Dir. 2012:59

Ersättning vid vissa särskilda fall

Kommittédirektiv

Ersättning vid vissa särskilda fall

av rådighetsinskränkningar

Beslut vid regeringssammanträde den 31 maj 2012

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över den lagstiftning som möjliggör

inskränkningar i användningen av mark eller byggnader (rådig-

hetsinskränkningar) av hälso-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.

Syftet är att identifiera de fall där ersättning bör ges, trots att in-

gripandet skett av dessa skäl. Utredaren ska vidare överväga hur

ersättningen närmare ska bestämmas i de fall där en rätt till

ersättning bör finnas. Utredaren ska föreslå de författningsänd-

ringar som anses nödvändiga för att i lag ange vad som ska

gälla i fråga om ersättning i de fallen.

Bakgrunden till uppdraget är 2011 års ändring i regerings-

formens regler om egendomsskydd. Ändringen innebar bl.a. att

det i grundlag klargörs att vid sådana inskränkningar i använd-

ningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljö-

skydds- eller säkerhetsskäl gäller i fråga om ersättning vad som

följer av lag.

Utredaren ska ha som utgångspunkt att de principer för er-

sättning som gäller i dag bör gälla även i fortsättningen. De fall

där ersättning ska ges bör så långt möjligt och lämpligt komma

till uttryck på ett enhetligt sätt i lagstiftningen. Som utgångs-

punkt för sådana fall där ersättning bör kunna komma i fråga

ska gälla att den enskilde ska vara utan skuld till att ingripandet

sker. En ytterligare förutsättning är att det vid en avvägning

mellan allmänna och enskilda intressen ska framstå som orim-

ligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda

som ingreppet orsakar.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 augusti 2013.

Dir.

2012:59

2

Egendomsskyddet

Regeringsformen

Regeringsformen har under åren varit föremål för ett antal änd-

ringar varigenom egendomsskyddet successivt har kommit att

förstärkas. Fram till den 1 januari 2011 reglerades egendoms-

skyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen. Bestämmelsen tillförsäk-

rade ett skydd vid två typer av ingrepp i äganderätten, dels så-

dana fall där en enskild tvingas avstå egendom genom expro-

priation eller annat sådant förfogande, dels sådana fall där det

allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på

vissa sätt, s.k. rådighetsinskränkningar.

Enligt 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen garantera-

des den som var föremål för ingreppen ersättning för förlusten.

Vid rådighetsinskränkningar inskränktes emellertid denna rätt

till fall där pågående markanvändning inom berörd del av fast-

igheten avsevärt försvårades eller skada uppkom som var bety-

dande i förhållande till värdet på den aktuella delen av fastig-

heten.

Den 1 juli 2004 beslutade regeringen direktiv till en parla-

mentariskt sammansatt kommitté med uppgift att göra en sam-

lad översyn av regeringsformen (dir. 2004:96). Utredningen,

som antog namnet Grundlagsutredningen, överlämnade i dec-

ember 2008 sitt betänkande, En reformerad grundlag (SOU

2008:125), till regeringen. Efter remissbehandling överlämnade

regeringen i december 2009 propositionen En reformerad grund-

lag (prop. 2009/10:80) till riksdagen.

I propositionen föreslogs bl.a. att bestämmelsen om egen-

domsskyddet skulle ändras så att huvudprincipen om full ersätt-

ning vid expropriation och annat sådant förfogande tydliggjor-

des samt att ett tillägg skulle införas med innebörden att det

som följer av lag gäller i fråga om rätt till ersättning vid rådig-

hetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds-

eller säkerhetsskäl. Regeringen ansåg vidare att en särskild ut-

redare borde ges i uppdrag att se över ersättningsrätten vid

nyssnämnda typer av ingrepp i syfte att identifiera de fall där er-

sättning bör ges (a. prop. s. 165 f.). Förslagen antogs av riks-

3

dagen och ändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011 (bet.

2009/10:KU19, bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

Europakonventionen och unionsrätten

Grundläggande bestämmelser om egendomsskyddet finns i

svensk rätt vidare i första tilläggsprotokollet till den europeiska

konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de

grundläggande friheterna (Europakonventionen). Konventionen

gäller sedan 1995 som lag i landet. En mera utförlig redovisning

av egendomsskyddet i svensk rätt och utvecklingen av skyddet i

grundlagen finns i Grundlagsutredningens betänkande (SOU

2008:125 s. 429 f.).

