Prop. 1978/79:99
om en ny trafikpolitik
Prop. 1978/79z99
Regeringens proposition 1978/ 79:99
om en ny trafikpolitik
beslutad den 1 mars 1979
Regeringen föreläggcr riksdagen vad som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll för de åtgärder eller ändamål som framgår av föredragan-_ dens hemställan.
På regeringens vägnar
OLA ULLSTEN ANITHA BONDESTAM
Propositionens huvudsakliga innehåll
En ny traftkpolitik bör ersätta 1963 års trafikpolitiska beslut. En samhälls- ekonomisk grundsyn föreslås bli vägledande för det framtida handlandet på det trafikpolitiska området.
Målet för trafikpolitiken bör vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Det konkreta innehållet i begreppet tillfreds- ställande trafikförsörjning föreslås bli fastlagt genom politiska beslut på olika nivåer. I det samhällsekonomiska synsättet ligger att trafikpolitiken skall utformas så att den bidrar till att resurserna utnyttjas effektivt i samhället som helhet och därmed till att uppfylla mål inom olika samhällssektorer. I detta ligger också att resurserna inom traftksektorn skall utnyttjas så effektivt som möjligt.
I propositionen föreslås att det tralikgrensvisa kostnadsansvaret enligt 1963 års riktlinjer slopas för väg- och jämvägstrafiken och att de rörliga trafikant- avgifterna bättre skall anpassas till de samhällsekonomiska marginalköstna- derna. Som en följd härav föreslås att järnvägstrafiken avlastas kapitalkost- nader för bannätet motsvarande ca 215 milj. kr. per år. Härigenom skapas utrymme för taxe- och rabattåtgärder som syftar till en från samhällsekono- misk synpunkt bättre traftkfördelning och ett effektivare utnyttjande av järnvägssystemet. Rabattförsök av den typ som SJ föreslagit kan därmed genomföras.
När det gäller persontrafiken på järnväg föreslås att en stor del av det olönsamma trafiksvaga bannätet förs samman med aflärsbanenätet till ett riksnät på vilket persontrafiken skall bibehållas. För att få till stånd en nödvändig upprustning av de trafiksvaga banorna i detta riksnät ges SJ i '
l Riksdagen I 978/ 79. ] sam/. Nr 99
Prop. l978/79:99
fx)
uppdrag att utarbeta ett långsiktigt investeringsprogram. I fråga om person- trafiken på de mest trafiksvaga bandelarna föreslås att landsvägsalternativ undersöks. 1 anslutning härtill förutsätts att en ny handläggningsordning kommer att tillämpas. Ett nytt särskilt statsbidrag för ersättningstralik föreslås vidare utgå till berörda länshuvudmän.
SJ:s investeringsram för budgetåret 1979/80 föreslås bli utökad med ca 100 milj. kr. Härigenom kan SJ höjajärnvägens kapacitet och ytterligare förbättra säkerheten.
I propositionen aviseras en utbyggnad av den övergripande och långsiktiga planeringen på olika nivåer inom trafiksektorn. [anslutning härtill föreslås en breddning och fördjupning av den regionala trafikplaneringen och vissa andra åtgärder för att underlätta de sektorsövergripande avvägningar som måste göras på central nivå.
När det gäller hamnväsendet föreslås ett nytt planeringssystem som skall handhas av sjöfartsverket. För vissa hamninvesteringar föreslås att sjöfarts- verket efter anmälan från hamnägaren skall avge utlåtande om investe- ringens lämplighet. Ett särskilt samarbetsorgan för hamnfrågor föreslås bli knutet till sjöfartsverket.
Förslag läggs vidare fram om inriktningen av den framtida väghållningen, varvid särskilt vägtrafikens säkerhets-, tillgänglighets- och miljöaspekter behandlas. I anslutning härtill föreslås att särskilda anläggningar för cykel- trafik kan bli statsbidragsberättigade.
En successiv handikappanpassning av samtliga färdmedel och terminaler föreslås. För utökad forskning och utveckling föreslås att särskilda medel skall anvisas. Handikappanpassningen av kollektivtrafiken föreslås vidare föreskrivas i en särskild lag. En ny transporttjänst för vissa gravt handikap- pade. benämnd riksfärdtjänst, föreslås bli inrättad på försök. Försöksverk- samheten kostar 20 milj. kr. per år. En central myndighet ges i uppgift att planera. initiera och följa upp handikappanpassningen samt att svara för en samordnande normgivning. Dessutom föreslås att texttelefoner för bl.a. döva skall tillhandahållas av televerket utan att den handikappade behöver betala särskild engångsavgift.
Förslag läggs vidare fram om energibesparande åtgärder inom transport- sektorn. Förslagen syftar till en besparing av 4—5 TWh i förhållande till en prognos för år 1990.
På forsknings- och utvecklingsområdet föreslås särskilda insatser när det gäller den kollektiva trafiken och på handikappområdet. Totalt föreslås 5 milj. kr. för ändamålet. Vidare föreslås att transportforskningsdelegationens verksamhet och organisation ses över. Förslag som syftar till att förbättra ekonomin vid statens väg- och trafikinstitut läggs fram.
I propositionen föreslås att transportnämnden, bussbidragsnämnden och fraktbidragsnämnden slås samman till en myndighet, benämnd transportrå- det. Förutom de arbetsuppgifter som f. n. åvilar de tre myndigheterna föreslås transportrådet även handha vissa andra frågor. bl. a. inom handikappområ- det.
Prop. l978/79z99 ' 3
Förslag till 1. Lag om ändring i byggnadsstadgan (l959:612)
Härigenom föreskrivs att 66 och 82 a ååbyggnadsstadgan(1959:612)' skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
66 52
Med avseende å byggnad som tillhör kronan äger den myndighet, vilken har att pröva ritningarna till byggnaden. medgiva avvikelser från bestämmel- serna i denna stadga och med stöd därav meddelade föreskrifter. Detsamma gäller tomt till sådan byggnad, som nu sagts, samt skyltar, stängsel och andra anordningar å byggnaden eller tomten.
F örsra stycket gäller inte 82 a ä' och med stöd därav rneddeladejöreskrif- ter.
lnnan byggnad påbörjas för kronans eller landstings räkning, skall anmälan om företaget i god tid göras hos byggnadsnämnden. Anmälan skall vara åtföljd av situationsplan som i 555 1 mom. sägs samt av ritningar och beskrivningar i den omfattning som erfordras för att bedöma företagets lämplighet. Finner nämnden att byggnaden ej motsvarar skäliga anspråk på sundhet, säkerhet mot brandfara, hållfasthet, prydlighet eller hänsyn till stads- eller landskapsbilden, eller är anledning till erinran i fråga om byggnadens ändamål, läge eller inverkan å grannes rätt, må nämnden inom tre veckor efter handlingarnas mottagande hos vederbörande förvaltning begära, att frågan underställes regeringens prövning; och må i så fall byggnaden ej uppföras. innan regeringen givit lov därtill.
Byggnadsnämnden skall underrätta yrkesinspektionen om anmälan som avser arbetslokal eller personalrum.
Finner nämnden vid besiktning eller eljest att fastställda ritningar ej följas eller eljest att gällande föreskrifter åsidosättas, äger nämnden göra anmälan därom hos den myndighet, som är ansvarig för arbetets utförande, eller, där nämnden så finner nödigt, hos regeringen.
Där fråga är om befästning eller annan anläggning av hemlig natur, äger länsstyrelsen förordna, att situationsplan, ritningar och beskrivningar icke skola tillställas nämnden samt att utstakning av byggnad och besiktning av företaget genom nämnden icke skall äga rum. Länsstyrelsen har att på lämpligt sätt lämna nämnden meddelande om företaget.
' Stadgan omtryckt 19721776. 2 Senaste lydelse 1974:945.
Prop. 1978/79:99 4
82 a 53
Till byggnad som har uppförts före den 1 juli 1977 eller för vilken byggnadslov har beviljats före nämnda dag skola höra sådana i 46ä andra stycket 5 avsedda anordningar som enligt den 1 april 1978 gällande normer skäligen kunna fordras för att åstadkomma godtagbara arbetSförhållanden för dem som hämta avfall från byggnaden.
Bestämmelserna i 44 ä 7 mom. om portar och liknande anordningar skola tillämpas i fråga om byggnad som har uppförts före den 1 juli 1974 eller för vilken byggnadslov har sökts före nämnda dag.
Bestämmelsen i 42 a _é'första stycket om handikappanpassning skall lil/äm- pas även ifråga om lzvggnad. som har uppförts/öre den I juli 1977 ellerjör vilken byggnads/ov har beviljats före nämnda dag, om det i åvggnadenjinns utrymme för resande isa'dan kollektiv- trafik som avses i lagen ( I 97 9:000) om handikappanpassad kollektivtrafik. Därvid skall tillses att sådant utrymme anordnas sa' att det uppfyller skäliga anspråk på handikappanpassning. Regeringen eller myndighet som rege- ringen utser jöreskriver vid I vilken tidpunkt anpassningen skall vara slut- förd.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1980.
2. Lag om handikappanpassad kollektivtrafik
Härigenom föreskrivs följande.
1 åDenna lag gäller handikappanpassning av kollektivtrafik. Med kollektiv- trafik avses i lagen sådan trafik för personbefordran som tillhandahålls allmänheten mot ersättning och som bedrivs enligt turlista eller som taxitraftk.
2 5 Den som har tillsyn över kollektivtrafik och den som utövar sådan trafik skall se till att trafiken anpassas med hänsyn till handikappade. Därvid skall följande iakttas.
När kollektivtrafik planeras och genomförs skall handikappades särskilda behov beaktas så långt det är möjligt.
3 Senaste lydelse 1977:1177.
Prop. 1978/79:99 . _ 5
De färdmedel som används skall så långt det är möjligt vara lämpade för handikappade resenärer.
3 5 Regeringen eller den myndighet som regeringen utser utfärdar de ytterligare föreskrifter som behövs för att åtgärderna skall kunna genomfö- ras.
4 5 1 byggnadsstadgan (l959:612) finns bestämmelser om byggnad med utrymme för resande i kollektivtrafik.
Denna lag träderi kraft, såvitt avser 1—3 ää,den ljanuari 1980 och i övrigt den ljuli 1980.
3. Lag om hamninvesteringar Härigenom föreskrivs följande.
1 5 Denna lag gäller investeringar som görs föratt anlägga en ny hamn, bygga om eller bygga ut en befintlig anläggning inom en hamn med därtill anslutande områden i vatten eller på land eller för att inrätta eller ändra en anordning för hamnverksamhet.
2 5 Om kostnaden för en planerad investering överstiger ett belopp som regeringen bestämmer, får investeringen inte göras förrän den har anmälts hos regeringen eller den myndighet som regeringen utser och regeringen eller myndigheten har avgett utlåtande om dess lämplighet från samhällelig synpunkt.
3 & Regeringen eller den myndighet som regeringen utser får utfärda närmare föreskrifter om anmälningsskyldigheten och om skyldighet i övrigt att lämna information om planerade hamninvesteringar. Regeringen eller myndig- heten får också föreskriva eller i enskilda fall medge undantag från kraven på anmälan och utlåtande.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.
Prop. l978/79:99 6
Utdrag KOMMUNIKATIONSDEPARTEMENTET PROTOKOLL
vid regeringssammanträde 1979-03-01
Närvarande: statsministern Ullsten, ordförande, och statsråden Sven Romanus, Mundebo, Wikström, Friggebo, Wirtén, Huss, Rodhe, Wahlberg, Hansson, Enlund, Lindahl, Winther, De Geer, Blix, Cars, Gabriel Romanus, Tham, Bondestam.
Föredragande: statsrådet Bondestam
Proposition om en ny trafikpolitik
1 inledning
Det trafikpolitiska handlandet har under 1960- och 1970-talen i övervä- gande grad präglats av det principbeslut, som fattades av riksdagen år 1963 (prop. 1963: 191 , 53 LU 1963: 1, rskr 19632424). Beslutet byggde huvudsakligen på slutsatser och förslag som lades fram av 1953 års trafikutredning i betänkandena (SOU 196lz23—24 och 1962235) Svensk trafikpolitik 1—111.
De mål som sattes upp var att för landets olika delar trygga en tillfredsställande transportförsörjning till lägsta möjliga kostnader och under förmer som medger företagsekonomisk effektivitet och transportmedlens sunda utveckling. Trafikpolitiken skulle vidare utformas så att de krav som ställs från trafiksäkerhetssynpunkt kunde tillgodoses och att utvecklingen på det tekniska området stimulerades.
Vid bedömningen av frågan om vilka medel som skulle användas för att uppnå det trafikpolitiska målet angavs att man borde utnyttja den drivfjäder till effektiva transporter som konkurrens i sunda former kan utgöra. Om förutsättningar skapades för en konkurrens på lika villkor borde det vara möjligt att genom en ökad frihet på transportmarknaden nå en samhälls- ekonomiskt riktigare trafikuppdelning. Transportarbetet skulle härigenom kunna erhållas till lägsta möjliga kostnader för samhället.
I takt med att statsmakterna successivt fastställt samhälleliga mål för andra samhällssektorer har det trafikpolitiska synsättet kommit att så småningom förändras till sin innebörd. En vändpunkt kan sägas ha inträffat kring början av 1970-talet. Det ändrade synsättet har inte så mycket avsett målen utan mera medlen i det trafikpolitiska arbetet. Vad man främst kan lägga märke till är den allt större betydelse som lagts vid bl. a. den regional- och miljöpolitiska-
Prop. 1978/79:99 7
utvecklingen. Huvudfrågan under 1970-talet har gällt samordning dels mellan de olika trafikgrenarna, dels mellan trafikpolitiken och främst regional- och miljöpolitiken. I anslutning härtill har en övergripande planering av trafiksektorn initierats. Även frågor som rör den kollektiva trafiken har rönt ett ökat intresse under 1970-talet.
En rad utredningar har under senare år lagt fram förslag som syftar till att komma till rätta med många av dessa frågor.
Mina förslag i det följande berör frågor som behandlats i trafikpolitiska utredningens betänkanden (SOU l975:66) Trafikpolitik — behov och möjlig- heter och (SOU l978:31) Trafikpolitik — kostnadsansvar och avgifter samt betänkandena från kollektivtrafikutredningen (SOU 1975:47) Kollektivtrafik i tätort, HAKO-utredningen (SOU 1975268) Handikappanpassad kollektivtra- fik, trafiksäkerhetsutredningens betänkande (Ds K 1977: ]) Långa fordon och fordonskombinationer och rapporten (Ds 1 1977:12) Energibesparingar inom transportsektorn, energikommissionens betänkande (SOU 1978:17) Energi, (Ds K 197811 1) Statens väg- och trafikinstitut — verksamhet och organisation samt cykeltrafikutredningens betänkande (Ds K 1978z7) Statsbidrag till cykelvägar. Till grund för mina ställningstaganden ligger också det omfat- tande material som kommit fram i samband med den regionala trafikplaner- ingen och som redovisas bl.a. i betänkandena (SOU 1976:8) Regionala trafikplaner,(Ds K 1975z4) Transporter i Sverige. (Ds K 1975z9) Planering av de svenska hamnarna och (Ds K 197613) Förslag till organisation av en tralikplaneringsmyndighet. I propositionen kommer också betänkandet (Ds S 1978:16) Telefon för döva att behandlas.
De i betänkandena och i anslutning till den regionala trafikplaneringen framförda förslagen och synpunkterna har varit föremål för en omfattande remissbehandling och i vissa fall också för en bred offentlig debatt. Sammanfattningar över betänkandena och sammanställningar över remiss- yttrandena redovisas i särskild bilagedel. I denna redovisas också en sammanfattning av det trafikpolitiska utvecklingsarbetet och utvecklingen inom transportsektorn.
Mina ställningstaganden idet följande omfattar min principiella syn på mål och medel i trafikpolitiken och frågor som i huvudsak berör landtransport- sektorn.
Med undantag för vissa planeringsfrågor kommer mina förslag inte att beröra sjöfarten och luftfarten, som f. n. är föremål för särskilda utredningar, nämligen sjöfartspolitiska utredningen (K 1977:05) och lufttransportutred- ningen (K 1978:07).
2 Principer för en ny trafikpolitik
Det föreligger ett nära och ömsesidigt samband mellan transportmarkna- dens funktioner och samhällsutvecklingen i stort. Således har många av de förändringar som skett i samhället möjliggjorts eller orsakats av utvecklingen
Prop. 1978/79:99 8
inom transportsektorn. Den ökade effektiviteten inom transportsektorn har varit en av förutsättningarna för den strukturomvandling som skett inom näringslivet och som bidragit till att skapa höjd levnadsstandard. Bättre transportmöjligheter har t. ex. gjort det möjligt för företag och myndigheter att ta till vara stordriftsfördelar inom offentlig och privat produktion av varor och tjänster samtidigt som möjligheterna till en decentraliserad lokalisering ökat. För den enskilde har de förbättrade förfiyttningsmöjligheterna bl.a. inneburit större valfrihet i fråga om bostads- och arbetsorter.
De strukturförändringar som sker inom näringsliv och bebyggelse, och som sålunda är en följd av bl. a. transportsystemets utveckling, medför samtidigt nya och ökade krav på person- och godstransporter. lnom persontrafiken växer reseefterfrågan på alla avstånd. Detta gäller inom tätorterna, där bl. a. de förbättrade förfiyttningsmöjligheterna medfört en ökad geografisk spridning av bostäder, arbetsplatser och serviceställen. Förbättrade kommunikationer mellan befolkningscentra har lett till föränd- ringar av lokaliserings- och kontaktmönstret för såväl den statliga och kommunala förvaltningen som näringslivet. På liknande sätt har förbätt- ringar i transportsystemet möjliggjort en ökad internationell ekonomisk integration och en omfattande utlandsturism, vilket i sin tur skapar behov av förbättrade förbindelser.
Från ett persontransportarbete på ca 43 miljarder personkm år 1960 har resandet i landet fördubblats till år 1977. Huvuddelen av ökningen hänför sig till personbilismen som f. n. svarar för drygt 80 % av det totala persontrans- portarbetet. Tillgängliga prognoser om den framtida utvecklingen av person- transportarbetet visar på en ökningstakt fram till år 1990 på 1—1,5 % per år.
Det ökande bilinnehavet, som lett till att huvuddelen av landets invånare numera har tillgång till bil, har betytt mycket för att bryta olika landsdelars och enskilda människors isolering och har inneburit bättre möjligheter att välja arbete och bostad. Samtidigt har den stigande biltätheten i vissa fall försämrat underlaget för den kollektiva trafiken på landsbygden. [ tätorterna har den ökande bilismen medfört särskilda problem i form av bl. a. minskad framkomlighet, buller och luftföroreningar.
Efterfrågan på förbättrade kollektiva persontransporter har lett till kvali- tetshöjande åtgärder av olika slag. Det gäller bl. a. högre turtäthet särskilt i tätorterna, restidsbesparande åtgärder såsom högre tåghastigheter, upprät- tande av nya fiygförbindelser, ianspråktagande av snabbare flygplan, etc.
När det gäller den lokala och regionala kollektivtrafiken har också på fiera håll nya taxesystem genomförts i form av periodkort och liknande.
Växande godstransportarbete följer med den ökade produktionen och konsumtionen av olika varor. Den fortgående specialiseringen inom stora delar av industrin leder i allmänhet till att man söker koncentrera produk- tionen till färre och större anläggningar samtidigt som man söker nå geografiskt större marknader, vilket i sin tur medför ökat transportarbete i distributionsledet. Mer transportarbete följer också av strävandena att i vissa
Prop. 1978/79:99 . 9
branscher decentralisera produktionen genom ökad användning av underle- verantörer. Utvecklingen av produktionen inom många branscher i riktning mot alltmer förädlade produkter ökar de kvalitativa kraven på godstransport- systemet. Anspråk ställs här på snabba, direkta transporter av förhållandevis smä sändningar.
Under perioden 1960—1970 ökade det inrikes godstransportarbetet med i genomsnitt drygt 7 '1. per år, från omkring 23 till drygt 47 miljarder tonkm. År 1974 uppgick transportarbetet till 52 miljarder tonkm. Den vikande trans- portefterfrågan under senare år har medfört att transportarbetet år 1977 minskat till samma nivå som år 1970. Ökningstakten för hela perioden 1960—1977 stannar därmed vid drygt '.'-ln perår. Den hittillsvarande ökningen av godstransportarbetet har i särskilt hög grad gällt lastbilstransporterna som under perioden 1960—1977 ökade med i genomsnitt drygt 7 (J:. per år. Lastbilstransporternas andel av det totala transportarbetet har härigenom ökat från 29 % år 1960 till 44 % år 1970 och 46 (En år 1977. Enligt nu tillgängliga bedömningar kommer det totala inrikes godstransportarbetet att öka till 74 miljarder tonkm omkring år 1990.
En rad skäl talar för behovet av en av samhället utformad aktiv trafikpolitik. Trafikanläggningarnas betydelse för samhällets infrastruktur är ett motiv. Av landets samlade årliga investeringar svarar trafik- och kommunikationssektorn för ca 14 f*n. En stor del av dessa investeringar görs av det allmänna i form av fasta trafikanläggningar som har en mycket lång livslängd och i hög grad är styrande för samhällsutvecklingen. Utmärkande för trafikanläggningarna är vidare att de endast i undantagsfall kan utnyttjas för alternativa verksamheter. Det är därför av vikt att investeringar i trafikanläggningar planeras så att misshushållning med samhällets resurser undviks. Av samma skäl är det viktigt att de investeringar som redan har gjorts utnyttjas effektivt. Här spelar trafikavgifterna en viktig roll. Förekoms- ten av stordriftsfördelar, dvs. kombinationen av höga fasta och låga rörliga kostnader, inom betydande delar av traliksektorn liksom det förhållandet att trafikutövningen har effekter på andra än trafikutövarna och trafikanterna nödvändiggör ofta samhälleligt inflytande för att ett effektivt resursutnytt- jande skall kunna uppnås.
l-lärtill kommer att inte mindre än ca 15 % av det totala antalet förvärvsarbetande är direkt eller indirekt sysselsatta inom transportsek- torn.
Traliksektorns utformning och kapacitet utgör ofta förutsättningar eller restriktioner för annan samhällsverksamhet, t. ex. för det reformarbete som pågår inom närings- och sysselsättningspolitiken samt regionalpolitiken. På samma sätt utgör andra mål i samhället, t.ex. inom miljöpolitiken och energipolitiken, i viss mån restriktioner för transportsektorns utveckling.
Sålunda fastställs inom regionalpolitikens ram bl. a. vissa miniminivåer för människors tillgång till olika former av samhällsservice. Det förhållandet att transporter ofta är ett medel för stat och kommun när det gäller att göra sådan service tillgänglig är ett starkt skäl för att samhället bör ha inflytande över
Prop. 1978/79:99 10
traliksektorn.
lntimt förknippad med regionalpolitiken är sysselsättningspolitiken. Målet för denna är att undanröja hindren för förvärvsarbete och att öka antalet arbetstillfällen så att arbete kan erbjudas alla dem som kan delta i arbetslivet. För detta behövs insatser över ett brett fält och även inom trafiksektorn.
Sambandet mellan miljöpolitiken och trafikpolitiken är uppenbart. De värden som ligger i en god miljö har alltmer skjutits i förgrunden. Hänsyn till miljön kan kräva trafikpolitiska åtgärder i syfte att bl.a. påverka trafikens omfattning och fördelningen mellan trafikmedel. Detta gäller i synnerhet i tätorterna där trafikens omfattning och dess buller och avgaser i många fall lett till försämrad miljö.
På motsvarande sätt föreligger ett nära samband mellan trafikpolitiken och energipolitiken. Medvetenheten om att råoljetillgången är begränsad har medfört ett behov av åtgärder som leder till en effektivare energihushållning och ett minskat oljeberoende inom transportsektorn. Framför allt gäller detta inom personbilstrafiken som svarar för närmare hälften av sektorns totala energiförbrukning. Detta innebär att trafiksektorns utveckling måste ske i samklang med de långsiktiga energipolitiska målen.
Trots den fortgående kraftiga ökningen av fordonstrafiken har trafikolyck- orna inte ökat, i huvudsak beroende på omfattande trafiksäkerhetsinsatser. Att antalet i trafiken årligen dödade uppgår till 1 100 a 1 200 och skadade till 40 000—50 000 personer är dock ett mycket allvarligt problem som kräver fortsatta insatser. Viljan att åstadkomma en ökad säkerhet för alla dem som på ett eller annat sätt berörs av trafiken måste prägla trafikpolitiken.
Vadjag här anfört visar att trafikfrågorna inte kan behandlas och att målen för trafikpolitiken inte kan läggas fast utan att hänsyn tas till mål och konsekvenser inom en rad olika samhällsområden. Trafikpolitikens utform— ning är således av strategisk betydelse för samhällsutvecklingen.
Nu gällande riktlinjer för trafikpolitiken hänför sig till 1963 års trafikpoli- tiska bes/ut. Den princip som då lades fast var att målet — en tillfredsställande trafikförsörjning till lägsta möjliga kostnader — skulle uppnås genom att trafikgrenar och trafikföretag utbjuder sina tjänster i fri konkurrens på lika villkor. I syfte att skapa ett mer konkurrensfrämjande system på transport- marknaden avvecklades i stor utsträckning de konkurrenshämmande regle- ringar och förpliktelser som dittills hade gällt. Vidare fastlades genom 1963 års beslut principen att varje trafikgren skulle bära sina kostnader som en av de väsentligaste förutsättningarna för att skapa konkurrens på lika villkor och därmed uppnå den trafikpolitiska målsättningen. Prissättningen inom de olika trafikgrenarna skulle ge uttryck för de reella kostnaderna, dvs. även beakta kostnaderna för de grundläggande samhälleliga basinvesteringarna för resp. trafikgren. Det allmännas investeringsinsatser i trafikanläggningar skulle bestämmas med hjälp av samhällsekonomiska lönsamhetskriterier.
Den grundläggande tankegången bakom 1963 års beslut utgick från att samhällets engagemang i princip skulle inskränkas till att av resp. trafikgren
Prop. 1978/79:99 | |
utkräva ett rättvist kostnadsansvar. I övrigt skulle efterfrågan styra utveck- lingen av transportapparaten och transportarbetets fördelning mellan de olika transportmedlen. Ett avsteg från denna princip utgjorde den särskilda statliga ersättning som föreslogs utgå för att upprätthålla samhällsnödvändig under- skottstrafik.
Utformningen och tillämpningen av 1963 års trafikpolitiska riktlinjer har enligt min mening inte lett till att det då uppsatta trafikpolitiska målet till alla delar kunnat uppnås. En anledning härtill är att kostnadsansvaret fick en utformning och tillämpning som närmast kan sägas vara grundat på ett företagsekonomiskt snarare än på ett samhällsekonomiskt betraktelsesätt. Detta har lett till ett ineffektivt resursutnyttjande inom vissa delar av transportsektorn och det har också inneburit att trafikpolitikens starka koppling till bl. a. regional-. närings- och miljöpolitiken inte i tillräcklig grad blivit beaktad. Den växande insikten om att olika samhällsområden är ömsesidigt beroende har ökat behovet av en mer samordnad planering och utveckling. Uttryck för detta är bl. a. utbyggnaden av den regionalpolitiska planeringen, den fysiska riksplaneringen och den regionala trafikplane- ringen.
Även behovet av samordning mellan investeringsplaneringen inom skilda trafikgrenar och av samverkan mellan olika trafikföretag och trafikmedel har successivt blivit alltmer framträdande. Den scktorsinriktade planeringen har medfört risk för ett samtidigt underutnyttjande inom en trafikgren och alltför kostnadskrävande investeringar i en annan.
En rad utredningar har under senare år lagt fram förslag som syftar till att komma till rätta med många av dessa brister. Vidare har lagts fram förslag till åtgärder för att förbättra kollektivtrafiken och att anpassa denna till de handikappades behov.
Jag kommer här att redovisa, förutom min principiella syn på mål och medel i trafikpolitiken, mina ställningstaganden i frågor som berör främst landtransportsektorn. Det gäller bl.a. kostnadsan5varets utformning och tillämpning i väg- och järnvägstrafiken, speciella frågor som hänger samman med järnvägstrafikens bedrivande samt vägplanerings- och trafiksäkerhets- frågor. Jag kommer också att behandla frågor om planeringssystem inom transportsektorn. Vidare kommer jag att lämna förslag som syftar till ökad hushållning med energi inom transportsektorn. När det gäller den kollektiva persontrafiken läggerjag fram förslag som syftar till en bättre anpassning av kollektivtrafiken till de handikappades behov. På forsknings- och utveck- lingsområdet föreslår jag särskilda insatser när det gäller kollektivtrafik i tätort och när det gäller olika anpassningsåtgärder på handikappområdet. Härutöver föreslås att texttelefon för bl. a. döva skall tillhandahållas av televerket utan särskild engångsavgift. Jag kommer också att föreslå vissa organisatoriska förändringar.
Med undantag för vissa planeringsfrågor kommer mina förslag inte att beröra sjöfarten och luftfarten, som fn. är föremål för utredning av
Prop. 1978/79:99 12
sjöfartsmlitiska utredningen (_K 1977105) resp. lufttransportutredningen (K 1978:07).
Jag vill nu först redogöra för min allmänna syn på mål och medel inom Ira/ikpo/itiken.
Vad gäller trafikpolitikens allmänna ri/t't/ity'er fastslår trafikpolitiska utred- ningen med instämmande av praktiskt taget samtliga remissinstanser att en sam/rällsekonomisk grundsyn måste vara vägledande för det fortsatta trafik- politiska handlandet. Utredningen betonar därvid bl.a. betydelsen av en ökad samordning mellan trafikpolitiken och bl. a. regional— och näringspoli- tiken. ] det samhällsekonomiska synsättet på trafikpolitiken ligger således att trafikpolitiken skall utformas så att den bidrar till ett effektivt resursutnytt- jande i samhället som helhet och därmed till måluppfyllelse inom olika samhällssektorer. I detta ligger givetvis också att resurserna inom trafiksek- torn skall utnyttjas så effektivt som möjligt. Av hänsyn till övergripande fördelningspolitiska mål, som formuleras huvudsakligen vid sidan av trafikpolitiken, kan i vissa fall transportlösningar väljas som innebär ett mindre effektivt utnyttjande, men som ändå är det mest rationella sättet att uppnå dessa fördelningspolitiska mål. Utredningen framhåller att samhällets övergripande trafikplanering mer kontinuerligt måste bevaka den samhälls- ekonomiska målsättningen när det gäller transportsektorns utveckling och behovet av samordning med planeringen inom andra samhällssektorer. Detta gäller, enligt utredningen, i princip oberoende av vilka trafikpolitiska medel man använder sig av för att nå de uppställda målen.
Jag instämmeri utredningens och remissinstansernas uppfattning attdet är av största vikt att betingelser skapas för ett samhällsekonomiskt riktigt utnyttjande och en riktig utveckling av denna sektor. Jag anser också att det generella mäletjör samhällets trafikpolitik skall vara att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en lill/"redsställande tra/ik/örsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader.
Spörsmålet om en tillfredsställande trafikförsörjning betraktades i 1963 års trafikpolitiska beslut som ett trafikpolitiskt problem endast när det gällde viss persontrafik på landsbygden. I övrigt förutsattes att den dominerande delen av efterfrågan på såväl gods- som persontransporter skulle bli tillfredsstäl- lande tillgodosedd inom ramen för ett krav på företagsekonomisk lönsamhet i trafiken. Enligt min mening visar erfarenheterna att ett sådant synsätt många gånger är alltför begränsat och passivt. Samhället måste i högre grad än vad som förutsattes i 1963 års trafikpolitiska beslut definiera det konkreta innehållet i den trafikpolitiska målsättningen.
Grunden för samhällets trafikpolitik bör som jag framhållit vara ett samhällsekonomiskt synsätt. En trafikplanering som syftar till ett effektivt resursutnyttjande kommer att i stora delar av landet och vid många tidpunkter erbjuda en trafikförsörjning som enligt samhällets värderingar måste betraktas som tillfredsställande i den meningen att den ej föranleder några statliga ingrepp, t. ex. i syfte att utvidga den. Emellertid finns
Prop. 1978/79:99 13
situationer då samhället inte anser att en sådan spontant genererad trafik är tillräcklig med hänsyn till den standard _man önskar erbjuda invånarna. Särskilda åtgärder kan då vara motiverade. Begreppet "tillfredsställande trafikförsörjning" kan emellertid inte på ett enkelt och entydigt sätt fastslås för alla tänkbara situationer utan måste anpassas till de speciella förutsätt- ningarna i varje särskilt fall.
Begreppet tillfredsställande trafikförsörjning kan ofta inte preciseras utan att hänsyn tas till lokala och regionala förhållanden samt förändringar över tiden. Det gäller t. ex. folkmängd, befolkningsfördelning. åldersfördelning, bebyggelse-, service- och näringsstruktur samt rekreationsmöjligheter. Bl. a. dessa faktorer påverkar förutom den totala reseefterfrågan också inriktningen på resandet, dvs. fördelningen mellan t.ex. arbets-, service-, besöks- och fritidsresor. Reseefterfrågan har således både kvantitativa och kvalitativa aspekter som — när det gäller t. ex. krav på linjetrafik — måste tillgodoses med avseende bl. a. på linjesträckning. turtäthet, restidsåtgång, tidsanpassning och lämpliga uppehållstider.
Inte heller i fråga om godstransporter kan — med hänsyn till de olika typer av transporter och transportbehov som förekommer — någon entydig bestämning av begreppet tillfredsställande transportförsörjning göras. Således ställer utpräglade massgodstransporter helt andra kvantitativa och kvalitativa krav på transportsystemet än styckegodstransporter. Med hänsyn härtill får bestämmas vilka anspråk som är rimliga när det gäller tillgång på transportmedel och reguljär godstrafik samt tillgång "på olika transportanlägg- ningar, liksom på kapacitet och standard hos dessa.
Med hänsyn till de skilda krav som kan ställas på traliksektorn och de olikheter som föreligger mellan olika trafikslag och mellan skilda delar av landet anser jag det alltså inte meningsfullt att en gång för alla översätta begreppet tillfredsställande trafikförsörjning till standardkrav som skall gälla i hela landet. Allteftersom värderingar ändras och nya erfarenheter vinns får det konkreta innehållet i den trafikpolitiska målsättningen förändras. En sådan dynamik finnerjag eftersträvansvärd. Det konkreta innehållet kan ges endast genom politiska beslut på olika nivåer. Sådana bes/ut _lörutsätter beslutsunderlag iform av trafikplanering.
Jag kommer längre fram att redovisa mina förslag om hur trafikplaneringen bör organiseras. Som en allmän utgångspunkt för planeringen vill jag dock här ange att trafiken och trafikanläggningarna bör ingå i ett hela landet omfattande transportsystem som garanterar en viss minsta kollektiv person- och godstransportförsörjning på nationell, regional och lokal nivå. Detta bör bygga på samverkan inte bara mellan olika trafikslag och trafikutövare — där varje trafikgrens speciella förutsättningar och fördelar utnyttjas på bästa sätt — utan också mellan traliksektorn och övriga samhällssektorer.
Med det samhällsekonomiska synsätt på trafikpolitiken som jag nu givit uttryck för, och som innebär att trafikpolitiken mera aktivt skall inriktas mot att samverka med och stödja utvecklingen inom andra samhällsområden,
Prop. 1978/79:99 14
följer att effektivitetsmålet måste ges en vidare innebörd än vad som förutsattes i 1963 års trafikpolitiska beslut. Det trafikgrensvisa och företags- ekonomiskt inriktade effektivitetskrav som i hög grad kännetecknar l963 års trafikpolitiska beslut kan leda till att samhällsekonomiskt motiverade investeringar inom en trafikgren inte kommer till stånd eller att deras finansiering framtvingar en avgiftsnivå som leder till att investeringarna inte utnyttjas effektivt. Frågor om hur de resurser som finns inom transportsek- torn skall kunna utnyttjas på ett effektivt sätt och om hur investeringar i trafikanläggningar skall avvägas måste avgöras på ett samhällsekonomiskt riktigt sätt.
Frågan om hur olika trafikpolitiska medel — såsom avgifter, skatter, investeringar och regleringar m. m. — skall kombineras och tillämpas för att den övergripande trafikpolitiska målsättningen skall uppnås har under senare år varit föremål fören intensiv debatt. Härvid har förts fram förslag som syftar till en långt driven styrning av transportmarknaden med hjälp av olika regleringar. För egen del anserjag att återhållsamhet bör iakttas när det gäller att använda regleringar som trafikpollitiska medel. De värdefulla inslagen i 1963 års trafikpolitik — konkurrens. trafik till lägsta möjliga kostnad, frånvaron av detaljregleringar— måste så långt möjligt föras vidare till den nya trafikpolitiken. Av samhällsekonomiska skäl är det emellertid nödvändigt att en viss ramhushållning tillämpas på detta, liksom på många andra samhälls- områden. Det innebär att samhället måste ställa upp regler och ramar inom vilka trafikutövningen kan äga rum. Dessa kan vara motiverade av de restriktioner för trafiksektorn som jag tidigare redovisat, t. ex. miljökrav och trafiksäkerhetskrav. De regler och ramar som fastställs bör så långt möjligt ges en generell utformning. Administrativa och byråkratiska regleringar bör undvikas. Till detta kommer det direkta ansvar som staten och kommunerna har genom sitt huvudmannaskap för stora delar av trafiksektorns infrastruk- tur.
När det gäller medlen för påverkan av trafikens omfattning och dess fördelning på tralikmedel samt utnyttjandet av det inom transportsektorn nedlagda kapitalet innebar 1963 års trafikpolitiska beslut en väsentlig förändring från administrativa regleringar mot en friare, mer marknads- mässig styrning på det sätt som råder inom näringslivet i övrigt. Grundtanken var att fri konkurrens i förening med ett riktigt utformat kostnadsansvar skulle leda till en samhällsekonomiskt effektiv resursanvändning och fördelning av transportarbetet mellan olika transportmedel.
Enligt min mening är detta synsätt i och för sig principiellt riktigt. Effektiviteten i transportsystemet och kvaliteten på transporttjänsterna främjas ofta bäst genom att tralikmedel och trafikföretag tillåts arbeta i konkurrens i företagsekonomiska former, men jag anser att detta nu i högre grad än tidigare och framför allt på ett mer medvetet sätt måste ske inom ramar som lagts fast av samhället utifrån ett samhällsekonomiskt synsätt. Begreppen kostnadsansvar och konkurrens måste därför i en ny trafikpolitik
Prop. 1978/79299 ls
ges en delvis annan innebörd än hittills.
En väsentlig bristi 1963 års trafikpolitiska riktlinjer är den utformning och tillämpning som kostttadsansvarsprincipen har fått. Det gäller för det första knytningen av kostnadsansvaret till varje trafikgren som helhet i stället förtill varje enskild transportprestation, som är det principiellt riktiga. För det andra gäller det kravet på s. k. full kostnadstäckning och den sammanblandning av två skilda problem som därmed kommit att uppstå i den allmänna trafikpolitiska debatten. Problemet att åstadkomma en skatte- och avgifts- nivå som leder till ett effektivt resursutnyttjande på transportmarknaden — vars lösning principiellt är marginalkostnadsprissättning — har således kommit att blandas ihop med frågan om den lämpligaste eller från någon utgångSpunkt mest rättvisa fördelningen av betalningsskyldigheten för de budgetmässiga utgifterna för transportapparaten.
Redan i direktiven till trafikpolitiska utredningen framhölls de nackdelar som kostnadsansvarets knytning till varje trafikgren kan medföra. Det förhållandet att alla som utnyttjar ett visst trafikmedels tjänster tillsammans betalar de totala kostnader som i någon mening är hänförliga till detta tralikmedel är således ingen garanti för att man får en rimlig kostnadsan- passad prissättning av de enskilda transporttjänsterna. Det finns f. ö. inte heller något som säger att de totala utgifterna för transportsektorn under ett givet budgetår eller för längre period måste täckas exakt med avgifter och skatter på transportkonsumenterna. Det kan således föreligga situationer där det samhällsekonomiskt och statsfinansiellt sett är rimligare med en över- eller undertäckning.
Trafikpolitiska utredningen har i sitt slutbetänkande försökt klargöra skillnaden mellan kostnadsansvar och betalningsskyldighet. Kostnadsan- svaret bör enligt utredningen vara knutet till den samhällsekonomiska marginalkostnaden för en given transpontjänst medan betalningsskyldig— heten bör avse de budgetutgifter som statsmakterna finner det lämpligt att transportkonsumenterna som helhet, eller de som utnyttjar ett visst trans- portmedels tjänster, skall betala. Utredningen har också beräknat de genomsnittliga samhällsekonomiska marginalkostnaderna förjärnvägstrafik och för olika slag av vägtrafik. Det bör påpekas att marginalkostnaderna i realiteten varierar betydligt i tid och rum och att även de angivna medelvär- dena är behäftade med betydande osäkerhet.
Den slutsatsjag drar av utredningens analys och av det siffermaterial som redovisas i slutbetänkandet är att det är svårt att bestämma marginalkostna- dernas storlek för enskilda resor och transporter. Härtill kommer att det i många fall är praktiskt omöjligt att åstadkomma ett avgiftssystem som speglar de mycket varierande marginalkostnaderna. Detta får dock enligt min mening inte hindra genomförandet av åtgärder som leder till en mer marginalkostnadsanpassad prissättning.
Jag ansluter mig därför till trafikpolitiska utredningens förslag att det strikta trafikgrensvisa kostnadsansvarel enligt 1963 års riktlinjer bör slopas,/ör vägtra-
Prop. l978/79z99 l6
l/lÅ'UlI och_järnvr'igstra/iken och att det totala avgifts- och skatteuttaget från trafikanterna i princip prövas fritt med hänsyn till alternativa finansierings— möjligheter och till bl.a. de finanspolitiska, fördelningspolitiska och regio- nalpolitiska konsekvenserna. Jag delar också uppfattningen att de rörliga anif'terna bättre skall anpassas till beräknade samhällsekonomiska margi- nalkostnader.
Som en följd härav börjärnvägstrafiken, som har en förhållandevis stor andel fasta kostnader, avlastas en viss del av dessa kostnader.
Denna avlastning får den önskade konsekvensen att SJ får möjlighet att genomföra vissa prisreduktioner som blir ett betydelsefullt steg i riktning mot en marginalkostnadsanpassad avgiftsstruktur. Härigenom erhålls också ett bättre utnyttjande av SJ:s produktionskapacitet. Utifrån denna ramförutsätt- ning skall SJ emellertid alltjämt arbeta enligt de förutsättningar som gäller för affärsverken.
Vad gäller luftfarten pågår en anpassning till en mera differentierad — och för viss trafik marginalkostnadsgrundad — prissättning. År l973 omstruktu- rerades luftfartstaxorna på sådant sätt att den inrikes passageraravgiften kraftigt sänktes samtidigt som den utrikes passageraravgiften höjdes. Genom den tidigare nämnda lufttransportutredningen förväntas bl. a. förutsättning- arna för samhällsekonomiskt effektivare arbetsformer inom luftfarten bli belysta, så att flygets speciella förutsättningar inom ramen för den totala transportförsörjningen kan tas till vara.
När det gäller möjligheterna att upprätthålla en fri och effektiv konkurrens inom transportmarknaden. vill jag erinra om att förutsättningarna för en i avsedd mening effektiv konkurrens skiftar såväl mellan olika trafikgrenar och transportfunktioner som mellan olika delar av landet. lnom persontra- fiken gäller således att det är nödvändigt att med hjälp av tillståndsgivning påverka trafikutbudet för att kunna upprätthålla de samtidiga kraven på en viss servicenivå och företagsekonomiskt sunda former inom en stor del av den kollektiva persontrafiken. Trafikunderlagen i och mellan glesbebyggda områden är ofta så begränsade att reella möjligheter till konkurrens saknas. Här är det i stället fråga om att samhället med hjälp av planering och ekonomiska bidrag måste stödja trafiken så att invånarna kan tillförsäkras en basstandard.
lnom trafiksektorn kan konkurrensen således inte tillmätas den betydelse som var fallet i 1963 års trafikpolitiska beslut. Mot bakgrund dels av den föreslagna samhällsekonomiska målsättningen för inriktningen av trafikpo- litiken, dels av de begränsningar i konkurrensens möjligheter som jag pekat på, finner jag det i stället motiverat att tillvarata de samhällsekonomiska fördelar som kan följa med en ökad samverkan i trafiken.
Sålunda bör resp. trafikmedels speciella egenskaper och fördelar i större utsträckning än hittills utnyttjas genom samordning och samverkan i marknadsmässiga former mellan olika tralikmedel och trafikföretag. Därigenom kan olika transportbehov tillgodoses på bästa sätt för både-
Prop. 1978/79:99 17
samhälle och konsumenter. lnom persontrafiken finns uppenbara samver- kansmöjligheter dels mellan de olika trafikmcdlen och trafikutövarna t. ex. i fråga om tidtabells- och taxeanpassningar, dels mellan trafikutövare och myndigheter, institutioner och storarbetsplatser inom industri och offentlig verksamhet— t. ex. i fråga om tidsanpassning och linjeutformning. Även på godstrafikområdet är förutsättningarna för en ökad samverkan tekniskt sett goda. Ett exempel härvidlag är en vidgad användning av sådana lastbärare som medger att gods på ett effektivt sätt kan flyttas mellan olika tralikmedel liksom en ökad samordning av terminalverksamheten.
När det gäller användningen av det värdefulla trafikpolitiska medel som de offentliga investeringarna i trafikapparaten utgör, leder den beskrivna inriktningen av trafikpolitiken till att det vid planeringen av det allmännas investeringar bör ställas större krav på avvägningar såväl mellan de olika trafikgrenarna inom trafiksektorn som mellan trafiksektorn totalt och andra samhällssektorer. Detta accentuerar behovet av sinsemellan väl avstämda och ändamålsenliga planeringsformer och gemensamma planeringsförutsätt- ningar. Jag bedömer möjligheterna när det gäller att åstadkomma enhetliga utgångspunkter som goda, eftersom ansvaret för anläggningsverksamheten inom transportväsendet till helt övervägande del åvilar det allmänna.
En ökad samverkan av det slag somjag här givit exempel på menarjag i allt väsentligt skall uppnås på frivillighetens grund. För att en sådan frivilliglinje skall kunna fungera på avsett sätt krävs att ett informationsutbyte mellan de berörda parterna sätts i system. Jag anser att det arbete som gjorts inom ramen för den regionala trafikplaneringen har varit av värde i detta sammanhang. Även för framtiden anserjag att en utbyggd trafikplanering är värdefull föratt trafikföretagen och samhället skall få underlag för trafik- och investerings- beslut.
Mot bakgrund av de allmänna riktlinjer för trafikpolitiken som jag nu angett föreslårjag i följande avsnitt en rad åtgärder med återverkningar inom olika delar av transportsektorn. lnnan jag i detalj redovisar mina övervä- ganden vill jag ge en sammanfattande översikt av mina förslag på de olika områdena.
SJ:s kostnadsstruktur, med bl. a. en stor andel fasta kostnader i kombina- tion med kravet på kostnadstäckning, tvingar SJ att ta ut avgifter som ofta överstiger de samhällsekonomiska marginalkostnaderna för de erbjudna transporttjänsterna. Jag föreslår därför att SJ avlastas kapitalkostnader för bannätet motsvarande ca 215 milj. kr. per år i 1979/80 års prisnivå. Härigenom skapas utrymme för taxe- och rabattåtgärder som syftar till en från samhällsekonomisk synpunkt bättre trafikfördelning och ett effektivare utnyttjande av järnvägssystemet. En sådan åtgärd kan vara införande av det nya rabattkort som SJ föreslagit och som medför avsevärda prissänkningar främst under lågtrafiktid.
För att skapa bättre förutsättningar för kombinerade godstransporter i samverkan mellan SJ och lastbilsföretagen m. fl. föreslår jag att en särskild
Prop. 1978/79:99 18
linjetariff för enhetslaster införs vid SJ.
För att järnvägens betydande utvecklingsmöjligheter skall kunna tas till vara krävs en kraftsamling till de områden där järnvägstrafiken har tekniska. ekonomiska och organisatoriska förutsättningar att erbjuda transporttjänster på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. En viktig fråga i detta sammanhang är omfattningen av detjärnvägsnät som skall trafikeras i framtiden. När det gäller persontrafiken föreslårjag att ett nytt principbeslut fattas i stället för 1963 års trafikpolitiska beslut, som i denna del i princip innebar att samtliga trafiksvaga banor efter hand skulle kunna nedläggningsprövas. Mitt förslag är att en stor del av det olönsamma trafiksvaga nätet förs samman med affärsbanenätet till ett riksnät på vilket persontrafiken skall bibehållas under överskådlig tid. SJ ges i uppdrag att utarbeta ett investeringsprogram för detta riksnät. Persontrafiken på de mest trafiksvaga bandelarna föreslås — mot bakgrund av de betydande samhällsekonomiska vinsterna med en överflytt- ning av trafiken till landsväg — bli föremål för nedläggningsprövning där länshuvudmännen för den regionala kollektivtrafiken får ett stort inflytande. l anslutning härtill förutsätterjag en ny handläggningsordning och föreslår att ett särskilt statsbidrag införs till berörda länshuvudmän för ersättningstrafi- kens ordnande.
När det gäller godstrafiken avserjag att föreslå regeringen att SJ skall ges i uppdrag att ställa samman relevanta uppgifter om de trafiksvagaste bande- larna. I de fall godstrafiken vid en sådan bana är av så ringa omfattning att den bör flyttas över till landsväg skall enligt mitt förslag ett särskilt forslingsbidrag kunna utgå till berörda trafikanter.
I fråga om ersättningen till SJ för driften på det trafiksvaga bannätet redovisar jag vissa ändringar när det gäller underlag och principer för beräkningen.
J ärnvägsinvesteringarnas omfattning och inriktning är av central betydelse för järnvägens framtid. Efter en redovisning av SJ:s investeringsplaner för den närmaste tioårsperioden, föreslårjag en ökning av SJ:s investeringsram för budgetåret 1979/80 med ca 100 milj. kr.
Behovet av en samordning mellan trafikplaneringen och annan samhälls- planering har successivt ökat. Det är därför nödvändigt med en övergripande trafikplanering på såväl lokal, regional som nationell nivå.
Jag redovisar min syn på hur den fortsatta övergripande trafikplaneringen på olika nivåer bör ske. I anslutning härtill redovisas resultatet av den inom kommunikationsdepartementet företagna utvärderingen av den regionala trafikplaneringen. När det gäller den långsiktiga utvecklingen inom trans- portsektorn liksom när det gäller bebyggelse- och näringslivsutvecklingen har investeringar i trafikanläggningar stor betydelse. Såväl vid fördelningen av resurser mellan olika trafikgrenar som vid planeringen av viktigare statliga investeringar även i andra trafikanläggningar än vägar bör således hänsyn tas till de samhällsekonomiska effekterna. Jag föreslår vissa åtgärder för att underlätta möjligheterna att göra sådana bedömningar och avvägningar på
Prop. 1978/79:99 19
central nivå.
När det gäller hamnväsendet lägger jag fram förslag om _ett nytt plane- ringssystem som skall handhas av sjöfartsverket. För investeringar i vissa slag av hamnanläggningar föreslås att sjöfartsverket efter anmälan från hamnägaren skall avge utlåtande om investeringens lämplighet. För att säkerställa dels att sjöfartsverket tillförs erforderlig kompetens i ham nfrågor, dels att olika intressen blir tillgodosedda föreslås vidare att ett samarbets- organ knyts till sjöfartsverket.
När det gäller vägtrafiken lägger jag fram förslag till inriktning av den framtida väghållningen. Jag behandlar därvid vägtrafikens säkerhets-, till- gänglighets- och miljöaspekter. inriktningen harjag utformat mot bakgrund av det nya — i ökad utsträckning decentraliserade — planeringssystem som har tillämpats vid den under år 1978 genomförda revideringen av flerårs- och fördelningsplanerna. Detta planeringssystem har skapat förutsättningar för en utökad samordning mellan vägplaneringen och övrig samhällsplanering såsom den regionalpolitiska planeringen och kommunernas fysiska plane- ring. I samband med att jag behandlar vägtrafiken föreslår jag att den nuvarande statsbidragsgivningen till viss kommunal väg- och gatuhållning utvidgas att omfatta även anläggningar för cykeltrafik.
När det gäller anpassningen av den kollektiva trafikapparaten till handi- kappades behov ansluterjag mig i princip till HAKO-utredningens förslag att målet bör vara en så långt möjligt fullständig anpassning. Utredningen har konkretiserat sina förslag till anpassningsåtgärder i ett ramprogram som avser såväl färdmedel som terminaler och närmiljö samt forskning och utveckling. Ramprogrammet, som enligt min uppfattning är väl avvägt, bör i huvudsak ' kunna läggas till grund för genomförande. För forskning och utveckling inom området föreslår jag att särskilda medel anvisas.
För vissa handikappgrupper — ca 20000 personer enligt HAKO- utredningen — som trots en långtgående fordonsteknisk och miljömässig anpassning av trafikväsendet inom överskådlig tid inte bedöms kunna resa kollektivt på egen hand föreslår jag att en ny transporttjänst, benämnd riksfärdtjänst, inrättas på försök under tre år. Medelsbehovet har jag beräknat till 20 milj. kr. per år.
Frågan om den kollektiva trafikens anpassning till handikappades behov är enligt min mening så väsentlig att anpassningen bör föreskrivas i en särskild lag. Jag föreslår därför att en sådan lag antas. Uppgiften att planera, initiera och följa upp handikappanpassningen samt att svara för en samordnande normgivning bör ges till den myndighet för vissa trafikfrågor — transportrådet - som jag föreslår skall inrättas. Det direkta ansvaret för genomförandet av handikappanpassningen bör dock åvila de olika trafikverken och trafikföre- tagen.
Mellan trafikpolitiken och energipolitiken föreligger ett nära samband. Under senare år har behovet av åtgärder som leder till en effektivare energianvändning och ett minskat oljeberoende inom transportsektorn ökat.
Prop. 1978/79:99 20
Mot denna bakgrund redovisar jag, med utgångspunkt i energikommissio- nens betänkande, förslag till olika besparande åtgärder. Förslagen syftar till en besparing av 4—5 TWh i förhållande till en prognos för år 1990.
Forsknings- och utvecklingsarbete har stor betydelse för transportsektorns utveckling. Jag föreslår därför olika åtgärder som syftar till att utöka forsknings- och utvecklingsverksamheten inom vissa områden och till att åstadkomma en effektivare organisation för detta ändamål. Bl. a. föreslås särskilda insatser för forskning och utveckling när det gäller den kollektiva tätonstrafiken och på handikappområdet. Totalt föreslås 5 milj. kr. Medlen skall administreras av transportforskningsdelegationen (TFD) samt statens väg- och trafikinstitut (VTI). Jag föreslår också att vissa åtgärder för att förbättra ekonomin vid VTl vidtas samt att TFD:s verksamhet och organisation ses över.
Jag redovisar också ett förslag från statsrådet Lindahl om riktlinjer för tillhandahållande av texttelefon för döva, dövblinda och talskadade. Förslaget innebär bl. a. att den enskilde skall kunnaskaffa texttelefon utan att betala extra engångsavgift till televerket. Engångsavgifterna för denna specialutrustning föreslås i stället bekostas med statsmedel.
Frågan om inrättande av en myndighet för vissa trafikfrågor har aktuali- serats i flera olika sammanhang under senare år. Enligt min mening är det önskvärt att minska den uppsplittring på små nämnder som f. n. föreligger inom trafiksektorn. Jag föreslår därför att transportnämnden, bussbidrags- nämnden och fraktbidragsnämnden slås samman till en myndighet benämnd transportrådet. Jag har även funnit skäl föreslå att bl. a. vissa arbetsuppgifter som f. n. inte åvilar någon av de tre myndigheterna förs över till den nya myndigheten, bl. a. dem jag redan nämnt inom handikappområdet.
Jag kommer nu att mer ingående redovisa mina överväganden och förslag inom de olika sakområdena.
3. Kostnadsansvar och trafikavgifter
Hänvisningar till S3
- Prop. 1978/79:99: Avsnitt 8.4
3.1. Läget i dag
1 den av riksdagen år 1963 antagna trafikpolitiska propositionen framhålls att främsta medlet att uppnå det eftersträvade målet — dvs. en tillfredsstäl- lande transportförsörjning till lägsta möjliga kostnader och under former som medger företagsekonomisk effektivitet och transportmedlens sunda utveck- ling — är att det skapas och upprätthålls en effektiv konkurrens mellan olika trafikgrenar och trafikföretag på transportmarknaden. En förutsättning för att en effektiv konkurrens skall uppnås är att likhet skapas i konkurrensvillkoren för olika trafikgrenar. Det gäller främst med avseende på trafikgrenarnas kostnadsansvar. [ propositionen föreslogs därför att existerande skillnader borde utjämnas och att en kostnadsansvarig/retsprincip. som innebär att varje trafikgren i princip själv bör svara för de kostnader den förorsakar det
Prop. 1978/79:99 21
allmänna, borde genomföras. Detta blev också riksdagens beslut.
Enligt det betänkande från 1953 års trafikutredning (SOU l961:23)Svensk trafikpolitik I som låg till grund för propositionen, borde kostnadsansvaret omfatta de totala samhä/Isekonomiska transportkostnaderna. dvs. förutom de ”egentliga" transportkostnaderna även kostnaderna för det allmänna och för samhället totalt sett. Vidare framhölls att kostnadsansvar borde krävas inte endast av varje trafikgren utan, så långt möjligt, även av varje individuellt transportmedel. l propositionen gick departementschefen emellertid inte in på dessa frågor, vilket har medverkat till att en viss osäkerhet råder beträffande innebörden av kostnadsansvarsbegreppet.
l propositionen angavs en annan förutsättning för att en effektiv konkur- rens på transportmarknaden skall kunna uppnås och för att trafikanternas fria val skall leda till en från samhällsekonomisk synpunkt riktig trafikuppdel- ning vara att trafikavgifterna, dvs. priserna på transporttjänster, anpassas till kostnaderna. För den trafik som bedrivs med lönsamhet och där alternativa transportmedel finns, förelåg enligt depanementschefen inte något problem i detta hänseende. Det företagsekonomiska lönsamhetskravet i förening med konkurrensen borde garantera att avgiftssättningen på längre sikt kom att anpassas till kostnaderna. Enligt departementschefen saknade dock kravet på fullt kostnadsanpassade priser mening för sådan företagsekonomiskt olönsam trafik som, med hänsyn till kravet på en tillfredsställande transport- försörjning, upprätthålls med hjälp av ersättningar från det allmänna. Avgifterna föreslogs i sådana fall i stället böra anpassas efter vad som ter sig skäligt i förhållande till övriga inom landet tillämpade taxor för liknande transporttjänster. För övrigt ansåg departementschefen att krav på resultat- utjämning inom den kollektiva trafiken, utöver vad som är företagsekono- miskt motiverat, inte borde ställas.
När det gäller trafikavgifternas kostnadsanpassning framhölls i trafikut- redningens nämnda betänkande att den ur samhällsekonomisk synvinkel relevanta kostnaden är den kostnad som samhället skulle undvika om en transporttjänst inte utförs. Därmed avsågs den s. k. mindrekostnaden vid redan existerande trafik resp. merkostnaden vid nytillkommande trafik.
_ Trafikutredningen framhöll att mer- reSp. mindrekostnaderna måste beräk- nas på lång sikt och på tämligen stora grupper av trafikenheter. Detta innebar enligt betänkandet bl.a. att sådana investeringar i fasta trafikanläggningar som krävs till följd av en trafikökning ”bör belasta såväl den nytillkommande som den redan existerande trafiken med merkostnaden per trafikenhet av den på lång sikt beräknade trafikökningen”.
Utredningen behandlade också frågan om hur trafikföretagen skall täcka sina samkostnader eller residualkostnader vid en marginalkostnadsbaserad prissättning. Enligt utredningens uppfattning skulle i allmänhet tillräckligt utrymme finnas mellan den nedre gräns för trafikavgifterna som bestäms av (den samhällsekonomiska) mindrekostnaden och den övre gräns som bestäms av efterfråge- och konkurrenssituationen för att trafikföretagen
Prop. 1978/79:99 22
skulle kunna få sina residualkostnader täckta. Förjärnvägen, som antogs ha en större andel residualkostnader än vägtrafiken vid gällande beskattning, ansåg utredningen att förutsättningar borde finnas att ta ut residualkostnaden inom främst fjärrtrafiken och i övrigt inom de delar av transportutbudet där en monopolistisk prissättning fortfarande var möjlig.
Departementschefen gick i propositionen inte närmare in på kostnadsfrå- gorna och på möjligheterna för t. ex.järnvägsföretagen att inom ramen för ett system med fri konkurrens få sina samkostnader täckta.
Kravet på att "varje trafikgren skall bära sina kostnader" i 1963 års trafikpolitiska beslut har emellertid i regel tolkats som ett krav på att alla kostnader för det allmänna som kan hänföras till en viss trafikgren eller ett visst tralikmedel skall genom avgifter och skatter betalas av dem som nyttjar det. Undantag utgör den s. k. kollektivbiljetten, dvs. den ersättning som av bl. a. sociala och regionalpolitiska skäl ges SJ för att upprätthålla en företagsekonomiskt olönsam men samhällsnödvändig trafik. Denna ersätt- ning kan emellertid också ses som ett medel att förhindra en annars, från samhällsekonomisk synpunkt, allt för hög prissättning på affärsbanenätet och icke önskvärd resultatutjämning.
Praktiskt taget alltsedan 1963 års trafikpolitiska beslut började genomföras har frågan om vilka kostnader olika trafikgrenar och trafikanter förorsakar dels det allmänna, dels samhället totalt diskuterats. Detsamma gäller också frågan om vilka syften det allmännas prispolitik på transportområdet skall tjäna och hur prispolitiken mera konkret och i detalj skall utformas.
Även i andra västeuropeiska länder och i flera internationella organisa- tioner har frågan om trafikens kostnader resp. principerna för det allmännas prispolitik på transportområdet — vartill jag räknar såväl affärsverkens m. li. företags taxor som skatter och andra avgifter på trafiken _ ingående studerats och debatterats under den senaste tioårsperioden. Någon enighet kan därvid knappast sägas ha uppnåtts, varken beträffande principerna för avgiftsut- tagen eller i fråga om den praktiska utformningen av prispolitiken. En anledning härtill är givetvis de rådande skillnaderna i fråga om institutionella, trafiktekniska, transportgeografiska, regionalpolitiska och andra förutsätt- ningar såväl mellan som inom de olika länderna. Men en annan anledning synes vara skilda bedömningar av den betydelse som bör tillmätas olika trafikpolitiska mål. såsom ekonomisk effektivitet, regional och social utjäm- ning m. m. Uppenbarligen har sådana skilda bedömningar spelat och spelar alltjämt en roll även i den svenska debatten. Under årens lopp synes dessutom vissa förändringar ha skett i den allmänna bedömningen av den betydelse som bör tillmätas olika samhälleliga mål, såsom regional utjäm- ning, god miljö samt god tillgänglighet till arbetsplatser och till samhällelig och kommersiell service av olika slag.
Som ett led i genomförandet av 1963 års trafikpolitiska riktlinjer sattes ett omfattande utredningsarbete i gång i syfte att klarlägga behovet av anpass- ningsåtgärder inom olika trafikgrenar i förhållande till den nya trafikpolitiken
Prop. 1978/79z99 23
och därvid inte minst vad som krävdes för att genomföra den s. k. kostnadsansvarighetsprincipcn. _ . . .
När det gällerSjÖ/ärten villjag erinra om att förslag om hur kostnaderna för lots— och fyrväsendet borde fördelas utarbetades av sjöfansutredningcn och redovisades i betänkandet (Ds K 1968z9) De statliga sjöfansavgifterna. Förslaget låg i huvudsak till grund för de av riksdagen år 1970 fastställda riktlinjerna för de statliga sjöfartsavgifterna (prop. 19702119, SU 1970:143, rskr 1970:347). Utredningen förordade dock en långtgående uppdelning av kostnadsansvaret, medan statsmakternas beslut innebär en fortsatt kostnads- utjämning såväl mellan fartyg av olika storlek som mellan olika kustavsnitt och hamnar. I sammanhanget kan erinras om att kostnaderna för den statliga isbrytarverksamheten inte belastar sjöfarten utan finansieras med allmänna skattemedel.
Vidare kan beträffande sjöfartsavgifterna nämnas, att sjöfartsverket i sin anslagsframställning för budgetåret 1976/77 lade fram förslag till ett nytt system för de statliga sjöfartsavgifterna. Trafikpolitiska utredningen föreslog i betänkandet (Ds K 197714) Åtgärder för att främja godstrafiken på Vänern och Mälaren att de kanalavgifter som erläggs vid passage av Trollhätte kanal och Södertälje kanal skulle tas bort. Förslagen behandlades i prop. 1977/ 78:13. Riksdagen beslöt (TU 1977/78:8, rskr 1977/781102) i enlighet med propositionen att avskaffa inrikes och lokal fyravgift och att införa en särskild farledsvaruavgift för gods som transporteras med fartyg till och från Sverige. Vidare beslöts i anledning av prop. 1978/79:24 att de särskilda avgifterna för passage av Trollhätte kanal och Södertälje kanal skulle slopas från den 1 januari 1979 (TU 1978/79:6, rskr 1978/79:61).
När det gäller hamnavgifterna är dessa i princip kostnadsbaserade. En viss utjämning sker dock normalt mellan olika slag av trafik och fartygsstorle- kar.
Vad beträffar Itt/i/arten lade 1963 års luftfartsutredning i sitt betänkande (SOU 1966:34) Luftfartsverkets ekonomi och organisation bl. a. fram förslag till riktlinjer för hur kostnaderna för den civila luftfartens markorganisation skulle täckas. Förslaget låg till grund för riksdagens luftfartspolitiska beslut år 1967 (prOp. 1967z57, SU l967:107, rskr 1967z267). Beslutet innebär att full kostnadstäckning genom avgifter skall eftersträvas för den statliga civila luftfartsorganisationen som helhet. Beslutet har också kommit att innebära en med tiden allt större kostnadsutjämning mellan olika statliga flygplat- ser.
l anslutning till det luftfartspolitiska beslutet fastställdes även normer för samverkan mellan stat och kommun vid investeringar i de av luftfartsverket förvaltade primärflygplatserna. Enligt dessa normer skall kommun svara för markkostnaderna och för 37,5 % av kostnaderna för byggnader och anlägg- ningar. Riksdagen beslutade år 1970 (prop. 1970:200, SU 1970:225, rskr 19701440) att kapital som kommunerna efter den 1 juli 1967 investerat i primärflygplatser i fortsättningen skall amorteras och förräntas av luftfarts-
Prop. 1978/ 79:99 24
verket.
Beträffande järmvägsqu/iken lämnas SJ fr. o. m. budgetåret 1964/ 65 ersätt- ning för förpliktelsen att trafikera de trafiksvaga järnvägslinjer som inte ansågs företagsekonomiskt motiverade att driva. Vidare kan nämnas. att det på de trafiksvaga järnvägslinjerna belöpande statskapitalet skrevs bort per den 30 juni 1965 och att därefter gjorda investeringar i fasta anläggningar på sådanajärnvägslinjer inte har belastat SJ:s budget. En ytterligare anpassning av SJ:s kostnadsansvar gjordes år 1971, då riksdagen på förslag av Kungl. Maj:t beslutade om en nedskrivning av SJ:s statskapital med drygt en miljard kronor. Från och med budgetåret 1971/72 har en justering även skett av SJ:s pensionskostnader. SJ betalar sedan dess en försäkringstekniskt beräknad avgift för kompletteringspensionerna.
När det gäller vägtrafiken inriktades utredningsarbetet till en början främst på att försöka bestäm ma storleken av det allmännas kostnader för vägtrafiken och hur dessa kostnader borde fördelas på olika fordonsslag. Åt bilskatte- utredningen uppdrogs att anpassa gällande vägtrafikbeskattning till kost- nadsansvarighetsprincipen. l avvaktan på att vägkostnadsutredningen genomförde en förutsättningslös prövning av vilka kostnader för det allmänna som borde hänföras till vägtrafiken skulle bilskatteutredningen enligt direktiven vid sina överväganden tills vidare utgå från gällande principer för bestämmandet av skatteuttagets omfattning.
Bilskatteutredningen tolkade sitt uppdrag så, att den inom ramen för ett totalt sett oförändrat skatteuttag — vad gäller de specialdestinerade vägtrafik- skatterna — skulle lägga fram förslag till sådana förändringar som kunde medföra ett närmande av vägtrafikbeskattningen till kostnadsansvarighets- principen. Utredningen behandlade i enlighet härmed endast sådana kost- nadsslag som motsvaras av utgiftskategorier vilka avräknas mot de special- destinerade vägtrafikskatterna. Utredningen lämnade bl. a. alla frågor som hänger samman med investeringspolitiken i vägväsendet och med investe- rings- och prispolitiken inom andra delar av traliksektorn utanför utrednings- arbetet.
1 betänkandet (SOU 1969:45) Fordonsbeskattningen behandlade bilskat- teutredningen dels principerna för prissättningen av vägtjänster, dels vägkostnadernas struktur och fördelning på fordonskategorier. I likhet med 1953 års trafikutredning förordade utredningen att prissättningen skall baseras på s. k. långsiktiga marginalkostnader. Utredningen framhöll dock att en bestämning av de långsiktiga marginalkostnaderna i absoluta tal för dess del inte erfordrades, eftersom utredningen hade att utgå från ett oförändrat totalt vägtrafikskatteuttag.
På grundval av en analys av kostnads- och skattestrukturen för vägtjänster per tonkilometer och fordonskilometer för bussar, lastbilar och släpvagnar över tre tons totalvikt fann utredningen bl. a. att fordonens axeltryck har stor betydelse från kostnadsansvarighetssynpunkt. Det motiverade enligt utred- ningen en differentiering av vägtrafikskatten med hänsyn till fordonskategori
Prop. 1978/ 79:99 25
och antal axlar. Utredningens analys gav även vid handen att en skattehöj- ning var motiverad för de tyngsta lastbilarna och generellt för Släpvagnarna. medan skatten borde sänkas för medeltunga lastbilar och generellt för bensin- och gasoldrivna lastbilar.
l fråga om beskattningen av lätta fordon (dvs. upp till tre tons totalvikt) ansåg sig utredningen, med hänsyn till de begränsningar som gällde för dess arbete och de approximationer som den måste göra i sina beräkningar, inte kunna dra några slutsatser. Denna fråga hänsköts därför till vägkostnadsut- redningen.
1 avvaktan på att kilometerbeskattningen skulle införas fann utredningen att de erforderliga ändringarna i beskattningen av tyngre fordon endast kunde ske genom justering av fordonsskatterna. Utgångspunkt för beräkningarna var de genomsnittliga årliga körsträckor för olika kategorier och viktklasser, som kom fram vid den omfattande stickprovsundersökning redovisad i betänkandet (Ds Fi 1969:1) Lastbilar och lastbilstrafik m.m. som utred- ningen företagit. Utredningen förordade att omfördelningen skulle genom- föras i fem etapper från den 1 januari 1971 till den 1 januari 1979, med möjlighet tilljustering av reformprogrammet med hänsyn till vad som kunde komma fram senare genom bl. a. vägkostnadsutredningens arbete.
Kungl. Maj:t lade i prop. 19701138 fram förslag till förändringar av fordonsskatten i allt väsentligt i enlighet med bilskatteutredningens förslag. På ett par punkter uttalade emellertid departementschefen en från utred- ningen avvikande uppfattning. Detta gällde bl. a. beskattningen av brännol- jedrivna bussar, där departementschefen förordade en lägre beskattning, och beskattningen av s. k. trafiktraktorer, där departementschefen förordade en högre beskattning. Riksdagen (BeU 1970158, rskr 1970:377) godtog proposi- tionen och däri angiven plan för genomförande av skatteändringarna i fem etapper.
1 betänkandet (SOU 1970:36) Kilometerbeskattningen presenterade bilskatteutredningen ett förslag till system med kilometerskatt för samtliga skattepliktiga, icke bensindrivna motorfordon, trafiktraktorer och motorred- skap samt för skattepliktiga släpvagnar dragna av sådana fordon. Utred- ningen ansåg att en kilometerskatt är helt överlägsen en kombination av fordonsskatt och brännoljeskatt när det gäller att genomföra kostnadsansva- righetsprincipen och att anpassa avgiftsuttaget till fordonens körsträckor, totalvikter och axelarrangemang. Riksdagen fattade år 1971 i enlighet med prop. l971:153 ett principbeslut om införande av kilometerbeskattning för brännoljedrivna fordon från den 1 januari 1974 och från senare bestämd tidpunkt för släpvagnar till sådana fordon (SkU 1971167, rskr l971:339).
] sitt slutbetänkande (SOU 1972:42) Vägtrafikbeskattningen behandlade utredningen bl. a. frågan om beskattning av mopeder och cyklar. Med hänsyn till de obetydliga belopp — med bilskatteutredningens i enlighet med direktiven begränsade utgångspunkter— som skulle kunna komma i fråga vid beskattning av mopeder och cyklar samt med beaktande av kostnaderna för
Prop. 1978/79:99 26
administrationen av en sådan beskattning föreslog utredningen att mopeder och cyklar inte borde bli föremål för vägtrafikbeskattning. Utredningen föreslog vidare dels att kilometerskatt skulle införas för släpvagnar den 1 januari 1975, dels att kilometerskatten från samma tidpunkt skulle ersätta även fordonsskatten på kilometerskattepliktiga fordon, dels att en mängdra- batt skulle införas vid övergång till en renodlad kilometerbeskattning utan fordonsskatt (för att förhindra kraftiga skattehöjningar för fordon med årliga körsträckor över genomsnittet för viktklassen). Slutligen föreslog utred- ningen — i motsats till tidigare principförslag — att traktorer, motorredskap och gasoldrivna fordon samt släpvagnar till sådana inte skulle beläggas med kilometerskatt, men däremot elbilar.
Kilometerskatt infördes den 1 januari 1974 för brännoljedrivna motor- fordon (prop. 1973:94, SkU l973z4l, rskr l973z254) och den 1 juni 1976 för Släpvagnar dragna av sådana fordon (prop. l975:62, SkU 1975:26, rskr 1975:186). Statsmakterna följde därvid i huvudsak bilskatteutredningens förslag. Med hänsyn till bl. a. de av flera remissinstanser framförda invänd- ningarna mot en renodlad kilometerbeskattning— t. ex. att kombinationen av en fast avgift och kilometerskatt är att föredra eftersom vägkostnaderna till betydande del utgörs av gemensamma kostnader som inte kan hänföras till någon bestämd fordonskategori, att en fast fordonsavgift utgör ett incitament till ett effektivare utnyttjande av fordonen och att erfarenheterna av införandet av kilometerbeskattning först borde avvaktas innan ytterligare steg tas — beslöts dock att fordonsskatten för kilometerskattepliktiga fordon tills vidare skulle behållas. Frågan om att införa mängdrabatt på kilometer- skatten ansågs därmed inte heller vara aktuell. Den senaste ändringen av kilometerbeskattningen och av fordonsskatten för trafiktraktorer, motorredskap och deras släpvagnar gjordes i samband med höjningen av bensinskatten år 1978 (prop. 1977/78:94, SkU 1977/78:39, rSkr 1977/78:192). Därvid höjdes dessa skatter i samma mån som bensin- skatten för att inte rubba konkurrensförhållandet mellan olika fordon eller förhållandet mellan deras bidrag till kostnaderna för vägväsendet.
Sammanfattningsvis träffas således f. n. bensindrivnafordon och släpvagnar till sådana av fordonsskatt, bensinskatt, energiskatt och särskild beredskaps- avgift på bensin. Dessutom utgår försäljningsskatt (bilaccis) på personbilar, motorcyklar samt på bussar och Skåpbilar upp till tre tons totalvikt. Fordonsskatten är delVis och bensinskatten helt specialdestinerad. Bränna/- jedrivna fordon och tyngre Släpvagnar till sådana träffas av fordonsskatt, kilometerskatt, energiskatt och särskild beredskapsavgift. Dessutom utgår bilaccis enligt samma grunder som för bensindrivna fordon. Av dessa skatter är fordonsskatten och kilometerskatten delvis specialdestinerade. Trq/iktrak- rorer. registrerade motorredskap och släpvagnar till sådana träffas av fordons- skatt och i förekommande fall bensinskatt samt energiskatt och särskild beredskapsavgift. Fordonsskatten är delvis och bensinskatten helt special- destinerad.
Prop. 1978/79:99 27
Utöver nu nämnda skatter utgår även mervärdeskatt vid förvärv av fordon och vid förvärv av flertalet tjänster som avser fordon, t. ex. reparationer. ! princip föreligger rätt till avdrag för den skatt som sålunda tas ut inom ramen för mervärdesskattesystemet när den som gör förvärvet bedriver verksamhet som medför skattskyldighet till mervärdeskatt. Rätt till avdrag föreligger dock inte när skatten hänför sig till förvärv av fordon för vilket bilaccis tas ut, dvs. av personbil, motorcyklar samt bussar och Skåpbilar upp till tre tons totalvikt. Till den del mervärdeskatten är avdragsgill inom mervärdeskatte- systemet medför den ingen skattebelastning.
Den sista etappen i omfördelningen av fordonskatterna för tyngre fordon skall enligt tidigare riksdagsbeslut genomföras år 1979. 1 sammanhanget bör vidare nämnas att specialdestineringen av vägtrafikskatter skall upphöra fr. o. m. budgetåret 1980/81 enligt riksdagens beslut(prop. 1976/771130, FiU l977/78:1, rskr 1977/78:29).
Vägkostnadsutredningen, vars huvuduppgift enligt direktiven var att med utgångspunkt i kostnadsansvarsprincipen pröva vilka kostnader som bör hänföras till vägtrafiken och hur dessa kostnader lämpligen bör fördelas på olika trafikantkategorier, redovisade i betänkandet (SOU 1973:32) Vägtra- fiken — kostnader och avgifter vissa preliminära resultat. 1 betänkandet redovisades en sammanställning över kostnadsposter(och för flertalet poster även totalt kostnadsbelopp för år 1970) som kunde "anses vara av intresse vid övervägande av ett betalningsansvar för vägtrafiken”. Vidare redovisades och diskuterades den existerande ekonomiska teorin för en samhällseko- nomiskt effektiv prissättning av vägtjänster samt presenterades en preliminär genomgång av de tekniska möjligheterna att tillämpa denna teori eller princip i praktiken.
Utredningen ansåg att Vägtrafikbeskattningen, om den skulle kunna bidra till en effektiv resursanvändning, måste baseras på de kostnader — i form av vägslitage, tidsåtgång, olycksrisker och miljöpåverkan — som den enskilde trafikantens beslut att utnyttja vägsystemet förorsakar samhället i övrigt. Storleken av dessa vägtrafikens (kortsiktiga) marginalkostnader kunde, i brist på tillräckliga fältstudier m.m., enligt utredningens uppfattning inte med tillräcklig noggrannhet anges. [ en slutrapport till kommunikationsde- partementet år 1974 angav utredningen emellertid att den relevanta margi- nalkostnaden vid landsvägstrafik för personbilar torde ligga vid omkring hälften av existerande rörliga avgifter och att den även för flertalet lastbilar klart torde understiga rådande avgiftsnivå.
Utredningen rekommenderade att de avgifter — utöver de samhällseko- nomiska marginalkostnaderna — som kan behöva tas ut av vägtrafikanterna för att täcka vägtrafikens betalningsansvar borde vara fasta avgifter med svagast möjliga inverkan på vägutnyttjandet. Utredningen föreslog också att det på längre sikt borde övervägas att låta betalningsansvaret avse hela transportsektorn snarare än varje trafikgren för sig.
Den fortsatta behandlingen av resultatet av vägkostnadsutredningens
Prop. 1978/ 79:99 28
arbete hänsköts till den parlamentariskt sammansatta trafikpolitiska utred- ningen.
3.2. Trafikpolitiska utredningens förslag
Trafikpolitiska utredningen har i sitt slutbetänkande (SOU l978z31) Trafikpolitik — kostnadsansvar och avgifter behandlat frågan om väg- och järnvägstrafikens kostnadsansvar och principerna för det allmännas uttag av trafikavgifter.
3.2.1. Tra/ikavgjfier
Utredningen framhåller beträffande det allmännas uttag av tralikavgifter (dvs. avgifter och skatter på transportkonsumtionen) att dessa kan vara dels ett medel att skaffa det allmänna inkomster, dels ett medel att påverka trafikanternas och transportkonsumenternas beteende. Utredningen synes för sin del främst vilja betona användningen av tralikavgifter som ett medel för beteendepåverkan, dvs. som ett trafikpolitiskt medel vid sidan av andra, såsom offentliga investeringar, restriktioner för enskildas handlande, infor- mation m. m.
Tänkbara mål för en beteendepåverkan är enligt utredningen
— effektivt utnyttjande av befintliga resurser inom transportsektorn och av samhällets resurser i övrigt
— ökad trafiksäkerhet
— begränsning av miljöstörningar
— bättre energihushållning — uppnående av fördelningSpolitiska, regionalpolitiska, arbetsmarknadspoli- tiska m. fl. mål.
För att uppnå ett effektivt utnyttjande av resurserna inom transportsektorn bör enligt utredningens mening trafikavgifterna baseras på (kortsiktiga) samhällsekonomiska marginalkostnader. Utredningen har därvid utgått från att den enskildes konsumtionsval på transportområdet liksom inom andra konsumtionsområden accepteras av samhället inom vida gränser. Eftersom den enskildes beslut inverkar på andras välfärd är emellertid en medveten påverkan på transportkonsumenterna från samhällets sida nödvändig. Förutom de privatekonomiska kostnader som bärs direkt av transportkon- sumenten bör denne således enligt utredningen även belastas med sådana externa kostnader som föranleds av beslutet att genomföra en resa eller transport. Utredningen har i sammanhanget främst pekat på kostnader för ban- och vägunderhåll, trafikövervakning, trängsel, olyckor och miljöstör- ningar.
Utredningen har försökt uppskatta de samhällsekonomiska marginalkost- naderna år 1976 för väg- och järnvägstrafiken. De av utredningen uppskat-
Prop. 1978/79:99 ., 29
tade (genomsnittliga) marginalkostnaderna per fordonskm för olika typer av landsvägsfordon har därefter jämförts med de fr. o. m. maj 1978 utgående rörliga avgifterna, dvs. sådana skatter och avgifter som direkt varierar med fordonsutnyttjandet, för olika typer av fordon. Bortsett från dieseldrivna bussar, dieseldrivna personbilar och lätta lastbilar har utredningen funnit att det föreligger en relativt god överensstämmelse mellan de av utredningen uppskattade genomsnittliga samhällsekonomiska marginalkostnaderna och nuvarande körlängdsbcroende skatter. Utredningen erinrar dock om att bl. a. de marginella miljöstörningarna inte har kunnat uppskattas.
Med hänsyn till att kostnaderna, särskilt i tätortsområden, för främst trängsel och miljöstörningar är avsevärt högre än de uppskattade genom- snittsvärdena förordar utredningen att kommunerna genom lagändring bl. a. ges möjlighet att avgi/tsbelägga rörlig biltrafik i form av områdes- och/eller tullavgifter. Utredningen föreslår även att bensinskatten och kilometerskatten _lörlättajordon different/eras i tre nivåer som innebär att skatten sänks 10 resp. 20 öre per 1 i det allmänna resp. i det inre stödområdet.
I fråga om järnvägstrafikens kostnader har utredningen kommit fram till att järnvägstrafiken f. n. belastas med en procentuellt sett avsevärt större kostnad utöver de marginella samhällsekonomiska kostnaderna än vad som gäller för vägtrafiken. Utredningen föreslår med anledning härav att SJ bör avlastas en del av dejasta kostnaderna för att möjliggöra taxesänkningar på sådana transporttjänter där marginalkostnaderna är låga och priskänsligheten är hög.
3.2.2. Kostnadsansvaret
När det gäller kostnadsansvaret skiljer utredningen mellan två olika begrepp som direkt anknyter till de skilda syftena med tralikavgifter, dvs. att påverka transportkonsumenternas beteende resp. ge samhället vissa inkom- ster. Utredningen skiljer således mellan ett individuellt ansvar för de samhällsekonomiska marginalkostnader som en viss resa eller transport medför och en kollektiv skyldighet för transportkonsumenterna, eller olika grupper av transportkonsumenter, att svara för vissa budgetutgifter som det allmänna har för ett tralikmedel eller en trafikgren. Det senare begreppet, som utredningen vill kalla betalningsskyldighet för att skilja det från det individ- uella kostnadsansvaret, motsvarar enligt utredningens bedömning närmast kostnadsansvarsbegreppet enligt 1963 års trafikpolitiska riktlinjer.
Utredningen har inte funnit att en kollektiv skyldighet för vägtrafikanter resp. järnvägstrafikanter att svara för det allmännas budgetutgifter i anslut- ning till väg- resp. järnvägstrafiken är ett lämpligt medel att uppnå samhällsekonomisk effektivitet. Utredningen föreslår därför att det tra/ik- grensvisa kostnadsansvaret enligt 1963 års trafikpolitiska riktlinjer slopas för väg- och järnvägstrafiken. Utredningen avvisar — av samma skäl — också tanken på in/örandet av ett./ör väg- oehjärnvägstrq/iken gemensamt kostnads-
Prop. 1978/79:99 30
ansvar (betalningsskyldighet), vilket aktualiserats i utredningens direktiv.
Enligt vissa antaganden och kalkyler som utredningen presenterat i slutbetänkandet skulle visserligen en samhällsekonomisk vinst uppstå vid en överflyttning av medel från vägtrafiken till järnvägstrafiken. Utredningen anser emellertid att frågan om hur en avlastning av viss del av järnvägens fasta kostnader skall finansieras bör avgöras med utgångspunkt från en bedömning av konsekvenserna av alternativa finansieringsmöjligheter. l konsekvens härmed föreslår utredningen att om/attningen av vägtrafikan- ternas och järn vägstrq/ikanternas betalningsskyldighet ijortsättningen bör prövas fritt med utgångspunkt från alternativa avgifts- och bcskattningsmöjligheter och deras resp. fördelningspolitiska, regionalpolitiska, stabiliseringspolitiska m.fl. konsekvenser.
Vad SJ beträffar framhåller utredningen att företaget liksom andra trafikföretag självklart bör ha ett (i förväg bestämt) kostnadstäckningskrav som ett incitament att effektivisera verksamheten. SJ:s kostnader bör således enligt utredningen täckas av intäkter. vilka emellertid, liksom hittills, även bör kunna bestå av ersättningar från det allmänna för utförda prestatio- ner.
Slutligen framhåller utredningen att den— efter en översiktlig bedömning— kommit fram till att dess förslag i princip inte påverkar sjö/arten och luft/arten.
3.3. Principer för det allmännas uttag av skatter och avgifter på transport- området
3.3.1. Allmänna principer
[ 1963 års trafikpolitiska beslut slås fast att varje trafikgren skall betala sina kostnader vilket, som jag tidigare nämnt, allmänt har ansetts innebära en kollektiv skydlighet för dem som använder sig av en viss trafikgren att betala det allmännas samtliga utgifter för trafikgrenen. Införande och upprätthål- lande av ett sådant kostnadsansvar har angetts vara av väsentlig betydelse för att möjliggöra konkurrens på lika villkor mellan olika trafikgrenar. Samtidigt anförs i 1963 års trafikpolitiska beslut att ett på detta sätt utformat kostnadsansvar — i förening med en så långt möjligt fri och på lika villkor bedriven konkurrens mellan olika trafikgrenar och trafikföretag — även kommer att leda till en trafikfördelning som ger lägsta samhällsekonomiska kostnad för transporterna.
Redan 1953 års trafikutredning var emellertid medveten om att det föreligger en skillnad mellan en avgiftspolitik, som syftar till att åstadkomma en samhällsekonomiskt riktig fördelning och utveckling av trafiken, och en avgiftspolitik som är inriktad på att uppfylla kravet på kollektivt betalnings- ansvar.
Trafikutredningen ansåg att en samhällsekonomiskt riktig fördelning av
Prop. 1978/79:99 . 3l
trafiken bäst skulle uppnås genom tralikavgifter som så nära som möjligt motsvarar de samhällsekonomiska mcrkostnaderna för varje enskild resa eller godstransport. Denna merkostnad borde enligt utredningen inkludera någon form av genomsnittlig andel (t. ex. per tonkm eller per passagerarkm) av kostnaderna för sådana framtida investeringar i transportanläggningar som blir nödvändiga till följd av en förväntad trafiktillväxt. Utredningen ansåg vidare att de ytterligare skatter och avgifter som kunde behöva tas ut av transportkonsumenterna — utöver den samhällsekonomiska merkostnaden för varje resa eller transport — för att uppfylla kravet på full kostnadstäckning för varje trafikgren borde kunna fördelas mellan trafikanterna så,-att de inte påverkade trafikfördelningen på ett ogynnsamt sätt. Förjärnvägens del ansåg utredningen exempelvis, som jag tidigare nämnt, att dessa 5. k. residualkost- nader borde kunna tas ut främst inom fjärrtrafiken och på sådana transport- tjänster där en monopolistisk prissättning är möjlig.
Två av utredningens ledamöter ifrågasatte emellertid i ett särskilt yttrande möjligheterna att i praktiken dels skapa den likhet i konkurrensvillkoren mellan olika trafikmedel som förutsatts, dels beräkna de samhällseko- nomiska merkostnaderna förolika resor och transporter, dels åstadkomma ett avgiftssystem anpassat till de tidsmässigt och geografiskt sannolikt högst varierande merkostnaderna för enskilda resor och transporter.
Departementschefen berörde emellertid inte dessa frågor i propositionen och tog heller inte upp till närmare behandling frågan om hur de s.k. residualkostnaderna skulle fördelas, t. ex. SJ:s möjligheter att få täckning för sina totala kostnader.
Senare studier, både utomlands och i Sverige, har teoretiskt visat att ett uppfyllande av krav på s. k. fullkostnadstäckning för varje enskild trafikgren inte ger någon garanti för att en trafikfördelning erhålls som ger lägsta samhällsekonomiska kostnad. Utvecklingen har enligt min mening också i praktiken klart visat, att en avgiftspolitik på trafikområdet som utgår från att det allmännas totala utgifter eller kostnader för varje enskild trafikgren skall täckas genom skatter och avgifter på användarna inte automatiskt leder till en från samhällsekonomisk synpunkt önskvärd utveckling och/ördelning av trafiken.
, En av anledningarna härtill är att förutsättningarna olika trafikgrenar emellan och inom skilda delar av landet är allt för olika. Den enskilde transportkon- sumentens val av trafikmedel och konkurrensen mellan trafikföretagen gäller t. ex. i de flesta fall enskilda resor eller transporter. Avgörande för valet av transportmedel är, förutom en rad andra faktorer, kostnaden resp. priset på den enskilda resan eller transporten. Det förhållandet att varje trafikgren, totalt sett, "betalar sina kostnader" utgör ingen garanti för att prissättningen på den enskilda transporten eller resan med olika trafikmedel verkligen kommer att spegla den samhällsekonomiska kostnaden för denna och därmed bidra till att man får en från samhällsekonomisk synpunkt lämplig
' trafikfördelning.
Kostnadsstrukturen skiljer sig kraftigt mellan olika trafikgrenar beroende
Prop. 1978/79:99 32
på skillnader i teknik, företagsstruktur, fördelning mellan privat och yrkesmässig trafik m. m. lnom vägtrafiken och i viss mån även inom sjöfarts- och luftfartssektorn finns ett stort antal kostnadsbärare i form av privat och yrkesmässigt använda trafikmedel och statligt, kommunalt och privat ägda fasta trafikanläggningar av olika slag. De företagsekonomiska resp. privat- ekonomiska marginalkostnaderna varierar betydligt för de olika kostnadsbä- rarna inom dessa trafiksektorer, vilket påverkar besluts- och konkurrenssi- tuationen i det enskilda fallet. Exempelvis är enskilda personers kostnader för vissa arbetsresor helt eller delvis avdragsgilla vid inkomstbeskattningen. Även de samhällsekonomiska marginalkostnaderna för enskilda resor och transporter varierar med säkerhet starkt i tid och rum och i förhållande till motsvarande företagsekonomiska och privatekonomiska kostnader.
lnom järnvägssektorn finns ett dominerande företag som svarar för såväl trafikanläggningar som person- och godstransporter. Kostnadsstrukturen — med bl. a. en genomsnittligt högre andel fasta kostnader och i många fall låga samhällsekonomiska marginalkostnader för enskilda resor och godstrans- porter — och möjligheten att utnyttja stordriftsfördelar skiljer sig också väsentligt från t.ex. vägtrafiken.
