SOU 2002:9
Skatt på avfall idag och i framtiden
Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet
Genom beslut den 15 februari 2001 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att, med beaktande av den korta tid som avfallsskatten varit i kraft, göra en utvärdering av hur systemet med avfallsbeskattningen fungerar, samt att utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall.
Den 15 februari 2001 förordnades f.d. riksdagsledamoten Roy Resare som särskild utredare.
Som sakkunniga i utredningen förordnades den 1 maj 2001 departementssekreteraren Magnus Berg, Näringsdepartementet, departementssekreteraren Viktoria Ljung, Miljödepartementet och ämnesrådet Susanne Åkerfeldt, Finansdepartementet.
Som experter i utredningen förordnades den 1 maj 2001 handläggaren Bengt Blad, Statens Energimyndighet, skattejuristen Rolf Bohlin, Ernst & Young AB, verkställande direktören Annika Helker Lundström, Återvinningsindustrierna, miljödirektören Nils Jirvall, Skogsindustrierna, kanslirådet Åsa Johannesson Lindén, Finansdepartementet, entledigad den 1 oktober 2001, civilingenjören Erik Larsson, Svenska Fjärrvärmeverksföreningen, handläggaren Thomas Lindgren, Riksskatteverket, kammarrättsassessorn Gabriella Loman, Finansdepartementet, avdelningsdirektören Simon Lundeberg, Naturvårdsverket samt verkställande direktören Weine Wiqvist, Svenska Renhållningsverksföreningen.
Som sekreterare anställdes den 11 juni 2001 avdelningsdirektören Maria Ingelsson. Camilla Karlsson har varit utredningens assistent.
Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet SOU 2002:9
Utredningen har antagit namnet 2001 års avfallsskatteutredning. Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande, Skatt på avfall idag – och i framtiden (SOU 2002:9). Utredningsuppdraget är därmed slutfört.
Stockholm i januari 2002
Roy Resare
/Maria Ingelsson
5
Innehåll
Sammanfattning ................................................................17
Summary ..........................................................................31
Författningsförslag .............................................................45
Del I. Överväganden och förslag
1 Överväganden och förslag ............................................49
1.1 Nuvarande skatt på avfall som deponeras...............................49 1.1.1 Avfallsskattens effekt på uppkomsten av avfall ..........49 1.1.2 Avfallsskattens effekt på avfallsbehandling.................49 1.1.3 Angående avfallsskatt på aska från biobränslen ..........50 1.1.4 Förslag till direktavdrag mot avfallsskatt för
sluttäckningsmaterial ....................................................51
1.1.5 Avfallsskattens framtida förutsättningar.....................52 1.2 Skatt på avfall som förbränns ..................................................52 1.2.1 Utformning av skatt på avfall som förbränns .............52 1.2.2 Konsekvenser av exempel på skatt på avfall som
förbränns .......................................................................53
1.2.3 Betydelse för energibeskattningen...............................56 1.2.4 Frågeställningar som bör klargöras om en skatt på avfall som förbränns ska införas..............................57 1.3 Naturgrusskatten .....................................................................58
Del II. Utvärdering av dagens avfallsskatt
2 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras ................61
Innehåll SOU 2002:9
6
2.1 Totala avfallsmängder och avfallsmängder som omfattas av avfallsskatten ....................................................................... 61 2.1.1 Definition av avfall ....................................................... 61 2.1.2 Avfallsmängder till behandling.................................... 62 2.1.3 Avfallsmängder som redovisats enligt lagen om
skatt på avfall ................................................................ 63
2.2 Förväntningar på avfallsskatten .............................................. 66 2.2.1 Syfte med avfallsskatten............................................... 66 2.2.2 Förväntade effekter av avfallsskatten.......................... 66 2.3 Andra styrmedel som påverkar mängden avfall och avfallsbehandling...................................................................... 68 2.3.1 Avfallspolitiska styrmedel av särskild betydelse......... 68 2.3.2 Energibeskattningens påverkan på
avfallsbehandlingen ...................................................... 69
2.4 Avfallsskattens effekt på avfallsmängden............................... 69 2.4.1 Förväntad effekt ........................................................... 69 2.4.2 Effekt på mängden hushållsavfall ................................ 70 2.4.3 Effekt på mängden annat avfall än hushållsavfall ....... 72 2.4.4 Mina bedömningar och slutsatser................................ 72
2.5 Avfallsskattens effekt på behandlingen av avfall ................... 73 2.5.1 Genomslag på kostnader för avfallsbehandling.......... 73 2.5.2 Effekt på deponering av avfall ..................................... 74 2.5.3 Effekt på förbränning av avfall .................................... 78 2.5.4 Effekt på biologisk behandling av avfall ..................... 83 2.5.5 Effekt på materialåtervinning av avfall........................ 85 2.5.6 Mina bedömningar och slutsatser................................ 87
3 Vissa avfallsskattefrågor...............................................91
3.1 Avfallsskatt på aska från förbränning av biobränslen............ 91 3.1.1 Skäl till återföring av biobränsleaska........................... 91 3.1.2 Riktlinjer för storskalig spridning av
biobränsleaska............................................................... 92
3.1.3 Praktiska förutsättningar för återföring av biobränsleaska............................................................... 93 3.1.4 Avfallsskattens effekt på återföring av biobränsleaska............................................................... 94 3.1.5 Avfallsskattens effekt på val av bränsle i energianläggningar........................................................ 95
Innehåll
7
3.1.6 Mina överväganden och förslag....................................96 3.2 Avfallsskattens effekt på användningen av naturgrus............96 3.2.1 Naturgrus – en naturresurs...........................................97 3.2.2 Användningen av ballast ...............................................98 3.2.3 Naturgrusskatten och mål för minskad
användning.....................................................................98
3.2.4 Avfall som kan användas som ballast och avfallsskattens påverkan på användningen...................99 3.2.5 Mina överväganden och slutsatser .............................102 3.3 Utformning av skattebefrielse för material till sluttäckning av deponier ........................................................103 3.3.1 Ökat behov av material till sluttäckning....................104 3.3.2 Miljömässiga aspekter på tidpunkten för
sluttäckning .................................................................105
3.3.3 Aktörer som direkt berörs av avdragsrättens utformning ..................................................................106 3.3.4 Problem vid dagens utformning av skattebefrielsen............................................................106 3.3.5 Styreffekter av dagens utformning ............................109 3.3.6 Förslag till alternativ utformning av skattebefrielse..............................................................110 3.3.7 Konsekvenser av förslaget ..........................................111
4 Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras................................................................113
4.1 Skärpta krav på deponering....................................................113 4.2 Deponeringsförbud och dispenser........................................114 4.2.1 Krav på utsortering och förbud mot deponering......114 4.2.2 Brist på behandlingskapacitet.....................................115 4.2.3 Dispenser från deponeringsförbuden ........................119 4.2.4 Deponeringsförbuden och avfallsskatten på kort
sikt................................................................................119
4.2.5 Skatt på avfall som deponeras vid fullt genomförda deponeringsförbud för utsorterat brännbart och organiskt avfall....................................120 4.3 Utvecklingen av införsel av avfall till Sverige .......................121 4.3.1 Avfallsmängder som förs in till Sverige.....................121 4.3.2 Införsel av avfall och avfallsförbränningskapacitet...122
Innehåll SOU 2002:9
8
4.3.3 Införsel av avfall och avfallsskatten........................... 123 4.4 Utvecklat producentansvar ................................................... 123
4.5 Skatt på avfall som förbränns................................................ 123 4.6 Mina bedömningar och slutsatser......................................... 124
Del III. Utvidgad avfallsskatt
5 Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns .................................................................127
5.1 Avfalls- och energisystemens ömsesidiga påverkan ............ 127 5.1.1 Energi från avfall och avfall i energisystemet ........... 128 5.1.2 Avfallsskattens påverkan på energisystemet............. 130 5.1.3 Energibeskattningens påverkan på
avfallssystemet............................................................ 132
5.1.4 Skatt på hushållsavfall som förbränns motsvarande energi- och koldioxidskatt................... 135 5.2 Tänkbara syften med en skatt på avfall som förbränns....... 135 5.2.1 Avfalls- och miljöpolitiskt? ....................................... 136 5.2.2 Energipolitiskt? .......................................................... 137 5.2.3 Skattepolitiskt?........................................................... 137 5.2.4 Min arbetshypotes...................................................... 138
5.3 Grunder till val av skattenivå ................................................ 138 5.3.1 Internalisering av externa miljökostnader ................ 138 5.3.2 Avfallspolitisk styrning.............................................. 139 5.4 Utformning av analyserade exempel på skatt på avfall som förbränns........................................................................ 141 5.4.1 Skattens omfattning ................................................... 142 5.4.2 Skattebas ..................................................................... 142 5.4.3 Val av analyserade skattenivåer.................................. 143 5.4.4 Analyserade exempel.................................................. 144
6 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns.............145
6.1 Beskrivning av analyserade exempel..................................... 145 6.1.1 Nollalternativ.............................................................. 145 6.1.2 Skattens utformning................................................... 145 6.2 Avfallsmängder som skulle omfattas av skatten.................. 146
Innehåll
9
6.2.1 Avfallsanläggningar.....................................................146 6.2.2 Industrins avfallsförbränning.....................................147 6.3 Genomslag i aktörsled och möjligheterna att styra med skatt.........................................................................................148 6.3.1 Skattepliktiga avfallsanläggningar ..............................148 6.3.2 Skattepliktiga industriella
förbränningsanläggningar...........................................150
6.3.3 Aktörer som bedriver andra behandlingsformer för avfall.......................................................................151 6.3.4 Kommunerna och hushållen.......................................154 6.3.5 Företag som lämnar avfall till avfallsförbränningsanläggningar.................................158 6.3.6 Små företag..................................................................159 6.3.7 Mina bedömningar och slutsatser ..............................159 6.4 Konsekvenser för avfallsmängd, materialåtervinning och biologisk behandling ..............................................................160 6.4.1 Effekt på total avfallsmängd.......................................161 6.4.2 Effekt på avfallsmängder som går till
materialåtervinning .....................................................162
6.4.3 Effekt på avfallsmängder som går till biologisk behandling ...................................................................167 6.4.4 Mina bedömningar och slutsatser ..............................171
6.5 Konsekvenser för avfallsförbränning samt energi- och värmeförsörjningen ................................................................172 6.5.1 Utbyggnad av nya
avfallsförbränningsanläggningar.................................172
6.5.2 Utnyttjande av befintliga avfallsförbränningsanläggningar.................................174 6.5.3 Total elproduktion......................................................174 6.5.4 El- och värmeproduktion med andra bränslen..........175 6.5.5 Mina bedömningar och slutsatser ..............................175
6.6. Konsekvenser för bristen på behandlingskapacitet för avfall ........................................................................................176 6.6.1 100 kronor per ton avfall ............................................176 6.6.2 400 kronor per ton avfall ............................................177 6.6.3 700 kronor per ton avfall ............................................177 6.6.4 Mina bedömningar och slutsatser ..............................177
Innehåll SOU 2002:9
10
6.7 Konsekvenser för införsel av avfall från utlandet till svenska avfallsförbränningsanläggningar ............................. 178
6.8 Konsekvenser för miljöpåverkan .......................................... 179 6.9 Inpassning av skatt på avfall som förbränns i energi- och miljöbeskattningen ................................................................ 182 6.9.1 Skattens karaktär ur skattesynpunkt......................... 182 6.9.2 Konsekvenser i förhållande till befintlig
energibeskattning ....................................................... 183
6.9.3 Konsekvenser i förhållande till grön skatteväxling och reformerad energibeskattning ............................ 185 6.9.4 Mina bedömningar och slutsatser.............................. 188 6.10 Mina bedömningar och slutsatser......................................... 188 6.10.1 Ökad likformighet i energi- och
miljöbeskattningen..................................................... 188
6.10.2 Ökad likställighet i avfallsbehandlingen ................... 190 6.10.3 Minskat incitament till införsel av avfall till Sverige ......................................................................... 190 6.10.4 Problem med skatt på avfall som förbränns ............. 191
7 Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem ...................................................193
7.1 Skatt på avfall som förbränns och EG:s statsstödsregler .... 193 7.1.1 EG:s regler om statsstöd............................................ 193 7.1.2 Statsstödsreglerna och möjlig utformning av en
skatt på avfall som förbränns..................................... 195
7.2 Generell omfattning av en skatt på avfall som förbränns.... 196 7.2.1 Skatteutformning med skattebefrielse för avfall
som kan betraktas som biobränsle ............................ 196
7.2.2 Avgränsning utifrån avfallsförbränningsdirektivet .. 197 7.2.3 Konsekvenser ur statsstödssynpunkt........................ 198
7.3 Behov av undantag och avdragsmöjligheter......................... 199 7.3.1 Syfte med skatt på avfall som förbränns och
bevekelsegrunder för skattebefrielse......................... 199
7.3.2 Generell skattebefrielse för industrins förbränning ................................................................. 200 7.3.3 Skattebefrielse för farligt avfall.................................. 201 7.3.4 Särskilda regler för förbränning av slam ................... 203
Innehåll
11
7.4 Differentierad skatt för ökad miljöstyrning.........................203 7.4.1 Skatteutformning som främjar ökad elproduktion...203 7.4.2 Skatteutformning som främjar utsortering av
avfall som inte lämpar sig för förbränning ................204
7.5 Skatt på avfall som deponeras vid införande av skatt på avfall som förbränns...............................................................206 7.5.1 Effekt på relativkostnad för avfallsbehandling..........206 7.5.2 Problem med en generell höjning av skatten på
avfall som deponeras...................................................207
7.5.3 Problem med en höjning av skatten på avfall som deponeras för vissa avfallsslag ....................................207 7.6 Sammanfattande synpunkter .................................................208
Del IV. Bakgrund, underlag och beräkningar
8 Avfall; mängder och hantering ...................................213
8.1 Avfall, avfallshantering och avfallsbehandling......................213 8.1.1 Definition av avfall och farligt avfall..........................213 8.1.2 Hantering och behandling av avfall............................214 8.1.3 Behandlingsmetoder för avfall ...................................215 8.2 Avfallsmängder och avfallsbehandling idag..........................220 8.2.1 Behandling av avfall vid kommunala och privata
avfallsanläggningar ......................................................220
8.2.2 Behandling av avfall från industrin.............................225 8.2.3 In- och utförsel av avfall .............................................227 8.2.4 Avfall i energistatistiken .............................................229 8.3 Framtida utveckling av avfallsmängder och avfallsbehandling ....................................................................229 8.3.1 Ökning av avfallsmängderna ......................................229 8.3.2 Potential för olika behandlingsformer av avfall ........230 8.4 Kapacitet för avfallsbehandling .............................................237 8.4.1 Kapacitet för avfallsförbränning ................................237 8.4.2 Kapacitet för biologisk behandling............................238
9 Mål och medel i avfallspolitiken.................................239
9.1 Mål för den svenska avfallspolitiken .....................................239 9.1.1 EU:s avfallspolitik som grund....................................239
Innehåll SOU 2002:9
12
9.1.2 Sveriges nationella strategi för avfallshanteringen ... 240 9.1.3 Miljökvalitetsmålen och avfallet................................ 241 9.2 Regler och ansvarsfördelning för avfallshanteringen .......... 242 9.2.1 Miljöbalken och avfallsförordningen ........................ 242 9.2.2 Ansvar för avfallshanteringen.................................... 243 9.2.3 Regler om hantering av farligt avfall ......................... 245 9.2.4 Regler för in- och utförsel av avfall........................... 245 9.3 Nya EG-direktiv och skärpt lagstiftning ............................. 246 9.3.1 Skärpta krav på deponering........................................ 246 9.3.2 Deponeringsförbud och krav på utsortering ............ 247 9.3.3 Dispenser från deponeringsförbudet för
utsorterat brännbart avfall ......................................... 248
9.3.4 Avfallsförbränningsdirektivet.................................... 248 9.4 Andra utredningar om framtidens mål och styrmedel på avfallsområdet ........................................................................ 250 9.4.1 Riktlinjer för ett ekologiskt omhändertagande av
avfall ............................................................................ 250
9.4.2 Översyn av producentansvaret .................................. 252
10 Avfallskatten – tidigare utredningar och dagens utformning ...............................................................255
10.1 Avfallsskattens historik......................................................... 255 10.1.1 Tidiga diskussioner och Miljöavgiftsutredningen .... 255 10.1.2 Utredningen om miljön och förpackningarna och
avfallsskattegruppen................................................... 256
10.1.3 Avfallsskatteutredningen ........................................... 257 10.1.4 Deponiskatteutredningen .......................................... 258 10.1.5 Införande och ändringar av avfallsskatten ................ 259 10.1.6 Fortsatt utvärdering av avfallsskattesystemet .......... 260 10.2 Dagens utformning av avfallsskatten ................................... 261 10.2.1 För vad och av vem avfallsskatt ska betalas .............. 261 10.2.2 Skattebelopp och betalning av skatt (4, 5, 9 §§
LSA) ............................................................................ 262
10.2.3 Avfall och avfallsbehandling som inte omfattas av LSA.............................................................................. 263 10.2.4 Avdrag som får göras i deklaration ........................... 265
Innehåll
13
11 Kostnader och avgifter för avfallshantering..................271
11.1 Utgångspunkter för kostnadsdiskussionen..........................271 11.1.1 Dagens kostnader och framtida
kostnadsutveckling .....................................................271
11.1.2 Strukturell nettokostnad ............................................272 11.2 Kostnader och intäkter för olika behandlingsformer ..........272 11.2.1 Avfallsförbränning ......................................................273 11.2.2 Termisk förgasning .....................................................280 11.2.3 Reaktorrötning............................................................284 11.2.4 Kompostering..............................................................289 11.2.5 Materialåtervinning.....................................................292 11.2.6 Deponering..................................................................294 11.2.7 Jämförelse av totala kostnader för olika
behandlingsformer ......................................................297
11.2.8 Kostnader för behandling av farligt avfall .................298 11.3 Avgifter för avfallshantering..................................................298 11.3.1 Avfallsanläggningarnas mottagningsavgifter.............298 11.3.2 Kommunernas renhållningsavgifter...........................300 11.3.3 Industrins kostnader för avfallsbehandling...............301
12 Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning......................303
12.1 Systemstudier av miljöpåverkan ............................................303 12.1.1 Avgränsningar och villkor ..........................................304
12.2 Miljöpåverkan av avfallsförbränning i förhållande till totala utsläpp ..........................................................................305
12.3 Jämförelser mellan avfallsförbränning och andra behandlingsformer .................................................................306 12.3.1 Övergripande resultat .................................................307 12.3.2 Skillnad mellan förbränning och deponering ............308 12.3.3 Skillnad mellan förbränning och rötning...................310 12.3.4 Skillnad mellan förbränning och kompostering........311 12.3.5 Jämförelser mellan materialåtervinning och
förbränning av kartong- och plastförpackningar ......312
12.3.6 Jämförelser mellan återvinning och förbränning av andra material..........................................................313
12.4 Miljöpåverkan av avfallsförbränning i förhållande till utsläpp från annan fjärrvärmeproduktion.............................314
Innehåll SOU 2002:9
14
12.4.1 Klimatpåverkande utsläpp.......................................... 314 12.4.2 Utsläpp av sura gaser.................................................. 316 12.4.3 Utsläpp av dioxin........................................................ 318 12.5 Kvantifiering av förändrade emissioner till följd av skatt på avfall som förbränns ......................................................... 320
13 Energi- och värmeförsörjningen ..................................323
13.1 Avfallsbränslen i energiproduktionen .................................. 323 13.1.1 Avfallsbränslen i fjärrvärmeproduktionen................ 323 13.1.2 Avfallsbränslen i elproduktionen .............................. 325 13.1.3 Ökning av avfallsförbränning och
fjärrvärmeunderlag ..................................................... 327
13.2 Konkurrens om fjärrvärmeunderlaget.................................. 328 13.2.1 Utnyttjande av fjärrvärmeunderlaget för
elproduktion ............................................................... 328
13.2.2 Alternativa energikällor i fjärrvärme ......................... 329
14 Energibeskattning och grön skatteväxling ....................333
14.1 Nuvarande skatt på bränslen................................................. 333 14.1.1 Energi- och koldioxidskatt vid värmeproduktion.... 334 14.1.2 Energiskatt på el ......................................................... 337 14.1.3 Skatt på kärnkraftsel................................................... 337 14.1.4 Svavelskatt................................................................... 338 14.1.5 Skatt på drivmedel ...................................................... 338 14.2 Grön skatteväxling ................................................................ 339 14.2.1 Riksdagens beslut om grön skatteväxling................. 339 14.2.2 Skatteväxlingskommitténs modell ............................ 340 14.2.3 Utvärdering av Skatteväxlingskommitténs modell .. 346 14.3 Beräkningar av effekter på avfallssystemet av energibeskattningen............................................................... 349 14.3.1 Skatteeffekter på intäkter från värmeförsäljning
vid avfallsförbränning................................................. 350
14.3.2 Skatteeffekter på intäkter från försäljning av biogas från rötning ..................................................... 357
14.4 Beräkningar av nivåer av avfallsskatt som motsvarar energi- och koldioxidskatt .................................................... 359
Innehåll
15
15 Skatt på avfall i andra länder .....................................361
15.1 Avfallsskatt i Danmark ..........................................................361 15.1.1 Mål med avfallspolitiken.............................................361 15.1.2 Avfallsskattens utformning........................................362 15.1.3 Energiskatt på värme...................................................364 15.1.4 Avfallsskattens effekter ..............................................364 15.2 Avfallsskatt i Norge ...............................................................366 15.2.1 Mål med avfallspolitiken och syfte med
avfallsskatten ...............................................................366
15.2.2 Avfallsskattens utformning........................................367 15.2.3 Utredning av utsläppsbaserad avfallsskatt.................368 15.2.4 Avfallsskattens effekter ..............................................369 15.3 Avfallsskatt i Storbritannien..................................................370 15.3.1 Syfte med avfallsskatten .............................................370 15.3.2 Avfallsskattens utforming ..........................................370 15.3.3 Avfallsskattens effekter ..............................................372 15.4 Avfallsskatt i Nederländerna .................................................374 15.4.1 Mål med avfallspolitiken.............................................374 15.4.2 Syfte med avfallsskatten .............................................374 15.4.3 Avfallsskattens utformning........................................374 15.4.4 Avfallsskattens effekter ..............................................375 15.5 Sammanfattande erfarenheter av avfallsskatt i andra länder.......................................................................................375
Ordlista...........................................................................377
Referenslista ...................................................................387
Bilagor:
1 Kommittédirektiv...................................................................395 2 Lag (1999:673) om skatt på avfall .........................................405
3 Import av avfall. Rapport av Profu........................................409
17
Sammanfattning
Skatt på avfall som deponeras
Den 1 januari 2000 infördes en skatt på avfall som deponeras. Skattesatsen bestämdes till 250 kronor per ton avfall och höjdes den 1 januari 2002 till 288 kr per ton avfall. Syftet med skatten är att styra bort från deponering och öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt.
Uppföljning av skatten på avfall som deponeras
Jag har utvärderat styreffekterna av systemet med avfallsbeskattning. Utvärderingen utmynnar i slutsatsen att avfallsskatten i huvudsak fungerar på det sätt som förväntades då beslutet om dess införande togs av riksdagen 1999.
Avfallsskatten har bidragit till att minska deponeringen av avfall. Min bedömning är att minskningen ett år efter skattens införande är ca 300 kton eller ca 6 procent av den avfallsmängd som tillfördes skattepliktiga deponier året före skattens införande.
Samtidigt har materialåtervinning och energiutvinning från avfall ökat. Avfallsskatten har ökat kostnaden för deponering och därigenom har annan avfallsbehandling i högre grad blivit ekonomiskt motiverad. Eftersom avfallsskatten är viktbaserad, har den medfört att deponeringen särskilt minskat av tunga material som kan användas till utfyllnader och konstruktionsmaterial.
Tillsammans med energibeskattningen har avfallsskatten medfört att mottagningsavgifterna för avfall till avfallsförbränning generellt sett kan hållas på en lägre nivå än motsvarande avgifter för deponering. Utbyggnaden av fjärrvärmenät gör det möjligt att få avsättning för praktiskt taget all värme som uppkommer vid avfallsförbränning. Energibeskattningen på fossila bränslen medför indirekt
Sammanfattning SOU 2002:9
18
att värmeintäkterna för värmeleveranser från avfallsförbränning är högre än vad som annars hade varit fallet. De höga värmeintäkterna utgör samtidigt ett viktigt skäl till att avfallsförbränning har kunnat byggas ut i stor omfattning, eftersom anläggningskostnaden är hög. Energibeskattningen påverkar inte i motsvarande grad intäkterna från andra behandlingsformer för avfall.
Energi- och avfallsbeskattningen ger tillsammans incitament till att utnyttja befintlig förbränningskapacitet och även till att investera i ny. Det har dock förlupit alltför kort tid för att ny förbränningskapacitet ska ha kunnat byggas ut som en följd av avfallsskatten.
Det är däremot osäkert om avfallsskatten medfört att den totala uppkomna mängden avfall påverkats. Den totala mängden avfall synes i första hand bero på den allmänna ekonomiska utvecklingen. Det kan dock konstateras att den mängd hushållsavfall som går till deponering, förbränning eller biologisk behandling, i stort sett varit oförändrad under de senaste fem åren. Samtidigt har materialåtervinningen ökat.
En rad andra styrmedel i avfallspolitiken verkar i samma riktning som avfallsskatten. Den totala minskningen av deponering och även den totala ökningen av energiutvinning och materialåtervinning från avfall, är därför större än den effekt som kan tillskrivas avfallsskatten. Deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall som gäller från den 1 januari 2002, har stor betydelse för de investeringar i utbyggd förbränningskapacitet som nu görs. Det gäller också för biologisk behandling som ofta fått ekonomiskt stöd genom de lokala investeringsprogrammen.
Avfallsskatten understödjer deponeringsförbudet och minskar risken för varaktig dispensgivning för deponering av brännbart avfall. Det kan förväntas att avfallsskatten har en stödjande effekt även för det deponeringsförbud för organiskt avfall som införs den 1 januari 2005.
Jag anser att det finns skäl att närmare pröva frågan om förhöjd skatt på avfall som deponeras på dispens från deponeringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall. Vid ett eventuellt införande av en skatt på avfall som förbränns anser jag att nivån på dagens avfallsskatt bör ses över, för att undvika en situation där avfallsskattesystemet samlat styr i en icke önskad riktning.
SOU 2002:9 Sammanfattning
19
Fortsatt skatt på biobränsleaska
Deponering av aska från förbränning belastas med avfallsskatt. Detta gäller även aska från förbränning av biobränslen. Jag har utrett huruvida det kan finnas skäl att skattebefria biobränsleaska som deponeras.
Under våren 2001 utfärdade Skogsstyrelsen rekommendationer för uttag av skogsbränsle och kompensationsgödsling. Avsikten med rekommendationerna är att ta tillvara värdefulla näringsämnen och att undvika en långsiktig utarmning av skogsmark. Återföring av biobränsleaska bör enligt riktlinjerna ske inom en eller några omloppstider i skogsbruket, det vill säga inom 40–200 år. Ett betydande utvecklingsarbete pågår för närvarande med att finna lämpliga former för askåterföringen.
Avfallsskatten på biobränsleaska som deponeras ger ett incitament till att följa Skogsstyrelsens riktlinjer. Omvänt kan sägas att ett införande av skattebefrielse för biobränsleaska skulle försämra möjligheterna att återföra näringsämnena till skogsmarken, jämfört med vad som för närvarande är för handen.
Jag har funnit att avfallsskatten på biobränsleaska har en marginell effekt på kostnaden för användning av biobränslen i energiförsörjningen. Inte heller i övrigt har jag funnit något betydande skäl för att nu överväga en skattebefrielse för deponering av biobränsleaska.
Sammantaget anser jag därför att avfallsskatt även fortsättningsvis bör tas ut på biobränsleaska som deponeras. Jag finner således inte anledning att föreslå någon förändring i detta avseende.
Naturgrusskatten påverkas inte
Avfallsskatten ger ett incitament till att använda avfall, som schaktmassor, tegel, betong, asfalt samt slagg och aska från förbränning istället för att deponera. Därigenom kan naturgrus och annan ballast, som krossberg, ersättas.
Sedan den 1 juli 1996 tas en naturgrusskatt ut med 5 kronor per ton naturgrus. Avsikten är att minska användningen av naturligt förekommande grus och sand som t.ex. finns i rullstensåsar.
Jag har funnit att de uppkomna avfallsmängder som kan användas som ballast och som kan påverkas av avfallsskatten i slutet av 90-talet uppgick till ca 1,4 Mton per år. Av detta bedömer jag att
Sammanfattning SOU 2002:9
20
högst hälften kan komma att ersätta naturgrus, beroende på att naturgrustillgången vanligen är liten där sådant avfall finns tillgängligt. Detta ska jämföras med att naturgrusanvändningen år 2000 var ca 25 Mton och att riksdagen beslutat om ett miljömål att uttaget av naturgrus ska minska till 12 Mton per år till år 2010.
Jag bedömer att avfallsskattens möjliga påverkan på naturgrusanvändningen är förhållandevis liten. Jag anser därför att mål och syften med naturgrusskatten inte kan påverkas i sådan omfattning av avfallsskattens införande att det finns skäl att av denna anledning ompröva naturgrusskatten.
Direktavdrag föreslås för sluttäckningsmaterial
Skattebefrielse gäller för material som används för sluttäckning inom en deponianläggning. Denna skattebefrielse uppnås genom att avdrag får göras i skattedeklarationen först sedan materialet verkligen använts för sluttäckning. Den nuvarande skattekonstruktionen innebär alltså att avfallsskatt betalas då materialet förs in till en skattepliktig deponi, och att avdrag beviljas då materialet har använts till sluttäckning.
Det kan förflyta avsevärd tid mellan införsel och användning av sluttäckningsmaterialet. Därmed kan skatten försvåra för den skatteskyldige att utnyttja tillfällen då större mängder lämpligt sluttäckningsmaterial till låg kostnad kan införskaffas. Den skatteskyldige kan få likviditetsproblem och räntekostnader om stora mängder sluttäckningsmaterial ska lagras under lång tid på deponin.
Den mängd sluttäckningsmaterial som behövs bedöms öka till följd av de bestämmelser som finns i EG:s deponeringsdirektiv, som införts i svensk lagstiftning genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall, som trädde i kraft den 16 juli 2001. Därmed ökar också den menliga inverkan som skattekonstruktionen har på möjligheterna att ta tillvara sluttäckningsmaterial på ett effektivt sätt.
För att underlätta en miljömässigt bra, resurseffektiv och ekonomiskt effektiv deponeringsverksamhet föreslår jag en lagändring. Mitt förslag innebär att avdrag medges redan då sluttäckningsmaterial förs in till en skattepliktig deponianläggning, i de fall avfallet utgörs av vissa angivna inerta avfallsslag och förvaras skilt från annat avfall.
SOU 2002:9 Sammanfattning
21
Skatt på avfall i andra länder
Skatter eller avgifter på avfall som deponeras förekommer i ett stort antal länder. I princip har alla EU-länder infört sådan beskattning. Skatt på avfall som förbränns finns idag i Danmark, Norge, delar av Belgien och i princip i Nederländerna (skattesatsen är noll).
Jag har översiktligt beskrivit avfallsskattesystemen i Danmark, Norge, Storbritannien och Nederländerna. Därvid har jag särskilt sett till de nationella utvärderingar av systemen som funnits att tillgå.
Förutsättningarna för införande av en skatt eller avgift på avfallsbehandling varierar mellan olika länder. Det gör även syftet med styrmedlet och valet av konstruktion av lagstiftningen. Det innebär att direkta paralleller mellan skattesystemen i olika länder kan vara svåra att dra.
Utvärderingarna visar genomgående att skatt på avfall medför minskad mängd avfall till berörd avfallsbehandling och ökning av annan avfallsbehandling. I de danska utvärderingarna påvisas också en dämpning av ökningen av uppkomst av avfall.
Drivkrafter till införsel av avfall till Sverige
Drivkrafter till att transportera avfall till Sverige har undersökts för avfallshanterare i Tyskland, Nederländerna, Danmark och Norge, dvs. i de länder som idag står för praktiskt taget all införsel av avfall från andra länder till Sverige.
I huvudsak finns två drivkrafter till att transportera brännbart avfall till Sverige:
 Mottagningsavgifterna till avfallsförbränning är betydligt lägre i
Sverige än i Tyskland, Nederländerna, Danmark och Norge.
 Brist på behandlingskapacitet för avfall råder eller förväntas uppstå
i Tyskland, Nederländerna och Norge.
Det kan noteras att den införsel av avfall till Sverige som hittills varit aktuell har varit av liten betydelse för den svenska kapaciteten att ta hand om inhemskt avfall. Det kan emellertid inte uteslutas att svensk behandlingskapacitet kan komma att beläggas med avfall från andra länder i takt med att deponeringsförbud och andra restriktioner införs i dessa länder.
Sammanfattning SOU 2002:9
22
Skatt på avfall som förbränns
För närvarande utgår inte någon skatt på avfall som förbränns. Jag har utvärderat och analyserat de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en sådan skatt.
Det har framkommit såväl goda skäl till en förbränningsskatt på avfall, som ett antal nackdelar eller risker.
Skäl till skatt på avfall som förbränns
Jag har funnit fem tänkbara skäl till att överväga en förbränningsskatt på avfall:
 En förbränningsskatt på avfall kan införas som ett sätt att öka lik-
formigheten i energi- och miljöbeskattningen. Energi- och koldioxidskatt tas ut på fossila bränslen. Avfall innehåller en fossil andel som idag inte beskattas. I blandat hushållsavfall är den fossila andelen 10–15 procent.
 En förbränningsskatt på avfall kan neutralisera de fördelar som
avfallsförbränning har genom utformningen av energibeskattningen. De nuvarande energi- och koldioxidskatterna på fossila bränslen medför indirekt ett högre pris på värmeleveranser till fjärrvärmenäten. Värmeintäkter för en avfallsförbränningsanläggning kan därför bli ca 35 procent högre än vad de annars skulle ha varit. Hur mycket det faktiskt blir beror på de lokala omständigheterna. Mottagningsavgifterna för avfall som levereras till avfallsförbränning blir i motsvarande grad lägre. Andra behandlingsmetoder för avfall har inte samma skattebetingade fördel.
 En förbränningsskatt på avfall kan ha syftet att ge ekonomiskt
bättre förutsättningar för materialåtervinning och biologisk behandling av avfall. Utökad materialåtervinning och, biologisk behandling, med näringsåterföring och eventuellt även biogasutvinning, är generellt sett antingen dyrare eller ger mindre intäkter än förbränning av avfallet med energiutvinning.
 En förbränningsskatt på avfall kan vara ett bland flera styrmedel
för att öka den totala behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras. Det råder för närvarande brist på behandlingskapacitet för utsorterat brännbart avfall som inte får deponeras. Kapacitetsbristen kommer att öka när förbudet mot deponering av organiskt avfall införs år 2005. Det är därför viktigt att avfallsförbränningen utnyttjas optimalt och att avfall som kan tas tillvara
SOU 2002:9 Sammanfattning
23
eller behandlas på annat sätt inte upptar förbränningskapacitet. En förbränningsskatt på avfall höjer mottagningsavgifterna till avfallsförbränning, och därmed kan också annan avfallsbehandling ta ut högre avgifter. Därigenom kan annan avfallsbehandling som är dyrare eller som ger mindre intäkter, i högre grad utnyttjas och byggas ut.
 En förbränningsskatt på avfall kan ta bort det ekonomiska incita-
mentet för andra länder att transportera avfall till svenska anläggningar för avfallsförbränning. Därmed kan en sådan skatt bidra till att tillgänglig förbränningskapacitet utnyttjas för svenskt brännbart och organiskt avfall.
En förbränningsskatt på avfall kan sammantaget bidra till att öka den totala behandlingskapaciteten för avfall. Samtidigt kan miljöbelastningen minskas och effektivare resursanvändning uppnås. Det bör dock uppmärksammas att miljövinster främst uppnås genom minskad deponering. Miljöeffekten av att ersätta avfallsförbränning med biologisk behandling är däremot relativt liten och beroende av den konkreta utformningen av avfallshanteringssystemet.
Problem med skatt på avfall som förbränns
Min analys visar också att det finns problem och risker med en förbränningsskatt på avfall, i synnerhet om skatten är hög. Några eventuella problem som pekas ut i betänkandet är:
 Höga skattenivåer ger ett ekonomiskt incitament till att undvika
avfallsförbränning även då det är den miljömässigt mest lämpliga metoden. Därmed finns en risk för en miljömässig och ekonomisk suboptimering. En alltför hög förbränningsskatt på avfall kan t.ex. medföra att även förorenat biologiskt avfall komposteras och att en förorenad kompost produceras.
 Höga skattenivåer kan också medföra att tillräcklig
behandlingskapacitet, av ekonomiska skäl, inte byggs ut för avfall som inte får deponeras till följd av införda förbuden mot deponering av utsorterat brännbart avfall samt av organiskt avfall. Det kan få till följd att deponering med dispens från dessa förbud fortsätter, att energiinnehållet inte tas tillvara och att den sammanlagda miljöpåverkan blir högre. Detta kan motverkas av t.ex. en höjd avfallsskatt på avfall som deponeras på dispens.
Sammanfattning SOU 2002:9
24
 En förbränningsskatt på avfall medför att deponering av berörda
avfallsfraktioner blir ekonomiskt intressantare. Därigenom finns en risk för att en förbränningsskatt på avfall kan försvåra genomförandet av deponeringsförbuden av utsorterat brännbart och organiskt avfall. Detta kan motverkas av t.ex. en höjd avfallsskatt på avfall som deponeras med dispens.
 Det kan vara frestande att försöka minska investeringskostnaden
för att mildra den kostnadsökning som en förbränningsskatt på avfall ger upphov till. Det kan medföra att värmeverk byggs istället för kraftvärmeverk, vilket minskar elutbytet från fjärrvärmesystemet. En jakt på lägre investeringskostnader kan också medföra val av enklare värmeåtervinnings- och reningsteknik, och därmed ett lägre totalt energiutbyte och ökade risker för miljöpåverkande utsläpp. Det bör dock påpekas att dagens miljölagstiftning inte gör det troligt att lägre miljökrav skulle ställas om en förbränningsskatt på avfall införs.
 En förbränningsskatt på avfall kan eventuellt påverka attityden till
avfallsförbränning så att utbyggnad av ny kapacitet fördröjs även då en utbyggnad är miljö- och resursmässigt motiverad.
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
Jag har analyserat konsekvenserna av ett eventuellt införande av en generell skatt på avfall som förbränns. Konsekvensanalyserna har gjorts utifrån ett antal antaganden om skattens utformning.
I mina analyserade exempel antas skatteplikt gälla för avfallsförbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar. Anläggningar som bränner jungfruligt biobränsle eller avfall som är att betrakta som rent biobränsle är undantagna från skatten. Undantag från förbränningsskatt på avfall medges för sådana biobränslen även vid samförbränning. Skatteplikten omfattar såväl avfallsanläggningar som industrianläggningar.
Vidare antas att tillräckliga åtgärder i form av andra styrmedel, t.ex. höjd skatt på avfall som deponeras, vidtas för att motverka ökad deponering.
Konsekvensanalyser har gjorts för förbränningsskatt på avfall för tre nivåer; 100, 400 och 700 kronor per ton avfall.
SOU 2002:9 Sammanfattning
25
Konsekvenser för olika aktörer
Avfallsanläggningarna bedöms höja mottagningsavgifterna för att täcka den kostnad som skatten ger upphov till. Däremot bedöms det inte vara möjligt för dem att ta ut den ökade kostnaden som skatten medför genom ökade intäkter från energiproduktionen.
Kommunerna bedöms höja renhållningsavgifterna för att bekosta de höjda mottagningsavgifterna. Det innebär att den ökade behandlingskostnaden överförs till hushåll och företag.
Hushåll får en högre kostnad av en förbränningsskatt på avfall som följd av höjda renhållningsavgifter. För ett normalhushåll på två personer i villa, med en avgift på ca 117 kronor per månad, beräknas höjningen i genomsnitt till ca 10 kronor per månad vid en skattenivå på 400 kronor per ton avfall. Det är en höjning med ca 9 procent. Vilka incitament som hushållen ges för att minska mängderna och öka utsorteringen av avfall, beror på hur kommunerna väljer att utforma renhållningsavgifterna.
Företagens kostnader ökar av en förbränningsskatt på avfall oavsett om de själva förbränner det skattepliktiga avfallet, själva lämnar avfallet till en förbränningsanläggning eller har kommunal hämtning. Till del kan de undvika kostnadsökningen genom att sortera och materialåtervinna mer av avfallet. Den kostnadsökning som kvarstår bedöms vara liten i förhållande till företagens övriga kostnader. Det beror dels på att avfallsbehandling utgör en begränsad del av avfallskostnaderna, och dels på att avfallskostnaderna i sig är små i företagens ekonomi.
Hänsyn bör också tas till andra skatteförändringar som kan bli aktuella för företag och hushåll i samband med att en förbränningsskatt på avfall införs. Om det totala skatteuttaget inte förändras behöver en förbränningsskatt på avfall inte medföra en ökad ekonomisk belastning.
Effekterna för aktörer som bedriver andra former av avfallsbehandling bedöms däremot kunna bli större. Biologisk behandling och materialåtervinning blir mer konkurrenskraftiga verksamheter. Detta bedöms ge positiva effekter på utvecklingen av dessa behandlingsmetoder, för den del av avfallsflödet som lämpar sig för sådan behandling.
Sammanfattning SOU 2002:9
26
Konsekvenser av olika skattenivåer
100 kronor per ton avfall
Den lägre nivån, 100 kronor per ton avfall, visas kunna motiveras av skattemässiga skäl på två sätt:
 För hushållsavfall med ett fossilt innehåll på 15 procent skulle en
förbränningsskatt på ca 95 kronor per ton avfall behövas för att motsvara den nuvarande koldioxidskatten på fossila bränslen på 63 öre per kg kol, samt den energiskatt som tas ut på kol vid förbränning i värmeverk.
 Den effekt som energibeskattningen av fossila bränslen indirekt
ger i form av högre värmeintäkt uppskattas motsvara drygt 100 kronor per ton avfall.
Konsekvensanalysen av en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall visar att effekterna i övrigt är förhållandevis små. En viss ökning av materialåtervinning av tunga och icke brännbara fraktioner, samt en något större mängd avfall till biologisk behandling kan dock förväntas.
400 kronor per ton avfall
Mellannivån, 400 kronor per ton avfall, visas kunna motiveras av främst två skäl:
 Biologisk behandling, i form av stora och väl fungerande anlägg-
ningar för tunnelkompostering och i viss mån reaktorrötning med utvinning av biogas, blir ekonomiskt likvärdiga med avfallsförbränning, och kan därför komma att väljas då avfallet passar bättre för denna metod än för förbränning. Detta förutsätter fungerande avsättningsmarknader för kompost, rötrester och biogas.
 Det ekonomiska incitamentet för införsel av avfall till Sverige från
Danmark, Norge och Nederländerna tas bort. Danmark har idag en förbränningsskatt på avfall som motsvarar drygt 400 svenska kronor. Nederländerna saknar i hög grad fjärrvärmenät och därför erhålls inte lika stora intäkter i avfallsförbränningen. I Norge dominerar avfallsförbränningen i det, jämfört med Sverige och Danmark, blygsamma fjärrvärmenätet, vilket gör att värmeintäkterna är betydligt lägre. Detta förklarar de högre mottagningsavgifterna för avfallsförbränning jämfört med Sverige i dessa länder.
SOU 2002:9 Sammanfattning
27
De ekonomiska konsekvenserna för hushåll och företag av en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall bedöms bli förhållandevis små.
700 kronor per ton avfall
Den högre nivån, 700 kronor per ton avfall, är vald så att mottagningsavgifterna för avfall till avfallsförbränningsanläggningar i Sverige blir lika hög som den som för närvarande gäller som medelvärde i Tyskland. En given effekt är då att det ekonomiska incitamentet för att föra in avfall från Tyskland till avfallsförbränning i Sverige försvinner.
Det är emellertid osäkert om detta kan vara en relevant effekt. För närvarande förekommer praktiskt taget ingen införsel av avfall från Tyskland till svenska avfallsförbränningsanläggningar. Det kan bl.a. bero på att möjligheter till samförbränning i andra energianläggningar finns i Tyskland till betydligt lägre mottagningsavgifter.
En skattenivå på 700 kronor per ton avfall är så hög att den alternativa kostnaden för materialåtervinning för t.ex. stora delar av plastfraktionerna blir relativt sett lägre eller lika hög som kostnaden för förbränning. Även biologisk behandling med biogasutvinning blir ett ekonomiskt attraktivt alternativ till förbränning för biologiskt lättnedbrytbart avfall.
Det är därför rimligt att förvänta att en så pass hög skattenivå medför en större ökning av materialåtervinning och biologisk behandling än lägre nivåer.
Samtidigt är skattenivån så hög att ett ekonomiskt incitament att undvika avfallsförbränning uppkommer även då förbränning är det miljömässigt lämpligaste behandlingsalternativet. Osäkerheten vid investeringar i ny förbränningskapacitet kan bli betydande. Deponering på dispens från deponeringsförbuden blir ett ekonomiskt attraktivt alternativ, även om avfallsskatten på deponering skulle höjas till det dubbla jämfört med dagens nivå.
En förbränningsskatt på 700 kronor per ton avfall skulle därför kunna leda till lägre behandlingskapacitet för brännbart och organiskt avfall som omfattas av deponeringsförbuden.
En så hög skattenivå som 700 kronor per ton avfall skulle troligen inte tillföra ytterligare miljöfördelar än de som kan förväntas vid mellannivån på 400 kronor per ton avfall. Tvärtom finns en påtaglig risk för att nackdelarna överväger.
Sammanfattning SOU 2002:9
28
Grön skatteväxling och skatt på avfall som förbränns
Beslut om grön skatteväxling fattades av riksdagen vid behandlingen av budgetpropositionerna för åren 2001 och 2002. Besluten har två huvudsakliga konsekvenser för en förbränningsskatt på avfall:
 Beskattningen av fossila bränslen i värmeproduktion har höjts och
kan komma höjas ytterligare. Det innebär ökade kostnader för produktion av fjärrvärme med fossila bränslen, vilket också indirekt medför ökade värmeintäkter vid avfallsförbränning. Därmed ökar den skattebetingade fördel som avfallsförbränning har gentemot annan avfallsbehandling. Skattehöjningarna åren 2001 och 2002 motiverar sänkta mottagningsavgifter till avfallsförbränning med ca 48 kronor per ton avfall och år.
 En reformerad energibeskattning avses införas. Reformeringen
innebär bl.a. att beskattningen av bränslen i värmeproduktionen delvis ersätts med en ny värmeskatt i konsumtionsledet. Det medför att värmeintäkterna vid avfallsförbränning sjunker i motsvarande grad.
En förbränningsskatt på avfall bedöms passa in i den förändrade skattestruktur som grön skatteväxling innebär. Samtidigt påverkas den skattenivå som kan motiveras med energibeskattningen. Höjd koldioxidskatt motiverar en högre förbränningsskatt på avfall, och en omföring av energiskatt från produktions- till konsumtionsledet motiverar tvärtom en lägre förbränningsskatt på avfall.
Först när klarhet råder om hur den gröna skatteväxlingen kommer att utformas är det möjligt att avgöra i vilken grad krav på likställighet i beskattningen kan motivera en förbränningsskatt på avfall.
Frågor för fortsatt utredning
Jag har i mina analyser funnit ett antal frågeställningar som behöver klarläggas eller utredas ytterligare om en förbränningsskatt på avfall ska införas. Dessa är i huvudsak följande:
 En lämplig avgränsning av skattens generella omfattning måste
göras. I de konsekvensanalyserade exemplen antas en förbränningsskatt som omfattar allt avfall som förbränns vid avfallsförbrännings- och samförbränningsanläggningar, med undantag av
SOU 2002:9 Sammanfattning
29
avfall som kan betraktas som biobränsle. En möjlig utgångspunkt för att åstadkomma en sådan avgränsning är EG:s nya avfallsförbränningsdirektiv. Skatteplikt skulle kunna gälla för förbränningsanläggningar som omfattas av direktivet. Utvecklingen av praxis för direktivet bör följas vid en fortsatt analys.
 Behovet av skattebefrielse för farligt avfall i speciella fall bör
studeras närmare. Även särskilda regler för förbränning av slam kan behöva övervägas.
 EG:s statsstödsregler måste beaktas vid en fortsatt analys av lämp-
lig generell omfattning av en eventuell förbränningsskatt på avfall, och av eventuella undantag, avdragsmöjligheter eller differentieringar som kan anses vara nödvändiga. En bedömning av huruvida en förbränningsskatt på avfall skulle vara förenlig med EG:s statsstödsregler kan inte göras i sin helhet innan ställning har tagits till viktiga frågor kring skattens detaljutformning.
 En förbränningsskatt på avfall bör samordnas med nuvarande skatt
på avfall som deponeras, för att undvika en situation där avfallsskattesystemet samlat styr i en icke önskad riktning.
Dessutom bör en sammantagen bedömning göras i förhållande till hur mål och strategier för avfallspolitiken i Sverige och inom EU utformas i framtiden. Andra tillkommande åtgärder och styrmedel på avfallsområdet, liksom den fortsatta utformningen av grön skatteväxling, påverkar både motiv och lämpliga nivåer för en förbränningsskatt på avfall. Även utvecklingen av införsel av avfall till Sverige från andra länder bör noga följas, liksom de förändringar som sker de närmaste åren i berörda länder som kan förändra incitamenten till transport av avfall till Sverige.
Jag bedömer också att ytterligare utredning behövs kring industrins egen förbränning av avfall som kan komma att träffas av en skatt på avfall som förbränns.
31
Summary
Tax on landfill waste
On 1 January 2000 a tax was introduced on waste disposed of in landfill sites. The tax rate was set at SEK 250 per tonne of waste and was raised to SEK 288 per tonne on 1 January 2002. The purpose of the tax is to make landfilling a less attractive option and to increase the economic incentives to use waste treatment methods that are preferable from environmental and natural resources perspectives.
Follow-up of the tax on landfill waste
I have evaluated the effects of the system of waste taxation. The evaluation comes to the conclusion that, on the whole, the waste tax functions in the manner expected when the decision to introduce it was taken by the Riksdag in 1999.
The waste tax has helped to reduce the disposal of waste in landfills. On my assessment, one year after the introduction of the tax there has been a reduction of approximately 300 ktonnes, which is about 6 per cent of the quantity of waste brought to taxable landfill sites in the year before the tax was introduced.
In the same period, increased quantities of material have been recycled and more energy recovered from waste. The waste tax has made landfilling more expensive, which has provided stronger economic arguments for other forms of waste treatment. Since the tax on waste is based on weight,. there have been particularly striking reductions in the landfill disposal of heavy materials that can be used as filling and construction material.
Energy taxation and waste tax together have had the combined effect of making it possible, in general, to keep waste reception charges lower at waste incineration plants than at landfill sites. The
Summary SOU 2002:9
32
extension of district heating networks provides a market outlet for virtually all the heat generated by waste incineration. The energy tax on fossil fuels has the indirect result that revenues from heat deliveries from waste incineration are higher than they would otherwise have been. As the cost of incineration plants is high, the significant revenues from heat production have also been a powerful factor behind the major expansion in waste incineration facilities. Energy taxation does not influence revenues from other forms of waste treatment to the same extent.
Energy and waste taxation in combination provide incentives for making use of existing incineration capacity and also for investing in new capacity. However, insufficient time has elapsed for new incineration capacity to have been built as a result of the tax on waste.
On the other hand, it is unclear whether the waste tax has had any influence on the total quantity of waste generated. The total quantity of waste seems to depend mainly on the general economic situation. However, it may be observed that the quantity of household waste delivered to landfill sites, incinerators or biological treatment plants has been more or less constant over the past five years. Meanwhile, the amount of material recycled from waste has grown.
A range of other policy levers reinforce the impact of the waste tax. The total reduction of landfilling – and also the total increase in energy recovered and material recycled from waste – is therefore greater than can be accounted for by the waste tax alone. The ban on landfill of sorted combustible waste, which has been in force since 1 January 2002, has great significance for the investments that are now being made in an expansion of incineration capacity. This is also true for biological treatment of waste, which has often received support via local investment programmes.
The waste tax lends added force to the landfill ban and reduces the risk that permanent exemptions will be granted allowing landfill of combustible waste. The waste tax can also be expected to reinforce the effect of the landfill ban on organic waste that is due to be introduced on 1 January 2005.
In my opinion there is good reason to more closely examine the question of whether a higher tax should be levied on waste disposed of in landfills under exemptions from the landfill ban on sorted combustible and organic waste. In the event of a tax being introduced on waste that is incinerated, I consider that the present
Summary
33
level of waste tax should be reviewed so as to ensure that a situation does not arise in which the combined effect of the system of taxes on waste steers developments in an unwanted direction.
Tax on biofuel ash should continue
Waste tax is charged on landfilling of ash from incineration. This also applies to ash from the burning of biofuels. I have studied the question of whether there is any reason to make landfill disposal of biofuel ash tax-exempt.
In the spring of 2001, the National Board of Forestry issued recommendations for extraction of forest fuels and compensatory fertilisation. The purpose of these recommendations is to make good use of valuable nutrients and avoid a long-term impoverishment of forest soil. According to the guidelines, recycling of biofuel ash should occur within one or a few forestry cycles, i.e. within 40-200 years. Considerable development work is now under way on suitable forms for recycling ash.
The waste tax on biofuel ash disposed of in landfills provides an incentive for following the National Board of Forestry guidelines. Conversely, it may be said that the introduction of a tax exemption for biofuel ash would reduce the incentive to return nutrients to forest soil.
I have found that the waste tax on biofuel ash has a marginal effect on the cost of using biofuels in the energy supply system. Moreover, I have found no other significant reason for considering a tax exemption for landfill of biofuel ash at the present time.
My overall opinion is therefore that a waste tax should continue to be charged on biofuel ash disposed of in landfills. Thus, I find no reason to propose any change in this respect.
No effect on the tax on gravel
The waste tax provides an incentive to make use of such waste as excavated earth, bricks, concrete, asphalt, and slag and ash from incineration, instead of disposing of it in landfills. These forms of waste can serve as substitutes for gravel and other aggregates, such as crushed rock.
Summary SOU 2002:9
34
Since 1 July 1996, a gravel tax has been levied at a rate of SEK 5 per tonne of gravel. The purpose is to reduce the use of natural gravel and sand, such as is found in glaciofluvial eskers.
I have found that the quantities of waste that can be used as aggregates and may be affected by the waste tax at the end of the 1990s amounted to approximately 1.4 million tonnes per year. I estimate that at most half of this could replace gravel, gravel being generally in short supply where such waste is available. For comparison, approximately 25 million tonnes of gravel were used in 2000 and the environmental goal set by the Riksdag is that gravel extraction should fall to 12 million tonnes per year by 2010.
On my assessment, the potential impact of the waste tax on gravel use is relatively minor. Accordingly, in my opinion, the goals and purposes of the tax on gravel cannot be influenced sufficiently by the introduction of the waste tax for this to provide any reason to reconsider the tax on gravel.
Direct deductions proposed for final capping material
Material used for final capping of a landfill is tax-exempt. This tax exemption is obtained by deductions on tax returns that are permitted when and only when the material has actually been used for final capping. In other words, under the tax system as presently organised, waste tax is paid when the material is delivered to a taxable landfill site and deductions are granted when the material has been used for final capping.
A considerable length of time can elapse between delivery and use of final capping material. Consequently, the tax can make it more difficult for the taxable party to make use of occasions when large quantities of suitable material for final capping can be acquired at a low cost. The taxable party may run into liquidity problems and incur interest costs if large quantities of final capping material are to be stored at the landfill site for an extended period pending use.
The quantity of material required for final capping purposes is expected to grow as a result of the provisions given in the EC Landfill Directive, which was transposed into Swedish law by the Landfill Waste Ordinance (2001:512), which entered into force on 16 July 2001. This means the harmful effect of the tax system on the efficient use of final capping material will also increase.
Summary
35
In order to facilitate landfill operations that are good for the environment and economically efficient, and to promote efficient use of resources, I propose an amendment of the law. My proposal is that a deduction should be permitted as soon as material destined for final capping is delivered to a taxable landfill site, provided that the waste consists of certain specified types of inert waste and is stored separately from other waste.
Taxes on waste in other countries
Taxes or charges on landfill waste exist in a large number of countries. In principle, all EU countries have introduced this type of taxation. In addition, there is now a tax on waste that is incinerated in Denmark, Norway, parts of Belgium and, in principle, the Netherlands (where the present tax rate is zero).
I have provided an overview of the waste tax systems in Denmark, Norway, the UK and the Netherlands. In my account I have paid particular attention to any available national evaluations of these systems.
The basis for bringing in a tax or charge on the treatment of waste varies from country to country. So do the purpose of the policy instrument and the legislative design chosen. This variation can make it difficult to draw direct parallels between the tax systems in different countries.
The evaluations consistently show that a tax on waste leads to a reduced quantity of waste delivered for the type of treatment concerned and an increase in other types of waste treatment. The Danish evaluations also indicate that the waste tax has a restraining effect on the growth of waste generation.
Motives behind the import of waste to Sweden
I have studied the motives behind the shipping of waste to Sweden by waste managers in Germany, the Netherlands, Denmark and Norway, the countries that at present account for virtually all waste imported to Sweden from other countries.
There are two main motives for sending combustible waste to Sweden:
Summary SOU 2002:9
36
 Reception charges at waste incineration plants are considerably
lower in Sweden than in Germany, the Netherlands, Denmark and Norway.
 Waste treatment capacity in Germany, the Netherlands and
Norway is in short supply now or is expected to become increasingly inadequate.
It is worth noting that the quantities of waste imported into Sweden to date have had little significance for Sweden's capacity to take care of waste generated in this country. Nevertheless, we cannot rule out the possibility that Swedish waste treatment capacity may in time be claimed by waste from other countries as landfill bans and other restrictions are brought in there.
A tax on waste that is incinerated
No tax is currently payable on waste that is incinerated. I have assessed and analysed the economic and environmental consequences of introducing a tax of this kind.
My study has revealed that while there are good reasons for a tax on waste incineration, there are also a number of disadvantages or risks.
Reasons for a tax on waste that is incinerated
I have identified five conceivable reasons for considering a waste incineration tax:
 A tax on waste incineration could be introduced as a means of ma-
king the system of energy and environmental taxation more consistent. Fossil fuels are subject to energy and carbon dioxide taxes. Waste contains a fossil component that at present is not taxed. The proportion of fossil materials in household waste ranges from 10 to 15 per cent.
 A tax on waste incineration could neutralise the advantages waste
incineration enjoys as a result of the current design of energy taxation. An indirect effect of present energy and carbon dioxide taxes on fossil fuels is to raise the price of heat deliveries to district heating networks. As a result, waste incineration facilities can obtain revenues from heat production that are about 35 per
Summary
37
cent higher than they would otherwise have been. The actual revenue gain depends on local factors. The additional revenue leads to correspondingly lower reception charges for waste delivered to incineration facilities. Other waste treatment methods do not enjoy this tax-generated advantage.
 A tax on waste incineration could serve to improve economic
conditions for material recycling and biological treatment of waste. Augmented material recovery and, biological treatment, incorporating nutrient recycling and in certain cases biomethanisation, is in general either more expensive or yields lower revenues than waste incineration incorporating energy recovery.
 A tax on waste incineration could be one of a number of policy
levers to increase the total capacity for treating waste for which landfilling is not a permitted option. At present there is a shortage of capacity for treating sorted combustible waste, which is not eligible for landfill. The capacity shortfall will increase when the ban on landfilling of organic waste comes in in 2005. It is therefore important that waste incineration is put to optimal use and that waste that can be turned to account or treated in some other way does not occupy incineration capacity. A tax on waste incineration would raise the fees charged for receiving waste for incineration, which in turn would enable other forms of waste treatment to charge higher fees. This would pave the way for more extensive use of other forms of waste treatment that are more expensive or yield less revenue, and would make it possible to expand such facilities.
 A tax on waste incineration could eliminate the economic incen-
tive for other countries to send waste to Swedish waste incineration facilities. A tax of this kind could thus help to ensure that the available incineration capacity is used for Swedish combustible and organic waste.
Overall, a tax on waste incineration could help increase total waste treatment capacity while lessening the burden on the environment and promoting a more efficient use of resources. However, it should be emphasised that the principal means of achieving environmental gains is to reduce landfill. In relative terms, the substitution of biological treatment methods for waste incineration has little environmental impact and what effect it does have depends on the specific design of the waste treatment system.
Summary SOU 2002:9
38
Drawbacks of a tax on waste that is incinerated
My analysis also shows that a waste incineration tax would involve certain problems and risks, especially if the tax rate were high. Some potential difficulties identified in the report are:
 High tax levels would act as an economic incentive to avoid
incineration, even when it would be the environmentally most appropriate method. As a result there is a risk of environmental and economic sub-optimisation. Too high a tax on waste incineration could, for example, lead to the composting of contaminated biological waste and hence production of contaminated compost.
 High tax rates could also, for economic reasons, lead to a failure
to develop adequate capacity for treating waste that is prohibited from landfills because of bans that have been introduced against landfilling of sorted combustible waste and of organic waste. This may result in continued landfilling under exemptions from these prohibitions, a failure to make use of the energy content in waste and a greater overall impact on the environment. One way of counteracting these effects could be to impose a higher waste tax on landfill waste dumped under exemptions.
 A waste incineration tax would make landfill an economically
more attractive option for the fractions of waste concerned. As a result, there is a risk that a waste incineration tax could make it more difficult to implement landfill bans on sorted combustible and organic waste. One way of counteracting these effects could be to impose a higher waste tax on landfill waste dumped under exemptions.
 There may be a temptation to try to lower investment costs so as
to moderate the cost increase deriving from a waste incineration tax. This could lead to heat stations being chosen instead of thermal power stations, which would reduce the electricity yield from the district heating system. The quest for lower investment costs could also encourage the choice of simpler heat recovery and purification technology, thereby leading to a lower total energy yield and increased risks of environmentally harmful emissions. It should, however, be pointed out that present environmental law gives no grounds for believing that environmental requirements would be relaxed if a waste incineration tax were introduced.
 A waste incineration tax could potentially have such an impact on
attitudes towards waste incineration that the building of new ca-
Summary
39
pacity would be delayed even where it would be motivated from environmental and resource management perspectives.
Consequences of a tax on waste that is incinerated
I have analysed the potential consequences of introducing a general tax on waste that is incinerated. The consequence analyses have been based on a number of assumptions about the organisation of the tax.
In the examples I have analysed, I have assumed that waste incineration plants and co-incineration plants are liable for taxation. Plants that burn virgin biofuels or waste that can be regarded as a pure biofuel are tax-exempt. Exemptions from waste incineration tax are also granted for such biofuels in the case of co-incineration. Both waste treatment facilities and industrial plants are subject to tax.
A further assumption is that adequate measures are taken to prevent increased landfilling, by implementing other policy instruments such as higher taxes on landfill waste.
Consequence analyses have been conducted for a waste incineration tax set at three different levels: SEK 100, SEK 400 and SEK 700 per tonne of waste.
Consequences for different actors
The waste facilities are expected to raise reception charges to cover the cost arising from the tax. It is not expected, on the other hand, that they would be able to balance the increased cost due to taxation by higher revenues from energy production.
It is expected that municipalities would raise their refuse collection fees to pay for the higher reception charges. As a result, the increased cost of waste treatment would be shifted to households and companies.
A waste incineration tax would entail higher costs for households because of higher refuse collection fees. For a normal household consisting of two people living in a detached house and paying a fee of about SEK 117 per month, it is estimated that the average increase would be about SEK 10 per month, if the tax is set at SEK 400 per tonne of waste. This is a rise of some 9 per cent. The in-
Summary SOU 2002:9
40
centives a household is given to reduce the quantities of waste it produces and increase the amount of waste it sorts depends on how municipalities choose to plan their refuse collection charges.
A waste incineration tax would lead to higher costs for businesses, irrespective of whether they burn taxable waste themselves, deliver it to incineration facilities themselves, or have their waste collected by the municipality. To some extent they can avoid higher costs by sorting and recycling more of their waste. It is estimated that the remaining cost increase would be relatively minor compared with other business costs. This is partly because waste treatment constitutes a limited share of total waste costs, and partly because waste costs themselves are a minor economic factor for businesses.
Account should also be taken of other tax changes that may arise for enterprises and households in connection with the introduction of a waste incineration tax. If total taxes levied are not changed, a tax on waste incineration need not lead to a heavier economic burden.
In contrast, I consider that there are greater potential effects for other waste treatment operators. Biological treatment and recycling would become more competitive. Indeed, this is expected to have a positive influence on the development of these treatment methods, for the part of the waste stream that can suitably be treated by them.
Consequences of different tax levels
SEK 100 per tonne of waste
The analysis shows that there are two tax-related arguments in favour of the lower level of SEK 100 per tonne of waste:
 For household waste containing 15 per cent fossil material, an
incineration tax of approximately SEK 95 per tonne of waste would be needed to correspond to the present carbon dioxide tax on fossil fuels of SEK 0.63 per kg of carbon, and to the energy tax levied on carbon burned in heat stations.
 The indirect effect of energy taxes on fossil fuels, in the form of
higher revenues for heat, is estimated to correspond to just over SEK 100 per tonne of waste.
Summary
41
The consequence analysis of an incineration tax of SEK 100 per tonne of waste shows that the effects would otherwise be relatively insignificant. However, some increase in recycling of heavy, noncombustible fractions could be expected, as well as some expansion in the quantities of waste delivered for biological treatment.
SEK 400 per tonne of waste
The analysis shows that there are two principal arguments in support of the intermediate level, SEK 400 per tonne of waste:
 Biological treatment in the form of large, efficient facilities for
tunnel composting and, to some extent, reactor digestion with biomethanisation would be put on an equal economic footing with waste incineration and might therefore be chosen where the type of waste makes this method more suitable than incineration. This presupposes functioning markets for sale of compost, digestate and biogas.
 The economic incentive for importing waste to Sweden from
Denmark, Norway and the Netherlands would be eliminated. At present Denmark has a waste incineration tax equivalent to just over SEK 400. The Netherlands almost completely lacks district heating networks so that waste incineration yields less revenue. In Norway waste incineration has a dominant position in the district heating network (which is fairly small by comparison with Sweden and Denmark), and this makes heat revenues considerably lower. These factors explain why these countries have higher reception charges for waste for incineration than Sweden.
It is estimated that a waste incineration tax of SEK 400 per tonne of waste would have relatively minor economic consequences for households and businesses.
SEK 700 per tonne of waste
The higher level of SEK 700 per tonne of waste is selected so as to put reception charges for waste delivered to incineration facilities in Sweden at the same level as the average rates currently charged in Germany. One obvious effect would then be that the economic
Summary SOU 2002:9
42
incentive to export waste from Germany for incineration in Sweden would disappear.
However, it is uncertain whether this effect has any relevance. At present virtually no waste is exported from Germany to Swedish waste incineration facilities. One possible explanation for this is that in Germany the alternative exists of co-incineration at other energy facilities, which make considerably lower reception charges.
A tax level of SEK 700 per tonne of waste is so high that the alternative cost of recycling large proportions of plastic fractions, for example, would be at the same or lower levels. Biological treatment producing biogas would also be a financially attractive alternative to incineration for waste that is readily biologically degradable.
Hence, it is reasonable to expect that a tax level this high would lead to a substantial increase in recycling and biological treatment.
Having said that, the tax level is so high that an economic incentive would arise to avoid waste incineration even in cases where incineration is the most environmentally appropriate alternative. This could make new incineration capacity a highly uncertain investment. Landfilling under exemptions from landfill prohibitions would become an economically attractive alternative, even if the tax on landfill waste were doubled from the present level.
Hence, the consequence of an incineration tax of SEK 700 per tonne of waste might be a drop in the treatment capacity for combustible and organic waste covered by landfill prohibitions.
A tax level as high as SEK 700 per tonne of waste would probably not bring environmental advantages over and above the expected advantages at the intermediate level of SEK 400 per tonne of waste. Indeed, there is a palpable risk that the disadvantages would outweigh the advantages.
The green tax shift and tax on waste that is incinerated
The Riksdag endorsed proposals for a green tax shift in connection with the debate on the 2001 and 2002 budget bills. The decisions by the Riksdag have two main consequences for a waste incineration tax:
 The tax on fossil fuels used in heat production has been raised and
may be raised still further. This means higher costs for producing district heating from fossil fuels, which also leads, indirectly, to
Summary
43
higher heat production revenues from waste incineration. This adds to the tax advantage incineration enjoys over other forms of waste treatment. The tax increases in 2001 and 2002 justify lowering waste incineration reception charges by approximately SEK 48 per tonne of waste each year.
 An energy tax reform is to be implemented. Among other measu-
res in the reform, taxation of fuels used in heat production will be partially replaced by a new heat tax levied at the consumption stage. This will lead to a corresponding fall in the heat revenues generated by waste incineration.
On my assessment, a waste incineration tax would fit into the changed structure of taxation brought by the green tax shift. At the same time the tax level tax that can be justified with reference to energy taxation is affected. A higher carbon dioxide tax justifies a higher waste incineration tax, while a transfer of energy tax from the production to the consumption stage, conversely, is an argument for a lower waste incineration tax.
We will have to wait and see what form the green tax shift takes before being able to determine to what extent requirements of consistency in the tax system may justify a waste incineration tax.
Questions for further investigation
In the course of my analyses I have identified a number of questions that need elucidation or further study before a tax on waste incineration should be introduced. The principal issues are as follows:
 The general scope of the tax requires suitable definition. The ex-
amples used in the consequence analyses assume an incineration tax that applies to all waste burned at incineration and co-incineration plants, with the exception of waste that can be regarded as biofuel. A possible basis for arriving at a suitable definition is provided by the new EU Waste Incineration Directive. Incineration plants covered by the Directive could be made taxable. In any further analysis, attention should be paid to developments in the application of the Directive.
 The need to grant tax exemption for hazardous waste in special
cases should be examined more closely. Special rules for incineration of sludge may also need to be considered.
Summary SOU 2002:9
44
 EC regulations on State aid must be taken into account in a
further analysis of the appropriate general scope of any waste incineration tax, and of any exemptions, opportunities for deductions or differentiation that may be considered necessary. A comprehensive assessment of the compatibility of a waste incineration with EC regulations on State aid is not possible before a position has been taken on a range of important questions regarding the detailed design of the tax.
 A tax on waste incineration should be coordinated with present
taxes on landfill waste to avoid a situation arising where the overall effect of the waste tax system would be to steer developments in an unwanted direction.
In addition, an overall assessment should be made taking into account the future design of waste policy objectives and strategies in Sweden and the EU. Other measures and policy instruments that may arise in the area of waste, such as the continued evolution of the green tax shift, will influence both the reasons for and level of a waste incineration tax. Trends in imports of waste to Sweden from other countries should also be followed closely, as should the changes occurring in relevant countries over the next few years that may affect incentives for imports to Sweden.
Also, on my assessment, further investigation on industrial incineration of waste that may be accounted for by a tax on waste that is incinerated is needed.
45
Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i lagen ( 1999:673 ) om skatt på avfall
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §
Den som är skattskyldig får göra avdrag för skatt på
1. avfall som förts ut från anläggningen, dock inte lak- och reningsvatten och inte heller gas som har bildats vid nedbrytning av organiskt avfall,
2. avfall som använts för driften av anläggningen,
3. avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten eller för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring.
3. avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten eller för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring,
4. jord, grus lera, skiffer kalkstoft, kalksten eller annan sten som är avsett att inom anläggningen användas för sluttäckning och som där förvaras avskilt från annat avfall.
Avdrag enligt första stycket 3 får dock inte göras för skatt på avfall som använts för mellantäckning.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2002.
Del I
Överväganden och förslag
49
1 Överväganden och förslag
I det här kapitlet sammanfattas de överväganden, slutsatser och förslag som analysen i betänkandet leder fram till. För bakomliggande resonemang hänvisas till respektive kapitel i del II och III av betänkandet. I del VI redovisas bakgrund, underlag och beräkningar som används i analyserna.
1.1 Nuvarande skatt på avfall som deponeras
1.1.1 Avfallsskattens effekt på uppkomsten av avfall
Jag anser att det ännu är för tidigt att dra några långtgående slutsatser om avfallsskattens effekter på uppkomsten av avfall. Skatten har bara varit i kraft under en kort tid och tillgången på data som kan användas för en utvärdering är begränsad.
För hushållsavfall kan en minskning av avfallsmängderna noteras mellan åren 1998 och 2000, trots att den disponibla inkomsten samtidigt ökat relativt kraftigt. Detta kan tyda på att avfallsskatten har haft en effekt.
1.1.2 Avfallsskattens effekt på avfallsbehandling
Min bedömning är att den minskning av deponeringen av avfall som kan noteras år 2000 i huvudsak kan hänföras till införandet av avfallskatten. Det beror på att skatten innebär ett starkt incitament för att föra avfall från deponering och utnyttja tillgänglig kapacitet för förbränning och biologisk behandling. Deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall som gäller först från den 1 januari 2002 bedöms däremot inte ha haft någon direkt inverkan på avfallsbehandlingen under år 2000.
Överväganden och förslag SOU 2002:9
50
Jag anser också att hänsyn bör tas till att ökad bruttonationalprodukt (BNP) och real disponibel inkomst för hushållen historiskt har medfört en ökning av de avfallsmängder som går till avfallsbehandling. En betydande ökning av både BNP och disponibel inkomst kan noteras för såväl år 1999 som år 2000.
Jag bedömer att avfallsskattens effekt på deponering av avfall på privata och kommunala avfallsanläggningar är ca 300 kton för år 2000. Därigenom bröts den vändning mot ökad deponering som noteras för åren 1997–1999. Samtidigt har avfallsförbränning, biologisk behandling och materialåtervinning ökat.
Vid införandet av avfallsskatten förutsågs den bidra med ett konkret incitament till ökad materialåtervinning och minskad deponering av aska från förbränning och slam från rening av avloppsvatten. I detta avseende förefaller avfallsskatten i huvudsak ha fått avsedd effekt. Svårigheter för avsättning av slam från avloppsreningsverk till jordbruket har dock delvis motverkat en sådan utveckling.
Uppgifter från industrin tyder på att avfallsskatten stimulerar till ökad utsorteringen för främst materialåtervinning och till att minska deponeringen. Detta gäller såväl avfall som deponeras inom industrin som sådant som skickas till avfallsanläggningar. För industrins egen avfallsbehandling är det statistiska underlaget bristfälligt, varför en egentlig analys inte kunnat göras. Det kan dock konstateras att det endast är en mindre del av detta avfall som netto omfattas av avfallsskatten. Någon större effekt på industrins egen avfallsbehandling kan därmed inte förväntas, utom möjligen för vissa specifika fraktioner.
Det har inte framkommit några särskilda problem med avfallsskatten med koppling till industrins egen avfallsbehandling. Det är tänkbart att de avfallsströmmar som i avsevärd utsträckning skulle ha påverkats ekonomiskt har fått befrielse från skatten.
1.1.3 Angående avfallsskatt på aska från biobränslen
Jag anser att det inte nu finns tillräckliga skäl för att ompröva avfallsskatten på biobränsleaska som deponeras.
Under år 2001 har Skogsstyrelsen utfärdat rekommendationer vid uttag av skogsbränsle och kompensationsgödsling (Meddelande nr 2/2001). I dessa finns riktlinjer om återföring av biobränsleaska
SOU 2002:9 Överväganden och förslag
51
till skogsmark. Där framgår också att det är angeläget att mineralnäringen i biobränsleaskan på sikt återförs.
Avfallsskatten på deponering av biobränsleaska ger ett incitament till att på sikt återföra biobränsleaska till skogsmark. Samtidigt är skatten alltför låg för att i praktiken kunna anses missgynna användningen av biobränslen.
1.1.4 Förslag till direktavdrag mot avfallsskatt för sluttäckningsmaterial
Jag föreslår att avdrag för skatt på avfall som är avsett att användas för sluttäckning av en deponi ska medges redan när avfallet förs in till anläggningen. Detta förutsatt att avfallet förvaras skilt från annat avfall och utgörs av jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten. Skatt ska däremot alltid betalas för material som används för mellantäckning.
Förslaget medför att verksamhetsutövarna ges bättre möjligheter att anskaffa lämpligt material för sluttäckning. Skattebefrielsens utformning kan därmed medverka till ett ur miljö- och resurssynpunkt effektivt förfarande vid sluttäckning av deponier.
Eftersom skattebefrielsen även fortsättningsvis avses baseras på en avdragsrätt kommer beskattningsmyndigheten att ha möjlighet att kontrollera de mängder som förs in till anläggningarna. För att avdragsrätt ska föreligga krävs därtill att aktuellt avfall förvaras skilt från annat avfall. Dessutom omfattar den direkta avdragsrätten enligt mitt förslag vissa angivna material. Jag bedömer därför att beskattningsmyndighetens kontrollverksamhet bör kunna fungera tillfredsställande.
De statsfinansiella effekterna av förslaget motsvarar den ränta som staten skulle ha kunnat få under den tid materialet lagras på deponierna. Det har inte varit möjligt att med rimlig säkerhet beräkna hur stor en sådan hypotetisk effekt skulle bli. Ett bortfall av denna hypotetiska ränteintäkt kan dock inte i sig anses vara skäl till att behålla dagens utformning av avdragsrätten.
Överväganden och förslag SOU 2002:9
52
1.1.5 Avfallsskattens framtida förutsättningar
Jag bedömer att skatt på avfall som deponeras utgör ett väsentligt inslag i avfallspolitiken inom överskådlig framtid.
Deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall som infördes den 1 januari 2002, har medfört betydande brist på behandlingskapacitet för avfall som inte längre får deponeras. Avfallsskatten ger ett ekonomiskt incitament till att investera i annan behandlingskapacitet än deponering. Förhållandet kan förväntas bli detsamma då deponeringsförbudet för organiskt avfall införs den 1 januari 2005.
Skatt på avfall som deponeras utgör ett viktigt stöd för deponeringsförbuden. För att starkare motivera de betydande investeringar som behövs i annan behandlingskapacitet än deponering, bör enligt min mening höjd skatt på avfall som deponeras och som omfattas av deponeringsförbuden prövas.
Skatten på avfall som deponeras utgör också ett viktigt incitament till materialåtervinning från avfall som inte omfattas av deponeringsförbuden. Detta skäl till att behålla avfallsskatten kvarstår därför även då annan behandlingskapacitet har byggts ut för sådant avfall som omfattas av deponeringsförbuden.
Vid ett eventuellt införande av en skatt på avfall som förbränns anser jag att nivån på dagens avfallsskatt bör ses över, för att undvika en situation där avfallsskattesystemet samlat styr i en ur miljö- och resurssynpunkt oönskad riktning.
1.2 Skatt på avfall som förbränns
1.2.1 Utformning av skatt på avfall som förbränns
Min bedömning är att en eventuell förbränningsskatt på avfall bör omfatta såväl avfall som förbränns i avfallsanläggningar som avfall som förbränns inom industrin. Det torde vara lämpligt att inte belasta avfall som kan betraktas som jungfruligt biobränsle eller utsorterat rent biobränsle med en förbränningsskatt.
Jag bedömer vidare att en eventuell förbränningsskatt på avfall bör vara viktbaserad och att samma skattesats bör tas ut på förbränning av allt avfall. Det kan dock finnas behov av skattebefrielse eller särskilda regler i vissa fall, som vid förbränning av visst farligt avfall och slam.
SOU 2002:9 Överväganden och förslag
53
Grunden till min bedömning är att skatten bör vara så lätt som möjligt att administrera för den skatteskyldige och så lätt som möjligt att hantera för beskattningsmyndigheten. Samtidigt ska skatten ge ett incitament till minskad miljöpåverkan och effektivare resursanvändning. Skatten ska också vara kostnadseffektiv.
Vid dagens avfallsförbränning vägs det avfall som ska förbrännas, och en viktbaserad skatt ställer därför i princip inte nya krav på anläggningarna. Jag bedömer däremot att det skulle ställa sig besvärligt, dyrt och svårkontrollerbart att grunda skatten på t.ex. andel av olika avfallsfraktioner och dess egenskaper. Det beror bl.a. på att avfallet vanligen i hög grad är blandat (och bör vara det för att förbränningsprocessen ska fungera bra). Tunga material som metaller, betongrester m.m. kan materialåtervinnas med betydande miljövinster. En viktbaserad skatt träffar i hög grad sådant material, och får därigenom en viss miljöprofil.
1.2.2 Konsekvenser av exempel på skatt på avfall som förbränns
Utifrån ett exempel på utformning av en förbränningsskatt på avfall har jag analyserat tre skattenivåer. Dessa är 100, 400 och 700 kronor per ton avfall som förbränns. Jag har i bedömningarna utgått ifrån att skatten införs år 2004. Konsekvenserna har bedömts på 3–5 års sikt efter det att skatten införts.
En annan viktig förutsättning för bedömningarna är att tillräckliga styrmedel finns eller införs för att förhindra deponering av avfall.
100 kronor per ton avfall: ökad likformighet i energi- och miljöbeskattningen
Jag bedömer att en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall kan införas för att öka likformigheten i energibeskattningen.
Fossila bränslen beskattas med koldioxid- och energiskatt. Avfall innehåller ofta en fossil andel som idag inte beskattas. En schablonmässig förbränningsskatt på avfall som korrigerar för detta förhållande skulle, beräknat utifrån 15 procent fossilandel i avfallet, behöva vara ca 90 kronor.
Överväganden och förslag SOU 2002:9
54
Riksdagens beslut om grön skatteväxling innebär att beskattningen av fossila bränslen i värmeproduktion har höjts och kan komma att höjas ytterligare. Därmed ökar den skattenivå som krävs på förbränning av avfall för att likformigheten i energibeskattningen ska utjämnas. Den gröna skatteväxlingen innebär också att skattestrukturen avses förändras. Det kan innebära att energiskatt på bränslen i värmeproduktion tas bort och ersätts med energiskatt på värme för värmekonsumenten. En sådan omläggning kan medföra att den förbränningsskatt på avfall som behövs för att öka likformigheten i energibeskattningen tvärtom blir lägre.
Styreffekten och miljövinsterna av en skatt på avfall som förbränns på 100 kronor per ton avfall bedöms vara relativt begränsade. Jag uppskattar en mindre ökning av mängden avfall (knappt 200 kton) till materialåtervinning och biologisk behandling som en följd av att avgifterna till och kostnaderna för dessa behandlingsformer kan höjas när mottagningsavgifterna till förbränning höjs som en följd av skatten. Deponeringen av avfall bedöms minska i motsvarande grad. Avfallsförbränningen bedöms däremot inte påverkas.
De ekonomiska konsekvenserna för företag och hushåll bedöms vara små vid en skattenivå på 100 kronor per ton avfall. För ett normalt villahushåll bedöms renhållningsavgifterna kunna öka med 2–3 kronor per månad till följd av skatten.
400 kronor per ton avfall: ökad likställighet i avfallsbehandlingen och minskat incitament till införsel av avfall till förbränning i Sverige
Jag bedömer att en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall kan införas som ett sätt att öka likställigheten i avfallsbehandlingen. Därigenom skulle andra hänsyn än ekonomiska i högre grad avgöra vilken avfallsbehandlingsmetod som väljs för avfall.
Den positiva ekonomiska effekt som avfallsförbränning erhåller från energisystemet kan neutraliseras genom en förbränningsskatt på ca 350 kronor per ton avfall. Det motsvarar intäkten från värmeförsäljningen vid avfallsförbränning, minus intäkten från värmeproduktion med biogas från rötning. Med fortsatt höjda skatter på fossila bränslen kommer sannolikt intäkterna att öka.
En förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall tar bort det ekonomiska incitamentet att föra in avfall till Sverige för förbrän-
SOU 2002:9 Överväganden och förslag
55
ning i avfallsförbränningsanläggningar från flertalet av de för närvarande viktigaste exportländerna. En sådan skatt kan därför bidra till att säkerställa behandlingskapaciteten för brännbart och organiskt avfall i Sverige.
Styreffekten och miljövinsterna av en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall bedöms vara väsentliga. Jag uppskattar att den mängd avfall som istället för till förbränning och deponering går till materialåtervinning och biologisk behandling blir knappt 800 kton som en följd av att avgifterna till för dessa behandlingsformer kan höjas. Kostnadstäckning kan därigenom oftare uppnås för t.ex. sluten kompostering och rötning i reaktor med gasutvinning. Deponering av brännbart och organiskt avfall bedöms praktiskt taget upphöra. Utbyggnaden av avfallsförbränningen bedöms stanna vid 4 535 istället för 4 680 kton avfall, att jämföra med att 2 550 kton avfall bedöms förbrännas 2003.
Bedömningarna innebär att behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras byggs ut till 100 procent. Bedömningarna innebär också att det av Naturvårdsverket (2001b) uppställda målet för biologisk behandling till år 2010 uppnås.
De ekonomiska konsekvenserna för företag och hushåll bedöms vara förhållandevis små vid en skatt på 400 kronor per ton avfall. För ett normalt villahushåll bedöms renhållningsavgifterna öka med omkring 10 kronor per månad till följd av skatten.
700 kronor per ton avfall: nackdelar med skatt på avfall som förbränns blir kännbara
Vid en skattenivå på 700 kronor per ton avfall bedömer jag att kapaciteten för avfallsförbränning byggs ut från nuvarande 2 550 kton avfall per år till ca 3 900 kton till år 2009 om skatten införs 2004. Materialåtervinning och biologisk behandling bedöms öka med ca 1 400 kton.
Det innebär att en stor del av det avfall som med framgång kan behandlas biologiskt för produktion av jordförbättringsmaterial och biogas tas tillvara med biologiska metoder. Det innebär också att återvinning av plast och andra material bedöms kunna öka betydligt.
Men bedömningen kompliceras av att en så pass hög skatt kan ge ett ekonomiskt incitament till att undvika avfallsförbränning även då metoden är bäst ur miljösynpunkt. Det kan t.ex. medföra att
Överväganden och förslag SOU 2002:9
56
förorenade komposter produceras och används i utfyllnader eller helt enkelt deponeras. Komposteringen medför ju att mängden avfall minskas genom viss biologisk nedbrytning, och därmed minskas den efterföljande kostnaden.
Det finns också en risk för att en så hög skattenivå uppfattas som att avfallsförbränning helt bör undvikas. Om det skulle inträffa och få genomslag i investeringsbeslut kan det medföra lägre utbyggnadstakt av behandlingskapacitet än vad som här har bedömts.
Min bedömning är därför att en förbränningsskatt på 700 kronor per ton avfall inte säkert tillför ytterligare miljöfördelar än de som kan förväntas vid mellannivån på 400 kronor per ton avfall. Däremot uppkommer en påtaglig risk för nackdelar.
De ekonomiska konsekvenserna för företag och hushåll bedöms vara förhållandevis måttliga vid en skatt på 700 kronor per ton avfall. För ett normalt villahushåll bedöms renhållningsavgifterna kunna öka med 18 kronor per månad till följd av skatten.
1.2.3 Betydelse för energibeskattningen
Jag bedömer att en förbränningsskatt på avfall skulle medföra höjda mottagningsavgifter för avfall som förs in till förbränningsanläggningar. Detta innebär att kostnaden i sin helhet tas ut på avfallshanteringen. Det bedöms däremot som praktiskt taget omöjligt att ta ut de ökade kostnaderna genom höjda intäkter från värme- eller annan energiproduktion vid avfallsförbränningen.
Nuvarande energibeskattning påverkar såväl värmepriset som värmeintäkterna i fjärrvärmeförsörjningen. Avfallsförbränning med energiutvinning har betydande värmeintäkter, vilket till del beror på beskattning av andra bränslen i värmeförsörjningen. En förbränningsskatt på avfall kan användas till att likställa beskattningen mellan olika bränslen.
Riksdagen har beslutat om grön skatteväxling som dels innebär höjda miljö- och energiskatter och dels att energibeskattningen ska reformeras.
Jag bedömer att en förbränningsskatt på avfall, med den utformning jag har analyserat, är en miljöskatt som passar väl in i den reformerade energibeskattning som förutses i besluten om grön skatteväxling. En förändrad energibeskattning påverkar den nivå på en förbränningsskatt för avfall som kan motiveras skatte- eller av-
SOU 2002:9 Överväganden och förslag
57
fallspolitiskt. Det beror på att energibeskattningen påverkar värmeintäkterna till avfallsförbränningen, och därmed indirekt vilka mottagningsavgifter på avfall som behöver tas ut.
1.2.4 Frågeställningar som bör klargöras om en skatt på avfall som förbränns ska införas
Det återstår ett antal frågeställningar som bör uppmärksammas om en förbränningsskatt på avfall närmare ska övervägas:
 Utvecklingen av mål och strategier för avfallspolitiken i Sverige
och inom EU är av intresse för att bedöma om en förbränningsskatt på avfall bör införas.
 Även andra åtgärder och styrmedel som kan följa av Naturvårds-
verkets regeringsuppdrag (Naturvårdsverket, 2001b) och Utredningen för översyn av producentansvaret (SOU 2001:102) bör följas. Det gäller också den fortsatta gröna skatteväxlingen och en reformering av energibeskattningen.
 Utvecklingen av införsel av avfall till Sverige från andra länder bör
noga följas, liksom de förändringar som sker de närmaste åren i berörda länder, för att bedöma om de nuvarande incitamenten till införsel av avfall till Sverige kan medföra att svensk behandlingskapacitet påverkas.
 Frågan om hur en lämplig avgränsning av skattens generella om-
fattning kan göras måste lösas. En möjlig utgångspunkt kan vara det nya avfallsförbränningsdirektivet (EG:s direktiv 2000/76/EG). Om detta ska användas måste utvecklingen av praxis för direktivet följas vid en fortsatt analys, så att den avgränsning som väljs i huvudsak kan följa denna praxis.
 Det eventuella behovet av skattebefrielse eller särskilda regler i
vissa fall, som vid förbränning av slam och visst farligt avfall bör studeras närmare.
 Vid utformning av en eventuell förbränningsskatt på avfall måste
EG:s statsstödsregler beaktas. En bedömning av huruvida en sådan skatt skulle vara förenlig med EG:s statsstödsregler kan inte göras i sin helhet innan ställning har tagits till viktiga frågor kring skattens detaljutformning.
 En förbränningsskatt på avfall bör samordnas med nuvarande skatt
på avfall som deponeras, så att en situation där avfallsskattesystemet samlat styr en ur miljö- och resurssynpunkt oönskad riktning kan undvikas.
Överväganden och förslag SOU 2002:9
58
 Frågan om industrins egen förbränning av avfall som kan komma
att träffas av en skatt på avfall som förbränns bör utredas närmare.
1.3 Naturgrusskatten
Avfallsskattens införande har, enligt min mening, inte påverkat mål och syften för naturgrusskatten i sådan omfattning att det finns skäl att av denna anledning ompröva naturgrusskatten.
Naturgrusskatten syftar till att minska användningen av naturgrus. Den minskning som behöver göras för att uppnå miljömålet är långt större än den totala mängden avfall som påverkas av avfallsskatten och som kan ersätta naturgrus.
Jag har beräknat att den mängd avfall som kan ersätta naturgrus och som påverkas av skatten på avfall som deponeras, är ca 0,7 Mton. Enligt det miljömål som riksdagen beslutat ska naturgrusanvändningen minskas till 12 Mton år 2010. Det ska jämföras med att ca 25 Mton användes år 2000.
Del II
Utvärdering av dagens avfallsskatt
61
2 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
Lagen (1999:673) om skatt på avfall (LSA) trädde i kraft den 1 januari 2000. I detta kapitel utvärderas avfallsskattens styreffekter utifrån dess syften.
På grund av den korta tid som skatten har varit i kraft är erfarenheterna och tillgång på data som kan användas för en utvärdering begränsade. Den korta tid som funnits till förfogande för denna utredning har naturligtvis begränsat möjligheterna att samla in material som inte funnits direkt tillgängligt.
Avfallspolitiken omfattar en rad styrmedel vid sidan av avfallsskatten. Även i dessa delar har betydande förändringar skett under den senaste femårsperioden och planeras ske de närmast kommande åren. Ett exempel är att förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall gäller från den 1 januari 2002. Dessa förändringar komplicerar analyserna av i vilken grad effekter på avfallsvolym och avfallsbehandling beror på att avfallsskatten har införts.
2.1 Totala avfallsmängder och avfallsmängder som omfattas av avfallsskatten
2.1.1 Definition av avfall
Den gällande definitionen av avfall återfinns i 15 kap 1 § miljöbalken. Där definieras avfall som ”--- varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.” Detta innebär att även sådant som i dagligt tal inte betraktas som avfall är avfall enligt den gällande definitionen. Exempelvis är en stor del av det biobränsle som förbränns i Sverige avfall.
Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
62
2.1.2 Avfallsmängder till behandling
Statistiska centralbyråns officiella statistik avseende år 1998 (SCB 2000b, 2000c) är den mest heltäckande statistik som finns över avfallsbehandlingsområdet. Uppgifterna insamlades 1999 och följer den nya avfallsdefinitionen.
Statistiken omfattar det avfall som behandlas på kommunala och privata avfallsanläggningar respektive på industrins egna anläggningar för avfallsbehandling. Den omfattar därmed inte allt som omfattas av avfallsbegreppet. Någon officiell statistik finns inte över avfall som uppkommer inom jordbruk, jakt, skogsbruk, fiske och utvinning av radioaktiva ämnen.
I figur 2.1 redovisas avfall som behandlats på kommunala och privata avfallsanläggningar samt inom tillverkningsindustrin. Gruvindustrins avfall innefattas inte. År 1998 uppgick gruvindustrins avfall till ca 64 000 kton. Detta gick till allra största delen till deponering. Det handlar dock i stor utsträckning om massor av sten och liknande som flyttas från en plats till en annan.
SOU 2002:9 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
63
Figur 2.1: Mängder icke farligt avfall som behandlades på kommunala och privata avfallsanläggningar samt inom tillverkningsindustrin, år 1998
Källa: Statistiska centralbyrån. Information om datamaterialet och de antaganden som gjorts återfinns i avsnitt 8.2.
2.1.3 Avfallsmängder som redovisats enligt lagen om skatt på avfall
Tillämpningsområdet för LSA sammanfaller inte genomgående med miljöbalkens definition av avfall. LSA omfattar i princip allt som förs in till kommunala och privata avfallsanläggningar där avfall deponeras, samt avfall som uppkommer på deponianläggningar inom industrin.
Skattskyldighet gäller inte för avfall som förs in till deponier avsedda enbart för vissa typer av inert avfall, där dessa rena massor omhändertas utan att blandas samman med andra slag av avfall. Ett sådant omhändertagande är det lämpligaste ur miljösynpunkt, varför dessa anläggningar har undantagits från skatteplikt. Det gäller t.ex. anläggningar för deponering av jord, grus, sten och slam från rening av grundvatten som pumpats ur gruvor. Dessa är inte skat-
0
2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000
Hushållsavfall Industriavfall
behandlat på avfallsanläggningar
Annat avfall
behandlat på avfallsanläggningar
Avfall behandlat inom
tillverkningsindustrin
kt o n
Deponering Förbränning Annan återvinning och mellanlagring Biologisk behandling
Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
64
tepliktiga enligt LSA och omfattas därmed heller inte av den statistik som skatten indirekt gett upphov till. Avfallet från gruvindustrin hamnar till största delen i denna kategori.
I LSA tillämpas den så kallade nettodeponimetoden, som innebär att den skattskyldige får göra avdrag från skatt för material som förs ut från en skattepliktig anläggning. Avdrag får också göras för avfall och annat material som används för konstruktionsarbeten, sluttäckning (dock inte mellantäckning) och liknande inom anläggningen.
Dessutom får avdrag göras för vissa avfallsslag. De avfallsslag som genom avdrag är befriade från skatt är i första hand sådana att det under överskådlig tid inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och att möjligheterna att minska avfallsmängderna är avsevärt begränsade.
Avdrag får göras dels för ”konventionellt avfall”, dvs. avfall som inte är en direkt följd av en industriell produktionsprocess eller verksamhet och dels för ”branschspecifikt avfall”, dvs. avfall som tvärtom är en direkt följd av en industriell produktionsprocess eller verksamhet. För en detaljerad redovisning av avdragsmöjligheterna se tabellerna 10.1 och 10.2.
Figur 2.2: Mängder som redovisats enligt LSA, kton
*) Paragrafindelningen har ändrats fr.o.m. den 1 januari 2002. Avdragsmöjlighet gäller nu enligt 10 och 11 §§ LSA.
Källa: Riksskatteverket
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
Kv 1 2000
Kv 2 2000
Kv 3 2000
Kv 4 2000
Kv 1
2001
Kv 2
2001
Kv 3
2001
kton
Avdrag för skatt enligt 10 § LSA*
Mängd f ör vilken betalats avf allsskatt, netto
SOU 2002:9 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
65
Skattesatsen för såväl år 2000 som år 2001 har varit 250 kronor per ton avfall. Det innebär att de totala skatteintäkterna från avfallsskatten år 2000 var omkring 1,09 miljarder kronor. Detta stämmer förhållandevis väl med de 1,36 miljarder kronor per år som beräknades då skatten infördes (prop. 1998/99:84).
I propositionen beräknades det branschspecifika avfallet ge skatteintäkter på 0,36 miljarder kronor, medan det konventionella avfallet förväntades ge 1,00 miljarder kronor. Någon direkt jämförelse av dessa delmängder kan inte göras med utfallet, eftersom skatteintäkterna inte redovisas efter den indelningen utan efter vilken typ av anläggning avfallet deponerats på. Intäkterna år 2000 från industrianläggningar var 0,12 miljarder kronor. Med tanke på att en del branschspecifikt avfall deponeras vid kommunala avfallsanläggningar förefaller skattningen i propositionen ha varit relativt god.
År 2000 var antalet skattskyldiga som drev avfallsanläggningar som tar emot avfall för behandling 227 stycken. Vissa av dessa drev flera anläggningar. Enligt Svenska Renhållningsverksföreningen (RVF) bedrevs verksamhet vid 243 kommunala och privata avfallsdeponier år 2000. Totalt betalades avfallsskatt för 3 842 kton avfall som deponerades vid avfallsanläggningar. Detta motsvarar ca 88 procent av det avfall som netto omfattas av avfallsskatten.
Knappt 12 procent, motsvarande 505 kton, av nettoinbetalningarna kom från skattskyldiga för industrianläggningar. Om en jämförelse görs med de mängder avfall från tillverkningsindustrin som, enligt SCB:s statistik, deponerades år 1998, betalades avfallsskatt netto för knappt 20 procent. Avdragen för branschspecifikt avfall uppgick till 1 629 kton.
Observera att begreppet tillverkningsindustri inte omfattar gruvindustrin, som deponerar stora mängder, främst inert, avfall. De allra största mängderna av gruvindustrins avfall omfattas dock inte av LSA.
77 industriföretag var år 2000 registrerade som skattskyldiga enligt LSA. Av dessa tog 5 även emot annat än eget avfall. Netto betalades avfallsskatt av 64 av industriföretagen. 43 procent av skatteintäkterna från industrianläggningar betalades av tre företag. Skogsindustrin stod för den största delen av skatteintäkterna från industrin (59 procent, eller 73 miljoner kronor). Detta förutsågs då skatten infördes (prop. 1998/99:84). Den bransch som betalade näst mest var materialåtervinningsbranschen med 16 procent eller
Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
66
20 miljoner kronor. Dessa skatteintäkter härrör från ett enda företag. Stål- och metallindustrin stod för 9 procent av intäkterna.
LSA beskrivs närmare i kapitel 10. Där beskrivs också bakgrunden till skatten och de utredningar och propositioner som ligger bakom dagens utformning av skatten.