I Sverige gäller vidare unionsrätten med företräde framför

rent nationell rätt. Sedan den 1 december 2009 följer av EU-för-

draget att de rättigheter som finns i EU:s stadga om grundlägg-

ande rättigheter erkänns med samma rättsliga värde som fördra-

gen. En grundläggande bestämmelse om egendomsskydd finns i

artikel 17 i stadgan. Av den framgår bl.a. att ingen får berövas

sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och

under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig

ersättning för sin förlust i rätt tid. Bestämmelserna i stadgan

riktar sig till medlemsstaterna endast där de tillämpar unions-

rätten. I övrigt riktar den sig till unionens institutioner, byråer

och organ.

Utredningsbehovet

Ersättning vid rådighetsinskränkningar före 2011

Före 2011 års lagändring slogs i 2 kap. 18 § regeringsformen

fast att den för vilken det allmänna inskränkte användningen av

mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning

inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras eller skada

uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på den

aktuella delen av fastigheten var tillförsäkrad ersättning för för-

lusten. I förarbetena till bestämmelsen gavs dock uttryck för att

meningen inte var att i grundlagen precisera beräkningsnorm-

4

erna för ersättningsrätten utan endast att ange huvudprinciperna.

Att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar fick ett

grundlagsskydd innebar enligt förarbetena inte att ersättnings-

rätten utvidgades eller att de principer som tidigare gällt skulle

ändras (jämför prop. 1993/94:117 s. 17 f.). Detta innebar bl.a.

att ett stort antal miljömässigt motiverade inskränkningar skulle

anses falla utanför bestämmelsens tillämpningsområde.

Denna lagstiftningsteknik har kritiserats för att ge upphov

till tolkningsproblem (jämför bl.a. Lagrådets yttrande i prop.

1997/87:45 s. 512 f.). Det har hävdats att en tolkning enligt

ordalydelsen gav intryck av att den grundlagsfästa ersättnings-

rätten även omfattade sådana rådighetsinskränkningar som

skedde av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Detta

medan en tolkning enligt förarbetena till bestämmelsen snarast

tycktes ge intryck av motsatsen.

En tolkning enligt bestämmelsens ordalydelse som gav stöd

för att en allmän rätt till ersättning skulle kunna anses finnas

även för t.ex. miljömässigt motiverade fall kontrasterade skarpt

mot den princip som annars varit utgångspunkt i svensk rätt,

nämligen att ingripanden från det allmänna som har sin grund i

hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl normalt inte

medför rätt till ersättning (se t.ex. Bengtsson, En problematisk

grundlagsändring, Svensk Juristtidning 1994 s. 920 f., Grund-

lagen och fastighetsrätten, 1996 s. 90 f. och 144 f. samt SOU

2001:19 s. 107). Det är också denna princip som legat till grund

för bl.a. bestämmelserna om ersättning i miljöbalken. Detta

genom att de inarbetats där från numera upphävda miljöskydds-

lagen (1969:387) och hälsoskyddslagen (1982:1080).

När det gäller lagstiftning som rör rikets beredskap för kris

och krig finns det ett antal lagar som innehåller bestämmelser

om rådighetsinskränkningar och ersättningsförfaranden. Förfog-

andelagen (1978:262) och ransoneringslagen (1978:268) är exem-

pel på sådana lagar. Utredningen om översyn av ransonerings-

lagen och prisregleringslagen lämnade i juni 2009 sitt betänk-

ande En ny ransonerings- och prisregleringslag (SOU 2009:69).

Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom Regerings-

kansliet.

5

Rättsläget efter 2011

Efter 2011 års ändringar framgår det av 2 kap. 15 § andra

stycket regeringsformen att huvudprincipen om full ersättning

numera gäller vid expropriativa ingrepp där en enskild tvingas

avstå från sin egendom. När det gäller rådighetsinskränkningar

ska ersättning liksom tidigare ges i de fall där pågående mark-

användning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras

eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till

värdet på den aktuella delen av fastigheten. Rätt till ersättning

gäller exempelvis vid inskränkningar till följd av beslut enligt

miljöbalken om inrättande av nationalparker och naturreservat.

I tredje stycket samma paragraf klargörs emellertid numera

att i fråga om ersättning för sådana inskränkningar i använd-

ningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljö-

skydds- eller säkerhetsskäl gäller det som följer av lag. Det

framgår således numera direkt av grundlagsbestämmelsen att

den detaljerade avgränsningen av det område där ersättning ges

vid denna typ av rådighetsinskränkningar regleras särskilt i van-

lig lag. Denna undantagsregel omfattar t.ex. de bestämmelser i

miljöbalken som tidigare fanns i miljöskyddslagen och hälso-

skyddslagen.

Som regeringen tidigare har uttalat (prop. 2009/10:80 s. 170)

finns det nu skäl att gå igenom lagstiftningen för att ringa in de

fall där ersättning bör ges trots att ett ingripande skett av hälso-

skydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.

Utredningsuppdraget

Uppdraget omfattar sådana rådighetsinskränkningar som inne-

bär att användningen av mark eller byggnad inskränks av hälso-

skydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Utredaren ska ringa

in de fall där ersättning bör ges trots att ett ingripande skett av

dessa skäl. De fall som bör berättiga till ersättning ska identifi-

eras och komma till ett klart uttryck i lagtexten. I sitt arbete ska

utredaren även uppmärksamma förekommande gränsdragnings-

problem.

6

Utredningens omfattning

Utredaren ska analysera lagstiftning som möjliggör inskränk-

ningar i användning av mark och byggnader av hälsoskydds-,

miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Genomgången bör omfatta

lagstiftning som möjliggör förbud eller andra inskränkningar

mot sådana pågående verksamheter som innefattar användning

av mark eller byggnader av här angivna anledningar.

För att kunna göra genomgången behöver utredaren ta ställ-

ning till den närmare innebörden av 2 kap. 15 § tredje stycket

regeringsformen.

En grundläggande fråga är vad som närmare menas med

”inskränkning av användningen av mark eller byggnad”. Åtgär-

den brukar betecknas som en rådighetsinskränkning. Grundlags-

regleringen avser endast sådana ingrepp som sker i enlighet

med lagstiftning eller myndighetsbeslut, däremot inte inskränk-

ningar till följd av avtal eller annars genom åtgärder av enskil-

da.

Rådighetsinskränkningar blev föremål för grundlagsregler-

ing genom en ändring år 1994 i dåvarande 2 kap. 18 § reger-

ingsformen. I förarbetena till grundlagsändringen anfördes att

med rådighetsinskränkning avses allehanda inskränkningar i

form av byggnadsförbud, användningsförbud, åtgärder enligt

skogsvårdslagen (1979:429), strandskyddsförordnande, beslut

om naturreservat och andra beslut enligt dåvarande naturvårds-

lagen (1964:822). Det var, fortsatte regeringen, inskränkningar

genom byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser

som faller under grundlagsskyddet (prop. 1993/94:117 s. 49).

Den närmare omfattningen av grundlagsskyddet kan inte

sägas vara klarlagd. I sammanhanget har Lagrådet uttalat att det

finns en ”gråzon” mellan fall som klart är att hänföra till expro-

priation eller annat sådant förfogande och fall som bestämt är

att hänföra till rådighetsinskränkningar (se prop. 1984/85:107

s. 152 f.). En annan gråzon kan finnas i förhållande till vissa fall

av skadeståndsrättslig karaktär där tillgängligheten till mark

eller byggnad försvåras utan att det för den skull är fråga om

myndighetsutövning i form av en formell inskränkning av an-

vändningen av marken eller byggnaden. När gatuarbeten har lett

7

till avspärrningsanordningar som försvårat tillträde till en

affärslokal har det ansetts vara en sådan störning som omfatta-

des av en bestämmelse om ersättning i dåvarande miljöskade-

lagen (1986:225), se NJA 1996 s. 634. Motsvarande bestäm-

melse finns i dag i 32 kap.miljöbalken. Utredaren ska i gräns-

fallen redovisa sina överväganden.

Som framgår är det endast inskränkningar i användningen av

mark eller byggnad betingade av hälsoskydds-, miljöskydds-

eller säkerhetsskäl som omfattas av regleringen i 2 kap. 15 §

tredje stycket regeringsformen. Utredaren ska därför klargöra

vilka inskränkningar som är motiverade av hälsoskydds-, miljö-

skydds- eller säkerhetsskäl. Sådana skäl har i detta sammanhang

ansetts innefatta även djurskyddshänsyn (SOU 2003:86 s. 123

och prop. 2009/10:80 s. 170), men det bör klargöras t.ex. i vad

mån inskränkningar på grund av smittskydd och växtskydd

också kan anses vara fråga om hälsoskydd (se t.ex. prop.

