöeffekterna av de olika utformningarna gäller under förutsättning att andra behandlingsmetoder ökar i omfattning. I det fall som inga beteendeförändringar uppnås fås endast kostnadsökningar för avfallsförbrännare (som förväntas övervältra dessa på avfallslämnare). Även om skattens påverkan på beteenden för många är litet, pekar de konsekvensanalyser och expertbedömningar som gjorts på att det kommer att ske en ökad utsortering, vilket förväntas medföra miljövinster genom ökad materialåtervinning.

I tabell 5.1 nedan används symbolen (+) för att illustrera hur utredningen har bedömt att de olika modellerna styr i förhållande till varandra. Det skall inte uppfattas som om, exempelvis, två (++) är dubbelt så bra som ett (+).

11

Skatt på avfall idag – och i framtiden (SOU 2002:9).

Tabell 5.1. Förväntade effekter på avfallspolitiska mål, olika utformningar av skatt på avfall som förbränns

Ej uppnådda avfallspolitiska mål

Mål/nuvarande nivå

Effekt av LSA 200 kr/ton

Effekt av att införa avfall i LSE

Möjligt komplement/ alternativ

Ökad materialåtervinning

Uttalat mål att öka Ett generellt incitament till att minska behandling av avfall via förbränning

Ett incitament till att minska behandling av avfall (främst plast och gummi) via förbränning

Komplement kan behövas för att styra det utsorterade materialet till miljömässigt motiverad materialåtervinning

Ökad biologisk behandling

35%/21,9%

B

++

+ Certifiering av rötrest m.m. Beroende på insamlingssystem och renhållningsavgifter.

Materialutnyttjande av plast (ej PET) inom producentansvaret

30%/18% + ++ Sanktionerat producentansvar. Beroende på insamlingssystem och renhållningsavgifter. Återvinningscertifikat, avfallsavgift

Materialutnyttjande av PET-flaskor av engångstyp inom producentansvaret

90%/79%

+

++ Litet behov, relativt nära uppsatt mål.

Materialutnyttjande av papp och kartong inom producentansvaret

40%/38%

++

+-0 Litet behov, relativt nära uppsatt mål.

Materialutnyttjande av aluminium inom producentansvaret

70%/28% + +-0 Sanktionerat producentansvar. Beroende på insamlingssystem och renhållningsavgifter.

Materialutnyttjande av returburkar inom producentansvaret

90%/85% + +-0

A

Med nuvarande nivå avses år 2003, Samla in, återvinn! Uppföljning av producentansvaret 2003, Naturvårdsverket Rapport 5380.

B

Mål om 35 % avser år 2010, 21,9 % inkluderar hemkompostering (delmål 9 under miljökvalitetsmålet God

Bebyggd miljö).

I tabell 5.2 nedan framgår att båda modellerna styr mot de avfallspolitiska målen, men på olika sätt. Osäkerheten i utsorteringsgraden av det kommunalt behandlade avfallet beror på hur strikt man tolkar Profus marginalkostnadstrappa. Två procent får dock

anses som en ganska låg utsortering och tio procent som en något optimistisk bedömning av ökning av utsorteringen.

I de båda modellerna ingår också olika skattebefrielser, vilka är av betydelse för uppfyllandet av avfallspolitiska mål. Dessa redovisas nedan under industrins konkurrenskraft.

Tabell 5.2 . Hur styr de olika modellerna mot de avfallspolitiska målen?

Avfallsskattemodellen

A

Energiskattemodellen

B

Ökad utsortering

- avfall som behandlas kommunalt

A

2-10 %

Omfattningen beroende på om ökad utsortering av

biologiskt material

ca 4 %

- branschspecifikt avfall ökad utsortering i

byggsektorn

B

ökad utsortering, främst av plast och gummi, i byggsektorn

B

Ökad biologisk behandling

- avfall som behandlas

kommunalt

något mycket lite

A

Marginalkostnadstrappa av det som förbränns 2008, Profus slutrapport 2004-12-29

Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys.

B

Slutrapport – Skatt på förbränning av avfall – effekter på avfallslämnare och

avfallsentreprenörer, Kemi & Miljö, 2005-01-17.

5.4.3. Hur styr de olika modellerna mot de klimatpolitiska och de energipolitiska målen?

Behandlingen av förnybara bränslen

Energiskattemodellen

Modellen beskattar den fossila delen av avfallet. Den icke fossila fraktionen är skattefri och i den meningen att betrakta som ett skattefritt biobränsle.

Avfallsskattemodellen

I syfte att inte strida mot de energipolitiska målen att främja de förnybara bränslena undantas biologiska avfallsfraktioner med undantag för utsorterat matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier, hushåll, restauranger, storkök och butiker samt utsorterade fiberfraktioner från skatten.

Styrning mot kraftvärmeproduktion

I Kretsloppspropositionen uttalas att det är viktigt att möjligheterna till elproduktion övervägs och används vid förbränning av avfall (s. 32). Av våra kommittédirektiv framgår vidare att utredningen vid utformningen av skatten på avfall som förbränns skall beakta konsekvenserna för tillvaratagande av möjlig elproduktion i effektiva kraftvärmeprocesser vid avfallsförbränning. Det nu sagda medför att det är av särskilt intresse att undersöka i vilken mån de olika modellerna styr mot kraftvärmeproduktion.

Energiskattemodellen

Denna modell ger avfallsförbränning i högeffektiv kraftvärmeanläggning en stor ekonomisk fördel framför avfallsförbränning i hetvattenpanna. Detta åstadkoms genom att den s.k. industriskattesatsen tillämpas även för kraftvärmen. Med de skattesatser som utredningen föreslår blir skillnaden i skatt 2 954 kronor per ton fossilt kol, genom att beskattning i hetvattenpannan sker med 3 487 kronor per ton och i kraftvärmeverket med i genomsnitt 533 kronor per ton. Procentuellt betalar kraftvärmeverket 15 procent (533/3487) av den skatt som hetvattenpannan betalar vad avser produktionen av värme. Elproduktionen är skattefri. Sammantaget innebär detta att energiskattemodellen ger ett kraftfullt stöd till kraftvärmeproduktion framför endast värmeproduktion, samtidigt som det bör ihågkommas att kostnaderna för avfallsförbränning ändå ökar i förhållande till dagens situation.

12

12

I energiskattemodellen är kraftvärmestödet 79 % av koldioxidskatten och 100 % av energiskatten, vilket motsvarar cirka 12 öre per kWh energi i avfallet vid ett fossilt innehåll om 14 viktprocent. Är elutbytet 25 % motsvarar detta ett stöd om cirka 46 öre/kWh producerad el. Ett stöd på denna nivå täcker enligt de uppgifter som utredningen fått från branschen de särkostnader som följer av att bygga och driva högeffektiva kraftvärmeanläggningar i stället för ren hetvattenproduktion.

Styrningen mot effektiv kraftvärme bedöms ge en betydelsefull minskning av koldioxidutsläpp, (se avsnitt 9) och bidrar till systematik på längre sikt, eftersom avfallsförbränningen med automatik beaktas vid framtida reformer av energibeskattning.

Avfallsskattemodellen

Med den utformning som utredningen valt av avfallsskattemodellen blir skattebelastningen lika hög oavsett om avfallet bränns i en högeffektiv kraftvärmeanläggning eller i en hetvattenpanna, och därmed ges ingen stimulans till val av kraftvärme vid nyproduktion av avfallsförbränningsanläggningar.

Det har diskuterats att kombinera denna modell med elcertifikat för den el som kommer från den biologiska delen av avfallet i syfte att främja effektiv energiutvinning från det avfall som förbränns. Elcertifikatens värde sätts emellertid på en marknad där kostnaderna för produktion av el ur biobränsle har stort inflytande. Med en normal andel biomassa i hushållsavfallet skulle, p.g.a. de högre kostnaderna för högeffektiv drift av avfallseldade kraftvärmeverk, rätt till elcertifikat inte vara ett funktionellt styrmedel som säkerställer att energiutnyttjandet vid förbränning av avfall blir effektivt i de fall verksamhetsutövarna optimerar verksamheten efter företagsekonomiska principer. Elcertifikatens styrning skulle inte heller vara så stark att den skulle styra mot ombyggnad av redan befintlig hetvattenpanna till kraftvärmeverk.

13

Utredningen avser att återkomma till elcertifikaten i slutbetänkandet, se dock avsnitt 8.3.

5.4.4. Kostnadseffektivitet

En hög kostnadseffektivitet innebär att ett styrmedel medför en viss miljöförbättring, eller uppnår vissa miljömål, till låg kostnad (jfr avsnitt 4.1.3). Det kan dock i praktiken vara svårt att bedöma kostnadseffektiviteten, bland annat beroende på att såväl vissa kostnader som miljövinster är osäkra före det att ett nytt styrmedel

13

Elcertifikaten hade under 2004 ett marknadsvärde av ca 24 öre/kWh. Vid avfallseldning är elutbytet i kraftvärmeverk ca 25 %. Hälften av energiinnehållet i blandat hushålls- och verksamhetsavfall kommer från förnybart material. Intäkten av elcertifikat blir därför ca 3 öre/kWh energi i avfallet (24/4 x 50 %). En ekonomisk styrning på dennna nivå är av ytterst begränsad betydelse eftersom särkostnaderna för att driva högeffektiv kraftvärme baserat på blandade avfallsfraktioner är flera gånger större än stödet.

införs. I huvudsak är det främst tre olika typer av beräkningsunderlag som behövs.

14

1. Miljöeffekt.

2. Direkta kostnader för företag eller hushåll som följd av styrmedlet, exklusive skattekostnader.

3. Uppgift om kostnader för administration, mätning, och kontroll.

Miljöeffekt

Den miljöeffekt som eftersträvas genom en skatt på avfall som förbränns är en ökning av den miljömässigt motiverade materialåtervinningen. Härvid måste beaktas att frågan om vilken materialåtervinning som är miljömässigt att föredra framför förbränning i hög grad påverkas av hur effektivt avfallets innehåll av energi utnyttjas i samband med förbränningen. Vid miljömässig jämförelse är högeffektiv kraftvärme mycket fördelaktigt jämfört med alternativet att endast producera hetvatten.

Materialåtervinning förutsätter en ökad utsortering från den brännbara fraktionen och det är i princip bara denna utsortering som kan påverkas av en skatt på avfall som förbränns. Att utsortering också kan förväntas följer av att alternativa behandlingsmetoder får en förbättrad konkurrenssituation genom skatt på avfall som förbränns. Den ökade utsorteringen förväntas ske där det är ekonomiskt lönsamt och där det är enkelt, tillgängligt och inte tidskrävande, vilket innebär att vissa avfallsströmmar kommer att påverkas mer än andra (t.ex. rena, homogena fraktioner såsom industrins plastspill).

Miljöeffekterna av de olika skattemodellerna redovisades ovan under 5.4.2-3.

14

I sammanhanget kan det vara viktigt att nämna att de beskrivna miljöeffekterna, kostnader för hushåll och företag och kostnader för administration och uppbörd inte är en uttömmande lista, utan skall snarare ses som något av en önskelista för vad som kan ligga till grund för bedömningar av kostnadseffektiviteten.

Hushåll och företag – räkneexempel

För en uppskattning av kostnadseffektiviteten i utredningens förslag krävs en bedömning av kostnader för hushåll och företag. En enkel uppskattning av dessa görs nedan. Beräkningarna är såpass grova att det inte kan anses befogat att skilja på de olika skattemodellerna med avseende på kostnadseffektivitet. För specifika konsekvenser för vissa branscher, inklusive kostnadsökningar till följd av skatten, se nedan i detta avsnitt och i avsnitt 6. samt i avsnitt 7.7.9-7.7.10.

Allmänt sett är det anpassningskostnader vilka, i form av extra tid och resurser, kan förväntas genom utredningens förslag som är av intresse (investeringar i sorteringskärl, tid för sortering, förändrad planering av exempelvis transporter m.m.). Dessa belyses nedan i ett statiskt perspektiv och utan hänsyn till geografiska skillnader. Detta innebär att de redovisade genomsnitten bör läsas med detta i minnet. Det är exempelvis i många fall möjligt att vissa kostnader minskar på sikt (t.ex. som följer av nya rutiner, inköp av viss utrustning) till följd av att nya vanor etableras och att investeringar skrivs av. Det kan också vara så att det finns geografiska skillnader som kan påverka de olika kostnadskomponenterna (t.ex. transportbehov).

En värdering av anpassningskostnader förutsätter att den extra tid som en ökad sortering medför på något sätt beaktas. Detta tidsvärde är dock inte enkelt att slå fast och utredningen har inte heller för avsikt att bestämma detta tidsvärde. Vi väljer därför att redovisa kostnader för hushåll och företag såväl med som utan positivt tidsvärde.

Hushåll

Nedan redovisas hushållens förväntade kostnader till följd av ökad källsortering. Som synes är värdet på tiden helt avgörande för storleken på hushållens totala anpassningskostnader. Skillnaden i anpassningskostnader mellan att inkludera ett positivt tidsvärde och att inte göra det motsvara 258 kronor per år, vilket kan jämföras med de totala uppskattade kostnaderna om 278 kronor per år.

Om det är enkelt och tidsbesparande att källsortera, exempelvis till följd av en tydlig och tillgänglig fastighetsnära sortering eller av att behovet av rena och välsorterade fraktioner minskar, spelar

sannolikt storleken på tidsvärdet mindre roll (eftersom tiden för hushållens åtgärder då minskar). Om det däremot är tidskrävande att källsortera kan tiden vara en avgörande faktor för graden av källsortering och därmed för styrmedlets kostnadseffektivitet.

Tabell 5.3 . Kostnader för hushållen

Kostnadskategori

Positivt

tidsvärde

Tidsvärde=

0

Kommentar

Ökad årlig tid för sortering (timmar)

4,3 4,3 5 minuter extra per vecka.

Tidsvärde (kronor/timme) 60 0 Positiva tidsvärdet avspeglar

kostnader för obeskattade hushållsnära tjänster.

1

Kostnad för hushållens tid (kr)

258 0

Kostnad för investering (kr) 20 20 För vissa medför det ingen kostnad, för andra betydande investeringar. 20 kronor är således ett grovt genomsnitt Total kostnad för ett hushåll, kr per år

278 20

Total kostnad för alla hushåll, miljoner kr per år

1 084 78 Beräknat på 3,9 miljoner hushåll.

1

Ds. 1999:66 Återvinning utan vinning, ESO-rapport, Finansdepartementet, av Marian Radetzki, s. 60.

Beträffande kostnader för transporter antas dessa vara noll för hushållen. Anledningen till detta är att det redan finns existerande, om än i varierande omfattning, sortering i hushållen och därmed ett redan befintligt behov av transporter till återvinningsstationer och återvinningscentraler. Därför bedöms extra sortering i hemmet inte medföra ökade transporter. Det kan till och med vara så att de kan minska som en följd av ökad fastighetsnära sortering. En uppskattning av detta ligger dock utanför utredningens område.

En annan kostnadspost som satts till noll i tabellen ovan är eventuella kostnader för utrymme. Detta kan vara ett rimligt antagande, eftersom källsortering i stor utsträckning redan tar utrymme i anspråk, och att utredningens förslag inte bedöms öka detta behov.

Exempel: företag med stor outnyttjad potential för källsortering av plast

Nedan redovisas ett företags förväntade anpassningar, relaterat till ökad källsortering, som följer av en skatt på avfall som förbränns.

15

Exempel på sådana företag kan finnas i plastindustrin, stormarknader m.m. Bland dessa kan det finnas både stora mängder plast och en outnyttjad potential för utsortering av rena fraktioner. Kostnaderna för företaget redovisas även här både med ett positivt tidsvärde och med ett tidsvärde satt till noll. I detta fall torde det dock vara mer rimligt att i första hand undersöka kolumnen med ett positivt tidsvärde. Här har tidsvärdet satts till lönekostnaden för en industriarbetare (180 kr/timme, inkl sociala avgifter) Som synes är värdet på tiden inte den avgörande faktorn för företagets anpassningskostnader.

De helt avgörande komponenterna i nedanstående kalkyl, förutom antal ton, är kostnaden för transport av plastavfallet och de intäkter företaget kan få för det utsorterade plastavfallet. Det anmärkningsvärda i kalkylen nedan är att det redan i dag finns möjligheter till intäkter genom ökad utsortering. Det som avgör hur stora dessa intäkter är, förutom antal ton, skillnaden mellan inköpspriset per ton plastavfall och transportkostnaden per ton plastavfall. Till detta kan läggas att det sannolikt blir dyrare (mer tidskrävande) att sortera ut det ”sista” tonnet plast för företaget, vilket då verkar som en begränsande faktor för utsorteringen. Detta kan också tjäna som en delförklaring till att det inte sorteras ut mer än det gör i dag. Andra delförklaringar kan vara infrastruktur, närhet till plaståtervinnare, bristande kunskap om möjligheten till sortering/försäljning av plaster m.m.

Den ökade tidskostnaden för utsortering är relativt låg och skall avspegla den extra tiden för källsortering, dvs. att lägga plasten i en speciell container för plast. Det är alltså i räkneexemplet inte frågan om, en generellt sett mer tidskrävande, eftersortering.

15

Se nedan om industrins konkurrenskraft och omfattningen av skattekostnader av de två olika beskattningsmodellerna.

Tabell 5.4 . Räkneexempel för ökad källsortering

Kostnadskategori

Positivt

tidsvärde

Tidsvärde

= 0

Kommentar

Ökad årlig tid för sortering, inkl administration (timmar)

18 18 Ungefär 5 minuter extra per dag i 221 dagar

Lönekostnad inkl sociala avgifter (kronor/timme)

180 0 120 kr/timme x 1,5

Årlig kostnad för sortering (kronor)

3 315 0

Årlig kostnad för containerhyra (kronor)

9 000 9 000 650–900 kr/månad enligt uppgift från ÅI

Kostnad för ökade transporter (kronor)

38 340 38 340 15 ton i månaden levereras.

Transportkostnad om 213 kr/ton, enligt uppgift från ÅI

Intäkter från försäljning av plastråvara (kronor)

-144 000 -144 000 Inköpspriset på plastavfall (HDPE

och PP) ligger på 800 kr/ton

A

Total kostnad för ett företag per år (kronor)

-93 345 -96 660 Notera den negativa total-

kostnaden, dvs., intäkterna överstiger kostnaderna

A

Återvinningsindustrierna (2004) Materialåtervinning av plast – en lägesbeskrivning från branschen, utredningsmaterial från Annika Helker Lundström, Stockholm 5 februari 2004.

.

Anledningen till att ökade transportkostnader kan förväntas är att transporter av plastavfall bedöms vara dyrare än transporter av ”vanligt” avfall till förbränningsanläggningar. Dessa kostnadsökningar uppkommer alltså inte om avfallet transporteras ”som vanligt”, men företaget får då heller inte några intäkter från försäljning av plastavfall. Det skall samtidigt betonas att antalet transporter inte påverkas av utredningens förslag, utan snarare att det blir fler transporter av rent plastavfall och färre transporter med övrigt industriavfall.

Kostnader för administration och uppbörd

Kostnader för skattens administration, mätning, och kontroll inkluderar personal för handläggning, lokalkostnader, data, utrustning, inventarier (inklusive underhåll och utveckling av datastöd)

m.m., se nedan Skatteverkets kalkyl. Enligt bedömningar från Skatteverket är kostnaderna för uppbörd och kontroll jämförbara för de olika utformningarna. Mot bakgrund av de förväntade skatteintäkterna kan Skatteverkets kostnader inte bedömas vara orimligt höga, se tabell 5.5).

Skatteverkets beräkningar har gjorts utifrån förutsättningarna att det finns cirka 100 skattskyldiga samt att deklaration sker månadsvis för energiskattemodellen respektive kvartalsvis för avfallsskattemodellen.

Antalet skattskyldiga bedöms vara ungefär lika många i de båda modellerna och kommer i realiteten sannolikt att vara något färre än de 100 som Skatteverket utgått ifrån.

Tabell 5.5. Beräkning av administrativa kostnader för Skatteverkets hantering av en skatt på förbränning av avfall (belopp i kkr)

Typ av kostnad Avfallsskattemodellen Energiskattemodellen Personal

1

1 300

1 600

Omkostnader m.m.

2

300 300

Förvaltning datastöd

3

50

80

Summa per år

1 650

1 980

Datastöd

4

500 800

Källa: Skatteverket.

1

Handläggande och reviderande personal. Kostnad per år.

2

Inklusive lokaler, data utrustning, inventarier m.m. Kostnad per år.

3

Underhåll, drift av datastödet. Kostnad per år.

4

Avser utveckling av nödvändigt datastöd. Investeringskostnad.

Modellerna i belysning av EU:s regler om statligt stöd

En skatt på avfall som förbränns måste statsstödsprövas med avseende på de differentieringar osv. som skatten förenas med. Den förväntade sannolikheten att de respektive skattemodellerna kommer godkännas påverkar kostnaderna för skattens införande (t.ex. eventuellt merarbete p.g.a. resor, skriftväxling med kommissionen m.m.), men framför allt lämpligheten att föreslå endera modellen.

Beträffande den nuvarande avfallsskatten föreligger ett statsstödsbeslut av den 19 maj 2004, enligt vilket lagens undantag

och avdrag inte ansågs utgöra statsstöd.

16

Genom att i LSA

inkludera även skatt på avfall som förbränns (avfallsskattemodellen) krävs emellertid att olika undantag från skatten formuleras, vilka i sig kräver statsstödsprövningar. Det går alltså inte att luta sig mot det tidigare godkännandet av avfallsskatten utan en ny prövning av den nya skattens undantag är nödvändig. I avsnitt 7 redogör vi för utredningens syn på möjligheterna att få nödvändiga skattebefrielser godkända. Det förefaller dock klart att det finns begränsningar vad gäller att av konkurrensskäl generellt undanta avfallsförbränning inom industrin från skatten.

När det gäller den andra modellen, energiskattemodellen, är det en ordning som redan godkänts i statsstödshänseende.

17

Dessa

godkännanden är visserligen tidsbegränsade, men genom det nya energiskattedirektivet och de möjligheter till differentieringar som där återfinns saknas anledning att tro att en framtida svensk energibeskattning, utformad i enlighet med direktivets bestämmelser, skall komma att underkännas i statsstödshänseende. Utredningen föreslår heller inte att den skattepliktiga produkten avfall skall behandlas på något annat sätt än nu skattepliktiga produkter (med undantag för svavelskatten, se avsnitt 6.3.2). Dessutom pågår det inom Regeringskansliet ett arbete med att möjliggöra en än mer långsiktigt hållbar nationell energibeskattning, som vilar på de möjligheter och begränsningar som ges i energiskattedirektivet. Mot bakgrund av det ovan nämnda finns det anledning att se positivt på möjligheterna att få energiskattemodellen accepterad av kommissionen.

Sammanfattningsvis finns det fog för att anse att energiskattemodellen erbjuder mindre komplikationer i statsstödshänseende än avfallsskattemodellen.

Ökade kostnader för hushållen genom övervältring av skatten

I energiskattemodellen bedöms hushållens kostnader för avfallshanteringen, inklusive mervärdesskatt, öka med 3,5– 26,5 procent. Genomsnittligt medför detta ökade kostnader med

16

Kommissionens beslut den 19 maj 2004 i ärende NN 161/2003 (Förlängning och ändring av stödordningen för avfallsskatt).

17

Kommissionens beslut den 11 juni 2003 i ärende C 42/03 (EUT C 189, 9.8.2003, s. 6) samt kommissionens beslut den 18 februari 2004 i dess ärenden N 848/2003(Ändring av CO

2

-

skattenedsättningen för tillverkningsindustrin) och N 497/2003 (Förlängning av 1,2procentsreglen och ändring av 0,8-procentsregeln). Se även kommissionens beslut den 11 juni 2003 i ärende N 726/2002 (Värmeproduktion i kraftvärmeverk).

50–400 kronor för ett villahushåll och med 30–250 kronor för ett hushåll i flerfamiljshus. I avfallsskattemodellen bedöms hushållens kostnader för avfallshanteringen öka med cirka 12 procent.

De totala årliga skattekostnaderna för hushållsavfall och hushållsavfallsliknande avfall är upp emot 400 miljoner kronor i avfallsskattemodellen och upp emot 500 miljoner kronor i energiskattemodellen. Dessa siffror utgår från den mängd sådant avfall som gick till förbränning år 2003. Vid tiden för ikraftträdande kan skattekostnaderna dock förväntas vara åtminstone av denna storlek, eftersom förbränningskapaciteten ökat och deponeringen av brännbart hushållsavfall sannolikt minskat. Samtidigt kan en ökad källsortering, öka materialåtervinningen och den biologiska behandlingen, vilket innebär mindre mängder avfall till förbränning och därmed också lägre skattekostnader.

Tabell 5.6 . Ökade kostnader för hushållsavfall och hushållsavfallsliknande avfall

Avfallsskattemodellen

A

Energiskattemodellen

B

Total årlig skatteökning cirka 379 mnkr

C

cirka 479 mnkr

D

Påverkan på renhållningsavgifterna

+ 12 %

+ 3–27 %

A

200 kr/ton.

B

439 kr/ton (14 % fossil fraktion, varav 90 % fossilt kol).

C

4 211 290 x 45 % x 200 kr.

D

(4 211 290 x 45 % x 439 kr) x 50 % + (4 211 290 x 45 % x 67 kr) x 50 %

Industrins konkurrenskraft

Energiskattemodellen

Modellen använder sig av de nedsättningsregler som gäller inom energibeskattningsområdet. Detta innebär bland annat att industrin betalar en särskild lägre skattesats för sin förbränning. Det innebär vidare att det finns särskilda nedsättningsregler som skall begränsa skatteuttaget i förhållande till omsättningen för energiintensiva företag. Det kan förväntas att dessa undantag, med vissa tekniska förändringar, men med bibehållet syfte, i huvudsak kommer att bestå även vid en reformering av energibeskattningen i linje med energiskattedirektivet. Dessa bestämmelser medför dock inte att det inte

kommer att bli fråga om högre kostnader för några företag med ganska höga belopp. Det gäller kemiindustrin som ersatt jungfruligt fossilt bränsle med eget processavfall med fossilt innehåll och två returpappersbruk som materialåtervinner vätskekartonger. Även plaståtervinningsindustrins plastejekt kommer att bli dyrare att förbränna.

Avfallsskattemodellen

I avfallsskattemodellen finns inget uttalat syfte att skydda konkurrensutsatt verksamhet. I modellen ingår dock ett undantag som tillskapats av det skälet att det rör sig om biobränslen som inte bör beskattas. Effekten av detta undantag sammanfaller i vissa fall med behovet av att ge konkurrensutsatt verksamhet goda villkor (detta gäller t.ex. sågverk). Denna effekt gäller dock inte generellt. Bland annat innebär modellen kostnadsökningar för kemi- och plastindustrin, samt cement- och kalkindustrin.

Sammanfattning

I tabell 5.7 nedan redovisas vilka skattebefrielser som har bedömts rimliga i respektive skattemodell samt ungefärliga beräkningar och bedömningar av vissa konsekvenser av de olika utformningarna av skattemodell för industrin. De beräknade skatteeffekterna är beräknade under antagandet att det inte sker en övergång till alternativa behandlingsmetoder. Detta bör således beaktas vid studium av tabellerna. Intäkter för staten, liksom skattekostnader för företag, blir lägre om det sker beteendeförändringar, exempelvis i form av källsortering som leder till ökad materialåtervinning eller genom avfallsminimering.

Det kan noteras i tabellen att det finns skattebefrielser i båda modellerna. De viktigaste skillnaderna är här att risk- och processavfall inte skattebefrias helt om det innehåller fossilt kol i energiskattemodellen, vilket de gör i avfallsskattemodellen. Rena matavfalls- och fiberavfallsfraktioner skattebefrias inte i avfallsskattemodellen, vilket de gör i energiskattemodellen.

En annan skillnad är att det inte finns nedsättningsmöjligheter inom ramen för avfallsskattemodellen. Det råder också viss osäkerhet kring hur skatteintäkter och skattekostnader påverkas av ned-

sättning och skattebefrielse, eftersom dessa inte enbart beror av avfallet utan även av företagens användning av andra skattepliktiga energislag.

Det kan dock noteras att energiskattemodellen, utan beaktande av nedsättningsregler, ger högre skattekostnader än avfallsskattemodellen för några företag med intern förbränning som tillhör massa- och pappersindustrin (cirka tio företag), företrädesvis pappersbruk samt plast-, kemi, och läkemedel (åtta företag). Däremot får cement- och kalkindustrin avsevärt lägre skattekostnader i energiskattemodellen än i avfallsskattemodellen.

För företagens externa förbränning är skattekostnaderna jämförbara, energiskattemodellen innebär dock cirka 60 miljoner kronor högre skattekostnader i jämförelse med avfallsskattemodellen och den där valda skattesatsen om 200 kronor per ton (högre skattesatser ger andra utfall än de nu redovisade). Bakom dessa siffror döljer sig stora individuella skillnader i skattekostnad, både i antal skattekronor och i vilken omfattning dessa kostnadsökningar påverkar konkurrenskraften. För energiintensiva företag med egen förbränning är det möjligt med nedsättning av skatten i energiskattemodellen. Detta är inte möjligt i avfallsskattemodellen.

Tabell 5.7 . Skattebefrielser inom industrin samt ökade kostnader beräknade utifrån antaganden om att inga förändringar sker i val av bränslen och utan hänsyn till nedsättningsreglernas inverkan

Avfallsskattemodellen

A

Energiskattemodellen

B

Skattebefrielse m.m.: - återvinningsprocesser

C

ja

ja (metallåtervinning)

- biologiska fraktioner ja, med undantag för matavfall och fiberavfall

ja, samtliga

- processavfall från pappersåtervinning

ja ja, så länge processavfallet inte är av fossilt kol

- riskavfall

ja ja, så länge riskavfallet inte är av fossilt kol (jfr dock destruktion nedan)

- animaliska biprodukter

ja

ja

- nedsättningsmöjligheter nej ja, nedsättning för energiintensiva företag - destruktion av farligt avfall nej ja, i anläggningar med huvudsakligt syfte att destruera farligt avfall Total årlig skatteökning för industrins interna förbränning: - sågverk 0 kr 0 kr - pappers- och massaindustri Något ca 30 mnkr

D

(plastrejekt och avsvärtningsslam från pappersåtervinning)

- kemi- och plastindustri ca 17 mnkr ca 30 mnkr

D

- cement- och kalkindustri

E

ca 20 mnkr marginell, nedsättning möjlig med stöd av 1,2procentsregeln

Total årlig skatteökning för industrins externa förbränning i avfallsförbränningsanläggning:

ca 248 mnkr ca 314 mnkr

F

A

200 kr/ton.

B

Blandat avfall, 439 kr/ton (HVC), 67 kr/ton (KVV), (14 % fossil fraktion, med 90 % fossilt kolinnehåll),

fraktion med 100 % fossilt kol, 701 kr/ton.

C

Utredningen har identifierat återvinningsprocesserna vid Rönnskärsverken och Boliden Bergsoe.

D

Kostnadsökningen är beräknad utan hänsyn till nedsättningsreglernas inverkan. Beräkningen för kemi- och

plastindustrin är dessutom baserad på att det avfall som redovisas består av 100 procent fossilt kol och kan därför antas vara något i överkant.

E

Promemoria från Cementa – Energiutvinning ur avfall på Cementa AB. Uppgifterna baseras på avfallsmängderna år 2004.

F

Baserat på 14 % fossil fraktion med 90 % fossilt kolinnehåll (1 239 443 x 50 % x 67 kr )+ (1 239 443 x 50 % x

439 kr).

Till detta skall läggas att om en kostnadsökning i form av en skatt medför att produktion i Sverige minskar (exempelvis till följd av lokalisering av produktion utanför Sverige), med ökad arbetslöshet som följd, är detta naturligtvis viktigt att beakta. System som genom sin utformning beaktar dessa effekter är därför attraktiva sett i detta perspektiv. Detta görs i energiskattemodellen bland annat genom de befintliga nedsättningsreglerna och i båda modellerna genom skattebefrielser. Samtidigt kan sådana utformningar medföra att miljömässigt motiverade åtgärder med låga kostnader inte kommer till stånd. Vid utformningen av en skatt på avfall som förbränns blir det således en svår avvägning mellan den förväntade miljövinsten och de förväntade negativa effekterna på ekonomin i övrigt.

5.5. Överväganden kring en framtida avfallsskatt

I avfallspolitiskt hänseende har avfallsskattemodellen ett försteg eftersom skattebasen är större i den modellen. Energiskattemodellen har en mindre skattebas där inriktningen är att det är de fossila fraktionerna av avfallet som skall beskattas. Beroende på de tänkta skattenivåerna blir skillnaderna emellertid inte så stora vid förbränning av olika blandade fraktioner, eftersom skattesatsen för den fossila andelen av avfallet vida överstiger den skattesats som föreslås gälla för avfallsskattemodellen. Detta innebär att skatten på ett ton blandat avfall i avfallsskattemodellen beläggs med 200 kronor i skatt och i energiskattemodellen med 439 kronor (under förutsättning att det blandade avfallet innehåller en genomsnittlig fossil andel). Härigenom kan man säga att skatten på det fossila innehållet ”smittar” hela avfallsmängden för de fall det rör sig om blandat avfall. Skattefrihet för avfallsförbränning gäller således enligt energiskattemodellen endast om det rör sig om helt icke fossila fraktioner.

I energipolitiskt hänseende erbjuder energiskattemodellen en bättre styrning mot de energipolitiska målen än vad avfallsskattemodellen gör. Detta sker genom en utjämning av den konkurrensfördel som de fossila fraktionerna av avfallet för närvarande har gentemot övriga skattepliktiga bränslen, samt genom en tydlig styrning mot kraftvärme. För värmemarknaden antas inte någon av modellerna få någon större inverkan. Enligt Profus bedömningar kan högst 20 procent av kostnaden klaras

genom effektiviseringar eller lägre vinstnivå, vilket innebär att minst 80 procent tas ut som höjd mottagningsavgift. Denna bedömning stämmer väl överens med vad 2001 års avfallsskatteutredning kom fram till.

För konkurrensutsatt industri finns det – genom den lägre industriskattesatsen och nedsättningsreglerna för energiintensiv industri – större möjligheter i energiskattemodellen att begränsa skattens påverkan på verksamheten. Detta innebär å andra sidan att styreffekten blir mindre i denna sektor, i vart fall för dem som förbränner avfallet internt.

I administrativt hänseende torde båda modellerna möta uppställda krav på en god funktion, eftersom det inte i någon av modellerna handlar om att införa nya system utan om att komplettera nu befintliga beskattningsordningar. Av stor betydelse är naturligtvis att båda modellerna bedöms medföra ett förhållandevis lågt antal skattskyldiga att såväl administrera som kontrollera.

Avslutningsvis måste de båda modellerna behandlas ur EGrättslig synvinkel. Det är självfallet så att de nationella övervägandena är av mindre betydelse om det skulle visa sig att EGrätten av det ena eller andra skälet skulle uppställa betydande hinder för ettdera modellen. Därvid passar båda modellerna i olika utsträckning in i EU:s s.k. avfallshierarki. Modellerna passar också väl in i den strategi som behandlas i gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram.

18

I statsstödshänseende får energiskattemodel-

len emellertid avses ha ett försteg av de skäl som behandlas tidigare.

18

Europaparlamentets och rådets beslut nr 1600/2002/EG av den 22 juli 2002 om fastställande av gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram (EGT L 242, 10.9.2002, s. 1).

5.5.1. Förslag

Utredningens förslag: För att stödja avfallshierarkin och ge incitament till ökad materialåtervinning bör den fossila fraktionen av avfallet göras till ett skattepliktigt bränsle inom ramen för den befintliga energibeskattningen. Det är således på detta sätt utredningen bedömer att en skatt på avfall som förbränns bör utformas och avgränsas. Denna åtgärd bör följas upp av en utvärdering för att undersöka huruvida införandet av ytterligare styrmedel är motiverat, främst för att uppnå målet om ökad materialåtervinning. Såsom ett eventuellt andra steg kan det alltså bli aktuellt att införa något annat ekonomiskt styrmedel.

En effektiv strategi för att öka materialåtervinningen bör ske där problemen är störst och där man s.a.s. får mest miljö för pengarna. Mycket tyder på att det inte är i själva avfallsbehandlingssektorn utan snarare på energimarknaden. Därvid synes det största hindret mot en fortsatt positiv utveckling för materialåtervinningen bestå i den nuvarande snedvridningen i energibeskattningen som sker till fördel för förbränning av avfall i värme- och kraftvärmesektorerna. På grund av energibeskattningen av de fossila bränslena (kol, naturgas och olja) är avfallsförbränning ett ekonomiskt attraktivt alternativ vad beträffar produktion av värme och el. Detta är sannolikt ett av skälen till den utbyggnad av avfallsförbränningskapacitet som sker i dag. Ett första viktigt steg mot ökad materialåtervinning bör därför tas genom att infoga avfallet i energibeskattningen. Detta i syfte att utjämna den i dag befintliga snedvridningen i energiskattesystemet som inom kraftvärme- och värmesektorerna utgör ett kraftigt incitament för förbränning av avfall på bekostnad av andra bränslen. Värnandet av biobränslenas konkurrenskraft ligger väl i linje med de miljö- och energipolitiska målen om ökad användning av förnybara bränslen. En sådan beskattning som utredningen föreslår ger ett incitament till ökad materialåtervinning, i synnerhet av plast- och gummifraktioner, men även till ökad materialåtervinning av andra avfallsfraktioner. Den ger dessutom ett kraftigt incitament för högeffektiv kraftvärmeproduktion.

Eftersom skatten placerar sig väl inom ramen för det befintliga energiskattesystemets art och funktion kommer den att vara billig

att administrera sett både i förhållande till intäktssidan som till styreffekten. Därutöver kan det, på grundval av utredningens ingående analys i statsstödsfrågan, på förhållandevis goda grunder antas att den föreslagna kompletteringen av det svenska energibeskattningssystemet kommer att få gehör hos kommissionen vid en kommande statsstödsprövning. Mot bakgrund av den tyngd som konkurrensfrågor tillmäts inom gemenskapen bör denna fördel inte underskattas ur kostnadseffektivitetssynpunkt, utan tvärtom väga tungt vid valet av fortsatt strategi.

Med en energibeskattning av avfall av fossilt ursprung underlättas en fortsatt positiv utveckling på materialåtervinningsområdet samtidigt som Sverige placerar sig i framkant när det gäller utveckling och användning av styrmedel som bidrar till flera mål inom såväl miljö-, klimat-, avfalls- som energipolitikens område. Det är därutöver, enligt utredningens mening, en naturlig tågordning att först åtgärda den befintliga snedvridningen inom avfalls- och energibeskattningen innan ytterligare styrmedel införs.

Genom utredningens förslag tas ett helhetsgrepp inom de aktuella områdena, vilket medför positiva effekter med avseende på uppfyllandet av ett flertal relevanta mål. Detta innebär samtidigt att måluppfyllelsen av det bakomliggande syftet, nämligen ökad materialåtervinning, måste utvärderas en tid efter det att de föreslagna förändringarna varit i kraft. Om det då visar sig att skatteinstrumentet inte når ända fram vad beträffar målsättningarna om ökad materialåtervinning bör ett kompletterande styrmedel användas. Detta kompletterande ekonomiska styrmedel kan vara såväl en skatt inom ramen för avfallsskattelagen, eller något av de styrmedel som beskrivs i avsnitt 8. Ytterligare ett alternativ till kompletterande styrning är naturligtvis att justera det redan befintliga producentansvaret för att den vägen nå uppställda mål.

5.6. Sammanfattande lämplighetsbedömning

Utredningens bedömning: För att förstärka styrningen mot relevanta mål på det sätt som direktiven föreskriver bedömer utredningen att det är lämpligt att införa en skatt på förbränning av avfall enligt energiskattemodellen.

Vid den lämplighetsbedömning som direktiven föreskriver måste utredningen – utöver det övergripande syftet om att främja ökad materialåtervinning – även beakta övriga relevanta mål, t.ex. de energipolitiska målen. Det ligger alltså i sakens natur att den valda modellens lämplighet måste vägas mot samtliga de mål som bedöms relevanta. En isolerad bedömning endast gentemot målet om ökad materialåtervinning medför oundvikligen en ökad risk för målkonflikter med andra samhälleliga mål. Det är bland annat därför som utredningen vinnlagt sig om att göra en helhetsbedömning.

Vid denna helhetsbedömning kan man konstatera att ett införande av energiskattemodellen skulle styra mot flera relevanta mål och att den därmed bland annat ligger helt i linje med den utveckling av kretsloppstrategin som Naturvårdsverket föreslagit (se avsnitt 2.1.2). Vid beaktande av modellens för- och nackdelar finner utredningen att fördelarna med ett införande av modellen överväger nackdelarna. Det är vid denna helhetsbedömning svårt att se att något annat ekonomiskt styrmedel än en skatt skulle förordas i stället för energiskattemodellen. Däremot kan modellen komma att kräva någon form av kompletterande styrmedel för att inom något eller några områden nå en högre måluppfyllelse. Detta förhållande förändrar emellertid inte utredningens bedömning att modellen – vid en helhetsbedömning – är lämplig att införa.

5.7. Vissa effekter av ett införande av energiskattemodellen

5.7.1. Inledning

Energiskattemodellen innebär, såsom ovan redovisats, att skatt tas ut på avfallets innehåll av fossilt kol med följande komponenter

  • energiskatt med 150 kronor per ton
  • koldioxidskatt med 3 337 kronor per ton

Kraftvärmeverk (KVV) och tillverkningsindustrin betalar 21 procent koldioxidskatt och ingen energiskatt. Elproduktion är skattefri. Hetvattenpannor (HVC) betalar 100 procent koldioxidskatt och 100 procent energiskatt.

En schablon om 14 viktprocent innehåll av fossilt avfall tillämpas på blandat hushållsavfall.

Incitament att källsortera plast

Förbränning som avfallsbehandlingsmetod för blandat hushållsavfall och blandat verksamhetsavfall med fossilt innehåll blir dyrare, vilket stimulerar till att minska mängden sådant avfall genom avfallsminimering eller ökad utsortering från dessa fraktioner. Incitamentet att utsortera de fossila fraktionerna som plast eller gummi är störst. Incitamentet till utsortering av plast kan också leda till ökad utsortering generellt samt bidra till en ökad fokusering på avfallsfrågor.

Övergång till kraftvärme och påverkan på mottagningavgifter

Kommunerna och verksamheterna kommer sannolikt att sträva efter att styra det blandade avfallet med fossilt innehåll bort från värmeproduktion till kraftvärmeanläggningar. Detta kommer dock att ta relativt lång tid och förutsätter en utbyggd eller ombyggd kapacitet för förbränning av avfall.

Det finns anledning att anta att HVC- och KVV-anläggningarna inte kommer att helt övervältra till avfallslämnarna. Marknaden kommer att finna ett nytt jämviktspris. Hälften av det blandade avfallet förbränns i HVC, och hälften i KVV. Det är därför troligt att prisökningen hamnar någonstans mittemellan den skatt som

HVC och KVV har att betala, vilket innebär att kostnadsökningen generellt hamnar mellan 200 och 300 kronor per ton.

5.7.2. Påverkan på schablonen vid ökad utsortering – räkneexempel vid kraftvärmeproduktion

För blandat hushållsavfall och hushållsavfallsliknande avfall är det enligt Profus marginalkostnadstrappa inte aktuellt att öka utsorteringen av plast vid en ökad kostnad för förbränning under 1 000 kronor per ton. Om det bedöms ekonomiskt motiverat kommer i stället kommunen att försöka undvika eller minimera kostnadsökningen genom att minska mängden avfall till förbränning. De fraktioner som först sorteras ut är tidningspapper, kontorspapper, pappersförpackningar, wellpapp, glas och lättnedbrytbart organiskt avfall. I vilka mängder detta sker beror på vilket handlingsutrymme kommunerna har. Om kommunerna lyckas minska sina mängder till förbränning påverkas schablonen endast försumbart även om det som sorteras ut inte är det fossila materialet, se tabell 5.8 nedan, under förutsättning att förbränningen sker i KVV. Detta innebär att en skatt enligt energiskattemodellen också kan medföra ökad materialåtervinning av icke fossila material.

Tabell 5.8. Påverkan på schablonen vid utsortering av icke fossilt material

mängd utsorterat ökning av schablonen för

skatteberäkning

4 procent +0,6 procentenheter 8 procent +1,2 procentenheter

12 procent +1,9 procentenheter

För verksamhet med i dag obefintlig eller begränsad källsortering kan det i vissa fall bli aktuellt att sortera ut plastavfallet. Detta kommer att göras för att få fram en fraktion utan fossilt innehåll. Efter sådan utsortering består i många fall mycket av det blandade verksamhetsavfallet av trä och papper. Det kan då vara ekonomiskt motiverat att sortera detta i separata fraktioner. I de fall som det inte är motiverat att sortera ut plastavfallet kommer avfalls-

lämnaren att agera som kommunen gör med hushållsavfallet dvs. försöka minska mängden avfall som skickas till förbränning om det bedöms ekonomiskt motiverat.

