NJA 2020 s. 285
Genom en lagändring utan övergångsbestämmelser infördes en bestämmelse av innebörd att möjligheten att lagligförklara vissa vattenanläggningar togs bort. Den nya bestämmelsen ska inte tillämpas i mål om lagligförklaring som inletts före ikraftträdandet.
Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolen
På ansökan av J.-E.H. och M.H. lagligförklarade Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolen (rådmannen Bengt Johansson, tekniska rådet Catharina Hederström samt de särskilda ledamöterna Börje Andersson och Anders Forserud) i dom den 25 oktober 2017 med stöd av 17 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken vattenanläggningen Kornberga kvarn i Helge å med angivna tillhörande anläggningsdelar i Älmhults kommun. Domstolen lämnade sökandena tillstånd enligt 11 kap. MB att avleda vissa vattenmängder för kraftproduktion alternativt drift av kvarn och föreskrev vissa villkor för tillståndet och lagligförklaringen.
Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen
Mark- och miljödomstolens dom överklagades i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen av Kammarkollegiet, Länsstyrelsen i Kronobergs län och Älvräddarnas Samorganisation.
Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Per Sundberg, referent, och Birgitta Bylund Uddenfeldt, tekniska rådet Dag Ygland samt tf. hovrätts¬assessorn Lina Lundgren) meddelade dom den 27 juni 2019.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
I domskälen anförde Mark- och miljööverdomstolen under rubriken Lagligförklaring bl.a. följande.
En vattenanläggning som har tillkommit utan tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) eller motsvarande äldre lagstiftning kan lagligförklaras på ansökan av den som äger vattenanläggningen, se 17 § första stycket lagen (1998:811) om införande av miljöbalken (MP). Detsamma gäller om tillståndsfrågan beträffande en sådan anläggning är oklar. Möjligheten till lagligförklaring har numera upphört för anläggningar som används för produktion av vattenkraftsel, se 17 a § MP (införd genom SFS 2018:1419). Bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 2019 och saknar övergångsbestämmelser. Däremot hänvisar bestämmelsen till den nya lydelsen av 11 kap. 6 § MB (ändringen införd genom SFS 2018:1407), vilken enligt övergångsbestämmelserna inte ska tillämpas i pågående mål och ärenden. Det framgår också av förarbetena till
17 a § MP att bestämmelsen tar sikte på att de anläggningar som enligt nya 11 kap. 27 § MB omfattas av krav på moderna miljövillkor inte ska kunna lagligförklaras och är kopplad till den omprövning som kommer att ske (prop. 2017/18:243 s. 164 och 237). Lagstiftarens avsikt torde alltså ha varit att 17 a § MP skulle ha motsvarande övergångsbestämmelse som 11 kap. 6 § MB. Enligt Mark- och miljööverdomstolen är den rimliga slutsatsen att lagligförklaring fortfarande är möjlig även för anläggningar som används för produktion av vattenkraftsel, om det sker i mål som pågick när bestämmelsen trädde i kraft vid årsskiftet 2018/2019 (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 25 februari 2019 i mål nr
M 2149-18, RÅ 1988 ref. 132 och NJA 2012 s. 559).
Mark- och miljööverdomstolen förklarade sig instämma i mark- och miljödomstolens bedömning angående förutsättningar för lagligförklaring utom beträffande vissa delar av anläggningen, vilka inte omfattades av ansökningen.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Mark- och miljööverdomstolen g jorde beträffande lagligförklaringen endast den ändringen att förklaringen inte skulle omfatta vissa av de i mark- och miljödomstolens dom angivna anläggningsdelarna. Domstolen gav tillstånd för anläggande av dessa delar. I övrigt g jordes vissa ändringar rörande tillståndet till vattenverksamhet och föreskrivna villkor.
Högsta domstolen
Älvräddarnas Samorganisation överklagade Mark- och miljööverdomstolens dom och yrkade att HD skulle avslå eller avvisa J.-E.H:s och M.H:s ansökan eller undanröja Mark- och miljööverdomstolens dom och återförvisa målet till lägre instans.
J.-E.H. och M.H. motsatte sig ändring av Mark- och miljööverdomstolens dom.
HD meddelade det prövningstillstånd som framgår av punkten 6 i HD:s dom.
Målet avg jordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Elisabeth Ståhl, föreslog i betänkande följande dom.
DOMSKÄL
Punkterna 1–7, under rubrikerna Vad målet gäller och Bakgrund, motsvarar i huvudsak punkterna 1–8 i HD:s dom.
