HFD 2011:62
Ledsagarservice enligt 9 § 3 lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade kan inte beviljas (I) en person som redan har beviljats personlig assistans eller (II) vid behov av omfattande insatser i assistansliknande former.
I
S.I. var 10 år och gick i särskolan på Ormbergsskolan i Luleå. Han tillhörde personkretsen enligt 1 § 1 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, och uppbar assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, LASS. S.I. var beroende av transport till och från skolan och på grund av sitt funktionshinder var han i behov av tillsyn under resan. Till och med vårterminen 2008 var det skolhuvudmannen i Luleå kommun som tillgodosåg hans behov av assistans för att kunna resa till och från skolan, vilket skedde genom att en elevassistent åkte med transporten. Denna insats hade sedan upphört. S.I. ansökte därför om insats i form av ledsagarservice enligt LSS vid skolresor till och från skolan, med motiveringen att han behövde tillsyn under resan så att det inte skulle uppstå trafikfarliga situationer.
Socialnämnden i Luleå kommun avslog i beslut den 17 oktober 2008 ansökan om ledsagarservice enligt LSS med följande motivering. LSS-lagstiftningen ger inte stöd för att ledsagarservice är avsedd för att tillgodose elevers behov av tillsyn under transport till och från skolan. Skolhuvudmannen kan välja att tillföra de resurser som behövs, så att S.I. kommer till skolan eller på annat sätt får föreskriven utbildning. Det är otvivelaktigt så att S.I:s behov av stöd och tillsyn under transporten till skolan inte tillgodoses när skolhuvudmannen helt plötsligt beslutar att elevassistenten fortsättningsvis inte får följa med under transporten. Ansvarsfrågan under transporten är likformig med den som gäller för skolplikten och det är därmed skolhuvudmannens ansvar.
Länsrätten i Norrbottens län
S.I. överklagade socialnämndens beslut hos länsrätten och yrkade att han skulle ha rätt till ledsagarservice under resan till och från skolan. Han anförde i huvudsak följande. På grund av sin sjukdom har han svårt att få ihop sin tid, när, var och hur. Han har även svårt att förmedla känslor, vilket gör att han utan förvarning kan gå in i sig själv och sin stress, som slår sönder hans tillvaro. Detta händer på ett ögonblick och han behöver då någon vuxen som kan hjälpa honom att ”reda ut situationen”. Denna person måste också vara någon som känner honom och hans handikapp. Det går inte att byta personal från dag till dag. Han faller ofta in i olika tvångssituationer, även i taxibilen, som man måste försöka bryta så fort som möjligt. Han har skolplikt, men vet inte hur han ska kunna komma till skolan när man dragit in hjälpen under skolskjutsen. Det bästa vore att lägga ansvaret även fortsättningsvis på skolan, eftersom det har fungerat.
Socialnämnden motsatte sig bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Av förarbetena framgår med stor tydlighet att ledsagarservice enligt LSS är avsedd för helt andra ändamål än att få möjlighet att ha med sig personal vid skolskjuts till och från skolan. S.I. behöver inte sådan hjälp i sin livsföring som avses med ledsagarservice. Det hjälpbehov S.I. har vid skolskjutsen överensstämmer med skolhuvudmannens ansvar, som tidigare också har tillgodosett hans behov. LSS-lagstiftningen ska ses som ett komplement till annan lagstiftning och inte träda in för att annan huvudman frånsäger sig sitt ansvar. S.I:s hjälpbehov vid skolskjutsen är inte av personlig karaktär. Han öppnar dörrar och fönster, knäpper lös bilbältet samt blir orolig och kräks.
Länsrätten inhämtade remissyttranden från Socialstyrelsen, Länsstyrelsen i Norrbottens län samt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).
