MIG 2014:6
Ett permanent uppehållstillstånd ska undantagslöst återkallas om en utlännings bosättning i Sverige har upphört. Den instans som ska pröva frågan om återkallelse ska utgå från de vid prövningstillfället rådande förhållandena.
A, medborgare i Kina, reste 1986 in i Sverige från hemlandet med tillstånd för gäststudier. Därefter fick han fortsatta tidsbegränsade uppehållstillstånd som gästforskare och 1993 beviljades han permanent uppehållstillstånd på grund av anknytning till sin dåvarande hustru. Den 9 februari 2007 upprättade Polismyndigheten i Stockholms län, Gränspolisenheten Arlanda, en rapport som skickades till Migrationsverket. Enligt rapporten hade det vid en kontroll av A:s pass visat sig att han sedan en utresa den 30 januari 2004 vistats endast 49 dagar i Sverige. Migrationsverket beslutade den 10 maj 2012 att återkalla A:s permanenta uppehållstillstånd och utvisa honom ur Sverige. A överklagade Migrationsverkets beslut till migrationsdomstolen, som den 20 augusti 2012 upphävde det överklagade beslutet och visade målet åter till verket för ny handläggning. Anledningen till återförvisningen var att verkets beslut varken innehöll någon tidsfrist för frivillig avresa eller ett återreseförbud.
Migrationsverket fattade den 4 oktober 2012 ett nytt beslut av samma innebörd som tidigare, men nu med en tidsfrist för frivillig avresa. Som skäl för beslutet anfördes bl.a. följande. A har sedan den 30 januari 2004 och fram till i dag varit utrest från Sverige i cirka sju år och tre månader, medan han vistats här i knappt ett år och fem månader. A har själv uppgett att han började resa mellan Sverige och Kina sedan han 2000 förlorat sitt arbete och att han mest bodde i Kina. Han har 2011 anfört att han under de tre åren dessförinnan varit i Sverige under fyra månader per år och resten av tiden i Kina. Han har vidare berättat att han har ett samarbete med Stockholms universitet som går ut på att han forskar i Sverige tre till fyra månader per år. A är även delägare i en restaurangverksamhet i Sverige. Han har uppgett att han i Kina arbetar som forskare, men även med restaurangverksamheten. Mot bakgrund av vad som kommit fram har A:s bosättning i Sverige upphört. Det finns inte skäl att underlåta att återkalla uppehållstillståndet på grund av tidigare vistelse i Sverige eller andra skäl. Hans permanenta uppehållstillstånd ska därför återkallas.
A överklagade beslutet till migrationsdomstolen och yrkade att hans permanenta uppehållstillstånd inte skulle återkallas. Han anförde bl.a. följande. Hans avsikt är att varaktigt bo i Sverige. Han bedriver forskning här och har planer på att starta en restaurangverksamhet under 2013. Innan han började resa till Kina på arbetsrelaterade uppdrag 2004 hade han vistats i Sverige under 19 år.
I sin dom biföll Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolen (20130402, ordförande Cernjul samt tre nämndemän), överklagandet och upphävde Migrationsverkets beslut i de nu relevanta delarna. Migrationsdomstolen delade Migrationsverkets uppfattning att A:s bosättning i Sverige hade upphört och att det därför fanns grund för att återkalla hans permanenta uppehållstillstånd. Migrationsdomstolen noterade särskilt den korta tid han hade vistats sammanlagt i Sverige sedan 2004 och att han enligt utdrag från folkbokföringen var registrerad som utvandrad sedan den 22 oktober 2012. Migrationsdomstolen anförde därefter bl.a. följande.
