MÖD 2010:3

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Växjö tingsrätts, miljödomstolen, dom 2006-12-21 i mål nr M 254-06, se bilaga A

KLAGANDE

Västervik Miljö & Energi Aktiebolag, Box 25, 593 21 Västervik

Ombud: Advokaten M.B.

MOTPART

Länsstyrelsen i Kalmar län, 391 86 Kalmar

SAKEN

Tillstånd till nuvarande och utökad verksamhet vid Stegeholmsverket, Västerviks kommun

___________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljööverdomstolen ändrar Länsstyrelsens i Kalmar läns beslut och miljödomstolens dom på följande sätt.

Medgivet undantag enligt 7 § Naturvårdsverkets föreskrifter om avfallsförbränning (NFS 2002:28) från kravet på stödbrännare samt tid och temperatur, vid drift av nuvarande, inte ombyggda avfallspannor (pannorna 3 och 4), upphävs. Pannorna utgör var för sig samförbränningsanläggningar.

___________________

YRKANDEN M.M. I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Västervik Miljö & Energi Aktiebolag (bolaget) har yrkat upphävande av undantaget från kravet på stödbrännare samt tid och temperatur vid drift av nuvarande inte ombyggda avfallspannor 3 och 4 enligt 7 § Naturvårdsverkets föreskrifter om avfallsförbränning (NFS 2002:28) på den grunden att pannorna utgör samförbränningsanläggningar och att 7 § därmed inte är tillämplig.

Länsstyrelsen i Kalmar län (länsstyrelsen) har - såsom dess talan får uppfattas -medgivit yrkandet.

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Högsta domstolen har i beslut den 28 april 2009 i mål nr T 3076-06 (NJA 2009 s. 194), efter förhandsavgörande från EG-domstolen, prövat frågan om hur förbränningsanläggningar, där avfall förbränns, ska klassificeras enligt förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning och direktivet 2000/76/EG om förbränning av avfall. Av beslutet framgår att om en anläggning består av flera värmepannor ska varje värmepanna med tillhörande utrustning anses utgöra en separat anläggning. Av beslutet framgår också att vid bedömningen av om en anläggning ska klassificeras som en avfallsförbränningsanläggning eller som en samförbränningsanläggning (3 § förordningen om avfallsförbränning; artiklarna 3.4 och 3.5 direktivet om förbränning av avfall) ska anläggningens huvudsakliga ändamål utgöra grundval, varvid särskild hänsyn ska tas till hur stor produktion av energi eller materiella produkter som den aktuella anläggningen genererar i förhållande till den mängd avfall som förbränns i den, samt till huruvida produktionen är stabil och kontinuerlig.

Bolaget har gjort gällande att det huvudsakliga ändamålet med förbränningen i pannorna 3 och 4 är produktion av energi varvid avfall utnyttjas som ”normalt bränsle” och att pannorna därför ska klassificeras som samförbränningsanläggningar, varvid föreskrifterna om samförbränningsanläggningar i NFS 2002:28 ska gälla för förbränningen. Bolaget har uppgivit att Stegeholmsverket utgör huvudanläggning i bolagets produktion av fjärrvärme och att bolaget gentemot sina kunder åtagit sig att leverera fjärrvärme kontinuerligt. Enligt överenskommelser med leverantörer av avfall till verket ska bolaget bara ta emot avfall med visst energiinnehåll och endast då avfallet omgående kan nyttiggöras för produktion av energi. Det sker ingen förbränning av avfall utan produktion av energi. Detta säkerställer att produktionen av energi i Stegeholmsverket är stor i förhållande till den mängd avfall som förbränns i verket. Pannorna är utformade med fluidiserande bädd och uppförda som fastbränslepannor. De är flexibla så att de också kan utnyttjas för andra bränslen än avfall. Andra bränslen kan således utnyttjas för det fall tillgängligt avfall inte skulle räcka för energiproduktionen.

I beaktande av Högsta domstolens avgörande och med hänsyn till vad som i målet framkommit om förbränningen och energiproduktionen bedömer Miljööverdomstolen att pannorna 3 och 4 var för sig är att klassificera som samförbränningsanläggningar enligt definitionen i 3 § avfallsförbränningsförordningen. Därmed gäller kraven i NFS 2002:28 avseende samförbränningsanläggningar för pannorna. På grund härav ska bolagets yrkande om upphävande av föreskriften om undantag enligt 7 § NFS 2002:28 från kraven på stödbrännare och temperatur avseende avfallsförbränningsanläggningar bifallas.

Vad gäller frågan om vilka krav som ska ställas på avfallsförbränningen i pannorna 3 och 4 gäller förutom föreskrifterna i NFS 2002:28 hänsynsreglerna i 2 kap.miljöbalken. Naturvårdsverket har i remissyttrande anfört att det med stöd av reglerna i 2 kap.miljöbalken ska föreskrivas att de föreskrifter som gäller för avfallsförbränningsanläggningar i NFS 2008:28 ska gälla för pannorna. Länsstyrelsen har dock inte framställt några krav vad avser de befintliga pannorna 3 och 4 utöver vad som följer av de föreskrifter i NFS 2002:28 som gäller för samförbränningsanläggningar. Det kan därvid konstateras att parterna är överens om att kraven i bilaga 5 i NFS 2002:28 är tillämpliga i enlighet med föreskriften i 15 §, då inte källsorterat hushållsavfall förbränns i pannorna. Länsstyrelsen har också i sitt tillståndsbeslut föreskrivit ytterligare villkor för anläggningen. Som länsstyrelsen anfört omfattas vidare - vid byggnation av nya pannor i enlighet med länsstyrelsens tillstånd - pannorna av utredningsföreskrift och slutliga utsläppsvillkor ska fastställas efter inlämnad prövotidsredovisning.