Rättsliga utgångspunkter
8. Enligt en allmänt erkänd grundsats bör processuella bestämmelser i ny lagstiftning i princip tillämpas omedelbart efter ikraftträdandet, även om de bakomliggande förhållandena härrör från tiden dessförinnan. Nya bestämmelser av materiell innebörd bör däremot i allmänhet endast tillämpas i fråga om förhållanden som inträtt efter den nya lagstiftningens ikraftträdande. Som regel behöver endast avsteg från principerna anges direkt i lagtext, även om det även annars ofta kan vara en fördel att meddela tämligen detaljerade övergångsbestämmelser. (Se prop. 1985/86:1 huvuddelen s. 860 och bilagedelen s. 335.)
9. På förvaltningsrättens område gäller, med viss modif ikation av ovanstående grundsatser, att det i regel är de föreskrifter som är i kraft när prövningen sker som ska tillämpas avseende både förfarandet och prövningen i sak. Bland annat lagstiftarens avsikt och krav på rättssäkerhet och rättvisa kan dock medföra att ny lag inte ska tillämpas på äldre förhållanden. (Se RÅ 1988 ref. 132, RÅ 1996 ref. 57, RÅ 2000 ref. 11, RÅ 2003 ref. 88 och RÅ 2004 ref. 82.)
10. Vad som gäller i avsaknad av övergångsbestämmelser till ny miljörättslig lagstiftning bör i allmänhet bedömas med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser ( jfr NJA 2012 s. 559). Om den nya bestämmelsen har klart straffrättslig eller civilrättslig karaktär bör frågan dock bedömas utifrån de principer som gäller de rättsområdena ( jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 637 ff. och 641).
Bedömningen av prejudikatfrågan
11. Det saknas övergångsbestämmelser till 17 a § MP. Då 17 a § varken är av straffrättslig eller civilrättslig karaktär är utgångspunkten därför att bestämmelsen ska tillämpas även i mål som inletts före ikraftträdandet.
12. Vissa omständigheter talar för att frågan om övergångsbestämmelser till 17 a § MP har övervägts under lagstiftningsprocessen (se prop. 2017/18:243 s. 60 läst tillsammans med SOU 2014:35 s. 94 och 591). Även om andra omständigheter i någon mån talar för att lagstiftaren avsett att 17 a § inte ska tillämpas i pågående rättegångar ( jfr p. 7) kan frånvaron av övergångsbestämmelser inte klart förklaras som ett förbiseende från lagstiftarens sida.
13. Att ny lagstiftning inverkar på en pågående rättegång så att en parts talan blir meningslös kan emellertid, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, strida mot rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 Europakonventionen, om det inte f inns tvingande skäl av allmänt intresse för lagstiftarens ingripande (se Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015, s. 304 ff. med där g jorda hänvisningar). Det torde även kunna strida mot rätten till en rättvis rättegång enligt 2 kap. 11 § RF ( jfr HFD 2017 ref. 53).
14. Vidare är det uppenbart betungande för en sökande, som redan har lagt ner tid och kostnader på en process, om det framställda yrkandet blir meningslöst att vidhålla på grund av att ny lagstiftning träder i kraft under processens gång.
15. Att valet av tillämpliga lagregler ska bero på tillfälligheter, såsom handläggningstid och eventuella överklaganden, är inte heller tillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt eftersom den enskilde inte på förhand kan veta vad som i slutändan kommer att gälla i hans eller hennes fall.
16. En annan icke önskvärd effekt av att göra tillämplig lagstiftning beroende av tidpunkten för det slutliga avgörandet är att olika sökande får olika möjlighet till framgång beroende på hur snabbt deras sak avgörs. Lika fall kan således komma att behandlas olika.
17. Det nu sagda talar för att 17 a § MP inte bör tillämpas i processer som pågick när bestämmelsen trädde i kraft annat än om de skäl som ligger bakom lagändringen med verklig styrka talar för en sådan ordning. Så skulle exempelvis kunna vara fallet om bestämmelsen föranletts av trängande miljöhänsyn.
18. I motiven till 17 a § MP har angetts att möjligheten till lagligförklaring av anläggningar för produktion av vattenkraftsel inte längre behövs. Sådana anläggningar kommer nämligen att omfattas av den samlade miljöprövning som ska göras när vattenverksamheter för framställning av vattenkraftsel omprövas för moderna miljövillkor ( jfr 11 kap. 27 § MB). Lagligförklaringsinstitutet hindrar enligt motiven visserligen inte den samlade miljöprövningen men bör upphävas då det inte fyller någon funktion. Redan g jorda lagligförklaringar påverkas inte. (Se prop. 2017/18:243 s. 164.)