5.7.3. Vart styrs avfallsfraktionerna?

Hushållsavfall och blandade fraktioner med plast- och gummiinnehåll kommer att styras mot KVV och tillverkningsindustrin. Hur mycket och vart beror antagligen på lokala förhållanden och transportavstånd. Dock är ju kapaciteten i både tillverkningsindustrin och KVV begränsad så det är sannolikt begränsade mängder som förflyttas. Det är dock troligt att biologiska fraktioner som i dag förbränns i KVV byts ut mot osorterade fraktioner från HVC. Detta eftersom KVV troligtvis kommer att öka mottagningsavgifterna för osorterat avfall mer än skatten (eftersom konkurrenterna HVC får högre skatt och det finns stor efterfrågan på förbränningskapacitet). Det gör det mer lönsamt för KVV att bränna osorterat avfall än biologiskt avfall.

Den utsorterade plasten kan gå till KVV, tillverkningsindustrin, materialåtervinning eller på export. I vilka proportioner är inte lätt att säga och kommer antagligen att bestämmas av ekonomi och kvalitet samt lokala faktorer som transportavstånd med mera. Att ta hänsyn till är att kapaciteten i tillverkningsindustrin och KVV är begränsad. Nationellt är det möjligen återvinningsbranschen som lättast kan öka kapaciteten. Vidare är det av betydelse att den utsorterade plasten betingar ett negativt pris som bränsle i KVV och tillverkningsindustrin, men ett positivt pris som material i återvinningsindustrin såväl inom som utom landet.

5.8. Effekter på andra styrmedel

5.8.1. Inledning

Enligt direktiven skall utredningen överväga om skatten på avfall som deponeras skall förändras. Utredningens ställningstaganden i denna fråga framgår nedan under 5.8.3. Härutöver har handeln med utsläppsrätter inletts, varför det är befogat att undersöka i vad mån den av utredningen föreslagna skatten på avfall som förbränns kan samverka med systemet för handel med utsläppsrätter.

5.8.2. Handel med utsläppsrätter

Från och med den 1 januari 2005 har en europeisk handel med utsläppsrätter inletts. Under den första perioden (åren 2005–2007) kommer endast utsläpp av koldioxid att ingå i handelssystemet. Inledningsvis är kraft- och värmeverk som huvudsakligen använder hushållsavfall som bränsle undantagna.

Naturvårdsverket har bedömt att två av de s.k. avfallsförbränningsanläggningarna skall ingå i handelssystemet i Sverige. FlexMex2 har i delbetänkandet Handla för bättre klimat – handel med utsläppsrätter 2005–2007, m.m. (SOU 2004:62) föreslagit att koldioxidskatten skall tas bort för de industrianläggningar som omfattas av handelssystemet, men att skatten skall behållas för kraftvärme- och värmeproduktionsanläggningar men kompensation ges för kostnader för den del av utsläppen som täcks av inköpta utsläppsrätter. Kompensationen skall utformas så att det samlade skatteuttaget och kostnaden för inköp av utsläppsrätter sammantagna inte skall överstiga nivån för den nuvarande koldioxidskatten. Regeringen har ännu inte lagt fram något förslag om hur handeln med utsläppsrätter skall påverka koldioxidskatten, men enligt uttalanden i budgetpropositionen för år 2005 så skall den arbetsgrupp inom Finansdepartementet som arbetar med en reformering av energiskattesystemet även se över möjligheterna att justera koldioxidskatten så att kostnaden för utsläppsrätterna beaktas (se prop. 2004/05:1, s. 213).

Att göra den fossila delen av avfallet skattepliktigt enligt LSE vid förbränning innebär bland annat att koldioxidskatt skall betalas för de utsläpp av fossil koldioxid som härrör från förbränning av avfall. FlexMex2:s förslag till förändring av koldioxidskatten innebär att kostnaden för utsläpp av fossil koldioxid för kraftvärme- och värmeproduktionsanläggningar förblir densamma som i dag, vilket inte påverkar effekterna av vårt förslag. Enligt FlexMex2:s förslag skall koldioxidskatten tas bort för de industrianläggningar som omfattas av handelssystemet. De industrianläggningar som förbränner avfall och omfattas av handelssystemet skall enligt förslaget bli befriade från koldioxidskatt. Regeringen avser därvid att komma med ett samlat ställningstagande till koldioxidskattens framtida utformning i den handlande sektorn i 2005 års ekonomiska vårproposition (se a.prop., s. 214).

Enligt utredningens bedömning bör regeringen vid slutligt ställningstagande till frågan om vilken, eller vilka sektorer som skall

undantas koldioxidskatten beakta utredningens förslag om skatt på avfall som förbränns, eftersom det kommer att innebära att ett flertal anläggningar som inte deltar i utsläppshandeln kommer att koldioxidbeskattas. En samordning mellan de klimatpolitiska åtgärderna bör därvid eftersträvas.

5.8.3. Skatt på avfall som deponeras

Bakgrund

Enligt lagen LSA är avfall som deponeras skattepliktigt sedan den 1 januari 2000. Vid införandet var skattesatsen 250 kronor per ton, därefter höjdes den till 288 kronor den 1 januari 2002 och till 370 kronor den 1 januari 2003.

Det ingår i utredningens uppdrag att bedöma i vad mån införande av en skatt på avfall som förbränns motiverar en justering av skattesatsen på avfall som deponeras.

Sedan den 1 januari 2002 är det förbjudet att deponera brännbart avfall och sedan den 1 januari 2005 omfattar förbudet också organiskt avfall. Organiskt avfall definieras enligt 4 § avfallsförordningen (2001:1063) som sådant avfall som innehåller organiskt kol, t.ex. biologiskt avfall och plastavfall.

Länsstyrelsen har möjlighet att medge dispens från deponeringsförbudet i enskilda fall. Naturvårdsverket kan meddela föreskrifter om när sådana dispenser skall kunna medges. För brännbart avfall kan dispens medges vid kapacitetsbrist. Naturvårdsverket har anfört att dispens på grund av kapacitetsbrist bara kan komma ifråga under en övergångsperiod. Därefter bör dispenser endast medges i undantagsfall och om det finns särskilda skäl.

19

Dispenserna har minskat konstant, från totalt 1,6 miljoner ton 2002 till totalt 0,378 miljoner ton 2004.

19

Naturvårdsverkets uppföljning av deponeringsförbuden, rapport 5298, juni 2003.

Figur 5.3. Mängd avfall som deponerats genom dispens från deponeringsförbudet 2002-2004, miljoner ton

Minskningen av dispensdeponeringen är i verkligheten inte så stor som det ser ut i statistiken eftersom dispenserna inte alltid nyttjas fullt ut. Minskningen beror på att kapaciteten för avfallsförbränning och biologisk behandling har byggts ut. I den senaste utvärderingen bedömer Naturvårdsverket att deponiförbuden inom något eller några år till stor del kommer att kunna efterlevas.

20

Naturvårdsverket överväger därför att införa ett slutdatum för den nuvarande möjligheten till dispens.

Profu har gjort studier om storleken på förbränningskapaciteten år 2008, senast uppdaterades studien i Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys. Resultatet visade att det kommer att finnas en totalkapacitet på 5,1 miljoner ton år 2008. År 2003 fanns en kapacitet om drygt 3,1 miljoner ton. Byggnation av anläggningar med en kapacitet om en miljon ton har påbörjats och ytterligare anläggningar med en kapacitet om en miljon ton är planerade men byggnationen har inte påbörjats.

20

Naturvårdsverkets uppföljning av deponeringsförbuden, rapport 5383, juni 2004.

0 0,2 0,4 0,6 0,8

1 1,2 1,4 1,6 1,8

2002

2003

2004

År

Mi ljo ne r to n

Överväganden

Utredningens bedömning: Mot bakgrund endast av utredningens förslag om en skatt på avfall som förbränns finns inte skäl att nu föreslå någon ändring av skattesatsen på avfall som deponeras. Utredningen avser i stället att återkomma i denna fråga i slutbetänkandet, som innefattar en översyn och utvärdering av LSA.

Frågan är om en beskattning av den fossila delen av avfall som förbränns bör påverka deponiskattens storlek. Deponiskatten skulle i sådana fall höjas så att det ekonomiska förhållandet mellan de båda behandlingsmetoderna förblir det samma. Detta skulle ske för att motverka att en skatt på avfall som förbränns hämmar utbyggnaden av avfallsförbränningskapacitet och att brännbart avfall fortsätter att deponeras på dispens.

Om resultaten från Naturvårdsverkets uppföljning av deponeringsförbuden och Profus kapacitetsstudie kombineras kan det konstateras att förbränningskapaciteten byggs ut i ambition att leva upp till deponiförbuden. År 2004 meddelades dispens att deponera 378 kton brännbart avfall och samma år hade en byggnation om ytterligare avfallsförbränning påbörjats med en kapacitet om en miljon ton.

Mot denna bakgrund bedöms det inte sannolikt att en skatt på avfall som förbränns leder till att brännbart avfall fortsätter att deponeras på dispens under en längre tid. De nya reglerna för deponering ger dock möjlighet att deponera blandat avfall som innehåller mindre än 10 volymprocent organiskt material. Detta kan komma att utnyttjas för att undkomma en ökad kostnad för avfall som förbränns. Deponering har, även med deponiskatten inräknat, sannolikt en lägre behandlingskostnad än förbränning med enbart värmeproduktion och den tänkta energibeskattningen. Detta borde kunna undvikas genom mer precisa regler för deponering av organiskt avfall.

Oavsett hur det härmed förhåller sig skall utredningen enligt kommittédirektiven genomföra en översyn och utvärdering av LSA. Denna översyn kommer att presenteras i utredningens slutbetänkande. Vid översynen kommer utredningen bland annat att beakta det nu lagda förslaget om ett infogande av den fossila fraktionen av avfallet i LSE. Med hänsyn härtill finner utredningen att

det inom ramen för detta delbetänkande saknas skäl att gå närmare in på frågan om skatten på avfall som deponeras bör förändras i någon riktning. Detta ställningstagande får i stället göras i samband med den helhetsbedömning som av nödvändighet får ske i slutbetänkandet, då det alltså kan bli aktuellt att föreslå en justering av skatten på avfall som deponeras.

6. En lagteknisk utformning av en skatt på avfall som förbränns

Utredningens förslag: En lagteknisk lösning för en skatt på avfall som förbränns skall åstadkommas genom att avfallet innehåll av fossilt kol infogas såsom ett skattepliktigt bränsle i lagen (1994:1776) om skatt på energi. Som förutsättning skall gälla att skatten tas ut när avfallet förbränns för uppvärmningsändamål.

Skatt skall tas ut på avfallsfraktioner med fossilt ursprung med följande komponenter.

- energiskatt till en i särskild ordning fastställd nivå, och - koldioxidsskatt enligt innehållet av fossilt kol. Avfallet skall inte vara skattepliktigt för svavelskatt.

Energiskattesatsen skall vara 150 kronor per ton av avfallets innehåll av fossilt kol och motsvarande koldioxidskattesats skall vara 3 337 kronor per ton, dvs. totalt 3 487 kronor per ton av avfallets innehåll av fossilt kol. Om fossila fraktioner förbränns tillsammans med icke fossila fraktioner (blandade fraktioner) skall skatten tas ut med utgångspunkt i den blandade fraktionens procentuella innehåll av fossilt kol, beräknat på dess viktprocent.

Genom att infoga avfallet i energiskattesystemet kommer samma beskattningsregler att gälla för de fossila bränslena, oavsett om de utgörs av kol, naturgas, mineraloljor (bensin, diesel- och eldningsoljor), eller fossilt avfall. Detta innebär bland annat att industrins nedsättningsregler och den s.k. kraftvärmebeskattningen skall gälla för förbränning av avfall med fossilt ursprung. Härigenom uppnås främst två saker. Dels ökar likformigheten i energibeskattningen och den konkurrensfördel som avfallets fossila andel har gentemot andra fossila bränslen minskar, dels blir det en ökad kostnad för behandlingsmetoden förbränning vilket ger incitament till en ökad materialåtervinning. Detta medför att värdet av den skattefrihet som biobränslena har gentemot avfallsförbränningen ökar. Denna lösning styr därför mot såväl uppsatta avfalls- som klimatpolitiska mål samt ligger i linje med de fastställda energipolitiska målen.

I avsnittet redovisas hur en avfallsbeskattning kan åstadkommas genom att inlemma den fossila delen av avfallet i den befintliga energibeskattningen samt hur modellen lämpligen bör utformas för att svara mot kommittédirektivens krav på att lösningen lagtekniskt skall garantera en god funktion, en enkel tillämpning och rimliga kontrollmöjligheter. Utifrån denna modellbeskrivning har de slutsatser dragits som återfinns i avsnitt 5.

Avsnittet inleds med allmänna utgångspunkter för att infoga avfallet i energibeskattningen och följs därefter upp av utredningens överväganden och förslag. I appendix återfinns en redogörelse för vilka de fossila avfallsfraktionerna framförallt är. Eftersom den lagtekniska lösning som presenteras i avsnittet tar sitt avstamp i energibeskattningen har utredningen valt att kalla lösningen för energiskattemodellen, till skillnad från den s.k. avfallsskattemodellen som beskrivs i avsnitt 7.

Slutligen vill vi inledningsvis förtydliga att vi i texten emellanåt använder oss av uttrycket den nya skattepliktiga produkten m.fl. variationer på detta tema. Med dessa uttryck menar vi genomgående den del av avfallet som skall beskattas i enlighet med den avgränsning som redovisas nedan i avsnitt 6.2 Hur skall det skattepliktiga bränslet avfall definieras?

6.1. Vissa utgångspunkter

6.1.1. Den svenska avfallspolitiken

Den svenska avfallspolitiken beskrivs utförligt i avsnitt 2. En av flera utgångspunkter är att stödja den s.k. avfallshierarkin (se avsnitt 2.1.2.). Beträffande avfallshierarkin gäller som en del i denna att materialåtervinning prioriteras framför energiutvinning när detta i ett helhetsperspektiv är miljömässigt motiverat. Utredningens överväganden kring ett inkluderande av avfall som förbränns i den befintliga energibeskattningen får ses mot bakgrund av bland annat denna avfallshierarki.

6.1.2. Den svenska energibeskattningen

I lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) finns regler om beskattning av bränslen och el. Skatt på bränsle tas ut i form av energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt.

Beskattningen av energi har i huvudsak två uppgifter. Den har en fiskal funktion eller skall med andra ord bidra till att finansiera offentliga åtaganden. Den skall dock även verka styrande mot energi- och miljöpolitiska mål som god hushållning med energi, ökad användning av förnybar energi och minskad negativ miljöpåverkan. I likhet med andra skatter och styrmedel skall energibeskattningen vara utformad så att den i största möjliga utsträckning är kostnadseffektiv, konkurrensneutral och administrativt enkel. Ett krav är vidare att den är förenlig med gemenskapsrätten och Sveriges övriga internationella åtaganden. Den bör inte heller inverka negativt på inkomstfördelning, resursanvändning, tillväxt och sysselsättning.

Till en början motiverades punktskatterna på energi främst av fiskala skäl. Under 1970-talet utökades beskattningsargumenten med energipolitiska skäl. Staten strävade genom bland annat höjda skatter på oljeprodukter i kombination med en kraftig utbyggnad av elproduktionskapaciteten – framför allt genom kärnkraftssatsningen – att styra bort från olja. Under 1980-talet tillkom miljöargumentet. Under år 1986 infördes en differentiering av bensinskatten, genom att blyfri bensin fick en lägre skattesats. På grundval av bland annat Miljöavgiftsutredningens arbete under slutet av 1980-talet omstrukturerades energibeskattningen. Detta skedde i samband med den stora skattereformen som genomfördes under åren 1990 och 1991. Den ökade miljörelateringen har t.ex. kommit till uttryck genom att koldioxid- och svavelskatten samt differentiering av skatten på oljeprodukter införts.

Dagens svenska energibeskattning är i huvudsak utformad som konsumtionsskatter, dock med inslag av beskattning i produktionsledet. LSE är uppbyggd så att endast bränslen som används för motordrift eller för uppvärmning beskattas. Det finns regler om skattebefrielse för särskilt angivna användningsområden och differentierade skattenivåer beroende på inom vilken sektor av samhället som bränsleförbrukningen sker (se avsnitt 6.6 nedan).

Energi- och miljöpolitisk styrning

Genom energi- och koldioxidbeskattningen eftersträvas en minskad förbrukning av de bränslen som beskattas, med undantag för beskattningen av råtallolja, som införts av näringspolitiska skäl (att säkerställa industrins behov av råtallolja som råvara för olika typer

av kemikalietillverkning). Det går inte att säga att LSE är inriktad på att styra användningen av bränslen mot något annat område, såsom t.ex. återvinning.

I dag är avfall som förbränns inte skattebelagt. Med beaktande av vad som ovan anförts kring systematiken i energibeskattningen finns det därför fog för att anse att avfall är ett skattesubventionerat bränsle till den del det utgörs av fossila fraktioner (Ett undantag härifrån är dock de s.k. avfallsoljorna, eller spilloljorna [se Appendix A6.5] som beskattas).

Syftet med att föra in de fossila avfallsfraktionerna i LSE är att fokusera på avfallet som resurs och på dess innehåll av energi. Denna energi kan tas till vara för uppvärmningsändamål och bör då beskattas efter samma grunder som de fossila bränslen som redan i dag beskattas enligt LSE. En neutralisering sker då av den snedvridning till fördel för förbränning av avfall till värmeproduktion som följer av dagens energi- och koldioxidbeskattning av mineraloljor, kol och naturgas.

En sådan förändring medför att de ekonomiska förhållandena förändras och att det i vissa fall blir lönsamt att nyttja avfallets materialresurs innan dess energiresurs slutligen nyttjas. Lönsamhetsbedömningen blir i dessa fall avhängig alternativkostnaden dvs. vad det kostar att utnyttja avfallets materialresurs jämfört med dess energiresurs. Genom att de fossila avfallsfraktionerna beskattas blir det dyrare att utnyttja dess energi. Då kommuner eller verksamheter planerar sin avfallshantering får de således en högre kostnad för förbränning med energiutvinning för dessa fraktioner att jämföra med kostnader för alternativa behandlingar. Det blir då mer lönsamt att ytterligare lägga resurser på att genom information, bättre sorteringssystem eller liknande öka återvinningen på de fraktioner som redan tidigare var lönsamma att materialåtervinna. Eftersom det således blir lönsamt att sortera ut de fraktioner vars material kan återvinnas till en lägre kostnad än energin kan utvinnas till bör det med en högre energiutvinningskostnad bli fler fraktioner som sorteras ut till materialåtervinning. Härigenom bidrar en energibeskattning av avfall till att stödja avfallshierarkin.

Den reella effekten av en beskattning av avfallets fossila fraktion beror dock ytterst på skattens faktiska utformning varvid t.ex. användandet av schabloner kan spela in.

Avsikten med att föra in de fossila avfallsfraktionerna i LSE är inte att styra dessa från förbränning med energiutvinning utan att styra dem till ytterligare materialåtervinning innan det förbränns

med energiutvinning. Genom att skattebelägga den fossila delen av avfallet ökas likformigheten i energibeskattningen samtidigt som avfallspolitikens mål om ökad materialåtervinning i något högre grad tillgodoses.

6.1.3. Vad innebär det att föra in ”avfall” som en skattepliktig produkt i lagen om skatt på energi?

Genom att infoga den fossila delen av avfallet i energibeskattningen uppnås främst två saker. Dels ökar likformigheten i energibeskattningen och den konkurrensfördel som avfallet har gentemot andra fossila bränslen minskar, dels blir det en ökad kostnad för behandlingsmetoden förbränning vilket ger incitament till en ökad materialåtervinning. Denna lösning styr därför mot såväl uppsatta avfalls- som klimatpolitiska mål. En annan fråga är om måluppfyllelsen på vissa områden är av så begränsad betydelse att även kompletterande alternativa styrmedel bör föreslås. Denna fråga behandlas vidare i avsnitt 8. Utredningens ytterligare överväganden kring lämpligheten att föra in energiskattemodellen i lagstiftningen redovisas i avsnitt 5.

Att föra in ”avfall” som en skattepliktig produkt i LSE innebär att denna nya skattepliktiga produkt förs in i det befintliga regelverket i LSE. De skatter som finns i LSE bör alltså i huvudsak tas ut efter samma principer på de fossila avfallsfraktionerna som på olja, kol och andra i dag energi- och koldioxidskattepliktiga produkter. Det bör inte kunna komma ifråga att inom ramen för LSE tillämpa någon annan norm för uttag av koldioxidskatt på avfall som förbränns än för de fall då denna skatt tas ut på andra fossila bränslen. Beträffande energiskatten förhåller det sig dock något annorlunda, eftersom det inte finns någon fastlagd norm för dess uttagande. Det bör poängteras att om ”avfall” förs in som en skattepliktig produkt i LSE följer detta energislag i framtiden den utveckling och de förändringar som görs av energibeskattningen. Det finns därmed å ena sidan begränsade möjligheter att utforma särskilda skatteregler för just förbränning av avfall i förhållande till andra fossila bränslen som används för uppvärmning. Å andra sidan ligger det ett stort värde just i det faktum att styrmedlet blir så generellt som möjligt, eftersom detta bidrar till en önskvärd likformighet i energibeskattningen. Eftersom det är de fossila utsläppen av koldioxid från avfallsförbränning som indirekt föreslås

bli beskattade genom en skatt på avfallets fossila fraktion, innebär detta att incitamenten att minska dessa utsläpp där det är samhällsekonomiskt lönsamt förstärks.

6.1.4. Energiskattedirektivet och dess betydelse för en nationell beskattning av avfall

Överväganden

En inledande, och därtill grundläggande, fråga som måste ställas om avfallets fossila del, såsom bränsle betraktat, skall infogas i energibeskattningen är huruvida detta ”bränsle” lyder under reglerna i energiskattedirektivet,

1

dvs. om det är att anse som ett

harmoniserat bränsle. Svaret på den frågan är relevant för utredningens fortsatta överväganden. I det följande diskuteras denna fråga från några viktiga utgångspunkter.

Är avfallsförbränning en fråga om kvittblivning eller uppvärmning?

Den övergripande principen i energiskattedirektivet är att de bränslen som omfattas av direktivet och används för uppvärmningsändamål eller som motorbränsle skall beskattas. En central fråga vid infogande av den fossila delen av avfallet i energibeskattningen är om avfallet kan anses vara ett harmoniserat bränsle och därmed lyder under energiskattedirektivets regelverk. Ett sätt att ”skriva bort” direktivet vore att anse att förbränning av avfall endast handlar om kvittblivning vilket, vid sådan bedömning, innebär att direktivet inte är tillämpligt, eftersom detta behandlar förbränning för uppvärmningsändamål (eller motordrift).

Härvid kan avfallsoljorna tas som ett belysande exempel. I Sverige beskattas sådana oljor om de förbränns. Det synes därvid svårt att undanta dessa från beskattning med hänvisning till att det är för kvittblivning som de förbränns. Redan vid tillämpningen av mineraloljedirektivet har det nämligen klarlagts att avfallsoljor skall beskattas när de används för uppvärmning.

Vid bedömningen bör även konkurrensen mellan bränslen på energimarknaden beaktas. Om avfallet konkurrerar med andra

1

Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av

gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51).

(skattepliktiga) bränslen på marknaden och används som substitut för t.ex. olja vore det en märklig ordning att i skattehänseende behandla dessa bränslen på olika sätt endast av det skälet att det finns en vilja att bli av med avfallet. I realiteten handlar det ju i princip alltid om att använda avfallet såsom bränsle i olika (kraft-) värmeverk på samma sätt som t.ex. eldningsolja.

Det ovan sagda medför att det är utredningens övertygelse att förbränningen av avfall, i ett svenskt perspektiv, inte kan ses endast som kvittblivning utan i stället generellt sett måste ses som om avfallet används för uppvärmningsändamål. Detta innebär att energiskattedirektivet inte omedelbart kan skrivas bort såsom icke tillämpligt på avfall på den grunden att avfallsförbränning inte är fråga om uppvärmningsändamål.

Omfattas den fossila fraktionen av avfallet av direktivets bestämmelse i artikel 2.3 om beskattningen av kolväten?

Under förutsättning att avfall som förbränns i normalfallet innebär att avfallet används för uppvärmningsändamål uppstår nästa fråga, nämligen om det finns någon regel i energiskattedirektivet som tar sikte på den fossila delen av avfallet. Inledningsvis kan konstateras att de s.k. avfallsoljorna såsom ovan nämnts, är skattepliktiga enligt direktivet.

2

Från dessa kan därför bortses i den fortsatta fram-

ställningen. Den fråga som framförallt uppkommer är i stället om främst plast- och gummiavfall med fossilt ursprung (vilket svarar för den dominerande delen av koldioxidutsläppen från avfallsförbränningen) är att likställa med sådana kolväten som medlemsstaterna är skyldiga att beskatta i nivå med likvärdiga energiprodukter när de används för uppvärmning (se artikel 2.3 tredje stycket energiskattedirektivet).

3

Av artikel 16 följer att medlems-

staterna har möjlighet att skattebefria produkter som är skattepliktiga enligt artikel 2 i direktivet, om de består av eller innehåller en eller flera av uppräknade produkter. En av dessa uppräknade produkter är ”produkter som framställts av biomassa, inklusive

2

Skatteplikten för s.k. avfallsoljor följer av att de hänförs till sådana KN-nummer, som

enligt artikel 2.1 i energiskattedirektivet medför skatteplikt.

3

Redan enligt det tidigare mineraloljedirektivet (artikel 2.3 i direktiv 92/81/EEG) var

medlemsstaterna skyldiga att beskatta ”varje annat kolväte, utom stenkol, brunkol, torv eller andra liknande fasta kolväten eller naturgas” avsedda att användas, bjuds ut till försäljning eller används för uppvärmningsändamål. Regeln har alltså i det nya energiskattedirektivet ändrats från att gälla gasformiga och flytande kolväten till att omfatta samtliga kolväten, dvs. även fasta kolväten.

produkter enligt KN-nr 4401 och 4402”.

4

Med biomassa avses ”den

biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter från jordbruk (inklusive material av vegetabiliskt och animaliskt ursprung), skogsbruk och därmed förknippad industri, samt den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall”.

5

Detta torde innebära att avfallet i och för sig kan

skattebefrias enligt artikel 16. En förutsättning härför är dock att skatteplikt föreligger enligt artikel 2.3.

Energiskattedirektivet beskattar energiprodukter. Det kan redan av den anledningen ifrågasättas om t.ex. ordinärt plastavfall är att anse som en energiprodukt i den bemärkelse som avses i direktivet, detta alldeles oavsett om avfallet, helt eller delvis, definitionsmässigt är att betrakta som ett kolväte. Sannolikt skulle en legaldefinition av begreppet ”energiprodukt” inte omfatta avfall i den vida betydelse detta begrepp har. Frågan har troligtvis inte penetrerats närmare under direktivarbetet, en rimlig bedömning är dock att avsikten bakom artikeln inte varit att harmonisera beskattningen av fossila avfallsfraktioner. Denna bedömning vinner stöd bland annat av att det, såvitt bekant, inte finns någon medlemsstat som utifrån direktivets bestämmelser känt sig manat att införa en fossil avfallsbeskattning. Ytterligare stöd för denna bedömning kan möjligen återfinnas i den ovan angivna artikel 16, enligt vilket skattebefrielse kan ske för ”produkter som framställts…”. Avfall torde svårligen kunna anses framställt i den betydelse som återspeglas i artikeln, i all synnerhet inte i syfte att förbrännas eller annars användas såsom energiprodukt. Någon särregel som avser att ändå beskatta avfall finns inte.

Utredningens slutsats innebär att en beskattning av fossila avfallsfraktioner inte kan anses omfattas av EU-harmoniserade skatteregler genom energiskattedirektivet. Man kan därför säga att det inte finns något behov av att, med stöd av artikel 16 i energiskattedirektivet, tillämpa skattebefrielse för den icke fossila delen av industriellt och kommunalt avfall, eftersom sådant avfall över huvud taget inte omfattas av skatteplikt enligt energiskattedirektivet. Artikel 16 siktar i stället – såvitt avser biomassa –

4

KN-nr 4401 = brännved i form av stockar, kubbar vedträn, kvistar, risknippen e.d.; trä i

form av flis eller spån, annat än träspån enligt nr 4404, sågspån eller annat träavfall, även aggolomererat till vedträn, briketter, pelletter eller liknande former. KN-nr 4402 = träkol (inbegripet kol av nötter eller nötskal), även agglomererat.

5

Av uttalande till rådsprotokollet i samband med antagandet av energiskattedirektivet

framgår av punkten 9 att ”The Commission notes that landfill gases, sewage treatment gases and biogases are within the scope of the definition of ”biomass”.

in sig på de situationer när denna ingår som en komponent i en produkt som används som drivmedel.

Utredningens bedömning

Utredningens bedömning: Fossilt avfall är inte att anse som ett harmoniserat bränsle enligt energiskattedirektivet.

Utredningen har under sina överväganden ovan kunnat konstatera att det avfall som förbränns generellt sett får anses användas för uppvärmningsändamål. Tillämpning av energiskattedirektivet är därför inte uteslutet på den grunden. Vad sedan beträffar frågan om artikel 2.3 medför en skyldighet för medlemsstaterna att beskatta de fossila avfallsfraktionerna har utredningen besvarat denna fråga nekande. Sammanfattningsvis är det därför utredningens ståndpunkt att den fossila delen av avfallet – frånsett avfallsoljorna – inte omfattas av de harmoniserade regler som direktivet påbjuder, utan är en nationell skatt i avsaknad av harmoniserade regler inom EU. Detta är fullt tillåtet enligt gemenskapsrätten, men får vissa effekter ur statsstödssynpunkt.

6.2. Hur skall det skattepliktiga bränslet avfall definieras?

6.2.1. Ö

verväganden

Avfall kan, som en effekt av den vida definition som gäller för avfall, vara såväl biobränsle som fossilt bränsle beroende på vilken avfallsfraktion som avses. Det är därför omöjligt att föra in det generella begreppet avfall i LSE, i all synnerhet som det endast är den fossila delen som skall vara skattepliktig. I avfallsförbränningsanläggningarna och samförbränningsanläggningarna förbränns i rena eller blandade fraktioner bland annat plast, gummi, syntetiskt material, lösningsmedel, spillolja m.m. av fossilt ursprung. Som utgångspunkt kan följande definition sägas träffa det mesta avfallet av fossilt ursprung.

1. plast och gummi med fossilt ursprung i olja, kol eller naturgas,

som ingår i eller utgör avfall,

2. kolväteavfall, t.ex. lösningsmedel och spilloljor av fossilt

ursprung, och

3. övriga energirika föreningar innehållande grundämnet kol, där

kolatomen och den energi den bär har fossilt ursprung i olja, kol eller naturgas, som ingår i eller utgör avfall.

För att få till stånd en enkel tillämpning av avfallsbeskattningen inom ramen för energiskattesystemet krävs en klar definition av skattebasen. Detta innebär att utredningen bör hitta en definition som täcker in de ovanstående punkterna utan att för den sakens skull bli alltför tung och otymplig. Eftersom det handlar om att beskatta den fossila delen av avfallet är det rimligt att definitionen av den nya skattepliktiga produkten bör utgå från avfallets innehåll av fossilt kol.

Vad gäller innebörden av begreppet avfall kan som vägledning användas den definition som finns i 15 kap. 1 § första stycket miljöbalken. Enligt denna definition avses med avfall varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Av bestämmelsen framgår vidare att regeringen ges rätt att meddela föreskrifter om avfallskategorier enligt första stycket. Definitionen i 15 kap. 1 § miljöbalken grundar sig på det s.k. avfallsdirektivet.

6

I artikel 1 a i direktivet definieras avfall som varje

föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.

Enligt 2 § lagen (1999:673) om skatt på avfall jämställs även annat material med avfall om det åtnjuter samma behandling som avfallet, dvs. i det fallet om det förs in till en avfallsanläggning. Avfallsskatt tas sedan ut under förutsättning att det inte lämnar anläggningen. En motsvarande likabehandlingsprincip kan ha fördelar även vad beträffar infogandet av avfallet i LSE. Dels kommer man då bort ifrån behovet av att ha en stringent avfallsdefinition i skattelagstiftningen, dels undviker man att de skattskyldiga genom olika förfaranden försöker få sitt avfall karaktäriserat som något annat än avfall i syfte att undgå skatt. Alternativet till att jämställa annat material med avfall vore möjligen att helt slopa avfallsbegreppet i detta sammanhang. Även om sådan lösning skulle leda

6

Rådets direktiv (75/442/EEG) av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 39),

senast ändrat genom kommissionens beslut (96/350/EG) av den 24 maj 1996 (EGT L 135, 6.6.1996, s. 32).

till samma beskattningsresultat uppkommer problem av mer pedagogisk natur. Det blir dessutom svårt att åstadkomma en bra definition utan att få använda sig av avfallsbegreppet.

En enklare variant för att avgränsa den skattepliktiga produkten skulle kunna vara att beskatta allt utom rena förnybara fraktioner. En sådan avgränsning skulle möjligen vara enklare att tillämpa än den lösning som nu diskuteras. I princip skulle det dock vara detsamma som att föreslå en rak viktbaserad skatt, med undantag för biofraktioner. Genom en sådan avgränsning skulle man också avvika från systematiken i LSE genom att frångå den direkta kopplingen mellan koldioxidskatteuttaget och bränslets kolinnehåll.

6.2.2. Förslag

Utredningens förslag: Den skattepliktiga produkten skall utgöras av avfallets innehåll av fossilt kol. Motsvarande skall gälla även för andra material än avfall. Såsom ytterligare kriterium för skatteplikten skall gälla att avfallet används för uppvärmningsändamål.

Utredningen har övervägt att låta den skattepliktiga produkten utgöras av den dominerande fraktionen av fossilt avfall, nämligen plast- och gummi. En konsekvent beskattning bör dock omfatta allt det avfall som förbränns och inte endast vissa fraktioner. Genom att i stället låta den skattepliktiga produkten utgöras av avfallets innehåll av fossilt kol kommer skatten att träffa samtliga de fraktioner som redovisats ovan under 6.2.1. Härifrån bör undantag göras för det fall någon avfallsfraktion redan beskattas med stöd av en befintlig regel i LSE (jfr avfallsoljorna). I praktiken kommer beskattningen dock i huvudsak att avse plast- och gummifraktioner av fossilt ursprung eftersom merparten

7

av det

fossila avfall som förbränns utgörs av plast respektive gummi.

För att undvika att fossilt material som av något skäl inte betecknas som avfall skulle undgå beskattning samt för att undvika de gränsdragningsproblem som kan uppstå p.g.a. avfallsbegreppet föreslår vi att även andra materials innehåll av fossilt kol i beskatt-

7

Cirka 83 procent av de fossila koldioxidutsläpp som uppstår från förbränning av avfall i

avfallsförbränningsanläggningar härrör från plast och gummi, källa: Profu, underlag till RVF rapport 2003:12 Förbränning av avfall – Utsläpp av växthusgaser jämfört med annan avfallsbehandling och annan energiproduktion.).

ningshänseende skall jämställas med avfall (jfr den möjligen något osannolika situationen att någon börja förbränna plastgranulat eller andra plastprodukter för värmeframställning i syfte att undvika skatt). Denna komplettering av definitionen bidrar till att undvika gränsdragningsproblem. Samtidigt kan den innebära att skatten i vissa fall träffar förbränning som inte skall eller bör beskattas (jfr avsnitt 6.12.5 nedan).

Utöver vad som ovan angivits skall skatteplikten vara knuten till avfallets egenskap som bränsle. Detta innebär att den enligt ovan definierade skattepliktiga produkten är skattepliktig först om den används för uppvärmningsändamål.

Det bör slutligen poängteras att utredningens val av kriterier för att avgränsa den skattepliktiga produkten innebär att de förnybara fraktionerna av avfallet inte till någon del infogas i LSE. Det är alltså inte fråga om att foga in avfallet i sin helhet i LSE utan om dess fossila andel.

6.3. Vilka skatter skall tas ut på det skattepliktiga avfallet?

6.3.1. Energiskatt och koldioxidskatt

Förslag

Utredningens förslag: Både energiskatt och koldioxidskatt skall tas ut på den nya skattepliktiga produkten.

I LSE:s struktur ingår att energiskatt och koldioxidskatt tas ut på bränslen när de används för uppvärmningsändamål (och motordrift). En av poängerna med att infoga avfallet i LSE är att utnyttja den befintliga strukturen för att beskatta förbränning av avfall. Utredningen har därvid inte kunna finna något bärande skäl för att undanta avfallet från någon av de två angivna skatteslagen. För att åstadkomma en likformigare beskattning av de fossila bränslena genom tillämpning av LSE krävs således att avfallet till den del det är fossilt beläggs med såväl energiskatt som koldioxidskatt.

6.3.2. Svavelskatt

Överväganden

En naturlig utgångspunkt vid ett inkluderande av avfallet i energibeskattningen är att låta LSE:s regler till fullo omfatta avfallet. Såsom vi redogjort för ovan har detta synsätt inneburit att vi föreslår att avfallet beläggs med såväl energi- som koldioxidskatt. Den fråga som nu uppkommer är om avfallet även skall beläggas med svavelskatt. Utredningen gör härvid följande överväganden.

Svavelskatten infördes i syfte att nedbringa de utsläpp av svavel som sker vid förbränning och tas ut med 30 kronor per kilo utsläpp av svavel (3 kap. LSE). Svavelutsläppen beräknas utifrån kunskap om det aktuella bränslets svavelinnehåll och det föreligger normalt sett inte några svårigheter med detta. Genom att avdrag medges för det svavel som binds i askor och vid rening åstadkoms ett incitament att begränsa svavelutsläppen (7 kap. 5 § LSE).

Såvitt utredningen har erfarit innehåller avfall generellt sett förhållandevis små mängder svavel. Som en grov jämförelse skulle svavelskatten på ett ton inlevererat blandat avfall uppgå till fyra kronor medan svavelskatten på ett ton torv är 90 kronor och för kol hela 150 kronor. Detta belyser att avfallets bidrag till svavelutsläppen framstår som måttligt. Det är rimligt att anta att enbart kostnaderna för administration osv. av en sådan skatt skulle överstiga dess effekt.

Slutligen bör förbränningsdirektivets krav på avfallsförbränningsanläggningarnas rening av svavelutsläppen nämnas. Svavel som ingår i avfall och som förångas i samband med förbränningen och bildar svaveldioxid måste därvid renas till en halt av under 50 mg per m

3

. Många anläggningar har mycket lägre värden än

detta.

Förslag

Utredningens förslag: Svavelskatt skall inte tas ut på de fossila avfallsfraktionerna.

Vid beaktande av syftet med svavelskatten och med hänsyn till de låga utsläpp som avfallsförbränningen i dag ger upphov till finns det starka skäl att ifrågasätta om den nya skattepliktiga produkten

bör beläggas med svavelskatt. Det ställs dessutom höga miljökrav på utsläppen från avfallsförbränningsanläggningar, vilket har medfört att de är välförsedda med reningsutrustning, vilket i sin tur innebär att de försurande ämnena, inklusive svaveldioxid, i stor utsträckning binds vid reningen. Det förefaller därför inte som angeläget att av miljöskäl låta avfallet omfattas av svavelskatten. Den förmodat dåliga styreffekten måste därvid ställas i relation till tänkbara tillämpningsproblem och administrativt merarbete, såväl hos de skattskyldiga som hos Skatteverket. Sammantaget är det utredningens ståndpunkt att de skattepliktiga avfallsprodukterna inte skall vara skattepliktiga för svavelskatt.

6.4. Val av skattesatser

6.4.1. Överväganden

Eftersom utredningen ovan funnit att avfallets innehåll av fossilt kol skall beläggas med energi- och koldioxidskatt måste lämpliga skattesatser läggas fast.

Dagens koldioxidskatt är beräknad efter 91 öre per kilo koldioxid i respektive bränslen, efter de principer för varje bränsleslag som lades fast av Miljöavgiftsutredningen inför införandet av koldioxidskatten 1991

8

. Samma principer bör följas även för de fossila avfallsfraktionerna. Det kan dock ifrågasättas vilken nivå som skall bestämmas för energiskatten, eftersom den inte i dag följer någon enhetlig norm. Förslag om en omstrukturering av energiskatten i förhållande till energiinnehåll har bland annat lagts fram av Skatteväxlingskommittén, men har ännu inte lett till lagstiftning. I tabell 6.1 nedan framgår aktuella energi- och koldioxidskattesatser för de i dag skattepliktiga bränslena i LSE. Det kan noteras att statsmakterna under arbetet med att inkludera råtalloljan i energibeskattningen i möjligaste mån eftersträvade en likabehandling av råtallolja och eldningsolja. Skälet härför var framförallt att beskattningen av eldningsolja inom industrin påverkar prisbildningen på råtallolja (se prop. 1998/99:26, s. 15). Eftersom förbränningen av råtallolja inte ger upphov till någon nettoemission av koldioxid tas inte någon koldioxidskatt ut. Däremot tas energiskatt för råtallolja ut med det sammanlagda beloppet av den energi- och koldioxidskatt som tas ut för

8

Se prop. 1989/90:111 s. 150.

eldningsolja (2 kap. 1 a § LSE). Genom denna konstruktion följs beskattningen av dessa bränslen åt.

Tabell 6.1. Energi- och koldioxidskatt på bränslen den 1 januari 2005 (vid förbrukning för uppvärmning och drift av stationära motorer)

KN-nr Slag av bränsle Skattebelopp (kr per enhet)

enhet Energiskatt Koldioxidskatt Summa skatt 2710 00 51, Eldningsolja, 2710 00 55, dieselbrännolja, 2710 00 69 eller fotogen, m.m. 2710 00 74–78

a) märkt olja

735

2 609

3 344

per m

3

ur 2711 12 11– Gasol

144

2 744

2 888

2711 19 00 per 1 000 kg ur 2711 29 00 Metan

238

1 954

2 192

per 1 000 m

3

2711 11 00, Naturgas

238

1 954

2 192

2711 21 00 per 1 000 m

3

2701, 2702 Kolbränslen

313

2 270

2 583

eller 2704 per 1 000 kg 2713 11 00– Petroleumkoks

313

2 270

2 583

2713 12 00 per 1 000 kg 3803 00 10 Råtallolja

3 344

-

3 344

per m

3

I tabell 6.2 nedan redovisas tillämpliga skattesatser för bränslen som används inom industrin m.fl. nedsättningsberättigade sektorer. Skattesatserna är dessutom tillämpliga för kraftvärmeproduktion till den del produktion av värme avses (6 a kap. 3 § LSE). Produktionen av el är skattefri med stöd av 6 a kap. 1 § 7 LSE.

Tabell 6.2. Energi- och koldioxidskatt på bränslen den 1 januari 2005 (vid förbrukning för uppvärmning och drift av stationära motorer inom industri

1

och kraftvärmeproduktion

2

)

KN-nr Slag av bränsle Skattebelopp (kr per enhet)

enhet Energiskatt Koldioxidskatt Summa skatt

2710 00 51, Eldningsolja, 2710 00 55, dieselbrännolja, 2710 00 69 eller

fotogen, m.m.

2710 00 74–78 a) märkt olja

0

548

548

per m

3

ur 2711 12 11– Gasol

0

576

576

2711 19 00 per 1 000 kg ur 2711 29 00 Metan

0

410

410

per 1 000 m

3

2711 11 00, Naturgas

0

410

410

2711 21 00 per 1 000 m

3

2701, 2702 Kolbränslen

0

477

477

eller 2704 per 1 000 kg 2713 11 00– Petroleumkoks

0

477

477

2713 12 00 per 1 000 kg 3803 00 10 Råtallolja

548

-

548

per m

3

1

Skattesatserna avser förbrukning vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet, förbrukning vid växthusuppvärmning i yrkesmässig växthusodling samt förbrukning i yrkesmässig jordbruks, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet.

2

Skattesatsen avser värmeproduktionsdelen i ett kraftvärmeverk. Elproduktionen är

skattefri.

Koldioxidskattesatsen

Ett sätt att beräkna koldioxidskattesatsen vore att utgå ifrån plast och gummi, eftersom de är de vanligaste fossila avfallsfraktionerna och beräkna en skattesats som inte slår fel mer än möjligen tio procent på olika avfallsfraktioner. En grundläggande nackdel med en sådan konstruktion är att en schablon byggs in redan i koldioxidskattesatsen. Mer rättvisande är i stället att låta koldioxidskattesatsen utgå ifrån avfallets faktiska fossila kolinnehåll. En sådan lösning medför också att mätning av fossilt kol i rökgaserna

kan bli betydelsefullt för möjligheterna till kontroll och uppföljning i beskattningsförfarandet.

Eftersom utredningen ovan har definierat den skattepliktiga produkten såsom avfallets innehåll av fossilt kol är det tämligen enkelt att räkna ut vilken skattesats som skall tillämpas. En utgångspunkt är naturligtvis den nu gällande skattesatsen om 91 öre per kilo koldioxid (910 kronor per ton). Andelen kol i koldioxid kan räknas fram genom att använda atomvikterna för kol- och syreatomerna som är 12 respektive 16. Kolandelen är då 27,27 procent enligt följande 12/(12+2 x 16)=0,2727. Skattesatsen kan beräknas enligt följande: 910 kr/ton CO

2

/0,2727=3 337 kronor per ton kol.

Eftersom skattesatsen avser fossilt kol innebär det att skatten för en genomsnittlig avfallsfraktion av 100 procent fossilt ursprung (t.ex. plastavfall) uppgår till cirka 3 003 kronor. Detta beror på att plast innehåller cirka 90 procent fossilt kol.

Energiskattesatsen

Till skillnad från koldioxidskatten har energiskatten ingen bas i emissioner eller energivärde. Eftersom plasters kemiska sammansättningar ligger mycket nära eldningsoljans skulle det, i vart fall på ett teoretiskt plan, kunna tyckas rimligt att beskatta dessa på samma sätt som eldningsolja. Vid en sådan beräkning utgör en motsvarande energiskatt för plast 882 kronor per ton.

9

Vid bestämmande av energiskattesatsen måste dock beaktas att energiskatten i huvudsak är en fiskal skatt och att det är koldioxidskatten som är den styrande skatten. Detta är principiellt riktigt, även om energiskatten i praktiken verkar miljöstyrande samtidigt som koldioxidskatten naturligtvis ger intäkter. Vid introduktion av ett nytt bränsleslag i energibeskattningen, såsom nu är fallet kan det finnas anledning att tona ned det fiskala inslaget genom att i utgångsläget sätta energiskattesatsen på en förhållandevis låg nivå. Härigenom uppnås att tyngdpunkten av skatten på avfall som förbränns ligger på den miljöstyrande skatten, dvs. på koldioxidskatten, samtidigt som det fossila avfallet varsamt inlemmas i energibeskattningen. Det bör noteras att det inte rör sig om att utifrån en exakt beräkning fastställa en nivå utan om att i ett

9

Energiskatten på eldningsolja är 732 kronor per m

3

. En m

3

väger cirka 830 kilo och

innehåller cirka 42 MJ energi per kilo. Således motsvaras 732 kronor per m

3

av 882 kronor

per ton eller 21 kronor per MJ. En energiskatt på det fossila avfallet i nivå med eldningsoljan skulle därmed uppgå till 882 kronor per ton avfall.

inledningsskede sätta energiskatten på en nivå som kan bedömas som skälig, givet bland annat att skatten skall kunna godtas i statsstödshänseende.

6.4.2. Förslag

Utredningens förslag: Energiskattesatsen skall uppgå till 150 kronor per ton skattepliktigt bränsle. Koldioxidskatten bör tas ut i enlighet med vad som gäller på det övriga energiskatteområdet, dvs. med 91 öre per kilo utsläpp av koldioxid. Koldioxidskattesatsen skall i enlighet härmed uppgå till 3 337 kronor per ton fossilt kol. Den sammanlagda skatten på de fossila avfallsfraktionerna skall således uppgå till 3 487 kronor per ton.

En naturlig utgångspunkt vid bestämmande av koldioxidskattesatsen är att koldioxidskatten skall tas ut med 91 öre per kilo utsläpp av koldioxid och således i enlighet med vad som gäller för övriga skattepliktiga bränslen. Koldioxidskattesatsen kan då, enligt vad som ovan redovisats, räknas fram till 3 337 kronor per ton fossilt kol.

I tabell 6.3 nedan anges koldioxidskattesatsen vid eventuellt kommande höjningar av koldioxidvärderingen per kilo.

Tabell 6.3. Koldioxidskattesatser för fossila avfallsfraktioner vid olika nivåer av skatt per kilo utsläpp av koldioxid samt skattenivåer vid genomsnittligt fossilt kolinnehåll

Skatt per kg koldioxid

A

Koldioxidskatt per ton

fossilt kol

B

Total skatt per ton blandat avfall vid förbränning i hetvattenpanna

*

91 öre 2004-01-01--

3 337 kr

439 kr

95 öre

3 484 kr

458 kr

1 kr

3 667 kr

481 kr

1 kr 5 öre

3 850 kr

504 kr

1 kr 10 öre

4 034 kr

527 kr

1 kr 15 öre

4 217 kr

550 kr

1 kr 20 öre

4 400 kr

573 kr

1 kr 25 öre

4 584 kr

596 kr

* Beräkningen i kolumnen bygger på beskattning av ett ton blandat avfall med en genomsnittlig fossil andel om 14 viktprocent. Detta motsvarar den fossila brännbara delen av det samlade inkommande avfallet till förbränning i avfallsförbränningsanläggningarna (RVF rapport 2003:12). Det fossila kolinnehållet utgör ca 90 procent av en fossil bränbar fraktion. Den totala skatten innefattar såväl koldioxidskatt som energiskatt. För rad 1 gäller således 439 =((3 337 + 150) x 14 % x 90 %).

Beträffande energiskattesatsen föreslår utredningen att en skälig nivå i ett inledningsskede kan vara 150 kronor per ton. Nivån kan jämföras med vad som gäller för eldningsolja (735 kronor per m

3

),

gasol (144 kronor per ton) och kol (313 kronor per ton). Den förhållandevis låga nivån som nu föreslås kan motiveras med att det inte finns något egentligt fiskalt intresse som skäl bakom att inkludera avfallet i energibeskattningen utan att det främst är miljömässiga överväganden som ligger till grund för denna förändring. En låg nivå relativt andra fossila bränslen är också attraktivt i ett nationellt energiförsörjningsperspektiv.

En låg nivå på energiskatten kan också ha betydelse för om det vid en framtida utvärdering kan bli aktuellt att föreslå ett kompletterande styrmedel i form av t.ex. en s.k. rak skatt på förbränning av avfall och den skattesats som då bestäms. Motsatsvis gäller att en hög energiskatt kan försvåra ett eventuellt införande av ett kompletterande styrmedel.

De föreslagna skattesatserna innebär att den s.k. industriskattesatsen för den fossila delen av avfallet (jfr tabell 6.2 ovan) kommer att uppgå till 701 kronor per ton fossilt kol, eller till 20 procent av den generella nivån. Denna senare procentsats är av betydelse när det gäller att få nedsättningen godkänd av EUkommissionen vid den kommande statsstödsprövningen. Eftersom 20 procent av den generella nivån, enligt kommissionens praxis på statsstödsområdet, får anses motsvara en betydande del av den generella skattenivån bör några problem på den grunden inte uppkomma i statsstödshänseende (se vidare avsnitt 6.10 nedan).

Sammanfattning – skattesatser

De skattesatser som vi redogjort för ovan utgår från 100 procent innehåll av fossilt kol. De reella avfallsfraktionernas innehåll av fossilt kol varierar emellertid, även om de i sin helhet är av fossilt ursprung. Plast innehåller t.ex. cirka 90 procent fossilt kol. Därtill skiftar ju de reella skattesatserna beroende på såväl inom vilken sektor som för vilket ändamål som bränslet används.

Med utgångspunkt i den generella skattenivån redovisas i tabell 6.4 nedan aktuella skattesatser för olika sektorer osv.

Tabell 6.4. Skattesatser vid förbränning av fossilt avfall inom olika sektorer

Sektor Energiskatt Koldioxidskatt Total skatt

Fossil andel 100 procent, fossilt kol 100 procent (skatt kr per ton) Hetvattenpanna (värmeverk)

150

3 337

3 487

Kondenskraftverk

1

0 0 0

Kraftvärmeverk

2

0 483–584 483–584

Tillverkningsindustri 0 701 701

(3)

Fossil andel 14 procent

4

(skatt kr per ton)

Hetvattenpanna (värmeverk)

19 420 439

Kondenskraftverk

1

0 0 0

Kraftvärmeverk

2

0 61–74 61–74

Tillverkningsindustri 0 88 88

1

I kondenskraftverk produceras endast el. Denna produktion är skattefri. Värmen kyls

bort och beskattas därför inte.

2

Kraftvärmeverk med elverkningsgrad i intervallet 15-28 %.

3

Den nedsatta nivån utgör här ca 20 % av den generella nivån.

4

Den fossila andelen 14 procent, motsvarar den fossila brännbara delen av det

samlade inkommande avfallet till förbränning i avfallsförbränningsanläggningarna (RVF rapport 2003:12). Av denna andel utgör ca 90 procent fossilt kol.

6.5. Skattskyldighet och skattskyldighetens inträde

6.5.1. Skattskyldighet

Utredningens förslag: Den som tar fossilt avfall i anspråk för uppvärmningsändamål skall vara skattskyldig.

Skatteplikten för avfallet är knuten till avfallets användning som bränsle och inte till dess egenskaper såsom produkt betraktat (jfr 6.2.2 ovan). Detta innebär att endast den som tar avfallet i anspråk för uppvärmningsändamål bör vara skattskyldig och inte den som hanterar avfallet före denna tidpunkt. Om ett annat synsätt valdes skulle detta innebära att ett stort antal avfallsbehandlare skulle bli skattskyldiga, även om de aldrig förbränner avfall. Härvid skiljer sig

avfallet alltså åt från de flesta andra bränslen som ju typiskt sett används just i denna deras egenskap av bränslen.

6.5.2. Skattskyldighetens inträde

Utredningens förslag: Skattskyldigheten för det skattepliktiga bränslet skall inträda när det förbränns.

Beroende på den konstruktion som utredningen valt beträffande infogandet av den fossila delen av avfallet i systemet för energibeskattning och då endast den är skattskyldig som använder avfallet för uppvärmningsändamål är det lämpligt att låta skattskyldigheten inträda i det ögonblick som avfallet förbränns, dvs. då det utnyttjas för uppvärmningsändamål. Något förenklat kan man säga att avfallet hanteras skattefritt fram till dess det används såsom bränsle. Eftersom avfallet, såsom nämnts ovan, kan hanteras på andra sätt än som bränsle får detta anses vara den mest ändamålsenliga lösningen.

6.5.3. Antal skattskyldiga

I tabell 6.5 nedan redovisas hur många aktörer som vid ett införande kan förväntas bli skattskyldiga vid ett infogande av den fossila delen av avfallet i LSE.

Tabell 6.5. Antal skattskyldiga vid ett införande av den fossila delen av avfallet i LSE

Sektor Antal Avfallsförbränningsanläggningar (SNI 40) 29 Pappersbruk (SNI 21) 10 Cement/kalkindustrin (SNI 26) 5 Kemi-/läkemedelsindustrin (SNI 24) 8 Övriga anläggningar* 8 Summa: 60

* Beträffande övriga anläggningar finns en viss osäkerhet i antalet.

6.6. Regler om skattebefrielse/undantag från beskattning

6.6.1. Regler om skattebefrielse i 6 a kap. 1 § LSE

Inledning

I 6 a kap. 1 § LSE regleras ett antal olika situationer när skatt inte skall tas ut, helt eller delvis. I bestämmelsen återfinns för närvarande 14 punkter avseende användningsområden vilka är skattebefriade eller där reducerad skatt tas ut. Det som torde vara mest intressant i detta sammanhang är att ingen energiskatt och 21 procent koldioxidskatt tas ut på bränslen som förbrukas inom tillverkningsindustrin samt inom jordbruks-, skogsbruks- och vattenbrukssektorerna (6 a kap. 1 § 9–11 LSE). Motsvarande regler gäller för bränslen som förbrukas för framställning av värme i kraftvärmeverk (6 a kap. 3 § LSE). Ingen skattelättnad gäller för bränslen som används för värmeproduktion i fjärrvärmeverk. Bränslen som används för att framställa el, oavsett om det sker i kondenskraftverk eller i kraftvärmeverk är skattbefriade (6 a kap. 1 § 7 LSE).

Annat ändamål än motordrift eller uppvärmning

En i det här sammanhanget viktig punkt är 6 a kap. 1 § 1 LSE enligt vilken förbrukning för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning eller i en process där bränslet i allt väsentligt

10

används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning är skattebefriade. Beträffande avfall synes bestämmelsen ha sitt främsta tillämpningsområde vad gäller olika återvinningsprocesser, men den kan även komma att användas i andra industriella processer. Utredningen har försökt identifiera vilka processer som det kan bli aktuellt att tillämpa lagregeln på. Dessa anges nedan. Observera att de mineralogiska processerna inte klassificerar för tillämpning av bestämmelsen, men att de ändå redovisas dels för fullständighetens skull, dels för att det tidigare varit en öppen fråga hur dessa processer skall bedömas.

10

Med begreppet i allt väsentligt avses att den s.k. huvudsaklighetsprincipen skall användas. Principen innebär att om 70–75 procent av den totala bränsletillförseln i en process förbrukats för ”annat ändamål än motordrift och uppvärmning” medges även avdrag för skatten på resterande 25-30 procent.

Energiskattedirektivet ger också en möjlighet att – på samma sätt som för vissa industriella processer – tillämpa skattefrihet (jfr avsnitt 6.11).

Inom Regeringskansliet pågår för närvarande överväganden om i vad mån möjligheterna till skattefrihet som ges av energiskattedirektivet bör föranleda justeringar av dagens bestämmelser i LSE och skattefrihet för bränslen i vissa industriella processer (främst 6 a kap. 1 § 1 LSE).

Boliden-Bergsö, sekundärsmältverk-återvinning, batterier

Alla förbrukade blybatterier i Sverige transporteras till återvinningsanläggningen hos Boliden Bergsöe i Landskrona. Här omarbetas batteriskrotet till nytt bly i form av blylegeringar. Allt bly ur skrotbatterierna återvinns, all batterisyra renas i Bergsöes reningsverk, plastdetaljer förbränns och ger energi för uppvärmning, bland annat till Landskronas kommun. Svavelrester upparbetas och används vid tillverkning av nya kemikalier, främst svavelsyra.

I korta drag går återvinningsprocessen till så här: Batterierna tas emot hela och fyllda med syra. I första steget i processen krossas batterierna och syran separeras. I en s.k. schaktugn smälts alla typer av bly/syrabatterier och det användbara blyet extraheras. Föroreningselement tas bort i raffineringsskänkar innan nya legeringselement tillsättes. Därefter gjuts nya tackor med legeringsbly. Återvinningen av blybatterier är effektiv och samhällsekonomiskt lönsam, dvs. det blir billigare att återvinna bly ur gamla batterier än att bryta nytt bly.

Rönnskär-Kaldoteknik

I kaldoverket smälts elektronikskrot med hjälp av energin från den medföljande plasten. Smältningen sker vid cirka 1 250°C och gaserna efterförbränns vid 1 200–1 400°C. Gaserna uppehåller sig i högtemperaturzonen under minst två sekunder. De chockkyls därefter och renas i en s.k. venturiskrubber. Kol och kalk injiceras, som absorberar eventuella spår av kvicksilver. Ett textilt spärrfilter minimerar stoftutsläppen.

Genom kontinuerlig provtagning kontrolleras att utsläppen av dioxiner begränsas till mindre än 0,1 gram per år. Processvattnet renas från partiklar och slammet avvattnas. Överskottsvattnet renas och metallerna fälls som sulfider. Slam och stofter behandlas i kopparverket. Ur processgaserna återvinns energi. Den flytande metallsmältan överförs till kopparverket.

Masugnsprocessen

Med masugnsprocessen avses det metallurgiska förloppet vid tillverkning av flytande råjärn från malm i masugn. Processen innebär att järnoxider reduceras med gas eller kol (koks) till smält järn. Malm, reduktionsmedel och slaggbildare tillförs genom masugnens topp. Produkterna från processen är råjärn och slagg, som tappas vid ugnens botten, och masugnsgas, som avgår i ugnens topp. Masugnsgas är ett energifattigt, men efter berikning med koksugnsgas fullt användbart bränsle. I huvudsak används kol och koks som reduktionsmedel samtidigt som de bidrar till temperaturökningen i ugnen. Plast och däck ersätter viss del av kolet i några ugnar i Japan och Tyskland. Det finns också exempel från utlandet där spillolja ersätter kolet. Kolet injiceras i nedre delen av ugnen. Att ersätta koksen som tillsätts i toppen av ugnen är svårare.

Mineralogiska processer

Kalk- och cementtillverkning är exempel på två av de mer vanliga s.k. mineralogiska processerna. Förbränningstekniskt är cementugnar mycket väl lämpade för att utvinna energi ur avfall. Förbränningstemperaturen är mycket hög, cirka 1 450°C i cementklinker och cirka 2 000°C i bränsleflamman. Uppehållstiden i ugnen vid de höga temperaturerna är lång. Förbränningen sker med syreöverskott. Atmosfären i ugnen är basisk. Driften är kontinuerlig och stabil. Svavlet och askan i avfallet nyttiggörs som råmaterial till cement och behöver därför inte deponeras. Överskottsvärmen tas från klinkerkylare och förbränningsgaser, som annars kyls av i ett kyltorn. I båda fallen värmeväxlas rökgaser och varmluft med vatten som kokas till vattenånga. Ångan transporteras till en ångturbin som driver en el-generator som

producerar elenergi. Utöver elenergi tas spillvärmen efter klinkerkylaren omhand och levereras till ett fjärrvärmesystem.

Alternativbränslen som för närvarande används inom cementindustrin är kött- och benmjöl, lösningsmedel och färg, malt papper och plast, hela och neddelade däck samt konverterad eldningsolja. För de mineralogiska processerna bränning av kalk/dolomit och expanderad lera (LECA) är processen liknande.

Förslag

Utredningens förslag: Reglerna om skattebefrielse i 6 a kap. 1 § LSE skall i relevanta delar vara tillämpliga även vad beträffar det skattepliktiga avfallet.

En av de stora fördelarna med att inkludera den fossila delen av avfallet i energibeskattningen är att det redan finns ett färdigt regelsystem för att t.ex. skydda konkurrensutsatt industri och premiera elproduktion. Eftersom detta är ett av skälen för att infoga avfallet i energibeskattningen föreslår utredningen följdriktigt att de allmänna reglerna i 6 a kap. 1 § LSE om skattebefrielse skall vara tillämpliga även vad beträffar det skattepliktiga avfallet. Den befintliga lagstiftningen skall således användas fullt ut i detta avseende.

Särskilt om skattebefrielse för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning

Huvudsaklighetsprincipen som beskrivs ovan kan sägas komma till uttryck även i energiskattedirektivet genom reglerna om s.k. dual use, eller blandad användning. Med blandad användning avses att ett bränsle, förutom för uppvärmning, även kommer till annan användning i en process (jfr masugnsprocessen ovan). Cement- och kalktillverkning har varit sådana processer som det tvistats om huruvida dessa kunnat anses vara sådana processer där blandad användning av bränslena förekommer. Genom ett rättsfall i EGdomstolen har det emellertid slagits fast att det bränsle som används i kalktillverkningen endast är att anse som om det används

för uppvärmningsändamål.

11

Skattebefrielse för de mineralogiska

processerna kan därför inte uppnås genom tillämpning av huvudsaklighetsprincipen. Dessa processer kan däremot tillämpa den s.k. 1,2-procentsregeln (se 6.6.2 nedan).

Beträffande masugnsprocessen synes man i Sverige i dag inte använda sig av avfall, såsom sker bland annat i Tyskland. Klart är emellertid att denna process klassificerar för skattebefrielse enligt bestämmelsen.

De två återstående processer som beskrivits ovan är återvinningsprocesser i smältverk. Skattebefrielse för dessa processer bör åtnjutas för det skattepliktiga material som är erforderligt för processen och den värmealstring som uppstår i samband därmed. Däremot bör skattebefrielse inte medges för det bränsle som inte är erforderligt för smältprocesserna.

6.6.2. De särskilda nedsättningsreglerna i LSE

Bakgrund

Utöver de ovan delvis redovisade mer allmängiltiga reglerna om skattebefrielse finns i LSE även två särskilda nedsättningsregler vars syfte är att begränsa skatteuttaget för de företag som är särskilt energiintensiva. Dessa utgörs av den s.k. 0,8-procentsregeln och den s.k. 1,2-procentsregeln. Reglernas funktion redovisas nedan.

0,8-procentsregeln

Regeln återfinns i 9 kap. 9 § LSE och kan tillämpas av företag som förbrukar bränsle i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet, vid växthusuppvärmning i yrkesmässig växthusodling och i yrkesmässig jordbruks, skogsbruks- eller vattenbruksverksamhet. Dessa näringar är de som anges i 6 a kap. 1 § 9–11 LSE. Samtliga skattepliktiga bränslen omfattas av bestämmelsen. Den omfattar dock inte skatt på bränsle som förbrukats för drift av motordrivna fordon. Regeln innebär att den del av skatten som överstiger 0,8 procent av ett företags försäljningsvärde sätts ned till 24 procent av koldioxidskattenivån. För råtallolja sker nedsättningen utifrån energiskattenivån eftersom koldioxidskatt inte utgår

11

Mål C-240/01 Kommissionen mot Tyskland, REG 2004, s. 0000.

på råtallolja. Nedsättning med stöd av regeln får inte medföra att gemenskapens minimiskattesatser underskrids. Sverige har genom beslut den 12 mars 2001 medgivits undantag enligt artikel 8.4 i mineraloljedirektivet att tillämpa 0,8-procentsregeln. Tillåtelsen, som numera följer av artikel 11.1 samt bilaga II till energiskattedirektivet, löper ut den 31 december 2006. För tid därefter måste Sverige anpassa nedsättningsregeln till energiskattedirektivets regler, se artikel 17.1 a) sista stycket. I statsstödshänseende har åtgärden bedömts utgöra ett tillåtet statsstöd med motiveringen att det följer miljöriktlinjerna.

12

Nuvarande statsstödsgodkännande

löper ut den 31 december 2005.

1,2-procentsregeln

Den här regeln är inte intagen i själva LSE utan återfinns i en övergångsbestämmelse till lagen, vars giltighetstid, efter att ha förlängts vid flera tillfällen, löper ut den 31 december 2005.

13

Regeln avser nedsättning av koldioxidskatt på andra bränslen än mineraloljor, dvs. kol och naturgas och kan endast tillämpas av företag som framställer produkter av andra mineraliska ämnen än metaller, dvs. cement-, kalk-, sten- och glasindustrin. Bestämmelsen begränsar skattebelastningen på de aktuella bränslena till 1,2 procent av försäljningsvärdet. Nedsättningen får dock inte medföra att gemenskapens minimiskattesatser underskrids.

14

Det

bör dock poängteras att miniskattesatserna för såväl kol som olja är förhållandevis låga.

15

1,2-procentsregeln infördes i syfte att för vissa

företag lindra övergången till en högre skattenivå samt att ge dessa företag en möjlighet att anpassa sig efter de nya reglerna. I statsstödshänseende har kommissionen bedömt att åtgärden inte utgör ett statligt stöd.

16

12

Kommissionens beslut den 18 februari 2004 i ärende N 497/2003.

13

Se prop. 2004/05:1.

14

Regeln var tidigare en takregel men har i och med energiskattedirektivets ikraftträdande ändrats så att nedsättningen inte understiger de sedan den 1 januari 2004 tillämpliga minimiskattesatserna för kol och naturgas (jfr prop. 2003/04:1, s. 219).

15

För yrkesmässig användning är minimiskattesatserna för naturgas 54 kronor per 1 000 m

3

och för kol 38 kronor per 1 000 kg (omräknat enligt officiella valutakurser den 1 oktober 2004). För icke yrkesmässig användning uppgår miniskattesatserna till de dubbla beloppen av de nu redovisade.

16

Se not 12.

Förslag

Utredningens förslag: De särskilda nedsättningsreglerna skall gälla även beträffande den beskattningsbara delen av avfallet.

För att uppnå en likabehandling med övriga fossila bränslen krävs att de ovan redovisade nedsättningsreglerna även tillämpas på den nya skattepliktiga produkt som nu förs in i LSE. Därvid är 0,8procentsregeln en generell regel som omfattar de flesta skattepliktiga bränslen vid användning i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Det är därför naturligt att låta denna regel även omfatta de skattepliktiga avfallsfraktionerna.

Däremot tillämpas 1,2-procentsregeln endast inom cement-, kalk-, sten- och glasindustrin varför frågan måste ställas om det är befogat att låta denna regel omfatta även de skattepliktiga avfallsfraktionerna. Vid denna bedömning beaktar utredningen att just dessa bränslen i stor utsträckning förekommer inom bland annat cementindustrin. Detta innebär att 1,2-procentsregeln bör omfatta även dessa bränslen för att motverka att en snedvridning till förmån för kol och naturgas uppkommer.

Nedsättning bör kunna ske till 1,2 procent om skatten överstiger 1,2 procent. Någon minimiskattesats finns således inte att beakta vad beträffar nedsättningen av skatten på avfall. Om regeringen vid en anpassning av LSE till energiskattedirektivet skulle välja att inte utnyttja det s.k. mineralogiska undantaget (se 6.11 nedan) bör denna bedömning dock omprövas. Det bör noteras att lagregeln genom sin utformning redan täcker det nya bränslet om infogas i LSE. Någon komplettering av bestämmelsen i enlighet med vad som gjorts beträffande naturgas och kol är inte nödvändig eftersom det inte finns någon minimiskattenivån för det nya bränsleslaget.

6.6.3. Avdrag vid begränsning av koldioxidutsläpp m.m.

Begränsning av koldioxidutsläpp

En av de regler som kommer att gälla för den nya skattepliktiga produkten är den enligt vilken avdrag medges för koldioxidskatt om någon, i samband med förbrukning av annat bränsle än sådant som beskattas som bensin, har begränsat utsläppen av koldioxid (9 kap. 4 § LSE). Avdrag medges i förhållande till hur mycket ut-

släppet har minskat. Regeln infördes trots att det inte bedömdes finnas några ekonomiskt rimliga möjligheter att avskilja koldioxid ur förbränningsgaser. Införandet motiverades med att regeln i vart fall utgör ett incitament att utveckla tekniken mot kostnadseffektiva åtgärder för att minska koldioxidutsläppen (se prop. 1989/90:111, s. 153). Avdragsbestämmelsen har emellertid kommit att tillämpas,

17

vilket föranlett Skatteverket att utfärda allmänna råd

beträffande regelns tillämpning. Därvid föreskrivs att återbetalning endast bör medges för koldioxid som avskiljts ur rökgaserna. Askans innehåll av oförbränt bränsle bör således inte medföra återbetalning. Även bindning i växter bör i princip ge rätt till återbetalning. Om förbränningsgaser leds genom växthus anses schablonmässigt, såvitt inte annat visas, att utsläppet av koldioxid från det bränsle som alstrar gaserna begränsas med 14 procent.

18

Enligt Skatteverket rör det sig för närvarande om cirka 25 tomat-/gurkodlare som årligen söker om återbetalning med stöd av denna bestämmelse. Även om det sålunda i dag inte tycks ha någon praktisk betydelse kommer denna regel att vara tillämplig även vid förbränning av skattepliktigt avfall.

6.7. Förändringar i kraftvärmebeskattningen

6.7.1. Bakgrund

Allmänt om el- och värmeframställning

Med kraftvärmeverk avses vanligen en anläggning avsedd för samtidig produktion av el och värme där båda produkterna nyttiggörs. I ett kondenskraftverk, som kan använda liknande teknik som ett kraftvärmeverk, tas däremot endast elen tillvara och värmen blir spillvärme som kyls bort till vatten eller luft.

I kraftvärmeproduktionen används såväl fossila bränslen som biobränslen och avfall. Ett kraftvärmeverk som baseras på ångkraftsprocessen brukar ibland kallas mottrycksanläggning eller, om den är en del av en industrianläggning, industriellt mottryck.

I ett (fjärr-) värmeverk (kallas företrädesvis hetvattenpanna) produceras endast värme och alltså inte någon el.

17

Regeringsrätten har medgivit kompensation för begränsning av koldioxidutsläpp i ett fall där förbränningsavgaser leddes genom ett växthus och koldioxid togs upp av gurkor (Regeringsrättens dom den 15 maj 1998 i mål nr 2774-1996).

18

Riksskatteverkets allmänna råd om beskattning av bränslen enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi (RSV 2002:18).

Miljövinster med kraftvärmeproduktion

I ett kraftvärmeverk utnyttjas spillvärmen från elproduktionen som fjärrvärme. Mottryckskraft fungerar på motsvarande sätt, men värmen utnyttjas i industriprocesser. Kraftvärme och industriellt mottryck innebär därför ett väsentligt bättre resursutnyttjande än kondenskraft, där värmen inte tas tillvara. Genom sin högre verkningsgrad ger produktion i kraftvärmeverk således stora miljöfördelar jämfört med elproduktion i konventionella kondenskraftverk och separat värmeproduktion i hetvattencentraler. Vanligen innebär kraftvärmeteknik att förbrukningen av bränslen minskar med 20–30 procent, jämfört med att elenergin och värmen hade producerats var för sig.

Kraftvärmebeskattningen

Från och med den 1 januari 2004 gavs kraftvärmeverken avsevärt gynnsammare beskattningsregler än tidigare genom att den s.k. industriskattesatsen infördes även för kraftvärmen (se prop. 2003/04:1, s. 217, bet. 2003/04:SkU28, rskr. 2003/04:188).

19

Den

lindrigare beskattningen har prövats av kommissionen och bedömts vara i överensstämmelse med statsstödsreglerna.

20

Det

erhållna statsstödsgodkännandet löper ut den 31 december 2005.

21

I tabell 6.6 nedan ges en schematisk redovisning av beskattningen av el- respektive värmeproduktion. Tillsammans med de skattesatser som redovisas i tabell 6.4 utvisar figuren klart att det är mycket gynnsamt att komma i fråga för tillämpning av de särskilda beskattningsregler som gäller för kraftvärmen.

19

Tidigare gynnades kraftvärmeverk i beskattningen såtillvida att skattebefrielse medgavs med 50 procent av energiskatten.

20

Kommissionens beslut den 11 juni 2003 i ärende N 726/2002.

21

Det relativt korta godkännandet kan förklaras med att statsmakterna, i vart fall vid tidpunkten för notifieringen, hade inställningen att förändringarna var temporära i avvaktan på att ett nytt energiskattsystem kunde träda i kraft (jfr prop. 2002/03:1, s. 184 f.).

Tabell 6.6. Schema över beskattning av bränslen som används för el- och värmeproduktion

Produktion av: Kraftvärme (såväl inom som utom industrin)

Annan

värmeproduktion

inom industrin

*

Värmeverk Kondenskraftverk

Värme

0 %

energiskatt

21 %

koldioxidskatt

0 %

energiskatt

21 %

koldioxidskatt

100 %

energiskatt

100 %

koldioxidskatt

---

El**

0 %

energiskatt

0 %

koldioxidskatt

---

---

0 %

energiskatt

0 %

koldioxidskatt

*

Gäller även vid externa värmeleveranser till tillverkningsindustrin.

** Vid samtidig produktion av el- och värme i en kraftvärmeanläggning gäller befrielse från såväl energi-

och koldioxidskatt på det bränsle som används för elproduktion. Skatteverket anser dock att 3 % av tillfört

bränsle vid kondenskraftproduktion och 1,5 % av tillfört bränsle, som hänförs till elproduktionen i ett

kraftvärmeverk skall beskattas som intern förbrukning och är därmed beskattningsbart med energiskatt

och koldioxidskatt.

Såsom framgår av tabellen ovan medges skattebefrielse på bränslen som förbrukats för värmeproduktion i en kraftvärmeanläggning med hela energiskatten och 79 procent av koldioxidskatten. För råtallolja medges skattebefrielse med ett belopp som motsvarar den energiskatt och 79 procent av den koldioxidskatt som tas ut på lågbeskattad olja.

En förutsättning för skattebefrielse är att el- och värmeproduktionen sker integrerat och samtidigt, dvs. att produktionen sker i en sammanhållen process och att förhållandena vid varje tillfälle är avgörande.

I fråga om bedömningen av om framställningen av elkraft och värme har tillräcklig omfattning uttalade skatteutskottet i samband med bestämmelsens tillkomst att hänsyn bör kunna tas till vald produktionsteknik och andra omständigheter som är av betydelse (SkU 1990/91:26). Dåvarande Riksskatteverket (numera Skatteverket) har tolkat utskottets uttalande och givit vissa rekommendationer kring tillämpningen av bestämmelsen (RSV Ip 1993:1,

s. 15). Dessa rekommendationer har senare förts över till Riksskatteverkets allmänna råd om beskattning av bränslen enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi (RSV 2002:18). I dessa råd redovisas således de krav som Skatteverket i energieffektivitetshänseende anser bör ställas på en kraftvärmeanläggning för tillämpning av den särskilda skattesatsen för kraftvärme.

Vid samtidig produktion av skattepliktig elektrisk kraft och värme bör båda produkterna framställas och nyttiggöras i mer än obetydlig omfattning för att avdrag skall medges för halva energiskatten. När man gör bedömningen av om framställningen av elektrisk kraft respektive värme har tillräcklig omfattning bör hänsyn kunna tas till vald produktionsteknik och andra omständigheter.

Vid produktion av kraftvärme genom mottrycksteknik bör elproduktionen anses ske i mer än obetydlig omfattning om förhållandet mellan el- och värmeproduktionsförmågan (alfavärdet) uppgår till minst 0,20 om värmen i huvudsak nyttiggörs i form av hetvatten. Med el- och värmeproduktionsförmåga bör förstås det konstruktivt högsta möjliga alfavärdet och inte vad som produceras momentant. Om värmen i stället i huvudsak nyttiggörs i form av ånga bör alfavärdet uppgå till minst 0,05 för att avdrag skall kunna medges.

Genom dessa allmänna råd ställs således vissa krav på nivån på elproduktionen i kraftvärmeverken för att den lägre skattenivån skall vara tillämplig. Angående tillämpningen av dessa allmänna råd har Skatteverket upplyst att de i praktiken inte tillämpas, i vart fall såtillvida att de inte ligger till grund för att vägra skattebefrielse. De är dock alltjämt gällande.

Kraftvärmedirektivet

Det är naturligtvis inte endast i Sverige som fördelarna med kraftvärmeproduktion har uppmärksammats. Inom EU antogs den 11 februari 2004 det s.k. kraftvärmedirektivet (2004/8/EG).

22

Syftet med direktivet är att underlätta etablering och drift av kraftvärmeverk för att spara energi och motverka klimatförändringar. I den grönbok om trygg energiförsörjning som kommissionen lade fram år 2000 konstaterades att unionen konsumerar allt mer energi och att andelen importerad energi är stigande. Eftersom potentialen att producera kraftvärme på det

22

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG av den 11 februari 2004 om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG (EUT L 52, 21.2.2004, s. 50).

befintliga värmeunderlaget är betydligt större än vad som i dag utnyttjas inom unionen ser man kraftvärmen som en viktig faktor i strävan att effektivisera energianvändningen, öka försörjningstryggheten och minska utsläppen av koldioxid. Därutöver leder en ökad andel kraftvärme till andra fördelar såsom en ökad konkurrens mellan producenter och minskade elnätförluster eftersom anläggningarna ofta ligger nära förbrukarna på nätet. Direktivet ålägger medlemsstaterna att stödja kraftvärmen ekonomiskt på kort och medellång sikt, så länge de externa kostnaderna inte är internaliserade i energipriset. Direktivet utgör ett ramverk för främjande och utveckling av kraftvärme och ett viktigt medel för att de nationella stödsystemen skall fungera på ett harmoniserat sätt både ekonomiskt och administrativt. I dag existerar en mängd olika stödmekanismer som t.ex. investeringsstöd, skattebefrielser eller skattereduktion, gröna certifikat och direkta prisstöd. För att stödet till kraftvärme skall grundas på de primärenergibesparingar som uppstår vid kraftvärmedrift måste man tillämpa kriterier på energieffektivitet. Endast högeffektiv kraftvärme bör kunna bli föremål för de aktuella stöden och kriteriet för att få betecknas som högeffektiv är att energibesparingarna till följd av den kombinerade produktionen uppgår till minst 10 procent jämfört med separat produktion av el och värme. För att göra det möjligt för producenterna att påvisa att den el de säljer har producerats genom högeffektiv kraftvärme skall medlemsstaterna säkerställa att ursprungsgarantier kan lämnas på begäran av producenten. Medlemsstaten skall utse oberoende behöriga organ som kan intyga att driftsvillkoren i kraftvärmeverk är sådana att de uppfyller kriterierna. Medlemsstaterna skall senast den 21 februari 2006 ha implementerat de bestämmelser i lagar som krävs för att följa direktivet om främjande av kraftvärme. För svenskt vidkommande utreder Fjärrvärmeutredningen (N 2003:03) för närvarande lämpliga former för att i svensk lagstiftning uppfylla de krav som direktivet ställer.

23

23

Fjärrvärmeutredningen har följande direktiv: dir. 2002:160, dir. 2003:77, dir. 2003:138, dir. 2004:58 och dir. 2004:130.

6.7.2. Överväganden

Såvitt utredningen kunnat utröna är det i dag inte särskilt vanligt att kraftvärme ”konstrueras” genom påhäng av en turbin eller liknande i syfte att få del av de gynnsammare reglerna för beskattningen av insatta bränslen. Genom att inkludera avfallet i energibeskattningen kommer det emellertid att uppstå ett mycket stort incitament att styra de avfallsfraktioner som skall förbrännas till en kraftvärmeanläggning, alternativt att åstadkomma att den egna anläggningen uppfyller kriterierna för att betraktas som kraftvärme. Vidare finns det, för den som planerar att bygga en förbränningsanläggning, all anledning att se till att anläggningen i beskattningshänseende klassificeras som en kraftvärmeanläggning. Eftersom det i dag i skattelagstiftningen saknas kriterier för att skilja mindre effektiv kraftvärme från mera effektiv kraftvärme finns det en risk för att avfallsförbränningskollektivet – allt annat lika – bygger lågeffektiv kraftvärme endast i syfte att tillgodogöra sig den lägre skattenivån. Utredningen ställer sig därvid mycket tveksam till om Skatteverkets allmänna råd i konstitutionellt hänseende utgör ett legalt hinder mot att erbjuda även mindre effektiv kraftvärme den lägre beskattningen. Då utredningen nu föreslår att det fossila avfallet skall beskattas uppkommer mer eller mindre ett uttalat behov av att tydligt lagreglera förutsättningarna för att komma ifråga för den lägre beskattningen. Beträffande denna fråga har vi under arbetets gång fört en löpande dialog med Fjärrvärmeutredningen och dess kansli. Dialogen har förts framförallt i syfte att klargöra den ungefärliga räckvidden av respektive utrednings förslag.

Ett grundläggande övervägande är om förslaget på skärpta regler för kraftvärmebeskattningen endast skall omfatta avfallsförbränning eller om utredningen skall föreslå att reglerna ändras generellt. Det kan ifrågasättas om statsstödsreglerna skulle kunna acceptera olika beskattningsnivåer inom kraftvärmen endast med avseende på vilket bränsle som används. Såvitt utredningen kan bedöma skulle det i vart fall bli svårt att med framgång argumentera för en sådan lösning. Mot bakgrund härav finner utredningen att kraven för att komma i fråga för den lägre skattenivån skall ha en generell utformning. Även om förslaget i denna del möjligen skulle kunna hävdas ligga utanför utredningens uppdrag gör vi ändå bedömningen att utredningsdirektiven erbjuder sådana frihetsgrader att de i vart fall inte omöjliggör för utredningen att lägga

detta förslag. I synnerhet när förslaget bidrar till att förstärka styrningen mot flera relevanta miljömål.

En lämplig utgångspunkt är därvid att den lägre skattenivån endast skall vara tillämplig om kraftvärmeproduktionen definitionsmässigt är särskilt effektiv, dvs. uppfyller vissa särskilda krav på effektivitet. Genom denna distinktion klargörs att det för skattebefrielse inte endast är tillräckligt att värme och el produceras samtidigt utan även att vissa krav ställs på produktionens effektivitet. Inom Fjärrvärmeutredningen diskuteras huruvida ett krav på högeffektiv kraftvärme skall gälla som ytterligare villkor för skattenedsättning.

Effektiviteten i kraftvärmeverk kan presenteras på olika sätt; alfavärdet/elutbytet (förhållandet mellan elproduktion och värmeproduktion, elverkningsgrad (förhållandet mellan elproduktion och bränsleförbrukning) samt energieffektivisering jämfört med separat produktion av el och värme t.ex. enligt kraftvärmedirektivet. Utredningen anser att en skatt som syftar till miljöförbättring genom effektivare användning av råvaror och energi inte under några förhållanden får premiera tekniska lösningar som innebär större värmeförluster, t.ex. med rökgaserna. Därvid är den egna anläggningens förmåga att omvandla bränsle till el en parameter som är entydig, relevant och lätt att verifiera. En elverkningsgrad vid passande nivå synes därför väl lämplig att använda såsom skiljelinje i beskattningen. Hittills synes dock beskattningen ha använt sig av s.k. alfavärden och det kan vara lämpligt att i ett inledningsskede endast lagfästa de krav som Skatteverket redovisar i sina allmänna råd om att alfavärdet skall uppgå till minst 0,2. Med el- och värmeproduktionsförmåga bör, liksom vad som anges i Skatteverkets allmänna råd, förstås det konstruktivt högsta möjliga alfavärdet och inte vad som produceras momentant. Kravets utformning på längre sikt bör dock diskuteras utifrån det ovan anförda.

Eftersom avfallsförbränning generellt sett är storskalig gör utredningen bedömningen att de förändringar som föreslås i tillräcklig omfattning styr ut- och nybyggnad av avfallsförbränningen mot kraftvärme i allmänhet och mot effektiv kraftvärme i synnerhet. Några särskilda förslag läggs inte beträffande hur mer effektiv småskalig kraftvärme och mikrokraftvärme skall främjas. Utredningen förutsätter i stället att Fjärrvärmeutredningen kommer att ta upp och analysera dessa mindre

anläggningar med avseende på bland annat de krav som ställs i kraftvärmedirektivet (jfr utredningens direktiv, dir. 2004:58).

6.7.3. Förslag

Utredningens förslag: Såsom krav för skattebefrielse för bränsle som används för värmeproduktion vid samtidig produktion av värme och skattepliktig elektrisk kraft skall gälla att kraftvärmeanläggningen uppfyller kraftvärmedirektivets kriterier för högeffektiv kraftvärme. Därutöver skall det krav om ett lägsta alfavärde om 0,2 som ges i Skatteverkets allmänna råd föras in i LSE.

I enlighet med vad som diskuteras inom Fjärrvärmeutredningen finner vi det lämpligt att i LSE foga in ett krav på att en kraftvärmeanläggning skall uppfylla kraftvärmedirektivets kriterier för högeffektiv kraftvärme för att komma ifråga för skattebefrielse. Vad beträffar de referensvärden som behövs för beräkning av högeffektiv kraftvärme ankommer det på Fjärrvärmeutredningen att bedöma om nationella sådana skall införas, eller om kommissionens harmoniserade referensvärden skall avvaktas.

Genom att inkludera den nya skattepliktiga produkten i LSE och det därigenom breddade tillämpningsområdet för kraftvärmebeskattningen är det vidare naturligt att låta Skatteverkets krav på ett alfavärde om 0,2 komma till uttryck i lagen i stället för i allmänna råd. Det kan dessutom anmärkas att det ytterst rör sig om en skattelagstiftning och att därmed även konstitutionella krav talar för en lagreglering. Utredningen föreslår därvid att samma kriterium, alfavärde lika med 0,2, skall gälla vare sig värmen används i form av varmvatten eller ånga. Det kriterium med alfavärdet lika med 0,05 som Skatteverket anger i fall då värmen utnyttjas i form av ånga uppfyller inte kraftvärmedirektivets kriterium för högeffektiv kraftvärme. Eftersom det finns avfallsförbränningsanläggningar med 28 procent elutbyte (alfavärde 0,45) finner utredningen att ett krav på alfavärde 0,2 är en så pass lågt satt gräns att även anläggningar som levererar ånga normalt kan uppfylla detta.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen således att LSE kompletteras dels med ett krav på att en kraftvärmeanläggning skall

uppfylla kraftvärmedirektivets kriterier för högeffektiv kraftvärme, dels med ett krav på ett alfavärde om minst 0,2. Till detta bör läggas att dessa kravs utformning bör övervägas vidare utifrån bland annat resultaten av Fjärrvärmeutredningens arbete och det fortsatta arbetet inom denna utredning.

6.8. Särskilt om farligt avfall

6.8.1. Bakgrund

Vissa typer av avfall som klassificeras som farliga destrueras i dag genom förbränning vid hög temperatur. Denna behandling är ofta den ur miljösynpunkt lämpligaste behandlingsmetoden. Verksamheten är hårt reglerad och kräver tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken. Tillståndet kan reglera tekniska villkor för utsläpp och vilka avfallsslag som får förbrännas. Tillståndet för med sig strikta kontrollprogram för utsläpp av olika ämnen, tillsyn, egenkontroll etc. varför denna typ av destruktion är mycket kostsam.

En betydande del av det organiska farliga avfallet har fossilt ursprung. Det rör sig t.ex. om förorenade lösningsmedel, färgavfall, oljeslam, kemikalieavfall, jord förorenad av olja, bekämpningsmedel och PCB. Genomgående för dessa avfallstyper är att de inte består av rena fraktioner utan ofta är en blandning av vatten, oorganiskt material och material med fossilt ursprung. Plast- och gummi är normalt inte farligt avfall, men det kan förekomma plaster i visst avfall såsom t.ex. kasserad och kontaminerad processutrustning från kemikalietillverkning, kontaminerat emballage, PCBförorenad kabel samt riskavfall.

Vid utformningen av avfallsskattemodellen redogör vi i avsnitt 7.7.6 för vår bedömning kring ett eventuellt undantag för farligt avfall. Den bedömningen görs med utgångspunkt i avfallsskattemodellens övergripande syften, nämligen minskad uppkomst av avfall samt ökad materialåtervinning. Vid en bedömning av om ett undantag krävs enligt den modell som nu diskuteras, nämligen energiskattemodellen, gör sig även andra överväganden gällande. Det grundläggande syftet bakom energibeskattningen är att beskatta fossila energislag när de används för uppvärmningsändamål (och motordrift). En ökad materialåtervinning är i energiskattemodellen således att betrakta som en positiv effekt av en likformig energibeskattning. Under sina överväganden har

utredningen beaktat den probleminventering som gjordes av 2001 års avfallsskatteutredning.

24

6.8.2. Överväganden

I linje med LSE:s systematik (och energiskattedirektivets) skall beskattning ske när ett bränsle används för uppvärmningsändamål. Häremot står i viss mån den s.k. Polluter Pays Principle enligt vilken den som förbränner något, oavsett vad detta är, skall betala för de utsläpp som verksamheten ger upphov till. I annat fall innebär det rent krasst att någon annan får betala, allt under förutsättning att utsläppen kan antas vara förenade med kostnader i form av skador på miljö och hälsa eller kostnader för rening och återställande.

Utredningen har bedömt att avfallsförbränning i Sverige generellt sett är fråga om att förbränningen sker för uppvärmningsändamål och alltså inte för kvittblivning. Detta gäller således generellt men frågan ställs på sin spets när det gäller det farliga avfallet, och kanske särskilt vad gäller det farliga avfall som måste förbrännas på särskilt sätt och i särskild anläggning för att destrueras. Det farliga avfallet karakteriseras också av att förbränning i många fall uttalat är den bästa behandlingsmetoden och i några fall t.o.m. av att förbränning är ett lagkrav. Vid sådana förhållanden kan det finnas anledning att överväga huruvida förbränning av farligt avfall bör bli föremål för en särreglering inom ramen för LSE. Om man därutöver kan säga att förbränning av farligt avfall huvudsakligen handlar om destruktion (kvittblivning) och således inte om uppvärmning ligger det dessutom utanför LSE:s art och funktion att beskatta detta avfall. Vid en sådan bedömning bör ett undantag formuleras för att inte rubba systematiken i LSE.

I vissa fall ger dock destruktionen, dvs. det huvudsakliga ändamålet för förbränningen, stora möjligheter till energiutvinning i form av värme och el, vilken också i många fall kan ses som ett effektivt utnyttjande av det farliga avfallets energiinnehåll. Frågan är då om detta skall beaktas vid bestämmande av vad som är skattepliktigt enligt LSE. Ur avfallssynpunkt tydliggörs gränserna mellan s.k. bortskaffande och energiåtervinning i EG-domstolens

24

Skatt på avfall idag – och i framtiden (SOU 2002:9), s. 201 f.

domar i målen C-228/00 och C-458/00.

25

Skiljelinjen mellan dessa

begrepp såsom de kan utläsas av domarna består i vilken typ av anläggning som avfallet förbränts i. Härvid uttalas att förbränning vid en anläggning som utformats för bortskaffande av avfall inte kan anses ha avfallsåtervinning som huvudsyfte, även om det vid förbränningen vidtas åtgärder för att återvinna all, eller en del av den värme som genereras vid förbränningen.

6.8.3. Förslag

Utredningens förslag: Farligt avfall som förbränns i en anläggning vars huvudsakliga syfte är att destruera farligt avfall skall anses ha tagits i anspråk för annat ändamål än uppvärmning. I enlighet härmed skall vare sig energiskatt eller koldioxidskatt tas ut vid förbränning.

Enligt utredningens bedömning finns det fog för att anse att det farliga avfall som förbränns i anläggningar, vilka särskilt konstruerats i huvudsakligt syfte att destruera farligt avfall inte används för uppvärmningsändamål. Ett skatteuttag skulle i de fallen stå i strid med syftet bakom LSE. Ett undantag måste därför formuleras. En avgränsning skulle kunna bestå i att endast anläggningen som sådan undantogs från beskattning. En nackdel med en sådan avgränsning är att det skulle kunna få till följd att även annat avfall förs in till anläggningen i syfte att undvika skatt. Undantaget behöver således avgränsas ytterligare. En rimlig avgränsning är att låta undantaget endast avse farligt avfall. Eftersom undantaget begränsas till att avse anläggningar som konstruerats i huvudsakligt syfte att destruera farligt avfall kommer industrins interna förbränning av internt producerat farligt avfall normalt sett inte att omfattas av undantaget, eftersom dess förbränning är en del i den industriella tillverkningsprocessen och som sådan får anses ske för uppvärmningsändamål. Inte heller industrins förbränning av externt producerat avfall kommer att omfattas av undantaget. Detta är rimligt dels p.g.a. att avfallet här konkurrerar med andra skattepliktiga bränslen, dels p.g.a. att det här som utgångspunkt är fråga om att avfallet används för

25

Mål C-228/00 Kommissionen mot Tyskland, REG 2003, s. I-1439. och mål C-458/00 Kommisionen mot Luxemburg, REG 2003, s. I-1553.

uppvärmningsändamål. Om en industri uppför en separat förbränningsanläggning i syfte att destruera farligt avfall skall givetvis även den anläggningens förbränning av farligt avfall undantas beskattning.

En befarad konsekvens av förslaget är att industrin försöker styra det avfall som uppkommer inom industrin till en skattebefriad anläggning. Det är dock föga troligt att så sker eftersom mottagningsavgifterna vid en sådan särskilt konstruerad anläggning är så pass höga, därtill kommer transportkostnader m.m.

Undantagets förenlighet med statsstödsreglerna diskuteras under avsnitt 6.10 nedan.

6.9. Beskattningsförfarandet

6.9.1. Beskattningsförfarandet för punktskatter i allmänhet

Den nya skattepliktiga produkten skall träffas av energiskatt och koldioxidskatt. Dessa skatter är s.k. punktskatter, vilka sedan den 1 januari 2003 är infogade i skattekontosystemet. Förfarandet hanteras gemensamt med stöd av reglerna i skattebetalningslagen (1997:483, SBL). Vid ett införande av den nya skattepliktiga produkten i LSE finns det inte anledning att i någon nämnvärd utsträckning frångå vad som gäller för övriga energi- och punktskatter. Den enda större skillnaden är sannolikt att skatteplikten för den nya skattepliktiga produkten är knuten till dess användning som bränsle och inte till dess egenskaper såsom produkt betraktat. Denna skillnad som har sin grund i praktiska överväganden spelar sannolikt inte någon avgörande roll för möjligheterna till ett effektivt beskattningsförfarande.

Enligt reglerna i 10 kap. SBL skall den skattskyldige varje månad inkomma till Skatteverket med en punktskattedeklaration. Härvid skiljer sig LSE från lagen (1999:673) om skatt på avfall enligt vilken deklaration skall ske kvartalsvis. Av 10 kap. 17 b § SBL framgår att en punktskattedeklaration, utöver bland annat skattens netto- och bruttobelopp även skall ta upp de ytterligare uppgifter som behövs för beräkning och kontroll av punktskatt. Om en tillförlitlig beräkning inte kan göras på grundval av tillgängliga uppgifter kan skatten bestämmas efter vad som framstår som

skäligt, s.k. skönsbeskattning (se 21 kap. SBL jämfört med 11 kap. 19 § samma lag).

6.9.2. Närmare om skattens beräkning och skatteuttaget

Några bakgrundsfrågor

Utredningen har, såsom framgår ovan, stannat för att låta avfall och andra – i dag icke skattepliktiga – materials innehåll av fossilt kol vara det som grundar skatteplikt. Av praktiska skäl har utredningen låtit bli att knyta den nya skattepliktiga produkten till en avfallsdefinition. Skatten skall tas ut på avfallets procentuella innehåll av fossilt kol beräknat på dess vikt. Det är alltså viktprocenten som kommer att avgöra skatteuttaget för de fall det är blandade fraktioner som förbränns. I detta hänseende skiljer sig avfallet från övriga skattepliktiga bränslen eftersom det har den egenskapen att det ofta är uppblandat med skattefria fraktioner. För att åstadkomma en god beskattningsfunktion och ett korrekt skatteuttag krävs goda rutiner. För att klargöra hur dessa rutiner bör se ut diskuteras i det följande några grundläggande frågeställningar.

Skall skatten tas ut beroende på avfallets utsläpp av koldioxid, eller beroende på avfallets innehåll av fossilt kol?

Den skattepliktiga produkten är avfallets innehåll av fossilt kol. I LSE:s systematik ligger att det är bränslena som beskattas och inte de utsläpp de ger upphov till (detta förutsätts emellertid ske indirekt genom att bränslenas respektive koldioxidskattesats sätts på grundval av bränslets kolinnehåll, och alltså i en förlängning dess utsläpp). Detta motsvarar också den metod som utredningen använt sig av ovan för att bestämma koldioxidskattesatsen till 3 337 kronor per ton.

Om alternativet utsläppsskatt valdes skulle ett naturligt angreppssätt i stället vara att helt enkelt beskatta varje kilo koldioxidutsläpp med 91 öre.

26

En riktig beskattning enligt en

sådan modell kräver kontinuerligt mätning i rökgaserna. Det kan ifrågasättas om man bör göra ett sådant avsteg för ett enskilt

26

Vid beräkningen av koldioxidskattesatserna utgår statsmakterna f.n. från 91 öre per kilo.

bränsle inom ramen för den generella struktur som LSE erbjuder. För att överhuvudtaget överväga ett sådant alternativ krävs också att det finns tillgång till fullgoda mätmöjligheter.

Vilka möjligheter finns det att bestämma avfallets andel av fossilt kol?

Det finns i dag några olika metoder för att bestämma andelen fossilt kol i en avfallsfraktion. Flera av metoderna behandlas av den tekniska kommittén TC 343 ”Solid recovered fuels” på uppdrag av den Europeiska standardiseringskommitténs (CEN).

27

Ett inslag i

kommitténs arbete är att ta fram standardmetoder för att avgöra mängden biomassa i ett återvunnet bränsle. En metod som diskuteras är att genomföra plockanalyser och utgå från dessa. En annan metod baserar sig på selektiv upplösning av materialet. Ytterligare en metod som behandlas är den s.k. C-14 metoden, som från början är en naturvetenskaplig metod som används till att datera organiskt material. Angående C-14 konstaterar kommittén att det ännu inte är en metod för standardisering. Man konstaterar dock att metoden kan utvecklas så att den kan läggas till i senare revisioner.

Vilka tekniska möjligheter finns det i dag att mäta fossilt kol i rökgasutsläppen?

Såvitt utredningen kunnat utröna finns det i dag inte någon officiellt standardiserad metod för att mäta fossilt kol i rökgaser och det dröjer i vart fall ett par år innan en sådan metod är utvecklad. Detta innebär att det knappast går att använda sig av sådana mätresultat som grund för beskattningen. En helt annan fråga är om det finns någon metod som uppfyller tillräckliga krav på tillförlitlighet för att kunna användas som ett hjälpmedel för beskattningen. För att belysa vilka möjligheter som det i dagsläget finns att mäta förekomsten av fossilt kol i rökgaserna har utredningen inhämtat en konsultrapport från METLAB miljö AB (se bilaga 8).

28

I korthet framgår av rapporten att det redan i dag

finns goda möjligheter att ta ut representativa koldioxidprov, t.ex. som medelvärde under en vecka, vilka sänds till laboratorium för

27

Se bl.a. skrivelsen Solid recovered fuels –Methods for the determination of biomass content, CEN/TC 343 N 118 WI 00343005, 2005-01-25 (draft).

28

Mätmetod för fossilt kol, METLAB miljö AB, 2005-02-25.

bestämning. Resultaten kan sedan användas till stöd för såväl Skatteverkets kontroll som de skattskyldigas möjlighet att styrka lämnade uppgifter.

Skall allt avfall innehållsdeklareras eller kan det bli aktuellt att tillämpa schabloner för visst avfall?

Som utgångspunkt bör gälla att de skattskyldiga skall deklarera innehållet i det avfall som förbränns med avseende på dess innehåll av fossilt avfall, dvs. företrädesvis dess innehåll av plast (och gummi). En stor mängd avfall kan dock inordnas i kategorin blandat kommunalt avfall. För denna kategori skulle det innebära en förenkling för såväl Skatteverket som de skattskyldiga om en schablon fick tillämpas. I ett inledningsskede kan en lämplig schablon för kolinnehållet i en fraktion blandat kommunalt avfall sättas till fjorton procent.

29

Detta innebär att en fiktiv skattesats

för ett ton blandat avfall där den fossila delen har ett kolinnehåll om 90 procent uppgår till 439 kronor (3 487 kr x 14 % x 90 %) när avfallet förbränns i ett värmeverk. Det är dock inte nödvändigt att ange nivån på denna schablon i lagtexten utan vi anser att det är tillräckligt att grunderna för skatteuttaget, dvs. innehållet av fossilt kol, anges direkt i lag. Den schablon som används bör i stället kunna återfinnas i Skatteverkets rekommendationer (jfr t.ex. den schablon som används inom kraftvärmebeskattningen, se tabell 6.6 ovan). Skatteverkets allmänna råd och föreskrifter får i den nu avsedda meningen anses vara ett utflöde av lagtexten som fyller ut denna, utan att i materiellt hänseende lägga till något (jfr utredningens resonemang under 6.7.2 ovan avseende nödvändigheten i att lagreglera kriterierna för kraftvärmebeskattningen). Det får därvid förutsättas att schablonen kan förändras om senare forskningsresultat eller dylikt kan påvisa att den bör ändras. Det är också naturligt att den nya skatten ger ett helt annat fokus på koldioxidutsläppen från avfallsförbränningen, varför det högst sannolikt kan förväntas fler analyser av denna fråga än vad som finns tillgängliga i dag.

29

Förbränning av avfall – Utsläpp av växthusgaser jämfört med annan avfallsbehandling och annan energiproduktion, RVF rapport 2003:12. I rapporten redovisas att cirka 14 viktprocent av inkommande avfall till svenska avfallsförbränningsanläggningar utgörs av oljebaserade material med fossilt ursprung. Det fossila innehållet av kol i dessa material kan variera. I regel uppgår det fossila kolinnehållet till ca 90 procent i dessa fraktioner (”vanlig” plast, t.ex. polyeten).

Genom att använda en schablon på det blandade avfallet får man inte endast ett mera hanterbart administrativt system, utan även ett incitament att nedbringa den totala avfallsmängden. Med andra ord innebär ett ton mindre avfall en minskad skatt med 439 kronor, om avfallet annars förbränts i en värmepanna respektive med 54–78 kronor om avfallet förbränts i ett kraftvärmeverk med en elverkningsgrad om 15–28 procent vid totalt nyttiggörande av 90 procent av avfallets energiinnehåll. Det är därutöver viktigt att även utsortering av de fossila fraktionerna lönar sig, varför det måste gå att påverka schablonen för den skattskyldige. De skattskyldiga bör därför i deklaration kunna uppge om de anser att schablonen inte är rättvisande i det enskilda fallet. En sådan avvikelse från schablonen måste naturligtvis styrkas på lämpligt sätt.

För det avfall som inte kan hänföras till kategorin blandat kommunalt avfall bör någon schablon inte tillämpas. I stället får det ankomma på den som förbränner avfallet att ha sådan kännedom om innehållet att det går att deklarera det fossila innehållet rättvisande. I den mån detta inte framgår genom avfallslämnarens eller den egna dokumentationen kan det bli aktuellt med plockanalyser av olika slag.

Avslutningsvis får anmärkas att det för industrins förbränning inte torde vara förenat med några större svårigheter att deklarera vad som förbränns, eftersom det här normalt sett är fråga om olika restprodukter från den egna industriella processen. I den mån det rör sig om externt producerat avfall bör det även då finnas god kunskap om avfallets sammansättning.

Skall schablonen ställas till en hög nivå?

En ytterligare fråga som måste ställas är om schablonen enligt ovan bör sättas på en högre nivå än fjorton procent för att därigenom främja mätning i rökgaserna. Det är naturligtvis av visst värde om de skattskyldiga på sikt kan uppmuntras att genomgående använda sig av rökgasmätning som underlag för deklaration, eftersom skatten då skulle tas ut i enlighet med de faktiska förhållandena. Detta skulle sannolikt också minska riskerna för skatteundandragande. Tillämpning av en för hög schablon skulle dock genomgående leda till att den förnybara delen av avfallet beskattas i de fall som den skattskyldige inte kan förebringa tillförlitliga mätresultat. Det kan dessutom ifrågasättas om formerna för skattens

uttagande skall styra mot en mer eller mindre obligatorisk skyldighet att mäta rökgasernas innehåll av fossilt kol, i vart fall om skatten skall beräknas efter den skattskyldiga produktens vikt, och inte dess utsläpp.

Kan sameldning bli ett problem?

Med sameldning avses här att flera olika bränslen eldas samtidigt. Det kan röra sig om såväl skattepliktiga som icke skattepliktiga bränslen. Enligt vår bedömning bör sådana förfaranden inte innebära några större problem i beskattningen, i all synnerhet om skatten beräknas på grundval av mängden skattepliktigt bränsle som förbränns. Möjligen skulle problem kunna uppstå om alternativet med utsläppsskatt valdes, eftersom rökgasproverna då skulle utvisa en större mängd koldioxid än vad som kan hänföras till avfallet. Det får dock förutsättas att avfallsförbrännaren känner till vilken mängd konventionella fossila bränslen som används, t.ex. kol eller olja. Det bör då inte vara alltför svårt att justera resultatet från ett eventuellt rökgasprov med avseende på den mängd koldioxid som t.ex. den inlevererade eldningsoljan gett upphov till. Det kommer då naturligtvis inte gå att nå exakt visshet i om skatteuttaget är alltigenom korrekt. Det bör däremot kunna gå att göra en skälig bedömning av om den deklarerade mängden fossilt kol är rimlig och kan ligga till grund för skatteuttaget, eller om ytterligare underlag behöver tas in för att verifiera riktigheten i den skattskyldiges deklaration. Det senast sagda får dock anses utgöra ett argument för att inte låta den nya skatten tas ut i form av en utsläppsskatt.

Hur hanteras plast och gummi av biologiskt ursprung?

Även om nästan all plast och gummi är av fossilt ursprung förekommer det biologiska varianter av dessa produkter, varav naturgummi torde vara den mest kända. Frågan är i vilken mån beskattningen skall parera för förekomsten av sådana (icke skattepliktiga) material. I normalfallet bör det dock röra sig om så små kvantiteter att det inte spelar någon roll för skatteuttaget. Om någon mera kontinuerligt förbränner sådana material och därför redovisar att en mindre mängd av den plast och det gummi som

förbränts är skattepliktigt bör det ankomma på den skattskyldige att på lämpligt sätt styrka förekomsten av icke fossila plast- och gummimaterial.

Förslag

Utredningens förslag: Skatteuttaget skall grundas på avfallets innehåll av fossilt kol och inte på dess utsläpp av koldioxid. De skattskyldiga skall deklarera i vilken omfattning de använt sig av skattepliktiga bränslen, dvs. innehållet av fossilt kol i avfall och annat material. Skatteinbetalning skall ske utifrån deklaration. För att möjliggöra ett effektivt deklarationsförfarande kan de skattskyldiga använda sig av olika schablonvärden i sin redovisning. Sådana schabloner bör framförallt komma till användning vid beskattningen av blandat kommunalt avfall. I övriga fall bör krav ställas på att de skattskyldiga skall redovisa det fossila innehållet i det som förbränns.

Vid bedömning av de överväganden som redovisats ovan är det vår mening att det inte bör komma i fråga att skatten på förbränning av avfall utformas som en utsläppsskatt. Utredningen har genomgående vinnlagt sig om att inordna avfallet i LSE:s generella struktur, bland annat p.g.a. de fördelar i tillämpningen som detta medför. Detta talar för att skatten skall tas ut på grundval av avfallets innehåll av fossilt kol och inte på grundval av dess koldioxidutsläpp. När det dessutom i dagsläget saknas en standard för att mäta förekomsten av fossilt kol i rökgaserna är det inte heller realistiskt att bygga skatteuttaget på denna förutsättning. Detta utesluter dock inte att mätningar av rökgaserna kan få stor betydelse såväl för Skatteverkets kontroll som för de skattskyldigas möjligheter att styrka sin redovisning, t.ex. i de fall som den tänkta schablonen för blandat kommunalt avfall frångås.

De skattskyldiga skall således deklarera i vilken omfattning de förbrukat avfall eller annat material med fossilt kolinnehåll för uppvärmningsändamål. För att underlätta för de skattskyldigas redovisning, men även för att få en likformighet i beskattningen bör en schablon kunna få användas vad beträffar deklarationen av blandat kommunalt avfall. Som utgångspunkt bör denna schablon innebära att det nämnda avfallet innehåller fjorton viktprocent

fossilt avfall (12,6 viktprocent fossilt kol, vid ett antagande om 90 procent kolinnehåll i det fossila avfallet). Om avfallsförbrännaren endast använt sig av blandat kommunalt avfall kan man alltså regelmässigt anse att 140 kilo per ton skall beskattas utifrån dess innehåll av fossilt kol. Skatteuttaget sker således på grundval den totala vikten fossilt avfall. Det kan naturligtvis inte uteslutas att det vid den praktiska tillämpningen kommer att dyka upp avfallsfraktioner för vilka det kan vara mer eller mindre lämpligt att använda sig av en schablon. Det bör därvid ankomma på Skatteverket att utfärda allmänna råd och föreskrifter med angivande av sådana schabloner. Det är då naturligtvis av vikt att schablonerna bygger på godtagbara fakta om olika fraktioners innehåll av fossilt kol, som ju är det som skall beskattas.

För det avfall som inte tas upp enligt schablon skall det åligga den skattskyldige att redovisa i vilken omfattning detta innehåller fossilt kol. En sådan redovisning bör t.ex. kunna styrkas genom rökgasprov. Det kan även ske genom plockanalyser eller på annat sätt. Det kan antas att skatten här kan ha betydelse för omfattningen på avfallslämnarnas dokumentation och en eventuell utökning av denna. Det får precis som vid övrig beskattning bero på Skatteverket att i varje enskilt fall bedöma om den skattskyldige förmått styrka sina deklarationsuppgifter.

6.9.3. Kontrollaspekter

Beträffande kontrollen av de skattskyldigas förbränning och riktigheten i inlämnade deklarationer och inbetalda skattebelopp kan detta följas upp bland annat genom kontroll mot den dokumentation som det enligt avfallsförordningen (2001:1063) och skattebetalningslagen (1997:483) ankommer på avfallsförbrännaren att sörja för. Det torde vara möjligt att föra in en regel i förordningen (1994:1784) om skatt på energi om att Skatteverket skall få del av dokumentation enligt avfallsförordningen. Denna möjlighet bör övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Kontroll kan också ske genom uppföljande verksamhet och kontinuerlig tillsyn av t.ex. större avfallslämnare, industrier osv. För de samförbränningsanläggningar som deltar i utsläppshandelssystemet ställs det ytterligare krav på redovisning av koldioxidutsläpp m.m., vilket även det kan vara av betydelse ur kontrollsynpunkt. En ytterligare kontrollmöjlighet öppnas om Naturvårds-

verkets förslag i skrivelsen Kvalitet hos avfall som förs till förbränning genomförs.

30

Där finns bland annat förslag om att

införa tydligare krav på karakterisering och kontroll av det avfall som går till avfallsförbränning.

31

Eftersom det är plast och gummifraktioner som utgör den dominerande delen av det skattepliktiga avfallet bör det utöver vad som ovan nämnts även gå att följa plasten i avfallsströmmarna för att därigenom identifiera relevanta avfallsförbrännare. Detta kan sedan följas upp genom kontroll av deras redovisning, såväl i skattehänseende som gentemot de krav som åligger dem som avfallsbehandlare.

Mot bakgrund av det ovan anförda och med hänsyn till det i sammanhanget förmodat låga antalet skattskyldiga får kontrollmöjligheterna enligt utredningen bedömas vara tillfyllest. I figuren nedan ges en schematisk bild av den föreslagna beskattningen varvid också de mest naturliga ingångarna för Skatteverkets kontroll framgår.

30

Kvalitet hos avfall som förs till förbränning, dnr 641-86-04 Rm, Naturvårdsverkets skrivelse 2004-12-16.

31

De kompletterande kraven om karakterisering och kontroll av avfallet föreslås införas som ändringar i förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning. För kraven på karakterisering av avfallet kan även ett införande i avfallsförordningen (2001:1063) övervägas.

Figur 6.1. Schematisk bild av beskattning och kontroll; avfallsförbränningsanläggning

* Mätresultat anges för överskådlighetens skull i två rutor. Det rör sig dock om ett och samma mätresultat som används för olika ändamål, därav den dubbla förekomsten.

6.9.4. Kostnader för administration och kontroll

Skatteverkets kostnader för administration och kontroll av den föreslagna kompletteringen av LSE beräknas till 1,98 miljoner kronor per år. Beräkningen grundar sig på förutsättningarna att det finns cirka 100 skattskyldiga samt att deklaration sker månadsvis. En sammanställning av kostnaderna återfinns i tabell 6.7 nedan. Mot bakgrund av de förväntade skatteintäkterna kan Skatteverkets kostnader inte bedömas vara orimligt höga (jfr tabell 6.8. nedan).

Skatteverket

Skatt

Mätresultat*

Deklaration

Avfallslämnare

Mätresultat*

Skriftlig dokumentation

Ko nt ro ll

Skriftlig dokumentation

Avfallsförbränning

Tabell 6.7. Beräkning av administrativa kostnader för Skatteverkets hantering av en skatt på förbränning av avfall

Typ av kostnad Belopp (tkr) Personal

1

1 600

Omkostnader m.m.

2

300

Förvaltning datastöd

3

80

Summa per år

1 980

Datastöd

4

800

Källa: Skatteverket.

1

Handläggande och reviderande personal. Kostnad per år.

2

Inklusive lokaler, data utrustning, inventarier m.m. Kostnad per år.

3

Underhåll, drift av datastödet. Kostnad per år.

4

Avser utveckling av nödvändigt datastöd. Investeringskostnad.

6.10. EU:s regler om statligt stöd och energiskattemodellen

Bedömning

Utredningens bedömning: Endast det förhållandet att LSE utökas med ytterligare en skattepliktig produkt medför inte några komplikationer i statsstödshänseende. Däremot bör denna nya produkt prövas gentemot de differentieringar som blir tillämpliga på den. Därvid är den s.k. industriskattesatsen även fortsättningsvis att bedöma såsom statligt stöd och måste anmälas till EU-kommissionen, om den skall tillämpas på den nya skattepliktiga produkten. Motsvarande gäller för 0,8-procentsregeln. Det är dock utredningens bedömning att det finns goda möjligheter att få energiskattemodellen i sin helhet accepterad i statsstödshänseende även med avseende på den nya skattepliktiga produkten.

Utformningen av skattebasen – dvs. de produkter som skall beskattas – är av stor betydelse för bedömningen av systemets förenlighet med EU:s statsstödsregler. De svenska energi- och koldioxidskatterna ses av kommissionen i statsstödssammanhang

som en skatt med två komponenter.

32

Syftet med statsstödsreglerna

är att undvika snedvridningar av konkurrensen på den inre marknaden. Vidare är det dock angeläget att EU:s miljömål, särskilt i fråga om främjandet av en hållbar utveckling, integreras i kommissionens kontroll av stöd inom miljösektorn. Det finns alltså inget egentligt motsatsförhållande mellan konkurrens- och miljöpolitiken.

De frågor man får ställa sig vid införandet av en ny skattepliktig produkt i LSE är därför:

1. Innebär åtgärden någon form av statsstöd?

2. Kan detta statsstöd i så fall godkännas enligt artikel 87.3 i EGfördraget, jämfört med de miljöriktlinjer som finns på området?

33

Det ligger visserligen inom varje medlemsstats nationella kompetensområde att bestämma vad som skall beskattas, eller med andra ord definiera skattebasen för en viss skatt. Samtidigt måste man vara på det klara med att det ur statsstödssynpunkt saknar betydelse hur man väljer att utforma en skattefrihet. Det är i stället effekten av lagregeln som skall granskas. Det är därför troligt att kommissionen snarare ser till syftet med en lags uppbyggnad än till hur man faktiskt löst det hela rent lagtekniskt.

Man bör därför försöka beskriva skattebasen så att den i sig kan anses rymmas inom vad som kan anses följa den befintliga skatteordningens art och funktion. LSE bygger i dag på de harmoniserade regler som finns för beskattning av mineraloljor i mineraloljedirektivet, kompletterat med nationell beskattning av el, kol, naturgas och råtallolja. Från och med den 1 januari 2004 har mineraloljedirektivet ersatts av energiskattedirektivet,

34

som

reglerar beskattningen av såväl el som bränslena mineraloljor, kol och naturgas. Det skattepliktiga området anges i energiskattedirektivet främst genom hänvisning till nummer i den kombinerade nomenklaturen, KN-nr, enligt tulltaxe- och statistiknomenklaturen

32

Se bl.a. kommissionens beslut om statligt stöd den 11 juni 2003 i ärende C 42/03 (EUT C 189, 9.8.2003, s. 6).

33

Driftsstöd (dvs. alla former av skattesänkningar och skattebefrielser) regleras i avdelning E av Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön, som antagits av kommissionen år 2001 (EGT C 37, 3.2.2001, s. 3).

34

Rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003 s. 51).

i EU,

35

se artikel 2.1. Härtill finns regler i artikel 2.3 om att även

andra produkter som används för uppvärmning skall beskattas: ”…. alla andra kolväten utom torv som är avsedda för användning, utbjuds till försäljning eller används för uppvärmningsändamål ….”. Dessa kolväten skall beskattas i nivå med likvärdiga energiprodukter (jfr avsnitt 6.1.4 ovan).

Införandet av avfall i LSE

Den svenska energibeskattningen omfattar – på uppvärmningssidan – i dag i allt väsentligt de produkter som skall beskattas enligt energiskattedirektivet. Den enda produkt som numera – i och med energiskattedirektivet – inte omfattas av harmoniserad EG-lagstiftning är råtallolja. Råtallolja beskattas dock till följd av speciella näringspolitiska skäl och bör kunna bortses från i den fortsatta diskussionen. Ur statsstödssynpunkt kan man således hävda att den svenska LSE:s systematik är att beskatta fossila bränslen som används för uppvärmning. I och med den definition av det skattepliktiga avfallet som utredningen enligt ovan stannat för finns det all anledning att tro att införandet av denna nya produkt i energibeskattningen inte utgör statsstöd utan följer den befintliga energiskatteordningens art och funktion.

Beträffande svavelskatten har utredningen valt att inte låta den nya skattepliktiga produkten omfattas av sådan skatt (se 6.3.2 ovan). Valet att överhuvudtaget inte införa en skatt är en nationell bedömning och har inte bäring på reglerna om statligt stöd. Svavelskatten berörs därför inte vidare i detta sammanhang.

Industriskattesatsen

Vad som däremot utgör statsstöd och därför bedöms behöva särskilt granskas och godkännas av kommissionen är den lägre skattenivå som tillämpas för användning inom industrin och kraftvärmeverken, i förhållande till den generella nivå som gäller för övrig uppvärmning (servicesektorn, inkl. värmeverken). Dagens lägre skattenivå (ingen energiskatt och 21 procent koldioxidskatt) för industrin och kraftvärmeverken utgör ett godkänt statsstöd,

35

Kommissionens förordning (EG) nr 2031/2001 av den 6 augusti 2001 om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och den gemensamma tulltaxan, EGT L 293, 24.10.1990, s. 1, jfr artikel 2.5 i energiskattedirektivet.

baserat på punkten 51.1 b första strecksatsen i miljöriktlinjerna. Denna punkt reglerar de EU-harmoniserade skatterna och de fossila bränsleprodukter som i dag beskattas enligt LSE är alla harmoniserade. För dessa produkter gäller att det för statsstödsgodkännande räcker att EU:s minimiskattenivåer är uppfyllda. Avfall däremot är ett inte harmoniserat bränsle, vilket innebär att särskilda regler gäller vid bedömningen av den nedsatta nivån. Av punkten 51.1 b andra strecksatsen av miljöriktlinjerna för statligt stöd följer i sådant fall att de företag, för vilka en lägre total energi- och koldioxidbeskattning tillämpas, alltid måste betala en skatt som utgör en betydande del av den generella skattenivån. Enligt kommissionens praxis utgör en betydande del cirka 20 procent av den generella skattenivån. Såsom utredningen redovisat under 6.4 ovan utgör den nedsatta skattenivån vad beträffar avfallet 20 procent av den generella skattenivån. Utredningen har därför dragit slutsatsen att den nedsatta skattenivån beträffande avfallet uppgår till en betydande del av den generella skattenivån, innebärande att miljöriktlinjernas krav på betydande del har tillgodosetts.

Industriskattesatsens tillämpning inom kraftvärmesektorn

Bedömningen ovan gäller för industriskattesatsen generellt. Beträffande industriskattesatsens tillämpning inom kraftvärmesektorn måste framställningen kompletteras något. De nuvarande reglerna som gynnar kraftvärmeproduktion framför annan värmeproduktion har av kommissionen bedömts vara ett tillåtet statsstöd, eftersom kraftvärmeverken även efter nedsättning betalar en betydande del av skatten (jfr resonemanget ovan avseende industrisektorn). Genom de nu föreslagna förändringarna förändras inte detta förhållande. Däremot innebär ändringen i stället att viss lågeffektiv kraftvärme kan komma att missgynnas i skattehänseende, i förhållande till mer högeffektiv kraftvärme. Enligt utredningens bedömning medför denna förändring emellertid inte att stödåtgärden inte längre kan godtas. Enligt energiskattedirektivets artikel 15.1 d) kan medlemsstaterna nämligen differentiera skatten för högeffektiv kraftvärme, och definitionen av vad som i detta sammanhang är högeffektiv kraftvärme kan än så länge beslutas nationellt. Förändringen ligger dessutom i linje med de syften som ligger till grund för kraftvärme-

direktivet. Sammanfattningsvis är utredningens bedömning att förändringarna i kraftvärmebeskattningen även fortsättningsvis kommer att godtas av kommissionen i statsstödshänseende.

De särskilda nedsättningsreglerna (0,8-procentsregeln och 1,2procentsregeln)

De särskilda nedsättningsreglerna, dvs. 0,8-procentsregeln och 1,2procentsregeln måste även de kommenteras i statsstödshänseende av det skälet att dessa regler skall tillämpas på den nya produkt som förs in i LSE. Därvid har kommissionen tidigare bedömt att 1,2procentsregeln inte utgör statligt stöd. Enligt vår bedömning bör införandet av den nya produkten inte innebära att kommissionen frångår sitt tidigare ställningstagande, eftersom grunden för kommissionens bedömning är att regeln avser mineralogiska processer vars beskattning det överlåtits till medlemsstaterna att besluta om.

Däremot utgör 0,8-procentsregeln statligt stöd. Eftersom den nya produkten är ett icke harmoniserat bränsle föreligger det enligt miljöriktlinjerna

36

ett krav på att den nedsatta skattenivån skall

utgöra en betydande del av den generella skattenivån. Såsom ovan nämnts medför redan industriskattesatsen att skattenedsättningen tangerar gränsen för vad som, enligt kommissionens praxis, kan anses utgöra en betydande del. Detta innebär att ytterligare nedsättning enligt 0,8-procentsregeln medför en risk för att den skattskyldige inte betalar en betydande del av den skatt som skall tas ut på bränslet. Från svensk synvinkel är det dock av stor vikt att 0,8-procentsregeln även omfattar avfallet. Detta framgår bland annat av utredningens redovisning av omfattningen av den förbränning av fossilt avfall som sker inom plast- och kemiindustrin. Utöver obestridliga systemskäl talar alltså även konkurrensskäl för att nedsättningsregeln skall vara generellt tillämplig. Vid en argumentation med utgångspunkt i statsstödsreglerna uppenbarar sig i detta fall en konflikt mellan å ena sidan de övergripande konkurrensreglerna i fördraget och å andra sidan miljöriktlinjerna. Detta sker genom att en tillämpning av riktlinjernas krav på en betydande del i det här fallet leder till snedvridning i konkurrensen mellan företag, beroende på vilka möjligheter till bränsleval som finns. Utredningen vill härvid mena att fördragsreglerna i detta fall

36

Se not 33.

omöjliggör en strikt tillämpning av miljöriktlinjerna. I stället bör en argumentation liknande den som förs i kommissionens ärende avseende den brittiska s.k. klimatförändringsskatten föras.

37

Denna

argumentation bygger på att ett undantag kan anses vara förenligt med stöd av artikel 87.3 c fördraget om det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Eftersom syftet bakom att låta 0,8-procentsregeln vara tillämplig beträffande avfallet är att – vid uttaget av koldioxidskatt – likabehandla företagen förhindras härigenom en oönskad konkurrenssnedvridning. Enligt utredningens mening är därför det stöd som nu diskuteras förenligt med den gemensamma marknaden. Stödet skall därför godtas.

Undantaget för farligt avfall

Utredningen föreslår ovan att farligt avfall som förbränns i en anläggning vars huvudsakliga syfte är att destruera farligt avfall skall ges full skattebefrielse. Skälet är att avfallsförbränningen i det här fallet får anses vara kvittblivning och att avfallet följaktligen inte förbränns för uppvärmningsändamål. Det ligger därför utanför LSE:s art och funktion att beskatta detta avfall, allt under förutsättning att det förbränns i en anläggning vars huvudsakliga syfte är att destruera farligt avfall. Undantaget kan även motiveras av miljöskäl eftersom förbränning i högtemperaturugn ofta är den bästa metoden för att oskadliggöra detta avfall. Undantaget ligger därmed även i linje med LSE:s bakomliggande syfte, nämligen att verka i miljöstyrande riktning. Sammantaget är det utredningens bedömning att detta undantag inte skall bedömas som statligt stöd.

6.11. Förändringar i energibeskattningen utifrån anpassningar till energiskattedirektivet

Inom Regeringskansliet pågår ett arbete med att reformera energibeskattningen utifrån de ramar som energiskattedirektivet ställer. I avsnittet berörs tänkbara förändringar som kan bedömas vara av relevans för utredningens arbete.

37

Kommissionens beslut om statligt stöd den 3 april 2002 i ärende C 18 /2001 - Climate change levy (EUT L 229, 27.8.2002, s. 15).

De särskilda nedsättningsreglerna (se ovan) kommer sannolikt att försvinna och ersättas med en regel om nedsättning för energiintensiva företag som står i överensstämmelse med direktivets artikel 17. Denna ändring föranleder inte några särskilda överväganden av utredningen just vad beträffar den nya skattepliktiga produkten.

En annan ändring som skulle kunna bli aktuell vid reformeringen av den svenska energibeskattningen är att undanta de s.k. mineralogiska processerna från skatt. Dessa processer är för svenskt vidkommande de processer som i dag omfattas av 1,2procentsregeln (jfr ovan). Skattenedsättningskommittén föreslog i betänkande Svåra skatter? (SOU 2003:38) att Sverige skulle utnyttja denna möjlighet när det introducerades genom energiskattedirektivet. Som skäl härför anförde kommittén bland annat att det rör sig om ett fåtal industrier som kan tillämpa undantaget samtidigt som samtliga av dessa verkar i internationell konkurrens (s. 291). Kommittén påpekade vidare att det fanns anledning att anta att ett viktigt konkurrentland som Tyskland skulle komma att utnyttja detta undantag. Om ändringen genomförs innebär den bland annat att den svenska cementtillverkningen blir befriad från de skatter som i dag tas ut med stöd av LSE. Ett sådant undantag skulle rimligen även komma att omfatta det skattepliktiga avfallet.

6.12. Konsekvenser av energiskattemodellen

6.12.1. Statsfinansiella konsekvenser

I tabell 6.8 nedan redovisas de periodiserade nettoeffekterna för offentlig sektor. För en närmare redogörelse för beräkningsgrunder osv. hänvisas till avsnitt 9.

Tabell 6.8

. Periodiserade nettoeffekter för offentlig sektor 2007–

2009 samt varaktig nettoeffekt, miljoner kronor

Fr.o.m.

1/1

2007 2008 2009

Varaktig

nettoeffekt

Skatt på avfall som förbränns genom den fossila delen av avfallet som går till förbränning

920 790 740 660

De tillkommande administrativa kostnaderna för att utöka energibeskattningssystemet med den fossila delen av avfallet kan beräknas till cirka 2 miljoner kronor i ökade årliga driftskostnader samt 800 000 kronor som en initial investeringskostnad (se avsnitt 6.9.4 ovan).

6.12.2. Konsekvenser för materialåtervinningen – miljökonsekvenser

Eftersom avfallsbehandlingsmetoden förbränning kommer att bli dyrare än i dag finns det anledning att anta att utsorteringen av plast ökar. Med en ökad utsortering av plast följer även en viss ökad utsortering av andra avfallsfraktioner. Den ökade utsorteringen av plast kommer att ske oavsett om plasten ifråga lämpar sig för återvinning eller inte. Det kan dock antas att det i första hand kommer att löna sig att sortera ut den plast som lämpar sig för återvinning (under förutsättning att den betingar ett ekonomiskt värde). Enligt Profu medför en skatt som förbränns på avfallets innehåll av fossil kol en ökad utsortering av plast, framför allt av plast från industri, även om omfattningen av den ökade utsorteringen är osäker. Uppskattningarna är förknippade med stora osäkerheter, både avseende vad marginalkostnaderna för ökad utsortering faktiskt blir och avseende generalisering till nationella resultat (från tre kommuners avfallsbehandling, se bilaga 5). Enligt Kemi & Miljö förväntas utsortering av plast, hos framför allt byggsektorn, att öka.

Förslaget medför reduktioner av koldioxidutsläpp med cirka 65 000 ton (se avsnitt 9 ang. beräkningen av storleken på denna reduktion) per år, till följd av minskad ökning av förbränningen och ökad materialåtervinning av plast. Eftersom hetvattenproduktion till följd av kraftvärmebeskattningen förväntas ersättas av kraftvärmeproduktion bedöms ytterligare koldioxidreduktioner på sikt, i ett globalt perspektiv, kunna uppgå till cirka en miljon ton per år.

Beträffande delmål 9 om att den biologiska behandlingen av matavfall skall uppgå till 35 procent år 2010 och hur det ställer sig i relation till utredningens förslag kan sägas följande. Trots att energiskattemodellen beskattar den fossila delen av avfallet förväntas också utsortering ske av andra material. Hushållsavfallet utgörs till stor del av lätt nedbrytbart organiskt avfall (matavfall).

Kostnaden för utsortering av sådant avfall ligger i nivå med den skattekostnad som följer av energiskattemodellen (hetvattencentral). Omfattningen av denna utsortering är bland annat beroende av huruvida det finns tillgång till komposteringsanläggningar och/eller anläggningar för rötning

En minskad förbränning av plast kan medföra att avgiftningen av kretsloppen går långsammare än annars. Samtidigt minskar tillförseln av nya gifter genom en mindre mängd tillkommande plast. Nettoeffekten är dock svår att kvantifiera och varierar beroende på giftigt ämne.

6.12.3. Effekter för industrin

Särskilt om konsekvenser för viss återvinningsindustri

Även om den skatt som nu föreslås medför att det blir mer kostsamt att förbränna avfall och såtillvida främjar behandlingsmetoden återvinning har utredningen identifierat viss återvinningsindustri som genom ökade skattekostnader påverkas av skatten. Det rör sig dels om pappersbruk inom skogsindustrin,

38

dels om plastrejekt

från plaståtervinningsindustrin.

En förbränningsskatt på den fossila delen av avfallet skulle främst beröra de 15 (av totalt 46) pappersbruk som använder returpapper som råvara. Ett tiotal av dessa har intern förbränning. Det fossila avfallsinnehållet utgörs i stort sett uteslutande av plastmaterial. Denna plast följer trots sortering med råvaran och mängden varierar med typ av returpapper som används, vilket i sin tur är beroende på vilken papperskvalitet som tillverkas. Mängden plast är störst vid bruk som använder insamlad returkartong från hushållen och konverteringsspill och utskott från förpackningstillverkare och fyllare. Returkartong tas om hand vid två bruk, vilka har anpassat sina processer till denna råvara. Detta skedde efter det att producentansvar för kartong och wellpapp infördes. I processerna avskiljs plasten i form av ett rejekt, vilket, förutom plast, även innehåller cellulosafibrer och rester av annat icke önskvärt material. Rejektet sorteras i en brännbar respektive icke brännbar fraktion. För att avlägsna metaller från den brännbara fraktionen har en del bruk investerat i speciella utrustningar.

38

Faktauppgifter i avsnittet har förmedlats genom Skogsindustrierna.

Av de mängduppgifter som utredningen tagit del av kan konstateras att de två största producenterna av plastrejekt, i kategorin pappersbruk, och som förbränner detta externt, skulle komma att få en ökad kostnad för sin förbränning med cirka 0,5 respektive 1,5 procent av sin omsättning, givet att förbränning sker i kraftvärmeverk med cirka 1/5 elproduktion och att skatten i sin helhet övervältras på pappersbruken. Ytterligare en förutsättning är att allt rejekt på sikt förbränns, vilket inte är fallet i dag.