] direktiven till trafikpolitiska utredningen framhölls att gällande utform- ning av kostnadsansvaret bl. a. kunde få till följd att samhällsekonomiskt motiverade investeringar inom en trafikgren inte kommer till stånd eller att deras finansiering tvingat fram en avgiftsnivå som leder till att investering- arna inte utnyttjas effektivt. Vidare betonades att vid utformningen av kostnadsansvar och avgiftspolitik hänsyn även måste tas till andra samhälls- ekonomiska kostnader för trafiken än dem som drabbar'det allmänna. Det gäller t. ex. effekterna av miljöstörningar och trafikolyckor. Dessutom framhölls att målen för det samhälleliga handlandet på många områden, t. ex. inom regional-, närings- och arbetsmarknadspolitiken, preciserats och utvecklats sedan 1963 års trafikpolitiska beslut fattades och att hänsyn härtill måste tas vid utformningen av trafikpolitiken.
Enligt min mening bör målet för trafikpolitiken vara att åstadkomma en i vidaste mening samhällsekonomiskt riktig utformning av trafikapparaten. Även avgiftspolitiken bör användas med detta syfte. l likhet med trafikpo- litiska utredningen och det stora flertalet remissinstanser anser jag att man i avgiftspolitiken på transportområdet bör skilja mellan avgi/ier inriktade på att skalla det allmänna resurser för dess verksamhet och avgifter som syftar till att påverka trafikanternas och transportkonsumenternas beteende.
Frågan om hur stora belopp som totalt är rimligt att ta ut av olika trafikantgrupper i form av fasta och rörliga avgifter för att finansiera bl. a. det allmännas utgifter för transportsystemet är enligt trafikpolitiska utredningen en politisk avvägningsfråga som bör avgöras fritt, dvs. utan några formella bindningar till exempelvis vissa budgetutgifter för det allmänna. I likhet med flertalet remissinstanser delarjag denna uppfattning. Storleken av de belopp som bör tas ut av olika trafikantgrupper är således inte enbart en trafikpolitisk
Prop. 1978/79:99 _ 33
fråga. Hur stora belopp som sammanlagt kan vara lämpligt att ta ut av olika trafikantgrupper bör avgöras bl. a. med hänsyn till vilka alternativa finansie- ringsmöjligheter som står till buds. Riksdagens beslut att fr. o. m. budgetåret 1980/81 avskaffa bilismens s.k. specialbudget ser jag som ett uttryck för samma principiella inställning till frågan om betalningsskyldighetens storlek för olika trafikantkollektiv.
När det gäller frågan om hur trafikavgiftssystemet skall utformas för att — tillsammans med andra åtgärder — medverka till att påverka trafikanternas trafikbeteende och val av transportmedel kan olika mål ställas upp. Tänkbara mål för en sådan beteendepåverkan är enligt trafikpolitiska utredningen att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av befintliga resurser inom transport- sektorn och inom samhället i övrigt. att öka trafiksäkerheten, att begränsa trafikens miljöstörningar, att uppnå en bättre energihushållning och att bidra till att t. ex. regionalpolitiska och fördelningspolitiska mål uppnås. Samtliga angivna mål är, som olika remissinstanser framhåller, angelägna. En avvägning kan således behöva göras mellan olika mål. Vidare kan som jag tidigare har nämnt avvägningar behöva göras mellan trafikavgifter och andra trafikpolitiska medel, såsom investeringsåtgärder, lagstiftning, information, införande av nörmer m. m.. för att uppnå de önskade målen.
För att ett effektivt utnyttjande av befintliga transportresurser skall åstadkommas förordar trafikpolitiska utredningen — i enlighet med den ekonomiska teorin för optimalt resursutnyttjande — att de rörliga trafikavgif- terna så nära som möjligt skall motsvara de samhällsekonomiska marginal- kostnaderna. Det innebär att varje enskild resa eller transport i princip skall belastas med avgifter som så nära som möjligt motsvarar de samhällseko- nomiska kostnader som uppstår till följd av resan eller transporten. Utred- ningen förordar att trafikanternas kostnadsansvar gentemot samhället begränsas till de samhällsekonomiska marginalkostnaderna. Det innebär att de ytterligare belopp som statsmakterna finner lämpligt att belasta transport- konsumenterna med, bl. a. för att finansiera statlig verksamhet inom trafiksektorn, i princip bör tas ut i form av avgifter som så lite som möjligt påverkar trafikens omfattning och fördelning. ] enlighet med den här beskrivna principen för det allmännas avgiftssättning på trafikområdet föreslår utredningen dels att marginalkostnadsprissättning införs på vägtjän- ster samtidigt med en fri prövning av vilka avgifter och skatter som totalt skall tas ut av vägtrafiken, dels att SJ avlastas vissa fasta kostnader med ett i övrigt bibehållet kostnadsansvar. Utredningen framhåller också att förslagen enligt utredningens mening inte får någon konsekvens för förhållandena inom sjöfarten och luftfarten.
Jag anser i likhet med flertalet remissinstanser att en marginalkostnads- anpassad prissättning borde eftersträvas, förutsatt att ett effektivt utnyttjande av befintliga transportresurser är det enda eller helt dominerande målet för en beteendepåverkande avgiftspolitik. Som fiera remissinstanser har påpekat måste dock även andra mål, såsom statsverkets behov av inkomster, beaktas
3 Riksdagen l978/ 79. 1 saml. Nr 99
Prop. 1978/ 79:99 34
vid utformningen av trafikavgifterna.
Jag kommer i det följande att närmare behandla frågan om marginalkost- nadsprissättning. Jag vill emellertid redan nu framhålla att kostnaderna för trafiksystemet måste betalas av någon och att det därför enligt min mening kan bli nödvändigt att kombinera avgifter och andra trafikpolitiska medel för att uppnå önskade trafikpolitiska och andra samhälleliga mål. Vidare vill jag förutskicka att svårigheterna att beräkna de samhällsekonomiska marginal- kostnaderna för enskilda resor eller transportuppdrag och i än högre grad svårigheterna att åstadkomma sådana avgiftssystem som medger ett avgifts- uttag som svarar mot marginalkostnaden väsentligt begränsar den' praktiska betydelsen av en sådan prissättningsprincip.
3.3.2. Kastnadsansvarel
Den nuvarande avgiftsprincipen bidrar. som jag tidigare anfört, inte till att åstadkomma en samhällsekonomiskt riktig fördelning och utveckling av trafikarbetet och kan därtill utgöra ett hinder för att uppnå en från allmänna synpunkter lämplig utformning av skatte- och avgiftssystemet i samhäl- let.
Jag förordar därför att det nuvarande s. k. trafikgrensvisa kostnadsansvaret för vägtrafiken och järnvägstrafiken avskaffas.
Enligt min mening bör omfattningen av de totala skatter och avgifter som olika trafikantgrupperskall betala liksom på de fiesta andra samhällsområden bestäm mas fritt på grundval av bl. a. allmänpolitiska bedömningar. I fråga om principerna för avgiftspolitiken på trafikområdet delarjag således trafikpoli- tiska utredningens uppfattning.
Praktiskt betydelsefulla frågori sammanhanget är i vilken takt och i vilken omfattning avgifterna på trafikområdet bör förändras. Utredningen har inte närmare behandlat frågan om när de föreslagna förändringarna av vägtrafi- kanternas och järnvägstrafikanternas kostnadsansvar bör genomföras. l enlighet med direktiven har utredningen inte heller närmare övervägt avgiftspolitiken inom andra delar av tranksektorn än landtrafiken. Utred- ningen har emellertid, som jag tidigare nämnt, bedömt att de föreslagna ändringarna av avgiftspolitiken för landtraliken inte får några konsekvenser för sjö- och luftfarten. Flera remissinstanser, bland dem sjöfartsverket och luftfartsverket, har ifrågasatt riktigheten i denna bedömning.
När det gäller tillämpningen av den ändrade avgiftspolitik på trafikområdet som jag här föreslagit, anser jag att en utgångspunkt självklart måste vara att på sikt samma avgiftspolitik skall gälla inom hela trafiksektorn. I princip skall således samma avgiftspolitik tillämpas för det allmännas transporttjänster inom samtliga trafikgrenar. En annan utgångspunkt bör vara att försiktighet bör iakttas vid sådana förändringar av trafikavgifterna som kan förväntas ge negativa effekter för olika verksamheter och befolkningsgrupper. Därför bör drastiska höjningar av trafikavgifter enligt min mening undvikas och
Prop. 1978/79:99 35
möjlighet ges till en successiv anpassning till ändrade förutsättningar.
I fråga om järnvägstrafiken ger det tillgängliga materialet klart vid handen att samhällsekonomiska vinster kan uppnås Om det nuvarande kostnadsan- svaret ändras på sådant sätt att SJ avlastas vissa fasta kostnader och därigenom ges möjlighet att föra en mer marginalkostnadsanpassad prispo- litik. Enligt min mening bör åtgärder i sådant syfte vidtas så snart som möjligt. Jag återkommer med förslag i det följande.
Även på vägtrafikens område bör enligt min mening en ändrad avgiftspo- litik genomföras så snart som möjligt. När det gäller införande av en mer marginalkostnadsanpassad prissättning vill jag dock framhålla att betydande svårigheter föreligger att bl. a. beräkna marginalkostnaderna för vägtrafiken. Vidare utgör bilskatterna en viktig inkomstkälla för statsverket. Jag åter- kommer till detta i det följande. Allmänt gäller således att en övergång till den av mig här föreslagna avgiftspolitiken måste ske successivt med hänsyn till bl.a. behovet av att samla erfarenheter och få till stånd ett tillräckligt beslutsunderlag inom olika delar av trafiksektorn.
Nu tillgängligt material ger inte möjlighet att göra någon mera ingående bedömning av vilka nackdelar som den nuvarande avgiftspolitiken kan ha på sjöfartens och luftfartens område eller vilka effektivitetsvinster som där kan göras vid ett slopande av det nu gällande kostnadsansvaret. Vid en allmän bedömning synes dock nackdelarna med nuvarande avgiftssystem generellt sett vara mindre inom sjö- och luftfarten än inom järnvägstrafiken. Detta hänger bl. a. samman med de i viss mån speciella förutsättningar som gäller för betydande delar av sjö- och luftfarten. Sålunda finns exempel inom luftfarten på en marginalkostnadsanpassad prissättning. Jag vill också erinra om den omstrukturering av luftfanstaxan som gjordes år 1973. För sjöfartens del sker redan en avlastning genom att staten svarar för kostnaderna för isbrytning. Jag anser att resultatet av lufttransport- och sjöfartspolitiska utredningarna bör avvaktas innan frågan om ändring av det allmännas avgiftspolitik på sjöfarts- och luftfartsområdet prövas.
3.3.3 Avlastning av SJ :sfasta kostnader m. m.
Eftersom huvuddelen av kostnaderna för bannätet är fasta, dvs. inte direkt varierar med utnyttjandet, och dessutom en betydande del av trafiktjänst- kostnaderna, i varje fall på kort sikt, är mer eller mindre fasta tvingas SJ vid nuvarande utformning av kostnadsansvaret att för sina transporttjänster ta ut priser som i genomsnitt överstiger såväl de samhällsekonomiska som de företagsekonomiska kortsiktiga marginalkostnaderna för enskilda trans- porter och resor påjärnvägsnätet. Marginalkostnaderna för t. ex. persontrans- porter är, som trafikpolitiska utredningen har visat, sannolikt mycket låga på många tågförbindelser. Det gäller särskilt ijämförelse med vägtrafiken som har förhållandevis mycket högre samhällsekonomiska marginalkostnader.
Härtill kommer att priskänsligheten förjärnvägsresor visat sig vara relativt
Prop. 1978/79:99 36
hög vid de försök som företagits med prisnedsättning i vissa relationer under viss tid. Därför bör, som jag tidigare har berört, samhällsekonomiska vinster kunna uppnås och järnvägssystemet kunna utnyttjas mera effektivt om SJ avlastas åtminstone en del av de fasta kostnaderna för bannätet. SJ bör sålunda enligt min mening avlastas viss delav de,/"asia kostnaderna/iir bannätet för att möjliggöra en prissättning av järnvägens transporttjänster som bättre ansluter till de samltäI/sekontmtiska marginalkostnaderna.
Kapitalkostnaderna för de anläggningar som hör till bannätet, dvs. avskrivningar och förräntningskrav, beräknas under budgetåret 1979/80 uppgå till 215 milj. kr., varav 65 milj. kr. utgör ränta på den del av statskapitalet som kan hänföras till dessa anläggningar. Jag förordar att SJ avlastas ett belopp motsvarande dessa kostnader. Därigenom möjliggörs taxesänkningar inom persontrafiken. Jag återkommer till detta i avsnitt 4.4.
I övrigt bör SJ inom de av samhället uppdragna ramarna även fortsätt- ningsvis drivas efter företagsekonomiska principer på samma sätt som andra statliga och privata trafikföretag.
Jag övergår nu till att behandla utredningens förslag till marginalkostnads- baserad prissättning på vägtjänster och de av utredningen redovisade
beräkningarna av samhällsekonomiska marginalkostnader m. m. för vägtra- fik.
Hänvisningar till S3-3-2
3.3.4. Marginalkostnaa'sbaserad prissättning på vägtjänster
Trafikpolitiska utredningen förordar att de rörliga avgifterna för att utnyttja det allmänna vägnätet — i enlighet med den ekonomiska teorin för optimalt resursutnyttjande — bör grundas på kortsiktiga samhällsekonomiska marginal- kostnader. Därigenom vill man uppnå ett mera effektivt utnyttjande av den befintliga vägtransportapparaten och av samhällets resurser i övrigt. Utred- ningen avvisar därmed — i likhet med vägkostnadsutredningen — samtidigt 1953 års trafikutrednings och bilskatteutredningens uppfattning att de rörliga trafikavgifterna bör grundas på s. k. långsiktiga marginalkostnader, dvs. som innefattar viss andel av beräknade framtida investeringskostnader på vägnä- tet. Enligt utredningens mening bör alla kostnader för vägnätet och vägtrafiken som inte är direkt beroende av trafikbelastningen — liksom andra kostnader som statsmakterna anser bör betalas av vägtrafiken - så långt möjligt tas ut i form av fasta avgifter, som i liten utsträckning påverkar vägutnyttjandet.
Jag delar, i likhet med praktiskt taget alla remissinstanser, uppfattningen att en avgift för varje individuell resa eller transport som motsvarar den (kortsiktiga) samhällsekonomiska marginalkostnaden för resan eller trans- porten teoretiskt är den bästa lösningen för att uppnå ett effektivt utnyttjande av den vid varje tidpunkt existerande trafikapparaten. Samtidigt delarjag de invändningar som framförts av ett flertal remissinstanser om svårigheterna
Prop. 1978/79:99 37
att i praktiken åstadkomma en sådan varierad prissättning. Som jag tidigare nämnt måste i praktiken hänsyn även tas till andra målloch behov, t. ex. energisparmål och behov av statsinkomster.
Som också framhålls av trafikpolitiska utredningen varierar de samhälls- ekonomiska marginalkostnaderna kraftigt vid olika tidpunkter och mellan olika slag av vägar och gator. De rörliga avgifter som det allmänna kan kräva ut av trafikanterna — främst bensinskatt och kilometerskatt — måste däremot av praktiska skäl vara i stort sett enhetliga i tid och rum. För större tätortsområden kan dock särskilda avgifter på den rörliga trafiken tänkas som ett komplement till andra åtgärder. Jag återkommer till denna fråga i det följande. Härtill kommer att den samhällsekonomiska marginalkostnaden för enskilda resor och transporter ofta är svår att fastställa.
De beräkningar av ”genomsnittliga" samhällsekonomiska marginalkost- nader för några olika slag av vägtrafikfordon som trafikpolitiska utredningen redovisar i sitt slutbetänkande har av ett fiertal remissinstanser ansetts vara allt för osäkra och ofullständiga för att utan vidare undersökningar kunna läggas till grund för uttag av rörliga trafikavgifter från vägtrafiken och för att några slutsatser skall kunna dras beträffande nivån på nuvarande drivmedels- och kilometerskatter. Jag delar denna uppfattning.
Den helt dominerande posten i de uppskattade samhällsekonomiska marginalkostnaderna för vägtrafiken utgörs enligt utredningens beräkning av trafikolyckskostnaderna. Denna post är mycket osäker. Bl. a. har som flera remissinstanser framhåller ingen hänsyn tagits till det 5. k. humanvärdet, dvs. värdet av lidande och sorg, vid beräkning av den genomsnittliga olyckskostnaden per körd kilometer. Vidare varierar, som framhållits av bl. a. statens vägverk, olycksfrekvens och olyckstyp i verkligheten med hänsyn till bl. a. vägtyp. Även i övrigt kan omfattningen och fördelningen av olycks- kostnaderna på olika fordonsslag, som framhålls av fiera remissinstanser, ifrågasättas. Det gäller t. ex. de beräknade marginella olyckskostnaderna vid busstrafik. Enligt min mening måste ytterligare och mer inträngande analyser företas för att fastställa vilka marginella olyckskostnader man bör räkna med för olika fordonsslag.
Även beräkningarna av marginella trafikövervakningskostnader, trängsel- kostnader och i viss mån också vägunderhållskostnader för olika fordons- typer synes, som flera remissinstanser framhåller, allvarligt kunna ifråga- sättas. En uppenbar brist, som många remissinstanser också pekat på. är att hänsyn inte tagits till miljöstörningarna i de samhällsekonomiska marginal- kostnader som utredningen redovisat. Miljöstörningarna torde i'-tätortsom- råden och längs starkt trafikerade vägar kunna värderas'till betydande belopp.
Som bl.a. riksrevisionsverket har pekat på kan, om man utgår från trafikpolitiska utredningens egna antaganden, visas att t. ex. den "genom- snittliga” marginella samhällsekonomiska kostnaden för personbilstrafik väsentligt kan överstiga det belopp om 10 öre per personbilskm som
Prop. 1978/79:99 _ 38
utredningen har redovisat. Utredningen har också själv betonat osäkerheten i beräkningarna, även om det inte har kommit till uttryck i tabellsamman- ställningarna. Även för tunga lastfordon kan de genomsnittliga marginal- kostnaderna med hänsyn till bl. a. miljöeffekterna och trängselkostnadcrna i mer tättrafikerade områden beräknas vara högre än vad utredningen redovisat. Det finns därför goda skäl att förutsätta, att de rörliga avgifterna kan behöva höjas även för andra fordonskategorier än dem som trafikpoli- tiska utredningen har angett för att få täckning för vägtrafikens samhällse- konomiska kostnader.
När det gäller beskattningen av busstrafiken måste hänsyn tas till att det är angeläget att förutsättningarna för kollektivtrafiken förbättras. Jag delar således den uppfattning som flera remissinstanser givit uttryck för, nämligen att utformningen av Vägtrafikbeskattningen även fortsättningåvis måste inbegripa hänsyn till behovet av kollektivtrafik.
Det framstår som rimligt att kilometerskatten på tunga lastbilar och släpvagnar skulle kunna höjas i begränsad omfattning utan risk för att en snedvriden konkurrenssituation uppstår, detta med hänsyn till de relativt höga avgifter för att täcka fasta bannätskostnader som f. n. i genomsnitt måste tas ut vid godstransporter påjärnväg, som konkurrerar med den tunga lastbilstrafiken. Något hinder att, när så anses lämpligt, genomföra den sista etappen i omstruktureringen av Vägtrafikbeskattningen för lastbilar och släpvagnar föreligger således inte enligt min mening.
Sammanfattningsvis anser jag att det material rörande samhällseko- nomiska marginalkostnaderna för olika slag av fordon som utredningen har redovisat tyder på att nuvarande rörliga avgifter på olika fordon ligger i underkant.
När det gäller den föreslagna regionala differentieringen av bensinskatten och kilometerskatten för lätta motorfordon som utredningen har föreslagit delar jag de invändningar som en bred majoritet av remissinstanserna har framfört. För att en sådan differentiering skall kunna göras i praktiken måste, som utredningen framhåller, dels områden med avvikande skattesats göras relativt stora, dels avgiftsskillnaden göras relativt liten. Områdena skulle därigenom komma att innefatta stora tätortsområden med bl. a. relativt höga miljö- och trängselkostnader och med god tillgång till kollektiv trafik. ] gränsområdena skulle det vidare uppstå en risk för en omfattande "bensin- smuggling” och behov av långtgående kontrollåtgärder m. m. om en regional differentiering av bensinskatten infördes. Dessutom är, vilket många remiss- instanser framhåller, de marginella samhällsekonomiska kostnaderna för vägtrafiken sannolikt lägre i andra delar av landet än i de föreslagna områdena.
Eftersom de samhällsekonomiska marginalkostnaderna för vägtrafiken i vissa större tätorter åtminstone tidvis uppenbarligen avsevärt överstiger nuvarande rörliga avgifter på biltrafiken i form av bensinskatt, energiskatt och kilometerskatt, har trafikpolitiska utredningen föreslagit att kommuner
Prop. 1978/ 79:99 39
genom lagändringar bör ges möjligheter att styra och begränsa tätortstrafiken genom särskilda avgifter på den rörliga trafiken och för parkering.
I likhet med många remissinstanser anser jag att sådana avgifter — som komplement till andra åtgärder — i vissa fall kan vara ett Iämpligtfmedel att begränsa biltrafiken i tätorterna. Jag kommer med anledning härav att låta undersöka förutsättningarna för ett sådant system. Målet bör vara att i tätorterna skapa en god boendemiljö och en god trafikmiljö i vid bemärkelse för olika trafikantgrupper. Samtidigt vill jag emellertid framhålla, att jag inte från trafikpolitisk synpunkt ser något behov av en allmän kommunal bilskatt. Denna fråga har övervägts av trafikpolitiska utredningen men inte resulterat i något förslag från utredningens sida. Remissinstanserna har inte heller annat än i undantagsfall behandlat frågan.
Avslutningsvis vill jag beträffande avgiftspolitiken på vägtrafikområdet, liksom f. ö. även inom övriga delar av transportsektorn, framhålla att målet inte enbart eller till helt övervägande del kan vara att uppnå effektivaste möjliga utnyttjande av den för tillfället befintliga trafikapparaten. Hänsyn måste bl. a. tas till samhällets energipolitiska, näringspolitiska och regional- politiska mål. Vidare kan behov uppstå av bl. a. statsfinansiella skäl att utöver fasta avgifter, av typ accis och fordonsskatt, även ta ut vissa rörliga avgifter av trafiken. Min slutsats är att en övergång till en marginalkostnadsanpassad prissättning inom vägtrafiken kombinerad med ett fritt bestämt totalt uttag av skatter och avgifter inte kommer att leda till några drastiska förändringar för vägtrafiken.
4. Järnvägar och järnvägstrafik
4.1. Allmänt
Flertalet järnvägar i Sverige byggdes under 1800-talets senare hälft och 1900-talets början, dvs. innan bilismens och flygets utveckling kunde förutses. Järnvägsbyggandet användes tidigt även som ett näringSpolitiskt instrument och blev en viktig förutsättning för industrialiseringen och för utnyttjande av råvarutillgångar.
Staten svarade i huvudsak för utbyggnaden av stambanenätet och huvudlinjerna medan enskilda företag ombesörjde utbyggnaden av det mer finmaskiga lokala och regionala nätet.
Fram t.o.m. första världskriget hade järnvägarna en ställning som i praktiken innebar monopol på landtransporter. Under mellankrigstiden kom vägtrafiken till följd av den tekniska utvecklingen att bli ett påtagligt alternativ till järnvägstransporterna. Järnvägarna fick konkurrensproblem både inom person- och godstrafiken. Den utvecklingen har blivit ännu mer påtaglig efter andra världskriget. Järnvägsdriften har måst anpassas till förändringarna i ett samhälle som alltmer påverkats av utvecklingen av andra trafikmedel.
Prop. 1978/79:99 40
Anpassningen av järnvägstrafiken till denna förändråde roll har varit en komplicerad och tidskrävande process. De lokala bindningarna var tidigare starka och kunde inte utan vidare brytas. Kraven på en förändrad inriktning mot de järnvägstrafikuppgifter som var väsentliga för framtiden krävde kraftfulla satsningar i form av komplettering, modernisering och effektivise- ring av stambanor och viktigare förbindelse- och grenlinjer kring stambane- nätet.
För dcn enskilda järnvägsverksamheten, som alltifrån den första utbygg- nadstiden hade haft betungande ekonomiska problem, blev den skärpta konkurrenssituationen synnerligen besvärande. Problemen flyttades senare över på staten genom 1939 års principbeslut om förstatligande av enskilda järnvägar. SJ, som företrädare för staten, fick därigenom under 1940- och 1950-talen successivt överta huvuddelen av de enskilda järnvägarna. Till övervägande del var trafiken på dessa banor svag.
SJ:s anpassnings- och omställningsproblem under efterkrigstiden har också haft samband med attjärnvägstrafiken var belastad med vissa speciella förpliktelser förknippade med trafikutövningen, t. ex. skyldigheten att på hela nätet ombesörja all den trafik som söker sig till järnvägen (transportplikt) och skyldigheten att tillämpa långt gående likhet och offentlighet i prissätt- ningen (taxeplikt). Sådana förpliktelser fanns inte i samma utsträckning hos andra trafikmedel och trafikföretag. Till viss del mjukades dessa förpliktelser upp vid genomförandet av 1963 års trafikpolitiska beslut. Transportplikt för gods gäller numera endast på sådana bandelar, för vilka särskild driftersätt- ning utgår till SJ. SJ har sedan lång tid tillbaka frihet att genom särskilda avtal och rabatter tillämpa en mera flexibel och till konkurrenssituationen anpassad prissättning. Möjligheterna härvidlag har ytterligare förstärkts genom att SJ inte längre behöver hålla fraktavtal offentliga.
Den offentliga, av regeringen fastställda taxan bygger på gamla grundprin- ciper. Taxan har dock givetvis efter hand anpassats bl.a. efter förslag från 1948 års järnvägstaxekom mitté (SOU 1956:54) och genom successiva förslag från SJ. Till grundprinciperna hör principen om enhetliga tariffer i tid och rum, kvantitetsprincipen, principen om avståndsdegressivitet och värdeta- riffcringsprincipen. '
Genom 1963 års trafikpolitiska beslut fastlades principen att SJ skulle få särskild ersättning för underskott i driften på de trafiksvaga bandelarna så länge dessa trafikeras. Dessa bandelars intresse från samhällssynpunkt betonades därigenom.
Angelägenheten av en modernisering och effektivering av i första hand affärsbanenätet underströks genom kravet att SJ skulle driva verksamheten så att järnvägsdriften på aflärsbanenätet ger skälig förräntning på det nedlagda kapitalet. Inom SJ hade sedan länge pågått rationaliseringsarbete för att kunna möta den successivt skärpta konkurrenssituationen. Detta arbete har intensifierats och breddats. Bl. a. sågs SJ:s organisation över och genomgripande förändringar genomfördes.
Prop. 1978/79:99 4l
Kapaciteten hos linjer och bangårdar inom affärsbanenätet har steg för steg höjts. 1 kombination med utbyggnad av fjärrblockering och andra automa- tiska signalanordningar har därigenom även skapats förutsättningar för en höjning av tåghastighetcrna och ökad trafiksäkerhet. Den rullande mate- rielen har efter hand anpassats härtill liksom trafikstruktur, terminalarbete och tåg- och transportplaner. Res- och transporttider har kortats ned. Medeltransportlängden har ökat för vagnslastsändningar liksom medelrese- längden. 1ndustrispår och systemtransporter har kommit till. Det internatio- nella järnvägssamarbetet har utvecklats dels inom internationella järnvägs- unionen — där viktig internationell standardisering och samordning sker — dels bilateralt med grannländernas järnvägsförvaltningar. Även administration och depåtjänst har rationaliserats och koncentrerats. ADB- system för platsbiljettbokning, biljettförsäljning, godstransportövervakning m. m. har införts. Den samlade utvecklingen avspeglas också i sjunkande antal anställda och en kraftigt höjd produktivitet.
SJ har således gjort en långtgående och målinriktad anpassning till samhällsutvecklingen. inom ramen för SJ:s kapacitet finns resurser för fortsatt utveckling av de trafikuppgifter som är lämpade för järnvägstrafik. Järnvägarna och järnvägstrafiken spelar och måste även i framtiden spela en grundläggande roll i trafiksystemet.
Denna roll måste emellertid utgå från de speciella förutsättningar som är förknippade med kostnadsstrukturen ijärnvägstrafik. Denna kännetecknas av en hög andel fasta baskostnader. dvs. sådana kostnader som är nödvändiga för att över huvud taget kunna bedriva järnvägstrafik och som inte varierar påtagligt med trafikvolymen. Hit hör kapitalkostnader och underhållskost- nader för bana, signalsystem, eldriftsanläggningar m. m. liksom kostnader för stationsbemanning. Järnvägens rörliga kostnader. dvs. kostnaderna för att köra ytterligare ett tåg eller för att koppla en extra vagn till ett tåg osv., är däremot små i förhållande till de fasta kostnaderna. Detta innebär att järnvägstrafik — i jämförelse med landsvägstrafik — är dyr för transporter av ringa omfattning.
Den trafikpolitiska utredningen redovisade i sitt första betänkande en undersökning av sambandet mellan trafikomfattningen på en bana och dess lönsamhet. Med lönsamhet avses här att intäkterna från trafiken på en bandel förmår att täcka de kostnader som direkt kan hänföras till bandelen och som faller bort om bandelen läggs ned (direkta kostnader). Utredningen fann att gränsen för lönsamhet normalt ligger vid en trafikomfattning kring 0,7 milj. trafikenheter per bankm och år i de fall banan används för såväl person- som godstrafik. Detta trafikintensitetstal kan överslagsmässigt sägas motsvara en trafik av ca 2 000 ton gods per lastningsdag och mellan 400 och 1 200 resande per dag.
De återgivna uppgifterna är baserade på företagsekonomiska beräkningar och måste naturligtvis kompletteras med andra bedömningar för att järn- vägstrafikens samhällsekonomiska nytta skall kunna fastställas. Detta
Prop. 1978/79:99 42
förändrar dock inte det grundläggande faktum att järnvägen är dyr och ineffektiv där trafikströmmarna är små och spridda. Är strömmarna däremot stora och samlade är järnvägen konkurrenskraftig. Det är också inom dessa delar av transportmarknaden som järnvägen har sin största utvecklingspo- tential och där kapitalkrävande rationaliseringsåtgärder i form av automati— sering och mekanisering kan tas till vara.
Trafikpolitiska utredningen har studerat SJ:s framtida marknadsmöjlig- heter såväl inom gods- som persontransportmarknaden.
När det gäller godstrafiken konstaterar utredningen att SJ bör ha goda möjligheter att ytterligare utveckla sina transporttjänster. Allmänt sctt menar utredningen att en intensificring av pågående strävanden att ytterligare effektivisera såväl tågdriften som terminalverksamheten har stor betydelse för att öka järnvägens attraktivitet som transportmedel. Med hänsyn till marknadens krav är det vidare angeläget att SJ i ökad utsträckning kan offerera dörr-till-dörr-transporter antingen genom industrispårsanslutning eller genom kombinerade transporter järnväg-lastbil.
Utredningen pekar vidare på att det inom näringslivet finns ett markerat intresse för en vidgad användning av enhetslastteknik och systemtranspor- ter. När det rör sig om stora kontinuerliga godsmängder anser utredningen att järnvägen kan tillfredsställa högt ställda krav i fråga om systematisering av och kontinuitet i transporterna.
Av betydelse för att nya kunder skall börja använda järnvägen är enligt utredningen även att SJ i ökad utsträckning kan erbjuda sådana tjänster som s. k. klockade leveranser, samlastning av gods på järnväg och transporter av breda och speciellt tunga laster. Vidare kräver frågor om skydd mot skador och lastförskjutningar uppmärksamhet.
inom ramen för marknadsföring av godstransporter tar utredningen särskilt upp frågan om kombinerade transporter, en fråga som utredningen menar är av väsentlig betydelse för järnvägens framtida utveckling. Utred- ningen förordar här att andra transportföretag ges i stort sett samma möjligheter som SJ att utnyttjajärnvägen för transport av påhängsvagnar och växelflak i långväga transportrelationer.
Samtidigt som ett genomförande av detta principförslag skulle ge bl. a. lastbilsföretagen möjligheter att dra nytta av järnvägens styrka som billigt transportmedel i långväga, trafikstarka relationer skulle lönsam nytrafik efter hand kunna tillföras järnvägen. Principförslaget innebär sålunda en utjäm- ning av konkurrensvillkoren för olika transportföretag. En sådan samverkan synes enligt utredningen vara en utväg för att man långsiktigt skall kunna få till stånd en från samhällssynpunkt önskvärd trafikfördelning mellan järnväg och landsväg.
När det gäller persontransportmarknaden konstaterar utredningen inled- ningsvis att den individuella trafikens snabba expansion lett till att underlaget för den kollektiva trafiken successivt minskat och att detta i vissa glest bebyggda områden har lett till nedläggning och uttunning av kollektiv
Prop. 1978/79:99 43
persontrafik.
Vad gäller affärs- och tjänsteresenärerna menar utredningen att det är genom konare restider och förbättrad komfort och service ilångt högre grad än genom sänkta biljettpriser som man kan öka järnvägens attraktivitet.
Trots konkurrensen från privatbil, buss och flyg och vissa kapacitetspro- blem under större helger bedömer utredningen att SJ även inom kategorin privatresenärer har en inte oväsentlig potentiell marknad.
Jag kan i allt väsentligt ansluta mig till trafikpolitiska utredningens bedömningar när det gällerjärnvägarnas och järnvägstrafikens möjligheter i det framtida lfönsporlsystemet. lnom godstrafikområdet gäller det för SJ att på ett effektivt sätt kunna möta efterfrågan bl. a. i fråga om transporternas kvalitet. Den ökade förädlingen av olika produkter skärper kraven på punktlighet och snabbhet, vilket måste tillgodoses med snabba godstågsför- bindelseri viktiga relatiOner. För attjärnvägen skall kunna utnyttjas där den har störst möjligheter att göra sig gällande är det av vikt att lastbärare. hanteringsutrustning och terminaler utformas så att godset snabbt och effektivt kan flyttas över mellan olika trafikmedel.
SJ bör också ha goda möjligheter att vidareutveckla sin marknad inom persontrafiken. Allmänt sett får utvecklingsmöjligheterna för persontrafiken på de viktigare linjerna anses som goda speciellt i fråga om resor på medellånga och långa avstånd. Detta torde leda till att det framtida persontrafiksystemet på järnväg kan komma att byggas upp kring ett antal knutpunkter. vilka är sammanbundna med snabba, täta och bekväma förbindelser. De lokala och regionala transporterna till och från knutpunk- terna kan i många fall ombesörjas av bussanslutningar etc. 1 övrigt bör SJ i ökad utsträckning utveCkla sin persontransportmarknad med hjälp av bättre service och sådana rabattformer som innebär att kapaciteten blir bättre utnyttjad.
För att järnvägstrafikens möjligheter skall kunna tas till vara krävs en satsning På de Områden därjärnvägstrafiken har tekniska, ekonomiska och organisatoriska förutsättningar att göra sig gällande på ett samhällsekono- miskt effektivt sätt. Det gäller att statsmakterna ger SJ sådana arbetsförut- sättningar att SJ inom ramen för ett företagsekonomiskt handlande kan leva upp till denna roll.
En sådan satsning måste från statsmakternas sida omfatta en rad olika åtgärder. Det gäller bl. a. frågan om hur järnvägens kostnadsansvar skall utformas. Vidare gäller det åtgärder som berör SJ:s marknadsföring och taxor samt investerings- och avskrivningsfrågor. Jag återkommer till dessa spörs- mål. Dessförinnan vill jag uppehålla mig vid den viktiga frågan om det framtida järnvägsnätets utformning och vid frågor som berör den principiella behandlingen av trafik5vaga bandelar.
Prop. 1978/79:99 44
4.2. Det framtida järnvägsnätet
Den allmänna inriktningen av trafikpolitiken som jag har föreslagit i det föregående utgår från att trafikförsörjningen Skall tillgodoses på ett samhälls- ekonomiskt effektivt sätt. 1 detta ligger bl. a. en viljeinriktning att hushålla med samhällets resurser. Jag har också redovisat bedömningar som mynnar ut i att järnvägen och järnvägstrafiken när det gäller stora och vitala delar av transportmarknaden utgör eller har möjlighet att utgöra ett samhällseko- nomiskt effektivt transportalternativ. I anslutning härtill har jag förklarat att jag är beredd att med olika åtgärder medverka till att järnvägstrafiken ges en sådan roll.
En mycket central fråga i samband med en diskussion om sådana åtgärder är frågan om det framtida järnvägsnätcts utformning. Frågan är viktig därför att en satsning på järnvägstrafik kräver omfattande investeringar i såväl bana som rullande materiel. Det är då av stor betydelse för såväl SJ:s som för näringslivets, kommunernas och andra intressenters planering att det från samhällets sida så långt möjligt görs klart vilken omfattning och karaktär trafiktjänsterna på olika bandelar i järnvägsnätet kommer att få under överskådlig tid. Behovet av ett klarläggande besked är särskilt påtagligt när det gäller de trafiksvaga bandelarna.
Jag vill inledningsvis beröra vissa frågor om hur de rrafiksvagajärnvägs/in- jama hittills behandlats.
Frågor om de trafiksvaga järnvägslinjerna har diskuterats under lång tid. De har sin grund i en expansivjärnvägsbyggnadsperiod kring sekelskiftet. då framför allt en rad enskilda järnvägsföretag investerade i järnvägsanlägg- ningar som sedan kom att bli överdimensioncrade i förhållande till trafik- efterfrågan. Problemet fick verklig aktualitet under 1930-talet genom den trafikminskning som följde av den ekonomiska depressionen och den tilltagande konkurrensen från vägtrafiken.
Frågorna diskuterades bl. a. av järnvägsförstatligandekommissionen (SJ publ. 1936:1) och 1936 års järnvägskommitté (SOU 1938:28). De lösningar som då övervägdes var dels ett allmäntjärnvägsförstatligande med hänsyn till enskilda banors omfattning och låga trafikintensitet, dels behovet av viss teknisk upprustning av järnvägarna och dels nedläggning av trafiksvaga järnvägslinjer. Principbeslut om ett allmäntjärnvägsförstatligande fattades är 1939. Under 1940-talets krigs- och efterkrigsår. då järnvägsförstatligandet pågick, hadejärnvägarna på grund av den höga trafikvolymen inga större eko- nomiska svårigheter. År 1950 hade ca 10 000 km enskilda järnvägar förstatligats. Detta medförde att de trafiksvaga — i regel olönsamma — bandelarnas relativa andel i det totala SJ -nätet ökade väsentligt.
Fram till år 1955 hade i Sverige byggts ca 17 400 kmjärnväg, varav ca 12 000 km hade kommit till genom enskilda initiativ, medan ca 5 400 km hade byggts av staten. Som ett led ijärnvägarnas strukturanpassning hade t. o. m. år 1955. helt eller delvis. omkring 1 300 km järnvägar lagts ned. Nedlägg-
Prop. 1978/79:99 45
ningar, som i liten skala hade börjat redan under 1870-talet, skedde under tidigare är främst i samband med tillkomsten av andra järnvägar som ersatte de nedlagda. Efter år 1930 har nedläggningar dock skett i samband med trafikens överflyttning till landsväg.
Nedläggningsfrågor har behandlats i samband med andra problem av flera statliga kommittéer. bl. a. 1944 års trafikutredning (SOU 1947:85), 1948 års järnvägstaxekommitté (SOU 1956:54), 1953 års trafikutredning (SOU l961:23)och 1958 års besparingsutredning(SOU 195928). En nedläggning av trafiksvaga linjer ansågs av alla nämnda utredningar vara nödvändig. Härefter har inom ramen för den regionala trafikplaneringen utförts samhällsekonomiska kalkyler avseende alternativa transportlösningar. Trafikpolitiska utredningen har i betänkandet (SOU 1975:66) Trafikpolitik - behov och möjligheter lagt fram förslag om vissa förändringar när det gäller att beräkna driftersättningen och handläggningsordningen i samband med nedläggning.
1953 års trafikutredning ansåg att inte enbart SJ:s affärsintresse skulle vara avgörande vid bedömning av en nedläggning. Hänsyn måste också tas till samhälleliga synpunkter. Enligt trafikutredningens önskan upprättades inom SJ en förteckning över trafiksvaga linjer uppdelade dels på sådana linjer, vilka av samhälleliga skäl borde bibehållas t. v. (linjegrupp A).dels på sådana linjer beträffande vilka frågan om eventuell nedläggning snarast möjligt borde utredas och prövas (linjegrupp_B). Linjegrupp A omfattade 3 340 km och grupp B 3 250 km.
Departementschefen förordade i prop. 1963:191 att SJ fr. o. m. budgetåret 1964/65 skulle beviljas full ersättning för underskott på trafiksvagajärnvägs- linjer.
Den förordade ersättningen var enligt departementschefen inte att betrakta som en subvention utan som en ersättning för transporttjänster som erfordras av olika samhälleliga skäl. Avsikten var att tralikeringsplikten på det trafiksvaga järnvägsnätet så snabbt som möjligt skulle bringas ned genom energiskt fullföljande av nedläggningsprogrammet. Genom nedläggningar beräknades driftersättningen kunna minskas med 15 a 20 milj. kr. per år under de närmast följande åren.
Statsmakternas beslut blev att undersökningarna rörande möjligheterna att lägga ned driften helt eller delvis på trafiksvaga linjer borde fullföljas med kraft. Den faktiska utvecklingen vad gäller det trafiksvaga järnvägsnätet har ingalunda motsvarat de intentioner som angavs i riksdagsbeslutet. Visser- ligcn kunde ett relativt stort antal nedläggningar genomföras under 1960-talet men å andra sidan har andra tidigare trafikstarka bandelar förts över till det trafiksvaga nätet. 1 1963 års trafikpolitiska beslut förutsattes att driftersätt- ningen skulle minska. Istället har den skjutit i höjden, vilket framgår av tabell 4.1, som visar det ersättningsberättigade bannätets utveckling och drifter- sättningens utveckling i såväl absoluta belopp som i relation till den totala omsättningen i SJ:s järnvägstrafik.
Prop. l978/ 79:99 46
Tabell 4.1 Utvecklingen av det ersättningsberättigade järnvägsnätet (E—nät) och ersättningens storlek.
Budgetår E-nät, km 8115 inkomst Drif'tcrsätt- Driftersätt- vid ingång- av järnvägs- ning för tra- ning i % av en av bud- trafik") liksvaga lin- järnvägsin- getåret jer täkterna
milj. kr.
1964/65 6 476 1894 211 11.1 1965/66 6 126 1 986 206 10,4 1966/67 5 917 2 005 201 10,0 1967/68 5 621 2 048 190 9.3 1968/69 5 526 2 106 201 9.5 1969/70 5 452 2 300 211 9.2 1970/71 6313 2210 226 10.2 1971/72 6165 2380 291 12,2 1972/73 6132 2 535 316 12.5 1973/74 6 555 2950 375 12.7 1974/75 6 555 3 303 430 13,0 1975/76 6 555 3 684 540 14.7 1976/77 6 969 3 996 595 14,9 1977/78 6 851 4 226 645 15.3 1978/79 6 786 .*"716
"' lnkl. div. ersättningar men exkl. viss färjetrafik bl Varav 8.6 milj. kr. på tilläggsbudget 1
Som framgår av tabellen har driftersättningcn varit ganska konstant i relation till den totala omsättningen ijärnvägstrafiken fram till 1970-talets början. Därefter har dock ersättningens relativa storlek ökat successivt.
Knapphet på investeringsmedel och ovisshet om de trafiksvaga banornas framtid har lett till att investeringar och underhåll i dessa har hållits på en jämförelsevis låg nivå, vilket i sin tur medfört att standarden på många av de ifrågavarande bandelarna numera är låg och i många fall inte kan anses svara mot kraven på tillfredsställande transportstandard. Driftersättningen är inte heller kopplad till bestämda krav på vare sig banstandard eller trafikstan- dard.
För att undvika ytterligare försämringar i tralikstandarden är det enligt min mening ytterligt angeläget att skapa klarare förutsättningar för berörda parter när det gällerjärnvägsnätets framtida omfattning och funktion. Med hänsyn till den betydelse som många av de trafiksvaga banorna har för trafikförsörj- ningen i landet är det inte realistiskt att, såsom mer eller mindre uttalat förutsattes i 1963 års trafikpolitiska beslut. trafiken på dessa på sikt skall läggas ned. Istället bör förutsättningar för långsiktiga investeringar skapas så att järnvägstrafikens attraktivitet kan ökas.
När det gäller de allra mest trafiksvaga banorna kan det emellertid i många fall vara lämpligt med en överföring av trafiken till landsväg. En sådan trafikomläggning bör emellertid inte genomföras med mindre än att stor
Prop. l978/ 79:99 47
enighet råder hos berörda parter och att garantier, inte minst ekonomiska, finns för en fullgod ersättningstrafik. _ .
Jag tror att ökad klarhet i denna fråga kan vinnas om bearbetningen av problemet på ett tydligare sätt än vad som skedde i 1963 års trafikpolitiska beslut delas upp på persontrafik och godstrafik. Jag vill också med större tydlighet markera skillnaden mellan att å ena sidan från i första hand ekonomiska utgångspunkter dela in järnvägsnätet i ett affärsbanenät och ett ersättningsberättigat nät och att å andra sidan göra enftmktimre/I indelning med hänsyn till bandelarnas roll i ett framtidajärnvägsnät. Vid en funktionell indelning skulle en del innefatta både affärsbanor och sådana trafiksvaga banor som av samhällsekonomiska skäl bör trafikeras på längre sikt och en annan del omfatta enbart sådana trafiksvaga banor där samhällsekonomiska bedömningar ger vid handen att alternativa transportlösningar lämpligen bör övervägas.
Den ekonomiska indelningen har till främsta syfte att utgöra grund för beräkning av den statliga driftersättningens storlek. Jag återkommer senare till principerna för den indelningen (avsnitt 4.3).
Den funktionella indelningen fyller ett vidare syfte och bör enligt min uppfattning tjäna som medel att åstadkomma samhällsekonomisk effekti- vitet på transportmarknaden. Jag övergår nu till att diskutera hur en sådan indelning lämpligen bör utformas när det gäller persontrafiken.
Till den grupp av banor som inom överskådlig tid bör användas för persontrafik och således rustas upp till konkurrenskraftig standard bör hela det i sammanhanget aktuella affärsbanenätet föras.
När det sedan gäller att avgöra vilka av de trafiksvaga bandelarna som bör trafikeras med persontåg även i fortsättningen. bör en rad olika faktorer utvärderas och vägas samman. Det gäller bl. a. vilka interregionala. regionala ochrlokala trafikuppgifter som lämpligen kan tillgodoses på dessa linjer när man utgår från de krav som måste ställas på restider, tidtabellsanpassning, anslutningar till interregionala förbindelser m. m. Av grundläggande bety- delse är naturligtvis också resandevolymens omfattning och inriktning och de krav som därav följer på bl. a. kapacitet och flexibilitet i fråga om trafikutbudet.
Vidare måste hänsyn tas till möjligheterna att passa in en framtida järnvägs- och/eller landsvägstrafik i ett rationellt utformat trafiksystem. Därav följer krav på bl.a. den tekniska utformningen av trafikanläggningar och vagnpark, underhålls- och reparationstjänst m. m. En konsekvens härav är att en enskild bandel oftast inte kan behandlas separat utan måste ses i ett större sammanhang.
Av väsentlig betydelse är givetvis också de samhällsekonomiska investe- rings- och driftkostnader för trafiken på kortare och längre sikt som olika trafiklösningar kan väntas medföra. Av betydelse för avvägningen är även de eventuella skillnader som föreligger mellan olika alternativ när det gäller trafiksäkerhet och miljö, tidsåtgång och bekvämlighet för resenärer men även regional- och näringspolitiska effekter. Av betydelse är vidare frågan hur
Prop. 1978/79:99 43
skilda kostnads- och nyttoeffekter vid alternativa trafiklösningar fördelar sig mellan olika trafikhuvudmän och grupper i samhället.
Det säger sig självt att en utvärdering och sammanvägning av de här nämnda faktorerna innebär åtskilliga problem och svårigheter. bl. a. beroende på den osäkerhet som alltid råder vid bedömningar av den framtida utvecklingen. Det gäller exempelvis utvecklingen av resmönster. tralikefter- frågan och driftkostnader för olika trafikmedel. Därtill kommer att värde- ringen — i ekonomiska eller i andra termer — av vissa konsekvenser. som bör ingå i en sådan samlad utvärdering, alltid inrymmer grundläggande värde- ringsproblem. för vilka ännu allmänt accepterade lösningar saknas. Det gäller t.ex. värderingen av tidsåtgång och bekvämlighet för trafikanter liksom värderingen av tralikolycksrisker och miljörisker av skilda slag.
Vissa effekter kan emellertid som regel både kvantifieras och värderas i ekonomiska termer med tillräcklig säkerhet för att kunna vägas samman i en s. k. samhällsekonomisk kalkyl. Tillsammans med bedömningar av övriga faktorer och omständigheter av betydelse kan en sådan kalkyl bilda underlag för ställningstaganden rörande den framtida trafikeringen av olika trafiksvaga bandelar. Länsstyrelserna har inom ramen för den regionala trafikplaneringen gjort sådana kalkyler för inallcs 35 bandelar. Dessa kalkylerhar tillsammans med andra bedömningar bildat underlag för länsstyrelsernas ställningsta- gandcn i fråga om avvägningen mellan persontrafik på järnväg och lands- väg.
På grundval av den granskning som utförts i kommunikationsdeparte- mentet av de i anslutning till trafikplanerna redovisade kalkylerna och bedömningarna vill jag allmänt framhålla att länsstyrelserna har utfört ett förtjänstfullt arbete, när det gäller att få fram data för beräkningarna. Tillämpningen av den metod som används vid samhällekonomiska kalkyler synes dock i en del fall ha inneburit vissa problem. Det är naturligt med hänsyn till att sådana kalkyler endast i ett fåtal fall tidigare genomförts av länsstyrelserna. Det finns därför bristeri kalkylerna. På grund härav kan vissa av länsstyrelsernas slutsatser diskuteras.
Ett generellt problem när det gäller de samhällsekonomiska bedömning- arna av för- och nackdelar med en bibehållen persontrafik på det trafiksvaga nätet utgör utformningen av det landsvägsalternativ som kan ställas emot en fortsatt persontrafik påjärnväg. Hänsyn måste, somjag tidigare nämnt, tas till vilka trafikuppgifter som skall tillgodoses och till att förbindelserna skall kunna ingå i ett rationellt trafiksystem, så att bl. a. olika samordningsmöj- ligheter kan tas till vara. I några fall synes dessa möjligheter inte i tillräcklig utsträckning ha tagits till vara i länsstyrelsernas material.
Ett annat allmänt problem utgör beräkningen av den framtida resandevo- lymen och dess variationer vid bibehållen persontrafik på järnväg resp. övergång till busstrafik. Länsstyrelserna i bl. a. Värmlands. Kopparbergs, Jämtlands och Västerbottens län har i sina beräkningar utgått från att en ersättning av persontrafiken på berörda banor med busstrafik kommer att-
Prop. l978/ 79:99 49
medföra att en betydande del av i första hand de interregionala resorna övergår till personbilsresor. Något belägg för ett sådant antagande redovisas emellertid inte. ' i
Ett tredje generellt problem är frågan om vilken tidsperiod somjämförelsen mellan järnvägs- och landsvägsalternativet bör omfatta. Trafikplaneringsut- redningen rekommenderade - med hänsyn till dels svårigheterna att bedöma bl. a. kostnads- och efterfrågeutvecklingen på längre sikt, dels en förväntad periodiskt återkommande översyn av trafikplanerna —attjäm förelserna borde omfatta närmaste femårSperiod, varvid kalkylerna kunde förenklas till att avse ett normalår. Jag har inga invändningar mot att jämförelseperioden i kalkylerna för enkelhets skall i de flesta fall begränsats till högst fem år. Men jag vill understryka det önskvärda i att sådana kalkyler i framtiden såvitt möjligt täcker en längre period. I några kalkyler, exempelvis beräkningarna avseende bandelarna Nässjö-Nybro, Nässjö—Halmstad och Malung—Rep- bäcken, har försök gjorts tilljämförelse över en längre period, varigenom bl. a. effekten av beräknad erforderlig framtida nyanskaffning av motorvagnar har belysts.
Behandlingen av på viss sikt erforderliga större investeringar i banor, vägar och t. ex. rullande järnvägsmateriel utgör ett särskilt problem, som hänger samman med valet av jämförelseperiod. Nära förbundet härmed är också beräkningen av de framtida drift- och underhållskostnaderna för bana och motorvagnar. Utfallet av kalkylerna kommer således i många fall att starkt påverkas av det sätt på vilket investeringar i vägar, bana och motorvagnar behandlas. Genom att landsvägsalternativet i vissa fall belastats med oproportionerligt stora väginvesteringar i förhållande till den aktuella trafiköverfiyttningen medan de järnvägsinvesteringar som fordras för fortsatt järnvägsdrift har undervärderats, har kostnadsförhållandena mellan lands- vägs- och järnvägstrafik inte alltid kommit att avspeglas på ett riktigt sätt i de redovisade kalkylerna.
Några länsstyrelser har med hänvisning till existerande motorvagnars ålder inte räknat med några kapitalkostnader för dessa och inte heller räknat med någon ökning av drift- och underhållskostnaderna för befintliga motorvagnar vid fortsatt drift. Detta kan enligt min mening endast vara rimligt för en mycket begränsad period, vilket också bekräftas av att nya dieselmotorvagnar beställts av SJ med leverans från våren 1979. I normalfallet bör man därför räkna med sedvanliga kapitalkostnader för materiel som förslits och föråld- ras.
Det kan i detta sammanhang nämnas att flera länsstyrelser, bl. a. länsstyrelsen i Värmlands län, inte har accepterat de av SJ uppgivna kostnaderna för bl. a. rullande materiel, utan har räknat med avsevärt lägre drift- och underhållskostnader med hänvisning bl. a. till en är 1974 företagen utredning om den s. k. Fryksdalsbanan. Enligt de uppgifterjag har inhämtat är det inte realistiskt att drift- och underhållskostnaderna för järnvägstrafiken skulle kunna skäras ned så radikalt som länsstyrelsen hävdat, i varje fall inte
4 Riksdagen 1978/ 79. 1 sam/. Nr 99
Prop. 1978/79:99 50
utan mycket stora kapitalinsatser, vilket i sin tur skulle medföra stora kostnader för samhället.
En fråga som hänger samman med såväl investerings- som drift- och underhållskostnaderna är vilka krav på bl. a. teknisk standard som man bör räkna med i ett rationellt utformat trafiksystem i framtiden. Det gäller exempelvis den fortsatta driften av befintliga smalspårsbanor. Det är enligt min mening tveksamt om det är ändamålsenligt att söka anskaffa ny rullande materiel till dessa banor, när den nuvarande vagnparken inom några få år definitivt faller för åldersstrecket. Liknande överväganden måste göras beträffande den ofta klena banöverbyggnaden. Valet kan därmed på sikt komma att stå mellan nedläggning eller breddning av banan. Företagna kostnadsberäkningar ger emellertid vid handen, att en breddning av smal- spårsbanor för persontrafik inte är något realistiskt alternativ.
Det kan här nämnas att SJ har beräknat kostnaderna för upprustning, inkl. makadamisering av banvallen, av de trafiksvaga normalspåriga banorna. Beräkningarna avser en standard som medger trafik med 90 km/tim alt. 105 km/tim eller 120 km/tim för motorvagnståg samt 20 tons tillåten axellast och en hastighet av 70 km/tim för godståg. Kostnaderna för upprustning till 90 km/tim har beräknats uppgå till — beroende på utgångsläget — normalt 400—700 kr. per spårmeteri 1976 års priser. En höjning till 105 resp. 120 km/ tim beräknas dra en kostnad av ytterligare ca 300 kr. resp. 400 kr. per spårmeter. Anmärkas bör att i kostnaden för höjning till 90 km/tim ingår även höjning av den tillåtna axellasten till 20 ton och möjlighet att framföra godståg med en största hastighet av 70 km/tim, där så inte är möjligt i dag.
En kostnadspost som inte har tagits med i många beräkningar är investerings- och driftkostnaderna för terminaler och hållplatser på landsväg. Det kan bero på att de ansetts försumbara. Som regel har kostnaderna för landsvägstraliken härigenom kommit att underskattas något.
Däremot har i de flesta kalkyler tagits hänsyn till skillnader i bekvämlighet och tidsåtgång, variabler som tillhör de mer eller mindre svårvärderbara. Värdet av restiden synes dock i flertalet kalkyler ha satts högre än vad resultaten av de senaste undersökningarna på detta område ger vid handen. Som regel har i kalkylerna inte heller någon åtskillnad gjorts mellan gång- och väntetid å ena sidan och egentlig restid å den andra. 1 några kalkyler, t. ex. de beräkningar som gjorts beträffande bandelen Eslöv—Tomelilla, har dock dessa skillnader beaktats. Vägverkets principer torde kunna tjäna som vägledning i detta avseende.
I åtskilliga kalkyler har hänsyn tagits till förändringen i biljettpriser och bortfallav biljettintäkter för SJ vid övergång till landsvägstrafik, oaktat detta inte utgör någon samhällsekonomisk kostnad i strikt mening. Av betydelse vid en samhällsekonomisk bedömning av olika trafiklösningar är däremot eventuella välfärdsförluster och fördelningseffekter som härrör från skill- nader i taxor etc. Detta har beaktats i bl. a. kalkylerna rörande bandelarna
Prop. 1978/79:99 51
Falköping—Landeryd och Gånghester—Ulricehamn.
Med hänsyn till att gemensamt huvudmannaskap för den regionala och lokala kollektiva vägtrafiken kommer att införas kan emellertid kvarstående skillnader i fråga om biljettpriser mellan järnvägs- och busstrafik i olika regioner antas försvinna på viss sikt. En sådan utjämning har exempelvis förutsatts i de beräkningar som gjorts beträffande bandelarna Gällivare—Ar- vidsjaur och Övertorneå—Karungi.
Flyttningskostnader förjärnvägspersonal och samhällsbyggnadskostnader i orter som berörs av personalomflyttningar har tagits med i flera kalkyler. Problem därvid som i regel inte synes ha uppmärksammats tillräckligt utgör dels i vilken utsträckning det råder brist på bostäder, skolor etc. på de orter dit järnvägspersonal flyttas vid överföring av persontrafiken till landsväg, dels i vad mån en sådan flyttning ersätter annan överföring avjärnvägspersonal och dels om lokalt rekryterad personal som nyanställs för crsättningstrafik på landsväg i annat fall måste flytta från orten till områden med brist på bostäder, skolor, daghem etc. Vidare måste i en sådan kalkyl hänsyn tas till den eventuella välfärdsvinst för samhället som en flyttning kan innebära.
Vad beträffar behandlingen av trafiksäkerhetsfrågorna i kalkylerna synes i åtskilliga fall den rent statistiska olycksrisken vid landsvägstrafik ha överskattats. Anledningen förefaller vara en misstolkning av vissa uppgifter i trafikplaneringsutredningens promemoria och i de kalkyler som utförts i den s. k. modellplanen för Norrbottens län.
I vissa kalkyler har exempelvis beräkningarna grundats på antagandet att olycksfrekvensen per passagerarkm är dubbelt så hög vid busstrafik som vid järnvägstrafik. Något belägg för att så skulle vara fallet finns emellertid inte. Det bör dock betonas att tillgängliga uppgifter är behäftade med betydande osäkerhet. Även i fråga om den statistiska olycksfrekvensen vid personbils- trafik synes i flera fall en överskattning ha gjorts.
Något försök att kvantifiera de eventuella miljöeffekterna vid överflyttning av persontrafiken från järnväg till landsväg har i regel inte gjorts i kalkylerna. Detta hänger i de flesta fall samman med att effekterna, på grund av den ringa trafiken, har bedömts vara relativt marginella, vilket torde vara riktigt.
Vad slutligen beträffar övriga närings- och regionalpolitiska effekter som kan uppstå i en region till följd av en övergång från järnvägstrafik till busstrafik, har länsstyrelserna, förutom de som regel relativt begränsade direkta sysseISättningseffekterna, genomgående framhållit de indirekta nega- tiva sysselsättningseffekter som kan uppstå genom att förutsättningarna för industrilokalisering m. m. försämras om järnvägstrafiken ersätts med busstrafik. Denna effekt betecknas i regel av länsstyrelserna som psykolo- giskt betingad. En nedläggning av persontrafiken på en bana skulle således förebåda en nedläggning även av godstrafiken och därmed försämra möjlig- heterna att dra till sig och behålla industriella anläggningar i berörda orter. Jag vill med anledning härav kraftigt understryka att en eventuell nedläggning av persontrafiken på en bandel ej behöver negativt påverka förutsättningarna för
Prop. 1978/79:99 52
bibehållande av godstrafiken.
Med utgångspunkt i dessa allmänna synpunkter har inom kommunika- tionsdepartementet utförts en översyn av länsstyrelsernas samhällseko- nomiska kalkyler. 1 vissa fall har denna översyn föranlett förändringar av kalkylerna och de slutsatser som dragits av dem.
Den genomgång av det trafiksvaga bannätet som utförts inom ramen för den regionala trafikplaneringen visar att det finns avsevärda skillnader mellan olika bandelar vad gäller såväl trafikutbud och trafikfunktion som resandevolym och resandestruktur. Även möjligheterna att ordna en ratio- nell ersättningstrafik på landsväg vid en eventuell nedläggning av person- trafiken kan variera, liksom möjligheterna att för interregionala resor utnyttja alternativa järnvägslinjer m. m. De samhällsekonomiska för- och nackde- larna av att flytta över den, företagsekonomiskt sett, olönsamma persontra- fiken på olika trafiksvaga bandelar till landsväg varierar också avsevärt enligt såväl länsstyrelsernas beräkningar som de inom kommunikationsdeparte- mentet företagna granskningarna av kalkylerna och av övrigt tillgängligt material. I vissa fall synes således fördelarna av en överflyttning av trafiken till landsväg klart överväga, medan det i andra fall synes väga mera jämnt eller nackdelarna väga över.
Med utgångspunkt i de här redovisade bedömningsgrunderna harjag nu funnit att en stor del av det trafiksvaga nätet av samhällsekonomiska skäl bör behållas. Detta innebär en förändrad syn i förhållande till 1963 års trafikpo- litiska beslut enligt vilket dessa bandelar skulle kunna bli föremål för nedläggningsprövning. Jag föreslår sålunda att följande trafiksvaga bandelar sammanförs med affärsbanenätet till ett riksnät på vilket persontrafik skall bibehållas inom det tidsperspektiv som nu kan överblickas.
Banlängd,
km Malmö—Ystad 58,0 Kri5tianstad—Gullberna (Karlskrona) 125,6 Växjö—Emmaboda—Karlskrona 113.3 Emmaboda—Nybro—Kalmar 56,9 Nässjö—Hultsfred—Oskarshamn l48,5 Linköping—Hultsfred 121 ,8 Nässjö—Värnamo—Halmstad 195,9 (Göteborg) Almedal—Borås—Alvesta 216,2 Uddevalla—Herrljunga 90,6 Herrljunga—Borås 42,7 Uddevalla—Olskroken (Göteborg) 86,6 Strömstad—Uddevalla 92.0 Södertälje—Eskilstuna 81 ,6 Charlottenberg—Kil " 89,3 Ludvika—Tillberga ' 111,8
Prop. 1978/79:99 53
Mora—Borlänge 102,4 Långsele—Härnösand—Sundsvall 1812 Mellansel—Örnsköldsvik 28,8 Storlien—Östersund 1659 Storuman—Hoting—Östersund 312,4 Affärsbanenätet 5 177,7 Summa 7 601 .2
Med affärsbanenätet förstås i sammanhanget den persontrafikerade delen av det bannät som jag föreslår i det följande (avsnitt 4.3).
De angivna linjerna avser sådana som ingår i eller utgör betydelsefulla länkari interregionala eller internationella förbindelser. Det gäller också linjer som anknyter primärt centrum till stambanorna. Bandelarna har ett förhåll- andevis betydande antal resande och andelen interregionala resenärer är stor. Bland de uppräknade banorna finns också sådana där alternativa transport- lösningar är mindre lämpliga på grund av trafikunderlag och trafikstruktur. Även regionalpolitiska skäl talar för att trafiken bibehålls på dessa banor. Det är med andra ord fråga om linjer som trots sin företagsekonomiska olönsamhet bör utgöra beståndsdelar i ett mera långsiktigt persontransport- nät.
Jag ser ett särskilt värde i att man från samhällets sida gör klart vilka bandelar som bör föras till denna första grupp och som alltså även fortsättningsvis bör ingå i vårt järnvägsnät. Genom ett sådant klargörande skapas bl. a. bättre förutsättningar för berörda parter,i första hand SJ,att driva en rätt inriktad investeringspolitik samtidigt som det kan tjäna som ledning åt olika samhällsorgan och företag i deras planering.
Av det totala bannätet är f. n. en banlängd av ca 10 780 km upplåten för persontrafik. De bandelar jag nu föreslår skall ingå i riksnätet och på vilka persontrafiken på sikt skall bibehållas genom statens försorg utgör sålunda drygt 70 % av detta nät. På detta riksnät uträttas 98,5 % av det totala persontrafikarbetet vid SJ.
För att berörda trafiksvaga bandelar skall kunna fylla sin funktion i det framtida persontrafiksystemet krävs i många fall väsentliga upprustningar av banstandarden. En rimlig ambitionsnivå bör enligt min mening vara en basstandard som medger att personförande tåg kan framföras med en största tillåten hastighet av minst 90 km/tim (högre hastighetsgränser kan förekom- ma). Härigenom erhålls en med busstrafik likvärdig standard. Jag har för avsikt att föreslå regeringen att SJ ges i uppdrag att utarbeta ett särskilt investeringsprogram för upprustning av de linjer i den nämnda bandels- gruppen som inte har denna standard. Takten i genomförandet av detta program, som kan antas bli tämligen omfattande, måste naturligtvis anpassas till budgetutrymmet och till 5125 investeringsbehov i övrigt. För att påskynda upprustningstakten och underlätta prioriteringar mellan olika bandelar kan
Prop. 1978/ 79:99 54
en etappindelning bli nödvändig. lnte desto mindre är ett sådant upprust- ningSprogram av största betydelse för järnvägens framtid. Förekomsten av ett sådant program gör det också möjligt att i betydligt högre grad än f. n. använda järnvägsupprustningar i sysselsättningsfrämjande syfte.
l några fall torde den högre standarden kunna nås genom intensifierade underhållsinsatsår. Den högre standard som blir resultatet av en upprustning skall naturligtvis vidmakthållas. Även detta kan komma att ställa krav på ett intensivare banunderhåll. Jag återkommer till dessa frågor i det följande (avsnitt 4.5).
På vissa andra delar av det trafiksvaga bannätet bör frågan om fortsatt persontrafk prövas. Det gäller då närmast sådana banor som i allt väsentligt tillgodoser lokala eller regionala resbehov och på vilka trafikunderlaget är mycket litet.
De bandelar som jag anser bör föras till denna grupp är följande:
Banlängd, km Eslöv—Tomelilla 56,5 Nässjö—Nybro 137,6 Hultsfred—Växjö ll6,1 Jönköping—Vaggeryd 34,9 Falköping—Landeryd 131 ,2 (Borås) Gånghester—Ulricehamn 37,6 Karlsborg—Skövde 43,6 Lysekil—Smedberg (Munkedal) 34,8 Bengtsfors—Mellerud 43,2 (Västervik) Jenny—Hultsfred 66,2 Strängnäs—Åkers Styckebruk 14,9 Uppsala—Enköping 42,3 Lesjöfors—Filipstad—Daglösen 44,0 Nykroppa—Kristinehamn 41,2 Arvika—Bengtsfors 115,1 Sveg—Mora 136,7 Ljusdal—Hudiksvall 61,3 Hoting—Forsmo 121 ,0 Strömsund—Ulriksfors 4.3 Arvidsjaur—Storuman 160,5 Gällivare—Arvidsjaur 273,6 Övertorneå—Karungi 46,6 Summa 1 7632
Härutöver bör noteras att nedläggningsbeslut sedan flera år föreligger vad gäller persontrafiken på bandelen Älmhult—Sölvesborg, 71,8 km. Nedlägg-
Prop. 1978/79:99 55
ningen har ännu inte genomförts. Jag återkommer till denna bandel i det följande.
Bandelarna utgör drygt 16 % av den del av SJ:s totala bannät som trafikeras med persontrafik. På bandelarna uträttas endast ca 0,6 % av SJ:s totala persontrafikarbete.
De berörda bandelarna kan allmänt karaktäriseras på följande sätt. Resandefrekvensen kan beräknas bli låg även i framtiden med hänsyn till ett begränsat befolkningsunderlag i de områden som betjänas av aktuella bandelar. Trafikutvecklingen under senare år på berörda bandelar har med endast något enstaka undantag varit klan vikande. Medan persontrafiken på hela SJ ökat med 22 % under de senaste fyra åren, har den minskat med ca 20 % på de berörda trafiksvaga banorna under en motsvarande period. Medelbeläggningen per enkeltur varierar på dessa linjer mellan 3 och 30 resande. Endast sex av linjerna har en högre medelbeläggning än 20 resande, medan däremot elva av linjerna har en genomsnittlig beläggning som understiger 10 resande per enkeltur. På bandelen Arvidsjaur—Sorsele uppgår sålunda antalet resor per tur till knappt 5 i genomsnitt, vilket kan ställas i relation till särkostnaderna som kan beräknas till ca 1 100 kr. per tur. Ett flertal bandelar har lika orimliga förhållanden mellan kostnader och utnytt- jande. Karaktäristiskt är också i många fall att resorna görs över korta avstånd. Dessa linjer kan således inte sägas utgöra några mera betydelsefulla länkar i det interregionala nätet.
Generellt gäller också för denna grupp av bandelar att ett renodlat landsvägsalternativ synes kunna ge en bättre trafikförsörjning till lägre: samhällsekonomisk kostnad än ett järnvägsalternativ.
Betecknande för dessa bandelar är — som nyss antytts — den oproportio- nerliga relation som uppstått mellan kostnaderna, så som de återspeglas i beräkningen av driftersättningen, och intäkterna. På de berörda bandelarna utgör intäkterna sålunda endast 15 96 av särkostnaderna, dvs. de kostnader som skulle falla bort omedelbart i samband med överflyttning av trafiken till landsväg. Även en ersättningstrafik på landsväg väntas gå med underskott. Den stora skillnaden mellan kostnader och intäkter kan dock reduceras i väsentlig grad.
Vidare gäller för det övervägande antalet av banorna i denna grupp att banstandarden försämrats på sådant sätt att största tillåtna hastigheten måst reduceras. Vid fortsatt järnvägsdrift krävs i första hand att banunderhållet intensifieras så att tidigare banstandard kan återvinnas. Om bandelarna skall trafikeras på längre sikt krävs därutöver omfattande investeringsåtgärder, t. ex. rälsbyten och kurvrätningar.
Det tillgängliga materialet visar att det finns goda förutsättningar att ordna en lämplig ersättningstrafik vid dessa bandelar. Det främsta skälet är det lilla antalet resande. ] några fall ställs från regionalt håll krav på vägupprustningar i samband med en övergång från järnväg till landsväg. Detta får givetvis prövas om det skulle bli aktuellt med en överflyttning av trafiken. Det rör sig
Prop. 1978/ 79:99 56
emellertid genomgående om små trafikmängder, även ställda i relation till den existerande landsvägstrafiken.
Ett skäl som framförs mot en överflyttning av trafiken är att järnvägs- transporter är mindre energikrävande än landsvägstransporter. Detta är riktigt när det gäller stora transportmängder. När det gäller trafiken på de svagaste bandelarna står valet mellan en dieseldriven motorvagn på räls och en dieseldriven landsvägsbuss. Tillgängliga undersökningar visar att vid ett lågt passagerarantal är motorvagnens oljeförbrukning på grund av den större totala vikten ca 50 % högre än motsvarande förbrukning för landsvägsbus- sen.
Mot bakgrund av vad nu har anförts har jag funnit att frågan om den fortsatta persontrafiken på dessa banor bör bli föremål för prövning. Med hänsyn till banornas funktion som lokala eller regionala förbindelseleder är det därvid av vikt att beakta de möjligheter som resp. länshuvudman har att ordna en godtagbar ersättningstrafik. Länshuvudmannen bör kompenseras med ett särskilt statsbidrag för sådan crsättningstrafik. Jag återkommer med förslag till hur ett bidragssystem bör utformas.
Den indelning av bannätet med avseende på den framtida persontrafiken som jag nu har gjort, grundas på ett omfattande material om de enskilda bandelarna. Jag har vid denna indelning fört en viss bandel till någon av de två grupperna endast i det fall bedömningsunderlaget varit entydigt.
För en återstående grupp av trafiksvaga bandelar är inte bedömningsun- derlaget lika entydigt. I några fall har länsstyrelserna inte genomfört någon analys, vilket i vissa fall beror på att ifrågavarande bandelar tillförts det trafiksvaga bannätet efter den regionala trafikplaneringens slutförande.
Dessa bandelar kan f. n. inte hänföras till någon av de två grupperna och jag finner det därför motiverat att deras kategoritillhörighet fastställs först efter det att ytterligare utredningar utförts inom ramen för den fortsatta regionala trafikplaneringen. Jag kommer i detta syfte föreslå regeringen att komplet- terande anvisningar till länsstyrelserna utarbetas i denna fråga. De bandelar som bör bli föremål för fortsatta överväganden är följande:
Banlängd, km Kävlinge-Arlöv (Malmö) 19.0 Landskrona—Kävlinge 20,4 Ystad-Tomelilla—Simrishamn 46,1 Borås—Varberg 84,3 Bjärka Säby—Västervik 95,9 Torsby—Kil 81 .9 Gårdsjö—Håkantorp 121,1 Örebro—Svartå 49,0 Malung—Repbäcken (Borlänge) 122,9 Bredsjö—Daglösen 58,6
Daglösen—Kil . 61 ,5
Prop. 1978/79:99 57
Brunflo—Sveg l69,7 Storuman—Hällnäs l67,2 . Arvidsjaur-Jörn 75,6 Haparanda—Boden [69,9 Summa 1 343,1
Jag vill i detta sammanhang understryka vikten av att trafiken på bandelarna i denna grupp — i avvaktan på en prövning av den framtida trafikeringen — bibehålls på ungefär nuvarande nivå. För några bandelar som ingår i gruppen kan det vara av intresse att pröva möjligheterna att låta bandelarna ingå i den regionala huvudmannens taxesystem, vilket kan komma att ställa speciella krav på trafiken. Av stor betydelse för dessa banors framtid blir naturligtvis resandeutvecklingen på banorna. Länshuvudmän- nens intresse för fortsatt persontrafik på banorna kommer härvidlag att vara väsentligt. Det kan finnas skäl att pröva olika åtgärder i syfte att öka resebenägenheten på sådana banor.
Eftersom riksdagen år 1974 (TU 1974:8, rskr 1974:30) beslöt att frågan om inlandsbanans framtid skulle övervägas i anslutning till då pågående utred- ningsarbete inom trafikpolitiska utredningen och den regionala trafikplaner- ingen vill jag särskilt kommentera mina ställningstaganden till de olika delarna av inlandsbanan.
Inlandsbanan har inte någon större betydelse för den genomgående trafiken. Däremot har banan betydelse från totalförsvarssynpunkt. På grund av att banan uppvisar helt skilda trafikbilder på olika avsnitt vad gäller trafikvolym och trafikstruktur, kan inlandsbanan inte sägas utgöra någon funktionell enhet. Bl. a. detta förhållande måste beaktas när man tar ställning till frågan om vilka mer långsiktiga trafikformer som skall väljas för persontrafikförsörjningen i olika regioner utefter banan. Jag kan därför inte ansluta mig till den uppfattning som framförts av vissa länsstyrelser, nämligen att inlandsbanan i hela sin sträckning måste behandlas som en enhet vid utarbetande av alternativa trafiklösningar för persontrafiken.
Norra delen av inlandsbanan med tvärbanor kan med hänsyn till resandeomfattning och resandestruktur delas upp i följande avsnitt: Gälliva- re—Arvidsjaur, Arvidsjaur—Jörn, Arvidsjaur—Storuman, Storuman—Hällnäs, Storuman—Östersund, Strömsund—Ulriksfors och Hoting—Forsmo. Den södra delen kan delas upp i linjerna (Östersund)Brunflo—Sveg och Sveg—Mora.
Volymmässigt uppvisar de olika avsnitten stora skillnader. Genomsnittliga antalet resande per dag är för de olika avsnitten följande: Gällivare—Jokk- mokk 35, Jokkmokk—Arvidsjaur 13, Arvidsjaur—Jörn 40, Arvidsjaur—Sorsele 9, Sorsele—Storuman 18, Storuman—Hällnäs 120(varav flertalet på delsträckan Lycksele—Hällnäs), Storuman—Hoting 95, Hoting—Östersund 145, Ström- sund—Ulriksfors 35. Hoting—Forsmo 30, Brunflo—Sveg 95 och Sveg—Mora 65.
Prop. 1978/79:99 58
Det bör noteras att de angivna resandetalen inte går att addera till varandra, eftersom vissa resor berör två eller flera bandelar.
Det interregionala resandet är störst på de norra delarna av inlandsbanan med tvärbanor. Detta gäller dock inte för bandelen Hoting—Forsmo, där de lokala resorna överväger. För kommunerna Sorsele, Storuman, Vilhelmina och Strömsund synes åtminstone med utgångspunkt i dagensjärnvägstidta- bell de bästa interregionala förbindelserna söderut erhållas via Östersund, där bl. a. sovvagnsförbindelser finns till och från såväl Stockholm som Göteborg och Malmö. För Arvidsjaurs, Lyckseles och Jokkmokks vidkommande erhålls däremot anknytning till interregionala förbindelser naturligen via norra stambanan.
De södra delarna av inlandsbanan har inte och torde inte heller få betydelse för det genomgående resandet mellan landets norra delar och de södra och mellersta delarna. Sin största betydelse har de således som lokal och regional förbindelseled inom Jämtlands län och som matarlinje för Härjedalen till och från interregionala förbindelser i Mora och Östersund.
På delen Brunflo—Sveg dominerar således lokala resor, ungefär hälften av samtliga resor är av denna karaktär, medan däremot interregionala resor klart överväger på delen Sveg—Mora. Övervägande delen av resandevolymen förekommer på sträckorna Åsarne—Östersund resp. Orsa—Mora. Antalet resande kan beräknas uppgå till i genomsnitt 10 per enkeltur under en normalmånad. Under juli månad och vid veckosluten under vintersportsä- songen är beläggningen dock högre, speciellt på delen Sveg—Mora.
Den relativt låga resandefrekvensen till och från Sveg i riktning Mora torde ha sin förklaring i dels att Sveg och Orsa/ Mora har ett begränsat inbördes kontaktbehov, dels att Sveg har bättre interregionala förbindelser med buss via Ljusdal än med tåg via Mora. Så är t. ex. restiden till Stockholm över Ljusdal ca en timma kortare än över Mora. Den speciellt under senare år ökade veckoslutstraliken med buss direkt till/från Härjedalsfjällen torde ombesörja en inte obetydlig del av den långväga turisttrafiken.
1 det föregående har jag hänfört bandelarna Gällivare—Arvidsjaur, Arvids- jaur—Storuman, Strömsund—Ulriksfors, Hoting—Forsmo och Sveg—Mora till den grupp av bandelar som bör bli föremål för nedläggningsprövning, medan jag bedömt att persontrafiken på bandelen Storuman—Östersund bör bli kvar. När det gäller persontrafiken på bandelarna Arvidsjaur—Jörn, Storu- man—Hällnäs och Brunflo—Sveg krävs ytterligare utredningar inom ramen för den regionala trafikplaneringen innan man kan avgöra till vilken kategori dessa bandelar skall föras.
För bandelen Storuman—Östersund gäller som jag redan nämnt att denna bör rustas upp till en standard som medger att persontåg kan framföras med 90 km/tim. Det får ankomma på SJ att redovisa en plan för sådana investeringar. Som underlag för länsstyrelsernas utredningar om bandelarna Arvidsjaur—Jörn, Storuman—Hällnäs och Brunflo—Sveg är det lämpligt att SJ får lämna uppgifter om kostnaderna för motsvarande upprustning, eftersom"
Prop. 1978/ 79:99 59
ett beslut att behålla persontrafiken på dessa bandelar skulle innebära att en sådan upprustning bör ske. " . .
Jag övergår nu till att något beröra bl. a. vilka villkor som bli/'_Rit'enas med nedläggning av persontrafik.
Erfarenhetsmässigt möter förslag om nedläggning ofta motstånd från de lokala och regionala intressenterna. Bakgrunden till motståndet mot nedlägg- ningar är inte enbart ekonomiskt betingat. Det hänger också samman med järnvägens tidigare betydelse för utvecklingen i berörda bygder. Motståndet har oftast sin grund i farhågor om att bygden får vidkännas en standardsänk- ning, får dyrare resor och att ersättningstrafiken antingen blir otillräcklig eller efter hand försvinner. Även om statsmakterna under årens lopp vinnlagt sig om att nedläggningar skall ske i former som garanterar hänsynstagande till dem som närmast berörs av en nedläggning har jag ändå stor förståelse för de ekonomiska realiteter som ofta utgör bakgrunden till de lokala och regionala reaktionerna. Det väsentliga är att uppnå en tillfredsställande transportför- sörjning och då kan en lösning med landsvägstrafik i sådana fall bättre möta dagens behov. Det förhållandet att driftunderskottet i olönsam järnvägstrafik i sin helhet bestrids via statsbudgeten medan underskottet i olönsam busstrafik i de flesta fall endast till en del finansieras av staten innebär i realiteten en kostnadsövervältring från staten till kommunerna när olönsam persontrafik på järnväg Överförs till landsväg. Även om driftunderskottet i olönsam järnvägstrafik som regel är vida större än underskotten i en ersättande bUSStralik kan det med rådande system inte undvikas att statliga och kommunala intressen inte alltid sammanfaller. Några remissinstanser — bl. a. Landstingsförbundet — pekar på detta och framhåller det väsentliga i att kostnaderna för ersättningstrafiken kan bestridas på ett lämpligt sätt.
Jag har övervägt olika lösningar för att komma till rätta med detta problem. Jag har därvid varit inne på tanken att —såsom SJ antyder i sitt remissyttrande — komplettera länshuvudmännens ansvar för lokal och regional kollektiv- trafik på landsväg med ett ansvar som även omfattar lokal och regional järnvägstrafik. En rad faktorer talar emellertid för att en sådan lösning skulle vara mindre lämplig för hela det berörda bannätet. Bl. a. måste SJ:s verksamhet ofta ses som en helhet från driftsynpunkt. Jag vill dock få till stånd en ordning som tillförsäkrar huvudmännen ett stort inflytande när frågor om tralikomläggning aktualiseras.
1 det förslag som jag nu kommer till har jag strävat efter att eliminera den kostnadsövervältring från stat till kommun som i nuvarande system ofta kan beräknas bli följden om persontrafiken på en viss bandel överförs till landsväg. MOt denna bakgrund har jag funnit det motiverat att de som är ansvariga för den lokala och regionala persontrafiken, dvs. huvudmännen i de olika länen, erhåller ett särskilt statsbidrag för att underlätta en övergång från järnvägstrafik till landsvägstrafik. Ett sådant bidrag kan naturligtvis utformas på en rad olika sätt. En möjlighet är att staten framdeles svarar för underskottet i den ersättande landsvägstrafi ken. Detta har jag emellertid vid
Prop. 1978/79:99 60
närmare överväganden funnit vara en mindre lämplig modell i ett längre tidsperspektiv, där den ersättande trafiken snan blir integrerad i övrig trafik och där trafikomläggningar till följd av t. ex. ett ändrat efterfrågemönster kan uppstå.
Bidraget bör enligt min mening göras mera generellt och inte knytas till en viss relation. Härigenom kan huvudmannen disponera sina sammanlagda resurser inom traliksektorn på det sätt som man i regionen finner mest lämpligt.
Jag har vidare funnit det både praktiskt och i övrigt lämpligt att bidragets storlek görs direkt avhängigt av driftersättningen i hittillsvarande järnvägs- trafik. Driftersättningen beräknas som skillnaden mellan de kostnader som direkt eller indirekt belastar bandelen och de intäkter som faller på bandelen. I detta sammanhang rör det sig om de kostnader och intäkter som avser persontrafiken. En del av dessa kostnader faller omedelbart bort vid en nedläggning. Det gäller i första hand de direkta kostnaderna för persontågen, dvs. kostnaderna för lok- och konduktörspersonal, drivmedel. underhåll och kapitaltjänst för lok, motorvagnar och personvagnar m. m. Det gäller också kostnaderna för tågklarering och stationstjänst på mellanstationer och för det banunderhåll som krävs för att medge högre hastigheter än om bandelen trafikerats enbart av godståg. Dessa kostnader brukar betecknas som särkostnader och kan frigöras omedelbart vid en nedläggning. Övriga kostnader, de 5. k. samkostnaderna. kan minskas först på något längre sikt. Det kan gälla bandelens andel av kostnaderna för den regionala och centrala förvaltningen och större delen av kostnaderna på grenstationerna mellan den aktuella bandelen och det övriga bannätet.
Jag förordar därför att berörda huvudmän över anslaget Ersättning till lokal och regional kollektiv persontrafik erhåller ett årligt bidrag som svarar mot särkostnaderna för persontrafiken minskat med trafikintäkterna. Bidraget under det första året skall beräknas utifrån uppgifter i senast utförda separatredovisning. För att garantera bidragets värde skall detta därefter följa de procentuella förändringar som kan bli aktuella i fråga om den statliga vägmilsersättningen till huvudmannens trafik i övrigt.
Bidraget bör utgå under fem år fr. o. m. trafikomflyttningen och bör lämpligen handhas av en särskild myndighet — transportrådet — som enligt vad jag senare kommer att föreslå skall inrättas. Efter en femårsperiod, då den ersättande trafiken kan beräknas ha blivit helt integrerad i länshuvudman- nens övriga trafikprogram, får det ankomma på transportrådet att pröva i vad mån det är skäligt att även fortsättningsvis ge bidrag utöver det bidrag som i övrigt utgår under anslaget.
Bidragsbeloppen bör utgöra saldot mellan den del av särkostnaderna som på basis av vissa driftstorheter m. m. beräknas falla på persontrafiken och de enligt separatredovisningen beräknade intäkterna. Överslagsmässiga beräk- ningar av de på så sätt beräknade bidragen för de bandelar som kommer att nedläggningsprövas visar att huvudmannen bör kunna räkna med ett bidrag
Prop. 1978/79:99 61
av mellan 1 och 3 milj. kr. per bandel och år. Inom denna ram blir bidraget beroende av i första hand linjelängd och trafikintensitet. De bidragsbelopp som blir aktuella vid en tralikomläggning får bestämmas med utgångspunkt i de särkostnads- och intäktsbelopp som gäller vid tillfället.
1 de fall en omläggning berör fler än en länshuvudman får bidragsbeloppet fördelas mellan huvudmännen i förhållande till ifrågavarandejärnvägstrafiks omfattning mätt i beräknat eller utfört transportarbete.
Det föreslagna bidraget torde i de flesta fall bli så väl tilltaget att det medger inte enbart en fullgod crsättningstrafik utan också förstärkningar av huvud- mannens övriga trafiktjänster.
Jag vill i detta sammanhang också något beröra frågan om möjligheterna för länshuvudman eller kommun att av SJ köpa sådana trafiktjänster som går utanför vad som kan betraktas som-gängse basstandard. Denna möjlighet bör finnas på hela det persontrafikerade bannätet så långt det är förenligt med kravet på en fungerande fjärrtrafik. Det kan vara fråga om köp av en ytterligare förbindelse, ändring av tidtabell, uppehåll vid viss station etc. 1 de fall en länshuvudmans trafik motiverar speciella investeringar bör kostna- derna för dessa till den del de hänför sig till denna trafik bestridas av huvudmannen, t. ex. på sätt som skett i Malmöområdet. Som basstandard på det trafiksvaga bannätet kan tre dubbelturer per dag i de flesta fall tjäna som rättesnöre. På sådana bandelar där trafikutbudet i den tidtabell som gäller under tidtabellsåret 1978/ 79 är lägre än tre dubbelturer bör dock detta lägre trafikutbud betraktas som basstandard.
När det gäller handläggningsordm'ngen iövrtgt har hittills gällt att initiativet till de grundläggande undersökningarna tas av SJ, att SJ-distriktet upprättar strikt företagsekonomiska kalkyler, att ärendet behandlas vidare inom SJ:s centralförvaltning och att kommunikationsdepartementet därefter utför ett relativt omfattande remiss- och beredningsförfarande.
Trafikpolitiska utredningen föreslår ett nytt förfarande vid handlägg- ningen, baserat på det material beträffande de trafiksvagaste delarna av järnvägsnätet som länsstyrelserna arbetat fram inom ramen för den regionala trafikplaneringen och som grundas på ett samhällsekonomiskt synsätt. Sedan riksdagen beretts tillfälle att ta ställning till vilka bandelar som bör bli föremål för prövning vad gäller den framtida persontrafiken skulle den fortsatta handläggningen av nedläggningsärendena enligt utredningens förslag bli följande. En av kommunikationsdepartementet upprättad beredningsprome- moria bildar utgångspunkt för prövningen, som bör handhas av en ny central lraflkPlaneringsmyndighet. Myndigheten skulle ha att komplettera det föreliggande utredningsmaterialet, att utarbeta förslag till ersättningstrafik och att låta olika centrala, regionala och lokala myndigheter remissvägen yttra sig över detta förslag. Ärendet skulle därefter överlämnas till rege- ringens prövning utifrån riksdagens allmänna riktlinjer.
Utredningens förslag till ny handläggningsordning har fått ett övervägande POSitiVl mOtIagande av remissinstanserna. Detta gäller särskilt integreringen
Prop. 1978/79:99 62
med den regionala trafikplaneringen och förslaget att en ny central myndighet skulle få beredande och utredande uppgifter i sammanhanget. De flesta remissinstanserna hävdar att den föreslagna ordningen borde ge utrymme för en allsidigare belysning av nedläggningsfrågorna. Flera remiss- instanser understryker värdet i att ett samhällsekonomiskt synsätt kommer in i nedläggningsfrågorna.
SJ anser det vara värdefullt att riksdagen eller regeringen kommer att ta ställning till vilka bandelar som kan bedömas vara kvar på sikt. 1 övrigt är SJ kritiskt bl. a. vad gäller den föreslagna myndighetens roll. SJ:s alternativ till utredningens förslag är en rådgivande trafikplaneringsnämnd knuten till kommunikationsdepartementet.
Jag delar den mening som framförts av det helt övervägande antalet remissinstanser att det är angeläget att frågorna om en överflyttning till landsväg av trafiken på de trafiksvaga bandelarna integreras i den övergri- pande planeringen på länsnivå. Härigenom ges länshuvudmännen ston inflytande när det gäller hithörande frågor och på ett helt annat sätt än tidigare öppnas möjligheter att anlägga ett samhällsekonomiskt synsätt på dessa frågor och åstadkomma den bästa möjliga trafiklösningen i regionerna.