Med hänsyn till det anförda och till vad som i övrigt framkommit i målet finner Miljööverdomstolen inte skäl att föreskriva ytterligare villkor för de befintliga pannorna 3 och 4.

Domen får enligt 23 kap. 8 § miljöbalken inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Henrik Löv, miljörådet Anna-Lena Rosengardten, hovrättsrådet Rose Thorsén och hovrättsassessorn Anita Seveborg, referent. Enhälligt.

________________________________________

BILAGA A

VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MILJÖDOMSTOLEN, DOM

KLAGANDE

Västervik Miljö & Energi Aktiebolag

Box 25

593 21 Västervik

Ombud: Advokaten M.B.

MOTPART

Länsstyrelsen i Kalmar län

391 86 Kalmar

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsen i Kalmar läns beslut den 21 december 2005 i ärende nr 551-4964-05,

se bilaga 1

SAKEN

Tillstånd till nuvarande och utökad verksamhet vid Stegeholmsverket, Västerviks kommun

_____________

DOMSLUT

1. Miljödomstolen avslår begäran om vilandeförklaring av målet i den del som avser upphävande av medgivet undantag enligt 7 § NFS 2002:28.

2. Miljödomstolen ändrar endast på så sätt det överklagade beslutet att villkorspunkterna 10, 12 och 16 skall ha följande lydelse.

Villkorspunkten 10

Oljecisternen skall lagras inom invallning. Oljecisternen skall vara utformad så att eventuellt läckage från anslutningar och påfyllning och avtappning hamnar inom invallningen. Bolaget skall, i samråd med tillsynsmyndigheten, inom sex månader från det att tillståndet tas i anspråk, förse invallningen med ett oljelarm. Saneringsmedel skall finnas tillgängligt och förvaringsplats skall vara försedd med skylt.

Villkorspunkten 12

Bolaget skall sträva efter att återföra biobränsleaskan till skogsmark, eller annan lämplig näringsåterföring. Valet av ytor och metoder för återföring skall ske i samråd med tillsynsmyndigheten. Endast om askans kvalitet inte uppfyller de krav som ställs för att den skall kunna återföras, eller om bolaget inte till rimlig kostnad har avsättning för askan, får deponering på godkänd deponi ske.

Villkorspunkten 16

Förbränningsanläggningen får, vid haveri av reningsutrustning som medför överskridande av utsläppsgränsvärdena, under inga förhållanden fortsätta att bränna avfall under längre tid än fyra timmar i följd. Dessutom får den sammanlagda drifttiden under sådana driftförhållanden inte överstiga 60 timmar per år. För de fall då flera förbränningslinjer är anslutna till samma utrustning för rökgasrening, gäller begränsningen till 60 timmars drifttid den sammanlagda tiden för samtliga dessa linjer.

Driftstopp och driftstörningar vid avfallsförbränning, i befintliga ej ombyggda avfallspannor, får inte leda till att halten av kolmonoxid i rökgaserna från anläggningen överskrider 100 mg/m3 Ntg vid 11 % O2 redovisat som validerade timmedelvärden mer än 3 % av den effektiva drifttiden under året.

Avfallsförbränningen skall avbrytas vid bortfall av mätvärden under mer än fyra timmar i följd. Detta gäller för de ämnen i rökgasen som mäts kontinuerligt.

YRKANDEN M.M.

Västervik Miljö- och Energi Aktiebolag (bolaget) har överklagat Länsstyrelsens beslut och, såsom talan slutligen bestämts, yrkat att beslutet ändras vad avser

- villkor för återföring av biobränsleaska till skogsmark (villkor 12)

- utformning av villkor vid driftsstörningar (villkor 16) vad gäller bl.a. frågan huruvida panna 3 och 4 skall klassas som avfallsförbränningsanläggningar eller samförbränningsanläggningar enligt definitionerna i 3 § i förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning

- utsläppsgränsvärde för kolmonoxid (tidigare yrkad ändring av det av länsstyrelsen medgivna undantaget från bilaga 5 e 2 st., nu redovisat som tilläggsyrkande beträffande villkorspunkten 16)

- medgivet undantag enligt 7 § naturvårdsverkets föreskrifter (2002:28) om avfallsförbränning. Det medgivna undantaget bör enligt bolaget, som en konsekvens av den ändrade utformningen av villkor 16, upphävas.

Bolaget har även framställt ett yrkande om införande av ett tilläggsvillkor avseende riktvärden och dygnsmedelvärden (mg/nm3 torr gas, 6 % O2) för utsläpp till luft vid förbränning av biomassa, för den händelse det i framtiden blir aktuellt att utnyttja enbart biobränslen.

