SOU 2014:35
I vått och torrt - förslag till ändrade vattenrättsliga regler
Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet
Regeringen beslutade den 4 april 2012 (dir. 2012:29) att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över reglerna om vattenverksamhet i miljöbalken, MB, och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Den 31 maj 2012 beslutade regeringen genom tilläggsdirektiv (dir. 2012:60) att uppdraget även skulle omfatta en särskild analys av 4 kap. 6 § MB. Detta uppdrag redovisades i ett delbetänkande den 10 januari 2013 (SOU 2012:89). Den 27 mars 2013 beslutade regeringen om ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2013:37). Enligt detta direktiv, genom vilket utredningstiden förlängdes, skulle vissa delar av huvuduppdraget delredovisas. Detta uppdrag redovisades i ett delbetänkande den 1 oktober 2013 (SOU 2013:69).
Utredningen har antagit namnet Vattenverksamhetsutredningen. Den 4 april 2012 förordnades hovrättsrådet Henrik Löv att vara särskild utredare.
Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 30 augusti 2012 departementssekreteraren Helena André, Miljödepartementet, advokatfiskalen Karolina Ardesjö Lundén, Kammarkollegiet, ordföranden Christer Borg, Älvräddarnas Samorganisation, fil.dr. Tina Buckland, Länsstyrelsen i Västerbottens län, departementssekreteraren Anna Carlsson, Näringsdepartementet, miljöjuristen Joanna Cornelius, Naturskyddsföreningen, departementssekreteraren Keijo Ekelund, Försvarsdepartementet, sötvattenexperten Anna Forslund, Världsnaturfonden, handläggaren Katarina Jacobson, Energimyndigheten, enhetschefen Tomas Johansson, Jordbruksverket, sakkunnige Walter Johansson, Svensk Vattenkraftförening, tekniska rådet Bengt Jonsson, Mark- och miljööverdomstolen, departementssekreteraren Anna Josefsson, Miljödepartementet, biträdande vattenvårdsdirektören Joakim Kruse, Vattenmyndigheten Bottenhavet,
tekn.dr. Kristin Land, Lantmäteriet, förbundsjuristen Anna Marcusson, Sveriges kommuner och landsting, sakkunnige Roland Norlén, Sveriges Fiskares Riksförbund, generalsekreteraren Stefan Nyström, Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund, verksjuristen Erika Palmheden, Naturvårdsverket, enhetschefen Lennart Sorby, Havs- och vattenmyndigheten, ämnesrådet Ingrid Svedinger, Landsbygdsdepartementet, rådmannen Göran Stenman, Mark- och miljödomstolen i Vänersborg, verksjuristen Harald Troive, Trafikverket, enhetschefen Kristian Wennberg, Länsstyrelsen i Skåne län, förbundsjuristen Ulf Wickström, Lantbrukarnas Riksförbund, sakkunnige Gun Åhrling-Rundström, Svensk Energi och departementssekreteraren Björn Åsgård, Landsbygdsdepartementet.
Erika Palmheden entledigades fr.o.m. den 19 november 2012 och istället förordnades handläggaren Anna Peters, Naturvårdsverket, som expert fr.o.m. den 12 november 2012. Helena André entledigades fr.o.m. den 1 oktober 2013 och istället förordnades departementssekreteraren Helene Lager fr.o.m. samma datum. Anna Forslund entledigades fr.o.m. den 1 december 2013 och istället förordnades sötvattenexperten Anette Björlin fr.o.m. samma datum.
Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 1 juli 2012 hovrättsassessorn Li Brismo och länsassessorn Kristina Dreijer och fr.o.m. den 19 augusti 2013 hovrättsassessorn Christina Ericson.
Utredningen överlämnar härmed slutbetänkandet I vått och torrt - förslag till ändrade vattenrättsliga regler. Med detta är uppdraget slutfört.
Stockholm i juni 2014
Henrik Löv
/Li Brismo Kristina Dreijer Christina Ericson
Förkortningar
Art- och habitatdirektivet
Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter
AL Anläggningslag (1973:1149) Bygde- och fiskeavgiftsförordningen
Förordning (1998:928) om bygde- och fiskeavgifter
Dikningslagen Lag (1879:29) om dikning och annan afledning af vatten Egenkontrollförordningen
Förordning (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll
Europakonventionen Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ExpL Expropriationslag (1972:719) FAPT Förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken FBL Fastighetsbildningslag (1970:988) FMH Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd FL Förvaltningslag (1986:223) Flottningslagen Lag (1919:426) om flottning i allmän flottled FVV Förordning (1998:1388) om vattenverksamhet m.m.
Fågeldirektivet Europaparlamentets och Rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (kodifierad version av Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979) Införandelagen för AL och SFL
Lag (1973:1151) om införande av anläggningslagen (1973:1149) och lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter
JB Jordabalk Införandelagen för LSV Lag (1998:813) om införande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet Kulturmiljölagen Kulturmiljölag (1988:950) LOMM Lag (2010:921) om mark- och miljödomstolar LSV Lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
Länsstyrelseinstruktionen Förordning (2007:825) med länsstyrelse-
instruktion
MF Miljöskyddsförordning (1989:364) Miljötillsynsförordningen Miljötillsynsförordning (2011:13) ML Miljöskyddslag (1969:387) MB Miljöbalk MKB Miljökonsekvensbeskrivning MP Lag (1998:811) om införande av miljöbalken
MPF Miljöprövningsförordning (2013:251) NRL Lag (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. NVL Naturvårdslag (1964:822)
Områdesskyddsförordningen
Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
PBL Plan- och bygglag (2010:900) PPP Polluter Pays Principle. En princip som antogs på FN-konferensen i Rio de Janeiro år 1992 och är en av totalt 27 principer i Riodeklarationen om miljö och utveckling. RB Rättegångsbalk RDV Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (Ramdirektivet för vatten) RF Regeringsformen SFL Lag (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter SVL Skogsvårdslag (1979:429) Vattentjänstlagen Lag (2006:412) om allmänna vattentjänster VF Kongl. Maj:ts nådiga förordning (1880:57) om jordegares rätt öfver vattnet å hans grund (1880 års vattenrättsförordning) VFF Förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön VL Vattenlag (1983:291) VP Lag (1983:292) om införande av vattenlagen ÄPBL Plan- och bygglag (1987:10) Ärendelagen Lag (1996:242) om domstolsärenden ÄVL Vattenlag (1918:523)
Sammanfattning
Allmänt om uppdraget
Utredningens övergripande uppdrag är att se över reglerna om vattenverksamhet i MB och LSV, se direktiv 2012:29. Utredningen har lämnat två delbetänkanden. SOU 2012:89 innehåller en analys beträffande tillämpningen av 4 kap. 6 § MB i förhållande till syftet med bestämmelsen enligt förarbetena. SOU 2013:69, som är en delredovisning av huvuduppdraget, innehåller bl.a. en analys av rättskraftens räckvidd för äldre tillstånd och rättigheter, förslag till system som möjliggör ny prövning av verksamheter som saknar tillstånd enligt MB och förslag till nya regler om prövningens omfattning vid ändring av tillstånd. Återstående delar av uppdraget behandlas i detta slutbetänkande.
I utredningens uppdrag ingår att se över skillnaderna i regleringen av miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet och ta bort de skillnader som inte är motiverade. De bestämmelser i LSV som behövs i fortsättningen ska integreras i MB eller i förordning meddelad med stöd av balken. Utredningens förslag ska leda till att grundläggande principer för miljörätten, såsom principen om att förorenaren betalar och att bästa möjliga teknik ska användas, får genomslag även för vattenverksamhet.
Utredningen ska vidare analysera reglerna avseende omprövning av vattenverksamheter och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett effektivt system. Utredningen ska bl.a. överväga om bestämmelserna om ersättningsrätt i MB, rättegångskostnader, tillståndets rättskraft och begränsning i tiden samt verksamhetsutövarens respektive tillsynsmyndighetens ansvar för omprövning är ändamålsenliga eller behöver ändras. Vid utformningen av systemet för omprövning bör hänsyn tas till verksamhetsutövarnas förutsättningar och behov såsom investeringscykler och ändring av
produktion. Särskild hänsyn ska tas till förslagens konsekvenser för deltagarna i en markavvattningssamfällighet och till att det vid omprövning av tillstånd till markavvattning kan vara motiverat att avgränsa ansvaret på annat sätt än för andra vattenverksamheter.
Utredningens uppdrag omfattar även s.k. herrelösa dammar och andra vattenanläggningar där ansvarsförhållandena avseende löpande underhåll och vidtagande av andra åtgärder är oklara. Utredningen ska analysera om det finns behov av att klargöra ansvarsförhållandena och föreslå de regeländringar som analysen föranleder.
Föreslagna ändringar ska säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överensstämmelse med MB och EU-rätten samtidigt som en väl fungerande markavvattning och en fortsatt hög regler- och produktionskapacitet i den svenska vattenkraftsproduktionen eftersträvas.
Tillståndsprövning (kapitel 3–4)
Utredningen föreslår att prövningsplikten för vattenverksamhet inte ska vara generell i fortsättningen. I stället ska det, på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet, framgå av regeringens föreskrifter vilka verksamheter som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt. En tillståndspliktig verksamhet ska definieras som en A-verksamhet och en anmälningspliktig som en C-verksamhet. A-verksamheter ska prövas av mark- och miljödomstol medan Cverksamheter ska anmälas till tillsynsmyndigheten, som företrädesvis är en länsstyrelse. Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Naturvårdsverket får i uppdrag att utarbeta förslag till dessa föreskrifter.
Till skillnad från miljöfarlig verksamhet inkluderas i dag även prövning av civilrättsligt präglade frågor vid tillståndsprövning av vattenverksamhet. Det gäller huvudsakligen frågor om ersättning för intrång och skada. Normalt är det då den som söker tillstånd som ska utreda skadorna och lämna förslag till ersättning. Utredningen finner inte tillräckliga skäl att behålla denna skillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. För att uppnå en enhetlig reglering av dessa verksamheter föreslår utredningen att handläggningen av de civilrättsligt präglade frågorna ska skiljas från själva tillståndsprövningen av vattenverksamhet på samma sätt som
i dag gäller för miljöfarlig verksamhet. En eventuell talan om ersättning får i stället väckas genom ansökan om stämning. Pågår prövningen av en tillståndsansökan samtidigt som prövningen av de civilrättsligt präglade frågorna kan målen handläggas gemensamt enligt reglerna i RB. Möjligheten för parterna att träffa en frivillig uppgörelse i de civilrättsliga frågorna utan domstols medverkan finns självfallet kvar på samma sätt som i dag.
Som en konsekvens av att prövningspliktens utformning blir lika för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet har utredningen föreslagit att bestämmelsen, som berättigar vattenrättsliga sakägare att få sina rättegångskostnader ersatta av sökanden, ska upphöra att gälla. Förslaget innebär även i övrigt att de processuella reglerna om rätt till ersättning för rättegångskostnader blir desamma för såväl miljöfarlig verksamhet som vattenverksamhet.
När det gäller övriga specialregler för prövningen av vattenverksamhet, föreslår utredningen följande.
Kravet på att en vattenverksamhet är samhällsekonomiskt tillåtlig enligt 11 kap. 6 § MB utgår. Någon motsvarande regel finns inte för övriga verksamheter enligt MB och det framstår som en omotiverad skillnad. Hänsynsreglerna i 2–4 kap. MB ska i stället tillämpas för alla typer av verksamheter.
De särskilda bygde- och fiskeavgifterna utgår, dels då sådana avgifter saknas för miljöfarlig verksamhet och skillnaden är omotiverad, dels då avgifterna inte uppfyller RF:s krav.
Bestämmelserna i 11 kap. 8 § MB om kompensationsåtgärder för fisket ska också upphöra att gälla. Kompensation för de skador verksamheten orsakar ska i stället omfattas av prövningen enligt 2 kap. MB, på samma sätt som gäller för miljöfarlig verksamhet. Bestämmelsen i 11 kap. 7 § MB om hänsyn till framtida verksamheter i samma vattentillgång ska upphöra att gälla och ersätts delvis av en ändring i 16 kap. 7 § MB. På så sätt blir regleringen lika för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.
Att sökanden ska visa att denne har rådighet beträffande det vatten där verksamheten ska bedrivas är en omotiverad särreglering i förhållande till miljöfarlig verksamhet. Utredningen föreslår därför att rådighet som processförutsättning utgår.
Ytterligare en särreglering för vattenverksamheter är att äldre vattenanläggningar kan lagligförklaras. Det innebär att domstolen, efter ansökan från anläggningens ägare eller den som avser utnyttja
den för vattenverksamhet, i samband med en tillståndsprövning av verksamheten enligt MB inte prövar själva anläggningen enligt MB:s bestämmelser. I stället prövas om anläggningen var laglig enligt de regler som gällde vid tiden för uppförandet. Någon motsvarande reglering för äldre anläggningar där miljöfarlig verksamhet bedrivs finns inte. För att möjliggöra en prövning av anläggningen enligt MB:s bestämmelser och för att få enhetliga regler föreslår utredningen att möjligheten att lagligförklara äldre anläggningar ska upphöra.
Utredningen föreslår även att det ska införas en upplysningsskyldighet för den som övertar en tillstånds- eller anmälningspliktig vattenverksamhet eller vattenanläggning. Motsvarande skyldighet finns i dag för miljöfarlig verksamhet.
Utredningen föreslår slutligen, i syfte att åstadkomma ett mer enhetligt system, att prövnings- och tillsynsavgifterna för vattenverksamhet ska utformas på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet. I stället för avgift för prövning och debitering per timme för utövad tillsyn, ska en årlig tillsynsavgift utgå på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet. Storleken på avgiften kan knytas till det föreslagna systemet med A- och C-verksamheter. Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Naturvårdsverket får i uppdrag att utarbeta en lista med förslag till löpande tillsynsavgifter för vattenverksamhet.
Omprövning (kapitel 5–6)
Omprövningsfrekvensen av tillståndsgivna vattenverksamheter är låg. Mellan åren 2000–2010 uppgick antalet myndighetsinitierade omprövningar till i snitt cirka 4 per år. Den låga frekvensen beror bl.a. på bristande tillsynsunderlag, oklara processuella regler och höga kostnader för de myndigheter som driver omprövningsmål där rättegångskostnader och ersättning för produktionsvärdeförlust är några av utgiftsposterna.
Den centrala regleringen avseende omprövning finns i 24 kap. 5 § MB och gäller både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Utredningen föreslår att det i 24 kap. 5 § MB förtydligas att en omprövning även kan gälla anläggningens utformning. Stadgandets första stycke innehåller en huvudregel som
möjliggör omprövning tio år efter det att tillståndsbeslutet vann laga kraft (punkten 1) och därutöver räknas ett antal övriga grunder upp som möjliggör förtida omprövning (punkterna 2–12). Omprövningsgrunden i punkten 7 möjliggör omprövning om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik. Denna bestämmelse ändras till att omfatta all typ av ny teknik. Omprövningsgrunden i punkten 11 upphör att gälla då de övriga grunderna anses vara tillräckliga om anordningar eller villkor som meddelats till skydd för fisket visar sig vara mindre ändamålsenliga.
Utredningen föreslår att bestämmelsen i 24 kap. 5 § fjärde stycket MB, som stadgar att tillståndsmyndigheten under vissa förutsättningar får besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden, ska upphöra att gälla. Detta då den inte fyller någon självständig funktion.
Bestämmelsen i 24 kap. 8 § första stycket 1 MB, som reglerar upphävande av tillstånd till miljöfarlig verksamhet på tillståndshavarens initiativ, ändras så att den även omfattar vattenverksamhet. Vidare tydliggörs att bestämmelserna i 24 kap. 3 § andra stycket och 4 § MB om rätt att bibehålla en vattenanläggning, utrivning m.m. gäller när ett tillstånd upphävs på grund av att verksamheten slutligt upphört.
I 22 kap. MB förtydligas att kraven på ansökans och domens innehåll kan variera beroende på typ av ansökningsmål och får bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. På detta sätt tydliggörs bl.a. att dessa krav som utgångspunkt är mer begränsade när det gäller omprövning i jämförelse med en ansökan om tillstånd till ny verksamhet enligt 9 kap. eller 11 kap. MB.
Vidare ska den som bedriver vattenverksamhet, på samma sätt som i dag gäller för den som bedriver miljöfarlig verksamhet, vara skyldig att ta fram det underlag som krävs för en omprövning. Bestämmelsen i 22 kap. 2 a § MB ska därför omfatta även vattenverksamhet.
Det förtydligas att bestämmelserna i 22 kap. 25 § andra stycket och 24 kap. 2 § MB om tid inom vilken arbeten ska vara utförda endast omfattar domar eller beslut som innebär att tillstånd lämnas till en verksamhet och inte t.ex. domar eller beslut till följd av omprövning. Om en verksamhetsutövare underlåter att inom föreskriven tid uppfylla villkor i en omprövningsdom, innebär det att
MB:s sanktionssystem i 26 och 29 kap. MB avseende tillsyn och straff blir tillämpliga och således inte att omprövningsdomen förfaller.
Vidare ändras 22 kap. 27 § MB så att det klart framgår att prövotid kan föreskrivas vid omprövningar.
Vid omprövning ska, i enlighet med övriga föreslagna ändringar i 25 kap. MB, var och en svara för sina rättegångskostnader. Detta gäller även sakägare.
Tillståndshavarens rätt till ersättning vid omprövning enligt 24 kap. 5 § MB tas bort. Detsamma gäller rätten till ersättning vid omprövning enligt 7 kap. 13 § LSV på ansökan av en kommun eller ett vattenförbund som vill tillgodose den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Rätten till ersättning ska dock finnas kvar under en övergångstid om fem år. Bestämmelsen i 7 kap. 13 § LSV flyttas till 24 kap. 9 § MB.
Som alternativ eller komplement till utredningens förslag avseende ny prövning i SOU 2013:69 ska Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Kammarkollegiet och Energimyndigheten ges i uppdrag att ta fram nationella vägledande prioriteringsgrunder för omprövning.
Markavvattning (kapitel 7–8)
Utredningen föreslår att det även för prövning av markavvattning ska framgå av regeringens föreskrifter vilka verksamheter som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt, där A-verksamheter kräver tillstånd av mark- och miljödomstol och C-verksamheter ska anmälas till tillsynsmyndigheten.
Utredningen föreslår vidare att prövningen av nya markavvattningsverksamheter med tillhörande anläggningar delas upp i en miljöprövning och en prövning enligt AL. Miljöprövningen innebär att verksamheten med tillhörande anläggningar prövas enligt MB:s bestämmelser efter en ansökan om tillstånd till mark- och miljödomstolen (A-verksamheter) eller en anmälan till tillsynsmyndigheten (C-verksamheter). Prövningen enligt AL innebär att lantmäterimyndigheten inrättar en gemensamhetsanläggning enligt bestämmelserna i denna lag. En gemensamhetsanläggning ska inrättas för det fall fler än en fastighet har nytta av markavvattningsanläggningen. Som tidigare kan lantmäteri-
myndigheten även bilda en samfällighetsförening för att förvalta gemensamhetsanläggningen.
Som en konsekvens av utredningens förslag avseende prövning av ny markavvattning föreslås även att omprövning av tillstånd till markavvattning ska ske av mark- och miljödomstol såvitt avser miljötillståndet och av lantmäterimyndigheten i övriga frågor som rör samfälligheten och anläggningen. Rätt att begära omprövning enligt AL följer AL:s regler.
När en fastighetsbildningsåtgärd berör en markavvattningssamfällighet inrättad enligt LSV eller äldre lag, ska lantmäterimyndigheten om det är lämpligt ta initiativ till en omprövning enligt AL av anläggningen och samfälligheten. En sådan omprövning får till följd att en gemensamhetsanläggning inrättas och att samfälligheten anses inrättad enligt AL.
Genom att en gemensamhetsanläggning och en samfällighet inrättas enligt AL kommer deltagandet i en markavvattningssamfällighet knytas till en fastighet i stället för som i dag till fastighetsägaren. Uppgifter om en markavvattningsanläggnings geografiska läge, deltagare och andelstal kommer även att föras in i fastighetsregistret.
Utredningen föreslår att bestämmelserna om fördelning av rättegångskostnader i mark- och miljödomstol ska bli lika oavsett om ansökan avser ny markavvattning eller omprövning av befintlig verksamhet. Enligt utredningens förslag ska rättegångskostnaderna fördelas efter vad som är skäligt både vid prövning av ny markavvattning och vid omprövning av befintlig sådan. I vilken utsträckning deltagande fastigheter har bidragit till att förhållandena ändrats samt vilken nytta fastigheterna har av förändringen bör vara variabler som får betydelse för kostnadsfördelningen.
Utredningen föreslår en ny definition av rensning som tydliggör att endast grävning i vattenanläggningar omfattas och således inte åtgärder i naturliga vattendrag. Utredningen föreslår även att rensningar som utgångspunkt ska utgöra anmälningspliktiga Cverksamheter. Som en följd av detta föreslås att bestämmelsen i 11 kap. 15 § MB, som anger att rensningar endast behöver anmälas om fisket kan skadas, upphör att gälla. Anmälan ska göras till länsstyrelsen utom såvitt gäller rensningar i skogsmark som ska anmälas till Skogsstyrelsen. Vid avgränsningen av C-verksamheter avseende rensning bör det övervägas att göra åtskillnad mellan
vattendrag av olika storlek och karaktär, avrinningsområdets storlek m.m.
Utredningen föreslår också att det i nuvarande 11 kap. 17 MB om underhållsskyldighet, som enligt utredningens förslag får beteckningen 11 kap. 13 § MB, införs ett nytt andra stycke som förtydligar att för markavvattningsanläggningar sträcker sig underhållsskyldigheten inte längre än syftet med markavvattningen. Om en markavvattningsanläggning exempelvis har anlagts i syfte att avvattna jordbruksmark torde underhållsskyldigheten endast gå så långt som krävs för jordbruksmarken. Vidare förtydligas genom ett nytt tredje stycke att för underhållsåtgärder gäller vad som i MB är föreskrivet om anmälnings- och tillståndsplikt.
Naturvårdsverket i samråd med Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen ges i uppdrag att ta fram nationella vägledande prioriteringsgrunder för omprövning enligt 24 kap. 5 § MB av markavvattningsverksamheter och därtill hörande anläggningar.
Vidare föreslår utredningen att regeringen ska tillsätta en utredning med uppdrag att göra en generell översyn av den befintliga lagstiftningen som berör frågor kring avledning av vatten och föreslå de ändringar som bedöms nödvändiga för att klargöra ansvarsförhållandena i detta avseende.
Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (kapitel 9)
Utredningen föreslår att LSV upphör att gälla. Vissa bestämmelser flyttas till MB, LOMM, JB och AL medan andra upphör att gälla.
Förslaget innebär i huvudsak följande. Bestämmelserna om andra vattenrättsliga samfälligheter än markavvattningssamfälligheter placeras i en ny lag om vattenrättsliga samfälligheter. Några bestämmelser i 3 kap. LSV om markavvattningssamfälligheter flyttas till AL. Som en konsekvens av att bygde- och fiskeavgifterna samt andelskraft utgår upphävs 6 och 8 kap. LSV. De bestämmelser i LSV om faktisk rådighet och tvångsrätt som fortsatt ska gälla flyttas till 28 kap. MB. Vissa regler om omprövning i 7 kap. LSV placeras i 24 kap. MB och delar av de processuella bestämmelserna m.m. i 7 och 9 kap. LSV infogas i 21–22 kap. MB samt LOMM.
Oklara ansvarsförhållanden (kapitel 10)
Utredningen föreslår att fastighetsägaren får ett subsidiärt ansvar för vattenanläggningar som inte utgör fastighetstillbehör. Detta gäller i de fall det inte går att fastställa vilken rättighetshavare som är underhållsskyldig. Viss skälighetavvägning ska dock göras vid bedömningen av ansvarets omfattning. Samtidigt införs en skyldighet för den som har uppfört en vattenanläggning på annans fastighet med stöd av en särskild rättighet att ta bort anläggningen om fastighetsägaren begär det.
Utredningen konstaterar att anläggningar i avlysta flottningsleder saknar underhållsansvarig. Detta är otillfredsställande och utredningen föreslår därför att det åläggs staten att underhålla sådana anläggningar. Statens ansvar omfattar inte vattenanläggningar där det bedrivs en ny verksamhet.
För att underlätta möjligheten att överta underhållskyldigheten för övergivna eller misskötta anläggningar föreslår utredningen att en ansökan om ett sådant övertagande ska kunna ske i en separat process.
1. Författningsförslag
Härigenom föreskrivs i fråga om anläggningslagen (1973:1149)
dels att 2, 5, 15 och 17 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det närmast före 58 § ska införas en ny rubrik av följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas sex nya paragrafer, 58–63 §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Lagens bestämmelser om fastighet äger motsvarande tillämpning på tomträtt som inskrivits och på gruva. Om det är lämpligt, skall bestämmelserna tillämpas även på byggnad eller annan anläggning som ej hör till fastighet och på naturreservat.
Lagens bestämmelser om fastighet äger motsvarande tillämpning på tomträtt som inskrivits och på gruva. Om det är lämpligt, ska bestämmelserna tillämpas även på byggnad eller annan anläggning som inte hör till fastighet och på naturreservat.
5 §
Gemensamhetsanläggning får ej inrättas för annan fastighet än sådan för vilken det är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen.
Gemensamhetsanläggning får inte inrättas för annan fastighet än sådan för vilken det är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen.
15 §
Grunderna för fördelning av kostnaderna för gemensamhetsanläggnings utförande fastställes vid förrättningen. För varje fastighet anges andelstal, som bestämmes efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta fastigheten har av anläggningen. Inlöses mark för
Grunderna för fördelning av kostnaderna för gemensamhetsanläggnings utförande fastställs vid förrättningen. För varje fastighet anges andelstal, som bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta fastigheten har av anläggningen. Inlöses mark för endast
endast vissa av deltagarna i anläggningen, fastställes grunderna för fördelning av kostnaderna för inlösen särskilt.
Andelstal fastställes även i fråga om kostnaderna för anläggningens drift. Sådant andelstal bestämmes efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den omfattning i vilken fastigheten beräknas använda anläggningen. Om det är lämpligt, kan föreskrivas att kostnaderna i första hand skall fördelas genom att avgifter uttages för anläggningens utnyttjande. Grunderna för beräkningen av sådana avgifter fastställes vid förrättningen.
vissa av deltagarna i anläggningen, fastställs grunderna för fördelning av kostnaderna för inlösen särskilt.
Andelstal fastställs även i fråga om kostnaderna för anläggningens drift. Sådant andelstal bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den omfattning i vilken fastigheten beräknas använda anläggningen. Om det är lämpligt, kan föreskrivas att kostnaderna i första hand ska fördelas genom att avgifter tas ut för anläggningens utnyttjande. Grunderna för beräkningen av sådana avgifter fastställs vid förrättningen.
17 §
Anläggningsfråga upptages efter ansökan. Har vid fastighetsreglering förordnats att anläggningsfråga skall prövas enligt denna lag, får frågan dock upptagas utan ansökan.
Anläggningsfråga tas upp efter ansökan. Har vid fastighetsbildning, med stöd av 4 kap. 11 b §, 9 kap. 1 eller 9 kap. 7 §, förordnats att anläggningsfråga ska prövas enligt denna lag, får frågan dock tas upp utan ansökan.
Anläggningsfråga får prövas gemensamt med annan anläggningsfråga eller med fastighetsbildningsåtgärd vid en förrättning. Sådan gemensam förrättning får åter delas upp på skilda förrättningar.
Om det behövs vid en förrättning enligt denna lag, får lantmäterimyndigheten förordna om prövning enligt 14 kap. 1 § fastighetsbildningslagen (1970:988).
Särskilda bestämmelser om markavvattningsanläggningar
58 §
Om en gemensamhetsanläggning avser markavvattning och det är av väsentlig betydelse för en väghållare eller huvudmannen för en allmän va-anläggning att använda gemensamhetsanläggningen, får rätt att använda denna upplåtas till väghållaren eller huvudmannen för den allmänna vaanläggningen.
Första stycket gäller endast om en sådan upplåtelse av särskilda skäl är lämpligare än att enligt 2 § ansluta de fastigheter eller andra anläggningar som omfattas av väghållarens eller huvudmannens för den allmänna va-anläggningen förvaltning.
För upplåtelse enligt första stycket ska ersättning betalas efter vad som är skäligt främst med hänsyn till den mängd och det slag av vatten som tillförs anläggningen. Sådan ersättning ska bestämmas att betalas på en gång eller årligen i förskott.
59 §
Ska för markavvattning ett vattenavlopp byggas genom en väg eller ett avlopp genom en väg utvidgas eller fördjupas och vill väghållaren själv utföra åtgärden, har väghållaren rätt till detta.
Är det inte oskäligt ska sådana åtgärder bekostas av väghållaren, om åtgärden behövs för avvattning till 1,2 meters djup av åker och äng som sedan vägens tillkomst eller sedan minst tjugofem år räknat från dagen för begäran om åtgärden varit att hänföra till åker eller äng. Väghållarens kostnadsansvar gäller inte i fråga om ägovägar eller därmed jämförliga vägar och inte heller i fråga om broar och annan vattenverksamhet som har bedrivits i överensstämmelse med tillstånd som har meddelats enligt miljöbalken , vattenlagen (1983:291) eller vattenlagen (1918:523) .
När väghållaren inte har kostnadsansvar enligt andra stycket, ska åtgärden bekostas av den för vilken markavvattning görs.
60 §
Om den kostnad som väghållaren har enligt 59 § andra stycket avsevärt överstiger värdet av den skada som uppstår om åtgärden inte utförs, får väghållaren i stället för att bekosta åtgärden betala ersättning för skadan.
61 §
Om en väg ska byggas eller ändras och en markägare begär att ett vattenavlopp för en framtida markavvattning ska göras genom vägen, ska väghållaren utföra
åtgärden om det kan göras utan olägenhet för vägens framtida brukbarhet. I fråga om kostnadsansvaret för den fördyring av byggandet och driften av vägen som åtgärden medför gäller 59 § andra och tredje stycket samt 60 §.
En sådan begäran ska framställas hos väghållaren eller, i fråga om enskild väg för vilken det ännu inte finns någon väghållningsskyldighet, hos den som handlägger vägförrättningen eller, om någon förrättning inte ska ske, hos den fastighetsägare eller juridiska person som ska bygga eller ändra vägen. Begäran ska vara skriftlig och i fråga om mer omfattande åtgärder vara åtföljd av en plan för markavvattningen.
62 §
Bestämmelserna i 59–61 §§ innebär inte någon inskränkning i den rätt som väghållaren eller markägaren kan grunda på dom, avtal eller någon annan särskild rättsgrund.
63 §
Bestämmelserna i 59–62 §§ gäller också i fråga om banvallar för järnvägar, tunnelbanor och andra spårvägar.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna i anläggningslagen gäller inte i sådana mål och ärenden om markavvattning där ansökan om tillstånd har inkommit före den 1 juli 2015.
1.1. Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808)
dels att 11 kap. 1, 9 a–b, 12–13 och 15 §§, 24 kap. 13–14 §§, 25 kap. 2–3, 5 och 7 §§, 27 kap. 8 § och 31 kap. 17 § upphävs,
dels att rubrikerna närmast före 11 kap. 9 §, närmast före 11 kap. 19 §, närmast före 24 kap. 11 §, närmast före 24 kap. 13 §, närmast före 25 kap. 10 §, närmast före 28 kap. 12 §, närmast före 31 kap. 16 §, närmast före 31 kap. 18–20 §§ och närmast före 31 kap. 22 § upphävs,
dels att nuvarande 11 kap. 3 § ska betecknas 1 §, 4–5 §§ ska betecknas 3–4 §§, 16–17 §§ ska betecknas 12–13 §§, 18–20 §§ ska betecknas 15–17, 21–26 §§ ska betecknas 19–24 §§, 22 kap. 22 § ska betecknas 32 kap. 20 §, 24 kap. 10 § ska betecknas 13 § och 12 § ska betecknas 14 §, 25 kap. 4 § ska betecknas 8 §, 6 § ska betecknas 4 §, 8 § ska betecknas 2 §, 9 § ska betecknas 3 § respektive 5 §, 10 § ska betecknas 7 § och 11 § ska betecknas 6 §, 28 kap. 10 § ska betecknas 14 §, 11 § ska betecknas 15 §, 12 § ska betecknas 17 §, 13–19 §§ ska betecknas 19–25 §§, 31 kap. 16 ska betecknas 32 kap. 9 §, 31 kap. 18–23 §§ ska betecknas 32 kap. 10–15 §§, 31 kap. 24–30 §§ ska betecknas 32 kap. 24–30 §§ och 32 kap. 9–11 § ska betecknas 16–18 §§ samt 12–14 §§ ska betecknas 21–23 §§,
dels att rubrikerna närmast före 11 kap. 3 § ska sättas närmast före 11 kap. 1 §, närmast före 11 kap. 17 § ska sättas närmast före 11 kap. 13 §, närmast före 11 kap. 23 § ska sättas närmast före 11 kap. 21 §, närmast före 11 kap. 24 § ska sättas närmast före 11 kap. 22 §, närmast före 24 kap. 12 § ska sättas närmast före 24 kap. 14 §, närmast före 28 kap. 10 § ska sättas närmast före 28 kap. 12 §, närmast före 28 kap. 11 § ska sättas närmast före 28 kap. 15 §, närmast före 28 kap. 13 § ska sättas närmast före 28 kap. 19 §, närmast före 28 kap. 14 §
ska sättas närmast före 28 kap. 20 §, närmast före 31 kap. 24 § ska sättas närmast före 32 kap. 24 §, närmast före 31 kap. 25 § ska sättas närmast före 32 kap. 25 §, närmast före 31 kap. 26 § ska sättas närmast före 32 kap. 26 §, närmast före 31 kap. 28 § ska sättas närmast före 32 kap. 28 §, närmast före 31 kap. 29 § ska sättas närmast före 32 kap. 29 §, närmast före 31 kap. 30 § ska sättas närmast före 32 kap. 30 §, närmast före 32 kap. 9 § ska sättas närmast före 32 kap. 16 §, närmast före 32 kap. 11 § ska sättas närmast före 32 kap. 18 §, närmast före 32 kap. 12 § ska sättas närmast före 32 kap. 19 §,
dels att 11 kap. 6–11 och 14 §§ samt nya 11 kap. 1, 13, 16–17, 19–21 och 23–24 §§, 16 kap. 7, 11 och 13 §§, 19 kap. 3 §, 21 kap. 1–2, 4 och 5 §§, 22 kap. 1, 2a, 5, 25 och 27 §§, 23 kap. 3 och 7 §§, 24 kap. 1, 2, 5 och 8–12 samt nya 24 kap. 13 §, 25 kap. 1 §, nya 2–8 §§, 28 kap. nya 14–15, 17, 21–25, och 32 kap. 3 § och nya 9–18, 20–22, 24– 27 och 28 §§ ska ha följande lydelse,
dels att rubriken till 31 kap. ska lyda ”Ersättning vid ingripande av det allmänna” och rubriken till 32 kap. ska lyda ”Skadestånd för vissa miljöskador och enskilda anspråk som inte grundar sig på ingripande av det allmänna”,
dels att det närmast före 11 kap. 5 §, 11 kap. 6 §, 11 kap. 16 §, 24 kap. 9 §, 28 kap. 10 §, 28 kap. 16 §, 28 kap. 18 §, 32 kap. 9 § ska införas nya rubriker av följande lydelse,
dels att det i balken ska införas femton nya paragrafer, 11 kap. 5 och 18 §§, 22 kap. 24 a och 25 g §§, 24 kap. 10 och 12 §§, 28 kap. 10–13, 16 och 18 §§ samt 32 kap. 1 a, 19 och 31 §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
11 kap.
3 §
Med vattenverksamhet avses i detta kapitel
1. uppförande, ändring, lagning eller utrivning av en anläggning i ett vattenområde,
2. fyllning eller pålning i ett vattenområde,
3. bortledande av vatten från ett vattenområde,
1 §
Med vattenverksamhet avses i detta kapitel
1. uppförande, ändring, lagning eller utrivning av en anläggning i ett vattenområde,
2. fyllning eller pålning i ett vattenområde,
3. bortledande av vatten från ett vattenområde,
4. grävning, sprängning eller rensning i ett vattenområde,
5. en annan åtgärd i ett vattenområde som syftar till att förändra vattnets djup eller läge,
6. bortledande av grundvatten eller utförande av en anläggning för detta
7. tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden eller utförande av en anläggning eller en annan åtgärd för detta, eller
8. markavvattning.
4. grävning eller sprängning i ett vattenområde,
5. en annan åtgärd i ett vattenområde som syftar till att förändra vattnets djup eller läge,
6. bortledande av grundvatten eller utförande av en anläggning för detta
7. tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden eller utförande av en anläggning eller en annan åtgärd för detta, eller
8. markavvattning.
5 §
I detta kapitel avses med vattentäkt: bortledande av ytvatten eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning,
vattenreglering: ändring av vattenföringen i ett vattendrag till förmån för annan vattenverksamhet, och
vattenöverledning: vattenreglering genom överföring av ytvatten från ett vattenområde till ett annat.
4 §
I detta kapitel avses med vattentäkt: bortledande av ytvatten eller grundvatten för vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning,
vattenreglering: ändring av vattenföringen i ett vattendrag till förmån för annan vattenverksamhet,
vattenöverledning: vattenreglering genom överföring av ytvatten från ett vattenområde till ett annat, och
rensning: grävning för att bibehålla vattnets djup eller läge i en vattenanläggning.
Allmänna bestämmelser om hälsoskydd
5 §
För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall,
i fråga om vattenverksamhet eller vattenanläggningar meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.
Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.
Tillstånds- och anmälningsplikt för vattenverksamhet
6 §
En vattenverksamhet får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den.
I fråga om vissa vattenanläggningar finns ytterligare bestämmelser i 19 och 20 §§elberedskapslagen (1997:288).
Regeringen får meddela föreskrifter om att det ska vara förbjudet att bedriva vattenverksamhet utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts.
Regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva tillstånd enligt detta kapitel i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras. Dispens från ett sådant förbud prövas av länsstyrelsen och får endast meddelas om det finns särskilda skäl.
I fråga om vissa vattenanläggningar finns ytterligare bestämmelser i 19 och 20 §§elberedskapslagen (1997:288).
I fråga om vatten som medför betydande olägenhet för omgivningen eller trafiken finns ytterligare bestämmelser i 8 kap. PBL .
7 §
En vattenverksamhet skall utföras så att den inte försvårar annan verksamhet som i framtiden kan antas beröra samma vattentillgång och som främjar allmänna eller enskilda ändamål av vikt. Detta krav gäller om vattenverksamheten kan utföras på detta sätt utan oskälig kostnad.
Även om tillståndsplikt inte följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av 6 §, får tillsynsmyndigheten besluta att förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön.
8 §
Den som vill bedriva en vattenverksamhet som kan skada fisket är skyldig att utan ersättning vidta och för framtiden underhålla behövliga anordningar för fiskens framkomst eller fiskets bestånd, släppa fram vatten för ändamålet samt iaktta de villkor eller förelägganden i övrigt som på grund av verksamheten kan behövas till skydd för fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller i angränsande vattenområde. Om nyttan av en ifrågasatt anordning eller ett villkor eller ett föreläggande inte skäligen kan anses motsvara den kostnad som verksamhetsutövaren därigenom skulle förorsakas, kan verksamhetsutövaren befrias från en sådan skyldighet.
Den som bedriver eller avser att bedriva en vattenverksamhet får ansöka om tillstånd till verksamheten enligt denna balk även om det inte krävs tillstånd.
Vad som i denna paragraf sägs om fisk skall gälla även vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur.
Bestämmelser om särskilda fiskeavgifter som får bestämmas i stället för att det meddelas villkor eller förelägganden enligt första stycket finns i 6 kap. 5 § lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
9 §
För vattenverksamhet krävs det tillstånd enligt denna balk, om inte något annat följer av bestämmelserna i detta kapitel.
Den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd även om det inte krävs tillstånd för verksamheten.
Oavsett vad som följer av 11– 15, 19 och 23 §§, kan det för en viss verksamhet eller åtgärd krävas tillstånd enligt 7 kap. 28 a §.
En anmälningspliktig verksamhet får påbörjas tidigast åtta veckor efter det att en anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat.
10 §
Om det krävs tillstånd till en vattenverksamhet, får arbeten av större omfattning i anslutning till verksamheten inte påbörjas innan tillstånd har meddelats.
Regeringen får meddela föreskrifter om
1. skyldighet för tillsynsmyndigheten att meddela sådana förelägganden som avses i 7 §, och
2. vad som ska gälla vid ändring av en verksamhet som omfattas av ett tillstånd som avses i 8 § eller som har upphört att vara tillståndspliktig men bedrivs med stöd av ett tillstånd enligt detta kapitel.
11 §
Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för
1. vattentäkt för en en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning,
2. utförande av anläggningar för odling av fisk, musslor eller kräftdjur, eller
3. utförande av anläggningar för utvinning av värme, om åtgärden inte avser vattentäkt.
Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstol.
Anmälan om vattenverksamhet ska enligt vad regeringen föreskriver göras till generalläkaren, länsstyrelsen, kommunen eller Skogsstyrelsen.
16 §
Arbeten får utföras utan föregående tillstånd, om det till följd av en skada eller för att förebygga en skada är nödvändigt att tillståndspliktiga ändrings- eller lagningsarbeten utförs genast. Ansökan om godkännande av arbetena skall dock göras snarast möjligt.
Åtgärder som strider mot bestämmelser om innehållande och tappning av vatten får vidtas utan föregående tillstånd, om det är nödvändigt för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av någon annan sådan orsak. Ansökan om godkännande av åtgärderna skall dock göras snarast möjligt.
12 §
Arbeten får utföras utan föregående tillstånd, om det till följd av en skada eller för att förebygga en skada är nödvändigt att tillståndspliktiga ändrings- eller lagningsarbeten utförs genast. Ansökan om godkännande av arbetena ska dock göras snarast möjligt.
Åtgärder som strider mot bestämmelser om innehållande och tappning av vatten får vidtas utan föregående tillstånd, om det är nödvändigt för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av någon annan sådan orsak. Ansökan om godkännande av åtgärderna ska dock göras snarast möjligt.
Bestämmelsen är tillämplig även i anmälningsärenden, när det av något väsentligt skäl inte finns tid att avvakta handläggningen av ett anmälningsärende.
17 §
Den som äger en vattenanläggning är skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena. Om vattenanläggningen med stöd av en särskild rättighet utförts på någon annans mark och äganderätten till anläggningen övergått till markägaren till följd av att rättigheten upphört, kvarstår underhållsskyldigheten för den som var rättighetshavare.
Den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning är tillsammans med ägaren skyldig att underhålla anläggningen, om inte mark- och miljödomstolen bestämt något annat.
I 20 och 21 §§ samt i 24 kap.
4 § andra stycket finns bestämmelser om överflyttning av underhållsskyldigheten.
13 §
Den som äger en vattenanläggning är skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena. Om vattenanläggningen med stöd av en särskild rättighet utförts på någon annans mark och äganderätten till anläggningen övergått till markägaren till följd av att rättigheten upphört, kvarstår underhållsskyldigheten för den som var rättighetshavare.
För markavvattningsanläggningar är syftet med markavvattningen avgörande för underhållsskyldighetens omfattning.
För underhållsåtgärder gäller vad som i denna balk är föreskrivet om anmälnings- och tillståndsplikt.
Den som enligt 28 kap. 17 § har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning är tillsammans med ägaren skyldig att underhålla anläggningen, om inte mark- och miljödomstolen bestämt något annat.
I 17, 18 och 19 §§ samt i 24 kap. 4 § andra stycket finns bestämmelser om överflyttning av underhållsskyldigheten.
14 §
Regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva tillstånd enligt detta kapitel i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras.
Länsstyrelsen får meddela dispens från ett förbud som meddelats enligt första stycket om det finns särskilda skäl.
Om dispens meddelas enligt andra stycket fordras för utförandet av markavvattningen att tillstånd söks enligt 9 §. Beslutet om dispens upphör att gälla om tillstånd till markavvattningen meddelas.
Om det inte kan fastställas att det finns någon rättighetshavare som kan underhålla en vattenanläggning enligt 13 § ska den som äger fastigheten där vattenanläggningen är belägen vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att uppnå syftet med underhållsskyldigheten.
Staten är skyldig att underhålla en vattenanläggning som hör till en avlyst flottled om det inte kan fastställas att det finns någon underhållsansvarig rättighetshavare enligt 13 §.
Utrivning och överflyttning av underhållsskyldighet m.m.
19 §
Tillstånd enligt denna balk skall alltid lämnas till utrivning av en vattenanläggning i ytvatten, om inte förordnande meddelas enligt 20 §.
16 §
Tillstånd enligt denna balk ska alltid lämnas till utrivning av en vattenanläggning i ytvatten, om inte förordnande meddelas enligt 17 §.
20 §
I stället för att lämna tillstånd att riva ut en vattenanläggning i ytvatten får mark- och miljödomstolen på begäran av ägaren av en fastighet som skulle skadas av utrivningen förordna att skyldigheten att underhålla anläggningen och fullgöra övriga skyldigheter som ligger på anläggningens ägare skall övergå på fastighetsägaren till dess något annat bestäms.
17 §
I stället för att lämna tillstånd att riva ut en vattenanläggning i ytvatten får mark- och miljödomstolen på begäran av ägaren av en fastighet som skulle skadas av utrivningen förordna att skyldigheten att underhålla anläggningen och fullgöra övriga skyldigheter som ligger på anläggningens ägare ska övergå på fastighetsägaren till dess något annat bestäms.
Till skydd för allmänna intressen får efter åtagande ett sådant förordnande också meddelas för staten, en kommun eller ett vattenförbund.
Förordnande får inte meddelas, om det kan antas att fastighetsägaren inte kan fullgöra skyldigheterna eller om det med hänsyn till den sökande eller till allmänna intressen anses mera angeläget att anläggningen rivs ut.
Om ägaren av en vattenanläggning vållas skada av att anläggningen bibehålls, skall den som övertar ansvaret för anläggningen betala skälig ersättning för skadan.
Om ägaren av en vattenanläggning vållas skada av att anläggningen bibehålls, ska den som övertar ansvaret för anläggningen betala skälig ersättning för skadan.
18 §
Mark- och miljödomstolen får även i andra fall än som avses i 17 § förordna att skyldigheten att underhålla en vattenanläggning i ytvatten och fullgöra övriga skyldigheter som ligger på anläggningens ägare ska övergå på annan. Innan ett sådant förordnande meddelas ska den som är underhållsskyldig höras.
En ansökan enligt första stycket får göras av
1. ägaren av en fastighet som påverkas av vattenanläggningens underhåll
2. staten, en kommun eller ett vattenförbund till skydd för allmänna intressen.
Förordnande för en fastighetsägare får inte meddelas, om det kan antas att fastighetsägaren inte kan fullgöra skyldigheterna eller om det med hänsyn till den sökande eller till allmänna
intressen anses mera angeläget att anläggningen rivs ut.
En ansökan enligt denna paragraf handläggs som ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § MB .
21 §
Om en fastighet övergår till en ny ägare och den tidigare ägaren är underhållsskyldig efter övertagande enligt 20 § första stycket, svarar den nya ägaren för de skyldigheter som följer av övertagandet.
Övertagandet enligt 20 § första stycket skall antecknas i fastighetsregistrets allmänna del.
19 §
Om en fastighet övergår till en ny ägare och den tidigare ägaren är underhållsskyldig efter övertagande enligt 17 § första stycket och 18 § andra stycket 1, svarar den nya ägaren för de skyldigheter som följer av övertagandet.
Övertagandet enligt 17 § första stycket och 18 § andra stycket 1 ska antecknas i fastighetsregistrets allmänna del.
22 §
Om det kan uppkomma fara för allmänna eller enskilda intressen genom att en anläggning för bortledande av grundvatten helt eller delvis tas ur bruk, skall anläggningens ägare hämta in mark- och miljödomstolens tillstånd.
Skälig ersättning skall betalas, om en sådan åtgärd medför skada på någon annans egendom genom bestående ändring i vattenförhållandena.
20 §
Om det kan uppkomma fara för allmänna eller enskilda intressen genom att en anläggning för bortledande av grundvatten helt eller delvis tas ur bruk, ska anläggningens ägare hämta in mark- och miljödomstolens tillstånd.
Skälig ersättning ska betalas, om en sådan åtgärd medför skada på någon annans egendom genom bestående ändring i vattenförhållandena.
23 §
Tillstånd skall lämnas till följande vattenverksamheter, om inte något annat följer av 2 kap. 9 §:
21 §
Tillstånd ska lämnas till följande vattenverksamheter, om inte något annat följer av 2 kap. 9 §:
1. vattenverksamhet som vid prövning av annan verksamhet enligt 17 kap. 1 eller 3 § har angetts som ett villkor för verksamhetens utövande,
2. anläggande av broar och annan vattenverksamhet för väg, järnväg, tunnelbana eller spårväg vars anläggande har prövats i särskild ordning,
3. anläggande av rörledningar i vatten som koncession har meddelats för enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar,
4. verksamhet som bearbetningskoncession har meddelats för enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, och
5. anläggande av naturgasledningar i vatten som koncession har meddelats för enligt naturgaslagen (2005:403).
1. vattenverksamhet som vid prövning av annan verksamhet enligt 17 kap. 1 eller 3 § har angetts som ett villkor för verksamhetens utövande,
2. anläggande av broar och annan vattenverksamhet för väg, järnväg, tunnelbana eller spårväg vars anläggande har prövats i särskild ordning,
3. anläggande av rörledningar i vatten som koncession har meddelats för enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar,
4. verksamhet som bearbetningskoncession har meddelats för enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, och
5. anläggande av naturgasledningar i vatten som koncession har meddelats för enligt naturgaslagen (2005:403).
25 §
Vid klassificering enligt 24 § ska dammen vara klassificerad i
1. dammsäkerhetsklass A, om ett dammhaveri kan leda till en kris som drabbar många människor och stora delar av samhället samt hotar grundläggande värden och funktioner,
2. dammsäkerhetsklass B, om ett dammhaveri kan leda till stora regionala och lokala konsekvenser eller störningar och dammen inte ska vara klassificerad i dammsäkerhetsklass A, och
23 §
Vid klassificering enligt 22 § ska dammen vara klassificerad i
1. dammsäkerhetsklass A, om ett dammhaveri kan leda till en kris som drabbar många människor och stora delar av samhället samt hotar grundläggande värden och funktioner,
2. dammsäkerhetsklass B, om ett dammhaveri kan leda till stora regionala och lokala konsekvenser eller störningar och dammen inte ska vara klassificerad i dammsäkerhetsklass A, och
3. dammsäkerhetsklass C, om dammen inte ska vara klassificerad i dammsäkerhetsklass A eller B.
Om ett dammhaveri kan medföra förlust av människoliv och risken för detta inte är försumbar, ska dammen klassificeras i dammsäkerhetsklass A eller B.
3. dammsäkerhetsklass C, om dammen inte ska vara klassificerad i dammsäkerhetsklass A eller B.
Om ett dammhaveri kan medföra förlust av människoliv och risken för detta inte är försumbar, ska dammen klassificeras i dammsäkerhetsklass A eller B.
26 §
Klassificeringen enligt 24 och 25 §§ ska göras av den myndighet som utövar tillsyn över dammens säkerhet.
24 §
Klassificeringen enligt 22 och 23 §§ ska göras av den myndighet som utövar tillsyn över dammens säkerhet.
16 kap.
7 §
Vid prövningen enligt denna balk skall hänsyn tas till andra verksamheter eller särskilda anläggningar som kan antas bli behövliga för att verksamheten skall kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt.
Vid prövningen enligt denna balk ska hänsyn tas till andra verksamheter eller särskilda anläggningar som kan antas bli behövliga för att verksamheten ska kunna utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt samt till annan verksamhet av vikt som i framtiden kan antas komma att bedrivas i närområdet.
11 §
Om mål eller ärenden enligt denna balk om tillstånd eller dispens till skilda verksamheter prövas samtidigt och verksamheterna på grund av att de berör samma naturresurs eller av någon annan orsak inte kan utövas vid sidan av varandra i enlighet med ansökningarna, skall verksam-
Om mål eller ärenden enligt denna balk om tillstånd eller dispens till skilda verksamheter prövas samtidigt och verksamheterna på grund av att de berör samma naturresurs eller av någon annan orsak inte kan utövas vid sidan av varandra i enlighet med ansökningarna, ska verksam-
heterna om möjligt jämkas så att de kan komma till stånd utan väsentlig nackdel för någon av dem. Om en sådan jämkning inte kan göras, skall företräde ges åt den verksamhet som bäst stämmer överens med 3 kap.
Första stycket gäller inte om en samfällighet för de särskilda verksamheterna bildas enligt lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
heterna om möjligt jämkas så att de kan komma till stånd utan väsentlig nackdel för någon av dem. Om en sådan jämkning inte kan göras, ska företräde ges åt den verksamhet som bäst stämmer överens med 3 kap.
Första stycket gäller inte om en samfällighet för de särskilda verksamheterna bildas enligt anläggningslagen (1973:1149) eller lagen (2014:XX) om vattenrättsliga samfälligheter.
13 §
Överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk, om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, får överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som
1. har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen,
2. inte är vinstdrivande,
3. har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och
4. har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.
Rätten att överklaga enligt första stycket gäller även om överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet och även om domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt 22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 6 eller 8 § denna balk eller en prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Rätten att överklaga enligt första
Rätten att överklaga enligt första stycket gäller även om överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet och även om domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt 22 kap. 26 §, 24 kap. 2–3, 5, 6 eller 8–11 §§ denna balk. Rätten att överklaga enligt första stycket gäller dock inte domar och beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets
stycket gäller dock inte domar och beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
materielverk eller Försvarets radioanstalt.
Den som vill överklaga med stöd av första eller andra stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna.
19 kap.
3 §
Vad som sägs i 21 kap. 3 § om handläggningen vid mark- och miljödomstol gäller även för en länsstyrelse som handlägger ett tillståndsärende eller handlägger ett anmälningsärende enligt 11 kap. 9 a § första stycket, om ärendet annars skulle ha prövats av en kommun.
Vad som sägs i 21 kap. 3 § om handläggningen vid mark- och miljödomstol gäller även för en länsstyrelse som handlägger ett tillståndsärende eller handlägger ett anmälningsärende enligt 11 kap. 11 §.
Om ett ärende handläggs vid länsstyrelsens miljöprövningsdelegation får ett annat ärende som enligt denna balk ska prövas av länsstyrelsen i egenskap av tillsynsmyndighet handläggas av miljöprövningsdelegationen, om ärendena har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra.
21 kap.
1 §
Mark- och miljödomstol prövar som första instans mål om
1. miljöfarlig verksamhet som är ansökningsmål enligt 1 a § första stycket,
2. vattenverksamhet och vattenanläggningar enligt 11 kap. samt lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, utom verksamheter som avser markavvattning vilka ska prövas av länsstyrelsen och säkerhetsklassificering av dammar,
3. markavvattningar som enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet har överlämnats från länsstyrelsen eller anmälts av en lantmäterimyndighet,
4. ersättning för skada och intrång enligt 28 kap. 2–5 §§,
5. ersättning och inlösen vid ingripande av det allmänna enligt denna balk och vid vattenverksamhet, om inte annat har särskilt föreskrivits,
6. ersättning för miljöskador och inlösen enligt 32 kap., talan om förbud eller försiktighetsmått enligt 32 kap. 12 § samt grupptalan enligt 32 kap. 13 §,
7. fördelning av solidariskt ansvar mellan flera enligt 10 kap. 6 och 7 §§ på talan av någon av de solidariskt ansvariga,
Mark- och miljödomstol prövar som första instans mål om
1. miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som är ansökningsmål enligt 1 a § första stycket,
2. ersättning för skada och intrång enligt 28 kap. 2–5 §§,
3. ersättning och inlösen vid ingripande av det allmänna enligt denna balk om inte annat har särskilt föreskrivits,
4. ersättning för miljöskador, ersättning för skador uppkomna genom vattenverksamhet och inlösen enligt 32 kap., talan om förbud eller försiktighetsmått enligt 32 kap. 21 § samt grupptalan enligt 32 kap. 22 §,
5. fördelning av solidariskt ansvar mellan flera enligt 10 kap. 6 och 7 §§ på talan av någon av de solidariskt ansvariga,
8. utdömande av vite enligt ett föreläggande som har förenats med vite med stöd av balken, efter särskild ansökan av den myndighet som har beslutat vitesföreläggandet eller, om vitesföreläggandet har beslutats i förfarandet, med tillämpning av 6 § andra stycket lagen (1985:206) om viten,
9. fördelning av kostnader för gemensamt utnyttjande av information enligt vad som följer av artiklarna 27.6 och 30.3 i
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG, och
10. kostnadsansvar för fastighetsägare enligt 10 kap. 9 §.
Mark- och miljödomstol prövar, om inte annat är föreskrivet, efter överklagande enligt 19 kap. 1 § tredje stycket, länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut enligt denna balk eller föreskrifter som
6. utdömande av vite enligt ett föreläggande som har förenats med vite med stöd av balken, efter särskild ansökan av den myndighet som har beslutat vitesföreläggandet eller, om vitesföreläggandet har beslutats i förfarandet, med tillämpning av 6 § andra stycket lagen (1985:206) om viten,
7. fördelning av kostnader för gemensamt utnyttjande av information enligt vad som följer av artiklarna 27.6 och 30.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG, och
8. kostnadsansvar för fastighetsägare enligt 10 kap. 9 §.
Mark- och miljödomstol prövar, om inte annat är föreskrivet, efter överklagande enligt 19 kap. 1 § tredje stycket, länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut enligt denna balk eller föreskrifter som
har meddelats med stöd av balken samt enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Att mark- och miljödomstol efter överklagande prövar Kronofogdemyndighetens beslut om handräckning framgår av 26 kap. 17 § andra stycket.
har meddelats med stöd av balken. Att mark- och miljödomstol efter överklagande prövar Kronofogdemyndighetens beslut om handräckning framgår av 26 kap. 17 § andra stycket.
1 a §
Ansökningsmål är mål
1. om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som avses i 9 kap. 6 § som inte ska prövas av en länsstyrelse eller en kommun enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 8 §,
2. om tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kap. 9 § som inte ska prövas av en länsstyrelse,
3. om godkännande enligt 11 kap. 16 § av ett utfört ändrings- eller lagningsarbete eller av åtgärder som strider mot meddelade bestämmelser om innehållande och tappning av vatten, om arbetet eller åtgärderna inte avser en markavvattning som ska prövas av en länsstyrelse,
4. om tillstånd enligt 11 kap. till utrivning av en vattenanläggning eller tillståndsprövning enligt 11 kap. 22 §,
5. om förlängning enligt 24 kap. 2 § andra stycket av genomförandetiden eller den tid inom vilken verksamheten ska ha satts igång,
Ansökningsmål är mål
1. om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som avses i 9 kap. 6 § som inte ska prövas av en länsstyrelse eller en kommun enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 8 §,
2. om tillstånd till vattenverksamhet som avses i 11 kap. 6 §,
3. om godkännande enligt 11 kap. 12 § av ett utfört ändrings- eller lagningsarbete eller av åtgärder som strider mot meddelade bestämmelser om innehållande och tappning av vatten,
4. om tillstånd enligt 11 kap. till utrivning av en vattenanläggning eller tillståndsprövning enligt 11 kap. 20 §,
5. om förlängning enligt 24 kap. 2 § andra stycket av genomförandetiden,
6. om återkallelse eller förbud mot fortsatt verksamhet enligt 24 kap. 3 §,
7. om omprövning enligt 24 kap. 5–9 §§ som inte ska prövas av en länsstyrelse eller en kommun enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 8 §,
8. enligt 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, och
9. om omprövning enligt 7 kap. 13–15 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Mark- och miljödomstol får besluta att ett ansökningsmål som gäller uteslutande en viss eller vissa sakägare ska behandlas enligt det som gäller för stämningsmål enligt 7 kap. lagen med vissa bestämmelser om vattenverksamhet, om sökanden medger det och målet kan avgöras med bindande verkan endast mot dessa sakägare.
6. om återkallelse eller förbud mot fortsatt verksamhet enligt 24 kap. 3 §,
7. om omprövning enligt 24 kap. 5–12 §§ som inte ska prövas av en länsstyrelse eller en kommun enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 8 § eller 11 kap. 11 §,
8. om tvångsrätt enligt 28 kap. 14 och 17 §§ MB.
9. enligt 3 kap. 1 § lagen (2014:XX) om vattenrättsliga samfälligheter,
10. om överflyttning av underhållsskyldighet enligt 11 kap. 18 §.
2 §
Talan i mål som inte enligt 1 a § är ansökningsmål väcks genom ansökan om stämning, om inte annat är särskilt föreskrivet.
Beträffande vissa stämningsmål finns föreskrifter i 7 kap. lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Mål som har överklagats till en mark- och miljödomstol handläggs enligt bestämmelserna i 5 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
Talan i mål som inte enligt 1 a § är ansökningsmål väcks genom ansökan om stämning, om inte annat är särskilt föreskrivet. Mål som har överklagats till en mark- och miljödomstol handläggs enligt bestämmelserna i 5 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
4 §
Väcker någon talan vid mark- och miljödomstol om förbud mot miljöfarlig verksamhet eller om skyldighet för den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått och är frågan om tillstånd till verksamheten enligt denna balk under prövning eller kommer den under prövning innan mark- och miljödomstolen har avgjort målet, får mark- och miljödomstolen inte avgöra målet förrän tillståndsfrågan har prövats.
Väcker någon talan vid mark- och miljödomstol om förbud mot miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet eller om skyldighet för den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått och är frågan om tillstånd till verksamheten enligt denna balk under prövning eller kommer den under prövning innan mark- och miljödomstolen har avgjort målet, får mark- och miljödomstolen inte avgöra målet förrän tillståndsfrågan har prövats.
5 §
Har en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 § första stycket förbjudit miljöfarlig verksamhet eller beslutat att den som bedriver eller avser att bedriva sådan verksamhet skall vidta försiktighetsmått och begärs tillstånd enligt denna balk, kan mark- och miljödomstolen, om sökanden ställer säkerhet för kostnad och skada, bestämma att tillsynsmyndighetens beslut inte får verkställas förrän tillståndsfrågan har avgjorts eller domstolen föreskriver något annat.
I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken. Säkerheten skall prövas av domstolen och förvaras av länsstyrelsen.
Har en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 § första stycket förbjudit miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet eller beslutat att den som bedriver eller avser att bedriva sådan verksamhet ska vidta försiktighetsmått och begärs tillstånd enligt denna balk, kan mark- och miljödomstolen, om sökanden ställer säkerhet för kostnad och skada, bestämma att tillsynsmyndighetens beslut inte får verkställas förrän tillståndsfrågan har avgjorts eller domstolen föreskriver något annat.
I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken. Säkerheten ska prövas av domstolen och förvaras av länsstyrelsen.
22 kap.
1 §
En ansökan i ett ansökningsmål ska vara skriftlig. Den ska innehålla
1. ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen, produktionsmängd eller annan liknande uppgift samt användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen liksom energianvändning,
2. uppgifter om utsläppskällor, art och mängd av förutsebara utsläpp samt förslag till de åtgärder som kan behövas dels för att förebygga uppkomsten av avfall, dels för förberedelse för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till,
3. en miljökonsekvensbeskrivning när det krävs enligt 6 kap. och uppgift om det samråd som skett enligt 6 kap. 4 och 6 §§,
4. förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. följs,
5. förslag till övervakning och kontroll av verksamheten,
6. i fråga om tillstånd att anlägga, driva eller ändra en verksamhet, en säkerhetsrapport i de fall det finns skyldighet att upprätta en sådan enligt lagen
En ansökan i ett ansökningsmål ska vara skriftlig. Den ska, i förekommande fall, innehålla
1. ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen, produktionsmängd eller annan liknande uppgift samt användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen liksom energianvändning,
2. uppgifter om utsläppskällor, art och mängd av förutsebara utsläpp samt förslag till de åtgärder som kan behövas dels för att förebygga uppkomsten av avfall, dels för förberedelse för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till,
3. en miljökonsekvensbeskrivning när det krävs enligt 6 kap. och uppgift om det samråd som skett enligt 6 kap. 4 och 6 §§,
4. förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. följs,
5. förslag till övervakning och kontroll av verksamheten,
6. i fråga om tillstånd att anlägga, driva eller ändra en verksamhet, en säkerhetsrapport i de fall det finns skyldighet att upprätta en sådan enligt lagen
(1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
7. en statusrapport när det krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap. 21 § första stycket 5, och
8. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1–7.
I mål om vattenverksamhet skall ansökan dessutom innehålla
1. uppgift om det finns fastigheter som berörs av vattenverksamheten eller ej och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna, och
2. uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje sakägare, om det inte på grund av verksamhetens omfattning bör anstå med sådana uppgifter
I 7 kap. 4 § lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns det ytterligare bestämmelser om vad en ansökan i vissa fall ska innehålla i mål om vattenverksamhet.
(1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
7. en statusrapport när det krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap. 21 § första stycket 5, och
8. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1–7.
I mål om vattenverksamhet ska ansökan dessutom innehålla
1. uppgift om det finns fastigheter som berörs av vattenverksamheten eller inte och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna, och
2. uppgift om det område som enligt sökanden bör utgöra strömfallsfastighet, när ansökan avser utförande av ett vattenkraftverk.
Med fastighet enligt andra stycket 1 avses också gruvor.
En fastighet ska enligt andra stycket 1 anses berörd av en ansökan om vattenverksamhet
1. när ett yrkande framställs om skyldighet för fastighetens ägare att delta i verksamheten,
2. när fastigheten eller dess vatten tas i anspråk för verksamheten eller för en anläggning i samband med verksamheten, eller
3. när verksamheten kan medföra skador på mark eller vatten som tillhör fastigheten, på byggnader eller anläggningar som finns på fastigheten eller på fastighetens användningssätt.
2 a §
I fråga om miljöfarlig verksamhet är den som erhållit tillstånd, dispens eller godkännande vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Mark- och miljödomstolen får förelägga denne att tillhandahålla den utredning som behövs. Föreläggandet får förenas med vite.
Den som har erhållit tillstånd, dispens eller godkännande är vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen.
Mark- och miljödomstolen får förelägga denne att tillhandahålla den utredning som behövs. Föreläggandet får förenas med vite.
3 §
Om en ansökan tas upp till prövning, skall mark- och miljödomstolen utfärda kungörelse. Kungörelsen skall innehålla
1. en kortfattad redogörelse för ansökan och i mål om vattenverksamhet uppgift om de fastigheter som kan beröras,
2. en upplysning om innehållet i 7 §, om den inte kan lämnas på annat lämpligt sätt, samt en upplysning om innehållet i 10 och 19 §§,
3. sista tidpunkt för synpunkter enligt 10 §,
Om en ansökan tas upp till prövning, ska mark- och miljödomstolen utfärda kungörelse. Kungörelsen ska innehålla
1. en kortfattad redogörelse för ansökan och i mål om vattenverksamhet uppgift om de fastigheter som kan beröras,
2. en upplysning om innehållet i 7 §, om den inte kan lämnas på annat lämpligt sätt, samt en upplysning om innehållet i 10 och 19 §§,
3. sista tidpunkt för synpunkter enligt 10 §,
4. ett tillkännagivande om att kallelser och andra meddelanden i målet till parterna skall införas i alla, eller vissa namngivna ortstidningar och att de, om de inte särskilt skickas till en part, hålls tillgängliga hos den som förvarar akten, och
5. namn och adress på aktförvararen.
Mark- och miljödomstolen skall förordna en eller flera personer att förvara ett exemplar av handlingarna i målet (aktförvarare).
Kungörelsen skall snarast införas i ortstidning. En utskrift av kungörelsen skall i mål om vattenverksamhet sändas till varje sakägare som har angetts i ansökningen eller som på annat sätt är känd för domstolen.
Om ansökan berör fast egendom som är samfälld för flera fastigheter, behöver någon utskrift av kungörelsen inte sändas till de särskilda delägarna i samfälligheten. Finns en känd styrelse för samfälligheten, skall en utskrift av kungörelsen sändas till styrelsen.
4. ett tillkännagivande om att kallelser och andra meddelanden i målet till parterna ska införas i alla, eller vissa namngivna ortstidningar och att de, om de inte särskilt skickas till en part, hålls tillgängliga hos den som förvarar akten, och
5. namn och adress på aktförvararen.
Mark- och miljödomstolen ska förordna en eller flera personer att förvara ett exemplar av handlingarna i målet (aktförvarare).
Kungörelsen ska snarast införas i ortstidning. En utskrift av kungörelsen ska i mål om vattenverksamhet sändas till varje sakägare som har angetts i ansökningen eller som på annat sätt är känd för domstolen. Rör det sig om ett stort antal personer behöver dock inte en utskrift sändas till varje sakägare om delgivning genom kungörelse kan anses vara en tillräcklig åtgärd.
Om ansökan berör fast egendom som är samfälld för flera fastigheter, behöver någon utskrift av kungörelsen inte sändas till de särskilda delägarna i samfälligheten. Finns en känd styrelse för samfälligheten, ska en utskrift av kungörelsen sändas till styrelsen.
5 §
Kungörelsen ska delges
1. styrelsen eller någon annan som förvaltar en av ansökan berörd kanal- eller slussanläggning eller annan allmän farled eller en hamn eller flottled som är allmän,
2. styrelsen för ett av ansökan berört vattenförbund samt styrelsen eller någon annan som förvaltar en berörd samfällighet enligt denna lag eller motsvarande äldre bestämmelser,
3. ägaren av en anläggning för tillgodogörande av vattenkraft, om med ansökan avses ianspråktagande av den tillgodogjorda kraften,
4. ägaren av den strömfallsfastighet från vilken andelskraft tillhandahålls, när det är fråga om en ansökan enligt 7 kap. 1 § andra stycket 3 lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, och
5. innehavaren av det tillstånd som avses med en ansökan enligt 21 kap. 1 a § första stycket 6 eller 7 miljöbalken.
Kungörelsen ska delges
1. styrelsen eller någon annan som förvaltar en av ansökan berörd kanal- eller slussanläggning eller annan allmän farled eller en hamn eller flottled som är allmän,
2. styrelsen för ett av ansökan berört vattenförbund samt styrelsen eller någon annan som förvaltar en berörd samfällighet enligt denna lag eller motsvarande äldre bestämmelser,
3. ägaren av en anläggning för tillgodogörande av vattenkraft, om med ansökan avses ianspråktagande av den tillgodogjorda kraften och
4. innehavaren av det tillstånd som avses med en ansökan enligt 21 kap. 1 a § första stycket 6 eller 7.
24 a §
Innan mark- och miljödomstolen meddelar en dom om tillstånd till ett vattenkraftverk, ska domstolen se till att det finns en lämplig fastighet, som ägs av sökanden och med vilken rätten till tillgodogörandet av vatten-
kraften för framtiden ska vara förenad (strömfallsfastighet).
25 §
En dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet ska i förekommande fall innehålla bestämmelser om
1. den tid som tillståndet ska gälla,
2. verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska utformning i övrigt,
3. tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,
4. skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeförebyggande åtgärder samt hur betalningen ska ske,
5. skyldighet att betala avgifter,
6. de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som
a) behövs för att anpassa tillämpningen av sådana föreskrifter om försiktighetsmått som har meddelats med stöd av denna balk, om föreskrifterna medger eller förutsätter en sådan anpassning, eller
b) annars behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar,
7. de villkor som behövs avseende hantering av kemiska produkter i verksamheten, om hanteringen kan medföra olägen-
En dom i ett ansökningsmål ska i förekommande fall innehålla bestämmelser om
1. den tid som tillståndet ska gälla,
2. verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska utformning i övrigt,
3. tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,
4. skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeförebyggande åtgärder samt hur betalningen ska ske,
5. skyldighet att betala avgifter,
6. de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som
a) behövs för att anpassa tillämpningen av sådana föreskrifter om försiktighetsmått som har meddelats med stöd av denna balk, om föreskrifterna medger eller förutsätter en sådan anpassning, eller
b) annars behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar,
7. de villkor som behövs avseende hantering av kemiska produkter i verksamheten, om hanteringen kan medföra olägen-
heter för den yttre miljön,
8. de villkor som behövs om avfallshantering, återvinning och återanvändning, om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,
9. de villkor som behövs med avseende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser,
10. de villkor som behövs med avseende på avhjälpande av miljöskada och ställande av säkerhet,
11. de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön,
12. de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller olägenhet för omgivningen,
13. den tid inom vilken anspråk i anledning av oförutsedda skador får framställas,
14. den förlust av vatten eller annat som en tillståndshavare enligt 31 kap. 22 och 23 §§ är skyldig att underkasta sig utan ersättning, och
15. rättegångskostnader.
Om tillståndet avser arbeten för vattenverksamhet, ska den tid inom vilken arbetena ska vara
heter för den yttre miljön,
8. de villkor som behövs om avfallshantering, återvinning och återanvändning, om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,
9. de villkor som behövs med avseende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser,
10. de villkor som behövs med avseende på avhjälpande av miljöskada och ställande av säkerhet,
11. de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön,
12. de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller olägenhet för omgivningen,
13. den tid inom vilken anspråk i anledning av oförutsedda skador får framställas,
14. den förlust av vatten eller annat som en tillståndshavare enligt 32 kap. 14 och 15 §§ är skyldig att underkasta sig utan ersättning och
15. rättegångskostnader. 16. den tid inom vilken villkor eller andra bestämmelser till följd av omprövning enligt 24 kap. 5 § ska vara uppfyllda.
Om en dom innebär att tillstånd lämnas till en vattenverksamhet eller en miljöfarlig
utförda anges i domen. Denna tid får vara högst tio år. I fråga om miljöfarlig verksamhet ska det i domen anges den tid inom vilken verksamheten ska ha satts igång.
Mark- och miljödomstolen får överlåta åt en tillsynsmyndighet att besluta villkor av mindre betydelse.
Ytterligare bestämmelser om vad en dom i ett mål om vattenverksamhet och vattenanläggningar ska innehålla finns i 7 kap. 6 § lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
verksamhet och avser arbeten för verksamheten, ska den tid inom vilken arbetena ska vara utförda anges i domen. Denna tid får vara högst tio år.
Mark- och miljödomstolen får överlåta åt en tillsynsmyndighet att besluta villkor av mindre betydelse.
25 g §
En dom som rör vattenverksamhet ska dessutom i förekommande fall innehålla bestämmelser om
1. de områden som får tas i anspråk för vattenverksamhet och de särskilda tvångsrätter i övrigt som medges sökanden
2. strömfallsfastighet och
3. vilka som ska delta i en vattenreglerings- eller bevattningssamfällighet samt varje deltagares andelstal i fråga om kostnaderna för verksamheten.
27 §
När verkningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet, får mark- och miljödomstolen vid meddelande av tillstånd till verksamheten skjuta upp frågan om
När verkningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet, får mark- och miljödomstolen vid meddelande av, eller vid omprövning av, tillstånd till verksamheten
ersättning eller andra villkor till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan.
I samband med uppskovsbeslutet skall mark- och miljödomstolen, i fråga om skada eller förlust som kan antas bli mera kännbar, meddela provisoriska föreskrifter om ersättning eller skadeförebyggande åtgärder. Om det är nödvändigt för att motverka olägenheter, skall provisoriska föreskrifter om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått meddelas.
Den uppskjutna frågan skall avgöras så snart som möjligt.
Ersättning får inte bestämmas till lägre belopp än vad som har bestämts provisoriskt.
Då målet har skjutits upp i en viss del, skall mark- och miljödomstolen som villkor för att tillståndet till verksamheten skall få tas i anspråk föreskriva att sökanden hos länsstyrelsen ställer säkerhet för den slutliga ersättningen samt för den ersättning som bestämts provisoriskt och som inte skall betalas innan tillståndet tas i anspråk. I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken .
Preskriptionslagen (1981:130) gäller inte ersättningsanspråk som omfattas av ett uppskovsbeslut.
skjuta upp frågan om villkor till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan.
I samband med uppskovsbeslutet ska mark- och miljödomstolen, i fråga om skada eller förlust som kan antas bli mera kännbar, meddela provisoriska föreskrifter om skadeförebyggande åtgärder. Om det är nödvändigt för att motverka olägenheter, ska provisoriska föreskrifter om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått meddelas.
Den uppskjutna frågan ska avgöras så snart som möjligt.
23 kap.
3 §
Mark- och miljödomstolens beslut i frågor som avses i 22 kap. 14 § samt i 7 kap. 21 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet får överklagas särskilt. Beslut i fråga som avses i 7 kap. 12 § andra stycket lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet får överklagas endast i samband med överklagande av dom eller slutligt beslut i ansökningsmålet.
Mark- och miljödomstolens beslut i frågor som avses i 22 kap. 14 § får överklagas särskilt.
7 §
I fråga om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen gäller i ansökningsmål i övrigt lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar, 21 kap. 7 §, 22 kap. 12, 21, 23–28 §§ denna balk samt 7 kap.5 och 7 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Mark- och miljööverdomstolen får förordna att tillståndet till en verksamhet som meddelats av mark- och miljödomstolen får tas i anspråk trots att domen inte vunnit laga kraft. För sådant förordnande gäller 22 kap. 28 § första stycket.
I fråga om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen gäller i ansökningsmål i övrigt lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar, 21 kap. 7 § och 22 kap. 12, 21, 23–28 §§. Mark- och miljööverdomstolen får förordna att tillståndet till en verksamhet som meddelats av mark- och miljödomstolen får tas i anspråk trots att domen inte vunnit laga kraft. För sådant förordnande gäller 22 kap. 28 § första stycket.
24 kap.
1 §
Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a §
Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a §
första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksamhet enligt balken och domen eller beslutet har vunnit laga kraft, gäller tillståndet mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av länsstyrelse enligt 11 kap. Avser tillståndet utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 § eller 12 kap. 10 § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller
17 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.
Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 16 §.
första stycket avser tillstånd till en verksamhet och domen eller beslutet har vunnit laga kraft, gäller tillståndet mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av länsstyrelse enligt 11 kap. Avser tillståndet utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 § eller 12 kap. 10 §, 28 kap. 18 § denna balk eller till följd av 3 kap. 2 § lagen (2014:XX) om vattenrättsliga samfälligheter, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.
Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 12 §.
En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut.
2 §
Tillståndet förfaller, om tillståndshavaren inte iakttar de bestämmelser som har meddelats i tillståndsdomen eller tillståndsbeslutet i fråga om tid inom vilken arbetena skall vara utförda eller den tid inom vilken igångsättning skall ha skett.
Om tillståndshavaren visar att denne har giltigt skäl för dröjsmålet eller att synnerliga olägenheter skulle uppstå om tillståndet förfaller, kan tillståndsmyndigheten förlänga tiden med högst tio år. Tillståndsmyndigheten får föreskriva nya eller strängare villkor efter vad som är skäligt. Ansökan om förlängning skall göras innan den föreskrivna tiden har gått ut.
Tillståndet förfaller, om tillståndshavaren inte iakttar de bestämmelser som med stöd av 22 kap. 25 § andra stycket har meddelats i tillståndsdomen eller tillståndsbeslutet i fråga om tid inom vilken arbetena ska vara utförda.
Om tillståndshavaren visar att denne har giltigt skäl för dröjsmålet eller att synnerliga olägenheter skulle uppstå om tillståndet förfaller, kan tillståndsmyndigheten förlänga tiden med högst tio år. Tillståndsmyndigheten får föreskriva nya eller strängare villkor efter vad som är skäligt. Ansökan om förlängning ska göras innan den föreskrivna tiden har gått ut.
5 §
I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd när det gäller en bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana
I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd när det gäller en bestämmelse om anläggningens utformning, tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana
1. när, från det tillståndsbeslutet vann laga kraft, det förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,
2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte följs,
3. om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren,
4. när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts,
5. om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,
6. om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,
7. om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik,
8. om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten,
9. om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder
1. när, från det tillståndsbeslutet vann laga kraft, det förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,
2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte följs,
3. om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren,
4. när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts,
5. om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,
6. om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,
7. om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny teknik,
8. om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten,
9. om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder
enligt föreskrift eller beslut med stöd av 9 kap. 4 §,
10. för att förbättra en anläggnings säkerhet,
11. om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § eller enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är mindre ändamålsenliga, eller
12. om det kan antas att en säkerhet som ställts enligt 9 kap. 6 a §, 15 kap. 34 § eller 16 kap. 3 § inte längre är tillräcklig eller är större än vad som behövs.
enligt föreskrift eller beslut med stöd av 9 kap. 4 §,
10. för att förbättra en anläggnings säkerhet, eller
11. om det kan antas att en säkerhet som ställts enligt 9 kap. 6 a §, 15 kap. 34 § eller 16 kap. 3 § inte längre är tillräcklig eller är större än vad som behövs.
Ändringstillstånd som avses i 16 kap. 2 § får förenas med bestämmelser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen.
Ändringstillstånd som avses i 16 kap. 2 § får trots bestämmelserna i första stycket omprövas i samband med att ett tillstånd som omfattar hela verksamheten omprövas.
I fall som avses i första stycket 5 får tillståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden.
Tillståndsmyndigheten får inte med stöd av denna paragraf meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.
8 §
Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten besluta att
1. upphäva ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet, om verk-
Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten besluta att
1. upphäva ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet eller
samheten har anmälts till tillsynsmyndigheten och
a) tillståndsplikten för verksamheten har upphört, eller
b) verksamheten slutligt har upphört, eller
2. ändra eller upphäva andra bestämmelser och villkor i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut än sådana som avser storleken av ersättningens belopp, dock att villkoret får upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet gavs.
vattenverksamhet om verksamheten har anmälts till tillsynsmyndigheten och
a) tillståndsplikten för verksamheten har upphört, eller
b) verksamheten slutligt har upphört, eller
2. ändra eller upphäva andra bestämmelser och villkor i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut än sådana som avser storleken av ersättningens belopp, dock att villkoret får upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet gavs.
Om ett beslut enligt första stycket 1 b avser tillstånd till verksamhet vid en vattenanläggning gäller vad som stadgas i 3 § andra stycket och 4 §.
Vattenverksamhet
9 §
Ytterligare bestämmelser om omprövning av vattenverksamhet finns i 7 kap. 13 – 16 §§ lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Mark- och miljödomstolen kan fastställa ändrade eller nya bestämmelser om innehållande och tappning av vatten efter ansökan av annan än tillståndshavaren, om han vill utnyttja vattenkraften i sitt strömfall bättre, eller efter ansökan av en kommun eller ett vattenförbund som vill tillgodose den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Till
förmån för allmänna farleder, allmänna hamnar, bevattnings- och markavvattningssamfälligheter samt avloppsföretag kan sådana bestämmelser fastställas på ansökan av huvudmannen.
Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§.
10 §
Saknas bestämmelser om innehållande eller tappning av vatten beträffande en vattenverksamhet eller bestämmelser om nyttjandet av en vattentäkt eller är meddelade bestämmelser ofullständiga, får mark- och miljödomstolen på talan av den som lider skada genom de rådande förhållandena fastställa sådana bestämmelser som är ägnade att för framtiden förebygga eller minska skador. Bestämmelserna får inte ändra vad som lagligen kan gälla och inte heller skada tredje mans rätt.
11 §
Bestämmelser om ändrade förhållanden i samfälligheter finns i 7 kap. 17 och 18 §§ lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Ett tillstånd till vattentäkt får omprövas av mark- och miljödomstolen efter ansökan av den som driver en annan vattentäkt som är beroende av samma vattentillgång eller av den som söker tillstånd till en sådan vattentäkt. Därvid äger vad som i 16 kap. 11 § föreskrivs om jämkning av verksamheten eller företräde åt den ena verksamheten motsvarande tillämpning.
12 §
På ansökan av länsstyrelse eller den avgiftsskyldige får mark- och miljödomstolen föreskriva den ändring av en bygdeavgift eller en allmän fiskeavgift som kan behövas med hänsyn till erfarenheterna av vattenverksamhetens verkningar eller till bestående hinder att utnyttja verksamheten i den avsedda omfattningen. Avgiften får också upphävas om den ersätts av andra villkor eller bestämmelser.
Frågan om ändring eller upphävande av en sådan avgift får även tas upp till prövning i samband med en omprövning enligt 5, 8, 9 och 11 §§.
10 §
Om regeringen i samband med prövningen av en verksamhet har föreskrivit att ett visst villkor skall gälla för ett tillstånd, får tillståndsmyndigheten vid omprövningen inte avvika väsentligt från villkoret utan att regeringen har medgivit det.
13 §
Om regeringen i samband med prövningen av en verksamhet har föreskrivit att ett visst villkor ska gälla för ett tillstånd, får tillståndsmyndigheten vid omprövningen inte avvika väsentligt från villkoret utan att regeringen har medgivit det.
25 kap.
1 §
I mål om utövande av miljöfarlig verksamhet gäller inte rättegångsbalken i fråga om rättegångskostnader.
Vid prövning av ansökningsmål gäller inte rättegångsbalkens regler i fråga om rättegångskostnader.
8 §
I ansökningsmål är sökanden skyldig att ersätta mark- och miljödomstolens kostnader för
1. kungörelser,
2. aktförvarare,
3. sakkunniga som har tillkallats av domstolen, och
4. lokaler för sammanträden.
Första stycket tillämpas även i stämningsmål som avses i 7 kap. 2 § lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Vad som i första stycket sägs om sökanden gäller därvid käranden.
I högre rätt gäller vad som i första och andra stycket sägs om sökande eller kärande den som fullföljt talan.
På begäran av domstolen skall förskott på ersättningen betalas.
2 §
I ansökningsmål är sökanden skyldig att ersätta mark- och miljödomstolens kostnader för
1. kungörelser,
2. aktförvarare,
3. sakkunniga som har tillkallats av domstolen, och
4. lokaler för sammanträden.
I högre rätt gäller vad som i första och andra stycket sägs om sökande eller kärande den som fullföljt talan.
På begäran av domstolen ska förskott på ersättningen betalas.
9 §
I fråga om rättegångskostnader i mål som avses i 32 kap. 11 § och i mål enligt 31 kap. 10 § gäller bestämmelserna om kostnader i expropriationsmål. Om ett yrkande om inlösen ogillas, gäller dock bestämmelserna om rättegångskostnader i rättegångsbalken.
Ogillas talan om förbud mot miljöfarlig verksamhet eller åläggande för den som utövar sådan verksamhet att iaktta försiktighetsmått som avses i 21 kap.
3 §
I fråga om rättegångskostnader i mål som avses i 32 kap 18 § och i mål enligt 31 kap. 10 § gäller bestämmelserna om kostnader i expropriationsmål. Om ett yrkande om inlösen ogillas, gäller dock bestämmelserna om rättegångskostnader i rättegångsbalken.
4 § på den grund att svaranden efter talans väckande har sökt och fått tillstånd enligt denna balk, skall domstolen efter omständigheterna förordna att vardera parten själv skall bära sin rättegångskostnad eller att en av dem skall få full eller jämkad ersättning.
6 §
Ogillas i mål enligt 31 kap. 13 § talan som har väckts av fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten angående ersättning eller inlösen men har den som väckt talan haft skälig anledning att få sin talan prövad av mark- och miljödomstolen, kan mark- och miljödomstolen förordna att motparten skall ersätta fastighetsägaren eller innehavaren av särskild rätt för rättegångskostnader eller att vardera parten skall svara för sina kostnader vid mark- och miljödomstolen.
4 §
Ogillas i mål enligt 31 kap. 13 § talan som har väckts av fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten angående ersättning eller inlösen men har den som väckt talan haft skälig anledning att få sin talan prövad av mark- och miljödomstolen, kan domstolen förordna att motparten ska ersätta fastighetsägaren eller innehavaren av särskild rätt för rättegångskostnader eller att vardera parten ska svara för sina kostnader vid mark- och miljödomstolen.
Motsvarande ska gälla för fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt som väcker talan om ersättning eller inlösen enligt 32 kap. på grund av skador eller intrång orsakade av vattenverksamhet.
9 §
I fråga om rättegångskostnader i mål som avses i 32 kap. 11 § och i mål enligt 31 kap. 10 § gäller bestämmelserna om kostnader i expropriationsmål. Om ett yrkande
5 §
om inlösen ogillas, gäller dock bestämmelserna om rättegångskostnader i rättegångsbalken .
Ogillas talan om förbud mot miljöfarlig verksamhet eller åläggande för den som utövar sådan verksamhet att iaktta försiktighetsmått som avses i 21 kap. 4 § på den grund att svaranden efter talans väckande har sökt och fått tillstånd enligt denna balk, skall domstolen efter omständigheterna förordna att vardera parten själv skall bära sin rättegångskostnad eller att en av dem skall få full eller jämkad ersättning.
Ogillas talan om förbud mot miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet eller åläggande för den som utövar sådan verksamhet att iaktta försiktighetsmått som avses i 21 kap. 4 § på den grund att svaranden efter talans väckande har sökt och fått tillstånd enligt denna balk, ska domstolen efter omständigheterna förordna att vardera parten själv ska bära sin rättegångskostnad eller att en av dem ska få full eller jämkad ersättning.
11 §
I ärenden hos regeringen om ianspråktagande av strömfall enligt 2 kap. 9 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet skall sökanden svara för samtliga kostnader.
I ärenden hos länsstyrelsen om fördelning av ersättning skall den ersättningsskyldige svara för samtliga kostnader.
Första och andra stycket gäller inte om annat följer vid en motsvarande tillämpning av 18 kap. 6 eller 8 § rättegångsbalken.
Frågor om ersättning enligt denna paragraf prövas av mark- och miljödomstolen.
6 §
I ärenden hos regeringen om ianspråktagande av strömfall enligt 28 kap. 13 § ska sökanden svara för samtliga kostnader.
I ärenden hos länsstyrelsen om fördelning av ersättning ska den ersättningsskyldige svara för samtliga kostnader.
Första och andra stycket gäller inte om annat följer vid en motsvarande tillämpning av 18 kap. 6 eller 8 § rättegångsbalken.
Frågor om ersättning enligt denna paragraf prövas av mark- och miljödomstolen.
10 §
Om tillstånd meddelas till en markavvattning i mål som avses i 7 kap. 19 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, skall sökandens kostnader fördelas mellan deltagarna i markavvattningen efter vad som är skäligt. Meddelas inte tillstånd till markavvattningen, skall sökanden betala de kostnader som har uppkommit, om inte särskilda omständigheter föranleder att betalningsskyldigheten fördelas mellan samtliga sakägare eller vissa av dem. Om tillstånd inte meddelas till en markavvattning i ett mål som enligt 7 kap. 20 § nämnda lag har inletts på grund av ett beslut vid en fastighetsreglering, skall kostnaderna anses som förrättningskostnader vid fastighetsregleringen.
7 §
Om tillstånd meddelas till en markavvattning eller omprövning sker av ett tillstånd till markavvattning, ska sökandens kostnader fördelas mellan deltagarna i markavvattningen efter vad som är skäligt. Meddelas inte tillstånd till markavvattningen, ska sökanden betala de kostnader som har uppkommit, om inte särskilda omständigheter föranleder att betalningsskyldigheten fördelas mellan samtliga sakägare eller vissa av dem.
4 §
I mål som gäller omprövning på grund av ändrade förhållanden i samfälligheter enligt 7 kap. 17 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet i fråga om kretsen av deltagare eller kostnadsfördelningen eller enligt 7 kap. 18 § samma lag skall varje part svara för sina kostnader
8 §
I mål som gäller omprövning på grund av ändrade förhållanden i samfälligheter enligt 3 kap. 2 § lagen (2014:XX) om vattenrättsliga samfälligheter i fråga om kretsen av deltagare eller kostnadsfördelningen eller enligt 3 kap. 3 § samma lag ska varje part svara för sina kostnader
28 kap.
Rådighet över vatten
10 §
Var och en råder över det vatten som finns inom hans fastighet. Rådighet över en fastighets vatten kan också någon ha till följd av upplåtelse av fastighetsägaren eller, enligt vad som är särskilt föreskrivet, förvärv tvångsvis.
11 §
I rinnande vatten råder vardera sidans ägare över en lika stor andel i vattnet, även om en större del av vattnet rinner fram på den enes fastighet än på den andres.
12 §
Tillhör en fallsträcka olika ägare, får en av dem tillgodogöra sig vattenkraften i hela sträckan, om denna ägare råder över mer än hälften av kraften på grund av äganderätt eller annan rättighet som gäller mot alla och inte är begränsad i tiden. Hänsyn ska tas till den kraft som svarar mot andelar i en sådan samfällighet som avses i 1 kap. 3 § fastighetsbildningslagen (1970:988) .
Detta gäller även när någon i ett vattenkraftverk vill tillgodogöra sig vattenkraft i fallsträckor som ingår i olika vattendrag, om det gemensamma tillgodogörandet är en från teknisk och
ekonomisk synpunkt nödvändig förutsättning för kraftverkets tillkomst.
En sådan rätt kan fastställas av mark- och miljödomstolen vid meddelande av tillstånd.
13 §
Regeringen får besluta att ett strömfall eller särskild rätt till det får tas i anspråk, om någon som vill tillgodogöra sig vattenkraften har ansökt om det och det för att kraftförsörjningen ska utvecklas planmässigt är nödvändigt att det tas i anspråk ett sådant strömfall som någon annan än staten har och som inte är utnyttjat på ett från allmän synpunkt ändamålsenligt sätt.
Den som har fått ett tillstånd som avses i första stycket ska inom ett år från det att tillståndet beviljades ansöka om bestämmande av ersättning hos mark- och miljödomstolen för vad som tas i anspråk enligt första stycket. Om ansökan inte görs inom den tiden, upphör tillståndet att gälla.
Rätt att ta strömfall i anspråk på grund av ett beslut enligt första stycket får inte utan regeringens medgivande övergå från innehavaren till någon annan.
Regeringen får besluta de villkor för rättighetens utnyttjande som behövs från allmän synpunkt.
10 §
Den som utför eller skall utföra en vattenverksamhet kan av mark- och miljödomstolen ges rätt att utföra anläggningar eller åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta, när det är fråga om
1. vattenverksamhet som utförs av staten, kommuner eller vattenförbund och som är önskvärda från hälso- eller miljösynpunkt eller som främjar fisket,
2. vattenverksamhet för att motverka förorening genom avloppsvatten,
3. vattenverksamhet som avser tillgodogörande av yt- eller grundvatten,
4. vattenreglering,
5. vattenverksamhet som avser allmän farled eller allmän hamn, eller
6. markavvattning. Ett område som tas i anspråk enligt första stycket får lösas in, om det skall ingå i en strömfallsfastighet.
Har rätten upphört enligt denna paragraf att med annat än äganderätt ta annans fastighet i anspråk, skall anläggningar som har uppförts eller placerats inom fastigheten tillfalla fastighetsägaren utan lösen, om de inte har förts bort inom ett år från upphörandet.
14 §
Den som utför eller ska utföra en vattenverksamhet kan av mark- och miljödomstolen ges rätt att utföra anläggningar eller åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta, när det är fråga om
1. vattenverksamhet som utförs av staten, kommuner eller vattenförbund och som är önskvärda från hälso- eller miljösynpunkt eller som främjar fisket,
2. vattenverksamhet för att motverka förorening genom avloppsvatten,
3. vattenverksamhet som avser tillgodogörande av yt- eller grundvatten,
4. vattenreglering,
5. vattenverksamhet som avser allmän farled eller allmän hamn, eller
6. markavvattning. Ett område som tas i anspråk enligt första stycket får lösas in, om det ska ingå i en strömfallsfastighet.
Har rätten upphört enligt denna paragraf att med annat än äganderätt ta annans fastighet i anspråk, ska rättighetshavaren föra bort anläggningar som har uppförts eller placerats inom fastigheten om fastighetsägaren begär det. Om anläggningarna inte har förts bort inom ett år från upphörandet tillfaller de fastighetsägaren utan lösen.
11 §
Den som är skyldig att underhålla en vattenanläggning har rätt att nyttja annans mark eller annat utrymme för arbeten eller åtgärder som behövs för att underhållsskyldigheten skall kunna fullgöras.
Den underhållsskyldige skall betala ersättning för skada och intrång. Talan om ersättning skall väckas vid mark- och miljödomstol.
15 §
Den som är skyldig att underhålla en vattenanläggning har rätt att nyttja annans mark eller annat utrymme för arbeten eller åtgärder som behövs för att underhållsskyldigheten ska kunna fullgöras.
Den underhållsskyldige ska betala ersättning för skada och intrång. Talan om ersättning ska väckas vid mark- och miljödomstol.
Nytta av annans vattenanläggning m.m.
16 §
Om det vid tillståndsprövningen av vattenverksamhet framgår att verksamheten utan väsentlig ändring kan bedrivas så att den medför en betydande nytta för någon annan, ska på begäran av denne villkor meddelas om detta. Sådana villkor får dock inte meddelas om det finns förutsättningar för att bilda en markavvattningssamfällighet enligt anläggningslagen (1973:1149) eller en vattenrättslig samfällighet enligt lagen (2014:XX) om vattenrättsliga samfälligheter.
Den som får nytta enligt första stycket ska betala skälig ersättning till tillståndshavaren.
En tillståndshavare som får en kostnad på grund av villkor enligt första stycket har rätt till ersättning enligt 32 kap. miljöbalken .
12 §
Om det inte medför en väsentlig olägenhet för ägaren av en vattenanläggning, kan någon annan ges rätt att ändra anläggningen eller att använda den för en egen vattenverksamhet eller för att förebygga eller minska skador av en egen vattenverksamhet. Skall anläggningen ändras, har ägaren rätt att utföra ändringen och få ersättning för kostnaderna.
Den som ges rätt att använda en anläggning skall ge anläggningens ägare skälig ersättning för rätten att använda anläggningen.
17 §
Om det inte medför en väsentlig olägenhet för ägaren av en vattenanläggning, kan någon annan ges rätt att ändra anläggningen eller att använda den för en egen vattenverksamhet eller för att förebygga eller minska skador av en egen vattenverksamhet.
Ska anläggningen
ändras, har ägaren rätt att utföra ändringen och få ersättning för kostnaderna.
En sådan rätt kan fastställas av mark- och miljödomstolen vid meddelande av tillstånd eller i ett separat ansökningsmål.
Den som ges rätt att använda en anläggning ska ge anläggningens ägare skälig ersättning för rätten att använda anläggningen.
Skyldighet att avstå vatten
18 §
Den som bedriver en vattenverksamhet eller råder över en vattentillgång enligt 10 § är skyldig att vid allvarlig vattenbrist avstå det vatten som är oundgängligen nödvändigt för den allmänna vattenförsörjningen eller för något annat allmänt behov, om vattenbristen orsakas av torka eller någon annan jämförlig omständighet.
Den som lider skada genom att avstå vatten har rätt till skälig ersättning.
Länsstyrelsen får vid vite förelägga den som bedriver verksamheten eller råder över vattentillgången att iaktta sin skyldighet enligt första stycket. Länsstyrelsen får då bestämma att beslutet ska gälla även om det överklagas.
15 §
Om en verksamhetsutövare som avses i 14 § nekar att lagra koldioxid åt någon annan på grund av bristande kapacitet eller för att anslutning inte är möjlig, ska verksamhetsutövaren
1. ange skälen för sitt nekande, och
2. om det inte försämrar säkerheten vid transport eller lagring, mot skälig ersättning göra de förbättringar och vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att möjliggöra lagring åt andra.
21 §
Om en verksamhetsutövare som avses i 20 § nekar att lagra koldioxid åt någon annan på grund av bristande kapacitet eller för att anslutning inte är möjlig, ska verksamhetsutövaren
1. ange skälen för sitt nekande, och
2. om det inte försämrar säkerheten vid transport eller lagring, mot skälig ersättning göra de förbättringar och vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att möjliggöra lagring åt andra.
16 §
Skyldigheterna enligt 14 och 15 §§ gäller inte geologisk lagring av koldioxid för forskningsändamål av mindre än 100 000 ton koldioxid.
22 §
Skyldigheterna enligt 20 och 21 §§ gäller inte geologisk lagring av koldioxid för forskningsändamål av mindre än 100 000 ton koldioxid.
17 §
Frågor om skyldigheterna enligt 14 och 15 §§ prövas av den myndighet som regeringen bestämmer.
23 §
Frågor om skyldigheterna enligt 20 och 21 §§ prövas av den myndighet som regeringen bestämmer.
18 §
I samband med en prövning enligt 17 § ska verksamhetsutövaren och den som vill lagra koldioxid i verksamhetsutövarens lagringsplats på prövningsmyndighetens begäran tillhandahålla de tekniska och ekonomiska uppgifter som behövs för prövningen.
24 §
I samband med en prövning enligt 23 § ska verksamhetsutövaren och den som vill lagra koldioxid i verksamhetsutövarens lagringsplats på prövningsmyndighetens begäran tillhandahålla de tekniska och ekonomiska uppgifter som behövs för prövningen.
19 §
Prövningsmyndigheten får förelägga verksamhetsutövaren att tillhandahålla de uppgifter som avses i 18 §. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.
25 §
Prövningsmyndigheten får förelägga verksamhetsutövaren att tillhandahålla de uppgifter som avses i 24 §. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.
32 kap.
1 a §
Bestämmelserna i expropriationslagen (1972:719) ska gälla vid ersättning för skador uppkomna genom vattenverksamhet enligt 9–15 §§ samt för inlösen enligt 18 §, om inte balken innehåller avvikande bestämmelser.
3 §
Skadestånd enligt detta kapitel betalas för skador genom
1. förorening av vattenområden,
2. förorening av grundvatten,
3. ändring av grundvattennivån,
4. luftförorening,
5. markförorening,
6. buller,
7. skakning, eller
8. annan liknande störning.
Första stycket 1–3 gäller inte skador som har orsakats av verksamhet som bedrivs i enlighet med tillstånd till vattenverksamhet. För sådana skador tillämpas 31 kap.
En skada skall anses ha orsakats genom en störning som avses i första stycket, om det med hänsyn till störningens och skadeverkningarnas art, andra möjliga skadeorsaker samt omständigheterna i övrigt föreligger övervägande sannolikhet för ett sådant orsakssamband.
Första stycket 1–3 gäller inte skador som har orsakats av vattenverksamhet. För sådana skador tillämpas 9–11 §§ och 18 §.
En skada ska anses ha orsakats genom en störning som avses i första stycket, om det med hänsyn till störningens och skadeverkningarnas art, andra möjliga skadeorsaker samt omständigheterna i övrigt föreligger övervägande sannolikhet för ett sådant orsakssamband.
Ersättning för skador uppkomna genom vattenverksamhet
31 kap. 16 §
Den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. genom inlösen eller på annat sätt tar i anspråk annans egendom eller vidtar en åtgärd som skadar annans egendom skall betala ersättning för vad som avstås eller skadas, om annat inte är särskilt föreskrivet. Ersättning skall betalas även för skada till följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 §.
Ersättning skall betalas endast för skador som kvarstår, sedan förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av tillståndshavaren.
9 §
Den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. genom inlösen eller på annat sätt tar i anspråk annans egendom eller vidtar en åtgärd som skadar annans egendom ska betala ersättning för vad som avstås eller skadas, om annat inte är särskilt föreskrivet. Ersättning ska betalas även för skada till följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 20 §.
Ersättning ska betalas endast för skador som kvarstår, sedan förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av tillståndshavaren.
31 kap. 18 §
Om en verksamhet för vilken tillstånd har lämnats enligt 11 kap. medför skada på en fastighet som tillhör den som har fått tillståndet, skall ersättning för skadan bestämmas. Detta gäller dock inte, om medgivanden har lämnats av samtliga borgenärer som har panträtt i fastigheten. Om fastigheten är intecknad gemensamt med annan fastighet, krävs det dessutom att fastighetsägare och fordringshavare lämnar de medgivanden som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande fordras dock inte av den för vars rätt domstolens avgörande är väsentligen utan betydelse.
10 §
Om en verksamhet för vilken tillstånd har lämnats enligt 11 kap. medför skada på en fastighet som tillhör den som har fått tillståndet, ska ersättning för skadan bestämmas. Detta gäller dock inte, om medgivanden har lämnats av samtliga borgenärer som har panträtt i fastigheten. Om fastigheten är intecknad gemensamt med annan fastighet, krävs det dessutom att fastighetsägare och fordringshavare lämnar de medgivanden som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande fordras dock inte av den för vars rätt domstolens avgörande är väsentligen utan betydelse.
31 kap. 19 §
Den som har fått tillstånd till utrivning av en vattenanläggning eller har ålagts eller medgetts enligt 24 kap. 4 § att riva ut en vattenanläggning skall betala skälig ersättning för skador på annans egendom som orsakas av bestående ändring i vattenförhållandena. Skyldighet att betala ersättning för en sådan förlust av förmån som orsakas av utrivningen finns endast om förmånen har tillförsäkrats i tillståndsdomen eller i avtal som träffats i samband med vattenanläggningens tillkomst. Ersättning lämnas i sådant fall endast
11 §
Den som har fått tillstånd till utrivning av vattenanläggning eller har ålagts eller medgetts enligt 24 kap. 4 § att riva ut en vattenanläggning ska betala skälig ersättning för skador på annans egendom som orsakas av bestående ändring i vattenförhållandena. Skyldighet att betala ersättning för en sådan förlust av förmån som orsakas av utrivningen finns endast om förmånen har tillförsäkrats i tillståndsdomen eller i avtal som träffats i samband med vattenanläggningens tillkomst. Ersättning lämnas i sådant fall endast
för kostnader orsakade av förlusten av förmånen.
Om medgivande att riva ut en vattenanläggning har lämnats till någon annan än den som är skyldig att underhålla anläggningen och skyldighet att betala ersättning har ålagts i samband med detta, får ersättningen sökas åter av den underhållsskyldige.
för kostnader orsakade av förlusten av förmånen.
Om medgivande att riva ut en vattenanläggning har lämnats till någon annan än den som är skyldig att underhålla anläggningen och skyldighet att betala ersättning har ålagts i samband med detta, får ersättningen sökas åter av den underhållsskyldige.
31 kap. 20 §
Ersättning för en förlust eller en inskränkning lämnas, om omprövning enligt 24 kap. 5 § eller enligt 7 kap. 13 eller 14 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning för den som har tillstånd till den vattenverksamhet som avses med omprövningen och om annat inte följer av 22 §. Ersättning lämnas inte till den del förlusten eller inskränkningen är att räkna som förbättring av en vattenanläggnings säkerhet.
Ersättning lämnas om omprövning av vattenverksamhet enligt denna balk eller enligt lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet med-
12 §
Ersättning för en förlust eller en inskränkning lämnas, om omprövning enligt 24 kap. 9 § eller 11 § medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning för den som har tillstånd till den vattenverksamhet som avses med omprövningen och om annat inte följer av 14 §. Ersättning lämnas dock inte till den del förlusten eller inskränkningen är en följd av en ansökan enligt 24 kap. 9 § av en kommun eller ett vattenförbund som vill tillgodose den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Ersättning lämnas inte heller till den del förlusten eller inskränkningen är att räkna som förbättring av en vattenanläggnings säkerhet.
Ersättning lämnas också om omprövning av vattenverksamhet enligt denna balk medför skada för någon annan än tillståndshavaren som omfattas av omprövningen.
för skada för någon annan än tillståndshavaren som omfattas av omprövningen. För mottagare av andelskraft gäller dock viss begränsning enligt 8 kap. 4 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
På ersättning enligt första eller andra stycket skall 16– 18 §§ tillämpas.
På ersättning enligt första eller andra stycket ska 9–10 §§ och 18 § tillämpas.
31 kap. 21 §
Ersättning enligt 20 § första stycket betalas av den som har begärt omprövningen eller, om omprövning enligt 7 kap. 14 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet omfattar tillstånden till konkurrerande vattentäkter, av vardera tillståndshavaren.
Ersättning enligt 20 § andra stycket betalas,
1. om omprövningen sker enligt 24 kap. 5 § eller 8 §, av tillståndshavaren,
2. om omprövning enligt 7 kap. 14 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet omfattar tillstånden till konkurrerande vattentäkter, av vardera tillståndshavaren,
3. vid annan omprövning, av den som har begärt omprövningen.
13 §
Ersättning enligt 12 § första stycket betalas av den som har begärt omprövningen eller, om omprövning enligt 24 kap. 11 § omfattar tillstånden till konkurrerande vattentäkter, av vardera tillståndshavaren.
Ersättning enligt 12 § andra stycket betalas,
1. om omprövningen sker enligt 24 kap. 5 § eller 8 §, av tillståndshavaren,
2. om omprövning enligt 24 kap. 11 § omfattar tillstånden till konkurrerande vattentäkter, av vardera tillståndshavaren,
3. vid annan omprövning, av den som har begärt omprövningen.
Ersättning för minskning av andelskraft från vattenkraftverk som omfattas av omprövningen betalas av den som har tillstånd till kraftverket.
31 kap. 22 §
En tillståndshavare är skyldig att utan ersättning tåla viss del av en förlust eller inskränkning om det är en förlust eller inskränkning som avses i 20 § första stycket och den föranleds av omprövning till förmån för det allmänna fiskeintresset, allmän farled, allmän hamn eller hälsovården eller, vid omprövning enligt 24 kap. 5 § eller enligt 7 kap. 13 § första meningen lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, till förmån för den allmänna miljövården.
Den del som inte ersätts avser den sammanlagda förlusten eller inskränkningen till följd av de skilda omprövningarna och av vattenverksamhet som avses i 23 § och motsvarar i fråga om
1. vattenkraftverk: högst en femtedel och lägst en tjugondel av produktionsvärdet av den vattenkraft som enligt meddelat tillstånd kan tas ut vid kraftverket efter avdrag för den del av produktionsvärdet som är en följd av vattenregleringar,
14 §
En tillståndshavare är skyldig att utan ersättning tåla viss del av en förlust eller inskränkning om det är en förlust eller inskränkning som avses i 12 § första stycket och den föranleds av omprövning till förmån för det allmänna fiskeintresset, allmän farled, allmän hamn eller hälsovården eller, vid omprövning enligt 24 kap. 9 § första meningen, till förmån för den allmänna miljövården.
Den del som inte ersätts avser den sammanlagda förlusten eller inskränkningen till följd av de skilda omprövningarna och av vattenverksamhet som avses i 15 § och motsvarar i fråga om
1. vattenkraftverk: högst en femtedel och lägst en tjugondel av produktionsvärdet av den vattenkraft som enligt meddelat tillstånd kan tas ut vid kraftverket efter avdrag för den del av produktionsvärdet som är en följd av vattenregleringar,
2. vattenreglering för kraftändamål: högst en femtedel och lägst en tjugondel av det produktionsvärde av den vattenkraft som enligt meddelade tillstånd kan tas ut vid varje kraftverk och som är en följd av regleringen,
3. andra vattenverksamheter: högst en femtedel och lägst en tjugondel av värdet av den vattenmängd, fallhöjd eller magasinsvolym som omfattas av tillståndet till verksamheten.
När mark- och miljödomstolen lämnar tillstånd till en vattenverksamhet för vilken denna begränsning i ersättningsrätten skall gälla, skall domstolen inom de gränser som anges i andra stycket 1–3 fastställa den del som inte ersätts. Hänsyn skall då tas främst till verksamhetens inverkan på vattenstånds- och avrinningsförhållandena, den fördel eller olägenhet som verksamheten väntas medföra från allmän synpunkt samt graden av nytta för tillståndshavaren och mottagare av andelskraft.
Vid omprövning före den enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 fastställda tidpunkten skall den del som inte ersätts minskas i förhållande till den tid som återstår till denna tidpunkt.
2. vattenreglering för kraftändamål: högst en femtedel och lägst en tjugondel av det produktionsvärde av den vattenkraft som enligt meddelade tillstånd kan tas ut vid varje kraftverk och som är en följd av regleringen,
3. andra vattenverksamheter: högst en femtedel och lägst en tjugondel av värdet av den vattenmängd, fallhöjd eller magasinsvolym som omfattas av tillståndet till verksamheten.
När mark- och miljödomstolen lämnar tillstånd till en vattenverksamhet för vilken denna begränsning i ersättningsrätten ska gälla, ska domstolen inom de gränser som anges i andra stycket 1–3 fastställa den del som inte ersätts. Hänsyn ska då tas främst till verksamhetens inverkan på vattenstånds- och avrinningsförhållandena, den fördel eller olägenhet som verksamheten väntas medföra från allmän synpunkt samt graden av nytta för tillståndshavaren.
31 kap. 23 §
Rätten till ersättning är begränsad på samma sätt som
15 §
Rätten till ersättning är begränsad på samma sätt som
gäller enligt 22 § om den som har tillstånd enligt denna balk till en vattenverksamhet orsakas förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning till följd av att tillstånd lämnas till en vattenverksamhet som skall tillgodose det allmänna fiskeintresset, allmän farled eller allmän hamn, hälsovården eller den allmänna miljövården.
Vad som sagts nu gäller även förlust av fallhöjd som inte är utbyggd. Därvid skall den del som inte ersätts motsvara en tjugondel av värdet av vattenkraften i det berörda strömfallet efter avdrag för vad som av detta värde är en följd av vattenregleringar.
gäller enligt 14 § om den som har tillstånd enligt denna balk till en vattenverksamhet orsakas förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning till följd av att tillstånd lämnas till en vattenverksamhet som ska tillgodose det allmänna fiskeintresset, allmän farled eller allmän hamn, hälsovården eller den allmänna miljövården.
Vad som sagts nu gäller även förlust av fallhöjd som inte är utbyggd. Därvid ska den del som inte ersätts motsvara en tjugondel av värdet av vattenkraften i det berörda strömfallet efter avdrag för vad som av detta värde är en följd av vattenregleringar.
9 §
Kan i fråga om skador som avser egendom ersättningens belopp lämpligen uppskattas på förhand, skall ersättning bestämmas för framtida skador, om en part begär det.
16 §
Kan i fråga om skador som avser egendom ersättningens belopp lämpligen uppskattas på förhand, ska ersättning bestämmas för framtida skador, om en part begär det.
Om det finns skälig anledning, kan ersättningen bestämmas till ett visst årligt belopp. Ändras förhållandena sedan ersättningen har bestämts på detta sätt, kan ersättningen jämkas efter vad som är skäligt med hänsyn till de ändrade förhållandena.
10 §
I fråga om nedsättning, fördelning och utbetalning av ersättning som fastställs att betalas på en gång för framtida skador på en fastighet och som tillkommer
17 §
I fråga om nedsättning, fördelning och utbetalning av ersättning som fastställs att betalas på en gång för framtida skador på en fastighet och som tillkommer
ägaren av fastigheten eller en innehavare av tomträtt i denna tillämpas expropriationslagen (1972:719). Även när det gäller verkan av sådan nedsättning, fördelning och utbetalning skall den lagen tillämpas.
ägaren av fastigheten eller en innehavare av tomträtt i denna tillämpas expropriationslagen (1972:719). Även när det gäller verkan av sådan nedsättning, fördelning och utbetalning ska den lagen tillämpas.
Om en borgenär som har panträtt i fastigheten lider förlust genom att ersättning enligt första stycket har blivit för lågt beräknad och ersättningen till följd av överenskommelse mellan den ersättningsskyldige och den ersättningsberättigade eller av någon annan anledning inte har blivit prövad av domstol, har borgenären rätt till gottgörelse av den ersättningsskyldige mot att borgenärens fordran i denna del skrivs av på fordringshandlingen.
11 §
Medför en verksamhet som avses i detta kapitel att en fastighet helt eller delvis blir onyttig för ägaren eller att det uppstår synnerligt men vid användningen, ska fastigheten eller fastighetsdelen på ägarens begäran lösas in av den som bedriver verksamheten.
18 §
Medför en verksamhet som avses i detta kapitel att en fastighet helt eller delvis blir onyttig för ägaren eller att det uppstår synnerligt men vid användningen, ska fastigheten eller fastighetsdelen på ägarens begäran lösas in av den som bedriver verksamheten.
Den ersättningsskyldige har rätt till inlösen, om detta skulle medföra endast en ringa höjning av fastighetsägarens ersättning och fastighetsägaren inte har något beaktansvärt intresse av att behålla fastigheten eller fastighetsdelen. När det gäller vattenverksamhet ska kostnaderna för åtgärder som avses i 9 § andra stycket räknas in i ersättningen.
Första stycket tillämpas också, om någon som är ansvarig för avhjälpande enligt 10 kap. vidtar en åtgärd som medför att fastigheten blir helt eller delvis onyttig för ägaren eller att synnerligt men
uppkommer vid användningen. Vad som nu har sagts gäller dock inte om ansvaret för avhjälpande vilar även på ägaren.
I fråga om sådan inlösen tillämpas expropriationslagen (1972:719) .
19 §
Den som vill väcka talan om ersättning för skada eller intrångsersättning enligt detta kapitel gör detta genom ansökan om stämning enligt 21 kap. 2 §.
Talan kan väckas både av den som anser sig berättigad till ersättning och den som kan bli skyldig att utge ersättning.
Särskilda regler för rättegångskostnader gäller enligt 25 kap. MB .
22 kap. 22 §
När det på yrkande av någon part i ett mål om vattenverksamhet anses att den ersättning som parten har rätt till bör sättas högre än vad den sökande har föreslagit, får mark- och miljödomstolen även för andra parter vidta sådana jämkningar i ersättningsbeloppen som kan behövas för att uppnå likformighet i uppskattningen. Ersättningen får inte sättas lägre än vad den sökande har erbjudit i målet.
20 §
När det på yrkande av någon part i ett mål om vattenverksamhet anses att den ersättning som parten har rätt till bör sättas högre än vad verksamhetsutövaren har föreslagit, får mark- och miljödomstolen även för andra parter vidta sådana jämkningar i ersättningsbeloppen som kan behövas för att uppnå likformighet i uppskattningen. Ersättningen får inte sättas lägre än vad verksamhetsutövaren har erbjudit i målet.
Om särskild uppgörelse har träffats mellan parterna, får ersättning dock inte bestämmas annorlunda än som har avtalats.
12 §
Utöver talan om skadestånd och inlösen får enskild, mot den som bedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet utan tillstånd, väcka talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller om att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått skall vidtas.
21 §
Utöver talan om skadestånd och inlösen får enskild, mot den som bedriver eller har bedrivit miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet utan tillstånd, väcka talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller om att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått ska vidtas.
13 §
Talan om skadestånd får föras som grupptalan enligt lagen (2002:599) om grupprättegång.
Talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått enligt 12 § får föras enligt samma lag som enskild grupptalan eller organisationstalan.
22 §
Talan om skadestånd får föras som grupptalan enligt lagen (2002:599) om grupprättegång.
Talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått enligt 21 § får föras enligt samma lag som enskild grupptalan eller organisationstalan.
Vid en grupptalan enligt första eller andra stycket tillämpas lagen (2002:599) om grupprättegång med undantag för 2 § första stycket andra meningen och andra stycket, 3 och 5 §§ samt 24 § andra stycket andra meningen och tredje stycket.
14 §
Organisationstalan enligt 13 § första eller andra stycket får väckas av en ideell förening som i enlighet med sina stadgar tillvaratar naturskydds- eller miljöskyddsintressen eller av en sammanslutning av yrkesverksamma inom fiske-, jordbruks-, ren- och skogsbruksnäringen.
23 §
Organisationstalan enligt 22 § första eller andra stycket får väckas av en ideell förening som i enlighet med sina stadgar tillvaratar naturskydds- eller miljöskyddsintressen eller av en sammanslutning av yrkesverksamma inom fiske-, jordbruks-, ren- och skogsbruksnäringen.
Det som sägs i första stycket gäller också en sammanslutning av sådana organisationer som nämns där.
31 kap. 24 §
Anmälan till länsstyrelsen enligt 6 kap. 4 § expropriationslagen (1972:719) behöver vid tillämpningen av detta kapitel endast göras för ersättning som avser mark som skall lösas in.
24 §
Anmälan till länsstyrelsen enligt 6 kap. 4 § expropriationslagen (1972:719) behöver vid tillämpningen av detta kapitel endast göras för ersättning som avser mark som ska lösas in.
31 kap. 25 §
När tillstånd har lämnats enligt 11 kap. skall ersättning för inlöst mark betalas och anmälan enligt
6 kap. 4 § expropriationslagen (1972:719) göras inom sex månader från det att såväl tillståndsfrågan som ersättningsfrågan har avgjorts slutligt. Ersättning som inte avser inlöst mark och som skall tas ut på en gång skall betalas inom två år från samma tid. Om den ersättningsskyldige inte iakttar vad som har sagts nu, är den rätt som förvärvats gentemot den ersättningsberättigade förlorad.
25 §
När tillstånd har lämnats enligt 11 kap. ska ersättning för inlöst mark betalas och anmälan enligt 6 kap. 4 § expropriationslagen (1972:719) göras inom sex månader från det att såväl tillståndsfrågan som ersättningsfrågan har avgjorts slutligt. Ersättning som inte avser inlöst mark och som ska tas ut på en gång ska betalas inom två år från samma tid. Om den ersättningsskyldige inte iakttar vad som har sagts nu, är den rätt som förvärvats gentemot den ersättningsberättigade förlorad.
Tidsfristerna får förkortas eller förlängas när parterna är ense om det eller om det finns särskilda skäl för det.
31 kap. 26 §
Om ersättningen till följd av en vattenverksamhet eller annan åtgärd har bestämts slutligt först efter det att tillståndet har tagits i anspråk, skall den del av ersättningen som överstiger vad som fastställts tidigare betalas och anmälan enligt 6 kap. 4 § expropriationslagen (1972:719) göras inom en månad från det ersättningen bestämdes slutligt.
26 §
Om ersättningen till följd av en vattenverksamhet eller annan åtgärd har bestämts slutligt först efter det att tillståndet har tagits i anspråk, ska den del av ersättningen som överstiger vad som fastställts tidigare betalas och anmälan enligt 6 kap. 4 § expropriationslagen (1972:719) göras inom en månad från det ersättningen bestämdes slutligt.
Detsamma gäller ersättning som har bestämts i samband med godkännandet av en vattenverksamhet som redan har utförts.
Om den slutligt fastställda ersättningen inte överstiger den ersättning som tidigare har fastställts och det annars skulle ha funnits depositions- eller anmälningsskyldighet, skall den ersättningsskyldige anmäla ersättningsbeslutet hos länsstyrelsen sedan detta har vunnit laga kraft.
Om den slutligt fastställda ersättningen inte överstiger den ersättning som tidigare har fastställts och det annars skulle ha funnits depositions- eller anmälningsskyldighet, ska den ersättningsskyldige anmäla ersättningsbeslutet hos länsstyrelsen sedan detta har vunnit laga kraft.
31 kap. 27 § 27 §
På ersättning som avses i 26 § första stycket beräknas ränta enligt 5 § räntelagen (1975:635) från den dag marken tillträddes, vattenverksamheten påbörjades eller åtgärden utfördes, om inte något annat följer av andra stycket. Om betalningen inte görs i rätt tid, tas det ut ränta enligt 6 § räntelagen för tiden efter det dröjsmålet inträdde.
På ersättning som avser oförutsedd skada tas det ut ränta enligt 6 § räntelagen från den dag ersättningsanspråket framställdes vid mark- och miljödomstolen.
Om den ersättningsskyldige försummar att betala sådan ersättning enligt 26 § första stycket som skall betalas genom deposition skall länsstyrelsen på begäran av den som är berättigad till ersättningen eller en del av denna söka verkställighet av den dom eller det beslut varigenom ersättningen har bestämts.
Om den ersättningsskyldige försummar att betala sådan ersättning enligt 26 § första stycket som ska betalas genom deposition ska länsstyrelsen på begäran av den som är berättigad till ersättningen eller en del av denna söka verkställighet av den dom eller det beslut varigenom ersättningen har bestämts.
31 kap. 29 §
Den ersättningsskyldige får utnyttja tillståndet genom att ta i anspråk egendomen eller vidta
29 §
Den ersättningsskyldige får utnyttja tillståndet genom att ta i anspråk egendomen eller vidta
åtgärder som medför skada för någon annan när de skyldigheter som gäller enligt 6 kap. 1 § första stycket och 4 §expropriationslagen (1972:719) har fullgjorts. För detta fall skall den begränsning av anmälningsskyldigheten som framgår av 24 § gälla.
åtgärder som medför skada för någon annan när de skyldigheter som gäller enligt 6 kap. 1 § första stycket och 4 §expropriationslagen (1972:719) har fullgjorts. För detta fall ska den begränsning av anmälningsskyldigheten som framgår av 24 § gälla.
Om det behövs med hänsyn till den ersättningsberättigades förhållanden, får mark- och miljödomstolen bestämma skäligt uppskov med tillträdet eller med utförandet av åtgärden.
31 §
Bestämmelserna i 31 kap. 31– 36 §§ ska tillämpas på ersättning som utgår enligt 9–15 och 18 §§
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för mål och ärenden som har inletts före den 1 juli 2015.
3. I stället för reglerna i 32 kap. 12–15 §§ ska, i mål som inletts i mark- och miljödomstol före den 1 juli 2020, äldre bestämmelser gälla i fråga om rätt till ersättning vid omprövning.
1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken
Härigenom föreskrivs i fråga lagen (1998:811) om införande av miljöbalken
dels att 17–18 och 40 §§ upphävs,
dels att 38–39 och 41 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
38 §
I stället för reglerna i 31 kap. miljöbalken om ersättning vid vissa ingripanden av det allmänna skall äldre bestämmelser gälla i fråga om rätt till ersättning eller inlösen på grund av beslut som har meddelats före balkens ikraftträdande.
Reglerna i 31 kap. miljöbalken om tillstånd till vattenverksamhet skall även gälla lagligförklaring enligt 17 § denna lag.
I stället för reglerna i 31 kap. miljöbalken om ersättning vid vissa ingripanden av det allmänna ska äldre bestämmelser gälla i fråga om rätt till ersättning eller inlösen på grund av beslut som har meddelats före balkens ikraftträdande.
39 §
Vid omprövning av ett tillstånd enligt vattenlagen (1918:523) eller motsvarande äldre bestämmelser gäller följande i fråga om ersättning enligt 31 kap. 20– 22 §§ miljöbalken:
1. Vad som sägs om andelskraft i 31 kap. 21 § tredje stycket miljöbalken tillämpas även på ersättning genom överföring av kraft enligt vattenlagen (1918:523) i dess lydelse före den 1 juli 1974.
Vid omprövning av ett tillstånd enligt vattenlagen (1918:523) eller motsvarande äldre bestämmelser gäller i fråga om ersättning enligt 32 kap. 12–14 §§miljöbalken följande. I stället för vad som sägs i 32 kap. 14 § andra– tredje stycketmiljöbalken är tillståndshavaren skyldig att utan ersättning tåla förlusten eller inskränkningen till så stor del som, tillsammans med vad tillståndshavaren tidigare efter
2. I stället för vad som sägs i 31 kap. 22 § andra–fjärde stycket miljöbalken är tillståndshavaren skyldig att utan ersättning tåla förlusten eller inskränkningen till så stor del som, tillsammans med vad tillståndshavaren tidigare efter den 1 januari 1984 har avstått enligt 12 eller 14 § lagen (1983:292) om införande av vattenlagen (1983:291), motsvarar en tjugondel av det produktionsvärde eller det värde av vattenmängd, fallhöjd eller magasinsvolym som avses i 31 kap. 22 § andra stycketmiljöbalken. Har ansökan om omprövning gjorts före den 1 juli 1995 skall i stället tillämpas 11 och 12 §§ lagen (1983:292) om införande av vattenlagen (1983:291) i deras lydelse före detta datum.
den 1 januari 1984 har avstått enligt 12 eller 14 § lagen (1983:292) om införande av vattenlagen (1983:291), motsvarar en tjugondel av det produktionsvärde eller det värde av vattenmängd, fallhöjd eller magasinsvolym som avses i 32 kap. 14 § andra stycketmiljöbalken.
Har ansökan om omprövning gjorts före den 1 juli 1995 ska i stället tillämpas 11 och 12 §§ lagen (1983:292) om införande av vattenlagen (1983:291) i deras lydelse före detta datum.
41 §
Bestämmelsen i 31 kap. 23 § miljöbalken om begränsning av rätten till ersättning skall gälla innehavare av tillstånd enligt vattenlagen (1918:523) eller äldre bestämmelser, endast om bestämmelserna om kungsådra var tillämpliga på vattenföretaget. Begränsning skall i sådana fall även ske om det nya vattenföretaget är en markavvattning eller en vattentäkt för bevattning.
Första stycket gäller också i fråga om förlust eller inskränk-
Bestämmelsen i 32 kap. 15 § miljöbalken om begränsning av rätten till ersättning ska gälla innehavare av tillstånd enligt vattenlagen (1918:523) eller äldre bestämmelser, endast om bestämmelserna om kungsådra var tillämpliga på vattenföretaget. Begränsning ska i sådana fall även ske om det nya vattenföretaget är en markavvattning eller en vattentäkt för bevattning.
Första stycket gäller också i fråga om förlust eller inskränk-
ning som den drabbats av som utan särskilt tillstånd driver ett vattenföretag som har kommit till före den 1 januari 1984.
ning som den drabbats av som utan särskilt tillstånd driver ett vattenföretag som har kommit till före den 1 januari 1984.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna i 17–18 och 38 §§ ska fortsätta att gälla för mål som har inletts i mark- och miljödomstol före den 1 juli 2015.
1.3. Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)
Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetsbildningslagen (1970:988)
dels att 9 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 4 kap. 11 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
11 b §
Om en fastighetsbildningsåtgärd berör en av lantmäterimyndigheten känd markavvattningssamfällighet som är bildad enligt lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet eller motsvarande äldre lagstiftning, ska lantmäterimyndigheten om det är lämpligt förordna om omprövning enligt 35 § anläggningslagen (1973:1149) av markavvattningssamfälligheten.
9 kap.
1 §
Anläggningsarbete eller liknande åtgärd skall efter beslut av lantmäterimyndigheten verkställas under förrättningen som ett för sakägarna gemensamt arbete enligt denna lag, om det främjar fastighetsregleringens syfte och arbetet ej lämpligen bör ombesörjas av enskild sakägare.
Anläggningsarbete eller liknande åtgärd ska efter beslut av lantmäterimyndigheten verkställas under förrättningen som ett för sakägarna gemensamt arbete enligt denna lag, om det främjar fastighetsregleringens syfte och arbetet inte lämpligen bör utföras av enskild sakägare.
Ett beslut enligt första stycket får inte avse företag som skulle väsentligt ändra arten och omfattningen av regleringen. Beslutet får inte heller avse vattenverksamhet, utom
1. sådan dränering av jordbruksmark som enligt 11 kap. 13 § andra stycket miljöbalken inte kräver tillstånd, och
2. annan markavvattning, vars inverkan på vattenförhållandena uppenbarligen inte skadar vare sig allmänna eller enskilda intressen.
Kan till följd av andra stycket vattenverksamhet eller annat företag icke utföras som gemensamt arbete enligt denna lag eller är sådant utförande icke lämpligt, får lantmäterimyndigheten förordna om prövning enligt miljöbalken och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet eller enligt anläggningslagen.
Ett beslut enligt första stycket får inte avse företag som skulle väsentligt ändra arten och omfattningen av regleringen. Beslutet får inte heller avse annan vattenverksamhet än markavvattning.
Kan till följd av andra stycket vattenverksamhet eller annat företag inte utföras som gemensamt arbete enligt denna lag eller är sådant utförande inte lämpligt, får lantmäterimyndigheten förordna om prövning enligt miljöbalken eller enligt anläggningslagen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
1.4. Förslag till lag om ändring i jordabalken (1970:994)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 6 § jordabalken (1970:994) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
6 §
Har fastighet blivit skild från angränsande vattenområde genom att stranden förskjutits, har fastighetens ägare rätt att nyttja området mellan fastigheten och vattnet under förutsättning att området är av ringa omfattning och att dess ägare icke lider skada eller olägenhet av betydelse. Fastighetens ägare har därvid samma rätt som enligt 2 kap. 7 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet tillkommer strandägare.
Den som äger strand vid någon annans vattenområde har rätt att för sin fastighets behov ha mindre brygga, båthus eller någon annan sådan byggnad vid stranden, om inte vattenområdets ägare genom byggnaden lider skada av någon betydelse.
Har fastighet blivit skild från angränsande vattenområde genom att stranden förskjutits, har fastighetens ägare rätt att nyttja området mellan fastigheten och vattnet under förutsättning att området är av ringa omfattning och att dess ägare icke lider skada eller olägenhet av betydelse. Fastighetens ägare har därvid samma rätt som enligt första stycket tillkommer strandägare.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Vid tillämpningen av denna lag ska som samfällighet anses
1. samfällighet enligt fastighetsbildningslagen (1970:988),
2. annan mark som gemensamt tillhör ägarna av de mantalssatta fastigheterna i en socken,
3. servitut eller annan särskild rättighet som hör till flera fastigheter gemensamt,
4. samfällighet enligt anläggningslagen (1973:1149),
5. samfällighet enligt lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Vid tillämpningen av denna lag ska som samfällighet anses
1. samfällighet enligt fastighetsbildningslagen (1970:988),
2. annan mark som gemensamt tillhör ägarna av de mantalssatta fastigheterna i en socken,
3. servitut eller annan särskild rättighet som hör till flera fastigheter gemensamt,
4. samfällighet enligt anläggningslagen (1973:1149),
5. samfällighet enligt lagen (2014:XX) om vattenrättsliga samfälligheter.
Med delägarfastighet förstås i lagen fastighet som har del i samfällighet och med delägare ägaren av delägarfastighet. I fråga om samfällighet enligt första stycket 5 förstås dock med delägarfastighet fastighet som på annat sätt än genom delaktighet omfattas av samfälligheten och med delägare den som deltar i samfälligheten. Beträffande sådan samfällighet ska vidare vad som sägs i lagen om delägarfastighets andelstal i stället gälla delägares andelstal.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
1.7. Förslag till lag om upphävande av lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
Härigenom föreskrivs att lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet upphör att gälla.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Bestämmelserna i 3 och 7 kap. om markavvattningssamfälligheter ska fortsätta att gälla för sådana mål och ärenden som har inletts före den 1 juli 2015.
3. Bestämmelserna i 6 kap. ska fortsätta att gälla i de mål och ärenden som har inletts före den 1 juli 2015. Bestämmelserna ska även fortsätta att gälla för de föreskrifter som finns i gällande tillstånd, till dess tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd enligt miljöbalken eller upphävs vid omprövning och ersätts med annan föreskrift eller villkor.
4. Bestämmelserna i 7 kap. ska fortsätta att gälla i de mål som har inletts före den 1 juli 2015.
5. Bestämmelserna i 7–8 kap. om andelskraft ska fortsätta gälla i de mål och ärenden som inletts före den 1 juli 2015. Bestämmelserna ska även fortsätta att gälla för den rätt till andelskraft som finns i gällande tillstånd, till dess tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd enligt miljöbalken eller upphävs vid omprövning och ersättas med annan föreskrift eller villkor.
6. Bestämmelsen i 8 kap. 4 § ska tillämpas också i fråga om andelskraft enligt vattenlagen (1918:523) och ersättning genom överföring av kraft enligt samma lag i dess lydelse före den 1 juli 1974.
7. I fråga om ersättning som enligt vattenlagen (1918:523) i dess lydelse före den 1 juli 1974 ska lämnas genom överföring av kraft gäller fortfarande bestämmelserna i den lagen.
8. På talan av part får mark- och miljödomstolen bestämma att sådan rättighet till överföring av kraft ska upphöra mot ersättning i pengar, om detta inte medför betydande olägenhet för en motpart. För en sådan talan gäller bestämmelserna om stämningsmål i 21 kap. 2 § miljöbalken. Mark- och miljödomstolen bestämmer dag då skyldigheten att fullgöra kraftöverföringen upphör. Ersättningsgivaren ska innan dess ha betalat föreskriven penningersättning. I fråga om sådan ersättning gäller i övrigt bestämmelserna i 32 kap. miljöbalken.
1.8. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar
dels att 2 kap. 4 § ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 3 kap. 8 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
4 §
I ett mål eller ärende där mark- och miljödomstolen är första instans ska rätten vid huvudförhandling eller sammanträde bestå av en lagfaren domare, som är rättens ordförande, ett tekniskt råd och två särskilda ledamöter. En av de särskilda ledamöterna ska ha erfarenhet av sådana sakfrågor som faller inom Naturvårdsverkets, Havs- och vattenmyndighetens, Boverkets eller Lantmäteriets verksamhetsområde. Den andra särskilda ledamoten ska ha erfarenhet av industriell, kommunal eller areell verksamhet eller av sådana sakfrågor som faller inom nämnda förvaltningsmyndigheters verksamhetsområden. I stället för en av de särskilda ledamöterna får ytterligare en lagfaren domare eller ett tekniskt råd ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet föranleder det.
Första stycket gäller också när ett mål eller ärende avgörs i sak utan huvudförhandling eller sammanträde, om inte rätten finner att det är tillräckligt med ordföranden och ett tekniskt råd och parterna samtycker till det eller målet eller ärendet är av enkel beskaffenhet.
Utöver vad som sägs i första stycket får ytterligare en eller två ledamöter ingå i rätten. Utökas rätten med två ledamöter ska den ena ledamoten vara lagfaren domare och den andra tekniskt råd eller särskild ledamot.
När mark- och miljödomstolen avgör ett stämningsmål får rätten bestå av en lagfaren domare som är rättens ordförande och ett tekniskt råd.
3 kap.
8 §
Om det krävs särskild sakkunskap för att bedöma en fråga som uppkommer vid handläggningen av ett mål, får mark- och miljödomstolen förordna en sakkunnig.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om den sakkunnigas arbete. I övrigt gäller 40 kap. rättegångsbalken .
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
1.9. Förslag till lag (2014:XX) om vattenrättsliga samfälligheter
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Bevattningssamfälligheter
1 § Om flera ansöker om tillstånd enligt miljöbalken till vattentäkt för bevattning ur samma vattentillgång och vattnet behöver fördelas mellan dem, får det vid meddelande av tillstånd bestämmas att tillståndshavarna ska utgöra en samfällighet för sådan fördelning (bevattningssamfällighet).
Om någon har fått tillstånd till en vattentäkt för bevattning och någon annan söker tillstånd till en ny vattentäkt för bevattning ur samma vattentillgång, får mark- och miljödomstolen, om det finns särskilda skäl, vid meddelande av det nya tillståndet bestämma att tillståndshavarna ska utgöra en bevattningssamfällighet. Om en samfällighet bildas enligt första stycket får i stället bestämmas att den som redan har tillstånd ska ingå i samfälligheten.
Om, sedan en samfällighet har bildats, någon gör en ansökan om tillstånd till en ny vattentäkt för bevattning ur samma vattentillgång, får mark- och miljödomstolen vid meddelande av tillstånd till vattentäkten bestämma att tillståndshavaren ska ingå i samfälligheten.
2 § Deltagarna i en bevattningssamfällighet fördelar tillgängligt vatten mellan sig, om det behövs på grund av vattenbrist eller någon annan omständighet eller om någon deltagare inte utnyttjar sin rätt att ta vatten. Vid fördelningen ska de villkor iakttas som har bestämts av mark- och miljödomstolen i samband med att tillstånd meddelades.
3 § Om det är lämpligt, får mark- och miljödomstolen bestämma att gemensamma anläggningar för bevattning ska inrättas för samtliga eller vissa av dem som ska ingå i samfälligheten.
4 § En gemensam anläggning får endast inrättas för sådana deltagare i samfälligheten för vilka det är av väsentlig betydelse att ha del i anläggningen.
En gemensam anläggning får inte inrättas, om de som ska delta i anläggningen mera allmänt motsätter sig åtgärden och har beaktansvärda skäl för det. Vid denna prövning ska främst deras mening beaktas som har störst nytta av anläggningen.
Andra stycket gäller inte, om behovet av anläggningen är synnerligen angeläget för att tillgodose motstående allmänna och enskilda intressen.
5 § En gemensam anläggning och rätt till utrymme är samfällda för dem som deltar i anläggningen. Deltagarna svarar gemensamt för utförande och drift av anläggningen.
Mark som har lösts in för gemensamma anläggningar är samfälld för de fastigheter som vid inlösen ägs av deltagare i samfälligheten och omfattas av bevattningsverksamheten.
6 § En bevattningssamfällighets förvaltningskostnader och kostnader för utförande och drift av gemensamma anläggningar fördelas mellan deltagarna efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den mängd vatten som var och en får ta ut enligt meddelat tillstånd. I enlighet med detta bestäms andelstal för varje deltagare.
Om det finns särskilda skäl, får särskilda andelstal bestämmas för en viss del av verksamheten.
Om det är lämpligt, får kostnaderna för driften av gemensamma anläggningar fördelas genom avgifter som beräknas på grundval av den omfattning i vilken varje deltagare utnyttjar anläggningarna.
7 § Vad deltagarna har överenskommit om andelstalen och grunderna för avgiftsberäkningen ska läggas till grund för mark- och miljödomstolens dom, om borgenärer med panträtt i fastigheter som ägs av deltagare och omfattas av bevattningsverksamheten medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen är väsentligen utan betydelse för dem.
2 kap. Vattenregleringssamfälligheter
Vattenreglering för kraftändamål
1 § På yrkande av den som ansöker om eller har fått tillstånd enligt miljöbalken till vattenreglering för kraftändamål ska mark- och miljödomstolen besluta att ägare av andra strömfall som får nytta av regleringen ska delta i regleringsverksamheten. Detta ska ske om mer än hälften av verksamhetens nytta belöper på de strömfall som tillhör den som framställer yrkandet och dem som förenat sig med denne samt varje strömfall som yrkandet avser är utbyggt eller kan beräknas bli utbyggt för kraftändamål inom den närmaste tiden.
Om någon ansöker om eller har fått tillstånd enligt miljöbalken till vattenreglering för kraftändamål, ska mark- och miljödomstolen på yrkande av ägaren av ett annat strömfall som får nytta av regleringen besluta att denne ska delta i verksamheten.
2 § Har beslut enligt 1 § meddelats, utgör samtliga deltagare i regleringsverksamheten en samfällighet för utförande och drift av verksamheten. Tillståndet till verksamheten samt anläggningar och rättigheter som hör till den är samfällda för deltagarna.
När en samfällighet har bildats gäller vad som i denna lag och i miljöbalken föreskrivs om tillståndshavare eller ägare av en anläggning i stället samfälligheten.
Inlöst mark är samfälld för de fastigheter som vid inlösen ägs av deltagarna i samfälligheten och till vilka deras strömfall hör.
3 § Kostnaderna för regleringsverksamheten fördelas mellan deltagarna på grundval av andelstal som bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta var och en har av verksamheten.
Om en vattenreglering avser flera sjöar eller skilda sträckor i ett vattendrag och det på grund av detta behövs flera dammbyggnader eller särskilda anläggningar, ska, om det behövs, kostnaderna för varje sådan del av verksamheten beräknas särskilt och fördelas enligt grunderna i första stycket.
Vad deltagarna har överenskommit om kostnadsfördelningen ska läggas till grund för mark- och miljödomstolens dom, om borgenärer med panträtt i de fastigheter till vilka deltagarnas strömfall hör medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning,
krävs det dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen är väsentligen utan betydelse för dem.
Vattenreglering för bevattning
4 § På yrkande av den som ansöker om eller har fått tillstånd till vattenreglering för bevattning ska mark- och miljödomstolen besluta att andra som har tillstånd till vattentäkt för bevattning och som får stadigvarande fördel av regleringen genom förbättrade möjligheter att bevattna ska delta i regleringsverksamheten. Detta ska ske om den som framställer yrkandet och de som förenat sig med denne om verksamheten har större fördel av regleringsverksamheten än de som yrkandet avser.
Om någon ansöker om eller har fått tillstånd till vattenreglering för bevattning, ska på yrkande av någon annan som har tillstånd till vattentäkt för bevattning och som får stadigvarande fördel av regleringen genom förbättrade möjligheter att bevattna beslutas att denne ska delta i verksamheten.
5 § När det gäller vattenreglering för bevattning ska 2 och 3 §§ tillämpas med följande avvikelser.
Inlöst mark är samfälld för de fastigheter som, vid inlösen, ägs av deltagare i regleringssamfälligheten och för vilkas bevattning regleringen sker.
Deltagarnas andelstal bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den mängd vatten som varje deltagare får ta ut enligt meddelat tillstånd till vattentäkt.
Vid tillämpningen av 3 § tredje stycket första meningen gäller att medgivande ska lämnas av borgenärer som har panträtt i fastigheter som ägs av deltagare i regleringssamfälligheten och för vilkas bevattning regleringen sker.
Vattenreglering på grund av överenskommelse
6 § Har tillstånd till vattenregleringsverksamhet meddelats på ansökan av flera som till gemensam nytta vill utföra verksamheten, utgör sökandena en samfällighet för utförande och drift av verksamheten, om de inte har kommit överens om annat.
Om vattenregleringsverksamhet, till vilken tillstånd har lämnats enligt första stycket, avser olika slag av ändamål, ska 1 och 4 §§ inte tillämpas.
7 § För vattenregleringsverksamhet enligt 6 § gäller i tillämpliga delar
1. i fråga om inlösen: 2 § tredje stycket och 5 § andra stycket, och
2. i fråga om kostnadsfördelningen: 3 § samt 5 § tredje och fjärde stycket.
3 kap. Gemensamma bestämmelser
1 § Bestämmelser om ansökningsmål finns i 21 kap. 1 a § miljöbalken. Ansökningsmål är även mål om
1. inrättande enligt 1 kap. 4 § av en gemensam anläggning för bevattning, sedan en samfällighet enligt 1 kap. har bildats och
2. omprövning, utan samband med pågående ansökningsmål, enligt 2 § och
3. fastställelse enligt 3 § av en överenskommelse.
2 § Om en dom eller ett beslut enligt 24 kap.5 eller 8–12 §§miljöbalken inverkar på frågan om en samfällighets fortsatta bestånd, kretsen av deltagare eller kostnadsfördelningen mellan dem, får meddelas de ändrade bestämmelser som behövs.
Inträder, sedan en samfällighet har bildats enligt denna lag, i andra fall än som avses i första stycket ändrade förhållanden som inte i ringa mån inverkar på frågan om sättet för verksamhetens bedrivande, kretsen av deltagare eller kostnadsfördelningen mellan dem, får frågan på ansökan av en deltagare omprövas av mark- och miljödomstolen. Även utan att sådana förhållanden har inträtt, får en omprövning äga rum, om någon vill ansluta sig som deltagare
eller i det tidigare avgörandet har föreskrivits att frågan får omprövas efter en viss tid och denna tid har gått ut.
Vid omprövningen gäller bestämmelserna om vattenverksamhet i tillämpliga delar.
Den som inträder som deltagare i en bestående samfällighet ska åläggas att i skälig utsträckning ersätta de övriga deltagarna deras kostnader som nedlagts i gemensamma anläggningar. Vad som sagts nu gäller också när andelstalet höjs för en deltagare som ingår i en samfällighet.
3 § En överenskommelse om att någon ska inträda i eller utträda ur en samfällighet enligt denna lag, att en deltagares andelstal ska ändras eller att samfälligheten ska upphöra har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut, om överenskommelsen på ansökan av en deltagare godkänns av mark- och miljödomstolen. Ett sådant godkännande får inte lämnas om det är uppenbart att överenskommelsen strider mot denna lag.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.
2. Utredningens uppdrag och arbete
2.1. Utredningsuppdraget
Vattenverksamhetutredningens övergripande uppdrag är att se över reglerna om vattenverksamhet i MB och LSV, se direktiv 2012:29.
Utredningen har lämnat två delbetänkanden. SOU 2012:89 innehåller en analys beträffande tillämpningen av 4 kap. 6 § MB i förhållande till syftet med bestämmelsen enligt förarbetena. SOU 2013:69, som är en delredovisning av huvuduppdraget, innehåller bl.a. en analys av rättskraftens räckvidd för äldre tillstånd och rättigheter, förslag till system som möjliggör ny prövning av verksamheter som saknar tillstånd enligt MB och förslag till nya regler om prövningens omfattning vid ändring av tillstånd. Återstående delar av uppdraget behandlas i detta slutbetänkande.
I utredningens uppdrag ingår att se över skillnaderna i regleringen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet och ta bort de skillnader som inte är motiverade. De bestämmelser i LSV som behövs i fortsättningen ska integreras i MB eller i förordning meddelad med stöd av balken.
En central skillnad mellan dessa två verksamhetstyper är tillstånds- och anmälningspliktens utformning. För miljöfarlig verksamhet krävs tillstånd eller anmälan för särskilt angivna verksamheter och regeringen har bemyndigats att meddelas föreskrifter i detta avseende. För vattenverksamhet gäller i stället en generell tillståndsplikt. Förutsättningarna att ensa dessa regler behandlas i slutbetänkandet.
En annan central skillnad mellan dessa två verksamhetstyper är att det i ansökningsmål avseende tillstånd till vattenverksamhet prövas vissa civilrättsligt präglade frågor, t.ex. ersättning för skada och även vissa andra frågor såsom tvångsrätt, andelskraft och strömfalls-
fastighet. I slutbetänkandet ser utredningen över möjligheten att låta de civilrättsligt präglade frågorna m.m., på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet, prövas separat utanför själva tillståndsprövningen.
I utredningens uppdrag ingår även att analysera reglerna avseende omprövning av vattenverksamheter och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett effektivt system. Särskild hänsyn ska tas till förslagens konsekvenser för deltagarna i en markavvattningssamfällighet och till att det vid omprövning av tillstånd till markavvattning kan vara motiverat att avgränsa ansvaret på annat sätt än för andra vattenverksamheter. Utredningens uppdrag beträffande omprövning redovisas i slutbetänkandet.
Även oklara ansvarsförhållanden behandlas i slutbetänkandet, liksom möjligheten att utmönstra LSV.
Utredningens huvuddirektiv dir. 2012:29 och tilläggsdirektiven dir. 2012:60 och dir. 2013:37 finns bifogade detta delbetänkande som bilaga 1–3.
2.2. Utredningens arbete
I utredningen ingår 27 experter. Bland dessa finns företrädare för bl.a. branschorganisationer, statliga myndigheter, kommuner, intresseorganisationer och departement. Utifrån uppdragets delfrågor och experternas sakkunskap har experterna delats in i olika mindre arbetsgrupper. Arbetsgrupperna har diskuterat uppdragets olika delfrågor vid särskilda arbetsgruppsmöten. Därutöver har möten med samtliga experter hållits.
Utöver de möten m.m. som redovisas i delbetänkandet SOU 2013:69 har utredningen under arbetet med slutbetänkandet hållit ett möte med samtliga experter och ett möte med en arbetsgrupp. Den särskilda utredaren och sekreterarna har även haft särskilda möten med vissa experter för diskussion avseende enskilda sakfrågor. Vidare har sekreterarna haft fortlöpande kontakter med experterna.
Utredningen har också träffat Fortum och Svensk Energi samt deltagit i ett telefonmöte med representanter från Skogsstyrelsen. Vidare har utredningen deltagit vid en workshop om markavvattning i Skåne, anordnat av Länsstyrelsen i Skåne.
Utredningen har samrått med Miljömålsberedningen (M 2010:04), Dricksvattenutredningen (L 2013:02), Havsgränsutredningen (UD 2011:01) och Miljömyndighetsutredningen (M 2013:02).
Vidare har utredningen från samtliga länsstyrelser, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och Kammarkollegiet begärt in uppgifter avseende bl.a. antalet vattenverksamheter som saknar tillstånd.
Beträffande redovisningen av förslagens konsekvenser har samråd skett med Regelrådet.
2.3. Disposition m.m.
I delbetänkandet SOU 2013:69 har utredningen beskrivit miljömål, miljöbalkens syfte och hänsynsregler i kapitel 3, vattenverksamhet samt vattenkraftens funktion och effekter på vattenmiljön i kapitel 4 och EU-rätt i kapitel 5. Utredningen upprepar inte dessa beskrivningar i slutbetänkandet utan hänvisar i detta avseende till delbetänkandet.
I slutbetänkandet föreslås ett stort antal förändringar i MB. Utredningen har inte haft tid att göra alla följdändringar i MB och andra lagar till följd av att bestämmelser flyttas inom balken och från LSV till balken samt nya och upphävda bestämmelser. De paragrafer som har fått ny beteckning har i förekommande fall moderniserats språkligt.
Riksdagen har i SFS 2014:114 beslutat om nya och ändrade bestämmelser i bl.a. 11 kap. MB. Dessa börjar gälla den 1 juli 2014. För att underlätta läsningen och då reglerna träder i kraft mycket kort tid efter att slutbetänkandet överlämnas har utredningen utgått från dessa nya regler vid beskrivningen av gällande rätt.
2.4. Miljöbalken i framtiden
Utredningen har uppmärksammat ett flertal miljörättsliga regler som bör ändras och förfaranden som kan göras mer effektiva. Dessa har dock berört även miljöfarlig verksamhet. Utredningens uppdrag är avgränsat till vattenverksamhet varför utredningen har avstått från att lämna vissa förslag. Utredningens uppfattning är dock att det krävs en sammanhållen översyn av MB:s regler.
Ett exempel på fråga som kan ingå i en sådan översyn är samordning av de begrepp som används vid beskrivningen av tillstånds- och anmälningsplikt, tillsyn m.m. För miljöfarlig verksamhet är verksamhetsutövaren ansvarig, men när det gäller vattenverksamhet görs en uppdelning mellan verksamhetsutövaren, som bedriver verksamheten vid anläggningen, och den som äger eller är ansvarig för anläggningen. Om begreppet verksamhetsutövare definieras i MB och får samma innebörd för både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet skulle sannolikt ett samlat tillståndskapitel möjliggöras. Då kan även övervägas att utmönstra begreppen miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet och i stället införa ett gemensamt verksamhetsbegrepp.
För att kunna införa ett samlat tillståndskapitel i MB krävs dessutom ytterligare överväganden, bl.a. en översyn av FMH, MPF och FVV samt någon form av enhetlig struktur i angivandet av vilka krav som ställs för varje verksamhet.
Det har framförts till utredningen att det finns behov av att skapa ett system med möjlighet till ett snabbare och enklare förfarande vid tillståndsprövning av nya och befintliga mindre verksamheter och anläggningar. Detta är ytterligare ett exempel på fråga som kan övervägas vid en översyn av MB.
3. Tillståndsprövning m.m. enligt gällande rätt
3.1. Bakgrund
MB trädde i kraft den 1 januari 1999, efter tio års utredningar. Syftet var att samordna de då gällande miljölagstiftningarna och att utveckla och modernisera dessa. Lagstiftningen skulle anpassas till vunna erfarenheter och beakta den komplexa bild som vuxit fram av hur miljön påverkas. Genom ett samlat regelverk var förhoppningen att miljölagstiftningen skulle bli ett verksamt instrument i miljöpolitiken.
Detta var ett stort steg mot en samordnad och mer lika prövning av olika slags miljöpåverkande verksamheter. Själva prövningsmodellen med särskilt inrättade miljödomstolar är ett arv från den vattenrättsliga traditionen med prövning i vattendomstol, Vattenöverdomstolen vid Svea hovrätt och Högsta domstolen. Stora delar av de processuella reglerna är också hämtade från vattenlagstiftningen.
Flertalet av MB:s regler är generella och gäller för all verksamhet. Fortfarande finns det dock betydande skillnader mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet vid prövning av nya verksamheter, omprövning och i viss mån tillsyn. Det finns t.ex. olika prövningskapitel, 9 resp. 11 kap. MB och olika begrepp, ”miljöfarlig verksamhet” och ”vattenverksamhet” beroende på vad som prövas. Ganska ofta sker dock inom ramen för en ansökan prövning av både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.
Miljöfarlig verksamhet 3.1.1
Innan MB trädde ikraft prövades ansökan om att utöva miljöfarlig verksamhet enligt ML av Koncessionsnämnden för miljöskydd eller i vissa fall regeringen. I ML fanns ett bemyndigande för regeringen
att meddela föreskrifter om att vissa åtgärder inte fick vidtas utan att koncessionsnämnden hade lämnat tillstånd eller anmälan hade gjorts hos den myndighet som regeringen bestämde. I MF, som uppvisar mycket stora likheter med FMH i dess lydelse före den 18 juni 2013, delade regeringen in verksamheter i A, B och C och kopplade tillstånds- och anmälningsplikt till detta. Tillstånd till Averksamhet skulle sökas hos koncessionsnämnden, tillstånd till B-verksamhet hos länsstyrelse och anmälan om C-verksamhet skulle göras till berörd kommunal nämnd. I lagstiftningen räknades upp vad som inte fick göras utan tillstånd eller anmälan.
Denna ordning finns i princip intakt i 9 kap. MB, med moderniseringar och EU-rättslig anpassning. Numera styrs tillstånds- och anmälningsplikten i 9 kap. MB av regeringen genom två förordningar, FMH och MPF.
Vattenverksamhet 3.1.2
Tillståndsplikt för byggande i vatten har lång tradition. Redan år 1880 kom VF, som efter omfattande utredningar ersattes av ÄVL och sedan VL. I utredningens delbetänkande SOU 2013:69, s 179 ff. ges en översikt över vilka rättigheter och tillstånd som kunde erhållas genom äldre lagstiftning. Båda vattenlagarna byggde huvudsakligen på generell tillståndsplikt och prövning i vattendomstol.
Reglerna i 11 kap. MB har stora likheter med reglerna i VL och ÄVL, men MB:s regler har mer miljöfokus och är mindre exploateringsinriktade än sina föregångare. Alltjämt gäller i princip tillståndsplikt för all vattenverksamhet, men mindre undantag för viss anmälningspliktig verksamhet. Prövningen sker i mark- och miljödomstol och en anmälan görs till tillsynsmyndigheten.
De särskilda vattenrättsliga reglerna kring markavvattning behandlas i kapitel 7–8.
3.2. Gemensamma bestämmelser vid tillståndsprövningen m.m.
Huvuddelen av MB:s bestämmelser är gemensamma för all prövning. Miljömålssystemet, miljöbalkens syfte, hänsynsreglerna i 2 kap. MB samt regler om miljökvalitetsnormer i 5 kap. MB har utredningen
redogjort för i SOU 2013:69 till vilket hänvisas i dessa delar.1 Av central betydelse är 2 kap. MB med hänsynsregler som alltid ska iakttas, oavsett verksamhetens art och omfattning.
Hushållningsbestämmelser 3.2.1
Bestämmelserna i 3–4 kap. MB är hämtade från NRL. De grundläggande hushållningsbestämmelserna för mark- och vattenområden finns i 3 kap. MB och innehåller den avvägning som ska göras mellan skilda intressen vid fråga om ianspråktagande av ett område. Dessa ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Områden med värden eller kvaliteter som bör bevaras eller som inrymmer resurser eller kvaliteter som är lämpliga att nyttja eller exploatera ges ett skydd genom dessa bestämmelser.
I de särskilda hushållningsbestämmelserna i 4 kap. MB anges de olika geografiska områden i landet som på grund av sina samlade natur- och kulturvärden i sin helhet av riksdagen har bedömts vara av riksintresse. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får bara komma till stånd i dessa områden om det inte möter hinder enligt bestämmelserna och om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt skadar områdenas natur- eller kulturvärden.
Tanken med att dessa bestämmelser inarbetades i MB var att skapa en starkare koppling mellan markanvändnings- och miljöfrågorna och stärka möjligheten att få till stånd samordnade och sektorsövergripande bedömningar.
MKB och annat beslutsunderlag 3.2.2
Reglerna om MKB och samråd finns i 6 kap. MB. Dessa regler gäller för all verksamhet som omfattas av MB:s bestämmelser. För alla tillståndspliktiga verksamheter, samt efter föreskrift även för vissa andra, ska en MKB upprättas. Syftet med en MKB är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra. Den viktigaste funktionen är att utgöra beslutsunderlag. Samråd, insyn och rätt att
1SOU 2013:69 s. 43 ff. och s. 125 ff.
delta i processen är viktiga moment i MKB-förfarandet. Bestämmelserna om MKB har sitt ursprung i regler som infördes i USA 1970. Reglerna har sedan utvecklats både i nationell och i internationell rätt, bl.a. genom 1991 års ESBO-konvention. 2 EU:s första direktiv om MKB kom 1985 och numera finns reglerna i MKBdirektivet från 20113.
Även för olika åtgärder som inte kräver tillstånd eller anmälan kan samråd behöva ske enligt 12 kap. 6 § MB. Sådant samråd ska äga rum om åtgärden kan komma att väsentligen ändra naturmiljön eller, efter regeringens föreskrift, om åtgärden kan medföra skada.
Skyddade områden 3.2.3
Reglerna i 7, 8 och 12 kap. MB behandlar skydd av naturvärden och är huvudsakligen hämtade från NVL. Dessa regler blir aktuella för såväl miljöfarlig verksamhet som vattenverksamhet. Bestämmelserna är både centrala och viktiga, men det saknas anledning att närmare utveckla dessa här. De eventuella anspråk på ersättning som kan uppstå när områden skyddas berörs i avsnitt 3.5.
Miljöskador 3.2.4
En särskild reglering för miljöskador finns i 10 kap. MB. Här sker en ansvarsfördelning och ansvaret är strikt. Kapitlet gäller för all verksamhet, men tar främst sikte på föroreningsskador som typiskt sett hänger närmast samman med miljöfarlig verksamhet. PPP ska ha genomslag och tanken är att det alltid ska finnas någon som är ansvarig. Däremot kan tvister om eventuella regresskrav uppkomma i efterhand och det kan vara svårt att fastställa vem som egentligen är ansvarig för t.ex. ett oljeläckage från en cistern som funnits på platsen i femtio år. Det kan vara svårt eller omöjligt att med säkerhet fastställa när skadan uppkom, se t.ex. rättsfallet MÖD 2012:59.
2 Michanek, Zetterberg, Den svenska miljörätten, 3:e uppl. 2012, s. 185 f. 3 Europaparlamentets och Rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.
Allmänna regler om prövningen 3.2.5
I 16 kap. MB finns gemensamma regler för tillståndsprövning, bl.a. om prövningsmyndigheter, prövningens omfattning, ställande av säkerhet, rätt att överklaga m.m. I huvudsak är dessa regler generella, men tillämpningen är t.ex. vad gäller ställande av säkerhet olika. Vidare finns regler i 17 kap. MB om regeringens tillåtlighetsprövning, vilken omfattar både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Vissa beslut prövas alltjämt av myndigheter och överklagas till regeringen enligt 18 kap. MB.
Viss prövning sker i förvaltningsmyndighet eller kommun, främst gäller detta miljöfarlig verksamhet, men i vissa fall även vattenverksamhet. Hur denna prövning ska gå till regleras i 19 kap. MB.
Ett mål som överklagas till eller inleds vid en mark- och miljödomstol handläggs enligt LOMM.
Även själva prövningen är i stora delar lika i 21–22 kap. MB, men det finns också särregler för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. I detta avsnitt behandlas de generella reglerna och i avsnitt 3.3–3.4 de specifika reglerna för miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet.
Prövningsmyndigheter
De olika prövningsnivåerna för miljöfarlig verksamhet anges i MPF där verksamheterna delas in i A-, B- eller C-verksamheter. Både A- och B-verksamheter omfattas av tillståndsplikt. Tillståndsprövningen för A-verksamheter inleds vid någon av de fem mark- och miljödomstolarna. För B-verksamheter inleds motsvarande prövning vid de särskilda miljöprövningsdelegationerna vid tolv utpekade länsstyrelser4. Miljöprövningsdelegationen är en del av länsstyrelsen, men skiljer sig från övrig verksamhet genom sin självständiga beslutsfunktion. Det innebär att ingen utanför delegationen kan besluta i delegationens ärenden. För länsstyrelsernas roll beträffande miljöfarlig verksamhet skiljer man alltså tillståndsprövningen inom länsstyrelsen från det tillsynsansvar som myndigheten också har.
4 Se 16 § länsstyrelseinstruktionen och förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer.
De verksamheter som i MPF anges som anmälningsplikt C är alltså anmälningspliktiga verksamheter. Anmälan görs till tillsynsmyndigheten som i de allra flesta fall är den kommunala nämnd som handlägger miljöskyddsfrågor.
För små avloppsanläggningar och värmepumpar finns en annan sorts tillstånds- eller anmälningsplikt hos kommunerna, vilket följer av 9 kap. 7 och 8 §§ andra stycket MB samt 12 – 20 §§ FMH. Dessa regler ska enligt 15 § FMH inte tillämpas om verksamheterna utgörs av en A-, B- eller C-verksamhet enligt MPF.
Tillståndsprövningen för vattenverksamheter inleds liksom för A-verksamheter i någon av de fem mark- och miljödomstolarna. De vattenverksamheter som är anmälningspliktiga anges i 19 § FVV och prövas efter anmälan hos tillsynsmyndigheten. Länsstyrelsen är enligt 2 kap. 29 § miljötillsynsförordningen tillsynsmyndighet för vattenverksamhet utom sådana vattentäkter som omfattas av tillståndsplikt som kommunen har föreskrivit enligt 9 kap. 10 § MB5.
Till skillnad från miljöfarliga B-verksamheter handläggs inte anmälan om vattenverksamhet av länsstyrelserna genom miljöprövningsdelegationerna utan inom den ordinarie verksamheten6. Det är vanligt att dessa anmälningsärenden handläggs av de handläggare som även ansvarar tillsyn av vattenverksamhet.
Generalläkaren har ansvar för den operativa tillsynen i fråga om samtliga verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt, med undantag för viss del av Kemikalieinspektionens ansvar, se 2 kap. 4 § miljötillsynsförordningen. Det innebär att prövningen av anmälningspliktiga verksamheter för både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som berörs av ovanstående myndigheters verksamheter prövas av generalläkaren. Generalläkaren är dock endast behörig att utöva tillsyn över militär verksamhet, varför tillsynen om både civil- och militär verksamhet bedrivs på t.ex. en flygplats kan utövas av flera myndigheter, se rättsfallet MÖD 2013:34. Tillstånd för en sådan verksamhet ska dock prövas av generalläkaren.
5 Enligt 1 kap. 18-20 §§ miljötillsynsförordningen kan tillsynen över vattenverksamhet överlåtas till kommunen. 6 Jfr 3 § förordning (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer.
Handläggningen i kommunal nämnd och länsstyrelse regleras av FL, medan den i mark- och miljödomstol, Mark- och miljööverdomstolen samt i Högsta domstolen regleras av LOMM, samt genom hänvisning även av RB och ärendelagen.
För mål och ärenden som har prövats av en kommunal nämnd eller länsstyrelse i första instans är Mark- och miljööverdomstolen sista instans. De mål och ärenden som inleds i mark- och miljödomstol får överklagas till Högsta domstolen.
Extraordinära mål, resning, återställande av försutten tid och domvilla, prövas av Mark- och miljööverdomstolen om det beslut som angrips har fattats av en mark- och miljödomstol och i annat fall av Högsta domstolen.
Rätt att överklaga
Vilka enskilda som har rätt att överklaga domar och beslut enligt 16 kap. 12 § MB har tilldragit sig stort intresse. Enligt bestämmelsen får beslutet överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Regeln gäller för all prövning enligt MB.
Traditionen enligt vattenlagarna och ML, NVL m.fl. var olika, men tanken var att ett enhetligt sakägarbegrepp skulle införas med MB. Vem som har rätt att överklaga får avgöras från fall till fall där aktuell störning har stor betydelse. Oftast är det dessutom som i rättsfallet NJA 2004 s. 590 I–II att även en vattenverksamhet ger upphov till buller och andra störningar, som kan motivera att klaganden utanför det aktuella området är berörda i det enskilda fallet. Någon enhetlig begreppsbildning har inte genomförts i MB, eftersom vattenrättslig sakägare har rätt att få sina rättegångskostnader ersatta av sökanden, något som inte gäller för övriga sakägare. Avgränsningen för vilka som är vattenrättsliga sakägare finns i 9 kap. 2 § LSV.
Ersättning för rättegångskostnader
I mål om utövande av miljöfarlig verksamhet gäller enligt 25 kap. 1 § MB inte RB:s regler om rättegångskostnader. De kostnader sökanden är skyldig att betala framgår av 25 kap. 8 § MB, vilken
avser vissa av domstolens kostnader. Någon ersättning till motparter lämnas inte.
För vattenverksamheter är detta annorlunda reglerat. Enligt bestämmelserna i 25 kap. 2, 4–5, 7–8 och 11 §§ MB får sökanden stå för sina egna och motparternas kostnader samt även ersätta domstolen för dess kostnader enligt 25 kap. 8 § MB. Detta medför att de som betraktas som vattenrättsliga sakägare normalt har rätt att få sina rättegångskostnader ersatta av sökanden
Tanken vid MB:s införande var att sakägarbegreppet skulle bli enhetligt och i motiven till MB framgår att regeringen övervägde att utvidga rätten till ersättning för rättegångskostnader som gällde vid prövning av vattenverksamheter till att även avse miljöfarlig verksamhet. När det gällde luftföroreningar var dock sakägarbegreppets omfattning så vidsträckt att det inte skulle vara lämpligt att låta en sökande betala rättegångskostnader i sådan omfattning som skulle kunna bli fallet. Det ansågs därför olämpligt att ge sakägare i mål om miljöfarlig verksamhet rätt till ersättning för rättegångskostnader.7
Skillnaden i rätt att få ersättning för rättegångskostnader kan leda till att vissa sakägaren i ett mål får ersättning och andra inte om frågorna delvis är vattenrättsliga.
Se närmare avsnitt 3.5.2 om ersättningsrätt vid prövning av vattenverksamhet.
Ansöknings- och stämningsmål 3.2.6
Ansökningsmål
Vad som är ett ansökningsmål anges i 21 kap. 1 a § MB. Av bestämmelsen framgår bl.a. att mål om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, vilka inte ska prövas av länsstyrelse eller kommun, utgör ansökningsmål.
En tillståndsansökan i ett ansökningsmål ska föregås av ett samråd och framtagande av en MKB enligt reglerna i 6 kap. MB. När samrådet och MKB:n enligt 6 kap. MB tagits fram upprättar verksamhetsutövaren en ansökan med teknisk beskrivning. En ansökan ska enligt 22 kap. 1 § MB innehålla följande.
7Prop. 1997/98:45 del 1 s. 469.
1. ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhål-
landena på platsen, produktionsmängd eller annan liknande uppgift samt användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen liksom energianvändning,
2. uppgifter om utsläppskällor, art och mängd av förutsebara utsläpp
samt förslag till de åtgärder som kan behövas för att förebygga uppkomsten av avfall,
3. en miljökonsekvensbeskrivning när det krävs enligt 6 kap. och
uppgift om det samråd som skett enligt 6 kap. 4 och 6 §§,
4. förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de
övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. följs,
5. förslag till övervakning och kontroll av verksamheten,
6. i fråga om tillstånd att anlägga, driva eller ändra en verksamhet, en
säkerhetsrapport i de fall det finns skyldighet att upprätta en sådan enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
7. en statusrapport när det krävs enligt föreskrifter som har
meddelats med stöd av 10 kap. 21 § första stycket 5 MB och
8. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1–6.
Gäller ansökan vattenverksamhet ska den dessutom innehålla
1. uppgift om det finns fastigheter som berörs av vattenverksam-
heten eller inte och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna, och
2. uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje
sakägare, om det inte på grund av verksamhetens omfattning bör anstå med sådana uppgifter.
Enligt 7 kap. 4 § LSV ska en ansökan som avser utförande av ett vattenkraftverk innehålla uppgift om det område som enligt sökanden bör utgöra strömfallsfastighet och ritningar jämte beskrivning av strömfallets läge och beskaffenhet, uppgift om erbjudna ersättningsbelopp samt övriga upplysningar som behövs för att bedöma ersättningsfrågan.
Även för viss miljöfarlig verksamhet finns särskilt reglerat vad ansökan ska innehålla, både i 22 kap. 1 a–d §§ MB samt i förordningar. T.ex. ska en ansökan om tillstånd till mellanlagring, återvinning och bortskaffande av farligt avfall ska enligt 20 a § FMH innehålla vissa i bestämmelsen angivna uppgifter om det farliga avfall ansökan avser och en ansökan om deponering av avfall ska
enligt 36 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall innehålla vissa uppräknade uppgifter, utöver vad som anges i 22 kap. 1 § MB.
Verksamhetsutövaren ger efter samrådet in ansökan samt miljökonsekvensbeskrivningen till tillståndsmyndigheten. När ansökan är komplett offentliggörs målet enligt 22 kap. 3 § MB genom kungörelse i ortstidningar. Domstolen ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och kungörelsen till berörda statliga myndigheter, länsstyrelsen och kommunala nämnder enligt 22 kap. 4 § MB.
Reglerna för handläggningen av ett ansökningsmål är lika för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Efter kungörelsen ska synpunkter på ansökan inkomma skriftligen och förberedelsen är oftast skriftlig, men det finns även utrymme för muntliga inslag. Rättens uppgift är att se till att utredningen får den omfattning och inriktning som krävs och utreda allt som kan ha betydelse i ärendet (officialprövning). Definitionen av sakägare, som berörs ovan i avsnittet 3.2.5 under rubriken ”Rätt att överklaga” kan ha betydelse inför kallelse till förhandling. Vilka myndigheter som berörs beror på vilket typ av verksamhet som ansökan avser.
Krav på kungörelsens innehåll m.m.
Som framgår ovan finns det vissa skillnader i vad en ansökan om miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet ska innehålla samt även skillnader rörande kungörelsen.
När det gäller vattenverksamhet ska alla berörda fastigheter anges och fastighetsägares namn och adress bifogas, samt i förekommande fall uppgift om de ersättningsbelopp dessa erbjuds. För miljöfarlig verksamhet ska det anges på vilken fastighet anläggningen ska placeras.
När en ansökan kungörs ska i mål angående vattenverksamhet en utskrift av kungörelsen skickas till varje sakägare som har angetts i ansökningen eller annars är känd för domstolen. För miljöfarlig verksamhet förutsätts alla berörda ta del av kungörelsen genom ortstidningar.
Kungörelsen ska också enligt 22 kap. 5 § MB delges vissa särskilt uppräknade rättsobjekt. De subjekt som räknas upp i 1–4 p avser vattenverksamheter och 5 p avser innehavaren av ett tillstånd som
berörs av återkallelse-, förbuds- eller omprövningstalan och gäller därmed både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.
För fastighetsägare som berörs av en vattenverksamhet finns en särskild upplysningsplikt att ange servitut, nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft som har upplåtits i fastigheten, se 22 kap. 7 § MB. Om detta utan giltigt skäl inte sker, kan fastighetsägaren bli skadeståndsskyldig. Bestämmelsen är hämtad från 13 kap. 26 § VL och gäller fastighetsägaren till den fastighet som avses med ansökan. Någon skadeståndsskyldighet utgår inte om fastighetsägaren, utan egen skuld, saknar vetskap om någon rättighetshavare eller om rättighetsinnehavaren vet om ansökningen och därför själv kan bevaka sin rätt.8
Stämningsmål
De mål som inte är ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § MB är s.k. stämningsmål och inleds som huvudregel genom ansökan om stämning. Det kan röra vattenverksamhet, miljöskador och brott.
För vattenrättsliga mål finns särskilda processuella bestämmelser i 7 kap. 2, 8–12 §§ LSV. Specialreglerna gäller dock inte skadeståndsmål eller mål om annan fullgörelse enligt 32 kap. MB.
Vissa processuella regler för förbudstalan för miljöfarlig verksamhet finns i 21 kap. 4–5 §§ MB. I övrigt gäller RB:s regler för denna prövning.9
Krav på ställande av säkerhet
Enligt 16 kap. 3 § MB får tillstånd enligt miljöbalken göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Kravet på säkerhet är obligatoriskt i vissa fall när det är särskilt angivet, som för täkttillstånd i 9 kap. 6 e § MB. För tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall stadgas också ett obligatoriskt
8Prop. 1997/98:45, del 2, s. 239. 9 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 jan. 2013, Zeteo) kommentaren till 21 kap. 2 §.
krav på att säkerhet ställs eller att någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande vidtas, se 15 kap. 34 § MB.
Av förarbetena till 16 kap. 3 § MB framgår att starka skäl att meddela villkor om säkerhet föreligger om den aktuella verksamheten kan förutses avslutas inom viss tid och det kan finnas ett efterbehandlingsbehov liksom i de fall det kan ställas krav på en verksamhet att fortlöpande transportera bort avfall10.
Med avhjälpande av en miljöskada avses utredning, efterbehandling och andra åtgärder för att avhjälpa en föroreningsskada eller en allvarlig miljöskada, se definitionen i 10 kap. 1 § MB.
Syftet med säkerheten är att samhället inte ska belastas med kostnaderna för återställningsåtgärder även om verksamhetsutövaren av någon anledning inte själv kan bekosta åtgärderna.
Bestämmelsen är generellt utformad och inte begränsad till att miljöfarlig verksamhet. Såvitt utredningen har kunnat finna ställs inte krav på säkerhet i mål som endast gäller vattenverksamhet. I vissa avgöranden som avser både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, ex tillstånd till täkter, har krav på säkerhet ställts, men den har avgränsats till den miljöfarliga verksamheten. Det kan bero på att det för vattenverksamheter även finns föreskrifter om bygdeavgifter som delvis är avsedda att täcka samma typ av kostnader.
Prövning av tillåtligheten
Normalt prövas en verksamhets tillåtlighet i samband med beslut i tillståndfrågan och, om sådant meddelas, villkor föreskrivs. På yrkande av sökanden får domstolen enligt 22 kap. 26 § MB i särskild dom avgöra tillåtligheten. I samband därmed får domstolen i särskild dom meddela tillstånd till vissa brådskande arbeten. Denna regel gäller både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet och är hämtad från 13 kap. 48 § VL. Regeringens tillåtlighetsprövning i vissa fall var modell för bestämmelsen och tanken är det ska vara processekonomiskt att avgränsa en initial prövning till om verksamheten är tillåtligt. Vissa problem kan dock uppstå i praktiken, se bl.a. rättsfallet NJA 2013 s. 613.
10Prop. 1997/98:45, del 2 s. 205.
Verkställighetsförordnande
Möjlighet för prövningsmyndigheten att besluta att ett tillstånd får tas i anspråk innan det har vunnit laga kraft fanns i redan i 11 kap. 67 § ÄVL och infördes senare även i 49 § ML. I dag finns en sådan bestämmelse i 22 kap. 28 § MB. Domstolen får när det finns skäl till det besluta om verkställighetsförordnande. Föreligger förutsättningarna, gäller det oftast inte hela domen utan delar av den. Någon vidare ledning av vilka överväganden som ska göras i denna bedömning har länge saknats, men finns nu i rättsfallet NJA 2012 s. 623.
Prövotid 3.2.7
Villkoren för en verksamhet enligt MB ska i regel fastställas i samband med tillståndet. Bestämmelsen i 22 kap. 27 § MB ger dock domstolen möjlighet att vid meddelande av tillstånd skjuta upp avgörandet av en viss ersättnings- eller villkorsfråga när verkningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet. Motsvarigheter till denna bestämmelse fanns tidigare i 21 § ML och 13 kap. 49 § VL.
Osäkerhet i fråga om t.ex. teknik, ekonomi och miljökonsekvenser kan motivera att ett avgörande skjuts upp. För de miljöfarliga verksamheternas del kan det t.ex. vara fråga om obeprövad reningsteknik. När det gäller vattenverksamhet kan det t.ex. vara fråga om utformningen av skadekompenserande åtgärder för fisket, som smoltutsättning och byggande av fisktrappor.
Ett prövotidsförfarande förutsätter att domstolen har bedömt att verksamheten är tillåtlig och att tillstånd kan meddelas. Avgörandet kan skjutas upp i fråga om både visst eller vissa villkor eller villkoren i dess helhet.
Om ett prövotidsförfarande inletts ska domstolen meddela de provisoriska föreskrifter som behövs i avvaktan på att slutliga villkor meddelas. Domstolen har ett ansvar för att följa upp den uppskjutna frågan och att meddela slutligt avgörande så snart det kan ske.
Det finns inte någon möjlighet att förordna om prövotid i ett tillsynsärende. Prövotid vid omprövning diskuteras närmare i avsnitt 6.6.7.
Domstolen kan enligt 22 kap. 25 § tredje stycket MB överlåta till en tillsynsmyndighet att avgöra villkor av mindre betydelse. Detta gäller i motsvarande utsträckning provisoriska föreskrifter.
Tillståndsdomens innehåll 3.2.8
Ansökningsmål avgörs ofta genom huvudförhandling och syn, men det finns även utrymme att avgöra på handlingarna om detta är ett lämpligt förfarande.
Om domen eller beslutet innebär att tillstånd meddelas, ska den enligt 22 kap. 25 § MB i förekommande fall innehålla följande
1. den tid som tillståndet ska gälla,
2. verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska
utformning i övrigt,
3. tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med an-
givande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,
4. skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeförebyggande
åtgärder samt hur betalning ska ske,
5. skyldighet att betala avgifter,
6. de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga tek-
nik som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar samt de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller olägenhet för omgivningen,
7. de villkor som behövs avseende hanteringen i verksamheten av
kemiska produkter om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,
8. de villkor som behövs om avfallshantering och återvinning och
återanvändning om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön,
9. de villkor som behövs med avseende på hushållningen med mark,
vatten och andra naturresurser,
10. de villkor som behövs med avseende på avhjälpande av miljöskada
och ställande av säkerhet,
11. de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalie-
olyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön.
12. de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller
olägenhet för omgivningen,
13. den tid inom vilken anspråk i anledning av oförutsedda skador får
framställas,
14. den förlust av vatten eller annat som en tillståndshavare enligt
31 kap. 22 och 23 §§ är skyldig att underkasta sig utan ersättning och
15. rättegångskostnader.
Av 7 kap. 6 § LSV framgår att domen i ett mål angående vattenverksamhet i förekommande fall även ska innehålla bestämmelser om
1. de områden som får tas i anspråk för vattenverksamheten och de
särskilda tvångsrätter i övrigt som medges sökanden,
2. strömfallsfastighet,
3. vilka som ska delta i en vattenreglerings- eller bevattningssam-
fällighet samt varje deltagares andelstal i fråga om kostnaderna för verksamheten och
4. villkor beträffande tillhandahållande av andelskraft och kostnads-
bidrag härför.
Avser tillståndet vattenverksamhet ska det i domen anges den tid inom vilken arbetena ska vara utförda. Tiden får sättas till högst tio år. För miljöfarlig verksamhet gäller i stället att det i domen ska anges inom vilken tid igångsättandet av verksamheten ska ha skett. Motivet för att en igångsättningstid ska anges för miljöfarlig verksamhet är att det tillstånd som lämnats ska bygga på att bästa möjliga teknik tillämpas (2 kap. 3 § MB). För både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet får tillståndsmyndigheten överlåta åt en tillsynsmyndighet att fastställa villkor av mindre betydelse.
Beträffande viss miljöfarlig verksamhet innehåller 22 kap. MB ytterligare bestämmelser om domens innehåll. I 22 kap. 25 a–e §§ MB finns särskilda regler om vad domen ska innehålla om den avser tillstånd till lagring, återvinning, bortskaffande, förbränning eller deponering av avfall, lagring av koldioxid eller ny förbränningsanläggning med viss minsta effekt.
Verksamheten får påbörjas först när tillståndsmyndighetens dom eller beslut vunnit laga kraft, om inte tillståndsmyndigheten meddelat s.k. verkställighetsförordnande enligt 22 kap. 28 § MB.
Tillstånds giltighet, omprövning m.m. 3.2.9
Ett tillstånd har rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB. Hur långt detta sträcker sig framgår av övriga regler 24 kap. MB om tillstånds giltighet och möjligheten att under vissa förhållanden ompröva eller återkalla tillstånd. Rättskraften är inte absolut på samma sätt som för tvistemål, utan dess omfattning präglas av miljörättens specifika förhållanden. Verksamhetsutövaren skyddas mot individuella ingripanden som rör ett visst tillstånd eller en viss verksamhet, men generella miljökrav som framgår direkt av en författning bör gälla vid sidan av ett individuellt tillstånd och dess villkor11.
I delbetänkandet SOU 2013:69 har utredningen utvecklat sin syn på rättskraftens omfattning.12 Av tradition har vattenrättsliga tillstånd betraktats som orubbliga med evinnerlig giltighet, vilket mer överensstämmer med ett civilrättsligt betraktelsesätt. Här har den tidigare mycket starka kopplingen till fastighetsrättsliga regler stor betydelse för hur rättigheter har betraktats.
För äldre tillstånd och rättigheter gäller enligt praxis att dess närmare rättsverkan får avgöras genom att granska vilken innebörd detta hade när tillståndet meddelades. Se bl.a. mark- och miljööverdomstolens dom den 16 oktober 2013 i mål M 632-13 (Blankaström)13, där domstolen konstaterade att verksamhetsutövaren inte hade visat att en äldre dom innefattade tillstånd att anlägga och driva det befintliga vattenkraftverket med de anordningar som förutom dammen krävdes för driften. Tillståndsansökan borde därför omfatta en ansökan om lagligförklaring (vilket mark- och miljödomstolen berett sökanden tillfälle att komplettera med) och Mark- och miljööverdomstolen fastställde underrättens avslagsbeslut. Se också rättsfallet MÖD 2003:134, som gällde en enskild avloppsanläggning. Miljööverdomstolen konstaterade att ett beslut enligt hälsoskyddslagen var ett allmänt förvaltningsrättsligt tillstånd som inte hindrade att utsläppen reglerades i annan ordning. Enligt Miljööverdomstolen borde detta även fortsättningsvis vara utgångspunkten för bedömningen av dessa äldre tillstånds rättsverkan enligt 24 kap. 1 § MB. Överklagandet avslogs och nämndens förbud kvarstod.
Omprövning behandlas separat nedan i kapitel 5–6.
11 Michanek, Zetterberg, Den svenska miljörätten, 3 uppl. 2012, s. 391. 12SOU 2013:69 s. 161 ff. 13 Domen har överklagats till Högsta domstolen och handläggs i mål T 5630-13.
Tillsyn 3.2.10
MB:s regler om tillsyn är generella och gäller alla verksamheter. Det finns dock en del praktiska skillnader som gör att utgångsläget är lite olika. För tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter finns enligt 26 kap. 20 § MB krav på att årligen inge en miljörapport. En sådan rapport ger tillsynsmyndigheten en god överblick över verksamheten och eventuella problem eller behov av uppföljning. Tillståndet i sig och dess omfattning är oftast mer klart för miljöfarlig verksamhet, vilket också underlättar tillsynsarbetet.
I SOU 2013:69 har utredningen föreslagit ett bemyndigande för regeringen att föreskriva om skyldighet att inge miljörapport även för vattenverksamheter. Införs detta underlättas tillsynen av vattenverksamhet. Genom utredningens förslag om ny prövning i SOU 2013:69 skapas ett system för att ersätta gamla, i viss mån oklara tillstånd för vattenverksamhet med tillstånd enligt MB. Det är utredningens förhoppning att även detta ska underlätta tillsynen.
Beträffande markavvattning finns särskilda problem, se kapitel 7–8 nedan.
Avgifter för prövning och tillsyn 3.2.11
Regeringen får enligt 27 kap. 1 § MB utfärda föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt MB. Rätten att meddela sådana föreskrifter kan delegeras vidare till en myndighet.
Regeringen har utnyttjat denna rätt genom FAPT, som gäller för all prövning och tillsyn enligt MB. Reglerna i denna förordning är emellertid inte enhetliga. Utövare av tillståndspliktig eller tillståndsgiven miljöfarlig verksamhet åläggs fasta tillsynsavgifter.
För vattenverksamhet är det i stället föreskrivet en löpande taxa efter faktiskt utövad tillsyn. Det finns även särskilt angivna prövningsavgifter för vattenverksamhet. Dessa bestäms utifrån totalkostnaden för det tillståndssökta projektet, vilket inte alltid har samband med handläggningskostnaden.
Tillträde m.m. 3.2.12
I 28 kap. MB finns vissa specialregler för tillträde till område m.m. Dessa regler är generella och gäller bl.a. för att tillsynsmyndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter, för att den som ålagts att utföra kompensationsåtgärder ska kunna göra detta, för att utreda en verksamhets verkningar, för att utföra förebyggande och avhjälpande åtgärder och avhjälpa miljöskada. Särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns i 10–13 §§; dessa är kopplade till särskild tvångsrätt och underhållsskyldighet och i vissa fall rätt att använda annans anläggning, samt förbud mot fiske kopplat till särskilda regler om fiskefrämjande åtgärder.
Straffansvar m.m. 3.2.13
Bestämmelserna om straff och förverkande är generella och gäller all verksamhet enligt MB.
I vissa fall finns särskilt föreskrivet en skyldighet att betala miljösanktionsavgift vid överträdelse. Dessa regler är också generella. Regeringen har i förordning (2012:259) om miljösanktionsavgifter utnyttjat sin föreskriftsrätt. Vissa bestämmelser i denna tar enbart sikte på miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet.
3.3. Prövning av miljöfarlig verksamhet
Prövningens omfattning och ändringstillstånd 3.3.1
Efter MB:s införande utvecklades en praxis enligt vilken utrymmet var litet för att vid ansökan om tillstånd till ändring av en miljöfarlig verksamhet begränsa tillståndsprövningen till att enbart gälla själva ändringen. Tillämpningen hade stöd i förarbetsuttalanden till miljöbalken där det framhölls att en samlad prövning borde göras vid ändringar som kräver tillstånd eftersom sådana ändringar inte är obetydliga14. Regeringen menade att det inte var tillfredsställande att en verksamhet drevs med stöd av ett flertal tillstånd som var svåra att överblicka och inte gav någon helhetsbild utan försvårade
14Prop. 1997/98:45 del 1 s. 337.
prövningen. Syftet var att undvika att en situation med flera s.k. påbyggnadstillstånd, dvs. tillstånd som kompletterar grundtillståndet. I författningskommentaren till 9 kap. 6 § första stycket 4 MB framgår även att en samlad prövning bör göras varje gång en verksamhet ändras, om det inte är en liten eller obetydlig ändring som inte ökar utsläpp eller andra störningar15. Uttalandet tar således sikte endast på miljöfarlig verksamhet och för sådan verksamhet där regeringen särskilt föreskrivit tillstånds- eller anmälningsplikt för verksamheten i fråga.
Miljöbalkskommittén föreslog i sitt betänkande ”En effektivare miljöprövning”16 att möjligheter att meddela påbyggnadstillstånd skulle öka. Den restriktiva hållningen enligt MB hade visat sig vara allt för långtgående. Regeringen delade kommitténs uppfattning och anförde att verksamhetsutövaren bör kunna ansöka om en angelägen och brådskande ändring eller utökning av verksamheten utan att prövningen blir belastad med frågor som gäller miljökraven på anläggningsdelar som inte berörs av ändringen17. Genom en lagändring 2005 infördes därför möjligheten att för miljöfarlig verksamhet ansöka om ändringstillstånd i 16 kap. 2 § första stycket MB.
Bestämmelsen om ändringstillstånd möjliggör en begränsning av tillståndsprövningen till att enbart avse ändringen och de tidigare meddelade villkoren för verksamheten som har ett samband med denna. Av förarbetsuttalandena till bestämmelsen framgår att det är en lämplighetsfråga i vilka fall en begränsad prövning ska kunna ske. Förutom ändringens omfattning och miljöpåverkan samt dess betydelse för verksamheten som helhet anges ett antal faktorer som ska vägas in i bedömningen. Sådana är exempelvis hur lång tid som har förflutit sedan grundtillståndet meddelades, om fler ändringstillstånd eller förelägganden har meddelats tidigare, hur snabb den tekniska och miljömässiga utvecklingen är i branschen, vilka förändringar som har skett i företaget och dess omgivning sedan grundtillståndet samt omfattningen av de miljöstörningar som förekommer.18
15 Prop. 1997/98 :45 del 2 s. 112. 16SOU 2003:124. 17Prop. 2004/05:129 s. 62. 18Prop. 2004/05:129 s. 63.
Vid införandet av ändringstillstånd klargjordes även frågan om prövningens omfattning. Av uttalandena framgår att prövningens omfattning alltid bör bestämmas utifrån vad som från miljösynpunkt är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen. Verksamhetsdelar som har ett miljömässigt samband med ändringen ska prövas i ett sammanhang. Verksamhetsutövaren måste tillhandahålla det underlag som behövs för att tillståndsmyndigheten ska kunna ta ställning till om ändringen kan tillåtas. Det är tillståndsmyndigheten som slutligt avgör om avgränsningen är lämplig. En för snävt avgränsad ansökan och miljökonsekvensbeskrivning kan innebära att en ansökan avslås eller avvisas.19
I rättsfallet MÖD 2006:6 hänvisade Miljööverdomstolen till förarbetsuttalandena i prop. 2004/05:129 om att prövningens omfattning alltid bör bestämmas utifrån vad som från miljösynpunkt är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen. Domstolen uttalade att det av förarbetena följer att det är tillståndsmyndigheten som slutligt avgör om avgränsningen av ansökan är lämplig och att en för snävt avgränsad ansökan och miljökonsekvensbeskrivning ska kunna innebära att ansökan avslås eller avvisas. En förutsättning för att prövningen ska kunna omfatta något annat än vad ansökan gäller är således att sökanden utvidgar eller ändrar ansökan. Genom att tillståndsmyndigheten kan förelägga sökanden att komplettera ansökan utgör denna förutsättning inte något hinder mot en ändamålsenlig prövning; kompletteras inte ansökan kan den avvisas eller avslås. Trots att frågan i propositionen avser endast miljöfarlig verksamhet anger Miljööverdomstolen att samma synsätt även bör gälla för vattenverksamheter och för verksamheter som är tillståndspliktiga både enligt 9 och 11 kap. MB.
Även Högsta domstolens avgöranden i rättsfallen NJA 2004 s. 590 I–II talar för att alla typer av störningar ska beaktas vid prövningen av en verksamhet, oavsett om prövningsplikt föreligger enligt 9 eller 11 kap. MB. I dessa mål, som gällde ansökan om tillstånd till vattenverksamhet (nyanläggning respektive utbyggnad av hamn), har Högsta domstolen när det gällde att bedöma vilka som hade rätt att överklaga miljödomstolens dom beaktat samtliga störningar, både från vattenverksamhet och från miljöfarlig verksamheten.
Av 24 kap. 5 § andra stycket MB framgår att ändringstillstånd får förenas med bestämmelser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen. Bestämmelsen i övrigt hanterar förutsättningar för omprövning.
En omprövning som ska prövas i mark- och miljödomstol initieras antingen av tillståndshavaren eller av någon av de myndigheter som räknas upp i 24 kap. 7 § MB. När en annan statlig myndighet eller kommun är tillståndsmyndighet, kan den självmant ta upp frågan till prövning, vilket också framgår av 24 kap. 7 § MB.
En förutsättning för att villkor i grundtillståndet ska få ändras är att de har ett samband med ändringen. Som exempel anges i förarbetena till lagändringen att utsläppen till luft från miljösynpunkt kan ha ett sådant samband att ändringstillståndets villkor inte kan ses isolerat från grundtillståndets villkor och vice versa. Det kan exempelvis vara fråga om utsläpp av lösningsmedel som i grundtillståndet har reglerats genom ett villkor om totalutsläppen. Vid ett ändringstillstånd som avser en av anläggningens delar och som har betydelse för lösningsmedelsutsläppet får även grundtillståndets totalutsläpp ändras.20
Tillståndsmyndigheten ska vid sin prövning tillämpa de allmänna hänsynsreglerna i MB. Det kan i sig medföra att det nya villkoret innebär en skärpning mot vad som tidigare gällt. Ändringen av verksamheten kan också innebära en ny påverkan på miljön som behöver regleras genom villkor. Ett ändringstillstånd kan således innebära att tidigare gällande villkor kvarstår oförändrade, att nya villkor meddelas som enbart avser ändringen och att det för verksamheten (helt eller delvis) i övrigt meddelas nya eller ändrade villkor avseende sådant som har ett miljömässigt samband med ändringen.21
Enligt 24 kap. 5 § sista stycket MB får inte tillståndsmyndigheten meddela så ingripande villkor att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Detta gäller även sådana villkor som har meddelats med anledning av en ansökan om ändringstillstånd.
20Prop. 2004/05:129 s. 96. 21Prop. 2004/05:129 s. 63 f.
Ändringstillstånd som avses i 16 kap. 2 § MB får trots bestämmelserna i 24 kap. 5 § första stycket MB omprövas i samband med att ett tillstånd som omfattar hela verksamheten omprövas, se 24 kap. 5 § tredje stycket MB.
I propositionen till ändringen i 16 kap. 2 § MB berördes inte närmare frågan varför regler om ändringstillstånd endast föreslogs för miljöfarlig verksamhet. Sannolikt berodde detta på att prövningen av vattenverksamheter präglas av ett äldre system, där ett givet tillstånd normalt inte kan angripas. Vid ansökan om ändring är det då naturligt att endast ändringen prövas.
I denna del har utredningen redan lagt ett förslag i SOU 2013:6922, mer om detta nedan i avsnitt 4.2.10.
Anmälningsprocessen 3.3.2
För verksamheter som markerats med C i MPF krävs ingen tillståndsprövning, utan det räcker med en anmälan till tillsynsmyndigheten. Anmälan ska enligt 25 § FMH innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter. När det behövs ska anmälan innehålla en MKB.
Den som i första hand har att bedöma om det behövs en MKB är den som skall göra anmälan, dvs. verksamhetsutövaren. Om verksamhetsutövaren bedömer att det inte behövs någon MKB men tillsynsmyndigheten anser att en MKB bör ingå i anmälan, kan tillsynsmyndigheten begära att anmälan kompletteras med en sådan. När det står helt klart att en MKB skall ingå i anmälan gäller samma förfarande som för MKB allmänt. Det innebär bl.a. att verksamhetsutövaren skall hålla tidigt samråd och hela proceduren som gäller för framtagandet av en MKB måste iakttas.23
Om verksamheten som omfattas av anmälan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd, se 26 a § FMH.
22SOU 2013:69 s. 275 ff. 23 Naturvårdsverkets handbok 2003:5 Tillståndsprövning och anmälan avseende miljöfarlig verksamhet, s. 43.
När en anmälan har kommit in ska tillsynsmyndigheten enligt 26 § FMH ge statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken tillfälle att yttra sig på lämpligt sätt och i skälig omfattning.
För vissa anmälningspliktiga verksamheter ska tillsynsmyndigheten enligt 26 a § FMH i varje enskilt fall pröva om verksamheten behöver tillståndsprövas.
Anmälaren ska beredas tillfälle att bemöta inkomna synpunkter. Tillsynsmyndigheten ska därefter förelägga verksamhetsutövaren om försiktighetsmått, förbjuda verksamheten eller förelägga verksamhetsutövaren enligt 9 kap. 6 § MB att söka tillstånd till verksamheten, eller meddela anmälaren att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida, se 27 § FMH.
Verksamheten kan påbörjas när det har gått sex veckor från det att anmälan gjorts till tillsynsmyndigheten, om inte den dessförinnan beslutat något annat, se 9 kap. 6 c § MB. Verksamheten får ingen rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB och är inte skyddad mot senare ingripanden från tillsynsmyndigheten eller mot förbudstalan enligt 32 kap. 12 § MB. Om tillsynsmyndigheten vill reglera eller stoppa verksamheten kan den förelägga om försiktighetsmått eller förbjuda den med stöd av 26 kap. 9 § MB.
Upplysningsskyldighet vid övertagande av verksamhet 3.3.3
Enligt 32 § FMH är den som övertar en tillstånds- eller anmälningspliktig verksamhet skyldig att snarast möjligt anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Syftet är att tillsynsmyndigheten ska känna till att verksamheten numera bedrivs av någon annan än den som fått tillstånd eller anmält den. Eventuella beslut och förelägganden ska alltid riktas till verksamhetsutövaren och utan denna löpande information kan det bli fel.
3.4. Prövning av vattenverksamhet
Prövningens omfattning vid vattenverksamhet 3.4.1
Till skillnad från miljöfarlig verksamhet är traditionen på det vattenrättsliga området att allt byggande i vatten kräver tillstånd och varje tillståndsansökan prövas för sig. Någon samlad prövning av hela verksamheten sker alltså normalt inte. Utredningen har lagt ett förslag i denna del i SOU 2013:69 som innebär att huvudregeln för både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet är att hela verksamheten prövas, mer om detta nedan i avsnitt 4.2.10.
I dag regleras frågan för miljöfarlig verksamhet i 16 kap. 2 § MB och tillståndet till en ändring får begränsas till ett ändringstillstånd. Någon reglering för vattenverksamhet finns inte, men det finns en del praxis på området som befäster uppfattningen att varje ansökan prövas för sig. Ett urval av rättsfallen redovisas här.
I rättsfallet MÖD 2009:44 (Lagforsen) avsåg ansökan ombyggnation av en regleringsdamm vid en kraftstation. Inledningsvis konstaterade Miljööverdomstolen att sökanden hade ett rättskraftigt tillstånd att under vissa villkor reglera vattenståndet vid och driva kraftstationen. Syftet med de ansökta åtgärderna var enligt domstolen att underhålla och förbättra säkerheten vid dammen. Sådana åtgärder kunde inte föranleda en omprövning av hela verksamheten vid kraftstationen eller av villkor som inte hade ett direkt samband med ombyggnaden. Prövningen avsåg således tillåtligheten att återställa dammen i tillståndsgivet och dammsäkerhetsmässigt förbättrat skick. Domstolen fann att ansökan kunde prövas på det sätt sökanden avgränsat den. De frågor om ändrad vattenhushållning m.m. som Kammarkollegiet väckt i målet får enlig domstolen prövas med stöd av reglerna om omprövning.
I rättsfallet MÖD 2010:52 (Edensforsen) prövades en ansökan om upprustning och effektivisering av en av två turbiner vid ett kraftverk. Ansökan avsåg en ökning av drivvattenföringen med 100 m3/s som enligt ansökan skulle medföra att torrsträckan blev torr under längre period än förut. Liksom i Lagforsen konstaterade Miljööverdomstolen inledningsvis att bolaget hade tillstånd till befintliga vattenanläggningar och den vattenverksamhet som redan bedrivs för elproduktion vid kraftverket. Särskilt lagstöd för att de givna tillstånden ska bli föremål för ny prövning finns i bestämmelserna om omprövning, men målet avsåg inte omprövning. Reg-
lerna om ändringstillstånd var inte heller tillämpliga då ansökan endast avsåg vattenverksamhet. Miljööverdomstolen fann därför att prövningens omfattning skulle begränsas till den sökta effektiviseringen och inte omfatta hela verksamheten. Den sökta ändringens påverkan på allmänna eller enskilda intressen gav i detta fall inte heller förutsättningar för att ta upp hela verksamheten vid vattenkraftverket till prövning och villkorsreglering. I samband med detta uttalande noterade domstolen att bolaget understrukit att någon vattenhushållningsbestämmelse inte skulle påverkas av den sökta ändringen.
Med anledning av den ökade perioden som torrsträckan skulle vara torr menade domstolen att ytterligare försiktighetsmått skulle kunna föreskrivas. Dessa fick dock endast hänföras till den ökade vattenbortledning och den ytterligare torrläggning av älvfåran som uppstod till följd av ansökan och inte inskränka bolagets rätt enligt gällande tillstånd. Kammarkollegiet och andra myndigheter hade i målet anfört att en minimitappning om ca 8 m3/s i torrfåran skulle ge en påtaglig ekologisk effekt. En minimitappning av den storleken skulle enligt Miljööverdomstolen innebära en så stor energiproduktionsförlust att ett sådant villkor med den minimitappningsmängden inte skulle kunna föreskrivas utan ett omprövningsförfarande.
Miljööverdomstolen prövade även om den vinst effektiviseringen skulle medföra för sökanden skapade utrymme för att förena tillståndet med villkor om minimitappning. Enligt domstolens bedömning skulle en sådan minimitappning bli måttlig och ge en miljömässig nytta som vid en avvägning enligt 2 kap. 7 § MB skulle betraktas som orimlig.
Även i Miljööverdomstolens dom den 10 november 2009, mål M 290-09 (Laxöringen) konstaterade domstolen att eftersom den sökta åtgärden inte påverkade någon vattenhushållningsbestämmelse och inte medförde en sådan påverkan på allmänna eller enskilda intressen motiverades inte att hela verksamheten skulle tas upp till prövning och villkorsregleras.
I rättsfallet MÖD 2009:37 (Furudalsdammen) återförvisade Miljööverdomstolen ett mål avseende en ansökan om både dammsäkerhetshöjande åtgärder och höjning av vissa dammar och dämningsgräns. Syftet med de senare åtgärderna var att effektivisera driften vid kraftverket. Den ändrade och sökta
vattenregleringen hade medfört skadereglering mellan sökanden och berörda sakägare. Beträffande åtgärder för att motverka skador på allmänna intressen hade miljödomstolen däremot inte funnit skäl att ompröva frågan om vattenföringen och gällande villkor om minimivattenföring hade lämnats oförändrad.
Miljööverdomstolen bedömde att tillstånd till en ny dämningsnivå skulle betraktas som ett nytt tillstånd till vattenverksamhet som skulle prövas enligt MB:s bestämmelser. Kammarkollegiet hade i målet yrkat att viss minimitappning skulle föreskrivas. Miljööverdomstolen anförde med anledning av yrkandet att den prövningen främst gäller vad som är rimligt att kräva enligt 2 kap. 3 och 7 §§ MB och påverkar inte det gällande tillståndet. Enligt domstolen kan en tillståndshavare som begär tillstånd till en ny produktionsgräns – oavsett om det gäller en vattenverksamhet eller en miljöfarlig verksamhet – alltid falla tillbaka på det tidigare tillståndet om inte villkoren i det nya tillståndet kan godtas. Miljökonsekvensbeskrivningen innehöll inte tillräckligt underlag för att domstolen skulle kunna avgöra frågan om minimitappning och behövde därför kompletteras. Målet återförvisades för fortsatt handläggning.
Rådighet över vattnet 3.4.2
Rätten att disponera över vattenområden för olika verksamheter kallas rådighet. Rådigheten är en processförutsättning vid en tillståndsansökan och sökanden ska styrka sin rådighet. Om sökanden inte har rådighet ska ansökan avvisas, eftersom bristande rådighet är ett rättegångshinder som domstolen självmant ska beakta. Motsvarande krav på rådighet finns inte för miljöfarlig verksamhet.
Att rådighet är en processförutsättning framgår inte uttryckligen av lagtexten. Det slogs fast i förarbetena till VL. Vattenlagsutredningen berörde i sitt slutbetänkande frågan om vattenrätt som en förutsättning för vattenföretag. Vattenrätt och att vattenföretaget åtminstone till någon del utförs inom ett område som tillhör företagaren var enligt vattenlagsutredningen en grundläggande förutsättning för byggande i vatten och utövandet av de tvångsrätter som erfordras för fullständigandet av vattenrätten. Vattenlagsutredningen ansåg att vattenrätt även fortsättningsvis skulle vara en
förutsättning för att bedriva vattenverksamhet. Den ansåg också att rätten borde ha saklegitimerande verkan och skulle utgöra grund för sökandens talerätt.24 Detta synsätt bekräftades sedan i propositionen med förslag till vattenlag.25 Senare har Högsta domstolen bekräftat att rådighet är en processförutsättning som domstolen självmant ska beakta.26
Bestämmelserna om rådighet finns i 2 kap. LSV. I 1 § finns den grundläggande bestämmelsen om att verksamhetsutövaren ska ha rådighet över vattnet inom det område där vattenverksamheten ska bedrivas. Enligt 2 § råder var och en över det vatten som finns inom hans fastighet, men rådighet kan också någon ha till följd av upplåtelse av fastighetsägaren eller, enligt vad som är särskilt föreskrivet, förvärv tvångsvis.
Rådigheten över vattnet är alltså principiellt knuten till den fastighet som vattnet enligt bestämmelser i JB tillhör. Det är fastighetsägaren som disponerar över den naturresurs som vattnet inom fastigheten utgör och som har befogenheten att begära och få tillstånd enligt MB till vattenverksamhet inom fastigheten.
För att genomföra ett vattenverksamhetsprojekt krävs normalt att rådigheten omfattar hela det vattenområde som verksamheten avser. När det gäller bortledande av yt- eller grundvatten räcker det dock med att verksamhetsutövaren råder över det begränsade område varifrån bortledandet sker.
En exploatör kan få rådighet genom avtal med fastighetsägaren. De upplåtelseformer som normalt kommer i fråga är servitut och nyttjanderätt. Ett typiskt exempel är en jordbruksarrendator som genom ett arrendeavtal får rådighet att leda bort yt- eller grundvatten för bevattning. En nyttjanderätt är alltid tidsbegränsad och det gäller då också den rådighet som grundas på nyttjanderättsavtalet. En konsekvens av detta är att tillstånd grundade på sådan rådighet måste tidsbegränsas.
Den som inte är fastighetsägare kan också få rådighet genom tvångsförfoganden, alltså genom myndighetsbeslut av olika slag. För vissa ändamål kan fastighetsägaren åläggas att avstå sin rätt till vattnet enligt ExpL. Mera vanliga exempel på tvångsförvärv enligt
24SOU 1977:27 s. 133 f. 25Prop. 1981/82:130 s. 269. 26NJA 1993 s. 331 samt NJA 2012 s. 362.
bestämmelsen i 2 kap. 2 § LSV är rättigheter som tillskapas genom förrättningar enligt ledningsrättslagen (1973:1144) eller AL.
För icke tillståndspliktiga verksamheter kan servitut enligt 7 kap. 2 § andra stycket FBL komma i fråga.
Den som är beroende av bestående vattenförhållanden har enligt 2 kap. 5 § andra stycket LSV också rådighet för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp.
De rådighetsregler som har behandlats i det föregående har det gemensamt att det är den civilrättsliga dispositionsrätten som avgränsar verksamhetsutövarens befogenheter enligt MB. Möjligheterna att få till stånd en tillståndsprövning och att genomdriva projektet gentemot omgivningen sträcker lika långt som de civilrättsliga rättigheterna.
I LSV finns också bestämmelser där lagen direkt har tillagt andra än fastighetsägaren den grundläggande rådigheten för vattenverksamhet, s.k. legal rådighet. Enligt 2 kap. 4 § LSV har den som vill bedriva vattenverksamhet för detta ändamål rådighet som anges i 1 §, om vattenverksamheten avser
1. vattenreglering,
2. vattentäkt för allmän vattenförsörjning, allmän värmeförsörj-
ning eller bevattning,
3. markavvattning,
4. vattenverksamhet som behövs för allmän väg, allmän farled eller
allmän hamn,
5. vattenverksamhet som behövs för att motverka förorening genom
avloppsvatten, eller
6. vattenverksamhet som behövs för järnväg.
Om någon vill ha rätt att förfoga över annans vattenkraft gäller ett kvalificerat rådighetskrav, s.k. utbyggnadsvitsord enligt 2 kap. 8 § LSV. Om en fallsträcka tillhör olika ägare, får en av dem medges rätt att tillgodogöra sig vattenkraften i hela sträckan endast om han råder över mer än hälften av vattenkraften. Till stöd för detta
måste han då åberopa äganderätt eller annan sakrätt som inte är begränsad till tiden, t.ex. servitut.
Enligt 2 kap. 5 § första stycket LSV har staten, kommuner och vattenförbund rådighet som anges i 1 § för att bedriva sådan vattenverksamhet som är önskvärd från allmän miljö- eller hälsosynpunkt eller som främjar fisket.
Rådighet som grundas på 2 kap. 4 eller 5 §§ första stycket LSV ger i sig ingen civilrättslig dispositionsrätt utan endast den processuella befogenhet som krävs för att få till stånd en tillståndsprövning av verksamheten. Den civilrättsliga dispositionsrätten, markåtkomsten, måste verksamhetsutövaren ordna på annat sätt, t.ex. genom tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § MB. Fördelen för verksamhetsutövaren vid en jämförelse med 2 kap. 2 § LSV består dels i att han kan få en tillåtlighetsprövning redan innan han har ordnat sin markåtkomst, dels i att han har större möjligheter till markåtkomst tvångsvis.
På samma sätt som regleras i 2 kap. 2 § LSV kan markåtkomsten lösas genom avtal med fastighetsägaren eller genom expropriativa förfaranden enligt regler utanför MB, t.ex. ExpL. Om tillstånd har lämnats till verksamheten kan servitut tillskapas enligt 7 kap. 2 § andra stycket FBL. Den som har rådighet enligt 2 kap. 4 eller 5 §§ första stycket LSV är dock inte hänvisad till att lösa sin markåtkomst enligt regler utanför MB utan kan få de erforderliga rättigheterna direkt enligt bestämmelser i balken.
Samhällsekonomisk tillåtlighet 3.4.3
Utöver de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB finns för vattenverksamhet ytterligare förutsättningar för verksamhetens bedrivande särskilt reglerat i 11 kap. Av 11 kap. 6 § MB följer att en vattenverksamhet endast får bedrivas om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den. Regeln har ingen motsvarighet vid prövning av miljöfarlig verksamhet. Syfte med bestämmelsen är att hindra vattenverksamhet eller tillkomsten av en vattenanläggning som inte är samhällsekonomiskt motiverad. Utrymme lämnas för en förhållandevis fri och därmed mångsidig bedömning av vattenverksamheten.
Den samhällsekonomiska bedömningen ska baseras på en ekonomisk analys av rimlig omfattning. Det ska åtminstone göras en grov ekonomisk uppskattning av anläggningskostnaderna och av de direkta skadorna. Även skador som uppkommer på egendom som tillhör sökanden ska beaktas. Den samhällsekonomiska nyttan är självfallet lättare att beräkna vid produktionsinriktad vattenverksamhet som kraftverk än vid vattenverksamhet som utförs för fiskets förbättrande eller för den allmänna miljö- eller hälsovården. Den senare typen av vattenverksamhet ska kunna medges även om den i strikt ekonomisk mening är förlustbringande.27
Som framgår av bestämmelsens ordalydelse ska inte endast kostnaderna för verksamheten ställas mot fördelarna utan även skador och olägenheter ska beaktas. Av förarbetena framgår inte vilka skador och olägenheten som avses eller hur de ska värderas. Enligt uttalanden från Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2008 s. 3 ska sådana värden som förekomst av vissa arter, t.ex. öring och den rödlistade flodpärlmusslan, vägas in. Dessa naturvärden bedömdes som höga och skulle enligt Högsta domstolen äventyras, även med de villkor som föreskrivits. Det aktuella kraftverket i målet utgjorde endast ett ringa bidrag till elförsörjningen. Högsta domstolen ansåg även att intäkter av elcertifikat skulle tillgodoräknats kraftproduktionen vid prövning av den samhällsekonomiska tillåtligheten. Vid en sammanvägd bedömning enligt 11 kap. 6 § MB fann dock domstolen att det inte var visat att fördelarna från allmän och enskild synpunkt av företaget övervägde skadorna och olägenheterna av det även med beaktande av stödet från elcertifikat. Se även rättsfallet NJA 1989 s. 581.
Bestämmelsen om samhällsekonomisk tillåtlighet överfördes till MB från 3 kap. 4 § VL. Av förarbetena framgår att Koncessionsnämnden ville utmönstra regeln, men regeringen såg inga uppenbara skäl att göra så. I stället ansåg regeringen att den innebar ett extra skydd för miljön utöver hänsynsreglerna och hänvisade till NJA 1989 s. 581.28
27Prop. 1997/98:45 del 2 s. 129. 28Prop. 1997/98:45 del 1 s. 369.
Andra materiella regler i 11 kap. 7–8 §§ MB 3.4.4
Vattenverksamhet utförs ibland på sådant sätt att andra verksamheter som berör samma vattentillgång påverkas. Enligt bestämmelsen i 11 kap. 7 § MB ska därför hänsyn tas till framtida vattenverksamhet. Det är enligt förarbetena endast verksamheter av vikt som ska beaktas och som kan komma att bedrivas inom en inte alltför avlägsen framtid, som mest ungefär 10 år. Både sättet för utförande och omfattningen av vattenverksamheten kan behöva anpassas.29 Kravet gäller endast om det kan utföras utan oskälig kostnad. Även i 3 kap. 7 § första stycket VL fanns en motsvarande bestämmelse.
En annan särskild hänsynsregel för vattenverksamhet finns i 11 kap. 8 § MB. Den som vill bedriva en vattenverksamhet som kan skada fisket är skyldig att utan ersättning vidta och för framtiden underhålla behövliga anordningar för fiskens framkomst eller fiskets bestånd, släppa fram vatten för ändamålet samt iaktta de villkor eller förelägganden i övrigt som på grund av verksamheten kan behövas till skydd för fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller i angränsande vattenområde. Om nyttan inte kan anses motsvara den kostnad som verksamhetsutövaren därigenom skulle förorsakas, kan verksamhetsutövaren befrias från skyldigheten.
Av förarbetena framgår att minimivattenföringen bör hållas så hög som möjligt och att så mycket vatten bör släppas fram som motsvarar den naturliga lågvattenföringen.30
Om det har vidtagits åtgärder som visar sig vara mindre ändamålsenliga är detta en särskild omprövningsgrund enligt 24 kap. 5 § första stycket 11 MB. Enligt 6 kap. 5 § LSV kan villkor om fiskefrämjande åtgärder ersättas med fiskeavgift.
29Prop. 1997/98:45 del 2 s. 129 f. 30Prop. 1997/98:45 del 2 s. 130.
Arbeten i anslutning till tillståndspliktig 3.4.5
vattenverksamhet
Enligt 11 kap. 10 § MB får en verksamhetsutövare som vill utföra en tillståndspliktig vattenverksamhet inte utföra arbeten av större omfattning i anslutning till verksamheten innan tillstånd har meddelats. Bestämmelsen motsvarar 4 kap. 1 § andra stycket VL.
Avsikten med bestämmelsen är att hindra att verksamhetsutövaren föregriper den vattenrättsliga prövningen genom att utföra arbeten på land, t.ex. landfästen för en regleringsdamm eller tunnlar eller vägar som förberedelse för ett vattenkraftverk. Bestämmelsen gäller även om tillstånd till arbetena på land redan har meddelats. Paragrafen hindrar dock inte att arbeten som har även andra syften än att tillgodose ett behov för vattenverksamheten utförs, t.ex. inte att en väg anläggs som förutom att underlätta transporter till en tilltänkt småbåtshamn även underlättar för badande att nå stranden31.
Rensning 3.4.6
Rensningar är enligt 11 kap. 15 § MB undantagna från tillståndsplikten så länge de endast syftar till att bibehålla vattnets djup eller läge eller utgör åtgärder som behövs för att omedelbart återställa ett vattendrag som avvikit från sitt läge. Om arbetena berör någon annans fastighet ska den fastighetsägaren underrättas innan arbetena börjar. Vidare gäller att om fisket kan skadas ska anmälan göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas. Motsvarande regel fanns 4 kap. 3 § VL. Enligt förarbetena till VL måste i allmänhet den av fiskevårdsskäl motiverade anmälningsskyldigheten fullgöras även när det gäller normala underhållsåtgärder i vatten beträffande tidigare medgivna vattenföretag, om inte något annat framgår av tillståndsbeslutet.32 Denna fråga behandlas utförligt i kapitel 7–8.
31Prop. 1997/98:45 del 2 s. 132. 32Prop. 1981/82:130 s. 432 f.
Lagligförklaring 3.4.7
Om en vattenanläggning har tillkommit utan tillstånd enligt VL eller motsvarande äldre lagstiftning eller om tillståndsfrågan beträffande en sådan anläggning är oklar, får den som äger anläggningen eller avser att utnyttja den för vattenverksamhet begära prövning av anläggningens laglighet hos mark- och miljödomstolen, se 17 § MP. En förutsättning för laglighetsprövning är att tillstånd saknas, men det har ingen betydelse om tillståndskyldighet har förelegat eller inte.33
Lagligförklaring kan användas för själva anläggningen, t.ex. diken, dammar och bryggor. Om anläggningen utnyttjas för vattenverksamhet ska tillstånd för verksamheten prövas enligt MB:s vanliga regler.34 Begärs tillstånd att ändra en vattenanläggning som har tillkommit utan tillstånd före MB:s ikraftträdande, ska ansökan samtidigt göras om prövning av anläggningens laglighet. En lagligförklaring får förenas med villkor.
Vid bedömningen av lagligheten av en vattenanläggning som har tillkommit utan tillstånd före ikraftträdandet av MB ska de bestämmelser som gällde vid anläggningens tillkomst användas, se 18 § MP. Vanligen blir det fråga om VL eller ÄVL. Det förekommer ibland att ännu äldre bestämmelser tillämpas. En lagligförklaring ger rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB.
En liknande bestämmelse fanns i 4 kap. 5 § VL, men saknar motsvarighet i de övriga lagar som samlades i MB. Prövningen avseende lagligförklaring enligt VL avsåg ”vattenföretag” vilket innebar att inte bara utförande av en vattenanläggning kunde lagligförklaras utan också en verksamhet som påbörjats utan tillstånd, medan lagligförklaring enligt MP endast avser vattenanläggningar. Av förarbetena till MP:s bestämmelse framgår att begränsningen infördes med hänvisning till att institutet lagligförklaring inte överfördes till MB. MB:s bestämmelser är principiellt inriktade på att verksamheter och anläggningar ska förprövas och det saknades därför skäl att ge bestämmelserna om laglighetsförklaring motsvarande tillämpningsområde som i VL.35
33Prop. 1997/98:45 del 2 s. 391. 34Prop. 1997/98:45 del 2 s. 390 f. 35Prop. 1997/98:45 del 2 s. 390 f.
Överföringen av bestämmelsen om lagligförklaring från VL till MB fick viss kritik. Till stöd för att bibehålla institutet lagligförklaring i MB anfördes i förarbetena att det kan fylla en funktion framför allt för vattenanläggningar av gammalt datum. I och med att anläggningarna väl har kommit till stånd saknas i praktiken möjlighet att återskapa den ursprungliga miljösituationen. Det anfördes också att förfarandet med laglighetsprövning i första hand bör avse enbart hävdvunnen verksamhet eller anläggning och får självfallet inte uppfattas som en uppfordran att bedriva verksamhet i eller med vatten utan tillstånd.36
Godkännande i efterhand 3.4.8
Om det till följd av en skada eller för att förebygga en skada fordras att ändrings- eller lagningsarbeten måste utföras genast kan så ske enligt 11 kap. 16 § MB. Verksamhetsutövaren får i sådant fall uppfylla prövningsplikten i efterhand, genom att ansöka om godkännande av arbetena.
Av paragrafens andra stycke framgår att vatten får innehållas eller tappas i strid med tillståndet om det är nödvändigt för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av någon annan sådan orsak. Begreppet annan sådan orsak bör anses omfatta skydd för miljön. Det är verksamhetsutövaren som enligt bestämmelsen kan fatta beslut om att inte följa tillståndet och även här krävs det ett godkännande av tillståndsmyndigheten i efterhand. Verksamhetsutövaren får stå för eventuella skador som uppstått på grund av att tillståndet frångåtts – även om andra större skador kunnat undvikas på detta sätt.
Ansökan om godkännande ska göras snarast möjligt. Miljööverdomstolen har i rättsfallet MÖD 2008:21 ansett att länsstyrelsen som tillsynsmyndighet haft rättsligt stöd enligt 26 kap. 1 och 9 §§ MB att förelägga en verksamhetsutövare att ansöka i efterhand om godkännande av åtgärder som vidtagits med stöd av 11 kap. 16 § MB utan föregående tillstånd.
36Prop. 1997/98:45 del 1 s. 370.
Rättegångskostnader 3.4.9
Enligt 25 kap. 2 § MB ska sökanden som huvudregel svara för sina egna och motpartens rättegångskostnader i mark- och miljödomstolen. Som framgår i avsnitt 3.4.2 har fastighetsägare rådighet över det vatten som finns inom fastigheten. Av tradition har vattenrättsliga sakägare ansetts vara de som har rådighet över det vatten som berörs av vattenverksamheten eller har särskild rätt till detta, se även 9 kap. 2 § LSV. Den som störs eller påverkas av annat som har samband med den verksamhet ansökan avser, t.ex. buller eller föroreningar, kan också ha rätt att klaga men har då inte rätt till ersättning för rättegångskostnader. Detta leder till att sakägare i samma process kan behandlas olika i rättegångskostnadsfrågan.
Anmälningsprocessen 3.4.10
Även för vattenverksamheter finns vissa undantag från den generella tillståndsplikten. Enligt 19 § FVV räcker det med en anmälan för
1. anläggande av våtmark där vattenområdet har en yta som inte
överstiger 5 hektar,
2. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett vattendrag,
om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,
3. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett annat
vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,
4. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande
åtgärd i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,
5. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande
åtgärd i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,
6. byggande av en bro eller anläggande eller byte av en trumma i ett
vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund,
7. omgrävning av ett vattendrag med en medelvattenföring som
uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund, om åtgärden inte är att hänföra till markavvattning,
8. nedläggning eller byte av en kabel, ett rör eller en ledning i ett
vattenområde,
9. bortledande av högst 600 kubikmeter ytvatten per dygn från ett
vattendrag, dock högst 100 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,
10. bortledande av högst 1 000 kubikmeter ytvatten per dygn från ett
annat vattenområde än vattendrag, dock högst 200 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,
11. utrivning av en vattenanläggning som tillkommit till följd av en
verksamhet enligt 1–10,
12. ändring av en anmäld vattenverksamhet enligt 1–10, eller 13. ändring av en tillståndsprövad vattenverksamhet, om ändringen är
en anmälningspliktig verksamhet enligt 1–10.
Mark- och miljööverdomstolen har i rättsfallet MÖD 2011:22 prövat hur 19 § FVV ska tillämpas när den anmälda verksamheten omfattar flera åtgärder som var för sig utgör anmälningspliktiga vattenverksamheter. Domstolen konstaterade att utgångspunkten i MB är att det ska ske en samlad prövning av en verksamhets totala miljöpåverkan. I det aktuella målet översteg de två åtgärderna tillsammans den i bestämmelsen stadgade arealbegränsningen om 3 000 kvadratmeter. Enligt domstolen skulle den samlade verksamheten ligga till grund för bedömningen och därför var verksamheten inte endast anmälningspliktig. Länsstyrelsens föreläggande om att ansöka om tillstånd för verksamheten fastställdes därför.
En anmälan om vattenverksamhet ska göras minst åtta veckor innan verksamheten påbörjas enligt 11 kap. 9 b § MB. Anmälan ska innehålla de uppgifter, ritningar, kartor och tekniska beskrivningar samt den MKB enligt 6 kap. MB som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma verksamhetens art, omfattning och påverkan på miljön och närliggande fastigheter, se 20 § FVV.
I vilken omfattning en MKB ska ges in vid anmälan om vattenverksamhet är utformad på ett annat sätt än för anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet i 25 § FMH. Någon egentlig skillnad är sannolikt inte avsedd, utan även för vattenverksamhet ska anmälan innehålla de uppgifter om miljösituationen som behövs för att anmälan ska kunna handläggas.37
37SOU 2003:124 s. 193 f.
Tillsynsmyndigheten ska enligt 21 § FVV sända en kopia av anmälan till den kommunala miljönämnden. Om det allmänna fiskeintresset berörs, ska en kopia av anmälan sändas till Havs- och vattenmyndigheten. Vidare ska de statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ges tillfälle att yttra sig i anmälningsärendet, se 22 § FVV.
När anmälningsärendet är tillräckligt utrett, ska tillsynsmyndigheten enligt 23 § FVV förelägga verksamhetsutövaren att antingen vidta försiktighetsmått eller ansöka om tillstånd enligt 11 kap. 9 § MB. Alternativt kan verksamheten förbjudas. Om varken föreläggande eller förbud behövs, ska den som har gjort anmälan underrättas om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida.
Civilrättsliga frågor kan inte avgöras i ett anmälningsärende. I de fall frågor om särskild tvångsrätt, ersättning eller inlösen ändå skulle uppkomma bör verksamhetsutövaren och den berörda sakägaren försöka komma överens utanför anmälningsförfarandet. Om någon överenskommelse inte kan nås bör en tvist lösas av en miljödomstol och med civilrättsliga utgångspunkter. Om det i ett anmälningsärende framställs yrkanden om särskild tvångsrätt, ersättning eller inlösen och dessa yrkanden är föremål för tvist bör tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. Om sådana yrkanden framställs först efter att anmälningsärendet har avslutats, dvs. normalt åtta veckor efter det att anmälan har gjorts, är sakägarna i stället hänvisade till att ansöka om stämning och yrkandena får sedan behandlas på samma sätt som gäller för oförutsedda skador, se nedan.
Kravet på rådighet ska inte heller prövas av tillsynsmyndigheten. Däremot har tillsynsmyndigheten möjlighet att döma ut fiskeavgifter, se 6 kap. 5 § LSV.
Enligt förarbeten bör inte sökanden behöva svara för motparters kostnader vid mark- och miljödomstolen om ansökan är föranledd av att motparter har framställt yrkanden i ett anmälningsärende om vattenverksamhet och det är uppenbart att yrkandena är ogrundade. En bestämmelse som bör kunna tillämpas i dessa fall är 25 kap. 5 § andra stycket MB där det framgår att för särskilda frågor i ansökningsmål om vattenverksamhet får efter vad som är skäligt förordnas att vardera parten ska svara för sina kostnader. I författningskommentaren till bestämmelsen sägs att den kan
tillämpas också i andra fall där avvikelser från huvudregeln framstår som motiverad (prop. 1997/98:45 del 2 s. 264).38
Precis som för miljöfarlig verksamhet har inte ett anmälningsärende rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB. Det innebär att tillsynsmyndigheten alltid kan kräva ytterligare försiktighetsmått om så behövs.
Vattenverksamhet som bedrivits utan tillstånd 3.4.11
Som nämnts tidigare reglerar 16 kap. MB allmänna frågor om prövningen. I 16 kap. 10 § MB finns dock en specialregel för vattenverksamhet; om en vattenverksamhet har bedrivits utan tillstånd är verksamhetsutövaren bevisskyldig i fråga om de förhållanden som rådde i vattnet innan verksamheten sattes i gång. Syftet med bestämmelsen är att ge verksamhetsutövaren incitament att söka tillstånd för en verksamhet där tillståndsplikt föreligger.39
En motsvarande bestämmelse fanns i VL. I samband med att bestämmelsen fördes över till MB kritiserade Lagrådet denna och anförde bl.a. att bevisproblem av det slag som regeln tar sikte på numera vanligen överlämnas åt rättstillämpningen att bedöma utifrån de föreliggande omständigheterna. En domstol skulle enligt Lagrådet även utan särskilt stadgande otvivelaktigt fästa stor vikt vid att en vattenverksamhet inletts utan tillstånd. Lagrådet ansåg också att bevisregeln skulle få tillämpning även i brottmål i överensstämmelse med vad som antagits gälla för regleringen i 4 kap. 6 § VL och en omvänd bevisbörda i brottmål är synnerligen ovanligt. Regeringen ansåg dock att bestämmelsen skulle vara kvar eftersom en utmönstring av den skulle kunna tas till intäkt för att bevisbördan i en skadeståndsprocess inte längre skulle vara omkastad. Regeln skulle enligt regeringen tillämpas endast i skadeståndsmål och inte i brottmål. 40
38Prop. 2004/05:129 s. 72. 39Prop. 1997/98:45 del 2 s. 210. 40Prop. 1997/98:45 del 2 s. 210 f.