De centrala frågorna i beredningsarbetet bör handhas av nuvarande bussbidragsnämnden, som enligt vad jag senare föreslår skall integreras i transportrådet. Härigenom uppnås, vilket några remissinstanser framhåller som värdefullt, att samma organ får hand om frågor om ersättningstrafikens ordnande och den ekonomiska ersättningen till sådan trafik. Beredningsar- betet såväl i departementet som i transportrådet kommer i hög grad att underlättas genom att det inom några år kommer att finnas en ansvarig huvudman för kollektivtrafiken i varje län. Huvudmannaskapet, som skall utövas genom interkommunal samverkan mellan kommuneroch landstings- kommuner, borgar för att de lokala Och regionala synpunkterna inte bara blir företrädda utan också sammanvägda och presenterade på ett enhetligt sätt. Som tidigare nämnts bör i beredningsarbetet stor vikt fästas vid länshuvud- männens synpunkter.
Mot bakgrund av den indelning av bannätet som gjorts i det föregående behöver SJ i fonsättningen inte ta initiativ i nedläggningsärenden som berör persontrafiken. Det får i stället ankomma på länshuvudmännen att, i samband med den årliga statsbidragsansökan, i sin trafikplan redovisa hur ersättningstrafiken lämpligen kan ordnas vid de bandelar som skall nedlägg- ningsprövas. Av redovisningen skall framgå de konsekvenser i fråga om restider, anslutningar och trafikekonomi etc. som kan förväntas bli följden om den alternativa trafiklösningen genomförs. Transportrådet bör därför få befogenhet att i sina anvisningar till berörda huvudmän föreskriva att alternativa trafiklösningar utarbetas. Transportrådet skall också inhämta berörd länsstyrelses yttrande över det lämpliga i att trafiken flyttas över. Härefter skall transportrådet överlämna materialet tillsammans med eget yttrande till kommunikationsdepartementet.
Prop. l978/ 79:99 63
l kommunikationsdepartementets fortsatta beredning, som främst bör avse en sammanvägning av mera överordnade synpunkter. kommer remiss- förfarandet att spela en central roll. Yttrande över länshuvudmannens och transportrådets material och synpunkter bör sålunda lämnas av olika centrala organ såsom SJ , vägverket, överbefälhavaren,civilförsvarsstyrelsen, översty- relsen för ekonomiskt försvar m .fl. Det ankommer sedan på regeringen att slutligt pröva nedläggningsfrågan i det enskilda fallet.
Med den av mig sålunda förutsatta ordningen kan en allsidig belysning av konsekvenserna av en nedläggning åstadkommas. Det är också det syfte trafikpolitiska utredningen har avsett att nå. Den nya handläggningsord- ningen torde i ännu högre grad än i utredningens förslag garantera att länshuvudmännens intressen blir tillgodosedda och att lokala och regionala synpunkter blir beaktade. Samtidigt kan man räkna med att beredningsar- betet leder till att medvetenheten om de problem som hänger samman med driften på det trafiksvaga bannätet ökar på alla nivåer.
Handläggningsordningen kan få anpassas i de fall nedläggningsprövningen redan påbörjats. Detta gäller i första hand de bandelar som innefattas i riksdagens senaste beslut (TU l975/76zl9, rskr l975/76z209') om nedlägg- ningsprövning. nämligen Övertorneå—Karungi. Gällivare—Arvidsjaur. Enkö- ping—Uppsala. Falköping—Landeryd. Älmhult—Sölvesborg och Eslöv—Tome- lilla. Bandelen Älmhult—Sölvesborg intar härvidlag en särställning. Den ingår inte bland de bandelar som jag nu föreslagit till nedläggningsprövning. eftersom nedläggningsbeslut redan föreligger och frågan om ersättningstra- fikens ordnande f. n. bereds inom kommunikationsdepartementet på grundval av ett förslag från bussbidragsnämnden. Jag anser det emellertid rimligt att även den i detta fall berörda regionen får del av det föreslagna bidraget till ersättningstrafik.
] den hittills tillämpade handläggningsordningen har SJ haft en övergri- pande roll. SJ har sålunda tagit initiativ i nedläggningsärendena och drivit dessa ärenden, först på det regionala och lokala planet och därefter på central nivå. Den nya ordningen ger inte SJ samma roll i hanteringen. SJ bör emellertid vara oförhindrat att komma in med förslag till driftomläggningar, om väsentliga förändringar i trafikefterfrågan och trafikmönster ändrat förutsättningarna för fortsatt järnvägsdrift på ett avgörande sätt.
Jag vill avslutningsvis vad gäller omläggningar av persontrafiken beröra frågan om hur man bör förfara i det fall regeringen beslutar att en viss trafikomläggning inte bör komma till stånd. Förfarandet i sådana fall blir givetvis i första hand beroende av de skäl som motiverat regeringens beslut. Om orsaken skulle vara att länshuvudmännen tillmäter bandelen sådan betydelse för trafikförsörjningen att han motsätter sig en omläggning. bör nästa steg naturligen vara att överväga en lösning som jag tidigare varit inne på, nämligen att huvudmannen övertar ansvaret för järnvägstrafiken. Man får här tänka sig att ta ställning till det lämpliga förfarandet från fall till fall.
Prop. 1978/79:99 (,4
Mot bakgrund av de förslag jag lämnat i det föregående torde emellertid kunna förutses att antalet sådana fall blir relativt litet.
Den principiella syn som jag givit uttryck för när det gäller den framtida persontrafiken påjärnväg kan i stort sett också tillämpas på godstrafiken. Lika uppenbara som järnvägens samhällsekonomiska fördelar är i trafikstarka relationer, är de nackdelar från resurssynpunkt som järnvägstrafiken har i relationer där godsunderlaget är svagt. Uppsamlings- och distributionstrans- porter kan i många fall ombesörjas på ett betydligt mindre resurskrävande sätt med vägfordon. Den framtida godstrafiken på järnväg bör således koncen— treras till sådana trafikuppgifter och det nät där järnvägens stordriftsfördelar kan göra sig gällande. På det nät som även på sikt bör bibehållas, bör krav ställas upp på 20 tons axellast och en största tillåten hastighet av 70 km/ tim. '
F. n. saknas emellertid underlag för attjag på samma sätt som när det gäller persontrafiken skall kunna föreslå en indelning av järnvägsnätet för godstra- fik. På lång sikt är det angeläget att få fram ett tillförlitligt underlag för sådana bedömningar. [ avvaktan härpå bör åtgärder enligt det följande vidtas för att öka kunskapen om godstrafiken.
Godstrafiken på trafiksvaga bandelar har endast behandlats i begränsad utsträckning i de regionala trafikplanerna. Totalt sett har länsstyrelserna mer eller mindre ingående behandlat tio bandelar med en sammanlagd längd av ca 530 bankm. Fyra av dessa bandelar har full drift och har undersökts även vad gäller persontrafiken, medan de övriga är rena godsbanor. Genomarbetade samhällsekonomiska analyser föreligger i endast några få fall. Ett stort antal bandelar med mycket obetydlig godstrafik har alltså inte undersökts i samband med den regionala trafikplaneringen.
Två av de godsbanor som behandlats i de regionala trafikplanerna har lagts ned. nämligen Uppsala—Hallstavik och Fågelsta—Vadstena. Den förstnämnda bandelen kunde läggas ned i första hand på grund av att ett nytt spår öppnats för trafik mellan Hargshamn och Hallstavik. Nedläggningen av den sist- nämnda banan får ses som en direkt följd av de initiativ som togs i den regionala trafikplanen för länet i fråga.
Jag kan emellertid konstatera att många av de ersättningsberättigade bandelarna har en synnerligen ringa godstrafik. I flera fall rör det sig om endast något eller några tiotal ton per trafikdag. i några fall har godstrafik över huvud taget inte förekommit under det senaste året. Vid ett 30-tal bandelar uppgick trafikmängden år 1977 till högst 12 500 nettotonkm per bankm, eller med andra ord 50 nettotonkm per bankm och dag. Med viss schablonisering kan man säga att godsmängden på dessa bandelar skulle kunna tas om hand av några lastbilar per dag. Betecknande för dessa bandelar är att trafiken minskat kraftigt under senare år. I de allra flesta fall torde det inte vara förenat med några praktiska svårigheter att flytta över trafiken till landsväg. I regel är det fråga om kortare banor och ett ganska ringa avstånd (oftast inte mer än några mil) till lämplig station vid det kvarvarande järnvägsnätet, där
Prop. 1978/79:99 65
omlastning skulle kunna ske mellan lastbil ochjärnvägsvagn och där lämplig utrustning finns för sådan verksamhet. Ofta utnyttjas bandelarna av endast ett fåtal vagnslasttrafikanter. l många fall krävs omfattande banunderhåll och investeringar i banan om bandelarna skall bibehållas på längre sikt. Det är enligt min bedömning angeläget att alternativa transportmöjligheter under— söks i sådana fall.
Av tillgängligt material kan man alltså få en viss uppfattning om i vilken utsträckning de trafiksvaga bandelarna utnyttjas för godstrafik. Nu är emellertid tillgängligt statistikmaterial delvis ofullständigt. [ flera fall trali- keras normalt endast en del av hela bansträckningen, vilket gör att trafiken där är större än det beräknade medeltalet, medan resterande sträcka saknar godstrafik över huvud taget.
För en allsidig bedömning av godstrafiken på de trafiksvagaste bandelarna behövs det i för5ta hand mer detaljerade uppgifter om trafikmängder. Vidare behövs tekniska uppgifter om bana och rullande materiel, uppgifter om tågrörelser. godsslag och trafikanter m. rn. Dessutom fordras uppgifter om de företagsekonomiska konsekvenserna av en trafikomläggning. Vidare bör de investeringar och det banunderhåll som skulle krävas på sikt vid fortsatt järnvägsdrift redovisas. Jag har för avsikt att föreslå regeringen att ge SJ i uppdrag att ställa samman sådana uppgifter för de trafiksvagaste bandelarna vad gäller godstrafiken.
För behandlingen av godstrafikfrågan förutserjag fortsättningsvis följande handläggning. Det material som SJ levererar till kommunikationsdeparte- mentet kan behöva kompletteras, t. ex. med hänsyn till en samtidig bedömning av den framtida persontrafiken på banan. Efter en sådan komplettering bör det tillgängliga materialet sändas ut till vederbörande länsstyrelse som bl. a. genom kommunernas hörande har att komplettera utredningen, i första hand vad gäller de regional- och lokaliseringspolitiska aspekterna. Kontakt kan därvid behöva tas med trafikanterna för att man skall få en bild av de problem som en trafikomläggning skulle medföra. Härefter bör det på kommunikationsdepartementet samlade utrednings- materialet remitteras till totalförsvarsmyndigheterna, Näringslivets trafik- delegation m. fl. ] den fortsatta beredningen inom departementet kommer samhällsekonomiska bedömningar att ingå. Jag vill allmänt förutskicka att jag kommer att ställa stora krav på de prognoser för den framtida trafikut- vecklingen m. m. som kan presenteras i sammanhanget. Varje ärende kommer därefter att slutligt prövas av regeringen. Om någon annan än de undersökta bandelarna skulle drabbas av ett så stort trafikbortfall att frågan om alternativa transportmöjligheter enligt SJ:s bedömning bör prövas, förutsätter jag att SJ aktualiserar frågan i departementet.
Jag vill understryka att det förhållandet att frågan om fortsatt godstrafik på järnväg i vissa fall bör prövas ingalunda betyder att en trafikomläggning bör komma till stånd. Utfallet kan givetvis bli det motsatta, på grundval av det allsidiga material som kommer att läggas fram. 1 de fall en trafikomläggning
5 Riksdagen 1978/ 79. ] sam/. Nr 99
Prop. 1978/79:99 66
blir aktuell kan den också bli begränsad till bara en del av den berörda linjen. eftersom det i många fall kan visa sig lämpligt att bibehålla trafiken på en delsträcka. Vid prövningen bör självfallet alla sådana möjligheter övervägas. Prövningen av godstrafiken kan därmed komma att omfatta olika alternativa sträckningar och blir då delvis av en annan karaktär än på persontrafiksidan, däri regel trafiken på hela linjen undersöks i ett sammanhang. Möjligheten att låta godstrafiken fortgå på t. ex. av kommuner ägda industristamspår bör också undersökas. Sådana lösningar behöver inte innebära någon kostnads- övervältring till kommunerna eftersom dessa har möjlighet att ta ut avgifter från dem som nyttjar industristamspårct.
Jag vill i sammanhanget något diskutera de speciella problemen med godstrafiken på smalspårsbanorna. Att linjerna byggdes som smalspår berodde i första hand på att ekonomin inte tillät att banan byggdes normalspårig. ! många fall var man vid planeringen nog realistisk att räkna med ett begränsat trafikunderlag. De flesta smalspårsbanorna har lagts ned. De som nu återstår trafikeras med s.k. överföringsvagnar. som gör det möjligt att transportera normalspåriga godsvagnar till och från platser vid smalspåret. Hanteringen av dessa överföringsvagnar kan inte betraktas som rationell och tidsenlig. Förr eller senare tvingas man att ta ställning till frågan om det är rimligt att trafiken fortgår på nuvarande sätt.
Flera av de smalspåriga banorna har behandlats i de regionala trafikpla- nerna. I några fall har förslag lämnats om breddning av en sådan bana. Det material som därvid presenterats har inte övertygat mig om att en sådan åtgärd kan vara samhällsekonomiskt motiverad. Det finns på dessa bandelar ingen anledning anta att en breddning kan vända den vikande trafikutveck- ling som kan iakttas ända från tiden närmast efter andra världskriget. Det förhållandet att en smalspårig bana breddas innebär givetvis inte att trafikunderlaget ökar. ] de fall man förutsett en trafikökning genom en breddning synes man till stor del ha räknat med gods som redan i utgångsläget transporteras på järnväg till och från stationer vid närbelägna normalspåriga bandelar. Man har heller inte kunnat leda i bevis att en breddning i sig skulle kunna innebära en etablering av ny industri till området längs järnvägslinjen. För dessa banor ser jag endast två alternativ: antingen att nuvarande spår och trafik bibehålls så länge det är tekniskt och praktiskt möjligt eller att godstrafiken mer planmässigt flyttas över till landsväg.
Samtliga smalspårsbanor bör därför ingå i den grupp för vilken SJ får i uppdrag att ta fram basunderlaget för vidare behandling enligt den ordning jag har förutsatt. Jag vill emellertid inte utesluta att det i något fall — när det gäller de något trafikstarkare bandelarna — kan finnas skäl att närmare pröva breddningsfrågan parallellt med nedläggningSprövningen. l uppdraget till SJ skall anges för vilken eller vilka smalspårsbanor prövning av breddningen erfordras. Jag vill i sammanhanget redan nu förutskicka att stora krav vid denna prövning måste ställas på bedömningarna av de icke kvantifierbara effekterna, i första hand då de lokaliserings- och regionalpolitiska.
Prop. 1978/79:99 67
Även i fråga om godstrafiken kan handIäggningsordningen få anpassas i de fall nedläggningsprövningen redan påbörjats. Detta gäller i första hand bandelarna Karlshamn—Ryd och Götene-Nossebro. där nedläggningsfrågan aktualiserats inom resp. region mot bakgrund av att järnvägen anses utgöra ett hinder från samhällsbyggnadssynpunkt och trafikunderlaget minskat väsentligt under senare år.
I samband med den regionala trafikplaneringen har frågan om de merkostnader som godstrafikanterna kan drabbas av vid en överflyttning av trafiken till landsväg aktualiserats. Länsstyrelsen i Kronobergs län anför sålunda att en nedläggning av godstrafiken på linjen Lenhovda—Sävsjöström medför vissa kostnadsfördyringar för berörda industriföretag samtidigt som det innebär en samhällsekonomisk besparing med ca 200 000 kr. per år. Med hänsyn till att linjen ingår i det ersättningsberättigade bannätet och att staten därmed åtagit sig visst kostnadsansvar för driften, bör enligt länsstyrelsens mening staten i någon form ta på sig företagens merkostnader för en ersättningstralik vid en nedläggning. Länsstyrelsen menar sålunda att transporterna till och från berörda företag inte menligt försvåras om trafiken läggs om till landsväg under förutsättning att företagen, i vart fall under en övergångsperiod, erhåller ersättning för de transportkostnadsfördyringar som föranleds av en nedläggning av godstrafiken. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Blekinge län vad gäller bandelen Karlshamn—Ryd.
Vid en nedläggning av godstrafiken på en viss sträcka får de trafikanter som i dag är spåranslutna en ny terminaltransport på landsväg, medan däremot andra som utnyttjar den aktuella banan redan i dag har en terminaltransport, som alltså behöver förlängas efter en nedläggning. Vid bedömningen av de här frågorna bör också beaktas att de stationer, till vilka omlastningen mellan järnväg och landsväg flyttas över, ofta är bättre utrustade vad gäller lastningsanordningar m. rn. Vidare bör förändringarna i transportavstånd för den kvarvarande järnvägstransporten beaktas.
Totalt sett går det dock inte att komma ifrån att vissa företag kommer att drabbas av merkostnader i samband med en överflyttning av godstrafik till landsväg. Jag anser det angeläget att dessa transporter bibehålls på kvarva- rande järnvägssträcka så långt det är möjligt och anser det befogat att staten under en övergångsperiod lämnar viss ersättning för eventuella merkostna- der. Ersättningen skall tjäna syftet att ge trafikanten tid att anpassa sig till ett förändrat läge. Vid beräkningen av ersättningen bör man utgå från trafikan- tens verkliga merkostnader för biltransport och omlastning, varvid även eventuella förändringar ijärnvägsfrakten beaktas. I fråga om företag som inte varit spåranslutet bör vidare beaktas de minskade hanteringskostnaderna på grund av trafikomläggningen. Ersättningen bör lämnas av SJ i form av ett forslingsbidrag vid fraktavtals slutande och utgå med 100 % av de sålunda beräknade mcrkostnaderna under första året efter en driftomläggning. Därefter bör forslingsbidraget trappas ned med lika stora belopp varje år, så att det helt bortfaller efter sammanlagt fem år. I första hand talar rent praktiska
Prop. l978/79:99 68
skäl för att ersättningen efter hand bör trappas ned till noll men det är också så att företagets transporter till närbelägen järnvägsstation efter någon tid bör kunna integreras i övriga transporter på sådant sätt att man genom en rationell trafikuppläggning kan nedbringa kostnaderna.
Som villkor föratt forslingsbidrag skall utgå bör följande gälla. Företaget i fråga skall under de. tre åren närmast före trafikomläggningen ha haft en omsättning av storleksordningen 50 järnvägsvagnar per år. Företaget skall träffa sådant avtal med SJ om kotnbinerad bil-järnvägstransport att SJ svarar för hela transporten (eventuellt med hjälp av entreprenör för bilsträckan och omlastningen).
Trafikanten betalar SJ för frakten mellan berörda järnvägsstationer och forslingskostnaden minskad med forslingsbidraget. SJ lämnar i samband med anslagsl'ramställningen varje år redovisning över de forslingsbidrag som lämnats och hemställer om ersättning härför över driftersättningsanslaget.
4.3. Principer för ersättning till 5st trafiksvaga bannät
Enligt 1963 års trafikpolitiska riktlinjer skall SJ beviljas full ersättning för underskott på trafiksvaga järnvägslinjer. Ersättningen baseras på en uppdel- ning av SJ:s bannät iett affärsbanenät och ett ersättningsberättigat bannät. 1 det senare nätet ingår dock inte sådana underskotlslinjer på vilka det från företagsmässiga synpunkter kan vara motiverat att fortsätta trafikeringen med beaktande av möjligheter till lönsam trafik eller med hänsyn till linjens betydelse som lörbindelse- eller dubbleringsbana. Ersättningens storlek grundas på en vart tredje år förnyad bandelsundersökning (separatredovis- ning) i huvudsak enligt de riktlinjer som angetts av 1942 års järnvägskost- nadsutredning. Eftersom redovisningen är förenad med beräkningsproblem av betydande svårighetsgrad, granskas den av särskilt tillkallade sakkun- niga.
Härmed sammanhängande frågor har behandlats inom ramen för det trafikpolitiska utrednings- och utvecklingsarbetet mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits i samband med granskningen av 5115 separat- redovisningar. Trafikpolitiska utredningen har sålunda haft att behandla frågor om avgränsningen mellan affärsbanenätet och det ersättningsberätti- gade bannätet samt principerna för bestämningen av driftersättningcn. Utredningen har redovisat sina förslag i betänkandet (SOU 1975:66)Trafik- politik — behov och möjligheter. Därutöver har de sakkunniga som granskat 1975 resp. 1978 års separatredovisningar gjort avgränsningar mellan de båda bannäten och i sina granskningsredogörelser(Ds K l975:12 och [( l978zl3) lämnat synpunkter på beräkningsprinciperna.
Jag kommer nu att behandla dessa för beräkningen av driftersättningen vitala frågor. lnledningsvis bör fastläggas att SJ även fortsättningsvis skall beviljas full ersättning för underskott på trafiksvaga järnvägslinjer. Ersätt- ningen skall baseras på en uppdelning av SJ:s bannät i ett aflärsbanenät och—
Prop. 1978/79:99 69
ett ersättningsberättigat bannät. Jag vill understryka att denna uppdelning i första hand avser att utgöra en grund för beräkningen av ersättningen. Uppdelningen tjänar alltså i väsentliga delar ett annat syfte än den indelning av det framtida järnvägsnätet i olika grupper som jag föreslagit i avsnitt 4.2.
Trafikpolitiska utredningen ger uttryck för uppfattningen att syftet med den särskilda driftersättningcn till SJ liksom hittills bör vara att ge täckning för underskottet på sådana trafiksvaga järnvägslinjer. som det inte finns företagsekonomiska skäl att trafikera. men på vilka driften t. v. bör bibehållas av samhälleliga skäl. Ersättningen skall göra det möjligt för SJ att tillämpa en taxa som enbart grundar sig på förhållandena vid affärsbanenätet. Nära nog samtliga remissinstanser instämmer. Även jag ansluter mig till denna utredningens grundläggande uppfattning.
Denna syn på driftersättningcn är av central betydelse för SJ:s möjligheter att hävda sig i konkurrensen på transportmarknaden och att kunna utveckla de delar av verksamheten därjärnvägens fördelar är störst. Det är enligt min mening också viktigt att driftersättningcn ger utrymme för en godtagbar trafikstandard på det ersättningsberättigade bannätet. Samtidigt bör man dock hålla i minnet att beräkningen av ersättningen är förenad med väsentliga svårigheter och att ersättningbeloppet får betraktas som en approximation av det trafiksvaga bannätets belastning för SJ:s del. Driftersättningen är i dag inte kopplad till några standardkrav. Jag har emellertid i närmast föregående avsnitt formulerat vissa krav vad avser standarden vid de trafiksvaga banor som avses bli trafikerade på längre sikt. krav vilka kan komma att påverka ersättningens storlek i framtiden. Samtidigt är det emellertid av avgörande betydelse för den interna effektiviteten inom SJ att ersättningen också i fortsättningen ges med belopp som bestäms i förväg. Det är också från flera synpunkter nödvändigt att SJ även i fortsättningen får ett avgörande inflytande över den trafikstandard som kan erbjudas på det trafiksvaga bannätet såväl som på övriga banor. I detta sammanhang vill jag också betona betydelsen av att de årliga ersättningsbeloppen i så stor utsträckning som möjligt kan beräknas i förväg även för något längre perioder. Det finns därför skäl att eftersträva en fasthet i avgränsnings- och beräkningsmetodiken. vilket jag återkommer till i det följande.
Med den metodik som tillämpas vid beräkningen av driftersättningens storlek är avgränsningen mellan qf/Eirsbanenälel och det ersättningsberättigade bannätet av avgörande betydelse. Denna fråga aktualiseras vart tredje år i samband med de separatredovisningar som genomförs inom SJ och som granskas av särskilt tillkallade sakkunniga. Trafikpolitiska utredningen konstaterar att det är otillfredsstälfande att principer saknats för en bedöm- ning av de kriterier som bör gälla i sammanhanget. Utredningen föreslår därför att avgränsningen skall gå till så att från affärsbanenätet avskiljs bandelar, för vilka intäkterna inte täcker särkostnaderna. Graden av särkost- nadstäckning har omsatts i trafikintensitetstal. som i sin tur använts för att
Prop. 1978/79:99 70
genomföra den praktiska avgränsningen. De gränsvärden som utredningen föreslår får dock inte användas reservationslöst. Avgränsningen skall också bestämmas av den långsiktiga trafikutvecklingen jämte andra komplette- rande kriterier. Det är vidare enligt utredningen angeläget att avgränsningen sker på sådant sätt att man —i förekommande fall med inslag av olönsamma bansträckningar — får ett funktionellt sammanhängande affärsbanenät. på vilket kan bedrivas en rationell järnvägsdrift. Utredningen har med dessa utgångspunkter skisserat en uppdelning av SJ:s bannät i ett affärsbanenät. omfattande totalt 5 711 bankm. och ett ersättningsberättigat bannät.
Utredningens förslag tillstyrks av det stora flertalet av de remissinstanser som uttalat sig i denna del. Flera remissinstanser instämmer i utredningens uppfattning att avgränsningen bör ske utifrån ett funktionellt synsätt. Utredningens förslag betecknas som ett betydande steg framåt. lnvändningar i själva sakfrågan har i stort sett endast lämnats av SJ .som hävdar att det inte finns några bärande skäl att frångå nuvarande bandelsvisa bedömning. SJ menar också att man i större utsträckning än vad som skett borde beakta riksdagens uttalande år 1963 att man vid avgränsningen bör väga in den betydelse som traliklörsörjningen har för befolkningen och näringslivet i de berörda bygderna.
De sakkunniga som granskat 1978 års separatredovisning har pekat på att det allmänt sett dåliga utfallet av 1977 års trafik. som legat till grund för redovisningen. gör det svårt att applicera utredningens gränsvärden på detta års utfall. En förutsättning för att gränsvärdena skall bli meningsfulla är att affärsbanenätet totalt sett ger kostnadstäckning. vilket inte var fallet är 1977. De sakkunniga har lagt vikt vid funktionella traftksamband mellan de i resp. bannät ingående bandelarna. Avsikten med driftersättningcn kan inte vara att lämna bidrag till driften av banor som ingår som integrerade delar i affärsbanenätet och som därmed måste anses vara motiverade från funktio- nella eller företagsmässiga synpunkter.
För min del vill jag stryka under det angelägna i att — genom att på längre sikt lägga fast avgränsningen mellan affärsbanenätet och det ersättningsbe- rättigade nätet — undanröja de diskussioner som nu återkommer vart tredje år i samband med separatredovisningarna om vad som skall anses tillhöra resp. bannät. Därmed skapas också en större kontinuitet, vilket som tidigare nämnts är av betydelse bl. a. för SJ:s planering. De trafikintensitetstal som utredningen föreslår synes vara ägnade att tjäna som kriterier för avgräns- ningen under förutsättning att affärsbanenätet inte lämnar underskott. Samtidigt är det dock viktigt att bandelarnas funktion i ett sammanhängande linjesystem beaktas, vilket framhållits från flera håll.
Jag vill särskilt peka på vissa principiella synpunkter i sammanhanget. vilka också berörts av utredningen. Med de föreslagna reglerna för avgräns- ningen kommer intäkterna vid många bandelar inom affärsbanenätet - liksom tidigare — att överstiga de totala kostnaderna på ifrågavarande bandelar. medan för andra bandelar intäkterna inte räcker till för att täcka
Prop. 1978/79:99 ' 71
tetalkostnadermt men väl de s. k. särkostnaderna. dvs. de kostnader som beräknas falla bort omedelbart vid en tänkt nedläggningav bandelarna i fråga. Denna princip ger alltså en viss resultatutjämning mellan olika bandelar inom aflärsbanenätet. vilket i sin tttr sammanhänger med principen om enhetliga taxor för hela bannätet. En sådan resultatutjänming kan inte anses stå i strid mot SJ.s ekonomiska målsättning.] sammanhanget vill jag understtyka '.ttt man inte kan kräva lika stora täckningsbidrag inom varje sektor vid '.tf'färsbancnätet.
Den uppdelning av SJ:s bannät som utredningen skisserar i sitt betänkande gjordes mot bakgrund av uppgifter om trafikintensitet. särkostnadstäckning m. m. i 1972 års separatret'lovisning avseende 1971 års trafik. 1975. och 1978 års separatredovisningar. som baserats på trafiken år 1974 resp. 1977. ger väsentliga ändringar i dessa uppgifter för ett flertal bandelar. Dessa föränd- ringar måste beaktas vid en avgränsning. Vidare bör hänsyn tas till de långsiktiga strukturförändringar som inträtt vad gäller trafikomfattning, tågplaner m. m. och de investeringar. t. ex. anordnande av fjärrblockering. som företagits på vissa bandelar sedan utredningens förslag presenterades. I några fall kan en avgränsning med sikte på naturligare övergångspunkter mellan de båda bannäten te sig angelägen. Man bör vidare enligt min mening inte göra större förändringarän nödvändigt' | den uppdelning som vuxit fram genom de båda senaste separatredovisningarna. Även detta medför vissa avvikelser gentemot den av utredningen skisserade uppdelningen. Mitt ställningstagande i fråga om bannätets från dessa utgångspunkter motiverade avgränsning framgår av karta och bandelsförteckning här nedan. Samman- lagt förs därigenom ca 5 390 bankm till affärsbanenz'itet. Jämfört med utredningens förslag innebär detta en utökning av det ersättningsberättigade bannätet med ca 330 km.
Ett sålunda avgränsat .tffärsbanentit utgör knappt hälften (44 ”' (|) av SJ:s totala bannät men svarar för hela 92 26 av det totala tralikarbetet. Dessa siffror visar vilken tyngd det föreslagna affärsbanenätet har och ger också en antydan om vilka möjligheter som finns att på ett sådant nät bygga upp och vidmakthålla en bärkraftig trafik.
Den nya avgränsningen bör tillämpas första gången i samband med nästa separatredovisning som kommer att avse 1980 års trafik (1981 års separatre- dovisning) och kommer därmed att slå igenom på driftersättningcn fr. o. m. budgetåret 1982/83.
Sambandet mellan trafikintensitet och särkostnadstäckning får fortlöpande följas upp i samband med granskningarna av separatredovisningarna.
Prop. 1978/79:99
72
Föredragandens ställningstagande till av- gränsning av ett affärsbanenät och ett ersättningsberättigat bannät
Affärsba nenät
Ersättningsberättigat
Prop. 1978/79:99
73
I"."ircdragatidens ställ/|ingslagande lill SJ:s affäisbananäz (exkl. gw'lsbanm' korta/'t" än 1() km)
(g) = godsbana
Nr Bandef Km
111 Vassijaure—Kiruna 1299 113 Kiruna—Gällivare 100.l 116 Råtsi-Svappavaara (g) 38.8 117 Gällivare—Boden 168.3 118 Boden—Luleå 35.6 121 Boden-Jörn 1430 122 Jörn—Bastuträsk 33.1 123 Bastuträsk—Vännäs 1113 124 Vännäs—Långsele 211.3 14| Älvsbyn—Piteå (gl 52.5 143 Basl|||räsk—Skelleftehamn 64.0 145 Vännäs—Umeå 31.0 149 Umeå—Holmsund (g) 15.8 211 Långsele—Bräcke 1308 212 Bräcke—Ånge 30.7 214 Ånge—Ljusdal 106.2 215 Ljusdal—Bollnäs 63.0 216 Bollnäs—Ockelbo 60.3 223 Östersund—Bräcke 71.0 224 Ånge—Sundsvall 93.2 234 Sundsvall—Hudiksvall 87.8 235 Hudiksvall—Si'iderhamn 61.7 236 Söderhamn—Gävle 83.5 242 Kilafors-Söderhamn (g) 32.9 243 Ockelbo-Gävle 37.9 439 Gimo—Hargshamn (g) 16.5 440 1largshamn—Hallstavik (gl 15.9 441 Sala—Tillberga 27.8 442 Tillberga—Kungsängen 72.4 443 Kungsängen—Stockholm 25.2 444 Avesta—Sala 32.8 445 Sala—Uppsala 62.0 476 Älvsjö—Västerhaninge 23.2 477 Västerhaninge—Nynäshamn 32.3 511 Hallsberg—Laxå 30.0 512 Laxå—Skövde 83.8 "513 Skövde—Falköping 30.5 52] Frövi—l-lallsberg 50.1 523 Norrköping—Mjölby 78.8 525 Hallsberg—Motala 68.9 526 Motala—Mjölby 27.0 611 Falköping—Alingsås 68,7 612 Alingsås—Göteborg 45.0 625 Göteborg—Varberg 77.2 633 Mellerud—Göteborg 121.4 634 Kornsjö—Mellerud 64.3 63.5 Kil—Åmål 67.1 636 Åmål—Mellerud 4|.4 711 Falköping—Jt'inköping 69.5 712 Jönköping—Nässjö 43.2
Ni' Handel Km
309 Ockelbo—Storvik 38.4 310 Storvik—Avesta 57.8 313 Avesta—Frövi 107.('l 318 Falun—Borlänge 23.8 319 Borlänge—Ludvika 46.3 321 Gävle—Storvik 36.4 322 Storvik—Falun 53.8 324 Ludvika-Bredsjö 57,0 326 Kil—Kristinehamn 62.6 327 Kristinehamn—laxå 60.4 333 Borlänge—Avesta 63,0 334 Grycksbo—Falun (gl 12,8 343 Köping—Tillberga 45.11 411 Stockholm—Södertälje 38.1 412 Järna—Katrineholm 85.9 413 Katrineholm—1lallsberg 65.5 414 Södertälje—Järna 11.9 415 Södertälje S—Södertäfje (" 1.9 421 Järna—Åby |08.5 422 Katrineholm—Åby 40.7 423 Åby—Norrköping 7.6 432 LIppsala—lvtärsta 29.1 433 Märsta—Stockholm 363 434 Gävle—Uppsala 1143 438 Örbyhus—Gimo (g) 30.4 811 Mjölby—Nässjö 88.6 813 ' 86.9 814 47.1 815 Älmhult—l'lässleholm 51.0 821 Alvesta—Växjö 17.8 911 Hässleholm—Eslöv 49.4 912 Eslöv—Malmö 33.9 913 Malmö—Trelleborg 31.7 914 Ängelholm—Åstorp 14.1 915 Åstorp—Teckomatorp 34.8 916 Eslöv—Teckomatorp 14.8 917 Hclsingborg—Teckomatorp 33.6 918 Teckomatorp—Kävlinge 9.3 921 Varberg—Halmstad 74.4 923 Ängelholm—1lelsingborg 26.4 926 Kävlinge—Lund 11.3 928 Halmstad—Veinge 19.0 929 Veinge—Ängelholm 46.5 931 Veinge—Hässleholm 72.0 932 Hässleholm—Åstorp 53.1 933 Åstorp—llelsingborg 2|.| 936 Bi1leberga—Landskrona 10.6 938 Åstorp—Kattarp 11.5 941 Hässleholm—Kristianstad 29.8 Summa 5 393.3
Prop. 1978/79:99 74
Genom en avgränsning på angivet sätt bör man uppnå en stabilitet i '.iffärsbanenätets omfattning och undvika 'att bandelar onödigtvis flyttas mellan de olika näten. Varaktiga förändringar i traftkomfattningcn. t.ex. genom mer genomgripande driftomlt'iggningar. kan emellertid motivera vissa omflyttningar. Utredningen föreslår att överföring från '.tffärsbanenätet till det ersättningsberättigade bannätet skall kunna ske under förutsättning att SJ ger in l'ramstt'illning härom till regeringen. En sådan framställning bör enligt utredningen innefatta en nedläggningskafkyf och behandlas på samma sätt som ett nedläggningsärendc. Jag biträder utredningens förslag vad gäller den särskilda framställningen till regeringen om sådan överföring. Frågan om i vilken utsträckning en sådan framställning skall åtföljas av en nedläggnings- kalkyl och behandlas som ett nedläggningsärende torde få avgöras från fall till fall. Jag vill i detta sammanhang peka på önskvärdheten av att sådana frågor aktualiseras endast i undantagsfall och att de i så fall behandlas i god tid före nästkommande separatredovisning.
Jag biträder utredningens förslag att överföring av bandelar från det ersättningsberättigade nätet till affärsbanenätet får aktualiseras i samband med separatredovisningarna. Detta kan bl.a. bli aktuellt för kortare godsba- nor.som trots låg trafikintensitet kan ge kostnadstäckning. eller som följd av trafikavtal mellan SJ och länshuvudman. Jag vill dock stryka under att sådana omflyttningar endast bör göras i de fall man kan räkna med varaktiga förändringar i bandelens trafikarbete och ekonomi. Jag vill vidare erinra om att jag i förteckningen över bandelar i affärsbanenätet inte tagit med godsbanor kortare än 10 km.
Trafikpolitiska utredningen föreslår vad gäller principerna/ör beräkning av zll'il'lw'sätlningr'n att beräkningen även i fortsättningen sker på basis av en vart tredje år av SJ utförd separatredovisning av det tralik5vaga bannätet. Redovisningen skall efter granskning läggas till grund för regeringens och riksdagens prövning av anslagsbehovet.
Kalkylsituationen i samband med separatredovisningarna karaktäriseras som en ekonomisk jämförelse mellan två olika järnvägsnät. nämligen dels hela det nuvarande nätet. dels ett tänkt nät omfattande enbart affärsbane- nätet. 1 en sådan kalkylsituation bortfaller de kostnader och intäkter som är hänförliga till det trafiksvaga bannätet. En närmare redogörelse för beräk- ningsmetodiken lämnas i prop. 1978/79:100 bil. 9 (s. 152).
Utredningen har ingående studerat kostnads- och intäktsberäkningarna och gått igenom metoden för beräkning av dets. k. matarvärdct. dvs. värdet för '.tffärsbanenätct av den trafik som faller bort vid nedläggning av det trafiksvaga bannätet. Den har vidare övervägt hur driftersättningen. som baseras på ett visst basår. bör räknas fram till ett kommande budgetår. Den verkställda genomgången har resulterat i en rad förslag till ändringar i beräkningsmetodiken och har i övrigt föranlett en rad synpunkter att beaktas vid den fortsatta tillämpningen av redovisningsförfarandet.
De förslag till ändringar i beräkningsmetodiken som utredningen för fram innebär följande. Kostnaderna för grenstationer helt inom det ersättningsbe-
'J1
Prop. 1978/79:99 . 7
rättigade bannätet bör i sin helhet föras till detta bannät. Kostnaderna för de stationer som är belägna på gränsen mellan t-tffärsbanenätet och det ersättningsberättigade bannätet bör fördelas mellan de båda näten på grundval av driftstatistik och trafikekont'imiska data genom närmare under- sökningar. Förslaget innebär i denna del att kostnaderna förde stationer som ligger helt inom affärsbanenätet lämnas utanför redovisningen. Kostnaderna för resebyråverksamheten bör inte beaktas vid redovisningarna. Kostnaderna för centralförvaltningen kan antas vara proportionella mot antalet trafiken- heter. som alltså bör användas som fördelningsgrund. Utredningen ifråga- sätter huruvida man över huvud taget bör räkna med förändringar i matarvärdet vid framräkningen. Utredningen föreslår vidare att den bedrivna strukturrationaliscringcn beaktas vid framräkningen. att kostnadsposter av engångskaraktär inte medtas. att en korrektionspost med 5 % påslag på övriga kostnader införs i kostnadsberäkningarna och att fördelningen av indirekta kostnader och matarvärde på enskilda bandelar slopas.
Trafikpolitiska utredningens förslag vad gäller beräkningen av driftersätt- ningen har behandlats av endast ett begränsat antal remissinstanser. De flesta är positiva till utredningens förslag. Några remissinstanser tar upp frågan om noggrannheten i beräkningarna. varvid någon menar att osäkerheten i beräkningarna måste minskas och att detta bör studeras närmare. Andra hävdar att ett alltför detaljerat kalkylarbete är resurskrävande och föga meningsfullt. Synpunkter på själva beräkningsmetodikcn lämnas i stort sett endast av SJ. som menar att utredningens olika förslag medför minskad driftcrsättning och att detta inte kan vara rimligt. Den föreslagna korrek— tionsposten på kostnadssidan uppfattas emellertid positivt av SJ.
De sakkunniga som granskat 1975 års separatredovisning delar i stort utredningens uppfattning att de nya principerna för beräkning av kostna— derna för grenstationer och den centrala administrationen skulle öka noggrannheten i beräkningarna. De sakkunniga föreslår att bedömningarna av intäkternas fördelning på olika bandelar kompletteras med resanderäk- ningar eller andra undersökningar. De sakkunniga har vidare ägnat särskild uppmärksamhet åt beräkningen av matarvärdet i vagnslasttrafik och föreslår att det liksom tidigare sätts till hälften av affärsbanenätets samtrafiköver— skott. Metodiken i matarvärdesberäkningarna borde enligt de sakkunniga bli föremål för närmare undersökningar. Vidare anser de sakkunniga för sin del att det är principiellt felaktigt att låta framräkningen även omfatta matarvär- det.
SJ behöver enligt trafikpolitiska utredningen inte beakta eventuella konjunkturvariationer vid sin framräkning. De sakkunniga har däremot inget att erinra mot detta och vill med hjälp av tätare redovisning av vissa primärdata förbättra möjligheterna att säkrare bestämma driftersättningcn för åren mellan separatredovisningarna.
SJ har inom ramen för 1978 års separatredovisning vidtagit vissa föränd— ringar i beräkningsmetodiken i enlighet med trafikpolitiska utredningens
Prop. 1978/79:99 76
förslag. Kostnaderna för SJ:s resebyråer och vissa gemensamma inkomster och utgifter. bl.a. bidrag till dotterbolag. belastar sålunda inte längre det trafiksvaga bannätet. Bcträflände kostnaderna för grenstationer konstaterar de sakkunniga som granskat redovisningen att det nu tillämpade systemet med procentuella tillägg har vissa nackdelaroch att en omläggning i linje med trafikpolitiska utredningens förslag är angelägen. De sakkunniga konstaterar vidare '.ttt rationaliseringsmöjligheterna på det trafiksvaga bannätet är betydande och menar att effekten härav kan behöva beaktas vid framräk- ningen av ersättningsbeloppet. i varje fall mot slutet av den treårsperiod under vilken resultatet av en separatredovisning beaktas. De sakkunniga godtar inte någon framräkning av matarvärdet utan föreslår att basärets matarvärde bibehålls oförändrat under hela treårsperioden.
Jag vill för min del lägga fast att beräkningen av driftersättningens storlek liksom hittills bör ske på basis av en av SJ vart tredje är genomförd separatredovisning av ett ersättningsberättigat bannät som är avgränsat på sätt som framgår av mina tidigare ställningstaganden . Redovisningen bör liksom hittills granskas av särskilda sakkunniga. som vid varje gransknings- tillfälle tillkallas av regeringen. Resultatet av granskningen får ligga till grund för regeringens och riksdagens prövning av anslagsbeloppet.
De grundläggande beräkningsprinciperna för separatredovisningarna har fastlagts av 1942 års järnvägskostnadsutredning i betänkandet (SOU 1949:5) Principer och metoder för kostnadsberäkningar vid statens järnvägar (jämte bilagor 1 SOU 1949zl4). Dessa principer skall i huvudsak gälla även fortsättningsvis. När det gäller de olika förslag till ändrad beräkningsmetodik som nu framlagts godtarjag utredningens förslag beträffande dels kostnader för resebyråverksamhet och kostnadsposter av engångskaraktär. dels korrek- tionspost om 5 % på kostnadssidan. Jag konstaterar att SJ i 1978 års separatredovisning vidtagit vissa förändringar i beräkningsmetodikcn i enlighet med utredningens förslag. Vid granskningen av denna redovisning har vidare de sakkunniga fört in en mindre korrektionspost på kostnadssidan. vilket jag godtagit i behandlingen av anslaget inför budgetåret 1979/80. Jag delar trafikpolitiska utredningens uppfattning att nuvarande sättet för fördelning av kostnaderna för centralförvaltningen med ledning av antalet tågkm medför att ersättningsbeloppet överskattas. Det synes emellertid vara förenat med vissa arbetsmässiga problem att enligt utredningens förslag använda antalet trafikenheter som fördelningsgrund. Det förefaller då rationellare att schablonmässigt låta ett visst procenttal av centralförvalt- ningens kostnader belasta det ersättningsberättigade bannätet. Mot bakgrund av nuvarande trafikomfattning kan 10 % vara ett lämpligt procenttal.
Jag biträder den uppfattning som framförs av de sakkunniga som granskat 1975 års separatredovisning att matarvärdet bör sättas till hälften av affärsbanenätets samtrafiköverskott. vilket SJ också gjort i 1978 års separat- redovisning. Jag ser i detta sammanhang inget speciellt värde i att — som de sakkunniga föreslagit — närmare undersöka matarvärdesberäkningarna. Om
Prop. 1978/79:99 77
den '.tvgrt't'nsning genomförs som jag nu tagit ställning till. reduceras rent allmänt behovet av sådana särskilda undersökningar. Det finns sålunda ingen anledning '.ttt ytterligare söka förfina persontrafikintäkternas fördelning på olika bandelar med hänsyn till alternativ biljettgiltighet. Vid eventuell utökning av det ersättningsberättigade bannätet efter framställning från SJ. kan det dock finnas anledning '.ttt söka beräkna berörda bandelars matarvärde med större noggrannhet. Det bör vara av värde att närmare utreda konsekvenserna av trafikpolitiska utredningens förslag om ändrad beräkning av kostnaderna för grenstationer. Jag har för avsikt '.ttt föreslå regeringen att SJ ges i uppdrag att närmare studera denna fråga.
Jag har härmed kommit in på en fråga som några remissinstanser tagit upp. nämligen noggrannheten i beräkningarna vilken sannnanhänger med behovet av rationalisering av beräkningsarbetet. Jag anser det angeläget '.ttt strävan efter en perfektionism i beräkningarna inte drivs för långt. En viss schablonisering i beräkningarna får accepteras i första hand mot bakgrund av att en felbedömning av driftersättningens belopp endast obetydligt kan påverka taxcnivån vid SJ. Det är vidare önskvärt '.ttt arbetet med redovis— ningarna inte blir för betungande för SJ. Jag vill här erinra om till SJ bl.a. genom ökad användning av datateknik i beräkningsarbetet successivt kunnat rationalisera beräkningsarbetet. vilket minskat resursinsatserna vid separat— redovisningarna högst väsentligt trots att det undersökta nätet utökats. Den avgränsning av '.iffärsbanenätet som jag nu tagit ställning till. förenklar också redovisningsarbetct genom att SJ i kommande redovisningar inte behöver ta med en r'ad trafikstarkare bandelar som hör hemma i affärsbanenätet.
Vad gäller principerna för framräkning av ersättningsbeloppet från basåret till gällande budgetår ser jag inget hinder att SJ så långt det är möjligt tar hänsyn till väntade konjunkturvariationcr. Jag vill dock understryka att det ställs ganska stora krav på de undersökningar som skall ligga till grund för beslut om korrigeringar av ersättningsbeloppet av denna orsak. Vidare kräver konsekvensen att sådana korrigeringar görs både när ett utpräglat högkon— junkturår ligger till grund för beräkningarna och när ett Iågkonjunkturår är basår. När det gäller kraven på att förbättra möjligheterna att följa upp konjunkturvariationerna under åren mellan separatredovisningarna vill jag understryka vikten av att alla rimliga ansträngningar görs för att förbättra beslutsunderlaget. Samma sak bör gälla kostnads- och intäktsförändringar över huvud taget. När det gäller effekten av vidtagna r'.|tion'.|liscringar vill jag dels erinra om trafikpolitiska utredningens förslag. dels hänvisa till de sakkunniga som granskat 1978 års redovisning. De senare har härvidlag pekat på risken för att kosmaderna överskattas mot slutet av den treårsperiod. under vilken resultatet av en separatredovisning tillämpas. om man inte tillräckligt beaktar denna effekt. De sakkunniga har också berört svårighe- terna att beräkna genomslaget på intäktssidan av företagna taxehöjningar. När det gäller framräkningen av matarvärdet vill jag hänvisa till vad departementschefen anförde i prop. 1977/78:100 bil. 9 (s. 164). Basårets
Prop. 1978/79:99 78
matarvärde bör därmed bibehållas oförändrat Linder hela den aktuella t rea rs perioden .
Driftersättningens belopp får anpassas i erforderlig utsträckning i de fall persontrafiken läggs ned och viss del av ersättningen — enligt mina förslag i avsnitt 4.2 — ställs till huvudmannens förfogande för '.ttt ordna ersättnings- trafik.
De principer för framräkningen som jag här berör. bör kunna tillämpas första gången vid beräkningen av ersättningsbeloppet för budgetåret 1980/81. 1 övrigt bör de nya beräkningsprinciperna tillämpas fr. o. m. 1981 års separatredovisning.
4.4. Marknadsförings- och taxeåtgärder
Utvecklingen och konkurrensen på transportmarknaden gör det nödvän- digt för SJ att fortgående utveckla sina tjänster och '.ttt anpassa sin verksamhet till kundernas krav inom ramen för de ekonomiska förutsättningar som gäller för verksamheten. Jag har berört detta i tidigare avsnitt och vill här bara ge några exempel på den produktutveckling som skett och sker inom SJ. och som jag anser bör drivas vidare.
Huvudlinjerna rustas successivt upp för att medge större bärighet och högre hastighet. Säkerheten förbättras genom utbyggnaden av fjärrblock- ering som också höjer linjekapaciteten. automatiskt tågstopp. trafikradio m. m. '
lnom godstrafiken har SJ bl. a. satsat på enhetslastteknik. systemtranspor- ter. godsexpresståg. moderna och kundanpassade standardvagnar etc. Större bangårdar byggs ut och förses med automatiska målbromsar. vilket ger rationellare drift. färre godsskador och bättre arbetsmiljö.
lnom persontrafiken spelar — förutom priset — även restidens längd. turfrekvensen. bekvämligheten och säkerheten en avgörande roll. SJ har här satsat på olika former av rabatter till skilda kategorier av resande. Bland de senast införda rabatterna kan nämnas den s. k. Nordturistbiljetten med tåg. vilken under 21 dagar berättigar till ett obegränsat antal resor på de nordiska ländernas statsbanor. Fr.o.m. den 1 mars innevarande år kan alla som fyllt 65 år resa med tåg genom 17 länder i Europa med ett nytt tågluffarkort för seniorer. det 5. k. lnter-rail S. Åldersgränsen för ungdomens tågluffarkort. Inter-Rail J. har successivt höjts.senast den 1 januari 1979 då gränsen höjdes till 26 år.
Turtätheten har ökat på många linjer bl.a. genom tidtabeller med fasta avgångstidcr varje eller varannan timme. Bekvämlighctcn ökas bl.a. genom nyanskaffning och ombyggnad av personvagnar och motorvagnar. Dessa och andra satsningar har också gett ett påtagligt resultat i form av ett ökat resande. framför allt på de medellånga distanserna.
Det är av största vikt att SJ ges möjlighet att även fortsättningsvis rationalisera sin verksamhet och att anpassa och bygga upp sina resurser med
Prop. 1978/79:99 79
hänsyn bl. a. till marknadens krav. En viktig förutsättning härför är att SJ tilldelas tillräckliga investeringsmedel. vilket jag återkommer till under avsnitt 4.5.
Av grundläggande betydelse när det gäller '.ttt få ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av SJ:s resurseroch förjt'irnvägens möjligheter att hävda sig på transportmarknaden är det kostnadsansvar som belastar trafiken och som får sitt uttryck i prissättningen av transporttjänsterna.
Jag har tidigare framhållit attjag i likhet med majoriteten av remissinstan- serna instämmer i trafikpolitiska utredningens slutsats att det trafikgrensvisa kostnadsansvaret för vägtrafiken och järnvägstrafiken bör avskaffäs. Vidare är det eftersträvansvärt att de rörliga trafikavgifterna bättre ansluter till de samhällsekonomiska marginalkostnaderna för varje transport.
Trafikpolitiska utredningen har skisserat metoder att öka järnvägens effektivitet genom att avlasta SJ vissa fasta kostnader för bannätet. Utred- ningen pckar på att persontaxan kan göras mer efterfrågeanpassad genom tidsmässiga och eventuellt förbindelsebaserade rabatter. Utredningen anser att nuvarande rabattsystem bör förenklas genom ett nytt lågprisrabattkort som skulle ge 20 % rabatt vid högtrafik och 50 % rabatt vid lågtrafik. Remissinstanserna är så gott som enstämmigt positiva till olika former av rabattförsök. Sveriges bilindustri- och bilgrt)Ssistförening samt Svenska vägföreningen anser dock att eventuella ökade resurser till SJ bör ges i form av medel till investeringar.
SJ redovisar i sitt remissvar bl. '.t. vissa taxe- och rabattförslag. För persontrafiken redovisar SJ ett idéförslag som innebär dels '.ttt tur- och returtaxan tas bort och att priset för en enkel biljett sätts till hälften av nuvarande tur- och returpris. sänkt med 15 %. dels '.ttt ett rabattkort införs. som ger 40 % rabatt på detta pris måndag—torsdag och lördag. Kortpriset föreslås till 75 kr. i 2 klass. Det förutsätts att studerande och pensionärer inte själva betalar rabattkorten och att rabatten skall gälla för dessa resandekate- gorier även fredag och söndag utom vid sådan topptralik. då SJ måste begränsa tillströmningen till tågen.
ldéförslaget till lågprisrabattkort medför strukturella förändringar i trafi- ken. Det är därför svårt att förutse de totala ekonomiska verkningarna för SJ. SJ bedömer dock att de föreslagna taxe- och rabattåtgärderna medför en resultatförsämring för SJ i storleksordningen 150 milj. kr. För godstrafiken föreslår SJ inrättandet av en linjetariff för enhetslasttransporter samt vissa trafikvärvande investeringar.
Jag delar utredningens uppfattning att en avlastning av SJ:s kostnadstäck- ningskrav avseende bannätet är motiverad för att åstadkomma ett samhälls- ekonomiskt mer effektivt utnyttjande av SJ:s infrastruktur. 1 detta samman- hang vill jag också erinra om att SJ:s kostnadsansvar även omfattar vissa kostnader och åligganden som inte har sin direkta motsvarighet hos andra trafikgrenar och trafikföretag. Jag kan som exempel nämna pensionärs- och studeranderabatterna. vilka enligt SJ:s beräkningar givits en olönsam utform-
Prop. 1978/79:99 80
ning och omfattning genom skilda regeringsbeslut. Vidare belastas SJ ensidigt av kostnader för drift. underhåll och förnyelse av flertalet plankors- ningar mellan järnväg och väg.
Vad gäller beräkningen av avlastningen finnerjag det naturligt att knyta an till SJ:s k'.|pit'.t|kt:>stn'.|der föi' bannätet. Dessa kostnader utgör basen till de fasta bannätskostnaderna och återspeglar de resurser sotn bundits i järnvä- gens infrastruktur. De kapitalkostnader som jag härvid avser utgörs av avskrivningar och Iörräntningskrav för sådana anläggningar i form av bana. bangårdar. stationer m. m.. som behövs för att tågtrafik skall kunna bedrivas och som förjärnvägens del i huvudsak är oberoende av trafikens omfattning och variation. De årliga kapitalkostnaderna för sådana anläggningar uppgick budgetåret 1977/78 till ca 182 milj. kr. och beräknas i 1979/80 års prisnivå uppgå till ca 215 milj. kr.. varav ca 65 milj. kr. utgör ränta på den del av statskapitalet som kan hänföras till dessa anläggningar.
Jag vill betona att anknytningen till de nämnda anläggningsobjekten bara är beräkningsmässig. En reell anknytning av kostnadsavlastningen till bestämda '.tnläggningsobjekt skulle bl. a. försvåra SJ:s investeringspriorite- ring. I stället förordarjag en ordning som innebär att motsvarande belopp varje år ställs till SJ:s förfogande genom en generell och i förväg bestämd nedsättning av avskrivningarna. förräntningskravet samt statskapitalet. Med den avlastning som jag sålunda förordar blir det möjligt för SJ att tillämpa en prissättning som bättre ansluter till de samhällsekonomiska marginalkostna- derna. Detta har. som trafikpolitiska utredningen framhåller. sin största betydelse i persontrafiken. eftersom SJ där inte har samma praktiska möjligheter till prisdifferentiering som i godstrafiken.
SJ:s ideförslag till taxe— och rabattåtgärder finnerjag intressant och ett sätt att närma järnvägens prissättning till de samhällsekonomiska marginalkost- naderna. Åtgärderna bör kunna leda till ett ökat järnvägsresande i form av såväl mer resande som överföring från i första hand privatbilismen. Förslaget innebär '.ttt priserna sänks avsevärt vid tider då marginalkostnaden för en extra resenär är mycket låg. Den samhällsekonomiska effektivitetsvinsten av förslaget bestäms förutom av marginalkostnaden också av resenärernas priskänslighet. Vinsten blir störst om marginalkostnaden är låg och priskäns- ligheten hög. Tidigare rabattförsök tyder på att resandet ökar relativt kraftigt då priset sänks. SJ har i detta fall räknat med en priskänslighet hos resenärerna som grundas på erfarenheter från tidigare rabattförsök. Samhäl- lets och SJ:s kostnader för den trafikökning som uppstår. kan antas vara betydligt lägre än det värde som de tillkommande resorna har för resenärerna. Således uppkommer en samhällsekonomisk vinst. lntäktsbortfallet från de resenärer som före införandet av rabatten reser med SJ beräknas dock bli så stort att rabatten totalt sett kommer att medföra en företagsekonomisk förlust.
Beträffande formerna för ersättning till SJ för företagsekonomiskt olön- samma åtgärder menar SJ att sådan ersättning bör baseras på affärsmässigt
Prop. 1978/79:99 81
grundade offerter från SJ till statsmakterna.
Jag har inget att erinra mot den grundläggande tanken baköm offertprin- cipen. nämligen att iden mån statsmakterna vill införa samhällsekonomiskt eller socialt motiverade prissänkningar och rabatter vid SJ. så bör statsmak- terna också lämna det bidrag som erfordras för att göra dessa åtgärder kommersiellt intressanta för SJ. Härigenom kan man bibehålla de incitament till inre effektivitet som kostnadstäckningskravet ger. vilket jag ser som mycket angeläget. Eftersom förutsättningarna kan förändras snabbt på trafikområdet anser jag det däremot inte lämpligt att statsmakterna tar ställning i detalj till rabattnivåer. rabattavgränsningar etc. 1 stället bör statsmakterna ange den ekonomiska ramen för försök med rabatter m. m. och den huvudsakliga inriktning som man vill att åtgärderna skall ha. Det får sedan ankomma på SJ att detaljutforma åtgärderna inom dessa ramar och riktlinjer samt att redovisa utfallet av försöken till regeringen när man har vunnit tillräckliga erfarenheter.
Enligt min mening är det väsentligt att den ekonomiska ramen för sådana rabattförsök m.m. utgår med i förväg fastställda belopp och inte endast konstateras i efterhand som en resultatförsämring. Att SJ avlastas betalnings- ansvaret för vissa fasta kostnader får inte innebära att kravet på att täcka övriga kostnader med intäkter slopas. Kravet på kostnadstäckning utgör nämligen ett viktigt incitament till effektivitet i verksamheten. vilket utgör ett väsentligt led i en samhällsekonomiskt effektiv prissättning. Vidare bör den ekonomiska ramen kunna beräknas i förväg för längre perioder. så att SJ kan planera sin verksamhet på lång sikt. vilket är viktigt bl. a. med tanke på den långa livslängden av rullande materiel etc. Även detta talar för att knyta an beräkningen av avlastningen till 5st kapitalkostnader för bannätet.
Genom den avlastning av kostnadsansvaret som jag nu föreslår skapas enligt min mening ekonomiskt utrymme för SJ att införa försök med olika rabatter på persontrafiksidan. Inom den ekonomiska mm som ställs till SJ:s förfogande —och som främst är betingad av samhällsekonomisk hänsyn — bör det ankomma på SJ att vidta lämpliga pris- och marknadsföringsåtgärder. Åtgärderna skall utformas Så att de stimulerar till ökat resande och bidrar till en högre Utnyttjande av befintliga resurser. Åtgärderna får dock inte innebära någon försämring av resevillkoren för studerande och pensionärer. Sådana rabatter som nu nämnts blir på grund av gällande samtrafikavtal tillämpliga också på enskildjärnväg som är bunden av avtalet. SJ bör kunna göra berörda företag delaktiga i den kostnadsavlastning som jag har förordat. Kompensa- tion till berörda företag bör uppgå till vad som av kostnadsavlastningen svarar mot företagens andel av de totala redovisade persontrafikintäkterna. Natur- ligtvis är det också mycket angeläget att SJ liksom tidigare beaktar möjligheterna att införa olika typer av kommersiellt motiverade rabatter.
SJ har i olika sammanhang begärt ersättning för vissa olönsamma verksamheter och andra ekonomiska belastningar som har ålagts SJ och som SJ menar saknar motsvarighet hos konkurrerande transportföretag. Förutom
6 Riksdagen I978/79. ] saml. Nr 99
Prop. 1978/79:99 82
för icke lönsamma järnvägslinjer och stationer har SJ begärt ersättning för bl. a. pensionärs- och studeranderabatterna. snittaxan. olönsam landsvägs- trafik. viss trafik över Ystad. järnvägsmuseet. försvarsberedskap eeh plan- korsningar. Sammanlagt uppgår ersättningsbehovet för de senare verksam- heterna och belastningarna till 1133 milj. kr. enligt SJ:s beräkningar. l årets budgetproposition(prop. 1978/79:100 bil. 9s. l6l Dharjag förklaratatt någon ersättning enligt min mening inte bör utgå för snittaxan,järnvägsmuseet och lörsvarsberedskap av de skäl somjag anger i propositionen. Vad gäller övriga ersättningskrav från SJ ärjag inte beredd att förorda någon särskild ersättning utöver den avlastning av kostnadsansvaret somjag nu föreslår. [den mån SJ i framtiden skulle komma att åläggas olönsamma verksamheter och andra ekonomiska belastningar som saknar motsvarighet hos konkurrerande företag, får dock frågan om särskild ersättning prövas.
Riksdagen har i olika sammanhang uttalat att iaxornajör kollektivtrafiken bör samordnas. Senast vid 1975/76 års riksmöte (TU 1975/76:18. rskr 1975/ 76:320) uttalades att vid taxeberäkningen en så långt möjligt enhetlig taxa bör komma till användning oavsett om olika trafikmedel och trafikföretag ombesörjer resa eller frakt för en viss sträcka. Trafikutskottet har därefter varje år refererat till uttalandet.
Avgiften beräknas i dag för varje delresa för sig. Detta system kallas snittaxa. Resenärens olägenhet av snittaxan är av såväl praktisk som ekonomisk natur. Eftersom många taxor är degressiva, dvs. utformade så att resan per kilometer blir billigare ju längre den är, får en trafikant som reser med en kombination av kollektiva färdmedel eller trafikföretag ofta betala ett högre pris än en som reser lika lång sträcka med samma färdmedel. Därtill kommer olägenheten av att resenären ofta tvingas lösa biljett flera gånger under resan.
Det faktum att olika taxor gäller för buss resp. järnvägstrafik försvårar samhällsekonomiskt motiverade trafikomläggningar genom att bidra till att skapa motstånd mot att järnvägstrafik läggs ned där busstrafik vore bättre. 5st busstaxa ligger nämligen i genomsnitt ca 17 % över tågtaxan. Dessutom kan en resa fördyras för resenären. då järnvägstrafik på någon delsträcka byts mot busstrafik. genom att resenären inte får tillgodoräkna sig hela reseav- ståndet vid prisberäkningen utan endast varje delsträcka med tåg resp. buss för sig.
En del av olägenheterna med snittaxan försvann sedan SJ efter regeringens beslut den 5 juni 1975 slopat snittaxan vid beräkning av avgift för kombinerade tåg- och bussresor i relationer med alternativa SJ tåg/ bussförbindelser. Snittaxeprincipens olägenheter kvarstår emellertid för andra kombinerade resor.
Den trafikpolitiska utredningen hari sitt första betänkande (SOU 1975:66) Trafikpolitik — behov och möjligheter, föreslagit en ny huvudtaxa för 5115 tåg och busstrafik varigenom taxorna skulle samordnas. Utredningen upprepar förslaget i sitt slutbetänkande. Målet skall enligt utredningen vara att så
Prop. 1978/79:99 83
småningom söka inordna alla kommuncentra som taxepunkter i en taxa som är tillämplig på all kollektivtrafik mellan taxepunkterna.
Vid remissbehandlingen av trafikpolitiska utredningens första betänkande har en i huvudsak positiv syn på en gemensam tåg- och busstaxa kommit fram. Trafikutövarna har emellertid avvisat förslaget. Svenska busstrafikför- bundet menar t. ex. att ett sådant system möter praktiska hinder. Som alternativ föreslår förbundet en gemensam normaltaxa för all busstrafik samtidigt med ett system för biljettsamtrafik inom ramen för den offentliga trafikplaneringen. SJ framhåller att de som med järnväg åker till andra orter än kommuncentra skulle få lösa flera biljetter. Remissvaren är sammanfat- tade i en bilaga till detta protokoll.
Ett stort steg i riktning mot en samordning av taxorna togs genom riksdagens beslut om samordnat regionalt huvudmannaskap för kollektiv- trafiken (prop. l977/78z92. TU 1977/78:28. rskr 1977/781364). Därmed har förutsättningarna skapats för regionalt samordnade taxor. Flera remissin- stanser tar fasta på denna förändring i sina svar på trafikpolitiska utred- ningens slutbetänkande. Länsstyrelsen i Uppsala län. Landstingsförbundet och Kommunförbundet ställer sig, med tanke på det samordnade huvud- mannaskapet. avvisande till en huvudtaxa enligt utredningens förslag. Kommunförbundet hävdar att taxesystemet måste lösas av de nya huvud- männen. Landstingsförbundet betonar att, om huvudtaxefrågan likväl närmare skall övervägas. landstingens och primärkommunernas medverkan - i utredningsarbetet är en förutsättning för att nå fram till genomförbara förslag. Också SJ . bussbidragsnämnden och länsstyrelserna i Jönköpings och Malmöhus län betonar det nära samarbetet mellan en huvudtaxa enligt utredningens förslag och de regionalt samordnade taxor som riksdagsbeslutet skapat förutsättningar för. Statskontoret, pris- och kartellnämnden, planver- ket. länsstyrelsen i Västernorrlands län. Speditörsförbundet och SACO/SR ställer sig positiva. Riksrevisionsverket anser att konsekvenserna av en relationsvis uppbyggd taxa där priserna i varje relation anpassas till kostnads- och efterfrågeförhållanden bör studeras närmare.
För egen del finner jag det angeläget att samordningen av taxorna för regionala kollektivtrafikresor kompletteras med en ytterligare samordning av taxorna för interregionala resor. Innan man tar ställning till en sådan utökad samordning av taxorna bör frågan dock studeras närmare. En rad problem måste lösas innan en sådan samordning kan komma till stånd. Det gäller främst frågorna om biljettförsäljning och kostnadsavräkning mellan olika trafikföretag och/eller trafikhuvudmän. Ökade administrationskostnader måste vägas mot de fördelar som kan vinnas. Många olika alternativ med olika ambitionsnivå för samordningen är tänkbara. Jag avser ta initiativ till en utredning om denna fråga. '
Trafikpolitiska utredningen föreslår en ökad vikts- och avståndsdegressivitet i SJ:s godstaxa. Vidare föreslås att värdetarifferingen slopas. Även person- taxans degressivitet föreslås bli större.
Prop. 1978/ 79:99 34
Förslagen har fått ett blandat mottagande av remissinstanserna. SJ anser att utredningens förslag till stor del tillgodosetts bl. a. genom att 5- tonstariffen slopats och genom att avgiftsrelationerna mellan tarifferna ändrats till 20-tonstariffens fördel. Kilometertilläggen i taxan har'också höjts mindre än avgifterna för terminalbehandling. Spännvidden mellan dyraste och billigaste klass i värdetariffschemat har sedan år 1959 minskat från relationen 100/55 till relationen 100/80 år 1975. År 1959 fanns åtta klasser med olika fraktsatser. Nu finns endast tre klasser kvar.
Min principiella inställning är att det bör ankomma på SJ att bedöma effekterna av marknadsåtgärder av föreslagen typ. Jag är därför inte beredd att förorda några initiativ från regeringen med anledning av dessa förslag från trafikpolitiska utredningen. Persontaxesystem med rabattkort. t. ex. det system som SJ nu föreslagit, är enligt min mening också i linje med utredningens intentioner i denna del.
Trafikpolitiska utredningen har även föreslagit att samverkan mellan Iasrbils- och järnvägstrafik skall stimuleras genom införandet av en speciell tariff för transport av enhetslaster tur och retur mellan större transport- centra.
Förslaget har framförts i såväl utredningens första betänkande som i dess slutbetänkande. En sammanfattning av remissvaren fogas till detta protokoll som en del av bilaga 4. Remissinstanserna delar uppfattningen att det är angeläget att möjligheterna till kombinerade transporter utnyttjas. Några remissinstanser däribland SJ , ASG, Bilspedition och Åkeriförbu ndet påpekar dock särskilt att prissättningen på sådana transporter bör vara affärsmässigt motiverad.
Även i svaren på slutbetänkandet betonar många remissinstanser att linjetariffen bör vara utformad så att den är företagsekonomiskt motiverad. Sådana synpunkter framförs förutom av de tidigare nämnda remissinstan- serna också av riksrevisionsverket. näringsfrihetsombudsmannen. länssty- relsen i Malmöhus Iän, Näringslivets trafikdelegation. SACO/SR och Speditörsförbundet. Statskontoret. planverket, länsstyrelserna i Uppsala. Jönköpings. Kopparbergs och Västernorrlands län samt Lantbrukarnas riksförbund tillstyrker också förslaget. Kommunförbundet framför att man vill få möjlighet att påverka tariffens nivå i den mån tariffen kan komma att påverka huvudmännens ersättning till SJ för entreprenadtrafik. SJ har i sitt senaste remissvar lagt ett detaljerat förslag till utformning av en linjetariff som i sina huvuddrag överensstämmer med trafikpolitiska utredningens intentioner. Prisnivån i tarifförslaget är avvägd med hänsyn till SJ:s kostnader och prissättning i övrigt och avsedd att tjäna som underlag för fraktavtals- förhandlingar med andra trafikföretag.
Jag anser att det är mycket angeläget att på olika sätt vidta åtgärder för att bryta den ofta rätt strikta uppdelningen av transporter på olika trafikslag. Den önskvärda konkurrensen inom godstransportsektorn bör i första hand ske mellan olika trafikföretag och inte mellan olika trafikmedel. Samverkan
Prop. 1978/ 79:99 85
mellan olika trafikslag är viktig för att de resurser som finns skall tas till vara på effektivast möjliga sätt så att trafikmedlen används på det sätt de är mest lämpade för.
När det gäller att främja kombinerade järnväg/vägtransporter anserjag att transporter av enhetslaster och påhängsvagnar är de som lämpar sig bäst för svenska förhållanden. De transporter av hela fordonskombinationer, s.k. "rullande landsvägar". som förekommer på kontinenten. innebär att en mycket stor del av tågets kapacitet går åt till att tranSportera bilarnas dragenheter. Därför kommer en relativt liten del av tågets vikt att bestå av nyttig last. Sådana transporter är oekonomiska också av det skälet att de speciella järnvägsvagnar som måste användas är relativt dyra. Där "rullande landsväg" förekommer utomlands är den ofta starkt subventionerad och trafikstrukturen är en annan än i Sverige.
1 och med att förädlingsgraden hos svensk industris produkter ökar kommer enhetslasttekniken att få större betydelse. En linjetariffav det slag SJ föreslår skulle enligt min mening vara en värdefull stimulans för en trafik i samverkan. Enligt min mening bör tariffens nivå, såsom SJ föreslår, kunna vara avvägd så att den är företagsekonomiskt lönsam, utan att de positiva effekterna av tariffen därigenom går förlorade. Jag har därför för avsikt att senare föreslå regeringen att en linjetariff införs av det slag som SJ föreslår. Den börgälla för mer omfattande och regelbundna transporter av enhetslaster och påhängsvagnar mellan 5125 enhetslastterminaler. SJ bör vara berättigat att sätta ned avgiften om det är förenligt med verkets ekonomiska intres- sen.
4.5 Investeringsfrågor m. m.
4.5 .] SJ:s resultarurveckling och ekonomiska mål
1 det föregående harjag framhållit att järnvägen har goda utvecklingsmöj- ligheter inom viktiga delar av transportmarknaden. Jag har också föreslagit åtgärder som ger SJ möjlighet till en samhällsekonomiskt bättre anpassad prissättning och lämplig inriktning av verksamheten. Järnvägen har bety- dande administrativa och tekniska utvecklingsmöjligheter och det är från samhällssynpunkt angeläget att dessa möjligheter till effektivare drift och högre transportkvalitet tas till vara. För detta fordras att SJ kan fortsätta såväl sin administrativa rationalisering som sin produktionsrationalisering. Detta kräver bl. a. att investeringsresurser ställs till SJ:s förfogande i tillräcklig omfattning.
lnnan jag går närmare in på att behandla investeringsfrågorna vill jag uppehålla mig något vid SJ:s ekonomiska situation och de ekonomiska villkor efter vilka SJ bör arbeta.
Det ekonomiska målet för SJ innebär att intäkterna från verksamheten varje år skall täcka verksamhetens kostnader inkl. avskrivningar efter
Prop. 1978/79:99 86
nupriser och dessutom medge överskott, som motsvarar räntan på det disponerade statskapitalet.
Efter konflikten vid LKAB år 1970.den omfattande tägstrejken år 1971 och den kraftiga konjunkturnedgång som präglade budgetåret 1971/72. började konjunkturen vända uppåt och kulminerade i mitten av år 1974. Under budgetåren 1972/73—1975/76 kunde SJ i genomsnitt uppfylla 3/4 av sitt förräntningskrav. Därefter har emellertid resultatet försämrats kraftigt och under de två senaste budgetåren har SJ redovisat betydande underskott. SJ:s hittillsvarande resultatutveekling under 1970-talet framgår av följande tabell.
5st resultat före bokslutsdispositioner (milj. kr.)
Budgetår Resultat Förräntningskrav 1969/70 22 144 1970/71 —208 158 1971/72 — 76 121 1972/73 39 127 1973/74 165 127 1974/75 134 136 1975/76 49 144 1976/77 — 90 155 1977/78 —276 171
De senare årens negativa resultatutveekling förklaras främst av den långvariga konjunkturnedgång, som inleddes redan år 1974 och de struktu- rella problem som har drabbat många av de svenska basindustrierna och därmed också i hög grad SJ:s godstrafik. Mätt i tonkm har godstrafiken vid SJ minskat med 23 % under åren 1975—1977. Mätt i ton har minskningen uppgått till 29 %.
Samtidigt som trafiken minskat har kostnaderna ökat kraftigt. Den genomsnittliga personalkostnaden per capita har t. ex. ökat med 51 % under åren 1975—1977. Även sakkostnaderna har ökat kraftigt. Kostnadsökningarna har till viss del kunnat kompenseras med personalminskningar genom pensionsavgångar och samtidiga rationaliseringsåtgärder. Personalantalet minskade således med ca 2 200 eller 6 % under nämnda period. vilket med 1977 års löner motsvarar en utebliven personalkostnadsökning om 200 milj. kr. .
SJ kan inte på kort sikt anpassa sina resurser till en så kraftig nedgång i trafikefterfrågan som de senaste årens. Det har inte heller varit möjligt att möta så kraftiga kostnadsökningar med rationaliseringar. Därför har det varit nödvändigt att genomföra betydande taxehöjningar. Under åren 1975—1977 höjdes således SJ:s taxor fyra gånger med sammantaget 37 %. Under år 1978 höjdes taxorna vid två tillfällen, med 7 % resp. 3 % och den 1 februari 1979 höjdes godstaxan med 5 %. Den konjunkturellt betingade trafiknedgången
Prop. 1978/79:99 87
har medfört att det trots taxehöjningar och rationaliseringar inte har varit möjligt för SJ att uppnå full kostnadstäckning under de två senaste budgetåren. För att balansera underskotten har regeringen medgett SJ att sätta ned sina avskrivningar under dessa två budgetår med 90 resp. 259 milj. kr. Med stöd av riksdagens beslut har vidare SJ:s förräntningspliktiga statskapital skrivits ned med motsvarande belopp genom anlitande av fonden för oreglerade kapitalmedelsförlustcr.
Under år 1978 har nedgångstakten igodstrafikcn dämpats och förbytts i en uppgång. Även om prognosen är osäker räknar man nu med en fortsatt ökning under de närmaste åren. Uppgången sker emellertid från en mycket låg nivå. Även innevarande budgetår torde komma att få betraktas som ett utpräglat lågtrafikår. S] har anmält till regeringen att man räknar med ett underskott även detta budgetår. Genom att taxorna har höjts beräknas underskottet kunna begränsas till ca 90 milj. kr. Av marknadsskäl och med hänsyn till angelägenheten av en återhållsam prisutveckling har regeringen inte bedömt det lämpligt att genomföra större taxehöjningar under budget- året 1978/79.
Regeringen har mot denna bakgrund för avsikt att medge att SJ får minska avskrivningarna för budgetåret 1978/79 med det belopp som kan behövas för att undvika underskott i SJ:s resultaträkning. Det förräntningspliktiga statskapitalet för SJ bör i sådant fall få skrivas ned med motsvarande belopp genom anlitande av fonden för oreglerade kapitalmedelsförluSter.
Jag vill i detta sammanhang betona att den typ av resultatreglerande åtgärder som jag nu har föreslagit för innevarande budgetår och som har tillämpats även för de två närmast föregående budgetåren. inte får ses som ett normalt inslag i statsbudgeten. Åtgärderna har vidtagits i en extrem situation där en utveckling som SJ inte har kunnat kontrollera har lett till en resultatförsämring som har varit alltför stor för att kunna kompenseras helt med pris- och rationaliseringsåtgärder utan vittgående konsekvenser. För tydlighetens Skull villjag peka på att den nedsättning av avskrivningarna som jag nu talar om inte skall förväxlas med den avlastning av SJ:s kostnadsansvar fr.o.m. nästa budgetår. som jag har förordat i det föregående (avsnitt 4.4).
Enligt min mening är det väsentligt att behålla kravet på att SJ skall täcka sina kostnader med sina intäkter inom ramen för det kostnadsansvar som statsmakterna fastställer. Det ger ett incitament till effektivitetet i verksam- heten som är av största betydelse för järnvägens framtid och för använd- ningen av de resurser som samhället binder i järnvägen. Det är också en grundläggande förutsättning för ett decentraliserat beslutsfattande. Den avlastning av SJ:s kostnads- och förräntningskrav, som jag har förordat i avsnitt 4.4, bör således enligt min mening inte förändra det ekonomiska målet för SJ. Det ekonomiska målet för SJ:s verksamhet bör således även i fortsättningen vara att uppnå full kostnadstäckning inkl. avskrivningar efter
Prop. 1978/ 79:99 88
nupriser samt att därutöver ge den förräntning av nedlagt kapital som statsmakterna fastställer. Med tanke på de kraftiga konjunkturvariationerna som präglar SJ:s trafik bör förräntningskravet emellertid gälla som ett genomsnitt för en konjunkturcykel. SJ skall sträva efter att under högkon- junkturer redovisa överskott som överstiger räntekravet för att kunna kompensera bristeri förräntningen under lågkonjunkturer. Staten bör vidare ersätta SJ för olönsamma verksamheter och andra ekonomiska belastningar. som SJ åläggs och som saknar motsvarighet hos konkurrerande företag. . Kostnadshöjningar som inte kan kompenseras med ökad trafik och rationa- liseringar måste även fortsättningsvis föranleda anpassningar av taxorna. Den konjunkturbetingade trafikökning som nu kan förutses för de närmaste åren tillsammans med en avlastning av kostnadsansvaret och de marknadsförings- och taxeåtgärder som detta möjliggör. torde ge SJ goda förutsättningar att uppfylla det ekonomiska målet även på relativt kort sikt.
4.5.2. SJ:s framtida investeringsverksamhet
Hur trafiken på järnväg kommer att utvecklas i framtiden beror i hög grad på hur effektivt verksamheten kan bedrivas och hur väl man lyckas anpassa sina tjänster till kundernas behov. Effektiviteten är väsentlig för den långsiktiga prispolitiken och järnvägen har betydande utvecklingsmöjlig- heter i detta avseende.
Kvaliteten på de trafiktjänster som järnvägen kan erbjuda i konkurrens med personbilar, bussar och flyg. är av minst lika avgörande betydelse för persontrafikens utveckling på järnväg som priset. Restidens längd, bekväm- ligheten. turtätheten, och säkerheten är exempel på kvalitetsfaktorer som värderas högt av trafikanterna. Förbättringar i dessa avseenden kräver i regel investeringsmedel.
Restidens längd beror bl. a. på banans standard. Det är därför viktigt att SJ kan fullfölja upprustningen av huvudlinjernas spårstandard för högre hastigheter. Det är också viktigt att de mindre starkt trafikerade linjerna rustas upp till en godtagbar standard.
Högre banstandard ger också bekvämare resor och kan på det sättet bidra till att öka järnvägens attraktionskraft. Det är väsentligt att tågen erbjuder en standard och service som stimulerar till ökat resande. Vagnparkens standard behöver höjas genom nyanskaffning och ombyggnad. Även andra åtgärder är viktiga för resenärernas trivsel. Jag tänker då på serveringsmöjligheter, information till resenärerna, förbättrade möjligheter att kombinera tåg- och bilresandet etc. Omfattningen och karaktären av beställningar av nya personvagnar får bli beroende av hur planerna på höghastighetståg utveck- las.
De tekniska förutsättningarna för höghastighetståg undersöks f. n. Om de tekniska problemen kan lösas och om det visar sig finnas ekonomiska
Prop. 1978/79:99 : . 89
förutsättningar för att införa sådana tåg i större skala kan de förändra järnvägens konkurrensförutsättningar ganska radikalt och ge högst påtagliga trafikökningar. 1 sammanhanget bör noteras att de höghastighetståg som f. n. undersöks inte kräver högre banstandard än konventionella tåg.
Turtäthet och tidtabellsläggning är viktiga konkurrensfaktorer. Under de senaste åren har SJ ökat antalet tågförbindelser i många relationer med tillfredsställande trafikunderlag och möjligheter till ökat resande. Tidtabeller med fasta minuttal varje timme har bl. a. införts mellan Stockholm och Uppsala. Hässleholm. Örebro och Göteborg. Varannantimmestrafik har inrättats i relationerna Stockholm—Dalarna, Stockholm—Sundsvall, Stock- holm-Eskilstuna och Göteborg—Malmö. l kombination med en slagkraftig marknadsföring har dessa åtgärder visat sig ge markanta trafikökningar. Med de pris- och rabattåtgärder som blir möjliga genom mina förslag i denna proposition räknar jag med att man skall kunna utvidga systemet med fler turer och fasta avgångstider till ännu fler relationer. Detta gäller i första hand fjärrtrafiken. Den lokala och regionala tågtrafikcns standard blir i hög grad beroende av de blivande regionala huvudmännens avvägningar.
Järnvägens säkerhet är en viktig del av dess attraktionskraft. Det finns därför enligt min mening också starka kommersiella skäl som talar för en hög prioritering av säkerhetsinvesteringarna. Jag kommer tillbaka till detta senare.
Som jag tidigare har redovisat betonar trafikpolitiska utredningen trans- portkvalitetens betydelse i godstrafiken. lnom godstransportsektorn är transportköparens beslut som regel långsiktiga och baseras på en total ekonomisk bedömning, där värdet av olika kvalitetsegenskaper hos olika transportalternativ värderas. Det finns också en klar tendens till att kvalitetsegenskaperna hos transporterna tillmäts en ökande betydelse. Det är i sin tur en följd av transportköparnas strävan att bl. a. minska kostnaderna för godshanteringen. minska räntekostnaderna för varor i lager och utnyttja distributionen som konkurrensmedel. Därför är det viktigt att SJ kan inrikta sitt arbete på att öka järnvägstransporternas kvalitet i fråga om snabbhet, regularitet och godsbehandling. För detta krävs i betydande utsträckning investeringsmedel.
Höjda tåghastigheter kräver god banstandard och moderna lok och vagnar. Moderna vagnar, anpassade efter kundernas behov, ger också en rationellare godshantering för kunderna. För en utökning av den kombinerade trafiken kräVS avancerad teknik för överföring av enhetslaster vagn—terminal, vagn—bil etc., vilket förutsätter välutrustade terminaler och modern hante- ringsutrustning. Bangårdarnas kapacitet och standard behöver ökas och linjekapaciteten förstärkas på vissa avsnitt. SJ räknar med att betydande godsmängder kan tillföras järnvägen genom sådana satsningar på högre transportkvalitet.
Jag övergår nu till att behandla SJ:s investeringSplaner för den närmaste tioårsperioden och investeringsbehovet för budgetåret 1979/ 80.
Prop. 1978/ 79:99 90
1 årets budgetproposition (prop. 1978/79:100 bil. 9, s. 216) har jag under kapitalbudgetcns investeringsanslag C. Järnvägar m. m. förordat en oför- ändrad investeringsram om 735,2 milj. kr. för budgetåret 1979/80 i avvaktan på föreliggande trafikpolitiska proposition. Jag återkommer nu till mina förslag i detta avseende.
SJ:s investeringsram för budgetåret 1977/78 angavs-i prop. 1976/77:100 till 640 milj. kr. Efter olika regeringsbeslut om ramhöjning i sysselsättningsfräm- jande syfte m. m. fastställdes investeringsramen slutligt till 654,9 milj. kr.
1 prop. 1977/78:100 har för innevarande budgetår angetts en investe- ringsram om 7352 milj. kr. Ramen har därefter höjts med sammanlagt 29,3 milj. kr. i sysselsättningsfrämjande syfte m. m. och den investeringsram som nu gäller för budgetåret 1978/79 uppgår därmed till 764,5 milj. kr.
Utöver dessa ordinarie ramar har SJ kunnat tidigarelägga industribeställ- ningar med medel från AMS för sammanlagt 157,9 milj. kr. under budgetåren 1977/78 och 1978/79.
I anslutning till regeringens proposition om vissa varvsfrågor(prop. l978/ 79:49. NU 1978/79:17. rskr 1978/79:115) har regeringen uppdragit åt SJ att upphandla en planerad tågfärja hos svenskt varvsföretag. Upphandlingen skall underställas regeringens prövning. I anslutning till varvspropositionen kommer regeringen vidare att ställa medel till förfogande via AMS för en linjeomläggning på Västkustbanan mellan Halmstad och Getinge och för upprustning av den s. k. Lysekilsbanan mellan Lysekil och Smedberg. Dessa arbeten beräknas kosta totalt 120 milj. kr.
För budgetåret 1979/80 har SJ föreslagit en investeringsram om 1020 milj. kr. För egen del förordar jag en investeringsram om 835,2 milj. kr.. vilket motsvarar en höjning med 100 milj. kr. i förhållande till den ram för innevarande budgetår som föreslogs i fjolårets budgetproposition. Detta är en stor höjning i sig och med tanke på den förhållandevis lugna prisutvecklingen samt på de mycket omfattande investeringar som finansieras utanför den ordinarie investeringsramen kommer investeringsramen för budgetåret 1979/80 att ge SJ möjligheter till en rejäl satsning för framtiden.
Av följande sammanställning framgår hur investeringarna istort beräknas bli fördelade under budgetåret 1979/80. Sammanställningen visar också utfallet för budgetåret 1977/78 och den beräknade medelsförbrukningen för innevarande budgetår enligt prop. 1977/78:100 och enligt nu aktuella planer.
Prop. 1978/79:99 ,, ._ | 91
Objektgrupp 1977/78 1978/79 1979/80 Utfall Beräknat i Beräknat av prop. SJ föredrag- 1977/78: feb. anden 100 1979 milj. kr.
Fasta anlägg- ningar 282,1 305,0 318,2 4095 331 ,5 Rullande material 320.7 365,0 376,6 458,4 4025
Färjor — - — — -
Bussar 6,9 5,0 2,8 50,4 36,2 Försvarsberedskap 2.9 3,1 3.1 5.0 4,5 Inventarier 40.4 55,0 57,8 84.0 58,4 Diverse och oförutsett 1.9 2.1 6,0 12.7 2.1 6549, 735,2 76452 1 020,0 835,2
' 1nk1. tidigarelagda investeringar, m.m. om 14,9 milj. kr. ? lnkl. tidigarelagda investeringar, m. m. om 29,3 milj. kr.
SJ:s förslag till investeringSprogram för budgetåret 1979/80 har redovisats i årets budgetproposition. Därför kommer jag nu bara att beröra detta i all korthet. 1 stället vill jag lägga tonvikten på SJ:s mer långsiktiga investerings- planer och sätta in budgetåret 1979/80 i detta perspektiv.
1 sin långsiktsbedömning för tioårsperioden 1979/80—1988/89 räknar SJ med ett årligt investeringsbehov om i medeltal drygt 1 100 milj. kr. i 1979/80 års prisnivå. Behovet avser till största delen sådana investeringar i standard, kapacitet. rationalisering, säkerhet och arbetsmiljö, som SJ bedömer motive- rade på i huvudsak företagsekonomiska grunder. Härutöver kommer ett behov av att rusta upp vissa delar av det ersättningsberättigade bannätet, som jag har berört i avsnitt 4.2. Det är således här fråga om mycket omfattande investeringsbehov under den närmaste tioårsperioden. Detta behov måste emellertid vägas mot andra angelägna behov i samhället och mot det budgetutrymme som finns tillgängligt. En realistisk bedömning av dessa förhållanden leder till slutsatsen att SJ, åtminstone under de närmaste åren, inte kommer att kunna tilldelas de ramar som skulle behövas föratt tillgodose hela det redovisade inVesteringsbehovet. Det är därför av yttersta vikt att investeringarna prioriteras rätt och koncentreras till de förjärnvägens och SJ:s framtid och för samhället mest angelägna trafikuppgifterna.
SJ har i skrivelse den 14 februari 1979 begärt att en tjänst på avdelnings- chefsnivå med beteckningen Cp inrättas vid SJ. Avsikten är att innehavaren av en sådan tjänst skall ha ansvaret för planeringen i företaget.
1 avsnitt 7 kommerjag att ta upp vissa planerings- och investeringsfrågor. Jag framhåller där bl. a. att SJ och andra tralikverk skall kunna ge underlag för
Prop. 1978/ 79:99 92
en samhällsekonomisk värdering av vissa investeringsprojekt samt att verkens långsiktsplanering skall utvecklas och samordnas.
Det finns enligt min uppfattning skäl att snabbt förstärka planeringsfunk- tionen inom SJ. Jag anser det därför angeläget att nu inhämta riksdagens godkännande av att en tjänst med beteckningen Cp på avdelningschefsnivå får inrättas vid SJ. Det torde ankomma på regeringen att besluta om bl.a. tidpunkten för genomförande av förslaget.
Persontrafiken på järnväg har utvecklats positivt under senare år, främst mellan de större tätorterna på affärsbanenätet. Denna utveckling beräknas komma att förstärkas genom de pris- och rabattåtgärder som möjliggörs genom mina förslag. Ökningen torde dock kunna rymmas inom nuvarande vagnkapacitet genom ett mer effektivt utnyttjande. Person- och motorvagns- parken behöver emellertid förnyas i stor utsträckning. Under år 1977 beställde S] 150 nya personvagnar och 100 nya motorvagnar. Personvagnarna kommer att levereras åren 1979—1984 och motorvagnarna under åren 1979—1981. Betalningarna faller med mycket stora belopp på budgetåren 1979/80 och 1980/81. En del äldre person- och motorvagnar kommer vidare att byggas om och moderniseras. Till följd bl.a. av det trafikavtal som träffades med Sydvästra Skånes kommunalförbund under hösten 1978. planerar SJ att beställa nya eldrivna motorvagnar under budgetåret 1979/80. Ytterligare anskaffningar kan bli aktuella beroende på utfallet av de diskussioner som pågår om den spårbundna lokaltrafikens framtid i Göte- borgs- och Stockholmsområdena. Någon ytterligare anskaffning av konven- tionella sittvagnar planeras f. n. inte under bedömningsperioden. Däremot beräknas en anskaffning av nya sovvagnar bli aktuell.
