Prop. 1975/76:164

med förslag till lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m.m.

Prop. l975/76 :164

Regeringens proposition l975/76zl64

med förslag till lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byg- gande m. m.;

beslutad den ll mars l976.

Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.

På regeringens vägnar

OLOF PA LME lNGVAR CARLSSON

1 Inledning

Samhällets möjligheter att på ett planmässigt sätt styra bebyggelsen har genom flera lagstiftningsåtgärder underbörjan av 1970-talet blivit förstärkta. Främst bör därvid nämnas de ändringar i bl. a. byggnads- och naturvårds- lagstiftningen som trädde i kraft den 1 januari 1973 (prop. 19721111 Bil. 2 och 3) och som syftar till att säkerställa genomförandet av den fysiska riksplaneringens intentioner. Ännu saknas dock tillräckligt verksamma me- del när det gäller att komma till rätta med det olovliga byggande som fö- rekommer på många håll. inte minst i trakter där den översiktliga planeringen anger att det från allmän synpunkt är motiverat med en stark återhållsamhet med bebyggelsen över huvud taget. En okontrollerad bebyggelse medför var den än uppstår menliga konsekvenser för samhället. Härtill kommer alltså att det olovliga byggandet i vissa delar av landet direkt motverkar syftet med den översiktliga fysiska planeringen. Bristerna hos de nu gällande bestämmelserna har påtalats och behovet av ett mer effektivt system ak- tualiserats bl. a. i samband med remissbehandlingen av bygglagutredningens betänkandet (SOU l974z21) Markanvändning och byggande. Ett stort antal remissinstanser, framför allt kommuner. framhåller att det är nödvändigt att frågan snabbt får en lösning. 1 många—kommuner utgör det olovliga byggandet uppenbarligen ett stort problem.

Jag framhöll i mitt anförande till prop. 1974:150 (s. 39l)angående riktlinjer för bostadspolitiken m.m. att en bearbetning av bygglagutredningens be- tänkande och av remissyttrandena hade påbörjats inom bostadsdeparte- mentet. Arbetet pågår f. n. och avses utmynna i förslag till en ny mark-

• Sida 16
•  Original

Prop. l975/762164 l6

användnings- och byggnadslagstiftning. Mot bakgrund av remissinstan- sernas nu berörda uttalanden i fråga om det olovliga byggandet har det emellertid framstått som nödvändigt att ta upp den frågan för sig och inte vänta till dess ett förslag som griper över hela området läggs fram. lnom bostadsdepanementet har därför upprättats en promemoria (Ds B 197523) med förslag till lagstiftning om påföljder vid olovligt byggande. Förutom förslag till ändring i bl. a. gällande byggnadslagstiftning läggs i promemorian fram förslag till lag om påföljder vid olovligt byggande m. m. Promemorian bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.

Efter remiss har yttranden över departementspromemorian avgetts av justitiekanslern (JK). riksåklagaren (RÅ). Svea hovrätt. hovrätten över Skåne och Blekinge. kammarrätten i Sundsvall. centralnämnden för fastighetsdata (CFD). kammarkollegiet. riksskatteverket (RSV). riksantikvarieämbetct. lantbruksstyrelsen. statens naturvårdsverk. statens planverk. statens lant- mäteriverk. länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands. Malmöhus. llal- lands. Göteborgs och Bohus. Kopparbergs. Västernorrlands och Västerbot- tens län. brottsförebyggande rådet. arbetarskyddsstyrelsen. Föreningen för samhällsplanering. Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister. Hyresgästernas riksförbund. Svenska byggnadsarbetareförbundet. Byggher- reföreningen. Lantbrukarnas riksförbund (LRF). Näringslivets byggnads- dclegation. Svenska naturskyddsföreningen. Svenska kommunförbundet. Svenska riksbyggen. Sveriges advokatsamfund. Sveriges allmännyttiga bo- stadsföretag (SABO). Sveriges jordbrukskasseförbund. Sveriges villaägare- förbund. Svenska byggnadsentreprenörföreningen. Sveriges fastighetsägare- förbund. Sydvästra Skånes kommunalförbund. Svenska kommunal-tekniska föreningen. Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer. Sveriges köpmanna- förbund. Göteborgsregionens kommunalförbund. tekniska nomenklatur- centralen. Föreningen Sveriges stadsarkitekter samt följande kommuner. nämligen Fagersta. Falkenbergs. Göteborgs. Halmstads. Haninge. Helsing- borgs. Härnösands. Kalmar. Karlskrona. Karlstads. Kinda. Kungsbacka. La- holms. Linköpings. Luleå. Malmö. Markaryds. Motala. Mönsterås. Nacka. Norrköpings. Norrtälje. Nässjö. Olofströms. Skövde. Stockholms. Sunds- valls. Söderköpings. Tyresö. Uddevalla. Umeå. Valdemarsviks. Varbergs. Vilhelmina. Värmdö. Ängelholms och Örebro.

Efter underremiss har yttranden över promemorian avgetts av länsåklagarmyndigheterna i Stockholms och Gotlands. Hallands samt Kop- parbergs län. kronofogdemyndigheterna i Stockholms. Göteborgs. Malmö. Norrköpings. Kristianstads. Kalmar. Trollhättans. Visby och Värnamo dis- trikt. Göteborgs fastighetsägareförening. Handelskammaren i Göteborg samt Hylte. Härryda. Kramfors. Kungälvs. Lysekils. Partille. Sollefteå. Trel- leborgs och Ånge kommuner. Till bostadsdepartementet har vidare över- lämnats motion angående åtgärder mot svartbyggen från Stockholms läns socialdemokratiska partidistrikts årskongress 1975 samt motion jämte ut- låtande angående försäkring av svartbyggen från Sveriges socialdemokratiska

• Sida 17
•  Original

Prop. l975/762164 l7

ungdomsförbunds i Stockholms län årskonferens 1975. Två privatpersoner har inkommit med skrivelser i lagstiftningsärendet.

Svenska bankföreningen. Svenska lörsäkringsbolags riksförbund och Stockholms läns landstingskommun har förklarat sig avstå från att avge yttrande.

2 Departementspromemorian m. m.

l fråga om gällande rätt. remissyttrandena över bygglagutredningens be- tänkande Markanvändning och byggande. såvitt avser frågan om olovligt byggande. samt förslagen i departementspromcmorian bcrjag att få hänvisa till bilaga I.

3 Remissyttrandena över departementspromemorian

Förslagen i promemorian har fått ett i stort sett gynnsamt mottagande vid remissbehandlingen. En sammanställning över remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2. Här skall anmärkas endast att sådana synpunkter i yttrandena som har bedömts vara av detaljkaraktär eller ha nära anknytning till utformningen av författningstext inte redovisas i sammanställningen utan i stället tas upp i specialmotiveringen.

4 Föredraganden 4.1 Ett nytt påföljdssystem

De grundläggande bestämmelserna om fysisk planering och om byggande finns i byggnadslagen (19471385. omtryckt l972:775.ändratl senast l975z459) (Bl.) och i byggnadsstadgan (19591612. omtryckt l972:776. ändrad senast 1975:819) (BS).

Enligt l ä' första stycket BL skall marks användning för bebyggelse föregås av planläggning i den omfattning som föreskrivs i BL. Till byggande fordras enligt paragrafens andra stycke byggnadslov i den omfattning regeringen bestämmer. Med stöd av detta bemyndigande har i BS meddelats bestäm- melser bl.a. om byggnadslov.

För att mark skall få användas till bebyggelse förutsätts enligt 5 ;" andra stycket BL att den har prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Sådan prövning sker vid planläggning enligt BL. ] fråga om annan bebyggelse än tätbebyggelse kan prövningen ske även i samband med prövning av ansökan om byggnadslov.

Det ankommer i princip på kommunen att se till att planläggning sker i den utsträckning som föreskrivs i BL. För detta ändamål skall i varje kommun finnas en byggnadsnämnd som enligt 1 ; första stycket BS har att öva inseende över hur kommunens område bebyggs.

2 Riksdagen 1976. I sam/. :'Vr [64

• Sida 18
•  Original

Prop. l975/762164 18

Den som bygger i strid mot BL eller BS kan både dömas till straff för detta och bli tvungen att själv undanröja eller bekosta undanröjande av det olovligt byggda. Bestämmelser av straffrättslig natur finns i både BL (147 &) och BS (69 ;). Enligt 147; första stycket BL kan den som företar nybyggnad eller annan åtgärd i strid mot förbud som meddelats i eller med stöd av BL dömas till böter. Är omständigheterna synnerligen försvårande kan fängelsestraffi högst sex månader dömas ut. Som exempel på förbud som åsyftas med detta stadgande kan nämnas bestämmelserna i 13; BL. enligt vilka nybyggnad inte får löretas i strid mot fastställd generalplan. Enligt 69% BS kan bl.a. den bestraffas som vidtar åtgärd. som nämns i BS. utan att ha erhållit byggnadslov. där sådant erfordras. Straffsatserna är desamma som i 147å första stycket BL.

Bestämmelser om undanröjande eller rättelse av sådant som har byggts i strid mot BL eller BS finns i 148?" BL och i 70.5 BS. Har byggandet skett i strid mot förbud som har meddelats i eller med stöd av BL. kan överexekutor enligt 148å första stycket BL meddela handräckning till rät- telse i det olovligt utförda. Denna möjlighet står däremot inte öppen. om åtgärden innebär överträdelse enbart av bestämmelserna i BS. Består den olovliga åtgärden i att den byggande har åsidosatt bestämmelserna i BS om byggnadslov. får ingripande i stället göras med stöd av 70 ,: första stycket BS. De möjligheter som därvid står till buds är att byggnadsnämnden kan förelägga ägaren att undanröja eller ändra det utförda. Sådant föreläggande kan förenas antingen med vite eller med föreskrift att åtgärden vid tredska verkställs genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad (tvångs- utförande).

För att föreläggande enligt 70; första stycket BS skall få utfärdas är det emellertid inte tillräckligt att byggnadsarbetet är olovligt. Det måste dess- utom framstå som behövligt att det olovligt byggda blir rättat eller undanröjt. och det ankommer enligt rättspraxis på byggnadsnämnden att styrka att sådant behov finns.

Inte heller kan nämnden begära handräckning hos överexekutor om tö- reläggandet inte blir efterkommet. En förutsättning för handräckning är nämligen att allmän domstol fastställer att det olovligt utförda skall undan- röjas.

1 departementspromemorian redovisas den kritik mot nuvarande ordning som framförs i yttrandena över bygglagutredningens betänkande. Som ex- empel på vad som enligt remissinstansernas mening bidrar till att systemet inte fungerar på ett tillfredsställande sätt anförs i promemorian all många byggnadsnänmder har för små resurser för kontroll på fältet och bristande administrativa möjligheter att engagera sig i ärenden om olovligt byggande. arr förfarandet i samband med föreläggande. handräckning m. m. är om- ständligt. all reglerna nära nog kan sättas ur spel genom de möjligheter att förhala förfarandet som den byggande har och att straffet för olovligt byggande är alltför lågt.

• Sida 19
•  Original

Prop. ]975/762164 19

1 promemorian erinras om att det på senare år har genomförts flera reformer som syftar till att stärka samhällets kontroll över marken. Om dessa reformer skall få avsedd effekt. kan man enligt promemorian inte acceptera att sam- hällets planeringsinsatser motverkas genom att byggande sker utan den prövning som är förutsatt i BL och BS. Det konstateras vidare i promemorian att det nuvarande sanktionssystcmet har varit i stort sett oförändrat i cirka 30 år och att byggnadslagstiftningen i denna del således inte har omfattats av den reformverksamhet som har förekommit på området. Om det olovliga byggandet skall kunna bemästras. är det enligt promemorian nödvändigt att även sanktionssystemet reformeras så att det fyller rimliga anspråk på effektivitet och snabbhet utan att därmed rättssäkerheten åsidosätts.

Som har framgått av det förut anförda är det nuvarande systemet uppbyggt dels av regler som i första hand syftar till att avhålla den enskilde från överträdelser av BL och BS. dvs. straffbestämmelser. dels av regler som ger samhället möjlighet att under vissa förutsättningar undanröja eller åstad- komma rättelse av olovligt utförda åtgärder. Denna uppbyggnad av sank- tionssystemet bör enligt promemorian behållas. Det framhålls att man vid utformningen av ett nytt system särskilt bör se till att möjligheterna att få det olovligt utförda undanröjt eller rättat blir effektiva och enkla att till- lämpa. De förslag som i detta avseende läggs fram i promemorian bygger i mycket på nuvarande ordning.

När det däremot gäller de sanktioner som skall avhålla den enskilde från olovligt byggande kan man enligt promemorian knappast vänta sig att en straffskärpning skulle leda till några påtagliga lörbättringarjämfört med da- gens läge. om den inte kombineras med organisatoriska förändringar eller förstärkning av åklagarmyndigheterna. Det bedöms i promemorian därför som nödvändigt att man överväger ett system som helt eller delvis bygger på andra påföljder än de nuvarande. Med de reformer som på senare år har genomförts på trafik- och skattelagstiftningens områden som förebild föreslås i promemorian den ordningen att det i stället för dagens straff- bestämmelser skall införas ett system med avgifter som skall utgå vid olovligt byggande. Förslaget innebär att det i alla sådana fall då någon vidtar åt- gärd. som kräver byggnadslov. utan sådant lov skall utgå en avgift (bygg- nadsavgift) som står i viss relation till den taxa enligt vilken byggnads- nämnden tar ut avgift för beviljande av byggnadslov. För vissa former av olovligt byggande. som det anses särskilt angeläget att motverka. skall utöver byggnadsavgift tas ut en tilläggsavgift. beräknad efter den yta som den olovliga åtgärden har omfattat. Om man inför ett sådant system. kan man enligt promemorian få en sanktion som kan anpassas till värdet av det olovligt byggda och som därigenom på ett helt annat sätt än böter verkar avhållande på dem som överväger att bygga utan lov.

Förslaget till nytt påföljdssystem tillstyrks eller lämnas utan erinran av det helt övervägande antalet remissinstanser. En del instanser. däribland hovrätten över Skåne och Blekinge och Sveriges advokatsamfund. finner

• Sida 20
•  Original

Prop. l975/76:164 20

det emellertid anmärkningsvärt att övervägandena i promemorian av allt att döma inte grundar sig på några för ändamålet gjorda undersökningar angående omfattningen och karaktären av lagöverträdelserna. Det begrän- sade bedömningsunderlag som har stått till förfogande måste enligt dessa instanser anses alltför magert för att bilda underlag för en lagstiftning med så hårda sanktioner som förslaget innebär. De påpekade svårigheterna i det nuvarande systemet borde kunna rättas till utan alltför ingripande åtgärder.

För egen del kan jag inte dela den uppfattning som hovrätten och ad- vokatsamfundet ger uttryck för. Bortsett från att det skulle krävas orimligt stora insatser för att genomföra en undersökning av den art som hovrätten och samfundet synes åsyfta. utgör enligt min mening den katalog av brister i nuvarande ordning och de synpunkter i övrigt på denna som kommer fram i yttrandena över bygglagutredningcns betänkande en alldeles till- räcklig grund för att utarbeta förslag till nya och bättre sanktioner. Man skall också hålla i minnet att dessa kritiska synpunkter har kommit från sådana instanser — kommuner och länsstyrelser — som i sin dagliga verk- samhet har att tillämpa byggnadslagstiftningen och på grund härav har de bästa förutsättningarna att avgöra vilka brister den har. Jag delar även be- dömningen i promemorian att frågan om åtgärder mot olovligt byggande inte kan anstå till dess att förslag till markanvändnings- och byggnads- lagstiftning läggs fram. Frågan bör därför nu tas upp till särskild behandling.

Jag kan förstå att en del remissinstanser uppfattar förslaget om avgifter i promemorian som hårt. Det innebär otvivelaktigt också en kraftig skärpning ijämförelse med de straffbestämmelser som gäller i dag. De uppgifter som har lämnats rörande domstolarnas straffmätning i mål om olovligt byggande tyder dock på att man knappast kan tillmäta straffbestämmelserna någon särskilt avhållande effekt. Till bilden hör också att olovligt byggande av naturliga skäl är svårt att upptäcka. vilket leder till att åtal många gånger inte hinner väckas innan preskription inträder på grund av reglerna i 35 kap. l & brottsbalken . Dessa regler medför nämligen för de nu avsedda fallen att åtal måste delges den misstänkte inom två år från den dag överträdelsen begicks.

Som redan har framhållits förkastas i promemorian tanken på att genom en straffskärpning markera den vikt samhället fäster vid att reglerna i BL och BS efterlevs. Bl.a. hovrätten över Skåne och Blekinge anser däremot att en straffskärpning i förening med effektivare handräckningsmöjligheter skulle utgöra tillräckliga åtgärder för att stävja det olovliga byggandet. De remissinstanser som för fram sådana synpunkter tillmäter i allmänhet risken för rivning en betydande återhållande verkan.

Det råder stor enighet bland remissinstanserna om att möjligheterna till handräckning behöver förbättras. Bland dem som tillstyrker promemorie— förslaget i denna del återfinns också sådana instanser som motsätter sig förslagen i övrigt. Att lägga tyngdpunkten i påföljdssystemet på handräck- ning — vilket enligt min uppfattning blir fallet om man följer hovrättens

• Sida 21
•  Original

Prop. l975/762164 Zl

m. fl. remissinstansers förslag — ger en bristande balans åt systemet. Hand- räckning är den påföljd som skall sättas in när överträdelsen är ett faktum och när det olovligt byggda inte kan tillåtas stå kvar. Vid sidan av hand- räckning behövs det sanktioner vars primära syfte är att motverka att över- trädelser kommer till stånd. Av vad jag nyss har anfört framgår att nu- varande bestämmelser om böter och — i grova fall — fängelse är otillräckliga. För att straffrättsliga påföljder skall bli effektiva måste betydande skärpningar komma till stånd med väsentligt ökad tillämpning av fängelsestraff. En sådan förändring strider mot de kriminalpolitiska intentioner som har varit vägledande för Iagstiftningsarbetet på senare tid. I fråga om valet av på- följdssystem ansluter jag mig helt till den upplättning som brottsförebyg- gande rådet ger uttryck för. nämligen att de föreslagna administrativa sank- tionerna måste antas vara vida överlägsna de nuvarande straffrättsliga på- följdsformerna som medel att komma till rätta med det olovliga byggandet.

Länsåklagarmyndigheten i Hallands län ställer sig avvisande till förslaget att införa ett avgiftssystem och framhåller därvid bl. a. att JO starkt har kritiserat avgiftssystemet på det skatterättsliga området. Med anledning härav vill jag till en början erinra om att denna kritik huvudsakligen riktar sig mot de lokala skattemyndighcternas tillämpning av bestämmelserna på området. Av betydelse i sammanhanget är enligt min uppfattning att myn- digheterna enligt dessa bestämmelser i ganska stor utsträckning har att göra skönsmässiga bedömningar. [ detta avseende föreligger således en väsentlig skillnad mellan systemet med skatteavgifter och det i promemorian lö- reslagna systemet. som är avsett att ge så litet utrymme som möjligt för skönsmässiga bedömningar. [ vart fall gäller detta den prövning som enligt förslaget är avsedd att handhas av byggnadsnämnden. Vad länsåklagar- myndigheten anför finner jag därför inte kunna tillmätas någon avgörande betydelse.

Jag vill också ta upp den kraftiga och enligt min uppfattning något ony- anserade kritik mot förslaget om avgifter som hovrätten över Skåne och Blekinge och även Handelskammaren i Göteborg för fram. Jag vill inte bestrida att det föreslagna systemet kan orsaka problem vid tillämpningen. Det är emellertid en olägenhet som man inte helt torde kunna komma ifrån vilket system man än väljer. Att risken för olägenheter just i detta fall skulle vara speciellt stor kan jag dock inte inse. Ett av de tyngst vägande skälen till hovrättens och handelskammarens kritiska hållning är att be- slutanderätten i första instans enligt förslaget skall läggas på byggnadsnämn- den. llovrätten gör gällande bl.a. att förslaget kommer att vålla problem för nämnderna och att det rymmer ett stort mått av skönsmässig prövning. Att mot bakgrund härav fastställa avgifterna — som i en del fall kan uppgå till betydande belopp — genom ett summariskt förfarande som saknar de rättssäkerhetsgarantier som finns inbyggda i domstolsprocessen finner hov- rätten synnerligen betänkligt. .Jag kommer i det följande att närmare gt” in på frågan om byggnadsnänindens roll i systemet. Redan nti vill jag emel- lertid framhålla att byggnadsnämnden är den myndighet som sedan lång

• Sida 22
•  Original

Förslag till lagstiftning om påföljder vid olovligt byggande (Ds B 19755)

1 Inledning

En grundläggande princip i den svenska byggnadslagstiftningen är att det tillkommer samhället — i första hand företrätt av kommunen — att be- stämma var bebyggelse får komma till stånd. Detta samhällets s. k. plan- monopol gällde ursprungligen endast bebyggelseutvecklingen i tätorterna. Även glesbyggelseutvecklingen kunde dock i viss utsträckning påverkas genom utomplansbestämmelser. Efter hand ökade emellertid behoven att kunna kontrollera denna utveckling. Glesbebyggelsen medförde nämligen stora problem. särskilt inom de områden där exploateringstrycket var star- kast. genom att den ofta hindrade planering på lång sikt för en ändamålsenlig markanvändning och genom att den i många fall innebar ett slöseri med mark och-naturvärden. Med anledning härav föreslogs i prop. l97l:ll8 åt- gärder föratt minska olägenheterna med glesbebyggelseutvecklingen. Bl.a. justerades definitionen på tätbebyggelse så att den fick en mera framåt- syftande verkan och dessutom utvidgades byggnadslovsplikten — som ti- digare hade varit begränsad till planområden — till att omfatta hela landet. De författningsändringar som föranleddes härav trädde i kraft den 1 januari 1972. Strävandena att stärka samhällets kontroll över marken fullföljdes genom riksdagens beslut år 1972 angående den fysiska riksplaneringen (prop. 19721111. CU 35. rskr 348). Därigenom underkastades all bebyggelse. dvs. även glesbebyggelse. kravet på att den måste föregås av en planmässig pröv- ning. Beträffande glesbebyggelse kan denna prövning ske i samband med byggnadslovsprövningen.

Även om det sålunda successivt har skett en förstärkning av samhällets möjligheter att styra bebyggelsen och byggnadslovsprövningens. innebörd har vidgats har någon motsvarande förstärkning inte ägt rum i fråga om möjligheterna att komma till rätta med det olovliga byggande som före- kommer på många håll i landet. Frågan har aktualiserats bl.a. i samband med remissbehandlingen av bygglagutredningens betänkande Markanvänd- ning och byggande (SOU 1974:21). Ett mycket stort antal remissinstanser, framför allt kommuner. framhåller det nödvändiga i att frågan snabbt får en lösning. 1 många kommuner utgör det olovliga byggandet uppenbarligen ett stort problem.

I enlighet med uttalande av departementschefen i prop. 19742150 (5. 391) angående riktlinjer för bostadspolitiken m. m. har en bearbetning av bygg- lagutredningcns betänkande och av remissyttrandena påbörjats inom bo-

• Sida 95
•  Original

Prop. l975/761164 95

stadsdepartementet. Arbetet avses utmynna i förslag till en ny markan- vändnings- och byggnadslagstiftning. Remissinstansernas nu berörda ut- talanden i fråga om det olovliga byggandet visar emellertid att det inte är möjligt att vänta med en behandling av denna fråga till dess att lagförslagen i dess helhet läggs fram. Frågan bör därför tas upp särskilt. l denna pro- memoria läggs fram förslag till ändringar i byggnadslagstiftningen som syftar till att göra det möjligt för kommunerna att på ett effektivare och mera enhetligt sätt än i dag komma till rätta med problemet.

2 Gällande" ordning

2.1 Byggnadslagen och byggnadsstadgan

Byggnadslagen (1947z385. omtryckt l972:775. ändrad senast 1973:1085) (BL) och byggnadsstadgan (l959:612, omtryckt 19721776. ändrad senast l974:945)(BS) är i likhet med annan byggnadsreglerande lagstiftning försedd med påföljder av både straffrättslig och administrativ karaktär. Den som bygger i strid mot BL eller BS kan sålunda både bli dömd till straff och bli tvingad att själv undanröja eller bekosta undanröjandet av det olagligt byggda.

Byggnadsnämndens roll i byggandet anges i de inledande bestämmelserna i BL och BS. Enligt 7; BL skall nämnden sålunda utöva det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten. Denna nämndens uppgift framhålls också i l ;" första stycket BS. l paragrafens andra stycke. där uppgiften pre- ciseras närmare framhålls bl.a. att det åligger nämnden särskilt

att med uppmärksamhet följa den allmänna utvecklingen inom kom- munen och dess omgivning. ombesörja utredningar rörande planläggning. fastighetsbildning och byggnadsväsen samt i dessa ämnen upprätta de förslag och göra de framställningar som finnes påkallade.

att lämna allmänheten råd och upplysningar i planläggnings-. fastighets- bildnings- och byggnadsfrågor samt

att övervaka efterlevnaden av BL. BS och övriga föreskrifter angående

byggandet. Som bakgrund till framställningen skall här inledningsvis lämnas en re-

dogörelse för bebyggelsereglerande bestämmelser i BL och BS.

2.1.1 Bebyggelsereglerande bestämmelser i BL och BS

Enligt 1 ;' första stycket BL skall marks användning för bebyggelse föregås av planläggning i den omfattning som stadgas i lagen. Enligt paragrafens andra stycke fordras lov till byggande (byggnadslov) i den omfattning re- geringen bestämmer. Närmare bestämmelser om byggande och om bygg- nadslov finns i BS.

• Sida 96
•  Original

Prop. l975/762164 96

De planinstitut BL anvisar framgår av 2 och 3 ;;. Enligt 2 ; anges grund- dragen för marks användning inom kommun i generalplan. Närmare reg- lering av bebyggelsen sker genom stadsplan eller byggnadsplan. Byggnads- verksamheten inom område som inte ingår i detaljplan — dvs. stadsplan eller byggnadsplan — regleras genom utomplansbestämmelser. För samord- ning av flera kommuners planläggning upprättas regionplan (3 ;). som i likhet med generalplan är avsedd för översiktlig planläggning.

För att mark skall få användas till bebyggelse förutsätts att den prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet (5 ; andra stycket BL). Lämp- lighetsprövningen skall företas i samband med planläggning enligt BL men kan i fråga om annat än tätbebyggelse ske även i samband med prövning av ansökan om byggnadslov. Med tätbebyggelse avses enligt 6; BL sådan samlad bebyggelse som nödvändiggör eller kan väntas nödvändiggöra sär- skilda anordningar för tillgodoseende av gemensamma behov. Annan be- byggelse kallas glesbebyggelse. Av 56; 1 mom. fjärde stycket BS följer att kravet på planläggning som förutsättning för tätbebyggelse innebär ett principiellt krav på stadsplan eller byggnadsplan (jfr 87; BL).

Med undantag av regionplancn har planinstituten i BL bl.a. den rätts- verkan att nybyggnad inte får ske i strid mot fastställd plan.

Vad som skall förstås med nybyggnad anges i 75; BS. Hit hänförs

]. uppförande av helt ny byggnad.

2. till- eller påbyggnad av förut befintlig byggnad.

3. ombyggnad eller annan ändring med avseende på byggnads yttre eller inre utförande av så genomgripande beskaffenhet. att den kan anses jämförlig med ombyggnad.

4. byggnads inredande helt eller delvis till väsentligen annat ändamål

än det vartill byggnaden förut varit använd. . sådan förändring av byggnad. som medför att byggnaden kommer att

strida mot fastställd generalplan. stadsplan. byggnadsplan eller utom-

_ plansbestämmclser. samt .

6. annan förändring av byggnad. vilken i befintligt skick strider mot plan eller bestämmelser som nyss sagts. såvida ej fråga är om bostadsbygg- nad med högst två bostadslägenheter eller därtill hörande uthus. kl]

1 75; BS anges dock att som nybyggnad inte skall räknas anordnande av värmeledning eller vattenklosett eller andra hygieniska förbättringar i befintlig byggnad som. även utan sådan anordning. måste antas komma att stå kvar under längre tid.

R aeicmp/an

Regionplan skall enligt 126 ; BL upprättas. om för två eller flera kommuner gemensam planläggning bör ske beträffande grunddragen för markens an- vändning såsom i fråga om viktigare trafikleder. flygplats. områden för tät- bebyggelse och områden för friluftsliv samt anläggningar för vattenförsörj- ning och avlopp. Beträffande regionplan gäller bl. a. att den skall tjäna till

• Sida 97
•  Original

Prop. l975/76zl64 97

ledning vid upprättande av generalplan. stadsplan och byggnadsplan men även eljest vid reglering av bebyggelsen eller användningen i övrigt av mark inom planområdet (134; BL). Någon rättsverkan i form av nybyggnads- förbud har planen som nämnts dock inte.

Generalplan

Generalplan skall enligt 9; BL upprättas genom kommunens försorg i den mån det behövs till ledning för närmare planläggning beträffande kom- munens ordnande och bebyggande. Planen skall ange grunddragen för mar- kens användning till olika ändamål. t.ex. till tätbebyggelse. friluftsliv. vik- tigare trafikleder och andra allmänna platser. 1 generalplan kan också mark. som vid planläggningen befinns vara lämpad för bebyggelse. tills vidare undantas från bebyggelse eller från viss bebyggelse. om det behövs för kom- munens ändamålsenliga ordnande. Ett sådant undantagande får dock inte innebära förbud mot bebyggelse förjordbrukets. fiskets. skogsskötselns eller därmed jämförligt behov.

Generalplan antas av kommunfullmäktige(10 ; BL). Den omständigheten att planen antagits medför dock inte att den blir bindande. Endast genom att planen fastställs får den rättsverkan. Beslut om fastställelse kan i princip aktualiseras bara på framställning av kommunen och meddelas i normalfallet av länsstyrelsen. Under vissa förutsättningar kan regeringen föreskriva att det för visst område skall finnas generalplan och att planen skall vara helt eller delvis fastställd (10a; BL).

Som förut har berörts medför fastställelse av generalplan att nybyggnad som strider mot planen inte får företas (13; BL). Förbud mot nybyggnad inträder emellertid även innan fastställelsen vunnit laga kraft. Enligt 14; BL gäller nämligen att. om kommunfullmäktige beslutat göra framställning om fastställelse av generalplan för visst område. nybyggnad inte får ske inom området innan framställningen prövats. Motsvarande förbud kan enligt 14 a ; BL meddelas för område beträffande vilket regeringen föreskrivit att fastställd generalplan skall finnas. Har fråga väckts om framställning an- gående fastställelse av generalplan. kan länsstyrelsen enligt 15 ; BL meddela tidsbegränsat förbud mot nybyggnad. Detta förutsätter dock särskild begäran från kommunen. När sådan begäran görs. anses också frågan om fram- ställning angående fastställelse av generalplan väckt.

Från förbud enligt de nu berörda bestämmelserna kan dispens medges. Kan framställning om fastställelse av generalplan inte bifallas. får rege- ringen eller. om fastställelseprövningen ankommer på länsstyrelsen. denna för viss tid meddela det förbud mot nybyggnad som föranleds'av omstän— digheterna (16; BL).

inom område som ingåri fastställd generalplan får inte heller schaktning. fyllning. trädfällning eller annan därmedjämförlig åtgärd vidtas.om åtgärden är sådan att den kan väsentligt försvåra områdets användning för avsett

7 Riksdagen l976. I sam/. Nr [64

• Sida 98
•  Original

Prop. 1975/76zl64 98

ändamål. Har beslut fattats eller fråga väckts om framställning om fast- ställelse av generalplan eller har förbud mot nybyggnad meddelats enligt 16; BL. kan länsstyrelsen föreskriva förbud mot de nämnda åtgärderna (17; BL).

Stadsplan

Stadsplan upprättas genom kommunens försorg när det genom kommu- nens utveckling påkallas för den närmare regleringen av bebyggelsen (24; BL). Enligt 25; BL skall stadsplan utmärka och till gränserna ange de för olika ändamål avsedda områden som ingår i planen. nämligen dels bygg- nadskvarter. dels gator. torg. parker och andra allmänna platser samt dels specialområden. t. ex. järnvägsområden. hamnområden och idrottsområden. Stadsplan skall också innehålla de ytterligare bestämmelser angående om- rådenas bebyggande eller användning i övrigt som bedöms nödvändiga.

Stadsplan antas av kommunfullmäktige eller. efter delegering. av bygg- nadsnämnden. Planen skall för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen (26; BL). I vissa fall åligger det länsstyrelsen att underställa planen re- geringens prövning.

Underlåter kommun att upprätta stadsplan. kan regeringen enligt 27; BL förelägga kommunfullmäktige viss tid inom vilken sådan plan skall vara underställd regeringens prövning. Om föreläggandet inte följs. kan re- geringen låta upprätta plan på kommunens bekostnad och fastställa denna.

Byggnadskvarter skall indelas till tomter så att det kan bebyggas ända- målsenligt i överensstämmelse med stadsplanen. Tomtindelning och ändring därav antas av byggnadsnämnden men skall för att bli gällande fastställas av länsstyrelsen (28 och 33 ;; BL).

Som förut har nämnts har stadsplan i likhet med fastställd generalplan den verkan att nybyggnad inte får ske i strid mot planen. Bestämmelser härom finns i 34; BL. Från nybyggnadsförbudet får dispens meddelas. när särskilda skäl föreligger. Det ankommer på länsstyrelsen eller. enligt av regeringen meddelade föreskrifter. byggnadsnämnden att pröva sådana dis- pensfrågor. Har beslut fattats eller fråga väckts om antagande av stadsplan. äger bestämmelserna i 14 och 15 ;; BL angående förbud mot nybyggnad i generalplanefallet motsvarande tillämpning (35; BL).

Upprättas stadsplan på initiativ av regeringen enligt bestämmelserna i 27; BL. kan regeringen förordna om erforderligt nybyggnadsförbud (36; andra stycket BL).

Enligt 35 a; BL får byggnadsnämnden meddela förbud mot rivning av byggnad inom område med stadsplan eller inom område där förbud mot nybyggnad råder enligt 35 ;. om förbud mot rivning är påkallat från bo- stadsförsörjningssynpunkt eller för bevarande av kulturhistoriskt eller mil- jömässigt värdefull bebyggelse. Sådant förbud får meddelas för en tid av högst tre år men får. om synnerliga skäl föreligger. förlängas med högst

• Sida 99
•  Original

Prop. 1975/761164 99

två år.

Visar det sig att stadsplan inte kan fastställas eller att den i viss del bör undantas från fastställelse kan regeringen eller. om fastställelsepröv- ningen ankommer på länsstyrelsen. denna för viss tid meddela det förbud mot nybyggnad som föranleds av omständigheterna (36 ; första stycket BL").

lnom byggnadskvarter får nybyggnad inte ske på mark som inte blivit indelad till tomter. Har fråga blivit väckt om ändring av tomtindelning. får nybyggnad inte ske på mark som berörs av ändringen innan frågan slutligt prövats (37 ; BL). Inte heller får nybyggnad ske i strid mot tomtindelning eller på fastighet som inte överensstämmer med tomtindelningen (38 ; BL). När särskilda skäl föreligger. får dispens meddelas från de nu berörda be- stämmelserna. Dispensprövningen ankommer på länsstyrelsen eller bygg- nadsnämnden.

Nybyggnad får vidare inte ske innan fastighetsägare fullgjort eller ställt säkerhet för skyldighet att betala det bidrag till kostnad för gata som belöper på fastigheten eller. om gata inte har upplåtits och allmän avloppsledning inte anlagts. anordna utfartsväg och avlopp från fastigheten (38 ; andra styck- et BL'. jfr 54; BL).

Även i fråga om stadsplan finns bestämmelser om förbud mot schaktning m. m. (40 ; BL). Bestämmelserna motsvarar de ovan berörda reglerna i 17 ; för generalplanefallet.

Anses mark som ingår i stadsplan böra exproprieras. kan regeringen enligt 45 ; BL fastställa planen under villkor att expropriationen kommer till stånd inom viss tid. lntill dess expropriation skett eller tiden för expropriation gått till ända. får nybyggnad inte utan regeringens tillstånd ske på den mark som omfattas av den villkorliga fastställelsen.

Ummp/anshcsrä/nmelsvr I". m.

Som förut har anmärkts kan byggnadsverksamheten inom område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan regleras genom utomplansbestäm- melser. Sådana bestämmelser utfärdas av regeringen (77; BL). Med stöd av detta bemyndigande har utomplansbestämmelser meddelats i 29; BS. Bestämmelserna är tillämpliga i hela landet. Nybyggnad får inte ske i strid mot utomplansbestämmelser. DiSpens från förbudet kan dock meddelas av länsstyrelsen eller. enligt av regeringen meddelade föreskrifter. av bygg-' nadsnämnden (79; BL).

l BL finns en särskild avdelning med bestämmelser om förbud mot be- byggelse till hinder för försvaret. luftfarten m. m. i närheten av befästning. statlig flygplats eller annan flygplats för allmänt bruk får enligt 81 ; BL nybyggnad inte ske. om befästningens eller flygplatsens användning där- igenom skulle försvåras eller om avsevärt men eljest skulle uppkomma för försvaret eller luftfarten. Förbudet gäller också inrättande av virkes- eller annat varuupplag. materialgård eller ljusanordning samt utförande av

• Sida 100
•  Original

Prop. 1975/762164 100

schaktning. fyllning eller därmed jämförlig åtgärd. Dispens från förbudet kan meddelas av länsstyrelsen. om synnerliga skäl föreligger. Enligt pa- ragrafens andra stycke får nybyggnad utan länsstyrelsens medgivande inte heller ske inom område i närheten av atomreaktor eller annan atomener- gianläggning där det kan föreligga risk för skadlig strålning från anlägg- ningen.

Länsstyrelsen kan förordna att bestämmelserna i 81 ; BL skall ha mot- svarande tillämpning om anordningar som avses i nämnda paragraf skall utföras eller utvidgas (82 ; BL). Sådant förordnande får meddelas även när försvaret kan vållas avsevärt men genom bebyggelsen eller inrättande av varuupplag m.m. i närheten av annan militär anläggning än befästning eller flygplats.

1 86 och 87 ;; BL finns bestämmelser om särskilda åtgärder i vissa fall reglering av bebyggelse. Bestämmelserna avser område som inte ingår i stadsplan eller byggnadsplan. 86 ; reglerar sådana fall då område bör särskilt skyddas med hänsyn till att det innehåller från historisk eller konstnärlig synpunkt värdefull bebyggelse. fasta fornlämningar eller andra minnesmär- ken. Beträffande sådant område kan länsstyrelsen förordna att nybyggnad inte får ske utan länsstyrelsens tillstånd.

Bestämmelserna i 87 ; ger regeringen möjlighet att meddela nybyggnads- förbud eller de andra föreskrifter som behövs för att hindra tätbebyggelse inom icke detaljplanelagt område. Sådana föreskrifter får dock inte avse bebyggelse för jordbrukets. fiskets. skogsskötselns eller därmed jämförligt behov. Med stöd av dessa bestämmelser har i 56; 1 mom. fjärde stycket BS föreskrivits att byggnadslov inom område som inte ingår i stads- eller byggnadsplan inte får beviljas för nybyggnad som skulle innefatta tätbe- byggelse i vidare mån än för att tillgodose nämnda näringars behov.

Byggnadsplan

Som förut har anmärkts innehåller plansystemet två detaljplaneinstitut. stadSplan och byggnadsplan. Vilken av dessa plantyper som i det enskilda fallet kommer till användning är främst beroende av samhällets intresse av att planen blir genomförd. Stadsplans genomförande ankommer i allt väsentligt på kommunen. som därvid har olika hjälpmedel till sitt förfogande. t.ex. lösningsrätt till mark i vissa fall. Genomförandet av byggnadsplan däremot ankommer i huvudsak på markägarna.

Enligt 107; BL skall kommunen ombesörja att byggnadsplan upprättas när tätbebyggelse uppkommit eller kan väntas uppkomma på viss ort och omständigheterna inte föranleder att stadsplan bör upprättas. På motsva- rande sätt som stadsplan skall byggnadsplan utmärka och till gränserna ange de för olika ändamål avsedda områden som ingår i planen. såsom byggnadsmark samt vägar och andra allmänna platser. Byggnadsplan. som antas av kommunfullmäktige eller. efter delegering. av byggnadsnämnden.

• Sida 101
•  Original

Prop. 1975/76:164 101

måste fastställas av länsstyrelsen för att bli gällande (108 ; BL). Föreligger särskild anledning. kan länsstyrelsen underställa planen regeringens pröv- ning. Underlåter kommun att vidta erforderliga åtgärder för upprättande av byggnadsplan där sådan behövs. kan länsstyrelsen låta upprätta och fast- ställa sådan plan för det område som är i fråga.

Enligt 110; första stycket BL får nybyggnad inte ske i strid mot bygg- nadsplan. Enligt paragrafens andra stycke kan länsstyrelsen förordna att nybyggnad inom byggnadsplaneområde inte får ske utan tillstånd av länsstyrelsen. innan vägar. vattenförsörjning och avlopp för området an- ordnats i erforderlig mån. Från förbud enligt första och andra styckena kan undantag medges.

Har fråga väckts om upprättande av byggnadsplan. kan länsstyrelsen enligt 109; första stycket BL meddela förbud för viss tid mot nybyggnad inom området. Även från sådant förbud kan undantag meddelas.

Kan byggnadsplan inte fastställas eller undantas den i viss del från fast- ställelse. kan regeringen eller. om fastställelseprövningen ankommer på länsstyrelsen. denna för viss tid meddela det förbud mot nybyggnad som föranleds av omständigheterna (109; tredje stycket BL).

Länsstyrelsen kan vidare enligt 110; fjärde stycket BL meddela förbud mot schaktning. fyllning. trädfällning eller annan därmed jämförlig åtgärd inom byggnadsplaneområdet eller inom område som omfattas av förbud enligt 109; BL.

Lokalisering av viss industri

Är valet av plats för industriell eller liknande verksamhet av väsentlig betydelse för hushållningen med landets samlade mark- och vattentillgångar. skall verksamhetens lokalisering prövas av regeringen. Tillstånd till loka- lisering kan förenas med villkor för tillgodoseende av allmänna intressen (136a ;).

Ändring av plan m. m.

Det förbud mot nybyggnad som enligt det förut anförda i vissa fall inträder när kommunfullmäktige beslutat göra framställning om fastställelse av plan och när fråga väckts om sådan framställning inträder också när fråga är om ändring av plan.

Har förordnande om förbud mot nybyggnad meddelats enligt 15. 16. 35. 36. 82. 86. 87. 109 eller 110; BL. förbud mot rivning enligt 35a; BL eller förbud mot schaktning. fyllning. trädfällning eller därmed jämförlig åtgärd. skall markägarna underrättas om det. Underrättelse skall ske genom kungörelse i den eller de tidningar i vilka kommunala meddelanden för orten införes eller på annat lämpligt sätt (24; BS).

• Sida 102
•  Original

Prop. l975/76:164 102

2.1.2 Bestämmelser i BS om byggnadslov. byggnadsarbetc och tillsyn över sådant arbete

Som förut har anmärkts innehåller BS närmare föreskrifter om bl.a. byg- gande och byggnadslov. Bestämmelser härom finns i 5 kap. BS (35—67 åå). Bestämmelserna är som regel allmänt utformade. De kompletteras av fö- reskrifter. råd och anvisningar i Svensk byggnorm (SBN). som har utfärdats med stöd av 76 å BS. I fråga om ekonomibyggnader förjordbruk. skogsbruk eller därmed jämförlig näring äger bestämmelserna tillämpning endast inom område med fastställd generalplan. stadsplan eller byggnadsplan (35å BS).

1 38—48 åå. som avser nybyggnad. meddelas bestämmelser om bl. a. bygg- nads utformning. dess läge på tomten samt dess konstruktion och inredning. Bestämmelserna är i viss utsträckning tillämpliga också vid ändring av bygg- nad. Av betydelse är därvid om ändringen enligt 75å BS är att hänföra till nybyggnad eller inte (48 a och 49 åå).

Enligt 505 BS skall byggnad underhållas så att hållfastheten inte äventyras samt brandfara. sanitär olägenhet eller vanprydnad inte uppkommer. Har byggnad i väsentlig mån skadats genom brand eller på annat sätt eller är den på grund av vanvård att anse som förfallen och blir den inte iståndsatt inom skälig tid. kan byggnadsnämnden föreskriva att byggnaden skall rivas (51å 1 mom. BS).

Särskilda bestämmelser meddelas i fråga om skylt, annan fast anordning. upplag m.m. (52å BS) och om tomts anordnande (53å BS).

Enligt 54å ] mom. BS får åtgärd som enligt 75å BS är att hänföra till nybyggnad inte företas utan byggnadslov.

Övriga byggnadslovspliktiga åtgärder är

1. sådan till nybyggnad ej hänförlig ändring av byggnad. som berör kon- struktionen av dess bärande delar eller av eldstäder. rök- eller ven- tilationskanaler eller som avsevärt påverkar dess planlösning eller yttre utseende.

2. sådan till nybyggnad ej hänförlig ändring av byggnad. som innefattar inrättande av ledningar för vattenförsörjning eller avlopp samt därmed förbundna anordningar. så ock mera väsentlig ändring av befmtlig så- dan ledning eller anordning.

3. ianspråktagande av byggnad eller del därav för väsentligen annat än- damål än det, vartill byggnaden förut varit använd eller som finnes angivet på godkänd ritning.

4. uppförande eller väsentlig ändring av mur. plank eller därmed jämförlig

anordning.

. schaktning. fyllning eller annan liknande åtgärd inom tomt. såvida åtgärden innebär avsevärd ändring av höjdläget för tomten eller del därav,

6. inrättande av fast cistern eller annan fast anordning för hantering eller förvaring av brännbara vätskor. såvida åtgärden ej avser allenast att tillgodose viss fastighets husbehov. samt

7. inrättande av upplag. U|

• Sida 103
•  Original

Prop. l975/76:164 103

lnom område med stadsplan krävs härutöver byggnadslov för omfärgning av fasad som inte vetter mot kringbyggd gård eller annan sådan plats. för utbyte av taktäckningsmaterial. för rivning av byggnad samt för uppsättande eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanordning. Lov för rivning av bygg- nad krävs också inom område där förbud mot nybyggnad gäller enligt 35 å BL. Kravet på byggnadslov i fråga om skylt och ljusanordning gäller även område med byggnadsplan.

Med avseende på område. som är beläget i närheten av befmtlig eller tillämnad befästning. statlig flygplats. annan än staten tillhörig flygplats för allmänt bruk. atomreaktor eller annan atomenergianläggning. kan länsstyrelsen i den omfattning som anses erforderlig föreskriva skyldighet att söka byggnadslov för inrättande av materialgård eller ljusanordning eller schaktning. fyllning eller därmed jämförlig åtgärd även där sådan skyldighet inte följer av de förut angivna bestämmelserna.

Vissa undantag görs från de allmänna bestämmelserna om byggnads- lovspliktens omfattning. Sålunda krävs — till följd av de förut berörda be- stämmelserna i 35 å BS — byggnadslov för ekonomibyggnader för jordbruk. skogsbruk eller därmed jämförlig näring endast inom område med fastställd generalplan. stadsplan eller byggnadsplan. Undantagna för byggnadslovsplikt är även statens och landstingens byggnader. Vidare får under vissa villkor va-installationer göras i bostadsbyggnad med högst två lägenheter eller i därtill hörande mindre byggnad av annat slag. såvida byggnaden eller bygg- naderna skall vara anslutna till egen vai-anläggning. Utan byggnadslov får företas även vissa andra invändiga ändringar i mindre bostadsbyggnad.

Länsstyrelsen kan också medge befrielse från byggnadslovsplikten i fråga om industriområde. som ligger avskilt från annan bebyggelse och är i en ägares hand. om det kan anses uppenbart att området ändå kommer att bebyggas på tillfredsställande sätt samt medgivandet tillstyrks av byggnads- nämnden och yrkesinspektionen.

Byggnadslov lämnas av byggnadsnämnden. Närmare bestämmelser om nämndens prövning meddelas i 56—58 åå BS. Att nämnden under vissa förutsättningar kan foga villkor vid byggnadslov framgår av 58å 2 mom.

Byggnadslov är enligt 59å BS förfallet om inte det medgivna arbetet inom två år påbörjats eller efter inträffat avbrott återupptagits. Byggnadslov är dock aldrig giltigt under längre tid än fem år. lnträder nybyggnadsförbud med stöd av BL efter det att byggnadslov beviljats. får lovet utnyttjas endast i den mån det inte strider mot förbudet. Redan påbörjat arbete får dock slutföras trots förbudet.

1 60—64 åå BS ges bestämmelser om byggnadsarbete och tillsyn över sådant arbete. 60 å innehåller allmänna bestämmelser och föreskriver bl. a. att bygg- nadsarbetc skall utlöras enligt gällande bestämmelser och fastställda ritningar samt med ändamålsenligt material och i övrigt på betryggande sätt. Vid arbetet skall vidare iakttas de försiktighetsmått som behövs för att före- komma skada på person och egendom samt för att undvika obehag för

• Sida 104
•  Original

Prop. 1975/76:164 104

trafikanter och närboende. Avser byggnadsarbete nybyggnad. rivning av byggnad eller ändring av byggnad och krävs byggnadslov till arbetena. skall enligt 61 å ] mom. i princip finnas en av den byggande utsedd ansvarig arbetsledare. 1 paragrafens 2—4 mom. ges närmare bestämmelser om utseende av arbetsledare och om dennes åliggande.

I vissa fall åligger det den byggande att hålla byggnadsnämnden under- rättad om arbetets gång. Enligt 62å ] mom. skall sålunda vid uppförande av ny byggnad. vartill byggnadslov-' erfordras. göras anmälan vid i princip följande tillfällen. nämligen

1. då företaget påbörjas.

2. då schaktning eller sprängning till grundbotten blivit utförd eller pål- ning skall påbörjas.

3. då grundläggning verkställts.

4. då byggnadens bärande stomme och skorsten uppförts samt

5. då företaget slutförts.

Vid sådan rivning eller ändring av byggnad som kräver byggnadslov skall anmälan göras innan företaget påbörjas och då det slutförts. Byggnadsnämn- den kan utöka eller inskränka den nu berörda anmälningsskyldigheten. Be- stämmelserna i 1 mom. gäller även i fråga om sådant företag för vilket befrielse från byggnadslov gäller enligt 54å 3 mom.

När anmälan inkommit om påbörjande av företag. som avser uppförande av ny byggnad eller tillbyggnad inom område med stadsplan. skall bygg- nadsnämnden låta utstaka byggnaden på marken och utmärka dess höjdläge. Om det behövs och lämpligen kan ske. skall detta göras också vid arbeten utanför stadsplanelagt område (63 å). Enligt 64å ] mom. skall byggnads- nämnden öva tillsyn över byggnadsföretag för vilka byggnadslov behövs. Nämnden får därvid verkställa de besiktningar som behövs. Närmare be- stämmelser om besiktning m.m. ges i paragrafens 1—4 mom.

Som förut har framhållits gäller bestämmelserna om byggnadslov i 54 å 1 mom. BS inte byggnader som tillhör staten eller landsting. 166å meddelas särskilda bestämmelser bl. a. om byggnadsnämnds granskning av förslag beträffande sådana byggnader.

2.1.3 Påföljdsbestämmelser i BL och BS Förbud att fortsätta byggnadsarbetc)

6 kap. BS. som handlar om ansvar. vitesföreläggande m. m. inleds med en allmän bestämmelse som ger byggnadsnämnden möjlighet — i vissa fall skyldighet — att förbjuda att byggnadsarbetc fortsätts. Om påbörjat bygg- nadsarbetc uppenbarligen-strider mot BS eller mot fastställd generalplan. stadsplan. byggnadsplan eller utomplansbestämmelser. kan byggnadsnämn- den sålunda enligt 68å första stycket BS förbjuda att arbetet fortsätts. Är det uppenbart att påbörjat byggnadsarbete äventyrar byggnadens eller när-

• Sida 105
•  Original

Prop. l975/761164 105

liggande byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa. åligger det nämnden som en skyldighet enligt paragrafens andra stycke att förbjuda arbetets fortsättande. även om förutsättningarna enligt första styck- et inte föreligger.

Bestämmelser av i allt väsentligt samma innebörd som 68 å fanns också i 1931 och 1947 års byggnadsstadgor. På grund av Vissa uttalanden i för- arbetena till 1931 års stadga anses byggnadsnämndens förbud i nu berörda fall träda i kraft omedelbart och gälla till dess annorledes förordnas antingen av nämnden själv eller av besvärsinstans.

Förbud enligt 68å BS kan inte förenas med vite. Däremot kan — som framgår av det följande — överträdelse av förbud föranleda straffansvar.

Srr'qlii'ällslitza påföljrler

Bestämmelser av straffrättslig natur finns i både BL (147 å) och BS (69 å). Enligt 147å första stycket BL kan den som företar nybyggnad eller annan åtgärd i strid mot förbud som meddelats i eller med stöd av BL dömas till böter. Är omständigheterna synnerligen försvårande kan fängelsestraff i högst sex månader dömas ut. Enligt paragrafens andra stycke kan den dömas till böter eller fängelse i högst ett år som uppsåtligen eller av oakt- samhet åsidosätter villkor som meddelats med stöd av 136 a å tredje stycket. så att allmän rätt kan kränkas.

Bötesstraff eller. där omständigheterna är synnerligen försvårande. fäng- else i högst sex månader föreskrivs i 69å BS för den som

vidtar åtgärd. som nämns i BS. utan att ha erhållit byggnadslov. där sådant erfordras.

underlåter att ställa sig till efterrättelse vad i BS eljest är föreskrivet rörande rätt att vidta sådan åtgärd. '

underlåter att fullgöra föreskriven anmälningsskyldighet eller att vid ut- förande av arbete följa fastställda ritningar eller av byggnadsnämnden med- delade föreskrifter eller

överträder förbud som avses i 68 å.

Av förarbetena till 147 å första stycket BL (prop. 1947zl31 s. 291) framgår att bestämmelserna är tillämpliga inte bara när överträdelsen skett uppsåtligt utan också när den gjorts av misstag.

Bestämmelserna i 147å andra stycket BL om uppsåtligt eller oaktsamt åsidosättande av lokaliseringsvillkor trädde i kraft den 1 januari 1973 och har sin förebild i 45å miljöskyddslagen (1969:387. omtryckt 1972. ändrad senast 1973:927) (ML). 1 utredningslörslaget till 1va föreslogs ett maximi- straff av fängelse sex månader. vilket överensstämde med motsvarande be- stämmelser i vattenlagen. [ prepositionen med förslag till ML höjdes emel- lertid straffskalan till fängelse ett år under åberopande av att remissinstanser och andra påpekat att dåvarande påföljdssystem var bristfälligt (19721111. Bilaga 2 s. 400. och [969128 5. 294).

• Sida 106
•  Original

Prop. 1975/762164 106

Överträdelser som avses i l47å BL och 69å BS beivras genom allmänt åtal. Av 35 kap. 1 å första stycket och 4å första stycket brottsbalken följer att den misstänkte måste ha fått del av åtalet inom två år räknat från den dag brottet begicks för att påföljd skall kunna ådömas. Av intresse i detta sammanhang är ett avgörande av högsta domstolen (HD) från år 1969. re- fererat i Nytt juridiskt arkiv (NJA) 1969 s. 397. Målet gällde ansvar för förseelse mot BS bestående i att en person under hösten 1964 hade inrättat ett upplag utan byggnadslov. Delgivning av åtalet synes ha ägt rum under 1968. Häradsrätten fann att upplaget inrättats tidigare än två år innan del- givning av åtalet ägde rum och att straff för förseelsen därför var förfallet. Åklagarens talan lämnades utan bifall. Även hovrätten kom till samma slut. Sedan riksåklagaren sökt revision. anförde HD bl.a. följande i dom den 18 september 1969.

l-luvudstadgandet om byggnadslov i 54å byggnadsstadgan talar om att vissa åtgärder icke må "företagas" utan byggnadslov. upplag ej "inrättas" och liknande uttryck. löverensstämmelse härmed föreskriver 69 å i samma stadga straff för den som "vidtager" åtgärd utan byggnadslov.

Såsom riksåklagaren anfört kan trots ordalagen författningens syfte tänkas vara att kriminalisera även fortlöpande utnyttjande av en olovligt tillkom- men anordning. Ordalagen är emellertid sådana. att ett dylikt syfte måste vara mycket tydligt framträdande för att detta skall anses vara straffbudets innebörd.

Efter ytterligare diskussion kom HD fram till att straffbestämmelserna riktar sig endast mot den olovliga åtgärdens företagande. HD framhöll vidare att det inte hade påståtts att upplaget inom två år före stämningens delgivning utvidgats genom att ytterligare mark tagit i anspråk. ] likhet med underrätt och hovrätt fann HD därför att åklagarens talan skulle ogillas.

Åtal förutsätter i praktiken att överträdelsen blir anmäld till polis- eller åklagarmyndigheten. Anmälan är dock inte någon formell förutsättning för åtal. Det räcker i och för sig att överträdelsen kommer till polisens eller åklagarens kännedom.

Beträffande den i 1 å BS inskrivna skyldigheten för byggnadsnämnden att övervaka efterlevnaden av BL och BS yttrade departementschefen föl- jande i propositionen med förslag till bl.a. BS (prop. 19592168 5. 184 och 185).

Byggnadsnämndens övervakande uppgifter kommer givetvis även i fort- sättningen att bli av stor betydelse. Detta innebär emellertid icke att denna del av verksamheten bör skjutas i förgrunden på bekostnad av nämndens övriga. lika viktiga funktioner. Vad beträffar frågan. huruvida nämnden är skyldig att anmäla iakttagna förseelser mot byggförfattningarna till åtal torde en dylik skyldighet i princip följa av den allmänt hållna bestämmelse. som utredningen föreslagit. Att genom uttrycklig bestämmelse ålägga bygg- nadsnämnden att till åtal anmäla varje iakttagen förseelse. även om den är bagatellartad och även om starka lämplighetsskäl talar för att åtal icke äger rum. skulle snarast vara ägnat att undergräva allmänhetens förtroende för nämnden och därigenom motverka det huvudsakliga syftet med re- formen.

• Sida 107
•  Original

Prop. l975/761164 107

Av lagtexten och departementschefens uttalanden framgår att nämnden har en viss diskretionär prövningsrätt. som dock inte sträcker sig så långt att nämnden efter fritt skön kan avstå från åtalsanmälan. Principen är att åtalsanmälan skall göras om inte positiva skäl talar däremot.

Administrativa påföljder

1 148 å BL och 70 å BS finns bestämmelser om undanröjande eller rättelse av sådant som har byggts i strid mot dessa författningar. Paragraferna har följande lydelse.

148å BL

1 fall som avses i 147 å äger överexekutor meddela handräckning till rät- telse i vad olagligen skett. -

Ansökan om handräckning må göras av allmän åklagare eller av bygg- nadsnämnd. Är ansökan gjord av allmän åklagare och begär utmätningsman att kostnad för förrättning skall förskjutas. må det ske av allmänna medel. 1 övrigt gälle enahanda bestämmelser som äro stadgade för det i l9lå utsökningslagen avsedda fallet.

70å BS

Har byggnad uppförts eller annan åtgärd vidtagits utan byggnadslov. där Sådant erfordras. eller i strid mot godkända ritningar eller av byggnads- nämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter. är ägaren av den fas- tighet. byggnad eller anordning. varom fråga är. skyldig att undanröja eller ändra det utförda i den mån nämnden finner nödigt att meddela föreläggande därom. Vid meddelande av föreläggande må utsättas vite eller föreskrivas det äventyr. att åtgärd till vinnande av rättelse i händelse av tredska verk- Ställes genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad. Föreläg- gande må meddelas ändå att handräckning kan beviljas enligt 148 å bygg- nadslagen.

Underlåter någon att utföra arbete eller vidtaga annan åtgärd. som åligger honom jämlikt denna stadga eller med stöd därav meddelat beslut. äger nämnden ock den befogenhet att förelägga vite. som i första stycket sägs.

De tvångsmedel som står till förfogande är således av olika slag. beroende på om det är BL eller BS som har överträtts.

Överträdelser av BL har av lagstiftaren likställts med det fall att någon skilt annan från det han innehar eller eljest själv tagit sig rätt. jfr 191 å utsökningslagen (UL). Byggnadsnämnd och allmän åklagare har i enlighet härmed fått tillgång till s.k. handräckning enligt 19lå UL för att rätta det olovligt utförda.

Tvångsmedlen mot överträdelser av BS har fått en mera nyanserad reg- lering. Här tänkes inte fastighetsägarens skyldighet att vidta rättelse inträda automatiskt utan först sedan byggnadsnämnden prövat frågan och meddelat föreläggande om rättelse. Byggnadsnämnd har getts möjlighet att genom

• Sida 108
•  Original

Prop. l975/76:164 108

ekonomiska påtryckningsmedel tvinga fastighetsägaren att själv utföra rät- telsen.

Möjligheten att genom handräckning eller föreläggande få till stånd rättelse är inte underkastade preskription. Dessa åtgärder kan formellt sättas in vid vilken tidpunkt som helst.

Handräckning enligt BL

Den direkta form av rättelseexekution som regleras i 148 .5 BL är reserverad för fall som avsesi 147 ; BL. dvs. att någon företagit nybyggnad eller annan åtgärd i strid mot förbud som meddelats i BL eller med stöd av BL. Utanför paragrafens tillämpningsområde faller t. ex. underlåtenhet att vid uppförande av byggnad följa av byggnadsnämnden fastställda ritningar (705 BS). om inte denna underlåtenhet samtidigt innefattar överträdelse som täcks av HH BL (se NJA 1955 s. 25).

När en åtgärd strider mot både BL och BS. föreligger frihet att välja mellan handräckning enligt 148; BL och föreläggande enligt 70;" BS. Det utan tvekan snabbaste sättet att vinna rättelse är att tillgripa handräckning enligt 148 & BL. Det förutsätter endast att byggnadsnämnden ansöker om hand- räckning hos överexekutor. som är länsstyrelsen i länet (1 & UL). Av all- männa regler torde följa att byggnadsnämndens beslut att ansöka om hand- räckning inte kan överklagas (se t. ex. SOU 1964:27 . s. 497 och 498). Som framgår av det följande är det däremot möjligt att föra talan mot över- exekutors beslut i handräckningsfrågan.

Överexekutor kan omedelbart bevilja den sökta åtgärden tills vidare. om saken inte tål uppskov. Huvudregeln är emellertid att vederbörande först skall få tillfälle att yttra sig (195? UL). Beviljar överexekutor den sökta åtgärden. har byggnadsnämnden eller åklagaren att inge beslutet till ut- mätningsmannen. dvs. kronofogden (2 & UL). som därefter utför åtgärden.

Överexekutors beslut kan överklagas till hovrätten och HD(211 och 219 ;": UL). Om överexekutor bifaller ansökningen. sker handräckningen utan hin- der av fullföljd talan. Överinstanserna kan emellertid inhibera vidare åtgärd i ärendet i avbidan på att målet blir avgjort (218å UL). Avgörandet av sådant mål skall enligt hovrättens och HD:s arbetsordningar ske skyndsamt.

Har handräckningsansökan gjorts av byggnadsnämnden. skall nämnden förskottera förrättningskostnaden om utmätningsmannen begär det. För- rättningskostnaden utmäts hos motparten. om beslutet innehåller föreskrift om att handräckning skall ske på motpartens bekostnad. En sädt-m föreskrift torde förutsätta att nämnden framställt ett direkt yrkande i kostnadsfrågan. Om vederbörande skulle sakna utmätningsbara tillgångar. får nämnden själv bära kostnaden för förrättningen (1995 LJL).

Som framgår av 148; BL kan byggnadsnämnden undgå att bli belastad med förrättningskostnader. om handräckningsansökningen görs av åklaga- ren. Eventuellt förskott skall då utgå av allmänna medel.

• Sida 109
•  Original

Prop. l975/76:164 . 109

Föreläggande enligt BS

De möjligheter till ingripande som står byggnadsnämnden till buds i fall som avses i 70 å' första stycket BS är föreläggande. som kan förenas antingen med vite eller med föreskrift att åtgärden vid tredska verkställes genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad. Något hinder föreligger inte mot att nämnden meddelar föreläggande utan påföljd. Av förarbetena till BS (prop. 19592168 s. 325) framgår emellertid att detta inte bör förekomma annat än i rena undantagsfall.

Byggnadsnämndens beslut om föreläggande enligt 70 så BS katt överklagas till länsstyrelsen. kammarrätten och regeringsrätten. I vissa fall fullföljs talan mot länsstyrelsens beslut hos regeringen.

För att ingripande med stöd av 705 första stycket BS skall få ske är det inte tillräckligt att byggnadsarbetet är olovligt. Det måste av något annat skäl framstå som behövligt att det olovligt byggda blir rättat eller undanröjt. 1 paragrafen har detta kommit till uttryck på så sätt att ägaren av det olovligt byggda är skyldig att undanröja eller ändra det utförda "i den mån nämnden finner nödigt att meddela föreläggande därom". Förarbetena ger inte någon vägledning i fråga om tolkningen av denna föreskrift. Det är emellertid fullt klart att rättelseföreläggande inte är tänkt som någon rutinåtgärd.

Omständigheter som i rättspraxis har inverkat på prövningen av frågan om föreläggande har varit om tillstånd — byggnadslov. dispens — kunnat ges för åtgärden. 1 ett rättsfall. refererat i regeringsrättens årsbok (RÅ) 1967 not. K 1835 gällde frågan om det varit nödigt med föreläggande att ta bort viss byggnad. som uppförts utan vederbörligt byggnadslov. 1 regeringsrätten uttalade både byggnadsstyrelsen och länsarkitekten att tidsbegränsat bygg- nadslov borde kunna meddelas. Regeringsrätten fann bl. a. på grund härav att det — trots att byggnaden hade uppförts utan lov — inte kunde. anses nödigt att förelägga ägaren att riva byggnaden. En liknande uppfattning kom till uttryck i RÅ 1966 not. K 1098. där ett föreläggande att flytta bygg- nad. vilken uppförts på annan plats än som angavs i byggnadslovet. blev undanröjt. emedan byggnadsföretaget inte stred mot gällande utomplans- bestämmelser och flyttning inte framstod som nödig. Till omständigheter som kan tala mot föreläggande har i rättspraxis hänförts också att byggnad som uppförts i strid mot byggnadsförbud inte medfört någon olägenhet som förbudet haft till uppgift att förekomma samt dröjsmål med genom- förandet av sådan detaljplanläggning som motiverat förbudet (se t. ex. RÅ 1970 not. C 434 och 435 samt 1971 not. (' 120). Byggnadsnämnden anses ha bevisbördan för ett föreläggande är nödigt (se t. ex. RÅ 1965 not. K 902).