Bolaget har vidare framställt en begäran om vilandeförklaring av målet, med anledning av att miljööverdomstolen i dom i mål M 178-06 prövat bl.a. frågan om hur begreppet ”samförbränningsanläggning” i förordningen (2002:1060) om förbränning skall definieras och att denna dom har överklagats till Högsta Domstolen. Bolaget har därför hemställt att miljödomstolen vilandeförklarar målet vad avser yrkandet om upphävande av medgivet undantag enligt 7 § NFS 2002:28 i avvaktan på resultatet av Högsta Domstolens prövning.

Villkor 12 och 16 skall enligt bolaget ändras enligt följande (kursiverad stil markerar ändringsyrkanden).

”12. Bolaget skall sträva efter att återföra biobränsleaskan till skogsmark, eller annan lämplig näringsåterföring. Endast om askans kvalitet inte uppfyller de krav som ställs för att den skall kunna återföras, eller om bolaget inte till rimlig kostnad har avsättning för askan, får deponering på godkänd deponi ske.”

”16. Förbränningsanläggningen får, vid haveri av reningsutrustning som medför överskridande av utsläppsgränsvärdena, under inga förhållanden fortsätta att bränna avfall under längre tid än fyra timmar i följd. Dessutom får den sammanlagda drifttiden under sådana driftförhållanden inte överskrida 60 timmar per år. För de fall då flera förbränningslinjer är anslutna till samma utrustning för rökgasrening, gäller begränsningen till 60 timmars drifttid den sammanlagda tiden för samtliga dessa linjer.

Driftstopp och driftstörningar vid förbränning av avfall får inte leda till att halten av kolmonoxid i rökgaserna från anläggningen överskrider 100 mg/m3 Ntg vid 11 % O2 redovisat som validerade timmedelvärden mer än 3 % av den effektiva drifttiden under året.

Förbränningen av avfall skall avbrytas vid bortfall av mätvärden under mer än sex timmar i följd. Detta gäller för de ämnen i rökgasen som mäts kontinuerligt.”

Tillsynsmyndigheten (miljö- och byggkontoret i Västerviks kommun) har, efter att ha inhämtat sökandebolagets uppfattning i frågan, hos länsstyrelsen begärt ändring beträffande utformningen av villkorspunkten 10, då man ansett att det är oljecisternens invallning, ej själva oljecisternen, som skall förses med oljelarm. Länsstyrelsens miljöprövningsdelegation (MPD) har övervägt att göra en rättelse av beslutet enligt 26 § förvaltningslagen men har, då handlingarna inte finns tillgängliga hos MPD, hemställt att miljödomstolen behandlar begäran om ändring av villkor 10 samtidigt med överklagandet. Länsstyrelsens miljöprövningsdelegation har, liksom bolaget, tillstyrkt att ändring av villkoret sker.

Bolaget har till stöd för sin talan anfört i huvudsak följande.

Villkor 12

Bolaget delar länsstyrelsens uppfattning att en återföring av askan från biobränslepannan bör eftersträvas; dock inte nödvändigtvis till enbart skogsmark. Också andra områden bör kunna komma ifråga. Villkoret bör därför ändras i enlighet därmed.

Villkor 16

Enligt bolagets uppfattning utgör panna 3 och 4 en samförbränningsanläggning enligt definitionen i 3 § förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning. I panna 3 och 4 förbränns bland annat sådant hushållsavfall som enligt 15 § i NFS 2002:28 innebär att kraven i bilaga 5 till föreskrifterna skall uppfyllas i enlighet med 31 § i föreskrifterna. Det av länsstyrelsen föreskrivna utsläppsgränsvärdet kommer visserligen att kunna innehållas under huvuddelen av pannornas drift. Överskridanden kan dock inte undvikas. Slutsatsen är att dispensbestämmelsen i bilaga 5 e andra stycket borde ha kompletterats med en procentsats för hur stor del av uppmätta värden som skall understiga det angivna utsläppsgränsvärdet. En sådan komplettering bör kunna ske i villkoret om den längsta tid under vilken det får ske utsläpp av CO som överskrider fastställda utsläppsgränsvärden (villkor 16). Länsstyrelsen har som skäl för sin klassificering av panna 3 och 4 som en avfallsförbränningsanläggning hänvisat till definitionen i 3 § förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning, enlig vilken klassificeringen skall styras av i första hand anläggningens huvudsakliga ändamål. Enligt länsstyrelsen har panna 3 och 4 två huvudsakliga ändamål - produktion av energi och värmebehandling av avfall - vilket - enligt länsstyrelsen - innebär att pannorna skall klassificeras som en avfallsförbränningsanläggning. Enligt bolagets uppfattning kan en anläggning inte ha två huvudsakliga ändamål utan endast ett.