Medelsbehovet för anskaffning och ombyggnad av konventionell person- trafikmateriel beräknas till ca 90 milj. kr. per år under den närmaste tio- årsperioden. Behovet är samlat till periodens första hälft och på budgetåret 1979/80 faller ca 175 milj. kr.
Genom olika prov undersöker SJ de tekniska förutsättningarna för s. k. höghastighetståg. Dessa prov beräknas kunna bli klara och utvärderade tidigast i slutet av år 1979. 1 en första utbyggnadsetapp kan det bli aktuellt med en högsta hastighet av 160 km/t. Ett mindre antal prototyptåg för denna hastighet kan tänkas bli beställda under år 1980 för leverans omkring 1982—1983. Först sedan dessa provats i försök och i kommersiell drift kan ett eventuellt införande i större skala påbörjas. Ännu återstår emellertid väsentliga problem i detta sammanhang, inte minst med det stora antalet plankorsningar. Det dröjer således ännu några år innan det finns tillräckligt underlag för att kunna göra en kommersiell och samhällsekonomisk bedömning av frågan om höghastighetståg skall införas i större skala på det svenska järnvägsnätet. Jag utgår dock från att SJ bedriver arbetet med att ta fram ett säkert underlag med skyndsamhet. Samtidigt är det viktigt att man tar den tid som behövs föratt utveckla ett system som fungerar väl och som är bekvämt och säkert.
Prop. 1978/79:99 .- . 93
Osäkerheten i fråga om eventuella höghastighetståg gör det svårt att beräkna medelsbehovet för investeringar i persontrafikmateriel. Om höghas- tighetståg kan införas enligt ovan nämnda planer kan investeringsbehovet i sådan rullande materiel överslagsmässigt beräknas till i genomsnitt ca 100 milj. kr. per år under den närmaste tioårsperioden. Behovet är i huvudsak koncentrerat till periodens senare hälft. För budgetåret 1979/80 beräknas inget medelsbehov för ändamålet.
Med modernare lok och godsvagnar med bättre prestanda och större flexibilitet och genom att använda datatekniken i lednings- och planerings- arbetet kan lok- och vagnanvändningen effektiviseras, vilket ger större kapacitet och effektivare drift. Ett större transportarbete kan klaras med färre lok och färre vagnar. 1 SJ:s långtidsbedömning beräknas en anskaffning av ca 200 lok som ersättning för de ca 300 lok, som man planerar att slopa under samma period. Vidare planeras under perioden en årlig nyanskaffning av 600 slutna godsvagnar med helt öppningsbara sidor, 100 containervagnar med särskild stötdämpning samt ett mindre antal specialvagnar. Under samma tid kommer ca 7 500 godsvagnar att slopas. De vagnar som slopas har mindre bärighet och ett mer begränsat användningsområde än de som nyanskaffas. Detta innebär att vagnanvändningen kan effektiviseras. Den nya typen av slutna vagnar kan till stor del ersätta de öppna och slutna vagnarna av konventionell typ och kan härigenom bidra till att minska tomdragningen. De nya vagnarna passar också många olika kunders krav. Vagnar med stötupptagandc underrede minskar godsskadorna och används för enhets- laster i container om lasten eller containern är särskilt ömtålig. För lok- och godsvagnsanskaffning. för ombyggnad av äldre lok och godsvagnar samt för anskaffning av containers och andra enhetslastbärare, räknar SJ med ett genomsnittligt årsbehov av ca 265 milj. kr. under den närmaste tioårsperio- den. Budgetåret 1979/80 belastas med ca 240 milj. kr. Enligt min mening är en förnyelse av lok- och vagnparken väsentlig om SJ skall kunna söka nya marknader. Därför är det angeläget att dessa anskaffningsplaner i huvudsak kan fullföljas.
Huvudlinjernas spårstandard rustas successivt upp till en tekniskt hög standard. Ballasten förbättras. sliprar och räler byts ut och spåret helsvetsas. besvärliga kurvor rätas ut och kontaktledningens standard höjs. Ombygg- nadsprogrammet omfattar ca 250 km spårlängd per år. Omkring år 1985 beräknas alla huvudlinjer vara försedda med helsvetsat spår.
Även på mindre starkt trafikerade linjer sker en successiv upprustning. På vissa linjeavsnitt planeras en höjning av kapaciteten genom byggande av dubbelspår m. m. SJ undersöker vidare förutsättningarna att höja den tillåtna axellasten på huvuddelen av affärsbanenätet från nuvarande 20 ton till 22 ton eller mer. Detta kan betyda en inte oväsentlig kapacitets- och effektivitetshöjning. Maskiner och utrustning måste anskaffas till banarbe- tena. Eldriftsanläggningar behöver anpassas successivt till högre standard- oeh kapacitetskrav. Större godsbangårdar skall byggas ut och förses med
Prop. 1978/79:99 94
automatiska rangerbromsanläggningar, vilket bl. a. bidrar till en förbättrad transportkvalitet och effektivare drift. Bromsanläggningarna ger också mindre godsskador och bättre arbetsmiljö. 1 planerna ingår även en utbyggnad av terminaler för enhetslaster.
Sammantaget beräknas de årliga genomsnittskostnaderna för nämnda slag av infrastrukturella investeringar till ca 325 milj. kr. under den närmaste tio- årsperioden. Behovet under budgetåret 1979/80 beräknas till ca 280 milj. kr. Jag har då inte räknat in sådana större linjeombyggnader som nytt dubbelspår Älvsjö-Järna och inlandsbanans och andra trafiksvaga banors upprustning. Jag återkommer härtill senare. lnvesteringarna i huvudlinjernas kapacitet och standard möjliggör snabbare och effektivare transporter och utgör därmed ett väsentligt led i en strävan att ökajärnvägens attraktionskraft inom såväl gods- som persontrafiken. lnvesteringarna bidrar också till ett effekti- vare utnyttjande av redan gjorda investeringar, vilket är angeläget från sam- hällsekonomiska utgångspunkter. Enligt min mening är det därför angeläget att SJ kan fullfölja sina planer i huvudsak.
Även om järnvägen redan är ett mycket säkert transportmedel är det enligt min mening angeläget att SJ:s säkerhetsinvesteringar prioriteras högt. SJ:s investeringsplaner omfattar också en intensifiering under de närmaste budgetåren av arbetet med att höja säkerheten. Utbyggnaden av det automatiska tågstoppet har börjat i Stockholmsområdet, där systemet beräknas kunna tas i drift partiellt under år 1979. Utbyggnaden fortsätter därefter i den takt som SJ:s resurser och tillverkarnas leveransförmåga medger. Utbyggnaden beräknas kosta totalt närmare 200 milj. kr. och beräknas vara klar budgetåret 1981/82 på de mest trafikerade huvudlinjerna och på resterande huvudlinjer under budgetåret 1983/84. Utbyggnaden av ljärrblockeringen beräknas fortsätta under hela 1980-talet liksom moderni- seringen av ställverk på stationerna och förbättringen av vägskyddet. Trafikradion anknyts till den s.k. driftradion och ger förbindelse mellan lokförare och trafikledning. Ett utbyggt system med trafikradio kostar ca 20 milj. kr. Systemet kommer att tas i bruk successivt med början under budgetåret 1979/80. Fram till budgetåret 1981/82 kommer 550 dragfordon att vara utrustade med trafikradio. Driftradionätet kommer om fem å sex år att vara utbyggt på hela affärsbanenätet och även vissa delar av det ersättnings- berättigade bannätet.
Sammanlagt beräknas behovet av säkerhetsinvesteringar till närmare 100 milj. kr. under budgetåret 1979/80. Ett investeringsbehov av motsvarande omfattning beräknas kvarstå under de närmast följande budgetåren. För den närmaste tioårsperioden beräknas behovet till ca 65 milj. kr. per år i medeltal.
Utöver investeringar i nämnda slag av anläggningar och materiel behöver SJ medel för att modernisera och rationalisera sina verkstäder och förråd. bygga ut sitt tele— och datanät, komplettera vissa försvarsberedskapsanlägg- ningar etc. Vidare behövs en omfattande förnyelse av bussparken och på sikt
Prop. 1978/79:99 _ 95
en kapacitetslörstärkning i färjetrafiken. lnvesteringsbehovet härför uppgår i genomsnitt till ca 165 milj. kr. per år under bedömningsperiodcn och lika mycket faller på budgetåret 1979/80.
SJ har i sin anslagsframställning anmält ett behov av att teckna nya aktieri sitt dotterbolag ASG. När jag har beräknat investeringarnas fördelning på olika objekthuvudgrupper för budgetåret 1979/80 har jag inte direkt räknat medel för en sådan höjning av aktiekapitalet. SJ har flera dotterbolag, som är verksamma inom transportområdet och som bör ses som integrerade delar i ett samordnat transportföretag. Det är angeläget att de olika delarna av SJ- koncernen har sunda utvecklingsbetingelser. I detta ingår att kunna anpassa verksamheten till förändringar i marknadsförutsättningarna, vilket i vissa fall kan kräva en förstärkning av det egna kapitalet. Det bör ankomma på regeringen att på framställning av SJ ge det bemyndigande som kan krävas för att med medel från investeringsanslaget öka aktiekapitalet i dotterbolag.
De investeringsplaner. som jag nu har redovisat. motsvarar ett behov av investeringsmedel om i genomsnitt ca 1000 milj. kr. per år under den närmaste tioårsperioden. På budgetåret 1979/80 faller ca 960 milj. kr.
Behovet avser till övervägande del sådana investeringar som är angelägna föratt SJ skall kunna erbjuda bra och prisvärda produkter, väl anpassade efter trafikanternas och transportköparnas behov och önskemål. En satsning på järnvägen måste innebära en hög prioritering av dessa investeringar. Naturligtvis måste SJ:s investeringsbehov vägas mot samhällets behov i övrigt och mot det budgetutrymme som finns tillgängligt. Trots det mycket strama budgetläget inför budgetåret 1979/80 har regeringen funnit starka skäl för en markerad satsning på järnvägen.
Den investeringsram som jag förordar för budgetåret 1979/80 innebär en väsentlig höjning jämfört med tidigare ramar. Utöver denna ram förordarjag att SJ — i enlighet med sin anslagsframställning — bemyndigas att träffa avtal om hyresköp av rullande materiel med EUROFIMA inom en ram av 15 milj. kr. Enligt min bedömning ger denna ökning av investeringsramarna SJ möjligheter att i allt väsentligt fullfölja de investeringsplaner, som jag har redovisat. till den del de avser budgetåret 1979/80. '
Utöver dessa investeringSplaner omfattar SJ:s anslagsframställning för budgetåret 1979/80 några speciella projekt, som måste bedömas från samhällsekonomiska utgångspunkter och som det finns skäl att kommentera särskilt.
Regeringen har uppdragit åt SJ att projektera ett ytterligare dubbelspår på sträckan Älvsjö—Flemingsberg. Hösten 1978 lämnade SJ en delredovisning av detta uppdrag. Av redovisningen framgår att det ännu återstår åtskilligt kommunalt planarbete liksom projekteringsarbete. Kostnaderna har inte kunnat preciseras, men beräknas till ca 240 milj. kr. 1 1978 års anslagsfram- ställning har SJ begärt 26 milj. kr. för budgetåret 1979/80 för detta projekt. De totala kostnaderna för en dubblering av spårsystemet på sträckan Älvsjö—Järna beräknas till en miljard kronor. SJ har föreslagit att SJ:s andel av
Prop. 1978/79:99 96
totalkostnaderna finansieras med avskrivningsanslag.
Enligt vad jag har inhämtat pågår f. n. överläggningar mellan SJ och AB Storstockholms Lokaltrafik om lokaltrafikens framtida utformning i Stock- holmsområdet. Bl. a. diskuteras möjligheterna att höja kapaciteten med längre tåg. Jag är bl. a. av detta skäl f. n. inte beredd att förorda medel för en dubblering av Spårsystemet på den aktuella sträckan.
[avsnitt 4.2 harjag behandlat det framtida järnvägsnätcts utformning. Jag har därvid föreslagit ett riksnät av banor på vilket persontrafik skall bibehållas inom det tidsperspektiv som kan överblickas nu. Riksnätet omfattar de delar av affärsbanenätet som har persontrafik samt vissa bandelar som tillhör det ersättningsberättigade bannätet. De senare omfattar merän 2 400 bankm. Jag har vidare framhållit att det i många fall krävs en väsentlig upprustning av standarden på dessa bandelar och att jag har för avsikt att föreslå regeringen att SJ ges i uppdrag att utarbeta ett särskilt investeringsprogram för sådan upprustning.
Efter riksdagens beslut pågår sedan budgetåret 1976/77 en upprustning av inlandsbanan. De åtgärder som nu vidtas avser sådana arbeten på delar av sträckorna Storuman—Östersund samt Brunflo—Sveg. som ger en bättre banstandard, minskade underhållskostnader och modernare tågföringstek- niska anordningar. SJ har i sin anslagsframställning för budgetåret 1979/80 beräknat de totala kostnaderna för en upprustning av inlandsbanan i hela dess sträckning till en standard som i persontrafik möjliggör hastigheter upp till 120 km/tim till storleksordningen 1300 milj. kr. i 1979/80 års kostnads- nivå.
Med den avgränsning av det framtida järnvägsnätet som jag förordar och med den standardnivå som jag har funnit realistisk, blir upprustningskost- naderna åtskilligt lägre och en upprustning framstår som mer realiserbar. Jag f öreslår således att sträckan Storuman—Östersund rustas upp till en standard, som medger att personförande tåg kan framföras med en största hastighet av 90 km/tim och att en axellast om 20 ton kan medges i godstrafik vid en största hastighet om 70 km/tim. Även sträckan Brunflo—Sveg bör rustas upp till nämnda godstrafikstandard. Kostnaderna för denna upprustning får preci- seras närmare av SJ, men rent överslagsmässigt beräknarjag dem till mellan 300 och 400 milj. kr. Den takt med vilken upprustningen skall ske får bestämmas närmare när ett mer preciserat beslutsunderlag föreligger. 1 avvaktan härpå beräknar jag en medelsförbrukning för ändamålet om 15 milj. kr. för budgetåret 1979/80.
Utöver nämnda medel för inlandsbanans upprustning innefattar SJ:s långtidsbedömning även vissa andra investeringar som helt eller delvis berör det ersättningsberättigade bannätet. lnvesteringarna i rullande materiel berör naturligtvis också detta bannät. Detta gäller i högsta grad de nya dieselmo- torvagnarna. Men SJ:s investeringsplaner omfattar även investeringar i bangårdar, terminaler, spårstandard. broar, signalanläggningar etc., som berör delar av det ersättningsberättigade bannätet. Med den avgränsning av
Prop. 1978/79:99 .; | 97
det ersättningsberättigade bannätet somjag förordat i avsnitt 4.3,så kan dessa investeringsplaner beräknas omfatta 44 milj. kr. budgetåret 1979/80 förutom upprustningen av inlandsbanan.
Enligt vad jag har inhämtat är vissa hastighetsbegränsningar aktuella i persontrafiken på delar av det ersättningsberättigade bannätet. Hastighets- nedsättningarna berör även sådana bandelar som enligt min bedömning bör behållas inom överblickbar tid, vilket strider mot den syn på ett väl fungerande riksnät, som jag har lagt fram i det föregående. För att återställa hastigheterna på dessa banor fordras såväl investeringsåtgärder som förstärkta underhållsinsatser. lnom den investeringsram som jag föreslår för budgetåret 1979/80 har jag räknat in ett särskilt utrymme om 5 milj. kr. för sådana åtgärder. Kostnaderna för underhållsarbeten på det ersättningsberät- tigade bannätet betalas över anslaget F 1 . Ersättning till statens järnvägar för drift av icke lönsammajärnvägslinjer m. m. lde anslag för budgetåren 1978/ 79 och 1979/80 som jag har förordat för detta ändamål finns enligt mina beräkningarett utrymme för förstärkta underhållsinsatser på centrala delar av det ersättningsberättigade bannätet.
Investeringar i ersättningsberättigade järnvägslinjer skall inte förräntas. Detsamma gäller investeringar i försvarsberedskap, vilka jag efter samråd med cheferna för försvars- och handelsdepartementen beräknar till 4,5 milj. kr. budgetåret 1979/80. 1 årets budgetproposition (prop. 1978/79:100 bil. 22) har budgetministern förordat ett avskrivningsanslag för dessa ändamål om 66,3 milj. kr., vilket motsvarar ett i förhållande till fjolårets budgetproposition oförändrat anslag. Jag beräknar nu behovet av avskriv- ningsanslag till (44+15+5+4,5) 68,5 milj. kr.
Anslaget Järnvägar m. m. bör beräknas med hänsyn till att det bör finnas en marginal utöver investeringsramen för att göra det möjligt att öka medelsförbrukningen om konjunkturmässiga eller andra skäl påkallar det.
Med hänsyn till vad jag sålunda har anfört förordar jag att investerings- medel för nästa budgetår anvisas enligt följande anslagsberäkning.
milj. kr. Beräknad medelsförbrukning budgetåret 1979/ 8352 80 10 % marginal 83,5 Avgår beräknad ingående balans 1979-07-01 48,0 Anslag budgetåret 1979/80 870,7
Hänvisningar till S4-5-2
4.5.3. Ostkustbanans förlängning
Jag vill i detta sammanhang även beröra frågan om en eventuell förlängning av ostkustbanan. Riksdagen beslöt ioktober 1971 (TU 1971:14,
Prop. 1978/79:99 98
rskr 1971 :237)att frågan om en förlängning av ostkustbanan borde bli föremål för en klargörande utredning. Sedan Kungl. Maj:t i november 1972 uppdragit åt SJ att översiktligt klarlägga kostnaderna för och tänkbara tekniska lösningar vid olika alternativ till utbyggnad av en järnvägslinje mellan Härnösand/Kramfors och Umeå, redovisade SJ i augusti 1973 resultatet av utredningen.
Av utredningen framgår att de direkta investeringskostnaderna skulle komma att uppgå till ca 870 milj. kr. i 1973 års pris- och lönenivå. En förlängning av ostkustbanan skulle vidare innebära att godstrafik till och från Umeå—Örnsköldsviksområdena till större delen skulle komma att belasta inte bara ostkustbanan utan också linjen Gävle—Stockholm i stället för norra stambanan. Den ökning av tågantalet, som skulle bli en följd härav, kräver en höjning av linjekapaciteten. 1 första hand gäller detta sträckan Gävle—Upp- sala. Kostnaden för denna följdinvestering har av SJ uppskattats till ungefär 2,5 milj. kr. Även på sträckan Uppsala—Stockholm skulle tågantalet komma att öka i en snabbare takt än vad SJ hittills räknat med. Detta torde medföra behov av en viss tidigareläggning av en spårutbyggnad mellan Märsta och Ulriksdal. Tidpunkten och kostnaderna härför var emellertid enligt SJ svårbedömbara.
Enligt min mening ären förlängning av ostkustbanan närmast en fråga dels om tralikkapaciteten på sikt på norra stambanan. dels om restidernas längd till och från de norrländska kuststäderna norr om Härnösand.
Även om sträckan Vännäs—Långsele är starkt trafikerad i dagsläget, hör den inte till de mest belastade enkelspåren i landet vad gäller antal tåg per dygn. Linjen har fortfarande en relativt stor outnyttjad kapacitet. SJ har således framhållit i sitt yttrande över motionerna 1971:930 och l971:971 om ostkustbanans förlängning, att det finns enkelspåriga linjer i landet med ett avsevärt högre tågantal än det på linjen Vännäs—Långsele.
Enligt tillgängliga prognoser kan kvantiteten järnvägstransponerat gods beräknas öka med ca 4 % till år 1980 och transportarbetet med ca 5 % per år under perioden. För följande tioårsperiod kan man räkna med en årlig ökning av volymen med ca 3 % och av transponarbetet med ca 4 %.
Denna ökning kommer emellertid inte att resultera i en lika stor ökning av tågantalet. De moderna lok som successivt sätts in i trafikarbetet medger nämligen större tågvikter än tidigare loktyper. Det finns en tendens till att medellastvikten per vagn vid utnyttjande av nuvarande vagnpark årligen ökar. Dessutom ökas godsvagnarnas bärighet successivt genom att andelen fyraxliga vagnar blir allt större. Detta sammantaget innebär,att transporterad godsvolym per godstågsenhet kan bli större än f. n. och att det således blir möjligt att avveckla ökade godsmängder utan motsvarande procentuella ökning av tågantalet. I likhet med SJ bedömer jag det därför inte vara nödvändigt med ett dubbelspår på sträckan Vännäs—Långsele inom det tidsperspektiv, som nu kan överblickas. Skulle emellertid linjekapaciteten visa sig bli otillräcklig, finns det möjligheter att öka den med olika tekniska
Prop. 1978/79:99 -' . 99
åtgärder. Detta kan ske etappvis och blir avsevärt mindre kostnadskrävande än en förlängning av ostkustbanan. ' '
1 närheten av men dock inte i direkt anslutning till den planerade sträckningen av en förlängd ostkustbana ligger ett antal industrisamhällen såsom Köpmanholmen. Husum och Hörnefors, vilka representerar ett relativt stort godsunderlag. För industrier med behov av stora massgods- transporter, som det här gäller, kan naturligtvis direkt anslutning till järnvägsnätet vara av betydelse. Sådan anslutning är emellertid tekniskt möjlig att utföra utan att ostkustbanan förlängs. Jag återkommer till detta i det följande.
Den på grundval av en förlängd ostkustbana genererade ökningen av järnvägens godstrafik har av SJ för år 1985 prognostiserats till något över 1,0 milj. ton, motsvarande en merintäkt av totalt ca 52 milj. kr. enligt per den 1 januari 1973 gällande taxa. Ca 80 % av såväl godsvolym som merintäkter har beräknats komma från Örnsköldsviksområdet och i huvudsak från en industri i Husum.
För persontrafiken kommer en förlängning av ostkustbanan närmast att innebära en viss förkortning av de restider, som SJ räknar blir möjliga sedan pågående upprustningsarbete på norra stambanan avslutats, vilket beräknas ske i början av 1980-talet. För Örnsköldsvik och Umeå kan restidsförkort- ningen uppskattas till ca 2,5 tim. och från Luleå till ca 1,5 tim. för resortill och från Stockholm. En sådan restidsförkortning är naturligtvis i och för sig betydande. Den sammanlagda restiden kommer dock ändå att vara relativt lång, t. ex. Stockholm—Umeå ca 7,5 tim. och Stockholm—Luleå 12 a 13 tim. Detta torde innebära att enbart restidsförkortningen inte kan beräknas få någon större inverkan på resebenägenhet med tåg, allra helst som fiyget ger goda dagförbindelser med möjlighet till fram- och återresa samma dag i de nämnda relationerna. 1 sin utredning räknar dock SJ med, att en förlängd ostkustbana i initialskedet skulle ge en ökning av antalet resor mellan Stockholm och kuststäderna norr om Härnösand på ca 12 % och merintäkter för år 1985 på ungefär 6 milj. kr. enligt per den 1 januari 1973 gällande taxa.
Vid antagandet av att en eventuell ny linjesträckning kan tas i drift fr. o. m. år 1985 — projekterings- och byggnadstiden har av SJ beräknats till mellan fem och sex år — kan merintäkterna under första driftåret uppskattas till 58 milj. kr. vid 1973 års taxe-, pris- och lönenivå, medan kapitalkostnader för fasta anläggningar och driftmerkostnader beräknas uppgå till 70 milj. kr. resp. 40 milj. kr. En förlängd ostkustbana ger alltså transportekonomiskt under- skott på ca 52 milj. kr. under det första driftåret (år 1985).
En förlängning av ostkustbanan har enligt min uppfattning begränsade positiva regionalekonomiska och näringspolitiska effekter. Förbättringarna hänför sig främst till persontrafiken genom de restidsförkortningar, som en förlängning möjliggör. Effekten härav är dock begränsad med hänsyn till att en betydande del av resorna sker med nattåg och att det finns möjlighet att
Prop. 1978/79:99 100
utnyttja flyg i berörda relationer för resor på dagtid med krav på snabbhet. Vad gäller godstrafiken till och från de större industrierna inom det område. som skulle beröras av en förlängd ostkustbana, finns — som jag tidigare nämnt — andra lösningar. Jag tänker då närmast på möjligheterna att anlägga industrispår med anknytning till redan befintligt järnvägsnät elleratt utnyttja enhetslasttekniken. Den senare tekniken har ju utvecklats avsevärt under senare år och kan ofta tillgodose industrins transportbehov med järnväg utan att industrispår behöver byggas. Sådana lösningar är både enklare och billigare än att bygga en helt ny järnväg mellan Härnösand och Umeå.
När det gäller frågan om industrispår lämnade SJ i april 1974 efter Kungl. Maj:ts uppdrag en utredning av de ekonomiska och driftmässiga förutsätt- ningarna föratt anlägga ett industrispår till Mo och Domsjö AB:s anlägg- ningar i Husum. Utredningen har i enlighet med uppdraget genomförts tillsammans med berörda industriföretag. Örnsköldsviks kommun, länssty- relsen i Västernorrlands län och arbetsmarknadsstyrelsen.
Totalkostnaden beräknades i 1974 års prisnivå till 68 milj. kr., varav huvuddelen. ca 59 milj. kr., skulle falla på arbetsmarknadsstyrelsen. Arbetsmarknadssituationen i regionen har hittills inte varit sådan att det motiverat igångsättning av arbetena. 1 1979 års prisnivå uppskattas totalkost- naden till ca 100 milj. kr.
Vid en förlängd ostkustbana kommer enligt min uppfattning linjen Mellansel—Örnsköldsvik i princip att sakna betydelse. Det kan således bli aktuellt att helt upphöra att trafikera denna linje. Med stor sannolikhet kommer också driftform och driftförhållanden för i första hand persontra- fiken på linjen Långsele—Härnösand att påverkas. Detta tillsammans med att person- och godståg kommer att flyttas över från stambanan till ostkustbanan kommer att medföra personalminskningar framför allti inlandsorterna Ånge. Långsele, Mellansel och Vännäs men även vid stationerna på sträckan Långsele—Härnösand. Även om antalet sysselsättningstillfällen kommer att öka vid Örnsköldsvik och Umeå, motsvarar denna ökning inte minskningen på de nämnda orterna. Nettoeffekten kan beräknas bli en minskning av ett 30-tal sysselsättningstillfallen.
En summering av de olika effekterna av en förlängning av ostkustbanan ger vid handen att mycket begränsade förbättringar transportmässigt sett erhålls till en för samhället hög kostnad. En förlängning för dessutom med sig bieffekter i form av minskat antal sysselsättningstillfallen i vissa inlandsoner. Den samlade utvärdering, som jag har gjort av den här frågan. har därför lett mig till slutsatsen. att en förlängning av ostkustbanan inte kan vara något samhällsintresse under överskådlig framtid. 1 anledning härav och under hänvisning till vad jag tidigare har anfört beträffande bl. a. norra stambanans beräknade framtida kapacitetsförhållande och möjligheterna för industrier att skapa alternativa transportlösningar.ärjag inte beredd att tillstyrka en fortsatt och mera detaljerad utredning om en förlängning av ostkustbanan.
Prop. 1978/79:99 101
5. Vägtrafiken 5.1 Vägpolifiken 5.1.1 Utgångspunkter
Riksdagen behandlade den framtida vägplaneringen m.m. hösten 1977 (prop. 1977/78:10,TU1977/78:10, rskr 1977/78:95). Riksdagen godtog därvid förslag beträffande bl. a. förändringar i vägplaneringssystemet och inrät- tandet av beredningsgrupper på länsnivå. Riksdagen förklarade sig emellertid inte beredd att ta ställning till den i propositionen föreslagna inriktningen av de framtida väginvesteringarna. Enligt riksdagen var det nödvändigt att ett långsiktigt vägpolitiskt program först lades fram. Hur ett sådant program närmare skulle utformas angav riksdagen inte.
Dagens vägplanering är baserad på samhällsekonomiska överväganden. Kännetecknande för en sådan planering är att såväl planeringsorganisation som planeringens innehåll och bedrivande är så utformad att frågor rörande vägåtgärders art, utformning och inbördes prioritering blir allsidigt bedömda. Härmed garanteras att den samhällsekonomiska målsättningen blir styrande för planeringen. Planeringen måste emellertid ske med utgångspunkt från vissa förutsättningar. En sådan utgör en bedömning av det troliga framtida ekonomiska utrymmet, en annan de rådande samhällsvärderingarna av de olika aspekter som skall beaktas i planeringen. Det gäller bl. a. trafiksäker- hets-, miljö-, framkomlighets- och bärighetsaspekter. De båda senare har betydelse inte minst från regionalpolitisk synpunkt.
Under år 1978 har en revidering skett av de tidigare fierårs- och fördelningsplanerna och nya planer avseende perioden 1979—1988 har upprättats. Revideringen har skett inom ramen för det ändrade vägplaner- ingssystemet. Genom att vägplaneringen numera omfattar ett bättre besluts- underlag. som för varje aktuellt vägbyggnadsobjekt ingående beskriver de samhällskonsekvenser som ett genomförande av objektet medför, har myndigheter och organ i större utsträckning än tidigare möjlighet att aktivt delta i planeringen. För varje vägobjekt har sålunda, förutom de rent väg- och trafikbundna effekterna som trafiksäkerhet och framkomlighet, även effekter som rör regionalpolitiken, miljö- och naturvården, markanvändningen etc. belysts.
Genom det nya vägplaneringssystemet och den regionala trafikplaner- ingen har förutsättningar skapats för att i ökad utsträckning samordna vägplaneringen med övrig samhällsplanering, såsom den regionalpolitiska planeringen och kommunernas fysiska planering. En betydelsefull faktor för vägplaneringens samordning med den regionala utvecklingsplaneringen är dessutom att länsstyrelserna numera fått bemyndigande att fastställa fier- årsplan för länsvägar. Vidare har tillskapandet av fasta beredningsgrupper på länsnivå visat sig vara utomordentligt betydelsefullt dels när det gäller att
Prop. 1978/79:99 102
utarbeta underlag som beskriver samhällskonsekvenscrna av olika vägpro- jekt, dels i själva prioriteringsfasen av planeringen.
Sammantaget anser jag att det nuvarande vägplaneringssystemet borgar för ett resultat som ligger väl i linje med den allmänna inriktning av trafikpolitiken som jag tidigare angett.
lnför revideringen av flerårs- och fördelningsplanerna utfärdades i februari 1978 förordningen (VVFS 1978:01) om flerårsplan och fördelningsplan rörande väg- och gatuhållning. Enligt förordningen skall en samhällseko- nomisk angelägenhetsgradering av väg- och gatubyggnadsföretagen vara vägledande vid upprättandet av fierårs-och fördelningsplanerna. Därvid skall särskilt beaktas sambandet mellan vägplanering, regional trafikplanering, länSplanering och fysisk samhällsplanering. Åtgärder. som kan antas höja trafiksäkerheten har getts hög prioritet. Även mindre omfattande åtgärder som utbyggnad av särskilda körfält för vänstersvängande trafik skall prövas ingående. Ytterligare åtgärder som i förordningen framhållits som angelägna är åtgärder som förbättrar den kollektiva trafikstandarden, åtgärder på det mindre och medelstora vägnätet som underlättarjord- och skogsbrukets samt det övriga näringslivets transporter och åtgärder för att minska trafikin- skränkningar under tjällossningstid. Beträffande grusvägnätet har målsätt- ningen i förordningen uttryckts så att det bör vara en strävan att vägar med mer än 250 fordon per årsmedelsdygn förses med beläggning.
Förordningen om de nya fierårs- och fördelningsplanerna ger således uttryck för en klar strävan att öka trafiksäkerheten men också möjliggöra väsentliga insatser dels för kollektivtrafiken,dels på det lågtrafikerade mindre och medelstora vägnätet. Insatser på detta vägnät är nödvändiga för att förbättra näringslivets transportförutsättningar och för att öka tillgänglig- heten till arbete, service rn. m. för glesbygdsbefolkningen.
Samtidigt som flerårs- och fördelningsplaner upprättats har även i denna planeringsomgång särskilda förteckningar tagits fram över vägobjekt som är lämpliga att utföra dels som förbättringsarbeten med vägverkets driftmedel. dels som beredskapsarbeten. Dessa förteckningar avser en femårsperiod. Man har därigenom i ett sammanhang fått en total bild över det förväntade framtida vägbyggandet.
Uppläggningen av och innehållet i den nu genomförda planeringen innebär enligt min mening ett stort steg framåt i strävandena att decentralisera statlig planering och att få till stånd en samordning av sektorplanering med övrig planering.
Vägplaneringen har således nått ett utvecklingsskede som innebär att det enligt min mening skulle vara olämpligt orn statsmakterna gick in med en mer långtgående styrning av denna än vad som f. n. sker genom den typ av allmänna direktiv som ges inför varje planeringsomgång. Det är väsentligt att inte centralisera en i dag långt driven decentraliserad planering. Vägverket har under senare år som underlag för sina anslagsframställningar gett förslag till direkt operativa mål som skulle ingå i ett vägpolitiskt program. Jag kan ha
Prop. 1978/79:99 . , 103
förståelse för att den ansvariga myndigheten vill ha så konkret uttalade mål som möjligt för väghållningens olika delar för att planeringen av verksamhet och resurser skall underlättas. Det bör emellertid framhållas att antagande av de mål som vägverket har angett skulle innebära en årlig ökad belastning på statsbudgeten av ca 400 milj. kr. samt en därefter årlig mer eller mindre automatisk uppräkning av väganslagen. Ett sådant system innebär att regering och riksdag får en minskad rörelsefrihet vid den årliga budgetpröv- ningen. Det nuvarande planeringssystemet med bakomliggande allmänna direktiv ger vidare kommuner och länsorgan möjlighet att spela den viktiga roll som de har i vägplaneringen, nämligen att bedöma vad som med utgångspunkt från förhållandena i den egna regionen är den bästa framtida konkreta satsningen på vägsidan. Man måste självklart förutsätta att kommuner och länsorgan haren betydligt bättre kännedom än statsmakterna om väg- och trafikförhållandena i den egna regionen. Trafikutskottet (1977/ 78:10) uttalade också i anslutning till behandlingen av vägplaneringsfrågorna m. m. i december 1977 att det är särskilt betydelsefullt att skapa förutsätt- ningar för regionala och lokala myndigheter och organ att aktivt delta i vägplaneringen.
1 slutet på 1950-talet och i början av 1960-talet diskuterades om inte statsmakterna borde ta ställning till någon form av vägplan för landet. Detta skulle innebära att regering och riksdag bestämde när och till vilken standard olika vägavsnitt skulle utbyggas. Enligt min mening skulle ett sådant förfarande medföra att vägplaneringen i dess nuvarande form blev överflödig. Kvar skulle i stort sett stå enbart produktionsplaneringen av vägobjekten.
Enligt min uppfattning. baserad bl. a. på vadjag i det föregående har anfört, bör en vägpolitik formuleras mot bakgrund av de nu genomförda ändringarna i vägplaneringssystemet, dvs. ändringar som har medfört en mer decentra- liserad och samhällsekonomiskt inriktad planering. Därmed finns det inte längre behov av någon detaljerad styrning av 'vägbyggnadsverksamheten från statsmakternas sida.
Under år 1978 har en planering genomförts inom ramen för detta förbättrade planeringssystem. Planeringen har resulterat i nya flerårs- och fördelningsplaner. Kommuner och länsstyrelser och vägverk har således gemensamt utarbetat ett konkret framtida vägprogram i form av tioåriga flerårs- och fördelningsplaner. Dessa planer baseras på samhällsekonomiska avvägningar utifrån de speciella förutsättningar som gäller i skilda regioner i landet och har som utgångspunkt en planeringsnivå och inriktning som angavs i bakomliggande direktiv. Planerna baseras på de av vägverket år 1975 fastställda kriterierna för utformning av vägobjekt. Dessa nya kriterier har varit en nödvändig och lämplig anpassning till inriktningen av väghållningen under senare år.
Jag anser att man skall värna om och vidareutveckla detta planeringsför- farande. Jag förutsätter att vägverket med utgångspunkt från nu vunna erfarenheter. liksom hittills, successivt förbättrar planeringen i samråd med
Prop. 1978/79:99 104
övriga intressenter och i enlighet med de intentioner som ligger bakom det ändrade vägplaneringssystemet.
Jag avser att i det följande närmare redovisa resultatet av den hittillsva- rande inriktningen av väghållningen, innehållet i de nya flerårs- och fördelningsplanerna samt den inriktning som enligt min mening bör gälla för den framtida väghållningen.
5.1.2 Hittillsvarande inriktning av väghållningen
Under den gångna femårsperioden 1974—1978 har till byggande och drift av statliga, kommunala och enskilda vägar och gator anslagits statsmedel till ett belopp av ca 17,3 miljarder kr. i löpande priser. Hälften av medlen,eller ca 8,9 miljarder kr., har därvid avsett driftverksamheten. För statsvägnätet har under perioden anvisats 6,5 miljarder kr. till byggande av vägar och 7,1 miljarder kr. till drift.
Den prioritering av driftverksamheten som under senare år har skett återspeglar den stora betydelse som såväl riksdag och regering som vägverket har ansett att denna verksamhet har, inte minst för att en betydande del av driftåtgärderna är direkt trafiksäkerhetsinriktade. Exempel på detta utgör snöplogning, halkbekämpning, förnyelse av slitlager och Vägmarkering. Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit en fortsatt satsning på driftverksamheten.
Trots att huvuddelen av anslagen har avsett driftverksamheten har betydelsefulla investeringar också kunnat ske i vägnätet. lnvesteringarna har därvid i första hand inriktats på att bygga ut och rusta upp landets huvudvägnät,dvs. det vägnät som f. n. utnyttjas för ca 75 % av tralikarbetet. Den satsningen gör att vi f. n. har ca 110 mil motorvägar och motortrafikleder medan ytterligare ca 15 mil är under byggnad. Satsningen har vidare inneburit att inte mindre än 80 % av huvudvägnätet har en högsta tillåten hastighet på 90 km/tim eller mer.
Den stora satsning som har skett på huvudvägnätet och då främst på riksvägarna har inneburit att investeringarna på de mindre och medelstora vägarna har måst begränsas.
Sammantaget har de gångna årens investeringar i statsvägnätet inneburit att vi f. n. har ett huvudvägnät med i stort sett god framkomlighet. Sålunda uppgår den genomsnittliga reshastigheten på detta vägnät till knappt 80 km per timme, medan motsvarande siffra för hela statsvägnätet är något över 70 km per timme. Om man ser till landets totala vägnät kan man konstatera att ca hälften av allt trafikarbete sker på vägar med en genomsnittlig reshastighet under 70 km per timme. De vägar som framför allt har låg reshastighet är vägar där kommunerna är väghållare, och enskilda vägar, men även belagda vägar med dåliga siktförhållanden och grusvägar på statsvägnätet. Det finns dessutom vissa regioner i landet som på sitt vägnät har väsentligt lägre reshastighetsstandard än genomsnittligt för landet.
Prop. 1978/79:99 105
Den genomsnittliga olyckskvoten på statsvägnätet, vilken utgör ett mått på detta vägnäts trafiksäkerhetsstandard, uppgår till ca 0,75 olyckor per miljoner fordonskm. Även beträffande olycksnivån föreligger det väsentliga skillnader mellan olika regioner i landet. Framför allt är antalet polisrappor- terade olyckor mycket högt inom de områden där kommunerna är väghållare. Detta är också fallet på statsvägnätet vad avser tätonsvägar och smala vägar. På dessa vägar där trafikarbetet endast uppgår till ca 18 % av det totala trafikarbetet förekommer sålunda inte mindre än 36 % av antalet polisrap- porterade olyckor på hela statsvägnätet.
F. n. sker ca 99 90 av trafikarbetet på vägar som normalt är upplåtna för 10 tons axeltryck och 16 tons boggitryck. A'v statsvägnätet är 93 % av våglängden upplåtet för detta axel- och boggitryck. Av detta vägnät berörs emellertid 15 % årligen av restriktioner för tunga fordon under tjällossnings- perioden. Dessa vägar har ofta stor betydelse för den lokala och regionala transportförsörjningen.
Andelen belagd väg har under senare år ökat med ca en procent per år eller ca 1 000 km. F. n. uppgår beläggningsandelen till 54 %. Av de vägar som inte är belagda har ca 70 mil väg en trafik som överstiger 500 fordon per dygn medan ca 480 mil har en trafik mellan 250 och 500 fordon per dygn. Grusvägarna är emellertid ojämnt fördelade över landet med en stark koncentration till skogslänen. Vägar med bärighetsproblem är också i stor utsträckning grusvägar.
5.1.3 Inriktning enligt jlera'rs- oc/tfördelningsplanerna
Det är mot bakgrund av den i föregående avsnitt av mig redovisade vägstandarden som den i förordningen angivna inriktningen inför upprät- tandet av flerårs- och fördelningsplanerna för den närmaste tioårsperioden får ses. Som jag tidigare har redovisat har i första hand angelägenheten av traliksäkerhetsfrämjande åtgärder betonats, kompletterat med en satsning på de mindre och medelstora vägarna samt på kollektivtrafiken.
En utvärdering av de upprättade flerårsplanerna ger vid handen att ca 70 % av de framtida investeringarna avser åtgärder på riksvägnätet och ca 30 % åtgärder på länsvägnätet. Om man även tar hänsyn till antaganden om storlek och fördelningen av beredskapsmedel och andra konjunkturstimulerandc medel samt de driftmedel som avsätts till mindre förbättringsarbeten kan man emellertid konstatera att över 50 % av de beräknade framtida vägin- vesteringarna kommer att avse åtgärder på länsvägnätet.
Kommuner och länsstyrelser har, för de vägobjekt som har tagits upp i flerårsplanerna, angett de olika effekter som de bedömt vara mest väsentliga. En fördelning av vägobjektens kostnader på dessa effekter visar att ungefär en fjärdedel av kostnaderna ger trafiksäkerhetshöjande effekter. Mellan 15 och 20 % av kostnaderna ger vidare effekter av regionalpolitisk betydelse vari innefattas bl.a. förbättrad bärighet på vägarna. Mellan 10 och 20 % av
Prop. 1978/79:99 106
kostnaderna avser förbättrade förhållanden för bl. a. gång- och cykeltrafiken. Också åtgärder för att minska restiden på vägarna har haft stor betydelse vid prioriteringen av vägobjekt i flerårsplanerna.
Sammanfattningsvis har kommuner och länsstyrelser framhållit effekter som trafiksäkerhet. regionalpolitik och restidsminskning som de mest väsentliga när det gäller såväl riks- som länsvägobjekt. För länsvägar har vidare i stor utsträckning effekter för bl. a. gång- och cykeltrafik beaktats. Miljöeffekterna har bedömts vara mer väsentliga vid prioriteringen av riksvägobjekten. 1 flerårsplanerna ingår byggande av förbifarter samt ombyggnad och förbättring av genomfarter i ca 200 tätorter. åtgärder som bedöms medföra förbättringar av trafiksäkerheten och miljön i dessa orter.
Motorvägsbyggandet kommer enligt flerårsplanerna att minska framöver. Under den kommande tioårsperioden beräknas ca 7 mil motorväg komma att börja byggas.
Även i fördelningsplanen för statskommunala vägar och gator har trafiksäkerhetsåtgärder av kommuner prioriterats så att en fjärdedel av den totala satsningen ger direkta trafiksäkerhetselfektcr. Därutöver har priorite- rats åtgärder som ger effekter för kollektivtrafiken och gång- och cykeltrafi- ken. Även miljö- och framkomlighetseffekter har tillmätts stor betydelse. Här föreligger emellertid en skillnad mellan olika kommuner. 1 de större kommunerna har miljöeffekterna betraktats som mest väsentliga medan i mindre kommuner, där trafiken är av mindre omfattning och sålunda inte ger upphov till några nämnvärda miljöstörningar, i stället framkomligheten ansetts mer väsentlig.
Mot bakgrund av vad ovan anförts kan konstateras att de nya flerårs- och fördelningsplanerna för perioden 1979—1988 ligger väl i linje med den inriktning som har angetts i förordningen om flerårsplan och fördelningsplan rörande väg- och gatuhållning.
5.1.4 Statsbidrag till cykelvägar
Cykeltrafiken svarar för en mycket liten del av det totala trafikarbete som utförs i tätorterna. Sett till mängden av förflyttningar och dessas fördelning på olika förflyttningssätt sker dock ungefär hälften av alla förflyttningar till fots eller med cykel i vissa tätorter. Cykeln har således en stor uppgift att fylla när det gäller att tillgodose skilda transportbehov. Cykeltrafiken är vidare måttligt utrymmeskrävande, miljövänlig och energisnål. Från samhällssyn— punkt föreligger därför flera skäl att stödja cykeltrafiken.
Riksdagen begärde år 1972 (TU 1972114, rskr 1972:250) en utredning som skulle föreslå åtgärder för att skapa bättre förutsättningar för cykeltrafiken. 1 anledning härav uppdrog regeringen åt statens vägverk och trafiksäkerhets- verket att i samråd med statens planverk utreda frågan. Sedan uppdraget redovisats i rapporten "Cykeln i stadens trafiknät”, tillkallade regeringen år
Prop. 1978/79:99 107
1976 en särskild utredare med uppdrag att utreda frågan om ökat statligt stöd till cykeltrafiken.
Den 5. k. cykeltrafikutredningen (1976:O4) föreslog i betänkandet (Ds K l978:7) Statsbidrag till cykelvägar att kommunerna skall kunna få statsbidrag till anläggningar för cyklismen. Sådana bidrag borde enligt utredningen leda till ett ökat intresse för cykeltralikåtgärder. Remissinstanserna var övervä- gande positiva till utredningens förslag. Betänkandets sammanfattning samt remissammanställning över betänkandet fogas till protokollet som bilaga 12.
Trots att de nya flerårs- och fördelningsplanerna i väsentlig utsträckning innefattar åtgärder som främjar gång- och Cykeltrafiken anserjag att skäl nu talar för att även särskilda anläggningar för cykeltrafik kan bli bidragsberät- tigade.
Regeringen har tidigare i år bl. a. på förslag av statskontrollkommittén i betänkandet (Ds Kn 197913) Ökat kommunalt väghållningsansvar bemyn- digat mig att tillsätta en särskild utredning med uppgift att göra en total översyn av de bestämmelser som gäller för statsbidragsgivningen till kommunernas väg- och gatuhållning. Härvid kommer också frågan om statsbidrag till cykelvägar att behandlas. Utan att invänta utredningens resultat anserjag att förutsättningar bör skapas för en statsbidragsgivning till cykelvägar. Förutom den nuvarande statliga bidragsgivningen till viss väg- och gatuhållning skulle därmed samtliga kommuner kunna erhålla bidrag för cykeltrafikanläggningar.
I enlighet med cykeltrafikutredningen och flertalet remissinstanser bör statsbidrag utgå till kommuner för byggande av cykelvägar och till andra typer av åtgärder för att underlätta cykeltrafik. Bidraget bör utgå med 50 % av kostnaderna för anläggningar som ligger utanför exploateringsområden och statens väghållaransvar. Ett villkor för bidrag bör vara att cykelvägarna tillgodoser ett allmänt kommunikationsbehov. Det bör åvila länsstyrelserna att upprätta erforderliga planer som underlag för bidragsgivningen och att besluta om till vilka cykelvägsobjekt bidrag skall utgå. Jag vill understryka att detta inte är att se som någon ny bidragsform utan fastmer som en utvidgning av den nuvarande statsbidragsgivningen till viss kommunal väg- och gatuhållning,
Jag avser att under innevarande år föreslå regeringen en förordning som reglerar bidragsgivningen i enlighet härmed. Förslag om den nivå som statsbidragsgivningen totalt bör ligga på kommer därefter att föreläggas riksdagen i nästa års budgetproposition.
5.1.5 Den framtida inriktningen av väghållningen
Som jag tidigare har angett har såväl riksdag och regering som vägverket prioriterat driftverksamheten inom väghållningen under senare år. Utveck- lingen av driftanslaget har medfört att servicearbetena har kunnat ligga på en
Prop. 1978/79:99 108
oförändrad nivå. Detta är arbeten som direkt påverkar trafikanternas säkerhet och framkomlighet. Underhållet av vägnätet har vidare kunnat ske i en tillfredsställande omfattning på de flesta områden.
Den femåriga verksamhetsplan avseende åren 1979—1983 — femårsplan drift —som vägverket upprättat under år 1978 är baserad på förutsättningarna att servieeåtgärder kan utföras i erforderlig utsträckning för att upprätthålla trafiksäkerhet och framkomlighet samt att underhållsåtgärder kan ske i en omfattning som svarar mot den förslitning som sker av vägnätet. Vidare förutsätts att förbättringsåtgärder kan ske i en utsträckning så att driftperso- nalen erhåller en årsbalanserad sysselsättning.
Parallellt med verksamhetsplanen har vägverket genomfört en resursdi- mensionering av driftorganisationen. Denna dimensionering grundar sig på de service- och underhållsåtgärder som 1979 års anslag medger och har som huvudprincip haft att servicestandarden skall kunna upprätthållas och verkets egen driftpersonal ges en rationell och meningsfull sysselsättning.
Den genomförda verksamhetsplaneringen och resursdimensioneringen har gett ett värdefullt underlag för den närmaste femårsperiodens driftverk- samhet. l årets budgetprOposition har regeringen föreslagit en nivå på driftanslaget som möjliggör att 1979 års volym på verksamheten kan bibehållas. En förutsättning för en fortsatt hög ambitionsnivå för driftverk- samheten är dock också att de pågående rationaliseringarna fortsätter. Det gäller därvid rationaliseringar på såväl maskinsidan som vad avser arbets- metoder och organisation.
Vi har i dag ett relativt väl utvecklat vägnät. Dess utnyttjande och vidmakthållande är i Stor utsträckning beroende av de driftinsatser som görs. Jag anser därför att en_förutsättningför ett välfungerandeframtida vägtrans- portsystem är en fortsatt prioritering av drillverksamheten. Pågående forsk- nings- och utvecklingsarbete med att kartlägga olika driftåtgärders effekter för trafikanterna kommer härvid att ge ett underlag som möjliggör att på ett bättre sätt än f. n. avgöra i vilken utsträckning en sådan prioritering bör ske gentemot byggnadsverksamheten.
Som underlag för den perspektivplanering som vägverket bedrivit under senare år har bl. a. vägnätets traliksäkerhets- och framkomlighetsstandard kartlagts i olika delar av landet. Jag har i det föregående gett exempel på de resultat som därvid har erhållits. Jag har vidare antytt att det förekommer tämligen stora regionala skillnader i fråga om dessa standardkomponenter mellan olika län. Sålunda finns det län som har en olycksnivå enligt polisrapporteringen som ligger 25—30 % över riksgenomsnittet medan andra län har en nivå som ligger 15—20 % under genomsnittet. Den genomsnittliga reshastighetsstandarden varierar mellan olika län från ca 65 km per timme till 75 km per timme. Variationen i reshastighet är vidare ca 50 % större mellan landets arbetsmarknadsregioner än mellan olika län.
Mot denna bakgrund kan två principellt skilda inriktningar av de framtida väginvesteringarna väljas. En innebär en strikt effektivitetsinriktning, dvs.
Prop. 1978/79:99 109
att försöka uppnå så stora förbättringar av trafiksäkerhet, framkomlighet. bärighet och miljö som möjligt med tillgängliga resurser. Det innebär sannolikt att de regionala skillnaderna i den nuvarande vägtrafikstandarden kommer att bestå eller accentueras. Ett annat alternativ är att så långt möjligt försöka utjämna de regionala skillnaderna i transportstandarden. En sådan inriktning medför att man totalt sett för landet får en lägre trafiksäkerhets- och framkomlighetshöjning än vid en effektivitetsinriktad satsning. Å andra sidan kan man på sikt garantera människor och företag i landets olika delaren vägstandard som i väsentliga delar är lika.
Jag avser att i följande avsnitt redovisa min syn på inriktningen av de framtida väginvesteringarna. Jag kommer därvid att behandla traliksäker- hets-. tillgänglighets- och miljöaspekterna. I anslutning till tillgänglighets- aspekten kommer jag även att ta upp beläggnings- och bärighetsfrågorna. Trafiksäkerhetsfrågorna på bredare basis — innefattande även trafikant- och fordonssidan — tar jag upp till behandling i avsnitt 5.2.
Trafiksäkerhet
Flertalet väghållningsåtgärder påverkar trafiksäkerheten. lnvesteringsåt- gärder av typ byggande av förbifartsleder kring mindre och medelstora tätorter ger exempelvis erfarenhetsmässigt en olycksminskning på 30—50 %. Ombyggnad och förbättring av vägar utanför tätorterna minskar som regel olyckorna med 20—30 %. Även direkta punktinsatser kan ge stora trafiksä- kerhetsvinster. Åtgärderi form av extra körfält för vänstersvängande trafik och belysning i vägkorsningar reducerar var för sig olycksantalet med upp till 25—50 %.
Vad gäller åtgärder inom driftverksamheten har en minskning av tiden mellan uppkommen halka och utförd snöröjning eller halkbekämpning visat sig ha stor betydelse från trafiksäkerhetssynpunkt. Vidare har vägverkets försök med vägkantsreflektorer på snöstör visat sig reducera olyckskvoten med ca 20 % vid dagsljus och 15 % under mörker. Generellt sett torde enligt min mening en fortsatt prioritering av driftverksamheten kombinerat med en intensifierad forsknings- och utvecklingsverksamhet inom området ge goda förutsättningar för ett från trafiksäkerhetssynpunkt fruktbärande resultat. Vid genomförandet av denna forsknings- och utvecklingsverksamhet torde statens väg- och tralikinstitut (VTl) kunna spela en betydande roll. Jag kommer att närmare behandla VTl:s framtida verksamhet isamband med att jag redogör för min syn på forsknings- och utvecklingsfrågorna (kap. 9).
Vägverket har i sina senare anslagsframställningar diskuterat nivåer för den framtida vägbyggnadsverksamheten utifrån en målsättning som innebär att antalet trafikolyckor inte skall öka i framtiden, dvs. en effektivitetsmål- sättning. För att nå målsättningen att antalet trafikolyckor inte skall öka krävs enligt vägverket bl. a. en ökad satsning på vägbyggandet.
Behovet av ökade vägbyggnadsinsatser är emellertid beroende av dels vilka
Prop. 1978/79:99 110
åtgärder som kommer att göras inom driftverksamheten på vägområdet, dels omfattningen av andra trafiksäkerhetsfrt'imjande åtgärder. Med vissa anta- ganden beträffande dessa båda områden förutser vägverket att den vägbygg- nadsvolym som motsvarar den som inryms i de upprättade flerårsplanerna inte kommer att kunna förhindra en ökning av antalet olyckor.
För egen del vill jag framhålla att traftkolycksutvecklingen självfallet är beroende både av vägbyggnadsåtgärder och av andra traliksäkerhetsfräm- jande åtgärder.
Jag vill erinra om att antalet trafikolyckor under senare år varit istort sett oförändrat trots det kraftigt ökade trafikarbete som skett. Som jag tidigare har redovisat innefattar de upprättade flerårs- och fördelningsplanerna också en markerad satsning på trafiksäkerheten. Under år 1978 har, som jag närmare redovisat i årets budgetproposition, vidare anslagits beredskapsmedel oeh andra konjunkturstimulerandc medel till vägsektorn i stor omfattning. Som exempel kan nämnas de insatser som kommer att kunna göras på väg E 6 i norra Halland.
När det gäller driftåtgärder har — som tidigare nämnts — i budgetproposi- tionen föreslagits en nivå för år 1980 som möjliggör att 1979 års driftverk- samhetsvolym kan bibehållas.
Den statsbidragsgivning som jag tidigare har föreslagit för utbyggnad av cykelvägar liksom den satsning som kan förväntas av kommunerna på trafiksaneringsområdet kommer också att verksamt bidra till en reduktion av antalet trafikolyckor. Framför allt gäller det olyckor där oskyddade trafikanter är inblandade.
Enligt min mening måste tillgängliga resurser inom vägsektorn på mest effektiva sätt användas för att minska antalet olyckor på vägarna. Den inriktning som de nya flerårs- och fördelningsplanerna återspeglar liksom övriga planerade och förväntade åtgärder kommer att innebära en ökad satsning på trafiksäkerhetsområdet.
l detta sammanhang villjag särskilt nämna att trafiksäkerhetsfrågorna i vid bemärkelse är föremål för en omfattande översyn inom trafiksäkerhetsutred- ningen. Utredningens slutbetänkande kan förutsättas ge underlag för en allsidig bedömning av åtgärder för att förebygga och minska antalet trafikolyckor.
Tillgänglighet
Väg- och gatunätet utgör landets mest vittförgrenade transportsystem. Nästan alla hushåll kan nås av en vägtransport. Totalt i landet finns ca 400 000 km vägar och gator. Det är emellertid inte enbart väg- och gatunätets utsträckning som är bestämmande för den tillgänglighet som detta ger utan fastmer den fardhastighet och den lastförmåga som vägnätet medger.
Som jag tidigare har angett medger huvudvägnätet generellt sett en hög medelreshastighet. Bärighetssituationen är också i stort sett god på detta
Prop. 1978/79:99 111
vägnät. Det sekundära och tertiära vägnätet har emellertid en klart sämre standard när det gäller faktorer som reshastighet och bärighet. Andelen belagd våglängd är fortfarande låg när det gäller detta vägnät. Detta har naturligtvis sin grund i att enbart ca 25 % av trafikarbetet sker på det mycket vidsträckta sekundära och tertiära vägnätet.
Det sekundära och tertiära vägnätet fyller emellertid en stor funktion när det gälleratt ge människor i glesbygd möjlighet att nå kvalificerad service och en differentierad arbetsmarknad. Framkomligheten på detta vägnät har också stor betydelse för näringslivet. Dålig bärighet och tjälskador leder oftast till ökade transportkostnader.
1 den fortsatta vägplaneringen bör större vikt än f. n. läggas vid att förbättra människors levnadsbetingelser i olika delar av landet genom att öka tillgängligheten till service och arbete. Ett underlag som belyser dessa levnadsbetingelser finns i bl. a. länsplaneringen. Planering och utbyggnad av vägnätet bör enligt min mening ske utifrån målsättningen att minska restiden och därmed öka tillgängligheten/ör de människor som ltar låg tillgänglighet till service och arbetsmarknad. En sådan målsättning torde framför allt innebära satsningar på det sekundära och tertiära vägnätet men även delar av huvudvägnätet kan komma i fråga. Jag tänker då närmast på vägar som förbinder kommuncentra med regionala och primära centra.
En väsentlig åtgärd för att öka tillgängligheten för befolkningen i glesbygderna utgör beläggning av grusvägar. Den nuvarande beläggnings- takten innebär som tidigare nämnts att ca 1 000 km grusväg årligen förses med beläggning.
När det gäller bärighetsstandarden kan. som tidigare nämnts, konstateras att praktiskt taget hela riksvägnätet och över 90 % av länsvägnätet i dag är upplåtet för 10 tons axeltryck och 16 tons boggitryck. Ca 75 % av de vägar som har en lägre tillåten belastning än 10/16 ton är grusvägar. Den inskränkning av den tillåtna belastningen som årligen måste tillgripas under tjällossningstid drabbar ca 35 % av grusvägnätet medan motsvarande värde för hela vägnätet är ca 15 %. De årliga inskränkningarna i den tillåtna bärigheten medför högre transportkostnader för näringslivet genom att man tvingas köra omvägar eller med reducerad last.
Det är därför enligt min mening väsentligt att grusvägnätet beläggs i ökad utsträckning. Vidare måste de vägavsnitt förstärkas där ett lägre tillåtet axel/ boggitryck än 10/16 ton eller en periodvis nedsättning av det tillåtna axel/ boggitrycket med/ör inte försumbara transportkostnadsökningarför näringsli- VFF.
Förutsättningar för att i ökad utsträckning belägga grusvägar har under senare år skapats genom den metod för ytbehandling av grusvägar med acceptabel bärighet (YlG), som vägverket har tagit fram. Metoden är tekniskt-ekonomiskt försvarbar för grusvägar med trafik större än 125 fordon per dygn. Man planerar f. n. att använda metoden På ca 10 000 km grusväg. Gränsen för vid hur stora trafikmängder och vid vilken bärighetsnivå som
Prop. 1978/79:99 112
YlG-metoden är användbar har ännu inte utvärderats. En omfattande försöksverksamhet pågår emellertid och kommer att ge vägledning i dessa avseenden. YlG-verksamhetcn kombinerad med den mer traditionella förstärknings- och beläggningsverksamhetcn ger enligt min mening förut- sättningar föratt på sikt belägga grusvägar med trafik större än 250 fordon per dygn samtidigt som ett antal grusvägar även med lägre trafik också kan förses med beläggning. Denna satsning på att förse grusvägar med beläggning kan innebära en temporär minskning av andra åtgärder på grusvägnätet.
1 övrigt vill jag beträffande vägnätets bärighetsstandard framhålla. att jag inte ser det som meningsfullt att generellt för landets hela vägnät försöka uppnå en bärighet på 10/16 tons axel/boggitryck. Detta skall ses mot bakgrund av att ca 99 % av trafikarbetet i dag sker på vägar som är upplåtna för denna bärighet. Planering och genomförande av bärighetshöjande åtgärder bör i stället i ökad utsträckning ske med utgångspunkt från en kartläggning av förekommande godstrafikvolymer och möjliga transport- kostnadsminskningar.
Miljö
Vägtrafiken ger upphov till miljöstörningar främst genom avgaser och buller från fordonen. Dessa störningar kan motverkas genom åtgärder i fråga om både fordonen och vägbyggandet. Avvägningen mellan dessa båda typer av åtgärder bör därvid göras på sådant sätt att resultat nås till lägsta möjliga kostnad. Det är härvid också angeläget att arbetet inom miljöområdet samordnas med strävandena att spara energi och minska vårt lands oljeberoende.
Bilavgasproblemet utreds f. n. av typbesiktningsutredningen (K 1977:02) och bilavgaskommittén (Jo 1977:08). En av de väsentligaste uppgifterna för typbesiktningsutredningen är att föreslå åtgärder som säkerställer att fordonen uppfyller de krav på begränsningar i avgasutsläppen som har ställts upp av statsmakterna. Som ett led i detta arbete har regeringen ingått ett avtal om utvärdering av en förenklad avgaskontrollmetod. Jag har tidigare anmält frågan om detta avtal i prop. 1978/79:25 med förslag om tilläggsbudget 1 till statsbudgeten för budgetåret 1978/79.
Bilavgaskommittén arbetar med den övergripande frågan om hur man på något längre sikt kan minska luftvårdsproblemen på grund av bilavgaser. Kommittén har bl. a. att behandla behovet av att införa föreskrifter om minskning av föroreningsutsläppen från fordon. Av särskilt intresse i detta sammanhang är kommitténs uppdrag att överväga införandet av gränsvärden för luftkvalitet och att i samband därmed ta fram modeller för trafikplanering i tätorter med hänsyn till luftförorening från trafik. Enligt vad jag har erfarit kommer kommittén att överlämna en lägesrapport under våren 1979.
Ett särskilt problem från hälso- och miljösynpunkt utgör det bly som släpps ut genom bilavgaserna. Regeringen beslöt förra året att sänka högsta tillåtna
Prop. 1978/79:99 113
halten bly i bensin från 0,4 gram per liter till 0.1 5 gram per liter. Beslutet träder i kraft den ljanuari 1980 i fråga om den lågoktaniga bensinen och den ljuli 1981 i fråga om den högoktaniga bensinen. Som chefen förjordbruksdepar- tementet nyligen har uttalat anser regeringen att införandet av lågblybensin bör kunna ske tidigare än vad som är bestämt och att det av hälso- och miljöskäl är nödvändigt att så snart som möjligt gå över till helt blyfritt motorbränsle.
När det gäller trafikbuller har regeringen under hösten 1978 beslutat om normer för fordonsbuller. Regeringen har samtidigt uppdragit åt statens trafiksäkerhetsverk att undersöka möjligheten att utfärda bullernormer för fordon som inte omfattas av bestämmelserna. Verket skall också utreda dels möjligheterna att utforma kvalitetskrav på ljuddämpningsutrustning för fordon. dels möjligheterna att utveckla metoder för förenklad kontroll av fordons bulleremission. Avsikten är också att Sverige på det internationella planet aktivt skall arbeta för ytterligare skärpningar av emis- sionsnormerna.
En särskild arbetsgrupp har tillsatts för att — i belysning av utvecklingen efter år 1974 —göra en översyn av trafikbullerutredningens förslag i fråga om i första hand bullerimmissioner. Gruppen skall bl. a. överväga vilka ambi- tioner samhället bör ha när det gäller skydd mot trafikbuller i bostäder m. m. Resultatet av gruppens arbete beräknas föreligga under hösten 1979.
I detta sammanhang kan också nämnas att trafikbullerfrågorna även behandlas av en nordisk arbetsgrupp. Dess arbete har bl. a. lett fram till en gemensam nordisk beräkningsmodell för vägtrafikbuller.
Jag vill också erinra om att utredningen (JO 1976:06) om översyn av miljöskyddslagstiftningen enligt sina direktiv har att överväga frågan om tillståndsplikt för fasta trafikanläggningar. däribland vägar.
Sammantaget kan man konstatera att ett omfattande och vittförgrenat arbete pågår som berör vägtrafiken och miljön. Utvecklingen av vägplaner- ingen har också inneburit att miljöaspekterna successivt fått allt större betydelse. Den effektbeskrivning som i planeringssammanhang görs av vägobjekt omfattar således regelmässigt en bedömning av de miljöeffekter som uppstår vid genomförandet av objekten. Det vidgade samrådsförfa- randet som vägplaneringen numera också innefattar borgar vidare för att miljöaspekterna blir allsidigt bedömda och erhåller den betydelse som de bör ha i vägplaneringssammanhang. Jag anser att miljöaspekterna även framdeles bör tillmätas stor vikt vid planerandet och byggandet av vägar. Som regel innebär vägomläggningar minskade miljöstörningar genom den trafikavlastning som sker på befintligt väg- och gatunät. Detta är framför allt fallet när det gäller byggandet av leder förbi tätorter. Sådana förbifartsleder innebär också somjag tidigare angett stora fördelar från trafiksäkerhetssynpunkt men kan ibland medföra intrång ijordbruksmark och beröra områden som har betydelse för naturvården och friluftslivet. Även markanvändningsaspekterna i vidare mening bör därför beaktas isamband med planering och byggande av vägar. I
Prop. 1978/79:99 114
större tätorter genomförs traliksaneringar av störda områden genom kanali- sering av trafiken till vissa leder. Därigenom torde för tätorten som helhet i regel uppnås förbättringar från miljö- och trafiksäkerhetssynpunkt.
Jag vill samtidigt framhålla att skärpta miljökrav kan komma att medföra att biltrafiken måste begränsas i tätorter för att en godtagbar miljö skall uppnås. Detta kan åstadkommas med såväl trafikplanerings- och trafikregle- ringsåtgärder som ett ökat kollektivtrafikresandc.
5. 1.6 Avslutande synpunkter
Jag har i det föregående redovisat hurjag ser på den framtida vägpolitiken. Jag har därvid med hänsyn till driftverksamhetens betydelse från transport- försörjnings- och trafiksäkerhetssynpunkt ansett det nödvändigt med en fortsatt prioritering av denna verksamhet.
Vad avser väginvesteringarna har jag tidigare framhållit att den framtida inriktningen av dessa kan ske från två principiellt skilda utgångspunkter. en som är strikt effektivitetsinriktad. en annan som mer tar sikte på att utjämna de förekommande regionala skillnaderna i vägtransportstandarden. Jag har därvid när det gäller väghållningens trafiksäkerhetseffekter ansett det nödvändigt med en cffektivitetsinriktad satsning för att göra det möjligt att reducera antalet trafikolyckor i landet. När det däremot gäller den ökade tillgängligheten till olika samhällsfunktioner som väginvesteringarna skapar anser jag att en inriktning bör gälla som på sikt garanterar människor och företag i landets olika delar en tillfredsställande vägtransportstandard i detta avseende. Här bör således en inriktning väljas som tar sikte på att i möjlig utsträckning utjämna de i dag förekommande regionala skillnaderna. Jag har slutligen angett betydelsen av miljöaspekterna vid planerandet och byggandet av vägar.
Det vägpolitiska programmet har jag således formulerat i form av inriktningar för den framtida väghållningen. Detta har skett mot bakgrund av att jag inledningsvis har konstaterat att det inte längre finns behov av någon mer detaljerad central styrning från statsmakternas sida av vägbyggnadsverk- samheten. eftersom planeringen av denna numera i stor utsträckning är decentraliserad och baserad på samhällsekonomiska överväganden.
Den av mig angivna inriktningen av väghållningen stämmer vad avser byggandeverksamheten väl överens med såväl det tidigare redovisade innehållet i de nya flerårs- och fördelningsplanerna som innehållet i de särskilda förteckningar över vägobjekt som tagits fram parallellt med dessa planer. Den nu framlagda vägpolitiken kräver således inte någon revidering av planerna. Dessa planer bör därför ligga som underlag förde närmaste årens väg- och gatuinvesteringar.
Prop. 1978/79199 115
5.2 Trafiksäkerhet
1 det trafikpolitiska utvecklingsarbetet spelar trafiksäkerheten en viktig roll. Vid trafikpolitiska ställningstaganden måste traliksäkerhetsaspekterna beaktas. Huvuddelen av de frågor, som aktualiseras i trafiksäkerhetssam- manhang, måste också sättas in i sitt trafikpolitiska sammanhang.
Behovet av samhällsinsatser på trafiksäkerhetsområdet är påtagligt med hänsyn främst till de tragedier och det lidande trafikolyckorna för med sig men också till de årliga kostnader — f. n. storleksordningen 5—6 miljarder kr. — dessa olyckor medför.
Vad gäller utvecklingen inom trafiksäkerhetssektorn kan dock konstateras att en ökning av antalet trafikolyckor under senare år kunnat förhindras trots en fortgående kraftig tillväxt av motorfordonstrafiken och antalet fordon. Medan antalet bilar i landet har fördubblats sedan början av 1960-talet har antalet trafikdödade ungefär oförändrat uppgått till 1 100—1 200 personer per år. Antalet skadade personer uppgår enligt den officiella vägtrafikolycksstati- stiken till ca 20 000 per år. Den na statistik täcker emellertid endast en del av personskadeolyckorna som enligt olika undersökningar har beräknats till 40 000—50 000 per år. Från år 1970 till år 1977 minskade antalet personska- deolyckor per 100 000 bilar med närmare 22 %.
Att trafikolyckorna inte ökat får ses mot bakgrund av de trafiksäkerhets- åtgärder som successivt vidtagits. Särskilt under 1960- och 1970-talen har trafiksäkerhetsarbetet kunnat drivas i mer organiserade och rationella former.
Övergången till högertrafik i september 1967 var i sig en mycket betydelsefull trafiksäkerhetsrcform. Omläggningen föregicks av ett flerårigt intensivt informationsarbete. som bl. a. ledde till större kunskap och medvetenhet hos trafikanterna. Betydelsen av samarbete mellan myndig- hets- och frivilligsidan dokumenterades härvid på ett påtagligt sätt.
Från år 1968 har trafiksäkerhetsarbetet underlättats genom tillkomsten av statens trafiksäkerhetsverk med uppgift främst att verka för lämplig samord- ning av trafiksäkerhetsarbetet.
Den snabba och expansiva utvecklingen på trafikområdet ledde efter hand till önskemål om en mer övergripande syn och en på fördjupad kunskap grundad planering och uppföljning av verksamheten på trafiksäkerhetsom- rådet. I linje härmed tillsattes en parlamentarisk utredning — trafiksäkerhets- utredningen — med uppgift att överväga åtgärder och planeringsformer i ett samlat trafiksäkerhetsarbete. Utredningsarbetet beräknas bli slutfört under år 1979. Utredningen har hittills avgett två delbetänkanden, varav senast betänkandet (Ds K 197711) Långa fordon och fordonskombinationer. Till detta betänkande och andra förslag i frågan om högsta tillåtna fordonslängd återkommer jag i slutet av detta avsnitt.
Utifrån en allmän målsättning att söka nå förbättrad trafiksäkerhet utan regler och tvångsåtgärder som onödigtvis komplicerar tillvaron för trafikan-
Prop. 1978/79z99 116
tema är en omfattande informations- och upplysningsverksamhet en påtaglig nödvändighet. Trafiksäkerhetsverket bedriver en sådan verksamhet i kontakt med företrädare för frivilligsidan. 1 årets budgetproposition har jag föreslagit en uppräkning av verkets informationsanslag med närmare 1,8 milj. kr. till ca 16 milj. kr.
En sedan många år väl utvecklad frivilligorganisation — med Nationalför- eningen för traliksäkerhetens främjande (NTF) som centralorgan och med rika förgreningar regionalt och lokalt — gör betydande insatser på informa- tionssidan. Ett genom åren ökat stöd från främst staten och försäkringsbo- lagen har möjliggjon vidareutveckling av denna verksamhet. Insatserna på det lokala planet är särskilt värdefulla eftersom frivilligorganisationen visat sig kunna nå ut lill och påverka den enskilde trafikanten. l årets budgetpro- position föreslås därför en höjning av anslaget till NTF.
Allmänt kan sägas att gynnsamma betingelser för ett effektivt trafiksäker- hetsarbete på det lokala planet skapats genom statsmakternas beslut om vissa kommunala trafik- och trafiksäkerhetsfrågor m.m. (prop. 1977/78:81, TU 1977/78:20. rskr 1977/78:226). Mot bakgrund av kommunernas ökande ansvar för trafikmiljön skall lokala trafikföreskrifter enligt beslutet meddelas av kommunalt organ. I propositionen har framhållits att det är värdefullt att varje kommun har en nämnd som kan ta ett mera samlat ansvar för trafiksäkerhetsfrågorna på lokal nivå, att företrädare för frivilligarbetet så långt det är möjligt knyts direkt till denna nämnd och att frivilligkrafterna dessutom får ett kontakt- och referensorgan. Enligt vad jag erfarit pågår f. n. ett arbete — med Svenska kommunförbundet och NTF som samverkande parter — för att förverkliga nämnda intentioner.
[ raden av traliksäkerhetsfrämjande åtgärder genom åren är det några som haft mycket påtagliga effekter och där vidareutveckling och fortlöpande information är angelägna för att bibehålla och om möjligt öka säkerhetsef— fekterna. Några exempel härpå lämnas i det följande.
Sedan år 1968 har i olika etapper pågått försök med differentierade hastighetsgränser på landsbygdsvägarna. En rad undersökningar visar att begränsningarna haft påtagligt positiva trafiksäkerhetseffekter. Bl. a. har konstaterats att införandet av hastighetsgränsen 90 km/tim istället för fri fart ledde till att olyckskvoten. dvs. antalet olyckor per miljon fordonskilometer, minskade med 16 % på berörda vägar. Vid ändring av hastighetsgränsen från 90 till 110 km/tim på tvåfältsvägar med mycket hög standard, mycket liten trafik och låg olycksbelastning steg däremot olyckskvoten med 40 %. När hastighetsgränsen ändrades från 90 till 70 km/tim sjönk olyckskvoten med 23 %. En sänkning av hastighetsgränsen på motorväg från 130 till 110 km/ tim ledde till att olyckskvoten där sjönk med 30 96.
Med redovisning av försöksverksamhetens etappvisa utveckling och uppnådda säkerhetseffekter har regeringen inhämtat riksdagens godkän- nande av nuvarande riktlinjer för allmän differentierad hastighetsbegräns- ning (prop. 1978/79:36, TU 1978/79:10, rskr 1978/791127). Den omständig-
Prop. 1978/79:99 . 117
heten att försöksverksamheten avslutats innebär inte någon definitiv bindning till dagens förhållanden. Tvärtom bör. som framhålls i propositio- nen, inom ramen för dagens system olika frågor som rör hastighetsregle- ringen studeras vidare med sikte på ökade trafiksäkerhetsvinster. Angeläget är att trafiksäkerhetsverket i samråd med rikspolisstyrelsen och vägverket vidareutvecklar i propositionen presenterad metod för bestämning av hastighetsgränser. Metoden ger vidgade möjligheter att med beaktande av trafiksäkerhetens krav anpassa hastighetsgränserna - både tids- och rums- mässigt — till vad som upplevs som rimligt av trafikanterna.
1 propositionen har jag framhållit att en effektiv övervakning och en väl avvägd information är väsentlig för att uppnå syftet med hastighetsreglerna. Bl. a. dessa frågor ingår som ett led i den totala översyn av fartgränsfrågorna som trafiksäkerhetsutredningen utför.
Den obligatoriska användningen av bilbälte i personbilars framsäten infördes den ljanuari 1975. Trafiksäkerhetsverket har redovisat beräkningar som visar att den ökade användningen av bilbälten under år 1975 ledde till 65 färre dödsfall, 150 färre invaliditetsfall och 2 450 färre övergående skadefall. Välfärdsvinsten under detta år beräknas till netto ca 140 milj. kr. Nuvarande användningsnivå, 75—85 %, beräknas enligt trafiksäkerhetsverket ge en besparing av lågt räknat 400—500 milj. kr per år i förhållande till om bältena inte alls använts. Om samtliga förare och passagerare i både fram- och baksäte skulle använda bilbältet skulle ytterligare 150—200 liv årligen räddas enligt verkets beräkningar.
Frågan om en utvidgning av nuvarande bälteskrav har aktualiserats av trafiksäkerhetsverket. 1 juni 1978 föreslog verket en utökning av den obligatoriska användningen av bilbälte till att avse även passagerare i framsäte på taxi. Verkschefen ansåg i en reservation skäl föreligga för bilbältesobligatorium även för förare av taxi och baksätespassagerare i personbil. Remissbehandlingen av verkets framställning har nyligen avslu- tats.
För egen del anser jag att den väsentliga frågan f. n. är att genom information öka den frivilliga användningen av bilbälten. Jag vill erinra om att medel har beräknats i budgetpropositionen (prop. 1978/79:100 bil. 9 s. 80) för en utökad information bl. a. i bilbältesfrågan. Den minskning av antalet skadefall som nyss redovisats utgör en god grund för antagandet att information om bilbältets fördelar kommer att få effekt. Samtidigt med att informationsverksamheten bedrivs bör emellertid den mera allmänna frågan om skyddssystem i bilar uppmärksammas. Exempelvis har s.k. passiva skyddssystem under senare år tilldragit sig ett allt större intresse. Nordiskt trafiksäkerhetsråd studerar f. n. denna fråga. Vidare arbetar statens väg- och tralikinstitut med skyddssystem för barn i bilar. Bl. a. undersöks ett system som har tagits fram av Volvo och som avser att göra det möjligt för barn att använda de vanliga bilbältena sedan de har vuxit ur de särskilda barnstolar som finns på marknaden.
Prop. 1978/79:99 118
] syfte att öka trafiksäkerheten för de oskyddade trafikantkategorierna motorcyklister och mopedister har skyldighet att använda hjälm införts först för motorcyklister och därefter den 1 september 1978 för mopedister. En rad undersökningar visar att hjälmanvändning starkt minskar skadorna. 1 Danmark infördes krav på hjälmanvändning för mopedister från år 1977. Detta höjde användningsfrekvensen från 28 % till 97 % och medförde i fråga om olyckor en minskning av antalet dödade mopedister med 41 % och antalet allvarligt skadade med 20 %.
Vad gäller mopedisternas hjälmanvändning i Sverige visar mätningar några veckor efter hjälmkravets införande på en mycket kraftig ökning - 95—100 % mot ca 20 % användning dessförinnan.
När det gäller fordonssidan har ett krav- och kontrollsystem som syftar till att förhindra undermåliga fordons förekomst i trafiken successivt tagits fram. Den snabba tekniska utvecklingen gör det särskilt angeläget att vidare- utveckla systemet. Bland krav som efter hand tillfogats kan nämnas kraven på rullbälten. varningstriangel och motorcykelblinkers.
Med giltighet fr. o. rn. den 1 oktober 1977 har användning av halvljus eller varselljus påbjudits vid färd med bil eller motorcykel under dagtid. Före reformens ikraftträdande var det endast 20—30 % av fordonen som hade ljuset tänt under dagtid. En rad kontroller som företagits efter reformens ikraftträdande visar på en användningsfrekvens kring 90 % och däröver. Frågan om ljusanvändning under dagtid på mopeder, motorredskap och traktorer utreds f. n. inom Nordiskt trafiksäkerhetsråd.
Ett led i åtgärdsprogrammet på fordonssidan utgör typbesiktningsutred- ningens nu pågående arbete som går ut på att effektivisera typbesiktnings- förfarandet. En angelägen uppgift för utredningen är också att skapa garantier för att försålda fordon överensstämmer med typfordonen.
För att nå ett effektivare resursutnyttjande i fordonsbesiktningsverksam- heten har regeringen uppdragit åt AB Svensk Bilprovning att som riksprov- plats svara för i det närmaste samtliga typer av fordonsbesiktning. Bl. a. har typbesiktning, avgasprovning och s. k. TlR-besiktning inordnats i bolagets verksamhet.
På trafikantsidan tillhör den år 1973 inledda reformen med differentierade körkort de mera omfattande projekten. Reformen innebär att den behörighet. som körkortet ger, anpassas efter de kunskaper och den färdighet, som krävs för framförande av olika fordonstyper. Första reformetappen är klar. Inför nästa etapp har en särskild utredare tillkallats för att bl. a. klarlägga hur tillgängliga utbildningsresurser bäst skall kunna utnyttjas genom en effekti- visering av yrkesförarutbildningen.
För att bl. a. förebygga att fordonsförare överträder förbudet att köra mot rött ljus har regeringen i december 1978 - i samband med att en ny vägmärkesförordning antogs — beslutat införa den s. k. engelska signalväx- lingsföljden från den ljuli 1980. Det engelska systemet som används över i stort sett hela världen, innebär att grönt ljus växlar över enbart gult ljus till
Prop. 1978/79:99 -. 119
rött. Erfarenheterna av den signalväxlingsföljden i stället för grön-gult ljus till rött visar att antalet körningar mot rött ljus minskar. Därmed vinner man en förbättring av säkerheten i signalreglerade korsningar.
Under 1970-talet har viltolyckorna blivit en allt påtagligare olycksfaktor i trafiken. Av de polisrapporterade olyckorna på statsvägnätet år 1977 var var fjärde en viltolycka,li vissa älgrika län varannan.
År 1972 fick vägverket i uppdrag att i samråd med trafiksäkerhetsverket ombesörja viss forsknings- och försöksverksamhet angående viltolyckor. Verksamheten som bedrivs av en grupp — VlOL-gruppen — med represen- tanter för berörda myndigheter och organisationer har en mycket omfattande uppläggning. Resultatet av en första etapp av forskningsarbetet kommer att presenteras i en rapport, som beräknas föreligga i början av år 1980. De områden som enligt hittillsvarande forskningsarbete visat sig kunna ge positiva effekter förutsätts bli föremål för vidare studier. Genom VIOL- gruppens arbete bör ett vidgat underlag för bedömning av lämpliga olycks- reducerande åtgärder successivt bli tillgängligt.
Mot bakgrund av de senaste årens kraftiga ökning av viltolyckorna i trafiken fick trafiksäkerhetsverket ijuni 1978 i uppdrag att skyndsamt överväga vilka åtgärder som med kort varsel kunde vidtas för att begränsa dessa olyckstyper. Även åtgärder utanför verkets kompetensområde borde beaktas. Trafiksäkerhetsverket har i december 1978 till kommunikationsde- partementet överlämnat förslag till åtgärder. Förslagen gäller bl. a. hastig- hetsbegränsning, siktröjning men också viltvårdsåtgärder m. m. Förslagen remissbehandlas f. n.
Den ogynnsamma utvecklingen av viltolyckorna i trafiken under 1970- talet beror främst på en omfattande ökning av älgstammen i kombination med en successiv trafikökning. Trots trafikökningen. som från år 1970 till 1977 uppgår till ca 30 % på statsvägnätet, har trafikolyckorna om man undantar viltolyckorna inte ökat alls. Viltolyekorna däremot har fyrdubblats. Mot denna bakgrund anser jag det angeläget att snabbt finna åtgärder som tillsammantagna kan förbättra viltolyckssituationen. Jag avser att efter remisstidens utgång i samråd med chefen förjordbruksdepartementet lägga fram förslag till åtgärder på förevarande område.
Sedan länge vet man att tralikolyckornas frekvens och karaktär varierar med trafikmiljön och att det därför är angeläget att utforma trafikmiljön så trafiksäker och störningsfri som möjligt.
Genom skilda forskningsinsatser har rapporter, anvisningar m.m. till vägledning vid hantering av trafikmiljöfrågor successivt tagits fram. Ett första steg var de "Riktlinjer för stadsplanering med hänsyn till trafiksäker- het", som utarbetades i den s. k. SCAFT-gruppen vid Chalmers tekniska högskola i Göteborg och som gavs ut av vägverket och planverket i samverkan år 1968. De tog främst sikte på trafiksäkerhetsproblematiken vid nybebyggelse.
Som ett andra steg kom rapporten "Trafiksanering" —en informationsskrift
Prop. 1978/ 79:99 120
som år 1974 gavs ut av planverket, trafiksäkerhetsverket och vägverket gemensamt och efter samråd med Svenska kommunförbundet. Skriften redovisade i lättillgänglig form erfarenheter och kunskaper från utvecklings- arbeten och praktiska försök med trafiksanering. F. n. bedriver de tre nämnda verken och naturvårdsverket gemensamt ett utvecklingsarbete med projekt- namnet "Stadens trafiknät”. Projektet avses resultera i en revidering och komplettering av tidigare utgivna planeringsriktlinjer för tätorternas trafik- nät. En rad delutredningar inom olika problemområden har utgjort underlag för riktlinjearbetet. Resultaten av delutredningarna kommer att samman- fattas i ett antal rapporter. Förslag till nya riktlinjer kommer enligt vad jag erfarit att läggas fram under våren.
Nordisk kommitté för trafiksäkerhetsforskning har fortlöpande ägnat trafikmiljöfrågorna uppmärksamhet. Aktuell f. n. är en forskarkonferens kring temat Trafiksanering i tättbebyggda områden, där man avser att belysa framtida möjligheter att förbättra trafiksäkerheten genom olika traliksa- neringsåtgärder.
Trafikmiljön sedd från trafiksäkerhetssynpunkt tillhör de frågeställningar som traliksäkerhetsutredningen har att behandla. Enligt uppgift ägnar utredningen speciell uppmärksamhet åt barnens trafikmiljöproblem.
Vägfrågorna hanteras numera under allt större hänsynstagande till trafik- säkerhetsaspekterna. Detta förhållande har belysts i föregående avsnitt.
Det kan synas ligga nära till hands att jag, när jag här föreslår allmänna riktlinjer för den framtida trafikpolitiken. också skisserar huvudlinjerna i ett program för trafiksäkerheten. Som angetts är emellertid hela trafiksäkerhets- sektorn föremål för en övergripande översyn av trafiksäkerhetsutredningen. Utredningen har aviserat delbetänkanden angående mopedförarutbildning. mopedkort, mopedregistrering m. m. och angående barns säkerhet i trafiken. Enligt vad jag har erfarit kommer utredningen att i sitt slutbetänkande behandla bl. a. frågor som rör precisering av trafiksäkerhetsmålet samt frågor om utveckling av former och system för val av traliksäkerhetsfrämjande åtgärder. 1 den situationen harjag ansett att principiella ställningstaganden till trafiksäkerhetsarbetets framtida bedrivande o. d. bör anstå. De reformer som vidtagits är sådana som ansetts angelägna och som förutsatts kunna genomföras utan att föregripa utredningens arbete.
Jag övergår nu till att behandla frågan om begränsning av fordonslängderna m. m.
Frågan om högsta tillåtna längd för motordrivna fordon och fordonståg har under lång tid debatterats och varit föremål för flera utredningar]. Trafiklag- stiftningen innehöll före år 1968 inga föreskrifter om högsta tillåtna fordonslängd. Detta år infördes den gällande begränsningen till 24 meter2
1 Fordonskombinationer (SOU 1966r41). Trafikpolitik — behov och möjligheter (SOU 1975:66). Långa fordon och fordonskombinationer (Ds K l977:l) ? Enligt 109 & vägtrafikkungörelsen '
Prop. 1978/79:99 121
efter beslut av riksdagen—*. Huvudmotivet för beslutet var att utvecklingen mot allt längre fordonsenheter inte kunde tillåtas fortgå av trafiksäkerhets— skäl. Förslag om en ytterligare begränsning av maximilängden har därefter ofta framförts och även övervägts av riksdagen vid flera tillfällen i samband med behandlingen av motioneri ämnet. Trafikutskottet anförde i betänkande TU 197323 i anledning av väckta motioner att starka skäl talade för en minskning av högsta fordonslängden och fann det därför önskvärt att pågående utredningsarbete bedrevs skyndsamt.
Trafikpolitiska utredningen föreslog år 1975 i sitt betänkande Tralikpolitik — behov och möjligheter att högsta tillåtna längd skulle sänkas från 24 till 18 meter. Utredningen ansåg sig kunna konstatera att en sådan åtgärd skulle innebära påtagliga fördelar med hänsyn till både trafikpolitiska och trafiksä- kerhetsmässiga synpunkter. Med hänsyn till vissa regionalpolitiska aspekter undantogs dock transporter av rundvirke över huvud liksom transporter inom stödområdet. Ett sammandrag av utredningens förslag i ämnet jämte remissyttranden häröver återfinns i bilaga 3. Av denna framgår att ett fiertal remissinstanser tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran. Emellertid har flera instanser underlåtit ställningstagande eller ställt sig tveksamma bl. a. av den anledningen att utredningen inte ansågs ha förebragt några bärande trafiksäkerhetsmässiga skäl för en längdbegränsning.
Traliksäkerhetseffekterna av en minskning av högsta tillåtna fordonslängd m. m. har ingående behandlats av traliksäkerhetsutredningen i betänkandet (Ds K 1977:1) Långa fordon och fordonskombinationer. En redogörelse för utredningens viktigaste resultat och remissinstansernas yttranden finns i bilaga 10.
Trafiksäkerhetsutredningen har sammanfattningsvis funnit, att olycks- risken är mindre ju kortare en fordonskombination av viss typ är, att en längdminskning leder till ökad trafik vid transport av oförändrad godsmängd beroende på att de kortare fordonen tar mindre last, all olycksrisken är betydligt större för kombinationen dragbil med påhängsvagn än för kombi- nationen lastbil med släpvagn för samma fordonslängd och arr andelen påhängsvagnstransporter med stor sannolikhet kommer att öka kraftigt vid en längdminskning från 24 till 18 meter. Inga entydiga belägg finns för att enbart en begränsning av fordonslängden medför en trafiksäkerhetsförbätt- ring. I stället är det enligt trafiksäkerhetsutredningen risk för att en försämring av trafiksäkerhetsläget blir följden, om inte samtidigt andra åtgärder vidtas och därutöver förutsättningar skapas för att en stor andel av godstransporterna överförs från landsvägstransport till andra transportmedel. Som andra åtgärder anges i första hand åtgärder för att förbättra påhängs- vagnsekipagens säkerhet. Detta anges vara motiverat oavsett om längd- minskning sker eller ej.
3 Prop. l967:160_ 3LU l967:61. rskr 19672403
Prop. 1978/79:99 122
Min uppfattning är att trafiksäkerhetsaspekterna mäste tillmätas avgö- rande betydelse vid bedömning av frågan om en minskning av fordonsläng- den. Trafiksäkerhetsutredningen har verifierat den redan gängse uppfatt- ningen att olycksrisken avtar med minskande fordonslängd för en given typ av fordonskombination. Utredningens omfattande genomgång av fordons- längdsproblematiken har emellertid också givit vid handen att en längd- minskning från 24 till 18 meter kan förväntas leda till en påtaglig förskjutning från släpvagnsekipagen mot de betydligt trafikfarligare påhängsvagnsekipa- gen. Detta förhållande synes i tidigare utredningssammanhang inte ha uppmärksammats eller beaktats i erforderlig grad. Trafiksäkerhetsutred- ningens slutsats att inga entydiga belägg finns för att enbart en längdminsk- ning skulle medföra en trafiksäkerhetsförbättring finnerjag övertygande ochi lika hög grad dess påpekande av risken för försämrad trafiksäkerhet om inte längdminskningen förenas med vissa andra åtgärder.