Föreläggande enligt 70.5 BS skall riktas mot "ägaren av den fastighet. byggnad eller anordning. varom fråga är Om det finns olika ägare till mark och byggnad skall föreläggande riktas mot byggnadens ägare. inte mot markägaren (RÅ 1959 not. K 1248). Rättsförhållandet kan någon gång

• Sida 110
•  Original

Prop. l975/76zl64 tlf)

vara sådant att fastighetsägaren mot nyttjanderättshavares bestridande kan ha begränsade möjligheter att efterkomma föreläggandet. 1 ett sådant fall har fastighetsägaren ålagts att vidta på honom som fastighetsägare ankom- mande åtgärder till förhindrade att en uthyrd lokal i fortsättningen användes för verkstadsrörelse. vilken inhysts i fastigheten utan erforderligt byggnads- lov (RÅ 1949 not. K 43". se även RÅ 1966 not. K903).

Om egendom som avses med föreläggande överlåts. blir den nye ägaren inte bunden av föreläggandet. utan nytt föreläggande måste vid behov med- delas för honom.

Som förut har framgått kan byggnadsnämnden i fall som avses i 70% första stycket BS välja mellan att förena föreläggande med vite eller att föreskriva att åtgärden i händelse av tredska verkställes genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad.

Vad först gäller vite finns några maximigränser för vitesbeloppets storlek inte angivna i byggnadsförfättningarna. Byggnadsnämnden har således full frihet att med hänsyn till de föreliggande omständigheterna bestämma vi- tesbeloppets storlek. Principen är emellertid den att vitet skall bestämmas till sådant belopp att det med hänsyn till vederbörandes ekonomiska för- hållanden och omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att åtlyda föreläggandet (jfr 9 kap. första stycket rättegångsbalken ).

Om ett vitesföreläggande visar sig ineffektivt. kan myndigheten meddela nytt föreläggande vid högre vite. En förutsättning härför är emellertid. att det första föreläggandet har vunnit laga kraft. Däremot krävs det inte att det första vitet är utdömt. innan nytt vite föreläggs. ( NJA 1951 s. 116 ; RÅ 1964140).

När den i föreläggandet utsatta tidsfristen har gått ut utan att detta har fullgjorts. eller när ett vitesförbud har överträtts. uppkommer frågan om vitets utdömande. Denna fråga prövas av allmän domstol och talan om vitets utdömande förs härvid av allmän åklagare. Sådan talare torde förutsätta framställning av byggnadsnämnden till åklagaren.

Enligt Strömberg (Allmän förvaltningsrätt 7 uppl. s. 149) torde försuttet vite vara föremål för åtalspreskription. Strömberg erinrar emellertid om att utgångspunkten för preskriptionstidens beräkning kan bli senare än den tid då vitet försuttits. om intresset av prestationens fullgörande kvarstår (se även Svensk Juristtidning 1949 s. 742. 1965 rf. s. 75 och 1968 rf. s. 46).

1 mål om vites utdömande anses domstolen kunna pröva byggnadsnämn- dens behörighet att meddela föreläggandet men däremot inte frågan om föreläggandet varit behövligt eller lämpligt. Finner domstolen att vitet är försuttet. skall vitesbeloppet i princip dömas ut. I vissa situationer anses domstolen emellertid ha möjlighet att jämka beloppet ( NJA 1951 s. 116 ). Domstolens avgörande kan överklagas till hovrätten och HD.

Om byggnadsnämnden i stället för att använda sig av vite föreskriver att åtgärden i händelse av tredska verkställs genom nämndens försorg på

• Sida 111
•  Original

Prop. 1975/76:164 111

den tredskandes bekostnad. medför inte detta att nämnden efter den be- stämda tidsfristens utgång själv kan ombesörja åtgärden. Med stöd av ett uttalande av stadsplaneutredningen ( SOU 1945:15 s. 567 ) tolkas nämligen bestämmelserna i 70.5 första stycket BS så. att nämnden innan tvångs- utförande får ske måste föra talan inför domstol om fastställelse av sin rätt till tvångsutförande. Bifalles nämndens talan. får nämnden söka verk- ställighet av domen hos de exekutiva myndigheterna. Även i dessa fall kan talan mot domstolens avgörande fullföljas till HD.

2.1.4 Justitieombudsmannens beslut den 18 oktober 1974

J ustitieombudsmannen (JO) har till bostadsdepartementet överlämnat ett exemplar av beslut den 18 oktober 1974 i anledning av klagomål mot le- damöter i en byggnadsnämnd angående underlåtenhet att fullfölja ingripande mot olovligt utfört byggnadsföretag. Av beslutet framgår bl.a. följande.

Byggnadsnämnden hade den 7 december 1970 beslutat att förelägga en fastighetsägare vid vite av 5000 kr. att före den 1 juli 1971 ha borttagit två utan byggnadslov utförda källartillbyggnader på en villabyggnad. 1 beslut den 22 september 1971 avslogs en framställning från fastighetsägaren om anstånd med verkställigheten av föreläggandet. Samtidigt meddelades fö- reläggande för honom vid vite av 10000 kr. att senast sex månader efter delfåendet ha borttagit tillbyggnaderna och fyllt igen en ursprängning. Vidare beslöts att tidigare vitesföreläggande skulle överlämnas till allmän åklagare för åtgärd.

Sedan fastighetsägaren fullföljt talan till Kungl. Maj:t i fråga om vites- förläggandena och ett beslut med avslag på ansökan om dispens för käl- lartillbyggnaderna m. m.. beslöt byggnadsnämnden vid sammanträde den 6—7 februari 1974 avstyrka bifall till besvären. Vid samma tillfälle upptogs till behandling ett förslag av stadsarkitektkontoret i kommunen att bygg- nadsnämnden skulle dels till allmän åklagare överlämna nämndens beslut den 22 september 1971 för utdömande av försuttet vite och dels i övrigt bordlägga frågan om förnyat föreläggande. Byggnadsnämnden beslöt med sex röster mot fyra och en nedlagd att inte vidta någon åtgärd i ärendet.

1 en reservation mot beslutet anfördes bl.a. följande.

Efter att ha avstyrkt bifall till besvär avseende dispens från gällande bygg- nadsförbud framhöll byggnadsnämndens majoritet som motivering till sitt beslut huvudsakligen.

Det åligger kommunens tjänstemän att tillförlitligen styrka att den olovliga tillbyggnaden inte får stå kvar efter verkställd planläggning. Med anledning av uppgift att fastigheten efter framdragning av planerad motorväg inte skulle uppfylla gällande bullernorm framhölls att fastighetens ägare i detta fall får skylla sig själv. Det tidigare utdömda vitet var straff nog för den olovliga tillbyggnaden.

Enligt reservanternas mening strider ovanstående beslut mot grunderna för den gällande byggnadslagstiftningen. Tidigare praxis vad gäller före-

• Sida 112
•  Original

Prop. l975/76:164 ' 112

läggandeärenden frångås. Byggnadslovsinstitutet. som vår byggnadslagstift- ning huvudsakligen har som grundval och förutsättning. förlorar i betydelse i områden där detaljplaneläggning är förestående. Den som bygger olovligen kan alltid hoppas på att kommunens tjänstemän inte lyckas fullgöra sin bevisskyldighet att byggnaden inte får stå kvar efter planläggning. Na- turligtvis är det en omöjlighet för kommunens tjänstemän att på ett tidigt stadium i en planläggning göra säkra uttalanden om det resultat som planen kommer att leda till för enskilda fastigheter. Tendensen att bygga olovligt. som även tidigare varit betydande, kommer sannolikt att öka som en följd av beslutet. För den enskilde blir det enklare att beräkna konsekvenserna av ett olovligt byggande. Som en följd av detta kommer detaljplaneläggning att försvåras för kommunen.

1 framställningen till JO anförde klagandena bl.a. att det ofta var svårt för byggnadsnämnderna att komma till rätta med svartbyggandet. Detta upplevdes av de flesta byggnadsnämnder. liksom av folk i allmänhet. som djupt orättvist då det försatte lagbrytaren i en förmånligare position än den medborgare som lojalt följde gällande rätt. Lagbrytaren kunde dessutom i framtiden resa ersättningsanspråk gentemot kommunen i samband med expropriation eller vid fråga om annan inlösen. Majoriteten av byggnads— nämnden skiljde sig i denna fråga från andra byggnadsnämnder. Nämndens beslut att underlåta att fullfölja ingripande mot fastighetsägaren innebar bl.a. uppenbara risker för att kommunen senare tvingades att lösa in det olovligt byggda. Majoriteten hade på olika sätt klargjort att beslutet var ett uttryck för nytänkande i dylika frågor.

Klagandena hemställde att JO på grund av beslutets prejudiciella betydelse skyndsamt måtte pröva detta från laglighets- och skälighetssynpunkt och låta sin ståndpunkt komma till uttryck i ett principuttalande.

Sedan JO remitterat ärendet till byggnadsnämnden. beslöt nämnden den 28 augusti 1974 att anta ett av vissa ledamöter upprättat förslag till yttrande. vari anfördes i huvudsak följande.

Byggnadsnämnden upplever ofta ett starkt dilemma i hanteringen av olov- ligt utförda byggnadsföretag. Människor som drabbas av rivningsföreläg- ganden kan råka mycket illa ut både ekonomiskt och socialt. Om samhällets avsikt är att hålla alternativen öppna för en osäker framtida markanvändning så framstår det som rimligt att byggnad får bibehållas tills vidare. om man försöker väga den enskildes problem mot det allmännas. Vi har också funnit att Regeringsrätten. Civildepartementet och Kammarrätten sett saken på det sättet.

Vi har upplevt att kommunen hån drivit förelägganden om rivning. som sedan icke fastställts av högre myndigheter. Samtidigt finner vi. i likhet med dem som gjort anmälan till Riksdagens ombudsman. att vid en mindre, omsorgsfull tillämpning av möjligheten att temporärt låta olovliga bygg- nadsföretag kvarstå följden kan bli en — utåt sett — mer gynnad ställning för byggherren ifråga än för den som följt gällande byggnadsföreskrifter. De straffpåföljder som kan bli aktuella är så obetydliga att de i en del fall negligeras.

1 det aktuella fallet utförde fastighetsägaren år 1966 och 1967 utan lov två mindre källartillbyggnader. varav den ena används som bordtennisrum

• Sida 113
•  Original

Prop. l975/76:164 ll3

för familjens barn. Byggnadsförbud för fastigheten har varit rådande sedan år 1964. Tidpunkten för detaljplanläggning är osäker liksom även tomt- platsens framtida utnyttjande. Byggnadsnämndens majoritet konstaterade i ärendet att den måttliga tillbyggnaden ej medförde olägenhet för grannar. landskapsbild. miljö eller eljest. Byggnadens läge cirka 200 m från motor- vägsbanken ansågs ej medföra sådana sanitära olägenheter att fastigheten därför icke skulle vara beboelig.

Tillbyggnaden synes ej i någon väsentlig mån höja byggnadens värde. Farhågan att kommunen vid en ev. inlösen skulle tvingas betala överpris till följd av tillbyggnaden får anses obefogad då dispens vägrats. vilket be- kräftar att byggnadsföretaget icke sanktionerats. Här är endast fråga om ett uppskov med prövningen ang. borttagandet vilket är jämförbart med en uppskjuten verkställighet av ett föreläggande eller en tidsbegränsad dis- pens. Byggnadsnämnden kan återupptaga föreläggandefrågan närhelst det skulle bli aktuellt. Det kan i detta sammanhang konstateras att byggnads- nämnden vid varje ny behandling av ett ärende kan pröva detta förut- sättningslöst varvid nämnden är oförhindrad att ändra ett _tidigare ställ- ningstagande.

Anmälarna efterlyser hänsyn till laglighet och skälighet. Eftersom bygg- herren samtidigt kan ådömas straff avser ett föreläggande icke att tillrättaföra den enskilde lagbrytaren. Föreläggandet är endast ett påtryckningsmedel för att åstadkomma ett borttagande eller en ändring av ett byggnadsföretag. för det fall byggnadsnämnden bedömer detta med hänsyn till omgivningen och övriga omständigheter för närvarande ej kunna tolereras. Den bygg- nadsnämnden enligt 70é byggnadsstadgan anförtrodda skälighetsbedöm- ningen bör byggnadsnämnden givetvis begagna med mycket stor urskiljning. emedan motsatsen kan medföra icke önskvärd prejudicerande verkan. Fö- revarande fall torde emellertid ligga inom ramen för vad byggnadsnämnden i detta sammanhang kan medge. Ett nytänkande inom byggnadsnämnden i denna riktning får anses helt i överensstämmelse med vad laglighet och skälighet kan fordra.

Mot bakgrund av vad som ovan angivits vill byggnadsnämnden därför anföra följande:

] Lagstiftningen och tillämpningen härav bör ändras så att föreläggande om rivning av olovliga byggnadsföretag kan skjutas på framtiden utan risk för det allmänna att komma i sämre position vid en framtida planläggning genom ökade ersättningskrav. Detta förutsätter sannolikt att givna bygg- nadslov måste registreras på ett bättre sätt. t. ex. på gravationsbeviset enligt bygglagutredningcns förslag. En effektiv registrering av detta slag skulle påverka möjligheterna till belåning och försäljning.

2 Straffsatsen för olovligt byggande bör höjas och preskriptionstiden för- längas så att byggnadsnämnden ej frestas använda rivningsföreläggande i allmänpreventivt syfte. 3 Även byggnader utan byggnadslov bör åläggas besiktning så att — trots olagligheten i uppförandet — byggnaderna ändå uppfyller de tekniska krav som samhället uppställt för byggande i allmänhet. Avslutningsvis vill byggnadsnämnden framhålla att det aktuella ärendet har behandlats i enlighet med de principer vi ansett oss kunna utläsa ur överinstansemas beslut. Nämnden vill dock samtidigt betona det väsentliga iatt problemkomplexet ingående penetreras i samband med den nu pågående lagstiftningen avseende markanvändning och byggande. Nämnden är helt införstådd med att olovligt byggande måste stävjas och att något verksamt

8 Riksdagen 1976. [ S(IHII. Nr 164

• Sida 114
•  Original

Prop. l975/76zl64 114

straff måste finnas. Den nuvarande lagstiftningen kan dock vara mycket hård mot enskilda människor. så hård att rivningar faktiskt ytterst sällan blir verkställda. '

Med stöd av vad ovan anförts vill byggnadsnämnden framhålla att nämn- den icke finner några skäl föreligga till anmärkning mot byggnadsnämndens handläggning av rubricerade ärende.

JO meddelade beslut i anledning av klagomålen den 18 oktober 1974.

I beslutet anför JO följande.

] 70ä första stycket byggnadsstadgan föreskrivs bl. a. Har byggnad upp- förts eller annan åtgärd vidtagits utan byggnadslov. där sådant erfordras. eller i strid mot godkända ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter. är ägaren av den fastighet. byggnad eller anordning. varom fråga är. skyldig att undanröja eller ändra det utförda i den mån nämnden finner nödigt att meddela föreläggande därom.

Av stadgandet framgår att byggnadsnämnden beträffande frågan om fö- reläggande skall meddelas har stor frihet att handla efter eget bedömande. Jag finner det inte vara möjligt att" göra något generellt uttalande om hur denna bedömning skall ske. då hänsyn måste tagas till omständigheterna i varje enskilt fall. Bedömningen får dock inte styras av andra hänsyn än sådana som ryms inom ramen för stadgandets syfte. Jag vill även framhålla önskvärdheten av att ärenden av ifrågavarande slag i görligaste mån hand- läggs konsekvent.

Det beslut som avses med klagomålen går inte väl ihop med vad bygg- nadsnämnden tidigare åtgjort i ärendet. Något lagligt hinder att meddela beslut av sådant innehåll har dock inte förelegat och jag finner vad som förevarit inte ge mig fog för ingripande.

l ärendet har framkommit vissa spörsmål av principiell natur. som kan förtjäna beaktande vid det inom bostadsdepartementet pågående arbetet med översyn av byggnadslagstiftningen. Jag överlämnar därför ett exemplar av detta mitt beslut till bostadsdepartementet för kännedom.

Ärendet är härmed av mig slutbehandlat.

2.2 'Naturvårdslagen

Naturvårdslagen (l964:822. omtryckt 197421025) (NVL) innehåller flera bestämmelser rörande bl. a. bebyggelse.

Enligt 75 kan länsstyrelsen under vissa förutsättningar förklara område. som behöver särskilt skyddas eller vårdas. som naturreservat. ] reservats- beslut skall anges bl. a. de inskränkningar i rätten att förfoga över fastighet som är nödvändiga för att trygga ändamålet med reservatet. såsom förbud mot bebyggelse. uppförande av stängsel. täktverksamhet. uppodling. dik- ning. plantering och avverkning (8 é). Länsstyrelsen kan i särskilda fall med- ge undantag från föreskrifterna.

Då fråga uppkommit om bildande av naturreservat. kan länsstyrelsen för viss tid meddela förbud mot att utan styrelsens tillstånd vidta åtgärd beträffande det berörda området som strider mot syftet med de ifrågasatta reservatföreskrifterna ( 11 5).

Enligt 13 & kan länsstyrelsen som naturminne fridlysa till fastighet hö- rande naturföremål. som bör särskilt skyddas eller vårdas. Fridlysningen

• Sida 115
•  Original

Prop. l975/761164 ll5

skall omfatta även erforderligt markområde. [ övrigt gäller samma bestäm- melser som för naturreservat.

15—17 && innehåller särskilda bestämmelser till skydd för friluftslivet. För att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv råder enligt 15% strandskydd vid havet. insjöar och vattendrag. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 m från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. När det behövs för att tillgodose syftet med strandskyd- det. kan strandskyddsområdet utvidgas. dock högst intill 300 m från strand- linjen. Strandskyddet kan under vissa förutsättningar även upphävas.

Inom strandskyddsområde är det enligt 16 5 första stycket förbjudet bl. a. att uppföra helt ny byggnad. att ändra befintlig byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än tidigare och att utföra grävnings- och andra förberedelsearbeten för sådan bebyggelse. Förbudet gäller inte all be- byggelse. Undantagna är bl. a. anläggningar som behövs för jordbruket. fisket och skogsskötseln och inte tillgodoser bostadsändamål (16 & tredje stycket). Länsstyrelsen kan för särskilt fall medge undantag från bestämmelserna i 165 första stycket.

Enligt 17;" första stycket. som innehåller bestämmelser om s.k. stäng- selgenombrott. kan länsstyrelsen. om det på område som är av betydelse för friluftslivet eller i områdets närhet finns stängsel som hindrar eller för- svårar tillträdet till mark där allemansrätt råder. förelägga stängselhållaren att anordna grind eller annan genomgång. Är det uppenbart att stängslet endast avser att stänga allmänheten ute från området. kan föreläggande meddelas om borttagande av stängslet. Bestämmelserna om stängsel äger motsvarande tillämpning beträffande dike. Har någon utan byggnadsnämn- dens tillstånd satt upp skylt varigenom allmänheten avvisas från Visst område. kan nämnden förelägga den som är ansvarig för åtgärden att ta bort skylten (175% andra och tredje styckena).

Enligt 18 & krävs i princip tillstånd av länsstyrelsen för täkt av sten. grus. sand. lera. jord. torv eller andra jordarter för annat ändamål än markin- nehavarens husbehov.

Område. inom vilket särskilda åtgärder behövs för att skydda eller vårda naturmiljön men som inte lämpligen bör avsättas till naturreservat. kan enligt 19 & av länsstyrelsen förklaras som naturvårdsområde. i beslutet härom skall föreskrivas de inskränkningar i nyttjandet av fastighet som behövs. såsom förbud mot eller föreskrifter i fråga om byggnad. upplag och schakt- ning. Bestämmelserna i 19 & är inte tillämpliga på bebyggelse — men däremot på andra arbetsföretag — inom område som ingår i fastställd generalplan. stadsplan eller byggnadsplan.

Om byggnad som inte ligger inom område med fastställd generalplan. stadsplan eller byggnadsplan lämnats att förfalla. kan länsstyrelsen förelägga ägaren att riva eller iståndsätta byggnaden eller på annat sätt avhjälpa skadan (21 å).

Bestämmelser om straff. vite och handräckning meddelas i 37—39 åå. En-

• Sida 116
•  Original

Prop. 1975/762164 ”6

ligt 37 & första stycket — såvitt nu är av intresse — kan den dömas till böter - eller fängelse i högst sex månader som uppsåtligen eller av oaktsamhet.

bryter mot förbud eller föreskrift som meddelats enligt 8 ;". bryter mot förbudet i 16 ; första stycket att uppföra eller ändra byggnad. bryter mot 17 å andra stycket. om inte gärningen är ringa eller utförtäkt i strid mot 18 & eller föreskrift som meddelats i samband med tillstånd till företaget.

ev»—

Utbyte av brott som avses i punkt 4 skall enligt 37 5 andra stycket förklaras förverkat. om det inte är uppenbart obilligt.

Den som gjort sig skyldig till gärning som avses i 375 kan förpliktas att ersätta kostnad som föranleds därav (38 å).

Har någon begått gärning som avses ovan i punkterna 1. 2 eller 4. kan länsstyrelsen vid vite förelägga honom att vidta rättelse. Överexekutor kan meddela handräckning för sådant ändamål. Ansökan om handräckning får göras av allmän åklagare. statens naturvårdsverk. länsstyrelsen eller den kommunala myndighet som handhar naturvårdsfrågor. Beträffande hand- räckning äger bestämmelserna i 191 & UL motsvarande tillämpning.

Föreläggande enligt 17% första stycket får förenas med vite. Åtlyds inte föreläggandet, skall utmätningsmannen föranstalta om att åtgärden vidtas. om länsstyrelsen begär det. '

Även byggnadsnämnds föreläggande enligt 17 & tredje stycket får förenas med vite. Om föreläggandet inte åtlyds. kan nämnden låta vidta åtgärden på den försumliges bekostnad (39 å).

Flera av de ovan redovisade bestämmelserna grundar sig på förslag i prop. 1974:166 och trädde i kraft den 1 januari i år. Propositionen föranleddes bl. a. av förslag av naturvårdskommittén i betänkandet (Ds Jo 197411) Na- turvård I. Strandskydd. Landskapsvård. Förvaltning.

1 betänkandet tog kommitten upp bl. a. frågan om påföljd vid överträdelse av vissa bestämmelser i NVL. Kommittén redovisade därvid en framställ- ning från en länsstyrelse om påföljd för underlåtenhet att söka tillstånd till täktverksamhet. 1 framställningen anfördes att någon form av ekonomisk sanktion syntes påkallad för att motverka olaga grusexploatering. Som lös- ning på problemet föreslogs antingen skadeståndsskyldighet gentemot det allmänna eller någon form av förverkande till statsverket av grusets värde eller del därav.

Kommittén framhöll att överträdelse av förbud eller bestämmelse enligt NVL i olika fall kan medföra betydande ekonomisk vinst. Detta förhållande kunde enligt kommittén inte beaktas i tillräcklig utsträckning med då gäl- lande bestämmelser. Förutsättningar borde därför tillskapas att — i över- ensstämmelse med vad som i allmänhet gäller för brott som medför vinning — förverka den med verksamheten förbundna vinsten eller del av denna. Kommittén föreslog därför en bestämmelse med sådan innebörd.

Kommitténs förslag tillstyrktes under remissbehandlingen av naturvårds-

• Sida 117
•  Original

Prop. l975/761164 117

verket. planverket. några länsstyrelser. Svenska naturskyddsföreningen och Svenska turistföreningen. Naturvårdsverket ansåg att också hus som byggts i strid mot förordnande enligt NVL borde kunna anses som utbyte av brott. En länsstyrelse avstyrkte kommitténs förslag under motivering att förver- kandepåföljd syntes alltför sträng. Vattenlagsutredningen framhöll att det många gånger måste vara svårt att bestämma storleken av utbytet.

Departementschefen framhöll ( prop. 1974:166 5. 120) att man i fråga om åtskilliga av de i 375 straffbelagda gärningarna inte kan tala om någon vinning genom förseelsen i fråga. 1 andra fall. t. ex. uppförande av byggnad utan tillstånd. skulle en regel om förverkande bereda stora svårigheter vid tillämpningen. Enligt departementschefens mening borde en förverkande- regel begränsas till olaga täktverksamhet. där regeln uppenbarligen kan fylla en praktisk funktion.

Riksdagen biföll propositionsförslaget (JoU 52. rskr 405).

2.3 Miljöskyddslagen

ML är tillämplig på miljöfarlig verksamhet varmed avses utsläppande av avloppsvatten m. m. från mark. byggnad eller anläggning i vattenområde samt användning av mark. byggnad eller anläggning på sätt som eljest kan medföra förorening av vattenområde eller medföra störning för omgivningen genom luftförorening. buller. skakning. ljus eller annat sådant (1 5). Re- geringen kan med avseende på viss del av landet förbjuda utsläppande av avloppsvatten. fast ämne eller gas i vattenområde (8 5). Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet kan ansöka om tillstånd till verk- samheten hos koncessionsnämnden för miljöskydd (9å första stycket). En- ligt 10 & kan regeringen föreskriva att vissa åtgärder som innebär miljöfarlig verksamhet inte får vidtas utan att koncessionsnämnden lämnat tillstånd eller anmälan gjorts hos naturvårdsverket eller länsstyrelsen. Naturvårds- verket eller i vissa fall länsstyrelsen kan dock enligt 12 & miljöskyddskungö- relsen (19691388. ändrad senast l972z224) efter prövning i varje särskilt fall medge undantag från sådan skyldighet att söka tillstånd (dispens). 1 2. 5. 7. 8 och 10 55 miljöskyddskungörelsen har angivits vilka åtgärder som inte får vidtas utan tillstånd eller dispens eller utan föregående anmälan.

l tillståndsbeslut skall enligt 18;" ML noggrant anges den'miljöfarliga verksamhet som tillståndet avser och de villkor som skall gälla. Åsidosät-ter någon villkor som angetts i tillståndsbeslut och är avvikelsen betydande. kan koncessionsnämnden förklara tillståndet förverkat och förbjuda fortsatt verksamhet (23å ML).

1 38—44 åå ML meddelas bestämmelser om tillsyn. Enligt 38% skall till- synsverksamheten utövas av statens naturvårdsverk och länsstyrelserna. Finner tillsynsmyndighet att olägenhet av betydelse från allmän synpunkt uppkommer eller kan uppkomma genom miljöfarlig verksamhet. kan myn- digheten meddela råd och anvisningar om lämplig åtgärd för att motverka

.

• Sida 118
•  Original

Prop. 1975/761164 118

olägenheten (39 å). Har tillstånd enligt ML inte givits. kan länsstyrelsen enligt 40?" första stycket ML meddela föreläggande om sådant försiktig- hetsmått eller förbud som är uppenbart behövligt för att bestämmelserna i ML skall efterlevas. ] brådskande fall eller när särskilt skäl eljest föreligger får föreläggandet ges omedelbart och i annat fall först sedan det visat sig att rättelse inte kan vinnas genom råd och anvisningar. Åsidosätter till- ståndshavare villkor som angivits i tillståndsbeslutet. kan länsstyrelsen för- ordna om rättelse på hans bekostnad eller förelägga honom att själv vidta rättelse (40% tredje stycket"). 1 beslut om föreläggande enligt 40ä kan länsstyrelsen utsätta vite (405 fjärde stycket). Har tillstånd enligt ML inte meddelats. kan koncessionsnämnden på hemställan av statens naturvårds- verk besluta om förbud mot miljöfarlig verksamhet. som inte är tillåtlig enligt ML eller meddela föreskrift om försiktighetsmått (41 å).

Enligt 45 & ML kan böter eller fängelse i högst ett år ådömas bl. a. den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

]. bryter mot förbud som meddelats med stöd av 8. 23 eller 41 ä.

2. underlåter att iakttaga föreskrift som regeringen meddelat enligt lOå första stycket utan att undantag har medgivits eller

3. åsidosätter villkor i tillståndsbeslut så att allmän eller enskild rätt kan kränkas.

Har någon begått gärning som avses i punkterna 1—3. kan överexekutor meddela handräckning för att åstadkomma rättelse. I fråga om sådan hand- räckning gäller samma regler som för handräckning enligt 19] & UL. Berörs allmänna intressen. får ansökan om handräckning göras av statens natur- vårdsverk eller annan myndighet som ärendet angår. Om föreläggande enligt 40% första eller andra stycket inte åtlyds. skall utmätningsmannen på an- modan av länsstyrelsen ombesörja att åtgärd vidtas (47å ML).

Beslut i fråga om bl. a. tillstånd enligt ML och beslut i fråga som avses i 41 ;' ML blir gällande när beslutet vunnit laga kraft. 1 beslutet kan förordnas att det skall lända till efterrättelse omedelbart. Beslut i fråga som avses i 40 & ML länder till efterrättelse omedelbart. om inte annat förordnas (49 s* ML).

2.4 Hälsovårdsstadgan

Hälsovårdsstadgan (19581633. ändrad senast 19721675) (HS) innehåller materiella bestämmelser som syftar till att hindra att sanitär olägenhet upp- kommer. Där frnns bestämmelser om bl. a. bostäder. lokaler av olika slag. vattenförsörjning. vatten- och luftförorening. anläggning och upplag för in- dustriell verksamhet. HS gäller inom både tät- och glesbyggda områden. I vissa hänseenden gäller strängare bestämmelser för område med fastställd stads- eller byggnadsplan. s. k. hälsovårdstätort. Det ankommer på hälso- vårdsnämnden att utöva den närmaste tillsynen över den allmänna häl- sovården inom kommunen (2 s*").

• Sida 119
•  Original

Prop. 1975/76:164 119

1 14 kap. HS tinns bestämmelser om hälsovårdskontroll. enligt vilka häl- sovårdsmyndigheterna på olika sätt kan ingripa mot missförhållanden. Enligt en inledande.allmän bestämmelse(7l ;) får hälsovårdsnämnd antingen ome- delbart eller efter råd eller uppmaningar och skäligt anstånd meddela fö- reläggande och förbud som anses behövliga för efterlevnad av bl.a. 115 och lokal hälsovårdsordning. Närmare bestämmelser om vad hälsovårds- nämnds beslut enligt 71 & kan avse ges i 72 ä'. Där nämns bl. a. föreläggande att inom viss tid vidta åtgärd för att undanröja bristfällighet hos byggnad eller annan egendom och förbud mot att använda lägenhet eller lokal för avsett ändamål till dess förekommande bristfällighet har undanröjts.

Föreläggande och förbud kan allt efter omständigheterna riktas mot ägare eller nyttjanderättshavare eller mot bådadera (73 å). Hälsovårdsnämnd kan enligt 75 ä' föreskriva vite för underlåtenhet att rätta sig efter föreläggande eller förbud. Om någon underlåter att utföra arbete eller vidta åtgärd som åligger honom enligt bl. a. HS eller lokal hälsovårdsordning. kan nämnden under vissa förutsättningar låta verkställa arbetet eller åtgärden på den för- sumliges bekostnad. Hälsovårdsnämnd kan förordna att dess beslut skall lända till efterrättelse utan hinder av förd klagan (86 _S).

3 Bygglagutredningens förslag och remissyttranden över det- ta

3.1 Utredningen

1 sitt betänkande Markanvändning och byggande (SOU l974z21) redovisar bygglagutredningen de principer som enligt utredningens mening bör läggas till grund för den framtida plan- och byggnadslagstiftningen. Utredningen tar därvid upp bl.a. frågan om påföljd vid överträdelse av lagstiftningen (5.385 och 386).

Utredningen konstaterar att ett vanligt brott mot gällande byggnadsbe- stämmelser är att byggnad uppförs utan att erforderligt byggnadslov sökts. Erfarenheterna har enligt utredningens mening visat att de nuvarande på- följderna är otillräckliga för att avhålla från sådant olovligt byggande. Ut- redningen konstaterar vidare att det inom ramen för ett system av den typ som föreslås i betänkandet är om möjligt ännu viktigare att olovligt byggande kan beivras på ett meningsfullt sätt. Utredningen anser därför att andra och strängare påföljder bör föreskrivas i blivande byggnadslag.

Vid olovligt byggande är ofta det väsentligaste intresset att få bort det som uppförts. Enligt bygglagutredningens mening bör tyngdpunkten i ett framtida påföljdssystem ligga på regler som tillgodoser detta intresse. An- svaret för att åtgärder vidtas bör i första hand ligga på byggnadsnämnden som det primära tillsynsorganet. Enligt utredningen bör reglerna till att börja

• Sida 120
•  Original

Prop. 1975/76zl64 120

med självfallet ge nämnden möjlighet att vid vite förbjuda att olovligt på- börjat byggnadsarbete fortsätts.

Då det gäller situationer då samhället först i efterhand upptäcker det olov- liga byggandet kan man enligt utredningen skilja på olika fall. Ofta är det uppenbart att det olovligt uppförda inte kan tillåtas stå kvar. För dessa fall anser utredningen att nämnden bör ha befogenhet att vid vite ålägga den byggande att på egen bekostnad bortskaffa det olovligt byggda vid även- tyr att detta eljest genom nämndens försorg bortskaffas på den byggandes bekostnad. Denna påföljd bör kunna tillämpas oberoende av eventuella straffrättsliga påföljder. Tillämpningen av nu gällande handräckningsbe- stämmelser i BL har enligt utredningen i avsevärd grad försvårats på grund av att verkställigheten förhalas genom överlåtelse av fastigheten. l likhet med vad som gäller beträffande upprustningsåläggande och användnings- förbud enligt bostadssaneringslagen (1973z53l . ändrad senast 19741821) anser utredningen att beslut om rivning av olovligen uppförd byggnad bör gälla även mot ny ägare av fastigheten.

I vissa fall kan det enligt utredningen vara mera tveksamt om det olovligt uppförda kan få vara kvar. Vid en legal efterprövning kan det kanske visa sig att det olovligt uppförda kan tillåtas stå kvar. måhända efter vissa änd- ringar. Isådana fall anser utredningen att byggnadsnämnden bör ha möjlighet att. innan andra åtgärder vidtas. bereda ägaren tillfälle att inom viss tid ge in ansökan om lov till företaget. Om ansökan inte inkommer inom fö- reskriven tid eller om byggnadslov inte beviljas. bör byggnadsnämnden en- ligt utredningen ha möjlighet att förordna om rivning i enlighet med vad som nyss sagts. Beviljas byggnadslov bör byggnadsnämnden ha möjlighet att som villkor för detta föreskriva skyldighet att vidta de ändringar av det uppförda som kan vara erforderliga.

Utredningen anser att det vid sidan av de här antydda reglerna bör finnas regler om straffansvar för den som åsidosätter skyldigheten att söka er- forderligt byggnads- eller rivningslov. De nuvarande straffbestämmelserna torde enligt utredningen böra föras över till en ny byggnadslag. Utredningen anser slutligen att möjligheterna till faktiska ingripanden bör vara frikopplade från reglerna om straffrättslig påföljd och inte vara underkastade särskilda preskriptionsregler.

3.2 Remissinstanserna

Många remissinstanser understryker det angelägna i att man kommer till rätta med det olovliga byggandet. Enligt länsstvrelsen i Stockholms län tyder stickprovsundersökningar på en ökning av det olovliga byggandet i länet. 1 en undersökning som omfattade 538 fastigheter konstaterades att det på 408 av dessa fanns någon form av olovlig bebyggelse. 1 ett skär- gårdsområde upptäcktes 80 fall av nybyggnad — fördelade på 44 fastigheter — där ansökan om byggnadslov inte hade gjorts. En Viktig orsak till att

• Sida 121
•  Original

Prop. l975/761164 121

bebyggelse uppförs utan lov och oftast får stå kvar är enligt länsstyrelsen att många byggnadsnämnder har för små resurser för kontroll på fältet och även bristande administrativa möjligheter att verkligen engagera sig i ären- den om 010vlig bebyggelse. Vidare har information och upplysning till all- mänheten inte gått ut i tillräcklig omfattning. I kombination med en svår- tillämpad och omständlig lagstiftning. som många gånger tolkats på ett sätt som i första hand gynnat den som handlat olovligt. har följden blivit att de flesta husen fått stå kvar. Nackdelen av varje enskilt fall har enligt länsstyrelsen av överprövande myndigheter ofta underskattats. då man inte insett dess roll i ett större sammanhang där företeelsen genom sin mångfald kan vålla problem för markanvändningsplaneringen och bl. a. ta i anspråk t. ex. strandområden som annars avsetts för framtida allmänt nyttjande. Länsstyrelsen konstaterar vidare att de låga straffsatser som för närvarande tillämpas inte har någon som helst avskräckande effekt och att preskrip- tionstiden om två år gör att lagreglerna saknar praktisk betydelse då det är vanligt att ett å två år kan gå innan olagligt uppförd bebyggelse upptäcks.

Kom/m”(förbundet anför att möjligheten till handräckning enligt 148 & BL är effektiv från den synpunkten att prövning inte först behöver ske av dom- stol. Emellertid är tillämpningsområdet för l48å begränsat till de fall av överträdelse som återfinns i 147äBL. 1 andra fall får man använda sig av befogenheterna i 705BS varvid domstolsprövning krävs. vilket anses vara en onödig omgång. Det omständliga förfarandet enligt nuvarande ord- ning påtalas även av flera andra remissinstanser. Länsstyrelsen i Hallands län t. ex. anför att myndigheternas nuvarande möjligheter att genom vi- tesförelägganden. handräckning m. m. få en olovligt utförd åtgärd (av be- skaffenhet att inte kunna godtas i efterhand) undanröjd i förstone kan synas vara tillräckliga. Genom de generösa besvärsmöjligheterna och genom myn- digheternas långa handläggningstider samt inte minst genom överlåtelse av äganderätten till den fastighet som omfattas av t. ex. ett vitesföreläggande sätts emellertid effektiviteten i syStemet nära nog helt ur spel.

Flertalet remissinstanser som yttrar sig i frågan framhäver det angelägna i att samhället ges bättre möjligheter att sätta stopp för det olovliga byg- gandet. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller särskilt vikten av att åt- gärder sätts in omedelbart för att lokalisera och ta bort olämplig bebyggelse så att den inte får status av "pågående markanvändning" och hindrar en kommande planläggning enligt bygglagutredningens lagförslag. Härvid bör personella och ekonomiska resurser ställas till byggnadsnämndernas för- fogande samtidigt som BL och BS snabbt ändras enligt de intentioner som bygglagutredningen föreslagit i sitt betänkande. En helt ny markanvänd- ningslagstif'tning bör inte avvaktas. P/anverket hälsar förslaget om effektivare lagstiftning gentemot olovligt byggande med tillfredsställelse. Det bör dock enligt verket göras en skillnad på sådana byggen där lov hade kunnat beviljas och sådana där lov inte kan påräknas. En stor del av nuvarande olovliga byggnadsföretag torde innebära endast mindre åtgärder avseende till- och

• Sida 122
•  Original

Prop. l975/76:164 122

ombyggnader. omfargning av fasader m.m. Genom viss begränsning av byggnadslovsplikten inom en del områden borde kontrollresurserna enligt verket kunna koncentreras till de mest väsentliga fallen. Även de statliga resurserna måste avstämmas mot utökade arbetsuppgifter.

Förslaget att lagstiftningen gentemot det olovliga byggandet skall effek- tiviseras tillstyrks också av hovrätten iii-'erSkzine och Blekinge. riksantikvarieäm- bete/, nattlrt'tirclsrerkel, länsstjtre/serna i Östergötlands. Gotlands, Göteborgs och Bohus. Hul/am/s. Skaraborgs. l"'ästmm1lamls. Kopparbergs och Jämtlands län. Fagersta. Falkenbergs, I Ian/"lige. Härnösmuls. Kalmar. Karlstads. Kim/a. Mar- karyds. Mura/(l. .-'1-Iönslerti.s'. Nacka. Norrtälje. Nässjö. Skött/e. .S'toek/m/ms. Sö- derköpings. 'I_'t'resö. Umeå. l"uhlenzum*iks. ["arbt-V'gs och Vilhelmina kommuner samt lft'h'eningens Sveriges kmnmuna/ajön'u/tnin_t.'s/'tiris/er. Svenska kommunal- tekniska föreningen och Föreningen _S't'eriges stadsarkitekter.

Länsstyrelsen i Gotlands och Hallands län samt flinta/a kommun tillstyrker att tyngdpunkten i lagstiftningen läggs på att inom rimlig tid få det olovligt uppförda eller utförda undanröjt. Denna inriktning av påföljdssystemet synes förutsättas även av de remissinstanser som efterlyser effektivare regler för handläggningen av påföljdsärenden.

Kommunförbundet anser att man bör överväga att medge generell möjlighet till handräckning utan den begränsning av tillämpningsområdet till 148 & BL som f. n. gäller och utan domstolsprövning. Byggnadsnämnden bör vidare. sedan ett föreläggande vunnit laga kraft. kunna direkt begära exekutiva åtgärder. Det ter sig enligt förbundet som en onödig omgång att nämnden skall behöva få befogenheten domfäst. En annan begränsning i de nuvarande åtgärdsmöjligheterna består däri att. vid underlåtenhet att utföra arbete eller vidta annan åtgärd enligt 70;i andra stycket BS. endast vitespåföljden står till byggnadsnämndens förfogande. Påföljden att vid tredska åtgärden verk- ställes genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad bör enligt förbundet kunna ifrågakomma vid föreläggande enligt båda de fall som nu omfattas av 70% BS. Påföljden att åtgärd vidtas på vederbörandes be- kostnad anses böra gälla även ny ägare. Allmänt bör man enligt förbundet sträva efter att i görlig mån begränsa den dubbelprövning som nu sker i såväl administrativ som judiciell väg. Varje extra möjlighet att få ett åt- gärdsbeslut prövat i den ena eller andra ordningen medför givetvis mot- svarande tidsutdräkt med åtgärdens verkställande och leder då till det resulta- tet att tvångsmedlet framstår såsom mindre effektivt. Liknande synpunkter framförs av Vilhelmina kommun. Enligt liinssn're/sen i Göteborgs och Bohus län bör det övervägas att ersätta förfarandet enligt 70 ;" BS med ett handräck- ningstörfarandc genom överexekutor ungefär på sätt som anges i 148 ;" BL. Handräckningsärenden bedömes i allmänhet vara av brådskande natttroch ges därför förtur i domstolsbeltandlingen.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att lagstiftningen bör ges en sådan ut- formning att myndigheterna får starka möjligheter att snabbt få rättelse till stånd. Som tänkbara förbättringar av prövningssystemet nämner

• Sida 123
•  Original

ru 'JJ

Prop. l975/76:164 l

länsstyrelsen ekonomiskt stöd (förskotteringsmedel) åt kronofogdemyndig- heten för att smidigare kunna effektuera ett handräckningsbeslut. Vidare föreslås en annan typ av lämplighetsprövning där husägaren själv skall bevisa löretagets lämplighet från allmän synpunkt. Utgångspunkten för byggnads- lovs- och dispensprövning i efterhand bör enligt länsstyrelsen givetvis i princip vara densamma som om huset inte uppförts. Husets värde kan inte heller rimligen få påverka bedömningen. eftersom den som har råd att bygga ett dyrt hus i så fall skulle få en fördel av detta. Eftersom erfarenheter från tillämpning av föreskrifterna visar ett väsentligt hänsynstagande till den kapitalinvestering som nedlagts i ett svartbygge. bör den nämnda prin- cipen enligt länsstyrelsen uttryckas direkt i lagtexten. Länsstyrelsen anser att det även kan ifrågasättas om inte den princip som föreslagits av na- turvårdskommittén genom tillägg i 37 & naturvårdslagen kan tillämpas ge- nerellt för olovligt uppförd bebyggelse. Förslaget. som lyder "Utbyte av brott som avses i denna paragraf skall förklaras förverkat. om det ej är uppenbart obilligt". avser bl. a. olaga täkt. olovligt uppförd bebyggelse eller anordning inom strandskydds- eller naturreservatsområde. Innebörden skul- le således bli att olovligt uppförd byggnad eller anordning kan förklaras förverkad till statsverket. Även natuntårdsverket och länsstyrelsen i Östergöt- lands län ifrågasätter om man inte bör införa en regel om förverkande.

Även länsstyrelserna i Östergötlands. Gotlands. Hallands. Skaraborgs, Kop- parbergs och Jämtlands lätt, Kinda. tlf/arkarrds, Nacka, Norrtälje, Nässjö, Särlerköpings. T_i'resö, Umeå. l-"aldemarsriks. Varbetgs och Vilhelmina kont- tnuner samt .S'venska k'tlllllrllllltll-lt'k'll/Sk'uI/Öl't'nl/Lg't'll och Föreningen Sveriges sttulsarkitekter framhåller att det behövs effektivare handläggningsregler för ärenden med syfte att stoppa olovligt byggande eller att få bort det olovligt byggda.

Länsstyrelsen i Hallands lätt ifrågasätter om det inte vore en lämplig ordning att låta länsstyrelsen döma ut viten — eventuellt i länsrätten — samt att förslagsvis inte medge besvärsrätt över beslutet om utdömande. Enligt länsstyrelsens mening kommer rättssäkerhetssynpunkterna även vid den föreslagna ordningen att tillbörligen beaktas. Samma handläggningsordning anses kunna tillämpas beträffande förelägganden om verkställighet på den tredskandes bekostnad. Länsstyrelsen i Skaraborgs lätt anser att det är an- geläget att det införs en regel som säger att ärenden rörande korrektion av otillåtet byggande normalt skall behandlas med förtur. Enligt lc'inssttTeli-en i Ix'opparbetgs lätt bör planmyndigheten få möjlighet att vid kraftigt verkande påföljd och begäran om handräckning omedelbart kunna stoppa vad som olagligen uppförs. Myndighetens beslut bör enligt länsstyrelsen gälla utan hinder av förd klagan. Umeå kommun anser att de principer utredningen föreslår för att komma till rätta med olovligt byggande är riktiga. Därutöver uttrycker kommunen den förhoppningen att det överprövningsförfarande som oftast kommer till stånd i dessa ärenden kan genomföras tämligen snabbt. Genom ett snabbt förfarande skulle antalet besvärsärenden enligt kommunen troligen kunna komma att minskas då besvär ofta synes anföras

• Sida 124
•  Original

Prop. l975/76:164 124

endast av det skälet att man vill vinna tid. Därtill kommer att ju längre tid en olovligt uppförd byggnad får kvarstå desto mindre brukar förståelsen för ett beslut om rivning bli. Söderköpings kommun föreslår att möjligheterna att klaga i högsta instans inskränks.

[ anslutning till utredningens uttalande att byggnadsnämnden självfallet skall ha möjlighet att vid vite förbjuda att olovligt påbörjat byggnadsarbetc fortsätts erinrar hovrätten över Skåne och Blekinge om att detta strider mot hittillsvarande uppfattning om användningen av vite. Hovrätten förutsätter därvid. att olaga byggnadsarbetc även i fortsättningen skall vara belagt med straff. Stadgandet i 9 kap. 8å rättegångsbalken att vite inte må föreläggas då straff är utsatt gäller visserligen inte förvaltningsrätten men enligt praxis används enligt hovrätten inte vite då annan påföljd finns.

Förslaget att beslut om att olovligen uppförd byggnad skall rivas skall gälla även mot ny ägare av fastigheten tillstyrks av natun'årdsverket. länsstvrelsertta i Östergötlands, Göteborgs och Bohus, Hallands, Västmanlands och Jämtlands lätt. Haninge. Kittilä, Motala och Stoekholttts kommuner samt F öre/tingen Sveriges komrnuna/ajörvaltn[rigs/'urister. Även hovrätten över Skåne och Blekinge biträder förslaget men ifrågasätter om inte ytterligare åtgärder behövs för att förhindra förhalning av beslutade åtgärder. Sålunda kan ef- fekten av föreläggande om underlåtenhet av olika slag, som inte kan få fortsätta — t. ex. bristande underhåll av byggnad, användning av fastigheten på ett för närboende störande sätt — enligt hovrätten behöva förstärkas på enahanda sätt.

Enligt länsstyrelsen i Östergötlands lätt bör övervägas om inte en officiell registrering bör ske så att en köpare av en fastighet lätt kan få upplysning om gällande föreläggande och förbud. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i l"'ästtttatt/attds län och K ittda kommun.

Kalmar och tl-It't'ttsteräs komnntner pekar på problemet med olovlig rivning. I sådana fall kan man knappast kräva att få den uppförd på nytt. I de fall att det är fråga om en kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bygg- nad är det dessutom omöjligt att återskapa de tidigare värdena vid ett åter- uppförande. För de fall att en olovlig och oönskad rivning uppdagas måste det enligt kommunerna finnas handfasta möjligheter att omedelbart på plat- sen stoppa verksamhetens fortsättande. En rivning över en natt måste kunna åstadkomma starka påföljder.

Länsstyrelsen i Stockholms lätt anser att man bör införa höjda straffsatser och strängare straffmätning. vilket även medför längre preskriptionstid. Dessutom bör enligt länsstyrelsen innehavet av en olovligt uppförd byggnad kriminaliseras.

Några remissinstanser påpekar att de av bygglagutredningen föreslagna åtgärderna är otillräckliga. Iilärnösanäs kommun anser sålunda att utredning- en lämnar problemet med svartbyggen olöst. Olo/Ströms kommun framhåller att samhället inte ens i dag klarar av allt svartbyggeri och att frågan hur den föreslagna utökade byggnadslovsplikten skall administreras. kontrolleras

• Sida 125
•  Original

Prop. l975/76zl64 125

och registreras kvarstår olöst. Liknande uppfattning framförs av byggnads- nämnden i Halmstads kotttmutt. Även Kalmars och tl-lönsteräs kommuner ifrå- gasätter om inte ytterligare skärpning av reglerna är nödvändig.

Sveriges villaägare/örbund förklarar att man inte är övertygad om att de av bygglagutredningen föreslagna åtgärderna är det bästa sättet att komma till rätta med problemet angående svartbyggen. Enligt förbundets erfarenhet torde bristerna snarast vara att hänföra till tillämpningen av gällande regler. Förbundet framhåller som exempel att en kommun 25 år efter det en bygg- nadsåtgärd. som enligt kommunens mening fordrar byggnadslov men för vilken sådant aldrig begärts. meddelar rivningsföreläggande rörande till- eller ombyggnad av byggnad på fastighet. vilken innefattas i kommunens ex- propriationsansökan. Om kommunen sålunda utnyttjar sina offentligrättsliga befogenheter för att reducera sina egna kostnader för fastighetsförvärv. synes detta enligt förbundet näppeligen överensstämma med avsikten nted att tillerkänna kommunen denna offentligrättsliga behörighet. Förbundet ifrå- gasätter vidare om inte i själva verket kommunen får anses ha lämnat sitt tysta medgivande genom att man under den långa tid. som förflutit efter det "olovliga" byggandet inte vidtagit några åtgärder för att beivra detsamma samt om inte det "olovliga" byggandet preskriberats. Om. såsom utred- ningen föreställer sig. strängare påföljder än hittills bör införas när det gäller olovligt byggande. måste också enligt förbundet i rättssäkerhetens intresse klarare regler än de utredningen skisserar införas. när byggnadslov erfordras och då så inte är fallet. Och dessa regler bör enligt förbundet självfallet gälla även när kommun. som privaträttsligt subjekt bygger.

4 Överväganden och förslag

4.1 Allmänt

De medel som samhället nu har för att upprätthålla efterlevnaden av byggnadsförfattningarna är av dels straffrättslig. dels administrativ karaktär. Som framgår av remissyttrandena över bygglagutredningens betänkande är kritiken stark mot det nuvarande systemet. Det är en nära nog allmän uppfattning bland de remissinstanser som yttrar sig i frågan att möjligheterna att komma till rätta med det olovliga byggandet är otillräckliga. De av länsstyrelsen i Stockholms län redovisade stickprovsundersökningarna ger en antydan om i vilken utsträckning sådant byggande kan förekomma. Re- sultaten är sannolikt inte representativa för landet i dess helhet — inte ens för länet — men styrker kravet från bl. a. länsstyrelsen att åtgärder bör sättas in snarast möjligt.

Remissinstanserna pekar på flera omständigheter som enligt deras mening bidrar till att systemet inte fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det anförs sålunda bl. a. att många byggnadsnämnder har för små resurser för kontroll

• Sida 126
•  Original

Prop. I975/76:164 126

på fältet och bristande administrativa möjligheter att engagera sig i ärenden om olovligt byggande. att förfarandet i samband med föreläggande. hand- räckning m.m. är omständligt. att reglerna nära nog kan sättas ur spel genom de möjligheter att förhala förfarandet som den byggande har och att straffet för olovligt byggande är alltför lågt. En remissinstans — länsstyrel- sen i Stockholms län — påpekar t. ex. att de låga straffsatser som tillämpas f. n. inte har någon som helst avhållande effekt och att den korta preskrip- tionstiden — två år — gör att straffbestämmelserna saknar praktisk betydelse. eftersom det är vanligt att ett å två år kan gå innan olovligt uppförd be- byggelse upptäcks.

Det är naturligtvis vanskligt att med någon säkerhet uttala sig om or- sakerna till att det olovliga byggandet har fått en sådan utbredning som det på många håll i landet tydligen har. I en del fall beror det sannolikt på att den byggande har bristfälliga kunskaper både om byggnadslagstift- ningens innehåll och om de byggnadsbestämmelser som gäller inom om- rådet. Det är troligen långt ifrån ovanligt att en byggnadsåtgärd. som enligt BS är byggnadslovskrävande. av den byggande uppfattas som så bagatellartad eller eljest av sådan beskaffenhet att det framstår som osannolikt att den kan vara av något intresse för byggnadsnämnden. Det kan f.ö. vara tvek- samt om den stora allmänheten har klart för sig att byggnadslovsplikten numera gäller i hela landet. Den tidigare gällande ordningen då byggnadslov krävdes i princip endast inom område med fastställd plan eller med ut- omplansbestämmelser torde fortfarande leva kvar hos många.

Ett annat inte ovanligt fall är att den byggande kontaktar personal hos byggnadsnämnden för att diskutera den planerade åtgärden. Får han då det beskedet att åtgärden visserligen kräver byggnadslov men att något hin- der mot lov sannolikt inte föreligger. uppfattas detta många gånger som liktydigt med ett byggnadslov och ett klartecken att genomföra åtgärden.

] de situationer som nu har berörts kan man i stor utsträckning komma till rätta med det olovliga byggandet genom en förbättrad information om gällande bestämmelser. om syftet med dessa och om byggnadsnämndens uppgifter. Betydligt svårare är problemen i de fall som närmast åsyftas när man talar om olovligt byggande eller svartbyggen. nämligen när den byg- gande medvetet åsidosätter gällande bestämmelser. Som har anförts ovan framhåller flera remissinstanser att nuvarande påföljder inte har en tillräckligt avhållande effekt. De bötesstraff som döms ut — om åtal över huvud taget kan väckas — uppges vara så låga att de ibland inte motsvarar ens de kostnader som är förenade med ansökan om byggnadslov. ofn byggandet inte innebär överträdelse av förbud som meddelats i eller med stöd av BL. är bygg- nadsnämndens möjligheter att få till stånd rättelse dessutom begränsad och förutsätter ett omständligt förfarande.

I det inledande avsnittet har framhållits att det på senare år har genomförts flera reformer som syftar till att stärka samhällets kontroll över marken. Om dessa reformer skall få avsedd effekt. kan man givetvis inte acceptera '

• Sida 127
•  Original

Prop. I975/761164 127

att samhällets planeringsinsatser motverkas genom att byggande sker utan den prövning som är förutsatt i BL och BS. Olägenbeterna är emellertid inte begränsade till planläggningssidan. Att byggnader eller byggnadsdelar uppförs utan byggnadslov innebär nämligen också bl. a. att de inte blir un- derkastade den byggnadskontroll som byggnadsnämndens prövning innebär. Det kan innebära t.ex. att kraven på hållfasthet. hygien och skydd mot brandfara inte blir beaktade i tillräcklig utsträckning.

Det nuvarande sanktionssystemet har varit i stort sett oförändrat i cirka 30 år. Det har således inte omfattats av den reforrnverksamhet som har förekommit inom andra delar av byggnadslagstiftningen och fyller uppen- barligen inte de krav som man måste kunna ställa i dagens samhälle. Om det olovliga byggandet skall kunna bemästras. är det nödvändigt att även sanktionssystemet reformeras så att det fyller rimliga anspråk på effektivitet och snabbhet utan att därmed rättssäkerheten åsidosätts.

4.2 Ett nytt påföljdssystem

Det nuvarande sanktionssystemet är. som har framgått av det förut an- förda. uppbyggt dels av regler som i första hand syftar till att avhålla den enskilde från överträdelser av BL och BS. dvs. straffbestämmelser. dels av regler som ger samhället möjlighet att under vissa förutsättningar undanröja eller åstadkomma rättelse av olovligt utförda åtgärder. Även ett nytt sank- tionssystem bör innehålla både sanktioner av repressiv karaktär och sank- tioner som har till syfte att återställa det läge som har rubbats. Vid ut- formningen av ett nytt system bör särskilt tillses att möjligheterna att få det olovligt utförda undanröjt eller rättat blir effektiva och enkla att tillämpa. Dessa möjligheter måste emellertid kompletteras med sanktioner som har ett avhållande syfte.

Vad först gäller nuvarande straffbestämmelser tyder flera uttalanden i re- missyttrandena över bygglagutredningcns förslag på att bestämmelserna har begränsad effekt. Många gånger inträder åtalspreskription innan överträ- delsen ens upptäcks. Det är dessutom troligt att anmälan till åtal inte är någon vanlig företeelse. ] den riktningen pekar åtminstone en enkät som år 1973 gjordes hos ett 20-tal byggnadsnämnder. Enkäten. som utfördes i anslutning till en inom dåvarande civildepartementet företagen under- sökning av påföljdssystemet i BL och BS. visar nämligen att flertalet av byggnadsnämnderna gjorde anmälan om åtal endast när överträdelsen be- dömdes vara av allvarlig karaktär.

Det är naturligtvis möjligt att genom en straffskärpning markera den vikt samhället fäster vid att reglerna i BL och BS efterlevs. Det kan ske t. ex. genom att i straflbestämmelserna anges att antalet dagsböter inte får undersknda en viss nivå. En sådan åtgärd skulle emellertid knappast leda till några påtagliga förbättringarjämfört med dagens läge om den inte kom- bineras med organisatoriska förändringar eller förstärkning av åklagarmyn-

• Sida 128
•  Original

Prop. l975/76zl64 128

digheterna. Det är därför nödvändigt att överväga ett system som helt eller delvis bygger på andra påföljder än de nuvarande.

Inom vissa områden har på senare år införts avgifter vid sidan av de ordinära påföljderna böter och fängelse. En sådan reglering genomfördes den 1 april 1973 på det trafikpolitiska området med syfte att motverka över- trädelse av bestämmelser om högsta tillåtna last för bl. a. lastbilar. Enligt lagen (l972z435) om överlastavgift utgår sålunda överlastavgift. om t. ex. lastbil framförs med högre axeltryck än som är tillåtet. Avgiften. som beslutas av länsstyrelsen och påförs ägaren till fordonet. utgår oavsett om straff ådöms för överlasten.

Även vid brott mot skattelagstiftningen utgår avgifter av olika slag. Skat- tetillägg utgår t. ex. om skattskyldig i självdeklaration eller annat skriftligt meddelande. avgivet till ledning vid den skattskyldiges taxering. lämnat oriktig uppgift. Skattetillägget. som i normalfallet beslutas av den lokala skattemyndigheten. utgår med 50% av det skattebelopp som skulle ha undandragits om. det oriktiga meddelandet följts. Också här utgår avgiften oavsett om straff ådöms. Bestämmelser om skattetillägg finns i 116 a. 116 b och 116 d—j åt; taxeringslagen (19561623).

Mycket talar för att ett avgiftssystem av den typ som nu har berörts skulle kunna bli ett effektivt hjälpmedel mot olovligt byggande. De böter som i dag döms ut för dessa förseelser uppgår. som vissa remissinstanser påpekar. många gånger till belopp som utgör endast en bråkdel av värdet av det olovligt byggda. Om man inför ett avgiftssystem. kan man få en sanktion som anpassas bättre till detta värde och därigenom på ett helt annat sätt än böter verkar avhållande på dem som överväger att bygga utan byggnadslov.

När det gäller både överlastavgift och skattetillägg finns ett naturligt un- derlag för beräkning av avgiften. nämligen överlastens storlek resp. storleken av det skattebelopp som skulle ha undandragits. [ fråga om olovligt byggande kan emellertid förseelserna vara av de mest skilda slag och av varierande svårighetsgrad. Det är därför knappast möjligt att finna någon för alla dessa fall gemensam faktor som är lämpad att ensam utgöra underlag för ett avgiftsuttag. Om man skall införa särskild avgift för olovligt byggande, är det därför nödvändigt att bygga upp ett system med differentierade avgifter. lnnan ett sådant system närmare diskuteras skall först något beröras de former av olovligt byggande som kan bli aktuella för ett sådant system.

4.2.1 Omfattningen av begreppet olovligt byggande

När begreppen olovligt eller olaga byggande används i dagligt tal. i mass- media och sannolikt även i de förut berörda remissyttrandena avses sådana fall då byggande. som kräver byggnadslov. sker utan sådant lov. Vilka åt- gärder som kräver byggnadslov finns angivet i 545 1 mom. BS. De kan lämpligen delas in i två huvudgrupper. nämligen åtgärder som är att hänföra

• Sida 129
•  Original

Prop. l975/76zl64 129

till nybyggnad och övriga åtgärder.

Enligt 75 & första stycket BS skall till nybyggnad hänföras

]. uppförande av helt ny byggnad.

2. till- eller påbyggnad av förut befintlig byggnad.

3. ombyggnad eller annan ändring med avseende på byggnads yttre eller inre utförande av så genomgripande beskaffenhet att den kan ansesjämförlig med ombyggnad.

4. byggnads inredande helt eller delvis till väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden förut varit använd.

5. sådan förändring av byggnad som medför att byggnaden kommer att strida mot fastställd generalplan. stadsplan. byggnadsplan eller utomplans- bestämmelser och

6. annan förändring av byggnad. vilken i befintligt skick strider mot plan eller bestämmelser som nyss sagts. såvida ej fråga är om bostadsbyggnad med högst två bostadslägenheter eller därtill hörande uthus.

Av dessa fall kan uppförande av helt ny byggnad sägas utgöra den mest renodlade formen av olovligt byggande. Härunder faller emellertid alla typer av byggnader. alltifrån fabriksbyggnader till mindre redskapsskjul. Även bortsett från byggnadens storlek och ändamål. kan åtgärden vara av mer eller mindre allvarlig art beroende på planförhållandena inom området. Från allmän synpunkt måste det t. ex. anses som en betydligt mera kvalificerad överträdelse om byggnad uppförs utan lov inom område där det råder nybygg- nadsförbud — kanske också förbud mot bebyggelse enligt NVL— än om utom- plansbestäm melser gäller i området.

Om man bortser från åtgärderna under punkt 3. där ingreppet i byggnaden alltid förutsätts vara av genomgripande karaktär. kan det även i fråga om de fall som avses med punkterna 2 och 4—6 förekomma åtgärder av varierande svårhetsgrad. Till- eller påbyggnad (punkt 2) kan sålunda omfatta både sådana fall då den. ursprungliga byggnaden utgör endast en obetydlig del i den färdiga byggnaden och fall då det nytillkomna storleksmässigt är relativt obetydligt. t.ex. ett mindre förråd. Inredning för ändrad användning av byggnad (punkt 4) kan avse hela byggnaden eller bara en liten del av den. t. ex. en bostadslägenhet som inreds till kontor. Samma typ av skala kan tänkas också i fråga om åtgärderna under punkterna 5 och 6. På samma sätt som i de egentliga nybyggnadsfallen kan underlåtenhet att söka bygg- nadslov till nu avsedda åtgärder vara mer eller mindre kvalificerad. bl. a. beroende på om åtgärden samtidigt innebär att nybyggnadsförbud överträds.

De övriga åtgärder som enligt 546 1 mom. BS kräver byggnadslov är

1. sådan till nybyggnad ej hänförlig ändring av byggnad som berör kon- struktionen av dess bärande delar eller av eldstäder. rök-eller ventilations- kanaler eller som avsevärt påverkar dess planlösning eller yttre utseende.

2. sådan till nybyggnad ej hänförlig ändring av byggnad som innefattar inrättande av ledningar för vattenförsörjning eller avlopp och därmed för- bundna anordningar samt mera väsentlig ändring av befintlig sådan ledning eller anordning. '

3. ianspråktagande av byggnad eller del därav för väsentligen annat än-

9 Riksdagen 19.76. ] sam/. Nr 164

• Sida 130
•  Original

Prop. l975/76:164 130

damål än det. vartill byggnaden förut varit använd som finns angivet på godkänd ritning.

4. uppförande eller väsentlig ändring av mur. plank eller därmed jämförlig anordning.

5. schaktning. fyllning eller annan liknande åtgärd inom tomt. såvida åtgärden innebär avsevärd ändring av höjdläget för tomten eller del därav.

6. inrättande av fast cistern eller annan fast anordning för hantering eller förvaring av brännbara vätskor. såvida åtgärden inte avser endast att till- godose viss fastighets husbehov. samt

7. inrättande av upplag.

Enligt tredje stycket samma mom. krävs vidare byggnadslov för följande åtgärder inom område med stadsplan. nämligen

8. omfargning av fasad som inte vetter mot kringbyggd gård eller annan sådan plats.

9. utbyte av taktäckningsmaterial. 10. rivning av byggnad samt 11. uppsättande eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanordning.

Till de byggnadslovskrävande åtgärderna är slutligen att hänföra

12. rivning av byggnad inom område där förbud mot nybyggnad gäller enligt 35 & BL (1 mom. tredje stycket).

13. uppsättande eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanordning inom område med byggnadsplan (1 mom. tredje stycket) samt

14. inrättande av bl. a. materialgård inom sådant område i närheten av befmtlig eller tillämnad befästning m. in. där skyldighet att söka byggnadslov föreligger på grund av länsstyrelsens beslut (1 mom. fjärde stycket).

Det bör anmärkas att bestämmelserna i 54 ä 1 mom. BS inte har generell giltighet. De gäller sålunda inte i fråga om byggnad som tillhör staten eller landsting (2 mom. tredje stycket). I fråga om ekonomibyggnader för jordbruk. skogsbruk eller därmed jämförlig näring gäller bestämmelserna endast inom område med fastställd generalplan. stadsplan eller byggnadsplan (35 & BS). Enligt 545 2 mom. första och andra styckena BS kan dessutom vissa åtgärder vidtas i en— och tvåfamiljshus utan byggnadslov. Det gäller åtgärder beträffande ledningar för vattenförsörjning och avlopp samt en del andra invändiga ändringar i huset eller därtill hörande uthus. Slutligen kan länsstyrelsen medge befrielse från skyldighet att söka byggnadslov i fråga om industriområde som ligger avskilt och är i en ägares hand (54é 3 mom. BS).