Stegeholmsverket uppfördes i början av 1980-talet i syfte att producera energi; fjärrvärme och elektrisk kraft. Panna 3 och 4 byggdes för förbränning av kol, torv, trä och avfall. I panna 3 användes enbart flis till och med en ombyggnad 1996. I panna 4 användes en blandning av trä och avfall till och med en ombyggnad 1997. Med åren har avfall kommit att användas som bränsle i allt större utsträckning. Syftet är dock fortfarande produktion av energi. Enligt de avtal som bolaget har med leverantörer av avfall tar bolaget emot avfall som är sorterat och har ett visst energiinnehåll samt endast då det omgående kan nyttiggöras för produktion av energi. Någon destruktion - förbränning av avfall utan produktion av energi - sker således inte i panna 3 och 4. Det finns visserligen en kylare i Stegeholmsverket. Denna installerades så sent som 2001 och då enbart i syfte att avhjälpa problem med lukt vid Målserums avfallsanläggning. Huvudsyftet med panna 3 och 4 är således alltjämt produktion av energi. Både panna 3 och 4 är försedda med fluidiserad bädd. Pannor med fluidiserad bädd är flexibla såtillvida att de kan utnyttjas också för andra bränslen än avfall. Andra bränslen än avfall kan också bli aktuellt att utnyttja i framtiden; t.ex. en blandning av biobränslen. I panna 3 och 4 utgör alltså avfall ett ”normalt bränsle” i den meningen att andra bränslen kan utnyttjas för den produktion av energi som eftersträvas vid verket. Eftersom det huvudsakliga ändamålet med panna 3 och 4 är produktion av energi och då avfall utnyttjas som normalt bränsle är pannorna samförbränningsanläggningar enligt definitionen i 3 § förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning.

Bolaget har låtit Jan Bergström, Bergström & Öhrström bedöma en skälig längsta tid som utsläpp får överskrida fastställda värden på grund av fel i mätutrustning. Bergströms slutsats är att en tid om sex timmar i följd kan anses skäligt för panna 3 och 4 i Stegeholmsverket. Enligt 22 kap 25 b § i miljöbalken skall föreskrivas villkor om längsta tid för utsläpp av föroreningar utöver fastställda värden också vid driftstopp och driftstörningar i själva förbränningsanläggningen. Vid sådana förhållanden är det främst utsläppsgränsvärdet för CO som riskerar att överskridas. Av det skälet bör villkor 16 kompletteras med en reglering av den längsta tid som driftstörningar och driftavbrott vid förbränningsanläggningen får leda till att utsläppsgränsvärdet för CO överskrids.

YTTRANDEN

Länsstyrelsen i Kalmar län har i yttrande till miljödomstolen anfört följande.

Samförbränning/avfallsförbränning

Då panna 3 och 4 i första hand är avsedd för förbränning av avfall anser länsstyrelsen, bl.a. med hänvisning till 27 punkten i EU-direktivet 2000/76, att anläggningen är att beteckna som en avfallsförbränningsanläggning.

Utsläppsgränsvärde för koloxid

Enligt bilaga 5 e till avfallsförbränningsföreskrifterna (2002:28) får tillståndsmyndigheten ”medge undantag för förbränning av fluidiserad bädd, förutsatt att utsläppsgränsvärdet för kolmonoxid fastställs till högst 100 mg/m3 som timmedelvärde”. Då ingen procentsiffra anges för hur stor del av värdena som skall understiga utsläppsgränsvärdet bör det enligt länsstyrelsen tolkas som om samtliga värden kan understiga utsläppsgränsvärdet.

Villkor 12

Länsstyrelsen kan acceptera att villkoret ändras enligt Bolagets yrkande.

Villkor 16

Enligt miljöbalkens 22 kap 25 § punkt 5 skall en dom som omfattar tillstånd att bedriva en verksamhet med förbränning alltid innehålla villkor om längsta tid under vilken det i samband med tekniskt oundvikliga driftstopp, driftstörningar eller fel i renings- eller mätutrustningen får ske sådana utsläpp av föroreningar till luft och vatten som överskrider fastställda värden. Det av bolaget yrkade villkoret omfattar enbart haveri av reningsutrustning och inte mätutrustning och är enligt Länsstyrelsen därför inte tillräckligt för att uppfylla kraven i miljöbalkens 22 kap 25 b § punkt 5.

Naturvårdsverket har anfört att verket

- tillstyrker bifall till bolagets yrkande vad avser villkor för återföring av näringsämnen i biobränsleaska under förutsättning att villkoret utformas så att valet av ytor och metoder för återföring av näringsämnen görs i samråd med tillsynsmyndigheten,

- avstyrker bifall till bolagets yrkande om ändrad formulering av undantag enligt andra stycket i bilaga 5 e; Naturvårdsverkets föreskrifter om avfallsförbränning, NFS 2002:28, då verket anser att bestämmelsen inte kan tolkas på annat sätt än att gränsvärdet 100 mg/m3 ntg för kolmonoxid gäller alla timmedelvärden,

- avstyrker bifall till bolagets yrkande vad avser ändring av villkor 16 då verket anser att

a) panna 3 och 4 skall klassas som avfallsförbränningsanläggningar eftersom de är avsedda för förbränning av avfall och därmed omfattas av definitionen av en avfallsförbränningsanläggning i 3 § i förordning (2002:1060) om avfallsförbränning och

b) utformningen i övrigt av villkor 16, som bolaget yrkat på, inte fullt ut motsvarar ett sådant villkor som enligt 22 kap 25 b § punkt 5 i miljöbalken alltid skall ingå i en dom som omfattar tillstånd att bedriva verksamhet med förbränning av avfall samt

- tillstyrker bifall till bolagets yrkande att medgivet undantag enligt 7 § NFS 2002:28 upphävs om miljödomstolen skulle finna att anläggningen utgör en samförbränningsanläggning.