Frågan är därefter om det trots detta finns skäl att underlåta att återkalla uppehållstillståndet. När en återkallelse av ett permanent uppehållstillstånd aktualiseras på grund av att utlänningens bosättning i Sverige har upphört, kan det finnas skäl att underlåta att återkalla uppehållstillståndet med beaktande av bestämmelsen i 5 kap. 3 a § första stycket 4 utlänningslagen (2005:716). Enligt denna bestämmelse får uppehållstillstånd ges till en utlänning som har svenskt ursprung eller som har vistats i Sverige under lång tid med uppehållstillstånd. Vid bedömningen ska vistelsen i Sverige i förhållande till utlandsvistelsens längd ha en avgörande betydelse. Hänsyn ska också tas till omständigheterna i det särskilda fallet, t.ex. anknytning till hemlandet jämfört med annan särskild anknytning till Sverige (MIG 2009:12).
A har haft uppehållstillstånd i Sverige under drygt 27 år. Tillståndet har under 19 år varit permanent. I Sverige har han sin vuxna dotter som han bor tillsammans med när han vistas här i landet och han äger den bostadsrätt de bor i. A:s uppgivna avsikt är att varaktigt bo i Sverige med sin familj. Han bedriver forskning vid Stockholms universitet och har planer på att starta en restaurangverksamhet i Sverige. Han uppger vidare att han har ett brett socialt nätverk i Sverige samt att han i Kina varken har släkt eller vänner utan endast sitt arbete och en hyresrätt. Det arbete han utför i Kina uppges dessutom ha koppling till den forskning som han bedriver i Sverige. Mot bakgrund av A:s tidigare mycket långa vistelsetid i Sverige, och med hänsyn till vad som kommit fram om hans familje- och arbetssituation m.m., har A fortfarande en stark anknytning till Sverige. Även om A vistats mycket begränsat i Sverige sedan 2004, är hans anknytning hit vid en samlad bedömning starkare än hans anknytning till Kina. Det finns därför skäl att underlåta att återkalla hans permanenta uppehållstillstånd.
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen
Migrationsverket överklagade migrationsdomstolens dom och yrkade att verkets beslut den 4 oktober 2012 skulle fastställas. Till stöd för sin talan anförde verket bl.a. följande.
Frågan om det finns något utrymme att medge undantag från bestämmelsen i 7 kap. 7 § utlänningslagen om att ett uppehållstillstånd ska återkallas om bosättningen upphört, har prövats av Migrationsöverdomstolen i ett flertal avgöranden tidigare. Domstolens praxis är emellertid inte entydig och ger motstridiga besked om det finns ett sådant utrymme. Enligt avgörandena MIG 2007:34, MIG 2008 not. 2 och MIG 2009 not. 4 finns det inget utrymme att medge undantag från bestämmelsen att tillståndet ska återkallas. I avgörandena MIG 2008 not. 5 och MIG 2009:12 ansåg Migrationsöverdomstolen att det enligt 7 kap. 7 § utlänningslagen i och för sig saknas utrymme att medge undantag från återkallelse vid upphörd bosättning, men gjorde ändå en prövning av om det fanns skäl att medge undantag med hänvisning till regeringsavgörandet reg. 29-90. Detta har lett till olika tillämpningar i underinstanserna.
Man kan inte bortse från ordalydelsen i 7 kap. 7 § utlänningslagen och det finns inte något utrymme att medge undantag. Om lagstiftaren hade ansett att ett uppehållstillstånd under vissa förutsättningar inte skulle återkallas, borde detta ha stadgats i lag. Om Migrationsöverdomstolen anser att det finns en möjlighet att göra undantag, finns det inte i det nu aktuella fallet skäl att göra det. A:s bosättning får anses ha upphört för cirka tio år sedan och Skatteverket har relativt nyligen ansett att han har utvandrat. Det är inte visat att han har en avsikt att varaktigt bosätta sig i Sverige, vilket är en förutsättning för ett permanent uppehållstillstånd.
A ansåg att överklagandet skulle avslås och anförde bl.a. följande. Migrationsdomstolens bedömning var helt riktig. Ser man till alla omständigheter i målet kan man inte komma till någon annan slutsats än att han har en mycket stark anknytning till Sverige. Denna anknytning är starkare än den han har till Kina och bör utgöra skäl för att underlåta att återkalla hans permanenta uppehållstillstånd. Han har sin familj i Sverige, äger en bostadsrätt här och de arbetsrelaterade uppdrag han haft i Kina har utförts på uppdrag av Stockholms universitet.
