HFD 2011:71
En regionträff för fackliga förtroendemän har inte ansetts vara en sådan enskild angelägenhet som är en förutsättning för riksfärdtjänst.
Socialnämnden i Lessebo kommun avslog genom beslut den 22 december 2008 S.O:s ansökan om riksfärdtjänst för resa till en regionträff för Lärarförbundets fackliga förtroendemän. Beslutet motiverades med att ändamålet med resan avsåg viss utbildning och därför inte kunde anses vara rekreation, fritidsverksamhet eller annan enskild angelägenhet enligt 5 § 2 lagen (1997:735) om riksfärdtjänst.
Länsrätten i Kronobergs län
S.O. överklagade nämndens beslut hos länsrätten och yrkade att hon skulle tillerkännas ersättning för resekostnader med 4 854 kr. Hon anförde bl.a. följande. Hon har ett stort och varaktigt funktionshinder som gör henne beroende av rullstol för förflyttning. Hon kan varken köra bil eller använda kollektiva transportmedel eftersom rullstolen är för stor och tung. Detta medför att hon måste resa på ett särskilt kostsamt sätt vilket berättigar henne till ersättning enligt 1 § lagen om riksfärdtjänst. Resan som företagits mellan hemmet i Hovmantorp och sammankomsten i Jönköping har skett inom ramen för hennes uppdrag som facklig förtroendeman och ska därmed ses som en enskild angelägenhet enligt 5 § samma lag. - På grund av sitt handikapp arbetar hon endast 25 procent och är sjukskriven resten. Det fackliga uppdraget upptar drygt hälften av hennes arbetstid. Därutöver lägger hon ned betydande del av sin fritid på det fackliga uppdraget. Verksamhet som en facklig förtroendeman deltar i och som syftar till att främja den fackliga verksamheten på förtroendemannens arbetsplats ger rätt till bibehållna anställningsförmåner. På grund av att hennes tjänstgöringsgrad är 25 procent tjänstgjorde hon under den tid då träffen varade endast en mindre del. Hon fick också en lön från arbetsgivaren som motsvarade väsentligt mindre än en fjärdedel av den aktuella tiden.
Nämnden vidhöll sitt beslut och anförde i huvudsak följande. Det åligger Lärarförbundet att bekosta S.O:s resa för att ej särbehandla henne jämfört med övriga förtroendemän vars resor bekostas av Lärarförbundet. Uppdrag som förtroendeman i en fackförening, likt det S.O. fullgör, ska anses beröra arbetsplatsen och därmed också arbetet. S.O. uppbär dessutom viss ersättning. Resan kan därför inte anses vara av fritidskaraktär med hänvisning till Handbok i riksfärdtjänst, 2009 s. 42. (Jfr Kammarrättens i Jönköping dom den 15 september 2003, mål nr 290-03).
Domskäl
Länsrätten i Kronobergs län (2009-08-20, ordförande Juhlin) yttrade: I 1 § lagen om riksfärdtjänst anges att en kommun på de villkor som anges i lagen ska lämna ersättning för de resekostnader för personer som till följd av stort och varaktigt funktionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt. Av 5 § samma lag framgår vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett tillstånd till riksfärdtjänst ska meddelas. Bland annat nämns i 5 § andra punkten att ändamålet med den aktuella resan är rekreation eller fritidsverksamhet eller någon annan enskild angelägenhet. - Av utredningen i målet framgår bland annat följande. Den aktuella kursen anordnades av Lärarförbundet den 7 och 8 oktober 2008. Kursen inkluderade föreläsning om lokalavdelningsstyrelsernas arbete samt även om budgetarbete. S.O., som åkte mellan Hovmantorp och Jönköping, deltog i mötet i rollen som förtroendeman. S.O. använder sig av riksfärdtjänst totalt en till två gånger i veckan för resor till möten samt till jobbet då hon på grund av dåligt väder inte kan köra rullstol dit. - Länsrätten gör följande bedömning. - Det är i målet ostridigt att S.O. på grund av sitt handikapp inte kan företa de aktuella resorna med allmänna kommunikationer till normala reskostnader. Den primära frågan i målet är emellertid huruvida sammankomsten är att anse som rekreation eller fritidsverksamhet eller någon annan enskild angelägenhet. Klart är att sammankomsten inte är rent arbetsrelaterad. Anknytningen till arbetet måste emellertid bedömas så avgörande att förutsättning saknas för att bevilja riksfärdtjänst. Uppfattningen förstärks av sammankomstens natur avseende innehållet i föreläsningarna. - Länsrätten avslår överklagandet.