Det ligger i sakens natur att den fördyring som beskrivs ovan får effekter för returpappersbrukens agerande. I den analys som Skogsindustrierna givit in till utredningen berörs möjligheterna att övervältra de ökade kostnaderna. Det bedöms därvid p.g.a. den globala konkurrenssituationen inte vara möjligt att höja produktpriset. Inte heller bedöms effektivisering av tillverkningsprocessen vara ett reellt alternativ. Det enda alternativet bedöms i stället vara att sänka råvarukostnaderna, vilket ytterst leder till att högre förpackningsavgifter behöver tas ut för packare och fyllare och slutligen betalas av slutkonsumenten.

Trots eventuella svårigheter att övervältra den kostnadsökning skatten innebär föranleder detta inte att någon särregel införs.

6.12.4. Konsekvenser för förbränning av farligt avfall

Det farliga avfallet består i stor utsträckning av fossila fraktioner. Detta innebär att den nya skatten kommer att innebära ökade kostnader för de som förbränner sådant avfall. Genom det undantag som föreslås i avsnitt 6.8 ovan kommer emellertid farligt avfall som förbränns i en anläggning vars huvudsakliga syfte är att destruera farligt avfall inte att beskattas. En fråga är om detta kommer leda till att materialströmmarna av farligt avfall kommer att förändras i någon omfattning. Härvid måste dock beaktas den höga mottagningsavgift som gäller för den typen av avfall. I beaktande av vad det kostar att om möjligt förbränna detta avfall internt kommer sannolikt inte skattevinsten leda till någon omflyttning av farligt avfall. Om så ändå sker leder det till att avfallet förbränns vid anläggningar som särskilt konstruerats för att behandla detta avfall på bästa sätt. Det är inte någon nackdel i sammanhanget.

6.12.5. Kemi- och läkemedelsföretagens interna förbränning

För att kunna bedöma hur en avfallsbeskattning i enlighet med de generella reglerna i LSE påverkar plast- och kemiföretagen (SNI 23 och 24), framförallt i kostnadshänseende har vi inhämtat information om den avfallsförbränning som finns inom dessa branscher. Detta har skett såväl genom en egen industrienkät som genom berörda branschorganisationer. I det följande redovisas vissa konsekvenser för de företag som har intern förbränning av avfall. För de företag som har extern förbränning redovisas konsekvenserna nedan under avsnitt 6.12.6.

Inom kemi- och läkemedelsindustrin har i dag åtta företag avfallsförbränning i egna pannor. Det huvudsakliga skälet till förbränning är i samtliga fall att generera energi för den egna processen, samtidigt destrueras dock farliga restprodukter. Några av dessa företag beskrivs närmare i avsnitt 7.7.10 Andelen fossilt kol varierar. Intressant är att redogöra för de företag som påverkas mest av skatten. Därvid är det framförallt Företag 1 och 2 i avsnitt 7 som har störst intern förbränning av fossilt avfall. Dessa företags avfall är i stort sett 100 procent fossilt kol. Skattebelastningen för att förbränna dessa företags avfall internt kan beräknas till cirka tre respektive 12 miljoner kronor årligen. Vid beaktande av hur LSE hanterar detta framgår att denna skattebelastning utifrån respektive företags omsättning motiverar nedsättning med stöd av 0,8procentsregeln i det första fallet. För övriga företag med intern förbränning blir det ökade kostnader i proportion till deras användning av avfall av fossilt ursprung. Kostnadsökningarna är dock inte att jämföra med de två exempel som redovisats ovan.

Utöver vad som ovan anförts kring förbränning av avfall förekommer det inom några ytterligare företag inom den kemiska industrin förbränning av olika restprodukter som inte utgör avfall. Denna förbränning träffas dock av skatten, eftersom även andra materials innehåll av fossilt kol i beskattningshänseende likställs med avfall. Det rör sig därvid om att processgaser energiåtervinns och att dessa gaser till viss del innehåller fossilt kol. Enligt uppgift utgör dessa restgaser alltså inte avfall enligt tillämpliga definitioner utan är ett slags restprodukt. Ett av de företag som förbränner restgaser innehållande fossilt kol gör detta vid tillverkningen av kimrök. De skattepliktiga bränslen som åtgår i denna process åtnjuter i dag skattefrihet enligt LSE då de anses använda i huvudsak såsom råvara. Samma skattefrihet bör de nödvändiga

restgaser som uppkommer genom denna process åtnjuta. Ett annat företag förbränner kolmonoxid, som innehåller fossilt kol, som även den uppkommer som restgas vid en tillverkningsprocess. I den mån denna process är skattebefriad skall även förbränningen av kolmonoxid vara skattebefriad. För det fall det under den fortsatta hanteringen av utredningens förslag skulle uppdagas att företag förbränner processgaser innehållande fossilt kol och det bedöms orimligt att denna förbränning beskattas finns det en möjlighet att enligt energiskattedirektivets artikel 15:1 l) undanta produkter enligt KN-nummer 2705 som används för uppvärmningsändamål från beskattningen. Under detta KN-nummer faller kolgas, vattengas, generatorgas och liknande gaser, andra än petroleumgaser och andra gasformiga kolväten. Om de produkter som faller under KN-numret täcker upp den flora av processgaser som kan uppkomma är svårt att säga. Möjligheten att utnyttja detta undantag bör emellertid övervägas för det fall definitionen av den skattepliktiga produkten leder till oönskade beskattningsresultat. Oavsett att antalet företag som drabbas är få medför det – allt annat lika – sämre konkurrensmöjligheter för dessa företag. Detta följer emellertid av den valda lagtekniska lösningen och får övervägas vid en samlad bedömning av dess för- och nackdelar. I sammanhanget bör det poängteras att frågan om industrin fortsatt skall belastas med koldioxidskatt även i utsläppshandelssystemet blir av ökad aktualitet om energiskattemodellen införs.

6.12.6. Industrins externa förbränning av avfall

Vi har ovan berört den externa förbränning som viss återvinningsindustri har och konsekvenserna av att beskatta det fossila avfallet. För övrig industri har utredningen inhämtat att det genomgående rör sig om förhållandevis små mängder fossilt avfall som lämnas för förbränning. Det finns dock ett par exempel inom plast- och kemiindustrin. I det ena fallet utgörs avfallet till större delen av farligt avfall som sänds till sådan destruktion som föreslås bli skattebefriad. I det andra fallet rör det sig om en ökad skattebelastning om cirka 2,5 miljoner kronor årligen.

6.12.7. Övriga konsekvenser

Konsekvenser vid ett slopande av koldioxidskatten för den handlande sektorn

Såsom redovisas tidigare kommer regeringen i vårpropositionen 2005 att behandla hur koldioxidskattefrågan skall hanteras med avseende på den handlande sektorn. Flera scenarier är därvid möjliga. Ett är att koldioxidskatten inte förändras. Ett annat är att hela den handlande sektorn befrias från koldioxidskatt. Ytterligare ett är att en gränsdragning införs mellan energiomvandlingssektorn och övrigt näringsliv. En sådan avgränsning skulle sannolikt innebära att kraftvärmeverken undantogs från koldioxidskatt. Regeringens överväganden i denna fråga kan ha stor betydelse för hur den nu presenterade lagtekniska lösningen av en skatt på förbränning av avfall skall implementeras i LSE. Vid ett antagande att kraftvärmesektorn befrias från koldioxidskatt uppstår frågan om även de avfallsförbränningsanläggningar som är kraftvärme skall befrias från skatt. Detta är intressant av det skälet att de inte är med i utsläppshandeln. En förmodad lösning på detta bör vara att låta avfallsförbränningsanläggningarna beskattas enligt den nu föreslagna modellen och att övriga kraftvärmeverk undgår skatt. Med en sådan lösning kommer det att finnas ett styrmedel på klimatsidan inom varje sektor.

Konsekvenser för kapaciteten för avfallsbehandling på lång och kort sikt

Naturvårdsverket får enligt förordningen om deponering av avfall meddela föreskrifter om undantag från deponiförbuden och särskilda villkor för dispens. Reglerna för detta finns i Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om hantering av brännbart avfall och organiskt avfall (NFS 2004:4). Dessa innebär att en kommun kan få dispens under förutsättning att den dels visat att det saknas kapacitet för att återvinna eller lagra avfallet inom regionen, dels visat att ändamålsenliga åtgärder vidtagits eller kommer att vidtas för att deponering av utsorterat brännbart avfall skall upphöra. För annat avfall än hushållsavfall gäller att dispens får medges om den som skall deponera avfallet dels visar att det på grund av kapacitetsbrist inom regionen finns behov av deponering av sådant avfall, dels förbinder sig att informera den som lämnar

mer än 50 ton brännbart avfall per år om att andra behandlingsmetoder skall väljas i första hand. Dispens som medges på grund av kapacitetsbrist gäller i högst ett år. Det innebär att ny dispens måste sökas varje år till dess tillräcklig kapacitet byggts i regionen.

Naturvårdsverket redovisar årligen hur dispensförfarandet fungerar, och den senaste redovisningen lämnades i juni 2004

39

. Av rapporten framgår att behovet att deponera brännbart avfall minskar kontinuerligt. Den totala mängd brännbart avfall som länsstyrelserna har medgivit dispensdeponering för har minskat från 1,6 miljoner ton år 2002 till 378 tusen ton 2004. Minskningen av dispensdeponeringen är i verkligheten inte så stor som det ser ut i statistiken eftersom dispenserna inte alltid nyttjas fullt ut. Minskningen beror på att kapaciteten för avfallsförbränning och biologisk behandling byggts ut. I den senaste utvärderingen bedömer Naturvårdsverket att deponiförbuden inom något eller några år till stor del kommer att kunna efterlevas. Dispens från deponeringsförbudet bör, enligt Naturvårdsverket, endast tillåtas under en övergångsperiod och därefter endast medges i undantagsfall om det finns särskilda skäl. Naturvårdsverket överväger därför att införa ett slutdatum för den nuvarande möjligheten till dispens. Profu har gjort studier om storleken på förbränningskapaciteten år 2008; senast uppdaterades studien i Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys. Resultatet visade att det kommer att finnas en totalkapacitet på 5,1 miljoner ton år 2008. År 2003 fanns en kapacitet om drygt 3,1 miljoner ton. Byggnation av anläggningar med en kapacitet om en miljon ton har påbörjats och ytterligare anläggningar med en kapacitet om en miljon ton är planerade men byggnationen har inte påbörjats. Om dessa resultat läggs ihop kan det konstateras att förbränningskapaciteten byggs ut i ambition att leva upp till deponiförbuden. År 2004 meddelades dispens att deponera 378 kton brännbart och samma år hade en byggnation om ytterligare avfallsförbränning påbörjats med en kapacitet om en miljon ton. Enligt utredningens bedömning innebär det nu sagda att det kommer att finnas tillräcklig avfallsförbränningskapacitet även vid ett införande av energiskattemodellen. På längre sikt kommer

39

Naturvårdsverkets rapport nr 5383, Uppföljning av deponeringsförbuden, juni 2004.

skatten sannolikt att medföra övergång till andra behandlingsmetoder, vilket frigör förbränningskapacitet.

Synpunkter på ett eventuellt införande av en konsumtionsskatt på värme enligt Skattenedsättningskommitténs förslag

I sitt slutbetänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38) föreslog Skattenedsättningskommittén att en konsumtionsskatt på värme skulle införas. I korthet gick förslaget ut på att konsumtion av fjärrvärme skulle bli skattepliktig för energiskatt i likhet med vad som i dag gäller för el (en skattesats om 3,0 öre per kWh föreslogs för hushållen och 0 öre per kWh för näringslivet). En förutsättning för förslaget var att näringslivet skulle ges en generellt lägre nivån, dvs. den s.k. industriskattesatsen skulle utsträckas till att omfatta även värmeproduktion. Tyngdpunkten i den rent fiskala beskattningen skulle därigenom förskjutas mot konsumtionsledet snarare än produktionsledet. Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning. Sannolikt kommer slutligt ställningstagande till förslaget inte att göras före det att den pågående energiskattereformen färdigtställts. Eftersom det troligtvis kommer att dröja innan en värmeskatt enligt den föreslagna modellen införs är det svårt att nu spekulera kring konsekvenserna av en sådan skatt i samband med den föreslagna beskattningen av avfall, inte minst med tanke på de samtidiga förändringar i flera styrmedel som då kan antas ske. Lämpligen bör förnyade analyser i stället göras för det fall en värmeskatt blir aktuell.

Appendix – fossila avfallsfraktioner

A6.1 Plast

Plast är ett syntetiskt material. Det är uppbyggt av kol och väte, de två vanligaste byggstenarna i allt organiskt material, till kedjeformiga molekylstrukturer, så kallade polymerkedjor.

Propenplast – PP

Propenplasts kemiska betäckning är C

3

H

6

och den innehåller 856

gram kol och 144 gram väte per kilo.

Den används vanligen i fläktpropellrar, bilgrillar, instrumentpaneler, chassier, flaskor, behållare, rör, rattar, dörrhandtag, höljen till köksmaskiner och hårtorkar, rep, medicin- och kosmetikaförpackningar, elektriska isoleringsdetaljer, verktygslådor m.m.

Styrenplaster

Styrenplasts kemiska betäckning är C

8

H

8

och den innehåller

923 gram kol och 77 gram väte per kilo.

Den används vanligen i förpackningar, engångsartiklar, hushållsprodukter, leksaker, cellplast m.m.

Etenplast - PE

Etenplast har den kemiska beteckningen C

2

H

4

och den innehåller

856 gram kol och 144 gram väte per kilo.

Etenplast med hög densitet används vanligen i flaskor, bensintankar, filmer, leksaker och som implantat i människokroppen. Etenplast med låg densitet används vanligen i förpacknings- och byggfilm.

Vinylkloridplast – PVC

Vinylkloridplast har den kemiska beteckningen C

2

H

3

Cl och den

innehåller 384 gram kol, 48 gram väte och 568 gram klor per kilo.

Den används vanligen i rör, byggpaneler, korrugerade skivor, fönsterbågar, dörrposter, profiler, flaskor, behållare m.m.

Polyetylentereftalat - PET

PET har den kemiska beteckningen C

10

H

8

O

4

och den innehåller

625 gram kol, 42 gram väte och 333 gram syre per kilo.

Den används vanligen i flaskor, syntetiska tyger, matförpackningar m.m.

A6.2 Gummi

Gummi är ett polymert elastiskt material. Naturgummi har biologiskt ursprung medan syntetgummi har fossilt ursprung. Bildäck är den största produkten framställd av gummi.

A6.3 Syntetmaterial

Syntetfibrer är framställda av syntetiskt tillverkade organiska polymerer, vanligen med olja som utgångsmaterial. Viktigast är polyesterfibrer, följda av nylon- akryl- och polypropenfibrer.

A6.4 Lösningsmedel

Lösningsmedel som förbränns utgörs i huvudsak av färg- och lösningsmedelsavfall, som den avfallsproducerande industrin bedömer inte vara lämpligt för återvinning. Normalt innehåller det lösningsmedelsbaserade bränslet cirka 50 procent lösningsmedelsblandningar, 10 procent bindemedel och mjukgörare från färg, 5 procent aska och resterande är vatten. Andelen lösningsmedel som är baserade på fossilt kol varierar.

A6.5 Spillolja

Beträffande spillolja som förbränns måste det skiljas på två fall:

1. Konverterad eldningsolja, som är en eldningsolja framställd ur spillolja. Den konverterade eldningsoljan säljs som en produkt, dock fortfarande klassad som farligt avfall på grund av sitt ursprung från spilloljan. Konverterad eldningsolja ersätter oftast jungfruliga fossila eldningsoljor. Innehållet i konverterad eldningsolja är cirka 1 procent aska, 1 procent vatten och resterande olja. Oljan är blandningar av såväl fossilt, vegetabiliskt, animaliskt som syntetiskt ursprung.

2. Övrig spillolja. Denna spilloljefraktion utgörs av slam från behandling av spillolja, tankrengöringar, oljeavskiljare, etc. Sammansättningen är cirka 10 procent aska, 40 procent vatten och resterande är olja. Även här utgör oljan blandningar av såväl fossilt, vegetabiliskt, animaliskt som syntetiskt ursprung.

Avfallsoljorna har numera egna s.k. KN-nummer i 2710 (2710 91 00 och 2710 99 00). Dessa KN-nummer anges inte direkt i 2 kap. 1 § LSE såsom ett direkt skattepliktigt bränsle. Skatteplikten kan dock utläsas av 2 kap. 3 § 2 enligt vilken andra mineraloljor än sådana som avses i 1 kap. 3 a §, om en sådan produkt säljs eller förbrukas som motorbränsle eller för uppvärmning är skattepliktiga.

Spilloljan beskattas således med det skattebelopp som tas ut för motsvarande bränsle enligt 2 kap. 1 § LSE, dvs. i normalfallet märkt eldningsolja.

Enligt 7 kap. 1 § första stycket 1 LSE får den som är skattskyldig göra avdrag för skatt på bränsle för vilket skattskyldighet tidigare har inträtt. För spilloljans del innebär detta att en avdragsrätt, föreligger om den beskattats tidigare. Ofta går det emellertid inte att utreda om spilloljan delvis har beskattats tidigare, eller enligt vilken skattesats den beskattats. Skatteverket rekommenderar därför två schabloner för att avgöra avdragsrätten i dessa fall. Enligt den första schablonen antas 25 procent av spilloljan komma ifrån tidigare beskattad olja om inte annat kan styrkas genom utredning. Enligt den andra schablonen bör avdraget för 20 procent av volymen beräknas efter vilken skatt som slutligen belastar förbrukningen i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet.

40

40

Riksskatteverkets allmänna råd om beskattning av bränslen enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi (RSV 2002:18).

7. Beskrivning av en viktbaserad alternativ skatt på avfall som förbränns

7.1. Inledning

I avsnitt 5 föreslås och i avsnitt 6 utformas en skatt på avfall som förbränns. Utredningen har övervägt två olika modeller för hur en skatt på avfall som förbränns skulle kunna utformas. Utredningen har valt den s.k. energiskattemodellen, som innebär att den fossila delen av avfallet infogas i lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE, såsom ett skattepliktigt bränsle. Ramarna för hur en skatt på avfall som förbränns kan åstadkommas enligt det andra utvärderade alternativet, dvs. inom den nu befintliga lagen (1999:673), LSA om skatt på avfall redovisas i detta avsnitt. Det bör dock observeras att det som presenteras i denna del endast utgör ett ramverk, som utgjort grund för utredningens överväganden inför valet av skattemodell. Det underlag som presenteras är alltså inte ett färdigt förslag, utan ger endast ramar för utformningen av den s.k. avfallsskattemodellen. Avfallsskattemodellen kan alltså inte utan ytterligare analyser och högre grad av konkretisering läggas till grund för lagstiftning. Den modell som presenteras i detta avsnitt har, såsom nämnts ovan, utvärderats som ett alternativ till energiskattemodellen. Om en skatt inom ramen för LSA skall införas som ett komplement till energiskattemodellen bör en särskild analys göras om dess effekter och närmare utformning.

7.1.1. Den svenska avfallspolitiken

Den svenska avfallspolitiken beskrivs utförligt i avsnitt 2. En av flera utgångspunkter är att stödja avfallshierarkin (se avsnitt 2.1.2). Beträffande avfallshierarkin gäller som en del i denna att materialåtervinning prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. Utredningens överväganden kring ett inklu-

derande av avfall som förbränns i den befintliga avfallsskatten får ses mot bakgrund av bland annat denna avfallshierarki.

7.1.2. Den svenska avfallsbeskattningen

Lagen om skatt på avfall trädde i kraft den 1 januari 2000. Enligt lagen beskattas avfall som deponeras på en avfallsanläggning eller förvaras där under längre tid än tre år. Detsamma gäller inom en industri som har en egen deponi. Skatten baseras på avfallets vikt. Skatteskyldigheten inträder när avfall förs in på skattepliktig anläggning och när avfall förs ut medges avdrag. Med avfall jämställs annat material. För industrianläggningar inträder skattskyldigheten när avfall uppkommer. Sedan den 1 januari 2003 är skattesatsen 370 kr per ton. Anläggningar som endast deponerar vissa avfallsslag, exempelvis bergrester från gruvindustriell verksamhet och radioaktivt avfall, är undantagna från lagens tillämpningsområde. Avfall eller annat material som är avsett att användas för driften av en avfallsanläggning eller inte har samband med avfallshanteringen på anläggningen undantas från skatteplikt beträffande skatt på avfall som deponeras. Detsamma gäller avfall som inom anläggningen behandlas genom kompostering, reaktorbaserad rötning och förbränning eller används som råvara vid tillverkning av fast lagringsbart bränsle, pellets eller flis, eller avvattnas. Resterna från dessa behandlingsmetoder beskattas dock. Skattefrihet gäller också en rad avfallsslag förutom för avfall som förs ut från anläggningen eller som används för driften av anläggningen. Denna skattefrihet uppnås genom att den skattskyldige får göra avdrag för skatten i sin avfallsskattedeklaration. Syftet med skatten är att styra avfall bort från deponering mot en från miljö- och naturresurssynpunkt bättre behandling. Skattebefrielse för vissa avfallsslag motiveras med att det för närvarande inte finns något miljömässigt acceptabelt behandlingsalternativ för dessa.

7.2. Lagens tillämpningsområde

En avfallsskatt på avfall som förbränns kan genomföras genom att utvidga lagen om skatt på avfall till att omfatta även förbränningsanläggningar som förbränner avfall. Detta innebär att lagens

tillämpningsområde såvitt avser avfallsskatt på avfall som förbränns, är självständiga förbränningsanläggningar som förbränner avfall samt förbränningsanläggningar som förbränner avfall som finns på en avfalls- eller industrianläggning.

Om avfall som förs in till en förbränningsanläggning inte förbränns inom tre år medför det att anläggningen blir en skattepliktig avfallsanläggning och att avfallsskatt skall tas ut på det lagrade avfallet.

Vad gäller innebörden av begreppet avfall kan som vägledning användas den definition som finns i 15 kap. 1 § första stycket miljöbalken. Enligt denna definition avses med avfall varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Till ledning för tolkningen bör definitionen på avfall enligt artikel 1 a i ramdirektivet för avfall

1

samt den förteckning över

avfall som kommissionen beslutat om med stöd av den nämnda artikeln, den s.k. Europeiska avfallskatalogen, användas. EGdomstolens praxis är vägledande och detta innebär bland annat att oavsett om materialet har ett värde eller inte, kan det klassas som avfall – även om det skulle utgöra råvaran i en annan verksamhet. Det är således inte materialets värde som är avgörande i fråga om en fraktion är avfall utan innehavarens, eller tidigare innehavares avsikt. Den ursprungliga ägarens avsikt följer materialet, vilket således innebär att den nuvarande innehavarens avsikt inte är avgörande. Det kan leda till problem att använda det mycket omfattande avfallsbegreppet i en skattelagstiftning. I den nuvarande utformningen av LSA har detta problem undvikits genom att avfall jämställs med annat material förutom för avfall som uppkommer inom en anläggning där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än avfallshantering, om skattepliktig deponering sker inom anläggningen. Vad utredningen erfarit från Skatteverket har avfallsbegreppet inte lett till problem vid tillämpningen av LSA. Utredningen finner det inte rimligt att införa en modifierad avfallsdefinition i beskattningshänseende. Skatteobjektet i avfallsskattemodellen bör således vara avfall enligt definitionen i miljöbalken. Tillämpningen bör i stället begränsas genom undantag för de fraktioner som inte bör beskattas. I syfte att undanröja en

1

Rådets direktiv (75/442/EEG) av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, 25.7.1975, s. 39),

senast ändrat genom kommissionens beslut (96/350/EG) av den 24 maj 1996 (EGT L 135, 6.6.1996, s. 32.

möjlig dubbelbeskattning av vissa avfallsslag, bör en samordning ske med den beskattning av bränslen som sker enligt LSE.

7.3. Skattemetod

Vid utformningen av skattemetod, dvs. det regelsystem som skall styra hur skatten beräknas och redovisas, har utredningen övervägt två metoder; nettoskattemetoden och slutskattemetoden.

Nettoskattemetoden innebär att skattskyldigheten inträder då det skattepliktiga materialet förs in till en skattepliktig anläggning. Allt avfall och övrigt material som förs in till en skattepliktig anläggning beskattas. För avfall och övrigt material som förs ut från anläggningen medges avdrag. Praktiskt innebär det att skattskyldigheten inträder när avfallet passerar anläggningens grind och att skatteavdrag medges för allt avfall som passerar grinden på väg ut ur anläggningen, exempelvis för avfall som sorterats ut från den brännbara fraktionen innan den förbränts. Avdrag kan också medges för de restprodukter i form av aska och slagg som kommer från förbränningsanläggningen och som träffas av avfallsskatt om de läggs på deponi.

Slutskattemetoden innebär att skattskyldigheten inträder då det skattepliktiga materialet förbränns. Praktiskt innebär detta att skattskyldighet inträder först då avfallet förs in i ugnen och att inga avdrag medges.

Eftersom förbränningsanläggningarna oftast har möjlighet att väga bränslet när det förs in i ugnen är denna metod enkel att tillämpa för de skattskyldiga. Metoden har dock kritiserats eftersom den innebär att askan och slaggen blir dubbelt beskattad vid senare deponering. Avfallsskatt på avfall som förbränns har till syfte att främja materialåtervinning genom att ge ekonomiskt incitament till utsortering av material som lämpar sig för materialåtervinning. Mängden restprodukter från förbränning, bland annat aska och slagg, är en effekt av hur väl sorterat bränslet är. Det är inte förenligt med lagens syfte, att främja sortering, att göra avfallsförbränningens restprodukter avdragsgilla. Avfallsskatt på avfall som deponeras har till syfte att minska deponeringen av avfall. Alternativen till deponering, förutom förbränning, är bland annat återvinning och återanvändning. Avfallsskatten på avfall som deponeras ger incitament till att finna avsättning för restprodukterna, exempelvis som ersättning för naturgrus eller åter-

vinning av metaller. Mot denna bakgrund synes slutskattemetoden för avfallsskatt på avfall som förbränns vara mest förenligt med lagens syfte och således att föredra framför nettoskattemetoden.

7.4. Skattesats

7.4.1. Inledning

Tanken är att en skatt, även om den tas ut av den som bedriver verksamhet på förbränningsanläggningen, skall överföras på avfallsproducenter och på så sätt ge en signal att ökad utsortering av material är önskvärt och t.o.m. kan vara lönsamt. Det är skatten plus mottagningsavgiften som ger ett ekonomiskt incitament till att använda och utveckla alternativ till förbränning. Skattesatsen skall naturligtvis helst vara sådan att den ger styreffekt och stimulerar till meningsfulla investeringar för förbättrad särhållning, sortering och avfallsbehandling, så att materialåtervinningen kan öka, men samtidigt inte ge merkostnader som inte kan motiveras från miljö- eller resurssynpunkt. Att åstadkomma detta utan en mycket differentierad skatt är inte lätt.

Nuvarande kostnad för förbränning varierar för olika avfallsfraktioner och mellan olika förbränningsanläggningar. Mottagningsavgifterna till avfallsförbränningsanläggningarna varierar mellan 300–600 kr per ton

2

blandat avfall. Mottagningsavgifterna

till biologisk behandling varierar mellan 400–1 000 kr per ton

3

biologiskt lättnedbrytbart avfall. Avgifterna för materialåtervinning varierar beroende på vilket material som avses. Utsorterade fiberfraktioner är eftersökta som råvara till pappersindustrin och betingar därför ett positivt pris, liksom vissa metall- och plastfraktioner.

Mottagningsavgifterna till avfallsförbränningsanläggningarna kan komma att förändras inom den närmsta tiden dels för att anläggningarna senast den 28 december 2005 måste uppfylla kraven i avfallsförbränningsförordningen dels för att kapaciteten byggs ut och marknaden därigenom förändras. Nästan alla svenska avfallsförbränningsanläggningarna uppfyller direktivets krav sedan länge men det kan inte uteslutas att kostnaden för förbränningen

2

Mottagningsavgifter för avfallsförbränning, Profus rapport.

3

Svensk Avfallshantering, Årsskrift från RVF, 2004.

av avfall kan komma att öka, i vart fall lokalt, på grund av avfallsförbränningsförordningens krav.

Avfallsbränslemarknaden har under de senaste 10–20 åren blivit en allt mer öppen marknad där konkurrensen har pressat både kostnader och priser. Fler aktörer, större upptagningsområden och konkurrensutsatt upphandling är några orsaker som påverkar utvecklingen. Idag råder det dock kapacitetsbrist för avfallsförbränning vilket skulle kunna leda till högre mottagningsavgifter.

7.4.2. Effekter på det avfall som förbränns i avfallsförbränningsanläggningar

4

Slutsatser från konsekvensanalysen angående effekterna av en avfallsskatt på avfall som förbränns

Utredningen har uppdragit åt Profu att göra en konsekvensanalys av en avfallsskatt på avfall som förbränns för det avfall som förbränns i avfallsförbränningsanläggningar. Analysen utgår från en skatt utan skattebefrielser. Resultatet kan ändock användas eftersom de skattebefrielser som är aktuella inte bedöms påverka hanteringen av de analyserade avfallsfraktionerna nämnvärt. Beräkningarna har gjorts med hjälp av tre fallstudier, i kommunerna Göteborg, Gävle och Borlänge. Med hjälp av resultaten från dessa tre studier samt statistik från övriga svenska kommuner har resultaten skalats upp till nationell nivå. Huvudresultatet på nationell nivå beskrivs med hjälp av marginalkostnadskurvor. Med hjälp av dessa kan man bedöma när det blir kostnadseffektivt att undvika avfallsförbränning till förmån av andra åtgärder, som exempelvis materialåtervinning eller biologisk behandling.

Profu konstaterade i analysen att en skatt kommer att betalas genom höjda mottagningsavgifter samt att utrymmet att energikollektivet eller anläggningsägaren betalar skatten är starkt begränsat.

Marginalkostnadstrappan visar att det redan i dag är lönsamt att sortera ut tidningar, kontorspapper samt plast från industrin. En skatt ger dock extra incitament att öka utsorteringen av dessa fraktioner. Någonstans vid en skatt runt 200 kronor per ton blir det lönsamt att sortera ut pappersförpackningar, well och glasförpackningar genom fastighetsnära insamling. Vid en skattenivå

4

Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys, Profu:s rapport, 2004-12-29.

mellan 400–700 kronor per ton blir det lönsamt att satsa på biologiska behandlingsmetoder och sortera ut fraktioner för detta.

7.4.3. Effekter på avfallslämnare och avfallsentreprenörer

5

Slutsatser från en intervjuundersökning angående effekterna av en avfallsskatt på avfall som förbränns

Utredningen har uppdragit åt Kemi & Miljö att göra en intervjuundersökning beträffande effekterna av en skatt på avfall som förbränns för avfallslämnare och avfallsentreprenörer. Studien har fokuserat på intervjuer av nyckelpersoner i företag. Personer på 15 företag har intervjuats. Nedan följer hur de intervjuade bedömt att en avfallsskatt på avfall som förbränns påverkar avfallshanteringen för deras bransch och vad som sker vid olika skattenivåer.

Tillverkande företag

De tillverkande företagen uppger att det ibland finns tekniska möjligheter att höja andelen av produktionsspillet som återanvänds. Ökade kostnader för avfallsförbränning skulle kunna leda till att nödvändiga investeringar för ökad materialåtervinning kan motiveras ekonomiskt och att de genomförs. Företagen uppger annars att den huvudsakliga effekten en avfallsförbränningsskatt ger är ökade kostnader och att den inte skulle påverka hur de hanterar sitt avfall. En skattenivå om 100 kronor per ton skulle ge marginell påverkan i flertalet företag. En skattenivå om 500 kronor per ton ger försämrad lönsamhet. Företag som är internationella koncerner har ett ständigt överhängande hot att flytta produktionen till länder med lägre produktionskostnader. En skatt på avfallsförbränning skulle då försämra det svenska företagets konkurrenskraft inom koncernen. Materialkostnaderna är lika oavsett var produktionen ligger men en avfallsförbränningsskatt skulle uppmärksammas inom koncernen och verka till den svenska verksamhetens nackdel. Man påpekar att det inte skulle gynna miljön att produktionen flyttar utomlands eftersom produktionsmetoderna där ofta är sämre ur miljösynpunkt. Eftersom avfall redan styrs bort från

5

Skatt på förbränning av avfall – effekter på avfallslämnare och avfallsentreprenörer, Kemi &

Miljö:s rapport och Industrienkäten.

deponering trots att förbränning är dyrare ser man också en risk att deponering blir aktuellt igen om en förbränningsskatt införs.

Byggföretag

Byggföretagen uppger att ökade kostnader stimulerar till ökad materialåtervinning i de fall där det finns möjligheter. Det är någonstans i spannet upp till 500 kr/ton som verkliga förändringar skulle ske i avfallshanteringen. Det skulle ge märkbara men inte dramatiska ekonomiska effekter. Redan idag är avfallshanteringen en märkbar kostnad i den totala prisbilden. Det första som skulle hända vid en avfallsförbränningsskatt är att ett större tryck skulle sättas på leverantörerna att minska mängden emballagematerial. Man uppger också att detta är en viktigare fråga när det gäller effektivt resursutnyttjande vid nybyggnation, en ”just in time”baserad planering, och att den genomförs oavsett om en avfallsförbränningsskatt införs eller inte. Allt detta skulle påverka lönsamheten men kostnaderna skulle i slutändan vältras över på kunderna. Eftersom alla byggföretag drabbas lika av skatter skulle den fungera som ett incitament att materialåtervinna mer. Man skall ändå ha i åtanke att till exempel emballagematerial trots allt är en liten del av den totala mängden avfall. Ökad källsortering och materialåtervinning av avfallet skulle ge betydligt mindre resursbesparingar en vad ett effektivare byggande skulle ge. Som tidigare nämnts uppges också möjligheterna att öka källsorteringen vid rivning och ombyggnation vara små och de skulle knappast påverkas av en avfallsförbränningsskatt.

Fastighetsförvaltare

Inom fastighetsförvaltning är effekterna svårare att bedöma. Kostnaderna kommer till största del, dock inte alltid, att övervältras på kunder. En skatt på 100 kr per ton bedöms ge marginella effekter på företagens lönsamhet och avfallshantering. Även om man inte kan se några omedelbara effekter skulle det ge en signal som på sikt kan leda till ökad källsortering. En skatt på 500 kr per ton bedöms av vissa ge verkliga effekter i form av ökad källsortering och eventuellt också insatser för avfallsminimering. En fastighetsförvaltare ser att den högre skattenivån skulle

motivera att organiskt avfall sorteras ut för rötning istället för att förbrännas med det blandade avfallet. Källsorteringen är även av ekonomiskt intresse för bostadsfastigheter. Flerfamiljsfastigheter som ökar källsorteringen minskar också sitt osorterade avfall. Med en avfallsförbränningsskatt förstärks argumentet för att förhandla ned avfallstaxan för sådana fastigheter. Andra bedömer att det måste till högre avfallsförbränningskatter än 500 kr per ton för att det skall ge ökad materialåtervinning i näringsfastigheter. Skatten skulle behöva kompletteras med något för att bli slagkraftig. Därmed inte sagt att fastighetsägarna önskar det eller att de anser att skatt på avfallsförbränning är den bästa vägen till förbättrat resursutnyttjande.

Livsmedelsproduktion

Redan vid en avfallsförbränningsskatt på 100 kr per ton skulle livsmedelsproducentens lönsamhet påverkas märkbart om än inte helt avgörande. Avfallshanteringen skulle inte påverkas i någon större omfattning och skatten skulle inte leda till mer materialåtervinning eftersom det är tekniska begränsningar som styr. Möjligtvis skulle en avfallsförbränningsskatt leda till ökat användande av plastbackar och andra returemballage som ersättning för engångsemballage.

Dagligvaruhandel

Regionala skillnader är viktiga i handelsledet. Butikernas verklighet är ofta olika beroende på var i landet de ligger och hur stora de är. Ibland har de goda möjligheter att sortera avfall. Ibland erbjuder avfallsentreprenörerna inget alternativ till förbränning. Gemensamt för alla är att avfallshanteringskostnaderna har blivit märkbara från att tidigare har varit obetydliga. För butiker med relativt sett stor omsättning finns många alternativ som ger möjligheter att sänka sina kostnader genom aktivt arbete. För små butiker med få alternativ och med det begränsade handlingsutrymmet kan skatten på avfallsförbränning bli en bidragande orsak till butiksnedläggelse. Där alternativ erbjuds leder däremot en skatt sannolikt till ökad återvinning. Effekterna slår in någonstans i spannet 100–500 kronor per ton. En skatt om 100 kronor ger marginell effekt, en

skatt om 500 kronor ger en avgörande effekt, särskilt på små butiker.

Avfallsentreprenörer

Samtliga avfallsentreprenörer bedömer att en avfallsförbränningsskatt på 100 kr per ton inte skulle få några större effekter vare sig hos avfallsentreprenörerna eller i samhället. En avfallsförbränningsskatt på den nivån skulle ge mer en psykologisk effekt än en ekonomisk genom att den belyser samhällets strävan och värdet av att öka materialåtervinningen. En avfallsförbränningsskatt på 500 kr per ton ser några skulle driva på förändringar hos avfallslämnarna av ekonomiska skäl. Andra säger att det inte skulle ge de önskade positiva effekterna med ökad materialåtervinning om det inte blir en skatt som är väsentligt högre än 500 kr per ton. Avfallsentreprenörerna uppger att de inte skulle drabbas i någon större omfattning ekonomiskt av en avfallsförbränningsskatt. Skatten skulle vältras över på kunderna. Det är dock inte säkert att det skulle leda till att kunderna ökar sin källsortering. En avfallsentreprenör uttrycker tydligt att de inte har några planer på att bygga upp sorteringsanläggningar för att minska mängden avfall till förbränning även vid de högre skattenivåerna därför att arbetsmiljön blir för dålig. Automatisering är nödvändig då arbetsmiljön vid manuell sortering inte är önskvärd och en annan avfallsentreprenör säger bestämt att i det läget finns anledning att göra de relativt stora investeringar som krävs för bygga upp automatiserade sorteringsanläggningar. En mindre del av avfallet, som exempelvis el- och elektronikavfall, handlas med över nationsgränser och de entreprenörer som hanterar det avfallet ser att deras konkurrenskraft skulle försämras. Man ser i flera fall att det finns risker för att sopor kommer att exporteras vid en hög skatt. En risk är att om kostnaden att lämna svårbehandlat avfall till seriös förbehandling ökar så minskar mängden avfall som återvinns. En del kanske väljer att ta kostnaden för att lägga på deponi om den seriösa återvinningen där förbränning är en nödvändig del blir för dyr.

Sammanfattning

De intervjuade svarade på en fråga om vilken effekt de tror att olika skattenivåer ger på materialåtervinning för deras verksamhet. Svaren redovisas i tabell 7.1.

Tabell 7.1. Förväntad effekt vid avfallskatt på 100 respektive 500 kr/ton, olika verksamheter

Typ av verksamhet 100 kr/ton 500 kr/ton Tillverkande företag ingen ökar Byggföretag ingen ökar Fastighetsförvaltare ingen ökar Livsmedelsproduktion ingen/liten ökning ökar Dagligvaruhandel ingen/liten ökning ökar Avfallsentreprenörer ingen ökar

7.4.4. Vilken skattesats skall väljas?

De ovan redovisade konsekvensanalyserna visar att en skattesats om 100 kronor per ton avfall ger liten styrning mot ökad materialåtervinning främst vad avser avfallet från verksamheter. Den styreffekt som bör uppnås är en ökad materialåtervinning av såväl det kommunala avfallet (hushållsavfallet och det hushållsavfallsliknande avfallet från verksamheter) som verksamhetsavfallet (avfallet som uppkommer i verksamheter förutom det hushållsavfallsliknande avfallet). Helst skall skatten ge incitament till biologisk behandling eftersom det inte finns något styrmedel för delmål 9 och 10 om ökad biologisk behandling. Det är först vid en skattesats runt 500 kronor per ton som analyserna visar en styrning mot biologisk behandling. Samma analyser visar att en skattesats om 500 kronor per ton kan ge oönskade effekter på vissa svårbehandlade avfallsfraktioner och vissa verksamheter genom påverkan på deras konkurrenskraft.

Det är inte möjligt att förutse exakt vilka effekter en skatt på avfall som förbränns får eller vid vilken skattenivå de önskade effekterna inträder, eftersom det rör sig om så många olika avfallsförbrännare, avfallsinnehavare, avfallsfraktioner och avfallsslag. För att undvika oförutsedda negativa konsekvenser är en låg skattesats att föredra inledningsvis. Detta möjliggör att såväl behovet av en

högre skattesats som de negativa effekterna kan bedömas. Det är möjligt att en högre skattenivå motiverar ytterligare undantag.

Skattesatsen bör således sättas lågt men dock högre än 100 kronor per ton eftersom den nivån endast gav marginell styrning på verksamhetsavfallet. Med hänsyn till de styreffekter som bör uppnås samt att skattesatsen inledningsvis bör ligga på en låg nivå. Den bör bestämmas till 200 kronor per ton avfall. Någon djupare analys av en skattesats på den nivån har utredningen dock inte gjort.

7.5. Skattskyldighet och skattskyldighetens inträde

Enligt 7 § LSA är den som bedriver verksamhet på anläggningen skattskyldig för skatt på avfall som deponeras. Eftersom skatten på avfall som förbränns skall fogas in i den befintliga LSA bör samma ordning gälla för skatt på avfall som förbränns. Skattskyldig för skatt på avfall som förbränns är den som bedriver verksamheten på förbränningsanläggningen, se avsnitt 7.2 om lagens tillämpningsområde. Skattskyldigheten för avfallsskatt på avfall som förbränns inträder vid den tidpunkt då det skattepliktiga avfallet förbränns.

Antal skattskyldiga bedöms uppgå till sammanlagt cirka 280 stycken, från dessa undantas de som enbart förbränner skattebefriade avfallsslag/-fraktioner vilket är sågverken, många av pappers- och massaanläggningarna samt de värme- och kraftvärmeverk som enbart förbränner RT (returträ) -flis och andra bioavfall. Kvar blir då cirka 60 stycken skattskyldiga.

7.6. Beskattningsförfarandet

Sedan den 1 januari 2003 är punktskatterna, inberäknat avfallsskatten, infogade i skattekontosystemet. Förfarandet hanteras gemensamt med stöd av reglerna i skattebetalningslagen (1997:483), SBL. Vid ett införande av en avfallsskatt på avfall som förbränns faller det sig naturligt att anknyta till den ordning som gäller för övriga punktskatter. Enligt utredningens mening bör således bestämmelserna i SBL om beskattningsförfarandet gälla även för den nya skatten. Detta innebär bland annat att SBL:s bestämmelser om redovisning, beskattningsbeslut, omprövning och överklagande i huvudsak görs tillämpliga även för avfallsskatten på

avfall som förbränns, vilket i sin tur får till följd att förfarandet blir detsamma för avfallsskatten på avfall som förbränns som för den befintliga avfallsskatten.

För punktskatterna gäller emellertid som huvudregel att en redovisningsperiod omfattar en kalendermånad (10 kap. 14 § SBL). För avfallsskatten är det dock särskilt föreskrivet att redovisningsperioden utgörs av kalenderkvartal (9 § LSA). Eftersom avfallsskatten på avfall som förbränns skall fogas in i den befintliga LSA bör redovisningsperioden även för denna nya skatt utgöras av kalenderkvartal.

7.7. Skattebefrielse

7.7.1. Inledning

Eftersom skatten, om den skulle införas utan undantag, träffar allt avfall som förbränns kan det av olika anledningar finnas skäl att skattebefria anläggningar, processer eller avfallsfraktioner, i likhet med vad som skett i LSA för avfall som deponeras. Den praktiska utformningen av dessa fall av skattebefrielse kan ske såväl genom undantag från skatteplikten eller genom avdrag från skatten. För den omedelbara framställningen benämns dock samtliga undantag såsom skattebefrielser, oavsett i vilken form dessa slutligen ges.

En viktig uppgift för utredningen är att se till att skattebefrielserna utformas på sådana sätt att kommissionen kan förväntas bedöma att de är godtagbara ur statsstödssynpunkt.

7.7.2. Samförbränningsanläggningar

Bakgrund

Det har diskuterats om samförbränningsanläggningar kan undantas från en avfallsskatt på avfall som förbränns. Skälet härför skulle vara att begränsa de skattepliktiga objekten.

Begreppet samförbränningsanläggning är nytt i svensk lagstiftning och infördes genom avfallsförbränningsförordningen (2002:1060), som trädde i kraft i januari 2003. Samförbränningsanläggning definieras i 3 § avfallsförbränningsförordningen på följande sätt.

Anläggning som avses i artikel 3.5 i direktivet 2000/76/EG, dvs. en stationär eller mobil anläggning vars huvudsakliga ändamål är produktion av energi eller material där avfall utnyttjas som normalt bränsle eller tillskottsbränsle, eller där avfall värmebehandlas i syfte att bortskaffas. Denna definition omfattar hela anläggningen med samtliga förbränningslinjer, utrymmen, utrustning och system som hör samman med avfallets behandling. Om förbränning sker på ett sådant sätt att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte kan anses vara produktion av energi eller material, skall anläggningen anses vara en avfallsförbränningsanläggning.