Naturvårdsverket har till utveckling av sin inställning anfört följande.

Utformning av undantag enligt andra stycket i bilaga 5 e, NFS 2002:28

Vid förbränning av avfall i en avfallsförbränningsanläggning eller vid förbränning av sådant hushållsavfall som avses i 15 § NFS 2002:28 i en samförbränningsanläggning skall, vad avser kolmonoxid i rökgaserna, bilaga 5 e i föreskrifterna tillämpas. Möjlighet till undantag från kraven i första stycket i bilaga 5 e kan endast medges om villkoret fastställs som ett gränsvärde som högst uppgår till 100 mg/m3 som timmedelvärde. I NFS 2002:28 liksom i direktiv 2000/76/EG om avfallsförbränning anges ingen möjlighet till överskridande av enstaka timmedelvärden när undantag meddelats från kraven i första stycket i bilaga 5 e.

Återföring av näringsämnen från biobränsleaska (villkor 12)

Naturvårdsverket anser att återföring av näringsämnen från biobränsleaska inte är det enda tänkbara och godtagbara alternativet. Naturvårdsverket anser därför att bolagets yrkande kan bifallas, under förutsättning att det i villkoret fastslås att val av ytor och metoder för näringsåterföring görs i samråd med tillsynsmyndigheten.

Klassning av panna 3 och 4 samt utformning i övrigt av villkor vad gäller driftsstörningar (villkor 16)

I definitionerna av avfallsförbränningsanläggning respektive samförbränningsanläggning i 3 § i förordningen om avfallsförbränning används två olika begrepp - avsedd för respektive huvudsakligt ändamål. I definitionen av avfallsförbränningsanläggning är det avgörande om anläggningen är avsedd för förbränning av avfall eller ej, oberoende av om energin från förbränningen återvinns eller ej. I definitionen av samförbränningsanläggning är det istället det huvudsakliga ändamålet med anläggningen som är avgörande. Naturvårdsverket anser att bestämmelserna om avfallsförbränning skall tolkas så att endast anläggningar som inte är avsedda för förbränning av avfall och vars huvudsakliga ändamål är produktion av energi eller material kan anses vara samförbränningsanläggningar, om avfall förbränns i anläggningen. Att en anläggning är avsedd för förbränning av avfall återspeglas normalt i utformningen av anläggningen som vanligen skiljer sig från en anläggning som inte är avsedd för sådan förbränning, genom t.ex. högre korrosionsbeständighet och slitstyrka hos material i pannan samt utformningen av bränslehantering och rökgasreningsutrustning. Den omständigheten att en verksamhetsutövare vid uppförande eller ombyggnad av en anläggning haft för avsikt att bränna avfall vid anläggningen bör också tala för att anläggningen är avsedd för avfallsförbränning. Om en anläggning med förbränning av bl.a. hushållsavfall skulle anses vara en samförbränningsanläggning på grund av att även andra bränslen kan användas och att anläggningens energi nyttiggörs i fjärrvärmenät, skulle det i princip inte finnas några avfallsförbränningsanläggningar i Sverige. Bolaget anger i grunderna för sitt överklagande att panna 3 och 4 är byggda för förbränning av bl.a. avfall. Bolaget avser också att använda avfall, bl.a. hushållsavfall, som ett av de huvudsakliga bränslena i dessa pannor. Naturvårdsverket anser därför att panna 3 och 4 skall betraktas som avfallsförbränningsanläggningar.

Utformning av villkor i övrigt vad avser driftsstörningar

En dom som omfattar tillstånd att bedriva verksamhet med förbränning av avfall skall, enligt 22 kap 25 b § miljöbalken alltid innehålla villkor om längsta tid under vilken det i samband med tekniskt oundvikliga driftstopp, driftstörningar eller fel i renings- eller mätutrustning får ske sådana utsläpp av föroreningar till luft och vatten som överskrider fastställda värden. Det av bolaget yrkade villkoret kan inte fullt ut anses motsvara ett sådant villkor, eftersom det endast innefattar haveri av reningsutrustning.

Upphävande av undantag enligt 7 § NFS 2002:28

Om miljödomstolen skulle finna att anläggningen skall klassas som en samförbränningsanläggning bör, som en följd härav, medgivet undantag enligt 7 § NFS 2002:28 upphävas.

Bolaget har till bemötande av Länsstyrelsens och Naturvårdsverkets yttranden anfört i huvudsak följande.

Samförbränning/avfallsförbränning

Som bolaget tidigare beskrivit är panna 3 och 4 avsedda för produktion av energi i form av fjärrvärme och el. Bolaget vidhåller därför sin tidigare redovisade inställning. Bolaget kan inte se på vilket sätt punkt 27 i avfallsförbränningsdirektivet skulle utgöra grund för länsstyrelsens ställningstagande.