2.2 Förväntningar på avfallsskatten
2.2.1 Syfte med avfallsskatten
Av propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) framgår att avsikten med avfallsskatten är att styra bort från deponering och öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall genom återanvändning, materialåtervinning, materialutnyttjande eller förbränning med energiutvinning. I propositionen framhölls att materialåtervinning bör prioriteras framför energiutvinning i de fall det är miljömässigt motiverat.
Syftet med avfallsskatten ligger därmed helt i linje med den så kallade avfallshierarkin, som är en av grundstenarna i svensk avfallspolitik. Avfallshierarkin och målen med avfallspolitiken beskrivs närmare i kapitel 9.
Av propositionen framgår vidare att regeringen inte ansåg att avfallsskatten var motiverad för avfallsslag där det för närvarande saknas miljömässigt acceptabla alternativ till deponering och där möjligheterna att minska avfallsmängderna är avsevärt begränsade. Vissa typer av avfall är av detta skäl befriade från avfallsskatt. Inget resonemang förs i propositionen kring vilka typer av avfall som det ansågs vara mest angeläget att minska deponeringen av. Sådana resonemang har dock förts i andra sammanhang, bl.a. i propositionen Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle (prop. 1996/97:172).
2.2.2 Förväntade effekter av avfallsskatten
De bedömningar av förväntade effekter av avfallsskatten som gjordes i propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) baserades på Deponiskatteutredningen (SOU 1996:139). Deponiskatteutredningen gjorde bedömningar av hur avfallsskatten i kombination med andra styrmedel skulle komma att påverka behandlingen av olika avfallsslag. I det följande hänvisas till utredningens
SOU 2002:9 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
67
bedömningar, som sammanfaller med de bedömningar som senare gjordes i propositionen.
Enligt utredningens förslag skulle skatten träda i kraft den 1 januari 1998. För konventionellt avfall presenterade utredningen prognoser på effekter som bedömdes vara uppnådda någon gång mellan 2000 och 2005, dvs. 2–7 år efter att skatten trätt i kraft. För branschspecifikt avfall presenterades prognoser dels för år 2000 och dels för år 2005, dvs. 2 respektive 7 år efter skattens ikraftträdande. Jämförelsen gjordes med data över mängder och behandling år 1994 för konventionellt avfall och för år 1995 för branschspecifikt avfall.
Eftersom avfallsskatten trädde i kraft först den 1 januari 2000 har endast data från avfallsskattens första år funnits tillgängliga för denna tidiga uppföljning. Sedan Deponiskatteutredningen lade fram sina förslag har också en ny avfallsdefinition införts. En konsekvens av detta kan vara att en del av det som idag räknas som avfall som behandlas genom materialåtervinning inte ingick i utredningens prognoser.
Dessutom har förutsättningarna för avfallspolitiken i övrigt i viss mån förändrats sedan Deponiskatteutredningens prognoser gjordes. Nya styrmedel har diskuterats och delvis införts. Som exempel kan nämnas att utredningen tog hänsyn till förslagen i Naturvårdsverkets Aktionsplan avfall, vilken innefattar förbudet mot deponering av organiskt avfall från år 2005 och regler kring sortering av avfall. Förbudet mot deponering av utsorterat brännbart avfall, som infördes den 1 januari 2002, fanns dock inte med i beräkningarna.
Någon direkt jämförelse mellan prognoser och utfall är av dessa skäl inte relevant att göra. Det kan dock konstateras att Deponiskatteutredningen bedömde att mängden avfall till deponering sammantaget skulle komma att minska och mängden till förbränning, materialåtervinning och biologisk behandling öka under perioden och att avfallsskatten bedömdes bidra till denna utveckling. Förväntningarna på avfallsskatten beskrivs mer i detalj under respektive avsnitt nedan.
Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
68
2.3 Andra styrmedel som påverkar mängden avfall och avfallsbehandlingen
2.3.1 Avfallspolitiska styrmedel av särskild betydelse
Avfallsskatten är ett av flera styrmedel på avfallsområdet. Flera förändringar är också på gång inom avfallspolitiken. Här följer en uppräkning av några förändringar av styrmedlen på avfallsområdet som eventuellt kan ha påverkat utvecklingen under den tid som avfallsskatten varit i kraft. En allmän beskrivning av styrmedlen i avfallspolitiken återfinns i kapitel 9.
 År 1998 beslutades att deponering av utsorterat brännbart avfall
ska upphöra från och med den 1 januari 2002 och deponering av organiskt avfall från och med den 1 januari 2005 (9, 10 §§ förordningen (2001:512) om deponering av avfall).
 Brännbart avfall ska enligt Naturvårdsverkets föreskrifter om han-
tering av brännbart avfall (NFS 2001:17) från och med den 1 januari 2002 sorteras ut från annat avfall.
 EG:s direktiv (1999/31/EG) om deponering av avfall innehåller
krav på hur deponering ska gå till. Direktivet har införts i svensk lagstiftning genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall, som trädde i kraft den 16 juli 2001. Därmed gäller kraven för nya deponier. Befintliga deponier måste uppfylla kraven till utgången av år 2008.
 EG:s direktiv (2000/76/EG) om förbränning av avfall innehåller
skärpta krav på avfallsförbränningsanläggningar och anläggningar som bränner både avfall och annat bränsle, så kallade samförbränningsanläggningar. Kraven gäller från den 28 december 2002 för nya anläggningar och från den 28 december 2005 för befintliga anläggningar.
 Producentansvaret har utvecklats. Den 1 juli 2001 trädde förord-
ningen (2000:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter i kraft. Kravnivåerna enligt förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar skärptes från och med den 30 juni 2001.
Dessa förändringar i de regelverk som omger avfallshanteringen påverkar både kostnader för och de direkta möjligheterna till att deponera avfall. Förändringarna har dock trätt i kraft, eller kommer att träda i kraft, först efter den period som nu utvärderas. De kräver också i hög grad investeringar och andra åtgärder som tar ett
SOU 2002:9 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
69
antal år att genomföra. Avfallsskatten infördes vid ingången av år 2000 och gav då en direkt ekonomisk styrning bort från deponering av avfall. De förändringar av avfallsvolym och avfallsbehandling som inträffat under år 1999 och särskilt år 2000, utöver tidigare trendmässiga förändringar, torde därför kunna bero på avfallsskatten.
2.3.2 Energibeskattningens påverkan på avfallsbehandlingen
Eftersom förbränning av avfall ingår som en del av energisystemet finns även kopplingar till styrmedel på detta område. Hur energisystemet och energibeskattningen har påverkat förbränningen av avfall och därmed även andra behandlingsformer för avfall diskuteras närmare i kapitel 5.
2.4 Avfallsskattens effekt på avfallsmängden
2.4.1 Förväntad effekt
Enligt den äldre definition av avfall som Deponiskatteutredningen (SOU 1996:139) utgick ifrån, räknades en del av det vi idag räknar som materialåtervinning inte som behandling av avfall. Detta påverkar i hög grad de totala mängderna avfall som anses gå till avfallsbehandling.
Deponiskatteutredningen bedömde att de totala mängderna konventionellt avfall skulle minska med 555 kton, eller 7 procent under den studerade perioden (1994 till 2002/05). Av denna minskning bedömdes 207 kton bero på avfallsskatten. Skatten förutsågs främst påverka slam från kommunala och industriella reningsverk (minskning med 7 procent p.g.a. skatten), som antogs minska p.g.a. åtgärder som minskar vatteninnehållet. Utredningen förutsåg att hushållsavfallet skulle minska med 245 kton, eller 8 procent, totalt. Effekten av avfallsskatten bedömdes till 85 kton. Till hushållsavfall räknades avfall från hushållen och därmed jämförligt avfall från annan verksamhet.
Utredningen gjorde ingen prognos över förändrade avfallsmängder för branschspecifikt avfall.
Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
70
2.4.2 Effekt på mängden hushållsavfall
Avfallsskattens genomslag på renhållningsavgifterna
Avfallsskatten ger i sig inget direkt incitament till hushåll och verksamheter som betalar renhållningsavgift att minska de mängder de lämnar till den kommunala avfallshanteringen. En förutsättning för att det ekonomiska incitament som avfallsskatten ger ska kunna påverka mängden hushållsavfall är att de renhållningsavgifter som hushållen betalar för avfallshanteringen påverkas av skatten. Avgörande är också att hushållen kan påverka sina kostnader för hanteringen genom att minska avfallsmängderna. Vikt- eller mängdbaserade taxor är därför en annan förutsättning.
Naturvårdsverket har genomfört en tidig utvärdering avfallsskatten (Naturvårdsverket, 2001a). Enligt den statistiska analys som Naturvårdsverkets studie innehåller har skatten på deponering av avfall slagit igenom i en genomsnittlig taxehöjning för flerfamiljshus med ca 130 kronor per ton avfall. Detta kan jämföras med att skatten då var 250 kronor per ton deponerat avfall. Därtill kommer en bakomliggande årlig prisökningstrend på ca 40 kronor per ton.
Avfallsskattens effekt på mängden hushållsavfall
Svenska Renhållningsverksföreningen (RVF) tar fram årlig statistik över de totala mängderna hushållsavfall som gått till behandling vid kommunala och privata avfallsanläggningar. Med hushållsavfall avses här också hushållsliknande avfall från verksamheter. Mängderna inkluderar också en uppskattning av mängden hemkomposterat avfall. Det är därigenom möjligt att studera utvecklingen av mängden hushållsavfall.
SOU 2002:9 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
71
Figur 2.3: Utveckling av mängden hushållsavfall, exklusive farligt avfall, och fördelningen på behandlingsformer
Materialåtervinning inklusive kommunalt insamlat skrot, returpapper, wellpappförpackningar. Biologisk behandling inklusive uppskattad mängd hemkompostering av park- och trädgårdsavfall. Deponering av hushållsavfall utan förbehandling.
Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen
Den totala mängden hushållsavfall har ökat under perioden 1994– 2000. Mängderna exklusive materialåtervinning har däremot minskat. Samtidigt har, som visas i figur 2.4, hushållens reala disponibla inkomst ökat förhållandevis kraftigt under de senare åren av 1990talet. Denna ökning kom efter en period med ekonomisk åtstramning och även minskade realinkomster under första hälften av 1990-talet.
En ökning av disponibla inkomster efter en period av ekonomisk åtstramning för hushållen borde, allt annat lika, ha medfört en motsvarande ökning av avfallsmängderna i takt med att den privata konsumtionen ökade. Det kan dock konstateras att mängderna hushållsavfall tvärtom minskade under perioden 1998–2000. En viss ökning kan noteras mellan 1999 och 2000, dock betydligt mindre än ökningen av hushållens reala disponibla inkomst.
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
År
kto n
Materialåtervinning
Biologisk behandling
Förbränning
Deponering
Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
72
Figur 2.4: Utveckling av mängden hushållsavfall, exklusive farligt avfall, och hushållens reala disponibla inkomst
Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen respektive Statistiska centralbyrån
2.4.3 Effekt på mängden annat avfall än hushållsavfall
För annat avfall än hushållsavfall finns inte tidsseriedata över de totala mängderna att tillgå. Någon analys av hur mängderna har förändrats över tiden och avfallsskattens eventuella effekt på detta har därför inte kunnat göras. Jag har dock inte funnit någon direkt anledning att tro att avfallsskatten i någon större utsträckning skulle påverka dessa mängder.
2.4.4 Mina bedömningar och slutsatser
Det är ännu för tidigt att dra några långtgående slutsatser om avfallsskattens effekt på avfallsmängderna. Skatten har bara varit i kraft under en kort tid och tillgången på data som kan användas för en utvärdering är begränsad. En minskning av mängden hushållsavfall kan emellertid noteras mellan åren 1998 och 2000, trots att den reala disponibla inkomsten samtidigt ökat relativt kraftigt. Detta kan tyda på att avfallsskatten har haft en effekt.
3 300 3 400 3 500 3 600 3 700 3 800 3 900
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
År
kt on
860 880 900 920 940 960 980
Milja rd e r k ronor
(1995 år s pr iser )
Mängd hushållsavfall Hushållens disponibla inkomst
SOU 2002:9 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
73
2.5 Avfallsskattens effekt på behandlingen av avfall
2.5.1 Genomslag på kostnader för avfallsbehandling
Avgörande för att avfallsskatten ska ge incitament för förändrad behandling av avfall är att den påverkar kostnadsbilden för avfallsbehandling.
Avfallsskattens genomslag på avfallsanläggningarnas mottagningsavgifter
De kommunala och privata avfallsanläggningarna tar ut mottagningsavgifter av de kommuner och företag som lämnar avfall för behandling. Anläggningsägarna beslutar i princip själva över de behandlingsavgifter de tar ut för det avfall de tar in till anläggningen.
För det egna avfallet ska dock kommunala anläggningar i princip utgå från självkostnadsprincipen. Självkostnadsprincipen innebär att avgiftsintäkterna inte får överstiga kostnaden för verksamheten. Kommunala anläggningar är inte skyldiga ta emot annat avfall än det egna och marknadsmässiga priser kan därmed tas ut för annat avfall.
Avgifterna varierar kraftigt mellan olika anläggningar och mellan olika typer av avfall och behandlingsmetoder. Avgifterna är i regel differentierade utifrån avfallsfraktion och utsorteringsgrad. Det gör det svårt att direkt jämföra avgiftsnivån.
Mottagningsavgifterna (inklusive avfallsskatt) för deponering av blandat konsumtionsavfall låg år 2000 i huvudsak i intervallet 400– 900 kronor per ton. Avgifterna för deponering av slagg från förbränning ligger ofta lägre eftersom det delvis kan användas.
Förbränningsanläggningarnas mottagningsavgifter för samma avfallsfraktion låg i intervallet 200–400 kronor per ton. Mottagningsavgifterna till biologisk behandling låg i regel relativt lågt, men där tas vanligen endast utsorterat, lätt nedbrytbart och rent biologiskt avfall emot. Kostnaden för biologisk behandling överskrider i regel intäkten från mottagningsavgifterna.
Någon nationell statistik över nivån eller utvecklingen av mottagningsavgifterna har inte gått att finna. De företrädare för avfallsanläggningar som jag har diskuterat med, uppger dock att de har höjt mottagningsavgifterna för deponering till följd av avfallsskatten med skattens belopp.
Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
74
Avfallsskattens genomslag på kostnaden för industrins egen avfallsbehandling
Industrianläggningar som deponerar eget avfall är skattepliktiga enligt LSA och belastas därmed direkt av avfallsskatten.
2.5.2 Effekt på deponering av avfall
Förväntad effekt
Deponiskatteutredningen (SOU 1996:139) bedömde att deponeringen av konventionellt avfall skulle minska med 2 220 kton eller 49 procent under den studerade perioden (1994 till 2000/05). Bedömningen innefattade även icke branschspecifikt avfall som deponeras vid industrianläggningar. 30 procent av minskningen tillskrevs avfallsskatten. Skatten bedömdes ha stor påverkan på flertalet avfallsslag.
Störst effekt förutsågs skatten ha på deponeringen av slam från kommunala och industriella reningsverk, som förväntades minska med 20 procent p.g.a. skatten. Deponeringen av slagg och aska förväntades minska med 14 procent p.g.a. skatten.
Skattens effekt förväntades bli lägre för bygg- och rivningsavfallet, eftersom branschen frivilligt tagit på sig att halvera sitt deponeringsbehov till år 2000.
För branschspecifikt avfall bedömdes deponeringen minska med 24 procent till år 2000 och med 51 procent till år 2005. Avfallsskatten bedömdes svara för mellan 35 och 40 procent av denna minskning. Effekterna förväntades variera kraftigt mellan olika branscher. Störst effekt förväntades skatten ha på deponeringen inom jord- och stenindustrin. Där handlade det främst om asfalt, där möjligheterna att minska deponeringen bedömdes som stora.
Utveckling av avfallsmängder som deponerats vid kommunala och privata avfallsanläggningar
Svenska Renhållningsverksföreningen (RVF) tar fram årlig statistik över de avfallsmängder som deponeras vid avfallsanläggningar som är medlemmar i föreningen. De flesta kommunala och privata avfallsanläggningar som tar emot hushållsavfall omfattas av statisti-
SOU 2002:9 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
75
ken. I figur 2.5 jämförs dessa värden med den reala utvecklingen av bruttonationalprodukten (BNP).
Figur 2.5: Utveckling av mängden avfall som tillförts deponier och bioceller exklusive planreaktorer vid kommunala och privata avfallsanläggningar samt BNP i fasta priser
Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen respektive Statistiska centralbyrån
De deponerade avfallsmängderna vid kommunala och privata avfallsanläggningar minskade i mitten av 1990-talet. Denna trend förbyttes i en ökning då den ekonomiska tillväxten tilltog.
Ett trendbrott syns år 2000 då de deponerade mängderna minskade igen. Just detta år infördes avfallsskatten. Det kan antas att trendbrottet är ett uttryck för den styreffekt skatten har. Denna minskning kan dock delvis bero på att sådant avfall som enligt LSA används som konstruktionsmaterial eller sluttäckningsmaterial (och därmed är avdragsgillt enligt LSA) inte längre förts upp som avfall i statistiken över deponering. Det gäller bl.a. avfall från rening av avloppsvatten och avfallsförbränning, dvs. slam och aska, som till stor del användas till sluttäckning och konstruktioner som t.ex. vägar inom deponierna. En del sådant avfall kan dessutom i tidigare statistik ha betraktats som annat än avfall, beroende på såväl förändrad avfallsdefinition i miljölagstiftning som på vad som betraktas som skattepliktigt avfall enligt LSA. Minskningen för
4000 4500 5000 5500 6000 6500
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
År
kt on
1600 1650 1700 1750 1800 1850 1900 1950 2000
Milja rd e r k ronor
(1995 år s pr iser )
Deponerad mängd avfall BNP
Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
76
dessa avfallsslag mellan åren 1999 och 2000 var 310 kton, vilket kan jämföras med minskningen av den totala deponeringen på 465 kton.
En nedbrytning av statistiken visar att utvecklingen mellan andra avfallsslag varierar.
Figur 2.6: Mängd av vissa avfallsslag som tillförts deponier och bioceller exklusive planreaktorer vid avfallsanläggningar
Diagrammet visar endast ett urval av de avfallsslag som deponerats.
Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen
Mängden deponerat hushållsavfall sjönk fram till år 1996, ökade något år 1997 och minskade sedan åter under de följande åren. Utfallet för år 2000 följer nästan exakt trenden för de tidigare 3 åren. Under denna period var samtidigt tillväxten hög och hushållens reala disponibla inkomster ökade (se figurerna 2.4 och 2.5). Hushållens reala disponibla inkomst ökade år 2000 med 3,5 procent, vilket kan jämföras med 2,7 procent år 1999.
För bygg- och rivningsavfallet finns en trend av avfallsminskning vid mitten av 1990-talet. De deponerade mängderna ökade åter från år 1998. År 2000 växte bruttonationalprodukten realt med hela 3,6 procent, vilket dock var något lägre än 1999 års siffra på 4,1 procent. Detta bör normalt medföra ökad aktivitet i byggsektorn och därmed ökade avfallsmängder. Istället kan vi se ett trendbrott år 2000 från ökande till minskande mängder bygg- och rivningsavfall
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
År
kt on
Hushållsavfall
Ej branschspecitikt industriavfall
Bygg- och rivningsavfall Branschspecifikt industriavfall
SOU 2002:9 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
77
till deponering. I vilken grad denna utveckling beror på byggbranschens frivilliga åtagande att minska deponeringen är oklart.
Mängderna industriavfall som deponerats vid kommunala och privata avfallsanläggningar följer normalt konjunkturen. Det icke branschspecifika industriavfallet minskade dock, liksom hushållsavfallet och bygg- och rivningsavfallet, år 2000. Ökningen mellan åren 1998 och 1999 var dock förhållandevis kraftig, varför mängderna år 2000 ändå ligger klart över mängderna år 1998. Det branschspecifika industriavfallet ökade tvärtom något.
Utveckling av avfallsmängder som deponerats inom industrin
Någon sammanställd och enhetlig statistik över utvecklingen av de avfallsmängder som deponerats inom industrin finns inte.
Mängden avfall som deponerades vid industrianläggningar uppgick enligt SCB:s statistik för år 1998 till drygt 2 000 kton (industriavfall deponerat vid avfallsanläggningar har räknats bort). Detta stämmer väl med de mängder uppkommet avfall som redovisas i deklarationerna enligt LSA för år 2000. Av dessa mängder har avfallsskatt netto betalats för drygt 500 kton. Någon uppgift på hur mycket denna delmängd uppgick till innan skatten infördes finns inte. Det kan dock konstateras att en mindre del av industrins egen deponering belastas med avfallsskatt.
Uppgifter från industri- och återvinningsföretag tyder på att avfallsskatten har stimulerat ansträngningarna inom industrin att öka utsorteringen och minska deponeringen. Skatten uppges ha medfört att vissa investeringar och ansträngningar i denna riktning ,relativt sett, blivit mindre kostsamma och därigenom förverkligats i högre grad. Detta tyder på att skatten därigenom i dessa fall har verkat pådrivande på processer som redan tidigare ansågs motiverade av miljöskäl. Det har dock inte inom utredningens ram funnits möjlighet att verifiera dessa effekter.
Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
78
2.5.3 Effekt på förbränning av avfall
Förväntad effekt
Deponiskatteutredningen (SOU 1996:139) bedömde att avfallsförbränning och säsongslagring av avfallsbränsle skulle öka med 340 kton eller 19 procent under den studerade perioden (1994 till 2000/05). 30 procent av ökningen tillskrevs avfallsskatten. Brännbart avfall bedömdes styras från deponering till befintliga värme- och kraftvärmeverk.
Utveckling av avfallsmängder som förbränts vid kommunala och privata avfallsanläggningar
Även för avfallsförbränning tar RVF fram årlig statistik. Statistiken omfattar de kommunala och privata avfallsförbränningsanläggningar som tar emot hushållsavfall (idag 23 anläggningar) samt en anläggning som tar emot rena fraktioner av industriavfall. Även uppgifter över energiutvinningen finns.
Figur 2.7: Utveckling av tillförd mängd avfall samt energiproduktion (värme och el) vid avfallsanläggningar*
*) Dataunderlaget återges i tabell 8.4. Uppgifter saknas för åren 1987–1989 och 1992–1993.
Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen
0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500
1983 1983 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
År
kt on
0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000
GW h
Avfall Energi
SOU 2002:9 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
79
Mängden avfall till förbränning ökade från mitten av 1990-talet, från att ha legat på en förhållandevis konstant nivå från mitten av 1980-talet. Ökningen är dock förhållandevis långsam.
Energiutbytet har ökat mer än de tillförda mängderna avfall. Det beror på att verkningsgraden vid anläggningarna har ökat. Moderna avfallsförbränningsanläggningar har mycket höga energiutbyten. Verkningsgraden ligger i regel på mellan 85–95 procent.
Från den 1 januari 2002 råder förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall, vilket föranlett många kommuner att planera för att bygga värmeverk baserade på avfallsbränslen till sina fjärrvärmenät. Beslutet om deponeringsförbuden fattades år 1998. Hittills har detta inte lett till någon större effekt på den faktiska kapaciteten för avfallsförbränning. Det handlar emellertid om mycket stora investeringar i anläggningar som det tar åtskilliga år att planera, besluta, miljöpröva, bygga och ta i full drift. Från beslut till faktisk drift kan det ta 4–5 år. Eftersom besluten ska fattas politiskt och helst med folkligt stöd kan själva beslutsprocessen ta ytterligare ett antal år. Ett flertal utbyggnader pågår emellertid, och fler är på gång.
Därtill kan åtgärder vidtas för att öka kapaciteten i befintliga anläggningar. Möjligheterna till detta är dock begränsade och kan också kräva en tidskrävande besluts-, prövnings- och ombyggnadsprocess.
Det kan antas att avfallsskatten hittills, i första hand, har medfört att redan tillgänglig förbränningskapacitet i högre grad har tagits i anspråk.
Förbränning är det huvudsakliga alternativet till deponering och därmed den behandlingsform som främst kan antas öka till följd av en skatt på avfall som deponeras. Av figur 2.8 framgår att mängderna avfall till deponering vid avfallsanläggningar har minskat mer än vad mängderna avfall till förbränning har ökat under perioden 1994–2000. Totalt under perioden minskade de deponerade mängderna med ca 1 500 kton, medan de förbrända mängderna ökade med ca 700 kton.
Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
80
Figur 2.8:Utveckling av totala mängder avfall till förbränning och deponering vid kommunala och privata avfallsanläggningar
Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen
Under perioden 1996–2000 utgör hushållsavfallet konstant omkring 60 procent av de avfallsmängder som förbrändes vid dessa anläggningar (data över delfraktioner saknas för åren 1994–1995). För hushållsavfallet följer utvecklingen av mängderna som går till förbränning samma mönster som utvecklingen för totalmängden. År 2000 minskade mängden deponerat hushållsavfall med 95 kton medan förbränningen ökade med 117 kton, enligt RVF:s statistik.
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
År
kt on
Deponering
Förbränning
SOU 2002:9 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
81
Figur 2.9: Utveckling av mängderna hushållsavfall till förbränning och deponering vid kommunala och privata avfallsanläggningar
Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen
Mängderna industriavfall har tidigare svängt med konjunkturen för såväl deponering som förbränning. År 2000 sjönk mängden till deponering (55 kton) samtidigt som mängderna till förbränning ökade (79 kton).
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600
1996 1997 1998 1999 2000
År
kton
Deponering av hushållsavfall
Förbränning av hushållsavfall
Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
82
Figur 2.10: Utveckling av mängderna industriavfall till förbränning och deponering vid kommunala och privata avfallsanläggningar
Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen
I de totala mängder som förbrändes och deponerades vid kommunala och privata avfallsanläggningar ingick, förutom hushålls- och industriavfall även bygg- och rivningsavfall, sjukhusavfall etc.
Avfallsförbränning inom industrin
Det finns ingen fullständig och samlad statistik över utvecklingen av mängden avfall som förbränns inom industrin. Det finns dock ingen direkt anledning att tro att avfallsskatten skulle ha påverkat denna mängd i någon större utsträckning. Avfallsförbränningen inom industrin är i hög grad beroende på den kapacitet som finns tillgänglig i befintliga förbränningsanläggningar.
Uppgifter från industrin tyder dock på att avfallsskatten har stimulerat ansträngningarna inom industrin att öka utsorteringen av brännbart avfall i den mån det går att finna kapacitet för förbränning. Deponeringsförbuden uppges dock utgöra ett betydligt starkare incitament i denna riktning.
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800
1996 1997 1998 1999 2000
År
kton
Deponering av industriavfall
Förbränning av industriavfall
SOU 2002:9 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
83
Införsel av avfall till svenska avfallsförbränningsanläggningar
Utvecklingen av införseln av avfall till Sverige har analyserats av konsultföretaget Profu i Mölndal, på mitt uppdrag. Profus rapport återfinns som bilaga 3 till betänkandet.
Avfall som transporteras över nationsgränsen delas upp på tre olika listor, grön, gul och röd lista, efter hur farligt det är. På den röda listan återfinns de farligaste avfallsslagen och på den gröna listan avfall som betraktas som mindre farligt. År 1999 importerades ca 264 kton avfall på den gula och röda listan. Av detta var ca 200 kton brännbart avfall. Profu bedömer att ca 42 kton av detta gick till avfallsförbränningsanläggningar.
Även i våra grannländer sker en skärpning av avfallspolitiken som där ger upphov till ökat behov av behandlingskapacitet. Som framgår av Profus studie är kapacitetsbrist i andra länder och de relativt låga mottagningsavgifterna i Sverige viktiga orsaker till transport av avfall till Sverige.
Införseln av norskt avfall till Sverige ökade mellan åren 1998 och 1999 från 110 kton till 339 kton. (CESAM, 2001) I Norge infördes en skatt på deponering och förbränning av avfall den 1 januari 1999. Detta tyder på att den norska avfallsskatten hade effekt på de gränsöverskridande transporterna av avfall. År 2000 ökade införseln av avfall på den gula och röda listan till omkring 400 kton, varav ca 300 kton var brännbart avfall.
Det kan inte uteslutas att avfallsskatten kan ha påverkat de inhemska avfallsmängder som gått till avfallsförbränningsanläggningar. Skatten gör förbränning till ett ekonomiskt mer attraktivt alternativ till deponering av brännbart avfall. Därmed kan avfallsskatten ha motverkat att större mängder utländskt avfall tagits in till svenska avfallsförbränningsanläggningar.
2.5.4 Effekt på biologisk behandling av avfall
Förväntad effekt
Enligt Deponiskatteutredningens (SOU 1996:139) bedömning skulle biologisk behandling öka med 220 kton eller 105 procent under den studerade perioden (1994 till 2000/05). 33 procent av ökningen tillskrevs avfallsskatten. Skatten bedömdes ha stor påverkan på hushållsavfall och industrislam.
Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
84
Utveckling av avfallsmängder som deponerats vid kommunala och privata avfallsanläggningar
Biologisk behandling är en behandlingsform som ökar snabbt. Behandlingen kan dock se ut på många olika sätt och de försök som har gjorts har varit lyckade i varierande grad. Det finns skäl att tro att det finns en stor utvecklingspotential, men den är svårbedömd.
Figur 2.11: Utvecklingen av biologisk behandling av hushållsavfall*
*) Uppgifterna inkluderar hushållsliknande avfall från verksamheter samt park- och trädgårdsavfall. En uppskattad mängd hemkomposterat avfall ingår. I viss mån har beräkningsunderlaget varierat mellan åren, varför jämförelser över tiden bör göras med försiktighet.
Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen
Det kan antas att avfallsskatten har spelat en pådrivande roll i den ökning av biologisk behandling som kan noteras för år 2000. Den positiva utvecklingen för biologiska behandlingsmetoder gör att det nu bedrivs ett betydande arbete med kvalitetssäkring för att utveckla avsättningen av rötrester och biogas.
Avloppsreningsverken producerar omkring 240 kton slam (torrsubstans) årligen. Sådant slam rötas normalt, i de fall reningsverket behandlar avlopp från mer än 7 000 personer. Därigenom hygieniseras slammet och vattenmängden minskas. Cirka 30 procent av
0 50 100 150 200 250 300 350 400
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
År
kton
SOU 2002:9 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
85
slammet från avloppsreningsverk användes i slutet av 1990-talet inom jordbruket (VAV, 2001). Lantbrukarnas Riksorganisation rekommenderar sedan hösten 1999 sina medlemmar att tills vidare inte använda slam på åkrarna, med hänsyn till osäkerheter om innehåll och effekter av smittämnen, metaller och organiska ämnen i avloppsslam.
Tillgänglig statistik över behandling av slam avser vanligen nettomängden efter rötning från avloppsreningsverken. Det har därför inte varit möjligt att med säkerhet klarlägga huruvida rötningen vid avloppsreningsverk påverkats av avfallsskatten. Det kan däremot förmodas att möjligheterna till avsättning har betydelse för hur slam behandlas.
Biologisk behandling inom industrin
Det finns ingen sammanställd och enhetlig statistik över utvecklingen av mängden avfall som går till biologisk behandling inom industrin. Jag har inte funnit någon direkt anledning att tro att avfallsskatten skulle ha påverkat dessa mängder i någon större utsträckning.
2.5.5 Effekt på materialåtervinning av avfall
Förväntad effekt
När Deponiskatteutredningens (SOU 1996:139) gjorde prognoser över avfallsmängderna till materialåtervinning baserades de på en äldre definition av avfall. En konsekvens av detta kan vara att en del av det som idag räknas som avfall som behandlas genom materialåtervinning inte ingick i utredningens prognoser. Det är därmed svårt att jämföra utfallet med utredningens prognoser.
Enligt utredningen skulle skatten ge ett konkret incitament till ökat utnyttjande av slagg från förbränning och slam från avloppsvattenrening. Sådana material kan återvinnas genom användning som konstruktionsmaterial eller sluttäckningsmaterial på deponier.
Vad gäller branschspecifikt avfall bedömdes de största möjligheterna till minskad deponering finnas inom jord- och stenindustrin. Där handlade det främst om asfalt, där möjligheterna att minska deponeringen, och därmed öka materialåtervinningen, bedömdes som stora.
Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
86
Utveckling av materialåtervinningen av hushållsavfall
Materialåtervinningen av hushållsavfall har ökat kraftigt under senare år. Detta har lett till att mängderna hushållsavfall som gått till annan behandling än materialåtervinning, dvs. deponering, förbränning och biologisk behandling, har minskat. Detta har skett trots att de totala mängderna hushållsavfall har ökat. Därmed har en viss omfördelning uppåt i avfallshierarkin skett.
Figur 2.12: Utveckling av total mängd hushållsavfall och mängd efter utsortering till materialåtervinning*
*) Materialåtervinning inklusive kommunalt insamlat skrot, returpapper och wellpappförpackningar.
Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen
Omkring 80 procent av de mängder hushållsavfall som går till materialåtervinning omfattas av producentansvar. Producentansvar innebär att den som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar att de samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett hälso- och miljömässigt godtagbar sätt när de blivit till avfall. Producentansvaret beskrivs närmare i kapitel 9.
Producentansvaret har införts successivt och stegvis utökats under 1990-talet och de senaste åren. Producentansvaret finansieras genom avgifter på förpackningar och annat material som insamlas.
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
År
kton
Hushållsavf all till materialåtervinning
Mängd hushållsavf all som återstår efter utsortering till materialåtervinning
SOU 2002:9 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
87
Dessa avgifter utgör en mycket liten andel av priset på de varor som berörs, men är jämfört med avfallsskatten ändå höga.
Utveckling av materialåtervinningen av annat avfall än hushållsavfall
Minskningen av deponeringen av avfall från rening av avloppsvatten och avfallsförbränning, dvs. slam och aska var, enligt RVF:s statistik över deponeringen vid kommunala och privata avfallsanläggningar, 310 kton mellan åren 1999 och 2000. I vilken grad materialåtervinningen av dessa avfallsslag verkligen har ökat i och med skattens införande är dock svårt att avgöra, eftersom avfall som enligt LSA används som konstruktionsmaterial eller sluttäckningsmaterial på deponier (och därmed är avdragsgillt enligt LSA) från år 2000 inte längre förs upp som avfall i statistiken.
Stora mängder material återvinns inom industrin. Det finns ingen sammanställd statistik över utvecklingen av dessa mängder.
2.5.6 Mina bedömningar och slutsatser
Det finns ett tydligt trendbrott vad gäller avfallsmängder som deponeras på kommunala och privata avfallsanläggningar år 2000, då skatten på deponering av avfall infördes. Om hänsyn tas till den då kraftiga tillväxten i bruttonationalprodukt och real disponibel inkomst för hushållen är trendbrottet ännu mer markant.
Deponeringen vid kommunala och privata avfallsanläggningar minskade med 465 kton mellan åren 1999 och 2000. Av denna minskning utgjordes 310 kton av aska och slagg från förbränning och slam från behandling av kommunalt och industriellt avloppsvatten. Dessa material kan i stor utsträckning användas för olika typer av konstruktionsarbeten på deponierna som medger avdrag från avfallsskatten. Om dessa 310 kton räknas bort är nettominskningen 155 kton.
Under åren 1997–1999 fanns en trend mot ökad deponering. Denna trend bröts år 2000. Om trenden hade hållit i sig hade deponeringen år 2000 varit ca 600 kton högre än det faktiska utfallet. Om 310 kton aska och slam räknas bort, så fås en nettominskning på 290 kton.
Styreffekter av skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
88
Om avfallsmängden till deponering vid kommunala och privata avfallsanläggningar hade utvecklas i samma takt som bruttonationalprodukten hade den deponerade avfallsmängden varit nära 650 kton högre än vad den faktiskt blev. Om 310 kton aska och slam räknas bort blir minskningen 340 kton.
Deponeringsförbuden beslutades år 1998 och infördes den 1 januari 2002 för utsorterat brännbart avfall och införs den 1 januari 2005 för organiskt avfall. Förbuden förutsätter en kraftigt utbyggd behandlingskapacitet som ännu till större delen inte finns utbyggd. Jag anser därför att dessa förbud inte kan förklara den markanta minskningen av deponering och motsvarande ökning av förbränning och biologisk behandling av avfall som observerats för främst år 2000.
Min bedömning är att minskningen av deponeringen av avfall år 2000, jämfört med den dåvarande trenden, i huvudsak kan hänföras till införandet av avfallskatten. Det beror på att skatten innebar ett starkt incitament att föra avfall från deponering och utnyttja tillgänglig kapacitet för förbränning och biologisk behandling. Jag anser också att viss hänsyn bör tas till att ökad bruttonationalprodukt och real disponibel inkomst för hushållen normalt bör medföra en ökning av de avfallsmängder som går till avfallsbehandling.
Jag bedömer därför att avfallsskattens effekt på deponeringen av avfall på privata och kommunala avfallsanläggningar var en minskning med ca 300 kton för år 2000. Samtidigt har avfallsförbränning, biologisk behandling och materialåtervinning ökat.
Tillgänglig statistik kan tolkas som att intresset för att återvinna aska från förbränning och slam från rening av avloppsvatten har ökat. Den effekten är dock svår att kvantifiera eftersom säkra uppgifter om återvinning av dessa avfallsslag saknas för tidigare år. Ökade svårigheter med avsättning av slam från avloppsreningsverk bör dessutom ha motverkat en sådan utveckling.
Avfallsskatten torde bidra med ett incitament till ökade investeringar för framtida avfallshantering i form av avfallsförbränning och biologisk behandling. Deponeringsförbuden utgör samtidigt betydligt kraftfullare incitament i samma riktning för de av förbuden berörda avfallsslagen.
För industrins egen avfallsbehandling är det statistiska underlaget bristfälligt, varför en analys inte kunnat göras. Det kan dock konstateras att det endast är en mindre del av detta avfall som netto omfattas av avfallsskatten. Någon större effekt på industrins egen avfallsbehandling kan därmed inte förväntas, utom möjligen för
SOU 2002:9 Styreffekter av skatt på avfall som deponeras
89
vissa specifika fraktioner. Även för branschspecifikt industriavfall som behandlas på kommunala och privata avfallsanläggningar noteras en svagt ökande trend i avfallsmängden även år 2000.
Uppgifter från industrin tyder på att avfallsskatten stimulerar till ökad utsorteringen för främst materialåtervinning och till att minska deponeringen. Detta gäller såväl avfall som deponeras inom industrin som sådant som skickas till avfallsanläggningar. Det har dock inte inom utredningens ram funnits möjlighet att verifiera dessa effekter.
Det har inte framkommit några särskilda problem med avfallsskatten med koppling till industrins egen avfallsbehandling.
91
3 Vissa avfallsskattefrågor
3.1 Avfallsskatt på aska från förbränning av biobränslen
Deponering av aska från förbränning belastas med avfallsskatt. Detta gäller även aska från förbränning av biobränslen. Skattefrihet gäller dock för biobränsleaska som innehåller mer än fem kilobecquerel cesium-137 per kg torrsubstans (TS) och som förts in till en avfallsanläggning som uppfyller de krav som Statens strålskyddsinstitut fastställt för deponering av sådan aska. Cesiumhaltig aska kan ur strålningssynpunkt anses vara olämplig för spridning.
Av propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) framgår att en generell förutsättning för beskattning av deponering av biobränsleaska var att det fanns riktlinjer som gjorde det möjligt att återföra askan till skogsmark. Eftersom Skogsstyrelsen hade beslutat om allmänna råd och rekommendationer för askåterföring fann regeringen att det vid skattens införande skulle finnas riktlinjer som gjorde det möjligt att återföra askan. Avfallsskatten förutsågs därigenom stimulera till angelägen återföring av näringsämnen till skogen, och därmed till minskad deponering, samt till teknikutveckling vad gäller framställning av aska och askkvalitet.
Det har ifrågasatts huruvida dessa förutsättningar kan anses gälla och om förutsättningarna för återföring av biobränsleaska medför att det i praktiken finns alternativ till deponering av sådan aska.
3.1.1 Skäl till återföring av biobränsleaska
Vid uttag av virke och skogsbränsle tas också mineralnäring ut ur skogsekosystemet. Detta kompenseras endast delvis av naturlig vittring i marken och nedfall från atmosfären. Särskilt vid ökat uttag av skogsbränsle är uttaget av mineralnäring större än vad som tillförs genom naturliga processer. På lång sikt kan det medföra en
Vissa avfallsskattefrågor SOU 2002:9
92
utarmning av näringsämnen och tilltagande markförsurning som sammantaget medför lägre produktionsförmåga och minskad mångfald av levande organismer i ekosystemet. Detta kan motverkas genom att den aska som uppstår vid förbränning av skogsbränslet återförs till marken som gödselmedel.
Med hänsyn till de miljöproblem som följer med förbränning av fossila bränslen är det sannolikt att förbränning av biobränslen kommer att öka. Behovet av att återföra mineraler i form av biobränsleaskor till skogsmark kommer därmed att öka. Detta gäller särskilt om uttag av biobränsle i form av grenar och toppar (GROT) ökar. Mineralnäringen är i hög utsträckning koncentrerad till barr och blad där fotosyntes pågår och i övrigt till trädets tillväxtzoner, som främst återfinns i de yttre delarna av grenverket.
Ökad förbränning av biobränslen medför samtidigt att den tillgängliga mängden aska från biobränslen som är lämplig att återföra till skogsmark kommer att öka.
3.1.2 Riktlinjer för storskalig spridning av biobränsleaska
Skogsstyrelsen gav år 1998 ut de första rekommendationerna om uttag av skogsbränsle och kompensationsgödsling i praktisk skala. Dessa rekommendationer har sedan reviderats under våren 2001 (Skogsstyrelsen, 2001), och först då kompletterades de med riktlinjer beträffande askdoser och önskvärd askkvalitet vad gäller uttag av skogsbränsle och återföring av biobränsleaskor.
Skogsstyrelsen anser att kompensationsgödsling, företrädesvis med bioaskor, bör ske då uttag av skogsbränsle gjorts. Därigenom kan skogsmarkens näringsbalans långsiktigt bibehållas. De rekommenderade askdoserna per omloppstid är olika för olika skogstyper och boniteter och varierar schablonmässigt mellan 0,7 och 2 ton aska TS (torrsubstans) per hektar. För full kompensation av näringsförluster kan i extremfall givor på mer än 5 ton aska TS per hektar behövas.
Skogsstyrelsen ser positivt på användning av skogsbränslen under förutsättning att rekommendationerna följs. Uttag kan ske på de flesta skogsmarker, men huvuddelen av barren bör lämnas kvar och särskilda hänsyn bör tas i känsliga miljöer. Vidare rekommenderar Skogsstyrelsen att kompensationsgödsling i första hand sker med aska från förbränning av skogsbränslen. Rekommendationerna avser bl.a. askdos, spridningssätt, kvalitetskrav på askorna beträf-
SOU 2002:9 Vissa avfallsskattefrågor
93
fande näringsinnehåll, gränsvärden för tungmetaller och organiska miljögifter (PAH), askans stabilitet, samt krav på provtagningsrutiner, kemisk analys och mätteknik.
Skogsstyrelsens rekommendationer för askåterföring underlättar det fortsatta utvecklingsarbetet och torde på sikt bidra till att återföring av biobränsleaskor ökar. På kort sikt underlättar det ökad användning av biobränslen, främst GROT (grenar och toppar), i energiförsörjningen.
Drivkrafterna för ökad askåterföring kan komma att förstärkas. Elcertifikatsutredningen föreslår i sitt slutbetänkande (SOU 2001:77) att ett kvotbaserat svenskt certifikatsystem för att främja elproduktion från förnybara energikällor införs den 1 januari 2003. I betänkandet diskuteras vilka kriterier och avgränsningar som bör gälla för att en bränslebaserad anläggning ska få sälja certifikat. Energimyndigheten har i en bilaga till utredningen föreslagit att villkoren för icke förorenade biobränslen ska innefatta att Skogsstyrelsens allmänna råd och riktlinjer för askåterföring ska följas. Utredningen menar att Energimyndighetens förslag bör ge viss ledning vid detaljutformningen av avgränsningarna.
3.1.3 Praktiska förutsättningar för återföring av biobränsleaska
Idag återförs endast mindre mängder aska från förbränning av biobränslen till skogsmark. Behovet av återföring har länge påtalats, men osäkerhet kring metodval och effekter i naturmiljön och de ekonomiska förutsättningarna har gjort att det funnits skäl att dröja. Under tiden har forskning och utveckling på området bedrivits. Det har också varit viktigt att finna bra normer för egenskaperna och innehållet hos de askor som ska spridas.
Det finns en rad aspekter som måste beaktas för att askåterföring ska fungera på ett ekologiskt bra sätt. Askspridning kan, fel utförd, medföra tillväxtförluster. Det gäller särskilt om växande träds rötter skadas av asktransporter och spridningsfordon. Näringsurlakningen måste ske lagom långsamt för att näringen ska kunna tillgodogöras av växande träd, vilket ställer krav på förbehandling av askan. Ur praktisk synvinkel är det enklast att sprida askan på kalhyggen, vilket ställer ytterligare krav på att askan inte urlakas för fort. Den som äger askan äger vanligen inte skogsmarken, vilket ställer krav på att någon form av avtal utvecklas mellan
Vissa avfallsskattefrågor SOU 2002:9
94
skogsägare, skogsentreprenörer och ägare av förbränningsanläggningar.
Askåterföring kan förväntas öka i takt med att utnyttjandet av skogsbränslen i svensk energiförsörjning ökar, dock med en tidsfördröjning som kan vara avsevärd. Den mer exakta tidsfördröjningen är svår att bedöma med hänsyn till att ett flertal metoder är under utveckling. Skogsstyrelsens riktlinjer utgör dock en viktig förutsättning för att återföringen av mineralnäringen i biobränsleaska ska utvecklas positivt. Det grundläggande kravet är att mineralnäringen ska återföras under en omloppstid, som kan variera mellan 50 och 120 år beroende på markförhållanden och klimat. På bättre marker kan man avstå från askåterföring under en omloppstid utan att negativa effekter kan förväntas. En fördröjning på flera år, och ibland tiotals, kommer således att vara normalt. Det är inte heller något överhängande problem ur näringssynpunkt.
3.1.4 Avfallsskattens effekt på återföring av biobränsleaska
Genom utveckling av askprodukter som sedan sprids i skogsmark, kan avfallsskatt undvikas. Avfallsskatten ger därmed ett ekonomiskt incitament för ökad återföring av biobränsleaska.
Med hänsyn till den korta tid som förflutit sedan avfallsskatten infördes, de först nyligen utkomna rekommendationerna angående återföring av aska från Skogsstyrelsen samt de relativt långsamma förlopp som gäller i sammanhanget, finns det inte tillgängliga data som kan visa huruvida avfallsskatten haft effekt på återföring av biobränsleaska.
Jag har inte heller funnit någon uppenbar anledning till att man borde förvänta sig snabba effekter på den direkta verksamheten. Avgörande för huruvida aska återförs är kostnaderna för framställning av lämpliga askprodukter och framför allt spridningen av dem. Detta är ännu ett ganska outvecklat område. Avfallsskatten innebär emellertid ett ekonomiskt incitament för att påskynda denna utveckling.
SOU 2002:9 Vissa avfallsskattefrågor
95
3.1.5 Avfallsskattens effekt på val av bränsle i energianläggningar
Eftersom all förbränning av biobränslen medför askbildning och askan vid deponering beläggs med avfallsskatt, medför skatten en viss merkostnad i den del som askan inte återförs. Hur mycket aska som bildas vid förbränning varierar mellan olika bränslen.
Tabell 3.1: Värmevärde, askhalt och fukthalt för några bränslen
Effektivt värme-
värde hos totala bränslet (kWh/kg)
Typisk askhalt
(vikt % TS*)
Typisk fukthalt (vikt % totalvikt)
Avfallsbränslen
Blandat hushållsavfall
2,5–3,3 20–30
30–46
Blandat industriavfall
3,5–4,3 10–20
5–15
Blandat pappersavfall
4,3 2
8
Blandat plastavfall
9,7
-
3
Byggavfall av trä och papper
4 10
10
Kommersiella bränslen
Eldningsolja 1
9,9
liten
liten
Stenkol 7,6 7 6 GROT (grenar och toppar)
2,3 2
50
Brännved 3,8 1
25
* TS = torrsubstans. Den redovisade askhalten avser andelen av bränslet när fukten räknats bort.
Källa: Stor-Stockholms Energi AB (1998a)
Hos ett typiskt skogsbränsle kan askhalten antas ligga på ca 1 procent av torrsubstansen (TS). Fukthalten ligger på ca 25 procent av totalvikten. Värmevärdet ligger typiskt runt 3 800 kWh per ton bränsle. Under dessa antaganden motsvarar en avfallsskatt på 288 kronor per ton ca 0,06 öre per kWh om all aska deponeras. Hos GROT ligger värmevärdet generellt sett lägre – på omkring 2 300 kWh per ton. Askhalten ligger på ca 2 procent TS och fukthalten
Vissa avfallsskattefrågor SOU 2002:9
96
på ca 50 procent. Motsvarande avfallsskatt blir här ca 0,13 öre per kWh.
Även aska från förbränning av andra bränslen belastas med avfallsskatt om den deponeras. Motsvarande beräkning som ovan ger för stenkol en avfallsskatt på 0,24 öre per kWh. För blandade avfallsbränslen blir skatten generellt sett högre – 1,54 öre per kWh för blandat hushållsavfall, 0,99 öre per kWh för blandat industriavfall om all aska och slagg deponeras. För vissa bränslen som eldningsolja och avfallsbränslen som rena plaster och gummi blir skatten försumbar p.g.a. dessa bränslens marginella innehåll av askbildande substans.
Sammantaget kan det vara rimligt att anta att avfallsskatten på aska från förbränning av biobränslen som deponeras är alltför låg för att i praktiken kunna missgynna biobränslen i valet mellan bränslen i energianläggningar.
3.1.6 Mina överväganden och förslag
En storskalig återföring av biobränsleaska kräver fortsatt utveckling av teknik och metoder. Praktiska problem har medfört att återföringen ännu inte fått någon större omfattning. Skogsstyrelsens rekommendationer kan underlätta det fortsatta utvecklingsarbetet och på sikt bidra till att återföringen ökar. Avfallsskatten på deponering av biobränsleaska ger ett ekonomiskt incitament till en sådan utveckling, så som förutsågs i propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84).
Avfallsskatten på deponering av biobränsleaska är samtidigt alltför låg för att i praktiken kunna anses missgynna användningen av biobränslen, även om askan deponeras.
Jag anser därför att det inte finns tillräckliga skäl att nu ompröva avfallsskatten på biobränsleaska.
3.2 Avfallsskattens effekt på användningen av naturgrus
För vissa ändamål kan inert avfall, som t.ex. schaktmassor, tegel, betong, asfalt och slagg från förbränning, ersätta naturgrus. Naturgrus är en icke förnybar resurs och sedan 1996 finns en skatt på naturgrus som syftar till att öka hushållningen med naturligt före-
SOU 2002:9 Vissa avfallsskattefrågor
97
kommande grus och sand. När naturgrusskatten infördes beslutades också att en utvärdering skulle göras efter tre år. Utvärderingen utfördes av Naturvårdsverket år 2000 (Naturvårdsverket, 2000a). Utvärderingen pekar på ett behov av fortsatt utvärdering av substitution av naturgrus och krossberg med inert avfall m.m.
Det ingår i mitt uppdrag att utvärdera i vilken utsträckning avfallsskatten har påverkat användningen av naturgrus och om avfallsskattens införande ger skäl att ompröva naturgrusskattens nivå och dess utformning i förhållande till avfallsskatten.
3.2.1 Naturgrus – en naturresurs
Naturgrus finns i rullstensåsar som bildades under istiden och är därmed en icke förnybar resurs. Rullstensåsarnas bildning har medfört att materialet är skiktat och sorterat efter kornstorlek. Längst in och ner i åsen är rullstenarna stora och ytterlagret består av fin sand. Rullstensåsarna fungerar därför som naturliga underjordiska dräneringsdiken och vattenledare. Eftersom regnvattnet passerar genom mäktiga sandlager som absorberar partiklar och genom jonbyten neutraliserar t.ex. surhet, är vattnet i rullstensåsarna i regel av hög kvalitet.
Rullstensåsarnas unika egenskaper gör dem mycket attraktiva för en rad ändamål. De är ofta viktiga dricksvattentäkter – kapaciteten kan ökas kraftigt genom att helt enkelt låta ytvatten från t.ex. en älv rinna genom åsen. De är också attraktiva som täkter för grus och sand på grund av den stora mängden sorterad sand av hög kvalitet. Grustäkterna i rullstensåsar är på många håll omfattande och innebär att en ändlig naturresurs förbrukas. Det innebär också att tillgången på vattentäkter försämras.
En rad åtgärder har därför vidtagits för att skydda vissa rullstensåsar som bedömts som viktiga som vattentäkter eller för vattenrening. Ambitionsnivån i detta skydd har successivt höjts i takt med tilltagande urbanisering och ekonomisk tillväxt.
Även tillgången till högkvalitativ sand för betongindustrin och vissa andra industriella tillämpningar som t.ex. formgjutning av metall är viktig. Också av detta skäl är det viktigt att slå vakt om och inte slösa bort naturgruset på t.ex. enklare utfyllnader där annat material kan användas.
Naturgrustillgången är ofta starkt begränsad i landets mer tättbefolkade områden. I stora delar av glesbygden finns betydande
Vissa avfallsskattefrågor SOU 2002:9
98
tillgångar, men oftast alltför långt bort för att kunna utnyttjas där behoven i huvudsak finns.
3.2.2 Användningen av ballast
Olika former av grus och liknande som används för olika ändamål brukar med ett samlingsnamn kallas för ballast. Den använda ballasten består till största delen av naturgrus och krossat berg, så kallat krossberg, men även av andra material som t.ex. morän. Den totala användningen av ballast varierar kraftigt – mellan 60 och 100 Mton per år (SGU, 2000). Även avfall i form av massor från anläggningsarbeten, rivningsmassor och slagg från förbränning kan användas som ballast.
År 1999 användes ca 55 procent av ballasten till vägbyggnad, ca 18 procent som fyllnadsmaterial och ca 10 procent till betong (SGU, 2000). För de flesta ändamål kan naturgrus ersättas med krossberg. Krossberg har egenskaper som skiljer det från naturgruset, som att de vassa kanterna kittar ihop materialet, vilket gör det särskilt lämplig vid t.ex. väg- och järnvägsbankar. Naturgruset består däremot av rundslipat material, vilket gör det särskilt lämpligt i t.ex. betongtillverkning där de rundade kornen sprider sig bättre i betongmassan.
I huvudsak är dock utbytbarheten god mellan naturgrus och krossberg, eftersom de stora mängderna går till utfyllnader och konstruktioner som ställer relativt måttliga krav på kvaliteten på ballasten. Vilket man använder beror i hög grad på transportavstånd eftersom transportkostnaden för ballast är mycket hög. Det är naturligtvis dyrare att framställa krossberg än att gräva fram grus och sand ur en ås. Detta innebär att naturgruset ur ekonomisk synpunkt kan transporteras betydligt längre sträckor än krossberg.
3.2.3 Naturgrusskatten och mål för minskad användning
Den 1 juli 1996 infördes en skatt på naturgrus (prop. 1995/96:87, bet. 1995/96:SkU18, SFS 1995:1667) i syfte att öka hushållningen med naturligt förekommande grus och sand. Regeringens förslag baserades på ett betänkande från Utredningen om naturgrusskatt, m.m. (SOU 1995:67). Målet sattes till att nå fram till proportionen 70/30 mellan krossberg och naturgrus, dock obestämt när.
SOU 2002:9 Vissa avfallsskattefrågor
99
I propositionen uppskattades att det skulle krävas en skatt på ca 10 kronor per ton naturgrus för att uppnå den önskade styreffekten. För att förhindra att ett stort antal påbörjade grustäkter skulle läggas ned bestämdes dock skattesatsen till 5 kronor per ton.
Boverket satte år 1999 som mål att förbrukningen av naturgrus år 2020 ska vara högst 3 Mton. Det skulle vid 1998 års förbrukning motsvara proportionen 90/10.
I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130), som antagits av riksdagen, sägs att uttaget av naturgrus i landet år 2010 ska vara högst 12 Mton per år och att andelen återanvänt material ska utgöra minst 15 procent av ballastanvändningen.
Andelen naturgrus av den totala ballasten har under en lång period sjunkit stadigt. Även i absoluta tal har användningen av naturgrus sjunkit. År 1984 var andelen naturgrus 82 procent (70 Mton) av ballastanvändningen och proportionen mellan krossberg och naturgrus var 13/87. År 1996, när skatten på naturgrus infördes, hade andelen naturgrus sjunkit till 47 procent (proportionen 48/52), och året därpå var för första gången någonsin andelen naturgrus lägre än andelen krossberg (42 jämfört med 47 procent, proportionen 53/47). Naturgrusandelen har sedan dess fortsatt att minska. År 2000 användes 24,6 Mton naturgrus och 37,5 Mton krossberg (proportionen 60/40). 9,1 Mton ballast av annat slag användes. (SGU, 2001)
3.2.4 Avfall som kan användas som ballast och avfallsskattens påverkan på användningen
För många ändamål kan olika typer av inert avfall användas som ballast. Varje år uppkommer ca 30 Mton avfall som är tänkbara som ballastmaterial (Arm, 2000). Av detta beräknar jag att ca 1,4 Mton är sådant avfall som belastas med avfallsskatt vid deponering och kan användas som ballast.
Vissa avfallsskattefrågor SOU 2002:9
100
Asfalt
Mängden asfalt som grävs eller fräses upp för återvinning uppgår till mer än 1 Mton per år, men det mesta går till asfaltåtervinning. Uppskattningsvis går ca 0,2 Mton till annan användning som t.ex. ersättning för krossberg eller naturgrus (Arm, 2000).
Asfalt som deponeras omfattas av avfallsskatten och det finns därmed ett incitament till återanvändning. Asfalt används också som ballast idag. Det kan noteras att Deponiskatteutredningen (SOU 1996:139) bedömde att möjligheterna att minska deponeringen av asfalt var stora och att avfallsskatten här kunde spela en betydande roll.
Bygg- och rivningsavfall
Byggavfall och rivningsmassor innehåller betong och tegel, vilket är material som lämpar sig för användning som ballast. Enligt officiell statistik var mängden bygg- och rivningsavfall som behandlades vid kommunala och privata avfallsanläggningar år 1998 ca 2,1 Mton. Av detta deponerades ca 0,8 Mton.
Bygg- och rivningsavfall som deponeras omfattas av avfallsskatten och därmed ges ett incitament till återvinning. Jag uppskattar att den mängd sådant avfall som skulle kunna användas som ballast och ersätta naturgrus kan uppskattas till högst 0,7 Mton.
Slagg och aska från förbränning
Aska och slagg bildas vid förbränning av främst fasta bränslen. Askhalten varierar kraftigt. Med askhalt avses här den del av torrsubstansen som inte brinner upp. Blandat avfall ger generellt sett upphov till mycket aska jämfört med andra bränslen. Även förbränning av kol ger förhållandevis mycket aska. Beroende på den förbränningsteknik som används bildas flygaska, bottenaska och slagg i olika mängd och form. Med slaggrus avses här bottenaska och slagg.
År 2000 uppkom ca 0,345 Mton slaggrus från avfallsförbränning vid kommunala och privata avfallsanläggningar (RVF). Detta kan användas som ballast. Avfallsförbränningen kan förutses öka de närmaste åren och slaggmängderna kan därför komma att öka till ca 0,6 Mton inom en tioårsperiod. Mängden avfall som förbränns
SOU 2002:9 Vissa avfallsskattefrågor
101
inom industrin kan uppskattas till drygt 6 Mton, i huvudsak bestående av avfall inom skogs- och trävaruindustri (se kapitel 8). Jag bedömer den genomsnittliga askhalten till 2 procent, vilket ger en askmängd på ca 0,12 Mton.
Vid avfallsförbränning bildas också flygaska och rester från rökgasreningen. Miljöriskabla metaller i bränslet koncentreras i dessa ask- och reningsprodukter och de kan innehålla andra giftiga ämnen som t.ex. dioxin. Därför framstår miljösäker deponering vanligen som det enda realistiska alternativet för flygaska. Detta kan alltså inte ersätta naturgrus.
Enligt Energimyndigheten (2001a) förbrändes totalt ca 1,495 Mton kol år 2000. Enligt antagandena i tabell 3.1 bör då knappt 0,1 Mton aska uppkommit.
Aska från annan förbränning uppgår till mindre mängder. Totalt kan alltså omkring 0,5 Mton askor och slaggrus som kan ersätta ballast antas uppkomma årligen i dagsläget. Inom en tioårsperiod kan denna mängd komma att öka till omkring 0,8 Mton.
Gruvavfall och schaktmassor
Stora mängder grus och andra naturmaterial uppkommer vid schaktning för bygg- och anläggningsarbeten, inom mineral- och stenvaruindustrin och vid gruv- och mineralutvinning. Mängden gruvavfall som är lämpligt att använda som ballast beräknas uppgå till drygt 20 Mton. Detta material utnyttjas i mycket begränsad omfattning, p.g.a. att det uppstår på platser där ballastmaterial inte är efterfrågade. Däremot används schaktmassor idag som ballast. Den totala mängden uppkomna schaktmassor torde vara minst 6 Mton per år. (Arm, 2000)
Oftast deponeras schaktmassor och gruvavfall på särskilda upplag och är då undantagna från skatteplikt enligt LSA. Detsamma gäller gruvavfall som återförs till gruvor och dagbrott eller andra separata upplag. Detta innebär att användning av sådant material som ballast inte påverkas av avfallsskatten. I de fall denna typ av avfall förs in på skattepliktiga deponier, kan det förmodas användas till permanenta vägar, sluttäckning eller andra liknande ändamål som medger skattebefrielse. Skatten kan därmed antas spela en obetydlig roll i användningen av schaktmassor och gruvavfall som ballast.
Vissa avfallsskattefrågor SOU 2002:9
102
Avfall från industriprocesser
Vid råjärnsframställning uppkommer avfall som är intressant som ballast i form av masugnsslagg. Masugnsslagg kan krossas till så kallad hyttsten. Mängden masugnsslagg uppgår uppskattningsvis till ca 0,4 Mton årligen (Arm, 2000). Masugnslaggen kan återanvändas externt, eftersom den lämpar sig för användning som vägbyggnadsmaterial och ersätter därvid naturgrus och annat naturmaterial.
Skattebefrielse gäller enligt LSA för alla slagger från metallurgiska processer. Eftersom masugnsslaggen inte deponeras aktualiseras dock denna skattebefrielse inte i praktiken för detta avfallsslag. Användningen av masugnsslagg som ballast påverkas alltså inte av avfallsskatten.
3.2.5 Mina överväganden och slutsatser
Skatt på avfall som deponeras ger ett incitament till att använda avfall till ballast i de fall detta är möjligt. Jag har beräknat att de mängder som kan beröras av avfallsskatten och som också kan användas som ballast är ca 1,4 Mton per år i dagsläget. Sammanfattningsvis utgörs de berörda avfallsmängderna av följande:
 Uppriven och/eller kasserad asfalt
0,2 Mton
 Bygg- och rivningsavfall
0,7 Mton
 Slagg från avfallsförbränning
0,3 Mton
 Aska från industrins avfallsförbränning
0,1 Mton
 Kolaska
0,1 Mton
Av detta bedömer jag att högst hälften i praktiken kan ersätta naturgrus, dock sannolikt betydligt mindre. Detta beroende på att naturgrustillgången vanligen är liten där sådant avfall finns tillgängligt.
År 2000 användes ca 24,6 Mton naturgrus. Riksdagen har beslutat att uttaget av naturgrus år 2010 ska vara högst 12 Mton (med anledning av prop. 2000/01:130).
Jag bedömer därför att avfallsskattens påverkan på naturgrusanvändningen är förhållandevis liten.
Mål och syften för naturgrusskatten har, enligt min mening, inte påverkats i sådan omfattning av avfallsskattens införande att det finns skäl att av denna anledning ompröva naturgrusskatten.
SOU 2002:9 Vissa avfallsskattefrågor
103
3.3 Utformning av skattebefrielse för material till sluttäckning av deponier
Enligt 10 § 3 LSA får avdrag göras för avfall och annat material som använts för konstruktionsarbeten inom en skattepliktig anläggning eller för att åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring på anläggningen. Bestämmelsen innebär att avfall och annat material som använts för sluttäckning av deponier är befriade från avfallsskatt. Mellantäckning omfattas inte av avdragsrätten.
Skattebefrielse medges först när materialet faktiskt använts för angivet ändamål. I propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) uppmärksammades att en skattskyldig därmed kan få vänta i flera år på avdrag för inbetald skatt. Det kan medföra räntekostnader och likviditetsproblem för den skattskyldige. Skälet till att denna konstruktion ändå valdes var enligt propositionen att det befarades att det skulle bli svårt för beskattningsmyndigheten att avgöra vilka material som är lämpliga för sluttäckning, och att underlättande av skattekontrollen vägde tyngre än likviditetsproblemen för de skattskyldiga.
Enligt vad som framgår nedan kan behovet av sluttäckningsmaterial förväntas öka. Därmed kan problemen för de skattskyldiga också befaras öka. Av denna anledning kan det nu finnas skäl att se över bestämmelsen.
Naturvårdsverket har till regeringen hemställt (2001-04-02, dnr 641-1334-01) att lagen (1999:673) om skatt på avfall ändras så att avdrag från avfallsskatt får göras för material som förs in på en skattepliktig deponi och som är avsett att användas för sluttäckning. Förslaget innebär att skatteavdraget för material som är avsett för sluttäckning kan ske redan vid införsel till avfallsanläggningen.
Svenska Renhållningsverksföreningen (RVF) har lämnat synpunkter på avfallsskatt på täckmaterial till Finansdepartementet vid tre tillfällen (inkom 2000-09-14, 2001-04-04 respektive 2001-08-23). I dessa skrivelser framhålls vikten av att massor till sluttäckning skattebefrias så som Naturvårdsverket föreslagit.
Dessa ärenden har överlämnats till min utredning och det ingår i mitt uppdrag att utreda som det finns skäl att ompröva utformningen av skattebefrielsen för sluttäckningsmaterial.
Vissa avfallsskattefrågor SOU 2002:9
104
3.3.1 Ökat behov av material till sluttäckning
Skärpta krav på deponering
För att åstadkomma en miljösäker deponering krävs att deponin vid avslutning täcks med material som jord, grus, lera och schaktmassor. En sådan sluttäckning krävs för att deponin ska kunna utgöra ett säkert långsiktigt förvar av det deponerade avfallet.
Det nya avfallsdeponeringsdirektivet (EG:s direktiv 1999/31/EG), som införts i svensk lagstiftning genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall, innebär krav på hur deponering ska gå till. Befintliga deponier ska uppfylla de nya kraven senast vid utgången av år 2008.
Direktivet innebär att varje deponi ska klassificeras som en deponi för farligt avfall, icke-farligt avfall eller inert avfall. Deponier för farligt och icke-farligt avfall ska vara försedda med bottentätning av viss kvalitet och tjocklek, så kallade geologiska barriärer, som förhindrar läckage av skadliga ämnen.
Kraven innebär att många deponier helt eller delvis kommer att behöva läggas ner. Vid deponier som drivs vidare kommer i de flesta fall nuvarande etapper att behöva avslutas och nya etapper där geologiska barriärer läggs som grund att behöva anläggas istället. Det är teoretiskt möjligt att lägga en geologisk barriär ovanpå en befintlig etapp. Detta kan dock förmodas komma att höra till ovanligheten p.g.a. tekniska problem.
Den nya lagstiftningen innebär också att en deponi som avslutas ska förses med sluttäckning av viss kvalitet och tjocklek. Ett skyddsskikt på minst omkring en meter kommer att behövas. För avslutning av en deponi kommer därmed omkring 10 000 kubikmeter skydds- och täckmassor att krävas per hektar. Enligt Naturvårdsverkets bedömning krävs därtill ungefär lika mycket material för dräneringslager, utjämning, tätskikt och liknande. Omkring 20 000 kubikmeter täckmaterial kommer alltså att krävas per hektar.
Minskad mängd avfall till deponering
Förbudet mot deponering av utsorterat brännbart, som gäller från den 1 januari 2002, och förbudet mot deponering av organiskt avfall som träder i kraft år 2005 torde medföra att mängderna avfall som deponeras på sikt kommer att minska. Enligt en bedömning av
SOU 2002:9 Vissa avfallsskattefrågor
105
konsultföretaget Profu kommer deponerade mängder vid kommunala och privata avfallsanläggningar att förändras från ca 4 400 kton år 1998, till mellan 1 500 och 3 600 kton när deponeringsförbuden är helt genomförda någon gång mellan 2005 och 2008. (Profu, 2001b)
Ytterligare styrmedel kan bli aktuella i syfte att minska mängden avfall. Regeringen har i propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) angivit att mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall ska minska med minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå.
Minskade mängder avfall till deponering medför att en mindre deponiyta bör komma att behövas. Även av denna anledning kan många deponier komma att läggas ner inom ett tiotal år. På kort sikt kan det förväntas leda till ökat behov av material för sluttäckning.
På lång sikt medför minskad deponering tvärtom att behovet av täckmassor minskar.
3.3.2 Miljömässiga aspekter på tidpunkten för sluttäckning
Det kan finnas miljömässiga skäl att vänta i 5–10 år efter att en deponi inte längre tar emot avfall för deponering innan sluttäckning genomförs. Organiskt material som deponeras bryts ner genom rötning. Vid rötningen bildas gas som innehåller metan och koldioxid. Ofta är dock avfallet för torrt för att det organiska materialet ska brytas ner på ett bra sätt. Genom att vänta med sluttäckningen blöts området upp av regnvatten och nedbrytningsprocessen blir effektivare. Risken för sättningar som förstör täckskiktet minskar också om man väntar med täckning ett antal år.
Det finns å andra sidan även miljömässiga skäl för att inte vänta med sluttäckningen efter att deponeringen är avslutad. Under den tid ordentlig tätning saknas läcker metan ut. Det finns också risk att lakvatten bildas och läcker ut i högre grad om man väntar med sluttäckningen. En snabb sluttäckning kan därmed minimera lakvatten- och gasbildning.
Vissa avfallsskattefrågor SOU 2002:9
106
3.3.3 Aktörer som direkt berörs av avdragsrättens utformning
De aktörer som direkt berörs av avdragsrättens utformning är de som är skattskyldiga enligt LSA. År 2000 var dessa 304 stycken. Av dessa bedrev 227 stycken verksamhet vid avfallsanläggningar som tar emot avfall för behandling. 77 industriföretag var år 2000 registrerade som skattskyldiga enligt LSA.
Flera av de skattskyldiga bedriver verksamhet vid mer än en deponianläggning. Såväl deponianläggningarna som de skattskyldiga verksamheterna varierar dessutom kraftigt i storlek.
Av de 243 anläggningar som år 2000 tog emot kommunalt avfall tog 85 emot mindre än 3 kton avfall. 8 anläggningar tog emot mer än 100 kton. Den största tog emot omkring 200 kton avfall. (RVF, 2001).
Hur många industrideponier som finns är osäkert. Uppskattningsvis kan mellan 300 och 350 industrideponier av varierande storlek finnas.
3.3.4 Problem vid dagens utformning av skattebefrielsen
Likviditetsproblem
Dagens utformning av skattebefrielsen för sluttäckningsmaterial innebär att den skattskyldige betalar avfallsskatt vid det tillfälle materialet förs in till anläggningen. Skatten återbetalas när sluttäckningen är genomförd, men icke desto mindre får en skattskyldig som lagrar täckmaterial på en skattepliktig deponi betala ut skattebeloppet när materialet förs in till anläggningen. Detta kräver att den skattskyldige har tillgång till likvida medel.
Den nya lagstiftningen för deponering innebär, som diskuterats ovan, att stora mängder täckmaterial kommer att krävas. Hur stora massor som en skattskyldig tar in vid ett specifikt tillfälle varierar naturligtvis kraftigt. Därmed varierar också de summor likvida medel som de skattskyldiga behöver för att vid anskaffningstillfället kunna betala avfallsskatt för massorna.
För att illustrera vilka summor det kan handla om används här en relativt liten typdeponi på 10 hektar där 25 kton avfall deponeras per år som exempel. Vidare antas att deponering sker under en 20årsperiod och att sluttäckningen avslutas 10 år efter att deponeringen har avslutats. Totalt bedrivs alltså någon form av verksamhet på anläggningen under en 30-årsperiod.
SOU 2002:9 Vissa avfallsskattefrågor
107
Enligt Naturvårdsverkets bedömning kommer omkring 20 000 kubikmeter täckmaterial att krävas per hektar. För en deponi på 10 hektar betyder det omkring 200 000 kubikmeter. Densiteten på materialet varierar, men här antas en genomsnittlig volymvikt på omkring 1 ton per kubikmeter. Då behövs 200 kton täckmaterial för sluttäckningen av hela typdeponin. Det motsvarar vid dagens skattesats på 288 kronor per ton avfall ett skattebelopp på knappt 60 miljoner kronor, under en 30-årsperiod.
Det är inte troligt att allt detta material tas in till anläggningen vid en och samma tidpunkt. Om material tas in kontinuerligt med samma mängd vid ett tillfälle varje år under 30-årsperioden, motsvarar det en utbetalning på knappt 2 miljoner kronor per anskaffningstillfälle. Observera att det intressanta i detta sammanhang är behovet av likvida medel per inköpstillfälle. Avsikten är alltså inte att beräkna en årlig kostnad.
Dessa 2 miljoner kronor per anskaffningstillfälle ska relateras till att omsättningen för en sådan typdeponi kan beräknas till i storleksordningen 10 miljoner kronor per år, exklusive avfallsskatten. Om dagens avfallsskatt, på 288 kronor per ton deponerat avfall räknas med stiger omsättningen med ca 7 miljoner kronor per år, under förutsättning att allt avfall som deponeras är skattepliktigt. Antagandena som ligger till grund för beräkningen av den totala kostnaden för anläggningen presenteras i tabell 11.7.
Om den skattskyldige under driftstiden har framförhållning nog att räkna med denna utgift, finns möjlighet att fondera medel för detta ändamål. Det är dock rimligt att anta att många skattskyldiga hittills inte har haft denna framförhållning, eftersom förutsättningarna för sluttäckning och skattebefrielse för sluttäckningsmaterial inte varit kända under någon längre tid.
Räntekostnad för lagring av täckmaterial
Dagens utformning av skattebefrielsen för sluttäckningsmaterial innebär alltså att den skattskyldige betalar in avfallsskatt vid det tillfälle materialet förs in till anläggningen och att beloppet återbetalas när sluttäckningen är genomförd. Förutom eventuella likviditetsproblem vid utbetalningen innebär detta räntekostnader för den skattskyldige under lagringstiden.
Samma typdeponi som ovan används här som exempel, dvs. en deponi på 10 hektar där 25 kton avfall deponeras per år under en
Vissa avfallsskattefrågor SOU 2002:9
108
20-årsperiod och där sluttäckningen avslutas 10 år efter att deponeringen har avslutats. De beräkningar som görs här baseras alltså på en 30-årsperiod.
Här antas vidare att deponins första etapp börjar sluttäckas efter 10 år och att lämpligt material för denna täckning lagras under deponins första 10 år. En del material anskaffas i början av perioden och en del i slutet. I genomsnitt antas att materialet lagras i fem år. Vid tidpunkten för sluttäckningen av den första etappen börjar material på samma sätt att lagras för sluttäckning av en ny etapp efter ytterligare 10 år. Slutligen lagras material från det att deponin avslutas efter 20 år och i 10 år framåt inför sluttäckning av den sista etappen. Det innebär att i genomsnitt lagras allt sluttäckningsmaterial i fem år under denna 30-årsperiod. Det genomsnittliga lagret uppgår då till en sjättedel av den totala mängden material på 200 kton, dvs. ca 33 kton.
Den skattskyldige betalar avfallsskatt på 288 kronor per ton för materialet då det förs in till anläggningen. Under den tid materialet lagras uppstår en räntekostnad som, vid en kalkylränta på 6 procent och ett genomsnittligt lager på 33 kton, uppgår till ca 570 000 kronor per år.
Denna kostnad kan jämföras med att typdeponin antas ha en omsättning på omkring 10 miljoner kronor per år exklusive avfallsskatt, eller ca 17 miljoner kronor per år om avfallsskatten på det deponerade avfallet räknas med.
Deponering får anses vara en relativt prisokänslig bransch. Generellt sett kan ökade kostnader läggas direkt på mottagningsavgiften för avfallslag där behandling efterfrågas.
Detta gäller dock inte generellt för den typ av avfall som lämpar sig för sluttäckning, åtminstone inte i en situation där brist på lämpligt material uppstår. Räntekostnaden får istället tas ut på mottagningsavgifterna för annat avfall. Under antagandet att räntekostnaden läggs på den genomsnittliga nettobehandlingskostnaden blir merkostnaden, med de antaganden som gjorts i ovan, drygt 20 kronor per ton för denna relativt lilla typdeponi. För en större anläggning blir kostnadsökningen mindre. Denna beräkning förutsätter att inga åtgärder för att minska kostnaden vidtas vid anläggningen. Skattningen är alltså högt räknad.
En ökning av mottagningsavgiften med 20–25 kronor per ton avfall kan inte förmodas vara ett stort problem för en deponianläggning.
SOU 2002:9 Vissa avfallsskattefrågor
109
Fastställande av belopp som ska återbetalas
Den så kallade nettodeponimetoden som används i LSA kan medföra en komplikation vid återbetalning av skatt, om skattesatsen ändras under tiden den skattskyldige ligger ute med skattebeloppet. Beskattningsmyndigheten kan få svårigheter att bedöma vilken skattesats som har betalats för det aktuella avfallet och därmed med vilket belopp återbetalning ska ske. Detta problem blir särskilt uttalat vid stora förändringar av skattesatsen. Eftersom lagring av material för sluttäckning kan vara aktuell under ansenlig tid är det inte otroligt att skattesatsen hinner ändras under tiden.
3.3.5 Styreffekter av dagens utformning
Priset på material som lämpar sig för sluttäckning varierar kraftigt. Vid vissa tillfällen finns möjlighet att utan eller till mycket låg kostnad komma över stora mängder lämpligt material. Det kan t.ex. gälla vid anläggningsarbeten i närheten av deponin då stora mängder jord, sten och lera grävs upp.
I och med att många deponier kommer att behöva sluttäckas samtidigt, finns en risk för brist på lämpligt täckmaterial till rimlig kostnad.
Det finns därför skäl för de skattskyldiga att börja lagra täckmaterial redan i ett tidigt skede och ta tillvara de tillfällen som finns att komma över lämpligt täckmaterial. Dagens utformning av skattebefrielsen för sluttäckningsmaterial innebär att denna typ av lagring fördyras.
De skattskyldiga kan på olika sätt undvika att lagra material till sluttäckning vid de skattepliktiga deponierna och på så sätt undgå eventuella likviditetsproblem och räntekostnader:
 Det material som är tänkt till sluttäckningen kan lagras vid en de-
poni för rena naturmaterial, som inte är skattepliktig. Någon sådan finns dock inte alltid att tillgå. Detta alternativ medför kostnader och miljöbelastning i samband med lastning, lossning, transporter och markanvändning.
 Den skattskyldige kan låta bli att ta in lämpligt sluttäckningsmate-
rial under driftstiden trots att möjlighet ges. Detta kan komma att innebära att material behöver köpas in till en högre kostnad när sluttäckning blir aktuell. Om inget avfallsmaterial finns att tillgå till rimlig kostnad kan jungfruliga råvaror som naturgrus komma
Vissa avfallsskattefrågor SOU 2002:9
110
att användas. Det kan förmodas att det är svårt för den skattskyldige att förutse de ekonomiska konsekvenserna av ett sådant beslut.
 Den skattskyldige kan välja att använda minsta godkända mängd
täckmaterial för sluttäckningen. Det är inte alltid lämpligt ur miljösynpunkt.
 Den skattskyldige kan välja att sluttäcka deponiområdet genast
efter avslutad deponering. Detta kan i vissa fall anses vara mindre lämpligt ur miljösynpunkt.
Dagens utformning av skattebefrielsen kan antas ge de skattskyldiga incitament att undvika att lagra material till sluttäckning vid de skattepliktiga deponierna. Det kan konstateras att det idag inte lagras rena naturmaterial inne på de skattepliktiga anläggningarna annat än i mycket begränsad omfattning. Om sådant material förs in till skattepliktiga anläggningar används det i regel direkt för sluttäckning eller konstruktionsarbeten som medger avdrag från skatten.
3.3.6 Förslag till alternativ utformning av skattebefrielse
Vare sig räntekostnader eller likviditetsproblem behöver medföra några allvarliga konsekvenser för de skattskyldiga. Det finns dock en risk för att utformningen av avdragsrätten ger ett incitament som motverkar det ur miljö- och resurssynpunkt bästa förfarandet vid sluttäckning av deponier.
Jag anser att detta föranleder en ändring av lagen (1999:673) om skatt på avfall. Jag föreslår därför att avdrag för skatt på avfall, som är avsett att användas för sluttäckning inom avfallsanläggningen, ska medges redan när avfallet förs in till anläggningen, om avfallet förvaras skilt från annat avfall och utgörs av jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten. Skatt ska dock, som idag, alltid betalas för material som används för mellantäckning.
SOU 2002:9 Vissa avfallsskattefrågor
111
3.3.7 Konsekvenser av förslaget
Sammantaget bedömer jag att förslaget medför att verksamhetsutövarna ges bättre möjligheter att anskaffa erforderliga mängder lämpligt material för sluttäckning. Utformningen av den avdragsrätt jag föreslår är sådan att jag bedömer att beskattningsmyndighetens kontrollverksamhet bör kunna fungera tillfredsställande.
Styreffekt
Genom den föreslagna utformningen av avdragsrätten kan de skattskyldiga undgå räntekostnader och likviditetsproblem i samband med lagring av sluttäckningsmaterial som utgörs av rena naturmaterial. Därigenom undviks den negativa styreffekten av dagens utformning av skattebefrielsen.
Kontrollmöjligheter
Eftersom skattebefrielsen även fortsättningsvis avses baseras på en avdragsrätt kommer beskattningsmyndigheten att ha möjlighet att kontrollera de mängder som förs in till anläggningarna. Myndigheten kommer således att ha god insyn över det material som lagras för sluttäckningsändamål.
För att avdragsrätt ska föreligga krävs dessutom att aktuellt avfall förvaras skilt från annat avfall. Därigenom möjliggörs kontroll av att de mängder för vilka direktavdrag gjorts inte utnyttjas för andra ändamål.
Med hänsyn till att endast visst angivet material omfattas av den direkta avdragsrätten, bedömer jag att beskattningsmyndighetens kontrollverksamhet bör kunna fungera tillfredsställande.
Verksamhetsutövare saknar även motiv att ta emot större mängder relevant inert avfall än de har behov av. Eftersom samtliga deponier förr eller senare får behov av material för sluttäckning finns ett generellt incitament att hushålla med relevanta inerta avfallsslag i stället för att köpa in jungfruligt material för samma ändamål. Det torde därför inte finnas risk för att inert skattebefriat avfall deponeras tillsammans med övrigt avfall.
Vissa avfallsskattefrågor SOU 2002:9
112
Statsfinansiella effekter
De statsfinansiella effekterna av förslaget motsvarar den ränta som staten skulle ha kunnat få under den tid materialet lagras på deponierna, alltså räntan på den skatteinbetalning som återbetalas vid ett senare skede. Idag lagras rena naturmaterial, av det slag som föreslås medges direktavdrag, inte inne på de skattepliktiga anläggningarna annat än i mycket begränsad omfattning. Om sådant material förs in till skattepliktiga anläggningar används det i regel direkt för sluttäckning eller konstruktionsarbeten som medger avdrag från skatten. Statens nuvarande ränteintäkter från sådana skatteinbetalningar bedöms därmed vara försumbara.
Situationen kan komma att ändras framöver. Kraven på sluttäckning enligt avfallsdeponeringsdirektivet (EG:s direktiv 1999/31/EG), nedläggningen av ett stort antal deponier till följd av nämnda direktiv och genomförande av förbuden mot deponering av utsorterat brännbart och organiskt avfall kan antas öka behovet av sluttäckningsmaterial. Detta skulle kunna medföra att de skattskyldiga i större utsträckning väljer att föra in och lagra lämpligt material vid de skattepliktiga deponierna, även i det fall att utformningen av avdragsmöjligheten inte ändras.
I sådant fall skulle statens ränteintäkter från skatteinbetalningar öka. Det har emellertid inte varit möjligt att med rimlig säkerhet beräkna hur stor en sådan hypotetisk effekt skulle bli. Det får anses vara mindre troligt att den skulle kunna bli betydande ur statsfinansiell synpunkt. Det kan antas att ett bibehållande av dagens utformning av avdragsmöjligheten även fortsättningsvis skulle ge incitament till att undvika att lagra material för sluttäckningsändamål på de skattepliktiga anläggningarna.
Det bör samtidigt noteras att någon ränteintäkt för staten till följd av lagring av stora mängder sluttäckningsmaterial inte förutsågs då avfallsskatten infördes och dagens utformning av avdragsrätten valdes. Avsikten med regelverket är att material som används för sluttäckning ska vara befriat från avfallsskatt. Skälet till den nuvarande utformningen av avdragsrätten för sluttäckningsmaterial är istället att underlätta beskattningsmyndighetens möjligheter till kontroll. Ett bortfall av en hypotetisk ränteintäkt som eventuellt kan uppkomma till följd av därefter ändrade regler för deponering, kan i sig inte anses vara skäl till att behålla dagens utformning av avdragsrätten.
113
4 Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras
Förutsättningarna för skatten på avfall som deponeras kan komma att förändras som en följd av förbud mot deponering av vissa avfallsslag och andra styrmedel som nyligen har införts eller kommer att införas de närmaste åren. Det finns därför skäl till att särskilt analysera skattens fortsatta roll inom avfallspolitiken.
I det här kapitlet diskuteras de huvudsakliga kända förändringar som kan antas påverka förutsättningarna för avfallsskatten och den påverkan dessa förändringar kan förväntas ha på avfallsskattens framtida roll.
4.1 Skärpta krav på deponering
Inom EU gäller numera ett direktiv (EG:s direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall) som innebär att kraven på hur deponering ska gå till har skärpts. Direktivet har införts i svensk lagstiftning genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall, som trädde i kraft den 16 juli 2001. Därmed gäller kraven för nya deponier. Befintliga deponier ska antingen anpassas till direktivets krav eller avslutas. Varje deponi som anpassas ska uppfylla kraven senast till utgången av år 2008.
De nya striktare kraven påverkar kostnaderna för deponering. I kapitel 11 har beräkningar av kostnader för deponering och andra behandlingsformer för avfall gjorts. De höjda kostnader som de nya striktare kraven medför är inräknade i de kostnader som ansätts där. Av beräkningarna framgår att kostnaderna för deponering, trots de ökade kraven, inte kan bedömas hamna i nivå med andra behandlingsformer för avfall, om avfallsskatten exkluderas. Då har hänsyn även tagits till framtida kostnadsökningar till följd av ökade krav på övriga behandlingsformer, som t.ex. avfallsförbränningsdirektivet (EG:s direktiv 2000/76/EG om förbränning av
Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
114
avfall. De kostnader som har ansatts i kapitel 11 framgår av tabell 4.1.
Tabell 4.1: Bedömda nettokostnader för avfallsbehandling, kronor per ton avfall, exklusive dagens avfallsskatt
Behandlingsmetod Låg Hög Valt värde Förbränning (KKV) 200 700 500 Termisk förgasning 500 1 500 700 Rötning (reaktor) 500 1 700 1 100 Kompostering (tunnel) 250 1 000 900 Materialåtervinning 50 3 000 1 500 Deponering 100 700 400
Källa: Egen bedömning. För motivering se kapitel 11. Merkostnader för sortering och insamling ingår. Observera att metoderna endast delvis kan användas för samma typ av avfall.
Mottagningsavgifterna bedöms öka med omkring 200 kronor per ton avfall under den närmaste 5-årsperioden jämfört med nivån år 2001. Denna skattning inkluderar såväl ökade miljökrav som höjningen av avfallsskatten med 38 kronor per ton avfall från årsskiftet 2001/02. Kostnadsökningen p.g.a. ökade krav på deponering bedöms alltså inte ligga i nivå med den kostnadshöjning som dagens avfallsskatt på 288 kronor per ton avfall som deponeras innebär.
De ökade kostnader som de höjda kraven på deponering innebär kan sammantaget inte anses förändra motiven för avfallsskatten. Detta beror till stor del på att motsvarande förändringar även påverkar kostnaderna för andra behandlingsformer, och då framför allt för förbränning som är det huvudsakliga alternativet till deponering.
4.2 Deponeringsförbud och dispenser
4.2.1 Krav på utsortering och förbud mot deponering
År 1998 beslutades att brännbart avfall ska sorteras ut och att deponeringen av det utsorterade brännbara avfallet skulle upphöra från och med den 1 januari 2002. Deponering av organiskt avfall ska upphöra från och med den 1 januari 2005.
SOU 2002:9 Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras
115
Förbuden mot deponering återfinns i förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Med stöd av förordningen har Naturvårdsverket utfärdat föreskrifter om hantering av brännbart avfall (NFS 2001:17) som gäller från den 1 januari 2002. I dessa föreskrifter regleras bl.a. utsortering av brännbart avfall.
4.2.2 Brist på behandlingskapacitet
Stora mängder avfall som omfattas av deponeringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall är sådant avfall som idag deponeras. Det finns för närvarande inte tillräcklig kapacitet att behandla allt avfall som omfattas av förbuden med andra behandlingsmetoder än deponering.
Utredningar om kapaciteten vid avfallsanläggningar
Under våren 2000 fick Naturvårdsverket i uppdrag av regeringen att kartlägga kapaciteten för att behandla det avfall som omfattas av deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall. I juni 2000 överlämnade Naturvårdverket rapporten ”Karläggning av hur kommunerna planerar omhänderta sitt avfall” till regeringen. I rapporten konstaterades att det i en del kommuner, men inte i alla, skulle komma att råda brist på kapacitet för att omhänderta det brännbara avfall som inte får deponeras från den 1 januari 2002. Orsaken ansågs i första hand vara att planeringen och utbyggnaden av avfallsbehandling inte är tillräckligt snabb.
Naturvårdsverkets redovisning byggde på en utredning av konsultföretaget Profu (RVF, 2000b). En uppdatering av kapacitetsutredningen har gjorts under år 2001 (Profu, 2001a) som underlag till min utredning och Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall (se kapitel 9). Uppdateringen bekräftar i huvudsak den problembild som kom fram i den tidigare utredningen.
Bedömningen utgår från att alla kommunala planer och projekt som finns för ny behandlingskapacitet kommer att förverkligas. Detta innefattar allt från idéer till anläggningar som håller på att byggas. Det finns planer på att bygga ut såväl biologisk behandling som avfallsförbränning kraftigt. Procentuellt sett är ökningen snabbast för biologisk behandling. Volymmässigt är avfallsförbrän-
Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
116
ning betydligt större än biologisk behandling såväl vad gäller nuvarande behandlingskapacitet som den planerade utbyggnaden. Det innebär att bedömningarna är känsliga för förändringar i planerad utbyggnad av avfallsförbränning.
Profu poängterar att det är mycket troligt att flera av dessa planer inte kommer att resultera i nya anläggningar och att flera av planerna kommer att försenas. Samtidigt kan det konstateras att antalet planer nu (Profu, 2001a) är fler än vid den tidigare kapacitetsutredningen (RVF, 2000b). År 2000 fanns planer på att utöka dagens 23 förbränningsanläggningar till 38 stycken, med en total förbränningskapacitet på 3 900 kton årligen, till år 2006. Med dagens planer kan antalet anläggningar ökas till 46 anläggningar, med en kapacitet på 4 700 kton årligen, till år 2006. Prognosen kan dock sammantaget bedömas som optimistisk.
En annan förutsättning för bedömningen är antaganden om hur mycket avfall som kommer att omfattas av förbuden. Av totalt 10 000 kton avfall som omhändertogs av kommunala och privata avfallsaktörer år 1998, omfattas ca 4 000 kton, enligt Profus bedömning, av förbudet att deponera utsorterat brännbart avfall och ytterligare 900 kton av förbudet mot deponering av organiskt avfall.
SOU 2002:9 Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras
117
Figur 4.1: Avfallsmängder som omhändertas av kommunala och privata avfallsaktörer samt andelar som omfattas av kommande deponeringsförbud
Källa: Profu, 2001a
Profu gör, utifrån ovanstående förutsättningar och antagandet att tillväxten av avfallsmängden ligger på 2 procent per år, bedömningen att det år 2002 kommer att saknas kapacitet för att behandla ca 1 200 kton brännbart avfall. Denna brist hinner nära på åtgärdas till år 2004, främst genom att avfallsförbränningsanläggningar byggs ut.
Den 1 januari 2005 när förbudet mot deponering av organiskt avfall träder i kraft ökar kapacitetsbristen igen. Bristen beräknas till ca 1 100 kton avfall, varav ca 700 kton utgörs av slam från rening av avloppsvatten och 200 kton av park- och trädgårdsavfall. Efter ytterligare två år kan tillräcklig kapacitet finnas till hands för allt organiskt och utsorterat brännbart avfall som omfattas av förbuden mot deponering.
Motsvarande prognos görs även under antaganden om tillväxt av avfallsmängden på 0 respektive 3 procent per år. Samtliga dessa prognoser redovisas i figur 4.2.
Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
118
Figur 4.2: Brist på behandlingskapacitet för avfall som omfattas av deponeringsförbuden som gäller från år 2002 respektive 2005, inklusive slam
Källa: Profu, 2001a
Profu bedömer också kapacitetsbristen i extremfallet att inga av de planer som finns för utbyggnad av förbränningskapaciteten förverkligas. Utifrån antagandet att tillväxten av avfall ligger på 2 procent per år skulle det då år 2005 istället saknas kapacitet för att behandla ca 2 300 kton avfall.
Kapacitetsbrist inom industrin?
Profus kapacitetsutredningar omfattar endast det avfall som går till kommunala och privata avfallsanläggningar. Det avfall som producenterna, dvs. i första hand industrin, själva behandlar ingår alltså inte. Det förutsätts därmed att industrin även med deponeringsförbuden klarar att behandla sitt eget avfall i samma utsträckning som idag.
Naturvårdsverket (2001b) bedömer att deponeringen av organiskt avfall inom tillverkningsindustrin år 1998 uppgick till mellan
SOU 2002:9 Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras
119
370 och 770 kton. Andelen avfall som omfattas av deponeringsförbuden är svår att bedöma. Det finns heller inga uppgifter om utbyggnaden av kapacitet för avfallsförbränning och biologisk behandling inom industrin. Det är därmed svårt att bedöma risken för eventuell ytterligare brist på behandlingskapacitet som följer av industrins behov.
Det får tills vidare förutsättas att producenterna ifråga klarar sin avfallshantering enligt gällande lagar och bestämmelser.
4.2.3 Dispenser från deponeringsförbuden
Bristen på kapacitet för att behandla det avfall som omfattas av deponeringsförbuden medför att sådant avfall även framöver kommer att behöva deponeras.
Enligt Naturvårdsverkets föreskrifter om hantering av brännbart avfall (NFS 2001:17) finns möjlighet för dispens från deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall om det råder brist på behandlingskapacitet. (Se vidare kapitel 9).
4.2.4 Deponeringsförbuden och avfallsskatten på kort sikt
Den betydande bristen på kapacitet för att behandla utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall medför att avfallsskatten i det korta perspektivet i princip har samma roll som hittills. En viktig faktor för avfallsskattens roll är hur dispensgivningen från förbudet mot deponering av utsorterat brännbart avfall i praktiken kommer att fungera.
En höjning av avfallsskatten kan fungera som ett incitament till att påskynda utbyggnaden av behandlingskapaciteten, främst i form av förbränning. På så sätt kan också dispenserna begränsas i tid och omfattning.
Om en generell höjning av avfallsskatten inte anses vara lämplig kan en höjd skatt på dispensavfall, dvs. sådant avfall som egentligen inte får deponeras, övervägas. Detta skulle kunna minska risken för att deponeringsförbuden kringgås av ekonomiska skäl.
Det har inte ingått i mitt uppdrag utreda frågan om en höjning av avfallsskatten. I analyserna av de konsekvenser som en skatt på avfall som förbränns kan ha, uppmärksammas dock att risken för att deponeringsförbuden kringgås ökar om den relativa kostnaden
Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
120
för förbränning ökar jämfört med deponering. Detta diskuteras närmare i kapitel 7.
Där diskuteras också vissa problem som kan förutses vid en höjning av avfallsskatten. En kraftig generell höjning av avfallsskatten riskerar att medföra att avdragsrätten för vissa typer av industriellt avfall ökar i betydelse. Därmed kan det bli svårare att fasa ut skattebefrielser för vissa avfallsslag på det sätt som förutsågs i propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) vid avfallsskattens införande. Såväl en generell höjning av avfallsskatten, som en höjning för vissa fraktioner, riskerar att medföra komplikationer vid en granskning av åtgärdernas förenlighet med EG:s regler för statligt stöd.
Diskussionen i kapitel 7 utmynnar i en rekommendation om att frågan om förhöjd avfallsskatt på dispensavfall som deponeras bör prövas närmare.
I sammanhanget kan noteras att Naturvårdsverket (2001b) har föreslagit en höjning av avfallsskatten för brännbart och organiskt avfall som omfattas av dispenser för deponeringsförbuden för utsorterat brännbart respektive organiskt avfall. En höjning med 50 kronor per ton föreslås träda ikraft den 1 januari 2003, 2004 samt 2005. Skattehöjningen ses i första hand som en åtgärd för att stödja genomförandet av deponeringsförbuden och i andra hand för att motverka att införsel av utländskt avfall tvingar fram fortsatt deponering av svenskt brännbart avfall.
4.2.5 Skatt på avfall som deponeras vid fullt genomförda deponeringsförbud för utsorterat brännbart och organiskt avfall
På längre sikt kan deponeringsförbuden förväntas genomföras fullt ut. Behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras kommer då att vara fullt utbyggd. Därmed förändras avfallsskattens roll vad gäller organiska avfallsfraktioner till att verka understödjande för deponeringsförbudens vidmakthållande. I vilken mån avfallsskatten behövs och kan fungera som ett effektivt styrmedel i denna roll bör utredas närmare längre fram, när erfarenheten av hur deponeringsförbuden fungerar i praktiken finns.
Avfallsskattens roll kan dock även på längre sikt vara att ge incitament att fortsätta att öka materialåtervinning från övrigt avfall, samt att minska uppkomst av avfall.
SOU 2002:9 Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras
121
4.3 Utvecklingen av införsel av avfall till Sverige
4.3.1 Avfallsmängder som förs in till Sverige
Avfall som transporteras över nationsgränsen delas upp på tre olika listor, grön, gul och röd lista, efter hur farligt det är. På den röda listan återfinns de farligaste avfallsslagen och på den gröna listan avfall som betraktas som mindre farligt. Den gula listan intar en mellanställning. I tabell 4.3 redovisas de avfallsmängder som transporterats till och från Sverige enligt de gula och röda listorna.
Figur 4.3: In- och utförsel av avfall enligt gul och röd lista
*) Det avfall som inte gick till energiutvinning gick i huvudsak till materialåtervinning. **) Drygt 20 procent (ca 42 kton) av det avfall på gul och röd lista som år 1999 gick till energiutvinning gick till avfallsförbränningsanläggningar. (Profu, bilaga 3)
Källa: Naturvårdsverket (Värdena återfinns i tabell 8.7. Uppgifterna för åren 1996–1997 bedöms av Naturvårdsverket som osäkra och sannolikt underskattade. Data för åren 1998–2000 är mer tillförlitliga.)
För avfall som transporteras till och från Sverige enligt grön lista finns data endast för år 2000. Införseln enligt grön lista var 1 665 kton, varav 600 kton gick till energiutvinning och 980 kton till
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
1996 1997 1998 1999 2000
År
kton
Total införsel*
Införsel till energiutvinning**
Utförsel
Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
122
materialåtervinning. Inga mängder redovisas ha gått till biologisk avfallsbehandling.