4.2.2 Avgiftssystemets utformning

.4 tgjftstl/zdel'lag

Det främsta syftet med att införa ett avgiftssystem är som förut har an- märkts att man därigenom får helt andra möjligheter än f. n. att bestämma påföljden på ett sådant sätt att den kan antas avhålla från olovligt byggande. Avgiften kan m.a.o. bestämmas så att det blir ekonomiskt oförmånligt

• Sida 131
•  Original

Prop. 1975/76:l64 131

att göra sig skyldig till sådant byggande.

Att huvudsyftet är det nu angivna medför att avgiften i det enskilda fallet kan bestämmas på ett schablonmässigt sätt. Den skall således inte utgöra någon direkt taxering av överträdelsens samhällsskadliga verkningar. Ett avgiftsuttag på schablonmässiga grunder medför i sin tur att det skapas förutsättningar för ett system som är förhållandevis enkelt och lätt att till- lämpa. vilket måste anses utgöra en stor fördel.

I det föregående har anmärkts att det föreligger vissa problem att finna ett för alla former av olovligt byggande lämpligt underlag för beräkning av avgiftens storlek. En tänkbar lösning är att anknyta avgiften till värdet av det byggda och att bestämma värdet enligt de regler som gäller för den allmänna fastighetstaxeringen. Dessa regler innebär i huvudsak följande.

Allmän fastighetstaxering skall enligt 125 kommunalskattelagen (1928z370) (KSL) ske vart femte år. Bestämmelser om taxering finns även i taxeringslagen . Riksskatteverket (RSV) fastställer anvisningar för taxering- en.

Fastighet skall taxeras som jordbruksfastighet. då den används för jord- bruk eller skogsbruk. och som annan fastighet. då den används för annat ändamål (7 & KSL).

— Av intresse i detta sammanhang är främst taxering av annan fastighet. i första hand sådana med en- och tvåfamiljshus.

Vid taxeringen av annan fastighet skall i princip redovisas två delvärden. nämligen markvärde och byggnadsvärde ( 10 & KSL). Med markvärde skall enligt punkt 3 a i anvisningarna till 10 & KSL förstås värdet av taxerings- enhetens mark och markanläggningar. Med annan fastighets byggnadsvärde skall enligt punkt 3 b i samma anvisningar förstås värdet av de byggnader som hör till taxeringsenheten. Som byggnadsvärde skall redovisas det mer- värde som taxeringsenheten har på grund av att den är bebyggd.

Enligt RSV:s anvisningar beträffande värdering av småhusfastighet skall byggnadsvärdet beräknas som summan av värdet av varje hus som hör till taxeringsenheten. Med småhus avses byggnad. vars ändamål är att utgöra bostad åt högst två familjer för permanent boende eller för fritidsändamål. 1 riktvärdet för småhus innefattas även värde av utrymmen i de byggnader som utgör komplement till småhuset i funktionellt avseende. t. ex. garage. bastu eller förråd. Vid värderingen av småhus skiljer man mellan perma- nenthus och fritidshus.

För i princip varje smähusfastighet skall fyra värdefaktorer bestämmas. nämligen klass för hustyp. storleksklass. åldersklass och standardklass. Be- stämmande för val av klass för hustyp är bl. a. antalet våningar i huset. Storleksklassen bestäms främst med hänsyn till byggnadens bostadsyta. ln- tervallet i varje storleksklass är 15. 20 eller 25 mz. lntervallet om 15 m2 gäller för de klasser som omfattar byggnader med högst 100 mg bostadsyta. Detta innebär t. ex. att sådana byggnader som har en bostadsyta om 86 m2 tillhör samma storleksklass som byggnader med en bostadsyta om 100 ml.

• Sida 132
•  Original

Prop. l975/76:164 132

För de klasser som omfattar byggnader med 101—200 m2 bostadsyta är in- tervallet i varje klass 20 ml. Däröver — 201—300 m2 4 är intervallet 25 m2.

Åldersklassen bestäms främst med hänsyn till byggnadsåret. Vid större tillbyggnad bör enligt RSV:s anvisningar äldersklassen väljas mellan tid- punkterna för nybyggnad och för tillbyggnad. Avvägningen däremellan bör ske mot bakgrund i första hand av tillbyggnadens storlek och kostnaden för denna.

Standardklassen bestäms främst med hänsyn till byggnadens utrustning och biutrymmesstandard.

Sedan de olika klasserna bestämts kan med ledning därav byggnadsvärdet utläsas i särskilda byggnadsvärdetabeller.

Det skulle otvivelaktigt innebära vissa fördelar om fästighetstaxeringen kunde utnyttjas när man skall bestämma avgift för olovligt byggande. För- utom att värdet av det byggda måste anses utgöra en naturlig utgångspunkt för beräkning av avgiftens storlek. medför en koppling till fastighetstaxe- ' ringen den fördelen att värdet kan bestämmas med hjälp av ett värde- ringsinstrument som är godtaget av samhället. De för taxeringen upprättade byggnadsvärdetabellerna kan i nuvarande utformning användas när det olovligt byggda är en helt ny bebyggelseenhet. Avgiften kan då bestämmas så att den motsvarar byggnadsvärdet eller en del av detta. När det gäller andra typer av byggande stöter man emellertid på problem. Så är fallet i fråga om t. ex. tillbyggnader eller uppförande av ny komplementbyggnad. Som har framgått av det ovan anförda bygger nämligen taxeringen bl. a. på en indelning av byggnaderna i storleksklasser. vars intervaller är så stora att även betydande tillbyggnader kan utföras utan att detta medför att bygg- naden kommer i en högre storleksklass. Å andra sidan kan det inträffa också att en relativt obetydlig tillbyggnad kan leda till att högre storleksklass blir tillämplig. Dessa problem kan sannolikt bemästras genom att ett ta- bellverk med ett större antal storleksklasser arbetas fram. Däremot torde det inte vara möjligt att inom ramen för taxeringssystemet nå en lösning för Sådana fall där byggnadsåtgärder inte kommer till uttryck i form av höjt taxeringsvärde.

Det nu anförda visar att det inte är någon lämplig lösning att anknyta avgifterna till fastighetstaxeringen. Det torde därmed också vara uteslutet att använda värdet av det olovligt byggda som underlag för avgiftsberäk- ningen. Om man skall ha ett för alla typer av olovligt byggande gemensamt avgiftsunderlag är det således nödvändigt att söka en annan lösning. Den enda tänkbara utvägen torde därvid vara att utgå ifrån den s. k. byggnads- Iovstaxan. beträffande vilken bestämmelse finns i 8 s* BS.

Enligt dessa bestämmelser får länsstyrelsen på framställning av kommun utfärda taxa för avgifter att erläggas av den som hos byggnadsnämnden påkallar åtgärd, vilken föranleder ritningsgranskning. besiktning eller annan tids- eller kostnadskrävande förrättning. Länsstyrelsens prövning syftar till att kontrollera att avgifterna inte överstiger vad som kan anses motsvara

• Sida 133
•  Original

Prop. 1975/76zl64 133

kommunens självkostnader. Länsstyrelsens beslut konstituerar en rätt för kommunen att ta ut avgifter enligt taxan, däremot ingen skyldighet.

Med anledning av förslag i prop. l975:107 har riksdagen (CU 29. rskr 220) givit regeringen bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter hos byggnadsnämnd och att överlåta åt kommun att meddela sådana föreskrifter. Bemyndigandet innebär således att det blir möjligt att överlämna hela av- giftsprövningen till kommunen. l propositionen (s. 10) uttalade föredragan- den att avgifternas belopp bör göras beroende av byggnadsföretagets om- fattning och den mängd arbete som. genomsnittligt sett. brukar läggas ned på ett ärende av den beskaffenhet det gäller.

Taxorna för avgifter hos byggnadsnämnd har varit relativt likformiga i landets kommuner. Detta förklaras främst av att s.k. normallörslag har utfärdats och blivit vägledande för taxornas utformning i flertalet kommuner. Ett nytt normalförslag till taxa för byggnadslov m. m. har nyligen utarbetats av Svenska kommunförbundet i samarbete med statens planverk. Avsikten med det nya förslaget är att åstadkomma en bättre anpassning än tidigare till det aktuella kostnadsfäget och att ge möjlighet till en förenklad till- lämpning. Förslaget är vidare grundat på tanken att-varje kommun för sig skall kunna besluta om önskad kostnadstäckningsgrad.

Taxan i det nya normalförslaget kan sägas vara uppbyggd av två kom- ponenter. ett grundbelopp och en objektfaktor. Grundbeloppet är avsett att fastställas årligen på grundval av löneläget för berörd personal vid bygg- nadsnämnderna enligt kommunförbundets lönestatistik. [ normalförslaget har grundbeloppet baserats på kostnadsfäget år 1974 och satts till 100 kr. ] taxan har byggnadslovsärendena indelats i nio olika grupper. Till grund för gruppindelningcn ligger uppgifter om normal tidsåtgång för handläggning av olika ärendetyper. Tidsåtgången har uttryckts som en objektfaktor. Av- giften för en åtgärd bestäms på så sätt att grundbeloppet multipliceras med den för åtgärden bestämda objektfaktorn. För enfamiljshus t. ex. är objekt- l'aktorn 5.0. vilket medför att avgift skall utgå med 500 kr.

Objektfaktorerna är avsedda att ge de inbördes relationerna i fråga om tidsåtgång mellan olika ärenden. Grundbeloppet däremot är ett uttryck för kostnadsutvecklingen. Inträffar kostnadsförändringar eller vill kommunen förändra kostnadstäckningsgraden, är avsikten att kommunen skall besluta om ändring av grundbeloppet.

För fall där förhållandena är särpräglade innehåller normalförslaget be- stämmelser som ger byggnadsnämnden möjlighet att besluta antingen om skälig tilläggsavgift eller om reduktion av avgiften enligt taxan.

Avgiften omfattar granskning av de handlingar som behövs för pröv- ningen, erforderliga besiktningar samt meddelande av byggnadslov och bevis om Slutbesiktning. Avgiften innefattar också tid för nödvändiga resor inom kommunen.

I en del byggnadslovsärenden är det nödvändigt att 5. k. nybyggnadskarta upprättas (jfr 2å tredje stycket och 55 5 1 mom. andra stycket BS). ] vissa

• Sida 134
•  Original

Prop. l975/762164 134

fall krävs vidare att mätningstekniska åtgärder, t. ex. utstakning och lä- geskontroll av byggnad, skall företas (jfr 63ä och 64å 1 mom. BS). Enligt normalförslaget utgår särskild avgift för nybyggnadskarta som byggnads- nämnden tillhandahåller och för mätningstekniska åtgärder. Avgift utgår med belopp som byggnadsnämnden påförs av den konsult som anlitas för ändamålet. Dessa bestämmelser är avsedda för kommuner, som saknar egen mätningsorganisation och som därför anlitar lantmäteriverket eller annan konsult. Kommuner som själva ombesörjer hithörande uppgifter förutsätts anta särskild taxa för denna verksamhet, vilket kan ske med stöd av l & tredje stycket lantmäteritaxan (19742337). Enligt uppgift från kommunför- bundet uppgår kostnaderna för nybyggnadskarta, utstakning och lägeskon- troll i fråga om småhus normalt till l.200—1.500 kr.

Avser byggnadslovsärende uppförande av enfamiljshus kan den samman- lagda avgiften således beräknas normalt uppgå till 1.700—2.000 kr., varav 500 kr. utgör avgift för meddelande av byggnadslov m. m. och återstoden avgift för nybyggnadskarta och mätningstekniska åtgärder.

Det bemyndigande som regeringen har fått genom riksdagens beslut att godta förslaget i prop. 19752107 innebär som har nämnts att hela avgifts- prövningen kan överlämnas till kommunerna. Detta kan medföra — på sam- ma sätt som dagens bestämmelser på, området — att avgiftstaxan kommer att variera från kommun till kommun. En övre gräns för avgifterna finns dock genom att självkostnadsprincipen skall följas och avgiftsrätten således inte får utövas i vinstsyfte.

Det kan visserligen anföras betänkligheter mot att som underlag för beräk- ning av avgifter för olovligt byggande använda en taxa som kan ha olika utformning i olika kommuner. Det kan få till följd att avgiften för en viss typ av olovligt byggande inte blir densamma i alla kommuner. Risken för olikheter kan emellertid reduceras. Det kan till att börja med ske genom att man vid beräkning av avgift inte tar hänsyn till den möjlighet som enligt taxan föreligger att genom höjning eller sänkning av byggnadslovs- avgiften beakta särpräglade förhållanden. Avgiften för olovligt byggande kan m.a.o. bestämmas med utgångspunkt i taxans bestämmelser för nor- malfallet. Risken för olikheter kan reduceras ytterligare, om man också bort- ser från sådana avgifter som erläggs för nybyggnadskarta, utstakning och lägeskontroll av byggnader samt för andra mätningstekniska åtgärder. Som har framgått av det ovan anförda förutsätts kommuner med egen mät- ningsorganisation anta särskild taxa för sådana åtgärder, medan andra kom- muner förväntas ta ut avgift med belopp som byggnadsnämnden påförs av den konsult som anlitas för ändamålet. Om man har så skiftande sätt att debitera avgift, kan naturligtvis påtagliga variationeri fråga om avgiftens storlek uppkomma mellan olika kommuner.

Bortser man vid beräkning av avgiften för olovligt byggande från fall som de nu berörda, kommer denna att bestämmas med utgångspunkt i

• Sida 135
•  Original

Prop. l975/762164 135

den avgift enligt taxan som utgår för granskning av de handlingar som behövs för byggnadslovsprövningen, erforderliga besiktningar, resor inom kommunen samt meddelande av byggnadslov och bevis om slutbesiktning. Även med en sådan begränsning av beräkningsunderlaget finns det givetvis risk för variationer kommunerna emellan. Erfarenheten talar emellertid för att variationerna inte blir stora. Som har nämnts förut har nämligen taxoma i landets kommuner hittills varit relativt likformiga beroende på att de nor— malförslag som har upprättats blivit vägledande i flertalet kommuner. De olikheter i taxan som kan komma att uppstå torde därför inte utgöra något hinder mot att taxan i den utsträckning som här har angetts läggs till grund för beräkning av avgiften för olovligt byggande.

nggnaa'satgj/i

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslås att det vid varje form av olovligt byggande skall utgå en avgift — byggnadsavgift — som normalt be- stäms med utgångspunkt i den taxa som avses i 8 & BS. Byggnadsavgift bör utgå med belopp som motsvarar fyra gånger den avgift som — med beaktande av nyss förordade begränsningar — enligt taxan skulle ha utgått, om byggnadslov till den ifrågavarande åtgärden hade meddelats. Byggnads- avgift bör dock aldrig utgå med lägre belopp än 500 kr. Detta minimibelopp skall således utgå även i de sällsynta fall då kommun inte antagit någon byggnadslovstaxa.

[ klarhetens intresse bör framhållas att den byggande i vanlig ordning skall betala avgift enligt byggnadslovstaxan, om han i efterhand söker bygg- nadslov till åtgärden. Att han betalar byggnadsavgift befriar honom således inte från denna skyldighet. Givetvis skall avgiften enligt taxan därvid be- stämmas med hänsyn till förhållandena i det aktuella fallet. Om taxan fö- reskriver det, skall avgift således erläggas t. ex. för de mätningstekniska åtgärder som vidtas.

De nu föreslagna bestämmelserna kan belysas med några exempel. Om det olovligt byggda består i en åtgärd, för vilken avgift för byggnadslov enligt taxan skall betalas med 200 kr., blir byggnadsavgiften således 4 X 200 = 800 kr. Är avgiften enligt taxan endast 100 kr. eller föreskriver taxan ingen avgift, skall byggnadsavgift utgå med minimibeloppet 500 kr. Med tillämpning av de tidigare redovisade faktorerna i byggnadslovstaxan blir byggnadsavgiften för ett olovligt byggt småhus 2.000 kr. Som nyss har nämnts skall -om byggnadslov till åtgärden söks—dessutom betalas avgift en- ligt taxan för detta.

Til/äggsm'gfff

En byggnadsavgift av den typ som nu har föreslagits kommer säkerligen att få en avhållande effekt på en del fomter av olovligt byggande. Det är emellertid inte troligt att effekten kommer att bli särskilt stark i fråga om den typ av byggande som torde utgöra det största problemet i sammanhanget,

• Sida 136
•  Original

Prop. l975/76zl64 136

nämligen ny-, till- eller ombyggnad av bostadshus. [ många av dessa fall kommer nämligen byggnadsavgiften att utgöra endast en liten del av den totala kostnaden för åtgärden och uppfattas därför inte som särskilt be- tungande. Även i fråga om andra fall av byggande kan den nu angivna situationen tänkas uppkomma. Om avgiftssystemet skall få den åsyftade effekten, talar starka skäl för att byggnadsavgiften måste kompletteras med en tilläggsavgift för sådana former av olovligt byggande som det är särskilt angeläget att motverka.

En svårighet med en sådan ordning kan vara att precisera de fall då till- läggsavgift skall utgå. Med ett undantag, som kommer att avhandlas i det följande, kan dock till en början den avgränsningen göras att tilläggsavgift bör komma i fråga endast beträffande sådana åtgärder som enligt 75 & första stycket BS är att hänföra till nybyggnad. Som har påpekats i det föregående in- rymmer emellertid nybyggnadsbegreppet en mängd olika företeelserav varie- rande svårhetsgrad. vilket gör det nödvändigt att begränsa tillämpningsområ- det ytterligare.

Vad först gäller de egentliga nybyggnadsfallen, dvs. uppförande av en helt ny byggnad (75 5 första stycket a). torde det stå helt klart att tilläggsavgift bör utgå vid uppförande utan byggnadslov av helt nya byggnader som skall användas för bostadsändamål. Det gäller både hus avsedda som permanent bostad och hus som skall användas endast under en del av året, t.ex. fri- tidshus, gäststugor o.d.

En annan typ av byggnader som inte sällan uppförs utan byggnadslov är sådana som utgör komplement till bostadshus, t. ex. garage och förråd. Att belägga också fall som dessa med tilläggsavgift är dock knappast moti- verat. Man torde nämligen kunna utgå ifrån att byggnadsavgiften här kom- mer att ha en tillräckligt avhållande effekt.

Problemet med olovligt byggande torde i huvudsak vara koncentrerat till byggnader som nyttjas för bostadsändamål. En annan typ av byggande som kan vålla betydande kostnader och olägenheter för kommunen när det sker utan byggnadslov är uppförande av industribyggnader och andra byggnader. avsedda att användas som arbetslokaler. Det kan t. ex. föra med sig att kommunen tvingas göra investeringar i bostäder, gator m. m. utan att detta kan föregås av en tillräckligt omsorgsfull planering. Dessa företeelser är naturligtvis mest besvärande för sådana kommuner som är beroende av att nya arbetstillfällen skapas. För att motverka att fall som de nu angivna uppkommer, bör tilläggsavgift kunna utgå också vid uppförande av byggnad som skall innehålla arbetslokal.

Det torde inte finnas skäl att utsträcka tillämpningsområdet för tilläggs- avgiften till andra fall av egentlig nybyggnad än de nu berörda. Avgiften bör således kunna utgå när den olovligt uppförda byggnaden är avsedd för bostadsändamål eller skall nyttjas för verksamhet i vilken arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgivares räkning.

Till nybyggnad skall enligt 75 5 första stycket b) BS hänföras också till-

• Sida 137
•  Original

Prop. l975/76ZI64 137

eller påbyggnad av förut befintlig byggnad. [ likhet med vad som har fö- reslagits i fråga om de egentliga nybyggnadsfallen bör till- eller påbyggnad beläggas med tilläggsavgift, om den avser utrymme som skall användas för bostadsändamål eller som arbetslokal. Det torde inte heller i dessa fall finnas anledning att ha ett mera vidsträckt tillämpningsområde. Avgörande för frågan om tilläggsavgift skall utgå bör givetvis vara det för till- eller påbyggnaden avsedda användningssättet. Vilken användning den befintliga byggnaden har skall således vara utan betydelse.

De övriga åtgärder som enligt 755 första stycket BS skall hänföras till nybyggnad är som förut har framhållits

1. ombyggnad eller annan ändring med avseende å byggnads yttre eller inre utförande av så genomgripande beskaffenhet, att den kan ansesjämförlig med ombyggnad,

2. byggnads inredande helt eller delvis till väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden förut varit använd,

3. sådan förändring av byggnad, som medför att byggnaden kommer att strida mot fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplans- bestämmelser, samt

4. annan förändring av byggnad, vilken i befintligt skick strider mot plan eller bestämmelser som nyss sagts, såvida ej fråga är om bostadsbyggnad med högst två bostadslägenheter eller därtill hörande uthus.

I fråga om de åtgärder som avses med punkterna 1, 3 och 4 måste konsta- teras att det är svårt att åstadkomma en tillfredsställande avgränsning av de fall som skulle kunna komma i fråga för tilläggsavgift. Det är vidare förenat med problem att finna en lämplig utgångspunkt för beräkningen av avgiftens storlek. Mycket talar emellertid för att det här inte finns lika starka skäl för tilläggsavgift som i de förut behandlade fallen och att bygg- nadsavgiften får tillräckligt avhållande effekt. De med punkterna 1, 3 och 4 avsedda fallen bör således inte falla inom tilläggsavgiftens tillämpnings- område.

Situationen är annorlunda när det gäller byggnads inredande helt eller delvis till väsentligen annat ändamål (punkt 2). Härunder faller bl.a. de 5. k. smygkontoriseringarna som på många håll i landet utgör ett stort pro- blem. Även andra former av ändrad inredning förekommer, som det är angeläget att motverka t. ex. att fiskebodar eller andra ekonomiutrymmen inreds till fritidshus. Tilläggsavgift bör därför utgå för åtgärd som avses med punkt 2.

Sammanfattningsvis innebär det nu anförda att tilläggsavgift bör utgå vid olovligt byggande som avser

1. uppförande av helt ny byggnad,

2. till- eller påbyggnad av förut befintlig byggnad, eller

3. inredande av byggnad helt eller delvis till väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden förut varit använd.

om det utrymme som omfattas av åtgärden är avsett för bostadsändamål

• Sida 138
•  Original

Prop. l975/76:164 . 138

eller för verksamhet i vilken arbetstagare skall utföra arbete för arbetsgivares räkning.

I det föregående har antytts att det bör göras ett undantag från principen att tilläggsavgift skall utgå endast för åtgärder som är att hänföra till ny- byggnad. Undantaget gäller rivning av byggnad utan byggnadslov.

] olika sammanhang under senare år har framhållits som nödvändigt att samhället får sådana medel till sitt förfogande som gör det möjligt att till- godose intresset att bevara äldre byggnader och miljöer (se t. ex. prop. 1973:21 och 22, CU 20, rskr 209). I syfte att stärka samhällets ställning i detta av- seende genomfördes med verkan från den 1 januari 1974 vissa ändringar i BL och BS (prop. 19731196, CU 35, rskr 386). Ändringarna — som genom- fördes i avvaktan på en mera genomgripande reform av byggnadslagstift- ningen — innebär att byggnadsnämnden kan meddela tidsbegränsade förbud mot rivning av byggnad inom vissa områden när det är påkallat från bo- stadsförsörjningssynpunkt eller för bevarande av kulturhistoriskt eller mil- jömässigt värdefull bebyggelse (jfr 35 aåBL). Mot den nu angivna bak- grunden torde det inte råda någon tvekan om att tilläggsavgift bör utgå också när rivning av byggnad genomförs utan byggnadslov där sådant er- fordras.

För rivning krävs i dag byggnadslov endast om byggnaden är belägen inom område med stadsplan eller inom område där förbud mot nybyggnad gäller enligt 35 & BL, dvs. sådant område beträffande vilket beslut har fattats eller fråga väckts om antagande eller ändring av stadsplan.

Eftersom tilläggsavgift avses utgå endast i fall där byggnadslovsplikten åsidosätts, kommer således bara rivningar inom område som nyss sagts att omfattas av avgiftsskyldigheten. Samma begränsningar i fråga om ändamål som har föreslagits i det föregående bör gälla även här.

När det gäller beräkningen av tilläggsavgiftens storlek vid byggande, torde den enklaste lösningen vara att avgiften utgår med visst belopp per kva- dratmeter lägenhetsyta som åtgärden kan beräknas ha omfattat. Beloppet bör bestämmas till 500 kr., vilket motsvarar ungefär en fjärdedel av dagens produktionskostnad per kvadratmeter för småhus.

Situationen är delvis en annan i rivningsfallen. Här finns i allmänhet ett taxerat byggnadsvärde som avser byggnaden i det skick den befann sig när den olovliga åtgärden vidtogs. Det faller sig därför mest naturligt att man, i stället för att ta ut ett belopp per mz, här anknyter tilläggsavgiften till byggnadsvärdet. I en del fall kan det f.ö. vara svårt att i efterhand bestämma den yta som skulle kunna ligga till grund för avgiftsberäkningen. Tilläggsavgift i dessa fall bör utgå med belopp som motsvarar hälften av det taxerade byggnadsvärdet.

Den avgränsning av tilläggsavgiftens tillämpningsområde som har gjorts i det föregående innebär att många smärre byggnadslovspliktiga åtgärder undantas från tilläggsavgift. Så blir fallet även om de i och för sig kan vara av väsentlig betydelse för miljön eller för byggnadens funktion. Mindre

• Sida 139
•  Original

Prop. 1975/761164 139

till- och påbyggnader samt mindre ombyggnader och rivning av mindre byggnader torde i allmänhet vara av den arten att de bör jämställas med de nyss nämnda fallen. Här torde också byggnadsavgiften ofta ha en till- räckligt avhållande effekt.

Det är därför lämpligt att från tilläggsavgift undanta sådana smärre åtgärder som nu har nämnts. Undantagen kan inte lämpligen anges på annat sätt än att åtgärder av en viss storlek undantas. Det bör komma till uttryck på så sätt att åtgärder som omfattar tre kvadratmeter eller mindre inte skall träffas av tilläggsavgift.

För de fall som avser tillbyggnad, påbyggnad eller inredande till nytt ändamål bör föreskrivas att den yta som åtgärden avser vid beräkning av tilläggsavgift skall minskas med tre kvadratmeter. Syftet med detta är att hindra att alltför stor skillnad i sammanlagd avgift uppkommer i gränsfallen. Utan en sådan bestämmelse skulle t. ex. skillnaden i avgift mellan två till- byggnader om tre resp. fyra kvadratmeter bli 2.000 kr.. beroende på att tilläggsavgiften för den större tillbyggnaden beräknas på hela ytan, dvs. fyra kvadratmeter. Med den nu föreslagna bestämmelsen blir skillnaden i avgift 500 kr.

De nu föreslagna reglerna om tilläggsavgift innebär, om det olovligt byggda t. ex. utgör ett fritidshus om 50 ml, att tilläggsavgift skall utgå med 25.000 kr. Om det olovligt byggda utgör en tillbyggnad om 15 m2 till ett befintligt bostadshus skall tilläggsavgift utgå med (15 — 3) x 500 = 6.000 kr. Därest ett garage som omfattar 20 rn2 indreds för bostadsändamål utan att byggnads- lov erhållits skall tilläggsavgift utgå med (20 — 3) x 500 = 8.500 kr. Dessutom skall i samtliga fall betalas byggnadsavgift bestämd på sätt som framgår av de förut angivna exemplen samt avgift för byggnadslov enligt kommunens byggnadslovstaxa.

Befrielsefrån axgiftsskyldig/rel i vissa/211!

Det är av flera skäl påkallat att ha bestämmelser om undantag från skyl- digheten att betala byggnadsavgift och tilläggsavgift. Vad först gäller bygg— nadsavgift kan det inte anses rimligt att avgift skall utgå om den byggande, t. ex. efter tillsägelse av tjänsteman hos byggnadsnämnden, återställer bygg- naden eller anläggningen i dess skick före åtgärden. För att befrielse skall inträda bör rättelsen dock vidtas innan byggnadsnämnden tar upp frågan om påföljd för åtgärden.

En annan situation där det är befogat att byggnadsavgift inte tas ut är om rivning av byggnad företas i syfte att förebygga eller begränsa omfattande skada på annan egendom eller om rivningen avser byggnad som har skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse. Den närmare avgränsningen av dessa fall avhandlas i specialmotiveringen.

Vad härefter angår skyldigheten att betala tilläggsavgift bör, i likhet med vad som nyss har föreslagits beträffande byggnadsavgift, undantag från skyl-

• Sida 140
•  Original

Prop. I975/762164 140

digheten föreskrivas för sådana fall då den byggande finner för gott att undanröja det utförda, innan frågan om tilläggsavgift har blivit slutligt av- gjord.

Som förut har nämnts får överexekutor på grund av bestämmelserna i 148 5 första stycket BL meddela handräckning till rättelse i sådant olovligt byggande som innebär att nybyggnad eller annan åtgärd har vidtagits i strid mot förbud som har meddelats i eller med stöd av BL. Enligt förslag som läggs fram i det följande skall möjligheten att fåhandräckning vidgas så att den omfattar bl.a. alla åtgärder beträffande vilka byggnadslovskravet har åsidosatts. Vid sidan av handräckning skall byggnadsnämnden på samma sätt som f. n. kunna förelägga ägaren att vidta rättelse i det utförda. Med stöd av de nu berörda reglerna kan byggnadsnämnden således genomdriva att det olovligt byggda blir rivet. Det kan inte anses rimligt att bestäm- melserna om tilläggsavgift skall gälla i dessa fall. Undantag från skyldigheten att betala sådan avgift bör därför gälla också här. Däremot är det inte befogat att göra något undantag från skyldigheten att betala byggnadsavgift. Om ägaren inte efterkommer föreläggande att vidta rättelse, kan det visserligen ifrågasättas om inte tilläggsavgift bör utgå. när den i föreläggandet bestämda tidsfristen har gått ut. Som förut har framhållits är emellertid huvudsyftet med avgiften att den skall motverka olovligt byggande. I de nu aktuella fallen däremot är det fråga om att förmå honom att ta bort det olovligt byggda. I en sådan situation får nämnden tillgripa de tvångsmedel som är avsedda för detta ändamål, t. ex. ansöka om handräckning eller sätta ut nytt högre vite.

I det föregående har föreslagits att byggnadsavgift inte skall utgå i sådana fall då rivning sker för att förebygga eller begränsa skada på annan egendom och då rivningen avser byggnad som har skadats genom brand eller annan liknande händelse. Givetvis bör inte heller tilläggsavgift utgå i dessa fall.

Även med de nu föreslagna möjligheterna till undantag från skyldigheten att betala byggnadsavgift och tilläggsavgift kan det sannolikt inte undvikas att de föreslagna avgiftsbestämmelserna någon gång medför att avgift åläggs i en situation där ett avgiftsuttag skulle vara stötande. Därför bör det finnas möjlighet att eftergc eller nedsätta avgift när särskilda skäl föreligger. Denna möjlighet bör emellertid komma till användning endast i undantagsfall. Frågan om en åtgärd kräver byggnadslov och om åsidosättande av detta krav skall medföra avgiftsskyldighet bör givetvis bedömas enligt de be- stämmelser som gäller när åtgärden vidtas. Som exempel på situationer då eftergift eller nedsättning bör kunna komma i fråga kan anges det fallet att en åtgärd, som vid den tidpunkt när den utförs anses inte kräva bygg- nadslov, på grund av ett prejudicerande avgörande bedöms som byggnads- lovskrävande när avgiftsfrågan prövas. 1 det nu angivna fallet antas således samma bestämmelser gälla både när åtgärden vidtas och när avgiftsfrågan prövas. Att rättsläget under mellantiden klargörs genom ett prejudikat torde medföra att frågan om avgift skall bedömas med hänsyn tagen till detta

• Sida 141
•  Original

Prop. l975/76:164 14'

och att avgift alltså skall utgå. I en sådan situation bör emellertid avgiften kunna nedsättas eller efterges.

Val av subjekljör avgifterna

Både byggnadsavgiften och tilläggsavgiften bör utgå så snart de objektiva förutsättningarna föreligger, dvs. att kravet på byggnadslov har blivit åsi- dosatt. Subjektiva förutsättningar i form av uppsåt eller oaktsamhet skall inte behöva föreligga. Härutinnan föreligger således en väsentlig skillnad i förhållande till nuvarande straffrättsliga regler. I anslutning härtill är det befogat att överväga om avgiftsplikten på samma sätt som straffen skall läggas på den som vidtar den olovliga åtgärden eller om avgifterna skall bäras av ägaren av anläggningen. Den senare lösningen innebär bl. a. att, om det olovligt byggda överlåts innan frågan om avgift blir aktuell, skyl- digheten att betala avgift faller på förvärvaren.

Med tanke på att syftet med avgiftssystemet i första hand är att avhålla från olovligt byggande, inte att inskrida mot innehavet, ligger det onekligen nära till hands att lägga avgiftsskyldigheten på den som har gjort sig skyldig till överträdelsen. Att lägga avgiftsskyldigheten på ägaren kan, i sådana situationer då det olovligt byggda överlåts innan frågan om avgift blir aktuell, leda till resultat som förefaller otillfredsställande. Man kan nämligen ta för givet att den byggande vid överlåtelsen utnyttjar möjligheten att ta ut er- sättning för den värdeökning som har uppkommit till följd av byggandet. Köparen skulle då bli tvungen att betala dels för värdeökningen, dels bygg- nadsavgift, eventuellt också tilläggsavgift. Detta är emellertid konsekvenser som sedan länge är accepterade i BL och BS. Straffansvaret vilar enligt dessa författningar på den som vidtar den olovliga åtgärden. Konsekvenserna av handräckning enligt 148 & BL eller föreläggande enligt 70 5 första stycket BS att riva det byggda drabbar däremot ägaren. Dagens regler kan således medföra att en köpare dels kan få betala för den genom det olovliga byggandet" uppkomna värdeökningen, dels kan bli tvungen att undanröja det byggda.

I detta sammanhang skall emellertid erinras om att det i situationer som de nu anförda kan finnas möjlighet för köparen att kräva ersättning av köparen. Avser köpet t.ex. fast egendom, kan köparen enligt 4 kap. l8ä jordabalken bl. a. häva köpet eller få avdrag på köpeskillingen. Helt klan är dock rättsläget inte på den punkten (jfr prop. 1970:ZOBI s. 204 och 205 samt A 5. 218).

En annan omständighet som bör beaktas i detta sammanhang är att en reglering, enligt vilken ägaren av det olovligt byggda skall bära avgifterna. mycket snart kommer att leda till stor försiktighet bland köpare. Det kommer sannolikt att utbildas en praxis som innebär att man i köpehandlingar tar in garantiutfästelser rörande byggnadens rätta tillkomst och eventuellt även särskilda bestämmelser beträffande ansvaret för byggnadsavgift och tilläggs- avgift. En motsvarande utveckling kunde iakttas när den nya jordabalken

• Sida 142
•  Original

Prop. l975/76zl64 142

trädde i kraft. I praktiken kommer det därför sannolikt inte att uppstå några problem av betydelse i det nu berörda avseendet.

Ett väsentligt inslag i det föreslagna avgiftssystemet är att det skall vara enkelt att tillämpa. Detta har kommit till uttryck bl.a. i förslaget att av- gifterna skall bestämmas på ett schablonmässigt sätt. Principen bör slå igenom också när det gäller att bestämma vem som skall ha betalnings- ansvaret för avgifterna. Detta medför att ansvaret bör läggas på den som äger det olovligt byggda när avgiftsfrågan prövas. Att lägga betalningsan- svaret på den som utför det olovliga byggandet är nämligen inte lämpligt med tanke på att det många gånger kan vara vanskligt att bedöma vem som har utfört åtgärden. Frågan kan kompliceras ytterligare, om det olovligt byggda har utförts av flera personer vid olika tidpunkter. Den prövning som skulle bli nödvändig i fall som dessa lämpar sig inte förden beslutsordning som föreslås i det följande.

På grund av det nu anförda bör skyldigheten att betala byggnadsavgift och tilläggsavgift läggas på den som är ägare av det olovligt byggda när frågan om avgift tas upp till prövning.

Bes/ursmyndfghel m. m.

Avgiftssystemet är avsett att ersätta den nuvarande ordningen med straff som påföljd för olovligt byggande. I det följande kommer därför att föreslås att straffbestämmelserna på området upphävs.

Som har framgått av det förut anförda ligger i förslaget att införa avgifter — bortsett från syftet att avhålla från olovligt byggande — en strävan att åstadkomma en ordning som medger snabba och effektiva ingripanden mot överträdelser. Avgifterna skall beräknas enligt schablonmässiga grunder och kan antas inte vålla några problem för de tillämpande myndigheterna. Något utrymme för skönsmässig prövning kommer i princip inte att finnas. ] linje med angivna strävanden ligger att man anförtror prövningen av av- gifterna åt det organ som i dag har den största erfarenheten av byggnads- lovsfrågor, nämligen byggnadsnämnden.

Mot en sådan ordning kan invändas att avgifterna i en del fall kan uppgå till betydande belopp och därför få allvarliga konsekvenser för den betal- ningsskyldige. Detta kan tala för att prövningen bör göras av domstol. Om uppgiften att pröva avgiftsfrågor läggs på byggnadsnämnden. innebär detta emellertid inte i realiteten någon väsentlig vidgning av de befogenheter som nämnden redan har att ingripa mot enskilda. Den möjlighet nämnden i dag har att t.ex. meddela föreläggande om rivning av byggnad som har uppförts utan byggnadslov kan medföra minst lika allvarliga konsekvenser för den enskilde som en befogenhet att ålägga skyldighet att betala de avgifter som nu har föreslagits. Med hänsyn härtill och till att avgifterna skall be- räknas på ett enkelt och enhetligt sätt torde det inte finnas skäl att hysa några betänkligheter mot att ge byggnadsnämnden denna befogenhet.

• Sida 143
•  Original

Prop. l975/762164 l43

Talan mot byggnadsnämndens beslut i avgiftsfrågor bör, i överensstäm- melse med vad som gäller beslut i egentliga byggnadslovsfrågor. föras hos länsstyrelsen och kammarrätten.

Den i det föregående föreslagna möjligheten att efterge eller nedsätta avgift bör lämpligen anförtros åt länsstyrelsen. Talan mot länsstyrelsens beslut bör föras hos kammarrätten.

Avgifterna skall. som har framhållits förut, utgå när de objektiva för- utsättningarna för detta föreligger. Det är alltså inte avsett att byggnads- nämnden skall ha någon möjlighet till skönsmässig prövning i detta av- seende. Så snart nämnden finner att kravet på byggnadslov har åsidosatts, skall åtminstone byggnadsavgift tas ut. Om dessutom tilläggsavgift skall tas ut är beroende bl. a. av åtgärdens beskaffenhet och om det byggda kan tillåtas stå kvar. Frågan om tilläggsavgift bör därför prövas i samband med att nämnden tar ställning till om byggnadslov till åtgärden kan meddelas i efterhand.

Olovligt byggande kan komma till nämndens kännedom på olika sätt. Många gånger uppdagas det av nämndens egna tjänstemän. [ andra fall kan anmälan om byggandet göras av närboende eller av annan som har upptäckt det. Oavsett hur byggandet kommer till nämndens kännedom mås- te nämnden på grund av sin skyldighet att öva inseende över hur kommunen bebygges (] _SBS) ta upp frågan och avgöra vilka påföljder åtgärden skall föranleda.

De böter som f. n. döms ut med stöd av straffbestämmelserna i BL och BS tillfaller staten. När det gäller de nu föreslagna avgifterna finns det emel- lertid anledning att överväga om inte en del av dessa bör tillfalla kommunen. Avgifterna har en annan karaktär än böter och kan till en del ses som en kompensation till samhället för de kostnader som det olovliga byggandet förorsakar. Det synes därför befogat att byggnadsavgifterna tillfaller kom- munen och övriga avgifter staten.

4.3 Straffrättsliga påföljder

Enligt l47å första stycket BL kan den dömas till böter som företar ny— byggnad eller annan åtgärd i strid mot förbud som meddelats i eller med stöd av BL. Är omständigheterna synnerligen försvårande kan fängelse i högst sex månader dömas ut. Enligt paragrafens andra stycke kan böter eller fängelse i högst ett år ådömas den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter villkor som regeringen meddelat med stöd av 136 a & tredje styck- et. så att allmän rätt kan kränkas.

Straffbcstämmelsema i BS finns i 69å och föreskriver böter eller, vid synnerligen försvårande omständigheter. fängelse i högst sex månader för den som

f. vidtar åtgärd, varom i BS förmäls, utan att ha erhållit byggnadslov, där sådant erfordras,

• Sida 144
•  Original

Prop. l975/76:164 l44

2. underlåter att ställa sig till efterrättelse vad i BS eljest är föreskrivet rörande rätt att vidta sådan åtgärd.

3. underlåter att fullgöra föreskriven anmälningsskyldighet eller att vid utförande av arbete följa fastställda ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade föreskrifter eller

4. överträder förbud som avses i 68 &.

Det nu föreslagna avgiftssystemet innebär att det vid olovligt byggande utgår antingen byggnadsavgift eller sådan avgift i förening med tilläggsavgift. Om någon ändring i straffbestämmelserna inte vidtas kommer förseelser som avses i 1475 första stycket BL och de förseelser i 69 & BS som avses med punkten ] ovan att omfattas av såväl avgifts- som straffbestämmelserna.

De uppgifter som finns tillgängliga rörande tillämpningen av nuvarande straffbestämmelser tyder på att antalet fall av olovligt byggande som leder till åtal är mycket ringa. Vid den enkät som enligt vad förut har anförts (avsnitt 4.2) företogs år 1973 bland ett 20-tal byggnadsnämnder framkom sålunda att anmälan till åtal gjordes i stort sett endast i grava fall. I en del remissvar på bygglagutredningens förslag påpekas att förseelser mot BL och BS ofta hinner preskriberas innan åtal väcks. Mycket talar således för att de nuvarande straffbestämmelserna har begränsad betydelse.

Om ett avgiftssystem i enlighet med vad som har föreslagits ovan genom- förs, kotnmer det att utgöra tyngdpunkten i påföljdssystemet vad gäller olovligt byggande. Straffbestämmelserna i deras nuvarande utformning blir därmed av ännu mindre betydelse än i dag. Om byggnadsnämnden ålägger den byggande att betala avgift, är det nämligen knappast troligt att någon åtalsanmälan kommer till stånd annat än möjligen i mycket kvalificerade fall. Att ha straffbestämmelser av hänsyn enbart till dessa kan inte anses befogat. Tillräckliga skäl att ha kvar någon straffsanktion för olovligt byg- gande fmns därför inte. De nuvarande bestämmelserna på området bör så- ledes upphävas.

Detta förslag leder till att straffbestämmelserna skulle komma att omfatta endast åsidosättande av vissa villkor som meddelas i samband med tillstånd enligt 136 a & BL samt sådana förseelser enligt 69 & BS som avses med punk- terna 2—4 ovan.

Vad först angår åsidosättande av villkor i tillstånd enligt 136 a & BL, in- träder straff endast om åsidosättandet kan medföra att allmän rätt kränks. Innan straff ådöms måste således prövas om denna effekt kan inträda. Det är en prövning som bör ankomma på domstol. Det bör därför inte komma i fråga att ersätta straf'fbestämmelserna för dessa fall med den typ av ad- ministrativa avgifter som är aktuell i detta sammanhang. F. ö. skulle det knappast vara möjligt att finna någon lämplig grund för avgiftsberäkningen.

Helt annorlunda är situationen när det gäller de nämnda förseelserna enligt 69 & BS. l fråga om dessa kan med fog påstås att det inte finns anledning att belasta polis, åklagare och domstolar för att få en påföljd utmätt. Straffen i dessa fall bör därför ersättas med en administrativ avgift. som i likhet

• Sida 145
•  Original

Prop. 1975/76;l64 145

med vad som har föreslagits beträffande byggnadsavgiften och tilläggsav- giften bör beslutas av byggnadsnämnden. Avgift bör utgå med lägst 200 och högst 500 kr.

De nu framlagda förslagen innebär således att bestämmelser om straff skall finnas endast för åsidosättande av villkor i tillstånd enligt 136 a & BL.

4.4 Verkan av föreläggande m. m. gentemot ny ägare

Bygglagutredningen framhåller att tillämpningen av handräckningsbe- stämmelserna i BL i avsevärd grad har försvårats på grund av att verk- ställigheten förhalas genom överlåtelse av fastigheten. Utredningen anser att beslut om rivning av olovligt uppförd byggnad därför bör gälla även mot ny ägare av fastigheten i likhet med vad som i bostadssaneringslagen (19732531) (BSL) finns föreskrivet i fråga om upprustningsåläggande och användningsförbud. Förslaget har fått ett positivt mottagande av remiss- instanserna.

Enligt 25 första stycket BSL kan hyresnämnden under vissa förutsätt- ningar ålägga fastighetsägare att vidta åtgärd som behövs för att bostadslä- genhet inom fastigheten skall uppnå lägsta godtagbara standard (upprust- ningsåläggande) eller förbjuda att bostadslägenhet som inte har sådan stan- dard används för bostadsändamål (användningsförbud). Åläggande eller för- bud tär förenas med vite (135 första stycket). Övergår fastigheten till ny ägare, gäller åläggandet eller förbudet mot denne (8 é). Har vite satts ut gäller detta dock inte mot den nye ägaren, men hyresnämnden får sätta ut vite för denne (135 andra stycket). När byggnad tillhör innehavare av inskriven tomträtt, äger bestämmelserna i lagen motsvarande tillämpning på tomträtten (1 & andra stycket).

Föreläggande enligt 70åBS skall riktas mot "ägaren av den fastighet, byggnad eller anordning varom fråga är". Det medför att föreläggandet upphör att gälla, om äganderätten övergår på annan. Byggnadsnämnden måste i ett sådant fall — om inte den nye ägaren godvilligt vidtar rättelse — fatta-beslut om föreläggande för denne. Ett sådant beslut kan givetvis överklagas enligt de fullföljdsbestämmelser som finns i 71 äBS. Även om överlåtelsen inte sker i syfte att förhala förfarandet, kan den således medföra betydande merarbete och tidsutdräkt. Det torde knappast kunna anföras några bärande skäl för att bibehålla en ordning som medger att frågan om föreläggande kan omprövas i flera instanser så snart ägarskifte inträffar. [ likhet med vad som gäller i fråga om upprustningsåläggande och använd- ningsförbud enligt BSL bör därför införas bestämmelser om att föreläggande som avses i 70 & BS — dvs. inte bara föreläggande om rivning — gäller också mot ny fastighetsägare eller tomträttshavare. Det medför att föreläggandet på samma sätt som f. n. upphör att gälla mot överlåtaren men att det därefter automatiskt kommer att gälla mot köparen.

Enligt 10 5 första stycket BSL skall beslut om upprustningsåläggande eller

10 Riksdagen 1976. I sam/. Nr 164

• Sida 146
•  Original

Prop. 1975/76:164 146

användningsförbud genast sändas till bl. a. inskrivningsmyndigheten för an- teckning i fastighetsboken eller tomträttsboken. Därigenom är det således möjligt t. ex. för fastighetsspekulanter att hos inskrivningsmyndigheten ta reda på om fastigheten eller tomträtten besväras av upprustningsåläggande eller användningsförbud. Om föreläggande enligt BS skall gälla mot ny ägare av fastigheten, bör bestämmelser av samma innebörd som 10 & första stycket BSL införas.

Vad som har sagts nu har avsett endast de fall då föreläggande riktar sig mot fastighetsägare eller tomträttshavare. För de fall då byggnad eller anordning är belägen på mark som är upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt skall föreläggande på grund av bestämmelserna i 709" första stycket BS riktas mot ägaren av byggnaden resp. anordningen. Det är här företrädesvis fråga om arrende av olika slag. Hit hör t. ex. det tämligen vanliga fallet att någon har en sommarstuga på annans mark. I dessa fall saknas emellertid den bindning mellan byggnaden/anordningen och nyt- tjanderätten som föreligger vid tomträtt. Någon registrering av överlåtelse m. m. på sätt som sker beträffande tomträtt är inte föreskriven för arren- defallen. Här saknas i dag således möjlighet att offentliggöra föreläggande av byggnadsnämnden till upplysning för spekulanter och andra.

Det kan inte gärna komma i fråga att i de nu berörda fallen ha en reglering som innebär att en spekulant måste företa ett omfattande utredningsarbete för att försäkra sig om att den byggnad han tänker köpa inte omfattas av något föreläggande av byggnadsnämnden. Samtidigt är det angeläget att även föreläggande som avser byggnader på arrendemark knyts till det objekt som omfattas av föreläggande i stället för som nu till objektets ägare.

Den lämpligaste lösningen synes vara att byggnadsnämnden åläggs att föra särskilt register över sådana förelägganden som avses i 70 & BS som avser byggnader på mark upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt. Ett sådant register bör innehålla uppgift om dels registerbeteckning för den fastighet som marken tillhör, dels fastighetens ägare, dels ägaren av den byggnad som avses med föreläggandet och dels föreläggandets innebörd. Om föreläggandet åtlyds eller eljest förfaller, bör även detta antecknas i registret. Registret bör hållas lätt tillgängligt för allmänheten på byggnads- nämndens kansli. Ett register av denna typ kan göras förhållandevis enkelt och behöver således inte bli särskilt betungande för byggnadsnämnden. De uppgifter som registret föreslås innehålla torde vara tillräckliga för att en spekulant skall kunna ta reda på om det hus som han avser att köpa belastas av något föreläggande. Finner han av någon anledning att uppgifterna är bristfälliga. kan han skaffa sig de ytterligare upplysningar han behöver genom att ta del av byggnadsnämndens handlingar i det aktuella ärendet.

Om byggnadsnämnden åläggs att föra register av den karaktär som nu har diskuterats. torde något hinder inte föreligga mot att även i fråga om byggnad på mark upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt genomföra principen att föreläggande skall gälla även mot ny ägare.

• Sida 147
•  Original

Prop. l975/76:164 147

Som har anmärkts ovan innebär reglerna i BSL att vite som har förenats med upprustningsåläggande eller användningsförbud inte gäller mot ny äga- re. Om så bedöms nödvändigt får hyresnämnden sätta ut vite för denne. I propositionen med förslag till BSL (prop. 197322) diskuterades ett förslag av saneringsutrcdningen att vite skulle anknytas till fastigheten i stället för till fastighetsägaren. Under remissbehandlingen påpekade justitiekans- lern att frågan om vitets övergång i samband med fastighetsöverlåtelse be- handlades under förarbetena till HS (prOp. 195813 46) men att en sådan lösning då avvisades av departementschefen, som bl. a. av principiella skäl inte ansåg det godtagbart att vitet övergick från en person till en annan. Denne kunde nämligen inte anses ha ådagalagt den tredska som var en förutsättning för vitet. Justitiekanslern fann de skäl som anfördes i 1958 års prop. lika bärande i frågaom saneringsutredningens förslag. Frågan bord-een- ligt hans mening utredas närmare och iett större sammanhang. I prop. 1973:22 (s. 93)gav även departernentschefen uttryck för uppfattningen att frågan borde tas upp i ett större sammanhang.

Det torde inte finnas tillräckliga skäl att i detta begränsade sammanhang göra något avsteg från de bedömningar som gjordes i 1973 års prop. Som framgår av vad förut har anförts kan byggnadsnämnden, när föreläggande som avses i 705 första stycket BS meddelas, i stället för att sätta ut vite föreskriva att åtgärden i händelse av tredska kan verkställas genom nämn- dens försorg på den tredskandes bekostnad. Vad som nyss har sagts om vite avser givetvis även sådan föreskrift.

4.5 Handräckning m. m.

Företar någon nybyggnad eller annan åtgärd i strid mot förbud som har meddelats i eller med stöd av BL, kan byggnadsnämnden som förut har nämnts. vända sig till överexekutor för att få rättelse till stånd (148 & första stycket BL). Bifaller överexekutor framställningen, sker handräckningen utan hinder av att talan förs mot överexekutors beslut (53 & UL). Över- instanserna — hovrätt och högsta domstolen — kan dock inhibera vidare åtgärd i ärendet i avbidan på att den fullföljda talan slutligt prövas. I mål av denna typ skall avgörandet ske skyndsamt. De kostnader som uppkom- mer för handräckningen kan byggnadsnämnden under vissa förutsättningar få utmätta hos motparten (197 och 199 åå UL).

Den möjlighet till handräckning som finns i dessa fall måste anses utgöra ett effektivt hjälpmedel för byggnadsnämnden att komma till rätta med överträdelser av BL. Detta vitsordas också av kommunförbundet som emel- lertid anser att samma möjligheter till handräckning bör finnas även vid överträdelser av BS.

Har byggnad uppförts eller annan åtgärd vidtagits utan byggnadslov, där sådant erfordras, eller i strid mot godkända ritningar eller av byggnads- nämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter. är ägaren av den ifrå-

• Sida 148
•  Original

Prop. l975/761164 148

gavarande fastigheten, byggnaden eller anordningen enligt 70 & första stycket BS skyldig att undanröja eller ändra det utförda i den mån nämnden finner nödigt att meddela föreläggande om det. I föreläggande kan sättas ut vite eller föreskrivas att åtgärden i händelse av tredska verkställs genom nämn- dens försorg på den tredskandes bekostnad.

För att föreläggande skall få utfärdas måste det således framstå som nödigt att det olovligt byggda blir undanröjt eller ändrat, och det ankommer på nämnden att styrka detta. Följs inte föreläggande kan nämnden emellertid inte enbart på grund härav låta verkställa åtgärden, utan rätten till tvångs- utförande måste först prövas av domstol.

Det är uppenbart att åtskillig tid kan förflyta innan byggnadsnämnden får till stånd verkställighet iett ärende som rör överträdelse av BS. Dessutom har tolkningen i rättspraxis av kravet att det skall framstå som nödigt att det olovligt byggda blir rättat eller undanröjt varit sådan att det många gånger har varit svårt för byggnadsnämnden att få till stånd rättelse. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller bl. a. att nackdelen av varje enskilt fall har underskattats av de överprövande myndigheterna, eftersom de inte har insett företeelsens roll i ett större sammanhang, där den genom sin mångfald kan vålla problem för markanvändningsplaneringen. Länsstyrelsen förordar att man inför en lämplighetsprövning som innebär att byggnadens ägare blir bevisskyldig beträffande byggnadsföretagets lämplighet från allmän synpunkt.

De möjligheter till tvångsingripande som står byggnadsnämnden till buds enligt 7055 första stycket BS är således betydligt mera begränsade än i de fall som avses i 1475 första stycket BL. Förarbetena ger ingen upplysning om anledningen till att 70;" BS inte innehåller någon motsvarighet till handräckningsbestämmelserna i l48å BL. En orsak är sannolikt det i 70;" BS uppställda kravet att det måste framstå som nödigt att det olovligt byggda blir undanröjt eller ändrat. Den prövning som sker i ett handräckningsärende måste nämligen vara relativt summarisk. Den lämpar sig inte för fall då sakförhållandet är oklart eller tvistigt som det många gånger kan vara i fall enligt 70 & BS. Tvister som kräver mera ingående utredning eller muntlig bevisning är avsedda att prövas i annan ordning än den som gäller för handräckningsärenden.

Det är inte förenligt med den syn samhället i dag har på kommunernas planering att det skall ankomma på byggnadsnämnden att styrka nödvän- digheten av att exempelvis en byggnad. som har uppförts utan byggnadslov, behöver tas bort. Huvudprincipen bör i stället vara att den som vidtar bygg- nadslovskrävande åtgärd utan sådant lov eller vidtar åtgärd i strid mot god- kända ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter (jfr 705 första stycket BS) skall vara skyldig att vidta rättelse, när nämnden begär det. Kravet i 70 & första stycket BS att det skall framstå som nödigt att rättelse sker bör således tas bort. Samma huvudprincip kom- mer därigenom att gälla i dessa fall och i de fall då nybyggnadsförbud eller

• Sida 149
•  Original

mp. l975/76:l64 149

annat förbud som meddelas i eller med stöd av BL överträds. dvs. fall enligt 147?" första stycket BL.

I linje med det synsätt som nu har redovisats ligger att det också i de fall som åsyftas i 705 första stycket BS bör finnas möjlighet för byggnads- nämnden att begära handräckning för att få till stånd rättelse. Det är givetvis inte meningen att möjligheten till handräckning skall tillgripas så snart det kommer till nämndens kännedom att en överträdelse har ägt rum. Nämnden bör emellertid ha en skyldighet att omedelbart ta ställning till upptäckta överträdelser. Många gånger kan det därvid visa sig uppenbart att det byggda inte kan tillåtas stå kvar. I dessa fall bör nämnden vara skyldig att direkt begära handräckning. 1 andra fall åter kan frågan vara mera tveksam. Här kan det vara lämpligt att, som också bygglagutredningen förordar, nämnden bereder den byggande tillfälle att inom viss tid ge in ansökan om lov till företaget. I vissa fall krävs också att dispens söks. Om ägaren inte använder sig av den möjligheten eller om byggnadslov inte beviljas. skall byggnads- nämnden vara skyldig att överlämna frågan till överexekutor för att få till stånd rättelse eller att förelägga ägaren att undanröja det olovligt byggda. ' Det nu anförda innebär således att byggnadsnämnden, om byggnadslov inte beviljas. skall ha skyldighet att antingen begära handräckning eller fö- relägga ägaren att vidta rättelse.

Sammanfattningsvis innebär det ovan anförda dels att kravet i 70 5 första stycket BS att det skall framstå som nödigt att rättelse i det olovligt byggda kommer till stånd tas bort, dels att möjlighet till handräckning genom över- exekutors försorg införs i de fall som avses i 70% första stycket BS och dels att skyldighet införs för byggnadsnämnden att i vissa fall tillgripa hand- räckning eller föreläggande om rättelse.

I detta sammanhang bör det påpekas att utslag av överexekutor med stöd av 191 & UL — vilket lagrum är tillämpligt i de nu aktuella fallen — inte utgör något rättegångshinder vid domstol. l paragrafens andra stycke sägs nämligen att den mot vilken utslaget riktas är oförhindrad att efter stämning utföra sin talan vid domstol.

Enligt 70% första stycket sista punkten BS kan föreläggande meddelas ändå att handräckning kan beviljas enligt 148 & BL. Nämnden har således möjlighet att innan handräckning begärs förelägga ägaren att vidta rättelse och att därvid sätta ut vite eller föreskriva att rättelse i händelse av tredska verkställs genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad. Denna valmöjlighet bör efter de nu föreslagna ändringarna givetvis avse även de nya fall där handräckning kan ske.

Underlåter någon att utföra arbete eller vidta annan åtgärd som åligger honom enligt BS eller med stöd därav meddelat beslut, kan byggnadsnämn- den enligt 70 5 andra stycket BS förelägga honom att vidta åtgärden. I sådant föreläggande får vite sättas ut. Däremot kan inte föreskrivas att åtgärden i händelse av tredska verkställs genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad. Som kommunförbundet påpekar bör även sådan föreskrift kunna

• Sida 150
•  Original

Prop. 1975/76zl64 150

meddelasi fi:")reläggandet. Blivandebestämmelserbördärförutformassåattdet- ta blir möjligt.

Som har anmärkts i det föregående tolkas bestämmelserna i 70% första stycket BS på grund av ett motivuttalande så, att byggnadsnämnden inte utan vidare får sätta sitt hot om utförande på den tredskandes bekostnad i verket. Rätten till tvångsutförande måste först fastställas av domstol. Något sådant krav på fastställelse torde inte förekomma i andra sammanhang där rätt till tvångsutförande finns (jfr 75 & HS). Det är svårt att finna skäl för att byggnadsnämnden inte bör ha rätt till tvångsutförande utan föregående domstolsprövning. Det bör erinras om att den som föreläggs att vidta en åtgärd vid äventyr att tvångsutförande sker — förutom rätten till besvär över föreläggandet — kan få frågan om tvångsutförande prövad av domstol i samband med att kostnaderna för utförandet skall tas ut. Motsätter han sig att betala dessa, kan de nämligen tas ut endast med stöd av domstolsut- slag. I ett sådant mål kan domstolen pröva bl. a. om den primära förpliktelsen varit lagligen grundad, om laga förfall förelegat och om det begärda beloppet är skäligt (Westerberg. Allmän förvaltningsrätt s. 69). I likhet med vad som gäller på andra områden där tvångsutförande får ske bör byggnads- nämnden ha rätt att vidta den ifrågavarande åtgärden utan att domstolspröv- ning löregår. Detta bör komma till uttryck genom ett tillägg i bestämmelserna om tvångsutförande.

Enligt 68 & BS kan byggnadsnämnden i vissa situationer förbjuda att på- börjat byggnadsarbete fortsätts. nämligen om arbetet uppenbarligen strider mot BS. fastställd plan eller utomplansbestämmelser. Är det uppenban att hyggnadsarbete äventyrar byggnadens eller närliggande byggnaders hållfast- het eller medför fara för människors Iiv- eller hälsa. är det enligt samma paragraf nämndens skyldighet att meddela sådant förbud. Med stöd av motivuttalanden anses förbud enligt 68 & träda i kraft omedelbart och gälla till dess annorledes förordnas.

1 beslut med förbud att fortsätta byggnadsarbetc får vite inte sättas ut. Anledningen till detta är enligt uttalande i förarbetena att överträdelse av sådant förbud är belagt med straff och att vite enligt allmänna grundsatser inte skall föreläggas när straff är utsatt (jfr 9 kap. 855 andra stycket rät- tegångsbalken).

[ de fall då byggnadsnämnden kan förbjuda att byggnadsarbetc fortsätts torde situationen ofta vara sådan att det är särskilt angeläget att arbetena upphör. Det gäller kanske i synnerhet de fall då det åligger nämnden som en skyldighet att utfärda förbud men kan i lika hög grad vara fallet t. ex. när rivning påbörjas av en kulturhistoriskt värdefull byggnad. Det skulle givetvis ge mera eftertryck åt ett förbud om det kunde förenas med vite. Några principiella invändningar mot detta torde inte kunna anföras. Den avgift som enligt förslaget i avsnitt 4.3 skall utgå när förbud överträds kan utgå endast en gång. Viteshotet kommer att rikta sig mot en fortsatt över- trädelse. På grund av det nu anförda bör det öppnas möjlighet att förena förbud som avses i 68 å" BS med vite.

• Sida 151
•  Original

Prop. 1975/762164 151

4.6 Sammanfattning av påföljdssystemet

Det förslag till påföljdssystemet som nu har lagts fram innebär att bygg- nadsnämnden. när olovligt byggande kommer till dess kännedom, måste ta ställning till vilka påföljder som skall inträda. Om nämnden därvid finner det uppenbart att det olovligt utförda inte kan få bibehållas. är nämnden skyldig att begära handräckning eller att förelägga ägaren att vidta rättelse. I samband därmed skall nämnden också fatta beslut i fråga om byggnads- avgift.

Om nämnden däremot finner att byggnadslov möjligen kan komma i fråga. bör ägaren beredas tillfälle att inom viss tid ge in ansökan om bygg- nadslov. Finner nämnden vid prövning av ansökan att lov inte kan meddelas eller utnyttjar ägaren inte sin möjlighet att ge in ansökan, skall nämnden förfara på samma sätt som i det förut nämnda fallet.

Finner byggnadsnämnden att lov kan meddelas i efterhand. har nämnden att meddela byggnadslov. eventuellt med villkor om erforderliga ändringar i det utförda. I samband därmed skall nämnden också fatta beslut om bygg- nadsavgift, i förekommande fall även tilläggsavgift.

Vad som har sagts nu gäller i tillämpliga delar också sådana f. n. straff- belagda gärningar, beträffande vilka avgift skall utgå enligt förslaget i avsnitt 4.3 .

4.7 Lagteknisk lösning m. m.

Bestämmelser om ansvar och handräckning m. m. finns f.n. i både BL och BS. Detta i förening med att bestämmelserna till en del täcker varandra medför att det många gånger kan vara svårt att avgöra vilka regler som är tillämpliga i det enskilda fallet. Förslagen i det föregående innebär att i allt väsentligt samma påföljdsbestämmelser kommer att gälla oavsett om det är BL eller BS som överträds. Med hänsyn härtill bör de nya bestäm- melserna tas in i en särskild lag. En sådan lösning har dessutom den fördelen att lagen utan några omfattande bearbetningar kan ingå som en del i den blivande byggnadslagstiftning som f. n. förbereds inom bostadsdepanemen- tet. Lagen bör benämnas lag om påföljder vid olovligt byggande m.m.

Förslagen medför att ändringar behöver göras i BL, BS och NVL. I enlighet med det anförda har upprättats förslag till

1. lag om påföljder vid olovligt byggande m. m..

2. lag om ändring i byggnadslagen ( 1947:385 ).

3. lag om ändring i byggnadsstadgan (19592612).

4. lag om ändring i naturvårdslagen (19641822').

• Sida 152
•  Original

Jr rv

Prop. l975/76zl64 ].

5 Specialmotivering

5.1 Förslaget till lag om påföljder vid olovligt byggande m.m.

Inledande bestämmelser 1 s'-

Lagen är som har framhållits i avsnitt 4.7 avsedd att innehålla bestäm- melser inte bara om de nya avgifter som har föreslagits i det föregående utan också bestämmelser om straffi visst fall. handräckning, föreläggande och andra påföljder vid olovligt byggande m. m. som f. n. finns i BL och BS. En stor del av lagens bestämmelser överensstämmer därför helt eller delvis med gällande ordning. [ den utsträckning som har varit möjligt har uttryckssätt som förekommer i BL eller BS oförändrade överförts till lagen för att det skall stå klart att någon ändring i sak inte är åsyftad. Nuvarande bestämmelser i BL och BS i nu berörda delar avses upphöra att gälla. när lagen träder i kraft.

1 l % har lagens tillämpningsområde angetts omfatta frågor om avgift, straff. handräckning eller annan påföljd för åtgärd som vidtas i strid mot BL eller BS eller med stöd av dessa författningar meddelade föreskrifter. Uttrycket påföljd har således en vidsträckt innebörd och avser såväl av- gifterna som verkställighetsmedlen förbud. föreläggande och handräckning.

Enligt vad som har anförts i det föregående skall prövningen av nämnda frågor ankomma på flera olika myndigheter. Sålunda skall bl.a. frågor om avgift prövas av byggnadsnämnden. frågor om nedsättning och eftergift av länsstyrelsen och frågor om handräckning av överexekutor. Bestämmelser härom har tagits in i den paragraf som avhandlar respektive påföljd.

Lagen innehåller inga bestämmelser om förfarandet hos byggnadsnämn- den eller länsstyrelsen. Det innebär att förvaltningslagens (l971:290) be- stämmelser blir tillämpliga.

2.5

l Zå ges bestämmelser om den skylidghct som i enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.5 föreslås gälla för byggnadsnämnden att ingripa vid olov- ligt byggande. Som framhållits bör rättelse alltid ske när den olovligt genom- förda åtgärden är olämplig. Med rättelse avses givetvis att det olovligt byggda rivs eller på annat sätt undanröjs. I enlighet härmed föreskrivs i första punk- ten att byggnadsnämnden är skyldig att tillse att rättelse vidtas. Byggnads- nämnden har att i enlighet härmed välja mellan att med stöd av 13 95 begära handräckning hos överexekutor eller att utfärda föreläggande enligt 14 &.