Utsläppsgränsvärde för koloxid

Bolaget har låtit Jan Bergström, Bergström & Örström, bedöma vilka möjligheter som finns att innehålla det av länsstyrelsen föreskrivna utsläppsgränsvärdet vid drift av panna 3 och 4 vid Stegeholmsverket. Utlåtandet kan sammanfattas som följer. Kännetecknande för FB-pannor är att bränslet tillförs bädden i pannan kontinuerligt utan utjämnande bränslebuffert, vilket innebär att en störning i bränslematningen eller en variation i bränslesammansättningen påverkar förbränningsförhållandena i pannan direkt med förhöjda halter av koloxid som följd. Förhöjda halter av koloxid är alltså, enligt Bergström, oundvikliga, vilket är motivet till dispensbestämmelsen i bilaga 5 e andra stycket. Det av länsstyrelsen föreskrivna utsläppsgränsvärdet kommer visserligen att kunna innehållas under huvuddelen av pannornas drift. Överskridanden kan dock inte undvikas. Slutsatsen är att dispensbestämmelsen i bilaga 5 e andra stycket borde ha kompletterats med en procentsats för hur stor del av uppmätta värden som skall understiga det angivna utsläppsgränsvärdet. En sådan komplettering bör kunna ske i villkoret om den längsta tid under vilken det får ske utsläpp av CO som överskrider fastställda utsläppsgränsvärden (villkor 16). Bolaget har låtit Bergström bedöma en skälig längsta tid som utsläpp får överskrida fastställda värden på grund av fel i mätutrustning. Bergströms slutsats är att en tid om sex timmar i följd kan anses skäligt för panna 3 och 4 i Stegeholmsverket. Enligt 22 kap 25 b § i miljöbalken skall föreskrivas villkor om längsta tid för utsläpp av föroreningar utöver fastställda värden också vid driftstopp och driftstörningar i själva förbränningsanläggningen. Vid sådana förhållanden är det främst utsläppsgränsvärdet för CO som riskerar att överskridas. Av det skälet bör villkor 16 kompletteras med en reglering av den längsta tid som driftstörningar och driftavbrott vid förbränningsanläggningen får leda till att utsläppsgränsvärdet för CO överskrids.

Bemötande av Naturvårdsverkets yttrande

Villkor 12

Naturvårdsverket har tillstyrkt begärd ändring under förutsättning att villkoret utformas så att valet av ytor och metoder för återföring av näringsämnen görs i samråd med tillsynsmyndigheten. Bolaget accepterar Naturvårdsverkets förslag till tillägg.

Klassning av panna 3 och 4

Bolaget har låtit Jan Bergström utlåta sig över klassningen av panna 3 och 4. Hans slutsats är att pannorna utgör en ”samförbränningsanläggning”. Bolaget delar Naturvårdsverkets uppfattning att en anläggning som är avsedd för förbränning av avfall inte kan utgöra en ”samförbränningsanläggning”. Om emellertid det huvudsakliga ändamålet med anläggningen är produktion av energi eller material, kan den inte samtidigt vara avsedd för förbränning av avfall. Definitionen av ”avfallsförbränningsanläggning” kan inte på detta sätt komma i konflikt med definitionen av begreppet ”samförbränningsanläggning” genom någon form av hänvisning. Den enda hänvisning som finns i definitionen av begreppet ”samförbränningsanläggning” är att anläggningar vars huvudsakliga ändamål är ett annat än produktion av energi eller material utgör avfallsförbränningsanläggningar. Det är där skiljelinjen mellan ”avfallsförbränningsanläggningar” och ”samförbränningsanläggningar” går. Om det huvudsakliga ändamålet med förbränning av avfall är produktion av energi, utgör avfallet ett bränsle, och det finns då ett ekonomiskt incitament att förbruka så litet bränsle som möjligt genom att optimera förbränningen (hög verkningsgrad). Om istället det huvudsakliga ändamålet är destruktion av avfallet saknas detta incitament, vilket förklarar varför andra krav på förbränningsbetingelserna ställs på avfallsförbränningsanläggningar (anläggningar där avfall destrueras) än på samförbränningsanläggningar (anläggningar där avfall utnyttjas som bränsle för produktion av energi). Se t.ex. 6 resp. 8 § i NFS 2002:28.