Domskäl
Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2014-03-18, Andersson, Linder, Jagander, Brege, Axelsson, referent, C. Bohlin och Edwardsson), yttrade:
1. Lagstiftning m.m.
Enligt 7 kap. 7 § första stycket utlänningslagen ska ett permanent uppehållstillstånd återkallas för en utlänning som inte längre är bosatt i Sverige.
Bestämmelsen har med oförändrat innehåll i sak förts över från 2 kap. 12 § i 1989 års utlänningslag (1989:529) till den nu gällande utlänningslagen (jfr prop. 2004/05:170 s. 288). Bestämmelsen infördes ursprungligen genom 1980 års utlänningslag (1980:376). I förarbetena (prop. 1979/80:96 s. 117) uttalade regeringen bl.a. följande. I en situation då en utlänning som fått permanent uppehållstillstånd inte längre är bosatt här synes det inte finnas något utrymme för en diskretionär prövning, utan den ordningen bör då gälla att tillståndet ska återkallas. Genom att bosättningen upphört har en avgörande förutsättning för tillståndet fallit bort. Detta betyder inte att invandrarverket har att fortlöpande efterforska om utlänningar med permanent uppehållstillstånd också bor kvar i Sverige. Det måste anses tillräckligt att verket agerar när det i andra sammanhang får kännedom om att utlänningens bosättning har upphört.
2. Tidigare praxis
Regeringen anförde i ett avgörande som avsåg 1989 års utlänningslag (reg. 2990) bl.a. följande. Regeln om att ett permanent uppehållstillstånd ska återkallas om en utlännings bosättning i riket upphör är avsedd att vara obligatorisk. Om det är utrett att bosättningen har upphört, ska återkallelse i princip ske även om utlänningen har återvänt till Sverige. Återkallas tillståndet kan frågan om ett nytt tillstånd prövas mot bakgrund av bl.a. utlänningens tidigare vistelse här och övrig anknytning till riket. Det kan emellertid ifrågasättas om återkallelse bör ske om det i samband med prövningen av återkallelsegrunden framkommer att utlänningen på grund av anknytning till riket eller av andra skäl ändå bör få stanna här utan tidsbegränsning. I en sådan situation kan det vara rimligt och ändamålsenligt att inte återkalla uppehållstillståndet. Det bör då framgå av beslutet att grund för återkallelse i och för sig föreligger eftersom bosättningen upphört vid ett visst tillfälle, men att det likväl finns skäl för ett fortsatt permanent uppehållstillstånd.
Migrationsöverdomstolen uttalade i MIG 2007:34 bl.a. följande. Ordalydelsen i 7 kap. 7 § första stycket utlänningslagen är klar och absolut. Detta innebär att uppehållstillståndet ska återkallas om utlänningens bosättning i Sverige har upphört. Det saknas således utrymme att medge undantag härifrån. En förutsättning för att en utlänning ska erhålla permanent uppehållstillstånd är att personen i fråga har för avsikt att varaktigt bosätta sig i Sverige. Samma synsätt måste anläggas vid bedömningen av om en utlänning ska få behålla ett permanent uppehållstillstånd, dvs. det måste krävas att personen i fråga har för avsikt att varaktigt vara bosatt i Sverige. Det är den enskildes trygghet som ska beaktas vid återkallelse av gynnande beslut och det måste därför ställas krav på en noggrann undersökning av om bosättningen har upphört. Ansvaret för att ärendet blir tillräckligt utrett vilar på myndigheten och bördan av brister i bevisningen ska inte bäras av den enskilde. Det förhållandet att en utlänning har avregistrerats från folkbokföringen kan inte ensamt ligga till grund för en återkallelse av uppehållstillståndet, även om det är ett förhållande som väger tungt. Omständigheter som kan tyda på att bosättningen inte har upphört trots att utlänningen avregistrerats från folkbokföringen kan vara att utlänningen varit bosatt i Sverige under mycket lång tid, har familj eller bostad kvar här samtidigt som avsikten att återvända till Sverige är mycket klart uttalad.