I likhet med trafiksäkerhetsutredningen och alla remissinstanser som yttrat sig i frågan beträffande de särskilda tralikolycksrisker, som är förenade med kombinationen dragbil med påhängsvagn, anser jag att särskilda åtgärder bör vidtas för att öka kombinationens säkerhet och detta oavsett om längdminskning sker eller ej. Jag förutsätter därför att det arbete avseende upprättande av särskilda kravspecifikationer, som f. n. pågår inom trafiksit- kerhetsverket, bedrivs med största skyndsatnhet.
Sammanfattningsvis anser jag i linje med vad utredningen anfört och i likhet med övervägande antalet remissinstanser att det inte finns anledning att ändra nuvarande föreskrift om högsta tillåtna fordonslängd. 24-meters- gränsen bör alltså bibehållas.
Frågan om utmärkning av långa fordonskombinationer behandlas f.n. inom Nordiskt trafiksäkerhetsråd i syfte att åstadkomma en internordisk lösning av frågan.
Hänvisningar till PS2
6. Vissa kollektivtrafikfrågor 6.1 Inledning
Persontrafiken har under lång tid kännetecknats av en snabb tillväxt. Räknat från 1960-talets början har resandet till år 1977 nära fördubblats och räknat från 1950 ungefär femfaldigats. Persontransportarbetet beräknas för 1977 uppgå till ca 86 miljarder personkm.
Såväl tillväxten som inriktningen av resandet hänger samman med en rad faktorer. Hushållens växande ekonomiska möjligheter, den ökade fritiden, förändringar i bosättningsmönstret och ändrat lokaliseringsmönster inom näringslivet har medverkat till den successivt ökade resvolymen. Till denna har också den snabba tekniska och organisatoriska utvecklingen av trans- portapparaten bidragit.
Persontransportarbetets förändringar hänger i hög grad samman med en
Prop. 1978/79:99 ._ 123
kraftig ökning av arbetsresorna. Arbetsresorna har ökat såväl antalsmässigt som i fråga om den genomsnittliga färdsträckan. Översiktliga bedömningar visar att minst 50 % av det totala persontransportarbetet utgörs av arbetsre- sor. Arbetsresorna är således kvantitativt sett mycket omfattande och utgör därmed ett viktigt inslag i trafikbilden. Till detta bidrar inte minst det förhållandet att de äger rum under ett fåtal timmar per dygn med maximitraftk på trafiklederna och transportmedlen som följd och att de därmed ofta är direkt dimensionerande för investeringsverksamheten i trafikapparaten.
Den helt övervägande delen av det totala resandet sker med personbil. Personbilarnas transportprestationer har mer än fördubblats sedan år 1960 och svarar numera för drygt 80 % av det totala persontransportarbetet eller ca 70 miljarder personkm. Ca 20 96 av resandet sker således med kollektiva transportmedel. Andelen varierar dock kraftigt över tiden och för olika transportuppgifter. Det kan t. ex. allmänt konstateras att andelen kollektivt resande är avsevärt större i storstadsregionerna. Av resorna till och från Stockholms innerstad sker t. ex. hälften med kollektiva transportmedel.
Bilismens genombrott har betytt mycket för att bryta landsdelars och människors isolering och har vidare inneburit ökade möjligheter att välja arbete, bostadsort och skapat möjligheter till en rikare fritid. Samtidigt som det torde råda enighet om de positiva värden som bilismen medfört har emellertid de olägenheter som följer med en omfattande privatbilism uppmärksammats alltmer. För befolkningen på landsbygden har den regio- nala utvecklingen inneburit att den i ökad utsträckning är hänvisad att söka arbete och olika slags service i närliggande centra. Trots de allmänt ökade resbehoven som bl.a. följt härav har den expanderande privatbilismen försämrat förutsättningarna för kollektivtrafiken.
[tätorterna har den ökade privatbilismen medfört särskilda problem i form av minskad framkomlighet, buller och luftföroreningar.
Allmänt gäller således att samhället under en längre tid blivit alltmer beroende av en väl utvecklad trafikapparat. De bedömningar som kan göras om den framtida samhällsutvecklingen visar helt klart på en fortsatt ökning av resbehoven. Samtidigt är det knappast realistiskt att räkna med en mera allmän övergång mot tvåbilshushåll och inte heller med en utveckling som innebär att personbilen blir tillgänglig för alla. Sådana begränsningar drabbar f. n. kvinnornas och de yngsta och äldsta åldersgruppernas möjligheter att nå arbetsplatser och service.
Som jag redan anfört bör de framtida trafikpolitiska riktlinjerna utgå från målsättningen att inom fastlagda ramar ge medborgarna och näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande trafikförsörjning med utgångspunkt från sociala och samhällsekonomiska bedömningar.
Det samhälleliga ansvaret för medborgarnas trafikförsörjning har vitsor- dats av många remissinstanser i anslutning till bl. a. länskortutredningens och kollektivtrafikutredningens betänkanden. Jag instämmer i utredning-
Prop. 1978/79:99 124
arnas och remissinstansernas samstämmiga uppfattning om att den kollek- tiva trafiken bör betraktas som en grundläggande samhällsservice.
Närjag framhåller att en väl utbyggd kollektivtrafik bör anses som en del i den grundläggande samhällsservicen utgår jag bl. a. från den betydelse trafiken har när det gäller att undanröja förvärvshinder och öka tillgänglig- heten till arbetsmarknaden, vidare när det gäller att öka tillgängligheten till serviceutbud av olika slag. Detta gäller inte minst den service som tillhandahålls av olika statliga och kommunala organ exempelvis inom utbildning. kultur, sjukvård, socialvård m. rn.
En övergång från individuellt till kollektivt resande kan också utgöra ett medel när det gäller att komma till rätta med de miljöproblem i form av buller och avgaser, som ofta är förknippade med trafik, men som i första hand härrör från personbilstrafik. På samma sätt tillgodoses strävandena att öka fram- komligheten för den kollektiva trafiken i tätorterna. Jag vill också hänvisa till de negativa konsekvenser som trafiksektorns tillväxt och framför allt personbilismen medfött i fråga om trafiksäkerheten. Även energisituationen med en förmodligen fortgående höjning av drivmedelspriserna medför ett behov av att via kollektivtrafiken kunna erbjuda ett energisnålt alternativ till personbilen.
1 den trafikpolitiska målsättningen bör alltså enligt min mening ligga vida mer än att via kollektivtrafiken åstadkomma en tillfredsställande trafikför- sörjning åt dem som saknar tillgång till personbil för sitt resande. Den syftar också till att för övrigt erbjuda ett konkurrenskraftigt alternativ till person- bilsresorna.
Kollektiv trafik, i meningen samordnat resande, är i många fall en både samhällsekonomisk och privatekonomisk rationell lösning av transportbeho- ven. Kollektivt resande ger nämligen möjlighet till vissa stordriftsfördelar och kan då erbjudas till lägre reskostnad än motsvarande resa med bil. Samtidigt ställer samordningen av många människors resor krav på jämkning av individuella önskemål om restidpunkter, resväg m. m. Ju större trafikunder- laget är desto mindre behöver dessa jämkningar bli. Ett stort underlag gerju förutsättningar för högre turtäthet, större linjetäthet m. m., varigenom den individuella valfriheten ökar.
Olika resbehov ställer olika krav på det kollektiva trafikutbudet. För att den lokala och regionala kollektiva tra/ikea över huvud taget skall kunna utgöra ett alternativ till privatbilismen och dessutom ett konkurrenskraftigt sådant krävs att en rad förutsättningar är uppfyllda. Trafikens sträckning, tidsmäs- siga anpassning, turtäthet och regularitet måste utformas med hänsyn till den geografiska fördelningen av bostäder, arbetsplatser och serviceinrättningar så att människor kan företa sina förflyttningar utan onödigt spill i fråga om gångtider, väntetider ocn åktider. Trafikmedel, hållplatser och terminaler måste vara så utformade att förflyttningarna kan genomföras med rimlig hänsyn till resenärernas krav på komfort. Den tekniska utformningen av fordon och väntplatser skall vara sådan att den kollektiva trafiken blir
Prop. 1978/79:99 125
tillgänglig för alla. De handikappades behov ställer särskilda krav i detta hänseende främst ifråga om trafikmedlens utformning och service. Taxesys- temet i trafiken bör vara så utformat att det medger tillgång till regionens hela trafiknät. Vidare bör avgifterna vara så anpassade att de är konkurrenskraf- tiga. Allmänt gäller också att det förhållandet att tidsåtgången för t.ex. arbetsresor i betydande utsträckning varierar för olika grupper av människor inom en region inte skall behöva återspeglas i motsvarande skillnader i reskostnader vid färd med kollektiva färdmedel. Kraven på någorlunda likvärdiga villkor oavsett bostadsort motiverar enligt min mening att sådana skillnader utjämnas.
Att förbättra den kollektiva trafikförsörjningen såväl kvalitativt som kvantitativt ställer också krav på de trafikpolitiska instrumenten. En långtgående samverkan mellan de olika trafikutövarna och mellan dessa och de myndigheter som har inflytande på planeringen av bebyggelse, trafikan- läggningar m. m. är enligt min mening ett väsentligt moment. Ett ekono- miSkt stöd till trafikutövare är ett annat. Jag vill i detta sammanhang erinra om att riksdagen år 1978 antog prop. 1977/78:92 (TU 1977/78:28, rskr 1977/ 78:364)om åtgärder för att förbättra lokal och regional kollektiv persontrafik. Härmed har en allmän grund lagts för att åstadkomma en god kollektiv trafikförsörjning. Riksdagsbeslutet ger förutsättningar för den, enligt min mening, nödvändiga samordningen mellan ekonomi, planering och mål för trafikförsörjningen. ,
Enligt de riktlinjer som riksdagen nu dragit upp för den lokala och regionala kollektiva trafiken, skapas också större förutsättningar att planera och anpassa trafikutbudet efter lokala önskemål och förhållanden.
Trafikplaneringen är som jag ser det också från mera allmänna utgångs- punkter ett viktigt instrument när det gäller att omsätta resultat från det forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivs inom trafikområdet. Här pågår en mycket intressant utveckling. Det gäller t. ex. den fordonstekniska utvecklingen och utvecklingen av nya trafiksystem och trafiklösningar.
Med de åtgärder som behandlats i prop. 1977/78:92 och som successivt vinner tillämpning har enligt min mening grundläggande förutsättningar skapats för att utveckla en god kollektiv trafikförsörjning på den lokala och regionala nivån.
Kraven på en god trafikförsörjning innefattar naturligtvis också den långväga interregionala trafiken, även om denna trafikjämfört med den lokala och regionala trafiken är av betydligt mindre omfattning. Förutom närings- livets behov av kontakter har också i urbaniseringens spår följt ett behov att företa allt längre resor för bl. a. besök av släkt och vänner. Även om den senare typen av resor i stor utsträckning företas med bil har de kollektiva trafikmedlen stor betydelse. Trafikföretagen har genom successiva utveck- lingsåtgärder strävat efter att öka sin konkurrenskraft. Den utvecklingen bör främjas.
Genom successiva förändringar av SJ:s tåg- och vagnpark har trafikens
Prop. 1978/79:99 126
kvalitet kunnat förbättrats. På huvudlinjerna har fjärrtrafikcn byggts ut kraftigt med snabba expresståg. Försöken med pendeltågsliknande intercity- trafik och fasta avgångstider med jämna tidsintervaller mellan de större tätorterna har slagit väl ut. Rabattkort har införts, som berättigar till 50 % rabatt för obegränsat antal resor i 1 reSp. 2 klass, under årets alla dagar. Denna rabattform har mött starkt gensvar hos de resande. SJ:s persontrafik har under senare år bl. a. som resultat härav utvecklats positivt. Detta gäller i särskild grad de mer långväga resorna.
Trafikpolitiska utredningen har i sina betänkanden lagt fram olika förslag till åtgärder när det gäller den kollektiva persontrafiken som enligt utred- ningen kan påverka järnvägens attraktivitet. Dessa harjag tidigare behandlat i kap. 3 och 4.
Bussen, vars huvudsakliga användningsområde ligger i den lokala och regionala trafiken, har under senare år fått ökade transportuppgifter även i den interregionala trafiken. Denna utveckling har skett parallellt med en teknisk modernisering av bussbeståndet som inneburit ökad komfort och bekvämlighet. Höjningen av den högsta tillåtna hastigheten för bussar från 70 till 90 km/tim har också bidragit till att öka den långväga busstrafikens konkurrenskraft.
Det inrikes flyglinjenätet har successivt byggts ut och binder numera samman en relativt stor del av landets tätorter. En allt större del av det interregionala resandet har också kommit att ombesörjas med flyg. En orsak härtill är flygets höga transporteffektivitet på längre sträckor. Här har insättandet av jetflyg med dess korta restider och motsvarande anpassning av flygplatserna spelat en stor roll.
Under hösten 1978 införde Linjeflyg AB och Scandinavian Airlines System i sin inrikestrafik olika slag av lågpriser. Med dessa vänder man sig i stor utsträckning till nya resandekategorier, såsom pensionärer, ungdomar samt personer som vill resa på s. k. lågtrafiktid. De nya priserna har mött ett starkt gensvar och har kunnat genomföras inom ramen för bolagens företagseko- nomiska förutsättningar liksom vad gäller SJ:s förutnämnda rabattkort. För egen del anserjag att denna utveckling är angelägen och ett exempel på vad olika trafikföretag inom fastlagda ramar kan uppnå utifrån sina egna förutsättningar i fråga om transporteffektivitet och ekonomi.
Principen om samverkan mellan trafikföretag och trafikmedel är självklart tillämpbar även för persontransponer. Det är enligt min mening angeläget med ett ökat samarbete mellan t. ex. flyg-, buss- och järnvägsföretag, såväl inom taxe- som tidtabellsområdet.
Kravet på en bättre tidtabellsanpassning mellan den interregionala trafiken och den regionala och lokala trafiken är primärt en regional och lokal fråga. Det torde vara en av den regionala huvudmannens uppgifter att se till att en sådan anpassning kommer till stånd. Härvid förutsätts ett nära samarbete i planeringen mellan huvudman. länsstyrelse och berörda trafikutövare så att ett i verklig mening sammanhängande trafiknät kan skapas.
De speciella problem som är förbundna med trafiken i tätorterna ställer
Prop. 1978/79:99 127
särskilda krav på kollektivtrafiken. Kollektivtrafikens förutsättningar i tätorterna hänger i hög grad samman med stadsplaneringen. Det är därför av stor vikt att det i den fysiska planeringens alla skeden klargörs hur den kollektiva trafikförsörjningen praktiskt skall utformas med avseende på investeringar och driftkostnader. Den analys som KOLT-utredningen har gjort av sambanden mellan förutsättningarna för kollektivtrafiken och annan samhällsplanering bör enligt min mening vara en god vägledning för kommunerna. Den av riksdagen år 1978 antagna prop. 1977/78:81 (TU 1977/ 78:20, rskr 1977/78:226) om vissa kommunala trafik- och trafiksäkerhets- frågor m. m. ger kommunerna ökade möjligheter att utöva inflytande över trafikregleringar och traliksaneringar. Jag återkommer till tätortstrafiken och mina ställningstaganden till kollektivtrafikutredningens betänkande i det följande.
För att kunna erbjuda alla medborgare en tillfredsställande trafikförsörj- ning måste särskild uppmärksamhet ägnas åt de handikappades situation. HAKO-utredningen anför i sitt betänkande att ca 250 000 personer i landet har en sådan begränsning i sin fysiska eller psykiska utrustning att de i kommunikationssammanhang är gravt handikappade. Många av dessa är mer eller mindre beroende av kommunal färdtjänst för lokala resor och måste vid längre resor ha hjälp att komma ombord på färdmedel och behöveri vissa fall även hjälp under resan. Härutöver beräknar utredningen att ytterligare ca 750 000 personer genom någon form av handikapp har svårigheter vid resa och förflyttning. Om samhällets övergripande mål för handikappolitiken, som kan sammanfattas i begreppen normalisering och integrering, skall kunna realiseras är det av största vikt att kommunikationsväsendet anpassas till de handikappades behov. Jag återkommer till HAKO-utredningens förslag i avsnitt 6.3.
6.2 Kollektivtrafik i tätort
Inflyttningen till tätorterna i kombination med den starkt ökande privat- bilismen och en stadsbyggnad som i hög grad skilt arbetsplatser och bostadsområden geografiskt har skapat en svår trafiksituation i större tätorter. Till detta har också bidragit att bebyggelsen inom tätorterna har spritts ut. Det är i detta läge nödvändigt att samordna en stor del av resandet för att åstadkomma från miljösynpunkt rimliga trafiklösningar. Mot denna bakgrund tillsattes utredningen om kollektivtrafik i tätorter (KOLT) för att överväga åtgärder och planeringsformer ägnade att skapa gynnsammare betingelser för kollektivtrafiken i tätorter. Utredningen avlämnade betän- kandet ( 1975z47) Kollektivtrafik i täten. Betänkandets sammanfattning samt en sammanställning av remissvaren över betänkandet fogas till detta protokoll som bilaga 5.
Betänkandet innehåller en analys av kollektivtrafikens uppgifter och behovet av åtgärder inom stadsbyggnads- och transportområdet i tätorter. Olika metoder för att förbättra kollektivtrafiken diskuteras, däribland olika
Hänvisningar till US29
Prop. 1978/79:99 128
former av traliksaneringar och regleringar för att öka kollektivtrafikens framkomlighet. Utvidgat statligt stöd till investeringar i kollektivtrafikan- Iäggningar föreslås.
En väsentlig del av KOLT:s arbete gällde analysen av sambanden mellan kollektivtrafiken och samhällsplaneringen. KOLT visar bl. a. att kollektiv- trafikens förutsättningar i mycket hög grad hänger samman med stadspla- neringen. Bebyggelsens utglesning resp. koncentration påverkar möjligheten att erbjuda god kollektivtrafik till en rimlig kostnad. Jag anser i likhet med utredningen och remissinstanserna att det är av största vikt att det i den fysiska planeringens alla skeden klargörs hur den kollektiva trafikförsörj- ningen skall utformas — vilken trafikstandard som skall väljas, vilka investeringar som krävs och vad trafiken kommer att kosta. Detta är särskilt viktigt med tanke på att det finns tendenser i dagens stadsbyggande som försvårar möjligheterna att skapa en god kollektiv trafikförsörjning till rimlig kostnad.
Liksom utredningen anserjag att kommunerna är bäst lämpade att avgöra vilken standard som bör uppnås inom den kollektiva tätortstrafiken. Kommunernas planering bestämmer ju i hög grad förutsättningarna för trafiken. Jag anser att de planeringsmetoder som utredningen redovisat redan har varit till hjälp för kommunerna. Jag vill i detta sammanhang också peka på de informationsskrifter som planverket, vägverket och trafiksäkerhets- verket tagit fram samt det arbete med riktlinjer för planeringen av tätorternas trafiknät som dessa myndigheter nu håller på att avsluta.
Staten bidrar ekonomiskt på olika sätt till en god kollektivtrafikförsörjning i tätorterna. Särskilt driftbidrag till trafiken utgår numera även i tätorterna om ett gemensamt regionalt huvudmannaskap för trafiken införts. Bidrag utgår också till investeringar i tunnelbana och andra spåranläggningar med planskilda korsningar med 95 % av kostnaden för underbyggnadsarbeten. Beloppen vägs mot väginvesteringar inom flerårs- och fördelningsplanernas ekonomiska ramar.
KOLT studerade i enlighet med sina direktiv en tänkbar framtida utformning av statsbidrag till investeringar. Utredningen föreslår ett vidgat sådant stöd till kollektivtrafiken. Förslagen innebär att bidragsmöjligheterna ökas i fråga om den spårbundna trafiken och en rad anläggningar av betydelse för busstrafiken. När det gäller den spårbundna trafiken innebär förslaget att även sådana spårtrafikanläggningar som inte uppfyller kravet på planskilda korsningar med annan trafik skall bli bidragsberättigade. Dessutom föreslås att vissa investeringar i spårtrafikanläggningars överbyggnad skall bli bidragsberättigade.
Anläggningar av betydelse för busstrafiken avser främst bussleder och busshållplatser. Dessa anläggningar skall enligt förslaget bli bidragsberätti- gade oavsett om investeringen har ett funktionellt samband med en statsbidragsberättigad trafikled eller inte. Bidrag till större anläggningar skall kunna utgå med 95—85 % av byggnadskostnaderna. Fråga om bidrag skall prövas vid fastställelse av fördelningsplan eller, om staten är väghållare, vid
. Prop. 1978/79:99 129
fastställelse eller ändring av flerårsplan. Bidrag skall alltså enligt förslagen även i fortsättningen vägas mot väginvesteringar inom flerårs- och fördel- ningsplanernas ekonomiska ramar. KOLT föreslår vidare att länsstyrelse skall pröva bidrag till mindre anläggningar för lokal kollektiv trafik. Bidrag till Sådana anläggningar skall kunna utgå med 50 f?tt. Utredningen föreslår att ett visst belopp avsätts för ändamålet.
I likhet med utredningen förordar en stor del av remissinstanserna ett vidgat statligt stöd till kollektivtrafiken. Flera av remissinstanserna förordar även statsbidrag till drift och rullande materiel samt andra bidragsformer än vad utredningen har föreslagit.
Många av remissinstanserna ifrågasätter det lämpliga i att medel för statsbidrag till anläggningar för kollektivtrafik, såsom utredningen föreslår, skall tas från samma anslag som medel till byggande av statliga vägar och som medel till bidrag till byggande av kommunala vägar och gator. Dessa remissinstanser vill i stället ha särskilda anslag till anläggningar för kollek- tivtrafiken. Vidare har några remissinstanser i motsats till utredningen framfört att bidragen bör utgå med samma procent till alla typer av anläggningar. Dessutom har den föreslagna handläggningsordningen då det gäller bidrag till mindre anläggningar för kollektivtrafiken kritiserats liksom storleken av det föreslagna anslaget för ändamålet.
För egen del vill jag beträffande statsbidrag till kollektivtrafiken anföra följande.
Det statliga stödet till investeringar i spårbundna kollektiva trafiksystem anser jag ha fyllt en viktig funktion med hänsyn till de speciella trafikför- hållanden som rått i landets största tätortsregioner. Utbyggnaden av Stockholmsregionens tunnelbanesystem har härigenom snabbt kunnat genomföras. Även till snabbspårvägen i Göteborg har bidrag lämnats. De spårbundna systemen representerar i dessa regioner väsentliga komponenter i trafikförsörjningen. Resenärerna i dessa regioner har kunnat erbjudas ett attraktivt kollektivtrafikalternativ. Investeringarna har också medfört ett minskat behov av väginvesteringar, vilket var motivet till att bidraget när det infördes skulle vägas mot väginvesteringar inom givna ekonomiska ramar.
Den konstruktion bidragsbestämmelserna fått har dock inneburit att tunnelbanetrafik och lokaltågtrafik på egen banvall, om den inte varit SJ:s, gynnats medan annan Spårtrafik och busstrafik i tätorterna hamnat i ett sämre konkurrensläge. Ett utökat statsbidrag till spårbundna trafiksystem skulle därför enligt min mening inte självklart vara till gagn för en god kollektiv- trafikutbyggnad. Man riskerar att genom statsbidrag styra utvecklingen mot system med höga kapitalkostnader som i vissa fall kan vara samhällseko- nomiskt sämre än t. ex. busstrafiksystem med hög standard.
En ökning av de bidragsgrundande objekten enligt KOLT:s förslag skulle — inom givna ramar för vägbyggnaden — enligt min mening inte medföra den allmänna stimulans av kollektivtrafiken i tätorter som är önskvärd utan i
9 Riksdagen 1978/79. 1 sam/. Nr 99
Prop. l978/ 79:99 130
första hand komma de allra största tätorterna till del. Detsamma gäller förslaget att också göra spåranläggningar med plankorsningar bidragsberät- tigade.
Efter det att KOLT presenterade sitt betänkande har riksdagen lagt fast nya principer angående ansvaret för lokal och regional kollektivtrafik. Ansvaret för (len lokala och regionala persontrafiken kommer successivt att föras över till en för kommuner och landsting gemensam huvudman i varje län. Detta ger utrymme för samordning och effektivisering av trafiken och dessutom förutsättningar för ett trafikutbud som är avpassat efter lokala förhållanden. Till nyordningen hör vidare ett nytt och förstärkt bidragssystem. Stöd utgår enligt det nya systemet i form av vägmilersättning till såväl spårbunden trafik som vägtrafik. Vidare omfattas tätortstrafiken av det nya stödet. Inriktningen och omfattningen av det nya stödet till kollektiv persontrafik utgår från en strävan från samhällets sida att garantera en viss grundläggande trafikstan- dard — ett basutbud — för landet som helhet. Bidragets generella konstruktion skapar goda förutsättningar för en fortsatt utveckling av den kollektiva trafiken såväl på landsbygden som i tätorter.
Jag vill i detta sammanhang också framhålla att kommunalekonomiska utredningen har föreslagit att kostnadsskillnaderna mellan kommunerna för kollektivtrafik skall vara en av de faktorer som skall ligga till grund för beräkningen av skatteutjämningsbidraget. Särskild hänsyn kommer enligt förslaget att tas till att större tätorter, räknat per invånare, har större behov av kollektivtrafik än andra. En proposition med anledning av utredningens förslag föreläggs riksdagen i vår.
Enligt min mening utgör det nya bidraget till kollektivtrafik ett bättre sätt att stimulera kollektivtrafiken i tätorterna än de förslag i fråga om statsbidrag som KOLT har lagt fram. Något skäl att utöka statsbidragsgivningen till anläggningar för spårbunden trafik finnerjag inte föreligga. Jag vill dessutom framhålla att kommunernas nettokostnader för kollektivtrafik kommer att beaktas i skatteutjämningssystemet.
Mot bakgrund av det anförda bör det övervägas om inte det särskilda investeringsstöd som nu utgår till tunnelbanor och spårvägar på särskild banvall bör slopas. Vissa investeringar i sådana anläggningar (två tunnelba- nesträckor i Stockholmsområdet och två spårvägssträckor i Göteborgsområ- det) finns dock upptagna i flerårs- och fördelningsplanerna för åren 1979—1988 med statsbidrag som bygger på nuvarande regler för bidragsgivningen. Mot bl. a. denna bakgrund anser jag att de nuvarande statsbidragsreglerna t. v. bör bibehållas när det gäller spårbunden trafik. Den utredning som jag har fått regeringens bemyndigande att tillsätta med uppgift att göra en total översyn av statsbidragsgivningen till kommunernas väg- och gatuhållning kommer att överväga statsbidragsgivningen i framtiden för denna typ av investe- ringar.
Vad sedan gäller KOLT:s förslag angående ökade möjligheter till investe- ringsbidrag till busstrafikanläggningar bör det påpekas att busstrafikanlägg- ningar redan i dag i stor utsträckning är statsbidragsberättigade. Vägverket
Prop. 1978/79:99 131
har under senare år, och sedan KOLT lade fram sitt betänkande, lagt ökad vikt vid projekt som gynnar den kollektiva trafiken i statsbidragsgivningen till den kommunala väg- och gatuhållningen. Denna utökade satsning har skett inom ramen för gällande statsbidragsregler. Längs de statliga vägarna har vägverket vidare successivt byggt ut busshållplatser med medel från anslaget Byggande av statliga vägar. I flerårs- och fördelningsplanedirektiven har den kollektiva trafikens behov angetts vara en viktig prioritetsgrund. De nu upprättade planerna har ett innehåll som väl stämmer överens med en sådan inriktning.
Av central betydelse för kollektivtrafiken i tätorter är den tekniska utvecklingen och möjligheten att finna nya och bättre former för trafik. Ett omfattande forskningsarbete inom området bedrivs med statligt stöd. Jag återkommer till denna forskning i avsnitt 9.
6.3 Handikappanpassad kollektivtrafik
Samhällets insatser för handikappade har under det senaste årtiondet utvecklats i snabb takt och på många områden. bl. a. inom undervisning och utbildning, vård och rehabilitering, planering och byggande av bostäder, arbetsplatser, allmänna byggnader m. m., färdtjänst, bidrag till inköp av egen bil och tekniska hjälpmedel samt kulturell verksamhet. Inte minst handi- kappade själva och deras organisationer har haft stor betydelse för insatsernas utbyggnad och inriktning.
Målet för handikappolitiken kan sammanfattas i begreppen normalisering och integrering, vilket innebär att människor med handikapp skall ingå i samhällets gemenskap och få samma livsvillkor som andra. Insatserna på handikappområdet har därför alltmer kommit att inriktas på att anpassa samhället till handikappade och inte i första hand på åtgärder som är relaterade till den enskilde.
En rad olika frågor om samhällets ansvar för handikappade har behandlats av handikapputredningen. Utredningsarbetet, som har redovisats i sex olika betänkanden, har lett fram till förslag om åtgärder som bl. a. syftar till att göra samhällsmiljön och de aktiviteter som bedrivs i samhället tillgängliga för handikappade. Förslagen har genomförts i flera avseenden. Utredningens senaste betänkande (SOU 1976:20) Kultur åt alla lades sålunda till grund för den proposition (1976/77:87) om insatser för handikappades kulturella verksamhet som behandlades av riksdagen våren 1977 och som innefattade åtgärder för att öka handikappades delaktighet i kulturlivet ( KrU 1976/ 77:44, rskr 1976/771325). 1 prop. 1978/79:73 har regeringen vidare föreslagit väsentligt förbättrade villkor för arbetshandikappade.
Kommunikationerna är av central betydelse för handikappades möjlig- heter att delta i samhällets olika aktiviteter. Även här har samhället gått in med ett ökat engagemang. Den kommunala färdtjänsten har sålunda utvecklats kraftigt och finns numera i alla kommuner. Utvecklingen har
Prop. 1978/79:99 132
främjats bl. a. av det statsbidrag till färdtjänst som infördes år 1975. Den kommunala färdtjänsten skall med taxi eller särskilda färdtjänstfordon tillgodose behovet av lokala resor för handikappade som inte utan väsentliga svårigheter kan använda allmänna färdmedel.
De statliga trafikverken behandlar fortlöpande frågor som hänger samman med handikappades behov av särskilda åtgärder och arrangemang inom komniunikationsväsendet. Ett aktuellt exempel på resultatet av detta arbete är den handikappanpassning i väsentliga avseenden som skett i de person- vagnar som SJ nyligen har beställt. De nya vagnarna är dock inte konstrue- rade för att ta emot rullstolsbundna resenärer i vanliga rullstolar. Regeringen har därför gett SJ i uppdrag att i samarbete med handikappinstitutet ta fram ett beslutsunderlag för en typ av järnvägsvagn som är särskilt anpassad för rullstolsbundna resenärer. Detta utredningsarbete beräknas vara klart under första halvåret 1979.
Bland andra aktuella åtgärder inom kommunikationssektorn kan nämnas de förenklingar och förbättringar i fråga om handikappades parkeringstill- stånd som genomförts efter regeringens beslut i slutet av år 1976. Vidare har rörelsehindrades parkeringsmöjligheter förbättrats genom att kommunerna har fått rätt att befria dem från skyldighet att betala avgift på allmän parkeringSplats.
År 1973 tillkallades den s. k. HAKO-utredningen med uppdrag att utreda vissa frågor rörande det allmänna kommunikationsväsendets anpassning till handikappades behov. Utredningen avgav i september 1975 betänkandet (SOU 1975:68) Handikappanpassad kollektivtrafik. Utredningens uppgift var att klarlägga olika handikappgruppers situation på kommunikationsområdet, bedöma i vilka hänseenden anpassningsåtgärder kan vara motiverade samt prioritera behoven med hänsyn till de resurser som står till resp. myndighe- ters och trafikföretags förfogande.
Utredningen konstaterar att ca 250000 personer i vårt land har en sådan begränsning i sin fysiska eller psykiska utrustning till följd av ålder, handikapp eller sjukdom att de i kommunikationssammanhang är gravt handikappade. Handikappet i resesituationen betingas till stor del av de kollektiva färdmedlens bristande handikappanpassning. Av nämnda 250 000 personer bedöms ca 20000 ha så grava handikapp att de är beroende av särskilda färdtjänstfordon för sina resor. Utredningen räknar vidare med att ytterligare ca 750000 personer möter svårigheter vid resa med kollektiva färdmedel och därför kan sägas vara förflyttningshandikappade i vid bemärkelse.
Genom s. k. hearings med handikapprepresentanter och genom en enkät till trafikmyndigheter, trafikföretag och färdmedelstillverkare har utred- ningen bl.a. försökt kartlägga hur befintliga färdmedel och terminaler är utrustade från handikappsynpunkt och vilka brister i trafikmedlens utform- ning och utrustning som personer med olika handikapp upplever. Vidare har utredningen låtit genomföra en specialstudie över handikappades problem
Prop. 1978/79:99 ; 133
vid förflyttning i den yttre miljön. dvs. mellan bostad och terminal eller motsvarande.
Kartläggningen visar de många brister som finns i såväl färdmedlens som terminalernas och närmiljöns utformning med avseende på tillgängligheten för handikappade. Utredningen anser att flertalet brister kan rättas till med relativt enkla medel. ] andra fall fordras mer omfattande konstruktionsänd- ringar - i vissa fall föregångna av forsknings- och utvecklingsarbete.
Enligt min bedömning är utredningens beskrivning av handikappades situation i dagens trafikmiljö riktig. Den bedömningen gör också flertalet av de remissinstanser, som kommenterat beskrivningen. Det finns således ett stort behov av att anpassa de kollektiva färdmedlen och trafikanläggningarna till handikappades behov och förutsättningar. Den kollektiva trafiken är viktig för vår transportförsörjning. Detta gäller inte minst för handikappade, som ofta i hög grad är hänvisade till de kollektiva trafikmedlen för sina resor. Det är här fråga om människors möjligheter att på lika villkor delta i samhällslivet — i arbete och skola, föreningsliv och fritidsverksamhet. Anpassningen av de kollektiva färdmedlen till handikappades behov anser jag således vara en nödvändig förutsättning för att målet om handikappades integrering och normalisering skall kunna uppnås. Att göra den kollektiva trafiken tillgänglig för alla trafikantkategorier bör därför ingå i det trafikpo- litiska målet att tillförsäkra medborgarna en tillfredsställande transportför- sörjning.
[ det följande redovisar jag mina ställningstaganden och bedömningar i anslutning till HAKO-utredningens förslag. I vissa delar har jag samrått särskilt med statsrådet Lindahl och bostadsministern.
HAKO-utredningen anser att alla kollektiva trafikmedel bör anpassas successivt till handikappades behov. Enligt utredningen bör åtgärderna prioriteras så att inom ramen för gällande säkerhetskrav samtliga möjligheter till anpassning av alla trafikmedel skall tas tillvara så snart det är tekniskt och ekonomiskt möjligt.
I likhet med samtliga remissinstanser ansluter jag mig till utredningens principförslag att målet bör vara en så långt möjligt fullständig anpassning av den kollektiva trafikapparaten. Av tekniska och ekonomiska skäl måste anpassningen ske successivt och jag finner att man med utredningens prioriteringsordning når den snabbaste förbättringen för det stora flertalet handikappade. För att påskynda den tekniska utvecklingen bör ett målmed- vetet forsknings- och utvecklingsarbete inledas.
Utredningen har konkretiserat sina förslag till anpassningsåtgärder i ett ramprogram som avser såväl färdmedel som terminaler och närmiljö samt forskning och utveckling. De anpassningsåtgärder som avser färdmedel och terminaler har indelats i fyra grupper- kompletteringsåtgärder, översynsåt- gärder, anskaffningsåtgärder och utvecklingsåtgärder— med avseende på när de kan genomföras. Som exempel på kompletteringsåtgärder kan nämnas förbättrad destinationsskyltning och uppsättande av ytterligare stödhandtag i
Prop. 1978/79z99 134
färdmedlen. Till grupperna översyns- och anskaffningsåtgärdcr hör bl. a. anordnande av särskilda handikappsäten och förbättring av högtalaranlägg- ningarnas kvalitet resp. ändrad utformning av instegen på färdmedlen och bredare dörröppningar som medger att en rullstol kan tas ombord. Utred- ningen menar att de anpassningsåtgärder vars tekniska lösningar nu är kända -dvs. främst kompletterings- och översynsåtgärder samt vissa anskaffnings- åtgärder — bör kunna genomföras inom en tioårsperiod och rymmas inom trafikföretagens ordinarie ekonomiska ramar.
Ramprogrammet har i huvudsak mottagits positivt av remissinstanserna. Representanter för trafikutövare och fordonstillverkare har således i sina yttranden förklarat sig beredda att verka för att nuvarande brister undanröjs. Handikappintressenterna menar att man i vissa fall - t.ex. i fråga om anpassningen till de gravt rörelsehindrades behov — bör kunna genomföra åtgärderna snabbare än vad utredningen föreslagit. Å andra sidan framhåller trafikföretagen och deras företrädare att betydande tekniska problem och kostnader är förbundna med vissa av de åtgärder som föreslås.
För egen del anser jag att ramprogrammet i stort är väl avvägt med avseende på såväl föreslagna åtgärder som det tidsmässiga genomförandet. Programmet bör i huvudsak kunna läggas till grund för genomförande.
Detaljer i utredningens konkreta förslag till anpassningsåtgärder och tekniska lösningar har i vissa fall kommenterats av främst fordonstillver- karna och trafikföretagen. Vidare har synpunkter framförts på klassifice- ringen av vissa åtgärder. Jag finner för min del att den indelning som utredningen har gjort bör ses som ett sätt att praktiskt strukturera en mängd skilda anpassningsåtgärder och att i viss mån prioritera dessa i tiden. Avsikten är att programmet skall vara vägledande vid genomförandet. En viss frihet måste medges företagen att själva välja lösning, vilket lämpligen bör ske efter samråd med handikapporganisationerna. Utredningens förslag bör i sådana fall mer betraktas som funktionskrav än som krav på en bestämd teknisk lösning. Med ett sådant synsätt säkerställs också enligt min mening en snabb och ändamålsenlig anpassning.
Jag vill i detta sammanhang betona betydelsen av att det sker ett samarbete mellan handikapporganisationerna samt trafikföretagen och fordonstillver- karna i arbetet med anpassningen av de olika trafikmedlen. Ett sådant ömsesidigt utbyte av erfarenheter och synpunkter ökar förståelsen för problemen och ger en god grund för konstruktiva lösningar.
Företrädare för kollektivtrafikföretagen har i sina yttranden framhållit risken för att en långtgående handikappanpassning kan innebära sämre service i olika hänseenden för andra trafikanter och därmed försvaga kollektivtrafikens attraktionskraft. Detta skulle bl.a. gälla närtraliken med buss och tunnelbana i rusningstid då trafiksystemet är känsligt för förse- ningar. Jag har i och för sig förståelse för dessa synpunkter, men jag anser att farhågorna är något ensidiga. Handikappanpassningen av fordonen bör nämligen inte ses som isolerade åtgärder för att tillgodose en viss resande-
Prop. 1978/79:99 135
kategoris önskemål — på bekostnad av andra resenärer — utan tvärtom som ett led i en allmän utveckling av den kollektiva trafikapparatens tillgänglighet och standard, vilket trafikföretagen normalt strävar efter i syfte att öka resandet. En sådan standardhöjning bidrar också till att skapa ekonomiska förutsättningar för handikappanpassningen. Genom lägre insteg i bussar, bredare dörröppningar, bättre information etc. bör av- och påstigning kunna ske snabbare och smidigare, vilket underlättar tidhållningen och som följd därav bl. a. kortar av väntetiderna vid hållplatserna. Med ett sådant synsätt betonas standard- och tillgänglighetsfrågornas samhörighet med trafikför- sörjningsfrågorna. Alla dessa faktorer bör därför enligt min mening beaktas i ett sammanhang vid planering för en tillfredsställande transportförsörjning bl. a. för att merkostnader som följd av handikappanpassningen skall undvikas. Det är som följd härav naturligt att anpassningsåtgärderna ingår som en del i trafikföretagens och färdmedelstillverkarnas planering.
Jag övergår nu till att kommentera vissa delfrågor rörande de olika färdmedlen.
] samband med utvecklingen av framtida personvagnar i järnvägstrafiken menar utredningen att önskemålen om att kunna resa i rullstol på egen hand bör beaktas. Som ett led i detta arbete föreslår utredningen att någon eller några äldre vagnar byggs om på prov för sådan anpassning.
Av remissbehandlingen framgår att handikappanpassning av personvag- narna i järnvägstrafiken av handikapporganisationerna anses vara särskilt angelägen dåjärnvägen som trafikmedel - genom relativt goda utrymmen i vagnarna och järnvägsnätets utbredning - har stor betydelse för handikap- pades resemöjligheter. Man önskar därför en snabb anpassning av tågen så att även rullstolsbundna kan färdas på egen hand. SJ framhåller tågets fördelar framför andra trafikmedel för handikappade som med eller utan hjälp av följeslagare kan ta sig ombord på ett tåg. Däremot menar SJ att man inte kan klara rullstolar på de nuvarande tågen. Nivåskillnaderna och avstånden mellan plattformar och vagnsgolv är för stora och kan av tekniska skäl inte göras tillräckligt små. Vidare kan en person som sitteri rullstol ombord utgöra en risk för sig och andra främst i anslutning till start och bromsning. Korridorer och mittgångar är vidare för smala för vanliga rullstolar.
Enligt min mening bör järnvägen kunna fylla en viktig funktion för handikappades interregionala resor. Anpassningen av järnvägsvagnarna till gravt handikappade är dock särskilt svår som en följd avjärnvägens tekniska förutsättningar och den långa livslängden hosjärnvägsmaterielen. För att en rullstolsbunden resenär skall kunna färdas med tåg på egen hand förutsätts bl. a. att en särskild lyftanordning utvecklas. Säkerhetsproblemen måste vidare få en tillfredsställande lösning. Som jag tidigare har nämnt har regeringen uppdragit åt SJ att i samarbete med handikappinstitutet ta fram en typ avjärnvägsvagn som gör det möjligt för rullstolsbundna resenärer att resa med rullstol. Detta arbete bör ge det tekniska underlag som behövs för ett ställningstagande.
Prop. 1978/79:99 136
Även om det inte helt går att uppnå en fullständig anpassning av järnvägstrafiken, så har ändå ett betydelsefullt steg tagits med de 150 nykonstruerade personvagnar som SJ beställde för två år sedan och som snart kommer att börja levereras. Vagnarna tillgodoser i sin grundkonstruktion viktiga krav på handikappanpassning. Man har t. ex. gjon insteget bekvä- mare. lngången blir således väsentligt bredare och trappan mindre brant än i nuvarande vagnar. Trappan blir också klimatskyddad. Detta är exempel på förbättringar som är till fördel för alla resenärer. Den ena av de två toaletter som vagnen skall förses med blir betydligt rymligare än i nuvarande vagnstyper. Stödhandtag utformas och placeras med tanke på rörelsehind- rade och materiel i stolar, handtag etc. väljs med tanke på allergikernas krav. Det kommer vidare att finnas plats ombord för förvaring av rullstolar. Utformningen av vissa delar av dessa vagnar har skett i samarbete med företrädare för handikapporganisationerna.
] detta sammanhang vill jag nämna att SJ och AB Trafikrestauranger på en väsentlig punkt har tillgodosett ett krav från bl.a. allergikerna om rökfria serveringsutrymmen i restaurangvagnarna. Det är en enkel åtgärd som är viktig för den växande gruppen allergiker samtidigt som den torde uppskattas av de icke rökande resenärerna. Trafikrestauranger har vidare på senare tid infört ambulerande service i många vagnar. vilket bör vara till fördel för bl. a. rörelsehindrade.
Jag instämmer i utredningens förslag till anpassningsåtgärder avseende bussar, pendeltågs- och tunnelbanevagnar. Det bör med andra ord vara möjligt att inom en relativt nära framtid vidta sådana åtgärder — t.ex. bredare bussdörrar — att rörelsehindrade med starkt nedsatta gångfunktioner och därmed också rullstolsbundna med hjälp av ledsagare kan ta sig ombord på dessa färdmedel. Lämpliga tekniska hjälpmedel för rullstolsbundna — förutom lyftanordningar även standardiserade rullstolar — är i detta samman- hang väsentliga och angelägna forskningsuppgifter. Jag kan här nämna att avdelningen för handikappforskning vid Göteborgs universitet genomför ett särskilt bussanpassningsprojekt inom ramen för Nordisk Ämbetsmanna- kommittés för transportfrågor (NÄT) handikappanpassningsprojekt. Andra projekt som pågår inom NÄT rör handikappanpassning av tåg och fartyg. Projekten beräknas kunna redovisas om ungefär ett år.
Beträffande laxibilarna anser jag — i likhet med påpekandena från taxiförbundet och vissa biltillverkare — att det finns skäl att klassificera den vridbara passagerarstolen resp. tröskelfritt insteg i framsäte på taxi som en utvecklingsåtgärd i stället för anskaffningsåtgärd. I detta sammanhang vill jag också erinra om att det pågår ett utvecklingsarbete i fråga om taxibilar bl. a. inom Volvo. Volvo har således presenterat en prototyp till taxi vilken genom sitt låga golv och speciella utformning i övrigt även kan transportera rullstolsbundna passagerare.
När det gäller handikappanpassning av,/lygp/an ochfarryg vill jag framhålla
Prop. 1978/79:99 137
betydelsen av — vilket naturligtvis även gäller för övriga trafikmedel — att trafikföretagen vid anskaffning av ny materiel redan på specifikationsstadict för fram anpassningskraven så att kostsamma modifieringar i efterhand kan undvikas. De för flyg- resp. sjösäkerhcten ansvariga myndigheterna har framhållit att handikappanpassningsåtgärdcrna måste avvägas med hänsyn till säkerhetsaspekterna. Självfallet får inte anpassningsåtgärderna innebära att säkerheten åsidosätts. I många fall torde emellertid säkerhets- och handikappanpassningskraven gå att förena. Bredare dörrar och korridorer, mindre nivåskillnader etc. är t. ex. åtgärder som bör underlätta en snabb utrymning vid haveri eller fara för haveri.
] likhet med vad som anförts av några remissinstanser anser jag att arbetsmiljö/lägerna för berörd personal måste uppmärksammas i samband med den tekniska utformningen av olika anpassningsåtgärder och de rutiner som kommer till användning, exempelvis vid lyft av handikappade i rullstolar och transportstolar.
Det är vidare i enlighet med HAKO-utredningens förslag önskvärt att färdtjänst- och trafikpersonalen ges den utbildning som erfordras för att vid behov kunna hjälpa handikappade till rätta främst vid av- och påstigning men även under resan. Utbildningen bör bedrivas i takt med trafikmedlens anpassning. Jag utgår från att färdtjänstens personal ges den utbildning som erfordras. Trafikpersonalen bör genom trafikföretagen ges sådan utbildning att de i viss omfattning kan bistå med hjälp under resan och vid eventuella omstigningar. Av naturliga skäl får dock trafikpersonalens medverkan ske inom ramen för de personalresurser som disponeras. Samtidigt villjag peka på den hjälp som erhålles inom färdtjänstens ram.
De anpassningsåtgärder som företrädesvis av tekniska skäl inte är möjliga att genomföra f. n. bör, i enlighet med utredningens förslag, bli föremål för en intensifierad-forskning och utveckling. Detta gäller bl. a. ytterligare utveckling av transportstolen, utveckling av terminal- eller färdmedelsanknutna lyftan- ordningar eller andra anordningar för att rörelsehindrade och rullstolar skall kunna tas ombord på färdmedlen samt anordningar för förankring av rullstolar under färd. Behovet av forsknings- och utvecklingsinsatser på området har också bestyrkts av flera remissinstanser.
l några avseenden pågår redan ett sådant arbete t.ex. i fråga om den transportstol och de lyftanordningar för landsvägs- och charterbussar som är under utveckling vid Göteborgs universitet. Under förra året beslöt rege- ringen att bidra med 1,5 milj. kr. till försöksverksamhet med ett nytt bussystem i Halmstad. Systemet, som har utvecklats av Volvo, innebär att en buss med hjälp av elektronik kan få en mjuk inbromsning och kan köra mycket nära särskilda hållplatser som är uppbyggda i nivå med bussens golv. På- och avstigningen påskyndas och blir bekvämare för alla resenärer. Rörelsehindrade resenärer — även rullstolsbundna — kan mycket lätt ta sig av och på bussen utan hjälp. Som jag redan nämnt arbetar SJ f. n. på regeringens
Hänvisningar till US30
Prop. 1978/79:99 138
uppdrag på att ta fram en speciellt handikappanpassad järnvägsvagn. En arbetsgrupp inom NÄT har som nämnts till uppgift att redovisa gemen- samma nordiska projekt som är ämnade att underlätta handikappades transporter och trafiksituation.
Även om det således redan pågår ett värdefullt utvecklingsarbete på området finns det enligt vadjag har anfört angelägna projekt som bör påbörjas så snart som möjligt. Särskilda medel — 1,5 milj. kr. — bör anvisas för detta ändamål. Jag återkommer till denna fråga under avsnitt 9 Forsknings- och utvecklingsfrågor. ] det sammanhanget kommer jag också att ta upp frågan om texttelefoner för döva.
Utredningens bedömningar och förslag avseende terminalanpassningen svarar enligt min uppfattning väl mot förslagen på färdmedelsområdet.
Som utredningen har påpekat kan den nödvändiga terminalanpassningen åstadkommas inom ramen för byggnadslagstiftningen. Den bestämmelse som främst tar sikte på handikappades behov är 42aé byggnadsstadgan (l959:612, omtryckt l972z776, ändrad senast 19781369) (BS).
42 a & BS infördes år 1966 (SFS l966:l75)0ch angav bl. a. att de utrymmen i byggnad, till vilken allmänheten äger tillträde, i skälig omfattning skall utformas så att de blir tillgängliga för och kan utnyttjas av personer vilkas rörelseförmåga är nedsatt till följd av ålder, invaliditet eller sjukdom. Statens planverk har därefter utfärdat tillämpningsbestämmelser till 42 a &. Dessa, som finns intagna i Svensk byggnorm (SBN 1975), innehåller bindande föreskrifter om förflyttningsvägar och lokaler som är upplåtna för allmän- heten samt råd och anvisningar beträffande viktigare funktionsmått.
Tillämpningsområdet för 42 aå har sedermera utsträckts till att omfatta arbetslokaler och bostäder som används för annat ändamål än fritidsändamål. Vidare har den inskränkning i tillgänglighetskravet som låg i att handikapp- anpassning skulle ske endast i skälig omfattning slopats fr. o. m. den ] juli 1977 (SFS l976:678).
Samtidigt med denna ändring företogs en ändring i 48 a Q' BS med sikte på handikappade. Av 48 a & följer numera att vid sådan ändring av byggnad, som enligt 75 åBS är att hänföra till nybyggnad,skall bestämmelserna i bl. a. 42 a & tillämpas beträffande de delar av byggnaden som berörs av ändringen och i den omfattning som erfordras för att dessa delar av byggnaden skall uppfylla skäliga anspråk på bl. a. handikappanpassning.
Utvidgningen av tillämpningsområdet för 42 åå har inneburit att förut- sättningarna fören fullständig anpassning hittills har varit bättre när det gäller de fasta trafikanläggningarna än vad gäller färdmedlen. Sedan den 1 juli 1977 kan således kraven på handikappanpassning tillämpas fullt ut då terminaler uppförs. Däremot gäller dock enligt 48 a åen form av skälighetsbegränsning i fråga om ombyggnad av sådana terminaler som har uppförts före den I juli 1977.
Utredningens förslag innebär att befintliga terminalbyggnader— även utan samband med ombyggnad — skall handikappanpassas.
Prop. 1978/79:99 139
Enligt min mening är slopandet av skälighetskriteriet i42 a & på sikt av stor betydelse för anpassningen av nya terminaler till handikappades behov. Syftet med utredningens förslag har alltså redan uppnåtts till viss del.
De förändringar som gjorts under de senaste åren av 42aé avser nya byggnader. Som jag nyss har påpekat regleras handikappanpassning vid ombyggnad i 48 a &. Ett stort antal terminaler finns redan i drift. Av dessa kommer endast ett fåtal att byggas om inom överskådlig tid. Vidare planeras f. n. inte några nya terminaler att byggas.
Utredningens undersökning visar att det på många håll finns brister i de befintliga terminalanläggningarnas utformning, vilka försvårar eller omöj- liggör för handikappade att använda sig av de kollektiva färdmedlen. Det är som följd härav nödvändigt att samordna handikappanpassningen av färdmedel och terminalbyggnader för att syftet med den reform som jag föreslår skall uppnås. Den föreslagna anpassningen av färdmedlen skulle annars inte vara meningsfull. Terminaler och färdmedel utgör nämligen för resenären en odelbar enhet. Detta innebär enligt min uppfattning att särskilda hänsyn bör tas till terminaler vid bedömning av frågan om handikappan- passning av byggnader. Mot bakgrund av vadjag nu har anfört finnerjag det angeläget att HAKO-utredningens förslag avseende terminalbyggnaderna genomförs, dvs. att dessa skall handikappanpassas vid lämpligt tillfälle oavsett om de av annan anledning skall byggas om eller inte.
För att åstadkomma den nödvändiga handikappanpassningen av det befintliga terminalbeståndet föreslårjag att man ändrar BS så att 42 a & görs tillämplig även på detta bestånd oavsett om handikappanpassningen är föranledd av annan ombyggnad eller inte. Bestämmelsen i paragrafens första stycke bör därför anges gälla även i fråga om terminalbyggnad som har uppförts före den 1 juli 1977 eller för vilken byggnadslov har beviljats före nämnda dag. Som jag tidigare har nämnt gäller kraven på handikappanpass- ning fullt ut i fråga om sådana byggnader som har uppförts efter den 1 juli 1977.
Målet bör vara att man även i fråga om anpassningen av de äldre terminalbyggnader som avses behållas i drift kommer upp iden standard som anges i de handikappbyggnormer som gäller vid det tillfälle då anpassningen genomförs. Man måste emellertid vara medveten om att handikappanpass- ning av äldre terminalbyggnader, vilket vissa remissinstanser har påpekat, kan vara förenad med problem, främst av ekonomisk och teknisk natur. Kostnaderna för en anpassning kan t. ex. komma att uppgå till sådana belopp att de inte står i rimlig proportion till vad man vill uppnå. Vidare kan t. ex. byggnadens konstruktion vara sådan att möjlighet saknas att genomföra en viss anpassningsåtgärd. Förhållandena kan också vara sådana att det på grund av litet resandeunderlag inte är skäligt att kräva att en viss terminalbyggnad skall åtgärdas. Vad jag nu har sagt talar för att handikappanpassningen av de befintliga terminalerna tillåts ske i den omfattning och takt som är skälig med hänsyn till sådana förhållanden som jag har berört.
Prop. 1978/79:99 140
Anpassningen av de befintliga terminalerna bör enligt HAKO-utredningen ske inom en tioårsperiod. Svenska kommunförbundet anser att någon tidsgräns inte bör föreskrivas medan vissa andra remissinstanser anser att anpassningen bör genomföras fortare. Som jag tidigare har framhållit är det nödvändigt att handikappanpassningen av färdmedel och terminaler samord- nas. Det gäller inte minst det tidsmässiga genomförandet. Jag har också i det föregående godtagit utredningens förslag att anpassningsåtgärderna avse- ende färdmedlen i princip bör kunna genomföras inom en tioårsperiod. Det innebär att även terminalanpassningen bör kunna genomföras i den omfatt- ning som HAKO-utredningen har föreslagit. Anpassningen bör således i huvudsak kunna vara genomförd inom en tioårsperiod.
När det gäller den takt i vilken anpassningen bör ske bör inte kraven utformas så att en anpassning av alla de anordningar som det är fråga om skall göras vid ett och samma tillfälle. Det får anses vara skäligt att åtgärderna genomförs successivt inom den angivna tidsperioden och — såsom jag nyss nämnde — i den takt som är rimlig med hänsyn till bl.a. tekniska och ekonomiska förhållanden.
Den ändringi BS somjag nu har föreslagit bör lämpligen komma till uttryck i ett nytt tredje stycke i 82 a &. Genom ändringen slås alltså fast att terminalerna skall anpassas i enlighet med 42 a & BS oavsett om de annars skulle ha byggts om eller inte. Anpassningen skall ske med beaktande av vad jag i det föregående har angivit i fråga om skälighetskriterierna. Detta betyder att om inte hinder möter av ekonomiska, tekniska m. fl. omständigheter skall de standardkrav som gäller för nybyggnad i princip följas.
Av 76 & BS följer att det ankommer på statens planverk att utfärda föreskrifter och allmänna råd till det föreslagna 82 a & tredje stycket. När det gäller den tidpunkt då anpassningen skall vara slutförd, bör det ankomma på regeringen eller myndighet som regeringen utser att utfärda närmare föreskrifter. En bestämmelse härom har tagits in i paragrafen. Det innebär bl. a. att ingripanden enligt lagen (1976:666)om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. rn. inte får ske före utgången av den tidsfrist som kan komma att bestämmas.
En del av de terminalbyggnader som omfattas av mitt förslag förvaltas av statliga myndigheter och av landstingskommunerna. Enligt 54% 2 mom. tredje stycket BS är bestämmelserna om byggnadslov i 1 mom. samma paragrafinte tillämpliga på statens och landstingens byggnader. I stället skall enligt 66ä andra stycket BS anmälan göras till byggnadsnämnden innan sådana byggnader påbörjas. I fråga om statliga byggnader gäller dessutom att den myndighet som har att pröva ritningarna till byggnaden får medge avvikelser från bestämmelserna i BS eller med stöd av stadgan meddelade föreskrifter (66 & första stycket BS).
Det har satts i fråga om dispensrätten enligt 66 5 första stycket avser även en bestämmelse av den typ som jag nu har föreslagit. Även om man kan utgå från att berörda myndigheter kommer att se till att kraven enligt de föreslagna
Prop. 1978/79:99 _ 141
bestämmelserna i 82 a åtredje stycket BS blir uppfyllda, anserjag det lämpligt att klargöra att någon dispensrätt inte föreligger i fråga om den typ av bestämmelser som finns i 82 a &. Det bör komma till uttryck genom att ett nytt andra stycke tas in i 66 &.
len del fall är terminalbyggnader helt eller delvis förlagda under mark. Jag är medveten om att det ibland kan ifrågasättas om utrymmen under mark är att anse som byggnad i BS:s mening. Jag utgår emellertid från att detta inte skall utgöra något hinder för att den åsyftade handikappanpassningen kommer till stånd.
HAKO-utredningen har även behandlat frågan om handikappanpassning av den yttre miljön eller närmiljön. För att kollektivtrafiken skall kunna hävda sig gentemot individuella trafikmedel måste anpassningen avse hela transportkedjan. Det är därför väsentligt att de av utredningen föreslagna anpassningsåtgärderna avseende gångvägar, övergångsställen, entréer etc. också kommer till utförande. Det är oftast en kommunal angelägenhet att åstadkomma den handikappanpassning som erfordras här. Enligt min mening bör det finnas goda förutsättningar att fortsätta anpassningsarbetct bl.a. efter de riktlinjer och de kommunala miljöförbättringsplaner som föreligger. Anpassningsarbetet bör emellertid intensifieras. En särskild arbetsgrupp med företrädare för berörda intressenter bör därför tillskapas. Arbetsgruppen bör ha till uppgift att på myndighetsplanet verka fören fortsatt handikappanpassning av närmiljön enligt HAKO-utredningens förslag. Härvid bör bl.a. övervägas om de gällande riktlinjerna för närmiljöns utformning bör förändras i enlighet med HAKO-utredningens förslag. Statens planverk bör vara sammankallande i arbetsgruppen.
I sammanhanget vill jag också nämna att i en utredning "Stadens trafiknät" gjord av vägverket, trafiksäkerhetsverket och planverket gemen- samt, bl.a. frågan om hur handikappades situation kan förbättras vid utformningen av närtrafikmiljön, gångvägnätet och hållplatser/omstignings- stationer har studerats. Utredningen skall resultera i en revidering och komplettering av tidigare utgivna planeringsriktlinjer för traliknätet i en tätort. Jag vill vidare påpeka att miljöförbättringsbidrag kan utgå för åtgärder som syftar till att förbättra miljöns användbarhet och tillgänglighet för handikappade.
Kostnaderna/ör genomförandet av anpassningsåtgärderna avseende färd- medlen och terminalerna bör enligt utredningens förslag bäras av trafikföre- tagen och således ytterst av samtliga trafikanter. Jag konstaterar att utredningen anser att ett belopp av storleksordningen 235 milj. kr., varav för terminaler ca 130 milj. kr., i 1974 års prisläge är en realistisk bedömning av anpassningskostnaderna för trafiksektorn som helhet under en tioårspe- riod. _
Enligt min mening bör genomförandet av anpassningsåtgärderna allmänt sett innebära en ökad tillgänglighet och standard och därmed ökad attrakti- vitet hos den kollektiva trafiken. Flertalet åtgärder kommer således alla resenärer till godo vilket allmänt ökar kollektivtrafikens marknadsmässiga
Prop. 1978/79:99 142
förutsättningar. Handikappanpassningen bör vidare, med den genomföran- demetodik som HAKO-utredningen föreslår i kombination med en noggrann planering och en målmedveten strävan att beakta och tillvarata anpassnings- möjligheterna, inte behöva leda till några renodlade merkostnader för trafikföretagen och trafikanterna annat än i undantagsfall. För att i ökad utsträckning bistå forskningen rörande vissa anskaffnings- och utvecklings- åtgärder föreslårjag dessutom ökade statliga forskningsanslag. För försöksvis införande av riksfärdtjänst för den mindre grupp gravt handikappade som även under överskådlig framtid inte bedöms kunna använda reguljära interregionala transportmedel kom merjag också att förorda att medel anvisas över statsbudgeten. Jag återkommer härtill i det följande. Det successiva genomförandet jämte den frihet att välja tekniska lösningar inom givna funktionskrav, som jag menar att trafikföretagen bör ha, underlättar även finansieringen. Mot den här bakgrunden anser jag inte att särskilda medel behöver anvisas för handikappanpassningen av färdmedlen och termina- lerna.
Jag övergår nu till utredningens förslag om försöksvis införande av riksfärdtjänst.
Som komplement till de allmänna kommunikationsmedlen behövs en väl utbyggd färdtjänst i alla kommuner. Den är, med hänsyn till att vissa färdmedel först i ett längre perspektiv kan bli tillgängliga för vissa handi- kappgrupper, en viktig förutsättning för att kravet på integrering och normalisering av alla grupper av handikappade skall kunna förverkligas inom en rimligtid. Föratt underlätta för kommunerna att bygga ut den kommunala färdtjänsten till god kvalitet utgår sedan år 1975 statsbidrag till kommunerna med 35 % av bruttokostnaderna.
1 det här sammanhanget vill jag erinra om regeringens förslag i prop. l978/ 79:73 om bl. a. väsentligt förbättrade villkor för bilstödet till handikappade som förvärvsarbetar. Frågan om en vidgning av stödet till att avse även andra handikappade erbjuder vissa problem, bl.a. beträffande personkretsen. Enligt vad jag har erfarit kommer statsrådet Lindahl att föreslå regeringen att hela frågan om stöd till anskaffning av bil till handikappade utreds närmare.
För vissa handikappgrupper — ca 20000 personer enligt HAKO- utredningen — som av särskilda skäl trots en långtgående fordonsteknisk och miljömässig anpassning av trafikväsendet inom överskådlig tid inte bedöms kunna resa kollektivt på egen hand föreslår utredningen en särskild transportlösning för längre resor — riksfärdtjänst. Riksfärdtjänsten, som föreslås bli inrättad på försök, är tänkt att ta vid där den kommunala färdtjänsten i dag slutar. dvs. skall i princip avse interregionala och vissa regionala resor. Detta innebär emellertid inte att den kommunala färdtjän- sten skall utvidgas till en riksfärdtjänst. Flertalet individer som är berättigade till kommunal färdtjänst bör sålunda bl.a. med hänsyn till de kollektiva färdmedlens successiva handikappanpassning kunna genomföra längre resor utan riksfärdtjänst. Syftet är i stället att en särskild grupp som från
Hänvisningar till US31
Prop. l978/ 79:99 143
kommunikationssynpunkt är mycket gravt handikappade genom riksfärd- tjänsten skall ges möjlighet att göra längre resor.
En riksfärdtjänstresa förutsätts enligt utredningen i normalfallet ske med reguljärt fjärrtrafikmedel på större delen av sträckan samt med kommunal färdtjänst på avrese- resp. ankomstorterna. Resan skall med utgångspunkt i handikappets art eller de särskilda förhållandena i övrigt ske med flyg eller första klass tåg —i förekommande fall med sovplats ienbäddskupé. För det fall resa endast är möjlig i särskilt färdtjänstfordon skall sådant kunna användas hela färdsträckan.
Remissinstanserna är överlag mycket positiva till riksfärdtjänsten. För egen del ansluter jag mig till utredningens och remissinstansernas principiella uppfattning och föreslår därför att en ny tranporttjänst, benämnd riksfärdtjänst, inrättas i syfte att tillgodose mycket gravt handikappades resebehov utanför hemkommunens trafikområde. Riksfärdtjänsten bör inrättas på försök under tre år i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens förslag.
1 sammanhanget vill jag allmänt framhålla att handikappades situation — i linje med intentionerna bakom ramprogrammet. nämligen en successiv anpassning av samtliga kollektiva färdmedel till de handikappades behov — bör förbättras främst genom anpassning av samhället och inte i första hand genom åtgärder som är relaterade till den enskilde. Statsbidrag till den kommunala färdtjänsten har hittills utgått försöksvis. Chefen för socialde- partementet har i årets budgetproposition anfört att det finns skäl att behålla denna bidragsgivning och att karaktären av försöksverksamhet därmed är avslutad. Det finns emellertid skäl att som 1976 års kommunalekonomiska utredning anfört med jämna mellanrum ompröva Stimulansbidrag av denna typ. Varken den kommunala färdtjänsten eller riksfärdtjänsten bör enligt min mening ses som en permanent lösning på vissa handikappades reseproblem. Den nuvarande omfattningen av den kommunala färdtjänsten betingas nämligen i betydande utsträckning av den kollektiva trafikapparatens bristande anpassning. 1 den takt handikappanpassningen slår igenom i kollektivtrafiken bör det således vara möjligt att omfördela en del av de resurser som f. n. satsas på färdtjänsten och som kommer att satsas på riksfärdtjänsten.
Syftet med försöksverksamheten bör — utöver att den under försökspe- rioden ökar en särskild grupp gravt handikappades möjligheter att göra interregionala resor— vara att ge ett förbättrat beslutsunderlag inför ett slutligt ställningstagande till ett system med riksfärdtjänst. Försöksverksamheten bör därför utformas så att olika frågor av praktisk och innehållsmässig karaktär belyses.
HAKO-utredningen har inte utrett hur riksfärdtjänsten skall utformas i detalj. Detta innebär att innan riksfärdtjänsten kan påbörjas bl. a. ett antal administrativa och organisatoriska frågor och andra praktiska problem måste lösas. Enligt min uppfattning skulle en för ändamålet särskilt tillskapad nämnd ha de bästa möjligheterna att effektivt svara för det erforderliga
Prop. 1978/79z99 144
plancringsarbetet. Ansvaret för genomförandet och utvärderingen av lörsöksverksamheten bör också åvila en sådan nämnd.
Regeringen bör besluta om nämndens sammansättning. l nämnden bör finnas löreträdare för kommunikationsdepartementet. kommunerna, Handi- kapplörbundens centralkommitté och De handikappades riksförbund samt en från intressenterna fristående ordförande. Därutöver skall experter för särskilda uppgifter kunna knytas till nämnden. Till nämndens förfogade bör finnas vissa kansliresurser. Nämnden bör påbörja sin verksamhet den 1 juli l979 och vara verksam under försöksperioden. Den försöksvisa riksfärdtjän- sten bör påbörjas så snart förberedelsearbetet är avslutat.
Nämnden skall således inom givna riktlinjer svara för den försöksvisa riksfärdtjänsten. När det gäller frågan om hur verksamheten skall organiseras och administreras bör ett lättillgängligt. enkelt och tillförlitligt system självfallet eftersträvas. Legitimeringskravcn för berättigande till riksfärd- tjänst bör fastläggas av nämnden i samråd med socialstyrelsen. Härvid bör med utgångspunkt i en bedömning av vilka individer som har behov av riksfärdtjänst och med utgångspunkt i de ekonomiska förutsättningarna, som jag återkommer till senare, en avvägning göras mellan antalet riksfärdtjänst- legitimerade samt antal resor och reslängd per individ och år. 1 samband med de ekonomiska övervägandena bör nämnden även pröva den generella frågan om behov av ledsagare och hur ledsagares resa skall bekostas. Själva legitimeringen, som skall ske enligt riksgiltiga normer, bör om möjligt samordnas med legitimeringen för kommunal färdtjänst. Jag vill i detta sammanhang erinra om att regeringen den 21 december 1978 givit socialsty- relsen i uppdrag att i samråd med Svenska kommunförbundet se över anvisningarna för statsbidrag till den kommunala färdtjänsten.
När det gäller det praktiska genomförandet av en riksfärdtjänstresa bör nämnden bl.a. utgå ifrån att bistånd från 5125, luftfartsverkets, Linjeflygs eller SAS personal för omhändertagande av handikappade i allmänhet inte kan påräknas. utöver vad som erbjuds i dag.
För försöksverksamhetens genomförande beräknade HAKO-utredningen 15 milj. kr. per år. Jag har med utgångspunkt i bl. a. HAKO-utredningens beräkningar och i syfte att en rimlig ambitionsnivå skall kunna uppnås beräknat medelsbehovet till 20 milj. kr. per år inkl. kostnaderna för den för verksamheten ansvariga nämnden. Dessa medel är således främst avsedda att täcka skillnaden mellan verkligt pris och priset för andra klassjärnväg på den interregionala delen av en riksfärdtjänstresa med framför allt järnväg eller flyg. Kostnaderna för kommunal färdtjänst i den resandes hemkommun skall berörd kommun svara för enligt gällande regler för den kommunala färdtjänsten. Mot bakgrund av vad som anfördes av kommunförbundet i dess remissyttrande utgår jag ifrån att den kommunala färdtjänsten också kan anlitas för resor på besöksorten. l vissa fall kan det också bli fråga om resor med kommunal färdtjänst över kommungränserna varvid den kommunala färdtjänsten måste anlitas — framför allt i glesbygdskommunerna. Kostna-
Prop. 1978/79:99 145
derna för dessa resor bör, om särskilda skäl föreligger, efter prövning av nämnden kunna subventioneras av de medel som står till riksfärdtjänstens förfogande.
I samband med prövningen av HAKO-utredningens förslag om riksfärd- tjänst har jag haft överläggningar med företrädare för kommunsidan, Handikappförbundens centralkommitté och De handikappades riksförbund. Samtliga anslöt sig därvid till att verksamheten bör genomföras enligt de riktlinjer som jag nu har redogjort för.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört föreslår jag att för budgetåret 1979/80 20 milj. kr. anvisas för försöksvis genomförande av riksfärdtjänst under ett nytt reservationsanslag på sjätte huvudtiteln benämnt F 8 Kostnader för försök med riksfärdtjänst.
HAKO-utredningen föreslog att den av trafikpolitiska utredningen före- slagna trafikplaneringsmyndigheten skulle få till uppgift att samordna de kollektiva trafikmedlens handikappanpassning. Ansvaret för det direkta genomförandet av handikappanpassningen skulle åvila de olika trafikverken och trafikföretagen. Dessa uppgifter skall enligt utredningen komma till uttryck i verkens och myndigheternas instruktioner och vissa författ- ningar.
Flertalet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag. Riksrevi- sionsverket ifrågasätter emellertid trafikplaneringsmyndighetens kompetens i sammanhanget. Verket menar att normer för handikappanpassning av kollektiva färdmedel är detaljerat tekniska och anger trafiksäkerhetsverket som lämplig myndighet. Trafiksäkerhetsverket, SJ, sjöfartsverket och Svenska busstrafikförbundet anför liknande synpunkter. Socialstyrelsen anser för sin del att anpassningen av färdmedlen till handikappades behov bör regleras i en särskild lag i likhet med byggnadsstadgans 42 a 5.
För egen del anserjag att frågan om kollektivtrafikens anpassning till de handikappades behov är så väsentlig att anpassningen bör föreskrivas i en särskild lag.
Av lagen bör framgå vad som i detta sammanhang menas med kollektiv- trafik. Med kollektivtrafik avses i första hand sådan trafik för personbe- fordran som tillhandahålls allmänheten mot ersättning och som bedrivs enligt turlista. En sådan definition kommer att omfatta all reguljär trafik, dvs. linjetrafik som drivs på land, till sjöss och i luften. Med tanke på den viktiga roll som taxi spelar när det gäller transporter av handikappade — inte minst i färdtjänsten och kompletteringstrafiken — bör även sådan beställningstrafik som benämns taxitrafik inrymmas under definitionen av begreppet kollek- tivtrafik.
I lagen bör föreskrivas att den som har tillsynen över kollektivtrafik och den som utövar sådan trafik skall se till att trafiken anpassas med hänsyn till handikappade. Kravet på anpassning riktar sig alltså dels till trafikutövarna, dvs. dem som driver en viss trafik, dels till dem som på olika sätt har tillsynen över trafiken. Med det senare avser jag bl. a. de tillståndsgivande myndig—
lO Riksdagen 1978/ 79. ! saml. Nr 99
Prop. 1978/79:99 146
heterna som i samband med tillståndsgivningen bör beakta att trafikupplägg- ningen är sådan att handikappades resemöjligheter underlättas och att trafiken bedrivs med sådan materiel att den är tillgänglig för handikap— pade.
Vid planeringen och genomförandet av kollektivtrafiken måste tillses att trafiken läggs upp så att handikappades särskilda behov beaktas så långt det är möjligt. Detta bör slås fast i lagen.
Mot bakgrund av vad jag tidigare har anfört rörande handikappanpassning av färdmedlen bör i lagen också föreskrivas att de färdmedel som används skall så långt det är möjligt vara lämpade för handikappade resenärer.
Utöver vad jag nu har nämnt krävs självfallet att detaljföreskrifter meddelas för att fullfölja syftet med lagen. Dessa bör regeringen eller myndighet som regeringen utser bemyndigas att meddela.
Vad sedan gäller frågan om det direkta ansvaret för genomförandet av handikappanpassningen delar jag utredningens och remissinstansernas uppfattningar att detta bör ligga på de olika trafikverken och trafikföreta- gen.
När det gäller SJ, luftfartsverket och sjöfartsverket bör ansvaret för handikappanpassning av färdmedel och trafikanläggningar slås fast i verkens instruktioner. Därigenom kommer handikappanpassningen att utgöra en särskild myndighetsuppgift. Vad gäller flygplan och fartyg bör luftfartsverket resp. sjöfartsverket som tillsynsmyndighet åläggas att se till att färdmedlen är tillgängliga för handikappade. Vad beträffar enskildajärnvägar, spårvägar och tunnelbanor bör motsvarande ansvar föreskrivas i de särskilda tillsynsföre- skrifter som gäller för dessa trafikslag.
] fråga om kollektivtrafiken på landsväg, dvs. busslinjetrafiken och taxitrafiken, kommer en handikappanpassning i första hand att gälla de fordon som används i trafiken. Enligt yrkestrafiklagstiftningen får fordon inte användas för yrkesmässig personbefordran förrän fordonet har anmälts till tillståndsmyndigheten, länsstyrelsen, och tillståndshavaren har överlämnat bevis att fordonet har godkänts vid lämplighetsbesiktning. Genom sådana föreskrifter för lämplighetsbesiktning som också innefattar normer för handikappanpassning av fordonen kan man alltså uppnå att i kollektinra- fiken på landsväg endast används fordon som är lämpade också för handikappade resenärer. Det bör ankomma på statens trafiksäkerhetsverk att utfärda de föreskrifter som behövs. i verkets instruktion bör också införas en uttrycklig bestämmelse om att verket särskilt skall se till att sådana färdmedel som är avsedda för kollektivtrafik anpassas så att de tillgodoser handikap- pades särskilda behov. En erinran om de särskilda regler som gäller för handikappanpassning av kollektivtrafiken bör tas in i yrkestrafiklagstift- ningen.
I likhet med HAKO-utredningen och flertalet remissinstanser konstaterar jag att det i fiera avseenden föreligger behov av en samordning av handikappanpassningen av de skilda färdmedlen. Jag föreslår därför att
Prop. 1978/79:99 147
transportrådet som jag behandlar under kap 10. Organisatoriska frågor får till uppgift att svara för denna samordning. Transportrådet bör alltså bl. a. ha till uppgift att översiktligt planera, initiera och följa upp handikappanpassningen samt att svara för en samordnande normgivning. Transportrådet föreslås i övrigt få i huvudsak de uppgifter som nu åvilar transportnämnden, fraktbi- dragsnämnden och bussbidragsnämnden. Utöver en nödvändig samordning av handikappanpassningen uppnås genom att handikappanpassningsfrå- gorna knyts till rådet att handikappades transportproblem kommer att behandlas i ett naturligt sammanhang, vilket är en väsentlig förutsättning för att målsättningen om normalisering och integrering skall kunna uppnås. Jag utgår ifrån att rådet, i syfte att skapa en bred sakkunskap inom det berörda området, i sitt arbete nära samråder med företrädare för handikapporganisav tionerna och andra berörda intressenter. Härigenom tillförsäkras intressen- terna också ett inflytande på myndighetsutövningen inom handikappområ- det.
1 fråga om den forskning och utveckling som kommer att erfordras för att anpassningen av färdmedlen till handikappades behov skall nå uppställda mål utgår jag ifrån att ett nära samarbete kommer till stånd mellan transportrådet och andra berörda institutioner. Rådet bör sålunda kunna spela en väsentlig roll som initiativtagare till olika forskningsprojekt samt i samband med utnyttjandet av forskningsresultaten och omsättningen av dessa i konkreta anpassningsåtgärder. Rådet bör också verka för utveckling och tillämpning av enhetliga normer för handikappanpassning av sådana kollektiva färdmedel som används i internationell trafik samt i övrigt följa upp den internationella utvecklingen inom handikappområdet.
7. Vissa planerings- och investeringsfrågor
Hänvisningar till S7
- Prop. 1978/79:99: Avsnitt 4.5.2
7.1. Behov av utbyggd och samordnad trafikplanering
Den snabba tillväxten av både person- och godstransportarbetet under senare årtionden har ställt krav på större samhällsinsatser. För att kunna uppnå ett väl avvägt transportsystem och bl. a. erhålla ett effektivt utnytt— jande av befintliga transportresurser, undvika dubbelinvesteringar — främst i fråga om det allmännas investeringar i olika slag av transportanläggningar — minska miljöstörningarna och begränsa energiåtgången finns behov av en mer utbyggd och samordnad planering inom transportsektorn såväl vad gäller investerings- som trafikverksamheten. Även om trafikens tillväxttakt avtagit under de senaste åren, främst i fråga om godstransponerna, har exempelvis de kvalitativa kraven på transportsystemet fortsatt att öka. Vidare har osäkerheten ökat beträffande den framtida utvecklingen av efterfrågan på resor och godstransporter inom skilda delar av landet och inom olika branscher. Detta medför krav på en mer samordnad prognos- och plane- ringsverksamhet på olika nivåer inom transportsektorn. En ökad samordning
Prop. 1978/79:99 148
av transportplaneringen kan också underlätta användningen och utveck- lingen av bl.a. kombinerade godstransporter resp. nya former av kollektiva transportmedel.
Jag vill i sammanhanget erinra om att transportinvesteringärnas andel av de totala bruttoinvesteringarna i landet, liksom tranSportkonsumtionens andel av den totala privata konsumtionen, har fortsatt att öka under 1970- talet.
Även behovet av samordning mal/an tra/ikplancringen och annan samhälls- planering har successivt ökat. Som jag tidigare har berört råder det ett ömsesidigt samband mellan utvecklingen av transportsystemet och utveck- lingen inom olika samhällsområden. Det gäller exempelvis bebyggelse—, sysselsättnings- och näringsstrukturutvecklingen, såväl på det lokala som det regionala och nationella planet. Jag anser det vara av väsentlig betydelse, att en ökad samordning kommer till stånd på olika nivåer mellan trafikplanering och övrig samhällsplanering för att därigenom lättare kunna uppnå olika övergripande samhälleliga mål,däribland ett effektivt utnyttjande av samhäl- lets samlade resurser. l sammanhanget kan nämnas att en ökad sådan samordning redan uppnåtts under senare år. Det gäller generellt beträffande vägplaneringen genom det ändrade system för vägplanering som nu tilläm- pas. Men även i övrigt har en ökad samordning kommit till stånd, främst på regional nivå, genom bl. a. den regionala trafikplaneringen. Jag återkommer till detta i det följande. Även på central nivå sker givetvis en samordning, bl. a. i samband med den årliga budgetbehandlingen. Det är emellenid enligt min mening önskvärt att möjligheter skapas för en ytterligare utbyggnad av denna samordning.
Jag kommer i det följande att redovisa min principiella syn på den framtida trafikplaneringen och på samordningen mellan trafikplanering och övrig samhällsplanering. Jag kommer också att lägga fram förslag som syftar till att förbättra möjligheterna att göra sektorsövergripande avvägningar när det gäller den långsiktiga investeringsplaneringen. Vidare kommer jag att redogöra för syftet med och den allmänna uppläggningen av det trafikpla- neringsarbete som pågår inom ramen för länsplanering 1980 och den särskilda hamn- och llygplatsplanering som regeringen uppdragit åt länsstyrelserna att genomföra. Jag kommer även att föreslå viss utbyggnad av den övergripande hamnplaneringen.
Den sektoriella planering, som bedrivs på lokal, regional och central nivå inom olika tralikverk och trafikföretag, är med undantag av vägplaneringen i huvudsak företagsekonomiskt orienterad. Planeringen är således främst inriktad på att anpassa transportapparaten och utbudet av transporttjänster, såväl i kvantitativt som i kvalitativt hänseende, till den rådande efterfrågan och dess förändringar. Perspektivet är därvid oftast ganska kortsiktigt. På varje nivå och inom varje enhet eftersträvas i princip att inom ramen för uppställda mål och riktlinjer för verksamheten samt tillgängliga resurser uppnå bästa möjliga företagsekonomiska resultat. Detta system bidrar till att
Prop. 1978/79:99 _ . 149
utveckla en i allmänhet hög "inre effektivitet" inom transportsektorns olika delar, vilket givetvis är väsentligt från många synpunkter. ' '
Ofta sammanfaller den företagsekonomiska effektiviteten med den samhällsekonomiska. När så inte bedöms vara fallet, ankommer det på statsmakterna att vidta erforderliga åtgärder. Den nuvarande företags- och sektorsplaneringen behöver därför kompletteras med en mer övergripande och långsiktig trafikplanering som är funktionellt samordnad med annan samhällsplanering. Det gäller i princip på såväl lokal och regional som nationell nivå.
På nationell nivå finns behov av en sådan övergripande planering för att bl. &. säkra
att en tillfredsställande transportförsörjning i landets olika delar kan tillhandahållas genom trafiklösningar som ger den samhällsekonomiskt lägsta kostnaden (med hänsynstagande till trafiksäkerhet, miljöstörningar, energisparmål m. m.),
att dubbelinvesteringar i anläggningar och tralikresurser som ger upphov till onödig överkapacitet och dåligt resursutnyttjande kan undvikas.
Även på regional och lokal nivå finns behov av en utbyggd planering. En sådan planering bör medverka till att de olika trafikmedlens speciella fördelar och egenskaper utnyttjas på bästa sätt och att transportsektorn utvecklas i samspel med andra samhällssektorer och i överensstämmelse med av statsmakterna angivna trafikpolitiska, regionalpolitiska, näringspolitiska och miljöpolitiska riktlinjer m. ni. Jag delar därmed den uppfattning som trafikpolitiska utredningen givit uttryck för i bl. &. sitt förSta betänkande och som flertalet remissinstanser anslutit sig till.
Ett viktigt led i en utbyggd och samordnad planering på olika nivåer utgör bedömningar och beräkningar av den framtida utvecklingen på olika samhällsområden, som har betydelse för eller är beroende av utvecklingen inom transportsektorn. Så långt möjligt bör därvid även mer långsiktiga bedömningar göras än vad som normalt sker inom enskilda trafikföretag eller i sektorsplaneringen. Av betydelse i detta sammanhang är det forsknings- och utvecklingsarbete som bedrivs på transportområdet. Jag återkommer till transportforskningen i kap. 9.
Med en utbyggd övergripande trafikplanering på olika nivåer förbättras förutsättningarna att göra avvägningar mellan alternativa transportlösningar och mellan satsningar på olika transportmedel med beaktande av skilda samhällsintressen och mål. Inom ramen för en sådan planering bör också finnas förutsättningar att konkretisera de trafikpolitiska målen och att finna samordnade lösningar och åtgärder som kan underlätta en samverkan mellan olika transportföretag och trafikmedel.
Med hänsyn till bl.a. de stora krav på investeringar i transportsystemet som kommer att ställas från olika håll även i framtiden, den ofta mycket långsiktigt styrande inverkan på trafikfördelning, trafikutveckling, transport- kostnader m. ni., som särskilt investeringarna i fasta trafikanläggningar har
Prop. 1978/79:99 150
samt nödvändigheten av att hushålla med samhällets resurser och så långt möjligt undvika onödiga dubbelinvesteringar, är det enligt min mening angeläget att inom ramen för en övergripande trafikplanering utveckla och försöka samordna den invesieringsplancring som bedrivs av olika trafik- verk.
Redan i 1963 års trafikpolitiska proposition framhöll föredragande depar- tementschefen dels att det grundläggande kriteriet vid bedömning av planerade trafikinvesteringar borde vara de olika investeringsobjektens samhällsekonomiska lönsamhet, dels att det från trafikpolitisk synpunkt var väsentligt att en rationell samordning av investeringsverksamheten kom till stånd i syfte att skapa ett transportsystem, där de olika trafikanläggningarna och transportmedlen på ett optimalt sätt kompletterade varandra. Departe- mentschefen framhöll vidare att åtgärder borde vidtas som förbättrar förutsättningarna att koordinera, i varje fall mera kostnadskrävande statliga och kommunala samt — i den mån så var möjligt — även privata trafikinves- teringar. När det gäller den statliga sektorn angavs att särskilda anordningar bör vidtas för att åstadkomma en ändamålsenlig samordning av väg-, järnvägs-, luftfarts- och sjöfartsinvesteringarna.
I sammanhanget kan nämnas att praktiskt taget samtliga remissinstanser, som yttrat sig över departementspromemorian (Ds K l976z3) Förslag till organisation av en trafikplaneringsmyndighet, har vitsordat behovet av en övergripande trafikplanering. ] sina yttranden över trafikpolitiska utred- ningens slutbetänkande (SOU 1978:31) Trafikpolitik — kostnadsansvar och avgifter har vidare flera remissinstanser tagit upp planerings- och samord- ningsfrågorna, såväl när det gäller investeringar som i fråga om den löpande verksamheten och tralikutformningen. Bl.a. framhåller flera länsstyrelser betydelsen av att såväl en samordning av planeringen inom transportsektorn som en samplanering med övriga samhällssektorer kommer till stånd. Andra remissinstanser betonar nödvändigheten av en samordning av trafikförsörj- ningen på lokal, regional och central nivå. Jag vill i anslutning hänill erinra om att den av mig i det föregående förordade övergången till en mer marginalkostnadsanpassad prissättning av de transporttjänster som tillhan- dahålls av det allmänna kommer att ställa ökade krav på samordning och samhällsekonomisk prioritering av trafikinvesteringarna.
Som jag tidigare har nämnt har de metoder som används vid den statliga investeringsplaneringen inom olika trafikgrenar successivt utvecklats under den senaste tioårsperioden. Det gäller särskilt vägplaneringen. Inom denna sker en, så långt möjligt, samhällsekonomisk värdering av skilda investe- ringsobjekt och deras konsekvenser i olika avseenden. ] denna process medverkar lokala och regionala myndigheter och organ. Därigenom säker- ställs att bl. a. de regionalpolitiska och sysselsättningspolitiska aspekterna beaktas vid bedömningen av olika investeringsobjekt.
Trots de förbättringar som har skett av planeringen på olika nivåer under senare år kvarstår emellertid brister när det gäller möjligheterna att företa
Prop. 1978/79:99 - ' 151
sektorsövergripande avvägningar och att samordna investeringspolitiken, såväl mellan olika delar av transportsektorn som mellan dessa och andra samhällssektorer. Även om i åtskilliga fall under senare år särskilda samhällsekonomiska studier företagits inför viktiga regeringsbeslut inom olika trafikgrenar, föreligger ofta svårigheter att erhålla ett allsidigt underlag för sådana beslut och för de sektorsövergripande avvägningar som måste göras i samband med den årliga statsbudgetbehandlingen.
När det gäller de statliga affärsverken tillkommer dessutom problemet att avväga de krav som ställs på en från företagsekonomisk synpunkt rationell produktion — och en ofta därtill knuten relativt långtgående delegering av resultatansvaret — mot önskemål om t. ex. regionalpolitiska och sysselsätt- ningspolitiska hänsynstaganden. Motsvarande gäller också beträffande önskemål om att kunna beakta konsekvenser inom andra trafikgrenar av planerade investeringar inom en viss sektor. Rent allmänt gäller för övrigt att möjligheterna att tillgodose önskemål om sysselsättningens geografiska fördelning är starkt begränsade inom affärsverken beroende på verksamhe- tens karaktär.
I sammanhanget kan också nämnas att det ofta är svårt att bedöma vilken regionalpolitisk betydelse olika förändringar i t. ex. transportutbud och servicenivå kan få. På denna punkt finns behov av ökad forskning och undersökningar för att få till stånd ett mer konkret underlag för framtida överväganden och beslut.
Sammanfattningsvis föreligger således två huvudproblem i fråga om den övergripande planeringen. Det gäller dels hur ett tillfredsställande underlag för nödvändiga sektorsövergripande avvägningar i fråga om det allmännas trafikinvesteringar på olika nivåer skall kunna erhållas, dels hur en erforderlig samordning av det allmännas handlande på trafikområdet — på kort och längre sikt — skall kunna åstadkommas, utan detaljreglering av verksamheten inom olika trafikgrenar. Direkta ingripanden från statsmakternas sida i tralikver- kens löpande investeringsplanering och verksamhet måste enligt min mening undvikas.
Enligt min mening finns det goda möjligheter att genom en utbyggd och fortlöpande regional trafikplanering och regional utvecklingsplanering i varje län samla in, ställa samman och presentera ett relativt allsidigt underlag. Erfarenheterna av den under åren 1972-1974 genomförda regionala tralik- planeringen, som delvis hade försökskaraktär, ger således klart vid handen att en vidareutvecklad och fördjupad regional trafikplanering -— nära samordnad med annan samhällsplanering — bör kunna ge ett underlag för bedömning av samordningsmöjligheter mellan olika trafikmedel och för sektorövergripande avvägningar. En sådan framtida regional trafikplanering. som även fortsätt- ningsvis bör omfatta planering av person- och godstransportförsörjning samt trafikanläggningar, bör enligt min mening bedrivas dels som en i regel vart femte år återkommande fullständig regional trafikplanering, dels som en löpande planering och uppföljning av fullständig regional trafikplanering.
Prop. 1978/79:99 152
Den fullständiga regionala trafikplaneringen bör mynna ut i en samlad bedömning av behoven och ett på denna bedömning grundat förslag till åtgärder på trafikområdet i resp. län även utanför vägsektorn. Förslaget, som bör innehålla en prioriteringsordning, bör avse åtgärder under åtminstone närmaste femårsperiod och helst närmaste tioårsperiod.
Förslagen bör tillställas berörda tralikverk för att kunna utgöra ett underlag för upprättande av långsiktsplaner på riksnivå för resp. trafikgren. Därmed skulle även för järnvägs-, sjöfarts- och luftfartssektorerna erhållas en motsvarighet till redan existerande planeringssystem för det statliga och statskommunala väg- och gatubyggandet. Genom en tidsmässig samordning av sådana sektorsplaner bör det bli möjligt för statsmakterna att vid i princip ett och samma tillfälle erhålla en samlad planredovisning för hela transport- sektorn och att — vid behov -— ta ställning till den framtida resursfördelningen och inriktningen av investeringspolitiken på transportområdet.