Panna 3 och 4 i Stegeholmsverket är avsedda för produktion av energi. Det har de alltid varit, också då de uppfördes (1982 - 1983). I panna 3 användes enbart flis - inget avfall - t.o.m. 1996, i panna 4 en blandning av trä och avfall t.om. 1997. Avfall utnyttjades således endast i mindre utsträckning och enbart som bränsle för produktion av energi. Det har aldrig varit fråga om att ta in mer avfall än vad som krävs för att uppfylla detta ändamål. Någon destruktion har alltså inte förekommit och kommer inte att förekomma vid panna 3 eller 4. I de avtal som bolaget träffar med sina leverantörer av avfall, ställs krav på att avfallet kan utnyttjas som bränsle för produktion av energi i Stegeholmsverket. Det kan i framtiden bli aktuellt med andra bränslen än avfall i panna 3 och 4. Det kan inte heller uteslutas att bolaget i framtiden upphör med att använda avfall som bränsle till följd av förändringar, i form av t.ex. skatt på avfallsförbränning, som skulle innebära att andra bränslen än avfall framstår som mer fördelaktiga ur ekonomisk synpunkt. Panna 3 och 4 uppfördes som fastbränslepannor. Det vidtogs således inte några särskilda åtgärder för förbränning av avfall. Sådana åtgärder har emellertid vidtagits i efterhand, i takt med att lagstiftning med krav på förbränning av avfall införts. Att avfall utnyttjas som bränsle i en anläggning för produktion av energi och att åtgärder vidtagits för att anläggningen med hänsyn till detta avfall innebär inte att anläggningen utgör en ”avfallsförbränningsanläggning”. Det framgår tydligt av definitionen av begreppet ”samförbränningsanläggning” att avfall kan utnyttjas som ”normalt” bränsle i en sådan anläggning. Avfallsförbränningsförordningen utgör en implementering av rådets direktiv 2000/76/EG om förbränning av avfall (avfallsförbränningsdirektivet). Förbränning av avfall utan energiåtervinning är ovanligt i Sverige. Det lär dock vara vanligt förekommande i andra medlemsstater som har en mer begränsad infrastruktur för fjärrvärme. Att så är fallet framgår bl.a. av det utkast till ”Reference Document on Best Available Techniques” som upprättats för avfallsförbränningsanläggningar. I detta dokument konstateras i punkterna 31-42 att man skall optimera återvinning av energi och ha hög verkningsgrad i avfallsförbränningsanläggningar. Punkterna 82 - 85 anger att man skall öka energiutnyttjandet genom att öka leveranserna av ånga, värme eller el. För Stegeholmsverket är de nämnda punkterna irrelevanta, dvs. de har varit uppfyllda ända sedan driftstarten 1983. Den omständigheten att det i princip inte skulle finnas några ”avfallsförbränningsanläggningar” i Sverige kan därmed inte utgöra något argument för den tolkning som verket förespråkar.

Med anledning av att det kan bli aktuellt att utnyttja enbart biobränslen i panna 3 och 4 bör ett villkor för utsläpp till luft för sådant utnyttjande föreskrivas. Lämpligen bör riktvärden och dygnsmedelvärden motsvarande de värden som angivits i bilaga 5 till NFS 2002:28 föreskrivas, med undantag för utsläppet av koloxid. För utsläppet av koloxid bör det istället föreskrivas ett riktvärde och dygnsmedelvärde i nivå med vad Naturvårdsverket rekommenderar i förslag till föreskrifter som omfattar fastbränsleeldade pannor med nyttiggjord energiproduktion mindre än 25 Gwh. Bolaget yrkar därför att följande villkor skall föreskrivas för utsläpp till luft från förbränning av biobränslen i panna 3 och 4.

”Följande validerade riktvärden och dygnsmedelvärden (mg/nm3 torr gas, 6 % O2) för utsläpp till luft vid förbränning av biomassa skall gälla.

Ämne Kproc

Stoft 15

Kolmonoxid (CO) 500

Totalt organiskt kol (TOC) 15

Väteklorid (HCl) 15

Svaveldioxid (SO2) 75

Kväveoxider (NOx) 300

DOMSKÄL

Villkor 10

Den ursprungliga formuleringen är en uppenbar felskrivning från länsstyrelsens sida. Då samtliga inblandade (parter) är överens om att det är cisternens invallning och ej själva cisternen som skall förses med oljelarm, skall villkoret ändras i enlighet med tillsynsmyndighetens påpekande.

Villkor 12

Även miljödomstolen är av uppfattningen att även andra områden än skogsmark bör kunna komma ifråga för återföring av biobränsleaska. Det har dock ett värde att spridningen sker i samråd med tillsynsmyndigheten så att denna får möjlighet att påverka valet av plats där spridning av sådan aska sker. Villkor 12 bör därför utformas i enlighet med vad bolaget och Naturvårdsverket föreslagit.

Villkor 16

Såvitt avser utformningen av villkor 16 och frågan om huruvida panna 3 och 4 i Stegeholmsverket utgör avfallsförbränningsanläggningar eller samförbränningsanläggningar får miljödomstolen anföra följande.

Förordningen om avfallsförbränning (2002:1060) är baserad på direktivet 2000/76/EG om förbränning av avfall. Begreppet ”Avfallsförbränningsanläggning” är i förordningen definierat på följande sätt:

”Anläggning som avses i artikel 3.4 i direktiv 2000/76/EG, dvs. en stationär eller mobil anläggning avsedd för avfallsförbränning med eller utan återvinning av alstrad energi. Denna definition omfattar hela anläggningen och det område som hör till anläggningen med samtliga förbränningslinjer, utrymmen, utrustning och system som hör samman med avfallets behandling.”

Begreppet ”Samförbränningsanläggning” definieras på följande sätt:

”Anläggning som avses i artikel 3.5 i direktiv 2000/76/EG, dvs. en stationär eller mobil anläggning vars huvudsakliga ändamål är produktion av energi eller material där avfall utnyttjas som normalt bränsle eller tillskottsbränsle, eller där avfall värmebehandlas i syfte att bortskaffas. Denna definition omfattar hela anläggningen och det område som hör till anläggningen med samtliga förbränningslinjer, utrymmen, utrustning och system som hör samman med avfallets behandling.