Kammarrätten i Jönköping
S.O. överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle förklara henne berättigad till riksfärdtjänst enligt ansökan. S.O. anförde i huvudsak följande. Resan företogs med anledning av hennes förtroendeuppdrag i Lärarförbundets lokalavdelning i Lessebo. I egenskap av förtroendevald representerar hon medlemmar oberoende av om de är studerandemedlemmar eller vilken arbetsgivare de än har i kommunen. Konferensen var en träff för förtroendevalda i regionen. Syftet med konferensen var att de förtroendevalda skulle kunna utveckla det fackliga arbetet i regionen och utbyta tankar och idéer. Innehållet i den aktuella konferensen avsåg inte hennes anställning eller arbete. Ett förtroendeuppdrag förutsätter inte en anställning. Hon kan oberoende av anställning inneha sitt uppdrag som ledamot av Lärarförbundets lokalavdelningsstyrelse. Syftet med reglerna om riksfärdtjänst får anses vara att den som inte kan utnyttja allmänna färdmedel ska kunna delta i föreningsaktiviteter, fullgöra förtroendeuppdrag och andra privata åtaganden på lika villkor som andra. Att Lärarförbundet och inte hennes arbetsgivare bekostade konferensen talar för konferensen är att betrakta som en enskild angelägenhet. - För det fall konferensen anses ha ett så nära samband med arbetet att den inte kan anses avse en enskild angelägenhet, bör resan i vart fall anses utgöra ett sådant undantagsfall som ska ge rätt till riksfärdtjänst.
Socialnämnden motsatte sig ändring av länsrättens dom och anförde sammanfattningsvis följande. Resan till konferensen ska bekostas av annan huvudman, eftersom ändamålet med resan inte kan anses vara rekreation, fritidsverksamhet eller annan enskild angelägenhet i den mening som avses i 5 § 2 lagen om riksfärdtjänst. Resans ändamål anses fortfarande vara viss utbildning som rör förvärvsarbetet och som viss ersättning utgått för och kan därför inte jämställas med sådana ändamål som berättigar till riksfärdtjänst. Ett uppdrag som företroendevald är inte en fritidssysselsättning även om uppdraget till viss del är förlagd till fritiden. Även om förtroendeuppdraget utförs frivilligt och inte kan jämställas med anställning är uppdraget relaterat till anställning. Även om den som är förtroendevald drivs av ett stort personligt engagemang så rör det en arbetssituation för Lärarförbundets medlemmar. En förtroendevald i en facklig organisation kan inte jämföras med ett förtroendeuppdrag i exempelvis en handikappförening.