Inom ramen för den löpande regionala trafikplaneringen bör dels en uppföljning av den fullständiga regionala trafikplaneringen och av föränd- ringar i transportbehoven m. rn. ske, dels utredningar — i samarbete med berörda parter — av för en viss region eller bransch speciella transportproblem göras. Konkreta förslag till åtgärder som berör t. ex. trafikverk och andra myndigheter bör kunna läggas fram i anslutning till länsstyrelsernas årliga rapporter över länsplaneringen. så att de kan beaktas i petita- och budgetar- betet. Rapporterna sänds enligt nu gällande ordning till regeringen för att ge underlag för eventuellt erforderliga övergripande avvägningar.
Genom en sådan fördjupad och breddad regional trafikplanering, som jag i det föregående konfattat har beskrivit, bör de regionalpolitiska effekterna liksom konsekvenserna för hushållningen med mark och natur av olika projekt och åtgärder också närmare kunna preciseras och konkretiseras samt viktiga regionala önskemål kunna uppmärksammas och kanaliseras till central nivå. Därigenom bör ett bättre underlag kunna erhållas för de sektorsövergripande avvägningar som måste göras på central nivå.
När det gäller frågorna om i vilken utsträckning, på vilket sätt och på vilken nivå andra trafikverk än vägverket skall ta samhällsekonomiska hänsyn i sin investerings- och verksamhetsplanering samt hur en ökad samordning i övrigt skall kunna åstadkommas — såväl mellan olika tralikverk och trafikgrenar som mellan dessa och andra samhällssektorer — kan enligt min mening två olika lösningar tänkas. ] princip skulle ett samhällsekonomiskt synsätt kunna anläggas inom varje trafikverk redan på utredningsstadiet av ett investeringsprojekt resp. på varje nivå där beslut fattas rörande åtgärder av betydelse. En sådan lösning skulle emellertid enligt min uppfattning strida mot affärsverksprincipen. Den skulle kunna medföra risk för en samman- blandning av företagsekonomiska och samhällsekonomiska mål, och därigenom skapa osäkerhet och försämrad effektivitet inom verken. Dessutom kan ett sådant system bli ganska komplicerat och arbetskrä- vande. '
Prop. 1978/79:99 .. _.- 153
En annan och enligt min mening bättre lösning är att förlägga den samhällsekonomiska värderingen till departementsnivå- utom när det gäller väghållningen—där förutsättningarfinns atttillämpaettsamhällsekonomiskt synsätt på alla nivåer. Den bör också begränsas till sådana projekt och åtgärder som kan förväntas få en väsentlig effekt på trafikfördelningen, trafikutveck- lingen eller samhällsutvecklingen. Som jag tidigare har nämnt torde i allmänhet till denna grupp kunna föras större investeringar i fasta trafikan- läggningar, såsom nya eller väsentligt upprustade järnvägslinjer, sjötrafik- leder och trafikflygplatser. Andra exempel kan vara införande av ny teknik som kräver stora och långsiktiga investeringar, t.ex. höghastighetståg.
I sammanhanget kan nämnas att i en rad fall under senare år har inför viktiga investeringsbeslut av denna karaktär särskilda samhällsekonomiska studier gjorts. Jag vill t.ex. nämna de olika utredningar som skett om kanalutbyggnader och vilka lett till utbyggnad av Trollhätte och Södertälje kanaler. Regeringen har också aktualiserat en omfattande järnvägslinjeom- byggnad vid Halmstad. Detta är ett exempel på en investering, där insatserna från olika berörda tralikverk m. fl. inte räcker till, men där statsmakterna av samhällsekonomiska skäl medverkade till att investeringen kommer till stånd. Inför ställningstagandet till frågan om fasta förbindelser över Öresund har en omfattande utredning gjorts där de samhällsekonomiska bedömning- arna har vägt tungt. lnom ramen för den åren 1972—1974 genomförda regionala trafikplaneringgen gjordes också samhällsekonomiska analyser av konsekvenserna av en överflyttning till landsväg av persontrafiken på vissa trafiksvaga banor. I framtiden bör emellertid det nuvarande systemet förbättras genom att dels statsmakterna ges bättre överblick över viktiga planerade investeringar, dels samhällsekonomiska studier används på ett mera systematiskt sätt.
En ytterligare åtgärd för att underlätta de sektorsövergripande avvägningar som måste göras på regeringsnivå skulle vara att skapa en ökad tidsmässig samordning av den långsiktsplanering som bedrivs inom de olika verken. Ett mål för den fortsatta utvecklingen av långsiktsplaneringen inom trafikverken utanför vägsektorn bör vara, att regeringen får möjlighet att samtidigt behandla långsiktsplaner för alla trafikgrenar och avseende samma tidspe- rioder. För vägsektorn tillgodoser den sedan 1978 tillämpade perspektivpla- neringen detta behov.
Av berörda tralikverk bör krävas, att de vid behov skall vara beredda att ge underlag för en samhällsekonomisk värdering av sådana projekt eller åtgärder. Jag avser föreslå regeringen att meddela föreskrifter beträffande underlag/ör samhällsekonomiska analyser och samordnad långsiktsplanering. Utgångspunkten bör därvid vara den tidscykel som tillämpas i fråga om länsplaneringen.
När det gäller möjligheterna att åstadkomma en samordning av investe- ringar i hamnar resp. i sådana mindre flygplatser som normalt är kommun— eller privatägda, vill jag även peka på det uppdrag att genomföra en flygplats—
Prop. 1978/79:99 154
och hamnplanering som regeringen har gett länsstyrelserna. Syftet härmed är bl. a. att förbättra förutsättningarna fören, sett ur regional synvinkel, rationell utveckling av flygplats- och hamnsystemet. Jag återkommer till detta i det följande.
Samtidigt vill jag även erinra om den lufttransportutredning (K 1978:07) som pågår. Vidare kan nämnas att prövning från miljöskyddssynpunkt av flygplatsanläggningar kan ske enligt miljöskyddslagen. Frågan om införande av en obligatorisk tillståndsprövning av flygplatser. liksom även vägar, som kan medföra miljöstörningar av väsentlig betydelse, övervägs f.n. inom utredningen (Jo 1976:86) för översyn av miljöskyddslagen. Härigenom erhålls viktiga komplement som gör att förutsättningarna för en ur hela landets synvinkel rationell utveckling av flygtransportförsörjningen kan komma till stånd.
Som jag tidigare har framhållit torde betydande fördelar stå att vinna genom en ökad samverkan och samordning mellan olika trafikföretag och tralikmedel samt mellan trafikutbud och annan samhällsservice även när det gäller den mera löpande verksamheten. lnom persontrafiken kan det gälla t. ex. i fråga om utformning av linjesträckning, taxor, tidtabeller och omstigningsplatser. lnom godstrafiken kan det gälla samarbete i fråga om terminaler och kombinerade transporter. Jag har redan berört detta i ett tidigare avsnitt. Jag vill i sammanhanget erinra om att möjligheterna att genom samverkan uppnå vinster i form av effektivare resursutnyttjande, kortare restider, bättre tillgänglighet till arbetsplatser samt till offentlig och kommersiell service m.m. är en av utgångspunkterna för den regionala trafikplaneringen som behandlas i det följande. Vidare vill jag erinra om att förutsättningarna för en samordning av kollektivtrafiken radikalt förbättrats
genom riksdagens beslut om införande av ett gemensamt huvudmannaskap för den lokala och regionala kollektivtrafiken.
De förslag till förbättringar av planeringssystemet som jag har angett i det föregående ankom mer det på regeringen att besluta om. Det resursbehov som kan behövas för kornmunikationsdepartementets planeringsarbete får bedömas i anslutning till pågående organisationsöversyn i departementet.
7.2. Regional trafikplanering
Under åren 1972—1974 genomfördes i varje län en sektorsövergripande trafikplanering på regional nivå, 5. k. regional trafikplanering, i enlighet med anvisningar utfärdade av chefen för kommunikationsdepartementet på förslag av tralikplaneringsutredningen (K 1970z41). Länsstyrelserna redovi- sade under hösten 1974 — efter remiss till bl. a. kommuner. landstingskom- muner. trafikföretag, fackliga och andra intresseorganisationer — sina slutliga förslag till regionala tralikplaner. En sammanställning av länens planer har redovisats i rapporten (SOU 1976:8) Regionala tralikplaner.
Syftet med den regionala trafikplaneringen har varit att med utgångspunkt
Prop. 1978/79:99 . ' 155
i rådande och förväntad framtida bebyggelsestruktur, näringslivstörhål- landen m.m. och med hänsyn till troliga förändringar av efterfrågan på transporttjänster ge underlag för bedömningar hur resp. regions behov av person- och godstransporter kan tillgodoses.
Planeringen. som omfattade land-. sjö- och flygtransporter, har vidare haft som mål att klarlägga hur transportapparaten lämpligen bör vara utformad på kortare och längre sikt för att länens invånare och näringsliv skall kunna få sina resbehov och transportbehov mellan länets olika delar samt till och från andra delar av landet tillgodosedda på ett tillfredsställande sätt till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnader. Samtidigt som de regionala trafik- planerna eftersträvar att ge underlag för en samlad bedömning av transport- behovet har målet varit att nå en samhällsekonomiskt lämplig samordning och fördelning av transportarbetet mellan de olika trafikmedlen.
Den regionala trafikplaneringen har vidare syftat till att underlätta en samordning av lokala och regionala planeringsåtgärder med sådana åtgärder av nationell karaktär. Den regionala trafikplaneringen har också syftat till en breddning och fördjupning av den länsvis bedrivna samhällsplaneringen. varigenom en ökad samordning mellan trafiksektorn och övrig samhällspla- nering åstadkoms.
Planeringen har även haft som mål att ge kommunerna bättre utgångs- punkter för sin planering av den lokala trafikförsörjningen inom reSp. kommun. Avsikten har också varit att ge de statliga kommunikationsverken och övriga på transportmarknaden verksamma företag bättre underlag för sin investerings- och trafikplanering samt prioritering av olika handlingsalterna- tiv. Planeringen har även syftat till att ge näringslivet i övrigt bättre utgångspunkter för sin transportplanering.
Den regionala trafikplaneringens första etapp — inventeringsarbetet — har behandlat den regionalpolitiska bakgrunden, olika tralikalstrande faktorer samt länens nuvarande transportförsörjningssystem.
Den andra etappen — själva planeringsarbetet — har inriktats på tre huvudfrågor, nämligen persontrafiken, godstrafiken samt trafikanläggningar av olika slag. För var och en av dessa har gjorts en analys av vad som utifrån resp. läns förhållanden kan läggas i begreppet tillfredsställande transportför- sörjning, dvs. mål och principer för länets trafikförsörjning har fastställts. En bedömning har gjorts av nuvarande och framtida transportbehov och förslag till trafiklösningar har utarbetats.
De angivna syftena har i stor utsträckning också uppnåtts. främst när det gäller persontrafikförsörjningen. De av länsstyrelserna i samråd med bl.a. kommunerna utformade målen och riktlinjerna för den kollektiva trafikför- sörjningen och de på grundval härav utarbetade förslagen till regionala stomlinjenät har således blivit vägledande för utvecklingen av kollektivtra- likförsörjningen i länen. Länsstyrelsernas förslag till stomlinjenät har vidare lagts till grund för den vidgade statliga bidragsgivningen till olönsam busstrafik. De har också fått betydelse som ledning för kommunernas arbete
Prop. 1978/79:99 156
med upprättande av lokala trafiklörsörjningsplaner, exempelvis för samord- ningen med den regionala trafiken. Genom att de regionala trafikförsörj- ningsplanerna årligen revideras av länsstyrelserna sker redan en löpande uppföljning av den regionala persontrafikplaneringen.
Länsstyrelserna har i anslutning till persontrafikplaneringen även under- sökt alternativa transportmöjligheter för trafik som bedrivs på trafiksvaga järnvägslinjer och försökt beräkna de samhällsekonomiska konsekvenserna av en överflyttning av persontrafik från järnväg till landsväg. Dessa undersökningar och beräkningar har utgjon en del av underlaget för det förslag angående det framtida persontrafiknätets omfattning påjärnväg som jag har redovisat i avsnitt 4.2.
När det gäller godstransportlörsörjningen och transportanläggningarna har länsstyrelsernas förslag till åtgärder m. m. — vilka i enlighet med anvisning- arna haft en övervägande principiell och långsiktig inriktning— hittills haft en mer begränsad effekt på olika verks, företags och kommuners planering. En anledning härtill är att länsstyrelsernas planeringsarbete i denna del i hög grad haft försökskaraktär. I flera fall har emellertid förslagen redan resulterat i konkreta åtgärder. På grundval av vad som framkommit vid den regionala trafikplaneringen har vidare utarbetats två departementspromemorior (Ds K l975z9) Planering av de svenska hamnarna och (Ds K l975:lO) Planering av de svenska flygplatserna med förslag till perspektivplan och planeringssystem för hamnar resp. flygplatser. Promemoriorna har remissbehandlats.
Länsstyrelserna har allmänt framhållit, att de erfarenheter och vidgade kunskaper som erhållits genom arbetet med den regionala trafikplaneringen har varit av stort värde bl. a. vid handläggningen av tillstånds-, väg- och bidragsärenden m .m. på trafikområdet. Länsstyrelserna har även framhållit betydelsen av en fortsatt övergripande regional trafikplanering för att underlätta samordningen mellan trafikplaneringen och bl. a. den regionala utvecklingsplaneringen och fysiska planeringen.
En närmare redogörelse för den hittills genomförda omgången av regional trafikplanering och dess resultat finns i bilaga 8.
Med utgångspunkt i erfarenheterna från den hittills genomförda trafikpla- neringsomgången har som jag tidigare nämnt under år 1978 en vidareutveck- ling och komplettering av den regionala tra/ikplancringen inom ramen för Iänsp/anel'ing [980 satts igång. Detta arbete får delvis en annan uppläggning och inriktning än den föregående planeringsomgången.
Ett viktigt led i den pågående regionala trafikplaneringen är främst att konkretisera målen för den regionala person- och godstransportförsörj- ningen, att försöka finna lösningar på de transportproblem — exempelvis arbetsresorna inom vissa regioner — som anses mest akuta inom resp. län och att upprätta förslag till långsiktig inriktning och prioritering av det allmännas investeringar i olika slag av trafikanläggningar. Planeringen bör också kunna bidra till att omsätta de trafikpolitiska riktlinjerna i lokala och regionala
Prop. 1978/79:99 157
handlingsprogram som syftar till att uppnå en tillfredsställande transportför- sörjning. l planeringen skall hänsyn vidare tas till totalförsvarets behov.
Avsikten är att länens förslag till inriktning och prioritering av de framtida trafikinvesteringarna skall utgöra ett underlag även för andra sektorsmyn- digheter än vägverket vid upprättande av långsiktiga investeringsplaner för hela landet. Genom en tidsmässig samordning av dessa sektorsplaner bör det, som jag tidigare har nämnt, i framtiden bli möjligt att vid i princip ett och samma tillfälle erhålla en samlad planredovisning för hela traliksektorn.
Den nu aktuella tralikplaneringsomgången avses utgöra ett led för att åstadkomma ett integrerat planeringssystem inom trafiksektorn samordnat med samhällSplaneringen i övrigt. Det innebär bl. a. att olika trafikpolitiska och trafiksektoriella hänsyn samt hänsyn till markanvändning och miljö skall vägas samman med regionalpolitiska, sysselsättningspolitiska, näringspoli- tiska m. fl. hänsyn på olika nivåer i planeringsprocessen för att åstadkomma bästa möjliga utnyttjande av samhällets resurser. Som jag redan har nämnt torde ett sådant planeringssystem inte kunna genomföras på en gång, utan bör ske stegvis med beaktande av de erfarenheter som successivt erhålls. Den nu pågående samordnade trafik- och länsplaneringsomgången bör enligt min mening utgöra ett viktigt steg i riktning mot ett sådant integrerat planerings- system som jag har behandlat i föregående avsnitt.
Vad beträffar uppläggningen och omfattningen av trafikplaneringsarbetet kan nämnas, att länsstyrelsernas inventerings- och kartläggningsarbete bör kunna begränsas betydligt jämfört med föregående planeringsomgång. Genom bl. a. den omfattande datainsamling om trafikapparaten, trafikens omfattning och fördelning, regionala kontaktnät för arbete, utbildning, service, fritid m. ni. som gjordes i den första planeringsomgången, är behovet av data mindre denna gång. En översyn av planeringsunderlaget kan dock i vissa fall behöva göras, om det skett större förändringar i trafiksystemet eller i efterfrågan på transporter i länet. Det torde i första hand gälla sådana områden eller relationer där problem f.n. föreligger eller där större förändringar i efterfrågan är att vänta.
Trafikplaneringsarbetet skall så långt möjligt integreras med det övriga planeringsarbetet inom ramen för länsplaneringen. Arbetet bör mynna ut i ett förslag till övergripande riktlinjer för trafikförsörjningen i länet, varvid de regionalpolitiska målen skall vägas samman med de av statsmakterna uppställda trafikpolitiska målen.
l regeringens beslut med anledning av planeringsskedet i den fysiska riksplaneringen har regeringen understrukit, att det är av stor vikt att de miljö- och markanvändningsproblem som har uppmärksammats under den fysiska riksplaneringens planeringsskede behandlas i det kommande arbetet med den fortsatta trafikplaneringen.
När det gäller planeringen av persontransportförsöijningen kan konstateras att länsstyrelsernas befattning med persontrafikplaneringen blir relativt begränsad jämfört med tidigare förhållanden. Efter det att en för landstings-
Prop. 1978/79:99 158
och primärkommuner gemensam huvudman bildats. som har såväl det ekonomiska som politiska ansvaret för planering och genomförande av kollektiv persontrafik inom länet, kommer länsstyrelsens uppgifter inom persontrafikplaneringen främst att omfatta vissa frågor rörande den interre- gionala trafiken och utformning av övergripande riktlinjer för trafikplane- ringsarbetet i länet mot bakgrund av fastställda regionalpolitiska mål.
Omfattningen av länsstyrelsens arbete med t. ex. planeringsunderlag, bristanalys och planarbete avseende persontrafikförsörjningen inom länet blir i den nu aktuella planeringsomgången beroende av hur snabbt en för länet gemensam huvudman etableras och börjar verka. Länsstyrelsen bör emel- lertid mot bakgrund av sin funktion som tillståndsmyndighet kunna lägga synpunkter på utformningen av målen för persontrafikförsörjningen i länet. En naturlig uppgift för länsstyrelsen inom ramen för planeringsarbetet bör vidare vara att verka för den lokala och regionala trafikens samordning med de interregionala förbindelserna.
Med hänsyn till den omställningsprocess i fråga om bl. a. ansvarsfördelning och bidragssystem som påverkar såväl den direkta driften av den kollektiva persontrafiken som planeringen av densamma är avsikten att länsstyrelsens arbete med persontrafikplaneringen. förutom vad som ovan anförts, skall syfta till att skapa förutsättningar för en smidig övergång till de nya förhållandena.
Planeringsarbetet i fråga om godstransportförsörjningen bör ha sin utgångs- punkt i att samhället har det primära ansvaret för trafikanläggningar som utgör grunden för godstransportförsörjningen, medan själva transportplane- ringen är en fråga för parterna på godstransportmarknaden. En annan utgångspunkt är den myndighetsfunktion som länsstyrelsen har på trafik- området.
Syftet med godstransportplanen är att ge vägledning åt och utgöra ett allmänt underlag för den planering på olika nivåer i samhället som bedrivs av statliga och kommunala myndigheter. Det gäller vidare den planering som bedrivs inom trafikföretag och inom näringslivet i övrigt. Med hänsyn till de strukturförändringar inom näringslivet som skett under de senaste åren eller kan förutses i framtiden. kan även målen för godstransportförsörjningen behöva ses över i vissa län.
Omfattningen och inriktningen av planeringsarbetet bör huvudsakligen bestämmas av länsstyrelsernas erfarenheter från den tidigare planeringsom- gången. 1 denna konstaterades rent allmänt att godstransportförsörjningen var relativt tillfredsställande med hänsyn till föreliggande behov. Vissa brister framkom dock.
Det är naturligt att det fortsatta planeringsarbetet inriktas mot att avhjälpa dessa. Avsikten är att förslag till åtgärder för förbättring av godstrafiksys- temet skall utarbetas mot bakgrund av en analys av nuvarande och förväntade transportbehov — såväl i kvalitativa som kvantitativa termer —och av möjliga lösningar på de problem som föreligger samt, så långt möjligt, av
Prop. l978/ 79:99 , 159
de kostnader och konsekvenser i övrigt som är förknippade med olika lösningar. Vikten av att de olika förslagen noggrant kostnadsberäknas och att en prioritering sker mellan förslagen har särskilt framhållits.
När det gäller den övergripande planeringen av länens trafikanläggningar blir vissa begränsningar nödvändiga. De speciella förutsättningar som råder inom hamn- och flygplatsplaneringen — det gäller exempelvis behov av länsövergripande bedömningar och lösningar och krav på medverkan av specialister på området — har gjort det nödvändigt att skilja hamn— och flygplatsplaneringen från den övriga länsplaneringen. I detta sammanhang erinrar jag om lufttransportutredningens arbete vad gäller den tyngre luftfarten. Ett särskilt uppdrag har vidare som jag redan nämnt givits länsstyrelserna att medverka i genomförandet av en separat hamn- och flygplatsplanering under åren 1978—1981. I detta arbete är det främst allmänflyget som berörs. Speciella förutsättningar gäller även i viss mån beträffande vägplaneringen, som framgår av det följande.
Den regionala trafikplaneringen innehåller således förutom de moment som ingår i länSplaneringen även ett mer fristående moment avseende planering av hamnar och flygplatser.
Med dessa begränsningar är avsikten att resp. länsprogram — utifrån en erforderlig översyn av tidigare utarbetade mål och konstaterande brister m. m. — skall innehålla ett så långt möjligt samlat förslag till åtgärdsprogram för trafikförsörjningen i länet.
I sammanhanget bör framhållas att en utgångspunkt för planeringen av samhällets åtgärder i fråga om trafikanläggningar självfallet är att tillgodose de behov som har kommit fram i person- och godstransportplaneringen. En annan utgångspunkt är att genom en övergripande regional trafikplanering uppnå en samordning av den sektoriella planering som bedrivs inom olika delar av transportsektorn.
I fråga om vägplaneringen gäller att förutsättningarna fören samordning av vägplaneringen och den regionalpolitiska planeringen allmänt sett har förbättrats väsentligt. Förbättringen beror bl.a. på ökade kunskaper om vägnätets tillstånd, sett ur väganvändarnas synvinkel. och en omfattande redovisning av förväntade effekter av sådana vägobjekt som övervägts i samband med pågående revidering av flerårs— och fördelningsplaner. Det lokala och regionala inflytandet på väghållningen har som förut nämnts förstärkts genom de år l978 genomförda ändringarna i vägplane- ringssystemet.
Tidsmässigt har det dock inte varit möjligt att samordna arbetet med flerårs- och fördelningsplaner för åren 1979—1988 med länsplanering l980. Avsikten är emellertid, i enlighet med vad jag tidigare har föreslagit, att en bättre tidsmässig samordning i fortsättningen skall uppnås mellan vägpla- neringen och övrig samhällsplanering. Resultatet av den nu aktuella omgången av länsplaneringen bör således kunna utgöra ett underlag vid nästkommande revidering av flerårs- och fördelningsplanerna.
Prop. 1978/79:99 160
Sammari/imningsvis gäller för trafikplaneringsarbetet inom ramen för länsplanering 1980 att tyngdpunkten i arbetet bör läggas på att utreda och föreslå åtgärder för att lösa de problem på trafikområdet i resp. län som är mest angelägna att komma till rätta med. Detta kan medföra behov av särskilda utredningar både på person- och godstransportområdet för skilda delar av länet. Det kan t.ex. gälla de interregionala trafikförbindelserna i vissa relationer eller de lokala arbetsresemöjligheterna och tillgången till stycke- godstransportscrvice i vissa områden. Det finns, som jag tidigare nämnt, också ett stort behov av att länsstyrelserna väger in de krav som trafiken ställer på samhällsplaneringen på lokal och regional nivå.
Hänvisningar till S7-2
7.3. Hamnplanering
Behovet av en hamnplanering har behandlats i olika sammanhang. Bl. .a. framhöll hamnutredningen i sitt betänkande (SOU 1969122) De svenska hamnarna att de väntade strukturförändringar som hamnarna kommer att ställas inför understryker angelägenheten från såväl samhällets som hamnin- tressenternas och sjöfartens sida av en erforderlig samordning i fråga om planering, byggande och drift av hamnar och hamnanordningar. Samord- ningen krävs för att säkra en rationell och samhällsekonomiskt riktig utveckling av hamnväsendet.
1 statsverksproposition 197l:1 bil. 8 redovisade dåvarande chefen för kommunikationsdepartementet sina ställningstaganden till hamnutred- ningens betänkande. Han framhöll bl.a. att en successiv anpassning av hamnväsendet till efter hand ändrade förutsättningar i fråga om transport- mönster och hanteringsformer är av grundläggande betydelse för att hamnarna på ett ändamålsenligt sätt skall kunna fullgöra sina terminalfunk- tioner. Han påtalade vidare vikten av att frågor som hänger samman med hamnväsendets utveckling och anpassning bedöms inom ramen för en övergripande trafikplanering.
Behovet av planering av hamnverksamheten har ägnats betydande uppmärksamhet inom ramen för den regionala trafikplaneringen. I Kungl. Maj:ts anvisningar för denna framhålls att det är önskvärt att hamnarna inordnas i det allmänna transportförsörjningssystemet och att de byggs ut på ett planmässigt sätt.
I samband med utvärderingen av den regionala trafikplaneringen utarbe- tades inom kommunikationsdepartementet i samarbete med trafikplane- ringsutredningen en särskild promemoria (Ds K 1975z9) Planering av de svenska hamnarna. [ denna lades förslag till en övergripande planering av hamnväsendet och införande av en tillståndsprövning vid större investe- ringar. Förslaget remissbehandlades under slutet av år 1975 och början av år 1976.
Härefter har en arbetsgrupp med representanter för kommunikationsde- partementet, sjöfartsverket och Svenska hamnförbundet gjort ytterligare
Prop. 1978/79:99 161
detaljanalyser i fråga om planerings- och handläggningsförfarandet.
l promemorian lämnas inledningsvis en utförlig statistisk redovisning över godsutvecklingen i det svenska hamnväsendet. Denna redovisning har kommenterats av några remissorgan. Bl. a. Hamnförbundet har påtalat vissa brister. Det är enligt min mening angeläget att en förbättrad och fördjupad hamnstafislik utarbetas. [ sammanhanget kan jag nämna att en arbetsgrupp med representanter för bl. a. kommunikationsdepartementet, generaltullsty- relsen, sjöfartsverket, Hamnförbundet och statistiska centralbyrån har tillsatts i början av år 1977 med uppgift att företa en översyn av hamnstatis- tiken. Arbetsgruppen har lagt fram flera förslag till förbättringar av hamn- och sjöfartsstatistiken, varav en del redan har genomförts.
Vad gäller behover av en övergripande planering inom hamnväsendet har detta vitsordats av praktiskt taget samtliga remissinstanser. Det gäller särskilt de organ som kan förväntas besitta den största kunskapen rörande de speciella förhållanden som gäller inom hamnsektorn, t. ex. sjöfartsverket, llamnförbundct, Sveriges redareförening och Svenska kommunförbundet. Samma uppfattning redovisar även statskontoret, riksrevisionsverket. statens planverk och samtliga länsstyrelser.
Jag vill inledningsvis erinra om den centrala roll sjöfarten och hamnvä- sendet spelar inom svensk transportnäring. Utrikeshandelns successivt ökande andel av den totala produktionen resp. konsumtionen har medfört att transporterna över gränserna vuxit snabbt. Det vidgade behovet av trans- porter har även lett till omfattande investeringar i hamnanläggningar. Med hänsyn till den betydelse sjötransporterna har i det totala transportmönstret är det av stor vikt att hamn- och sjöfartsfrågorna behandlas inom ramen för en övergripande transportplanering. Av särskild betydelse är härvid att beakta sambandet mellan landtransportsektorn och sjöfanssektorn och de effekter som olika utvecklingsförlopp i fråga om den inrikes, den europeiska och den transoceana sjöfarten medför för hamnarna. Detta är desto angelägnare som hamnfunktionerna är en länk mellan sjö- och landtransporter samtidigt som sjöfarten och landtransportmedlen i åtskilliga fall utgör alternativa transport- möjligheter. Ändrade förutsättningar för något transponmedel kan medföra en annan fördelning av transporterna mellan dessa och därigenom även påverka hamnverksamhetens omfattning. Även sjöfartens och hamnväsen- dets betydelse i regionalpolitiskt hänseende och i den fysiska planeringen innebär att dessa verksamheter bör ingå som integrerade delar i den allmänna trafikplaneringen.
Jag delar alltså promemorians och berörda remissinstansers uppfattning angående behovet av en övergripande planering. Den bör vara samordnad med såväl planeringen inom övriga delar av trafiksektorn som med övrig samhällsplanering. Den hittillsvarande utbyggnaden av hamnarna har skett utan någon sammanhållande planering.
Genom en övergripande planering av utbyggnaderna inom hamnsystemet ökar möjligheterna att skapa en bättre balans mellan utbud och efterfrågan på
11 Riksdagen 1978/ 79. ] saml. Nr 99
Prop. 1978/79:99 l62
hamnkapacitet och minskar riskerna för en irrationell utveckling av hamn- systemet med dåligt resursutnyttjande och kostsamma dubbelinvesteringar som följd. Tillskapandet av en övergripande hamnplanering och därmed sammanhängande faktasammanställningar, prognos- och andra framtidsbe- dömningar bör väsentligt förbättra de olika hamnägarnas beslutssituation. En övergripande hamnplanering underlättar den samordning som måste ske mellan hamnutbyggnader och de investeringar som görs i andra delar av trafiksektorn såsom vägar,järnvägar och andra terminalanläggningar. Vidare skapas genom en vidgad hamnplanering bättre förutsättningar för en samordning av investeringarna inom hamnsektorn med den övriga samhälls- planeringen, t. ex. den fysiska planeringen och regionala utvecklingsplane- ringen.
Behovet av en övergripande planering av hamnväsendet hänger även samman med en fråga som flera remissinstanser har berört, nämligen önskvärdheten av att i vissa fall främja en samordning även av de ekonomiska förhållandena mellan hamnar inom samma område. En förut- sättning för en sådan samordning torde vara en gemensam syn på olika utbyggnadsfrågor och en lämplig avvägning av dessa mellan olika hamnar. Genom en övergripande planering bör möjligheterna härtill enligt min mening väsentligt förbättras.
Jag föreslår därför att en övergripande planering av hamnsektorn kommer till stånd. Jag skall i det följande redovisa de principer som jag anser bör ligga till grund för hamnsystemets utveckling och hur planeringen bör gå till.
När det gäller de riktlinjer som bör vara vägledande för ett framtida hamnsystem slås i departementspromemorian fast att hamnsystemet skall ingå som en del av ett totalt transportsystem, vars omfattning och struktur bör vara samhällsekonomiskt motiverad, att investeringsverksamheten bör ha en inriktning som medger långsiktig handlingsfrihet, att en samordning mellan olika transportmedel bör eftersträvas vad gäller såväl utbyggnader som planeringsordningen och att den lokala, regionala och nationella planeringen bör samordnas.
För hamnsystemet ställs därutöver upp ett antal delmål. Näringslivets krav på ett effektivt hamnsystem bör så långt möjligt tillgodoses. Dubbelinveste- ringar i hamnanläggningar bör så vitt möjligt undvikas. Vid beslut om en hamninvestering bör hänsyn tas till följdinvesteringar i vägar och järnvägar. Hamnens miljöpåverkande effekter bör beaktas och den tekniska och ekonomiska utvecklingen av hamnväsendet bör stimuleras. Slutligen bör hamnarnas utformning och lokalisering samordnas med den fysiska plane- ringen. I likhet med remissorganen ansluter jag mig till dessa principer.
På grundval av länsstyrelsernas ställningstaganden i de regionala trafik- planerna och i promemorian redovisad utvärdering av planerna läggs i promemorian även fram en skiss till en perspektivplan/ör hamnväsendet. Till grund för denna plan har enjimkrionell indelning av hamnarna gjorts. Härvid skiljer man mellan 5. k. diversifierade hamnar och'speci'alhamnar.
Prop. 1978/79:99 .. 163
Flertalet remissinstanser ser en funktionell indelning av hamnarna som en nödvändig grund för den framtida planeringen av hamnsystemets utveck- ling. Några remissinstanser hyser dock farhågor för att en indelning av hamnarna på sätt som föreslagits kan leda till en alltför statisk syn på hamnväsendet.
Mot bakgrund av promemorians förslag och de synpunkter som kommit fram finner även jag att en funktionell uppdelning av hamnarna utgör en nödvändig grundval för en övergripande hamnplanering. En klassificering av hamnarna med utgångspunkt i deras funktion i ett integrerat trafiksystem synes enligt min mening erfordras för att en långsiktig planering skall kunna ges ett meningsfullt innehåll. Samtidigt villjag dock till viss del instämma i de synpunkter som förts fram och som innebär att en indelning av hamnarna i två grupper kan ge en alltför förenklad bild av olika hamnars funktion. Vidare måste starkt understrykas att en funktionell indelning av hamnarna inte får hindra flexibilitet på längre sikt.
Det utkast till indelning som redovisas i promemorian bör således enligt min mening bli föremål för en vidarebearbetning och precisering i det fortsatta planeringsarbetet. Det gäller såväl innebörden av begreppen diver- sifierad hamn och specialhamn som den ytterligare uppdelning av hamnarna som kan erfordras.
Vad gäller diversifierade hamnar bör dessa enligt min mening genom sina resp. upplands storlek och sammansättning ha godsunderlag som möjliggör olika former av linjetrafik. Det kan gälla europeisk trafik som i allt högre grad kommit att utföras med fa'rjor eller transocean trafik som koncentrerats till ett fåtal hamnar. Härutöver torde även olika slag av massgods och större sändningar av partigods — petroleum och skogsprodukter etc. — hanteras i dessa hamnar.
Den bredd på godshanteringen som bör förekomma i hamnar som benämns diversifierade medför att betydande skillnader kommer att finnas mellan de olika diversifierade hamnarna. Det kan därför finnas anledning att söka dela in dessa i några olika kategorier. Vad jag särskilt vill uppmärk- samma är den särställning som diversifierade hamnar med ett riksvitt upptagningsområde har. 1 första hand gäller detta den transoceana linjetra- fiken, som ställer allt större krav på godsunderlagets storlek.
Mot bakgrund av vad jag nu har anfört rörande behovet av en ytterligare precisering och fördjupning av den gjorda indelningen av de diversifierade hamnarna med hänsyn till deras funktion är jag nu inte beredd att närmare kommentera den skiss til/perspektivplan, som i promemorian upptar bl. a. elva s. k. diversifierade hamnar.
Av samma skäl vill jag inte heller kommentera de olika förslag som länsstyrelserna fört fram i sina regionala tralikplaner.
] promemorian föreslås att ett betydande antal hamnar benämns special- hamnar. Dessa hamnar bör enligt min mening fylla en väsentlig uppgift i det framtida hamnsystemet när det gäller att tillgodose det lokala och regionala
Prop. 1978/79:99 164
näringslivets behov. En specialhamn domineras i allmänhet av hanteringen av en eller några få varuslag, vilket i regel torde skapa förutsättningar för en rationell utformning av verksamheten. En sådan klassificering bör dock självfallet inte utgöra något hinder mot att i en sådan hamn även hantera gods som inte är hänförligt till den dominerande kategorin.
Även inom gruppen specialhamnar anserjag att en ytterligare uppdelning är ändamålsenlig med hänsyn till arten av det gods som hanteras och hamnarnas funktion i den lokala och regionala trafikförsörjningen. Det kan t. ex. gälla specialhamnar för hantering av mera ensartat gods, såsom malm, olje- och skogsprodukter. Mot denna bakgrund är jag inte heller i fråga om specialhamnarna nu beredd att ta ställning till de enskilda hamnar som redovisas i promemorian. Detta bör bli en viktig del i den fortsatta planeringen av det svenska hamnväsendet.
Vad gäller iillväga_t:ångssr'iliet vid hanutp/aneringen bör planeringen enligt min mening bedrivas på tre nivåer — nationell. regional och lokal nivå. Planeringen på dessa nivåer måste självfallet nära samordnas och successivt stämmas av. Jag skall i det följande redovisa hur detta bör gå till.
1 fråga om den övergripande nationella planeringen bör en utgångspunkt för den planerande myndigheten vara att utifrån de förhållanden som reglerar efterfrågan på hamntjänster för olika varuslag och transportrelationer söka fastställa en lämplig framtida hamnstruktur. Det gäller härvid att söka utvärdera de krav som ställs på ett framtida hamnsystem i fråga om exempelvis tranSporter av styckegods, enhetslaster, olje- och skogsprodukter m. m. För varje sådan varugrupp bör de faktorer beaktas som verkar för en koncentrerad resp. utspridd hamnstruktur, såsom nuvarande och framtida lokalisering av produktion och konsumtion. landtransportkostnader, termi— nalkostnader. sjötransportskostnader m. m. Resultatet av sådana varu- grupps- eller branschvisa bedömningar kan jämföras med de krav på trafikunderlag m. ni. som ställs från hamn- och rcderinäring. Kundernas krav på snabba, täta och reguljära transporter bör således vägas mot behovet av tillräckligt trafikunderlag för hamn- och rederiverksamheten vid alternativa transportuppläggningar. Med ledning av de gjorda studierna m. m. bör en perspektivplan över hur hamnsystemet bör utvecklas successivt växa fram. Särskild vikt bör i detta sammanhang fästas vid frågan om en lämplig hamnstruktur för linjetrafiken. såväl den europeiska som den transoce- ana.
Ett viktigt underlag för att utforma en samlad och överordnad perspek- tivplan och — mot bakgrund av en sådan plan — kunna bedöma individuella hamnars funktion inom det framtida hamnsystemet bör vara det arbete som utförs inom ramen för den regionala trafikplaneringen.
Enligt riktlinjer som regeringen meddelat länsstyrelserna den 14 december 1978 inriktas länsstyrelsernas arbete i vad avser hamnanläggningar mot en kartläggning av hamnförhållandena i regionen. Arbetet bör omfatta en inventering av den befintliga hamnkapaciteten liksom utnyttjandet av
Prop. 1978/79:99 . 165
denna, de olika hamnarnas ekonomi och aktuella utbyggnadsplancr. Vidare skall de olika hamnarnas funktion beskrivas med avseende på uppland, trafikstruktur etc. lnventeringsarbetet bör enligt riktlinjerna syfta till att klarlägga eventuella problem och intressekonflikter.
Med utgångspunkt häri och med hänsynstagande till regional- och näringspolitiska förhållanden och miljö- och markanvändningsfrågor bör länsstyrelserna redovisa synpunkter på befintliga utbyggnadsplaner och de olika hamnarnas framtida funktioner i resp. regions trafiksystem. Härvid bör enligt riktlinjerna förslag till åtgärder inom hamnväsendet angelägenhetsgra- deras. Länsstyrelsernas material skall överlämnas till kommunikationsdepar- tementet senast den 1 januari 1980.
Det är vidare väsentligt att kommunerna tar aktiv del i planeringen. Det bör kunna ske genom den regionala trafikplaneringen och det underlag till denna som kommunerna kan lämna. Kommunernas betydelse för hamnplane- ringen hänger självfallet samman med att de i sin egenskap av hamnägare vanligen tar initiativ till hamnutbyggnader. Det är därför väsentligt att länsstyrelserna samarbetar med berörda kommuner i dessa frågor för att bl. a. tillgodose behovet av samordning mellan regional och lokal planering.
Jag vill i det här sammanhanget något kommentera de farhågor som Svenska hamnförbundet anfört för att länsstyrelsernas deltagande i plane- ringen skulle försvåra planeringsarbetet eftersom länsstyrelserna har bristande erfarenhet av hamnfrågor. Min bedömning. grundad bl.a. på erfarenheterna från arbetet med den regionala trafikplaneringen, är att en betydande kompetens i hamnfrågor byggts upp vid flertalet länsstyrelser. Jag är övertygad om att länsstyrelserna successivt kommer att bli väl skickade att bedöma hamnfrågorna utifrån de olika aspekter som länsstyrelserna har att ta särskild hänsyn till. Jag delar därför inte Hamnförbundets uppfattning i detta avseende.
Vad jag nu har anfört innebär att det material som tagits fram bör vägas samman av ett centralt organ till en preliminär plan för det svenska hamnväsendet. Planen bör därefter remitteras till länsstyrelser och berörda myndigheter och organisationer. På grundval av de synpunkter som kommer fram genom remissförfarandet bör det centrala organet utarbeta en perspek- tivplan för hamnväsendets utveckling.
Vissa remissinstanser har föreslagit att planen skall fastställas av rege- ringen. Ett fastställande av planen innebär en hårdare långsiktig bindning och styrning än vad som enligt min bedömning är lämplig för en plan av detta slag. Det skulle medföra att kravet på flexibilitet inte kan tillgodoses på tillbörligt sätt. Jag vill därför inte förorda att hamnplanen fastställs av regeringen. De erfarenheter som framkommer får ge vid handen, om det senare finns anledning att göra ändringar på denna punkt.
Jag övergår nu till frågan om vilket organ som skall ha hand om den övergripande hamnplaneringen. I promemorian föreslås att sjöfartsverket skall ha hand om planeringen och därvid samråda med andra berörda verk och
Prop. 1978/79:99 166
myndigheter inom trafiksektorn samt med länsstyrelser och andra organ med ansvar för samhällsplaneringcn.
I likhet med huvudparten av remissinstanserna finnerjag det lämpligt och naturligt att sjöfartsverket anförtros uppgiften att ha hand om planeringen. Verket har redan kompetens inom området och skall enligt gällande instruktion svara för samordningen av hamninvesteringar. Sjöfartsverket handlägger således frågor som rör sjöfartens allmänna och tekniska utveck- ling. hamntaxor, farleder, Sjösäkerhet. isbrytning etc. Samtliga dessa arbets- uppgifter är nära kopplade till hamnväsendets utformning och utveckling. En nära samordning av planeringen av t. ex. farledernas och hamnarnas utbyggnad är enligt min mening nödvändig för att undvika felinvesteringar. En fortsatt utbyggnad av verkets ansvar för den övergripande hamnplane- ringen anser jag därför ändamålsenlig och ägnad att skapa kontinuitet och stadga i planeringsprocessen. Detta torde inte minst vara av värde för hamnägarna själva, som ofta har kontakter med sjöfartsverket i en mängd olika frågor av den typ jag nyss berört.
För att säkerställa dels att sjöfartsverket tillförs erforderlig kompetens i hamnfrågor, dels att olika intressen blir tillgodosedda föreslår jag att ett samarbetsorgan knyts till sjöfartsverket. Samarbetsorganet bör innefatta företrädare för Svenska hamnförbundet, Svenska kommunförbundet, Sveriges redareförening. Sveriges stuveriförbund, Svenska transportarbetare- förbundet och Befraktarrådet.
Hamnförbundet och några andra remissinstanser har pekat på att det krävs god information om de projekt som kan komma att aktualiseras under en överblickbar framtid för att planeringsarbetet i sjöfartsverket skall kunna ske på ett meningsfullt och framsynt sätt. Hamnförbundet föreslår därför att hamnarna skall ha skyldighet att till länsstyrelser och sjöfartsverket redovisa sina utbyggnadsprojekt för den närmaste femårsperioden.
Ett sådant förfarande ter sig enligt min mening som värdefullt såväl för länsstyrelserna inom ramen för den regionala trafikplaneringen som för sjöfartsverket och näringslivet. Ägare av såväl allmänna som enskilda hamnar bör därför åläggas att årligen informera sjöfartsverket och länssty- relser genom att sända in en förteckning över de investeringsobjekt de avser att utföra under den närmaste femårsperioden. Denna förteckning bör uppta objektens art och inriktning, den hanteringsvolym som påverkas av inves- teringarna, beräknat investeringsbelopp och de förhållanden i övrigt som är relevanta för en beskrivning av resp. projekt.
Utöver denna information om projekt inom en femårsperiod framstår det som värdefullt om hamnägarna informerar länsstyrelser och sjöfartsverket även om projekt och utbyggnader som ligger längre fram i tiden. Framför allt större investeringar har lång förberedelse- och projekteringstid. Information om sådana projekt, som bör vara frivillig, förutsätter jag måste vara av mer översiktlig karaktär.
I detta sammanhang vill jag även framhålla, att jag utgår från att även
Prop. 1978/79:99 . _ 167
länsstyrelserna och sjöfartsverket å sin sida informerar såväl kommunala som privata hamnägare om förhållanden som är relevanta för deras verksam- het.
De närmare formerna för hur det nu föreslagna informationssystemet bör vara uppbyggt får ankomma på sjöfartsverket att utarbeta. Erfarenheter från motsvarande informationssystem inom ramen för den regionala utvecklings- planeringen bör härvid beaktas.
Sjöfartsverket bör också inom ramen för hamnplaneringen bygga upp en faktabank över olika hamnars tekniska, kapacitetsmässiga, fysiska m.fl. förhållanden. Det kan gälla farledsdjup, expansionsytor, spåranslutningar etc. En successiv ajourhållning av denna databank och — inte minst viktigt — en uppföljning av den information som därigenom erhålls framstår som en viktig del i planeringsarbetet.
Sjöfartsverkets perSpektivplan för hamnväsendet kan förväntas redan genom sin existens komma att påverka övervägandena i frågor om olika hamnutbyggnadsprojekt. [ promemorian framhålls dock att mer konkreta medel torde krävas för att säkerställa att förutsättningarna för och återverk- ningarna av hamnutbyggnader- även i ett vidare sammanhang — beaktas vid beslut om hamninvesteringar. Mot denna bakgrund föreslås i promemorian införandet av en tillståndsprövning för hamninvesteringar över en viss storlek. Denna prövning föreslås, i likhet med planeringen och som ett medel att förverkliga denna, ligga hos sjöfartsverket.
Förslaget att införa en tillståndsprövning av hamninvesteringar har tillstyrkts av åtskilliga remissinstanser, som därvid har framhållit att en tillståndsprövning är erforderlig för att planeringen skall få en reell inne- börd.
Vissa remissinstanser förordar att prövningen skall vara frivillig eller begränsas på annat sätt. En tredje grupp av remissinstanser, bl. a. sjöfarts- verket, har förordat att frågan om tillståndsprövning bör anstå till dess planeringen blivit mera utbyggd. Om ett prövningsförfarande ändå skulle införas framhåller sjöfartsverket att detta inte under några omständigheter får leda till detaljstyrning, utan att hamnägarnas handlingsfrihet i största möjliga utsträckning måste bevaras. Verket påpekar också att impulser till teknisk och ekonomisk förnyelse inte får hämmas av prövningsbestämmelser av övergripande natur. '
Jag delar Sjöfartsverkets uppfattning att den föreslagna planeringsord- ningen och att erfarenheter från ett system som bygger på frivillig grund bör avvaktas innan ställning tas till en eventuell tillståndsprövning och den närmare utformningen av en sådan.
En rad faktorer talar ändå enligt min mening för att samhället bör ges ett mera påtagligt inflytande än hittills på hamnanläggningar i olika delar av landet. Härför talar de återverkningar dessa kan ha i olika hänseenden. Det kan gälla hamnutbyggnaders konsekvenser med hänsyn till andra berörda hamnars redan gjorda investeringar. Det kan även gälla de krav på statliga
Prop. 1978/79:99 168
insatser i form av väg— och järnvägsinvesteringar, som följer med en hamnutbyggnad samt hamnutbyggnaders mera allmänna regionalpolitiska konsekvenser. [ sammanhanget kan erinras om den betydelse för sysselsätt- ningsutvecklingen inom en region som hamnverksamheten har.
I nuläget kan enligt min mening ett utlåtande från sjöfartsverket över aktuella hamnutbyggnadsprojekt vara ett lämpligt sätt för samhället att utöva ett sådant inflytande. Utlåtandeinstitutet. som skall tjäna till vägledning för berörda hamnägare. böri princip omfatta alla hamninvesteringar över en viss storlek i såväl allmänna som enskilda hamnar. För att uppnå det åsyftade målet bör enligt min mening, såsom föreslogs i promemorian, sådana investeringar som görs av hamninnehavare och sådana som görs av annan jämställas. En investering i en hamnanläggning för viss godshantering kan göras såväl av en industriintressent som av hamninnehavaren. lnvestering- arna bör i förevarande sammanhang bedömas på samma sätt.
Vad gäller hand/äggningsordningen bör gälla att den som ämnar göra en investering i en hamn i god tid skall göra anmälan härom till sjöfartsverket. Härefter skall sjöfartsverket, efter remiss till berörd länsstyrelse och vid behov också andra myndigheter, avge utlåtande över ifrågavarande investe- ring.
Beträffande utlåtandeinstitutets omfattning bör gälla att alla väsentliga infrastrukturella utbyggnader, såsom fördjupning av farleder, anläggning eller utbyggnad av kajer. byggande av industrispår och anskaffande av kranutrustning skall omfattas. Vidare sådana investeringar som i väsentlig grad påverkar godshantering som redan förekommer i hamnen, t. ex. en expansion av oljehanteringen. Vidare bör utlåtande göras över investeringar som innebär att den totala verksamheten i hamnen väsentligt påverkas genom exempelvis att en helt ny typ av gods kommer att hanteras. Stor vikt bör läggas vid prövningen av förutsättningarna att med avgifter täcka de förutsatta investeringarna.
En beloppsgräns kan lämpligen fylla syftet att avgränsa sådana större investeringar som bör bli föremål för utlåtande. Denna gräns bör, i likhet med vad som har föreslagits av flera remissinstanser i fråga om investeringspröv- ning, sättas vid 15 milj. kr. för funktionellt sammanhängande projekt.
I fråga om investeringar som understiger denna gräns bör gälla, att funktionellt sammanhängande projekt med en investeringsvolym understi- gande 2 milj. kr. inte skall behöva bli föremål för utlåtande. Däremot bör de ingå i den information som skall lämnas till sjöfartsverket.
Ifråga om övriga projekt, dvs. investeringar som uppgår till 2—15 milj. kr., bör följande allmänna regler gälla. Hamnägare, blivande hamnägare eller andra som avser att utföra en investering inom området för hamnens verksamhet skall i enlighet med vad jag tidigare har föreslagit redovisa sina utbyggnadsplaner för sjöfartsverket. Denna redovisning skall ske utan anmodan. I denna redovisning skall också ingå en bedömning av hur resp. investering påverkar dels omfattningen av hanteringen av den eller de
Prop. 1978/79:99 _ _ 169
aktuella varuslagen i hamnen. dels hamnens totala godsomsättning. På grundval av denna information bör sjöfartsverket besluta och meddela berörd hamnägare vilka investeringar som skall bli föremål för utlåtande.
Anmälan om investering skall sändas till sjöfartsverket. Anmälan bör ge en så långt möjligt allsidig bild av projektet ur ekonomisk, teknisk, miljömässig och regionalpolitisk synvinkel. Anmälan skall innehålla en teknisk beskriv- ning av projektet, investeringsbelopp och investeringstidplan, lönsamhets- kalkyl, uppgift om anslutningar till befintligt väg- och järnvägssystem, anknytning till farleder, konsekvenser för miljö och markanvändning. sysselsättningseffekter samt sådana uppgifter i övrigt som är av betydelse för att sjöfartsverket skall kunna bedöma projektet.
Jag avser att omedelbart efter ett riksdagsbeslut låta påbörja det förbere- delsearbete som krävs för att planeringsförfarandet och utlåtandeinstitutet skall kunna träda i funktion den 1 januari 1980. Sjöfartsverkets resursbehov kommer att behandlas i samband med beredningen av Sjöfartsverkets förslag till ny organisation. De grundläggande bestämmelserna om anmälningsskyl- dighet bör tas in i lag. Jag lägger därför fram ett sådant lagförslag. De närmare föreskrifter som behövs om anmälningsskyldigheten och om informations- plikt i fråga om planerade hamninvesteringar bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen utser därtill, dvs. sjöfartsverket.
1 sammanhanget vill jag beröra den av sjöfartsverket utövadejörhandskon- trollen av de allmänna hamnarnas taxor. Det är bestämmelser i kommunal- lagarna som har gjort underställningsskyldighet för sådana taxor obligatorisk. Bestämmelserna har också inneburit att hamnmedel i princip får användas enbart för hamnrörelsens direkta behov. De närmare bestämmelserna finns i kungörelsen (1950:152) om fastställelse av hamn- och grundpenningtaxor samt taxor å sluss-, kanal- och andra farledsavgifter.
Hamnutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU l974z24) Förslag till hamnlag att hamntaxekontrollen skulle upphöra. 1 förslaget till hamnlag som avsåg också andra hamnfrågor tog utredningen in vissa grundläggande bestämmelser, främst att hamninnehavare ägde att utta avgifter och att dessa skulle bestämmas efter skälig och rättvis grund. Tvister mellan hamninne- havare och trafikant föreslogs bli prövade av ett nyinrättat organ, statens hamnnämnd. Denna skulle dock ha enbart en medlande uppgift. Part som inte godtog nämndens bedömning var oförhindrad att hänskjuta tvisten till domstols prövning. En reservant inom utredningen ville dock att nämnden skulle vara dömande i första instans.
Utredningens förslag om slopande av hamntaxekontrollen fick ett bety- dande stöd vid remissbehandlingen av betänkandet dock vanligen i kombi- nation med att remissinstanserna förordade en dömande hamnnämnd.
Kommunallagsutredningen anslöt sig i betänkandet (SOU 1974:99) Enhetlig kommunallag till hamnutredningens förslag.
1 prop. 1975/76:187 om kommunal demokrati, ny kommunallag m. m. hänvisades till att hamnutredningens förslag övervägdes inom kommunika- tionsdepartementet. Gällande bestämmelser om underställningsskyldighet
Prop. 1978/79:99 l70
av hamntaxor hade i avbidan på resultatet av dessa överväganden förts över till det nya förslaget till kommunallag. Riksdagen (KU 1976/77:25, rskr 1976/ 772148) beslöt att bestämmelserna i stället skulle föras över till lagen om införande av kommunallagen. Det stod enligt riksdagens mening inte i särskild god samklang med strävandena att på olika sätt minska underställ- ningsskyldigheten för kommunerna och landstingskommunerna att behålla detaljbestämmelser av detta slag i den nya kommunallagen. lnnan slutlig ställning togs till bestämmelsernas sakliga innehåll borde dock, såsom framhållits i propositionen, avvaktas resultatet av övervägandena inom kommunikationsdepartementet.
Jag beräknar att resultatet av dessa överväganden kan läggas fram i en departementspromemoria innevarande vår. Jag vill nämna att övervägan- dena inom departementet i huvudsak är grundade på hamnutredningens förslag. De bestämmelser som anses erforderliga för att också framdeles ta till vara trafikanternas intressen förutsätts medföra en snabbare hantering och en betydligt minskad administrativ omgång.
7.4. Flygplatsplanering
Flygets betydelse i transportsystemet och för samhällsutvecklingen i stort har successivt ökat. Detta medför ökat behov av samordning mellan planeringen av flygsystemets utveckling och planeringen inom andra samhällssektorer. Flygplatsplaneringen bör således ingå som ett led i planeringen av transportsystemet i dess helhet. Överväganden i fråga om lokalisering och dimensionering av flygplatser måste vidare göras med hänsyn till planering och utveckling av flyglinjenätet och den flygmateriel som skall användas för att trafikera nätet. Det gäller härvid att förena konsumenternas krav på ett trafiknät av acceptabel kvalitet med krav på en driftmässig effektivitet i flyglinjenätet och i flygplatssystemet. Den överblick som härvid krävs av transportbehoven och alternativa sätt att tillgodose dern förutsätter både en regionalt och centralt bedriven planering, som kan ge underlag för den nödvändiga samordningen av olika åtgärder.
Som jag tidigare har nämnt pågår ett arbete med dessa frågor inom ramen för lufttransportutredningen. Utredningen skall med utgångspunkt i övervä- ganden om ett lämpligt avpassat interregionalt flyglinjenät föreslå en flygplatsstruktur inom landet. som i första hand tillgodoser kraven på tillfredsställande interregionala flygtransponer. Utredningens intresse kom- mer därför naturligen att koncentreras till stor- och länsflygplatser. Departe- mentspromemorian (Ds K 1975: 10) Planering av de svenska flygplatserna har för detta ändamål överlämnats till utredningen.
Vidare har regeringen den 14 december 1978 gett länsstyrelserna i uppdrag att genomföra en övergripande planering av sådana mindre flygplatser som betjänar matar- och allmänflyget i resp. län. Den nyss nämnda departements- promemorian skall utgöra grund för planeringen. Enligt riktlinjerna torde
Prop. 1978/79:99 . 171
planer på nya eller väsentligt utbyggda mindre flygplatser främst syfta till att tillgodose allmänflygets behov och behoven av matar- och tvärförbindelser i form av regelbunden trafik eller som taxiflyg. Länsstyrelsernas arbete bör därför inriktas på dessa trafikslags krav på flygplatskapacitet. Härvid bör taxi-, ambulans- och räddningsflygets och övrigt bruksllygs behov av flygplatser särskilt beaktas. Vidare bör undersökas om allmänflyget i framtiden kan stanna kvar på befintliga primärflygplatser eller om det måste flyttas till en annan befintlig eller nybyggd flygplats.
Planeringen av ifrågavarande flygplatssystem måste enligt riktlinjerna ske med hänsynstagande till aktuell flygmateriel och en bedömning av hur ett lämpligt matarlinjenät bör vara utformat samt till markanvändningskonse- kvenser. Det är också nödvändigt att miljöfrågorna beaktas i planeringsar- betet. Planeringen bör mynna ut i en bedömning av vilka orter som lämpligen genom matning bör anknytas till det inrikes flygtrafiknätet. En angelägen- hetsgradering av föreliggande utbyggnadsplaner bör även ske. Länsstyrel- sernas material skall överlämnas till kommunikationsdepartementet senast den ljanuari 1980.
8. Energihushållning
8.1. Utgångspunkter för ett hushållningsprogram
Som jag tidigare framhållit föreligger ett nära samband mellan trafikpoli- tiken och energipolitiken. Eftersom råoljetillgångarna är begränsade måste åtgärder vidtas som leder till en effektivare energianvändning och ett minskat oljeberoende inom transportsektorn. Trafikpolitiken måste utformas så att de energipolitiska målen inte eftersätts.
Efter samråd med statsrådet Tham behandlar jag i det följande frågor rörande energihushållning inom transportsektorn. Härvid kommer jag att behandla de förslag som energikommissionen framfört. Jag kommer också att behandla vissa andra förslag som framförts i samma syfte i andra sammanhang. En sammanfattning av energikommissionens betänkande och remissinstansernas yttranden vad avser de delar som berör transportsektorn samt en sammanfattning av departementspromemorian (Ds 1 1977:12) Energibesparingar inom transportsektorn redovisas i bilaga 11.
Energiförbrukningen inom transportsektornl beräknas under perioden 1973—1978 ha ökat från 75 TWh till 85 TWh, vilket motsvarar en genom- snittlig årlig ökning med 2,5 %. Detta innebär att sektorns andel av den totala energianvändningen i landet ökat från 19 % till 21 % under perioden. Enligt industriverkets prognos skulle transportsektorns förbrukning öka till ca 99 TWh år 1990.
1 Till transportsektorns energiförbrukning hänförs all förbrukning för inrikes trafik samt den bunkring för utrikes sjöfart och flyg som sker i Sverige.
Prop. 1978/79:99 172
En sannolik utveckling under de närmaste 10—15 åren är att tillgången på olja kommer att bli allt knappare. Sverige måste därför minska oljeanvänd- ningen redan under det närmaste decenniet. Detta gäller också transportsek- torn, som till 98 % är beroende av oljeprodukter. Några remissinstanser framhåller att besparingar inom transportsektorn endast leder till marginella effekter på landets totala energiförbrukning. För min del anserjag att det är nödvändigt att åstadkomma besparingar inom samtliga samhällssektorer för att uppnå en bättre energihushållning. Jag delar mot denna bakgrund energikommissionens uppfattning att även transportsektorn bör bli föremål för hushållning med energi. När det gäller åtgärder för att begränsa energiåtgången för biltrafiken är sådana motiverade också av miljö- och hälsoskäl. Det är en väsentlig uppgift att minska föroreningarna från bilismen. De energibesparande åtgärderna bör därför medverka till att kraven beträffande god miljö, men också beträffande trafiksäkerhet, tillgodoses.
Energikommissionen föreslår ett besparingsprogram som bedöms leda till en minskning av den beräknade energiförbrukningen inom transportsektorn år 1990 från 99 TWh till 92—93 TWh, dvs. en minskning med 6-7 %. Med hänsyn till risken för att negativa sidoeffekter skall uppstå om samtliga energikommissionens förslag förverkligas harjag valt att stanna vid en något lägre besparingsnivå. Mina förslag i det följande syftar till en sammanlagd besparing på 4—5 %.
Personbilarna svarar för ungefär hälften och lastbilarna för ca 16 % av transportsektorns totala energiförbrukning. Härtill kommer att energiför- brukningen per personkm resp. tonkm för dessa transportmedel i genomsnitt är högre än för övriga transportmedel. Variationerna kan dock vara stora beroende på utnyttjandegrad, typ av transport etc. Mot denna bakgrund anser jag — i likhet med energikommissionen — det naturligt att hushållningsinsat- serna riktas mot dessa två transportmedel och i första hand då personbilstra- fiken.
Energibesparingar inom transportsektorn kan i princip åstadkommas
genom: — minskat transportbehov genom t. ex. ändrad samhällsstruktur — minskat trafikarbete, exempelvis genom bättre resandeplanering, effekti- vare transportorganisation etc.
— övergång till mer energieffektiva tranSportmedel
— bättre framförande, underhåll etc. av fordonen
— tekniska förändringar i drivsystem, fordons utformning och utrustning etc.
Jag delar energikommissionens uppfattning att det för att åstadkomma en effektiv energihushållning krävs en kombination av stimulans- och styråt- gärder. Jag vill också understryka att flera av de åtgärder som jag behandlar i det följande inte kan ses ur snäv energipolitisk synvinkel. Flera av åtgärderna måste ses i ett brett trafikpolitiskt sammanhang. Omvänt gäller att en rad åtgärder som föreslagits tidigare i denna proposition i fråga om bl. a. den
Prop. 1978/79:99 173
kollektiva trafiken också leder till energibesparingar. Även tidigare genom- förda åtgärder - bl. a. införandet av hastighetsgränser — har haft en liknande effekt.
Jag vill i sammanhanget även framhålla bilbranschens utpräglat interna- tionella karaktär och dess betydelse för svensk sysselsättning och export. lndustri- och handelspolitiska överväganden utgör därför en viktig grund för de förslag till åtgärder som redovisas i det följande. Ytterligare en utgångs- punkt vid valet av energibesparingsåtgärder är att åtgärderna inte skall leda till att bilisterna skall behöva avstå från nödvändigt resande.
Personbilarnas specifika bränsleförbrukning påverkas till stor del av samhällets krav beträffande t. ex. avgasutsläpp och trafiksäkerhet. Skärpta krav i dessa hänseenden kan i vissa fall inverka negativt på bränsleförbruk- ningen. Det är emellertid nödvändigt att vid valet av åtgärder på personbils- området ta hänsyn inte bara till bränsleförbrukningen utan också till miljö- och trafiksäkerhetskrav.
I likhet med många remissinstanser vill jag mot bakgrund av det föregående understryka att valet av energibesparande åtgärder inom trans- portområdet måste grundas på en helhetssyn. varvid inte enban transport- medlens energiförbrukning beaktas.
8.2. Åtgärder för att minska transportbehov och trafikarbete samt för att stimulera användning av mer energieffektiva transportmedel
Hittills har utvecklingen i samhället påverkats av att förflyttningar av människor och gods successivt blivit relativt sett billigare. lndustrin har härigenom kunnat ta till vara stordriftsfördelar genom specialisering och vidgade marknader. Detsamma gäller samhällelig och kommersiell service. Tätortsbebyggelsen har blivit alltmer utspridd. Transportbehoven, trafikar- betet och energiförbrukningen har därigenom ökat. Under de närmaste åren förväntas enligt tillgängliga prognoser den hittillsvarande utvecklingen mot allt färre och större produktions- och serviceställen fortsätta liksom utsprid- ningen av bostäderna från tätorternas centrala delar. Vidare torde fritidsre- sorna öka i omfattning. Dessa förhållanden får naturligtvis direkta konse- kvenser för transportbehoven och därmed på transportsektorns utveckling i form av ökade transportvolymer och ökade transportavstånd.
1 ett kortsiktigt tidsperspektiv kan man enligt min mening inte räkna med en sådan ändring av samhällsstrukturen att transportmönstren påverkas mera påtagligt. Sett i ett längre perspektiv är det emellertid väsentligt att man vid planeringen och lokaliseringen av nya bostads- och industriområden eftersträvar att minska transportarbetet. Målet måste därvid vara att finna sådana bebyggelselösningar att önskemålen om t. ex. en god bostadsmiljö kan förenas med energisparmålen. Vidare gäller att själva trafikapparaten planeras med sikte på att minska energiåtgången. Det gäller att nå en hög framkomlighet för såväl enskilda som kollektiva färdmedel. Gång— och cykeltrafikmiljön bör ägnas ökad uppmärksamhet.
Prop. 1978/79:99 174
En viktig uppgift inom ramen för energihushållningsprogrammet är att på olika sätt söka minska ökningen av resandet med personbil. Bilresandet har under en lång följd av år blivit relativt sett allt billigare, vilket inneburit att de privatekonomiska begränsningarna på bilanvändningen fått minskad bety- delse. Man kan således tala om att det föreligger en viss "överkonsumtion" när det gäller bilresande. Enligt min bedömning bör denna överkonsumtion kunna minskas utan att den enskilde behöver göra större uppoffringar. En minskning kan exempelvis ske genom att människor blir mer miljö- och energimedvetna och mer medvetna om de kostnader som följer med bilutnyttjandet. Detta bör kunna leda till att resandet planeras bättre och att en del bilresande ersätts av ett ökat kollektivt resande.
För att begränsa ökningstakten i personbilstrafikens energikonsumtion krävs enligt min mening ett flertal åtgärder. Av betydelse är exempelvis samhällets information till bilisterna om nödvändigheten att spara energi. Jag vill i det sammanhanget erinra om att det redan idag görs betydande insatser från samhällets sida genom energisparkommittén. Jag delar emellertid energikommissionens och flertalet remissinstansers uppfattning att ytterli- gare åtgärder krävs för att förbättra informationen till och utbildningen av bilisterna. Den särskilda inriktningen på transportområdet bör enligt min mening liksom hittills koncentreras till det energisparande som den enskilde bilisten själv kan medverka till. Kötsätt, fordonsunderhåll och användning av fordonsutrustning som påverkar bränsleförbrukningen har härvid särskilt stor betydelse. Vidare bör tonvikt läggas på att den enskilde genom att t. ex. avstå från onödigt resande, planera sitt resande bättre, övergå till kollektivt resande och samåka kan spara energi.
Ansvaret för samhällets informationsverksamhet på energiområdet kommer tills vidare till stor del att vila på energisparkommittén vars medelsbehov redovisas i den energipolitiska propositionen. Jag räknar med att en stor del av dessa medel kommer att avse åtgärder inom transportom- rådet. Bl. a. räknarjag med insatser i samband med ett frivilligt energispar- program inom lastbilstrafiken, som jag kommer att föreslå i avsnitt 85.
Jag vill också i sammanhanget framhålla vikten av att de affärsdrivande verken rent allmänt vidtar åtgärder i energibesparande syfte.
Jag har tidigare allmänt understrukit vikten av en_förbättrad kollektivtrafik som ett led i en utbyggd samhällsservice. Som jag tidigare har antytt kan en ökning av det kollektiva resandet på bekostnad av resandet med personbil vara påkallad också för att förbättra hälso- och miljösituationen i många tätorter. I sammanhanget skall erinras om att betingelserna för kollektivtra- fiken förbättrats genom lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik som trädde i kraft den ljuli 1978. I syfte att förbättra betingelserna för den långa och medellånga trafiken på SJ har jag tidigare föreslagit att SJ avlastas en del av de fasta kostnaderna för bannätet för att möjliggöra taxesänkningar och därmed ett ökat resande med tåg. Jag förutsätter emellertid också att landsting och kommuner inom ramen för sitt ansvarsområde verkar för en allmän utbyggnad av den kollektiva trafiken
Prop. 1978/79:99 175
inom resp. län och kommuner.
En utbyggd och förbättrad kollektivtrafik är ett viktigt medel för att uppnå en bättre energihushållning inom transportsektorn. Härvidlag delar jag således — i likhet med flertalet remissinstanser — energikommissionens uppfattning. De största energibesparingarna torde erhållas genom ett ökat utnyttjande av kollektivtrafiken för främst arbetsresor. Jag vill i samman- hanget understryka att energibesparingar som en följd av övergång från individuellt till kollektivt resande förutsätter att de kollektiva trafikmedlen utnyttjas effektivt.
En övergång till kollektivt resande kräver enligt min mening dels en förbättrad planering av trafiken. dels investeringar i rullande materiel och fasta anläggningar samt dels insatser för drift av trafiken. Åtgärder bör också vidtas som ger kollektivtrafiken god framkomlighet. Det kan gälla bussleder, reserverade körfält, trafiksignaler som prioriterar kollektiv trafik m. m. 1 detta sammanhang framstår - vilket även flera remissinstanser understrukit — energikommissionens förslag om infartsparkeringar i anslutning till de kollektiva transportmedlen som angeläget. Vidare synes det möjligt att genom en spridning av arbetstiderna bättre kunna utnyttja kollektivtrafikens kapacitet.
För att det uppställda energisparmålet skall kunna nås krävs även en ökad samåkning i personbil. Framför allt gäller detta i samband med arbetsresor, där medelbeläggningen enligt vissa undersökningar uppgår till endast 1,3 personer per bil.
Genom stöd till olika forskningsprojekt, information och engagemang i fullskaleförsök har värdefulla erfarenheter vunnits när det gäller möjlighe- terna till samåkning och de praktiska problemen kring samåkning. Erfaren- heterna från en nyligen genomförd försöksverksamhet, finansierad av transportforskningsdelegationen, visar att det föreligger ett intresse för samåkning. Liknande resultat har redovisats i en rapport till sysselsättnings- utredningen (SOU 1978:57) Resor till arbetet.
[glesbygden framstår samåkning i många fall som ett värdefullt alternativ till kollektiv trafik och till egen bil för arbetsresor. För dem som saknar bil kan samåkning också vara det enda sättet att färdas till arbetet. Samåkning bör emellertid som jag ser det även kunna vara ett alternativ i tätorterna, bl. 3. då det gäller resor från spridd villabebyggelse eller då det är fråga om resor i relationer där kollektivtrafik saknas. Möjligheterna att påverka den enskilde bilistens benägenhet att samåka är emellertid inte bara beroende på resornas art. Samåkning innebär också en avvägning mellan det oberoende och den bekvämlighet för den enskilde som den individuella resan ger och de kostnadsbesparingar som samåkningen leder till. F. n. torde inte kostnaden för bilutnyttjande i någon nämnvärd utsträckning påverka människors benägenhet att samåka. Jag återkommer senare till kostnadsaspekten i samband med samåkning.
En ökad samåkning medför enligt min mening så stora fördelar från såväl
Prop. 1978/79:99 176
energi-, miljö- som trafiksäkerhetssynpunkt att ett ökat engagemang från kommuner, organisationer och företag är synnerligen angeläget. Bl. a. bör dessa kunna Sprida information om de anställdas reseönskemål, bostadsort, tillgång till bil etc. och aktivt verka för att samåkningsprogram genom- förs.
För att få till stånd en övergång från individuell till kollektiv trafik och en samåkning i den omfattning som förutsätts för det uppsatta energisparmålet krävs enligt min mening/örtttom nu nämnda åtgärder även vissa begränsningar av personbilstrafiken. En höjning av energiskatten på oljeprodukter kan antas på lång sikt leda till en minskning av trafiken och därigenom till minskat oljeberoende i samhället. När det gäller transportsektorn visar emellertid erfarenheterna att även andra åtgärder erfordras i syfte att dämpa personbils- utnyttjandet. Härvid bör enligt min mening begränsningar i första hand ske i form av direkta restriktioner mot bilutnyttjandet i de större tätorterna där åtgärder kan motiveras även av miljö- och trafiksäkerhetsskäl samt för att öka kollektivtrafikens och cyklismens framkomlighet.
Jag delar således — i likhet med flera remissinstanser — energikommissio- nens uppfattning att restriktioner i vissa fall bör vidtas mot personbilstrafiken i större tätorter. Hur långtgående dessa restriktioner behöver vara måste grundas på de lokala förutsättningar som råder. Det bör exempelvis vara möjligt att använda parkeringsbestämmelserna för att påverka biltrafikens omfattning. Personbilstrafiken bör vidare kunna dämpas genom olika former av trafikregleringar. t. ex. genom körförbud för icke yrkesmässig trafik inom en del av en täten. Beslutanderätten för sådana åtgärder ligger hos resp. kommun. Somjag tidigare redovisat har trafikpolitiska utredningen föreslagit att kommuner ges laglig möjlighet att själva genom särskilda avgifter på den rörliga trafiken och parkeringsbestämmelser styra och begränsa tätortstrafi- ken. Förslaget är intressant och jag kommer därför i särskild ordning att föreslå regeringen att förutsättningarna för ett sådant system undersöks.
En bidragande orsak till de för många bilägare förhållandevis låga kostnaderna för bilutnyttjandet är de nuvarande reglerna för avdrag för arbetsresor i bil. Enligt riksskatteverkets beräkningar uppgick den totala avdragssumman för bilresor mellan bostad och arbetsplats till ca 4 miljarder kr. år 1976 - vilket skall jämföras med 1,6 miljarder kr. år 1972. Riksskatte- verkets prognoser visar på en fortsatt kraftig ökning av avdragssumman under de närmaste åren.
Bakom bilreseavdragen finns såväl regionalpolitiska, arbetsmarknadspoli- tiska som jämställdhetspolitiska motiv. Härutöver bör även nämnas de direkta ekonomiska effekterna för den enskilde individen, stat och kommun. En ändring av bilreseavdragen skulle kunna bidra till en ökad medvetenhet om de reella kostnader som är förenade med bilresande. Såväl bebyggelse- strukturen som kollektivtrafiken och bilutnyttjandet skulle kunna påverkas i en från energi- och trafikpolitiska utgångspunkter gynnsam riktning.
Efter samråd med chefen för budgetdepartementet är jag emellertid f. n.
Prop. 1978/79:99 177
inte beredd att föreslå någon ändring av reglerna om avdrag för kostnader för bilresor mellan bostad och arbetsplats.
Hänvisningar till S8-2
- Prop. 1978/79:99: Avsnitt 8.5
8.3. Åtgärder för att sänka specifik bränsleförbrukning 8.3.1 Allmänt
Bränsleåtgången för det enskilda fordonet påverkas i första hand av fordonets tekniska utformning. Ett flertal studier under senare tid har emellertid visat att även körsätt och underhåll liksom användning av fordonsutrustning av olika slag har stor betydelse för drivmedelsförbruk- ningen. Ett bättre körsätt exempelvis torde i det enskilda fallet kunna medföra upp till 10 % lägre bränsleförbrukning. En dåligtjusterad motor kan förbruka upp mot 20 % mer bränsle och har dessutom väsentligt större avgasutsläpp än normalt. Vad gäller fordonsutrustning kan nämnas att t. ex. dubbdäck och takräcke medför några procents ökad bränsleförbrukning medan användning av luftplogar, s. k. Spoilers, kan minska förbruk- ningen.
En möjlighet att göra bilisterna mer energimedvetna när det gäller valet av bilmodell, körsätt, underhåll etc. är, som jag redan nämnt, att satsa på en utbyggd och förbättrad information. Jag vill i detta sammanhang erinra om den av konsumentverket fr. o. m. år 1978 införda bränsledeklarationen av nya personbilar. Konsumentverket har även utarbetat en informationsskrift, baserad på bränsledeklarationen, som täcker samtliga i Sverige marknads- förda nya personbilar. Vidare har en handbok om bilekonomi utarbetats, i vilken bl.a. sambandet mellan bilens bränslekostnad och totalekonomi ' beskrivs. Erfarenheterna från konsumentverkets arbete tyder på att en viss förändring i konsumenternas köparpreferenser i riktning mot mer energi- snåla fordon håller på att ske.
När det gäller att föra ut konkret informatiön om energisparande har enligt min mening bilbranschen ett stort ansvar. Sådan information kan lämpligen ges i samband med marknadsföring av nya bilar.
Enligt energikommissionens förslag bör frågan om obligatorisk ekonomi- trimning övervägas. Flera remissinstanser -— bl. a. Sveriges bilindustri- och bilgrossistförening, Motorbranschens riksförbund och Svensk bilprovning — intar i sina yttranden en positiv inställning till förslaget med hänsyn bl. a. till de bränslebesparingar som kan uppnås. Även jag anser att ekonomitrimning har stor betydelse för att hålla nere energiförbrukningen inom biltrafiken. Ekonomitrimning bör emellertid ske på frivillig väg. Genom den typ av informations- och utbildningsåtgärder som jag tidigare har föreslagit bör bilisterna kunna bibringas kunskap om vilka åtgärder de själva kan vidta för att öka bilens bränsleeffektivitet.
I sammanhanget kan även nämnas att konsumentverket f. n. förhandlar med olika branschorganisationer om energideklaration av begagnade person-
12 Riksdagen 1978/ 79. 1 sam/. Nr 99
Prop. 1978/79:99 178
bilar vid försäljning hos näringsidkare. Syftet är att få till stånd enhetlig information till konsumenterna om begagnade personbilar ekonomitrim- mats eller inte. Ytterligare en åtgärd för att på sikt få en bättre kondition hos fordonsparken kan vara att införa en varudeklaration på begagnade person- bilar som informerar om bilens tekniska skick och i vilken utsträckning och på vilket sätt den underhållits sedan den första gången försåldes. Även denna åtgärd är föremål för överväganden inom konsumentverket.
Av vad jag nu sagt framgår att jag delar energikommissionens uppfattning att åtgärder som syftar till att öka bränsleeffektiviteten i den befintliga bilparkcn är angelägna. Eftersom flera utredningar och andra aktiviteter med detta syfte pågår har jag inte funnit skäl att nu vidta några åtgärder utöver de som tidigare nämnts beträffande information och utbildning.
Den utveckling mot en ökad andel tyngre fordon som kunnat förmärkas under senare år har medfört en genomsnittligt ökande drivmedelsförbruk- ning per mil och bil. Under de närmaste 10—15 åren finns efter vad jag har erfarit anledning att räkna med en snabb teknisk utveckling. där bilarnas bränsleförbrukning med all sannolikhet kommer att ägnas större intresse än tidigare. I huvudsak torde förbättringar av bränsleeffektiviteten under denna tidsperiod komma att uppnås genom vidareutveckling av dagens teknik beträffande drivsystem och fordonsutformning. Bl. a. kan en bättre avstäm- ning mellan fordonsmassa, motor och transmission leda till en sänkt bränsleförbrukning liksom åtgärder som minskar luftmotståndet och rull- motståndet. Förbättrade konstruktionsmetoder och nya, lätta material såsom kompositmaterial, plast och aluminium kan komma att få den största betydelsen för bränsleeffektiviteten genom den sänkning av fordonsvikten som på detta sätt kan åstadkommas.
Enligt min bedömning är en snabb teknisk utveckling och en ökad användning av mer energieffektiva personbilar nödvändig om det uppställda målet för energihushållning inom transportsektorn skall kunna uppnås. Det finns därför som jag ser det skäl att överväga åtgärder från samhällets sida som kan bidra till en sådan utveckling. En möjlighet härvidlag är — såsom energikommissionen föreslagit — att införa normer för specifik bränsleför- brukning hos nya personbilar. En annan åtgärd — som också föreslagits av energikommissionen — är att bilskatten differentieras till förmån för lätta och bränslesnåla bilar. Jag kommer i det följande att närmare behandla dessa förslag.
8.3.2. Riktlinjer för specifik bränsleförbrukning, progressiv bilskatt
Med början fr.o.m. årsmodell 1978 ställs i USA krav på att en viss genomsnittlig bränsleförbrukning inte överskrids för olika biltillverkares och bilimportörers produktsortiment. Kraven skärps kontinuerligt, från 1,31 liter per mil modellåret 1978 till 0,86 liter per mil modellåret 1985. Normtalen för
Prop. 1978/79:99 ._. ' 179
perioden efter år 1985 övervägs f. n. Bränsleförbrukningen mäts med hjälp av en testmetod som tagits fram av det federala miljöorganet EPA. Metoden består av en stadskörcykel och en landsvägskörcykel och proven utförs stationärt under Iaboratorieförhållanden. Varje biltillverkares och imponörs genomsnittliga bränsleförbrukning mäts med utgångspunkt i hela produkt- sortimentet hos tillverkaren/importören i fråga där varje bilmodells specifika bränsleförbrukning vägs med resp. modells försäljningsvolym.
Energilagstiftningen i USA har lett till en radikal omstrukturering av produktutvecklingen inom amerikansk bilindustri. För amerikanska förhål- landen helt nya, mindre och lättare biltyper håller på att utvecklas. På flera bilmodeller har betydande viktreduktioner kunnat genomföras och i vissa fall har en förhållandevis avancerad teknologi börjat tillämpas. [sammanhanget bör nämnas att amerikanska beräkningar visar att den merkostnad i bilpris som blir följden av bilindustrins satsning på att uppnå de uppsatta energi- målen mer än väl kompenseras av de bränslebesparingar som bilägaren kan tillgodogöra sig under bilens livslängd.
På grund av bilmarknadens internationella prägel kommer lagstiftningen angående bränsleförbrukning i USA — liksom eventuell lagstiftning inom t. ex. EG eller andra länder — att leda till att även den svenska marknaden tillförs mer bränsleeffektiva fordon. Det är dock svårt att närmare bedöma omfattningen av denna överföringseffekt, men det finns anledning att anta att såväl Volvo som Saab-Scania — vilka normalt svarar för minst 1/3 av den svenska personbilsförsäljningen - kommer att sträva efter att uppfylla de amerikanska normkraven med hänsyn till USA-marknadens stora betydelse. Detsamma gäller de flesta andra biltillverkare som har en försäljning i Sverige.
Även om krav i andra länder inte automatiskt leder till att motsvarande fordon säljs på den svenska marknaden kommer den fortgående internatio- naliseringen inom bilbranschen att medföra att den aktuella utländska lagstiftningen på ett genomgripande sätt påverkar det svenska bilsortimentet. Därför anserjag att det f. n. inte är motiverat att överväga lagstiftning för att uppnå den önskvärda utvecklingen. En sådan uppfattning har också kommit till uttryck i flera remissyttranden. För att i möjligaste mån säkerställa att de bränsleeffektiva bilar som biltillverkarna nu utvecklar tillförs även den svenska marknaden har jag f. n. bedömt det tillräckligt att för bilbranschen ange vissa riktlinjer för hur nya personbilars bränsleförbrukning bör utvecklas under perioden fram till år I 990. 1 det följande skalljag något uppehålla mig vid hur sådana riktlinjer skulle kunna utformas.
Några remissinstanser menar att svenska normer bör harmoniera med internationellt tillämpade metoder. Det gäller bl. a. valet av metod för mätning av enskilda fordons bränsleförbrukning. Även jag anser det olämpligt att Sverige går en helt egen väg i detta avseende. Enligt min mening finns flera skäl som talar för att den i USA tillämpade EPA-metoden bör
Prop. 1978/79:99 180
användas i Sverige. De flesta tillverkare med en försäljning i Sverige är på grund av USA-kraven vana vid metoden. 1 Sverige bygger dessutom såväl avgasprovningen av personbilar — stadskörningsdelen _ som bränsledeklara- tioncn för nya personbilar på denna metod. För bränsledeklarationen kom metoden, som förutsätter att biltillverkarna själva utför bränslemätningen, till användning först efter en omfattande jämförelse av tillgängliga interna- tionellt accepterade mätmetoder. Det slutliga valet av metod skedde i samförstånd mellan representanter för konsumentverket och teknisk expertis från svensk och utländsk bilindustri. Olika kontrollmöjligheter är inbyggda i systemet. Det är t. ex. relativt enkelt att i efterhand utföra kontrollmätningar på bilmodeller som åsatts sådana förbrukningsvärden som kan ifrågasättas. Konsumentverket har dessutom möjlighet att kräva in fullständig dokumen- tation av utförda laboratorieprov. Härtill kommer att konkurrenssituationen på bilmarknaden torde göra det svårt för biltillverkarna att lämna oriktiga förbrukningsuppgifter.
1 USA har man som tidigare framgått valt att knyta de uppställda normtalen till varje biltillverkares resp. bilimportörs samlade sortiment av personbilar och en med hänsyn till specifik bränsleförbrukning och försålt antal bilar Vägd medelförbrukning. En medelförbrukningsmetod av detta slag förefaller efter viss anpaSSning vara lämplig även för Sveriges del. Enligt min mening bör rekommendationerna knytas till billeverantörer som säljer personbilar i Sverige. Med billeverantör avser jag företag som köper nya bilar från svenska eller utländska biltillverkare för vidareförsäljning, dvs. i allmänhet generalagenter. Ett alternativ vore att knyta rekommendatio- nerna till biltillverkare i stället för till billeverantörer men detta skulle innebära stora nackdelar för i synnerhet tillverkare med antingen få modelleri sitt program eller med viss inriktning på större biltyper. Den amerikanska metoden skulle innebära att den med hänsyn till olika bilmodellers specifika bränsleförbrukning och antal försålda bilar samman- vägda genomsnittliga bränsleförbrukningen för varje billeverantör jämförs med rekommenderade förbrukningstal. Biltyper med högst varierande bränsleförbrukning kan härigenom fortfarande säljas men försäljningen av modeller med hög förbrukning måste kompenseras med en försäljning av lätta och bränslesnåla fordon som har en förbrukning under de rekommen— derade värdena. Systemet blir härigenom i princip mycket flexibelt, men man kan inte utesluta att det på en relativt liten marknad som den svenska kan bli svårt att tillämpa det utan särskild anpassning. Det får ankomma på regeringen att efter närmare utredning avgöra hur en sådan anpassning i så fall bäst bör ske och fastställa beräkningsmetod och rekommenderade värden för specifik bränsleförbrukning samt de tidpunkter vid vilka olika värden skall gälla. Härvid bör tillses att bilbranschen ges en skälig förberedelse- tid.
Till grund för den beräkningsmetod och de rekommenderade förbruk- ningstal som väljs bör en helhetssyn beträffande sambandet energiförbruk-
Prop. 1978/79:99 , 181
ning, miljö och trafiksäkerhet anläggas. Jag vill understryka att detta innebär att rekommendationerna måste utformas på sådant sätt att samhällets mål beträffande luftkvalitet, bullerbegränsning och trafiksäkerhet också kan uppnås. Detta gäller särskilt de krav på renare avgaser från motorfordon som nu finns och som framdeles kan komma att skärpas. Valet av förbrukningstal bör vidare grunda sig på en analys av den möjliga tekniska utvecklingen hos såväl svenska som utländska personbilar.
Efter samråd med handelsministern föreslår jag att regeringen ger konsumentverket i uppgift att följa utvecklingen av bränsleförbrukningen. En sådan ordning är naturlig med hänsyn till verkets uppgifter i fråga om bränsledeklarationen. Konsumentverket bör regelbundet till regeringen redovisa utvecklingen av varje billeverantörs specifika medelförbrukning, utvecklingen av medelförbrukningen för samtliga nyförsålda personbilar samt en analys av marknadsutvecklingen. För att bedöma hur utvecklingen av bränsleförbrukningen inverkar på miljö- och trafiksäkerhetskraven bör konsumentverket samråda med naturvårdsverket och trafiksäkerhetsver- ket.
1 den mån förutsättningarna för de uppställda förbrukningstalen ändras bör regeringen kunna genomföra erforderliga justeringar av rekommendatio- nerna. Bl.a. kan en översyn behöva aktualiseras i anslutning till förslag om framtida svenska avgasreningskrav som om några år kan komma att läggas fram av bilavgaskommittén (Jo 1977:08).
Den specifika medelförbrukningen hos personbilar av 1978 års modell har med hänsyn tagen till antalet försålda fordon under första halvåret 1978 beräknats till 0,94 liter per mil enligt den mätmetod som används för konsumentverkets bränsledeklaration. För 1981 års bilmodeller har jag med hänsyn till den förväntade tekniska utvecklingen och efter diskussion med företrädare för bilbranschen bedömt att den specifika medelförbrukningen för den totala nybilsförsäljningen i Sverige kommer att vara ca 0,90 liter per mil. Vid en lämplig tidpunkt därefter bör systemet med rekommenderade förbrukningstal kunna träda i kraft. Jag anser att det är realistiskt att räkna med att den genomsnittliga bränsleförbrukningen i nybilsförsäljningen successivt skall kunna minskas till 0,75 liter per mil år 1990. För 1980-talets mitt bör målet vara ca 0,85 liter per mil. Det är med utgångspunkt i dessa värden som jag har ansett att det bör vara möjligt att uppnå det mål för energibesparing inom transportsektorn som jag tidigare angett - en minsk- ning med 4-—5 % jämfört med den beräknade förbrukningen år 1990. Jag föreslår således att regeringen följer utvecklingen av den specifika bränsleförbrukningen i nybilsförsäljningen under de kommande åren. Om det visar sig att systemet med rekommendationer inte leder till att de angivna målsättningarna uppfylls anser jag att det finns skäl att återkomma med förslag om kompletterande åtgärder. Bl. a. kan det då finnas anledning att närmare överväga att införa tvingande bestämmelser. I sammanhanget kan erinras om att regeringen genom lagen (1975188) med bemyndigande att meddela föreskrifter om trafik, transporter och kommunikationer (omtryckt
Prop. 1978/79:99 l82
l978z223) har möjlighet att utfärda behövliga föreskrifter.
En kompletterande åtgärd som kan bli aktuell är att i enlighet med energikommissionens förslag överväga att införa en bilskatt som starkare än i dag premierar lätta, bensinsnåla fordon. Remissinstanserna har i allmänhet tillstyrkt eller lämnat förslaget utan erinran. Efter vad jag erfarit avser chefen för budgetdepartementet att lägga fram förslag om att ge vägtrafikskatte- utredningen (B 1977:05) i uppdrag att i sitt fortsatta arbete närmare utreda frågan om en differentiering av bilskatten till förmån för bränsleeffektiva fordon. Även i detta fall bör näringspolitiska och industripolitiska hänsyn tas.
8.4. Alternativa drivmedel och drivkällor
Vid en analys av möjliga energibesparingar är det viktigt att drivkälla. bränsleslag och bränsleframställning behandlas i ett sammanhang och att därvid beaktas dels ett visst bränsleslags energiinnehåll i förhållande till energiåtgång vid framställning och transport av bränslet. dels den verknings- grad som en viss drivkälla ger för det använda bränslet. Det är även viktigt att man vid jämförelse mellan olika framställningsmetoder inte bara ser till den absoluta energiåtgången utan även till råvarornas kvalitet och användbar- het.
När det gäller dieselmotorn har denna en högre verkningsgrad än ottomotorn. Dieselbrännolja kan dessutom vara mindre energikrävande vid framställning än bensin. Detta gör att användning av dieselbrännolja medför en bättre total energieffektivitet än kombinationen bensin/ottomotor. Från energipolitiska utgångspunkter skulle därför en ökad användning av diesel- drivna fordon kunna motiveras. Från miljösynpunkt är det emellertid f. n. tveksamt om dieselmotorn kan klara eventuellt kommande lägre gräns- värden för emissioner av kväveoxider och vissa andra förbränningsprodukter som under senare tid uppmärksammats från hälso- och miljösynpunkt. Förslag rörande sådana gränsvärden kan förväntas bli framlagda av bilavgas- kommittén.