Om förbränning sker på ett sådant sätt att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte kan anses vara produktion av energi eller material, skall anläggningen anses vara en avfallsförbränningsanläggning.”

Enligt bolagets ansökan förbehandlas det avfall som skall förbrännas vid en anläggning inom Målserums avfallsanläggning. Sedan hösten 2003 sker malningen av avfall i två steg. Först sker en grovavskiljning med tillhörande magnetavskiljning och sedan finmalning med ytterligare magnetavskiljning av järnskrot. På annat ställe i ansökan talas om att ”det finns idag en stor mängd brännbart blandat kommunalt avfall, brännbara och väldefinierade avfallsfraktioner som kan användas som bränsle vid Stegeholmsverket”. Enligt NFS 2002:28 § 15 skall, för att förbränning av hushållsavfall ej skall behöva ske enligt Bilaga 5 i nämnda föreskrift, avfallet utgöra en källsorterad fraktion enligt kategori 20 01 i avfallsförordningen (2001:1063). Definitionen är mycket strikt. Fraktion 20 01 01 avser t.ex. papp och papper.

I ansökan saknas en tydlig redovisning av vad det är för avfallsslag och under vilka punkter under 20 01 de skulle vara källsorterade. Enligt miljödomstolens mening synes aktuella fraktioner enligt de uppgifter som finns i ansökan inte vara källsorterade fraktioner enligt avfallsförordningens definition. Detta är som framgått ett krav enligt 15 § i Naturvårdsverkets föreskrift om avfallsförbränning. Därför skall förbränningen av avfall enligt NFS 2002:28 ske i enlighet med Bilaga 5 i denna förordning, dvs. utsläppsgränsvärden skall avse det som gäller för en avfallsförbränningsanläggning. Vissa undantag från kraven i föreskriften om avfallsförbränning (NFS 2002:28) har medgivits av Länsstyrelsen vad avser 7 och 27 §§ och bilaga 5 e avseende kolmonoxid (CO). Ytterligare undantag medges i denna dom. Miljödomstolen anser i likhet med länsstyrelsen och Naturvårdsverket att verksamheten är att beteckna som en avfallsförbränningsanläggning.

Såvitt avser halten av kolmonoxid i rökgaserna vid driftstopp och driftstörningar (tidigare begärt undantag från det av länsstyrelsen medgivna undantaget från 5 punkt e i bilagan till NFS (2002:28), nu förslag till villkorsändring i villkorspunkten 16 2 st.), får miljödomstolen anföra följande.

Miljödomstolen anser att det finns ett tolkningsutrymme i bilaga 5 e andra stycket till den angivna föreskriften. Det av bolaget begärda och nu medgivna undantaget med avseende på kolmonoxidutsläpp (halter av kolmonoxid i rökgaserna redovisade som validerade timmedelvärden med ett medgivet överskridande under 3 % av den effektiva drifttiden under året), avser endast befintliga och ännu ej ombyggda avfallspannor som, enligt bolagets ansökan, omfattas av etapp 1 i bolagets förnyelseplan. Planen omfattar två etapper och avses vara genomförd vid utgången av år 2010. Då den avvikelse som bolagets medgivits är ringa och avser begränsad tid, anser miljödomstolen att den eventuellt negativa effekt på miljön som avvikelsen kan förorsaka är av så begränsad omfattning att den får tålas.

Begäran om upphävande av undantag enligt 7 § NFS 2002:28

Med hänsyn till att anläggningen är att betrakta som en avfallsförbränningsanläggning bör det medgivna undantaget enligt § 7 NFS 2002:28 bestå. Med hänsyn till att miljödomstolen funnit att frågan hur pannorna 3 och 4 skall klassas kan avgöras med stöd av det underlag som finns tillgängligt i målet, saknas anledning att bifalla bolagets begäran om vilandeförklaring av målet vad avser yrkandet om upphävande av det medgivna undantaget enligt 7 § NFS 2002:28.

Överskridande av utsläppsgränsvärden vid driftstörning

Såvitt avser den tid då överskridande av utsläppsgränsvärdena kan tillåtas ske vid driftstopp, bedömer miljödomstolen att vad bolaget anfört ej medför skäl att frångå den i 20 § NFS 2002:28 föreskrivna tiden om fyra timmar, vilket även angivits i villkor 16 i tillståndet. Överklagandet i denna del skall därför avslås.

Yrkat tilläggsvillkor för biobränslen

Yrkandet om tilläggsvillkor är ett nytt yrkande som inte tidigare prövats av tillståndsmyndigheten. Miljödomstolen är därför, på grund av instansordningens princip, förhindrad att pröva yrkandet. Ansökan om prövning av det yrkade tilläggsvillkoret skall därför ske hos länsstyrelsen. Yrkandet om tilläggsvillkor skall därför avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2.

Överklagande senast den 11 januari 2007. Prövningstillstånd krävs.

På miljödomstolens vägnar

Jonny Boo Magnus Björkhem

__________

I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Jonny Boo, miljörådet Magnus Björkhem samt sakkunniga ledamöterna Kerstin Kellerman och Anders Kårfeldt Föredragande har varit beredningsjuristen Anna Öhman.