Domskäl
Kammarrätten i Jönköping (2010-06-23, Lindgren, Stelzer, referent, Kristensson) yttrade: Frågan i målet gäller om S.O. är berättigad till riksfärdtjänst för resor till och från en tvådagarskonferens för fackliga förtroendemän. - Av 1 § lagen om riksfärdtjänst framgår att en kommun ska på de villkor som anges i den lagen lämna ersättning för reskostnader för personer som på grund av ett stort och varaktigt funktionshinder måste resa på ett särskilt kostsamt sätt. För att tillstånd ska meddelas krävs bl.a. att ändamålet med resan är rekreation eller fritidsverksamhet eller någon annan enskild angelägenhet (5 § 2) och att resan inte av någon annan anledning bekostas av det allmänna (5 § 5). - Förarbetena till 1997 års nu gällande lag om riksfärdtjänst ger inte någon närmare ledning för hur villkoren i 5 § bör tolkas med avseende på frågan i målet. I specialmotiveringen till 5 § (prop. 1996/97:115 s. 83) sägs endast att paragrafen motsvarar 3 § i 1993 års lag (1993:963) om kommunal riksfärdtjänst. En tillbakablick på äldre bestämmelser om riksfärdtjänst är därför av intresse för bedömningen i målet. - Riksfärdtjänsten inrättades år 1980 som en försöksverksamhet och var avsedd som ett komplement till kommunal färdtjänst för gravt handikappades resor. Initiativet till försöksverksamheten kom från den s.k. HAKO-utredningen som vid översyn av de handikappades situation i trafiken ansåg att det fanns ett behov av kompletterande transportlösningar för att tillgodose de gravt handikappades transportbehov i avvaktan på de kollektiva trafikmedlens successiva handikappsanpassning (SOU 1975:68 s. 98 f.). Av förarbetena till riksdagens beslut att påbörja försöksverksamheten framgår att departementschefen överlämnade till den dåvarande Nämnden för riksfärdtjänst att - inom givna riktlinjer - fastlägga legitimeringskraven för berättigande till riksfärdtjänst (prop. 1978/79:99 s. 143 f.). Försöket pågick till mitten av 1984 och beträffande de riktlinjer som nämnden lade fast för ändamålen med de resor som fick företas med riksfärdtjänsten uttalade nämnden, såvitt nu är av intresse, bl.a. följande i sin slutrapport (Slutrapport om försöket med riksfärdtjänst, 9 augusti 1983, bilaga 1, s. 4): ”Tillstånd till riksfärdtjänst förutsätter att resan företas för rekreation eller andra privata ändamål. Undantagsvis kan tillstånd också meddelas för enstaka tjänsteresor, resor för förtroendemän i föreningar och liknande resor.” - För förtroendemän i föreningar av olika slag föreslog nämnden i samband med försöksperiodens slut dock en ändring i förhållande till vad som gällt under försöksperioden. Ändringen motiverades enligt följande (Slutrapport om försöket med riksfärdtjänst, s. 45): ”Beträffande resor för förtroendemän i föreningar av olika slag föreslås att dessa inte skall likställas med tjänsteresor och följa nämndens särskilda regler för dessa utan betraktas som resor för privat angelägenhet. Motivet för denna ändring är att förtroendemäns arbete i föreningar är frivilligt och ofta innebär att förtroendemän själva får bära kostnader för resor i samband med olika uppdrag. Det vore olyckligt om handikappade på grund härav tvingades avsäga sig förtroendeuppdrag eller om handikappet genom resesvårigheter i de kollektiva trafikmedlen skulle verka diskvalificerande vid val till förtroendeman. Av betydelse för nämndens ställningstagande har också varit att det är svårt att dra en skarp och otvetydig gräns mellan resor som sker för privata ändamål och sådana som är att anse som resor med anledning av förtroendeuppdrag.” - Departementschefen anförde i samband härmed att han ansåg att legitimeringskraven för riksfärdtjänsten borde fastställas enligt nämndens förslag (prop. 1983/84:100, bilaga 8, s. 175). Beträffande den av nämnden föreslagna ändringen avseende resor för förtroendemän uttalades följande: ”Beträffande de resor för förtroendemän i föreningar av olika slag föreslår jag i likhet med nämnden att dessa inte skall likställas med tjänsteresor utan betraktas som resor för privat angelägenhet.” - Vid behandling i Trafikutskottet fann utskottet inte skäl att motsätta sig förslaget i nämnda del (TU 1983/84:23 s. 4). - Verksamheten permanentades år 1984 varvid det centrala ansvaret för den lades på Transportrådet. Närmare bestämmelser gavs i en förordning (1984:482) om ersättning för riksfärdtjänst. 