Sammantaget kan konstateras att införsel av avfall för närvarande påverkar svensk avfallsbehandling i liten utsträckning. En stor del av det införda avfallet är sådant som kan betecknas som biobränsle. Samtidigt kan det konstateras att införseln av avfall enligt gul och röd lista ökar snabbt. Det gäller framför allt avfall till energiutvinning. Hur stor andel av denna ökning som består av avfall som går till avfallsförbränningsanläggningar är oklart. Det är dock inte orimligt att anta att denna andel är liten, med tanke på den kapacitetsbrist som råder för avfallsförbränning.
4.3.2 Införsel av avfall och avfallsförbränningskapacitet
Det problem som kan skönjas är att ökad införsel av avfall till avfallsförbränningsanläggningar kan riskera att lägga beslag på avfallsförbränningskapacitet och därigenom försvåra genomförandet av de svenska deponeringsförbuden.
Utvecklingen av införseln av avfall till Sverige har på mitt uppdrag analyserats av konsultföretaget Profu. Profus rapport återfinns som bilaga 3 till betänkandet. Särskild tonvikt ligger på att klarlägga hur förhållandena i Tyskland, Danmark, Norge och Nederländerna påverkar transporten av avfall till Sverige. Det är huvudsakligen från dessa länder som det utländska avfallet som hittills transporterats till Sverige har kommit.
Profu menar att de nuvarande och förutsebara drivkrafterna till transport av avfall till Sverige får anses vara betydande. Stor kapacitetsbrist i ett flertal stora länder inom Europeiska unionen kombinerat med relativt sett mycket låga mottagningsavgifter i Sverige, gör att det finns starka skäl att förutse en fortsatt ökning av transport av avfall till Sverige.
Profu gör dock bedömningen att införseln av avfall på kort sikt kommer att spela en fortsatt marginell roll för svensk avfallsförbränning. En viktig orsak till detta uppges vara kommunernas fokusering på att finna behandlingskapacitet för att ta hand om det avfall som omfattas av deponeringsförbuden. Behandling av det svenska avfallet kommer därför att prioriteras framför att ta emot utländskt avfall. Däremot kommer energibolagen att fortsätta ta emot utländskt avfall för värmeproduktion om priset är konkurrenskraftigt.
SOU 2002:9 Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras
123
På lång sikt är situationen mer svårbedömd. Avfallsområdet är genomreglerat och i hög grad styrt av politiska beslut på flera nivåer. Det är därför svårt att förutse vad som kommer att hända. Vissa förhållanden, som t.ex. infrastrukturer som de svenska och danska fjärrvärmenäten, kommer dock att bestå.
4.3.3 Införsel av avfall och avfallsskatten
Skatten på deponering av avfall fungerar som ett ekonomiskt incitament för att minska deponeringen och därmed för att genomföra deponeringsförbuden. Dessa styrmedel driver på en utveckling som innebär att tillgänglig förbränningskapacitet efterfrågas för avfall på hemmamarknaden. Skatten kan därmed minska risken för en utveckling där förbränningskapaciteten utnyttjas till utländskt avfall i sådan utsträckning av svenskt avfall som omfattas av deponeringsförbuden måste deponeras. De argument för en höjd skatt på deponering av avfall som diskuterades i avsnitt 4.2 förstärks därmed genom trenden av ökad införsel av avfall.
4.4 Utvecklat producentansvar
Materialåtervinningen genom producentansvaret har under senare år verksamt bidragit till att minska den mängd avfall som behandlas på annat sätt.
Avfallsskatten medför att deponering blir en dyrare metod att behandla avfallet, och verkar därmed stödjade för materialåtervinning inom producentansvaret. Bägge styrmedlen verkar mot samma mål, men från två olika håll. Därigenom nås en större effekt än vad som annars vore möjligt.
Utredningen för översyn av producentansvaret lade fram sina förslag till regeringen den 5 december 2001 (SOU 2001:102). Förslagen innebär att producentansvaret utvecklas ytterligare. Se vidare i kapitel 9.
4.5 Skatt på avfall som förbränns
Om en förbränningsskatt på avfall införs, en frågeställning som analyseras i betänkandets del III, förändras förutsättningarna för skatten på deponering av avfall.
Framtida förutsättningar för skatt på avfall som deponeras SOU 2002:9
124
Skatt på avfall som förbränns medför, vid bibehållen nivå på skatten på avfall som deponeras, att den relativa kostnaden för deponering jämfört med förbränning sjunker. Beroende på nivån på skatten på avfall som förbränns kan de båda skatterna tillsammans öka incitamenten för deponering – tvärt emot intentionerna med avfallsskatten och målen i avfallspolitiken.
Av detta skäl torde en eventuell skatt på avfall som förbränns behöva kombineras med en höjning av dagens skatt på avfall som deponeras eller införande av andra styrmedel som motverkar drivkraften mot ökad deponering. Detta diskuteras närmare i kapitel 7.
4.6 Mina bedömningar och slutsatser
Jag bedömer att de nya styrmedel som är aktuella inom avfallspolitiken på kort sikt ökar avfallsskattens betydelse. Bristen på behandlingskapacitet medför att deponering av avfall som omfattas av deponeringsförbuden även i fortsättningen kommer att vara omfattande. Deponeringsförbuden kan komma att förstärka avfallsskattens roll genom att avfallsskatten utnyttjas som ett styrmedel för att genomföra deponeringsförbuden. Detta argument förstärks ytterligare av trenden mot ökad införsel av avfall till främst förbränning.
De nya hårdare krav som har införts på deponierna medför att kostnaderna för deponering ökar. Samtidigt ökar dock även kostnaderna för alternativa behandlingsformer, och då framför allt för förbränning som är det huvudsakliga alternativet till deponering. Därmed kan inte förutsättningarna för avfallsskatten anses ha förändrats av denna anledning.
På längre sikt, när deponeringsförbuden är helt genomförda, kommer avfallsskattens roll att förändras till att vara att upprätthålla en uppnådd hög grad av energi- och materialåtervinning från avfall. Den ger också även fortsatt incitament till att finna användning för sådant avfall som tills vidare behöver deponeras.
Vid ett eventuellt införande av en skatt på avfall som förbränns anser jag att nivån på dagens skatt på avfall som deponeras bör ses över, för att undvika en situation där avfallsskattesystemet samlat styr i en icke önskad riktning.
Jag anser också att det finns skäl att närmare pröva frågan om förhöjd avfallsskatt på avfall som deponeras med dispens på deponeringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall.
Del III
Utvidgad avfallsskatt
127
5 Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns
I mitt uppdrag ingår att analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på avfall som förbränns. En sådan analys görs i detta kapitel, samt i kapitlen 6 och 7.
I det här kapitlet beskrivs hur avfalls- och energisystemen kan påverkas av en eventuell förbränningsskatt på avfall, samt grundläggande förutsättningar som finns för en sådan skatt. Här diskuteras också de utgångspunkter som ligger till grund för den konsekvensanalys som följer i kapitel 6. I kapitel 7 diskuteras olika frågeställningar som närmare bör klarläggas om en förbränningsskatt på avfall ska införas.
5.1 Avfalls- och energisystemens ömsesidiga påverkan
Avfallshantering och energiproduktion är i hög grad skilda verksamheter. Avfallssystemets uppgifter är att återföra material och energi till samhället, samt att destruera eller på annat sätt eliminera ämnen som kan skada miljö och hälsa. Avfallssystemet ska också se till att för lång tid säkert förvara avfall som inte kan återvinnas eller som av miljöskäl ska fasas ur kretsloppet. Energisystemets uppgifter är att försörja samhället med användbar energi, främst i form av värme och el, samt drivmedel till fordon och ånga till industri.
Dessa båda system möts i förbränning av avfall där energi tas tillvara. En analys av en skatt på avfall som förbränns av avfall måste därmed innefatta båda dessa system.
Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
128
5.1.1 Energi från avfall och avfall i energisystemet
Energi från avfallshanteringen
Ökade miljökrav på avfallshanteringen innebär att materialåtervinning och energiutvinning från avfallet ökar. Energiutvinning från avfall kan ske på olika sätt. Vanligast är att bränna mer eller mindre utsorterat brännbart avfall i värme- eller kraftvärmeverk. Värme som därigenom produceras säljs i huvudsak som värme till fjärrvärmenät. En del av värmen kan också utnyttjas till att producera el eller ånga som säljs till elnät respektive industri.
Energi utvinns ur avfall också genom att metangas som bildas i deponier eller rötningsanläggningar samlas in och används som bränsle. Denna biogas används för närvarande i huvudsak till värmeproduktion i fjärrvärmenät, men kan också användas till elproduktion eller som drivmedel i motorfordon.
Avfall i energiproduktionen
Energisystemet påverkar avfallssystemet främst genom att ställa fjärrvärmenät till förfogande dit värme som produceras vid avfallsbehandling kan levereras. Även försäljning av el, ånga och drivmedel som produceras vid avfallsbehandling ger intäkter till avfallssystemet. Dessa intäkter medför att avfallsbehandlingen kan hålla lägre mottagningsavgifter än vad som annars vore möjligt.
Olika avfallsbehandlingsmetoder kan i varierande grad producera energi som levereras till energisystemet och därmed ger upphov till intäkter. Energisystemet påverkar därmed kostnadsbilden i avfallssystemet.
Energiintäkter och mottagningsavgifter
Avfall med högt värmevärde och låga halter av miljöstörande ämnen kan betinga ett pris på energimarknaden. Avfall med lägre värmevärde som innehåller blandade avfallsslag av varierande kvalitet är däremot svårare att förbränna med godtagbara miljöegenskaper. Det kräver därför större investeringar för bl.a. pannkonstruktion och rökgasrening. Sådant avfall har ett negativt pris, dvs. förbränningsanläggningen tar betalt i form av mottagningsavgifter för att ta emot avfallet.
SOU 2002:9 Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns
129
Den värmeintäkt per energienhet som en förbränningsanläggning får för sina värmeleveranser till fjärrvärmenäten bestäms av kostnaden för alternativa värmeleveranser. Vanligen är det intäktssättande alternativet värme från förbränning av biobränslen. Kostnadstäckning får avfallsförbrännaren genom uttag av mottagningsavgifter för avfallet.
Biogas kan utvinnas vid biologisk behandling och deponering. Biogasen säljs eller används till att producera värme eller el. Eftersom energiutvinningen är betydligt lägre vid utvinning av biogas är också de intäkter dessa avfallsbehandlingsmetoder får från energisystemet betydligt mindre än vid avfallsförbränning.
I tabell 5.1 görs en grov uppskattning av intäkter från uttag av mottagningsavgifter respektive energiförsäljning från avfallsförbränning och biologisk behandling. Mottagningsavgiften har beräknats så att kostnadstäckning uppnås för avfallsbehandlingen. Dessutom har viss merkostnad för insamling och sortering för kompostering och rötning inräknats i mottagningsavgiften för dessa behandlingsformer, för att få jämförbara siffror. Även andra produkter, som exempelvis återvunna metaller, slaggrus och kompost, kan säljas vidare. Intäkterna från sådan hantering är vanligen förhållandevis små och täcker i stort sett merkostnaderna för den aktuella hanteringen. Alla dessa intäkter varierar beroende på lokala förutsättningar, aktuell årstid m.m. Grunder till och beräkningar av avfallshanteringens kostnader redovisas mer ingående i kapitel 11.
Tabell 5.1: Jämförelse mellan intäkt av mottagningsavgifter och intäkter från försäljning av energi från viss avfallsbehandling
Mottagningsavgifter, kr/ton avfall
Intäkter från försäljning av produkter, kr/ton avfall
Avfallsförbränning
500
400
Kompostering i tunnel
900
0
Rötning med biogas
1 100
160
Källa: Egna beräkningar. För motivering se kapitel 11.
Energisystemets påverkan på avfallssystemet medför att energiintäkterna vid avfallsförbränning är större än vid biologisk behandling. Eftersom avfall som kan behandlas biologiskt också kan förbrännas, innebär det att avfallsförbränning som avfallsbehand-
Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
130
lingsmetod får en ekonomisk fördel framför biologisk behandling. Detta beror i första hand på tillgången till fjärrvärmenät.
Ömsesidighet
Varken avfallssystemets påverkan på energisystemet eller energisystemets påverkan på avfallssystemet behöver ses som något problem. Tvärtom kan det i huvudsak ses som ett fördelaktigt utbyte av tjänster och produkter som både bidrar till att lösa avfallshanteringens miljöproblem och till att förbättra energitillgången i energiförsörjningen till en låg kostnad.
I en analys av förutsättningar för en förbränningsskatt på avfall kan det dock finnas skäl att närmare granska hur denna ömsesidiga påverkan beror av nuvarande och förväntade framtida förhållanden inom avfalls- och energisystemen.
Det ingår i mitt uppdrag att i analysen av en förbränningsskatt på avfall studera energibeskattningens betydelse, särskilt inom värmeproduktionen. Detta diskuteras kortfattat i det följande. En mer utförlig analys återfinns i kapitel 14. Här diskuteras även kort hur skatten på avfall som deponeras påverkar energisystemet.
5.1.2 Avfallsskattens påverkan på energisystemet
Skatt på avfall som deponeras gynnar förbränning av avfall
Avfallsskatten ökar kostnaden för deponering relativt kostnaden för andra behandlingsformer. Därmed ges ett ekonomiskt incitament att välja andra behandlingsformer än deponering.
Enligt de beräkningar som har gjorts i kapitel 11 är avfallsförbränning den behandlingsmetod som näst deponering (exklusive avfallsskatt) har lägst nettokostnad, generellt sett. Det beror i stor utsträckning på intäkten från försäljning av värme. Genom denna intäkt kan de mottagningsavgifter som behöver tas ut för att täcka kostnaderna för avfallsförbränning hållas relativt låga.
Den mängd brännbart avfall som idag deponeras är stor jämfört med de deponerade mängder som istället kan behandlas biologiskt eller materialåtervinnas. Detta beror bl.a. på att en relativt stor andel av avfallet är blandat eller förorenat. Möjligheterna att upprätthålla en tillräckligt hög renhet och kvalitet på kompost och rötrest,
SOU 2002:9 Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns
131
som blir resultatet av biologisk behandling, beror på graden av källsortering.
Avfallsskatten innebär att mottagningsavgifterna för deponering är högre än vad de annars skulle vara. Därmed kan annan och dyrare avfallsbehandling i högre grad ekonomiskt motiveras.
Från den 1 januari 2002 råder förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall. Det medför att mottagningsavgifterna för avfallsförbränning kan höjas ytterligare eftersom andra behandlingsalternativ i huvudsak saknas.
Av dessa orsaker är en viktig konsekvens av avfallsskatten att vissa avfallsfraktioner styrs över från deponering till avfallsförbränning. Därmed ökar andelen avfallsbränslen i energisystemet.
Genom ökad källsortering hos hushåll och företag kan emellertid den andel som materialåtervinns eller behandlas biologiskt ökas. Detta underlättas om högre avgifter kan tas ut vid avfallsbehandling.
Avfallsskatt på rester från förbränning som deponeras
Skatt tas inte ut på avfall som förbränns. Däremot beskattas i princip slagg, aska och rökgasreningsprodukter som uppkommer vid förbränning och som deponeras. Därigenom träffas avfallsförbränning indirekt av en viss avfallsskatt.
Slaggrus som uppkommer vid avfallsförbränning kan i hög grad finna alternativ användning såväl utanför som inom deponianläggningar, och därigenom undgå att beläggas med avfallsskatt. Den mängd som behöver deponeras och därmed beläggs med avfallsskatt är en mindre del av bottenaskan och slaggen samt flygaska och rökgasreningsprodukter. Vid avfallsförbränning i sandbädd följer också en del sand och tillsatser som exempelvis kalk med.
Den mängd som faktiskt beläggs med avfallsskatt kan därför variera från fall till fall. Det torde dock vara svårt att komma under 10 procent av avfallsmassan om det är hushållsavfall som förbränns. I dessa 10 procent ingår även tillsatsämnen som exempelvis kalk i rökgasreningen och sand som följer med vid eldning i sandbäddar. Om utsorterade avfallsbränslen används kan den mängd restprodukter som deponeras och beläggs med avfallsskatt vara lägre.
Om den mängd restprodukter som deponeras och beläggs med avfallsskatt är 10 procent av det tillförda bränslets torrvikt, är skatteeffekten vid 2002 års skattenivå 29 kronor per ton förbränt
Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
132
avfall. Detta motsvarar knappt 1 öre per kWh värme från förbränning av hushållsavfall.
Även andra bränslen ger upphov till aska. Vid koleldning blir ca 8 procent av bränslet aska. Vid eldning av biobränslen är askhalten 1–2 procent. Oljebränslen ger mycket små askmängder. Även aska från dessa bränslen kan antingen deponeras eller användas till skiftande ändamål. Därmed belastas även annan förbränning än avfallsförbränning av avfallsskatten. Effekten är dock mindre än vid förbränning av blandat avfall.
5.1.3 Energibeskattningens påverkan på avfallssystemet
Energibeskattningen
Energibeskattningen regleras i lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE). Lagen reglerar energiskatt, koldioxidskatt och svavelskatt på bränslen, samt energiskatt på el. Energibeskattningen beskrivs närmare i kapitel 14.
Av särskilt intresse i en analys av energibeskattningens förhållande till avfallssystemet, är energi- och koldioxidskatt på bränslen som används i värmeproduktion. Det beror på att avfall i hög grad kan användas som bränsle i främst fjärrvärmeproduktionen. Svavelskatten har utelämnats eftersom svavelhalterna i plast, som antas vara det fossila innehållet i avfall, är mycket låga.
I tabell 5.2 redovisas skattesatserna omräknat till öre per kWh för energiskatt och koldioxidskatt i fjärrvärmeproduktion.
SOU 2002:9 Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns
133
Tabell 5.2*: Koldioxid- och energiskatt i fjärrvärmeproduktion år 2002, öre per kWh
Värmeproduktion i VV Värmeproduktions i KVV
Koldioxid Energi Summa Koldioxid Energi Summa
Kolbränslen 20,7 4,0 24,7 20,7 2,0 22,7 Gasol 14,8 1,1 15,9 14,8 0,6 15,4 Naturgas 13,8 2,4 16,2 13,8 1,2 15,0 Eldningsolja 1 18,2 7,2 25,4 18,2 3,6 21,8 Eldningsolja 2–5
16,6 6,5 23,1 16,6 3,3 19,9
Torv 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Biobränsle 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
*) Detta är samma tabell som tabell 14.2. I kapitel 14 redovisas beräkningarna närmare. Med VV avses värmeverk där enbart värme produceras och med KVV avses kraftvärmeverk där värme produceras tillsammans med el.
Skatteeffekter på intäkter från värmeförsäljning vid avfallsförbränning
Avfall uppkommer i relativt jämn takt året runt och måste behandlas i samma takt om merkostnader för lagring ska undvikas. Dessutom har avfallsförbränning endast ca 10 procent av fjärrvärmemarknaden. Dessa förhållanden medför att värmeintäkten från avfallsförbränning begränsas till kostnaden för värme från konkurrerande värmekällor.
Det är också så att priset till konsument för fjärrvärme beror av priset på alternativ uppvärmning med främst olja eller el.
Produktion av värme med fossila bränslen belastas med energi- och koldioxidskatt. Detta medför att sådan värmeproduktion fördyras. Därför är marknadspriset på värme högre än vad den annars skulle ha varit. Även värme från avfallsförbränning får del av detta högre pris.
Energibeskattningen medför således att värmeintäkten vid avfallsförbränning blir högre. De mottagningsavgifter som behövs för att finansiera förbränning av avfall kan därmed hållas på en lägre nivå än vad som annars vore fallet.
I kapitel 14 beräknas denna skatteeffekt, vid dagens skattenivå (år 2002), till i medeltal 3,8 öre per kWh eller 113 kronor per ton hushållsavfall i ett värmeverk. I ett kraftvärmeverk blir effekten
Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
134
något lägre, 3,4 öre per kWh eller 101 kronor per ton avfall. Detta innebär att mottagningsavgifterna för avfall till avfallsförbränning sjunker med 113 respektive 101 kronor.
Vid ett värmepris på 14 öre per kWh är den maximala värmeintäkt som förbränning av hushållsavfall kan ge ca 420 kronor per ton hushållsavfall. Intäkten beror dock på vilken verkningsgrad det aktuella värme- eller kraftvärmeverket har och hur stor andel av energiproduktionen som nyttiggörs som värme. Intäkten är därför vanligen lägre. Skatteeffekten utgör ca en fjärdedel av värmeintäkten.
Effekt av energibeskattning på rötning med utvinning av biogas
Även vid biologisk behandling och deponering av avfall, där brännbar gas utvinns och används för att ersätta beskattade drivmedel och bränslen, fås en motsvarande skatteeffekt som för avfallsförbränning. Särskilt betydelsefull är effekten vid reaktorrötning eftersom ca 50 procent av energiinnehållet i avfallet då kan utvinnas som biogas.
Skatteeffekten vid reaktorrötning beräknas i kapitel 14 till i medeltal 43 kronor per ton avfall om biogasen förbränns i ett värmeverk. I ett kraftvärmeverk blir effekten ca 39 kronor per ton avfall. Skillnaden mot avfallsförbränning är då 70 kronor per ton avfall i ett värmeverk till avfallsförbränningens fördel.
Skatteeffekter av grön skatteväxling
En grön skatteväxling har påbörjats genom riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionerna för budgetåren 2001 och 2002. Skatteväxlingen har för dessa två år bland annat inneburit att koldioxidskatten har höjts för fossila bränslen i fjärrvärmeproduktionen. Den gröna skatteväxlingen beskrivs närmare i kapitel 14. Den höjda koldioxidskatten åren 2001 och 2002 beräknas där sammantaget medföra att värmeintäkterna för avfallsförbränning ökar med ca 36 kronor per ton avfall.
Den gröna skatteväxlingen avser också en förändrad skattestruktur. När riktlinjerna för en reformering av energiskattestrukturen drogs upp i budgetpropositionen för år 2001 angavs att denna
SOU 2002:9 Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns
135
skulle ske med utgångspunkt från den modell för sådan beskattning som tagits fram av Skatteväxlingskommittén (SOU 1997:11).
I kapitel 14 har också beräkningar av ekonomiska effekter på avfallssystemet om en sådan skattemodell tillämpas gjorts. 0 procent koldioxidskattenivå, 2002 års skatter och 2002 års sammansättning av bränsletillförsel i fjärrvärmesystemen (enligt Energimyndighetens prognos) har använts. Värmeintäkten från avfallsförbränning beräknas därvid minska med ca 1,5 öre per kWh. Det motsvarar en höjning av mottagningsavgifterna till avfallsförbränning med ca 44 kronor per ton hushållsavfall.
5.1.4 Skatt på hushållsavfall som förbränns motsvarande energi- och koldioxidskatt
På fossila bränslen i fjärrvärmeproduktion utgår energi- och koldioxidskatt. Hushållsavfall innehåller 10–15 procent plast som tillverkats från fossil mineralolja. Om hushållsavfall förbränns så förbränns därmed också delvis ett fossilt bränsle.
I kapitel 14 görs beräkningar av hur stor en förbränningsskatt på den fossila andelen i hushållsavfall skulle vara för att motsvara koldioxidskatten på fossila bränslen. Ett fossilt innehåll i avfallet på 15 procent motsvarar en förbränningsskatt på 77 kronor per ton avfall vid 2002 års koldioxidskatt på 63 öre per kg koldioxid.
Om dagens (år 2002) energiskatt på kol i värmeverk också tas ut på det fossila innehållet i hushållsavfall som förbränns, skulle det motsvara en förbränningsskatt på 18 kronor per ton avfall.
Den sammanlagda skatt på avfall som förbränns kan motiveras med likställighet i beskattning av det fossila innehållet i hushållsavfall är då ca 95 kronor per ton avfall.
5.2 Tänkbara syften med en skatt på avfall som förbränns
Inget klart syfte med en eventuell förbränningsskatt på avfall har uttalats i mina direktiv. Här diskuteras därför några tänkbara angreppssätt och de utgångspunkter som har valts för den fortsatta analysen.
Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
136
5.2.1 Avfalls- och miljöpolitiskt?
Ett näraliggande antagande kan vara att en skatt på avfall syftar till att bidra med incitament till förändringar som anses vara önskvärda i avfallspolitiken och i miljöpolitiken i allmänhet.
Den nuvarande skatten på avfall som deponeras har detta uttalade syfte. I det fallet är syftet att i första hand minska deponeringen av avfall och därigenom bidra till att uppnå avfallspolitiska mål som att minska mängden uppkommet avfall och öka materialåtervinningen och energiutvinningen från avfall. Därmed minskas den negativa miljöpåverkan som avfallssystemet ger upphov till och en effektivare resursanvändning gynnas.
Ett motsvarande syfte med en skatt på avfall som förbränns kan vara att bidra till att minska mängden uppkommet avfall och att öka materialåtervinningen.
Däremot är det inte rimligt att anta att syftet skulle vara att minska energiutvinningen från avfall, eftersom ökad energiutvinning är ett uttalat mål i avfallspolitiken och ett tydligt syfte för den redan befintliga skatten på avfall som deponeras. Det är inte heller rimligt att anta att syftet skulle vara att öka deponeringen genom att öka kostnaden för avfallsförbränning, eftersom även detta skulle strida mot uttalade mål och syften med nuvarande avfallsskatt och en rad andra styrmedel.
En ökad införsel av utländskt avfall till avfallsförbränningsanläggningar i Sverige kan upplevas som ett problem ur miljösynpunkt. Det kan medföra såväl viss fortsatt deponering av organiskt avfall i Sverige som ökade transporter, vilket i bägge fall medför ökad miljöbelastning. Kapacitetsbrist för avfallsbehandling och höga mottagningsavgifter i flera grannländer utgör drivkrafter för en sådan utveckling. En förbränningsskatt på avfall skulle försvaga det ekonomiska incitamentet i dessa länder att transportera avfall till avfallsförbränning i Sverige.
Med ett miljöpolitiskt syfte är det uppenbart att en skatt på avfall som förbränns måste samordnas med såväl befintlig avfallsskatt som andra miljöpolitiska styrmedel på avfallsområdet.
SOU 2002:9 Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns
137
5.2.2 Energipolitiskt?
Det är också tänkbart att införa en förbränningsskatt på avfall av energipolitiska skäl. Syftet kan då tänkas vara att förbättra energihushållningen.
Ett annat syfte skulle kunna vara att främja användning av vissa energikällor, som t.ex. förnybara bränslen och spillvärme. Ett exempel kan vara avfall från sågar och skogsindustri. Ett annat exempel kan vara spillvärme från industri och annan verksamhet som tas tillvara direkt eller med hjälp av värmepumpar. Men eftersom en förbränningsskatt på avfall i första hand medför att mottagningsavgifterna för avfallsförbränning ökar, är det mindre troligt att en förbränningsskatt på avfall skulle ha någon större effekt på energisystemet.
Elcertifikatutredningen (SOU 2001:77) har föreslagit ett nytt marknadsbaserat stödsystem för att främja förnybar elproduktion. Systemet föreslås bygga på handel med certifikat och målet är att det ska träda i kraft den 1 januari 2003. Avfallsförbränning erbjuder viss elproduktion som i hög grad sker med förnybara bränslen. Det förefaller emellertid inte troligt att en förbränningsskatt på avfall skulle påverka de förändrade förhållanden som systemet med elcertifikat ger upphov till.
5.2.3 Skattepolitiskt?
Fossila bränslen är belagda med koldioxidskatt, svavelhaltiga bränslen är belagda med svavelskatt, kärnkraft är belagd med kärnkraftsskatt och energiskatt tas ut på vissa bränslen i varierande grad av såväl fiskala som andra skäl. Därtill har en grön skatteväxling påbörjats under åren 2001 och 2002 som bl.a. medfört att beskattningen av fossila bränslen ökat. I riksdagsbesluten om grön skatteväxling förutsätts denna fortsätta. I utredningar om grön skatteväxling diskuteras också en reformerad energiskattestruktur.
Det kan tänkas att avfall som förbränns, skattemässigt borde likställas med andra bränslen i nuvarande eller i ett reformerat energiskattesystem. Syftet med en förbränningsskatt på avfall skulle kunna vara att på ett rimligt sätt inpassa avfallsförbränning i energibeskattningen.
Ett annat syfte med en förbränningsskatt på avfall skulle kunna vara att ingå i en grön skatteväxling. Införande av skatten skulle då
Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
138
ha den dubbla funktionen att både finansiera andra skattesänkningar och att bidra med ett visst miljöpolitiskt incitament.
5.2.4 Min arbetshypotes
Jag förutsätter att en skatt på avfall som förbränns i första hand bör vara avfalls- och miljöpolitiskt motiverad. Den bör dock samordnas med energi- och skattepolitiken så att konsekvenserna av förbränningsskatten på avfall inte motverkar syftena inom dessa områden. Särskilt viktigt är det att skatten samordnas med eller inordnas i den påbörjade gröna skatteväxlingen och därmed sammanhängande frågor.
5.3 Grunder till val av skattenivå
Flera tänkbara principer kan väljas som grund för valet av lämplig skattenivå för en eventuell förbränningsskatt på avfall.
5.3.1 Internalisering av externa miljökostnader
En vanlig utgångspunkt i miljörelaterad beskattning är att beräkna miljökostnaderna för olika miljöeffekter som utsläpp av föroreningar, markanvändning m.m. ger upphov till. Dessa miljökostnader kan sedan ligga till grund för beskattning. Därigenom byggs miljökostnaderna in i priserna på olika varor och tjänster.
Svårigheterna att beräkna olika miljökostnader är betydande, och risken måste anses stor för att viktiga miljöaspekter går förlorade då de är svåra att kostnadsberäkna. Även regleringar innebär att kostnader påförs verksamheter. Ett näraliggande exempel är införandet av det nya avfallsförbränningsdirektivet som innehåller skärpta miljökrav. Dessa krav medför ökat behov av investeringar och underhåll. Den miljökostnad som återstår att internalisera är svår att bedöma.
Skatt på avfall träffar en rad olika former av miljöpåverkan, t.ex. ett antal olika emissioner till luft, vatten och mark. En svårighet som uppkommer är därmed att väga dessa olika delkomponenter mot varandra vid ansättning av skatten.
Jag har valt att i första hand se till de mål som ställs upp inom miljöpolitiken av regering och riksdag, och då särskilt de avfallspo-
SOU 2002:9 Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns
139
litiska målen. En förbränningskatt på avfall kan vara ett verktyg bland flera, för att närma oss dessa mål. Även denna metodik kan ses som ett sätt att internalisera miljökostnader.
5.3.2 Avfallspolitisk styrning
Behandlingskostnader exklusive skatt
Kostnaderna för avfallsbehandling varierar kraftigt såväl mellan som inom olika behandlingsmetoder. Dessutom varierar kostnaderna över tiden. För att kunna diskutera effekterna av olika skattenivåer krävs någon form av förenkling av dessa komplexa förhållanden.
I kapitel 11 görs antaganden och beräkningar över den strukturella nettokostnaden för olika behandlingsformer. Med detta menas den kostnad som kan antas gälla för lämplig typ av avfall på lite längre sikt med väl utvecklad teknik, fungerande system för hanteringen och marknader för utsorterat och i behandlingen uppkommet material och producerad energi.
Jämförbara behandlingskostnader har ansatts för behandlingsmetoderna. Dessa sammanfattas i tabell 5.3. I behandlingskostnaderna för kompostering, rötning och termisk förgasning ingår viss mer merkostnad för sortering och insamling för att öka jämförbarheten.
Tabell 5.3: Bedömda nettokostnader för avfallsbehandling, kronor per ton avfall, exklusive dagens avfallsskatt
Behandlingsmetod Låg Hög Valt värde Förbränning (KVV) 200 700 500 Termisk förgasning 500 1 500 700 Rötning (reaktor) 500 1 700 1 100 Kompostering (tunnel)
250 1 000
900
Materialåtervinning
50 3 000
1 500
Deponering 100 700
400
Källa: Egen bedömning. För motivering se kapitel 11. Merkostnader för sortering och insamling ingår. Observera att metoderna endast delvis kan användas för samma typ av avfall.
Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
140
Möjligheterna att med framgång behandla olika typer av avfall med olika behandlingsformer beror på tekniska, miljömässiga och administrativa förutsättningar. Olika avfallsbehandlingsmetoder är lämpliga för olika typer av avfall. Därmed är möjligheten att styra avfallsströmmar mellan olika behandlingsformer beroende på fler faktorer än behandlingskostnaderna.
Nivåer för styrning
I tabellen nedan visas hur dagens skatt på avfall som deponeras och en eventuell skatt på avfall som förbränns skulle påverka behandlingskostnaderna för olika behandlingsformer. Resonemanget utgår från de kostnadsuppskattningar som redovisades i tabell 5.3.
Tabell 5.4: Effekt på behandlingskostnad* av skatt på avfallsbehandling
Skatt på: Behandlingskostnad för:
Deponering
Förbränning
Förbränning
Deponering
Materialåtervinning
Termisk förgasning
Kompostering
Rötning
0 0 500 400 1 500 700
900 1 100
288 0 529 688 1 500 700
900 1 100
288 100 629 688 1 500 700
900 1 100
288 200 729 688 1 500 700
900 1 100
288 300 829 688 1 500 700
900 1 100
288 400 929 688 1 500 700
900 1 100
288 500 1 029 688 1 500 700
900 1 100
288 600 1 129 688 1 500 700
900 1 100
288 700 1 229 688 1 500 700
900 1 100
288 800 1 329 688 1 500 700
900 1 100
288 900 1 429 688 1 500 700
900 1 100
288 1 000 1 529 688 1 500 700
900 1 100
*) Beräkningen grundas på nettokostnader enligt tabell 5.3.
Dagens skatt på 288 kronor per ton deponerat avfall ökar kostnaden för deponering med 288 kronor per ton avfall jämfört med kostnaden före skatt.
Eftersom även aska, slagg och rökgasreningsprodukter som deponeras belastas med avfallsskatt, träffas avfallsförbränning indi-
SOU 2002:9 Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns
141
rekt av en viss avfallsskatt. Hur mycket skatten påverkar kostnaden för förbränning beror på hur mycket aska, slagg och rökgasreningsprodukter som genereras vid förbränningen och hur mycket av detta som deponeras. Jag antar att aska och slagg motsvarande 10 procent av avfallsbränslets vikt faktiskt belastas med avfallsskatt. Skatten ökar då kostnaden för förbränning med 29 kronor per ton avfall. Dagens skatt på 288 kronor per ton avfall ökar då den relativa kostnaden på deponering jämfört med förbränning med ca 259 kronor per ton.
Jag antar att kostnaden för övriga behandlingsformer inte påverkas av dagens avfallsskatt. I vissa sammanhang kan dock betydande mängder avfall sorteras ut och deponeras i samband med annan avfallsbehandling. Detta förekommer vid alla former av material- och energiutvinning från avfall.
Införande av en skatt på avfall som förbränns innebär att kostnaden för avfallsförbränning ökar med skattens belopp. Förbränning blir därmed relativt sett dyrare jämfört med alla andra behandlingsformer, inklusive deponering.
Av tabell 5.4 framgår att en förbränningsskatt på knappt 400 kronor per ton avfall likställer kostnaderna mellan förbränning och tunnelkompostering. För att likställa kostnaden för förbränning med kostnaden för reaktorrötning skulle en skattenivå på 600 kronor per ton behövas. Kostnadsvariationerna är dock betydande för alla behandlingsformer. Därför är uppgifterna i tabell 5.4 en grov schablonisering. Enklare former av kompostering har t.ex. väsentligt lägre kostnad än tunnelkompostering.
En förbränningsskatt på avfall medför att den relativa kostnaden för deponering minskar, jämfört med kostnaden för förbränning. Därmed medför skatten att den relativa kostnadsökning för deponering som dagens avfallsskatt ger minskar eller försvinner.
5.4 Utformning av analyserade exempel på skatt på avfall som förbränns
I kapitel 6 analyseras konsekvenserna av införande av en generell skatt på avfall som förbränns. Analyserna är gjorda utifrån exempel på hur en förbränningsskatt skulle kunna utformas. Utformningen av dessa exempel motiveras här.
Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
142
5.4.1 Skattens omfattning
Utformningen av de analyserade exemplen bör vara så enkel och generell som möjligt. Den gällande definitionen av avfall, som återfinns i 15 kapitlet 1 § miljöbalken, innebär att allt som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med är att betrakta som avfall. En förbränningsskatt på avfall utifrån denna definition skulle därmed innefatta även bränslen som har ett ekonomiskt värde, som t.ex. bark, spån, kvistar och lutar.
Inom energipolitiken finns målsättningar att öka användningen av förnybar energi. Exempelvis har Elcertifikatutredningen (SOU 2001:77) nyligen föreslagit ett nytt marknadsbaserat stödsystem för att främja förnybar elproduktion. Ett exempel på EU-nivå är det nyligen beslutade EG-direktivet om främjande av el från förnybara energikällor (EG:s direktiv 2001/77/EG). Det kan av detta skäl finnas anledning att inte belasta avfall som kan betraktas som jungfruligt biobränsle eller utsorterat rent biobränsle med en förbränningsskatt.
Frågor om avgränsningar och differentieringar diskuteras vidare i kapitel 7, efter det att de nu formulerade exemplen konsekvensbedömts.
5.4.2 Skattebas
Jag antar att förbränningsskatten på avfall tas ut per viktenhet. Det innebär att det krävs invägning av avfallet innan det förs vidare till förbränningsugnen. Invägning sker redan idag på de större avfallsförbränningsanläggningarna och får anses vara en enkel metod att mäta mängden.
En skatt per viktenhet träffar i hög grad obrännbara och tunga material som metaller, betongrester och vatten. Ur miljösynpunkt är det viktigt att metaller som kan medföra hälso- och miljörisker sorteras ut och hanteras på ett miljöriktigt sätt. Ökad materialåtervinning av avfallsfraktioner som är obrännbara kan också medföra ökad resurseffektivitet.
Andra skattebaser som diskuterats är avfallets energiinnehåll och miljöegenskaper. Om skatten baseras på energiinnehållet blir förbränningsskatten på avfall snarast en energiskatt och samtidigt minskas miljörelateringen. Om skatten baseras på avfallets
SOU 2002:9 Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns
143
miljöegenskaper uppkommer istället svårigheter med klassificering, mätning och kontroll.
5.4.3 Val av analyserade skattenivåer
Utifrån den diskussion som förts i detta kapitel bedömer jag att det är intressant att konsekvensbedöma tre skattenivåer.
En lägsta nivå bör ligga i nivå med vad som behövs för att motsvara en beskattning på den fossila andelen i hushållsavfall. Om dagens koldioxidskatt på fossila bränslen skulle tas ut på blandat hushållsavfall med 15 procent fossilt innehåll, skulle det motsvara 77 kronor per ton avfall. Om även energiskatt på fossila bränslen tas med motsvarar dagens ”fossilbeskattning” närmare 100 kronor per ton blandat hushållsavfall.
Hänsyn bör tas till den av riksdagen beslutade gröna skatteväxlingen vad gäller de berörda skattenivåerna. De första två åren med skatteväxling har inneburit att koldioxidskatten har ökat.
En skattemotiverad förbränningsskatt på avfall bör helst neutralisera skatteeffekten i värmeintäkterna till avfallsförbränning. Jag har beräknat en sådan nivå till drygt 100 kronor per ton avfall.
Jag bedömer därför att en lägre nivå på 100 kronor per ton avfall bör analyseras närmare.
Vidare kan en skattenivå på 400 kronor per ton avfall skönjas som intressant. Denna nivå motsvarar det gap som påvisats i kostnadsskillnad mellan avfallsförbränning och tunnelkompostering av avfall. Även rötning skulle gynnas av en sådan skattenivå, trots att nettokostnaden för reaktorrötning bedöms ligga något högre.
400 kronor per ton avfall är också den nivå som motsvarar värmeintäkterna för avfallsförbränning. Dessutom är 400 kronor per ton avfall den nivå som Danmark efter relativt lång erfarenhet valt för sin förbränningsskatt på avfall. En sådan nivå skulle också ta bort det ekonomiska incitamentet att transportera avfall från Nederländerna, Danmark och Norge till Sverige, och även i betydande grad minska motsvarande incitament för avfall från Tyskland.
Jag bedömer därför att en mellannivå på 400 kronor per ton avfall bör analyseras närmare.
En hög skattenivå bör analyseras i första hand för att söka och tydliggöra eventuella negativa effekter av en förbränningsskatt på avfall. Samtidigt kan en hög skattenivå förväntas ge en stark av-
Bakgrund och förutsättningar för skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
144
fallspolitisk styrning, vilket bör jämföras med den effekt som kan uppnås vid en lägre nivå. En ledning till vad en sådan hög nivå skulle kunna vara ges av de höga mottagningsavgifter som tillämpas vid avfallsförbränningsanläggningar i Tyskland. Vid en förbränningsskatt på 700 kronor per ton avfall försvinner det ekonomiska incitamentet att transportera avfall från Tyskland till Sverige.
Jag bedömer därför att en högre nivå på 700 kronor per ton avfall bör analyseras närmare.
5.4.4 Analyserade exempel
De analyserade exemplen på en skatt på avfall som förbränns har utformats som följer:
Omfattning: Skatteplikt gäller för avfallsförbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar. Anläggningar som uteslutande bränner avfall som är jungfruligt biobränsle eller som är att betrakta som rent biobränsle är undantagna från skatten.
Undantag från skatten medges för sådana biobränslen även vid samförbränning. Skatteplikten omfattar såväl avfallsanläggningar som industrianläggningar.
Skattenivå: Skatten baseras på avfallets vikt. Tre skattenivåer studeras, 100, 400 respektive 700 kronor per ton avfall.
145
6 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
6.1 Beskrivning av analyserade exempel
I detta kapitel analyseras konsekvenserna av införande av en generell skatt på avfall som förbränns. De antaganden som ligger till grund för analysen beskrivs här.
6.1.1 Nollalternativ
Effekterna av en förbränningsskatt på avfall beskrivs som förändringar jämfört med alternativet att ingen skatt på avfall som förbränns införs och att andra beslutade styrmedel på avfallsområdet genomförs.
6.1.2 Skattens utformning
Skattens omfattning: Skatteplikt gäller för avfallsförbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar. Anläggningar som uteslutande bränner avfall som är jungfruligt biobränsle eller som är att betrakta som rent biobränsle är undantagna från skatten.
Undantag från skatten medges för sådana biobränslen även vid samförbränning. Skatteplikten omfattar såväl avfallsanläggningar som industrianläggningar. Tankar kring hur en förbränningsskatt på avfall mer konkret skulle kunna utformas diskuteras i kapitel 7.
Skattenivå: Skatten baseras på avfallets vikt. Tre skattenivåer studeras, 100, 400 respektive 700 kronor per ton avfall.
I analysen antas vidare att tillräckliga åtgärder i form av andra styrmedel, t.ex. höjd skatt på avfall som deponeras, vidtas för att motverka ökad deponering. Redan idag finns en rad andra styrmedel som tydligt syftar till att minska deponering, och det finns ett antal beslut med samma inriktning som ännu inte har trätt i kraft
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
146
eller som ännu inte har hunnit verka fullt ut. Avfallspolitiken i såväl Sverige som inom Europeiska gemenskapen är tydligt inriktad på att minska deponering.
Jag har i bedömningarna utgått ifrån att skatten införs år 2004 och konsekvenserna har bedömts på 3–5 års sikt från skattens införande.
6.2 Avfallsmängder som skulle omfattas av skatten
Tillgänglig statistik över behandlade avfallsmängder redovisas i kapitel 8. Enligt SCB:s officiella statistik förbrändes totalt ca 8 400 kton avfall år 1998. Av detta var ca 6 400 kton industriavfall och ca 2 000 kton avfall från hushåll och övrig verksamhet. Industriavfallet var till helt övervägande delen rester inom skogs-, såg-, grafisk- och trävaruindustri som är sådant avfall som kan betraktas som rent biobränsle.
6.2.1 Avfallsanläggningar
Antalet kommunala och privata avfallsförbränningsanläggningar är idag 23 stycken. Därtill finns 10–20 anläggningar som förbränner avfall tillsammans med andra bränslen, så kallade samförbränningsanläggningar. År 2000 förbrändes ca 2 350 kton avfall på avfallsförbränningsanläggningar (RVF). Av detta var ca 650 kton industriavfall och ca 1 460 kton hushållsavfall och därmed jämförligt avfall. Allt detta bedöms vara avfall som skulle omfattas av skatten.
För närvarande råder brist på behandlingskapacitet för utsorterat brännbart avfall. I brist på behandlingskapacitet deponeras en del brännbart avfall med tillfällig dispens från deponeringsförbudet. Den mängd avfall som kommer att behandlas på avfallsförbränningsanläggningar de närmaste åren kan främst antas bero på den kapacitet som finns tillgänglig.
Om alla nu kända planer realiseras utan fördröjning kommer förbränningskapaciteten för avfall jämfört med år 2000 att öka med 480 kton till år 2003, med 1 390 kton till år 2005 och med 2 330 kton till år 2006 (Profu, 2001a). Därmed blir den totala förbränningskapaciteten för avfallsanläggningar 4 680 kton år 2006.
Den sammanlagda kapaciteten för nu pågående utbyggnader eller beslutade anläggningar uppgår till omkring 500 kton och färdig-
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
147
ställs mellan åren 2003 och 2005. Ledtiden för ny förbränningskapacitet är 4–6 år. Jag uppskattar därför att förbränningskapaciteten jämfört med år 2000 ökar med 200 kton till år 2003, med 700 kton till år 2006 och med 2 330 kton till år 2009. Det innebär att kapaciteten i avfallsförbränningsanläggningarna blir ca 2 550 kton avfall år 2003, ca 3 050 kton avfall år 2006 och ca 4 680 kton avfall år 2009.
6.2.2 Industrins avfallsförbränning
Jag har frågat olika industribranscher om vilka avfallsmängder som förbränns inom industrin. Utifrån de uppgifter som då framkommit uppskattar jag att ca 400 kton industriavfall kan komma att förbrännas inom de närmaste åren och omfattas av skatten med den utformning som antas här. Av detta kommer huvuddelen troligen att föras till de nya eller utbyggda avfallsförbränningsanläggningar.
En del av ökningen består av ökad användning av avfallsbränsle inom cementindustrin som förs in till Sverige från andra länder. Därvid ersätts fossila bränslen. Denna ökning påverkar därför inte behovet av förbränningskapacitet för svenskt brännbart avfall. I övrigt framstår det som svårt att nu bedöma vilken omfattning avfallsförbränning inom industrin som kan komma omfattas av en förbränningsskatt på avfall. Detta beror bl.a. på hur avfallsförbränningsdirektivet kommer att tillämpas i praktiken och hur industrin anpassar sig till det.
Vid den förhållandevis kraftiga utbyggnad av avfallsförbränningsanläggningar som jag här räknat med, bedömer jag dock att ingen betydande utbyggnad av sådan förbränning sker inom industrin. Den mängd som kan komma att återstå inom industrin bedöms vara förhållandevis liten, i storleksordningen 50–150 kton avfall
Jag har i analyserna av de avfallsmängder som påverkas av en förbränningsskatt på avfall förutsatt att även industrins eventuella behov ingår i den summa som hänförs till avfallsförbränningsanläggningar.
Frågan om industrins framtida avfallsförbränning behöver dock utredas närmare.
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
148
6.3 Genomslag i aktörsled och möjligheterna att styra med skatt
För att bedöma effekter av en förbränningsskatt på avfall är det viktigt att klarlägga hur skatten kan förväntas påverka kostnader i olika led i avfalls- och energisystemen. Detta är avgörande för såväl hur olika aktörer påverkas av skatten som för skattens styreffekter.
6.3.1 Skattepliktiga avfallsanläggningar
Kommunala och privata avfallsförbränningsanläggningar finansierar sin verksamhet med mottagningsavgifter för avfallet och intäkter från försäljning av värme, elkraft, ånga, utsorterat skrot m.m. De dominerande intäktskällorna är mottagningsavgifter och värmeintäkter.
Mottagningsavgifter
En förbränningsskatt på avfall innebär att kostnaden för avfallsförbränning ökar. Jag bedömer att den ökade kostnaden kommer att täckas av höjda mottagningsavgifter för det avfall som levereras till förbränning. Möjligheterna att täcka den ökade kostnaden genom ökade intäkter från energiproduktion är däremot små eller obefintliga. Det beror på att priserna på energimarknaden sätts av andra aktörer och energikällor.
Avfallsanläggningarna beslutar i princip själva över de mottagningsavgifter de tar ut för det avfall de tar emot vid anläggningen. Avgifterna kan variera mellan olika avfallsfraktioner. En gräns för avgiftsnivån finns dock om alternativ behandling finns tillgänglig till lägre kostnad.
Sådana alternativ finns i begränsad omfattning. Biologisk behandling kan vara ett alternativ för den del av avfallet som kan rötas eller komposteras med bra resultat, men endast en begränsad del av avfallet har tillräckligt hög kvalitet för detta ändamål. Biologisk behandling kräver ofta insamlings- och sorteringssystem, som kan ta tid att utveckla. Även med en mycket kraftig utbyggnad av biologiska behandlingsmetoder kommer kapacitetsbristen för att ta hand om det utsorterade brännbara och organiska avfallet att vara stor. Biologisk behandling är också en relativt dyr behandlingsmetod
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
149
jämfört med förbränning, om avsikten är att producera biogas och jordförbättringsmedel.
Ökad materialåtervinning kan vara ett annat alternativ till avfallsförbränning. Även det kräver utökad sortering och insamling, och att avsättning finns för materialet. Detta begränsar möjligheterna till ökad materialåtervinning.
Deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall och kommande deponeringsförbud för organiskt avfall innebär att deponering inte är något alternativ för det brännbara avfallet.
Sammantaget innebär detta att möjligheterna får anses goda täcka kostnadsökningar vid avfallsförbränning genom höjda mottagningsavgifter.
Andra intäkter
Värmeintäkterna utgör tillsammans med mottagningsavgifterna den dominerande intäktskällan för förbränningsanläggningen. En rad andra lättillgängliga värmekällor finns för såväl fjärrvärmeleverantören som värmekunderna. Dessa intäkter kan normalt inte ökas för att kompensera för en förbränningsskatt på avfall. Värmeintäkten bestäms i regel av alternativkostnaden för uppvärmning med biobränslen. Denna intäkt uppskattas till ca 14 öre per kWh värme.
Intäkterna från produktion av el och ånga vid avfallsförbränning bestäms på marknader där andra alternativa energikällor är lättillgängliga. Inte heller i detta fall kan intäkterna normalt sett ökas.
Betydelse för utbyggnad av avfallsförbränningskapacitet
En förbränningsskatt på avfall kan ha effekt på i vilken takt som ny avfallsförbränningskapacitet byggs och befintliga anläggningars kapacitet byggs ut. Den ökade kostnad som skatten innebär motiverar noggrannare överväganden vid investeringar för att säkerställa anläggningens ekonomi under lång tid.
Bruttokostnaden för behandling vid en modern avfallsförbränningsanläggning bedöms till ca 900 kronor per ton behandlat avfall. En förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall innebär inte någon avgörande skillnad, men vid 400 och särskilt vid 700 kronor per ton avfall ökar bruttokostnaden förhållandevis kraftigt.
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
150
En förbränningsskatt på avfall kan uppfattas som en signal från statsmakten att iaktta större försiktighet med att bygga ut förbränningskapacitet. Det blir då motiverat att i ökad utsträckning undersöka möjligheter att sortera ut avfallsfraktioner som är tunga och har lågt bränslevärde. Det ger också motiv till att ytterligare undersöka och eventuellt pröva andra behandlingsformer. Det kan till och med uppfattas som att avfallsförbränning inte är önskvärd. Detta gäller särskilt vid den skattenivåen 700 kronor per ton avfall. Den sistnämnda uppfattningen motsägs uppenbart av andra inslag i avfallspolitiken, som t.ex. deponeringsförbuden och nuvarande skatt på avfall som deponeras.
På sikt torde ändå avfallsförbränningen komma att byggas ut i den omfattning som behövs för att klara kapacitetsbristen. Stora delar av avfallsmängden som inte får deponeras kan i praktiken inte behandlas på andra sätt än förbränning.
6.3.2 Skattepliktiga industriella förbränningsanläggningar
Industrianläggningar som förbränner eget avfall är enligt den skatteutformning som antas här skattepliktiga och betalar skatt på det avfall som förbränns. Kostnaden för skatten får då övervältras antingen på priset på företagets produkter eller tas ut på företagets vinstmarginal. Därmed finns ett tydligt incitament till att vidta åtgärder för att minska avfallskostnaden, t.ex. genom att undvika att blanda avfall och istället finna avsättning för detta.
Industriföretagens kostnader för hantering av sådant avfall som här avses omfattas av förbränningsskatt, utgör en liten andel av deras totala kostnader. Ett undantag utgörs av viss materialåtervinningsindustri där rejekt från insamlingen till avfallsbehandling kan utgöra en betydande kostnad. Materialinsamling genom producentansvaret finansieras genom avgifter på förpackningar m.m. och därmed är också avfallsbehandlingen för rejekten finansierade. Min sammantagna bedömning är därför att en förbränningsskatt på avfall skulle ha liten eller obetydlig effekt på konkurrensen mellan företag, även i ett internationellt sammanhang.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
151
6.3.3 Aktörer som bedriver andra behandlingsformer för avfall
I tabell 6.1 sammanfattas de kostnadsförändringar som en förbränningsskatt på avfall skulle medföra, utifrån de nettokostnader för olika behandlingsformer som ansatts i kapitel 11. Det bör observeras att kostnadsintervallen för de olika behandlingsmetoderna är stora och att de ansatta värdena avser moderna, nybyggda och fullt utrustade behandlingsanläggningar som behandlar för metoden lämpliga avfallsfraktioner, samt att avsättningen av utvunna produkter är fullständig. Dessutom har merkostnader jämfört med deponering och förbränning beaktats för de biologiska behandlingsformerna och för termisk förgasning. Det rör sig alltså inte om faktiska medelvärden.
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
152
Tabell 6.1: Av utredningen ansatta kostnader för olika behandlingsmetoder med förbränningsskatt på avfall i tre nivåer, samt med exempel på reformerad energibeskattning. Kronor per ton avfall.
Skatt på: Kostnad för:
Depo-
nering
Förbränning
Förbränning
Deponering
Materialåtervinning
Termisk förgasning
Kompostering (tunnel)
Rötning (reaktor)
Dagens energibeskattning
288 100 629 688 1 500 700 900 1 100
Reformerad energibeskattning*
288 100 673 688 1 500 700 900 1 100
Dagens energibeskattning
288 400 929 688 1 500 700 900 1 100
Reformerad energibeskattning*
288 400 973 688 1 500 700 900 1 100
Dagens energibeskatt ning
288 700 1 229 688 1 500 700 900 1 100
Reformerad energibeskattning*
288 700 1 273 688 1 500 700 900 1 100
*) I beräkningar har 44 kronor per ton påförts förbränning för ”reformerad energibeskattning”. Detta motsvarar den effekt på värmepriset som sänkta skatter på bränslen medför i det fallet.
Källa: Egna beräkningar.
Vid en reformerad energibeskattning enligt Skatteväxlingskommittén principskiss överförs energibeskattning på bränslen i värmeproduktion till en värmeskatt i konsumentledet. Därmed sjunker värmeintäkten i avfallsförbränningen. Beräkningar av dessa effekter återfinns i kapitel 14.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
153
Biologisk behandling
I praktiken sätts mottagningsavgiften för behandling av avfall av det billigaste tillgängliga behandlingsalternativet, vilket vanligen betyder deponering eller förbränning. Om kraven på avfall vid avfallsinlämning är sådana att mer långtgående sortering krävs, betyder det att mottagningsavgiften måste vara lägre för att avfallslämnaren ska vara ekonomiskt motiverad att välja ett sådant alternativ.
Av dessa skäl kan vanligen inte en tillräckligt hög mottagningsavgift tas ut för att täcka kostnaderna vid tunnelkompostering och reaktorrötning. Det beror både på behandlingskostnaderna och de merkostnader som uppkommer i källsortering och insamling av de aktuella avfallsfraktionerna. Istället tas en lägre mottagningsavgift ut av avfallslämnaren och kostnadstäckning uppnås istället genom bidrag från annat håll.
Ofta är det samma aktör som bedriver avfallsbehandling som deponering, förbränning och biologisk behandling. Kostnadstäckning ska uppnås för helheten, vilket gör det möjligt att bedriva delverksamheter av utvecklings- eller profileringsskäl trots att dessa i sig inte uppnår kostnadstäckning. Detta är bara möjligt om den dyrare delverksamheten utgör en förhållandevis liten del av hela verksamheten, och att satsningen upplevs som meningsfull.
I andra fall kan dyrare behandlingsformer, där kostnadstäckning inte kan uppnås, möjliggöras genom kommunala eller statliga bidrag. Sådan skattefinansiering förutsätter politiska beslut, och således krävs även i det fallet att den dyrare behandlingsformen upplevs som särskilt meningsfull och angelägen. Naturligtvis omprövas sådana bidrag årligen i den demokratiska budgetprocessen och ställs därmed mot andra angelägna utgifter inom kommuner och stat.
En förbränningsskatt på avfall innebär att mottagningsavgifterna till avfallsförbränning ökar. Därmed kan också mottagningsavgifterna till tunnelkompostering och reaktorrötning ökas. Det innebär att ökad kostnadstäckning kan fås för dessa biologiska behandlingsformer. Om skatten är tillräckligt hög kan full kostnadstäckning nås. Det innebär naturligtvis också att det blir lättare att finansiera kvalitetssäkring och andra åtgärder för att få en bra avsättning av kompost och rötrest.
Enligt de skattningar som redovisas i tabell 6.1 uppnås detta vid en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall för tunnelkompostering. Även reaktorrötning uppnår en hög grad av kostnadstäckning vid den skattenivån. Det ska noteras att i de angivna kost-
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
154
naderna i tabell 6.1 ingår merkostnader med 400 kronor per ton avfall för ökad källsortering och insamling när det gäller de biologiska behandlingsmetoderna. Även den merkostnaden måste täckas av avfallslämnaren även då det inte ingår i själva mottagningsavgiften vid behandlingsanläggningen.
Vid en förbränningsskatt på 700 kronor per ton avfall kan kostnadstäckning uppnås för reaktorrötning. Det kan samtidigt noteras att kostnaden för avfallsförbränning är så hög att den sammanlagda kostnaden för både kompostering och deponering av samma avfall i vissa fall kan bli lägre än förbränning.
Materialåtervinning
Även materialåtervinning blir i högre grad ekonomiskt motiverad vid en högre mottagningsavgift till avfallsförbränning. Med en förbränningsskatt på 700 kronor per ton avfall närmar sig kostnaden för avfallsförbränning nivån för materialåtervinning av plast m.m. Redan vid lägre skattesatser kan det finnas skäl för avfallslämnaren att överväga ökad källsortering och återanvändning av material för att undgå de ökade mottagningsavgifterna vid avfallsbehandling.
6.3.4 Kommunerna och hushållen
Kommunerna har ansvar för hanteringen av hushållsavfall. För övriga avfallsslag har kommunerna ett övergripande planeringsansvar, men det är avfallslämnaren som har ansvaret för hanteringen. Kommunernas avfallshantering finansieras genom renhållningsavgifter som tas ut av fastighetsägarna. Underlag för beräkningar av renhållningsavgifter i detta avsnitt återfinns i kapitel 11.
Ökade renhållningsavgifter
Ökad skatt på behandling av avfall ökar de mottagningsavgifter som kommunerna får betala till avfallsanläggningarna för det avfall de lämnar. I princip ökar kostnaden med skattens belopp. Kommunen kan ta ut den ökade kostnaden på i princip tre sätt:
 Höjda renhållningsavgifter  Ökad skattefinansiering
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
155
 Effektivisering av verksamhet
Min bedömning är att de höjda mottagningsavgifter som en förbränningsskatt på avfall medför, i första hand tas ut i form av höjda renhållningsavgifter. Renhållningsverksamheten i kommunen ska i huvudsak vara självfinansierad, vilket gör att höjd skatt eller effektivisering i andra kommunala verksamheten inte kan motiveras med att staten inför en förbränningsskatt på avfall.
Effektivisering av renhållningsverksamheten så att kostnaden blir lägre kan vara svår att åstadkomma, bl.a. på grund av ökade miljökrav och redan långt driven kostnadseffektivitet efter 1990-talets ekonomiska åtstramning.
Renhållningsavgifternas nivå och konstruktion skiljer sig åt mellan kommunerna. Svenska Renhållningsverksföreningen gjorde 1999 en undersökning av nivåerna för renhållningsavgifterna och fann då att en typisk avgift för en villa var ca 1 400 kronor per år (RVF, 2000a). Motsvarande avgift för en lägenhet var ca 1 100 kronor per år. Dessa uppgifter stämmer väl med andra uppgifter jag har tagit del av. Renhållningsavgifterna bedöms inte ha förändrats i någon större utsträckning under senare år.
Ökningen av de totala avfallsmängderna motverkas av ökad materialåtervinning genom främst producentansvaret. Kostnaden för materialåtervinning genom producentansvaret bekostas av avgifter på berörda förpackningar m.m.
Avfallsbehandlingskostnadens andel av hushållens renhållningsavgifter är i genomsnitt 29 procent och avfallsförbränningens andel av avfallsbehandlingen är 38,5 procent (RVF, 2001a). Under dessa antaganden blir avgiftshöjningen för ett normalhushåll som följd av införande av förbränningsskatt på avfall som redovisas i tabell 6.2.
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
156
Tabell 6.2: Förändring av renhållningsavgifter vid 100 procent genomslag av förbränningsskatt på avfall för hushåll med genomsnittlig avfallsmängd och rikets andel som går till förbränning
Nuvarande typisk renhållningsavgift
Ökning på grund av
förbränningsskatt
kr/år kr/månad kr/år kr/månad
Villa
Nuvarande avgift 1 400
117
med 100 kr
förbränningsskatt
1 430
119
30
2,5
med 400 kr
förbränningsskatt
1 522
127 122
10
med 700 kr
förbränningsskatt
1 613
134 213
18
Lägenhet
Nuvarande avgift 1 100
92
med 100 kr
förbränningsskatt
1 112
93
12
1
med 400 kr
förbränningsskatt
1 147
96
47
4
med 700 kr
förbränningsskatt
1 182
99
82
7
Källa: Egna beräkningar. För beräkningarna har använts uppgifter om renhållningstaxa från RVF (2001a). Vidare har förutsatts att mängden hushållsavfall år 2000 var 3 796 kton och att befolkningsmängden var 8 880 620 personer. Antalet personer per hushåll har förutsatts vara 1,9 personer.
Om samma beräkning som i tabell 6.3 görs för det fall där kommunen behandlar allt hushållsavfall genom förbränning, blir istället ökningen av renhållningstaxan 2,6 gånger högre än vad som anges i tabellen. Det betyder 6, 26 respektive 46 kronor per månad för ett normalhushåll i villa vid förbränningsskatt på 100, 400 eller 700 kronor per ton avfall.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
157
Betydelse för kommunerna
Många kommuner differentierar redan idag avgifterna efter utsorteringsgrad och för olika fraktioner av hushållsavfallet. Den signal som skatten ger skulle kunna motivera fortsatta ansträngningar i den riktningen. Skattens ekonomiska incitament för kommunerna att öka differentieringen av renhållningsavgifterna får dock anses vara begränsat.
För kommunen kan högre mottagningsavgifter till avfallsbehandling också motivera ökade ansträngningar att informera hushållen och på annat sätt bistå med ökad service för att öka materialåtervinningen.
Betydelse för hushållen
Kostnadsökningen för hushållen till följd av ökade renhållningsavgifter är liten jämfört med andra utgifter. Beroende på hur kommunen utformar renhållningsavgifterna kan hushållen i viss mån undvika kostnadsökningen genom att till exempel gå över till lägre hämtningsfrekvens eller mindre kärl. Detta är möjligt om hushållet t.ex. kan öka graden av materialåtervinning genom att lämna förpackningar, tidningar och elektriska produkter till insamling inom ramen för producentansvaret. Styreffekten beror på hur kommunen väljer att differentiera avgifterna, tillgång till materialinsamling samt information om vad man kan och bör göra.
Materialåtervinningen från hushållen sker till ca 80 procent genom producentansvaret och till ca 20 procent genom kommunernas renhållningsverksamhet. Den sistnämnda delen handlar till stor del om grovsopor från t.ex. garagestädning och utsortering vid flyttning. Denna sammantagna materialåtervinning från hushållen bör kunna öka från nuvarande drygt 28 procent av hushållsavfallet till ca 35 procent. Den teoretiska gränsen kan uppskattas till drygt 44 procent (se tabell 8.8), men av praktiska och ekonomiska skäl får den anses vara svår att uppnå.
Det får förutsättas att om en förbränningsskatt på avfall införs så sker det i ett skattepolitiskt sammanhang där även andra skatter förändras. Det är det totala skatteuttaget från hushållen som avgör vilken egentlig effekt beskattningen har på hushållens totala ekonomi.
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
158
6.3.5 Företag som lämnar avfall till avfallsförbränningsanläggningar
Ökade mottagningsavgifter till avfallsbehandling betyder ökade kostnader för de företag som lämnar avfall till skattepliktiga avfallsanläggningar. Kostnaden får tas ur vinstmarginalen eller genom höjda priser på produkterna. En förbränningsskatt på 100, 400 eller 700 kronor per ton avfall kan uppskattas medföra kostnadshöjningar för företagen i samma eller lägre storlek som den ökade skatten medför.
För företag som utnyttjar den kommunala avfallshanteringen kommer kostnadsökningen att bero på hur enskilda kommuner reagerar på skattehöjningen, hur de utformar sina avgifter och vilka möjligheter det enskilda företaget har att undvika kostnadshöjningen. Det kan antas att effekten blir motsvarande den för hushållen. Det är samtidigt viktigt att det finns en likformig beskattning mellan hushåll och företag med hushållsliknande avfall så att inte avfallsströmmarna söker sig nya vägar utan att någon egentlig förändring i övrigt har skett.
Avfallshanteringskostnaderna utgör en relativt liten andel av de totala kostnaderna för företagen. Möjligheter finns normalt att undvika en del av kostnadsökningen som en förbränningsskatt på avfall ger upphov till genom ökad utsortering till materialåtervinning och en generellt effektivare materialanvändning.
Det får förutsättas att om en förbränningsskatt på avfall införs så sker det i ett skattepolitiskt sammanhang där även andra skatter förändras. Det är det totala skatteuttaget på företagen som avgör effekten på företagens kostnadsläge och konkurrenskraft.
Sammantaget kan bedömas att konsekvenserna för företagens konkurrenskraft och kostnadsläge är små. Detta beror i första hand på att avfallskostnaderna utgör en liten del av de totala kostnaderna och att en del av kostnadsökningen normalt kan undvikas.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
159
6.3.6 Små företag
För små företag lämnar som lämnar sitt avfall till kommunal insamling och materialinsamling inom producentansvaret, är konsekvenserna av en förbränningsskatt på avfall likartat de för hushållen.
Vissa små företag lämnar avfall direkt till avfallsanläggningar. Dessa skulle påverkas av en skatt på samma sätt som större företag som lämnar avfall till sådana anläggningar, dvs. genom höjda mottagningsavgifter för avfallet.
Inga små företag driver avfallsförbränningsanläggningar. Inga små företag skulle därmed bli skattepliktiga enligt en lag om skatt på avfall som förbränns.
6.3.7 Mina bedömningar och slutsatser
De ekonomiska konsekvenserna av en skatt på avfall som förbränns på de nivåer som här diskuteras, bedöms bli förhållandevis små för hushåll och företag. Aktörerna inom renhållning och avfallsbehandling kan däremot påverkas till att i ökad utsträckning materialåtervinna och utnyttja biologisk behandling då detta är möjligt och lämpligt.
En förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall bedöms för låg för att i någon betydande omfattning påverka val av avfallsbehandlingsmetod, investeringsinriktning för ökad behandlingskapacitet eller ökad källsortering. En sådan skatt ger däremot en signal om att materialåtervinning och biologisk behandling bör tas i anspråk när det är miljömässigt motiverat. Min bedömning är dock att denna signaleffekt i första hand medför ökad beredskap och endast i liten utsträckning ändrat beteende.
En förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall bedöms ge ett ekonomiskt incitament för aktörerna inom avfallshantering att välja och investera i ökad materialåtervinning och biologisk behandling för sådant avfall som lämpar sig för sådan behandling. Det beror bl.a. på att det blir möjligt att ta ut mottagningsavgifter vid biologisk behandling som ger bättre kostnadstäckning. Det blir också i ökad grad motiverat att vidta åtgärder för ökad källsortering och insamling för att undvika de höjda mottagningsavgifterna till annan avfallsbehandling. Sannolikt medför också en sådan skatt att utbyggnaden av avfallsförbränning sker i en något lugnare takt än vad
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
160
som skulle vara fallet utan förbränningsskatt på avfall eller andra ytterligare styrmedel.
Vid den högre skattenivån på 700 kronor per ton avfall, är konsekvenserna mer kännbara för aktörer inom avfallshantering. Ett incitament för att undvika avfallsförbränning uppkommer, samtidigt som mer kvalificerad materialåtervinning och biologisk behandling blir ekonomiskt motiverad. Det finns också en risk att investeringar i ökad behandlingskapacitet totalt sett fördröjs. Därmed försvåras genomförandet av deponeringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall.
6.4 Konsekvenser för avfallsmängd, materialåtervinning och biologisk behandling
I det här avsnittet diskuteras konsekvenser av en förbränningsskatt på avfall, på uppkomst av avfall, materialåtervinning från avfall och biologisk behandling av avfall.
Utbytbarheten mellan å ena sidan avfallsförbränning och å andra sidan biologisk behandling och materialåtervinning är komplicerad och i praktiken starkt begränsad. Olika avfallsbehandlingsmetoder är lämpliga för olika typer av avfall och endast till en del konkurrerande. Tillgängligheten och kapaciteten för olika avfallsbehandlingsmetoder varierar starkt beroende på teknik, ekonomi och avsättningsmöjligheter för slutprodukterna.
Frågan om minskad avfallsmängd sammanhänger i hög grad med allmän samhällsutveckling och inte bara med kostnader och egenskaper inom avfallshanteringssystemen.
I kapitel 8 redovisas avfallsmängder, behandlingskapacitet och prognoser för dessa. Även potentialer för olika behandlingsformer berörs. Av detta och av redovisningen i kapitel 12 om miljöeffekter, framgår att det är svårt att säkert bedöma vilka potentialer som verkligen kan anses föreligga för t.ex. biologisk behandling och materialåtervinning, om det ska ske med ett miljömässigt bättre resultat än med förbränning.
Det är också viktigt att inse att en förbränningsskatt på avfall som visserligen förbättrar de ekonomiska förutsättningarna för annan avfallsbehandling än förbränning, inte automatiskt medför att annan avfallsbehandling verkligen byggs ut. För såväl biologisk behandling som materialåtervinning torde kvalitetssäkring och avsättningsfrågor ha en avgörande betydelse.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
161
6.4.1 Effekt på total avfallsmängd
Potential
Den totala avfallsmängden sammanhänger intimt med graden av ekonomisk aktivitet och befolkningsmängd. En större ekonomi och en större befolkning ger upphov till mer avfall än en liten ekonomi och en liten befolkning.
Allt levande, redan den enklaste encelliga organism, producerar avfall som den måste göra sig kvitt med för att överleva. Detta avfall kan vara miljöstörande för andra organismer, samtidigt som åter andra kan utnyttja avfallet som resurs.
Att producera avfall kan rimligen inte ses som något negativt i sig, eftersom det är en fundamental del i livsprocessen och samhällslivet. Det som avses med det avfallspolitiska målet att minska avfallsmängden, torde närmast vara att undvika dels onödigt slöseri med begränsade resurser och dels att minska de negativa miljöeffekter som en omfattande avfallsproduktion kan ge upphov till.
Avfallsbehandling som avfallsförbränning med energiutvinning, biologisk behandling med energiutvinning och användning av rötrester och kompost, samt återvinning av t.ex. förpackningar och elektriska apparater, innebär i regel att resurser används effektivare och att miljöpåverkan minskas. Varje styrmedel som riktar sig mot resursslöseri och negativa miljöeffekter gynnar såväl mer långtgående avfallshantering som ökade ansträngningar att minska uppkomsten av avfall.
Det har emellertid inte varit möjligt att inom utredningens ram närmare analysera hur stor den möjliga eller önskvärda potentialen för minskad uppkomst av avfall är.
Konsekvenser
En skatt på avfall som förbränns medför att kostnaden för avfallshantering ökar. Det kan därför i princip vara ekonomiskt motiverat att minska avfallsmängden.
För hushållens del märks den ökade kostnaden för avfallshantering genom höjda renhållningsavgifter. Den del av hushållens avfall som lämnas till materialåtervinning inom producentansvaret är däremot redan betald genom att avgifter tagits ut på varorna .
Det innebär att hushållen kan undvika den kostnadsökning som skatten ger upphov till genom att lämna mindre mängd avfall till
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
162
den kommunala insamlingen och istället lämna mer till materialåtervinningen. Dessutom kan många hushåll välja att hemkompostera det organiskt lättnedbrytbara avfallet, och även därigenom minska kostnaden för avfallshanteringen.
För mindre företag som lämnar sitt avfall till kommunal insamling och materialinsamling inom producentansvaret, är förhållandet likartat det som råder för hushållen. Den högre kostnad för avfallshantering som en skatt på avfall som förbränns skulle medföra kan, vid behov, minskas utan att den totala mängden avfall som företaget ger upphov till minskar.
Företag som lämnar sitt avfall direkt till avfallsförbränning får en ökning av sin kostnad av en skatt på avfall som förbränns. Denna kostnad kan till del undvikas genom att öka utsortering och återanvändning av material, alternativt att införa materialsnålare processer som i sig ger upphov till mindre avfall i verksamheten.
Sammantaget ger ökade kostnader för avfallsförbränning troligen ett visst incitament till att minska mängden avfall. Men kostnaderna kan också delvis undvikas genom att utnyttja annan avfallshantering. De kostnadsökningar som en skatt på 100, 400 eller 700 kronor per ton avfall som förbränns ger upphov till är förhållandevis små jämfört med hushållens och företagens övriga kostnader.
Av dessa skäl bedömer jag att förbränningsskatten på avfall inte har någon betydande effekt på uppkomsten av avfall.
6.4.2 Effekt på avfallsmängder som går till materialåtervinning
Potential
Plockanalyser av såväl hushållsavfall som avfall från företag pekar på att en stor del av det blandade avfallet skulle kunna materialåtervinnas. Det kan också förväntas att den framtida avfallsökningen i hög grad består av förpackningar och annat material som kan materialåtervinnas. Materialåtervinning i stor skala förekommer idag inom industrin samt av avfall som omfattas av producentansvaret. Även materialåtervinning genom kommunal insamling är betydande.
Inom industrin är materialåtervinning en del i en allmän strävan mot effektivitet i såväl resurs- som ekonomiskt hänseende. Enligt officiell statistik uppgick mängden avfall från tillverkningsindustrin
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
163
som gick till ”övrig återvinning”, dvs. inte återvinning genom förbränning med energiutvinning eller biologisk behandling, år 1998 till ca 7 600 kton. Av detta kom omkring 35 procent vardera från trä- och trävaruindustrin respektive stål- och metallindustrin. (SCB, se tabell 8.6). Potentialen för ökad materialåtervinning inom industrin är svårbedömd. Sammansättningen av avfallet varierar kraftigt såväl geografiskt som över tiden. Det är dock sannolikt att det finns en outnyttjad potential för återvinning till rimlig kostnad.
Vad gäller bygg- och rivningsavfall visar bedömningar att en hög andel, omkring 85 procent, kan vara teoretiskt möjligt att materialåtervinna (se tabell 8.10). Även här varierar dock avfallets sammansättning kraftigt. År 1998 gick omkring 820 kton bygg- och rivningsavfall till deponering och ca 228 kton till förbränning vid avfallsanläggningar. Hur mycket som gick till återvinning är oklart (SCB, se tabell 8.1). Resultat från dialogprojektet Bygga/Bo inom ramen för Miljövårdsberedningens regeringsuppdrag att ta fram strategier för utveckling av ett ekologiskt hållbart näringsliv, tyder på att det finns en potential för minskad deponering och ökad materialåtervinning av bygg- och rivningsavfall (Miljövårdsberedningen, 2000).
Av hushållsavfallet gick nära 1 100 kton, eller 29 procent, till materialåtervinning år 2000 (RVF, se tabell 8.5). Av detta var ca 80 procent sådant avfall som samlades in genom producentansvaret och 20 procent som materialåtervanns i den kommunala avfallshanteringen. Den ökade materialåtervinning som följt av producentansvaret för förpackningar, batterier, tidningspapper, glas och numera också elektroniska artiklar, har bidragit till att den mängd avfall som går till annan avfallsbehandling har stagnerat under senare år, trots ökad total avfallsmängd från hushållen. Bedömningar visar att hushållsavfallet till omkring 45 procent består av fraktioner som lämpar sig för materialåtervinning. Det handlar som papper, kartong, plast, glas, metaller etc. (se tabell 8.8).
Jag bedömer att den praktiska potentialen för materialåtervinning av hushållsavfall kan bedömas till omkring 35 procent. Jämfört med dagens nivå skulle det innebära en ökning motsvarande ca 230 kton vid 2000 års avfallsmängder.
Det pågår också en hel del arbete med att redan vid produktion av varor se till att återvinning och sortering av material kan göras. Samtidigt kompliceras bilden av ökad förekomst av produkter med blandade material av olika metaller, kompositer och plaster som är svåra eller omöjliga att sortera ut i användbara fraktioner.
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
164
Till materialåtervinning får också räknas utsortering av tunga och icke brännbara fraktioner som metaller, betongrester, gipsskivor och dylikt. Jag uppskattar att ca 3 procent (exklusive vatteninnehåll) av det avfall som idag förbränns i avfallsförbränningsanläggningar kan bedömas vara sådant material som skulle kunna sorteras ut.
Min sammantagna bedömning är att potentialen för fortsatt och ökad materialåtervinning är betydande.
Konsekvenser
Ett införande av förbränningsskatt på avfall skulle medföra dels att materialåtervinning i högre grad blir ekonomiskt motiverad och dels att ett ekonomiskt incitament ges att sortera ut tungt, blött och icke brännbart material från det avfall som ska förbrännas.
Skatten skulle medföra ökade renhållningsavgifter för hushåll och företag. För kommuner och företag som lämnar avfall direkt till förbränningsanläggningarna skulle den medföra ökade mottagningsavgifter. Dessa aktörer kan undvika åtminstone en del av kostnadsökningen genom att öka materialåtervinningen.
100 kronor per ton avfall
Styreffekten av en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall torde bli liten, eftersom merkostnader för källsortering och materialåtervinning oftast är större. Utsortering av metaller, betongrester och dylikt före förbränning är redan i dagsläget motiverad både ekonomiskt och miljömässigt. Sådant material är tungt och obrännbart, och träffas därför särskilt hårt av såväl viktbaserade mottagningsavgifter som en viktbaserad skatt. Införande av en förbränningsskatt på avfall skulle således förstärka ett redan befintligt incitament. En ökad utsortering av metaller före förbränning kan ha positiva miljöeffekter och kan även förbättra avsättningsmöjligheterna för t.ex. järnskrot genom att så kallad kopparförgiftning kan undvikas.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
165
400 kronor per ton avfall
Vid en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall bör ökad källsortering hos företag i många fall bli motiverad som en metod att minska kostnaderna för avfallsförbränning. Det som kan bedömas återvinnas är dels tungt material och dels sådant material som kan finna annan användning, eventuellt efter viss upparbetning. Bygg- och rivningsavfall bör vara en fraktion som kan komma att återvinnas i ökad omfattning.
Även avfall från hushåll och företag som samlas in genom producentansvaret och kommunalt ansvar kan komma att insamlas i högre grad. Kommuner ska sträva efter att hålla nere renhållningsavgifterna, och ett sätt att göra det kan vara att på olika sätt underlätta för hushållen att källsortera mer. Detta blir mer motiverat om kostnaden för avfallsförbränningen ökar med 400 kronor per ton avfall.
700 kronor per ton avfall
Vid en förbränningsskatt på 700 kronor per ton avfall blir incitamentet till ökad materialåtervinning starkt. Det blir då ekonomiskt motiverat att i högre grad sortera ut lättare och brännbart material som plast. Det bör kunna medföra att plaståtervinning från företag och hushåll märkbart ökar. Möjligheterna till avsättning för materialet är begränsade. Dessa möjligheter bör samtidigt bli större vid en betydligt högre kostnadsnivå för avfallsbehandlingen.
En hög skattenivå torde i hög grad styra om avfallsfraktioner som är tunga och icke brännbara, även då det kan vara svårt att finna avsättning för dem.
Kvantifiering av effekt på mängder till materialåtervinning
Att kvantifiera den effekt på materialåtervinningen som kan förväntas av en förbränningsskatt på avfall är önskvärt men behäftat med betydande svårigheter. I tabell 6.3 gör jag ett räkneexempel som bygger på de potentialer som redovisas ovan. Detta utgör en grov bedömning som kan ge en fingervisning om vilka mängder som kan påverkas av en förbränningsskatt på avfall. Effekterna kan inte förväntas uppkomma omedelbart efter införande av skatten. En tidsfördröjning på 3–5 år kan vara ett rimligt antagande. Om en
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
166
förbränningsskatt på avfall införs år 2004 skulle effekten uppnås till senast år 2009.
Tabell 6.3: Räkneexempel för uppskattning av ökad materialåtervinning till följd av förbränningsskatt på avfall*
Förbränningsskatt kronor per ton
Utsortering från brännbart kton
Källsortering i företag kton
Källsortering i hushåll kton
Summor kton
100 30 40 0 70
(ca 1 procent av 3 050 kton)
(ca 5 procent mindre deponeras från bygg- och riv, av 820 kton)
(oförändrat)
400 60 160 70 290
(ca 2 procent av 3 050 kton)
(ca 20 procent mindre deponeras från bygg- och riv, av 820 kton)
(från 28 till 30 procent)
700 90 250 250 590
(ca 3 procent av 3 050 kton)
(ca 30 procent mindre deponeras från bygg- och riv, av 820 kton)
(från 28 till 35 procent)
*) Effekten antas uppnås 3–5 år efter skattens införande.
Källa: Egna bedömningar.
Med räkneexemplet i tabell 6.3 som ledning kan en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall bedömas medföra att ca 70 kton avfall materialåtervinns istället för att förbrännas. Vid en skattenivå på 400 kronor per ton avfall blir motsvarande siffra ca 290 kton och vid en skattenivå på 700 kronor per ton avfall ca 590 kton.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
167
6.4.3 Effekt på avfallsmängder som går till biologisk behandling
Potential
Det är biologiskt lättnedbrytbart organiskt material som är lämpligt att kompostera och röta. Näringssammansättningen måste vara sådan att de mikroorganismer som ska bryta ner materialet trivs. För att den framställda komposten och rötresten ska kunna användas i exempelvis odlingar krävs att avfallet var fritt från svårnedbrytbara miljögifter. Sammantaget innebär detta att potentialen för biologisk behandling är mindre än för avfallsförbränning och materialåtervinning.
Allt organiskt avfall som är biologiskt behandlingsbart är i princip också brännbart. Bränslevärdena för det biologiskt lättnedbrytbara avfallet är vanligen betydligt lägre än för typiskt brännbart avfall. Vissa avfallsfraktioner som är lämpliga för biologisk behandling har så låga bränslevärden att de inte kan antändas. De kan dock förbrännas genom inblandning i bränslen.
Av SCB:s avfallsstatistik för år 1998 framgår att den biologiska behandlingen omfattade ca 390 kton avfall vid avfallsanläggningar och ca 250 kton avfall inom industrin (se avsnitt 8.2.2). Sammantaget var det således 640 kton avfall som komposterades eller rötades år 1998.
Hushållsavfall
Plockanalyser visar att omkring 70 procent av hushållsavfallet är teoretiskt möjligt att behandla biologiskt (se tabell 8.8). Räknas andelen papper och kartong bort, hamnar man på runt 45 procent. Potentialen för biologisk behandling för hushållsavfall kan bedömas vara 1 650–1 750 kton per år på lång sikt. Det kan jämföras med att den mängd hushållsavfall som gick till biologisk behandling år 2000 var 360 kton (se tabell 8.5).
Kommunernas mer eller mindre fasta planer på utbyggnader av biologisk behandling av avfall motsvarar en kapacitetsökning om ca 500 kton till någon gång mellan 2005 och 2008, jämfört med 1998 års nivå (Profu, 2001a). Läggs denna ökning till befintlig mängd summerar det till ca 900 kton avfall till biologisk behandling år 2005–2008. Konsulten framhåller dock att detta får ses som en
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
168
mycket optimistisk prognos eftersom planerna i de flesta fall inte är beslutade och osäkerheten uppges vara förhållandevis stor.
Annat avfall
Förutom hushållsavfallet finns betydande avfallsmängder från verksamheter, park och trädgård, samt slam från avloppsreningsverk som kan behandlas biologiskt. Större delen av slammet från avloppsreningsverk behandlas idag genom rötning för att hygienisera och minska vattenmängden i slammet. Den mängd behandlat och obehandlat slam som deponerades år 1998 uppgick till ca 700 kton. Från år 2005 ska deponeringen av detta upphöra.
Därtill behandlas jordbruksavfall biologiskt, men det ingår inte av avfallsstatistiken utan utgör snarare en integrerad del i jordbruket.
Konsekvenser
Utan ändrade styrmedel till förmån för biologisk behandling kan en betydande del av befintliga planer på utbyggd biologisk behandlingskapacitet komma att stanna på planeringsstadiet. Det beror bl.a. på svårigheter med kvalitetssäkring och avsättning. Det beror också på höga kostnader då biologiska metoder ska byggas ut på ett sådant sätt att de kan motiveras ur miljösynpunkt.
Om en förbränningsskatt på avfall införs blir det dyrt att blanda in slam från avloppsreningsverk, som till största delen består av vatten, i det avfall som ska förbrännas. En förbränningsskatt på avfall medför ett ökat incitament till att finna annan avsättning för slammet som t.ex. täckningsmaterial eller jordförbättringsmedel. Det kan noteras att slam från avloppsreningsverk inte förbränns i någon nämnvärd utsträckning idag och att det skulle krävas en långtgående avvattning för att slammet ska kunna ses som ett bränsle.
Jag har utgått ifrån den trend för biologisk behandling av hushållsavfall på avfallsanläggningar som funnits mellan åren 1994 och 2000. Om denna ökning skulle fortgå så skulle ökningen vara ca 28 kton avfall per år. I takt med att de avfallsströmmar som passar bäst till biologisk behandling tas om hand torde ökningen av den biologiska behandlingskapaciteten avta. Samtidigt innebär deponerings-
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
169
förbuden och avfallspolitiken i övrigt att kraven på ökad behandlingskapacitet är stora.
Jag har antagit en underliggande ökning med 20 kton per år under perioden 2000–2006. Observera att detta antagande gäller den biologiskt behandlade avfallsmängden vid avfallsanläggningar.
100 kronor per ton avfall
En förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall gör att kostnadsskillnaden mellan förbränning och rötning minskar. Reaktorrötning med gasutvinning av biologiskt lättnedbrytbart avfall, exempelvis från restaurang- och storkök, förblir dock ett väsentligt dyrare alternativ. Det är därför mindre troligt att omfattningen av sådan rötning skulle påverkas av en sådan skatt.
Enkel kompostering blir däremot mer intressant som alternativ ur ekonomisk synpunkt. Så är det redan idag, och en låg förbränningsskatt på avfall skulle innebära en förstärkning av det förhållandet.
Jag uppskattar att ytterligare 100 kton avfall skulle gå till biologisk behandling som en följd av en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall. Denna effekt beräknas uppnås ca 4–5 år efter införandet av skatten.
400 kronor per ton avfall
Vid en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall blir kompostering ett starkt alternativ. Även tunnelkompostering kan då uppnå kostnadstäckning vid de mottagningsavgifter som kan tas ut i konkurrens med förbränning. Även för reaktorrötning med gasutvinning kan kostnadstäckning från mottagningsavgifter bli tillräckligt hög för att en viss utbyggnad ska bli aktuell.
Jag uppskattar att 500 kton avfall, utöver den underliggande ökningen, skulle gå till biologisk behandling som en följd av en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall. Effekten kan förväntas uppnås efter ca 4–5 år efter skattens införande. Det innebär att de nuvarande, mer eller mindre konkreta, planer som finns på utbyggnad av biologisk behandling i kommunerna kommer att förverkligas.
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
170
Totalt, inklusive den nuvarande underliggande trenden, kommer ca 1 050 kton avfall behandlas biologiskt år 2008, om skatten införs år 2004. Det kan jämföras med att potentialen för hushållsavfall har bedömts till 1 650–1 750 kton.
700 kronor per ton avfall
Vid en förbränningsskatt på 700 kronor per ton avfall uppkommer ett starkt ekonomiskt incitament att öka den biologiska behandlingen. Det bör medföra att biologisk behandling utöver de nuvarande planerna kommer till stånd.
Det kan också medföra att biologisk behandling utnyttjas som metod att minska mängden avfall som behöver deponeras eller förbrännas. Det ger också ett starkt incitament att försöka finna användning på annat håll av kompost och rötrest som inte duger till jordförbättringsmedel inom jordbruk. Här finns således en risk för suboptimering ur miljösynpunkt, eftersom biologisk behandling då kan medföra att miljöstörande ämnen sprids i större omfattning i miljön än om materialet istället förbränns i en avfallsförbränningsanläggning.
För att undvika en sådan suboptimering kan det vara bättre att på lämpligt sätt stimulera kvalitetssäkring och avsättning av biogas, rötrester och komposter vid en lägre skattenivå. Ett alternativ kan naturligtvis vara att införa reglering vid en hög skattenivå som försvårar en miljömässigt mindre lyckad användning av biologisk behandling.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
171
Kvantifiering av effekt på mängder till biologisk behandling
I tabell 6.4 sammanfattas de effekter som uppskattas följa av att en förbränningsskatt på avfall införs år 2004, inräknat en underliggande trend på 20 kton per år från år 2000 och framåt.
Tabell 6.4: Uppskattade mängder till biologisk behandling vid avfallsanläggningar med och utan förbränningsskatt på avfall som införs år 2004, kton avfall.
2000 2002 2004 2006 2008
Ökning 20 kton per år 2000–2008
392 430 470 510 550
100 kr/ton, 100 kton över trend
560 650
400 kr/ton, 500 kton över trend
710 1 050
700 kr/ton, 800 kton över trend
810 1 350
Källa: Egna beräkningar.
6.4.4 Mina bedömningar och slutsatser
En skatt på avfall som förbränns kan förbättra de ekonomiska förutsättningarna för biologisk behandling och materialåtervinning av avfall. Däremot bedöms effekten på uppkomst av avfall som liten.
Jag uppskattar att en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall medför en ökning av biologisk behandling med ca 100 kton per år efter ca 5 år. Materialåtervinningen bedöms öka med 70 kton per år efter 3–5 år. I första hand torde fraktioner som kan få annan avsättning eller som är tunga och obrännbara sorteras ut. De mottagningsavgifter som kan tas ut för tunnelkompostering och reaktorrötning bedöms inte kunna täcka kostnaderna för dessa behandlingsmetoder.
En skattenivå på 400 kronor per ton avfall uppskattas ge en större effekt. Biologisk behandling bedöms öka med ca 500 kton efter ca 5 år och materialåtervinning med ca 300 kton per år, efter 3–5 år. Vid denna skattenivå bedöms tillräckligt höga mottagningsavgifter kunna tas ut vid tunnelkompostering för att täcka kostnaderna. Reaktorrötning kan uppnå hög grad av kostnadtäckning.
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
172
I detta fall kan biologisk behandling i stort sett likställas med avfallsförbränning ekonomiskt sett. Effekten bör då bli att miljökrav, tekniska krav etc. blir styrande för val av behandlingsmetod.
Jag uppskattar vidare att en förbränningsskatt på 700 kronor per ton avfall medför en ökning av biologisk behandling med ca 800 kton per år efter ca 5 år. Effekten på materialåtervinning uppskattas till en ökning med ca 590 kton per år efter 3–5 år. Ett ekonomiskt incitament att undvika avfallsförbränning uppkommer, vilket kan medföra suboptimering ur miljösynpunkt.
6.5 Konsekvenser för avfallsförbränning samt energi- och värmeförsörjningen
Här diskuteras vilka effekter en förbränningsskatt på avfall kan få på de mängder avfall som går till avfallsförbränning och de energimängder som levereras till energisystemet från avfallssystemet. Det är främst värme till fjärrvärmenäten som produceras från avfallsförbränning i sådan omfattning att det påverkar energi- och värmeförsörjningen.
6.5.1 Utbyggnad av nya avfallsförbränningsanläggningar
Det får förmodas att nya avfallsförbränningsanläggningar endast byggs då tillräckliga mängder avfall under lång tid kan garanteras och då ett tillräckligt stort fjärrvärmenät finns att tillgå året runt. Som diskuterades i avsnitt 6.3.1 kan den ökade kostnad som en förbränningsskatt på avfall innebär påverka takten med vilken ny avfallsförbränningskapacitet byggs.
I tabell 6.5 sammanfattas de effekter som en förbränningsskatt på avfall bedöms ha på planerad utbyggnad av avfallsförbränning. En förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall bedöms innebära minskad deponering och påverkar inte den planerade utbyggnaden av avfallsförbränning. Vid en skattenivå på 400 kronor per ton avfall fås en något mindre ökning av avfallsförbränningen, vilket sannolikt utgör de mest osäkra projekten. Vid skattenivån 700 kronor per ton avfall erhålls också en omfattande utbyggnad av avfallsförbränning, dock inte lika stor omfattning som nu planeras.
I tabellen har också beräknats vilken energimängd avfallsförbränningen skulle ge, i huvudsak i form av värme till fjärrvärmenät.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
173
Därtill har beräknats den ökning av annan energitillförsel som krävs för att ersätta utebliven utbyggnad av avfallsförbränning. Denna tillförsel torde i första hand bestå av biobränsleeldning.
Tabell 6.5: Uppskattade effekter på utbyggnad av avfallsförbränning av förbränningsskatt på avfall som införs 2004
Förbränningsskatt
2003 kton
2006 kton
2009 kton
Ökning 2003–2009
kton
Energi-
mängd
GWh
Annan tillförsel
GWh
0 kr/ton 2 550 3 050 4 680 2 130 5 430
0
100 kr/ton
3 050 4 680 2 130 5 430
0
400 kr/ton
3 050 4 530 1 980 5 060 370
700 kr/ton
3 050 3 940 1 390 3 550 1 880
Källa: Egna bedömningar. Avser kommunala och privata avfallsanläggningar.
De bedömda effekterna diskuteras mer ingående i det följande.
100 kronor per ton avfall
Vid en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall har uppskattats att ca 100 kton avfall går till biologisk behandling och ca 70 kton avfall går till materialåtervinning istället för deponering. Omfattningen av avfallsförbränning bedöms inte påverkas.
400 kronor per ton avfall
Vid en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall uppskattas att avfallsförbränningen byggs ut till totalt 4 540 kton. Det innebär att ca 370 GWh värme behöver tillföras i fjärrvärmesystemen från andra energikällor än avfallsförbränning jämfört med den större utbyggnaden av avfallsförbränning som bedöms bli fallet utan skatt.
Med hänsyn till osäkerheten i de olika skattningarna och den relativa storleken på den förändring som beräknats, får effekten på energiförsörjningen bedömas som både liten och osäker.
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
174
700 kronor per ton avfall
Vid en hög förbränningsskatt på 700 kronor per ton avfall har jag skattat att avfallsförbränningen byggs ut till en total kapacitet för 3 943 kton avfall. Ökningen av den värmemängd som kommer från avfallsförbränning blir då ca 3 500 GWh. Det är ca 1 900 GWh lägre än vad som skulle ha fåtts utan förbränningsskatt på avfall. Denna mellanskillnad kommer då att täckas med andra energikällor som spillvärme, el i värmepumpar och biobränslen.
6.5.2 Utnyttjande av befintliga avfallsförbränningsanläggningar
Det är förhållandevis dyrt att bygga avfallsförbränningsanläggningar. När investeringen är gjord bör den av ekonomiska skäl utnyttjas. Eftersom det går att ta betalt för att ta emot avfall, och andra avfallsbehandlingsalternativ till stor del inte finns att tillgå, är det med stor sannolikhet mest ekonomiskt att fortsätta bränna avfall även vid en hög förbränningsskatt på avfall.
Det går att bränna andra bränslen i avfallsförbränningsanläggningar om det alternativa bränslet är rimligt lika det avfallsbränsle som pannan är anpassad för, i fukthalt, storlek och konsistens. Andra bränslen kostar emellertid pengar och är därför ett ekonomiskt betydligt sämre alternativ än avfall i avfallsförbränningsanläggningar.
En förbränningsskatt på 100, 400 eller 700 kronor per ton avfall skulle inte förändra dessa förhållanden. Det får därför antas att skatten inte påverkar utnyttjandet av befintliga avfallsförbränningsanläggningar.
När det gäller samförbränning av avfall och andra bränslen är förhållandet likartat. Så länge skatten kan tas ut på mottagningsavgifterna bör inte samförbränningen påverkas av förbränningsskatten på avfall.
6.5.3 Total elproduktion
Som diskuteras i kapitel 13 kan en utbyggnad av avfallsbaserad fjärrvärme tränga undan en del av potentialen för elproduktion i kraftvärmeverk. Det beror på att elutbytet kan vara lägre vid avfallsförbränning än i annan kraftvärmeproduktion.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
175
Samtidigt vet vi att den befintliga möjligheten till kraftproduktion i kraftvärmeverk utnyttjas till en mindre del beroende på ett förhållandevis lågt elpris. Vid högre elpris kommer det däremot i ökande grad att utnyttjas.
Avfall produceras året om och måste då tas om hand för behandling. Behandlingen bekostas i hög grad av mottagningsavgifterna. Det kan därför vara motiverat att sälja el från avfallsbaserade kraftvärmeverk året runt, även sommartid till ett förhållandevis lågt elpris. Förutsättningen är att åtminstone den rörliga kostnaden för elgenerering täcks. Varje inkomst mildrar behovet att ta ut höga mottagningsavgifter. Avsikten med det avfallsbaserade kraftvärmeverket är ju i första hand att behandla så stora mängder avfall som möjligt. Det avfallsbaserade kraftvärmeverket kan därför komma att producera lika mycket el som andra kraftvärmeverk, även om att alfavärdet är lägre.
En rimlig slutsats är därför att en förbränningsskatt på 100, 400 eller 700 kronor per ton avfall har en marginell effekt på den totala kraftproduktionen.
6.5.4 El- och värmeproduktion med andra bränslen
Huvudalternativet till utbyggnad av avfallsbaserade kraftvärmeverk är utbyggnad av biobränsleeldade kraftvärmeverk. Därför skulle en något mindre utbyggnad av avfallsbaserade kraftvärmeverk skapa större utrymme för biobränsleeldade sådana.
De här gjorda bedömningarna innebär att en förbränningsskatt på 400 eller 700 kronor per ton avfall medför ökad utbyggnad av biobränsleeldade värme- och kraftvärmeverk jämfört med vad som skulle bli fallet utan skatt. De energimängder som är aktuella är 370 och 1 880 GWh för respektive skattenivå. Detta redovisas också i tabell 6.5.
6.5.5 Mina bedömningar och slutsatser
Jag bedömer att styreffekterna av en förbränningsskatt på 100 och 400 per ton avfall är otillräckliga för att i väsentlig grad påverka energiförsörjningen. Vid 400 kronor per ton avfall dämpas dock utbyggnadstakten eftersom det blir ekonomiskt motiverat att annan avfallsbehandling i högre grad också tas tillvara.
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
176
Vid en skattenivå på 700 kronor per ton avfall uppskattar jag att utbyggnadstakten blir väsentligt lägre till följd av att ett ekonomiskt incitament till att undvika avfallsförbränning uppkommer. Avfallsförbränningen kommer ändå byggas ut, men till en lägre nivå.
6.6 Konsekvenser för bristen på behandlingskapacitet för avfall
För närvarande råder brist på behandlingskapacitet för utsorterat brännbart avfall. Sådant avfall får inte deponeras. När deponeringsförbudet för organiskt avfall införs den 1 januari 2005 kommer behovet av behandlingskapacitet öka ytterligare. En farhåga som lyfts fram är att en skatt på avfall som förbränns skulle kunna påverka utbyggnaden av behandlingskapacitet negativt.
Bristen på behandlingskapacitet för avfall som omfattas av deponiförbuden bedöms uppgå till ca 1 200 kton år 2002 och 2 900 kton år 2006 om inte behandlingskapaciteten byggs ut och om avfallsmängden växer med 2 procent per år (Profu 2001a).
I bedömningarna förutsätts att skatt på avfall som förbränns införs 1 januari 2004.
6.6.1 100 kronor per ton avfall
En förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall bedöms medföra ökad biologisk behandling och materialåtervinning. Deponering minskas och utsortering av tunga fraktioner vid avfallsförbränning ökar.
Den mängd utsorterat brännbart avfall som går till avfallsförbränning och utbyggnaden av avfallsförbränning bedöms däremot inte påverkas i någon betydande omfattning. Det beror på att det råder fortsatt brist på behandlingskapacitet för avfall som omfattas av deponiförbuden. Det beror också på att avfallsförbränning, trots skatten, är det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet för sådant avfall. Den ökade kostnad som uppstår bedöms kunna tas ut genom ökade mottagningsavgifter. För avfallslämnaren är detta en relativt liten kostnad och andra alternativ är antingen dyrare eller obefintliga.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
177
Konsekvensen är att den sammanlagda behandlingskapaciteten för avfall som inte får deponeras ökar. Ökningen bedöms till 100– 150 kton avfall. Det innebär att en viss kapacitetsbrist troligen kommer att finnas kvar när förbudet att deponera organiskt avfall införs 2005 och även ett antal år därefter.
6.6.2 400 kronor per ton avfall
Vid en skattenivå på 400 kronor per ton avfall bedöms biologisk behandling öka med ca 500 kton och materialåtervinning med ca 300 kton per år inom 3–5 år efter skattens införande. Utbygganden av kapaciteten för avfallsförbränning uppskattas för perioden 2004– 2009 bli 1 990 kton avfall (tabell 6.5), eller 140 kton lägre än vad som skulle vara fallet utan en förbränningsskatt på avfall.
Konsekvensen av beräkningarna är att behandlingskapaciteten ökar tillräckligt mycket för att kapacitetsbristen helt ska upphöra till år 2008 om förbränningsskatten på avfall införs år 2004.
6.6.3 700 kronor per ton avfall
En skattenivå på 700 kronor per ton avfall uppskattas medföra att biologisk behandling ökar med ca 800 kton och materialåtervinning med ca 590 kton avfall. Ytterligare utbyggnad av avfallsförbränning uppskattas till ca 1 390 kton avfall, eller ca 740 kton mindre än utan förbränningsskatt på avfall.
6.6.4 Mina bedömningar och slutsatser
Jag bedömer att en förbränningsskatt på 400 eller 700 kronor per ton avfall medför minskad utbyggnad av avfallsförbränning om den införs innan behandlingskapaciteten för avfall som omfattas av deponeringsförbuden är fullt utbyggd. En förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall bedöms däremot inte påverka utbyggnaden av avfallsförbränning.
En viktig förutsättning för denna bedömning är att deponeringsförbuden för utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall genomförs. Om deponeringsförbuden inte är tillräckligt starka finns risk för att avfallet istället deponeras. Då blir utbyggnaden av avfallsförbränning mindre. Kapacitetsbristen kommer då att bestå
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
178
och dispensdeponering fortsätta. Jag utgår dock från att tillräckliga styrmedel kommer att införas för att tillse att deponeringsförbuden genomförs.
Min bedömning är att en förbränningsskatt på 100 eller 400 kronor per ton avfall bör medföra ökad total behandlingskapacitet och att kapacitetsbristen därigenom snabbare kan försvinna. Med en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall beräknar jag att full behandlingskapacitet för avfall som omfattas av deponiförbuden uppnås år 2008.
Vid en hög förbränningsskatt på 700 kronor per ton avfall ökar dock risken för att deponeringsförbuden inte kan genomföras fullt ut på grund av ökad tveksamhet i att investera i ny avfallsförbränningskapacitet. Det ekonomiska incitamentet att söka andra lösningar blir så starkt att planering och investering i ny behandlingskapacitet fördröjs. Det finns också en risk för att en så hög skatt uppfattas som en signal om att avfallsförbränning bör undvikas även då detta är en miljömässigt lämplig behandlingsmetod.
6.7 Konsekvenser för införsel av avfall från utlandet till svenska avfallsförbränningsanläggningar
Införsel av avfall till svenska avfallsförbränningsanläggningar medför minskad behandlingskapacitet för svenskt avfall. Det kan försvåra bristen på behandlingskapacitet för brännbart avfall. För närvarande är detta inte något problem, men tilltagande kapacitetsbrist till följd av en skärpt miljöpolitik även i andra länder, innebär att en sådan utveckling inte kan uteslutas.
År 2000 kom de huvudsakliga mängderna utländskt avfall som fördes in till Sverige från Norge, Danmark, Nederländerna och Tyskland. Som framhållits i kapitel 5 och som mer ingående redovisas i bilaga 3 till betänkandet, finns det betydande drivkrafter i dessa länder att transportera avfall till förbränning i Sverige. Mottagningsavgifterna är lägre i Sverige och det råder i flertalet av länderna brist på behandlingskapacitet.
Av tabell 6.6 framgår hur mottagningsavgifterna skulle förändras av förbränningsskatt på avfall i Sverige jämfört med de fyra studerade länderna. Högre mottagningsavgifter än det ansatta svenska värdet har fetmarkerats.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
179
Tabell 6.6: Mottagningsavgifter för avfall till avfallsförbränning i olika länder vid olika nivåer av förbränningsskatt på avfall i Sverige
Förbränningsskatt på avfall
0 kr/ton 100 kr/ton 400 kr/ton 700 kr/ton
Sverige, ansatt värde 2005
500
600 900
1 200
Tyskland, genomsnitt 2001
1 280
1 280
1 280
1 280
Holland, genomsnitt 2001
830
830
830
830
Danmark, genomsnitt 2001
720
720
720
720
Norge, genomsnitt 2001
900
900
900
900
Källa: Profu, bilaga 3 till betänkandet samt egna bedömningar.
En förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall medför att det ekonomiska incitament som lägre mottagningsavgifter i Sverige utgör, försvinner i Nederländerna, Danmark och Norge. Vid 700 kronor per ton försvinner incitamentet även för Tyskland. I Tyskland samförbränns dock betydande mängder avfall till väsentligt lägre mottagningsavgifter.
Det mesta av det avfall som förts in till Sverige har dock inte gått till avfallsanläggningar utan till värmeverk. Avfallet har till största delen haft en sådan kvalitet att det inte har behövts föras till avfallsförbränningsanläggningar.
6.8 Konsekvenser för miljöpåverkan
Inom miljöpolitiken gäller 15 miljökvalitetsmål, som beskriver den kvalitet och det tillstånd för den svenska miljön som är långsiktigt hållbar. Miljöpåverkan från avfallshanteringen berör flertalet av dessa mål. I första hand berörs målen Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Begränsad klimatpåverkan.
Inom avfallspolitiken utgör den så kallade avfallshierarkin en tumregel för hur miljöpåverkan från avfallshanteringen ska kunna minskas. Avfallshierarkin innebär att uppkomst av avfall i möjligaste mån ska undvikas och att det avfall som ändå uppkommer ska
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
180
vara så fritt från miljö- och hälsostörande ämnen som möjligt. Vid avfallsbehandling bör materialåtervinning prioriteras när det är miljömässigt motiverat. I andra hand ska energi utvinnas från avfall. Deponering av avfall ska undvikas.
Jag har bedömt att en förbränningsskatt på avfall medför att biologisk behandling och materialåtervinning ökar. Det innebär att deponering av avfall minskar snabbare än vad som annars skulle vara fallet. Utbyggnaden av avfallsförbränning bedöms fortsätta, men blir totalt sett lägre vid en förbränningsskatt på 400 och 700 kronor per ton avfall.
Tabell 6.7 Bedömda förändringar i avfallsbehandling till följd av förbränningsskatt på avfall
Förbrännings-
skatt kr/ton
avfall
Ökad biologisk behandling kton avfall
Ökad materialåtervinning kton avfall
Minskad deponering kton avfall
Minskad
avfallsför-
bränning
kton avfall
100
100
70
170
0
400 500 290 650 140 700 800 590 650 740
Källa: Egna beräkningar. Avrundade värden.
Sammantaget innebär detta att behandlingskapaciteten för sådant avfall som inte får deponeras totalt sett blir större. Förbränningsskatten på avfall medför att materialåtervinningen blir något högre och energiutvinningen något mindre från avfall.
Detta medför mindre miljöpåverkan av flera skäl:
 Deponering är generellt sett den mest miljöpåverkande behand-
lingsmetoden. Deponering innebär att material och energitillgångar förloras och att istället uttag av naturresurser blir högre. Uttag av naturresurser kan påverka miljö och hälsa på en rad negativa sätt. Deponier ger också upphov till betydande emissioner till luft, mark och vatten som kan skada hälsa och miljö.
 Biologisk behandling ger förutsättningar för återvinning av växt-
näring och humus. Effektivare resursanvändning medför mindre miljöbelastning. Utvinning av biogas vid biologisk behandling ersätter miljöpåverkande fossila bränslen.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
181
 Materialåtervinning medför också en effektivare resursanvändning
och minskad exploatering av naturresurser. Såväl material- som energivinsterna kan vara betydande.
Det är emellertid svårt att kvantifiera miljöeffekterna av de bedömda förändringarna av avfallshanteringen. Det beror på att förändringar i avfallshanteringen påverkar betydande delar av samhället under lång tid. Komplexiteten är stor. De systemanalyser som finns att tillgå ger en viss vägledning, men de visar också att lokala och regionala förhållanden i hög grad påverkar utfallet. Olika systemanalyser ger också i flera fall skilda resultat. Antaganden om tillgänglig teknik, teknikutveckling, prisrelationer och systemavgränsningar påverkar i hög grad utfallet. De systemanalyser som finns att tillgå avser dessutom endast vissa miljöaspekter, och är således inte heltäckande.
I kapitel 12 redovisas vissa systemanalyser av en del miljöpåverkande utsläpp. Där görs också grova beräkningar för att bedöma vilken påverkan en förbränningsskatt på avfall kan ha på vissa av dessa utsläpp. De utsläpp som därvid studerats är klimatpåverkande gaser, lättflyktiga kolväten, kväveoxider och påverkan på övergödning av vattenmiljöer. Beräkningsexemplen visar att de förändringar av miljöpåverkande utsläpp som kan förväntas till följd av en förbränningsskatt på avfall i dessa fall är små jämfört med de totala utsläppen i landet. Ställt i förhållande till de totala utsläppen från avfallshanteringen kan minskade emissioner främst uppnås genom minskad deponering. Förändringarna är små och på ett generellt plan osäkra för dessa emissioner om avfallsförbränning ersätts med biologisk behandling.
Skatt på avfall syftar till att motverka en rad emissioner till luft, vatten och mark. Ett annat viktigt syfte är att effektivisera resursanvändningen. Om skatten fördelas på dessa olika emissioner och miljöpolitiska mål, i en jämförande analys med andra miljöskatter och ambitionsnivåer i miljöpolitiken, blir andelen för varje miljöfaktor liten.
Min bedömning är att en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall i sig ger förhållandevis små effekter på avfallsbehandlingens sammansättning och utformning. Tillsammans med andra styrmedel som också verkar för ökad materialåtervinning när så är miljömässigt motiverat, kan en sådan skatt ändå ge ett verksamt bidrag till att minska miljöpåverkan från avfallssystemet.
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
182
Vid en skattenivå på 400 kronor per ton avfall bedömer jag att en förbränningsskatt på avfall ger ett ekonomiskt incitament till att minska avfallssystemets miljöpåverkan ytterligare. Särskilt på längre sikt och i samverkan med andra styrmedel som verkar i samma riktning bör en sådan skatt kunna medverka till att den miljömässigt bästa avfallsbehandlingsmetoden utnyttjas för betydande delar av det uppkomna avfallet. En förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall utgör en ambitionsnivå i miljöpolitiken som förefaller vara i nivå med vad som är relevant i övrigt miljöpolitik fram till 2010.
En förbränningsskatt på 700 kronor per ton avfall kan teoretiskt sett ge en större positiv miljöeffekt genom att göra mer långtgående materialåtervinning och biologisk behandling ekonomiskt motiverade. Men bedömningen kompliceras av att en så pass hög skattenivå kan ge ett ekonomiskt incitament till att undvika avfallsförbränning även då metoden är bäst ur miljösynpunkt.
6.9 Inpassning av skatt på avfall som förbränns i energi- och miljöbeskattningen
6.9.1 Skattens karaktär ur skattesynpunkt
En förbränningsskatt på avfall kan ses som en miljörelaterad skatt som syftar till att bidra till uppfyllande av miljömål om ökad materialåtervinningen från avfall och minskad uppkomst av avfall.
En skatt på avfall som förbränns är i den meningen en parallell med dagens skatt på avfall som deponeras. Även för dagens avfallsskatt är en del av syftet att öka materialåtervinningen och minska uppkomsten av avfall. Dagens avfallsskatt syftar dock också till att öka energiutvinning från avfall. En förbränningsskatt på avfall skulle i viss utsträckning motverka det syftet.
En förbränningsskatt på avfall skiljer sig däremot från dagens avfallsskatt i vissa andra avseenden. Deponering av avfall är ur miljösynpunkt i regel ett sämre alternativ för brännbart och organiskt avfall än förbränning med energiutvinning, biologisk behandling och materialåtervinning. Avsikten med dagens avfallsskatt är således att minska deponeringen. En förbränningsskatt på avfall, däremot, skulle inte syfta till att minska avfallsförbränningen utan snarare till att också se till att också andra och dyrare avfallsbehandlingsmetoder i högre grad utvecklas och utnyttjas. Det samman-
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
183
hänger med att avfallsförbränning med långtgående energiutvinning och höga miljökrav ur miljösynpunkt är nära likvärdig med väl fungerande biologisk behandling och även viss materialåtervinning för stora delar av de aktuella avfallsmängderna.
Skatten förutsätts tas ut på den avfallsmängd som behandlas genom förbränning. Förbränningsskatten på avfall är således ingen beskattning av förbränningen i sig eller på själva energiutvinningen. Liksom skatten på avfall som deponeras träffar dock skatten på avfall som förbränns material med energiinnehåll och påverkar i vissa avseenden, liksom energibeskattningen, energianvändningen. Därmed påverkas också energibeskattningen.
6.9.2 Konsekvenser i förhållande till befintlig energibeskattning
100 kronor per ton avfall
En förbränningsskatt på avfall på 100 kronor per ton avfall beräknas medföra att ca 100 kton biologiskt lätt nedbrytbart avfall förs till biologisk behandling istället för att deponeras. Energianvändningen påverkas inte av detta.
Som visats i kapitel 5 och närmare redovisas i kapitel 14, medför beskattningen av fossila bränslen i fjärrvärmeproduktion att värmeintäkterna för avfallsförbränning blir högre än vad de annars skulle vara. Den intäktshöjande effekten beräknas till 113 kronor per ton avfall för värmeverk och 101 kronor per ton avfall för kraftvärmeverk. En förbränningsskatt på avfall på 100 kronor per ton avfall skulle därmed kunna anses ta bort den intäktshöjande effekt som den nuvarande energibeskattningen medför.
Blandat hushållsavfall som går till avfallsförbränning innehåller 10–15 procent plast och annat avfall med fossilt ursprung. Om en koldioxidskatt skulle läggas på avfall med 15 procent fossilt innehåll, skulle den vid 2002 års skattenivå vara 77 kronor per ton avfall. Om dessutom samma energiskatt som tas ut på kol också skulle tas ut på den fossila delen i hushållsavfallet motsvarar det 18 kronor per ton avfall i ett värmeverk och 9 kronor per ton avfall i ett kraftvärmeverk. Om det fossila innehållet i hushållsavfall skulle beskattas lika som fossila bränslen i fjärrvärmeproduktion motsvarar det en förbränningsskatt på 95 eller 86 kronor per ton avfall.
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
184
En förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall skulle därmed innebära att det fossila innehållet i blandat hushållsavfall beskattas i motsvarande grad som andra fossila bränslen vid förbränning.
400 kronor per ton avfall
Enligt de bedömningar som gjort tidigare i det här kapitlet, skulle en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall innebära att ca 370 GWh mindre energi skulle produceras genom avfallsförbränning än vad som annars skulle vara fallet.
Som visats i kapitel 5 och närmare redovisats i kapitel 14 är värmeintäkterna från värmeproduktion till fjärrvärmenät från avfallsförbränning ca 400 kronor per ton avfall, vid en värmeintäkt på 14 öre per kWh. Värmeintäkten beror bl.a. på total verkningsgrad och på andelen elproduktion.
En förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall skulle därmed i stort sett motsvara intäkterna från värmeproduktionen i avfallsförbränningen. En sådan förbränningsskatt på avfall överstiger således vad som kan motiveras som en intäktshöjande effekt av energibeskattningen på bränslen i fjärrvärmeproduktion.
Eftersom brännbart hushållsavfall till ca 80 procent är biobränsle innebär en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall att även biobränsleinnehållet i avfallet beskattas. Biobränslen i värmeproduktion omfattas inte av energibeskattning. Det får anses vara inkonsekvent att biobränsle i ena fallet beskattas men i andra fallet inte. Skälet till en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall kan således inte vara att öka likställigheten mellan olika bränslen i energibeskattningen.
Däremot kan skälet tänkas vara att öka likställigheten mellan olika behandlingsformer inom avfallshanteringen. Då måste också hänsyn tas till vilka intäkter som erhålls från andra behandlingsformer än avfallsförbränning.
700 kronor per ton
Den högre skattenivån på 700 kronor per ton avfall har uppskattats medföra att ca 1 880 GWh värme behöver produceras på annat sätt än genom avfallsförbränning, jämfört med vad som skulle varit fallet utan förbränningsskatt på avfall eller andra nya styrmedel.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
185
Ur skattehänseende skulle därmed hushållsavfall som förbränns beskattas betydlig hårdare än andra bränslen i fjärrvärmeproduktion, om hänsyn tas till andelen fossilt innehåll. En förbränningsskatt på 700 kronor per ton avfall motsvarar lite drygt den sammanlagda energi-, koldioxid- och svavelbeskattningen för kol i värmeproduktion. Avfallsförbränning ger emellertid betydligt lägre utsläpp av kol- och svaveldioxid än vad koleldning gör.
6.9.3 Konsekvenser i förhållande till grön skatteväxling och reformerad energibeskattning
En grön skatteväxling påbörjades år 2001. Denna har bl.a. inneburit höjd koldioxidskatt.
Den gröna skatteväxlingen utreddes av Skatteväxlingskommittén (SOU 1997:11). Förutom den nu påbörjade skatteväxlingen, som i sina huvuddrag följer kommitténs förslag, utreddes en reformerad modell för energibeskattningen. Den modellen har utvärderats i en departementspromemoria (Ds 2000:73). I den senare konsekvensbedöms ett konkret exempel där, för värmeproduktionens del, energiskatten på bränslen tas bort, koldioxidskatten halveras och en värmeskatt på 1,5 öre per kWh införs i konsumentledet. Skatteväxlingskommitténs förslag och utvärderingen i departementspromemorian beskrivs närmare i kapitel 14.
Jag har här att utreda konsekvenserna av en förbränningsskatt på avfall i den utvärderade skattemodellen.
Inpassning av skatt på avfall som förbränns i den utvärderade energiskattemodellen
I den utvärderade skattemodellen tas 50 procent koldioxidskatt och svavelskatt ut på bränslen i värmeproduktion. Energiskatt tas istället ut på värme i konsumtionsledet.
Förbränningsskatten på avfall antas tas ut i produktionsledet. Skatten är en miljörelaterad skatt vars syfte är att skapa ekonomiska förutsättningar för att även biologisk behandling och materialåtervinning utvecklas och utnyttjas. För att detta ska vara möjligt måste skatten träffa avfallsförbränningen så att kostnaden för denna ökar till en nivå där andra mer kostnadskrävande avfallsbehandlingsmetoder blir mer konkurrenskraftiga.
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
186
Koldioxidskatt och svavelskatt är direkt relaterade till emissioner av koldioxid och svaveldioxid som är gaser som har miljöpåverkan. Förbränningsskatten på avfall har, enligt den utformning som antas här, inte någon direkt relation till sådana specifika utsläpp, utan relateras istället till mer allmänna miljömål om att öka materialåtervinning från avfall och minska mängden uppkommet avfall.
Enligt Skatteväxlingskommittén som tagit fram modellen för reformerad energibeskattning kan denna kompletteras med andra miljörelaterade skatter än koldioxidskatt och svavelskatt. Där framhålls bl.a. att den nuvarande kärnkraftsskatten, som inte är direkt relaterad till specifika emissioner utan till mer allmänna miljö- och energipolitiska mål och beslut, kan inpassas i modellen.
Mot bakgrund av Skatteväxlingskommitténs uppfattning att deras energiskattemodell kan kompletteras med andra miljörelaterade skatter, ser jag ingen direkt motsättning mellan deras modell och införandet av en förbränningsskatt på avfall av det slag som här diskuteras.
Den utvärderade modellens effekt på avfallsförbränning
Den ökade kostnad som förbränningsskatten på avfall medför förutsätts tas ut på mottagningsavgifterna på det avfall som förbränns.
Det innebär att förbränningsskatten på avfall inte påverkar energibeskattningen i den utvärderade modellen till reformerad energibeskattning.
Däremot påverkar den förändrade energibeskattningen i modellen mottagningsavgifterna till avfallsförbränning. Borttagandet av energiskatten och halveringen av koldioxidskatten på bränslen i värmeproduktionen medför att priset på värmeleveranser sjunker.
I utvärderingen av den reformerade energiskattemodellen (Ds 2000:73) beräknas nettopriset på värmeleveranser till villor och flerbostadshus sjunka med 2,6 öre per kWh. Beräkningen har gjorts av Ångpanneföreningen och baseras på 1998 års förhållanden.
Mina beräkningar utifrån de förhållanden som råder 2002 visar att nettopriset på värmeleveranser borde sjunka med 2,3 öre per kWh om koldioxidskatten halveras och energiskatt på bränslen i värmeproduktionen tas bort. Beräkningarna redovisas i kapitel 14.
De lägre värmeintäkterna för avfallsförbränning som den utvärderade modellen medför, får tas ut på mottagningsavgifterna. För
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
187
hushållsavfall med värmevärdet 3,0 kWh per kg motsvarar det en höjd mottagningsavgift med 44 kronor per ton avfall.
Effekten av den utvärderade modellen är således höjda mottagningsavgifter för avfallsförbränning, dvs. samma effekt som en förbränningsskatt på avfall ger.
Effekt av hittillsvarande grön skatteväxling på avfallsförbränning
Grön skatteväxling innebär att miljörelaterade skatter höjs och andra skatter, främst på arbete, sänks. Inom ramen för grön skatteväxling för år 2001 och 2002 har koldioxidskatten höjts. Energiskatten på bränslen har samtidigt sänkts, men inte i samma utsträckning som koldioxidskatten har höjts.
Effekten av grön skatteväxling, som den hittills utformats, är att värmeintäkterna har ökat och att mottagningsavgifterna till avfallsförbränning har kunnat hållas lägre än vad som annars vore möjligt.
Den genomsnittliga ökningen av värmeintäkterna, med hänsyn till den aktuella fördelningen i fjärrvärmen, är 1,6 öre per kWh enligt beräkningarna i kapitel 5. Det skulle göra det möjligt att sänka mottagningsavgiften med 48 kronor per ton hushållsavfall.
100, 400 och 700 kronor skatt per ton avfall som förbränns
Den styreffekt mot annan avfallsbehandling än avfallsförbränning som en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall innebär blir större i den utvärderade modellen än i nuvarande energiskattesystem. Det följer av att en energiskatteomläggning till den utvärderade modellen skulle medföra höjd mottagningsavgift till avfallsförbränning med ca 44 kronor per ton avfall.
Samtidigt kan det konstateras att den gröna skatteväxlingen som genomförts år 2001 och 2002 innebär en motsatt effekt på mottagningsavgifterna till avfallsförbränning.
Om den gröna skatteväxlingen fortskrider som hittills försvagas det incitament till ökad biologisk behandling och materialåtervinning som en förbränningsskatt på avfall här har bedömts ha. Om den sammanlagda koldioxid- och energibeskattningen på bränslen ökar i samma takt som hittills under åren 2003–2011, dvs. en väx-
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
188
ling på ca 30 miljarder på 10 år inräknat åren 2001 och 2002, kommer det att motsvara sänkt mottagningsavgift till avfallsförbränning med 240 kronor per ton avfall.
I övrigt har en förbränningsskatt på avfall samma effekter i exemplet på reformerad energibeskattning som i nuvarande energibeskattning.
6.9.4 Mina bedömningar och slutsatser
En förbränningskatt på avfall kan inordnas i såväl nuvarande energibeskattning som i den reformerade energibeskattning som är en del av kommande gröna skatteväxling.
En förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall är motiverad för att öka likställigheten i energibeskattningen. Med en sådan skatt beläggs i princip det fossila innehållet i avfallet med skatt i motsvarande grad som fossila bränslen. Samtidigt försvinner den intäktshöjande effekten av energibeskattningen i fjärrvärmeproduktionen på värmeintäkterna till avfallsförbränningen.
En förbränningsskatt på 400 eller 700 kronor per ton avfall kan inte motiveras med ökad likställighet i energibeskattningen. Tvärtom skulle det medföra en högre beskattning av utsläpp av kol- och svaveldioxid till luft. En förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall kan däremot vara avfallspolitiskt motiverad.
6.10 Mina bedömningar och slutsatser
6.10.1 Ökad likformighet i energi- och miljöbeskattningen
En förbränningsskatt på avfall kan införas som ett sätt att öka likformigheten i energi- och miljöbeskattningen. Fossila bränslen beskattas med koldioxid- och energiskatt. Avfall innehåller ofta en fossil andel som idag inte beskattas. I blandat hushållsavfall är den fossila andelen 10–15 procent. Om en schablonmässig förbränningsskatt motsvarande 15 procent fossilandel tas ut på avfall som förbränns i avfallsförbränningsanläggningar, motsvarar det för närvarande 86 eller 95 kronor per ton avfall, beroende på om kraftvärme- eller värmeverk avses. Den gröna skatteväxling som genomförts åren 2001 och 2002 har inneburit att beskattningen av fossila bränslen har ökat. Riksdagen har aviserat att den gröna skatteväxlingen ska fortsätta.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
189
Jag bedömer därför att en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall som förbränns kan införas för att öka likformigheten i energibeskattningen.
En central del i riksdagens beslut att genomföra en grön skatteväxling är en reformering av dagens skattesystem. Den principskiss som presenterades i betänkandet från Skatteväxlingskommittén utgör en god utgångspunkt för en sådan reform. Reformen ska ske stegvis och inrymma flera delkomponenter. Vid produktion av el och värme eftersträvas en likformig beskattning med uttag enbart av koldioxidskatt för direkt och indirekt konkurrensutsatta sektorer. Det lägre skatteuttaget vid produktion av värme balanseras med införandet av en konsumtionsskatt på värme. En sådan omläggning kan medföra att den skattenivå som krävs för att en förbränningsskatt på avfall ska öka likformigheten i energibeskattningen blir lägre än vad som skulle bli fallet vid nuvarande energiskattestruktur.
Jag bedömer att en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall har en viss påverkan på mängderna avfall som förs till materialåtervinning och biologisk behandling. Materialåtervinning ökar något som en följd av att det blir ekonomiskt motiverat att sortera ut icke brännbara och tunga fraktioner av avfallet. Sådana fraktioner kan vara t.ex. metaller och betongrester. Skattesatsen är emellertid för låg för att motivera någon påtaglig ökning av utsortering hos företag eller hushåll.
Biologisk behandling i form av kompostering eller rötning kan i något högre grad motiveras av den högre kostnaden för avfallsförbränning som en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall medför. Sannolikt är det i första hand kompostering, som redan idag i många fall är konkurrenskraftig, som kan komma att öka något. Skattesatsen är däremot för låg för att kunna medföra ökad kompostering av mindre lämpliga material som ger upphov till komposter som är förorenade.
Utbyggnad av rötning av avfall torde däremot inte påverkas i någon märkbar omfattning. Redan befintliga och påbörjade rötningsprojekt kan däremot påverkas positivt så att metoden utvecklas något mer än vad som annars skulle varit fallet.
Miljöeffekterna av en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall bedöms vara positiva i meningen att avfallspolitikens mål om ökad materialåtervinning i något högre grad tillgodoses. Skatten är emellertid för låg för att i sig vara ett tillräckligt ekonomiskt incitament till ökad miljöhänsyn. Särskilt tillsammans med andra styr-
Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns SOU 2002:9
190
medel som verkar i samma riktning kan skatten vara en miljöpolitiskt styrmedel.
En förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall som förbränns bedöms medföra inga eller möjligen positiva effekter på den totala avfallsbehandlingskapaciteten. Energiförsörjningen påverkas däremot inte. Effekterna för hushållen, företagen och kommunerna är små.
6.10.2 Ökad likställighet i avfallsbehandlingen
En förbränningsskatt på avfall kan ha syftet att tillse att olika avfallsbehandlingsformer i ökad grad blir ekonomiskt likställda. Den positiva ekonomiska effekt som avfallsförbränning erhåller från energisystemet kan neutraliseras genom en förbränningsskatt på ca 350 kronor per ton avfall. Det motsvarar intäkten från värmeförsäljningen vid avfallsförbränning, minus intäkten från värmeproduktion med biogas från rötning. Med fortsatt höjda skatter på fossila bränslen kommer sannolikt intäkterna att öka.
Jag bedömer att en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall kan införas som ett sätt att öka likställigheten i avfallsbehandlingen. En sådan skatt ger ett ekonomiskt incitament till att öka materialåtervinning från avfall. Därigenom kommer miljöhänsyn och lokala eller regionala omständigheter i större grad att avgöra hur mixen av avfallsbehandling ska se ut i varje speciellt fall.
6.10.3 Minskat incitament till införsel av avfall till Sverige
En förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall tar bort det ekonomiska incitamentet att transportera avfall till Sverige för förbränning i avfallsförbränningsanläggningar från flertalet av de länder som idag transporterar betydande mängder avfall till Sverige. En sådan skatt kan därför bidra till att säkerställa behandlingskapaciteten för brännbart och organiskt avfall i Sverige.
SOU 2002:9 Konsekvenser av skatt på avfall som förbränns
191
6.10.4 Problem med skatt på avfall som förbränns
Min analys av en hög skattenivå på 700 kronor per ton avfall visar på ett antal problem som kan uppkomma av en förbränningsskatt på avfall. Det kan inte uteslutas att dessa i någon mån kan uppträda även vid lägre skattesatser.
Komposteringen medför att mängden avfall minskas, och därigenom kan också kostnaden för fortsatt behandling av kompost i form av förbränning eller deponering minskas. En alltför hög förbränningsskatt på avfall kan därför medföra att även förorenat biologiskt avfall komposteras och att en förorenad kompost produceras. Kompostering medför i sig större utsläpp av klimatpåverkande gaser än avfallsförbränning, och om komposten dessutom förbränns eller deponeras blir det samlade resultatet ur miljösynpunkt påtagligt negativt. Det finns också en uppenbar risk för att sådan förorenad kompost används för marktäckning och andra ändamål, under förutsättningen att föroreningarna inte överstiger gällande gränsvärden. Trots gränsvärden medför en sådan hantering en icke önskvärd ökad spridning av miljöpåverkande ämnen.
Avfallsförbränningsanläggningar är mycket dyra, och det kan vid en hög skattenivå vara frestande att söka minska investeringskostnaden. Det kan medföra att värmeverk väljs istället för kraftvärmeverk, vilket därmed minskar elutbytet från fjärrvärmesystemet med ökad elimport från kolkraftverk som följd. Det kan också försvåra kärnkraftsavvecklingen. En jakt på lägre investeringskostnader kan också medföra val av enklare värmeåtervinnings- och reningsteknik, och därmed ett lägre totalt energiutbyte och ökade risker för miljöpåverkande utsläpp. I värsta fall kan en hög förbränningsskatt på avfall medföra att den totala behandlingskapaciteten blir lägre på grund av att avfallsförbränning inte byggs ut i tillräcklig omfattning. Därmed tvingas avfallet istället till deponering (på dispens) med betydande negativa miljöeffekter som följd.
193
7 Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem
Om införande av en skatt på avfall som förbränns blir aktuell, måste en rad praktiska och juridiska frågor lösas. En mycket viktig fråga i detta sammanhang är huruvida utformningen av skatten kan bedömas vara förenlig med EG:s regler om statligt stöd. Innan en bedömning kan göras i denna avgörande fråga måste ställning tas till hur skatten ska utformas. Omvänt gäller att skattens detaljutformning inte kan fastställas utan en analys av vilka effekter olika alternativ kan få ur statsstödssynpunkt.
Det ligger inte inom ramen för mitt uppdrag att ta fram ett konkret förslag till skatt på avfall som förbränns. I det här kapitlet diskuteras dock kortfattat några frågor kring utformningen av ett eventuell utvidgat avfallsskattesystem som kan användas som utgångspunkt för fortsatt diskussion och analys. Särskilt fokus ligger på de begränsningar som EG:s statsstödsregler innebär för möjligheterna av skattens utformning.
7.1 Skatt på avfall som förbränns och EG:s statsstödsregler
7.1.1 EG:s regler om statsstöd
Reglerna om statligt stöd återfinns i artiklarna 87–89 i EG-fördraget. Enligt definitionen i artikel 87.1 är statligt stöd oförenligt med den gemensamma marknaden om det a) ges av staten eller med hjälp av statliga medel, b) snedvrider konkurrensen genom att ge en ekonomisk fördel till mottagaren och genom att bevilja den selektivt till ”vissa företag” eller för ”viss produktion” samt c) påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Vilken form stödet har är irrelevant. Undantag från skatt eller en lägre skattenivå för vissa företag eller viss produktion kan därmed komma i konflikt med reglerna om statsstöd.
Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem SOU 2002:9
194
Enligt artikel 87.3 i EG-fördraget är medlemsstaterna skyldiga att anmäla planerade förändringar i lagstiftningen som kan betraktas som statsstöd till kommissionen. Kommissionen måste godkänna åtgärden innan medlemsstaten kan verkställa den. Om en medlemsstat inte anmäler en åtgärd, anmäler åtgärden men låter bli att avvakta kommissionens beslut eller agerar i strid mot kommissionens beslut, betraktas åtgärden som olagligt stöd och de företag som fått stödet riskerar återbetalningskrav.
Sedan februari 2001 gäller nya riktlinjer för godkännande av statligt stöd till skydd för miljön (EGT nr C 37 s. 3, 3.2.2001). De nya riktlinjerna syftar till att ”förtydliga tillämpningen av principen om att det är förorenaren som ska betala” och till att ”stärka miljöstödets incitamentskaraktär”.
De förnybara energikällorna uppmärksammas särskilt. Medlemsstaterna kommer nu att kunna bevilja stöd för att täcka skillnaden i kostnad mellan produktion av energi med förnybara energikällor och marknadspriserna för denna energi.
Särskilda regler gäller för stöd i form av skattesänkningar eller skattebefrielse. Skatter som införs av miljöskäl kan drabba vissa verksamheter så att det kan anses vara nödvändigt med undantag. Detta kan vara fallet om vissa företag riskerar att förlora sin internationella konkurrenskraft, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå. Sådana undantag räknas generellt sett som driftsstöd enligt artikel 87 i EG-fördraget. De undantag från skatteplikt enligt LSA som åstadkoms för vissa branschspecifika avfallsslag genom avdrag i deklaration är exempel på undantag som kan falla under dessa regler.
Enligt de nya riktlinjerna får sådana undantag från nya miljöskatter endast göras om vissa särskilt angivna förutsättningar är uppfyllda. En möjlighet är om undantaget är tidsbegränsat till högst fem år och är linjärt degressivt, dvs. helt upphör vid utgången av femårsperioden (se punkterna 45, 46 och 53 i miljöriktlinjerna). Om detta inte är fallet, kan tioåriga undantag vara motiverade i två fall, även om undantagen inte är degressiva. De närmare förutsättningarna för sådana undantag redovisas i punkten 51.1 i miljöriktlinjerna.
Det första fallet gäller om undantaget är villkorat i avtal mellan medlemsstaten och de stödmottagande företagen, alternativt i ett frivilligt miljöavtal från företagens sida. Med avtal kan jämställas villkor som har motsvarande effekt, varmed t.ex. torde kunna avses olika legala styrmedel i form av miljötillstånd etc. I detta fall ger
SOU 2002:9 Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem
195
miljöriktlinjerna medlemsstaterna en möjlighet att tillämpa hel skattebefrielse.
Det andra fallet ger endast medlemsstaterna rätt att, om vissa närmare förutsättningar är uppfyllda, ge företagen skattelättnader. Hel skattebefrielse kan alltså inte följa på detta alternativ. Om skattenedsättningen avser en skatt, som är reglerad på gemenskapsnivå, ska det belopp som företagen faktiskt betalar efter nedsättningen vara högre än gemenskapens minimibelopp. Om det rör sig om en nationell skatt i avsaknad av gemenskapsreglering, ska de företag som beviljas nedsättningen likväl betala en betydande del av skatten.
De bestämmelser som avses i punkt 51.1 kan också tillämpas på befintliga skatter. I sådant fall krävs dock att två ytterligare villkor är uppfyllda (se punkten 51.2 av riktlinjerna). Den ifrågavarande skatten ska ha en betydande positiv effekt när det gäller miljöskydd. Vidare ska undantagen till förmån för de stödmottagande företagen ha beslutats i samband med att skatten infördes, eller bli nödvändiga på grund av en betydande förändring av de ekonomiska betingelserna, som försätter företagen i en särskilt svår konkurrenssituation. Av punkt 52 i riktlinjerna följer att om en befintlig skatt höjs väsentligt och medlemsstaten anser att undantag är nödvändiga för vissa företag, ska de villkor som aves i punkt 51.1 för nya skatter tillämpas analogt.
7.1.2 Statsstödsreglerna och möjlig utformning av en skatt på avfall som förbränns
En skatt på avfall som förbränns som likformigt träffar alla typer av avfall har ett generellt inslag som gör den torde ha stora utsikter att vara förenlig med EG:s statsstödsregler. Som närmare utvecklas nedan anser jag dock att det är troligt att någon form av avgränsning bör göras av skattens tillämpningsområde. I och med att sådana avgränsningar görs, innebär detta att alla företag som sysslar med avfallsförbränning inte kommer att behandlas lika. Ur statsstödssynvinkel kan detta resultera i att de företag som förbränner avfall som inte omfattas av skatten är att betrakta som mottagare av statligt stöd.
Huruvida en avgränsning av skatten skulle bedömas stå i strid med gällande statsstödsregler eller inte är svårbedömt. Generellt kan sägas att en förbränningsskatt på avfall i första hand kan för-
Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem SOU 2002:9
196
väntas leda till ändrade konkurrensförhållanden inom avfallsbehandlingsbranschen. Det är ju också syftet med skatten och kan motiveras med att den kan utjämna kostnaderna för olika behandlingsalternativ för avfall. På detta sätt skulle förbränningsskatten på avfall styra mot avfallshierarkin som är ledstjärnan för avfallspolitiken i såväl Sverige som EU.
Inom gemenskapspolitiken finns generellt en strävan mot särskilt av miljöskäl, att genomföra åtgärder som, syftar till att utveckla produktion av förnybar energi så att dessa effektivt kan konkurrera med de traditionella energislagen. På ett mer övergripande plan bör detta syfte avspeglas även i granskningen av olika stödåtgärders förenlighet med statsstödsreglerna. Hur detta mer konkret ska gå till är dock inte helt klart, men bör vara en viktig fråga vid utvecklingen av kommissionens praxis om hur de nya miljöriktlinjerna ska tolkas i fråga om skatteåtgärder.
För att kommissionen ska anse att åtgärden, dvs. undantag för visst avfall, vissa avfallsanläggningar eller enligt någon annan avgränsning, är tillåten måste någon av de ovan redovisade förutsättningarna i kommissionens miljöriktlinjer vara uppfyllda. Det är dock omöjligt för mig att i dagsläget bedöma i vad mån en eventuell förbränningsskatt på avfall skulle vara förenlig med statsstödsreglerna. Effekterna kan inte bedömas i sin helhet innan ställning har tagits till viktiga frågor kring skattens detaljutformning. Det gäller t.ex. hur avgränsningen av vilka verksamheter som ska omfattas av skatten och eventuella undantag eller avdragsmöjligheter som kan anses vara nödvändiga. Det gäller också frågan om att en förbränningsskatt på avfall för att styra mot avfallshierarkin kan komma att behöva kompletteras med en höjning av skatten på avfall som deponeras. Dessa frågor diskuteras vidare i det följande.
7.2 Generell omfattning av en skatt på avfall som förbränns
7.2.1 Skatteutformning med skattebefrielse för avfall som kan betraktas som biobränsle
Inom energipolitiken på såväl svensk som gemenskapsnivå finns målsättningar att öka användningen av förnybar energi.
Gällande definition av avfall, som återfinns i 15 kapitlet 1 § miljöbalken, innebär att allt biobränsle som inte produceras med
SOU 2002:9 Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem
197
direkt syfte att förbrännas definieras som avfall. Det förefaller dock vara rimligt att utforma en eventuell förbränningsskatt på avfall så att den inte belastar förnybara bränslen.
I de exempel en förbränningsskatt på avfall som analyserades i föregående kapitel, omfattas allt avfall som förbränns vid avfallsförbrännings- och samförbränningsanläggningar, med undantag av avfall som kan betraktas som biobränsle. Olika angreppssätt för att åstadkomma detta är tänkbara. Det förefaller lämpligt att använda en avgränsning som ändå ska tillämpas av de skatteskyldiga i andra sammanhang och som är rimlig med hänsyn till de syften som skatten har.
Den definition av förnybara energislag som används i miljöriktlinjerna är den som återfinns i det nyligen beslutade EG-direktivet om främjande av el från förnybara energikällor (EG:s direktiv 2001/77/EG av den 27 september 2001 om främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el).
Enligt definitionen får den biologiskt nedbrytbara delen av hushålls- och industriavfall räknas som ett förnybart energislag. Samtidigt poängteras att förbränning av osorterat avfall inte ska stödjas av detta direktiv om det underminerar avfallshierarkin. Denna definition torde av praktiska skäl vara olämplig att använda som avgränsning för vad som ska omfattas av en eventuell förbränningsskatt på avfall.
7.2.2 Avgränsning utifrån avfallsförbränningsdirektivet
En möjlig utgångspunkt för avgränsningen av en förbränningsskatt på avfall kan vara det nya avfallsförbränningsdirektivet (EG:s direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall). Skatteplikt skulle kunna gälla för förbränningsanläggningar som omfattas av direktivet.
Undantag från avfallsförbränningsdirektivet gäller anläggningar som uteslutande bränner vissa typer av avfall. Det gäller i första hand avfall som kan betraktas som rena biobränslen, men även t.ex. djurkroppar och radioaktivt avfall. (Undantagen listas i detalj i kapitel 9). Även experimentanläggningar som används för forskning, utveckling och provning i syfte att förbättra förbränningsprocessen och som behandlar mindre än 50 ton avfall per år är undantagna från direktivets regler.
Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem SOU 2002:9
198
Avfallsförbränningsdirektivets krav gäller från den 28 december 2002 för nya anläggningar och från den 28 december 2005 för befintliga anläggningar.
Det är ännu inte klart hur direktivet kommer att genomföras i svensk lagstiftning, varför den exakta innebörden av de olika undantagen ännu inte är helt klar. Vid en eventuell detaljutformning av skatten utifrån direktivet bör effekterna av de olika undantagen studeras i detalj.
Det bör bl.a. uppmärksammas att en avgränsning utifrån avfallsförbränningsdirektivets definitioner troligen skulle innebära att vissa avfallsfraktioner som idag är bränslen som betingar ett marknadspris skulle omfattas av skatten.
7.2.3 Konsekvenser ur statsstödssynpunkt
Vad gäller möjligheterna att få en avgränsning av en förbränningsskatt på avfall som baserar sig på ovanstående resonemang godkända utifrån de nu gällande statsstödsreglerna är mycket svårt att bedöma. Rent allmänt kan dock sägas att min tolkning av miljöriktlinjerna, och då särskilt möjligheterna till skattelättnader enligt punkten 51.1, är att det förefaller svårt att helt undanta t.ex. avfall som är att betrakta som biobränslen från en eventuell förbränningsskatt på avfall. De konkurrensmässiga aspekterna av ett sådant undantag, särskilt med hänsyn till att en stor del av biobränslena förbränns i anläggningar inom industrin, måste noga analyseras vidare. Möjligheten att koppla en skattefrihet till långsiktiga avtal alternativt till villkor med av motsvarande verkan i annan miljölagstiftning, bör även undersökas.
Samtidigt vill jag dock betona den vikt som en ökad användning av förnybar energi ges inom gemenskapspolitiken. Denna strävan har bl.a. tagit sig uttryck i avsnitt E 3.3 i miljöriktlinjerna, där villkor för driftsstöd till förnybar energi utvecklas. Även om detta avsnitt i huvudsak synes inrikta sig på stöd som avser att täcka skillnaden mellan energiproduktionskostnaden via förnybara energikällor och priset på energimarknaden, anser jag att dessa regler bör ingå i den fortsatta analysen av förutsättningarna för att införa en eventuell skatt på avfall som förbränns.
SOU 2002:9 Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem
199
7.3 Behov av undantag och avdragsmöjligheter
Även om ambitionen bör vara att skattens utformning är så enkel och generell som möjligt, kan det finnas behov av skattebefrielse eller speciella lösningar för vissa specifika avfallsströmmar. I det följande diskuteras vilka principer som bör gälla för skattefrihet och några fall där skattefrihet eller någon annan speciell lösning skulle kunna vara lämplig.
7.3.1 Syfte med skatt på avfall som förbränns och bevekelsegrunder för skattebefrielse
Dagens skatt på avfall som deponeras syftar till att styra bort från deponering av avfall och mot behandlingsformer högre upp i avfallshierarkin. Enligt avfallshierarkin är deponering av avfall entydigt den behandlingsform som i första hand bör undvikas.
Avfallshierarkin är inte lika entydig när det gäller valet mellan förbränning med energiutvinning och andra behandlingsformer där material och/eller energi tas tillvara. Här gäller att materialåtervinning bör prioriteras framför energiutvinning i de fall det är miljömässigt motiverat. Klart är att förbränning utan energiutvinning bör undvikas. Detta förekommer emellertid endast i mycket begränsad omfattning i Sverige idag. Vid kommunala och privata avfallsanläggningar förekommer det i princip inte alls och inom industrin är omfattningen ringa.
Avfallsförbränning med långtgående energiutvinning och höga miljökrav kan ur miljösynpunkt bedömas som nära likvärdig med väl fungerande biologisk behandling och även viss materialåtervinning. Avfallsförbränning är också en behandlingsform som idag är av avgörande betydelse för att det ska finnas kapacitet för att behandla det avfall som omfattas deponeringsförbuden för brännbart och organiskt avfall.
En skatt på avfall som förbränns skiljer sig därmed från dagens skatt på avfall som deponeras i vissa avseenden. Förbränningsskatten på avfall syftar inte primärt till att minska avfallsförbränningen utan snarare till att se till att också andra och dyrare avfallshanteringsmetoder i högre grad utvecklas och utnyttjas.
Därmed skulle en skatt på avfall som förbränns få en annan karaktär än dagens skatt på avfall som deponeras. De bevekelsegrunder som åberopats för skattebefrielse från dagens avfallsskatt
Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem SOU 2002:9
200
kan därför inte anses gälla för en skatt på avfall som förbränns. Med andra ord kan inte det förhållande att förbränning är den enda eller lämpligaste behandlingsmetoden för en specifik avfallsfraktion eller avfallsström motivera skattebefrielse.
7.3.2 Generell skattebefrielse för industrins förbränning
Enligt tillgänglig statistik sker förbränningen av avfall inom tillverkningsindustrin till stor del inom trä- och trävaruindustri och massa-, pappers- och grafisk industri. År 1998 stod dessa branscher tillsammans för 96 procent av tillverkningsindustrins förbränning av avfall, enligt den officiella statistiken. Avfallet från dessa branscher består till stor del av träspån, spill, timmerrester, flis, bark- och vedrenseriavfall och sågspån, returfiberavfall- och pappersavfall.
Med den avgränsning av omfattningen av en förbränningsskatt på avfall som skisserats ovan skulle förbränning av avfall som kan betraktas som biobränslen inte omfattas av skatten. En stor del av avfallet från tillverkningsindustrin skulle därmed, vid den generella omfattning av skatten som skisserats ovan, inte omfattas.
Enligt de bedömningar som gjorts i kapitel 6 skulle de avfallsmängder som skulle träffas av en förbränningsskatt på avfall, vid den antagna omfattningen, till största delen återfinnas vid kommunala och privata avfallsanläggningar. Industrins egen förbränning skulle omfattas endast i begränsad omfattning.
Av dessa skäl har frågan ställts om det kan vara motiverat att generellt undanta industrins förbränning från en eventuell skatt på avfall som förbränns. Det kan hävdas att en sådan skatt som omfattar industrins förbränning skulle få administrativa konsekvenser som inte kan motiveras av styreffekt på och skatteintäkter från industrin.
Här bör återknytas till diskussionen i avsnitt 7.2.3 om möjligheterna att få en generell omfattning av skatten som exkluderar avfall som kan betraktas som biobränsle godkänd utifrån EG:s statsstödsregler. Redan denna avgränsning bedöms där kunna medföra problem ur statsstödssynpunkt, kanske särskilt med hänsyn till att en stor del av industrins förbränning skulle komma att undantas.
Det kan inte heller uteslutas att om industrin egen förbränning helt undantas från en förbränningsskatt på avfall, så kan det få snedvridande effekter gentemot annan avfallsförbränning.
SOU 2002:9 Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem
201
7.3.3 Skattebefrielse för farligt avfall
Vissa typer av avfall som klassificeras som farligt destrueras idag genom förbränning vid hög temperatur. Denna behandling är ofta den enda eller lämpligaste behandlingsmetoden ur miljösynpunkt.
Verksamheten är hårt reglerad. Förbränning av farligt avfall är en tillståndspliktig verksamhet enligt 9 kapitlet miljöbalken. Tillståndet kan reglera tekniska villkor för utsläpp och vilka avfallsslag som får brännas. Tillstånden för med sig striktare kontrollprogram för utsläpp av olika ämnen, tillsyn, egenkontroll etc.
Som följd av krav på temperaturer etc. är denna typ av destruktion ofta mycket kostsam. En stor del av det farliga avfallet utgörs av förorenade oljor. Kostnaden för destruktion av dessa kan ligga i nivå med vad en hög förbränningskatt på avfall (700 kronor per ton avfall) medför i kostnad för nya avfallsbaserade kraftvärmeverk.
Skattebefrielse från förbränningsskatt för farligt avfall skulle kunna motiveras med att det är viktigt att farligt avfall bortskaffas på ett betryggande vis och att destruktion av farligt avfall är relativt kostnadskrävande. I såväl Danmark som Norge är farligt avfall undantaget från avfallsskatt.
Generell skattebefrielse för farligt avfall
Ett generellt undantag för allt avfall som definieras som farligt enligt avfallsförordningen (2001:1063) skulle kunna baseras på själva avfallet eller på anläggningar som har tillstånd att hantera sådant avfall.
Skattebefrielse baserad på avfallet skulle kunna utformas så att förbränning av avfall som definieras som farligt avfall enligt avfallsförordningen (2001:1063) befrias från skatten.
En sådan konstruktion kompliceras av att definitionen av farligt avfall enligt förordningen har vidgats och gäller även sådant avfall som tidigare förbrändes i avfallsförbränningsanläggningar. Det kan då vara svårt att motivera ett generellt undantag. Förutom de avfallsslag som återfinns i listan över farligt avfall, kan annat avfall klassificeras som farligt avfall om det företer vissa egenskaper. Dessa egenskaper listas i avsnitt 8.1.1.
Ett annat potentiellt problem som har uppmärksammats är att det finns en risk för att farligt avfall blandas i eller inte särskiljs från
Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem SOU 2002:9
202
annat avfall som ett sätt att undvika skatten. Det är dock förbjudet att blanda farligt avfall med annat avfall.
Skattebefrielse baserad på typ av förbränningsanläggning skulle kunna utformas så att förbränningspannor med tillstånd att destruera farligt avfall befrias från skatteplikt.
En farhåga med detta alternativ är att även annat avfall kan komma att förbrännas i destruktionsanläggningarna, som ett sätt att undkomma skatten.
Det finns idag endast ett fåtal anläggningar som har tillstånd att bränna farligt avfall. På kort sikt är kapaciteten för förbränning av farligt avfall begränsad. Priset för förbränning av annat avfall i destruktionspannor torde därmed hållas uppe i nivå med förbränning av farligt avfall.
På längre sikt skulle det kunna finnas en risk att fler anläggningar bygger ut kapacitet för att behandla farligt avfall med avsikt att också bränna annat avfall. Redan en relativt blygsam skattenivå riskerar att göra ett sådant förfarande lönsamt. Det finns dock möjlighet för Miljödomstolen att vägra tillstånd till utbyggnad av kapacitet för förbränning av farligt avfall om underlag inte finns.
Sammantaget anser jag att gränsdragningsproblemen och risken för skatteflykt gör att generell skattebefrielse från förbränningsskatt för farligt avfall sannolikt inte bör införas.
Skattebefrielse för farligt avfall i vissa fall
I vissa specifika fall kan det visa sig vara nödvändigt eller önskvärt med ett undantag eller en avdragsmöjlighet för avfall som klassificeras som farligt.
Exempelvis förekommer det att små mängder farligt avfall återfinns i icke brännbara avfallsfraktioner. Det kan då av miljöskäl vara lämpligt att bränna hela avfallsfraktionen för att därigenom bortskaffa det farliga avfallet. Huvuddelen av avfallsfraktionen går dock vidare till annan avfallsbehandling. I dessa fall är det inte rimligt att hela avfallsfraktionens vikt belastas av förbränningsskatt.
Vid en eventuell detaljutformning av en förbränningsskatt på avfall anser jag att behovet av skattebefrielse för farligt avfall i speciella fall bör studeras närmare. I detta sammanhang bör utformningens förenlighet med EG:s statsstödsregler undersökas.
SOU 2002:9 Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem
203
7.3.4 Särskilda regler för förbränning av slam
I och med att förbudet mot deponering av organiskt avfall träder i kraft den 1 januari 2005 ska deponeringen av slam från rening av avloppsvatten upphöra. Ännu är det oklart vilken eller vilka behandlingsmetoder som är lämplig för detta avfall på lång sikt. Frågan är problematisk ur hälso- och miljösynpunkt. Frågan utreds för närvarande av Naturvårdsverket.
Slam har generellt sett en hög fukthalt och därmed ett lågt värmevärde. En förbränningsskatt baserad på avfallets vikt slår därför relativt hårt mot förbränning av slam, i synnerhet räknat per producerad energienhet.
Genom avvattning kan fukthalten sänkas drastiskt. Det kan dock vara en energikrävande process. Om slammet först rötas kan avvattningen bli effektivare.
Av dessa skäl kan det finnas skäl att utforma särskilda regler för förbränning av slam. I Danmark har man valt att basera förbränningsskatten på slam på torrhalten. Frågan bör utredas närmare inför ett eventuellt införande av en förbränningsskatt på avfall.
7.4 Differentierad skatt för ökad miljöstyrning
Inom ramen för utredningen har olika möjliga differentieringar för att öka miljöstyrningen av en förbränningsskatt på avfall diskuterats. Min slutsats är att nackdelarna i de diskuterade exemplen är större än fördelarna. Här redovisas trots detta kort några tankegångar kring möjliga differentieringar.
7.4.1 Skatteutformning som främjar ökad elproduktion
Ur miljösynpunkt kan det vara angeläget att fjärrvärmeunderlaget används också för produktion av elkraft. Varje nyproducerad kWh el ersätter på marginalen importerad elkraft som producerats i kondenskraftverk som drivs med stenkol. Sådan kondenskraft bidrar med förhållandevis stora utsläpp av klimatpåverkande gaser.
Det är också angeläget att öka elproduktionen med hjälp av fjärrvärmeunderlaget för att på så sätt hålla nere kostnaden för tillkommande elproduktion. Sett i ett perspektiv där kärnkraften avvecklas är detta naturligtvis mycket intressant.
Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem SOU 2002:9
204
En skattedifferentiering av förbränningsskatt på avfall baserad på elproduktion har prövats i Danmark. Erfarenheten är blandad. Den anses ha bidragit till att huvuddelen av den avfallsbaserade värmeproduktionen numera sker i kraftvärmeverk. Den har emellertid avskaffats då den inte längre anses ge önskad styreffekt. (Danska skatteministeriet, 2001. Se vidare i kapitel 15.)
Motiven för ökad elproduktion gäller inte bara då avfallsbränslen används, utan generellt i fjärrvärmeproduktionen. Jag anser därför att det är olämpligt att differentiera enbart förbränningsskatten på avfall för att stimulera utbyggd elproduktion. Om avsikten är att stimulera utbyggnad av elproduktion med kraftvärmeverk bör istället mer generella styrmedel övervägas.
7.4.2 Skatteutformning som främjar utsortering av avfall som inte lämpar sig för förbränning
Ur miljösynpunkt, och även ur förbränningsteknisk synpunkt, kan det vara önskvärt att inte förbränna vissa fraktioner av avfallet. Särskilt viktigt är att metaller som kan medföra hälso- och miljörisker sorteras ut och hanteras på ett miljöriktigt sätt. Utsortering av metaller kan också förbättra själva metallåtervinningen. Metall som passerat förbränning blir ofta hårt oxiderat, och om det handlar om järn kan det bli kopparförgiftat, vilket kan medföra att det brända skrotet inte går att återvinna. Det hamnar då på deponi istället.
Även halogener (klor, brom och jod) bör ur miljö- och förbränningsteknisk synpunkt sorteras ut, eftersom dessa både ger upphov till frätande gaser och miljö- och hälsofarliga kemiska föreningar.
Redan den skatteutformning som skisserats i detta betänkande, som baseras på avfallets vikt, medför att skatten slår särskilt hårt mot obrännbara material som metaller, betongrester och vatten. Vill man förstärka effekten kan differentieringar av skatten övervägas. Här ges några exempel med korta bedömningar.
En direkt metod att främja ökad utsortering skulle kunna vara en skattedifferentiering baserad på klassificering av avfallsbränslen. Denna metod skulle kräva en omfattande byråkrati och betydande kostnader för alla berörda.
En mer indirekt metod skulle kunna vara att en skattedifferentiering baserad på askhalten i bränslet. En hög askhalt betyder att avfallsbränslet innehåller förhållandevis stora mängder icke brännbart material. Korrelationen mellan askhalt och avfallets farlighet ur
SOU 2002:9 Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem
205
miljösynpunkt kan dock antas vara relativt liten. Incitamenten till utsortering av metaller och andra inerta material skulle öka. Däremot ger alternativet inte ökade incitament till ökad utsortering av organiskt eller brännbart material som kan återvinnas eller behandlas biologiskt. Alternativet kan därför förmodas vara ett trubbigt instrument för att styra mot ökad utsortering av bränslen som inte lämpar sig för förbränning.
Alternativet ställer krav på någon form av schabloner eller liknande över olika avfallsbränslens askhalt. Gränsen för när skatt ska betalas och inte riskerar att bli mer eller mindre godtycklig.
Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara en skattedifferentiering baserad på ask- och slaggmängd från förbränningen. Askan och slaggen som bildas vid förbränningen består, förutom av askan från själva bränslet, även av aska från t.ex. rening av rökgaserna och sand från sandbädden i CFB-pannor. Ask- och slaggmängden påverkas också av om det brännbara materialet har brunnit ut ordentligt eller inte, dvs. av hur effektiv förbränningen är.
Även detta alternativ kan förmodas vara ett trubbigt instrument för att styra mot ökad utsortering av bränslen som inte lämpar sig för förbränning. Detta alternativ skulle även kunna komma att påverka valet av förbränningspanna, eftersom ask- och slaggmängden påverkas av förbränningstekniken och av hur effektiv förbränningen är.
Detta alternativ torde vara enklare att administrera än det ovanstående. När, var och hur mätning och kontroll av ask- och slaggmängden skulle genomföras skulle dock behöva klargöras.
En skattedifferentiering baserad på avfallets värmevärde skulle ge ökade incitament för utsortering av metaller och andra inerta material som inte är brännbara. Dessutom skulle det ge incitament till ökad utsortering av fuktigt eller blött avfall, som t.ex. matavfall, som lämpar sig för biologisk behandling.
Detta alternativ skulle snarare innebära en extra energiskatt än en miljöskatt. Det skulle komplicera energibeskattningen och motverka ambitionen att förenkla ett redan komplicerat skattesystem. Mät- och kontrollproblemen skulle troligen vara betydande.
Sammanfattningsvis bedömer jag att inget av dessa alternativ på ett tillräckligt effektivt sätt skulle främja utsortering av avfall som inte lämpar sig för förbränning. Styreffekten kan bedömas vara tveksam och kontrollproblem och byråkrati betydande. Det kan emellertid inte uteslutas att någon form av differentiering kan vara motiverad ur miljösynpunkt.
Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem SOU 2002:9
206
7.5 Skatt på avfall som deponeras vid införande av skatt på avfall som förbränns
7.5.1 Effekt på relativkostnad för avfallsbehandling
Vid ett eventuellt införande av en skatt på avfall som förbränns tillkommer ytterligare aspekter på skatten på avfall som deponeras. Avfallsförbränning är en av de behandlingsmetoder som ska ersätta deponering. Som framgått av analysen i kapitel 6 medför en skatt på avfall som förbränns, vid bibehållen nivå på skatten på avfall som deponeras, att deponering relativt sett blir billigare jämfört med förbränning.
Vad gäller avfallsfraktioner som lämpar sig för förbränning och biologisk behandling innebär deponeringsförbuden att sådant avfall endast får deponeras med dispens. Det finns en risk för att en skatt på förbränning av avfall snarare styr dessa fraktioner mot fortsatt dispensdeponering och att förbränningskapaciteten inte byggts ut i den omfattning som nu planeras.
Det finns därför skäl att kombinera en förbränningsskatt på avfall med en höjning av dagens avfallsskatt för avfall som annars kan fortsätta att deponeras på dispens. I princip bör en sådan dispensskatt införas före eller samtidigt med en förbränningsskatt på avfall.
Det bör i detta sammanhang uppmärksammas att dagens avfallsskatt även påverkar kostnaden för förbränning. Aska och slagg från förbränning träffas av avfallsskatten om den deponeras. Hur stor denna effekt blir beror på hur mycket aska från förbränningen som måste deponeras. Utifrån antagandet att mängden deponerad aska motsvarar 10 procent av avfallsbränslets vikt belastas avfallsförbränning, förutom av skatten på avfall som förbränns, med 10 procent av skatten på avfall som deponeras.
Om den önskade effekten är att hålla den relativa kostnaden konstant måste dagens avfallsskatt höjas med samma belopp som förbränningsskatten på avfall, plus ytterligare 1/9 av förbränningsskattens belopp. Det innebär vid en förbränningsskatt på 100 kronor per ton avfall att skatten på avfall som deponeras måste höjas från 288 kronor per ton till 399 kronor per ton. Vid en förbränningsskatt på 400 kronor per ton avfall blir motsvarande belopp 732 kronor per ton och vid en förbränningsskatt på 700 kronor per ton avfall 1 066 kronor per ton.
SOU 2002:9 Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem
207
Notera att denna beräkning endast är avsedd att illustrera effekten på relativkostnaden mellan förbränning och deponering.
7.5.2 Problem med en generell höjning av skatten på avfall som deponeras
Det finns avfallsfraktioner som omfattas av dagens avfallsskatt trots att möjligheterna att minska avfallsmängderna är avsevärt begränsade och att det inte finns några miljömässigt acceptabla alternativ till deponering. En generell höjning av avfallsskatten höjer kostnaden för deponering även för dessa avfallsfraktioner. Det gäller t.ex. olika typer av branschspecifikt avfall som idag deponeras i så små mängder att kostnaden inte är betydande för aktörerna. För dessa fraktioner får en generell höjning av avfallsskatten en rent fiskal effekt.
En höjning av avfallsskatten innebär att den subvention som skattefriheten för vissa branschspecifika avfallsslag kan antas innebära ur statsstödssynpunkt ökar, vilket kan medföra komplikationer vid en statsstödsgranskning.
Situationen kompliceras ytterligare av att en kraftig höjning av skatten i vissa fall kan leda till att kostnaden för aktörerna inte längre kan betraktas som obetydlig. Därmed kan nya avfallsfraktioner komma att behöva ges skattebefrielse. Möjligheterna att få sådana undantag godkända utifrån de nu gällande miljöriktlinjerna är mycket svåra att bedöma, inte minst genom att kommissionens praxis för hur riktlinjerna ska tolkas ännu inte är fullt utvecklad.
Av propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) framgår att regeringen ansåg att flera av undantagen för branschspecifikt avfall i LSA bör omprövas om några år. En höjning av avfallsskatten skulle även innebära att svårigheterna att fasa ut dessa undantag ökar.
7.5.3 Problem med en höjning av skatten på avfall som deponeras för vissa avfallsslag
Något som bör uppmärksammas är att den nettodeponimetod som tillämpas i LSA kan innebära en komplikation vid återbetalning av skatt vid förändrad och/eller differentierad skattesats. Beskattningsmyndigheten kan få svårigheter att bedöma vilken skattesats
Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem SOU 2002:9
208
som har betalats för det aktuella avfallet och därmed med vilket belopp återbetalning ska ske. Denna komplikation uppstår redan genom höjningen av avfallsskatten från årsskiftet 2001/02. En eventuell differentiering av skattesatsen skulle försvåra problemet.
En möjlig lösning är att höja skatten för avfall som deponeras på dispens, men att inte tillåta återbetalning med högre belopp än den generella skattenivån. Detta skulle ge ytterligare incitament att inte överutnyttja dispenserna.
7.6 Sammanfattande synpunkter
Det återstår ett antal eventuella problem kring utformningen av en eventuell förbränningsskatt på avfall som bör uppmärksammas om en sådan skatt närmare ska övervägas:
 Frågan om hur en lämplig avgränsning av skattens generella om-
fattning kan göras måste lösas. En möjlig utgångspunkt kan vara det nya avfallsförbränningsdirektivet (EG:s direktiv 2000/76/EG). Om detta ska användas måste utvecklingen av praxis för direktivet följas vid en fortsatt analys, så att den avgränsning som väljs i huvudsak kan följa denna praxis.
 Behovet av skattebefrielse för farligt avfall i speciella fall bör stu-
deras närmare. Även särskilda regler för förbränning av slam kan behöva övervägas.
 EG:s statsstödsregler måste beaktas vid en fortsatt analys av lämp-
lig generell omfattning av en eventuell förbränningsskatt på avfall, och av eventuella undantag, avdragsmöjligheter eller differentieringar som kan anses vara nödvändiga. En bedömning av huruvida en förbränningsskatt på avfall skulle vara förenlig med EG:s statsstödsregler kan inte göras i sin helhet innan ställning har tagits till viktiga frågor kring skattens detaljutformning.
 En förbränningsskatt på avfall bör samordnas med nuvarande
avfallsskatt så att en situation där avfallsskattesystemet samlat styr en ur miljö- och resurssynpunkt icke önskvärd riktning kan undvikas.
Naturligtvis måste också utvecklingen av mål och strategier för avfallspolitiken följas, liksom utvecklingen av andra åtgärder och styrmedel på avfallsområdet som kan bli aktuella. Även den fortsatta gröna skatteväxlingen och en reformering av energibeskatt-
SOU 2002:9 Frågor kring utformning av ett framtida avfallsskattesystem
209
ningen är av intresse för att bedöma om en förbränningsskatt på avfall bör införas.
Utvecklingen av införsel av avfall till Sverige bör också följas liksom de förändringar som sker de närmaste åren i berörda länder, för att bedöma om de nuvarande incitamenten till transport av avfall till Sverige kan medföra att svensk behandlingskapacitet påverkas.
Slutligen bör påpekas att frågan om industrins egen förbränning av avfall som kan komma att träffas av en skatt på avfall som förbränns, närmare bör utredas.
SOU 2002:9 Avfall; mängder och hantering
221
Tabell 8.1: Icke farligt avfall behandlat på kommunala och privata avfallsanläggningar (exklusive återvinningsanläggningar)1 1998, kton
Depo-
nering
För-
bränning
Biologisk behandling
Övrigt2Total mängd
Hushållsavfall
1 079 1 426
108 886 3 497
Trädgårds- och parkavfall
116
0 184 49 349
Industrins förbrukningsavfall3
760
16 14 261 1 051
Industrins produktionsavfall4
441
221 24 30 715
Bygg- och rivningsavfall
824
228
0 1 042 2 093
Avfall från sjukvård etc.
1
3
0
0
4
Avfall från avfallsbehandling, avloppsrening etc.5
818
0 26 818 1 662
Ospecificerat ej farligt avfall3
549
355 37 114 1 056
Totalt
4 588 2 249
392 3 200 10 429
1) Statistiken över materialåtervinning på återvinningsanläggningar är bristfällig. SCB gör dock en skattning om att återvinningen av skrot och avfall av metall uppgår till ca 2 000 kton. Till de redovisade mängderna tillkommer omkring 400 kton farligt, varav drygt 200 kton från industrin. 2) Återvinning av metaller, övrig återvinning, mellanlagring för bl.a. förbränning. Dubbelräkning kan ske, varför de totala mängderna kan vara överskattade. Det går inte att dra några slutsatser om mängderna som gick till materialåtervinning. 3) SCB skattar att av de 1 700 kton som enligt den officiella statistiken är ospecificerade är en stor del blandat industriavfall, vissa mängder bygg- och rivningsavfall, samt en liten del hushållsavfall. Minst hälften torde vara förbrukningsavfall från industrin. Till de 60 kton förbrukningsavfall som uppges deponeras borde då läggas minst 700 kton av det ospecificerade. I tabellen har en omräkning utifrån detta antagande gjorts. 4) Det är inte klart hur mycket av det ospecificerade avfallet som är produktionsavfall, men siffrorna över produktionsavfall underskattar den verkliga mängden. 5) De 1 600 kton ej farliga avfallet från avfallsbehandlingar etc. består av slam etc. från avloppsreningsverk (ca 600 kton), lakvatten från deponier (ca 610 kton) och bottenaska/slagg från förbränning (ca 440 kton).
Källa: Statistiska centralbyrån, Statistiska meddelanden MI 28 SM 0002.
Avfall; mängder och hantering SOU 2002:9
222
För hushållsavfall har SCB kompletterat statistiken från avfallsanläggningarna med information om avfall som materialåtervunnits genom särskild insamling. Dessa justerade uppgifter för hushållsavfall återfinns i tabell 8.2.
Tabell 8.2: Behandling av icke farligt hushållsavfall1 1998, kton
Deponering Förbränning Biologisk
behandling
Materialåtervinning2
Total mängd
1 080
1 423
107
1 012
3 622
1) Mängden hushållsavfall i tabellen inkluderar ca 340 kton avfall som omfattas av producentansvar av vilket ca 98 procent gick till ”övrig” behandling. Till de redovisade mängderna tillkommer behandling av ca 20 kton farligt avfall. 2) Av de 1 012 kton som gick till materialåtervinning var 477 kton förpackningar, 435 kton returpapper och 100 kton elektroniskt skrot/vitvaror.
Källa: Statistiska centralbyrån, Statistiska meddelanden MI 28 SM 0002.
Renhållningsverksföreningens statistik
Svenska Renhållningsverksföreingen (RVF) tar fram årlig statistik över de avfallsmängder som behandlas av föreningens medlemmar. De flesta avfallsanläggningar finns med bland föreningens medlemmar som främst är kommuner och kommunala bolag, men även ett ökande antal privata företag. Statistiken omfattar dock i princip inte anläggningar som inte tar emot hushållsavfall.
SOU 2002:9 Avfall; mängder och hantering
223
Tabell 8.3: Total mängd avfall som tillförts deponier och bioceller exklusive planreaktorer vid kommunala och privata avfallsanläggningar, kton
År 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Hushållsavfall 1 380 1 200 1 110 1 150 1 065 960 865 Park- och trädgårdsavfall
80 60 70 50 45 45 53
Bygg- och rivningsavfall
900 950 885 700 740 800 740
Från energiutvinning
660 680 700 675 710 670 525
Från behandling av kommunalt avloppsvatten
610 540 470 455 490 490 345
Från behandling av industriellt avloppsvatten
190 190 205 210 210 200 180
Från utvinning av mineraliska produkter
0 10 1 2 2 2 2
Branschspecifikt industriavfall
490 470 435 405 425 445 445
Ej branschspecifikt industriavfall
1 060 1 120 1 050 970 1 010 1 185 1 130
Specialavfall 90 120 130 133 203 208 255 Övrigt 620 Totalt 6 080 5 340 5 056 4 750 4 900 5 005 4 540
Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen
Avfall; mängder och hantering SOU 2002:9
224
Tabell 8.4: Tillförda mängder till förbränning samt energiutvinning vid kommunala och privata avfallsanläggningar
Mängd avfall, kton Mängd energi, GWh
År Hushålls-
avfall
Industriavfall
Övrigt avfall
Avfall totalt
Värme El Energi totalt
1983 i.u. i.u. i.u. 1 080 i.u. i.u. 2 300 1984 i.u. i.u. i.u. 1 100 i.u. i.u. 2 300 1985 i.u. i.u. i.u. 1 432 i.u. i.u. 2 800 1986 i.u. i.u. i.u. 1 530 i.u. i.u. 3 400 1987 i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. 1988 i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. 1989 i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. 1990 i.u. i.u. i.u. 1 636 i.u. i.u. 4 300 1991 i.u. i.u. i.u. 1 660 i.u. i.u. 4 400 1992 i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. 1993 i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. i.u. 1994 i.u. i.u. i.u. 1 680 i.u. i.u. 4 330 1995 i.u. i.u. i.u. 1 800 i.u. i.u. 5 000 1996 1 298 443 184 1 925 5 403 434 5 837 1997 1 331 364 214 1 909 5 461 270 5 731 1998 1 456 416 401 2 272 6 760 409 7 169 1999 1 340 569 232 2 141 6 161 275 6 437 2000 1 457 648 243 2 347 6 922 246 7 168 i.u. = ingen uppgift
Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen
SOU 2002:9 Avfall; mängder och hantering
225
Tabell 8.5: Behandling av icke farligt hushållsavfall vid kommunala och privata avfallsanläggningar, kton
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Materialåtervinning* 637 685 810 923 1 011 1 034 1 091 Biologisk behandling
190 210 240 275 309 320 360
Förbränning 1 300 1 310 1 298 1 330 1 450 1 440 1 460 Deponering 1 380 1 350 1 210 1 150 1 020 920 865 Totalt 3 507 3 555 3 558 3 678 3 835 3 754 3 776 *) Materialåtervinning inklusive kommunalt insamlat skrot, returpapper, wellpappförpackningar. Biologisk behandling inklusive uppskattad mängd hemkompostering och park- och trädgårdsavfall. Deponering av hushållsavfall utan förbehandling.
Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen
8.2.2 Behandling av avfall från industrin
Uppkomna avfallsmängder
Den officiella avfallsstatistiken för år 1998 innehåller uppgifter över den mängd avfall som uppkom inom svensk tillverknings- och utvinningsindustri.
Totalt uppkom år 1998 ca 82 800 kton ej farligt avfall och ca 800 kton farligt avfall inom industrin.
Avfall uppkommet inom utvinningsindustrin
Icke farligt avfall från utvinning av mineraler och malmer uppgick till ca 63 800 kton, vilket motsvarar ca 77 procent av den totala avfallsmängden från industrin. Praktiskt taget allt avfall från näringsgrenen utgjordes av produktionsavfall, som avfall från brytning och anrikning samt annat gruvavfall. Mängden farligt avfall uppgick endast till ca 1,5 kton.
Avfall; mängder och hantering SOU 2002:9
226
Avfall uppkommet inom tillverkningsindustrin
Icke farligt avfall från tillverkningsindustrin uppgick till ca 19 000 kton. Ca 92 procent utgjordes av produktionsavfall. Vilken typ av avfall det rör sig om skiljer sig åt mellan näringsgrenarna. Ca 800 kton farligt avfall uppkom.
Tabell 8.6: Icke farligt avfall uppkommet inom tillverkningsindustrin 1998, kton
Total
mängd
Deponering
Förbränning Biologisk
behandling
Övrig återvinning
Annat*
Med energi- utnyttjande
Utan energi- utnyttjande
Livsmedel- dryckes- och tobaksindustrin
1 797 89
67
3
179 719 20
Textil- och beklädnads- och pälsindustri, garverier
31 19 4 0 1 4 0
Trä- och trävaruindustri, möbler
7 649 147 3 142
728
13 2 729 476
Massa-, pappers- och grafisk industri
4 015 1 012 2 234
30
30 595 120
Kemisk, gummi- och plastvaruindustri
441 179 72 2 58 121 10
Jord- och stenvaruindustri
570 205 2 0 0 238 18
Stål- och metallverk
3 392 604
6
0
1 2 616 174
Verkstadsindustri 1 060 316 68 1 4 561 38 Övrig tillverkning
25
Totalt
18 980 2 571 5 595
764
286 7 583 856
*) Tillfällig lagring, borttransport och export
Källa: Statistiska centralbyrån, Statistiska meddelanden MI 28 SM 0001.
SOU 2002:9 Avfall; mängder och hantering
227
Avfallsbehandling inom industrin
Den officiella statistiken över behandlingen av industriavfall är uppdelad i avfall som behandlats inom respektive utanför arbetsstället. Med arbetsställe menas den fysiska anläggningen och avfall som är behandlat utanför anläggningen kan alltså vara behandlat på en annan anläggning inom samma företag, hos ett annat företag eller på en avfallsanläggning. Därmed finns inga uppgifter över de avfallsmängder som behandlades inom industrin. En jämförelse med statistiken över industriavfall som behandlas vid kommunala och privata avfallsanläggningar visar att detta endast utgör en liten del av det industriavfall som behandlas utanför arbetsstället.
Enligt statistiken över avfall som behandlades vid kommunala och privata avfallsanläggningar uppgick deponeringen av industriavfall där till ca 1 200 kton år 1998. En grov uppskattning kan då göras att av de ca 2 570 kton avfall som uppkom inom tillverkningsindustrin så deponerades ca 1 370 kton inom industrin (2 570 minus 1 200 kton). Skattningen är inte helt korrekt, eftersom det som deponeras vid avfallsanläggningar också inkluderar avfall från andra näringar än tillverkningsindustrin. Någon bättre skattning finns dock inte att tillgå.
Motsvarande grova uppskattning som för deponering kan även göras för övriga behandlingsformer. Mängden avfall som behandlats inom tillverkningsindustrin kan då uppskattas till omkring 6 120 kton genom förbränning, 250 kton genom biologisk behandling och 7 570 kton genom annan återvinning och mellanlagring.
97 procent, eller ca 62 000 kton, av avfallet från utvinningsindustrin deponeras inom det egna arbetsstället.
8.2.3 In- och utförsel av avfall
Enligt förordningen (1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall, delas avfall upp på tre olika listor, grön, gul och röd lista, beroende på avfallets farlighet. Vid införsel av avfall enligt röd och gul lista måste anmälan göras till Naturvårdsverket. Därmed finns officiell statistik över in- och utförsel av sådant avfall. För avfall som kan betraktas som mindre farligt och därmed återfinns på grön lista finns inte motsvarande uppgifter. För år 2000 har dock Naturvårdsverket låtit göra en studie av in- och utförsel av avfall enligt
Avfall; mängder och hantering SOU 2002:9
228
den gröna listan. (Studien återfinns som bilaga A till betänkandets bilaga 3.)
Tabell 8.7: In- och utförsel av avfall till/från Sverige, kton
År Gul och röd lista Grön lista
Införsel* Utförsel Införsel* Utförsel
1996
115 (53) 24
i.u.
i.u.
1997
128 (58) 38
i.u.
i.u.
1998
182 (110) 71
i.u.
i.u.
1999
263 (200) 39
i.u.
i.u.
2000
400 (300) 80 1 665 (600) 660
*) Mängder till energiutvinning inom parentes. i.u. = ingen uppgift
Källa: Naturvårdsverket (Uppgifterna för åren 1996–1997 bedöms av Naturvårdsverket som osäkra och sannolikt underskattade. Data för åren 1998–2000 är mer tillförlitliga.)
Av det avfall på gul och röd lista som gick till energiutvinning år 1999 gick, enligt Profus bedömning (bilaga 3 till betänkandet), drygt 20 procent, eller ca 42 kton, till avfallsförbränningsanläggningar och knappt 80 procent, eller ca 158 kton, till biobränsleeldade värmeverk. Det utländska avfallet som transporterades till svenska avfallsförbränningsanläggningar utgjorde då ca 2 procent av det avfall som förbrändes där.
Av avfallet på gul och röd lista som fördes in till Sverige för energiutvinning år 1999 kom merparten från Tyskland. Det mesta av detta gick till biobränsleeldade värmeverk. Nämnvärda mängder avfall till biobränsleeldade värmeverk fördes i övrigt in från Nederländerna och Danmark. Införseln av avfall till avfallsförbränningsanläggningar kom år 1999 huvudsakligen från Norge (bilaga 3). Transporterna av avfall från Norge till Sverige ökade från 110 kton år 1998 till 339 kton år 1999, när den norska skatten på deponering och förbränning av avfall infördes (CESAM, 2001). Endast en mindre del av detta utgjordes av hushållsavfall.
Huvuddelen av införseln enligt grön lista som gick till energiutvinning, ca 550 kton, utgjordes av returpapper, returfibrer, obehandlat trä, kork, fruktkärnor etc. Av det som gick till materialåtervinning var drygt hälften skrot till metallindustrin och knappt
SOU 2002:9 Avfall; mängder och hantering
229
hälften pappersråvara. Inga mängder redovisas gå till biologisk avfallsbehandling.
8.2.4 Avfall i energistatistiken
Statens energimyndighet upprättar statistik och prognoser på energiområdet. Där särskiljs ”sopor”, vilket motsvarar avfall som förbränns i avfallsförbränningsanläggningar. Denna statistik redovisas i kapitel 13.
8.3 Framtida utveckling av avfallsmängder och avfallsbehandling
8.3.1 Ökning av avfallsmängderna
En utredning om avfallsmängdernas utveckling har gjorts av konsultföretaget Profu på uppdrag av Naturvårdsverket och mig (Profu, 2001b).
Studien visar en mycket stark koppling mellan bruttonationalprodukt (BNP) och uppkommen mängd avfall. Mängden hushållsavfall ökar betydligt snabbare än folkmängden. Den uppkomna mängden hushållsavfall ökar till och med snabbare än hushållens konsumtion i fast penningvärde, dvs. avfallsmängden per spenderad krona ökar.
Materialåtervinningen har, enligt studien, ökat kraftigt de senaste tio åren, både i Sverige och i andra jämförbara länder. Detta har lett till att avfallsmängderna efter materialåtervinning legat stilla, eller till och med i vissa fall minskat. Detta gäller åtminstone för hushållsavfall. Det finns en risk att det blir svårt att fortsätta öka mängden materialåtervinning i samma takt som de senaste 10 åren. Orsaken är att vi redan har utnyttjat de enklaste möjligheterna, och de åtgärder som återstår är alltså svårare att genomföra. Om vi inte lyckas fortsätta öka materialåtervinningen kommer det inte gå att fortsätta hålla konstanta mängder hushållsavfall efter materialåtervinning, om ökningen av uppkommet avfall samtidigt fortsätter i takt med den ekonomiska tillväxten.
Resultaten indikerar att även mängderna av övriga avfallstyper ökar. I det underlag om övriga avfallstyper som ingår i studien är ökningstakten större än, eller lika med, den ökning som hushållsavfallet uppvisar. Politiken i Sverige och inom EU inriktas nu på att
Avfall; mängder och hantering SOU 2002:9
230
få de uppkomna avfallsmängderna (före materialåtervinning) att sluta öka i det korta perspektivet och minska på medellång sikt. Den dämpning av ökningen av avfallsmängderna efter materialåtervinning som nu kan utläsas är dock inte någon indikation på att denna utveckling är på gång. För att de uppkomna avfallsmängderna ska kunna minska krävs andra åtgärder. Baserat på det historiska underlaget ligger det nära till hands att tolka det som att minskad ekonomisk aktivitet (krympande bruttonationalprodukt) är den enda verksamma metoden. Detta kanske är en alltför negativ syn, men faktum är att det är svårt att urskilja tydliga åtgärder som på ett effektivt sätt skulle minska mängderna uppkommet avfall.
Studien visar att den uppkomna mängden hushållsavfall per person ökade från 320 kg per person år 1985 till 420 kg per person år 1999. Detta innebar en ökning med 2,0 procent per person och år. Befolkningsökningen gör att den faktiska ökningen av hushållsavfall var 2,4 procent per år. Motsvarande uppgifter för industri och företag saknas för svensk del, men sådana siffror för Danmark återges i studien. Där redovisas en ökning mellan åren 1994 och 1999 för industriavfall med 2,8 procent per år, för bygg- och rivningsavfall med 4,1 procent per år och för kontor m.m. med 7,8 procent per år.
8.3.2 Potential för olika behandlingsformer av avfall
Avfallets sammansättning och teoretisk potential för olika behandlingsformer
Askhalt, fukthalt, TS och brännbar substans
Bränsle består av brännbar substans, askbildande ämnen och vatten. Den flyktiga substansen och de askbildande ämnena bildar tillsammans torrsubstansen, TS. När bränslet brinner förångas fukten till vattenånga.
För att avgöra om en viss fraktion avfall är användbar för energiutvinning eller inte används begreppet värmevärde. Högt värmevärde innebär ett högt innehåll av energi som kan utvinnas som värme vid förbränning.
Vid förbränning ger fuktigt avfall mindre värme än torrt eftersom torkningen tar en del av värmeenergin. Själva energiinnehållet påverkas dock inte av fukthalten. Vid biologisk behandling krävs
SOU 2002:9 Avfall; mängder och hantering
231
däremot en viss fukthalt för att den mikrobiella nedbrytningen ska ta fart.
Olika fraktioners sammansättning
Någon kontinuerlig uppföljning av avfallets sammansättning görs inte. Istället genomförs plockanalyser. Data från olika plockanalyser har sammanställts i Chalmers databas MIMES/Waste. De antaganden som används i databasen presenteras i en rapport från Chalmers Tekniska Högskola (Olofsson, 1998). De andelar av olika fraktioner som anges för de olika avfallsslagen avser andel innan utsortering av producentansvarsmaterial.
Här redovisas olika avfallsfraktioners värmevärde, fukthalt och askhalt. Även innehåll av metaller, näringsämnen m.m. är naturligtvis intressant, men redovisas inte här. De värden som presenteras i Chalmers rapport är genomsnittsvärden från olika undersökningar. Speciellt för industriavfall och bygg- och rivningsavfall kan sammansättningen variera mycket kraftigt mellan olika tidsperioder och olika delar av landet.
I tabellerna nedan görs också en bedömning av vilka behandlingsmetoder som är lämpliga för olika fraktioner. För vissa fraktioner finns markering med parentes. Med detta menas att det i princip är möjligt att behandla fraktionen på detta sätt, men att det inte är en behandlingsmetod som ligger nära till hands. Noteras kan att matavfall med lågt värmevärde i många fall idag går till förbränning.
Avfall; mängder och hantering SOU 2002:9
232
Tabell 8.8: Sammansättning av hushållsavfall före utsortering av producentansvarsmaterial och olika behandlingsformers lämplighet för olika fraktioner
Lämpligt för:
Andel
(%)
Värme-
värde (Hi)
Fukt-
halt (%)
Ask-
halt (%)
Förbränning
Biologisk
behandling
Materialåtervinning
Papper 17,9 13,6 14 9,4 X (X) X Kartong 8,9 11 27 8,9 X (X) X Hårdplast 2 32,6 10 1,4 X X Mjukplast 5,3 34,4 10 1,3 X X Komposterbart 1
23,5 7,5 52,1 1,8 X X
Komposterbart 2
21,4 1,8 79,8 1,2 (X) X
Textil, gummi, läder
2,7 19,7 11,3 8,8 X X
Glas 5,1 0,36 2 98 X Metaller 2,7 0 0 100 X Övrigt brännbart
8,6 8,1 46,3 5,9 X
Övrigt icke brännbart
1,9
0
Komposterbart 1: Matavfall med högre värmevärde, trädgårdsavfall och mjukpapper. Fraktionen innehåller blöjor. Det har ifrågasatts om det är lämpligt att biologiskt behandla blöjor. Komposterbart 2: Matavfall med lägre värmevärde. Egen bedömning av lämplighet för olika behandlingsmetoder.
Källa sammansättning: Olofsson, 1998
SOU 2002:9 Avfall; mängder och hantering
233
Tabell 8.9: Sammansättning av industriavfall före utsortering av producentansvarsmaterial och olika behandlingsformers lämplighet för olika fraktioner
Lämpligt för:
Andel
(%)
Värme-
värde (Hi)
Fukt-
halt (%)
Ask-
halt (%)
Förbränning
Biologisk
behandling
Materialåtervinning
Papper & kartong
32,2 11 27 8,9 X (X) X
Trä 27,6 14 24 3,3 X X Plast 9,5 35 10 0,99 X X Textil, gummi, läder
3 19,7 11,3 8,8 X
X
Glas 1,7 0,36 2 98 X Metaller 11 0 0 100 X Övrigt brännbart
3,3 16,56 X
Övrigt icke brännbart
11,7 0
Egen bedömning av lämplighet för olika behandlingsmetoder.
Källa sammansättning: Olofsson, 1998
Avfall; mängder och hantering SOU 2002:9
234
Tabell 8.10: Sammansättning av bygg- och rivningsavfall före utsortering av producentansvarsmaterial och olika behandlingsformers lämplighet för olika fraktioner
Lämpligt för:
Andel
(%)
Värme-
värde (Hi)
Fukt-
halt (%)
Ask-
halt (%)
Förbränning
Biologisk
behandling
Materialåtervinning
Gips 6,1
0 10 29,7
Trä 21,3 14 24 3,3 X X Metaller 6,2 0 0 100 X Papper 2,1 11 27 8,9 X (X) X Betong, tegel, keramik
56,4
0
X
Övrigt brännbart
3 16,56
X
Övrigt icke brännbart
4,8
0
Egen bedömning av lämplighet för olika behandlingsmetoder.
Källa sammansättning: Olofsson, 1998
För hushållsavfall har det tillkommit en ny studie sedan Chalmersrapporten skrevs, nämligen en plockanalys genomförd av Reforsk år 2000 i kommunerna Kalmar, Tidaholm, Kristinehamn, Eskilstuna, Skellefteå, Tomelilla och Helsingborg (Olsson, et. al., 2001).
Tabell 8.11: Procentuell fördelning av fraktionerna i säck- och kärlavfall för ett genomsnittligt hushåll år 2000
Procent Brännbart eller komposterbart 51 Återvinningsbart (producentansvarsmaterial) 32 Brännbart, men ej komposterbart 12 Inert material 5 Farligt avfall 0,1
Källa: Olsson, et. al., 2001
SOU 2002:9 Avfall; mängder och hantering
235
Observera att uppgifterna från denna studie avser hushållsavfall efter utsortering av producentansvarsmaterial, medan Chalmers studie avser avfall innan utsortering. Resultat från undersökningen visar att av 3,1 kg producentansvarsmaterial som hanteras per person under en vecka går 2,2 kg till återvinning och sålunda läggs 0,9 kg producentansvarsmaterial i restavfallet. Det mesta av tidningar och glasförpackningar går till återvinning, bara en liten del slängs i avfallet. Hälften av alla förbrukade pappers- och metallförpackningar går till återvinning och hälften går till avfallsbehandling. Av 10 kg mjukplastförpackningar, samlas 2 kg in för återvinning och resten går till energiutvinning eller deponering.
Tabell 8.12: Producentansvarsmaterial i hushållsavfallet, kg per capita och år
Utsorterad
mängd
Mängd kvar
i avfallet
Tidningar 55 13 Mjukplast 2 8 Hårdplast 2 5 Papper 12 12 Glas 42 4 Metall 3 3
Källa: Reforsk, 2000
Möjligheter till utsortering och praktisk potential för olika behandlingsformer
Den bedömning som gjorts ovan av vilka behandlingsmetoder som är lämpliga för olika fraktioner kan sägas motsvara den ”teoretiska” potentialen för materialåtervinning, biologisk behandling och förbränning. Den ”praktiska” potentialen för olika behandlingmetoder är i hög grad beroende på i vilken utsträckning det går att få fram fraktioner som är tillräckligt rena för ändamålet. I praktiken går det ofta inte att få helt rena fraktioner av avfall som från början har varit blandat.
Tillverkningsindustrin har källsorterat länge, eller rättare sagt undvikit att blanda. Avfallet återvinns och återanvänds av ekono-
Avfall; mängder och hantering SOU 2002:9
236
miska skäl. Undantag är den metallurgiska branschen och byggindustrin (speciellt vid rivning) som är sämre på att källsortera.
Vid källsortering av hushållsavfall handlar det i högre grad om just sortering. Hur stor potentialen för sortering är beror mycket på vilka krav på renhet som ställs på fraktionerna. Vid höga krav lägger den osäkra hellre i restfraktionen. Det nu aktuella kravet på utsortering av brännbart avfall ställer dock inte alltför höga krav på renhet.
I princip innebär kravet att kommunerna ska ge medborgarna möjlighet att sortera bort kategorierna icke brännbart och farligt avfall. Resten räknas som utsorterat brännbart avfall. Avfall som inte sorteras ut som icke brännbart räknas alltså som brännbar fraktion.
Detta innebär att den praktiska potentialen för förbränning kan vara högre än den teoretiskt lämpliga beroende på att även icke brännbart material hamnar i den brännbara fraktionen. Naturligtvis kommer även organiska fraktioner i hushållsavfall med ett alltför lågt värmevärde för att kunna antändas att också att hamna i den brännbara fraktionen.
De mängder avfall som omfattas av deponeringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall har särskilt utretts av konsultföretaget Profu som underlag till denna utredning och Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall (Profu, 2001a).
SOU 2002:9 Avfall; mängder och hantering
237
Tabell 8.13: Avfallsmängder som omhändertas av kommunala och privata avfallsaktörer samt andelar som omfattas av deponeringsförbuden
Total mängd avfall
Avfall som omfattas av deponeringsförbud
från 2002
Avfall som omfattas av deponeringsförbud
från 2005
Hushållsavfall
3 600
2 500
2 500
Icke branschspecifikt industriavfall
1 200
500
500
Branschspecifikt industriavfall
700
400
400
Bygg- och rivningsavfall
2 100
300
300
Ospecificerat avfall 900
300
300
Park och trädgård
300
0
200
Slam
1 200
0
700
Totalt
10 000
4 000
4 900
Källa: Profu, 2001
8.4 Kapacitet för avfallsbehandling
8.4.1 Kapacitet för avfallsförbränning
Profu (2001a) har redovisat en prognos över vilken förbränningskapacitet som kommer att finnas fram till år 2006 vid kommunala och privata avfallsanläggningar. Prognosen bygger på de ut- och ombyggnadsplaner som är kända idag. Mellan år 2000 och 2006 kan förbränningskapaciteten fördubblas om alla dessa planer realiseras. Det är dock troligt att någon eller några av planerna inte kommer att genomföras samt att vissa planer skjuts på framtiden vilket kommer att medföra en något långsammare ökningstakt.
Om alla planer realiseras kommer det år 2006 att finnas 46 stycken avfallsförbränningsanläggningar. Det endast 7 av de befintliga anläggningarna som inte har några planer på att utöka sin befintliga kapacitet.
Avfall; mängder och hantering SOU 2002:9
238
Tabell 8.14: Prognos över avfallsförbränningskapacitet vid kommunala och privata avfallsanläggningar i Sverige
År Antal ny- och
ombyggda
avfallsförbrännings-
anläggningar
Antal
avfallsförbränningsanläggningar, totalt
Avfallsförbrännings-
kapacitet, kton
2001
6
25
2 390
2002 10 25 2 530 2003 16 27 2 830 2004 30 37 3 310 2005 34 41 3 740 2006 39 46 4 680
Källa Profu, 2001a
Det finns ingen prognos över industrins kapacitet att förbränna avfall. Det är oklart hur deponeringsförbuden kommer att påverka de mängder som industrin lämnar till förbränning vid kommunala och privata avfallsanläggningar.
8.4.2 Kapacitet för biologisk behandling
Profu (2001) har även redovisat en prognos över kapaciteten för biologisk behandling. Prognosen baserar sig, precis som prognosen för förbränningskapacitet, på de kända ut- och ombyggnadsplaner vid avfallsanläggningar.
Enligt prognosen kan kapaciteten komma att byggas ut från drygt 400 kton år 1999 till 600 kton år 2002 och vidare till 900 kton någon gång mellan åren 2005 och 2008. Under hela perioden motsvarar alltså utbyggnaden av biologisk behandling kapacitet för ca 500 kton biologiskt lättnedbrytbart avfall.
239
9 Mål och medel i avfallspolitiken
Skatt på avfall är ett styrmedel bland flera som syftar till att styra mot de mål som ställts upp inom avfalls- och miljöpolitiken. Som en bakgrund till diskussionen kring vilken roll skatt på avfallsbehandling spelar idag och kan spela i framtiden redogörs i detta kapitel kort för några av de viktigaste målen, principerna och styrmedlen som tillsammans skapar den arena som avfallsbeskattningen verkar på.
9.1 Mål för den svenska avfallspolitiken
9.1.1 EU:s avfallspolitik som grund
Den svenska avfallspolitiken styrs av de mål och regler som fastställs på EU-nivå. Inom EU gäller en särskild policy för avfallshanteringen, som innehåller de övergripande riktlinjerna för gemenskapens avfallspolitik. Policyn kom till 1989 genom rådets resolution (90/C 122/02) om avfallspolicy och reviderades 1997 genom resolution (97/C 76/01) om en gemenskapsstrategi för avfallshantering. Resolutionerna innehåller en mängd policybeslut.
Gemenskapens avfallshantering regleras genom en rad direktiv. Ett grunddokument för EU:s avfallspolitik är det så kallade ramdirektivet för avfall som kom redan 1975 (rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, senast ändrat den 18 mars 1991). I direktivet fastställs övergripande regler för kontroll och omhändertagande av avfall. Där finns också en beskrivning av avfallshierarkin.
Utveckling av gemenskapens miljöpolitik sker för närvarande inom ramen för utarbetandet det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Kommissionens förslag återfinns i Kommissionens meddelande om Europeiska gemenskapens sjätte miljöhandlingsprogram (KOM (2001)31 slutlig). Där finns förslag till mål och strategier för håll-
Mål och medel i avfallspolitiken SOU 2002:9
240
bar användning av naturresurser och avfallshantering. Rådet antog i juni 2001 en gemensam ståndpunkt om handlingsprogrammet som i januari 2002 behandlas i Europaparlamentet.
9.1.2 Sveriges nationella strategi för avfallshanteringen
I regeringens skrivelse (1998/99:63) En nationell strategi för avfallshanteringen presenteras en svensk avfallspolicy som ska gälla under de närmaste åren. Strategin är inte rättsligt bindande utan enbart ett policydokument. Av skrivelsen framgår hur de principer som gäller för EU:s avfallspolitik bör tolkas för svenskt vidkommande.
Till grund för den svenska regeringens politik på avfallsområdet ligger den så kallade avfallshierarkin, som är en allmän policy för avfallshanteringen som också är en av grundstenarna i EU:s avfallspolicy. Enligt den svenska avfallspolicyn innebär EU:s avfallshierarki :
--- att avfallets uppkomst i första hand skall förebyggas och att det avfall som trots detta uppkommer ska vara så ofarligt som möjligt. Uppkommet avfall skall återanvändas, materialåtervinnas eller utnyttjas för energiproduktion i så hög grad som möjligt. Materialåtervinning skall i första hand prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. I sista hand skall avfallet bortskaffas på ett säkert sätt.
Två andra viktiga principer för såväl EU:s som Sveriges avfallspolitik är närhets- och självförsörjandeprinciperna, som båda relaterar till transport av avfall. I den svenska avfallspolicyn beskrivs principerna på följande sätt:
Närhetsprincipen betyder att avfall skall tas om hand så nära källan som möjligt, medan självförsörjandeprincipen innebär att varje medlemsstat bör sträva efter att bli självförsörjande med avseende på anläggningar för bortskaffande av avfall. En medlemsstat kan med hänvisning till dessa båda principer motsätta sig en transport av avfall för bortskaffande till eller från medlemsstaten.
SOU 2002:9 Mål och medel i avfallspolitiken
241
9.1.3 Miljökvalitetsmålen och avfallet
Riksdagen har antagit 15 miljökvalitetsmål, som beskriver den kvalitet och det tillstånd för den svenska miljön som är långsiktigt hållbar (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Miljöpåverkan från avfallshanteringen berör flertalet av dessa mål. Enligt Naturvårdsverket (2001b) berörs i första hand målen Giftfri miljö, God bebyggd miljö och Begränsad klimatpåverkan. Även målen för Frisk luft, Bara naturlig försurning Skyddande ozonskikt, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ett rikt odlingslandskap påverkas av avfallshanteringen. Det finns även miljökvalitetsmål för Säker strålmiljö, Myllrande våtmarker, Levande skogar och Storslagen fjällmiljö.
I propositionen Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130) utvecklas målen närmare. Riksdagen har bifallit regeringens förslag i alla delar (bet. 2001/02:MJU3). I propositionen angavs ett par delmål till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö som direkt avser avfallsområdet:
 Mängden deponerat avfall exklusive gruvavfall ska minska med
minst 50 procent till år 2005 räknat från 1994 års nivå samtidigt som den totala mängden genererat avfall inte ökar.
 Samtliga avfallsdeponier har senast år 2008 uppnått en enhetlig
standard och uppfyller högt ställda miljökrav enligt EU:s beslutade direktiv om deponering av avfall.
I propositionen angavs vidare att omställningen till ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall bör fortsätta enligt tidigare riktlinjer, vilket innebär att mängden avfall för slutlig behandling och avfallets farlighet bör minska samtidigt som avfallet bör behandlas utifrån dess inneboende egenskaper.
Regeringen gjorde i propositionen bedömningen att det fanns goda möjligheter att nå delmålet att skapa säkra deponier med enhetlig standard med redan vidtagna åtgärder, t.ex. genomförandet av EG-direktivet om deponering av avfall.
För att nå målet om mängden deponerat och genererat avfall föreslogs åtgärder i en särskild strategi för giftfria och resurssnåla kretslopp. Strategin innehåller t.ex. en miljöorienterad produktpolitik och förbuden mot deponering av vissa avfallsslag.
Mål och medel i avfallspolitiken SOU 2002:9
242
Regeringen ansåg dessutom att det behövs en utvärdering och analys av de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall.
Vad gäller naturgrus föreslogs i propositionen att uttaget av naturgrus i landet år 2010 ska vara högst 12 miljoner ton per år och att andelen återanvänt material ska utgöra minst 15 procent av ballastanvändningen.
9.2 Regler och ansvarsfördelning för avfallshanteringen
9.2.1 Miljöbalken och avfallsförordningen
Sedan 1999 finns miljölagstiftningen samlad i miljöbalken. Regler om avfall finns i första hand samlade i 15 kapitlet. Där återfinns definitioner av begrepp på avfallsområdet, regler kring hantering av avfall, regler kring kommunernas ansvar för avfallshanteringen och bemyndiganden att meddela föreskrifter om avfallshantering, tillståndsplikt etc. I kapitlet finns även bestämmelser omkring producentansvar, dumpning och nedskräpning.
En av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kapitlet miljöbalken är hushållnings- och kretsloppsprincipen. Enligt den ställs generella krav på all verksamhet om ökad återvinning och kretsloppsanpassning. Detta ska tillämpas i bl.a. tillståndsprövning och tillsyn. Ett motsvarande krav fanns inte i tidigare miljöskyddslagstiftning. Regeln skulle kunna göra det möjligt att t.ex. ställa krav på sortering av avfall som möjliggör återvinning eller att kräva att bara avfall som inte kan materialåtervinnas eller behandlas biologiskt får förbrännas.
I avfallsförordningen (2001:1063) preciseras många av reglerna i miljöbalken närmare. Det gäller t.ex. reglerna om den kommunala renhållningsskyldigheten, kommunal renhållningsordning, allmänna bestämmelser om hantering av avfall och tillstånds- och anmälningsplikt för transport och annan hantering av avfall. Avfallsförordningen innehåller även särskilda regler om farligt avfall.
Som en bilaga till förordningen återges den så kallade EWCkatalogen (Europeiska avfallskatalogen, European Waste Cataloge). Denna preciserar vad som är att betrakta som avfall och innehåller den indelning i avfallskategorier som gäller inom EU.
SOU 2002:9 Mål och medel i avfallspolitiken
243
9.2.2 Ansvar för avfallshanteringen
Producentansvar
Enligt 15 kapitlet miljöbalken får regeringen eller av regeringen utsedd myndighet meddela föreskrifter om producentansvar. Producentansvar innebär att de som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar att de samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit till avfall. Producentansvaret omfattar idag förpackningar, returpapper, bilar, däck samt elektriska och elektroniska produkter. För vissa av avfallsslagen finns lagreglerade mål för hur mycket av avfallet som ska samlas in och/eller återvinnas.
Producentansvar för förpackningar infördes den 1 oktober 1994.
Gällande lagstiftning återfinns i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar. Producentansvaret för förpackningar omfattar alla typer av förpackningar och alla materialslag. Särskild lagstiftning gäller för aluminiumburkar och PET-flaskor med pant (se nedan). Kraven på återvinning varierar mellan förpackningar av olika material. Kraven skärptes fr.o.m. den 30 juni 2001.
För att lösa producentansvaret praktiskt har svenskt näringsliv gemensamt bildat så kallade materialbolag för olika materialslag. Materialbolagen åtar sig att, mot en avgift, ombesörja det praktiska genomförandet av enskilda företags producentansvar.
Det finns också pantsystem för dryckesförpackningar som bygger på producentansvar. Detta gäller för aluminiumburkar, PET-flaskor och öl- och läskflaskor av glas. Systemen regleras i lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium och lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar.
Enligt förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper ska minst 75 viktprocent av tidningar etc. som konsumeras i Sverige samlas in och materialåtervinnas eller tas om hand på annat miljömässigt godtagbart sätt. Tidningar har högre marknadsvärde än kostnaderna för insamling. Det tas därför inte ut någon avgift för att finansiera tidningsinsamlingen.
Enligt förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar är den som tillverkat eller fört in bilar i Sverige skyldig att se till att material och delar som inte längre används tas om hand på ett mil-
Mål och medel i avfallspolitiken SOU 2002:9
244
jömässigt godtagbart sätt. Detta krav gäller även för däck. Dessutom finns förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck.
Sedan den 1 juli 2001 gäller producentansvar även för elektriska och elektroniska produkter (förordningen (2000:208) om producentansvar även för elektriska och elektroniska produkter). Något insamlingsmål finns inte.
Kommunernas renhållningsskyldighet och kommunal renhållningsordning
Enligt 15 kapitlet miljöbalken och avfallsförordningen (2001:1063) ansvarar kommunerna för hanteringen av det hushållsavfall som inte omfattas av producentansvar. Kommunernas ansvar innefattar farligt avfall som kommer från hushållen. För övriga avfallsslag har kommunerna ett övergripande planeringsansvar, men det formella ansvaret ligger på den som producerat avfallet. Kommunerna får frivilligt ta på sig ansvaret för hanteringen av farligt avfall annat än det som kommer från hushållen.
Det ingår i kommunernas ansvar att se till att det finns insamlingssystem för batterier. Enligt förordningen (1997:645) om batterier ska alla batterier, även de som inte klassificeras som farligt avfall, ska samlas in.
Varje kommun bestämmer hur avfallshanteringen ska organiseras i den egna kommunen. Enligt miljöbalken ska det för varje kommun finnas en renhållningsordning. Denna ska innehålla de föreskrifter om hantering av avfall som gäller i kommunen och en avfallsplan som beskriver hur mycket avfall som uppstår i kommunen och hur kommunen avser att ta hand om det. Renhållningsordningen ska antas av kommunfullmäktige.
Kommunernas hantering av hushållsavfall finansieras genom avgifter. Renhållningsavgifterna (som tas ut av fastighetsägarna) ska fastställas av kommunfullmäktige. I princip ska avgiftsnivån basera sig på självkostnadsprincipen. Avgifternas nivå skiljer sig dock mycket åt mellan kommunerna.
Miljöbalken ger viss möjlighet för allmänheten (fastighetsinnehavare och nyttjanderättshavare) att själva hantera sitt avfall, i första hand genom kompostering av trädgårdsavfall.
SOU 2002:9 Mål och medel i avfallspolitiken
245
Ansvar för hantering av övrigt avfall
För annat avfall än hushållsavfall som inte omfattas av producentansvaret gäller att den som producerar avfallet är skyldig att se till att det hanteras på ett riktigt sätt. Denna skyldighet omfattar branschspecifikt avfall som uppkommer vid industrier och andra yrkesmässiga verksamheter. Notera att även verksamheter producerar avfall som betraktas som hushållsavfall, t.ex. avfall från papperskorgar och personalmatsalar.
9.2.3 Regler om hantering av farligt avfall
Definitioner av farligt avfall och bestämmelser om behandling och transport av farligt avfall finns i rådets direktiv 91/689/EEG av den 12 december 1991 om farligt avfall. Från och med den 1 januari 2002 gäller en ny avfallsförteckning. Detta innebär bl.a. att fler avfallsslag än tidigare klassificeras som farligt avfall och att förteckningen över farligt avfall är sammanslagen med EWC-listan.
För behandling av farligt avfall gäller ett individuellt prövningsförfarande enligt 9 kapitlet miljöbalken. Detta innebär att verksamheten kräver särskilt tillstånd. Genom tillståndet regleras vilken typ av farligt avfall som får behandlas på den specifika anläggningen och vilka miljökrav som ställs på anläggningen. Regler om farligt avfall finns även i avfallsförordningen (2001:1063).
För förbränning av farligt avfall finns en särskild förordning, förordningen (1997:692) om förbränning av farligt avfall. Denna förordning kommer att revideras i och med att avfallsförbränningsdirektivet införs i svensk lagstiftning.
9.2.4 Regler för in- och utförsel av avfall
Inom EU regleras transporter av avfall i rådets förordning (EEG) nr 259/93 av den 1 februari 1993 om övervakning och kontroll av avfallstransporter inom, till och från Europeiska gemenskapen. Förordningen ger möjlighet för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar invända mot gränsöverskridande transporter. Den svenska förordningen (1995:701) om gränsöverskridande transporter av avfall kompletterar EG:s förordning. Den begränsar möjligheterna att föra in avfall till Sverige samt föra ut avfall från Sverige.
Mål och medel i avfallspolitiken SOU 2002:9
246
Enligt förordningarna delas avfallet in i tre kategorier som förtecknas på tre listor – röd, gul och grön. Uppdelningen är gjord efter hur farligt avfallet bedöms vara och vilken kontrollnivå som ska tillämpas. Det farligaste avfallet återfinns på röd lista. Avfall på den gröna listan är att betrakta som mindre farligt och den gula listan intar en mellanställning.
Det är Naturvårdsverket som ansvarar för tillämpningen av dessa regler. Vid införsel av avfall på den röda och gula listan måste anmälan göras till Naturvårdsverket. Sådant avfall får föras in till Sverige endast om det kan visas att det ska tas om hand i en anläggning som har tillstånd att bedriva miljöfarlig verksamhet enligt 9 kapitlet miljöbalken. För avfall på den gröna listan gäller ingen anmälningsplikt i enlighet med miljölagstiftningen.
9.3 Nya EG-direktiv och skärpt lagstiftning
Många förändringar i regelverket kring behandling av avfall har nyligen införts eller är på väg att införas i svensk lagstiftning. Dessa förändringar påverkar både kostnader för och de direkta möjligheterna till olika former av avfallsbehandling.
9.3.1 Skärpta krav på deponering
Det nya deponeringsdirektivet (EG:s direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall) innebär skärpta krav på verksamheten vid deponierna som syftar till att minska deponeringens negativa miljöeffekter. Direktivet har införts i svensk lagstiftning genom förordningen (2001:512) om deponering av avfall som trädde i kraft den 16 juli 2001. Därmed gäller kraven för nya deponier.
Befintliga deponier ska antingen anpassas till direktivets krav eller avslutas så snart som möjligt. Varje befintlig deponi som anpassas ska uppfylla kraven senast vid utgången av år 2008.
Direktivet innebär att kraven på hur deponering ska gå till skärps. Varje deponi ska klassificeras som en deponi för farligt avfall, deponi för icke-farligt avfall eller deponi för inert avfall (deponier av typ 1, 2 respektive 3). Deponier för farligt och icke-farligt avfall ska vara försedda med bottentätning av viss kvalitet och
SOU 2002:9 Mål och medel i avfallspolitiken
247
tjocklek som förhindrar läckage av skadliga ämnen. En deponi som avslutas ska förses med sluttäckning.
Direktivet innehåller också krav på provtagning och mätning av lakvatten, grundvatten, ytvatten och deponigas. Krav finns också på uppsamlingssystem för lakvatten och på hur det insamlade lakvattnet ska behandlas.
9.3.2 Deponeringsförbud och krav på utsortering
Sommaren 1996 redovisades Naturvårdsverkets Aktionsplan avfall (rapport 4601). I aktionsplanen föreslog Naturvårdsverket en rad styrmedel på avfallsområdet, bl.a. att deponering av organiskt avfall skulle förbjudas från år 2005 och att Naturvårdsverket skulle bemyndigas rätten att utforma föreskrifter om sortering av avfall.
Förslagen i Aktionsplan avfall antogs i princip av regeringen och behandlas i propositionen Hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle – ett ansvar för alla (prop. 1996/97:172). I propositionen föreslog regeringen även att brännbart avfall bör sorteras ut, förvaras och transporteras bort åtskilt från annat avfall och att ett förbud mot deponering av det utsorterade brännbara avfallet skulle införas från år 2002. Förslagen i avfallspropositionen antogs av riksdagen (rskr. 1997/98:55).
Förbuden mot deponering återfinns i förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Förbudet mot deponering av utsorterat brännbart avfall återfinns i 9 § och gäller fr.o.m. den 1 januari 2002. Förbudet mot deponering av organiskt avfall återfinns i 10 § träder i kraft den 1 januari 2005.
Kravet på utsortering av brännbart avfall återfinns i 19 § avfallsförordningen (2001:1063). Naturvårdsverket har utifrån bemyndiganden (19 § avfallsförordningen (2001:1063), 9–10 §§ förordningen (2001:512) om deponering av avfall) utfärdat föreskrifter om hantering av brännbart avfall (NFS 2001:17). Med utsorterat brännbart avfall menas det avfall som återstår efter utsortering av farligt avfall och avfall som inte är brännbart. Kommunen har enligt föreskrifterna skyldighet att se till att varje hushåll ges möjlighet att sortera ut farligt avfall och obrännbart avfall.
Vad som avses med brännbart och organiskt avfall definieras i 4 § avfallsförordningen (2001:1063). Med brännbart avfall avses sådant avfall som brinner utan energitillskott efter det att förbränningsprocessen startat. Med organiskt avfall avses sådant avfall som
Mål och medel i avfallspolitiken SOU 2002:9
248
innehåller organiskt kol, exempelvis biologiskt avfall och plastavfall.
9.3.3 Dispenser från deponeringsförbudet för utsorterat brännbart avfall
I juni 2000 överlämnade Naturvårdverket redovisningen ”Karläggning av hur kommunerna planerar omhänderta sitt avfall” till regeringen. I rapporten konstaterades att det i en del kommuner, men inte i alla, skulle komma att råda brist på kapacitet för att omhänderta det brännbara avfall som inte får deponeras från den 1 januari 2002. Kapacitetsbristen har medfört ett behov av dispenser från förbudet mot deponering av utsorterat brännbart avfall.
Enligt förordningen (2001:512) om deponering av avfall får Naturvårdsverket meddela föreskrifter om undantag från förbudet och särskilda villkor för dispens. Sådana regler återfinns i Naturvårdsverkets föreskrifter om hantering av brännbart avfall (NFS 2001:17).
Reglerna innebär att en kommun kan få dispens under förutsättning att den dels visat att det saknas kapacitet för att återvinna eller lagra avfallet inom regionen och dels redovisat att ändamålsenliga åtgärder vidtagits eller kommer att vidtas för att deponering av utsorterat brännbart avfall ska upphöra. För annat avfall än hushållsavfall gäller att dispens får medges om den som ska deponera avfallet dels visar att det på grund av kapacitetsbrist inom regionen finns behov av deponering av sådant avfall och dels förbinder sig att informera den som lämnar mer än 50 ton brännbart avfall per år om att andra behandlingsmetoder ska väljas i första hand.
Dispens som medges på grund av kapacitetsbrist får gälla i högst ett år. Det innebär att ny dispens måste sökas varje år till dess tillräcklig kapacitet byggts i regionen.
9.3.4 Avfallsförbränningsdirektivet
Det nya avfallsförbränningsdirektivet (EG:s direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall) innehåller nya villkor för drift av och skärpta krav på utsläpp till luft och vatten från avfallsförbränning. Reglerna gäller såväl avfallsförbrännings-
SOU 2002:9 Mål och medel i avfallspolitiken
249
anläggningar som anläggningar som bränner både avfall och annat bränsle, så kallade samförbränningsanläggningar.
Undantag från direktivet gäller anläggningar som uteslutande bränner vissa typer av avfall, nämligen:
 Vegetabiliskt jord- och skogsbruksavfall.  Vegetabiliskt avfall från livsmedelsindustrin (gäller om värmen
som alstras återvinns).
 Vegetabiliskt fiberhaltigt avfall som uppstått vid produktion av
nyfiberpappersmassa och vid pappersproduktion (gäller om avfallet samförbränns på produktionsplatsen och om värmen som alstras återvinns).
 Träavfall med undantag för träavfall som kan innehålla organiska
halogenföreningar eller tungmetaller till följd av behandling med träskyddsmedel eller ytbehandling, och som särskilt omfattar sådant träavfall från bygg- och rivningsavfall.
 Korkavfall.  Radioaktivt avfall.  Djurkroppar.  Avfall som uppkommer vid prospektering och utvinning av olje-
och gasfyndigheter från offshoreplattformar och som förbränns på dessa.
Även experimentanläggningar som används för forskning, utveckling och provning i syfte att förbättra förbränningsprocessen och som behandlar mindre än 50 ton avfall per år är undantagna från direktivets regler.
Enligt direktivet får avfall samförbrännas med biobränsle i anläggningar som klarar direktivets krav. Vid anläggningarna måste mätning ske av alla utsläppsparametrar som regleras genom direktivet. Gränsvärden för olika utsläpp beräknas genom en formel som tar hänsyn till andelen avfall respektive biobränsle som förbränns. Kraven hamnar därmed mellan kraven för avfallsförbränning och för förbränning av biobränslen.
Direktivet ställer krav på en förbränning av avfallet som motsvarar en temperatur på minst 850°C i minst 2 sekunder. För farligt avfall som innehåller mer än 1 procent organiska halogenföreningar, uttryckt som klor, är gränsen 1 100°C i 2 sekunder.
Genom direktivet har gränsvärdena skärpts för utsläpp till luft av stoft, tungmetaller, saltsyra, fluorväte och svaveldioxid. Dessutom
Mål och medel i avfallspolitiken SOU 2002:9
250
ställs krav på utsläpp av ämnen som tidigare inte behövde mätas (dioxiner och furaner, kväveoxider samt organiska ämnen).
Kraven gäller från den 28 december 2002 för nya anläggningar och från den 28 december 2005 för befintliga anläggningar. För närvarande pågår arbete med att införa direktivet i svensk lagstiftning. Det är ännu inte klart hur definitionerna av vilka anläggningar som undantas från avfallsförbränningsdirektivet kommer att se ut i detalj.
9.4 Andra utredningar om framtidens mål och styrmedel på avfallsområdet
Parallellt med min utredning har två andra utredningar som berör avfallshanteringsområdet pågått. De förslag som förs fram av dessa utredningar kan komma att påverka hur avfallshanteringen kommer att utvecklas framöver.
9.4.1 Riktlinjer för ett ekologiskt omhändertagande av avfall
I december 2000 fick Naturvårdsverket i uppdrag av regeringen att utreda hur ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall skulle kunna se ut (dnr M2000/2694/Kn, M2000/3227/Kn, M2000/4827/Kn). Regeringens motivering till uppdraget var farhågorna om brist på behandlingskapacitet när förbud mot att deponera brännbart och organiskt avfall träder i kraft och om att en alltför ensidig utbyggnad av avfallsförbränning håller på att ske på bekostnad av andra metoder för omhändertagande. Uppdraget slutredovisades den 20 december 2001 (Naturvårdsverket, 2001b).
Utredningen har begränsats till de avfallskategorier som omfattas av deponeringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall. I huvudsak bedöms hushållsavfall, bygg- och rivningsavfall och icke branschspecifikt industriavfall.
Naturvårdsverket konstaterar att nuvarande avfallspolitik medför minskad miljöpåverkan, men slår samtidigt fast att ytterligare åtgärder krävs för att uppnå de av riksdagen beslutade miljömålen.
SOU 2002:9 Mål och medel i avfallspolitiken
251
I utredningen föreslås en rad åtgärder. Några av dessa förslag är: Åtgärder för ökad materialåtervinning:
 Ett nationellt mål införs för återvinning av matavfall genom
källsortering och biologisk behandling. Målet föreslås ange att minst 25 procent av matavfallet från hushåll och minst 50 procent av matavfallet från storkök, restauranger och butiker ska behandlas biologiskt senast år 2010. Målet föreslås kombineras med bl.a. kvalitetsarbete, uppföljning och ekonomiska styrmedel i form av skattelättnader m.m.
Verksamhetsutövarens ansvar enligt miljöbalken att ha kunskap
om uppkommet avfall och att utnyttja möjligheterna till återvinning tydliggörs. Naturvårdsverket vägleder om vad miljöbalken innebär avseende denna skyldighet.
 Skatt för deponering av avfall föreslås höjas med 50 kronor per
ton den 1 januari 2003, 2004 och 2005 för avfall som omfattas av dispens från deponeringsförbuden.
 Naturvårdsverket påbörjar arbetet med föreskrifter och vägled-
ning med anledning av deponeringsförbudet för organiskt avfall så att dessa ska finnas tillgängliga i god tid före år 2005.
Åtgärder för tydligare miljökrav vid förbränning och biologisk behandling:
Naturvårdsverket vägleder om hur miljöbalkens hänsynsregler bör
tillämpas vid avfallsförbränning och biologisk behandling, om skyddsåtgärder vid biologisk behandling, samt om vilka uppgifter om försiktighetsåtgärder m.m. som bör redovisas vid prövning av anläggningar för hantering och deponering av askor från avfallsförbränning.
 Kvalitetssäkrings- och certifieringssystem för kompost och rötrest
vidareutvecklas.
 Verksamhetsutövare och branscher ansvarar för att information
och kunskap sprids med utgångspunkt från ovan nämnda vägledningar.
Åtgärder för att begränsa införsel av avfall till avfallsbehandling i Sverige:
 Höjd skatt på deponering av avfall som omfattas av dispens från
deponeringsförbudet.
Mål och medel i avfallspolitiken SOU 2002:9
252
 Sverige ställer sig bakom krav på anmälan vid införsel av avfall en-
ligt grön lista i EG:s kommande statistik förordning. Om detta inte kan uppnås bör etablerande av ett särskilt system med insamling av uppgifter om införsel av motsvarande avfall övervägas.
Åtgärder för tydligare ansvar för avfall från verksamheter:
 En verksamhetsutövares ansvar för återvinning eller bortskaffande
av sitt avfall tydliggörs genom en ny bestämmelse i miljöbalken.
 Länsstyrelserna ges i uppgift att följa och övervaka att kapaciteten
för omhändertagande av avfall är tillräcklig i länet.
Åtgärder för utvecklad avfallsplanering:
 Riksdag eller regering fattar beslut om nationell avfallsplan inne-
hållande mål, strategier och riktlinjer för uppföljning av avfallshanteringen.
 Regionalt samarbete avseende avfallsplanering bör ökas genom
frivilliga åtgärder från kommuner och branschorganisationer.
 Regler gällande kommunal avfallsplanering bör anpassas till gäl-
lande ansvarsförhållanden för verksamhetsavfall och starkare betona uppföljning av miljömål.
Åtgärder för förbättrad statistik och uppföljning:
 Naturvårdsverket fortsätter arbetet med att förbättra formerna för
insamling och redovisning av avfallsstatistik och har för avsikt att ta fram förslag till författningsändringar som kan krävas för att ett mer heltäckande administrativt system för insamling av avfallsdata ska kunna byggas upp.
En betydande del av Naturvårdsverket underlag och förslag har varit tillgängliga för min utredning, och en samordning mellan utredningarna har skett.
9.4.2 Översyn av producentansvaret
Under de senaste åren har miljönyttan och den samhällsekonomiska effektiviteten av producentansvaret för förpackningar och vissa varugrupper diskuterats. Våren 2000 tillsattes därför en särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av producentansvaret (dir. 2000:28). Utredningen har tagit namnet Utredningen
SOU 2002:9 Mål och medel i avfallspolitiken
253
för översyn av producentansvaret (M 2000:01). Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande den 5 december 2001.
Utredningen slår fast att producentansvaret i stora drag har fungerat bra och föreslår en rad åtgärder för att förstärka och utveckla det. Förslagen innefattar bl.a. nya åtgärder för ökad återvinning inom byggsektorn, av tunga fordon, impregnerat virke, blybatterier, möbler, leksaker, pappersprodukter från spel samt lantbruksplast. Utredningen rekommenderar utökade insatser för fastighetsnära insamling av förpackningar och returpapper, ökade informationsinsatser till hushåll och verksamheter, utökad märkning av förpackningar om sortering och permanent märkning av långlivade och större produkter. Lagstiftning, förordningar och tillsyn föreslås skärpas för att öka materialåtervinning, bl.a. genom ökad källsortering och miljöanpassad produktutveckling.
På grund av att utredningen först nyligen har lagt fram sina förslag har det inte varit möjligt att i min utredning, i någon större utsträckning, ta hänsyn till de effekter som utredningens förslag kan medföra.
255
10 Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning
10.1 Avfallsskattens historik
10.1.1 Tidiga diskussioner och Miljöavgiftsutredningen
Avgifter på avfallsbehandling har diskuterats länge i Sverige. Redan utredningen om kostnaderna i miljövården (MIKO), som tillsattes 1971 konstaterade i sitt slutbetänkande (SOU 1978:43) att samhällets kostnader för restprodukter inte till fullo belastar dem som ger upphov till dem och förordade generellt en ökad användning av miljöavgifter.
År 1987 fick Naturvårdsverket ett regeringsuppdrag om avfallet och miljön. Där behandlades åter frågan om avgifter på avfallshantering. Naturvårdsverket föreslog i sin slutrapport en avgift på 10 kronor per ton hushållsavfall och branschspecifikt avfall som deponeras. Syftet var främst att finansiera forskning och utveckling.
Utifrån Naturvårdsverkets rapport utarbetade Miljöavgiftsutredningen (MIA, SOU 1990:59) ett detaljerat förslag rörande avgiftens konstruktion. Förslaget innebar en avgift om 50 kronor per ton på avfall som deponeras och 25 kronor per ton på avfall som förbränns. Den lägre avgiftsnivån för förbränning motiverades med att deponering av aska från förbränning skulle belastas med avgift.
Det föreslogs att intäkterna från avgiften skulle tillföras en särskild fond, avfallsfonden, och att medlen i sin helhet skulle användas inom avfallsområdet. Medlen ansågs i första hand behövas för att stärka marknadsförutsättningarna för återvinningsbranschen och stödja utvecklingen mot ökad källsortering.
Undantag från avgiftsplikt föreslogs för miljöfarligt avfall, med motiveringen att kvantiteterna var små och att behandlingskostnaderna redan var höga för sådant avfall. Undantag i ett inledningsskede föreslogs för avfall från gruvbrytning, pappers- och pappersmassatillverkning, metallurgiska processer, svavelsyretillverkning, tillverkning av mineralull samt tillverkning av porslin och
Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning SOU 2002:9
256
keramik. Vidare föreslog utredningen att avdrag med hela avgiftsbeloppet skulle medges för avfall som går till materialåtervinning, ren flisfraktion till förbränning, rena organiska massor, kompost, rötrester, avloppsslam och liknande organiskt avfall med godtagbar renhet som återgår till ett ekologiskt kretslopp, samt för avfall som i övrigt används på ett miljöriktigt sätt.
I den följande propositionen En god livsmiljö (prop. 1990/91:90) konstaterades att Miljöavgiftsutredningens förslag till avfallsavgift mött praktiska och principiella invändningar. Främst hänvisades till att många remissinstanser inte ansett att utredningens förslag var tillräckligt väl underbyggt för att kunna utgöra underlag till ett konkret förslag. I propositionen föreslogs istället att kommunerna skulle få ökade möjligheter att differentiera avfallstaxorna för att stimulera källsorteringen.
10.1.2 Utredningen om miljön och förpackningarna och avfallsskattegruppen
Frågan om en statlig avfallsavgift togs upp igen av Utredningen om miljön och förpackningarna (SOU 1991:76). Utredningen föreslog införande av producentansvar för förpackningar. Som komplement till detta föreslogs en statlig avfallsavgift som syftade till att ytterligare stimulera materialreduktion, återanvändning och materialåtervinning.
I samband med 1992 års kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150. bil. I:12) förordades att en särskild arbetsgrupp, avfallsskattegruppen, skulle få i uppdrag att kartlägga effekterna av en avfallsskatt. I regeringens proposition Riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling (prop. 1992/93:180) redogjordes för avfallsskattegruppens förslag. I propositionen förordades att ekonomiska styrmedel, i synnerhet avfallsbeskattning, borde övervägas som medel för att nå målen inom avfallsområdet. Det mål som diskuterades var främst att såväl industri- som hushållsavfall ska källsorteras.
SOU 2002:9 Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning
257
10.1.3 Avfallsskatteutredningen
År 1993 tillsatte regeringen en särskild utredare för att belysa lämpligheten av olika beskattningsalternativ och lämna förslag till den lagstiftning som erfordras. Utredningen antog namnet Avfallsskatteutredningen.
Utredningen redovisade i sitt betänkande Avfallsfri framtid (SOU 1994:114) bl.a. fyra alternativa förslag till avgift eller skatt på deponering av avfall. Målet med förslagen var att minska avfallsproduktionen och öka källsorteringen av det avfall som ändå uppstår.
I samtliga förslag baserades skattebeloppet på avfallets vikt, vilken skulle bestämmas genom vägning vid införsel till en deponianläggning.
Förslaget om grön avfallsskatt innebar att ett belopp motsvarande skatten skulle inbetalas till ett för varje deponianläggning kopplat räntelöst miljökonto hos riksbanken, ett nytt konto för varje kalenderår. För avfall som inom en sjuårsperiod förs ut från deponeringsanläggningen och används som godkänd råvara i någon process eller produkt skulle inbetalt belopp återbetalas. Medel på konto äldre än sju år skulle tillfalla statskassan.
Förslaget om grön avfallsavgift var likadant som för grön avfallsskatt med undantaget att de medel som inte återbetalas inte skulle överföras till statskassan, utan till en miljöfond. Fondmedlen var tänkta att användas för att underlätta de avfallsproblem som återstår att lösa.
Enligt förslaget om deponiskatt skulle inbetalda medel inte sättas in på ett miljökonto, utan gå direkt till statskassan i form av en skatt. Någon återbetalning skulle inte medges.
Enligt förslaget om nettodeponiskatt skulle skattebeloppet baseras på det avfall som förts in till en anläggning minskat med de mängder som förts ut under en viss period, t.ex. ett år.
Utredningen ansåg att avfallsfraktioner som är inerta och inte innehåller organiskt material, som inte kan förebyggas och som deponeras på ett separat upplag, borde undantas från skatt respektive avgift.
Skattebeloppet föreslogs motsvara ett belopp om 0,6 procent av aktuellt basbelopp per ton avfall, vilket vid tidpunkten för betänkandets publicering motsvarade ca 200 kronor. För att likställa olika avfallsproducenter föreslogs skatten på aska och slagg från förbränning vara 2,4 procent av aktuellt basbelopp per ton avfall.
Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning SOU 2002:9
258
Motiveringen till differentieringen var att avfallsproducenter bör möta ungefär samma höjning av behandlingsavgiften då de lämnar osorterat avfall oavsett om den ena av avfallsproducenterna lämnar sitt avfall till en förbränningsanläggning och den andre lämnar sitt direkt till en deponianläggning.
I remissbehandlingen av Avfallsskatteutredningens betänkande ställde sig flertalet remissinstanser positiva till införande av någon form av beskattning på avfallsområdet. Några remissinstanser förordade förslaget om deponiskatt. De remissinstanser som avstyrkte förslagen ifrågasatte om en skatt verkligen har en styrande effekt, bl.a. med hänsyn till att det saknas en fungerande marknad för återvunna produkter och risken för illegal dumpning. Genomgående påpekade remissinstanserna att det i utredningen saknades en bedömning av vilka samhälls- och företagsekonomiska konsekvenser förslagen skulle få.
10.1.4 Deponiskatteutredningen
År 1996 tillsattes en ny utredning för att utifrån det som framkommit vid remissbehandlingen av Avfallsskatteutredningens betänkande ta fram ett konkret förslag till en skatt med syfte att minska mängden avfall som deponeras. Utgångspunkten skulle vara det förslag till deponiskatt som Avfallsskatteutredningen lämnade. Utredningen skulle också särskilt belysa konsekvenserna av införandet av en sådan skatt.
Utredningen föreslog i sitt betänkande Skatt på avfall (SOU 1996:139) att en skatt på deponering av avfall skulle införas från den 1 januari 1998. Skatten föreslogs vara viktbaserad och den föreslagna skattesatsen var 250 kronor per ton deponerat avfall. Skattesatsen valdes med utgångspunkten att skatten, i kombination med övriga styrmedel, skulle leda till att deponeringen i stort sett halverades inom 8–10 år.
Utredningen föreslog att en nettodeponimetod skulle tillämpas vid skattläggningen. Detta innebär att skatt tas ut för i princip allt avfall som förs in till en skattepliktig avfallsanläggning och att avdrag medges för avfall som förs ut från anläggningen.
Ingen differentiering mellan olika typer av avfall föreslogs. Motivet till detta var att skatten skulle vara enkel att tillämpa och att de administrativa kostnaderna så långt som möjligt skulle hållas nere.
SOU 2002:9 Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning
259
I utredningen föreslogs vissa undantag och avdragsmöjligheter. Dessa sammanfaller i hög utsträckning med de undantag och avdragsmöjligheter som senare kom att införas.
Skatten bedömdes tillsammans med andra styrmedel leda till minskade totala avfallsmängder, ökad materialåtervinning, biologisk behandling och förbränning med energiutvinning samt minskad mängd deponerat avfall.
Utredningen ansåg att risken för ökad illegal deponering till följd av ökade kostnader för deponering inte kunde uteslutas och att det därför var viktigt att tillsynsmyndigheterna följde utvecklingen.
Utifrån Deponiskatteutredningens förslag utarbetades propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84). Lagförslaget i propositionen följer i stora drag Deponiskatteutredningens förslag.
Enligt propositionen är ett av de viktigaste målen i avfallspolitiken att minska mängden avfall som deponeras. Skälen till införande av en skatt på deponering av avfall var att skapa ekonomiska incitament att behandla avfallet på ett från miljö- och resurssynpunkt bättre sätt, samt att bidra till att avfallsmängderna på sikt minskar.
I propositionen uttalade regeringen vidare att det inte fanns skäl att låta avfall som går till förbränningsanläggningar omfattas av avfallsskatten. Frågan ingick inte heller i Deponiskatteutredningens uppdrag. I propositionen angavs emellertid att frågan kan komma att behöva analyseras på nytt, om utvecklingen går mot en omotiverad ökning av avfallsförbränning.
I propositionen framhölls också att det av samhällsekonomiska och skattepolitiska skäl inte är lämpligt att skatten utformas som en avgift där insamlade medel går tillbaka till avfallsbranschen.
10.1.5 Införande och ändringar av avfallsskatten
Förslagen i propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) tillstyrktes av riksdagen (bet. 1998/99:SkU20, rskr. 1998/99:258) och den 1 januari 2000 trädde lagen (1999:673) om skatt på avfall (LSA) i kraft.
Med anledning av förslagen i propositionen begärde riksdagen (bet. 1998/99:SkU20, rskr. 1998/99:258) att regeringen skulle återkomma med förslag syftande till att cesiumhaltiga askor undantas från avfallsskatt. Ett sådant förslag har genomförts. Dessutom begärde riksdagen att regeringen skyndsamt skulle återkomma till riksdagen med förslag med syfte att stimulera användningen av
Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning SOU 2002:9
260
deponigas för energiutvinning. Av propositionen Vissa punktskattefrågor, m.m. (prop. 2001/02:29) framgår att regeringen bedömer att detta önskemål har tillgodosetts genom införandet av förordningen (2001:512) om deponering av avfall.
Efter det att LSA trätt i kraft har undantag införts för avfall som avvattnas, renas under förutsättning av avfallet är flytande och för flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd. Dessa ändringar trädde i kraft den 1 januari 2001 men tillämpas retroaktivt från den 1 januari 2000.
Rätt att göra avdrag har införts för skatt på vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska samt för slam från rening av rökgaser vid framställning även av återvinningsbaserad aluminium. Dessa ändringar trädde i kraft den 1 januari 2002. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fall då skattskyldighet inträtt före ikraftträdandet. Den 1 januari 2002 höjdes även avfallsskatten från 250 till 288 kronor per ton avfall.
10.1.6 Fortsatt utvärdering av avfallsskattesystemet
Av propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) framgår att regeringen hade för avsikt att år 2004 följa upp och utvärdera hur systemet för avfallsbeskattning fungerat.
Regeringen har i budgetpropositionen för år 2001 (prop. 2000/2001:1) dragit upp riktlinjerna för en reformering av energiskattestrukturen med utgångspunkt i den principskiss som Skatteväxlingskommittén presenterade i sitt betänkande (SOU 1997:11). Riksdagen har, med vissa smärre ändringar, bifallit förslagen (bet. 2000/01:F1U1). För att förverkliga strategin för fortsatt skatteväxling uttalades i budgetpropositionen att vissa områden behöver utredas närmare. Ett av dessa är en översyn av andra miljörelaterade skatter än energiskatterna.
Regeringen ansåg att det ännu är för tidigt att bedöma vilka effekter avfallsskatten fått på avfallshanteringen, eftersom den varit i kraft under så kort tid. Med anledning av riskerna med en ökad förbränning av osorterat avfall har dock regeringen ansett det angeläget att redan nu följa upp och utvärdera hur systemet med avfallsbeskattning fungerar. Därför har regeringen valt att tillsätta den här utredningen.
SOU 2002:9 Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning
261
10.2 Dagens utformning av avfallsskatten
10.2.1 För vad och av vem avfallsskatt ska betalas
Skattepliktig anläggning (1 § LSA)
Skatteplikt enligt LSA gäller dels för konventionella avfallsanläggningar och dels för anläggningar ”där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än avfallshantering”. Med det sistnämnda avses i praktiken industrianläggningar som själva deponerar avfall som uppkommer på anläggningen.
För båda anläggningskategorierna gäller att de är skattepliktiga om farligt avfall eller mer än 50 ton annat avfall per år deponeras på anläggningen. Med deponering likställs förvaring i över tre år.
För vad och när avfallsskatt ska betalas (1, 2, 8 §§ LSA)
För konventionella anläggningar ska, enligt grundprincipen i LSA, allt material som förs in till en konventionell anläggning tas upp till beskattning. Det betyder att även material som definitionsmässigt inte är att anse som avfall omfattas. (Undantag, se nedan.)
Skattskyldigheten inträder när material förs in till en skattepliktig anläggning. När material förs ut från anläggningen medges avdrag. Detta förfarande kallas nettodeponimetod.
För industrianläggningar ska skatt betalas för avfall som uppkommer inom anläggningen. Skattskyldigheten inträder när avfall uppkommer.
Avfall som är avsett att genomgå vissa angivna behandlingsmetoder är undantagna från beskattning. Skatt ska dock tas ut för rester som uppstår efter genomförd behandling. Skattskyldigheten i dessa fall inträder när behandlingen har slutförts.
Skattskyldig (7 § LSA)
Skattskyldig är den som bedriver verksamhet på en skattepliktig anläggning.
År 2000 var antalet skattskyldiga som bedrev verksamhet vid avfallsanläggningar 227 stycken. Antalet skattskyldiga för industrianläggningar som endast behandlar eget avfall var 72 stycken och
Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning SOU 2002:9
262
antalet skattskyldiga för industrianläggningar som även tar emot annat än eget avfall 5 stycken.
10.2.2 Skattebelopp och betalning av skatt (4, 5, 9 §§ LSA)
Skatten baseras på avfallets vikt och bestäms genom vägning. Skattebeloppet har under 2000 och 2001 varit 250 kronor per ton avfall. Från och med den 1 januari 2002 uppgår skattebeloppet till 288 kronor per ton avfall.
Avfallsskatten är inordnad i det gemensamma skatteadministrativa regelverket i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter (LPP). Till skillnad från flertalet andra punktskatter redovisas dock skatten per kalenderkvartal. Avfallsskatt ska betalas den 25:e första månaden efter varje kalenderkvartal, dvs. januari, april, juli och oktober.
Tabell 10.1: Skatteintäkt från avfallsskatten, miljoner kronor
Kvartal 1 2000 275 Kvartal 2 2000 282 Kvartal 3 2000 259 Kvartal 4 2000 271
Totalt 2000 1 089
Kvartal 1 2001 222 Kvartal 2 2001 233 Kvartal 3 2001 228
Totalt kvartal 1–3 2001 683
Källa: Riksskatteverket
SOU 2002:9 Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning
263
10.2.3 Avfall och avfallsbehandling som inte omfattas av LSA
Enligt LSA har vissa avfallsslag av olika skäl och på olika sätt medgivits skattefrihet. I vissa fall åstadkoms skattefriheten genom undantag från skatteplikt.
Avfallsanläggningar som inte omfattas av avfallsskatten (3 § LSA)
Vissa avfallsslag uppkommer i mycket stora mängder och deponeras ofta på särskilda deponier. I dessa fall har man av administrativa skäl valt att åstadkomma skattefriheten genom att anläggningar där uteslutande dessa avfallsslag deponeras inte är skattepliktiga enligt LSA. I propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) redovisas i vissa fall uppskattningar om vilka mängder det rör sig om. Eftersom några bättre uppskattningar inte framkommit sedan propositionen skrevs används de även här. Undantag för anläggningar som uteslutande deponerar vattenverksslam och flytande avfall i angivna anläggningar infördes genom propositionen Vissa förmögenhets- och punktskattefrågor, m.m. (prop. 2000/01:31).
De avfallsanläggningar som inte omfattas av LSA är sådana där deponering eller förvaring sker uteslutande av:
1. Ett eller flera av följande avfallsslag:
a) Jord, grus, lera, skiffer, kalkstoff kalksten eller annan sten, ex-
empelvis från schaktning för bygg- och anläggningsarbeten och från mineral- samt jord- och stenvaruindustrin.
b) Bergrester från gruvindustriell verksamhet. Enligt propositio-
nen rör det sig årligen om ca 24 000 kton bergrester och ca 27 000 kton jord och andra massor. Ca 2 000 kton berg och jord används för lokala anläggningsarbeten. Resten deponeras.
c) Avfallssand från gruvindustriell verksamhet. Ca 25 000 kton
avfallssand från oxid- och sulfidmalmsbrytning deponeras per år.
d) Avfall från vattenrening vid gruvindustriell verksamhet, dvs.
slam från rening av grundvatten som pumpats ur gruvor. Uppgår till ca 20 000 kton per år. Undantaget från avfallsskatt om deponering eller förvaring sker tillsammans med avfallssand från gruvindustriell verksamhet.
Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning SOU 2002:9
264
e) Järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järn-
malmspellets. Ca 100 kton per år uppkommer och ca 70 kton deponeras tillsammans med avfallssanden. Undantaget från avfallsskatt om deponering eller förvaring sker tillsammans med avfallssand från gruvindustriell verksamhet.
2. Radioaktivt avfall (kärnavfall från drift av kärnkraftverk, radioaktiva ämnen som används inom t.ex. sjukvården och industrin).
3. Vattenverksslam i slambassäng.
4. Flytande avfall i vassbädd.
Undantag från skatteplikt för vissa behandlingsformer (6 § 2, 3 LSA)
Om det på en avfallsanläggning bedrivs både deponering och annan avfallsbehandling är enligt grundprincipen i LSA allt material som förs in till anläggningen skattepliktigt. Redan från det att skatten infördes har det dock funnits undantag för avfall som inom en anläggning behandlas genom kompostering, reaktorbaserad rötning och förbränning. Detsamma gäller avfall som används som råvara vid tillverkning av fast lagringsbart bränsle, exempelvis pellets eller flis.
Skälet till undantaget är att anläggningar som bedriver såväl deponering som annan behandling inte ska missgynnas. De undantagna behandlingsformerna ger en produkt som det går att finna avsättning för. Anledningen till att rötning i celler inte är undantaget är att det är tveksamt om det går att finna avsättning för rötresten och att avfallet därmed knappast kommer att lämna anläggningen.
Efter skattens införande har ytterligare undantag införs. De nya undantagen gäller för avfall som avvattnas, renas under förutsättning att avfallet är flytande och för flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd. De nya undantagen gäller endast om det vatten som avgår från behandling inte deponeras inom anläggningen.
Gemensamt för alla undantag är att skatt ska betalas för rester som uppkommer efter behandlingen. Med rester menas aska från förbränning och eventuella föroreningsrester, som krossat glas och liknande, som sållas bort innan kompost eller rötrest avyttras eller som sorteras bort vid tillverkning av fast lagringsbart bränsle. Kompost, rötrester och biogas som uppkommer till följd av kom-
SOU 2002:9 Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning
265
postering och reaktorrötning bör anses utgöra en del av behandlingsprocessen och beskattas alltså inte, såvida dessa inte deponeras.
Skattebefrielse för material för driften av anläggningen (6 § 1 LSA)
Eftersom allt material som förs in på en avfallsanläggning i princip är skattepliktigt behövs ett särskilt undantag för material som är avsett att användas för driften av avfallsanläggningen (t.ex. fordon, arbetsredskap, kontorsutrustning) och annat material som förs in anläggningen som inte har direkt samband med avfallshanteringen (t.ex. personalens personliga tillhörigheter). Sådant material är undantaget från avfallsskatt enligt 6 § 1 LSA.
För industrideponierna omfattas endast avfall som uppkommer inom anläggningen, varför sådana undantag inte behövs.
10.2.4 Avdrag som får göras i deklaration
För vissa avfallsslag åstadkoms skattefriheten genom att den skattskyldige får göra avdrag för skatt för dessa massor. En indirekt fördel med detta förfarande är att Riksskatteverket har statistik över de mängder för vilka avdrag har beviljats.
Avdrag för avfall som förts ut från anläggningen (10 § 1 LSA)
I enlighet med den så kallade nettodeponimetoden som tillämpas i LSA får avdrag göras för material som förs ut från en skattepliktig anläggning.
Avdrag får dock inte göras för lak- och reningsvatten eller gas som bildats vid nedbrytningen av organsikt avfall. Rätten till avdrag förutsätter att det som förs ut tidigare har tagits upp till beskattning.
1 029 kton drogs av enligt denna bestämmelse för år 2000.
Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning SOU 2002:9
266
Avdrag för avfall som använts för driften av anläggningen (10 § 2 LSA)
Om material som tagits upp till beskattning men senare används för driften finns möjlighet att göra avdrag för det. 120 kton drogs av för år 2000.
Avdrag för konstruktionsarbeten m.m. (10 § 3 LSA)
Avdrag i deklarationen får göras för avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten eller för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring. Med detta avses permanenta vägar och vallar inom anläggningen, utfyllnad av mark och vatten i syfte att skapa ny mark, sluttäckning, stabilisering av askor etc. Genom att använda avfall till permanenta konstruktioner kan användning av jungfruliga råvaror som naturgrus undvikas.
Avdrag från avfallsskatt medges inte för mellantäckning. För att undvika att annat material än avfall – t.ex. naturgrus – används som mellantäckning medges inte skattebefrielse för något material som använts för mellantäckning.
Skattebefrielse medges först när materialet faktiskt använts för angivet ändamål. År 2000 gjordes avdrag för 1 701 kton enligt denna bestämmelse.
Skattebefrielse för vissa konventionella avfallsslag (11 § 1–7 LSA)
Avdrag i deklarationen får också göras för vissa typer av konventionellt avfall. Med konventionellt avfall avses avfall som inte är en direkt följd av en industriell produktionsprocess eller verksamhet. Vilka dessa avfallsslag är och hur stora mängder som drogs av år 2000 framgår av tabellen.
SOU 2002:9 Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning
267
Tabell 10.2: Avdrag i deklaration för konventionellt avfall år 2000, kton
Avfallsslag Avdrag Förorenad jord från marksanering 517 Muddermassor från sanering och fördjupning av vattenområden
64
Avfall från sanering av upplag för farligt avfall
35
Slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras
0
Avfall från rening av kommunalt avloppsslam som förorenats på grund av verksamhet vid Falu koppargruva
22
Asbesthaltigt avfall
20
Totalt 657
Källa: Riksskatteverket
Av propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) framgår att regeringen ansåg att ny teknik som gör att förorenad jord inte längre behöver deponeras bör finnas tillgänglig senast vid utgången av år 2002 och att skattefriheten då bör kunna upphöra.
Sedan den 1 januari 2002 gäller rätt att göra avdrag även för skatt på vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska (11 § 1 LSA).
Skattebefrielse för vissa branschspecifika avfallsslag (11 § 8–24 LSA)
Slutligen får avdrag i deklarationen också göras för vissa typer av branschspecifikt avfall. Med branschspecifikt avfall avses avfall som är en direkt följd av en industriell produktionsprocess eller verksamhet. De avdragsmöjligheter som finns enligt LSA gäller avfall från tillverkningsindustrin, med undantag av avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets, som räknas till utvinningsindustrin.
Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning SOU 2002:9
268
Tabell 10.3: Avdrag i deklaration för branschspecifikt avfall år 2000, kton
Avfallsslag Avdrag
Avfall från gruvor och mineralutvinning
Flour- och svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets
17
Avfall från massa- och pappersindustri
Grönlutslam från kausticeringsprocesser
239
Returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper samt askor från eldning av avsvärtningsslam
362
Avfall från kemisk industri
Slam från framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och natriumfosfat
70
Kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumflourid
3
Gipsslam från framställning av uppkolningsmedel
4
Elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid
0
Avfall från järn-, stål- och metallindustri
Slagger från metallurgiska processer
565
Stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och råjärn
95
Oljehaltigt glödskalsslam
19
Metallhydroxidslam 64 Stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly
16
Katodrester, elektrofilterstoft, blästerstoft och kolavfall från framställning av aluminium
7
Stoft och slam från rening av rökgaser från framställning av ferrolegeringar
0,07
Avfall från verkstadsindustri
Gjuterisand 152
Avfall från glasåtervinning
Avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas
15
Cesiumhaltig biobränsleaska
0
Totalt
1 629
Källa: Riksskatteverket
SOU 2002:9 Avfallsskatten - tidigare utredningar och dagens utformning
269
Sedan den 1 januari 2002 gäller rätt att göra avdrag även för skatt på stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning även av återvinningsbaserad aluminium (11 § 20 LSA).
För flera av avfallsslagen från järn-, stål- och metallindustrin (stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och råjärn, oljehaltigt glödskalsslam, metallhydroxidslam samt stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly) framgår av propositionen Lag om skatt på avfall (prop. 1998/99:84) att regeringen ansåg att det vid utgången av år 2004 borde prövas om ny teknik gör att man inte längre behöver deponera dessa avfallsslag.
För gjuterisand gjorde regeringen bedömningen att det från och med år 2002 bör finnas ny och tillgänglig teknik som gör att gjuterisanden inte behöver deponeras och att skattefriheten då bör kunna upphöra. Det framhålls dock att det inte redan vid tidpunkten för propositionen var möjligt att med säkerhet uttala att skattebefrielsen kan upphöra redan år 2002.
Bedömningar av huruvida skattebefrielsen för dessa avfallsslag bör upphöra och om det finns anledning att skattebefria andra avfallsslag ingår inte i mitt uppdrag, utan görs löpande inom Regeringskansliet.
271
11 Kostnader och avgifter för avfallshantering
11.1 Utgångspunkter för kostnadsdiskussionen
11.1.1 Dagens kostnader och framtida kostnadsutveckling
Kostnadsbilden för avfallshantering är komplex. Kostnaderna varierar kraftigt både inom och mellan olika behandlingsmetoder beroende på anläggningarnas typ och storlek, avfallets sammansättning, upptagningsområdets storlek och andra lokala och regionala förhållanden. Avsättning av material och energi från avfallsbehandling ger skiftande intäkter eller kostnader. Insamlings- och sorteringskostnader för avfall varierar starkt beroende på t.ex. verksamhet, organisation och systemlösningar.
Viktigt att uppmärksamma är att utbytbarheten mellan olika behandlingsformer är begränsad och i en fullständig analys måste därför antaganden också göras av rimliga volymer för respektive behandlingsform. Frågor om potentialer och volymer behandlas i kapitel 8.
Bedömningar kompliceras av att många förändringar som påverkar kostnaderna är aktuella i avfallspolitiken. En stegvis höjd ambitionsnivå i miljöpolitiken medför ökade kostnader i avfallshanteringen. Vid en högre kostnadsnivå kan mer långtgående återvinning av material och energi genomföras. Mer kvalificerad rening, utsortering och insamling kan göras. Fler och mer utvecklade avfallsbehandlingsmetoder kan utvecklas. Omvänt kan en låg kostnadsnivå i avfallshanteringen vara ett hinder för att effektivisera resursanvändning och minska miljöpåverkan.
Större förändringar som kan noteras de senaste åren och som kan uppskattas för den kommande femårsperioden är främst att kostnaderna för deponering och förbränning ökar på grund av EG:s avfallsförbrännings- och deponeringsdirektiv och de svenska deponeringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall. Därtill kommer skatten på avfall som deponeras.
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
272
11.1.2 Strukturell nettokostnad
Avsikten med den följande diskussionen är att bestämma de strukturella nettokostnaderna för olika behandlingsformer. De kostnaderna för olika behandlingsmetoder som ansätts i detta kapitel används i analyserna i betänkandets del II och III.
Med strukturell nettokostnad menas här den kostnad som erhålls vid fullt genomförda avfallsförbrännings- och deponeringsdirektiv, och med väl fungerande avfallsbehandling med utvecklad teknik och effektiva sorterings- och insamlingssystem, samt där de mest lämpliga avfallsfraktionerna behandlas med respektive behandlingsmetod. Dessutom förutsätts att utsorterat och i behandlingen uppkommet material och producerad energi, finner avsättning i sin helhet till priser som karaktäriserar idag väl fungerande marknader. Det innebär bl.a. att merkostnader för utveckling av teknik, utveckling och införande av insamlings- och sorteringssystem, samt suboptimeringar som kan uppkomma vid förändringar i avfallshanteringssystemen i princip inte ingår. Transport- och insamlingskostnader ingår i analysen endast då betydande merkostnader för denna del av avfallshanteringen vidlåter en behandlingsmetod.
Bakgrunden till denna ansats är att skatt på avfall bör ses som ett långsiktigt styrmedel som bygger in underliggande miljökostnader och därigenom ger den grundläggande ekonomiska förutsättning som krävs för att avfalls- och miljöpolitiken i övrigt ska vara effektiv.
11.2 Kostnader och intäkter för olika behandlingsformer
11.2.1 Avfallsförbränning
Investeringskostnader
Förbränning av avfall sker i specialbyggda avfallsförbränningspannor. På grund av att avfallet innehåller farliga ämnen finns krav på att det ska brinna ut ordentligt. Nya striktare krav på temperatur och uppehållstid i pannan ställs enligt EG:s nya avfallsförbränningsdirektiv. Krav ställs också på utrustning för mätning av reglerade luftföroreningar och rökgasrening. För att uppnå en hög grad av energiutvinning krävs rökgaskondensering. Avfallet är också ofta ojämnt till konsistens, storlek och värmevärde, vilket i sig ställer stora krav på förbränningsanläggningen.
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
273
Sammantaget är därför avfallsförbränningsanläggningar väsentligt dyrare att bygga än motsvarande värme- eller kraftvärmeverk som eldas med biobränslen eller fossila bränslen.
Kostnaderna för en avfallsförbränningsanläggning kan också påverkas av vilken typ av anläggning som väljs. Förbränningen sker antingen på ett galler (rost) eller i en sandbädd (fluidbädd, FB). Anläggningen kan byggas för produktion av både el och hetvatten (kraftvärmeverk) eller för enbart produktion av värme i form av hetvatten (värmeverk). Även högtrycksånga kan framställas för industriellt bruk. Kostnaden beror också på anläggningens storlek och drifttid.
Antalet aktörer som tillverkar och säljer avfallsförbränningsanläggningar är begränsat. Kostnaderna varierar över tiden på ett sätt som inte helt kan förklaras med vare sig produktionskostnader eller tillgång och efterfrågan.
Enligt Dahlroth (2001) finns ett samband mellan kapacitet och investeringskostnad som har visat sig gälla för praktiskt taget alla avfallsanläggningar. Sambandet kan illustreras med formeln: Investeringskostnad = (kapacitet mätt i ton avfall per år)0,7 * X
Exponenten 0,7 representerar skaleffekten och varierar mycket lite mellan olika typer av behandlingsanläggningar. Faktorn X varierar däremot beroende på anläggningstyp, marknadssituation etc.
Det kan inte uteslutas att massproduktion av relativt små förbränningsanläggningar, med en kapacitet att bränna upp till ca 50 kton per år, kan medföra att investeringskostnaderna för dessa kan pressas ner. Detta kan göra att antagandet om skalfördelen i ovanstående formel försvagas. Jag har ändå valt att använda detta samband för att här skatta kostnaden för anläggningar med olika kapacitet och mängd. Jag utgår ifrån att den mängd som behandlas är 90 procent av anläggningens kapacitet. Jag har vidare antagit att investeringskostnaden för ett nytt komplett kraftvärmeverk med roster följer formeln: Investeringskostnad = kapacitet 0,7 * 220 000 kronor
Denna formel ger förhållandevis höga investeringskostnader jämfört med många tidigare gjorda investeringar. Min bedömning efter kontakter med flera av de som nu planerar och projekterar nya avfallsförbränningsanläggningar är dock att kostnaderna ökar både till
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
274
följd av höjda priser och höga ambitionsnivåer ur främst miljösynpunkt. I ekvationen finns därmed inbyggt en del merkostnader.
Ett värmeverk, dvs. en avfallsförbränningsanläggning där enbart värme produceras kan, enligt Dahlroth (1998a), för vanliga bränslen uppskattas kosta ca 65–70 procent av vad ett kraftvärmeverk med samma förbränningskapacitet kostar.
Fluidbäddspannor ställer krav på att bränslet ska vara någorlunda homogent i storlek och att slaggbildande fraktioner, aluminium m.m. sorteras ut. Det medför extra kostnader för utrustning för sortering och krossning av avfallet. Själva pannan och reningsanläggningen m.m. kan dock generellt antas vara något billigare än för rosterpannor. De totala investeringskostnaderna för fluidbädds- och rosteranläggningar antas därför ligga på ungefär samma nivå.
Årlig kapitalkostnad
Den årliga kostnaden för investeringen, och därmed behandlingskostnaden per ton avfall, är i hög utsträckning beroende av vilka antaganden som görs om avskrivningstid och ränta. En avfallsförbränningspanna beräknas normalt vara i drift i 20–30 år. En avskrivningstid på 20 år och en kalkylränta på 8 procent har bedömts vara ett rimligt antagande.
Driftskostnader
En förbränningsanläggning drivs ofta dygnet runt och kräver personal som arbetar i skift. Personalbehovet blir därför relativt högt. Generellt sett kan en kraftvärmeanläggning antas kräva något mer personal än ett värmeverk. Jag räknar med 20 heltidstjänster för en anläggning som bränner 50 kton avfall per år och 35 för en anläggning som bränner 200 kton per år.
Vid rening av rökgaserna tillsätts kemikalier och kalk. Kostnaden för detta är i princip proportionell mot avfallsmängden.
Olika anläggningstyper ställer olika krav på avfallet som stoppas in i pannan. En rosterpanna klarar att behandla relativt varierande fraktioner. Beroende på hur själva rosten ser ut kan det dock uppstå problem om avfallet är alltför finfördelat.
Som nämnts ovan ställer fluidbäddspannor krav på att avfallet är relativt finfördelat samt att slaggbildade ämnen och vissa metaller
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
275
som kan störa förbränningsprocessen sorteras ut. Askhalten i det avfall som eldas i fluidbäddspannor ligger ofta runt 7–8 procent, jämfört med ca 20 procent i en rosterpanna. Den ökade utsorteringen och krossningen medför en merkostnad.
Kostnad för deponering av aska, slagg och rester från reningsprocesserna från förbränningen räknas med i kalkylen. För den flygaska som uppstår vid förbränningen på rost och resterna från reningsprocesserna finns inget alternativ till deponering. Bottenaska och slagg från förbränning på rost kan till ca 90 procent återanvändas, men deponeras ofta på grund av problem med kvalitetssäkring och avsättning. Vid förbränning i fluidbäddspannor uppstår en restprodukt som består av all aska, en del sand från bädden och rester från gasrening (från t.ex. kalk som sprutas in i pannan). Denna restprodukt måste deponeras.
Kostnader för samförbränning med jungfruligt biobränsle
Enligt EG:s avfallsförbränningsdirektiv kan avfallsbränsle samförbrännas med annat bränsle förutsatt att anläggningen klarar direktivets krav. Kravnivån beror på andelen avfall som förbränns. Det kan medföra ökade kostnader för den berörda anläggningen.
Samförbränning med andra bränslen kan även ge högre kostnad för mer avancerad sortering och viss bearbetning som flisning eller krossning. Totalt sett kan detta i vissa fall bli dyrare än förbränning i befintliga avfallsförbränningsanläggningar. På grund av nuvarande brist på behandlingskapacitet för utsorterat brännbart avfall kan trots detta samförbränning vara önskvärd.
Intäkter
För att avgöra om en viss fraktion avfall är användbar för energiutvinning genom förbränning används begreppet värmevärde. Med effektivt värmevärde menas den värme som kan tas ut av ett kg bränsle om rökgaserna kyls ner till rumstemperatur. Den värme som finns i vattenångan räknas inte. Jag har i mina beräkningar antagit ett värmevärde på 3 kWh per kg avfall, vilket ungefär motsvarar värmevärdet i blandat hushållsavfall. Det är viktigt att komma ihåg att olika avfallsfraktioner har olika värmevärde.
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
276
I praktiken kyls röken inte till mer än 100–150°C, och det är därför bara en del av det effektiva värmevärdet som utnyttjas som energi. Denna förlust uttrycks genom verkningsgrad. Verkningsgraden vid avfallsförbränning kan antas ligga mellan 85 och 95 procent. Jag har här valt att räkna med en verkningsgrad på 85 procent. En högre verkningsgrad kräver i regel rökgaskondensering, vilket medför merkostnader.
Vid förbränning i värme- och kraftvärmeverk produceras värme, i form av hetvatten, som kan säljas till ett fjärrvärmesystem. Mängden energi som produceras kan beräknas som avfallets effektiva värmevärde multiplicerat med verkningsgraden.
Vid förbränning i kraftvärmeverk används en del av energin, i form av ånga, för att producera el istället för värme. Vid förbränning av avfall är det inte möjligt att komma upp i så hög andel elproduktion som vid förbränning av konventionella bränslen. Detta elutbyte uttrycks ofta som alfavärde, dvs. kvoten mellan den producerade elenergin och den producerade värmeenergin. Vid avfallsförbränning bör man inte räkna med ett alfavärde på mer än 0,2, att jämföra med 0,4 för biobränslen och 0,8 i kondenskraftverk och för termisk förgasning av avfall. I naturgaseldade kombikraftverk och vid termisk förgasning av biobränslen kan alfavärden över 1 uppnås.
Driften av anläggningen kräver en viss egen elförbrukning, vilken får dras av innan elintäkten beräknas.
Värme
Intäkten från försäljning av hetvatten till fjärrvärmesystem är betydande och är en viktig förutsättning för att avfallsförbränning ska vara en ekonomiskt konkurrenskraftig avfallsbehandlingsmetod. Tillgången på fjärrvärmenät bestämmer i praktiken var avfallsförbränningsanläggningar lokaliseras. Idag produceras mer än 5 TWh värme i fjärrvärmenäten från avfallsförbränning (Energimyndigheten, 2001a).
I ett fjärrvärmesystem varierar behovet av värme under året, med större efterfrågan på vintern än under sommaren. Avfall uppkommer förhållandevis jämnt fördelat över året. Detta gäller speciellt för hushållsavfall.
Det är dyrt att lagra avfall. Dessutom är en avfallsförbränningsanläggning i sig en dyr investering, jämfört med andra typer av för-
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
277
bränningsanläggningar. En avfallsförbränningsanläggning bör därför av ekonomiska skäl köras med högt kapacitetsutnyttjande under hela året och passar därför bäst för basproduktion. Det kan alltså finnas skäl att i kalkylen anta att avfallsförbränning utnyttjas för basproduktion av värme.
Vilket pris som kan tas ut för värmen avgörs då av vilken annan potentiell basproduktion som avfallsförbränningen ska konkurrera med – faktiskt, eller hypotetiskt vid en kalkyl inför val om vilken typ av kapacitetsutbyggnad som bör väljas.
Fjärrvärmenätens basproduktion av värme består oftast av biobränsleeldade värme- eller kraftvärmeverk eller stora värmepumpar. Avfallsförbränningen måste ligga något lägre i pris för att få sälja värme.
I investeringskalkyler kan det i vissa fall vara lämpligare att räkna med en värdering av värmen från avfallsförbränning utifrån att den kommer in på marginalen i ett fjärrvärmesystem och konkurrerar med en mix av basvärme, värme i mellanskikt och spetsvärme.
I den översiktliga kalkyl som görs här har jag valt att räkna med att värmeintäkten från avfallsbaserad värmeproduktion motsvarar den skattade produktionskostnaden för värme med biobränsleeldade värme- eller kraftvärmeverk eller stora värmepumpar. Intäkten skattas till 14 öre per kWh.
El
Sedan den 1 januari 1996 sker handel och produktion av el i konkurrens. Nätverksamheten, dvs. överföringen av el är dock fortfarande ett monopol. En stor del av elhandeln sker via den nordiska elbörsen NordPool. Marknadspriset fluktuerar kraftigt. Ett aktuellt exempel är att elpriset stigit kraftigt under 2001, vilket förbättrar ekonomin för avfallsbaserade kraftvärmeverk.
Börspriset blir alltmer normgivande, men handeln via börsen är frivillig för alla aktörer. Hur priset för levererad el från ett kraftvärmeverk bestäms kan variera. Priset kan löpande göras upp på elbörsens spot- och terminsmarknader. Det förekommer också att kontrakt skrivs med en viss köpare på ett fast genomsnittspris för hela årsproduktionen.
På samma sätt som för värmeproduktion lämpar sig avfallseldade kraftvärmeverk bäst för basproduktion av el. Det kan därför antas
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
278
att det vanligaste är att elen från avfallseldade kraftvärmeverk säljs till ett jämnt pris under året.
Den el som handlas på grossistmarknaden (NordPool etc.) kallas råkraft. Om en kommun inte har egen elproduktion utan måste köpa utifrån tillkommer en transportkostnad på ett par öre per kWh. En kraftanläggning måste betala något öre per kWh för att få ansluta sig till det nationella nätet. Den totala kostnaden för detta kan antas utgöra alternativkostnaden till avfallseldad elproduktion och därmed elintäkten. Jag har räknat med en elintäkt på 20 öre per kWh.
Kalkyl över behandlingskostnad
Tabell 11.1: Beräkning av kostnad för avfallsförbränning med energiutvinning
Kraftvärme
Roster
Värme Roster
Kraftvärme
Fluidbädd
Värme Fluidbädd
Behandlingskapacitet, ton avfall/år
200 000 200 000 200 000 200 000
Investeringskostnad, kr
1 130 169 747 791 118 823 1 130 169 747 791 118 823
Räntekostnad, kr/år 115 110 285 80 577 200 115 110 285 80 577 200 Driftskostnad, kr/år 62 603 395 55 822 376 64 603 395 57 822 376 Total kostnad, kr/år 177 713 680 136 399 576 179 713 680 138 399 576 Bruttokostnad, kr/ton avfall
889
682 899 692
Elintäkt, kr/ton avfall
60
0
77
0
Värmeintäkt, kr/ton avfall
310
357 298 357
Total intäkt, kr/ton avfall
370
357 374 357
Nettokostnad, kr/ton avfall
518
325 525 335
Behandlingskapacitet, ton avfall/år
50 000
50 000
50 000 50 000
Investeringskostnad, kr
428 254 252 299 777 977 428 254 252 299 777 977
Räntekostnad, kr/år 43 618 642 30 533 049 43 618 642 30 533 049
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
279
Kraftvärme
Roster
Värme Roster
Kraftvärme
Fluidbädd
Värme Fluidbädd
Driftskostnad, kr/år 23 065 085 20 495 560 23 565 085 20 995 560 Total kostnad, kr/år 66 683 727 51 028 609 67 183 727 51 528 609 Bruttokostnad, kr/ton avfall
1 334
1 021
1 344
1 031
Elintäkt, kr/ton avfall
60
0
77
0
Värmeintäkt, kr/ton avfall
310 357
298
357
Total intäkt, kr/ton avfall
370 357
374
357
Nettokostnad, kr/ton avfall
963 664
970
674
Förutsättningar:
Kalkylränta, %
8,0 %
8,0 %
8,0 %
8,0 %
Avskrivningstid 20 20 20
20
Värmevärde avfall, kWh/kg
3 3
3
3
Verkningsgrad, %
85 %
85 %
85 %
85 %
Alfavärde 0,15 0 0,20
0,00
Egen elförbrukning, procent
10 %
10 %
10 %
10 %
Elpris, öre/kWh
20
20
20
20
Värmepris, öre/kWh
14
14
14
14
Personalkostnad, kr/person och år
400 000 400 000
400 000 400 000
Kemikalier och kalk för rökgasrening, kr/ton avfall
25 25
25
25
Förbehandling av avfallet, kr/ton avfall
5 5
50
50
Deponeringsavgift aska/slagg (inkl. dagens skatt)
500 500
500
500
Askmängd
20 %
20 %
13 %
13 %
Övrig drift och underhåll, % av investeringkostnad
2,0 %
2,0 %
2,0 %
2,0 %
Källa: Egna bedömningar
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
280
Ansättning av kostnad för avfallsförbränning
Jag ansätter en kostnad på 500 kronor per ton avfall för avfallsförbränning. Nettokostnaden avser ett nytt kraftvärmeverk med mycket hög total verkningsgrad och som klarar avfallsförbränningsdirektivets alla krav. Det valda värdet ligger nära de idag högsta mottagningsavgifterna hos avfallskraftvärmeverk och på den nivå som sannolikt kommer gälla för huvuddelen av de nya avfallskraftvärmeverk som planeras och byggs för att klara kapacitetsbristen.
Valet av ett relativt högt värde medför att ett ekonomiskt utrymme reserveras för att åstadkomma bästa möjliga förbränning ur miljösynpunkt. Omfattande rening, viss utsortering före förbränning, rökgaskondensering, behandling av aska för att minska miljöpåverkan och en hög ambitionsnivå för samtidig elproduktion ingår därmed i den ansatta kostnaden.
11.2.2 Termisk förgasning
Termisk förgasning är en teknik som ännu inte är fullt utvecklad och de anläggningar som finns får betecknas som utvecklingsprojekt. Det är möjligt att termisk förgasning kommer att etableras på marginalen som en avfallsbehandlings- och energiutvinningsmetod i Sverige. I Uddevalla planeras en första anläggning med stöd av lokalt investeringsstöd. Ett 10-tal motsvarande anläggningar planeras i Norge, där en anläggning redan finns i drift.
Kostnaderna för termisk förgasning är dåligt kända. De uppgifter som finns är i huvudsak tillverkarnas bedömningar och endast i liten utsträckning grundade i faktiska erfarenheter. Följande uppgifter grundas på investeringskalkyler från Uddevalla.
Investeringskostnader
De indikationer som finns tyder på att anläggningar för termisk förgasning kan byggas för relativt små avfallsmängder. De kan bli ekonomiskt intressanta redan vid en kapacitet att behandla upp till ca 30 kton avfall per år. För anläggningen i Uddevalla söks tillstånd för 50 kton per år. Anläggningen i Uddevalla planeras för hantering av farligt avfall, vilket ger avsevärt högre kostnader i mottagnings- och förbehandlingsdelarna av anläggningen. Utsläppskraven är
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
281
desamma som för avfallsförbränning. En förgasningsanläggning måste innehålla relativt mycket utrustning för bränslepreparation.
För att kunna jämföra de olika behandlingsformerna har kalkylen rensats från de kostnader som är beroende av planerna på att hantera farligt avfall. En uppskattning visar att faktorn X enligt den formel som presenterades i avsnittet om avfallsförbränning skulle hamna på ca 145 000 om anläggningen byggdes enbart för utsorterat brännbart avfall. Investeringskostnad = kapacitet 0,7 * 145 000 kronor
Årlig kapitalkostnad
En PyroArc® (som planeras i Uddevalla) beräknas normalt vara i drift i 20–30 år. En avskrivningstid på 20 år och en kalkylränta på 8 procent verkar vara ett rimligt antagande.
Driftskostnader
En anläggning för termisk förgasning drivs dygnet runt och kräver personal som arbetar i skift. Personalbehovet blir därför relativt högt. Jag räknar med 21 personer för en anläggning som behandlar 50 kton per år varav 15 i skiftgång.
En PyroArc® klarar att behandla relativt varierande fraktioner. Eftersom enbart nyttoprodukter kommer ut av processen räknas inte avgifter för slagg och mineraler med i kalkylen. De kan användas i ny produktion. Beroende på halterna av främst metaller i legeringen kommer pris vid försäljning att variera starkt. Slammet från gasrening kan upparbetas vad gäller framför allt zink.
Intäkter
Termisk förgasning innebär att bränslet först förgasas varefter gasen sönderdelas under mycket hög temperatur till en brännbar gasblandning som innehåller höga halter av vätgas och koloxid. Gasblandningen kan därefter säljas eller användas till t.ex. el- och värmeproduktion i ett fjärrvärmesystem. Elutbytet kan vara i nivå med kondens- eller kombikraftverk.
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
282
Förutom energiåtervinningen återvinns också metaller och en svårnedbrytbar slagg.
Kalkyl över behandlingskostnad
Tabell 11.2: Beräkning av kostnad för termisk förgasning,
PyroArc®
Kraftvärme Värme
Termisk förgasning Termisk förgasning
Behandlingskapacitet, ton avfall/år
50 000
50 000
Investeringskostnad, kr 282 258 484 266 685 603 Räntekostnad, kr/år 28 748 650 27 162 518 Driftskostnad, kr/år 15 445 170 15 133 712 Total kostnad, kr/år 44 193 820 42 296 230 Bruttokostnad, kr/ton avfall
884
846
Elintäkt, kr/ton avfall
108
0
Värmeintäkt, kr/ton avfall
245
365
Materialintäkt, slagg och metaller kr/ton avfall
75
75
Total intäkt, kr/ton avfall
428
440
Nettokostnad, kr/ton avfall
456
406
Förutsättningar:
Kalkylränta, %
8,0 %
8,0 %
Avskrivningstid 20
20
Värmevärde avfall, kWh/kg
3
3
Verkningsgrad, %
84 %
87 %
Alfavärde 0,44
0,00
Egen elförbrukning, procent
30 %
30 %
Elpris, öre/kWh
20
20
Värmepris, öre/kWh
14
14
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
283
Kraftvärme Värme
Termisk förgasning Termisk förgasning
Pris metallegering kr/ton metall
1 000
1 000
Pris slagg kr/ton slagg
100
100
Pris tungmetaller kr/ton slam
100 100
Personalkostnad, kr/person och år
400 000
400 000
Kemikalier och kalk för rökgasrening, kr/ton avfall
25 25
Förbehandling av avfallet, kr/ton avfall
11 11
Deponeringsavgift aska/slagg (inkl. dagens skatt)
500 500
Askmängd
0 %
0 %
Övrig drift och underhåll, % av investeringkostnad
2,0 %
2,0 %
Källa: Egna bedömningar
Merkostnad för insamling och sortering
Vid termisk förgasning ställs relativt höga krav på kvaliteten på avfallet som behandlas. Jag bedömer att merkostnaden för utsortering, bränslepreparation m.m. ligger runt 250 kronor per ton avfall.
Ansättning av kostnad för termisk förgasning
Jag ansätter kostnaden 700 kronor per ton avfall. Det ansatta värdet förutsätter att tekniken fungerar som avsett, att den energirika gas som erhålls används eller säljs till det värde el- och värmeproduktion skulle ge mot ett fjärrvärmenät, samt att avsättning fås för återvunna metaller.
Tekniken tillåter destruktion av miljöfarlig avfall. Sådan destruktion betalas med mycket höga avgifter. Mottagningsavgifterna
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
284
för icke farligt avfall kommer sannolikt att sättas på samma nivå som gäller för andra konkurrerande behandlingsmetoder.
Det måste betonas att någon direkt erfarenhet av denna avfallsbehandlingsmetod ännu inte finns i Sverige och att erfarenheterna är begränsade och starkt varierande utomlands. Det kan ändå vara intressant att ta med den i jämförelse som en framtida eventuell möjlighet.
11.2.3 Reaktorrötning
Investeringskostnader
En investering i en reaktorrötningsanläggning innefattar mottagningsstation, sönderdelningsutrustning för avfallet, hygieniseringsanläggning, nedbrytningskammare, plastseparering, lagringstankar, gasmotorer, generatorer, elektrisk utrustning, eventuell efterkompostering etc. Även här har jag antagit att skalfördelen följer det samband som presenterades i avsnittet om avfallsförbränning. Jag antar att den totala investeringskostnaden för en reaktorrötningsanläggning följer formeln: Investeringskostnad = kapacitet 0,7 * 46 000 kronor
Detta bygger på antaganden om att anläggningen rötar park- och trädgårdsavfall och en våt fraktion av hushållsavfall, med en fukthalt på mellan 55 och 70 procent.
Årlig kapitalkostnad
Ofta räknas med en högre kalkylränta för rötningsanläggningar än för förbränningsanläggningar. Det kan vara rimligt utifrån antagandet att affärsrisken är högre. Detta kan dock på sikt komma att ändras, inte minst om politiska signaler ges om att ökad biologisk behandling är önskvärt. En kalkylränta på 11 procent ligger i nivå med vad branschen räknar med.
Ett rimligt antagande om avskrivningstid för en rötningsanläggning kan vara 15 år.
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
285
Driftskostnader
Driftskostnaderna antas vara proportionella till anläggningens storlek och beräknas som procent av investeringskostnaden. Detta är en förenkling eftersom den grundläggande driftskostnaden kan antas vara densamma för mindre anläggningar upp till en viss storlek. Här förutsätts således att anläggningarna är relativt stora.
Intäkter
Biogas
Vid rötning bildas gas som innehåller främst metan, koldioxid och vattenånga. Metan är energirikt och ett utmärkt bränsle för en rad ändamål. Särskilt intressant är att det kan användas som motorbränsle och då ersätta diesel och bensin.
Det är möjligt att röta allt biologiskt avfall. Är det för torrt är det möjligt att fukta det och sedan röta. I praktiken är det dock avfall med ett värmevärde som är för lågt för att vara riktigt intressant för förbränning som rötas. Värmevärdet för detta avfall kan antas ligga runt 2–2,5 kWh per kg. I laboratorieförsök har upp till 70 procent av värmevärdet kunnat utvinnas som metangas genom rötning (Stoseb 1998a).
Enligt Renhållningsverksföreningen erhålls knappt 1 MWh per ton organiskt hushållsavfall i form av biogas vid rötning vid de 9 anläggningar som var i drift år 2000. (RVF, 2001a). Vid ett värmevärde på 2–2,5 kWh motsvarar det ett utbyte på 38–50 procent. Jag har i mina kalkyler bedömt att 50 procent av energiinnehållet nyttiggörs som biogas.
Om biogasen kan säljas som drivmedel har den ett högt marknadsvärde. Detta är beroende på lokala förutsättningar. Om det finns en infrastruktur i form av distributionssystem och gasdrivna fordon kan ett pris på 20–60 öre per kWh tas ut. Det kan jämföras med att bensin betalas med ca 88 öre per kWh och diesel med ca 64 öre per kWh (inklusive energi- och koldioxidskatt och exklusive moms).
I de flesta fall bränns biogasen i värmeproduktion till ett betydligt lägre pris eftersom någon annan marknad inte finns till hands. Priset är då ca 14 öre per kWh. Detta sistnämnda värde har använts i nedanstående kalkyl.
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
286
Röstrester och kompost
Vid rötning fås en rötrest som vanligen efterkomposteras för att användas som jordförbättrings- och gödningsmedel eller som täckmassor.
Värdet i rötrest och kompost ligger i gödningseffekten av näringsämnena kväve, fosfor och kalium och jordförbättringseffekten av humusbildande ämnen. Konkurrensen kommer från gödning och humusämnen från andra källor, t.ex. handelsgödsel.
Marknadsvärdet av olika gödningsämnen styrs av internationell tillgång och är inte helt lätt att beräkna, eftersom olika gödselmedel innehåller flera ämnen samtidigt i olika sammansättning. Skattningar är dock möjliga att göra utifrån de handelsgödselprodukter som säljs på marknaden. Marknadsvärdena är i viss utsträckning påverkade av den miljöskatt som finns på handelsgödsel (lagen (1984:409) om skatt på gödselmedel). Denna skatt är föremål för en offentlig utredning, Utredningen om översyn av skatterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel (Fi 2001:12, dir. 2001:55), som ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2002.
Hur mycket gödningsämnen som finns i den färdiga produkten är beroende av råvaran. Rötning har potential att ge mer lättillgänglig växtnäringsåterföring än kompostering.
Kvaliteten på rötresten eller komposten är alltid beroende av vilket avfall som stoppas in i processen. Kompost och rötrester som framställts av avfall som inte är rent från farliga ämnen besväras av att dessa ämnen finns kvar i slutprodukten. Detta har vållat en hel del debatt, inte minst om spridning av rötrester från avloppsslam på jordbruksmark. Av detta skäl kan avsättningsproblemen för kompost och rötrester vara betydande. Flera behandlingsanläggningar arbetar dock med att kvalitetssäkra produkterna och lyckas också finna avsättning. Om rötrester ska spridas på åkermark eller liknande krävs speciell spridningsutrustning, vilket påverkar priset vid storskalig försäljning.
Osäkerheterna om marknadspriserna på rötrester och kompost är så stora att de flesta som investerar i kompost- och rötningsanläggningar i sina kalkyler ger rötrester och kompost marknadsvärdet noll. Jag har därför satt värdet till noll i mina kalkyler.
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
287
Kalkyl över behandlingskostnad
Tabell 11.3: Beräkning av kostnad för reaktorrötning
Behandlingskapacitet, ton avfall/år
5 000 10 000 20 000 50 000
Investeringskostnad, kr
17 866 391 29 024 038 47 149 689 89 544 071
Räntekostnad, kr/år 2 484 594 4 036 235 6 556 883 12 452 468 Driftskostnad, kr/år 2 679 959 4 353 606 7 072 453 13 431 611 Total kostnad, kr/år 5 164 553 8 389 840 13 629 336 25 884 078 Bruttokostnad, kr/ton avfall
1 033
839
681
518
Gasintäkt, kr/ton avfall
175 175
175
175
Intäkt rötrest, kr/ton avfall
0
0
0
0
Total intäkt, kr/ton avfall
175 175
175
175
Nettokostnad, kr/ton avfall
858 664
506
343
Förutsättningar:
Kalkylränta, %
11,0 % 11,0 % 11,0 % 11,0 %
Avskrivningstid 15 15
15
15
Värmevärde avfall, kWh/kg
2,5 2,5
2,5
2,5
Energiutvinning, %
50 %
50 %
50 %
50 %
Gasintäkt, öre/kWh
14
14
14
14
Intäkt rötrest
0
0
0
0
Källa: Egna bedömningar
Merkostnad för insamling och sortering
Kvaliteten på det avfall som går till rötning och annan biologisk behandling behöver vara hög för att rötresten eller komposten ska vara lämplig att använda som gödnings- eller jordförbättringsmedel. Det ställer i sin tur stora krav på insamlingssystem och källsortering. Eftersortering av blandat avfall är däremot inte något alternativ om hög kvalitet ska uppnås.
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
288
Enligt Naturvårdsverket (2001b) kan merkostnaden för ökad sortering, hämtning och anslutande hantering för biologisk behandling av avfall från hushåll beräknas till i genomsnitt omkring 1 000 kronor per ton. För villahushåll uppskattas merkostnaden till ca 700–1 700 kronor per ton avfall och för hushåll i flerbostadshus till ca 500–1 000 kronor per ton avfall.
För restauranger, storkök och butiker bedömer Naturvårdsverket att variationen i merkostnader är mycket stor, eftersom förutsättningarna skiljer sig avsevärt mellan olika typer och storlekar på butiker och restauranger. Genomsnittlig merkostnad uppskattas till drygt 430 kronor per ton avfall.
Sannolikheten för hög kvalitet vid återvinningen bedöms öka med högre ambitionsnivå och därmed till viss del högre kostnader. Det är dock rimligt att anta att kostnaden sjunker i takt med att teknik och hantering utvecklas och effektiviseras. Naturvårdsverket bedömer dock att möjligheter till utveckling mot lägre kostnader bör finnas utan att avkall görs på hög kvalitet.
En merkostnad för insamling och sortering på ca 400 kronor per ton har här bedömts som rimlig i kalkylsammanhang.
Ansättning av kostnad för reaktorrötning
Jag har valt värdet 1 100 kronor per ton som typkostnad för behandling av avfall med reaktorrötning. En merkostnad för insamling och sortering på ca 400 kronor per ton avfall ingår i det ansatta värdet.
Det valda värdet gäller en ny och väl fungerande reaktor med god avsättning för sina produkter. Anläggningen bör vara förhållandevis stor och behandla i minst 30 kton avfall per år. Biogas antas produceras med goda resultat och bra avsättning till marknadsmässigt pris har inräknats. Däremot antas inte rötresten ha något ekonomiskt värde.
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
289
11.2.4 Kompostering
Investeringskostnader
Kostnaden för kompostering varierar kraftigt beroende på vilken metod som används, vilken typ av avfall som behandlas och anläggningens storlek.
Den billigaste metoden för kompostering är så kallad öppen kompostering, dvs. kompostering utomhus. Investeringen i fasta anläggningar är låg. Någon kompostanläggning behövs inte, men vissa investeringskostnader finns ändå, i form av mark, markpreparation och maskiner. Med denna metod ligger en stor del av kostnaderna (omkring 30 procent av den årliga kostnaden) i driften. Kostnaden är också beroende av vilken typ av avfall som komposteras. Park- och trädgårdsavfall är billigare att kompostera än hushållsavfall och liknande, även om det sistnämnda är rent organiskt avfall. Det kan ta ett år att få fram användbar kompost. Jag antar att den totala investeringskostnaden för en öppen komposteringsanläggning av park- och trädgårdsavfall följer formeln: Investeringskostnad = kapacitet 0,7 * 8 500 kronor
Sluten kompostering är mer kapitalintensivt, men behandlingstiden är kortare. Här beräknas kostnaden för tunnelkompostering, som antas ha en behandlingstid på 30–40 dagar. Jag antar att den totala investeringskostnaden för en sluten komposteringsanläggning följer formeln:
Investeringskostnad = kapacitet 0,7 * 41 000 kronor
Årlig kapitalkostnad
Precis som för rötning räknar jag med en kalkylränta på 11 procent och en avskrivningstid på 15 år.
Driftskostnader
Driftskostnaden ligger på ungefär samma nivå för öppen och sluten kompostering. Driftskostnadens andel av totalkostnaden är förstås mycket lägre vid sluten än vid öppen kompostering.
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
290
Intäkter
Jag har inte räknat med att någon intäkt uppnås från kompostering. Visserligen kan kompost säljas, men denna intäkt bedöms i stort sett täcka merkostnaden för försäljningsverksamheten.
Kalkyl över behandlingskostnad
Tabell 11.4. Beräkning av kostnad för öppen kompostering av park- och trädgårdsavfall
Behandlingskapacitet, ton avfall/år
1 500
5 000
20 000
Investeringskostnad, kr
1 421 290 3 301 398
8 712 442
Räntekostnad, kr/år
197 652
459 110
1 211 598
Driftskostnad, kr/år
454 813 1 056 447
2 787 982
Total kostnad, kr/år
652 465 1 515 557
3 999 579
Bruttokostnad, kr/ton avfall
435
303 200
Intäkt kompost, kr/ton avfall
0
0
0
Nettokostnad, kr/ton avfall
435
303 200
Förutsättningar:
Kalkylränta, %
11,0 %
11,0 %
11,0 %
Avskrivningstid 15
15 15
Intäkt kompost
0
0
0
Källa: Egna bedömningar
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
291
Tabell 11.5: Beräkning av kostnad för tunnelkompostering
Behandlingskapacitet, ton avfall/år
1 500
5 000
20 000
Investeringskostnad, kr
6 855 636 15 924 392 42 024 722
Räntekostnad, kr/år
953 381 2 214 529
5 844 178
Driftskostnad, kr/år
445 616 1 035 085
2 731 607
Total kostnad, kr/år
1 398 997 3 249 615
8 575 785
Bruttokostnad, kr/ton avfall
933 650
429
Intäkt kompost, kr/ton avfall
0 0
0
Nettokostnad, kr/ton avfall
933 650
429
Förutsättningar:
Kalkylränta, %
11,0 %
11,0 %
11,0 %
Avskrivningstid 15 15
15
Intäkt kompost
0
0
0
Källa: Egna bedömningar
Merkostnad för insamling och sortering
Kvalitetskraven på det avfall som går till kompostering är höga. Det kan ställa stora krav på insamlingssystem och källsortering. Ett resonemang om merkostnader för insamling och sortering för biologisk behandling förs under avsnittet om reaktorrötning ovan. Här har en merkostnad på 400 kronor per ton avfall bedömts som rimlig.
Ansättning av kostnad för kompostering
Jag ansätter en kostnad på 900 kronor per ton avfall för kompostering. Det förutsätter att det material som ska komposteras är väl lämpat för just det ändamålet. Extra kostnader i insamlings- och sorteringsleden med 400 kronor per ton har inräknats för att värdet ska täcka kostnaden för tillkommande komposterbart material som
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
292
kräver större insatser. Någon intäkt för komposten har inte inräknats.
Samtidigt bör noteras att hemkompostering kan göras till en väsentligt lägre kostnad och vid rätt hantering kan utgöra ett intressant alternativ till storskalig kompostering.
11.2.5 Materialåtervinning
Kostnaderna för materialåtervinning varierar mycket kraftigt beroende på vilken form av materialåtervinning det är fråga om. I denna analys är det i första hand kostnaderna för ökad återvinning av material som annars skulle kunna brännas som är intressant.
Användning av rötrest eller kompost för täckningsändamål eller som jordförbättringsmedel är en form av materialåtervinning. Kostnaderna för detta diskuteras under avsnitten om rötning och kompostering ovan.
Nettokostnader för materialåtervinning av hushållsavfall
Materialåtervinningen från hushållsavfall sker till omkring 80 procent genom insamling av material som omfattas av producentansvar.
För att praktiskt lösa producentansvaret för förpackningar, har så kallade materialbolag bildats för olika materialslag. Materialbolagen åtar sig att, mot en avgift, ombesörja det praktiska genomförandet av enskilda företags producentansvar.
Materialbolagen ska drivas helt utan vinstintresse och har till uppgift att se till att producentansvaret uppfylls så kostnadseffektivt som möjligt för respektive materialslag. De avgifter som tas ut kan därigenom ge en indikation av kostnaderna för återvinning av olika material. Materialbolagen redovisar dock inte öppet hur deras kostnader fördelar sig på olika kostnadsposter. De avgifter materialbolagen tar ut för förpackningar av olika material ska täcka insamlings- och transportkostnader minus intäkter för materialet. Det insamlade materialet säljs ofta i oförädlat skick. Kostnaden för själva materialåtervinningen kan antas vara inräknad i försäljningspriset så att materialbolagens avgifter speglar den totala kostnaden för hela hanteringskedjan.
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
293
Tabell 11.6: Materialbolagens avgifter för ett urval av producentansvarsmaterial
Materialslag Avgift, kr/ton Kartong/Papper 350 Metall (Aluminium) 1 500 Metall (Plåtfat) 60 Metall (Stålplåt) 1 500 Plast 1 500 Plast (Skummad cellplast) 1 500 Wellpapp 150
Källa: Reparegistret AB
Tidningar har ett högre marknadsvärde än kostnaderna för insamling. Det tas därför inte ut någon avgift för att finansiera tidningsinsamlingen.
Enligt Naturvårdsverket (2000b) uppgår kostnaden för materialåtervinning av förpackningar från villahushåll till 1 500–3 000 kronor per ton. Uppgiften bygger på data som insamlats under åren 1997–1998. Även i denna skattning ingår insamling, behandling och eventuella intäkter från försäljning av materialet.
Utifrån dessa uppskattningar kan man sluta sig till att kostnaderna för materialåtervinning beror mycket på vilket materialslag det handlar om. Värt att notera att uppskattningarna är gjorda per viktenhet och att volymvikten varierar kraftigt mellan olika materialslag.
Materialåtervinning inom industrin
Inom industrin lönar sig återvinning och återanvändning ofta, men inte alltid. Skillnaderna mellan olika branscher och avfallsslag torde vara betydande. Materialåtervinning är till stor del en integrerad del i produktionen. En del material blir dock avfall som går till deponering eller förbränning utanför industriprocessen.
Inom industrin kan ofta blandning av avfall undvikas, och därigenom erhålls förhållandevis väldefinierade avfallsfraktioner som kan återanvändas inom samma anläggning eller som kan säljas vidare till annan anläggning. Material som sorteras ur avfall konkurrerar med annat återvunnet eller jungfruligt material. Värderingen
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
294
av återvunnet material kompliceras av att prisbilden varierar beroende på vilket material det är fråga om.
En indikation på vad merkostnaden för ökad materialåtervinning kan vara är att den danska förbränningsskatten på avfall på 160 DKK (ca 200 SEK) per ton inte var tillräcklig för att åstadkomma en märkbar ökning av utsortering till materialåtervinning (Andersen 1997). Vid nivån 330 DKK (ca 410 SEK) per ton ökade dock utsorteringen märkbart i företag med god ekonomi. En närmare redogörelse för det danska avfallsskattesystemet återfinns i kapitel 15.
Ansättning av kostnad för materialåtervinning
Jag ansätter i analysen en kostnad på 1 500 kronor per ton avfall för materialåtervinning. Detta ligger i nivå med de avgifter som tas ut för återvinning av flera metaller och plast inom ramen för producentansvaret. Vid den ansatta kostnaden kan det antas att materialinsamling genom källsortering hos hushåll i större utsträckning blir intressant.
Utsortering av tunga fraktioner som skrot och betong vid avfallsförbränning och deponering är intressant redan vid betydligt lägre kostnadsnivåer.
Lätt, starkt fragmenterat och förorenat material blir intressant att sortera ut först vid betydligt högre kostnadsnivåer.
11.2.6 Deponering
Investeringskostnader
Uppförandet av en deponianläggning kräver investeringar i form av mark, miljötillstånd, maskiner, markarbeten, byggnader etc. Krav ställs också på diverse åtgärder som motiveras av miljöskäl och som kräver investeringar. Genom införandet av EG:s nya deponeringsdirektiv skärps kraven på deponierna och därmed ökar också kostnaderna. För deponier som inte klassificeras som deponier för inert avfall, ställs krav på bl.a. bottentätning och uppsamlings- provtagnings- och mätsystem för lakvatten. Kostnaden för bottentätning antas stå för omkring 40 procent av den totala investeringskostnaden och system för hantering av gas och lakvatten för ytterligare 30 procent.
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
295
Skaleffekterna är små vid deponering, varför jag bara har räknat med en (relativt liten) anläggningsstorlek.
Årlig kapitalkostnad
Normal driftstid för en deponianläggning bedöms vara 20–30 år. I kalkylen har jag valt en avskrivningstid på 20 år och en kalkylränta på 10 procent.
Driftskostnader
Driften av en deponianläggning medför kostnader för personal, lakvattenhantering, gasutsugning, el, underhåll m.m. Utsugning av biogas medför också kostnader, men beräknas medföra en viss nettointäkt.
Fonderingsbehov
I kalkylen måste också räknas med kostnader för sluttäckning och andra kostnader som uppstår efter att anläggningen inte längre används som deponi, som lakvattenuppsamling. Även dessa kostnader ökar genom det nya deponeringsdirektivet. Kostnaderna hanteras normalt genom att medel fonderas varje år.
Intäkter
I en deponi bildas, precis som vid rötning, biogas som innehåller metan och koldioxid. Gasproduktionen blir mindre per ton avfall vid deponering än vid rötning eftersom avfallet är annorlunda sammansatt. Gasen har ett marknadsvärde. I de flesta fall bränns biogasen i värmeproduktion. Intäkten för gasen har i kalkylen ansatts till 14 öre per kWh.
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
296
Kalkyl över behandlingskostnad
Tabell 11.7: Beräkning av kostnad för deponering
Behandlingskapacitet, ton avfall/år 25 000
Investeringskostnad, kr 48 000 000 Räntekostnad, kr/år 5 638 062 Driftskostnad, kr/år 2 600 000 Fonderingsbehov, kr totalt 30 000 000 Fonderingsbehov, kr/år 1 500 000 Dagens avfallsskatt 7 200 000 Skatteavdrag för rötrest 0 Total kostnad, kr/år 16 938 062 Bruttokostnad, kr/ton avfall 678 Gasintäkt, kr/ton avfall 21 Nettokostnad, kr/ton avfall 657
Förutsättningar:
Kalkylränta, % 10,0 % Avskrivningstid 20 Värmevärde avfall, kWh/kg 1,0 Energiutvinning, % 15 % Gasintäkt, öre/kWh 14
Källa: Egna bedömningar
Ansättning av kostnad för deponering
Jag ansätter kostnaden för deponering till 400 kronor per ton avfall, exklusive avfallsskatt. Det ansatta värdet avser en ny deponianläggning som uppfyller alla de krav som deponeringsdirektivet ställer. I beloppet ingår även avsättning av medel för inköp och lagring av sluttäckningsmaterial.