19. Vad som har anförts i motiven till 17 a § MP kan inte anses uppväga de nackdelar ur rättssäkerhets- och rättvisesynpunkt som en tillämpning av bestämmelsen i mål som inletts redan före ikraftträdandet skulle ha. I avsaknad av övergångsbestämmelser och då omständigheterna i övrigt inte ger entydigt stöd för att en sådan tillämpning varit åsyftad bör 17 a § därför inte tillämpas i rättegångar som pågick när bestämmelsen trädde i kraft.
Slutsats m.m.
20. Slutsatsen blir att 17 a § MP inte ska tillämpas i målet, som inletts vid mark- och miljödomstolen innan bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 2019. Det saknas skäl att meddela prövningstillstånd i målet i övrigt. Mark-och miljööverdomstolens domslut står alltså fast.
DOMSLUT
Se HD:s dom.
HD ( justitieråden Ann-Christine Lindeblad, Johnny Herre, Erik Nymansson, Malin Bonthron, referent, och Stefan Reimer) meddelade den 18 mars 2020 följande dom.
DOMSKÄL
Frågan i HD
1. Målet rör en ansökan om lagligförklaring av en vattenanläggning. Frågan i HD är om en ny bestämmelse om att lagligförklaring i vissa fall inte får ske ska tillämpas av domstol när lagändringen har trätt i kraft under målets handläggning och inga övergångsbestämmelser har föreskrivits.
Bakgrund
2. J.-E.H. och M.H. driver ett vattenkraftverk som används för vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel. Anläggningen tillkom innan miljöbalken trädde i kraft och saknar tillstånd.
3. År 2015 ansökte J.-E.H. och M.H. om lagligförklaring av anläggningen. Mark- och miljödomstolen beslutade om lagligförklaring.
4. Domen överklagades till Mark- och miljööverdomstolen. Under handläggningen där ändrades regelverket på så sätt att det i en ny bestämmelse anges att anläggningar som används för vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel inte får lagligförklaras. Några övergångsbestämmelser föreskrevs inte till lagändringen.
5. Mark- och miljööverdomstolen har bedömt att den nya bestämmelsen inte ska tillämpas i målet.
6. HD har beviljat prövningstillstånd i fråga om den aktuella bestämmelsen, 17 a § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken (MP), ska tillämpas i målet. Frågan om prövningstillstånd rörande målet i övrigt har förklarats vilande.
Lagligförklaring av vattenanläggningar
7. Om en vattenanläggning har tillkommit utan tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) eller motsvarande äldre lagstiftning, eller om tillståndsfrågan beträffande en sådan anläggning är oklar, får den som äger anläggningen eller avser att utnyttja den för vattenverksamhet begära prövning av anläggningens laglighet hos mark- och miljödomstolen. Lagligheten bedöms enligt de bestämmelser som gällde vid anläggningens tillkomst. (Se 17 och 18 §§ MP.)
8. Den 1 januari 2019 trädde 17 a § MP i kraft. Enligt bestämmelsen får en anläggning som används för en sådan verksamhet som avses i 11 kap. 6 § MB, dvs. vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel, inte lagligförklaras trots vad som sägs i 17 §. Som nämnts föreskrevs inte några övergångsbestämmelser i samband med att 17 a § infördes.
9. Lagändringen g jordes i ett lagstiftningsärende som syftade till att genomföra en energipolitisk överenskommelse. I förarbetena anges att samtliga vattenkraftverk och tillhörande dammar ska förses med moderna miljövillkor och att det innebär att de behöver prövas eller omprövas i sin helhet. Det uttalas att det inte f inns något behov av institutet lagligförklaring för de verksamheter som ska ha moderna miljövillkor. Vidare anges att ändringen innebär att nya lagligförklaringar av sådana anläggningar inte kommer att kunna ske men att förslaget inte påverkar redan g jorda lagligförklaringar. (Se prop. 2017/18:243 s. 164.)
10. Genom samma lagstiftningsärende infördes i 11 kap. MB bl.a. den nämnda bestämmelsen i 6 § med en def inition av uttrycket ”vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel” och en bestämmelse i 27 § där kraven på moderna miljövillkor regleras. Till lagändringarna i miljöbalken föreskrevs i en övergångsbestämmelse att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för handläggningen och prövningen av mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet.