I detta sammanhang finns anledning att erinra om att trafikpolitiska utredningen i sitt slutbetänkande jämfört nuvarande fordonsbeskattning med de beräknade samhälleliga marginalkostnaderna för olika fordonskate- gorier. Jämförelsen avser främst de rörliga avgifterna — bensinskatt och kilometerskatt. Utredningen fann att den nuvarande nivån på dessa skatter inte är väl avvägd vad beträffar bl.a. dieseldrivna personbilar. Jag har emellertid i avsnitt 3 deklarerat att jag i likhet med många remissinstanser anser att det av utredningen redovisade siffermaterialet inte ger anledning att dra några säkra slutsatser om huruvida ägarna till dieseldrivna personbilar totalt sett uppfyller sin "betalningsskyldighet" mot samhället.
Mot bakgrund av det föregående finner jag det lämpligt att avvakta de närmaste årens utveckling av de dieseldrivna fordonen, forskningen på avgasområdet etc. Av intresse är bl.a. den utveckling mot små och lätta
Prop. 1978/79:99 , ., _- 183
dieseldrivna personbilar som nu pågår. Det finns således enligt min bedömning inte anledning att nu överväga några åtgärder som påverka/' konkurrens/örn(t'/landet nte/lan dieseldrivna och bensindrivna bilar.
[ ett tidsperspektiv som sträcker sig endast fram till år 1990 torde petroleumbaserade drivmedel komma att vara helt dominerande. För att minska transportsektorns stora oljeberoende är det emellertid — vilket också framhålls i remissvaren på energikommissionens betänkande — angeläget att så snart som möjligt skapa förutsättningar för användning av bränslen som produceras ur andra råvaror än olja. Syntetiskt framställda drivmedel, i första hand troligen metanol men kanske också etanol eller syntetiska kolväten,blir därvid av stort energipolitiskt intresse.
Svensk Metanolutveckling AB har under åren 1975—78 bedrivit utveck- lings- och utredningsarbete vad avser användning av metanol som drivme- del, främst genom inblandning i blyfri bensin men också för ren metanoldrift i såväl bensinmotorer som dieselmotorer. Inriktningen av bolagets verk- samhet behandlas närmare i den energipolitiska propositionen. I samman- hanget kan erinras om att den delegation (] l979:01)för solvärme och bränslen som kan ersätta olja, som statsrådet Tham nyligen har fått regeringens bemyndigande att tillkalla, har till uppgift bl.a. att behandla frågor om styrmedel, föreskrifter och introduktionsstrategi för införande av syntetiska drivmedel.
Det är angeläget att så snart som möjligt få till stånd förhållandevis omfattande prov med syntetbränsledrift i olika former. F. n. utgår skatt med samma belopp per liter för bensin och metanol för motordrift. Efter vad jag erfarit avser chefen för budgetdepartementet att senare föreslå att skatten på metanol sätts ned i syfte att underlätta prov med metanoldrift. Överlägg- ningar pågår för att genom utnyttjande av något eller några statliga verks bilparker dels söka skapa ytterligare möjlighet att genomföra driftprov, dels få underlag för ökad användning av främst metanol och därigenom successivt kunna bygga upp en marknad för syntetiska drivmedel. Vissa möjligheter bör t.ex. finnas att använda syntetiska bränslen i begränsade fordonsparker, t. ex. taxi-, buss- och distributionstrafik i någon eller några tätorter. I sammanhanget kan nämnas att televerket i sitt yttrande anfört att verket är berett att i viss utsträckning delta i praktisk utprovning av alternativa drivmedel.
Rent allmänt är det önskvärt att biltillverkarna så snart som möjligt utrustar nya bilar för användning av alternativa bränslen, t. ex. metanol eller metanolinblandning. Det system med riktlinjer för specifik bränsleförbruk- ning somjag tidigare förordat bör givetvis utformas så att en dylik utveckling inte hindras. För att påskynda utvecklingen av fierbränslemotorer har energi- kommissionen föreslagit att särskilda normer införs. I detta sammanhang vill jag erinra om att chefen för jordbruksdepartementet har tillkallat en särskild arbetsgrupp med uppdrag att inom kort lägga fram förslag till föreskrifter om att nytillkommande bilar skall vara konstruerade så att de utan risk för skador
Prop. l978/ 79:99 184
på motor och bränslesystem kan drivas med såväl ett blyfritt bränsle som ett bränsle som kan innehålla metanol eller annan alkohol.Chefen förjordbruks- departementet kommer vidare att föreslå regeringen att ge bilavgaskom- mitten tilläggsdirektiv som innebär att kommittén skall lägga fram förslag till åtgärder som i ett något längre tidsperspektiv behövs för att genomföra en total övergång till blyfritt motorbränsle.
Till energikommissionens förslag när det gäller drivmedel och drivkällor hör även att utvecklingen av kommersiella fierbränslemotorer av typerna gasturbin och stirling bör stimuleras. Den framtida utvecklingen av dessa motortyper blir i hög grad beroende på dels resultatet av utvecklingsarbetet med keramiska material, dels på kostnaderna för forskning, produktionsför- beredelser, uppbyggnad av infrastruktur avseende service och underhåll, drivmedel och drivmedelsdistribution. Vidare bör framhållas att Sverige med hänsyn till verksamhetens resurskrävande karaktär är starkt beroende av det internationella utvecklingsarbetet när det gäller nya motorer. Detta utesluter dock inte att vissa insatser kan göras i Sverige som stimulerar utvecklingen. I detta sammanhang vill jag erinra om att det år 1975/76 påbörjade statliga energiforskningsprogrammet för transportsektorn har som ett viktigt delmål att ta fram säkrare underlag för att bedöma den framtida utvecklingen av drivsystem och underbygga krav från samhällets sida rörande de tekniska egenskaperna hos drivsystemen. Jag vill också erinra om att staten i annan ordning lämnar särskilt stöd till företaget United Stirling för utveckling av Stirlingmotorn.
Med hänsyn till att det redan pågår ett omfattande internationellt forsknings- och utvecklingsarbete när det gäller nya drivsystem harjag inte funnit skäl att överväga ytterligare insatser för att påskynda utvecklingen. De närmaste årens forskning och utveckling får utvisa behovet av sådana insatser.
Elbilen har länge diskuterats som en möjlighet att minska transportsek- torns oljeberoende. Användning av elbilar medför också att de avgasutsläpp som är förknippade med förbränningsmotorer försvinner. Nuvarande batte- riteknik och batteriprestanda ger emellertid dagens elfordon en begränsad räckvidd. Härtill kommer att fordonsvikten på grund av batteriet blir relativt stor.
Forskningen och utvecklingsarbetet koncentreras f. n. till att dels förbättra blybatteriet, dels utveckla helt nya batterisystem. ! Sverige bidrar staten till visst forsknings- och utvecklingsarbete på elbilsområdet med hjälp av medel som fördelas av styrelsen för teknisk utveckling. Härtill kommer att det statliga Svenska Utvecklings AB utgör en kanal för vidareutveckling av innovationer på området. Vidare kan statens industriverk ge stöd för prototyper och demonstrationsanläggningar som är inriktade på effektivare energianvändning inom bl. a. transportområdet.
I dagens läge är det svårt att mer bestämt uttala sig om framtida marknadsandelar etc. för elfordon. ] ett första skede är enligt min bedömning
Prop. 1978/79:99 ,. , 185
elbilens marknad koncentrerad till vissa typer av transporter. t. ex. vissa distributions- och servicetransporter. I Sverige finns erfarenheter av elbils- drift bl. a. från försöksverksamhet inom post- och televerken. Erfarenheterna är hittills goda och verken har ställt sig positiva till fortsatta försök. Under hösten 1979 påbörjar televerket med hjälp av bidrag från statens industriverk en mer omfattande försöksverksamhet med elbilar.
Enligt min mening är det mot bakgrund av elbilens positiva egenskaper i olika avseenden angeläget att en fortsatt utveckling stimuleras. Ett problem är som nämnts batterivikten, som med nuvarande fordonsskattesystem medför en förhållandevis hög skattebelastning för eldrivna fordon. Ett annat problem är att elbilar enligt nuvarande skatteregler belastas av kilometer- skatt. För att stimulera intresset för användning av elbilar bland företag och organisationer anser jag att det kan finnas skäl att närmare överväga skattekonsrruktionen för elfordon. Efter vad jag har erfarit avser chefen för budgetdepartementet att lägga fram förslag om att ge vägtrafikskatteutred- ningen i uppdrag att utreda denna fråga.
För bussen är elmotordriften ett miljövänligt alternativ. Allmänt kan konstateras att intresset för trådbussar har ökat under senare år, vilket är en följd av främst miljöfrågornas men även energifrågornas ökande betydelse. De fördelar som står att vinna i dessa avseenden måste dock vägas mot bl. a. de stora investeringskostnader för kontaktledning, omformarstationer etc. som krävs för ett trådbussnät. Härtill kommer att en trådbuss är dyrare i inköp än en dieseldriven buss. Vidare måste man ta hänsyn till att trådbussen i första hand är ett alternativ i större tätorter med ett stort antal busslinjer som — utan att detta minskar servicen för de kringboende — kan föras samman i särskilda trådbussgator.
Jag vill i sammanhanget erinra om den snabba tekniska utveckling som f. n. pågår när det gäller bussar och motorer för bussar. och som kan komma att erbjuda alternativ som från miljö- och energisynpunkt är likvärdiga med trådbussen. Förutom lägre bränsleförbrukning erhålls lägre motorbuller och minskade emissioner av förbränningsprodukter. En annan möjlighet är att använda metanol som drivmedel. lett meta långsiktigt perspektiv kan också nya motortyper — framför allt gasturbinen - komma att få betydelse för bussdrift.
Jag följer utvecklingen på det här området med stort intresse. l avvaktan på resultat från den fortsatta forsknings- och utvecklingsverksamheten på bussområdet är jag emellenid f. n. inte beredd att — såsom energikommis- sionen föreslagit — tillsätta en särskild utredning om trådbussar.
Hänvisningar till S8-4
8.5. Åtgärder inom godstransportområdet
Frågan om den önskvärda fördelningen av de långväga godstransponerna mellan lastbil och järnväg har varit föremål för debatt och överväganden under en lång följd av år. Bakgrunden är att den snabba ökningen av långväga
Prop. 1978/79:99 186
lastbilstransporter under senare år till stor del skett påjärnvägstransporternas bekostnad. Tillgängliga prognoser pekar på en fortsatt ogynnsam utveckling för järnvägens del när det gäller dessa transporter. Jag delar därför energi- kommissionens uppfattning att järnvägens konkurrenskraft bör stärkas.
Satsningen på järnvägen som ett konkurrenskraftigt transportmedel utgör en viktig del av såväl trafikpolitiken som energipolitiken. Via statsbudgeten anslås årligen medel för investeringar i järnvägssystemet varigenom SJ ges utrymme till rationalisering och utveckling av verksamheten samt till en förstärkning av kapaciteten. Vad gäller godstransporterna bör erinras om det förslag som jag tidigare lagt fram att SJ skall införa en linjetariff för att underlätta kombinerade transponer.
När det gäller sjöfarten är det — som energikommissionen påpekar — önskvärt att denna tar en större del av transportarbetet. För detta talar inte bara energiskäl utan också miljö- och trafiksäkerhetsskäl. Kanalsjöfarten torde med undantag för Trollhätte kanal och Södertälje kanal, som av bl. a. näringsgeografiska och transportekonomiska skäl bedömts ha möjligheter att erbjuda en konkurrenskraftig sjöfan, inte ha några utvecklingsmöjligheter från godstransportförsörjningssynpunkt.
För att dämpa energiförbrukningen inom lastbilstrafiken har energikom- missionen föreslagit att särskilda åtgärder initieras. Remissinstanserna har inte haft några erinringar mot detta förslag. En lämplig åtgärd enligt min bedömning är den typ av frivilligt sparprogram, baserat på samarbete mellan olika intressentgrupper, som energikommissionens expengrupp för energi- hushållning förordat. Erfarenheter från liknande åtgärder finns från USA där ett sparprogram genomförs i samarbete mellan näringsliv och regering. Erfarenheterna tyder på att man lyckats åstadkomma betydande bränslebe- sparingar. Framgångarna tillskrivs framför allt införandet av bränsleeffekti- vare fordon med bättre motorer, termostatstyrda fläktar, radialdäck och aerodynamiska tillbehör.
Ett liknande program baserat på samarbete mellan i första hand staten. fordonstillverkare, åkerinäring samt vissa Speditionsföretag bör som jag ser det kunna genomföras i Sverige. Redan i dag förekommer samarbete i viss utsträckning bl. a. mellan Svenska åkeriförbundet, Svenska transportarbetet- reförbundet och bilindustrin.
Inom ramen för ett bränslesparprogram bör lämplig statlig myndighet ha ansvaret för programmets genomförande. l uppgifterna bör ingå att samordna sparprogrammet med de krav som kan komma att ställas när det gäller bl.a. utsläpp av vissa luftföroreningar. Fordonstillverkarnas uppgift bör i första hand vara att utveckla och marknadsföra bränsleeffektiva produkter,genom- föra och kontinuerligt rapportera all testverksamhet inom bränsleområdet samt att i sin produktinformation, sin reklam och sina utbildningsprogram lägga Speciell tonvikt på information kring bränslebesparingar. Transponfö- retagen bör bl. a. rapportera resultaten av användandet av olika bränslebe- sparande komponenter, utveckla och genomföra utbildningsprogram för
Prop. 1978/79:99 . 187
_vrkesförarna etc. Till branschorganisationernas uppgifter hör bl.a. att se till att information samlas in och att distribution av densamma samordnas och genomförs på ett sådant sätt att samtliga deltagare får tillgång till informa- tionen. Av stor betydelse är även att den externa informationsspridningen om sparprogrammet och dess effekter blir så effektiv som möjligt.
Ett sparprogram av här nämnd typ bör enligt min mening ha stora fördelar bl. a. genom att det säkerställer att resultaten från den tekniska utvecklingen tas till vara. Genom att sparprogrammet genomförs på frivillig väg erhålls dessutom den flexibilitet som behövs för att nå så stora besparingar som möjligt med hänsyn till olikheter i fordonens driftförhållanden etc.
Mot denna bakgrund föreslår jag att ett energisparprogrant genomförs inom lastbilstrafiken i enlighet med de principer jag förordat. Det nybildade transportrådet bör svara för programmets genomförande. Jag återkommer till detta i kap. 10. Det bör ankomma på tranSportrådet att i samråd med inblandade parter utarbeta förslag till program som godkänns av regeringen. TranSportrådets kostnader för genomförande av besparingsprogrammet beräknarjag till 150 000 kr. för år 1980. Dessa medel kommer att anslås under anslaget till transponrådet. Härtill kommer kostnader för information etc. vilka får täckas genom de medel som beräknats för energisparkommittén (avsnitt 8.2).
Hänvisningar till S8-5
9. Forskning och utveckling 9.1 Inriktning av fortsatt forskning och utveckling
9.1.1 Allmänt
Den snabba utveckling som internationellt och i Sverige kännetecknat transportsektorn under senare årtionden har möjliggjorts bl.a. genom tillämpning av resultaten från forsknings- och utvecklingsarbete (FoU) på olika områden. Betydande insatser har gjorts för att klarlägga de förhållanden som PåVerkar transportsektorns utveckling samt de samhällsekonomiska effekterna av olika åtgärder. Den tekniSkt inriktade forskningen har varit väsentlig för att åstadkomma kvalitativt sett allt bättre transportleder, transportmedel, hanteringsutrustningar etc. Vidare har den, tillsammans med bl.a. insatser på det trafikekonomiska området. bidragit till att höja efTektiviteten i transportsystemet och därmed sänka kostnaderna. På samma sätt har olika FoU-insatser bidragit till en successiv höjning av trafiksäker- heten. FoU-verksamheten har också stor betydelse när det gäller att begränsa luftföroreningar, buller. energiförbrukning och andra negativa verkningar av trafiken. Även metodutveckling vad gäller trafikplanering. prognoser m. m. är av betydelse i detta sammanhang.
Forsknings- och utvecklingsverksamhet inom transportsektorn bedrivs av ett flertal myndigheter, organisationer och företag i Sverige, var och en
Hänvisningar till S9
- Prop. 1978/79:99: Avsnitt Prop. 1978/79:99 128, Prop. 1978/79:99 138
Prop. 1978/79:99 188
representerande kompetens inom ett eller fiera FoU-områden. Transport- forskningen har emellertid alltmer börjat bedriva sin verksamhet i tvärve- tenskapliga former genom samarbete mellan olika organ.
Statliga forskningsråd och myndigheter med allmän! FoU-stödjandefunk- tioner som berör transportområdet är i första hand transportforskningsdele- gationen (TFD), styrelsen för teknisk utveckling (STU) samt statens råd för byggnadsforskning (BFR).
Transportforskningsdelegationen inrättades genom beslut av 1971 års riksdag (prop. 197lz79, TU 19'llz'l. rskr l971:190). Samtidigt bildades en central statlig myndighet för väg- och vägtrafikforskning. statens väg- och tralikinstitut (VTI). I samband med tillkomsten av TFD och VTI den 1 juli 1971 upphörde verksamheten vid statens väginstitut och vid statens trafiksäkerhetsråd. Enligt instruktionen för TFD (1971 1489) handhar delega- tionen uppgifter som avser initiativ. planläggning. samordning och stöd i fråga om forskning och utveckling rörande transporter, trafik och traliksä- kerhet i den mån sådana uppgifter icke ankommer på annan statlig myndighet. Huvuddelen av den egentliga forskningen utförs vid universitet och högskolor. Jag återkommer till verksamheten vid TFD i avsnitt 9.1.5.
Styrelsen för teknisk utveckling har bl. a. till uppgift att lämna statligt stöd till teknisk forskning och utveckling. På transportområdet stöder STU främst tillämpad transportforskning och utvecklingsarbete med teknisk inriktning vid tekniska högskolor. flygtekniska försöksanstalten. forskningsinstitu- tioner och företag. Ett nytt område för STU är traliksäkerhetsteknik. STU skall inte bara beakta behovet av att utveckla transponsystemet. utan också allmänt stödja forskning som kan stimulera industriell utveckling. För projekt som berör både TFD och STU har skett en gränsdragning som innebär att TFD stöder FoU beträffande transportsystem och STU teknik- och komponentutveckling i transport- och hanteringsanordningar ofta i anknyt- ning till produktions- och hanteringsprocesser inom industrin. Inom det statliga energiforskningsprogrammet finns ett program Energianvändning för transporter och samfärdsel där TFD och STU har ett delat programan- svar .
Statens råd för byggnadsforskning stöder forskning inom husbyggnads- och anläggningsområdet. Mellan TFD och BFR är praxis att TFD stöder FoU-arbeten som berör huvudtrafikleder och därtill knuten trafikavveckling medan BFR bevakat FoU-frågor som berör lokala trafiknät, anpassning av trafiknät och bebyggelse samt miljöproblem i tätbebyggelse. Ett annat forskningsstödjande organ med viss anknytning till transportområdet är arbetarskyddsfonden.
Bland de särskilda statliga institutioner som har till huvuduppgift att bedriva egen och uppdragstinansierad FoU på transportområdet återfinns i första hand VTI, vidare flygtekniska försöksanstalten och statens skeppsprovningsan- stalt. VTI bedriver FoU-arbete främst inom vägtransportområdet. Verksam- heten avser till största delen tillämpad forskning. men även utvecklingsarbete
Prop. 1978/79:99 ' 189
och viss grundforskning. FoU-verksamheten vid VTI finansieras till ungefär hälften genom uppdragsverksamhet. Jag återkommer till verksamheten vid VTI i avsnitt 9.1.4. Flygtekniska försöksanstalten bedriver FoU-arbete inom flygområdet med uppgift att främja utvecklingen av flygtekniken inom landet. Statens skeppsprovningsanstalt har till främsta uppgift att utföra provningar och undersökningar av betydelse för Skeppsteknik och sjöfart.
Vid sidan av de särskilda FoU-institutionerna på transportområdet kan nämnas statens geotekniska institut som utför FoU-arbete av betydelse inom bl. a. vägområdet. Institutets verksamhet finansieras till övervägande del genom uppdragsverksamhet — främst för vägverket.
Av de nämnda institutionerna tillhör transportforskningsdelegationen, statens väg- och tralikinstitut samt statens geotekniska institut kommuni- kationsdepanementcts ansvarsområde.
Flera statliga jön'altningsmyndigheter bedriver egen utvecklingsverksam- het. Det gäller statens järnvägar. statens vägverk. sjöfansverket, luftfarts- verket och statens traliksäkerhetsverk som alla tillhör kommunikationsde- partementets ansvarsområde. Därutöver är dessa myndigheter uppdragsgi- vare för FoU-arbeten vid olika institutioner och företag. Inom väg-. luftfarts-, järnvägs- och sjöfartsområdena sker dessutom FoU-verksamhet genom internationella organisationer. I fråga om trafikens miljöpåverkan bedriver eller stöder i första hand statens naturvårdsverk och statens vägverk sådan forskning. Naturvårdsverket stöder främst forskning kring vägtrafikens buller och luftföroreningar. bl. a. som underlag för utformning av tekniska bestämmelser och normer.
Bland enskilda organisationer och/öretag som är inriktade på transponforsk- ning kan nämnas Ingenjörsvetenskapsakademiens transportforskningskom- mission (TFK). TFK gör undersökningar och utredningar på det transport- tekniska och transportekonomiska området. Statsbidrag utgår inte till verksamheten men regeringen utser ledamot i styrelsen för TFK. I detta sammanhang kan även erinras om det omfattande FoU-arbete som bedrivs inom bilindustrin. Detta gäller i första hand på det tekniska området men betydande insatser görs även i fråga om utveckling av nya transportsystem. _Vidare kan erinras om den verksamhet som bedrivs inom trafikföretag. konsultföretag etc.
Enligt min mening är det väsentligt att FoU-verksamheten på transpon- området ytterligare utvecklas. Jag kommer också i det följande att föreslå en förstärkning av forskningsinsatserna på vissa områden. En angelägen uppgift enligt min mening är att höja kunskapsnivån beträffande möjligheterna att avhjälpa de brister i transport/örsörjningen som f. n. finns bl. a. när det gäller den kollektiva trafikförsörjningen och i fråga om vissa grupper i samhället — t. ex. de handikappade.
Ett annat angeläget FoU-område gäller begränsning av tra/ikens negativa effekter. Det gäller trafikolyckor. luftföroreningar. energiförbrukning. buller
Hänvisningar till US33
Prop. 1978/79:99 190
och trängsel. Kunskaperna är f. n. bristfälliga vad gäller kostnaderna för och effekterna av olika åtgärder och kombinationer av åtgärder. Vidare behövs ökade kunskaper om de tekniska utvecklingsmöjligheterna för olika trans- portmedel. Den fortsatta inriktningen av FoU-verksamheten på energiom- rådet behandlas av statsrådet Tham i förslag till riktlinjer om energipolitiken. I sammanhanget kan också nämnas att trafiksäkerhetsutredningen i sin övergripande översyn tar upp även frågor som rör forskning inom trafiksä- kerhetsområdet.
Ökad FoU-verksamhet anserjag vidare angelägen när det gäller att belysa transportsystemets betydelse./ör att uppnå vissa övergripande mål — t. ex. inom regionalpolitiken. Under senare år har i Sverige FoU-insatser i ökad utsträck- ning ägnats persontransporternas betydelse för den regionala utvecklingen. Det finns enligt min mening anledning att uppmärksamma även godstrans- porternas betydelse i detta avseende.
Transporternas effektivitet kan som jag ser det förbättras på olika sätt. t. ex. genom ökad samordning mellan olika transportmedel. Här föreligger enligt min mening ett behov av ytterligare FoU-insatser för att klarlägga vilka typer av integrerade transportsystem som är lämpliga att utveckla. Väsentligt är härvid terminalsystemets utformning. t. ex. vad avser lokalisering. hante- ringsutrustning och organisation.
Som framgått av det föregående föreligger en rad områden inom vilka jag anser att en fortsatt FoU-verksamhet är angelägen. Genom de program och planer som successivt utarbetas av TFD erhålls ett mer detaljerat underlag för fortsatta insatser på transportområdet. TFD upprättar bl.a. särskilda FoU— program som gäller för en treårsperiod i taget. Det senaste programmet utarbetades under hösten 1978 och avser perioden l979/80-I98l/82. För att planmässigt kunna bedöma forskningsinsatsernas inriktning och fördelning på längre sikt. 20-30 år. har delegationen också låtit utarbeta en s. k. perspektivplan. Arbetet med denna slutfördes våren 1978. I planen har utblickar gjorts över framtida utvecklingsmöjligheter på sikt dels inom transportsektorn. dels inom andra områden av betydelse för utvecklingen inom denna sektor. Mot denna bakgrund har diskuterats olika problemom- råden, forskningsbehov- och tänkbara forskningsområden. Perspektivplanen bör kunna utgöra en grund för fortsatta diskussioner m.m. om TFD:s långsiktiga FoU-verksamhet.
I det följande behandlar jag två områden inom vilka enligt min mening särskilda insatser är motiverade. Det gäller bl. a. tätortstrafiken. vilken som en följd av de senaste årens kraftiga expansion av personbilstrafiken medfört negativa effekter vad avser miljö, trafiksäkerhet, energiförbrukning etc. Mot denna bakgrund finnerjag det angeläget att betingelserna för den kollektiva tätartstrq/iken förbättras. Härvid delar jag således den s. k. KOLT- utredningens uppfattning att det föreligger ett ston behov av forskning och utveckling på detta område. Ett annat angeläget område som jag tidigare berört i avsnitt 6.3 gäller anpassningen av de kollektiva färdmedlen till de
Prop. 1978/79:99 191
handikappades behov. Som jag tidigare redovisat har IIAKO-utredningen understrukit behovet av FoU när det gäller sådana anpassningsåtgärder på handikappområdet som bl. a. av tekniska skäl inte är möjliga att genomföra för närvarande.
9.1.2 Kollektivtra/ik i tätort
KOLT-utredningen påtalar i sitt betänkande behovet av att den fortsatta FoU-verksamheten inriktas på projekt som inte enbart registrerar förhål- landen inom transportområdet utan även förklarar dem och beskriver deras konsekvenser. Brister i det kollektiva transportsystemet och effekterna härav bör således studeras med avseende på hushållens möjligheter att välja bostadsområde och på enskilda hushållsmedlemmars möjligheter att nå arbetsplatser. service m. m. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt gamlas och barns förflyttningsmöjligheter. Vidare bör enligt utredningen hushållens ekonomiska förutsättningar att tillgodose hushållsmedlemmarnas transport- behov bli föremål för närmare studier.
Utredningen understryker att det f. n. saknas en mer omfattande forskning inriktad på att studera resursåtgång med avsende på bl. a. energi. mark och samhällets ekonomi i övrigt vid olika utformning av bebyggelsen och vid olika fördelning mellan bil- och kollektivtrafik. Man anser det därför angeläget med forskningsprojekt som bl. a. behandlar förutsättningarna för att genom stadsbyggandet påverka transportarbetet. Det anses vidare angeläget att som underlag för planeringen visa vilka konsekvenser utrym- mesfaktorn kommer att få och visa hur olika alternativ och målsättningar för standarden (tätheten) i bebyggelsen påverkar de ekonomiska förutsättning- arna att bedriva kollektivtrafik.
KOLT förordar en intensifierad forskning och utveckling av metoder och hjälpmedel som möjliggör beskrivningar av nuläge och alternativa bebyggel- seplaners och andra åtgärders konsekvenser. Till detta arbete hör att utveckla metoder för att ta reda på människors resbehov och värderingar av olika standardfaktorer. Undersökningar i dessa avseenden bör enligt utredningen på grund av resultatens stora betydelse för prioriteringar av investeringar och driftanslag samordnas så att resultaten från de enskilda undersökningarna kan ges en entydig och mer generell tolkning. För beräkningar av resbehov och trafikantmängder i framtiden anser KOLT att det behövs ett samordnat engagemang där statliga och kommunala myndigheter medverkar till att en allmänt accepterad metodik och beräkningsteknik för trafikprognoser utfor- mas.
Planering av linjenät för kollektivtrafik och anropsstyrd trafik behöver enligt KOLT underlättas och effektiviseras genom fortsatt utveckling av s. k. optimeringsmodeller. En utveckling av enkla hjälpmedel. som kan under- lätta utvärderingar av förändringar i exempelvis trafikutbud eller linjenät anses angelägen.
Prop. 1978/79:99 192
På det tekniska området förordar KOLT en satsning på FoU- och provdriftsverksamhet som rör trafikledning och kommunikation mellan fordon och trafikledare. Den förväntade utvecklingen mot ökad användning av olika former av anropsstyrd trafik och mot en samordning av linjetrafik. skolskjuts och färdtjänst m.m.. gör det enligt utredningen angeläget att utveckla billiga tekniska hjälpmedel. bl. a. olika informationssystem. Uppmärksamhet bör vidare ägnas åt utveckling av hjälpmedel för informa- tion till trafikanterna. förbättringar av fordonens av- och påstigningsanord- ningar och utformning av betalningssystem. KOLT anser det också angeläget att det mer långsiktiga FoU-arbetetsom bedrivs i olika delar av världen i fråga om utveckling av fordon för kollektivtrafik följs med stor uppmärksam- het.
Jag delar, i likhet med flertalet remissinstanser, i huvudsak KOL T:s uppfattning beträffande den önskvärda inriktningen av fortsatta F oU-insatser pa' tätortstrafikens område. I sammanhanget villjag emellertid erinra om att flera av de FoU-områden som KOLT angett i väsentliga delar redan blivit föremål för tillämpad forskning. bl.a. genom TFD:s försorg. Som exempel kan nämnas det samnordiska s. k. NORDKOLT-projektet som nyligen avslutats. Projektet behandlar olika tänkbara framtida system för trafikförsörjning i tätorter av olika storlekar. Man har även analyserat trafikanternas värdering av resstandard samt olika möjligheter till automatisering och trafikinfonna- tion.
I sammanhanget vill jag också erinra om att staten bidrar med 1,5 milj. kr. för försöksverksamhet med ett nytt bussystem i Halmstad. Systemet som utvecklats av Volvo medför att en buss med elektronikens hjälp kan göra en mjuk inbromsning och köra nära särskilda trafikplatser i nivå med bussens golv. I en andra etapp av försöket kommer ett nytt miljövänligt och energisnålt drivsystem att testas. Regeringen har vidare i prop. l978/ 791100, bil. 17 föreslagit en förstärkning av bidraget till STU varigenom programmet Kollektiva transporter får en resursökning med ca 2 milj. kr.
Genomförda och pågående FoU-projekt är enligt min mening av stor betydelse som underlag för den fortsatta planeringen och utbyggnaden av den kollektiva tätortstrafiken. Jag anser dock att ytterligare insatser är motiverade och föreslår att 3,5 milj. kr. anslås/ör ökad FoU-verksamhet på detta område. Dessa medel bör dels användas för framför allt probleminriktad forskning och metodutveckling. dels för försöksverksamhet med nya trafikformer.
KOLT anser att det bör ankomma främst på statens planverk. statens vägverk och statens trafiksäkerhetsverk att tillsammans med Svenska kommunförbundet och Svenska Lokaltrafikföreningen följa FoU-verksam- heten inom kollektivtrafikområdet och utarbeta erforderliga anvisningar och generellt användbart kunskapsunderlag för kollektivtrafikplanering. Jag delar den uppfattningen men vill samtidigt framhålla att uppgiften att genom stöd till FoU ta fram kunskapsunderlag bör ligga på TFD. Detta är naturligt bl. a. med tanke på att de viktigaste avnämarna när det gäller FoU på
Prop. 1978/79:99 | 193
kollektivtrafikområdet finns representerade inom de kommittéer som TFD inrättar för projektverksamheten. Av detta följeratt huvuddelen av de medel jag föreslagit för ökad FoU-verksamhet bör administreras av TFD.
Somjag tidigare framhållit är VTI det centrala statliga forskningsorganet på vägtrafikområdet. VTI besitter en kompetens på olika områden som ger möjlighet att behandla projekt ur en tvärvetenskaplig synvinkel. Institutet har successivt vidgat sin forskningsprofil till att även innefatta vissa delar av kollektivtrafikområdet. För att svara mot marknadens behov av FoU-tjänster har institutet i de senaste årens anslagsframställningar framhållit behovet av medel föratt kunna bedriva en viss grundforskning på detta område. Jag delar institutets uppfattning att detta ären angelägen uppgift. Mot denna bakgrund vill jag förorda att institutet erhåller särskilda medel för utökad FoU- verksamhet inom kollektivtrafikområdet.
.4 v det totala anslagetlörforskning och untec'k/ing pa' kollektii'tra/ikområdet på 3,5 milj. kr. bör mot bakgrund av detjöregäende 2.5 milj. kr. arts/äs till TFD ()(/1 1.0 milj. kr. till IT!. Självklart kan VTI också — liksom andra FoU-organ — få bidrag från TFD för särskilda forskningsprojekt inom området. Jag förutsätter att ett nära samarbete kommer till stånd mellan VTI och TFD i syfte att tillskapa en så effektiv FoU-verksamhet—som möjligt. Jag åter- kommer i avsnitt 9.1.4 till den totala anslagsberäkningen för VTI för nästa budgetår.
9. 1.3 Handikappanpassad kollektivtrafik
I avsnitt 6.3 Handikappanpassad kollektivtrafik konstaterade jag att de handikappanpassningsåtgärder som av bl. a. tekniska skäl inte är möjliga att genomföra f. n.. i enlighet med HAKO-utredningens förslag. bör bli föremål för en intensifierad forskning och utveckling. Detta gäller bl. a. ytterligare utveckling av transportstolen. utveckling av nytplattor eller liknande anord- ningar för att rullstolar skall kunna tas ombord på färdmedlen samt anordningar för förankring av rullstolar under färd. Som jag nämnt tidigare pågår i vissa avseenden redan ett sådant arbete.
Även om det redan pågår ett värdefullt utvecklingsarbete på området finns det således angelägna projekt som bör påbörjas så snart som möjligt. Jag föreslår dar/ör att 1,5 milj. kr. anvisas/ör utökatforsknings- och utvecklingsar- bete i'nom handikappområdet. I likhet med vad jag har föreslagit avseende medlen för forskning inom kollektivtrafikområdet bör forskningsmedlen inom handikappområdet administreras av TFD. Jag utgår dock ifrån att ett nära samarbete kommer till stånd mellan delegationen och den nya m_vndighet —transportrådet —som bl. a. kommer att få till uppgift att svara för samordningen av handikappanpassningen av de skilda färdmedlen. Jag återkommer till detta i avsnitt 10. Inom VTI finns en viss kompetens när det gäller handikappforskning vilket jag återkommer till i avsnitt 9.1.4. Liksom
13 Riksdagen 1978/79. I saml. _N'r 99
Prop. 1978/79:99 194
på kollektivtrafikömrådct gäller självfallet även i detta fall att VTI bör få bidrag från TFD för särskilda forskningsprojekt.
9.1.4 Översyn av statens väg— och rra/ikinstituts verksamhet och finansiering
"1 . "I .
Statens väg- och tralikinstitut har sedan omlokaliseringen till Linköping budgetåret 1974/75 gått med underskott. Bl.a. mot denna bakgrund tillkallade regeringen ljanuari 1978 en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av VTI och föreslå åtgärder i syfte att anpassa institutets verksamhet till marknadsförutsättningarna. Utredningsresultatet har publi- cerats i betänkandet (Ds K 1978111) Statens väg- och tralikinstitut — verk- samhet och ekonomi. Utredningen har remissbehandlats. Ett sammandrag av utredningens överväganden och resultat samt av remissyttrandena redovisas i bilaga 13.
Jag avser att här först ta ställning till utredningen om VTI. Därefter gårjag in på Vles anslagsframställning för budgetåret 1979/80 samt behovet av resursförstärkningar.
I utredningen konstateras att forsknings- och utvecklingsinsatser har en viktig uppgift att fylla för att samhällets mål om bl.a. en säker och rationell trafikförsörjning skall kunna uppnås. Som tidigare framgått delarjag denna uppfattning. För att VTI på ett effektivt sätt skall kunna svara mot samhällets förändrade krav på FoU-verksamhet behöver enligt min mening utrymme skapas för offensiva FoU-satsningar. Remissinstanserna pekar på flera angelägna FoU-områden inom vilka VTI bör kunna få en större betydelse. Bl. a. kan nämnas drift och underhåll av vägar. trafiksäkerhet.energiförbruk- ning. kollektivtralik samt anpassning av de kollektiva färdmedlen till de handikappades behov. Ävenjag anser att det är angeläget att institutet ägnar dessa frågor ökad uppmärksamhet.
VTI:s arbete inom trafiksäkerhetsområdet har under de senaste åren intensifierats. Genom uppdrag exempelvis från styrelsen för teknisk utveck- ling kommer betydande FoU-arbete att läggas ned på utveckling av trafiksäkerhetsteknik. Vidare har institutet genom egna satsningar bedrivit ett relativt omfattande arbete inom ämnesområdet.
Driftfrågor inom väghållningen kommer att få ökad betydelse i framtiden. Jag förutsätter att forskningsbehovet inom detta område kan lösas genom ett fortsatt samarbete mellan statens vägverk och VTI.
Som jag tidigare har redovisat i anslutning till behandlingen av KOLT:s förslag delar jag uppfattningen om behovet av utökade FoU-insatser inom kollektiv/trafikområdet. VTI:s forskning har hittills huvudsakligen behandlat förhållanden på landsbygdsvägnätet. Denna inriktning sammanhänger med att uppdragsforskningen - i första hand vägverkets FoU—uppdrag - till övervägande del gäller landsbygdsfrågor. Kunskaps- och resursmässigt är institutet väl skickat att ta hand om flera aktuella frågeställningar även när det
Prop. 1978/79:99 195
gäller tätorternas väg- och gatutralik. Sålunda har institutet under senare år behandlat specifika tätortsfrågor — exempelvis fotgängarstudier. olycksrisker för olika trafikantgrupper. manöverutrymme i gatukorsningar för långa fordonskombinationer samt gatubyggnadstekniska problem. Institutet har mött ett positivt gensvar från olika intressenter på detta område. För närvarande pågår ett programarbete. där institutet planerar kommande FoU- insatscr med hänsyn till bl. a. presumtiva uppdragsgivares önskemål samt verksamheten vid andra FoU-organ.
Genom VTI:s ställning som ett forskningsorgan med bred kompetens inom väg-. trafik- och trafiksäkerhetsområdet finner jag det väsentligt att institutets resurser tas till vara i ökad utsträckning. Samma förhållande gäller även FoU-aktiviteter för anpassning av trafiken till de handikappades behov. Vid institutet finns såväl personal som utrustning för FoU-uppgifter på detta område bl.a. som en följd av viss uppdragsverksamhet. t. ex. angående handikappade bilförares säkerhet och prövning av synfältfunktioner. Som tidigare nämnts räknarjag med att den tidigare föreslagna ökningen av FoU- insatser för att förbättra de handikappades trafikstandard till viss del tillfaller VTI. Sammantaget gör detta enligt min mening att institutets resultat kan förbättras samtidigt som förutsättningar skapas för en samordnad tvärveten- skaplig forskning.
När det gäller VTI:s verksamhetsinriktning vill jag för övrigt framhålla att institutets verksamhet bör koncentreras mot sådana FoU-områden där VTI har eller kan bygga upp unik kompetens och där det finns ett FoU-behov. Inriktningen av verksamheten bör ske i nära samarbete med institutets viktigaste intressenter. Med hänsyn bl. a. till de geografiska snarlika förut- sättningarna bör särskilt beaktas möjligheterna till ett vidgat nordiskt samarbete för att undvika dubbelarbete.
Utredaren har föreslagit fiera smärre åtgärder — rörande VTI:s interna » erksamhet och organisation — för att förbättra institutets ekonomi. Jag anser att det ankommer på institutet självt att närmare pröva dessa förslag med målsättningen att förbättra VTI:s resultat.
Jag vill i detta sammanhang uppehålla mig något vid frågan om institutets ansvar för forskningsområden där efterfrågan f. n. är mycket liten. Vissa remissinstanser anser att institutet bör avveckla sin verksamhet inom sådana områden. Detta gäller bl. a. visst arbete. som är inriktat på vägbyggnadsom- rådet. Andra remissinstanser förordar att institutet bör. såvitt det inte kan klargöras om den vikande efterfrågan är permanent. fortsätta med den egna FoU-verksamheten inom sådana områden. Jag för min del anser att det är nödvändigt att med hänsyn till samhällets begränsade resurser starkt prion'tera FoU-insatserna. Jag vill dock understryka att en avveckling av etablerad forskarkompetens allt efter FoU-behovens svängningar knappast kan anses vara samhällsekonomiskt motiverat. Enligt min mening är det därför angeläget att ha en långsiktig planering.
Utredaren har enligt sina direktiv utförligt behandlat samverkansmöjlig-
Prop. 1978/79:99 196
heter med andra myndigheter och institut. Naturligt har härvid även blivit att överväga institutets organisatoriska ställning. Utredaren. liksom en bred remissopinion. anser att VTI:s ställning som ett fristående forskningsinstitut bör bibehållas. Jag delar den bedömningen. För detta talar bl. at. de särskilda organisatoriska och administrativa förutsättningar som gäller inom väg- och trafikområdet med en rad olika huvudmän och intressenter. Jag anser därför att grundtanken vid institutets bildande om en samordnad transportforsk- ning fortfarande bör vara gällande. Detta nödvändiggör enligt min mening en nära samverkan med andra verk och myndigheter vid planering av forsk— nings- och utvecklingsarbete. Härvidlag delar jag utredarens uppfattning. Likaså krävs att dubbelinvesteringar och dubblerad forskningskompetens på transportområdet inte byggs upp vid andra myndigheter och verk.
Som medel att uppnå den önskvärda samordningen förordar utredaren i första hand en utbyggd Iångsiktigplanering tillsammans med de viktigaste intressenterna. Remissinstanserna. däribland VTI. är genomgående positiva till förslaget. Även förslaget om växeltjänstgöring mellan VTI och myndig- heter som har en likartad verksamhet har i allmänhet mottagits positivt av remissinstanserna. Jag fäster stor vikt vid dessa förslag. Härigenom kan bl. a. kunskapsutbytet mellan å ena sidan forsknings- och utvecklingsarbete och å andra sidan den praktiska tillämpningen förstärkas.
Utredarens förslag att VTI och statens geotekniska institut även fortsätt- ningsvis bör förbli fristående från varandra har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser. Jag delar denna bedömning och anser att instituten som hittills löpande bör pröva olika samverkansmöjligheter för att uppnå bättre resultat. Även när det gäller samarbetet mellan VTI och statens provningsanstalt anser jag att detta med fördel bör kunna lösas informellt genom det samarbete som redan etablerats. Erfarenheterna under de närmaste åren får visa om detta är tillräckligt. Flera remissinstanser. däribland VTI. tillstyrker utredarens förslag om en översyn av samarbetsfor- merna mellan VTI och transportforskningsdclegationen. Jag återkommer till detta i nästföljande avsnitt.
VTI finansieras i dag dels direkt med statliga medel. dels med uppdrags- medel.Flertaletremissinstanser.däribland VTI.deIar utredarens uppfattning att denna finansieringsprincip bör bibehållas. Remissopinionen är dock i denna fråga inte helt enig. Sålunda anförs bl. a. uppfattningen att ersättning till VTI för uppdrag från statens vägverk och statens trafiksäkerhetsverk i stället bör utgå som direkta anslag över statsbudgeten till inStitutet.
Jag anser att uppdragsverksamheten är av stort värde för institutet. Genom denna får man en angelägen koppling av forskningen till avnämarnas behov. Det finns dock forskningsbehov som inte kan täckas på detta sätt. Jag tänker härvid bl. a. på de områden som företräds av mindre resursstarka intressenter samt FoU-behov som är av mer långsiktig karaktär. Enligt min uppfattning bör därför institutets finansieringsprincip bibehållas. Jag återkommer i det följande till bidraget till VTI för myndighetsuppgifter och egen FoU.
Prop. l978/79:99 ; . 197
Utredarens bedömning av den framtida uppdragsverksamhetens omfatt- ning — med en tämligen svag tillväxt - tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Jag konstaterar att genom utredarens bedömning och remissutfallet den av VTI tidigare upprättade marknadsplanen har be- kräftats. Om inte t. ex. kommuner och landsting— som är starkt engagerade i trafik- och samhälIsplaneringsfrågor - finner det motiverat att i framtiden lägga uppdrag på VTI är förutsättningarna begränsade för institutet att genom ökade uppdrag få balans mellan kostnader och intäkter.
Flera remissinstanser förordar en ökning av det statliga bidragsanslaget till VTI. För egen del anserjag att en större ökning av anslaget inte är realistiskt i nuvarande ekonomiska situation. Inom de ramar som ställs till förfogande måste en stark prioritering av FoU-insatserna ske mot de angelägnaste områdena.
Utredarens förslag till kostnadsreduceringar vid VTI avstyrks av flertalet remissinstanser. En allmän mening är att den föreslagna inbesparingen inte skulle vara samhällsekonomiskt lönsam. Som exempel på tänkbara bespa- ringsåtgärder kan nämnas att utredaren har diskuterat att vissa basresurser skulle kunna lämnas outnyttjade tills vidare. Flera remissinstanser har framfört invändningar mot detta förslag. Jag anser för egen del att det faktum att vissa basresurser ger upphov till företagsekonomiska förluster vid VTI inte är ett tillräckligt argument för nedläggning. Underskotten bör dock vara motiv för att en ingående prövning genomförs av anläggningarna tillsam- mans med institutets intressenter. Härvid bör även prövas värdet av ett bättre utnyttjande av VTI:s basresurser.
Jag bedömer att det ligger i VTI:s natur som forskningsorgan att det är förenat med påtagliga svårigheter att på kort sikt anpassa kompetensen efter FoU-behoven. Bindningar finns således både i form av utrustning och personal till vissa marknadssegment. För att lösa den av institutet själv konstaterade personalmässiga överkapaciteten förordar utredaren ett nära samarbete mellan VTI och dess främsta intressenter statens vägverk och statens trafiksäkerhetsverk. Som exempel på lämpliga samarbetsformer anför utredaren dels möjligheten att viss personal hos VTI överförs till de nämnda verken. dels att vissa arbetsuppgifter temporärt överförs från trafikverken till VTI. Statens vägverk har i sitt remissyttrande förklarat sig villigt att. under vissa förutsättningar. ta emot viss personal.
Jag delar uppfattningen att ett nära samarbete mellan VTI och vägverket resp. TSV är angeläget för att uppnå en ökad framförhållning och flexibilitet beträffande forskningsresurserna. Genom en närmare samverkan med de nämnda myndigheterna bör således möjligheterna öka att fördela arbetsupp- gifter och resurser på ett samhällsekonomiskt riktigt sätt. Jag förutsätter att de nämnda myndigheterna aktivt medverkar till att eliminera överkapaciteten vid VTI. Jag förutsätter vidare att vägverket även fortsättningsvis lägger ut uppdrag hos VTI inom de verksamhetsområden som är av intresse för verket.
Utredarens förslag om att bilda en samarbetskommitté med syfte att
Prop. 1978/79:99 198
komma till rätta med överkapaciteten avvisas av majoriteten av remissin- stanserna. Liksom bl.a. VTI har anfört anser jag att den föreslagna kommittén skulle innebära ett onödigt merarbete i förhållande till den prövning som för närvarande sker av statsmakterna.
Förslaget om en ombildning av institutets styrelse får ett brett stöd bland remissinstanserna. Uppfattningarna varierar dock i fråga om antal ledamöter i styrelsen och synen på dess sammansättning. För egen del anser jag att styrelsen bör besitta sakkunskap och erfarenhet när det bl. a. gäller att hantera frågor rörande det långsiktiga arbetet och institutets ekonomi. Det ankommer på regeringen att närmare bestämma antalet ledamöter i styrelsen och styrelsens sammansättning.
Flera remissinstanser är positiva till inrättandet av en rådgivande delega- tion vid VTI som ett lämpligt forum för kontakter med olika intressenter. Enligt min mening ankommer det på institutet att ta initiativ till inrättandet av en sådan delegation. om man anser att behov föreligger och att det kan anses ekonomiskt motiverat.
Jag övergår nu till att ta upp förslagen i VTI:s anslagsframställning som redovisats i prop. l978/791100 bil. 9. VTI har i anslagsframställningen presenterat ett besparingsprogram som innebär att bidragsanslaget uppräknas med 1,6 milj. kr. Vidare skall institutet genom egna åtgärder genomföra besparingar med 1.3 milj. kr.
Jag godtar besparingsprogrammet. Enligt institutet kan inte denna bespa- ring realiseras förrän på sikt. Jag är medveten om att det krävs en viss övergångstid innan programmet är fullt genomfört. Jag förutsätter dock att institutet med kraft och skyndsamhet genomför de egna besparingsåtgär- derna. Fullt realiserat innebär besparingsprogrammet en resultatförbättring som motsvarar institutets återstående kostnader för dess basresurser. Dessa basresurser — provvägsmaskin och provvägshallar. krockbana. simulatorer samt övriga laborativa basresurser — har inte kunnat utnyttjas i den omfattning som förutsattes vid institutets bildande. Basresursema har härigenom kommit att delvis utgöra en ekonomisk belastning för institu- let.
Enligt min mening bör besparingsprogrammet möjliggöra för VTI att ändra inriktningen av sin FoU-verksamhet mot vissa prioriterade områden. Utrymme bör således kunna skapas för FoU-satsningar inom samhälls- ekonomiskt angelägna ämnesområden bl. a. av den typjag tidigare berört. Jag förordar mot denna bakgrund att VTI för budgetåret 1979/80 — utöver vad som angetts i avsnitt 9.1.2 beträffande bidrag om 1,0 milj. kr. till viss grundforskning inom kollektivtrafikområdet — får ett bidrag om 1.6 milj. kr. för täckning av kostnader för basresurser. I prop. l978/79:100 bil. 9 föreslogs en ökning av bidraget till VTI med ca 1.2 milj. kr.. i princip motsvarande pris- och löneomräkning. Mina förslag nu innebär en ytterligare ökning av bidraget med 2.6 milj. kr. Det är väsentligt att den ambitionshöjning som skall ske bl. a. inom kollektivtrafikområdet i all möjlig mån kan ske inom ramen för de resurser som VTI redan i dag disponerar över.
Prop. 1978/79:99 _ 199
. |
Institutets rörliga kredit har sedan bildandet år 1971 uppgått till 2 milj. kr. För att lösa uppkommande likviditetsbehov har krediten temporärt höjts. Med hänsyn till institutets ökade omsättning finnerjag det motiverat att den rörliga krediten anpassas härtill och höjs till 3 milj. kr.
När det gäller anskaffning av ny utrustning föreslår jag — mot bakgrund bl.a. av den reservation som finns under anslaget — att anslaget för nästa budgetår förs upp med totalt 400 000 kr.
9.1.5 Översyn av transporr/brskningsdelegalionens verksam/m! och organisa-
lion
Transponforskningsdelegationen består av 14 ledamöter som företräder trafikverk. forskning. näringsliv och intresseorganisationer inom transport- sektorn. Till delegationen är knuten en professur i trafiksäkerhet med placering vid Chalmers tekniska högskola. Vidare finns ett kansli som omfattar sex personer. Delegationen kan inrätta rådgivande och beredande expertnämnder. Under 1977/78 har det funnits tre sådana nämnder med inriktning mot trafiksäkerhet. transport- och trafikteknik samt transport- och trafikekonomi. Dessutom inrättas vid behov kommittéer för olika projekt med företrädare för såväl delegationen som av resp. projekt berörda intressenter inom t. ex. myndigheter och näringsliv. Vid slutet av 1977/78 fanns sammanlagt 17 sådana kommittéer.
Enligt instruktionen åligger det delegationen särskilt att i fråga om transporter. trafik och trafiksäkerhet bl.a. följa utvecklingen och därvid samverka med berörda myndigheter. institutioner. forskare och företag. TFD skall vidare upprätta ett långsiktigt program för forskning och utveckling och fortlöpande förnya detta samt främja samverkan mellan berörda myndigheter och institutioner i fråga om planläggning och genomförande av forskning och utveckling. I uppgifterna ingår även att planlägga och genomföra eller låta genomföra utrednings-. forsknings- och utvecklingsprojekt. planera och fördela statligt stöd till forskning och utveckling. främja internationellt samarbete i fråga om forskning och utveckling samt främja ändamålsenlig informations- och dokumentationsverksamhet. Förutom nu nämnda ordi- n-arie arbetsuppgifter har som jag tidigare nämnt TFD ålagts programansvar för delprogrammet 2 Åtgärder i transportsystemet inom det av riksdagen beslutade huvudprogrammet Energiforskning.
När TFD inrättades ansågs transportforskningens huvudsakliga uppgift vara att klarlägga de funktionella krav som kunde ställas på transportsys- temet från olika utgångspunkter. Efterhand har emellertid transportforsk- ningens roll blivit en annan. Transporterna har som tidigare framgått successivt blivit en allt mer integrerad del i den totala samhällsplaneringen och samhällsbyggandet. Ökad vikt har bl. a. kommit att läggas vid frågor rörande trafikmiljö och energiförbrukning. Av TFD:s perspektivplan framgår att transponernas betydelse för samhällsutvecklingen i stort kommer att bli än mer markant i framtiden samtidigt som transportsystemet i sig blir allt mer
Prop. 1978/ 79:99 200
komplext med nya trafikformer. nytt och utvecklade transportsystem. samt användning av alternativa drivmedel och drivkällor.
Denna utveckling ställer nya och ökade krav på FoU—verksamheten inom transportområdet. Bl.a. ökar behovet av samverkan mellan olika FoU- stödjande organ liksom mellan myndigheter. institutioner. organisationer och företag i fråga om planläggning och genomförande av FoU-verksamhet. Dessutom ökar behovet av kontaktutbyte forskare emellan liksom mellan forskare och forskningsavnämare. Vidare ökar behovet av en effektiv informations- och dokumentationsverksamhet.
Verksamheten vid TFD har sedan delegationen inrättades år 1971 bedrivits med i huvudsak oförändrad organisation. En stor del av det FoU-behov som kommit fram har tillgodosetts av TFD inom ramen för denna organisation. Det bör framhållas att den ökande verksamheten kunnat klaras utan personalförstärkning. Mot bakgrund av det tidigare nämnda finns emellertid enligt min mening skäl att se över TFD:s nuvarande organisation för att utröna om den bättre kan anpassas till de nya och ökade krav på FoU- verksamheten som kan förväntas under de närmaste åren. För en sådan översyn talar också rent allmänt att den typ av verksamhet som TFD representerar med jämna mellanrum bör bli föremål för en utvärdering vad avser framkomna FoU-resultat. Som tidigare framgått har en översyn redan gjorts av VTI. I detta sammanhang bör också erinras om att ett flertal remissinstanser i sina yttranden över VTI-utredningens betänkande fram- håller behovet av att en översyn görs av TFD.
Mot bakgrund av det nämnda är det min avsikt att inför det/ortsatta FOL-'- arbetet låta göra en allsidig översyn av verksamheten vid TFD och TFD:s organisation. Utredarens huvudsakliga uppgift bör vara att föreslå åtgärder som innebär en anpassning av TFD:s verksamhet och organisation dels till framtida FoU-behov enligt vad jag tidigare anfört och enligt tidigare berörda programplaner. dels till de krav som avnämare och forskare ställer på en effektiv transportforskningsorganisation. En viktig uppgift i sammanhanget blir att se över samarbetsformerna mellan TFD och andra FoU-organ.
9.2 Övrigt. Texttelefon för döva 9.2.1 Inledning
I betänkandet (SOU l976220) Kultur åt alla föreslog handikapputredningen (S I966:38) bl. a.. att televerket skulle få i uppdrag att i samarbete med landstingsförbundet och handikappinstitutet utarbeta erforderlig detaljplan för hur olika grupper handikappade skall få tillgång till telefon.
Föredragande statsrådet Troedsson anförde (prop. 1976/77:87. sid. 118). att planen borde utarbetas av en särskild beredningsgrupp. Dcnna borde ha till uppgift att ta fram närmare underlag för ställningstagande till frågan om finansieringssättet. Syftet borde vara att snarast möjligt ställa till förfogande
Prop. 1978/79:99 201
utrustning som möjliggör kommunikation över telenätet för döva.dövblinda och talskadade. Riksdagen beslöt i enlighet härmed (SOU l976/ 7":28. rskr 1976/773261.
Genom beslut den 7 juli 1977 bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet Troedsson att tillkalla en beredningsgrupp med uppdrag att i överensstämmelse med riktlinjerna i nyssnämnda proposition utarbeta plan för hur olika grupper handikappade skall få tillgång till telefon. Med stöd av bemyndigandet tillkallades gruppen den 29 september 1977. Den antog namnet texttelefongruppen (S 1977:15). I augusti l978 avlämnade gruppen betänkandet (Ds S l978:16) Telefon för döva.
Efter remiss har yttranden över betänkandet avgivits av riksförsäkrings- verket. statens handikappråd. televerket. statskontoret. riksrevisionsverket. arbetsmarknadsstyrclsen.landstingsförbundet.handikappinstitutet.De han- dikappades riksförbund. Föreningen Sveriges dövblinda. Handikappft'jrbun- dens centralkommitté. Hörselfrämjandets riksförbund. Riksförbundet för döva och hörselskadade barn. Riksföreningen för laryngectomerade och Sveriges dövas riksförbund.
9.2.3 Föredragande/ts överväganden
Jag har i denna fråga särskilt samrått med statsrådet Lindahl som anfört följande.
Texttelefongruppens förslag innebär att televerket skall ha möjlighet att tillhandahålla texttelefon åt döva. dövblinda och talskadade utan extra engångsavgift för den enskilde. Detta hjälpmedel består av två komponenter. dels en skrivmaskin för utskrift.dels en TV-skärm för presentation av texten. Hjälpmedlet ansluts till telenätet genom att kopplas ihop med en vanlig telefonapparat. Det kommer att tillverkas av televerkets industridivision (Teli). Televerket erbjuder denna tillsats på abonnemangsbasis mot en särskild engångsavgift som f.n. utgör 4 500 kr. Texttelefongruppen disku- terar olika möjligheter till finansiering av denna särskilda hjälpmedelsverk- samhet men stannar för att föreslå att staten skall utge ersättning till televerket med belopp som motsvarar de särskilda engångsavgifterna för tillsatser som tillhandahållits handikappade inom den berättigade person- kretsen. Alla remissinstanser tillstyrker texttelefongruppens förslag.
För egen dei villjag betona att samhällets telefonnät är ett minst lika viktigt kommunikationsmedel för handikappade som för andra. Ett telefonsamtal betyder så mycket för den sociala kontakten — det är ett sätt att vara tillsammans. När numera tekniska möjligheter finns att erbjuda döva. dövblinda och talskadade inträde i telefongemenskapen. är det därför självklart att så skall ske. Jag ansluter mig således till texttelefongruppens förslag. Eftersom televerket kan starta tillverkningen av hjälpmedlet under de närmaste månaderna. bör som gruppen föreslår tillhandahållandet av texttelefoner kunna påbörjas under budgetåret 1979/80.
Även i fråga om bestämningen av den för det förordade stödet berättigade personkretsen delar jag liksom remissinstanserna texttelefongruppens bedömning. Denna gäller i första hand telefondöva. varmed gruppen i detta
Hänvisningar till US34
Prop. 1978/79:99
ru O ru
sammanhang avser dels döva. dels personer med så svår hörselnedsättning. att de inte kan föra ett vanligt telefonsamtal. Till denna grupp hör självklart också telefondöva med synskador.
Som texttelefongruppen understryker.är texttelefoner] ett högt kvalificerat hjälpmedel. Även jag finner det därför angeläget med en noggrann och allsidig social och medicinsk prövning vid tilldelningen. Ordinationen bör göras i överensstämmelse med den praxis som gäller för kvalificerade hjälpmedel inom sjukvårdshuvudmännens hjälpverksamhet. Jag delar text- telefongruppens uppfattning att handikappinstitutet bör utforma de närmare bestämmelser som skall gälla för ordination av texttelefoner åt döva. dövblinda och talskadade. Detta bör ske enligt de riktlinjer som gruppen har angivit. och det ankommer på regeringen att meddela sådant uppdrag.
Som jag har nämnt. är enligt min mening en av telefonens främsta uppgifter att upprätthålla sociala kontakter mellan människorna. Denna synpunkt har särskild tyngd i förhållandet mellan föräldrar och barn. Om ett telefondövt barn under långa tider vistas borta från föräldrahemmet. [. ex. för skolgång. bör därför texttelefon. som ordineras barnet. installeras i barnets hem. Jag förutsätter därvid att spccialskolor och förskolor kan telefonera med hemmet. Jag delar även texttelefongruppens uppfattning att åldersgränsen nedåt för ordination av hjälpmedlet skall sättas så lågt som vid 5 är.
I detta sammanhang vill jag också betona angelägenheten av att samhäl- leliga institutioner och företag och organisationer som betjänar allmänheten skaffar texttelefon. Jag ser detta som en naturlig service till telefondöva och talskadade och till dem som behöver ta kontakt med dem. Generella statsbidrag för detta ändamål bör enligt min mening inte komma i fråga men jag erinrar om de särskilda möjligheter som finns inom arbetsmarknads- verket att bidra till kostnaderna för arbetshjälpmedel.
Texttelefongruppen betonar att dövas. dövblindas och talskadades tillträde till tclefongemenskapen är en fråga inte bara om texttelefoner utan också om förmedling av samtal mellan sådana telefoner och vanliga telefonapparater. Ävenjag vill starkt understryka detta förhållande. Gruppen har under är 1978 initierat en försöksverksamhet med sadan förmedling. vilken bekostas av Stockholms läns landstingskommun och av understöd som regeringen beviljat från allmänna arvsfonden. Försöket utvärderas f. n.. och gruppen ämnar i ett betänkande senare i år lägga fram förslag om hur förmedling bör ordnas.
Liksom remissinstanserna anser jag det angeläget att hithörande problem snarast kan lösas. I avvaktan härpå torde texttelefon komma att efterfrågas främst av barndomsdöva. som har sina huvudsakliga kontakter inom den egna gruppen och därför inte är beroende av samtalsförmedling på samma sätt som vuxendöva och talskadade. Jag delar således även i detta fall texttelefongruppens bedömning.
[ det förutskickade betänkandet om förmedlingsfunktionen avser textte- Iefongruppen att redovisa även frågan om hur helt dövblindas telefonproblem skall kunna klaras. Genom att texttelefonens TV-skärm kan förstora text. kan hjälpmedlet användas av döva med brukbara synrester. Men personer med synskärpa därunder blir beroende av att få texten i punktskrift. Jag anser det utomordenligt angeläget att problemet. som främst är tekniskt. snarast kan lösas.
Texttelefongruppen redovisar att televerket. utöver gängse abonnemangs- avgift för telefon. kommer att ta ut en extra abonnemangsavgift. som f. n. beräknas till 65 kr. i kvartalet för texttelefon. Gruppen har övervägt frågan
Prop. 1978/79:99 . 203
om särskilt bidrag för denna merkostnad men stannat för att inte föreslå sådant bidrag. Därvid hänvisar gruppen dels till att merkostnader av denna art ingår i underlaget för bedömning av rätten till handikappersättning. dels till att kostnaderna och krånglet med administrationen för ett sådant bidrag inte skulle stå i rimlig proportion till nyttan för den enskilde. Gruppen erinrar också om att döva och gravt hörselskadade har schabloniserad rätt till handikappersättning med 30 % av basbeloppet. Några remissinstanser reser invändningar mot texttelefongruppens bedömningar i detta avseende och häx dar att den som ordineras texttelefon in."c skall behöva vidkännas merkostnader för den extra abonnemangsavgiften. För egen del har jag förståelse för dessa synpunkter men anser ändå att texttelefongruppens skäl emot bidrag bör godtas. Jag ansluter mig alltså till gruppens uppfattning i frågan. Likaså delarjag dess mening att kostnaderna för telefonsamtalen skall bäras av den enskilde.
Texttelefongruppen beräknar att sammanlagt ca 6 500 personerinom den berättigade kretsen kommer att efterfråga texttelefon. Gruppen uppskattar tidsschemat för tilldelning av hjälpmedlet enligt följande.
Budgetåret 1979/80 1980/81 1981/82 1982/83 Summa
Barndomsdöva ] 000 1 500 500 3000 Vuxendöva 200 1 000 900 900 3 000 Talskadade 150 150 150 450 Dövblinda När apparater med punktskrift finns tillgängliga
Enligt texttelefongruppens förslag skall staten. som jag tidigare har redovisat. utge ersättning till televerket med belopp som motsvarar de särskilda engångsavgifterna för texttelefoner som tillhandahållits handikap- pade inom den berättigade personkretsen. Sådan ersättning. inkl. ränta på nedlagt kapital.skall enligt förslaget utgå fr. o. m. den ljuli 1979 och erläggas budgetårsvis i efterskott. Kostnaderna bör bestridas från ett särskilt förslags- anslag på statsbudgeten under socialdepartementets huvudtitel.
Texttelefongruppen beräknar medelsbehovet för de kommande budget- åren på följande sätt.
Budgetår Milj. kr. l979/80 — 1980/81 5.7 1981/82 12.6 1982/83 7.4 1983/84 5.0 Totalt 30.7
För budgetåren närmast därefter beräknar gruppen kostnaderna för tillkommande texttelefoner till högst 0.5 milj. kr.
Jag ansluter mig till texttelefongruppens förslag om ersättning till tele- verket för de särskilda engångsavgifterna för texttelefon. Genom att efter- skottstäckning bör tillämpas uppkommer ingen utgift för staten under nästa
Prop. 1978/79:99 204
budgetår. och något anslag behöver således inte föras upp på statsbudgeten för budgetåret 1979/80.
Jag kan helt ansluta mig till statsrådet Lindahls överväganden och vill i sammanhanget framhålla att texttelefonen är en speciell tillsatsutrustning som särskilt har tagits fram för att kunna tillgodose en medborgargrupps behov av telekommunikationer. Utrustningen är alltså inte att betrakta som en handikappanpassning av telefoner i allmänhet. Den är dessutom avsevärt dyrare i tillverkning än en vanlig telefon. Det är mot denna bakgrund den föreslagna ersättningen över statsbudgeten till televerket skall ses. Detta finansieringssätt bör ge televerket goda förutsättningar att kunna tillgodose den väntade efterfrågan på texttelefoner.
Jag kan också. som ett exempel på en generell åtgärd som förbättrar de handikappades möjligheter att telefonera. erinra om den successiva över- gången till knappsatstelefoner. Knappsatsen underlättar bl. a. nummertag- ningen. vilket framför allt är till fördel för många rörelsehindrade. Allmänt kan sägas att den tekniska utvecklingen på telckommunikationsområdet leder till att nya teletjänster kan komma att introduceras. vilka bör kunna få stor betydelse för de handikappade. Jag tänker därvid särskilt på text-TV- och data-TV-s_t-'stem.
10. Organisatoriska frågor
II).] Inrättande av en trafikmyndighet ll).1.l Bakgrund
Frågan om att inrätta en myndighet för vissa trafikfrågor har aktualiserats i flera olika sammanhang under senare år. I samband med den regionala trafikplaneringen har behov ansetts föreligga av ett centralt organ som i det fortsatta planeringsarbetet kan handha de uppgifter som tidigare åvilat den s. k. trafikplaneringsutredningen. Den trafikpolitiska utredningen föreslog i delbetänkandet Trafikpolitik — behov och möjligheter. att ett berednings-. planerings- och samordningsorgan skulle inrättas på trafikområdet. I sitt slutbetänkande Trafikpolitik — kostnadsansvar och avgifter framhåller utred- ningen att det tidigare framförda förslaget om en central trafikplanerings- nämnd enligt utredningens mening alltjämt är aktuellt. HAKO-utredningen föreslog att den av trafikpolitiska utredningen föreslagna trafikplanerings- myndigheten skulle ha det samordnande ansvaret för de kollektiva trafik- medlens handikappanpassning.
Mot bakgrund av de förslag som lagts fram har tidigare inom kommuni- kationsdepartementet — i samarbete med trafikplaneringsutredningen - utarbetats promemorian (Ds K 19763) Förslag till organisation av en trafikplaneringsmyndighet. Förslaget har remissbehandlats.
Hänvisningar till S10
- Prop. 1978/79:99: Avsnitt Prop. 1978/79:99 190
Prop. 1978/79:99
tv 0 '_A
I promemorian föreslås att den nya tnyndigheten får en rad uppgifter. Jag skall här endast kortfattat beröra dessa. För en mer detaljerad redovisning av de olika förslagen hänvisas till en sammanfattning av promemorian. vilken tillsammans med en remissammanfattning redovisas i bilaga 9.
Den nya myndigheten föreslås i promemorian bl. a. få uppgifter i samband med den regionala trafikplaneringen. Det gäller bl. a. utarbetande av förslag till anvisningar för planeringsarbetet samt sammanställning och utvärdering av de av länsstyrelserna upprättade trafikplanerna. Vidare föreslås i prome- morian att den nya myndigheten skall svara för den beredskapsplanering avseende transportsektorn som nu åvilar transportnämnden. Andra arbets- uppgifter föreslås vara att ta fram. sammanställa och bearbeta fakta- och prognosmaterial som belyser transportsektorns allmänna utveckling. [ arbetsuppgifterna ingår även att genomföra utredningsprojekt som inte naturligen faller inom ansvarsområdet för någon speciell trafikmyndighet. Ytterligare uppgifter föreslås vara att handlägga frågor rörande nedläggning av olönsam järnvägstrafik samt att granska SJ:s separatredovisning.
Den nya myndigheten föreslås i promemorian också få en rad uppgifter som hänger samman med yrkestrafiklagstiftningen. Det gäller bl.a. före— skrifter och anvisningar rörande olika moment i tillståndsprövningen och handhavandet av varnings- och återkallelseinstitutcn. [ uppgifterna föreslås även ingå att medverka i uppläggningen och driften av ett nytt yrkestrafik- register. att handha besvärsprövning. tillståndsprövning i fråga om interre- gional busstrafik och internationell lastbils- och busstrafik, förhandlingar om internationella transportavtal etc. Vidare föreslås att de uppgifter som nu åvilar bussbidragsnämnden och fraktbidragsnämnden inordnas i den nya myndigheten liksom uppgifter sammanhängande med prövning av taxor i buss- och tavitrafik.
Myndighetens totala personalbehov bedöms i promemorian uppgå till 50 a 65 personer. Av dessa beräknas ett femtiotal redan nu i större eller mindre omfattning inneha motsvarande uppgifter inom transportnämnden. bussbi- dragsnämnden. fraktbidragsnämnden. länsstyrelserna och kommunika— tionsdepartementet.
Jag delar uppfattningen i promemorian att det är önskvärt att minska den uppsplittring på små nämnder som f. n. föreligger inom trafiksektorn och att det därför kan vara motiverat att såsom föreslås i promemorian slå samman transportnämnden. bussbidragsnämnden och fraktbidragsnämnden till en myndighet. Flertalet remissinstanser har också tillstyrkt eller lämnat detta förslag utan erinran. Jag delar också den i promemorian framförda uppfatt- ningen att det kan vara motiverat att till ett centralt organ överföra vissa uppgifter rörande den yrkesmässiga trafiken. Det gäller enligt min uppfatt- ning dels utarbetande av centrala föreskrifter och anvisningar som stöd för bl.a. länsstyrelsernas arbete i olika frågor. dels vissa uppgifter som nu handhas av länsstyrelserna och kommunikationsdepartementet. Inte heller i
Prop. l978/79:99 206
dessa delar har remissinstanserna haft något att erinra mot de framförda förslagen. Vidare anser jag det motiverat att ansvaret för de kollektiva färdmedlens handikappanpassning och för genomförandet av det tidigare behandlade energisparprogrammet inom lastbilstrafiken handhas av ett centralt organ.
Jag kommer i efterföljande avsnitt att närmare precisera mina motiv för att de uppgifter som transportnämnden, bussbidragsnämnden och fraktbidrags- nämnden har att svara för inordnas i en gemensam organisation samt till att denna organisation även tillförs vissa andra uppgifter i enlighet med vad jag ovan nämnt. Jag kommer också att lämna förslag till organisation av den nya myndigheten. Beträffande de övriga arbetsuppgifter som framförs i ovan- nämnda betänkanden och i departementspromemorian har jag inte funnit skäl föreslå att dessa inordnas i den nya organisationen.
10./__7 Translmrmämnden, bussbidragsnämnden och_li'aklbidragsnämnden Arbetsuppgifter
Transpormämndvn som började sin verksamhet den 1 januari 1968 övertog vissa arbetsuppgifter från statens biltrafiknämnd och centrala civila trans- portkommittén. vilka upphörde med utgången av år 1967.
Transportnämnden leds av en nämnd bestående av fem ledamöter som "representerar olika sektorer inom transportväsendet och som utses av regeringen. Till nämnden är knuten en rådgivande delegation med vilken samråd sker i beredskapsfrågor. De ärenden som nämnden har att avgöra bereds i ett kansli som är uppdelat på två sektioner.en för beredskapsärenden och en för yrkestrafikärenden jämte administrativa ärenden. Antalet tjänster Uppgår till 21'.
En väsentlig del av nämndens arbetsuppgifter består av tillståndsgivning för internationell yrkesmässig buss- och lastbilstrafik. Nämnden har i detta hänseende motsvarande funktion som länsstyrelserna har i fråga om den nationella trafiken. Även när det gäller tillsynen över trafiken har nämnden uppgifter motsvarande länsstyrelsernas.
Betydelsen av nämndens uppgift som tillståndsmyndighet illustreras av att den internationella landsvägstrafiken ökat under en följd av år och att en allt större andel av exporten och importen transporteras med lastbil. Samtidigt har den geografiska spridningen av den utrikes lastbilstrafiken tilltagit. Detta har bl. a. medfört önskemål om att få denna trafik reglerad genom bilaterala avtal med allt fiera länder. Sverige har nu bilaterala avtal med samtliga viktigare länder i Europa samt med flera utomeuropeiska länder. låtskilliga
'- lnkl. två NOM-garanter.
Prop. 1978/79:99 207
fall haravtalen inneburit tillståndsprt'ivningoch kvoteringav trafik. Sedan ett avtal slutits om reglering av den internationella landsvägstrafiken bestäms kvoterna i de flesta fall genom årliga förhandlingar. Transportnämnden deltar i eller ansvarar för förhandlingar av här angivna slag. lnom den närmaste framtiden väntas avtalsförhandlingar komma till stånd med ytterligare ett antal länder.
Till transportnämndens uppgifter hör också sedan år 1972 att handlägga dispensärenden enligt regeringens förordningar om förbud i vissa fall mot trafik med tyngre lastfordon (helgtrafikförbudet) beträffande sådan lastbils- trafik som berör utlandet.
Nämnden har vidare till uppgift att fastställa allmänna grunder för uppställning av taxor för yrkesmässig biltrafik samt att meddela vissa föreskrifter och anvisningar för sådan trafik.
Ökningen av lastbilstrafiken till och från utlandet. utvidgningen av trafik till allt mer avlägsna länder. tillkomsten av ytterligare bilaterala överenskom- melser samt handläggningen av dispenser från helgtrafikförbudet har gjort nämndens verksamhet allt mer omfattande och komplicerad. Samtidigt har förberedelserna för de årliga förhandlingarna rörande transportavtalen liksom antalet förhandlingar blivit allt mer omfattande. Den administrativa arbets- belastningen på transportnämnden har härigenom ökat kraftigt under senare år. Enligt min bedömning kommer den internationella lastbilstrafiken att fortsätta att öka och utvidgas till allt fier länder vilket kommer att innebära en ännu större arbetsbelastning för transportnämnden.
Fr. o. rn. den I januari 1979. då nya bestämmelser för personlig lämplig- hetsprövning i fråga om den yrkesmässiga lastbilstrafiken trädde i kraft har nämnden fått till uppgift att utfärda föreskrifter för den ekonomiska lämplighetsprövningen.
Transportnämndens arbetsuppgifter inom totaltförsvaret består av plan- läggning för den civila transportverksamheten vid krig eller krigsfara och för en ransonering av flytande drivmedel. Dessutom skall nämnden planlägga hur den civila trafiken kan inskränkas genom andra åtgärder än ransonering. Jag vill erinra om att det under senare år genom flera beslut av regeringen ställts krav på en väsentlig höjning av ambitionsnivån när det gäller beredskapsplaneringen. År 1973 gav regeringen i uppdrag åt överstyrelsen för ekonomiskt försvar att i samråd med berörda myndigheter bedriva försök med långsiktsplanering inom det ekonomiska försvaret. Transportnämnden deltar i denna verksamhet som efter hand fått allt fastare former. Genom beslut år 1976 uppdrog vidare regeringen åt transponnämnden att planera beredskapen även fören fredskris på energiområdet. Beslutet innebar bl. a. att transportnämnden fick i uppdrag att svara för utbildning av personal som skall ingå i regleringsorganisationer på regional och lokal nivå.
Bussbidragsnäm”den inrättades den 1 juli 1973 för att handha frågor som rör det statliga stödet till olönsam kollektiv trafik. vilket syftar till att främja en tillfredsställande trafikförsörjning på landsbygden. Nämnden skall enligt sin
Prop. 1978/79:99 208
instruktion verka för en enhetlig tillämpning av statsbidragsbestämmelserna och vid behov föreslå ändring av dessa. Enhetligheten främjas framför allt genom att nämnden meddelar föreskrifter och anvisningar för tillämpningen av bidragsbestämmelser och handläggningen av ansökningsärenden.
Nämnden består av tre av regeringen utsedda ledamöter som skall ha sakkunskap och erfarenheter i fråga om samhällsplanering och trafikförhål- landen. llos nämnden finns ett kansli. Antalet tjänstemän uppgår till 5.
Vad gäller den lokala landsbygdstrafiken med buss granskar nämnden kommunernas trafikförsörjningsplaner. Länsstyrelsernas yttranden ingår i nämndens bedömning. Nämnden beslutar på grundval av denna granskning i frågan om trafikförsörjningsplan kan godkännas som underlag för ansökan om statsbidrag.
Bussbidragsnämnden svarar också för bidragsgivningen när det gäller det år l976 införda statliga stödet till viss skärgårdstrafik. Härvid tillämpas i princip samma förfarande som i fråga om bidraget till lokal landsbygdstra- lik.
När det gäller den regionala busstrafiken kommer nämnden in i olika skeden av ärendenas behandling. Nämnden granskar de regionala persontra- likplaner som länsstyrelserna upprättar och avger yttranden till länsstyrel- serna om vilken trafik som bör kunna vara bidragsgrundande. Mot bakgrund av bl. a. de lokala trafikförsörjningsplanerna prövar nämnden frågan om vilken trafik som kan vara bidragsberättigad. Slutligen behandlar nämnden de ansökningshandlingar — jämte länsstyrelsernas yttranden — som inkom- mer. meddelar beslut i frågan om statsbidrag och utbetalar bidraget till trafikutövarna.
Bussbidragsnämnden administrerar också det utbyggda statsbidrags- system som infördes den ljuli l978(prop. 1977/78:92, TL? l977/78:28. rskr 1977/78:364). Det nya systemet innebär bl.a. att statsbidrag enligt en viss ordning utgår till kollektiv persontrafik i sådana län där huvudman etablerats. Jämfört med tidigare bidragssystem innebär reformen en betydande ökning av det statliga stödet samt förenklingar på en rad punkter. Viktiga förbätt- ringar är att även tätortstrafiken skall ingå i bidragssystemet och att järnvägstrafik som fyller utpräglade lokala eller regionala trafikbehov skall kunna få stöd. Viss fiygverksamhet som bedrivs i fjällregionerna skall också omfattas av bidragssystemet liksom viss helikoptertrafik i skärgården.
För bussbidragsnämnden innebär det nya statsbidragssystemet att arbets- uppgifterna i viss utsträckning förändras. Uppgiften att granska trafikförsörj- ningsplaner får större tyngd än tidigare medan granskningen av ekonomiska uppgifter avsevärt reduceras. Det ankommer på bussbidragsnämnden att utfärda de föreskrifter och anvisningar som behövs för statsbidragsgiv- ningen.
För att underlätta avtalsuppgörelser mellan länshuvudman och trafikutö- vare om ersättning för entreprenadtraftk har en särskild kollektivtrafiknämnd inrättats. Denna skall vid behov pröva frågor som rör ersättning för
Prop. 1978/79:99 209
tralikutöy ning. Kansli— och sekreterarfunktioner för den nya nämnden ankommer på bussbidragsnämnden.
Vissa frågor som sammanhänger med inlösen av trafikrörelse avgörs av buss- och taviv ärderingsnämnden. Vissa kanslifunktioner för denna nämnds rakning ombesörjs av bussbidragsnänmden.
Genom att det nya statsbidragssystemet kommer att tillämpas parallellt med det gamla under en övergångsperiod ställs ökade krav på bussbidrags- nämnden. Nämnden har därför rätt att meddela förenklingar av handlägg- mngsordningen under det första bidragsåret om detta av tidsskäl eller annat v isar sig nödvändigt.
I samband med bidragsgivningen har nämnden samlat en omfattande kompetens om bl. a. trafikföretagens kostnads- och intäktsstruktur samt allmänt om trafikplanering. l taxc- och tralikplaneringsfrågor har nämnden härigenom i ökad utsträckning kommit att fungera som remissorgan.
Fraklbidragsnämmlwr inrättades den 1 januari 1971. Dess uppgift är att administrera det statliga regionalpolitiska transportstödet samt fr. o. m. den 1 februari 1972 även det särskilda transportstödet för Gotland. För båda dessa stödformer angavs en försöksperiod om tre år. Det regionalpolitiska trans- portstödet har därefter dels utvidgats i olika avseenden, dels förlängts. F. n. gäller stödet till utgången av år 1979. Fr.o.m. den 1 februari 1975 har lörsöksperioden avseende transportstödet för Gotland förlängts samtidigt som stödet utv idgats. Stödet avser f. n. perioden fram t. o. m. den 31 januari HSO. Regeringen kommer senare att föreslå inriktning och utformning av de båda stödformerna fr. o. m. år 1980.
Nämnden består av tre av regeringen utsedda ledamöter. Ledamöterna skall ha god insikt i frågor som berör trafik- och transportförhållanden. Hos nämnden finns ett kansli. Antalet tjänster uppgår till 5.
Syftet med det regionalpolitiska transportstödet är att främja en samhälls- ekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet inom och till det allmänna stödområdet. Transportstödet utgår i form av fraktbidrag och är genom sin utformning ett medel att minska de kostnadsmässiga olägenheter som följer med de långa transportavstånden för näringslivet inom stödom- rådet. Nämndens prövning omfattar de olika förutsättningar i fråga om varuslag. transportmedel. transportsträcka. sändningsvikt m. m. som uppställts för att bidrag skall utgå. Vidare har nämnden att meddela föreskrifter för tillämpningen av transponstödsförfattningen och att fastställa de blanketter som behövs.
Riksrevisionsverket har nyligen genomfört en förvaltningsrevision av v erksamheten vid fraktbidragsnämnden. Verket har i sitt åtgärdsförslag bl.a. framhållit att nämnden i ökad utsträckning bör arbeta med övergripande frågor. Vidare föreslås att kontrollverksamheten vid nämnden byggs ut. Fraktbidragsnämnden har i sin svarsskrivelse över förvaltningsrevisionen angett att dessa ökade arbetsuppgifter inte kan mötas utan en viss personal- förstärkning vid nämndens kansli.
l—1 Riksdagen IVR-"79. I saml. _N'r OO
Prop. 1978/79:99 2l0
Allmänna överväganden
Av min tidigare redogörelse har framgått att såväl transportnämnden. bussbidragsnämnden som fraktbidragsnämnden är att betrakta som relativt små myndigheter. Detta har efter hand som nämnderna successivt tillförts nya och utvidgade arbetsuppgifter medfört en ökad arbetsbelastning. För att klara av arbetsuppgifterna har i flera fall tillfälliga förstärkningar fått anlitas.
Det är min bedömning att utvecklingen mot ökade arbetsuppgifter kommer att fortsätta inom samtliga tre nämnder. Bl. a. kan nämnas att det nya stödet till lokal och regional kollektivtrafik. somjag tidigare har redogjort för. åtminstone i ett övergångsskede kommer att ställa ökade krav på handläggningen av bidragsgivningen — med motsvarande minskning av arbetsinsatserna på länsstyrelserna som följd. Likaså kommer att ställas ökade krav på samordning av huvudmännens planering av kollektivtrafiken. l-lärtill kommer, vilket jag föreslagit. tidigare att det här aktuella organet kommer att få till uppgift att i nära samarbete med huvudmännen bedöma behovet av crsättningstrafik i samband med nedläggningsprövning av olönsam järnvägstrafik.
Även när det gäller beredskapsplaneringen kommer kraven att öka inte minst inför en eventuell fredskris på energiområdet. [detta sammanhang kan nämnas att transportnämnden i 1978 års anslagsframställning anmält behov av ytterligare tre tjänster. varav två på handläggarnivå.
Med tanke på de funktionella samband som råder mellan transportnämn— den. bussbidragsnämnden och fraktbidragsnämnden har jag funnit skäl överväga att inordna dessa myndigheters arbetsuppgifter inom ramen för en gemensam organisation vilket även skulle innebära betydande rationalise- ringsvinster. minskat nyanställningsbehov etc.
De tre nämnderna representerar tillsammans en mycket stor sakkunskap på områden som ligger nära varandra. En gemensam kompetens finns exempelvis vad gäller statsbidragsgivning på transportområdet. Ett inord- nande av nämndernas uppgifter inom ramen för en gemensam organisation skulle mot denna bakgrund innebära stora fördelar. Detta gäller t. ett. inom den beredskapsplanerande verksamhet som nu bedrivs av transportnämn- den. Denna funktion skulle förstärkas i hög grad om den sakkunskap och de erfarenheter i fråga om samhällsplanering och trafikförhållanden som finns hos buss- och fraktbidragsnämnderna samordnades i en myndighet.
Vidare skulle genomförandet av olika trafik- och regionalpolitiskt betingade insatser underlättas genom en sammanslagning. Det kan t. ex. gälla uppföljning och utvärdering av de regional- och trafikpolitiska effek- terna av nuvarande bidragssystem. Vidare kan det bli fråga om att utarbeta förslag till förändring av nu utgående stöd och bidrag. Jag vill dessutom framhålla att en sammanslagen myndighet bättre skulle kunna följa utveck- lingen på transportområdct samt föreslå åtgärder som är ägnade att förbättra
Prop. 1978/79:99 211
förutsättningarna för t. ex. kollektivtrafiken.
En sammanslagning av de tre nämnderna i enlighet med det förslag som presenteras i departementspromemorian skulle också innebära betydande administrativa fördelar genom den ökade flexibilitet i personal- och service- hänseende som följer med en gemensam rationellt uppbyggd organisation. Härvid avser jag bl.a. möjligheterna till utjämning av arbetstoppar och till omdisposition vid sjukdom och andra former av ledighet.
Härtill kommer inte obetydliga rationaliseringsvinster inom bl. a. kontors- administrationen. t. ex. telefonpassning. utskrift och duplicering samt när det gäller administrationen av de olika bidragssystemen. Vidare torde en sammanslagning innebära att gransknings- och utbetalningsrutiner kan rationaliseras och betydande kostnadssänkningar erhållas.
Av det föregående framgår att en samordning av de uppgifter som nu handhas av transportnämnden. bussbidragsnämnden och fraktbidrags- nämnden medför betydande fördelar. Som tidigare nämnts har också flertalet remissinstanser tillstyrkt eller lämnat utan erinran förslaget i departements- promemorian om en sammanslagning av de tre nämnderna. Varken transponnämnden. bussbidragsnämnden eller fraktbidragsnämnden har haft några erinn'ngar mot en sammanslagning. Mot denna bakgnmdjöresla'rjag att de uppgifter som nu a'vilar nämnderna inordnas i en gemensam myndighet. Efter en genomgång av de olika nämndernas nuvarande och förväntade arbetssi- tuation har jag gjon den bedömningen att man genom rationalisering av verksamheten inom ramen för en gemensam organisation skulle kunna klara de ovan nämnda nytillkommande arbetsuppgifterna utan någon mera betydande personalökning. Viss nyrekrytering är dock nödvändig bl.a. på grund av nytillkomna arbetsuppgifter i samband med prövning av olönsam järnvägstrafik.
[0.1.3 Den gemensamma myndighetens befattning med yrkesrra/ikfra'gor
Jag övergår nu till att behandla sådana uppgifter med anknytning till den yrkesmässiga trafiken som jag anser bör inordnas i den centrala myndighe- ten.
En väsentlig del av genomförandet av olika trafikpolitiska intentioner sker inom ramen för lagstiftningen om yrkesmässig trafik. Enligt yrkestrafiklag- stiftningen ankommer det på länsstyrelserna att verka för ett ändamålsenligt ordnande av den yrkesmässiga trafiken. Länsstyrelserna är f. n. tillstånds- myndigheteri fråga om all yrkesmässig trafik liksom i fråga om uthyrnings- rörelse och transponförmedling. [ detta ingår också att länsstyrelserna prövar frågor om varning av tillståndshavare och återkallelse av tillstånd.
Yrkestrafiklagstiftningen innehåller sådan reglering som också omfattar rent administrativa rutiner. l andra avseenden däremot är lagstiftningen så utformad att den inte ger tillståndsmyndigheterna tillräcklig vägledning när det gäller bedömningen av olika frågor.
Prop. 1978/79:99
i») F.)
ldepartementspromemorian understryks att det finns ett påtagligt behov av centra/r madde/adejörcskri/lcr rörande tillständsprövningen. Jag delar denna uppfattning och menar att man genom sådana tillämpningsföreskrifter — som smidigt kan anpassas med hänsyn till vunna erfarenheter och uppkommande behov — kan ge ett klarare underlag för bedömning av behov och möjligheteri olika avseenden. Jag anser vidare att administrativa rutiner som är ägnade att underlätta en rationell handläggning bör utarbetas centralt och delges länsstyrelserna. Härigenom uppnås en större enhetlighet i länsstyrelsernas bedömningar. Nu nämnda arbetsuppgifter kan med fördel inordnas i den nya myndigheten.
Länsstyrelserna har även att utöva en fortlöpande tillsyn över den yrkesmässiga trafiken. Här bör det. som trafikpolitiska utredningen framhål- lit, vara möjligt att genom tillämpning av rätt utformade bevakningsrutiner nå en påtaglig effektivisering utan ökad resursinsats. Att utarbeta och anvisa sådana rutiner är enligt promemorian en angelägen uppgift för ett centralt organ. Jag delar denna uppfattning.
Viktiga instrument när det gäller att ingripa mot olämpliga trafikutövare är varnings- och återkallelseinstituten. Även här anser jag — i likhet med vad som sägs i departementspromemorian — att det bör vara möjligt att med hjälp av centralt utfärdade föreskrifter ge stöd för länsstyrelsernas tillämpning.
De nämnda uppgifterna är av myndighetskaraktär och har i betydande grad anknytning till författningstillämpning. Det är därför enligt min mening naturligt att en central myndighet anförtros dessa uppgifter. Flertalet remissinstanser understryker också behovet av föreskrifter och anvisningar och har heller inte något att erinra mot att uppgifterna handhas av ett centralt organ. Transportnämnden framhåller t. ex. att det finns ett stort behov av mer preciserade normer vid prövning av lämplighet för utövande av internationell trafik. varning. återkallelse av tillstånd etc. Nämnden anser det önskvärt att samma normer tillämpas vid bedömningen av yrkestrafik- ärenden i in- och utrikes trafik. En sådan samordning förutsätter att dessa frågor handläggs i en gemensam organisation. Även länsstyrelserna har som regel tillstyrkt att de nämnda uppgifterna handläggs av ett centralt organ.
[ promemorian föreslås att ett centralt organ får till uppgift att handlägga besvär som anförs över länsstyrelsernas beslut om tillstånd. återkallelse etc. Dessa besvär förs enligt nu gällande ordning direkt upp till kommunikations- departementet och kräver där en omfattande arbetsinsats. En ordning med en central myndighet som första besvärsinstans skulle innebära en väsentlig arbetsavlastning för departementet.