Som anförts i avsnitt 4.5 bör nämnden i vissa fall kunna avvakta med att vidta rättelseåtgärder i avbidan på att ansökan om byggnadslov ges in och prövas. Föreskrifter härom ges i paragrafens andra punkt. Denna möj- lighet bör i princip inte. användas i andra fall än då det framstår som sannolikt

• Sida 153
•  Original

Prop. l975/76zl64 l53

att byggnadslov kan meddelas. Andra punkten har utformats i enlighet härmed. Den omständigheten att det olovligt byggda endast i vissa mindre delar avviker från vad som kan godtas vid en byggnadslovsprövning bör inte medföra att byggnadsnämnden avstår från att bereda ägaren tillfälle att komma in med ansökan om byggnadslov. Rättelse kan i dessa fall åstadkommas genom att efterföljande byggnadslov. med stöd av 58 i 2 mom. BS i dess i det följande föreslagna lydelse. förses med villkor att nödvändiga ändringar vidtas. Några bestämmelser om tidsfrist inom vilken ansökan skall göras torde inte behövas i lagen. Tiden bör emellertid inte vara längre än vad som erfordras för att upprätta behövliga byggnadslm'shandlingar.

Den föreslagna lydelsen av andra punkten medför att frågan om rättel- seåtgärder hålls öppen bara i avbidan på ansökan om och prövning av bygg- nadslov. Kommer inte ansökan in inom utsatt tid eller avslås ansökan. skall byggnadsnämnden i enlighet med bestämmelsen i första punkten se _ till att rättelse vidtas.

Under den tid som sätts ut med stöd av andra punkten skall byggnads- nämnden givetvis inte bcsluta om rättelseåtgärd. Särskild föreskrift härom torde dock inte behövas.

Förbud att _lörrsr'irra byggnadsarbetc 3 så

I 3 & meddelas bestämmelser om rätt för byggnadsnämnden att förbjuda att byggnadsarbete fortsätts. Paragrafen överensstämmer i sak med 68ä BS. I avsnitt 4.5 har föreslagits att sådant förbud skall få förenas med vite. Bestämmelser om detta har tagits in i 15?" första stycket.

.4 ut'i/tcr 4 s'

1 45 meddelas bestämmelser om byggnadsavgift. Som förutsättning för avgiftsskyldighetens inträde har i paragrafens första stycke angetts att någon vidtar åtgärd. till vilken erfordras byggnadslov. utan sådant lov. Avgiftsplikt föreligger således endast om byggnadslov krävs för åtgärden. Av bestäm- melserna framgår att frågan om byggnadslovsplikt förelåg skall bedömas enligt de regler som gällde när åtgärden vidtogs. Innehållet i dessa regler blir således avgörande för frågan om byggnadsavgift skall utgå.

När det däremot gäller frågan om byggnadslov i efterhand kan meddelas till en olovligt vidtagen åtgärd. måste prövningen härav — vilket torde framgå av 2 ä — göras mot bakgrund av de förhållanden som råder vid prövnings- tillfa'llet. Som länsstyrelsen i Stockholms län har anfört i sitt remissyttrande över bygglagutredningens förslag bör utgångspunkten för byggnadslovs- och dispensprövning i efterhand i princip vara densamma som om byggnaden

• Sida 154
•  Original

Prop. l975/76:164 154

inte hade uppförts.

Av ordalydelsen i 4 ;" första stycket följer att avgiftsskyldigheten i princip inträder i och med att det olovliga byggandet har påbörjats. Som har fö- reslagits i avsnitt 4.2.2 skall emellertid skyldigheten i vissa situationer bort- falla. Bestämmelser härom fmns i 5 ;".

Att fråga om byggnadsavgift skall prövas av byggnadsnämnden framgår av paragrafens andra stycke.

Paragrafens tredje stycke innehåller bestämmelser om byggnadsavgiftens storlek. Till skillnad mot frågan om byggnadslovsplikt föreligger avses att byggnadsavgiften skall bestämmas med tillämpning av den taxa som gäller vid prövningstillfället. Detta framgår av att det i bestämmelserna talas om avgift som vanligen erläggs. Med detta uttryck klarläggs också — i över- ensstämmelse med vad som har förordats i avsnitt 4.2.2— att det är fråga om den avgift som betalas i normalfallet och att man således inte skall ta någon hänsyn till om förhållandena i något avseende är särpräglade. För- slaget i nämnda avsnitt att man när byggnadsavgiften bestämmes skall bortse också från avgift för nybyggnadskarta m. ni. har kommit till uttryck i styckets andra punkt. Av bestämmelserna framgår vidare att avgiften alltid skall utgå med minst 500 kr. Som har framhållits i nämnda avsnitt skall nämligen minimiavgiften utgå bl. a. i sådana fall då åtgärden i fråga inte äravgiftsbelagd i kommunens taxa.

sa'

[ avsnitt 4.2.2 har föreslagits vissa undantag från skyldigheten att betala byggnadsavgift. Enligt förslaget skall sådan skylighet inte föreligga om rät- telse sker innan byggnadsnämnden tar upp frågan om påföljd för åtgärden. Bestämmelser härom har tagits in i 5 & 1. När det i paragrafen talas om att nämnden tar upp frågan om påföljd innebär detta inte något krav på att frågan samtidigt måste avgöras. Det kan t.ex. tänkas att nämndens behandling utmynnar i ett beslut om komplettering av utredningen. Rättelse som sker efter det att sådant beslut har fattats skall således inte medföra befrielse från byggnadsavgift.

l nämnda avsnitt har vidare föreslagits att byggnadsavgift inte skall utgå, om rivning av byggnad företas i syfte att förebygga eller begränsa omfattande skada på annan egendom eller om rivningen avser brandskadad egendom. Bestämmelser om detta har tagits in i 5 ;" 2.

Som exempel på fall där rivning sker i förebyggande syfte kan anföras att en byggnad rivs för att motverka att en eldsvåda sprider sig till byggnaden och därifrån till angränsande bebyggelse. Som förutsättning för befrielse anges i paragrafen att det skall vara fråga om en omfattande skada på annan egendom. Frågan om detta krav är uppfyllt skall inte bedömas i relation till den hotade egendomens värde. utan det skall vara fråga om en skada som 'i absoluta tal är betydande. Den måste vara så stor att det framstår

• Sida 155
•  Original

'Jl 'Jl

Prop. l975/76zl64 ]

som befogat att tillgripa rivning för att förebygga eller begränsa skadan. I fråga om det andra undantagslället. dvs. att rivningen avser byggnad som har skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse. bör fram- hållas att det givetvis inte får vara endast mindre skador. utan byggnaden skall ha skadats till väsentlig del. I de fall som avses i 5 ;" 2 skall inte heller tilläggsavgift utgå (jfr avsnitt 4.2.2). Bestämmelser om detta finns i Så.

6;

l 6 ;" första stycket har tagits in bestämmelser om särskild avgift för andra ' överträdelser än sådana som utgör olovligt byggande i den mening som har kommit till uttryck i 4ä första stycket. Till de överträdelser som i dag är straffbelagda hör överträdelse av förbud enligt 68 & BS. Eftersom sådant förbud kan avse åtgärd som innebär olovligt byggande. har bestämmelser om avgiftsplikt vid överträdelse av förbud tagits in i ett särskilt stycke. Att fråga om särskild avgift skall prövas av byggnadsnämnden följer av 6 & tredje stycket. 1 paragrafens fjärde stycke ges bestämmelser om avgiftens storlek. Med de undantag som har angivits ovan omfattar 6 % samma överträdelser som f.n. regleras i 69 & BS.

7å

Paragrafen innehåller bestämmelser om tilläggsavgift och har utformats i överensstämmelse med förslaget i avsnitt 4.2.2 . Beträffande den närmare motiveringen till bestämmelserna hänvisas till nämnda avsnitt.

I första stycket anges i fyra olika punkter de åtgärder som kan föranleda tilläggsavgift. Av bestämmelserna framgår att avgiftsskyldigheten inträder i princip först när åtgärden har vidtagits. Här föreligger således en skillnad i förhållande till skyldigheten att betala byggnadsavgift vilken avses inträda så snart åtgärden har påbörjats. När det gäller tilläggsavgift torde det dock inte vara möjligt att innan åtgärden har vidtagits bedöma om förutsättningar för avgift finns. Som har framhållits i avsnitt 4.2.2 skall nämligen avgift utgå endast om åtgärden omfattar utrymme som är avsett för bostadsändamål eller för verksamhet i vilken arbetstagare utför arbete för arbetsgivares räk- ning. Kravet att åtgärden skall ha vidtagits innebär dock inte att den skall vara fullbordad i den meningen att t. ex. en tillbyggnad på ett bostadshus skall vara färdig för inflyttning. Det bör i ett sådant fall vara tillräckligt att åtgärden har kommit till utförande i en sådan utsträckning att ändamålet med säkerhet kan bedömas.

Enligt 7 & andra stycket skall fråga om tilläggsavgift prövas av byggnads- nämnden.

• Sida 156
•  Original

Prop. l975/76:l64 156

Så

1 avsnitt 4.2.2 har föreslagits att tilläggsavgift inte skall utgå. om det utrymme som avses med åtgärden inte överstiger tre kvadratmeter. [ av- snittet har vidare föreslagits att befrielse från tilläggsavgift skall inträda. om det olovligt byggda undanröjs handräckningsvägen.om byggnadsnämn- den förelägger ägaren att undanröja detta eller om denne vidtar rättelse innan frågan om tilläggsavgift har blivit slutligt avgjord. Bestämmelser om detta finns i 8 %. Beträffande den närmare motiveringen till dessa hänvisas till nämnda avsnitt. där frågan om undantag från avgiftsskyldighet ingående har behandlats.

l 8 ;" ] regleras det fallet att det utrymme som avses med åtgärden inte överstiger tre kvadratmeter. Hur utrymmets yta skall beräknas avhandlas vid 9 åf. ] 8 ;" 2 och 3 föreskrivs att tilläggsavgift inte utgår om handräckning eller föreläggande att vidta rättelse meddelas.

i den allmänna motiveringen (avsnitt 4.2.2) till de nu berörda undan- tagssituationerna har — i anslutning .till en diskussion av frågan om till- läggsavgift när ägaren inte följer föreläggande om rättelse — framhållits att byggnadsnämnden då får tillgripa de tvångsmedel som finns. Som torde ha framgått av specialmotiveringen till Z.»? kan nämnden därvid antingen begära handräckning eller förelägga ägaren vid nytt högre vite eller vid äventyr av tvångsutförande. Att nämnden har möjlighet att välja mellan handräckning och föreläggande framgår av 14 & första stycket. Här kan också erinras om förslaget i avsnitt 4.4 att föreläggande i vissa fall skall gälla mot ny ägare och antecknas i fastighetsboken till upplysning för spekulanter m. fl. Om en fastighet som omfattas av ett föreläggande säljs. övergår således förpliktelsen att återställa fastigheten i dess skick före den olovliga åtgärden på den nye ägaren. Detta måste påverka inte bara fastighetens marknadsvärde utan också möjligheterna att belåna fastigheten och utgör vid sidan'av hotet om vite eller tvångsutförande en påtryckning på fastighetsägaren att följa föreläggandet.

l 8 s 4 har tagits in bestämmelser för det fallet att ägaren självmant vidtar rättelse. Bestämmelserna har utformats så att avgift inte utgår. om rättelse sker innan fråga om tilläggsavgift har avgjorts genom lagakraftägande beslut." Här föreligger således en skillnad i förhållande till bestämmelserna i Så ] om befrielse från byggnadsavgift vid frivillig rättelse. Som förutsättning för befrielse från sådan avgift gäller nämligen att rättelsen sker innan frågan om påföljd tas upp till prövning.

Av 8 & 5 framgår genom en hänvisning till' 5 $ 2 att tilläggsavgift inte skall utgå. om byggnad rivs för att förebygga eller begränsa omfattande skada på annan egendom eller om rivningen avser byggnad som till väsentlig del har skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse. l special- motiveringen till S # har avgränsningen av dessa fall närmare diskuterats.

• Sida 157
•  Original

Prop. l975/76:l64 157

9s"

Bestämmelser om beräkning av tilläggsavgift ges i 9 &. l paragrafens första stycke avhandlas de fall som åsyftas i 7 & första stycket 1—3. dvs. uppförande av ny byggnad. till- och påbyggnad av befintlig byggnad samt inredande av byggnad till väsentligen nytt ändamål. l överensstämmelse med förslaget i avsnitt 4.2.2 föreskrivs att avgiften skall beräknas på grundval av den lägenhetsyta som åtgärden kan beräknas ha omfattat. Lägenhetsytan, som kan vara bostadslägenhetsyta eller lokallägenhetsyta, beräknas enligt bo- stadsstyrelsens mätregler.

För de fall som avser tillbyggnad. påbyggnad eller inredande till nytt ändamål har föreskrivits att det vid beräkning av nämnda yta skall fråndragas tre kvadratmeter. Som har närmare utvecklats i nämnda avsnitt är syftet med dessa bestämmelser att motverka att alltför stor skillnad i sammanlagd avgift uppkommer i vissa gränsfall.

Enligt 9å andra stycket skall tilläggsavgift utgå med 500 kr. för varje kvadratmeter. Därmed avses att avgift inte utgår för del av kvadratmeter.

19 & tredje stycket meddelas bestämmelser om beräkning av tilläggsavgift i fall då rivning av byggnad företas utan byggnadslov. Några kommentarer till bestämmelserna utöver vad som har anförts i avsnitt 4.2.2 torde inte behövas.

10.5

Frågan om val av subjekt för byggnads- och tilläggsavgift har utförligt behandlats i avsnitt 4.2.2 . Bestämmelser i ämnet ges i 109." första stycket. Enligt dessa skall avgifterna betalas av byggnadens eller anläggningens ägare. Begreppet anläggning används här som beteckning för alla åtgärder som inte resulterar i en byggnad. Det omfattar t. ex. schaktning och fyllning, omfa'rgning av fasad och utbyte av taktäckningsmaterial. Särskilda regler har dock givits för de fall då åtgärden avser rivning av byggnad. [ dessa fall skall avgift betalas av den som ägde byggnaden vid rivningstillfället. I första stycket tredje punkten har tagits in bestämmelser om solidariskt ansvar om ägarna är två eller flera.

f 105 andra stycket ges bestämmelser om vem som skall påföras särskild avgift enligt 6 &. I motsats till förslaget beträffande byggnads- och tilläggs- avgift föreskrivs här att särskild avgift skall påföras den som har gjort sig skyldig till underlåtelsen eller överträdelsen. I detta avseende kan bestäm- melserna således sägas motsvara vad som gäller enligt de nuvarande reglerna om straffi 69å BS. Den skillnaden föreligger emellertid att det för av- giftsskyldighet inte förutsätts uppsåt eller oaktsamhet. Här gäller således detsamma som i fråga om byggnads- och tilläggsavgift.

• Sida 158
•  Original

Prop. 1975/761164 158

11;

1 överensstämmelse med vad som har anförts i avsnitt 4.2.2 har i 11 ;" tagits in bestämmelser om att byggnadsavgift och tilläggsavgift får nedsättas eller efterges om särskilda skäl föreligger. Beträffande innebörden av kravet på särskilda skäl hänvisas till vad som har anförts i nämnda avsnitt och i specialmotiveringen till förslaget om ändring i NVL. Motsvarande möj- lighet till nedsättning och eftergift bör finnas även i fråga om särskild avgift enligt ög". Bestämmelserna i flå första stycket har utformats i enlighet härmed.

Nedsättning och eftergift förutsätter ansökan. Att den skall göras hos länsstyrelsen följer av 11 å andra stycket. Någon tidsfrist för ansökan har inte angetts. Det faller emellertid av sig självt att den bör göras senast när det blir aktuellt att ta ut avgiften genom utmätning. Gör den betal- ningsskyldige ansökan innan utmätning verkställs. bör möjlighet finnas att inhibera verkställigheten. Bestämmelser om detta har tagits in i 11 ;" tredje stycket.

Straff" 12 s

1 avsnitt 4.3 har föreslagits att nuvarande bestämmelser om straffi BL och BS skall behållas endast i fråga om åsidosättande av villkor i tillstånd enligt 13621; BL 1 överensstämmelse härmed har i 12% tagits in straff- bestämmelser för dessa fall. Bestämmelserna motsvarar i sak 1475 andra stycket BL.

H andräckning m. m.

1 13—15åä meddelas bestämmelser om handräckning och föreläggande. Bestämmelserna skall ses mot bakgrund bl.a. av den skyldighet som i 2 ;" har ålagts byggnadsnämnden att se till att rättelse sker när olovligt byggande har ägt rum.

13%

1 avsnitt 4.5 har föreslagits att de möjligheter att få handräckning som f. n. finns enligt 148ä BL skall utökas till att omfatta alla sådana fall som avses i 70å första stycket BS. Bestämmelserna i 13,5 första stycket har utformats i överensstämmelse härmed. Enligt gällande bestämmelser kan handräckning ske dels om nybyggnad eller annan åtgärd företas i strid mot förbud som har meddelats i eller med stöd av BL. dels om villkor i tillstånd enligt 13621; BL åsidosätts. De först nämnda åtgärderna torde samtliga vara byggnadslovskrävandc och ingår på grund härav bland de handräck-

• Sida 159
•  Original

Prop. 1975/762164 159

ningsfall som åsyftas när det i 13% första stycket talas om att åtgärd. till vilken erfordras byggnadslov enligt BS. har utförts utan sådant lov. För de fall då villkor i tillstånd enligt 136 a ;" BL har åsidosatts har meddelats bestämmelser i 13; första stycket sista punkten.

Bestämmelserna i 1335 andra stycket överensstämmer i sak med l48å andra stycket BL.

14 och 15 så

Enligt 70 & första stycket BS kan byggnadsnämnden meddela föreläggande om undanröjande eller ändring i fråga om bl.a. åtgärd som har vidtagits utan byggnadslov utan hinder av att handräckning kan beviljas enligt 1489" BL. Motsvarande bestämmelser har tagits in i 14ä första stycket.

I förhållande till bestämmelserna i 70ä BS innebär 14 och 15 så" de för- ändringarna att förbud att fortsätta byggnadsarbetc får förenas med vite. att byggnadsnämnden vid sådan underlåtenhet som avses i 70 å andra stycket BS får meddela föreläggande vid äventyr av tvångsutförande och att tvångs- utförande får ske utan föregående dom. Beträffande den närmare motive- ringen till dessa ändringar hänvisas till avsnitt 4.5.

Som har anförts i avsnitt 4.4 skall vite eller föreskrift om tvångsutförande. i motsats till föreläggandet. inte gälla mot ny ägare. Bestämmelser härom har tagits in i 15 & tredje stycket. Med 13;; andra stycket BSL som förebild har dessutom föreskrivits att nämnden får sätta ut vite eller meddela fö- reskrift om tvångsutförande för den nye ägaren.

Bestämmelser om utdömande av vite finns i 24 &.

Verkan av fördömande i vissa fall 16 :"

Föreläggande som riktar sig mot fastighetsägare. tomträttshavare eller ägare av byggnad på arrendemark skall enligt förslag i avsnitt 4.4 gälla mot ny ägare av fastigheten. tomträtten eller byggnaden. 1 16 & första stycket meddelas bestämmelser när föreläggande riktar sig mot fastighetsägare. En- ligt paragrafens andra stycke skall dessa bestämmelser äga motsvarande tillämpning på tomträtts- och arrendefallen. Beträffande den närmare moti- veringen till bestämmelserna hänvisas till avsnitt 4.4.

Att vite eller föreskrift om tvångsutförande som har satts ut i föreläggande inte övergår på den nye ägaren följer av 15.;i tredje stycket.

• Sida 160
•  Original

Prop. l975/762164 160

före/("lggarrdvregisrer 17 &

För att föreläggande som avser byggnad på arrendemark skall kunna gälla även mot ny ägare av byggnaden har i avsnitt 4.4 föreslagits att byggnads- nämnden skall föra s'arskilt register beträffande sådana förelägganden. Be- stämmelser om regiStret — lörelägganderegister —meddelas i 17 &. Några sär- skilda anmärkningar utöver vad som har anförts i nämnda avsnitt torde inte vara påkallade. Närmare föreskrifter angående registret torde få utfärdas av regeringen.

Antec/(ning il/äsug/wrsbokcn m. nr. 18—20 Ö?

En förutsättning för att föreläggande skall kunna förklaras gälla mot ny ägare är att föreläggandet kan offentliggöras. så att bl.a. spekulanter får kännedom om det. Frågan har närmare berörts i avsnitt 4.4. 1 18% har i överensstämmelse härmed tagits in bestämmelser om anteckning angående föreläggande i fastighetsboken. tomträttsboken eller förelägganderegistret. 1 paragrafen sägs att beslut i fråga om föreläggande genast skall sändas till inskrivningsmyndigheten och att byggnadsnämnden i härför avsedda fall genast skall ombesörja anteckning i förelägganderegistret. Underrättelsen till inskrivningsmyndigheten resp. anteckningen i registret skall således göras så snart det är möjligt och förutsätter inte att beslutet har vunnit laga kraft. Med beslut i fråga om föreläggande avses både beslut att utfärda föreläggande och beslut som innebär att föreläggande upphävs. Skyldigheten att underrätta inskrivningsmyndigheten om beslut att upphäva eller undanröja föreläg- gande ankommer på beslutsmyndigheten. dvs. normalt på överinstans.

När föreläggande åtlyds måste även detta komma till uttryck genom an- teckning på sätt som anges i 18 &. Bestämmelser om anteckning i dessa fall finns i 19 s". Byggnadsnämnden är ensam behörig men också skyldig att göra anmälan till inskrivningsmyndigheten eller ombesörja anteckning i förelägganderegistret.

Det kan tänkas uppkomma fall då nämnden och den genom föreläggandet förpliktade har olika uppfattning ifråga om föreläggandet har uppfyllts." Vägrar nämnden att göra anmälan eller anteckning. bör den förpliktade ha möjlighet att få frågan prövad. 1 205 har därför tagits in bestämmelser om att länsstyrelsen i sådant fall på ansökan av byggnadens ägare skall göra anmälan eller besluta att anteckning skall göras i förelägganderegistret.

• Sida 161
•  Original

Prop. l975/76zl64 16]

Övriga bestämmelser

215

1 21 5 har tagits in bestämmelser om rätt för byggnadsnämnden att be- siktiga fastighet och byggnad i den mån det är nödvändigt för att förbereda prövning av fråga enligt lagen. Även om det normalt inte torde uppkomma några problem för nämnden med att få tillträde för besiktning. är det nöd- vändigt med uttryckliga bestämmelser om nämndens rätt i detta avseende. Enligt 21 5 andra stycket kan nämnden förelägga ägaren att vid vite hålla fastigheten eller byggnaden tillgänglig för besiktning. Av bestämmelserna i 265 följer att talan mot beslut om sådant föreläggande skall föras hos länsstyrelsen.

22.5

Paragrafen innehåller bestämmelser om fördelningen mellan staten och kommunen av avgifter enligt lagen. Bestämmelserna innebär att byggnads- avgift enligt 45 tillfaller kommunen. medan särskild avgift enligt 65 och tilläggsavgift enligt 7,5 tillfaller staten. Frågan har berörts även i avsnitt 4.2.2 .

23.5

1 23.5 har tagits in bestämmelser om preskription av skyldigheten att betala avgift enligt lagen. Bestämmelserna innebär att avgift inte får påföras. om det när frågan om avgift prövas hos byggnadsnämnden har förflutit mer än tio år från betalningsskyldighetens inträde. När betalningsskyldig- heten för de olika avgifterna inträder framgår av 4. 6 resp. 7 5.

Bestämmelserna avser endast preskription av avgifterna enligt lagen och har således inte någon inverkan på möjligheterna att begära handräckning eller utfärda föreläggande om rättelse.

24.5

1 24 5 finns bestämmelser om utmätning av avgifter. Utmätning får ske när beslutet om avgift har vunnit laga kraft. Något krav på att betalnings- skyldigheten skall fastställas av domstol skall således inte gälla.

Enligt 64tt uppbördslagen (1953z272) skall staten tillkommande fordran. som får tas ut genom utmätning utan föregående dom. indrivas i samma ordning som skatt. Det innebär bl.a. att utmätningsmannen har hand om indrivningen och vidtar de åtgärder som behövs - i sista hand utmätning — för att fordringen skall bli betald. Några motsvarande bestämmelser finns inte för fordringar som tillkommer kommun. Det ankommer här på kom-

ll Riksdagen 1976. I sam/. Nr [64

• Sida 162
•  Original

Prop. ]975/76zl64 . l62

munen att själv vidta de förberedande åtgärder i form av krav och på- minnelser som bedöms lämpliga. Givetvis kan utmätning enligt de nu fö- reslagna bestämmelserna ske också utan att några förberedande åtgärder vidtas. Oavsett vilken utväg som väljs. måste kommunen emellertid själv göra framställning till utmätningsmannen om utmätning.

Med den föreslagna fördelningen av'avgifterna mellan staten och kom- munen ankommer det således på kommunen att bevaka indrivningen av byggnadsavgifterna. Övriga avgifter, vilka skall tillfalla staten. indrivs av utmätningsmannen. För att utmätningsmannen skall få kännedom om ford- ran på avgift som skall tillkomma staten. bör byggnadsnämnden i en blivande förordning med tillämpningsbestämmelser åläggas att underrätta länsstyrel- sen om beslut rörande sådan avgift så snart beslutet har vunnit laga kraft.

Enligt 64% uppbördslagen skall restavgift enligt 58 & 1 mom. samma lag utgå när staten tillkommande fordran indrivs. Restavgift utgår med fyra procent av fordringens belopp. Om annat inte föreskrivs. kommer restavgift att utgå vid indrivning av de avgifter som skall tillfalla staten. Det finns emellertid inte anledning att i detta avseende-ha olika bestämmelser för de avgifter som tillfaller staten och de som skall tillkomma kommunen. Bestämmelser har därför tagits in i 24.8 andra punkten om att restavgift inte skall utgå. ' '

25.5

F. n. gäller att fråga om utdömande av vite som har förelagts med stöd av BS prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Utdömt vite kan förvandlas till fängelse. Dessa frågor-bör även framdeles prövas av allmän " domstol. Med den inriktning som påföljdssystemet nu föreslås få passar- det däremot mindre väl att anlita allmän åklagare för dessa frågor. Det bör i stället ankomma på byggnadsnämnden att föra talan om utdömande av vite. Bl.a. på grund härav bör utdömt vite — i likhet med vad som gäller beträffande BSL — inte kunna förvandlas. Bestämmelserna i 25 & har utformats i enlighet härmed.

265

[ överensstämmelse med förslaget i avsnitt 4.2.2 har i 26.$ föreskrivits att talan mot byggnadsnämndens beslut skall föras hos länsstyrelsen. Denna ordning stämmer överens med vad som f.n. gäller beträffande fullföljd mot beslut som avser fråga om byggnadslov. En särskild bestämmelse har tagits in beträffande talan mot länsstyrelsens beslut i fråga om nedsättning och eftergift som avses i ll _S och i fråga om'anmälan och anteckning som avses i 20 &. Även i dessa fall fullföljes talan i kammarrätten. Mot kam- marrättens beslut får talan föraslhos regeringsrätten. Enligt 35% förvalt- ningsprocesslagen (19711291) krävs emellertid för att besvären skall tas upp

• Sida 163
•  Original

Prop. 1975/76:164 163

till prövning att regeringsrätten meddelar prövningstillstånd.

Av 12 å andra stycket förvaltningslagen och 7 & förvaltningSproccsslagen följer att besvärstiden-är tre veckor räknat från den dag klaganden fick del av beslutet.

Overgångsbesl("inline/ser

Med hänsyn dels till att lagen måste föregås av en omfattande infor- mationsverksamhet. dels till att byggnadsnämnderna behöver tid för att upprätta förelägganderegister föreslås ikraftträdandet ske den 1 juli 1976. Lagen skall tillämpas på åtgärder ,som påbörjas eller förseelser som begås efter ikraftträdandet. För åtgärd eller förseelse som är att hänföra till tiden före den 1 juli 1976 bör bestämmelserna i BL och 85 gälla. Detta följer av övergångsbestämmelserna i förslagen till ändring i dessa författningar. ] klarhetens intresse har motsvarande regler tagits in också i övergångs- bestämmelserna till lagen. '

5.2 Förslaget till lagom ändring i byggnadslagen (1947z385)

När lagen om påföljder 'vid olovligt byggande m. m. träder i kraft blir bestämmelserna i 147 och 1-48 åå" BL överflödiga. De bör därför upphöra att gälla. 1 147; har "emellertid tagits in en erinran om att påföljdsfrågor skall prövas enligt den nya lagen. Samtidigt har rubriken närmast före 147 & ändrats så att den stämmer överens med den terminologi som används i lagen. '

I övergångshänseende föreslås att äldre bestämmelser skall tillämpas i fråga om åtgärd som har påbörjats eller förseelse som har begåtts före lagens ikraftträdande den 1 juli 1976.

5.3 Förslaget till lag om ändring i byggnadsstadgan ( 1959:612 )

1 avsnitt 4.5 har föreslagits att byggnadsnämnden. när byggnadslov med- 'delas i efterhand. skall som villkor för lovet kunna föreskriva skyldighet för sökande att vidta de ändringar av det uppförda som kan vara nödvändiga. Eftersom det torde vara tveksamt om nuvarande bestämmelser ger nämnden denna möjlighet. har i 58,5 2 mom. BS lagts till ett tredje stycke med be- myndigande att förena byggnadslov med' sådant villkor.

1 överensstämmelse med vad" som gäller enligt 2 mom. första stycket . har föreskrivits att i beslutet skall anges tid inom vilken villkoret skall vara fullgjort. Sker inte sådan fullgörelse. kan byggnadsnämnden med stöd av 13 eller l4ä i den föreslagna lagen om påföljder'vid olovligt byggande m.m. vidta åtgärder för att åstadkomma rättelse.

Lagen om påföljder vid olovligt byggande m. rn. är avsedd att ersätta bl. a. bestämmelserna i 6 kap. BS om ansvar. vitesföreläggande m. m. Dessa

• Sida 164
•  Original

Prop. 1975/76:164 164

bestämmelser — 68—70 åå — skall således upphöra att gälla när lagen träder i kraft. I likhet med vad som har föreslagits-beträffande BL bör emellertid finnas en erinran om att påföljdsfrågor skall prövas enligt den nya lagen. En sådan erinran har tagits in i 68 &. Samtidigt föreslås att rubriken till 6 kap. ändras på i huvudsak samma sätt som motsvarande rubrik i BL. 1 71 ä' 2 mom. andra stycket finns bestämmelser om bl. a. fullföljd av talan mot länsstyrelses beslut om förbud eller föreläggande enligt 6 kap. Dessa bestämmelser föreslås upphävda. Samma övergångsbestämmelser som i BL föreslås. '

5.4 Förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen (1964z822)

Byggande som sker i strid mot bestämmelserna i BL och BS innebär i många fall att även bestämmelserna i NVL om byggande överträds. Enligt nuvarande ordning gäller att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot bestämmelser i NVL eller med stöd därav meddelade förbud eller fö- reskrifter kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader (37 s'). NVL innehåller vidare regler som gör det möjligt för länsstyrelse. bygg- nadsnämnd och hälsovårdsnämnd att i vissa fall vid vite förelägga den som begått överträdelsen att vidta rättelse och för allmän åklagare. statens na- turvårdsverk. länsstyrelsen eller den kommunala myndighet som handhar naturvårdsfrågor att hos överexekutor begära handräckning för att åstad- komma rättelse (39 å).

Med den nuvarande utformningen av påföljdssystemet i BL och BS uppstår inga särskilda samordningsproblem då det gäller påföljd för överträdelse av såväl BL och BS som NVL.

Ett genomförande av ett avgiftssystem av den typ som föreslagits i det föregående för överträdelse av skyldigheten att söka byggnadslov medför. om inte några ändringar görs i NVL. att det för en och samma byggnadsåtgärd skulle kunna dels utgå avgifter enligt den föreslagna lagen om påföljder vid olovligt byggande m. m.. dels följa böter eller fängelse enligt NVL:s bestämmelser. En sådan ordning synes mindre tillfredsställande med tanke på författningarnas likartade karaktär och syfte. Med hänsyn härtill föreslås att 37 ;" NVL kompletteras med ett nytt tredje stycke som innebär att" böter eller fängelse inte skall kunna ådömas i de fall byggnadsavgift kan utkrävas med stöd av den föreslagna påföljdslagen.

De nuvarande bestämmelserna i 39 & NVL om möjlighet att åstadkomma rättelse bör bibehållas oförändrade som ett komplement till motsvarande bestämmelser i den föreslagna påföljdslagen. Teoretiskt kan därigenom den situationen tänkas uppstå att byggnadsnämnden i efterhand ger byggnadslov till en olovlig byggnad och tar ut såväl byggnadsavgift som tilläggsavgift medan tillstånd enligt NVL inte meddelas. 1 en sådan situation kan det som uppförts utan tillstånd komma att bortskaffas med stöd av 395 NVL. Om så sker bör det anses att sådana särskilda skäl föreligger som gör det

• Sida 165
•  Original

Prop. l975/762164 165

möjligt att med stöd av 11 å i den föreslagna påföljdslagen förordna om eftergift av tilläggsavgiften.

Enligt övergångsbestämmelserna till påföljdslagen skall denna. såvitt nu är av intresse, tillämpas i fråga om åtgärd som har påbörjats efter lagens ikraftträdande den 1 juli 1976. Den nu föreslagna ändringen'i NVL bör träda i kraft samtidigt med påföljdslagen. På grund av de nämnda över- gångsbestämmelserna kommer 375 tredje stycket NVL att bli tillämpligt endast i fråga om åtgärd som har påbörjats efter den 1 juli 1976. Några särskilda övergångsbestämmelser utöver tidpunkten för ikraftträdandet be- hövs därför inte. '

6 Lagtext

6.1 Förslag till Lag om påföljder vid olovligt byggande m. m.

Härigenom föreskrives följande.

Inledande bestämmelser

1 5 Enligt denna lag prövas fråga om avgift. straff. handräckning och annan påföljd för åtgärd som vidtages i strid mot byggnadslagen (1947z385) eller byggnadsstadgan ( 19591612) eller med stöd av dessa författningar meddelade föreskrifter.

25 Har åtgärd. till vilken erfordras byggnadslov enligt byggnadsstadgan (19592612). utförts utan sådant lov. skall byggnadsnämnden tillse att rättelse vidtages. Framstår det som sannolikt att byggnadslov kan meddelas till åtgärden. får nämnden i stället bereda ägaren tillfälle att inom viss tid inge ansökan om byggnadslov.

Förbud att fortsätta [zt'ggnadsarbele

35 Är det uppenbart att påbörjat byggnadsarbetc strider mot byggnads- stadgan (19591612) eller mot fastställd generalplan, stadsplan. byggnadsplan eller utomplansbestämmelser. får byggnadsnämnden förbjuda att arbetet fortsättes. Är det uppenbart att påbörjat byggnadsarbetc äventyrar byggnadens eller närliggande byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa. skall nämnden förbjuda att arbetet fortsättes även om de i första stycket angivna förutsättningarna ej föreligger.

• Sida 166
•  Original

Prop. l975/76:164 166

.4 vgi/ier

45 Vidtager någon åtgärd. till vilken erfordras byggnadslov enligt bygg- nadsstadgan (19591612). utan sådant lov, utgår avgift (byggnadsavgift).- Fråga om byggnadsavgift prövas av byggnadsnämnden. _ Byggnadsavgift utgår med belopp motsvarande fyra gånger den avgift som enligt taxa som avses i Så byggnadsstadgan vanligen erlägges. om byggnadslov till en motsvarande åtgärd beviljas. dock minst 500 kronor. Vid beräkning av avgift enligt nämnda taxa skall hänsyn ej tagas till sådan del av avgiften som belöper på upprättande av nybyggnadskarta, utstakning eller lägeskontroll av byggnad eller på annan mätningsteknisk åtgärd.

55 Byggnadsavgift utgår ej om

1. rättelse i det utförda företages innan fråga om påföljd för åtgärden upp- tages till prövning eller

2. åtgärden avser rivning av byggnad och rivningen är nödvändig för att förebygga eller begränsa omfattande skada på annan egendom eller omfattar byggnad som till väsentlig del har skadats genom eldsvåda eller annan lik- nande händelse.

65 Särskild avgift utgår om någon i annat fall än som avses i 4s första stycket underlåter att

1. ställa sig till efterrättelse vad i byggnadsstadgan (1959:61 2) är föreskrivet om rätt att vidtaga åtgärd som omnämnes i stadgan.

2. fullgöra anmälningsskyldighet som föreskrives i byggnadsstadgan.

3. vid utförande av arbete följa fastställda ritningar eller av byggnads- nämnden meddelade föreskrifter. '

Särskild avgift utgår även. om någon överträder förbud som avses i 3 s". Fråga om särskild avgift prövas av byggnadsnämnden. Avgift enligt första och andra styckena utgår med minst 200 och högst . 500 kronor.

7 5 Har åtgärd som anges i 4å första stycket vidtagits. utgår förutom bygg- nadsavgift en tilläggsavgift. om åtgärden innebär att

1. helt ny byggnad har uppförts,

2. förut befintlig byggnad har tillbyggts eller påbyggts.

3. byggnad helt eller delvis har inretts till väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden förut varit använd eller

4. byggnad har rivits . och det utrymme som omfattas av åtgärden är avsett för bostadsändamål eller för verksamhet i vilken arbetstagare utför arbete för arbetsgivares räk- ning.

Fråga om tilläggsavgift prövas av byggnadsnämnden.

• Sida 167
•  Original

Prop. l975/761164 167

85 Tilläggsavgift enligt 75 utgår ej. om

1. åtgärden. i fall som avses i 75 första stycket 2—4. omfattar utrymme som ej överstiger tre kvadratmeter, .

2. handräckning som avses i 135 första stycket meddelas till rättelse i det utförda. . _

3. föreläggande om rättelse enligt 145 första stycket meddelas.

4. rättelse i det utförda företages innan fråga om tilläggsavgift har avgjorts genom beslut som vunnit laga kraft eller

5. fall som avses i 5.5 2 föreligger.

95 1 fall som avses i 75 första stycket 1—3 bestämmes tilläggsavgiften på grundval av den lägenhetsyta som åtgärden kan beräknas ha omfattat. [ fråga om åtgärd som avses i 75 första stycket 2 och 3 skall vid beräkning av sådan yta fråndragas tre kvadratmeter. _

Tilläggsavgift i fall som anges i första stycket-utgår med 500 kronor för varje kvadratmeter.

1 fall som avses i 75 första stycket 4 utgår tilläggsavgift med belopp som motsvarar hälften av det vid senastefastighetstaxering bestämda värdet av byggnaden. Finns ej sådant värde. utgår avgiften med belopp som mot- svarar hälften av byggnadens värde. beräknat enligt de bestämmelser som gäller i fråga om fastighetstaxering. .

105 Byggnadsavgift och tilläggsavgift påföres ägaren av den byggnad eller anläggning som har utförts genom åtgärden. Avser åtgärden rivning av bygg- nad. påföres avgiften den som var ägare av byggnaden när rivningen företogs. Är två eller flera ägare av byggnaden eller anläggningen. svarar de solidariskt för avgiften. . Särskild avgift enligt 65 påföres den som har gjort sig skyldig till un- derlåtelsen eller överträdelsen.

11 & Avgift enligt denna lag får efter ansökan nedsättas eller efterges. om särskilda skäl föreligger. .

Fråga om nedsättning eller eftergift enligt första stycket prövas av länsstyrelsen.

Har ansökan enligt första stycket gjorts. får myndighet där saken är an- hängig förordna att verkställighet ej får äga rum.

Strail '

125 Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter villkor som re- geringen har meddelat med stöd av 136a5 tredje stycket byggnadslagen (1947z385). så att allmän rätt kan kränkas. dömes till böter eller fängelse i högst ett år. '

• Sida 168
•  Original

Prop. l975/76:164 168

Handräckning m. m.

135 Har åtgärd. till vilken erfordras byggnadslov enligt byggnadsstadgan (19591612), utförts utan sådant lov eller i strid mot godkända ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter. får över- exekutor meddela handräckning till rättelse i det utförda. Handräckning får meddelas även i fall som avses i 12 5.

Ansökan om handräckning får göras av allmän åklagare eller av bygg- nadsnämnden. Gör allmän åklagare ansökan och begär utmätningsmannen att kostnad för förrättning skall förskjutas. får det ske av allmänna medel. 1 övrigt äger i fråga om handräckning bestämmelserna i 191 5 utsöknings- lagen motsvarande tillämpning. ' '

14 5 1 fall som avses i 13 5 första stycket första punkten får byggnadsnämnden utan hinder av att handräckning kan meddelas förelägga ägaren av den fastighet. byggnad eller anläggning som är i fråga att vidtaga rättelse i det utförda.

Underlåter någon att utföra arbete eller vidtaga annan åtgärd. som åligger honom enligt byggnadsstadgan (1959z612) eller med stöd av stadgan med- delat beslut. får byggnadsnämnden förelägga honom att vidtaga åtgärden.

155 Förbud enligt 35 samt föreläggande enligt 145 får förenas med vite. 1 föreläggande som anges i första stycket får byggnadsnämnden | stället för att sätta ut vite föreskriva att åtgärden i händelse av tredska verkställes genom nämndens försorg på den tredskandes bekostnad. Verkställighet får ske utan föregående dom. 1 fall som avses i 16 5 gäller utsatt vite eller föreskrift enligt andra stycket denna paragraf ej mot den nye ägaren men byggnadsnämnden får sätta ut vite eller meddela föreskrift för denne.

1-"'erkan ar föreläggande i vissa fall

165 Har föreläggande enligt dennalag meddelats för någon i egenskap av fastighetsägare och övergår fastigheten till ny ägare. gäller föreläggandet mot denne. Bestämmelserna i första stycket äger motsvarande tillämpning. när fö- reläggande har meddelats för någon i egenskap av tomträttshavare eller ägare av byggnad på mark som är upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt.

F örelägganderegister

17 5 Byggnadsnämnden skall upprätta särskilt register (förelägganderegister) för anteckning beträffande sådant föreläggande enligt denna lag som omfattar byggnad på mark upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt.

• Sida 169
•  Original

Prop. l975/76:1 64 169

Anteckning som avses i första stycket skall göras beträffande fastighetens registerbeteckning. namnet på fastighetens ägare och byggnadens ägare. in- nehållet i föreläggandet samt andra uppgifter beträffande detta som kan vara av betydelse för annan.

Förelägganderegister skall hållas lätt tillgängligt för allmänheten hos bygg- nadsnämnden.

Anteckning illas'n'glwtsboken m. m.

185 Beslut i fråga om föreläggande som avses i 165 skall genast sändas till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken eller tomt- rättsboken. Avser föreläggandet byggnad som anges i 175 första stycket. skall byggnadsnämnden genast ombesörja anteckning enligt andra stycket samma paragrafi förelägganderegistret.

195 När föreläggande som avses i 165 har efterkommits. skall byggnads- nämnden genast anmäla det till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken eller tomträttsboken eller genast ombesörja anteckning i förelägganderegistret.

2115 Gör ej byggnadsnämnden anmälan eller anteckning enligt 19 5. skall länsstyrelsen på ansökan av byggnadens ägare göra sådan anmälan eller förordna om anteckning i förelägganderegistret.

Ovriga bestämmelser

215 Byggnadsnämnden får besiktiga fastighet och byggnad i den mån det är nödvändigt för att förbereda prövning av fråga enligt denna lag. Lämnas byggnadsnämnden ej tillfälle till besiktning som avses i första stycket. lår nämnden förelägga ägaren av fastigheten eller byggnaden att vid vite hålla denna tillgänglig för besiktning.

225 Byggnadsavgift enligt 45 tillfaller kommunen. Övriga avgifter enligt denna lag tillfaller staten.

235 Har när fråga om avgift enligt denna lag prövas av byggnadsnämnden mer än tio är förflutit från det skyldighet att betala avgiften inträdde. får avgiften ej påföras.

245 När beslut i fråga om avgift enligt denna lag har vunnit laga kraft. får avgiften uttagas genom utmätning. Därvid skall restavgift som avses i 58 5 1 mom. uppbördslagen (19531272) ej utgå.

• Sida 170
•  Original

Prop. 1975/76:164 170

255 Fråga om utdömande av vite som förelagts med stöd av denna lag prövas av allmän domstol på yrkande av byggnadsnämnden. Vite får ej förvandlas.

26 5 Talan mot beslut av byggnadsnämnden i fråga som avses i denna lag föres hos länsstyrelsen genom besvär. '

Talan mot länsstyrelsens beslut i besvärsmål enligt första stycket och i fråga som avses i 11 och 20 55 föres hos kammarrätten genom besvär.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1976 och tillämpas i fråga om åtgärd som har påbörjats och förseelse enligt 5 eller 11 5 som har begåtts efter ikraftträdandet.

6.2 Förslag till Lag om ändring i byggnadslagen (1947z385)

Härigenom föreskrives ifråga om byggnadslagen (19472385)l dels att 1485 skall upphöra att gälla. dels att rubriken närmast före 1475 och 1475 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lvdelse Elfte avd. Om ansvar. handräc'k- Elfte avd. Om påföljder och full- ning och fullföljd av talan m.m. följd av talan m.m. 147 5 Den som I/öretaget' nybyggnad eller Fråga om påföljd/ör åtgärd sont/ö-

annan åtgärd i strid mot-förbud sattt retages i strid mot denna lag eller ttt'ed ' meddelats i denna lag eller med .stöd stöd av lagen meddelade I/öreskri/ter av lagen dömes till böter. prövas ett/igt lagett (1976:/)0()) om på- Äro omständigheterna svnner/ieen .lölider vid olovligt hvggnade m. m. försvårande. mä till fängelse i ltögst ' sex månader dötttas. Den som uppsåtligen eller av oakt- samhet åsidosätter villkor som Kn- ntmgen meddelat med stöd av 136 (15" tredje sive/ret, sa' att allmän rätt kan kränkas. dömes till böter eller./ängelse i högst ett år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1976. Äldre bestämmelser skall dock tillämpas i fråga om åtgärd som har påbörjats och förseelse som har begåtts före ikraftträdandet.

[ Omtryckt l972:775.

• Sida 171
•  Original

Prop. 1975/76:l64

6.3 Förslag till

171

Lag om ändring i byggnadsstadgan (1959z612)

Härigenom föreskrives i fråga om byggnadsstadgan (1959:612)l dels att 69 och 70 55 skall upphöra att gälla. dels att 585 2 mom.. rubriken närmast före 68 5. 68 5 och 71 5 2 mom. skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

58 5"

2 mom. Vid byggnadslov för nybyggnad må. om byggnadsnämnden finner det nödigt och sökanden skriftligen samtyckt därtill. fogas villkor att annan byggnad å tomten skall rivas. ombyggas eller ändras. I beslutet skall angivas viss tid för villkorets fullgörande. . ,

Byggnadslov. som avser uppsättande eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanordning må. när särskilda skäl därtill äro. begränsas att avse rätt att bibehålla skylten eller anordningen viss tid. Byggnadsnämnden äger på an- sökan medgiva förlängning av tiden.

6 kap. Om attsvar. vitesföreläggan- de m. m. Strider påbörjat bvggnadsarbete uppenbarligen mot denna stadga eller tnotfaststäl/d generalplan, stadsplan, bvggnadsp/an eller utomplansbestäm- melser. äger byggnadsnämnden för- bjuda arbetets fortsättande.

Är uppenbart att påbörjat: bvgg-' nadsarbete äventyrar byggnadens eller närliggande bvggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa. ska/l ttätnnden förbjuda arbe-

l Omtryckt19721776.

Meddelas byggnads/ov till åtgärd - sottt redan har utförts. må som villkor

för sådant lov_ föreskrivas skyldighet att

vidtaga de ändringar i det utförda sattt befinnas nödvändiga. ! beslutet skall angivas viss tid för villkoretsful/göran-

de. 6 kap. Om Påföljder.

ess

Fråga attt påföljd. för åtgärd somfö- retages i strid tttot denna stadga eller med stöd av stadgan meddelade fö- reskrifter prövas enligt lagen (1976:000) om påföljder vid olovligt bvggande m. m.

• Sida 172
•  Original

Prop. 1975/761164 172

.fVuvarande lydelse Föreslagett lydelse

tetsfor/sättande, även om de iförsta st)-"eker angivnaförutsättningarna icke äro för handen.

71 ä

2 mom. Talan mot länsstyrelses beslut i byggnadslovsärende som enbart rör tillämpning av 29 5 första stycket 1). så ock talan mot länsstyrelses beslut enligt 545 1 mom. sista stycket eller 665 eller i annat ärende som avses i 675 än sådant som rör ansökan hos länsstyrelsen eller byggnadsnämnd om medgivande som avses i 1 mom. första stycket sista punkten av pa- ragrafen föres hos regeringen genom besvär.

Mot annat beslut av länsstyrelse Mot annat beslut av länsstyrelse i ärende som avses i 5 kap. och mot iärende som avses i 5 kap. föres talan länsstvre/sesbes/utomförbude/lerfö- hos kammarrätten genom besvär. reläggande enligt 6 kap. föres talan ' hos kammarrätten genom besvär.

1 övrigt föres talan mot länsstyrelses beslut enligt denna stadga hos regeringen genom besvär.

lnnefattar länsstyrelsens beslut prövning icke blott av fråga som avses i andra stycket utan även av fråga som enligt byggnadslagen eller denna stadga skall avgöras av regeringen. skola besvär över sådant beslut anföras hos kammarrätten.

Talan .mot statens planverks beslut enligt 61 5 2 eller 5 mom. föres hos kammarrätten genom besvär. Mot annat beslut av planverket enligt denna stadga föres talan hos regeringen genom besvär.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1976. Äldre bestämmelser skall dock tillämpas i fråga om åtgärd som har påbörjats och förseelse som har begåtts före ikraftträdandet.

6.4 Förslag till Lag om ändring i naturvårdslagen (19641822)

Härigenom föreskrives att 37 5 naturvårdslagen (1964:822) ' skall ha nedan . angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

37 ä' Till böter eller fängelse i högst sex månader dömes den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

' Omtryckt 1974:1025.

• Sida 173
•  Original

Prop. 1975/76zl64 173

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1. bryter mot förbud eller föreskrift som meddelats enligt 5. 8. 10. 11 eller 145. 165 andra stycket eller 195. 2. bryter mot 165 första stycket första punkten eller. om ej gärningen är ringa. mot 165 första stycket andra punkten. 3. bryter mot 175 andra Stycket. om ej gärningen är ringa. 4. utför täkt i strid mot 185 eller föreskrift som meddelats i samband- med tillstånd till företaget. ' 5. underlåter att fullgöra anmälningsskyldighet som föreskrivits med stöd av 205 första stycket. 6. bryter mot 22 5 första eller tredje stycket eller mot föreskrift som med- delats i samband med medgivande enligt tredje stycket. eller 7. åsidosätter stadgandet i 23 5. om ej gärningen sker på plats. till vilken allmänheten icke äger tillträde eller har insyn. eller gärningen är ringa. Utbyte av brott som avses i 4 skall förklaras förverkat. om det ej är uppenbart obilligt. I fall som avses iförsta stycket 1 och 2 skall ej till strafj'dömas, om a't- gärden är sådan att bvggnadsavgifi katt utgå enligt lagen (l976.'000) om påföljder vid olovligt byggande m. m.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1976.

• Sida 174
•  Original

Prop. 1975/762164 174

Sammanställning av remissyttranden över Förslag till lagstift- ning om påföljder vid olovligt byggande (Ds B 1975:3)

I stort sett har promemorian fått ett gynnsamt mottagande vid remiss- behandlingen. Åtskilliga remissyttranden innehåller visserligen kritik .mot de förslag som läggs fram men det övervägande antalet remissinstanser har begränsat Sin kritik till ett fåtal punkter i promemorian och tillstyrkt eller lämnat utan erinran övriga förslag.

1 Allmänt

Mot bakgrund bl. a. av den kritik mot nuvarande ordning som framförs i remissyttrandena över bygglagutredningens betänkande. diskuteras i pro- memorian frågan om orsakerna till det olovliga byggandet. Frågan tas upp även av en del remissinstanser. RÅ framhåller sålunda att nu gällande bygg- nadslagstiftning ställer till myndigheternas förfogande flera åtgärder vilka framstår som väl ägnade att förebygga eller i efterhand rätta till olovligt byggande och vad därmed sammanhänger. Emellertid visar gjorda under- sökningar. fortsätter RÅ. att olovligt byggande förekommer i mycket stor utsträckning och att många av dessa fall lämnas helt obeivrade. Detta för- hållande synes enligt RÅ ha i stort sett två förklaringar: dels är de gällande reglerna i vissa hänseenden omständliga. dels har byggnadsnämnderna inte tillräckliga resurser för att upptäcka och ingripa mot olovligt byggande. Enligt lättsåklagartnyndighetett i Stockholms och Gotlands lätt talar mycket för att en- dast ett mindre antal fall av s. k. svartbyggen blir föremål för beivran inför domstol. Anledningen till denna utveckling synes enligt myndigheten vara dels att resurserna hos byggnadsnämnderna är otillräckliga. dels att nämn- derna. måhända med stöd av vissa uttalanden i förarbeten och kommentar till byggförfattningar. tillämpat den nämnden tillkommande diskretionära prövningsrätten i fråga om fullgörande av anmälan till åtal i alltför generös riktning. Även praxis synes kraftigt variera från nämnd till nämnd. Ju mer landsbygdsbetonad en kommun är. anför myndigheten. desto lägre synes anmälningsfrekvensen även relativt sett vara hos dess byggnadsnämnd. Andra orsaker som i vart fall indirekt bidragit till att det olovliga byggandet fått en alltför stor omfattning är enligt myndigheten korta preskriptionstider, alltför låga straffsatser hos domstolarna samt möjligheten att genom fas- tighetsöverlåtelse och genom överklagande förhala myndigheternas beslut om vitesföreläggande och handräckning. Den som avser att bygga svart torde f.n. vid en avvägning av de fördelar han kan uppnå och de risker han löper. finna att det många gånger är värt ett försök att bygga utan

• Sida 175
•  Original

Prop. 1975/762164 175

lov. Faran för upptäckt är inte särskilt stor. Risken för att han. om bygget hinner fullbordas. skall tvingas riva detta är enligt myndigheten inte heller särskilt påtaglig. Med nuvarande ordning. fortsätter myndigheten. där en olovlig bebyggelse på grund av sen upptäckt och förhalningstaktik från den felandes sida många gånger får karaktär av pågående markanvändning. drar sig byggnadsnämnderna av ekonomiska hänsyn ofta föratt söka fåen rivning till stånd. Liknande synpunkter anför länsstyrelsen i ll-Ialmöhus lätt och länsåklagarttrt-rndigheten i Kopparbergs lätt. Enligt länsåklagartttvndigheten i Hallands lätt är den dåliga efterlevnaden av vår nuvarande byggnadslag- stiftning mera en resursfråga än en lagstiftningsfråga.

Enligt LRF föranleder rådande detaljreglering många gånger stora kost— nader och tidsutdräkt för den enskilde. vilket i sin tur kan förklara hand— landen som står i strid mot gällande regler. Stelbenthct hos de handläggande myndigheterna medverkar med säkerhet till den nuvarande ordningen. LRF är därför av den uppfattningen att mycket skulle vara att vinna genom en smidigare och snabbare behandling av förekommande ärenden.

De sanktioner för att motverka olovligt byggande. som nu finns att till- gripa. är enligt Linköpings konmrnn klart otillräckliga. Byggnadsnämnderna har betydande svårigheter att med erforderlig kraft kunna hävda viktiga allmänna intressen med avseende på markanvändning och byggande. Detta förhållande skadar tilltron till kommunernas möjligheter att styra utveck- lingen inom planerings- och byggnadssektorn så att kommuninvånarnas gemensamma intressen tillgodoses. För det övervägande flertalet av de bygg- nadsverksamma. som lojalt följer givna regler och bestämmelser. ter det sig enligt kommunen stötande och från rättvisesynpunkt otillfredsställande att kommunerna inte har mer verksamma sanktioner att tillgripa vid över- trädelser av byggnadslagstiftningen och med stöd av denna meddelade regler och föreskrifter. Byggnadsnämndernas bemödanclen att komma till rätta med missförhållanden möts inte sällan av ett visst överseende löje både från berörda och från massmedia. Med tanke på effektiviteten av de åtgärder. som nämnderna har att tillgripa finner kommunen en sådan reaktion fullt förståelig. Vilheltttina kommun framhåller att den administrativa påföljden enligt nu gällande regler. när den kommer till användning. måste bedömas som synnerligen svårhanterlig. Genom olika förhalningsmanövrcr från den byggandes sida — överklagningar. överlåtelser m. m. — kan ett ärende dra ut på tiden orimligt lång tid. Dessutom tillkommer enligt kommunen den effekten att ju längre tid som förflyter från det den olagliga handlingen begåtts till dess påföljden är bestämd och sanktionerad. desto mindre blir motivationen både för den byggande och för byggnadsnämnden att fullfölja ärendet och tillrättalägga det som en gång gjorts oriktigt.

• Sida 176
•  Original

Prop. 1975/761164 176

2 Ett nytt påföljdssystem

Det helt övervägande antalet remissinstanser vitsordar behovet av cf- fektivare påföljder och tillstyrker eller lämnar utan erinran förslaget att införa ett system med avgifteri kombination med förstärkta möjligheter till hand- räckning.

JK anser sålunda att ett nytt påföljdssystem bör utformas på ett sådant sätt att det innebär både skärpta sanktioner i avhållande syfte och sanktioner som ger samhället bättre möjligheter att återställa det läge som har rubbats genom den olovliga åtgärden. JK anser också att detta är en lämpligare utväg än en skärpning av straffet för olovligt byggande. Svea hovrätt frnner det tveksamt om det nuvarande systemet skulle bli tillräckligt effektivt även om straffen skärptes och möjligheterna till handräckning ökades. Hov- rätten kan därför godta en omläggning av sanktionssystemet i huvudsaklig överensstämmelse med förslaget men förutsätter därvid att sanktionssys- temet blir föremål för förnyat övervägande i samband med det pågående arbetet på en ny byggnadslagstiftning. Enligt kattttnankollegiets mening bör från rättssäkerhetssynpunkt sanktioner i form av avgifter i och för sig und- vikas och tillgripas endast i rena undantagsfall. Med hänsyn till svårigheterna att åstadkomma ett effektivt hjälpmedel mot olovligt byggande anser dock kollegiet att införande av det nu föreslagna sanktionssystemet även inom byggnadslagstiftningen bör kunna godtas.

BrottsRit-ebvggatule rådet upplyser att rådets kriminalpolitiska arbetsgrupp i sin rapport ( l974z3) Kriminalpolitiskt utvecklingsarbete har uttalat att man har anledning att överväga om kriminaliseringcn på alla områden verkligen är motiverad och vilka följder en "inflatorisk" strafflagstiftning kan få för det allmänna rättsmedvetandct. Enligt gruppens mening borde man inom kriminalpolitikcn generellt hålla fast vid en begränsning av straffrättens roll och försöka finna andra medel än straff för kontrollen av mindre regel- överträdelser. Rådets styrelse har anslutit sig till dessa synpunkter. Brotts- förebyggande rådet ser det därför som en stor förtjänst att förevarande förslag i praktiken leder till en avkriminalisering av det olovliga byggandet enligt byggnadslagstiftningen. Enligt rådets mening är de administrativa sanktioner som föreslås vida överlägsna de nuvarande straffrättsliga påföljdsformerna för att komma till rätta med det olovliga byggandet. De föreslagna möj- ligheterna till en väsentligt snabbare handläggning av dessa ärenden blir av betydelse i repressivt hänseende. En förutsättning är naturligtvis att de kommunala organen utnyttjar möjligheterna att ingripa med snabbhet och kraft. Under den förutsättningen anser rådet att de nya handläggningsfor- merna i förening med de föreslagna avgifterna kommer att verka även i förebyggande syfte. Vetskapen om att ett olovligt byggande kan föra med sig mycket dryga kostnader som — om inte formellt så dock reellt — besvärar

• Sida 177
•  Original

Prop. 1975/76:164 177

fastigheten och inverkar menligt på denna som kreditobjekt kommer sii- kerligen att verka starkt återhållande på den som överväger ett olovligt byggande. Rådet tillstyrker alltså den avkriminalisering som föreslås till för- män för ett administrativt'sanktionssystem. Rådet förutsätter att avgifts- systemet får en från rättssäkerhetssynpunkt fullt betryggande utformning. l detta ligger enligt rådet såväl att beräkningsgrunden skall vara lätt att arbeta med som att den som drabbas av avgiften både kan förutse och kontrollera den utan svårighet.

kammarrätten i Sundsvall finner det angeläget att samhällets möjligheter att ingripa mot överträdelser av byggnadslagstiftningen ökas. särskilt i fråga om möjligheterna att få rättelse till stånd när olovliga byggnadsåtgärder har utförts. Kammarrätten finner det också befogat att de ändringar i lag- stiftningen som är påkallade genomförs utan att slutförandet av översynen av byggnadslagstiftningen i sin helhet avvaktas. Tyngdpunkten i de förslag som läggs fram i promemorian får anses ligga i att de ökar förutsättningarna att åstadkomma rättelse i byggnadsåtgärder som utförts olovligen. Ett ef- fektivt system i det avseendet torde också vara av stor betydelse när det gäller att avhålla den enskilde från överträdelser av byggnadslagstiftningen. Systemet fordrar emellertid att de organ. somi första hand har att ombesörja att ingripande kommer till stånd. dvs. byggnadsnämnderna. ges resurser som gör det möjligt för dem att vid behov inskrida med adekvata åtgärder. Kammarrätten anser att frågan härom under det fortsatta lagstiftningsarbetet bör ägnas större uppmärksamhet än hittills. Även om utökade möjligheter att ingripa med rättelseåtgärder i sig kan antas få en tämligen stor preventiv effekt. är det nödvändigt att sanktionssystemet också innefattar påföljder av repressiv karaktär. Det föreslagna systemet med avgifter av olika slag är avsett att fylla denna funktion. Enligt kammarrättens mening hade det varit en fördel om förslaget i denna del hade föregåtts av mer ingående överväganden. Det finns nämligen anledning att söka utreda i vad mån de föreslagna avgifterna. även om de sätts högt. får bättre preventiv effekt än av allmän domstol utdömda straffrättsliga påföljder. Kammarrätten vill inte motsätta sig att ett avgiftssystem nu utan ytterligare utredning införs också inom byggnadslagstiftningens ram. Enligt kammarrättens mening är det emellertid viktigt att användningen av detta och redan införda avgifts- system blir föremål för fortlöpande uppmärksamhet.

Till de övriga remissinstanser som tillstyrker förslaget i stort eller lämnar detta utan erinran hör RSI". riksantikvariet'itnbetet. statens lanttttäteriverk. sta- tens planverk. lan/brttksstvrr-rlsen. arbetatzskvddsstyrelsen. länsstyrelserna i Stockholms, å-lttltttöhus. Hallands, Göteborgs och Bohus, K opparltetggs, l""('ister- norrlands och l-"'ästerbottens lätt. länsåklagarnivndigheten i Koppa/"bmw lätt. Föreningen för sattt/tällsp/attet'ing. H_w't'sgäslerttas t'ilt'sft'it'bttttd. Svenskäkottt- nutn/örhutulet. Svenska bj'ggnadsarbetare/örbutulet. Svenska natrtrsk_vdtls/ör- eningen. .S'vettska riksbvggett. 3.480. Sveriges.förtJnitigsbanlt'ersförbund. Svd-

12 Riksdagen 1976. I som/. Nr [64

• Sida 178
•  Original

Prop. l975/76:164 178

västra Skånes kommunal/örbund. Svenska kommanal-tekniska.löreningen. Gö- tebomsregionensförbundsstyrelse. Föreningen Sveriges stadsarkitekter samt F a- gersta. Falkenbergs, Göteborgs. Haninge. Helsingborgs. Hvlte. Härnösands. Kalmar. Karlskrona. Karlstads. Kram/orts (byggnadsnämnden). Kungsbacka. Laholms. Linköpings. Lue/å. Malmö. Å-Iarkatjvcls. Mota/a. Mönsterås. Norr— köpings. Norrtälje. Nässjö. Olo/ströms. Parti/le (byggnadsnämnden). Skövde (nggnadsnämnden). Sollefteå. Stockholms. Uddevalla. Umeå. I-"'at'bet'.£.'.s. l-'i/- lie/mina. l"'är/ttdö (majoriteten) och Ängelholms kommuner. Att de gällande reglerna framstår som omständliga har enligt RÅ i stor utsträckning sin grund i hänsyn till rättssäkerheten. ] många fall kan denna dock tillgodoses på andra sätt än som nu sker. Om byggnadsnämnderna får ökade resurser. vilket från många håll framhållits som en nödvändighet i anslutning till det föreslagna nya regelsystemet. anför RÅ. så skulle en betydligt ökad effektivitet kunna ernås med endast obetydliga ändringar i nuvarande regelsystem. Med anledning av förslaget att införa avgifter erin- rar RÅ om att 'de nutida kriminalpolitiska strävandena går ut på avkri- minalisering av de områden där så är möjligt. Ett sådant system som det nu föreslagna passar enligt RÅ för mindre allvarliga men dock frekventa lagöverträdelser. där det är möjligt att finna en lämplig sanktionsform. ex- empelvis ekonomiskt kännbara avgifter. RÅ anser att detta slags sanktioner framstår som väl ägnade att avhålla från olovligt byggande. Lärtsåklagarmytidig/teten i Stockholms och Gotlands lätt anser att ett ef fek- tivare påföljdssystem måste skapas och att en ny lagstiftning framför allt måste inriktas på att göra det möjligt att särskilt i de mer flagranta fallen kunna få bort det som olovligen uppförts. Då det gäller sanktioner av re- pressiv karaktär finns enligt myndigheten möjlighet att antingen skärpa gällande straffbestämmelser eller åstadkomma ett avgiftssystem i enlighet med förslaget. Myndigheten kan inte ansluta sig till uppfattningen i pro- memorian att en straffskärpning knappast skulle leda till några påtagliga förbättringar jämfört med dagens läge om den inte kombineras med or- ganisatoriska förändringar eller förstärkning av åklagarmyndigheterna. Även om antalet mål skulle öka genom ett effektivare påföljdssystem torde denna ökning inte bli större än att åklagarmyndigheterna utan eftersläpningar kan bemästra en sådan situation. Skall en effektivisering ske med bibe- hållande av straffsanktioner synes enligt länsåklagarmyndigheten inte bara en skärpning av straffbestämmelserna bli nödvändig utan även en för- längning av preskriptionstiden. exempelvis till fem år. Ett system med bi- behållna straffsanktioner. påpekar myndigheten. innebär dock att avsevärd tid kommer att förflyta från brottets upptäckt till Iagakraftägande dom. Enligt Sundsvalls kommun torde systemet med höga straffavgifter vid olov- ligt byggande genom sin blotta existens verka starkt återhållande. Kom- munen känner emellertid viss tveksamhet inför förslaget att byta ut straff- bestämmelserna mot ett avgiftssystem enligt den modell som tillämpas bl. a.