2009/10:80 s. 163).

Vad som avses med säkerhetsskäl har inte preciserats i för-

arbetena till ändringen i regeringsformen. I litteraturen har an-

förts att det inte är ovanligt att ett tillträdesförbud eller liknande

restriktioner i användningen av mark sker i säkerhetssyfte, för

att skydda viktiga anläggningar eller hindra att allmänheten

kommer till skada t.ex. vid militär verksamhet (se Bengtsson,

Ersättning vid offentliga ingrepp 2, 1991, s. 122).

Lagstiftning som möjliggör återkallelse av tillstånd till så-

dana verksamheter som innefattar användning av mark bör

också omfattas av analysen. Även lagstiftning som tillåter att

villkoren för en verksamhet i efterhand ändras på ett sådant sätt

att verksamheten försvåras kan hänföras till det som bör utredas

(jämför Lagrådets yttrande i prop. 1997/98:45, Del 2, s. 515).

Analysen bör även klargöra var avgränsningen i fråga om

det fysiska tillämpningsområdet för inskränkningar av mark och

byggnader går i dessa fall. Som exempel kan nämnas i vilken

utsträckning vattenområde omfattas av vad som avses med an-

vändning av mark och byggnader.

Vissa inskränkningar i användningen av mark har nyligen

varit föremål för översyn. År 2010 ändrades reglerna om ersätt-

ning vid expropriation och andra åtgärder där fastigheter tas i

8

anspråk med tvång i syfte att stärka äganderätten (se prop.

2009/10:162). De rådighetsinskränkningar som var föremål för

översyn i det lagstiftningsärendet omfattas inte av utredarens

uppdrag. Om det krävs för att skapa ett konsekvent och enhet-

ligt regelverk får utredaren dock föreslå ändringar beträffande

rådighetsinskränkningar enligt miljöbalken och plan- och bygg-

lagen (2010:900). En utgångspunkt för sådana förslag ska vara

att nuvarande regler om i vilka fall ersättning ska ges och om

ersättningens storlek ska bestå.

Utredaren ska inte analysera när ersättning ska ges vid rätts-

stridiga rådighetsinskränkningar eller i vad mån ersättning ska

ges grundat på skadeståndsrättsliga överväganden. I uppdraget

ingår inte heller att behandla avspärrningar enligt polislagen

(1984:387) och rättegångsbalken. Inte heller ingår inskränk-

ningar av process- och exekutionsrättslig karaktär eller liknande

i uppdraget.

Utgångspunkter för analysen

Principen om förorenarens betalningsansvar liksom andra nära-

liggande principer på miljöområdet gör sig i dag lika starkt gäll-

ande som tidigare. Detsamma gäller uppfattningen att det all-

männa av säkerhetsskäl i vissa fall kan behöva inskränka an-

vändningen av mark eller byggnader utan att detta ska medföra

en rätt till ersättning för den som äger eller nyttjar marken eller

byggnaden. Den övergripande utgångspunkten för analysen bör

vara att ersättning normalt inte ges för rådighetsinskränkningar

som motiveras av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhets-

skäl. Ersättning bör inte heller ges i fall där förväntningar om en

ändrad markanvändning inte infrias, t.ex. genom ett avslag på

en ansökan om strandskyddsdispens eller om tillstånd till en

miljöfarlig verksamhet.

Det kan dock finnas undantagsfall där förändringar behöver

göras i vad som gäller i dag. Anledningen till detta kan vara att

nuvarande regelverk inte anses lämpligt, ändamålsenligt eller

konsekvent. Det kan t.ex. vara fråga om fall i vilka ersättning

i dag inte ges men där detta bör kunna ske. Det kan också röra

sig om fall där möjligheten till ersättning är beroende av vilket

9

bemyndigande det allmänna väljer att ha som grund för in-

skränkningen trots att inskränkningen tillkommit för samma

syften.

En grundläggande förutsättning för när ersättning ska kunna

komma i fråga bör under alla omständigheter vara att den en-

skilde är utan skuld till att ingripandet från det allmänna sker.

En ytterligare förutsättning bör vara att det vid en avvägning

mellan det allmännas hänsyn och den enskildes intressen ska

framstå som orimligt att den enskilde själv får bära hela den

ekonomiska börda som ingreppet orsakar.

Utredaren ska väga olika principer mot varandra i syfte att

komma fram till en ändamålsenlig och konsekvent ordning. Ett

exempel på sådana överväganden kan tas i 24 kap. 3 § miljöbal-

ken. Bestämmelsen medger att tillstånd till en miljöfarlig verk-

samhet får återkallas om det till följd av verksamheten har upp-

kommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte förut-

sågs när verksamheten tilläts. Miljöbalkens bestämmelser med-

ger i dag ingen rätt till ersättning i sådana fall. Vid en analys av

om det kan finnas undantagsfall där ersättning trots allt bör ges

får de miljörättsliga principerna om t.ex. förorenarens betal-

ningsansvar och kravet på kunskap vägas mot de ovan angivna

grundläggande förutsättningarna för när ersättning ska kunna

komma i fråga.

Utredaren bör eftersträva att näraliggande ersättningssitua-

tioner i möjligaste mån behandlas lika i syfte att så långt som

möjligt åstadkomma ett konsekvent utformat ersättningssystem.

Inte bara den som innehar mark med äganderätt åtnjuter

skyddet enligt regeringsformen, utan det omfattar också den

som innehar sådan egendom med någon form av nyttjanderätt

(prop. 1993/94:117 s. 49). Även om grundlagsskyddet är preci-

serat till sitt tillämpningsområde, kan det uppkomma gränsfall

där det framstår som tveksamt hur kretsen ersättningsberättig-

ade närmare bör bestämmas. Utredaren ska därför ta uttrycklig

ställning till vilken krets som ska vara ersättningsberättigad för

det fall förslag läggs om att ersättning bör ges vid en viss typ av

rådighetsinskränkning. Det ingår inte i utredarens uppdrag att

föreslå att ersättning ska ges till andra än dem som omfattas av

skyddet mot rådighetsinskränkningar enligt regeringsformen.

10

I de fall som en ersättningsrätt ska komma i fråga ska utre-

daren även överväga hur ersättningen närmare bör bestämmas.

Det finns flera fall av rådighetsinskränkningar, motiverade av

hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl, där ersättning

ges i dag. Utgångspunkten är att rätten till ersättning ska bestå i

sådana fall.

Förväntat resultat

Frågor om ersättningen för rådighetsinskränkningar har under

lång tid varit föremål för kritik och diskussion. Frågorna bör nu

noggrant gås igenom. Utredarens redovisning bör innehålla en

utförlig redogörelse såväl för nu gällande bestämmelser som för

de förslag som lämnas och de överväganden som ligger till

grund för förslagen. Vid genomgången och analysen bör även

de EU-rättsliga aspekterna av frågan uppmärksammas, liksom

frågor som har koppling till Europakonventionen.

Utredaren ska föreslå de författningsändringar som är nöd-

vändiga för att åstadkomma en ändamålsenlig och i möjligaste

mån enhetlig reglering av frågan om ersättning för inskränk-

ningar i användningen av mark eller byggnad motiverade av

hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Utredaren bör

också föreslå de övergångsregler som enligt utredarens bedöm-

ning kommer att behövas.

Utredarens förslag bör så långt som möjligt ge uttryck för

klara, avgränsade och entydiga principer och på så sätt uppfylla

höga krav på tydlighet och förutsägbarhet för rättstillämp-

ningen.

Konsekvensbeskrivningar

Enligt 14, 15 och 15 a §§kommittéförordningen (1998:1474)

ska konsekvenser i olika avseenden av utredningsförslag beräk-

nas och redovisas. Utredaren ska särskilt uppmärksamma de

ekonomiska konsekvenserna för staten, kommuner, företag och

enskilda samt bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna

av förslagen. Vid eventuella statsfinansiella konsekvenser ska

utredaren föreslå finansiering.

11

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska kontinuerligt samråda med berörda myndigheter,

departement och organisationer samt representanter för närings-

livet.

Uppdraget ska redovisas till regeringen (Miljödepartemen-

tet) senast den 31 augusti 2013.

(Miljödepartementet)