Domskäl
Länsrätten i Norrbottens län (2009-09-24, ordförande Johansson) yttrade, efter att ha redogjort för tillämpliga lagrum och vissa förarbetsuttalanden: Länsrättens bedömning - Det är ostridigt att S.I. på grund av sitt funktionshinder tillhör den personkrets som avses i 1 § 1 LSS och att han därmed är berättigad till insatser enligt lagen. Därtill är det ostridigt att S.I. är i behov av stöd och tillsyn under sina resor till och från skolan. Frågan är i stället vem som ska ansvara för denna insats. - Länsrätten konstaterar att Barn- och utbildningsnämnden i Luleå kommun är skyldig att för eleverna i kommunens särskola anordna kostnadsfri skolskjuts, där sådant behov finns. I denna skyldighet ingår också att resorna anpassas så att barn i behov av särskilt stöd kan färdas på ett trafiksäkert sätt (jfr SKL:s yttrande). Frågan om S.I:s behov av hjälp och stöd under transporten till och från skolan har redan prövats enligt kommunallagen (1991:900). Länsrätten fastställde då - genom dom den 23 september 2009 (mål nr 1862-08) - att skolhuvudmannens skyldighet inte omfattar insatser av den personliga karaktär som fråga är om i målet. Den tid S.I. reser till och från särskolan kan således, enligt länsrättens mening, inte anses ingå i tid då han vistas eller deltar i skolans verksamhet. Detta eftersom den hjälp som S.I. behöver under resan inte fyller någon pedagogisk funktion, utan är helt kopplad till hans hälsotillstånd och funktionshinder. - Länsrätten har för annan skolelev tidigare - genom dom den 29 november 2006 (mål nr 1911-06) - prövat frågan om rätten till ledsagarservice enligt LSS under resa till och från skolan. Länsrätten fann då att behovet av hjälp under resa till och från skolan skulle tillgodoses genom ledsagarservice enligt LSS. Domen fastställdes genom Kammarrättens i Sundsvall beslut den 21 december 2006 (mål nr 3459-06) att inte meddela prövningstillstånd. Länsrätten finner inte anledning att göra annan bedömning i nu aktuellt mål. Då har särskilt beaktats att LSS är en rättighetslagstiftning som ska garantera personer med funktionshinder goda levnadsvillkor. - Frågan är då om behovet av hjälp och stöd under skolresorna tillgodoses på annat sätt än genom LSS. - S.I. är sedan tidigare beviljad ersättning enligt LASS, för sitt behov av personlig assistans. Eftersom hans behov av hjälp vid skolresorna inte är tillfälligt utan varaktigt återkommande, kan det synas rimligt att även detta behov tillgodoses genom att utöka antalet assistanstimmar. Det är dock upplyst att Försäkringskassan har avslagit en sådan ansökan för S.I. avseende just skolresorna. Eftersom Försäkringskassans omprövningsbeslut inte har överklagats saknar länsrätten möjlighet att pröva om S.I:s behov bör tillgodoses enligt LASS. Vidare kan behovet, enligt länsrättens mening, inte anses ingå i det normala föräldraansvaret. Länsrätten konstaterar således att S.I:s behov av hjälp och stöd under skolresorna inte faktiskt tillgodoses på annat sätt, även om det eventuellt skulle kunna tillgodoses på annat sätt. Hans rätt att få sitt behov tillgodosett enligt LSS kan därför inte nekas på denna grund. Överklagandet ska följaktligen bifallas. - Länsrätten betonar - med anledning av socialnämndens uppfattning att ledsagarservice inte är avsett för denna typ av insats - att behovet ska utformas tillsammans med S.I. och hans vårdnadshavare för att anpassas till hans individuella behov, inom ramen för LSS. Vidare måste påtalas vikten av att de olika huvudmännen förmår samarbeta kring S.I. så att han och vårdnadshavarna kan känna trygghet och kontinuitet i det stöd han behöver (jfr Socialstyrelsens yttrande). - Länsrätten bifaller överklagandet och förordnar att Socialnämnden i Luleå kommun ansvarar för att S.I:s behov av stöd och tillsyn under hans resor till och från skolan tillgodoses enligt LSS.
Kammarrätten i Sundsvall
S.I. överklagade länsrättens dom hos kammarrätten och yrkade att ansvaret för att hjälpa honom inte skulle ligga på socialförvaltningen. Om ansvaret ändå skulle ligga på socialförvaltningen, yrkade han i andra hand att ledsagarpengarna skulle överföras till skolan och användas på det sättet att personal från skolan skulle åka med skolskjutsen.