I notisavgörandena MIG 2008 not. 2 och MIG 2009 not. 4 hänvisades till MIG 2007:34 och konstaterades att ett permanent uppehållstillstånd ska återkallas om bosättningen upphört och att det saknas utrymme att medge undantag från denna regel.
I avgörandet MIG 2009:12, där det var frågan om en utlänning som åter hade rest in i Sverige, kom Migrationsöverdomstolen fram till att utlänningens bosättning i Sverige hade upphört och att det därför fanns grund för att återkalla hennes uppehållstillstånd. Därefter gick domstolen över till att pröva om det fanns skäl att underlåta att återkalla uppehållstillståndet och anförde bl.a. följande. Vid bedömningen av tillståndsfrågan ska vistelsen här i landet i förhållande till utlandsvistelsens längd ha en avgörande betydelse. Hänsyn ska också tas till omständigheterna i det särskilda fallet, som t.ex. anknytning till hemlandet jämfört med annan särskild anknytning till Sverige. Av betydelse kan också vara under vilka omständigheter och under vilken period i livet som sökanden vistats i Sverige, liksom orsakerna till att sökanden lämnade Sverige. Vid en sammanvägd bedömning av omständigheterna i målet fann Migrationsöverdomstolen att utlänningens anknytning till hemlandet fick anses starkare än hennes anknytning till Sverige och att anknytningen till Sverige därför inte kunde anses utgöra tillräckligt skäl att underlåta att återkalla hennes uppehållstillstånd. I avgörandet hänvisades bl.a. till reg. 29-90.
Även i notisavgörandet MIG 2008 not. 5 hänvisades till reg. 29-90 och möjligheten att underlåta att återkalla ett permanent uppehållstillstånd trots att bosättningen upphört.
3. Migrationsöverdomstolens bedömning
3.1. Behovet av ett förtydligande
Migrationsöverdomstolen konstaterar att praxis i fråga om återkallelse av permanent uppehållstillstånd med stöd av 7 kap. 7 § första stycket utlänningslagen inte är entydig. Det finns därför skäl att tydliggöra domstolens inställning när det gäller hur en prövning enligt den bestämmelsen ska ske.
3.2. Frågan om bosättningen upphört
En förutsättning för att återkalla ett permanent uppehållstillstånd enligt 7 kap. 7 § första stycket utlänningslagen är att bosättningen upphört.
Som framgår av avsnitt 2 har Migrationsöverdomstolen i avgörandet MIG 2007:34 framhållit att en utlännings avsikt att varaktigt vara bosatt i Sverige är av avgörande betydelse för bedömningen av om bosättningen ska anses ha upphört. Det förhållandet att en utlänning hade avregistrerats från folkbokföringen kunde inte ensamt ligga till grund för att återkalla uppehållstillståndet, även om det var ett förhållande som vägde tungt. Omständigheter som kunde tyda på att bosättningen inte hade upphört trots att utlänningen avregistrerats från folkbokföringen var exempelvis att utlänningen varit bosatt i Sverige under mycket lång tid, hade familj eller bostad kvar här samtidigt som avsikten att återvända till Sverige var mycket klart uttalad. Migrationsöverdomstolen anser att detta fortfarande ska gälla.
Omständigheter som rör utlänningens anknytning till Sverige har alltså betydelse för frågan om bosättningen upphört. Sådana omständigheter kan förändras över tid och det är rimligt att den instans som ska pröva frågan om återkallelse utgår från de vid prövningstillfället rådande förhållandena (se t.ex. MIG 2007:5 och MIG 2013:15).