Det är inte lätt att definitionsmässigt skilja en samförbränningsanläggning från en avfallsförbränningsanläggning. Branschen och berörda myndigheter i Sverige anser att även de svenska avfallsförbränningsanläggningarna innefattas av begreppet samförbränningsanläggning. Detta eftersom deras huvudsakliga ändamål är produktion av energi och eftersom avfall utnyttjas som normalt bränsle i anläggningarna. I den praktiska hanteringen av avfallsförbränningsförordningen har samförbränningsanläggningar kommit att få betydelsen förbränningsanläggning som förbränner annat avfall än hushållsavfall. De anläggningar som förbränner hushållsavfall är per definition avfallsförbränningsanläggningar.

Samförbränningsanläggningar bränner annat avfall än hushållsavfall, exempelvis blandat verksamhetsavfall, produktionsspill, RTflis, slam och gummidäck, tillsammans med annat traditionellt bränsle. Även i dessa anläggningar produceras värme, el och ånga. Exempel på sådana anläggningar är sågverkens s.k. barkpannor, kemiindustrins pannor, cementindustrins ugnar samt kraft- och värmeverk.

Bedömning

Utsorterat brännbart avfall förbränns i såväl avfalls- som i samförbränningsanläggningar. En skatt på förbränning av avfall har till syfte att ge incitament till ökad utsortering från de fraktioner som förbränns. Denna styrning eftersöks oavsett i vilken anläggning avfallet förbränns. Det är därför inte förenbart med lagens syfte att undanta samförbränningsanläggningarna.

7.7.3. Anläggningar där enbart skattebefriat avfall förbränns

För att minimera de administrativa kostnaderna för skatten föreslås att de anläggningar som enbart förbränner skattebefriat avfall skall vara undantagna från lagens tillämpningsområde. I huvudsak gäller samma konstruktion för skatten på avfall som deponeras. Om anläggningarna enbart bränner skattebefriat avfall motiverar inte kontrollbehovet att de anläggningarna skall behöva komma in med regelmässiga deklarationer. Det är en onödig administrativ belastning för såväl anläggningarna som Skatteverket att administrera nolldeklarationer.

Detta undantag kommer att omfattar sågverkens och pappers- och massaindustrins förbränningsanläggningar samt kraft- och värmeverk som enbart förbränner biologiska avfallsfraktioner.

7.7.4. Slam

Bakgrund

I Naturvårdsverkets Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp

6

nämns att det långsiktiga målet för behandlingen av slam är att näringen i avloppsslam återförs till mark, där näringen behövs, utan risk för hälsa eller miljö. Detta innebär bland annat att

  • avloppsfraktionerna har en sådan kvalitet, med avseende på renhetsgrad, att de kan återföras utan risk för hälsa eller miljö,
  • näringen i avlopp kan återföras både till åkermark och annan mark där näring behövs, och att
  • användning av andra gödselmedel ersätts.

Vad som avses med utan risk för hälsa eller miljö behandlas ytterligare vad gäller spridning av metaller och organiska ämnen samt smittskydd. Även andra risker för hälsa och miljö skall undvikas. Detta gäller exempelvis risken för övergödning och risken för att den biologiska mångfalden påverkas negativt.

På lång sikt är målet att alla näringsämnen i avlopp som det är praktiskt möjligt att återföra också återförs. Hur stor andel av näringsämnena i avlopp detta utgör beror bland annat av den långsiktiga inriktningen av systemlösningar.

6

Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp, Naturvårdsverkets rapport 5214, dec 2002.

Enligt 12 § i Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om hantering av brännbart avfall och organiskt avfall

7

gäller

deponeringsförbudet inte komposterat slam från rening av avloppsvatten, vilket således innebär att det får läggas på deponi. Anledningen till att komposterat slam får deponeras även efter att förbudet att deponera organiskt avfall trätt ikraft är det långsiktiga målet att slammet skall återföras till marken. Det är därför inte önskvärt att styra slammet till förbränning.

Bedömning

När slammet läggs på deponi beskattas det om det inte är undantaget från avfallsskatt. Grunden i avfallsskattelagen är att slam liksom annat avfall skall beskattas efter avfallets faktiska vikt vid införseln dvs. inklusive eventuellt vatten. Genom lagändring

8

tillkom vissa undantag för avfall som avvattnas, flytande avfall som renas och flytande avfall som behandlas i vassbädd. Detta innebär att avfallsskatt inte betalas för

  • flytande avfall som renas inom en skattepliktig anläggning,
  • avfall som avvattnas på en sådan anläggning, under förutsättning att det renade eller avskilda vattnet inte deponeras inom anläggningen (oftast leds vattnet till det kommunala avloppsnätet).

Avfallsskatt betalas för resterna efter rening eller avvattning, dvs. den fasta fasen av slammet, om den deponeras. Eftersom slammet inte skall styras till eller från förbränning finns det ingen anledning att göra någon skillnad i beskattningshänseende om slammet deponeras eller förbränns. Slam bör således inte generellt skattebefrias. Det slam som förbränns skall därför beskattas på samma sätt som annat avfall dvs. skatten skall beräknas på vikten av det slam som förbränns.

7

NFS 2004:4.

8

Prop. 2000/01:31, SFS 2000:1429, Trädde i kraft 1 januari 2001.

7.7.5. Biologiskt avfall

Bakgrund

Biobränsle är bränsle som kommer från levande organismer, t.ex. från växt- och djurriket. Inom energipolitiken på såväl svensk som gemenskapsnivå finns målsättningar att öka användningen av förnybar energi. Gällande definition av avfall, som återfinns i 15 kap 1 § miljöbalken, innebär att allt biobränsle som inte produceras med direkt syfte att förbrännas kan definieras som avfall. Utifrån de perspektiv som miljö-, klimat- och energipolitiken ger är det rimligt att förnybara bränslen blir undantagna från skatt på avfall som förbränns, det är därför viktigt med ett undantag för biologiska avfallsfraktioner som används som bränsle. De biologiska avfallsfraktionerna som lämpar sig för materialåtervinning (fiber eller näringsämnen) skall dock inte undantas från en avfallsskatt på förbränning av avfall, eftersom ett sådant undantag skulle strida mot lagens syfte samt miljö- och avfallspolitiken.

Överväganden

Undantag i skattelagstiftning bör utformas på ett sätt som gör det tydligt definierat och avgränsat. Det vore att föredra, för aktörerna, om avgränsningen för undantaget för biologiska avfallsfraktioner överensstämde med avgränsningar i andra avfallsrelevanta författningar.

I direktivet (2001/77/EG)

9

om främjande av el producerad från

förnybara energikällor på den inre marknaden för el definieras för direktivets syfte biomassa som den biologiskt nedbrytbara fraktionen av produkter, avfall och rester från jordbruk (både vegetabiliska och animaliska ämnen), skogsbruk och närstående industrier samt den biologiskt nedbrytbara fraktionen av industriavfall och kommunalt avfall.

I förordningen (2003:120) om elcertifikat preciseras vilka biobränslen som omfattas av förordningen:

  • träd, trädrester, avverkningsrester samt andra rest- och biprodukter från skogsbruk,

9

Europaparlamentets och rådets direktiv (2001/77/EG) av den 27 september 2001 om

främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el (EGT L 283, 27.10.2001, s. 33).

  • bark, returlutar, slam, tallolja, flis, spån samt andra restmaterial och biprodukter från skogsindustrins processer,
  • energiskog, energigrödor, spannmål, olivkärnor, nötskal, halm och vass samt
  • källsorterat träavfall och träavfall som är utsorterat från blandade avfall. Detsamma gäller pellets, briketter, pulver, gas och vätskor, eller andra förädlade former av de biologiska material som anges här.

I 4 § avfallsförbränningsförordningen undantas anläggningar som enbart behandlar följande slag av avfall från förordningens bestämmelser.

  • vegetabiliskt jord- och skogsbruksavfall,
  • vegetabiliskt avfall från livsmedelsindustrin, om den energi som alstras återvinns,
  • vegetabiliskt fiberhaltigt avfall som uppstått vid produktion av nyfiberpappersmassa eller vid pappersproduktion, om avfallet förbränns på produktionsplatsen och den energi som alstras återvinns,
  • träavfall, med undantag för träavfall som till följd av ytbehandling eller behandling med träskyddsmedel kan innehålla organiska halogenföreningar eller tungmetaller inklusive sådant träavfall från bygg- och rivningsverksamheter.

Vid beaktande av de ovan återgivna avgränsningarna synes det inte finnas någon avgränsning som svarar mot de krav som bör ställas på en sådan avgränsning när den skall användas såsom förutsättning för skattebefrielse. Beträffande direktivet (2001/77/EG) om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el får dess definition av biomassa anses vara för vid för att fungera på avsett vis. Det omvända förhållandet får anses gälla för avfallsförbränningsförordningens avgränsning som snarare är för snäv och exempelvis inte omfattar animaliskt avfall. Elcertifikatsförordningens avgränsning, slutligen, är allt för detaljerad för att kunna komma till användning för det nu avsedda syftet.

Bedömning

Såsom redogjorts för ovan har någon befintlig avgränsning inte kunnat användas för att definiera det nu aktuella undantaget. Undantaget för biologiskt avfall när det används som bränsle har till syfte att åstadkomma att skatten inte motarbetar de miljö- och energipolitiska målet om ökad användningen av förnybara bränslen. Undantagen från undantaget har till syfte att undvika att motarbeta det miljö- och avfallspolitiska målet om resurshushållning genom materialåtervinning. Effekten av detta ”undantag med undantag” är att blandade avfallsfraktioner samt biologiska avfallsfraktioner som omfattas av materialåtervinningsmål beskattas men att övriga biologiska avfallsfraktioner befrias från skatt.

För helt biologiska avfallsfraktioner föreslås ingen skatt utgå. Med helt biologiska fraktioner avses fraktioner bestående av mer än 95 procent, av den brännbara vikten, biologiskt material. Exempel är skogs- och jordbruksavfall, pappers- och massaindustrins slammer samt utsorterat träavfall m.m.

För källsorterade biologiska avfallsfraktioner som enligt de nya delmålen 9 och 10 skall behandlas biologiskt föreslås skatt utgå. Dessa fraktioner omfattar matavfallet från hushåll, restauranger, storkök och butiker samt matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier.

För källsorterade avfallsfiberfraktioner föreslås skatt utgå. Med fiberfraktioner avses utsorterade pappersfraktioner som tidningar, kartong, papper och wellpapp. Dessa utsorterade fraktioner skall materialåtervinnas så långt det är möjligt och styrs till stor del redan av producentansvaret.

7.7.6. Farligt avfall

Vissa typer av avfall som klassificeras som farliga destrueras i dag genom förbränning vid hög temperatur. Denna behandling är ofta den ur miljösynpunkt lämpligaste behandlingsmetoden. Verksamheten är hårt reglerad och kräver tillstånd enligt miljöbalken. Tillståndet kan reglera tekniska villkor för utsläpp och vilka avfallsslag som får förbrännas. Tillståndet för med sig strikta kontrollprogram för utsläpp av olika ämnen, tillsyn, egenkontroll etc. varför denna typ av destruktion är mycket kostsam.

I enlighet med principen om att förorenaren betalar skall den som ger upphov till avfall som är farligt betala vad det kostar att destruera det inklusive skatt.

Det finns en potential att öka materialåtervinningen även av det farliga avfallet. Kostnaden för att ta hand om farligt avfall är redan så hög att en skatt på relativt låg nivå inte gör någon skillnad på så sätt att innehavaren på grund av kostnadsökningen väljer att begå brott genom att inte hantera det lagligt. Det vore fel att undanta allt det farliga avfallet från skatt, men det finns skäl att undanta specifika avfallsfraktioner som är klassade som farliga.

Riskavfall

Det kan finnas skäl att undanta särskilda avfallsfraktioner som är klassade som farliga. Det kan vara aktuellt om fraktionen enligt något annat styrmedel skall förbrännas och förorenaren betalarprincipen inte är tillämplig på fraktionen. Ett exempel är delar av det s.k. riskavfallet dvs. avfall där det ställs särskilda krav på insamling och bortskaffande på grund av smittfara. Sådant avfall uppkommer inom hälso- och sjukvården, tandvården, veterinärverksamhet samt från undervisning och forskning som är förknippad med sådana verksamheter. Sådant avfall skall förbrännas. Det vore närmast stötande att tillämpa förorenaren betalarprincipen på riskavfallet. Riskavfall bör därför inte beskattas då det förbränns.

7.7.7. Animaliska biprodukter

Bakgrund

Europaparlamentets och rådets förordning (1774/2002/EG)

10

om

hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (ABP-förordningen) anger hur animaliska biprodukter skall bearbetas/bortskaffas. ABP-förordningen delar in animaliska biprodukter i tre kategorier 1, 2 och 3.

10

Europaparlamentets och rådets förordning (1774/2002/EG) av den 3 oktober 2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel (EGT L 273, 10.10.2002).

  • Kategori 1 är, kadaver från idisslare, sällskapsdjur, försöksdjur och djurparksdjur. Kadaver från idisslare är den stora gruppen. Till denna grupp hör även s.k. specificerat riskmaterial som är de organdelar (främst från slakt) som utgör en risk när det gäller BSE. Dit hör bland annat hjärna, ögon ryggmärg och ryggkotpelare.
  • Kategori 2 är kadaver från andra lantbrukets djur än idisslare

(t.ex. svin, hästar och fjäderfä).

  • Kategori 3 är delar från normalslaktade djur som passerat alla kontroller. Notera att specificerat riskmaterial (enligt ovan) är kategori 1 trots att organdelarna kommer från normalslaktade djur.

Deponi eller biologisk behandling är inga lagliga avfallsbehandlingsalternativ för kategori 1 och 2. Det finns således ingen valmöjlighet för dessa kategorier för den som ansvarar för de animaliska biprodukterna.

Dagsläget

I Sverige genereras vid produktion av animaliska livsmedel årligen cirka 110–120 kton av ABP kategorierna 1 och 2. Den hitintills helt dominerande tekniken för behandling av dessa kategorier är att först mala, koka och torka materialet för att slutligen förbränna det, vilket är en mycket energikrävande behandling. Eftersom det saknas koncession inom landet för denna hantering får Sverige processhjälp av Tyskland och framför allt av Danmark. Slutprodukterna fett och köttmjöl återtas till Sverige för förbränning. Under år 2004 levererade Sverige i genomsnitt cirka 500 ton ABP av kategorierna 1 och 2 per vecka till dessa länder för bearbetning. Denna, bland annat från smittskyddssynpunkt, mycket otillfredsställande hantering med transporter av ABP över nationsgränserna beror av koncessionsbrist genom förhöjda ABP-volymer under senare år. Det senare har sin förklaring i utbrotten av BSE och därav de skärpta krav som ställts på hanteringen av ABP.

En utredning tillsattes år 2000 med uppgift att komma ifrån energikrävande teknik, att inventera tänkbara tekniska lösningar samt kapacitetsbehoven och att säkerställa en inhemsk lösning för behandlingen av detta avfall. I skrivelsen Förbränning av animaliskt avfall (Ds 2001:23) förordade utredningen den teknik, som ungefär

samtidigt utarbetades, som möjliggör direkt förbränning av ABP som krossats till köttmassa. Tekniken provades först i försök vid Eksjö energi och används nu för fjärde säsongen av Karlskoga kraftvärmeverk. Mätningar visar att samförbränning av köttmassa och flis eller torv ger lägre NO

x

-utsläpp än förbränning av enbart

flis eller torv. LIFE, en EU-fond, har beviljat ett bidrag på 11,4 miljoner kronor till en beredningsanläggning av köttmassa i Karlskoga. Med denna teknik ges möjlighet att på ett resurs- och miljömässigt bra sätt omhänderta de ABP-volymer som genereras och svårligen kan reduceras. Utöver kraftvärmeverket i Karlskoga räknar man med att kunna träffa överenskommelse med ytterligare två eller tre förbränningsanläggningar som mottagare av ABP av kategorierna 1 och 2 för att uppfylla ABP-förordningens krav.

Bedömning

Utredningen bedömer att animaliska biprodukter kategori 1 och 2 som dessa definieras i förordning (EG) nr 1774/2002 inte bör beskattas. Detta bör gälla oavsett om bortskaffandet sker direkt eller indirekt i form av köttmjöl eller fett. Det är motiverat att undanta dessa fraktioner eftersom det är viktigt att den nationella kapaciteten för att omhänderta dem byggs ut. Det är inte heller möjligt att styra bearbetningen eller bortskaffandet av dessa eftersom det regleras i lagstiftning hur dem skall hanteras. De styrs således redan av ett administrativt styrmedel.

7.7.8 Avfall som förbränns för att återvinna material.

För vissa avfall skulle en ökad kostnad för förbränningen av hela eller delar av avfallet motverka sitt syfte, som kan vara såväl material- som energiåtervinning, vilket naturligtvis inte är önskvärt. Exempel på detta är verksamheter där huvudsyftet är att återvinna materialet i avfallet. Lagens syfte är att främja materialåtervinnig. Det är därför inte förenligt med detta att beskatta avfall som materialåtervinns vid höga temperaturer. Exempel på sådana avfall är mässingsaskor, slagger, elektronikskrot, metallskrot och kasserade batterier. Då detta avfall materialåtervinns bör det inte beskattas.

Boliden-Bergsöe, sekundärsmältverk-återvinning av bly

Råmaterialet för återvinning av bly utgörs i huvudsak av kasserade blybatterier men även av blyskrot, ugnsslagg och stoft från stoftavskiljare.

I korta drag går återvinningsprocessen till så här: Batterierna tas emot hela och fyllda med syra. I första steget i processen krossas batterierna och syran separeras. I en så kallad schaktugn blandas råmaterialet med koks, samt med järn, järnoxid, sand och kalksten, som används som slaggbildare. Schaktugnens utformning och funktion liknar i stort en vattenkyld kupolugn. Råmaterialet blandas i lagret och chargeras med lastmaskin i en öppning i schaktugnens övre del. I ugnens nedre del tillsätts syrgasanrikad värmd blästerluft. Tillsammans med koks och slaggbildare sker en smältnings- och reduktionsprocess. Smält bly tappas kontinuerligt till en grytkarusell där blyet stelnar i block på 2,5–3 ton. Slagg tappas ungefär var 20:e minut. Processgaser från schaktugnen leds via en efterbrännkammare och gaskylare till textilt spärrfilter. Värme från processen används till egen uppvärmning och för leverans till fjärrvärmenätet.

Varje år tillförs processen i Boliden-Bergsöes anläggning (som är den enda i sitt slag i Sverige) cirka 68 000 ton smältmaterial i genomsnitt fördelat på 65 000 ton blybatterier och 3 000 ton blyskrot.

Boliden Rönnskärsverken - Kaldoteknik

Råmaterialet för återvinning vid kaldoprocessen utgörs i huvudsak av bly- och elektronikskrot. Innan smältmaterialet tas emot kontrolleras radioaktivitet och eventuell kvicksilverhalt. I kaldoverket smälts elektronikskrot med hjälp av energin från plasten. Smältningen sker vid cirka 1 250 °C och gaserna efterförbränns vis 1 200–1 400 °C. Gaserna uppehåller sig i högtemperaturzonen under minst två sekunder. De chockkyls därefter och renas i en venturiskrubber. Kol och kalk injiceras och absorberar eventuella spår av kvicksilver. Ett textilt spärrfilter minimerar stoftutsläppen. Genom kontinuerlig provtagning kontrolleras att utsläppen av dioxiner begränsas till mindre än 0,1 gram per år. Processvattnet renas från partiklar och slammet avvattnas. Överskottsvattnet renas och metallerna fälls som sulfider. Slammer

och stofter behandlas i kopparverket. Ur processgaserna återvinns energi. Den flytande metallsmältan överförs till kopparverket.

De totala mängderna skrot m.m. som tillfördes processen i Boliden Rönnskärsverkens kaldoverk (som är det enda i sitt slag i Sverige) har under de senaste åren varit cirka 30 000 ton i genomsnitt fördelat på 80 procent elektronikskrot och 20 procent blyskrot. Andelen Pb-stybb och Pb-släcksand är mycket liten.

7.7.9. Processavfall från industriella materialåtervinningsprocesser

Bakgrund

Materialåtervinningsprocesser kan få processavfall som uppkommer på grund av att avfallet som återvinns inte är rent eller homogent. Med processavfall avses inte avfall som uppkommer vid sortering före processen. Utredningen har enbart identifierat en materialåtervinningsprocess som ger upphov till större mängder brännbart processavfall. Denna process är pappersåtervinningsprocessen vars processavfall beskrivs nedan.

Insamlingen av returpapper i Sverige har successivt ökat och uppgår idag till cirka 1,5 miljoner ton. År 2003 insamlades 80 procent av tidningarna, 85 procent av wellpappförpackningarna, 44 procent av övriga pappersförpackningar och 57 procent av kontorspapperet för materialåtervinning.

I Sverige finns i dag 15 bruk som använder returpapper som råvara. Sju av bruken är integrerade massa- och pappersbruk, vilket innebär att de också tillverkar massa av ved. Vid sju av bruken finns så kallade avsvärtningsanläggningar. Fastbränslepanna finns vid nio av bruken. Vid ytterligare två bruk finns pannor projekterade i samverkan med kraftbolag.

Avfall från pappersåtervinningsprocessen

Mängden avfall relaterat till produktionen vid ett returpappersbruk är större än vid ett fristående pappersbruk baserad på färsk fibermassa. Detta beror på att det följer med material med det insamlade returpapperet som måste avskiljas. Hur mycket sådant material som följer med beror på hur returpapperet insamlats.

Wellpappretur från handeln innehåller t.ex. mindre mängd icke önskvärt material än förpackningsretur från hushållsinsamlingen.

De avfall som uppstår vid returpappersbruken är rejekt, avsvärtningsslam samt slam från reningsanläggningarna.

Rejekt Med returpapperet följer diverse ”skräp” som slängs ner i insamlingscontainrarna – plastkassar, skor, kläder, hushållssopor – som måste avskiljas. Material som följer med själva papperet, exempelvis gem och häftklamrar, måste också avskiljas. Det avskiljda materialet – rejektet – sorteras vid bruken i en brännbar respektive en icke brännbar fraktion. Den brännbara fraktionen består främst av plast men även av rester från returpappret. Den icke brännbara fraktionen deponeras oftast medan den brännbara förbränns tillsammans med bark eller andra inköpta biobränslen. Uppskattningsvis förbränns cirka 130 000 ton rejekt per år.

Avsvärtningsslam För tillverkning av vissa papperskvaliteter måste returpappret renas från trycksvärtan och fyllmedel på det insamlade returpapperet. Detta sker genom att det upplösta returpapperet tvättas med en tvållösning. Ofta krävs även behandling i en flotationsanläggning för att avskilja trycksvärtan från fibrerna. I denna process uppstår så kallat avsvärtningsslam. Slammet blandas oftast med slam från reningsanläggningarna innan det avvattnas och förbränns.

Det organiska innehållet i avsvärtningsslammet varierar mellan 50–70 procent och utgörs huvudsakligen av fiberrester från returpapperet dvs. cellulosafibrer. Slammet innehåller också andra rester från papperet såsom fyllmedel (krita, lera) och trycksvärtan. Eftersom slammen oftast blandas före förbränning är det svårt att få fram mängduppgifter om de enskilda slammen. Uppskattningsvis förbränns dock cirka 65 procent av avsvärtningsslammet.

Reningsslam I återvinningsprocessen av returpapperet går alltid fibrer och fiberrester förlorade. Utbytet i processen kan variera mellan cirka 65 och 80 procent beroende på vilken sorts returpapper som används som råvara. Dessa fibrer härstammar från returpappret och är således cellulosafibrer. Avloppsvattnet renas från fibrerna och eventuellt annat organiskt material i externa reningsanläggningar

(mekanisk, biologisk och eventuell kemisk rening) och avskiljs i form av slam. Slammen innehåller även oorganiskt material som ingått i papperet som fyllmedel samt eventuella fällningskemikalier som tillsatts i reningsanläggningen. Slammen från de olika reningsstegen tas oftast ut blandade, avvattnas och förbränns i brukens pannor. I det fall tillverkningen är integrerad med massatillverkning baserad på färskfibrer blandas slammen före förbränningen. Vanligen blandas även eventuellt avsvärtningsslam med reningsslammen. Detta medför att det inte går att beräkna mängden reningsslam enskilt från returpapperstillverkningen. Vid vissa bruk är det heller ingen större skillnad mellan reningsslam och avsvärtningsslam. Uppskattningsvis uppkommer 500 000 ton avsvärtnings- och reningsslam per år.

Bedömning

En beskattning av förbränning av processavfall från en materialåtervinningsprocess skulle fördyra återvinningsprocessen och därmed motverka lagens syfte. Processavfallen, rejekt, avsvärtningsslam och reningsslam, från pappersåtervinning bör därför inte beskattas.

7.7.10. Industrins förbränning av avfall

Bakgrund

Vissa avfallsfraktioner förbränns såväl inom tillverkningsindustrin som i kraftvärmeverk och värmeverk. Vilka avfallsfraktioner som får förbrännas i de olika anläggningarna regleras i verksamhetens miljötillstånd.

Ett skäl för att skattebefria tillverkningsindustrins interna förbränning av processavfall är att i många processer är material- och energibalanserna ett komplicerat spel, där förbränningen av processavfallet är en metod för både material-, kemikalie- och energiåtervinning. Att konsekvensbedöma effekterna av en skatt på förbränning i dessa processer från såväl miljömässig som ekonomisk synpunkt är svårt. Därtill är det ofta inte uppenbart att avfall som återförs inom en verksamhet verkligen i lagens mening är att betrakta som avfall. Det vore därför bra om intern

förbränning av processavfall inte beskattades. Dock bör eventuell förbränning av egna andra, icke branschspecifika, avfall beskattas.

Ett annat skäl för att generellt undanta industrins förbränning av avfall från skatten är att den medför ökade kostnader nationellt och därmed nackdelar för konkurrensutsatt verksamhet i Sverige i förhållande till utländsk produktion. Som jämförelse kan nämnas att industrins förbränningsanläggningar undantas från beskattning i det norska systemet (jfr avsnitt 3.1.2). I det danska systemet undantas värme som används i produktionsprocessen av företag registrerade för mervärdesskatt från avfallsvärmeskatten men inte från förbränningsskatten (jfr avsnitt 3.1.1). En ökad kostnad på behandlingsmetoden förbränning medför dock konkurrensnackdelar för industrier med mycket brännbart avfall även om avfallet förbränns externt.

Förbränning av avfall inom industrin

Förbränning av avfall inom industrin sker på följande sätt.

  • förbränning av processavfall (avfall som uppkommer i den industriella processen) i en integrerad material- och kemikalieåtervinnings- samt energiutvinningsprocess,
  • förbränning av verksamhetsavfall (avfall från verksamheten i dess helhet), eller
  • förbränning av köpt (till positivt eller negativt pris) avfall.

De industrier som har egen förbränning är främst sågverken, pappers- och massabruken, kemi- och läkemedelsindustrin samt cement- och kalkindustrierna.

Sågverk samt massa- och pappersbruk

Skogsindustrin är både den största producenten och användaren av biobränslen. Råvara till sågverk och massa- och pappersbruk tas i skogen. Före transport till fabrikerna avskiljs de delar av trädet som inte passar för produktionen dvs. grenar och toppar, så kallad grot. Grot används ofta direkt som bränsle i biobränsleeldade kraftvärmeverk eller värmeverk alternativt för att tillverka bränslepellets eller träpulver.

Vid sågverken barkas veden efter intag i fabriken. Barken pressas och används som bränsle i fastbränslepannor, s.k. barkpannor, som finns vid fabrikerna. Vid sågverken används även uppkommet spån och flis som bränsle i dessa pannor. Även vid tillverkningen av massa- och papper barkas veden. Barken pressas och förbränns. En stor del av de restprodukter/avfall som uppkommer vid tillverkningsprocessen förbränns tillsammans med barken. Restprodukterna/avfallen utgörs av oönskade material som avskiljs i processen som s.k. rejekt samt av slam från fabrikernas reningsanläggningar. Vid de bruk som använder ved som råvara består rejekten av trädrester, exempelvis dåligt kokt flis och fiberknippen, som inte önskas i massan. Vid bruk som använder returpapper som råvara består rejektet av exempelvis plastkassar, gem, häftklamrar och limremsor. Det brännbara rejektet förbränns tillsammans med bark och eventuella andra inköpta biobränslen i brukets fastbränslepanna. Vissa bruk avsvärtar returfibermassan vilket ger en kvalitetshöjning av massan genom att tryckfärg och utslitna fibrer avlägsnas. Även detta slam, så kallat avsvärtningsslam, förbränns vanligtvis i brukens pannor. Avloppsvattnen från samtliga fabriker renas i externa reningsanläggningar varvid olika typer av slam uppkommer. Slammen blandas ofta för att underlätta avvattning före förbränningen. Cirka 60 procent av slammängden förbränns i brukens pannor. Värmen som alstras vid förbränningen nyttjas i samtliga fall i processen.

Kemi- och läkemedelsindustrierna

Här följer exempel på avfallsförbränning i kemiindustrin. I samtliga fall sker förbränningen i egna pannor. I de tre första exemplen är förbränningen integrerad i produktionsprocessen i slutna system. I det fjärde exemplet sker förbränningen i en ångcentral inom fabriksområdet. Det huvudsakliga skälet till förbränning är i samtliga fall att generera energi för den egna processen, samtidigt destrueras dock de farliga restprodukterna.

Företag 1 Har ångpannor där flytande och gasformiga biprodukter utnyttjas som huvudbränsle. Pannorna definieras som samförbränningsanläggningar. Hela produktionsanläggningen inklusive pannor har tillstånd enligt miljöbalken och har prövats enligt BAT (bästa

möjliga teknik). Avfallet som förbränns består av flytande tunga och lätta destillationsrester och restgas från produktionen. Dessutom förbränns processvatten innehållande cirka 20 procent organiska föreningar. Energiinnehållet varierar stort mellan de olika bränslena. Mer i detalj förbränns bland annat aldehydrester, 2etylhexanolrester, toppbutanol, restgas och EPA-vatten.

Företag 2 Har en förbränningsugn för ångutvinning och saltsyra (HCl) produktion. I förbränningsugnen eldas restgaser och klorerade biprodukter. Högsta domstolen har i dom från februari 2004 meddelat att förbränning av klorerade biprodukter klassas som förbränning av farligt avfall. Förbränningen är en integrerad del av tillverkningsprocessen och generar energi och HCl, som säljs vidare som produkt. Tillåten förbränningstakt medför att 80 procent av biprodukterna (det farliga avfallet) omhändertas internt. Resterande 20 procent skickas till anläggning i Norge för HCl-produktion.

Företag 3 Har en förbränningsugn där farligt avfall förbränns. Det är i dagsläget oklart om ugnen skall ses som en förbränningsanläggning eller en reningsanläggning. Anläggningen är bästa möjliga teknik för energiåtervinning och dessutom bästa möjliga reningsmetod. I ugnen förbränns förorenat avloppsvatten, organiska föreningar från produktionen, VOC-haltiga gaser från ventilation av process.

Företag 4 Har en ångcentral som levererar ånga till flertalet företag inom ett industriområde. Dessutom förses kommunen med fjärrvärme. Ångcentralen inrymmer bland annat en samförbränningsanläggning för biobränslebaserad energiproduktion. Huvudsakliga bränslen i den anläggningen är flis, returträ, torv och produktionsspill. De viktigaste fraktionerna av avfall som förbränns är spillolja, slam från avloppsreningsverket, lösningsmedel, flytande lackavfall, metanol, plastdamm, uthärdat fenollack, uthärdad urea, krossade pallar, diverse brännbart avfall, aktivt kol, jonbytarmassor, förorenade förpackningar och pressmassa.

Cement- och kalkindustrin m.m.

År 2003 ersatte cementindustrin cirka 30 procent av jungfruligt fossilt bränsle med bränslen tillverkade av avfall. Detta motsvarar cirka 100 000 ton avfall, exempelvis användes kasserade däck, kött- och benmjöl, lösningsmedel samt plastavfall. För en närmare beskrivning av de mineralogiska processerna, se avsnitt 6.6.1.

Statsstödsaspekter

När skatter som drabbar vissa verksamheter införs av miljöskäl kan medlemsstaterna anse det nödvändigt med tillfälliga undantag för en del företag, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå eller då vissa företag tillfälligt riskerar att förlora sin internationella konkurrenskraft. Sådana undantag är generellt ett driftstöd enligt artikel 87 i EG-fördraget. Dessa undantag kan under vissa villkor utgöra tillåtna former av driftstöd. Enligt kommissionens nuvarande miljöriktlinjer

11

kan tioåriga undantags-

beslut anses vara motiverade för en medlemsstat som inför nya miljöskatter på ett icke harmoniserat område om företagen likväl betalar en betydande del av den nationella skatten. I kommissionens beslut på området har en betydande del ansetts vara över 20 procent.

Det skulle således kunna vara möjligt ur statsstödssynpunkt att ge tillverkningsindustrin ett driftstöd, dvs. en skattereduktion i förhållande till den generella skattenivån som betalas av övriga aktörer vid förbränning av avfall såväl internt som externt producerat, under förutsättning att industriföretagen efter nedsättning betalar minst 20 procent av skatten. Tillverkningsindustrin och avfallsbehandlingsaktörerna kan dock anses konkurrera om samma avfall och ett stöd till tillverkningsindustrin riskerar därför att snedvrida konkurrensen på avfallsbehandlingsmarknaden och komma i konflikt med gemenskapens strategi för avfallshantering. Det är mot den bakgrunden osäkert i vad mån kommissionen vid sin statsstödsprövning skulle finna ett stöd, som skulle ges till tillverkningsindustrin vid förbränning av alla typer av avfall, förenligt med reglerna.

11

Punkt 51.1 b av gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön, EGT C 37, 3.2.2001 s. 3.

En skattenedsättning utgör dock inte statligt stöd då nedsättningen kan sägas utgöra en del av skattens art och funktion. I kommissionens beslut rörande den svenska avfallsskatten noterar kommissionen att skatten är en miljöskatt som syftar till att öka det ekonomiska incitamentet att hantera avfall på ett miljömässigt bättre sätt. Skattens syfte är att minska deponering av avfall och uppmuntra avfallsminskning, återanvändning och återvinning. I avfallsskatten undantas vissa avfallsslag från beskattning, något som kommissionen godtagit då ett skatteuttag skulle stå i strid med skattens målsättning och inte leda till någon styrning av avfallshanteringen. Det saknas teknik att hantera avfallet som är att föredra framför förbränning varför avdragen ingår i skattens natur och logik.

Frågan är om en motsvarande argumentation skulle kunna vara tillämplig på en skatt på avfall som förbränns. Om den är det skulle en skattebefrielse för vissa typer av avfall inte anses utgöra statligt stöd över huvud taget. Det skulle gälla de avfallsslag där tillgängliga tekniker och möjligheter till återanvändning inte ger miljövänliga alternativ som är att föredra framför förbränning.

De avfallsfraktioner som med ett sådant resonemang skulle kunna skattebefrias är de för vilka det visats att skatten inte får någon miljöstyrande effekt. Denna regel bör utformas neutralt för att inte ge upphov till några snedvridningar på avfallsbehandlingsmarknaden. Det vill säga skattebefrielse skall gälla oavsett var avfallet förbränns. Det avgörande är alltså avfallets status, inte i vems regi förbränningen sker. Det bör då, mot bakgrund av kommissionens beslut rörande den svenska avfallsskatten, kunna argumenteras att sådana fall av skattebefrielse ingår i skattesystemets art och funktion och därför inte utgör ett statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i EG-fördraget.

Det bör dock hållas i minne att EG-rätten är dynamisk och stadd i ständig förändring varför det sagda är en bedömning och endast en bedömning utifrån nu gällande förutsättningar.

Överväganden och bedömning

I avsnitt 7.7.5–7.7.9 ovan har utredningen bedömt att skattebefrielse, på grunder som där utvecklas, bör ges för vissa typer av avfall. Utredningen gör bedömningen att dessa skattebefrielser ingår som en naturlig del i skattesystemets art och

funktion och därför inte utgör statligt stöd, se avsnitt 7.8.2. En del av dessa slag av avfall förbränns inom industrin. Därutöver anser utredningen dock att det bör övervägas i vad mån det finns anledning att införa en generell skattebefrielse för avfall från industriella processer som förbränns i anslutning till den anläggning där avfallet uppkommer och i enlighet med miljöbalkens krav för miljöfarlig verksamhet. Argument för en sådan generell skattebefrielse är dels att skatten i de fallen inte kan styra avfallet mot miljömässigt bättre behandlingsmetoder och dels att det är svårt att dra gränsen i dessa processer mellan tillverkningsprocess, energiutvinning och kemikalieåtervinning. Vidare skulle det innebära en konkurrensnackdel, som inte kan motiveras av miljöskäl, för dessa verksamheter om denna förbränning beskattades.

Utredningen anser dock att en sådan generellt utformad skattebefrielse knappast kan anses följa av skattesystemets art och funktion, särskilt eftersom den endast skulle omfatta situationer då dessa avfall bränns internt. Att förbränningen sker i anslutning till anläggningen och i enlighet med miljöbalkens krav för miljöfarlig verksamhet innebär inte att skatten i samtliga dessa fall skulle sakna styreffekt. En generell skattebefrielse för industrins processavfall i enlighet med vad som nu diskuterats skulle alltså utgöra ett stöd till de berörda företagen. Utredningen bedömer att de gällande miljöriktlinjerna för statsstödsprövningen inte ger utrymme för att godkänna en sådan skattebefrielse.

7.8. Särskilt om EU:s regler om statligt stöd och avfallsskattemodellen

7.8.1. Utgångspunkter för bedömning av statligt stöd

Utformningen av skattebasen – dvs. det avfall som skall beskattas när det förbränns – är av stor betydelse för bedömningen av systemets förenlighet med EU:s statsstödsregler. Syftet med statsstödsreglerna är att undvika snedvridningar av konkurrensen på den inre marknaden. Vidare är det dock angeläget att EU:s miljömål, särskilt i fråga om främjandet av en hållbar utveckling, integreras i kommissionens kontroll av stöd inom miljösektorn.

12

Aktionsplan för återföring av fosfor ur avlopp, Naturvårdsverkets rapport 5214, dec 2002.

13

NFS 2004:4.

14

Prop. 2000/01:31, SFS 2000:1429, Trädde i kraft 1 januari 2001.

Det finns alltså inget egentligt motsatsförhållande mellan konkurrens- och miljöpolitiken.

De frågor man får ställa sig angående skatt på avfall som förbränns är därför:

1. Innebär skattebefrielserna någon form av statsstöd?

2. Kan detta statsstöd i så fall godkännas enligt artikel 87.3 i EGfördraget, jämfört med de miljöriktlinjer som finns på området?

Det ligger visserligen inom varje medlemsstats nationella kompetensområde att bestämma vad som skall beskattas, eller med andra ord definiera skattebasen för en viss skatt. Samtidigt måste man vara på det klara med att det ur statsstödssynpunkt saknar betydelse hur man väljer att utforma en skattebefrielse. Det är istället effekten av lagregeln som skall granskas. Det är därför troligt att kommissionen snarare ser till syftet med en lags uppbyggnad än till hur man faktiskt löst det hela rent lagtekniskt.

Skatten på avfall som deponeras har till syfte att öka det ekonomiska incitamentet att hantera avfall på ett miljömässigt bättre sätt. Skattens syfte är att minska deponering av avfall och uppmuntra avfallsminskning, återanvändning och återvinning. I avfallsskatten undantas vissa avfallsslag från beskattning, något som kommissionen godtagit då ett skatteuttag skulle stå i strid med skattens målsättning och inte leda till någon styrning. Det saknas teknik att hantera avfallet som är att föredra framför avdraget varför avdragen ingår i skattens natur och logik.

Skatten på avfall som förbränns har också till syfte att öka det ekonomiska incitamentet att hantera avfall på ett miljömässigt bättre sätt. Skattens syfte är att uppmuntra avfallsminskning, återanvändning och återvinning. Det är främst det brännbara avfallet som skatten har till syfte att styra från förbränning till materialåtervinning. Det kan vara miljömässigt riktigt att såväl materialåtervinna som energiutvinna detta avfall. Vad som är bäst i det enskilda fallet beror bland annat på huruvida avfallet är giftfritt, sorterat eller särhållet. Det är skattens syfte att ge ekonomiskt incitament att uppnå fraktioner som kan materialåtervinnas. Det vore därför inte förenligt med skattens syfte att undanta fraktioner som på grund av att de blandats eller innehåller farliga ämnen skall förbrännas.

7.8.2. Kan skattefrihet för undantagen motiveras?

I sin bedömning av hur en avfallsförbränningsskatt inom ramen för den befintliga avfallsskattelagstiftningen skulle kunna utformas, har utredningen – som framgått av avsnitt 7.7 ovan – funnit skäl att förena en sådan skatt med vissa undantag. Dessa bör vara följande.

Utredningen har valt att befria biologiska avfallsfraktioner från skatt med undantag för utsorterat matavfall och därmed jämförligt avfall från livsmedelsindustrier, hushåll, restauranger, storkök och butiker samt utsorterade fiberfraktioner. Miljö-, klimat- och energipolitiken har som ett mål att öka användningen av förnybara bränslen, vilket är en del i strävan mot en hållbar utveckling. De biologiska avfallsfraktioner som befrias från skatt är de som inte omfattas av miljö- och avfallspolitikens mål om materialåtervinning. Dessa biologiska avfallsfraktioner omfattas däremot av målet om att öka användningen av förnybara bränslen. Så till vida att de i sin egenskap av förnybara bör användas som bränslen och då ersätta fossila bränslen.

Utredningen har valt att befria animaliska biprodukter kategori 1 och 2 från skatt. Hanteringen av detta avfall omfattas av gemensamma bestämmelser inom unionen. Det finns således ingen möjlighet att styra hanteringen av detta avfall genom en skatt.

Utredningen har valt att befria riskavfall från skatt. För detta avfall finns på grund av smittorisk inget alternativ till förbränning. Det finns ingen möjlighet att genom ökade insatser i form av ökad särhållning eller sortering styra detta avfall till annan behandlingsmetod. Det finns inte heller någon reell möjlighet att styra mot mindre uppkomst av detta avfall eftersom det uppkommer i oönskade situationer.

Utredningen har valt att befria avfall som förbränns i huvudsakligt syfte att materialåtervinnas från skatt. Syftet med skatten på avfall som förbränns är att främja materialåtervinning av avfall. Det är således förenligt med syftet att befria avfall som materialåtervinns genom förbränning från skatt.

Utredningen har valt att befria processavfall från pappersåtervinning från skatt. Syftet med skatten på avfall som förbränns är att främja materialåtervinning av avfall. Det är således förenligt med syftet att befria avfall från materialåtervinningsprocesser från skatt. Utredningen har enbart identifierat en återvinningsprocess med större mängder brännbart processavfall och det är pappersåtervinningsprocessen.

Sammantaget finner utredningen att samtliga ovan redovisade fall av skattefrihet ingår som en naturlig del i det redovisade skattesystemets art och funktion, dvs. de utgör inte statligt stöd. Avfallsförbränningsskatten är en uttalad miljöskatt, vars syfte är en miljöstyrningseffekt. En begränsning av undantagen skulle inte leda till någon miljöförbättring, utan skulle i många fall få motsatt verkan.

15

Naturvårdsverkets uppföljning av deponeringsförbuden, rapport 5383, juni 2004.

8. Kompletterande ekonomiska styrmedel

8.1. Inledning

För att uppnå det avfallspolitiska målet om att avfall skall hanteras enligt avfallshierarkin behövs styrmedel. Genom att inkludera avfallet i systemet för energibeskattning ökar kostnaden för behandlingsmetoden förbränning. Dessutom ökar styrningen mot kraftvärmeproduktion genom kraftvärmebeskattningen. Utredningen avser att i sitt slutbetänkande återkomma till det eventuella behovet av ytterligare styrning till elproduktion från avfall genom en utvidgning av elcertifikatsystemet. Det är dock inte klarlagt om det behövs ytterligare styrmedel för att stimulera effektiv kraftvärme.

I ett inledningsskede bör den praktiska funktionen av energiskattemodellen utvärderas, innan det kan bli aktuellt att föreslå att kompletterande styrmedel införs.

Utredningen har emellertid uppmärksammat att det kan finnas behov av kompletterande ekonomiska styrmedel, t.ex. för att öka materialåtervinningen och för att påskynda avgiftningen av kretsloppen; det senare bland annat för att möjliggöra ett säkert återförande av växtnäring. Utifrån det förslag som lagts har utredningen analyserat tänkbara utformningar av hur andra kompletterande styrmedel kan användas och utgångspunkterna härför. Utöver dessa styrmedel finns även möjligheten att inom ramen för lagen (1999:673) om skatt på avfall införa en kompletterande styrning.

I detta avsnitt redogör vi för fyra olika ekonomiska styrmedel som kan fungera som komplement till existerande och föreslagna styrmedel: elcertifikat, avfallsavgift, återvinningscertifikat och råvaru- och produktskatter. Det bör emellertid betonas att det krävs ytterligare utredningsarbete avseende de praktiska möjligheterna till att införa något av dessa kompletterande styrmedel. De viktigaste aspekterna i arbetet med en eventuell avfallsavgift, som utreds något mer än de övriga nedan, torde vara att undersöka vilka aktörer som skall ingå i systemet, om styrmedlet kan accepteras av de berörda

aktörerna, om styrmedlet är godtagbart ur statsstödsperspektiv, hur basen för det ekonomiska incitamentet skall utformas samt om det är möjligt att hålla administrationskostnaderna på en rimlig nivå.