Även socialnämnden överklagade länsrättens dom. Nämnden yrkade att S.I. inte skulle beviljas ledsagarservice enligt LSS och att nämndens eget beslut i stället skulle fastställas. Till stöd för sin talan anförde socialnämnden i huvudsak följande. Länsrätten har inte tagit ställning till om intentionen med ledsagarservice enligt LSS överensstämmer med S.I:s behov. Konsekvenserna av domen blir att insatser enligt LSS ska tillgodose alla behov, där andra huvudmän av t.ex. besparingsskäl har beslutat att avsluta pågående stöd- och hjälpinsatser. Insatser enligt LSS kan beviljas de människor som ansöker om en insats och tillhör lagens personkrets under förutsättning att de har behov av den sökta insatsen, att kriterierna för insatsen överensstämmer med behovet och att behovet inte tillgodoses på annat sätt. Det var inte lagstiftarens intentioner att ta ifrån andra huvudmän deras ansvar i sakfrågor. Inte heller ska andra huvudmäns riktlinjer läggas till grund för ställningstagande om rätt till en sökt insats. Barn- och utbildningsnämndens riktlinjer är interna riktlinjer som inte är framtagna i samverkan med socialnämnden och de tjänstemän som arbetar med LSS-frågor i kommunen. Skolhuvudmannen har bedömt att S.I. behöver skolskjuts för resor till och från skolan och därmed åligger det skolhuvudmannen att även utforma skolskjutsen så att S.I. kan åka med den. Ansvaret för utformningen av S.I:s skolskjuts är likformigt med det ansvar som gäller för skoldagen i övrigt och därmed är det skolhuvudmannens ansvar. Dessutom utformade och tillgodosåg skolhuvudmannen S.I:s behov av skolskjuts fram till den 25 augusti 2008 genom att personal från skolan följde med i taxin. Det stödet avslutades av besparingsskäl och skolhuvudmannen hänvisar till insatser enligt LSS. Ledsagarservice enligt LSS är inte en insats för att ge möjlighet att ha med sig personal vid skolskjuts till och från skolan. Det är av stor vikt att frågan om vilken huvudman som har ansvaret för skolskjutsen och dess utformning löses.
Domskäl
Kammarrätten i Sundsvall (2010-04-27, Pettersén, Tärnvik, Karlsson, referent) yttrade: Socialnämndens överklagande - Tillämpliga lagrum och förarbetsuttalanden framgår av länsrättens dom. - Kammarrätten delar länsrättens bedömning att S.I. har ett behov av stöd och tillsyn under hans resor till och från särskolan som - under rådande förhållanden - ska tillgodoses enligt LSS. Vad socialnämnden har anfört i kammarrätten föranleder inte annan bedömning. Socialnämndens överklagande ska därför avslås. - S.I:s överklagande - Enligt 33 § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) får beslut överklagas av den som det angår, om det gått honom emot. - Länsrätten har genom den överklagade domen bifallit S.I:s överklagande och förordnat att socialnämnden har ansvaret för att hans behov av stöd och tillsyn under resor till och från skolan ska tillgodoses enligt LSS. Det ankommer på socialnämnden att närmare utforma hur insatsen enligt LSS ska ges och frågan kan inte bli föremål för prövning i detta mål. Kammarrätten finner att länsrättens dom inte har gått S.I. emot. Hans överklagande kan därför inte upptas till prövning och ska således avvisas. - Kammarrätten avslår socialnämndens överklagande och avvisar S.I:s överklagande.
Högsta förvaltningsdomstolen
Socialnämnden överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle fastställa socialnämndens beslut. Nämnden anförde bl.a. följande. S.I. tillhör personkretsen enligt 1 § 1 LSS. Han har behov av stöd och hjälp i skolskjutsen till och från skolan. Detta hjälpbehov ska dock inte tillgodoses genom insatsen ledsagarservice. Lagstiftarens intentioner med denna insats är att hjälpa människor med olika former av funktionsnedsättning att ta sig ut i samhället. Det är skolhuvudmannens ansvar att tillgodose S.I:s hjälpbehov i skolskjutsen till och från skolan. Skolhuvudmannen har tagit det ansvaret under flera år men avslutade insatsen av besparingsskäl. Skolhuvudmannen hänvisade i stället föräldrarna till S.I. att ansöka om LSS-insatser. LSS-insatser kan inte tillgodose alla behov hos en enskild eftersom insatserna är begränsade och specificerade. Rätten till en LSS-insats fråntar inte andra huvudmän deras ansvar för en enskild person.