11. I författningskommentaren till 17 a § MP anges att paragrafen innehåller en bestämmelse om att anläggningar som används för en vattenverksamhet som omfattas av kravet på moderna miljövillkor enligt 11 kap. 27 § MB inte kan bli föremål för lagligförklaring (se a. prop. s. 237).
Utgångspunkter vid lagändringar på det miljörättsliga området
12. Vad som gäller när det saknas övergångsbestämmelser till en lagändring varierar beroende på vilken typ av bestämmelse som lagändringen avser. En uppdelning som brukar göras är den mellan processuella och materiella bestämmelser. Processuella bestämmelser ska i princip tillämpas omedelbart efter ikraftträdandet, även om de bakomliggande förhållandena härrör från tiden dessförinnan. De får alltså normalt genomslag även i pågående mål i domstol. Beträffande nya bestämmelser av materiell innebörd anses däremot i allmänhet att dessa endast ska tillämpas i fråga om förhållanden som inträtt efter den nya lagstiftningens ikraftträdande. ( Jfr prop. 1985/86:1 huvuddelen s. 860 och bilagedelen s. 335.)
13. På förvaltningsrättens område gäller en viss modif ikation av ovanstående. Utgångspunkten är där att det är de föreskrifter som är i kraft när prövningen sker som ska tillämpas avseende både förfarandet och prövningen i sak (se bl.a. RÅ 1988 ref. 132, RÅ 1996 ref. 57 och ”Kommunens veto” NJA 2012 s. 559).
14. Inom den miljörättsliga lagstiftningen f inns olika typer av bestämmelser. Det bör vara karaktären på den aktuella regleringen som styr vad som gäller efter en lagändring utan övergångsbestämmelser. Bestämmelser om straff och sanktioner bör således behandlas på samma sätt som den typen av bestämmelser behandlas i övrigt och detsamma bör gälla för civilrättsliga lagregler inom miljörätten ( jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 637 ff. och 641, jfr även på tryckfrihetsförordningens område ”Plakatet” NJA 2019 s. 279 p. 9).
15. Det stora flertalet av bestämmelserna i den miljörättsliga lagstiftningen är av sådan karaktär att de bör bedömas med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser ( jfr ”Kommunens veto”).
Närmare om avsaknad av övergångsbestämmelser på området för förvaltningsrätt
16. Utgångspunkten att ny lagstiftning på förvaltningsrättens område ska tillämpas direkt även såvitt gäller materiella bestämmelser bekräftades i rättsfallet RÅ 1988 ref. 132. I avgörandet angavs som exempel på undantag att det följer av uttalanden i motiven till lagstiftningen eller framgår av omständigheterna att lagstiftaren inte avsett att de nya bestämmelserna ska tillämpas i ett övergångsskede.
17. Frågan har aktualiserats i Högsta förvaltningsdomstolen vid ett flertal tillfällen efter 1988 års avgörande. Denna senare rättspraxis har inte inneburit att den angivna utgångspunkten har ändrats, men uttalandena i 1988 års avgörande har preciserats och modif ierats. Det förvaltningsrättsliga området innefattar ett stort antal normer av skiftande karaktär. Högsta förvaltningsdomstolen har i ljuset av detta understrukit att försiktighet bör iakttas när det gäller att ställa upp en generell princip för hur man ska tillämpa författningsändringar som utan särskilda övergångsbestämmelser träder i kraft någon gång mellan tidpunkten för de händelser som ska prövas eller den ansökan som har g jorts och tidpunkten för själva prövningen (se pleniavgörandet RÅ 1996 ref. 57).
18. Rättsutvecklingen har inneburit att det har klarlagts ett antal situationer då undantag måste göras från den utgångspunkt som anges i 1988 års avgörande. En omständighet som har getts betydelse är om en direkt tillämpning av den nya lagstiftningen skulle vara till nackdel för den enskilde. Beroende på vilken typ av lagstiftning det handlar om har det då ofta ansetts att direkt tillämpning i vart fall inte bör ske om det inte föreskrivits i särskilda övergångsbestämmelser eller av regelsystemet i övrigt kan utläsas att en sådan tillämpning är åsyftad. (Se bl.a. RÅ 1996 ref. 57, RÅ 2000 ref. 11 och RÅ 2003 ref. 88.)