Tillåtlighetsprövning i annan ordning 3.4.12
I 11 kap. 23 § MB finns en samordningsregel som innebär att för vissa verksamheter som prövats i annan ordning ska någon ny tillåtlighetsbedömning, utöver vad som följer av 2 kap. 9 § MB, inte göras vid prövning enligt MB. Det är alltså redan klart från början att tillstånd ska lämnas till vattenverksamheten, utom när verksamheten kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön och regeringen inte har funnit att det finns särskilda skäl att ändå tillåta den, eller när verksamheten medför risk för att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt.
Förutsättningen för den inskränkta tillåtlighetsprövningen enligt MB är att prövningen enligt den andra ordningen är genomförd och har utmynnat i ett lagakraftvunnet beslut om tillstånd eller motsvarande.41
Detta gäller
1. vattenverksamhet som vid prövning av annan verksamhet enligt
17 kap. 1 eller 3 § MB har angetts som ett villkor för verksamhetens utövande,
2. anläggande av broar och annan vattenverksamhet för väg, järnväg,
tunnelbana eller spårväg, vars anläggande har prövats i särskild ordning,
3. anläggande av rörledningar i vatten som koncession har meddelats
för enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar,
4. verksamhet som bearbetningskoncession har meddelats för enligt
lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, och
5. anläggande av naturgasledningar i vatten som koncession har
meddelats för enligt naturgaslagen (2005:403).
Uppräkningen av de vattenverksamheter som enligt paragrafen undantas från fullständig prövning är uttömmande.
Här kan dock finnas anledning att ifrågasätta regleringen efter rättsfallet NJA 2013 s. 613, där Högsta domstolen uttalade att när ett Natura 2000-område kan komma att påverkas måste en fullständig prövning av alla effekter ske vid ett tillfälle. En sådan fullständig prövning torde svårligen kunna göras innan skyddsåtgärder och villkor för verksamheten är utredda.
41 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 jan. 2013, Zeteo) kommentaren till 11 kap. 23 §.
3.5. Civilrättsligt präglade frågor m.m. i samband med prövningen
Civilrättsliga frågor kan uppkomma både i samband med prövning av miljöfarlig verksamhet och av vattenverksamhet. Det finns vissa gemensamma bestämmelser och principer, men frågorna handläggs ändå på helt olika sätt.
I 31 kap. MB finns gemensamma bestämmelser om intrångsersättning. Det rör sig dels om ersättning för att mark tas i anspråk och dels för att pågående markanvändning avsevärt försvåras enligt 7 kap. MB eller förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket MB som rör viss verksamhet. Ersättning kan också utgå enligt 31 kap. 10 § MB för skada och intrång som tillfogas fastighetsägare genom undersökningar som avses i 28 kap. 1 § MB, eller enligt 31 kap. 11 § MB för underhåll och anordnande av stängselgenombrott som avses i 26 kap. 11 § MB.
Ersättning i dessa fall kan bli aktuell för all slags verksamhet enligt MB. Normalt sett prövas denna typ av ersättningskrav i separata processer vid mark- och miljödomstol. Kapitlet innehåller också bestämmelser som endast gäller vid vattenverksamhet, mer om dessa nedan. Sådana ersättningsfrågor behandlas normalt i samband med den vattenrättsliga prövningen.
Skadestånd för vissa miljöskador och andra enskilda anspråk regleras i 32 kap. MB. Även dessa regler är i huvudsak generella och gäller för all verksamhet enligt MB.
I övrigt finns inga specialregler för enskilda anspråk i anledning av miljöfarlig verksamhet och normalt sker den prövning som behövs i annan ordning. Exempelvis kan expropriation i vissa fall komma i fråga om inte marktillgång kan lösas på frivillig väg.
Tvångsrätter för vattenverksamhet 3.5.1
En verksamhetsutövare som inte har åtkomst till nödvändig mark anses ändå i vissa fall ha nödvändig tvångsrätt, se 2 kap. 4–5 §§ LSV. Verksamhetsutövaren kan då enligt 28 kap. 10 § första stycket MB ges rätt att utföra anläggningar eller vidta åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta. Sådan rätt kan ges när det är fråga om
1. vattenverksamhet som utövas av staten, kommuner eller vatten-
förbund och som är önskvärda från hälso- eller miljösynpunkt eller som främjar fisket,
2. vattenverksamhet för att motverka förorening genom avlopps-
vatten,
3. vattenverksamhet som avser tillgodogörande av yt- eller grund-
vatten,
4. vattenreglering,
5. vattenverksamhet som avser allmän farled eller allmän hamn, eller
6. markavvattning.
Bestämmelsen gör det möjligt för den som har legal rådighet för t.ex. en vattentäkt för allmän vattenförsörjning att få tvångsrätt till den mark som behövs för verksamheten. Ägaren av ett strömfall kan få rätt att uppföra en regleringsdamm på annan fastighet än den egna. Bestämmelsen kan bl.a. åberopas för rätt till utmål på annans fastighet, dvs. mark för byggnader som behövs för t.ex. en kraftstation.
Tvångsrättsreglerna korresponderar med de legala rådighetsfallen på så sätt att den som har legal rådighet för en viss verksamhet också kan få tvångsrätt för att utföra verksamheten på annans fastighet. Undantag från den principen gäller för allmän väg och järnväg, där verksamhetsutövarna kan skaffa sig erforderliga tvångsrättigheter enligt väglagen (1971:948) resp. lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.
Anspråk på tvångsrätt handläggs normalt i det ansökningsmål där också frågan om tillstånd till den verksamhet som tvångsrätten gäller ska prövas. Tvångsrättsfrågan prövas enligt MB:s tillåtlighetsregler. Det är de särskilda bestämmelserna om vattenverksamhet samt de generella reglerna i MB:s första avdelning, bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § MB och lokaliseringsregeln i 2 kap. 6 § MB. Om tvångsrätt beviljas tas beslut om detta in i tillståndsdomen (7 kap. 6 § 1 LSV).
Även om tvångsrättsfrågor normalt prövas tillsammans med tillståndsfrågan förekommer det separata processer om särskilda tvångsrätter. Om verksamhetsutövaren väcker frågan separat handläggs den som ett stämningsmål enligt 7 kap. 2 § 6 LSV. Målet handläggs enligt RB:s vanliga regler om tvistemål. En konsekvens av detta är RB:s regler om rättegångskostnader blir tillämpliga och fastighetsägarna kan bli skyldiga att betala verksamhetsutövarens rättegångskostnader.
Ersättningsfrågor i samband med tillståndsprövning 3.5.2
Större projekt för att utnyttja vattenresurserna, t.ex. för vattenkraft, medför regelmässigt skador på andra fastigheter än verksamhetsutövarens egna. Kraftverks- och regleringsdammar har också, särskilt i norrlandsälvarna, fört med sig en storskalig omdaning av landskapet. Enskilda fastigheter kan ha förändrats mycket kraftigt eller helt försvunnit under de sjöar som har bildats uppströms dammarna. Eftersom vattenverksamhetens påverkan på omgivningen ofta går långt utöver vad omgivningen bör tåla utan ersättning har skaderegleringen varit en viktig del av vattenlagstiftningen. Enligt ÄVL och VL var regleringen en integrerad del av tillståndsprövningen och så är också MB utformad.
Även i markavvattningsmålen kan olika typer av ersättningsfrågor aktualiseras. Ett exempel är markförlust när nya diken ska anläggas i jordbruksmark. Oftast stannar för- och nackdelar med markavvattningsföretaget inom deltagarkretsen för samfälligheten. Ytterligare exempel är vad som kan kallas tredjemansskador. Det kan vara en pumpanläggning som placeras på en fastighet som inte är jordbruksfastighet och vars ägare inte drar någon nytta av markavvattningsföretaget. Ett annat exempel är när diken passerar under vägar och kräver ändringar i broar m.m., eller medför skador på tekniska föremål.
Ersättningsreglerna vid ingrepp i annans egendom på grund av vattenverksamhet finns i 31 kap. MB. Reglerna grundas på expropriationsrättsliga principer. Enligt 31 kap. 2 § MB ska expropriationsregler tillämpas också vid bestämmande av ersättning enligt balken om denna inte innehåller avvikande bestämmelser. Den rätt att ta i anspråk, skada eller göra intrång på fast egendom som kan medges enligt reglerna om vattenverksamhet, och tidigare enligt vattenlagarna, har också ansetts kunna betraktas som en form av expropriation.
De specifika bestämmelserna om ersättning vid ingrepp i annans egendom på grund av vattenverksamhet finns i 31 kap. 16–19 §§ MB.
I 31 kap. 16 § första stycket MB finns den grundläggande ersättningsregeln, som anger att den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. MB genom inlösen eller på annat sätt tar i anspråk annans egendom, eller vidtar en åtgärd som skadar annans egendom, ska betala ersättning. Bestämmelsen gäller om en skada följer av en tillståndsgiven verksamhet eller till följd av förbud mot fiske enligt
28 kap. 13 § MB. Om den skadegörande handlingen har vidtagits utan tillstånd, t.ex. en olaga dämning, bestäms ersättningen enligt andra skadeståndsrättsliga regler, såsom 32 kap. MB eller skadeståndslagen (1972:207).
Enligt 31 kap. 16 § andra stycket MB ska ersättning endast betalas för den skada som återstår efter att skadeförebyggande åtgärder har utförts. Hänsyn till de skadelidande tas i första hand genom jämkningar i själva verksamheten och i andra hand genom skadeförebyggande åtgärder. Att en verksamhetsutövare kan åläggas att utföra sådana åtgärder framgår av 2 kap. 3 § MB. Endast restskadan ska sedan ersättas i pengar.
För särskilt kvalificerade skadefall finns bestämmelser om inlösen i 31 kap. 17 § MB. Enligt paragrafens första stycke ska fastigheter eller fastighetsdelar, som drabbas av synnerliga olägenheter, lösas in av sökanden om ägaren begär det. En bestämmelse i paragrafens andra stycke gör det möjligt även för den ersättningsskyldiga verksamhetsutövaren att få lösa in en fastighet eller fastighetsdel. Förutsättningen är att ersättningen för inlösen endast medför en ringa höjning av fastighetsägarens ersättning och att fastighetsägaren inte har något beaktansvärt intresse av att behålla egendomen i det skadade skicket.
Skadeersättning ska enligt 31 kap. 18 § MB bestämmas även för fastigheter som tillhör verksamhetsutövaren och syftet ned detta är att skydda panträttshavare.
I 31 kap. 19 § MB regleras ersättningsskyldigheten för skador på annans egendom vid utrivning, alltså när en vattenanläggning tas bort utan att ersättas av en ny.
Oförutsedda skador 3.5.3
Som framgår i det föregående bygger MB:s ersättningssystem på att skador på grund av vattenverksamhet regleras i tillståndsmålet. När ersättningsfrågorna har avgjorts i målet, eventuellt efter uppskov enligt 22 kap. 27 § MB för svårutredda skador, är sakägarnas anspråk till följd av verksamheten i princip slutligt reglerade. Sökandens motparter får finna sig i verksamhetens negativa effekter så länge som den bedrivs enligt tillståndet. Detta är innebörden i vad som brukar kallas den allmänna tvångsrätten.
Regeln om att en slutlig skadereglering ska ske i tillståndsmålet har dock undantag för skador som visar sig inom en viss tid efter tillståndsdomen. Om en vattenverksamhet eller en vattenanläggning medför skador som inte förutsågs av mark- och miljödomstolen när tillståndet meddelades, får den skadelidande enligt 24 kap. 13 § MB framställa anspråk på ersättning. Ett exempel på oförutsedd skada är erosionsskador. Dessa kan ofta inte förutses eller bedömas omfattningen av.42 Det kan också röra sig om andra skador som uppkommer först efter lång tid, kanske genom att verksamheten utvidgats inom ramen för det givna tillståndet. Bestämmelsen motsvarar i stort 15 kap. 17 § VL och innebär en inskränkning av tillståndets rättskraft, såvitt gäller utdömda ersättningar och vissa villkor om förebyggande åtgärder. Det finns inte någon motsvarighet till 24 kap. 13 § MB för miljöfarlig verksamhet, eftersom ersättningsfrågorna inte prövas i samband med tillståndsfrågan.
För att bestämmelsen ska vara tillämplig ska det röra sig om en missbedömning i fråga om de faktiska verkningarna av en vattenverksamhet eller en vattenanläggning. En oförutsedd skada ska alltså anses föreligga om domstolen förbisett att en skada kunde uppkomma eller missbedömt omfattningen av den. Med en skada som omfattas av paragrafen bör jämställas det fallet att en verksamhet för tillgodogörande av vattenkraft tar i anspråk större del av någon annans fallhöjd än som har beräknats i tillståndsmålet. Vidare omfattas det fall att ägaren till ett mark- eller vattenområde, som i samband med tillståndsbeslutet oriktigt har antagits tillhöra sökanden, vill föra talan om ersättning för skador på området.43Bestämmelsen är inte tillämplig på rent juridiska felbedömningar, t.ex. om vissa skador åsatts ett för lågt värde.44 Att tillstånd till att ta anläggning för bortledande av grundvatten ur bruk inte omfattas av 24 kap. 13 § MB framgår av 11 kap. 22 § MB.45 Medför en sådan åtgärd skada på annans egendom ska skälig ersättning betalas. Skador uppstår ofta senare och talan får då föras som ett stämningsmål enligt 7 kap. 2 § 3 LSV.46
42Prop. 1997/98:45 del 2 s. 261. 43Prop. 1981/82:130 s. 582 f. 44 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 24 kap. 13 § MB. 45Prop. 1997/98:45 del 2 s. 261. 46Prop. 1997/98:45 del 2 s. 143 f.
En talan om oförutsedd skada kan enligt 24 kap. 13 § första stycket MB avse en begäran enligt 31 kap. MB om ekonomisk ersättning för den skada som uppstått. Enligt 24 kap. 13 § andra stycket MB kan en sådan talan även avse en begäran om att verksamhetsutövaren ska bekosta och vidta skadeförebyggande åtgärder. Det senare förutsätter dock att det gäller betydande skador för enskild eller för något allmänt intresse. Sådana åtgärder får inte medföra skador för tredje man eller väsentliga olägenheter för tillståndshavaren. De åtgärder som kan bli aktuella är t.ex. ändrade bestämmelser om innehållande och tappning av vatten, om vattenuttag vid vattenbortledning och vattenöverledningar samt olika ändringar i en vattenanläggning.47 Om rättsläget skulle vara oklart kan nya bestämmelser om tappning och vattenuttag även drivas igenom med stöd av 7 kap. 16 § LSV, se avsnitt 5.3.4 och 6.4.
Anspråk enligt 24 kap. 13 § andra stycket MB får framställas av enskilda sakägare eller, i fråga om allmänna intressen, av Naturvårdsverket, Kammarkollegiet, länsstyrelse eller kommun. Som sakägare torde alla betraktas som drabbats av eller löper beaktansvärd risk att drabbas av sådana skador som paragrafen anger.48 Parterna kan genom avtal i förväg reglera eventuella uppkommande oförutsedda skador. En sakägare kan alltså avstå från rätten till ersättning för oförutsedda skador.49
Anspråk på grund av oförutsedda skador måste enligt 24 kap. 13 § tredje stycket MB framställas till miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som kan ha bestämts i samband med tillståndet. Tiden räknas från utgången av den arbetstid som domstolen bestämmer i tillståndsdomen.
I paragrafens fjärde stycke finns en specialbestämmelse om anspråk till följd av skador då bestämmelser om innehållande och tappning av vatten för osedvanliga förhållanden har utnyttjats och domstolen i tillståndet skjutit upp frågan om sådana ersättningar.
47 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 24 kap. 13 § MB. 48 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 24 kap. 13 § MB. 49Prop. 1997/98:45 del 2 s. 261.
Paragrafens femte stycke innebär att de allmänna preskriptionsreglerna inte ska tillämpas på anspråk på grund av oförutsedda skador. Den allmänna preskriptionstiden om tio år kommer alltså att kunna förkortas eller förlängas för de anspråk som paragrafen behandlar beroende på hur villkoren för den enskilda verksamheten utformas.
Civilrättsliga frågor i övrigt vid mark- 3.5.4
och miljödomstolarna
Mark- och miljödomstolarnas befattning med civilrättsliga anspråk regleras i 31 och 32 kap. MB och i 7 kap. LSV.
I 31 kap. MB finns, utöver bestämmelser om vattenrättsliga ersättningsfrågor som behandlas i ansökningsmålen, regler om ersättningsanspråk till följd av vissa ingripanden av det allmänna. I dessa senare fall grundas ersättningsanspråken på föreskrifter eller beslut som gäller t.ex. nationalparker, naturreservat och vattenskyddsområden. Dessa ersättningsfrågor liknar de vattenrättsliga på så sätt att det gäller expropriativa, lagenliga, ingrepp i annans egendom och att expropriationslagens regler tillämpas vid prövningen av ersättningens storlek.
En annan kategori civilrättsliga mål regleras i 32 kap. MB. Det är här fråga om anspråk på grund av miljöskador och liknande grannelagsrättsliga olägenheter. Tvisterna gäller vanligen ekonomisk ersättning för uppkomna skador. Det gäller främst skador som har orsakats med uppsåt eller genom vårdslöshet. Annan skada ersätts bara i den utsträckning den störning som har orsakat skadan inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. En tvist kan också avse förbud mot en viss verksamhet eller skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått. Ersättning för framtida skador ersätts på expropriationsrättsliga grunder.
En ytterligare målkategori, som liknar miljöskademålen, är de vattenrättsliga anspråk som handläggs enligt 7 kap. 2 § LSV. Även här kan det vara fråga om såväl rena ersättningsanspråk som andra skyldigheter, t.ex. att riva ut en olagligt tillkommen vattenanläggning.
Bygdemedel och fiskeavgifter m.m. 3.5.5
Enligt 6 kap. 1 § LSV ska den som har tillstånd att bedriva vattenverksamhet i form av kraftverk, vattenreglering, vattenöverledning och ytvattentäkt betala en årlig bygdeavgift som bestäms av mark- och miljödomstolen. Avgiften ska dels användas till att förebygga eller minska skador av vattenverksamhet och vattenanläggningar som inte har ersatts enligt reglerna i 31 kap. och dels tillgodose allmänna ändamål för bygden. Avgiftens storlek styrs enligt 6 kap. 2– 3 §§ LSV av verksamhetens omfattning.
Fiskeavgifter kan åläggas en verksamhetsutövare enligt 6 kap. 5 § LSV om det är lämpligare än att föreskriva villkor eller föreläggande enligt 11 kap. 8 § MB. Avgiften tas ut som en engångsavgift eller en årlig avgift. En årlig allmän fiskeavgift ska vidare enligt 6 kap. 6 § LSV åläggas den som bedriver en sådan verksamhet där bygdeavgift utgår enligt 6 kap. 1 § LSV, om verksamheten eller anläggningen kan antas skada fisket eller kommer att orsaka en inte obetydlig ändring i de naturliga vattenförhållandena. Även här finns bestämmelser som styr avgiften storlek.
Fiskeavgifter bestäms av mark- och miljödomstol, länsstyrelse eller tillsynsmyndighet.
Bygdeavgifter betalas till länsstyrelsen i det län där verksamheten huvudsakligen bedrivs enligt 6 kap. 4 § LSV, medan fiskeavgifter betalas till Havs- och vattenmyndighet enenligt 6 kap. 10 § LSV.
Andelskraft m.m.
Utredningen återkommer till dessa frågor i samband med översynen av LSV, se avsnitt 9.7.
Handläggningen av ersättningsfrågor 3.5.6
De vattenrättsliga ersättningsfrågorna handläggs tillsammans med tillståndsfrågan i ansökningsmålet. Det är i första hand sökanden som ska utreda skadorna och lämna förslag till ersättning. Huvudregeln är att detta ska ha skett innan ansökan ges in så att ersättnings-
beloppen kan anges i tillståndsansökan. En bestämmelse om detta finns i 22 kap. 1 § andra stycket 2 MB.
När ansökan om tillstånd har kungjorts har de skadelidande möjlighet att kommentera sökandens ersättningserbjudanden och komma med egna yrkanden. Det är relativt vanligt att sakägarna anlitar egna tekniska biträden som gör skadeutredningar till grund för anspråken. Sakägarna kan komma med egna yrkanden senast vid huvudförhandlingen enligt 22 kap. 19 § MB.
Prövningen av ersättningsfrågorna bygger, liksom ersättningsrätten i allmänhet, på dispositionsprincipen. Domstolen kan inte döma ut lägre ersättningsbelopp än vad sökanden har erbjudit och inte högre än vad sakägaren har yrkat. Det finns dock ett undantag i 22 kap. 22 § MB för det – vanliga – förhållandet att det finns ersättningsanspråk från flera olika sakägare att pröva i målet. Om domstolen då för någon av sakägarna dömer ut högre ersättning än vad sökanden har erbjudit, alltså efter en sakprövning av anspråket, får domstolen för att åstadkomma en likformig reglering höja övriga sakägares ersättning utöver vad de har yrkat.
Den utredning som parterna lägger fram när ersättningsfrågor handläggs i ansökningsmål skiljer sig inte från motsvarande utredningar i andra ersättningsmål enligt 31 kap. MB eller skadeståndsmål enligt 32 kap. MB. Parterna anlitar sakkunniga värderare som gör egna utredningar och sammanställer dem i skriftliga utlåtanden. I de (fåtaliga) fall där verksamheten orsakar klassiska dämningsskador förutsätts sökanden ha gjort en särskild markskadekarta.
Förberedelsen i ansökningsmål är normalt skriftlig, även när ersättningsfrågor förekommer. Målen anses ofta klara för huvudförhandling efter det att sökanden har yttrat sig över inkomna synpunkter. När domstolen anser att ett mål kan utredas utan förberedelse, kan den enligt 22 kap. 17 § MB kalla till huvudförhandling direkt i kungörelsen.
När muntlig förberedelse behövs är det i allmänhet för att reda ut någon viss oklarhet, få underlag för utredningsbeslut, kompletteringsförelägganden till sökanden eller förordnande av en extern sakkunnig. Den oklara frågan kan vara teknisk eller juridisk och förberedelsesammanträden kan kombineras med undersökning enligt 3 kap. 4 § LOMM. Dessa undersökningar brukar utföras av ett tekniskt råd och kanske även ytterligare någon av rättens ledamöter och kan innebära
besiktningar på berörda platser, kontrollmätningar och liknande åtgärder.
Den slutliga handläggningen av både tillstånds- och ersättningsfrågorna sker normalt vid en huvudförhandling och alla ersättningsfrågor avgörs i tillståndsdomen, se 22 kap. 25 § första stycket 4 MB. I svårbedömda fall kan domstolen dock enligt 22 kap. 27 § första stycket MB skjuta upp frågan om ersättning under en prövotid.
Huvudregeln är att domstolen håller syn på berörda fastigheter under huvudförhandlingen. Även kontrollmätningar och andra undersökningar kan göras i det sammanhanget, men detta är sällsynt. Enligt 40 kap. 19 § andra stycket RB ska sakkunniga som parterna har anlitat behandlas som vittnen vid huvudförhandlingen, men i praktiken hålls sällan separata bevisförhör om deras iakttagelser och slutsatser. Även i övrigt är det ovanligt med vittnesförhör eller partsförhör under sanningsförsäkran.
I mindre mål om tillstånd t.ex. till vägbroar och småbåtshamnar finns sällan någon särskild skadeutredning av sökanden och sakägarna saknar ofta ombud och tekniska biträden. Eftersom målen också handläggs utan särskild förberedelse väcks ofta ersättningsanspråken vid huvudförhandlingen. Domstolen får då hjälpa sakägarna att formulera sina synpunkter till bestämda ersättningsanspråk. Sökanden förväntas lämna synpunkter på anspråken genast. Utredningen består då egentligen av parternas egna redogörelser och domstolens iakttagelser vid synen. När detta framstår som alltför otillräckligt kan ersättningsfrågan skjutas upp så att parterna får möjlighet att komplettera utredningen.
Utredningskostnaden kan vara betydande även för ersättningsanspråk om små belopp. Vissa skador kan heller inte beräknas på något meningsfullt sätt utan får bedömas efter skälighet. Sådana skälighetsuppskattningar, eller åtminstone uppskattningar på begränsat underlag, får anses vara vanliga i ansökningsmålen.
Liksom i andra mål där dispositionsprincipen gäller ska domstolen verka för att förlikningsmöjligheterna tas till vara. En frivillig överenskommelse kan många gånger vara fördelaktig både för sökanden och för sakägarna.
3.6. Adressat för förelägganden och förbud
Ett föreläggande eller förbud enligt MB ska riktas mot den som har den faktiska och rättsliga möjligheten att efterkomma föreläggandet eller förbudet. I miljörättslig praxis har domstolarna hänvisat till definitionen av verksamhetsutövare i 2 § lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, den s.k. Sevesolagstiftningen. Av den bestämmelsen följer att med verksamhetsutövare menas varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift.
Om den aktuella verksamheten bedrivs med stöd av ett tillstånd är det tillståndshavaren som är rätt adressat. Om verksamheten överlåts till någon annan följer tillståndet och därmed ansvaret med. Detta gäller för all verksamhet enligt MB.
För vattenanläggningar är det ägaren av vattenanläggningen som enligt 11 kap. 17 § MB har ansvar för anläggningens underhåll och är den mot vilken förbud eller förelägganden kan riktas. Ägarens ansvar är mycket långtgående, se avsnittet nedan om underhållsansvar m.m.
3.7. Underhållsansvar m.m.
Verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd är skyldig att fortlöpande planera och kontrollera all verksamhet som befaras medföra olägenhet för människors hälsa eller kan påverka miljön för att förebygga sådana verkningar. Ansvaret för detta följer av 26 kap. 19 § MB och gäller för all verksamhet som omfattas av MB.
Ytterligare reglering av detta finns i egenkontrollförordningen. Enligt 5 § egenkontrollförordningen ska verksamhetsutövaren ha rutiner för att fortlöpande kontrollera att utrustning m.m. för drift och kontroll hålls i gott skick för att förebygga olägenheter för människors hälsa och miljön. Av 6 § egenkontrollförordningen följer att verksamhetsutövaren fortlöpande och systematiskt ska undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt. Resultatet av undersökningar och bedömningar ska dokumenteras.
Särskilt för vattenverksamhet 3.7.1
Enligt 11 kap. 17 § MB är den som äger en vattenanläggning skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena. Underhållsskyldigheten gäller vattenanläggningar, oavsett om tillstånd till dem har lämnats eller inte. Kraven på skötsel och underhåll varierar med hänsyn till vattenverksamhetens och anläggningens art och omfattning. Störst krav bör enligt MB:s förarbeten ställas på dammar. Även relativt små kraftverks- och regleringsdammar kan orsaka svåra skador om de brister. Underhållsskyldigheten gäller så länge anläggningen finns kvar. 50
Underhållsansvaret innebär att ägaren är skyldig inte bara att utföra löpande reparationer utan även att bygga om en anläggning som har tjänat ut. Sådana delar av anläggningen som saknar betydelse för någon annan än ägaren behöver däremot inte behållas. Redan vid anläggningens tillkomst är ägaren skyldig att se till att det inte uppkommer någon fara för skada på motstående intressen genom ett felaktigt utförande eller användning av bristfälligt material. Även om anläggningen inte ska användas längre får den inte lämnas i ett sådant skick att det är risk för att den orsakar skada.51
Om vattenanläggningen med stöd av en särskild rättighet har utförts på någon annans mark och äganderätten till anläggningen övergått till markägaren till följd av att rättigheten upphört, kvarstår ändå underhållsskyldigheten för den som en gång var rättighetshavare.
Vilka anläggningar som en underhållsansvarig kan tänkas svara för har belysts i rättsfallet MÖD 2007:45. Miljööverdomstolen ansåg att en dammägare var underhållsansvarig för vägbana och räcken på en bro trots att dessa ingick i en gemensamhetsanläggning som förvaltades av en samfällighetsförening. Dammägaren hade i samband med tillståndsprövningen som kompensationsåtgärd ålagts att uppföra en bro över en älv för att vinterväg och färja inte kunde användas till följd av vattenreglering. Dessa delar hörde därför enligt domstolen till anläggningen och omfattades av dammägarens underhållsansvar.
50Prop. 1997/98:45 del 2 s. 139. 51 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 jan. 2011, Zeteo) kommentaren 11 kap. 17 §.
Strikt ansvar
Enligt 11 kap. 18 § MB ska den som är skyldig att underhålla en dammanläggning för vattenreglering ersätta skada som orsakas av att anläggningen inte ger avsett skydd mot utströmmande vatten, s.k. dammhaveri. Det gäller även om varken den underhållsskyldige eller någon som den underhållsskyldige svarar för har vållat skadan. Det föreligger således ett strikt skadeersättningsansvar.
Skadeståndsskyldigheten omfattar endast dammanläggningar för vattenreglering, varvid kraftverksdammar för strömkraftdrift kan omfattas. Sådana dammar som annars avser att skydda mot vatten, t.ex. i händelse av översvämning, eller tidigare satts upp för att underlätta flottning och gruvdammar, faller däremot inte under bestämmelsen.
Det innebär att ägaren av dessa anläggningar har ett ansvar oberoende av eget vållande och skadorna kan bli omfattande. Ansvaret enligt MB är inte begränsat till något belopp.
För att ansvaret ska utlösas krävs ett dammhaveri. Ett sådant föreligger både om dammen hastigt havererar och om den så småningom eroderas och skador uppkommer nedströms. Även när dammen på grund av felmanövrering inte skyddar på avsett sätt föreligger ett dammhaveri i bestämmelsens mening. Dammhaveri föreligger däremot inte när dammen fullgör sin funktion men vattnet ändå strömmar över den och orsakar skada. I det sistnämnda fallet blir inte dammägaren ansvarig enligt bestämmelsen men kan ändå vara ersättningsskyldig på annan grund, t.ex. enligt skadeståndslagen. Är dammen t.ex. i så dåligt skick att ett fordon kör av den ned i vattnet eller en sten faller ned på personer som uppehåller sig under dammen, får skadeståndsfrågan bedömas enligt allmänna regler.
Om en skada uppstår genom ett dammhaveri, blir den underhållsskyldiga ansvarig oberoende av vållande, såvida han eller hon inte kan visa att ett sådant undantag föreligger som anges i andra stycket. Ansvaret omfattar skador av alla slag – alltså även ren förmögenhetsskada, t.ex. när någon drar på sig kostnader för att föra undan hotad egendom eller får avbryta en förvärvsverksamhet utan att någon sak- eller personskada inträffar. Skadeståndet bestäms enligt de allmänna reglerna i 5 och 6 kap. skadeståndslagen (jfr 1 kap. 1 § skadeståndslagen) och inte enligt 32 kap. MB. Talan om skadestånd för dammhaveri handläggs av mark- och miljödomstol som stämningsmål, se 7 kap. 2 § 10 LSV.
Särskilt för miljöfarlig verksamhet 3.7.2
Förutom kraven i 26 kap. 19 § MB och egenkontrollförordningen finns egentligen inte några motsvarande regler om underhållsskyldighet för den som utövar eller har utövat miljöfarlig verksamhet. Verksamhetsutövaren har naturligtvis ett ansvar så länge verksamhet bedrivs och är skyldig att underhålla byggnader och anläggningar för att förebygga skador och olägenheter. När verksamheten upphör finns normalt inget annat ansvar än för eventuella miljöskador enligt 10 kap. MB och det generella ansvaret enligt PBL för ägare att hålla byggnadsverk och tomt i ordnat skick, se 8 kap. 14–15 §§ PBL. För viss typ av verksamhet, som t.ex. deponier, pågår dock verksamheten under mycket lång tid och därmed också ansvaret för underhåll m.m.
Utrivning av vattenanläggning 3.7.3
En dammägare eller den som annars är underhållsskyldig enligt 11 kap. 17 § MB kan ansöka hos mark- och miljödomstolen om utrivning av dammen med stöd av 11 kap. 19 § MB. Dammägaren kanske inte längre har användning av dammen och vill inte längre ha underhållsansvaret för densamma.
Även för utrivning gäller MB:s allmänna bestämmelser i 1 och 2 kap. Bl.a. ska försiktighetsmått vidtas för att skador och olägenheter förebyggs vid själva utrivningen och för framtiden och domstolen ska i tillstånd till utrivning även meddela villkor om bl.a. återställningsåtgärder. Enligt paragrafens ordalydelse ska tillstånd till utrivning alltid lämnas om inte ett förordnande om överflyttning av underhållsskyldigheten meddelas enligt 11 kap. 20 § MB. Sistnämnd paragraf innehåller bestämmelser om möjlighet för ägaren av en fastighet som skulle skadas av utrivningen att genom förordnande av domstol ta över underhållsansvaret för en vattenanläggning som ägaren eller annan underhållsskyldig vill riva ut. Till skydd för allmänna intressen får ett sådant förordnande också meddelas för staten, en kommun eller ett vattenförbund. Miljööverdomstolen har emellertid i ett visst fall, MÖD 2008:46, ansett att rätten till utrivning inte är ovillkorlig.
4. Överväganden och förslag avseende tillståndsprövning m.m.
4.1. Utredningens uppdrag
Enligt utredningens direktiv är MB:s och LSV:s regler om vattenverksamheter och vattenanläggningar föråldrade – något som bl.a. fått till följd att grundläggande principer för miljörätten, som principen om att förorenaren betalar (PPP) och att bästa möjliga teknik (BAT) ska användas inte har fått genomslag för vattenverksamheter i samma utsträckning som för miljöfarliga verksamheter. Utredningen ska därför se över reglerna om vattenverksamheter och förslå ändringar så dessa principer även får genomslag i den vattenrättsliga regleringen. Utgångspunkten är att föreslagna bestämmelser och krav ska vara enkla, tydliga, samordnade och ändamålsenliga. Skillnader mellan regleringen av vattenanläggningar och vattenverksamheter i förhållande till miljöfarliga verksamheter ska vara motiverade. Föreslagna ändringar ska säkerställa att alla tillståndspliktiga vattenverksamheter har tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i MB och de krav som följer av Sveriges EU-rättsliga åtaganden i fråga om vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv, samtidigt som en fortsatt hög regler- och produktionskapacitet i den svenska vattenkraftproduktionen eftersträvas.
Utredningen har uppfattat uppdraget så att samtliga skillnader mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet ska kartläggas. I kapitel 3 har dessa kartlagts och här analyserar utredningen skillnaderna och bedömer om de är motiverade. Om inte lämnas förslag till ändring. Vidare har utredningen uppfattat att syftet är att reglerna för vattenverksamheter så långt möjligt ska bli samma som för miljöfarlig verksamhet.
Delbetänkandet SOU 2013:69 4.1.1
Utredningen har i delbetänkande SOU 2013:69 behandlat flera av de frågor som är aktuella när det gäller skillnaden mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. I delbetänkandet behandlas rättskraften för äldre tillstånd och för att komma till rätta med äldre tillstånds eventuella brister gällande miljöhänsyn föreslås ett system med ny prövning av de vattenkraftsanknutna verksamheter och anläggningar som inte har tillstånd enligt MB. Vidare föreslår utredningen att tillståndsprövningen även för vattenverksamheter som huvudregel ska avse hela verksamheten när en verksamhetsutövare önskar ändra en anläggning eller driften av en verksamhet. Regeringen har möjlighet enligt 16 kap. 2 a § MB att ange vilka tillstånd som alltid ska tidsbegränsas. Utredningen föreslår att detta bemyndigande utnyttjas och att tillstånd till vissa vattenverksamheter normalt ska tidsbegränsas. Därutöver anser utredningen att regeringen bör bemyndigas att meddela generella föreskrifter och föreskriva om skyldighet att inge miljörapport även för den som bedriver vattenverksamhet.
Tidigare utredningar 4.1.2
Skillnaderna mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet har utretts tidigare. Miljöbalkskommittén tillsattes i december 1999 och lämnade sitt slutbetänkande i juni 2005. Den kom med sammanlagt sju betänkanden och behandlade skillnaderna ur olika perspektiv och föreslog vissa ändringar av reglerna för vattenverksamhet samt förändringar i prövningsordningen. I sitt delbetänkande SOU 2002:50 föreslog kommittén som framtidsvision att även vattenverksamhet skulle indelas i nivåerna A, B och C för att ange krav på tillstånd eller anmälan och mer lika regler för prövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.
Miljöprocessutredningen tillsattes i juni 2007 och lämnade det avslutande betänkandet SOU 2009:42 i maj 2009. I detta övervägde utredningen bl.a. ett gemensamt kapitel för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, men stannade för att föreslå fortsatt reglering i två kapitel, dock med en mer likartad prövning. Skälet för att ha två olika kapitel var främst att olika regler
om prövningspliktens omfattning och rättegångskostnader föreslogs kvarstå.
I sitt huvudbetänkande SOU 2009:10 föreslog Miljöprocessutredningen att tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet skulle ske vid miljöprövningsmyndigheter vars verksamhetsområden skulle överensstämma med vattendistrikten och miljödomstolarnas domkretsar. Miljöprövningsmyndigheter skulle finnas i Umeå, Östersund, Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa myndigheter skulle med undantag för civilrättsliga ersättningsfrågor pröva sådana ärenden om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som i dag prövas av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer och miljödomstolarna. Prövningsmyndigheterna skulle kallas Koncessionsnämnder för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Ärenden om markavvattning skulle handläggas vid samma myndighet som andra tillståndsärenden.
I ett ärende om vattenverksamhet skulle sökanden vara skyldig att ersätta sådana motparter som är fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt till berörd fastighet för kostnader. Förutom förvaltningslagen skulle regler i MB gälla för koncessionsnämndernas prövning. Nuvarande bestämmelser i 22 kap. MB om förfarandet skulle flyttas till 19 kap. MB och i väsentliga delar gälla för de nya koncessionsnämndernas handläggning.
Någon ändring i detta avseende blev det dock inte. Samtidigt pågick en statlig översyn av statlig regional förvaltning som lagstiftaren inte ville förekomma. Dessutom ansåg en stor del av remissinstanserna att det rådande systemet fungerade väl och från flera håll hade framhållits vikten av att Högsta domstolen alltjämt kan pröva A-verksamheter och vattenverksamheter. Vid en förstainstansprövning i myndighet skulle inte denna möjlighet kvarstå utan att antalet instanser utökades, vilket inte framstod som ändamålsenligt.1
Vattenverksamhetsutredningens uppdrag är inte att föreslå någon ny instansordning utan möjligen justeringar i det befintliga systemet – företrädesvis att viss prövning av vattenverksamheter flyttas från mark- och miljödomstol till länsstyrelse för att göra reglerna mer lika för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Utredningen återkommer till denna fråga nedan.
4.2. Överväganden och förslag
Av kapitel 3 framgår att det finns många gemensamma regler för prövningen i MB av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Dessa bildar en viktig utgångspunkt för balkens systematik och de bedömningar som regelverket ger upphov till.
Ett flertal bestämmelser och då främst rörande tillståndsprövningen och omprövning skiljer sig åt som ett arv från de olika rättstraditioner reglerna är hämtade ifrån. I detta kapitel analyserar utredningen skillnaderna vid tillståndsprövningen m.m. och lämnar förslag till förändring eller motiverar varför skillnaden bör bestå. Skillnader i omprövningsförfarandet behandlas i kapitel 5–6 och de speciella reglerna för markavvattning i kapitel 7–8. Vissa frågor som regleras i LSV behandlas i kapitel 9.
Ansökans och domens innehåll 4.2.1
En ansökan om tillstånd till vattenverksamhet ska innehålla fler uppgifter än en ansökan om miljöfarlig verksamhet. Likaså ska en dom avseende vattenverksamhet innehålla mer än en dom avseende miljöfarlig verksamhet. Detta är naturliga följder av att prövningen av vattenverksamhet ska täcka fler frågor än prövningen av miljöfarlig verksamhet. Om skillnaderna i prövningarnas innehåll och omfattning utjämnas kommer frågan om ansökans och domens innehåll också att bli mer lika. Utredningen återkommer därför till denna fråga nedan.
Prövningspliktens utformning 4.2.2
Utredningens förslag: Regeringen bemyndigas att meddela
föreskrifter om att det ska vara förbjudet att bedriva vattenverksamhet utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts. Prövnings- och anmälningsplikten för vattenverksamhet kommer därmed att definieras på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet. Verksamheter som kräver tillstånd bör betecknas som Averksamheter och verksamheter som ska anmälas i förväg som C-verksamheter. Tillstånd söks i mark- och miljödomstol och anmälan sker till tillsynsmyndigheten.
Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket utarbeta förslag till uppräkning av tillstånds- och anmälningspliktiga vattenverksamheter och indelning av dessa i A- och C-verksamheter.
Länsstyrelsen får utökade möjligheter till gemensam handläggning av ärenden som har samma sökande och avser samma verksamhet, eller verksamheter som har samband med varandra. Även om ett ärende ska handläggas av miljöprövningsdelegationen och ett ärende av myndigheten i dess egenskap av tillsynsmyndighet, föreslås att länsstyrelsen ska kunna handlägga ärendena gemensamt i miljöprövningsdelegationen.
Tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet är utformad som en uttömmande uppräkning av verksamheter och anläggningar som kräver tillstånd. Uppräkning tar oftast sikte på anläggningens storlek, större verksamheter kräver oftast tillstånd medan mindre verksamheter ska anmälas och ännu mindre verksamheter varken kräver tillstånd eller anmälan. Utgångspunkten är således att tillstånds- eller anmälningsplikt måste vara särskilt föreskrivet.
För vattenverksamheter är systemet sedan införandet av VL uppbyggt med en definition av vad som är vattenverksamhet och en regel som säger att det krävs tillstånd till vattenverksamhet. Det finns ingen storleksdefinition av verksamheterna utan allt som täcks av definitionen träffas av tillståndsplikten. Den absoluta tillståndsplikten balanseras av en undantagsregel i 11 kap. 12 § MB som säger att det inte krävs tillstånd om det är uppenbart att varken enskilda eller allmänna intressen skadas genom verksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Utgångspunkten är till skillnad från miljöfarlig verksamhet en generell tillståndsplikt där det måste vara särskilt föreskrivet att tillståndsplikt inte gäller.
Reglerna om tillståndsplikt för vattenverksamhet kompletterades år 2007 med anmälningsskyldighet till länsstyrelsen för vissa verksamheter. Listan över vad som är anmälningspliktigt finns i 19 § FVV. Med införandet av listan förenklades handläggningen av vissa mindre verksamheter så att dessa inte behövde genomgå en tillståndsprövning i miljödomstol. Reglerna syftade även till att minska antalet ärenden som skulle bedömas enligt undantagsregeln i 11 kap. 12 § MB. Likheterna mellan 9 och 11 kap. MB blev därmed
fler. Listan är däremot inte alls så omfattande att den går att jämföra med den uttömmande reglering som finns för miljöfarlig verksamhet.
I ÄVL angavs i viss mån när det krävdes tillstånd för vattenverksamheter och det systemet utsattes för kritik för att tillståndspliktens omfattning var osäker. Gränsdragningsproblemen var stora och följden blev att vattenföretag med inte obetydlig omgivningspåverkan inte alltid tillståndsprövades. Med VL infördes därför en generell tillståndsplikt. I förarbetena till MB ansåg lagstiftaren att det inte var realistiskt att införa generell tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet. Det skulle däremot kunna vara aktuellt att anpassa tillståndsplikten för vattenverksamheter till det system som gäller för miljöfarlig verksamhet. De dåliga erfarenheterna från ÄVL ledde dock till att systemet i VL med generell tillståndsplikt fick vara kvar. Om det visar sig att försöken att ersätta tillståndsplikt med generella föreskrifter för miljöfarlig verksamhet slår väl ut menade lagstiftaren att denna slutsats om vattenverksamhet möjligen kunde omprövas i framtiden.2
I förarbetena till MB öppnades alltså för tanken att i framtiden återkomma till frågan och genomföra ett gemensamt prövningssystem för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet.
Även när anmälningsplikt för vattenverksamhet infördes resonerade lagstiftaren kring möjligheten att ersätta den generella tillståndsplikten för vattenverksamhet med en uppräkning av tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter. Eftersom det skulle krävas en omfattande förändring av hela prövningssystemet var någon sådan förändring inte aktuell då.3
Miljöprocessutredningens delbetänkande avseende vattenverksamhet – SOU 2009:42
Miljöprocessutredningen behandlade frågan om prövningspliktens utformning och skillnaderna mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i SOU 2009:42. Utredningen konstaterade att efterfrågan på att utforma systemet för tillståndsplikt för vattenverksamheter som uttömmande listor var litet. Det fanns egentligen ingen aktör vare sig på myndighetssidan, bland organisationer eller
2Prop. 1997/98:45 del 1 s. 371 f. 3Prop. 2004/05:129 s. 70.
verksamhetsutövare som efterfrågade en sådan förändring. Mot bakgrund av det arbete som lagts ned på de uttömmande listorna för miljöfarlig verksamhet lade utredningen inte något förslag om ändring i detta avseende. Utredningen ansåg dock att det ändå fanns fördelar med sådana listor och anförde följande.4
Det skulle vara möjligt att gå vidare med det arbete som, genom anmälningsplikten i 19 § FVV, har påbörjats med att skapa listor på vad som är tillståndspliktig respektive anmälningspliktig vattenverksamhet. Listan för anmälningsskyldighet innebär att det redan tagits ett steg på vägen mot gemensamma regler för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Erfarenheterna sedan anmälningsplikten infördes har varit goda enligt de kontakter utredningen haft med länsstyrelserna och enligt vad utredningens experter uppger. Med uttömmande listor för tillståndspliktig vattenverksamhet skulle man lättare kunna samla de vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter vars prövningar faktiskt liknar varandra i en gemensam prövningsordning. De vattenverksamheter som även fortsatt behöver ha en särskild prövningsordning kan behålla särskilda regler för sin prövning. Uppdelningen borde även kunna leda till att antalet vattenverksamheter som kan vidtas bara efter en anmälan ökar, vilket skulle innebära en betydande förenkling för verksamhetsutövarna.
Miljöbalkskommitténs betänkanden
Miljöbalken under utveckling – SOU 2002:50
Miljöbalkskommittén föreslog i sitt delbetänkande SOU 2002:50 ett system för indelning av vattenverksamheter motsvarande det som finns för miljöfarlig verksamhet. Förslaget lades tillsammans med ett förslag om ändrad prövningsordning där vattenverksamheter skulle prövas efter ansökan till miljödomstolen eller länsstyrelsen genom miljöprövningsdelegationen samt efter anmälan till länsstyrelsen. Vattenverksamheterna skulle delas in i A-, B- och C-verksamheter.5 I bilaga 10 till delbetänkandet återfinns en skiss till förslag.
4SOU 2009:42 s. 193 ff. 5SOU 2002:50 s. 115 f.
En effektivare miljöprövning – SOU 2003:124
Införandet av anmälningsplikt för viss vattenverksamhet i 19 § FVV är ett resultat av Miljöbalkskommitténs delbetänkande SOU 2003:124. Syftet med införandet av anmälningsplikt var att åstadkomma ett mer flexibelt och enkelt prövningsförfarande för vattenverksamhet. Att det bara fanns två nivåer i regelsystemet – tillståndsplikt eller icke tillståndsplikt – gjorde reglerna onödigt stela. Genom ett anmälningsförfarande skulle verksamhetsutövarna snabbt få ett besked om förutsättningarna för att bedriva verksamheten. Miljödomstolarna skulle i större utsträckning kunna använda sina resurser till de mest omfattande och komplicerade verksamheterna.6
Miljöbalkskommittén förde ett resonemang kring vilka utgångspunkter som skulle gälla i fråga om vad som skulle omfattas av tillståndsplikt respektive anmälningsplikt. Tillståndsplikt skulle enligt kommittén gälla för verksamheter som innebär betydande risker för påverkan på miljön. Om verksamheten innebär små risker för miljön bör verksamheten kunna hanteras genom en anmälan. Att avgöra vilka verksamheter som innebär en betydande respektive små risker för miljön var enligt kommittén inte helt enkel. Vattenverksamhetens inverkan på miljön är i hög grad beroende av i vilket vattenområde den bedrivs. Däremot finns inte någon principiell skillnad gentemot miljöfarlig verksamhet. Miljöpåverkan på grund av dessa verksamheter beror också på omgivningens beskaffenhet. Det bör därför vara möjligt att göra en indelning i olika klasser av vattenverksamheter.7
Miljöbalkskommittén angav vissa verksamheter som till sin karaktär är sådana att de är mindre lämpliga för en anmälningsplikt. Verksamheter som innebär dämning i vattenområde kan påverka förhållandena både uppströms och nedströms dämningen i betydande mån. Detta kan ofta ha stor inverkan på både enskilda och allmänna intressen vilket begränsar utrymmet för anmälningsplikt. Även uttag av grundvatten för olika ändamål kan ha en stor påverkan på omgivningen. En grundvattentäkt på en fastighet i ett tätbebyggt område kan påverka vattenmängden och vattenkvaliteten i närliggande brunnar. Det är inte ovanligt att täkter av det slaget ger upphov till tvister
6SOU 2003:124 s. 180 f. 7SOU 2003:124 s. 184.
mellan enskilda. Dessutom krävs det normalt ett ganska omfattande underlag med hydrologiska komponenter för att kunna bedöma verkningarna av uttag av grundvatten.8
Vattenverksamhetsutredningens överväganden
Utredningens uppdrag är att utmönstra alla omotiverade skillnader mellan prövningen av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Prövningspliktens utformning är naturligtvis central och den är olika utformad för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Att anpassa prövningen av miljöfarlig verksamhet till vattenverksamhet är som utredningen har uppfattat det alltjämt inte aktuellt. I stället är frågan om det finns skäl att ändra prövningsplikten för vattenverksamhet. Som framgår av sammanställningen ovan är definitionen i grunden olika och frågan har utretts och förkastats tidigare. Däremot har anmälningsplikt införts, vilket i praktiken närmat den vattenrättsliga prövningen till prövningen av miljöfarlig verksamhet.
Fördelar med en uppräkning av tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter
Genom en omdefiniering av tillståndsplikten för vattenverksamhet, där regeringen bemyndigas att i förordning föreskriva vilka verksamheter som kräver tillstånd respektive anmälan och en uppräkning av dessa i förordningstext eller till sådan bifogad lista skulle förutsättningarna för tillståndsprövning av vattenverksamhet ändras i grunden och anpassas till vad som gäller för miljöfarlig verksamhet. Allt som inte är uppräknat kräver varken tillstånd eller anmälan, om inte annat är särskilt föreskrivet eller efter särskilt föreläggande. På så sätt skulle det bli tydligare vad som kräver tillstånd. I dag upplevs definitionen delvis som otydlig och det är svårt för en verksamhetsutövare att säkert veta vad som omfattas av undantagen, framförallt 11 kap. 12 MB. Detta är ett rättssäkerhetsproblem, eftersom det är förenat med straffansvar för en verksamhetsutövare att påbörja en verksamhet eller vidta en åtgärd som omfattas av anmälnings- eller tillståndsplikten, se 29 kap. 4 § MB.
Risken med att ange vad som är prövnings- och anmälningspliktigt är att sådan verksamhet eller åtgärder som inte är angivna kan falla mellan stolarna. En sådan risk kan minskas genom att tillsynsmyndigheten får möjlighet att i enskilda fall förelägga om tillstånds- eller anmälningsplikt även för sådana verksamheter som inte räknas upp. Det förutsätter dock att tillsynsmyndigheten får tillräckliga resurser för att kunna åläggas ett sådant ansvar.
En uppräkning av tillstånds- och anmälningspliktiga vattenverksamheter och en indelning av dessa i A-, B- och C-verksamheter, där A-verksamheter kräver tillstånd av mark- och miljödomstol, Bverksamheter tillstånd av länsstyrelsens miljöprövningsdelegation och C-verksamheter ska anmälas till tillsynsmyndigheter, innebär en anpassning till vad som gäller för miljöfarlig verksamhet. Det skulle möjliggöra bättre samordning i prövningen av verksamheter som kräver tillstånd för både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Är t.ex. båda verksamheterna B-verksamheter kan en samlad prövning ske i länsstyrelsens miljöprövningsdelegation.
En indelning i olika nivåer vad gäller prövningsplikt medför att även andra krav i MB kan kopplas till den aktuella nivån. Genom ett system motsvarande det för miljöfarlig verksamhet skulle kraven på bl.a. miljörapport och enhetliga tillsynsavgifter underlättas. Sannolikt skulle ett sådant system gynna både verksamhetsutövare och tillstånds- och tillsynsmyndigheter eftersom det blir enklare att bedöma om en viss åtgärd ska prövas eller anmälans.
Om tillstånds- eller anmälningsplikt för alla typer av verksamheter och åtgärder utformas på liknande sätt saknas det anledning att definiera verksamhetstyperna på det sätt som nu görs. Begreppen ”miljöfarlig verksamhet” respektive ”vattenverksamhet” skulle därför kunna utmönstras ur MB och alla typer av verksamheter och åtgärder som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt kan i alla fall på sikt samlas i ett gemensamt tillståndskapitel. De specialbestämmelser som alltjämt behövs för olika verksamheter eller åtgärder, t.ex. verksamheter i vattenområden eller olika slags verksamheter med utsläpp till luft, vatten eller mark osv., kan regleras i sekundär lagstiftning (förordning och/eller föreskrifter) för respektive verksamhetsslag (t.ex. vattenkraftverksamheter, markavvattningsverksamheter, skogsbruk, förbränningsanläggningar, deponier osv.).
Detta skulle medföra en enklare och mer enhetlig reglering på generell nivå, med samma förutsättningar för alla typer av verksamheter. Dessutom skulle det bli lättare att anpassa och förändra specialbestämmelserna för olika typer av verksamheter vid behov, om den regleringen finns i förordning eller föreskrifter. Det skulle också leda till att man undviker risken för omotiverade skillnader i förutsättningar, processuella bestämmelser, materiella regler och bedömningar för olika slags verksamheter enbart på den grunden att de definieras på olika sätt.
Generellt sett utövas tillsyn av länsstyrelsen, varför en indelning i A-, B- och C-verksamheter skulle innebära att anmälningsplikt för C-verksamheter fullgörs genom en anmälan till länsstyrelsen eller, om tillsynsansvaret är delegerat, aktuell kommunal nämnd.
Nackdelar med en uppräkning av tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter
En indelning av vattenverksamheter i A-, B- och C-verksamheter i förordning eller till sådan fogad lista innebär mycket arbete och tar lång tid att få på plats. Mot fördelarna får därför vägas tidsåtgång, lång implementeringstid, behov av ny kompetens på länsstyrelsenivå och att nuvarande system förefaller fungera väl. Problem med de civilrättsligt präglade frågor som av tradition har handlagts tillsammans med tillståndsfrågan uppstår också om den senare ska prövas av en förvaltningsmyndighet.
Även synpunkten att vattenrättsliga mål inte kan komma under Högsta domstolens prövning i samma utsträckning har beaktats tidigare.
Dessutom kvarstår de farhågor som uttrycktes i förarbetena till MB att vattenföretag med inte obetydlig omgivningspåverkan riskerar att hamna utanför tillståndsprövningen. Det är svårt att utifrån storlek eller andra generella kriterier bedöma att vissa vattenverksamheter har mindre påverkan på omgivningen och därför kan prövas i första instans av länsstyrelse. Samma verksamhet kan ha mycket olika påverkan beroende på var den etableras. Någon större framgång för generella föreskrifter för miljöfarlig verksamhet har det inte blivit, vilket lagstiftaren då såg som en möjlig väg till omdefinition av tillståndsplikten även för vattenverksamheter.
När det gäller miljörapporter har utredningen i SOU 2013:69 redan föreslagit att regeringen bemyndigas att föreskriva om skyldighet för den som bedriver vattenverksamhet att inge sådan. Mer lika regler för tillsynsavgifter är också möjligt att föreskriva utan en uppräkning av tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter.
Ett önskemål som har framförts till utredningen är att skapa ett förenklat tillståndsförfarande, t.ex. för tillfälligt uttag av grundvatten och för omprövning av tillstånd. Om viss verksamhet klassas som B-verksamhet och prövas av länsstyrelsens miljöprövningsdelegation i första instans är det ändå tveksamt om det leder till en snabbare och enklare prövning. Länsstyrelsens handläggning följer i stort samma regler som den i mark- och miljödomstol, överklagande får ske till domstol utan krav på prövningstillstånd medan överklagande av mark- och miljödomstols dom alltid kräver prövningstillstånd till Mark- och miljööverdomstolen oavsett om målet börjat i länsstyrelse eller mark- och miljödomstol. Dessutom är förfarandet i mark- och miljödomstolarna relativt snabbt och effektivt och en förändring skulle kräva resursförstärkning till de länsstyrelser som har miljöprövningsdelegationer. Om utredningens förslag om nyprövning i SOU 2013:69 genomförs kommer det innebära en ökad belastning på länsstyrelserna och det framstår även mot denna bakgrund som tveksamt att i nuläget lägga ytterligare arbetsuppgifter på dessa.
Regleringen för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet är inte föremål för utredningens uppdrag. Det har emellertid inte undgått utredningen att den förändring som gjorts under 9 kap. MB och i FMH med införandet av MPF medfört att viss översyn sannolikt behövs även för miljöfarlig verksamhet.
Slutsats
Flera av utredningens experter har framfört att vattenverksamheter med fördel skulle kunna inordnas i ett system för prövningsplikt motsvarande det som finns för miljöfarlig verksamhet. Andra experter har uttryckt en tveksamhet och framhållit att de farhågor som fanns vid införandet av MB alltjämt är aktuella.
Utredningen bedömer att fördelarna med en omdefinition av tillståndsplikten trots allt överväger nackdelarna. Tillståndsplikten och anmälningsplikten blir tydligare, tillsynen underlättas på flera sätt och systemen blir mer enhetliga och mer konkurrensneutrala för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Dessutom blir systemet mer rättssäkert eftersom en verksamhetsutövare lättare kan överblicka vilka åligganden som finns innan en verksamhet påbörjas och hon eller han riskerar inte straff för en felbedömning, vilket kan bli resultatet av dagens bestämmelse i 11 kap. 12 § MB. De farhågor som finns med en indelning i A-, B- och Cverksamheter och en uppdelning av tillståndspliktig verksamhet på olika instanser bör dock tas på allvar.
Ett tänkbart alternativ är därför att omdefiniera tillstånds- och anmälningsplikten på så sätt att det som är särskilt angivet kräver tillstånd eller anmälan, men i alla fall i nuläget begränsa indelningen till A- och C-verksamheter, där befintliga anmälningspliktiga verksamheter enligt 19 § FVV kan vara en utgångspunkt för vilka verksamheter som ska vara C-verksamheter. Anmälan av en Cverksamhet ska i så fall ske till länsstyrelsen, som normalt är tillsynsmyndighet.
Härigenom skulle tillståndsplikten göras om, men tillståndsprövningen finnas kvar vid mark- och miljödomstol och anmälningsplikten alltjämt fullgöras till tillsynsmyndigheten. En fördel med att all tillståndsprövning även fortsättningsvis sker i domstol är att de civilrättsliga frågor som kan uppkomma i samband med tillståndsprövningen fortfarande kan prövas samtidigt, även om en principiell uppdelning i olika mål görs, se mer om detta i avsnitt 4.2.4. Dessutom kan alla tillståndspliktiga verksamheter bli föremål för Högsta domstolens prövning.
Om det i framtiden blir aktuellt med de tidigare föreslagna koncessionsnämnderna på regional nivå, har ytterligare erfarenheter nåtts beträffande de civilrättsliga frågorna. Nya överväganden kan också ske när det gäller frågan om en vattenverksamhet bör kunna vara en B-verksamhet.
Sammantaget finner utredningen att en uppräkning av tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter och en indelning av dessa i A- och C-verksamheter i nuläget är den bästa lösningen för att tillståndsprövningen av vattenverksamhet ska anpassas till den prövning som gäller för miljöfarlig verksamhet. Härigenom blir det
tydligt vad som kräver tillstånd respektive anmälan, men all tillståndsprövning sker alltjämt i mark- och miljödomstol.
Möjligheten att få en sammanhållen tillståndsprövning av ansökningar om tillstånd till både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet vid en domstolsprövning finns redan enligt 21 kap. 3 § MB, men eftersom det finns en instans mindre på vattensidan, innebär det alltjämt att mål som innehåller vattenrättsliga frågor som kräver tillstånd ska handläggas av mark- och miljödomstol i första instans.
Om i stället de vattenrättsliga frågorna är anmälningspliktiga och de miljöfarliga frågorna ska prövas av länsstyrelsens miljöprövningsdelegation införs möjligheten att handlägga ärendena gemensamt i länsstyrelsens miljöprövningsdelegation. Detta sker genom en ändring i 19 kap. 3 § MB. Utredningen har uppmärksammats på att en sådan utökad möjlighet till samordning bör införas, dels från vissa experter och dels från Branschföreningen Svensk Torv. För torvbrytning kan ibland både tillstånd till en Bverksamhet enligt 9 kap. MB krävas och samtidigt behövs dispens från markavvattningsförbudet och tillstånd till markavvattning. Den föreslagna samordningsmöjligheten medför att frågorna kan prövas i ett sammanhang och därmed minskar risken för motstridiga beslut.9 Ytterligare ändringar i 19 kap. 3 § MB föreslås i avsnitt 8.4.5.
Utredningen har övervägt att föreskriva att all anmälningspliktig verksamhet ska handläggas av länsstyrelsen, generalläkaren eller Skogsstyrelsen, alltså att den subdelegation som i dag är möjlig från länsstyrelse till kommunal nämn inte ska få fullt genomslag. Tanken med detta är att länsstyrelsen generellt har bredare kompetens och därmed bättre förutsättningar att göra en helhetsbedömning av en anmälan. Det framstår dock som en krånglig ordning, då det medför att en eventuell delegation av tillsynsansvaret endast kan ske partiellt. I stället föreslår utredningen alltså att även en kommunal nämnd som tillsynsmyndighet ska vara behörig att ta emot en anmälan. Länsstyrelserna kan dock, om förslaget blir verklighet, få anledning att se över vilka frågor som lämpligen delegeras till respektive kommun.
9 Se t.ex. Växjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom den 25 februari 2014 i mål M 378-13.
Finns politisk vilja att gå vidare, antingen med en ren anpassning av vattenverksamhet till miljöfarlig verksamhet och utformning av ett generellt tillståndskapitel eller med de tidigare presenterade förslagen med regionala koncessionsnämnder, är detta ett stort steg mot en enhetlig reglering. Blir det i framtiden aktuellt att föreslå ett tillståndskapitel i MB, bör frågan utredas inte endast med ett uppdrag rörande vattenverksamhet, utan med en översyn av tillståndsprövningen i stort.
Det kommer att krävas ett omfattande arbete med att i förordning räkna upp tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter och indela dessa i A- och C-verksamheter. Utredningen föreslår att Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Naturvårdsverket får i uppdrag att utarbeta förslag till sådan förordning. Några av utredningens experter har bistått med att utarbeta ett utkast till indelning av vattenverksamheter i A- och C-verksamheter, se bilaga 4.
Föreläggande att ansöka om tillstånd m.m. 4.2.3
Utredningens förslag: Tillsynsmyndigheten får förelägga en
verksamhetsutövare att söka tillstånd till vattenverksamhet även om tillståndsplikt inte följer av förordning meddelad med stöd av MB.
En verksamhetsutövare får söka tillstånd till vattenverksamhet, även om den inte kräver tillstånd enligt MB eller föreskrifter meddelade med stöd av MB.
För miljöfarlig verksamhet är utgångspunkten att verksamheten inte är tillståndspliktig om inte regeringen föreskrivit annat. Därför krävs lagstöd för ett föreläggande om tillståndsplikt trots att regeringen inte föreskrivit om sådan. Numera finns en bestämmelse i 9 kap. 6 a § MB om detta. Likaså kan en verksamhetsutövare med stöd av 9 kap. 6 b § MB söka tillstånd till en verksamhet som endast är anmälningspliktig. Detta kan vara lämpligt om verksamhetsutövaren behöver göra större investeringar eller när hon eller han vill ha ett rättskraftigt tillstånd.
För vattenverksamhet är som redan nämnts utgångspunkten en annan. Huvudregeln är att tillstånd krävs för all vattenverksamhet och bara när det är särskilt föreskrivet räcker en anmälan. För all
vattenverksamhet som inte omfattas av anmälningsplikt eller undantagen i 11 kap. 11 § MB ska det således finnas ett tillstånd. Finns inget sådant och 11 kap. 12 § MB inte är tillämplig bedrivs inte verksamheten i enlighet med MB:s krav. Tillsynsmyndigheten kan förelägga verksamhetsutövaren att söka tillstånd med stöd av 26 kap. 1 och 9 §§ MB. Någon särskild reglering om att tillståndsmyndigheten ska kunna utfärda ett sådant föreläggande krävs inte, eftersom tillståndsplikten är generell.
Mark- och miljööverdomstolen har fastställt detta i avgörandena MÖD 2008:21 samt i MÖD 2012: 26–28. I det första fallet förelade länsstyrelsen verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd i efterhand enligt 11 kap. 16 § MB. Beslutet fastställdes av Miljööverdomstolen. I de tre senare avgörandena hade länsstyrelsen förbjudit fortsatt verksamhet för att förmå verksamhetsutövarna att söka tillstånd enligt MB. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att detta var för ingripande och att länsstyrelsen i stället borde ha förelagt verksamhetsutövarna att inom viss tid ansöka om tillstånd till bedrivandet av verksamheten för fastställande av villkor för densamma.
Detta kan givetvis ifrågasättas, då det inte framstår som självklart att tvinga någon att söka tillstånd för en till synes laglig verksamhet. Om befintlig anläggning är laglig, kanske för att den tillkom när tillstånd inte krävdes eller för att det då gick att bygga på egen risk och anläggningen ansågs laglig om ingen invände, kan argumenteras för att verksamhetsutövaren inte bör vara skyldig att söka tillstånd. Det är emellertid oförenlig med balkens principiella inriktning om det, som i rättsfallen MÖD 2012:26-28, bedrivs verksamhet vid en sådan anläggning och tillstånd till verksamheten inte har meddelats enligt MB.10 Enligt dagens allmänna miljörättsmedvetande kan en sådan ordning knappast heller anses godtagbar.
I stället kan det vara lämpligt att i enlighet med förslaget om ny prövning i SOU 2013:69 förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. Följer verksamhetsutövaren inte ett sådant föreläggande ska ärendet överlämnas till mark- och miljödomstol som beslutar att den tidigare rättigheten eller tillståndet ska upphöra att gälla.
Om prövningspliktens utformning för vattenverksamhet ändras till en uppräkning på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet, se utredningens förslag ovan, behöver möjligheten att förelägga om
10 Se t.ex. prop. 1997/98:45, del 2 s. 391.
tillståndsplikt införas. Detta sker lämpligen genom att bestämmelser motsvarande 9 kap. 6 a–b §§ MB införs i 11 kap. MB. I 23 § FVV finns visserligen en regel om att tillsynsmyndigheten kan förelägga den som har anmält en verksamhet enligt 11 kap. 9 a § MB att ansöka om tillstånd om det behövs med hänsyn till verksamhetens påverkan på miljön eller enskilda intressen, men om den generella tillståndsplikten upphävs bör denna möjlighet framgå av lag.
Den som avser att bedriva en vattenverksamhet som endast kräver anmälan bör, på samma sätt som för miljöfarlig verksamhet, kunna söka tillstånd till verksamheten. Även för vattenverksamheter kan finnas skäl att inför t.ex. en större investering ha tillståndsfrågan klar. Dessutom bör den som bedriver en vattenverksamhet som numera endast är anmälningspliktig ha möjlighet att ansöka om att tidigare meddelat tillstånd upphävs enligt 24 kap. 8 § MB. Se närmare om detta i avsnitt 6.5.
Ansöknings- och stämningsmål 4.2.4
Utredningens förslag: Civilrättsligt präglade frågor skiljs från
tillståndsprövningen av vattenverksamhet. Detta innebär att ersättningsfrågor och andra civilrättsliga frågor ska handläggas som stämningsmål. Vissa specialfrågor, om strömfallsfastighet och samt om bevattnings- och vattenregleringssamfälligheter, handläggs alltjämt inom ramen för ett ansökningsmål. Även fråga om tvångsrätt ska handläggas som ansökningsmål, medan ersättningsfrågor knutna till sådan rätt handläggs som stämningsmål.
Bestämmelser med inslag av tvångsrätt samlas i 28 kap. MB och några av dessa justeras så att det tydligare framgår vad som krävs för att en sådan rätt ska föreligga.
Bestämmelserna om vad en tillståndsansökan och en tillståndsdom ska innehålla ändras i anledning av att civilrättsligt präglade frågor inte längre ska handläggas i tillståndsmålen.
Om tillstånd till vattenverksamhet och/eller miljöfarlig verksamhet meddelas ska i domen föreskrivas en tid inom vilken arbetena ska vara utförda.
Som framgått ovan är det endast vid tillståndprövning av vattenverksamhet som civilrättsliga frågor tas upp i samma process. För att
möjliggöra en anpassning av de olika prövningssystemen bör alla omotiverade särdrag för vattenverksamheter utgå.
Till utredningen, liksom till tidigare utredningar, har framförts att dagens system fungerar väl. Civilrättsliga frågor prövas inte så ofta i samband med tillståndsprövning men det är värdefullt och processekonomiskt att möjligheten finns. Vattenverksamheter ger oftare upphov till rätt till ersättning för berörda fastighetsägare, däremot torde miljöfarlig verksamhet kunna påverka en betydligt större krets genom störningar i form av t.ex. lukt eller buller. För miljöfarlig verksamhet är de flesta störningar svåra att bedöma på förhand, medan i vart fall de fastighetsägare som fysiskt berörs av t.ex. en dämning kan kartläggas innan tillstånd ges.
Så länge dessa processuella skillnader kvarstår kan emellertid inte ett generellt prövningskapitel införas och det är också svårt att närma bestämmelserna när en stor mängd specialregleringar finns för vattenverksamheter. Utredningen anser därför att det är nödvändigt att skilja de civilrättsliga frågorna från själva tillståndsgivandet.
Genom en sådan renodling av tillståndsprövningen är det naturligt att även skyldigheten att ersätta motparters rättegångskostnader vid tillståndsprövning blir lika för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Som framgår i avsnitt 4.2.9 lämnar utredningen ett sådant förslag. Prövningsmyndigheternas åliggande att se till så att målen blir tillräckligt utredda och belysta är i nödvändig grad fastlagt och då behöver inte regler om rättegångskostnader belasta regelverket eller prövningsförfarandet.
Möjligheten för verksamhetsutövaren att träffa frivilliga överenskommelser om ersättning för skada på enskilda intressen finns självfallet kvar. Vill någon av parterna att en sådan överenskommelse ska stadfästas av mark- och miljödomstolen är reglerna om tvistemål i RB tillämpliga.
Det har till utredningen framförts farhågor om att verksamhetsutövaren genom en uppdelning i tillstånds- och ersättningsfrågor inte längre har incitament att träffa överenskommelser med sakägarna om ersättning. Utredningen har svårt att se en sådan konsekvens. Visserligen betungas inte längre tillståndsmålet av ersättningsfrågan, men den måste ju ändå lösas. Rätten till ersättning påverkas inte på något sätt av utredningens förslag.
Tillståndsansökans innehåll 4.2.5
I dag finns, som framgår av kapitel 3, en del skillnader i vad tillståndansökan ska innehålla om det är fråga om vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet. Vissa skillnader är alltjämt befogade och bör enligt utredningen bestå, medan andra kan utmönstras när tillståndsprövningen blir mer lika. Genom föreslagen ändring i 21 kap. 1 § första stycket 1 MB blir det som utgångspunkt tydligt att all tillståndspliktig verksamhet jämställs.
Även om tillståndsprövningen för vattenverksamhet renodlas och enligt utredningens förslag i framtiden endast innehåller en prövning av själva tillståndet och inte civilrättsliga frågor, bör bestämmelsen i 22 kap. 1 andra stycket 1 § MB behållas. Där anges att ansökan ska innehålla uppgifter om berörda fastigheter och eftersom dessa ofta riskerar att påverkas av den planerade verksamheten framstår det som värdefullt att förhållandena klargörs. Bestämmelsen är också kopplad till kungörelsereglerna, se nästa avsnitt.
Bestämmelsen i 22 kap. 1 § andra stycket 2 om uppgift om erbjuden ersättning till berörda fastighetsägare bör däremot utgå. Ska inte denna fråga behandlas i ansökningsmålet finns inga skäl till att den ska anges i ansökan. I stället flyttas bestämmelserna i 7 kap. 4 § om uppgifter i ansökan rörande strömfallsfastighet till denna punkt. De övriga bestämmelser i 7 kap. LSV om vad en tillståndsansökan ska innehålla utgår.
Vidare kompletteras 22 kap. 1 § med ett tredje och fjärde stycke. Dessa kompletterar bestämmelsen i andra stycket 1; alltså vad som avses med en fastighet i detta fall. Regleringen om detta fanns tidigare i 9 kap. 1–2 §§ LSV.
Tvångsrätter enligt 28 kap. MB 4.2.6
Att tvångsvis få tillgång till mark eller annat område enligt 28 kap. 10 § första stycket MB hänger samman med bestämmelserna om processuell rådighet i 2 kap. 4–5 §§ LSV, men gäller den faktiska rådigheten. Bestämmelsen får enligt utredningens förslag beteckningen 28 kap. 14 § MB.
Fler av de övriga bestämmelser om tvångsrätt i 28 kap. är hämtade från 2 kap. LSV. I 12 §, tidigare 2 kap. 8 § LSV, finns regler om vem som i vissa fall får ta ett strömfall i anspråk och i 13 §, tidigare 2 kap.
9 § LSV, regleras regeringens möjlighet att efter ansökan ge någon rätt att ta ett strömfall i anspråk. I 16 §, tidigare 1 kap. 4 § LSV, ges någon annan än verksamhetsutövaren möjlighet att vid tillståndsprövning begära villkor som gör att verksamheten bedrivs så att den medför betydande nytta för henne eller honom. Detta gäller om det inte finns förutsättningar att bilda en markavvattningssamfällighet eller en annan vattenrättslig samfällighet. Skyldigheten att i vissa fall avstå vatten tillförmån för det allmänna regleras i 18 §, tidigare 2 kap. 10 § LSV.
Därutöver finns några bestämmelser som sedan tidigare är placerade i 28 kap. MB. I 15 §, tidigare 11 §, ges den som är underhållsskyldig för en vattenanläggning rätt att nyttja annans mark eller annat utrymme för arbeten eller åtgärder som behövs för att fullgöra underhållsskyldigheten. I 17 §, tidigare 12 §, regleras möjligheten för annan att ändra en vattenanläggning, använda den för egen verksamhet eller för att förebygga eller minska skador av en egen vattenverksamhet, om det kan ske utan väsentlig olägenhet för ägaren av anläggningen. Av 19 §, tidigare 13 §, följer att förbud mot fiske får meddelas i samband med beslut om anordningar för att främja fisket eller för att förebygga skador på fisket.
Faktisk rådighet över det område som ska tas i anspråk måste verksamhetsutövaren ha för att kunna vidta åtgärder. Sådan rådighet eller förfoganderätt är oftast en civilrättslig fråga som får lösas skilt från tillståndsprövningen.
Som framgår ovan finns det i vissa fall möjligheten att få denna förfoganderätt genom tvångsrätt. Det följer inte alltid klart av respektive regel hur man kan få en sådan rätt. Ibland följer rätten direkt av lag och endast ersättningen blir en fråga för mark- och miljödomstol, ibland kan rätten yrkas i ett tillståndsmål och i vissa fall, som när det gäller nya 14 §, kan yrkande om tvångsrätt också framställas separat.
Utredningen anser att det är en brist att bestämmelserna är oklara och att det därför finns behov av att tydliggöra vad som gäller. Två av paragraferna får därför delvis ny lydelse. I 12 § förtydligas att det krävs ett särskilt beslut och att ett sådant endast kan meddelas i samband med ett tillståndsbeslut11 och 17 § förtydligas att det krävs ett särskilt beslut som antingen kan ges i
ett tillståndsbeslut eller efter en separat ansökan12. För tvångsrätterna enligt 13–14 och 16 §§ framgår redan av lagtexten att särskilt beslut krävs. Tvångsrätterna enligt 15 § och 18 § får anses följa av lag13. Genom att det i övriga bestämmelser skrivs in i hur tvångsrätterna kan erhållas, blir det tydligare att dessa rättigheter följer av lag.
Bestämmelserna om tvångsrätt har expropriationsrättslig karaktär och bör finnas kvar i MB. Eftersom frågor om tvångsrätt inte inskränker sig till frågor mellan parterna utan gäller mot envar, precis som ett tillstånd, bör dessa frågor handläggas som ansökningsmål, vilket tydliggörs i lagtexten, både i 28 kap. och i 21 kap. 1 a § 8 MB. Ersättningsfrågan ska dock lösas som ett stämningsmål eftersom det är en fråga som endast rör verksamhetsutövaren och den vars mark tas i anspråk. Kumulation av tvångsrätts- och ersättningsmålen kan givetvis ske om de pågår samtidigt i samma instans.
De särskilda bestämmelserna i 22 kap. 1 § MB om vad en ansökan i ett ansökningsmål ska innehålla justeras bl.a. i anledning av detta. Enligt utredningens uppfattning bör det dock alltjämt ingå uppgifter om berörda fastigheter och regeln i 22 kap. 3 § MB att dessa fastighetsägare ska få del av kungörelsehandlingen i lösbrev bör också behållas, se mer om detta i nästa avsnitt. För de mål som inletts när bestämmelsen träder ikraft bör den tidigare ordningen fortsätta att gälla och ersättning för tvångsrätt prövas i ansökningsmålet.
Regler om kungörelse 4.2.7
Enligt utredningens uppfattning bör alltjämt ansökan om tillstånd till vattenverksamhet innefatta uppgifter om berörda fastigheter och regeln i 22 kap. 3 § tredje stycket MB att dessa fastighetsägare ska få del av kungörelsehandlingen i lösbrev bör som huvudregel också behållas.
Skälet till detta är att hon eller han ska få kännedom om verksamheten och ges möjlighet att inleda ett stämningsmål parallellt med tillståndsmålet eller, om så inte redan har skett, få underhandskontakter med verksamhetsutövaren och kunna lösa ut
12Prop. 1981/82:130 s. 464. 13Prop. 1981/82:130 s. 410 och 595.
ersättningsfrågorna genom frivilliga överenskommelser. Någon motsvarande reglering finns inte för miljöfarlig verksamhet, men å andra sidan påverkar en vattenverksamhet normalt närliggande fastigheter på ett mer konkret sätt och regleringen av tillstånd och skador har under lång tid handlagts i samma mål. En sådan skillnad är därmed motiverad enligt utredningens bedömning.
Det har emellertid påtalats för utredningen att denna skyldighet blir mycket betungande för domstolen i mål med väldigt många sakägare och det kan ifrågasättas om det är en meningsfull extra åtgärd. Utskick av kungörelsehandlingarna är en ren serviceåtgärd och vattenrättsliga mål med väldigt många berörda fastighetsägare påminner ofta mer om mål om miljöfarlig verksamhet. Det framstår mot den bakgrunden som rimligt att ge domstolen en lättnad i den administrativa bördan. Ett sådant mål bör dessutom, till skillnad mot mindre mål som bara berör en eller några fastighetsägare, med större sannolikhet ändå komma till fastighetsägarnas kännedom.
Utredningen föreslår därför en justering i 22 kap. 3 § tredje stycket MB på så sätt att domstolen inte behöver skicka en utskrift till varje sakägare när det gäller mål med ett stort antal sådana. I de fallen får delgivning genom kungörelse anses vara en tillräcklig åtgärd.
Tillståndsdomens innehåll 4.2.8
Både i MB och i LSV finns vissa bestämmelser om vad en dom som rör vattenverksamhet ska innehålla utöver de allmänna reglerna i 22 kap. MB.
Bestämmelsen i 7 kap. 5 § andra stycket LSV om att det i en tillståndsdom i vissa fall ska utses en strömfallsfastighet bör behållas. Regeln inarbetas i 22 kap. MB som ny paragraf, 22 kap. 24 a § MB.
De särregleringar som finns i 7 kap. 6 § LSV bör i huvudsak finnas kvar och inarbetas i MB. Utredningen föreslår att detta sker i en ny paragraf, 22 kap. 25 g § MB. Bestämmelsen i 7 kap. 7 § LSV om uppskjutna frågor bör utgå, eftersom ersättningsfrågor inte längre ska avgöras inom ramen för tillståndsprövningen.
När det gäller MB:s regler i 22 kap. 25 § MB föreslås vissa mindre ändringar. För att regleringen ska bli mer lika föreslås att det i andra stycket både för miljöfarlig verksamhet och vattenverk-
samhet fastställs en tid när arbetena senast ska vara utförda. Detta gäller i dag för vattenverksamhet, medan det för miljöfarlig verksamhet är igångsättningstiden som anges.
När VL infördes diskuterades om en igångsättningstid för verksamheten behövdes vid sidan av reglerna om en arbetstid. En sådan regel fanns då i ML. Departementschefen ansåg dock att någon sådan inte behövdes, eftersom det låg i verksamhetsutövarens intresse att utnyttja en utförd anläggning inom rimlig tid. 14
Motivet för en ingångsättningstid för miljöfarlig verksamhet är att försäkra sig om att bästa möjliga teknik används enligt 2 kap. 3 § MB. Finns ingen tidsbegränsning för när ett tillstånd får tas i anspråk kan det innebära att tekniken när tillståndet väl tas i anspråk inte längre är den bästa, eftersom en teknisk utveckling kan ha skett under mellantiden. Bestämmelsen syftar främst på fall som gäller nyetablering eller sådana ändringar som förutsätter byggnadsåtgärder och verksamheten vid den nya eller ändrade anläggningen ska alltså ha satts igång inom den angivna fristen. Att påbörja byggnadsarbeten eller andra arbeten för att uppföra eller ändra en anläggning eller en verksamhet påverkar inte igångsättningstiden. Själva verksamheten ska ha satts igång innan tiden har löpt ut. Avser tillståndet en ändring som inte kräver byggnadsåtgärder eller motsvarande, t.ex. produktionsökning genom utökad skiftgång, bör inte någon igångsättningstid behöva anges. Koncessionsnämnden angav i sin tidigare verksamhet ingen igångsättningstid i sådana fall.15
Utredningen kan inte se att det är motiverat att ha olika regler för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet i dessa delar. Det är självklart viktigt att en anläggning utförs med bästa möjliga teknik och därför bör det finnas någon form av tidsgräns för när tillståndet senast måste ha tagits i anspråk. Precis som för vattenanläggningar finns det goda skäl att utgå från att en verksamhetsutövare som har byggt en anläggning för miljöfarlig verksamhet har intresse av att så fort som möjligt sätta igång med verksamheten. En föreskrift om när arbetena senast ska vara utförda bör därför fylla önskad funktion även för miljöfarlig verksamhet. Vilken tid som ska sättas avgörs av domstolen i varje enskilt fall och får anpassas efter aktuella förutsättningar.
14Prop. 1981/82:130 s. 542. 15 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 jan 2013, Zeteo) kommentaren till 22 kap. 25 §.
Rättegångskostnader 4.2.9
Utredningens förslag: Den som ansöker om tillstånd till en
vattenverksamhet ska inte vara skyldig att ersätta motparters rättegångskostnader inom ramen för tillståndsprövningen.
En fastighetsägare ska i vissa fall kunna få ersättning för sina rättegångskostnader i ett ersättningsmål även om han eller hon enligt RB:s regler inte har sådan rätt. Skillnaden är motiverad eftersom vattenverksamhet i större utsträckning än miljöfarlig verksamhet leder till intrång i enskildas rättigheter.
Vid talan om inlösen av fastighet eller del av fastighet är ExpL:s regler om rättegångskostnader tillämpliga.
Trots ambitionen om gemensamma regler när MB infördes, behölls den historiska skillnaden när det gäller verksamhetsutövarens ansvar att ersätta enskilda sakägare för rättegångskostnader. I motiven till MB framförde regeringen att den hade övervägt att utvidga rätten till ersättning för rättegångskostnader till att även avse miljöfarlig verksamhet. När det gällde luftföroreningar var dock sakägarbegreppets omfattning så vidsträckt att det inte skulle vara lämpligt att låta en sökande betala rättegångskostnader i sådan omfattning som skulle kunna bli fallet. Det ansågs därför olämpligt att ge sakägare i mål om miljöfarlig verksamhet rätt till ersättning för rättegångskostnader.16
Miljöprocessutredningens delbetänkande avseende vattenverksamhet – SOU 2009:42
Miljöprocessutredningen fann inte skäl att föreslå någon ändring i det befintliga systemet för rättegångskostnader. Utredningens slutsats synes kopplad till att frågorna om tvångsrätt och ersättning fortsättningsvis skulle behandlas tillsammans med tillståndsfrågan. Av utredningens skäl framgår att fördelarna med enhetliga regler för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet inte väger upp principen att den som utsätts för expropriativa ingrepp ska kunna processa utan egen kostnad i åtminstone en instans. Utredningen anförde följande.
16Prop. 1997/98:45 del 1 s. 469.
Generellt finns det fördelar med enhetliga regler. Gränsdragningsproblem uppkommer inte och likartade fall kan behandlas lika. Enligt utredningens mening har dock sådana systematiska skäl begränsad betydelse. En ändring av ersättningsreglerna får konsekvenser på rättspolitisk nivå. Om sakägarna inte kan processa på sökandens bekostnad innebär detta en kraftig förskjutning av balansen mellan exploateringsintressena och de motstående enskilda intressena. Normalt får då sakägarna ingen möjlighet att anlita den juridiska eller tekniska expertis som gör det möjligt för dem att argumentera på samma villkor som sökanden. Det finns skillnader mellan ärenden om miljöfarlig verksamhet och ärenden om vattenverksamhet. Skillnaden ligger främst i typen och intensiteten av de störningar som verksamheterna för med sig på omgivningen. I tillståndsärenden om miljöfarlig verksamhet i industriella sammanhang koncentreras prövningen ofta till verksamhetens mer generella inverkan på miljön, särskilt till frågorna om utsläpp till luft och vatten av olika ämnen. När det gäller relationen mellan sökanden och berörda enskilda (närboende) kommer dock bedömningen i många fall att handla om andra och mera lokala störningar, såsom buller, lukt och stoftnedfall från anläggningen samt om trafikstörningar i anläggningens närhet. Det rör sig om störningar som inte är unika för den miljöfarliga verksamhet som är under prövning i ett särskilt fall, utan som förekommer mer eller mindre allmänt i samhället. En industri i en tätort är t.ex. sällan den enda bullerkällan för dem som bor i närheten av anläggningen. En naturlig konsekvens av detta är att prövningen av miljöfarlig verksamhet, när det gäller påverkan på närboende, riktas in på vad som är en acceptabel störningsnivå. Både tillståndsfrågan i sig och villkorsfrågorna bedöms utifrån vad omgivningen ”skäligen bör tåla”. Om det dessutom uppkommer skada för en enskild som ligger över skälighetsnivån får särskild talan föras enligt reglerna i 32 kap. MB. I en sådan rättegång gäller vanliga regler om rättegångskostnader. I vattenrättsliga sammanhang kan prövningen inte riktas in på frågan huruvida verksamheternas påverkan såsom vid miljöfarlig verksamhet ligger inom gränserna för det socialadekvata. Typisk omgivningspåverkan vid vattenverksamhet är överdämning av mark, förstörda dräneringsledningar, skador på bryggor, vägar och olika tekniska föremål, liksom försvårad användning på annat sätt av mark- och vattenområden. Dessa typiska skador till följd av vattenverksamhet innebär ingrepp i omgivningens rättigheter som går långt utöver vad man kan begära att de berörda skäligen ska tåla. Skadorna träffar mestadels de skadelidandes fastigheter och medför därmed inskränkning i sakägarnas äganderätt eller särskilda rätt till en fastighet. Den expropriativa aspekten vid tillståndsprövningen kan vara mer framträdande än vid miljöfarlig verksamhet. Den aspekten förstärks också i många fall genom ingreppens karaktär av integritetsintrång för de drabbade.17
17SOU 2009:42 s. 196 f.
Miljöbalkskommitténs delbetänkande
Miljöbalken under utveckling – SOU 2002:50
Miljöbalkskommittén hade bl.a. i uppdrag att föreslå en ny prövningsordning för vattenverksamhet. I samband med att detta förslag behandlades i delbetänkandet SOU 2002:50 togs även frågan om rättegångskostnad upp. För det fallet att myndighetens tillståndsprövning inte skulle omfatta civilrättsliga frågor ansåg kommittén att reglerna om ersättning för rättegångskostnader i större utsträckning än i dag borde vara desamma som i mål om miljöfarlig verksamhet. Nuvarande regler gjorde det lättare för sakägare att ta tillvara sin rätt i mål om vattenverksamhet än i mål om miljöfarlig verksamhet. Det föreföll mindre lämpligt att ändra gällande regler för miljöfarlig verksamhet genom att ge sakägare rätt till ersättning för kostnader vid tillståndsprövningen. Det låg i stället närmast till hands att överväga om rätten till kostnadsersättning för sakägare i vattenmål i fortsättningen kunde begränsas till prövningen av civilrättsliga frågor. En sakägare skulle alltså kunna få ersättning för kostnader i de delar som avser tvångsrätt och skadereglering. Däremot skulle inte eventuella kostnader för tillståndsprövningen ersättas av verksamhetsutövaren.
Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation – SOU 2004:38
Kommittén anförde i delbetänkande SOU 2004:38 att det vid utformningen av reglerna om rättegångskostnader i vattenmål bl.a. borde vägas in vad som kunde anses karaktäristiskt för vattenverksamheter. Det är inte ovanligt att vattenverksamheter orsakar skador på annans fastighet. Framför allt större verksamheter kan förutsätta att verksamhetsutövaren tar i anspråk annans mark- och vattenområden. Något som hörde nära samman med detta var att olika typer av ersättningar kan aktualiseras i vattenmål. Intrångsersättning kan utgå till följd av att verksamhetsutövaren tar i anspråk annans mark- och vattenområden, exempelvis vid byggandet av en kraftverksdamm. Ersättning för skador kan utgå på grund av vattenverksamhetens mer allmänna inverkan på mark- och vattenområden. I omfattande vattenmål kan båda typerna av ersättning bli aktuella. När det gäller ersättning för skador på grund av vattenverksam-
hetens allmänna inverkan på omgivningen fanns det enligt kommittén ingen egentlig skillnad mellan vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter, eftersom störningarna från de senare på liknande sätt kan orsaka skador genom utsläpp till luft och vatten, buller m.m. Vad som också borde vägas in i frågan om kostnadsersättning var att tillståndsprövningen av vattenverksamheter efter miljöbalksreformen på ett tydligare sätt än tidigare utgår från två delvis olika synsätt.
Det ena synsättet, som motiverat de nuvarande reglerna om rättegångskostnader, utgår från det expropriativa inslaget i framför allt vissa större vattenmål. På samma sätt som vid prövning enligt ExpL finns det här skäl att med hänsyn till verksamhetens påverkan på enskilda intressen ställa krav på ett starkt skydd för sakägarna. Det andra synsättet, som präglat prövningssystemet för miljöfarliga verksamheter, utgår från behovet av att skydda miljön från skadeverkningarna av olika verksamheter. Vid en sådan miljöprövning framhävs betydelsen av officialprövningen, dvs. att prövningsmyndigheten ansvarar för att det finns ett tillräckligt underlag för att fatta ett korrekt beslut. Vid prövningen kommer fokus att hamna på frågan om verksamheten är tillåtlig utifrån MB:s allmänna hänsynsregler och andra krav som främst utgår från miljöskyddsintresset. Det kunde hävdas att sakägarnas behov av att anlita biträde för att föra talan i tillståndsfrågan är begränsat vid en sådan prövning, eftersom det är myndighetens skyldighet att ta in ett tillräckligt underlag och väga in alla de allmänna och enskilda intressen som berörs av den planerade verksamheten.
Vattenverksamhetsutredningens överväganden
Några av utredningens experter har framfört att det förefaller rimligt att berörda sakägare medges rätt till ersättning för sina rättegångskostnader i första instans även när det gäller frågan om miljöfarlig verksamhet. Ingen ska behöva vara tveksam till att ta tillvara sina intressen p.g.a. oro över ombudskostnader. Även om sakägarkretsen är vidare beträffande miljöfarlig verksamhet är det befogat att även denna vidare krets har rätt till ersättning för sina kostnader.
Andra experter har framfört att bestämmelserna om rättegångskostnader kan vara mycket betungande för en sökande i mål om vattenverksamhet.
Som framgår ovan har tidigare utredningar ansett att det skulle vara en kraftig förskjutning av balansen mellan exploateringsintressena och de motstående enskilda intressena om sakägarna inte längre skulle kunna processa på sökandens bekostnad. Liksom i mål om miljöfarlig verksamhet finns det emellertid myndigheter som ska tillvarata åtminstone flertalet motstående intressen.
Utredningen anser att skyldigheten att ersätta motparterna för rättegångskostnader är en omotiverad skillnad mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. I båda fallen har prövningsmyndigheten ett utredningsansvar. Utgångspunkten bör därför vara att ersättning för rättegångskostnader inte utgår i ärenden om tillstånd, anmälan och omprövning av verksamheter och åtgärder enligt MB, oavsett vilket slag av verksamhet det rör.
Detta nya system underlättas av att endast tillståndsfrågan ska prövas även när det gäller vattenverksamhet. De civilrättsligt präglade frågorna kan komma att prövas i samma rättegång genom gemensam handläggning av tillståndsmålet och stämningsmål som har samband med detta. Även vid en sådan gemensam handläggning blir det lättare än i dag att särskilja de rättegångskostnader som avser ersättning m.m. och reglerna blir mer konkurrensneutrala.
Utredningen överväger om det bör införas särskilda bestämmelser om rättegångskostnader till skydd för enskilda, som kanske i betydligt större omfattning än innan tvingas inleda stämningsmål för att få ersättning för skador. RB:s regler medför som huvudregel att en enskild, som stämmer verksamhetsutövaren och exempelvis yrkar ersättning för skada med 500 000 kr, får stå för hela sin rättegångskostnad om hon eller han endast får 250 000 kr. Får han eller hon lägre belopp innebär det en skyldighet att i motsvarande mån betala motpartens rättegångskostander. Om talan ogillas får hon eller han stå både för sina egna och för motpartens rättegångskostnader.
Mot en sådan särreglering talar att det redan i dag är RB:s regler som gäller vid stämningsmål, men för talar att det i dag i relativt liten omfattning är fråga om stämningsmål, då huvudregeln för vattenverksamhet är att skadan ska regleras i tillståndsmålet och där
är verksamhetsutövaren skyldig att ersätta den enskildes samtliga rättegångskostnader.
Utredningen anser sammantaget att det finns skäl för att införa vissa specialregler för att möjliggöra avsteg från RB:s regler i stämningsmål.
Även om tillståndsfrågan skiljs från övriga frågor, kan det i vissa fall bli aktuellt med kungörelser, sakkunniga m.m. i stämningsmål. Jfr bestämmelsen i 25 kap. 2 § MB, som tidigare hade beteckningen 25 kap. 8 § MB, om sökandens ansvar för domstolens kostnader. När det gäller talan om inlösen av fastighet eller del av fastighet föreslår utredningen att ExpL regler om ersättning alltjämt vara tillämpliga, se 32 kap. 1 a § MB. Detta innebär enligt 7 kap. 1 § ExpL att verksamhetsutövaren får stå för samtliga kostnader om inlösen beviljas. För att det inte ska slå allt för hårt mot en enskild föreslås också en möjlighet att göra undantag från RB:s regler även i de fall en talan om inlösen ogillas, se 25 kap. 4 § andra stycket MB.
Prövningens omfattning och ändringstillstånd 4.2.10
för vattenverksamheter
Utredningen har i SOU 2013:69 föreslagit att prövningens omfattning vid ändringstillstånd ska vara samma för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet och föras in i en ny paragraf i 16 kap. MB.18 Som huvudregel ska hela verksamheten prövas, men det finns möjlighet att, när så är lämpligt, ge ändringstillstånd. För vattenverksamhet kan detta t.ex. komma att ske vid tillstånd till säkerhetshöjande åtgärder.19 Liksom för miljöfarliga verksamheter ska även vid ändringstillstånd miljökrav kunna ställas för sådana delar av verksamheten som kan ha ett miljömässigt samband med ändringen.20
18SOU 2013:69 s. 289. 19SOU 2013:69 s. 298. 20Prop. 2004/05:129 s. 62 ff.
Hänsyn till allmänna intressen och fisket; bygdeavgifter 4.2.11
och fiskeavgifter m.m.
Utredningens förslag: De särskilda bestämmelserna om bygde-
och fiskeavgifter utgår, liksom bestämmelsen i 11 kap. 8 § MB om fiskefrämjande åtgärder. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB med bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § MB och de allmänna hushållningsreglerna i 3 kap. MB täcker behovet av skydd för bl.a. fisket och den biologiska mångfalden.
Bestämmelsen i 11 kap. 7 § MB utgår och ersätts delvis genom ett förtydligande i 16 kap. 7 § MB.
Allmänna avgifter till bygden och fisket i 6 kap. LSV samt hänsynsreglerna för framtida verksamhet i 11 kap. 7 § MB och för fisket i 11 kap. 8 § MB är alla hämtade från VL. Traditionellt sett är skydd för fisket centralt i vattenrättsliga sammanhang, främst då människor i närheten av vattendragen var beroende av detta för sin utkomst och överlevnad.
Skydd för fisket
Den särskilda hänsynsregeln i 11 kap. 8 § MB med skyldighet att vidta fiskefrämjande åtgärder är omdiskuterad. Vissa av utredningens experter har framfört att den bör finnas kvar och andra att den bör utgå, eftersom det saknas anledning att ha en särskild reglering av denna typ av försiktighetsmått.
Bestämmelsen tar sikte på just fisket och inte fisken eller den biologiska mångfalden, men som framgår av andra stycket avses med fisk även vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur.
Det har även framförts att det är viktigt att bibehålla syftet med bestämmelsen och att den i stället för att upphävas skulle kunna omformuleras så att den omfattar skydd för biologisk mångfald.
Om en föreskrift enligt 11 kap. 8 § MB inte är lämplig kan enligt 6 kap. 5 § LSV särskild fiskeavgift bestämmas. Bestämmelserna hänger därmed ihop och får hanteras enhetligt.
Utredningen återkommer nedan till särskilda fiskeavgifter. När det gäller 11 kap. 8 § MB föreslår utredningen att bestämmelsen ska utgå. De skyddsregler som i dag finns i 2 kap. 3 § MB och 3 kap.
har bedömts tillräckliga för miljöfarlig verksamhet. Det är svårt att se att vattenverksamhet i sig kräver större försiktighetsmått eller andra hänsyn än miljöfarlig verksamhet gör.
Kraven på verksamhetsutövaren ska genom detta inte minska, men genom att upphäva denna specialbestämmelse blir det tydligare att de generella reglerna i balken är tillämpliga och att ett större miljö- och hälsomässigt perspektiv ska användas både för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Fisket i sig är viktigt, men även biologisk mångfald och människors hälsa, och på detta sätt jämställs intressena.
Bygde- och fiskeavgifter
Bygdeavgifter och fiskeavgifter placerades i LSV när MB infördes och 27 kap. MB, som är ett gemensamt avgiftskapitel, hänvisar till dessa bestämmelser. Någon diskussion om avgifterna i sig fördes inte i förarbetena, endast ett konstaterande att dessa skiljde sig från övriga avgifter som fanns inom andra områden och att de därför placerades i LSV. Utgångspunkten för de avgifter som placerades i balken var att dessa skulle täcka myndigheternas kostnader för verksamheter enligt balken, främst för prövning och tillsyn enligt självkostnadsprincipen. 21
Det finns enligt utredningens uppfattning två skäl till att dessa avgifter kan ifrågasättas. För det första är frågan om de fortfarande behövs eller om de endast är ett arv från tidigare, mer exploateringsinriktad reglering av vattenkraftsutbyggnaden. Kompensationsåtgärder för skador som verksamheten leder till kan krävas utifrån MB:s allmänna regler, jämför t.ex. rättsfallet MÖD 2006:49, där tillstånd till täktverksamhet beviljades mot att verksamhetsutövaren åtog sig att restaurera liknande områden i anslutning till detta. Därmed ökade livsmiljön bl.a. för en rödlistad fjärilsart. I målet stod två riksintressen, 3 kap. 6 § resp. 7 § MB mot varandra. Detta kan sannolikt bli fallet även i vattenrättsliga sammanhang och enligt MB kan samma krav ställas på den som utövar en vattenverksamhet eller är ansvarig för en vattenanläggnings underhåll som kan ställas på den som utövar miljöfarlig verksamhet.
21Prop. 1997/98:45 del 1 s. 515 f.
Enskilda som lider skada av en vattenverksamhet eller vattenanläggning kan kräva kompensation i form av skadestånd enligt de bestämmelser som utredningen föreslår ska samlas i 32 kap MB.
Dessutom är de äldre vattenanläggningarna som tillkommit före år 1850 och miljöerna kring dessa skyddade som fasta fornlämningar enligt kulturmiljölagen (1988:950). Länsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet får vidta de åtgärder som behövs för att skydda och vårda dessa anläggningar.
Det andra skälet till att ifrågasätta avgifterna är frågan om de egentligen är skatter. I sådant fall kan de inte finnas kvar i nuvarande ordning, där beloppen betalas direkt till Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelsen.
Avgift eller skatt
För att bedöma om en pålaga är en avgift eller en skatt gäller följande. En skatt karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation medan med en avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Gränsen är dock flytande.22 Motprestationer kan vara varierande och troligen godkänns inte alla motprestationer i regeringsformens bemärkelse.23
Avgifter sorteras vanligen som offentligrättsliga eller ickeoffentligrättsliga. De offentligrättsliga har karaktären av tvingande eller belastande avgifter och avser prestationer som en myndighet vanligtvis utför med ensamrätt och den som vill utnyttja prestationen är tvingad att betala avgiften. De icke-offentliga avgifterna benämns ofta frivilliga avgifter och tas ut i samband med försäljning av varor och tjänster för vilka en myndighet inte har ett lagligt monopol (s.k. uppdragsverksamhet). Här är det belastande avgifter som är av intresse. Den praktiska betydelsen av gränsdragningen mellan skatt och belastande avgift aktualiseras i de situationer då riksdagen överväger att delegera beslutandekompetensen till regeringen. Enligt 8 kap. 3 och 7 §§ RF får sådan delegering ske i
22Prop. 1973:90 s. 213. 23 Ekonomistyrningsverket, ESV 2004:17, Att avgränsa avgifter – kartläggning och probleminventering, s. 12.
fråga om avgifter men inte skatt. Valet av benämning på en pålaga saknar betydelse för den statsrättsliga definitionen.24
Motprestation som villkor för avgiftsdefinitionen medför utan tvekan att individuella tillsyns- och kontrollavgifter och avgifter för provtagning eller inspektion är att betrakta som avgifter i statsrättslig mening. Om motprestationen i stället utgörs av en s.k. kollektiv motprestation blir det otydligare. I den mån enskilda ska förpliktigas att erlägga en avgift för vilken någon direkt motprestation från det allmänna inte utgår – om man förutsätter att pålagan inte i själva verket utgör en skatt – har man otvivelaktigt att göra med ett åliggande som i princip bör kräva riksdagsbeslut. En penningpålaga anses alltså i vissa fall ha karaktär av avgift och inte skatt även om någon preciserad motprestation inte utgår.25
Gränsdragningen mellan skatt och avgift har varit föremål för överväganden i ett flertal sammanhang när det gällt avgift för tillsyn över en grupp företag eller viss verksamhet. Två skäl till att dessa typer av avgifter ifrågasätts är dels motprestationens karaktär, dels det svaga sambandet mellan avgiftens storlek och samhällets motprestation i form av kostnader som riktas mot tillsynsobjektet.
Vid tillsynsverksamhet finns inte alltid ett direkt samband mellan avgiften och den motprestation som staten svarar för. Se t.ex. rättsfallet HFD 2013 ref. 30, som rörde Transportstyrelsens tillsynsavgift för kör- och vilotider hos företag, där Högsta förvaltningsdomstolen tog ställning till om tillsynsavgift var en skatt eller en avgift. Kammarrätten hade funnit att den aktuella avgiften var en skatt eftersom det inte fanns tillräckligt samband mellan pålagan och den kollektiva motprestationen. Högsta förvaltningsdomstolen fann däremot att föreskriften om tillsynsavgift inte kunde anses utgöra en föreskrift om skatt. Som skäl härför anfördes följande.
Begreppet avgift har ansetts kunna innefatta vissa fall där vederlag inte är individuellt bestämt utan i stället utgör en s.k. kollektiv motprestation. Det kan vara avgifter som tas ut schablonmässigt av
24Prop. 2010/11:30 s. 45. 25Prop. 2010/11:30 s. 46.
viss bransch eller kollektiv för att finansiera en myndighets kontroll eller tillsyn över en viss näringsverksamhet eller i näringsreglerande syfte. För att dessa ska vara avgifter i RF:s mening krävs enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening dels att den som enligt föreskrift har att betala en sådan avgift kan bli föremål för den kontroll eller tillsyn som avgiften finansierar, dels att kontrollen eller tillsynen tillför verksamheten som sådan något mervärde, t.ex. genom att skapa eller vidmakthålla sunda konkurrensförhållanden. I förevarande fall kan kontroll ske på väg, i företagets lokaler eller genom kontroll hos Transportstyrelsen av dokument eller uppgifter som begärts in från ett företag. Reglerna får också anses tillräckligt avgränsade och den årliga avgiften finansierar enligt Transportstyrelsen tillsynsverksamheten beträffande vägtransporter. Samtliga företag som omfattas av bestämmelserna kan bli föremål för kontroll och syftet med kontrollen är att förbättra arbetsförhållanden och trafiksäkerhet samt att harmonisera konkurrensvillkoren inom främst vägtransportsektorn.
Exemplet allmän fiskevårdsavgift
Vid införandet av en allmän fiskevårdsavgift framhöll regeringen att en förutsättning för avgiften var att denna lagtekniskt betraktades som en avgift och inte som en skatt. Avgörande för den frågan är bl.a. om det kan konstateras att ett specifikt vederlag lämnas för den enskildes penningprestation. Om ett sådant vederlag lämnas är det som regel fråga om en avgift i konstitutionell mening, i annat fall är det en skatt. Regeringen anförde att fiskevårdsavgiften hade till syfte att finansiera åtgärder för fiskevården. Avgiften skulle erläggas av den fiskande som ett bidrag till statens kostnader på området. Avgiftsmedlens användning skulle komma de fiskande till del i form av åtgärder som på olika sätt befrämjade fiskevården och som därmed skapade goda fiskemöjligheter för den enskilde. Med en sådan motprestation ansåg regeringen att den föreslagna fiskevårdsavgiften var en avgift i lagteknisk mening.26
Frågan om bygde- och fiskeavgifterna utgör skatt eller avgift
När det gäller bygde- och fiskeavgifterna i LSV står det klart att de inte är avsedda att täcka någon form av tillsynskostnad. Avgifterna ska inte heller leda till en s.k. kollektiv motprestation till verksamhetsutövarkollektivet eller utjämna konkurrensen i branschen. Det är i stället fiskare, ”allmänheten” och bygden som får motprestation. För bygdeavgifter är det enskilda skadelidande som inte har fått motsvarande skada ersatt enligt MB:s regler samt till ändamål som främjar näringsliv eller service i bygden eller annars är till nytta för denna, se 4 och 8 §§ bygde- och fiskeavgiftsförordningen. Havs- och vattenmyndigheten bestämmer hur fiskeavgifterna enligt 6 kap. 5 § LSV ska användas, om inte annat framgår av domen eller beslutet. Fiskeavgifter som har fastställts enligt 6 kap. 6 § LSV ska användas för att bekosta forskning och utveckling inom fiskevården enligt vad Havs- och vattenmyndigheten bestämmer efter samråd med Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, se 10 § bygde- och fiskeavgiftsförordningen.
Det är mot bakgrund av ovanstående svårt att se att dessa avgifter egentligen är någonting annat än skatter.
Ytterligare omständigheter som talar för att avgiften kan ifrågasättas är att dess storlek bestäms redan vid tillståndsgivningen och varierar inte utifrån omfattningen av de medel som faktiskt utbetalas. Detta är emellertid normalt för vissa tillsynsavgifter och kan därmed godtas med tillräcklig koppling till tillsynen, se t.ex. ovan nämnt rättsfall HFD 2013 ref. 30.
Bygde- och fiskeavgifternas främsta syfte är vara en kompensation för de ingrepp vattenverksamheter av ett visst slag normalt medför. I sitt ursprung, när de fanns tillsammans med exploateringsinriktad lagstiftning, fanns säkert ett reellt behov av sådan ersättning. I dag, när MB:s prövning ställer helt andra miljömässiga krav och bedömningar görs ur delvis andra perspektiv, är det svårt att se hur dessa avgifter ska kunna behållas.
Det finns emellertid starka intressen för att dessa s.k. avgifter ska få vara kvar från Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelserna och kommunerna men även från verksamhetsutövarna. Det rör sig sammantaget om ganska stora belopp, särskilt för glesbygdskommuner med ansträngd ekonomi, men i sammanhanget oftast ganska små belopp för verksamhetsutövarna. Verksamheten får
kanske en större acceptans om bidrag kan sökas för lokala projekt. Det finns emellertid inget som hindrar att verksamhetsutövare, om avgiften utgår, på frivillig basis bidrar på motsvarande sätt till den lokala utvecklingen. Detta kan t.ex. ske genom bidrag eller donationer till lokal verksamhet som bygdeföreningar, fiskeområdesföreningar, elljusspår eller bredbandsutbyggnad.
Flera av utredningens experter anser att det alltjämt finns ett behov av dessa avgifter. Om de ska finnas kvar, måste de enligt utredningens bedömning omarbetas. Lämpligen sker detta genom att en särskild skatt införs. Denna kan sedan exempelvis användas till att öka Havs- och vattenmyndighetens och länsstyrelsernas anslag i statsbudgeten. Utredningen anser inte att det ingår i dess uppdrag att lämna några konkreta förslag i denna del och kan inte heller bedöma hur stort behovet egentligen är.
Till utredningen har också framförts att avgifterna bör vara kvar då de överensstämmer med principerna om att förorenaren betalar, PPP. MB innehåller emellertid regler som gör att denna princip säkerställs, varför dessa avgifter får anses gå utöver detta ansvar. Någon motsvarande avgift finns inte heller på den miljöfarliga sidan, trots att etableringen av en större miljöfarlig verksamhet som t.ex. vindkraft också kan ha stor påverkan på bygden. Enligt uppgift till utredningen finns det stort intresse av att regler om en motsvarande avgift införs på den miljöfarliga sidan och både vindkraftsbransch och företrädare för bygden har uttryck intresse av en sådan reglering för vindkraft.
Med hänsyn dels till att de anläggningar och verksamheter som har tillstånd enligt MB åläggs att iaktta de försiktighetsmått och stå för de kostnader som krävs för att få bedriva verksamheten och att avgifterna inte uppfyller lagstadgade krav på att vara just avgifter längre, anser utredningen att bestämmelserna ska utgå.
Bestämmelserna om bygde- och fiskeavgifter föreslås fortsätta att gälla för de föreskrifter som finns i gällande tillstånd, till dess tillståndet ersätts med ett nytt tillstånd enligt MB eller föreskriften upphävs vid omprövning eller ändringstillstånd och ersätts med annan föreskrift eller annat villkor med syfte att främja fisket eller den biologiska mångfalden. Under en ganska lång tid kommer alltså dessa bestämmelser tillämpas, men fasas ut genom nyprövning enligt MB och i takt med att omprövningar sker och ändringstillstånd som rör dessa föreskrifter meddelas.
Hänsyn till framtida verksamhet
Bestämmelsen i 11 kap. 7 § MB, som är hämtad från 3 kap. 7 § VL, gäller hänsyn till all framtida verksamhet, inte bara vattenverksamhet. Denna regel om hänsyn till framtida verksamheter i samma vattentillgång bör i och för sig redan täckas av balkens allmänna hänsynsregler i 2 kap. och i prövningshänseende finns ett visst samband med hänsynskravet i 16 kap. 7 § MB, som är hämtad från 3 kap. 5 § VL och vid balkens införande fick giltighet även för miljöfarlig verksamhet.
Vattenresurser påverkas konkret av att en åtgärd vidtas, men även för miljöfarlig verksamhet finns liknande problem med resursers ändlighet och hur mycket påverkan en viss miljö tål. Utredningens uppfattning är därför att bestämmelsen kan utgå, men att det samtidigt bör införas ett tillägg i 16 kap. 7 § MB.
Tillägget träffar all verksamhet, vilket är en viss utvidgning för miljöfarlig verksamhet. Det rör sig dock endast om att beakta annan verksamhet av vikt som i framtiden kan tänkas bedrivas i närområdet. Den ansluter dessutom nära till den generella bestämmelsen i 16 kap. 11 § MB om samtida ansökningar rörande samma resurs och möjlighet för prövningsmyndigheten att jämka dessa. Också denna bestämmelsen har sitt ursprung i 3 kap. VL och fanns i 8 §. Utredningen kan inte se att utvidgningen till miljöfarlig verksamhet i 16 kap. 7 § MB skulle innebära någon konkret förändring. Det ställs redan krav på all verksamhet enligt 2 kap. 5 § MB samt enligt 3 kap. MB när det gäller användning av naturresurser m.m. enligt den s.k. hushållningsprincipen.
Rådighet 4.2.12
Utredningens förslag: Det särskilda kravet för vattenverksam-
heter att sökanden ska visa att han eller hon har processuell rådighet beträffande aktuellt område utgår.
Kravet på rådighet över det vatten där anläggningen och/eller verksamheten ska byggas och bedrivas innebär att domstolen ska kontrollera att sökanden har processuell rådighet över aktuellt område. En sådan prövning sker inte för miljöfarlig verksamhet och inte
heller vid t.ex. ansökan om mark- eller bygglov. Prövningsmyndigheten berör inte frågan om vare sig processuell rådighet eller faktisk rådighet, varför inte ens begreppet processuell rådighet finns. Tillståndsprocessen sker på sökandens egen risk och det är upp till henne eller honom att, innan verksamheten kan påbörjas, lösa frågan om markåtkomst eller faktisk rådighet över aktuellt område.
Att vattenverksamhet ska särbehandlas framstår inte som motiverat. Argumentet hittills har varit att det finns möjlighet att tvångsvis få sådan rätt, men denna möjlighet finns även för annan verksamhet i form av expropriation eller förrättning enligt FBL, ledningsrättslagen eller AL utan att det i sådana mål krävs processuell rådighet.
Miljöprocessutredningens delbetänkande avseende vattenverksamhet – SOU 2009:42
Miljöprocessutredningen fann att det förelåg skäl att behålla rådighetskravet, men att dessa skäl inte vägde särskilt tungt. Likheterna avseende störningar från miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet var enligt utredningen större än skillnaderna och sammantaget ansåg utredningen att det inte fanns några tunga argument för att behålla rådigheten som processförutsättning.
Vattenverksamhetsutredningens överväganden
Från utredningens experter har framhållits enkelheten med dagens system. Samtidigt riskerar rådighetsfrågan att bli en process i processen, jämför t.ex. rättsfallet NJA 2012 s. 362. Utredningens uppdrag är att förenkla och göra reglerna mer lika för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.
Utredningen kan inte se några bärande skäl för att behålla bestämmelsen om processuell rådighet, utan denna nödvändiga förutsättning för att en verksamhet ska kunna komma till stånd får lösas inom ramen för ett separat civilrättsligt förfarande. När det finns laglig möjlighet att tvångsvis få faktisk rådighet över ett område enligt 28 kap. MB, bör fråga normalt handläggas i samband med tillståndsprövningen, se avsnitt 4.2.6.
Samhällsekonomisk tillåtlighet 4.2.13
Utredningens förslag: Det särskilda kravet i 11 kap. 6 § MB att
vattenverksamheter får bedrivas endast om dess fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den utgår. Förslaget innebär inte någon förändring i sak, då de allmänna hänsynsreglerna och hushållningsbestämmelserna i 2–4 kap. MB ska tillämpas för alla typer av verksamheter.
I förarbetena till MB framhöll regeringen att grundläggande förutsättningarna för att få bedriva vattenverksamhet kommer att framgå av reglerna i första avdelningen som gäller för alla former av verksamhet. Det innebär att samma hänsyn ska tas till miljön vid vattenverksamhet som vid annan omgivningspåverkande verksamhet, dvs. balkens allmänna hänsynsregler och regler om resurshushållning, miljökvalitetsnormer och miljökonsekvensbeskrivningar kommer att tillämpas direkt vid tillståndsprövningen. Utöver detta kommer dessutom vissa särskilda krav att ställas på vattenverksamhet bl.a. att verksamheten ska uppfylla ett samhällsnyttokrav. 27
Av förarbetena till MB framgår också att Koncessionsnämnden för miljöskydd ville utmönstra regeln. Regeringen ansåg dock att det innebar ett extra skydd för miljön om prövningen av vattenverksamhet även innefattade en samhällsekonomisk bedömning utöver hänsynsreglerna och hänvisade till rättsfallet NJA 1989 s. 581. Regeringen såg inga uppenbara skäl att utmönstra regeln.28 Frågan har sedan berörts av flera utredningar.
27Prop. 1997/98:45 del 1 s. 367. 28Prop. 1997/98:45 del 1 s. 369.
Miljöbalkskommitténs delbetänkande
Miljöbalken under utveckling – SOU 2002:50
Miljöbalkskommittén berörde frågan om lämpligheten av att behålla 11 kap. 6 § MB i sitt arbete och uttalade bl.a. följande.
Det finns dock enligt vår mening problem förknippade med att det finns en särskild hänsynsregel av detta slag för vattenverksamhet, medan det inte finns någon motsvarande bestämmelse för de andra typer av verksamheter och åtgärder som balken är tillämplig på. Det framstår exempelvis som omotiverat att olika regler skall gälla för samma typ av verksamhet, beroende på om den är placerad i vatten eller på land. Med de nuvarande reglerna måste vindkraftanläggningar som uppförs till havs vara samhällsekonomiskt tillåtliga, medan likadana anläggningar på land inte behöver vara det. Ett annat exempel är att framställning av samma produkt skall bedömas enligt olika regler beroende på produktionsmetoden. Regeln om samhällsekonomisk tillåtlighet gäller exempelvis för vattenkraftbaserad elproduktion, men inte för elproduktion som baseras på förbränning. Båda produktionsmetoderna medför påverkan på omgivningen, även om påverkan är av olika karaktär. Förekomsten av den särskilda hänsynsregeln försvårar också en integrerad prövning av verksamheter som innehåller både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Om det exempelvis gäller en cellulosaindustri med en utsläppstub som är placerad i ett vattendrag, skall den samhällsekonomiska prövningen gälla enbart utplaceringen av tuben, men inte fabriken i övrigt. Vid muddring då massorna läggs på land gäller regeln enbart själva muddringsarbetet, inte uppläggningen. 29
Miljöbalkskommittén fann dock att regeln inte borde utsträckas till att avse både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Regeln borde i stället begränsas till att bara gälla momenten med tvångsrätt i tillståndsprövningen av vattenverksamhet. Kommittén uttalade därvid följande.
Frågorna om tvångsrätt – markåtkomst och rätt till strömfall – intar däremot en särställning. Sådana frågor regleras i balken enbart för vattenverksamhet; inte för några andra typer av verksamheter eller åtgärder. De är närmast att jämföra med vad som regleras genom expropriationslagen. Innebörden i ExpL bestämmelser är att en annans fastighet inte får tas i anspråk med mindre än att det finns ett starkt allmänintresse. Markägare vars fastigheter tas i anspråk för vattenverksamhet bör givetvis ha skydd som motsvarar detta. Det skyddet har hittills utgjorts av
29SOU 2002:50 s. 119 f.
bestämmelsen i 11 kap. 6 § MB som säkerställer att tillstånd endast lämnas till samhällsnyttiga företag. Slutsatsen blir att den särskilda hänsynsregeln om att vattenverksamhet skall vara samhällsekonomiskt tillåtlig bör kvarstå, men begränsas till att gälla enbart i samband med prövning av frågorna om tvångsrätt. Syftet med bestämmelsen bör alltså vara att förhindra att en enskilds rättigheter (mark eller strömfall) tas i anspråk med mindre än att det föreligger ett angeläget allmänt intresse. Den allmänna miljöprövningen av vattenverksamheter bör därmed göras enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB. Det har framförts farhågor för att detta skulle innebära en försvagning av miljöintressena, eftersom den tidigare bestämmelsen i 3 kap. 4 § VL medfört att tillstånd nekats för ett antal verksamheter, bland annat på grund av deras inverkan på naturmiljön. En sådan försvagning är inte önskvärd eller avsedd med det förslag som lämnas. I propositionen till MB anges också att VL ofta kritiserats för att vara alltför exploateringsinriktad och att den inte alltid givit önskvärt utrymme för hänsyn till miljön. I VL fanns inte den reglering som nu gäller enligt 2 kap. MB. Exempelvis avsåg 3 kap. 3 § VL enbart ”olägenhet av betydelse för allmänna intressen” medan bestämmelserna i 2 kap. MB har en vidare tillämpning genom att de avser både allmänna och enskilda intressen. Det framgår exempelvis av 2 kap. 9 § MB som avser ”skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön”. För den renodlade miljöprövningen bör 2 kap. MB vara tillräckligt för vattenverksamheter på samma sätt som dessa regler är tillräckliga för bland annat miljöfarliga verksamheter. I själva verket kan det i stället vara en fördel från miljösynpunkt att den allmänna miljöprövningen renodlas från det slag av avvägningar som skall göras enligt 11 kap. 6 § MB. På så sätt kan man undvika en fokusering på de ekonomiska avvägningarna vilka i sin tur ofta är inriktade på skaderegleringar där det finns parter med ett starkt intresse. Det finns alltså en risk att de allmänna miljöfrågorna kan komma i skymundan genom att de, som utvecklats ovan, är svårare att omsätta i ekonomiska termer. 30
Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation – SOU 2004:38
Miljöbalkskommittén följde upp frågan om samhällsekonomisk tillåtlighet i SOU 2004:38 och anförde följande.
Det framstår som omotiverat att olika regler skall gälla för samma typ av verksamhet, beroende på om den är placerad i vatten eller på land (till exempel vindkraftverk) eller för samma typ av produktion, bero-
30SOU 2002:50 s. 122 f.
ende på produktionsmetoden (till exempel elkraft). Förekomsten av särskilda hänsynsregler försvårar också en integrerad prövning av olika slag av verksamheter. Den fråga vi ställde oss var om regeln borde utvidgas till att gälla mer allmänt för MB:s område, om den borde omformas eller om den borde utgå helt. Med hänvisning till svårigheten att beräkna den samhällsekonomiska nyttan – i viss mån för vattenverksamheter och i än högre grad när det gäller miljöfarliga verksamheter – fann vi att regeln ställde krav på en bedömning av nyttan med produktionen som inte låter sig genomföras om den skulle tillämpas på balkens hela område. Den närmare utformningen av regeln måste utredas i samband med den fortsatta utredningen om prövningssystemet för vattenverksamheter.31
Miljöprocessutredningens delbetänkande avseende vattenverksamhet – SOU 2009:42
Miljöprocessutredningen anslöt sig till Miljöbalkskommitténs förslag om att den samhällsekonomiska bedömningen skulle behållas endast för särskilda tvångsrätter men i övrigt avskaffas vid prövningen av vattenverksamheter. Bl.a. anfördes följande.
Utredningen menar att de bedömningar som görs enligt 11 kap. 6 § MB i mångt och mycket liknar de som görs enligt balkens allmänna hänsynsregler i 2 kap. Det skulle underlätta en enhetlig bedömning av miljöstörningar om vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter bedömdes enligt samma regelverk. Det är enligt utredningens mening fullt möjligt att enligt dessa regler avgöra om en verksamhet är tillåtlig eller inte och i det sammanhanget bedöma vilket intrång och vilka störningar den sökta verksamheten ska få medföra och vad som måste begränsas. Det finns i 2 kap. 9 § MB en stoppregel som innebär att väsentliga störningar i normalfallet inte ska tålas utan att det får ske först efter regeringsprövning. Den regeln innebär i sig ett bortre skydd för störningarnas omfattning som kan användas även vid bedömningar av vattenverksamheter. ---- Den särskilda tvångsrätten
[ enligt 28 kap.
10 § MB] är av mer uttalad expropriationsrättslig karaktär än den generella tvångsrätt som meddelandet av själva tillståndet innebär. Dessa regler ska precis som andra expropriativa ingrepp, bara användas när det finns ett angeläget allmänt intresse, jfr 2 kap. 18 § RF. 32
31SOU 2004:38 s. 52 f. 32SOU 2009:42 s. 192.
Beträffande om bestämmelsen i 11 kap. 6 § MB skulle omfatta även miljöfarlig verksamhet anförde Miljöprocessutredningen följande.
Även miljöfarlig verksamhet har emellertid ofta ingripande påverkan på omgivningen. Exempel på detta kan vara buller, damning, skakningar och andra störningar, som legaliserats genom tillståndet. ---- Dessa störningar bedöms inte enligt någon särskild regel där den samhällsekonomiska tillåtligheten beräknas utan verksamheterna bedöms enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB. ---- Nu aktuell samhällsekonomisk bedömning skulle vara svår att göra för miljöfarlig verksamhet t.ex. i form av tillverkande industri där tillverkningen kan vara mycket lönsam för det enskilda företaget utan att ha några större fördelar ur allmän synpunkt. Det är enligt utredningens mening inte möjligt att utsträcka giltigheten av 11 kap. 6 § MB till att gälla även miljöfarlig verksamhet. 33
Vattenverksamhetsutredningens överväganden
Till utredning har det framförts både att den samhällsekonomiska tillåtlighetsregeln ska vara kvar och att den bör utgå på samma sätt som diskuterats i tidigare utredningar. För att behålla den talar att den ger ett förstärkt skydd mot olämpliga verksamheter, men det kan vara svårt att bedöma vissa värden i pengar såsom t.ex. naturvärden. För att ta bort den talar dels att reglerna för prövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet blir mer lika och dels risken för en felaktig tillämpning när hänsynsreglerna i 2 kap. MB egentligen skulle ha tillämpats.
Utredningen anser att det finns goda skäl att överväga att behålla bestämmelsen om samhällsekonomisk tillåtligheten och även låta den omfatta miljöfarlig verksamhet. Det finns tydliga paralleller mellan den samhällsekonomiska tillåtlighetsprövningen enligt 11 kap. MB och de särskilda behovsprövningsreglerna för bl.a. naturgrustäkter i 9 kap. 6 f–h §§ MB. Bestämmelserna bör i så fall placeras i 2 kap. MB, eftersom alla allmänna hänsynsregler enligt utredningens bedömning bör samlas där.
Precis som Miljöprocessutredningen påpekade kan det emellertid vara problematiskt att beräkna nytta för all typ av verksamhet. Dessutom finns redan i dag ganska långt gående krav när det gäller hushållning av resurser i 3–4 kap. MB.
33SOU 2009:42 s. 190 ff.
En aktuell diskussion som anknyter till detta är värdet av ekosystemtjänster, där utnyttjandet av vatten är en s.k. kollektiv nyttighet. Sådana nyttigheter riskerar att undervärderas systematiskt i beslutsfattande då dess fulla värden inte går att realisera på en marknad eller helt enkelt inte är kända. Många ekosystem förvaltas med syftet att maximera ekosystemtjänster som kan säljas på en marknad, t.ex. mat eller virke, vilket ofta lett till att viktiga ekosystemtjänster såsom pollinering, vattenrening och upprätthållande av livsmiljöer för biologisk mångfald minskat eller gått förlorade. Genom att värdera ekosystemtjänster kan de värden som ekosystemen och ekosystemtjänsterna genererar synliggöras för samhället.34
Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att synliggöra värdet av ekosystemtjänster.35 Syftet var att bättre definiera värdet av ekosystemtjänster och integrera dessa värden i samhällsekonomin så att Sverige står bättre rustat för att bevara och hållbart nyttja ekosystemen. Utredningen skulle bl.a. föreslå kostnadseffektiva metoder och insatser för att värdera ekosystemtjänster och för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället. Utredningens arbete redovisades i ett betänkande, SOU 2013:68, som publicerades i oktober 2013.
Med de förändringar Vattenverksamhetsutredningen föreslår om renodling av tillståndsprövningen även på vattensidan, tillsammans med det arbete som pågår för att värdera ekosystemtjänsterna, har behovet av ett extra skydd med hänsyn till tvångsrätter m.m. inte samma bärighet som tidigare. Samtidigt kan en värdering av ekosystemtjänsterna i och för sig förenkla den komplicerade beräkningen av den samhällsekonomiska nyttan. Problemen med bedömningen av nyttan kvarstår emellertid. Det har till utredningen framförts att nyttan är lika svår att beräkna för vattenverksamheter som för miljöfarliga verksamheter och utredningen finner att det sannolikt är på det sättet i många fall. Att behålla denna skillnad mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet framstår bl.a. därför inte som motiverat. Även det som framhållits av de två tidigare utredningarna, att det är en omotiverad skillnad som försvårar en integrerad prövning av olika slag av verksamheter, är ett starkt argument mot att behålla denna särregel för vattenverksamhet.
34 Naturvårdsverket, Sammanställd information om Ekosystemtjänster, den 31 oktober 2012, s. 8. 35 Kommittédirektiv Dir. 2013:4, Synliggöra värdet av ekosystemtjänster.
Då kvarstår två alternativ, som båda innebär att befintlig regel i 11 kap. 6 § MB utgår. Antingen utmönstras regeln helt eller så införs en gemensam regel i 2 kap. MB. Behövs en gemensam regel om samhällsekonomisk tillåtlighet i 2 kap. MB? Som framförts av tidigare utredningar finns redan bestämmelser i 2 kap. och hushållningsregler i 3–4 kap. som bör ge samma resultat. En specialregel medför en fokusering på frågan i prövningen, vilket kan vara en fördel men också kan bli besvärande och ta fokus från annan väsentlig tillåtlighetsavvägning. Problemen med att göra en rättvisande bedömning av nyttan, utöver de krav som redan gäller, ska dock inte underskattas. För vattenverksamhet finns, som påpekats tidigare, en risk för att 11 kap. 6 § MB används i vissa fall när hänsynsreglerna i 2–4 kap. MB i stället ska tillämpas. Lagstiftarens tanke med att behålla kravet på samhällsekonomisk tillåtlighet för vattenverksamhet var, vilket framgår ovan, att balkens allmänna hänsynsregler skulle tillämpas i första hand.
Sammantaget anser utredningen att det är mest rationellt att utmönstra regeln och i stället tillämpa befintliga regler i 2–4 kap. MB. Någon förändring i sak innebär detta inte för vattenverksamheter, men reglerna för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet blir lika.
Arbeten i anslutning till tillståndspliktig verksamhet 4.2.14
Utredningens förslag: Den särskilda bestämmelsen i 11 kap.
10 § MB om att arbeten inte får utföras i anslutning till en tillståndspliktig vattenverksamhet innan tillstånd till denna har meddelats utgår.
Att alltjämt ha en specialregel, som säger att annan verksamhet i anslutning till tillståndspliktig vattenverksamhet inte får påbörjas förrän tillstånd till vattenverksamheten har meddelats, framstår inte som motiverat. Oavsett om den huvudsakliga verksamheten kräver tillstånd enligt reglerna för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet, bör reglerna vara desamma. Kräver t.ex. en vattenverksamhet tillstånd till annan verksamhet på land, handläggs normalt dessa frågor i dag i samma mål. Om så inte är fallet bygger alltid verksamhetsutövaren på egen risk och utredningen utgår från att
benägenheten att chansa under sådana förhållanden är lika liten oavsett vilken typ av verksamhet som är huvudverksamhet. Regeln bör därför utgå.
Lagligförklaring 4.2.15
Utredningens förslag: Möjligheten att lagligförklara vattenan-
läggningar som har uppförts innan MB trädde ikraft utmönstras.
Ytterligare en särreglering för vattenverksamheter är att äldre vattenanläggningar kan lagligförklaras i samband med tillståndsprövning av vattenverksamhet. Som framgår ovan överfördes delar av det äldre institutet från VL med motiveringen att när anläggningen väl är uppförd saknas i praktiken möjlighet att återskapa den ursprungliga miljösituationen.
Möjligheten är endast öppen för vattenanläggningar som har tillkommit innan MB trädde i kraft och i praktiken är det främst anläggningar som tillkommit före ÄVL och i viss mån VL som kommer i fråga. Regeln gäller både för verksamheter som var lagliga när de byggdes, dvs. uppförda under VF när det var möjligt att bygga på egen risk, och de som faktiskt är olagliga, dvs. uppförda utan tillstånd trots att sådant krävdes.
För att få tillstånd till ändring av en sådan vattenanläggning krävs enligt 17 § andra stycket MP att anläggningen först lagligförklaras. Frågan aktualiseras därför oftast när ändringstillstånd söks, om verksamheten som bedrivs behöver söka tillstånd enligt MB, eller om det inte har bedrivits verksamhet vid anläggningen på en tid och sådan ska komma till stånd igen.
Det är svårt att bedriva tillsyn av dessa tillståndslösa anläggningar och av de anläggningar som har oklara tillstånd. Tillsynsmyndigheten vet kanske inte om en verksamhet har tillstånd och i så fall vad detta innehåller för villkor. Även för verksamhetsutövaren kan det vara svårt att visa att ett äldre tillstånd finns. Om denne lyckas visa att det finns ett sådant är det ofta oklart vad detta egentligen ger för rättighet, jämför t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 16 oktober 2013 i mål M 632-13 om Blankaströms kraftverk. Där grundade verksamhetsutövaren sin rätt på en dom från 1889 med rätt att bereda drivkraft åt en större industriell anläggning.
Både mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen fann att detta inte innefattade rätt att driva ett kraftverk.36
När det i stället är klart att anläggningen inte har tillstånd riskerar verksamhetsutövaren ett förbud från tillsynsmyndigheten och blir därigenom tvungen att söka tillstånd eller lagligförklaring enligt MB eller MP.
Möjligheten att lagligförklara en anläggning som har uppförts olagligt framstår numera som främmande och argumentet i förarbetena till MB att när anläggningarna väl har kommit till stånd saknas det i praktiken möjlighet att återskapa den ursprungliga miljösituationen är inte lika självklart i dag. I vart fall gäller det inte alla typer av vattenanläggningar.
I SOU 2013:69 har utredningen föreslagit ett system med ny prövning av äldre verksamheter bl.a. för att få bukt med den osäkerhet som råder för äldre tillstånd och rättigheter. Många av de verksamheter eller anläggningar som drivs med gamla eller oklara tillstånd kommer enligt förslaget att föreläggas att söka tillstånd enligt MB. Detta gäller också de anläggningar som har lagligförklarats i efterhand, eftersom en sådan sker enligt de regler som gällde när anläggningarna uppfördes. Vattenanläggningen får nyprövas på samma sätt som många verksamheter med tillstånd från tiden före MB. En sådan nyprövning kommer att göras utifrån de faktiska förutsättningarna och självfallet kan prövningsmyndigheten inte bortse från att anläggningen redan finns. Bl.a. lokaliseringsprövningen enligt 2 kap. 6 § MB och eventuell prövning enligt 7 kap. 28 a § MB, om verksamheten riskerar att påverka ett Natura 2000-område, kommer att påverkas av detta.
Ett annat förslag i SOU 2013:69 som kommer att påverka behovet av lagligförklaring är att hela verksamheten som huvudregel ska prövas vid en ansökan om ändringstillstånd. Tidigare har varje ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövats för sig och i praktiken har inte grundtillståndet berörts alls, men nu är alltså tanken att hela verksamheten ska prövas. Om förslaget blir verklighet kommer det sannolikt innebära att hela verksamheten prövas när ändring begärs av en verksamhet med äldre tillstånd. Att gå omvägen via en lagligförklaring när grundtillstånd saknas eller är oklart, bedömer utredningen är en onödig omgång.
36 Domen har överklagats till Högsta domstolen och handläggs i mål T 5630-13.
En situation där förfarandet att pröva hela tillståndet kan framstå som alltför omständigt är när behovet av säkerhetshöjande åtgärder brådskar för en anläggning utan tillstånd eller med oklart tillstånd. Utredningen gör bedömningen att detta normalt kan lösas inom ramen för prövningen, i dag krävs ju lagligförklaring för sådana situationer och en tillståndsprövning bör kunna klaras av inom i stort sett samma tidsram. Skulle nyprövning eller en prövning av hela verksamheten när ändringstillstånd sökts framstå som relativt omfattande och åtgärden är mycket brådskande kan möjligheten att söka tillstånd i efterhand enligt den bestämmelse som tidigare fanns i 11 kap. 16 § MB, men nu föreslås bli 11 kap. 12 § MB, aktualiseras, se mer om detta i nästa avsnitt. Åtgärden får vidtas och sedan prövas både den nya åtgärden och den befintliga anläggningen enligt MB:s regler. Ett sådant förfarande är förenat med både miljömässig risk och risk för verksamhetsutövaren att senare få göra om eller riva ut. Risken får vägas mot risken för dammhaveri eller liknande och i varje enskild situation får verksamhetsutövaren i samråd med tillsynsmyndigheten bedöma vad som är mest lämpligt.
Sammanfattningsvis anser utredningen att det är dags att utmönstra institutet lagligförklaring ur MP. Verksamhetsutövare och underhållsansvariga för vattenanläggningar kommer att få ha lite mer framförhållning i och med detta och får en större utredningsbörda, men som framgått ovan sker de största förändringarna genom de förslag utredningen redan har lagt i SOU 2013:69.
Godkännande i efterhand 4.2.16
Utredningens förslag: Möjligheten att genast utföra brådskande
tillståndspliktiga åtgärder och ansöka om godkännande i efterhand behålls för vattenverksamhet. En sådan möjlighet bör även i vissa fall finnas för anmälningspliktig verksamhet.
Möjligheten att vidta en tillståndspliktig åtgärd utan tillstånd gäller om denna är så brådskande att den måste utföras genast. Praxis på området är relativt begränsad och det är svårt att avgöra i efterhand om kriterierna är uppfyllda, eller konstatera att de inte var det när åtgärden redan är vidtagen. Tillsynsmyndigheten kan förelägga en
verksamhetsutövare att ansöka om godkännande i efterhand för det fall denne underlåter att göra det, se avsnitt 4.2.3.
Bestämmelsen har sin bakgrund i att i princip alla åtgärder i vatten kräver tillstånd och att t.ex. ett dammhaveri kan få enorma konsekvenser. För att förhindra ett dammhaveri måste fysiska åtgärder vidtas och det är aldrig tillräckligt eller kanske ens möjligt att stänga ned verksamheten i stället. För de flesta miljöfarliga verksamheter, som t.ex. en industriell anläggning på land är det däremot ofta möjligt att stänga, om t.ex. en reningsutrustning eller någon annan del av processen slutar att fungera.
Utredningen anser att det är befogat att ha kvar denna särreglering med hänsyn till de speciella förutsättningar som gäller i vatten. Som en följd av andra ändringar i 11 kap. föreslår utredningen att bestämmelsen placeras i 12 §.
För åtgärder som endast kräver anmälan blir bestämmelsen normalt inte tillämplig, eftersom de åtta veckor som enligt regleringen i 11 kap. MB ska förflyta innan åtgärden får vidtas efter anmälan normalt inte medför något problem. Vid mycket brådskande åtgärder kan tillsynsmyndigheten enligt bestämmelsen medge kortare igångsättningstid. Det bör dock ändå finnas möjlighet att i vissa fall tillämpa bestämmelsen även på anmälningspliktiga verksamheter.
Anmälningsprocessen 4.2.17
Enligt det förslag utredningen har lämnat ovan under prövningens omfattning kommer vattenverksamheter att indelas i A- och Cverksamheter. Precis som för miljöfarlig verksamhet kommer det för C-verksamheterna vara tillräckligt med en anmälan till tillsynsmyndigheten. Eftersom 11 kap. MB finns kvar i förslaget, bör förteckningen över vilka verksamheter som är anmälningspliktiga respektive tillståndspliktiga finnas i FVV eller en bilaga till denna. Huvudsakligen kommer den befintliga anmälningslistan i vart fall initialt vara utgångspunkt, men arbetet med att definiera tillstånds- och anmälningsplikt kommer sannolikt att leda till en del förändringar. Det är troligt att fler verksamheter än i dag blir anmälningspliktiga.
Anmälningsplikten blir liksom tidigare positivt angiven – dvs. den gäller för all uppräknad verksamhet kategoriserad som C-verksamhet. Något annat än vissa följdändringar föreslås inte i förfarandet.
Övriga civilrättsligt präglade frågor m.m. 4.2.18
Utredningens förslag: De särskilda reglerna om oförutsedd
skada utgår.
Eftersom de civilrättsliga frågorna enligt utredningens förslag ska handläggas som stämningsmål sker några följdändringar i MB i anledning av detta.
Bestämmelser om ersättning för skada och intrång för både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet samlas i 32 kap. MB och reglerna blir i möjligaste mån lika.
Oförutsedd skada
I framtida mål om tillstånd till vattenverksamhet kommer, enligt utredningens förslag, inte civilrättsliga frågor prövas. Någon tid som löper efter tillståndsprövningen och tillståndsgivningen för att anmäla oförutsedd skada kommer därför inte att föreskrivas i tillstånd. Däremot anser utredningen att i de mål som när reglerna träder ikraft har föreskrift om tid för att anmäla anspråk på grund av sådana skador även fortsättningsvis får handläggas enligt de tidigare reglerna. En redan fastställd anmälningstid påverkas alltså inte av utredningens förslag.
Här ska sägas att utredningsförslaget närmast är en konsekvens av strävandena enligt direktivet att skapa enhetliga regler för vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet.
Från några av utredningens experter har framförts synpunkten att med en utmönstring av gällande 24 kap. 13 § MB följer att den gynnsamma preskriptionsregleringen i paragrafens sista stycke försvinner. Utredningen delar inte denna uppfattning. Genom att skadeståndsfrågan frikopplas från tillståndet och i någon tid för anmälan av oförutsedd skada inte anges i detta, skapas samma förutsättningar som gäller i övriga skadeståndsrättsliga sammanhang. En tioårig preskriptionstid gäller från det att skadan uppstår.
I dagens system kan inte en skada som uppstår efter att tiden för att anmäla oförutsedd skada har gått ut kompenseras med ersättning, men det blir möjligt i framtiden. Så länge vattenverksamheten pågår och medför skador kan kompensation för dessa erhållas.
Genom nuvarande 24 kap. 13 § andra stycket MB har uppräknade myndigheter möjlighet att i denna form föra talan om skadeförebyggande åtgärder eller kompensation. Hur 24 kap. 5 § första stycket 5 MB förhåller sig till denna reglering utvecklas närmare i avsnitt 5.3.2. Bestämmelserna överlappar varandra och en omprövning kan, beroende på vilken bestämmelse som används, få olika konsekvenser för verksamhetsutövaren. Det kan ifrågasättas om en sådan ordning är lämplig och någon motsvarande reglering finns inte för miljöfarlig verksamhet. Utredningen anser att detta är en omotiverad skillnad och föreslår att även denna reglering upphör att gälla.
Andelskraft m.m.
Utredningen återkommer till dessa frågor i samband med översynen av LSV, se avsnitt 9.7.
Ersättningsfrågor
Ersättningsfrågor kan, som framgår ovan, uppkomma i alla typer av ärenden enligt MB. Utredningen anser att dessa frågor ska behandlas lika oavsett vilken typ av verksamhet som avses och att detta bör ske i separata processer.
Om det i samband med tillståndsprövning av en vattenverksamhet redan är känt vilka skador eller andra ersättningsgilla förhållanden som kommer uppstå, kan den som kommer att drabbas initiera en sådan process redan då. Det är också möjligt att sökanden själv vill reda ut även de civilrättsliga frågorna under tillståndsprövningen och han eller hon kan då initiera en sådan process. Om det bedöms lämpligt kan denna process handläggas i samma rättegång som ansökningsmålet enligt RB:s regler om gemensam handläggning. Samma möjlighet som tidigare finns att träffa frivilliga överenskommelser.
För att tydliggöra att koncession skiljs från övriga anspråk flyttas bestämmelserna om ersättning vid vattenverksamhet från 31 kap. MB till 32 kap. MB.
I det nya 32 kap. behandlas alla enskilda anspråk. En del särregleringar behålls för vattenverksamhet, men även dessa enskilda anspråk ska alltså handläggas i stämningsmål och inte som i dag tillsammans med tillståndsfrågan i ett ansökningsmål. Utredningen har i stort strävat efter att reglerna ska vara lika för alla typer av verksamheter. Som framgår ovan har utredningen tagit hänsyn till att det för vattenverksamheter sannolikt oftare förekommer enskilda anspråk på grund av intrång i fastigheter och större delen av dessa särbestämmelser från 31 kap. behålls därför. Utredningen föreslår också att det i mål angående inlösen av fastighet införts vissa mer förmånliga regler vad gäller rättegångskostnader, se avsnitt 4.2.8.
När det gäller mål om inlösen av fastighet har för vattenverksamheter den ersättningsskyldige i vissa fall enligt 31 kap. 17 § andra stycket MB, numera 32 kap. 18 § MB, rätt att lösa in hela fastigheten eller fastighetsdelen. I den regel som finns i 32 kap. 11 § MB saknas en sådan rätt för den som bedriver miljöfarlig verksamhet. Utredningen kan inte se några skäl för att ha olika regler beroende på vilken typ av verksamhet som bedrivs och föreslår därför att konkurrensneutrala bör införas. Den nya 32 kap. 18 § MB omfattar därför i sin helhet både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.
Även den princip som nu finns i 22 kap. 22 § MB, att domstolen när flera är berättigade till ersättning kan besluta om samma belopp till alla oavsett yrkande, behålls och placeras i 32 kap. 20 § MB.
Underhållsansvar m.m. 4.2.19
Utredningens förslag: Särreglerna för vattenverksamhet om
underhållsansvar är motiverade och bör behållas.
Underhållsskyldighet föreligger för alla verksamhetsutövare och de som äger vattenanläggningar enligt MB. De skillnader som finns mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i dessa delar är motiverade av att anläggningar i vatten i sig utgör en risk som inte kan undvikas på annat sätt än genom löpande underhåll. Med detta
följer då naturligt ett strikt ansvar för skador. Utredningen föreslår därför inga förändringar i dessa bestämmelser. Möjligen finns anledning att överväga ett liknande ansvar för verksamhetsutövare som bedriver miljöfarlig verksamhet, då även sådana anläggningar i vissa fall utgör en risk på samma sätt som anläggningar i vatten.
Bestämmelser i 11kap. MB med bl.a. särskilda regler om dammsäkerhet har antagits i SFS 2014:114 och träder i kraft den 1 juli 2014. Tre nya paragrafer införs sist i 11 kap. enligt vilka de dammar som vid haveri kan leda till samhälleliga konsekvenser av betydelse ska kategoriseras i dammsäkerhetsklass A–C. Genom dessa införs principen att en damm vid varje givet tillfälle ska ha den grad av säkerhet mot dammhaveri som är rimligt med hänsyn till kostnaden. Damminnehavaren (den som är underhållsskyldig för en damm) ska upprätta en konsekvensutredning där de konsekvenser ett haveri kan medföra ska bedömas. Denna utredning ska ges in till länsstyrelsen som sedan beslutar hur dammen ska klassas. Vidare ska damminnehavaren ha en väl fungerande egenkontroll och tillsynsmyndigheten ska kontrollera att egenkontrollen är ändamålsenligt utformad.
Särskilda regler om utrivning fyller också alltjämt en viktig funktion. Inga förändringar föreslås beträffande dessa regler. En utrivning bör innebära att tillståndet till den utrivna vattenverksamheten upphör. Utredningen föreslår i avsnitt 6.5 också att det ska bli möjligt även för den som bedriver vattenverksamhet att ansöka om att ett tillstånd ska upphöra.
Beträffande frågan vem som är rätt adressat för förelägganden och förbud finns inte heller skäl att göra någon förändring. När det gäller frågan om ansvar för s.k. herrelösa dammar hänvisas till kapitel 10.
Upplysningsskyldighet vid övertagande av 4.2.20
tillståndsgiven eller anmäld vattenverksamhet
Utredningens förslag: En skyldighet att informera tillsyns-
myndigheten bör införas i FVV för den som övertar en tillstånds- eller anmälningspliktig vattenverksamhet eller vattenanläggning.
Som konstaterats i avsnitt 3.3.3 finns en skyldighet för som övertar en tillstånds- eller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet att snarast möjligt anmäla detta till tillsynsmyndigheten. Någon motsvarande skyldighet finns inte för vattenverksamhet, men borde kanske införas.
Miljöprocessutredningen behandlade frågan i SOU 2009:42 och ansåg att en motsvarande skyldighet som för miljöfarlig verksamhet borde införas för vattenverksamheter eftersom en sådan regel skulle underlätta för tillsynsmyndigheten att hålla aktuella register över verksamhetsutövarna. Miljöprocessutredningen föreslog att en regel motsvarande den då gällande lydelsen i 32 § FMH skulle införas för vattenverksamheter. Det innebar att den som tog över en tillståndsgiven eller anmäld verksamhet skulle anmäla detta till tillsynsmyndigheten.37
Vattenverksamhetsutredningen instämmer i Miljöprocessutredningens bedömning. Det finns många fördelar med en sådan upplysningsskyldighet och det förefaller både ändamålsenligt och naturligt att samma regler ska gälla för vattenverksamheter som för miljöfarliga verksamheter. Numera gäller dock enligt 32 § FMH att den nya verksamhetsutövaren snarast möjligt ska upplysa tillsynsmyndigheten om det ändrade förhållandet, när hon eller han tar över en verksamhet som är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt FMH eller MPF.
Genom de nya reglerna om dammsäkerhetsregler införs rapporteringsskyldighet för damminnehavare, se 26 kap. 19 a § MB. Genom dessa kontinuerliga rapporter till tillsynsmyndigheten kommer myndigheten också automatiskt få kännedom om vem som är underhållsansvarig.
Eftersom inte alla vattenverksamheter och vattenanläggningar omfattas av dammsäkerhetsreglerna anser utredningen att det bör införas en upplysningsskyldighet vid övertagandet av alla tillståndspliktiga eller anmälningspliktiga vattenverksamheter. Underhållsansvar m.m. är inte begränsat till vattenverksamheter utan är även kopplat till vattenanläggningar och därför bör anmälningsskyldigheten även omfatta dessa. Bestämmelsen placeras lämpligen i FVV, precis som Miljöprocessutredningen föreslog.
Avgifter för prövning och tillsyn 4.2.21
Utredningens förslag: Avgifter för prövning och tillsyn före-
slås bli lika för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, vilket för vattenverksamhet innebär en utmönstring av avgift för prövning och debitering per timme för utövad tillsyn. I stället ska en årlig tillsynsavgift debiteras på samma sätt som i dag gäller för miljöfarlig verksamhet.
Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket uppdatera bilagan till FAPT med vattenverksamheter.
I avsnitt 3.2.11 framgår att systemen för uttag av avgifter skiljer sig mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Varför systemet är så olika beror sannolikt på att prövningssystemen skiljer sig åt. I avsaknad av en motsvarighet till indelning av verksamheterna i A-, B- och C-verksamheter har det saknats något konkret att hänga upp en löpande tillsynsavgift på. Enligt ÄVL fanns en särskild domstolsavgift, vilken gick till dessa då fristående domstolars organisation. Med VL utmönstrades regel, med motiveringen att vattendomstolarna hade införlivats i de allmänna domstolarnas organisation.
Med en övergång till ett prövningssystem för vattenverksamhet som överensstämmer med den för miljöfarlig verksamhet och en indelning i A- och C-verksamheter som utredningen föreslår, bör även tillsynsavgifterna kunna bli mer lika. Den särskilda avgiften som utgår vid prövning av vattenverksamhet bör i så fall också utgå.
Det har till utredningen framförts att en möjlighet att ta ut avgift per timme på samma sätt som gäller i dag bör finnas kvar för de verksamheter och anläggningar som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt men ändå blir föremål för tillsyn. I 7 kap. 14 § FAPT finns möjlighet för tillsynsvägledande myndigheter att inom sina ansvarsområden meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn som inte täcks av andra bestämmelser i förordningen. Sådana avgifter ska tas ut med ett bestämt belopp för varje hel timmes handläggningstid. För vattenverksamheter och -anläggningar finns därmed redan möjligheter för Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket att föreskriva om tillsynsavgifter utöver de som framgår av bilagan och är kopplade till ABC-verksamheter. I 8 kap. FAPT finns också möjlighet för myndigheten att ta ut avgift för övriga kostnader, som t.ex. kungörelse och provtagning.
Utredningen anser därmed att avgifterna för vattenverksamhet bör kunna anpassas till det system som gäller för miljöfarlig verksamhet. Anpassningen bör ske antingen genom att 2 kap. FAPT får omfatta båda typerna av verksamheter eller genom att 3 kap. skrivs om efter förebild från 2 kap. För bestämmande av avgiftens storlek får bilagan till FAPT kompletteras med vattenverksamheter.
Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Naturvårdsverket får i uppdrag att utarbeta en lista med förslag till löpande tillsynsavgifter för vattenverksamhet.
5. Omprövning enligt gällande rätt
5.1. Inledning
Den verksamhet som avses med ett tillstånd och därtill hörande villkor m.m. kan under vissa förutsättningar tas upp till förnyad prövning. Som en samlad benämning på detta förfarande används uttrycket omprövning. Bestämmelserna om omprövning innebär således en begränsning av tillståndets rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB.
Enligt den nuvarande regleringen i 21 kap. 1 a § första stycket 7 MB följer att mål om omprövning är mål enligt 24 kap. 5–9 §§ MB och 7 kap. 13–15 §§ LSV. Detta innebär att både omprövning på myndighets initiativ och på verksamhetsutövarens initiativ utgör omprövningsmål i MB:s mening.
5.2. Äldre bestämmelser om omprövning
Omprövningsbestämmelser fanns tidigare i såväl ML som VL. Dessa bestämmelser fördes samman i MB och fick således genomslag för både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Omprövningsgrunderna i 24 kap. 5 § första stycket MB är till stora delar hämtade från 24 § ML. Det är endast punkterna 2 och 9–12 som inte härstammar från regleringen avseende miljöfarlig verksamhet. Omprövningsgrunderna i VL var mer allmänt hållna.
I ÄVL fanns regler om nyprövning av större vattenkraftanläggningar och vattenregleringar som i likhet med omprövning innebar att en tillståndsdom under vissa förutsättningar kunde prövas på nytt. Reglerna innebar i korthet att en tillståndsdom kunde omprövas för första gången 55 år efter byggnadstidens utgång och därefter vart 40 år. De nya villkoren fick däremot inte tillämpas förrän efter ytterligare fem år.
I förarbetena till VL konstaterades att det fanns ett behov av en omprövningsmöjlighet. Trots goda förutsättningar att förutse verksamhetens verkningar och anpassa villkoren därefter kunde det enligt motiven visa sig att tillståndet var olämpligt utformat. En omprövning kunde även motiveras av att nya omständigheter kunde uppkomma efter det att tillståndet meddelades, exempelvis ändringar i vattenförhållandena, ny teknik, nya samhälleliga värderingar rörande förhållandet mellan utbyggnadsintresset och bevarandeintresset eller stora förändringar på det samhällsekonomiska området. Det infördes därför bestämmelser om omprövning till förmån för allmänna intressen och till skydd för fisket i 15 kap. 3 och 4 §§ VL. Med allmänna intressen avsågs det allmänna fiskeintresset, den allmänna miljövården, hälsovården, allmän farled och allmän flottled. Av motiven framgår att det inte ansågs lämpligt att ange vilka slags allmänna intressen som skulle tillgodoses genom omprövning. Detta för att undvika att man genom angivande av mer specifika omprövningsgrunder band upp utvecklingen inför framtiden. Däremot skulle det inte enligt motiven föreligga några begränsningar med avseende på arten av de förpliktelser som skulle kunna åläggas företagararen i samband med omprövning. Förpliktelserna kunde bestå i åläggande för verksamhetsutövaren att vidta skadeförebyggande åtgärder såsom spegeldammar och erosionsskydd, eller skadekompenserande åtgärder. Det kunde också innebära villkor om att avstå vatten, underkasta sig förlust av fallhöjd, ändrade tappningsbestämmelser eller begränsning av tidigare regleringstillstånd. Även ändrade eller nya kontrollåtgärder skulle kunna komma i fråga.1
Omprövning till skydd för allmänna intressen kunde ske först efter den tid som domstolen meddelade i tillståndsdomen, minst 10 och högst 30 år från det att domen vann laga kraft. Om vattenförhållandena hade ändrats väsentligt kunde dock omprövning ske före den angivna tidpunkten. Med väsentligt ändrade vattenförhållanden avsågs endast ändring i de faktiska förhållandena såsom att nya vatten- eller avloppsföretag tillkommit och att dessa ändrat vattensituationen. I motiven angavs som konkret exempel den situationen att flottning läggs ned i ett vattendrag. För ägaren av ett kraftverk som tidigare har varit skyldig att släppa flottningsvatten upphör
denna skyldighet, fastän detta också har tillgodosett andra intressen än flottningen. Behov av förtida omprövning ansågs då kunna föreligga. Utanför regelns tillämpning föll t.ex. förändringar i samhällets uppfattning om vilka intressen som bör skyddas eller nya tekniska landvinningar.2
Omprövning till skydd för fisket enligt 15 kap. 4 § VL kunde däremot ske när som helst. Bestämmelsen motsvarar nuvarande 24 kap. 5 § första stycket 11 MB.
Utöver omprövningsreglerna i 15 kap. 3 och 4 §§ VL fanns ytterligare bestämmelser i 15 kap. 9 och 11 §§ VL som gällde omprövning till förmån för enskilda intressen. Dessa bestämmelser motsvarar 7 kap. 13 och 14 §§ LSV. Vidare fanns bestämmelser om omprövning av fiske- och bygdeavgifter i 15 kap. 12 § VL, som motsvarar 7 kap. 15 § LSV, och om fastställande av bestämmelser om vattentappning och vattentäkter i 15 kap. 19 §, som motsvarar 7 kap. 16 § LSV.
5.3. Förutsättningar för omprövning
Vad i tillståndet och villkoren som kan omprövas enligt 5.3.1
Av 24 kap. 5 § första stycket MB följer att tillståndsmyndigheten får ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana. Det kan dock noteras att vid omprövning av tillstånd meddelade enligt ML får, enligt 31 § MP, en produktionsmängd eller annan omfattning av verksamheten som angetts i tillståndet ändras mot tillståndshavarens vilja endast när omprövning görs enligt 24 kap. 5 § första stycket 2 MB dvs. vid överträdelse av en miljökvalitetsnorm.
Omprövningen kan således enligt bestämmelsens lydelse inte avse tillståndet i sin helhet utan endast vissa delar av tillståndet som avser verksamhetens omfattning t.ex. tillåten produktionsmängd. I övrigt kan omprövningen syfta till att meddelade villkor och andra
bestämmelser ändras eller upphävs eller att nya sådana meddelas. Vid omprövningen ska miljöintresset vägas mot hänsyn till den enskilde verksamhetsutövaren och en rimlighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § MB ska göras vid bedömningen av vilken produktionsmängd och vilka villkor som ska gälla för verksamheten.3
Gränsen för hur långt en omprövning kan gå anges i 24 kap. 5 § femte stycket MB där det stadgas att en omprövning inte får leda till så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras, se avsnitt 5.3.3 och 6.3.4. För upphävande av tillstånd i sin helhet ska i stället bestämmelserna om återkallelse i 24 kap. 3 § MB tillämpas.
Det aktuella stadgandet i 24 kap. 5 § MB ger miljömyndigheterna relativt långtgående möjligheter att skärpa miljökraven mot verksamheter som har tillstånd. Ett tillstånds rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB begränsas således av detta stadgande. Inskränkningar i själva tillståndet till följd av omprövning kan typiskt sett vara ändrade regleringsbestämmelser för vattenkraft (minskad regleringsamplitud) eller skyldighet att avstå vatten (ökad minimivattenföring). Vid tillstånd till vattenbortledning kan de tillåtna mängderna minskas o.s.v. Villkor som ändras eller tillkommer till följd av omprövning kan gälla skyldighet att vidta skadeförebyggande åtgärder som att anlägga fisktrappor eller omlöp, spegeldammar, erosionsskydd eller genomströmningsöppningar. Vidare kan kompensationsåtgärder såsom skyldighet att borra nya brunnar som ersättning för påverkade brunnar förekomma liksom ändrade eller nya kontrollåtgärder.4
Villkor eller andra bestämmelser som föreskrivs efter en omprövning med stöd av 24 kap. 5 § MB blir en del av det tillstånd som gäller för verksamheten. Har ett nytt villkor föreskrivits genom omprövning behöver ingen särskild tillståndsprövning ske för att åtgärder som omfattas av villkoret ska kunna utföras, se MÖD 2005:43. Detta innebär att villkor meddelade med stöd av nämnda bestämmelse endast kan riktas mot tillståndshavaren, se MÖD 2006:25.
3Prop. 1997/98:45 del 2 s. 257. 4 Naturvårdsverket, Omprövning av vattenverksamhet, Fakta 8287, april 2007, s. 9.
Omprövningsgrunderna enligt 24 kap. 5 § MB 5.3.2
Tillstånd och villkor kan omprövas och ändras på de grunder som framgår av 24 kap. 5 § första stycket 1–12 MB. Rent allmänt kan omprövning göras när tio år har gått sedan tillståndet vann laga kraft, alternativt den kortare tid som följer av EU-rätten, se punkten 1. Omprövning kan även ske innan tio år har förflutit men då krävs att någon av förutsättningarna i punkterna 2–12 är för handen.
Omprövningsgrunderna kan delas in i följande tre huvudgrupper. Den första huvudgruppen av omständigheter för omprövning inbegriper förhållanden som är kopplade till miljön. Omprövning kan ske om en miljökvalitetsnorm överträtts, punkten 2, om det uppkommit olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när tillstånd lämnades, punkten 5, eller om omgivningsförhållandena har ändrats väsentligt, punkten 6. Punkten 9 behandlar omprövningsmöjligheten om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder mot att släppa ut avloppsvatten, lägga upp fasta ämnen m.m.
Den andra huvudgruppen gäller händelser som har med tillståndshavaren att göra. I punkterna 3 och 4 återfinns sådana klandervärda ageranden som även upptas i 24 kap. 3 §, om än med lite lägre trösklar.
Den tredje huvudgruppen utgörs av sådana förutsättningar som relaterar till verksamheten och utvecklingen av ny teknik. Omprövning enligt punkterna 7 och 8 kan ske om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik eller om användandet av någon ny mätningsteknik skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten. Omprövning kan även ske för att förbättra en anläggnings säkerhet, punkten 10, och om åtgärder till skydd för fisket visar sig mindre ändamålsenliga, punkten 11.5Punkten 12 rör möjligheten att ompröva ställd säkerhet.
En redogörelse för respektive omprövningsgrund enligt 24 kap. 5 § första stycket 1–12 MB följer nedan.
Punkten 1
Omprövning enligt första punkten kan ske tio år efter det att tillståndsbeslutet vann laga kraft. Om det följer av Sveriges medlemskap i EU får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreskriva en kortare tid.
Det är inte fråga om någon obligatorisk omprövning efter tio år. Bestämmelsen innebär endast att det efter tioårsperiodens utgång inte är nödvändigt att någon av de övriga omprövningsgrunderna i 24 kap. 5 § första stycket 2–12 MB är aktuella och att omprövning stället kan ske utifrån allmänna överväganden om tillsyn, behov, prioritet m.m.6 Enligt bestämmelsens förarbeten är det verkningarna av verksamheten som ska ligga till grund för om omprövning ska ske eller inte.7
Genom bestämmelsens införande i MB kom samma frist att gälla för såväl miljöfarlig verksamhet som vattenverksamhet. I fråga om vissa äldre tillstånd kan längre tider för omprövning gälla enligt 32 och 33 §§ MP, se avsnitt 5.3.5.
Punkten 2
Omprövning enligt andra punkten kan ske om en verksamhet med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm överträds. Enligt bestämmelsen räcker det inte med en risk för överträdelse utan normen ska faktiskt ha överskridits och detta ska till någon del ha berott på verksamheten. Vidare utgör bagatellartade överträdelser, t.ex. vid något enstaka tillfälle, inte tillräcklig grund för att tillämpa bestämmelsen.8 Det innebär bl.a. att omprövning av verksamheter för att följa miljökvalitetsnormerna för vatten i dagsläget inte torde kunna begäras med stöd av denna omprövningsgrund. Detta eftersom dessa normer ska uppnås först i framtiden nämligen år 2015, 2021 eller 2027.
Enligt 5 kap. 2 § första stycket 1–4 MB finns fyra olika typer av miljökvalitetsnormer nämligen gränsvärdesnormer, målsättningsnormer, indikativa normer och övriga normer. Enligt förarbetena
6 Darpö, Rätt tillstånd för miljön – Om tillståndet som miljömässigt instrument, rättskraften och mötet med nya miljökrav, 2010, s. 154. 7Prop. 1997/98:45 del 2 s. 257. 8 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 jan. 2013, Zeteo) kommentaren till 24 kap. 5 §.
utgör de normer som i RDV benämns miljömål, t.ex. normer avseende god ekologisk status, s.k. övriga normer enligt 5 kap. 2 § första stycket 4 MB.9 De normer som i RDV benämns miljökvalitetsnormer, dvs. normer avseende god kemisk ytvattenstatus, utgör däremot s.k. gränsvärdesnormer enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 MB, se 4 kap. 8 b § VFF.
Utredningen har inte kunnat hitta något stöd för att tillämpningen av nu aktuell omprövningsgrund skulle vara begränsad till viss typ av miljökvalitetsnorm. I praktiken torde det dock finnas en skillnad i och med kravet att en norm ska ha överträtts. En målsättningsnorm eller en indikativ norm tillämpas inte på det sättet. Vidare när det gäller de miljökvalitetsnormer för vatten, som räknas som s.k. övriga normer, är den konkreta innebörden av normerna och vilka faktiska krav på miljön som de uppställer inte lika klara som när det t.ex. gäller gränsvärdesnormer. Detta innebär att det beträffande dessa miljökvalitetsnormer för vatten kan vara svårt att avgöra om normen har överskridits eller inte och om det i sådant fall beror på verksamhetsutövaren.10
Punkterna 3 och 4
Omprövningsgrunderna i tredje och fjärde punkterna avser fall där tillståndshavaren vilselett prövningsmyndigheten t.ex. genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betydelse respektive inte följt tillståndet och däri angivna villkor. Ett vilseledande kan även leda till återkallelse enligt 24 kap. 3 § första stycket 1 MB. Underlåtenhet att följa tillståndet och däri angivna villkor bör inte i första hand föranleda omprövning utan istället att tillsynsmyndigheten använder de verktyg som finns i 26 kap. MB.
9Prop. 2009/10:184 s. 42. 10 Se mer om detta i SOU 2013:69 s. 146.
Punkten 5
Omprövning enligt femte punkten kan ske om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts. För bestämmelsens tillämplighet torde räcka att det kan konstateras att villkoren skulle fått en annan utformning om olägenheten förutsetts. Någon försumlighet förutsätts inte hos verksamhetsutövaren, omprövning kan ske även när denne inte bort inse de negativa effekterna.11
Enligt 24 kap. 5 § fjärde stycket MB får domstolen i fall som avses i punkten 5 också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheterna för framtiden, t.ex. efterbehandling. Motsvarigheten till 24 kap. 5 § fjärde stycket MB fanns tidigare i 24 § andra stycket ML. I förarbetena till den senare bestämmelsen angav departementschefen följande.
Omprövningsregeln i 8 kap. 40 § första stycket vattenlagen liksom motsvarande regel i sakkunnigförslaget är begränsad till omprövning av villkor som är förknippade med tillståndsbeslut. Däremot kan tillståndet som sådant inte rubbas. Naturvårdsverket har emellertid i sitt förslag till lagändring pekat på önskvärdheten av att få till stånd samordnad sanering av olika föroreningskällor vid samma vattenområde och har framhållit att det därvid också bör finnas möjlighet att pröva om gällande domar när särskilda skäl föreligger. Jag delar naturvårdsverkets uppfattning. En effektiv samordnad sanering inom ett område kan bromsas upp genom att vissa avloppsföretag inom området har gamla tillstånd att stödja sig på. Från allmän synpunkt är det önskvärt att ett ingripande inom ett saneringsområde kan ske över hela fältet. Det bästa resultatet, också från berörda företagares och kommuners egen synpunkt, kan ofta nås bara om ingripandet omfattar alla föroreningskällor. Andra stycket i paragrafen är i första hand till för att möjliggöra sådana samlade lösningar. Meningen är inte att tillståndet skall kunna återkallas helt. Men prövningsmyndigheten skall ha möjlighet att anvisa annan lösning av utsläppsfrågan, t.ex. att avloppsvattnet förs över till annan recipient.12
Det kan ifrågasättas om detta fjärde stycke fyller någon självständig funktion. Enligt utredningen torde t.ex. villkor om efterbehandling kunna meddelas med stöd av ingressen till första stycket och hänvisningen där till möjligheten att meddela nya villkor och bestämmelser.
11 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 jan. 2013, Zeteo) kommentaren till 24 kap. 5 §. 12Prop. 1969:28 s. 279.
Hur 24 kap. 5 § första stycket 5 MB förhåller sig till reglerna om oförutsedda skador i 24 kap. 13 § andra stycket MB är, såvitt utredningen kunnat bedöma, inte helt klart. Dessa två stadganden förefaller i fråga om allmänna intressen vara tillämpliga samtidigt i vissa situationer och kunna leda till samma ändringar av verksamheten. Exempelvis torde båda stadgandena kunna leda till ändrade bestämmelser om innehållande och tappning av vatten eller om vattenuttag vid vattenbortledning och vattenöverledningar. Det allmänna förefaller således i dessa situationer kunna välja att antingen ansöka om omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 5 MB eller om oförutsedd skada enligt 24 kap. 13 § andra stycket MB. Vid omprövning har verksamhetsutövaren under vissa förutsättningar rätt till ersättning av sökande myndighet enligt 31 kap. MB. Någon sådan ersättningsrätt finns dock inte vid ändringar av verksamheten till följd av oförutsedd skada utan dessa bekostas av verksamhetsutövaren. Se mer om oförutsedd skada i avsnitt 3.5.3 och 4.2.18.
Punkten 6
Omprövning enligt sjätte punkten kan ske om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt. Innebörden är att alla förhållanden i omgivningen som har ändrats väsentligt och som medför att störningarna eller påverkan från viss verksamhet för framtiden inte bör tålas i samma utsträckning som tidigare kan utgöra grund för omprövning. Efter det att ett tillståndsbeslut meddelats kan det tillkommit utsläpp från andra industrier och anläggningar i t.ex. samma vattenområde. Med hänsyn till detta kan riskerna för människors hälsa och för miljön ha ökat på grund av att mängden föroreningar ökat eller på grund av att effekten av föroreningarna har blivit kraftigare genom samverkan mellan olika förorenande ämnen (s.k. synergism). Det kan vidare förhålla sig så att den omgivande miljön efter tillståndsbeslutet har blivit känsligare för störningar eller påverkan från verksamheten. Det kan också vara fråga om faktiska förändringar av vattenförhållandena. Det kan t.ex. ha tillkommit nya vatten- eller avloppsföretag som förändrat vattensituationen.13
13Prop. 1997/98:45 del 2 s. 258.
Ett tillstånd enligt ÄVL eller villkoren för ett sådant tillstånd får, enligt 33 § tredje stycket MP, omprövas enligt aktuell punkt endast om förändringen i omgivningen har skett efter den 31 december 1983.
Punkten 7
Omprövning enligt sjunde punkten kan ske om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik. Att tekniken angetts som ny betyder inte att den ska var ny i den bemärkelsen att den har uppfunnits först efter det att tillstånd meddelats. Tekniken kan mycket väl ha varit känd när tillstånd meddelades. Den kan ha varit för outvecklad eller för dyr för att användas. Vid omprövningen kan bedömningen vara en annan. Stor vikt bör fästas vid kostnaderna inom aktuell bransch för övergången till den nya tekniken och till den tid som behövs för övergången.14
Punkten 8
Omprövning enligt åttonde punkten kan ske om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten. Den nya tekniken kan t.ex. avse möjlighet att mäta en annan parameter än förut eller användandet av annan mätutrustning, varigenom det kan upptäckas nya störningskällor som bör åtgärdas.15
Punkten 9
Omprövning enligt nionde punkten kan ske om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där regeringen med stöd av 9 kap. 4 § MB på grund av särskilda skäl meddelat föreskrifter eller förbud mot att släppa ut avloppsvatten, fasta ämnen eller gas eller mot att lägga upp fasta ämnen.
14Prop. 1997/98:45 del 2 s. 258. 15Prop. 1997/98:45 del 2 s. 258.
Punkten 10
Omprövning enligt tionde punkten kan ske för att förbättra en anläggnings säkerhet. Det torde krävas att säkerheten vållat bekymmer av en eller annan anledning eftersom det annars knappast vore rimligt att riva upp det tidigare tillståndet.16
Punkten 11
Omprövning enligt punkten elva kan ske om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § MB eller enligt 6 kap. 5 § LSV är mindre ändamålsenliga. Anledningen till omprövningen kan antingen vara att den tidigare föreskriften har varit olämplig redan från början eller att ändrade förhållanden senare inträffat i vattenområdet.17 Det har till utredningen framförts att det är oklart om den aktuella grunden kan åberopas för att få till stånd anordningar eller villkor till skydd för fisket när sådana saknas i den ursprungliga tillståndsdomen.
Punkten 12
Omprövning enligt punkten tolv kan ske om det kan antas att en ekonomisk säkerhet som ställts enligt 9 kap. 6 a §, 15 kap. 34 § eller 16 kap. 3 § MB inte längre är tillräcklig eller är större än vad som behövs.
Bestämmelserna i 24 kap. 5 § andra och tredje styckena MB behandlar kopplingen mellan s.k. ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § MB och omprövning enligt 24 kap. 5 § MB. När det för miljöfarlig verksamhet meddelas ett ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § MB kan villkor som tidigare har meddelats ändras även för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om villkoren har ett samband med ändringen. Någon ansökan om omprövning krävs således inte. Ändringstillstånd får även omprövas i
16 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 jan. 2013, Zeteo) kommentaren till 24 kap. 5 §. 17Prop. 1997/98:45 del 2 s. 258.
samband med att ett tillstånd som omfattar hela verksamheten omprövas utan begränsning av omprövningsgrunderna i övrigt i 24 kap. 5 § första stycket MB. Utredningen har i delbetänkandet SOU 2013:69 föreslagit att reglerna om ändringstillstånd och 24 kap. 5 § andra och tredje styckena MB ska gälla även vattenverksamhet.18
Bestämmelsen i 24 kap. 5 § fjärde stycket MB har redogjorts för ovan under punkten 5.
Bestämmelsen i 24 kap. 6 § MB stadgar att har villkor fastställts för två eller flera miljöfarliga verksamheter enligt 16 kap. 8 § MB och återkallas tillståndet eller omprövas villkoren för en av verksamheterna, får villkoren för de övriga verksamheterna omprövas.
En förutsättning för att villkor ska kunna fastställas för två eller flera miljöfarliga verksamheter med tillämpning av 16 kap. 8 § MB måste vara att tillstånden kan utformas på ett sådant sätt att verksamheterna genom villkor i tillståndsbesluten blir formellt bundna av den samverkan de ingått i. Detta förutsätter att villkoren för samtliga berörda företag prövas samtidigt. Skulle någon av verksamheterna av någon anledning upphöra eller annars bryta sig ur samverkan måste villkoren för samtliga verksamheter kunna omprövas.19
Särskilt om 24 kap. 5 § femte stycket MB 5.3.3
Som redan nämnts finns en begränsning av omprövningsmöjligheten i 24 kap. 5 § femte stycket MB. Där stadgas att tillståndsmyndigheten vid omprövning inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Med avsevärt försvåras förstås mycket ingripande föreskrifter eller villkor som i princip är att likställa med att verksamheten inte längre kan bedrivas. För att återkallelse eller förbud mot att fortsätta att bedriva verksamhet ska kunna meddelas måste någon av förutsättningarna i 24 kap. 3 § MB vara uppfylld.20
En motsvarighet till 24 kap. 5 § femte stycket MB fanns, såvitt gäller vattenverksamhet, tidigare i 15 kap. 10 § andra stycket VL.
18SOU 2013:69 s. 275 ff. 19Prop. 1997/98:45 del 2 s. 259. 20Prop. 1997/98:45 del 2 s. 259.
Den senare bestämmelsen stadgade att det vid omprövning inte fick föreskrivas sådana villkor som medförde att ändamålet med företaget inte kunde tillgodoses eller att förutsättningarna för detta skulle rubbas avsevärt. Villkoren fick inte heller för tillståndshavaren, mottagare av andelskraft eller andra som inrättat sig efter företaget medföra kostnader som stod i missförhållande till de fördelar från allmän synpunkt som kunde vinnas. Man skulle även ta hänsyn till vad tillståndshavaren enligt tidigare omprövningsdomar hade fått underkasta sig till förmån för allmänna intressen. Skälen till taket för nya förpliktelser var att tillståndshavaren inte skulle bli alltför tungt ekonomiskt belastad. I motiven uttalades att om ändringsutrymmet i lagen ges en större omfattning än som senare utnyttjas i praktiken kan kostnaderna för en gardering för eventuella framtida händelser slå igenom och medföra alltför höga finansieringskostnader för osäkra företag.21 Någon lagstadgad motsvarighet till 24 kap. 5 § femte stycket MB fanns tidigare inte vid omprövning av miljöfarlig verksamhet enligt 24 § ML, men principen ansågs likväl gälla enligt praxis.
Begränsningsregeln i 24 kap. 5 § MB infördes i MB på inrådan av lagrådet. Lagrådet konstaterade att det framgick av de föreslagna motiven till bestämmelsen att tillståndsmyndigheten skulle vara begränsad att besluta om villkor som innebar att verksamheten inte längre kunde bedrivas eller att den avsevärt försvårades; myndigheternas befogenhet att återkalla tillstånd avsågs i stället vara reglerad i 24 kap. 3 § MB. Lagrådet konstaterade vidare att såvitt gällde vattenverksamhet framgick principen redan av 15 kap. 10 § VL och såvitt gällde miljöfarlig verksamhet framgick principen av praxis. Lagrådet konstaterade även att i efterhand meddelade villkorsändringar som avsevärt försvårar pågående markanvändning kan ge den som drabbas ett anspråk på ersättning enligt dåvarande 2 kap. 18 § RF. Mot den bakgrunden menade lagrådet att principen var så viktig att den borde framgå av lagtexten.22
Räckvidden av 24 kap. 5 § femte stycket MB har prövats endast i ett fåtal fall och då vid tillstånd till vattenverksamhet.23 I MÖD 2003:74 ansökte Kammarkollegiet om omprövning av villkoren för
21Prop. 1981/82:130 s. 111 f. 22Prop. 1997/98:45 del 2 s. 503. 23 Darpö, Rätt tillstånd för miljön – Om tillståndet som miljömässigt instrument, rättskraften och mötet med nya miljökrav, 2010, s. 60.
sjön Östens sänkningsföretag i syfte att säkerställa vissa längsta vattenstånd under tider av året till förmån för den allmänna naturvården. Omprövningsyrkandet innebar bl.a. att sänkningsföretaget skulle bli ansvarig för drift och skötsel av en dammanläggning. Miljööverdomstolen ogillade talan med hänvisning till att sänkningsföretagsverksamheten avsevärt skulle försvåras genom de nya villkoren. Det skulle enligt domstolen bli fråga om att bedriva en helt ny verksamhet med andra syften än den tillståndsgivna verksamheten och med högre ställda krav på verksamhetsutövaren.
I MÖD 2000:56 ansökte Kammarkollegiet om omprövning med yrkande om att fiskväg skulle öppnas vid tre vattenkraftverk. Kraftverksägaren anförde att byggandet av fiskvägar inte var samhällsekonomiskt försvarbart och att kostnaderna för uppförandet skulle innebära att förutsättningarna för kraftstationsföretagets drift skulle rubbas avsevärt. Ägaren menade att årskostnaderna för driften skulle öka med drygt 17 procent på grund av de nya villkoren. Miljööverdomstolen, som prövade ansökan enligt bl.a. 15 kap. 10 § andra stycket VL, ansåg att villkorsändringen inte skulle medföra kostnader för bolaget som stod i missförhållande till de fördelar från allmän synpunkt som kunde vinnas. Detta trots att det rådde osäkerhet om hur stora de samhällsekonomiska vinsterna var. Domstolen fann vidare att bolagets förutsättningar att driva verksamheten inte skulle rubbas avsevärt genom villkor om fiskväg. Härvid beaktade domstolen att kraftverket under lång tid drivits utan några inskränkningar av hänsyn till fisket.
Omprövning enligt 7 kap. 13–16 §§ LSV 5.3.4
Av 24 kap. 9 § MB framgår att det finns ytterligare regler om omprövning av vattenverksamheter i 7 kap. 13–16 §§ LSV vilka redogörs för nedan. Därutöver finns det, enligt 24 kap. 11 § MB, bestämmelser i 7 kap. 17–18 §§ LSV avseende omprövning vid ändrade förhållanden i samfälligheter, se avsnitt 7.8.3.
7 kap. 13 § LSV
Enligt 7 kap. 13 § LSV, som motsvarar 15 kap. 9 § VL, kan mark- och miljödomstolen fastställa ändrade eller nya bestämmelser om
innehållande och tappning av vatten, dvs. vad som vanligen kallas vattenhushållningsbestämmelser, efter ansökan av någon annan än tillståndshavaren, om han vill utnyttja vattenkraften i sitt strömfall bättre. Samma sak gäller en kommun eller ett vattenförbund som vill tillgodose den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Till förmån för allmänna farleder, allmänna hamnar, bevattnings- och markavvattningssamfälligheter samt avloppsföretag kan sådana bestämmelser fastställas på ansökan av huvudmannen. En sådan begäran om omprövning kan göras när som helst och handläggs enligt 21 kap. 1 a § första stycket 9 MB som ett ansökningsmål. Bestämmelsen kompletteras av 7 kap. 16 § LSV som avser det fallet att det saknas bestämmelser om tappning av vatten m.m.
7 kap. 14 § LSV
Enligt 7 kap. 14 § LSV, som motsvarar 15 kap. 11 § VL, får ett tillstånd till vattentäkt omprövas av mark- och miljödomstolen efter ansökan av den som driver en annan vattentäkt som är beroende av samma vattentillgång eller av den som söker tillstånd till en sådan vattentäkt. Den omprövning som kan ske enligt denna paragraf avser, till skillnad från övriga omprövningsfall i 7 kap. LSV, själva tillståndet. Till förmån för en vattentäkt ska alltså begränsningar kunna föreskrivas i ett vattenuttag som medgetts vid prövning av en annan vattentäkt.
Omprövning enligt denna paragraf är främst att se som en fråga om befogenhet att göra intrång i annans rätt. Bestämmelsen i 16 kap. 11 § MB om jämkning eller företräde vid konkurrens ska tillämpas. Frågan om omprövning kan tas upp i ett ansökningsmål om tillstånd till en ny vattentäkt eller i ett särskilt ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket 9 MB.24
24 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 7 kap. 14 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
7 kap. 15 § LSV
Enligt 7 kap. 15 § LSV, som motsvarar 15 kap. 12 VL, får mark- och miljödomstolen på ansökan av länsstyrelse eller den avgiftsskyldige föreskriva den ändring av en bygdeavgift eller en allmän fiskeavgift som kan behövas med hänsyn till erfarenheterna av vattenverksamhetens verkningar eller till bestående hinder att utnyttja verksamheten i den avsedda omfattningen. Omprövning av avgiften kan påkallas när som helst och handläggs som ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket 9 MB. Frågan om ändring av en sådan avgift får även tas upp till prövning i samband med en omprövning enligt 24 kap. 5 och 8 §§ MB samt ovan nämnda 7 kap. 13 och 14 §§ LSV.
Enligt MÖD 2004:83 reglerar 7 kap. 15 § LSV exklusivt och uttömmande i vilka fall en allmän fiskeavgift får omprövas. Bestämmelsen i 24 kap. 8 § MB är således inte tillämplig på sådana avgifter när tillståndshavaren ansöker om omprövning, se avsnitt 5.5.2.
Paragrafen gör det således möjligt att ompröva en bygdeavgift eller en allmän fiskeavgift utöver de årliga automatiska ändringarna till följd av penningvärdeförändringar. Detta kan aktualiseras t.ex. om det har tillkommit nya vattenverksamheter eller inträtt andra förändringar av bestående natur i vattenförhållandena, som föranlett inskränkningar i möjligheterna att bedriva verksamheten i avsedd, tillståndsgiven omfattning. Däremot föreligger inte grund för omprövning, om den avgiftspliktiga verksamheten på grund av ogynnsamma tillrinningsförhållanden eller liknande tillfälliga omständigheter inte har gett avsett utbyte. Omprövningen kan leda till att verksamheten placeras i en lägre eller högre avgiftsklass eller att antalet avgiftsenheter ändras.25
7 kap. 16 § LSV
I 7 kap. 16 § LSV, som motsvarar 15 kap. 19 § VL, stadgas följande. Saknas bestämmelser om innehållande eller tappning av vatten beträffande en vattenverksamhet eller bestämmelser om nyttjandet av en vattentäkt eller är meddelade bestämmelser ofullständiga, får
25 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 7 kap. 15 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
mark- och miljödomstolen på talan av den som lider skada genom de rådande förhållandena fastställa sådana bestämmelser som är ägnade att för framtiden förebygga eller minska skador. Bestämmelsen kompletterar således 7 kap. 13 § LSV när det gäller vattentappning och gäller också nyttjandet av vattentäkter.
Det är inte möjligt att med tillämpning av detta stadgande ändra det rådande rättsläget utan syfte är endast att kunna undanröja oklarheter gällande rättsläget. Talan enligt denna paragraf handläggs som ett stämningsmål enligt 7 kap. 2 § 8 LSV och får inte leda till att tredje mans rätt skadas. Det krävs inte att verksamheten är olovlig och att verksamhetsutövaren således har överskridit sin rätt för att talerätt ska föreligga. För att bemöta käromålet kan verksamhetsutövaren ansöka om fastställande av bestämmelser enligt 7 kap. 12 § LSV.26
Förutsättningar för omprövning av äldre vattenrättsliga 5.3.5
tillstånd
Alla tillstånd, rättigheter m.m. som omfattas av 5 § MP omfattas även av MB:s omprövningsregler i 24 kap. MB om inte övergångsbestämmelserna i 30–34 §§ MP stadgar annat. När det gäller särskilda rättigheter enligt 2 kap. 41 § ÄVL finns i dagsläget en särskild bestämmelse i 34 § MP som uttryckligen slår fast att MB:s omprövningsbestämmelser är tillämpliga. Utredningen, som har funnit att särskilda rättigheter omfattas av 5 § MP, har i delbetänkandet SOU 2013:69 föreslagit att 34 § MP upphävs eftersom den förefaller onödig.27 Av 30 § MP framgår att lagligförklaringar enligt 17 § MP ska jämställas med tillstånd när det gäller 24 kap. MB.
De skillnader som enligt övergångsbestämmelserna till MB finns mellan vattenrättsliga tillstånd av olika ålder kan sammanfattas enligt följande. – Tidsfristen för omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 1
MB, se 32–33 §§ MP.
26 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 7 kap. 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. 27SOU 2013:69 s. 187 ff.
– Möjligheten att ompröva med tillämpning av 24 kap. 5 § första
stycket 6 MB (ändrade förhållanden i omgivningen). Ett tillstånd enligt ÄVL får omprövas endast om förändringen har skett efter den 31 december 1983, se 33 § tredje stycket MP. – Den andel av förlust av vatten eller fallhöjd och liknande som
tillståndshavaren ska tåla utan ersättning enligt 31 kap. MB, se 38–41 §§ MP.
Tidsfristerna varierar mellan olika lagar enligt följande. – För tillstånd enligt MB löper fristen 10 år från det att tillståndet
vann laga kraft, se 24 kap. 5 § första stycket 1 MB. – För tillstånd enligt VL kan fristen vara mellan 10 och 30 år från
det att tillståndet vann laga kraft. Fristen bestämdes i vattendomen, se 32 § MP. – För tillstånd i allmänhet enligt ÄVL finns ingen särskild över-
gångsbestämmelse, vilket betyder att de kan omprövas 10 år efter det att tillståndet vann laga kraft. Det innebär att fristen måste ha löpt ut för praktiskt taget alla sådana tillstånd. – Tillstånd enligt ÄVL till vattenkraftverk eller vattenreglering för
kraftändamål kan omprövas 30 år efter utgången av den byggnadstid som var bestämd i domen, se 33 § första stycket MP. – Var bestämmelserna om nyprövning tillämpliga på ett tillstånd
enligt ÄVL och nyprövning hade kunnat begäras efter den 31 december 1983, får omprövning ske så snart fristen för nyprövning har gått ut (55 år från byggnadstidens utgång), se 33 § andra stycket MP. Om nyprövning faktiskt har skett är fristen för omprövning 30 år från det att nyprövningsdomen vann laga kraft, 33 § första stycket andra meningen MP. – För tillstånd enligt 1879/80 års lagstiftning finns ingen särskild
övergångsbestämmelse, vilket innebär att fristen i MB om 10 år gäller, dvs. alla tillstånd kan numera omprövas.28
28 Naturvårdsverket, Omprövning av vattenverksamhet, faktablad 8287, april 2007 s. 7 f.
5.4. Vem som får ansöka om omprövning
Ansökan på myndighets initiativ enligt 24 kap. 7 § MB 5.4.1
Ansökan om omprövning får göras hos mark- och miljödomstol av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet och länsstyrelsen eller en kommun i de fall kommunen, med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket MB, har tagit över tillsynsansvaret. Har tillståndet meddelats av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen. Om frågan ska prövas av någon annan myndighet än domstol eller av kommun, får den dessutom tas upp utan någon särskild framställning. Frågor om omprövning i anslutning till behandlingen av ett ändringstillstånd enligt 24 kap. 5 § andra–tredje styckena MB får tas upp utan särskild ansökan.
Av 26 kap. 1 § andra stycket och 2 § andra stycket MB följer en uttrycklig skyldighet för tillsynsmyndigheten, dvs. länsstyrelse och kommun i fråga om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, att fortlöpande bedöma om villkor för tillståndsgivna verksamheter är tillräckliga. Om villkoren bedöms inte vara tillräckliga och förutsättningarna i övrigt föreligger enligt 24 kap. 5 § MB ska myndigheten ansöka om omprövning.
Genom MÖD 2011:46 har praxis ändrats och enskilda har, under förutsättning att den enskilde berörs av beslutet och beslutet gått denna emot, numera rätt att överklaga tillsynsmyndigheters beslut att inte ansöka om återkallelse eller omprövning enligt 24 kap. MB. Hur domstolen kommer att bedöma en invändning från myndighetens sida att det saknas ekonomiska resurser för att ompröva tillståndet i fråga har, såvitt utredningen känner till, ännu inte prövats.
Ett beslut av en länsstyrelse eller kommun att enligt 24 kap. 7 § MB självmant ta upp en fråga om omprövning av en miljöfarlig verksamhet får inte överklagas enligt 50 § andra stycket FMH. Något motsvarande stadgande för vattenverksamhet finns inte.
Ansökan på tillståndshavares initiativ enligt 5.4.2
I 24 kap. 8 § 1 MB, som tillkom efter en lagändring i januari 2013, stadgas att efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten besluta att upphäva ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet om verksamheten har anmälts till tillsynsmyndigheten. Detta förutsätter att tillståndsplikten för verksamheten har upphört eller att verksamheten slutligt har upphört. Den förstnämnda situationen kan aktualiseras både när en verksamhet som tidigare varit tillståndspliktig i stället blivit anmälningspliktig eller blivit en verksamhet som varken omfattas av tillståndsplikt eller anmälningsplikt antingen på grund av att reglerna ändrats eller till följd av att verksamhetsutövaren permanent har reducerat sin verksamhet på ett sådant sätt att den inte längre är tillståndspliktig.
Tidigare fanns endast möjligheten enligt 24 kap. 3 § första stycket 5 MB att, efter ansökan av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, länsstyrelsen eller kommunen, i vissa fall återkalla ett tillstånd när verksamheten slutligt upphört. Det fanns inte någon möjlighet för verksamhetsutövaren att påkalla prövningen. Ändringar i regelverket i FMH innebar att en del miljöfarliga verksamheter som tidigare var tillståndspliktiga i stället blev endast anmälningspliktiga. Bestämmelsen i 24 kap. 8 § 1 MB kom till för att verksamhetsutövare som inte vill fortsätta att bedriva en verksamhet enligt tillståndet utan som vill att den anmälningspliktiga verksamheten endast ska bedrivas med stöd av en anmälan bör ha en möjlighet till detta. Lagstiftaren ansåg även att samma möjlighet borde gälla för den verksamhetsutövare som frivilligt ansökt om tillstånd eller den som lagt ned verksamheten.29Bestämmelsen i 24 kap. 8 § 1 MB gäller dock endast miljöfarlig verksamhet.
Den 1 augusti 2005 infördes i 11 kap. 9 a § MB ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att vissa vattenverksamheter ska vara anmälningspliktiga i stället för tillståndspliktiga. Sådana föreskrifter har meddelats i 19–23 §§ FVV. Någon motsvarighet till 24 kap. 8 § 1 MB, som möjliggör att på verksamhetsutövarens initiativ upphäva ett tillstånd till vattenverksamhet, finns inte.
Av 24 kap. 8 § 2 MB, som gäller både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, följer att efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten besluta att ändra eller upphäva andra bestämmelser och villkor i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut än sådana som avser storleken av ersättningens belopp. Dock får villkor upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet gavs. Syftet med 24 kap. 8 § MB är att ge tillståndshavaren möjlighet att, under angivna förutsättningar, åstadkomma villkorsändringar utan att behöva söka nytt tillstånd på andra villkor. Enligt praxis ska en ansökan om att ett villkor ska upphävas eller mildras behandlas restriktivt.30
Det finns således inget utrymme för nya villkor i samband med en omprövning på begäran av en tillståndshavare. På tillståndshavarens begäran kan endast en omprövning leda till att upphäva eller ändra befintliga villkor och bestämmelser. Vill tillståndshavaren få till stånd en ändring i verksamheten som innebär nya villkor eller utökad verksamhet är denne hänvisad till bestämmelserna om tillståndsansökan i 9 och 11 kap. MB.
En tillståndsdom saknar i princip rättskraft mot tillståndshavaren såtillvida att denne när som helst kan söka nytt tillstånd för redan tillståndsgiven verksamhet.31 Tillståndshavaren torde således kunna begära nytt tillstånd för verksamheten och på det sättet få villkoren omprövade utan tillämpning av 24 kap. 8 § MB.32
MÖD 2004:1, som avsåg Torphammars kraftverk, gällde en ansökan om ändring av villkor i gällande tillstånd för öppnandet av ett tidigare ingengjutet utskov i en kraftverksdamm för att höja säkerheten. Miljööverdomstolen ansåg att ändringen inte avsåg något befintligt villkor eller någon annan bestämmelse i gällande tillstånd och att 24 kap. 8 § MB därför inte var tillämplig. Domstolen ansåg i stället att åtgärden var en sådan ändring av damm som kräver tillstånd och MKB. Någon MKB hade, trots föreläggande därom, inte getts in och ansökan avvisades därför.
30 Se t.ex. MÖD 1999:2, 2002:6, 2002:56, 2004:1 och NJA 2010 s. 77. 31 Lindblom, Miljöprocess del II, 2002, s. 670. 32 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 24 kap. 1 § MB.
MÖD 2004:83 gällde en ansökan om omprövning av den allmänna fiskeavgiften för Harsprångets kraftverk i Luleälven. Frågan i målet gällde bl.a. om omprövning av en allmän fiskeavgift på ansökan av tillståndshavaren kan göras såväl enligt 7 kap. 15 § LSV som enligt 24 kap. 8 § MB. Miljödomstolen, vars bedömning i allt väsentligt delades av Miljööverdomstolen, fann att 7 kap. 15 § LSV exklusivt och uttömmande reglerar i vilka fall en allmän fiskeavgift får omprövas. Domstolen ansåg följaktligen att 24 kap. 8 § MB inte är tillämplig på sådana avgifter när tillståndshavaren ansöker om omprövning. Vid en omprövning enligt 7 kap. 15 § LSV kan den ändring av avgiften ske som behövs med hänsyn till erfarenheter av vattenverksamhetens verkningar eller till bestående hinder att utnyttja verksamheten i den avsedda omfattningen. Grunden för bolagets talan i det aktuella målet hänförde sig bl.a. till avgifternas proportionalitet mellan olika anläggningar i Lule älv och till beräkningen av antalet turbinhästkrafter. Domstolen fann att dessa frågor inte kunde läggas till grund för omprövning enligt 7 kap. 15 § LSV eftersom de inte hade något samband med erfarenheter av vattenverksamhetens verkningar eller med bestående hinder i nyttjandet av anläggningen. Bolagets talan avslogs därför.
5.5. Prövningen av omprövningsmål
Ansvar att ta fram utredning 5.5.1
I 13 a § ML fanns en bestämmelse att det var tillståndshavaren som vid prövning av frågor rörande återkallelse av tillstånd eller omprövning av villkor var skyldig att ge in den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövdes vid prövningen. Någon sådan regel fanns däremot inte i VL.
Bestämmelsen i 13 a § ML tillkom efter en lagändring år 1991. I förarbetena till lagändringen hänvisades till innebörden av ML enligt proposition 1969:28 s. 210, nämligen att den som vill släppa ut ett otillräckligt känt ämne som man har grundad anledning anta är skadligt måste kunna visa att olägenhet inte behöver befaras. Av detta drogs slutsatsen att utredningsskyldigheten låg hos den som bedrev den miljöfarliga verksamheten och att det av lagen borde
framgå hur tillståndshavaren var skyldig att medverka i utredningen inför en omprövning.33
Av 2 kap. 1 § MB följer att det är verksamhetsutövaren som vid prövning av tillstånd eller villkor har bevisbördan för att de allmänna hänsynsreglerna iakttas. Bevisbörderegeln gäller inte endast den första tillståndsprövningen av en verksamhet utan även de fall då omprövning ska ske av tillståndet och villkoren för detta.34 Tillsynsmyndigheten har även, i enlighet med 26 kap. 21 § MB, möjlighet att genom föreläggande begära in uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. Vidare kan tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 22 § MB förelägga en verksamhetsutövare att utföra undersökningar av verksamheten och dess verkningar.
Av ovanstående reglering kan slutsatsen dras att ansvaret för underlag inför omprövningar åligger den som bedriver verksamheten. Den 1 juli 2002 infördes dock en uttrycklig bestämmelse i frågan såvitt gäller miljöfarlig verksamhet. Regeln infördes som en ny 22 kap. 2 a § MB som stadgar följande.
I fråga om miljöfarlig verksamhet är den som erhållit tillstånd, dispens eller godkännande vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Mark- och miljödomstolen får förelägga denne att tillhandahålla den utredning som behövs. Föreläggandet får förenas med vite.
Möjligheten att enligt 22 kap. 2 a § andra meningen MB förelägga tillståndshavaren att tillhandahålla den utredning som behövs vid prövningen kan t.ex. bli aktuellt om verksamhetsutövaren inte velat medverka till att ta fram utredningen. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite. Den aktuella bestämmelsen är enligt 19 kap. 5 § första stycket 3 MB även tillämplig när länsstyrelsen är tillståndsmyndighet.
När 22 kap. 2 a § MB infördes angavs bl.a. följande i förarbetena.
Det kan således konstateras att det redan med nuvarande bestämmelser finns stöd för att det är verksamhetsutövaren och inte den myndighet som tar initiativ till återkallelse eller omprövning som skall visa att verksamheten bedrivs så att de allmänna hänsynsreglerna iakttas. Vid en första tillståndsprövning av en verksamhet torde påföljden för den som inte förmår visa att de allmänna hänsynsreglerna iakttas
33Prop. 1990/91:90 s. 217. 34Prop. 1997/98:45 del 2 s. 12.
vara att något tillstånd inte lämnas eller att tillstånd i fråga om produktionsmängd eller dylikt inte ges i den omfattning som sökanden begärt. Vid en omprövning av ett tillstånd enligt 24 kap. 5 § på begäran av en myndighet får dock inte tillståndsmyndigheten meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras, vilket kan sägas försvaga innebörden av den bevisbörda som skall åvila verksamhetsutövaren enligt 2 kap. 1 §. Enligt regeringens mening bör därför en uttrycklig bestämmelse om tillståndshavarens utredningsskyldighet i mål om återkallelse av tillstånd eller omprövningar av tillstånd eller villkor beträffande miljöfarliga verksamheter övervägas. När en verksamhetsutövare söker tillstånd åvilar det denne att visa att de allmänna hänsynsreglerna iakttas, bl.a. kraven på försiktighetsmått enligt 2 kap. 3 §. Eventuella brister i detta hänseende torde som nämnts resultera i att tillstånd vägras eller förenas med andra villkor än de som sökanden förutsett. De omständigheter som kan ligga till grund för en myndighets ansökan om återkallelse av tillståndet eller omprövning av tillstånd eller villkor är sådana som – om de varit kända vid tidpunkten för tillståndsansökan – torde ha inneburit att tillstånd inte hade lämnats eller hade förenats med andra villkor, om inte sökanden förmått visa att de allmänna hänsynsreglerna ändå skulle komma att iakttas. Det förhållandet att en sådan omständighet blir känd först efter att tillstånd har meddelats bör inte föranleda någon förskjutning i fråga om den utredningsskyldighet som skall anses åvila verksamhetsutövaren. Det finns därför skäl att efter förebild i miljöskyddslagen ålägga tillståndshavaren att svara för sådana utredningar när det gäller villkor i fråga om miljöfarlig verksamhet. Huruvida detta kommer att öka tillsynsmyndigheternas beredvillighet att ansöka om omprövning av tillstånd eller villkor går dock inte att säga, motsvarande utredningsskyldighet i miljöskyddslagen synes inte ha ökat antalet omprövningar (se prop. 1997/98:45, del 1, s. 480). Likaså bör tillståndsmyndigheten ges möjlighet att förelägga tillståndshavaren att ge in den utredning som behövs. Föreläggandet bör kunna förenas med vite.35
Av förarbetena framgår att bestämmelsen inte skulle gälla för vattenverksamheter. Regeringen menade att frågan om utredningsskyldighet i samband med omprövningar av tillstånd till vattenverksamhet skulle anstå till dess att den pågående Miljöbalkskommittén redovisat sina överväganden i samband med kommitténs mer övergripande genomgång av prövningsordningen för dessa verksamheter.36 I sitt huvudbetänkande SOU 2009:10
35Prop. 2001/02:65 s. 38 f. 36Prop. 2001/02:65 s. 39.
föreslog emellertid Miljöbalkskommittén en gemensam prövningsmyndighet för vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter. Regeln i 22 kap. 2 a § MB gäller dock alltjämt endast miljöfarlig verksamhet.
Tillsynsmyndigheten har således möjlighet att inom ramen för sin tillsynsverksamhet enligt 26 kap. 21–22 §§ MB begära in upplysningar och undersökningar. Den ytterligare utredning som behövs för prövningen i domstolen och som inte kan fås inom ramen för tillsynen kan tas fram med stöd av 22 kap. 2 a § MB. Det kan därför antas att domstolen skulle ställa sig tveksam till ett blankt yrkande om ändring av villkor utan någon utredning som helst till stöd för det.37
Det kan i detta sammanhang noteras att reglerna i 26 kap. 21– 22 §§ MB endast gäller tillsynsmyndigheten. Reglerna kan således inte åberopas av t.ex. Kammarkollegiet eftersom Kammarkollegiet inte är en tillsynsmyndighet, se 2 kap. 29 § miljötillsynsförordningen.
Tillsynsmyndigheten ska dock enligt 1 kap. 13 § miljötillsynsförordningen underrätta bl.a. Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Kammarkollegiet om förhållanden som kan vara skäl för (1) ett förbud eller en återkallelse av tillstånd, dispens eller godkännande enligt 24 kap. 3 § miljöbalken, eller (2) en omprövning enligt 24 kap. 5 eller 6 § miljöbalken. Det kan även argumenteras för att de myndigheter som enligt 24 kap. 7 § MB får ansöka om omprövning med stöd av 28 kap. 1 § MB kan ha rätt att få tillträde till fastigheter, byggnader, andra anläggningar samt transportmedel och där utföra undersökningar och andra åtgärder som krävs vid omprövning.
Innehållet i ansökan om omprövning m.m. 5.5.2
Vad som utgör ansökningsmål specificeras i 21 kap. 1 a § MB. Även om den samlade benämningen är ansökningsmål görs i bestämmelsen tydlig åtskillnad mellan olika typer av mål, t.ex. tillstånd till miljöfarlig verksamhet/vattenverksamhet respektive mål om omprövning, genom att dessa räknas upp i olika punkter. I 21 kap.
37 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 22 kap. 2 a § MB.
1 § MB stadgas i punkten 1 att mark- och miljödomstol som första instans prövar miljöfarlig verksamhet som är ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket MB. När det gäller miljöfarlig verksamhet är det således tydligt att mark- och miljödomstol som första instans prövar de olika typerna av mål som ryms under benämningen ”ansökningsmål”. Detta är inte lika tydligt när det gäller vattenverksamhet då 21 kap. 1 § punkten 2 MB stadgar att mark- och miljödomstol som första instans prövar bl.a. vattenverksamhet och vattenanläggningar enligt 11 kap. MB. Det har till utredningen framförts att hänvisningen till 11 kap. MB innebär att det finns risk för att omprövningsmål t.ex. när det gäller krav på ansökans innehåll m.m. likställs med mål om tillstånd till ny verksamhet.
Bortsett från att det enligt 6 kap. 1 § och 22 kap. 1 § första stycket 3 MB38 inte finns något krav på MKB finns det i övrigt inte någon särreglering eller uttalande i förarbetena beträffande kravet på innehåll i en ansökan om omprövning. Vad som stadgas i 22 kap. 1 § MB om innehållet i en ansökan i ett ansökningsmål gäller därför i formell meningen inte bara tillståndsansökningar utan även omprövningsansökningar. En omprövning är dock mer begränsad än en tillståndsprövning eftersom den syftar till att komplettera ett tidigare givet tillstånd med nya villkor.
Frågan aktualiserades i MÖD 2006:25 som gällde en ansökan om omprövning enligt 24 kap. 5 § MB av villkoren för Duveströms kraftverk. Kammarkollegiet yrkade förpliktande för bolaget att sköta och bibehålla en fiskväg samt att släppa en viss mängd vatten genom fiskvägen. Fiskvägen skulle anläggas och bekostas av staten men något tillstånd för detta hade ännu inte meddelats. Miljööverdomstolen konstaterade bl.a. följande.
För att Miljööverdomstolen skall kunna bedöma hur ett villkor att släppa vatten bör vara utformat krävs att det är fastställt hur fiskvägen skall se ut. Här finns en mängd osäkra faktorer. Kammarkollegiet och bolaget är inte överens om utformningen av fiskvägen. Det är oklart med vilken rätt som staten skall kunna anlägga det föreslagna nya utskovet i kraftverksägarens lilla damm, särskilt som kraftverksägaren motsätter sig ett anläggande. Det är först vid en prövning av fiskvägens mer exakta utformning, innefattande bl.a. inrättande av utskov och stigränna, som det är möjligt att ta ställning till hur ett villkor för kraftverksägaren att släppa vatten bör utformas.
38 Se även prop. 2001/02:65 s. 33.
Mot bakgrund av detta och då domstolen saknar möjlighet att föreskriva om fiskvägens utformning ansåg domstolen att det saknades förutsättningar att ta ställning till om omprövningsansökan skulle bifallas. Kammarkollegiets ansökan avslogs.
Därefter ansökte Kammarkollegiet på nytt om omprövning av villkoren för Duveströms kraftverk och yrkade bl.a. att tillståndshavaren skulle bygga, sköta och för framtiden bibehålla en fiskväg med viss angiven utformning samt släppa visst vatten härför. Mark- och miljödomstolen avslog ansökan även denna gång då underlaget i ansökan beträffande bl.a. fiskvägens utformning, miljökonsekvenserna av vattensläppet och nyttan av åtgärderna i förhållande till kostnaderna för verksamhetsutövaren inte var tillräckligt.
Domen överklagades till Mark- och miljööverdomstolen som inledningsvis konstaterade att en omprövning inte är en tillståndsprövning enligt 11 kap. MB utan en fråga om att komplettera ett tidigare givet tillstånd med nya villkor. Domstolen konstaterade vidare att vilken utredningsskyldighet som åvilar Kammarkollegiet varken framgår av lagtext eller förarbeten men att det är klart att denna på något sätt måste begränsas för att inte möjligheten till omprövning ska bli illusorisk.
När det gäller omprövning av ett tillstånd till en vattenkraftsanläggning med yrkande om fiskväg i form av ett omlöp och minimitappning m.m. fann domstolen att följande krav kunde ställas på omprövningsansökan.
Först och främst måste en grundlig miljöutredning presenteras som utvisar behovet av ändrade eller nya villkor och vilka risker sådana villkor i sin tur kan medföra för den omgivande miljön. En teknisk beskrivning som utvisar att det överhuvudtaget är möjligt att anlägga t.ex. ett omlöp samt en uppskattning av kostnaderna härför och för framtida drift och underhåll bör också inges till prövningsmyndigheten. När det gäller vilken produktionsmängd som tillståndshavaren är skyldig att tåla utan ersättning från staten gäller bestämmelsen i 31 kap. 22 § miljöbalken jämförd med 39 § första stycket 2 i miljöbalkens promulgationslag. Även övriga kostnader som de yrkade nya villkoren för med sig för kraftverksägaren, såsom kostnader för ansökningsförfarandet, byggkostnader (inklusive återstående detaljprojektering) och framtida kostnader för drift och underhåll måste beaktas vid den avvägning som ska göras enligt 2 kap. 7 § och 24 kap. 5 § sista stycket miljöbalken. Ansökan bör även behandla frågan om eventuellt behov av och möjlighet att erhålla tvångsrätt för att kunna uppfylla de nya villkoren.
För att en talan om omprövning ska kunna prövas på ett meningsfullt sätt krävs emellertid medverkan av verksamhetsutövaren som i allmänhet är väl förtrogen med förhållandena på platsen och som har möjlighet att närmare redogöra för under vilka förhållanden verksamheten bedrivs. Verksamhetsutövaren kan sålunda inte bara hänvisa till brister i Kammarkollegiets utredning. I princip bör ansvaret för detaljprojektering ligga på verksamhetsutövaren som ju för sin egen del bl. a. har att väga kostnader i anläggningsskedet mot kostnader för framtida underhåll och även väga in sitt strikta ansvar för dammsäkerheten. För att undvika en eventuell ytterligare tillståndsprövning torde det även vara lämpligt att verksamhetsutövaren redan i omprövningsmålet framställer yrkanden om tvångsrätt om sådan behövs för att uppfylla nya villkor.
Domstolen fann sammanfattningsvis att Kammarkollegiets ansökan om omprövning uppfyllde de krav som rimligen kan ställas på en sådan och ansökan därför kunde tas upp till prövning i föreliggande skick. Med hänvisning till instansordningens princip undanröjdes mark- och miljödomstolens dom och målet återförvisades dit för prövning i sak.39
Domen klargör således att kravet på ansökans innehåll är mer begränsat vid omprövning än vid tillståndsprövning. Domen klargör även i viss mån vilka krav som kan ställas när det gäller fiskväg men något generellt uttalande om vad en ansökan om omprövning ska innehålla görs inte.
Domen i omprövningsmål 5.5.3
I 22 kap. 25 § första stycket MB redovisas olika typer av bestämmelser som en dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet kan innehålla, se avsnitt 3.2.8. Uppräkningen är inte uttömmande och är inte heller minimikrav utan ska snarare ses om en form av minneslista. Vad domen ska innehålla i varje enskilt mål måste anpassas till ansökan och de frågor som denna aktualiserar i det målet. Alla punkterna kommer således inte bli tillämpliga i alla ansökningsmål utan domstolarna måste anpassa innehållet i domen till varje särskilt fall.
39 Svea hovrätts, Mark- och miljööverdomstolen, dom den 12 februari 2014 i mål M 1423-13. Domen överklagades till Högsta domstolen som den 23 april 2014 i mål T 1386-14 beslutade att inte meddela prövningstillstånd.
Trots att paragrafen enligt ordalydelsen omfattar ”dom som innebär att tillstånd lämnas” hänvisas i förarbetena till ”dom i ett ansökningsmål”.40 Enligt vad utredningen konstaterat i föregående avsnitt förefaller ”ansökningsmål” vara ett vidare begrepp än t.ex. tillståndsmål.
I 22 kap. 25 § andra stycket MB stadgas att om tillståndet avser arbeten för vattenverksamhet, ska den tid inom vilken arbetena ska vara utförda anges i domen. Denna tid får vara högst tio år. I fråga om miljöfarlig verksamhet ska det i domen anges den tid inom vilken verksamheten ska ha satts igång. Se mer om detta i avsnitt 3.2.8 och 4.2.8. Följs inte tiderna förfaller tillståndet enligt 24 kap. 2 §. Ibland kan det vara svårt för domstolen att fastställa villkoren i minsta detalj. 22 kap. 25 § tredje stycket MB innehåller därför en regel om att domstolen får överlämna åt tillsynsmyndigheten att fastställa villkor av mindre betydelse.
I 24 kap. 1 § tredje stycket MB stadgas att en omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut. I 24 kap. 2 § stadgas att tillståndet förfaller om tillståndshavaren inte iakttar de bestämmelser som har meddelats i tillståndsdomen eller tillståndsbeslutet i fråga om tid inom vilken arbetena ska vara utförda eller den tid inom vilken igångsättning ska ha skett, jfr 22 kap. 25 § andra stycket MB.
Det har till utredningen framförts att det är oklart hur 24 kap. 2 § MB och 22 kap. 25 § andra stycket MB förhåller sig förordnanden om arbetstid i beslut eller domar till följd av myndighetsinitierad omprövning enligt 24 kap. 5 § MB. Om dessa bestämmelser skulle vara tillämpliga vid sådan omprövning har det framhållits att verksamhetsutövaren genom att förhålla sig passiv kan undgå de ytterligare förpliktelser som följer av omprövningsdomen eftersom domen då förfaller.
I kommentaren till 22 kap. 25 § andra stycket MB anges syftet med en arbetstid vara att det tillstånd som lämnats ska bygga på att bästa möjliga teknik tillämpas. Utan tidsgräns finns det en risk för att tekniken som tillståndet bygger på inte längre är den bästa när tillståndet väl tas i anspråk.41
40Prop. 1997/98:45 del 2 s. 246. 41 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 22 kap. 25 § MB.
Bestämmelsens i 22 kap. 25 § andra stycket MB motsvaras av 18 § andra stycket ML och 13 kap. 47 § andra stycket VL och 24 kap. 2 § MB motsvaras av 29 § ML respektive 15 kap. 2 § VL. När det gäller tillämpningsområdet för 18 § ML angavs följande i förarbetena.
Andra stycket har sin tillämpning på sådana nyetablerings- och ändringsfall i vilka man inte vill ha frågan om tillståndets utnyttjande svävande under en oviss tid. I fråga om befintliga företag, t.ex. pågående avloppsutsläpp från fabrik eller kommun, gör sig inte samma synpunkt gällande. Också i sådana fall är det visserligen påkallat att fastställa tid inom vilken skyddsåtgärder o. d. skall ha utförts. En tidsgräns som fastställts i dessa fall har emellertid inte karaktär av frist inom vilken tillstånd skall ha tagits i anspråk med risk för att det annars förfaller (jfr 29 § första stycket). Tidsbestämmelsen är då i stället ett villkor av samma slag som villkor om reningsanordningar o. d. Åsidosätts en sådan bestämmelse, kan alltså lagens sanktionssystem träda i tillämpning.42
I förarbetena till 29 § ML uttalade departementschefen följande.
Som jag har framhållit i motiven till 18 § är bestämmelsen om fastställelse av tidsfrist avsedd för fall då tillstånd lämnas till nyanläggning eller ändring av företag. När man däremot fastställer en tid inom vilken skyddsåtgärder skall vara utförda på befintliga anläggningar grundas beslutet inte på 18 § andra stycket. Följaktligen blir inte heller 29 § tillämplig i dessa fall.43
Något motsvarande resonemang om tillämpningsområde för 13 kap. 47 § VL respektive 15 kap. 2 § VL förs, såvitt utredningen kunnat finna, inte i förarbetena till dessa bestämmelser.44 Däremot nämner Vattenlagsutredningen i anslutning till sitt förslag till 15 kap. 23 §, som delvis kom att motsvara 15 kap. 2 § VL, att bestämmelsen inte gällde underlåtenhet att fullfölja föreskrift i omprövningsbeslut.45
Enligt Darpö kan tillstånd definieras som ett skriftligt godkännande av en myndighet om att något får göras och som gäller till förmån för anmälaren.46 En tillståndsprövning enligt 9 och 11 kap. MB eller en ansökan om ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § MB47
42Prop. 1969:28 s. 274 f. 43Prop. 1969:28 s. 281. 44Prop. 1981/82:130. 45SOU 1977:27 s. 352. 46 Darpö, Rätt tillstånd för miljön- Om tillståndet som miljörättsligt instrument, rättskraften och mötet med nya miljökrav, 2010, s. 9. 47 Enligt utredningens förslag i SOU 2013:69, avsnitt 9.4, ska bestämmelsen betecknas 16 kap. 2 b § MB och omfatta även vattenverksamhet.
initieras av verksamhetsutövaren. En tillståndsdom innebär att något får göras och gäller till fördel för verksamhetsutövaren. För att tillståndets utnyttjande inte ska vara svävande under oviss tid finns bestämmelsen i 24 kap. 2 § MB som således utgör ett påtryckningsmedel på verksamhetsutövaren att faktiskt utföra det denne fått tillstånd till vid äventyr att tillståndet annars förfaller.
Vid en omprövning är både partsförhållandet och domens karaktär annorlunda. En omprövning enligt 24 kap. 5 § MB initieras av en myndighet och innebär ytterligare förpliktelser i förhållandet till det befintliga tillståndet och är således till nackdel för verksamhetsutövaren. Det är därför naturligt att 24 kap. 2 § MB, som ju stadgar att tillståndet förfaller om förordnanden om arbetstid inte följs, inte kan gälla sådana domar.
5.6. Rättegångskostnader
Äldre bestämmelser om rättegångskostnader 5.6.1
vid omprövning
Huvudregeln om kostnadsfördelningen i ansökningsmål, dvs. att sökanden svarar för samtliga motparters rättegångskostnader, fanns tidigare i 11 kap. 65 § ÄVL och 20 kap 1 § första stycket VL. Som redan nämnts infördes bestämmelserna om omprövning genom VL och därmed även bestämmelser om rättegångskostnader vid omprövning. Bestämmelserna om rättegångskostnader vid omprövning och förverkande i VL överensstämmer i stort med dagens bestämmelser i MB.
Enligt 20 kap. 1 § andra stycket VL skulle Kammarkollegiet, som då var den myndigheten som kunde ansöka om omprövning, och tillståndshavaren stå för sina egna kostnader i första instans. I mål som avsåg omprövning för att tillgodose allmänna intressen enligt 15 kap. 3 § VL skulle dock Kammarkollegiet svara för kostnader som uppkom för andra motparter än tillståndshavaren, dvs. sakägare. Sakägares kostnader skulle dock betalas av tillståndshavaren för det fall omprövningen avsåg att förbättra anläggningens säkerhet. Bestämmelsen i 15 kap. 4 § VL om omprövning till förmån till fisket var inte omnämnd vilket innebar att det, liksom i dag, inte utgick någon ersättning för rättegångskostnader till sakägare i dessa fall.
MB:s bestämmelser om rättegångskostnader vid 5.6.2
omprövning
Enligt 25 kap. 2 § MB ska sökanden i ansökningsmål om vattenverksamhet som huvudregel svara för sina egna och motpartens rättegångskostnader i mark- och miljödomstolen. Sökanden svarar således även för sakägares rättegångskostnader i första instans. Detta är en skillnad i förhållande till miljöfarlig verksamhet där var och en enligt 25 kap. 1 § MB svarar för sina egna rättegångskostnader och detta gäller även sakägare, se avsnitt 3.4.9 och 4.2.9. Bestämmelsen i 25 kap. 1 § MB är även tillämplig vid omprövning avseende miljöfarlig verksamhet.48
Ett särskilt stadgande om rättegångskostnader vid omprövning avseende vattenverksamhet finns i 25 kap. 3 § MB. Enligt denna bestämmelse ska, i mål som gäller återkallelse, förbud mot fortsatt verksamhet eller omprövning enligt 24 kap. 3–6 §§ MB eller enligt 7 kap. 15 § LSV, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, länsstyrelsen och tillståndshavaren svara för sina egna kostnader vid mark- och miljödomstolen. Vid omprövning för att tillgodose allmänna intressen ska den myndighet som ansökte om omprövning dessutom svara för kostnader som uppkommer för sakägare. Sakägare får dock själva svara för sina rättegångskostnader vid omprövning enligt 24 kap. 5 § första stycket 11 MB av bestämmelser till skydd för fisket. Stadgandet i nämnda punkt är avsett att tillämpas om behov av omprövning uppkommer före utgången av den tioårsperiod som gäller som huvudregel i 24 kap. 5 § första stycket 1 MB. Om omprövning begärs efter tioårsperiodens utgång och endast sistnämnda punkt åberopas torde därför, i enlighet med huvudregeln, den sökande myndigheten behöva svara för sakägares rättegångskostnader och detta även om omprövningen avser bestämmelser till skydd för fisket. Detta var troligtvis inte lagstiftarens avsikt.
Om en omprövningsansökan gäller förbättring av en vattenanläggnings säkerhet enligt 24 kap. 5 § första stycket 10 MB ska vidare, enligt 25 kap. 3 § MB, tillståndshavaren i stället för de statliga myndigheterna svara för sakägares kostnader. Om omprövning begärts efter tioårsperiodens utgång, gäller, på samma sätt som redo-
48 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 25 kap. 3 § MB.
gjorts för ovan, att den sökande myndigheten svarar för sakägares rättegångskostnader.
Lagstiftaren förefaller ha glömt bort att ange att även kommun, som övertagit tillsynen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket MB, omfattas av paragrafen.49
Vid omprövning av vattenverksamhet efter ansökan av tillståndshavaren enligt 24 kap. 8 § MB eller vid omprövning på grund av enskilda intressen enligt 7 kap. 13 och 14 §§ LSV gäller, trots att även dessa mål utgör ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket 7 MB, huvudregeln i 25 kap. 2 § första meningen MB om sökandens kostnadsansvar.
Rättegångskostnadsreglerna i bl.a. 25 kap. 1–3 §§ MB utgör avsteg från RB:s huvudregel att kostnadsansvaret bestäms av vem som vinner eller förlorar processen.
5.7. Rätten till ersättning vid omprövning av vattenverksamhet
Ersättningsrättens omfattning 5.7.1
Enligt 31 kap. 20 § MB, som motsvarar 9 kap. 12 § VL, ska ersättning utgå vid omprövning enligt 24 kap. 5 § MB eller enligt 7 kap. 13 - 14 §§ LSV. Ersättning utgår för förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning som tillståndshavaren åsamkas till följd av en omprövning. Däremot ska i samband med omprövning ålagda förpliktelser för tillståndshavaren att vidta skadeförebyggande eller skadekompenserande åtgärder som inte innebär förlust av vatten m.m. inte vara förenade med en ersättningsrätt för denne. I motiven till motsvarande bestämmelse i 9 kap. 12 § VL anges att kostnader för spegeldammar, erosionsskydd och fisktrappor samt utsättning av fisk är exempel på sådana åtgärder där verksamhetsutövaren själv ska stå kostnaden.50 Enligt 31 kap. 20 § första stycket andra meningen MB utgår inte heller någon ersättning i den utsträckning förlusten eller inskränkningen är att räkna som förbättring av vattenanläggningens säkerhet.
49 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 25 kap. 3 § MB. 50Prop. 1981/82:130 s. 117 f och 471.
I 31 kap. 20 § andra stycket MB medges rätt till ersättning även för annan än tillståndshavaren. De omprövningsvillkor som meddelas kan innebära att tillståndshavaren för att kunna uppfylla villkoren måste ta annans mark i anspråk. Begränsningsregeln i 31 kap. 22 §, som beskrivs i avsnittet nedan, gäller inte för annan än tillståndshavaren vilket medför att tredje man till skillnad från tillståndshavaren har rätt till full ersättning. Andra stycket innehåller även en hänvisning till 8 kap. 4 § LSV som begränsar ersättningen för mottagare av andelskraft.
Rätten till ersättning i samband med omprövning av vattenverksamhet skiljer sig från övriga ersättningsregler i MB i två avseenden. Dels kan bestämmelserna delvis ses som ett undantag från den allmänna principen att ingrepp av miljöhänsyn inte medför någon rätt till ersättning för den som utövar den miljöfarliga verksamheten51, dels begränsas rätten till ersättning inte genom något kvalifikationskrav utan genom att endast en del av den uppkomna skadan ersätts, se 31 kap. 22 § MB.52
Begränsningar i ersättningsrätten 5.7.2
I 31 kap. 22 § MB föreskrivs vissa begränsningar i tillståndshavarens rätt till ersättning vid omprövning. Begränsningsregeln infördes genom 9 kap. 14 § VL men motsvarades av bestämmelser i äldre lag om s.k. kungsådra och om nyprövning.53 I motiven till VL framförde departementschefen följande beträffande grunden till begränsningsregeln.
Utan en viss ersättningsfrihet skulle det allmänna ha svårt att hävda sina intressen. En finansiering t.ex. genom vattenrättsliga avgifter torde, bortsett i viss mån från fiskeavgifter, inte förslå för omprövningsåtgärder, eftersom avgifterna skall användas även till andra ändamål inom den av vattenföretaget drabbade bygden. Inte heller en anslagsgivning inom statsbudgetens ram torde alltid vara en framkomlig väg. Det är också ett faktum att många vattenföretag, särskilt avskrivna vattenkraftverk, är mycket vinstgivande. Detta innebär att ett sådant vatten-företag – även med hänsyn tagen till dess roll vid finansieringen
51 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 31 kap. 20 § MB. 52SOU 2013:59 s. 77. 53 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 31 kap. 22-23 §§ MB.
av andra företag – väl kan bära en del av förlusten på grund av en omprövning. Som jag tidigare har anfört har den enskildes rätt att råda över vattnet redan enligt vår äldre rätt varit begränsad och till sitt innehåll bestämd av de allmänna ändamål som vattendragen har ansetts böra tillgodose. Kungsådre- och nyprövningsinstituten möjliggör redan i dag att allmänna intressen kan hävdas utan alltför stora kostnader för det allmänna. Jag delar utredningens uppfattning att det invecklade regelsystem som kungsådrebestämmelserna nu bildar bör ersättas med enklare regler om begränsning i tillståndshavarens rätt till ersättning för intrång i vattenrätten, när en omprövning sker i syfte att tillgodose allmänna intressen. Rätten till full ersättning bör falla bort, när preciserade allmänna intressen av kvalificerad natur är i fråga. Jag biträder utredningens förslag att till de kvalificerade intressena hänföra allmän farled, allmän hamn, allmän flottled, fiske och hälsovården samt den allmänna miljövården. Som utredningen anför bör däremot bland de nu berörda intressena inte räkans bevattning eller torrläggning, som visserligen är kungsådreintressen enligt gällande VL men som främst måste beaktas som privatekonomiska intressen.54
Av 31 kap. 22 § MB följer således att verksamhetsutövaren måste tåla viss förlust eller inskränkning i samband med en omprövning utan att någon ersättning utgår. Det gäller dock endast omprövning för vissa kvalificerade intressen såsom allmänna fiskeintresset, allmän farled, allmän hamn eller hälsovården samt omprövning enligt 24 kap. 5 § MB eller 7 kap. 13 § LSV till förmån för den allmänna miljövården. Vad som avses med det allmänna fiskeintresset eller den allmänna miljövården framgår inte helt tydligt av motiven. Om omprövningen grundas på ett enskilt intresse utan någon större betydelse för miljön bör det inte ske någon reduktion av ersättningen.55
I 31 kap. 22 § andra stycket MB regleras hur stor reduktionen av ersättningen ska vara och hur den ska beräknas för olika typer av vattenverksamheter. Den andel som inte kompenseras får motsvara högst en femtedel och lägst en tjugondel av produktionsvärdet i fråga om vattenkraftverk och vattenreglering för kraftändamål. Vad som utgör produktionsvärdet är dock olika för de olika verksamhetstyperna. För andra verksamheter utgörs också den andel som inte behöver kompenseras av högst en femtedel och lägst en tjugondel.
54Prop. 1981/82:130 s. 115 f. 55 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 31 kap. 22 § MB.
Det är dock svårt att uppskatta ett produktionsvärde för dessa, t.ex. en vattentäkt för kommunal vattenförsörjning. Ersättningsfriheten för det allmänna motsvarar i stället värdet av den vattenmängd, fallhöjd eller magasinsvolym som omfattas av tillståndet.
Hur stor reduktionen ska vara i det enskilda fallet fastställs av domstol i samband med den ursprungliga tillståndsprövningen i enlighet med 31 kap. 22 § tredje stycket MB. För tillstånd meddelade med stöd av äldre bestämmelser finns särskilda övergångsbestämmelser, se 38–41 §§ MP.
Vem som betalar ersättning i samband 5.7.3
med omprövning
Vem som betalar ersättning beror på vad omprövningen avser och om ersättningen ska betalas till tillståndshavaren eller tredje man. Detta regleras i 31 kap. 21 § MB som motsvarar 9 kap. 13 § VL. Bestämmelsens första stycke reglerar vem som betalar ersättning till tillståndshavaren medan andra stycket reglerar vem som betalar ersättningen till annan än tillståndshavaren.
Ersättning enligt 31 kap. 20 § första stycket MB, dvs. sådan ersättning som utgår till tillståndshavaren vid omprövning enligt grunderna i 24 kap. 5 § MB och 7 kap. 13 och 14 §§ LSV ska betalas av den som begär omprövning. I fråga om omprövning med stöd av 24 kap. 5 § MB är det således de myndigheter som kan ansöka om omprövning enligt 24 kap. 7 § MB och i förekommande fall kommun som kan bli ersättningsskyldiga.
Ändring av bestämmelser om innehållande och tappning av vatten kan enligt 7 kap. 13 § LSV sökas av annan enskild än tillståndshavaren för att utnyttja vattenkraften i sitt strömfall bättre. I detta fall blir det ett enskilt intresse som tillgodoses och den enskilde som också ska betala ersättningen. Av samma bestämmelse följer även att en kommun eller ett vattenförbund kan ansöka om sådan ändring för att tillgodose den allmänna miljövården, hälsovården eller främja fisket. Likaså kan huvudman för en allmän farled, allmänna hamnar, bevattnings- och markavvattningssamfälligheter samt avloppsföretag ansöka om sådan ändring. Dessa kan således också behöva stå kostnaden för ersättning förutsatt att de är sökande.
Vad gäller omprövning av tillstånd till vattentäkt kan sådan sökas enligt 7 kap. 14 § LSV av den som driver en konkurrerande täkt.
Vid en sådan omprövning kan det bli aktuellt att ersättning utges av såväl den tillståndshavaren vars verksamhet är föremål för omprövningen som för den som söker tillstånd.
Som redan nämnts behandlar 31 kap. 20 § andra stycket MB ersättningen till annan än tillståndshavaren. Vid omprövning enligt 24 kap. 5 och 8 §§, dvs. på statens eller tillståndshavaren initiativ är det tillståndshavaren som betalar ersättning till tredje man. Vid omprövning av konkurrerande vattentäkter är det den tillståndshavare som föranleder att den andres tillstånd jämkas som ska betala ersättning till tredje män som lider förlust av jämkningen. Vid all annan omprövning är det den som begärt omprövningen som ska ersätta tredje man.
Bestämmelsen i 31 kap. 21 § tredje stycket MB stadgar att ersättning för minskning av andelskraft från vattenkraftverk som omfattas av omprövningen betalas av den som har tillstånd till kraftverket.
Ersättningsrätt vid omprövning av tillstånd enligt äldre 5.7.4
bestämmelser
Enligt 39 § MP ska andra bestämmelser gälla beträffande ersättning vid omprövning av äldre tillstånd. Den andel av förlust av vatten eller fallhöjd och liknande som tillståndshavaren ska tåla utan ersättning enligt 31 kap. 22 § MB varierar med hänsyn till tillståndets ålder och kan sammanfattas enligt följande. – För tillstånd enligt MB och VL varierar andelen mellan fem
procent och 20 procent. Andelen bestäms i domen. – Andelen är alltid 5 procent för tillstånd enligt ÄVL och äldre
bestämmelser, se 39 § första stycket 2 MP.56
56 Naturvårdsverket, Omprövning av vattenverksamhet, Fakta 8287, april 2007, s. 8.
6. Överväganden och förslag avseende omprövning
6.1. Utredningens uppdrag
Utredningen ska analysera det svenska systemet för omprövning av vattenverksamheter och föreslå de ändringar som behövs för att åstadkomma ett effektivt system för omprövning av vattenverksamheter så att den frekvens av omprövningar som krävs för att se till att verksamheter bedrivs på ett sådant sätt att verksamheten lever upp till miljöbalkens hänsynsregler och EU-rättens krav i fråga om vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtliv uppnås.
I syfte att åstadkomma ett effektivt system för omprövning av tillstånd till vattenverksamheter ska utredningen överväga om bestämmelserna om ersättningsrätt i MB, rättegångskostnader, tillståndets rättskraft och begränsning i tiden samt verksamhetsutövarens respektive tillsynsmyndighetens ansvar för omprövning är ändamålsenliga eller behöver ändras. Utredningen ska analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av att ålägga verksamhetsutövaren ett större ansvar i omprövningsprocessen. Utredningen ska ta särskild hänsyn till förslagens konsekvenser för deltagarna i en markavvattningssamfällighet och till att det vid omprövning av tillstånd till markavvattning kan vara motiverat att avgränsa ansvaret för markavvattningssamfälligheter på annat sätt än för andra vattenverksamheter. Hänsyn ska även tas till de finansiella konsekvenserna för inblandade myndigheter.
Vid utformningen av systemet för omprövning bör hänsyn tas till verksamhetsutövarnas förutsättningar och behov såsom investeringscykler och ändring av produktion.
Utgångspunkten för utredningens förslag ska vara att åstadkomma ett system för omprövning av vattenverksamheter som säkerställer en hög nivå för miljöskydd och tar hänsyn till belastningen för
prövningsmyndigheterna samtidigt som de administrativa bördorna och andra kostnader för verksamhetsutövarna minimeras.
I den utsträckning som utredningens förslag till ändrade bestämmelser om omprövning av tillstånd innebär en förändring av rätten enligt 31 kap. 22 § MB till ersättning för produktionsvärdeförlust eller förlust av värdet av vattenmängd, fallhöjd eller magasinvolym ska den förväntade effekten på svensk vattenkraftproduktion särskilt belysas.
Skillnader i regleringen av omprövning av vattenverksamheter jämfört med miljöfarliga verksamheter ska vara motiverade.
Utredningens översyn omfattar inte bestämmelserna om vattenkraft i lagen (2011:1200) om elcertifikat.
Omprövning när det gäller markavvattning kommer att redogöras för i kapitel 7 och 8.
6.2. Analys av omprövningssystemet avseende vattenverksamhet
Statistik avseende omprövning 6.2.1
Enligt 26 kap. 2 § MB är tillsynsmyndigheten skyldig att ansöka om omprövning eller ta upp frågan om att ändra eller upphäva villkor i de fall villkoren i ett tillstånd inte är tillräckliga och förutsättningarna i övrigt föreligger enligt 24 kap. 5 § MB. I praktiken är dock antalet omprövningsansökningar avseende vattenverksamhet mycket få.
Länsstyrelsen i Värmlands län har i en rapport sammanställt data om omprövade vattendomar avseende vattenkraftverk och dammar.1Projektet har utförts i samråd med Kammarkollegiet, Naturvårdsverket och Fiskeriverket och resultatet sammanfattas nedan.
1 Länsstyrelsen Värmland, Omprövning av vattendomar – Möjlig indikator för miljömålet
Levande sjöar och vattendrag, 2012:13.
Källa: Länsstyrelsen Värmland, Omprövning av vattendomar – Möjlig indikator för miljömålet Levande sjöar och vattendrag, 2012:13, s. 4.
Mellan åren 1990 till 2010 genomfördes 90 omprövningar av dammar och kraftverk. Flest omprövningar ägde rum under perioden 1996 – 2005 där åren 1997 och 1998 hade toppnoteringar på 11 respektive 13 omprövningar per år. Det största antalet omprövningar har genomförts i Västerhavets vattendistrikt.
Källa: Länsstyrelsen Värmland, Omprövning av vattendomar – Möjlig indikator för miljömålet Levande sjöar och vattendrag, 2012:13, s. 4.
0 2 4 6 8 10 12 14
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Antal omp rövningar per år
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Antal omp rövningar per
vattendis trikt
Av rapporten framgår att 132 fiskevårds- och naturvårdsåtgärder har beslutats för 90 vattenkraftverk/dammar inom ramen för 70 omprövningsmål. Av dessa avsåg 64 minimitappning eller ökad minimitappning till fiskväg eller nedströmsliggande vattendrag. I 29 fall behandlades åtgärder för fiskväg. Andra omprövade åtgärder var smoltutsättning, fiskeavgift, biotopåtgärder, smoltledare/galler och ålyngelledare.
Källa: Länsstyrelsen Värmland, Omprövning av vattendomar – Möjlig indikator för miljömålet Levande sjöar och vattendrag, 2012:13, s. 3.
Länsstyrelsen Värmland tittade även på den beräknade produktionsförlusten med anledning av omprövningen. Av de 64 omprövningar som avsåg minimitappning var 43 av en storlek som motsvarade en förlust på maximalt 5 procent av respektive anläggnings normalproduktion. Endast i något enstaka fall uppgick förlusten till över 20 procent.
0 10 20 30 40 50 60 70
Åtgä rder genom omp rövning, anta l
Källa: Länsstyrelsen Värmland, Omprövning av vattendomar – Möjlig indikator för miljömålet Levande sjöar och vattendrag, 2012:13, s. 3.
Till följd av omprövningar avseende minimitappning eller motsvarande har cirka 14 GWh av vattenkraftsproduktionen förlorats. Förlusten motsvarar 0,02 procent av den totala svenska vattenkraftsproduktionen2 eller 0,4 procent av den totala svenska vindkraftsproduktionen3.
2 Cirka 67 TWh år 2010 enligt Energimyndigheten, Energiläget i siffor 2011. 3 3,5 TWh år 2010 enligt Energimyndigheten, Energiläget i siffor 2011.
0 10 20 30 40 50
upp till 5% 5-10% 10-15% 15-20% 20-25%
Förlus t av vattenkr aftprodu ktion (%)
hos omp röva de anlä ggningar (a ntal)
Källa:SOU 2009:42, s. 95.
Antalet omprövningar ska ses mot bakgrund av det stora antal vattenverksamheter som bedrivs med stöd av äldre rätt. Enligt den statistik som Miljöprocessutredningen inhämtat framgår att av totalt 3 727 kraftverk och regleringsdammar grundas 3 654 på tillstånd enligt äldre vattenlagstiftning, det stora flertalet enligt ÄVL (cirka 88 procent), och endast 78 stycken (cirka 2 procent) hade, vid tidpunkten för redovisningen, omprövats enligt MB, se tabell 6.1.
Den tidigare gällande vattenrättsliga lagstiftningen präglades inte av samma miljöhänsyn som MB och följaktligen uppfyller många äldre tillstånd inte de moderna miljökrav som ställs enligt MB och EUrätten.4 Mot den bakgrunden torde omprövningsbehovet vara större än det antal omprövningar som faktiskt genomförts.
Merparten av de omprövningar som sker genomförs av Kammarkollegiet. I statistik från 2011 redovisar Kammarkollegiet att myndigheten under åren 2007 till 2011 har ansökt om omprövning i 22 ärenden. Kammarkollegiet gör bedömningen att det under de kommande fem åren kommer att genomföras ungefär lika många omprövningar som föregående år. Detta innebär en omprövningstakt av cirka 4,5 tillstånd per år.5 Det överensstämmer i princip med den omprövningstakt som rått hittills enligt den redovisade statistiken ovan. Antalet omprövningar mellan åren 2000–2010 uppgår till sammanlagt 43 stycken, dvs. i snitt cirka 4 omprövningar per år.6 Det
4 Se även SOU 2013:69 s. 208 ff. 5 Kammarkollegiet, Omprövningar – sammanställning till Älvräddarna, dnr 4.1-3999-11. 6 Länsstyrelsen Värmland, Omprövning av vattendomar – Möjlig indikator för miljömålet
Levande sjöar och vattendrag, publikationsnummer 2012:13, s. 4. Rapporten visar även statistik för åren 1990 till 2000.
kan i detta sammanhang nämnas att Kammarkollegiet och Fiskeriverket i en gemensam rapport till regeringen i april 2007 uppgett att Kammarkollegiet sedan 1994 genomfört närmare 200 omprövningar, dvs. i snitt cirka 15 omprövningar per år. Av dessa har, enligt rapporten, mer än 90 procent gällt vattendrag och innefattat olika åtgärder för fiskbestånden. Många har medfört ändrade vattenhushållningsbestämmelser samt nya fiskvägar.7
Med en omprövningstakt av 4,5 anläggningar per år skulle det ta drygt 800 år att ompröva de ovan nämnda 3 654 vattenkraftverken och regleringsdammarna som grundas på tillstånd enligt äldre vattenlagstiftning. Därutöver torde det finnas behov av att ompröva ett flertal andra typer av vattenverksamheter med gamla tillstånd. Med en omprövningstakt av 15 anläggningar per år skulle det ta drygt 200 år.
Brister i det nuvarande omprövningssystemet 6.2.2
Det finns flera anledningar till att omprövningsfrekvensen är låg. Till en början kan nämnas att systemet bygger på en fungerande tillsyn som i sin tur förutsätter ett fullgott tillsynsunderlag avseende t.ex. vilka tillstånd och villkor som gäller verksamheten och hur dessa följs samt verksamhetens påverkan på miljön. Utan detta underlag blir det svårt inte bara att bedriva en ändamålsenlig tillsyn utan även att bedöma behovet av omprövning.
Enligt 26 kap. 20 § MB ska alla som bedriver tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet årligen lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten som bl.a. ska innehålla information om vilka åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i ett tillståndsbeslut och resultatet av dessa åtgärder. Något krav på miljörapport finns i dagsläget inte för vattenverksamheter. Det innebär att det beträffande vattenverksamheter är svårare för tillsynsmyndigheten att avgöra vilka tillstånd och villkor som gäller för verksamheten, hur dessa följs och hur verksamheten påverkar miljön. Detta har i sin tur, enligt utredningen, en hämmande effekt på omprövningsfrekvensen. Utredningen har emellertid i delbetänkandet SOU 2013:69 föreslagit att det
7 Kammarkollegiet och Fiskeriverket, Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor – Översyn av arbete med omprövning samt tillsyn av vattendomar och vattenföretag, april 2007, s. 11.
införs ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att även den som bedriver vattenverksamhet ska lämna miljörapport till tillsynsmyndigheten. En sådan rapport kan förslagsvis innehålla t.ex. uppgift om vilka tillstånd och rättigheter som finns för verksamheten i fråga, hur verksamheten följt gällande tillstånd och villkor, vilka vattensystem anläggningen påverkar och verksamhetens påverkan i övrigt på miljön. De uppgifter som ska rapporteras kan även, för ett särskilt angivet år, utökas så att det ytterligare möjliggör för myndigheterna att bedöma behovet av omprövningar.8
Även om en miljörapport kommer att ge tillsynsmyndigheten bättre underlag att bedöma behovet av omprövning kommer svårigheten att avgöra vilka frågor som har prövats när det gäller äldre tillstånd och rättigheter att kvarstå. Det är nämligen inte helt klart efter vilka principer rättskraftens omfattning ska bestämmas när det gäller äldre tillstånd och rättigheter och, såvitt utredningen känner till, finns endast ett fåtal rättsfall på området.9 För att avgöra vilka frågor som har prövats krävs inte sällan kvalificerade juridiska bedömningar som förutsätter tillämpning av svårtillgänglig och svårtolkad äldre lagstiftning, förarbeten och praxis. Detta innebär att det kan vara svårt för tillsynsmyndigheten att avgöra vilka krav som inte inskränker tillståndets eller rättighetens rättskraft och därmed kan bli föremål för ett tillsynsföreläggande enligt 26 kap. 9 § MB respektive vilka krav som inskränker tillståndets eller rättighetens rättskraft och därmed förutsätter en omprövning enligt 24 kap. 5 § MB. Även om det ankommer på verksamhetsutövaren eller den som är ansvarig för en vattenanläggning att styrka sin ståndpunkt rörande rättskraftens omfattning är det utredningens uppfattning att detta bidrar till en tröghet i systemet.
Ytterligare en anledning till att omprövningssystemet inte fungerar tillfredställande är de kostnader som är förenade med
8SOU 2013:69 s. 317 ff. 9 Se t.ex. Svea hovrätts, Mark- och miljööverdomstolen, dom den 16 oktober 2013 i mål M 632-13 avseende ombyggnad och effektivisering av Blankaströms kraftverk. MÖD uttalade att det i målet aktuella tillståndet enligt VF, att bereda drivkraft åt en större industriell anläggning, inte kunde anses innebära att kraftverket och de anordningar som behövdes för driften av detta omfattades av prövningen och det meddelade tillståndet. Domen har överklagats till Högsta domstolen och handläggs i mål T 5630-13. Se mer om detta i SOU 2013:69 s. 170 f. Se även MÖD 2012:26-28 och Svea hovrätts, Mark- och miljööverdomstolen, dom den 20 juni 2013 i mål M 5737-12. Den senare domen har överklagats till Högsta domstolen som den 28 oktober 2013 i mål T 3772-13 beslutade att inte meddela prövningstillstånd.
omprövning och bristande ekonomiska resurser hos de myndigheter som är utsedda att driva omprövningsmål.10
En av utgiftspost vid omprövning är rättegångskostnader. I enlighet med 25 kap. 3 § MB står myndigheten och verksamhetsutövaren sina egna rättegångskostnader men myndigheten ska, förutom när omprövningen sker till förmån för fisket eller för att förbättra en anläggnings säkerhet, svara även för kostnader som uppkommer för andra motparter än tillståndshavaren t.ex. sakägare.
Ytterligare en utgiftspost vid omprövning är den rätt till ersättning som tillståndshavaren enligt 31 kap. 20-23 §§ MB har i de fall en omprövning medför en förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets fallhöjd. Verksamhetutövaren är dock skyldig att tåla ett produktionsbortfall om 5–20 procent utan ersättning. Verksamhetsutövarens rätt till ersättning har i praktiken ofta varit styrande för vad staten har yrkat vid omprövningar av vattenverksamheter. Omprövningar har således inte nödvändigtvis gjorts där miljövinsten är som störst.11 Det förhållandet att det finns en ersättningsfri del kan dessutom ge verksamhetsutövaren incitament att inte medverka i processen.12
Att ersättningsrätten vid omprövning kan ge upphov till förhållandevis höga kostnader illusteraras av MÖD 2011:16. I målet, som gällde omprövning av det småskaliga vattenkraftverket vid Reinholdsfors, bestämdes ersättningen till två miljoner kronor. Släppandet av vattnet i den faunapassage som omprövningen syftade till att skapa ledde till en förlust av totalt 21 procent av bruttovärdet av kraftproduktionen, det rörde sig inte om något totalt stopp av produktionen. Att ersättningen trots detta uppgick till två miljoner kronor ger en indikation om att omprövningar kan leda till ersättning med betydande belopp.13
I detta sammanhang kan även nämnas en framställning den 20 maj 2011 från Jönköpings kommun till regeringen. I framställningen
10 Naturvårdsverket, Bedömda behov av åtgärder och medel för restaurering av sjöar och vattendrag, 2009, s. 31. Se även Lindqvist, Den småskaliga vattenkraftens rättsliga förutsättningar i Sverige, Uppsala universitet, Working Paper 2013:1, s. 52 ff. 11 Se avsnitt 6.2.1 och Naturvårdsverket, Omprövning av vattenverksamhet, Fakta 8287, april 2007, s. 9. 12 Rudberg, Constant Concessions Under Changing Circumstances: the Water and Renewable
Energy Directives and Hydropower in Sweden, SEI Project Report 2011, 2 upplagan, s. 22. 13 Se även Lindqvist, Den småskaliga vattenkraftens rättsliga förutsättningar i Sverige, Uppsala universitet, Working Paper 2013:1, s. 52 f.
påtalar kommunen att landhöjningen medfört ett ökat vattenstånd i Vättern och att det därför finns behov av omprövning av den vattendom från år 1958 som reglerar Vätterns vattenstånd. Kommunen har därför vänt sig till Kammarkollegiet med en begäran om att kollegiet ska ansöka om omprövning av domen. Kammarkollegiet har dock meddelat kommunen att någon ansökan inte kommer att ges in då kollegiet saknar ekonomiska medel för att betala de kostnader som kan komma att vara förknippade med en sådan ansökan, såsom rättegångskostnader och intrångsersättning. Kommunen har till regeringen framfört att det inte kan vara rimligt att myndigheter, av uteslutande ekonomiska skäl, tvingas avstå från omprövning av vattendomar.14
Ännu en faktor som bidrar till att omprövningar är kostsamma och resurskrävande för myndigheterna är att det till viss del är oklart vad en omprövningsansökan och en omprövningsdom ska innehålla och vem som är skyldig att presentera det underlag som ska ligga till grund för prövningen. Regleringen i MB av kraven på verksamhetsutövarna att ta fram underlag för omprövningar skiljer sig dessutom åt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. För miljöfarlig verksamhet stadgas uttryckligen i 22 kap. 2 a § MB en skyldighet för verksamhetsutövaren att ta fram underlag vid omprövning. Denna bestämmelse gäller inte vattenverksamhet.
Ännu en begränsning avseende omprövningsinstitutets genomslag finns i 24 kap. 5 § femte stycket MB. Där framgår att en omprövning inte får medföra så ingripande villkor att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. Bestämmelsen tar sikte på situationer där de yrkade skyddsåtgärderna skulle göra det ekonomiskt orimligt att fortsätta driva verksamheten. En omprövning av vattenkraftverk syftar inte sällan till att en del av vattnet ska ledas vid sidan av turbinerna, t.ex. genom fiskväg eller minimitappning, vilket i sin tur kan leda till minskad produktion. Småskalig vattenkraft har inte sällan små marginaler och kan ha svårt att klara en omprövning som medför minskad lönsamhet och ökade kostnader. I sådana fall kan 24 kap. 5 § femte stycket MB innebära en begränsning av vilka åtgärder som kan föreskrivas vid omprövning.15
14 Regeringens ärende M2012/446/R. Regeringen har den 4 oktober 2012 beslutat att Jönköpings kommuns framställning ska överlämnas till Vattenverksamhetsutredningen. 15 Lindqvist, Den småskaliga vattenkraftens rättsliga förutsättningar i Sverige, Uppsala universitet, Working Paper 2013:1, s. 53 f.
Sammantaget är det således flera faktorer som bidrar till att göra omprövningssystemet kostnads- och resurskrävande. Utredningen menar att det mot bakgrund av dagens bestämmelser i MB såsom bevisbörderegeln och principen om att förorenare ska betala, inte går att behålla ett system där en stor del av ansvaret för genomförandet av omprövning ligger på myndigheterna. Detta ansvar tar sig uttryck i bl.a. att den sökande myndigheten har fått stå för stor del av utredningen, rättegångskostnader till sakägare och ersättning för intrång. Bestämmelserna i övrigt i MB ger i stället uttryck för att bördan och drivkraften ska ligga mer på verksamhetsutövaren.
Uppdraget avseende omprövning i förhållande till 6.2.3
utredningens förslag om ny prövning
Utredningen har i delbetänkandet SOU 2013:69 föreslagit ett system med ny prövning av äldre tillstånd och rättigheter såvitt gäller tillståndspliktiga vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt för sådana verksamheter utförda vattenanläggningar.16 Syftet med detta förslag är att skapa ett system där verksamheter och anläggningar som grundas på äldre tillstånd och rättigheter nyprövas i sin helhet enligt MB.
Det förhållandet att hela tillståndet respektive rättigheten kan bli föremål för ny prövning enligt MB är en skillnad i förhållande till omprövning enligt 24 kap. 5 § MB. En omprövning kan, enligt ordalydelsen i nämnda paragraf, endast avse vissa delar av tillståndet nämligen bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelser. Därutöver får tillståndsmyndigheten vid en omprövning ändra och upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana. Omprövningen avser således inte tillståndet i sin helhet. Bestämmelsen i 24 kap. 5 § MB är även tillämplig avseende särskilda rättigheter enligt 2 kap. 41 § ÄVL, t.ex. privilegiebrev och urminnes hävd.17 Vid omprövning ersätts således det gamla tillståndet eller rättigheten inte med ett nytt tillstånd enligt MB utan det justeras endast i vissa avseenden. Det innebär bl.a. att svårigheten att avgöra rättskraftens omfattning beträffande
16SOU 2013:69 s. 205 ff. 17 I den nuvarande regleringen framgår detta av 34 § MP. Se utredningens förslag i detta avseende i delbetänkandet SOU 2013:69 s. 187.
det gamla tillståndet eller rättigheten, såvitt gäller de delar som inte omprövats, kvarstår.18 Detta i sin tur innebär problem t.ex. vid tillsynen eftersom tillsynsmyndighetens förelägganden och förbud, enligt 26 kap. 9 § tredje stycket MB, som huvudregel inte får begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB. För att kunna bedriva en ändamålsenlig tillsyn krävs att verksamheten i fråga har ett tydligt tillstånd med klara villkor som anger hur verksamheten ska bedrivas. Det är sällan fallet för de verksamheter som bedrivs med stöd av äldre tillstånd och rättigheter. Om en ändamålsenlig tillsyn inte kan bedrivas finns det risk för att gällande miljökrav enligt MB och EUrätten inte får genomslag.
Ytterligare en skillnad mellan omprövningsreglerna och det föreslagna systemet med ny prövning är begränsningen i 24 kap. 5 § femte stycket MB som stadgar att villkor som meddelas vid en omprövning inte får medföra att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.
Vid ny prövning ligger dessutom en, i förhållande till vad som är fallet vid omprövning, större del av utredningsbördan på verksamhetsutövaren som ju har att både initiera och driva en helt ny tillståndsprocess.
Ett alternativ till utredningens förslag om ny prövning är att ändra befintliga regler avseende omprövning så att liknande resultat kan uppnås enligt dessa regler som enligt reglerna om ny prövning. Det kan exempelvis övervägas att införa regler som innebär att omprövningen kan omfatta hela tillståndet och resultera i ett nytt miljöbalkstillstånd eller att ta bort begränsningen i 24 kap. 5 § femte stycket MB. Eftersom omprövningsreglerna gäller även miljöfarlig verksamhet kommer sådana ändringar även att träffa denna typ av verksamhet. Frågan om ändringarna är motiverade och i sådant fall konsekvenserna av dessa för miljöfarlig verksamhet kommer utredningen, med den tid som finns till förfogande, inte att hinna utreda. Detta ingår inte heller primärt i utredningens uppdrag.
Det har även framförts till utredningen att behovet av myndighetsinitierad omprövning inte är lika stort när det gäller miljöfarlig
18 Se SOU 2013:69 s. 171 beträffande svårigheten att bedöma rättskraftens omfattning när det gäller äldre tillstånd och rättigheter.
verksamhet. Det är inte ovanligt att dessa verksamheter i samband med en ändring söker tillstånd för befintlig och utökad verksamhet och därigenom erhåller ett miljöbalkstillstånd. Detta tillsammans med skillnaden i förhållande till vattenverksamhet när det gäller rättsläget beträffande prövningens omfattning vid ändring och ändringstillstånd19 samt tydliga krav från EU gör att miljöfarliga verksamheter tenderar att ha modernare tillstånd än vattenverksamheter.
Att i de befintliga omprövningsreglerna införa särreglering för vattenverksamhet har utredningen inte bedömt utgöra ett enklare förfarande än det föreslagna systemet avseende ny prövning och detta skulle också innebära nya och för framtiden bestående skillnader i omprövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Det föreslagna systemet med ny prövning har istället placerats i MP såsom en övergångsbestämmelse beträffande äldre vattenrättsliga tillstånd och rättigheter meddelade före MB:s ikraftträdande.
Mot denna bakgrund och med beaktande av att det befintliga systemet för omprövning av vattenverksamheter inte fungerar tillfredsställande har utredningen således funnit att det mest ändamålsenliga för att anpassa äldre tillstånd och rättigheter till gällande rätt är det av utredningen föreslagna systemet med ny prövning. När det gäller tillstånd meddelade enligt MB ska dock omprövningsreglerna tillämpas. Detsamma gäller verksamheter som inte omfattas av nyprövningsförslaget som ju är begränsat till vattenregleringar, vattenbortledningar och vattenöverledningar samt för sådana verksamheter utförda vattenanläggningar. Omprövningsreglerna utgör således ett komplement till reglerna om ny prövning.
Utredningen har under arbetet med detta slutbetänkande övervägt att utöka tillämpningsområdet för nyprövningssystemet till andra typer av vattenverksamheter. Med förslagets nuvarande utformning träffas dock inte bara sådana verksamheter och anläggningar som är kopplade till vattenkraft och dämning utan även t.ex. bevattnings- och dricksvattenuttag. Tillämpningsområdet för nyprövningssystemet är således redan nu relativt stort. Som utredningen konstaterar i delbetänkandet SOU 2013:69 är de aktuella verksamheterna och anläggningarna sällan prövade enligt MB och medför i många fall betydande konsekvenser för miljön.
19 Se SOU 2013:69 s. 285 ff.
De utgör dessutom en stor del av de vattenverksamheter som innebär en fysisk påverkan på vattenförekomster. Åtgärder för att motverka sådan påverkan är högt prioriterade för att kunna nå målen enligt RDV.20 Nyprövningssystemet är som framgått ovan mer ingripande än omprövningssystemet. Utredningen har uppfattat att behovet av ny prövning inte är lika framträdande när det gäller övriga vattenverksamheter och anläggningar, jfr t.ex. avsnitt 8.8 om markavvattning. När det gäller dessa bedömer utredningen därför att omprövningssystemet, med de ändringar som föreslås, är tillräckligt. Någon utvidgning av förslaget om ny prövning föreslås följaktligen inte.
I utredningens uppdrag ingår att ta bort omotiverade skillnader i regleringen av miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet och att överväga om bestämmelserna bl.a. avseende ansvarsfördelningen mellan verksamhetsutövaren respektive tillsynsmyndigheten, rättegångskostnader och ersättningsrätt för produktionsbortfall vid omprövning är ändamålsenliga eller behöver ändras. Utredningens förslag i dessa avseenden innebär att omprövningsreglerna för vattenverksamhet ändras så att de bättre överensstämmer med motsvarande regler för miljöfarlig verksamhet. Dessa ändringar kommer att bidra till ett effektivare omprövningssystem för vattenverksamhet. Om statsmakten väljer att inte införa det föreslagna systemet med ny prövning utan istället förlitar sig endast på systemet med omprövning kommer dock de ovan redovisade skillnaderna i effektivitet mellan omprövningssystemet och nyprövningssystemet att bestå.
Av remissvaren beträffande utredningens delbetänkande SOU 2013:69 framgår att många företrädare för branschen anser att utredningen, i stället för förslaget om ny prövning, borde ha föreslagit ändringar av omprövningsreglerna i 24 kap. MB. Utredningen har därför skissat på ett utkast till ändrade omprövningsregler som gör det möjligt att uppnå liknande resultat som vid ny prövning, se avsnitt 6.3.1. Eftersom dessa regler även kommer att träffa miljöfarlig verksamhet lämnar utredningen dock, av de skäl som redogjorts för ovan, inte ett skarpt förslag.
20SOU 2013:69 s. 214 ff.
6.3. Omprövning enligt 24 kap. 5 § MB
Utredningens förslag: Bestämmelsen i 24 kap. 5 § första stycket 7
MB ändras till att omfatta all typ av teknik. Bestämmelserna i 24 kap. 5 § första stycket 11 och fjärde stycket upphör att gälla.
Av 2 kap. 15 § första stycket RF framgår att det allmänna endast får inskränka användningen av mark eller byggnad när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Ny lagstiftning som begränsar eller upphäver lagakraftvunna tillstånd att använda mark eller byggnad på visst sätt kan således innebära en rådighetsinskränkning i grundlagens mening och förutsätter att lagstiftningen är motiverad av angelägna allmänna intressen, se mer om detta i delbetänkandet SOU 2013:69, kapitel 8. Detta måste innebära att lagstiftaren bedömt att omprövningsgrunderna i 24 kap. 5 § MB utgör sådana angelägna allmänna intressen där en rådighetsinskränkning är tillåten enligt grundlag. Vid eventuella justeringar eller tillägg i 24 kap. 5 § MB måste således beaktas de grundlagsförutsättningar som ges för att inskränka givna tillstånd.
I anslutning till utredningens överväganden och förslag avseende markavvattning föreslås att 24 kap. 5 § första stycket MB förtydligas så att det framgår att även anläggningens utformning kan omfattas av omprövning, se avsnitt 8.8.
Vad i tillståndet och villkoren som kan omprövas enligt 6.3.1
Omprövningsbestämmelsen i MB är delvis hämtad från VL och ML, där det var möjligt att ompröva och föreskriva nya villkor, se 24 § ML och 15 kap. 3 § VL. Genom MB utvidgades rätten till att även omfatta själva tillståndet. I lagrådsremissen föreslogs följande lydelse av ingressen till 24 kap. 5 § MB.
Tillståndsmyndigheten får, efter vad som är skäligt, ompröva tillstånd samt ändra, upphäva eller meddela nya villkor eller andra bestämmelser för en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet.21
21Prop. 1997/97:45 del 3 s. 212.
I förarbetena till MB förs, såvitt utredningen kunnat finna, inte något resonemang om den utökade omprövningsmöjligheten som innebär att även tillståndet kan ändras. Det förs endast ett kortare resonemang om vad som kan ligga till grund för omprövning. Det konstaterades i detta avseende att också miljökvalitetsnormer och föreskrifter eller beslut som meddelas om förbud för utsläpp inom särskilda områden i landet kan ligga till grund för begäran av omprövning av tillstånd och villkor.22
Lagrådet hade synpunkter på den föreslagna formuleringen av ingressen till 24 kap. 5 § MB och anförde följande.
I första stycket föreskrivs enligt förslaget att tillståndsmyndigheten efter vad som är skäligt får ompröva tillstånd samt ändra, upphäva eller meddela nya villkor eller andra bestämmelser för en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet i vissa uppräknade fall. Av motiven framgår emellertid att avsikten inte är att myndigheten i dessa fall skall kunna återkalla ett tillstånd; myndighetens befogenhet att göra detta avses vara reglerad i 3 §. Föreskriften i förevarande paragraf om att tillståndsmyndigheten får ompröva tillstånd blir därför missvisande. Av motiven samt 29 § förslaget till promulgationslag (utredningens notering: det som nu är 31 § MP) synes kunna slutas att avsikten med formuleringen är att ge tillståndsmyndigheten befogenhet att ompröva sådana bestämmelser om produktionsmängd eller om verksamhetens omfattning i övrigt som utgör en del av själva tillståndet och alltså inte är att hänföra till villkor.23
Bestämmelsen fick genom lagrådets förslag nu gällande utformning. Dessutom lades till det sista stycket i bestämmelsen, att så ingripande villkor eller andra bestämmelser inte fick meddelas med stöd av denna paragraf att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras.
Den nuvarande formuleringen av ingressen till 24 kap. 5 § MB för tankarna till på miljöfarlig verksamhet och är relativt svårtolkad. Det är t.ex. inte helt klart vilka delar av tillståndet som faller utanför ”tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning” och som med denna formulering inte ingår i omprövningsmöjligheten. Enligt utredningen vore en enklare och tydligare formulering av ingressen, som i princip överensstämmer med den som föreslogs i lagrådsremissen, följande.
22Prop. 1997/98:45 del 1 s. 349. 23Prop. 1997/98:45 del 2, bilaga 1, s. 503.
I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva tillstånd samt ändra, upphäva eller meddela nya villkor eller andra bestämmelser.
En sådan formulering skulle ge utrymme för att ompröva hela tillståndet dock med den begränsning 24 kap. 5 § femte stycket MB innehåller. Det skulle även kunna övervägas att i ett nytt stycke i 24 kap. 5 § MB ange att tillståndsmyndigheten, om en omprövning omfattar hela verksamheten, får besluta att omprövningsdomen ska ersätta det tidigare meddelade tillståndet eller rättigheten.
Som framgår av redogörelsen i avsnitt 3.5 reglerar tillstånd till vattenverksamhet ofta ett antal civilrättsligt präglade frågor såsom skyldighet att betala ersättning för skada, tvångsrätt, andelskraft m.m. Om en omprövningsdom ska kunna ersätta det gamla tillståndet måste övervägas om särskilda bestämmelser måste införas i 24 kap. MB som hanterar dessa frågor.
Med dessa ändringar skulle ett likande resultat kunna uppnås enligt omprövningsreglerna som enligt de föreslagna reglerna om ny prövning. Det förhållandet att lagrådet underkänt den ovan föreslagna formuleringen av ingressen till 24 kap. 5 § MB gör dock att förslaget framstår som något tveksamt. Vidare kommer dessa ändringar, till skillnad från nyprövningsförslaget, att gälla alla typer av vattenverksamheter och även miljöfarlig verksamhet. Som påpekats i avsnitt 6.2.3 kommer utredningen med den tid som finns till förfogande, inte att hinna utreda om ändringarna är motiverade och i sådant fall konsekvenserna av dessa för miljöfarlig verksamhet. Detta ingår inte heller primärt i utredningens uppdrag. Utredningen avstår därför från att lägga ett skarpt förslag i nu aktuellt avseende.
Omprövningsgrunderna 6.3.2
Som nämnts i avsnitt 5.3.2 är omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 5 § MB uppdelad i en huvudregel som möjliggör omprövning tio år efter det att tillståndsbeslutet vann laga kraft (punkten 1) och därutöver räknas ett antal skäl upp som möjliggör förtida omprövning (punkterna 2–12). Efter det att tio år passerat kan således omprövning utföras oavsett anledning förutsatt att stöd finns i MB. För äldre vattenrättsliga tillstånd kan andra tider gälla, se avsnitt 5.3.5. I de
allra flesta fall torde dock dessa tider ha passerat vilket innebär att det är möjligt att ompröva även dessa enligt huvudregeln.
Att korta kravet enligt huvudregeln på att tio år ska ha passerat anser utredningen inte motiverat utifrån allmänna intressen. Detta skulle dessutom innebära en alltför stor osäkerhet för tillståndshavaren.
Nästa fråga gäller om omprövningsgrunderna i punkterna 2–12, som medger förtida omprövning, är tillräckliga.
Till utredningen har det framförts att möjligheten att enligt punkten 2 begära omprövning på grund av att en miljökvalitetsnorm inte följs är begränsad eftersom det förutsätter att en överträdelse kan konstateras. I fråga om miljökvalitetsnormer för vatten som fastställts i enlighet med RDV ska dessa uppnås först år 2015, 2021 eller 2027. Det innebär att någon överträdelse ännu inte skett och att det därför inte går att begära förtida omprövning på denna grund. För att vid en viss tidpunkt kunna följa en norm kan det emellertid krävas att åtgärder vidtas före det att normen ska uppnås. För vissa åtgärder kan det dessutom ta lång tid innan önskvärd effekt uppnås.
En lösning skulle vara att ändra bestämmelsen i 24 kap. 5 § första stycket 2 MB så att det blir möjligt att ansöka om omprövning vid en uppenbar risk för att en norm, som ska uppnås vid en viss framtida tidpunkt, inte kommer att följas. Utredningen anser dock att ett sådant system skulle bli alltför oförutsägbart eftersom det då skulle gå att ompröva en verksamhet i förtid på grund av de krav en norm, som ännu inte ska vara uppnådd, ställer. En sådan ändring, som ju skulle träffa alla typer av miljökvalitetsnormer, kan utredningen dessutom inte med den tid som står till förfogande överblicka konsekvenserna av. Att införa en särreglering för miljökvalitetsnormer för vatten framstår inte heller som motivera särskilt då de flesta verksamheter ändå torde kunna omprövas med stöd av 24 kap. 5 § första stycket 1 MB. Utredningen förslår därför inte någon ändring av 24 kap. 5 § första stycket 2 MB.
Av 24 kap. 5 § första stycket 7 MB följer att förtida omprövning kan begäras om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik. Det har framförts till utredningen att punkten inte ska begränsas till viss angiven teknik utan att all teknik bör omfattas. Omprövningsgrunderna i 24 kap. 5 § första stycket MB
är till stora delar hämtade från 24 § ML och hänvisningen i sjunde punkten till ”process- eller reningsteknik” för, enligt utredningen, tanken till miljöfarlig verksamhet trots att även vattenverksamhet omfattas. Någon förklaring till varför omprövningsmöjligheten är begränsad till viss teknik anges, såvitt utredningen kunnat finna, inte i motiven till ML eller MB. Utredningen ser dock inte någon anledning till denna begränsning. Det väsentliga är att det genom tekniken kan uppnås en från hälso- och miljösynpunkt väsentlig förbättring. Utredningen föreslår därför att bestämmelsen ändras till att omfatta all typ av teknik.
Av 24 kap. 5 § första stycket 11 följer att förtida omprövning kan ske om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § MB eller enligt 6 kap. 5 § LSV är mindre ändamålsenliga. Detta är en särreglering för vattenverksamhet. I avsnitt 4.2.11 föreslår utredningen att de särskilda bestämmelserna om bygde- och fiskeavgifter i 6 kap. LSV liksom bestämmelsen i 11 kap. 8 § MB om fiskefrämjande åtgärder ska utgå. Detta då försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § MB och övriga allmänna hänsynsregler i 2 kap. MB enligt utredningen får anses täcka behovet av skydd för bl.a. fisket och den biologiska mångfalden. Enligt utredningen torde de övriga omprövningsgrunderna i 24 kap. 5 § första stycket MB t.ex. punkterna 5–7 vara tillräckliga om anordningar eller villkor som meddelats till skydd för fisket visar sig vara mindre ändamålsenliga. Utredningen föreslår därför att punkten 11 upphör att gälla.
I övrigt föreslår utredningen inte någon ändring av omprövningsgrunderna i 24 kap. 5 § första stycket 2–12 MB.
Bestämmelsen i 24 kap. 5 § fjärde stycket MB 6.3.3
Som utredningen redovisat i avsnitt 5.3.2 stadgar 24 kap. 5 § fjärde stycket MB att domstolen i fall som avses i punkten 5 också får besluta om andra åtgärder som behövs föra att förebygga eller minska olägenheterna för framtiden, t.ex. efterbehandling. Det kan ifrågasättas om detta fjärde stycke fyller någon självständig funktion. Enligt utredningen torde t.ex. villkor om efterbehandling kunna meddelas med stöd av ingressen till första stycket och hänvisningen där till möjligheten att meddela nya villkor och bestämmelser. Utredningen föreslår därför att denna bestämmelse upphör att gälla.
Begränsningen i 24 kap. 5 § femte stycket MB 6.3.4
Begränsningsregeln i 24 kap. 5 § femte stycket MB stadgar att tillståndsmyndigheten vid omprövning inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras, se avsnitt 5.3.3.
Bestämmelsen i 24 kap. 5 § femte stycket MB infördes efter påpekande av Lagrådet bl.a. för att undvika att bestämmelsen skulle stå i strid med grundlagskravet om ersättningsrätt i dåvarande 2 kap. 18 § andra stycket RF.24 Vid den tidpunkten var det dock, på grund av diskrepans mellan lagtexten och förarbetena, oklart och hur grundlagsbestämmelsen skulle tolkas. En bokstavstolkning av grundlagsbestämmelsen innebar att den grundlagsfästa ersättningsrätten omfattade även rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Om bestämmelsen istället tolkades i enlighet med förarbetena omfattades dock inte dessa rådighetsinskränkningar av den grundlagsfästa ersättningsrätten. Detta har numera klargjorts genom att det i den nya ersättningsbestämmelsen i 2 kap. 15 § RF har införts ett tillägg som innebär att i fråga om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl krävs lagreglering. Följden härav blir att ersättningsrätten för rådighetsinskränkningar på miljöområdet regleras uttömmande i 31 kap. MB.
Mot bakgrund av denna ändring ansåg Industriutsläppsutredningen att det bör vara möjligt att ta bort begränsningsregeln i 24 kap. 5 § femte stycket MB utan att MB:s förenlighet med grundlagen ifrågasätts. Vattenverksamhetsutredningen delar denna bedömning.
Industriutsläppsutredningen konstaterade emellertid att regeln innebär ett visst skydd för verksamhetsutövare mot allt för långtgående krav och föreslog därför att den inte skulle tas bort. Industriutsläppsutredningen konstaterade dock att en svensk domstol är skyldig att åsidosätta 24 kap. 5 § femte stycket MB när det gäller IPPC25, IED26 eller andra EU-direktiv. Industriutsläppsutredningen föreslog därför att det skulle införas ett nytt sjätte stycke i 24 kap.
24Prop. 1997/98:45 del 2 s. 503. 25 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. 26 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (omarbetning).
5 § MB där det framgår att femte stycket inte gäller om något annat följer av Sveriges medlemskap i EU.27
Vattenverksamhetsutredningen kan konstatera att de flesta miljörättsliga krav härstammar från EU-rätten och att den ändring Industriutsläppsutredningen föreslog i princip är att likställa med att 24 kap. 5 § femte stycket MB upphävs.
Det har till utredningen framförts att begränsningsregeln i 24 kap. 5 § femte stycket MB kan få till följd att det inte är möjligt att driva igenom de miljöförbättrande åtgärder som är motiverade och rimliga enligt gällande rätt på grund av att den aktuella verksamheten har låg lönsamhet.
Vid en omprövning ska, på samma sätt som vid en tillståndsprövning, hänsynsreglerna i 2 kap. MB tillämpas. Enligt 2 kap. 7 § MB gäller hänsynsreglerna i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska nyttan av skyddsåtgärder och försiktighetsmått vägas mot kostnaderna för åtgärderna. Enligt motiven till 2 kap. 7 § MB ska bedömningen av vad som är ekonomiskt rimligt utgå från branschförhållanden och inte från den aktuelle verksamhetsutövarens betalningsförmåga.28 Begränsningsregeln i 24 kap. 5 § femte stycket MB torde dock begränsa den avvägning som ska göras enligt 2 kap. 7 § MB eftersom kostnaderna dessutom inte får innebära att den enskilda verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Utrymmet för att genom omprövning uppnå skärpta villkor, som i och för sig är motiverade av allmänna intressen och som utifrån branschförhållandena står i proportion till kostnaderna, torde således vara mindre beträffande verksamheter med dålig betalningsförmåga än verksamheter med god betalningsförmåga.
Det kan även konstateras att begränsningsregeln i 24 kap. 5 § femte stycket MB inte innehåller någon motsvarighet till 2 kap. 7 § andra och tredje styckena MB som bl.a. stadgar att den rimlighetsavvägning som ska göras enligt paragrafens första stycke inte får medföra att en sådan miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 MB, dvs. gränsvärdesnorm, inte följs. Vid tillståndsprövning av en ny vattenverksamhet kan således, när det gäller gränsvärdesnormer såsom god kemisk ytvattenstatus enligt RDV, längre gående krav
27SOU 2011:86 s. 246 f. 28Prop. 1997/98:45 del 1 s. 232 f. och del 2 s. 24 f.
ställas än vad som följer av en normal rimlighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § första stycket MB. Vid omprövning torde dock utrymmet för tillämpning av 2 kap. 7 § andra och tredje styckena MB begränsas av 24 kap. 5 § femte stycket MB. Vid omprövning torde således, när det gäller gränsvärdesnormer, avsteg från en normal rimlighetsavvägning kunna ske men endast om detta inte resulterar i så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller avsevärt försvåras. Eftersom gränsvärdesnormer enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 MB allt som oftast härstammar från EU-rätten torde det emellertid finnas en möjlighet att i vissa fall istället återkalla tillståndet om begränsningsregeln i 24 kap. 5 § femte stycket MB hindrar åtgärder som krävs för att uppfylla en gränsvärdesnorm, se 24 kap. 3 § första stycket 7 MB.
Utredningen anser att de miljökrav som kan ställas på en enskild verksamhetsutövare vid en omprövning bör avgöras genom en objektiv bedömning där miljönyttan av olika åtgärder vägs mot kostnaderna härför. Utredningen anser därför att den rådande ordningen, där de miljökrav som kan ställas vid omprövning är beroende och begränsade av verksamhetsutövarens betalningsförmåga i det enskilda fallet, kan ifrågasättas. Den rimlighetsavvägning som ska göras enligt 2 kap. 7 § MB speglar, enligt utredningen, de hänsyn som bör beaktas och torde utgöra ett tillräckligt skydd för verksamhetsutövaren även vid omprövning.
I detta sammanhang kan även nämnas att svenska domstolar har en skyldighet att åsidosätta en svensk regel som står i strid med EUrätten. I detta avseende konstaterar Industriutsläppsutredningen att begränsningsregeln i 24 kap. 5 § femte stycket MB t.ex. inte kan upprätthållas i strid mot IPPC och IED. Skulle det exempelvis bli nödvändigt att ompröva tillståndsvillkoren till följd av att en IEDanläggning orsakar utsläpp som överstiger vad som högst accepteras enligt relevanta BAT-slutsatser måste nya eller reviderade begränsningsvärden för utsläpp införas. Tillståndsmyndigheten är då inte förhindrad att meddela sådana villkor ens i den situationen att det leder till att verksamheten inte längre kan bedrivas.29 Samma resonemang torde kunna föras för vattenverksamhet när det gäller t.ex. gränsvärdesnormer avseende kemisk ytvattenstatus enligt RDV. Enligt 24 kap. 3 § första stycket 7 MB finns dessutom
29SOU 2011:86 s. 423 f.
möjligheten att återkalla tillstånd om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet. Eftersom de flesta miljökrav härstammar från EU-rätten kan det, enligt utredningen, ifrågasättas om begränsningsregeln i 24 kap. 5 § femte stycket MB innebär något verkligt skydd.
Mot bakgrund av vad som sagts ovan finns det mycket som talar för att 24 kap. 5 § femte stycket MB är överspelat. Det kan dock inte uteslutas att regeln i vissa situationer fortfarande innebär ett skydd för verksamhetsutövaren mot allt för långtgående krav. Regeln ger även en tydlig signal om att en rimlighetsavvägning måste ske vid omprövning och att omprövning inte är tänkt som ett verktyg för att återkalla tillstånd. Utredningen avstår därför från att lämna ett förslag som innebär att 24 kap. 5 § femte stycket MB upphör att gälla.
6.4. Omprövning enligt 7 kap. 13–16 §§ LSV
Utredningen har i uppdrag att integrera LSV:s bestämmelser i MB eller i en förordning som meddelas med stöd av MB. I avsnitt 9.6 föreslår utredningen därför att omprövningsbestämmelserna i 7 kap. 13–16 §§ LSV ska placeras vid övriga omprövningsbestämmelser i 24 kap. MB och erhålla beteckningen 24 kap. 9–12 §§ MB.
6.5. Upphävande av tillstånd på tillståndshavarens initiativ enligt 24 kap. 8 § MB
Utredningens förslag: 24 kap. 8 § första stycket 1 MB, som
reglerar upphävande av tillstånd till miljöfarlig verksamhet på tillståndshavarens initiativ, ändras så att den även omfattar vattenverksamhet.
I paragrafen införs även ett nytt andra stycke som innebär att om ett tillstånd upphävs på grund av att verksamheten slutligt har upphört och tillståndet avser verksamhet vid en vattenanläggning gäller 24 kap. 3 § andra stycket och 4 § MB och vad som där stadgas avseende bl.a. möjlighet att bibehålla anläggningen och utrivning.
Någon motsvarighet till 24 kap. 8 § första stycket 1 MB som stadgar att ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet under vissa förutsättningar kan upphävas på verksamhetsutövarens initiativ finns inte för vattenverksamhet.
Som redogjorts för i avsnitt 5.4.2 har ändringar i FVV, på liknande sätt som ändringar i FMH när det gäller miljöfarlig verksamhet, inneburit att en del vattenverksamheter som tidigare var tillståndspliktiga nu endast är anmälningspliktiga. Detsamma kommer att gälla enligt de föreslagna föreskrifterna om A- och C-verksamheter. De verksamhetsutövare avseende vattenverksamhet som inte vill fortsätta att bedriva en verksamhet enligt tillståndet utan som vill att den anmälningspliktiga verksamheten endast ska bedrivas med stöd av en anmälan bör ha samma möjlighet till detta som en verksamhetsutövare avseende miljöfarlig verksamhet. Detsamma bör gälla för den som frivilligt ansökt om tillstånd och den som lagt ned verksamheten.
Utredningen, vars uppdrag bl.a. är att ta bort omotiverade skillnader i den miljörättsliga regleringen mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, föreslår därför att 24 kap. 8 § första stycket 1 MB ska gälla även vattenverksamhet.
En återkallelse av ett tillstånd enligt 24 kap. 3 § MB innebär inte att tillstånd till en vattenanläggning som ingår i verksamheten automatiskt förverkas. I 24 kap. 3 § andra stycket MB föreskrivs därför att rätten att bibehålla en vattenanläggning får återkallas under vissa förutsättningar. Av 24 kap. 4 § MB framgår vidare att ett sådant beslut ska kombineras med åläggande att riva ut vattenanläggningen om inte någon annan övertar ansvaret för den.30
Motsvarande situation torde uppstå om ett tillstånd upphävs enligt nu aktuell paragraf. Utredningen föreslår därför att det i 24 kap. 8 § MB införs ett nytt andra stycke som stadgar att om ett tillstånd upphävs på grund av att verksamheten slutligt har upphört och tillståndet avser verksamhet vid en vattenanläggning gäller 24 kap. 3 § andra stycket och 4 § MB och vad som där stadgas avseende bl.a. rätt att bibehålla anläggningen och utrivning.
30Prop. 1997/98:45 del 2 s. 256.
6.6. Prövningen av omprövningsmål
Utredningens förslag:
– Som alternativ eller komplement till utredningens förslag
avseende ny prövning i delbetänkandet SOU 2013:69 ska Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Kammarkollegiet och Energimyndigheten ges i uppdrag att ta fram nationella vägledande prioriteringsgrunder för omprövning av vattenverksamheter. När det gäller markavvattningsverksamheter, se utredningens förslag i avsnitt 8.8. – I 22 kap. 1 § MB läggs till att en ansökan i ett ansökningsmål
”i förekommande fall” ska innehålla det som anges i paragrafen. Därigenom förtydligas att kravet på ansökans innehåll kan variera beroende på vilken typ av ansökningsmål det är fråga om. – 22 kap. 2 a § MB, som i dag endast omfattar miljöfarlig
verksamhet, ändras så att den omfattar även vattenverksamhet. – I 22 kap. 25 § första stycket MB förtydligas att alla typer av
ansökningsmål omfattas av regleringen beträffande domens innehåll. Vidare förtydligas i en ny punkt 16 att en dom i förekommande fall även kan innehålla bestämmelser om den tid inom vilken villkor eller andra bestämmelser till följd av en omprövning enligt 24 kap. 5 § MB ska vara uppfyllda. – Det förtydligas att 22 kap. 25 § andra stycket MB och
24 kap. 2 § MB endast omfattar domar eller beslut som innebär att tillstånd lämnas till en verksamhet och således inte t.ex. domar eller beslut till följd av omprövning. – I 22 kap. 27 § MB förtydligas att prövotid kan användas vid
omprövningar.
Förslaget om vägledande prioriteringsgrunder 6.6.1
i delbetänkandet SOU 2013:69
Utredningen har i delbetänkandet SOU 2013:69 föreslagit att Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Kammarkollegiet och Energimyndigheten ska ta fram vägledande prioriteringsgrunder för den nya prövningen av vattenverksamheter. Om statsmakten väljer att inte genomföra det föreslagna systemet med ny prövning anser utredningen att motsvarande behov av en nationell prioriteringsplan finns såvitt gäller omprövningssystemet. Behov av en sådan prioriteringsplan för omprövning torde dock finnas även om förslaget om ny prövning genomförs eftersom dessa system kommer att existera parallellt. Det kan t.ex. inte uteslutas att vissa ändringar med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet bedöms lämpligare att genomföra med stöd av omprövning i stället för nyprövning. Det finns dessutom ett stort antal vattenverksamheter som inte omfattas av utredningens förslag om ny prövning. Behovet av omprövning för dessa bedöms lämpligen också utifrån en nationell prioriteringsplan. Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Kammarkollegiet och Energimyndigheten bör således ges i uppdrag att ta fram vägledande prioriteringsgrunder som kan ligga till grund för bedömningen av vilka verksamheter och anläggningar som ska prioriteras för omprövning. Vid framtagandet av dessa prioriteringsgrunder bör motsvarande överväganden som redovisas i delbetänkandet gälla.31 I detta arbete bör även anläggningars skydd enligt kulturmiljölagen beaktas.
När det gäller markavvattning har utredningen i avsnitt 8.8 föreslagit att motsvarande uppdrag ges till Havs- och vattenmyndigheten i samråd med Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen.
Förslaget om miljörapport även för vattenverksamheter 6.6.2
i delbetänkandet SOU 2013:69
Utredningen har i delbetänkandet SOU 2013:69 föreslagit att det genom en ny 26 kap. 20 a § MB införs ett bemyndigande för regeringen att föreskriva att även den som bedriver vattenverksamhet
31SOU 2013:69 s. 222 ff.
ska lämna miljörapport till tillsynsmyndigheten.32 Syftet med miljörapporten är att få in uppgifter om hur tillstånden följs och hur verksamheten påverkar människors hälsa och miljön. Utredningen har föreslagit att en miljörapport kan innehålla bl.a. följande. – Grunduppgifter om verksamhetsutövare, såsom adress och
kontaktperson. – En sammanställning av vilka domar och andra beslut, såsom till-
stånd och rättigheter, som finns för respektive anläggning samt övriga rättsgrunder som kan ha betydelse för verksamheten. De verksamheter som inte täcks av en tillståndsdom eller något annat tillståndsbeslut ska preciseras till sin omfattning och sitt utförande. – En redovisning av hur verksamheten följt gällande tillstånd och
villkor. – En redovisning av vilket eller vilka vattensystem anläggningarna
påverkar. – En sammanställning av verksamhetsutövarens befintliga doku-
mentation av verksamhetens risker från hälso- och miljö-synpunkt, som tagits fram enligt 6 § första stycket egenkontrollförordningen, samt övrig information om verksamhetens påverkan på miljön som verksamhetsutövaren tagit fram till följd av 26 kap. 19 § andra stycket MB.
Utöver att förbättra förutsättningarna för en ändamålsenlig tillsyn kommer ett krav på miljörapport även att ge ett bättre underlag för att bedöma behovet av omprövning. Det kan också tänkas att de uppgifter som ska rapporteras, för ett särskilt angivet år, utökas för att på ett bättre sätt kunna avgöra behovet av omprövning.
Ansvar att ta fram utredning 6.6.3
En utövare av vattenverksamhet kan av tillsynsmyndigheten förpliktigas att ta fram det underlag som behövs för en omprövning. Detta följer av MB:s allmänna regler om placeringen av bevisbördan i 2 kap. 1 § MB och reglerna om inhämtande av uppgifter och
32SOU 2013:69 s. 317 ff.
utförande av undersökningar i 26 kap. 21–22 §§ MB. Dessa regler i kombination med tillsynsmyndigheternas skyldighet enligt 26 kap. 2 § MB att initiera omprövningar torde, enligt utredningen, vara tillräckliga för att säkerställa att tillsynsmyndigheten före ett omprövningsmål inletts i domstol kan få in det underlag som krävs. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter som behövs för at bedöma om en omprövning över huvud taget ska inledas och i sådant fall vad den ska omfatta.
När det sedan gäller mål i mark- och miljödomstol angående omprövning kan konstateras att regleringen i MB av kraven på verksamhetsutövarna att ta fram underlag för omprövningar skiljer sig åt för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Skillnaden innebär att en verksamhetsutövare avseende miljöfarlig verksamhet, enligt 22 kap. 2 a § MB, uttryckligen är skyldig att ta fram underlag för omprövningen. En utövare av vattenverksamhet omfattas inte av den regleringen.
I samband med att regeln infördes år 2002 sades det i förarbetena att frågan om omprövningsunderlag även för vattenverksamheter skulle tas upp senare i samband med att prövningsordningen sågs över. Regeln i 22 kap. 2 a § MB har dock inte ändrats sedan den infördes den 1 juli 2002.
Utredningen anser att det saknas anledning att ha olika regler för vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter i nu aktuellt avseende. Utredningen föreslår därför att 22 kap. 2 a § MB ändras så att den omfattar även vattenverksamheter. Detta innebär att tillståndshavarens skyldighet att ta fram underlag för en omprövning klargörs även såvitt gäller vattenverksamhet. Ett likande förslag lämnades av Miljöprocessutredningen.33
Myndigheter som kan begära utredning vid omprövning 6.6.4
Länsstyrelsen kan i egenskap av tillsynsmyndigheter med stöd av 26 kap. 21–22 §§ MB begära uppgifter, handlingar och undersökningar som behövs för tillsynen. Övriga myndigheter som enligt 24 kap. 7 § MB kan ansökan om omprövning, dvs. Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Kammarkollegiet, har däremot inga
33SOU 2009:42 s. 223 f.
sådana befogenheter.34 Dessa myndigheter är i stället hänvisade till att via länsstyrelsen få ut det underlag som krävs t.ex. för att kunna avgöra om en ansökan om omprövning över huvud taget ska ges in och i sådant fall vad den ska omfatta. Detta har ansetts medföra onödigt merarbete och onödig tidsutdräkt.35
Utredningen har övervägt att i regelverket möjliggöra för samtliga de myndigheter som omnämns i 24 kap. 7 § MB att kunna begära uppgifter, handlingar och undersökningar om det behövs för en omprövning eller återkallelse. Ett sådant förslag lämnades av Miljöprocessutredningen som anförde följande.
Utredningen delar Kammarkollegiets uppfattning att kollegiet själv direkt bör kunna begära in de uppgifter som behövs i arbetet med omprövningar. Att som i dag tvinga Kammarkollegiet att gå vägen via länsstyrelsen för att få in behövliga uppgifter inför en omprövning framstår enligt utredningens mening som onödigt krångligt. Även om den i nästa avsnitt beskrivna ändringen i 22 kap. 2 a § miljöbalken om verksamhetsutövarens skyldighet att ta fram uppgifter till en omprövning införs, så kan det finnas skäl att låta Kammarkollegiet begära in uppgifter direkt från verksamhetsutövaren. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter som behövs för att bedöma om en omprövning över huvud taget ska inledas. Det kan i det skedet snarast underlätta för verksamhetsutövaren, tillståndsmyndigheten, tillsynsmyndigheten och Kammarkollegiet om kollegiet kan begära in uppgiften direkt utan att tvingas gå via tillsynsmyndigheten. Även om ändringen motsvarar de befogenheter en tillsynsmyndighet har enligt 26 kap. miljöbalken bör ändringen dock inte föras in i 26 kap., eftersom detta kapitel handlar om tillsyn. Den bör istället tas in i 24 kap. miljöbalken där återkallelser och omprövningar regleras. Ändringen läggs lämpligen som två nya paragrafer i 24 kap., 7 a och 7 b §§. Ändringen införs som en skyldighet för verksamhetsutövaren att ta fram de uppgifter som behövs inför en omprövning eller en återkallelse. Regeln ger de myndigheter som omnämns i 24 kap. 7 § miljöbalken första stycket befogenhet att kräva in motsvarande uppgifter som en tillsynsmyndighet har i dag. Gränsen för skyldigheten att tillhandahålla uppgifter bör sättas till vad som behövs för att bedöma behovet av en återkallelse eller en omprövning.36
34 Enligt 1 kap. 13 § miljötillsynsförordningen har dessa myndigheter endast rollen som mottagare av information om förhållanden som kan motivera omprövning. 35 Kammarkollegiet och Fiskeriverket, Redovisning av regeringens uppdrag med anledning av skrivelsen Vissa fiskeripolitiska frågor – Översyn av arbete med omprövning samt tillsyn av vattendomar och vattenföretag, s. 35. 36SOU 2009:42 s. 222 f.
Miljöprocessutredningen föreslog således att samtliga de myndigheter som omnämns i 24 kap. 7 § MB skulle ges befogenheter motsvarande de en tillståndsmyndighet har enligt 26 kap. 21–22 §§ MB att begära in uppgifter m.m. som behövs inför en omprövning eller återkallelse.
Vattenverksamhetsutredningen anser att ett sådant system riskerar att leda till samordningsproblem och svårigheter att avgränsa respektive myndighets arbets- och ansvarsområde. Vattenverksamhetsutredningen anser därför att den rådande ordningen ska bestå och således att även fortsättningsvis endast tillsynsmyndigheten ska omfattas av de befogenheter som framgår av 26 kap. 21–22 §§ MB.
I detta sammanhang kan även nämnas att tillsynsmyndigheten enligt 1 kap. 13 § miljötillsynsförordningen ska underrätta bl.a. Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Kammarkollegiet om förhållanden som kan vara skäl för (1) ett förbud eller en återkallelse av tillstånd, dispens eller godkännande enligt 24 kap. 3 § miljöbalken, eller (2) en omprövning enligt 24 kap. 5 eller 6 § miljöbalken.
Om utredningens förslag i delbetänkandet SOU 2013:69 genomförs att införa krav på miljörapport även för vattenverksamhet kommer det att finnas ett bättre underlag än i dag för att kunna bedöma behovet av omprövning eller återkallelse. Miljörapporten torde samtliga de utpekade myndigheterna i 24 kap. 7 § MB i erforderlig omfattning kunna ta del av.
Innehållet i ansökan om omprövning m.m. 6.6.5
Som nämnts i avsnitt 5.5.2 finns det inte några särskilda regler om vad en omprövningsansökan ska innehålla förutom att det inte ställs något krav på en MKB.
Det har till utredningen framförts att avsaknaden av tydliga krav avseende innehållet i en omprövningsansökan kan utgöra hinder för att genom omprövning få till stånd de åtgärder ansökan avser. Som exempel har nämnts att domstolarna, trots att det i formell mening inte krävs någon MKB vid omprövning, indirekt ändå ställer den typen av utredningskrav på den myndighet som söker omprövning. Vidare har det framförts att det är svårt för den sökande myndigheten att skaffa sig den ingående kunskapen om
verksamheten som krävs för att t.ex. kunna beskriva den exakta utformningen av en åtgärd och att det framstår som mer ändamålsenligt att verksamhetsutövaren gör detta. Detta problem belyses i praxis bl.a. av MÖD 2006:25 och Mark- och miljööverdomstolens dom den 12 februari 2014 angående omprövning enligt 24 kap. 5 § MB av villkoren för Duveströms kraftverk37, se avsnitt 5.5.2.
I kommentaren till 22 kap. 2 a § MB anges att det är möjligt för de myndigheter som kan ansöka om omprövning att ge in en sådan ansökan utan att presentera en fullständig utredning om verksamheten och dess konsekvenser. Däremot måste det framställas ett klart yrkande om vilken ändring som begärs så att domstolen kan bedöma vilken utredning som är relevant att med stöd av 22 kap. 2 a § MB begära in av tillståndshavaren.38
I Mark- och miljööverdomstolens senaste avgörande beträffande Duveströms kraftverk klargörs att en tillståndsprövning enligt 11 kap. MB inte är detsamma som en omprövning enligt 24 kap. MB som ju endast syftar till att komplettera ett tidigare givet tillstånd med nya villkor. Följaktligen är, enligt domstolen, kravet på ansökans innehåll mer begränsat vid omprövning än vid tillståndsprövning. Detsamma bör gälla vissa andra typer av ansökningsmål t.ex. mål om tvångsrätt och mål, enligt utredningens förslag, om överflyttande av underhållsskyldighet enligt 11 kap. 18 § MB. Då detta inte klart framgår av den nuvarande regleringen föreslår utredningen att det i 22 kap. 1 § MB läggs till att en ansökan i ett ansökningsmål ”i förekommande fall” ska innehålla det som anges i paragrafen. Därigenom förtydligas att kravet på ansökans innehåll kan variera beroende på vilken typ av ansökningsmål det är fråga om och vilka frågor som är aktuella i målet. Då paragrafen utgör ett förtydligande ser utredningen inte något problem med att den även träffar miljöfarlig verksamhet.
Utredningen har även föreslagit att 21 kap. 1 § 1 MB ska omfatta även vattenverksamhet. På detta sätt tydliggörs, på samma sätt som i dag gäller för miljöfarlig verksamhet, att mark- och miljödomstol som första instans prövar de olika typerna av mål som ryms under
37 Svea hovrätts, Mark- och miljööverdomstolen, dom den 12 februari 2014 i mål M 1423-13. Domen överklagade till Högsta domstolen som den 23 april 2014 i mål T 1386-14 beslutade att inte meddela prövningstillstånd. 38 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 22 kap. 2 a § MB.
benämningen ”ansökningsmål” och att tillståndsmål således inte är detsamma som mål om omprövning och återkallelse.
Vidare kommer det, om utredningens förslag i delbetänkandet SOU 2013:69 genomförs avseende krav på miljörapport även för vattenverksamhet, att finnas ett bättre underlag än i dag för att utforma en ansökan om omprövning.
Utredningen bedömer att dessa ändringar torde kunna leda till en rättsutveckling beträffande kravet på innehåll i en ansökan om omprövning som ligger mer i linje med den som redovisas ovan.
Domen i omprövningsmål 6.6.6
Bestämmelsen i 22 kap. 25 § första stycket MB om krav på innehållet i dom har redogjorts för i avsnitt 5.5.3. Utredningen föreslår att det i bestämmelsen hänvisas till ”dom i ett ansökningsmål” och inte som nu ”dom som innebär att tillstånd lämnas”. Det kan i detta sammanhang nämnas att det i förarbetena till 22 kap. 25 § hänvisas till dom i ett ansökningsmål och inte dom i ett tillståndsmål.39
Genom den föreslagna ändringen tydliggörs att kravet på doms innehåll, precis som när det gäller kravet på ansökans innehåll enligt 22 kap. 1 § MB, omfattar alla typer av ansökningsmål som räknas upp i 21 kap. 1 a § MB. Utöver tillståndsmål enligt 9 och 11 kap. MB omfattas således även t.ex. omprövningsmål. På samma sätt som nu är uppräkningen inte uttömmande och är inte heller minimikrav utan ska ses som en form av minneslista. Vad domen ska innehålla i varje enskilt mål måste anpassas till ansökan och de frågor som denna aktualiserar. Det förhållandet att kravet på ansökans innehåll är mer begränsat vid omprövning än vid tillståndsprövning bör innebära att även domens innehåll blir mer begränsat. Förslaget bedöms inte innebära någon större förändring i sak.
Som redogjorts för i avsnitt 5.5.3 har det till utredningen framförts att det är oklart hur 22 kap. 25 § andra stycket MB och 24 kap. 2 § MB och förhåller sig till förordnanden om arbetstid i beslut eller domar till följd av myndighetsinitierad omprövning enligt 24 kap. 5 § MB.
39Prop. 1997/98:45 del 2 s. 246.
I förarbetena till 18 § andra stycket ML (numera 22 kap. 25 § andra stycket MB) angavs att bestämmelsen var tillämplig på sådana nyetablerings- och ändringsfall i vilka man inte vill ha frågan om tillståndets utnyttjande svävande under oviss tid. Vidare angavs att när en tidsgräns fastställs för utförande av skyddsåtgärder på befintliga anläggningar grundas beslutet inte på 18 § andra stycket ML varför inte heller 29 § ML (numera 24 kap. 2 § MB) blir tillämplig. Detta då en sådan tidsgräns inte har karaktär av frist inom vilken tillstånd ska ha tagits i anspråk med risk för att det annars förfaller. Enligt förarbetena skulle tidsbestämmelsen i stället betraktas som villkor om reningsanordningar m.m. som om det åsidosätts gör att lagens sanktionssystem blir tillämpligt.
I kommentaren till 22 kap. 25 § andra stycket MB anges syftet med en arbetstid vara att det tillstånd som lämnats ska bygga på att bästa möjliga teknik tillämpas. Utan tidsgräns finns det en risk för att tekniken som tillståndet bygger på inte längre är den bästa när tillståndet väl tas i anspråk.40
En tillståndsprövning enligt 9 och 11 kap. MB eller en ansökan om ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § MB41 initieras av verksamhetsutövaren. En tillståndsdom innebär att något får göras och gäller till fördel för verksamhetsutövaren. För att tillståndets utnyttjande inte ska vara svävande under oviss tid finns bestämmelsen i 24 kap. 2 § MB som således utgör ett påtryckningsmedel på verksamhetsutövaren att faktiskt utföra det denne fått tillstånd till vid äventyr att tillståndet annars förfaller.
Vid en omprövning är både partsförhållandet och domens karaktär annorlunda. En omprövning enligt 24 kap. 5 § MB initieras av en myndighet och innebär ytterligare förpliktelser i förhållandet till det befintliga tillståndet och är således till nackdel för verksamhetsutövaren. Det är därför naturligt att 24 kap. 2 § MB, som ju stadgar att tillståndet förfaller om förordnanden om arbetstid inte följs, inte kan gälla sådana domar.
Det kan emellertid finnas behov av att fastställa den tid inom vilken villkor och andra bestämmelser till följd av en omprövning enligt 24 kap. 5 § ska vara utförda. Det kan finnas behov av
40 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 22 kap. 25 § MB. 41 Enligt utredningens förslag i delbetänkandet SOU 2013:69, avsnitt 9.4, ska bestämmelsen betecknas 16 kap. 2 b § MB och omfatta även vattenverksamhet.
tidsgräns inte bara när det gäller villkor som innebär arbeten för vattenverksamhet, t.ex. bygge av fiskväg, utan även när det gäller andra villkor såsom när viss minimitappning ska börja ske m.m. Sådana tidsbestämmelser bör dock, på det sätt som anförs i förarbetsuttalandena ovan, inte betraktas som en frist inom vilken omprövningsdomen ska ha tagits i anspråk med risk för att den annars förfaller utan är i stället ett villkor enligt 22 kap. 25 § första stycket MB.
För att tydliggöra detta föreslår utredningen att det ska läggas till en ny punkt 15 i 22 kap. 25 § som stadgar att en dom i förekommande fall ska innehålla den tid inom vilken villkor eller andra bestämmelser till följd av omprövning enligt 24 kap. 5 § MB ska vara utförda. Vidare förtydligas att 22 kap. 25 § andra stycket MB och 24 kap. 2 § MB inte är tillämpliga på omprövningsbeslut och omprövningsdomar. Utredningen har även i avsnitt 4.2.8 föreslagit att den skillnad som finns i 22 kap. 25 § andra stycket MB mellan vattenverksamhet, som hänvisar till tid för arbetes utförande, och miljöfarlig verksamhet, som hänvisar till tid för arbetes igångsättande, tas bort genom att den rådande ordningen för vattenverksamhet ska gälla även miljöfarlig verksamhet.
Utredningen har övervägt att omformulera 22 kap. 25 § andra stycket så att det även omfattar omprövningsbeslut och omprövningsdomar. Då denna bestämmelse är så nära sammankopplad med frågan om när tillstånd förfaller enligt 24 kap. 2 § MB och det kan finnas anledning att i en omprövningsdom ha en tidsgräns inte bara när det gäller villkor som innebär arbeten för vattenverksamhet har dock utredningen inte valt denna lösning.
Villkor och andra bestämmelser till följd av omprövning blir en del av tillståndet, se avsnitt 5.3.1. Det förhållandet att verksamhetsutövaren inte följer t.ex. villkor om tidsgräns i en omprövningsdom innebär att denna kan bli föremål för tillsynsföreläggande enligt 26 kap. MB och/eller kan bli dömd för otillåten miljöverksamhet enligt 29 kap. 4 § första stycket 2 MB.
Prövotid vid omprövning 6.6.7
Frågan om detaljeringsgraden i en ansökan när det gäller omprövning hänger samman med frågan om möjligheten för domstolen att förordna om prövotidsförfaranden. Enligt 22 kap. 27 § MB kan, när verkningarna av en verksamhet inte kan förutses, mark- och miljödomstolen vid meddelande av tillstånd skjuta upp frågor om ersättning eller andra villkor till dess erfarenhet vunnits av verksamhetens inverkan, se avsnitt 3.2.7. Särskilt vad gäller skadekompenserande åtgärder för fiskeskador, exempelvis beträffande smoltutsättning och byggande av fisktrappor, har denna möjlighet till s.k. prövotid utnyttjats. Det är fråga om mycket svårbedömda skadekompenserande åtgärder och prövotidsförfarandet har varit nödvändigt för ett slutligt avgörande av åtgärdernas utformning.42
Som redan nämnts kan det vara svårt för den sökande myndigheten att i omprövningsansökan i detalj ange hur en åtgärd ska utformas. På samma sätt kan det finnas svårigheter att vid en omprövning t.ex. ange den exakta storleken på en ändamålsenlig minimitappning eller i detalj ange utformningen av en fiskväg. Det har därför framförts till utredningen att det bör vara möjligt att sätta den typen av villkor på prövotid.
Miljöprocessutredningen konstaterade att det är oklart om reglerna om prövotid, som enligt ordalydelsen i 22 kap. 27 § första stycket MB gäller ”vid meddelande av tillstånd”, syftar på alla de mål som benämns ansökningsmål i 21 kap. 1 a § MB eller bara syftar på de ansökningsmål som avser ”tillstånd”. Miljöprocessutredningen konstaterade vidare att Miljööverdomstolen, i samband med en remiss, uttalat att 22 kap. 27 § MB tillämpas vid omprövning av miljöfarlig verksamhet och att det vore osannolikt att den inte skulle tillämpas på samma sätt vid omprövning av vattenverksamhet om frågan aktualiseras i ett sådant mål. Domstolen ansåg därför att det inte fanns behov att klargöra detta i lagtexten. Miljöprocessutredningen menade dock att det är viktigt att den rättstillämpning som råder vid domstolarna i vattenrättsliga sammanhang går att läsa ut i lagtexten. Utredningen föreslog därför att
22 kap. 27 § MB ändras på sådant sätt att det klart framgår att prövotid kan användas vid omprövningar.43
Vattenverksamhetsutredningen delar den ovan redovisade uppfattningen att det inte klart framgår av 22 kap. 27 § MB, som enligt ordalydelsen gäller ”vid meddelande av tillstånd”, att paragrafen är tillämplig även vid omprövning. Utredningen föreslår därför att det förtydligas i 22 kap. 27 § MB att prövotid kan användas vid omprövningar. Detta kommer då att gälla såväl vattenverksamhet som miljöfarlig verksamhet.
6.7. Rättegångskostnader
Utredningens förslag: Bestämmelsen i 25 kap. 3 § MB upphör att
gälla vilket tillsammans med övriga i avsnitt 4.2.9 föreslagna ändringar i 25 kap. MB innebär att de regler avseende rättegångskostnader som gäller för miljöfarlig verksamhet blir tillämpliga även för vattenverksamhet. Vid omprövning och återkallelse svarar således var och en för sina rättegångskostnader. Detta gäller även sakägare.