S.I. bereddes tillfälle att yttra sig i målet men hördes inte av.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-10-12, Billum, Dexe, Jermsten, Saldén Enérus, Nymansson) yttrade: Skälen för avgörandet.
Det är ostridigt i målet att S.I., som är beviljad assistansersättning för sina kostnader för personlig assistans, har behov av stöd under resor till och från skolan.
Tidigare tillgodosåg skolhuvudmannen S.I:s behov av stöd genom att låta en elevassistent följa med under resorna till och från skolan. Detta upphörde dock i och med utgången av vårterminen 2008. Enligt vad som framgår av utredningen har frågan om S.I:s behov av stöd under resorna prövats enligt kommunallagen. I en dom från september 2009 fastställde Länsrätten i Norrbottens län att skolhuvudmannens skyldigheter inte omfattade dessa insatser. Av utredningen framgår vidare att Försäkringskassan har avslagit en ansökan om utökat antal assistanstimmar för att täcka S.I:s behov av stöd under resorna till och från skolan.
S.I. har ansökt om ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS. Den första fråga som Högsta förvaltningsdomstolen har att ta ställning till är om en sådan insats kan beviljas en person som redan är beviljad personlig assistans.
Av 7 § första stycket LSS följer att personer som tillhör lagens personkrets har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1-9 om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. En sådan insats är ledsagarservice (9 § 3).
I den proposition som låg till grund för LSS anförde departementschefen bl.a. följande. Ledsagning bör vara en uppgift som ingår i personlig assistans för dem som har sådant stöd. Jag anser emellertid att ledsagarservice bör urskiljas som en särskild insats enligt den nya lagen. Servicen bör erbjudas personer som tillhör lagens personkrets men inte har personlig assistans, för att t.ex. besöka vänner, delta i fritidsaktiviteter eller i kulturlivet eller för att bara promenera (prop. 1992/93:159 s. 74). I specialmotiveringen till bestämmelsen (a. prop. s. 178) anförs bl.a. att avsikten är att den enskilde ska få hjälp med att komma ut bland andra människor, exempelvis ledsagning för besök hos vänner eller vid deltagande i kulturlivet. Ledsagarservicen syftar till att bryta den isolering som ofta blir följden av ett omfattande funktionshinder.
Vad gäller den närmare innebörden av insatsen ledsagarservice har Högsta förvaltningsdomstolen i rättsfallet HFD 2011 ref. 8 bl.a. uttalat att övervägande skäl talar för att lagstiftarens avsikt har varit att insatsen ledsagarservice tar sikte på en tämligen begränsad insats, avsedd att ge funktionshindrade som inte uppfyller förutsättningarna för personlig assistans, ökade möjligheter att genomföra enklare aktiviteter och bryta social isolering.
Högsta förvaltningsdomstolen finner att lagstiftarens avsikt har varit att ledsagning ska ingå i personlig assistans för dem som har sådant stöd och att den särskilda insatsen ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS är avsedd för personer som tillhör lagens personkrets men som inte har personlig assistans. Insatsen ledsagarservice kan därför enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening inte beviljas en person som redan är beviljad personlig assistans.
Enligt det överklagade avgörandet har S. I. behov av stöd och tillsyn under resor till och från skolan som - under rådande förhållanden - ska tillgodoses enligt LSS.
LSS innehåller bestämmelser om rätt till vissa särskilda insatser som finns angivna i 9 §. Andra insatser än de särskilt angivna, eller stöd utan angivande av en särskild insats, kan inte beslutas med stöd av LSS.
Mot bakgrund av att ledsagarservice inte kan beviljas S.I. och då kammarrätten inte enligt LSS har kunnat ålägga kommunen att tillgodose hans behov av stöd under resor till och från skolan utan angivande av en särskild insats, ska överklagandet bifallas.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens och länsrättens avgöranden och fastställer socialnämndens beslut.