• Sida 179
•  Original

Prop. I975/76:164 179

vid brott mot skattelagstiftningen. Alternativet. som måhända bör ytterligare övervägas. är enligt kommunen att bibehålla systemet med straffrättsliga påföljder och att införa höjda straffsatser och strängare straffmätning. Detta leder även till att längre preskriptionstider erhålles. De skäl som i prome- morian har anförts mot en sådan lösning finner kommunen inte vara till- räckligt bärande. Mot avgiftssystemet talar bl. a. att avgifterna utgår scha- blonmässigt med ledning av byggnadsl0vstaxan och inte påverkas av för- svårande eller förmildrande omständigheter som kan föreligga i varje särskilt fall. Det torde enligt kommunen även framstå som stötande att de eko- nomiska påföljderna. vilka kan uppgå till mycket höga belopp. drabbar alla lika. oberoende av ekonomiska förutsättningar. Trots de anförda betänk- ligheterna framhåller kommunen att de medel för att upprätthålla efter- levnaden av byggnadslagstiftningen som nu har lagts fram kan skapa för- utsättningar att komma till rätta med problemen. Det är enligt kommunen därför angeläget att förslaget leder fram till lagstiftning utan dröjsmål. Tyresö kommun hemställer. mot bakgrund bl.a. av att det föreslagna av- giftssystemet innebär nya och kostnadskrävande uppgifter för byggnads- nämnderna. att ändringarna i nuvarande sanktionsbestämmelser i första hand genomförs i form av straffskärpning. Även Sveriges advokatsamfund och Nacka kommun (majoriteten) synes förorda en sådan lösning. Föreningen Svert'ges kommuna/a.lön'altningsjurister erinrar om att avgifter som påföljd förekommer inom vissa områden av lagstiftningen. nämligen vid överträdelse av bestämmelse om högsta tillåtna last och vid brott mot skattelagstiftningen. Dessa bestämmelser avser utpräglade lukrativa brotts- typer anför föreningen. dvs. sådana där brottslingen för ekonomisk vinning åsidosätter av samhället givna normer. [ det stora flertalet fall av olovligt byggande är det säkerligen inte den ekonomiska vinningen som driver den brottslige. Därför anser föreningen inte att den valda påföljdsformen stäm- mer väl överens med tidigare tillämpade straffrättsliga principer. Inte heller finns grund för införande av ett avgiftssystem mot olovligt byggande i bygg- lagutredningens förslag eller remissvaren däröver. Föreningen anser därför att gällande sanktionssystem i första hand bör förbättras utan att avgifts— principen kommer till användning. ] andra hand hävdar föreningen att av— giftsreaktionen hör begränsas till fall av lukrativt olovligt byggande. En indragning av de vinster som kan ha uppkommit för den enskilde genom olovligt byggande bör enligt föreningen knytas till de tidpunkter då det olovligt byggda objektet avyttras eller av samhället inlöses. l.änsäk/agartn_vndi_tzlteten i Hallands lätt anser att effektiviseringen och för- enklingen av det nuvarande administrativa sanktionssystemet är bra men avstyrker förslaget om införande av ett administrativt avgiftssystem i stället för det kriminalrättsliga påföljdssystemet. Myndigheten erinrar om att jus- titieombudsmannen (JO 1975 s. 376 ff) har riktat rätt bister kritik mot det l97l införda skatterättsliga avgiftssystemet. På grund av den kritiken bör

• Sida 180
•  Original

Prop. l975/761164 l80

man tills vidare vara återhållsam med att sätta avgift i stället för straff. Myndigheten anser att byggnadslagstiftningen helt visst kommer att efter- levas väl om ltandräckningsförfarandet och andra former av rättelse görs tillräckligt enkla och effektiva. Utrymmet för straffeller straflliknande sank- tioner är enligt myndighetens bedömning rätt litet på byggnadslagstiftning- ens område. Helt kan straff dock inte undvaras men överträdelsen bör be- tecknas som brott endast om den väsentligt skadar allmänt eller enskilt intresse eller eljest framstår som grov. Straffsatsen bör vara böter eller fäng- else högst ett år. Enligt myndigheten bör man däremot inte nu genomföra en så genomgripande och tviVelaktig förändring som det innebär att ersätta det kriminalrättsliga sanktionssystemet med ett avgiftssystem. Den saken bör avgöras i samband med det pågående arbetet på en ny byggnadslag- stiftning.

Enligt Näringslivets bvggttadsdeleeation måste man. då det gäller den ökande frekvensen formellt otillåtna byggnadsåtgärder observerat. att det är mycket varierande slag av byggnadsarbeten som omfattas av byggnadslovskravet. Det måste också rimligen beaktas.'att byggnadsförbudens omfattning blivit en helt annan än vad byggnadslagen avsett genom att provisoriska bygg- nadsförbud i planförberedande syfte blivit mycket vanliga och långvariga. Härigenom har normala byggnadsåtgärder inom befmtlig bebyggelse i stor utsträckning förhindrats. När det gäller sanktioner mot olovligt byggande anser delegationen det således vara nödvändigt att ta hänsyn till att- till- lämpningsområdet inrymmer en mängd olika tillämpningsproblem. och att de 5. k. svartbyggena—dvs. planstridiga nybyggnader inom känsliga områden utgör ett specialfall. För sanktionssystemets utformning kan dessa relativt extrema typfall således knappast få bli vägledande. Delegationen framhåller att dessa klart lagstridiga nybyggnadsåtgärder — dvs. svartbyggen i egentlig bemärkelse — i normalfallet bör avlägsnas för att uppnå de från landskaps- och plansynpunkt önskvärda resultaten. vilket är möjligt redan enligt dagens lagstiftning. Därmed finns det enligt delegationen också anledning att se mera nyanserat på problemet hur sanktionssystemet bör vara inrättat för byggnadsåtgärder som myndigheterna i efterhand bedömer så pass rimliga att de får bibehållas. Enligt delegationens uppfattning har det förslag till sanktionssystem som framlagts i departemcntspromemorian inte blivit lämp- ligt avvägt. Det bör därför inte läggas till grund för lagstiftning. Ett nytt sanktionssystem måste enligt delegationen vida mer anpassas till de skif- tande förhållandena. De strängaste sanktionerna bör avgränsas till de kva- lificerade fallen av planstridigt nybyggande. Delegationen anser att det med tanke på de samband som råder mellan utformningen av plansystem. bygg- nadslovskrav och sanktioner mot olovligt byggande. förefaller rimligt att avvakta med nya bestämmelser om sanktioner. till dess att de väntade för- slagen om en ny byggnadslagstiftning lagts fram. Nuvarande sanktions- system bör enligt delegationens uppfattning således bibehållas tills vidare.

• Sida 181
•  Original

Prop. l97S/7_62164 l8l

Svenska byggnadsentreprenör/öt'eningen och Sveriges villaägare/ärmtnd ansluter sig till delegationens yttrande. Sveriges_/asttghetsägare/örbund, Sveriges köp- tnanna/örbttnd. GötebomsIllstighefsätwre/öt'ening och I landelskanttmtrett i Gö- teborg anför liknande kritik som delegationen.

Enligt Sveriges advokatsam/itnd är motiveringarna för behovet av ändrad lagstiftning vagt hållna. Samfundet finner det anmärkningsvärt att över- vägandena i promemorian av allt att döma inte grundar sig på några för ändamålet gjorda undersökningar angående omfattningen och karaktären av lagöverträdelserna. Det begränsade bedömningsunderlag som stått till förfogande måste anses alltför magert för att bilda underlag för en lagstiftning med så hårda sanktioner som förslaget innebär. De påpekade svårigheterna i det nuvarande sy5temet bör enligt samfundet kunna rättas till utan alltför ingripande åtgärder. Samfundet avstyrker därför förslaget om avgifter. För- Slllgct om förenklade regler för tvångsingripanden finner samfundet däremot välgrundat. _

Inte heller hovrätten över Skåne och Blekinge finner att det övertygande har påvisats att det föreligger något behov av det föreslagna administrativa sanktionssystemet. Förslaget som sådant har enligt hovrätten stora brister. Hovrätten kan väl ansluta sig till tanken att nuvarande bötesstraff måhända är otillräckliga som påföljd gentemot den som medvetet åsidosätter gällande bestämmelser och som kalkylerar med böterna som en kostnad för bygg- nationen. Också för sådana fall torde dock möjligheterna till handräckning m. m. — om de tillämpas — vara en återhållande faktor. Skulle det likväl anses nödvändigt att skärpa de repressiva sanktionerna — något som hov- rätten inte vill hålla för helt uteslutet — bör detta ske genom en straff— skärpning. t. ex. på så sätt att normerade böter införs som påföljd. och inte genom införande av ett illa övervägt system med administrativa avgifter. l sammanhanget kan också erinras om att en utredning (Ju 1973211) f. n. undersöker frågan om en eventuell reformering av det ekonomiska sank- tionssystemet inom straffrätten. Enligt hovrättens mening är avgiftssystemet betänkligt inte enbart från principiella synpunkter. Det kan bl. a. ifrågasättas om systemet innehåller tillräckliga garantier för den enskildes rättssäkerhet. Tvärtemot vad som hävdas i promemorian ts. 85 f) vill hovrätten göra gäl- lande att det föreslagna systemet troligen kommer att vålla problem för byggnadsnämnderna och att det rymmer ett stort mått av skönsmässig pröv- ning. Att mot bakgrund av detta fastställa avgifterna — som i en del fall kan uppgå till betydande belopp — genom ett summariskt förfarande som saknar de rättssäkerhetsgarantier vilka finns inbyggda i domstolsprocessen finner hovrätten vara synnerligen betänkligt. Den rättsosäkerhet som detta innebär förstärks väsentligt genom förslaget om en tioårig preskriptionstid och genom att fastighetens ägare kan få stå till svars för andras handlande. I detta hänseende innebär förslaget enligt hovrätten uppenbara risker för godtycklighet. Detsamma kan sägas om att förslaget i strid mot vad som

• Sida 182
•  Original

Prop. l975/76:164 182

anges som dess syfte. att komma åt det medvetna åsidosättandet av gällande bestämmelser. innebär att man vid fastställande av avgifter skall bortse från subjektiva förutsättningar i form av uppsåt eller oaktsamhet. Samman- fattningsvis anser hovrätten att det föreslagna avgiftssystemet kan betecknas som ett förhastat och misslyckat försök att på fel väg och vid fel tidpunkt komma till rätta med det olovliga byggandet. Hovrätten vill bestämt avstyrka förslaget.

2.1 Omfattningen av begreppet olovligt byggande

Ett tiotal remissinstanser tar upp frågan rörande omfattningen av begreppet olovligt byggande. föreningen Sveriges kommuna/ajöntaltttingsjurtister fram- håller sålunda att byggnadslagstiftningen många gånger är så oklar och dess tillämpning beroende av särskilda eller lokala förhållanden att stränga sank- tioner bör drabba endast klara fall av lagöverträdelser. 5. k. rättsvillfarelse synes ibland böra tillmätas betydelse. Det blir enligt föreningen otillfreds- ställande att en mängd fall av svartbyggen fortfarande kan komma att undgå beivrande medan andra. relativt lindriga fall. på grund av nitisk kontroll eller avundsjuka grannars anmälan måste tas upp av byggnadsnämnden. Föreningen tror att olikhet i tillämpningen av bestämmelserna kommer att upplevas av allmänheten och måhända även av ledamöterna i byggnads- nämnden. som är politiskt valda representanter för allmänheten. som stö- tande. Sveriges jästighetsägare/örbund erinrar om att enligt 75% BS till ny- byggnad hänförs "annan förändring av byggnad vilken i befintligt skick strider mot plan etc.". Med uttrycket "annan förändring" kan menas snart sagt vilken åtgärd som helst. Även bagatellartade åtgärder som normalt inte är tillståndSkrävande kan enligt förbundet falla under detta begrepp. På grund av tolkningssvårighcter kan den enskilde felaktigt komma att utan tillstånd vidta i och för sig byggnadslovskrävande åtgärder och därmed komma att drabbas av de föreslagna sanktionerna. Detta anser förbundet inte godtagbart. Förbundet erinrar vidare om att det i 75% andra stycket BS anges att exempelvis anordnande av värmeledning eller vattenklosett inte anses som nybyggnad under förutsättning att huset måste antas komma att kvarstå under längre tid. Det är givet att ägaren och myndigheten kan ha olika uppfattning om byggnaden kommer att kvarstå längre tid. framhåller förbundet. Vederbörande ägare kan vara helt ovetande om vilka planer myn- digheterna har i den mån de över huvud taget har bestämt sig. lnsättande av dylika anordningar. vilket normalt inte är byggnadslovskrävande. skulle därför enligt förslaget kunna drabbas av sanktion därför att byggnadsnämn- den med hänvisning till interna planer påstår att byggnaden inte skall kvarstå någon längre tid. Liknande synpunkter anför Sveriges villaägare/mbttnd och Sveriges köpmattna/örbtttld. Även .-'V0t't'köpittg5 och Umeå kommuner anser att en skärpning av påföljdsbestämmelserna på föreslaget sätt gör det nödvändigt

• Sida 183
•  Original

Prop. 1975/76zl64 183

med en översyn av bestämmelserna om byggnadslov så att dessa klarare än nu anger vilka åtgärder som omfattas av kravet på sådant lov. Hylte och Umeå kommuner samt Iänsdklagarntt'mligheten i Stockholms och Gotlands lätt anser att det bör vara möjligt att begränsa omfattningen av det nuvarande byggnadslovskravet.

Länsstyrelsen i l-"'ästerbotlens lätt påpekar att förslaget inte ger effekt i fråga om rivning av kulturhistorisk bebyggelse inom områden utanför stadsplan. eftersom byggnadslovsplikt inte föreligger i dessa fall. Detta är enligt länsstyrelsen otillfredsställande från både bevarandesynpunkt och rätt- visesynpunkt. För att kunna uppnå en sådan tillämpning måste emellertid bestämmelserna i 54% BS kompletteras. Liknande synpunkter anför riks- atttikvarit-'ämbetet samt F t'tlkettbetgs och Kungsbacka kommuner. Malmö kom- mun erinrar om att i bygglagutredningcns betänkande (SOU 1974:21) Markan- vändning och byggande föreslås att bestämmelser om underhåll av byggnad skall utarbetas. Kommunen vill i detta sammanhang påtala behovet av effek- tiva påföljdsbestämmelser vid underlåtenhet att vidta erforderliga underhålls- åtgärder.

2.2 Avgiftssystemets utformning

Några remissinstanser tar upp frågan om avgiftssystemets utformning. Till dessa hör JK som ansluter sig i stort till den utformning som avgifts- systemet har fått i förslaget. JK har ingen invändning mot konstruktionen att låta byggnadslovstaxan enligt 8 % BS utgöra grund för beräkning av av- giften för olovligt byggande. Med hänsyn till syftet med avgiftssystemet kan man enligt JK bortse från de mindre variationer som kan komma att uppstå kommunerna emellan. Även 3.480 och Linköpings kommun anser att sådana variationer får accepteras.

R.--f anser en förutsättning för ett väl fungerande nytt system vara att detta lämnar minsta möjliga utrymme för diskretionär prövning. Vad gäller byggnadsavgiften finner RÅ att förslaget i detta hänseende är väl utformat med sin direkta anknytning till taxan för byggnadslov. Även den föreslagna tilläggsavgiften är baserad på fakta som inte bör lämna utrymme för god- tycke. nämligen den ifrågavarande byggnadens kvadratmeteryta.

Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig över avgiftssystemets upp- byggnad är tveksamma till eller finner det otillfredsställande att avgiften för olovligt byggande kan komma att variera kommunerna emellan. Länsstyrelsen i .-"1-1(J/l71öhll.$" lätt anser sålunda att avgiften bör vara enhetlig i hela landet och attden därför börbestämmas på annat sätt.exempelvis genom av regeringen utfärdade föreskrifter om avgifternas storlek. Liknande syn- punkter anför Föreningen Sveriges kontmuna/a .förvaltnittgsiurister. Svenska kommanal-tekniskaföreningen. Sveriges.fästighetsägare/örbund. Sveriges köp- tttanna/örbttnd samt Falkenbergs. Karlstads. Stockho/ms. Tre/IebOIgs och Öre- bro kommuner. Enligt Trelleborgs kommun bör det övervägas om inte avgifter-

• Sida 184
•  Original

Prop. 1975/762164 184

na på lämpligt sätt kan anknytas till det normalförslag till taxa för byggnadslov m.m. vilket nyligen utarbetats av Svenska kommunförbundet i samarbete med statens planverk.

Frågan tas upp även av .S'vert'ges advokatsatn/t'anl som framhåller att över- trädelser inom en kommun på ett för den enskilde stötande sätt kan komma att avvika från påföljderna för motsvarande överträdelser inom en annan kommun. Samfundet anför att sådana avvikelser visserligen kan inträffa vid tillämpningen av det nuvarande systemet. men påpekar att i sådana fall korrigeringsmöjligheter finns i högre instans. Det betänkliga i förslaget är enligt samfundet att risken lör olikheter finns inbyggd i själva lagstift- ningen.

Kritiskt inställd till avgiftssystemets utformning är också Föreningen Sve- riges bvggnaa'sins/n)ktörer som anser att systemet medför en hel del inte ovä- sentliga problem från såväl rättvise- som tillämpningssynpunkt. Föreningen lägger därför fram förslag till ett nytt avgiftssystem som innebäri huvudsak följande.

Det nya systemet bör innehålla endast en avgift, som utgår lör allt olovligt byggande och som baseras på värdet av det olovligt byggda. Förfarandet i normalfallet bör vara att det olovligt utförda. omedelbart efter byggnads- nämndens sammanträde (av praktiska skäl dagen efter). värderas av nämn- den och dokumenteras genom fotografering. Straffsatsen kan därefter be- slutas genom delegationsbeslut. Den samfällda nämndens beslut skall så- ledes innebära endast ett fastställande av att avgift skall utgå i relation till det värde det olovligt byggda har pålöljande dag. Har det olovligt utförda undanröjts vid detta tillfälle. är värdet av det byggda noll och avgiften blir således noll. Fortsätter vederbörande av tredska eller av annat skäl det olovliga byggandet, bör nytt delegationsbeslut fattas om utökning av straff- avgiften till att omfatta även det ytterligare byggda. Till grund för vär- deringen bör ligga en värderingskatalog. upptagande schablonvärden for oli- ka'arbetsåtgärder. Denna katalog bör utfärdas centralt och regleras genom förändringarna i prisindex.

Btiifgttatlsavgi/i

Endast ett mindre antal remissinstanser yttrar sig över förslaget till bygg- nadsavgift. som innebär bl. a. att avgiften skall utgå vid varje form av olovligt byggande. Enligt Norrköpings kommun kommer man med den löreslagna tilläggsavgiften säkert till rätta med de llesta fallen av ny-. till- och om- byggnad. Däremot kan man enligt kommunen befara att olovligt byggande i de fall där tilläggsavgift inte avses utgå blir vanligare vid en avkrimi- nalisering. Det är från planeringssynpunkt av stor ekonomisk betydelse för kommunen att ombyggnad eller annan jämlörbar ändring i byggnads yttre eller inre utförande av genomgripande beskaffenhet samt förändring av bygg-

• Sida 185
•  Original

Prop. 1975/762164 185

nad i strid mot fastställd plan inte kommer till stånd utan föregående bygg- nadslovsprövning. Denna form av olovligt byggande kan enligt kommunen vara svår att upptäcka och att återställa med handräckning. Om straffsank- tionen. som i dessa fall synes ha en relativt god preventiv effekt. byts ut enbart mot föreslagna byggnadsavgifter befarar kommunen att möjligheterna att exempelvis genomföra saneringar försvåras.

Även Falkenbetgs kommunlinner det tveksamt om byggnadsavgiften kan verka avhållande från olovligt byggande vid alla tillfällen. Det torde enligt kommunen kunna uppstå fall då den byggande t. o.. ni. kan göra en eko- nomisk vinst genom att åsidosätta bestämmelserna. t. ex. för att undgå avi- serade prishöjningar och liknande. Vid de fall av överträdelser när bygg- nadslov senare kan påräknas torde byggnadsavgiften inte avskräcka. Kom- munen anser därför att en höjning av byggnadsavgiften kan vara befogad.

Lättsstj'relset'tta iHaI/ands och l-"äslet'ln)ttetts lätt samt Laholms och |"'arher_t:s kommuner uttalar sig också för en höjning. Lysekils kommun påpekar. att byggnadsavgiften. frånsett minimiavgiften på 500 kr. följer byggnadslovs- taxan. vars grundbelopp årligen justeras med hänsyn till inträffade ändringar i kostnadsläget. Kommunen anser det lämpligt att minimiavgiften undergår motsvarande justering. I-Ianingen kotttmtttt anser att minimiavgiften bör in- dexregleras.

Riksantikvariez't'tnbetet anser att högre avgift — förslagsvis två eller tre gånger större än byggnadsavgiften — bör tas ut när byggnad av kulturhistoriskt värde inom område. för vilket kommunen har fattat beslut om långsiktigt bevarande. olovligen förändras eller förvanskas.

Kammarkol/egiet anför att byggnadsavgiften är tänkt som en påföljd för förseelser mera av ordningskaraktär. nämligen underlåtenhet att söka bygg- nadslov. Att avgiften föreslås motsvara fyra gånger byggnadslovsavgiften kan enligt kollegiet i många fall leda till en påföljd som framstår som direkt stötande. Med hänsyn till avgiftens karaktär av reaktion mot en lörseelse av denna art anser kollegiet att avgiften bör sättas lägre än fyra gånger byggnadslovsavgiften.

Flera remissinstanser anser att avgiften inte bör benämnas byggnadsavgift. litt skäl härtill anges vara att benämningen för tanken till avgift för något som i sig är tillåtet. Bl.a. följande förslag till alternativ benämning läggs fram: avgift för olovligt byggande. extraavgift. kontpensationsavgift. svart- byggeavgift och underlåtelseavgift.

Tekniska ttomenk/atureentra/ett har ingen erinran mot förslaget i denna del.

Til/t'iggsavgi/i

En förutsättning föratt tilläggsavgift skall utgå är enligt förslaget att det utrymme som omfattas av den olovligt utförda åtgärden är avsett för bo- stadsändamål eller för verksamhet i vilken arbetstagare utför arbete för ar-

• Sida 186
•  Original

Prop. l975/76:164 |86

betsgivares räkning. JK erinrar om att man i förslaget har haft som riktmärke att avgiftssystemet skall både avhålla den enskilde från olovligt byggande och vara lätt att tillämpa. Om denna målsättning skall uppfyllas är det enligt JK nödvändigt att ta bort den begränsning som ligger i kravet att utrymmet skall vara avsett för visst ändamål. Skälen för denna ståndpunkt är främst två. Dels finns det enligt JK oftast lika stor anledning att ingripa mot byggnad som inte avser bostadsändamål. Dels — och detta väger nästan ännu tyngre i detta fall — är i synnerhet begreppet arbetstagare så vagt och omtvistat att det inte bör förekomma i en lagstiftning av här avsett slag. JK kan inte heller se någon anledning att göra skillnad på fall där utrymmet är avsett lör verksamhet som bedrivs utan anställda arbetstagare och fall där sådana finns. JK är medveten om att bestämmelser av nu förordat innehåll i vissa fall kan leda till resultat som uppfattas som stötande. [ stället lör undantag av den typ förslaget innehåller bör man emellertid för sådana fall ge möjlighet till nedsättning av avgiften eller befrielse från avgift. Även Partille kommun (byggnadsnämnden) anser att ändamålsbegränsningen bör tas bort. Görebmgs kommun påpekar att den föreslagna utformningen av reg- lerna om tilläggsavgift medför att enmansföretagare eller bolagsmän i få- mansbolag kommer att kunna undgå avgiften därför att de inte sysselsätter arbetstagare. Sådana konsekvenser anser kommunen inte vara godtagbara. Liknande synpunkter anför statens planverk. /änssnve/.sert i Hallands lätt samt Haninge. Kungsbacka, Not't'kt'ipings och Stockholms kommuner.

Tyresö kommun anser att även andra byggnader, såsom garage. ekono- mibyggnader. uthus och dylikt — som uppförs olovligen — bör kunna belastas med tilläggsavgift. Olovligt byggande av denna typ har ofta förekommit i kommunen. [ en del fall har dessa byggnader varit osedvanligt stora, anför kommunen. Garage med byggnadsytor upp till 70 rn2 har förekommit. Dessa byggnader utgör enligt kommunen ett stort problem, inte bara genom sin storlek och utformning utan främst genom att de avsevärt försvårar en framtida ändamålsenlig planläggning. Liknande synpunkter anför länsstvrel- sen i Koppa/"hems lätt. l-l_vresgästernas riks/o'rhuml samt Haninge. Stoekltolms och l-"ärtnclä(majoriteten)kommuner. Enligt Trellebmgs komtnttn kan det ifrå- gasättas om tilläggsavgift bör anknytas enbart till begreppet byggnad. Även för andra anordningar än byggnad, t. ex. upplag, torde det föreligga behov av att kunna debitera tilläggsavgift.

Enligt förslaget skall tilläggsavgift utgå bl.a. om den olovligt utförda åt- gärden innebär att byggnad helt eller delvis har inretts till väsentligen annat ändamål än det vartill byggnaden förut varit använd. JK erinrar om att ett motiv härför enligt promemorian är att den s. k. smygkontoriseringen på många håll i landet utgör ett stort problem. Vill man söka komma till rätta med denna företeelse måste man emellertid enligt JK ta ut tilläggsavgift även för byggnadsåtgärd som innebär "ianspråktagande av byggnad eller del därav för väsentligen annat ändamål än det. vartill byggnaden förut

• Sida 187
•  Original

Prop. l975/761164 l87

varit använd eller som finnes angivet å godkänd ritning". Enligt JK torde det nämligen vara mycket vanligt att en bostadslägenhet tas i anspråk för kontor utan att sådana inredningsåtgärder vidtas som omnämns i 75 & bygg- nadsstadgan. Genom en sådan lösning undviker man även onödiga tolk- ningsproblem. Svenska kotntnuttal-tekniska föreningen. l-"lirettingen Sveriges strulat/"kitt*krer. ["/_l*l't”.$g'ff.5'l(”l'll(l$' riks/örhutnl och Göteborgs kommun anför sam- ma synpunkter. Även Svenska komtnutt/iirbutttlet anser att tilläggsavgiften. för att ha preventiv effekt. bör utsträckas till alla fall av olovligt ändrad användning av byggnad. [den mån endast nybyggnadsåtgärder anses kunna komma i fråga för tilläggsavgift anser kommunförbundet dock att följande nybyggnadsfall bör tilläggas: Förändring av byggnad. som medför att bygg- naden kommer att strida mot fastställd stadsplan och förändring av byggnad som i befintligt skick strider mot fastställd plan. Åtgärder i strid med gällande planläggning måste enligt kommunförbundets uppfattning betraktas sotn mycket allvarliga förseelser.

Enligt Sveriges advokatsattt/imtl är konstruktionen av tilläggsavgiften sådan att påförandet därav i flertalet fall blir utomordentligt kännbart för den drab- bade. Med hänsyn härtill anser samfundet att påförandet av tilläggsavgift borde begränsas till sådana fall där lagstiftningen är klar och lättförståelig och där överträdelsen kan anses grov. När fråga är om uppförande av helt ny byggnad. till- eller påbyggnad av befmtlig byggnad eller rivning av bygg- nad t7ä första stycket 1. 2 och 4) ligger det nära till hands att bedöma överträdelsen som grov. Däremot anser samfundet att det starkt kan ifrå- gasättas, om inredande av byggnad helt eller delvis till väsentligt annat ändamål än det vartill byggnaden förut varit använd generellt sett kan anses som en grov överträdelse. Dylika åtgärder kan ofta vara av ringa omfattning. t. ex. uppsättande eller rivning av en vägg eller omändring av badrum till förråd. där återställandet varken är svårt eller särskilt kostnadskrävande. I sådana fall skulle påförandet av tilläggsavgift kunna leda till oproportio- nerligt hård bestraffning i förhållande till arten och omfattningen av över- trädelsen. Om tilläggsavgift skall komma i fråga för överträdelser av detta slag — något som enligt samfundets mening kan ifrågasättas med hänsyn till att möjligheter till föreläggande och tvångsingripande ftnns — anser sam- fundet att tillämpningen uttryckligen bör begränsas till åtgärder av ingri- pande omfattning. genom vilka ett återställande omöjliggjorts eller allvarligt försvårats. Även Malmö kommun anser på liknande skäl att tilläggsavgift inte bör utgå för åtgärd som innebär att byggnad eller del därav inreds för väsentligen nytt ändamål. Dessa förändringar torde enligt kommunen i allmänhet inte uppfattas som en byggnadslovspliktig åtgärd.

Med anledning av förslaget att tilläggsavgift skall utgå även när byggnad rivs utan lov erinrar lättsstj're/sen i l"'ästertmrr/atnls lätt om att byggnadsnämn- den enligt 35aå BL får meddela förbud mot rivning av byggnad inom vissa områden. om detta förbud är påkallat bl.a. för bevarande av kul- turhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse. Inom sådana områden

• Sida 188
•  Original

Prop. l975/761164 l88

kan byggnader som inte är avsedda för bostadsändamål eller innehåller ar- betslokal vara av stort värde för den samlade miljön. Enligt länsstyrelsens uppfattning bör därför tilläggsavgift utgå vid olovlig rivning av kulturhis- toriskt eller miljömässigt värdefull byggnad inom område. för vilket förbud mot rivning meddelats enligt 35 a & BL. även om byggnaden inte är avsedd för bostadsändamål eller innehåller arbetslokal. Samma förslag framförs av kammarrätten ! Sundsvall och Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer.

Lättsstyrelsetti Väster/tortlands lätt är tveksam till förslaget att tilläggsavgift inte skall utgå vid åtgärder. som omfattar utrymme mindre än 3 m2 samt motsvarande minskning av yta vid beräkning av tilläggsavgift. Detta fö- refaller onödigt komplicerat. Länsstyrelsen anser att byggnadsnämnden i stället bör få befogenhet att ge dispens i uppenbara bagatellfafl. trots att eftergift enligt llä skall prövas av länsstyrelsen.

Enligt förslaget skall tilläggsavgift bestämmas på grundval av den lä- genhetsyta sotn åtgärden kan beräknas ha omfattat. Lätts.st_t-'t'elsett t' Öster- götlands lätt. som framhåller att byggnadslovstaxan och därmed även bygg- nads-avgiften beräknas efter våningsyta. anser att tilläggsavgiften bör be- räknas enligt samma grunder. Länsstyrelsen i l"'ästerbottens lätt. Ilyresgäster- ttas riksförbund. .SE-fBO samt Falkenbergs. Kungsbacka. Norrkt'ipings och Var- bergs kotntttuner framför samma förslag. Länsstyrelsen i Hallands lätt. För- eningen .S'veriges stadsarkitekter och Haninge kommun anser att avgiften bör beräknas efter byggnadsyta.

Genom att byggnadsavgiften anknyts till byggnadslovstaxan kommer den att förändras med kostnadsutvecklingen. framhåller länsstyrelsen i |-"'äsler- norrlands lätt. Enligt förslaget skall däremot tilläggsavgiften fastställas till 500 kr. dvs. ungefär en fjärdedel av dagens produktionskostnad per kva- dratmeter för småhus. Då även produktionskostnaden förmodligen kommer att förändras kan det enligt länsstyrelsen ifrågasättas om tilläggsavgiften skall anges i ett fast belopp. Liknande synpunkter anför länsstyrelsen i Hal- lands lätt. 5.4/30 samt Göteborgs. I-laninge. Lysekils. Sundsvalls. Söderköpings. Varbergs och Örebro kommuner.

I fråga om tilläggsavgiften vid rivning. vilken enligt förslaget skall grundas på den rivna byggnadens taxeringsvärde. bör enligt statens lantmäteriverk inte förbises att det taxerade byggnadsvärdet ibland kan vara mycket lågt när det gäller hus som ägaren är benägen att riva. Bl.a. kan enligt verket s.k. K-märkta hus ibland vara lågt taxerade. Tilläggsavgiften får i så fall kanske en mycket begränsad preventiv effekt. Verket ifrågasätter om man inte i stället bör överväga att anknyta tilläggsavgiften till storleken av den nybyggnadsrätt som föreligger på platsen enligt gällande plan. Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus lätt anser att annat avgiftsunderlag bör övervägas t. ex. det markvärde söm frigörs genom rivningen. Liknande syn- punkter anför länsstyrelsen i l"('t'slet'bollens lätt. Svenska kotntttunlörhundet. 5.4/30 och Föreningen Sveriges stadsarkitekter.

• Sida 189
•  Original

Prop. l975/762l64 189

Kungsltaeka och Linköpings kommuner lämnar förslaget om tilläggsavgift utan erinran.

Som har framgått av det förut anförda anser advokatsamfundet att till- läggsavgiften i flertalet fall kan bli en utomordentligt kännbar påföljd. Flera andra remissinstanser har samma uppfattning. Malmö kommun anser sålunda — med hänsyn till att byggnadsnämnden inte bara är ett organ för myn- dighetsutövning utan också ett serviceorgan till allmänhetens tjänst — att det kan vara ägnat att undergräva allmänhetens förtroende för nämnden. om den dömer ut höga tilläggsavgifter för olovligt byggande. för vilket det sedermera lämnas byggnadslov. eventuellt med krav på vissa ändringar i det utförda. Kommunen anser därför att en omarbetning av bestämmelserna bör övervägas. varvid en nyansering och sänkning av tilläggsavgiften bör prövas. Enligt kammarkollegiet bör tilläggsavgift inte utgå om byggnads- nämnden vid prövning av byggnadslov till åtgärden skulle ha gett tillstånd till denna. Norrköpings kommun ifrågasätter om inte tilläggsavgiften blir allt- för schabloniserad. I många fall kan tilläggsavgiften komma att uppgå till så höga belopp. att påföljden verkar stötande. Kommunen anser att en annan beräkningsgrund för tilläggsavgiften bör övervägas. Liknande synpunkter som de nu anförda framförs också av Föreningen Sveriges stadsarkitekter och Hylte kommun.

Även Sveriges_Ios/ig/tetsägare/örbuna' anser att avgiften i vissa fall kan bli orimligt hög. Att ändra en bostadslägenhet på exempelvis 100 m2 till kontor. varvid de faktiska ändringarna kan vara relativt obetydliga. skulle medföra en lika hög tilläggsavgift som att utan tillstånd uppföra ett enfamiljshus av samma storlek. Detta kan enligt förbundet inte anses vara en rimlig avvägning. Om det nya sanktionssystemet införs synes det förbundet befogat med en ytterligare differentiering av avgifterna. Vid en sådan differentiering bör hänsyn tas inte endast till berörd yta utan även till åtgärdens omfattning och huruvida den vidtagits på redan befintlig bebyggelse eller ej. Enligt Sveriges t'illaägare/örbund kan en begränsad straffavgift för försummelsen att i laga ordning inkomma med ansökan om byggnadslov accepteras. Vid fastställandet av ytterligare sanktioner anser förbundet att man måste kräva större försiktighet än vad förslaget innefattar.

Nacka kommun (majoriteten) avstyrker förslaget om tilläggsavgift och för- ordar i stället straffskärpning i kombination med en förlängning av tiden för åtalspreskription.

Handelskammaren i Göteborg har den bestämda uppfattningen. att en till- läggsavgift med sådan konstruktion. som föreslås i betänkandet. inte bör få förekomma i ett rättssamhälle. Handelskammaren kan inte ftnna annat än att byggnadsnämndernas prövning av tilläggsavgiften måste bli sköns- mässig. I sådana fall. där det olovligt byggda kan tillåtas stå kvar. kommer byggnadsnämnderna enligt handelskammaren att i realiteten ha full frihet att bestämma om tilläggsavgift skall eller inte skall utgå. Vid detta avgörande

• Sida 190
•  Original

Prop. l975/762164 l90

kan en nämnd bestående av förtroendevalda lekmän. av vilka åtminstone i mindre kommuner någon eller några inte sällan har relationer av ett eller annat slag till byggaren. inte förväntas kunna på rent objektiva grunder besluta om uttagandet av avgifter. som med förslagets 500 kr per m 2 oftast torde röra sig om flera tiotusentals kronor. Handelskammaren tror vidare inte att ett genomförande av förslaget om tilläggsavgift kommer att få åsyftad avskräckande verkan. Den risk som svartbyggaren alltid löper. nämligen att tvingas riva vad han ny- eller tillbyggt. förefaller kammaren vara en så kännbar påföljd. att den förebyggande effekten knappast kan förstärkas genom införandet av bestämmelser om påföljder av annat slag.

Be/i'ielseji'ån avgiftsskyldighet i vissa/all

Enligt förslaget skall byggnadsavgift inte utgå. om den byggande t. ex. efter tillsägelse av tjänsteman river det olovligen utförda innan fråga om påföljd tas upp till prövning. 'Länsstvrelsen i Stockholms län erinrar om att många skärgårdskommuner har svåra problem med olovlig uppställning av husvagnar inom fritidstomter och i de för det rörliga friluftslivet attraktiva lägena. Sådana vagnar och mindre monteringsfärdiga hus kan normalt utan större kostnad flyttas till annan plats. Den föreslagna undantagsbestäm- melsen kan enligt länsstyrelsen därför inbjuda till en form av "ehanstagning" inom sådana områden. Bestämmelsen medför även administrativa svårig- heter. då det alltid samma dag som ärendet tas upp i byggnadsnämnden måste konstateras att byggnaden inte har undanröjts. Länsstyrelsen föreslår att byggnadsavgift alltid utgår vid olovlig byggnadsverksamhet med undan- tag av vissa i lagtexten angivna fall av rivning. Föreningen Sveriges stads- arkitekter samt Haninge och Varbergs kommuner anför liknande synpunkter.

Hvresgasternas riksförbund finner det rimligt att den som vidtar rättelse innan samhället hunnit ta upp frågan om påföljd skall befrias från sådan. Förbundet ifrågasätter emellertid starkt om inte förslaget i frågaom undantag från tilläggsavgift är alltför långtgående och bestämmelsernas repressiva ver- kan härigenom hotad. Förbundet kan instämma i att den som på eget initiativ eller efter föreläggande inom viss angiven tid själv vidtar rättelse bör befrias från tilläggsavgiften. Däremot delar inte förbundet uppfattningen att samma möjlighet skall öppnas i de fall där samhället handgripligen måste träda in för att återställa ordningen. Möjligen kan man tänka sig en nedsättning av avgiften. De föreslagna undantagsbestämmelserna synes enligt förbundet få en något ologisk verkan vid en konsekvent tillämpning av den föreslagna lagstiftningen. Enligt denna skall byggnadsnämnd alltid se till att rättelse . vidtas. Tillgriper då nämnden något av de medel som ställts till förfogande härför skulle befrielse från avgiftsskyldigheten inträda. Förbundet påpekar att någon motsvarande befrielse däremot inte inträderi de fall byggnadslov kan beviljas i efterhand. Förbundet förordar att möjligheterna till befrielse

• Sida 191
•  Original

Prop. 1975/76:l64 191

från tilläggsavgift inte utsträcks längre än till självständiga åtgärder vidtagna inom den tidsfrist som kommunen uppställer vid ett föreläggande. Haninge kommun finner förslaget i denna del lämpligt. Det kan enligt kommunen medföra att frågan om föreläggande eller handräckning inte behöver tas upp.

Svea hovrätt ifrågasätter om det är rimligt att byggnadsavgift skall utgå för byggnad vilken sedan bortskaffas emedan den är olovlig (jfr 4 och 13 åå förslaget till påföljdslag samt 85 i fråga om befrielse från tilläggsavgift i fall av handräckning). l promemorian framhålls att möjligheterna att nedsätta eller eftergc avgift bör komma till användning endast i undantagsfall. Länsstvre/sen iStock/to/ms län delar denna uppfattning. Enligt länsstyrelsen bör emellertid skäl för nedsättning och eftergift. utöver vad promemorian antyder. kunna föreligga även i sådana fall. då åtgärder och förfaranden på grund av sin storlek och art vid prövning i det enskilda fallet befinnes vara av mera bagatellartad natur. Länsstyrelsen är dessutom av den uppfattningen att nedsättning eller eftergift som regel bör medges endast om byggnadsnämnden i det enskilda fallet till- styrker detta.

Nacka kommun (majoriteten) anser att det närmare bör preciseras i vilka fall nedsättning eller eftergift får medges. Även kammarkollegiet och län.sst_t-=relsen i lf'ästernorr/ana's län anser det önskvärt med en precisering i detta avseende.

Val av subjekt,/*är byggnadsavgift och tilläggsavgi/i

Förslaget i promemorian i fråga om val av subjekt föravgifterna innebär bl. a. att skyldigheten att betala byggnadsavgift och tilläggsavgift skall läggas på den som är ägare av det olovligt byggda när frågan om avgift tas upp till prövning. Består den olovliga åtgärden i att rivning har företagits utan byggnadslov. skall avgiften dock påföras den som ägde byggnaden när rivningen företogs.

Meningarna är delade bland de remissinstanser som yttrar sig i denna fråga. En positiv inställning till förslaget har JK. som emellertid framhåller att det är av vikt att en ny ägare i görligaste mån Skyddas mot rättsförluster. Vad köparen enligt JK kan göra är att dels undersöka om en byggnad uppförts med byggnadslov och överensstämmer med byggnadslovshandlingarna. dels förmå säljaren att direkt eller indirekt förbinda sig att svara för sådana kost- nader som kan uppkomma om byggnaden uppförts utan eller i strid med byggnadslov. JK påpekar att frågan Om friskrivningsklausuler av detta slag möjligen kan tas upp av utredningen om konsumentskydd vid förvärv av småhus.

Positivt inställda till förslaget är också RÅ, kammarrätten iSuntlsva/l samt Falkenbergs. Härnösands och Nacka (majoriteten) kommuner. Enligt RÅ kan de föreslagna reglerna i fall av äganderättsövergång i vissa situationer leda

• Sida 192
•  Original

Prop. l975/762164 192

till otillfredsställande resultat. RÅ anser att dessa får godtas på de skäl som har anförts i promemorian men framhåller att de fall där en åtgärd har skett utan ägarens förvållande synes värda visst beaktande. Även om det i byggnadsnämndens ärende klart upplyses. att exempelvis en hyresgäst eller helt utomstående person gjort en tillbyggnad eller rivit ett hus eller vidtagit viss annan motsvarande åtgärd. så skall byggnadsnämnden enligt de föreslagna jämförelsevis automatiskt verkande reglerna påföra byggna- dens ägare byggnadsavgift och tilläggsavgift. Avgiften kan visserligen efter- ges av länsstyrelsen efter ansökan (11 å). anför RÅ. men det förefaller inte vara rimligt att ålägga byggnadens ägare att göra sådan ansökan. Ansök- ningen torde kunna göras av byggnadsnämnden. men det framstår enligt RÅ som naturligare att 10,5 första stycket av den föreslagna lagen om- formuleras så att de otillfredsställande besluten inte behöver fattas. Kam- marrätten konstaterar att det kan göras invändningar mot den föreslagna ordningen. Enligt kammarrättens mening är emellertid fördelarna med för- slaget betydande. Framför allt försvåras härigenom handeln med olovligt uppförda byggnader genom den försiktighet som köpare och långivare måste iaktta. Kammarrätten framhåller emellertid att en köpare som vill hålla sig skadeslös måste hos byggnadsnämnden kunna inhämta tillförlitliga upp- gifter bcträffande den fastighet han avser att köpa.

Några remissinstanser tillstyrker förslaget med viss tvekan. Till dessa hör Sverigesföreningsbankersförbund samt Göteborgs och Linköpings kont- muner. Förbundet finner det uppenbart att de föreslagna reglerna kommer att medföra obehagliga överraskningar för många fastighetsägare. som inte själva är ansvariga för olovliga byggåtgärder. Förbundet instämmer i det antagande som görs i promemorian om att praxis förmodligen kommer att utvecklas så att i köpekontrakt intas klausuler av innebörd att säljaren åtar sig betalningsskyldighet för avgifter av nu berört slag och att därigenom överraskningar för köpare kommer att undvikas. Enligt förbundet gäller detta emellertid huvudsakligen de fastighetsöverlåtelser som förmedlas av se- riösa fastighetsmäklare. medan sådana garantiutfåstelser i övriga överlåtel- sesituationer inte torde bli vanliga. Förbundet anser det betänkligt att lag- stiftaren överlåter åt enskilda att — i en fråga av närmast straffrättslig karaktär — genom civilrättsliga dispositioner åstadkomma den ansvarsfördelning mel- lan parter. som det rätteligen ankommer på lagstiftaren att göra. Detta gäller enligt förbundet särskilt när man från början kan förutse att många enskilda — "av okunnighet eller av andra skäl — inte kommer att utnyttja möjligheten med garantiutfa'stelser. Förbundet är emellertid klart medvetet om att det knappast är möjligt att undvika den föreslagna regleringen. om samhällets möjligheter att ingripa skall bli effektiva. och vill därför inte avstyrka för- slaget. Förbundet betonar dock nödvändigheten av att information om lag- stiftningen verkligen tränger ut till allmänheten. Liknande synpunkter anför Linköpings kommun. Göteborgs kommun ifrågasätter om inte avgiftsskyl-

• Sida 193
•  Original

Prop. l975/76:164 193

digheten kan läggas på säljaren i sådana fall då köparen kan visa att han varken känt till eller bort känna till att fastigheten kommit till på olagligt sätt.

Läns'snfrelsm i l”lister;ial'rlands lön påpekar att de lagrum ijordabalken som reglerar säljarens och köparens rättigheter och förpliktelser inte är avsedda att tillämpas på de fall då det gäller administrativa påföljder gentemot kö- paren. Enligt länsstyrelsen bör bestämmelser införas ijordabalken som direkt behandlar denna situation. Enligt Svenska kommunal—tekniska föreningen bör det övervägas att införa skyldighet försäljare av fastighet att svara föratt på fas- tigheten befintliga byggnader inte har uppförts olovligt.

Enligt Norrköpings kommun innebär förslaget en klart försämrad ställning för en köpare. som är ovetande om att det objekt han köpt är olovligt uppfört. Genom köpekontrakt kan han visserligen skydda sig på papperet. framhåller kommunen. men det ankommer på honom att. sedan han fått svara för påföljderna. göra sin regressrätt mot säljaren gällande med allt vad detta i praktiken kan innebära i form av framställning av skadestånds- krav. stämning inför rätta m. m. Kommunen ifrågasätter om detta har blivit tillräckligt beaktat i förslaget. Hylte kommun anser att förslaget inte är god- tagbart motiverat.

Enligt Sveriges adt'oka/sam/imd framstår förslaget i denna del som inkon- sekvent. Lämpligheten av att avgifterna. som till sitt syfte ändå måste vara att likställa med straff. skall kunna påföras annan än den som begått över- trädelsen måste enligt samfundet starkt ifrågasättas. Möjligheterna för en fastighetsköpare att genom rimliga undersökningsåtgärder bringa klarhet iom fastigheten till alla delar är lagligen uppförd är i det närmaste obefintliga. Förslaget måste dessutom uppfattas som ett övervältrande från det allmänna till den enskilde av utredningsarbete och därmed förenade kostnader samt risktaganden. som i detta sammanhang rimligen måste åvila det allmänna. Samfundet anser sålunda att promemorian i denna fråga alltför starkt betonar samhällsintresset utan att tillräckligt beakta konsekvenserna för den en- skilde. Samfundet vill därvidlag särskilt peka på att de ekonomiska och praktiska konsekvenserna för köparen av en fastighet kan bli förödande samtidigt som hans möjligheter att lagligen och praktiskt gardera sig i för- hållande till säljaren måste bedömas som begränsade. i vart fall i beaktande av den tidryntd som kan bli aktuell. Det förtjänar enligt samfundet att påpekas att köparens hävningsrätt enligt 4 kap. 12 åjordabalken är begränsad till ett år från tillträdet. om inte säljaren förfarit svikligt. [ praktiken torde detta medföra att köparen blir hänvisad till att föra talan mot säljaren om avdrag på köpeskillingen. Dylika processer kan kompliceras av att lång tid förflutit från köpet och att fastigheten bytt ägare flera gånger. Det är enligt samfundets mening helt orealistiskt att räkna med att säljare av fastigheter generellt sett är villiga att ställa säkerheter. som gäller under tio år från köpet.

Även Sri-vigas .faslig/1crsägarc/örbtmd motsätter sig förslaget och anför i

13 Riksdagen 1976. I sam/. Nr [64

• Sida 194
•  Original

Prop. 1975/76zl64 194

allt väsentligt detsamma som advokatsamfundet. Fastighetsägareförbundet framhåller härutöver att det i vissa fall torde vara omöjligt för den enskilde att utföra en säker kontroll. Det gäller exempelvis när i tiden en åtgärd har utförts. Förbundet påpekar vidare att jämförande ritningsunderlag inte sällan saknas hos byggnadsnämnderna. Hovrätten över Skåne och Blekinge finner den föreslagna ordningen uppenbart orättfärdig.

Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att avgifterna bör påföras den som har gjort sig skyldig till det olovliga byggandet. Om ägaren emellertid i enlighet med förslaget skall påföras avgifterna bör lagbestämmelserna enligt länsstyrelsen förtydligas. så att därav klart framgår att med ägare avses ägaren vid det tillfälle då frågan om avgift av byggnadsnämnden första gången tas upp till prövning och att senare överlåtelse saknar betydelse även om besvär anförs och avgiftsfrågan således prövas även av annan in- stans.

Beslutsmymlighel

Förslaget att beslutanderätten i påföljdsfrågorna skall läggas på byggnads- nämnden tillstyrks eller lämnas utan erinran av i stort sett alla kommuner som yttrar sig i frågan. Norrköpings kommun finner det dock principiellt tveksamt att en politiskt vald nämnd skall vara beslutsmyndighet vid be- stämmandet av de stränga påföljder som det föreslagna avgiftssystemet in- nebär. Kravet på rättssäkerhet gör det enligt kommunen nödvändigt att byggnadsnämnden har tillgång till juridisk expertis vid handläggning av frågor enligt den nya lagen.

Av de övriga remissinstanser som yttrar sig över förslaget i denna del kan omkring hälften sägas vara positiva med tvekan medan återstoden av- styrker förslaget. Till den först nämnda kategorin hör RÅ. som konstaterar att det i detta fall naturligen är byggnadsnämnden som skall se till att lag— stiftningen på området fungerar. Enligt RÅ'kan emellertid vissa olägenheter vara förknippade med att byggnadsnämnden är såväl service— och tillsyns- organ som straffande och brottsanmälande myndighet. RÅ framhåller vidare att man hittills knappast har velat godta att kommunala nämnder får be- fogenheter av det slag det här kan vara fråga om. med inslag av dömande och straffmätning. Det är enligt RÅ också tveksamt om nämnderna har den fasthet i organisationen som bör krävas för dessa funktioner. RÅ vill emellertid inte framföra någon erinran mot förslaget i dessa hänseenden. RÅ konstaterar att länsstyrelserna skall ha tillsyn över byggnadsnämndernas arbete samtidigt som de också är besvärsinstans och kan ge eftergift. Lik- nande synpunkter anför Iänsåklagarmjaldig/teten i Kopparbergs län.

Det i promemorian föreslagna avgiftssystemet har den fördelen att det skulle medföra enklare och snabbare handläggning anför länsåklagarmvndigheten i Stockholms och Gotlands län. Förundersökning skul- le inte bli erforderlig. och handläggningen hos byggnadsnämnderna skulle

• Sida 195
•  Original

Prop. I975/76:164 195

endast vara underkastad bestämmelserna i förvaltningslagen . Denna en- kelhet i nämndernas handläggning av ärenden om byggnadsavgift anser myndigheten dock medföra att förslaget inger betänkligheter från rättssä- kerhetssynpunkt. Frågan om en viss åtgärd kräver byggnadslov kan ex- empelvis många gånger vara svår att avgöra. Bortseende från subjektiva faktorer kan stundom ge stötande resultat. Risk föreligger även för viss slentrian i handläggningen. Vissa omständigheter föreligger enligt myndig- heten dock som talar mot den tvekan man kan hysa mot att frågan om avgifter läggs hos byggnadsnämnden. Myndigheten framhåller därvid att nämndens beslut om avgifter kan överklagas hos länsstyrelse. kammarrätt och i vissa fall även regeringsrätt. Så kommer. om förslaget går igenom. säkerligen att ske i stor utsträckning. i vart fall i början. Vidare får avgifterna efter ansökan hos länsstyrelsen nedsättas eller efterges. om särskilda skäl föreligger. Även denna möjlighet torde komma att begagnas i en inte ringa utsträckning. Genom att fallen ofta torde bli prövade i högre instans. kommer länsstyrelserna enligt myndighetens mening ganska snart att kunna få en uppfattning om hur bestämmelserna tillämpas och bidra till en sund praxis. Genom sin tillsynsskyldighet över byggnadsväsendet i länet har länsstyrelsen förövrigt en direkt skyldighet att följa utvecklingen. Myndigheten framhåller att en förutsättning för förslagets genomförande måste vara att byggnads- nämnderna tillförs administrativ förstärkning. För att kunna uppdaga svart- byggen erfordras en större satsning på fältarbetet. DeSSutom måste nämn- dernas administration av avgiftssystemet och utförande av talan inför dom- stol om utgivande av försuttna viten innebära en inte obetydlig ökning av arbetsuppgifterna. Med nu redovisade uttalanden är myndigheten beredd tillstyrka förslaget.

Svea hovrätt framhåller att det från principiell synpunkt är tveksamt om byggnadsnämnd bör ges så långtgående befogenheter som föreslås. Liknande uppfattning har krorro/ögc/e'rrrt'rrdiQ/reterrta iGötebarg och i |-"'is/_7_t-'. Även enligt LRF kan det ifrågasättas om byggnadsnämnd bör tilläggas de befogenheter som förslaget redovisar. eftersom det för den enskilde kan medföra eko- nomiska påföljder av betydande omfattning. Förslaget utgår emellertid från att någon skälighetsbedötnning inte skall ske. att avgifter uttas efter vissa bestämda schablonregler och att handräckning meddelas på helt objektiva grunder. Av den anledningen har LRF ingen erinran mot förslaget. Även kammarkollegiet synes godta förslaget på grund av att byggnadsnämnden inte skall företa någon skönsmässig prövning.

Hovrätten över Skåne oeh Blekinge finner det uppenbart olämpligt och stri- dande mot fundamentala rättsprinciper att föra över handläggningen av frå- gor om ingripande mot lagstrldiga beteenden från domstolar till admini- strativa myndigheter eller— vilket måste anses än mer olämpligt — till politiskt sammansatta organ. Hovrätten vill bestämt varna häremot. Detta gäller inte minst mot bakgrund av den kritik som från olika håll under senare tid

• Sida 196
•  Original

Prop. 1975/76:164 196

riktats mot tillämpningen av reglerna om skattetillägg och förseningsavgift i taxeringslagen Ufr t.ex. JO 1975 s. 376). En utredning med uppgift att se över det skatteadministrativa sanktionssystemet har också tillsatts ny- ligen. Att under sådana förhållanden nu införa ett liknande system på ett helt nytt område förefaller hovrätten mindre lämpligt.

Inte heller Näringslivets lzvggrtadsde/egation anser det lämpligt att anförtro administrativa myndigheter uppgiften att debitera de föreslagna avgifterna. vilka kan få mer långtgående betydelse än normala straff. Rättssäkerhetsskäl kräver att den enskildes förhållanden i så viktiga frågor får bedömas av domstol. I likhet med RÅ påpekar delegationen också att det kan medföra olägenheter om byggnadsnämnden blir såväl service- och tillsynsorgan som bestraffande myndighet. Svenska byggnadsentreprenöl;/öreningen och Sveriges vil/aägare/örbund ansluter sig till delegationens yttrande. Liknande synpunk- ter anför Sveriges advokatsam/ima'. Sveriges fitstighetsiigare/örbtmd. llande/s- kumma/'en i Göteborg och Hylte kommun. Även länsåklagaren i Hallands liin avstyrker förslaget i denna del.

Sveriges kommuna/a|lön*a/mingsiur'isler förklarar sig ha den principiella in- ställningen att det är en statlig uppgift att beivra brott. oavsett att den i viss mån skönsmässiga bedömningen av huruvida olovligt byggande fö- religger eller huruvida detta har den svårighetsgraden att det bör föranleda åtgärd från det allmännas sida är en uppgift för byggnadsnämnden. Skulle byggnadsnämnden ändå åläggas uppgiften att ta ut 5. k. byggnadsavgift mås- te enligt föreningens uppfattning särskild uppmärksamhet ägnas nämnder- nas tillgång till juridiskt skolad personal samt behovet av kontroll av att handhavandet av lagen blir likformigt. såväl inom en och samma kommun som över riket.

Enligt förslaget skall fråga om nedsättning och eftergift prövas av länsstyrelsen efter ansökan. Detta innebär. anför kammarrätten i Sundsvall att det vid sidan av den vanliga besvärsordningen skapas en särskild ordning för omprövning av påförda avgifter. Detta är enligt kammarrättens mening ägnat att skapa betydande svårigheter. Systemet medger att påförda avgifter kan bli föremål för omprövning i två omgångar. Det kan sålunda först föras' talan mot påförd avgift genom besvär till länsstyrelse och. om utgången där ger anledning till det. fortsatt besvärstalan i kammarrätt och eventuellt regeringsrätt. Därefter kan fråga om nedsättning eller eftergift av den påförda avgiften aktualiseras hos länsstyrelsen genom ansökan. Länsstyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till kammarrätt och regeringsrätten. Det dubbelarbete och den tidsutdräkt som ett sådant förfarande skulle medföra kan knappast accepteras. Det framstår enligt kammarrätten i och för sig som en naturlig ordning att prövningen i fråga om nedsättning och eftergift görs redan i första instans. dvs. av byggnadsnämnden (jfr 116 d ; taxeringslagen ). Om prövningen i detta avseende inte anses böra ske i byggnadsnämnd. bör den kunna hänföras till länsstyrelse på så sätt att länsstyrelsen ges möjligheter

• Sida 197
•  Original

Prop. 1975/76:164 197

att. när besvär har anförts. också pröva huruvida avgift. som i och för sig bör påföras. av särskilda skäl kan nedsättas eller efterges. Denna prövning skulle då ske inom det vanliga besvärsinstitutets ram. Ytterligare en möj- lighet kan enligt kammarrätten vara att fordra särskild ansökan till länsstyrel- sen men föreskriva att ansökan skall ske inom vanlig besvärstid. Om besvär anförs och ansökan görs samtidigt. kan ansökningen och besvären därefter prövas i ett sammanhang. . Linköpings kommun anser att förslaget i denna del inte överensstämmer med den strävan att ge de kommunala organen större självständighet som utvecklats i andra sammanhang. Att i detta speciella fall ge länsstyrelsen en särskild befogenhet att efterpröva byggnadsnämndens beslut synes inte vara motiverat. 1 de fall nya omständigheter kan påvisas. som ändrar för- utsättningarna för ett avgiftsbeslut. är byggnadsnämnden uppenbarligen oförhindrad att efter ansökan ta upp beslutet till omprövning. anför kom- munen. Att länsstyrelsens prövning skulle vara erforderlig för att de byg- gande inte skulle bli obilligt behandlade anser kommunen att det knappast finns något fog för att påstå. Förvaltningslagens regler om kommunicering synes ge erforderliga garantier för att den byggande får tillfälle att före ett avgiftsbeslut ta del av de skäl på vilka beslutet grundas och framföra sina synpunkter i ärendet. Sedan beslut fattats kan det genom besvär föras vidare till prövning av länsstyrelsen och kammarrätten. Att därutöver ge länsstyrel- sen en särskild befogenhet att efterge eller nedsätta avgiften kan enligt kom- munen knappast bidra till att göra avgiftssystemet effektivt. Det får vidare en negativ effekt när byggnadsnämnden skall hävda sin kompetens i av- giftsärenden. Kommunen avstyrker därför att länsstyrelsen får den före- slagna efterprövningsrätten. Örebro kommun. som ställer sig helt oförstående till förslaget i denna del. anför i allt väsentligt samma synpunkter som Linköpings kommun. Även Malmö kommun anser att byggnadsnämnden bör ges möjlighet att efterge eller nedsätta avgift. Enligt kommunens mening skulle detta innebära en smidigare handläggning i avgiftsfrågorna och sam- tidigt inte ge allmänheten den uppfattning om bristande samstämmighet mellan olika myndigheters bedömning rörande denna påföljd som föreslaget system otvivelaktigt skulle innebära.

Enligt Fagersta kommun kan förslaget i denna del. i förening med att byggnadsnämndens diskretionära prövningsrätt kraftigt beskurits. underlätta nämndens arbete i frågor som åtminstone i mindre kommuner med nära kontakt mellan allmänheten och byggnadsnämndens ledamöter ofta ger upp- hov till långdragna utredningar'och diskussioner.

Enligt Nacka kommun (majoriteten) kommer antalet ansökningar om ned- sättning eller eftergift att med sannolikhet bli mycket stort. inte minst av det skälet. att det kan vara fördelaktigt förden betalningsansvarige att förhala inbetalandet. Det bör enligt kommunen därför övervägas. om inte den av byggnadsnämnden beslutade straffavgiften bör nedsättas hos länsstyrelsen

• Sida 198
•  Original

Prop. 1975/76:164 198

i avvaktan på styrelsens prövning. Vidare bör föreskrivas viss tid inom vilken sådan ansökan skall vara inlämnad till länsstyrelsen för att vinna beaktande.

Som redan torde ha framgått anser både kommuner och övriga remiss- instanser att ett genomförande av förslaget i promemorian kommer att med- föra behov av ökade resurser hos byggnadsnämnderna. Utöver vad som har redovisats i det föregående kan anmärkas att länsstyrelsen i Göte/roms och Bohus län anför att tillämpningen av avgiftssystemet kräver inte obe- tydliga administrativa insatser av byggnadsnämnden och dess tjänstemän. Reglerna om beräkning av de olika avgifterna är inte okomplicerade. För- delningen av avgifter på stat och kommun samt på kommunen ankommande uppbörds- och indrivningsåtgärder vad beträffar byggnadsavgifterna skapar enligt länsstyrelsen ytterligare administrativt arbete. Byggnadsnämnderna torde. särskilt i mindre kommuner, inte heller — vid jämförelse med lokal skattemyndighet avseende påförande av skattetillägg — ha sådan adminis- tration och personal som erfordras för tillämpning av avgiftssystemet. Länsstyrelsen finner det knappast troligt att kostnaden för detta arbete täcks av de byggnadsavgifter som inflyter. Länsstyrelsen framhåller i detta sam- manhang att införande av avgiftssystemet dessutom torde. genom besvärs- processer rörande avgiftsbesluten. uppbörd och indrivning av tilläggsavgifter m. m. föra med sig en ansvällning även av den statliga administrationen.

Frågan om byggnadsnämndernas behov av ökade resurser tas upp också av RSI-". Trots att det enligt RSV i dag finns exempel där byggnadsnämnder visat bristande förmåga att agera mot olovligt byggande utgår RSV från att de nya bestämmelserna kommer att tillämpas på ett omdömesgillt sätt. Detta förutsätter emellertid att nämnderna ges ökade personella och ad- ministrativa resurser för denna nya och jämfört med tidigare mer aktiva verksamhet. RSV vill särskilt understryka det angelägna i att byggnads- nämnderna tillförs juridisk sakkunskap för att kunna riktigt utöva de fö- reslagna utökade befogenheterna. Behovet av juridiskt utbildad personal påtalas även av länsstyrelsen i Västernorrlands län och krono/bgdemvmliuheten i Göteborg.

3 Straffrättsliga påföljder och särskild avgift

[ promemorian föreslås att överträdelser av bestämmelserna i BL och BS — med visst undantag — skall följas av administrativa avgifter i stället för av straffrättsliga sanktioner. Remissinstansernas inställning i stort till detta förslag har berörts i avsnittet om ett nytt påföljdssystem. l förevarande avsnitt redovisas vad remissinstanserna i övrigt anför med anledning av förslaget.

Några remissinstanser hyser betänkligheter mot att helt avkriminalisera det olovliga byggandet. Liin.s'sr_t-'relsen i i'l-lalrm'ihus liin ifrågasätter om inte

• Sida 199
•  Original

Prop. 1975/76:164 l99

de straffrättsliga påföljderna i skärpt form bör finnas kvar vid kvalificerat olovligt byggande vid sidan om avgiftssystemet i enlighet med de principer som tillämpas på andra rättsområden där ekonomiskt påföljdssystem införts. Även Norrköpings kommun förordar att straffbestämmelser skall finnas för grova fall av olovligt byggande. Kommunen finner det från allmänpreventiv synpunkt betänkligt att helt avskaffa straffsom påföljd för olovligt byggande. Också hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att man riskerar att förlora den preventiva effekt som ligger i en straffsanktion. Att helt upphäva be- stämmelsenom fängelsestrafffördealIvarligaste fallenanserhovrätten inteväl- betänkt.

JK anser det vara en brist i det föreslagna påföljdssystemet att detta ute- slutande är inriktat på innehavaren—ägaren av det olovligt uppförda. Även om skälen för en koncentration av insatserna på denne är fullt begripliga. finner JK det önskvärt att ingripanden. åtminstone i grava fall. kan ske även mot den som vidtagit den olovliga åtgärden. dvs. gärningsmannen. i fall när denne inte längre är ägare. Enligt JK kan detta lämpligen ske genom att den straffrättsliga påföljden behålls men begränsas till nyssnämnda fall.

Brorrs/öreht'ggande rådet konstaterar att förslaget på en enda punkt innebär en avvikelse från den inslagna vägen med avkriminalisering. Sålunda fö- reslås. anför rådet. att den nuvarande straffrättsliga regleringen av åsido- sättande av villkor i tillstånd enligt 136 a ä' tredje stycket BL bibehålls. Rådet skulle helst se att även dessa fall kunde lösas inom det administrativa sank- tionssystemet men finner det tänkbart att man inte kan undvara straff- bestämmelsen. Rådet anser emellertid att man i den fortsatta handläggningen i departementet bör ytterligare överväga denna fråga.

Som har nämnts förut anser RÅ det vara en förutsättning för ett väl fungerande nytt system att detta lämnar minsta möjliga utrymme för dis- kretionär prövning. I detta hänseende kan man enligt RÅ ställa sig något tveksam till förslaget om särskild avgift. Sådan avgift skall utgå med minst 200 och högst 500 kr. vilket innefattar ren straffmätning. RÅ ifrågasätter om man inte här i stället bör stadga en helt fixerad avgift. eventuellt med olika belopp för skilda typer av förseelser.