1984 års förordning ersattes sedermera av förordning (1989:340) om riksfärdtjänst. I samband med denna ändring uttalade departementschefen att de grundläggande målen för riksfärdtjänsten skulle ligga fast och erinrade återigen om att riksfärdtjänstresor som företogs av förtroendevalda i samband med uppdrag inom föreningslivet fortsatt skulle betraktas som resor för enskild angelägenhet (prop. 1988/89:81 s. 22). - I Transportrådets allmänna råd för riksfärdtjänsten (1989:3 s. 6) uttalades bl.a. följande. Resor för förtroendemän i föreningar av olika slag betraktas som resor för privat angelägenhet och kan alltså ersättas av riksfärdtjänst förutsatt att villkoren i övrigt är uppfyllda. - Genom lagen (1993:963) om kommunal riksfärdtjänst kommunaliserades riksfärdtjänsten. I förarbetena (prop. 1992/93:150, bilaga 5, s. 12 f.) uttalades att de grundläggande målen för riksfärdtjänsten skulle ligga fast. Bestämmelsen om för vilka ändamål tillstånd till riksfärdtjänst fick beviljas i 1989 års förordning överfördes till 3 § 2 i 1993 års lag i väsentligen oförändrad utformning. Någon närmare ledning angående innebörden av villkoren i 3 § (vilken sålunda motsvarar 5 § i 1997 års lag) lämnades inte. - Kammarrätten i Sundsvall har i dom meddelad den 2 november 2005 (mål nr 2670-04) förklarat en distriktsordförande i De Handikappades Riksförbund berättigad till riksfärdtjänst för resor i samband med dennes uppdrag med hänsyn till att resan avsåg sådan enskild angelägenhet som avses i 5 § 2 lagen om riksfärdtjänst. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Av förarbetena till lagen om riksfärdtjänst framgår att resor som sker för fullgörande av förtroendeuppdrag i föreningslivet kan betraktas som sådana resor för enskild angelägenhet som avses 5 § 2 lagen om riksfärdtjänst. - Även resor som företas för fullgörande av förtroendeuppdrag måste emellertid ses utifrån det övergripande syftet med riksfärdtjänsten, dvs. att möjliggöra för gravt funktionshindrade människor att kunna företa resor för i huvudsak rekreations- eller fritidssyfte. Rekvisitet enskild angelägenhet - under vilket resor för förtroendemän kan hänföras - antyder nämligen att fråga är om någonting av privat karaktär som är en personlig angelägenhet för den enskilde. Att förtroendemäns resor, även vid avsaknad av sådant samband, skulle berättiga till riksfärdtjänst, förefaller således inte ha varit avsikten. - Av utredningen framgår att S.O., till följd av sitt funktionshinder, arbetar 25 procent av heltid. Över hälften av arbetstiden använder S.O. för att fullgöra sitt uppdrag som facklig förtroendeman för Lärarförbundet. För att kunna närvara vid den aktuella konferensen erhöll hon både ledighet och bibehållen lön från sin arbetsgivare. Enligt lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen, FML, förutsätter sådan ledighet att den fackliga verksamheten hänför sig till den egna arbetsplatsen. Vad som framkommit om konferensens innehåll och upplägg ger enligt kammarrättens mening också stöd för att anta att resan haft en tydlig koppling till S.O:s arbetsplats. Till detta kommer att Lärarförbundet normalt bekostar resor i samband med konferenser av nu aktuellt slag. - Mot denna bakgrund anser kammarrätten att den aktuella resan får anses ha ett sådant väsentligt samband med S.O:s arbete och arbetsplats att resan inte kan anses hänförlig till någon sådan enskild angelägenhet som avses i 5 § 2 lagen om riksfärdtjänst. Överklagandet ska därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
S.O. fullföljde sin talan hos Högsta förvaltningsdomstolen och anförde bl.a. följande. Kammarrätten hänvisar till att hon fått lön och ledighet från arbetsgivaren för att delta i den fackliga sammankomsten och att detta enligt FML förutsätter att den fackliga verksamheten hänför sig till den egna arbetsplatsen. Tillämpningen av FML är en arbetsrättslig fråga. En facklig aktivitet som i en viss situation och på en viss arbetsplats anses ge en viss rättighet enligt FML kan i ett annat sammanhang anses inte göra det. Av den anledningen är det olämpligt att lägga tillämpligheten av FML till grund för en förvaltningsrättslig bedömning. Stora delar av den i målet aktuella konferensen omfattades inte av rätten till betald ledighet enligt FML. Av kammarrättens domskäl framgår att rättsutvecklingen har lett till att förtroendeuppdrag i föreningar och sammanslutningar kommit att omfattas av begreppet ”enskild angelägenhet”. Skälet till detta är att det är en grundläggande rättighet att vara föreningsaktiv och att en annan tillämpning innebär gränsdragningsproblem. Betydande skäl talar alltså emot en restriktiv tillämpning av rekvisitet enskild angelägenhet och att förtroendeuppdragen delas upp i sådana som är enskilda angelägenheter och sådana som inte är det. Om den fackliga sammankomsten inte anses vara en enskild angelägenhet bör den anses utgöra tjänsteresa. Då det var fråga om en enstaka resa och resan var väsentligt dyrare än om hon haft möjlighet att åka tåg bör undantagsbestämmelsen för tjänsteresor i så fall vara tillämplig.