II
K.L. var elva år och gick i särskolan på Ormbergsskolan i Luleå. Han tillhörde personkretsen enligt 1 § 1 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, och var beviljad ledsagarservice fyra timmar i veckan för bassängträning. K.L. var beroende av transport till och från skolan samt var på grund av sitt funktionshinder i behov av tillsyn under resan. Till och med vårterminen 2008 var det skolhuvudmannen i Luleå kommun som tillgodosåg hans behov av assistans för att kunna resa till och från skolan, vilket skedde genom att en elevassistent åkte med transporten. Denna insats hade sedan upphört. K.L. ansökte därför om insats i form av ledsagarservice enligt LSS vid skolresor till och från skolan, med motiveringen att han behövde tillsyn under resan så att det inte skulle uppstå trafikfarliga situationer.
Socialnämnden i Luleå kommun avslog i beslut den 31 mars 2009 ansökan om ledsagarservice enligt LSS med följande motivering. LSS-lagstiftningen ger inte stöd för att ledsagarservice är avsedd för att tillgodose elevers behov av tillsyn under transport till och från skolan. Skolhuvudmannen kan välja att tillföra de resurser som behövs, så att K.L. kommer till skolan eller på annat sätt får föreskriven utbildning. Det är otvivelaktigt så att K.L:s behov av stöd och tillsyn under transporten till skolan inte tillgodoses när skolhuvudmannen helt plötsligt beslutar att elevassistenten fortsättningsvis inte får följa med under transporten. Ansvarsfrågan under transporten är likformig med den som gäller för skolplikten och det är därmed skolhuvudmannens ansvar.
Länsrätten i Norrbottens län
K.L. överklagade socialnämndens beslut hos länsrätten och yrkade att han skulle ha rätt till ledsagarservice under resan till och från skolan och anförde i huvudsak följande. Han kan inte åka ensam utan ledsagare i taxin eftersom han under färden till exempel öppnar dörrar, tar av sig bältet, greppar tag i växelspaken, kastar lösa föremål på chauffören, spottar och klöser chauffören, sliter loss inredningen i bilen och därmed riskerar att skada sig. Ledsagarservice är en viktig insats då hans säkerhet inte kan garanteras på något annat sätt. Ansvaret kan inte läggas på chauffören. Genom att avslå ansökan om ledsagarservice ger man honom inte någon möjlighet att på ett säkert sätt kunna åka till och från skolan.
Socialnämnden i Luleå kommun motsatte sig bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. I förarbetena framkommer med stor tydlighet att ledsagarservice enligt LSS är avsedd för helt andra ändamål än att få möjlighet att ha med sig personal vid skolskjuts till och från skolan. Det hjälpbehov K.L. har vid skolskjutsen överensstämmer med skolhuvudmannens ansvar, som tidigare också har tillgodosett hans behov. LSS-lagstiftningen ska ses som ett komplement till annan lagstiftning och inte träda in för att annan huvudman frånsäger sig sitt ansvar. K.L:s hjälpbehov vid skolskjutsen är inte av personlig karaktär.
Domskäl
Länsrätten i Norrbottens län (2009-09-28, ordförande Johansson) yttrade, efter att ha redogjort för tillämpliga lagrum, vissa förarbeten samt inhämtade yttranden i det länsrättsmål som redovisas i referatets del I: Länsrättens bedömning - Det är ostridigt att K.L. på grund av sitt funktionshinder tillhör den personkrets som avses i 1 § 1 LSS och att han därmed är berättigad till insatser enligt lagen. Därtill är det ostridigt att K.L. är i behov av stöd och tillsyn under sina resor till och från skolan. Frågan är i stället vem som ska ansvara för denna insats. - Länsrätten konstaterar att Barn- och utbildningsnämnden i Luleå kommun är skyldig att för eleverna i kommunens särskola anordna kostnadsfri skolskjuts, där sådant behov finns. I denna skyldighet ingår också att