Utformningen av bestämmelserna i förslaget och de uttalanden i anslut- ning till dem som finns i promemorian tyder enligt kammarrr'itren i Sundsvall på att nämnden inte skall företa någon diskretionär prövning när den skall besluta om särskild avgift skall påföras. Nu gäller. anför kammarrätten. att nämnden beträffande de former av underlåtenhet som åsyftas har en välmotiverad befogenhet att skönsmässigt pröva om anmälan till åtal skall ske. Den föreslagna ordningen med administrativ avgift innebär därtill att någon prövning motsvarande den som görs av åklagare enligt RB 2017 inte kommer att ske. Lagtexten bör enligt kammarrättens mening därför kom- pletteras med ett stadgande som ger byggnadsnämnden rätt att i bagatellfall underlåta att påföra särskild avgift. Liknande synpunkter anför Hire/ringen

• Sida 200
•  Original

Prop. 1975/762164 200

Sveriges bygg/ia(Isinspektörer.

Kammarrätten erinrar vidare om att i 147; BL kriminaliseras vissa åt- gärder som företas i strid mot 17 och 47 åå i samma lag och att det därvid inte alltid är fråga om åtgärder som kräver byggnadslov. Kammarrätten påpekar att förslaget synes sakna stadgande om påföljd i de fall där bygg- nadslov inte krävs.

Linköpings kommun. som tillstyrker förslaget om särskild avgift. anser att maximibeloppet bör höjas avsevärt för att ge avsedd verkan. Ett möjligt alternativ vore att ingen maximigräns anges utan att beloppet får bestämmas med hänsyn till den åtgärd som avses med ingripandet. Kommunen anför att även sådana överträdelser som avses med bestämmelserna om särskild avgift kan ha avsevärd ekonomisk innebörd. ] ett för kommunens bygg- nadsnämnd aktuellt ärende. där avvikelse skett från ritningarna avseende bottenbjälklaget för 30 småhus. har kostnaden för av byggnadsnämnden påf'ordrad rättelse beräknas till 5000 kr per hus. Att den byggande i ett sådant fall skulle kunna påföras en avgift om 500 kr synes enligt kommunen otillräckligt även om avgiften skulle gälla per hus. Kommunen yrkar att max- imibeloppet fördensärskildaavgiften höjstill minst5 000 kr. Kommunenanser vidare att den särskilda avgiften i enlighet med förslaget bör tas ut av den som gjortsigskyldigtill underlåtenheten elleröverträdelsen.vilken iallmänhet tor- de vara den som stårsom sökande av byggnadslovet. Ä ven Svenska kommuna/- tekniskajöreningen. Föreningen .S't'eriges h_t'ggmulsinspektörer samt Göteborgs. Helsingborgs. fila/mö och Örebro kommtmeranser att maximibeloppet för den särskilda avgiften bör höjas. Föreningen samt Göteborgs och Örebro kommu- neranseratt det av lagtexten bör framgå vem som skall anses skyldigatt erlätta avgiften.

Föreningen Sveriges stadsarkitekteranser att den särskilda avgiften bör index- regleras. eftersom den pågrund av inflationen eljest förlorar större delen av sin avsedda verkan efter några få år. Liknande synpunkter anför l-Ij'resgr'isternas riksförbund samt Haninge. Lysekils och Söderköpings kommuner.

Enligt förslaget skall särskild avgift utgå bl. a. när någon överträder ett av byggnadsnämnden meddelat förbud att fortsätta byggnadsarbetc. För- eningen Sveriges 12gagnarlsirispektörer anser att det inte finns skäl att ta ut avgift i dessa fall. Enligt föreningen bör sådant förbud. om det är allvarligt menat. regelmässigt sanktioneras med lämpligt vite. Till skillnad mot viten i samband med påbud. förlorar emellertid sådana viten sin motivationskraft i och med överträdelse av förbudet. Enligt föreningen torde det således här inte vara fråga om viten i egentlig bemärkelse utan mer om en straffavgift. som inte bör föreligga i två former gällande samma ärende. Nacka kommun (majoriteten) synes dela föreningens uppfattning i denna fråga.

• Sida 201
•  Original

Prop. 1975/76:164 201

4 Verkan av föreläggande m. m. gentemot ny ägare

Förslaget i promemorian att föreläggande skall gälla mot ny ägare av fastigheten eller byggnaden eller. om marken är upplåten med tomträtt. mot ny innehavare av denna tillstyrks eller lämnas utan erinran av samtliga remissinstanser som yttrar sig i frågan. Till dessa hör JK. R.-f. hovrr'irten Över Skåne och Blekinge. länsåklagorrnvmliglreterna i Stockholm och Gotlands samt i Hallands län. C FD. RSI-"'. statens planverk. statens nuturvårdsverk. länsstyrelserna i Östergötlands. Göteborgs och Bohus län. Svenska korrtrrtrrn/(fir— burrrlet. Svenska korn/nurral-teknisko löreningen. I-öreningen .S'veriges ltt-'ggmu/s- inspektörer. lluru'le/skomnmren i Göteborg samt Falkenbergs. Göteborgs, Kor/- studs, Linköpings. Nucko (majoriteten). Skövde (byggnadsnämnden). Suml- sva/ls. Ånge och Örebro kommuner.

Förslaget att vite och föreskrift om tvångsutförande till skillnad mot fö- reläggandet som sådant inte skall gälla mot ny ägare har mött kritik särskilt från kommunhåll. Svenska kommun/örburu/e/ (majoriteten) vitsordar. med hänvisning till vad som anförs i promemorian. att principen att påföljd inte gäller mot ny ägare rent allmänt kan motiveras av skäl som har betydande styrka. Å andra sidan synes det enligt förbundet också uppenbart att olä- genheterna av att påföljden inte kommer att gälla mot ny ägare just på detta särskilda område är avsevärda. Det har av principiella skäl inte ansetts godtagbart att vitet övergår från en person till en annan. då denne inte kan anses ha ådagalagt den tredska som är en förutsättning för vitet anför kommunförbundet. [ promemorian hävdas att dessa principiella övervä- ganden om vitet givetvis även avser föreskrift om tvångsutförande. Enligt kommunförbundet kan det emellertid ifrågasättas om denna jämförelse är rättvisande. Vitet har en närmare anknytning till den individuelle ägaren eller innehavaren än föreskrift om tvångsutförande. då ju vitets storlek be- stämmes med hänsyn till möjligheterna att göra föreläggandet effektivt gen- temot viss person. Föreskrift om tvångsutförande. framhåller kommunför- bundet. får enligt sakens natur i stort sett samma innebörd gentemot varje ägare eller innehavare av aktuell fastighet eller byggnad. Det borde därför inte väcka några avgörande betänkligheter mot att i vart fall låta sådan föreskrift gälla även mot ny ägare eller därmed jämställd person.

Även frågan om vitets giltighet vid överlåtelse bör enligt kommunför- bundet bli föremål för ytterligare överväganden. Att utsatt påföljd förfaller vid överlåtelse av fastighet torde medföra betydande praktiska svårigheter. Man lär få räkna med att möjligheten kommer att utnyttjas att anföra besvär över byggnadsnämndens nya sanktionsbeslut. Tidsförlusten blir därmed i stort sett densamma som om även föreläggandet hade förfallit. Situationen blir enligt kommunförbundet likartad med den som uppkommer om man redan från början givit ett föreläggande utan sanktion. något som enligt 1951 års byggnadsutredning inte borde förekomma annat än i rena undan- tagsfall. Kommunförbundet finner det också tveksamt om man i en be-

• Sida 202
•  Original

ru O rx.)

Prop. 1975/76:164

svärsprocess om påföljden kan undvika en ny bedömning i sak även av själva föreläggandet. Med hänsyn till det nära samband som föreligger mellan utsatt påföljd och föreläggandet torde det få antas att en sådan bedömning kan komma att ske i inte obetydlig utsträckning.

Vill man verkligen komma till rätta med det olovliga byggandet måste man enligt kommunförbundets mening inventera alla tänkbara möjligheter att undvika de nu angivna olägenheterna. De principiella betänkligheterna mot att låta en utsatt påföljd gälla även mot ny ägare av fastighet eller byggnad bör därvid vika för intresset av att göra påföljdssystemet effektivt. Med en sådan ordning vinner man förutom annat den fördelen att den som avser att överlåta sin fastighet givetvis blir angelägen om att snarast avveckla ärendet om olovligt byggande. Skälig hänsyn till den allmänna rättssäkerheten får enligt kommunförbundet anses ha tagits. om påföljden får erforderlig publicitet. Det i promemorian föreslagna underrättelsesys- temet fyller därvid rimliga krav. En fästighetsspekulant kan förskaffa sig erforderlig kännedom om de vitesbelopp eller föreskrifter om tvångsutfö- rande som kan vara aktuella för berörd fastighet och sätts därigenom i tillfälle att bedöma om och på vilka villkor ett förvärv av fastigheten skall kunna komma till stånd.

En negativ inställning till förslaget har också statens naturvårdsverk. länsstyrelsen i Östergötlands län. Föreningen Sveriges byggnadsinspektörer samt Halmstads. Karlstads. Kungsbacka. L_t-'sekils. Å'Iflllllö. r'V'r'issiö. Parti/le (bygg- nadsnämnden). Skövde (byggnadsnämnden) och Örebro kommuner. Sta/ens p/anverk påpekar att möjligheten att genom överklaganden förhala rättelse kommer att finnas kvar. I sammanhanget understryker planverket särskilt att föreläggande som inte förenats med vite endast är att uppfatta som ett råd eller en anmaning från byggnadsnämnden och i sämsta fall leder till två besvärsomgångar med åtföljande tidsutdräkt. Liknande synpunkter anför länsstyrelsen i lla/lands län.

Nacka kommun (majoriteten) anser att överklaganderätten avseende förord— nande om nytt vite bör kunna begränsas föratt föreläggandena skall bli effek- tivare.

Förslagen i promemorian godtas av Göteborgs och Linköpings kommuner. Även en minoritet inom Svenska kommun/örbrmdet synes ha en positiv in- ställning till detta. Trelleborgs kommun finner ställningstagandet i prome- morian till frågan om vites övergång på ny ägare förståeligt. eftersom frågan från rättssäkerhetssynpunkt är av stor principiell betydelse. Kommunen an- ser det emellertid angeläget att problemet snarast blirgrundligt belyst.

Enligt kammarrätten i Sundsvall kan allmänt ifrågasättas det lämpliga i att vite åsätts eller föreskrift meddelas mot ny ägare utan att vara knutet till ett föreläggande som riktas mot honom. Frågeställningen har enligt kam- marrätten särskild aktualitet mot bakgrunden av att det kan göras gällande att ny ägare inte bör vara betagen rätt att föra talan mot beslut om vite eller föreskrift. Om avsikten är att beslut om vite eller föreskrift skall kunna

• Sida 203
•  Original

Prop. 1975/76:164 203

överklagas av den nye ägaren. anser kammarrätten att detta bör anges. i vart fall motivledes.

Förslaget att beslut om föreläggande skall sändas till inskrivningsmyn- digheten för anteckning i fastighetsboken eller tomträttsboken har mött erinringar endast från ett fåtal remissinstanser. Däremot är inställningen till förslaget om förelägganderegister övervägande kritisk.

Kammarko/legiet anser att man av inskrivningsmässig'a skäl bör undvika anteckningar i fastighets- eller tomträttsboken om det är möjligt. Kollegiet ifrågasätter om inte frågan i stället kan lösas på det sättet att det föreslagna förelägganderegistret byggs ut så att det omfattar samtliga förelägganden som byggnadsnämnden meddelar. En spekulant på en fastighet kan då vända sig till nämnden för att få reda på om fastigheten besväras av något fö- reläggande. Detta ligger enligt kollegiet helt i linje med att det är till nämn- den som den enskilde har att vända sig för att få upplysningar om vilka bestämmelser som gäller för ett aktuellt områdes bebyggande. Kollegiets uppfattning delas av Föreningen Sveriges b_vggnallsinspektörer och Laholms kommun. Föreningen framhåller att det förelägganderegister. som blir följden av den nya lagstiftningen måste utföras så enkelt och obyråkratiskt. att riskerna för felaktigheter elimineras och så att de ständigt kan hållas ä jour. Det senare innebär enligt föreningen att tidsutdräkten mellan beslut och registrering resp. avregistrering inte bör överstiga ett dygn. Not-ko kommun (majoriteten) synes förorda att anteckning om föreläggande skall göras av inskrivningsmyndigheten iden utsträckning som föreslås i promemorian men att det dessutom skall föras ett register hos byggnadsnämnden över alla förelägganden.

JK ifrågasätter om något förelägganderegister behövs. De anteckningar som det är fråga om synes JK lika gärna kunna göras i fastighetsboken. nämligen på upplägget för den fastighet på vilken byggnaden är uppförd. Härigenom vinnes också den fördelen att fastighetsboken kommer att ge upplysning om att på fastigheten finns en byggnad tillhörig annan än ägaren av fastigheten och om att denna byggnad uppförts utan byggnadslov.

CFD ansluter sig till förslaget att anteckning sker i fastighets- eller tomt— rättsboken i fråga om föreläggande som riktar sig mot fastighetsägare resp. tomträttshavare. Av 7 & lagen (1973198) om inskrivningsregister torde enligt CFD följa att sådan anteckning skall ske i inskrivningsregistret inom de områden där ADB-systemet tagits i anspråk inom inskrivningsväsendet. [ fråga om publiceringen av förelägganden som riktar sig mot ägare av hus på ofri grund anser CFD att alternativa lösningar kan tänkas. Registrering av sådana beslut kunde sålunda ske hos fastighetsregistermyndighet. in- skrivningsmyndighet eller. såsom föreslagits i promemorian. hos byggnads- nämnd i ett särskilt förelägganderegister. Enligt CFD:s mening talar starka skäl för en samlad och enhetlig redovisning av samtliga förekommande förelägganden för att undvika att undersökningar måste ske på olika håll.

• Sida 204
•  Original

Prop. l975/76zl64 204

Detta leder enligt CFD till att även förelägganden som riktar sig mot ägare av hus på ofri grund bör redovisas i form av en anteckning i fastighetsboken resp. inskrivningsregistret med tydligt angivande av objektet för föreläg- gandet. Redovisningen och ajourhållningen av uppgiften skulle härigenom ankomma på inskrivningsmyndighet efter avisering från byggnadsnämnd. Sådan anteckning skulle enligt CFD utgöra hänvisning till ett särskilt register med de olika uppgifter som föreslagits (fastighetens registerbeteckning. nam- net på fastighetens ägare och byggnadens ägare. innehållet i föreläggandet m. m.). Detta register kan föras av inskrivningsmyndighcten eller bygg- nadsnämnden.

lsitt yttrande erinrar CFD om en i riksdagen väckt motion (nr l975zl 128) rörande möjlighet till inteckning i hus på arrenderad mark. Riksdagens lag- utskott. som inhämtade yttrande av CFD. hemställde i sitt betänkande (nr 28) med anledning av motionen att frågan borde bli föremål för utredning. Om möjlighet öppnas för inteckning i hus på ofri grund. torde detta enligt CFD komma att innebära att fastighets- och tomträttsböcker (inskrivnings- register) kompletteras med register över arrendetomter eller motsvarande för att göra det möjligt att registrera inteckningar i sådana byggnader. Hand- läggningen av sådana ärenden och därmed ansvaret för ett sådant register skulle naturligen ankomma på inskrivningsmyndighet. inom ramen för ett sålunda vidareutvecklat system för inskrivningsärenden öppnas möjligheter för en bättre redovisning av förelägganden av nu angiven art.

CFD erinrar vidare om de utredningar som skett ifråga om tillskapandet av ett särskilt byggnadsregister. CFD har helt nyligen åter tagit upp frågor kring registrering av data om enskilda byggnader och kommer inom kort att kunna lägga fram en plan med förslag för det vidare arbetet. Ett sådant arbete kan på sikt öppna möjligheter att tillgodose behovet av en lämplig redovisning bl. a. av sådana åtgärder rörande byggnader som nu är i fråga. Uppbyggnaden av ett byggnadsregister med noggrann koordinatsättning av enskilda byggnader torde enligt CFD vidare ge ökade möjligheter att följa utvecklingen av byggnadsbeståndet och därmed övervaka efterlevnaden av bestämmelserna.

Även statens lantmäteriverk. länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt I-a/kenhergs kommun anser att det bör övervägas om inte alla förelägganden bör samlas i ett enda register. nämligen i fastighetsboken eller tomträtts- boken.

Sveriges kommuna/a.för'va/tnirrgs/urister anser att registerfrågan för arren- defastigheter inte har blivit tillfredsställande-löst i förslaget. Allmänheten synes alltför litet känna till vikten av samråd med byggnadsnämnden i samband med fastighetsaffärer. Enligt föreningen skulle en samlad regi- strering hos CFI) möjligen vara lättare tillgänglig för allmänheten. Regi- streringen kan då även tilldelas betydelse för köparens goda tro. något som kan vara skäl för nedsättning av påförd avgift. Haninge kommun anser att

• Sida 205
•  Original

lx) O l../1

Prop. 1975/76:164

det bör undersökas. om inte anmälan om föreläggande för byggnad på ar- rendelott kan ske till fögderi.

Göteborgs kommun framhåller att en generell lagregel om service och in- formation till allmänheten har föreslagits av offentlighets- och sekretess- lagstiftningskommittén i dess förslag till lag om allmänna handlingar. Enligt kommunen hör regleringen av den nu aktuella frågan närmast hemma i en sådan lagstiftning och får — om kommitténs förslag blir lag — en lösning som kan anses vara till fyllest.

5 Handräckning m. m.

Förslaget att införa skyldighet för byggnadsnämnden att i vissa fall tillgripa handräckning eller föreläggande om rättelse har behandlats närmare av ett fåtal instanser av vilka flertalet är kritiskt inställda till förslaget.

JK konstaterar att det förslag till påföljdssystem som lagts fram innebär att byggnadsnämnd — utan skyldighet att först närmare pröva omständig- heterna i det enskilda fallet — kan påkalla handräckning enligt 19] &" ut- sökningslagen eller meddela föreläggande att vidta rättelse i det utförda i samtliga de situationer där åtgärd. till vilken erfordras byggnadslov enligt BS. utförts utan lov. Nämnden får visserligen — om det framstår som san- nolikt att byggnadslov kan meddelas —avvakta med att vidta rättelseåtgärder i avbidan på att ansökan om byggnadslov ges in och prövas. Något krav på att nämnden skall bereda ägaren tillfälle till en sådan prövning i efterhand finns inte. JK anser att en lagteknisk konstruktion av angivet slag är otill- fredsställande för den enskilde från rättssäkerhetssynpunkt och ägnat att medföra kritik mot byggnadsnämndens handläggning. JK anser därför att en annan lösning bör sökas.

I likhet med bygglagutredningen och remissinstanserna anser JK att man skall sträva efter att så snabbt som möjligt få till stånd rättelse i de fall där det olovligt byggda inte kan få bestå. Detta får dock inte ske på bekostnad av rättssäkerheten. På grund av den summariska process som ett handräck- ningsförfarande innebär. bör enligt JK handräckning — utan föregående möj- lighet till byggnadslovsprövning — få ske endast i sådana fall där nybyggnad eller annan åtgärd företagits i strid mot förbud av det slag som enligt gällande lagstiftning meddelats i BL eller med stöd av denna lag. JK anser att inte heller föreläggande att vidta rättelse i det olovligt utförda — utan föregående möjlighet till byggnadslovsprövning — bör ske i andra fall än som nyss nämnts.

I övriga fall — alltså fall där BL inte är tillämplig — bör enligt JK ett rättelseförfarande inte vidtas förrän den enskilde beretts möjlighet att kom- ma in med ansökan om byggnadslov. Byggnadsnämnden bör alltså vara skyldig att bereda ägaren tillfälle att söka byggnadslov. En sådan ansökan skall prövas enligt samma grunder som skulle tillämpats om det olovligt

• Sida 206
•  Original

Prop. 1975/76:164 206

utförda inte utförts. Under sådana omständigheter kan prövningen enligt JK inte ge anledning till tolkningssvårigheter av det slag som nödighets- kravet enligt 70 s" BS ger upphov till. Prövningen behöver inte heller nämn- värt försena möjligheterna att vinna rättelse i de fall en sådan måste vidtas. Däremot, framhåller JK. innebär förfarandet en rätt till överprövning av byggnadslovsfrågan och därmed en betydelsefull rättssäkerhetsgaranti. Av- slås en i efterhand inkommen ansökan om byggnadslov. bör byggnads- nämnden vara skyldig att se till att rättelse vidtas antingen genom att begära handräckning eller genom att förelägga ägaren att vidta rättelse i det utförda.

Kommer ansökan inte in till byggnadsnämnden inom utsatt tid. bör bygg- nadsnämnden enligt JK ha att göra en fingerad byggnadslovsprövning. Skul- le det vid en sådan visa sig att byggnadslov inte kan meddelas. skall bygg- nadsnämnden förfara på samma sätt som om en ansökah avslagits. Skulle nämnden däremot finna att byggnadslov kan beviljas. etlentuellt efter viss justering. anser JK att byggnadsnämnden inte bör vidta andra åtgärder än att ta ut byggnadsavgift. ! den mån rättelse i någon del anses böra ske bör nämnden givetvis söka åstadkomma sådan rättelse. Givetvis skall även sedvanlig avgift för byggnadslov tas ut. framhåller JK. Om besvär över byggnadsnämndens beslut anförs i högre instans. bör prövningen där ske med största skyndsamhet på samma sätt som f. n. sker när det gäller besvär vid allmän domstol över överexekutors beslut.

Svea hovrätt, länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län samt Göteborgs kom- mun finner det väl drastiskt att byggnadsnämnden skall vara skyldig att föranstalta om åtgärder för att få det olovligt byggda undanröjt om bygg- nadens ägare inte använder sig av möjligheten att ansöka om byggnadslov. Liknande synpunkter anför RSI”. Länsstyrelsen anser att nämnden — på liknande sätt som det JK föreslår — i sådana fall bör kunna utan ansökan meddela någon form av lov för byggnadens bibehållande. Byggnadsnämn- dens tjänstemän bör enligt länsstyrelsen genom besiktning. uppmätning etc. kunna skaffa erforderligt underlag för nämndens beslut i byggnadslovsfrå— gan.

Länsstyrelsen i Östergötlands län erinrar om att besvär inte får föras över byggnadsnämnds beslut. varigenom medgivande till avvikelse från fastställd generalplan. stadsplan eller byggnadsplan vägrats. Länsstyrelsen får medge undantag från sådana planer endast om byggnadsnämnden tillstyrkt det. Om en byggnadsnämnd skulle motsätta sig dispens och byggnadslov föl- jaktligen inte kan meddelas i efterhand. skall enligt förslaget åtgärder till rättelse obligatoriskt vidtas. Länsstyrelsen.konstaterar att detta gäller även om rättelse skulle innebära t. ex. rivning av en större byggnad som kanske av förbiseende uppförts i strid mot ifrågavarande plan, oaktat avvikelse i och för sig inte medför olägenhet av betydelse. En sådan utvidgning av kommunernas planmonopol synes länsstyrelsen betänklig när det gäller så betydelsefulla och känsliga avgöranden som föreläggande att vidta rättelse.

• Sida 207
•  Original

Prop. 1975/762164 207

Inte sällan torde förhållandena vara sådana att byggnadsföretag på längre sikt kan vara olämpligt men att det för tillfället inte medför olägenheter. Länsstyrelsen framhåller att rivning ofta kan innebära stor värdeförstöring som inte står i rimligt förhållande till olägenheterna av byggnadsföretaget. Det bör därför enligt länsstyrelsen fortfarande vara möjligt att i vissa fall tills vidare inte företa någon åtgärd för borttagande av sådan olovlig byggnad. Även om man slopar nuvarande bestämmelser i 70.5 BS. enligt vilka det ankommer på byggnadsnämnden att styrka nödvändigheten av att rättelse sker. anser länsstyrelsen att det bör klargöras i lagtexten att byggnadsnämn- den inte behöver vidta åtgärder för rättelse i bagatellartade ärenden eller om eljest alldeles särskilda omständigheter föreligger.

Nacka kommun (majoriteten) anser att det bör finnas möjlighet att - utan att ta slutlig ställning i fråga om byggnadslov — låta en byggnad stå kvar i avvaktan på kommunal planering. En annan möjlighet som enligt kom- munen borde kunna användas är att medge tidsbegränsade dispenser. al- ternativt uppskov med verkställighet av rivningsförelägganden.

Statens planverk framhåller att, i sådana fall då byggnadsnämnden avvaktar med att vidta rättelseåtgärder i avbidan på att ansökan om byggnadslov ges in och prövas. denna prövning uteslutande skall ske mot bakgrunden av hur byggnadsföretaget förhåller sig till gällande bestämmelser och inte påverkas av ovidkommande hänsyn. såsom byggnadens värde. I annat fall kan man enligt planverket riskera att få ett nytt nödighetsrekvisit.

Förslaget i nu berörd del tillstyrks uttryckligen av Kalmar och Linköpings kommuner.

De i promemorian föreslagna ändringarna i fråga om byggnadsnämndens möjligheter att tillgripa handräckning. tvångsutförande m.m. har i övrigt föranlett erinringar endast från ett fåtal remissinstanser. Några instanser uttrycker i allmänna ordalag sin tillstyrkan till förslagen. Till dessa hör länsstyrelsen i rl-Ialmöhus län. Sveriges advokatsamfund och I lande/skammaren i Göteborg.

Förslaget att det s. k. nödighetsrekvisitet i 70.5 BS tas bort — dvs. kravet att det skall framstå som nödigt att rättelse i det olovligt byggda kommer till stånd — tillstyrks uttryckligen av läli.ssti'r'elser'rra i..l-Ialnu'ilrus. Göteborgs och Bohus samt l-"ästerbottens län. Harule/skammaren i Göteborg. Sveriges advokat- samvrrrrrl samt Falkenbergs, Göteborgs och Sundsvalls kommuner. .S'verigesfas- tig/retsägare/örbuml anser med hänsyn bl.a. till att lång tid kan ha förflutit från det en olovlig åtgärd vidtogs och ny ägare. som saknar kännedom om förhållanden kan ha tillträtt fastigheten. att nödighetskravet bör vara kvar. i vart fall när 10 år förflutit och att det dessutom utsträcks till att gälla även BL beträffande åtgärder på byggnader som tillkommit i enlighet med gällande plan.

Förslaget att utvidga de möjligheter till handräckning som f.n. finns i BL till att omfatta även fall av byggande i strid mot BS uppfattas av Göteborgs

• Sida 208
•  Original

Prop. l975/76:l64 208

kommun som särskilt positivt. Förslaget tillstyrks uttryckligen Också av Fal- kenbergs. Linköpings och Sundsvalls kommuner.

Några remissinstanser är tveksamma till handräckningsinstitutet. Länsstyrelsen i Östergötlands län framhåller sålunda att i promeorian hand- räckning tagits upp som den åtgärd som i första hand skall övervägas då fråga uppkommerom rättelse. Även om handräckningsinstitutet utformas på sådant sätt att det inte blir särskilt betungande för byggnadsnämnderna. synes enligt länsstyrelsen handräckning i och för sig vara ett så allvarligt och administrativt tungrott instrument att det som regel inte bör anlitas förrän i sista hand. Liknande synpunkter anför Halmstads kommun.

Haninge kornnrurr ifrågasätter. om behovet av vitesföreläggande eller i vart fall föreläggande vid äventyr av tvångsutförande behöver finnas kvar jämSides med handräckningssystemet. Med den utformning som handräck- ningssystemet fått framstår vitesföreläggande som ett onödigt tidsödande och krångligt sätt att erhålla rättelse. Förslaget torde medföra ökade kost- nader och administrativt krångel för byggnadsnämnden. vilket medför mins- kad användning av vitesföreläggande.

Enligt förslaget skall förbud att fortsätta byggnadsarbete kunna förenas med vite. Förslaget har inte mött någon erinran. Nacka kommun (majoriteten) framhåller som angeläget att förbud att fortsätta olovliga eller farliga arbeten kan delges den ansvarige med kortast möjliga tidsutdräkt. Om den samfällda byggnadsnätttnden skall fatta sådant beslut. kan tidsutdräkten enligt kom- munen röra sig om en eller i sämsta fall flera månader. vilket självfallet är otillfredsställande. Med den skärpning av reglerna mot olovligt byggande som nu föreslås anser kommunen det vara logiskt att byggnadsnämndernas möjligheter att stoppa olovligt eller farligt byggande i avvaktan på vidare prövning förstärks. Med hänsyn till reglerna i 7; BS torde det f. n. inte vara möjligt att till tjänsteman delegera rätten att meddela förbud vid vite. För att förbudsreglerna i den nya lagen inte skall utgöra ett slag i luften. anser kommunen att frågan om rätt för tjänsteman att meddela förbud vid vite bör tas upp till prövning. Samma synpunkter som kommunen anför också Foreningen .S'verrges stadsarkitekter och Haninge kommun. Till de öv- riga remissinstanser som uttryckligen tillstyrker förslaget i denna del hör länsstvrelserna i Is'op/rarbergs och Västerbottens län samt Falkenbergs. Linkö- pings. Stockholms och Sundsvalls kommuner.

] promemorian föreslås att ansökan om handräckning skall få göras av allmän åklagare eller av byggnadsnämnden. Svenska kommnn/örbundet ifrå- gasätter om det inte bör klarläggas i vilka fall åklagare är skyldig att på begäran av byggnadsnämnd göra ansökan om handräckning med därav föl- jande möjlighet att få kostnaden förskjuten av allmänna medel. Kammar- rätten i Sumlsva/l. som anför liknande synpunkter. anser att åklagarens be- fogenhet att göra ansökan i vart fall bör begränsas på så sätt att den förutsätter att byggnadsnämnden vänder sig till åklagaren och begär hans biträde. Det-

• Sida 209
•  Original

Prop. 1975/76:164 209

samma föreslår kronofogdemyndigheten iK almar. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att det bör klarläggas att det är byggnadsnämnden som i regel skall ansöka om handräckning. Å andra sidan synes det enligt länsstyrelsen värdefullt att även statlig myndighet kan göra framställning. om byggnads- nämnd i något fall skulle underlåta att ingripa trots att detta är påkallat från allmän synpunkt. Länsstyrelsen ifrågasätter emellertid om det inte är lämpligare att rätten att på dylikt sätt i andra hand ingripa överflyttas från allmän åklagare till länsstyrelsen. En motsvarande möjlighet för statlig myn- dighet att ingripa i andra hand bör enligt länsstyrelsen införas även i fråga om vites förelägga nde. K rono/bgdemyndigheten i Norrköping anser att ansöka n om handräckning bör få göras endast av byggnadsnämnden och inte av allmän åklagare.

Gör allmän åklagare ansökan om handräckning och begär utmätnings- mannen att förrättningskostnad skall förskjutas. får det enligt förslaget göras av allmänna medel. Med hänsyn till att det föreslås en i lag stadgad skyldighet för byggnadsnämnden att föranstalta om rivning m.m. torde det enligt länsstyrelsen i _S'tockho/rrrs län vara rimligt att kostnad för förättning får för- skjutas av allmänna medel även i de fall då byggnadsnämnden är sökande. Samma förslag framför Haninge. Mönsterås och Nacka (majoriteten) kom- mrrrrer.

RSV erinrar om att i det förslag till ny utsökningslag (SOU 1973122) som har avgivits av lagberedningen har förordats att överexekutors uppgift att bl. a. meddela handräckning skall överflyttas till kronofogdemyndigheten. RSV anser det finnas skäl att i detta sammanhang överväga en ordning som låter byggnadsnämnden göra ansökan om handräckning direkt hos ut- mätningsman. Förhoppningsvis kommer nämnderna att begränsa sina an- sökningar om handräckning till helt klara fall. och RSV anser det inte vara en nackdel eller stötande att denna summariska prövning sker direkt hos utmätningsmannen. Förfarandet torde vinna i tid med en sådan ordning. Liknande synpunkter anför krono/ögdentvndigheterna i Stockholm och Mal- mö.

Med hänvisning till förslaget i promemorian att föreläggande skall gälla mot ny ägare framhåller RSI/att promemorian däremot inte behandlar frågan om ett handräckningsutslag riktat mot viss fastighetsägare kan verkställas mot en senare förvärvare. Enligt RSV kan en kronofogdemyndighet inte verkställa ett handräckningsutslag avseende borttagande av byggnad mot ny förvärvare (se SOU 1973122 5. 431). Den som byggt olovligt har här möjlighet att kringgå bestämmelsen om handräckning genom att efter över- exekutors beslut överlåta fastigheten till annan. Kostnaden för lagfart torde enligt RSV inte avhålla en fastighetsägare från en sådan transaktion då han står inför ett rivningshot. RSV anser att det bör övervägas att i lagen införa en bestämmelse (jfr 16 &) av innehåll att handräckningsbeslut gäller mot ny ägare. Även sådant beslut skulle då antecknas i fastighetsboken. Samma

14 Riksdagen 1976. I .sarnl. Nr [64

• Sida 210
•  Original

Prop. l975/76:164 210

förslag framför också statens naturvårdsverk samt liirrsstyre/ser'rra i .S'tnek/m/ms och Hallands län. I fråga om handräckningsförfarandet konstaterar RSI-" att lagens bestäm- melser i ämnet är utformade efter förebild av gällande regler. Handräckning torde nu komma att användas av byggnadsnämnderna relativt oftare och RSV anser att det finns skäl att ge handräckningsbestämmelsen en mer detaljerad utformning. Framför allt verkställigheten är ofta förenad med praktiska och juridiska problem. Därför bör i bestämmelserna skiljas på överexekutors beslut om handräckning och utmätningsmannens verkstäl- lighet av beslutet. Samma förslag framför krvrro/ögderrrvndig/reten i Göteborg som vidare framhåller att utsökningslagen och utsökningskungörelsen inte innehåller regler om förfarandet vid verkställighet av handräckningsbeslut av nu ifrågavarande art. Enligt myndigheten vore det värdefullt om sådana regler utformades i detta sammanhang. Även om svårigheter föreligger att i detalj reglera förfarandet. skulle förekomsten av mera grundläggande för- faranderegler undanröja den rättsosäkerhet som i dag råder vid verkställighet av förpliktelser till positiv prestation som inte går ut på betalning. Även kl'OIIQ/Ö.£.'(lt7lll_l'lllll£.'llFlen i Visby anser sådana regler påkallade. Enligt krono- Ifogde/nvnrliulrelerr i Kalmar bör i fråga om myndighetens biträde med hand- räckning finnas klargörande uttalande om att myndighetens medverkan innebär endast att övervaka att handräckningsåtgärderna inte förhindras. Det kan inte vara realistiskt att tänka sig att myndigheten aktivt ingriper på annat sätt. såsom med anskaffande av handräckningsmanskap. redskap. maskiner etc. Detta bör enligt myndigheten ankomma på byggnadsnämn- den/kommunen. Kostnaden härför kan ju för övrigt tas ut genom utmätning hos svaranden. Liknande synpunkter anför /äns.st_i-'r'e/sen i .S'mekha/ms län.

6 Fördelning och indrivning av avgifterna

Enligt förslaget skall byggnadsavgift tillfalla kommunen samt tilläggs- avgift och särskild avgift staten. Förslaget har mött stark kritik särskilt från kommunhåll. Svenska komrmtri/("r'rbundet framhåller att det föreslagna sy- stemet uppenbarligen kommer att ställa ökade krav på byggnadsnämnderna och att det därför är av vikt att byggnadsnämnderna ges sådana resurser att de kan motsvara de ställda kraven. Detta kan innebära vissa ekonomiska

- påfrestningar för kommunerna som särskilt i dagens situation kan upplevas som betungande. Från dessa synpunkter måste det enligt kommunförbundet anses som ytterst otillfredsställande att promemorieförslaget innebär en för- delning mellan vederbörande kommun och staten på så sätt att endast bygg- nadsavgift tillfaller kommunen medan övriga avgifter tillfaller staten. Det är angeläget att byggnadsnämnderna sätts i tillfälle att motsvara de ökade anspråk som ställs på dem. För statsverket medför den nya ordningen där-

• Sida 211
•  Original

Prop. 1975/76:164 211

emot en betydande avlastning med minskad arbetsbörda för polis. åklagare och domstolar. påpekar kommunförbundet. Som också framhållits i pro- memorian har de föreslagna avgifterna en annan karaktär än böter och kan till en del ses som en kompensation till samhället för de kostnader som det olovliga byggandet förorsakar. Dessa kostnader kommer i fortsättningen att i allt väsentligt drabba kommunerna. Kommunförbundet vill därför med bestämdhet hävda att samtliga avgifter skall tillfalla kommunerna. Samma eller liknande uppfattning som kommunförbundet i fråga om fördelningen av avgifterna har länsstyrelserna i Stockholms. ll-lalmölms, Hallands. Göteborgs Ot'll Bohus. ls'opparhergs och Västerbottens län. '"r'ireningen lör .sarnlrä/lsp/a- nering. Hvresgäslernas riks/örburul. Föreningen Sveriges bvggruulsinspektörer. Svt/västra Skånes kommuna/lörburul. Svenska kommunal-tekniska föreningen. Föreningen Sveriges stadsarkitekter samt Falkenbergs. Göteborgs. Haninge, Karlstads. Malmö. Norrköpings, .S'toeklzo/m. Sundsvalls. .Sc'irlerköpings. Tre/le- borgs, l""arlrerg5. l"'il/relmina. Ånge och Örebro kommuner.

Linköpings kommun ifrågasätter starkt förslaget i denna del. Det torde enligt kommunen knappast kunna hävdas. att staten åsamkas sådana kostnader av olovligt byggande att den föreslagna fördelningen av avgifterna är moti- ' verade från den synpunkten. Det är heller inte troligt att avgifterna blir av sådan storleksordning att de får egentlig ekonomisk betydelse för vare sig staten eller kommunen. i vart fall inte sedan de nya reglerna verkat en tid och förhoppningsvis fått en önskvärd preventiv verkan. Det är enligt kommunen mera en principiell fråga det gäller. Det bör vara kommunerna som helt ansvarar för samhällets reaktion mot olovligt byggande från det att byggnadsnämnden fullgör sin skyldighet att ingripa till dess att den sanktion som eventuellt följer här fullgjorts. Det kan också från den byg- gandes synpunkt förefalla förvirrande. anser kommunen. att ett kommunalt beslut om avgift skall fullgöras till staten.

Några remissinstanser föreslår att alla avgifter skall tillfalla staten. RSI-" kan sålunda inte finna att några bärande skäl anförts för att låta byggnads- avgiften tillfalla kommunen. Skall samhället (kommunen) kompenseras för de kostnader som det olovliga byggandet förorsakar bör detta inte ske genom ett avgiftsuttag där självkostnads- och likställighetsprinciperna inte följs. RSV anser därför att även byggnadsavgiften bör tillfalla staten. Sveriges advokatsamfund delar denna uppfattning. Hovrätten över Skåne och Blekinge anser det olämpligt att det organ som har att besluta om sanktionerna självt skall komma i åtnjutande av det ekonomiska utbytet av dessa. För all- mänheten torde detta lätt komma att framstå som stötande.

Enligt Kungsbacka kommun synes den föreslagna fördelningen riktig med hänsyn till nuvarande förhållanden men kommunen stryker under att de största nackdelarna av olovligt byggande torde drabba kommunerna.

Sveriges kommuna/a_förvaltnings/ztrister anser att det inte har förebragts bä- rande skäl till att en fördelning av avgifterna bör äga rum på stat och kom-

• Sida 212
•  Original

Prop. 1975/76:164 212

mun. Såväl byggnadsavgift som tilläggsavgift och särskild avgift bör enligt föreningens mening tillfalla endera kommunerna eller staten.

I fråga om indrivningen av de olika avgifterna konstaterar RSI/att förslaget innebär att kommunen själv skall bevaka indrivningen av byggnadsavgift och att utmätning skall kunna ske utan att förberedande åtgärder i form av krav och påminnelser vidtas. RSV anser det finnas skäl kräva att för- beredande inkassoåtgärder regelmässigt vidtas. Bestämmelser om hur in— drivningen skall gå till bör ingå i en blivande förordning med tillämpnings- bestämmelser. 1 lagtexten skiljs inte mellan den avgift som tillkommer kom- munen och övriga avgifter. som tillfaller staten. Enligt RSV:s mening bör beträffande avgifterna till staten föreskrivas att de skall drivas in enligt uppbördslagens bestämmelser. Restavgift bör följaktligen utgå. Någon an- ledning att i det avseendet särbehandla denna staten tillkommande avgift från andra staten tillkommande fordringar finns enligt RSV inte.

K rortqfogdemyndtgheten iStoekho/rn framhåller att den föreslagna ordning- en medför olika behandling av de avgifter som skall tillfalla staten och de som skall tillkomma kommunen. Från bl. a. indrivningssynpunkt torde det enligt myndigheten vara mera tillfredsställande att samtliga avgifter enligt den föreslagna lagstiftningen drivs in i samma ordning — förslagsvis med hänvisning till 64% uppbördslagen — men med avräkningsskyldighet för staten i fråga om byggnadsavgiften. Liknande synpunkter anför .lK. kronQ/ogdemyruliglteterna iKristanstad och Troll/rättan samt länsstyrelsen i Ös- tergötlantls län. Malmö kommun anser att kommunerna i samma utsträckning som staten bör ges möjlighet till förenklade rutiner vid indrivningen av byggnadsavgifter. '

RS V samt kronQ/bgdemjtruliglrelerna i Göteborg och K ristiansrad ifrågasätter om inte införsel bör tillåtas för indrivning av staten tillkommande avgifter.

7 Övriga frågor

Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över de föreslagna reglerna omutdömande av vite.

Enligt JK bör det övervägas om inte frågor rörande utdömande av vite kan prövas av länsstyrelse — kammarrätt — regeringsrätt i stället för av de allmänna domstolarna. JK framhåller att både taxeringsviten och uppbörds- viten sedan gammalt har utdömts av kammarrätt. [ och med 1971 års för- valtningsprocessreform stärktes rättsskipningen på förvaltningsrättens om- råde. Regionala kammarrätter sköts in närmast under regeringsrätten. Dessa domstolar överprövar numera praktiskt taget alla beslut inom förvaltnings- rätten. däribland frågor om byggnadslov. Någon invändning mot att låta kammarrätt döma ut även vite torde enligt JK inte föreligga. Inte heller kan JK se några direkta olägenheter med en ordning. enligt vilken man

• Sida 213
•  Original

Prop. 1975/761164 213

successivt låter prövningen av frågor om utdömande av vite överföras till förvaltningsdomstol eller i vissa fall länsstyrelse. Länsstyrelsen i Ila/lands län och Haninge kommun anför liknande synpunkter.

Övriga instanser som yttrar sig i fråga om utdömande av vite tar upp förslaget att talan i dessa frågor skall föras av byggnadsnämnden. RÅ, som anför att en sådan ordning inte torde ha många paralleller. anser att uppgiften mycket väl kan utföras av åklagare, trots att det inte gäller någon egentlig brottspåföljd. Enligt RÅ är det snaråre så att denna uppgift bättre ägnar sig för åklagare än den ansökan om handräckning som åklagare skall kunna göra enligt förslagets 13 å andra stycket. Även länsstyrelsen i Östergötlands län är tveksam till förslaget. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län ifråga- sätter om förslaget inte förutsätter ändring av bestämmelserna i 189" rät- tegångsbalkens promulgationsförordning om hur särskild talan om utdö- mande av förelagt vite skall utföras. Enligt länsstyrelsen är det emellertid inte välbetänkt att tillskapa en särskild ordning i fråga om utdömande av byggnadsnämnds vite. Att låta byggnadsnämnds tjänstemän i stället för allmän åklagare föra talan vid domstol i dessa frågor förefaller länsstyrelsen vara föga rationellt.

Svenska kommtrrr/örbundet kan inte dela den i promemorian framförda uppfattningen att det med den inriktning påföljdssystemet föreslås få passar mindre väl att anlita allmän åklagare för frågor om utdömande av vite. Att föra talan inför domstol torde för byggnadsnämnderna framstå såsom en för deras egentliga verksamhet främmande uppgift. Enligt kommun- förbundet lär också många byggnadsnämnder sakna erforderliga resurser, bl.a. i form av juridisk expertis, för att på ett tillfredsställande sätt fullgöra denna uppgift. Kommunförbundet anser därför att man bör bibehålla nu- varandesystem därtalan försav allmän åklagare, i all synnerhetsom äveni fort- sättningen utdömda viten kommeratt tillfalla statsverket.

En positiv inställning till förslaget har Gir'teborgs och Nacka (majoriteten) kommuner.Göteborgs kommun finner det från principiella synpunkter lämp- ligt att de nu berörda uppgifterna ankommer på byggnadsnämnden. Genom en sådan konstruktion samlas handläggningen i pålöljdsärenden hos bygg- nadsnämnden. Kommunen. som i likhet med länsstyrelsen i länet ifråga- Sätter om förslaget är förenligt med rättegångsbalkens promulgationsförord- ning påpekar vidare att ett genomförande av förslaget ställer krav på att även byggnadsnämnder i mindre kommuner mera regelbundet har tillgång till processuellt erfaren personal eller konsult. Nacka kommun anser förslaget utgöra en förbättring av nuvarande ordning. eftersom handläggningstiderna hos åklagarmyndigheterna i allmänhet är så långa att respekten för vites- förelägganden undergrävs. _

Även förslaget om p r e s k t 1 p t i o n behandlas endast av ett fåtal instan- ser. JK framhåller att förslaget avser enbart avgifter medan däremot möjlighe- terna att ingripa genom föreläggande att vidta rättelser eller handräckningsåt-

• Sida 214
•  Original

Prop. 1975/762164 214

gärder inte har underkastats särskilda preskriptionsregler. JK erinrar om att en av grundtankarna i det nu framlagda förslaget är att man så snabbt som möjligt skall fåtillstånd rättelseidetolovligt genomförda. EnligtJK följerav ettsådant resonemeng—även med beaktandeavattdet olovligtutfördaoftainte upptäcks förränefterlång tid—attju längre tid som förflyter från detden olovliga åtgärden vidtagits.ju mindre anledning måste det rimligen finnas att kräva rättelse. JK ifrågasätter därför starkt om ingripanden genom handräckning o. d. verkligen skall få ske sedan en viss längre tid förflutit från den tidpunkt då det olovliga byggandet påbörjades. Om man inte drar en gräns av detta slag, fortsätter JK, uppkommer dessutom vissa praktiska bekymmer. t. ex. för den spekulant på en fastighet som hos byggnadsnämnden vill kontrollera att det hus han ämnar köpa och som är uppfört för 40 år sedan överensstämmer med byggnadslovs- handlingarna. Kronofogde/nvntligheterr ik'a/rnaranseri likhet med JK att pre- skriptionsbestämmelserna bör gälla även ifråga om rättelse av olovligt byggan- de. Liknande synpunkter anför .-'V('r'rings/ivets bvggnatlsde/egation. Svenska bigg- natlserrtr'eprertör/öreningen och Sveriges vil/t'u'igare/t'r'r'btrrrd.

Enligt kammarkollegiet synes den föreslagna preskriptionstiden om tio år vara väl lång. särskilt i betraktande av att betalningsskyldigheten skall kunna göras gällande mot ny ägare av fastigheten. Kollegiet anser att fem år borde räcka för att påföljdslagens syfte skall tillgodoses. Även länsstvre/sen i Väster-norrlarrds län ifrågasätter om preskriptionstiden behöver vara så lång som tio år. Enligt länsstyrelsen är det nämligen angeläget att fastighets- marknaden och kreditväsendet inte störs av en alltför" långvarig osäkerhet om en byggnads fortsatta bestånd. Den föreslagna preskriptionsregeln torde enligt Naeka kommun (majoriteten) innebära att byggnadsnämnden åläggs att bevisa att mindre än tio år förflutit från det skyldighet att betala avgiften inträdde till det nämnden upptar "ärendet till prövning. Detta medför, påpekar kommunen, att nämnden inte kommer att kunna driva ett llertal mål trots att det är uppenbart att betalningsskyldighet föreligger. Kommunen föreslår att det i stället skall åligga ägaren till byggnaden eller anläggningen att visa att den olovliga åtgärden vidtagits mer än tio år innan byggnadsnämnden upptagit ärendet till prövning. Föreningen Sveriges h_tggnadsinspektörer in- stämmer i kommunens yttrande i denna del.

Enligt förslaget skall byggnadsnämnden ha rätt till bes i k t n i n g av fa s t i g h et 0 c h b y g g n a (1 om detär nödvändigt föratt förbereda pröv- ning av fråga enligt påföljdslagen. Vid behov skall ägaren kunna föreläggas att vid vite lämna tillfälle till besiktning. Larissa-relsen iHa/lands län framhåller att sådana förelägganden kan överklagas och att en tillämnad besiktning därför kan komma att dra ut på tiden. En lämpligare ordning vore enligt länsstyrelsen måhändaatt ien sådan situation ge nämnden rätt att få polishandräckning. Lik- nande synpunkteranför länsstyrelsen i Östergt'r'tlaru/slän sa mt Haninge och l._vse- kils kommuner. Enligt Nacka kornmun( majoriteten)bör föreläggande idessa fall träda i kraft omedelbart och utan hinder av anförda besvär.

• Sida 215
•  Original

Prop. 1975/761164

tu U|

Några instanserifrågasätterom man inte böröverväga en b c g r ä n s ni n g a v be s v ä rs m öj ] ig h'e t e r n a ivissaärendenenligtBLoch BSisyfteatt effektivisera förfarandet. L("inssivre/sen i l"äsierhotlens län anser att besvär över vitesföreläggande inte borde kunna föras längre än till länsstyrelsen. .S'örlerkö- pings kommun ifrågasätter om man inte skulle införa förbud att föra talan mot föreläggande att ta bort en inom fastställd plan olovligt uppförd byggnad som strider mot planen.

[ fråga om 6 v e r g å n g 5 b e s t ä m m e l s e r n a anser länsslyl'e/sen i Stockholms/än det helt riktigt att avgiftssystemet inte skall tillämpas i fråga om åtgärder som har påbörjats och förseelser som har begåtts före ikraftträdandet. Däremot finner länsstyrelsen skäl inte föreligga att på detta sätt begränsa de ut- vidgade möjligheterna till handräckning och föreläggande. Inom Stockholms län är det synnerligen angeläget att de nya bestämmelserna om handräckning och föreläggande kan användas för att komma till rätta med redan befintliga svartbyggen. Med de begränsade resurser som står till byggnadsnämnders och övriga tillsynsmyndigheters förfogande hardet enligt länsstyrelsen visat sigatt olovligt uppförda byggnaderi många fall inte kommertill myndigheternas kän- nedom förrän efter flera år. Föratt få bort dessa och nu kända svartbyggen tving- as alltså byggnadsnämnderna.om föreslagna övergångsbestämmelser blir gäl- lande.att under en lång tid framåt tillämpa den äldre lagstiftningen. Ett effek- tivt utnyttjande av de nya bestämmelserna förutsätter enligt länsstyrelsen vidare en omfattande inventering före lagens ikraftträdande.om lagen i nu be- rört avseende inte skulle få tillämpas även beträffande redan nu olovligen vid- tagna åtgärder. Länsstyrelsen föreslår pågrund av det nu anförda att,såvitt gäl- ler handräckning och föreläggande. de nya bestämmelserna skall få tillämpas även om den olovliga åtgärden har vidtagits före avgiftssystemets införande. Det är således inte fråga om s.k. retroaktiv lagstiftning. anför länsstyrelsen. Den aktuella åtgärden eller förseelsen är olovlig redan enligt nu gällande lag- stiftning.och denna lagstiftning innehållerockså sanktioner häremot. De före- slagna förbättringarna. ifråga om handräckning och föreläggande innebär en- ligt länsstyrelsen strängt taget bara ett enklare handläggningsförfarande. Sam- ma förslag framförs av Svenska naltirski*(Irls/öreningen och Föreningen för sam- hällsplanering.

Haninge kommun anser det nödvändigt att lagen blir tillämplig på allting som upptäcks eller kommer till nämndens kännedom efter ikraftträdandet. Genom en omfattande information från statsmakternas sida om den nya lagen och ett slags "allmän amnesti" kan detta lösas. Enligt kommunen står det ju var och en fritt att före den 1 juli själv anmäla en eventuell egen olovlig byggnadsverksamhet och därmed få frågan prövad med even- tuell påföljd enligt nu gällande bestämmelser.

Även Svenska kommtin/örbunc/ei framhåller att de i promemorian före- slagna övergångsbestämmelserna kan orsaka svårigheter i den praktiska han-

• Sida 216
•  Original

Prop. 1975/76:164 216

teringenochattdettatalarförattmanskullelåtade nya reglernagällaförsamtliga de fall av olovligt byggande som bliraktuella efter tidpunkten för ikraftträdan- det. Å andra sidan kan däremot anföras starka principiella betänkligheter med hänsyn till den retroaktiva verkan som ett sådant förfarandeskulle fä,och kom- munförbundet vill därför inte motsätta sig att övergångsbestämmelserna får : den i promemorian föreslagna utformningen.

Härryda kommun befarar att ett ökat antal olovliga byggnadsföretag kom- mer att påbörjas före lagens ikraftträdande och att det kommer att bli en besvärlig bevisföring i frågan om tidpunkten för igångsättandet. Länsstyrelsen i Hallands län och Föreningen Sveriges stads-arkitekter anser att övergångsbe- stämmelserna bör ha den innebörden att bevisskyldighet i frågan när ett olovligt byggnadsföretag påbörjats eller förseelse begåtts skall åvila den, som äger det utan lov utförda eller den som begått förseelsen.

I anslutning till de förslag: som läggs fram rörande anknvtningen till annan Iagsti/ining framhåller statens planverk att byggande som sker i strid mot byggnadslagstiftningen ibland innebär att även bestämmelserna i väglagen om byggande överträds. Väglagen bör därför kompletteras. på sätt som fö- reslagits beträffande NVL, med en bestämmelse om att straff inte skall kunna ådömas då byggnadsavgift kan utkrävas.

Statens naturvårdsverk anser det angeläget att även NVL ger fullgoda möj- ligheter att komma till rätta med byggnadsverksamhet som strider mot denna lag. Enligt naturvårdsverkets mening bör därför förstärkningar genom- föras i NVLsom svarar motdeskärpningarsom föreslås i detadministrativa på- följdssystemet på byggnadslagstiftningens område. Det innebär enligt verket särskilt att 39 ;" NVL bör kompletteras med en bestämmelse om föreläggandes giltighet mot ny ägare. Om det föreslagna avgiftssystemet skulle införas anser naturvårdsverket att ansvarsbestämmelserna i NVL såvitt gäller olovligt byg- gande inte bör upphävas. Byggande i strid mot naturvårdslagstiftningen utgör. såsom även kommit till uttryck i promemorian (s. 63—64). ett mera kvalificerat brott än när frågan är om åsidosättande enbart av byggnadslovsbestämmelser- na i BS. Enligt naturvårdsverket bör i det förstnämnda fallet — på samma sätt som vid byggande i strid mot miljöskyddslagstiftningen —reguljärstraffrättslig påföljd kunna ådömas oavsett om en avgift härjämte tas ut. Naturvårdsverket riktar vidare uppmärksamheten på att det förekommer att byggnadslov i strid mot bestämmelserna i 56 ä 1 mom BS ges utan att erforderligt tillstånd eller medgivande lämnats enligt naturvårds- eller miljöskyddslagstiftningen. Med hänsyn till att natur och miljö härvid helt onödigtvis kan få irreparabla skador finner naturvårdsverket det angeläget att 56—58 åå" BS ges sådan ändrad lydelse att därav tydligt framgår att byggnadsnämnderna inte får ge byggnadslov utan atterforderligatillstånd lämnats enligt den i 56 & BSuppräknade lagstiftningen.

Enligt Haninge kommun synes problemet med förseelser mot NVL inte ha tillräckligt observerats. Avgift bör kunna utgå även för sådan åt- gärd. som inte är byggnadslovspliktig men kräver tillstånd eller strider

• Sida 217
•  Original

Prop. 1975/76:164 217

mot naturvårdslagen . Exempel härpå är uppsättande av skyltar, stängsel. flaggstänger o. d., uppförande av bryggor, täktverksamhet. Dessa åtgärder är relativt vanligt förekommande och möjligheten att komma till rätta med dessa har hittills varit så gott som obefintlig. Övervakning och rättelse bör kunna ankomma på byggnadsnämnden. Kommunen finner det lämpligt att man i dessa fall använder sig av den särskilda avgiften.

Som har framgått av redogörelsen för remissutfallet i fråga om förslagen rörande handräckning m. m. anser RSV att det bör övervägas att i påföljds- lagen införa bestämmelser av innehåll att handräckningsbeslut skall gälla mot ny ägare. Finns anledning att överväga en sådan ordning, torde enligt RSV också handräckning enligt 39ä NVL böra tillgå på detta sätt._ Behörig att enligt naturvårdslagen söka handräckning hos överexekutor är bl.a. länsstyrelsen. Enligt RSV kan det ide fall därlänsstyrelsen söker handräckning hos överexekutor(länsstyrelsen) i viss mån vara ägnat att negativt påverka all- mänhetens och motpartens tilltro till rättssäkerheten.

Enligt riksantikvarieämbetets mening borde det föreslagna påföljdssystemet ge förutsättningar att komma till rätta också med det byggande utan bygg- nadslov som sker i strid mot föreskrifterna i l å andra stycket och 3 iq" första stycket i lagen om fornminnen.

Värmdö kommun (majoriteten) anför att det för en sådan kommun som Värmdö med miltals stränder är angeläget att inte bebyggda strandtomter även i fortsättningen hålls fria från bebyggelse på det sätt som 16;" NVL föreskriver. Byggnadsnämnden anser att olovligt byggande inom område med strandskyddsbestämmelser är ytterst allvarligt. Kommunen avser där- '- d uppförande av helt ny byggnad som skall utgöra bostad åt högst 2 iamiljer för permanentboende eller fritidshus och uthus. För dessa fall anser kommunen att lagstiftningen bör skärpas ytterligare och föreslår därför den påföljden att fastigheten efter åtal och dom härom skall övergå i kommunal ägo.

Nära nog samtliga remissinstanser påpekar betydelsen av att en omfat- tandeoch effektiv info r m at io n s v e r k sa m h et kommertill stånd in- nan den föreslagna lagstiftningen träder i kraft. Länsstvrelsen i I'c'ixu'rnt)rr/antls länanserattkommunen börombesörjasådaninformation.förslagsvis minsten gång årligen. Nacka kommttn(majoriteten)anseratt de centrala myndigheterna med hjälpav massmedia bör förmedla informationen.

Statens natti/vårdsverk tar upp frågan om t i 1 l s y n s v e r k sa m h e t e n på byggnadslagstiftningensområde. Även om tyngdpunkten idenna verksam- het måste ligga på det kommunala planet.;tnser naturvårdsverketatt avsevärda tillsynsinsatser bör utföras även av länsstyrelserna. På dessa torde i betydande utsträckning få ankomma information. samordning m. m. Länsstyrelsernas betydelsefulla roll på området bör enligt verkets mening komma till uttryck bl. a. genom en skärpning av bestämmelserna i 7,5 andra stycket BL om länsstyrelsenstillsyn. Bestämmelsenböm. ex.eftermönsterav3 ;hälsovårds-

• Sida 218
•  Original

Prop. 1975/761164 218

stadgan. kunna kompletteras med en klausul om att länsstyrelsen — när kun- skap erhålles om missförhållande i vad gäller byggnadsverksamhet inom länet — skall tillse att tjänliga åtgärder vidtas till undanröjande därav. lsyfte att effektivisera verksamheten med byggnadsinspektion lägger För- eningen Sveriges byggnadsinspektörer fram förslag om viss ändring av bestäm- melserna i 61 ;S mom. BS om ansvarig arbetsledare och 62 &" BS om skyldighet att i vissa fall göra anmälan till byggnadsnämnden.

• Sida 219
•  Original

PrOp. 1975/762164 219

1 Förslag till Lag om påföljder vid olovligt byggande m. m.

Härigenom föreskrives följande.

Inledande bestämmelser

1 & Överträder någon bestämmelse i byggnadslagen (19471385) eller bygg- nadsstadgan (19591612) eller föreskrift som har meddelats med stöd av dessa författningar. gäller denna lag vid prövning av frågan om påföljd för över- trädelsen.

25 Har överträdelse som avses i l & skett. skall byggnadsnämnden pröva fråga om påföljd enligt denna lag. Vad gäller straff enligt 12;" och hand- räckning enligt 13 & avser prövningen frågan om anmälan till åtal eller an- sökan om handräckning skall göras.

Förbud att fortsätta byggnadsarbete

35 Byggnadsnämnden får förbjuda att byggnadsarbetc fortsättes. om det är uppenbart att arbetet strider mot

1 . byggnadsstadgan ( 1959:612).

2. fastställd generalplan. stadsplan. byggnadsplan eller utomplansbestäm- melser. eller

3. förbud med stöd av byggnadslagen (19471385) att företaga nybyggnad eller att riva byggnad.

Är det uppenbart att byggnadsarbete äventyrar byggnadens eller närlig- gande byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa. skall nämnden förbjuda att arbetet fortsättes även om de förutsättningar som anges i första stycket ej föreligger.

Förbud enligt första ellerandra stycket länder omedelbart till efterrättelse.

Avgifter

45 Vidtager någon åtgärd. till vilken erfordras byggnadslov enligt bygg- nadsstadgan (1959z612). utan sådant lov. utgår avgift (byggnadsavgift). Fråga om byggnadsavgift prövas av byggnadsnämnden. Byggnadsavgift utgår med belopp motsvarande fyra gånger den avgift som enligt i 8 _S byggnadsstadgan avsedd taxa normalt skall erläggas. om byggnadslov till en motsvarande åtgärd beviljas. dock minst 500 kronor. Vid beräkning av avgift enligt nämnda taxa skall hänsyn ej tagas till sådan del av avgiften som belöper på upprättande av nj-'by-'ggnadskarta. utstakning eller lägeskontroll av byggnad eller på annan mätningsteknisk åtgärd.

• Sida 220
•  Original

Prop. 1975/762164 220

55 Byggnadsavgift utgår ej om

1. rättelse i det utförda företages innan fråga om påföljd för åtgärden upptages vid sammanträde med byggnadsnämnden eller

2. åtgärden avser rivning av byggnad och rivningen har

a) varit nödvändig för att avvärja eller begränsa omfattande skada på annan egendom.

b) företagits med stöd av lag eller annan författning eller

c) avsett byggnad som till väsentlig del har skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse.

65 Särskild avgift utgår om någon i annat fall än som avses i 4 & första stycket

1. överträder förbud som har meddelats i byggnadslagen (1947:385) eller med stöd av denna.

2. underlåter att ställa sig till efterrättelse vad i byggnadsstadgan (1959161 2) är föreskrivet om rätt att vidtaga åtgärd som omnämnes i stadgan eller

3. underlåter att fullgöra anmälningsskyldighet som föreskrives i bygg- nadsstadgan eller att vid utförande av arbete följa fastställda ritningar eller av byggnadsnämnden meddelade föreskritter.

Fråga om särskild avgift prövas av byggnadsnämnden. Avgift enligt första stycket utgår med minst 200 och högst 500 kronor. Är överträdelsen eller underlåtenheten ringa. får byggnadsnämnden under- låta att påföra särskild avgift.

75 1 fall som avses i 455 första stycket utgår förutom byggnadsavgift en tilläggsavgift om åtgärden innebär att

1. helt ny byggnad uppföres.

2. befintlig byggnad till- eller påbygges.

3. byggnad inredes helt eller delvis till väsentligen annat ändamål än det till vilket byggnaden förut har varit använd.

4. byggnad eller del av byggnad tages i anspråk för väsentligen annat ändamål än det till vilket byggnaden förut har varit använd eller som finnes angivet på godkänd ritning eller

5. byggnad rives. Fråga om tilläggsavgift prövas av byggnadsnämnden.

85 Tilläggsavgift enligt 7; första stycket utgår ej om

1. åtgärden. i fall som avses i 7 ä' första stycket 2—5. omfattar utrymme som ej överstiger tre kvadratmeter.

2. handräckning som avses i 13 & meddelas till rättelse i det utförda.

3. föreläggande om rättelse enligt 15 & meddelas. .

4. rättelse i det utförda företages innan fråga om tilläggsavgift har avgjorts genom beslut som har vunnit laga kraft eller

5. fall som avses i 5.5 2 föreligger.

• Sida 221
•  Original

Prop. l975/76:164 221

9 & Tilläggsavgift bestämmes på grundval av den våningsyta som åtgärden kan beräknas ha omfattat. I fråga om åtgärd som avses i 7ä första stycket 2—5 skall vid beräkning av sådan yta fråndragas tre kvadratmeter.

Tilläggsavgift utgår med 500 kronor för varje kvadratmeter av den yta som avses i första stycket.

105 Byggnadsavgift och tilläggsavgift påföres den som vid den tidpunkt då byggnadsnämnden beslutar om avgift är ägare av den byggnad eller an- läggning som har omfattats av åtgärden. Avser åtgärden rivning av byggnad. påföres avgiften den som var ägare av byggnaden när rivningen påbörjades. Är två eller flera ägare av byggnaden eller anläggningen. svarar de solidariskt lör avgiften. Särskild avgift påföres den som överträder förbud eller underlåter åtgärd som avses i 6 &.

ll & Avgift enligt denna lag får nedsättas eller efterges. om särskilda skäl föreligger.

Fråga om nedsättning eller eftergift som avses i första stycket prövas av länsstyrelsen efter besvär enligt 31 &" över byggnadsnämndens beslut om avgift.

Utan hinder av andra stycket får länsstyrelsen efter särskild ansökan pröva fråga om eftergift av tilläggsavgift. om den åtgärd för vilken avgiften utgått har undanröjts på grund av bestämmelse i annan författning. Sådan ansökan skall göras inom en månad från det undanröjandet fullbordades. Ansökan som ej göres inom denna tid upptages ej till prövning.

Har ansökan enligt tredje stycket gjorts. får myndighet hos vilken fråga om indrivning av avgiften är anhängig förordna att verkställighet ej får äga rum.

Straff

lZå Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter villkor som re- geringen har meddelat med stöd av 136 a & sjunde stycket byggnadslagen (1947z385). så att allmän rätt kan kränkas. dömes till böter eller fängelse

i högst ett år.

Handräckning m. m.

135 Överexekutor får meddela handräckning till rättelse i det utförda när fråga är om ]. åtgärd till vilken erfordrats byggnadslov enligt byggnadsstadgan (l959:612) och åtgärden har vidtagits utan sådant lov.

2. åtgärd som i annat fall har vidtagits i strid mot förbud som har med- delats i byggnadslagen (1947z385) eller med stöd av denna.