Det är vidare den enskildes trygghet som ska beaktas när ett gynnande beslut återkallas och det måste därför ställas krav på en noggrann undersökning av om bosättningen har upphört. Ansvaret för att ärendet blir tillräckligt utrett vilar på myndigheten och brister i bevisningen ska inte bäras av den enskilde (MIG 2007:34). Det är alltså Migrationsverket som har bevisbördan för att en bosättning har upphört. Migrationsverket ska göra detta sannolikt genom att peka på konkreta omständigheter som typiskt sett ger anledning att ifrågasätta att utlänningen fortfarande är bosatt i Sverige.
3.3. Möjligheten att underlåta att återkalla ett permanent uppehållstillstånd
Vid bedömningen av om ett permanent uppehållstillstånd ska återkallas på grund av att bosättningen upphört kan det uppstå situationer när det kan konstateras att förutsättningarna för uppehållstillstånd är uppfyllda. En utlänning kan t.ex. i ärendet om återkallelse lämna in en ny ansökan om uppehållstillstånd, av vilken det framgår att det i och för sig finns förutsättningar för ett sådant. Det kan då framstå som en onödig omgång att först återkalla uppehållstillståndet för att sedan bevilja ett nytt (jfr reg. 29-90). Det finns emellertid skäl att hålla isär förutsättningarna för återkallelse av ett permanent uppehållstillstånd enligt 7 kap. 7 § utlänningslagen från förutsättningarna för beviljande av ett uppehållstillstånd, vilket regleras på annan plats i utlänningslagen och där andra rekvisit blir aktuella.
I MIG 2007:34 konstaterades att ordalydelsen i 7 kap. 7 § första stycket utlänningslagen är klar och absolut och att det därmed saknas möjlighet att medge något undantag. Migrationsöverdomstolen vidhåller detta synsätt. Om det vid en prövning enligt den bestämmelsen bedöms att en persons bosättning har upphört, ska någon prövning av om det finns anledning att underlåta att återkalla uppehållstillståndet alltså inte ske. Omständigheter som i tidigare praxis (jfr reg. 29-90 och MIG 2009:12) ansetts ha betydelse vid bedömningen av om det funnits skäl att underlåta återkallelse av ett uppehållstillstånd, t.ex. sådana som rör utlänningens anknytning till Sverige, ska i stället tillmätas betydelse redan inom ramen för prövningen av frågan om bosättningen. Sådana omständigheter har alltså relevans för om bosättningen som sådan ska anses ha upphört eller inte. De kan däremot inte tas till intäkt för ett beslut att underlåta att återkalla ett permanent uppehållstillstånd när det väl har konstaterats att en persons bosättning i Sverige har upphört. Bestämmelsen i 7 kap. 7 § första stycket utlänningslagen ger ju inte utrymme för några undantag. Detta innebär att ett permanent uppehållstillstånd undantagslöst ska återkallas om utlänningens bosättning här har upphört.
3.4. Bedömningen i det aktuella målet
A har under perioden den 30 januari 2004 - 4 oktober 2012 varit utrest från Sverige i mer än sju år och tre månader och vistats i Sverige i knappt ett år och fem månader. Den 22 oktober 2012 avregistrerade Skatteverket honom från folkbokföringen såsom utvandrad. Dessa omständigheter talar med styrka för att hans bosättning i Sverige har upphört. Huvuddelen av det arbete han bedriver tycks också utföras i Kina. De omständigheter som tyder på att bosättningen trots det inte har upphört är att A varit bosatt i Sverige under lång tid och att han har en vuxen dotter samt en bostadsrätt här. A har dock varken i överklagandet till migrationsdomstolen eller hos Migrationsöverdomstolen redogjort närmare för några planer på att varaktigt vara bosatt i Sverige. Han har inte heller påstått att han återvänt till Sverige efter det att han lämnade landet den 5 september 2012. Mot den bakgrunden anser Migrationsöverdomstolen att det är tillförlitligt utrett att A:s bosättning i Sverige har upphört. Hans permanenta uppehållstillstånd ska därför återkallas och överklagandet bifallas.
Domslut
Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen bifaller överklagandet och upphäver migrationsdomstolens dom, utom i fråga om ersättning till det offentliga biträdet, samt fastställer Migrationsverkets beslut den 4 oktober 2012.