resorna anpassas så att barn i behov av särskilt stöd kan färdas på ett trafiksäkert sätt (jfr SKL:s yttrande). Frågan om ett barns behov av hjälp och stöd under transporten till och från skolan har tidigare prövats enligt kommunallagen (1991:900). Länsrätten fastställde då - genom domar den 23 september 2009 (mål nr 1862-08 och 1886-08) - att skolhuvudmannens skyldighet inte omfattar insatser av den personliga karaktär som fråga var om i målen. Länsrätten anser att motsvarande bedömning bör göras gällande K.L. Den tid K.L. reser till och från särskolan kan således, enligt länsrättens mening, inte anses ingå i tid då han vistas eller deltar i skolans verksamhet. Detta eftersom den hjälp som K.L. behöver under resan inte fyller någon pedagogisk funktion, utan är helt kopplad till hans hälsotillstånd och funktionshinder. - Länsrätten har för annan skolelev tidigare - genom dom den 29 november 2006 (mål nr 1911-06) - prövat frågan om rätten till ledsagarservice enligt LSS under resa till och från skolan. Länsrätten fann då att behovet av hjälp under resa till och från skolan skulle tillgodoses genom ledsagarservice enligt LSS. Domen fastställdes genom Kammarrättens i Sundsvall beslut, den 21 december 2006 (mål nr 3459-06), att inte meddela prövningstillstånd. - Länsrätten har vidare för två andra barn i samma särskola som K.L. - genom domar den 24 september 2009 (mål nr 1946-08 och 2218-08) - prövat frågan om rätt till ledsagarservice enligt LSS under resa till och från skolan. Länsrätten fann då att behovet av stöd och hjälp i skoltaxin under resa till och från skolan skulle tillgodoses genom insats enligt LSS. Länsrätten finner - trots att K.L:s funktionshinder och de yttringar detta medför i resesituationen inte helt överensstämmer med de två andra barnen - att det saknas anledning att göra annan bedömning i nu aktuellt mål. Då har särskilt beaktats att LSS är en rättighetslagstiftning som ska garantera personer med funktionshinder goda levnadsvillkor. - Frågan är då om behovet av hjälp och stöd under skolresorna tillgodoses på annat sätt än genom LSS. - K.L. är inte beviljad ersättning enligt LASS, för sitt eventuella behov av personlig assistans. Hans behov av hjälp under resorna till och från skolan är således inte tillgodosett enligt LASS. Vidare kan behovet, enligt länsrättens mening, inte anses ingå i det normala föräldraansvaret. Länsrätten konstaterar således att K.L:s behov av hjälp och stöd under skolresorna inte faktiskt tillgodoses på annat sätt, även om det eventuellt skulle kunna tillgodoses på annat sätt. Hans rätt att få sitt behov tillgodosett enligt LSS, kan därför inte nekas på denna grund. Överklagandet ska följaktligen bifallas. - Länsrätten betonar - med anledning av socialnämndens uppfattning att ledsagarservice inte är avsett för denna typ av insats - att behovet ska utformas tillsammans med K.L. och hans vårdnadshavare för att anpassas till hans individuella behov, inom ramen för LSS. Vidare måste påtalas vikten av att de olika huvudmännen förmår samarbeta kring K.L. så att han och vårdnadshavarna kan känna trygghet och kontinuitet i det stöd han behöver (jfr Socialstyrelsens yttrande). - Länsrätten bifaller överklagandet och förordnar att Socialnämnden i Luleå kommun ansvarar för att K.L:s behov av stöd och tillsyn under hans resor till och från skolan tillgodoses enligt LSS.
Kammarrätten i Sundsvall
Socialnämnden överklagade länsrättens dom med yrkande att K.L. inte skulle beviljas ledsagarservice enligt LSS och att nämndens eget beslut i stället skulle fastställas. Till stöd för sin talan anförde socialnämnden i huvudsak samma grunder för överklagandet som angetts till stöd för nämndens talan i kammarrätten i det mål som redovisas i referatets del I.