3. åtgärd som har vidtagits i strid mot godkända ritningar eller av bygg-

• Sida 222
•  Original

Prop. 1975/76:164 222

nadsnämnden meddelade eller eljest gällande föreskrifter.

4. underlåtenhet att efter föreläggande därom utföra arbete eller vidtaga annan åtgärd som åligger någon enligt byggnadsstadgan samt

5. fall som avses i 12 ;".

145 Ansökan om handräckning får göras av byggnadsnämnden och, i fall som avses i 13?" 5, av allmän åklagare. Gör allmän åklagare ansökan och begär utmätningsmannen att kostnad för förrättning skall förskjutas. skall det ske av allmänna medel. 1 övrigt gäller i fråga om handräckning samma bestämmelser som för det i 191 ;" utsökningslagen (1877z3l s. 1) avsedda fallet.

l'lar byggnadslov sökts till den åtgärd som avses med handräckningen. får myndighet hos vilken frågan om handräckning är anhängig förordna att verkställighet ej skall äga rum.

155 I fall som avses i 13.5 1—3 och 5 får byggnadsnämnden utan hinder av att handräckning kan meddelas förelägga ägaren av den fastighet, byggnad eller anläggning som är i fråga att inom viss tid vidtaga rättelse i det utförda. Efterkommer ägaren ej sådant föreläggande, får överexekutor meddela handräckning. lnges ansökan om byggnadslov och beviljas lov efter det att före- läggande enligt första stycket har meddelats, är föreläggandet förfallet. Där- vid gäller 7 och 8 åå i tillämpliga delar.

165 Underlåter någon att utföra arbete eller vidtaga annan åtgärd, som åligger honom enligt byggnadsstadgan (19592612) eller enligt beslut som har meddelats med stöd av stadgan. får byggnadsnämnden förelägga honom att inom viss tid vidtaga åtgärden.

175 Förbud enligt 3 & samt föreläggande enligt 15 och 16 åå får förenas med vite. l föreläggande som avses i första stycket får byggnadsnämnden i stället för att sätta ut vite föreskriva att, om föreläggandet ej efterkommes, åtgärden kan verkställas genom nämndens försorg på den försumliges bekostnad. Verkställighet som avses i andra stycket får genom byggnadsnämndens försorg ske utan föregående dom. Utmätningsman får lämna det biträde som behövs för att verkställigheten skall kunna genomföras.

185 Framstår det i fall som avses i 13 ä 1 som sannolikt att byggnadslov kan meddelas till åtgärden. skall byggnadsnämnden innan handräckning begäres eller föreläggande meddelas bereda ägaren tillfälle att inom viss tid ansöka om sådant lov.

lnkommer ej ansökan som avses i första stycket inom föreskriven tid, lår byggnadsnämnden utan hinder härav pröva fråga om byggnadslov till

• Sida 223
•  Original

ix) fx) b.)

Prop. 1975/76:164

åtgärden. Nämnden får därvid på ägarens bekostnad låta upprätta de ritningar och beskrivningar samt företaga de åtgärder i övrigt som är nödvändiga för prövningen av frågan om byggnadslov. '

Verkan av föreläggande i vissa fall m.m.

195 Har föreläggande eller förbud enligt denna lag meddelats för någon i egenskap av fastighetsägare och övergår fastigheten till ny ägare, gäller föreläggandet eller förbudet mot denne. Första stycket gäller ej i fråga om utsatt vite. Byggnadsnämnden får dock sätta ut vite för den nye ägaren. Första och andra styckena äger motsvarande tillämpning. när föreläggande eller förbud har meddelats för någon i egenskap av tomträttshavare eller ägare av byggnad på mark som är upplåten med annan nyttjanderätt än tomträtt.

Anteckning i fastighetsboken m. m.

205 Beslut i fråga om föreläggande eller förbud som avses i 19 $$ skall genast sändas till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken eller tomträttsboken.

215 Har anteckning om föreläggande gjorts enligt 205 och efterkommes eller förfaller föreläggandet. skall byggnadsnämnden genast anmäla det till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsboken eller tomträtts- boken. Detsamma gäller när anledning saknas att vidmakthålla förbud som har antecknats på motsvarande sätt.

225 Gör ej byggnadsnämnden anmälan i fall som avses i 21 &, skall länsstyrelsen på ansökan av byggnadens ägare göra sådan anmälan.

Återkrav m.m.

235 Överlåtes egendom. på vilken har utförts åtgärd som avses i 4 & första stycket. mot vederlag och påföres förvärvaren på grund av åtgärden bygg- nadsavgift eller sådan avgift och tilläggsavgift, får han kräva åter av över- låtaren vad han betalar i avgift. om ej överlåtaren vid överlåtelsen upplyst honom om åtgärden eller han annars känt till eller bort känna till denna. Första stycket om rätt till återkrav äger motsvarande tillämpning på den som har utgivit betalning på grund av sådant återkrav. Talan om återkrav skall väckas vid domstol senast inom ett år från det avgift betalades eller, i fall som avses i andra stycket. inom ett år från det betalning på grund av återkravet gjordes. Väckes ej talan inom nämnda tid är rätten till talan förlorad.

Talan enligt första eller andra stycket utgör ej hinder mot att annan talan med anledning av förvärvet av egendomen upptages till prövning.

• Sida 224
•  Original

Prop. 1975/76:164 224

245 Överlåtes egendom. på vilken har utförts åtgärd som avses i 4 & första stycket, mot vederlag och skall rättelse i det utförda vidtagas på grund av beslut enligt denna lag. äger 4 kap. 12 & jordabalken motsvarande till- lämpning, om ej överlåtaren vid överlåtelsen upplyst _om åtgärden eller för- värvaren annars känt till eller bort känna till denna.

Övriga bestämmelser

255 Byggnadsnämnden eller befattningshavarc hos nämnden har rätt att få tillträde till fastighet. byggnad och annan anläggning i den mån det är nödvändigt för att genom besiktning förbereda prövning av fråga enligt denna lag. Utmätningsman får lämna det biträde som behövs för att till- trädelserätten skall kunna utövas.

265 Byggnadsavgift enligt 4 & tillfaller kommunen. Övriga avgifter enligt denna lag tillfaller staten.

275 Har när fråga om påföljd för åtgärd upptages vid sammanträde med byggnadsnämnden mer än tio år förflutit från det åtgärden påbörjades, får ej byggnadsavgift eller tilläggsavgift påföras eller handräckning enligt 13å 1—3 eller 5 eller föreläggande enligt 15% första stycket beslutas. Första stycket äger motsvarande tillämpning i fråga om påföljd för över- trädelse eller underlåtenhet som avses i 6 & första stycket. Därvid skall dock i stället för tio år gälla en tid av tre år räknat från det överträdelsen eller underlåtenheten började.

285 Avgift enligt denna lag skall betalas till utmätningsmannen i den ort där den betalningsskyldige är bosatt inom två månader från det beslutet om avgift har vunnit laga kraft. Erinran om detta skall tas in i beslutet. Beslut skall sändas till utmätningsman som avses i första stycket när det har vunnit laga kraft.

29å Betalas ej avgift inom den tid som avses i 28 & första stycket, får avgiften jämte restavgift. beräknad enligt vad som sägs i 58 ä 1 mom. uppbördslagen (19531272). indrivas i den ordning som enligt nämnda lag gäller för indrivning av skatt.

Vid fördelning mellan staten och kommunen av medel som har inllutit skall medel i första hand avsättas för kommunens fordran.

305 Vite som har förelagts med stöd av denna lag får ej förvandlas. 31 & Talan mot beslut av byggnadsnämnden i fråga som avses i denna lag föres hos länsstyrelsen genom besvär. Talan mot länsstyrelsens beslut i besvärsmål enligt första stycket samt

• Sida 225
•  Original

Prop. 1975/761164 225

i fråga som avses i 11 å tredje stycket och 22 å föres hos kammarrätten genom besvär.

Besvärsmål angående föreläggande enligt 15 å första stycket eller förbud enligt 3å första eller andra stycket skall handläggas med förtur.

32 5 Den som innehar egendom på grund av testamentariskt förordnande utan att äganderätten tillkommer någon anses vid tillämpningen av 10 å första stycket samt 15 och 18 åå denna lag som egendomens ägare.

Overgångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1976.

2. Bestämmelserna i 2. 4, 5, 7—11 och 26 åå. bestämmelserna i 27 å, såvitt avser avgifter, samt bestämmelserna i 28 och 29 åå tillämpas endast i fråga om åtgärd som har påbörjats efter ikraftträdandet.

3. Bestämmelserna i 6 och 12 åå får tillämpas endast i fråga om över- trädelse som har begåtts efter ikraftträdandet.

4. Bestäm melsernai 23 och 24 åå får tillämpas endast i fråga om överlåtelse som har ägt rum efter ikraftträdandet.

5. Den som innehar egendom under ständig besittningsrätt eller med fideikommissrätt skall vid tillämpningen av 10 å första stycket samt 15 och 18 åå anses som egendomens ägare.

15 Riksdagen ”176. I sam/. Nr [64

• Sida 226
•  Original

Prop. 1975/76:164 226

2 Förslag till Lag om ändring i byggnadslagen (1947z385)

Härigenom föreskrives i fråga om byggnadslagen (19471385)1

dels att 148 å skall upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 147 å och 147 å skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Elfte avd. Om ansvar, hand/'iiek- Elfte avd. Om påföljder. fullföljd ning och fullföljd av talan m.m. av talan m. m. 147 åz Den som jöretager nybyggnad eller Bé'Sfä'mNG/SPF om På/Ölid för över-

annan åtgärd i strid mot./örbttd som trädelse av denna lag €//0f .föl'PS/x'fl/i meddelats i denna lag eller med stöd SOI" har meddelats med stöd av lagen av lagen dömes till böter. Ära omstän- finns i lagen ( ]976.'00()) om I'd/511110!” digheterna synnerligen försvårande. Vid 0/01'5541 byggande "7- I"- må till./ångelse i högst sex månader dömas. Den som uppsåtligen eller av oakt- samhet åsidosätter villkor som rege- ringen meddelat med stöd av 136 a 38" sjunde stycket. så att allmän rätt kan kränkas. dömes till böter eller./ängelse i högst ett år.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1976. Äldre bestämmelser om straff skall dock tillämpas i fråga om gärning som har företagits före ikraftträdandet.

lLagen omtryckt l972:775. 2Senaste lydelse 19752459.

• Sida 227
•  Original

Prop. 1975/76:164 227

3 Förslag till . Lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612)

Härigenom föreskrives i fråga om byggnadsstadgan (1959:612)1

dels att 69 och 70 åå skall upphöra att gälla, dels att 55 å ] mom., 58 å 2 mom.. rubriken närmast före 68 å. 68 å och 71 å 2 mom. skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 55 å I mom.z Ansökan om byggnads- I mom. Ansökan om byggnadslov lov göres skriftligen hos byggnads- göres skriftligen hos byggnadsnämn- nämnden. . " den. Bestämmelser om prövning av

fråga om byggnads/ov utan ansökan finns i lagen (l976:00()) om påföljder vid olovligt [tiggande m.m.

Vid ansökan om byggnadslov för uppförande av nybyggnad eller till- byggnad av förut befmtlig byggnad skola fogas situationsplan över tomten. utvisande befintliga byggnaders och tillämnad byggnads läge. samt ritningar rörande företaget med erforderlig beskrivning. Avser ansökningen byggnad som inrymmer bostadslägenhet. skall situationsplanen dessutom visa ut- rymmen för lek och utevistelse. parkering samt tillfartsvägar för biltrafik. lnom område, varest byggnadsnämnden tillhandahåller nybyggnadskarta, skall situationsplanen vara "grundad å sådan karta. Där ej särskilda om- ständigheter föranleda annat. skola situationsplan och ritningar ingivas i tre exemplar. _ .

Vid ansökan om byggnadslov för annan åtgärd än nu sagts skola fogas erforderliga ritningar och beskrivningar. '

58 å

2 mom. Vid byggnadslov för nybyggnad må, om byggnadsnämnden finner det nödigt och sökanden skriftligen samtyckt därtill, fogas villkor att annan byggnad å tomten skall riVas. ombyggas eller ändras. l beslutet skall angivas viss tid för villkorets fullgörande.

Byggnadslov. som avser uppsättande eller väsentlig ändring av skylt eller ljusanordning må. när särskilda skäl därtill äro, begränsas att avse rätt att bibehålla skylten eller anordningen viss tid. Byggnadsnämnden äger på an- sökan medgiva förlängning av tiden. ' ' Meddelas lmgxtnads/ov till åtgärd som redan har utförts. må som villkor

'Stadgan omtryckt 1972:776. ZSenaste lydelse 1975:817.

• Sida 228
•  Original

Prop. 1975/762164 228

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

, för sådant lov, föreskrivas skyldighet att vidtaga de ändringar i det. utförda som befinnas nödvändiga. ! beslutet skall angivas viss tid,/ör villkorets_/u/Igöran- de. 6 kap. Om ansvar, yites/öre/äggan- 6 kap. Om påföljder de m. m. 68 å Strider påbörjat bvggnadsarbete Bestämmelser om påföljd för över- uppenbarligen mot denna stadga eller trädelse av denna stadga eller avfö- mot,/öststölld generalplan, stadsplan. reskrift som har meddelats med stöd byggnadsplan eller utomplansbestäm— av stadgan finns i lagen ( I 976 :()00) om melser. äger byggnadsnämnden ,för- påföljder vid olovligt byggande m. m. bjuda arbetets _fbrtsättande.

Är uppenbart att påbörjat bygg- nadsarbete äventyrar byggnadens eller närliggande byggnads håll/ästhet eller medför fara för människors liv eller hälsa. skall nämnden förbjuda arbe- tets _fnrsöttande. även om de iförsta stycket angivnaförutsättningarna icke äro för handen.

. 71%

2 mom. Talan mot länsstyrelses beslut i byggnadslovsärende som enbart rör tillämpning av 29 å första stycket 1). så ock talan mot länsstyrelses beslut enligt 54 å 1 mom. sista stycket eller 66 å eller i annat ärende som avses i 67 å än sådant som rör ansökan hos länsstyrelsen eller byggnads- nämnd om medgivande som avses ] mom. första stycket sista punkten av paragrafen föres hos regeringen genom besvär. .

Mot annat beslut av länsstyrelse Mot annat beslut av länsstyrelse i ärende som avses i 5 kap. och mot iärende som avses i 5 kap. föres talan länsstyrelses bes/ntom_förbnd ellerfö- hos kammarrätten genom besvär. reläggande enligt 6 kap. föres talan hos kammarrätten genom besvär.

I övrigt föres talan mot länsstyrelses beslut enligt denna stadga hos re- geringen genom besvär.

lnnefattar länsstyrelsens beslut prövning icke blott av fråga som avses i andra stycket utan även av fråga som enligt byggnadslagen eller denna stadga skall avgöras av regeringen. skola besvär över sådant beslut anföras hos kammarrätten.

Talan mot statens planverks beslut enligt 61 å 2 eller 5 mom. föres hos

• Sida 229
•  Original

Prop. l975/76:l64 229

kammarrätten genom besvär. Mot annat beslut av planverket enligt denna stadga föres talan hos regeringen genom besvär.

Denna lag träder i kraft den 1 juli l976. Äldre bestämmelser om straff skall dock tillämpas i fråga om gärning som har företagits före ikraftträdandet.

• Sida 230
•  Original

Prop. 1975/76164 230

Utdrag . LAGRÅDET PROTOKOLL

vid sammanträde 1976-0-2-10

Närvarande: justitierådet Gyllensvärd. regeringsrådet Nordlund, justitierå- det Ulveson, justitierådet Erik Nyman.

Enligt lagrådet den 22 januari tillhandakommet utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den ll december 1975 har regeringen på hem- _ ställan av statsrådet Carlsson beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om påföljder vid olovligt byggande m. m.,

2. lag om ändring i byggnadslagen (l947z385).

3. lag om ändring i byggnadsstadgan ( 1959:612 ).

Förslagen. som finns bilagda detta protokoll, har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Lars Uno Didön. Förslagen föranleder följande yttranden inom lagrådet.

Inledning Lagrådet:

1. Allmänna synpunkter Syftet med den reform som nu föreslås är att åstadkomma effektivare medel att upprätthålla efterlevnaden av byggnadsförfattningarna. Enligt en allmänt utbredd uppfattning finns för närvarande inte tillräckliga möjligheter att ingripa mot det olovliga byggande som otvivelaktigt förekommer i stor utsträckning, och det råder knappast några delade meningar om att åtgärder behöver vidtagas för att få till stånd en bättre ordning. Sådana åtgärder är angelägna inte minst med hänsyn till den betydelse som man numera tillmäter frågorna om en ändamålsenlig markanvändning och samhällets kontroll över bebyggelseutvecklingen. Såsom framgår av den till grund för remissen liggande departements- promemorian har flera olika omständigheter medverkat till att tillsynen över byggnadsverksamheten inte har fungerat tillfredsställande. Brister i själva sanktionssystemet har med all säkerhet spelat en inte oväsentlig roll. men lika uppenbart torde vara att även andra faktorer har haft stor betydelse. Särskilt må nämnas att, enligt vad som ibland har gjorts gällande. bygg- nadsnämnderna på en del håll saknat tillräckliga resurser att utöva den kontroll som erfordrats eller kanske ej ens alltid har haft den rätta förståelsen för behovet av att med kraft ingripa mot överträdelser. Det kan vidare ifrågasättas. om inte byggnadslagstiftningen med dess detaljerade och svår-

• Sida 231
•  Original

Prop. 1975/76:164 231

överskådliga regler om bl.a. byggnadslovsgivningen inte sällan har bidragit till att de byggande gjort sig skyldiga till överträdelser.

Även om behovet av en reformering av sanktionssystemet får anses till- räckligt dokumenterat och en närmare utredning om förekomsten av den olovliga byggnadsverksamheten inte synes nödvändig för att motivera en särskild lagstiftning av det slag som nu föreslås, hade det varit önskvärt, om arten och omfattningen av de överträdelser som har förekommit blivit bättre belysta och viss utredning förebragts rörande de ingripanden som skett enligt gällande ordning och framför allt rörande anledningen till att ingripanden inte förekommit i andra fall av överträdelser. Undersökningar av sådant slag skulle ha gett ett säkrare underlag för uppbyggnaden av ett nytt påföljdssystem. Nu riskeras att lagstiftningen inte får den mest ändamålsenliga inriktningen och utformningen.

För att den föreslagna reformen skall få den effekt som man väntar sig fordras en upprustning av byggnadsnämnderna så att de nöjaktigt kan full- göra de nya och säkerligen ganska betungande uppgifter som nu skall läggas på dem. Beträffande betydelsen av den föreslagna lagen kan ytterligare näm- nas. att möjligheterna att komma till rätta med det olovliga byggandet torde försvåras så länge byggnadsförfattningarna i övrigt får bestå med oförändrat innehåll.

Innan lagrådet går in på en närmare bedömning av de föreliggande lag- förslagen. vill lagrådet något beröra en terminologisk fråga. I remissen an- vändes uttrycket påföljd i en vidsträckt bemärkelse; det avser inte bara sådana sanktioner som avgifter och straff utan också av byggnadsnämnd meddelade förbud samt handräckningsåtgärder och verkställighetsföreläg- ganden. Lagrådet finner det främmande för vanligt Språkbruk att beteckna alla dessa former av ingripanden som påföljder och anser för sin del. att det skulle vara en fördel om termen påföljd reserveras för sanktionerna avgifter och straff. Även med denna begränsning får termen en innebörd som ej helt överensstämmer med det straffrättsliga påföljdsbegreppet. Detta synes emellertid inte behöva medföra någon olägenhet av betydelse.

Som redan har antytts innehåller det nu föreslagna sanktionssystemet inte endast påföljdsregler som i första hand syftar till att förmå den enskilde att rätta sig efter gällande byggnadsföreskrifter utan även regler som ger myndigheterna befogenhet att få olovligt utförda åtgärder undanröjda eller på annat sätt rättade. Beträffande detta senare slag av regler är att märka att de visserligen primärt har till syfte att framtvinga ctt återställande av läget sådant det var före den ifrågavarande åtgärden men att de, om de är ändamålsenligt utformade och tillämpas konsekvent. kan ha en mycket starkt avhållande effekt. Deras betydelse framhävs även av att de riktas just mot de fall där ett byggande skett i strid mot byggnadslagstiftningens materiella innehåll. De bör därför i preventionsavseende anses ha väl så stor betydelse som de egentliga påföljdsreglerna. Hur härmed än förhåller sig är det för samhället av största vikt att rättelse av en olovligt genomförd

• Sida 232
•  Original

Prop. 1975/76:164 232

byggnadsåtgärd kan komma till stånd och att de tillämpande myndigheterna regelmässigt framtvingar rättelse utom i fall. där åtgärden vid prövning i efterhand anses böra godtagas. De genom remissen nu föreslagna reglerna om ingripanden för att åstadkomma rättelse innebär enligt lagrådets mening en betydande och i hög grad önskvärd förbättring av rättelsemöjligheterna.

2. Frågan om lämpligheten av ett avgiftssystem

Tanken att ersätta nu gällande straffbestämmelser med ett system av administrativa avgifter är den del av förslaget som särskilt tilldrar sig intresse. ] detta avseende innebär remissen att en helt ny ordning skall införas på förevarande område. Att utnyttja avgifter av skilda slag i stället för eller vid sidan av ordinära straffrättsliga påföljder för att motverka lagöver- trädelser är inte någon nyhet i vårt land, men hittills har detta praktiserats i endast obetydlig omfattning. Som exempel hari förevarande ärende anförts skattetilläggen enligt taxeringslagen samt överlastavgifterna. som fordons- ägare kan bli skyldiga att utge. Här kan hänvisas även till parkeringsboten. som inte kan räknas till bötespåföljderna utan är en sanktion riktad mot en oidentifierad fordonsförare. Vidare kan nämnas. att på senare tid har som ett led i lagstiftningen om anställningsfrämjande åtgärder införts ett system med s. k. varselavgifter. Efter prövning av domstol kan sådan avgift. beräknad efter noggrant angivna normer. tas ut av arbetsgivare, som har åsidosatt lagstadgad skyldighet att varsla om driftsinskränkning.

Den nu föreslagna ordningen med avgifter som reaktion mot överträdelser av byggnadsförfattningarna skiljer sig på olika sätt från de lösningar med sanktionsavgifter som hittills har tillämpats och måste betraktas som en tämligen djärv nydaning. Detta är inte i och för sig något negativt. Särskilt när fråga är om ett sanktionssystem är det emellertid angeläget att man inte utan vägande skäl gör avsteg från vedertagna principer till skydd för rättssäkerheten. Viss återhållsamhet när det gäller att införa nyheter av nu ifrågavarande slag är också motiverad med hänsyn till att frågan om en reformering av det ekonomiska sanktionssystemet inom straffrätten för när- varande är föremål för särskild utredning (se 1974 års riksdagsberättclse Ju 53). Ett naturligt krav vid införandet av ett helt nytt sanktionssystem är i övrigt att detta i olika hänseenden är utformat så att det kan ge de resultat som eftersträvas.

[ de fall där en ordning med avgifter som alternativ till straff hittills har genomförts har strävan i första hand varit att ftnna en ersättning för böter. När fråga är om allvarliga lagöverträdelser. har det inte ansetts komma i fråga att låta avgifter helt ersätta ordinära straffpåföljder. Såvitt framgår av det remissyttrande brottsförbyggande rådet haravgivit över departements- promemorian synes också de strävanden inom kriminalpolitikcn som går ut på att begränsa straffrättens roll vara inriktade just på vad man kallar "mindre regelöverträdelser". En liknande inställning kommer till uttryck

• Sida 233
•  Original

Prop. 1975/76:164 233

i det av nordiska straffrättskommittén avgivna betänkandet NU l975:5.

Att avgiftspåföljder ansetts böra i allmänhet komma i fråga endast vid mera bagatellartad brottslighet torde hänga samman med att i de fall. då frihetsberövande påföljd kan komma under övervägande. fråga som regel är om lagöverträdelser vid vilka det finns behov av att utnyttja straffets moralbildande effekt. medan detta behov inte gör sig gällande på samma sätt vid överträdelser för vilka böter är den naturliga påföljden. En vidgad användning av avgiftssanktioner kan komma att uppfattas som en markering av hur de överträdelser som avses bör bedömas.

Begränsningen av avgiftssanktionerna till mindre allvarlig brottslighet bör även ses mot bakgrunden av att för tillämpning av straff i princip krävs att hänsyn tas till flera olika faktorer såsom den misstänktes skuld och lagöverträdelsens svårhetsgrad. Såvitt gäller'böter tillkommer att lagöver- trädarens ekonomiska förhållanden vanligen måste beaktas. Grundsatscn att ingen skall kunna ådömas påföljd för en gärning. om han inte kan göras ansvarig för denna. bygger på rättvisekrav och har stark förankring i det allmänna rättsmedvetandet. l vidare mening innefattas däri också krav på en erforderlig nyansering vid bedömningen i det enskilda fallet. Att påföljden för en viss gärning i princip skall drabba lagöverträdare lika och att därför vid bestämmande av en ekonomisk påföljd hänsyn skall tas till den enskildes betalningsförmåga tillhör på motsvarande sätt'grundcrna för det straffrätts- liga påföljdssystemet.

Nu angivna hänsynstaganden ställer av naturliga skäl särskilda krav på den utredning som skall ligga till grund för bedömningen. En väsentlig fördel som man vill vinna med ett avgiftssystem är att det kan tillämpas utan att hänsynstaganden av nyssnämnt slag behöver göras. Vid utredningen i det särskilda fallet bör i allmänhet andra omständigheter inte behöva klar- läggas än som erfordras för att man skall kunna slå fast att en överträdelse objektivt sett har ägt rum. Detta måste rimligen medföra att möjligheterna att tillämpa ett avgiftssystem blir begränsade. Man bör sålunda inte medge ctt summariskt förfarande. när fråga är om allvarligare överträdelser. för vilka en verkligt kännbar påföljd bör utmätas. Att rent schablonmässigt -— och alltså utan iakttagande av normer som utbildats på det straffrättsliga området och om vilkas värde inte torde råda nägra delade meningar — ålägga mycket höga avgifter bör sålunda inte tillåtas. om det inte med hänsyn till sättet för avgifternas bestämmande ändock kan accepteras. t. ex. när avgiften sätts i direkt relation till den vinning som lagöverträdelsen har medfört eller kunnat medföra. För att ett system med avgifter bestämda på detta sätt skall kunna tillämpas måste åt den beslutande myndigheten anförtros att företa en närmare prövning om och i vilken utsträckning över- trädelsen har varit ägnad att i det särskilda fallet medföra vinning. På Speciella områden torde dock förekomsten och storleken av vinningen framträda så klart att ett rent schablonmässigt förfarande är möjligt.

• Sida 234
•  Original

Prop. 1975/76164 234

Med hänsyn till vad som nu sagts kan det ifrågasättas, om det remitterade förslaget innefattar en i alla avseenden ändamålsenlig och godtagbar lösning. Sålunda är det diskutabelt. om de överträdelser som byggnads- och till- Iäggsavgifterna riktar sig mot är sådana att uttagande enbart av avgifter är en lämplig sanktion. Hithörande fall innefattar nämligen inte bara enkla försummelser utan också sådana handlingar med uppsåt att kringgå lag- stiftningen som det linns all anledning att med kraft ingripa mot. Såsom ett avsteg från hittills upprätthållna principer får vidare betecknas det för-. hållandet att avgifterna skall kunna påföras annan än den till vilken över- trädelsen på ett naturligt sätt kan hänföras. Lagrådet kommer att i det föl- jande närmare beröra frågan om detta avsteg men vill redan här framhålla det otillfredsställande i att pågrund av avgiftssystemets konstruktion i denna del den som har begått en lagöverträdelse och kanske'till och med en allvarlig sådan kan komma att gå helt fri från påföljd.

Som skäl för införande av förslagets avgiftssystem anförs i huvudsak att nuvarande bestämmelser om böter och — i grova fall — fängelse är otill- räckliga. att erforderliga straffskärpningar skulle vara olämpliga från kri- minalpolitisk synpunkt och att de föreslagna administrativa sanktionerna måste antas vara vida överlägsna de nuvarande straffrättsliga påföljderna som medel att komma till rätta med det olovliga byggandet. De närmare överväganden på vilka denna uppfattning grundas har inte redovisats. Vis- serligen förhåller det sig otvivelaktigt så att en övergång till sanktioner med enbart administrativa avgifter erbjuder bestämda fördelar beträffande ett stort antal överträdelser på ifrågavarande område. Snabbare och effektivare ingripanden blir därigenom ofta möjliga. Detta är av värde inte bara i re- pressivt hänseende utan också med hänsyn till kostnaderna för förfarandet. Såvitt gäller den grövre brottslighet som också förekommer på området. fastän kanske inte så ofta, synes förslaget emellertid innebära en inte obe- tydlig försämring av möjligheterna att ingripa med adekvata påföljder. Att här endast tillämpa administrativa avgifter kan. även om avgifterna i vissa fall uppgår till mycket höga belopp, inte anses tillräckligt. Detta gäller även bortsett från det förhållandet att avgiftsplikten i vissa lägen inte kommer att alls drabba den verkligt skyldige. Att behandla kvalificerade lagöver- trädelser på nu angivet sätt måste te sig stötande och kan få menliga kon- sekvenser, när det gäller att i den allmänna uppfattningen inskärpa bety- delsen av att byggnadsförfattningarna efterlevs.

Till det sagda kan fogas den anmärkningen att det föreslagna systemet med administrativa avgifter lider av den bristen att man inte kommer att ha tillgång till de inom straffprocessen förekommande säkerhetsåtgärderna kvarstad och skingringsförbud. Det kommer sålunda inte att finnas några möjligheter att hindra den betalningsskyldige att dra sig undan betalningen genom att överlåta egendom eller vidtaga andra sådana transaktioner. Lika- väl som hänsynslösa lagöverträdare nu genom transaktioner av detta slag lörsöker skydda sig mot rättelseåtgärder kommer de med all sannolikhet

• Sida 235
•  Original

lx) b.» 'Jl

Prop. 1975/76:164

att försöka skydda sig mot att behöva betala avgifter. Riskerna för detta kan väntas bli särskilt stora. om man inlör sådana verkligt betydande avgifter som tilläggsavgifterna.

3. Närmare om de föreslagna avgifterna

Vad först beträffar bygg nad sa v g i ft e n delar lagrådet uppfatt- ningen. att redan det förhållandet att åtgärd som krävt byggnadslov har vidtagits utan sådant lov bör löranleda påföljd. Föreskrifterna om skyldighet att söka byggnadslov innan marken bebyggs eller byggnad ändras eller an- vänds för nytt ändamål syftar nämligen till att säkerställa att tillbörlig hänsyn tas till miljön och till kraven på säkerhet. sundhet. ändamålsenlighet och trevnad. Om byggnadslovskrävande åtgärd vidtas utan lov. kan överträ- delsen visserligen i många fall enbart innebära att den byggande inte på förhand försäkrat sig om byggnadslov till en som det senare visar sig fullt acceptabel byggnadsåtgärd. Dessa fall kan betecknas som rena ordnings- förseelser. I andra fall kan den vidtagna åtgärden vara sådan att den inte skttlle ha godkänts vid en förhandsprövning men av olika skäl. t. ex. hänsyn till samhällsekonomiska och sociala intressen. måste accepteras i efterhand. Men det förekommer också åtgärder. där det utförda står i klar strid mot gällande planer eller byggnadsförbud eller mot särskilda säkerhetsföreskrifter och sålunda är helt oacceptabelt. I en del av dessa fall kan det vara fråga om en kränkning av betydande allmänt intresse. Dessa senare fall är alltså av annan karaktär än som vanligen hänförs till ordningslörseelser. Lagrådet har i princip intet att erinra mot ett sanktionssystem som innebär. att allt olovligt byggande drabbas av en schablonmässigt bestämd avgift. benämnd byggnadsavgift. Emellertid måste krävas att vid sidan av sådan avgift annan påföljd tillämpas. när fråga är om allvarligare överträdelser. Till utformningen av påföljdssystemet i den delen återkommer lagrådet i det löljande.

Det kan ifrågasättas. om byggnadsavgift inte också borde utgå när någon visserligen fått byggnadslov till viss åtgärd men inte har rättat sig efter de villkor som gällde för lovet. Vid stora avvikelser. såsom när en helt annan typ av byggnad uppförts än lovet avsåg. bör handlandet kunna hän- föras till olovligt byggande. I många fall blir det emellertid fråga om mindre avvikelser. ofta så obetydliga att det inte vore rimligt att som sanktion ta ut en avgift av den storlek som byggnads-avgiften bör ha. Man skulle å andra sidan införa ett element av skönsmässighet i avgiftssystemet. om avvikelsens betydelse skulle få bli avgörande för om byggnadsavgift skall utgå eller ej. Vad som sagts nu föranleder att åsidosättande av villkor för byggnadslov inte bör utgöra grund för ttttagande av byggnadsavgift.

[ princip bör byggnadsavgift utgå så snart en byggnadslovskrävande åtgärd har vidtagits utan lov. Hänsyn bör sålunda inte tas till uppsåt eller graden av vårdslöshet hos den som åsidosatt kravet på byggnadslov. Att bygg-

• Sida 236
•  Original

Prop. 1975/76:164 236

nadslov senare meddelas eller föreläggande eller handräckning tillgrips för att få det utlörda rättat bör inte heller få inverka på avgiftens uttagande. Det kan till och med sättas i fråga.om man skall kunna undgå byggnadsavgift genom frivillig rättelse. Även om en olovligt uppförd byggnad rivs. kan det ibland vara omöjligt att återställa miljön i ursprungligt skick. Det all- männa intresset kan just ha varit knutet till att området bevarades orört. Sådana fall får dock antas höra till undantagen. I regel torde vid frivillig rättelse det allmänna intresset bli tillgodosett. Med hänsyn härtill och för att inte hämma frivilliga åtgärder i detta syfte bör man avstå från att ta ut byggnadsavgift i sådana fall.

När det gäller byggnadsavgiftens storlek i det enskilda fallet bör tillses. att avgiften blir tillräckligt hög för att motverka olovligt byggande men inte högre än att den ter sig rimlig även vid oavsiktlig överträdelse. Vidare bör beaktas. att byggnadsavgiften i allmänhet kommer att utgöra den enda påföljden för olovliga åtgärder av högst skilda slag. från uppförande av om- fattande bebyggelse till uppsättande av en skylt. Avgiften måste därför kunna variera inom vida gränser. Samtidigt måste dock avgiften vara tämligen lätt att bestämma och så normerad att den kan förutses av den avgifts- skyldige. Enligt lagrådets mening får förslaget att byggnadsavgiften skall utgå med belopp som motsvarar fyra gånger byggnadslovsavgiften vid en motsvarande åtgärd. dock med minst 500 kronor. anses uppfylla dessa krav. En svaghet är onekligen. att taxan för byggandslovsavgift bestäms av varje kommun för sig och att det inte ens är nödvändigt att kommunen antar sådan taxa. Ett allvarligt åsidosättande av kravet på byggnadslov kan alltså teoretiskt medföra byggnadsavgift som i en kommun uppgår till flera tusen kronor men i en annan kommun stannar vid 500 kronor. Anledning finns emellertid att förvänta att kommunerna i allmänhet kommer att fast- ställa taxa för byggnadslovsavgift med ledning av det normalförslag som har utarbetats av Svenska kommunförbundet och statens planverk. Därmed minskar risken för mera betydande skillnader mellan kommunerna i fråga om byggnadsavgift vid samma slags olovliga åtgärd. Med hänsyn härtill och till de förtjänster förslaget i denna del i övrigt har anser lagrådet att det kan tillstyrkas.

Mot den föreslagna tilläggsavgiften kan däremot riktas flera allvarliga invändningar.

Det kan till en början starkt ifrågasättas. om den verkligen kommer att utgöra ett ändamålsenligt och verksamt medel att motverka just den form av olovligt byggande som det från allmän synpunkt sett är mest angeläget att förhindra. nämligen byggande i strid mot de materiella byggnadsföre- skril'terna. Vad som olovligen utförts i dessa fall skall som allmän regel inte få stå kvar. och byggnadsnämnderna har att noga övervaka att rättelse kommer till stånd. Sker rättelse. skall emellertid i princip någon tilläggsavgift inte utgå. Denna avgift kommer följaktligen i huvudsak bara att drabba sådant byggande som vid prövning i efterhand anses kunna godtas. Men

• Sida 237
•  Original

Prop. l975/76:164 237

som tidigare anförts innebär överträdelsen i dessa fall många gånger endast den ordningsförseelsen. att den byggande inte på förhand har försäkrat sig om byggnadlov till en fullt acceptabel byggnadsåtgärd. Tilläggsavgiften. som kan uppgå till mycket högt belöpp. står i dessa fall inte i rimligt förhållande till den underlåtenhet som den byggande har gjort sig skyldig till.

När det olovligt utförda inte i efterhand accepteras utan måste undanröjas. drabbas den byggande ofta av en kännbar ekonomisk förlust. Denna kan tillsammans med byggnadsavgiften i allmänhet anses utgöra en tillräcklig sanktion. Innebär åtgärden kränkning av mera betydande allmänt intresse och har den företagits uppsåtligen eller av grov vårdslöshet. bör dock sam- hällets ogillande komma till uttryck i en särskild påföljd vid sidan av bygg- nadsavgiften. Behovet av att kunna tillämpa en sådan påföljd framstår sär- skilt klart med tanke på det fallet. att någon har haft betydande ekonomisk fördel av sitt olagliga förfarande men han vid den tidpunkt när en rättelse blir aktuell inte har så stort intresse av att fortsättningsvis kunna utnyttja vad han utan tillstånd har genomfört eller av annan orsak inte drabbas särskilt hårt av en rättelseåtgärd. Denna situation kan t. ex. föreligga. när byggnad har tagits i anspråk för otillåtet ändamål. Med hänsyn till de angivna speciella kriterierna för den påföljd som bör förekomma vid sidan av bygg- nadsavgiften kan påföljden inte utgöras av en schablonmässigt bestämd avgift.

Mot bakgrund av det sagda får lagrådet föreslå att tilläggsavgiften utgår - ur det nya sanktionssystemet. Som ytterligare skäl för denna ståndpunkt kan åberopas vad lagrådet anför i det följande under punkt 5 beträffande beslutsmyndigheten. I stället för att tillämpa en ordning med tilläggsavgift bör man vid fall av olovligt byggande. som sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet och innebär kränkning av mera betydande allmänt intresse. kunna ingripa mot den skyldige på samma sätt som vid andra svåra lag- överträdelser. llan bör alltså ådömas straffav allmän domstol. För att sank- tionen skall bli tillräckligt effektiv bör domstolen vid sidan av straffet kunna döma ut en straffavgift. Till frågan om straff och straffavgift återkommer lagrådet under punkt 6.

Vad slutligen angår förslaget om så rs k i 1 d a vg i ft innebär det. såsom också föredragande statsrådet påpekar. en viss avvikelse från principen att administrativa avgifter bör bestämmas utan skönsmässiga inslag. Med hänsyn till de omständigheter som åberopas till stöd för förslaget bör avsteget emellertid kunna godtas. och lagrådet finner inte heller i övrigt anledning till någon väsentlig erinran mot konstruktionen av den särskilda avgiften.

4. Valet av subjekt för byggnads- och tilläggsavgifterna

Enligt remissen skall den som vid tiden för avgiftsprövningen är ägare av den byggnad eller anläggning som berörs av en olovlig byggnadsåtgärd alltid påföras de byggnads- och tilläggsavgifter som kommer i fråga. Förslaget

• Sida 238
•  Original

Prop. 1975/76:164 338 innebär således. att avgiftsskyldigheten bestäms utan hänsyn till om den som drabbas har gjort sig skyldig till den lagöverträdelse det är fråga om och alltså utan hinder av att annan. vanligen då en förutvarande ägare. mycket väl kan vara den egentlige lagöverträdaren. Detta att avgiften kan drabba någon som inte har utfört eller haft något som helst att skaffa med den olovliga byggnadsåtgärden eller haft möjlighet att avvärja den olaglighet som förekommit innebär en betänklig nyhet på sanktionsområdet och kan svårligen accepteras.

Ett avsteg som nu sagts från vad som eljest har ansetts böra upprätthållas beträffande påföljdssanktioner kan inte nöjaktigt motiveras med att en ny ägare får kräva åter av föregående ägare vad han kan ha tvingats att erlägga i avgifter. Sådan återkravsrätt kan många gånger vara helt illusorisk. Just i de mest kvalificerade fallen. där den tidigare ägaren har gjort sig skyldig till en medveten överträdelse av reglerna om byggnadslov och han kanske med god förtjänst har avhänt sig den ifrågavarande egendomen. är det väl tänkbart att han ordnar sina ekonomiska förhållanden så att en återkravsrätt blir värdelös. Också i andra fall blir möjligheterna att få ersättning för utgivna avgifter emellertid helt beroende av den förre ägarens betalningsförmåga vid den tid då kravet kan göras gällande.

Att lägga avgiftsskyldigheten på den nye ägaren under hänvisning till att den. som sålunda drabbas av avgift på grund av annans tidigare lag- överträdelse. kan sägas ha handlat oförsiktigt vid sitt förvärv och därför bör få stå sitt kast är inte godtagbart. Möjligen skulle dentta motivering kunna åberopas. om den nye ägarens ansvar begränsades till vissa bestämda typer av äganderättsförvärv. t. ex. köp och vissa andra överlåtelser. beträf- fande vilka man kan räkna med att förvärvaren regelmässigt har möjlighet att kontrollera om olovlig byggnadsverksamhet tidigare har förekommit. Enligt förslaget skall någon sådan begränsning inte gälla. utan principen om den nye ägarens betalningsansvar för avgifter skall tillämpas generellt vid alla slags förvärv. vilket kan medföra högst otillfredsställande verkningar i en del fall. Förslaget torde vidare ge upphov till svårlösta problem med tanke på villkorliga överlåtelser. beträffande vilka det vid tiden för avgifts- skyldighetens bestämmande inte kan avgöras om en slutlig överlåtelse har kommit till stånd. Denna fråga får övervägas närmare. om den föreslagna lösningen skall genomföras. Det fallet måste likaså uppmärksammas att efter avgiftens fastställande överlåtelsen går åter eller förklaras ogiltig.

Här kan vidare påpekas att. om avsikten är att låta den nye ägaren svara för avgift av det skälet att han har gjort sig skyldig till viss uraktlåtenhet vid sitt förvärv. grunderna för avgiftens bestämmande bör utformas med hänsyn till svårhetsgraden av en sådan försummelse. Enbart omfattningen och karaktären av den ursprungliga överträdelsen bör i varje fall inte såsom enligt remissen få vara avgörande.

Förslaget i vad det gäller ny ägares ansvar kan inte heller tillfredsställande motiveras med att denne redan enligt gällande ordning liksom enligt re-

• Sida 239
•  Original

Prop. 1975/76:164 239

missen kan få finna sig i att rättelseåtgärder framtvingas. Byggnadsavgift är avsedd att utgå även om rättelse tvångsvis genomförs. och vad tilläggs- avgiften beträffar kan den uppgå till belopp som vida överstiger värdet för den nye ägaren av den fastighet eller byggnad som avses med rättelsen. Särskilt må beaktas att nu angivna värde av egendomen kan. t. ex. på grund av upplåtna panträttigheter. ha varit mycket lågt redan vid förvärvet. För betalning av påförda avgifter svarar emellertid inte bara denna egendom utan ägaren får finna sig i att också hans övriga tillgångar tas i anspråk.

Vad som nu anförts mot förslaget att låta ny ägare bli betalningsskyldig för byggnads- och tilläggsavgifter innefattar inte något avgörande skäl mot att över huvud taget tillämpa avgiftspåföljder av detta slag. men sådan änd- ring bör genomföras i förslaget att avgifterna påförs den som var ägare vid tiden för den olovliga åtgärdens vidtagande. Man kan utgå från att det är han som i nästan alla fall ligger bakom åtgärden. men även om så någon gång inte skulle vara förhållandet. får det likväl anses befogat att låta honom bära ansvar för vad som utförts beträffande egendomen. Att konstruera avgiftspåföljden med ett så beskaffat ägaransvar låter sig väl förenas med vad som i allmänhet gäller i fråga om sanktioner för lag- överträdelser av mind re allvarlig karaktär. Väsentligt är emellertid att ägaren. om han kan visa att han inte alls kan lastas för den överträdelse som avgiften gäller. skall kunna vinna befrielse från avgiftsskyldigheten. Det remitterade förslaget får anses medge tillräcklig möjlighet i sådant hänseende genom reglerna om jämkning och eftergift.

5. Beslutsmyndigheten

De tänkta påföljdsavgifterna är avsedda att hanteras i första hand av bygg- nadsnämnderna. och någon prövning inom ramen för ett straffprocessuellt förfarande vid allmän domstol skall alltså inte äga rum. Denna avvikelse från vad som i vanliga fall tillämpas. när det gäller att bestämma sanktioner för lagöverträdelser. är föranledd av strävan att vinna största möjliga för- enkling. En av anledningarna till att man på några områden redan har valt lösningen med administrativa avgiftspåföljder är just att man därigenom undgår att utnyttja det ganska tunga och tidskrävande maskineri som ett straffprocessuellt förfarande merendels innebär. En övergång till en rent administrativ handläggning är motiverad. när det är ett mycket enkelt mate- rial som skall läggas till grund för avgiftspåföljderna. Behöver endast fö- rekomsten av vissa faktiska förhållanden konstateras. beträffande vilka nå- gon tveksamhet vanligen inte behöver råda. är det otvivelaktigt en stor fördel att slippa ta det vanliga rättsmaskineriet i anspråk. Annorlunda ställer det sig. när man har att räkna med att närmare utredningar kan bli nöd— vändiga för att få klarhet i om avgift skall tillämpas. Den administrativa myndighet som skall handlägga avgiftsfrågan lämpar sig i regel inte för utredningar av den karaktär som förekommer vid förundersökning i brott-

• Sida 240
•  Original

Prop. 1975/76:164 240

mål. och det kan även anföras principiella betänkligheter mot att låta den beslutande myndigheten själv agera i utredande syfte. De skäl som med allt fog brukar anföras mot ett inkvisitoriskt förfarande i brottmålsprocessen äger också här tillämpning.

Vad beträffar byggnadsavgiften blir det bl. a. med hänsyn till de i remissen föreslagna övergångsbestämmelserna och preskriptionsreglerna inte sällan nödvändigt att närmare utreda när överträdelse har ägt rum. Vidare kan vid bestämmandet av byggnadsavgift med ledning av byggnadslovstaxa viss utredning behövas för att fastställa beskaffenheten av det objekt åtgärden avsett. De förut nämnda principiella betänkligheterna. de förhållandevis sva- ga utredningsresurser som byggnadsnämnderna förfogar över och de be- gränsade möjligheter som föreligger för den enskilde att inför sådan nämnd förebringa bevisning är faktorer som onekligen talar emot att låta bygg- nadsnämnd döma ut en avgift av den storlek byggnadsavgiften kan få. Det förhållande som utgör grunden för utdömande av byggnadsavgift. näm- ligen att byggnadslovskrävande åtgärd har vidtagits utan lov. är emellertid ett faktiskt förhållande som byggnadsnämnden är bäst ägnad att konstatera. Bestämmandet av byggnadsavgiftens storlek i det enskilda fallet torde van- ligen inte heller bereda byggnadsnämnden större svårigheter. Lagrådet finner därför övervägande skäl tala för att man bör kunna anförtro åt byggnads- nämnderna att påföra byggnadsavgift.

När det gäller den särskilda avgiften. innehåller de föreslagna reglerna som förut har sagts vissa skönsmässiga inslag. som gör det tveksamt att låta administrativ myndighet besluta om avgift skall utgå. Med hänsyn till att det i allmänhet är fråga om överträdelser av ordningsföreskrifter och att avgiften är föga betungande anser lagrådet dock att den föreslagna ord- ningen även i denna del bör kunna godtagas.

Som framgår av det tidigare anförda föreslår lagrådet att tilläggsavgiften skall utgå ur sanktionssystemet och vid allvarligare lagöverträdelser ersättas med straff och straffavgift utdömda av allmän domstol. Men inte heller en tilläggsavgift av den karaktär som föreslagits i remissen bör kunna påföras av administrativ myndighet. Möjligheten att undgå avgiften genom att vid- taga rättelse medför att ytterligare krav på utredning ställs på myndigheten. Vid en avgift av tilläggsavgiftens storlek gör sig också de förut anförda rättssäkerhetskraven särskilt gällande. En sådan avgift bör inte kunna påföras utan att en ingående prövning har ägt rum. med de rättssäkerhetsgarantier som handläggning inför domstol erbjuder. Lagrådet finner sig alltså böra bestämt avråda från att på administrativ myndighet lägga uppgiften att be- sluta om den föreslagna tilläggsavgiften.

6. Straff och straffavgift för kvalificerade fall

Såsom redan har framhållits måste krävas att vid sidan av byggnads- avgiften som sanktion mot olovligt byggande annan påföljd tillämpas. när

• Sida 241
•  Original

Prop. 1975/76zl64 241

fråga är om allvarligare överträdelser. Att den erforderliga kompletteringen av byggnadsavgiften inte katt åstadkommas genom en tilläggsavgift. ut- formad på sätt som föreslagits. har också berörts i det föregående. och i samband därmed har lagrådet uttalat att den som gör sig skyldig till olovligt byggande av mera kvalificerad beskaffenhet bör ådömas straff av allmän domstol och att en straffavgift bör kunna dömas ut.

Lagrådet förordar under hänvisning till det anförda. att det remitterade förslaget kompletteras med en bestämmelse av innehåll att den som upp- såtligen eller av grov oaktsamhet vidtar åtgärd. till vilken erfordras bygg- nadslov. utan att sådant lov föreligger skall.om gärningen innebär kränkning av mera betydande allmänt intresse. dömas till böter eller fängelse i högst två år.

Den angivna förutsättningen att fråga skall vara om kränkning av ett mera betydande allmänt intresse bör. liksom kravet på grov oaktsamhet när gärningen ej är uppsåtlig. kunna utgöra en lämplig avgränsning av det straffbara området. Den föreslagna straffskalan har bestämts med tanke på att endast kvalificerade fall omfattas av bestämmelsen och att det någon gång kan förekomma mycket grova överträdelser. Även om böter kanske blir det straff som vanligen kommer att tillämpas. bör fängelse ingå i skalan. och den övre gränsen för sådant straff bör sättas så högt som till två år. Det är ingalunda ovanligt att straffbestämmelser. som syftar till att skydda väsentliga allmänna intressen. stadgar fängelse i så lång tid. Detta före- kommer även när fråga endast är om icke uppsåtlig-a förfaranden. t.ex. vid vårdslös skatteuppgift.

Vid straff'mätningen torde det finnas anledning beakta. att med den fö- reslagna ordningen en överträdelse kan medföra sanktioner av annat slag. Åtgärder för att åstadkomma rättelse i vad som olovligen utförts kan ex- empelvis få så kännbara verkningar för gärningsmannen att skälig hänsyn därtill bör tas vid straffets bestämmande. Att meddela särskilda föreskrifter härom bör dock enligt lagrådets mening inte vara erforderligt. I-Iänsyn till omständigheter av angivet slag bör kunna tas vid tillämpning av de principer som gäller för straffmätning i allmänhet.

Straffavgiften är tänkt som ett komplement för att förhindra att någon bereder sig vinning genom olovligt byggande. För att uppnå detta syfte kunde tlet ligga nära till hands att förbinda den tänkta straffbestämmelsen med ett stadgande om att ekonomiskt utbyte av brottet skall förklaras för- verkat. Uppenbara svårigheter möter emellertid att på förevarande område genomföra en ordning med regelrätt förverkande. I stort sett samma resultat kan däremot uppnås genom en särskild form av avgift. så konstruerad att värde som kan beräknas motsvara vinningen av det brottsliga förfarandet dras in till det allmänna.

Den tänkta straffavgiften bör kunna tas ut efter prövning av allmän dom- stol. dock endast när sådant fall föreligger som avses i nyssnämnda straff- bestämmelse. Krav på att någon också har blivit fa'lld till ansvar enligt be-

• Sida 242
•  Original

Prop. 1975/76:164 242

Stämmelsen bör inte uppställas. Möjligheterna att tillämpa straffavgift bör vidare begränsas så. att avgift endast skall komma i fråga vid överträdelse av sådan karaktär att en vinningssituation typiskt sett föreligger. Det synes härvidlag naturligast att knyta an till det remitterade förslaget och göra regeln om straffavgift tillämplig på fall av olovligtbyggande. som enligt förslaget kunnat föranleda tilläggsavgift. Enbart rivning av byggnad torde emellertid inte ge upphov till sådant ekonomiskt utbyte att det finns an- ledning att i detta sammanhang behandla rivningsfallet på samma sätt som övriga. här avsedda former av olovligt byggande. Det sagda innebär. att straffavgift skall kunna dömas ut. när fråga är om uppförande av helt ny byggnad. till- eller påbyggnad av förut befintlig byggnad eller inredande eller ianspråktagande av byggnad eller del därav för väsentligen annat än- damål än det för vilket byggnaden förut varit använd eller enligt byggnadslov får användas.

Även i fråga om de grunder enligt vilka straffavgiften skall beräknas bör ledning kunna hämtas från det remitterade förslagets regler om till- läggsavgiften. I varje fall saknas tillräckligt underlag för att låta beräkningen av straffavgiften ske efter andra principer. Sålunda bör föreskrivas. att av- giften skall motsvara 500 kronor för varje kvadratmeter våningsyta som gärningen har omfattat. Men såsom framgår av det följande skall domstolen med hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet kunna bestämma avgiften till lägre belopp eller efterge betalningsskyldigheten.

Om man såsom föreslagits låter valet av de överträdelser vid vilka straff- ' avgift bör komma i fråga bestämmas av att en vinningssituation typiskt sett kan antas föreligga. bör ett motsvarande betraktelsesätt anläggas på frågan om vem som skall åläggas betalningsskyldighet. Med denna utgångs- punkt kommer den som var gärningsman i första hand i fråga. Situationen torde emellertid ganska ofta vara sådan att den som katt presumeras hösta in fördelar av brottet inte är gärningsmannen själv utan någon. i vars ställe gärningsmannen var. Bestämmelserna bör därför utformas så att straffav- giften då kan åläggas principalen. denne må vara fysisk ellerjuridisk person. Av särskilt stor praktisk betydelse är att juridiska personer som aktiebolag. handelsbolag och dödsbon kan dömas att betala straffavgift på grund av brott som anställda eller ställföreträdare har begått. I anslutning till vad som enligt brottsbalken gäller om förverkande bör straffavgift vidare kunna drabba den som över huvud taget har beretts vinning genom brottet. Här kommer särskilt i fråga den som vid brottet var ägare till den aktuella egen- domen utan att tillhöra någon av de två förut angivna kategorierna. Liksom fallet är vid förverkande kan i vissa situationer solidarisk betalningsskyl- dighet för straffavgift vara motiverad. I andra situationer kan det finnas skäl att dela upp betalningsskyldigheten. Vad som sammanlagt döms ut bör dock uppenbarligen inte få överskrida den framräknade straffavgiftens belopp.

Fördelningen av betalningsskyldigheten mellan dem som kan ådömas

• Sida 243
•  Original

Prop. 1975/76:164 243

straffavgift bör i princip göras med beaktande av att den vinning som avgiften riktas mot kan vara fördelad på olika sätt. Vid straffavgiftens bestämmande bör emellertid hänsyn även kunna tas till om förutsatt vinning i verkligheten helt eller delvis uteblivit. Rättelse av det som olovligen vidtagits torde i många fall böra föranleda sådant hänsynstagande. Det kan även ibland finnas anledning att beakta vad som i övrigt drabbar den betalningsskyldige så att avgiften inte blir oskälig i förhållande till den fördel han har vunnit. vad som har sagts nu bör löranleda. att en bestämmelse meddelas om att straffavgift får bestämmas till lägre belopp eller efterges. om rättelse har skett eller särskilda skäl eljest föreligger. Vidare bör föreskrivas. att angående straffavgift skall i övrigt vad som är stadgat om förverkande av egendoms värde på grund av brott äga motsvarande tillämpning. Ilärigenom markeras bl. a. att avgift inte skall tillämpas. om det skulle vara uppenbart obilligt (se 36 kap. ll & brottsbalken). Genom en sådan hänvisning blir vissa preskriptionsfrågor reglerade (se 36 kap. 9 och IO få brottsbalken) och be- höver särskild regel om vem straffavgiften skall tillfalla inte meddelas (se 36 kap. 12; brottsbalken). Utan vidare torde vara klart att bötesindriv- ningsförordningens bestämmelser om böter skall gälla i tillämpliga delar.

På grundval av de i den föregående framställningen redovisade synpunk- terna anser sig lagrådet sammanfattningsvis böra föreslå att det remitterade förslaget i vad det avser själva påföljdssystemet jämkas sålunda. (lll reglerna om tilläggsavgiften i den särskilda lagen får utgå. att i lagen i stället tas upp en straffbestämmelse. avseende kvalificerade fall av olovligt byggande. och i anslutning till denna även en bestämmelse om straffavgift samt att reglerna om byggnadsavgiften utformas så att avgiften påförs. inte den som vid tiden för byggnadsnämndens avgiftsbeslut är ägare till den egendom på vilken den ifrågavarande olovliga åtgärden har utförts utan i stället (len som var ägare när åtgärden vidtogs.

Utom dessa mera väsentliga jämkningar föreslår lagrådet i det följande också flera detaljändringar såvitt gäller förslaget till lag om påföljder vid olovligt byggande m. m. Lagrådet har därför funnit skäl att vid protokollet foga ett förslag till lagtext i den utformning som lagrådet förordar. Detta förslag innehåller också vissa rent redaktionella justeringar. som inte torde kräva särskild motivering.

G_v/lensvärd. Nord/und och Ulveson:

Enligt vår mening bör beträffande tillämpningen av de bestämmelser om straff och straffavgift som lagrådet förordar gälla den begränsningen att all- mänt åtal får väckas endast efter anmälan av byggnadsnämnden och att talan om utdömande av straffavgift inte får föras annat än efter sådan åtalsanmälan eller efter begäran från byggnadsnämndens sida att talan om avgift skall anställas. Som skäl härför vill vi åberopa att ansvaret för tillsynen över att byggnadslagstiftningen efterlevs i första hand åvilar nämnden. Med

• Sida 244
•  Original

Prop. 1975/76:164 244

hänsyn härtill och till att nämnden har att besluta om de ingripanden i andra former som en överträdelse bör föranleda synes det naturligast att. fastän det här är fråga om kvalificerade fall. allmän åklagares möjligheter att föra talan görs beroende av anmälan eller begäran från nämnden. Härmed vinner man även den fördelen att polis- och åklagarmyndigheterna befrias från skyldighet att på egen hand bedriva undersökningar om överträdelser skett på ifrågavarande område. Vi förordar därför. att ll och 12 åå i lagrådets förslag till lagtext kompletteras enligt följande. [ ll ;" skrivs in en bestäm- melse om att allmänt åtal för gärning som avses i första stycket av paragrafen får väckas endast efter anmälan av byggnadsnämnden. Bestämmelsen bör få bilda ett tredje stycke i paragrafen. [ 123$ tas upp en bestämmelse. som anger att talan om ådömande av straffavgift utan samband med åtal får väckas endast om byggnadsnämnden har anmält gärningen till åtal eller begärt att talan anställes. Denna bestämmelse bör få bilda ett stycke för sig. lämpligen placerat i slutet av paragrafen.

Nyman :

Lagrådet har tillstyrkt att överträdelser i allmänhet av bestämmelserna om byggnadslov inte skall föranleda straffrättsliga påföljder och att beiv- randet av sådana överträdelser helt skall ankomma på byggnadsnämnderna. Att lagrådet samtidigt föreslår en särskild straffbestämmelse sammanhänger med uppfattningen. att det vid sidan av ovannämnda överträdelser finns vissa andra. som från samhällets synpunkt är av mycket allvarlig beskaf- fenhet och mot vilka samhället har behov av att kunna ingripa med den särskilda reaktion som användande av en straffpåföljd innebär. Svårhets- graden av det handlande som avses med bestämmelsen framgår av att straffet enligt bestämmelsen skall kunna uppgå till fängelse i två år. I åtalshänseende bör brott. som det föreslagna stadgandet avser. med hän- syn till brottslighetens typ och svårhetsgrad. kunna åtalas av allmän åklagare oberoende av anmälan. Härför talar bl.a. behovet av enhetlighet i tillämp- ningen. Detta fåri förevarande sammanhang särskild betydelse med hänsyn till att. samtidigt som fråga är om allvarlig brottslighet. svårigheter föreligger att närmare ange gränserna för det straffbara området. Enligt det av lagrådet föreslagna stadgandet skall fråga vara om överträdelse av byggnadslovs- bestämmelserna. som sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet och innebär kränkning av mera betydande allmänt intresse. Om åtalsanmälan görs till formell förutsättning för åtal. kan befaras att nämndens beslut i frågan om åtalsanmälan i verkligheten också blir avgörande föri vilka fall åtal kommer att väckas. Att samma slag av förfarande vid tillämpningen av den föreslagna straffbestämmelsen kan leda till olika ståndpunktstaganden inom närlig- gande kommuner är inte otänkbart. Med det byggande över kommun- gränserna. som numera förekommer. kan detta leda till stötande resultat.

• Sida 245
•  Original

Prop. 1975/762164 245

inte minst med hänsyn till den påföljd som kan komma i fråga enligt det föreslagna stadgandet.

Det förhållandet att byggnadsnämnderna har att övervaka efterlevnaden av byggnadslagstiftningens bestämmelseri allmänhet torde medföra att alla typer av överträdelser kommer att aktualiseras inom nämnden. Förekom- mande fall av grova överträdelser av byggnadslovsbestämmelserna torde därvid komma att överlämnas till åklagarens prövning. Att åtal väcks utan att nämnden fått tillfälle att yttra sig synes inte behöva befaras. För nämn- dens verksamhet bör vara till fördel att dess bedömning inte behöver få den betydelse som kan bli följden av en bestämmelse om åtalsanmälan. Under angivna förhållanden finns enligt min mening inte anledning att av praktiska skäl göra åtal beroende av anmälan från byggnadsnämnden.

På grund av vad sålunda anförts anser jag att allmän åklagares åtals- prövning beträffande brott. varom här är fråga. inte bör göras beroende av åtalsanmälan. Det anförda leder till att inte heller talan om straffavgift bör göras beroende av anmälan.

Förslaget till lag om påföljder vid olovligt byggande m. m.

Lagrådet."

inledningsvis har lagrådet framhållit. att påföljd bör i nu ifrågavarande sammanhang endast användas som beteckning på sanktionerna avgifter och straff. Med anledning härav och då av lagens rubrik bör framgå att regleringen avser viktiga ingripanden även på annat sätt än genom tillämpning av dessa sanktioner. föreslås att rubriken får lydelsen "Lag om påföljder och ingri- panden vid olovligt byggande m. m.".

I denna paragraf anges den nya lagens tillämpningsområde omfatta pröv- ning av frågan om påföljd för överträdelse av BL eller BS eller av någon med stöd av dessa författningar meddelad föreskrift. Eftersom förutsätt- ningarna för tillämpning av de i lagen reglerade åtgärderna från det allmännas sitta uttömmande redovisas i följande lagrum. får stadgandet sin främsta betydelse för tillämpningen av bestämmelsen i 2 & om byggnadsnämndens allmänna skyldighet att ingripa mot överträdelser. Stadgandet är emellertid inte tillräckligt preciserat för att fylla någon uppgift i detta hänseende. Efter orden gäller det varje åtgärd eller uraktlåtenhet som strider mot byggnads- lagstiftningen. oavsett om det är någon enskild eller ett offentligrättsligt organ eller befattningshavare vid sådant organ som har felat. Meningen är dock inte att lagen skall tillämpas annat än vid enskildas överträdelser av föreskrifter om själva byggandet och vad därmed hänger samman. Det är alltså inte avsett att lagen skall vara tillämplig för den händelse t. ex.

• Sida 246
•  Original

Prop. 1975/76:164 246

reglerna om vad som skall iakttas vid planläggning enligt BL i något fall skulle åsidosättas eller någon skulle bryta mot den i [47 a & BL föreskrivna tystnadsplikten. Med anledning härav bör avfattningen av stadgandet jämkas på så sätt. att lagen anges gälla vid överträdelse av sådan föreskrift om byggande som har meddelats i BL eller BS eller med stöd av någon av dessa författningar. Det bör inte föranleda någon tveksamhet om att uttrycket "föreskrift om byggande" här skall omfatta även vad som är föreskrivet i 136315" BL samt villkor som har meddelats med stöd av nämnda lagrum. även om det inte i det särskilda fallet är fråga om byggnadsverksamhet i vanlig bemärkelse eller ens i den något vidgade betydelse vari "byggande" sedan gammalt använts i byggnadslagstiltningen.

Den här föreslagna bestämmelsen har till ändamål att framhäva bygg- nadsnämndens skyldighet att ingripa mot överträdelser som avses i l s' och innebär en närmare utveckling i visst hänseende av vad som redan enligt 7å första stycket BL åvilar nämnden. nämligen att utöva det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten. Vid bestämmelsens utformning bör Sambandet med detta huvudstadgande rörande byggnadsnämndens uppgift lämpligen få komma till uttryck. Eftersom nämndens möjligheter att fullt ut pröva frågor om påföljder och ingripanden enligt den nya lagen är be- gränsade inte bara såvitt gäller straff och handräckning utan även på andra sätt. bör i paragrafen inte talas om en prövningsskyfdighet för byggnads- nämnden utan endast om en skyldighet för nämnden att ta upp sådan fråga till behandling. så snart anledning förekommer att en överträdelse har skett. Vid en utformning i enlighet härmed saknas skäl att uttryckligen ange. att nämndens handlingsmöjligheter beträffande straff och handräckning så- tillvida är begränsade som nämnden härvidlag endast kan ha att avgöra om anmälan till åtal eller ansökan om handräckning skall göras.

På flera ställen i remissprotokollet har föredragande statsrådet framhållit att byggnadsnämnden skall. när byggnadsåtgärd har företagits utan erfor- derligt byggnadslov och sådant lov inte kan meddelas i efterhand. se till att rättelse blir genomförd. Denna för hela den föreslagna regleringen så viktiga grundsats bör finnas inskriven i lagen. Lagrådet föreslår därför. att den nu behandlade bestämmelsen om nämndens åligganden kompletteras med en regel om att nämnden i det angivna fallet skall vara verksam för att rättelse kommer till stånd. I detta uttryck får anses ligga att nämnden. för den händelse den efter att ha varit i förbindelse med ägaren finner sig inte kunna lita på att denne självmant utför rättelsen. skall begära hand- räckning eller meddela föreläggande om rättelse.