Det övervägande antalet av remissinstanserna har i allmänhet inget att erinra mot att ett centralt organ är första besvärsinstans för vissa länsstyrel- sebeslut. Även jag kan ansluta mig till förslagen i promemorian. Förslagen ligger i linje med strävandena att nedbringa antalet besvärsärenden i regeringskansliet. Jag föreslår därför att det aktuella organet skall utgöra första instans i fråga om besvär i tillståndsärenden. Besvär över det centrala
Prop. 1978/79:99 -- -, 2l3
organets beslut bör kunna föras hos regeringen. Efter att närmare erfaren- heter har vunnits rörande verksamheten hos det centrala organet bör (ivertägas om inte detta skall utgöra enda besvärsinstans åtminstone vad beträffar x issa slag av ärenden.
Behovet av (H! samordna tavesäuuingen inom buss/inje- och taxitrafiken har accentuerats under senare år. De nuvarande bestämmelserna innebär att taxorna för trafiken fastställs av länsstyrelserna. Detta sker inte endast i samband med att ett nytt tillstånd till busslinje- eller taxitrafik meddelas utan också när enskild trafikutövare eller — som vanligen är fallet — sammanslut- ningar av trafikutövare begär höjning av en gällande taxa. Det senare har medfört vissa olägenheter. Det förekommer bl.a. att olika länsstyrelser medger olika stora höjningar. vilket medför att taxenivån för samma slag av trafik kommer att ligga olika. Detta leder till att länsstyrelsernas beslut oxerklagas och att en utjämning av taxorna sker först Vid regeringens prövning av besvärsärendena. Den beskrivna fastställelseprocessen tar därför lång tid. Det händerockså att enstaka länsstyrelsebeslut vinner laga kraft och att en sakligt omotiverad olikhet i taxesättningen därigenom uppstår. Jag delar — liksom flertalet remissinstanser— uppfattningen i promemorian att det angiv na problemet bör kunna lösas genom att ett centralt organ prövar vissa frågor om fastställelse av taxor.
Jag föreslår därför att frågan om generella förändringar av taxenivån i husslinje— och taxitrafiken skall prövas av det centrala organet. Härigenom avlastas länsstyrelserna ett inte obetydligt arbete. Hanteringen av ärenden om t. ex. taxehöjningar kommer att gå betydligt snabbare, vilket har betydelse inte minst för trafikföretagen. Vidare kan förutskickas att rege- ringskansliet i betydligt mindre utsträckning än f. n. kommer att behöva handlägga ärenden rörande besvär i taxefrågor.
När det sedan gäller att formellt fastställa taxorna för nytillkommande trafik liksom ny taxa efter taxeändringar för sådan trafik som redan bedrivs. dvs. att bestämma vilken taxa varje enskild trafikutövare skall tillämpa. bör detta liksom f. n. ankomma på länsstyrelsen som tillståndsgivande myndig- het. Jag återkommer till frågan om taxorna för den interregionala busstrafi— ken.
När det gäller sådan trafik för vilken länshuvudman enligt lagen(l978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik har ansvaret kan nödvändigheten av en statlig myndighets fastställelse av taxorna ifrågasättas. Huvudmannaskapet som skall utövas genom interkommunal samverkan mellan landstingskommuner och primärkommunerna i resp. län garanterar att tavenivån i trafiken grundas på ett politiskt ansvarstagande. Huvudman- naskapet skall vara genomfört fullt ut senast den 1 juli 1983. F. n. är huvudmannaskapet inrättat endast i fyra län. Jag anser att man bör avvakta utvecklingen av ordningen med huvudmannaskap en tid innan man gör en sådan förändring i fråga om taxefastställelse somjag nyss har antytt. Jag avser emellertid att därefter återkomma till frågan.
Prop. 1978/79:99 214
När det gäller den interregionala busstrafiken anserjag— i likhet med t. ex. den trafikpolitiska utredningen — att det finns ett påtagligt behov av ett övergripande prövningsförfarande eftersom det är fråga om bedömningar som inte kan begränsas till länsplanet. l promemorian föreslås att ett centralt organ ges till uppgift att tjäna som tillståndsmyndighetjör den interregionala bussträhken. Jag finner — liksom fienalct remissinstanser — förslaget väl avvägt med hänsyn dels till att såväl departementet som länsstyrelserna kan avlastas i sitt arbete, dels till att en viss rationalisering av handläggningen bör kunna genomföras. Som tillståndsmyndighet bör det centrala organet också fastställa taxorna för den interregionala busstrafiken.
Yrkestrafiklagstiftningen har ovan redovisats som ett betydelsefullt medel när det gäller att fullfölja de trafikpolitiska intentionerna. Den yrkesmässiga landsvägstrafiken är — såsom också framgått av det föregående — en sektor som ständigt förändras och anpassas till nya förutsättningar som ges av den tekniska och ekonomiska utvecklingen. Om lagstiftningen skall tjäna sitt syfte måste författningarna och tillämpningen av dem smidigt kunna förändras med hänsyn till uppkommande behov. Detta är också nödvändigt föratt undvika onödig byråkrati. Ett centralt organ skulle, vilket framhålls i promemorian, kunna verka i angiven riktning genom att till regeringen allteftersom behov uppkommer lämna förslag till olika författningsmässiga förbättringar.
Det finns således en rad väsentliga uppgifter rörande den yrkesmässiga trafiken som bör handläggas av en central myndighet. Redovisningen torde också klan ge vid handen att uppgifternas art och omfattning är sådana att de inte lämpligen bör handläggas på departementsnivå. I stället är flertalet av dem sådana som inom andra samhällssektorer delegerats till lämplig central myndighet.
Personalbehovct för de ovan angivna arbetsuppgifterna inom yrkestrafi- kens område har beräknats uppgå till sammanlagt sex tjänster varav fyra på handläggarnivå. Inom ramen för en större myndighet torde sådana rationa- liseringsvinster uppstå att nämnda personalbehov kan reduceras med en tjänst.
Mot bakgrund av vad jag tidigare har anfön beträffande arbetsuppgifternas omfattning och inriktning och med hänsyn till de administrativa fördelar som i övrigt kan vinnas samt remissinstansernas positiva inställning till de framförda förslagenjöresla'r jag att de ovan nämnda uppgifterna inordnas iden nya tra/ikmyndigheten.
Jag vill erinra om de förslag till reviderad yrkestrafiklagstiftning som läggs fram för riksdagen i annat sammanhang (prop. l978/792111). Förslagen innebär att YTF ersätts av en yrkestrafiklag. en lag om transportförmedling och en lag om biluthyrning. Härtill kommer en förordning med tillämpnings- föreskrifter för varje lag. Sakinnehållet har - utom på någon enstaka punkt — oförändrat förts över från YTF till de nya författningarna. Genom att författningstexten har anpassats till modernt språkbruk bör tillämpningen av
Prop. 1978/79z99 _ 215
_vrkestrafiklagstiftningen underlättas i betydande mån för såväl enskilda som myndigheter.
Som tidigare framgått skall den nya myndigheten vidare ha ansvaret för genomförandet av energisparprogrammet inom lastbilstrafiken. Personalbe- hovet har beräknats uppgå till en handläggartjänst.
I II. 1.4 | 'issa handikapp/"fågor
l HAKO—utredningens betänkande föreslås bl. a. att samordningen av de kollektiva trafikmedlens och trafikanläggningarnas anpassning för att nå en successivt högre grad av tillgänglighet för handikappade bör handhas av ett centralt organ. Organet har avsetts samarbeta med berörda tralikverk, trafikföretag. färdmedelstillverkare. myndigheter och handikapporganisa- tioner och föreslås utfärda föreskrifter och rekommendationer som syftar till erforderlig anpassning av trafikmedlen till de handikappades behov. Jag delar liksom flertalet remissinstanser utredningens uppfattning att de nämnda uppgifterna lämpligen bör handhas av ett centralt organ och föreslår därför att uppgifterna läggs på den nya trafikmyndigheten. Pcrsonalbehovet har beräknats uppgå till en handlägganjänst.
! enlighet med ”AKO-utredningens förslag har jag tidigare föreslagit försöksvis införande av en riksfärdtjänst. Försöksverksamheten kommer att planeras. genomföras och utvärderas av en partsammansatt nämnd. Enligt min mening bör den nya trafikmyndigheten kunna svara för kanslifunk- tionen i anslutning till denna verksamhet.
10. 1.5 Organisation
Jag övergår nu till frågan om hurden nya trafikmyndigheten lämpligen kan organiseras.
De uppgifter som jag i det föregående föreslagit åvila den nya trafikmyn- digheten kan lämpligen sammanföras i ett antal l/itnkrioner. nämligen en bidragsfunktion. en _vrkestrafikfunktion. en beredskapsfunktion samt — vad avser de administrativ-ekonomiska uppgifter som sammanhänger med driften av den egna verksamheten — en administrativ funktion. Bidrag-Shink- lttmalt innefattar främst de uppgifter som åvilar bussbidragsnämnden och fraktbidragsnämnden. lnom _vrkestra/ilvjfunktionen faller fiera uppgifter som sammanhänger med yrkestrafiklagstiftningen. Dit hör dels olika uppgifter som nu åvilar kommunikationsdepanementet och länsstyrelserna. dels de uppgifter sammanhängande med yrkesmässig internationell och inrikes trafik som nu handhas av transportnämnden. Till denna funktions arbets- uppgifter skulle också höra föreskrifts- och anvisningsverksamhet i fråga om _vrkestrafiklagstiftningen samt att handha de kollektiva trafikmedlens handi- kappan passning. Beredskapsritnktionen innefattar transportnämndens arbets- uppgifter inom totalförsvaret. Den administrativa _fitnktianen slutligen inne-
Prop. 1978/79:99 216
fattar myndighetens ekonomi-. personal-. informations- och övriga administrativa funktioner.
Enligt min mening går bidragsfunktionen och den administrativa funk- tionen väl att förena under en gemensam ledning. Detsamma gäller yrkestrafikfunktionen och beredskapsfunktionen. Med utgångspunkt i den funktionsuppdelning av arbetsuppgifterna som jag förordat i det föregående vill jag ange allmänna synpunkter på hur myndigheten kan organiseras på tv å enheter. en bidragsenhet samt en yrkestrafik— och beredskapsenhet.
Tilf bidragscnheten hänförs härvid bl. a. de uppgifter som nu åvilar bussbidragsnämnden. Enheten kommer således att handha det statliga Stödet till kollektiv persontrafik. Av stor vikt är att enheten verkar för en enhetlig tillämpning av statsbidragsbestämmelserna och vid behov föreslår ändringar av dessa. Till enhetens arbetsuppgifter bör därför höra att utarbeta föreskrifter och anvisningar för tillämpningen av bidragsbestämmelserna och handlägg- ningen av ansökningsårenden. Enheten kommer vidare att handha vissa arbetsuppgifter sammanhängande med nedläggningsprövning av olönsam järnvägstrafik.
Till bidragsenheten hänförs vidare de uppgifter som nu ankommer på fraktbidragsnämnden, dvs. att administrera det statliga regionalpolitiska transportstödet och det särskilda transportstödet för Gotland.
Slutligen ankommer på bidragsenheten myndighetens interna administration med bl.a. personaladministrativa frågor. verksamhetsplane— ring. ekonomifrågor. registratur. informationsfrågor. intendenturfrågor och kontorsservice. dokumentadministration etc. Personalbehovet har bedömts kunna tillgodoses genom de tjänster inom transponnämnden. bussbidrags- nämnden och f'raktbidragsnämnden som f. n. är knutna till allmänt administrativt arbete.
Yrkastrajik- och beredskapsenheten svarar bl. a. för frågor som rör interna- tionella vägtransporter. Arbetsuppgifterna avser tillståndsprövning. medver- kan i internationella avtals- och kvotförhandlingar. remisser rörande den internationella verksamheten. vissa ärenden om dispenser från helgtrankför- budet samt bevakning av den internationella utvecklingen. Uppgifterna kan utföras av den personal inom transportnämndens yrkestrafiksektion som f. n. handlägger dessa frågor.
Vidare får yrkestrafik- och beredskapsenheten en rad uppgifter som hänger samman med den inrikes yrkesmässiga trafiken. Uppgifterna består bl. a. i att utfärda föreskrifter och anvisningar av olika slag samt att handlägga ärenden om besvär som anförs mot länsstyrelsernas beslut om tillstånd. återkallelse etc. Ytterligare uppgifter blir att pröva förändringar av taxor i busslinje— och taxitrafiken samt att handlägga tillståndsfrågor sammanhängande med interregional busstrafik. Till arbetsuppgifterna hör vidare att lämna förslag till olika författningsmässiga förbättringar samt handhavandet av frågor som rör handikappanpassning av kollektivtrafiken.
Vidare bör transportnämndens beredskapssektion ingå i yrkestrafik- och
Prop. l978/79:99 ,_ 217
beredskapsenheten. Uppgifterna omfattar i första hand planläggning för den ciy ila transportverksamheten vid krig eller krigsfara och för ransonering av flytande drivmedel.
Förutom ovan nämnda arbetsuppgifter bör den nya myndigheten svara för kanslifunktionen för buss- och taxivärderingsnämnden. kollektivtrafik- nämnden samt för den nämnd som skall handha riksfärdtjänsten för handikappade. Härtill kommer uppgiften att svara för genomförandet av energisparprogrammet inom lastbilstrafiken.
Det ankommer på regeringen att besluta om arbetsfördelningen mellan de båda enheterna liksom om indelning i sektioner.
.llyndiglmims lot-Ining bör bestå av en Iekmannastyrelse och under denna en chef" med det direkta ansvaret för verksamheten. För chefen för myndigheten bör inrättas en ordinarie tjänst med beteckningen Cp. Jag räknar med att styrelsens ledamöter— vilka bör besitta sakkunskap och erfarenhet i frågor om samhällsplanering och trafikförhållanden etc. —bör vara fem till antalet, Det ankommer på regeringen att bestämma antalet ledamöter och eventuella suppleanter.
Slutligen vill jag vad gäller myndighetens organisatoriska uppbyggnad föreslå att till myndigheten knyts det råd för beredskapsplanering som nu är knutet till transportnämnden. Med hänsyn till myndighetens arbetsuppgifter iöy rigt finns enligt min mening behov av ett ytterligare utvidgat kontaktnät. Myndigheten bör därför ha befogenhet att inrätta såväl permanenta som tillfälliga samrådsgrupper. Det kan gälla t. ex. på yrkestrafikområdet. bidrags— området och handikappområdet. Härigenom kan myndigheten tillgodogöra sig den kompetens som finns inom olika intresseorganisationer etc.
Som framgått ovan har personalbehovet bedömts med hänsyn till de rationaliseringsvinster som bör kunna uppnås genom att verksamheten bedrivs inom ramen för en samlad organisation. F. n. finns inom transport— nämnden Zl tjänster samt inom bussbidragsnämnden och fraktbidrags— nämnden vardera 5 tjänster. För nedläggningsprövning av olönsam järnvägs— trafik tillkommer en handlägganjänst. För beredning av frågor sammanhäng— ande med yrkesmässig trafik har beräknats krävas fem tjänster varav fyra på handläggarniv å. Härtill kommer två handlägganjänster knutna till dels vissa handikappfrågor dels energisparprogrammet inom lastbilstrafiken. Det totala personalbehovet — inkl. myndighetschefen — uppgår således till 40 perso— ner.
Den nya trafikmyndigheten — som föreslås få namnet transportrådet — föreslås inrättad fr.o.m. den 1 januari 1980.
[ prop. l978/79:100 bil. 9 har regeringen föreslagit att. i avvaktan på särskild proposition iämnet. till transportnämnden. bussbidragsnämnden och frakt— bidragsnämnden för budgetåret l979/80 beräkna förslagsanslag om 3.2. 1.1 resp. 0.8 milj. kr. Med hänsyn till att myndigheterna kommer att upphöra fr. o. m. den 1 januari 1980 föreslårjag nu att dessa anslag i princip halveras. För transportnämnden. bussbidragsnämnden och fraktbidragsnämnden innebär detta — med ändring av förslagen i budgetpropositionen — att
Prop. 1978/79299 218
myndighetsanslagcn för budgetåret 1979/80 blir l.6.0.6 resp. 0.4 milj. kr. För den nya myndigheten har för första halvåret 1980. under vilket personal- styrkan uppgår till sammanlagt 40 personer. kostnaderna beräknats till ca 3.4 milj. kr. Ett nytt anslag som bör vara förslagsvis betecknat och lämpligen benämnas Transportrådet bör föras upp på statsbudgeten för budgetåret 1979/80 för ändamålet. Anslagsberäkningen framgår av följande samman- ställning.
Föredraganden 1979/ 80
Personal Handläggande personal 27 Övrig personal 13 40
Anslag
Löneköstnader 2 633 000 Sjukvård 6 000 Lokalkostnader 126 000 Expenser 422 000 lx'anslikostnader för bl. a. kollektivtrafiknämnden 100000 ()rganisaiionskommitté 100000
Summa kr. 3387000
Min avsikt är att efter riksdagens godkännande av att den nya myndig- heten inrättas föreslå regeringen att tillsätta en organisationskommitté som i nära kontakt med berörda personalorganisationer i detalj skall utforma den nya organisationen. [ sammanställningen ovan har jag beräknat medel för organisationskommittén.
10.2. Trafikpolitiska delegationen
Det trafikpolitiska beslutet från 1963 innebar att det uppställda reformpro- grammet skulle genomföras i tre etapper. För att kunna följa programmets genomförande med hänsyn till återverkningarna såväl inom transportnä- ringen som inom näringslivet i allmänhet bemyndigade regeringen chefen för kommunikationsdcpartementet att såsom rådgivande organ inom kommu- nikationsdepartementet tillsätta en särskild delegation — trafikpolitiska delegationen — med representanter för såväl transportkonsumenter och trafikutövare som trafiktillståndsgivande myndigheter.
Delegationen avlämnade en första rapport den 6 september 1965. I denna framhölls att — även om möjligheterna att överblicka reformprogrammets effekt varit begränsad med hänsyn till den kona tid som förflutit från det första etappen inleddes —de1egationen ändock ansåg sig kunna konstatera att några ogynnsamma effekter av reformprogrammet inte uppstått. Delega-
Prop. 1978/79:99 219
tionen föreslog på grund härav att andra etappen programettligt skulle påbörjas den 1 juli 1966. Detta blev också statsmakternas beslut.
Delegationens erfarenheter av andra etappens verkningar sammanfattades i skrivelse den I7 december 1967 till chefen för kommunikatitmst'leparte- mentet. 1 skrivelsen framhölls att delegationen ej heller under andra etappen funnit att verkningarna av reformprogrammet utgjorde något hinder mot ett fullföljande enligt de ursprungliga planerna. Den tredje etappen kunde därför enligt delegationen påbörjas den 1 juli 1968.
Den tredje etappen av reformprogrammet kom emellertid att uppskjutas av olika skäl. Under dessa omständigheter kom delegationen även fortsätt— ningsvis att följa upp verkningarna av de redan genomförda delarna av reformprogrammet. l skrivelse till kommunikationsdepartementet den 4 maj 1970 underströk delegationen med utgångspunkt i gjorda erfarenheter bl. a. betydelsen av att trafiksäkerhetsbestämmelserna efterlevs och att en ökad samordning mellan olika tranSportmedel kommer till stånd. Några egentliga negativa verkningar av de reformer som dittills genomförts hade delega- tionen emellertid inte att rapportera.
I princip pågick delegationens arbete till år 1972 då trafikpolitiska Utredningen tillsattes. l avvaktan på utredningens förslag och statsmakternas ställningstagande till en ny trafikpolitik låg därefter delegationens arbete nere. Genom de av mig i det föregående föreslagna nya riktlinjerna för trafikpolitiken aktualiseras frågan om trafikpolitiska delegationens verksam- het.
Tillsättandet av trafikpolitiska delegationen var bl.a. föranlett av etappin- delningen i 1963 års trafikpolitiska reformprogram. vilken ställde särskilda krav på uppföljningsarbetet. Någon sådan etappindelning förekommer som framgått inte i det nu framlagda reformprogrammet. Detta utesluter dock inte att det föreligger ett stort behov av att följa upp de effekter som blir följden av de föreslagna åtgärderna. Enligt min mening bör denna uppgift självklart ingå som en viktig del i kommunikationsdepartementets löpande arbete. Mot denna bakgrund bör den trafikpolitiska delegationen upphöra.
ll. Upprättade lagförslag
lnom kommunikationsdepartementet har upprättats förslag till
1. lag om ändring i byggnadsstadgan (l959:612).
2. lag om handikappanpassad kollektivtrafik.
3. lag om hamninvesteringar. Det under 1 angivna förslaget har upprättats i samråd med chefen för bostadsdepanementet.
Prop. 1978/79:99 220
12. Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen
dels att antaga förslagen till 1. lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612). 2. lag om handikappanpassad kollektivtrafik. 3. lag om hamninvesteringar.
dels att
4. godkänna de av mig förordade allmänna riktlinjerna för den statliga trafikpolitiken.
5. godkänna de av mig förordade riktlinjerna för den statliga avgiftspoli— tiken på trafikområdet samt godkänna att avskrivningar. statskapital och förräntningskrav får sättas ned för statensjärnvägar i enlighet med de av mig förordade riktlinjerna.
6. godkänna de av mig förordade riktlinjerna för det framtida järnvägsnä- tet.
7. godkänna de av mig förordade riktlinjerna för statliga bidrag i samband med nedläggning av järnvägstrafik.
8. godkänna de av mig förordade principerna för ersättning till olönsam järnvägstrafik.
9. godkänna de av mig förordade riktlinjerna för statsbidrag till cykelvä- gar.
10. godkänna de av mig förordade riktlinjerna för anpassning av den kollektiva trafiken till handikappades behov m.m..
11. godkänna att en särskild nämnd med de uppgifter för försök med riksfärdtjänst som jag har angett inrättas den 1 juli 1979.
12. godkänna de av mig förordade riktlinjerna för energihushållning inom transportsektorn.
13. godkänna de riktlinjer för tillhandahållande av texttelefon åt döva. dövblinda och talskadade som har angetts i det föregående.
14. godkänna att en central trafikmyndighet (transportrådet) med uppgifter och organisation enligt de riktlinjer jag förordat inrättas den 1 januari 1980.
15. godkänna att transportnämnden, bussbidragsnämnden och fraktbi- dragsnämnden upphör när transportrådet har inrättats.
16. bemyndiga regeringen att för chefen för transportrådet inrätta en ordinarie tjänst med beteckningen Cp.
17. bemyndiga regeringen att vidta de åtgärder som behövs för genomfö- rande av förslagen enligt punkt 14—16.
18. till Transport/rider för budgetåret l979/80 anvisa ett förslagsanslag av 3 387 000 kr.. att avräknas mot automobilskattemedlen.
19. till Ti'anspurmämnden för budgetåret l979/80 - med ändring av vad
Prop. 1978/79:99
rJ h.)
som föreslagits i prop. 1978/79:100 bil. 9 — anvisa ett fi.")rslagsanslag av 1 620 000 kr.. därav tre fjärdedelar att avräknas mot automobilskattemed- len.
20. till Fraktbidragsnärnriden för budgetåret l979/80 — med ändring av vad som föreslagits i prop. 1978/79:100 bil. 9 — anvisa ett förslagsanslag av 413 000 kr..
21. till Bussbidragsnäntnalen för budgetåret l979/80 — med ändring av vad som föreslagits i prop. l978/79:100 bil. 9—anvisa ett förslagsanslag av 573 000 kr.. att avräknas mot automobilskattemedlen.
22. till Bidrag ii/Isiawns i-äg- och Ira/ikinsliml. utöver vad som föreslagits i prop. 1978/79100 bil. 9. för budgetåret 1979/80 anvisa ett reservationsanslag av 2 600 000 kr.. att avräknas mot automobilskattemedlen.
23. till Statens viig- och Ira/ikinsrinn: U/rusrning. utöver vad som föreslagits i prop. 1978/79:100 bil. 9. för budgetåret 1979/80 anvisa ett reservationsan- slag av 399 000 kr.. att avräknas mot automobilskattemedlen.
24. till Transport/Orsiniingsde/egalionen. utöver vad som föreslagits i prop. 1978/79:100 bil. 9. för budgetåret 1979/80 anvisa ett reservationsanslag av 4 000000 kr.. att avräknas mot automobilskattemedlen.
25. till KosInrulerjörjörsök mairiks/ärdu'änsl för budgetåret 1979/ 80 under s_iätte huvudtiteln anvisa ett reservationsanslag av 20 000 000 kr..
26. statensjärnvägar inom ramen 15 000000 kr. får träffa hyresköpsavtal med EUROFIMA.
27. till Järnvägar m. ni. för budgetåret 1979/80 anvisa ett investeringsan- slag av 870 700000 kr..
28. bemyndiga regeringen att vid statens järnvägar inrätta en ordinarie tjänst med beteckningen Cp.
Jag hemställer vidare att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta delav vad jag anfört om den framtida vägpolitiken. om den övergripande plan- eringen på trafikområdet. om prövning av fortsatt järnvägstrafik och om entledigandet av den trafikpolitiska delegationen.
13. Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad här har anförts för de åtgärder eller ändamål som föredraganden har hemställt om.
Prop. 1978/79:99
Innehåll
Proposition .................................................
Propositionens huvudsakliga innehåll .......................... Lagförslag .................................................. l. Lag om ändring i byggnadsstadgan ........................
Lag om handikappanpassad kollektivtrafik ..................
7 3. Lag om hamninvesteringar ............................... Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 1 mars 1979 . . .
1. Inledning ............................................... 2. Principer för en ny trafikpolitik ............................ 3. Kostnadsansvar och trafikavgifter .......................... 3.1 Läget i dag ........................................ 3.2 Trafikpolitiska utredningens förslag .................. 3.2.1 Trafikavgifter ..............................
3.2.2 Kostnadsansvaret ...........................
3.3 Principer för det allmännas uttag av skatter och avgifter på transportområdet ..................................
3.3.1 Allmänna principer .........................
3.3.2 Kostnadsansvaret ...........................
3.3.3 Avlastning av SJ:s fasta kostnader m. m. ......
3.3.4 Marginalkostnadsbaserad prissättning på vägtjän-
ster .......................................
4. Järnvägar och järnvägstrafik .............................. 4.1 Allmänt .......................................... 4.2 Det framtida järnvägsnätet .......................... 4.3 Principer för ersättning till SJ:s trafiksvaga bannät ..... 4.4 Marknadsförings- och taxeåtgärder ................... 4.5 lnvesteringsfrågor m. m. ........................... 4.5.1 SJ:s resultatutveekling och ekonomiska mål....
4.5.2 SJ:s framtida investeringsverksamhet ..........
4.5.3 Ostkustbanans förlängning ...................
5. Vägtrafiken ............................................. 5.1. Vägpolitiken ...................................... 5.1.1 Utgångspunkter ............................
_ .1.2 Hittillsvarande inriktning av väghållningen .... J
5.1.3 Inriktning enligt fierårs- och fördelningspla- nerna ..................................... 5.1.4 Statsbidrag till cykelvägar ....................
5.1.5 Den framtida inriktningen av väghållningen ...
häpna——
'Jl
Cr
OO
Is) ru |») fx) |») 0000 0
101 101 101 104
105 106 107
Prop. 1978/79:99
5.2
5.1.6 Avslutande synpunkter ...................... Trafiksäkerhet .....................................
6. Vissa kollektivtrafikfrågor ................................
6.1 6.2 6.3
Inledning ......................................... Kollektivtrafik i tätort .............................. Handikappanpassad kollektivtrafik ...................
7 Vissa planerings- och investeringsfrågor .................... 7.1 7.2
7.3 7.4
Behov av utbyggd och samordnad trafikplanering ...... Regional trafikplanering ............................
Hamnplanering .................................... -
Flygplatsplanering .................................
8. Energihushållning .......................................
8.1 8.2
8.3
8.5
Utgångspunkter för ett hushållningsprogram .......... Åtgärder för att minska transportbehov och trafikarbete samt för att stimulera användning av mer energieffektiva transportmedel .................................... Åtgärder för att sänka specin bränsleförbrukning ..... 8.3.1 Allmänt ................................... 8.3.2 Riktlinjer för. specin bränsleförbrukning. pro-
gressiv bilskatt ............................. Alternativa drivmedel och drivkällor ................. Åtgärder inom godstransportområdet .................
9. Forskning och utveckling ................................. 9.1 inriktning av fonsatt forskning och utveckling ........ 9.1.1 Allmänt ................................... 9.1.2 Kollektivtrafik i tätort ....................... 9.1.3 Handikappanpassad kollektivtrafik ............ 9.1.4 Översyn av statens väg- och trafikinstituts verk- samhet och finansiering m. m. ............... 9.1.5 Översyn av transportforskningsdelegationens verksamhet och organisation ................. Övrigt. Texttelefon för döva ......................... 9.2.1 Inledning .................................. 9.2.2 Föredragandens överväganden ...............
10. Organisatoriska frågor .................................... 10.1 Inrättande av en trafikmyndighet .................... 10.1.1 Bakgrund .................................. 10.1.2 Transportnämnden. bussbidragsnämnden och
fraktbidragsnämnden ........................
223
114 115
122 122 127 131
147 147 154 160 170
171 171
173 177 177
178 182 185
187 187 187 191 193
194
199 200 200 201
204 204 204
206
Prop. 1978/79:99
10.1.3 Den gemensamma myndighetens befattning med yrkestrafikfragor ............................
10.1.4 Vissa handikappfrågor ....................... 10.1.5 Organisation ........................ ' ....... 10.2 Trafikpolitiska delegationen .........................
ll. Upprättade lagförslag .................................... 12. Hemställan ............................................. 13. Beslut .................................................. Bilagor 1. Sammanfattning av det trafikpolitiska utvecklingsarbetet ...... 2. Person- och godstransporternas utveckling 1960—1977 samt prognos för år 1990 ....................................... 3. SOU l975:66 Trafikpolitik — behov och möjligheter. sammanfatt- ning av betänkandet och remissyttrandena .................. 4. SOU 1978:31 Trafikpolitik — kostnadsansvar och avgifter. sammanfattning av betänkandet och remissyttrandena ........ 5. SOU 1975:47 Kollektivtrafik i tätort. sammanfattning av betän- kandet och remissyttrandena ............................. .- 6. SOU 1975:68 Handikappanpassad kollektivtrafik. sammanfatt- ning av betänkandet. remissyttrandena samt utredningens förslag till ramprogram. .................................. 7. Redogörelse för hittills genomförd regional trafikplanering. . .. 8 Ds K 1975:9 Planering av de svenska hamnarna. sammanfattning av betänkandet och remissyttrandena ....................... 9. Ds K 1976:3 Förslag till organisation av en trafikplaneringsmyn- dighet. sammanfattning av betänkandet och remissyttrandena. 10. Ds K l977:1 Långa fordon och fordonskombinationer. samman- fattning av betänkandet och remissyttrandena. .............. 11. Ds 1 1977:12 Energibesparingar inom transportsektorn och SOU 1978117 Energi vad avser energihushållning inom transportsek- torn. sammanfattning av betänkandena och remissyttrandena. 12. Ds K 1978:7 Statsbidrag till cykelvägar, sammanfattning av betänkandet och remissyttrandena. ........................ 13 Ds K l978:11 Statens väg- och tralikinstitut — verksamhet och
ekonomi. sammanfattning av betänkandet och remissyttran- dena. ..................................................
(iOTÅ B Stockholm 1979
224
&-
Prop. l978/79:99 [
Bilaga 1 Sammanfattning av det trafikpolitiska utvecklingsarbetet
1963 års trafikpolitiska riktlinjer
Det trafikpolitiska handlandet har under 1960- och 1970-talen i övervä- gande grad präglats av det principbeslut. som fattades av riksdagen år 1963 (prop. l963:19l.S3LU 1963:l,rskr 19631424). Beslutet byggde huvudsakligen på slutsatser och förslag som framlades av 1953 års trafikutredning i betänkandena (SOU 1961:23—24 och 1962235) Svensk trafikpolitik 1-111.
Det mål som uppsattes var att för landets olika delar trygga en tillfreds- ställande transponförsörjning till lägsta möjliga kostnader och under former som medger företagsekonomisk effektivitet och transportmedlens sunda utveckling. Trafikpolitiken skulle vidare utformas så att de krav som ställs från trafiksäkerhetssynpunkt kunde tillgodoses och att utvecklingen på det tekniska området stimulerades.
Vid bedömningen av frågan om vilka medel som skulle användas för att uppnå det trafikpolitiska målet angavs att man borde utnyttja den drivfjäder till effektiva transporter som konkurrens i sunda former kan utgöra. Om förutsättningar skapades för en konkurrens på lika villkor borde det vara möjligt att genom en ökad frihet på transportmarknaden nå en samhällseko- nomiskt riktigare trafikuppdelning. Transportarbetet skulle härigenom kunna erhållas till lägsta möjliga kostnader.
1 syfte att skapa ett mer konkurrensfrämjande system skulle de konkur- renshämmande regleringar och förpliktelser som tidigare funnits i möjligaste mån avvecklas. Vidare fastslogs tillämpningen av kostnadsansvarighetsprin- ' cipen — dvs. principen att varje trafikgren skulle svara för de kostnader den förorsakade det allmänna -— som en av de väsentligaste punkterna när det gällde att skapa konkurrens på lika villkor. Prissättningen skulle härvid ge uttryck för de reella kostnaderna. dvs. även beakta kostnader för de grundläggande samhälleliga basinvesteringarna för resp. trafikgren. Utöver dessa allmänna principer uttalades — i syfte att anpassa trafikpolitiken till lokaliseringspolitiken — att i den mån det inte gick att med kravet på kostnadstäckning lämna en viss bygd den trafikservice i fråga om landtrans- porter. som från samhällets synpunkt var rimlig borde ersättning härför utgå av allmänna medel och betraktas som ett köp av trafiktjänster från det allmännas sida. Avgifterna i sådan trafik förutsattes bli anpassade efter vad som tedde sig skäligt i förhållande till övriga inom landet tillämpade taxor för liknande transportprestationer.
1 beslutet angavs vissa riktlinjer för rrq/ikinvesreringarna. Det grundläg- gande kriteriet vid bedömningen av ifrågasatta trafikinvesteringar skulle vara de olika investeringsobjektens samhällsekonomiska lönsamhet. Bl. a. med
] Riksdagen 1978/ 79. I saml. Nr 99. Bil.
Prop. l978/79:99 2
hänvisning till att ansvaret för investeringar i fasta trafikanläggningar i huvudsak åvilar det allmänna. ansågs det från trafikpolitisk synpunkt påkallat att en rationell samordning av investeringsverksamheten kom till stånd i syfte att skapa ett transportsystem, där de olika trafikanläggningarna och transportmedlen på ett optimalt sätt kompletterade varandra.
I fråga om vägsystemet ansågs det motiverat att frågan om den översiktliga vägplaneringen togs upp till övervägande i särskilt sammanhang.
Ifråga om investeringar ijärnvägsnätct fastslogs att dessa skulle grundas på en långsiktig planering i syfte att åstadkomma en så rationell järnvägstrafik som möjligt. En koncentration till de områden av järnvägsdriften där utrymme fanns för kostnadstäckande rationalisering och där järnvägen genom ökad effektivitet och höjd standard kunde erbjuda ett konkurrens- kraftigt alternativ till andra trafikmedel ansågs nödvändigt.
Ifråga om hamnsystemet förutsattes detta följa de allmänna principerna för lönsamhet och effektivitet. De stora investeringar, som en ändrad godshan- tering kräver. förutsattes komma att inriktas på ett begränsat antal hamnar. De ökade kraven på farledsdjup. som vissa delar av sjöfarten ställer. ansågs bl.a. tala för en koncentration liksom den kostnadsfördyring. som många hamnanlöp medför. Olägenhetema ansågs bli alltmer framträdande ju mer kapitalkrävande linjesjöfarten blir. Även i fråga om isbrytning och lotsning ansågs att en ökad koncentration skulle medföra betydande fördelar.
.På sjöfartens område aviserades vidare en särskild utredning om den framtida lotsorganisationen samt om hur kostnaderna för lots- och fyrvä- sendet borde uttas från sjöfarten.
För den inrikes luftfartens del konstaterades, att flygplatssystemet var väl utbyggt i förhållande till den aktuella trafikefterfrågan och att dess kapacitet lätt kunde anpassas även till en ganska betydande trafikökning.
Flygplatsernas kapitaltjänstkostnader. dvs. amorteringar och räntor på investerat kapital, hade dittills inte kunnat täckas av flygtrafikavgifter. Härvid hänvisades till den år 1963 tillsatta utredningen rörande luftfartsver- kets ekonomi i vars direktiv bl.a. framhölls. att den principiella utgångs- punkten för utredningens arbete skulle vara att luftfartsverket liksom statens affärsverk i övrigt skall sträva efter full kostnadstäckning inkl. förräntning och amortering av i verksamheten nedlagt kapital. Enligt direktiven skulle utredningen vidare utarbeta förslag till riktlinjer för investeringspolitiken. Utredningen skulle undersöka huruvida anläggande och förbättring samt drift av flygplatser i ökad utsträckning borde bli en angelägenhet för kommuner och andra lokala intressenter.
I 1963 års beslut behandlades också frågan om den transportekonomiska och frankrekniska forskningen. Härvid betonades det alltmer framträdande behovet av samordning mellan skilda forskningsinsatser. En utredning i frågan aviserades.
Genomförandet av 1963 års principbeslut förutsatte en rad följdbeslut och särutredningar. Beslutet byggde på en mjuk övergång till det nya trafikpoli-
Prop. 1978/79:99 :__ 3
tiska systemet och reformåtgärderna var i linje härmed samordnade i ett handlingsprogram uppdelat i tre etapper. Den första etappen inleddes den 1 juli 1964 och den andra påbörjades den I juli 1966. Båda etapperna genomfördes programenligt. Riktpunkten för påbörjandet av den tredje etappen angavs till den 1 juli 1968. Denna etapp kom emellertid - som anges i det följande — aldrig att förverkligas.
I den fö rs t a e t 3 p p e n genomfördes följande reformer:
— Åtgärder vidtogs för att fullfölja en viss tidsplan för nedläggningsunder- sökningar i fråga om trafiksvaga järnvägslinjer och nedläggning av järnvägsdrift på trafiksvaga bandelar bedrevs med den skyndsamhet som var möjlig. — Full ersättning lämnades fr. o. m. budgetåret 1964/65 SJ för förpliktelsen att trafikera de trafiksvagajärnvägslinjer, som inte var företagsekonomiskt motiverade att driva men som tills vidare inte nedlagts. — Affärsbanenätet resp. de trafiksvaga järnvägslinjerna betraktades i fråga om den ekonomiska målsättningen för SJ som två separata rörelsegre- nar. — Strävan att erhålla viss avkastning å det i SJ nedlagda statskapitalet begränsades fr. o. m. budgetåret 1964/65 till den på affärsbanenätet belöpande delen av detta kapital och inriktades på viss förräntning av detta. — Till affärsverksutredningen hänvisades frågan hur uppkommande diffe- rens mellan 5115 aktuella pensionsutgifter och företagets försäkringstek- niskt beräknade pensionskostnader under de närmaste decennierna skulle finansieras. — Den ekonomiska målsättningen för de trafiksvaga järnvägslinjer, på vilka driften tills vidare måste upprätthållas. inriktades på en minimering av driftunderskottetjämsides med bibehållande av kravet på tillfredsställande transportförsörjning. — Det på de trafiksvaga järnvägslinjerna belöpande statskapitalet skrevs helt ned per den 30 juni 1965 — Befogenheten att besluta i fråga om vissa i allmänna järnvägstaxan ingående rabatterade avgifter. t. ex. månadsbiljetter, delegerades till järn- vägsstyrelsen från den I november 1965. — Från tillämpningen av bestämmelserna i förordningen (1940:910)angående yrkesmässig automobiltrafik m.m. (YTF) undantogs. utöver vad som tidigare gällde. vissa tranSporter av speciell natur. t. ex. transport av vissa lantbruks- och trädgårdsprodukter till förädlingsindustri eller av mera begränsad betydelse för den allmänna transporthushållningen, såsom transporter av snö och is i samband med snöröjning, renhållningstrans- porter och vissa traktortågstransporter i skogsbruket. — Vidare befriades från i förordningen föreskriven behovsprövning vissa s. k. kooperativa körningar med små eller medelstora lastbilar samt transporter
Prop. l978/79:99 4
av fyllnads- och returgods i samband med befordran av mjölk på uppsamlingslinje. För kooperativa körningar upphävdes taxe- och trans- portplikt. — En mindre restriktiv behovsprövning tillämpades enligt särskilda av Kungl. Maj:t utfärdade föreskrifter för samtliga i det föregående ej angivna transporter. En årlig ökning med 15 % av den samlade lastförmågan hos fordon i beställningstrafik för godsbefordran var därvid normerande vid tillståndsgivningen. — Rätten till samåkning med privat personbil utvidgades. — Uthyrningsrörelse med personbil samt lastbil med en totalvikt ej översti- gande 3.5 ton undantogs från behovsprövning.
I den a n (1 r a e t a p p e n vidtogs följande åtgärder:
— Nedläggning av driften på trafiksvagajärnvägslinjer bedrevs enligt samma handlingslinje som i den första etappen. — Transportplikten på affärsbanenätet avskaffades och skyldigheten till likabehandling av trafikanterna vid vagntilldelning på affärsbanenätet samt i taxehänseende slopades. — SJ befriades vidare från skyldigheten att hålla tillämpade transportavgifter offentliga. — Från tillämpning av yrkestrafikförordningens bestämmelser undantogs vissa transporter med traktortåg av lantbruksprodukter eller förnödenheter för lantbruket.
— Från den i yrkestrafikförordningen föreskrivna behovsprövningen befri— ades transporter med lastbil eller traktortåg om högst 4 tons last ävensom transporter med specialbilar. — Mindre restriktiv behovsprövning tillämpades för samtliga i det föregående ej angivna transporter. varvid en årlig ökning med 20 % av den samlade lastförmågan hos fordon i beställningstrafik för godsbefordran var norme- rande vid tillståndsgivningen. — Transportplikten för lastbils- och traktortågstrafik slopades för att ge formell likställighet med vad som på motsvarande sätt genomföns inom järnvägstrafiken.
Iden t r e dj e re fo r m e t a p p e n förutsattes att lastbils- och traktortågstra- fiken helt skulle befrias från behovsprövning medan den individuella lämplighetsprincipen av trafikutövare skulle bibehållas. En ny yrkestrafik- förordning förutsattes bli utarbetad. Därutöver skulle det ankomma på affärsverksutredningen att närmare pröva huruvida SJ borde få rätt att tillämpa efter konjunkturläget variabla avskrivningar.
Vid behandling av frågan om den nya trafikpolitiken betonades i riksdagen (S3LU 196321") betydelsen av att verkningarna inom transportnäringen och näringslivet i övrigt av de beslutade reformåtgärdema följdes av en särskild delegation med representanter för bl. a. transponkonsumenter och trafikutö-
Prop. 1978/79:99 . 5
vare. För ändamålet tillsattes den s. k. trafikpolitiska delegationen.
Delegationen avlämnade en första rapport den 6 september 1965. I denna rapport, som var enhällig. framhölls att — även om möjligheten att överblicka reformprogrammets effekt varit begränsad med hänsyn till den korta tid som förflutit från det första etappen inleddes — delegationen ändock ansåg sig kunna konstatera att några ogynnsamma effekter av reformprogram met inte uppstått. Delegationen föreslog på grund härav att andra etappen programen- Iigt skulle påbörjas den I juli 1966. Detta blev också statsmakternas beslut (prop. 1965:l72. 3LU 196535, rskr 1965z456).
Delegationens erfarenheter av andra etappens verkningar sammanfattades i skrivelse den 17 december 1967 till chefen för kommunikationsdepane- mentet. I denna skrivelse framhölls att delegationen ej heller under andra etappen funnit verkningarna av reformprogrammet vara av beskaffenhet att utgöra hinder mot ett fullföljande därav enligt de ursprungliga planerna. innebärande sålunda att den tredje etappen skulle träda i tillämpning den 1 juli 1968.
Genomförandet av den tredje etappen kom av skilda skäl att uppskjutas. Detta har inneburit bl. a. att vissa regleringar i fråga om den yrkesmässiga lastbilstrafiken kommit att kvarstå. Den nedläggningsverksamhet beträf- fande trafiksvaga bandelar, som ingick som en integrerande del i SJ- programmet i den nya trafikpolitiken. fortlöpte dock i samma utsträckning och enligt de riktlinjer som gällde de båda första etapperna. Nedläggnings- aktiviteten fortsatte istort sett i samma former ända fram till slutet av år 1971 då återhållsamhet i dylika frågor anbefalldes i anslutning till starten för arbetet med den regionala trafikplaneringen.
Genomförandet av den nya trafikpolitiken förutsatte inom fiera områden en omfattande utredningsverksamher.
I anslutning till ett av bil/örarulredningen och körlidsurredningen framlagt betänkande (SOU 1965z43) Statens tralikverk beslöt riksdagen att inrätta en särskild trafiksäkerhetsmyndighet för vägtrafiken, statens trafiksäkerhets- verk (prop. 1967255. SU I967:89. 3LU 196723], rskr 19671204, 209). Verket kom bl. a. att överta de arbetsuppgifter. som tidigare ankommit på statens bilinspektion och på trafikbyrån inom statens vägverk. Samtidigt beslöts att arbetarskyddsverket skulle svara för arbetstidsinspektion inom vägtrafiken. Statens biltrafiknämnd upphörde med utgången av år 1967 då den på nämnden ankommande tillståndsgivningen för linje- och beställningstrafik samt transportförmedling överfördes till länsstyrelserna. Vissa andra av biltrafiknämndens dittillsvarande uppgifter ålades transportnämnden, som inrättades fr.o.m. den I januari 1968. Transportnämnden övertog också centrala civila transportkommitténs uppgifter. Denna upphörde med utgången av år 1967.
På förslag av 1964 års iransporrforskningsurredning (SOU 1968234) Trans- portforskningens organisation inrättades dels statens väg- och tralikinstitut, dels transportforskningsdelegationen (prop. 197l:79, TU 197117, rskr
Prop. 1978/79:99 6
1971 : 190). Till det nya institutet överfördes dels den verksamhet som statens väginstitut dittills bedrivit, dels den forsknings- och utredningsverksamhet som statens trafiksäkerhetsråd utfört i egen regi. Institutet svarar för
forsknings- och utvecklingsverksamhet avseende vägar, vägtrafik och vägtrafiksäkerhet i den mån sådana uppgifter inte ankommer på annan statlig myndighet. Åt transportforskningsdelegationen uppdrogs att svara för planläggning. samordning och stöd av forskning och utvecklingsarbete rörande transporter, trafik och trafiksäkerhet.
Vägplanaurredningen som tillsattes år 1964 föreslog i sitt betänkande (SOU 196956, 57) Vägplan 70, normer för hur de till landets väg- och gatuhållning anvisade anslagsmedlen borde användas för att ge största möjliga samhälls- ekonomiska avkastning.
Bilskatteutredningen tillsattes år 1965 med uppgift att se över Vägtrafikbe- skattningen. Utredningen skulle därjämte föreslå en anpassning av beskatt- ningen i riktning mot en slutlig lösning i avvaktan på att vägkostnadsutred- ningen skulle företa en avsevärt mer förutsättningslös analys av kostnads- och avgiftsfrågorna från samhällsekonomisk synpunkt.
Förslag beträffande huvuddragen i den första etappen framlades i bilskat- teutredningens betänkande(SOU 1969z45) Fordonsbeskattningen. Förslaget innebar en omfördelning av fordonsskatten mellan fordon av olika storlek inom ramen för ett oförändrat totalt skatteuttag. För lättare lastbilar och släpfordon föreslogs viss skattesänkning. medan tyngre fordon skulle få höjd skatt. Enligt riksdagsbeslut 1970 (prop. 19702138. BeU 1970158. rskr 1970:377) skall denna skattereform genomföras etappvis från den ljanuari 1971 t. o .m. den ljanuari 1979.
I sitt betänkande (SOU 1970:36) Kilometerbeskattning redovisade bilskat- teutredningen ett principförslag till 5. k. kilometerskatt, som skulle ersätta såväl fordonsskatt som brännoljeskatt. I betänkandet (SOU I972z42) Vägtra- fikbeskattningen lade utredningen fram detaljförslag till kilometerbeskatt- ning. Den Ijanuari 1974 skedde en partiell övergång till kilometerskatt ioch med att brännoljeskatten och den särskilda skatten på motorbränsle ersattes med en kilometerskatt för alla dieselfordon (prop. I973z94, SU 1973241, rskr I973z254). Den Ijuni 1976 infördes kilometerskatt även försläpfordon dragna av kilometerskattepliktiga bilar (prop. 1975162, SU 1975:26. rskr 1975:186).
Det uppdrag som lämnades till vägkostnadsutredningen år 1965 var av omfattande beskaffenhet och det stod från början klan att utredningsupp- draget borde uppdelas i två etapper. Iden första etappen skulle kartläggningen av kostnadsansvarets omfattning ske liksom genomgången av de principer som bör ligga till grund för fördelningen av kostnadsansvaret på olika trafikantkategorier. Resultatet av denna expertutredning skulle sedan bli föremål för vidare behandling av en parlamentariskt sammansatt utred- ning.
I vägkostnadsutredningens betänkande (SOU I973z32) Vägtrafiken — kostnader och avgifter redovisas frågeställningar som hör till den första
Prop. 1978/79:99 .. .. 7
etappen av utredningsarbetet. I betänkandet behandlas dels olika eko- nomiska principer för prissättningen inom vägtrafiksektorn. dels de kost- nader som från olika utgångspunkter kan hänföras till vägtrafiken och alltså i ett eller annat hänseende kan anses ingå i vägtrafikens totala kostnadsan- svar.
Den fortsatta behandlingen av kostnadsansvaret hänsköts till den trafik- politiska utredningen som redovisar sina överväganden i (SOU 1978:31) Trafikpolitik — kostnadsansvar och avgifter.
1965 års hamnmredning framlade år 1969 ett förslag till ny organisation inom hamnväsendet (SOU 1969122) De svenska hamnarna.
I prop. l97I:I redogjorde departmentschefen för sin syn på utredningens olika förslag. Han förklarade sig härvid inte vara beredd att biträda utredningens förslag om befogenheter att i särskilda fall framtvinga ett samgående av hamnar i kommunalförbundets form. Ytterligare erfarenheter borde sålunda först vinnas av möjligheterna för hamnägarna att själva komma fram till lämpliga arrangemang för samplanering och samordning. Det borde enligt departementschefen vara en uppgift för sjöfartsverket att följa utvecklingen och vid behov stå till förfogande för samråd och konsultation i fråga om den lämpliga hanteringen och bedömningen från mer övergripande regionala synpunkter av aktuella lokaliserings- och utbygg- nadsprojekt på hamnområdet. Verket borde också kunna ta initiativ till sådant samråd. Departementschefen hänvisade också till den regionala trafikplaneringen.
Sjä/hrisurredningen och IorsorganisaIionsu/redningen utarbetade förslag om hur kostnaderna för lots— och fyrväsendet borde uttas från sjöfarten samt om den framtida lotsorganisationen. Dessa förslag(Ds K 196818 och Ds K 1968z9) låg till grund för de av riksdagen år 1970 fastställda riktlinjerna för Iots- och fyrväsendets organisation och för de statliga sjöfartsavgifterna (prop. 1970:I 19, SU 1970: 143. rskr 1970:347). Vad beträffar lotsningsverksamheten fastlades att servicenivån primärt skulle anpassas till efterfrågan med beaktande av säkerhetskrav och internationella åtaganden. Principiell lots- frihet infördes.
. Syftet med förslaget om ett nytt system för de statliga sjöfartsavgifterna var dels att skapa förutsättningar för kostnadstäckning under ett vart av Sjöfartsverkets båda program farleds- och fartygsverksamhet, dels att anpassa avgiftssystemet till en ordning med tidigare lotsavgiftsplikt utbytt mot principiell lotsfrihet. Utredningen hade förordat en långtgående uppdelning av kostnadsansvaret och anpassat sina förslag till taxeuppbyggnad därefter. Propositionen byggde däremot på en fortsatt kostnadsutjämning såväl mellan fartyg av olika storlek som mellan olika hamnar och kustavsnitt. Vid riksdagsbehandlingen underströks. med hänsyn till de lokaliserings- och regionalpolitiska strävandena. starkt angelägenheten av en sådan utjäm- ning. Kostnaderna för den statliga isbrytarverksamheten lades utanför kostnads-
Prop. 1978/79:99 8
ansvaret för att även fortsättningsvis bestridas med skattemedel. Enligt departementschefen borde de betraktas som ett driftbidrag till sjöfarten främst på norrlandskusten.
Utredningen rörande luftfartsverkers ekonomi avlämnade år 1966 sitt betänkande (SOU 196634) Luftfansverkets ekonomi och organisation, vilket låg till grund för 1967 års luftfartspolitiska beslut (prop. 1967257. SU 1967:107, rskr 1967z267). Beslutet innebar att luftfartsverket skulle bibehållas som affärsdrivande verk med full kostnadstäckning som principiellt mål. I likhet med utredningen fann depanementschefen att för huvuddelen av de flygplatser som var avsedda för regelbunden trafik inga fördelar skulle uppnås genom att föra över dem till kommunerna eller andra lokala förvaltningsor- gan.
Sammanfattningsvis beslöts att qutfartsverkets befattning med den civila luftfartens markorganisation borde vara koncentrerad till två huvuduppgif- ter, nämligen dels att förvalta och driva flygplatser. som är avsedda för luftfart i regelbunden trafik (primärflygplatser), dels att ombesörja eller svara för erforderlig trafikledning och från flygsäkerhetssynpunkt påkallad övervak- ning och tillsyn såväl vid primär- och sekundärflygplatser som eljest i det luftrum, som nyttjas för civil luftfan.
I anslutning till nämnda proposition fastställdes normer för samverkan mellan stat och kommun vid investeringar i de av luftfartsverket förvaltade primärflygplatserna. Enligt dessa normer har kommun att svara för mark- kostnaderna och för 37,5 % av kostnaderna för byggnader och anlägg- ningar.
Departementschefen anslöt sig också till utredningens förslag om att kommunala bidrag till luftfartsverket för drift av primärflygplatser framledes inte skulle utgå. För de statliga flygplatser som tidigare erhållit kommunalt driftbidrag borde prövas att överföra dem helt i kommunal regi.
Rideagen beslutade år I970(prop. 1970:200. SU 1970:225, rskr l970:440)— i samband med avvecklingen av driftbidraget — att kapital som kommunerna efter den 1 juli 1967 investerat i primärflygplatser i fortsättningen skall amorteras och förräntas av qutfansverket.
På grundval av utredningen om jöreragssrrukruren inom den yrkesmässiga vägtrafiken (SOU 1971:34) Lastbil och taxi, beslutade riksdagen (prop. 1972281, TU 1972:13, rskr 1972z232) att vidta vissa åtgärder för att främja verksamhetsbetingelserna inom den yrkesmässiga vägtrafiken och stödja utvecklingen i fråga om företagsstrukturen inom denna trafikgren. Förutom att särskilda åtgärder antogs mot olaga yrkesmässig trafik infördes som ett led i tillståndsprövningen en utbyggd ekonomisk lämplighetsprövning inom den yrkesmässiga Iastbilsnäringen. Härutöver infördes en s.k. överlastavgift. som tas ut av fordonsägare som överträder gällande belastningsbestämmel- ser.
Prop. 1978/79:99 . ." 9
Det trafikpolitiska utvecklingsarbetet under 1970-talet
Ett i vissa avseenden förändrat trafikpolitiskt synsätt kan sägas ha kommit till uttryck i statsmakternas beslut sedan tiden kring år 1970. Bakom denna förändring. som inte så mycket avsett målen utan mera medlen i det trafikpolitiska arbetet, ligger den allt större betydelsen som lagts vid bl. a. den regional- och miljöpolitiska utvecklingen. Den växande insikten om att olika samhällsområden påverkar varandra har ökat behovet av en mer samordnad planering och utveckling där trafikpolitiken mer kommit att betraktas som ett medel för att uppnå de övergripande samhälleliga målen. Huvudfrågan under 1970-talet har gällt samordning dels mellan de olika trafikgrenarna, dels mellan trafikpolitiken och främst regional- och miljöpolitiken.
Som exempel härpå kan nämnas statsmakternas ställningstagande till sjöfartsutredningens och vägplaneutredningens förslag åren 1970 resp. 1972. liksom den trafikpolitiskt betingade anpassning av SJ:s kostnadsansvar som 1971 års riksdag beslutade om och återhållsamhet sedan år 1971 med nya beslut om nedläggningar av trafiksvagajärnvägslinjer i avvaktan på resultatet av den regionala trafikplaneringen.
Som ytterligare exempel kan anföras de olika rransporrslöd som införts och successivt byggts ut under 1970-talet.
I linje med de regionalpolitiska strävandena när det gäller näringslivet i Norrland och angränsande delar av det allmänna stödområdet infördes år 1971 såsom försöksverksamhet ett transportstöd (prop. 1970:84, SU 19701105. rskr 1970:271). De positiva erfarenheterna av transportstödet under försöks- perioden ledde till att statsmakterna år 1973 beslöt om en utbyggnad och i ett par hänseenden anpassning av stödet (prop. l973z95, TU l973:14, rskr 19731250).
I samband med åtgärden att inlemma Gotland i stödområdet infördes år 1972 för en treårig försöksperiod ett fraktstöd avseende de från Gotland utgående godstransporterna i Rederi AB Gotlands färjetrafik med fastlandet (prop. 1971 : 154. TU 1971:28, rskr 1971:350). Samtidigt vidtogs en reducering av bolagets personbilstaxa. Efter positiva erfarenheter har även stödet till Gotlandstrafiken senare utvidgats och förbättrats, bl. a. genom utvidgning till persontrafiken både i färje- och flygtrafiken (prop. 1973z95, TU l973:14, rskr 1973z250; prop. I974zl40, TU 1974227. rskr 1974z347).
En utvärdering av dessa båda stödformer kommer att föreläggas riksdagen våren 1979.
Samhällets övergripande tralikplanering har byggts ut i takt med den vidgade samhällsplaneringen i övrigt.
För att utveckla en mera övergripande trafikplanering tillkallades år 1970 sakkunniga att ingå i en särskild arbetsgrupp — lra/ikplaneringsuirea'ningen — med uppgift att utarbeta anvisningar för en länsvis regional trafikplanering. Syftet med planeringen var att få underlag för bedömningar hur en regions behov av person- och godstransporter lämpligen kan tillgodoses.
Prop. 1978/79:99 10
Anvisningar till länsstyrelserna lämnades år 1972 (Ds K 197211) i fråga om inventeringsskedet och I973(Ds K 197213) i fråga om planeringsskedet. Som underlag för länsstyrelsernas arbete har trafikplaneringsutredningen publi- cerat bl. a. en faktasamling (Ds K 197214) över transportarbete. transport- strömmar och trafikanläggningar. Av länsstyrelserna upprättade förslag till trafikplaner har ingetts till kommunikationsdepartementet i slutet av år 1974.
I samband med utvärderingsarbetet av den regionala trafikplaneringen har i särskilda promemorior som utarbetats inom kommunikationsdeparte- mentet i samarbete med trafikplaneringsutredningen föreslagits en utbyggd planering och samordning vad gäller hamn- och flygplatsinvesteringar (Ds K 197519) Planering av de svenska hamnarna resp. (Ds K 1975110) Planering av de svenska flygplatserna, liksom inrättandet av en central trafikplanerings- myndighet (Ds K 197613) Förslag till organisation av en tralikplaneringsmyn- dighet. bl.a. med uppgift att samordna den övergripande trafikplaner- ingen.
Under hösten 1978 påbörjades en ny omgång av regional trafikplanering i huvudsak integrerad med länsplanering 1980.
I anslutning till arbetet med den regionala trafikplaneringen beslöts år 1973 om ett nytt bidragssystem för olönsam lokal busslinjetrafik på landsbygden (prop. 1973153, TU 1973113, rskr 19731203). Detta ersatte det statliga stöd som infördes år 1961. Ett särskilt syfte med reformen var att genom anknytning till kommunernas trafikplanering få en bidragsgivning som främjade en rationell och ändamålsenlig utformning av trafiken. Därefter har beslutats om ett utvidgat stöd till regional linjetrafik. Detta stöd anknöts till den regionala trafikplaneringen (prop. 197511, bil. 8, s. 185, TU 1975110. rskr 1975179).
Statligt stöd till viss skärgårdstrafik med fartyg utgår enligt riksdagens beslut vid 1975/76 års riksmöte (prop. 1975/76:88. JoU 1975/76134. rskr 1975/761956) till kommun som är huvudman för eller lämnar ekonomiskt bidrag till sådan trafik.
För att utreda frågan om regionala rra/ikrabarrer av typ periodkort eller dylikt tillkallades år 1974 särskilt sakkunniga. 1 direktiven till utredningen erinras om de ökade krav. som genom samhälls- och trafikutvecklingen ställs på kollektivtrafiken både på landsbygden och i tätorterna och att reskost- naden är en viktig faktor när det gäller att stimulera till användning av kollektiva trafikmedel.
I sitt betänkande Länskort i kollektivtrafiken (SOU 1976143) föreslog utredningen bl. a. gemensamt huvudmannaskap för kollektivtrafiken i länen samt andra åtgärder som syftar till att underlätta införande av länsvis gällande periodkort.
Enligt riksdagens beslut (prop. 1977/78:92, TU 1977/78128. rskr 1977/ 781364) skall huvudmannaskapet för den lokala och regionala kollektiva trafiken på landsväg utövas genom interkommunal samverkan mellan landstingskommunen och kommunerna i resp. län. Reformen skall vara
Prop. 1978/79:99 . I 1
genomförd senast den I juli 1983 i Västsverige och senast den I juli 1981 i övriga delar av landet.
För att huvudmännen skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfreds- ställande sätt beslöts samtidigt om vissa ändringar i YTF. Huvudmannen skall kunna inneha eget Iinjetrafiktillstånd och få rätt att anlita entreprenör med tillstånd för beställningstrafik för att utföra trafiken. Vidare skall huvudman omfattas av den kommunala företrädesrätten i fråga om Iinjetra- fiktillstånd.
För att underlätta avtalsuppgörelser mellan huvudman och trafikutövare om ersättning vid entreprenadtrafik beslöts att en särskild kollektivtrafik- nämnd skulle inrättas. Nämnden skall vid behov pröva frågor som rör ersättning för trafikutövning.
Samtidigt beslöts om ett nytt bidragssystem till kollektiv persontrafik i sådana län där huvudman etablerats. Jämfört med gällande bidragssystem innebär det nya systemet en betydande ökning av det statliga stödet samt förenklingar på en rad punkter. Viktiga förbättringar är att även tätortstra- fiken ingår i bidragssystemet och att lokal och regionaljämvägstrafik får stöd. I det nya systemet utgår statsbidrag i form av vägmilsersättning till högst tre dubbelturer måndag—fredag. vilket innebär en utökning med en dubbeltur jämfört med nuvarande system. och till högst två dubbelturer lördag—söndag. Viss flygverksamhet som bedrivs i fjällregionema (väglöst land) omfattas också av bidragssystemet liksom viss helikoptertrafik i skärgårdsområden. Det nya bidragssystemet gäller fr. o. m. bidragsåret l978/79.
Även andra utredningar har haft i uppdrag att i olika avseenden förbättra betingelserna för den kollektiva trafiken samt öka tillgängligheten till denna.
Kol/ekrivrra/ikulredningen (KOLT) har haft till uppgift att studera möjlig- heterna att förbättra villkoren för den kollektiva tätortstrafiken och föreslå åtgärder och planeringsformer som är ägnade att främja denna. I sitt betänkande (SOU 1975:47) Kollektivtrafik i tätort förordar utredningen bl. a. olika förbättringar i kollektivtrafiksystemet och ett vidgat statligt stöd till investeringar i kollektivtrafikanläggningar.
Utredningen om Handikappanpassad kollektivtra/ik (HAKO-utredningen) har haft till uppgift att klarlägga olika handikappgruppers situation på kommunikationsområdet. bedöma i vilka hänseenden anpassningsåtgärder kan vara motiverade samt tidsmässigt prioritera behoven med hänsyn till de resurser som står till resp. myndigheters och trafikföretags förfogande. I sitt betänkande (SOU 1975168) Handikappanpassad kollektivtrafik. föreslår utredningen ett s. k. ramprogram för anpassningsåtgärder avseende färdme- del, terminaler och närmiljö samt för forskning och utveckling. Vidare föreslås försöksvis införande av riksfärdtjänst och att det samordnande ansvaret för de kollektiva trafikmedlens handikappanpassning skall åvila den av trafikpolitiska utredningen föreslagna trafikplaneringsnämnden.
För att utreda vissa trafikpolitiska frågor tillsattes år 1972 den trafikpolitiska
Prop. 1978/79:99 l2
utredningen. l utrcdningsuppdraget ingick bl. a. att överväga i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar en ändrad innebörd bör ges åt kostnadsansvarighetsprincipen.
De sakkunniga har — när det gällerjärnvägstraftken och dess möjligheter att utvecklas i marknads- och servicehänseendc — haft att närmare överväga frågan om den lämpliga konstruktionen av SJ:s taxor. De sakkunniga har också haft att ägna uppmärksamhet åt frågan om 5115 trafiksvaga bandelar och SJ:s separatredovisning av dessa.
I fråga om godstrafiken på landsväg hardet ankommit på de sakkunniga att överväga de ytterligare åtgärder som krävs för att främja en rationell och su nd utveckling inom berörda delar av transportsektom.
Den trafikpolitiska utredningen har i sitt första delbetänkande (SOU l975:66) Trafikpolitik — behov och möjligheter bl. a. lagt fram förslag som berör SJ:s marknads- och taxeförhållanden. SJ:s trafiksvaga bandelar. godstrafiken på landsväg, begränsning av fordonslängden samt inrättandet av en trafikplaneringsnämnd.
lsitt betänkande(SOU l978:31)Tralikpo|itik — kostnadsansvar och avgifter föreslår utredningen att kostnadsansvaret som begrepp slopas för vägtrafiken och att beskattningen prövas fritt med utgångspunkt från alternativa beskattningsmöjligheter m. m. En utgångspunkt för beskattningen skall dock vara de samhällsekonomiska marginalkostnaderna. vilka definierats av utredningen.
För järnvägstrafiken betonas att kravet att täcka de totala kostnaderna utgör ett viktigt incitament att effektivisera och rationalisera verksamheten. Kostnadsansvar i äldre bemärkelse bör dock slopas även förjärnvägstrafiken. Kostnadstäckningskravet föreslås i stället utformas så att kostnaderna skall täckas med intäkter som emellenid även kan bestå av olika former av ersättningar från det allmänna för utförda prestationer.
Ett för landtransponsektom gemensamt kostnadsansvar kan enligt utred- ningen övervägas även om kostnadsansvaret för de enskilda trafikgrenarna föreslås bli slopat. Utredningen har beräknat att efTektivitetsvinsterna vid en övefiyttning av medel från vägtrafiken till järnvägstrafiken är större än förlusterna. Genom möjligheterna till riktade åtgärder inom järnvägstrafiken bedömer utredningen det vara motiverat att SJ avlastas en del av de fasta kostnaderna. Den samhällsekonomiskt motiverade omfattningen av denna avlastning kan inte exakt bestämmas på grundval av det material som föreligger utan får grundas på 5125 redovisningar av samhällsekonomisk nytta och företagsekonomisk belastning för den typ av riktade åtgärder utred- ningen har skisserat. En utgångspunkt bördock enligt utredningen vara att SJ avlastas minst 300 milj. kr. i 1976 års penningvärde. Hur denna avlastning skall finansieras anser emellertid utredningen vara en fråga som bör bedömas med utgångspunkt från effektivitetslörluster och fördelningspolitiska konse- kvenser av olika linansieringsmöjligheter. Det sagda innebär att utredningen avvisar ett formellt gemensamt kostnadsansvar. Till den däri liggande tanken"
Prop. 1978/79:99 13
om en förstärkt övergripande trafikplanering är emellertid utredningen positiv.
Utredningen har jämfört den nuvarande fordonsbeskattningen med de beräknade marginalkostnaderna. Jämförelsen avser främst de rörliga avgif- terna — bensinskatt och kilometerskatt. Utredningen finner att den nuva- rande nivån på dessa skatter är väl avvägd utom för dieseldrivna personbilar och lätta lastbilar samt för bussar där avgiften är för låg. Vidare föreslår utredningen att bensinskatten sätts 20 öre lägre i inre stödområdet och 10 öre lägre i allmänna stödområdet samt att kilometerskatten för de lätta fordonen där anpassas i motsvarande grad.
l sin avslutande bedömning noterar utredningen bl. a. att utredningens förslag rörande SJ får vissa konsekvenser för de enskilda järnvägarna.
På lttfrfarrens område gjordes år 1973 en omstrukturering av luftfartstaxan av regionalpolitiska skäl. Den inrikes passageraravgiften sänktes kraftigt samtidigt som den utrikes passageraravgiften höjdes. i samband härmed gjordes en omläggning av inrikestaxorna som innebar att biljettpriserna på de långa avstånden sänktes.
År 1975 beslöt riksdagen om en ny organisation för luftfartsverket (prop. l975z81 .TU l975zl6. rskr l975zl9). Syftet med omorganisationen var bl. a. att mot bakgrund av den allmänna utvecklingen inom luftfarten förbättra förutsättningarna för en effektivisering av luftfartsverkets och luftfartsin- spektionens arbete.
För att se över vissa frågor beträffande luftfartens roll i en samordnad trafikpolitik tillkallades år l978 en särskild kommitté. Huvuduppgiften för utredningen är att. med utgångspunkt i en översiktlig analys av det inrikes flyglinjenätet, föreslå en lämplig flygplatsstruktur som i första hand tillgo- doser kraven på tillfredsställande interregionala fiygtransporter. Utredningen skall också behandla frågan om fördelningen mellan stat och kommun av finansieringsansvaret för flygplatser.
Inom sjöfarten kan nämnas att sjöfansverket i sin anslagsframställning för budgetåret l976/77 lade fram förslag till nytt system för de statliga sjöfartsutgifterna. Trafikpolitiska utredningen föreslog i betänkande (Ds K l977z4l Åtgärder för att främja godstrafiken på Vänern och Mälaren ett borttagande av de speciella kanalavgifter som är förenade med passage i Trollhätte kanal och Södenälje kanal.
Förslagen behandlades i prop. 1977/78zl3. I enlighet med förslagen i nämnda proposition beslöt riksdagen (TU l977/78:8, rskr 1977/781102) att införa en särskild farledsvaruavgift för gods som transporteras med fartyg till och från Sverige. Samtidigt beslöts att avskaffa inrikes och lokal fyravgift. Vidare beslöts om en reducering av de statliga passageavgifterna i Trollhätte kanal och Södenälje kanal. l beslutet förutsattes att kapitalkostnaderna för kanalerna t. v. inte skulle påverka avgifterna.
Den _y'öfarrspoliriska utredningen. som tillsattes år 1977. har till uppgift att utarbeta förslag till ett sjöfartspolitiskt program baserat på ett klarläggande av
Prop. 1978/79:99 14
näringens samhällsekonomiska betydelse samt framtida verksamhet och konkurrensförmåga. Direktivcn är utformade på ett sådant sätt att utredaren ges möjlighet till en total bedömning av sjöfartens situation.
Kommittén för den långsiktiga vägplaneringen har haft till uppgift att utarbeta förslag till riktlinjer för den framtida vägplaneringen med tyngd- punkten lagd på att förbättra anpassningen av vägplaneringen till den övriga samhäIISplaneringen. I sitt betänkande (SOU l975z85, 86) Vägplanering föreslog kommittén bl. a. ett generellt planeringssystem som medger avväg- ningar mellan såväl drift och byggande i olika former som mellan insatser i tätorter och på landsbygd.
[ prop. 1977/78:10 redovisade regeringen ställningstaganden i fråga om den framtida vägplaneringen m. m. Propositionen behandlades av l977/78 års riksmöte (TU 1977:10. rskr 1977/78:95). Riksdagen godtog förslagen om förändringar i vägplaneringssystemet innebärande bl. a. att behovsinvente- ringen ersätts med en perspektivplanering, att länsstyrelserna får bemyndi- gande att fastställa flerårsplanerna för byggande av länsvägar. att en fast beredningsgrupp för väg- och trafikärenden inrättas på regional nivå och att de fem- resp. tioåriga investeringsplanerna sammanslås till ett tioårigt plandokument. Vidare beslöts om en ny organisation för vägverkets centralförvaltning.
Vad gäller förslagen i propositionen om inriktningen av väginvesteringarna uttalade trafikutskottet att man inte var beredd att ta ställning till investe- ringsmedlens fördelning på skilda vägkategorier m.m. i avvaktan på att förslag till ett långsiktigt vägpolitiskt program m. m. föreläggs riksdagen.
Lagstiftningen om yrkesmässig tra/ik har nyligen reformerats såvitt avser godstransporteroch busstrafik(prop. l977/78:l37,TU 1977/78:27. rskr 1977/ 78:365'). vilket har medfört ändringar i YTF. ] fråga om den yrkesmässiga lastbilstrafiken slopades bl. a. behovsprövningen och bestämmelserna om lokalområden liksom kravet att särskilda skäl skall föreligga för att juridisk person skall kunna få tillstånd för att utöva yrkesmässig beställningstrafik med buss eller lastbil. De nya bestämmelserna trädde i kraft den ] januari 1979.
Under hösten 1978 tillsattes en utredning med uppgift att företa en översyn av taxinäringen. Utredningen skall bl. a. behandla taxis roll i den kollektiva trafikapparaten, företagsstrukturen och möjligheterna till val av lämplig företagsform samt en förbättrad service. Andra viktiga frågor som enligt direktiven bör behandlas är befordringspliktens utformning och omfattning. turordningsprincipen samt taxesystemets utformning och handläggning.
Trq/iksäkerhetsutredningen har till uppgift att kartlägga olika möjliga traliksäkerhetsfrämjande åtgärder samt göra en värdering av olika åtgärders elfekteri fråga om minskning av olyckor och skador. Utredningen har också i uppgift att bedöma kostnaderna för olika åtgärder och — efter en kartläggning av åtgärdernas nyttoeffekter och kostnader — eftersträva en utvärdering av åtgärderna genom nyttokostnadskalkyler.
Prop. 1978/79:99 _- : 15
Vidare har utredningen i uppgift att överväga trafiksäkerhetsverkets uppgifter inom ramen för en samlad bedömning av den lämpliga fördelning av arbetet mellan de myndigheter och organisationer som verkar inom trafiksäkerhetsområdet. I anslutning härtill har utredningen fått i uppgift att söka vägar att — med bibehållet ansvar för trafiksäkerhetsverket — öka verkets möjligheter att vidga samarbetet och samordna insatserna i det samlade trafiksäkerhetsarbetet samt att utreda vilka förändringar av verkets organi- sation som inom ramen för tillgängliga resurser är påkallade.
Utredningen har hittills avgivit två delbetänkanden, nämligen Körkort för motorcykel (Ds K l975:l)och Långa fordon och fordonskombinationer(Ds K 1977:1). I enlighet med förslag i det först nämnda betänkandet har särskilda kompetenskrav för rätt att föra motorcykel införts från den 1 januari 1976. I det andra betänkandet konstaterar utredningen bl. a. att inga entydiga belägg finns föratt en minskning av högsta tillåtna fordonslängd från 24 till 18 meter skulle medföra en trafiksäkerhetsförbättring.
Prop. 1978/79:99 16 Bilaga 2
Person- och godstransporternas utveckling 1960—1977 samt prognos för år 1990
Persontransporter
Hittillsvarande utveckling
Persontrafiken har under lång tid kännetecknats av en snabb tillväxt. Från ett transportarbete på ca 43 miljarder personkm år 1960 har resandet fördubblats till ca 86 miljarder personkm år 1977, vilket innebär att den genomsnittliga årliga reslängden per invånare ökat från 570 mil till 1 000 mil. Resekonsumtionen utgör därmed en av de snabbast växande sektorerna inom den privata konsumtionen.
Samtidigt med att det skett en mycket snabb utveckling inom persontra- fiken uttryckt i kvantitativa termer har parallellt också skett kvalitativa förändringar. Ett generellt drag därvid är den successiva minskningen av restiderna. Detta har åstadkommits dels genom att reshastigheten ökats men också genom en ökad turtäthet och förbättrad tidsanpassning av trafiken. De kvalitativa förändringarna har naturligtvis haft olika inriktning beroende på transportmedlet.
I den kvalitativa utvecklingen ligger också att persontransporterna i hög grad integrerats i de övriga verksamheterna i samhället. Som exempel kan nämnas strävandena att förbättra t. ex. arbetsresorna och skolskjutsverksam- heten.
Huvuddelen av trafikökningen under perioden l960—l977 har tillfallit personbilismen som f. n. svarar för drygt 80 % av det totala persontranspon- arbetet eller ca 71 miljarder personkm (tabell 1). En betydande del av bilresorna eller ca 50 % utgörs av arbetsresor.
Den individuella trafiken expanderade särskilt kraftigt under 1960-talet då den årliga ökningen i procent var nästan dubbelt så stor som för den kollektiva trafiken. Under perioden 1970—1977 har däremot en utjämning skett av tillväxttakten mellan trafikslagen till ca 3,2 % årlig ökning av transportarbetet för personbilismen mot ca 2,7 % för de kollektiva färdmedlen.
Den redovisade utvecklingen inom persontrafiksektorn har framför allt visat på bilens successivt ökade betydelse i trafikförsörjning, vilken bl. a. ären följd av den allmänna välståndsökningen, de ökade resbehoven, utbyggnader och förbättringar av vägnätet i kombination med de kvalitativa egenskaper som bilen erbjuder — rörlighet, valfrihet, bekvämlighet. Personbilen möjliggör i regel direkt färd mellan start- och målpunkt. Den som har tillgång till bil når också ett väsentligt större antal utbudspunkter i fråga om sysselsättning och service.
När det gäller bilinnehavet visar en hushållsundersökning år 1975 att ca 36 % av hushållen saknar bil. Bilinnehavet har ett klart samband med
Prop. 1978/79:99 . 17
hushållsinkomsten.
] fråga om hushållens bilanvändning genomfördes under perioden juli l975—juni 1976 en undersökning av de långväga personbilsresorna i landet, dvs. resor med ett resavstånd om minst 50 km enkel resa. Enligt undersök- ningen uppgår antalet långväga pcrsonbilsresor till ca 105 milj. resor per år. Den genomsnittliga reslängden är ca 118 km per resa. l genomsnitt uppgår antalet passagerare (inkl. förare) per bil till 2,l. Medelbeläggningen ökar med resavståndet. En betydande variation i medelbeläggningen finns också när det gäller typ av resärende.
Antalet fordonskm i den långväga personbilstrafiken motsvarar ca 1/3 av de med personbil beräknade fordonskilometrarna under perioden (ca 37 miljarder fordonskm). Transponarbetet för de långväga personbilsresorna skulle därmed uppgå till ca 27 miljarder personkm.
Även om en betydande del av tillväxten i det totala persontransportarbetet hittills har fallit på personbilarna har också den kollektiva trafiken ökat markant.
Busstrafikens andel av det kollektiva tranSportarbetet har sedan år 1960 ökat kraftigt. Persontransportarbetet med buss uppgick år 1977 till drygt 7 miljarder personkm, vilket innebär att busstrafiken svarar för närmare hälften av det kollektiva transportarbetet. Den helt övervägande delen av busstrafiken är kortväga och företas i stads- och förortstrafik samt i skolskjuts- och lokal landsbygdstrafik. De mest expansiva inslagen i busstrafiken har under senare år varit den långväga linje- och beställnings- trafiken.
Persontrafiken på järnvägen har under senare år karaktäriserats av en expansiv utveckling. Efter en lång period med vikande resandeunderlag förbyttes trenden år 1967 till en uppgång av det totala antalet resor. Denna ökning kan fram till år 1973 främst hänföras till kortväga pendelresor i Storstockholmsområdet.
Mellan åren 1973 och 1977 har emellertid antalet resor ökat inom alla aVStåndsintervall och den relativt största ökningen har noterats på avstånd över 200 km. Denna utveckling torde sammanhänga med bl.a. de höjda energiprisema samt SJ:s olika marknadsföringsåtgärder, bl. a. förbättringar av tågförbindelserna mellan större tätorter och nya rabattformer.
Totalt uppgick transportarbetet på järnväg år 1977 till ca 5,6 miljarder personkm, varav enskilda järnvägar svarade för ca 0,2 miljarder personkm. Järnvägen svarar för närmare 40 % av det kollektiva transportarbetet.
Vad gäller den spårbundna tätortstrafiken svarar tunnelbanetrafiken i Stockholm numera för den helt dominerande delen av det totala transpon- arbetet. som år 1977 beräknas ha uppgått till 1,2 miljarder personkm.
Flygtrafiken har utvecklats mycket snabbt sedan 1960 med en årlig ökningstakt av transportarbetet om ca 10 %. År 1977 uppgick transportar- betet i inrikes luftfart till drygt 900 milj. personkm, varav linjefarten svarade för ca 850 milj. personkm. En allt större del av den långväga kollektiva
2Riksdagen 1978/ 79. I saml. Nr 99. Bil.
Prop. 1978/79z99 18
trafiken har härigenom kommit att utgöras av flygresor. Denna utveckling bör ses mot bakgrund av bl. a. den kraftiga utbyggnad som under perioden skett av flygplatssystemet och linjenätet samt införande av snabbare och bekvämare flygmateriel. Flygets andel av det totala kollektiva tranSportar- betet är dock fortfarande relativt blygsam. År 1960 utgjorde denna siffra ca 2 % och 1977 ca 6 %.
Den framtida utvecklingen av persontransportarbetet
Samhällsutvecklingen har lett till att tiden i många situationer blivit den resurs som det råder störst brist på. Många skäl talar också för att detta i framtiden kommer att bli än mer accentuerat. lnom persontrafiken kan detta förhållande bl. a. förklara personbilens ökade roll vid arbets— och inköpsresor, trots att hushållens kostnader som regel är högre än för resor med kollektiva trafikmedel.
Efter hand har ökade krav ställts på den kollektiva trafiken. Det gäller främst i tätorterna, där den geografiska spridningen av bostäder. arbetsplatser och serviceställen skapat ett förflyttningsmönster med ökning av både resornas antal och deras genomsnittslängd. För befolkningen på landsbygden har utvecklingen inneburit att den i ökad utsträckning är hänvisad att söka arbete och olika slags service i närliggande kommun- och regioncentra. Samtidigt som utvecklingen inneburit ökade resbehov har den expanderande privatbilismen lett till att trafikunderlaget för den kollektiva trafiken minskat, vilket ställt ökade krav på samhället för upprätthållande av en tillfredsstäl- lande kollektiv trafikservice på landsbygden.
Allmänt kan därför konstateras att det för att klara behoven av kollektiva persontransporter i allt högre grad kommer att krävas en kombination av insatser med olika trafikmedel, där flyget har en särskild uppgift i fråga om längre sträckor, järnvägstrafiken i fråga om längre och vissa medellånga sträckor och busstrafiken i fråga om medellånga sträckor och närtransporter. I de angivna transportmönstren är det sålunda i hög grad fråga om ett samspel mellan de olika transportmedlen, där dessa skall kunna göra sig gällande efter sina förutsättningar.
När det gäller mer långväga persontrafik har järnvägen och flyget avgjorda fördelar framför personbilen. Järnvägens utvecklingsmöjligheter ligger i att kunna erbjuda resenärerna ökad komfort och kortare restider bl. a. genom höjda reshastigheter. Flyget har betytt mycket då det gäller att tillgodose mera långväga resbehov och kommer sannolikt att i framtiden få än större betydelse bl. a. genom ett mera utbyggt linjenät. Under senare år har den långväga busstrafiken expanderat. Den har därvid i betydande utsträckning kommit att ta hand om tidigare ej tillgodosedda resbehov.
När det gäller persontransportarbetets framtida utveckling har i nedan angivna prognoser gjorts en uppskattning av det framtida transportarbetet för varje färdmedel med utgångspunkt från vissa allmänna antaganden, tillgäng-
Prop. 1978/79:99 , _ 19
liga delprognoser samt med beaktande av konkurrensförhållandet mellan de olika trafikmedlen. Några bedömningar av vilka effekter på transportarbetet som förslagen i denna proposition kan komma att få har dock inte gjorts.
Tillgängliga prognoser om den framtida utvecklingen av persontransport- arbetet visar på en ökningstakt fram till år 1990 på l—l ,5 % per år, vilket är en väsentligt lägre ökningstakt än hittills.
Det bör dock framhållas att tillgängliga data tyder på att en —jämfört med 1960-talets förhållanden - viss dämpning i persontransportarbetets öknings- takt inträffat redan 1970—1976. Den bedömning för den fortsatta utvecklingen under 1970-talet och 1980-talet som här redovisas innebär således att denna tendens kommer att ytterligare förstärkas. De kollektiva trafikmedlen förutses hålla sin tidigare utvecklingstakt relativt väl uppe. Den tidigare trendmässiga minskningen i kollektivtrafikens andel av det totala person- transportarbetet bedöms som en följd härav komma att förbytas i en ökande andeL
Det framtida transportarbetet med personbil har beräknats utifrån anta- ganden om bilbeståndets utveckling och dess genomsnittliga utnyttjande med avseende på årlig körlängd och beläggning.
Det totala antalet personbilar i landet har sedan år 1960 ökat från 1,3 milj. till närmare 3 milj. år 1977. År 1977 minskade antalet fordon i trafik med ca 24 000. Orsaken härtill är bl. a. en minskad bilförsäljning och ett kraftigt ökat antal avställda fordon.
Det är i dagens läge förenat med betydande svårigheter att göra prognoser över personbilsantalets utveckling. En ren trendextrapolering av den hittills- varande utvecklingen av biltätheten ger ett personbilsantal om ca 3,7 milj. år 1990. Rimligheten i en sådan utveckling är givetvis beroende av om en fortsättning av hittillsvarande förhållanden vad gäller inkomst- och befolk- ningsutveckling, sysselsättnings- och bilkostnadsutveckling även kan förväntas under prognosperioden.
Det finns dock skäl som talar för en långsammare utveckling av personbilsantalet. Bl. a. pekar tillgängliga prognoser över befolkningsutveck- lingen på en begränsad tillväxt under perioden fram till 1990. Vidare visar data över hushållens bilinnehav att utrymmet för en fortsatt ökning av personbilsantalet är begränsat. Det finns därför skäl som talar för att personbilsantalet börjar närma sig en mättnadsnivå. Antalet personbilar år 1990 har mot denna bakgrund bedömts uppgå till 3,5 —3,7 milj.
Körsträckan för en personbil, som är starkt avhängig de transportuppgifter för vilka bilen används, har under 1960-talet och början av 1970-talet varit i stort sett konstant eller drygt 1 400 mil. Under senare år har dock funnits tendenser till en minskning av den årliga medelkörsträckan. Denna minsk- ning torde fortsätta under perioden fram till år 1990, bl. a. som en följd av en förbättrad kollektivtrafik m.m.
Personbilarnas transportarbete skulle enligt de angivna förutsättningarna
Prop. 1978/79:99 20
komma att uppgå till 81,5 miljarder personkm.
Busstrafiken ökade mycket snabbt under perioden 1960—1977. Den mest expansiva delen av denna trafik har under senare år varit den långväga linje- och beställningstrafiken. Som framgår av tabell 1 förutses busstrafikens snabba tillväxt fortsätta även under perioden 1977-1990, bl. a. beroende på olika insatser i syfte att stödja den kollektiva trafiken. Expansionen bedöms bli mest markerad vad gäller tätortstrafiken, där bussarnas kapacitet torde komma att höjas genom olika åtgärder såsom separering av busstrafiken från annan trafik och införande av express- och snabbusstrafik.
Persontrafiken på järnväg har under senare år karaktäriserats av en expansiv utveckling. Efter en lång period med vikande resandeutveckling har antalet järnvägsresor fr. o. m. år 1968 ökat.
Under 1970-talet har sålunda antalet resor ökat ialla avståndsgrupper, mest på avstånden över 200 km. För den långväga persontrafiken med järnväg bedöms den positiva trenden under senare år fortsätta.
Reseförändringen på avstånd under 100 km är däremot svårbedömbar. 1 första hand beror det på att kapacitetsproblemen i stockholmsområdet inte är lösta, men även på andra håll är situationen oklar. Trafiken på dessa avstånd bedöms bli oförändrad eller svagt vikande.
För perioden 1977-1980 bedöms järnvägens persontransportarbete öka med drygt 2 % per år. Järnvägens andel av det totala persontransportarbetet förutsätts komma att öka något.
De delar av marknaden som järnvägen i första hand bör kunna hävda sig på är trafikstarka relationer på avstånd upp till omkring 700 km, trafikstarka relationer även på längre avstånd med betoning på sov- och liggvagnar samt i annan trafik enligt särskilda avtal. Förutsättningarna för att järnvägen skall kunna behålla och öka sin andel av den nämnda trafiken är att järnvägen kan erbjuda snabba resor med god komfort, acceptabel turfrekvens, god service, punktlighet och konkurrenskraftiga priser.
Prop. 1978/79:99 21
Tabell] Persontransportarbetet under perioden 1960—1977 samt prognos för år 1990. miljarder personkm
Trafikmedel 1960 1970 1977 1990 Personbil 33.2 56.3 70.9 81 ,5 Buss 3.3 6.1 7,4 10,0 Spårväg och tunnelbana 0.9 1.1 1.2 1.5 Järnväg 5.2 4.7 5,6 7,5 Sjöfart 0.1 0.1 0.1 0.1 Luftfart 0.2 0,6 0.9 1.5 Summa 42.9 68,9 86,1 102.l
därav kollektiv trafik 9.7 12.6 15.2 20.6
Åren 1960—1977 ökade persontransportarbetet med flyg med i genomsnitt 10.5 % per år. Den snabba ökningen sammanhänger bl.a. med en kraftig utbyggnad av flygplatssystemet under samma period. Förhållandet att flertalet större orter på de avstånd. där flygets konkurrenskraft i första hand ligger. redan nu har reguljära fiygförbindelser, innebär att utvecklingen fram till 1990 främst blir beroende av den allmänna trafikökningen på befintliga linjer. En dämpning i trafikökningen för flyget ter sig därför sannolik. Åren 1977—1990 bedöms flygtrafiken komma att öka med ca 6,5 96 per år.
Godstransporter Hittillsvarande utveckling
Utvecklingen inom godstransportsektorn kännetecknas av expansion under hela efterkrigstiden. Under perioden 1960—1970 ökade det inrikes transportarbetet med i genomsnitt drygt 7 % per år, vilket innebär ungefären fördubbling under perioden — från omkring 23 till drygt 47 miljarder tonkm (tabell 2). Utvecklingen under 1970-talet kännetecknas hittills av en betydligt lugnare utveckling med en ökning av transportarbetet till som mest 52 miljarder tonkm år 1974. Den vikande transportefterfrågan under senare år har medfört att transportarbetet år 1977 minskat till samma nivå som år 1970. Ökningstakten för hela perioden 1960—1977 stannar därmed vid drygt 4 % per år.
Den hittillsvarande ökningen av godstransportarbetet har i särskilt hög grad gällt lastbilstransporterna som under perioden 1960—1977 ökade med i genomsnitt drygt 7 % per år. lastbilstransporternas andel av det totala transportarbetet har härigenom ökat från 29 % år 1960 till 44 % år 1970 och 46 % år 1977. År 1977 utfördes ett transportarbete på sammanlagt ca 22 miljarder tonkm. Lastbilarnas ökade konkurrenskraft har flera orsaker, varav den successivt förbättrade väg- och brostandarden samt den allt högre
Prop. l978/ 79:99 22
standarden på lastbilar och släpvagnar haft en avgörande betydelse. Till der ökade konkurrensförmågan har också bidragit en medveten satsning på flexibla, snabba och säkra transporter.
Under senare år har utvecklingen med en alltmer utspridd produktion och en koncentration av lagercentraler,