Reglerna avseende rättegångskostnader vid ansökan om omprövning eller återkallelse skiljer sig åt mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, se avsnitt 3.4.9 och 4.2.9. Vid omprövning avseende miljöfarlig verksamhet gäller huvudregeln i 25 kap. 1 § MB, dvs. att var och en svarar för sina rättegångskostnader och att sakägare inte har någon rätt till ersättning. Vid omprövning avseende vattenverksamhet är huvudregeln, enligt 25 kap. 3 § MB, att sökande myndighet och tillståndshavaren ska stå för sina kostnader. Därutöver ska sökande myndighet stå för eventuella sakägares rättegångskostnader förutsatt att omprövningen inte utförs till förmån för det allmänna fisket. Gäller ett mål omprövning för att förbättra en vattenanläggnings säkerhet står istället tillståndshavaren för sakägares rättegångskostnader.
Varken i VL eller MB har lagstiftaren ansett det motiverat att låta sakägare få ersättning för rättegångskostnader när omprövningen
43SOU 2009:42 s. 225 ff.
avser åtgärder till skydd för fisket, se 20 kap. 1 § andra stycket VL respektive 24 kap. 5 § första stycket 11 MB. Skälen för detta har inte utredningen kunnat finna i motiven till vare sig MB eller VL. Däremot har det anförts beträffande den generella rätten för sakägare att få sina rättegångskostnader ersatta vid prövning av vattenverksamhet att detta beror på att de enskilda intressena inte, till skillnad från vad som anses vara fallet beträffande miljöfarlig verksamhet, anses sammanfalla med de allmänna intressena. Vattenlagsutredningen anförde följande i detta avseende.
Prövningen av miljöskyddsmål anses som nämnts i första hand gälla förhållandet mellan sökanden och motstående allmänna intressen. Enskild sakägare är visserligen oförhindrad att föra talan inför nämnden i ansökningsärenden. Hans intressen anses emellertid i stor utsträckning sammanfalla med de allmänna och han anses bl.a. fördenskull inte böra ha rätt att företa egna sakkunnigutredningar på sökandens bekostnad. I vattenmålen kan de enskilda intressena inte på samma sätt anses sammanfalla med de allmänna. Från allmän synpunkt kan det t.ex. saknas anledning att bestrida en ansökt dämning eller vattentappning som ändå kan böra jämkas med hänsyn till skadeverkningarna på enskild egendom. Vidare kan enskild rätt böra vika till förmån för byggnadsintresset inte bara till följd av att företaget allmänt sett är tillåtligt i vad det påverkar vattenförhållandena utan också därför att det behövs olika arbeten på land för att det ska kunna genomföras. I den situationen står i regel inga allmänna intressen på spel. Från sakägarnas synpunkt bör också beaktas att tillståndsmyndighetens och fastighetsdomstolens befogenheter i fråga om föreskrifter om skyddsåtgärder delvis sammanfaller. Sakägarna måste därför vara beredda att i samtliga nu berörda hänseenden ställa preciserade yrkanden om jämkningar i utförandet eller om skyddsåtgärder. Prövningen enligt VL-förslaget av den administrativa tillståndsmyndigheten avser sålunda inte bara frågor rörande företagets tillåtlighet. Ett tillstånd till ett vattenföretag medför också en rätt för sökanden att skada och kanske också att ta i anspråk sakägares egendom. Ett tillståndsbeslut kan vidare innebära en preklusion av annan än sökanden tillkommande rätt till vatten. För behandlingen av dylika frågor krävs ibland omfattande utredningar av såväl teknisk som rättslig natur. Förhållandena liknar mer expropriationsfallen än miljöskyddsfallen, som inte innefattar tvångsrättsfrågor. Sakägarna kan alltså ha stort intresse av att bevaka sin rätt redan i samband med tillståndsprövningen.
Det ska naturligtvis liksom f.n. främst åligga sökanden att tillhandahålla den utredning som behövs i tillståndsärendet och i målet om skadereglering. Fastighetsägare och andra sakägare kan emellertid som nyss anförts behöva verkställa kompletterande utredningar. Vattenföretagens ofta svåröverskådliga verkningar och komplicerade natur medför också att sakägarna kan behöva anlita juridiskt och tekniskt biträde.44
Till skillnad från vad som gällde vid tidpunkten för Vattenlagsutredningens uttalande omfattas tillstånd till vattenverksamhet respektive miljöfarlig verksamhet numera av samma omprövningsregler i 24 kap. 5 § MB. De skäl för omprövning som anges i bestämmelsen avser allmänna intressen och gör sig gällande med samma styrka för båda typerna av verksamheter. Utredningen har även i avsnitt 4.2.4 föreslagit att prövningen av de civilrättsligt präglade frågorna vid vattenverksamhet, t.ex. skadeersättning och tvångsrätt, på samma sätt som när det gäller miljöfarlig verksamhet, ska prövas separat från koncessionsfrågorna. Detta kommer även att gälla eventuella civilrättsligt präglade frågor som aktualiseras vid omprövning. Genom detta kommer de enskilda intressena vid prövningen av ansökningsmål på liknande sätt som när det gäller miljöfarlig verksamhet att sammanfalla med de allmänna intressena vilka bevakas av det allmänna.
Mot denna bakgrund anser utredningen att det saknas skäl att ha kvar skillnaderna i regleringen mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet när det gäller rättegångskostnader vid omprövning. Utredningen föreslår därför att de regler avseende rättegångskostnader som gäller för miljöfarlig verksamhet blir tillämpliga även för vattenverksamhet. Vid omprövning ska således var och en svara för sina rättegångskostnader och detta gäller även sakägare.
6.8. Ersättningsrätten vid omprövning
Utredningens förslag:
– Tillståndshavarens rätt till ersättning vid omprövning enligt
24 kap. 5 § MB tas bort. Detsamma gäller rätten till ersättning vid omprövning enligt nuvarande 7 kap. 13 § LSV på ansökan av en kommun eller ett vattenförbund som vill
tillgodose den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Bestämmelsen i 7 kap. 13 § LSV flyttas till 24 kap. 9 § MB. Rätten till ersättning ska dock finnas kvar under en övergångstid om fem år. – Förslaget om ny prövning i delbetänkandet SOU 2013:69
förenas med en övergångsbestämmelse och den föreslagna ersättningsbestämmelsen i 19 g § MP tas bort.
En omprövning kan leda till rådighetsinskränkningar i form av att den rätt som tillståndshavaren har enligt det tillstånd som omprövas begränsas. När det gäller de rättsliga förutsättningarna för rådighetsinskränkningar och gällande rätt beträffande ersättning härför hänvisar utredningen till vad som redovisats i delbetänkandet SOU 2013:69, kapitel 8.
Äldre bestämmelser 6.8.1
Reglerna i 31 kap. 20 och 22 §§ MB innebär att ersättning ska ges om en omprövning av ett tillstånd till vattenverksamhet skett med stöd av 24 kap. 5 § MB eller 7 kap. 13 och 14 §§ LSV och för tillståndshavaren medfört en förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets fallhöjd.
Bestämmelserna i 31 kap. 20 och 22 §§ MB motsvarar 9 kap. 12 och 14 §§ VL och omfattade då omprövning i förtid av bl.a. följande skäl: för att tillgodose allmänna intressen som berörs av väsentliga ändringar i vattenförhållanden (15 kap. 3 § VL), om det visar sig att vissa anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket är mindre ändamålsenliga (15 kap. 4 § VL), eller, i fråga om villkor om innehållande och tappning av vatten, för att tillgodose den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket (15 kap. 9 § VL). Liksom i dag betalades ersättningen till tillståndshavaren av den som sökt omprövning och till andra motparter än tillståndshavaren, se 9 kap. 13 § VL.
Enligt specialmotiveringen i propositionen till VL kunde allmänna intressen enligt 15 kap. 3 § t.ex. vara det allmänna fiskeintresset, den
allmänna miljövården, hälsovården eller en orts vattenförsörjning.45 I propositionen uttalades att man ville hålla definitionen av vad som utgjorde allmänna intressen öppen och på så sätt undvika att binda utvecklingen för framtiden.46 För att kunna ompröva ett tillstånd före den tid som bestämts i tillståndet krävdes dock, enligt bestämmelsen, att det var fråga om att tillgodose sådana allmänna intressen som berörs av väsentliga ändringar i vattenförhållandena.
Något motsvarande krav på att det är väsentliga ändringar i vattenförhållandena som orsakar det förhållande som aktualiserar frågan om omprövning uppställs inte i 24 kap. 5 § MB. Bestämmelserna i 24 kap. 5 § MB torde medge omprövning av vattenverksamhet på en mängd andra grunder än de som omfattades av ersättningsrätten i VL. Bland annat kan ersättning komma att utgå vid omprövning som beror på fel eller försummelse på verksamhetsutövarens sida, 24 kap. 5 § första stycket 3–4 MB. I och med MB:s införande kom därför bestämmelserna om ersättning, som i övrigt överfördes i princip oförändrade, genom kopplingen till 24 kap. 5 § MB att omfatta ett större område än tidigare. Rätten till ersättning på grund av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl utökades alltså trots uttalanden i balken om att något sådant inte var avsett.47
Anledningen till att möjligheten att ompröva vattenverksamhet utvidgades och samordnades med bestämmelserna om omprövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet var att lagstiftaren ansåg att det saknades tillräckliga skäl att särbehandla vattenverksamhet som sådan och att det i stället borde vara verkningarna av en verksamhet som ligger till grund för om en omprövning ska ske.48 Som Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar konstaterar förbisåg man möjligen att denna samordning ledde till en utökad rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar på grund av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.49
45Prop. 1981/82:130 s. 567. 46Prop. 1981/82:130 s. 110. 47Prop. 1997/98:45 del 1 s. 349 och del 2 s. 513. Se även SOU 2013:59 s. 78. 48Prop. 1997/98:45 del 2 s. 257. 49SOU 2013:59 s. 79.
Ersättningsrätten vid omprövning enligt 6.8.2
Omprövning av ett tillstånd enligt 24 kap. 5 § MB medges om det i fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet förekommer någon sådan omständighet som nämns i paragrafens första stycke 1–12. Enligt Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar är möjligheten att ompröva ett tillstånd enligt 24 kap. 5 § MB knuten till betydande hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.50 Mot bakgrund av 2 kap. 15 § tredje stycket RF finns det således inte någon grundlagsskyddad rätt till ersättning i dessa fall. Ur ett grundlagsperspektiv är lagstiftaren således fri att avgöra om ersättning ska lämnas och vilka förutsättningar som då ska vara uppfyllda. Det finns dock vissa grundläggande principer som får antas gälla generellt i fråga om rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar och som måste beaktas av lagstiftaren. Dessa principer är proportionalitetsprincipen, rättssäkerhetsaspekten, försiktighetsprincipen, principen om att förorenaren betalar, principen om lagenlighet, kvalifikationskrav, skadeståndsrättsliga principer och statsstödsreglerna.51
Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar har utifrån dessa allmänna principer analyserat omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 5 § MB och den ersättningsrätt som är kopplad till bestämmelsen genom 31 kap. 20 och 22 §§ MB. Nämnda utredningen konstaterar att dessa regler skiljer sig från övriga ersättningsregler i MB i två avseenden. Dels kan bestämmelserna delvis ses som ett undantag från den allmänna principen att ingrepp av miljöhänsyn inte medför någon rätt till ersättning för den som utövar den miljöfarliga verksamheten52, dels begränsas rätten till ersättning inte genom något kvalifikationskrav utan genom att endast en del av den uppkomna skadan ska ersättas.53
Tyngden av de miljöskydds-, hälsoskydds- och säkerhetsskäl som 24 kap. 5 § MB avser att skydda har beaktats inom ramen för dess utformning och påverkat vilka rekvisit som måste vara uppfyllda för att omprövning ska få ske. Utredningen om ersättning vid rådig-
50SOU 2013:59 s. 139. 51SOU 2013:59 s. 12 f. 52 Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2013, Zeteo) kommentaren till 31 kap. 20 § MB. 53SOU 2013:59 s. 77.
hetsinskränkningar konstaterar därför att det är naturligt att en rätt till ersättning inte finns.54
När det gäller vattenverksamhet ska trots detta, enligt 31 kap. 20 och 22 §§ MB, ersättning lämnas om en omprövning av ett tillstånd till vattenverksamhet skett med stöd av 24 kap. 5 § MB eller 7 kap. 13 och 14 §§ LSV och för tillståndshavaren medfört en förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets fallhöjd. Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar konstaterar att bestämmelserna om ersättning i 31 kap. 20 och 22 §§ MB vid omprövning av vattenverksamhet enligt 24 kap. 5 § MB inte överensstämmer med gällande principer för ersättning och anför följande.
Tillstånd till vattenverksamhet omfattas alltså i samma utsträckning som miljöfarlig verksamhet av 24 kap. 5 § miljöbalken. Men till skillnad från vad som gäller vid omprövning vid miljöfarlig verksamhet lämnas ersättning under vissa förutsättningar. Enligt 31 kap.20 och 22 §§miljöbalken ska ersättning lämnas om en omprövning av ett tillstånd till vattenverksamhet skett med stöd av 24 kap. 5 § miljöbalken eller 7 kap. 13 och 14 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och för tillståndshavaren medfört en förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets fallhöjd[…] När det däremot gäller de skäl för omprövning som anges i 24 kap. 5 § miljöbalken får de sägas göra sig gällande med samma styrka som vid viss miljöfarlig verksamhet. En vattenverksamhet kan vara mycket omfattande och ha stor påverkan på miljön. Sett ur ett miljöskyddsperspektiv bör vissa vattenverksamheter därför vara minst lika riskabla som vissa tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter. De skäl som i miljöbalkspropositionen anfördes för att samordna bestämmelserna om omprövning av vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet tyder närmast på att även lagstiftaren var av den uppfattningen (prop. 1997/98:45 del 2, s. 257). När det väl blir aktuellt att ompröva ett tillstånd med stöd av bestämmelserna i 24 kap. 5 § måste det allmänna intresset av åtgärden alltså göra sig lika starkt gällande oavsett om det är fråga om en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet. Skulle det ha varit lagstiftarens uppfattning att det allmänna intressets vikt i typfallet är lättare vid vattenverksamhet än vid miljöfarlig verksamhet borde förutsättningarna för att ompröva en vattenverksamhet ha utformats på ett annat sätt. Det går således inte att argumentera för att en ersättningsrätt skulle vara nödvändig på den grunden.
54SOU 2013:59 s. 139 f.
En tänkbar förklaring till avvikelsen skulle kunna vara […] samhällsekonomiska hänsyn eller svårigheter i genomförandet av bestämmelserna och liknande, med särskild styrka talar för att en rätt till ersättning bör finnas. Några uttalanden i den riktningen finns dock inte i motiven till miljöbalken. Till detta kommer att möjligheterna att få ersättning vid omprövning av ett tillstånd till vattenverksamhet oavsiktligt utökades i och med miljöbalkens införande. Den möjlighet som fanns i 15 kap. 3 § vattenlagen att ompröva ett tillstånd på grund av miljö- och hälsovårdsskäl bör inte ha omfattat samtliga de skäl för omprövning som anges i 24 kap. 5 § miljöbalken. Dessutom kan ersättning komma att utgå även då omprövningen beror av fel eller försummelse på verksamhetsutövarens sida. Sammanfattningsvis utgör alltså ersättningsrätten vid omprövning av vattenverksamhet av skäl som anges i 24 kap. 5 § MB en avvikelse från de gängse principer för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar som framträder i svensk rätt i övrigt.55
Mot den bakgrund som tecknats i den citerade texten anser Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar att det bör övervägas om rätten till ersättning ska tas bort vid omprövning enligt 24 kap. 5 § MB men finner lämpligast att Vattenverksamhetsutredningen gör en närmare granskning av de praktiska konsekvenserna av detta.56
Med anledning av denna redovisning ska inledningsvis påpekas att konsekvenserna av att ersättningsrätten tas bort blir olika beroende på om förslaget om ny prövning genomförs eller inte. Om det genomförs bedömer utredningen det som troligt att detta institut och inte omprövningsinstitutet kommer att användas för att anpassa äldre tillstånd och rättigheter till gällande rätt. Antalet omprövningar av äldre tillstånd och rättigheter bedömer utredningen därför kommer att minska även om ersättningsrätten tas bort. Omprövning är dock det institut som måste används för att anpassa de verksamheter som inte omfattas av förslaget om ny prövning och som i framtiden kommer att användas för att anpassa MB-tillstånd till gällande rätt varför dessa omprövningsmål bedöms öka något. Ersättningsrätten vid omprövning i förhållande till den föreslagna ersättningsrätten vid ny prövning diskuteras nedan i avsnitt 6.8.6.
55SOU 2013:59 s. 143 f. 56SOU 2013:59 s. 144 f.
Om förslaget om ny prövning inte genomförs är myndigheterna hänvisade till omprövningsinstitutet för att anpassa äldre tillstånd och rättigheter till gällande rätt. Vid dessa förhållanden kan borttagandet av ersättningsrätten vid omprövning få betydelse.
Ett sätt att påverka hur många omprövningar av givna tillstånd som görs för att gynna allmänna intressen är att styra kostnadsansvaret för åtgärderna som blir ett resultat av omprövningen. Ju större del av kostnaden som hamnar på den enskilde desto större antal omprövningar är det troligt att det allmänna driver igenom. Genom att ta bort ersättningsrätten vid omprövning bedömer utredningen det därför som troligt att antalet omprövningar ökar. Vidare bedömer utredningen att detta i större utsträckning kommer att innebära att omprövningar görs där miljövinsten är som störst och inte begränsas till de fall där produktionsbortfallet till följd av omprövningen håller sig inom det icke-ersättningspliktiga produktionsbortfallet enligt 31 kap. 22 § MB.
Genom MB samordnades omprövningsbestämmelserna för vattenverksamheter och miljöfarlig verksamhet. Det gjordes ingen skillnad mellan de olika verksamhetstyperna vad gäller grunderna för omprövning. Att det skulle vara någon skillnad mellan miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet i fråga om påverkan på miljön framgår inte av motiven. Av motiven framgår tvärtom uttryckligen att lagstiftaren ansåg att det saknades tillräckliga skäl att särbehandla vattenverksamhet som sådan och att det istället borde vara verkningarna av en verksamhet som ligger till grund för om en omprövning ska ske.57
Rätten till ersättning i samband med omprövning kan därför inte sägas vara motiverad utifrån att skälen eller motiven för omprövning skiljer sig åt mellan de olika verksamhetstyperna. Det kan inte anses som mer angeläget att omprövning av miljöfarlig verksamhet sker och att rådighetsinskränkningen som omprövningen kan innebära därför skulle vara undantagen ersättningsskyldighet från det allmänna. Om det hade varit lagstiftarens mening borde förutsättningarna för att ompröva ha utformats på annat sätt.
Den faktiska inskränkningen i samband med en omprövning kan inte heller anses skilja sig åt nämnvärt. För såväl miljöfarlig verksamhet som vattenverksamhet innebär en omprövning typiskt
57Prop. 1997/98:45 del 2 s. 257.
sett att tillståndshavaren i något avseende måste begränsa sin verksamhet. Det kan handla om en kostnad för att installera ny reningsteknik eller en minskad produktion till följd av krav på minimitappning. I slutändan innebär således en omprövning en ekonomisk börda oavsett om det är fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Med dagens system kompenseras dock endast vattenverksamheter för intrånget. Det innebär att de investeringar som görs i en vattenverksamhet skyddas utöver vad som gäller för andra verksamheter. Detta torde innebära en konkurrensnackdel för miljöfarlig verksamhet i förhållande till vattenverksamhet. Det kan även diskuteras om ersättningsrätten i samband med omprövning står i strid med EU:s bestämmelser om olagligt statsstöd.
Mot denna bakgrund anser utredningen att tillståndshavarens rätt till ersättning enligt 31 kap. 20–23 §§ MB vid omprövning enligt 24 kap. 5 § MB ska tas bort. Detta ska gälla även omprövning av äldre tillstånd och rättigheter. Förslagets påverkan på den svenska vattenkraftsproduktionen och behovet av övergångsbestämmelser diskuteras i avsnitt 6.8.4 och 6.8.5.
Ersättningsrätten vid omprövning enligt 6.8.3
7 kap. 13 och 14 §§ LSV
Det kan noteras att Utredningens om ersättning vid rådighetsinskränkningar förslag inte omfattar den ersättningsrätt som enligt 31 kap. 20 och 22 §§ MB är kopplad till omprövning enligt 7 kap. 13 och 14 §§ LSV. Omprövning enligt dessa bestämmelser kan ske för att tillgodose intressen som inte omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket RF, t.ex. till förmån för andra verksamhetsutövares intressen eller för allmänna farleder och hamnar, och ingick inte i det uppdrag Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar hade.58Omprövning enligt 7 kap. 13 och 14 §§ kan emellertid ske även för att tillgodose intressen som omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket RF, t.ex. till förmån för den allmänna miljövården eller hälsovården. Nämnda utredning konstaterade i detta avseende att skälen för omprövning i 7 kap. 13 och 14 §§ LSV skiljer sig från skälen för omprövning t.ex. enligt 24 kap. 5 § MB som i huvudsak har karak-
58SOU 2013:59 s. 77 f.
tären av skyddslagstiftning. Enligt Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar är de intressen 7 kap. 13 och 14 §§ LSV ska skydda möjligen att jämföra med de hänsyn som ligger bakom t.ex. bestämmelserna om inrättande av naturreservat eller biotopskyddsområde och som i huvudsak har karaktären av bevarandelagstiftning. Då hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetshänsynen inte kan sägas göra sig lika starkt gällande i dessa fall framstår, enligt Utredningen om ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar, en rätt till ersättning inte som helt främmande.59
Omprövningsgrunderna i 7 kap. 13–14 §§ LSV gäller bl.a. till förmån för andra verksamhetsutövares intressen och till förmån för huvudmannen avseende allmänna farleder, allmänna hamnar, bevattnings- och markavvattningssamfälligheter samt avloppsföretag. Majoriteten av dessa omprövningsgrunder företer expropriativa likheter och/eller avser privatekonomiska intressen varför en ersättningsrätt, enligt Vattenverksamhetsutredningen, är motiverad även här dock med följande undantag. Undantaget avser möjligheten enligt 7 kap. 13 § LSV för en kommun eller ett vattenförbund att genom omprövning utverka ändrade eller nya bestämmelser om innehållande och tappning av vatten till förmån för den allmänna miljövården eller hälsovården eller för att främja fisket. Dessa omprövningsgrunder och de intressen som avses skyddas företer stora likheter med de som finns i 24 kap. 5 § MB. Utredningen anser därför att ersättningsrätten vid sådana omprövningar ska tas bort av samma skäl som när det gäller borttagandet av ersättningsrätten vid omprövning enligt 24 kap. 5 § MB. Detta ska gälla även omprövningar av äldre tillstånd och rättigheter.
I övrigt föreslår utredningen att ersättningsreglerna i 31 kap. 20– 23 §§ MB bibehålls oförändrade såvitt gäller omprövningar enligt 7 kap. 13–14 §§ LSV. Bestämmelserna i 7 kap. 13-14 §§ LSV flyttas dock till 24 kap. 9 § respektive 11 § MB och 31 kap. 20–23 §§ MB flyttas till 32 kap. 12–15 §§ MB, se avsnitt 4.2.18 och 9.6.5.
Påverkan på den svenska vattenkraftproduktionen 6.8.4
Av utredningens direktiv dir. 2012:29 följer att utredningen, om förslag avseende omprövningsbestämmelserna innebär en förändring av rätten till ersättning för produktionsvärdeförlust eller förlust av värdet av vattenmängd, fallhöjd eller magasinvolym på det sätt som framgår av 31 kap. 22 § MB, särskilt ska belysa den förväntade effekten på svensk vattenkraftsproduktion.
Miljöprocessutredningen hade i uppdrag att utreda vilka bestämmelser i MB som påverkar produktionskapaciteten för vattenkraftverk samt utreda behovet och lämpligheten av att ändra dessa bestämmelser för att främja en hög produktionskapacitet i vattenkraftverken. När det gäller ersättningsrätten vid omprövning och dess koppling till produktionskapaciteten uttalade Miljöprocessutredningen följande.
Att det som huvudregel ska utgå ersättning för en förlust som orsakas genom omprövning innebär att den som orsakar produktionsförluster också får betala ersättning för detta. Det är en regel som gynnar produktionskapaciteten eftersom det har en avhållande effekt på den som överväger att begära omprövning. Regeln i sig garanterar dock inte produktionskapaciteten eftersom sådan kapacitet kan tas bort bara staten betalar för sig. I praktiken har det dock mindre betydelse eftersom den ekonomiska styreffekten är så stark. Regeln torde motverka att produktionskapacitet försvinner. Begränsningsregeln i 31 kap. 22–23 §§ innebär att tillståndshavaren är skyldig att utan ersättning tåla viss förlust […] Regeln har lett till att mål om omprövning styrs av 5 %-regeln och att yrkanden läggs om åtgärder där tillståndshavaren inte har rätt till ersättning. Resultatet av omprövningarna blir ofta att 5 % av produktionskapaciteten försvinner. Regeln är negativ för produktionskapaciteten vid vattenkraftverk. Det går naturligtvis att vända på resonemanget och säga att 5 %-regeln skyddar kraftproduktionen så att förlusten utan ersättning inte blir ännu större. Utredningen bedömer dock att eftersom regeln kan leda till att 5 % försvinner så är den negativ. De omprövningar som hittills varit har avsett äldre tillstånd där den ersättningsfria förlusten är just 5 %. Vid omprövning av nyare tillstånd kan omprövningen leda till förlust utan ersättning på upp till 20 %. Detta kan naturligtvis vara negativt för produktionskapaciteten på längre sikt då även de nyare tillstånden kommer upp till omprövning.60
60SOU 2009:42 s. 274 f.
Miljöprocessutredningen, som övervägde dels att helt ta bort begränsningsregeln i 31 kap. 22 § och dels att minska den ersättningsfria delen, föreslog efter avvägning av olika motstående intressen att ersättningsbestämmelserna skulle behållas oförändrade.61 Detta ska emellertid ställas mot Utredningens om ersättning vid rådighetsinskränkningars slutsats att bestämmelserna i 31 kap. 20–22 §§ MB strider mot allmänna principer om ersättning vid rådighetsinskränkningar och de övriga skäl för att ta bort bestämmelserna som har redovisats ovan i avsnitt 6.8.2.
Som redan nämnts bedömer utredningen, under förutsättning att det förslagna nyprövningssystemet inte genomförs, att antalet omprövningar kommer att öka om ersättningsrätten tas bort. Detta i sin tur kan komma att påverka den svenska vattenkraftsproduktionen negativt. Effekten kan emellertid mildras och ges acceptans genom framtagandet av vägledande prioriteringsgrunder för omprövning, se avsnitt 6.6.1. Prioriteringen bör bl.a. utgå från var vinsterna av en miljöförbättring antas överstiga förlusten av en reducerad kraftproduktion. Prioriteringarna bör bl.a. beakta Sveriges energiförsörjning samt behovet av reglerkraft och produktion av förnybar energi. Det kan i detta sammanhang nämnas att av totalt cirka 2 000 vattenkraftverk i Sverige står drygt 200 storskaliga vattenkraftverk för cirka 94 procent av den totala vattenkraftproduktionen.62 Mot bakgrund av den kostnads-nyttoanalys som bör prägla den ovan nämnda prioriteringen bedömer utredningen det som osannolikt att dessa anläggningar, som är mycket viktiga för Sveriges energiförsörjning, kommer att bli föremål för omfattande omprövningsåtgärder. Utredningen har även i delbetänkandet SOU 2013:69 påpekat att Energimyndigheten bör ges i uppdrag att föreslå vilka vattendrag som är av riksintresse för produktion av förnybar energi, jfr 3 kap. 8 § MB. 63
Utredningen har i uppdrag att ta hänsyn till verksamhetsutövarnas förutsättningar och behov såsom investeringscykler och ändring av produktion vid utformningen av systemet för omprövning. Utredningens förslag att 22 kap. 2 a § MB ska omfatta även vattenverksamheter innebär att tillståndshavarens skyldighet att ta
61SOU 2009:42 s. 299 f. 62SOU 2013:69 s. 328 f. 63SOU 2013:69 s. 222 ff.
fram underlag för en omprövning klargörs. Genom att ansvaret för utredningen ligger på verksamhetsutövaren blir det lättare för denne att få in överväganden beträffande ovan nämnda hänsyn i omprövningsprocessen. Verksamhetsutövaren är ju den som känner sin anläggning och verksamhet bäst och som därför också är den mest lämpade att ta fram underlag där investeringscykler m.m. beaktas.
Vilken påverkan ett borttagande av ersättningsrätten vid omprövning får på vattenkraftsproduktionen är avhängigt flera oklara omständigheter bl.a. vilka resurser myndigheterna tilldelas för omprövningar, hur prioriteringsgrunderna utformas, vilka krav på åtgärder som kommer att yrkas i en omprövningsansökan, vilka med nödvändighet kommer att variera med hänsyn till förhållandena i varje enskilt fall, och vilken bedömning domstolen sedan gör beträffande de sökta åtgärderna. Utredningen anser att det är alltför många oklara omständigheter för att kunna göra en kvalificerad uppskattning av vilken påverkan ett borttagande av ersättningsrätten vid omprövning får på vattenkraftsproduktionen. En sådan uppskattning skulle även riskera att cementeras som en sanning. Genom att frågan innehåller en påtaglig dimension av politisk lämplighetsbedömning kan en vidare beredning av lagstiftningsärendet klarlägga de omständigheter som utredningen funnit ovissa.
I sammanhanget kan emellertid nämnas något om Havs- och vattenmyndighetens remissvar avseende utredningens delbetänkande SOU 2013:69 och förslaget däri om ny prövning. Som redogjorts för ovan är Havs- och vattenmyndigheten den myndighet som föreslås få i uppdrag att utforma prioriteringsgrunderna som i sin tur kommer att styra vilka verksamheter som kommer att nyprövas alternativt omprövas. Eftersom förslaget avseende ny prövning är mer genomgripande än förslaget avseende omprövning bedömer utredningen att konsekvenserna av omprövningsförslaget torde bli något mindre än de som beskrivs i remissvaret. Havs- och vattenmyndigheten anförde bl.a. följande.
För att komplettera utredningens konsekvensutredning har Havs- och vattenmyndigheten kombinerat uppgifter från SMHI samt tidigare insamlade uppgifter (av Havs- och vattenmyndigheten, vattenmyndigheterna och länsstyrelserna) om vattenkraftverken. Myndigheten vill med nedanstående exempel visa på kostnader för fiskvägar samt vilka produktionsförluster, vid vattenkraftverken, som skulle kunna uppstå vid t.ex. en bestämd minimitappning. Beräkningen är en förenkling och innebär troligen att produktionsbortfallet överskattas något.
Medelhöjden för dammarna i de små kraftverken är 5,5 meter enligt data från SMHI:s dammregister. Kostnad per meter fallhöjd är cirka 0,5 milj kronor för fiskvägar enligt Havs- och vattenmyndighetens bedömning. Total kostnad för alla fiskvägar i kraftverk under 10 MW skulle då bli 4,4 miljarder kronor eller 176 milj kronor/år under 25 år. Det kan jämföras mot produktionsvärdet som, enligt Havs- och vattenmyndighetens bedömning är 1,9 miljarder kr/år för dessa kraftverk. I genomsnitt producerar vattenkraften 65 TWh/år. Om en minimitappning som motsvarar MLQ (medellågvattenföringen) skulle införas för alla kraftverk skulle Sverige tappa 10,7 % eller 6,3 TWh av vattenkraftsproduktionen. Vid en minimitappning på 5 % av MQ (medelvattenföringen) för alla kraftverk blir förlusten 3,18 TWh. En minimitappning motsvarande 2 % av MQ i kraftverk över 10 MW och MLQ i övriga skulle medföra ett produktionsbortfall på 1,5 TWh. Om vi istället inför en minimitappning motsvarande MLQ i kraftverk mindre än 10 MW blir produktionsminskningen 423 GWh eller 0,67 % av den totala vattenkraftsproduktionen. Värdet på ekosystemtjänster som då återskapas i över 1 000 vattenförekomster är sannolikt många gånger större. Det skulle innebära minimitappning i över 1 600 vattenkraftverk. Det är dock inte säkert att förlusten blir så stor eftersom mindre kraftverk inte alltid kan köra på så låga flöden utan måste spilla vattnet. Om minimitappningen i kraftverk mindre än 10 MW istället sätts till 5 % av MQ (medelvattenföringen) tappas maximalt 189 GWh av produktionen. Sammanfattningsvis menar Havs- och vattenmyndigheten att en ökad minimitappning samt byggande av fiskvägar inte behöver leda till några omfattande konsekvenser för Sveriges elförsörjning eller på vattenkraftsbranschen som helhet. Genom att avsätta en viss procent av produktionsvärdet i t.ex. en fond skulle branschen gemensamt kunna finansiera sina miljöåtgärder.
Övergångsbestämmelser 6.8.5
Som konstaterats ovan utgör ersättningsrätten vid omprövning av vattenverksamhet enligt 24 kap. 5 § MB en avvikelse från gängse principer för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar som framträder i svensk rätt i övrigt. Trots detta kan, vid överväganden om övergångstid, inte bortses från att verksamhetsutövare sedan lång tid tillbaka haft en sådan rätt. Verksamhetsutövaren kan ha gjort stora investeringar i verksamheten i förlitan på att denne vid en eventuell omprövning som resulterar i skärpta villkor av någon betydelse kommer att kompenseras med ersättning enligt 31 kap. 20–22 §§ MB. Mot bakgrund av att verksamhetsutövaren i dag kan
ha legitima förväntningar på att få ersättning om villkoren skärps vid omprövning bedömer utredningen därför att en övergångstid bör införas.
I detta sammanhang kan nämnas 1973 års ändring av 18 § NVL genom vilken tillstånd till täkt kunde återkallas. I förarbetena till ändringen av NVL konstaterades att en övergångstid om tio år skulle ge verksamhetsutövaren tillräcklig tid att anpassa sig.64Europadomstolen har i rättsfallet Fredin mot Sverige65funnit denna tid tillräcklig för att lagen skulle anses förutsägbar och proportionerlig. Var den nedre tidsgränsen går uttalar sig Europadomstolen inte om.
De förslag utredningen lämnar inskränker ersättningsrätten vid omprövning. En omprövning innebär inte att ett tillstånd återkallas. Möjligheten att ompröva tillstånd finns dessutom redan i dag och utredningens förslag innebär endast att rätten till ersättning vid omprövning tas bort. Detta till skillnad från 1973 års ändring av NVL som innebar att en möjlighet att återkalla tillstånd infördes. Den nuvarande ersättningsrätten vid omprövning är dessutom inte absolut utan verksamhetsutövaren är redan i dag skyldig att tåla viss inskränkning av sin verksamhet utan ersättning. Utredningens förslag är således mindre ingripande än den nämnda ändringen av NVL. Detta motiverar enligt utredningen en kortare övergångstid än tio år. Mot detta kan ställas vattenkraftsindustrins långa investeringscykler. Vidare är ett tillstånd till täkt i någon mening begränsat eftersom den naturresurs som nyttjas bara räcker viss tid. Detta till skillnad från ett tillstånd att utvinna vattenkraft, vilket avser en mer obegränsad naturresurs. Följaktligen har verksamhetsutövaren avseende vattenkraft större berättigade förväntningar att kunna bedriva verksamheten oinskränkt. Sammantaget anser utredningen dock att en övergångstid om fem år är tillräcklig.
Överensstämmelse med ersättningsrätten vid ny 6.8.6
prövning
Utredningen har i delbetänkandet SOU 2013:69 förutskickat att ersättningsbestämmelserna vid omprövning kommer att behandlas först i slutbetänkandet och att utredningens slutsatser i detta
64Prop. 1973:101 s. 29. 65 Ansökan nr 12033/86, dom den 18 februari 1991.
avseende kan innebära att den föreslagna ersättningsbestämmelsen vid nyprövning kan behöva ändras.66
Den föreslagna ersättningsbestämmelsen vid ny prövning överensstämmer med vad Vattenverksamhetsutredningen uppfattar vara rådande principer för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar. Däremot överensstämmer den inte med de ersättningsbestämmelser som gäller vid omprövning. Utredningen ville dock inte föreslå en ny ersättningsbestämmelse som avviker från de ovan nämnda principerna. Detta innebär emellertid att det under den övergångstid om fem år, som ersättningsbestämmelserna vid omprövning fortsatt behöver gälla, kommer att finnas en till synes mera generös rätt till ersättning om verksamheten omprövas än om den nyprövas. Grunden för och omfattningen av de rådighetsinskränkningar som kan uppstå till följd av en ny prövning kommer dock att kunna vara samma som vid en omprövning. Som utredningen redan påpekat i delbetänkandet är denna inkonsekvens inte bra. Verksamhetsutövaren har i dagsläget legitima förväntningar på att få ersättning enligt det nuvarande systemet vid denna typ av rådighetsinskränkningar. För att åtgärda denna inkonsekvens utan att det blir för lagtekniskt komplicerat kan följande alternativ övervägas.
1. Att förena förslaget om ny prövning med ersättningsbestämmelser motsvarande de som i dag gäller vid omprövning. Dessa ersättningsbestämmelser ska endast gälla i tio år från ikraftträdandet och därefter upphävas. För konsekvensens skull fortsätter även de nuvarande ersättningsbestämmelserna vid omprövning att gälla under en övergångstid om tio år.
2. Att förena förslaget om ny prövning med en övergångsbestämmelse med innebörd att en ansökan om tillstånd enligt 19 a § MP som tidigast måste göras åtta år efter ikraftträdandet. Beslut om ny tillståndsansökan enligt 19 a § MP kan dock kunna fattas direkt efter ikraftträdandet.67 Tillståndsprövningen skulle på detta sätt kunna påbörjas omedelbart efter åtta år, dvs. år 2023 om lagen träder i kraft år 2015. Ersättningsbestämmelserna vid omprövning upphör att gälla efter en övergångstid om fem år.
66SOU 2013:69 s. 272 f. 67 Se vad som sägs om övergångstid i SOU 2013:69 s. 269 ff.
3. Att förena förslaget om ny prövning med en övergångsbestämmelse med innebörd att dom eller beslut till följd av domstolens prövning enligt 19 a–f §§ MP som tidigast kan börja gälla tio år efter ikraftträdandet. Länsstyrelsen kan på detta sätt fatta beslut om ny tillståndsansökan enligt 19 a § MP direkt efter ikraftträdandet. Även den efterföljande prövningen i domstol kommer att kunna påbörjas direkt. Om lagen träder i kraft år 2015 kommer således de verksamheter som nyprövats under tio år att ha miljöbalkstillstånd år 2025. Ersättningsbestämmelserna vid omprövning upphör att gälla efter en övergångstid om fem år.
Fördelen med det första alternativet är att nyprövningsbestämmelserna kan träda i kraft direkt. Nackdelen är att nya ersättningsbestämmelser föreslås som avviker från de principer för rätten till ersättnings vid rådighetsinskränkningar som framträder i svensk rätt i övrigt. Vidare kommer den tröghet i systemet som de nuvarande ersättningsbestämmelserna bidrar till att bestå under tio år.
Fördelen med de två senare alternativen är att de är förenliga med de ovan nämnda principerna samtidigt som den enskildes rättsäkerhet tillgodoses. Nackdelen är att de inte helt överensstämmer med de tidsfrister som anges i RDV. De angivna målen om god vattenstatus ska vara uppnådda senast den 22 december 2015 med en möjlighet till förlängning till den 22 december 2021 eller 2027. Fram till dess att nyprövningssystemet får fullt genomslag kommer dock omprövningssystemet att kunna användas för att genomföra nödvändiga krav enligt RDV. Sammantaget anser utredningen att fördelarna med en övergångsbestämmelse överväger. Frågan är därför om alternativ 2 eller 3 bör väljas.
Med alternativ 2 finns det risk för en tröskeleffekt med en stor anhopning av nya tillståndsansökningar enligt 19 a § MP i domstol åtta år efter ikraftträdandet. Med alternativ 3 riskerar de villkor m.m. som föreskrivs i en tillståndsdom efter ny prövning enligt 19 a § MP att vara omoderna när tillståndet väl börjar gälla tio år efter ikraftträdandet. Utredningen uppskattar dock att det kommer att ta sammantaget flera år innan nationella vägledande prioriteringsgrunder för ny prövning har tagits fram, länsstyrelsen med stöd av dessa beslutat om ny prövning och tillståndsprocessen i domstol haft sin gång. Det innebär såvitt gäller alternativ 3 att tiden mellan tillstånds-
domen och det datum när den börjar gälla kommer att vara kortare än tio år. Med detta alternativ kan dessutom den ovan nämnda tröskeleffekten undvikas samtidigt som ny tillståndsprövning kan påbörjas tidigare än enligt alternativ 2 vilket tydligare visar Sveriges ambitioner avseende RDV. Utredningen förordar därför att alternativ 3 väljs. Följaktligen bör den föreslagna 19 g § MP tas bort och punkten 2 i de föreslagna övergångsbestämmelserna till förslaget om ny prövning ändras och således stadga att dom eller beslut till följd av domstolens prövning enligt 19 kap. a–f §§ MP börjar gälla tidigast tio år efter ikraftträdandet.
7. Markavvattning enligt gällande rätt
7.1. Bakgrund och utredningens uppdrag
Definitionen av markavvattning finns i 11 kap. 2 § MB. Med markavvattning avses en åtgärd som utförs för att avvattna mark, när det inte är fråga om avledande av avloppsvatten, eller som utförs för att sänka eller tappa ur ett vattenområde eller för att skydda mot vatten. Därtill krävs att syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något viss ändamål. Till skillnad mot övrig vattenverksamhet söks tillstånd som huvudregel hos länsstyrelsen enligt 11 kap. 9 b § MB, men ärendet kan överlämnas till mark- och miljödomstolen för beslut enligt 7 kap. 19 § LSV.
I Sverige finns det cirka 90 000 mil diken som är grävda eller anlagda på något sätt och uppskattningsvis finns det i vart fall drygt 50 000 markavvattningsverksamheter.1 Denna infrastruktur har stor betydelse för avvattning av jord- och skogsbruk, men även för vägar, järnvägar och bebyggelse m.m. Markavvattningen är ofta en grundläggande förutsättning för ett fortsatt nyttjande av marken som jordbruksmark eller för infrastruktur och bebyggelse. Historiskt har också en omfattande dikning genomförts där delar inte längre har samma funktion som vid anläggningstillfället, men där tillståndshavaren har ett ansvar för åtgärder och underhåll. Dessutom har omgivande verksamheter under åren anpassat sig till de förutsättningar markavvattningen ger. Förändring av dessa anläggningar kan därför få negativa konsekvenser för exempelvis vägar, järnvägar samt avlopp och dagvatten från bebyggelse.
1 Se avsnitt 8.1.
Huvuddelen av den markavvattning som har genomförts i Sverige har haft som syfte att avvattna mark för jord- eller skogsbruksändamål. Verksamheterna bedrivs antingen av enskilda fastighetsägare, arrendatorer, väghållare m.fl. eller av markavvattningssamfälligheter. När någon ansöker om tillstånd till markavvattning ska verksamheten bedrivas så att den blir till nytta även för en annan fastighet, om detta begärs av ägaren till den fastigheten och är lämpligt. Ägarna till de fastigheter som markavvattningen är till nytta för ska delta i verksamheten och för utförande och drift av denna utgör deltagarna en samfällighet. Kostnader för verksamheten fördelas mellan deltagarna på grundval av andelstal som bestäms i tillståndet efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta var och en har av verksamheten.
Om förändringar i omgivningen kring en markavvattning gör att det finns behov av omprövning, t.ex. för att fler fastigheter har nytta av verksamheten, bör detta ske. I dag kan de administrativa kostnaderna eller åtgärdskostnaderna vid ett sådant förfarande många gånger överstiga markavvattningssamfällighetens nytta med omprövningen och bl.a. därför sker få sådana.
Den verksamhet som bedrivs genom markavvattning omfattar vanligtvis inte hela avrinningsområdet, men åtgärderna som vidtas får normalt även effekter utanför det område som tillståndet avser. Verksamheten är begränsad till utförande, drift och underhåll av markavvattningsanläggningen. I det senare ligger rensningar som utförs mer eller mindre regelbundet.
För våtmarker är hydrologins beskaffenhet av helt avgörande betydelse. Förändringar i hydrologin, t.ex. genom markavvattning i form av dikningsverksamhet, kan närmast slå ut ekosystem och habitat och lokalt utrota arter. Även rensning av tidigare dikning, särskilt då det inte har skett under lång tid, kan ha en mycket stor påverkan på ekosystemen. Dikning kan också göra att överskottsvatten transporteras fortare och därmed indirekt bidrar till övergödning av hav och sjöar. Markavvattning kan dock även ha positiva effekter, exempelvis inom jordbruket, genom en bättre tillväxt, förbättrad markstruktur och en minskad ytvattenavrinning. Existerande öppna diken i odlingslandskapet, som orsakade miljöskada när de anlades, kan i dag utgöra en restbiotop för arter i odlingslandskapet och bör i sådana fall vårdas.
Huvuddelen av dikningstillstånden är, precis som övrig vattenverksamhet, meddelade med stöd av äldre lagstiftning och under en tid när påverkan på djur- och växtliv inte vägde lika tungt i prövningen. Dessa tillstånd innehåller därför sällan villkor om försiktighetsmått vid rensning och andra skötselåtgärder.
Fysisk påverkan har av vattenmyndigheterna identifierats som en av de största anledningarna till att man i dag inte uppfyller de kvalitetskrav om god ekologisk status och god ekologisk potential som gäller enligt VFF. Detta beror sannolikt bl.a. på att markavvattning och skyddsdikning medför att naturligt förekommande vatten i landskapet leds bort, vilket innebär en risk för erosion, grumling, igenslamning av bottnar och förändrad hydrologi i närmiljön.
Utredningens uppdrag är att se över regleringen rörande markavvattning och föreslå de ändringar som behövs för att miljörättens grundläggande principer ska få genomslag i bestämmelserna. De förändringar som föreslås ska vara enkla, tydliga, samordnade och ändamålsenliga. Skillnader mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet ska vara motiverade. Ändringarna ska säkerställa att alla tillståndspliktiga verksamheter har tillstånd i överensstämmelse med de miljökrav som ställs i MB och EU-rätten i fråga om vattenkvalitet och påverkan på djur- och växtlivet. Samtidigt ska en väl fungerande markavvattning eftersträvas.
Utredningen ska göra en bedömning av möjligheterna att använda generella föreskrifter om försiktighetsmått i stället för villkor i enskilda tillstånd.
För att åstadkomma ett effektivt system för omprövningar ska utredningen överväga förändringar av bestämmelserna om bl.a. rättegångskostnader, rättskraft och verksamhetsutövarens respektive tillsynsmyndighetens ansvar vid omprövningar. Särskild hänsyn ska tas till konsekvenser för deltagarna i en markavvattningssamfällighet och till att det vid omprövning av tillstånd till markavvattning kan vara motiverat att avgränsa ansvaret för samfälligheter på annat sätt än för andra vattenverksamheter.
Markavvattningsanläggningar som inte underhålls och där ansvarsförhållandena för löpande underhåll och vidtagande av andra åtgärder är oklara har lyfts fram som ett problem av tillsynsmyndigheterna. Utredningen ska analysera om det finns behov av att klargöra ansvarsfördelningen och föreslå de regeländringar som analysen föranleder.
7.2. Äldre bestämmelser och rättskraft
Historisk tillbakablick 7.2.1
Dikning av åker- och ängsmark har varit nödvändig för att försörja landets befolkning och dränering av åkermark har stimulerats av statsmakten sedan medeltiden fram till 1970-talet. Det har funnits tidsperioder när Staten krävde att en viss mängd dikning årligen skulle utföras för att öka livsmedelsförsörjningen och därigenom den ekonomiska tillväxten och undanröja risken för svält. Lagstiftningen kombinerades med ekonomiska stöd och rådgivning vilket bidrog till jordbrukets tillväxt.
Regler för dikning fanns redan i 1200-talets landkapslagar. De handlade om rätten att släppa fram vattnet över annans mark och ersättning för skada. 1500-talet hade fogdar och häradshövdingar tillsyn över åkerdikning och att ingen led skada av dem. I föreskrifter från 1500- och 1600-talet om husesyn fanns detaljerade föreskrifter om dikningsskyldighet och om regelbunden uppföljning av att den iakttogs. Under 1700-talet och senare föreskrevs i byordningarna att dikessyn skulle hållas åtminstone två gånger per år, en på våren då man ser var vattnet blir stående, och en på hösten, då vidtagna åtgärder kan besiktigas. I 1734-års byggningabalk fanns bestämmelser om utnyttjande av vatten. Den enskilde fick själv bedöma hur långt rättigheter och skyldigheter sträckte sig utan att skada uppstod för andra intressen. Fiskelagstiftning och regler kring t.ex. flottningsleder satte dock vissa gränser. I takt med befolkningsökningen dikades mer mark ut och flera större sjöar sänktes för att få utökade jordbruksarealer. Från tidigt 1800-tal stöddes dikningen genom regelbundna statliga anslag och lån.
De dikningsföretag som bildades före år 1880 och som finns kvar i dag är tillståndsgivna av häradsrätt och ofta saknas det bestämmelser om förvaltningen i tillstånden.
I dikningslagen från 1879 lades grunden för ett modernt regelverk med gemensamma åtgärder för att dränera åkermark. Där fanns regler kring avledning av vatten från den egna till nästa fastighet och regler kring samverkan om deltagarna inte var överens om nytta, utformning eller underhållsansvar. 2
2 LRF-handboken, Äga och förvalta diken och andra vattenanläggningar i jordbrukslandskapet, februari 2014, s. 35 f.
När ÄVL infördes inarbetades dikningslagens bestämmelser i denna lag. Genom VL skedde vissa förändringar. Reglerna återfinns i dag i MB och LSV i omarbetade former.
Tidpunkten när en dom är fastställd har stor betydelse eftersom den lagstiftning som gällde då ska tillämpas om inte domen har omprövats. Medan tiden har gått har antalet lagar att ta hänsyn till vid ingrepp i eller invid vattendraget blivit allt fler.
Äldre tillstånd kan vara svåröverskådliga, eftersom det tidigare saknades möjlighet till omprövning och nya tillstånd därför delvis fick ersätta de äldre. Detta medför att en jämförelse kanske måste ske av flera tillstånd av olika årgång för att få klarhet i vad som gäller.
Rättskraften för tillstånd och dispenser enligt äldre 7.2.2
bestämmelser
I 4 kap. 27 § dikningslagen stadgades att om någon ville göra en dikning eller avvattning som berörde flera fastigheter och man inte var överens om dikets utformning eller placering eller om fördelning av underhållet, skulle dikningsföretaget prövas genom en syneförrättning. Konungens befallningshavande (länsstyrelsen) skulle efter ansökan förordna en förrättningsman, normalt statens lantbruksingenjör, lantmätare eller någon annan behörig tjänsteman med biträde av två gode män.3
Förrättningsmannen upprättade tillsammans med två gode män ett förslag till hur markavvattningen skulle genomföras och hur kostnaderna för arbetet och underhållet skulle fördelas. Om deltagarna enades om förrättningsmannens förslag fick det rättskraft genom att det avslutande protokollet tillsammans med övriga handlingar skickades till länets lantmäterikontor. Om förslaget överklagades till häradsrätten, fick det rättkraft först efter det att rätten avgjort ärendet och skickat handlingarna till lantmäteriet.4 Prövning enligt ovan krävdes dock inte om deltagarna var överens.
Också enligt ÄVL skulle en syneförrättning hållas när någon ville utföra markavvattning som berörde andra fastigheter än den egna och de inblandade fastighetsägarna inte kunde komma överens. En
3 4 kap. 29-30 §§ dikningslagen. 4 4 kap. dikningslagen.
nyhet var dock att det blev möjligt att frivilligt pröva en markavvattningsåtgärd för att få en tryggare situation inför framtiden.5Länsstyrelsen skulle efter ansökan utse statens lantbruksingenjör eller någon annan behörig tjänsteman att handlägga syneförrättningen.6
Sedan alla frågor blivit utredda, upprättade förrättningsmannen ett utlåtande med uppgifter om bl.a. hur och var de ingående dikena skulle anläggas, hur broar och trummor skulle anläggas eller byggas om, vilka som skulle anses som delägare i markavvattningsföretaget och hur kostnaderna för utförandet och underhållet skulle fördelas.7Förrättningsmannens utlåtande kungjordes, och efter en besvärstid om 30 dagar fick förrättningen rättslig kraft om ingen hade framfört synpunkter på förslaget.8
Genom 4 kap. 1 § VL infördes en generell tillståndsplikt som även omfattade markavvattningsföretag. Vissa undantag föreskrevs dock. Exempelvis behövde tillstånd, enligt 4 kap. 2 § VL, inte sökas om det var uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadades genom företagets inverkan på vattenförhållandena. I samma paragraf föreskrevs även att tillstånd till detaljdränering genom täckdikning krävdes endast om det förelåg sannolika skäl att allmänna eller enskilda intressen skadades genom företaget. Prövningen av markavvattningsföretag skedde vid förrättning och förrättningsmannens tillståndsbeslut överklagades till vattendomstol, se 12 kap. VL.
År 1986 infördes i NVL en ny bestämmelse, 18c §, som innebar att markavvattningsåtgärder inte fick utföras utan länsstyrelsens tillstånd. Definitionen av markavvattning överfördes från VL. Tillståndskravet gällde all typ av markavvattning, viss täckdikning och när frågan om markavvattning prövades inom ramen för lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter. Skyddsdikning i skogen undantogs, eftersom sådan dikning inte hade ansetts omfattad av VL:s definition av markavvattning.9
Tillståndspliktsregeln i 18 c § NVL innebar att det i vissa fall blev fråga om en prövning både enligt NVL och VL av markavvattningsföretag. Prövningen enligt NVL förutsattes ske före prövningen enligt
5 7 kap. 36 § ÄVL. 6 10 kap. 32 § ÄVL. 7 10 kap. 62-67 §§ ÄVL. 8 10 kap. 75 § ÄVL. 9Prop. 1985/86:159 s. 10 f.
VL. I förarbetena konstaterades dock att ett meddelat tillstånd enligt NVL ofta kunde leda till att prövningen enligt VL kunde undvikas eller förenklas. Detta då ett tillstånd enligt NVL i regel ansågs kunna tolkas som att det var uppenbart, åtminstone såvitt gäller naturmiljön, att allmänna intressen inte skulle skadas. En sådan bedömning skulle således innebära att undantaget från tillståndsplikt enligt 4 kap. 2 § VL aktualiserades. Tillstånd skulle då inte behöva sökas annat än om det fordrades enligt 4 kap. 2 § andra stycket VL, dvs. när särskild tvångsrätt behövdes eller när två eller flera skulle delta i företaget och någon överenskommelse inte hade träffats om delaktigheten eller om enskilda intressen på annat sätt berördes.10
År 1991 infördes ett bemyndigande för regeringen i 18 d § NVL att förbjuda markavvattning i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras. Med stöd av detta bemyndigande angav regeringen i 19 h § naturvårdsförordningen (1976:484) inom vilka områden markavvattning skulle vara förbjuden. Förbudet trädde i kraft år 1994. Ett okänt antal dikningsföretag har därefter, i enlighet med 19 h § andra stycket naturvårdsförordningen, prövats som dispensärenden av länsstyrelserna, utan att frågan om tillstånd enligt 18 c § NVL samtidigt har tagits upp.11
När det gäller markavvattning torde beslut efter förrättningar enligt dikningslagen och ÄVL liksom tillstånd enligt VL och 18 c § NVL omfattas av 5 § MP och därmed ha rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB, dock endast såvitt avser de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Frågan är vilken rättsverkan dispenser enligt 19 h § andra stycket naturvårdsförordningen har. Naturvårdsförordningen upphävdes den 1 januari 1999 i samband med ikraftträdandet av förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt MB m.m. Några övergångsbestämmelser till 19 h § naturvårdsförordningen finns inte. I 5 § MP stadgas emellertid att paragrafen omfattar bl.a. dispenser ”om de har meddelats genom beslut enligt bestämmelser i en lag som anges i 2 §”, däribland NVL, ”eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av sådana bestämmelser”. Bestämmelsen i 19 h § naturvårdsförordningen är en föreskrift som har meddelats
10Prop. 1985/86:159 s. 12 f. och s. 42. 11 Naturvårdsverket, Markavvattning och rensning – Handbok för tillämpningen av bestämmelserna i 11 kapitlet i miljöbalken, handbok 2009:5, augusti 2009, s. 111 ff.
med stöd av bemyndigande i 18 d § NVL. Följaktligen torde dispenser enligt 19 h § naturvårdsförordningen omfattas av 5 § MP. I 5 § andra stycket MP stadgas att första stycket inte gäller dispenser från skyldigheten att söka tillstånd enligt vissa paragrafer i ML. Något motsvarande undantag för dispenser enligt 19 h § naturvårdsförordningen finns inte vilket ytterligare talar för att dessa omfattas av 5 § första stycket MP.
Det förtjänar i detta sammanhang att påpekas att ett dispensbesluts rättskraft begränsar sig till själva dispensen och att ett sådant beslut inte är att jämställa med ett tillstånd.12 För det fall anläggningens ägare har erhållit dispens men inte sökt tillstånd enligt t.ex. 18 c § NVL, trots att anläggningen vid tillkomsten var tillståndspliktig, torde anläggningen vara olaglig. Dock torde anläggningen med stöd av 17 och 18 §§ MP kunna lagligförklaras som om det var fråga om en ny tillståndsansökan enligt då gällande lag.
Rättskraften för lagliga verksamheter och anläggningar 7.2.3
som saknar tillstånd
Utredningen har i delbetänkande SOU 2013:69 avsnitt 6.10 analyserat den rättsliga statusen avseende sådana anläggningar som har tillkommit och verksamheter som har påbörjats utan tillstånd före MB:s ikraftträdande och som inte var tillståndspliktiga enlig den lagstiftning som gällde vid tillkomsten. Dessa anläggningar anses i och för sig vara lagliga, men de saknar tillstånd. Detta är fallet beträffande många markavvattningsverksamheter och därtill hörande anläggningar. Utredningens slutsats är i korthet följande.
För att en anläggning som anses laglig med detta synsätt ska betraktas rättskraftigt legitim enligt MB krävs en lagligförklaring enligt 17 § MP. Anläggningens laglighet ska enligt 18 § MP bedömas enligt de bestämmelser som gällde vid dess tillkomst. Verksamhetsutövaren kan givetvis även välja att i stället söka tillstånd enligt MB. För att en laglig verksamhet ska få rättskraft enligt MB krävs tillstånd enligt balken med tillämpning av dess regler. Så länge lagligförklaring respektive tillstånd inte finns kan anläggningen respektive verksamheten fortfarande vara laglig, vilket innebär att det
12 Jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 272.
inte finns någon skyldighet för verksamhetsutövaren att på eget initiativ söka lagligförklaring eller tillstånd. Vidare bör verksamhetsutövaren inte heller kunna dömas för brott t.ex. avseende otillåten miljöverksamhet enligt 29 kap. 4 § MB. Tillsynsmyndigheten kan dock när som helst förelägga verksamhetsutövaren att söka lagligförklaring eller tillstånd. Om föreläggandet inte följs kan tillsynsmyndigheten förbjuda verksamheten. Verksamhetsutövaren har inte heller något skydd mot förelägganden om ytterligare försiktighetsmått eller skyddsåtgärder. Vidare torde verksamhetsutövaren vara underkastad MB:s regler om underhåll. Den rättsliga statusen förefaller således kunna jämställas med anmälda vattenverksamheter.
Enligt ordalydelsen i 24 kap. 1 § MB omfattas inte heller en anmälan enligt 11 kap. 9 a § MB och underliggande regler i FVV av rättskraft. En vattenverksamhet som anmälts enligt MB:s regler gäller således inte mot alla såvitt avser de bedömningar som har gjorts i anmälningsärendet. En sådan vattenverksamhet kan även i alla delar angripas genom tillsynsåtgärder från tillsynsmyndigheten som t.ex. har möjlighet att förbjuda verksamheten enligt 26 kap. 9 § MB.13
Frågan aktualiserades i MÖD 2008:26 som gällde ett föreläggande av länsstyrelsen att återställa ett vattenavledningsföretag av år 1926 i ursprungligt skick. Rensningar hade utförts i företaget dels under 1970-talet, dels år 1999. Enligt Miljööverdomstolen hade i målet inte framkommit sådana omständigheter som gjorde det sannolikt att allmänna eller enskilda intressen hade skadats genom 1970-talets fördjupningsåtgärder. Mot denna bakgrund och då det vid den tiden endast fanns en deltagare i vattenavledningsföretaget bedömdes rensningarna under 1970-talet inte ha varit prövningspliktiga enligt ÄVL. Härigenom tillskapades dock, enlig domstolen, en ny och laglig vattenanläggning. Djupnivåerna efter 1970-talets rensning, och inte 1926 års djupnivåer, skulle således utgöra utgångspunkt för bedömningen av om 1999 års rensningar hade förändrat vattnets djup så att tillståndsplikt förelegat. Domstolen hänvisade till 16 kap. 10 § MB som stadgar att verksamhetsutövaren är bevisskyldig i fråga om de förhållanden som rådde i vattnet innan en verksamhet som bedrivits utan tillstånd sattes igång. Detta gäller oavsett om tillståndsplikt förelegat eller inte. Denna bevisbörderegel ska enligt
uttalande i förarbetena endast tillämpas i skadeståndsmål.14 Domstolen konstaterade att regeln inte var direkt tillämplig i det aktuella målet, som gällde återställningsåtgärder efter förläggande enligt 26 kap. 9 § MB, men att den ändå i viss mån hade betydelse för bevisprövningen i målet. Mot bakgrund av utredningen i målet fann Miljööverdomstolen inte visat att 1999 års resningar hade överskridit 1970-talets djupnivåer och att rensningarna därför inte varit tillståndspliktiga. Föreläggande om återställningsåtgärder kunde därmed inte lagligen riktas mot vattenavledningsföretaget och föreläggandet undanröjdes.
I MÖD 2010:47 hade länsstyrelsen inte vidtagit några åtgärder i anledning av fastighetsägares klagomål över att arbeten utförda i ett dike på fastigheten skulle ha varit en dikesfördjupning i stället för en rensning. Utgångspunkten för Miljööverdomstolens bedömning var hur diket såg ut innan grävningen. Beträffande frågan vem som har bevisbördan för detta hänvisades, med motsvarande resonemang som i MÖD 2008:26, till 16 kap. 10 § MB. Av ett utlåtande från Jordbruksverket framgick att diket före grävningen var ett mycket litet dike. Av uppgifterna sammantaget ansåg Miljööverdomstolen det visat att diket vid grävningen inte bara hade rensats och breddats utan även fördjupats. Därmed hade en tillståndspliktig markavvattning utförts. Miljööverdomstolen upphävde därför miljödomstolens dom och länsstyrelsens beslut och återförvisade målet till länsstyrelsen.
En möjlig slutsats av avgörandena ovan är att utgångspunkten beträffande vattendragets utformning efter rensning är följande. Om tillstånd finns är det den profil och sektion som anges i tillståndet som gäller. Om tillstånd inte finns, och markavvattning inte var tillståndspliktig enligt den lagstiftning som gällde vid tillkomsten, torde den profil och sektion som fanns vid tillkomsten utgöra utgångspunkt. Verksamhetsutövaren är, i analogi med 16 kap. 10 § MB, bevisskyldig såvitt gäller den profil och sektion som fanns vid tillkomsten.
Som utredningen har konstaterat ovan föreligger såvitt gäller lagliga verksamheter och anläggningar, dvs. som inte var underkastade prövningsplikt enligt den lagstiftning som gällde vid tillkomsten, inte någon skyldighet för verksamhetsutövaren att på eget initiativ söka lagligförklaring eller tillstånd enligt gällande
14Prop. 1997/98:45 del 2 s. 210 f.
miljörättslig lagstiftning. Det förhållandet att en laglig anläggning inte har lagligförklarats innebär dock att det inte finns någon rättskraftigt skyddad reglering beträffande verksamhetsutövarens rätt t.ex. avseende en viss bottenlutning och sektion. Detta i sin tur innebär en osäkerhet för verksamhetsutövaren som ju kan ha svårt att visa t.ex. till vilket djup rensning enligt 11 kap. 15 § MB kan ske utan att vattnets djup eller läge, i förhållande till vad som gällde vid anläggningens tillkomst, rubbas. Avsaknaden av laglighetsprövning torde även innebära problem vid avgränsning av underhållsansvaret enligt 11 kap. 17 § MB och det straffansvar som föreskrivs i 29 kap. 8 § första stycket 6 MB.
7.3. Markavvattningens funktioner och effekter
Markavvattningens samhällsfunktioner 7.3.1
Behovet av markavvattning och lagstiftningen kring denna vattenverksamhet har diskuterats under flera decennier. Uppfattningarna har gått isär – och gör så fortfarande – med grund i de uppenbara intressekonflikter som råder mellan ”miljösidan” och ”produktionssidan”. Den förra ser markavvattning som ett hot mot möjligheten att följa EU-krav och flera av våra svenska miljökvalitetsmål, bl.a. myllrande våtmarker samt levande sjöar och vattendrag, medan den senare ser markavvattning som en given förutsättning för att bedriva jord- och skogsbruk i stora delar av landet. Det finns också intressekonflikter mellan olika miljö- och samhällsmål och en del aktörer ser frågan ur ett mer generellt samhällsbyggnadsperspektiv, dvs. utifrån perspektivet hållbar utveckling för bebyggelse, infrastruktur, vattenförsörjning, översvämningsskydd m.m.
Jordbruk
15
Jordbruksmarken är en grundläggande resurs för livsmedels-, foder- och energiproduktion. En viktig faktor för att marken ska kunna producera livsmedel på ett resurseffektivt, miljövänligt och
15 Avsnittet är baserat på skrivelse till utredningen den 6 februari 2014 från experten Tomas Johansson, Jordbruksverket.
uthålligt sätt är att marken är väldränerad och skyddas mot översvämning.
I en dränerad jordprofil, dvs. ovanför grundvattenytan, finns luft och växttillgängligt markvatten som hålls uppe av kapillärkraften. Den maximala mängd vatten som en markprofil kan innehålla ovanför grundvattenytan kallas för markens fältkapacitet. Fördelningen mellan luft och markvatten vid fältkapacitet beror bl.a. på jordens kornstorleksfördelning och mullhalt.
Växternas rötter behöver både syre och vatten och är därför beroende av markvattnet ovanför grundvattenytan. Under en växtsäsong behöver en typisk gröda cirka 400 mm vatten (4 000 m3/ha) och 5 000 mm luft (50 000 m3/ha). I en mojord som är dränerad ner till 1 m ryms i storleksordningen 200 mm växttillgängligt vatten och 100 mm luft. Det innebär att vattenförrådet omsätts två gånger under en säsong medan luftförrådet omsätts femtio gånger. Annorlunda uttryckt kan växten klara en torrperiod på flera veckor, men drabbas av syrebrist redan efter några dagars översvämning.
Vid kraftig nederbörd fylls porsystemet med vatten. För att inte växten ska drabbas av syrebrist måste alltså dräneringen klara av att dränera bort överskottsvattnet inom två, till tre dagar. Om grundvattenytan är hög minskar utrymmet för markvatten i markprofilen. Eftersom rötterna är beroende av markvattnet innebär det att en dåligt dränerad mark har sämre förutsättningar att klara längre torrperioder än en väldränerad mark.
Dränerad mark har också högre bärighet, vilket möjliggör jordbearbetning, sådd och skörd vid rätt tidpunkt. Det minskar risken för skadlig markpackning när lantbrukaren kör på åkern och gör att växtsäsongen kan utnyttjas maximalt.
Under gynnsamma förhållanden krävs inga särskilda markavvattningsåtgärder för att marken ska kunna odlas. Om jorden är tillräckligt genomsläpplig, terrängen har tillräcklig lutning och det inte finns några hinder nedströms som dämmer avrinningen så är marken självdränerande. Mer än hälften av Sveriges åkerareal är dock inte självdränerande utan kräver någon form av åtgärd för att förbättra dräneringen.
Dränering av det enskilda fältet, detaljdränering, sker i dag uteslutande med täckta diken. För att detaljdräneringen ska fungera måste det finnas möjlighet att avleda dräneringsvattnet från fältet till nedströms liggande sjöar och vattendrag. I de flesta fall behövs
det anläggningar för huvudavvattning genom öppna diken eller rörledningar för att sänka vattennivån nedströms fältet och ibland för att skära av grundvatteninströmning uppströms fältet.
I gynnsamma fall kan dräneringsrör eller diken ledas direkt ut till ett naturligt vattendrag, men ofta är de inte tillräckligt djupa för att det ska vara möjligt. För att förbättra möjligheterna att avvattna åkermark och för att odla upp mark har många vattendrag fördjupats, breddats och rätats ut.
För att kunna få tillräcklig dränering av låglänt mark, exempelvis vid sjöar och vattendrag eller intill regleringsmagasin kan marken vallas in. Avrinningen inom det invallade området och vatten som läcker in genom vallarna måste vanligtvis pumpas bort.
Huvudavvattning i öppna diken, i fördjupade vattendrag eller genom invallning behövs inte bara i områden med detaljdränering utan är ofta också en förutsättning för att få tillfredsställande dräneringsförhållanden i låglänta delar av områden med genomsläppliga jordar.
I dagsläget är markavvattning för att vinna ny jordbruksmark mycket sällsynt. Däremot finns ett stort behov att vidmakthålla och i vissa fall förbättra dränering och översvämningsskydd på den mark som redan används som jordbruksmark. Globalt sett ökar trycket på världens livsmedelsproduktion. Förändringar i klimatet förväntas innebära relativa fördelar för det svenska jordbruket, bland annat genom en längre odlingssäsong. För att kunna dra nytta av detta krävs en anpassning av befintliga anläggningar på de marker som fortsatt ska användas för jordbruksproduktion. I många fall kommer detta att kräva nya markavvattningsåtgärder.
Jordbrukets nytta av fungerande markavvattningsanläggningar kan sammanfattas i följande punkter: – Ett stort utrymme för rötterna ger högre avkastning och bättre
utbyte av insatt arbete, energi, växtnäring och andra insatsvaror. – Ökad bärighet ger tidigare sådd, längre växtsäsong, säkrare
skörd och mindre risk för packningsskador. – Färre översvämningsskador ger mindre skördeförluster, mindre
utläckage av växtnäring och växtskyddsmedel samt mindre skador på markstrukturen. – Minskad ytavrinning ger mindre erosion och minskar läckaget
av växtnäring.
Skogsbruk
16
Nydikning på lämplig mark leder till en ökad skogsproduktion och den omfattande nydikning som skett under 1900-talet bedöms ha ökat skogsproduktionen påtagligt i Sverige. Eftersom nydikningens produktionseffekter är beroende av en rad faktorer som jordart och hydrologi är dock tillväxteffekten svårbedömd, men 2 m3 skog per ha och år har bedömts som en rimlig medeleffekt.
Vid dikning sänks grundvattennivån i marken, vilket förbättrar tillgången på syre för dels trädens rötter, dels markens mikroorganismer. Detta gör att trädens rötter kan växa bättre och dessutom tränga djupare ned och därmed få tillgång till en större yta för näringsupptaget. Ett djupare utvecklat rotsystem medför även en förbättrad stormfasthet. Den ökade syretillgången i marken leder även till en ökad nedbrytning av markens organiska material, vilket medför en ökad frigörelse av näring och därmed också en ökad näringstillgång för den växande skogen.
Med tiden förlorar dikena sin dränerande funktion. Orsaken kan vara att slam, vegetation, ris och nedfallna grenar täpper igen diket och gör så att dikets vattenavledande förmåga försämras eller helt upphör. Ytterligare orsaker till att dikets dränerande effekt försämras kan vara att marken har sjunkit ihop och blivit mer kompakt till följd av dräneringen, eller att torven har brutits ned och delar avgått som CO
2
till atmosfären, dvs. odlats bort. Enligt bedömningar är cirka
400 000 ha torvmarker i behov av dikesrensning och i vissa fall även i behov av kompletterande diken. Av den totalt dikade arealen finns det även en betydande andel misslyckade dikesföretag, dvs. diken som aldrig har medfört någon produktionsförbättring. Dessa diken är inte aktuella att rensa.
I de fall diket har täppts igen kan en dikesrensning till dikets ursprungliga djup och läge återställa den ursprungliga dränerande förmågan. Förutsatt att marken fortfarande har ett bra näringsinnehåll borde detta bidra till en fortsatt god skogsproduktion. Det finns dock inga svenska vetenskapliga underlag som beskriver effekten av rensning på skogsproduktionen och effekten är svår att skatta då den bl.a. beror av vattenföring, markfukt, jordart och tidigare tillväxt.
16 Avsnittet är baserat på skrivelsen Sammanställning av underlag avseende dikningsåtgärder till utredningen den 31 januari 2013 från Skogsstyrelsen. För källhänvisningar hänvisas till nämnda skrivelse.
Finska studier indikerar dock en ungefärligt årlig tillväxtökning med 10–20 procent dvs. 0,5–1 m3 skog under en 20-års period, förutsatt en medeltillväxt på cirka 5 m3 skog per ha och år. Med stöd av de finska resultaten bedöms att en dikesrensning och eventuell kompletteringsdikning av cirka 400 000 ha skogsmark skulle kunna leda till en årlig produktionsökning av cirka 500 000 m3 skog per år. Som nämnts ovan är dock detta endast baserat på skattningar från finska studier, varav flertalet har kombinerat rensning med näringstillförsel i form av t.ex. aska eller PK17-gödsel. I de fall dikesrensning genomförs på mark som till följd av tidigare odling har utarmats på näringsämnen, erhålls inte en tillväxtökning av enbart rensning, utan denna måste kombineras med näringstillförsel. Bristen på kunskap kring produktionseffekter av rensning på olika ståndorter leder till svårighet att bedöma vilka diken som över huvud taget ska rensas. Eventuell nytta av åtgärden kan inte heller viktas mot eventuella risker. Till detta kommer svårigheten att avgöra vilka marker där rensning måste kombineras med näringstillförsel för en tillväxtökning.
Förutom att behålla en god skogsproduktion kan dikesrensningen även bidra till andra positiva effekter. Genom att dikenas vattenavledande funktion återställs, kan trädens rötter växa djupare ned i marken. Detta bör förbättra trädens stabilitet och göra bestånden mindre känsliga för stormskador. Markens bärighet förbättras också med sjunkande vattenhalt. Detta gör att risken för körskador vid skogliga åtgärder borde kunna minska på vissa marker, med fungerade dikessystem. Förutom de negativa effekterna på mark och vatten av själva markskadorna, borde risken för rotskador och därmed rotröta kunna minskas, liksom risken för markpackning och därmed negativ inverkan på tillväxt. Tillgängligheten för vissa områden borde också kunna påverkas positivt av en bättre markbärighet. Risken för insektsskador (granbarkborreangrepp) bör också minska eftersom träden (granar) blir mindre stressade av ett för högt vattenstånd. Således kan rensningen förmodas ha flera indirekta positiva effekter för skogsproduktionen, men det är starkt beroende av ståndortsegenskaperna liksom effekten av nydikningen.
17 Fosfor (P) och kalium (K).
Samhällsbyggande m.m.
18
I Sverige är årsnederbörden större än den totala avdunstningen. Vissa områden är på grund av topografi och jordarter naturligt dränerade. I stora delar av landet finns dock behov av bortledning av vatten, t.ex. genom dikning, för att marken ska ha tillräcklig bärighet och stabilitet för att kunna användas. Andra områden behöver skydd mot vatten, t.ex. genom invallning, för att undvika översvämningar längs kuster och vattendrag.
Dessa slag av markavvattning är alltså i många fall en förutsättning för att kunna bygga och därefter säkert använda hus, vägar, järnvägar, flygplatser och andra anläggningar. Det handlar om allt från privatbostäder till samhällsviktig infrastruktur. Även vissa obebyggda platser, såsom deponier, behöver vara dränerade för att undvika giftläckage.
Ny bebyggelse lokaliseras inte sällan på jordbruksmark som kan ha tillskapats genom markavvattning. För att undvika skador på husgrunder, bärande konstruktioner och kringliggande naturmiljö till följd av höga grundvattenstånd eller översvämningar, måste markavvattningsanläggningarna underhållas och anpassas till nya förutsättningar. När t.ex. ett nytt köpcenter byggs i utkanten av en stad och det anläggs stora hårdgjorda parkeringsytor, finns dessutom skäl att ompröva delaktighet och ansvarsfördelning i markavvattningssamfälligheten.
Det finns flera fall från senare år där skador har skett till följd av att marken har innehållit för mycket vatten. År 2006 rasade t.ex. ett 500 m långt avsnitt av den nya motorvägen E6 i Munkedal i Bohuslän vid ett skred. Det hade fallit mycket regn och tillvägagångssättet vid vägbygget hade inte anpassats efter omständigheterna.19 Vidare föreligger latenta skaderisker i vissa områden. I t.ex. Kristianstad i Skåne hotas stora delar av tätorten inklusive sjukhusområdet att översvämmas om de anlagda vallarna inte räcker till vid höga vattenstånd i Helge å.20
18 Avsnittet baserat på skrivelse till utredningen den 3 februari 2014 från experten Kristin Land, Lantmäteriet. 19Skredet i Munkedal 2006 , www.krisinformation.se den 16 maj 2014. 20 Michael Dahlman, Så skyddas Kristianstad mot översvämningar, bildspel, www.msb.se den 16 maj 2014