Socialnämnden bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. S.O:s uppdrag är inte en fritidssysselsättning även om det till viss del utförs på fritiden. Uppdraget får betraktas som relaterat till en anställning. Ett förtroendeuppdrag i en facklig organisation kan inte jämföras med ett förtroendeuppdrag i t.ex. en handikappförening. Den aktuella kursen får anses vara en utbildning i hur den förtroendevalda ska agera i sitt uppdrag och är till gagn för S.O:s samtliga uppdrag inom Lärarförbundet.
Högsta förvaltningsdomstolen (2011-10-12, Melin, Sandström, Almgren, Nord, Brickman) yttrade: Skälen för avgörandet.
Enligt 5 § 2 lagen om riksfärdtjänst förutsätts för tillstånd till sådan färdtjänst bl.a. att ändamålet med resan är rekreation eller fritidsverksamhet eller någon annan enskild angelägenhet.
S.O. har i andra hand åberopat att resan ska anses utgöra en sådan enstaka tjänsteresa för vilken undantag kan göras (se bl.a. prop. 1983/84:100 bil. 8 s. 175 och prop. 1988/89:81 s. 2). Denna undantagsmöjlighet var hänförlig till 2 § förordningen (1984:482) om ersättning för riksfärdtjänst och 9 § förordningen (1989:340) om riksfärdtjänst. Dessa båda förordningar är upphävda och någon möjlighet att anlita riksfärdtjänst för tjänsteresor finns numera inte.
Frågan i målet är om en regionträff för fackliga förtroendemän är en sådan enskild angelägenhet som är en förutsättning för att S.O. ska få anlita riksfärdtjänst.
Vad som omfattas av begreppet enskild angelägenhet definieras inte i lagen om riksfärdtjänst och berörs inte heller närmare i förarbetena. I förarbeten till tidigare motsvarigheter till lagen uttalas att resor för förtroendemän i föreningar av olika slag skulle betraktas som resor för privat angelägenhet (prop. 1983/84:100 bil. 8 s. 175).
Av detta uttalande kan emellertid inte slutsatsen dras att varje resa inom ramen för ett förtroendeuppdrag ska anses ha en enskild angelägenhet till ändamål. För att avgöra om S.O. har rätt till riksfärdtjänst räcker det därför inte att konstatera att hon har ett förtroendeuppdrag i en förening. Det måste också prövas om regionträffen, mot bakgrund av de uppgifter som följer av hennes fackliga uppdrag, är en sådan enskild angelägenhet som avses i lagen om riksfärdtjänst.
S.O. är facklig förtroendeman i Lärarförbundets lokalavdelning i Lessebo. En facklig förtroendeman företräder de anställda i bl.a. frågor som rör förhållandet till arbetsgivaren. För att fullgöra sitt uppdrag har förtroendemannen rätt till ledighet från arbetet och, för verksamhet på den egna arbetsplatsen, rätt att behålla sina anställningsförmåner vid sådan ledighet (1, 6 och 7 §§ FML). Kostnaderna för regionträffen, inklusive kostnader för deltagarnas uppehåll och resor, betalades av Lärarförbundet.
Högsta förvaltningsdomstolen finner, med hänsyn till det fackliga uppdragets anknytning till S.O:s arbete, att ändamålet med resan inte kan anses ha varit en sådan enskild angelägenhet som omfattas av lagen om riksfärdtjänst. Hon har således inte haft rätt att anlita riksfärdtjänst för resan.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande. Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet.