AD 1993 nr 64

Svenska Polisförbundet

mot

Staten genom Rikspolisstyrelsen.

Mellan parterna i detta mål gäller kollektivavtal. L-G.P. som är medlem i Svenska Polisförbundet (förbundet), var fram till den 1 april 1992 anställd som polisassistent vid Polismyndigheten i Stockholm. Den 3 mars 1992 beslutade personalansvarsnämnden vid Rikspolisstyrelsen att med stöd av 10 kap. 1 § lagen om offentlig anställning (LOA) ålägga L-G.P. disciplinpåföljd i form av varning. Bakgrunden till detta beslut var att L-G.P. den 1 augusti 1991 i samband med en s.k. svensexa, då han inte var i tjänst, iförd polisuniform men utan långbyxor på allmän plats i Älmhult dirigerat trafik och sålt lotter till allmänheten. Förbundet väckte talan mot beslutet genom en ansökan om stämning som kom in till arbetsdomstolen den 31 mars 1992 och yrkade under åberopande av flera grunder att beslutet skulle undanröjas.

L-G.P. lämnade sin anställning vid Polismyndigheten i Stockholm och anställdes fr.o.m. den 1 april 1992 vid Polismyndigheten i Lund. Förbundet har mot bakgrund härav numera gjort gällande i första hand att frågan om disciplinpåföljd förfallit och att beslutet därför skall undanröjas. Staten har bestritt bifall till käromålet.

Parterna har begärt att arbetsdomstolen genom särskild dom prövar förbundets förstahandsgrund för käromålet.

Förbundet har för det fall käromålet bifalls yrkat ersättning för sina rättegångskostnader med 22 500 kr avseende ombudsarvode. Staten har som skäligt vitsordat endast 12 000 kr, exklusive mervärdeskatt. Som skäl härför har staten angett att målet inte har varit av den omfattningen att yrkat arvode kan anses skäligt.

Målet har med stöd av 4 kap. 10 § tredje stycket arbetstvistlagen avgjorts utan huvudförhandling.

Till utveckling av sin talan, såvitt avser förbundets förstahandsgrund, har parterna anfört i huvudsak följande.

Svenska Polisförbundet

Av 14 kap. 4 § LOA framgår att, sedan en arbetstagare lämnat sin anställning vid en myndighet, får disciplinåtgärd inte åläggas honom. Vidare framgår av 17 kap. 1 § samma lag att ett beslut om disciplinpåföljd inte får verkställas förrän det har vunnit laga kraft, d.v.s. i det förevarande fallet i samband med att arbetsdomstolen meddelar dom i målet. Eftersom L-G.P. numera arbetar vid en annan myndighet har frågan om disciplinpåföljd förfallit, jfr RÅ 1960:21. Förbundet hävdar att det inte längre är lagligen möjligt att ålägga L-G.P. en disciplinpåföljd för en förseelse i den tidigare anställningen.

Staten

Bestämmelsen i 17 kap. 1 § LOA upptar rättsföljder som innebär ett positivt handlande från arbetsgivarens sida. En sådan åtgärd får inte verkställas förrän beslutet har vunnit laga kraft. Enligt statens uppfattning får bestämmelsen anses uppta en uttömmande uppräkning av dessa åtgärder. I uppräkningen finns inte varning med. Av specialmotiveringen till 14 kap. 4 § LOA (prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 262) framgår att denna bestämmelse motsvarar 21 § andra stycket statstjänstemannalagen. Sistnämnda stycke infördes genom lag 1975 nr 668. I specialmotiveringen (prop 1975:78 s. 195) till denna bestämmelse anförs följande." Enligt förslaget föreskrivs i andra stycket att disciplinpåföljd inte får åläggas tjänsteman sedan anställningen hos myndigheten upphört eller uppsägning ägt rum. Detta innebär att tjänstemannen kan undgå påföljden genom att säga upp sin anställning. Beslut om påföljd, som har fattats redan innan anställningen upphört eller uppsägningen ägt rum, kan emellertid verkställas även därefter. De föreslagna bestämmelserna innebär ingen ändring i sak."

Rättsfallet RÅ 1960:21 rör en tjänsteman som tilldelats en varning med stöd av allmänna verksstadgan. Eftersom denna stadga har upphört att gälla kan inga slutsatser nu dras av det rättsfallet.

Statens inställning är att personalansvarsnämnden har haft lagliga förutsättningar att tilldela L-G.P. en varning och det förhållandet att L-G.P. slutat sin anställning innan besvärstiden löpt ut medför inte att varningen skall undanröjas på formell grund.

Svenska Polisförbundet

I förarbetena till LOA:s bestämmelser om disciplinpåföljd hänvisas till tidigare praxis beträffande motsvarande bestämmelser i statstjänstemannalagen och därmed sammanhängande författningsbestämmelser. Äldre rättsfall är alltjämt vägledande oberoende av om varningen tilldelats med stöd av allmänna verksstadgan eller med stöd av annan författning.

Statens inställning innebär att en tjänsteman, som åläggs disciplinpåföljd i form av löneavdrag, hamnar i en bättre situation i förhållande till sin arbetsgivare än den som åläggs disciplinpåföljd i form av varning. En som åläggs disciplinpåföljd i form av löneavdrag kan, enligt ordalydelsen i LOA 14 kap. 4 §, undgå påföljden medan den som åläggs den betydligt mildare formen av disciplinpåföljd, varning, inte kan förfara på detta sätt. Att på detta sätt hantera olika former av disciplinpåföljd på olikartat sätt är inte rimligt och inte heller avsett. Detta har konstaterats genom praxis före LOA:s ikraftträdande.

Domskäl

Bakgrunden till tvisten i detta mål är att L-G.P. lämnade sin anställning hos en polismyndighet efter det att ett beslut hade fattats om att tilldela honom en disciplinpåföljd i form av en varning för en förseelse i anställningen och talan väckts vid arbetsdomstolen med yrkande om upphävande av beslutet men innan beslutet slutligt prövats av domstolen. Vad arbetsdomstolen nu har att pröva är om beslutet skall upphävas därför att frågan om disciplinpåföljd är förfallen, som förbundet gör gällande men staten bestrider.

I 10 kap. 1 § LOA föreskrivs att en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som åligger honom i hans anställning får åläggas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse, förutsatt dock att felet inte är ringa.

I 14 kap. 4 § LOA föreskrivs följande.

Sedan arbetstagares anställning hos myndigheten har upphört eller uppsägning har ägt rum, får disciplinpåföljd som avses i 10 kap. 1-3 §§ ej åläggas honom.

Och i 17 kap. 1 § samma lag föreskrivs bl.a. följande.

Beslut om anställnings upphörande enligt 7 kap. 4 eller 5 §, om förflyttning enligt 7 kap 8 §, om löneavdrag som disciplinpåföljd enligt 10 kap. 1 § eller om avskedande enligt 11 kap. får inte verkställas, förrän beslutet har prövats slutligt efter talan som avses i 16 kap. 2 § eller rätten till sådan talan förlorats.

Av förarbetena till LOA (prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 258 och 262) framgår att dessa bestämmelser i huvudsak utan ändringar hämtats närmast från statstjänstemannalagen (1965:274) som upphävdes när LOA trädde i kraft den 1 juli 1977. Den lagens bestämmelser om disciplinansvar hade enligt vad som framgår av förarbetena till lagen (prop. 1965:60 s. 177) i sin tur sitt ursprung i allmänna verksstadgan (1955:3). Vid sidan därav fanns bestämmelser om disciplinansvar i vissa äldre instruktioner och andra författningar.