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
297
11.2.7 Jämförelse av totala kostnader för olika behandlingsformer
Sammanfattningsvis redovisas intervall och ansatta kostnader för olika behandlingsmetoder i tabell 11.8. Dessa bygger på de skattningar och resonemang som redovisats ovan.
Av tabellen framgår att kostnadsskillnaderna mellan olika behandlingsformer inte nödvändigtvis behöver vara alltför stora. Skaleffekten är påtaglig för många åtgärder. Små energianläggningar och rötningsreaktorer uppvisar betydligt högre specifika kostnader än större, men med ökad storlek avtar fördelen med ytterligare ökad storlek. Samtidigt innebär större anläggningar ökat upptagningsområde och därmed ökade transportkostnader, även om dessa spelar en underordnad roll jämfört med kostnader för själva avfallsbehandlingen och för den delen också kostnaden för insamling.
Vid en jämförelse av kostnaderna att behandla avfall med olika metoder är det viktigt att komma ihåg att kostnaderna varierar beroende på vilken typ av avfall som behandlas. Vid jämförelse av kostnaderna för behandling av en specifik fraktion måste hänsyn tas till dess speciella egenskaper, t.ex. i fråga om fukthalt, askmängd och innehåll av olika ämnen.
Tabell 11.8: Ansatta kostnader* för avfallshantering, kronor per ton inlämnat avfall, exklusive dagens avfallsskatt
Behandlingsmetod Låg Hög Valt värde Förbränning 200 700 500 Termisk förgasning 500 1 500 700 Rötning 500 1 700 1 100 Kompostering 250 1 000 900 Materialåtervinning 50 3 000 1 500 Deponering 100 700 400 *) Merkostnader för sortering och insamling ingår. Observera att metoderna endast delvis kan användas för samma typ av avfall.
Källa: Egna bedömningar
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
298
11.2.8 Kostnader för behandling av farligt avfall
För behandling av farligt avfall finns speciell reglering och särskilt tillstånd krävs för sådan verksamhet. Detta beskrivs i kapitel 9.
Kostnaderna för behandling av farligt avfall är mycket svåra att schablonisera. Det finns typer av farligt avfall som kostar flera tiotusentals kronor per ton att behandla. Behandling av andra typer av farligt avfall kostar betydligt mindre. Generellt kostar dock även billigare behandling av farligt avfall mer än behandling av annat avfall. En uppskattning kan hamna någonstans mellan 1 500 och 3 000 kronor per ton avfall.
11.3 Avgifter för avfallshantering
11.3.1 Avfallsanläggningarnas mottagningsavgifter
De avgifter som avfallsanläggningarna tar ut för att ta emot och behandla avfall brukar kallas behandlings- eller mottagningsavgifter. Dessa avgifter finansierar anläggningarnas verksamhet.
Avgifterna varierar kraftigt mellan olika anläggningar och för olika typer av avfall och behandlingsmetoder. Anläggningarna beslutar i princip själva över de behandlingsavgifter de tar ut för det avfall de tar emot. Varje anläggning har sitt eget system för hur avgifterna differentieras. Det gör det svårt att direkt jämföra avgiftsnivån.
Många behandlingsanläggningar drivs i form av kommunala bolag och kommunerna kan därför ha inflytande i hur avgiftsnivåerna sätts. Kommunerna är skyldiga att följa självkostnadsprincipen för hanteringen av det avfall som omfattas av kommunernas renhållningsskyldighet.
De kommunala anläggningarna har ingen skyldighet att ta emot annat avfall än det som samlas in av ägarkommunerna. Därför kan avgifterna sättas på marknadsmässiga grunder för annat avfall. Kommunala anläggningar tar regelmässigt ut en lägre avgift för deponering av det avfall som de själva låter samla in än vad t.ex. en livsmedelsindustri får betala för deponering av hushållsliknande avfall. Ibland gäller olika avgifter för ägarkommunerna och andra kommuner som lämnar avfall till anläggningen.
Privata anläggningar kan sätta sina avgifter på marknadsmässiga grunder för allt avfall. I vissa regioner finns flera avfallsanläggningar, men ofta har en avfallsanläggning i princip monopol på av-
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
299
fallsbehandling, eller åtminstone på en viss typ av avfallsbehandling.
Avgifterna är i regel differentierade utifrån avfallsfraktion och utsorteringsgrad. I de fall anläggningen bedriver behandling med flera metoder kan det ses som en differentiering utifrån behandlingsform. Riktlinjerna för detta bestämmer anläggningen själv. Differentieringen behöver därför inte bestämmas utifrån kostnaderna för behandlingen. Även kommunala anläggningar kan välja att korssubventionera mellan olika behandlingsformer.
Någon klar koppling mellan mottagningsavgifterna och faktorer som avfallsanläggningens typ eller kapacitet finns inte. Tvärtom finns exempel på anläggningar som har valt att utforma mottagningsavgifterna så att de premierar utsortering som gör att fraktionerna kan behandlas på det sätt som anses vara bäst ur miljösynpunkt. Därmed kan man säga att de redan på eget initiativ har genomfört den kostnadsdifferentiering som en utvidgad avfallsskatt kan antas syfta mot.
Det är av ovanstående skäl viktigt att inte förledas att tro att mottagningsavgifterna motsvarar kostnaden för olika behandlingsformer.
Enligt RVF (2001a) ligger mottagningsavgifterna, inklusive alla skatter i följande intervall:
 Deponering: 400–1000 kronor per ton avfall  Förbränning: 200–500 kronor per ton avfall  Biologisk behandling: 400–800 kronor per ton avfall
Avgifterna kan förväntas öka, särskilt för förbränning som en följd av utbyggnad av nya och dyrare anläggningar. En ny och fullt utrustad avfallsförbränningsanläggning kan behöva ta ut en avgift på 500 kronor per ton avfall för att uppnå kostnadstäckning. Avgiften beror av hur stora värmeintäkter som kan fås.
Även mottagningsavgifterna för deponering kan förväntas öka som en följd av ökade miljökrav och höjd avfallsskatt år 2002. Ökningen av dessa skäl kan uppskattas ligga kring 200 kronor per ton på fem års sikt.
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
300
11.3.2 Kommunernas renhållningsavgifter
Kommunerna ansvarar för hanteringen av det hushållsavfall som inte omfattas av producentansvar. Denna hantering finansieras genom avgifter. Dessa renhållningsavgifter tas ut av fastighetsägaren och fastställs av kommunfullmäktige i enlighet med miljöbalkens bestämmelser. Avgiften ska baseras på självkostnadsprincipen. Det innebär att högre avgifter än vad som krävs för att täcka kostnaderna i princip inte får tas ut.
Avgifternas nivå skiljer sig mycket åt mellan kommunerna. Varje kommun och fastighet har sin egen lösning på avfallshanteringen. En del har säckar i sopskåp placerade utanför fastigheten, en del har kärl i ett källarutrymme eller liknande. Vissa kommuner erbjuder hämtning en gång i veckan, andra har 14-dagarshämtning. Vissa kommuner tillämpar källsortering med uppdelning i en komposterbar och en brännbar del. En del kommuner som inför källsortering höjer också avgifterna för osorterat avfall för att öka motivationen att källsortera. Vissa kommuner tar ut avgift i relation till avfallsvikten. (Sveriges Fastighetsägareförbund, 2001).
Det är därför svårt att direkt jämföra kostnaderna. Enligt Naturvårdsverket (2001a) varierade renhållningsavgifterna år 2000, omräknat till kostnad per ton, mellan 800 och 3 800 kronor per ton. Medelvärdet var 1 800 kronor per ton.
Renhållningsavgifterna består vanligen av en grundavgift samt avgifter för behållare, hämtning, transport och behandling. På detta tillkommer moms.
Tabell 11.9: Renhållningsavgiftens komponenter för ett typiskt villahushåll med 14-dagarshämtning
Andel av
avgiften
Kronor per år
Grundavgift 25 350 Hämtning m.m. 26 364 Behandling 29 406 Moms 20 280 Summa avgift 100 1 400
Källa: Svenska Renhållningsverksföreningen
SOU 2002:9 Kostnader och avgifter för avfallshantering
301
Hur fördelningen mellan olika behandlingsmetoder ser ut för hushållsavfall framgår av tabell 11.10. Observera att även materialåtervinningen inom ramen för producentansvaret ingår i sammanställningen. Detta avfall samlas alltså inte in genom kommunernas renhållning, och kostnaden för materialåtervinningen tas därför inte ut på renhållningsavgifterna. Producenternas insamling av material bekostas istället genom avgifter på de förpackningar m.m. som omfattas av insamlingen.
Tabell 11.10: Behandling av hushållsavfall, år 2000
Andel
avfall
Total mängd
avfall
Per person Per hushåll
%
kton
kg
kg
Materialåtervinning
28,7
1 091
123
233
Biologisk behandling
9,5
360
41
77
Förbränning 38,5
1 460 165
313
Deponering 22,8
865 97
185
Farligt avfall
0,5
19
2
4
Summa 100
3 796 427 812
Källa: Egna beräkningar. För beräkningarna har använts uppgifter om avfallsmängder till behandling från Svenska Renhållningsverksföreningen.
Vidare har förutsatts att befolkningsmängden var ca 8 880 000 personer. Antalet personer per hushåll har förutsatts vara 1,9 personer.
11.3.3 Industrins kostnader för avfallsbehandling
Till skillnad från kommunala och privata avfallsanläggningar har industrianläggningar som själva behandlar sitt avfall inte möjlighet att ta ut kostnaderna för hanteringen genom mottagningsavgifter. Avfallet är deras eget.
Kostnaderna för transporter kan antas vara låga och en stor del av hanteringskostnaden ligger i själva behandlingen.
Industrianläggningar producerar ofta avfall som är homogent, i förhållande till det avfall som avfallsanläggningar tvingas hantera. Därmed kan behandlingen på ett annat sätt optimeras för den typ
Kostnader och avgifter för avfallshantering SOU 2002:9
302
av avfall som uppkommer. I övrigt är den teknik som finns tillgänglig och de krav som ställs inte skild från villkoren för andra avfallsanläggningar.
303
12 Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning
I det här kapitlet presenteras visst underlag för bedömningar av miljöeffekter av avfallsförbränning i jämförelse med annan avfallsbehandling och fjärrvärmeproduktion.
12.1 Systemstudier av miljöpåverkan
Systemstudier (LCA-analyser) av avfallsbehandling genomförs inom ramen för Energimyndighetens forskningsprogram Energi från avfall. Avsikten är att klarlägga olika avfallsstrategiers inverkan på viktiga miljöpåverkande utsläpp (emissioner). För Naturvårdsverkets räkning har en studie som sammanfattar de hittills framtagna resultaten på nationell nivå gjorts av IVL Svenska Miljöinstitutet AB (IVL, 2001). Samtliga projekt pågår ytterligare några år.
Tre olika systemstudier ingår i den sammanfattande studien. Dessa är:
 ”Systemanalys av energiutnyttjande från avfall – utvärdering av
energi, miljö och ekonomi.” Projektet är en utveckling och tillämpning av den så kallade ORWARE-modellen och benämns ”ORWARE” i det följande. Projektet är ett samarbetsprojekt mellan IVL, Kungliga Tekniska Högskolan (Avdelningen för Industriellt Miljöskydd), Institutet för jordbruks- och miljöteknik JTI och Sveriges lantbruksuniversitet (Institution för Lantbruksteknik och Institutionen för Ekonomi).
 ”Avfall som bränsle. En integrerad studie av energi- och avfalls-
hanteringssystem.” Projektet är en utveckling och tillämpning av MIMES/Waste-modellen. Projektet bedrivs vid Chalmers Tekniska Högskola, Avdelningen för Energisystemteknik. Projektet är uppdelat i en nationell studie och en kommunal/regional studie. I det följande benämns den nationella studien NatWaste och den kommunala/regionala studien MIMES/Waste.
Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning SOU 2002:9
304
 ”Framtidsorienterade livscykelanalyser av energi från avfall.” Pro-
jektet görs inom forskningsgruppen för miljöstrategiska studier (fms), FOA. Projektet benämns ”fms” i det följande.
12.1.1 Avgränsningar och villkor
De olika systemstudierna som ingår i den sammanfattande nationella studien utgår från delvis skilda avgränsningar och villkor. Systemperspektivet är i samtliga fall från vaggan till graven eller ett 100-års perspektiv.
Den geografiska omfattningen är lokal/regional för ORWARE och MIMES/Waste, och nationell för fms och NatWaste.
I fms-studien ingår enbart hushållsavfall. I de övriga tre studierna ingår även varierande delar av industriavfall och bygg- och rivningsavfall. Vissa avfallstyper är exkluderade i skiftande omfattning i studierna. I ORWARE ingår inte returpapper, wellpapp, metallförpackningar och glas som går till återvinning. I fms-studien är avfall som inte kan materialåtervinnas, rötas eller komposteras uteslutet.
I samtliga systemstudier ingår avfallsförbränning och rötning. I ORWARE, MIMES/Waste och NatWaste ingår även kompostering och deponering. Termisk förgasning ingår i ORWARE och MIMES/Waste. Materialåtervinning ingår i varierande grad i ORWARE, fms och NatWaste.
Den sammanfattande studien baseras på basscenarier eller basfall i respektive systemstudie. De kvantitativa slutsatser som redovisas i följande stycken grundar sig på att biobränsle är den alternativa energikällan till avfallsförbränning vid fjärrvärmeproduktion. Alternativ produktion av el antas ske genom kolkondens (dvs. import av el).
Några allmänna reservationer och anmärkningar om de kvantitativa slutsatser som beskrivs i nedanstående stycken är:
 En del av emissionerna av främst växthusgaser (i mindre utsträck-
ning också övriga emissioner) sker utomlands, t.ex. vid framställning av jungfrulig plast. Likaså sker en del av energiförbrukningen utomlands.
 Emissioner av växthusgaser från deponering utgörs av framtida
emissioner från det avfall som deponeras idag.
 De slutsatser som dras gäller för hushållsavfall och därmed jämför-
bart avfall.
SOU 2002:9 Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning
305
Det kan också noteras att utfallen för systemstudier på lokal och regional nivå kan vara annorlunda än den här refererade nationella studien.
12.2 Miljöpåverkan av avfallsförbränning i förhållande till totala utsläpp
Avfallsförbränning har historiskt kritiserats för att ge upphov till stora utsläpp av luftföroreningar och farlig aska. Det kan därför finnas skäl att närmare belysa totala utsläpp i relation till nationella utsläpp. För att belysa detta har jag utnyttjat resultat från den nationella studien som innehåller kvantifieringar gjorda i ORWARE.
För de studerade emissionerna är utsläppen från avfallsförbränning förhållandevis små i förhållande till de nationella utsläppen, från några promille till några procent (IVL, 2001). De högre siffrorna fås för försurande och klimatpåverkande utsläpp. I analysen förutsätts avfallsförbränning ersätta värmeförsörjning med biobränsle.
Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning SOU 2002:9
306
Tabell 12.1: Nationella utsläpp från avfallssystemet vid avfallsförbränning enligt systemstudier i ORWARE-modellen.
Avfallssystemets
totala utsläpp vid
förbränning enligt
ORWARE
Totalt utsläpp i
Sverige
Andel utsläpp
från avfallssystemet enligt
ORWARE i
procent
Frisk luft ton NO
X
/år
3 150
297 000 1,1
VOC: ton eten–ekv./år
680
199 500 0,3
Ingen övergödning
Max eutrofiering: ton O
2
/år
82 400
5 009 000 1,6
Bara naturlig försurning
Max försurning: ton SO
2
-ekv./år
11 800
407 000 2,9
God bebyggd miljö
Förbrukning av energibärare: TJ/år
17 400
2 214 000 0,8
Förbrukning av icke förnybara energibärare: TJ/år
15 900
1 610 000 1,0
Begränsad klimatpåverkan
Växthusgaser: ton CO
2
-ekv./år
2 105 000 70 400 000 3,0
Källa: IVL, 2001
12.3 Jämförelser mellan avfallsförbränning och andra behandlingsformer
Av särskilt intresse för min utredning är att den nationella studien innehåller jämförelser mellan avfallsförbränning och andra behandlingsalternativ. Dessutom kvantifieras resultaten, vilket i princip gör det möjligt att bedöma totala miljöeffekter av förändringar av sammansättning av avfallsbehandling. I dessa miljöeffekter ingår
SOU 2002:9 Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning
307
bl.a. förändringar i transporter, energianvändning och långsiktiga effekter i ett 100-årsperspektiv.
Samtidigt är systemanalyserna känsliga för de systemavgränsningar som gjorts och de egenskaper som tilldelats de olika ingående komponenterna. Resultaten får därför inte övertolkas.
12.3.1 Övergripande resultat
Resultaten av systemanalyserna bekräftar i stort sett att avfallshierarkin och den nuvarande miljöpolitiken på avfallsområdet är bra ur miljösynpunkt.
Det huvudsakliga resultatet sammanfattas i sju punkter i den sammanfattande studien:
 Deponering av avfall bör i allmänhet undvikas för avfall som kan
förbrännas, rötas, komposteras eller materialåtervinnas. Då deponering ofta innebär en förskjutning av emissioner till framtiden kan deponering på kort sikt ha vissa fördelar som t.ex. fördröjda emissioner av metaller eller av växthusgaser. Det bör påpekas att i samtliga scenarier och fall som studerats förekommer deponering av aska och slagg från avfallsförbränning och av vissa andra avfall från återvinningsprocesser eller biologiska processer.
 Rötning och förbränning av biologiskt lättnedbrytbart avfall från
hushållen är svåra att jämföra. Ingetdera är miljömässigt entydigt bättre än det andra. Däremot är både rötning och förbränning tumregelsmässigt fördelaktigare än deponering. För vissa industriella avfall som t.ex. slakteriavfall och avfall från livsmedelsindustri, kan dock rötning vara det enda praktiskt genomförbara alternativet till deponering.
 Kompostering av lättnedbrytbart avfall har nästan inga miljömäs-
siga fördelar gentemot förbränning. Kompostering av lättnedbrytbart avfall ger inte heller några fördelar jämfört med rötning. Det bör dock noteras att den form av rötning som ingår i analyserna i huvudsak är den enklare öppna komposteringen.
 Materialåtervinning bedöms generellt sett vara miljömässigt bättre
än förbränning. Däremot kan resultaten vara olika för olika material. Störst fördelar med återvinning visar icke förnybara material som plast och metaller. För skogsbaserade material fås större fördelar för återvinning av mekanisk massa som t.ex. tidningspapper, än av kemisk massa som t.ex. kartong.
Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning SOU 2002:9
308
 Transporter av avfall, sedan det väl är insamlat, är av begränsad
energimässig och miljömässig betydelse. Hushållens transporter med personbil kan dock påverka resultatet i ogynnsam riktning för materialåtervinning.
 En deponi kan i vissa fall fungera som en kolsänka och därigenom
minska eller fördröja koldioxidutsläpp, vilket på kort sikt kan ha betydelse för förnybara svårnedbrytbara material, t.ex. papper.
 Fosfor är en ändlig resurs. De avfallstyper som studeras har liten
betydelse för den totala fosforbalansen. Även då fosfor värderas som en ändlig resurs blir fosforns påverkan på systemet liten i jämförelse med energiflödena.
12.3.2 Skillnad mellan förbränning och deponering
Enligt ORWARE och fms blir tillförseln av klimatpåverkande gaser, främst koldioxid och metan, mindre om avfallet förbränns istället för deponeras. Räknat på ett 100-årsperspektiv motsvarar minskningen av växthusgaser mellan 100 procent förbränning och 100 procent deponering av brännbart hushållsavfall ca 1,4 procent av Sveriges utsläpp av växthusgaser. Det bör påpekas att en del av dessa emissioner sker utomlands, samt att en del är framtida emissioner från det avfall som deponeras idag.
SOU 2002:9 Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning
309
Tabell 12.2: Skillnad i miljöeffekter mellan deponering och förbränning i livscykelsanalyser enligt den nationella studien
Skillnad i miljöpåverkan mellan förbränning och deponering av
”allt” avfall(E
förb
–E
dep
)*
ORWARE
fms
Frisk luft
ton NO
X
/år -130
+70
VOC: ton eten-
ekv./år
-1 100 -1 700
Ingen övergödning
Max eutrofiering: ton O
2
/år
-89 000 -49 000
Bara naturlig försurning
Max försurning: ton SO
2
-ekv./år
+2 100
-950
God bebyggd miljö
Förbrukning av energibärare: TJ/år
-22 000 -17 000
Förbrukning av
icke förnybara energibärare: TJ/år
+4 600 +3 400
Begränsad klimatpåverkan
Växthusgaser: ton CO
2
-ekv./år
-910 000 -1 700 000
*) Negativt värde innebär att deponering ger större miljöpåverkan än förbränning. Se ordlistan för förklaring av de begrepp som används i tabellen.
Källa: IVL, 2001
Även övergödning, utsläpp av kolväten och total användning av energi är lägre vid förbränning än deponering. Minskningen motsvarar ca 1,4 procent av Sveriges emissioner av eutrofierande ämnen.
Energibesparingen (alla energibärare) motsvarar ca 0,9 procent av Sveriges energitillförsel.
Den slutsats som kan dras är att deponering i regel är sämre än förbränning som avfallshanteringsmetod för brännbart avfall.
Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning SOU 2002:9
310
12.3.3 Skillnad mellan förbränning och rötning
I ORWARE och fms har jämförelser mellan förbränning och rötning av avfall har gjorts för två fall. I det första fallet används biogasen som utvinns från rötningen som drivmedel i bussar. I det andra fallet används biogasen för produktion av el och värme i ett kraftvärmeverk.
Tabell 12.3: Skillnad i miljöeffekter mellan rötning (biogas till bussdrift) och förbränning i livscykelsanalyser i den nationella studien
Skillnad i miljöpåverkan mellan rötning (bussdrift) och förbränning
av lättnedbrytbart avfall (E
röt
–E
förbr
.)*
ORWARE fms
Frisk luft
ton NO
X
/år -160 +1 100
VOC: ton eten-
ekv./år
+50 +140
Ingen övergödning
Max eutrofiering: ton O
2
/år
+13 000
-92 000
Bara naturlig försurning
Max försurning: ton SO
2
-ekv./år
+600 +670
God bebyggd miljö
Förbrukning av energibärare: TJ/år
+720 +1 200
Förbrukning av
icke förnybara energibärare: TJ/år
-2 400
-1 600
Begränsad klimatpåverkan
Växthusgaser: ton CO
2
-ekv./år
-240 000
-159 000
*) Negativt värde innebär att förbränning ger större miljöpåverkan än rötning. Se ordlistan för förklaring av de begrepp som används i tabellen.
Källa: IVL, 2001
SOU 2002:9 Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning
311
Rötning med biogasutvinning som används till bussdrift ger mindre utsläpp av klimatpåverkande gaser och mindre förbrukning av lagrade energiresurser. Det bör observeras att randvillkoret är att biogas ersätter diesel och avfallsförbränning ersätter biobränslen. Om de ersatta biobränslena i sin tur skulle ersätta fossila bränslen skulle resultatet bli en betydligt större minskning av klimatpåverkande gaser för avfallsförbränning än för rötning.
ORWARE och fms går isär när det gäller övergödning och kväveoxidutsläpp. Utsläpp av flyktiga organiska föreningar (VOC) och svaveldioxid ökar något vid rötningsalternativet.
MIMES/Waste ger ett jämförbart resultat vad gäller utsläpp av växthusgaser.
Om biogasen istället används till el- och värmeproduktion blir bilden likartad.
Det bör påpekas att det finns branschspecifikt avfall från slakterier, livsmedelsindustrier, m.m. som är fördelaktigt att röta.
12.3.4 Skillnad mellan förbränning och kompostering
Den andra huvudsakliga biologiska behandlingsmetoden, kompostering, uppvisar i den nationella studien en genomgående mer splittrad bild än vad som gäller för rötning. Den komposteringsmetod som ingår är i huvudsak öppen kompostering. Sluten kompostering, t.ex. tunnelkompostering, framstår som ett mer intressant alternativ om biologisk behandling ska byggas ut i större utsträckning. Jag har därför i andra delar av betänkandet utgått ifrån kostnader och egenskaper för sluten kompostering. Det medför att resultaten från den nationella systemstudien i detta avseende inte är helt relevanta.
Det kan ändå konstateras att med den typ av kompostering som har studerats i den nationella systemstudien framstår kompostering som bättre ur miljösynpunkt än deponering, men inte lika bra som avfallsförbränning eller rötning med biogasutvinning.
Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning SOU 2002:9
312
12.3.5 Jämförelser mellan materialåtervinning och förbränning av kartong- och plastförpackningar
För belysa miljöeffekterna vid materialåtervinning har i den nationella systemstudien två avfallsslag studerats, kartong- respektive plastförpackningar.
Vad gäller kartongåtervinningen fick den sammanfattande studien följande entydiga resultat:
 Återvinning ger minskad försurning, motsvarande 0,07 procent av
Sveriges totala emissioner av försurande ämnen.
 Återvinning ger en total energibesparing, motsvarande 0,1 procent
av Sveriges totala energiförbrukning
I övrigt gick resultaten isär. Enligt den nationella studien kan går det inte att entydigt säga om återvinning eller förbränning av kartongförpackningar är bäst.
Plaståtervinningen är både i fms och ORWARE baserad på de processer som sker idag med den plast som återvinns idag. Ser man på plaståtervinningen idag är det främst plastavfall från industri och verksamheter som går till materialåtervinning. Det är en relativt liten del av hushållsplasten som går till materialåtervinning. Den plaståtervinning som modelleras i studierna bygger på att väsentligt större mängder plastförpackningar från hushållen går till materialåtervinning. Därmed ingår även förpackningar som är förknippade med flera problem: etiketter, matrester, etc. För att klara av en ökad plaståtervinning kanske fler rengöringsprocesser måste installeras, eller så finns risk att den återvunna plasten vid högre återvinningsgrad får sämre kvalitet.
De slutsatser som drogs var:
 Återvinning ger minskade emissioner av kväveoxider (NO
x
) och
flyktiga organiska föreningar (VOC). De minskade emissionerna av kväveoxider motsvarar 0,03–0,2 procent av Sveriges totala emissioner av kväveoxider. De minskade emissionerna av flyktiga organiska föreningar motsvarar 0,1–0,25 procent av utsläppen av sådana i Sverige.
 Vid återvinning minskar övergödningen enligt ORWARE med
motsvarande 0,06 procent av Sveriges totala övergödande utsläpp, men enligt fms ökar övergödningen med motsvarande 0,004 procent av Sveriges övergödande emissioner.
SOU 2002:9 Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning
313
 Genom återvinning minskar de försurande emissionerna med mot-
svarande 0,2 procent av Sveriges totala försurande emissioner.
 Genom återvinning minskar energiförbrukningen med motsva-
rande 0,08 procent av Sveriges totala energiförbrukning.
 Genom återvinning minskar växthusgasemissionerna med motsva-
rande 0,2–0,4 procent av de totala växthusgasemissionerna i Sverige.
Det ligger nära till hands att dra slutsatsen att plaståtervinning är miljömässigt motiverad som alternativ till förbränning. Det bygger dock på antagandet att det går att sortera ut och rengöra plasten med rimliga insatser.
12.3.6 Jämförelser mellan återvinning och förbränning av andra material
I fms-studien har analyser gjorts av återvinning av olika plaster (PVC, PET, PS och PP) samt återvinning av tidningar och wellpapp. Resultatet visar att för alla dessa material är materialåtervinning fördelaktigare än förbränning.
Lägger man ihop alla material som fms studerat (tillsammans ca 1,7 Mton) ger återvinning plus rötning totalt sett (med antagandet av 100 procent av respektive fraktion samlas in) en minskad miljöbelastning och energiförbrukning, jämfört med förbränning av allt material. Minskningen jämfört med Sveriges totala emissioner av respektive kategori motsvarar:
 Växthusgaser: 1,7 procent  Icke förnybara energibärare: 0,9 procent  Förnybara energibärare: 0,7 procent  Försurning: 0,8–1,8 procent  Flyktiga organiska föreningar (VOC): 0,2 procent  Kväveoxider (NO
x
): 0,8 procent
I NatWaste gjordes en studie av en ökning från nuvarande återvinningsnivåer till 50 procent högre återvinningsgrader. De avfallstyper som inkluderats är hushållsavfall, icke branschspecifikt avfall samt bygg- och rivningsavfall. Denna ökning av återvinningen ger totalt sett en minskning av emissionerna av växthusgaser som motsvarar ca 0,9 procent av de totala växthusgasemissionerna i Sverige.
Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning SOU 2002:9
314
Återvinning av metaller har inte studerats närmare i systemanalysprojekten. Andra livscykelanalyser har visat att återvinning av metaller ger stora energibesparingar och miljövinster jämfört med annan behandling.
12.4 Miljöpåverkan av avfallsförbränning i förhållande till utsläpp från annan fjärrvärmeproduktion
Jag har också valt att belysa förändringar av emissioner från värmeproduktion i fjärrvärme då hushållsavfall väljs istället för andra vanliga bränslen. För detta ändamål har jag valt ett nytt fjärrvärmeverk för 145 kton hushållsavfall årligen, varav 80 kton hämtas inom en radie på 15 mil och 65 kton utanför denna radie upp till 80 mil. Energiproduktionen beräknas i detta fall till 451 GWh värme. Uppgifterna har ställts till förfogande av Sundsvalls energi och är baserade på MIMES/Waste.
12.4.1 Klimatpåverkande utsläpp
I figur 12.1 jämförs utsläpp av klimatpåverkande gaser för olika bränslealternativ i värmeproduktion. Utsläpp från transporter har för enkelhets skull inte tagits med. De är likartade för de studerade fallen.
Det visar sig att biobränsleeldning ger lägst utsläpp, närmast följt av avfallsförbränningen. Utsläpp av klimatpåverkande koldioxid är de fossila bränslenas stora nackdel.
SOU 2002:9 Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning
315
Figur 12.1: Utsläpp av koldioxid för olika bränslen, regionalt typexempel
Källa: Sundsvalls Energi
Av figur 12.2 framgår att utsläppen av klimatpåverkande gaser från avfallsförbränning domineras av själva värmeproduktionen, de omfattande transporterna till trots. Koldioxidutsläppen vid avfallsförbränningen kommer främst från plastinnehållet.
0 20 40 60 80 100 120
T rädbr äns le
Avfall
To rv
Natur gas
O lja
Kol
g/ M J br ä n s le
Värmeproduktion Produktion och distrubition
SUMMA
Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning SOU 2002:9
316
Figur 12.2: Koldioxidutsläpp från avfallsförbränning, regionalt typexempel där 145 kton hushållsavfall förbränns
Källa: Sundsvalls Energi
12.4.2 Utsläpp av sura gaser
Figurerna 12.3 och 12.4 nedan belyser utsläppen av svaveldioxid och kvävoxider från värmeproduktion vid olika val av bränslen. Utsläpp av svaveldioxid är den främsta källan till surhet i nederbörd. Kväveoxider är också sura, men har också betydande effekter på näringsbalans i marken och därtill negativa hälsoeffekter.
0
5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000
Värmeproduktion
Produktion och
distribution
Transporter
lastbil
Summa
Uts lä p p till lu ft i to n
SOU 2002:9 Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning
317
Figur 12.3: Utsläpp av svaveldioxid med olika bränslen i värmeproduktion, regionalt typexempel
Källa: Sundsvalls Energi
Utsläpp svaveldioxid är en funktion av svavelhalten i bränslet och graden av rening. Naturgas är nästan helt svavelfritt och intar därför en särställning. Avfallsbränslen är något bättre än träbränslen på grund av innehållet av svavelfattig plast och högre grad av rening.
0 0,02 0,04 0,06 0,08
0,1 0,12 0,14 0,16 0,18
T rädbränsle
Avf a ll
To rv
Nat u rgas
O lja
Kol
g/M J br ä n s le
Värmeproduktion Produktion och distrubition
SUMMA
Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning SOU 2002:9
318
Figur 12.4: Utsläpp av kväveoxider med olika bränslen, regionalt typexempel
Källa: Sundsvalls Energi
När det gäller utsläpp av kväveoxider är skillnaderna små, utom för koleldning som har högre utsläpp. Möjligheterna till ytterligare avgasrening är dock goda.
12.4.3 Utsläpp av dioxin
En mycket omdiskuterad fråga när det gäller avfallsförbränning är dioxinutsläppen. Dioxiner och dibensofuraner är en grupp klorerade kolväten som innehåller ett antal substanser som är extremt cancerogena. De uppkommer i temperaturintervallet 400–600 grader. Förutsättningen är att bränslet innehåller klor, t.ex. i form av PVC-plast eller vanligt koksalt. Fossila bränslen innehåller mycket låga halter av klor och utgör därför inget problem i det sammanhanget. Avfall innehåller däremot betydande mängder klor. Även trädbränslen innehåller en del klor, främst i form av kloridjoner i en del naturligt förekommande salter.
Under 1980-talet upptäcktes stora mängder dioxin i rökgaserna från avfallsförbränning. Denna upptäckt medförde att avfallsförbränningen blev starkt kritiserad och ifrågasatt. Resultatet blev att utbyggnaden av avfallsförbränning i Sverige till en början begränsades. Forskningen kring hur dioxin uppkommer och metoder för att
0 0,02 0,04 0,06 0,08
0,1 0,12 0,14 0,16 0,18
0,2
T rädbränsle
Avf a ll
To rv
Nat u rgas
O lja
Kol
g/M J br ä n s le
Värmeproduktion Produktion och distrubition
SUMMA
SOU 2002:9 Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning
319
undvika dioxinbildning vid avfallsförbränning har sedan dess varit en prioriterad uppgift. Resultatet är att dioxinutsläppen från avfallsförbränning har kunnat minskas med 98 procent samtidigt som avfallsförbränningen ökat med 40 procent och energiutbytet med 115 procent mellan åren 1985 och 1999 (RVF 2001b). Det åstadkoms dels genom att en hög temperatur upprätthålls tillräckligt länge i pannan, och att rökgaserna sedan snabbt kyls av, förbi det kritiska temperaturintervallet. Även bättre utsortering av det brännbara avfallet har betydelse.
Nyligen har en omfattande kartläggning om dioxin och avfallsförbränning genomförts av civilingenjör Nils Ahlgren och professor Stellan Marklund på uppdrag av Svenska Renhållningsverksföreningen (RVF, 2001b).
Studien visar att de årliga dioxinutsläppen till luft uppgår till 10–31 gram från industrin, 2,8–30 gram från bränder på soptippar, 3,7–22,5 gram från energiproduktion, 3 gram från avfallsförbränning och 0,8–2,9 gram från trafiken. Nedfallet av dioxin över Sverige bedöms vara större än de inhemska utsläppen.
Dioxin från avfallsförbränning finns enligt studien även i slagg, aska och rökgasreningsrester. I slagg är mängderna små och kemiskt hårt bundna. Risken för urlakning bedöms som små.
I rökgasreningsresterna (aska och slam) återfinns enligt studien över 90 procent av dioxinet som återstår från avfallsförbränning. Detta är ett farligt avfall som ska deponeras åtskilt från t.ex. organiskt och starkt alkaliskt material. Urlakningen vid sådan miljösäker deponering uppges vara låg och halterna i lakvattnet uppges vara i nivå med bakgrundsvärden för dioxiner i regnvatten. Om rökgasreningsresterna blandas med organiskt avfall eller utsätts för vissa andra ämnen kan emellertid utlakningen bli betydligt högre.
En viss osäkerhet kvarstår därmed vad gäller miljöriskerna med dioxin i rökgasreningsprodukterna.
Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning SOU 2002:9
320
12.5 Kvantifiering av förändrade emissioner till följd av skatt på avfall som förbränns
Resultaten från de studier som har redovisats i det här kapitlet gör det i princip möjligt att skatta storleken på de förändringar av vissa emissioner som förändrad avfallsbehandling ger upphov till.
Samtidigt kan det noteras att de olika studierna ger stora skillnader i resultat och att de totala utsläppen från avfallssystemet är relativt begränsade i jämförelse med de totala utsläppen i landet.
I kapitel 6 görs bedömningar av hur en förbränningsskatt på avfall skulle påverka de avfallsmängder som behandlas med olika behandlingsmetoder. Dessa bedömningar sammanfattas i tabell 12.4.
Tabell 12.4: Bedömda förändringar i avfallsbehandling till följd av förbränningsskatt på avfall
Förbränningsskatt kr/ton avfall
Ökad biologisk behandling kton avfall
Ökad materialåtervinning kton avfall
Minskad deponering kton avfall
Minskad avfallsförbränning kton avfall
100
100
70
170
0
400 500 290 650 140 700 800 590 650 740
Källa: Egna bedömningar. För motivering se kapitel 6.
Dessa mängder kan jämföras med den totala mängden icke farligt avfall som behandlades vid avfallsanläggningar år 1998. Denna uppgick till 10 429 kton.
Tabell 12.5: Procentuell förändring av avfallsmängder till behandling* till följd av förbränningsskatt på avfall
Förbrännings-
skatt
Ökad biologisk
behandling
Ökad materialåtervinning
Minskad deponering
Minskad
avfallsförbränning
100 1,0 0,7 1,6 0,0 400 4,8 2,9 6,2 1,4 700 7,7 5,8 6,3 7,1
*) Procentuell förändring jämfört med totala mängder år 1998.
Källa: Egna bedömningar.
SOU 2002:9 Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning
321
Utifrån dessa bedömningar av förändrad avfallsbehandling till följd av en förbränningsskatt på avfall och resultaten från ORWARE i den nationella studien, som presenteras i tabeller i detta kapitel, har skattningar av förändringar av några emissioner till följd av skatten gjorts. Dessa skattningar redovisas i tabellerna 12.6, 12.7, 12.8 och 12.9.
Följande antaganden har använts vid beräkningarna:
 Vid ”minskad deponering” har avfallsförbränning bedömts likvär-
digt med annan alternativ avfallsbehandling.
 Vid ”minskad avfallsförbränning” har det förutsatts att avfallsför-
bränning ersätts med rötning med biogasutvinning till fordonsdrift, samt ökad användning av biobränslen i värmeproduktionen.
Tabell 12.6: Exempel på beräkning av minskade utsläpp av klimatpåverkande gaser (koldioxidekvivalenter) vid olika nivåer av förbränningsskatt på avfall
Förbrännings-
skatt
Minskad deponering
Minskad
avfallsför-
bränning
Summa Procent av avfallssystemet
Procent av totalt
100
14 834 0 14 834 0,70
0,02
400
56 717 3 452 60 169 2,86
0,09
700
57 589 17 029 74 619 3,54
0,11
För förklaring av hur beräkningen gjorts se brödtexten.
Tabell 12.7: Exempel på beräkning av minskade utsläpp av kväveoxider vid olika nivåer av förbränningsskatt på avfall
Förbrännings-
skatt
Minskad deponering
Minskad
avfallsför-
bränning
Summa Procent av
avfallssystemet
Procent av totalt
100
2
0
2
0,07
0,00
400
8
2
10
0,33
0,00
700 8 11 20 0,62 0,01
För förklaring av hur beräkningen gjorts se brödtexten.
Vissa miljöeffekter av avfallsförbränning SOU 2002:9
322
Tabell 12.8: Exempel på beräkning av minskade utsläpp av lättflyktiga kolväten (VOC, etenekvivalenter) vid olika nivåer av förbränningsskatt på avfall
Förbrännings-
skatt
Minskad deponering
Minskad
avfallsför-
bränning
Summa Procent av
avfallssystemet
Procent av totalt
100 18 0 18 2,64 0,01 400 69 -1 68 9,98 0,03 700 70 -4 66 9,72 0,03
För förklaring av hur beräkningen gjorts se brödtexten.
Tabell 12.9: Exempel på beräkning av minskning av övergödning (syreekvivalenter) vid olika nivåer av förbränningsskatt på avfall
Förbrännings-
skatt
Minskad deponering
Minskad
avfallsför-
bränning
Summa Procent av avfallssystemet
Procent av totalt
100
1 451 0 1 451
1,76
0,03
400 5 547 -187 5 360
6,50
0,11
700 5 632 -922 4 710
5,72
0,09
För förklaring av hur beräkningen gjorts se brödtexten.
Det är uppenbart att detta är grova förenklingar. Dessa beräkningar är enbart avsedda som exempel i syfte att bedöma i vilken storleksordning emissionerna kan komma att påverkas. Jämfört med de totala utsläppen i landet är förändringarna till följd av en förbränningsskatt på avfall är små. Minskade emissioner från avfallshanteringssystemet kan främst uppnås genom minskad deponering. Däremot är förändringarna små och på ett generellt plan osäkra för dessa emissioner om avfallsförbränning ersätts med biologisk behandling.
Beskattningen av avfall syftar till att minska betydligt fler miljöpåverkande utsläpp och annan miljöpåverkan än vad som närmare kunnat analyseras här. Den sammantagna miljöeffekten av en förbränningsskatt på avfall är därför rimligen större än vad som framgår av analysen av de fyra typer av emissioner som har gjorts här.
323
13 Energi- och värmeförsörjningen
I Energimyndighetens statistik över energiproduktionen i Sverige finns en post som kallas ”sopor”. Denna post innefattar avfall som förbränns i avfallsförbränningsanläggningar och som i första hand är hushållsavfall och därmed jämförligt avfall. Sådant avfall förbränns inom fjärrvärmeproduktion.
Den definition av avfall som återfinns i 15 kapitlet 1 § miljöbalken omfattar allt bränsle som inte produceras med direkt syfte att förbrännas. Därmed omfattas även t.ex. rester från skogsindustrin som bark och spån. I Energimyndighetens statistik hänförs sådant avfall till ”biobränslen”.
I detta kapitel beskrivs energiutvinning från sådant brännbart avfall som är ”sopor” i Energimyndighetens energistatistik.
13.1 Avfallsbränslen i energiproduktionen
13.1.1 Avfallsbränslen i fjärrvärmeproduktionen
Omkring 11 procent av fjärrvärmeproduktionen kommer från förbränning av avfall (Energimyndigheten, 2001). Fjärrvärmeproduktionen utgör i sin tur ca 41 procent av landets totala värmemarknad.
Energi- och värmeförsörjningen SOU 2002:9
324
Tabell 13.1: Energiinsats i fjärrvärme (utfall 1999–2000, prognos 2001–2003), GWh
År
1999 2000 2001 2002 2003
Kol
1 996 1 565 1 200 2 000 2 000
Biobränslen
18 608 17 422 20 380 20 300 20 500
Torv
2 768 2 640 3 040 2 900 2 600
Sopor
5 082 5 280 6 080 6 500 7 000
Eo 1
1 384 850 1 350 1 250 1 300
Eo 2–5
3 515 1 741 2 850 2 800 2 800
Gasol
461 230 230 500 500
Naturgas
3 041 2 259 2 800 3 200 3 200
Hyttgas
848 754 880 850 850
Summa
37 703 32 741 38 810 40 300 40 750
Elpannor
1 498 2 030 1 650 1 600 1 500
Värmepumpar
7 153 7 434 7 000 7 500 7 550
Spillvärme
3 792 3 544 3 200 3 700 3 750
Total tillförsel
50 146 45 749 50 660 53 100 53 550
Egenförbrukning el 1 571 296 351 364 369
Källa: Energimyndigheten, kortsiktsprognoser EI 2:2001 och EI 5:2001.
Skälet till att avfallsförbränning för energiutvinning är knuten till fjärrvärme är att det är i fjärrvärmenäten går att sälja värme i stor mängd, praktiskt taget året runt. Inkomsten från värmeförsäljningen är avgörande för avfallsförbränningens ekonomi. Detta diskuteras i kapitel 11.
Som framgår av figur 13.1 har konsumentens kostnad för fjärrvärme ökat från år 1995 till år 2000. När kostnaden för alternativ uppvärmning ökar, t.ex. på grund av högre olje- och elpriser eller höjda energiskatter, kan ett högre pris tas ut på fjärrvärme. Det medför samtidigt en högre värmeintäkt kan fås vid avfallsförbränning. Skatteeffekten belyses mer ingående i kapitel 14.
SOU 2002:9 Energi- och värmeförsörjningen
325
Figur 13.1: Utveckling av konsumentpris för fjärrvärme, vägt pris inklusive punktskatter och moms
Källa: Energimyndigheten, prisblad 2–2001.
13.1.2 Avfallsbränslen i elproduktionen
Det går även att producera el med avfall som bränsle, men elutbytet blir lägre än med traditionella kondens- eller kombikraftverk.
Drygt 0,5 TWh el produceras vid kraftvärmeverk som eldas med avfall (0,49 TWh el 1999, 0,415 TWh år 2000, 0,55 TWh år 2001 samt 0,56 TWh år 2002). Detta motsvarar ca 10 procent av den totala elproduktionen från kraftvärmeverken. Det ska jämföras med den totala elproduktionen i Sverige som ligger på 140 TWh. Avfallsförbränning bidrar alltså med 0,4 procent av landets totala elproduktion.
415 420 425 430 435 440 445 450 455 460 465
1995 1996 1997 1998 1999 2000
År
K ronor pe r M W h
Energi- och värmeförsörjningen SOU 2002:9
326
Tabell 13.2: Elproduktion (utfall 1999–2000, prognos 2001–2003),
TWh
1999 2000 2001 2002 2003
Nettoproduktion 150,92 141,9 156,3 140,73 139,29 Vattenkraft 70,74 77,85 78,8 66 64,2 Vindkraft 0,37 0,45 0,44 0,52 0,68 Kärnkraft 70,17 54,76 68 64 64 Kraftvärme i industrin
4,49 4,25 4,35 4,5 4,6
Kraftvärme i fjärrvärme
4,9 4,46 4,5 5,5 5,6
Kondens olja 0,23 0,05 0,2 0,2 0,2 Gasturbiner 0 0 0,01 0,01 0,01 Import-export -7,5 4,7 -5,9 9,3 11,8
Källa: Energimyndigheten, kortsiktsprognoser EI 2:2001 och EI 5:2001.
Elpriset (exklusive elskatt) ligger för närvarande omkring 20 öre per kWh. För närvarande utgår halv energiskatt och hel koldioxidskatt på bränslen som används för att framställa nyttiggjord värme kraftvärmeverk. Däremot utgår ingen energi- eller koldioxidskatt för den del av bränslet som används till produktion av el i kraftvärmeverket.
Tabell 13.3: Elenergipriser, försäljning vid normalprisavtal 1/1 2000 och 2001, öre per kWh
Typkund Medelvärde Antal observationer
2000 2001 2000 2001
Lägenhet 25,8
27 104 126
Villa utan elvärme
23,4 24,2 105
123
Villa med elvärme
21,8 22,5 105
122
Jord- och skogsbruk
21,4 22,1 100
118
Näringsverksamhet 21 22,1 99 109 Småindustri 20,4 22 67 90 Mellanstor industri 19,6 21,7 46 57 Elintensiv industri 19,7 22,6 20 33 Stor elintensiv industri 19,2 22,7 17 28
Källa: Statistiska centralbyrån
SOU 2002:9 Energi- och värmeförsörjningen
327
Investeringskostnaden för ett komplett kraftvärmeverk för avfallsförbränning kan vara 2–3 gånger högre än för motsvarande biobränslebaserat kraftvärmeverk. Avfallsförbränningen är beroende av stort värmeunderlag året runt, eftersom avfall uppkommer och måste behandlas året om. Av dessa skäl är avfallsförbränningen i huvudsak knuten till förhållandevis stora fjärrvärmenät. Det är viktigt att anpassa avfallsanläggningen till nätet så att drifttiden blir lång.
Om underlaget är mindre får man normalt räkna med högre investeringskostnader per såld energienhet. Denna högre kostnad för mindre anläggningar kan åtminstone delvis undvikas om avfallsbränslet är utsorterat och lämpligt för förbränning. Det beror också till viss del på val av teknik.
Det är möjligt att storleksfördelarna i framtiden inte blir lika uttalade med ny teknik och nya utformningar av redan befintlig teknik. Det finns sedan tidigare ett antal mindre anläggningar, men då har som regel avfallet eldats tillsammans med biobränslen. Nyare mindre anläggningar finns och planeras i några fall, men det är ännu för tidigt att dra slutsatser om ekonomi och miljöegenskaper.
Mindre fjärrvärmesystem är därför vanligen inte aktuella för avfallsförbränning. Tills vidare torde i första hand jungfruligt biobränsle eller avfall som är att betraktas som rent biobränsle vara aktuella i mindre och medelstora fjärrvärme- och kraftvärmeanläggningar.
13.1.3 Ökning av avfallsförbränning och fjärrvärmeunderlag
I dagsläget kan avfallsförbränning i första hand ses som en delbransch inom fjärrvärmebranschen. Elproduktion sker endast i liten skala. Av tabell 13.1 framgår att det samlade tillgängliga fjärrvärmeunderlaget ökar något.
Förbuden mot deponering av utsorterat brännbart och organiskt avfall innebär att behandlingskapaciteten, bl.a. i form av avfallsförbränning, behöver byggas ut. Om alla nu aktuella utbyggnadsplaner genomförs kommer avfallsförbränningen att fördubblas, från ca 2 400 kton år 2001 till ca 4 700 kton år 2006 eller något år senare. Ökningen på 2 400 kton motsvarar ca 6 100 GWh värmetillförsel i fjärrvärmenäten.
Om den trend för total tillförsel i fjärrvärmenäten som uppvisas i tabell 13.1 fortsätter t.o.m. år 2008, kommer den totala tillförseln
Energi- och värmeförsörjningen SOU 2002:9
328
då att vara ca 60 550 GWh. Ökningen jämfört med år 2001 är då ca 9 890 GWh. Den ökade avfallsförbränningen skulle då stå för drygt 60 procent av den totala av ökningen.
Fossila bränslen kommer att ersättas med biobränslen när det finns ekonomiska skäl till detta. Det är också tänkbart att ytterligare brännbart avfall från näringslivet och reningsverk bränns, vilket det då finns utrymme för utan att ta av biobränslenas nuvarande bidrag till fjärrvärmen.
Om däremot fjärrvärmenätens omfattning antas bli oförändrade skulle 6 100 GWh andra bränslen att trängas ut. Av tabell 13.1 framgår att kol och tung eldningsolja (Eo 2–5) sammantaget bidrar med 4 800 GWh av fjärrvärmen år 2002. Det finns därför ett utrymme att ersätta fossila bränslen som bl.a. av miljöskäl bör fasas ut.
13.2 Konkurrens om fjärrvärmeunderlaget
13.2.1 Utnyttjande av fjärrvärmeunderlaget för elproduktion
Fjärrvärmeutbyggnaden medför ökade möjligheter att utnyttja energiinnehållet i bränslen. Genom att nyttiggöra värmen i fjärrvärmenätet kan elproduktion ske till en lägre kostnad än vad som är möjligt om värmen kyls bort.
Även ur miljösynpunkt är elproduktion i kraftvärme en viktig tillgång. Nytillkommande elproduktion ersätter vintertida import av el från kolkondenskraftverk i våra grannländer. Kolkraftverken har ofta höga utsläpp av klimatpåverkande och försurande gaser.
Det finns idag en betydande potential för ytterligare utbyggnad av elproduktion i form av kraftvärme kopplat till fjärrvärmenäten. Cirka 4 500 GWh el producerades i kraftvärmeverk i fjärrvärmenäten år 2001. Bränsleinsatsen i fjärrvärmen var 45 749 GWh samma år. Elproduktionen i fjärrvärmen motsvarar således drygt 10 procent av värmeproduktionen. Om 75 procent av fjärrvärmen producerades i kraftvärmeverk, och dessa hade en genomsnittlig elverkningsgrad på 30 procent på årsbasis, så skulle elproduktionen öka med ca 5 800 GWh.
Avfallsbaserade kraftvärmeverk har lägre alfa-värde, dvs. lägre teoretisk verkningsgrad för elproduktion, än kraftvärmeverk som eldas med fossila bränslen eller biobränslen. Det innebär att det
SOU 2002:9 Energi- och värmeförsörjningen
329
totala elutbytet i framtiden kan bli lägre vid ökad andel avfallsförbränning.
Denna effekt motverkas av att elproduktion från avfallsförbränning i större utsträckning än annan elproduktion körs året runt. Avfall produceras året om och måste tas omhand för behandling om höga lagringskostnader ska undvikas. Behandlingen bekostas i hög grad av mottagningsavgifter. Det är därför motiverat att sälja el från avfallsförbränning även sommartid, även om elpriset då är förhållandevis lågt, förutsatt att elproduktionen täcker minst sina egna kostnader. Avfallsförbränning behöver därför inte nödvändigtvis medföra lägre faktiskt elproduktion.
13.2.2 Alternativa energikällor i fjärrvärme
Fjärrvärmeunderlaget är också en attraktiv tillgång för alternativa energikällor. I dagsläget torde det vara spillvärme från industri, avfallsförbränning och elproduktion som konkurrerar om fjärrvärmeunderlaget. Värme från biobränsle är prissättande. Att de olika spillvärmelösningarna konkurrerar om fjärrvärmeunderlaget beror på att trycket då kommer från annat håll än från värmebehovet.
Nya anläggningar
Konkurrensbilden för nya anläggningar med de energiskatter som gällde år 1998 redovisas i tabell 13.4.
Energi- och värmeförsörjningen SOU 2002:9
330
Tabell 13.4: Total värmeproduktionskostnad i nya anläggningar, öre per kWh vid 1998 års förhållanden och vid en utnyttjandetid på 4 500 timmar per år och ett elpris på 20 öre per kWh.
Värmeverk Kraftvärme
Kol 31,7 34 Olja 30,4 25,4 Träd (65 %)* 17 23,5 Naturgas 24,2 28,6
Elpanna 35,1 Värmepump 18,1 *) Trädbränsle används till värmeproduktion (65 %) och ett skattefritt bränsle används till elproduktion (35 %).
Källa: Ds 2000:73
I nya värme- och kraftvärmeverk ger biobränslen den lägsta värmekostnaden. Vid val av nya värmeanläggningar kommer fossila bränslen därför att konkurreras ut. Valet står i första hand mellan biobränsle och avfall. Om det finns tillräcklig tillgång på avfall för att bygga en avfallsförbränningsanläggning, som kan hålla konkurrenskraftiga avgifter gentemot alternativ avfallsbehandling, väljs avfallsförbränning. Biobränslen kommer in då detta villkor inte kan uppfyllas.
Stordriftfördelarna är betydande för de förhållandevis dyra avfallsförbränningsanläggningarna. Nya avfallsförbränningsanläggningar kommer därför i första hand att bli aktuella på regional nivå där stora avfallsmängder och ett stort fjärrvärmenät finns att tillgå. Nya mindre och medelstora kraftvärme- eller värmeanläggningar kommer däremot i först hand att vara biobränslebaserade.
Merkostnaden för elproduktion är relativt sett lägre i stora anläggningar än i små. De avfallsförbränningsanläggningar som nu planeras är till den helt övervägande delen kraftvärmeverk. Det idag vanliga upplägget att göra kraft med skattefria fossila bränslen blir då inte aktuell.
Deponeringsförbuden för utsorterat brännbart och organiskt avfall och avfallsskatten på deponering påskyndar utbyggnaden av avfallsförbränning. Därmed ersätts också en del av de fossila bränslen som idag finns i kraftvärmeproduktionen i snabbare takt än vad som annars vore fallet.
SOU 2002:9 Energi- och värmeförsörjningen
331
Befintliga anläggningar
För befintliga anläggningar är investeringen redan gjord. Det är därför i regel mest ekonomiskt att fortsätta att driva dessa anläggningar även om kostnadsbilden förändras. Det finns dock vissa möjligheter att variera valet av bränsle även i en befintlig panna.
Kostnaden för bränslen fram till panna har beräknats i departementspromemorian ”Utvärdering av skatteväxlingskommitténs energiskattemodell” (Ds 2000:73). Den konkurrensbild som där framträder i befintliga anläggningar redovisas i tabell 13.5.
Tabell 13.5: Bränslekostnad för värmeverk*, öre per kWh
Bränsle Kostnad Kol 24,1 Olja 26,8 Biobränsle 12,5 Naturgas 22,1 Briketter 18,5 Torv 13,8 Torvbriketter 19,8 Värmepump 13,2 El 30,0 *) Beräkningarna bygger på de skattesatser som gällde den 1 januari 1998 samt i övrigt data från 1997.
Källa: Ds 2000:73
Av tabellen framgår att biobränslen, i kraft av att vara skattebefriade, är billigast. Oljepriset, som i sin tur påverkar priset på övriga fossila bränslen, kan variera avsevärt över åren. Detta har på senare tid även visat sig vara fallet med elpriset. Energi- och miljöbeskattningens inverkan gör dock att den inbördes kostnadsordningen mellan bränslen som framgår av tabell 13.5 i sina huvuddrag alltjämnt gäller.
Skälet till att fossila bränslen väljs till elproduktionen i kraftvärmeverk är att de har lägst pris då de är skattebefriade. Energibeskattningen beskrivs i kapitel 14.
Energi- och värmeförsörjningen SOU 2002:9
332
Effekt av reformerad energibeskattning
I kapitel 14 diskuteras effekterna av en reformering av energibeskattningen. Detta har betydelse för val av bränslen i fjärrvärmeproduktion.
En modell för reformerad energibeskattning har tagits fram av Skatteväxlingskommittén (SOU 1997:11) och ett räkneexempel baserat på denna modell har utvärderats i Ds 2000:73. Det utvärderade exemplet visar, i förhållande till referensalternativet 1998 års förhållanden, små förändringar i rangordningen mellan val av bränslen i värmeproduktionen. Förädlade träbränslen och torv hamnar dock i ett betydligt sämre läge. Eldningsolja och kol blir mer konkurrenskraftigt och hamnar ganska nära oförädlade biobränslen. Modellen innebär också att lika beskattning tillämpas i el- och värmeproduktion.
Tabell 13.6: Bränslekostnader för el- och värmeproduktion i kraftvärmeverk vid en 50-procentig koldioxidskattenivå*
Bränsle öre/kWh Biobränsle 12,5 Kol 13,8 Eldningsolja 5 15,0 Naturgas 15,2 Biobränsle, förädlat 18,5 Eldningsolja 1 18,8 Torv 22,2 Torv, förädlat 28,2 *) Beräkningarna bygger på de skattesatser som gällde den 1 januari 1998 samt i övrigt data från 1997.
Källa: Ds 2000:73
333
14 Energibeskattning och grön skatteväxling
I det här kapitlet beskrivs kortfattat den påverkan som energibeskattningen har på kostnaden för avfallshantering. Detta görs såväl utifrån dagens energibeskattning som den gröna skatteväxlingen. Kapitlet inleds därför med en beskrivning av dagens energibeskattningen och den gröna skatteväxlingen.
14.1 Nuvarande skatt på bränslen
Energibeskattningen regleras i lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE). Lagen reglerar energi-, koldioxid- och svavelskatt på bränslen och energiskatt på el.
Dagens energibeskattning är en blandning av insatsvarubeskattning och konsumtionsbeskattning, olika för olika samhällssektorer även om bränslet används för samma ändamål. El beskattas i konsumentledet och insatta bränslen beskattas i värmeproduktionen. Tillverkningsindustri, jordbruk, skogsbruk och vattenbruk betalar ingen energiskatt för värme och el (men däremot koldioxidskatt, se nästa avsnitt). Energiskatten på el är dessutom lägre i vissa kommuner i norra och mellersta Sverige, liksom i lägre grad i övriga kommuner vad gäller el-, vatten-, gas- eller värmeförsörjning.
Detta innebär att bränslen som används inom industrin för uppvärmning av lokaler är helt befriade från energiskatt, medan bränslen som används i fjärrvärmeverk för liknande ändamål utanför industrin belastas med full energiskatt. Däremot gäller industrins skattevillkor (dvs. ingen energiskatt och reducerad koldioxidskattenivå) för bränslen som i fjärrvärmeverk används till att producera värme som levereras till industrin.
Det innebär också att i ett kraftvärmeverk där både el och värme produceras samtidigt genom förbränning av ett fossilt bränsle, är den del av de insatta bränslena som redovisas för elproduktionen skattebefriad. Den del som redovisas för värmeproduktionen
Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9
334
belastas däremot med halv energiskatt. För produktion av värme i ett fjärrvärmeverk är det då betydligt bättre att använda biobränslen som är helt skattebefriade. Därför kan det av skatteskäl vara lönsamt för anläggningen att ha fler pannor för olika bränslen, trots att kapaciteten för värmeproduktion därigenom blir betydligt större än behovet.
Tabell 14.1: Skatt på bränslen enligt lagen (1994:1776)om skatt på energi (LSE) år 2002
Energiskatt Koldioxidskatt Svavelskatt* Summa Eldningsolja 1, kr per m3
707
1 798
0 2 505
Eldningsolja 5, kr per m3
707
1 798
108 2 613
Gasol, kr per ton**
138
1 890
0 2 028
Naturgas, kr per ton
229
1 346
0 1 575
Kolbränslen, kr per ton
301
1 564
150 2 015
*) Svavelskatten är beräknad för 0,4 viktprocent svavel i EO5 och 0,5 viktprocent svavel i kol. **) Avser annat ändamål än drift av motordrivet fordon, fartyg eller luftfartyg.
14.1.1 Energi- och koldioxidskatt vid värmeproduktion
Av särskilt intresse i en analys av skatt på avfallsbehandling i förhållande till energibeskattningen är energi- och koldioxidbeskattningen av bränslen som används i fjärrvärmeproduktion. Det beror på att avfall används som bränsle främst i värmeproduktionen inom fjärrvärmen.
Energiskatten på bränslen i värmeproduktion i kraftvärmeverk, dvs. vid samtidig produktion av el, är nedsatt till hälften. Bränsle som används till produktion av el eller som används i tillverkningsprocessen i industri, jord-, skogs- och vattenbruk, är befriad från energiskatt.
I tabell 14.2 redovisas skattesatserna för energi- och koldioxidskatt i fjärrvärmeproduktion omräknade till skatt per energienhet
SOU 2002:9 Energibeskattning och grön skatteväxling
335
(öre per kWh). De omräknade skattesatserna på bränslen som används för uppvärmning i industrisektorn samt jord- och skogsbrukssektorerna redovisas i tabell 14.3. De värmevärden som använts för omräkningen återges i tabell 14.4.
Tabell 14.2: Koldioxid- och energiskatt i fjärrvärmeproduktion år 2002, öre per kWh
Värmeproduktion i VV Värmeproduktion i KVV
Koldioxid Energi Summa Koldioxid Energi Summa
Kolbränslen 20,7 4,0 24,7 20,7 2,0 22,7 Gasol 14,8 1,1 15,9 14,8 0,6 15,4 Naturgas 13,8 2,4 16,2 13,8 1,2 15,0 Eldningsolja 1 18,2 7,2 25,4 18,2 3,6 21,8 Eldningsolja 2–5
16,6 6,5 23,1 16,6 3,3 19,9
Torv 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Biobränsle 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 VV = värmeverk, dvs. enbart värme produceras. KVV = kraftvärmeverk, dvs. både el och värme produceras.
Tabell 14.3: Koldioxid- och energiskatt på bränslen som används för uppvärmning i industrisektorn samt jord- och skogsbrukssektorerna år 2002, öre per kWh
Koldioxid Energi Summa
Kolbränslen 6,2 0,0 6,2 Gasol 4,4 0,0 4,4 Naturgas 4,1 0,0 4,1 Eldningsolja 1 5,5 0,0 5,5 Eldningsolja 2–5 5,0 0,0 5,0 Torv 0,0 0,0 0,0 Biobränsle 0,0 0,0 0,0
Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9
336
Tabell 14.4: Värmevärden i fossila bränslen*
MWh/enhet
Eldningsolja 1, per m3 9,886 Eldningsolja 2, per m3 10,816 Gasol, per ton 12,793 Naturgas, per tusen m3 9,72 Kolbränslen, per ton 7,56 Bensin miljöklass 1, per liter 0,0087 Diesel miljöklass1, per m3 9,905 *) Samma antaganden användes i Ds 2000:73 Utvärdering av Skatteväxlingskommitténs energiskattemodell.
Koldioxidskatten tas ut på fossila bränslen med ca 63 öre per kg kol som bildar koldioxid vid förbränningen. Skatten infördes som ett led i 1990–91 års skattereform, och innebar att miljöprofilen i den indirekta beskattningen stärktes. Den har senare ingått som en viktig komponent i den gröna skatteväxlingen.
Tillverkningsindustrin och jord-, skogs- och vattenbruk betalar 30 procent av koldioxidskatten. I praktiken förekommer dock bränsleanvändning endast i mycket ringa omfattning inom vattenbruken, där den allt övervägande energiförbrukningen avser el. Torv är helt befriad från koldioxidskatt. Bränslen som används för framställning av el är befriade från koldioxidskatt. Koldioxidskatten sammanfattas i tabell 14.5.
Tabell 14.5: Koldioxidskatt år 2002
öre/kg CO2 Hushåll och tjänstesektorn 63 Industri, jord- och skogsbruk 18,9
Utöver den generella skattelättnaden för industrisektorn kan företag med stor energiförbrukning erhålla viss ytterligare nedsättning av koldioxidskatten. Om den koldioxidskatt som belastar ett företag inom tillverkningsindustrin eller jord- eller skogsbruket överstiger 0,8 procent av försäljningsvärdet sätts skatten ned så att endast 12 procent av den överstigande skattebelastningen återstår.
Vidare finns en möjlighet till ytterligare nedsättning av koldioxidskatt på kol och naturgas, den så kallade 1,2-procentsregeln.
SOU 2002:9 Energibeskattning och grön skatteväxling
337
Regeln innebär att den sammanlagda skatten inte överstiger 1,2 procent av produkternas försäljningsvärde. Denna regel gäller t.o.m. utgången av år 2002. 1,2-procentsregeln kan endast tillämpas av företag som framställer produkter av andra mineraliska ämnen än metaller, dvs. cement-, kalk-, sten- och glasindustrin.
14.1.2 Energiskatt på el
Bränslen till elproduktion är befriade från energi- och koldioxidskatt, men el vid konsumtion beskattas istället med energiskatt. Utformningen framgår i huvudsak av nedanstående tabell.
Tabell 14.6: Energiskatt på el år 2002, öre per kWh
Slag av förbrukning Energiskatt
1. Vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller vid yrkesmässig jord-, skogs- och vattenbruk
0
2. Annan förbrukning än under 1, som äger rum i vissa kommuner i norra och mellersta Sverige*
14
3. El-, vatten-, gas-, eller värmeförsörjning i andra kommuner än som avses under 1*
17,4
4. Övrig förbrukning
19,8
*) För el som förbrukas i elpannor > 2 MW under perioden 1 november – 31 mars utgörs energiskatten av de under 2 och 3 angivna beloppen med tillägg av 2,4 öre per kWh.
14.1.3 Skatt på kärnkraftsel
El från kärnkraftverk belastas, liksom all annan elproduktion, med elskatt i konsumentledet. Dessutom tas en skatt ut på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer. Den är 5 514 kronor per MW termisk effekt per månad.
Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9
338
14.1.4 Svavelskatt
Svavelskatten är 30 kronor per kg svavel för torv, kol, petroleumkoks och andra fasta eller gasformiga produkter. Flytande bränslen beskattas med 27 kronor per kubikmeter för varje viktprocent svavel i bränslet. Svavelskatten utgår inte på flytande eller gasformigt bränsle om svavelinnehållet understiger 0,05 viktprocent. Biobränslen omfattas inte av svavelskatt.
I de fall åtgärder görs för att minska svavelutsläpp vid användning av skattepliktigt bränsle reduceras skatten med motsvarande 30 kronor per kg renat svavel. Bränslen som används i metallurgiska processer eller i produktionen av andra mineraliska produkter än metaller, dvs. kalk, sten och cement, samt i sodapannor inom skogsindustrin belastas inte med någon svavelskatt.
I tabell 14.1 har svavelskatt påförts tung eldningsolja och kol för vanligt förekommande svavelhalter.
14.1.5 Skatt på drivmedel
Även drivmedel belastas i varierande grad av energi- och koldioxidskatt. Skattesatserna skiljer sig från satserna som gäller om motsvarande bränslen används för uppvärmning.
Tabell 14.7: Koldioxid- och energiskatt på drivmedel år 2002
Bränsle Energiskatt Koldioxidskatt Total skatt Bensin miljöklass 1, kr per liter
3,16
1,46 4,62
Diesel miljöklass1, kr per m3
1 323
1 798
3 121
Gasol för motordrift, kr per ton
0
1 298
1 298
Naturgas för motordrift, kr per 1 000 m3
0
1 067
1 067
Biogas 0
0 0
SOU 2002:9 Energibeskattning och grön skatteväxling
339
Tabell 14.8: Koldioxid- och energiskatt på drivmedel år 2002, öre per kWh*
Bränsle Energiskatt Koldioxidskatt Total skatt Bensin miljöklass 1 36,3 16,8 53,0 Diesel miljöklass 1 13,4 18,2 31,5 Gasol för motordrift
0,0 10,1 10,1
Naturgas för motordrift
0,0 11,0 11,0
Biogas 0,0 0,0 0,0 *) Omräkningsfaktorerna i tabell 14.4 har använts.
14.2 Grön skatteväxling
14.2.1 Riksdagens beslut om grön skatteväxling
I december 2000 beslutade riksdagen i enlighet med budgetpropositionen för år 2001 (prop. 2000/2001:1) att en grön skatteväxling ska genomföras. I finansplanen i nämnda proposition sägs bl.a. följande:
En grön skatteväxling – att skatten på miljöskadlig aktivitet höjs samtidigt som skatten på arbete sänks – är en del av en skattepolitik för såväl ekonomisk som ekologisk uthållighet. --- Den fortsatta skatteväxlingen bör utgå från de av riksdagen fastställda miljömålen. --- En reformering av dagens energiskattesystem är en central del i en grön skatteväxling. En ökad miljörelatering förutsätter en rationell skattestruktur, baserad på lättförståeliga och brett accepterade principer. Reformeringen ska bidra till en effektivare energianvändning, gynna användning av biobränslen, ge incitament för att minska företagens miljöbelastning, säkerställa industrins konkurrenskraft, skapa förutsättningar för inhemsk produktion av el, förenkla energiskattesystemet och ge det en stabil grund. --- Det finns dock anledning att uppmärksamma riskerna med en ökad förbränning av osorterat avfall --- En fråga som då kan aktualiseras är om en utvidgning av skattebasen bör ske till att omfatta även förbränning av avfall.
Den inriktning som anges i riksdagsbeslutet är att grön skatteväxling ska ske stegvis, och stegvis utvärderas. Omfattningen på den gröna skatteväxling som diskuteras är 30 miljarder kronor på 10 år, vilket i princip är vad som föreslogs av Skatteväxlingskommittén (SOU 1997:11). En grön skatteväxling med omslutningen 3,3 mil-
Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9
340
jarder kronor genomfördes år 2001 och ett andra steg med omslutningen 2,0 miljarder kronor genomförs år 2002.
Den skatteväxling som nu påbörjats ska, enligt riksdagens beslut, ske utifrån Skatteväxlingskommitténs modell (SOU 1997:11). Modellen utgör i sig en reformering av energibeskattningen som kan göras även utan en grön skatteväxling.
För att förverkliga strategin för fortsatt skatteväxling angavs i budgetpropositionen för år 2001 (prop. 2000/2001:1) att vissa områden behövde utredas vidare. Det rörde sig bl.a. om avfallsskatteområdet samt om utformningen av nedsättningssystemet för tillverkningsindustrin samt jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksnäringarna. Det sistnämnda området utreds av Skattenedsättningskommittén (Fi 2001:09, dir. 2001:29), som ska redovisa sitt uppdrag vid utgången av år 2002.
14.2.2 Skatteväxlingskommitténs modell
De problem som dagens beskattning ger upphov till inom sektorerna för industri-, värme- och elproduktion orsakas i huvudsak av tre faktorer. Den första är att bränsle beskattas enligt olika principer vid värme- och elproduktion. Det andra stora problemet är att bränsle som åtgår för värmeproduktion inom industrin beskattas enligt andra principer än om samma bränsle används i fjärr- och kraftvärmesektorn. En tredje viktig faktor är att de ofta återkommande förändringarna i kraftvärmebeskattningen har medfört att endast investeringar med mycket kort återbetalningstid genomförs.
Systemets komponenter
Skatteväxlingskommittén presenterar i sitt slutbetänkande (SOU 1997:11) en modell för ett reformerat energiskattesystem.
Bakgrunden till modellen är de element som dagens skattesystem innehåller och att miljörelaterade skatter bör tas ut som varuskatter i energiproduktionsledet. All primäranvändning av energiprodukter – fossila bränslen, biobränslen och uran – ska beskattas med summan av följande skattekomponenter:
 Koldioxidskatten (K), som fortsätter att vara proportionell mot
kolinnehållet
SOU 2002:9 Energibeskattning och grön skatteväxling
341
 Energiskatten (E), som omstruktureras så att den blir proportio-
nellt mot energiinnehållet.
 Svavelskatten (S), som är oförändrat proportionell mot svavel-
innehållet.
 Trafik- och miljöskatt (T), vars belopp tillåts variera mellan olika
bränslen för att ta hänsyn till särskilda miljöeffekter och andra externa kostnader.
Tabell 14.9: Skatteväxlingskommitténs utgångspunkter för en ny energibeskattning
Energi-
skatt per kWh
Koldioxid-
skatt per kg C
Svavelskatt
per kg S
Trafik- och miljörelaterad
skatt
Total skatt
Energiprodukter
E K S T E+K+S+T
Systemet kan givetvis kompletteras med andra skattekomponenter efterhand om man finner det lämpligt, exempelvis när användningen av ett bränsle ger upphov till andra miljöfarliga utsläpp än svavel och koldioxid.
I systemet renodlas energiskatten till att bli en rent fiskal skatt, medan koldioxidskatten, svavelskatten och trafik- och miljöskatten kan betraktas som miljörelaterade skatter med fiskala inslag.
Ett reformerat energiskattesystem enligt tabell 14.9 medför kraftiga förändringar jämfört med dagens skattesystem. Modellen innebär att alla energiprodukter skattas lika oavsett om de används för värme- eller elproduktion. Beskattningen är dessutom lika oavsett i vilken sektor som förbrukningen sker. Drivmedel beskattas dock högre än motsvarande bränslen för uppvärmningsändamål. Detta system ger ett enkelt och transparent system där många av gränsdragningsproblemen i dagens energiskattesystem reduceras.
Effekterna av en övergång till ett reformerat system enligt tabell 14.9 beror på vilka skattenivåer som tillämpas. Om skatteuttaget på energi ska vara oförändrat betyder det att de sektorer som idag har höga skattesatser får lägre skatt och de med låga skattesatser får högre skatt. Hushållens direkta kostnader för energiskatter skulle därmed minska, medan skatterna vid industriell produktion och elproduktion kraftigt skulle öka. Den största andelen av dessa kostnadsökningar belastar energiintensiv industri som massa- och pappersindustrin, samt cement-, kalk-, sten- och kemiindustrin. Av
Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9
342
dessa skäl utvecklade Skatteväxlingskommittén en modell med differentierade skattenivåer.
Principer för differentierade skattenivåer
Skatteväxlingskommittén utgick från vissa principer för differentiering av skattenivåer. En grundläggande princip var att miljörelaterade skatter bör tas ut i ett tidigt led i produktionskedjan för att uppnå en så effektiv styreffekt som möjligt. Kommittén ansågs det dock vara lämpligt att tillämpa olika principer på olika miljöskatter beroende på miljöproblemens karaktär. Följande resonemang fördes:
Globala miljöproblem, t.ex. koldioxidutsläpp, kännetecknas av att det inte spelar någon roll var utsläppen sker i världen. Från principen om likformighet följer att en skatt på koldioxid bör vara lika stor i samtliga länder. Av många orsaker är dock detta inte fallet vilket betyder att nivån på ett enskilt lands koldioxidskatt bör avvägas med hänsyn till internationella aspekter.
En koldioxidskatt på hög nivå som är enhetlig för alla sektorer leder till ökade kostnader för bl.a. industrin. Effekten på industrin bestäms i stor utsträckning av dess möjligheter att vältra över skatten på priset. För företag som arbetar under internationell konkurrens är möjligheten till prisövervältring begränsad. Vid en tillräckligt hög nivå riskeras att produktion i Sverige ersätts av produktion i andra länder. Denna risk kan minskas genom att hålla nere den generella nivån på koldioxidskatten eller genom att tillämpa speciella nedsättningsregler.
Vid användning av ekonomiska styrmedel för att bekämpa lokala problem är situationen annorlunda. Även om miljöskatten leder till minskad produktion och ökad import från utlandet kan den medföra en samhällsekonomisk vinst under förutsättning att miljövinsten värderas högre än kostnaden för minskad produktion. Om så är fallet bör skatten inte differentieras för olika sektorer.
SOU 2002:9 Energibeskattning och grön skatteväxling
343
Kommitténs modell för skatt på bränslen
En energiskatt ska, enligt Skatteväxlingskommitténs modell, vara en fiskal skatt som tas ut i konsumtionsledet. Ett traditionellt argument mot energiskatter i produktionsledet är att de leder till icke-optimal resursanvändning. Ett annat argument för att inte ta ut en fiskal energiskatt på el- och bränsleförbrukningen inom tillverkningsindustrin är att det minskar utrymmet för uttag av miljörelaterade skatter. I en situation där den allmänna koldioxidskatten anses vara så hög att en reducerad nivå måste tillämpas för tillverkningsindustrin faller det sig naturligt att sätta energiskatten till noll. När utrymme skapas för höjda skatter bör istället de miljörelaterade skatterna justeras uppåt tills de når den allmänna nivån. I tillverkningsindustrin utgår därför endast koldioxidskatt och svavelskatt.
För att lösa det problem som idag finns med beskattningen av värme- och elproduktion skapas en ordning där dessa sektorer beskattas enligt samma principer som gäller för tillverkningsindustrin. Istället för att ta ut energiskatt för de bränslen som används vid el- och värmeproduktion utgår istället konsumtionsskatt på el och värme vid leverans till slutkonsument. Det innebär bl.a. att det inte utgår någon energiskatt på uran som används i kärnkraftverk. Däremot utgår även fortsättningsvis en särskild produktionsskatt på kärnkraftsel, eftersom denna skatt, enligt kommittén, kan ses som ett styrmedel vid en omställning av energisystemet.
I tabell 14.10 redovisas de principer som enligt Skatteväxlingskommitténs modell kan gälla för olika bränslen i ett reformerat energisystem.
Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9
344
Tabell 14.10: Skatteväxlingskommitténs modell för skatt på bränslen
Reformerade energiskatter K-skatt E-skatt T-skatt S-skatt Total skatt
Bränsle för uppvärmning
Eldningsolja K E 0 S K+E+S Kol K E 0 S K+E+S Gasol K E 0 S K+E+S Naturgas K E 0 S K+E+S Uran K (= 0) E 0 S K+E+S Torv K E 0 S K+E+S Biobränsle K (= 0) E 0 S K+E+S
Bränsle för industri, el- och fjärrvärmeproduktion
Eldningsolja k 0 0 S k+S Kol k 0 0 S k+S Gasol k 0 0 S k+S Naturgas k 0 0 S k+S Uran k (= 0) 0 0 S k+S Torv k 0 0 S k+S Biobränsle k (= 0) 0 0 S k+S
Bränsle för motordrift, alla förbrukare
Bensin
K
E T S (= 0) K+E+T+S
Diesel
K
E T S (= 0) K+E+T+S
Gasol
K
E T S (= 0) K+E+T+S
Biobränsle
K (= 0) E T S (= 0) K+E+T+S
Naturgas
K
E T S (= 0) K+E+T+S
K - generell koldioxidskatt k - reducerad koldioxidskatt K (= 0) - generell koldioxidskattesats satt till noll k (= 0) - reducerad koldioxidskattesats satt till noll E - energiskatt S - svavelskatt S (= 0) - svavelskatten satt till noll T - miljö- och trafikrelaterad skatt 0 - ingen skatt tas ut
SOU 2002:9 Energibeskattning och grön skatteväxling
345
Strukturen i tabell 14.10 utesluter inte ytterligare skattekomponenter. Tabellen redovisar vilka bränslen som omfattas av de olika skatterna. Skattesatserna kan, under vissa förutsättningar, bli noll.
Kommitténs modell för konsumtionsskatt på el och värme
Strukturen för de konsumtionsskatter som tas ut vid leveranser av el och fjärrvärme till slutanvändare framgår av tabell 14.11.
Tabell 14.11: Skatteväxlingskommitténs modell för konsumtionsskatt på el och värme
Slag av energi Energiskatt öre/kWh
El:
Industri, el- och värmeproduktion 0 Glesbygdskommuner E
1
Övriga konsumenter E
2
Värme:
Industri, el- och värmeproduktion 0 Övriga konsumenter V
1
E
1
- nedsatt energiskattesats på el
E
2
- full energiskattesats på el
V
1
- full energiskattesats på värme
0 - ingen skatt tas ut för dessa användare
Modellen innebär således att bränsle och el som förbrukas inom tillverkningsindustri och el- och värmeproduktion beskattas enligt samma principer. Dessutom beskattas el och bränslen lika oavsett om de används för el- eller värmeproduktion.
Bränslen som används för industri-, el och värmeproduktion omfattas endast av koldioxid- och svavelskatt. Den nuvarande energiskatten som utgår på bränslen i fjärrvärmeproduktion omvandlas till en energiskatt som tas ut i konsumtionsledet, enligt samma principer som dagens energiskatt på el.
Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9
346
14.2.3 Utvärdering av Skatteväxlingskommitténs modell
När riktlinjerna i budgetpropositionen för år 2001 drogs upp för en reformering av energiskattestrukturen, angavs att denna skulle ske med utgångspunkt från den modell för en sådan beskattning som tagits fram av Skatteväxlingskommittén (SOU 1997:11). En närmare analys av modellen, utifrån vissa antaganden om skattenivåer etc., har gjorts i departementspromemorian Utvärdering av Skatteväxlingskommitténs energiskattemodell (Ds 2000:73). I denna görs en teknisk analys av ett specifikt alternativ för att förbättra underlaget, bl.a. genom en konkretisering och illustration av olika centrala avvägningsfrågor, inför det fortsatta arbetet med att förverkliga strategin för fortsatt skatteväxling.
Grundtanken i Skatteväxlingskommitténs modell är att de nära sammankopplade sektorerna industri samt el- och värmeproduktion behandlas lika i energiskattesammanhang. Det alternativ som utvärderats i Ds 2000:73 är ett räkneexempel som innebär att en 50-procentig koldioxidskattenivå och ingen energiskatt tillämpas för samtliga dessa tre sektorer. Utvärderingen grundade sig på data om bränslepris, driftskostnader och skattesatser från 1998.
I departementspromemorian (Ds 2000:73) gjordes följande antaganden:
 Industri-, jordbruks- och växthussektorerna: 0 energiskatt och 50
procent koldioxidskatt. 0,8- och 1,2-procentsreglerna slopas.
 Elproduktion: 0 energiskatt och 50 procent koldioxidskatt.  Värmeproduktion: 0 energiskatt och 50 procent koldioxidskatt.  Energiskatt på värme införs i konsumtionsledet med 1,5 öre per
kWh.
 Energiskatterna på bränslen, el och värme är rent fiskala skatter,
som enbart tas ut i hushålls- och servicenäringarna (den så kallade övrigsektorn).
 Energiskatten på bränslen tas ut efter energiinnehåll och omfattar
såväl fossila bränslen som biobränslen.
 Koldioxid- och svavelskatterna tas ut efter samma principer som i
dag.
 En trafik- och miljöskatt införs på drivmedel.  Energiskatt och koldioxidskatt införs på torv.
Innebörden är att biobränslen, liksom idag, inte beskattas i värme- och kraftvärmeproduktionen eller i kraftproduktionen. Fossila bränslen beskattas med koldioxid- och svavelskatt. Fossila bränslen
SOU 2002:9 Energibeskattning och grön skatteväxling
347
som används i industri- och jordbrukssektorerna, samt i produktion av el och värme, beläggs med halv koldioxidskatt.
Tabell 14.12: Schema över beskattningen av fossila bränslen enligt nuvarande regler samt enligt de förutsättningar som gällt för utvärderingen
Kraftvärmeverk Värmeverk Kondenskraftverk
Nuvarande regler:
Värme
100 % CO2 100 % CO2 50 % Energi 100 % Energi
El*
2–5 % CO2
2–5 % CO2
2–5 % Energi 2–5 % Energi
Utvärderingen:
Värme och el 50 % CO2
50 % CO2 50 % CO2
0 % Energi 0 % Energi 0 % Energi
*) För kraftvärme- och kondenskraftverk anges att 2–5 procent belastas med både energi- och koldioxidskatt för eldelen. Att skatt tas ut i dessa fall beror på att avdrag inte får göras för den del av bränslet som motsvarar den interna elförbrukningen för elproduktionen. I gengäld tas ingen skatt ut på den elen.
Om ovanstående villkor omsätts för utvärderingen i departementspromemorian för skattesatserna år 1998, som är det år vars förhållanden legat till grund för utvärderingen, erhålls skattesatserna som redovisas i tabell 14.13. Vid beräkningen har de värmevärden som uppges i tabell 14.4 tillämpats, vilket är samma värmevärden som används i promemorian.
Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9
348
Tabell 14.13: Utvärderat alternativ i Ds 2000:73 (1998 års förhållanden)
Reformerade energiskatter
K-skatt
öre per
kWh
E-skatt öre per
kWh
S-skatt öre per
kWh
Total skatt öre per kWh
Bränsle för industri, el- och fjärrvärmeproduktion:
Eldningsolja 6,1 0 1 7,1 Kol 6,1 0 2 8,1 Gasol 4,3 0 0 4,3 Naturgas 4,1 0 0 4,1 Uran 0 0 0 0 Torv 0 0 1,5 1,5 Biobränsle 0 0 0 0 K-skatt är 50 procent av 1998 års koldioxidskatt. S-skatt avser eldningsolja med 0,4 procent svavel, kol med 5 procent svavel och torv med 0,24 procent svavel.
Källa: Egna beräkningar.
Omräknat för skattesatserna som gäller år 2002, som används som basår i det här betänkandet, skulle skattesatserna i det utvärderade alternativet vara enligt tabell 14.14.
SOU 2002:9 Energibeskattning och grön skatteväxling
349
Tabell 14.14: Utvärderat alternativ, omräknat till 2002 års skattenivå
Reformerade energiskatter K-skatt
öre per
kWh
E-skatt öre per
kWh
S-skatt öre per
kWh
Total
skatt
Bränsle för industri, el- och fjärrvärmeproduktion
Eldningsolja 8,3 0 1,0 9,3 Kol 10,4 0 2,0 12,4 Gasol 7,4 0 0,0 7,4 Naturgas 6,9 0 0,0 6,9 Uran 0,0 0 0,0 0,0 Torv 0,0 0 1,5 1,5 Biobränsle 0,0 0 0,0 0,0 K-skatt är 50 procent av 2002 års koldioxidskatt. S-skatt avser eldningsolja med 0,4 procent svavel, kol med 5 procent svavel och torv med 0,24 procent svavel.
Källa: Egna beräkningar.
En komponent i Skatteväxlingskommitténs modell är att en skatt på värme införs på all fjärr- och kraftvärmeproducerad värme. Det är alltså en konsumtionsskatt på värme. I det utvärderade alternativet antogs en skattesats om 1,5 öre per kWh i syfte att göra den utvärderade skatteomläggningen statsfinansiellt neutral. Det innebär bl.a. att värme från avfallsförbränning belastas med samma skatt i konsumtionsledet som värme som kommer från förbränning av andra bränslen.
14.3 Beräkningar av effekter på avfallssystemet av energibeskattningen
Avfallsbränslen utgör en växande andel av energimarknaden. Dessa omfattas för närvarande inte av energibeskattningen. I det här avsnittet diskuteras vilken effekt detta har på avfallssystemet och vilken nivå som skulle behövas på en skatt på avfall som förbränns, för att beskattning ur olika aspekter skulle vara lika som för andra
Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9
350
bränslen i värmeproduktion. Här diskuteras också motsvarande effekt på rötning.
Beräkningarna utgör underlag för den analys som görs i del III av betänkandet, som behandlar analyser och konsekvenser av en förbränningsskatt på avfall.
14.3.1 Skatteeffekter på intäkter från värmeförsäljning vid avfallsförbränning
Som framgår av kalkylerna i kapitel 11 har intäkten från försäljning av energi en kraftig påverkan på nettokostnaden för avfallsförbränning. Därmed kan de mottagningsavgifter som behöver tas ut för att täcka kostnaderna för avfallsförbränning hållas nere.
El- och värmeintäkterna för en avfallsförbränningsanläggning beror på vilken alternativ energiproduktion som finns tillgänglig. Intäkten från energiförsäljning kan antas motsvara produktionskostnaden för värme och el för konkurrerande energikällor. Avfallsbränslen utgör en liten del av energimarknaden och kan inte antas påverka marknadspriset i någon väsentlig utsträckning.
Viss konkurrerande produktion av värme belastas med energi- och koldioxidskatt. Detta medför att sådan värmeproduktion fördyras. Därigenom är marknadspriset på värme alltså högre än vad det skulle ha varit om inte flertalet av de använda bränslena var beskattade. Även värmen som producerats från avfallsbränslet får del av detta högre pris, trots att det inte är beskattat. Samma sak gäller naturligtvis biobränslen och torv som, liksom avfallsbränslen, inte omfattas av energibeskattningen.
Denna skatteeffekt bidrar till att hålla nere mottagningsavgifterna till avfallsförbränningsanläggningar med värmeproduktion. Därmed erhåller andra avfallsbehandlingsalternativ motsvarande ekonomiska nackdel gentemot avfallsförbränning.
Detta kan tolkas på olika sätt. Det kan ses som en önskvärd effekt av internalisering av miljökostnader i priset på olika bränslen. Hushållsavfall som går till förbränning är till ca 80 procent biobränsle och har därför i denna del inte samma klimateffekt som fossila bränslen. Samtidigt kan knappast avsikten med koldioxid- och energiskatt på fossila bränslen vara att missgynna biologisk behandling i avfallshanteringen.
Hur stor effekten av energibeskattningen är på avfallssystemet beror främst på hur värmeintäkten från avfallsförbränning bestäms.
SOU 2002:9 Energibeskattning och grön skatteväxling
351
Avfallsförbränning utgör en relativt liten del av fjärrvärmeförsörjningen. Dess huvuduppgift är att behandla avfall och avfallsbehandlingen måste i princip fungera året om. Avfallslämnarna betalar mottagningsavgifter till avfallsbehandlaren, och vid avfallsförbränning är alternativen för avfallslämnaren i regel antingen inte tillgängliga eller helt enkelt dyrare.
Sammantaget innebär detta att avfallsförbrännaren får prisa in sig i värmesektorn och i övrigt finansiera verksamheten med mottagningsavgifter. Värmeintäkten som fås vid avfallsförbränning bestäms således av kostnaden för andra bränslen inklusive skatt på dessa.
Beräkning av skatteeffekt utifrån dagens energibeskattning
Olika bränslens andelar av total förbrukning i hela landets fjärrvärmeförsörjning framgår av tabell 14.15. Där beräknas också medelvärdet för energi- och koldioxidskatten.
Tabell 14.15: Andelar av bränslen och deras energi- och koldioxidskatt vid värmeproduktion i ett värmeverk år 2002
Värme Värmeandel Skatt Skatteandel GWh procent öre/kWh öre/kWh
Sopor* 6 500 11,9 0 0,0 Torv 2 900 5,3 0 0,0 Biobränslen 20 300 37,0 0 0,0 Kol 2 000 3,6 24,7 0,9 Eo 1 1 250 2,3 25,3 0,6 Eo 2–5 2 800 5,1 23,2 1,2 Gasol 500 0,9 15,9 0,1 Naturgas 3 200 5,8 16,2 0,9 Hyttgas 850 1,6 0 0,0 Summa bränslen 40 300 74 Spillvärme och el netto
12 436 26 0 0,0
Nettotillförsel 52 736 100 3,8 *) Med ”sopor” avses avfall som förbränns i avfallsförbränningsanläggningar.
Källa: Egna beräkningar. Andelar av bränslen är hämtade från
Energimyndighetens korttidsprognos EI 5:2001.
Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9
352
Med den i tabell 14.15 presenterade fördelningen kan värmeintäkten beräknas till i genomsnitt 3,8 öre per kWh högre än vad det skulle vara utan beskattning. Omräknat som effekt på mottagningsavgiften för hushållsavfall vid avfallsförbränning, motsvarar det 113 kronor lägre avgift per ton avfall, vid ett värmevärde på 3 kWh per kg.
I ett kraftvärmeverk tillämpas halv energiskatt på bränslen som används för värmeproduktion. Det innebär att skatteeffekten i det fallet istället blir 3,4 öre per kWh eller 101 kronor lägre mottagningsavgift per ton hushållsavfall.
Detta är emellertid en förenkling som kan ge en missvisande bild av vilken värmeintäkt som faktiskt fås vid avfallsförbränning. Det beror på att värme för avfallsförbränning säljs året runt, eftersom avfall uppkommer kontinuerligt och då bör behandlas. Det finns möjligheter att lagra avfall, men för hushållsavfall kräver det balning som kan kosta 100–200 kronor per ton avfall. Av detta skäl vill avfallsförbrännaren kunna sälja värme året runt och stå för baslasten i fjärrvärmenätet. Behovet av värme är lägre sommartid och då är också värmepriset betydligt lägre än under vinterhalvåret. Konkurrensen kan därför också vara från spillvärme och värmepumpar snarare än andra bränslen, och det till ett lägre värmepris än ovanstående beskattade bränslen anger.
Detta medför att värme från avfallsförbränning ger lägre intäkter än värme från andra bränslen som tillkommer vintertid. Skatteeffekten på värmeintäkten kan därför vara lägre än vad som beräknats ovan.
Jag har i kalkylerna för avfallsbehandlingskostnader i kapitel 11 förutsatt en värmeintäkt på 14 öre per kWh värme från avfallsförbränning som levereras till fjärrvärmenät. Det motsvarar 420 kronor per ton hushållsavfall vid 100 procent värmeutbyte med ett värmevärde på 3 kWh per kg. Ovanstående kalkyler innebär att ca en fjärdedel av värmeintäkterna beror på energibeskattningen.
Fossila bränslen används i första hand under vinterhalvåret då ett högre värmepris kan tas ut. Antag att värmepriset då ligger på 60 öre per kWh. Energi- och koldioxidskatten på kol är 24,7 öre per kWh (år 2002) eller drygt 40 procent av värmeintäkten. Görs motsvarande beräkning för tung eldningsolja är skatteandelen knappt 39 procent och för naturgas 27 procent. Det är högre eller väsentlig högre än den skatteandel som ovan beräknats för värme från avfallsförbränning, trots ett jämförelsevis mycket högt värmepris för värme från förbränning av fossila bränslen.
SOU 2002:9 Energibeskattning och grön skatteväxling
353
Sammantaget kan därför ovanstående beräkning av skatteeffekten på värmeintäkterna för avfallsförbränning anses vara rimlig i en grov bedömning.
Beräkning av skatteeffekt utifrån den reformerade energiskattemodellen
En reformering av energibeskattningen utifrån Skatteväxlingskommitténs modell, med de antagna nivåer och andra förutsättningar som gällde vid utvärderingen i Ds 2000:73, skulle innebära att värmeintäkten för värmeproducenten skulle sjunka från 44,8 till 42,2 öre per kWh vid småhusleveranser och från 38,6 till 36 öre per kWh vid leveranser av fjärrvärme till flerbostadshus och lokaler. Enligt denna utvärdering minskar således värmeintäkterna för värmeverk med 2,6 öre per kWh om koldioxidskatten halveras och energiskatt på bränslen tas bort vid 1998 års skattenivå.
Det bör dock observeras att dagens fjärrvärmekostnader varierar mellan olika delar av landet. Variationen är störst för småhus, där de som betalar mest betalar mer än dubbelt så mycket som de som har lägst fjärrvärmekostnad. De redovisade beräkningarna från Ds 2000:73 liksom de beräkningar som gjorts i detta betänkande avser medelnivåer och grundas på den bränslemix som förelåg i fjärrvärmeproduktionen år 1998 (i Ds 2000:73) och som prognostiserats föreligga år 2002 (i detta betänkande). Beräkningarna är vidare exklusive värmeskatt. När hänsyn togs till hur fjärrvärmepriset påverkas av att en värmeskatt införs i konsumentledet, visar beräkningarna i Ds 2000:73 att fjärrvärmepriset vid medelnivån skulle komma att vara detsamma som innan omläggningen.
Skattesatserna i modellen vid 50 procent koldioxidskattenivå skulle vid 2002 års koldioxidskatt bli enligt tabell 14.16. Observera att detta avviker från det analyserade exemplet i departementspromemorian. 50 procent koldioxidskatt vid 2002 års nivå motsvarar nominellt 30 procent koldioxidskatt vid 2000 års nivå. 30 procent koldioxidskatt vid 2002 års nivå motsvarar den koldioxidskatt som tas ut för industriell användning m.m. 50 procents nivå år 2002 betyder således en betydande skattehöjning för industri-, jord- och skogsbrukssektorerna.
Om reformen ska vara statsfinansiellt neutral med 50 procent koldioxidskatt vid 2002 år skattenivåer måste en högre konsum-
Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9
354
tionsskatt på värme än den som antogs i departementspromemorian tas ut.
Tabell 14.16: Skatt på bränslen i reformerad energiskattemodell med 2002 års skattesatser och 50 procent koldioxidskatt
K-skatt
öre per
kWh
E-skatt öre per
kWh
S-skatt öre per
kWh
Total
skatt
Bränsle för industri, el- och fjärrvärmeproduktion
Eldningsolja 8,3 0 1,0 9,3 Kol 10,4 0 2,0 12,4 Gasol 7,4 0 0,0 7,4 Naturgas 6,9 0 0,0 6,9 Uran 0,0 0 0,0 0,0 Torv 0,0 0 1,5 1,5 Biobränsle 0,0 0 0,0 0,0 K-skatt = koldioxidskatt E-skatt = energiskatt S-skatt = svavelskatt Skattesatserna är omräknade till öre per kWh med energifaktorerna i tabell 14.4.
För att beräkna effekten på värmeintäkten av den då återstående beskattningen av bränslen i värmeproduktion görs samma typ av beräkning som tidigare.
SOU 2002:9 Energibeskattning och grön skatteväxling
355
Tabell 14.17: Effekt på värmeintäkt i fjärrvärme av bränsleskatter vid reformerad energibeskattning, 2002 års värmeproduktion och skattesatser
Värme Värmeandel Skatt Skatteandel GWh procent öre/kWh öre/kWh
Hushållsavfall 6 500 11,9 0 0,0 Torv 2 900 5,3 0 0,0 Biobränslen 20 300 37,0 0 0,0 Kol 2 000 3,6 10,4 0,4 Eo 1 1 250 2,3 9,1 0,2 Eo 2–5
2 800
5,1
8,3
0,4
Gasol 500 0,9 7,4 0,1 Naturgas 3 200 5,8 6,9 0,4 Hyttgas 850 1,6 0 0,0 Summa bränslen
40 300 74
Spillvärme och el netto
12 436
26
0
0,0
Nettotillförsel 52 736 100 1,5
Källa: Egna beräkningar. Andelar av bränslen är hämtade från
Energimyndighetens korttidsprognos EI 5:2001.
Ett genomförande av Skatteväxlingskommitténs modell för energibeskattning enligt utvärderingen, medför enligt mina beräkningar en skatteeffekt på värmeintäkten med 1,5 öre per kWh. Detta motsvarar en förbränningsskatt på 44 kronor per ton hushållsavfall vid ett värmevärde på 3 kWh per kg. Motsvarande värde med dagens energibeskattning beräknades i avsnitt 14.3.1 till 113 kronor per ton. Därmed medför exemplet att skatteeffekten mer än halveras.
Beräkning av skatteeffekt av genomförd grön skatteväxling
Den beslutade gröna skatteväxlingen innebär en rad förändringar. Här diskuteras de förändrade skattesatser i energi- och koldioxidbeskattningen som genomförts åren 2001 och 2002. Effekter av en förbränningsskatt på avfall i den reformerade energiskattestruktur som ingår i grön skatteväxling diskuteras i kapitel 6.
Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9
356
Förändringarna i 2001 och 2002 års energi- och koldioxidbeskattning innebär höjd skatt på fossila bränslen i värmeproduktionen. Det är av intresse att notera att i de aktuella regerings- och riksdagsbesluten indikeras en grön skatteväxling i storleksordningen 30 miljarder på 10 år. Den summa som växlades år 2001 var ca 3,3 miljarder kronor och den som växlas 2002 är ca 2,0 miljarder kronor.
Tabell 14.18: Förändring av koldioxid- och energiskatt i värmeproduktion (värmeverk) från år 2000 till år 2002
2000
öre/kWh
2002 öre/kWh
Ändring öre/kWh
Kolbränslen 16,3 24,7 +8,4 Gasol 9,8 15,9 +6,1 Naturgas 10,6 16,2 +5,6 Eldningsolja 1 18,2 25,3 +7,1 Eldningsolja 2–5 16,7 23,2 +6,5 Torv 0 0 0 Biobränsle 0 0 0
I tabell 14.18 redovisas de sammanlagda förändringarna i koldioxid- och energibeskattningen i värmeproduktionen för åren 2001 och 2002. Skattesatserna har omräknats till skatt per energienhet, öre per kWh, med de energivärden som anges i tabell 14.4. Av tabell 14.18 framgår att den sammanlagda beskattningen har ökat med belopp inom intervallet 5,6–8,4 öre per kWh. Störst höjningar har kolbränslen fått som en effekt av relativt höga koldioxidutsläpp.
Skattehöjningarna tas ut i form av högre värmepriser och även värme som produceras med skattefria bränslen får del av prishöjningen. Den ökade skatteeffekten på värmeintäkten av skattehöjningarna åren 2001 och 2002 redovisas i tabell 14.19.
SOU 2002:9 Energibeskattning och grön skatteväxling
357
Tabell 14.19: Energi- och koldioxidskatt för värmeproduktion i värmeverk år 2000, beräkning genomsnittshöjning av grön skatteväxling 2001 och 2002 med hänsyn till andelar i fjärrvärme
Värme Värmeandel Skattehöjning Skatteandel GWh procent öre/kWh öre/kWh Hushållsavfall 6 500 12,3 0 0,0 Torv 2 900 5,5 0 0,0 Biobränslen 20 300 38,5 0 0,0 Kol 2 000 3,8 + 8,2 + 0,3 Eo 1 1 250 2,4 + 7,2 + 0,2 Eo 2–5 2 800 5,3 + 6,3 + 0,3 Gasol 500 0,9 + 6,1 + 0,1 Naturgas 3 200 6,1 + 5,6 + 0,3 Hyttgas 850 1,6 0 0,0 Summa bränslen
40 300
Spillvärme och el netto
12 436
23,6
0
0,0
Nettotillförsel
52 736
100
1,2
Källa: Egna beräkningar. Andelar av bränslen är hämtade från
Energimyndighetens korttidsprognos EI 5:2001.
Av tabell 14.19 framgår att den genomsnittliga ökningen var 1,2 öre per kWh. Det betyder att värmeintäkten också ökar 1,2 öre per kWh, vilket skulle göra det möjligt att sänka mottagningsavgiften till avfallsförbränning med 36 kronor per ton hushållsavfall.
14.3.2 Skatteeffekter på intäkter från försäljning av biogas från rötning
Rötning av avfall kan förutom jordförbättringsprodukter och täckmaterial ge biogas. Biogas som bildas i rötningsreaktorer och deponier kan samlas in och förbrännas. Gasen kan användas till värme- eller elproduktion eller som fordonsbränsle. Det innebär att det även för biologisk behandling, där brännbar gas utvinns och används för att ersätta beskattade drivmedel och bränslen, finns en motsvarande skatteeffekt som här diskuteras för avfallsförbränning.
Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9
358
Det rötningsbara avfallets energiinnehåll är lägre än det avfall som förbränns, uppskattningsvis 2,3 kWh per kg. Av energiinnehållet har i laboratorieförsök över 70 procent tagits tillvara, men i praktiken brukar man räkna med 40–50 procent. Om vi räknar med 50 procent innebär det att den energimängd i form av använd biogas som utvinns är 1,15 kWh per kg rötat avfall. Det motsvarar knappt 40 procent av värmevärdet hos blandat hushållsavfall som går till avfallsförbränningsanläggningar, som kan beräknas till 3,0 kWh per kg.
Skatteeffekten vid användning av rötgasen för värmeproduktion i ett värmeverk motsvarar då 43 kronor per ton avfall. Motsvarande värde för ett kraftvärmeverk är 39 kronor per ton avfall. Det innebär att skatteeffekten är 69 kronor lägre per ton avfall jämfört med avfallsförbränning i värmeverk. Denna beräkning är ett grovt överslag för att bedöma storleksordningen på skatteeffekten för rötning med biogasproduktion. Det bör noteras att det avfall som används till rötning inte är direkt jämförbart med det avfall som används i avfallsförbränning.
Om biogasen istället används som drivmedel fås ett högre pris beroende på den högre beskattningen av drivmedel som dieselolja och bensin. Det är emellertid små mängder biogas som används för detta ändamål och möjligheterna till detta är starkt begränsade i större delen av landet p.g.a. avsaknad av infrastrukturer och därtill anpassade fordon. Det är osäkert om nettointäkten för sådan hantering av biogas blir större än vid vanlig värmeproduktion.
Uppgifter över intäkter från biogas som motorbränsle som använts i kalkylsammanhang varierar i spannet 20–60 öre per kWh. Detta är 15–46 öre per kWh mer än vad som kalkylmässigt beräknas för motsvarande värmeintäkt enligt ovan. Detta beror i första hand på att drivmedel generellt betalas högre, dvs. har ett högre ekonomiskt värde för användaren. En betydande del av den högre intäkten från biogasförsäljning kan emellertid hänföras till att skatter på motorbränslen är höga.
Av nuvarande bensinpris på ca 110 öre per kWh är 52 öre energi- och koldioxidskatt och 22 öre moms. Moms får förutsättas utgå även på biogas varför den borträknas i jämförelsen. Relevant bensinpris är då ca 88 öre per kWh, varav 59 procent är skatt. Om samma skatteffekt beräknas för biogasintäkten 20–60 öre per kWh blir denna 12–35 öre per kWh. Det motsvarar 102–308 kronor per ton avfall som användes till rötningen (med ovanstående förutsättningar om energiinnehåll i avfallet och gasutbyte i rötningen).
SOU 2002:9 Energibeskattning och grön skatteväxling
359
Räknas istället på ersättning av dieselfordon erhålls en lägre effekt för intäkten från biogasen, som beror av beskattningen på dieselbränslet är ca 49 procent av priset exklusive moms. Skatteeffekten i intäkten från försäljning av biogas skulle med denna skatteandel vara 10–29 öre per kWh eller 85–256 kronor per ton avfall.
14.4 Beräkningar av nivåer av avfallsskatt som motsvarar energi- och koldioxidskatt
I detta avsnitt diskuteras vilken skattenivå på en eventuell förbränningsskatt på avfall som skulle motsvara dagens energibeskattning på konkurrerande bränslen. Sådana beskattade bränslen är för närvarande uteslutande fossila bränslen. Här handlar det alltså om hypotetiska resonemang och inte om faktiska effekter på värmepris m.m. Faktiska effekter diskuterades i föregående avsnitt.
Eftersom det uteslutande är fossila bränslen som beskattas har diskussionen begränsats till det fossila innehållet i avfallet. Vid avfallsförbränning i värmeverk eller kraftvärmeverk ingår vanligen en viss del fossilt material som idag är obeskattat. Biogas från rötning eller deponier är däremot biobränslen och utelämnas därför ifrån följande diskussion.
Varje mängd koldioxid som tillförs atmosfären och blir kvar där har samma klimateffekt. Sådan nettoökning kommer av förbränning av fossila bränslen som kol, olja, torv, naturgas eller plastavfall, under förutsättning att det inte motverkas av ökad fotosyntes, upptag av hav eller inlagring i t.ex. humus och sediment. Förbränning av biobränslen ger också utsläpp av koldioxid, men denna koldioxid brukar inte räknas som nettotillskott utan anses motsvara vad som tas upp av ekosystemen.
Vanligt hushållsavfall som går till avfallsförbränning har ett plastinnehåll på 10–15 procent av totalvikten. Plasten har tillverkats av olja och bidrar vid förbränning till att öka atmosfärens koldioxidhalt. För närvarande (år 2002) motsvarar koldioxidskatten 63 öre per kg koldioxid för alla fossila bränslen som används för uppvärmning. Om det fossila innehållet i avfall beläggs med koldioxidskatt vid 15 procents andel blir det ca 77 kronor per ton avfall eller 2,6 öre per kWh (vid värmevärdet 3,0 kWh per kg).
Enligt mineraloljedirektivet får skatt inte tas ut för oljeprodukter som används som råvaror. Inte heller får bränslen som används vid tillverkningen av mineraloljor beskattas. Det betyder att någon
Energibeskattning och grön skatteväxling SOU 2002:9
360
skatt inte belastar oljeprodukter som används som plastråvaror. Däremot finns det inte några bestämmelser i direktivet som hindrar att skatt tas ut på plast.
Som framgår av tabell 14.2, är det enbart fossila bränslen som idag (år 2002) belastas med energiskatt i värmeproduktionen. I praktiken fungerar därför den sammantagna koldioxid- och energiskatten som en skatt på fossila bränslen.
Av tabell 14.20 framgår att 15 procent av energiskatten på kol motsvarar en förbränningsskatt på 18 kronor per ton avfall i det fall värme produceras i ett värmeverk. Denna energiskatt kan ses som en fiskal energiskatt per energienhet fossilt bränsle. Om den läggs till en koldioxidskatt på 15 procent plastinnehåll i hushållsavfall som bränns (77 kronor per ton), så erhålls en sammantagen beskattning på fossilt kol som blir 95 kronor per ton avfall.
Tabell 14.20: Beräkning av förbränningsskatt på avfall efter energiskatt på fossila bränslen vid 15 procent fossilt innehåll i avfallet, 2002 års skatteläge, öre per kWh
Värmeverk Kraftvärmeverk Kolbränslen 18 9 Gasol 5 2 Naturgas 11 5 Eldningsolja 1 32 16 Eldningsolja 2–5 29 15 Torv 0 0 Biobränsle 0 0
Slutsatsen av dessa överväganden och beräkningar är att, om hushållsavfall ska beskattas för sitt fossila innehåll i samma grad som beskattade fossila bränslen i värmeproduktion, så bör förbränningsskatten vara i intervallet 77–95 kronor per ton. Denna beräkning bygger dock på förutsättningen att 15 procent av avfallet är fossilt. Detta förhållande kan naturligtvis förändras, bl.a. beroende på hur plaståtervinningen utvecklas i framtiden.
361
15 Skatt på avfall i andra länder
Skatter eller avgifter på avfallsbehandling förekommer i ett antal länder utanför Sverige. Skatt på avfall som deponeras förekommer i ett stort antal länder. I princip har alla EU-länder infört sådan beskattning. Skatt på avfall som förbränns finns idag i Danmark, Norge, delar av Belgien och i princip i Nederländerna (skattesatsen är noll).
Förutsättningarna för införande av skatt eller avgift på avfallsbehandling varierar mellan olika länder. Det gör även syftet med styrmedlet och valet av konstruktion av lagstiftningen. Det innebär att direkta paralleller mellan skattesystemen i olika länder kan vara svåra att dra.
Jämförelser och erfarenheter från andra länder kan, trots skillnaderna länderna emellan, vara intressanta. Detta gäller särskilt då den svenska skatten på avfall som deponeras endast har funnits under en relativt kort period. Dessutom saknas erfarenheter av skatt på avfall som förbränns i Sverige.
I det här kapitlet görs en kort redogörelse förs för hur systemen med avfallsskatt ser ut och fungerar i Danmark, Norge, Storbritannien och Nederländerna. Här redovisas även slutsatser från några studier som utvärderat avfallsskatter och -avgifter som styrmedel utifrån erfarenheter från flera olika länder.
15.1 Avfallsskatt i Danmark
15.1.1 Mål med avfallspolitiken
Materialåtervinning är normalt prioriterat före energiåtervinning i dansk avfallshantering, vilket i sin tur är prioriterat före deponering. Hittills har man fokuserat hårt på att öka materialåtervinningen. Riktlinjerna för den danska avfallspolitiken finns i den nationella avfallsplanen, Affald 21, som täcker perioden 1998–2004.
Skatt på avfall i andra länder SOU 2002:9
362
Avfallsplanen flyttar fokus från enbart kvantitativa mål till att också ha kvalitativa mål för avfallshanteringen som att kvaliteten i avfallsbehandlingen ska öka, att påverkan på miljön ska minska och att utnyttjandet av resurser i avfallet ska öka. Kvantitativa mål är att avfallsmängderna år 2004 till 64 procent ska återvinnas, till 24 procent förbrännas och till 12 procent deponeras.
I Danmark har kommunerna skyldighet att anvisa vid vilken behandlingsanläggning avfall ska bortskaffas. Det betyder att verksamheter inte själva kan välja var deras avfall ska behandlas. Kommunerna har också skyldighet att säkra att behandlingskapacitet finns.
15.1.2 Avfallsskattens utformning
Nivå och differentieringar
I Danmark infördes en skatt på deponering och förbränning av avfall den 1 januari 1987 (”affaldsafgiften”). Ursprungligen var skatten 40 DKK per ton avfall vid såväl deponering som förbränning. Skattesatsen har efterhand höjts och differentierats. Från år 2001 är skatten på deponering 375 DKK (ca 460 SEK) per ton och på förbränning 330 DKK (ca 410 SEK) per ton avfall.
Tabell 15.1: Utveckling av skattenivåer i den danska avfallsskatten
DKK per ton avfall
År 1987 1990 1993 1997 1998 1999 2001 Förbränning med elproduktion
210 210 280
Annan förbränning
40 90 160
260 260 330
330
Deponering 335 Deponering av restprodukter från förbränning av fossila bränslen och biobränslen
40 90 195 335
210
375 375
Källa: Danska skatteministeriet (2001) och CESAM (2001)
SOU 2002:9 Skatt på avfall i andra länder
363
Mellan åren 1997 och 2000 var avfallsskatten differentierad för förbränningsanläggningar så att förbränning med produktion av elkraft fick en lägre avfallsskatt. Skatten var 210 DKK per ton avfall då minst 10 procent av avfallets energiinnehåll omvandlades till elenergi, mot 260 DKK per ton avfall för annan förbränning.
Syftet med differentieringen var att det skulle finnas ett ekonomiskt incitament, utöver regleringarna i energisektorn, för förbränningsanläggningarna att producera både el och värme. Differentieringen togs emellertid bort den 1 januari 2001, eftersom den inte ansågs ge önskad effekt. Skattedifferentieringen gav inte anläggningarna incitament att producera mer än 10 procent el. Det konstaterades också att andelen elproduktion inte var direkt relaterad till effektiviteten i driften av en anläggning. Däremot ger det höga elpriset incitament att producera så mycket el som möjligt när väl investeringen i turbiner etc. är gjord. (Danska skatteministeriet, 2001)
För slam som förbränns finns särskilda regler för hur den skattepliktiga vikten ska beräknas.
Skattens omfattning
Den danska avfallsskatten är ett komplement till den kommunala anvisningen av avfall. Skattebasen är allt avfall som tillförs registreringspliktiga anläggningar. Registreringsplikt gäller för anläggningar som för deponering eller förbränning tar emot avfall som omfattas av kommunal anvisningsplikt eller insamlingsordning.
Även avfall som uppstår inom industrin omfattas av anvisningsplikten och är därmed skattepliktigt. Det gäller även om en industrianläggning deponerar eller förbränner eget eller andras avfall på egen anläggning.
Viktiga undantag från skatteplikten är förorenad jord och farligt avfall. Farligt avfall, inklusive kliniskt riskavfall, som tillförs en förbränningsanläggning i lass som uteslutande innehåller farligt avfall är befriat från avfallsskatten. Anläggningar för förbränning av kliniskt riskavfall och speciella anläggningar för destruktion av farligt avfall är befriade från registreringsplikt enligt lagen.
Motiveringen till undantaget för farligt avfall är att det är viktigt att farligt avfall bortskaffas på ett betryggande vis och att detta är relativt kostnadskrävande som följd av krav på temperaturer, emissioner etc. (Danska skatteministeriet, 2001)
Skatt på avfall i andra länder SOU 2002:9
364
Skatt återbetalas för avfall som förs ut från en skattepliktig deponerings- eller förbränningsanläggning. Av risk för kontrollproblem och missbruk medges inte avdrag för avfall som används som konstruktionsmaterial eller till sluttäckning på en deponi. Enda undantaget är ren jord som är avgiftsfri. Då deponeringen upphör är anläggningen inte längre registreringspliktig, varför man då kan ta emot återvinningsmaterial för sin sluttäckning.
15.1.3 Energiskatt på värme
I Danmark finns också, sedan den 1 januari 1999, en energiskatt på värme som produceras av avfall (”affaldsvarmeafgiften”). Bakgrunden till införandet var höjda skatter på olja, kol och gas som förväntades ge ökade intäkter från försäljning av värme från avfallsförbränning och som kunde användas för att minska mottagningsavgifterna till förbränning. Detta ansågs motverka avfallsskattens effekter.
Energiskatten på värme omfattar bara värme som framställts vid förbränning av avfall som omfattas av avfallsskatten, dvs. inte värme från förbränning av farligt avfall. Skatten är 135 DDK (ca 170 SEK) per ton för träavfall och 90 DKK (ca 110 SEK) per ton för annat avfall.
15.1.4 Avfallsskattens effekter
Två utvärderingar av den danska avfallsskatten har gjorts för Miljöstyrelsens räkning åren 1997 och 2000 (Andersen, Dengsøe och Brendstrup, 1997 samt Dengsøe och Andersen, 1999).
Enligt den första utvärderingen minskade mängden avfall till kommunala anläggningar med 26 procent under perioden 1987– 1996. Under perioden 1990–1996 minskade mängden avfall till privata anläggningar med 39 procent. Störst var minskningen för bygg- och rivningsavfall, men minskningen var betydande även för blandat avfall från hushåll, slam samt slagg från förbränningsanläggningar. Däremot skedde ingen minskning av industri- och företagsavfallet i övrigt. Det sistnämnda förklarades med att kostnaderna för utsortering bedömdes som större än avfallsskatten.
Avfallsminskningen berodde delvis på att den ekonomiska aktiviteten gick ner i det danska samhället i början av 1990-talet.
SOU 2002:9 Skatt på avfall i andra länder
365
Ytterligare analyser visar emellertid att nedgången av avfallsmängderna, även då effekterna av den ekonomiska nedgången räknas bort, var ganska kraftig. Denna minskning av de mängder avfall som går till avfallsanläggningarna (deponering och förbränning) tillskrivs avfallsskatten.
En förnyad analys gjordes av effekterna av höjningen av skatten från den 1 januari 1997. Där konstateras att de skattepliktiga avfallsmängderna ökade med 7 procent mellan 1996 och 1998. Detta förklaras med att skattebasen utvidgades till att omfatta slagg och restprodukter från kraftverken. Det konstaterades att skattehöjningen år 1997 bidrog till att säkra att avfallsmängderna inte stiger i takt med den ekonomiska utvecklingen.
Avfallsmängden som gick till deponering minskade återigen efter en stagnation under perioden 1993–1997. Under 1997 och 1998 hade Danmark en tillväxt i BNP på 7 procent. Samtidigt minskade avfallsmängderna till kommunala anläggningar med 0,5 procent mellan 1996 och 1998. Mängderna till privata anläggningar reducerades med 23 procent. Vad som ska tillskrivas avfallsskatten är samtidigt svårt att utröna, eftersom andra förändringar som påverkar förloppet skedde under de aktuella åren. Dit hör införandet av ett förbud mot deponering av brännbart avfall och förändringar i avgiftsstrukturen för hushållsavfall.
Studien från år 1999 innehöll också en utvärdering av effekterna på en rad utvalda verksamheter och visade att en förskjutning skett i verksamheternas avfallsbehandling från deponering till förbränning. Särskilt förbränning med utvinning av elenergi utvecklades. Vilket konjunkturläge företagen befann sig i visade sig vara avgörande för utvecklingen av återvinningen. Företag med produktionsmässig framgång ökade i de flesta fall återvinningen, medan företag i tillbakagång inte utvecklade sin avfallsbehandling. De flesta av de intervjuade företagen hade tagit initiativ till att minska avfallsmängderna, främst genom ökad återvinning och ändrad råvaruförbrukning. Kostnaderna för avfallsbehandling ansågs ha spelat en större roll för denna utveckling än krav från kommunen och önskan om att höja verksamhetens miljöprofil.
En slutsats från de danska analyserna är att de lokala avfallsavgifternas utformning är avgörande för effekten på mängden hushållsavfall. Om hushållen inte kan undvika höjningar genom att minska avfallsmängden, så minskar inte heller avfallsmängden. Vikt- eller mängdbaserade taxor anses därför vara en viktig förutsättning för att nå större minskningar av hushållens avfallsmängder.
Skatt på avfall i andra länder SOU 2002:9
366
I Danmark har materialåtervinningen utvecklats. Genom att sortera ut tunga fraktioner som skrot, glas, byggavfall och liknande som belastas relativt hårt av avfallsskatten, har kostnaderna kunnat hållas nere. Den ökade materialåtervinningen sammanfaller med avfallspolitiska prioriteringar i kommunerna. Den kvarvarande potentialen för ytterligare utsortering av material och minskade avfallsmängder till deponering och förbränning bedömdes som stor.
Det danska skatteministeriets (2001) slutsats från analyserna av den höjda och differentierade avfallsskatten är att den bidragit till att hålla tillbaka avfallstillväxten så att denna blivit lägre än tillväxten i produktion och konsumtion. En annan slutsats är att differentieringen av avfallsskatten bidragit till väsentliga besparingar genom ökad energiutvinning – dock till priset att minskningen av avfallsmängden blivit mindre.
15.2 Avfallsskatt i Norge
15.2.1 Mål med avfallspolitiken och syfte med avfallsskatten
De viktigaste målsättningarna för behandlingen av icke farligt avfall i Norge är att ökningen av avfallsmängderna ska vara betydligt lägre än tillväxten i ekonomin mätt som BNP, och att den del av avfallet som slutbehandlas på deponier och genom förbränning utan energiutnyttjande innan år 2010 ska reduceras till omkring 25 procent av avfallet. De avfallsmängder som slutbehandlades uppgick år 1996 till 50 procent, år 1997 till 49 procent och år 1998 till 47 procent (St.meld. nr 24 (2000–2001)).
Syften med den norska avfallsskatten är att sätta pris på miljökostnaderna vid slutbehandling av avfall och därmed bidra till avfallsminimering, dvs. att begränsa mängden avfall som slutbehandlas genom att reducera mängderna avfall som uppstår vid källan och genom återvinning och återanvändning. Samtidigt är det ett politiskt önskemål att avfallsbaserad energi ska utnyttjas.
Innan införandet av skatten företogs ekonomiska värderingsstudier av några av de samhällsekonomiska skadekostnaderna av avfallsbehandling.
SOU 2002:9 Skatt på avfall i andra länder
367
15.2.2 Avfallsskattens utformning
Nivå och differentieringar
Den norska skatten på slutbehandling av avfall infördes den 1 januari 1999. Skatten omfattar såväl deponering som förbränning av avfall. Skattenivåerna är beräknade utifrån en värdering av utsläppen av metan vid deponering och av utsläppen av ett antal ämnen vid förbränning. Skatten justeras efter den generella prisutvecklingen varje år.
Skatten på deponering är 320 NOK (ca 370 SEK) per ton avfall. Skatten på förbränning består av en grundavgift och en tilläggsavgift. Grundavgiften är 80 NOK (ca 90 SEK) per ton. Tilläggsavgiften varierar med energiutnyttjandet av avfallet. Vid 100 procent energiutnyttjande är tilläggsavgiften noll. Vid förbränning utan energiutnyttjande är den 240 NOK (ca 275 SEK) per ton avfall. Vid förbränning utan energiutnyttjande är därmed skatten 320 NOK per ton, precis som vid deponering. Differentieringen innebär att förbränningsanläggningarna får en procentuell reduktion av tilläggsavgiften motsvarande energiutnyttjandegraden i anläggningen.
Tabell 15.2: Utveckling av skattenivåer i den norska avfallsskatten
NOK per ton avfall
År 1999 2000 2001 2002 Förbränning grundavgift
75 76 79 80
Förbränning tilläggsavgift
0–225 0–230 0–235 0–240
Deponering 300 306 314 320
Källa: CESAM (2001) och Statens forurensningstilsyn
Skattens omfattning
Skattebasen är avfall som förs in till en skattepliktig anläggning för slutbehandling, dvs. deponering eller förbränning utan energiutvinning. Energianläggningar inom industrin som använder avfallsbränslen i produktionen omfattas inte av skatteplikten.
Skatt på avfall i andra länder SOU 2002:9
368
Farligt avfall (”specialavfall”) är undantaget från avfallsskatten. Andra undantag är jord till sluttäckning av deponier och förorenad jord- och lösmassor under förutsättning att massorna förorenades före den 1 januari 1999.
En nettobehandlingsmetod används, dvs. skatten återbetalas för avfall som förs ut från en deponerings- eller förbränningsanläggning.
15.2.3 Utredning av utsläppsbaserad avfallsskatt
I samband med statsbudgeten för år 2001 beslutade Stortinget att avfallsskatten skulle utvärderas med syfte att öka differentieringen av skattesatserna för olika anläggningar utifrån anläggningarnas miljöbelastning. En interdepartemental arbetsgrupp har studerat förutsättningarna för att ändra avfallsskatten så att den utgår från utsläpp vid avfallsbehandling istället för efter ton avfall som behandlas, så att den bättre stimulerar till energiutvinning och så att den omfattar alla förbränningsanläggningar, även industriella.
Arbetsgruppen (Norska finansdepartementet, 2001) menar att dagens skatt bidrar till minskade avfallsmängder till slutbehandling, men att den inte stimulerar till ändrade förbränningsförhållanden eller rening av utsläpp eller utsortering av avfallstyper som är olämpliga för förbränning. En skatt på utsläppen från avfallsförbränning skulle därför verka mer direkt på miljöproblemen än en skatt på de avfallsmängder som förbränns. En sådan skatt skulle utgå från beräknade miljökostnader för olika typer av utsläpp och baseras på mätningar av utsläppen vid anläggningarna.
Arbetsgruppen har också studerat en differentiering utifrån om anläggningen uppfyller kraven i EU:s avfallsförbränningsdirektiv eller inte. Den anser dock att en skatt på utsläppen från avfallsförbränning är bättre.
Vad gäller differentiering utifrån energiutnyttjandegraden menar arbetsgruppen att en differentiering utifrån producerad mängd energi kan vara bättre än dagens differentiering. Den anser också att samma villkor bör gälla för alla energikällor och att avfallsförbränning inte bör favoriseras framför andra förnybara energikällor som idag.
Utifrån principen om att förorenaren ska betala bör all avfallsförbränning omfattas av avfallsskatten. Därför anser den norska arbetsgruppen att även industrin bör omfattas av skatten framöver.
SOU 2002:9 Skatt på avfall i andra länder
369
Man har dock inte ansett sig ha underlag för att bedöma effekterna av en sådan utvidgning av skattebasen.
Vad gäller skatt på deponering anser arbetsgruppen att det inte är praktiskt möjligt att införa en utsläppsbaserad skatt för deponier. Istället föreslås en differentiering utifrån deponins miljömässiga standard, t.ex. utifrån om deponin uppfyller kraven enligt EU:s avfallsdeponeringsdirektiv.
15.2.4 Avfallsskattens effekter
Rapporten från den interdepartementala arbetsgruppen (Norska finansdepartementet, 2001) innehåller också en utvärdering av hur skatten fungerat hittills. I det följande hänvisas till resultat från denna studie, om inte annat anges.
Det finns endast statistik över det kommunalt behandlade avfallet. Data över kommunalt omhändertaget avfall under perioden 1992 till 1999 tyder på att skatten har bidragit till minskade avfallsmängder från industrin. Någon motsvarande effekt på hushållsavfallet är svårare att påvisa.
Den totala mängden kommunalt behandlat avfall som gick till slutbehandling minskade mellan 1998 och 1999 med drygt 7 procent trots att en framskrivning av trenden skulle ha inneburit en kraftig ökning. Minskningen kan främst tillskrivas en minskning av det kommunalt behandlade industriavfallet, som minskade med 16 procent. Mängden hushållsavfall ökade. Återvinningen ökade samtidigt med 22 procent.
Mellan 1999 och 2000 ökade förbränningen vid skattepliktiga anläggningar med omkring 70 kton. Samtidigt minskade den deponerade mängden med omkring 65 kton. Även om det inte finns data som kan bekräfta det kan det vara rimligt att tro att utvecklingen beror på avfallsskatten. (Norska finansdepartementet, 2001)
Transporten av avfall till Sverige ökade från 110 kton år 1998 till 339 kton år 1999, när den norska skatten infördes. (CESAM, 2001) Endast en mindre del av detta utgjordes av hushållsavfall.
De kommunala avfallshanteringstaxorna som hushållen får betala har höjts sedan skatten infördes. Potentialen för ökad differentiering av taxorna bedöms dock vara stor. Det håller på att tas fram en handledning för kommunerna som syftar till ökad grad av differentiering av de kommunala avfallshanteringstaxorna i Norge.
Skatt på avfall i andra länder SOU 2002:9
370
Vad gäller differentieringen utifrån energiutnyttjandegraden vid förbränning tyder data på att differentieringen ger ökad förbränning av avfall, men att energiutnyttjandet inte ökar i motsvarande grad. Differentieringen tar inte hänsyn till energiinnehållet i avfallet som förbränns. Den lägre skatt som kommer avfallsproducenterna till godo vid ökat energiutnyttjande bidrar till att reducera incitamenten för minskade avfallsmängder.
Det norska finansdepartementet (2001) bedömer att dagens skatt i genomsnitt ligger för lågt för att miljökostnaderna ska internaliseras. Samtidigt ligger den för högt i vissa fall.
15.3 Avfallsskatt i Storbritannien
15.3.1 Syfte med avfallsskatten
Deponering är den dominerande formen av avfallsbehandling i Storbritannien. Bara små mängder förbränns.
Enligt Storbritanniens nationella avfallsplan är syftet med skatten på avfallsbehandling att säkra att kostnaderna för deponering återspeglar miljökostnaden och därmed motiverar företag och konsumenter att producera mindre avfall, att återvinna mer av avfallet som produceras och att deponera mindre avfall. Det övergripande syftet är därmed att internalisera de externa kostnaderna. Mål för ökad återvinning av avfall och minskade avfallsmängder följer från detta syfte.
Införandet av skatten föregicks av bedömningar av externa kostnaderna som är förknippade med deponering och förbränning av avfall och om de alternativ som fanns för avfallsbehandling i Storbritannien.
15.3.2 Avfallsskattens utformning
Nivå och differentieringar
Den brittiska skatten på deponering av avfall infördes i oktober 1996. Det ursprungliga förslaget innebar en skatt baserad på en procentsats av behandlingskostnaden, med en nivå som baserades på beräkningar av avfallsbehandlingens externa kostnader. Efter en remissrunda ändrades förslaget till en viktbaserad skatt.
SOU 2002:9 Skatt på avfall i andra länder
371
Skattesatsen är differentierad med en lägre skattenivå för inert avfall och en högre för annat, eller ”aktivt”, avfall. De ursprungliga nivåerna var 2 GBP (ca 30 SEK) per ton för inert avfall och 7 GBP (ca 100 SEK) per ton för aktivt avfall. Blandat avfall beskattas som aktivt avfall om det innehåller en viss miniminivå av aktivt avfall.
Den lägre skattenivån har hållits konstant. I april 1999 höjdes nivån för aktivt avfall till 10 GBP (ca 150 SEK). I budgeten för 1999 annonserades att skattenivån ska öka med 1 GBP per år till 2004 (då den ska vara 15 GBP (ca 220 SEK) per ton avfall). Ökningen medför att man har frångått den ursprungliga tanken om att de externa kostnaderna skulle internaliseras genom skatten.
Tabell 15.3: Utveckling av skattenivåer i den brittiska avfallsskatten
GBP per ton avfall
År Oktober
1996
April 1999
April 2000
April 2001
April 2002
April 2003
April 2004
Inert avfall
2 2 2 2 2 2 2
Aktivt avfall
7 10 11 12 13 14 15
Källa: ECOTEC (2001)
Företagens kostnader för skatten kompenseras genom lägre skatt på arbetskraft. Viss del av skatteintäkterna går till forskningsprojekt kring deponering. Det handlar alltså inte om en renodlad skatt i detta fall.
Skattens omfattning
Eftersom bara små mängder avfall går till annan behandling än deponering kan skatten på deponering i princip betraktas som en skatt på all avfallsbehandling.
Skatteplikten inträder när avfallet lämnas vid en licensierad deponi. Deponiägaren kan ansöka om att få ha en skattefri zon utanför deponin där avfallet kan sorteras för återvinning eller för sortering i inert och aktivt avfall.
Skatten omfattar alla sektorer i ekonomin. Tanken var ursprungligen att det inte skulle finnas några undantag från skatten. Efter lobbying har dock vissa avfallsslag undantagits, som t.ex. avfall från
Skatt på avfall i andra länder SOU 2002:9
372
muddring av hamnområden och avfall från efterbehandling av förorenad mark. Inert avfall som används för rekonstruktion av deponiområden är undantagna sedan 1999, på grund av att skatten på deponering så effektivt minskat deponeringen att rekonstruktionen av deponiområden allvarligt påverkades.
Vissa avfallsslag har också efter påtryckningar klassificerats som inert avfall istället för som aktivt som det ursprungligen var tänkt (ECOTEC, 2001).
15.3.3 Avfallsskattens effekter
Den brittiska avfallsskatten har utvärderats på uppdrag av Europeiska kommissionen (ECOTEC, 2001). Följande slutsatser bygger på denna studie, om inte annat anges.
Skattens effekt skiljer sig markant åt mellan olika avfallsströmmar. Effekterna är dock svåra att bedöma kvantitativt eftersom tillgången på data generellt sett är mycket dålig. Skatten har i sig medfört att tillgången på data har förbättrats. Det är dock fortfarande svårt att bedöma situationen innan skatten infördes.
Officiella data tyder på att deponering av mängderna avfall som beskattas som aktivt endast minskade marginellt mellan 1997/98 och 1998/99. Deponeringen av avfall som beskattades med den lägre skattesatsen minskade med 15 procent och deponeringen av avfall som är undantaget från skatten minskade med 8,5 procent under samma period. (OECD, 2001)
En undersökning strax efter skattens införande visade att mottagningsavgifterna för aktivt avfall rutinmässigt ökade med avgiftens belopp. Deponierna opererar i geografiska oligopol och utvecklingen av alternativ behandling tar tid att bygga ut.
För inert material ser det annorlunda ut. Tidigare tog deponierna emot bygg- och rivningsavfall till låg eller ingen kostnad, eftersom det kunde användas till konstruktioner och liknande. I vissa fall har deponiägarna i praktiken betalat avgiften för avfallsproducenterna. Eftersom taxan före avgift var mycket låg, eller till och med noll, har dock skatten räknat som procent haft stor inverkan (mer än 100 procent). Bygg- och rivningsavfall är också det avfallsslag som troligen har påverkats mest av skatten.
Differentierade avgifter för den lokala avfallshanteringen är inte möjlig enligt brittisk lagstiftning. Därmed har de lokala myndigheterna liten möjlighet att påverka avfallsmängden. Avfallsskatten
SOU 2002:9 Skatt på avfall i andra länder
373
slår inte igenom till hushållen och ger därmed inget incitament till hushållen att minska avfallsmängderna.
I Storbritannien har mängden avfall som samlas in av de lokala myndigheterna ökat i samband med avfallsskattens införande. En grov skattning är en ökning med 3 procent per år, men vissa lokala myndigheter rapporterar ännu mycket större ökning.
Förutom bristen på incitament till minskade mängder finns mycket som tyder på att avfall som tidigare hanterades av industrin nu smugit sig in i det allmännas avfallshantering som ett sätt att undvika skatten. Exempelvis tar företagare med sig avfall hem eller lämnar det på deponier avsedda för hushållens grovsopor. Ökningar av dessa mängder med 50 procent förekommer. Detta är olagligt, men lätt att åstadkomma för småföretagare. Även den illegala dumpningen påstås ha ökat, men ökningen är svår att verifiera på grund av dålig tillgång på data.
Samtidigt har skatten lett till att vissa lokala myndigheter har ökat andelen avfall som går till kompostering och återvinning av avfall. Ökningen har dock skett från en mycket låg nivå (ökning från 4,7 procent 1995/96 till 8,5 procent 1999). (OECD, 2001)
För de lokala myndigheterna har skatten inneburit ökade kostnader och pengar har tagits från annan lokal verksamhet som skolor och vägar.
Skatten har medfört att återvinningen ökat inom industrin. Andra faktorer har också påverkat, men ECOTEC (2001) menar att skatten är den viktigaste orsaken. Skatten uppges som motiv för många avfallsminimerings- och återvinningsprojekt.
Skatten har också lett till en ökning av deponeringen av inert avfall utanför de licensierade deponierna. Det kan finnas omkring 6 000 sådana deponier som inte betalar skatt. Alla är inte illegala. Regeringen har svarat genom att medge undantag från skatt för inert avfall som används för täckning av deponier etc. (OECD, 2001)
Skatt på avfall i andra länder SOU 2002:9
374
15.4 Avfallsskatt i Nederländerna
15.4.1 Mål med avfallspolitiken
I Nederländerna anses deponering vara den minst önskvärda formen av avfallsbehandling. Ett förbud mot deponering av brännbart avfall och andra specifika avfallsströmmar har införts. Deponering av avfall som insamlats av de lokala myndigheterna är förbjudet utom i extrema fall. (ECOTEC, 2001)
15.4.2 Syfte med avfallsskatten
Bakgrunden till avfallsskatten var ett sökande efter nya skattebaser som passade in i en grön skatteväxling. Skatten infördes i första hand för att öka skatteintäkterna. Ett ytterligare mål med skatten är att ge en positiv miljöeffekt, genom att minska kostnadsdifferensen mellan deponering och förbränning av avfall. Genom en ökad kostnad för deponering av avfall blir önskvärda alternativ som förbränning, återvinning och avfallsminimering mer attraktiva. (VROM, 2001)
15.4.3 Avfallsskattens utformning
Nivå och differentieringar
Skatten på avfallsbehandling infördes den 1 januari 1995. Skatten höjdes 1999, 2000 och 2001 som en del av en grön skatteväxling och reformering av skattesystemet.
År 2001 var skatten 144,21 NLG (ca 600 SEK) per ton för deponering av avfall med en densitet lägre än 1,1 ton per kubikmeter och 27,78 NLG (ca 115 SEK) per ton för avfall med en densitet högre än 1,1 ton per kubikmeter (normalt icke brännbart avfall). För förbränning av avfall är skattesatsen noll. (VROM, 2001)
SOU 2002:9 Skatt på avfall i andra länder
375
Skattens omfattning
Skattebasen är avfall som förs in till deponier och förbränningsanläggningar. Ägaren till behandlingsanläggningen är skattskyldig.
Skatten är viktbaserad. Avfall från avfallsförbränning som deponeras vid en förbränningsanläggning beskattas. I övrigt beskattas inte deponering som sker på ett företags eget område.
För avfall som förs ut från behandlingsanläggningen igen finns möjlighet till återbetalning av skatten. Det gäller t.ex. organiskt avfall som komposteras.
Jord och muddermassor som förorenats och inte kan renas omfattas inte av skatten. Skälet till detta är att dessa mängder inte kan minskas, eftersom de är förorenade sedan tidigare. Fram till den 1 januari 2002 har skattesatsen för deponering av asbest varit noll. (VROM, 2001)
15.4.4 Avfallsskattens effekter
Avfallsskatten utvärderades 1997. Resultatet var generellt sett positivt. Det var inte möjligt att kvantifiera miljöeffekterna av skatten, men enligt utvärderingen har skatten bidragit till ett önskat skift från deponering till avfallsminimering, återvinning och förbränning. Några större negativa effekter eller ekonomiska konsekvenser påvisades inte. (VROM, 2001)
15.5 Sammanfattade erfarenheter av avfallsskatt i andra länder
Det finns ett antal studier som utifrån erfarenheter från olika länder har undersökt hur system med avfallsskatter eller -avgifter fungerar som styrmedel. Tillsammans med utvärderingar av skatter och avgifter i enskilda länder ger dessa studier vägledning som kan vara till nytta vid utvärderingar av och inför beslut om system med skatt på avfall.
Ett generellt problem är att det i de flesta länder råder brist på data av tillräckligt god kvalitet för att bestämda slutsatser om effekterna av skatter och avgifter på avfall ska kunna dras. Införande av skatter och avgifter kan dock, beroende på hur de utformas, i sig bidra till att förbättra den tillgängliga statistiken.
Skatt på avfall i andra länder SOU 2002:9
376
En utvärdering av nationella studier av avfallsskatter och -avgifter i olika länder som utförts på uppdrag av Europeiska kommissionen (RIVM, 2000) drar slutsatsen att en avfallsskatt ensamt inte är särskilt effektiv, men att den tillsammans med andra styrmedel kan vara motiverad. Det noteras också att en avfallsskatt ger förhållandevis stora skatteintäkter eftersom deponering är den dominerande metoden att för behandling av avfall. Den anses därför passa väl in inom ramen för grön skatteväxling eller som ett sätt att finansiera åtgärder för att minska avfall eller dess negativa miljöeffekter. Effekten på de avfallsmängder som lämnas till behandling anses bero på hur avgifterna för hanteringen utformas.
OECD (2001) framhåller avgifterna för den lokala avfallshanteringen. Dessa avgifter anses vara centrala för effekten på mängden hushållsavfall. Det konstateras att dessa avgifter inte alltid är kopplade till om det finns en skatt på avfallsbehandling eller inte, utan förekommer i de flesta västländer.
Den utvärdering av den brittiska avfallsskatten som refererats ovan ingår i en bred studie av ekonomiska styrmedel på miljöområdet, som genomförts på uppdrag av Europeiska kommissionen (ECOTEC, 2001). I studien dras, inte förvånande, den generella slutsatsen att utformning och nivå är avgörande för vilka miljöeffekterna blir av en skatt eller avgift.
ECOTEC påtalar att det finns klara kopplingar mellan avgifter och skatter på avfall och andra styrmedel som policies för materialåtervinning av bygg- och rivningsavfall och lagstiftning som införts för att implementera förpackningsdirektivet. För hushållsavfall nämns krav att följa avfallshierarkin, som t.ex. det nederländska förbudet mot deponering av specifika avfallsströmmar, och utformning och nivå av avgifterna som tas ut för hanteringen av hushållsavfall.
ECOTEC menar vidare att undantag för sektorer som grundas på konkurrensargument är alltför vanligt förekommande och alltför ofta baserade på statiska kostnadsanalyser som missar potentiella effektivitetseffekter. ECOTEC framhåller också att den förändrade incitamentsstruktur som en skatt eller avgift innebär medför att möjligheterna att undvika skatten eller avgiften kommer att undersökas, och att resurser därmed kan behöva läggas på att se till att skatten inte får negativa effekter. Detta anses också bekräfta behovet av att införa skatter och avgifter som en del av en mix av styrmedel.
377
Ordlista
I ordlistan upptas några begrepp på avfalls- och miljöområdet som används i betänkandet. Begreppen förklaras i många fall mer utförligt i aktuella kapitel.
Aerob behandling
Behandling av organiskt avfall med tillgång till syre, exempelvis kompostering.
Anaerob behandling
Behandling av organiskt avfall utan tillgång till syre, exempelvis rötning.
Avfall
Varje föremål, ämne eller substans som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (15 kap. 1 § miljöbalken).
Avfallsbehandling
Återvinning eller bortskaffande av avfall.
Avfallshantering
Verksamhet eller åtgärd som utgörs av insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall (15 kap. 3 § miljöbalken).
Avfallsförbränning
I betänkandet avses med avfallsförbränning behandling där avfallet förbränns och den värme som frigörs tas tillvara. Värmen används i huvudsak till uppvärmning och distribueras i fjärrvärmenät. Värmen kan också användas till att producera el eller högtrycksånga.
Ordlista SOU 2002:9
378
Biobränsle
Bränsle som kommer från växtlighet. Till biobränsle räknas olika former av ved, hyggesrester, ”energiskog”, halm, m.m. Torv räknas normalt inte som biobränsle.
Biogas
Gas som bildas vid syrefri nedbrytning av organiskt material, huvudsakligen bestående av metan och koldioxid.
Biologisk behandling
Behandling där avfall bryts ner biologiskt för att ge en slutprodukt som är tillräckligt ren för att användas till jordförbättring eller liknande, exempelvis kompostering och rötning.
Bortskaffande av avfall
Behandlingsformer där material, näringsämnen och energi från avfallet inte utnyttjas, t.ex. deponering och förbränning utan energiutnyttjande.
Branschspecifikt avfall
Avfall som är en direkt följd av en industriell produktionsprocess. Det kan vara spill och kassationer, men också det avfall som genereras när luft- och vattenutsläpp renas. Synonymt med produktionsavfall.
Brännbart avfall
Avfall som brinner utan energitillskott efter det att förbränningsprocessen startat.
Bygg- och rivningsavfall
Avfall som uppkommit vid nybyggnad, tillbyggnad, renovering, ombyggnad eller rivning av byggnad.
CO
2
Kemisk beteckning för koldioxid.
Deponering
Kontrollerad uppläggning av avfall på en särskild plats.
Deponi
Kontrollerat upplag för avfall som inte avses flyttas.
Ordlista
379
Deponicell
Del av deponi avdelad mot kringliggande områden, ofta ämnad för en viss typ av avfall.
Deponigas
Se Biogas.
Dioxin
Samlingsnamn för ca 240 organiska föreningar, varav 17 stycken är mycket giftiga och anrikas i fettvävnad. De innehåller klor eller brom.
Emission
Utsläpp av ämnen, till exempel svaveldioxid till luft eller ammonium till vatten. Kan också vara buller och lukt.
Energibärare
Är här samma sak som energiråvaror, t.ex. råolja i oljekällan, kol i kolgruvan, ved i skogen, etc. Icke förnybara energibärare är liktydigt med fossila bränslen, t.ex. olja och kol.
EO 1
Lätt eldningsolja, används bl.a. till värmeproduktion i vanliga villapannor.
EO 2–5
Tyngre eldningsoljor, används bl.a. till energiproduktion i stora anläggningar. EO 5 är den tyngsta eldningsoljan och den som används mest.
Eten-ekvivalenter
Eten är en gas som hör till gruppen lättflyktiga organiska kolväten (VOC). Total mängd sådana kolväten kan sammantaget mätas som motsvarande eten, i s.k. eten-ekvivalenter.
Eutrofiering
Eutrofiering innebär övergödning. Eutrofierande ämnen är bl.a. växtnäringsämnen och organiska ämnen.
Ordlista SOU 2002:9
380
Farligt avfall
Avfall som t.ex. är giftigt, cancerframkallande, explosivt eller brandfarligt.
Flygaska
Förbränningsavfall som transporteras med förbränningsgaserna.
Försurning
Försurning innebär att sura ämnen (svaveldioxid, saltsyra, m.m.) leder till en försurning (pH-sänkning) i miljön.
GROT
Grenar och toppar från träd som används som bränsle. Utvinns som biprodukt i skogsbruket där stamvirket är den huvudsakliga produkten.
Grovsopor/grovavfall
Hushållsavfall som är tungt eller skrymmande.
GWh
Förkortning för gigawattimmar. Enhet för energi. En gigawattimme är en miljon kilowattimmar eller 3,6 terajoule.
Hushållsavfall
Avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet (15 kap. 2 § miljöbalken).
Icke branschspecifikt (industri-)avfall
Avfall från industrier som uppkommer oavsett tillverkningsprocess. Avfall bestående av kasserade produkter, varor, förpackningar och annat avfall som inte är en direkt följd av produktionsprocessen eller verksamheten.
Icke brännbart avfall
Avfall som inte kan förbrännas även om energi tillförs, t.ex. sten och metaller.
Industriavfall
Omfattar icke branschspecifikt industriavfall (förbrukningsavfall) och branschspecifikt industriavfall (produktionsavfall).
Ordlista
381
Industrins förbrukningsavfall
Avfall som inte är en direkt följd av produktionsprocessen. Förpackningar, oljeavfall m.m. Motsvarar ungefär begreppet icke branschspecifikt industriavfall.
Inert avfall
Avfall som inte kan ge upphov till störande reaktioner med ämnen det kommer i kontakt med, exempelvis sten och grus.
Insamling
Uppsamling, sortering eller blandning av avfall för vidare transport.
Koldioxid-ekvivalenter
När man viktar ihop olika gasers bidrag till växthuseffekten brukar man uttrycka varje gas bidrag i form av koldioxidekvivalenter. För koldioxid är faktorn 1, för metan ungefär 21, då koldioxidekvivalenter beräknas i ett hundraårsperspektiv.
Kompostering
Biologisk behandling där organiskt avfall bryts ner under förbrukning av syre (jämför rötning). Som produkt erhålls en kompost som kan användas som jordförbättringsmedel.
Konsumtionsavfall
Avfall som uppstår vid användning och förbrukning av konsumtions- och kapitalvaror, även i samband med tjänster. Till konsumtionsavfall hör hushållsavfall, icke branschspecifikt industriavfall, bygg- och rivningsavfall, park- och trädgårdsavfall, slam från reningsverk samt avfall från bilskrotning.
Konventionellt avfall
Avfall som inte är en direkt följd av en industriell produktionsprocess.
Kraftvärmeverk
Energianläggning där värme produceras med samtidig generering av el.
kton
Förkortning för kiloton som är detsamma som tusen ton. Enhet för vikt.
Ordlista SOU 2002:9
382
kWh
Förkortning för kilowattimme. Enhet för energi. En kilowattimme är tusen wattimmar eller 3,6 megajoule.
KVV
Förkortning för kraftvärmeverk.
Lakvatten
Vätska (t.ex. regnvatten) som rinner genom, tränger ut ur eller innehålls av avfall under deponering, mellanlagring eller transport.
LCA
Förkortning av Livscykelanalys.
Livscykelanalys
Standardiserad metod för att bedöma miljöpåverkan från en produkt, tjänst eller process i ett ”från vaggan till graven”-perspektiv.
LSA
Förkortning för lagen (1999:673) om skatt på avfall.
Lättnedbrytbart avfall
Se lättnedbrytbart organiskt avfall.
Lättnedbrytbart organiskt avfall
Organiskt avfall som är lämpligt att behandla genom rötning och kompostering, t.ex. matrester, restaurangavfall, slakteriavfall. Exempel på organiska avfall som inte är lämpliga att röta är papper och trä. Större delen av det lättnedbrytbara avfallet är också brännbart avfall.
Materialåtervinning
Användning av material från avfall. Det kan vara inert material som används i konstruktioner, papper som används för nytillverkning av papper, plast som ersätter jungfrulig plast, metaller som återanvänds i metallindustri, näringsämnen som används i jordbruk m.m.
Miljökostnad
En ekonomisk värdering av emissioner. Denna värdering ska spegla den kostnad som emissionen innebär för samhället.
Ordlista
383
Mton
Förkortning för megaton. Enhet för vikt. En megaton är en miljon ton.
MWh
Förkortning för megawattimme. Enhet för energi. En megawattimme är tusen kilowattimmar. En kilowattimme är 3,6 megajoule.
NO
x
Kemisk beteckning för kväveoxider.
Organiskt avfall
Avfall som innehåller organiskt bundet kol. Exempel på organiska material är matrester, gödsel, trädgårdsavfall, papper, trä, plast, olja, m.m. Omfattar brännbart och lättnedbrytbart organiskt avfall.
Park- och trädgårdsavfall
Vegetabiliskt avfall samt jord och sten från normal skötsel av parker och trädgårdar (även hushållens trädgårdar).
Producentansvar
Innebär att de som tillverkar, säljer eller importerar varor eller förpackningar har ett ansvar att de samlas in, transporteras bort, återvinns, återanvänds eller bortskaffas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt när de blivit till avfall.
Produktionsavfall
Avfall som uppkommer som en direkt följd av tillverkningsindustrins produktion. Synonymt med branschspecifikt industriavfall.
Reaktorrötning
En form av biologisk behandling av lättnedbrytbart organiskt avfall. Rötningen sker i frånvaro av syre i slutna behållare. Biogas bildas och kan tas tillvara.
Rökgas
Vid förbränning bildas rökgas då materialet brinner.
Ordlista SOU 2002:9
384
Rökgaskondensering
Innebär att rökgasen kyls ned så att fukten i gasen kondenserar ut. Nedkylningen kan ske genom vatteninsprutning eller i olika värmeväxlare som kyler gasen.
Rötcell
En form av biologisk behandling av lättnedbrytbart organiskt avfall. Rötningen sker i frånvaro av syre i en grop (cell). Enligt LSA räknas cellrötning som deponering.
Rötning
Biologisk behandling där organiskt avfall bryts ned i anaerob miljö, dvs. utan tillgång till syre. Som produkter erhålls en brännbar biogas samt en kompostliknande rötrest med stort innehåll av näringsämnen som kan användas som jordförbättringsmedel.
SO
2
Kemisk beteckning för svaveldioxid.
Sopor
Ordet används inte av avfallsbranschen eller i lagstiftningen. Däremot används det i Energimyndighetens energistatistik och avser där avfall som förbränns i avfallsförbränning för utvinning av energi.
Slagg, slaggrus
Material som inte är brännbara eller inte förångas vid förbränning, t.ex. glas, porslin, järnskrot och stenliknande material (grus med mera). Sedan större föremål samt metallrester sorterats bort och materialet siktats får man slaggrus.
Svaveldioxid
Svaveldioxid bildas då svavelhaltiga material förbränns. Gasen är starkt sur. Svavel finns i t.ex. olja, kol, gummidäck, m.m.
System
System är något som består av flera olika delar, vilka är beroende av varandra.
Ordlista
385
Systemanalys
Metod att systematiskt och med strikt logik beskriva och analysera sammansatta system. Betecknar här i första hand LCA-analyser.
Systemgränser
Systemgränserna beskriver vad som ingår respektive inte ingår i det system som studeras.
Tillsyn
Kontroll från myndighet över verksamhet som bedriver viss verksamhet.
TJ
Förkortning för terajoule. Enhet för energi. En terajoule är en biljon joule eller en miljon megajoule. En kilowattimme är 3,6 megajoule.
Tunnelkompostering
En biologisk behandlingsmetod för lättnedbrytbart organiskt avfall. Sker med god syretillförsel i tunnlar som ger hög temperatur och effektiv nedbrytning året runt. Är ett exempel på sluten kompostering.
TWh
Förkortning för terawattimme. Enhet för energi. En terawattimme är en miljard kilowattimmar.
Täckning
Material, ofta i flera lager, för att dränera lakvatten, förhindra regnvatten att tränga ner i en deponi och ibland för att hindra avfallet att blåsa iväg. Mellantäckning läggs mellan lager av avfall, sluttäckning i ett tjockare lager överst, ibland med en avslutande plantering.
VOC
VOC består av flyktig organisk ämnen (på engelska volatile organic compounds). I begreppet ingår olika lätta kolväten som i normala temperaturer är flyktiga/gasformiga. VOC är fotooxidantbildande och bidrar därmed till bildning av marknära ozon.
Ordlista SOU 2002:9
386
VV
Förkortning för värmeverk.
Värmeverk
Energianläggning där värme produceras, vanligen till fjärrvärmenät.
Värmevärde
Den mängd värme som maximalt kan utvinnas vid fullständig förbränning.
Växthuseffekt
Växthuseffekten innebär att olika gaser i atmosfären skapar ett ”växthustak” over jorden som gör att temperaturen förväntas öka. De mest omtalade växthusgaserna är koldioxid från fossila bränslen, och metan som uppstår vid deponering av organiskt avfall. Man brukar vikta ihop olika växthusgaser till koldioxidekvivalenter. 1 kg metan har då ungefär 20 gånger så stor växthuseffekt som koldioxid.
Återvinning av avfall
Behandlingsformer där material, näringsämnen eller energi från avfall tas tillvara.
Öppen kompostering
Biologisk behandlingsmetod för biologiskt lättnedbrytbart avfall. Sker med god syretillförsel utomhus.
Övergödning
Samma som eutrofiering. Övergödning innebär att näringsämnen som kväve och fosfor tillförs våra sjöar och vattendrag via bl.a. förorenat avloppsvatten. Ofta uppstår s.k. algblomning med grönt eller grumligt vatten som följd. Den ökade tillväxten av alger leder i sin tur till att det döende algmaterialet kommer att tära på bottenvattnets syre när det bryts ned, vilket kan leda till akut syrebrist så att olika fiskarter försvinner.
387
Referenslista
Andersen, Dengsøe och Brendstrup (1997). ”Affaldsafgiften 1987– 1996. En ex-post evaluering af incitamenter og miljøeffekter”, Arbetsrapport nr. 96 1997, Miljöstyrelsen, Köpenhamn.
Arm, M (2000). “Egenskaper hos alternativa ballastmaterial – speciellt slaggrus, krossad betong och hyttsten”, Licentiatavhandling, Institutionen för anläggning och miljö, Avdelningen för mark- och vattenresurslära, Kungliga Tekniska Högskolan, Stockholm.
Arm (2001). Personlig kommunikation, Maria Arm, Statens väg- och transportforskningsinstitut.
CESAM (2001). ”Vurdering af de nordiske slutbehandlingsafgifter på affald – økonomisk værdisætning og evaluering”, Center for Samfundsvidenskablig Miljøforskning, Århus Universitet.
Dahlroth (1998a). ”Avfall & Energi – En kunskapssammanställning”, STOSEB, Stor-Stockholms Energi AB.
Dahlroth (1998b). ”Avfall & Energi – Sanningar, Åsikter, Frågor”, STOSEB, Stor-Stockholms Energi AB.
Dahlroth (2001). Personlig kommunikation, Björn Dahlroth, STOSEB, Stor-Stockholms Energi AB.
Danska skatteministeriet (2001). ”Utkast til rapport om revision af affalds- og råstofavgiftsloven”.
Dengsøe och Andersen (1999). ”Effekter av den forhøjde affaldsafgift med særligt fokus på erhvervsaffald”, Arbetsrapport nr. 22 1999, Miljöstyrelsen, Köpenhamn.
Referenslista SOU 2002:9
388
Ds 2000:73. ”Utvärdering av Skatteväxlingskommitténs energiskattemodell”.
Energimyndigheten (2000a). ”Energiläget i siffror 1999”.
Energimyndigheten (2000b). ”Energiläget 2000”.
Energimyndigheten (2001a). ”Energiförsörjningen i Sverige, Läget 1999, Prognos 2000–2002”, EI 2:2001.
Energimyndigheten (2001b). Energiförsörjningen i Sverige, Läget 2000, Prognos 2001–2003, EI 5:2001.
Energimyndigheten (2001c). Prisblad för biobränslen, torv m.m. Nr 3/2001.
ECOTEC (2001). ”Study on the Economic and Environmental Implications of the Use of Environmental Taxes and Charges in the European Union and its Member States”.
Ericsson, J (1999). ”Samhällsekonomisk värdering av behandlingsalternativ för sorterade avfallsfraktioner”, Examensarbete 215, Institutionen för ekonomi, Sveriges Lantbruksuniversitet.
Europeiska kommissionen (2001). ”Europeiska gemenskapens konkurrenspolitik 2000”, Generaldirektoratet för konkurrens.
Finnveden, G et. al. (2000). ”Life Cycle Assessments of Energy from Solid Waste”, Forskningsgruppen för miljöstrategiska studier, Stockholms universitet/Systemekologi och FOA.
Greenpeace (2000). ”Sopig politik. Kommentarer till Naturvårdsverkets kartläggning av hur kommunerna planerar att ta hand om sitt avfall”.
Greenpeace (2001). ”Vänd pyramiderna. Vägen mot en hållbar avfallspolitik”.
IVL (2001). ”Syntes av systemanalyser av avfallshantering – miljöaspekter”. IVL, Svenska Miljöinstitutet AB. Stockholm. Uppdragsrapport åt Naturvårdsverket, 2001-10-19.
SOU 2002:9 Referenslista
389
Miljövårdsberedningen (2000). ”Tänk nytt, tänk hållbart! – att bygga och förvalta för framtiden”, Rapport från Miljövårdsberedningens dialog Bygga/bo.
Naturvårdsverket (1997). ”Miljöskatter i Sverige – ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken”.
Naturvårdsverket (2000a). ”Naturgrusskatten – utvärdering av skatteeffekterna”, Rapport 5077.
Naturvårdsverket (2000b). ”Kartläggning av hur kommunerna planerar att ta hand om sitt avfall”, Redovisning av regeringsuppdrag, 2000-06-29.
Naturvårdsverket (2001a). ”Deponiskatten – tidiga effekter av ett styrmedel”, Rapport 5151.
Naturvårdsverket (2001b). ”Ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall”, Redovisning av regeringsuppdrag, 2001-12-20, dnr 640-6758-00.
Norska finansdepartementet (2001). "Vurdering av omlegging av avgiften på sluttbehandling av avfall"; Rapport från en interdepartemental arbetsgrupp, 15 juni 2001.
OECD (2001). ”Environmentally related taxes in OECD countries: Issues and Strategies”, Environment Directorate, National Policies Division.
Olofsson (1998). ”Sammansättning och egenskaper hos olika avfallstyper”, Chalmers Tekniska Högskola, Avdelningen för Energisystemteknik.
Olsson, Vikicevic, Retzner och Törner (2001). ”Plockanalyser av hushållens säck- och kärlavfall. En studie i sex svenska kommuner”, REFORSK-rapport FoU 155. Nordvästra Skånes Renhållnings AB.
Profu (2001a). ”Kapacitet för att ta hand om brännbart och organiskt avfall”.
Profu (2001b). ”Avfallsmängder i framtiden”.
Referenslista SOU 2002:9
390
Reforsk (2001). ”Karaktärisering av avfallsflödet från svenska hushåll. NSR Research/Reforsk.
Riksrevisionsverket (1988). ”Samhällsekonomisk metod – för bättre beslutunderlag”.
Riksrevisionsverket (1991). ”Bättre beslutsunderlag i den offentliga sektorn – en presentationsmodell”.
Riksrevisionsverket (1996). ”Konsekvensutredning”.
Riksskatteverket (2001). ”Avfallsprojektet”. Dnr 3923-01/590.
RIVM (2000). ”Technical Report on Waste Management”, RIVM report 481505017, maj 2000.
RVF (2000a). ”Svensk avfallshantering 2000”, Årsskrift, Svenska Renhållningsverksföreningen.
RVF (2000b). “Kapacitet för att ta hand om brännbart och organiskt avfall”, RVF Utveckling Rapport 00:13.
RVF (2000c). ”Avfallsanläggningar med deponering. Statistik 1999”, RVF Rapport 00:14, Svenska Renhållningsverksföreningen.
RVF (2001a). ”Svensk avfallshantering 2001”, Årsskrift, Svenska Renhållningsverksföreningen.
RVF (2001b). ”Förbränning av avfall – en kunskapssammanställning om dioxiner”, RVF-rapport 01:13, Svenska Renhållningsverksföreningen.
Skogsstyrelsen (2001). ”Rekommendationer vid uttag av skogsbränsle och kompensationsgödsling”, Meddelande nr 2/2001.
Skr. 1998/99:63. ”En nationell strategi för avfallshanteringen”.
SCB (2000a). ”Miljöskatter och miljöskadliga subventioner”, Rapport 2000:3, Statistiska centralbyrån.
SOU 2002:9 Referenslista
391
SCB (2000b). ”Avfall från tillverkningsindustrin och utvinning av mineraler 1998”, Statistiska meddelanden MI 28 SM 0001, Statistiska centralbyrån.
SCB (2000c). ”Återvinning och bortskaffande av avfall 1998”, Statistiska meddelanden MI 28 SM 0002, Statistiska centralbyrån.
SCB (2001). ”Priser på elenergi och elnättjänst 2000-2001”, Statistiska meddelanden EN 17 SM 0101, Statistiska centralbyrån.
SGU (2000). ”Grus, sand och krossberg – Produktion och tillgångar 1999”, Sveriges Geologiska Undersökning.
SOU 1994:114. ”Avfallsfri framtid”.
SOU 1996:139. ”Skatt på avfall”.
SOU 1997:11. ”Skatter, miljö och sysselsättning”.
St.meld. nr 24 (2000-2001). ”Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand”.
St.prp. nr. 54 (1997-98). ”Grønne skatter”.
Sundqvist, J-O et. al. (1999). ”Systemanalys av energiutnyttjande från avfall – utvärdering av energi, miljö och ekonomi. Översiktsrapport”. IVL Svenska Miljöinstitutet AB, Stockholm.
Sundsvalls Energi (2001). ”Avfallsförbränning i Sundsvall – övergripande miljöutvärdering.” Daterad 2001-05-09.
Sveriges Fastighetsägareförbund (2001). ”Fastigheten Nils Holgerssons underbara resa genom Sverige”.
VAV (2001). ”Fakta om vatten och avlopp”. Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningen. Utgiven 2001.
VROM (Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment). ”The Netherlands’ Environmental Tax on Waste. Questions and Answers. www.minvrom.nl, 2001.
Bilagor
395
Bilaga 1
Kommittédirektiv
Vissa avfallsskattefrågor Dir. 2001:13
Beslut vid regeringssammanträde den 15 februari 2001.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare tillkallas med uppgift att, med beaktande av den korta tid som avfallsskatten varit i kraft, göra en utvärdering av hur systemet med avfallsbeskattningen fungerar. Utredaren skall analysera vilka styreffekter avfallsskatten tillsammans med energibeskattningen har haft på olika former av omhändertagande av avfall. Utredaren skall även analysera hur systemet med avfallsbeskattningen förhåller sig till redan uppställda mål inom avfallspolitiken. Dessutom skall utredaren analysera hur avfallsskattens effekter påverkas av andra beslutade styrmedel. Detta gäller t.ex. det fr.o.m. år 2002 gällande kravet på utsortering av brännbart avfall samt de förbud mot deponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall som träder i kraft år 2002 respektive år 2005. Utredaren skall i detta sammanhang bedöma effekterna av att eventuella dispenser kan komma att beviljas från de kommande förbuden mot deponering.
Utredaren skall vidare utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall. En viktig del av utredarens uppdrag är att bedöma hur en eventuell förbränningsskatt påverkas av och förhåller sig till det kommande kravet på att sortera ut brännbart avfall
Bilaga 1 SOU 2002:9
396
liksom till de kommande förbuden mot deponering av utsorterat brännbart avfall och mot deponering av organiskt avfall. Energibeskattningens effekter på avfallsförbränningen, särskilt i värmeproduktionen, skall uppmärksammas.
Dessutom skall utredaren särskilt utreda om skattefriheten för avfall och annat material som används för att vidta avslutande täckningsåtgärder på avfallsupplagen skall medges direkt vid införseln till avfallsanläggningen.
Vidare skall utredaren följa upp vilka effekter avfallsskatten har haft på återföringen av biobränsleaska samt bedöma om biobränsleaska fortfarande skall omfattas av avfallsskatt eller om deponering är det enda alternativet till omhändertagande av sådan aska. Utredaren skall även utvärdera avfallsskattens påverkan på användningen av naturgrus.
Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 1 december 2001.
Bakgrund
Avfallsskattelagen
En ny lag om skatt på avfall (avfallsskattelagen) trädde i kraft den 1 januari 2000 (prop. 1998/99:84, bet. 1998/99:SkU20, SFS 1999:673). Avsikten är att avfallsskatten skall öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt. Skatten skall således styra bort avfall från deponering. Enligt lagen skall skatt betalas för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av mer än 50 ton per år slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras under längre tid än tre år.
Skattesatsen är 250 kr per ton avfall. Avfallsskatten tas ut efter en nettodeponimetod. Detta innebär att skatt tas ut för i princip allt avfall som förs in till en skattepliktig avfallsanläggning. För avfall som sedan förs ut från anläggningen medges avdrag.
Skattebefrielse gäller för vissa behandlingsformer, t.ex. kompostering och förbränning. Motsvarande gäller också för vissa avfallsslag. Det rör sig om dels rena naturmaterial, som jord, grus och lera, dels vissa i huvudsak branschspecifika avfall där skatten bedömts sakna styrande effekt. Som exempel kan nämnas gjuterisand, grönlutslam och avfallssand från gruvindustriell verksamhet.
Bilaga 1
397
I propositionen om införandet av avfallsskattelagen (prop. 1998/99:84), uttalade regeringen att det inte fanns skäl att låta avfall som går till förbränningsanläggningar omfattas av avfallsskatten. Det angavs emellertid att frågan kunde behöva analyseras på nytt, om utvecklingen gick mot en omotiverad ökning av avfallsförbränning. Vidare framgick att regeringen har för avsikt att år 2004 följa upp och utvärdera hur det nuvarande systemet för avfallsbeskattning fungerat (s. 24). En fråga för den senare utvärderingen är att pröva i vad mån ny och tillgänglig teknik gör att vissa avfallsslag, som i dag är skattefria, inte längre behöver deponeras och att skattebefrielsen då kan upphöra.
Andra styrmedel på avfallsområdet
Inom EU har medlemsstaterna utvecklat en avfallsstrategi. Syftet med denna är primärt att styra bort mängden avfall från deponering genom minskning av mängden avfall och en ökad grad av återanvändning och återvinning. Återvinningsåtgärder rangordnas, varvid materialåtervinning skall prioriteras framför energiutvinning när detta är miljömässigt motiverat. Utifrån dessa riktlinjer har EU antagit ett antal direktiv, förordningar och resolutioner som rör avfall. Syftet med dessa är att EU-länderna skall ha gemensamma miljömässiga och tekniska krav samt harmoniserade konkurrensförutsättningar beträffande avfall. Som exempel kan nämnas direktivet 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (EGT nr L 182, 16.07.1999 s.1, Celex 31999L0031).
Alla medlemsstater inom EU har således enats om en s.k. hierarki för hur avfall skall omhändertas. I resolution (90/C 122/02) om avfallspolicy har rådet (miljöministrarna) uttryckt bl.a. att en hög miljöskyddsnivå bör vara ledande för gemenskapens politik vad gäller avfallshantering. I resolutionen framhålls även behovet att styra bort avfallet från deponering genom att utgå från en hierarki för hur avfall skall omhändertas. Denna avfallshierarki ligger också till grund för den svenska regeringens politik på avfallsområdet. Avfallshierarkin innebär i första hand att uppkomsten av avfall skall förebyggas och att avfallet skall innehålla så små mängder av farliga ämnen som möjligt. Det avfall som ändå uppstår skall återanvändas eller återvinnas genom t.ex. materialåtervinning eller förbränning med energiutvinning. I sista hand skall avfallet tas om hand på annat sätt, t.ex. genom deponering.
Bilaga 1 SOU 2002:9
398
Riksdagen beslutade 1997 om hantering av uttjänta varor i ett ekologiskt hållbart samhälle (rskr. 1997/98:55), varigenom regeringen gavs rätt att föreskriva att utsorterat brännbart avfall inte skall få deponeras från och med den 1 januari 2002 samt att ett motsvarande förbud mot deponering av organiskt avfall kan träda i kraft den 1 januari 2005. Regeringen har utfärdat sådana föreskrifter i renhållningsförordningen (1998:902).
Regeringen har i budgetpropositionen för år 2001 dragit upp riktlinjerna för en reformering av energiskattestrukturen med utgångspunkt i den principskiss som Skatteväxlingskommittén presenterade i sitt betänkande (SOU 1997:11). En sådan reformering av dagens energiskattesystem är en central del i en grön skatteväxling. Reformen skall ske stegvis och inrymma flera delkomponenter. Förändringar av energiskatteuttaget, som utgjorde ett steg i den gröna skatteväxlingen, lämnades i budgetpropositionen för år 2001. Riksdagen har, med vissa smärre ändringar, bifallit förslagen (bet. 2000/01:F1U1).
För att förverkliga strategin för fortsatt skatteväxling uttalades vidare i budgetpropositionen att vissa områden behöver utredas närmare. Ett av dessa är en översyn av andra miljörelaterade skatter än energiskatterna. Regeringen ansåg att det ännu är för tidigt att bedöma vilka effekter avfallsskatten fått på avfallshanteringen, eftersom den varit i kraft under så kort tid. Det finns dock anledning att uppmärksamma riskerna med en ökad förbränning av osorterat avfall. Det är därför angeläget att följa upp och utvärdera hur systemet med avfallsbeskattning fungerar. Utvärderingen bör även omfatta kopplingen mellan avfallsskatten och naturgrusskattens framtida utformning (s. 231).
Uppdraget
Uppföljning av systemet med avfallsbeskattning
Avfallsskatten infördes den 1 januari 2000. Det är mot den bakgrunden ännu för tidigt att mer genomgripande utvärdera hur systemet för avfallsbeskattning fungerat. Regeringen anser dock att det är värdefullt att en samlad redovisning sker av de begränsade erfarenheter som redan nu har gjorts. Utredaren skall därför, i detta perspektiv, utvärdera hur systemet med avfallsbeskattningen fungerar. En viktig aspekt i sammanhanget är att analysera de styr-
Bilaga 1
399
effekter som skatten har haft på olika former av omhändertagande av avfall, främst deponering, materialåtervinning och förbränning av olika typer av avfall. När det gäller avfallsförbränningen är det vidare av vikt att utredaren särskilt beaktar energibeskattningens betydelse, särskilt för användningen av olika avfallsslag i värmeproduktionen. En fråga att beakta i sammanhanget är omfattningen av olika slag av avfall som förs in till Sverige från andra länder för användning i värmeverken.
Utredaren skall även analysera hur systemet med avfallsbeskattningen förhåller sig till redan uppställda mål inom avfallspolitiken och hur avfallsskattens effekter påverkas av andra beslutade styrmedel. Exempel på sådana styrmedel är att det fr.o.m. år 2002 dels råder krav på utsortering av brännbart avfall, dels råder förbud mot att deponera utsorterat brännbart avfall och att det fr.o.m. år 2005 råder förbud mot att deponera organiskt avfall. Utredaren skall i detta sammanhang bedöma avfallsskattens effekter av att eventuella dispenser kan komma att beviljas från de kommande förbuden mot deponering. Utredaren skall även beakta det arbete som utförs av Naturvårdsverket inom ramen för det regeringsuppdrag som verket fick den 21 december 2000 om ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall (dnr M2000/2694/Kn, M2000/3227/Kn, M2000/4827/Kn). I Naturvårdsverkets uppdrag ingår bl.a. att se över behovet att förändra styrmedlen för att nå de övergripande målen på avfallsområdet.
Förbränning av avfall
Utredaren skall utvärdera och analysera de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av att införa en skatt på förbränning av avfall.
Inom EU har beslutats om ett direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall (EGT nr L 332, 28.12.2000 s. 91, Celex 32000L0076) som skall vara genomfört i svensk lagstiftning senast den 28 december 2002. Direktivet innebär att krav ställs på förbränningsanläggningarnas utsläppsnivåer.
Utredaren skall initialt analysera vilka effekter en skatt på förbränning skulle få med hänsyn till uppsatta mål på avfallsområdet. Utredaren måste i detta sammanhang särskilt klarlägga och analysera sambandet och effekterna av en eventuell skatt på förbränning i förhållande till de kommande förbuden mot depo-
Bilaga 1 SOU 2002:9
400
nering av utsorterat brännbart avfall och mot deponering av organiskt avfall.
Naturvårdsverket presenterade i juni 2000 rapporten Kartläggning av hur kommunerna planerar att omhänderta sitt avfall. Av den framgår att det kommer att råda brist på kapacitet för att omhänderta det brännbara avfall som inte får deponeras från den 1 januari 2002. Utredaren skall analysera och redovisa vilka effekter den bristande kapaciteten medför samt redovisa vilken effekt ett nytt styrmedel - en eventuell skatt på förbränning av avfall - kan komma att få på avfallshanteringen.
Energibeskattningens utformning är av stor betydelse för avfallsförbränningens omfattning och ekonomiska förutsättningar, särskilt med avseende på framställning av värme i värmeverk. Utredaren skall därför vid sin analys av effekterna av en eventuell förbränningsskatt särskilt beakta förhållandet mellan en sådan skatt och bestämmelserna på energiskatteområdet. Utredaren skall ta hänsyn till det fortsatta arbetet med en reformering av energiskattesystemet inom ramen för den gröna skatteväxling vars riktlinjer lagts fast i budgetpropositionen för år 2001. En viktig aspekt i detta sammanhang är förhållandet mellan en konsumtionsskatt på värme enligt Skatteväxlingskommitténs modell och en eventuell förbränningsskatt inom ramen för avfallsskattelagen. Utredaren skall också redovisa vilken effekt ett nytt styrmedel - en eventuell skatt på förbränning av avfall - kan komma att få på energi- och värmeförsörjningen.
Utredaren skall beakta EG:s regler om statligt stöd vid sin analys. Särskilt de nya riktlinjerna för godkännande av statligt stöd på miljöområdet - och de begränsningar på medlemsstaternas nationella handlingsutrymme som dessa innebär - bör uppmärksammas i sammanhanget (EGT C 37, 3.2.2001). Utredaren skall även följa det fortsatta arbetet inom EU beträffande såväl avfallshantering som beskattning. För skattefrågorna torde främst kommissionens förslag till rådets direktiv om omstrukturering av gemenskapens regelverk för beskattning av energiprodukter, KOM (97) 30 av den 12 mars 1997, vara av intresse.
Som ett underlag för sin analys och utvärdering om en eventuell skatt på förbränning av avfall skall utredaren undersöka motsvarande skatte- och miljölagstiftning i några jämförbara länder, t.ex. Norge, Danmark, Storbritannien och Tyskland.
Bilaga 1
401
Material som skall användas till sluttäckning
På avfallsanläggningarna vidtas en rad åtgärder för att verksamheten skall kunna bedrivas på ett korrekt och ändamålsenligt sätt. Sålunda behöver t.ex. avfallsupplag successivt avslutas och därvid påföras en topptätning. En sådan sluttäckning är alltså den avslutande täckningsåtgärd som krävs för att avfallsanläggningen skall kunna utgöra ett säkert långsiktigt förvar och för att den skall kunna anpassas till det omgivande landskapet och för den framtida markanvändning som planeras.
Avfall och annat material som används för sluttäckning är befriade från avfallsskatt. Enligt nuvarande bestämmelser betalas avfallsskatt för det material som skall användas till sluttäckning vid tidpunkten för när materialet förs in till en avfallsanläggning. Skattebefrielsen uppnås genom att avdrag för skatten medges när materialet använts för avsett ändamål. Det medför att avdrag i vissa fall medges först efter flera år. Den som bedriver verksamheten kan därför få vänta länge på att få tillgodogöra sig avdrag för betald skatt. Detta kan resultera i såväl stora räntekostnader som likviditetsproblem för den skattskyldige.
Med anledning av bl.a. det nya EG-direktivet 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (EGT nr L 182, 16.07.1999 s.1, Celex 31999L0031) kommer Sverige att införa regler som innebär krav på att större mängder material nyttjas vid efterbehandlingen (sluttäckningen) av deponierna. De ovan nämnda problemen för de skattskyldiga kan således komma att öka. Samtidigt kan dock de nya kraven öka omsättningen av täckmassor, vilket i stället eventuellt skulle kunna bidra till att mildra problemen. Utredaren skall bedöma problemens omfattning samt utreda för- och nackdelarna med att ändra avfallsskattelagen så att skattefrihet medges direkt vid införseln till avfallsanläggningen av det material som är avsett att användas till sluttäckning av massorna på avfallsanläggningen. Om utredaren kommer fram till att skatt inte skall betalas när aktuellt material förs in till avfallsanläggningen, skall utredaren redovisa ett förslag på utformning av en sådan skattefrihet. Kontrollaspekterna skall därvid särskilt beaktas.
Bilaga 1 SOU 2002:9
402
Biobränsleaska
Såväl biobränsleaska som övrigt avfall från energiutvinning omfattas av avfallsskatten. Skattefrihet gäller dock under vissa förutsättningar för sådan biobränsleaska som innehåller minst fem kilobecquerel cesium-137 per kg aska. Trädbränslen används huvudsakligen för värmeproduktion dels inom industrin, dels i fjärrvärmeverk. Årligen uppkommer ca 300 000 ton biobränsleaska, varav 110 000 ton finns tillgänglig för att lägga på deponi eller för askåterföring. Mängderna cesiumaska är begränsade (jfr prop. 1999/2000:9 s. 65).
Biobränsleaska motverkar markförsurning och innehåller näringsämnen som förs bort vid uttag av biobränsle. Om askan återförs till skogen kan deponeringen minska.
Av propositionen Lag om skatt på avfall (1998/99:84) framgår att en generell förutsättning för att beskatta biobränsleaskor var att det fanns riktlinjer som gjorde det möjligt att återföra askan (s. 68). Eftersom Skogsstyrelsen hade beslutat om allmänna råd och rekommendationer för askåterföring fann regeringen att det vid skattens införande skulle finnas riktlinjer som gjorde det möjligt att återföra aska. Det angavs dock att för storskalig rationell hantering av aska krävdes fortsatt utveckling av teknik och metoder.
Utredaren skall analysera vilka effekter skatten på biobränsleaska har fått på återföringen av aska. Härvid skall särskilt analyseras vilka riktlinjer som finns i dag beträffande storskalig spridning av biobränsleaska och om dessa riktlinjer i tillräcklig utsträckning gör det möjligt att återföra askan. Utifrån detta underlag skall utredaren bedöma om biobränsleaska fortfarande skall omfattas av avfallsskatt eller om deponering är det enda alternativet till omhändertagande av sådan aska.
Kopplingen mellan avfallsskatten och naturgrusskatten
I uppdraget ingår att utvärdera avfallsskattens påverkan på användningen av naturgrus. En viktig aspekt är därvid kopplingen mellan avfallsskatten och den naturgrusskatt som funnits sedan den 1 juli 1996. En analys skall göras av om avfallsskatten har lett till ett ökat intresse att använda avfallsprodukter till väg- och vallkonstruktioner, täckning m.m. Utredaren skall i detta sammanhang se över
Bilaga 1
403
naturgrusskattens nivå och dess utformning i förhållande till avfallsskatten.
Redovisning av uppdraget m.m.
Utredaren skall i sitt arbete samråda med Naturvårdsverket, Riksskatteverket och andra berörda myndigheter samt föra en dialog med relevanta intresseorganisationer och andra samhällsaktörer.
Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 december 2001.
(Finansdepartementet)
405
Bilaga 2
Lag ( 1999:673 ) om skatt på avfall
Lagens tillämpningsområde
1 § Skatt (avfallsskatt) skall betalas till staten enligt denna lag för avfall som förs in till en avfallsanläggning där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av mer än 50 ton per år slutligt förvaras (deponeras) eller förvaras under längre tid än tre år.
Avfallsskatt skall också betalas för avfall som uppkommer inom en anläggning där det huvudsakligen bedrivs annan verksamhet än avfallshantering, om farligt avfall eller annat avfall till en mängd av mer än 50 ton per år deponeras inom anläggningen eller förvaras där under längre tid än tre år.
2 § Med avfall jämställs annat material som förs in till en avfallsanläggning som avses i 1 § första stycket.
3 § Bestämmelserna i 1 § gäller dock inte för anläggningar där deponering eller förvaring sker uteslutande av
1. ett eller flera av följande avfallsslag, nämligen
a) jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten,
b) bergrester från gruvindustriell verksamhet,
c) avfallssand från gruvindustriell verksamhet och avfall från vattenrening vid sådan verksamhet samt järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets,
2. radioaktivt avfall,
3. vattenverksslam i slambassäng, eller
4. flytande avfall i vassbädd. I fråga om avfall från vattenrening vid gruvindustriell verksamhet och järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets gäller första stycket 1 endast under förutsättning att
Bilaga 2 SOU 2002:9
406
deponering eller förvaring sker tillsammans med avfallssand från gruvindustriell verksamhet. Lag (2000:1429).
Skattebelopp m.m.
4 § Avfallsskatt skall betalas med 288 kronor per ton avfall. Lag (2001:960).
5 § Avfallsskatt skall bestämmas på grundval av vägning.
Om den mängd avfall som förs in till eller uppkommer vid en anläggning är av mindre omfattning eller det av någon annan anledning finns särskilda skäl, får avfallsskatten bestämmas på annan grund än vägning.
Undantag från skatteplikt
6 § Avfallsskatt skall inte betalas för
1. material som är avsett att användas för driften av en avfallsanläggning eller som förs in till en sådan anläggning utan direkt samband med avfallshanteringen,
2. avfall som är avsett att inom en anläggning
a) behandlas genom kompostering eller reaktorbaserad rötning,
b) förbrännas,
c) användas för tillverkning av fast lagringsbart bränsle,
d) avvattnas,
e) renas, under förutsättning att avfallet är flytande,
3. flytande avfall som inom en anläggning är avsett att behandlas i vassbädd.
Första stycket 2 d, 2 e och 3 gäller endast om det vatten som avgår från behandlingen inte deponeras inom anläggningen.
Avfallsskatt skall dock betalas för rester som uppstår efter genomförd åtgärd enligt första stycket 2. Lag (2000:1429).
Vem som är skattskyldig
7 § Skyldig att betala avfallsskatt är den som bedriver verksamheten på anläggningen.
Den som är skattskyldig skall vara registrerad hos beskattningsmyndigheten.
Bilaga 2
407
Skattskyldighetens inträde
8 § Skyldigheten att betala avfallsskatt inträder i fall som avses i
1. 1 § första stycket när avfall förs in till anläggningen,
2. 1 § andra stycket när avfall uppkommer och i
3. 6 § tredje stycket när åtgärden har slutförts. Lag (2000:1429).
Förfarandet
9 § Bestämmelserna i lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter om förfarandet vid beskattningen gäller för avfallsskatt. Redovisningsperioden för avfallsskatt är dock kalenderkvartal.
Avdrag
10 § Den som är skattskyldig får göra avdrag för skatt på
1. avfall som förts ut från anläggningen, dock inte lak- och reningsvatten och inte heller gas som har bildats vid nedbrytning av organiskt avfall,
2. avfall som använts för driften av anläggningen,
3. avfall som inom anläggningen använts för konstruktionsarbeten eller för att där åstadkomma en miljösäker deponering eller förvaring.
Avdrag enligt första stycket 3 får dock inte göras för skatt på avfall som använts för mellantäckning. Lag (2001:904).
11 § Den som är skattskyldig får göra avdrag även för skatt på
1. vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska,
2. förorenad jord från marksanering,
3. muddermassor från sanering och fördjupning av vattenområden,
4. avfall från sanering av upplag för farligt avfall,
5. slam från behandling av lakvatten från anläggning där gipsdeponeras,
6. avfall från rening av kommunalt avloppsslam som förorenats på grund av verksamhet vid Falu koppargruva,
7. asbesthaltigt avfall,
Bilaga 2 SOU 2002:9
408
8. fluor- och svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets,
9. grönlutslam från kausticeringsprocesser, 10. returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper samt askor från eldning av avsvärtningsslam,
11. slam från framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och natriumfosfat,
12. kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid, 13. gipsslam från framställning av uppkolningsmedel, 14. elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid, 15. slagger från metallurgiska processer, 16. stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och råjärn,
17. oljehaltigt glödskalsslam, 18. metallhydroxidslam, 19. stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly,
20. katodrester, blästerstoft, kolavfall samt stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning av aluminium,
21. stoft och slam från rening av rökgaser från framställning av ferrolegeringar,
22. gjuterisand, 23. avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas, 24. biobränsleaska, vars halt av cesium-137 uppgår till minst fem kilobecquerel per kilogram och som förts in till en avfallsanläggning som uppfyller de krav som Statens strålskyddsinstitut fastlagt för deponering av sådan aska.
Vid fastställandet av halten cesium-137 enligt första stycket 24 skall askans torrvikt användas. Lag (2001:904).
Övergångsbestämmelser
2000:1429
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001 och tillämpas för tid från och med den 1 januari 2000. 2001:904
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2002. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fall då skattskyldighet inträtt före ikraftträdandet.
409
Bilaga 3
Import av avfall
2001-10-22
Sammanfattning
Denna rapport beskriver några olika länders drivkrafter för att exportera brännbart avfall till Sverige samt hur detta påverkar svensk avfallsförbränning. Drivkrafterna speglas för tre framtida tidsperspektiv och för tre olika typer av avfallsbränslen. I arbetet har fem länder undersökts, Tyskland, Holland, Danmark, Norge och Sverige.
Arbetet har genomförts på uppdrag av 2001 års avfallsskatteutredning (Fi 2001:05), Naturvårdsverket och rvf.
Pr o fu
Bilaga 3 SOU 2002:9
410
Innehållsförteckning
1. Inledning...................................................................................... 411
2. Export av avfall – ett brett begrepp ........................................... 414
3. Drivkrafter för export av avfall från Tyskland till Sverige ....... 416
4. Drivkrafter för export av avfall från Holland till Sverige......... 422
5. Drivkrafter för export av avfall från Danmark till Sverige ....... 428
6. Drivkrafter för export av avfall från Norge till Sverige............ 434
7. Det svenska perspektivet på import av avfall ............................ 440
8. Konsekvenser för svensk avfallsförbränning på kort och lång sikt .................................................................................. 445
9. Referenser.................................................................................... 453
Bilaga A............................................................................................ 459
Bilaga 3
411
1. Inledning
Uppdrag
På uppdrag av 2001 års avfallsskatteutredning (Fi 2001:05), Naturvårdsverket och Renhållningsverksföreningen har Profu genomfört tre utredningar under år 2001:
1. Import av avfall
2. Kapacitet för behandling av brännbart och organiskt avfall
3. Framtida avfallsmängder
Denna rapport redovisar den första delutredningen, import av avfall. Rapporten analyserar incitamenten för export av avfall till Sverige samt konsekvenser för svensk förbränning. Rapporten baseras på litteratur inom området, intervjuer via telefon och e-post med personer i avfalls- och energibranschen i Sverige, Tyskland, Holland, Danmark och Norge samt författarnas egna erfarenheter och kunskaper inom området. Resultat från de övriga två rapporterna har inkluderats ifall de varit relevanta för denna rapport.
Bakgrund och syfte
Export och import av avfall till Sverige regleras i EG-förordningen 259/93 och den svenska förordningen 1995:701. Avfall, som skall transporteras för återvinning, delas enligt dessa förordningar upp på tre olika listor: grön, gul och röd lista. Uppdelningen beror på vilken kontrollnivå som skall tillämpas, dvs. indirekt beroende på avfallets farlighet (Naturvårdsverket 2000). För avfall på gul och röd lista gäller att anmälan måste göras till Naturvårdsverket vid in- och utförsel av detta avfall till/från landet. Bl.a. skall typ av avfall, mängd och behandlingsanläggning i Sverige anges. Detta innebär att man har en god uppfattning om mängderna avfall på gul och röd lista som transporteras till/från Sverige (se även tabell 1.1). För avfall som transporteras till/från Sverige på grön lista behövs ingen särskild anmälan göras och det finns därför ingen nationell statistik. En uppskattning av mängderna avfall på grön lista som importerades år 2000 har gjorts av Westergård (2001) och redovisas i tabell 1.2 (se även bilaga A).
Bilaga 3 SOU 2002:9
412
Tabell 1.1 Import av avfall på gul och röd lista 1999
ton Total införsel av gult och rött avfall 263 500 varav till värmeverk 157 700 varav till avfallsförbränningsanläggning 42 200 varav till ej energiutvinning 63 500 (Källa: Naturvårdsverket)
Tabell 1.2 Import av avfall på grön lista år 2000 enligt Westergård (2001) (se även bilaga A).
ton Total införsel av grönt avfall 1 665 000 varav till energiutvinning 600 000 varav till materialåtervinning 980 000 varav till övrig behandling 85 000
Enligt Westergård (2001) består det importerade avfallet på grön lista till cirka 90 % av obehandlat trä. Resterande 10 % utgörs av gummi och plast.
Som framgår av figur 1.1 kommer merparten av det avfall på gul och röd lista som går till avfallsförbränning eller till värmeverk i Sverige från fyra länder: Tyskland, Norge, Holland och Danmark. Dessa länder antas av Naturvårdsverket också stå för den största delen av det avfall som importeras på grön lista. Syftet med denna utredning är därför att kartlägga vilka drivkrafter som finns i dessa länder för att exportera avfall till Sverige samt bedöma konsekvenserna för avfallsförbränningen i Sverige på kort och lång sikt.
Bilaga 3
413
Figur 1.1 Import av avfall på gul och röd lista till avfallsförbränning och till värmeverk 1999
(Källa: Naturvårdsverket)
Läsanvisningar
I kapitel 2 görs en indelning av avfall i tre olika typer baserat på vilka sorts anläggningar som får behandla avfallet. Indelningen är ett stöd till diskussionen i de följande kapitlen. Kapitel 3–6 tar upp drivkrafter för export av avfall från Tyskland, Holland, Danmark och Norge till Sverige. I kapitel 7 sammanfattas drivkrafter för import av avfall till Sverige från de fyra länderna. Slutligen diskuteras framtida konsekvenser på svensk avfallsförbränning i kapitel 8.
0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 140000 160000 180000
Tyskland Norge Holland Danmark Övrigt Totalt
Avfall till värmeverk Avfall till avfallsförbränning
[ton]
Bilaga 3 SOU 2002:9
414
2. Export av avfall – ett brett begrepp
När miljöbalken trädde i kraft 1999 antog Sverige också EU:s avfallsdefinition. I svensk tolkning lyder den: ”Med avfall avses varje föremål, ämne eller substans som ingår i en avfallskategori och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med” (Miljöbalken, SFS 1998:808). Till definitionen hör den så kallade EWC-listan (European Waste Catalogue) vilken i Sverige är publicerad i Renhållningsförordningen (SFS 1998:902). Studerar man definitionen med tillhörande lista kan man konstatera att i princip alla biobränslen idag är att beteckna som avfall. De enda undantag som finns är de typer av biobränsle som odlats med syfte att användas som bränsle, dvs. ren energiskog (Åström 2001).
Begreppet avfall är sålunda betydligt bredare än det som gemene man normalt förknippar med avfall, dvs. blandade sopor från hushåll. Detta får naturligtvis en stor inverkan på analysen av export av avfall. En annan faktor som också är betydelsefull för exporten av avfall är hur olika avfallstyper måste behandlas. När det gäller avfall till förbränning är Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG om förbränning av avfall av stor vikt. Direktivet skall vara implementerat i nationell lagstiftning senast 28 december 2002. Direktivet gäller hela den europeiska avfallskatalogen (EWC) men det finns ett antal undantag för anläggningar som endast behandlar några specifika avfallsslag. Av dessa är följande är av särskilt intresse:
N vegetabiliskt jord- och skogsbruksavfall N vegetabiliskt avfall från livsmedelsindustrin, om den värme som
alstras återvinns
N vegetabiliskt fiberhaltigt avfall som uppstått vid produktion av ny-
fibermassa och vid pappersproduktion, om avfallet samförbränns på produktionsplatsen och om den värme som alstras återvinns
N träavfall med undantag för träavfall som kan innehålla organiska
halogenföreningar eller tungmetaller till följd av behandling med träskyddsmedel eller till följd av ytbehandling, och som särskilt omfattar sådant träavfall från bygg- och rivningsavfall
Formuleringen i direktivet skall tolkas och införas i svensk lagstiftning. Eftersom det inte finns några haltangivelser för organiska halogenföreningar eller tungmetaller i träavfall finns det skäl att tro att tolkningen blir föremål för diskussioner innan en vedertagen praxis formas (Åström 2001). Vad som omfattas av direktivet är
Bilaga 3
415
viktigt eftersom kraven på drift, mätning av emissioner och utsläppsnivåer är stränga och kostsamma i förhållande till vad som gäller för vanliga energiproduktionsanläggningar i Sverige. Om avfallet inte hamnar under detta direktiv innebär det sålunda betydligt lägre investerings- och driftkostnader för att behandla det. Detta påverkar i hög grad incitamenten för import av avfallet till Sverige.
Även om avfallet omfattas av direktivet, så lämnas utrymme till de lokala myndigheterna att tillåta avsteg från hur anläggningsägaren skall visa hur hon/han lever upp till kraven. Detta kan gälla såväl mätkrav som driftkrav om man t.ex. visar att en anläggning med nuvarande driftsätt klarar av alla utsläppsvärden (Åström 2001). Mot bakgrund av detta diskuteras samförbränning av utsorterade och kvalitetssäkrade avfallsbränslen med biobränslen som ej faller under avfallsförbränningsdirektivet som ett kostnadseffektivt alternativ för energiproduktion. Tanken är att dessa utsorterade och kvalitetssäkrade avfallsbränslen innehåller betydligt lägre föroreningshalter jämfört med ”konventionellt avfall” (hushållsavfall, blandat industri- och bygg- och rivningsavfall) varför kraven i avfallsförbränningsdirektivet kan mötas med en enklare anläggning med lägre investerings- och driftskostnader som följd. Redan idag sker sådan samförbränning men eftersom direktivet inte börjar gälla förrän 28 december 2005 för existerande anläggningar så är kraven i direktivet i dagsläget ointressanta. Undersökningar pågår i Värmeforsks regi inom basprogram Miljö- och förbränningsteknik för att kartlägga möjligheterna för energianläggningar i Sverige att bränna avfallsklassade bränslen utan omfattande ombyggnader (Borgström 2001).
Vi kan konstatera att såväl definitionen av avfall som de regler som gäller var och hur olika avfallstyper får förbrännas påverkar incitamenten för att exportera en viss avfallstyp till Sverige. För att underlätta diskussionen om incitamenten för export av avfall delar vi in avfallet i tre grupper. Indelningen baseras på vilka typer av anläggningar som får lov att behandla avfallet.
Typ 1: konventionellt biobränsle (obehandlat avfall av kork och
trä såsom t.ex. sågspån, flisat träavfall). Lämpar sig för konventionell biobränsleeldning i Sverige och faller ej under det nya avfallsförbränningsdirektivet från 28 december 2002.
Typ 2: returbränsle (utsorterade, förädlade och kvalitetssäkrade
fraktioner av avfall som kan bestå av endast behandlat trä eller blandningar av trä, papper, plast, gummi, textilier etc.). Förbränns
Bilaga 3 SOU 2002:9
416
idag till viss del i konventionella biobränsleanläggningar. Faller efter 28 december 2002 1 under det nya avfallsförbränningsdirektivet. Kan då samförbrännas med konventionellt biobränsle (Typ 1 eller energiskog) i ombyggda konventionella anläggningar som klarar kraven enligt det nya avfallsförbränningsdirektivet.
Typ 3: konventionellt avfall (blandade eller källsorterade bränn-
bara fraktioner av hushållsavfall, industriavfall, bygg- och rivningsavfall etc.). Måste förbrännas i konventionella avfallsförbränningsanläggningar som klarar kraven enligt det nya avfallsförbränningsdirektivet efter 28 december 2002 2.
För att återknyta till de indelningar som finns för in- och utförsel av avfall enligt kapitel 1, så kan man konstatera att Typ 1 hamnar på den gröna listan. Typ 2 hamnar på den gröna listan om det är enbart en typ av avfall (t ex enbart trä eller enbart plast). I annat fall hamnar Typ 2 på den gula listan vilket normalt också Typ 3 gör. Avfall på den röda listan utgörs framförallt av farligt avfall vilket inte studeras närmare i denna utredning.
3. Drivkrafter för export av avfall från Tyskland till Sverige
Dagens situation
Två regeländringar i den tyska lagstiftningen har fått stor betydelse för dagens avfallshantering. För det första var det Technische
Anleitung Siedlungsabfall (TASi) som infördes 1993 och som bl.a. innebar att efter en övergångsperiod på 12 år så skall deponering av organiskt avfall förbjudas, dvs. från 1 januari 2005. För det andra är det Kretsloppslagen som antogs 1996 (Dohmann et al. 2000).