• Sida 247
•  Original

Prop. 1975/76:164 347

De ingripanden vid olovligt byggande som enligt den föreslagna lagstift- ningen kan komma i fråga — kanske särskilt de vidgade möjligheterna att framtvinga rättelse — är utomordentligt kännbara och kan gå ut över andra än dem som har utfört de olovliga åtgärderna. Särskilt må nämnas. att ny ägare av fastighet som varit föremål för sådan åtgärd samt kreditgivare kan bli drabbade. För fastighetsmarknaden måste det därför vara av stor betydelse att var och en som har eller står i begrepp att förvärva fast egendom eller byggnad på ofri grund eller att bevilja lån mot säkerhet av panträtt i fastighet eller tomträtt har möjlighet att förvissa sig om att någon risk för ingripanden enligt den nya lagen inte föreligger. Godtagbara garantier mot sådana ingripanden kan inte gärna erhållas på annat sätt än genom hänvändelse till vederbörande byggnadsnämnd. Vad den hittillsvarande'äga- ren uttalar eller försäkrar är ingalunda alltid något att lita på. och många gånger finns inte möjlighet att hos honom få ersättning eller gottgörelse i annan form för förluster. som beror på att byggnadsbeståndet inte varit lagligen beskaffat. För att menliga återverkningar på den allmänna fastig- hetsomsättningen skall undvikas synes det därför ofrånkomligt att bygg- nadsnämnderna på begäran av dem som har ett berättigat intresse därav lämnar skriftligt besked. huruvida i fråga om viss byggnad eller anordning har vidtagits åtgärd som föranleder ingripande enligt den nya lagen. Lagrådet föreslår att en bestämmelse härom skrivs in som ett andra stycke i fö- revarande paragraf. Beaktas inte lagrådets invändning mot att ålägga ny ägare avgiftsskyldighet. bör beskedet omfatta inte bara frågor om ingripande enligt lagen utan även frågor om avgift som kan åläggas av byggnadsnämn- den.

Enligt 2.5 första stycket BS åligger det nu byggnadsnämnden att. när sådant begärs av någon vars rätt kan beröras därav. lämna skriftligt besked huruvida nämnden har meddelat beslut rörande skyldighet för fastighets- ägare att vidtaga särskild åtgärd med avseende på fastigheten. Lagrådet har övervägt. om inte detta stadgande lämpligen bör föras över till den nya lagen och samordnas med den nu föreslagna regeln. En sådan åtgärd skulle medföra vissa fördelar men kan enligt lagrådets mening inte anses tillräckligt motiverad.

Besked enligt 2.5 första stycket BS anses bara behöva upptaga sådana beslut som är aktuella. alltså t. ex. inte sådana som redan har verkställts. På motsvarande sätt bör byggnadsnämnd inte på grund av den nu föreslagna regeln vara skyldig att uttala sig om byggnadsåtgärd som ligger så långt tillbaka i tiden att den omfattas av den nya lagens preskriptionsregler.

Att lämna besked av det slag som lagrådet nu föreslår är avsett att ingå som ett väsentligt led i byggnadsnämndernas myndighetsutövning. En viktig fråga blir. vilka rättsverkningar ett besked skall medföra för den händelse det sedermera visar sig vara felaktigt. Vad som i det hänseendet tilldrar

• Sida 248
•  Original

Prop. l975/76:164 248

sig intresse är besked som — felaktigt — utvisar att det inte har förekommit något som ger anledning till ingripande. Lagrådet har övervägt att i lagen skriva in en regel om att det. när ett besked av denna innebörd har meddelats. inte skall finnas möjlighet att framtvinga rättelse. Om lagen får det i remissen föreslagna innehållet att byggnads- och tilläggsavgifter skall kunna påföras ny ägare. skulle det i så fall också vara motiverat att ha en motsvarande regel om hinder mot att ta ut avgifter. Emellertid har lagrådet funnit att det. särskilt irättelsefallet. skulle föra för långt att utan undantag ge beskeden en sådan rättsverkan. Även om någon särskild regel i ämnet inte meddelas. torde ett av byggnadsnämnden meddelat besked att anledning till ingripande inte förekommer ge den som har inrättat sig efter dess innehåll ett starkt skydd. Om han trots allt skulle bli utsatt för en rättelseåtgärd och tillfogas skada. kan det felaktiga beskedet föranleda skadeståndsskyldighet för kom- munen enligt bestämmelserna i 3 kap. 2—6 5.5 skadeståndslagen. En för- utsättning härför är dock givetvis att det föreligger adekvat orsakssamman- hang mellan beskedet och skadan. Vad avgifterna beträffar torde de fö- reslagna reglerna om eftergift erbjuda tillräckliga möjligheter att nå ett rimligt resultat i de avsedda fallen.

För besked av det slag som nu förordas kan byggnadsnämnden ta ut ersättning enligt bestämmelserna i 8.5 BS.

b.) III

Enligt 68 .5 BS kan byggnadsnämnden för närvarande i vissa situationer förbjuda att ett påbörjat byggnadsarbete fortsätts. Överträdelse av sådant förbud medför straffansvar enligt 69.5 BS. Den i förevarande paragraf fö- reslagna bestämmelsen innebär att motsvarande möjlighet att meddela för- bud skall föreligga även i fortsättningen. Något straffansvar skall emellertid hädanefter inte kunna utkrävas av den som bryter mot förbudet. Om man bortser från den möjlighet att i visst fall ta ut särskild avgift som följer av 6.5 punkt ]. är utdömande av vite den enda påföljd som skall kunna komma i fråga. men såsom framgår av 17 .5 första stycket behöver ett förbud mot fortsatt byggnadsarbete inte alltid vara förenat med vitesföreläggande. även om det förutsätts att vite vanligen föreläggs i dessa fall. Det är alltså tänkbart att enligt den föreslagna ordningen överträdelse av förbud som har meddelats av byggnadsnämnden inte kan föranleda någon som helst rättslig sanktion. Detta är inte tillfredsställande. l stället bör en sådan ordning införas att förbud enligt denna paragraf får meddelas av byggnadsnämnden endast i samband med att nämnden förelägger vite. Lagrådet föreslår därför att i första stycket av paragrafen anges. att byggnadsnf-imnden får med fö- reläggande av vite förbjuda att byggnadsarbetc fortsätts i fall som där avses samt att i andra styckets huvudsats orden "vid vite" tillfogas. Bestämmelsen i 17.5 första stycket bör i anslutning härtill ändras så att den endast avser föreläggande att vidtaga rättelse eller eljest utföra arbete eller annan åtgärd.

• Sida 249
•  Original

Prop. 1975/761164 249

Beträffande punkt 3 i första stycket av denna paragraf kan ifrågasättas. om inte den ändringen bör genomföras att byggnadsnämnden skall kunna ingripa mot fortsatt arbete i strid mot inte bara sådant förbud att företa nybyggnad eller att riva byggnad som har meddelats med stöd av BL utan också förbud som har upptagits i själva lagen. I båda dessa fall. där ett uttryckligt förbud mot visst slags arbete redan gäller. får det emellertid anses oegentligt att tillerkänna byggnadsnämnden rätt att. låt vara i förening med utfärdande av vitesföreläggande. förbjuda sådant arbete. En mera fri- stående reglering av dessa fall synes därför vara att föredra. Att därvid ställa krav på att arbetet uppenbarligen strider mot förbudet torde inte vara erforderligt. Första stycket synes förslagsvis kunna utformas så. att till en början meddelas en bestämmelse. som i sak helt överensstämmer med 68 & första stycket BS. dock med det förut berörda tillägget angående vitesfö- reläggande. Därefter anges att för det fall. att enligt BL eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen förbud gäller att företa nybyggnad eller att riva. byggnadsnämnden får föreskriva vite för den som genom att fortsätta byggnadsarbetc underlåter att ställa sig sådant förbud till efter- rättelse.

Enligt 7.5 BS. beträffande vilken paragraf någon ändring inte föreslås i remissen. kan befogenheten att meddela föreläggande vid vite inte i något fall av byggnadsnämnden delegeras till ledamot eller suppleant i nämnden eller till befattningshavare hos nämnden. Förbud mot att påbörjat bygg- nadsarbetc fortsätts bör emellertid kunna meddelas utan omgång. och lag- rådet finner det inte böra möta något hinder att delegationsmöjligheterna vidgas till att gälla här avsedda förbud med vitesföreskrift. Lagrådet åter- kommer till denna fråga i samband med behandlingen av de i remissen föreslagna ändringarna i BS.

Enligt vad som anförs i remissprotokollet skall skyldigheten att erlägga byggnadsavgift i princip inträda i och med att det olovliga byggandet på- börjas. För att byggnadsavgift skall kunna åläggas någon måste dock för- utsättas att byggnadsarbetet fortskridit så långt. att det klart framgår att fråga är om byggnadslovskrävande åtgärd. Vid nybyggnad eller tillbyggnad måste sålunda antingen schaktning ha skett till sådant djup att den åtgärden i sig skulle ha krävt byggnadslov eller. om schaktning inte behövs för den avsedda byggnaden. att grunden till byggnaden helt eller delvis har lagts.

Med att åtgärd vidtagits utan byggnadslov menas att giltigt byggnadslov till åtgärden saknas. Hit hör sådana fall där till grund för åtgärden åberopas ett byggnadslov. som enligt reglerna i 59.5 BS har förfallit eller inte får utnyttjas. Däremot medför inte den omständigheten att beslut om bygg- nadslov inte vunnit laga kraft. innan byggnadsarbetc påbörjats. att bygg—

• Sida 250
•  Original

Prop. l975/76zlö4 250

nadsavgift skall utgå.

Såsom anförts inledningsvis är det att förvänta att kommunerna i all- mänhet fastställer taxa för byggnadslovsavgift med ledning av det normal- förslag till sådan taxa som utarbetats av Svenska kommunförbundet och statens planverk. Det är därför tillrådligt att. vid utformningen av reglerna för bestämmande av byggnadsavgift på grundval av dylik taxa. knyta an till normalförslagets uppbyggnad och terminologi. [ normalförslaget anges olika förhållanden som innebär avvikelser från normalfallet och som därför bör föranleda förhöjning eller reduktion av byggnadslovsavgiften. Avsikten att den normala byggnadslovsavgiften skall läggas till grund för beräkningen av byggnadsavgiften kan då lämpligen uttryckas med att hänsyn ej skall tas till sådan höjning eller sänkning av normalbefoppet som enligt taxan föranleds av omständigheterna i det särskilda fallet. Normalförslaget upptar vidare speciella avgifter för tillhandahållande av nybyggnadskarta. utstak- ning och lägeskontroll av byggnad. annan mätningsteknisk åtgärd samt fram- ställning av fotonegativ eller bildkort. ] paragrafen bör anges att beräknings- underlaget för byggnadsavgiften inte skall omfatta belopp som belöper på dessa åtgärder.

Om kommun fastställer taxa för byggnadslovsavgift som så avviker från normalförslaget att beräkningsunderlaget inte kan tas fram på nyssnämnda sätt. får byggnadsavgiften bestämmas till minimibeloppet 500 kronor.

I remissprotokollet uttalas. att byggnadsavgiften skall bestämmas med tillämpning av den taxa som gäller vid prövningstillfället. Detta har fått komma till uttryck i lagtexten genom att där talas om avgift som "skall erläggas. om byggnadslov till en motsvarande åtgärd beviljas". Enlig lag- rådets mening kan förslaget i denna del inte anses stå i god överensstäm- melse med det i 8 kap. 1 .5 tredje stycket regeringsformen inskrivna förbudet mot retroaktiv straffrättslig lagstiftning. Starka skäl talar nämligen för att sagda förbud åtminstone analogivis gäller även bestämmelser om sådana administrativa avgifter som bl.a. byggnadsavgiften och därmed också fö- reskrifter om avgiftens beräkning (se SOU 1975175 5. 157 och 438). Lagrådet föreslår därför. att de nyss citerade orden ersätts med "skulle ha erlagts. om byggnadslov till en motsvarande åtgärd hade meddelats".

1 10.5 ges regler om vem som skall påföras avgift. Det synes lämpligt att denna paragraf'inleds med en bestämmelse om att prövningen ankommer på byggnadsnämnden. Andra stycket i förslaget till förevarande paragraf kan då utgå.

'.h "11"

Lagrådet har i sina allmänna uttalanden om byggnadsavgiften instämt i remissf'örsfaget att byggnadsavgift inte bör utgå. om det utförda rättas frivilligt. Som förutsättning härför gäller enligt förslaget. att rättelsen fö- retagits innan fråga om påföljd för åtgärden tagits upp vid sammanträde

• Sida 251
•  Original

tv 'JI

Prop. 1975/762164

med byggnadsnämnden. En sådan ordning kan emellertid leda till betydande ojämnhet i tillämpningen. En del byggnadsnämnder kanske tar upp på- följdsfrågan vid sammanträde. innan den enskilde ännu blivit medveten om aktionen mot honom. Vid andra nämnder däremot kan frågan före- komma vid sammanträde först närärendet är färdigt för avgörande. Eftersom sådant. ärende enligt 15 & förvaltningslagen inte får avgöras utan att parten beretts tillfälle att yttra sig. har man med sistnämnda ordning gett honom ytterligare tillfälle att rätta det utförda. Man kan åstadkomma större jämnhet i tillämpningen genom att föreskriva att byggnadsavgift ej utgår. om det utförda har rättats innan beslut om byggnadsavgift fattas. Lagrådet föreslår att punkt 1 i förevarande paragraf utformas i enlighet härmed.

[ detta sammanhang bör observeras. att lagrådet föreslår en ändring i 7å BS av innebörd att byggnadsnämnds befogenhet att avgöra fråga om avgift enligt förevarande lag inte får delegeras.

Ett fall som bör omfattas av undantaget från byggnadsavgift men som inte berörs i remissen är det. när byggnadsarbete har påbörjats sedan ansökan om byggnadslov gjorts men innan den beviljats och beslut om byggnadslov har hunnit meddelas innan beslut om byggnadsavgift fattas. l sådana fall är nämligen situationen på sätt och vis jämförlig med den vid rättelse. Lag- rådet förordar alltså, att byggnadsavgift inte utgår om åtgärden har vidtagits sedan ansökan gjorts om byggnadslov för åtgärden och byggnadslov beviljats innan beslut om byggnadsavgift fattas. En föreskrift härom kan förslagsvis tas tipp som punkt 2 i paragrafen.

När det gäller de fall av olovlig rivning av byggnad som bör undgå bygg- nadsavgift synes det under 2 b) i remissförslaget till paragrafen upptagna fallet inbjuda till tolkningssvårigheter. Enligt ordalydelsen skulle rivning, som utan byggnadslov har skett efter tillstånd enligt lagstiftning med speciellt ändamål. undantas från byggnadsavgift, vilket uppenbarligen inte är avsett. Det slag av ingripanden som enligt specialmotiveringen föranlett denna punkt torde inte kräva något undantag i förevarande lag. Det ligger i sakens natur att åtgärderna i fråga inte förutsätter byggnadslov. Lagrådet förordar att punkten får utgå. Vad som sedan återstår av punkten 2 i det remitterade förslaget kan lämpligen tas upp som punkt 3 med följande avfattning: "åt- gärden innebär rivning av byggnad och rivningen har varit nödvändig för att avvärja eller begränsa omfattande skada på annan egendom eller företagits därför att byggnaden till väsentlig del hade skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse".

Enligt den terminologi som ligger till grttnd för lagförslaget avses med överträdelse av byggnadsföreskrift även underlåtenhet att vidtaga föreskriv-

• Sida 252
•  Original

Prop. 1975/76:164 252

na åtgärder. 1 specialmotiveringen till l ; har föredragande statsrådet särskilt understrukit detta. Det är under sådana förhållanden mindre följdriktigt att som har skett i förevarande paragraf skilja mellan överträdelse och un- derlåtenhet. I inledningen till första stycket bör därför anges. att särskild avgift utgår. om överträdelse — underförstått av sådant slag som sägs i ] fe" — sker genom att någon förfar på sätt som närmare beskrivs i de följande tre punkterna. I sista stycket av paragrafen bör därefter endast talas om överträdelse.

Beträffande punkten ! i första stycket kan anmärkas. att särskild avgift inte bör utgå. om den som vidtar åtgärd i strid mot angivet förbud samtidigt åsidosätter vitesföreskrift. som har meddelats honom och som innebär att han skall ställa sig förbudet till efterrättelse. Denna begränsning att punkten inte gäller. när förbudet har förenats med vite. bör uttryckligen anges. Något hinder skall inte föreligga att påföra särskild avgift för överträdelse som har ägt rum innan vitesföreläggandet meddelades.

Det föreslagna andra stycket i paragrafen kan. av motsvarande skäl som lagrådet har anfört beträffande 4ä andra stycket. lämpligen utgå. Om så sker. bör byggnadsnämnden inte nämnas i sista stycket. utan där kan i stället anges att särskild avgift inte behöver påföras. om överträdelsen är ringa. Genom en sådan ändring framgår det samtidigt tydligare. att även överinstans har vid prövning av besvär över avgiftsbeslut möjlighet att i ringa fall avstå från att ta ut avgift.

Såsom framgått av den inledande översikten avstyrker lagrådet förslaget beträffande tilläggsavgiften och föreslår. att i den del syftet med denna är att komma åt allvarligare former av olovligt byggande detta syfte till- godoses på annat sätt. Lagrådet hemställer alltså att 7—.' åk" utgår.

Av Sä punkt 4 följer att tilläggsavgift ej skall beslutas. om rättelse sker innan fråga om tilläggsavgift har avgjorts genom beslut som vunnit laga kraft. Rättelse som sker efter det att beslut har meddelats men innan det vunnit laga kraft kan emellertid inte beaktas vid beslutsfattandet. Med den föreslagna formuleringen omfattar bestämmelsen följaktligen en förutsätt- ning som inte helt kan prövas vid beslutstillfället. Lagrådet föreslår att be- stämmelsen. om den skall stå kvar. formuleras om så att punkt 4 får ex- empelvis följande lydelse: "det utförda har rättats. innan tilläggsavgift be- stämmes".

Hänvisningen i 8.5 punkt 5 avser vissa fall i vilka byggnadsavgift inte skall utgå med hänsyn till särskilda omständigheter. Det ligger i sakens naturatt samma omständigheter även utan föreskrift därom får motsvarande verkan beträffande tilläggsavgiften. Om en föreskrift bedöms erforderlig. vill lagrådet hänvisa till vad som i det föregående anförts i anslutning till

• Sida 253
•  Original

Prop. l975/76zl64 253

10.5

Om reglerna angående tilläggsavgift såsom lagrådet förordar får utgå. med- för redan detta ändringar i förevarande paragraf. I den inledande översikten har lagrådet vidare föreslagit att reglerna om byggnadsavgift utformas så att avgiften påförs inte den som vid tiden för byggnadsnämndens avgifts- beslut är ägare till den ifrågavarande egendomen utan i stället den som var ägare när åtgärden vidtogs. Detta föranleder ytterligare ändringar.

Beträffande motiven till lagrådets ändringsförslag i förevarande del kan i huvudsak hänvisas till den inledande översikten. [ övrigt vill lagrådet beträffande lOä anföra följande.

Som förut har angivits bör paragrafen lämpligen inledas med en föreskrift att fråga om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av byggnadsnätttnden. Därmed kan andra styckena i 4 och 65% utgå.

[ det remitterade förslaget upptas en särskild regel om vem byggnads- och tilläggsavgift skall påföras i det fallet att överträdelsen avser rivning av byggnad. Avgiften skall då drabba den som var ägare till byggnaden. när rivningen påbörjades. Som motiv härtill anförs. att det kan vara tveksamt vem som skall påföras avgift när ägarbyte inträffar under tiden från det rivningen påbörjas till dess den slutförs och att regeln är avsedd att undanröja sådan tvekan. Detta skäl finner lagrådet inte övertygande. Kan vad varje ägare har utfört betraktas som en överträdelse för sig. bör vad var och en har utfört också avgiftsbeläggas för sig. Har den åtgärd som den förre ägaren vidtagit medfört att något rimligt alternativ till fortsatt rivning inte finns för den nye ägaren. bör denne inte påföras någon avgift. om han slutför rivningen. I andra fall torde det stämma bäst överens med allmänna rätts- grundsatser att ägarna anses gemensamt ansvariga för det utlörda och so- lidarisk betalningsskyldighet åläggs dem.

Genomförs lagrådets förslag att byggnadsavgift skall åläggas den som var ägare när åtgärden vidtogs. kommer det även beträffande andra bygg- nadsåtgärder än rivning att få betydelse att det olovliga förfarandet har sträckt sig över flera ägares tid. Lösningen bör då bli den som nyss har angivits.

Den i andra stycket upptagna regeln om vem den särskilda avgiften skall påföras bör utformas med tillämpning av den terminologi som lagrådet har behandlat vid 6 &. Regeln bör alltså utsäga att särskild avgift påföres den som begick överträdelsen.

Enligt lagrådets mening bör 10,5 omredigeras också i andra hänseenden. Beträffande detta hänvisas till 7.5 i lagrådets förslag till lagtext.

flå

Om lagrådets förslag angående straffavgift vinner beaktande. bör den här upptagna bestämmelsen om rätt för länsstyrelsen att nedsätta eller eftergc avgift utformas så. att den klart anger att den endast omfattar avgift som beslutats av byggnadsnämnden.

• Sida 254
•  Original

Prop. 1975/76:164 254

De två sista styckena i paragrafen erfordras endast under förutsättning att byggnadsnämnden. mot vad lagrådet förordar. skall kunna besluta om tilläggsavgift. Mot utformningen av sista stycket kan anmärkas. att det inte börankomma på den myndighet hos vilken fråga om indrivning av avgiften är anhängig — vanligen kronofogdemyndigheten —att besluta om inhibition av indrivningen. Rätt att inhibera bör i stället tilläggas länsstyrelsen. som på grundval av den gjorda ansökningen om nedsättning eller eftergift kan bedöma om det finns skäl att låta anstå med indrivningen. För indriv- ningsmyndigheten skall gälla allmänna regler om möjlighet att medge upp- skov.

Paragrafen motsvaras av 8; i lagtextbilagan.

1235

Det förslag till ändring i bl.a. 136 ag" BL som enligt vad som angivits i remissprotokollet förelagts riksdagen genom prop. 1975/76:56 har numera. med viss ändring. antagits av riksdagen. och lag i ämnet. innefattande änd- ring även i l47ä andra stycket BL. har utfärdats den 15 december 1975 (nr 1321). Den straffbestämmelse som enligt remissen har tagits upp i fö- revarande paragraf och som är avsedd att helt motsvara 147 35 andra stycket BL bör jämkas så att den överensstämmer med den nya lydelsen av stad- gandet i BL. Viss ytterligare jämkning skulle kttnna förtjäna övervägas. nämligen så att övre gränsen för fängelsestraffet ändras från ett till två är. Vad lagrådet anför i inledningen till sitt yttrande beträffande den straff- bestämmelse som där avhandlas kan möjligen anses böra föranleda en sådan jämkning. Det straffstadgande varom nu är fråga har emellertid nära an- knytning till annan lagstiftning. och det kan med hänsyn därtill inte anses tillrådligt att nu göra någon ändring beträffande Straffsatsen.

l detta sammanhang bör den frågan behandlas. hur de inledningsvis för- ordade bestämmelserna om straff och straffavgift vid kvalificerade fall av olovligt byggande bör infogas i lagen. Den straffbestämmelse som här avses synes lämpligen — på sätt närmare framgår av bilagan till lagrådsprotokollet — böra ingå som ett första stycke i förevarande paragraf. Denna bör få be- teckningen ändrad till 11 #. om de av lagrådet förordade ändringarna be- träffande avgiftsreglerna beaktas. Den i remissen föreslagna straffbestäm- melsen bör. med nyss förordat! jämkning i anslutning till den nya lydelsen av 147; andra stycket BL. få bilda ett andra stycke i paragrafen.

De av lagrådet förordade bestämmelserna om straffavgift bör få utgöra en paragraf för sig. betecknad lZä enligt den av lagrådet förordade pa- ragrafnumreringen.

Beträffande den närmare utformningen av de nya bestämmelser lagrådet förordar hänvisas till vad som sägs inledningsvis i detta yttrande och till den vid lagrådsprotokollet fogade bilagan. Av denna bilaga framgår. att lag- rådet anser l f och 12 åå böra sammanföras till en avdelning med rubriken "Straff och straffavgift".

• Sida 255
•  Original

lx) Ul 'Ji

Prop. 1975/76:164

13 och 14 N

Med dessa paragrafer inleds det avsnitt av lagförslaget som upptar regler om ingripanden föratt åstadkomma rättelse. Som inledningsvis harframhållits innebär dessa regler — tillsammantagna — en betydande och i hög grad önsk- värd förbättring av rättelsemöjligheterna. Byggnadsnämnden kommer van- ligen att ha flera alternativ till ingripanden: handräckningsansökan. vites- föreläggande och föreläggande med föreskrift om tvångsutförande. Nämn- den kan i det särskilda fallet välja den väg som bedöms bli lämpligast och även vid behov gå över från ett alternativ till ett annat. Handräckningsvägen som regleras i de två nu aktuella paragraferna har sina fördelar. Ansökan om handräckning kan i vissa fall riktas mot annan än ägaren. Den kan snabbt leda till målet. eftersom överexekutors handräckningsutslag blir ome- delbart verkställbart. och den kan ha fördelar i kostnadshänseende. De möj- ligheter för byggnadsnämnden att själv meddela förelägganden som regleras i 15—17ää erbjuder emellertid speciella fördelar i andra hänseenden. bl. a. till följd av de nu föreslagna reglerna om sådant föreläggandes verkan mot ny ägare.

Lagrådet kan i princip ansluta sig till de föreslagna reglerna om olika rättelsemöjligheter och har i denna del huvudsakligen bara detaljanmärk- ningar att framföra. En sådan anmärkning gäller rubriken före 13 ;". Det finns enligt lagrådets mening skäl att där inte bara nämna handräckning. Lämpligare synes vara att ge det ifrågavarande avsnittet rubriken "Ingri- panden för att åstadkomma rättelse".

Enligt 135ä punkt 4 i förslaget skall "handräckning till rättelse i det ut- förda" kunna meddelas när fråga är om underlåtenhet att efter föreläggande därom utföra arbete eller vidtaga annan åtgärd som åligger någon enligt byggnadsstadgan. Det är här fråga om ett fall som skiljer sig från övriga punkter i paragrafen och från vad som vanligen kan vara föremål för hantl- räckning. Något olovligt har inte utförts; det man vänder sig mot är i stället en underlåtenhet. alltså att något inte har blivit utfört. lnnan handräckning kommer i fråga skall enligt förslaget ett föreläggande ha meddelats — tydligen enligt 16;" »— och detta föreläggande skall inte ha lett till resultat. Någon närmare motivering till den sålunda föreslagna regeln har inte anförts. Såvitt lagrådet kan finna är regeln inte erforderlig. Föreläggande enligt 165ä skall kunna förenas med föreskrift om tvångsutförande. Om det inte efterkom- mes, skall byggnadsnämnden själv kunna förordna om verkställigheten. Lagrådet kommer i det följande att föreslå att ett sådant verkställighetsbeslut. efter särskilt förordnande. skall kunna genomföras omedelbart. Något behov av att anlita överexekutor föreligger inte. Enligt lagrådets mening bör därför punkt 4 uteslutas ur 13 &.

Om punkt 4 utesluts. blir det möjligt att i 13 & kortare och mera generellt ange de fall när överexekutor skall kunna meddela handräckning. Ett fall

• Sida 256
•  Original

Prop. 1975/76:164 256

bör emellertid på grund av sin praktiska betydelse anges särskilt. nämligen det att åtgärd som kräver byggnadslov har vidtagits utan sådant lov. Det kan ifrågasättas. om man inte vid utformningen av regeln härom bör beakta den möjligheten att lov till en vidtagen åtgärd meddelas i efterhand. Att handräckning — eller rättelseåtgärd över huvud — inte skall kunna riktas mot en åtgärd som vederbörligen godtagits. låt vara i efterhand. är emellertid så självklart att det knappast behöver särskilt utsägas (se NJA 1946 s. 477).

1 1433 första stycket upptar det remitterade förslaget först en regel om vem som får göra ansökan om handräckning. Genomförs lagrådets i det föregående framlagda lörslag till bestämmelser om straff. synes allmän åkla- gares befogenhet att ansöka om handräckning böra utvidgas i motsvarande män.

Det remitterade förslaget innehåller i l4ä första stycket också en regel om förskjutande av kostnader. när-allmän åklagare hos utmätningsman begär verkställighet av överexekutors handräckningsutslag. Bestämmelser om för— skjutande av avgifter i mål hos utmätningsman finns nu i exekutionsav- giftskungörelsen (197111027). Enligt lagrådets mening finns det inte anled- ning att meddela någon regel i ämnet i den föreslagna lagen.

Beträffande 1455 första stycket är slutligen att säga att den där upptagna hänvisningen till 191 & utsökningslagen torde böra flyttas till de grundläg- gande bestämmelserna om handräckning i 13 &.

1 14 å andra stycket har skrivits in en inhibitionsregcl. avseende det fallet att ansökan om byggnadslov görs i efterhand. Enligt regeln fåri en sådan situa- tion "myndighet hos vilken frågan om handräckning är anhängig för- ordna att verkställighet ej skall äga rum". Det är inte helt klart vad stadgandet är avsett att innebära. Såvitt lagrådet kan ftnna skulle det i allt fall inte ha någon verklig funktion att fylla. När ett ärende om handräckning är anhängigt hos överexekutor. kan den omständigheten att byggnadslov har sökts i efterhand föranleda part att begära uppskov med avgörandet. Av stor betydelse blir då självfallet. vilken inställning sökanden — i regel bygg- ' nadsnämnden — intar till frågan. Överexekutor har enligt allmänna regler viss möjlighet att bevilja uppskov. llar överexekutor meddelat handräck- ningsutslag och målet förts vidare till högre instans. finns redan inhibi- tionsmöjligheter enligt 218 & utsökningslagen och enligt praxis som har ut— bildats i högsta domstolen. När ett lagakraftvunnet handräckningsutslag föreligger och byggnadsnämnden — eller i undantagsfall åklagaren — begär verkställighet. bör det inte komma i fråga att kronofogdemyndigheten mot sökandens bestridande uppskjuter verkställigheten av det skälet att bygg- nadslov har sökts. Med sökandens medgivande kan verkställigheten utan vidare uppskjutas. Lagrådet förordar alltså att 1435 andra stycket får utgå.

• Sida 257
•  Original

Prop. 1975/76:164 257 15

Innebörden i första stycket får anses vara att endast ägaren av den fastighet. byggnad eller anordning som är i fråga kan bli föremål för föreläggande av byggnadsnämnden (jfr 70 % BS samt Lavin. Vitesföreläggandets adressat. 1975. s. 50 ff). Mot detta har lagrådet ej något att erinra. Det innebär bl.a. att byggnadsnämnden vid stadgandets tillämpning blir befriad från bevis- frågor av det slag som brukar förekomma i straffprocessen beträffande gär- ningsmannaskap. .

Om 13 % utformas enligt lagrådets förslag. kan hänvisningen i 15 % första stycket avse hela 13 %.

1 andra stycket av 15 % upptas en regel av innebörd att ett av byggnads- nämnden meddelat föreläggande förfaller när det i efterhand inges ansökan om byggnadslov och sådant lov beviljas. Mot denna regel kan flera erinringar göras. Till en början bör framhållas. att regeln inte utsäger mer än vad som är självklart. Vidare ger regelns utformning anledning till frågan. om inte samma rättsföljd måste inträda även när ansökningen har ingivits innan föreläggandet meddelades men byggnadslovet'beviljas senare. t.ex. efter besvär över ett av byggnadsnämnden meddelat avSlagsbeslut. Regeln att. i det angivna fallet. 7 och 8 %% gäller i tillämpliga delar måste slutligen utgå. om bestämmelserna angående tilläggsavgift såsom lagrådet förordar får utgå ur förslaget. Hänvisningen till 7 och 8 %% bör för övrigt under alla omständigheter antingen utgå som onödig eller formuleras om så att den direkt anger att tilläggsavgift kan påföras utan hinder av 8% punkt 3.

Lagrådet vill alltså förorda. i första hand att 15% andra stycket får helt utgå och i andra hand att det omformuleras i de hänseenden som har berörts i det föregående.

1 15% bör tilläggas att vad som där sägs om fastighetsägare skall äga motsvarande tillämpning i fråga om tomträttshavare (jfr 74 % BS).

17%

Reglerna om att förena förbud enligt 3 % med vite bör som lagrådet tidigare har föreslagit flyttas över till den paragrafen. Innehållet i 17% kommer. om detta genomförs. att ansluta sig enbart till bestämmelserna om före- lägganden enligt 15 och 16 %%. vilket i och för sig får anses utgöra en vinst.

Enligt lagrådets uppfattning bör ett föreläggande av det slag som avses i 15 och 16 %% alltid förenas antingen med vite eller med föreskrift att. om föreläggandet ej efterkommes. åtgärden kan utföras genom byggnads- nämndens försorg på den försumliges bekostnad. Att meddela föreläggande utan att sätta ut något äventyr innebär risk för onödig tidsutdräkt. Talan mot ett beslut om sådant föreläggande kan komma att-föras upp genom instanserna. Om det sedan. efter det att beslutet har vunnit laga kraft. blir fråga om att sätta ut ett äventyr. står man inför risken att även det nya

• Sida 258
•  Original

Prop. 1975/76:164 258

beslutet blir föremål för överklaganden. Lagrådet föreslår alltså en regel som innebär att föreläggande obligatoriskt skall vara förenat med äventyr.

I fråga om utdömande av vite kommer utan särskild föreskrift allmänna regler att gälla. t. ex. 18% lagen om införande av nya rättegångsbalken och 35 kap. 7% brottsbalken (jfr även NJA 1974 5.243).

Frågan om verkställighet i fall när föreläggande med föreskrift om tvångs- utförande inte efterkommes kräver däremot särskild reglering. om man skall nå en tillfredsställande lösning. När byggnadsnämnden konstaterar att ett föreläggande inte har efterkommits. kan det finnas skäl att inte fullfölja föreläggandet. Ett sådant skäl kan vara att nämnden anser det lämpligare att i stället begära handräckning. Andra skäl kan vara att det har inkommit en ansökan om byggnadslov. som föranleder omprövning av ärendet. eller att det visar sig att föreläggandet har riktats mot fel person. Om nämnden finner att föreläggandet skall fullföljas. måste den uppenbarligen fatta ett särskilt beslut om verkställigheten och sättet för dess genomförande. Ett sådant beslut har åtskilligt gemensamt med domstols beslut om utdömande av vite. Ett speciellt problem som anmäler sig är kostnadsfrågan. Nämnden måste se till att det inte vid verkställigheten uppstår oskäliga kostnader som nämnden inte kan få ersatta av den försumlige. Vidare måste nämnden räkna med att verkställighetsbeslutet kan komma att särskilt överklagas. med dröjsmål som följd. Nämnden bör därför ha möjlighet att. när det finns skäl till det. förordna att verkställighetsbeslutet skall gälla utan hinder av att det inte äger laga kraft. När sådant förordnande har meddelats eller. iannat fall. verkställighetsbeslutet har vunnit laga kraft. bör nämnden kunna få biträde av kronofogdemyndigheten med verkstälIighetsbeslutets genom- förande. '

19.5

Enligt remissförslaget skall både föreläggande enligt 15 eller 16 % och för- bud enligt 3 %. som meddelats någon i egenskap av fastighetsägare. gälla mot ny ägare av fastigheten. Däremot skall utsatt vite inte gälla mot den nye ägaren. Som lagrådet har framhållit i anslutning till 3% innebär den föreslagna ordningen att överträdelse av förbud som inte har förenats med vite inte kan föranleda någon som helst rättslig sanktion. Vid sådant för- hållande saknas anledning att låta förbud gälla mot ny ägare. när det därmed förenade vitet faller bort.

Bestämmelsen att föreläggande gäller mot ny ägare av fastigheten får enligt vad föredragande statsrådet anför betydande verkningar oaktat utsatt vite förfaller. 1 det sammanhanget uttalas. att förpliktelsen att handla i en- lighet med föreläggandet inte kan rubbas vid prövningen av frågan om vite för den nye ägaren. Gällande svensk rätts ståndpunkt får emellertid anses vara. att byggnadsnämnden när som helst kan självmant återkalla ellerändra ett sådant beslut som föreläggande enligt byggnadsförfattningarna

• Sida 259
•  Original

Prop. 1975/76:164 259

och detta i synnerhet när nya omständigheter har inträffat (se t. ex. Wes- terberg. ()m rättskraft i förvaltningsrätten. 1951. 5.475 ff. SOU 1964:27 s. 478 . Ragnemalm i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1974 s. 68 ff). Att fastighet som föreläggandet avser har övergått till ny ägare är otvivelaktigt en om- ständighet. som kan föranleda t. ex. förlängning av tiden för fullgörandet av den förelagda åtgärden. Remissförslaget medför ingen ändring i bygg- nadsnämndens nu berörda befogenhet enligt gällande rätt. Skäl torde också saknas att göra någon ändring häri.

När byggnad ägs av annan än ägaren till marken. kan dispositionen av marken vara grundad inte bara på upplåtelse av tomträtt eller annan nytt- janderätt utan även på upplåtelse av servitut eller annan motsvarande rät- tighet. Paragrafen torde böra avfattas så att den blir tillämplig i alla dessa fall. Vidare bör man räkna med att föreläggande kan ha riktats mot ägare till anordning på annan tillhörig mark.

19% i det remitterade förslaget motsvaras av 20% i lagrådets förslag till lagtext.

20—22 %#

Det kan förekomma att byggnadsnämnd avslår en framställning om fö- reläggande för granne att ta bort eller ändra byggnad eller anordning. Ett sådant beslut måste betraktas som beslut i fråga om föreläggande men skall självfallet inte antecknas i fastighetsboken. Med hänsyn härtill bör skyl- digheten att föranstalta om anteckning avse beslut att meddela föreläggande. Denna skyldighet bör åvila varje myndighet och förvaltningsdomstol i in- stansordningen. som meddelar beslut av nämnda innebörd.

Återkallas föreläggande som antecknats enligt det sagda — vilket kan göras endast av byggnadsnämnden — bör det åligga nämnden att genast sända beslutet för anteckning. Beslut varigenom högre instans upphäver föreläg- gande torde däremot böra antecknas först när det har vunnit laga kraft. Sålänge upphävandet inte är definitivt torde anteckningen om föreläggandet böra stå kvar som varning. Det är också angeläget att anteckningarna i fastighetsboken inte blir alltför omfattande och svåröverskådliga. Det bör ankomma på byggnadsnämnden att hålla reda på om beslut varigenom fö- reläggande upphävs vinner laga kraft och så snart nämnden fått kännedom därom anmäla det till inskrivningsmyndigheten. Detsamma bör gälla när föreläggande efterkommits eller förfallit.

Förevarande bestämmelser synes lämpligen kttnna sammanföras i en pa- ragraf. De motsvaras av 21 % i lagrådets förslag till lagtext. varav framgår att rubriken "Anteckning i fastighetsboken m. m." har fått utgå.

• Sida 260
•  Original

Prop. 1975/761164 260

23.5

Som tidigare har framgått förordar lagrådet att reglerna om tilläggsavgift skall utgå ur förslaget och att bestämmelserna om byggnadsavgift utformas så att avgiften påförs den som var ägare när överträdelsen begicks. Genom- förs detta. finns inget behov av de i 23 % föreslagna reglerna om återkravsrätt. Lagrådet föreslår alltså att även 23% skall utgå.

Motiven till lagrådets ändringsförslag i förevarande del har i huvudsak redovisats i den inledande översikten. Lagrådet anser sig emellertid här böra något närmare behandla reglerna om återkravsrätt i det remitterade förslaget.

Till en början bör då framhållas att de föreslagna reglerna är begränsade till fall då egendomen har överlåtits och överlåtelsen har skett mot vederlag. Därmed utesluts viktiga typerav fång.som också medförskyldighet för ny äga- re att betala byggnadsavgift och tilläggsavgift. Uteslutna är alltså de familje- rättsliga fången. d.v.s. de som grundas på giftorätt. arv eller testamente och fång som sker genom gåva. Vidare utesluts t. ex. förvärv som sker genom tillskott vid bildande av bolag. genom utskiftning av egendom vid upplösning av juridiska personer. genom uppdelning av jordsamfälligheter eller genom andra fastighetsbiIdningsåtgärder. Utanför faller också förvärv genom expropriation och liknande typer av tvångsinlösen. l åtskilliga av de nu berörda fallen kan den nye ägarens skyldighet att betala avgifter medföra komplikationer genom att den rubbar grunderna för vad som har avtalats eller bestämts på annat sätt. Någon möjlighet att genomföra en reglerihg om rätt för den nye ägaren att få gottgörelse av den som har utfört den olovliga byggnadsåtgärden Står här knappast till buds.

De fång som enligt remissen omfattas av återkravsregeln blir väsentligen köp och byte. Regeln om överlåtelse som sker mot vederlag omfattar tydligen också förvärv på exekutiv auktion. ett fall då möjligheterna att få ut något av överlåtaren är särskilt begränsade.

Rättsförhållanden rörande köp och byte av fast egendom regleras nu i 4 kap. jordabalken . Beträffande lös egendom gäller i stället lagen om köp och byte av lös egendom. Att gripa in i det komplicerade civilrättsliga re- gelsystem som har sin grund i dessa lagar genom att i en speciallag meddela särbestämmelser av det slag som nu föreslås måste under alla förhållanden inge betänkligheter. Det bör i varje fall inte ske utan mycket starka skäl och inte utan mycket noggranna undersökningar av de konsekvenser som det kan medföra i olika detaljer. Såvitt lagrådet kan ftnna brister det i båda dessa hänseenden.

24%

Bestämmelserna i denna paragraf är avsedda att. för sådana fall då det olovligt byggda undanröjs efter det att egendomen har överlåtits. åstad-

• Sida 261
•  Original

Prop. 1975/76:164 261

komma en lösning motsvarande den som enligt 23% skall inträda när en förvärvare blir ålagd att betala avgift. Den konfliktsituation som man här vill reglera är emellertid inte ny; den kan föreligga även enligt gällande rätt.

De i 24% föreslagna reglerna har samma tillämpningsområde och möter i stort sett samma betänkligheter som reglerna i 23 %. Särskilt må framhållas att reglerna. såvitt gäller fast egendom. åtminstone i viss mån och på ett svårbedömbart sätt sammanfaller med stadgandena i 4 kap. 18 och 19 %% jordabalken .

Lagrådet. som anser att den föreliggande konfliktsituationen bör liksom hittills lösas med tillämpning av allmänna civilrättsliga regler och grund- satser. föreslår att 24% i det remitterade förslaget utgår.

25.5

Om biträde erfordras för att byggnadsnämnden eller dess personal skall få behövligt tillträde till byggnad eller annan anläggning bör —i likhet med vad som vanligen gäller i motsvarande fall då fråga inte är om egentliga verkställighetsåtgärder — polismyndigheten och inte utmätningsmannen an- litas (se t. ex. 4 kap. 38% fastighetsbildningslagen och 82% hälsovårdsstad- gan). Paragrafen. som motsvaras av 22% i lagrådets förslag till lagtext. bör jämkas i enlighet härmed.

26%

Lagrådets förslag att någon tilläggsavgift inte skall ingå i det nya systemet får konsekvenser också för innehållet i 26 %. Genomförs den ordning som lagrådet förordar. kommer de i paragrafen upptagna reglerna att avse endast byggnadsavgifter och särskilda avgifter. Detta innebär ett nytt läge för frå- gorna otn hur dessa avgifter skall fördelas mellan staten och kommunen och hur de skall drivas in.

Enligt det remitterade förslaget skall byggnadsavgifterna tillfalla kom- munen och de särskilda avgifterna staten. l remissprotokollet uttalar fö- redragantle statsrådet sin anslutning till uppfattningen att avgifterna — då innefattande även tilläggsavgifterna — delvis kan ses som kompensation till samhället för de kostnader som det olovliga byggandet förorsakar och att detta kan motivera att en del-avavgifterna tillfaller kommunen. Ut- talandet synes närmast innebära att avgifterna över huvud taget bör fördelas mellan stat och kommun och inte helt tillfalla endera. Lagrådet saknar håll- punkter att bedöma hur en fördelning bör ske. Bäst överensstämmande med statsrådets uttalande synes egentligen vara att av varje avgift — såvitt nu är i fråga alltså byggnadsavgift och särskild avgift — låta viss andel gå till kommunen och återstoden till staten. Ett speciellt skäl för en sådan fördelning är att det därmed låter sig motiveras att avgifterna får drivas

• Sida 262
•  Original

Prop. 1975/762164

lx) ON ru

in i samma ordning som skatter. För avgiftssystemets effektivitet är det av stor betydelse att denna indrivningsordning står till buds även i fråga om den del av avgifterna som tillfaller kommunen.

Utan att ta ställning i fördelningsfrågan har lagrådet velat åskådliggöra. hur ett system med fördelning av varje avgift mellan kommunen och staten lämpligen kan utformas. Lagrådet har därför i sitt förslag till lagtext skrivit in en regel att av byggnadsavgift och särskild avgift hälften skall tillfalla kommunen och återstoden staten. Regeln har i Iagtextlörslaget placerats i 9 % tredje stycket. närmast efter bestämmelserna om indrivningsordningen.

27%

Innan lagrådet går in på frågan om preskriptionsreglernas sakliga innehåll och närmare utformning. vill lagrådet ta upp frågan om var i lagen reglerna bör ha sin plats. De bestämmelser som rör avgifterna och de som rör hand- räckning och föreläggande om rättelse har fördelats på olika avsnitt. Enligt lagrådets mening bör denna fördelning genomföras även beträffande pre- skriptionsbestämmelserna. Lagrådet föreslår därför. med beaktande av de ändringar i övrigt i det remitterade förslaget som har förordats i det fö- regående. att preskriptionsregler beträffande byggnadsavgift och särskild av- gift tas upp i en paragraf för sig i avsnittet om sådana avgifter (se 10% lagtextbilagan) och att preskriptionsregler beträffande ansökan om hantl- räckning och beslut om föreläggande att vidtaga rättelse tas upp i en senare paragraf (se 19% lagtextbilagan).

Vad gäller påförande av byggnadsavgift och tilläggsavgift skall enligt det remitterade förslaget gälla en preskriptionstid av tio år. Dessa avgifter riktar sig såsom inledningsvis påpekats primärt mot underlåtenheten att ansöka om byggnadslov. Beroende av omständigheterna kan denna underlåtenhet i många fall vara att bedöma allvarligt. ] andra fall åter. bl.a. om det som har vidtagits inte i övrigt möter några erinringar. torde underlåtenheten ofta kunna bedömas som en ordningsförscelse. Särskilt med hänsyn till dessa senare fall är enligt lagrådets uppfattning tio år en alltför lång pre- skriptionstid. Framför allt gäller detta om avgifterna skall kunna tas ut av ny ägare. Lagrådet vill erinra om att i fråga om åtal för brott tioårig preskriptionstid gäller. när på brottet kan följa fängelse upp till åtta år. Den av lagrådet föreslagna straffbestämmelsen för särskilt allvarliga över- trädelser av byggnadsförfattningarna medför en motsvarande preskriptions- tid av fem år. 1 förevarande sammanhang är också av intresse de bestäm- melser som gäller om förverkande av egendom på grund av brott. om till följd av den brottsliges död eller annan orsak. exempelvis åtalspreskription. påföljd ej längre kan ådömas. Enligt 36 kap. 9% brottsbalken kan i sådant fall förverkande ske endast om stämning i mål därom delgivits inom fem år från det brottet begicks. Under hänvisning till det anförda föreslår lagrådet att preskriptionstiden för påförande av byggnadsavgift bestäms till fem år.

• Sida 263
•  Original

Prop. 1975/76:164 263

Samma tid bör gälla beträffande tilläggsavgiften. om förslaget rörande en sådan avgift skulle genomföras.

I fråga om särskild avgift skall enligt det remitterade förslaget gälla en preskriptionstid av tre år. Några tungt vägande invändningar mot en treårstid torde inte kunna anföras. Vissa överträdelser för vilka påföljden kommer att utgöras av särskild avgift kan dock vara jämförbara med överträdelser som kan föranleda byggnadsavgift. Detta talar för att preskriptionstiden ock- så för den särskilda avgiften sätts till fem år. Lagrådet vill för sin del förorda en sådan lösning.

Enligt det remitterade förslaget skall preskriptionstiden räknas från det den olovliga åtgärden började eller. såvitt gäller särskild avgift. från det överträdelsen eller underlåtenheten började. Olovligt byggande och andra överträdelser kan emellertid komma att utsträckas över avsevärd tid. För- slaget kan under sådana förhållanden medföra att preskriptionstiden blir kortare än som faktiskt är motiverat. Med hänsyn härtill bör enligt lag- rådets mening föreskrivas. att tiden skall räknas från det överträdelsen begicks. och med överträdelsen avses då. såsom förut sagts. även under- låtenhet. Detta innebär att tiden i princip inte börjar löpa så länge över- trädelsen kan anses pågå. Det bör här tilläggas. att hur utgångspunkten för beräkningen av preskriptionstiden än anges. det inte kan undvikas att vissa problem ibland uppkommer i tillämpningen. De principer som vid bedömning av preskriptionsfrågor har utbildats inom straffrätten bör kunna tjäna till ledning i nu ifrågavarande hänseende.

Preskription avbryts enligt det remitterade förslaget genom att fråga om påföljd för åtgärd tas upp vid sammanträde med byggnadsnämnden. Denna ordning kan jämföras med den som gäller inom straffrätten och som innebär att preskriptionsavbrott sker genom att den misstänkte får del av åtal för brottet. Hinder torde inte föreligga mot att införa ett liknande delgivnings- förfarande på förevarande område. Den mot vilken byggnadsnämnden över- väger att ingripa med en påföljd skulle därigenom på ett tillförlitligt sätt bli upplyst om det förfarande som inletts mot honom. Den ordning som det remitterade förslaget innehåller är emellertid i olika avseenden ända- målsenlig i ett administrativt förfarande. Det torde vanligen förhålla sig så att. när frågan om påföljd tas upp vid sammanträde med byggnadsnämn- den. den som berörs redan har beretts tillfälle att yttra sig. Har han emellertid då ännu inte fått något sådant tillfälle. kan det förutsättas att han utan dröjsmål underrättas om att fråga om att påföra honom avgift övervägs. På grund av det anförda anser sig lagrådet kunna lämna det remitterade förslaget i nu ifrågavarande hänseende utan erinran.

[ remissen föreslås inga regler om verkstälIighetspreskription beträffande administrativ avgift som påförts någon. Sådana regler torde dock i likhet med vad som gäller inte bara beträffande straffrättsliga påföljder utan van- ligen också i fråga om skattskyldighet och liknande (se 71 % uppbördslagen) böra meddelas. Lagrådet föreslår därför till komplettering av förslaget att

• Sida 264
•  Original

Prop. 1975/76:164 264

som ett andra stycke i paragrafen om avgiftspreskription tas upp en be- stämmelse om att åtgärd för indrivning av avgift ej får vidtagas. sedan fem år har förflutit från det beslutet om avgiften vann laga kraft.

Det remitterade förslagets bestämmelse om preskription av byggnads- nämndens möjlighet att genom ansökan om handräckning och beslut om föreläggande åstadkomma rättelse innebär en nyhet. Förslaget bör ses mot bakgrunden av att byggnadsnämnderna avses få större möjligheter att vid- taga effektiva åtgärder för samma ändamål. Lagrådet har inte någon erinran emot att en preskriptionsbestämmelse införs. Tio år får också anses vara en för detta fall lämplig tid. I fråga om den närmare utformningen av be- stämmelsen vill lagrådet i vad gäller utgångspunkten för beräkningen av preskriptionstiden hänvisa till vad som i det föregående har anförts i an- slutning till motsvarande regler beträffande påförande av avgift. Lagrådet föreslår i övrigt att avbrytande av preskription anknyts till att byggnads- nämnden eller åklagaren ansöker om handräckning eller nämnden beslutar föreläggande.

28 och 29 %%

Dessa paragrafer innehåller bestämmelser om betalning och indrivning av avgifter. Lagrådets förslag att någon tilläggsavgift inte skall ingå i det nya systemet får. om det genomförs. till följd att bestämmelserna kommer att avse endast byggnadsavgifter och särskilda avgifter. Vissa därmed sam- manhängande problem har berörts vid 26%. 1 det följande förutsätts att hur fördelningen av avgifterna mellan kommunen och staten än regleras avgifterna i sin helhet får drivas in i samma ordning som skatter.

Av redovisningstekniska skäl torde det vara lämpligast. att betalning av avgifterna sker till länsstyrelsen och att denna får föranstalta om indriv- ningen. Beslutet om påförande av avgift bör då sändas till länsstyrelsen. Detta torde böra ske genast och inte först sedan beslutet har vunnit laga - kraft.

Den i 29 % andra stycket upptagna regeln om fördelning av influtna medel i ett visst fall behövs inte. om tilläggsavgiften utgår.

Med de jämkningar som nu har berörts torde innehållet i 28 och 29 %% i det remitterade förslaget lämpligen kunna sammanföras till en paragraf och placeras i anslutning till övriga bestämmelser om byggnadsavgift och. ' särskild avgift. l lagrådets förslag till lagtext återfinns föreskrifterna om be- talning och indrivning i 9% första och andra styckena. Som förut nämnts har i tredje stycket samma paragraf skrivits in regeln om fördelning av avgifter mellan kommunen och staten.

• Sida 265
•  Original

Prop. 1975/761164 265

31%

Lagrådet har föreslagit. att 2 % kompletteras med ett åläggande för bygg- nadsnämnden att lämna skriftligt besked huruvida i fråga om viss byggnad eller anordning har vidtagits åtgärd. som föranleder ingripande enligt lagen. Som framgår av vad lagrådet har anfört i anslutning till nämnda paragraf vill lagrådet inte förorda att någon rättsverkan av sådant besked regleras i lagen. Inte heller i övrigt får beskedet några direkta rättsverkningar. Innebär beskedet att anledning till ingripande inte föreligger. saknas givetvis grund för att överklaga beslutet. Lämnas besked att anledning finns till ingripande. kommer det beskedet, om byggnadsnämnden inte ändrar uppfattning. att följas av beslut om ingripande. Eftersom detta beslut regelmässigt kan över- klagas. bör talan inte kunna föras också mot beskedet. som ju inte tillagts någon prejudiciell betydelse. '

Lagrådet finner alltså att besked enligt den av lagrådet föreslagna be- stämmelsen i 2% inte bör få överklagas. Detta bör sägas ut i förevarande paragrafoch bestämmelsen härom kan lämpligen anslutas till första stycket.

Remisslörslagets sista stycke av paragrafen innehåller en föreskrift. som inte har sin plats i lagen utan i instruktionerna för de handläggande myn- digheterna och domstolarna. Lagrådet förordar därför att föreskriften utgår.

1 lagrådets lagtextbilaga återfinns här avhandlade bestämmelser i 24 %.

Övergångsbestämmelserna

Den nya lagstiftningen kommer uppenbarligen att kräva åtskilliga för— beredelser före ikraftträdandet. Förberedelsctiden torde bli alltför knapp. om lagen såsom föreslagits skall träda i kraft den 1 juli 1976. Lagrådet hemställer därför att ikraftträdandet skjuts upp till den 1 januari 1977.

Lagrådet har i princip inte något att erinra mot de i remissprotokollet redovisade synpunkterna på den särskilda övergångsreglering s'om bör till- lämpas. Beträffande utformningen av de i punkterna 2—5 föreslagna över- gångsbestämmelserna vill lagrådet till en början påpeka.att byggnadsnänmds skyldighet enligt 2% att vid överträdelse ta upp fråga om ingripande inte bör såsom angivits i punkten 2 begränsas till nya överträdelser. En annan sak är att möjligheten att tillämpa avgiftspåföljd såvitt gäller äldre fall är utesluten. De i övrigt i punkten 2 och de i punkterna 3 och 4 föreslagna be- stämmelserna synes vidare med fördel kunna föras samman och avsevärt förenklas. Sålunda torde endast behöva föreskrivas. att skyldighet att utge avgift enligt lagen inte får åläggas någon med anledning av överträdelse som har begåtts före ikraftträdandet. Av en så utformad övergångsregel bör med erforderlig tydlighet framgå. att inte någon av de olika i lagen meddelade bestämmelserna om avgift gäller annat än i det fallet att över- trädelsen har skett efter"ikraftträdandet-. Har ett otillåtet förfarande påbörjats före den tidpunkten men avslutats först senare. bör vad som äger rum efter ikraftträdandet kunna föranleda avgift. om det kan betraktas som en

• Sida 266
•  Original

Prop. 1975/76:164 266

överträdelse för sig. I detta avseende kan den av lagrådet nu förordade regleringen synas skilja sig i sakligt hänseende från det remitterade förslaget. som fäster avgörande vikt vid den tidpunkt då en otillåten åtgärd har på- börjats. Det torde emellertid knappast ha varit avsett. att avgiftsskyldighet över huvud taget inte skall komma i fråga. om någon t. ex. före ikraftträ- dandet olovligen har påbörjat en nybyggnad genom schaktningsarbete och han sedan lagen trätt i kraft fullföljer sina planer och uppför byggnaden. Beträffande punkten 3 i det remitterade förslaget må särskilt påpekas. att med den av lagrådet förordade övergångsregeln någon särskild bestämmelse inte behövs beträffande 6,5 angående särskild avgift liksom ej heller bc- träffande det stadgande om straffavgift som lagrådet har föreslagit. Det är vidare att märka att såvitt gäller straff någon övergångsbestämmelse ej er- fordras vid sidan av de allmänna straffrättsliga principer som har kommit till uttryck i 5 ä' lagen om införande av brottsbalken och de övergångsregler som är avsedda att meddelas i anslutning till de nu aktuella ändringarna i BL och BS.

Även om motsvarighet till 23 och 24 åå i det remitterade förslaget skulle — mot vad lagrådet har anfört därom — komma att tas upp i den nya lagen. behövs inte en övergångsbestämmelse sådan som den i punkt 4 föreslagna. Redan av allmänna civilrättsliga principer följer nämligen att bestämmelser av det slag som skrivits in i nämnda båda paragrafer inte blir tillämpliga på överlåtelser som har skett före ikraftträdandet. om inte en uttrycklig regel med annat innehåll meddelas. Härtill kommer att sådant fall som avses i 23 & inte kan — med den övergångsbestämmelse som i det remitterade förslaget har tagits upp i punkten 2 eller nyss har förordats av lagrådet — uppkomma på grund av överlåtelse som har skett före ikraftträdandet.

Som har framhållits vid 12% fick 147ä andra stycket BL ändrad lydelse genom lagen (197511321) om ändring i BL. Samtidigt meddelades en över- gångsbestämmelse. som alltjämt kan vara av betydelse. Ett övergångsstad- gande med samma sakliga innehåll erfordras i den nya lagen. eftersom där tas upp en straffbestämmelse med motsvarande innehåll som 147; andra stycket BL.

Förslaget till lag om ändring i byggnadslagen (1947z385)

Lag/"ädel:

Den nya lydelsen av 147 & bör anpassas efter den terminologi som används i den s. k. påföljdslagen. Lagrådet föreslår — under hänvisning till vad som har sagts om innebörden av påföljdsbegreppet och om rubriken till den lagen — att paragrafen får innehålla följande: "Bestämmelser om påföljder och ingripanden vid överträdelse av sådan föreskrift om byggande som har

• Sida 267
•  Original

Prop. 1975/76:164 267

meddelats i denna lag eller med stöd därav finnas i lagen (l976:000) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m."

I fråga om ikraftträdandet gäller detsamma som har anförts beträffande påföljdslagen.

Förslaget till lag om ändring i byggnadsstadgan (1959: 612)

Lagrådet .'

Lagrådet har redan vid behandlingen av den s.k. påföljdslagen uttalat att en ändring i 7; BS bör genomföras och hemställer nu om en sådan ändring av första stycket andra punkten i paragrafen. att byggnadsnämndens delegationsmöjligheter anges ej omfatta befogenhet "att besluta om fram- ställning eller yttrande till regeringen. länsstyrelsen eller kommunfullmäk- tige. att slutligt avgöra fråga om avgift enligt lagen (19761000) om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.. att meddela föreläggande vid, vite utom i fall som avses i 3.5 nämnda lag eller föreläggande vid annat äventyr eller att slutligt avgöra ärende. som är av principiell innebörd eller eljest av större vikt".

55 ;" Fär rubriken till den särskilda påföljdslagen annan lydelse än som har föreslagits i remissen. inverkar detta på utformningen av 1 mom. i denna paragraf.

68.5

Vad som nyss har anförts angående ändringen i 147 ;" BL har motsvarande tillämpning beträffande den föreslagna lydelsen av denna paragraf i BS. Rubriken närmast före paragrafen bör lyda ”Om påföljder m. m."

7ls

Den föreslagna ändringen i 2 mom. andra stycket bör föranleda en jämk- ning även i fjärde stycket. Sålunda bör där anges att. om länsstyrelsens beslut innefattar prövning inte blott av fråga som avses i andra stycket eller i den paragraf i den s.k. påföljdslagen som gäller fullföljd av talan utan även av fråga som enligt BL eller BS skall avgöras av regeringen. besvär över sådant beslut skall anföras hos kammarrätten.

l fråga om ikraftträdandet gäller detsamma som har anförts beträffande påföljdslagen.

• Sida 268
•  Original

Prop. 1975/761164 268

Bilaga

Lag om påföljder och ingripanden vid olovligt byggande m. m.

Inlet/ande hus/('immvlsw' 1 ?

Denna lag gäller vid överträdelse av sådan föreskrift om byggande som har meddelats i byggnadslagen (1947z385) eller byggnadsstadgan ( 1959:612 ) eller med stöd av någon av dessa författningar.

za"

Det åligger byggnadsnämnden att som ett led i inseendet över bygg- nadsverksamheten upptaga fråga om påföljd eller ingripande enligt denna lag till behandling. sa snart anledning förekommer att överträdelse som avses i l & har skett. När åtgärd. till vilken erfordrats byggnadslov enligt byggnadsstadgan ( 1959:612 ). har vidtagits utan att sådant lov föreligger. skall nämnden vara verksam för att det utförda undanröjes eller på annat sätt rättas. om ej byggnadslov till åtgärden meddelas i efterhand.

Om det begäres av någon vars rätt kan beröras därav. skall byggnads- nämnden lämna skriftligt besked huruvida i fråga om viss byggnad eller anordning har vidtagits åtgärd som föranleder ingripande enligt denna lag.

Förhinl all./orlsälla bv_t:_t:nmlsarbele 3 &

Strider påbörjat byggnadsarbete uppenbarligen mot byggnadsstadgan ( 1959:612 ) eller mot fastställd generalplan. stadsplan. byggnadsplan eller ut- omplansbestämmelser. får byggnadsnämnden med föreläggande av vite för- bjuda att arbetet fortsättes. Gäller enligt byggnadslagen (19471385) eller enligt föreskrift som har meddelats med stöd av lagen förbud att företaga ny- byggnad eller att riva byggnad. får byggnadsnämnden föreskriva vite för den som genom att fortsätta byggnadsarbetc underlåter att ställa sig sådant förbud till efterrättelse. .

Är det uppenbart att byggnadsarbetc äventyrar byggnadens eller närlig- gande byggnads hållfasthet eller medför fara för människors liv eller hälsa. skall nämnden vid vite förbjuda att arbetet förtsättes. även om förutsättning som anges i första stycket ej föreligger.

Beslut enligt denna paragraf länder omedelbart till efterrättelse.

• Sida 269
•  Original

Prop. 1975/76:164 269

B_l'f:_f..'ll(lt/.S'(Il'j..'f/1 och särskild avgift 4;

Vidtages åtgärd. till vilken erfordras byggnadslov. utan att sådant lov föreligger. skall byggnadsavgift utgå.

Byggnadsavgift bestämmes till belopp motsvarande fyra gånger den avgift som enligt taxa. fastställd med stöd av 8_$ byggrutdsstadgan ( 1959:612 ). skulle ha erlagts om byggnadslov till en motsvarande åtgärd hade meddelats. dock till minst 500 kronor. Vid bestämmande av byggnadsavgift på grundval av taxa skall hänsyn ej tagas till sådan höjning eller sänkning av normal- beloppet som enligt taxan föranledes av omständigheterna i det särskilda fallet och ej heller till belopp som belöper på tillhandahållande av nybygg- nadskarta. utstakning eller lägeskontroll av byggnad eller annan mätnings- teknisk åtgärd eller på framställning av fotonegativ eller bildkort.

5.5

Byggnadsavgift utgår ej om

1. det utförda har rättats innan beslut fattas om byggnadsavgift eller in- gripande enligt denna lag.

2. byggnadslov till det utförda har. på grund av ansökan som gjorts före åtgärden. meddelats innan beslut om byggnadsavgift fattas. eller

3. åtgärden innebär rivning av byggnad och rivningen har varit nödvändig för att avvärja eller begränsa omfattande skada på annan egendom eller företagits därför att byggnaden till väsentlig del hade skadats genom eldsvåda eller annan liknande händelse.

os

Särskild avgift utgår. om i annat fall än som avses i 4.5. överträdelse sker genom att någon

]. vidtager åtgärd i strid mot förbud som har meddelats i byggnadslagen (l947:385)eller med stöd av denna och som ej har förenats med vite,

2. underlåter att ställa sig till efterrättelse vad i byggnadsstadgan ( 1959:612 ) är föreskrivet om rätt att vidtaga åtgärd som angives i stadgan. eller

3. underlåter att fullgöra anmälningsskyldighet som föreskrives i bygg- nadsstadgan eller att vid utförande av arbete följa fastställda ritningar eller av byggnadsnämnc'len meddelade föreskrifter.

Särskild avgift bestämmes till minst 200 och högst 500 kronor. Är över- trädelsen ringa. behöver avgift ej påföras.

• Sida 270
•  Original

Prop. 1975/76:164 270

ifråga om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av byggnadsnätttnden. Byggnadsavgift påföres den som när överträdelsen begicks var ägare av den byggnad elleranord ning som den olovliga åtgärden avsåg. Särskild avgift påföres den som begick överträdelsen.

Är två eller flera betalningsskyldiga för samma avgift. svarar de solidariskt för denna.

Om särskilda skäl föreligger. får länsstyrelsen nedsätta eller efterge bygg- nadsavgift eller särskild avgift. som byggnadsnämnden har beslutat. Fråga härom prövas efter besvär enligt 24;" över nämndens beslut.

9;

Beslut varigenom någon påföres byggnadsavgift eller särskild avgift skall genast sändas till länsstyrelsen. Avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det beslutet vann laga kraft. Erinran om detta skall tagas_ in i beslutet.

Betalas ej avgiften inom den tid som anges i första stycket. får avgiften jämte restavgift. beräknad enligt 58% 1 mom. uppbördslagen (l953:272). indrivas i den ordning som enligt nämnda lag gäller för indrivning av .skatt.

Av byggnadsavgift och särskild avgift tillfaller hälften kommunen och återstoden staten.