Domskäl
Kammarrätten i Sundsvall (2010-04-27, Pettersén, Tärnvik, Karlsson, referent) yttrade: Tillämpliga lagrum och förarbetsuttalanden framgår av länsrättens dom. - Kammarrätten delar länsrättens bedömning att K.L. har ett behov av stöd och tillsyn under hans resor till och från särskolan som - under rådande förhållanden - ska tillgodoses enligt LSS. Vad socialnämnden har anfört i kammarrätten föranleder inte annan bedömning. Överklagandet ska därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Högsta förvaltningsdomstolen
Socialnämnden överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle fastställa socialnämndens beslut. Nämnden anförde bl.a. följande. Insatser enligt LSS kan beviljas en person med funktionsnedsättning som ansöker om en insats och som tillhör lagens personkrets under förutsättning att den enskilde har behov av den sökta insatsen, att kriterierna för insatsen överensstämmer med behovet och att behovet inte tillgodoses på annat sätt. Om den enskildes behov inte passar in på de insatser som beskrivs i lagen kan socialnämnden inte bevilja någon insats. Ledsagning enligt LSS ska enligt den proposition som låg till grund för lagstiftningen lämnas som ett led i strävandena att underlätta för den enskilde att delta i samhällslivet och komma ut bland andra människor för att genomföra enklare aktiviteter. Detta kan inte anses stämma in på transport till och från skolan. I propositionen nämns ingenting om stöd och tillsyn under resor till och från skolan. Insatser enligt LSS är preciserade och till stor del också begränsade och kan inte tillgodose alla behov hos personer med funktionsnedsättning. Insatserna fråntar inte andra huvudmän deras ansvar när det gäller den enskilde och dennes behov av olika former av stöd och insatser. I normalfallet ska det vara skolhuvudmannens ansvar att ge barn det stöd och den hjälp som behövs i skolskjutsen. K.L. har den 1 april 2011 beviljats assistansersättning.
K.L. bereddes tillfälle att yttra sig i målet men hördes inte av.
Socialstyrelsen, som på Högsta förvaltningsdomstolens begäran avgav yttrande i målet, anförde bl.a. följande. Den sökta insatsen stämmer överens med de mål och den allmänna inriktning som kommer till uttryck i LSS och dess förarbeten. Att begränsa ledsagarservice till att enbart omfatta aktiviteter för kultur och fritidssammanhang strider enligt Socialstyrelsens mening mot LSS. Den uppräkning som görs i förarbetena är exempel och kan inte anses vara uttömmande. Detta stöds av uttalandet att stödformen vid lagens införande var relativt outvecklad. För att K.L. ska kunna ta sig till och från skolan har han behov av stöd under skoltransporterna. Vid bedömningen av hans behov av insatsen ska enligt LSS jämförelser göras med den livsföring som kan anses normal för personer i samma ålder. Barn utan funktionshinder i hans ålder kan i regel ta sig till och från skolan utan stöd. Behovet kan inte heller anses vara tillgodosett på annat sätt. Enligt Socialstyrelsens mening är därför villkoren för insatsen ledsagarservice vid skoltransporterna uppfyllda.
Sveriges Kommuner och Landsting bereddes tillfälle att avge yttrande i målet och anförde bl.a. följande. Rätt till insats enligt LSS föreligger inte om det aktuella behovet är tillgodosett genom annan huvudmans skyldighet att tillhandahålla nödvändigt stöd. I skyldigheten att anordna kostnadsfri skolskjuts får anses ingå att verksamheten anpassas så att barn med särskilda behov kan färdas på ett trafiksäkert sätt. Detta kan t.ex. innebära att förarna har viss kunskap om yttringarna av funktionshindret och hur man anpassar sitt språk och bemötande till barnets särskilda svårigheter, tekniska anpassningar av knäppanordningar och liknande samt en begränsning av gruppen av chaufförer. Det kan emellertid inte anses åvila skolhuvudmannen att under skolskjuts tillhandahålla stöd i den närmast assistansliknande form som är aktuell i målet. Att skyldigheten att tillgodose den enskildes behov under transporterna inte faller på skolhuvudmannen innebär dock inte att behovet per automatik ska tillgodoses genom den begärda LSS-insatsen. Ledsagarservice är en tämligen begränsad insats som är avsedd att ge funktionshindrade som inte uppfyller förutsättningarna för personlig assistans ökade möjligheter att genomföra enklare aktiviteter och bryta social isolering. Övervägande skäl talar för att insatsen ledsagarservice inte är avsedd för situationer då den enskildes behov uteslutande består i kvalificerade tillsynsinsatser av assistansliknande karaktär. Åtgärder i form av aktiv tillsyn som närmast har karaktären av övervakning är enligt praxis att hänföra till sådan hjälp med grundläggande behov som avses i bestämmelserna om personlig assistans (se bl.a. RÅ 1997 ref. 23, RÅ 1997 not. 60 och RÅ 2000 not. 97). Luleå kommun kan således inte förpliktas att tillhandahålla ledsagarservice enligt LSS under de aktuella resorna.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-10-12, Billum, Dexe, Jermsten, Saldén Enérus, Nymansson) yttrade: Skälen för avgörandet.
