NJA 2021 s. 446

Bostadsrättsföreningen överklagade nämndens beslut hos Länsstyrelsen i Västra Götalands län och yrkade att sanktionsavgiften inte skulle tas ut.

Länsstyrelsen (länsjuristen Anders Hjalmarsson) meddelade beslut den 6 april 2018. Efter en redogörelse för innehållet i tillämpliga bestämmelser anfördes i beslutet följande.

LÄNSSTYRELSENS BEDÖMNING

– – –

Eftersom hissarna underkändes vid besiktning i april 2017 inträdde ett användningsförbud till dess det visas ett protokoll att hissarna uppfyller kraven på skydd för säkerhet och hälsa. Vid tillsynsbesök i oktober 2017 konstaterades att hissarna ändå var i bruk. Detta är en överträdelse som i och för sig medför att en byggsanktionsavgift ska tas ut.

Emellertid ska en sanktionsavgift inte tas ut om rättelse sker innan frågan om sanktion har tagits upp till överläggning vid ett sammanträde med tillsynsmyndigheten, dvs. nämnden. Rättelse innebär i detta fall att Brf Billdals Sjösida visar ett protokoll att hissarna uppfyller kraven på skydd för säkerhet och hälsa. De hade fram till nämndens sammanträde den 19 december 2017 på sig att göra detta.

Av handlingarna framgår att Brf Billdals Sjösida den 11 december 2017 kom in till nämnden med protokoll över besiktningar med godkänt resultat. Därmed har rättelse skett i rätt tid för att sanktionsavgift inte ska tas ut, och därför ska det överklagade beslutet upphävas.

BESLUT

Byggnadsnämnden i Göteborgs kommun överklagade i Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen, och yrkade att länsstyrelsens beslut skulle upphävas och nämndens beslut fastställas.

Mark- och miljödomstolen (rådmannen Susanne Lindblad och tekniska rådet Hans Ringstedt) anförde i dom den 13 augusti 2018 följande.

DOMSKÄL

– – –

Fråga i målet är om rättelse enligt 11 kap. 54 § plan- och bygglagen, PBL, ska anses ha skett vid överträdelse av förbudet i 5 kap. 14 § plan- och byggförordningen, PBF.

Vare sig lagtext eller praxis ger direkt vägledning i frågan om vad som ska anses utgöra en rättelse i situationer som den nu förevarande. Bestämmelsen om uttagande av byggsanktionsavgift i en sådan situation saknar även motsvarighet i äldre rätt.

I kommentaren till 11 kap. 54 § PBL (Didón m.fl., Zeteo) anförs bl.a. följande. Kravet på rättelse innebär i normalfallet att det som har åstadkommits genom den olovliga åtgärden – t.ex. en ny byggnad eller en tillbyggnad – ska tas bort. En del åtgärder kommer emellertid inte till uttryck i form av att något nytt tillkommer. Ett exempel på detta är att en byggnad eller en del av den tas i anspråk för ett väsentligen nytt ändamål (se 9 kap. 2 § första stycket 3 a PBL). Här innebär kravet på rättelse att den nya användningen helt ska upphöra. Jämför även Mark- och miljö-överdomstolens dom den 11 november 2015 i mål P 3047-15.

Med hänsyn till byggsanktionsavgiftens straffrättsliga karaktär bör vidare inte bestämmelserna i PBF tolkas extensivt. Så som bestämmelsen i 5 kap. 14 § PBF är utformad anser mark- och miljödomstolen att rättelse kan ske genom att ägaren eller den som annars ansvarar för anordningen med ett protokoll enligt 5 kap. 11 § PBF kan visa att anordningen uppfyller de krav på skydd för hälsa och säkerhet som avses i 10 kap. 20 § andra stycket 1 PBF.

Av utredningen i målet framgår att Brf Billdals Sjösida den 11 december 2017 inkom med godkända besiktningsprotokoll för de aktuella anordningarna. Således har Brf Billdals Sjösida vidtagit rättelse innan nämndens sammanträde. Vad nämnden anfört medför ingen annan bedömning. Det saknades därför förutsättningar att påföra bolaget byggsanktionsavgift och överklagandet ska därför avslås.

DOMSLUT

Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.

Byggnadsnämnden i Göteborgs kommun överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, och yrkade att nämndens beslut att påföra Bostadsrättsföreningen Billdals Sjösida en byggsanktionsavgift om 268 000 kr skulle fastställas.