Enligt Kretsloppslagen har Tyskland infört en undergruppering till EU:s avfallsdefinition vilken består i avfall för bortskaffande och avfall för återvinning. Idén är att avfall för bortskaffande skall vara reglerat och avfall för återvinning skall vara fritt på marknaden. Emellertid har detta skapat en hel del problem då tolkningen mellan vad som är det ena och det andra varierar. För hushållsavfall har kommunerna ansvaret för hanteringen medan omhändertagandet av kommersiellt avfall från handel och industri är en fri marknad om det går till återvinning (Lundeberg och Wiqvist 2000).
1 Gäller för nya anläggningar. Existerande anläggningar måste uppfylla villkoren enligt direktivet efter 28 december 2005 2 Se fotnot 1
Bilaga 3
417
Enligt Reimann (2001) uppstod det 1998 cirka 44 Mton ”Gesamtsiedlungsabfall” (hushållsavfall, kommersiellt avfall från handel och industri samt byggavfall och processavfall). I blandad form skulle detta betecknas som Typ 3 avfall. Det går emellertid att sortera ut avfallsströmmar ur detta som skulle kunna betecknas både som Typ 1 och Typ 2. Av den totala mängden gick cirka 19 Mton till återvinning och 25 Mton till bortskaffande. Av de 25 Mton till bortskaffande förbrändes ca 11 Mton i kommunala förbränningsanläggningar medan de resterande 14 Mton deponerades.
Förutsättningarna för tysk och svensk avfallsförbränning skiljer sig markant åt både ur ett avfalls- och ett energiperspektiv. För det första är fjärrvärmen i Tyskland betydligt mindre utbyggd än i Sverige (jämför tabell 3.1).
Tabell 3.1 En jämförelse av fjärrvärmeförsäljning och fjärrvärmens andel av den totala värmemarknaden i Tyskland och Sverige år 1999
Fjärrvärmeförsäljning
(MWh per person)
Fjärrvärmens andel av totala
värmemarknaden (%)
Tyskland 1,0 12 Sverige 5,1 42 (Källa: Euroheat & Power 2001)
Detta innebär att tyska avfallsförbränningsanläggningar generellt har mindre möjligheter att nyttiggöra den värme som frigörs vid förbränningen. Enligt Dehoust et al. (1999) nyttiggörs igenomsnitt 39 % av energin i avfallet vid tysk avfallsförbränning. Dessa 39 % fördelar sig som 8 % el, 15 % fjärrvärme och 16 % processånga för användning i olika industriprocesser. Vid svensk avfallsförbränning nyttiggörs cirka 90 % av energin i avfallet, främst genom produktion av fjärrvärme. Intäkten som genereras vid försäljningen av den nyttiggjorda energin blir sålunda betydligt mindre i Tyskland än i Sverige eftersom en mindre mängd energi nyttiggörs. Storleken på intäkten blir också mindre på grund av att värdet på energin är mindre i Tyskland. Detta beror på att framförallt energi- och koldioxidskatterna skiljer sig åt i de olika länderna (se tabell 3.2).
Bilaga 3 SOU 2002:9
418
Tabell 3.2 En jämförelse av energi- och koldioxidskatter vid produktion av fjärrvärme i Sverige och Tyskland år 2000
Energiskatt Koldioxidskatt Energi- och
koldioxidskatt
Sverige Tyskland Sverige Tyskland Sverige Tyskland
Lätt eldningsolja (EUR/ton)
96 50 136 0 231 50
Tung eldningsolja (EUR/ton)
91 17,9 130 0 221 17,9
Kol (EUR/ton)
37 0 106 0 143 0
Naturgas (EUR/m3)
0,027 0,034 0,091 0 0,118 0,034
(Källa: Eco-Tax Database 2001)
I Sverige har vi höga energi- och miljöskatter på fossila bränslen vid produktion av fjärrvärme. Detta har drivit upp kostnaderna framförallt vid produktion av fjärrvärme från kol, olja och naturgas. Utan dessa miljö- och energiskatter skulle den svenska fjärrvärmesektorn domineras av fossila bränslen istället för att som idag domineras av biobränslen och värmepumpar. I Tyskland är energiskatten lägre och koldioxidskatter saknas på fossila bränslen. De bränslen som användes i fjärrvärmesektorn i Tyskland 1996 var kol (49 %), naturgas (41 %), olja (5 %) och övrigt (5 %, framförallt spillvärme och värme från avfallsförbränning) (Euroheat & Power 1999).
Vi kan alltså konstatera att storleken på energiintäkten vid avfallsförbränning i Tyskland är mindre än i Sverige på grund av det mindre nyttiggörandet av energin och det mindre värdet av den producerade energin. Detta innebär att kostnaden för avfallsförbränningen blir högre vilket i sin tur innebär högre mottagningsavgifter. Ytterligare en faktor bidrar till högre mottagningsavgifter och det är att miljökraven i Tyskland vid avfallsförbränning är striktare än de krav som anges i EU:s avfallsförbränningsdirektiv (Lundeberg och Wiqvist 2000). Från tabell 3.3 ser vi vilket genomslag dessa faktorer får på mottagningsavgifterna vid avfallsförbränning.
Bilaga 3
419
Tabell 3.3 Mottagningsavgifter vid avfallsförbränning i Tyskland och Sverige
Tyskland Sverige Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – låg (SEK/ton)
600 150
Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – medel (SEK/ton)
1 280 300
Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – hög (SEK/ton)
3 300 550
(Källa: EUWID 2001, Reimann 2001 och Profu)
Den stora differensen i mottagningsavgifter skulle kunna innebära en drivkraft för att exportera avfallet till förbränningsanläggningar i Sverige som ligger nära en hamn, detta trots att det tillkommer kostnader för transporter. Från figur 1.1 kan vi dock konstatera att ytterst små mängder avfall kom 1999 från Tyskland till de svenska avfallsförbränningsanläggningarna. En trolig förklaring till detta är att deponering fortfarande är tillåtet i Tyskland och deponeringen har generellt lägre mottagningsavgifter än avfallsförbränningen. Enligt Reimann (2001) ligger mottagningsavgiften för deponering mellan 140 och 1 600 SEK/ton. De lägre nivån speglar effekterna av att deponiägare som vet att man inte kommer att fortsätta driften efter 2005 dumpar priserna för att fylla upp sina deponier. Detta har också gett upphov till ”kvasiåtervinning” av kommersiellt avfall från handel och industri. Nästan allt sådant avfall går till återvinning. Emellertid räcker det, för att det skall få kallas för återvinning, att avfallet passerar en enkel sortering och att en liten mängd plockas ut för material- eller energiåtervinning (Lundeberg och Wiqvist 2000, Giegrich 2001).
I de delar av landet där mottagningsavgifterna till deponi och förbränning är förhållandesvis höga så finns ett naturligt incitament för privata entreprenörer att sortera ut fraktioner för material- och energiåtervinning. Med energiåtervinning avses här att den sker i andra anläggningar än i de kommunala avfallsförbränningsanläggningarna. Man är generellt duktiga på att sortera ut, förädla och kvalitessäkra olika avfallsbränslen (Typ 1 och Typ 2 avfall) och man har kommit längre med detta än i Sverige. Avfallsbränslena kan bestå av rena fraktioner såsom t.ex. endast trä eller endast plast, men det kan också vara blandningar av trä, plast, papper, textilier, gummi etc. (Njurell och Gyllenhammar 2000). Genom att avyttra
Bilaga 3 SOU 2002:9
420
dessa avfallsbränslen till någon form av energiåtervinning undviker man de höga mottagningsavgifterna till deponi och förbränning. Efterfrågan i Tyskland är emellertid begränsad. I Tyskland är det är framförallt samförbränning av avfallsbränslen i cementindustrier eller i brun- och stenkolkraftverk som är aktuellt. När det gäller brun- och stenkolkraftverk är det emellertid ofta nödvändigt med investeringar för att anpassa avfallsbränslet till vad pannorna tekniskt klarar av att elda. Dessa investeringar vägs mot förväntningar kring elpriset på den avreglerade tyska elmarknaden (Dohmann et al. 2000). Frånvaron av energibeskattning på kol medför också att incitamenten för att använda avfallsbränslet minskar. Ett annat alternativ är att exportera avfallsbränslena. Försäljningspriset till svenska värmeverk som själva betalar båttransporten är i princip 0 eller svagt negativt, dvs. även om försäljningsintäkten blir 0 eller svagt negativ så är det intressant med export eftersom man undviker en stor alternativ kostnad för att lämna avfallsbränslet till deponering eller avfallsförbränning.
Framtida förändringar
Den stora förändringen av tysk avfallshantering inträffar 2005 när deponiförbudet för organiskt avfall träder kraft. Dohmann et al. (2000) uppskattar att den totala mängden avfall för bortskaffande kommer att uppgå till cirka 26 Mton år 2005. TASi kräver en förbehandling av detta avfall innan det läggs på deponi. För att klara detta planeras bl.a. en utbyggnad av förbränningskapaciteten. I dagsläget finns kapacitet att förbränna cirka 13,7 Mton avfall per år och den förväntas öka till 16 Mton avfall per år till år 2005. Vidare bygger man även ut anläggningar för mekanisk-biologisk stabilisering av avfallet. I dessa sorteras värdefulla fraktioner ut från avfallet (t ex en fraktion med högt värmevärde som kan användas som avfallsbränsle) medan resten först stabiliseras genom biologisk behandling och sedan deponeras. Kapaciteten är idag cirka 2,6 Mton/år och förväntas öka till 4 Mton/år till år 2005 (Dohmann et al. 2000). Man uppskattar också att förbättrad och utökad sortering skall innebära att ytterligare 2,5 Mton avfall blir omvandlat till avfallsbränslen. Trots dessa insatser räknar man med en brist på behandlingskapacitet i storleksordningen 3–4 Mton år 2005 (Dohmann et al. 2000). Det är därför inte otänkbart att man kommer att införa en deponiavgift för det avfall som fortfarande
Bilaga 3
421
måste deponeras för att ytterligare stimulera till utbyggnad av behandlingskapacitet (Dohmann et al. 2000).
Bristen på behandlingskapacitet i landet och en ev. deponiavgift kan innebära ökade incitament att exportera alla typer av avfall till Sverige. Antingen vill man skicka Typ 3 avfall till svenska avfallsförbränningsanläggningar eller så vill man skicka Typ 1 och Typ 2 avfall till svenska värmeverk. Alternativet synes vara främst att utnyttja mer samförbränning i antingen tyska eller närliggande länders cementindustrier och konvertera/anpassa existerande kolkraftverk för att blanda in en viss mängd avfallsbränslen. För rena träfraktioner är också spånskivetillverkning ett alternativ. Dit går i dagsläget en stor del av den returflis som uppstår (Gyllenhammar 2001).
Något som kan påverka incitamenten för export av avfall från Tyskland är det kommande EU-direktivet för främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. I detta är målet i korthet att öka andelen el från förnybara energikällor från 13,9 % till 22 % totalt i EU-länderna under perioden 1997–2010 (EU 2000). För Tyskland ges ett vägledande (men icke bindande) mål att de förnybara energislagens andel skall öka från 4,5 till 12,5 % av den totala elproduktionen. I den nuvarande versionen av direktivet så får den bionedbrytbara delen av hushålls- och industriavfall räknas som ett förnybart energislag. Samtidigt poängteras att förbränning av oseparerat avfall (Typ 3) inte skall stödjas av detta direktiv om det underminerar avfallshierarkin (EP 2001). Europaparlamentet, Rådet och Kommissionen har kommit överens om direktivet. Nu saknas endast ett formellt beslut i frågan vilket väntas komma i september (Axelsson 2001). I Tyskland pågår en debatt om vad som skall kallas förnyelsebart. Det kan bli så att endast utsorterade träfraktioner från avfallet räknas som förnyelsebart. Det finns dock en tendens från politiskt håll att inkludera så mycket som möjligt i begreppet förnyelsebart för att enklare uppfylla målen (Giegrich 2001).
SAMMANFATTNING
N Mottagningsavgifter till avfallsförbränning i Tyskland är höga på
grund av lågt energiutnyttjande av avfallet och låg energiintäkt för den producerade energin.
Bilaga 3 SOU 2002:9
422
N De höga mottagningsavgifterna ger drivkrafter till att sortera
avfallet och minska mängden som måste behandlas genom deponering och förbränning. Genom att framställa förädlade och kvalitetssäkrade avfallsbränslen undviks kostnader för deponering och förbränning. Detta innebär att avfallsbränslena kan avyttras i princip gratis. Efterfrågan på sådana avfallsbränslen är dock begränsad i Tyskland.
N När deponiförbudet för organiskt avfall träder i kraft 2005 uppstår
en brist på behandlingskapacitet i Tyskland i storleksordningen 3–4 miljoner ton. Detta kan innebära ökade drivkrafter för export av avfall. Dessa drivkrafter kan motverkas av det kommande EUdirektivet för främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el.
4. Drivkrafter för export av avfall från Holland till Sverige
Dagens situation
Holländsk avfallshantering kännetecknas av samverkan mellan olika parter på nationell, provinsiell och kommunal nivå. I Holland finns ett avfallshanteringsråd vilket kallas AOO (Afval Overleg Orgaan) där myndigheterna och aktörerna på de tre olika beslutsfattande nivåerna (nationell, provinsiell och kommunal nivå) samverkar för att nå gemensamma lösningar på problem rörande avfallshantering. AOO bildades 1990 och används som ett forum för att skapa överenskommelser om planering av behandlingskapacitet och policies i olika avfallsfrågor. Under 1990-talet har en av AOO’s viktigaste uppgifter varit att ta fram och uppdatera 10-års programmet för avfallshantering. Detta gäller för perioden 1995–2005 och har till uppgift att vara vägledande för hur kapaciteten av slutlig behandling (förbränning, deponering och kompostering) skall utvecklas för att behandla de olika avfallsmängderna som återstår efter avfallsminimering, återanvändning och materialåtervinning (AOO 1996). Första versionen av 10-årsprogrammet kom 1992 och det har sedan uppdaterats 1995 och 1998. Till följd av arbetet med 10-årsprogrammet har tre stora förändringar skett av holländsk avfallshantering under 1990-talet:
Bilaga 3
423
1. 1 januari 1995 infördes en deponiskatt. Den är för närvarande
cirka 600 kr/ton 3 för avfall med en densitet lägre än 1,1 ton/m3och cirka 115 kr/ton 4 för avfall med en densitet högre än 1,1 ton/m3 (normalt obrännbart avfall). Skatten infördes för att få en positiv miljöeffekt och var en del i en ”grön växling” där miljöskatterna höjdes och arbetsgivaravgifterna sänktes (Plugge 2001).
2. I samband med uppdateringen av 10-årsprogrammet 1995 infördes ett moratorium på att bygga nya avfallsförbränningsanläggningar. Moratoriet började gälla från 1999 och gäller vissa tekniker såsom t.ex. rosterugnar. I den holländska avfallsplaneringen vill man hålla förbränningskapaciteten liten för att inte riskera att drivkrafterna för avfallsminimering och återanvändning minskar. Samtidigt vill man också undvika att i framtiden få ett scenario där det finns ett överskott av outnyttjad förbränningskapacitet (Plugge 2001).
3. 1 januari 1996 infördes ett förbud mot deponering av brännbart
avfall och vissa delar av det organiska avfallet (jordbruksavfall, park- och trädgårdsavfall och källsorterat organiskt hushållsavfall) (AOO 1996 och Plugge 2001).
Samtliga dessa åtgärder styr den holländska avfallshanteringen uppåt i avfallshierarkin. Moratoriet på utbyggd avfallsförbränning och förbudet mot deponering av brännbart avfall har emellertid lett till en brist på behandlingskapacitet för cirka 3 miljoner ton brännbart avfall (AOO 2001b). I osorterad form är detta ett Typ 3 avfall, men det kan sorteras och förädlas till både Typ 1 och Typ 2 avfall.
När det gäller förutsättningarna för holländsk och svensk avfallsförbränning skiljer de sig markant åt både ur ett avfalls- och ett energiperspektiv. Liksom i Tyskland är fjärrvärmen betydligt mindre utbyggd i Holland än i Sverige (jämför tabell 4.1). Värmemarknaden domineras istället av direktuppvärmning med hjälp av naturgas vilket står för 96 % av den genererade värmen (Euroheat & Power 2001).
3 144,21 NLG/ton 4 27,78 NLG/ton
Bilaga 3 SOU 2002:9
424
Tabell 4.1 En jämförelse av fjärrvärmeförsäljning och fjärrvärmens andel av den totala värmemarknaden i Holland och Sverige år 1999
Fjärrvärmeförsäljning
(MWh per person)
Fjärrvärmens andel av totala
värmemarknaden (%)
Holland 0,3 3 Sverige 5,1 42 (Källa: Euroheat & Power 2001)
Generellt är det därför svårare för holländska avfallsförbränningsanläggningar att nyttiggöra energiinnehållet i avfallet jämfört med svenska dito. Vid den holländska avfallsförbränningen produceras förvisso mer el än vid svensk avfallsförbränning, men det totala energiutnyttjandet är mer än 3 ggr så stort i Sverige (jämför tabell 4.2). Den holländska elproduktionen domineras av naturgas och kol som stod för 57 respektive 27 % av den totala elproduktionen 1998 (IEA 2000).
Tabell 4.2 En jämförelse av energiutvinning från avfall vid förbränning 5 i Holland och Sverige
Mängd
förbränt (kton)
Värmeproduktion (TWh)
Elproduktion (TWh)
Specifik värmeproduktion (MWh värme/ton förbränt)
Specifik elproduktion (MWh el/ton förbränt)
Specifik total energiutvinning (MWh el+värme/ton förbränt)
Holland 4 800 0,8 3,2 0,2 0,7 0,8 Sverige 2 140 6,2 0,3 2,9 0,1 3,0 (Källor: VVAV 2001 och RVF 2000)
Enligt Dijkgraaf et al. (2001) är elintäkten för en holländsk avfallsförbränningsanläggning cirka 300–400 kr/MWh el. En genomsnittlig fjärrvärmeintäkt för en svensk avfallsförbränningsanläggning ligger på cirka ligger på cirka 150–200 kr/MWh värme. Trots en högre specifik ersättning för den producerade energin i Holland blir ändå den totala energiintäkten betydligt lägre pga. den lägre energiutvinningen. I Holland måste även en koldioxidskatt betalas för 50 % av den genererade elproduktionen från avfall. Denna
5 I de holländska siffrorna ingår även energiutvinning från förbränning av deponigas.
Bilaga 3
425
uppgick år 2000 till cirka 120 kr/MWh el (Eco-Tax Database 2001). I Sverige finns ingen sådan koldioxidskatt vid energiutvinning från avfall.
Sammantaget avspeglar sig de olika förutsättningarna för svensk och holländsk avfallsförbränning i mottagningsavgifterna. Grovt räknat är mottagningsavgifterna drygt dubbelt så höga i Holland (jämför även tabell 4.3).
Tabell 4.3 Mottagningsavgifter vid avfallsförbränning i Holland och
Sverige
Holland Sverige Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – låg (SEK/ton)
660 150
Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – medel (SEK/ton)
830 300
Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – hög (SEK/ton)
1 220 550
(Källor: AOO 2001c, VVAV 2001 och Profu)
Den höga deponiskatten i Holland innebär att kostnaderna för deponering överstiger förbränningens kostnader. Enligt AOO (Plugge 2001) varierar mottagningsavgifterna för deponering av brännbart avfall 6 (inklusive deponiskatt) mellan 900 och 1 500 kr/ton med ett genomsnittsvärde på cirka 1 100 kr/ton. Skillnaden i mottagningsavgifter för avfallsförbränning i Holland och Sverige är en drivkraft för att skicka Typ 3 avfall till Sverige. Denna motverkas emellertid av Hollands tydliga satsning på avfallsminimering, återanvändning och material- och bränsleåtervinning vilket drivit fram metoder för att sortera och förädla avfallet och därigenom få ut användbara fraktioner. Jämfört med Sverige kan de tidigare införandena av deponiskatt och deponiförbud för brännbart avfall ha inneburit att sorterings- och förädlingsteknikerna utvecklats längre. Man har därigenom också större och längre erfarenhet att ta fram kvalitetssäkrade avfallsbränslen som skulle kunna betecknas både som Typ 1 och Typ 2 avfall. Det avfall på den gula listan som kom till Sverige 1999 från Holland dominerades t.ex. helt av träavfall (94 %). Om de svenska värmeverken
6 På grund av bristen på behandlingskapacitet får brännbart avfall deponeras trots att det finns ett förbud. Inga extra straffavgifter tillkommer på grund av att man bryter mot förbudet (Plugge 2001).
Bilaga 3 SOU 2002:9
426
hämtar detta bränsle till en nolltaxa innebär det för den holländske avfallshanteraren att en hög alternativ kostnad för deponering eller avfallsförbränning undviks. Alternativen i Holland för dessa bränslen utgörs av samförbränning i cementugnar och kolkraftverk som anpassas/byggs om för att blanda in avfallsbränslet tillsammans med övriga bränslen. Hur mycket det kostar att anpassa en anläggning varierar från anläggning till anläggning. Dijkgraaf et al. (2001) uppskattar minimikostnaden för att framställa ett avfallsbränsle för cementugnar och kolkraftverk till cirka 170 kr/ton.
Framtida förändringar
I Holland pågår för närvarande arbete med att ta fram en nationell avfallsplan. Denna skall ersätta 10-årsprogrammet och ge vägledning för holländsk avfallshantering fram till 2006 och även blicka framåt 2012. Den nationella avfallsplanen beräknas vara färdig under 2002. En viktig fråga är bristen på behandlingskapacitet för brännbart avfall. Man förutser att mängden brännbart avfall kommer att öka till 9–9,5 miljoner ton år 2012 medan förbränningskapaciteten i dagsläget är 5–5,5 miljoner ton. Således kommer bristen på behandlingskapacitet öka till cirka 4 miljoner ton år 2012 (AOO 2001b) om ingen utbyggnad av förbränningen sker. Man anser att på lång sikt, när kvaliteten på avfallsbehandlingen utanför Holland har kommit upp till samma nivå som i Holland, så bör gränserna öppnas helt för avfall till förbränning vilket skulle innebära att det skulle råda en fri marknad för avfallsförbränning. Emellertid ser man inte att detta är möjligt inom ramen för planeringsperioden för denna nationella avfallsplan som sträcker sig fram till 2006. Det förslag som för närvarande (september 2001) diskuteras för att möta bristen på behandlingskapacitet innebär att deponiskatten för brännbart avfall höjs successivt med 25 NLG/ton (cirka 100 kr/ton) per år under den närmaste femårsperioden. Moratoriet för nya förbränningsanläggningar skall finnas kvar då endast förbränning av lågkalorikt avfall sker. Däremot kommer det, enligt förslaget, vara tillåtet att förbränna utsorterat högkalorikt avfall, antingen genom samförbränning i kolkraftverk eller cementugnar eller i anläggningar för enbart utsorterat högkalorikt avfall. Det finns idag tillräcklig sorteringskapacitet för att få fram det högkalorika avfallet, men det
Bilaga 3
427
finns ännu ej tillräcklig förbränningskapacitet varför investeringar är nödvändiga (Plugge 2001).
Kopplat till arbetet med avfallsplanen har en forskargrupp 7 vid Erasmus University utfört modellsimuleringar av export och import av avfall från/till Holland i ett europeiskt perspektiv. Man har tittat på de ekonomiska incitamenten för att exportera och importera brännbart avfall från/till Holland och övriga EUmedlemmar (Dijkgraaf et al. 2001). Modellsimuleringarna indikerar att det inte skulle vara lönsamt att skicka Typ 3 avfall till Sverige på grund av för långa transporttider under vilket avfallet bryts ned vilket innebär hygienproblem och energiförluster. Däremot skulle det vara intressant med fortsatt export av Typ 1 och Typ 2 avfall.
En annan faktor som pekar i motsatt riktning är det samtidiga intresset för att öka användningen av avfall från ett energiperspektiv. Den holländska regeringen har ett policymål att år 2020 skall 10 % av den totala energiförbrukningen komma från förnybara energikällor (Novem 2000). Detta ligger i linje med det kommande EU-direktivet för främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. För Holland ges i detta ett vägledande (men icke bindande) mål att de förnybara energislagens andel skall öka från 3,5 till 9,0 % av den totala elproduktionen (EU 2000). För att uppnå dessa mål ser man både inhemsk biomassa och avfall som viktiga resurser. Blandat avfall (Typ 3) räknas som förnyelsebart till 50 %. Beräkningarna gjorda av NOVEM 8 visar att de inhemska mängderna av biomassa och avfall inte kommer att räcka till för att uppnå målen utan det kommer att bli nödvändigt att importera biomassa (Novem 2000). Ett exempel på det ökade intresset för avfall i landet är att bygg- och miljöministeriet genomför undersökningar på hur träavfall som är förorenat med tungmetaller och som idag deponeras skulle kunna användas i framtiden som bränsle (AOO 2001a).
SAMMANFATTNING
N Mottagningsavgifter till avfallsförbränning i Holland är grovt
räknat mer än dubbelt så höga som i Sverige bl.a. på grund av lågt energiutnyttjande av avfallet.
7 The Financial Economic Research Centre of Erasmus University 8 Nederlandse onderneming voor energie en milieu
Bilaga 3 SOU 2002:9
428
N I landet råder för närvarande en brist på behandlingskapacitet för
3 miljoner ton brännbart avfall på grund av ett deponiförbud för brännbart avfall som infördes 1996. Förbränningskapaciteten hålls medvetet låg för att avfallsminimering, återanvändning och material- och bränsleåtervinning skall stimuleras.
N Om ingen utbyggnad av behandlingskapacitet sker kommer
bristen på behandlingskapacitet öka till cirka 4 miljoner ton år 2012. Ur energiperspektiv finns ett ökat intresse för energiutvinning från avfall som ett medel att nå regeringens mål om att en ökande andel av energiproduktionen skall komma från förnybara energikällor. Det är sammanfattningsvis svårbedömt om ”trycket” på avfallsexport kommer att öka.
5. Drivkrafter för export av avfall från Danmark till Sverige
Dagens situation
Riktlinjerna för dagens danska avfallshantering dras upp i den nationella avfallsplanen, Waste 21 Waste Management Plan 1998– 2004, som kom 1999 (DEPA 1999). Med denna vill man gå från att fokusera enbart på kvantitativa mål (som t.ex. mål för återvinning) till att också ha kvalitativa mål för avfallshanteringen. Kvalitén i avfallsbehandlingen skall öka, påverkan på miljön skall minska och utnyttjandet av resurser i avfallet skall öka.
Materialåtervinning är normalt prioriterat före energiåtervinning i dansk avfallshantering vilket i sin tur är prioriterat före deponering. Hittills har man fokuserat hårt på att öka materialåtervinningen. 1997 uppstod cirka 12,9 miljoner ton avfall i Danmark. Av detta gick 63 % till materialåtervinning, 20 % till förbränning, 16 % till deponering och 1 % till speciell behandling 9. En viktig del i att öka materialåtervinningen och minska mängderna avfall som går till förbränning och deponering är den avfallsskatt som infördes redan 1 januari 1987 (DEPA 1999). För deponering är den i dagsläget cirka 460 kr/ton 10 och för förbränning 410 kr/ton 11. Tidigare var avfallsskatten differentierad för förbränningsanläggningar så att anläggningar med både värme- och elproduktion
9 Den höga andelen materialåtervinning beror framförallt på att stora mängder avfall kommer från bygg- och anläggningssektorn, koleldade kondenskraftverk och avloppsrening (slam) och att materialåtervinningen är hög (75–95 %) för dessa typer av avfall. 10 375 DKK/ton 11 330 DKK/ton
Bilaga 3
429
betalade en lägre skatt jämfört med de som endast hade värmeproduktion. Denna skillnad togs emellertid bort 1 januari 2001 på grund av kontroll- och administrationsskäl (Lundeberg 2001). För värme från avfallsförbränning utgår även en energiskatt vilken motsvarar cirka 170 kr/ton (135 DKK/ton) för träavfall och 110 kr/ton (90 DKK/ton) för annat avfall (Winkler 2001).
Avfallskatten styr material från deponering och förbränning till materialåtervinning. 1 januari 1997 införde man ytterligare ett styrmedel för att minska deponeringen: förbud mot att deponera brännbart avfall. I den nationella avfallsplanen förväntar man sig att detta framförallt kommer att styra brännbart avfall från deponering till förbränning då det brännbara avfall som deponeras i dagsläget ej kan materialåtervinnas. Detta förbud kräver att förbränningskapaciteten byggs ut. Vidare införde man med avfallsplanen förbud mot förbränning av impregnerat trä och PVC. Dessa skall deponeras i särskilda celler tills man har fått fram en effektiv metod för att materialåtervinna dessa fraktioner av avfallet (DEPA 1999).
Jämfört med Tyskland, Norge och Holland är förutsättningarna för avfallsförbränning annorlunda i Danmark. Fjärrvärmen är utbyggd i samma grad som i Sverige (jämför tabell 5.1) och dominerar värmemarknaden. Fjärrvärmeförsäljning per capita ligger i samma nivå som i Sverige (jämför tabell 5.1). En skillnad gentemot svensk fjärrvärmeproduktion är den tydliga satsningen på kombinerad kraft- och värmeproduktion (kraftvärme) i Danmark. Medan kraftvärmeverken i Sverige svarar för 10–15 % av den totala fjärrvärmeproduktionen så är motsvarande siffra för Danmark cirka 75 % (DFF 2000). Avfall spelar en viktig roll som bränslekälla till fjärrvärmeproduktionen. 1999 dominerades bränslena till fjärrvärmeproduktionen av förnybara bränslen 12, kol och naturgas vilka stod för 36, 30 respektive 27 % av bränsleanvändningen. Avfall stod ensamt för cirka 20 % av bränsleanvändningen år 1999 (Energistyrelsen 2001). Motsvarande siffra för Sverige var 9 % (FVF 2001).
12 Avfall räknas som förnyelsebart till cirka 80–85 % (Rosendal 2001).
Bilaga 3 SOU 2002:9
430
Tabell 5.1 En jämförelse av fjärrvärmeförsäljning och fjärrvärmens andel av den totala värmemarknaden i Danmark och Sverige år 1999
Fjärrvärmeförsäljning
(MWh per person)
Fjärrvärmens andel av
totala värmemarknaden
(%)
Danmark 4,9 50 Sverige 5,1 42 (Källor: Euroheat & Power 2001)
Trots att danskarna strävar efter att främst öka materialåtervinningen så förbränns per capita cirka dubbelt så mycket Typ 3 avfall som i Sverige 13. Samtidigt som den totalt förbrända mängden avfall är större i Danmark så utvinns mer energi i Sverige (jämför tabell 5.2). Detta har snarare sin grund i avfallets beskaffenhet än i förbränningsanläggningarnas verkningsgrad vilka bedöms vara likvärdiga i de två länderna.
Tabell 5.2 En jämförelse av energiutvinning från avfall vid förbränning i Danmark och Sverige år 1998
Mängd
förbränt (kton)
Värmeproduktion (TWh)
Elproduktion (TWh)
Specifik värmeproduktion (MWh värme/ton förbränt)
Specifik elproduktion (MWh el/ton förbränt)
Specifik total energiutvinning (MWh el+värme/ ton förbränt)
Danmark 2 740 4,9 0,8 1,8 0,3 2,1 Sverige 2 269 6,2 0,4 2,7 0,2 2,9 (Källor: IEA 2000, Miljøstyrelsen 2001 och RVF 1999)
En effekt av den mindre energiutvinningen är att energiintäkterna blir mindre. Man kan vidare konstatera att de sammanlagda energi- och koldioxidskatterna på fossila bränslen är i samma nivå (naturgas) eller betydligt högre (olja och kol) i Danmark jämfört med Sverige (jämför tabell 5.3).
13 Observera dock att i den officiella statistiken skiljer det sig åt i de bägge länderna vad man räknar in som avfall. Det är därför vanskligt att jämföra procentandelen av den totala avfallsmängden som går till förbränning , dvs. att danskarna förbränner 20 % av den totala avfallsmängden innebär inte svenskarna förbränner 10 % av densamma.
Bilaga 3
431
Tabell 5.3 En jämförelse av energi- och koldioxidskatter vid produktion av fjärrvärme i Sverige och Danmark år 2000
Energiskatt Koldioxidskatt Energi- och
koldioxidskatt
Sverige Danmark Sverige Danmark Sverige Danmark
Lätt eldningsolja (EUR/ton)
96 258 136 40 231 298
Tung eldningsolja (EUR/ton)
91 261 130 43 221 304
Kol (EUR/ton)
37 159 106 32 143 191
Naturgas (EUR/m3)
0,027 0,051 0,091 0,03 0,118 0,081
(Källa: Eco-Tax Database 2001)
Men i Danmark domineras fjärrvärmesektorn av kraftvärmeanläggningar som framförallt förbränner kol och naturgas. För kraftvärmeverk utgår energi- och koldioxidskatter endast för cirka 30–40 % av den producerade värmen beroende på anläggningarnas verkningsgrader och dess alfa-värden 14. Den sammanlagda effekten blir att kostnaderna för fjärrvärmeproduktion från fossila bränslen drivs upp av skatterna i högre grad i Sverige än i Danmark. Förbrännings- och energiskatten för avfallsförbränning, den lägre totala energiutvinningen från avfall och det större värdet på den utvunna energin är faktorer som bidrar till de högre mottagningsavgifterna i Danmark. Mottagningsavgifterna är i genomsnitt cirka 700 kr/ton i Danmark jämfört med cirka 300 kr/ton i Sverige (jämför tabell 5.4). Mottagningsavgifter vid deponering ligger uppskattningsvis mellan 600 och 1500 kr/ton enligt Lauritzen (2001).
14 Skatterna utgår endast på den extra mängd bränsle som behövs i ett kraftvärmeverk för att producera samma mängd el som i ett kondenskraftverk (Unger 2001). Skatterna tillskrivs värmeproduktionen
Bilaga 3 SOU 2002:9
432
Tabell 5.4 Mottagningsavgifter vid avfallsförbränning i Danmark och Sverige
Danmark Sverige Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – låg (SEK/ton)
500 150
Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – medel (SEK/ton)
720 300
Mottagningsavgift vid avfallsförbränning – hög (SEK/ton)
1 500 550
(Källor: Jakobsen 2001 och Profu).
Skillnaden i mottagningsavgifter till avfallsförbränning i Sverige och Danmark är en viktig drivkraft för att skicka Typ 3 avfall till Sverige. En viktigare drivkraft är dock bristen på förbränningskapacitet i Danmark. Förvisso vill man öka materialåtervinningen i landet men en kombination av deponiförbud för brännbart avfall och ökande avfallsmängder innebär att en utbyggnad av förbränningskapaciteten är nödvändig. Miljøstyrelsen (1997) uppskattade att mängderna avfall till förbränning skulle öka från 2,3 miljoner ton 1995 till 3 miljoner ton år 2000. 1999 förbrändes cirka 2,9 miljoner ton avfall (Miljøstyrelsen 2001). Förbränningskapaciteten räcker likväl inte men man bedömer att det 2004 kommer att finnas tillräcklig förbränningskapacitet (Jakobsen 2001). Emellertid kommer inte Typ 3 avfall till Sverige då det balas och mellanlagras på deponier. De höga mottagningsavgifterna till förbränning och bristen på behandlingskapacitet har istället fått till effekt att sortering och produktion av kvalitetssäkrade avfallsbränslen blir mer intressant. Det tidiga införandet av avfallskatt i Danmark har medfört att avfall sorteras och förädlas i större grad i Danmark och man har därigenom större erfarenhet att få fram billiga och kvalitetssäkrade avfallsbränslen som kan förbrännas i andra anläggningar än avfallsförbränningsanläggningar. Av det avfall på den gula och röda listan som kom till Sverige gick allt till värmeverk (cirka 19 500 ton). Merparten av detta var blandat avfall och industriavfall vilket rimligen borde definieras som Typ 2 avfall (15 400 ton). Dessutom kom 4 100 ton träavfall vilket skulle kunna vara både
Typ 1 och Typ 2 avfall.
Bilaga 3
433
Framtida förändringar
Miljøstyrelsen (1997) har förutspått att de totala avfallsmängderna skulle öka från drygt 11,4 miljoner ton år 1995 till 12,3 miljoner ton år 2000 och 13,0 miljoner ton år 2008. Hittills har denna prognos stämt väl då de uppkomna avfallsmängderna 1999 var 12,2 miljoner ton (Miljøstyrelsen 2001). Noterbart är dock att de totala avfallsmängderna var cirka 12,9 miljoner ton både 1996 och 1997 för att sedan sjunka ned till 12,2 miljoner ton 1998. Vidare har man förutspått att avfallsmängderna till förbränning skulle öka till drygt 3,2 miljoner ton år 2008 till följd av de ökade genererade avfallsmängderna. I den nationella avfallsplanen (DEPA 1999) har man satt upp som mål att år 2004 skall 64 % av allt avfall gå till materialåtervinning, 24 % till förbränning och 12 % till deponering. Dessa mål uppfylldes redan 1999 (Miljøstyrelsen 2001). Trots uppenbara skillnader i mottagningsavgifter till förbränning och brist på förbränningskapacitet skickades inget Typ 3 avfall till Sverige 1999. Det är vår bedömning att incitamenten för denna typ av export kommer att minska då den inhemska förbränningskapaciteten successivt byggs ut. Bristen på behandlingskapacitet kommer troligen att mötas med balning och mellanlagring på deponi. Om avfallsmängderna dessutom inte ökar enligt prognosen så minskar incitamenten ytterligare.
När det gäller Typ 1 och Typ 2 avfall bedömer vi också att incitamenten kommer att minska på grund av Danmarks ansträngningar att minska emissionerna av växthusgaser. I den långsiktiga nationella energiplanen som tar sikte på perioden 2000–2030,
Energi 21, vill man reducera emissionerna av växthusgaser med 20 % jämfört med 1988 (Energistyrelsen 1996). Enligt Kyotoavtalet måste man minska emissionerna av växthusgaser med 21 % till perioden 2008–2012 jämfört med år 1990. I Energi 21 vill man att de inhemska förnybara energikällorna skall svara för 12–14 % av bruttoenergiförbrukningen år 2005. Vidare vill man sedan att de förnybara bränslena skall öka sin andel av bruttoenergiförbrukningen med 1 % årligen. År 1999 stod de förnybara bränslena för 6 % av bruttoenergiförbrukningen (Energistyrelsen 2001).
Ytterligare en viktig drivkraft för inhemskt utnyttjande av Typ 1 och Typ 2 avfall är det kommande EU-direktivet för främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. För Danmark ges i detta ett vägledande (men icke bindande) mål att de förnybara energislagens andel skall öka från 8,7 till 29,0 % av den
Bilaga 3 SOU 2002:9
434
totala elproduktionen (EU 2000) från 1997 till år 2010. För att möta dessa mål bedömer vi att det kommer bli nödvändigt att i större grad utnyttja Typ 1 och Typ 2 avfall i Danmark. Incitamenten till export kommer därvid att minska.
SAMMANFATTNING
N Mottagningsavgifter till avfallsförbränning i Danmark ligger i
genomsnitt 400 kr/ton högre än dito i Sverige. Den huvudsakliga anledningen är förbränningsskatten som är cirka 410 kr/ton.
N I landet råder för närvarande en mindre brist på förbrännings-
kapacitet som följd av det förbud mot deponering av brännbart avfall som infördes 1997 och ökade totala avfallsmängder. Detta innebär att Typ 3 avfall balas och mellanlagras i avvaktan på att förbränningskapaciteten ökar. Till Sverige exporteras mindre mängder Typ 1 och Typ 2 avfall.
N Vår bedömning är att incitamenten för export av alla avfalls-
typerna kommer att minska i takt med att förbränningskapaciteten byggs ut (skall vara tillräcklig 2004) och arbetet med att uppfylla de skarpa målen om reduktioner av växthusgaser fortskrider. Blandat avfall räknas som förnyelsebart till 80–85 % och kommer därför vara en viktig resurs när Danmark enligt Kyotoprotokollet skall minska sina emissioner av växthusgaser med 21 % fram till perioden 2008–2012 jämfört med 1990.
6. Drivkrafter för export av avfall från Norge till Sverige
Dagens situation
I Norge ställer regeringen upp övergripande mål för avfall och återvinning. De mål som framförallt styr avfallshanteringen för närvarande är följande (St.meld.nr.24 2001):
1. De genererade mängderna avfall skall öka i mindre omfattning än den ekonomiska tillväxten, dvs. den procentuella ökningen av avfallsmängderna får inte vara högre än ökningen i BNP.
2. Mängden avfall till slutbehandling (deponering, förbränning utan energiutvinning) skall innan 2010 vara högst 25 % av den genererade avfallsmängden.
Bilaga 3
435
3. Praktiskt taget allt specialavfall skall tas om hand på ett försvarbart sätt och antingen gå till återvinning eller till säkerställd nationell slutbehandlingskapacitet.
När det gäller mål 1 så har det varit uppfyllt de senaste åren. Jämfört med basåret 1996 så har avfallsmängderna ökat med cirka 5 % medan BNP har ökat med mer än 10 % fram till år 2000 (St.meld.nr.24 2001). Mål 2 är baserat på vad man uppfattar som en samhällsekonomisk och miljömässigt förnuftig nivå. 1998 gick 47 % av avfallet till slutbehandling vilket innebär att målet ännu ej är uppfyllt. Mål 3 är heller ännu ej uppfyllt eftersom man uppskattar att cirka 30 000 ton specialavfall årligen tas om hand på okänt sätt. Vidare innebär mål 3 att specialavfall kan exporteras om det går till återvinning (material- och/eller energiåtervinning) utomlands. Däremot vill man undvika export av specialavfall till slutbehandling. 1999 exporterades cirka 5 500 ton specialavfall för slutbehandling (St.meld.nr.24 2001).
I syfte att minska mängderna avfall som går till slutbehandling infördes 1 januari 1999 en avgift för deponering och förbränning av avfall. Tanken är att denna skall täcka de externa miljökostnader som avfallsbehandlingen ger upphov till. Avgiften är år 2001 314 NOK/ton för deponering. För förbränning varierar avgiften med energiutnyttjandet av avfallet, vid 100 % energiutnyttjande är avgiften 79 NOK/ton och vid 0 % energiutnyttjande 314 NOK/ton (Aronsen 2001). I linje med slutbehandlingsavgiften ligger att deponering av våtorganiskt 15 avfall huvudsakligen inte är tillåtet från och med år 2001 (SSB 2000). Man startade dessutom våren 2000 ett femårigt program för ökad återvinning av våtorganiskt avfall och slam. Programmet skall bidra till att öka användningen av produkter från behandling av våtorganiskt avfall och slam inom jordbrukssektorn, vägsektorn, park- och anläggningssektorn etc. (St.meld.nr.24 2001).
1999 behandlades drygt 4,3 miljoner ton avfall i Norge vid registreringspliktiga anläggningar. Av detta deponerades cirka 1,6 miljoner ton och knappt 0,7 miljoner ton förbrändes. Övrigt avfall gick till materialåtervinning (knappt 1,9 miljoner ton) och kompostering (knappt 0,3 miljoner ton). 2,7 miljoner ton avfall sorterades medan övriga 1,6 miljoner ton levererades till behandling
15 Definieras som lätt nedbrytbart organiskt avfall från livsmedelsindustrin och matavfall från storkök och privathushåll samt delar av park- och trädgårdsavfall.
Bilaga 3 SOU 2002:9
436
utan att genomgå försortering (Norsas 2000). Förutsättningarna för norsk och svensk avfallsförbränning skiljer sig åt både ur ett avfalls- och ett energiperspektiv. Fjärrvärmen är betydligt mindre utbyggd i Norge än i Sverige (jämför tabell 6.1).
Tabell 6.1 En jämförelse av fjärrvärmeförsäljning och fjärrvärmens andel av den totala värmemarknaden i Norge och Sverige år 1999
Fjärrvärmeförsäljning
(MWh per person)
Fjärrvärmens andel av totala
värmemarknaden (%)
Norge
0,1
4
Sverige 5,1
42
(Källor: Euroheat & Power 2001)
Värmemarknaden domineras istället av direktverkande el som står för 70 % av den genererade värmen (Euroheat & Power 2001). Anledningen till detta är den väl utbyggda vattenkraften som står för 98 % av elproduktionen och som inneburit att det funnits tillgång till en billig energikälla. Att satsa på direktverkande el innebär mindre investeringskostnader i bostäder jämfört med vattenbaserade system. Fjärrvärmeproduktionen har emellertid vuxit från 1,5 TWh 1997 till 2,0 TWh år 2000 genom stöd från regeringen. I ett perspektiv där elkonsumtionen ökar ser man möjligheter att frigöra elproduktionskapacitet genom att gå över från direktverkande el till fjärrvärme (Euroheat & Power 2001). Dagens fjärrvärmeproduktion i Norge domineras emellertid av avfallsförbränning. 1999 stod avfallsförbränningen för 46,5 % av fjärrvärmeproduktionen (SSB 2001). Motsvarande siffra för Sverige var 1999 cirka 12 % 16.
16 Beräknat efter uppgifter om fjärrvärmeproduktion från avfall 1999 från RVF (2000) och uppgifter om totala leveranser och verkningsgrad i fjärrvärmedistributionen från FVF (2001).
Bilaga 3
437
Tabell 6.2 En jämförelse av energiutvinning från avfall vid förbränning 17 i Norge och Sverige år 1998
Mängd
förbränt (kton)
Värmeproduktion (TWh)
Elproduktion (TWh)
Specifik värmeproduktion (MWh värme/ton förbränt)
Specifik elproduktion (MWh el/ton förbränt)
Specifik total energiutvinning (MWh el+värme/ ton förbränt)
Norge 437 0,7 0,1
1,6
0,1
1,7
Sverige 2 269 6,2 0,4 2,7 0,2 2,9 (Källor: Juhler 2001 och RVF 1999)
De norska avfallsförbränningsanläggningarna utvinner mindre energi än de svenska från Typ 3 avfall (jämför tabell 6.2). Detta innebär att energiintäkterna blir mindre. Vidare kan man också konstatera att de sammanlagda energi- och koldioxidskatterna på fossila bränslen är lägre i Norge än i Sverige (jämför tabell 6.3).
Tabell 6.3 En jämförelse av energi- och koldioxidskatter vid produktion av fjärrvärme i Sverige och Norge år 2000
Energiskatt Koldioxidskatt Energi- och
koldioxidskatt
Sverige Norge Sverige Norge Sverige Norge
Lätt eldningsolja (EUR/ton)
96 26 136 64 231 90
Tung eldningsolja (EUR/ton)
91 25 130 61 221 86
Kol (EUR/ton) 37 0 106 58 143 58 Naturgas (EUR/m3)
0,027 0 0,091 0,09 0,118 0,09
(Källa: Eco-Tax Database 2001)
Detta innebär att kostnaderna för produktion av fjärrvärme från fossila bränslen inte drivs upp av skatterna på samma sätt i Norge
17 De norska siffrorna gäller sammanlagt för de fem största förbränningsanläggningarna för blandat avfall (Typ 3). Förutom dessa finns det fanns det 1998 tre små kommunala anläggningar för blandat avfall och sju sjukhusförbränningsanläggningar vilka sammanlagt förbrände cirka 24 000 ton avfall. Dessutom förbrändes Typ 1 och Typ 2 avfall i andra energianläggningar och i cement- och lecaindustrin (St.meld.nr.8 1999).
Bilaga 3 SOU 2002:9
438
som i Sverige. Detta gör att värdet på den avfallsbaserade värmen är mindre eftersom alternativkostnaden för produktion av fjärrvärme genom fossila bränslen är lägre. 1999 stod olja och naturgas för 30,9 respektive 2 % av fjärrvärmeproduktionen i Norge.
Mot bakgrund att det finns en avgift på avfall till förbränning, att energiutnyttjandet är lägre, att värdet på den på utvunna energin på avfall är lägre och att avgiften på deponering av restprodukter från förbränningen är högre än den svenska deponiskatten (250 kr/ton) så är det förklarligt att mottagningsavgiften till förbränning ligger på uppskattningsvis 800–1000 kr/ton i Norge (Sæverås 2001) jämfört med cirka 400 kr/ton i Sverige (Profu 2001). Mottagningsavgiften till deponering ligger i samma storleksordning som förbränning (Sæverås 2001).
Skillnaden i mottagningsavgifter till avfallsförbränning i Sverige och Norge och den regionala bristen på behandlingskapacitet i de norra delarna av Norge har gjort det intressant att skicka Typ 3 avfall till Sverige. 98 % av det avfall på den gula och röda listan som kom till Sverige 1999 från Norge behandlades i avfallsförbränningsanläggningar i norra Sverige. De starka åtgärderna för att minska deponering (avgift och förbud mot deponering av våtorganiskt avfall) har givit ytterligare incitament för att styra avfall till förbränning i Sverige. Typ 1 och Typ 2 avfall kommer i mindre omfattning till Sverige. Det finns i Norge cirka 600 energianläggningar som utnyttjar avfallsträ. 1998 förbrände de cirka 1,25 miljoner ton avfallsträ (St.meld.nr.8 1999). Detta är en hög siffra med tanke på att Norges Statistiska Centralbyrå har uppskattat att den genererade mängden träavfall 1997 var drygt 1,1 miljoner ton (SSB 2000). Uppskattningen bygger på en beräkningsmetod vilken utgår från hur stora mängder av trä som tillförs Norge. Baserat på antagna livslängder för de olika produkter som träet används till beräknas sedan mängden avfall. Förutom avfallsträ förbrändes 1998 även avfallsbaserade bränslen i två andra energianläggningar och i fyra cement- och lecaindustrier. Den totala mängden som förbrändes var cirka 52 000 ton. Norsas (Norsk kompetanssesenter for avfall og gjenvinning) uppger att slutbehandlingsavgiften på avfall till deponering har ökat utsorteringen av träavfall som sedermera går till energiutnyttjande. Man uppger också att av det rivningsvirke som uppstår i Oslo och Akerhus så går cirka hälften till energiutnyttjande i Sverige (Norsas 2000). Dessa mängder går troligen som grönt avfall till Sverige eftersom de inte finns med i statistiken över avfall på gul och röd lista som kom till Sverige 1999.
Bilaga 3
439
Framtida förändringar
En del faktorer talar för fortsatt eller ökande export av avfall från Norge. Avfallsmängderna förväntas totalt öka med 23 % fram till år 2010 (SSB 2000). Detta tillsammans med målet om att innan 2010 så skall mängderna avfall till slutbehandling vara högst 25 % av den genererade mängden innebär ett ökat behov av behandlingskapacitet för avfall. Frågan är om det finns ekonomiska incitament att bygga ut denna om mottagningsavgifterna i Sverige är fortsatt betydligt lägre. En viktig del av utbyggd behandlingskapacitet innefattar ökad avfallsförbränning. Det kan emellertid bli svårt att etablera stora anläggningar då fjärrvärmemarknaden är förhållandevis liten och den redan idag domineras av avfallsförbränning.
Det finns också en del faktorer som talar för minskad export. Norge har hittills haft tillgång till billig elenergi från vattenkraft. Tillgången på vattenkraft understiger emellertid nu behovet av el vilket innebär att Norge vill satsa på att få fram mer el från inhemskt biobränsle. Här utgör såväl traditionellt biobränsle som avfall resurser (Rostad 2001). En fortsatt satsning från regeringens sida på fjärrvärme ökar också möjligheterna att ta hand om avfall i stora anläggningar. Enligt Sæverås (2001) finns det planer och skisser på ett tiotal förbränningsanläggningar som helt eller delvis förbränner avfall och avfallsbaserade bränslen vilket indikerar att man tror på att det finns lönsamhet och underlag för att expandera förbränningskapaciteten trots möjligheten att skicka avfall till Sverige. Här kan den kända svenska bristen på behandlingskapacitet spela roll (Rostad 2001). Vidare pågår också i Norge utvecklingen av små termiska förgasningsanläggningar för behandling av avfall. Dessa är inte beroende av mycket stora fjärrvärmenät. Ett exempel är Energos som byggt/har planer på att bygga sammanlagt 9 olika anläggningar. Dessa behandlar i storleksordningen 18–35 000 ton avfall och utvinner 25–90 GWh energi (Energos 2001).
SAMMANFATTNING
N Mottagningsavgifter till avfallsförbränning i Norge är drygt
dubbelt så höga som i Sverige på grund av främst en avgift på avfall till förbränning och ett lägre energiutnyttjande av avfallet.
Bilaga 3 SOU 2002:9
440
N Den norska regeringen vill innan 2010 minska mängderna avfall
som går till slutbehandling (deponering och förbränning utan energiutvinning) till högst 25 % av de genererade mängderna. 1998 gick 47 % av avfallet till slutbehandling.
N För att exporten av avfall till Sverige skall minska krävs att
behandlingskapaciteten byggs ut. De totala avfallsmängderna förväntas öka med 23 % fram till 2010. Ökad energiutvinning av avfall i Norge stöds av att elbehovet överstiger vad som kan produceras med vattenkraft. Det har gett ökat fokus på åtgärder som friställer elproduktionskapacitet (t.ex. konvertering från direktverkande el till fjärrvärme) och ökad användning av biobränsle (dit avfall räknas) för kraft- och värmeproduktion.
N På kort sikt (cirka 5 år) talar det mesta för oförändrad eller ökande
export eftersom utbyggnad av fjärrvärme är en relativt långsam process.
7. Det svenska perspektivet på import av avfall
Fysiska förutsättningar
En viktig förutsättning för att kunna hålla ned kostnaderna vid avfallsförbränning är att det finns avsättning för den utvunna energin. I detta avseende har Sverige en gynnsam position i jämförelse med Norge, Holland och Tyskland medan situationen i Danmark är likvärdig. Både i Sverige och Danmark är fjärrvärmen väl utbyggd vilket innebär stora marknader för den utvunna energin (jämför tabell 7.1).
Tabell 7.1 En jämförelse av fjärrvärmeförsäljning år 1999
Fjärrvärmeförsäljning
(MWh per person)
Sverige 5,1
Danmark 4,9 Norge 0,1 Tyskland 1,0 Holland 0,3 (Källor: Euroheat & Power 2001)
Bilaga 3
441
Detta speglar också väl hur mycket energi som nyttiggörs från avfallet vid traditionell avfallsförbränning, dvs. vid förbränning av Typ 3 avfall. De svenska avfallsförbränningsanläggningarna producerar mest fjärrvärme per förbränd mängd avfall i jämförelse med de andra fyra länderna (jämför tabell 7.2). Totalt nyttiggörs också störst mängd energi per ton förbränt avfall i Sverige.
Tabell 7.2 En jämförelse av mängder och energiutvinning vid förbränning av Typ 3 avfall. Siffrorna avser år 1999 för Sverige och
Holland och 1998 för övriga länder.
Mängd
förbränt (kton)
Mängd förbränt per capita (kg/pers, år)
Specifik värmeproduktion (MWh värme/ton förbränt)
Specifik ångproduktion (MWh ånga/ton förbränt)
Specifik elproduktion (MWh el/ton förbränt)
Specifik total energiutvinning (MWh värme+ånga+el/ ton förbränt)
Sverige 2 140 242 2,9 0,0 0,1 3,0
Danmark 2 740 517 1,8 0,0 0,3 2,1 Norge 437 102 1,6 0,0 0,1 1,7 Tyskland 12 298 151 0,4 0,5 0,2 1,1 Holland 4 800 306 0,2 0,0 0,7 0,8 (Källor: VVAV 2001, RVF 2000, IEA 2000, Miljøstyrelsen 2001, Juhler 2001 och Dehoust et al. 1999)
18
När det gäller Typ 1 och Typ 2 avfall kan man konstatera att i Sverige kommer en förhållandevis stor del av el- och värmeproduktionen från fastbränslepannor som förbränner biobränsle och torv (jämför tabell 7.3). Speciellt i värmesektorn finns det många biobränsleanläggningar som kan anpassas till inblandning av Typ 1 och
Typ 2 avfall.
18 De norska siffrorna gäller sammanlagt för de fem största förbränningsanläggningarna för blandat avfall (Typ 3). Förutom dessa finns det fanns det 1998 tre små kommunala anläggningar för blandat avfall och sju sjukhusförbränningsanläggningar vilka sammanlagt förbrände cirka 24 000 ton avfall (St.meld.nr.8 1999).
Bilaga 3 SOU 2002:9
442
Tabell 7.3 En jämförelse av andelen av el- och värmeproduktionen som kom från förbränning av biobränsle och torv. Observera att värme- och elproduktion från förbränning av Typ 3 avfall ej är inräknat. Siffrorna gäller för 1998
Andel av elproduktion i transformationssektorn 19
från fastbränslepannor som
förbränner biobränsle och
torv (%)
Andel av värmeproduktion i transformationssektorn från
fastbränslepannor som förbränner biobränsle och
torv (%)
Sverige 1,6 42,0
Danmark
1,1
8,6
Norge
0,2
1,6
Tyskland
0,0
0,1
Holland
0,1
0,0
(Källa: IEA 2000)
Styrmedel
Från det föregående avsnittet kan vi konstatera att Sverige i jämförelse med övriga länder gynnas av de fysiska förutsättningarna med avseende på förbränning av de olika avfallstyperna. Energiutnyttjandet från avfall är högt och det finns stora marknader där energin kan avsättas. Förutom detta så gynnas den svenska avfallsförbränningen av energi- och koldioxidskatterna som utgår på förbränning av fossila bränslen. Dessa skatter har drivit upp produktionskostnaderna för fjärrvärmeproduktion vilket innebär att värdet på värmen som framställs från avfallet har ökat. I jämförelse med de övriga fyra länderna kan man konstatera att energi- och koldioxidskatterna är lägre i Norge, Holland och Tyskland medan de är högre i Danmark. De skattemässiga förhållandena för kraftvärme i Danmark innebär dock att energi- och koldioxidskatterna har mindre effekt i Danmark än i Sverige (se vidare kapitel 5).
Vidare finns det i Sverige ingen skatt på avfallsförbränning medan en sådan existerar i Danmark, Norge och Holland (i
19 Transformationssektorn omfattar anläggningar där primära former av energi omvandlas till sekundära och vidare omvandling (t.ex. råolja till petroleumprodukter, eldningsolja till el). Anläggningar i hushåll (villor etc.) ingår ej (IEA 2000).
Bilaga 3
443
Holland är den emellertid ännu 0 kr/ton 20). Deponiskatterna är generellt högre i de övriga länderna förutom i Tyskland där det varken finns skatt på förbränning eller deponering (jämför tabell 7.4).
Tabell 7.4 En jämförelse av skatt på avfallsförbränning och deponering. För Norge varierar förbränningsskatten med energiutnyttjandet. För Holland gäller den högre deponiskatten avfall med en densitet lägre än 1,1 ton/m3 och den lägre för avfall med en densitet högre än 1,1 ton/m3.
Förbränningsskatt
(kr/ton)
Deponiskatt (kr/ton)
Sverige 0 250
Danmark 410 466 Norge 92–364 364 Tyskland 0 0 Holland 0 115 eller 596 (Källor: VROM 2001b, Jakobsen 2001 och Aronsen 2001)
Att deponiskatten är högre utomlands gynnar de svenska anläggningarna då kostnaderna deponering av restprodukter som återstår efter förbränning och slaggsortering blir förhållandevis lägre i Sverige.
Förbud mot deponering av olika delar av avfallet har redan införts i Danmark, Holland och Norge. I Danmark råder också i princip förbud mot förbränning av impregnerat trä och PVC. Dessa avfallsfraktioner skall deponeras tills vidare i speciella deponiceller så att materialet kan tas upp när det har utvecklats en lämplig materialåtervinningsprocess. Sverige ligger några år efter när det gäller införande av deponiförbud (se tabell 7.5) vilket har inneburit ett mindre tryck på utveckling av förädlade avfallsbränslen med god kvalitet. Enligt olika bränsleinköpare på svenska energiföretag ligger de svenska avfallsbränsleleverantörerna kvalitetsmässigt ännu en bit efter dito i framförallt Holland och Tyskland men även i Danmark.
20 Skatten har införts för att man enkelt skall kunna höja den. I dagsläget finns dock inga tecken på detta (Plugge 2001).
Bilaga 3 SOU 2002:9
444
Tabell 7.5 Införande av förbud mot deponering av brännbart och organiskt avfall
Brännbart avfall Organiskt avfall
Sverige 1 jan 2002 1 jan 2005
Danmark 1 jan 1997 - Norge - 1 jan 2001 Tyskland - 1 jan 2005 Holland 1 jan 1996 1 jan 1996
Mottagningsavgifter och marknadsaspekter
Det större energiutnyttjandet, det höga värdet på den utvunna energin och avsaknaden på skatt på avfallsförbränning är framförallt de faktorer som förklarar att mottagningsavgifterna till förbränning av Typ 3 avfall är betydligt lägre i Sverige än i de övriga fyra länderna (jämför tabell 7.6).
Tabell 7.6 En jämförelse av mottagningsavgifter till förbränning av
Typ 3 avfall.
Genomsnitt
(kr/ton)
Låg–Hög
(kr/ton)
Sverige 300 150–550
Danmark 720 500–1 500 Norge 900 800–1 000 Tyskland 1 280 600–3 300 Holland 830 660–1 220 (Källor: EUWID 2001, Reimann 2001, AOO 2001, VVAV 2001, Jakobsen 2001 och Sæverås 2001)
Trots de uppenbara skillnader som finns i mottagningsavgifter kommer Typ 3 avfall till Sverige i stort sett endast från Norge. En anledning är i dagsläget bristen på inhemsk kapacitet för behandling av avfall vilken innebär ett stort fokus på det avfall som uppstår i Sverige. Kopplat till detta ligger också att de svenska avfallsförbränningsanläggningarna traditionellt har byggts för att ta hand om en kommuns eller en regions avfall. Det har varit en naturlig del i den kommunala planeringen att tillgodose det lokala behovet av avfallsbehandling och inte bekymra sig varken om avfall som
Bilaga 3
445
uppstår i andra delar av landet eller utomlands. I takt med att renhållningsverk ombildats till kommunala och/eller regionala avfallsbolag så har också marknadsaspekter börjat uppmärksammas. Dessa kommunala/regionala avfallsbolag har lyft blicken från det lokala till det regionala planet. Emellertid är internationella avfallslösningar relativt främmande för de flesta ägare till avfallsförbränningsanläggningar. Dessutom finns problem med nedbrytning och hygienproblem vid de tidskrävande transporter som krävs från Holland och Tyskland.
För energibolagen är situationen annorlunda. Produktion av fjärrvärme och el är inte på samma sätt som avfallsbehandling något som kommunerna måste sörja för. Kommunala energiverk har omvandlats till energibolag som sedan helt eller delvis sålts ut till stora energiaktörer som Vattenfall, Sydkraft och Birka. Energibolagen är vana vid att arbeta på internationella marknader såsom bränslemarknaden och den avreglerade nordiska elmarknaden. Konkurrensen innebär fokusering på att pressa kostnader. Ett sätt att göra detta är att importera Typ 1 och Typ 2 avfall från andra länder där man får dessa avfallstyper gratis eller t.o.m. med negativt pris beroende på att den som säljer då undviker en stor alternativkostnad för avfallsförbränning eller deponering. Även inklusive transportkostnader pressar man ned sina bränslekostnader jämfört med de bränslealternativ som finns i Sverige.
8. Konsekvenser för svensk avfallsförbränning på kort och lång sikt
På kort sikt (fram till 2005/2006) – importen har relativt liten betydelse
1999 förbrändes cirka 2,1 miljoner ton Typ 3 avfall i de svenska avfallsförbränningsanläggningarna (RVF 2000). Importen av avfall på den gula och röda listan som hamnade hos avfallsförbränningsanläggningarna uppgick till cirka 42 000 ton. Detta innebär att cirka 2 % att det förbrända avfallet var av utländsk härkomst, företrädesvis från Norge. Cirka 158 000 ton avfall på den gula och röda listan kom till svenska värmeverk. När det gäller avfall på den gröna listan pekar en undersökning på i storleksordningen 600 000 ton (Westergård 2001). Merparten av detta har använts för energiutvinning i värmeverk. Baserat på detta skulle man kunna uppskatta
Bilaga 3 SOU 2002:9
446
att cirka 600–700 000 ton Typ 1 och Typ 2 avfall kom till svenska värmeverk. Antar man vidare att detta avfall i genomsnitt skulle ha ett effektivt värmevärde motsvarande skogsflis (cirka 3 MWh/ton), att anläggningarna som förbrände det hade en genomsnittlig verkningsgrad på 95 % och att endast fjärrvärme producerades så skulle importen utgöra i storleksordningen 3–4 % av den svenska fjärrvärmeproduktionen 1999. Vi kan därför konstatera att i dagsläget spelar de importerade avfallstyperna en liten roll både vad det gäller svensk avfallsförbränning och svensk fjärrvärmeproduktion.
Enligt vår bedömning kommer avfallsimporten på kort sikt spela en fortsatt marginell roll vad gäller svensk avfallsförbränning. En viktig orsak till detta är den stora fokuseringen på att finna behandlingskapacitet för att ta hand om det brännbara och organiska avfall i Sverige som inte får deponeras fr.o.m. 2002 respektive 2005. Kommunerna samarbetar i regionala bolag för att tillsammans bygga upp olika sorters behandlingskapacitet såsom förbränning, rötning och kompostering etc. i syfte att ersätta deponering som behandlingsmetod. Behandlingen av det svenska avfallet prioriteras framför att ta emot utländskt avfall eftersom de kommunala avfallsbolagen känner ett planeringsansvar för den inhemska avfallshanteringen. Att ta in och behandla ett utländskt Typ 3 avfall till en högre mottagningsavgift är därför inte intressant, priset har underordnad betydelse jämfört med ansvaret att se till att det finns tillräcklig behandlingskapacitet i regionen.
Däremot kommer energibolagen att fortsätta ta in Typ 1 och
Typ 2 avfall för fjärrvärmeproduktion om priset är det rätta. Efter-
som priset i dagsläget är klart konkurrenskraftigt kan man också tänka sig en viss ökning av användningen. Man kommer att fortsätta sina undersökningar huruvida man kan elda Typ 2 avfall, antingen ensamt eller tillsammans med konventionellt biobränsle, i vanliga fastbränslepannor och samtidigt uppfylla kraven i det nya avfallsförbränningsdirektivet som börjar gälla för existerande anläggningar 28 december 2005. En faktor som något skulle kunna dämpa energibolagens intresse för import är den svenska framställningen av avfallsbränslen. I dagsläget ligger de svenska avfallsbränsletillverkarna några år efter dito i Tyskland och Holland vad gäller kvalitet och pris på avfallsbränslena. Emellertid bedöms de svenska deponiförbuden, deponiskatten och bristen på behandlingskapacitet öka intresset för att framställa avfallsbränslen vilket torde innebära att de svenska avfallsbränsletillverkarna tar in på sina tyska och holländska konkurrenter.
Bilaga 3
447
Sammanfattningsvis bedömer vi att på kort sikt, fram till 2005/2006, kommer avfallsimporten ha liten betydelse både i det svenska avfallshanteringssystemet och i det svenska energisystemet. Dock bedömer vi att den fortlever så länge de principiella förutsättningarna kvarstår: högt energiutnyttjande av avfallet, högt värde på värmeproduktionen till följd av höga skatter på fossila bränslen, väl utbyggd fjärrvärme och ingen avfallsförbränningsskatt.
På lång sikt (från 2005/2006 och framåt) – ett antal faktorer spelar in
På lång sikt bedömer vi att ett antal faktorer kommer att ha betydelse för utvecklingen av avfallsimporten. Avsnittet är därför upplagt som en diskussion kring var och en av dessa faktorer.
Utveckling av avfallsmängder och brist på behandlingskapacitet
Avfallsmängdernas utveckling, både i Sverige och i avsändarländerna, kommer ha betydelse för importen av avfall. Inom EU är kommissionens mål att bryta sambandet mellan avfallsproduktion och ekonomisk tillväxt. Man vill, jämfört med år 2000, minska den mängd avfall som genereras med cirka 20 % fram till år 2010 och med cirka 50 % fram till år 2050 (COM 2001). För att få perspektiv på dessa mål kan nämnas att i Danmark har avfallmängderna förutspåtts öka från 12,3 miljoner ton år 2000 till cirka 13 miljoner ton år 2008 (Miljøstyrelsen 1997) och i Holland förväntas de totala avfallsmängderna åtminstone öka från 55 miljoner ton år 1998 till 64 miljoner år 2012 (VROM 2001a). I Norge, som står utanför EU, är målet att de genererade mängderna avfall skall öka i mindre omfattning än den ekonomiska tillväxten. Fram till 2010 förväntas avfallsmängderna totalt ökas med 23 % (SSB 2000).
Utvecklingen av avfallsmängder styr hur behandlingskapaciteten för avfall utvecklas. Inom EU är målet generellt att minska mängderna avfall som går till deponering och förbränning utan energiutvinning. T.ex. innebär deponidirektivet från 1999 att mängden kommunalt bionedbrytbart avfall som deponeras skall till år 2016 minska till 35 % av nivån 1995 (EU 1999). Sålunda pågår i hela EU en omställningsprocess där behandling av avfall flyttas från deponering till andra behandlingssätt. Av de undersökta avsändar-
Bilaga 3 SOU 2002:9
448
länderna är det framförallt i Holland och Tyskland som denna omställning genererar stora brister i behandlingskapacitet. I Tyskland börjar deponiförbudet för organiskt avfall gälla från 2005 och det förväntas generera en brist på behandlingskapacitet i storleksordningen 3–4 miljoner ton (Dohmann et al. 2000). I Holland råder idag en behandlingsbrist på 3 miljoner ton brännbart avfall och den bedöms öka till cirka 4 miljoner ton år 2012 (AOO 2001b) om ingen utbyggnad av förbränningen sker.
Det är inte trivialt att i dagsläget förutsäga hur dessa länder kommer att agera för att minska bristen på behandlingskapacitet. Klart är dock att ökande avfallsmängder kommer att innebära ett ökat tryck på att finna behandlingsformer som innebär att deponering och förbränning utan energiutvinning undviks. Därmed ökar också incitamenten för export av avfallet till Sverige. Avfallsökning och kapacitetsbrist kan också förutses i Sverige vilket skulle kunna bromsa möjligheterna till avfallsimport till Sverige. Ökande avfallsmängder och begränsad behandlingskapacitet både i Sverige och omvärlden ger en stimulans till utbyggnad av avfallsförbränning i Sverige.
Inblandning av avfallsbränslen i konventionella fastbränslepannor
Kopplat till problematiken på brist på behandlingsbrist är hur mycket av kapaciteten i konventionella fastbränslepannor och cementindustrier som kan tas i anspråk för att förbränna avfallsbränslen. Lokala myndigheters tolkning av avfallsförbränningsdirektivet (som börjar gälla för existerande anläggningar från 28 december 2005) kommer att avgöra vilka typer av avfall som måste förbrännas i konventionella avfallsförbränningsanläggningar och vilka typer som kan förbrännas i anpassade/ombyggda fastbränslepannor och cementindustrier. Omfattningen av ombyggnader av fastbränslepannor kommer också avgöras av de lokala myndigheterna. Ur kostnadssynpunkt är detta viktigt. Om svenska energibolag med relativt få nödvändiga ombyggnader kan anpassa sina fastbränslepannor till att uppfylla direktivets och de lokala myndigheternas krav så öppnas möjligheten att betydligt fler kommer att importera Typ 1 och Typ 2 avfall. Samtidigt kan importen motverkas av hur utvecklingen av inblandning av avfallsbränslen sker i avsändarländerna. I tabell 7.3 konstaterade vi förvisso att dessa länder i jämförelse med Sverige har få fastbränsle-
Bilaga 3
449
pannor som förbränner biobränsle och torv. Men som framgår av tabell 8.1 är situationen annorlunda när man tittar på kolpannor.
Tabell 8.1 En jämförelse av andelen av el- och värmeproduktionen som kom från förbränning av kol. Siffrorna gäller för 1998
Andel av elproduktion i transformationssektorn 21
från fastbränslepannor
som förbränner kol (%)
Andel av värmeproduktion
i transformationssektorn från fastbränslepannor som
förbränner kol (%)
Sverige
1,3
4,9
Danmark 57,6 40,4 Norge 0,0 6,8 Tyskland 52,6 47,4 Holland 26,5 8,9 (Källa: IEA 2000)
Framförallt är det i Holland och Tyskland, där också de största avfallsmängderna finns, som inblandning av avfallsbränslen diskuteras. Beroende på hur de tyska och holländska myndigheterna gör sina tolkningar av direktivet kommer kostnaderna för att anpassa kolpannorna för inblandning av avfallsbränslen att variera vilket påverkar möjligheterna för vilket pris de kan erbjuda för ett avfallsbränsle. Detta kommer att ha betydelse för drivkrafterna att exportera detta avfall till Sverige. Förutom kolpannorna erbjuder också cementindustrierna möjlighet till inblandning av avfallsbränslen. Likaså här kommer det att bli viktigt hur de lokala myndigheterna tolkar direktivet och hur omfattande ombyggnaderna blir för att avfallsbränslena skall kunna användas vid cementframställningen.
Kommunernas roll i framtidens avfallshantering
I dagsläget är det få av de kommunägda avfallsbolagen som är intresserade av import av avfall. Fokuset är lagt på det inhemska avfallet i syfte att motverka den inhemska behandlingsbristen på avfall. Samtidigt har de flesta energibolag ett internationellt
21 Transformationssektorn omfattar anläggningar där primära former av energi omvandlas till sekundära och vidare omvandling (t.ex. råolja till petroleumprodukter, eldningsolja till el). Anläggningar i hushåll (villor etc.) ingår ej (IEA 2000).
Bilaga 3 SOU 2002:9
450
perspektiv både på grund av de internationella bränslemarknaderna och avregleringen av elmarknaden. En faktor som skulle öka drivkraften för import av avfall är om de kommunägda avfallsbolagen utvecklas i samma riktning som energibolagen, dvs. mot en ökad marknadsorientering. Detta skulle t.ex. kunna ske genom att de säljs ut och övergår i privat ägande. I flera fall ägs ju redan avfallsförbränningen av nationella energibolag (t.ex. har Vattenfall köpt Uppsala Energi och Sydkraft har tillsammans med SITA köpt SAKAB) vilket skulle kunna leda till större marknadsorientering och mindre lokala/regionala hänsyn. RVF’s utvecklingskommitté har nyligen utfört ett scenarioprojekt om kommunernas roll i framtidens avfallshantering. I detta ställs fyra scenarier upp för kommunernas roll år 2010 där kommunernas roll varieras beroende på om den övergripande samhällssynen är marknads- eller regleringsorientering och på om den roll som kommunerna tilldelas av staten är endast tillsyn eller totalansvar. I ett av dessa scenarier omtalas en tydlig marknadsorientering av hela avfallshanteringen:
Kommunernas roll inskränker sig till ett renodlat tillsynsansvar analogt med det som gällde för tillsynen av livsmedel kring sekelskiftet 22. --- Det har även skett en omfattande branschglidning där t.ex. energibolag gett sig in på avfallsområdet i syfte att säkerställa energiråvaror till sina energianläggningar --- (RVF 2001).
Det är svårt att i dagsläget bedöma i vilken riktning kommunerna kommer att gå. De fyra scenarierna i studien målar upp ytterligheter och i dagens svenska avfallshantering går det att känna igen delar från alla scenarierna. Emellertid, om kommunerna går mot den roll som målas upp ovan så är det vår bedömning att det klart ökar incitamenten för import av avfall. Privata aktörer, som styrs av pris och kostnader, kommer då i större grad än idag svara för avfallshanteringen och dessa kommer att ha större öppenhet för internationella lösningar.
Reduktion av emissioner av växthusgaser
EU har agerat på flera områden för att minska emissionerna av växthusgaser. Nyligen kom man överens med resten av världen (exklusive USA) om att genomföra det s.k. Kyotoprotokollet som innebär att EU totalt måste minska sina emissioner med 8 % till
22 1999/2000
Bilaga 3
451
åren 2008–2012 jämfört med basåret 1990 (för nuvarande status på emissionsreduktioner, se tabell 8.2). Vidare är målet i det kommande EU-direktivet 23 för främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el att öka andelen el från förnybara energikällor från 13,9 % till 22 % totalt i EU-länderna under perioden 1997–2010 (EU 2000). I tabell 8.3 kan konstateras att Danmark, Tyskland och Holland genom detta fått vägledande (men icke bindande) mål som innebär en kraftig ökning av användningen av förnybara energikällor.
Tabell 8.2 Nuvarande status och mål för förändring av emissioner av växthusgaser jämfört med basåret 1990
Förändring av emissioner
1990–1999
Mål för förändring
2008–2012
Sverige
1,5 %
4,0 %
Danmark
4,0 %
-21,0 %
Tyskland
-18,7 %
-21,0 %
Holland
6,1 %
-6,0 %
(Källa: Climate Change 2001)
Tabell 8.3 Andel av elproduktionen som kom från förnybara energikällor 1997 och vägledande mål för 2010
1997 Mål för 2010
Sverige 49,1 % 60,0 %
Danmark 8,7 % 29,0 % Tyskland 4,5 % 12,5 % Holland 3,5 % 9,0 % (Källa: EU 2000)
I direktivet får den bionedbrytbara delen av hushålls- och industriavfall räknas som ett förnybart energislag. Samtidigt poängteras att förbränning av oseparerat avfall (Typ 3) inte skall stödjas av detta direktiv om det underminerar avfallshierarkin (EP 2001) 24. Som detta är formulerat är det troligt att olika tolkningar kommer att
23 Europaparlamentet, Rådet och Kommissionen har nu kommit överens om direktivet. Nu saknas endast ett formellt beslut i frågan vilket väntas komma i september (Axelsson 2001b). 24 T.ex. kan materialåtervinning ge större reduktioner av emissioner av växthusgaser genom sluppna emissioner vid produktion av en vara från jungfruliga material. Ett viktigt krav är att det finns en avsättning för den materialåtervunna produkten.
Bilaga 3 SOU 2002:9
452
göras av vilken sorts avfallsförbränning som stöds av direktivet. Klart torde emellertid vara att utsorterade och förädlade avfallsbränslen (Typ 1 och Typ 2 avfall) bör stödas av direktivet så när som på den eventuella andelen av avfall med fossilt ursprung. Därför innebär både Kyotoavtalet och direktivet ökade incitament för att avsändarländerna själva skall ta hand om sitt avfallsbränsle. Förvisso innebär Kyotoavtalet och direktivet samtidigt ytterligare incitament för förnybara energikällor i Sverige vilket skulle stimulera avfallsimporten. Vår bedömning är dock att troligen överväger tendensen till minskad export till Sverige. Det föregår diskussioner och undersökningar av handel med utsläppsrättigheter och certifikathandel som olika sätt att stödja de förnybara energikällorna. En annan möjlig väg i Holland och Tyskland skulle vara höjda energi- och koldioxidskatter på fossila bränslen. Om dessa höjdes till samma nivå som i Sverige skulle värdet på att producera el och fjärrvärme från avfall öka. En följd av detta skulle vara större energiintäkter för förbränningsanläggningarna och därmed lägre mottagningsavgifter. Fortfarande kvarstår dock skillnaden i fjärrvärmens utbredning vilket begränsar energiutnyttjandet i Tyskland och Holland.
Dyrare avfallsbehandling i Sverige
En skatt på förbränning av avfall i Sverige kommer möjligen att ha en dämpande effekt på drivkrafterna för import av avfall till Sverige. Förbränningsskatten driver upp mottagningsavgifterna och minskar därmed skillnaden gentemot mottagningsavgifterna i avsändarländerna. Så som förbränningsskatterna är konstruerade i Danmark, Norge och Holland så är det emellertid endast förbränning av Typ 3 avfall som drabbas av skatten. Om samma konstruktion väljs i Sverige så innebär det ingen skillnad för importen av Typ 1 och Typ 2 avfall.
Vidare kan sägas att hittills har de låga deponiavgifterna i Sverige varit en viktig orsak till låg betalningsvilja för förbränningslösningar. Pga. deponiförbud, skatt på deponering och ökade krav på deponierna vad gäller tätning etc. kommer deponering att bli dyrare trots ev. dispenser. Detta kan därmed öka betalningsviljan hos de svenska avfallslämnarna och därmed motverka importen av avfall.
Bilaga 3
453
Sammanfattningsvis kan man konstatera att avfallsområdet generellt är genomreglerat vilket innebär att politiska beslut i hög grad avgör vad som skall ske. Det är därför svårt att på lång sikt förutse vad som kommer hända. Jämfört med Holland, Tyskland och
Norge kan man på 10–20 års sikt slå fast att de grundläggande fysiska fördelarna för avfallsförbränning i Sverige kommer att bestå: ett väl utbyggt fjärrvärmenät innebär ett högt energiutnyttjande av avfallet. Skatter, förbud, handel med utsläppsrättigheter, certifikathandel och marknads- eller regleringsorientering av avfallshanteringen bestäms på den politiska arenan och kommer att ha stor inverkan på drivkrafterna för import av avfall till Sverige och dess konsekvenser för svensk avfallsförbränning.
9. Referenser
AOO (Afval Overleg Orgaan), Ten Year Waste Management Programme 1995–2005, Summary, AOO 96–09, Afval Overleg Orgaan, Utrecht, 1996
AOO, Gemeentelijke afvalstoffenheffingen in 2001, AOO 2001–03, Afval Overleg Orgaan, Utrecht, 2001c
Borgström, G., Värmeforsk och avfall, Värmeforsk/Sycon seminarium ”Biobränsle blir avfall” 10 maj, Malmö, 2001
COM, The Sixth Environment Action Programme, Proposal for a decision of the European Parliament and of the Council, 2001/0029 (COD), Commission of the Europeand Communities, Brussels, 2001
Dehoust, G., Weinem, P., Fritsche, U. and Wollny, V., Plastic
Packaging Waste – Comparison of Feedstock Recycling and Energy Recovery in Germany – short version, Institut für Angewandte
Ökologie, Darmstadt/Essen, 1999
DEPA (Danish Environmental Protection Agency), Waste 21Waste
Management Plan 1998–2004, Danish Environmental Protection
Agency, 1999
Bilaga 3 SOU 2002:9
454
DFF (Dansk Fjernvarmeværkers Forening), Statistik 1999/2000. 41
Årgang, Dansk Fjernvarmeværkers Forening, Kolding, 2000
Dijkgraaf, E., Aalbers, R.F.T. and Varkevisser, M., Afvalprijzen zonder grens, Studies in Economic Policy 4, OCFEB (Onderzoek Centrum voor Financieel Economisch Beleid), Rotterdam, 2001
Dohmann, M., Coburg, R. och Köster, S., Nachhaltige Abfallpolitik:
Handlungsszenario für die Abfall(mit)verbrennung, Aachen, 2000
Energistyrelsen, Energi 21. Regeringens energihandlingsplan 1996, Miljø- och Energiministeriet, Danmark, 1996
EP (European Parliament), Amendment 11 on Council common position 2000/0116(COD), Session document, A5–0227/ 11, Brussels, 28 June, 2001
EU, Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall, Europeiska gemenskapernas officiella tidning, 1999
EU, Common position adopted by the Council with a view to the adoption of Directive of the European Parliament and of the Council on the promotion of electricity produced from renewable energy sources in the internal electricity market, DG C III, Interinstitutional File: 2000/0116, Brussels, 2000
Euroheat & Power, District Heat in Europe. 1999 Survey, Euroheat & Power, unichal, Bruxelles, 1999
Euroheat & Power, District Heat in Europe. Country by Country – 2001 Survey, Euroheat & Power, unichal, Bruxelles, 2001
EUWID (Europäischer Wirtschaftsdienst), Entsorgungsmarkt für
Siedlungsabfälle, Recycling und Entsorgung Nr. 15, Gernsbach, 2001
IEA (International Energy Agency), Energy Statistics of OECD countries 1997–1998, International Energy Agency, 2000
Bilaga 3
455
Lundeberg, S. och Wiqvist, W., Tysk avfallshantering inte längre i täten. Erfarenheter från RVFs studieresa, RVF Utveckling Rapport 00:4, RVF Service AB, Malmö, 2000
Miljøstyrelsen, Affaldsmængder til forbrænding år 2000, Orientering fra Miljøstyrelsen nr 17, Miljø- och Energiministeriet, Danmark, 1997
Miljøstyrelsen, Waste Statistics 1999, Orientering fra Miljøstyrelsen nr 4, Miljø- och Energiministeriet, Danmark, 2001
Naturvårdsverket, Regeringsuppdrag – Kartläggning av hur kommunerna planerar att omhänderta sitt avfall, Naturvårdsverket, Stockholm, 2000
Njurell, R. och Gyllenhammar, M., Upparbetning av returbränslen – förutsättningar, kvalité, teknik och kostnader, Värmeforsk rapport nr 701, Värmeforsk Service AB, Stockholm, 2000
Norsas (Norsk kompetanssesenter for avfall og gjenvinning),
Avfall 2000. Fraksjoner, mengder, rammebetingelser og aktører,
Norsas, Oslo, 2000
Novem (Nederlandse onderneming voor energie en milieu),
Marsroutes voor elektriciteit- en varmteopwekking uit afval en biomassa, Hoofdrapport 2EWAB00.20, Novem, Den Haag, 2000
Reimann, D. O., Zukunft der kommunalen Müllverbrennung, Vortrag bei der 2. Fresenius-Fachtagung WASTE-TO-ENERGY am 21./22. März, Darmstadt, 2001
RVF, Svensk Avfallshantering 1999, RVF Service AB, Malmö, 1999
RVF, Svensk Avfallshantering 2000, RVF Service AB, Malmö, 2000
RVF, Scenariostudier om kommunernas roll i framtidens avfallshantering, RVF Utveckling, Rapport 01:04, RVF Service AB, Malmö, 2001
SSB (Statistisk Sentralbyrå), Naturressurser og miljø 2000, Statistiske analyser SA 34, SSB, Norge, 2000
Bilaga 3 SOU 2002:9
456
St.meld.nr.8, Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, Den kongelige miljøverndepartement, Oslo, 1999
St.meld.nr.24, Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand, Den kongelige miljøverndepartement, Oslo, 2001
VROM (Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment), VOOR-ONTWERP VAN HET BELEIDSKADER van het
Landelijk Afvalbeheersplan (LAP), VO-BK-LAP/180601,
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Directoraat Generaal Milieubeheer, Den Haag, 18 juni, 2001a
Westergård, B., Införsel och import av avfall till Sverige enligt grön avfallslista, Rapport till Naturvårdsverket, Bengt Westergård Miljökonsult AB, 15 augusti, 2001
Åström, J., Vad är biobränsle och vad är avfall enligt EU? Konsekvenser av avfallslagstiftningen, Värmeforsk/Sycon seminarium ”Biobränsle blir avfall” 10 maj, Malmö, 2001
Personlig kommunikation
Aronsen, H., Statens forurensningstilsyn, e-post: hanne.aronsen@sft.no, 2001-07-25
Axelsson, P., Näringsdepartementet, e-post: pernilla.axelsson@industry.ministry.se, 2001-06-06, 2001-08-08
Carlsson, I., Tekniska Verken i Linköping, tel: 013–20 82 11, 2001-05-23
Giegrich, J., IFEU (Institut für Energie- und Umweltforschung) Heidelberg, e-post: juergen.giegrich@ifeu.de, 2001-06-12
Gyllenhammar, M., S.E.P. Scandinavian Energy Project AB, e-post: marianne.gyllenhammar@sep.se, 2001-05-29
Bilaga 3
457
Jakobsen, N., Reno-Sam (Foreningen af fællekommunale affaldsselskaber i Danmark), e-post: nete.jakobsen@renosam.dk, 2001-06-13, 2001-06-15
Juhler, H., Norsk Fjernvarmeforening, e-post: Heidi.Juhler@ebl.no, 2001-07-30
Lauritsen, A., Reno-Sam, e-post: anders.lauritsen@renosam.dk, 2001-07-31
Lundeberg, S., Naturvårdsverket, e-post: Simon.Lundeberg@environ.se, 2001-10-04
Plugge, J., AOO (Avfal Overleg Orgaan), e-post: informatiepuntafval@aoo.nl, 2001-07-19, 2001-08-31
Rosendal, R., Miljøbutikken, Miljø- og Energiministeriets Information, e-post: BUTIK@MEM.DK, 2001-07-31
Rostad, O., Ministry of Environment, Department of Pollution Control, e-post: Olav.Rostad@md.dep.no, 2001-07-13
Sæverås, S., Norsas (Norsk kompetansesenter for avfall og gjenvinning), tel: + 47 21 00 94 83, 2001-06-12
Svensson, K-O., EFO (inköpscentral för import av avfallsbränslen åt 12 energibolag i Mellansverige), tel: 08 - 24 90 50, 2001-06-18
Unger, T., Avdelningen för Energisystemteknik, Chalmers tekniska högskola, 2001-08-10
Winkler, N., Videncenter for Affald, Naw@affaldsinfo.dk, 2001-08-01
Information från Internet
AOO, National Waste Management Plan Quire, nr 2 (June 2000), Hämtad 2001-07-19a från World Wide Web, http://www.aoo.nl/
Bilaga 3 SOU 2002:9
458
AOO, National Waste Management Plan Quire, nr 4 (December 2000), Hämtad 2001-07-19b från World Wide Web, http://www.aoo.nl/
Climate Change, Greenhouse Gas Emissions in the Community, Hämtad 2001-08-08 från World Wide Web, http://www.europa.eu.int/comm/environment/climat/gge_press.ht m
Eco-Tax Database, Database on environmental taxes in the European
Union Member States, plus Norway and Switzerland. Hämtad 2001-06-19 från World Wide Web, http://europa.eu.int/comm/environment/enveco/env_database/dat abase.htm
Energistyrelsen, Energistatistik 1999. Hämtad 2001-07-30 från World Wide Web, http://www.ens.dk/statistik/99_detal/index.htm
Energos, Energos forbrenningsovn, Hämtad 2001-07-25 från World Wide Web, http://www.energos.com/index1.asp
FVF (Fjärrvärmeföreningen), Fjärrvärme- och kraftvärmeverksamheten i sammandrag, Hämtad 2001-07-25 från World Wide Web, http://www.fvf.se/fjarrvarme/FvoKv_i_sammdrag.html
SSB (Statistisk Sentralbyrå), Fjernvarmestatistikk, 1999. Økt produksjon av fjernvarme, Hämtad 2001-07-25 från World Wide Web, http://www.ssb.no/emner/10/08/10/fjernvarme/
VROM (Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment), The Netherlands’ Enviromental Tax on Waste. Questions and
Answers, Hämtad 2001-07-18b från World Wide Web, http://www.minvrom.nl/minvrom/
VVAV (Vereniging van Afvalverwerkers), Afval in cijfers, Hämtad 2001-07-18 från World Wide Web, http://www.vvav.nl/afval/index.html
Bilaga 3
459
Bilaga A
INFÖRSEL OCH IMPORT AV AVFALL TILL SVERIGE ENLIGT GRÖN AVFALLSLISTA
Bilaga 3 SOU 2002:9
460
INFÖRSEL OCH IMPORT AV AVFALL TILL SVERIGE ENLIGT GRÖN AVFALLSLISTA
Rapport till Naturvårdsverket 15 augusti 2001
Bengt Westergård Miljökonsult AB
Sammanfattning
Följande mängder av avfall enligt grön avfallslista har förts in från EU eller importerats från andra länder. Uppgifterna gäller för år 2000 och har avrundats med tanke på att en viss osäkerhet finns eftersom tillgänglig statistik av naturliga skäl inte omfattar alla företag. Nedanstående mängduppgifter kan därför vara något större än de angivna med undantag för införsel av returpapper för materialåtervinning som kan anses vara korrekta. Stora avvikelser bör dock inte förekomma.
INFÖRSEL OCH IMPORT AV GRÖNT AVFALL 2001
RETURPAPPER, RETURFIBRER
Införsel Materialåtervinning Energiutvinning Deponering 600 000 ton 430 000 ton 100 000 ton 70 000 ton
Utförsel av returpapper uppgick till 200 000 ton.
METALLER (SKROT)
Införsel Materialåtervinning Energiutvinning Deponering 550 000 ton Ca 550 000 ton - Mindre mängd
Utförsel av metaller (skrot) uppgick till ca 400 000 ton.
OBEHANDLAT TRÄ ,KORK, FRUKTKÄRNOR etc.
Införsel Materialåtervinning Energiutvinning Deponering 450 000 ton - Ca 450 000 ton Ca 5 000 ton aska
Utförsel av obehandlat avfallsträ etc. lär inte förekomma.
Bilaga 3
461
PLAST
Införsel Materialåtervinning Energiutvinning Deponering 20 000 ton - Ca 20 000 ton Ca 1 000 ton aska
Utförsel av returplast, främst hårdplast, uppgår till 60 000 ton.
GUMMI
Införsel Materialåtervinning Energiutvinning Deponering 45 000 ton - Ca 30 000 ton Ca 3 000 ton aska
Utförsel av gummi förekommer inte.
Vid förbränning av trä, papper, plast och gummi har mängden aska beräknats på askinnehållet varför totala mängden aska är högre då även svavel och klor avskiljs med kalk. Totala mängden som deponeras är därför 50 till 100 % större.
Totalt har mer än 1,6 miljoner ton avfall enligt gröna avfallslistan förts in i landet, varvid ca 60 % har materialåtervunnits och resterande har energiutvunnits. Vad gäller energiutvinning har ca 0,5 miljoner ton importerats enbart i detta syfte och största delen omfattar icke förorenat (obehandlat) trä. Ytterligare 0,1 miljoner ton har använts som bränsle och som är returfibrer (returpapper) som av kvalitetsskäl har måst kasseras. Införsel av plast och gummi uppgår till ca 65 000 ton, dvs. ca 4 % av totala införseln av grönt avfall och används i avfallseldade anläggningar i effekthöjande syfte och i cementugnar. Plast och gummi har ersatt eldningsolja och kol som bränsle.
Utredningens omfattning
Följande avfallskategorier enligt EU:s gröna avfallslista har bedömts vara av det största intresset att inventera, nämligen: GA. Avfall av metall och metallegeringar i icke spridbar form
GB. Annat metallhaltigt avfall från smältning och förädling av metaller
Bilaga 3 SOU 2002:9
462
GC. Annat metallhaltigt avfall
GH. Plastavfall i fast form
GI. Avfall av papper, kartong och pappersprodukter
GK. Gummiavfall
GL. Obehandlat avfall av kork och trä.
Avfallskategorier som inte omfattas av utredningen är GD. Avfall från gruvdrift i icke spridbar form
GE. Glasavfall i icke spridbar form
GG. Annat avfall med främst oorganiska beståndsdelar vilka kan innehålla metall och organiska material
GJ. Textilavfall
GM. Avfall från livsmedels industrier
GN. Avfall från garvning och skinnberedning samt läderanvändning
GO. Annat avfall med främst organiska beståndsdelar som kan innehålla metaller och organiska material
Beträffande avfall från livsmedelsindustrier (GM) har såväl livsmedelsverket som jordbruksverket ingen kännedom om att införsel sker och om så sker är det i en liten omfattning.
Följande företag, myndigheter och branschföreningar har kontaktats för denna utredning: EFO AB Fjärrvärmeföreningen Jernkontoret Livsmedelsverket Länsstyrelsen, Gotland Länsstyrelsen, Stockholm Metallvärden AB
Bilaga 3
463
Plastkretsen AB Renhållningsverks-Föreningen Returplast AS, Norge Sveriges Skogsindustrier Söderenergi AB Återvinningsindustrierna AB
Införsel och import av grönt avfall jämfört med den svenska återvinningen
Den svenska materialåtervinningen är omfattande speciellt inom tillverkningsindustrin, där produktionsspill tas till vara i allt större omfattning. Samtidigt finns ekonomiska fördelar att ta hand om använt material svenskt såväl som utländskt och det gäller främst järn- och stålindustrin och skogsindustrin. Den svenska koldioxidskatten har också medfört att skogsavfall i olika former har kommit till stor användning. Återvinning av tidningspapper, plaster, gummiprodukter etc. i hela Europa har också medfört ett överskott av dessa produkter eftersom utbyggnadstakten på återvunnet material inte är i fas med tillgången. Kostnaden för avfallslämnaren att ta hand om avfall i Europa ligger på nivån 2 000 kr per ton jämfört med halva priset i Sverige. Europeiska avfallsbolag har därför ett ekonomiskt utrymme att kunna förädla och transportera avfall till Sverige. Främst märks detta på energisidan där brännbart material enligt gröna och gula listan i allt större utsträckning finner avsättning i Sverige. De svenska energianläggningarna kan också betala ett högre pris generellt sett eftersom energiutnyttjningen i Sverige är 90 % jämfört med 25–35 % i flertalet länder i Europa. Införsel av brännbart material enligt gröna listan uppgår till drygt 500 000 ton bestående av obehandlat trä till 90 % och resterande av gummi och plast. Det är främst koleldade anläggningar som valt att ersätta kolet med högvärdiga bränslen från energisynpunkt för att kunna få ut motsvarande effekter ur sina anläggningar. Jämfört med kol har plasten 25 % högre värmevärde, gummi samma värmevärde och träpellets ca 40 % lägre värmevärde.
I nedanstående tabell redovisas uppgifter om införsel och utförsel av avfall enligt den gröna avfallslistan och den inhemska återvinningen.
Bilaga 3 SOU 2002:9
464
AVFALLSSLAG INHEMSK ÅTERVINNING
INFÖRSEL
IMPORT
UTFÖRSEL
EXPORT
METALLER 2 300 000 ton 550 000 ton 450 000 ton RETURPAPPER 960 000 ton 600 000 ton 200 000 ton OBEHANDLAT TRÄ
1/ 450 000 ton
-
PLAST 50 000 ton 20 000 ton 60 000 ton GUMMI 60 000 ton 45 000 ton -
1/ Den inhemska återvinningen av skogens biprodukter (bark, sågspån etc.) är omfattande. Tillgänglig statistik skiljer dock inte alltid mellan ren skogsflis eller energiskog och avfallsprodukterna.
Införseln av grönt avfall till Sverige uppgår till 1,65 miljoner ton per år. Siffrorna gäller för år 2000 och är troligtvis i underkant. Stora avvikelser bör dock inte förekomma. Tendensen är en ökad införsel och import speciellt avseende energisidan. Det finns anläggningar som eldar torv och kol som utan kostsamma ombyggnader kan övergå till olika fasta avfallsbränslen enligt såväl gröna som gula avfallslistan.
Förbränning av gröna avfallsbränslen ger upphov till en restprodukt i form av aska och rökgasreningsprodukt eftersom flertalet anläggningar också avskiljer svavel och klor i rökgaserna.
Obehandlat trä innehåller ungefär 1 % aska, plast ca 5 % och gummi ca 7 % aska. Detta ger en deponirest på respektive 5 000 ton, 1 000 ton och 3 000 ton enbart vad gäller askinnehållet. Totalt med rökasreningsprodukter torde den totala deponerade mängden vara ca 50 % större.
Slutsatser
Med samma skatter och samma kostnader för att ta emot avfall torde europeiskt förädlat avfallsbränsle få en större marknad i Sverige framöver. Svenska avfallsbolag kan inte konkurrera med dagens prissättning på behandlingskostnaden. En införsel av olika avfallsbränslen har hittills inneburit en motsvarande minskning av olja och kol och framöver även torv som prismässigt inte kan konkurrera med förädlade avfallsbränslen från Europa.
Svenska avfallsbränslen finner fortsättningsvis sin avsättning i svenska avfallseldade anläggningar precis som i dagsläget medan
Bilaga 3
465
förädlade europeiska avfallsbränslen finner avsättning i svenska energianläggningar.
Införsel av returpapper och metallskrot torde ligga på samma nivåer under de närmaste åren framöver. Intresset för metallskrot har dock ökat internationellt vilket kan påverka handeln på sikt om de högre priserna kvarstår.