Rättslig reglering m.m.
Av 7 § första stycket LSS följer att personer som tillhör lagens personkrets har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1-9 om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. En sådan insats är ledsagarservice (9 § 3).
I den proposition som låg till grund för LSS anförde departementschefen bl.a. följande. Ledsagarservice är en stödform som ursprungligen utvecklades för synskadade personer, men som senare kommit även andra grupper av funktionshindrade till del. Ledsagarservice är enligt min mening en betydelsefull verksamhet som kan underlätta för personer med omfattande funktionshinder att delta i samhällslivet. Ledsagning bör vara en uppgift som ingår i personlig assistans för dem som har sådant stöd. Jag anser emellertid att ledsagarservice bör urskiljas som en särskild insats enligt den nya lagen. Servicen bör erbjudas personer som tillhör lagens personkrets men inte har personlig assistans, för att t.ex. besöka vänner, delta i fritidsaktiviteter eller i kulturlivet eller för att bara promenera. Insatsen bör ha karaktären av personlig service och anpassas efter de individuella behoven (prop. 1992/93:159 s. 74).
I specialmotiveringen till bestämmelsen (a. prop. s. 178) anförs bl.a. att avsikten är att den enskilde ska få hjälp med att komma ut bland andra människor, exempelvis ledsagning för besök hos vänner eller vid deltagande i kulturlivet. Ledsagarservicen syftar till att bryta den isolering som ofta blir följden av ett omfattande funktionshinder.
Vad gäller den närmare innebörden av insatsen ledsagarservice har Högsta förvaltningsdomstolen i rättsfallet HFD 2011 ref. 8 konstaterat att förarbetena till bestämmelsen om ledsagarservice är mycket knapphändiga och uttalat bl.a. följande. Vad som menas med att delta i fritidsaktiviteter anges inte. Andra exempel som nämns tar sikte på ganska vardagliga aktiviteter såsom besök hos vänner och promenader. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening talade övervägande skäl för att lagstiftarens avsikt har varit att insatsen ledsagarservice tar sikte på en tämligen begränsad insats, avsedd att ge funktionshindrade som inte uppfyller förutsättningarna för personlig assistans ökade möjligheter att genomföra enklare aktiviteter och bryta social isolering. Omfattande insatser i assistansliknande former kan alltså inte anses ligga inom ramen för vad en kommun kan förpliktas att svara för som ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS.
Bedömning
Det är ostridigt i målet att K.L. tillhör personkretsen i LSS samt att han har behov av stöd under resor till och från skolan. Av utredningen framgår att han den 1 april 2011 beviljats assistansersättning. Högsta förvaltningsdomstolens prövning avser dock om K.L:s behov vid tiden för socialnämndens beslut den 31 mars 2009 ska tillgodoses genom den av honom sökta insatsen ledsagarservice enligt 9 § 3 LSS.
Insatsen ledsagarservice tar sikte på en begränsad insats som syftar till att den enskilde ska få hjälp med att komma ut bland andra människor, genomföra enklare aktiviteter och att bryta den isolering som ofta blir följden av ett omfattande funktionshinder. K.L. har däremot behov av en omfattande insats i assistansliknande form under resorna till och från skolan. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening ryms inte detta behov inom insatsen ledsagarservice.
Enligt det överklagade avgörandet har K.L. behov av stöd och tillsyn under resor till och från särskolan som - under rådande förhållanden - ska tillgodoses enligt LSS.
LSS innehåller bestämmelser om rätt till vissa särskilda insatser som finns angivna i 9 §. Andra insatser än de särskilt angivna, eller stöd utan angivande av en särskild insats, kan inte beslutas med stöd av LSS.
Mot bakgrund av att ledsagarservice inte kan beviljas K.L. och då kammarrätten inte enligt LSS har kunnat ålägga kommunen att tillgodose hans behov av stöd under resor till och från skolan utan angivande av en särskild insats, ska överklagandet bifallas.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens och länsrättens avgöranden och fastställer socialnämndens beslut.