Utredningens uppdrag

Enligt utredningsdirektiven kan utredningen förorda andra ekonomiska styrmedel framför en skatt på förbränning, alternativt bedöma att redan befintliga styrmedel är tillräckliga. I detta avsnitt ligger fokus på behovet av kompletterande ekonomiska styrmedel, dvs. åtgärder utöver de som utredningen föreslår i avsnitt 5. I direktiven refereras regeringens proposition Ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp (prop. 2002/03:117) enligt nedan.

Det är nödvändigt att både mängden avfall och dess farlighet minskar och att behandling av avfall i högre utsträckning sker enligt prioriteringarna i avfallshierarkin. För att uppnå detta föreslår regeringen bl.a. nya delmål under det nationella miljökvalitetsmålet "god bebyggd miljö" om ökad återvinning av matavfall genom biologisk behandling. I fråga om avfallsförbränning konstaterar regeringen att det är en metod för att hantera sådant avfall som inte lämpar sig för materialåtervinning eller biologisk behandling. Avfall som skall brännas bör vara väl sorterat, karakteriserat och kontrollerat. Farligt avfall bör inte föras till förbränning blandat med annat avfall. Vidare bör avfall som lämpar sig för materialåtervinning, biologisk behandling eller som inte är brännbart vara utsorterat.

Avsnittet koncentreras kring ökad återvinning av näringsämnen, minskad farlighet, ökad utsortering av farligt avfall och ökad materialåtervinning.

Avsnittet inleds med en beskrivning av möjliga kompletterande styrmedel och i anslutning därtill utredningens överväganden kring respektive styrmedel. Därefter följer en redogörelse av olika kriterier för val av det kompletterande styrmedlet.

8.2. En kombinerad behandlingsskatt och avfallsavgift

8.2.1. Bakgrund

Konsultföretaget Profu har, på uppdrag av Sydkraft, gjort en skiss på en kombination av en behandlingsskatt och avfallsavgift, vilken beskrivs kortfattat nedan.

1

  • Behandlingsskatten är generell och baseras på inlämnad mängd avfall till behandling (förbränning, deponi, biologisk behandling) och betalas in till en gemensam pott. Genom denna åstadkommer man ett generellt incitament för materialåtervinning, samtidigt som staten får intäkter.
  • Dessutom införs en styrande avfallsavgift som skall styra mot en önskad avfallsbehandlingsmetod. Huvudprincipen är att alla som betalar in avgift också är berättigade till återbetalning. Återbetalning sker i proportion till produktionen av nyttigheter (t.ex. värme, el, fordonsbränsle, rötrest, fackling) från de olika behandlingsanläggningarna. Avfallsavgiften ger därigenom möjlighet att styra mot både effektivare och miljömässigt bättre avfallsbehandling.

Systemet kan ändras med tiden genom att återbetalningssystemet kan förändras genom värderingen av nyttigheter och onyttigheter. Nyttigheter identifieras utifrån de produkter de olika behandlingsmetoderna ger. Återbetalning, baserad på värdering av dessa produkter, sker från den gemensamma potten med avdrag för en administrativ avgift.

8.2.2. Överväganden

Utredningen bedömer att systemet med avfallsavgift är ett flexibelt och träffsäkert styrmedel, eftersom det kan förändras beroende på vad som bedöms bidra till en effektiv resurshushållning. Det bedöms samtidigt vara administrativt komplext och innebära vissa svåra och förenklande val vid utformningen.

De administrativa svårigheterna att värdera nyttigheterna, dvs. kombinationen av de miljömässiga och ekonomiska prestanda som skall ligga till grund för värdering, bedöms vara stora. Dessutom kan risken för svåra avvägningar beträffande vad som bör anses vara mer

1

Skiss på alternativ skatt/avgift till skatten på avfall till förbränning, Profu 2004-02-04.

och mindre ”nyttigt” riskera den trovärdighet som är nödvändig för acceptans av ett sådant system.

De praktiska svårigheterna avseende utformning består främst i att avgränsa de aktörer som berörs av avgiften och återbetalningen av denna. Möjligheterna att differentiera återbetalning efter material, kvalitet, renhet, m.m. medför också vissa praktiska svårigheter.

Mot bakgrund av utredningens förslag om att inkludera den fossila delen av avfallet i energibeskattningen, och de förväntade intäktsökningarna av detta, kan dock behovet av en så kallad behandlingsskatt vara mindre än vad som förutsattes i Profus rapport. Detta torde dock inte utesluta att man mer noggrant går vidare med att utreda möjligheten att endast införa avfallsavgiften, som då skulle vara ett, inom avgiftskollektivet, intäktsneutralt avgiftssystem. Frågan är då vilka nyttigheter som skall stimuleras?

En naturlig utgångspunkt är att utforma systemet så att det kompletterar utredningens övriga förslag. Detta innebär att nyttigheterna kan vara plast, gummi, metaller och växtnäring (kompost och rötrest från giftfritt matavfall), men att urvalet av dessa nyttigheter kan förändras vid behov. Det kan också vara aktuellt att använda systemet för att minska användningen av ”onyttigheter” i syfte att avgifta kretsloppet.

Utöver systemutformningen i sig väcker ett styrmedel av denna karaktär även vissa legala frågor såsom t.ex. om avfallsavgiften i ett statsrättsligt perspektiv utgör en skatt eller en avgift. I ett EG-rättsligt perspektiv väcks vidare frågan om återbetalningarna kan klassificeras såsom ett tillåtet statsstöd. I all korthet gör utredningen emellertid bedömningen att svaren på dessa frågor inte nödvändigtvis diskvalificerar avfallsavgiften såsom ett tänkbart framtida styrmedel.

8.3. Elcertifikat

8.3.1. Bakgrund

Ett system för handel med elcertifikat infördes i Sverige från och med den 1 maj 2003 (prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133) då lagen (2003:113) om elcertifikat trädde i kraft. Lagens syfte är att främja produktion av förnybar el så att sådan el skall kunna hävda sig på elmarknaden. Den som producerar en megawattimme (MWh) förnybar el tilldelas av staten, utan vederlag, ett elcertifikat. Produktion av el som sker med användande av vindkraft, solenergi,

geotermisk energi, viss vattenkraft, vågenergi, biogas samt torv och vissa biobränslen är sådan produktion som berättigar till elcertifikat. I dag berättigar endast el producerat ur vissa fraktioner av avfall till elcertifikat, t.ex. källsorterat träavfall och träavfall som är utsorterat från blandade avfall. Hushållsavfall och animaliska avfallsfraktioner berättigar t.ex. inte till någon del till elcertifikat.

Elanvändarna åläggs en skyldighet att varje kalenderår förvärva ett antal elcertifikat i förhållande till sin elförbrukning under kalenderåret. Den elanvändare som efter utgången av kalenderår inte kan visa att han fullgjort sin skyldighet blir tvungen att betala en sanktionsavgift, som är högre än priset på elcertifikat, till staten. De som producerar förnybar el kan sälja de elcertifikat som de tilldelats. Inkomsten från denna försäljning skall täcka de merkostnader producenten har till följd av att han eller hon använder förnybara energikällor.

Det övergripande målet med elcertifikatsystemet är att öka produktionen av förnybar el med 10 TWh till 2010 jämfört med 2002 års nivå.

Energimyndigheten har under 2004 genomfört en översyn av systemet där man föreslår att elcertifikatsystemet permanentas som en bestående del av omställningen av energisystemet och att kvoter och ambitionsnivå fastställs för en tidsperiod om åtminstone 10-15 år.

8.3.2. Överväganden

För att bedöma om elproduktion med vissa avfallsfraktioner skall vara certifikatberättigade måste följande frågor besvaras.

1. Ur vilka avfallsfraktioner produceras el?

2. Vilka av de elproducerande avfallsfraktionerna är förnybara eller delvis förnybara?

3. Hur mycket av de blandade avfallsfraktionerna är förnybart avfall?

4. Är el producerat av avfallsfraktioner i behov av stöd, dvs. inte kommersiellt självbärande?

5. Hur påverkas avfallsmålen av att el producerat av förnybart avfall berättigas till elcertifikat?

6. Hur kan avfall praktiskt inkluderas i elcertifikatsystemet?

Det kan noteras att det sannolikt finns samordningsvinster beträffande införandet av avfall i elcertifikatsystemet och utredningens förslag om att föra in avfall inom ramen för energibeskattningen.

Detta gäller bland annat mätningar, uppskattningar av bioandel, användande av schabloner.

Detta delbetänkande omfattar emellertid endast utredningens förslag om en skatt på förbränning av avfall. Utredningens överväganden kring frågan om den förnybara delen av avfallet skall föreslås vara ett certifikatberättigat bränsle kommer således att redovisas i utredningens slutbetänkande.

8.4. Återvinningscertifikat

8.4.1. Bakgrund

Profu har, på uppdrag av Återvinningsindustrierna, också gjort en idéskiss på återvinningscertifikat för plast.

2

Det system som

presenteras kan till stora delar utnyttjas även för andra återvinningsmaterial. I korthet är det beskrivna certifikatsystemets uppgift att främja återvinningen av t.ex. plast. Systemet är marknadsbaserat och ger företag som använder det återvunna materialet en möjlighet att av staten erhålla återvinningscertifikat. Dessa certifikat kan sedan säljas (till plastproducenter som blir skyldiga att varje år inneha återvinningscertifikat i förhållande till sin försäljning) och ger därmed den som återvinner materialet en extra intäkt, utöver de intäkter som ges från försäljningen av det återvunna materialet. Den intäktsökning som detta innebär för återvinnare av plast, gör att de kan betala mera för insamlingen av plast samt erbjuda relativt sett lägre priser för den återvunna plasten.

En fördel med ett sådant system är att företagen och marknaden själva avgör var och hur det återvunna materialet effektivast kan komma till användning. Genom certifikatsystemet instiftas en särskild marknad för det återvunna materialet som verkar för att återvinningen sker på ett kostnadseffektivt sätt. Den statliga styrningen i systemet består framförallt i att bestämma totalt hur mycket av materialet som skall återvinnas. Genom att låta aktörerna själva bestämma var och hur återvinningen skall gå till har återvinningsmålen i samhället delegerats till dem som är bäst rustade för att fatta de tekniska besluten om återvinningen. Den totala återvinningen kan således styras utan detaljreglering om hur den skall genomföras. Det finns dock även nackdelar med ett certifikatsystem. Den vanligaste kritiken mot andra certifikatsystem är att de är komplicerade att förstå och att de medför

Återvinningscertifikat för plast – en idéskiss, Profu 2004-03-04.

höga administrativa kostnader både för staten och för aktörerna. Systemet kan även ha en konkurrenssnedvridande effekt, eftersom certifikatsystemet skulle bli ett nationellt system, i alla fall på kort sikt.

I Storbritannien finns det s.k. PRN-systemet (Packaging Recycling Notes). Systemet infördes år 1997 och gäller enbart förpackningar. De som processar insamlat förpackningsavfall har därvid tillåtelse att utfärda en form av behandlingsbekräftelse för behandlad mängd avfall. Dessa bekräftelser kan sedan användas som bevis för de egentliga producenterna för att de uppnått uppställda återvinningsmål. Systemet ändrades år 2003 och fick en ny form från 2005 då det tidigare frivilliga systemet ersattes av ett lagreglerat system. Den viktigaste skillnaden är att återvinningsföretaget (processen) eller exportör betalar för ackrediteringsprocessen (£ 2 600/33 975 SEK per år) och att PRN eller export ekvivalenta PERN är de enda bevis som producenten kan använda sig av för att visa att vederbörande uppfyller målen. I samband med en översyn föreslogs att WEEE (Waste from Electrical and Electronic Equipment) och ELV (End of Life Vehicles) skulle omfattas av ett PRN liknande system men detta föll på att producenterna motsatte sig detta.

8.4.2. Överväganden

En naturlig utgångspunkt är att, liksom för avfallsavgiften, utforma systemet så att det kompletterar utredningens övriga förslag. Detta innebär att certifikat skulle kunna fås för återvunna plaster, gummi, metaller och för återvunnen växtnäring. I förhållande till producentansvaret kan ett system med återvinningscertifikat dessutom innefatta fler material, samt innefatta sanktioner, vilket får anses vara fördelaktigt. Det kan emellertid ifrågasättas om inte systemet med återvinningscertifikat bör ersätta producentansvaret, i vart fall i de delar styrmedlen skulle ha samma syfte. Om systemet med återvinningscertifikat skulle få ett bredare tillämpningsområde än producentansvaret skulle det ge större miljömässiga och samhällsekonomiska vinster.

Det är givet att ett system av den nu diskuterade typen skulle få bättre genomslagskraft om det var internationellt än om det var begränsat till Sverige (jfr utvecklingen av elcertifikatsystemet där ett samarbete har inletts mellan t.ex. Sverige och Norge).

Ur statsstödssynpunkt synes det inte föreligga några svårigheter att införa ett system med återvinningscertifikat, eftersom systemet ligger utanför statsbudgeten och det aldrig blir fråga om förmögenhetsöverföringar mellan företag.

3

I ett bredare

konkurrensperspektiv synes dock introduktionen av ett system med återvinningscertifikat vara problematisk. Det kan finnas anledning att införa importavgifter och exportlättnader för att inte missgynna egna producenter.

8.5. Råvaru- eller produktskatt

8.5.1. Bakgrund

För att på längre sikt underlätta materialåtervinning utgör ett giftfritt samhälle en viktig förutsättning. I ett giftfritt kretslopp blir avfallet en resurs, snarare än en belastning. ”Avgiftningen” kan till viss del åstadkommas genom råvaru- och produktskatter i producentledet. När man redan på planeringsstadiet av en ny produkt tar större hänsyn till avfallshanteringen (som en följd av en skatt på det ämne som samhället vill minska användningen av) kan mängden farligt avfall minska och materialåtervinningen öka, både vid produktionen och när varan tjänat ut.

I listan nedan redogörs kort för den logiska grunden till varför skatt på råvaror och produkter kan sammanfalla med en effektiv resurshushållning.

  • Beskattning av naturresurser minskar risken att resursen ”tar slut”.

Vid väl definierade äganderätter av resursen är risken för överutnyttjande lägre.

  • En skatt på naturresurser kan vara ett sätt att minska negativa externa effekter vid utvinning.
  • En skatt på naturresurser kan uppmuntra användning av återvunnet material (och på så sätt spara jungfruliga råvaror).
  • En skatt på naturresurser, vissa kemiska substanser och produkter kan minska negativa externa effekter ”nedströms”, t.ex. i form av mindre avfall, lägre utsläpp m.m.

4

Se kommissionens beslut den 5 februari 2003 i statsstödsärende nr N 789/02 avseende

behandlingen av det svenska systemet med elcertifikat.

Naturvårdsverket Extending the environmental tax base: prerequisites for increased taxation of

natural resources and chemical compounds, Naturvårdsverkets rapport 5416, oktober 2004.

I det nedanstående är det främst de två sista punkterna som är i fokus p.g.a. dess relation till materialåtervinning.

Råvaru- eller produktskatter kompletterar såväl en skatt på förbränning av avfall som övriga styrmedel på miljöområdet på två sätt. För det första genom att sådana skatter stimulerar efterfrågan på återvunnet material och minskar användning av jungfrulig råvara genom den kostnadsökning som skatten medför. För det andra kan sådana skatter bidra till att göra utsorterat material mer lämpligt (homogenare och mindre farligt) att materialåtervinna t.ex. genom minskad användning av farliga ämnen i produkter, vilket också minskar uppkomsten av farligt avfall.

Produkter är i många fall sammansatta av flera olika material och ämnen varav vissa kan medföra att möjligheterna att uppnå giftfria kretslopp försvåras. Styrmedel som riktas mot material och ämnen som, sett mot bakgrund av målet om giftfria kretslopp, inte är önskvärda tydliggör avfallsproducentens ansvar för att möjliggöra giftfria och resurssnåla kretslopp. Giftfria produkter kan stimuleras av beskattning av miljö och hälsofarliga material och ämnen. Om sedan konsumenter och producenter ändå väljer den dyrare och för miljö och hälsa farligare produkten (t.ex. på grund av att det är svårt att hitta ersättningar), ligger detta i linje med principen om att förorenaren skall betala för den skada den åsamkar (Polluter Pays Principle).

8.5.2. Överväganden

Ibland hävdas att beskattning av insatsvaror alltid är snedvridande, genom att det påverkar valet mellan insatsvaror. Själva syftet med miljöskatter är dock just att påverka val, och om andra mindre miljöbelastande insatsvaror väljs i stället, har miljöskatten uppnått sitt syfte. Det skall dock i detta sammanhang betonas att nationella miljöskatter är begränsade i sina möjligheter att lösa globala miljöproblem, samt där det sker mycket handel mellan länder. Dessutom kan EU:s och WTO:s konkurrens- och handelsregler innebära svårigheter att införa vissa ekonomiska styrmedel. Utredningen ser dock positivt på att använda produkt- och råvaruskatter, så länge dessa är förenliga med det internationella regelverken och att betydande snedvridningar kan undvikas. Se i Skatteväxlingskommitténs slutbetänkande Skatter, miljö och sysselsättning (SOU 1997:11, s. 375-383) för en mer utförlig diskussion om vilka krav som skall ställas på en miljöskatt samt

Skattenedsättningskommitténs betänkande Svåra skatter! (SOU 2003:38, avsnitt 3.3) och Naturvårdsverkets rapport Extending the environmental tax base: prerequisites for increased taxation of natural resources and chemical compounds

5

för en beskrivning av vilka

möjligheter EG-rätten ger till att införa nationella skatter.

8.6. Vilka styrmedel kompletterar utredningens övriga förslag och styr mot de avfallspolitiska målen?

Hur kan de kompletterande ekonomiska styrmedlen som ovan beskrivits medverka till att komplettera utredningens förslag? Skatten på avfall som förbränns bedöms, i ett helhetsperspektiv, stimulera materialåtervinning och elproduktion genom effektiv kraftvärme.

8.6.1. Biologisk behandling

Utredningen gör bedömningen att en skatt på förbränning av avfall stimulerar utsortering av organiskt material. Dock bedöms att möjligheterna till ett säkert återförande av giftfri växtnäring från biologisk behandling är större om det finns ytterligare en ekonomisk styrning som premierar biologisk behandling av hög kvalitet.

År 2010 skall, enligt delmålet under miljömålet God bebyggd miljö, 35 procent av matavfallet återvinnas genom biologisk behandling (inklusive hemkompostering), vilket kan jämföras med dagens cirka 22 procent

6

.

De produkter som kan vara aktuella att stimulera är rötrest, växtnäring, fordonsgas med hög kvalitet och god kostnadseffektivitet.

De kvalitetsproblem som finns för viss biologisk behandling – ”förtäckta” deponier, återföring av gifter genom matavfallet, låg kostnadseffektivitet, metanläckage m.m. – är angelägna att lösa.

Genom det certifieringssystem som utarbetats av RVF i samarbete med aktörer i branschen (och med Statens provningsanstalt som besiktningsorgan) kan en kvalitetskontroll skapas. Kvalitetsmärkningen är också en viktig utgångspunkt för en eventuell avfallsavgift.

Extending the environmental tax base: prerequisites for increased taxation of natural resources and

chemical compounds, Naturvårdsverkets rapport 5416, oktober 2004.

Svensk Avfallshantering 2004, Årsskrift från Renhållningsverksföreningen.

8.6.2. Plaster, gummi och metaller

Med beaktande av icke uppnådda återvinningsmål och av de miljövinster som kan uppnås av ökad materialåtervinning för vissa fraktioner gör utredningen bedömningen att det finns behov av ytterligare åtgärder för att stimulera materialåtervinning. Detta gäller bland annat plaster, gummi och aluminium. Miljövinsterna av att även materialåtervinna andra metaller är också i en del fall mycket stora.

I sammanhanget skall nämnas att producentansvaret är ett verkningsfullt styrmedel för merparten av de fraktioner som ingår där. Bland de få och viktiga undantagen är, som framgått ovan, aluminium och plaster. Om det inom ramen för producentansvaret är möjligt att nå återvinningsmålen för dessa till rimliga kostnader är svårt att bedöma. Det torde emellertid vara möjligt att öka sannolikheten att nå dessa återvinningsmål om en kompletterande styrning infördes. En stor och uppenbar fördel med en kompletterande styrning är om den även går utanför producentansvaret.

8.6.3. Gifter i kretsloppen

Utredningen anser det mycket angeläget att öka utsortering av farligt avfall så att detta skiljs från kretsloppen av två anledningar. För det första för att materialåtervinning på det sättet möjliggörs i ökad omfattning för det andra för att det farliga avfallet på det sättet kan destrueras, vilket minskar gifternas påverkan på hälsa och miljö.

Ett infogande av kemikalier i utformningen av, exempelvis, avfallsavgiften kräver att det finns tillgänglig information om ämnets farlighet och att detta framgår i varuinformationen. Avseende avgiftning är tillgången på information och mätning av farliga ämnen en förutsättning för ett ekonomiskt styrmedel. Detta arbete kan sannolikt samordnas med befintlig lagstiftning på kemikalieområdet och det pågående arbetet inom Kemikalieinspektionen. I Kemikalieinspektionens rapport Information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen

7

redovisas hur ett system för hälso- och

miljöinformation om varors innehåll av farliga kemiska ämnen kan utformas samt ett förslag till en strategi för att genomföra ett sådant system i enlighet med målen i regeringens proposition 2000/01:65 Kemikaliestrategi för giftfri miljö.

7

Information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen 29 oktober 2004, Redovisning av

regeringsuppdrag, Kemikalieinspektionen.

Det pågående arbetet med REACH är naturligtvis centralt att beakta, men kan också vara angeläget att snabba på. Arbetet med informationsregler är dock inte avslutat, och det kan också medföra svårigheter för Sverige att införa nationella särregler. Det torde dock vara angeläget att följa arbetet med information om varors innehåll av farliga kemiska ämnen för att på sikt kunna använda detta system för ytterligare åtgärder.

8.6.4. Kriterier vid val av ekonomiskt styrmedel för effektiv avfallshantering

Avsnittet som följer går igenom olika kriterier som kan påverka valet av ekonomiska styrmedel för effektiv avfallshantering, varefter avsnittet avslutas med en sammanfattande tabell (tabell 8.1) där de olika ekonomiska styrmedlen jämförs utifrån dessa kriterier.

Bas för ekonomiskt styrmedel

Enkelhet och tillgänglighet är viktiga utgångspunkter för val av bas för det ekonomiska styrmedlet. En punktskatt där skatten tas ut per viktenhet är naturlig eftersom vikten i dag är måttenheten för avfallet och utsorterade material handlas i kronor per ton.

Det torde också vara rimligt att punktskatter uppräknas efter inflation för att bibehålla sin styreffekt. För återvinningscertifikat kan justeringar av kvotplikt och kvotpliktsavgift vara nödvändiga för att systemet skall få avsedd effekt.

Möjliga differentieringar

I teorin är det endast fantasin som sätter gränsen för vilka differentieringar som är möjliga. I praktiken är det dock angeläget att begränsa differentieringar p.g.a. den allmänna strävan åt enkelhet och tydlighet i såväl skattesystemet som andra legala system som innebär åligganden för medborgarna.

Avfallsavgift

Avfallsavgiften kan fritt differentieras utifrån statsmakternas bedömning av vad som är mer eller mindre värt att utsortera och materialåtervinna. Om t.ex. ökad återvinning av aluminium efterstävas är det möjligt att differentiera återbetalningen efter detta. På sikt kan differentiering också göras med utgångspunkt i de utsorterade fraktionernas renhet och kvalitet.

Återvinningscertifikat

Kvotplikten kan differentieras efter materialtyp eller kvalitet.

Råvaru- eller produktskatt

Vid skatt på olika ämnen, kan skatten exempelvis differentieras efter ämnets toxicitet, eller dess påverkan på materialåtervinning.

Stimulans till ökad materialåtervinning

Störst miljövinst bedöms materialåtervinning av icke förnybara material ge, vilket inkluderar plast, gummi och metaller (därmed inte sagt att materialåtervinning av andra material inte ger miljövinst). Det är därför bland annat dessa fraktioner som utredningen har i åtanke när potentialen för ökad materialåtervinning bedöms.

Beträffande stimulans till ökad materialåtervinning inom ramen för de kompletterande styrmedlen, är det naturligtvis fullt möjligt att inkludera andra material, t.ex. växtnäring.

Vid jämförelser av de olika styrmedlen är det av betydelse att dessa görs på ett rättvisande sätt. Det är till exempel inte rättvisande att avfärda återvinningscertifikat för plast till förmån för en avfallsavgift som inkluderar flera ”nyttigheter” p.g.a. av att återvinningscertifikatet ”bara” är utformat för plast. Likaledes bör jämförelser av exempelvis förväntade administrationskostnader också beakta de förväntade vinsterna av en eventuell styrning av flera nyttigheter.

Avfallsavgift

Givet att det finns en samsyn kring vilken materialåtervinning som bör stimuleras, torde det vara fullt möjligt att inkludera denna inom ramen för avfallsavgiften. Viss försiktighet kan dock vara värt att beakta, med tanke på systemets stabilitet och trovärdighet.

Återvinningscertifikat

Liksom för avfallsavgiften, så torde det också för återvinningscertifikaten, vara möjligt att utvidga certifikatsystemet till de material som behöver extra stimulans.

Råvaru- eller produktskatt

I vilken utsträckning och på vilket sätt som en ökad materialåtervinning blir konsekvensen av ett kompletterande styrmedel beror till viss del på styrmedlets utformning och nivå. Ett styrmedel på en ”hög” nivå i avfallshierarkin (t.ex. råvaru- eller produktskatter) som utformas så att det tydliggör och möjliggör materialåtervinning, verkar som ett incitament för förändrad sammansättning (t.ex. mindre giftiga) avfallsströmmar.

I fallet naturgrusskatt så ökar materialåtervinning för visst avfall. En råvaru- eller produktskatt behöver dock inte direkt stimulera till ökad materialåtervinning, men i de fall som förekomst av oönskade ämnen försvårar materialåtervinning kan det ses som ett bra sätt, att vid källan, minska användningen av ämnet och på så sätt möjliggöra ökad materialåtervinning.

Aktörer

Vilka aktörer som skulle vara aktuella för det kompletterande styrmedlet är centralt. I viss mån följer detta mer eller mindre naturligt av vad det är som skall stimuleras.

Avfallsavgift

Samtliga avfallsbehandlare bör vara betalare av avgiften. Behovet av undantag på grund av konkurrensskäl bedöms vara mindre (jämfört med skatt på avfall som förbränns enligt avfallsskattemodellen), eftersom avgiften återbetalas till avgiftskollektivet. Systemet kan dock ändå medföra kostnadsökningar för vissa branscher med dåliga förutsättningar för att sortera ut de valda nyttigheterna (eller onyttigheterna).

Återvinningscertifikat

Det får anses vara en öppen fråga vilka som bör omfattas av ett eventuellt certifikatsystem. Möjliga kandidater för ett system med återvinningscertifikat för plast är återförsäljare, ackrediterade återvinningsföretag och producenter av plast eller plastprodukter. Återvinningscertifikat för andra material ökar antalet aktörer som omfattas av styrmedlet.

Råvaru- eller produktskatt

Första användarna av den beskattade råvaran eller produkten bör vara de som betalar in skatten till staten, vilket medför att produkten eller produkter som innehåller den beskattade råvaran blir dyrare för konsumenten. Denna fördyrning sker bara för de som producerar inom landet vilket innebär att det är nödvändigt att hantera dessa konkurrenssnedvridningar, om dessa bedöms vara allvarliga. Det är därför motiverat att se över detta i ett eventuellt fortsatt arbete med detta styrmedel.

Samverkan med andra styrmedel

Det är angeläget att ett införande av ett nytt ekonomiskt styrmedel beaktar redan befintliga och potentiella styrmedel så att ”rätt” relativpriser skapas eller kvarstår. Det är enkelt att säga att relativprisförändringar, exempelvis som en följd av ett införande av skatt på förbränning av avfall, på marginalen kommer att påverka åtminstone något produktionsbeslut. Det är långt svårare att med säkerhet säga exakt hur produktionsbeslut påverkas. Det är heller inte

enkelt att bedöma hur stora justeringar i andra styrmedel som ett nytt ekonomiskt styrmedel bör medföra för att uppnå en effektiv resurshushållning.

I avsnitt 4 beskrivs de olika styrmedel som finns på avfallsområdet; avfallsskatten, naturgrusskatt, investeringsbidrag, skattebefrielse för biogas, reduktion av förmånsvärdet för miljöanpassade bilar, pant och renhållningsavgifter.

Beträffande jämförelsen i tabell 8.1 nedan lyfts bara de övriga styrmedel som bedöms vara av stor betydelse för det eventuella ekonomiska styrmedlet fram.

Avfallsavgift

I vilken utsträckning som avfallsavgiften kan stimulera ökad materialåtervinning är, förutom avgiftsnivån och utformningen, också beroende på potentialen för ökad utsortering. Även om utsorteringen stimuleras av avfallsavgiften i sig, så är även utformningen av renhållningsavgifterna av betydelse. Om renhållningsavgifterna utformas i linje med avfallsavgiften får dessa styrmedel anses förstärka varandra. Även system för fastighetsnära sortering och tillgänglighet och service på återvinningsstationer får anses förstärka och komplettera avfallsavgiften.

En avfallsavgift kompletterar befintlig styrning i producentansvaret, eftersom det även skulle inkludera materialströmmar utanför detta.

Återvinningscertifikat

Se avfallsavgift. Kan möjligen på lång sikt delvis ersätta producentansvaret.

Råvaru- eller produktskatt

Torde i de flesta fall vara ett komplement till andra styrmedel på avfallsområdet.

Kostnader för administration och uppbörd

I många fall finns det en motsättning mellan styrmedlets träffsäkerhet å ena sidan och kostnader för administration, mätning, kontroll m.m. å andra sidan. Dessa kostnader är reella och bör därför beaktas vid val av styrmedel.

Allmänt sett är skatter och avgifter som har en låg uppbördskostnad, både procentuellt och absolut sett, att föredra. I synnerhet gäller detta statsfinansiellt motiverade skatter. Beträffande ”rättvridande” skatter (s.k. Pigou-skatter) som syftar till att korrigera marknadsmisslyckanden bör det dock också beaktas att samhället får något ytterligare än endast skatteintäkter. I fallet ekonomiska styrmedel för en ökad materialåtervinning, bör således värdet av den ökade materialåtervinningen också beaktas. Således bör två aspekter av uppbördskostnaden för respektive styrmedel beaktas. (1) Är kostnaderna för administration och uppbörd orimligt höga jämfört med andra skatter? (2) Vilket ekonomiskt styrmedel för ökad materialåtervinning har lägst kostnader för administration och uppbörd? I tabellen nedan är det den senare av frågorna som bedöms.

Avfallsavgift

Sannolikt medför avfallsavgiften låga uppbördskostnader i förhållande till de insamlade avgifterna, men möjligen något högre jämfört med NO

x

-avgiften p.g.a. att fler ”nyttigheter” är inkluderade i

avfallsavgiften.

Återvinningscertifikat

Möjlighet att utnyttja befintlig ”infrastruktur” inom producentansvar och elcertifikat, vilket innebär att kostnaderna för administration och kontroll kan hållas på en godtagbar nivå.

Råvaru- eller produktskatt

Svårbedömt. Detta är beroende på antal skattskyldiga och behovet av administration och kontroll.

Tidsperspektiv för införande och EG-rättsliga hänsyn

Möjligheten att införa ett kompletterande styrmedel är avhängig möjligheterna till att inte snedvrida konkurrensen och att styrmedlet inte bedöms utgöra otillåtet statsstöd. Det kanske största problemet är att bestämma vilka aktörer som är aktuella för det kompletterande styrmedlet och om detta medför EG-rättsliga problem.

Jämfört med utredningens övriga förslag, där det finns befintlig lagstiftning som kan kompletteras eller anpassas samt system för administration, kontroll m.m., behövs för de kompletterande styrmedlen sannolikt viss ytterligare utredning för att finna lämpliga rutiner för styrmedlet och en god lagteknisk funktion.

Avfallsavgift

Behövs fortsatt utredning. Avfallsavgiften är sannolikt statsrättsligt att se som en skatt och det finns därför behov av statsstödsgodkännande. Om det, genom utformningen, är möjligt att visa på tydlig motprestation och det därmed är fråga om en avgift torde det vara godtagbart ur statsstödssynpunkt.

Återvinningscertifikat

Behövs fortsatt utredning. Möjligen behov av importavgifter och exportlättnader, vilka i så fall måste utformas så att de inte utgör handelshinder. Sannolikt behöver återvinningscertifikat inte statsstödsprövas, eftersom det inte är fråga om statliga förmögenhetsöverföringar.

Råvaru- eller produktskatt

Behövs fortsatt utredning. Om det är angeläget att dessa typer av skatter är harmoniserade på EU-nivå (t.ex. i det fall det visar sig ogörligt att införa importavgifter och exportlättnader p.g.a. den inre marknadens funktion, och att villkoren för konkurrensutsatt verksamhet inte får riskeras) är det först på mycket lång sikt (gissningsvis 20–30 år) som det kan bli aktuellt med råvaru- och produktskatter.

Tabell 8.1 . Jämförelse mellan kompletterande ekonomiska styrmedel

Avfallsavgift Återvinningscertifikat

Råvaru- eller produktskatt

Bas för ekonomiskt styrmedel

Avfall och ”nyttigheter” (Kr/ton).

Återvunna plaster och metaller. (Kr/ton).

T.ex. jungfrulig plast, PVC, phthalater, giftiga ämnen eller material som försvårar materialåtervinning (Kr/ton).

Möjliga differentieringar

Återbetalning efter producerade nyttigheter (t.ex. metaller). Möjlighet att ge högre poäng till de nyttigheter som är mest önskvärda och har högre kvalitet (renhet).

Plastens renhet (och därmed potential till materialåtervinning) möjlig differentiering.

Syfte att öka kostnaden för jungfruliga råvaror relativt återvunnet material. Möjligen efter ämnets toxicitet.

Stimulera till ökad materialåtervinning

Ja, mer materialåtervinning vid given förbränningsskatt när den kombineras med avfallsavgift (som återbetalas). Tydligt fokuserad på återvinning av vissa nyttigheter, i stället för förbränning.

Ja, certifikatsystemet skapar, genom den statligt bestämda kvotplikten, en marknad för återvunna material som inkluderas. Tydligt fokuserad på materialåtervinning.

Råvaruskatt på jungfruligt material stärker incitamentet till materialåtervinning. Minskar användningen av vissa material, vilket kan underlätta materialåtervinning ”längre ned” i hierarkin.

Avfallsavgift Återvinningscertifikat

Råvaru- eller produktskatt

Aktörer

Samma som för skatt på avfall som förbränns för skattedelen, mindre behov av avgränsningar av konkurrensskäl för avgiftsdelen p.g.a. återbetalningen.

Plaståterförsäljare, ackrediterade återvinningsföretag, plastproducenter, producenter av plastprodukter. Avgränsning kan möjligen ske genom SNI-kod.

Baseras på typ av material eller produkt.

Samverkan med andra styrmedel

Behandlingsskatten är substitut till skatt på avfall som förbränns och avgiftsdelen är komplement. Av betydelse är renhållningsavgifter, och system för utsortering. Kompletterar befintlig styrning i producentansvaret. Kan möjligen på sikt ersätta producentansvaret.

Komplement till skatt på avfall som förbränns. Av betydelse är renhållningsavgifter, och system för utsortering. Kompletterar befintlig styrning i producentansvaret. Kan möjligen på lång sikt ersätta producentansvaret.

Torde i de flesta fall vara ett komplement till andra styrmedel på avfallsområdet. Dubbel styrning bör beaktas, dvs. möjligen mindre behov av styrning vid förbränning.

Kostnader för administration och uppbörd

Antagligen låga uppbördskostnader i förhållande till de insamlade avgifterna, men möjligen något högre jämfört med NO

x

-

avgiften p.g.a. fler ”nyttigheter”.

Administration nödvändig, dock möjlighet att utnyttja befintlig ”infrastruktur”. Kan jämföras med nuvarande producentansvar och el-certifikat. Samordningsvinster finns antagligen.

Beroende på antal skattskyldiga, se aktörer.

Tidsperspektiv för införande och EGrättsliga hänsyn

Behövs fortsatt utredning. Sannolikt statsrättsligt fråga om en skatt och därför behov av statsstödsgodkännande. Om det, genom utformningen, är möjligt att visa på tydlig motprestation och det därmed är fråga om en avgift torde det vara ok ur statsstödssynpunkt.

Behövs fortsatt utredning. Möjligen behov av importavgifter och exportlättnader. Sannolikt behöver återvinningscertifikat inte statsstödsprövas, eftersom det inte är fråga om statliga förmögenhetsöverföringar.

Behövs fortsatt utredning. Möjligen behov av importavgifter och exportlättnader.

8.7. Avfallsavgift - ett möjligt komplement till utredningens övriga förslag

8.7.1. Varför avfallsavgift?

Som ovan framgått ser utredningen, förutom elcertifikat och avfallsskattemodellen, tre olika styrmedel som kan komplettera utredningens övriga förslag. Dessa är

  • avfallsavgift,
  • återvinningscertifikat, och
  • råvaru- eller produktskatt.

Utredningen bedömer att alla dessa är åtgärder med relativt hög kostnadseffektivitet, eftersom de berörda aktörerna genom anpassning till styrmedlet förväntas göra sitt bästa för att få så stor ekonomisk vinning som möjligt (t.ex. använda privat information om potential för olika avfallsbehandlingsmetoder, använda möjliga ersättningar, finna bäst avsättningsmöjligheter för utsorterade produkter). Kostnader för administration, kontroll uppbörd m.m. får dock inte glömmas bort. Dessa kan vara betydande, men är i viss utsträckning beroende av hur omfattande styrmedlet blir avseende antal material, fraktion, aktörer m.m. som ingår. Vid bedömning av kostnadseffektivitet är det utöver detta också viktigt att betona att en stor miljövinst kan motivera högre kostnader för administration, kontroll uppbörd m.m.

De anledningar som gör avfallsavgiften attraktiv inkluderar följande:

  • det attraktiva med återbetalning efter prestation,
  • att det stimulerar kostnadseffektiv produktion av nyttigheter (ju billigare det är att prestera desto mer sannolikt att man faktiskt gör det),
  • stödjer avfallshierarkin och de avfallspolitiska målen, och
  • att dessa aktörer antingen inte är utsatta för internationell konkurrens eller att de ”kompenseras” genom återbetalning om de presterar väl.

8.7.2. Behov av fortsatt utredning

Utredningen har gjort bedömningen att avfallsavgiften är att betrakta som en skatt i statsrättsligt hänseende och att återföringen av den inbetalade skatten medför problem ur statsstödsperspektiv.

Utöver statsstödsaspekterna krävs fortsatt utredning framför allt avseende lagteknisk utformning, vilka aktörer som skall ingå, val av nyttigheter och viktning. Även om val av nyttigheter och viktning kan ändras över tid, är det angeläget att systemet bedöms vara någorlunda stabilt för att de som berörs av systemet skall kunna planera sin verksamhet och att det över huvud taget kan bli godkänt som statsstöd. Detta talar också för, i det fall som avfallsavgiften bedöms vara intressant att gå vidare med, en försiktig start, inte minst avseende hur många nyttigheter som bör ingå i systemet med avfallsavgift. Utredningen anser det dock nödvändigt att utreda detta vidare, innan ett skarpt förslag kan vara aktuellt. I detta arbete anser utredningen att särskild uppmärksamhet bör läggas vid:

  • Vilka aktörer skall ingå i systemet med avfallsavgift?
  • Är avfallsavgiften att betrakta som en skatt i statsrättsligt perspektiv?
  • Utgör återbetalningen statsstöd om ja, kan det godkännas?
  • Går det att utforma avfallsavgiften så att en tydlig ”motprestation” kan visas?
  • Kan aktörer enkelt identifieras efter verksamhetskod?

8.7.3. Skiss till utformning av avfallsavgift

Utredningen lägger inget förslag om att införa en avfallsavgift. Nedan illustreras ändå ett räkneexempel för hur avfallsavgiften kan utformas. Skissen nedan har alltså förutsatt att avfallsavgiften kan införas (dvs. att det kan ses som en avgift där avgiften kan sägas ge en tydlig motprestation eller återbetalningen blir godkänd som tillåtet statsstöd).

Exemplet är delvis baserat på Profus rapport (avfallsmängder och principutformning) och delvis på utredningens överväganden av vilken kompletterande styrning som kan vara motiverad. Detta behov skall dock, som ovan framgått, utvärderas efter det att befintliga och föreslaget styrmedel verkat under några år.

Skissen nedan är till för att visa hur metoden med återbetalning efter prestation kan fungera. Den slutgiltiga värderingen bör göras med större noggrannhet än vad som här gjorts. En ”sann viktning” i betydelsen samhällsekonomiskt optimal kommer dock sannolikt aldrig att kunna åstadkommas. Viktningen kan vara en kombination av ekonomiskt och miljömässigt värde, samt vikten av att nå uppsatta politiska mål.

Det skall också betonas att siffrorna endast är till för att illustrera systemets funktion. De uppgifter om produktion av nyttigheter är för destruktion samt återvunnen mängd plast och metall inte baserade på faktiska uppgifter.

Vilka nyttigheter bör ingå?

Beträffande nyttigheter som kan kvalificera sig till återbetalning krävs att (1) produktion och konsumtion av denna nyttighet inte fungerar på ett samhällsekonomiskt bra sätt (2) att det inte finns tillräcklig styrning genom andra åtgärder.

Som ett tredje skäl, dock inte krav, bör framhållas behovet av ett relativt enkelt styrmedel. Ju fler nyttigheter som inkluderas, desto fler frågetecken kring rimlig viktning osv. kan förväntas.

Tabell 8.2 . Nyttigheter som kan kvalificera sig till återbetalning

Nyttighet

Produktion Viktning Kommentar till viktning

Rötrest (ton) 202 024 1 Mål om att öka återföring av återvunnen växtnäring. Kompost (ton) 129 144 1 Mål om att öka återföring av återvunnen växtnäring.

Utsorterat farligt avfall (ton)

900 000 1

Behovet av att öka utsortering av farligt avfall. Mellan 800 000 och 900 000 samlas in från industrierna och mellan 20 000 och 30 000 ton från hushållen.

8

Destruktion av svårnedbrytbara ämnen och annat kemikaliavfall (ton)

15 000

5

Behovet av att öka en säker avgiftning av kretsloppen. Miljövinsterna av detta bedöms som mycket stora. Exempel på farligt avfall är bekämpningsmedelsrester, farliga kemikalierester, färg- och lackavfall, limavfall, lösningsmedelsavfall, oljeavfall, PCB-haltigt avfall.

Återvunnet plast, gummi (ton)

50 000

3

Mål att öka materialåtervinning, samt stora potentiella miljövinster, en marknad i behov av stöd för att fungera.

Återvunna metaller (ton)

50 000

1

Mål att öka materialåtervinning, samt stora potentiella miljövinster, en någorlunda fungerande marknad.

El (MWh)

600 000 0

Kraftvärmeproduktion stimuleras genom utredningens förslag att infoga den fossila delen avfallet i energibeskattningen. Kan stödjas ytterligare genom el-certifikat.

Värme (MWh) 8 000 000 0 Stöds genom deponiförbud av brännbart avfall.

Fordonsbränsle (MWh)

86 970

0

Alternativa bränslen och fordon behandlas förmånligt i drivmedels- och förmånsbeskattningen, samt erhållit annan stöd (t.ex. KLIMP-pengar). Ytterligare stöd bedöms inte vara samhällsekonomiskt motiverat.

Fackling (MWh) 70 000

0

Åtgärder för att lindra metanläckage är önskvärda. Sådana åtgärder finns redan.

Det andra kravet ovan – att det inte finns tillräcklig styrning genom andra åtgärder – är förklaringen till att producerad el, värme, fordonsbränsle och fackling inte bedöms vara kvalificerade.

Beträffande den preliminära viktningen för återbetalning stödjer den avfallshierarkin med hänsyn taget till graden av fungerande

Enligt RVF samlades det år 2003 in 26 700 ton farligt avfall från hushållen och cirka 850 000 ton

från industrierna i Sverige, Svensk Avfallshantering 2004, Årsskrift från Renhållningsverksföreningen.

marknad (marknad för återvunnet metall bedöms fungera bättre än den för återvunnet plast och gummi).

Vilka aktörer är kvalificerade att ingå i systemet för avfallsavgiften?

Vilka aktörer som skall betala avfallsavgiften och vilka som är berättigade till återbetalning är en central fråga. Om det endast är de aktörer som betalar avgiften, som är berättigade till återbetalning är konsekvenserna av systemet antagligen relativt överblickbara. Konsekvenserna är svårare att överblicka om aktörer som producerar nyttigheter, men inte betalar avgiften, också är berättigade till återbetalning. I det senare fallet skulle effekten kunna bli att aktörer som inte betalar avgift får stora delar av de inbetalade avgifterna återbetalade. Även om detta inte behöver vara fel, kan det göra det svårare att acceptera för de som är avgiftsskyldiga och inte får något tillbaks. En möjlig väg är att endast avfallsbehandlare ingår i systemet.