Bostadsrättsföreningen motsatte sig att mark- och miljödomstolens dom ändrades. Om domstolen skulle finna att byggsanktionsavgift skulle tas ut yrkade föreningen att avgiften skulle jämkas.

Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Fredrik Ludwigs och Ingrid Åhman, referent, tekniska rådet Inger Holmqvist samt tf. hovrättsassessorn Erik Stålhammar) anförde i dom den 6 april 2020 följande.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

– – –

Utgångspunkter för prövningen

– – –

Det är utrett i målet att de tre aktuella hissarna har använts utan att föreningen har kunnat visa med besiktningsprotokoll att anordningarna uppfyller gällande krav på skydd för säkerhet och hälsa. Hissarna har således använts i strid mot 5 kap. 14 § PBF och överträdelserna är sådana att de kan träffas av byggsanktionsavgift enligt 11 kap. 51 § PBL och 9 kap. 5 § PBF. Det är vidare utrett att föreningen, innan frågan om byggsanktionsavgift togs upp till överläggning vid ett sammanträde med nämnden, gav in ett protokoll som visade att hissarna uppfyllde kraven på skydd för säkerhet och hälsa. Den fråga som Mark- och miljööverdomstolen främst ska pröva är om sistnämnda åtgärd innebär att föreningen har vidtagit rättelse enligt 11 kap. 54 § PBL på ett sätt som medför att någon byggsanktionsavgift inte ska tas ut.

Bestämmelserna om motordrivna anordningar i PBF ersatte förordningen (1999:371) om kontroll av hissar och vissa andra motordrivna anordningar i byggnadsverk. Enligt 14 § i 1999 års förordning kunde den som använde en anordning i strid mot ett användningsförbud dömas till böter. I samband med att reglerna om kontroll och användning av motordrivna anordningar införlivades i PBF ersattes straffstadgandet i den äldre förordningen av plan- och bygglagstiftningens bestämmelser om byggsanktionsavgift.

Bestämmelserna om byggsanktionsavgift har sitt ursprung i den numera upphävda lagen (1976:666) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m. och de överfördes, med vissa ändringar, till äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL. Enligt bestämmelserna skulle en byggnadsavgift och i vissa fall även en tilläggsavgift tas ut när någon utförde en lovpliktig åtgärd utan lov (10 kap. 4 och 7 §§ ÄPBL). För vissa andra överträdelser än sådana som avsåg åsidosättande av bestämmelserna om lov skulle i stället en särskild avgift tas ut (10 kap. 6 § ÄPBL). Varken byggnadsavgift eller tilläggsavgift skulle tas ut om rättelse vidtogs innan frågan om påföljd eller ingripande togs upp till överläggning vid sammanträde med byggnadsnämnden (10 kap. 5 § och 7 § andra stycket ÄPBL). Någon motsvarande bestämmelse om befrielse från avgift vid rättelse fanns inte beträffande den särskilda avgiften.

I samband med införandet av PBL ersattes avgiftstyperna byggnadsavgift, tilläggsavgift och särskild avgift av en ny sammanhållen byggsanktionsavgift för överträdelser av PBL:s bestämmelser (se prop. 2009/10:170 s. 340 ff.). Förändringen innebar att bestämmelsen om rättelse i 11 kap. 54 § PBL kom att omfatta samtliga överträdelser som kan träffas av en byggsanktionsavgift.

Har rättelse skett?

Enligt 11 kap. 54 § PBL får byggsanktionsavgift inte tas ut om rättelse sker innan frågan om sanktion har tagits upp till överläggning vid ett sammanträde med tillsynsmyndigheten. Sanktionsregleringen är av straffrättslig karaktär och sanktionsavgifterna kan vara betydande. På motsvarande sätt som gäller för t.ex. straffrihetsbestämmelserna i 24 kap. BrB bör rättelsebestämmelsen i 11 kap. 54 § PBL läsas ihop med sanktionsbestämmelsen i fråga. Rättelsebegreppet bör därför inte ges en för den enskilde restriktiv tolkning. Trots detta har begreppet rättelse i praxis inte ansetts omfatta samtliga fall då den enskilde vidtar åtgärder som medför att en överträdelse upphör. Att inkomma med erforderliga handlingar för startbesked, som också utfärdats, har inte ansetts innebära rättelse för att ha påbörjat en byggåtgärd utan startbeskedet. Inte heller har ett i efterhand beviljat marklov för trädfällning ansetts utgöra rättelse för en trädfällning som skett dessförinnan. (Se Mark- och miljööverdomstolens domar den 8 januari 2014 i mål nr P 7235-13 och den 15 oktober 2018 i mål nr P 2879-18.) Att avhysa personer efter föreläggande om olovligt ändrad användning av en byggnad från kontorslokal till studentbostäder har dock ansetts som rättelse (Mark- och miljööverdomstolens dom den 11 november 2015 i mål nr P 3047-15. Parterna synes ha varit överens om att detta i och för sig var att anse som rättelse). I det nu aktuella fallet består överträdelsen av att tre hissar har använts i strid med ett användningsförbud föranlett av avsaknaden av ett protokoll som visar att hissarna uppfyller kraven på skydd för säkerhet och hälsa. Det är alltså användningen under den tid som förbudet gällde som utgör överträdelsen. Några bestående konsekvenser av överträdelsen som kan åtgärdas finns inte; ingen byggnad som kan tas bort eller mark som kan återställas. Förhållandena är alltså liknande dem i de ovan först nämnda fallen; endast en för saken i fråga erforderlig skriftlig handling har i efterhand inkommit. Mark- och miljööverdomstolen bedömer därför att den omständigheten att föreningen före nämndens sammanträde har lämnat in det erforderliga protokollet, inte innebär att rättelse vidtagits i den mening som avses i 11 kap. 54 § PBL. Åtgärden innebär endast att det för tiden därefter inte finns någon överträdelse. En sådan tolkning av bestämmelsen om rättelse är förenlig med 9 kap. 2 § PBF, eftersom den bestämmelsen förutsätter att överträdelsen fortgår efter nämndens beslut om byggsanktionsavgift. Mark- och miljööverdomstolens slutsats är alltså att föreningen i detta fall inte har vidtagit rättelse och att byggsanktionsavgift därmed kan tas ut.

Finns det skäl för avgiftsbefrielse eller nedsättning av byggsanktionsavgiften?

Enligt 11 kap. 53 § PBL behöver en byggsanktionsavgift inte tas ut om det är oskäligt med hänsyn till att den avgiftsskyldige på grund av sjukdom inte har förmått att själv eller genom någon annan fullgöra sin skyldighet, att överträdelsen berott på en omständighet som den avgiftsskyldige inte har kunnat eller bort förutse eller kunnat påverka, eller vad den avgiftsskyldige har gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa. I 11 kap. 53 a § PBL stadgas vidare att en byggsanktionsavgift i ett enskilt fall får sättas ned till hälften eller en fjärdedel, om avgiften inte står i rimlig proportion till den överträdelse som har begåtts. Vid prövningen av om avgiften bör sättas ned ska särskilt beaktas om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet eller om överträdelsen av andra skäl kan anses vara av mindre allvarlig art.

Föreningen har som skäl för jämkning av avgiften åberopat bl.a. att dess styrelse bytts ut efter det att hissarna underkändes vid besiktning, att den nu har sett över och ändrat sina rutiner samt att den hela tiden har haft gällande avtal med entreprenörer om besiktning och underhåll av hissarna.

Omständigheterna i detta fall är inte sådana att det kan anses oskäligt att ta ut byggsanktionsavgift av föreningen. Inte heller finns det tillräckliga skäl att sätta ned avgiften. Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras och nämndens beslut att påföra föreningen byggsanktionsavgift om 268 800 kr ska fastställas.

Frågan om hur bestämmelsen om rättelse bör förstås i förhållande till olika slag av sanktionsbestämmelser i PBL har bedömts på olika sätt av myndigheter och domstolar. Det får anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att målet prövas av HD. Mark- och miljööverdomstolen tillåter därför med stöd av 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar att domen överklagas.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen Byggnadsnämnden i Göteborgs kommuns beslut den 19 december 2017, § 669, att påföra Bostadsrättsföreningen Billdals Sjösida byggsanktionsavgift om 268 800 kr.

Bostadsrättsföreningen Billdals Sjösida överklagade och yrkade att HD skulle i första hand upphäva Mark- och miljööverdomstolens dom och fastställa mark- och miljödomstolens domslut, i andra hand sätta ned byggsanktionsavgiften.

Byggnadsnämnden i Göteborgs kommun motsatte sig föreningens yrkanden.

Betänkande