19. Vidare har angetts att effekten av en direkt tillämpning – oavsett utfall för den enskilde – måste uppfylla rimliga krav på rättssäkerhet och rättvisa. Det har ansetts problematiskt ur rättssäkerhetssynpunkt att tillämpa en ny regel om det väsentligen berott på tillfälligheter, t.ex. handläggningstid i någon instans, att tidpunkten för den nya regelns ikraftträdande kommit att passeras under målets handläggning. Att lika fall skulle behandlas olika beroende på om ett beslut enligt äldre regler har hunnit få laga kraft före ikraftträdandet av de nya reglerna har vidare ansetts tveksamt från rättvisesynpunkt. (Se bl.a. RÅ 2003 ref. 88 och RÅ 2004 ref. 82.)
20. Slutsatsen är att även om utgångspunkten är att ny förvaltningsrättslig lagstiftning ska tillämpas direkt även såvitt gäller materiella regler om inget annat anges, så är det fråga om just en utgångspunkt. En prövning måste ske av om det f inns anledning att följa utgångspunkten i det fall som är aktuellt. Den prövningen innebär att hänsyn ska tas till proportionalitet och till enskildas berättigade förväntningar samt till enskildas rätt till en rättvis rättegång.
Bedömningen av frågan i prövningstillståndet
21. Det saknas övergångsbestämmelser till 17 a § MP. Eftersom 17 a §
varken är av straffrättslig eller civilrättslig karaktär blir allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser styrande för bedömningen av om bestämmelsen ska ges direkt tillämpning. Enligt dessa är utgångspunkten att bestämmelsen ska tillämpas även i mål som inletts före ikraftträdandet.
22. Bestämmelsen får anses vara av huvudsakligen materiell karaktär. En tillämpning av den i målet innebär att det inte blir möjligt att lagligförklara den aktuella vattenanläggningen. Den tid och det arbete som J.-E.H. och M.H. har lagt ned på ansökan om laglighetsprövning skulle då gå till spillo. Den tillståndsprocess de i stället skulle bli hänvisade till skulle vara strängare och utredningsmässigt mer betungande för dem. Det står alltså klart att en tillämpning av 17 a § skulle vara till deras nackdel.
23. Mot den angivna bakgrunden är situationen sådan att mycket talar för att en direkt tillämpning av 17 a § inte bör ske om det inte av regelsystemet i övrigt kan utläsas att en sådan tillämpning är åsyftad. Det f inns inte några tydliga uttalanden i lagstiftningsärendet i frågan. Den hänvisning som i lagtexten görs till 11 kap. 6 § MB och i författningskommentaren till 27 § samma kapitel skulle kunna tyda på att 17 a § är avsedd att tillämpas från samma tidpunkt som de nya bestämmelserna i miljöbalken. Beträffande de senare har föreskrivits att de inte ska tillämpas i pågående mål och ärenden. De angivna hänvisningarna är dock inte sådana att det med nödvändighet krävs att bestämmelserna i miljöbalken har börjat tillämpas. Det f inns också uttalanden i förarbetena (se p. 9) som skulle kunna uppfattas som att avsikten varit att möjligheten till lagligförklaring i nu aktuella fall ska upphöra omedelbart, men uttalandena kan lika väl läsas på motsatt sätt. Några säkra slutsatser om lagstiftarens avsikt kan inte dras. Inte heller kan det av regelsystemet som sådant utläsas att en direkt tillämpning av 17 a § varit åsyftad.
24. Såväl rättssäkerhets- som rättvisesynpunkter talar mot en direkt tillämpning. Det skulle i så fall vara tillfälligheter, såsom domstolarnas handläggningstid, som avgör vilka regler som ska tillämpas. Olika sökande skulle vidare få olika möjlighet till framgång beroende på hur snabbt deras sak avg jorts. Lika fall skulle därmed komma att behandlas olika.
25. Sammantaget leder det anförda till att 17 a § inte bör tillämpas i processer som pågick när bestämmelsen trädde i kraft. Det nu aktuella målet inleddes före ikraftträdandet. Den fråga som ställs i prövningstillståndet ska alltså besvaras så att 17 a § inte ska tillämpas i målet.
Övriga frågor
26. Med hänsyn till hur frågan i prövningstillståndet besvaras utgör svaret i sig inte skäl att meddela prövningstillstånd i målet i övrigt. Det har inte heller kommit fram något annat skäl att meddela prövningstillstånd.
DOMSLUT
HD förklarar att 17 a § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken inte ska tillämpas i målet.
HD meddelar inte prövningstillstånd rörande målet i övrigt. Mark- och miljööverdomstolens domslut står därmed fast.