Enligt 23 § allmänna verksstadgan kunde en tjänsteman av den myndighet under vilken han lydde dömas till bl.a. varning om tjänstemannen genom försummelse, oförstånd eller oskicklighet åsidosatte vad som ålåg honom enligt stadgan, instruktion eller annan författning, särskild föreskrift eller tjänstens beskaffenhet eller visade klandervärt uppförande i tjänsten eller vanvördnad mot förman. Någon motsvarighet till bestämmelsen i 14 kap. 4 § LOA fanns däremot inte i verksstadgan.

Förbundet har i detta mål hänvisat till ett äldre avgörande (RÅ 1960:21) som rör tillämpningen av verksstadgans regler i en situation som i viss mån kan sägas motsvara den i detta mål. En kvinnlig statstjänsteman vid en statlig institution hade för tjänsteförsummelse med stöd av 23 § allmänna verksstadgan ålagts disciplinstraff i form av varning. Vad som lades tjänstemannen till last var att hon inte hade utfört arbete i sådan mängd som kunde anses normal. Tjänstemannen besvärade sig över beslutet och yrkade att det skulle upphävas. I besvärsmålet upplystes att hon hade lämnat sin anställning vid institutionen i fråga men fått tjänst vid en annan statlig institution. Regeringsrätten ansåg att frågan om disciplinär bestraffning vid den institution som ålagt henne varningen hade förfallit och upphävde det överklagade beslutet.

Allmänna verksstadgans regler om disciplinär bestraffning kom sedan att tas till förebild för den mer enhetliga disciplinstraffrätten som infördes genom tillkomsten av statstjänstemannalagen (1965:274). Allmänna verksstadgans regler om disciplinansvar överfördes utan att någon allmän översyn gjordes till statstjänstemannalagen (prop. 1965:60 s. 177). Inte heller i denna lag fanns ursprungligen någon motsvarighet till 14 kap. 4 § LOA.

I förarbetena till statstjänstemannalagen berörs inte den fråga som aktualiserats i detta mål. Det kan dock noteras att man i en kommentar till lagen (Lidbeck, Norman, Ryman; Statens tjänstemän Kommentar till 1965 års lagstiftning s. 131) ansett att införandet i statstjänstemannalagen av enhetliga disciplinbestämmelser för hela statsförvaltningen inte torde ha medfört någon ändring av rättsläget sådant det kommit till uttryck i det nyss nämnda avgörandet från Regeringsrätten (RÅ 1960:21). I kommentaren anförs i detta sammanhang följande.

Att bestraffning inte kan ske i här avsedda fall torde följa av att frågan om inledande av disciplinförfarande i princip får anses vara en intern angelägenhet för myndigheten; det kan heller knappast anses lämpligt att verkställighet av beslut om disciplinstraff skulle kunna ske hos annan myndighet än den som beslutat om straffet. Om tjänsteman lämnat den anställning i vilken gärningen begåtts men erhållit annan anställning vid samma myndighet torde gärningen däremot kunna bestraffas disciplinärt. Detsamma torde gälla för det fall att tjänstemannen övergått till anställning hos annan myndighet, om fråga om disciplinär bestraffning av tjänstemän hos båda myndigheterna prövas av samma myndighet (t.ex. övergång från en regional myndighet till en annan sådan myndighet inom samma verk).

Genom lagen (1975:668) om ändring i statstjänstemannalagen gjordes förändringar i bl.a. reglerna om disciplinansvar. Beskrivningen av de tjänsteförseelser som kan föranleda disciplinpåföljder fick en utformning som nära anknyter till den beskrivning som numera finns i LOA. En regel infördes i 21 andra stycket om att disciplinpåföljd inte fick åläggas tjänsteman sedan anställningen hos myndigheten upphört eller uppsägning ägt rum. Vidare infördes en regel om att beslut om avskedande inte fick verkställas förrän beslutet slutligt prövats efter talan vid domstol eller rätten till sådan talan har förlorats. En annan förändring av intresse var att en tjänsteman som var missnöjd med ett beslut om disciplinpåföljd inte längre skulle anföra administrativa besvär över beslutet utan i stället kunna få saken prövad som en arbetstvist vid allmän domstol eller arbetsdomstolen. Redan tidigare gällde att vissa andra frågor skulle prövas i den ordningen.

I specialmotiveringen till 21 § (prop. 1975:78 s. 195) anförs följande.

Enligt förslaget föreskrivs i andra stycket att disciplinpåföljd inte får åläggas tjänsteman sedan anställningen hos myndigheten upphört eller uppsägning ägt rum. Detta innebär att tjänstemannen kan undgå påföljden genom att själv säga upp sin anställning. Beslut om påföljd, som har fattats redan innan anställningen hos myndigheten upphört eller uppsägning ägt rum, kan emellertid verkställas även därefter. De föreslagna bestämmelserna innebär ingen ändring i sak.

De nu berörda bestämmelserna överfördes sedan till LOA. I specialmotiveringen under rubriken till 14 kap. LOA (prop. 1975/76 Bilaga 2 s. 260 f.) uttalas bl.a. att föreskrifterna i stort sett utan ändringar förts över från motsvarande bestämmelser i statstjänstemannalagen och kommunaltjänstemannastadgan. I specialmotiveringen till 14 kap. 4 § (a. prop. s. 262) uttalas följande.

I 4 § upptas en bestämmelse om att disciplinpåföljd inte får åläggas arbetstagare efter det att han har lämnat sin anställning hos myndighet eller har blivit uppsagd därifrån.

Denna bestämmelse, som motsvarar 21 § andra stycket StjL. är avsedd att också äga tillämpning, när anställning hos myndighet upphör till följd av otillåten tjänsteförening (jfr 7 kap. 10 §). Det avgörande skall således också i sådant fall vara huruvida anställning hos myndigheten alltjämt föreligger eller inte. Är så fallet, kan disciplinpåföljd åläggas, även om arbetstagaren vid tillfället inte utövar sin tjänst hos myndigheten i fråga.

Det är mot den nu i korthet redovisade bakgrunden arbetsdomstolen har att ta ställning till tvistefrågan i målet. Tvistefrågan kan sägas vara om en disciplinpåföljd skall anses ålagd redan genom arbetsgivarmyndighetens beslut om sådan påföljd eller om den skall anses ålagd först sedan beslutet prövats slutligt av domstol eller rätten till talan vid domstol förlorats. Med den senare tolkningen får bestämmelsen i 14 kap. 4 § anses utgöra ett hinder mot att ålägga disciplinpåföljd i ett fall som det förevarande.

Lagtexten och lagförarbetena ger inte något entydigt svar på hur den föreliggande tvistefrågan bör besvaras. Regeringsrättens avgörande från 1960 talar starkt för förbundets inställning men författningsändringar har skett och vissa förarbetsuttalanden kan sägas tala för statens ståndpunkt men måste inte förstås så. Mot denna bakgrund bör man enligt arbetsdomstolens mening vid avgörandet av denna tvistefråga se till ändamålet med bestämmelserna i fråga och till deras funktion i olika situationer.

Reglerna om disciplinansvar tjänar två syften. De syftar till att tillgodose allmänhetens intresse av att myndigheternas uppgifter fullgörs på ett riktigt sätt. De syftar emellertid också till att tillgodose myndigheternas intresse av att de anställda fullgör sina skyldigheter gentemot myndigheten i egenskap av arbetsgivare. Allmänhetens intresse av att en myndighets uppgifter fullgörs på ett riktigt sätt kan knappast påverkas av att en enskild tjänsteman lämnat sin anställning när frågan om disciplinpåföljd för en försummelse i tjänsteutövningen skall avgöras. Sådana allvarligare fel som utgör brott kan också föranleda åtal och påföljd även sedan tjänstemannens anställning upphört. Myndighetens intresse att påtala en försummelse gentemot myndigheten i egenskap av arbetsgivare framstår däremot som begränsat när den försumliges anställning upphört. Regeringsrättens avgörande i 1960 års fall framstår som en konsekvens av det senare. Det torde emellertid inte vara möjligt att bedöma den i detta mål uppkomna tvistefrågan olika beroende på om det är allmänhetens eller myndighetens intressen som åsidosatts.

I detta sammanhang finns det också anledning att se till vilken funktion som domstolsprövningen fått i sammanhanget. Så länge det fanns en administrativ besvärsordning som i princip innebar att ett beslut om disciplinpåföljd överprövades av överordnade myndigheter var det naturligt att se det så att en sådan påföljd inte var ålagd förrän den högsta myndigheten beslutat i saken eller möjligheten att föra talan mot lägre myndighets beslut gått förlorad. Man kunde då förvänta sig att ett system med domstolsprövning skulle ha inneburit en ändring i detta avseende. I allmänhet kan ju en domstol i en arbetstvist inte göra annat än att godta en av en arbetsgivare vidtagen åtgärd eller att ogiltigförklara den. Sådan är emellertid inte domstolens roll när det gäller disciplinpåföljder enligt LOA. Domstol kan inte bara undanröja ett myndighetsbeslut om disciplinpåföljd. Den kan också, vilket är förutsatt i förarbetena och även har förekommit i praxis (AD 1992 nr 74), ålägga disciplinpåföljd när arbetsgivarmyndigheten inte har gjort det, vilket dock torde förutsätta att anställningen inte upphört när domstolen ålägger disciplinpåföljden. Det nu anförda betyder att någon egentlig skillnad inte kan iakttas i förhållande till det äldre systemet med administrativa besvär i disciplinärenden. Detta talar för att rättsläget alltjämt är detsamma som Regeringsrätten gav uttryck åt i 1960 års avgörande, d.v.s. att frågan om disciplinpåföljd är förfallen i ett fall som det förevarande.

Som redan nämnts är arbetsgivarmyndighetens intresse av att försumligheter i en anställning påtalas inte detsamma sedan anställningen upphört. Tydligast är detta om arbetstagaren fortsättningsvis inte innehar statlig anställning. En fråga som bör tas upp är dock vilken betydelse det har att arbetstagaren som i förevarande fall tillhör samma centrala verk sedan han bytt anställning. En försummelse i den nya anställningen skulle komma att bedömas av samma instans, Rikspolisstyrelsens personalansvarsnämnd, som en försummelse i den tidigare anställningen. Enligt bl.a. de ovan återgivna uttalandena i kommentaren till statstjänstemannalagen skulle detta kunna tala för att frågan om disciplinpåföljd inte är förfallen i ett fall som det förevarande. I detta sammanhang förtjänar att framhållas att staten under senare år betonat att anställningsmyndigheten är att se som en självständig arbetsgivare (Dir 1989:50 En översyn av lagstiftningen om offentlig anställning s. 12). Det synes inte heller särskilt välmotiverat att låta utgången bli beroende av om det ankommer på en central ansvarsnämnd eller på den egentliga arbetsgivarmyndigheten att besluta om disciplinpåföljder.

Vid en samlad bedömning finner arbetsdomstolen att det finns anledning att alltjämt inta samma ståndpunkt som Regeringsrätten gjorde i 1960 års fall, nämligen att frågan om disciplinpåföljd är förfallen i en situation som den i detta mål aktuella. Det kan tilläggas att denna uppfattning om rättsläget synes vara densamma som kommit till uttryck i samband med en inledd översyn av LOA (Dir. 1989:50 En översyn av lagstiftningen om offentlig anställning och SOU 1992:60 Enklare regler för statsanställda s.268).

Det anförda leder till att förbundets talan skall bifallas redan på den i första hand åberopade grunden.

Vid denna utgång skall staten åläggas att ersätta förbundet dess rättegångskostnader. Vad som yrkats i denna del får anses skäligt.