Skiss till utformning

Avfallsavgiften består av intäkter från avgiften och återbetalning av avgiften.

Intäktssidan beskrivs i tabell 8.3 nedan. Där framgår att intäkterna från avgiften kommer från de aktörer som rötar, komposterar, förbränner och deponerar avfall. De mängder som anges är ungefärliga och avspeglar situationen år 2002. De stora intäkterna kommer från deponering och förbränning.

Tabell 8.3 . Intäkter uppdelade på behandlingsmetoder, avfallsavgift om 50 kronor per behandlat ton

Behandlingsmetod för avfall Mottagen mängd avfall (ton) Intäkter från avgift Rötning 220 316 11 015 800 Kompostering 293 188 14 659 400 Deponi 2 935 000 146 750 000 Förbränning 3 000 000 150 000 000 Summa 6 448 504 322 425 200

Vid en avgift på 50 kronor per ton behandlat avfall genereras drygt 300 miljoner kronor för återbetalning efter prestation. Det är inom systemet möjligt att ändra avgiften om behovet av ekonomiska incitament för ökad materialåtervinning förändras.

Återbetalning sker efter prestation och viktat efter behov av ökad materialåtervinning eller utsortering. Att notera i tabell 8.4 nedan är att återbetalningens storlek är som minst drygt 200 kronor per ton (de med ”vikten” 1) och är drygt 1 000 kronor per ton för de nyttigheter som bedöms ha störst behov av stimulans. Jämfört med avgiften på 50 kronor per ton behandlat avfall är dessa summor stora. Vid denna utformning är det avfallsbehandling genom deponering och förbränning som ”finansierar” den stimulans av biologisk behandling och ökad utsortering av plast och metaller, samt det ekonomiska incitamentet till destruktion av farligt avfall.

Tabell 8.4 . Intäkter uppdelade på behandlingsmetoder, avfallsavgift om 50 kronor per behandlat ton

Nyttighet/ onyttighet

Produktion

av nyttighet

(ton)

Viktnings-

värde (poäng per

ton)

Summa

poäng

Andel av återbetalda

medel

Återbetalda

kronor

Återbetal da kronor per enhet

Rötrest (ton) 202 024 1 202 024 0,134 43 247 253 214 Kompost (ton) 129 144 1 129 144 0,086 27 645 840 214

Utsorterat farligt avfall (ton)

900 000 1 900 000 0,598 192 662 890 214

Destruktion av svårnedbrytbara ämnen och annat kemikaliavfall (ton)

15 000 5 75 000 0,050 16 055 241 1 070

Återvunnet plast, gummi (ton)

50 000 3 150 000 0,100 32 110 482 642

Återvunna metaller (ton)

50 000 1 50 000 0,033 10 703 494 214

Summa 1 346 168

1 506 168 1,00 322 425 200

Kvalitetsproblem

Miljövinsterna av ökad materialåtervinning är beroende av den utsorterade fraktionens renhet. När utsorterade fraktioner inte uppfyller de krav som ställs av materialåtervinnare, går det till förbränning. Detta innebär att det kan finnas skäl till att återbetalning bara sker till fraktioner med tillräckligt hög kvalitet. Beträffande biologisk behandling är den pågående certifieringen en naturlig utgångspunkt för återbetalning. Motsvarande certifieringssystem kan eventuellt vara aktuellt för olika plastsorter och dess renhet. Det torde också vara möjligt att differentiera återbetalningen (t.ex. genom olika viktning för olika kvaliteter).

9. Konsekvenser av förslagen

9.1. Allmänt

För kommittéers och särskilda utredares arbete gäller kommittéförordningens (1998:1474) bestämmelser. I det följande redovisas och behandlas dessa bestämmelsers innehåll och eventuella inverkan på utredningens arbete. Därvid sammanfattas för sammanhangets skull i korthet våra förslag.

9.2. Statsfinansiella konsekvenser m.m.

Enligt 14 § kommittéförordningen gäller, att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall dessa redovisas. När det gäller ökade kostnader och minskade intäkter för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering.

Utredningen föreslår att en skatt på avfall som förbränns införs genom att avfallets massa av fossilt kol blir skattepliktigt och infogas i lagen (1994:1776) om skatt på energi, LSE, såsom ett skattepliktigt bränsle. Skatten föreslås uppgå till 3 487 kronor per ton fossilt avfall, vilket motsvarar 439 kronor per ton blandat avfall som förbränns i avfallsförbränningsanläggningar för uppvärmningsändamål (ca 14 % fossilt innehåll med 90% fossilt kolinnehåll).

Tabell 9.1. Skattesatser vid förbränning av fossilt avfall inom olika sektorer

Sektor Energiskatt Koldioxidskatt Total skatt

Fossil andel 100 procent, fossilt kol 100 procent (skatt kr per ton) Hetvattenpanna (värmeverk)

150

3 337

3 487

Kondenskraftverk

1

0 0 0

Kraftvärmeverk

2

0 483–584 483–584

Tillverkningsindustri 0 701 701

(3)

Fossil andel 14 procent

4

(skatt kr per ton)

Hetvattenpanna (värmeverk)

19 420 439

Kondenskraftverk

1

0 0 0

Kraftvärmeverk

2

0 61–74 61–74

Tillverkningsindustri 0 88 88

1

I kondenskraftverk produceras endast el. Denna produktion är skattefri. Värmen kyls

bort och beskattas därför inte.

2

Kraftvärmeverk med elverkningsgrad i intervallet 15-28 %.

3

Den nedsatta nivån utgör här ca 20 % av den generella nivån.

4

Den fossila andelen 14 procent, motsvarar den fossila brännbara delen av det

samlade inkommande avfallet till förbränning i avfallsförbränningsanläggningarna (RVF rapport 2003:12). Av denna andel utgör ca 90 procent fossilt kol.

Skatten sätts ned för avfall som förbränns inom tillverkningsindustrin och vid kraftvärmeproduktion enligt LSE. Detta innebär att skatten för kraftvärmeproduktion (samtidig produktion av el och värme) blir avsevärt lägre än vid ren värmeproduktion.

Den föreslagna skatten innebär att avfallskollektivet får ökade kostnader. Kostnaderna betalas genom att de som förbränner avfall förväntas övervältra kostnadsökningarna genom att höja sina mottagningsavgifter, vilket i nästa led innebär höjda renhållningsavgifter för hushåll och ökade kostnader för företag som lämnar avfall till förbränning.

Enligt uppgifter från Renhållningsverksföreningen

1

var mängden

hushållsavfall 4 211 290 ton år 2003, cirka 1 900 000 ton av detta förbrändes, vilket motsvarar 45 procent. Övrigt avfall till förbränning, främst industriavfall, är cirka 1 200 000 ton. Av det

1

Svensk Avfallshantering 2004, Årsskrift från Renhållningsverksföreningen.

samlade avfallet till förbränning antas 50 procent ske i hetvattenpannor och 50 procent i kraftvärmeverk.

Plastrejekt som förbränns inom pappers- och massaindustrin uppskattas till 40 000 ton. Övrigt fossilt avfall som blir skattepliktigt inkluderar plast- och kemiindustrins interna förbränning av interna restprodukter (ca 60 000 ton), vilket antas förbrännas utan kraftvärmeproduktion, samt förbränning av plast och gummi i samförbränningsanläggningar (ca 170 000 ton), där avfallsförbränning med kraftvärmeproduktion antas ske för 50 procent av avfallet.

Utifrån ovanstående redovisade avfallsmängder beräknas bruttointäkterna bli cirka 880 miljoner kronor för år 2007. Bruttointäkterna fördelas med 700 miljoner kronor från värmeproduktion och 180 miljoner från kraftvärmeproduktion. Nettoeffekten av införandet av skatten på avfallsförbränning räknas därefter ut genom att hänsyn tas till indirekta effekter. Dessa uppstår genom att höjda renhållningsavgifter för hushållen påverkar den allmänna prisnivån, vilket i sin tur leder till ökat konsumentprisindex (KPI). Detta påverkar sedan med en viss fördröjning både inkomstskatteskalor och de offentliga utgifterna via KPI-beroende transfereringar. Vid höjda renhållningsavgifter ökar även momsintäkterna. Kostnader för skatten som drabbar företagen förutsätts reducera vinst och lönesummor. Det minskar underlaget för inkomstskatter och sociala avgifter.

Tabell 9.2

. Periodiserade nettoeffekter för offentlig sektor 2007–

2009 samt varaktig nettoeffekt, miljoner kronor

Fr.o.m. 1/1

2007

2008 2009

Varaktig

nettoeffekt

Skatt på avfall som förbränns genom den fossila delen av avfallet som går till förbränning

920 790 740 660

I beräkningen av periodiserade nettoeffekter tas inte hänsyn till effekter på skatteintäkter som följer av ökad materialåtervinning. Skatteintäkterna kan dock förväntas vara åtminstone av den storleken som anges i tabellen. Anledningen är att den baseras på faktiskt avfallsstatistik för år 2003. Vid tiden för ett eventuellt

ikraftträdande har förbränningskapaciteten ökat och därmed också storleken av den möjliga skattebasen. Denna effekt kan förväntas vara större än den minskande skattebas som förväntas av ökad materialåtervinning genom förslaget.

Samtidigt antas att avfallsförbränning med elproduktion ökar, vilket leder till att skatteintäkterna minskar genom den lägre kraftvärmebeskattningen. Det antas att 55 procent av det berörda avfallet träffas av kraftvärmebeskattning år 2007 istället för 50 procent år 2003. Andelen ökar till 60 procent år 2008 och 65 procent år 2009. Denna trend är skönsmässig och skall avspegla ett antagande om hur snabbt kraftvärmeproduktionens (KVV) andel ökar relativt värmeproduktion (HVC). För uträkningen av den varaktiga nettoeffekten antas att andelen blir 70 procent på längre sikt. Styrningen till kraftvärmeproduktion inom ramen för LSE görs genom en skattenedsättning om anläggningen uppfyller vissa ställda krav.

Mot bakgrund av de förväntade skatteintäkterna kan Skatteverkets kostnader, vilka uppskattas till cirka 2 miljoner kronor per år (jfr tabell 6.7) inte bedömas vara orimligt höga.

9.3. Miljökonsekvenser av förslaget

Nedanstående punkter syftar till att inledningsvis peka på att det inom utredningen finns en gemensam syn i att:

  • En skatt på förbränning av avfall ökar kostnaderna för förbränning, vilket i många fall stimulerar till alternativa behandlingsmetoder.
  • Att i det fall som en ökad utsortering leder till en ökad materialåtervinning åstadkoms betydande miljövinster.
  • Oavsett nivå på skatten, förväntas viss styrning uppnås. Detta trots att utsorteringsgrad i många fall (t.ex. vad avser vissa fraktioner, vissa industrier, vissa material) inte alls kommer att påverkas.
  • Att en ökad elproduktion kommer att ske som en följd av den stimulans som en nedsättning av skatten vid kraftvärmeproduktion skapar. Detta innebär stora miljövinster, eftersom kraftvärmedriften medför att utsläppen av framför allt koldioxid minskas betydligt (eftersom produktion av el främst från kolkondenskraftverk minskar, i alla fall på kort sikt).
  • Att ekonomiska incitament allmänt sett stimulerar till beteendeförändringar och att det finns potentialer för teknikutveckling och stordriftsfördelar i ett längre perspektiv.

Svårigheter att bedöma konsekvenserna finns avseende:

  • De förväntade effekterna av stimulans till ökad materialåtervinning är svåra att bedöma p.g.a. osäkerhet om kostnader för olika behandlingsmetoder. Osäkerheterna är många och inkluderar förändringar i omvärlden, miljökrav, skatter, värdet på el och värme, produktivitetsförändringar, ersättning och avsättningsmöjligheter för nyttigheter (t.ex. biogas och utsorterat material).
  • De samhällsekonomiska effekterna av ökad materialåtervinning är osäkra och beroende av kvaliteten i källsorteringen.
  • Potential för ökad materialåtervinning är beroende av teknisk utveckling avseende exempelvis automatiserad sortering och vad som avses med materialåtervinning (t.ex. om råvaruåtervinning skall klassas som materialåtervinning).
  • På vilket sätt LSE på sikt kan påverka sektorssammansättningen, exempelvis genom nyetableringar inom återvinningsindustrin.
  • En skatt på avfall som förbränns stimulerar alternativa behandlingsmetoder. Om biologiskt material går till vad som är att beteckna som förtäckta deponier är detta inte miljömässigt motiverat och ligger inte heller i linje med de politiska mål om ökad biologisk behandling som finns uppsatta. Detta eventuella problem bör uppmärksammas och stävjas för att inte försämra förutsättningarna för den miljömässigt motiverade biologiska behandlingen.

Miljökonsekvenserna av utredningens förslag kan sammanfattningsvis sägas vara positiva, dock med beaktande av de ovan anförda osäkerheterna. Enligt Profu

2

medför en förbränningsskatt

på avfallets fossila innehåll av kol en ökad utsortering av plast, framför allt plast från industri, även om omfattningen av den ökade utsorteringen är osäker. Uppskattningarna är förknippade med stora osäkerheter, både avseende vad marginalkostnaden

3

för ökad

2

Skatt på förbränning av avfall – En konsekvensanalys, Profu, 2004-12-29.

3

Marginalkostnaden = Kostnad för alternativ hantering (behandlingskostnad, förändrade

insamlingskostnader etc.)– intäkter för alternativ hantering (t ex försäljning av kompost) – mottagningsavgiften för avfallsförbränning (400 kr/ton).

utsortering faktiskt blir och avseende generalisering till nationella resultat (från tre kommuners avfallsbehandling, se bilaga 5). Enligt Kemi & Miljö

4

förväntas utsortering av plast, hos framför allt

byggsektorn, att öka.

Vilket bränsle ersätter vid ökad materialåtervinning?

Materialåtervinning leder oftast till en minskad energianvändning jämfört med förbränning (jämför diskussionen i bilaga 3). Det är i första hand användningen av fossila, icke förnybara bränslen som minskar i tillverkningsprocessen om man ökar materialåtervinningen i dagens situation.

Idag finns ett mycket stort överskott av biomassa som kan användas i form av biobränsle. På sikt bestäms den mängd biomassa som är tillgänglig, utöver biomassa i avfallsströmmar, av hur markresursen används, dvs. odling av åkermark och aktivt skogsbruk. En ökad efterfrågan på biobränsle medför att markanvändning anpassas för att möta denna efterfrågan. Ökad användning av bioenergi leder därför på sikt till att större mängder biobränsle blir tillgängliga. På mycket lång sikt kan dock biobränslen bli en begränsad resurs om/när förnybar energi skall svara för en stor del av den samlade energitillförseln i världen. Om användningen av ny biomassa i form av massaved minskar på grund av förändringar i avfallssystemet, t.ex. i form av ökad materialåtervinning av fiberprodukter, kan den frigjorda biomassan teoretiskt användas för att ersätta fossila bränslen i andra system. (Mer troligt är dock att om efterfrågan på högt prissatt industriråvara minskar så kommer skogsodlingen att minska i motsvarande grad, såvida inte bioenergi i detta läge betalas med lika höga priser som industriråvara). Även i detta fall leder en ökad materialåtervinning i väsentlig del till en minskad användning av fossila bränslen. I båda fallen leder alltså en ökad materialåtervinning till minskad användning av fossila bränslen.

De stora investeringarna i avfallsförbränning det senaste decenniet kan till största delen förklaras av deponiförbudet för brännbart avfall, men även nuvarande skattesubvention av den fossila delen av avfallet och i övrigt höga skatter på fossila bränslen är bidragande orsaker. I dagens situation förekommer dock

4

Skatt på förbränning av avfall – effekter på avfallslämnare och avfallsentreprenörer,

Kemi & Miljö, 2005-01-17.

fortfarande deponering av brännbart avfall, eftersom det finns brist på förbränningskapacitet. Det betyder att det konkurrerande bränslet är annat avfall som i dag deponeras. Detta innebär att en ökad materialåtervinning leder till att mindre material deponeras, samtidigt som det totala avfallet som förbränns är konstant. Sannolikt gäller även det motsatta förhållandet, dvs. om vi minskar återvinningen och ökar det blandade restavfallet så är det den deponerade mängden som ökar, i alla fall så länge som deponering av brännbart avfall tillåts.

9.3.1. Närmare om miljökonsekvenser

Utgångspunkter

Bedömningen av miljökonsekvenser nedan utgår från den förväntade minskningen av avfall som går till förbränning. Miljövinster uppstår då både som en effekt av ökad materialåtervinning och i form av lägre utsläpp från förbränning. Enligt Profus konsekvensanalys bedöms avfallsmängderna till förbränning vara cirka 4 procent (eller ca 200 000 ton) lägre än vad de varit utan utredningens förslag (ca 4,9 Mton i stället för 5,1 Mton).

5

Den största miljövinsten bedöms dock vara lägre

koldioxidutsläpp genom styrningen mot effektiv kraftvärmeproduktion, vars omfattning beskrivs nedan.

Till detta läggs också en bedömning grundad på livscykelanalyser av hur mycket lägre koldioxidutsläppen blir om jungfruliga råvaror ersätts av återvunnet material. Det antagande som görs i tabell 9.3 nedan är att 14 procent av det utsorterade materialet som inte går till förbränning, dvs. den relativa minskning som följer av förslaget, utgör fossilt material (företrädesvis plast och gummi). Det görs också antaganden om att 53 procent

6

av det insamlade materialet

(plasten och gummit) materialåtervinns och används i nya produkter och att materialåtervinningen av plast medför 1,4 gånger lägre utsläpp av koldioxid (när återvunnen plast ersätter jungfrulig plast)

7

.

5

I bedömningen ingår inte en analys av förändrad miljöpåverkan som kan följa av en ökad

omfattning av andra avfallsbehandlingsmetoder, såsom t.ex. en ökad biologisk behandling.

6

Strömberg et al (2004) Återvinning av plast – en översiktlig analys, CIT Ekologik AB,

Chalmers industriteknik, på uppdrag av Återvinningsindustrierna.

7

Baserad på relativ jämförelse mellan produktion av hårdplast (HDPE) från jungfrulig-

respektive återvunnet material. Miljövinsterna kan vara ännu större för andra plaster.

Framför allt det första antagandet om att bara 14 procent av det utsorterade materialet utgör plast är måhända något för försiktigt. Positiva miljövinster kan också förväntas av den resterande utsorterade delen om 86 procent, där bland annat papper och lätt nedbrytbart biologiskt material kan förväntas återfinnas. Antagandet om 53 procent kan möjligen också ses som försiktigt. Om det genom utredningens förslag riktas ytterligare fokus mot återvinning av fossila material, kan detta öka kvaliteten på utsorteringen och därmed öka materialåtervinningsgraden. (Se nedan om en kommentar om effekten av dessa antaganden.)

I beräkningen av koldioxidreduktioner som följer av en relativ minskning av avfallsförbränningen bör också beaktas de utsläpp som ersättningsbränslet medför. I beräkningen som redovisas i tabell 9.3 antas att det är biobränsle (koldioxidneutralt avseende fossilt koldioxid) som är ersättningsbränsle.

Den eventuellt lägre förbränningen, som en följd av utredningens förslag, i anläggningar som inte ingår i Profus analys ingår inte i nedanstående konsekvensbedömning. Således torde uppskattningarna av miljökonsekvenserna i tabellen nedan i detta perspektiv vara något i underkant.

Det kan också noteras att de högre kostnaderna för förbränning av fossilt kol som följer av utredningens förslag kan påverka materialåtervinningen negativt i vissa branscher. Detta gäller exempelvis vätskekartongsåtervinningen, vilken får ökade kostnader för förbränning av det s.k. plastrejektet.

Beträffande eventuella förändringar av utsläpp från transporter antas dessa vara noll. Det finns framför allt två skäl till detta. (1) Det finns redan existerande, om än i olika utsträckning, sortering i hushållen. Därför bedöms extra sortering i hemmet inte medföra ökade transporter. Det kan till och med vara så att de kan minska som en följd av ökad fastighetsnära sortering. En uppskattning av detta har dock inte gjorts. (2) Vad gäller industrins avfall, som går till extern förbränning, påverkar utredningens förslag inte antalet transporter, utan snarare att det blir fler transporter av rent plastavfall och färre transporter med övrigt industriavfall. Den totala avfallsmängden från industrin bedöms inte påverkas av utredningens förslag.

Nordin, H (2002) Miljöfördelar med återvunnet material som råvara, ÅI-rapport 2002:1 Producerad hösten 2002 för Återvinningsindustrierna av Miljökompassen AB, tabell 1 s. 7.

Lägre utsläpp av koldioxid

I tabell 9.3. nedan redovisas de reduktioner av koldioxidutsläpp som följer av mindre avfallsförbränning, jämfört med om utredningens förslag inte realiseras. Nedan redovisas sedan också den betydelsefulla minskning av koldioxidutsläppen som följer av en övergång till effektiv kraftvärme, vilket förväntas följa av den skattenedsättning som ges till kraftvärme inom ramen för LSE.

Tabell 9.3. Lägre koldioxidutsläpp genom mindre förbränning av avfall med fossilt kolinnehåll i avfallsförbränningsanläggningar

Mindre mängd

av:

Antal ton:

Kommentar

Avfall (ton) 204 000 Minskad förbränning totalt (0,04 x 5 100 000). Plast och gummi (ton)

28 560

Mängden plast och gummi av det avfall som inte går till förbränning (204 000 x 0,14).

CO

2

(ton)

81 682

Minskad CO

2

genom minskade avfallsmängder till

förbränning (28 560 x 2,86).

CO

2

(ton)

21 192

Minskad CO

2

genom ökad materialåtervinning, ett kilo

återvunnen plast medför 1,4 ggr lägre CO

2

utsläpp

jämfört med jungfrulig råvara. Plastkretsens nuvarande system medför 53 % materialåtervinning.

CO

2

(ton)

- 38 390

Utsläpp av CO

2

genom förbränning av det plastrejekt

som inte lämpar sig för materialåtervinning, 47%.

SUMMA CO

2

reduktion (ton)

64 483

Summa CO

2

-reduktion: minskad förbränning+ökad

materialåtervinning.

Utredningens förslag medför en förväntad minskning av förbränning och därmed också av minskade koldioxidutsläpp om cirka 65 000 ton, utan hänsyn taget till styrningen mot effektiv kraftvärme. Dessa siffror kan sättas i relation till Sveriges totala utsläpp. Det kan då i första hand noteras att avfallsförbränning totalt sett står för en relativt liten andel av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser (ca 3 % eller ca 2 miljoner ton koldioxidekvivalenter av totalt ca 72 miljoner ton). Trenden de senaste åren är att utsläppen av metan från deponier från avfallssektorn minskat kraftigt, medan utsläppen från förbränning ökat något. Totalt sett har dock utsläppen av växthusgaser från avfallssektorn minskat. De 65 000 ton kan dock ses som relevanta, sett ur ett svenskt klimatpolitiskt

perspektiv. Siffrorna kan exempelvis sättas i relation till utsläppen av koldioxidutsläpp från privatbilismen. Om en personbil i genomsnitt förbrukar motsvarande 1 500 liter bensin per år, medför detta 3,48 ton koldioxidutsläpp per personbil och år (1 500 liter x 2,32 kg/liter=3,48 ton). Siffran 65 000 ton motsvarar då de koldioxidutsläpp som cirka 19 000 personbilar släpper ut under ett år.

8

Ovanstående bedömning av minskade koldioxidutsläpp avser bara de som förväntas följa av ökad utsortering och minskad förbränning av plast. I det fall som det även sker en ökad utsortering av andra material, vilket får anses vara förväntat bland annat med tanke på Profus konsekvensanalys (se bilaga 5), genererar detta också reduktioner av koldioxidutsläpp. Dessa har inte kvantifierats, men kan vara viktiga att följa upp vid en utvärdering.

Lägre utsläpp av koldioxid i ett globalt perspektiv genom kraftvärmebeskattningen

Utredningens förslag innebär också, som nämnts ovan, en från energi- och klimatpolitisk synpunkt väl motiverad styrning mot effektiv kraftvärme. Denna styrning förväntas ge ett betydande bidrag till minskade utsläpp av växthusgaser. Om man räknar med att tillkommande anläggningar har en elverkningsgrad om 25 procent medför detta 0,75 TWh per Mton avfall. Om 1 Mton avfall förbränns i kraftvärmeverk i stället för i hetvattenpannor fås 0,75 TWh från avfallet. Om detta ersätter kolkondens medför detta 0,75 Mton lägre koldioxidutsläpp. Till detta kommer att det som blir el av avfallet inte blir värme utan ersätts med biobränsleeldad kraftvärme som på det frigjorda värmeunderlaget ger cirka 0,35 TWh el och ger ytterligare 0,35 Mton lägre utsläpp av koldioxid. Totalt kan detta då summeras till drygt 1 Mton lägre koldioxidutsläpp per Mton avfall som blir KVV i stället för HVC. Hela utsläppsminskningen om cirka 1 Mton får dock förväntas ske utanför Sverige.

8

De 65 000 ton i förväntade utsläppsreduktioner är känsliga för de ovan nämnda

antagandena. I det fall som utsorteringen av fossilt material ökar, blir också utsläppsreduktionerna av koldioxid större. Vid ett antagande om att 50 % av det utsorterade materialet är plast, ökar utsläppsreduktionen och uppgår då till cirka 235 000 ton koldioxid. Om dessutom andelen av den utsorterade plasten materialåtervinns till 75 % i stället för det antagna 53 % stiger siffran ytterligare till 325 000 ton.

Storleksmässigt kan 1 Mton koldioxid jämföras med Sveriges nationella klimatmål som är 4 procent av cirka 60 Mton koldioxid, dvs. cirka 2,5 Mton. Varje Mton avfall till KVV istället för HVC ger alltså i energisystemet en minskning av koldioxidutsläppen som uppgår till 40 procent av det nationella klimatmålet. Siffran 1 Mton avfall får också anses rimlig, i alla fall på sikt allteftersom ny- och reinvesteringar i avfallsförbränningsanläggningar görs som en följd av skattenedsättningen för kraftvärmeproduktion.

Detta betyder också att utsläppsminskningarna som nämndes ovan om 65 000 ton trots sin relativa storlek är små i förhållande till de utsläppsreduktioner av koldioxid som kan förväntas av en övergång till att avfall i större utsträckning förbränns i kraftvärmeverk (även om denna som nämnts förväntas ske utanför Sverige).

Övriga utsläpp

Vad gäller övriga utsläpp kan dessa också sättas i relation till de totala utsläppen av respektive utsläpp, och det kan då noteras att andelen utsläpp från avfallsförbränning överlag är relativt små.

Svaveloxidutsläppen från avfallsförbränning utgör 0,9 procent av de totala utsläppen i Sverige och motsvarande siffra för kväveoxider är 0,8 procent

9

.

Beträffande utsläppen av tungmetaller och dioxiner är dessa även i små doser, och i fallet dioxiner ytterst små doser, farliga för miljö (och hälsa). De utsläppsförändringar som kan förväntas genom utredningens förslag är dock så pass små, jämfört med de totala utsläppen av dessa ämnen, att dessa inte kan anses miljörelevanta i denna konsekvensanalys. Alla svenska anläggningar uppfyller dessutom redan villkoren för samtliga miljörelevanta parametrar, med undantag för vissa avvikelser beträffande bland annat kolmonoxid.

10

Till det ovan sagda kan läggas att, eftersom den minskade energiproduktionen får förväntas ersättas av något annat bränsle, och givet att man i dag inte nyttiggör värme, kommer sannolikt utsläpp av övriga ämnen (dvs. förutom koldioxid) att öka någon

9

Svensk Avfallshantering 2004, Årsskrift från Renhållningsverksföreningen, s. 15 jämfört

med officiell statistik (Naturvårdsverket <http://www.naturvardsverket.se/dokument/fororen/utslapp/utslapp.html>).

10

För gamla anläggningar börjar kraven enligt avfallsförbränningsdirektivet genom avfallsförbränningsförordningen gälla den 28 december 2005.

annanstans i energisystemet, oberoende av vilket bränsle som används.

Minskad deponi

Askan och rökgasreningsprodukterna från avfallsförbränning innehåller miljögifter, ju mindre avfall som förbränns desto mindre mängd sådant behöver deponeras (efter förbränning av blandat avfall återstår ca 20 procent som måste deponeras).

Om utredningens förslag minskar den totala förbränningen med 200 000 ton (dvs. jämfört med att inte förslaget genomförs), medför detta en minskad mängd som går till deponi som uppgår till 40 000 ton. Dessa siffror kan ställas i relation till deponeringen av avfall från energiutvinningen år 2003 som uppgick till 470 000 ton.

9.3.2. Sammanfattning miljökonsekvenser

Som framgått ovan innebär förslaget betydande reduktioner av koldioxidutsläpp. Dessa följer från stimulansen av produktion av effektiv kraftvärme som ges av nedsättningen av energi- och koldioxidskatt inom ramen för LSE samt genom att förbränningen av fossilt kol i avfall minskar och att materialåtervinningen ökar.

I tabell 9.4 visas sammanfattande och övergripande bedömningar av utredningens förslag i förhållande till olika politiska mål.

Tabell 9.4

. Förslaget i förhållande till politiska mål

Energiskattemodellen

Avfallspolitiska

mål

Genom skatt på avfall som förbränns får alternativa behandlingsmetoder en förbättrad konkurrenssituation. En ökad utsortering från den brännbara fraktionen innebär en stimulans till ökad materialåtervinning Genom högre priser för omhändertagande av avfall med fossilt ursprung verkar detta som ett incitament till lägre användning av dessa material och på så sätt till lägre produktion av fossilt avfall. Genom minskad förbränning, minskar också mängden aska som behöver deponeras.

Klimatpolitiska

mål

En skatt på avfall med fossilt ursprung höjer priset på förbränning av detta material. Detta verkar som ett incitament till mindre fossil avfallsförbränning genom ökad materialåtervinning. Styrningen till effektiv kraftvärmeproduktion kan på sikt medföra avsevärda utsläppsreduktioner.

Energipolitiska

mål

Ett infogande av fossilt avfall i energibeskattningen tar bort den skattesubvention som detta avfall i dag har gentemot andra bränslen för uppvärmningsändamål. Ett inlemmande av allt fossilt kol i energibeskattningen medför en stimulans till effektiv elproduktion vid avfallsförbränning genom skattenedsättning för effektiv kraftvärmeproduktion.

Andra mål

Användande av befintliga nedsättningsregler i energibeskattningen ger en god funktion med hänsyn taget till villkoren för konkurrensutsatt verksamhet.

9.4. Övriga konsekvenser

Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 § kommittéförordningen).

9.4.1. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen och offentlig service

Den ökade kostnaden för förbränning av avfall med fossilt ursprung (däck, gummi, plaster m.m.) förväntas övervältras på avfallslämnarna genom höjda mottagningsavgifter hos förbränningsanläggningarna. Detta förväntas i sin tur påverka nivån på renhållningsavgifterna, vilka fastställs av kommunerna och tas ut av fastighetsägarna. Dessa avgifter skall sedan finansiera omhändertagande av avfallet. Renhållningsavgifterna får inte vara högre än vad som krävs för att täcka kostnaderna, inklusive t.ex. administrativa kostnader.

Avfallsförbränningsanläggningar som tar emot kommunalt avfall och blandat industriavfall kommer att behöva införa en avgiftsökning för att täcka de ökade skattekostnaderna. Kommunernas renhållningsavgifter förväntas öka med mellan 3– 27 procent om inte kommunen agerar för att undvika den ökade kostnaden genom att exempelvis verka för att öka utsorteringen (genom anpassade återvinningsstationer, fastighetsnära sortering m.m.) av plastförpackningar som omfattas av producentansvaret, införa utsortering av andra plastfraktioner eller på annat sätt minska mängden avfall som lämnas till förbränning.

Ett exempel på en kompletterande åtgärd på kommunal nivå, som sannolikt skulle öka styreffekten avseende ökad utsortering av plast samt stärka trovärdigheten för samhällets miljöambitioner är att de kommunala återvinningscentralerna (finns vanligen en i varje kommun) tillhandahåller en container för plast (exkl. förpackningar). Genom detta blir det möjligt för allmänheten att lämna plast till materialåtervinning (pulkor, trädgårdsmöbler m.m.). Därefter kan detta material säljas eller lämnas till någon återvinnare.

9.4.2. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Om kostnaden för omhändertagande av avfall ökar kan det finnas en risk att kvittblivning av avfall görs utanför de tänkta/planerade systemen, exempelvis i form av olaglig deponering, förbränning utan tillstånd, m.m.

Icke önskvärd kvittblivning är i viss mån redan i dag ett problem. Exempelvis finns risk att dåligt skötta komposteringsanläggningar i praktiken kan ses som förtäckta deponier. Detta torde vara fallet om material som går till kompostering innehåller ämnen som antingen försvårar komposteringsprocessen eller gör att kompostmaterialet inte kan finna en avsättning (t.ex. som växtnäring) p.g.a. för höga halter av giftiga ämnen. Ett möjligt sätt att utreda detta är att se om avsättningen av slutprodukterna är av god kvalitet och av rimliga mängder i förhållande till den behandlade mängden.

Utredningen gör också bedömningen att behandling av farligt avfall i dag tas på stort allvar och att de kvarstående problemen med gifter i kretsloppen, vilka är relativt stora, sällan får anses ske med brottsligt uppsåt, utan ofta är ett resultat av otillräcklig kunskap eller avsaknad av tillräckliga resurser att handha det farliga avfallet på tillbörligt vis.

Kostnadsökningarna för hushållen uppgår till mellan 30–400 kronor per hushåll och år och torde därför inte vara ett skäl för att göra sig kvitt avfallet utanför de planerade systemen i syfte att undvika skatt. För aktörer med stora mängder avfall kan den föreslagna skatten medföra stora kostnadsökningar, och därmed incitament att söka sätt att undvika skatten. Utredningen utgår dock från att dessa aktörer gör detta inom lagens ramar och i enlighet med skattens syfte. Om olaglig dumpning kan förväntas, eller om detta visar sig vanligt får en ökad kontroll anses vara befogad.

9.4.3. Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags

Enligt den s.k. SimpLex-förordningen, förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor skall nya reglers effekter för små företag analyseras.

Ett infogande av fossilt avfall i LSE innebär att avfallsförbränningsanläggningar, samt vissa samförbränningsanläggningar inom industrin blir skattepliktiga. Antalet skattepliktiga är relativt litet (ca 60 stycken) och det är i regel alltid fråga om stora företag/anläggningar med befintliga rutiner för inrapportering av skatt.

Skatten innebär också kostnadsökningar för de företag som har fossilt avfall som i dag går till förbränning, eftersom avfallshämtaren förväntas ta ut en högre avgift p.g.a. skatten. Detta kan föranleda ett behov av informationsinsatser, investeringar i nya sorteringsrutiner i syfte att påverka sin egen produktion av fossilt avfall. Dessa eventuella insatser och investeringar tar tid och kostar pengar i form av exempelvis köp av olika tjänster, sorteringskärl m.m.

I vissa fall kan kostnadsökningar som en följd av den föreslagna skatten påverka konkurrensförutsättningarna i betydande utsträckning. I synnerhet kan detta förväntas gälla företag med små resurser och små möjligheter till förändrade produktionsmönster, vilka samtidigt har relativt stora mängder fossilt avfall som inte kan gå till materialåtervinning eller där det inte finns möjlighet att minska produktionen av fossilt avfall.

Ovan nämnda insatser och investeringar kan också medföra positiva effekter, exempelvis genom att det i vissa fall kan vara lönsamt för företagen att sälja sitt fossila avfall till återvinnare. En ökad utsortering av plastmaterial utgör också ett incitament för nyetableringar inom återvinningsindustrin.

I samband med att fossilt avfall blir skattepliktigt kan det finnas ett behov av att peka på vilka möjligheter det finns att påverka sina kostnader för omhändertagande av fossilt avfall, och i vilken mån det går att minska den (övervältrade) skattekostnaden.

9.4.4. Övrigt

Ökade krav på källsortering av hushållens avfall medför ofta en ökad arbetsinsats från hushållen i form av rengöring av förpackningar, sortering och tid för att lämna det sorterade avfallet vid återvinningsstationer. I det fall kvinnor utför en större del av källsorteringen som en del av hushållsarbetet

11

kan dessa krav

medföra att kvinnors tid för hushållsarbete ökar ytterligare.

11

Enligt Statistiska Centralbyråns (SCB) undersökning om tidsanvändning ”Tid för vardagsliv, Kvinnors och mäns tidsanvändning 1990/91 och 2000/01” står att finna att kvinnor ägnar dubbelt så mycket tid som männen till hushållsarbete.

9.5. Ikraftträdande

En skatt på förbränning av avfall genom att den fossila delen av avfallet infogas i lagen (1994:1776) om skatt på energi såsom ett skattepliktigt bränsle bedöms kunna införas den 1 januari 2007.

Tidpunkten, den 1 januari 2007, för ikraftträdande skall ses i ljuset av den nödvändiga statsstödsprövningen av förslaget. Erfarenhetsmässigt tar kommissionens behandling av en ansökan om statsstödsgodkännande minst sex – åtta månader. I sammanhanget kan också beaktas att kommunernas renhållningsavgifter, enligt miljöbalken, skall vara årlig och periodisk. Renhållningsavgifterna fastställs vanligen i samband med Kommunfullmäktiges beslut av kommunens budget i november/december året före avgiftsåret. Det kan också finnas vissa fördelar om ikraftträdandet kan samordnas med det pågående arbetet med en reformering av näringslivets energibeskattning.

Beträffande den förväntade styrningen av den föreslagna skatten är denna sannolikt mindre beroende av tidpunkt för ikraftträdande. När berörda aktörer får kunskap om att en skatt på avfall som förbränns är under beredning kommer detta antagligen påverka beteenden. Utredningen gör därför bedömningen att förändringar, som har betydelse för ökad utsortering av skattepliktigt material, även kommer ske innan skatten införs.

10. Författningskommentarer

Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi

1 kap.

2 §

Paragrafen hänvisar till bestämmelser vari de bränslen anges som energiskatt och koldioxidskatt skall betalas för. Bestämmelsens första stycke kompletteras nu med hänvisningar till den nya 2 kap. 4 a § i vilken det framgår att energiskatt och koldioxidskatt skall tas ut på innehållet av fossilt kol i avfall som förbrukas för uppvärmningsändamål.

3 b §

Paragrafen är ny och innehåller en definition av kraftvärmeanläggning som inkluderar ett krav på högeffektiv kraftvärme. Härigenom kommer bestämmelsen i 6 a kap. 3 § om skattebefrielse vid kraftvärmeproduktion, med 100 procent av energiskatten och 79 procent av koldioxidskatten, endast att vara tillämplig om den enskilda kraftvärmeanläggningen uppfyller kraftvärmedirektivets

1

krav på högeffektiv kraftvärme. Såvitt utredningen erfarit är detta också något som Fjärrvärmeutredningen (N 2003:03) stöder och kan förväntas stå bakom i sitt slutbetänkande som skall lämnas under april 2005. Förändringarna i kraftvärmebeskattningen diskuteras utförligt i avsnitt 6.7 ovan.

1

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG av den 11 februari 2004 om främjande

av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EG (EUT L 52, 21.2.2004, s. 50).

2 kap.

4 §

Första stycket kompletteras med en hänvisning till 2 kap. 1 a §. Ändringen har inte samband med utredningens förslag om att foga in den fossila delen av avfallet i energibeskattningen. Utredningen har emellertid under författningsarbetet uppmärksammat att nämnda komplettering synes ha förbisetts i samband med att råtalloljan av energipolitiska skäl började beskattas med energiskatt (prop. 1998/99:26) och föreslår därför ändringen i detta sammanhang.

4 a §

Paragrafen är ny. Genom första stycket kompletteras bestämmelserna i 2 kap. 1, 1a och 3–4 §§ om skattepliktens omfattning med att ange att energiskatt och koldioxidskatt även skall betalas för innehållet av fossilt kol i avfall, under förutsättning att avfallet förbrukas för uppvärmningsändamål. Med avfall jämställs här även andra materials innehåll av fossilt kol. Detta innebär bland annat att det saknas anledning att föra in en avfallsdefinition i lagen. Utredningens överväganden kring hur den skattepliktiga produkten skall definieras framgår vidare under avsnitt 6.2 ovan. Det huvudsakliga skälet till att skatteplikten knutits till användningen som bränsle och inte till avfallet som produkt är naturligtvis att avfall som sådant inte är ett naturligt bränsle på samma sätt som t.ex. eldningsolja, utan att det kan bli föremål för flera olika behandlingsmetoder, varav förbränning endast är en. Om skatteplikten i stället knyts till avfallet som produkt skulle detta innebära att en hel del avfallsbehandlare tvingades hantera skattepliktiga produkter även om dessa produkter aldrig skulle komma att beläggas med skatt, t.ex. på grund av att de materialåtervinns.

I andra stycket anges tillämpliga skattesatser för energiskatt och koldioxidskatt. Hur dessa beräknats framgår av avsnitt 6.4 ovan.

I tredje stycket anges att något skatteuttag inte skall ske om andelen fossilt kol understiger en viktprocent. Som skäl för bestämmelsen menar utredningen att det inte är motiverat att beskatta avfallsfraktioner som endast innehåller en obetydlig mängd fossilt kol. Härför talar dels att skatten vid så låga viktprocent uppgår till förhållandevis små belopp, dels att det kan antas vara

förenat med praktiska fördelar i uppbörds- och kontrollförfarandet. Fraktioner med en obetydlig andel fossilt kol kommer således att vara skattefria.

8 §

I andra stycket punkten 1 byts 4 kap. 12 a § första stycket 3 a eller b ut mot 4 kap. 13 § första stycket 3 a eller b. Ändringen sker till följd av att beteckningen på 4 kap. 12 a § byts ut mot 4 kap. 13 § för att ge utrymme till en ny 4 kap. 14 §.

10 §

I paragrafen regleras den indexuppräkning av skattesatser som sker årligen. Genom tillägg i första stycket av en hänvisning till den nya 2 kap. 4 a § åstadkoms att indexuppräkning skall gälla även för den nya skattepliktiga produkt som nu införs.

11 §

Eftersom den nya skattepliktiga produkten inte endast omfattar det fossila innehållet av kol i avfall, utan även i andra material kan torv oavsiktligt komma att bli en skattepliktig produkt. Detta är i viss mån avhängigt av om torv anses innehålla fossilt kol eller inte. I förhållande till kol och olja är kolet i torven betydligt yngre. Torv har vidare gjorts till ett certifikatberättigande bränsle i elcertifikatsystemet, bland annat med motiveringen att det är långsamt förnyelsebart. Dessa förhållanden ger emellertid inte klart besked om den av utredningen föreslagna definitionen i 2 kap. 4 a § träffar torv eller inte. Oavsett hur det härmed förhåller sig är det rimligt att i lagtexten uttryckligen undanta torvbränslen från energiskatt och koldioxidskatt och därigenom undvika oönskade effekter. Genom att ge uttryck åt detta undantag i den nationella lagstiftningen uppnås dessutom överensstämmelse med artikel 2.3 i energiskattedirektivet. Undantaget åstadkoms genom tillägg av en ny femte punkt i förevarande paragraf. Det bör noteras att undantaget inte medför att torvbränslen undantas från svavelskatt. Svavelskatt skall således även fortsättningsvis tas ut för torvbränslen i enlighet med 3 kap. 1 §.

4 kap.

12 §

I första stycket punkten 1 byts 4 kap. 12 b § ut mot 4 kap. 15 §. Ändringen sker till följd av att beteckningen på 4 kap. 12 b § byts ut mot 4 kap. 15 § för att ge utrymme till en ny 4 kap. 14 §.

13 §

Paragrafen är oförändrad i sak, men omnumreras från 12 a till 13 §. Skälet till det är främst att förekomsten av 12 a och 12 b §§ omöjliggör ett infogande av en paragraf mellan dessa två paragrafer. Eftersom 12 b §, som behandlar institutet lagerhållare, avviker något från de andra bestämmelserna under rubriken Övriga bränslen, vilka behandlar skattskyldighet, bör den bestämmelsen även fortsättningsvis vara placerad sist i 4 kap. Genom att omnumrera 12 a och 12 b §§ kan detta uppnås samtidigt som en ny 14 § kan infogas.

14 §

Paragrafen är ny och anger att den som förbrukar avfall för uppvärmningsändamål är skattskyldig. Paragrafen hänvisar till den nya 2 kap. 4 a § vari den nya skattepliktiga produkten definieras. Detta innebär att skattskyldighet även åvilar den som förbrukar annat material än avfall för uppvärmningsändamål, naturligtvis under förutsättning att det innehåller fossilt kol.

15 §

Paragrafen är oförändrad i sak, men omnumreras från 12 b till 15 §. För skälen bakom denna förändring, se kommentaren till 13 § ovan.

5 kap.

2 §

De två hänvisningarna till 4 kap. 12 a § i punkten 4 ersätts med hänvisningar till 4 kap. 13 § eftersom den förra paragrafen nu har fått en ny beteckning.

4 a §

I paragrafen, som är ny, anges att skattskyldigheten för den som är skattskyldig enligt den nya 4 kap. 14 § inträder när avfallet förbrukas för uppvärmningsändamål. Detta innebär att avfallets användning som bränsle har omedelbar betydelse såväl för vem som är att betrakta som skattskyldig som för f