RÅ 1999 not 206

Tillstånd till verksamhet vid flygplats (rättsprövning, avslag)

Not 206. Ansökan av Sven-Eric A. m.fl. om rättsprövning av beslut ang. tillstånd till verksamhet vid en flygplats. - Regeringen gav den 7 oktober 1993 Projektstyrelsen för en ny flygplats i Karlstad tillstånd enligt 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. att anlägga en trafikflygplats vid Mellerudstorp. Inom området för flygplatsen finns betydande grundvattentillgångar. Verksamheten vid flygplatsen ansågs kunna medföra utfall och spill av bl.a. polyaromatiska kolväten vid start, landning, hantering av petrokemiska produkter m.m. samt av urea vid avisning av flygplan och rullbana. Om erforderliga skyddsåtgärder inte vidtogs fanns det risk för att ämnena skulle förorena grundvattnet. I motiveringen till regeringens beslut sades bl.a. att regeringen delade den av några remissinstanser framförda uppfattningen att redovisade skyddsåtgärder gav ett tillfredsställande skydd för grundvattnet och att riskerna för grundvattenföroreningar kunde nedbringas till en sådan nivå att de inte utgjorde hinder mot att tillåta verksamheten. Regeringen förutsatte att Koncessionsnämnden för miljöskydd vid prövningen enligt miljöskyddslagen (1969:387), ML, ägnade särskild uppmärksamhet åt riskerna för negativ påverkan på grundvattnet samt det behov av kontinuerliga undersökningar som hade framhållits av Karlstads kommun. - Koncessionsnämnden lämnade den 15 november 1994 projektstyrelsen tillstånd enligt ML att anlägga flygplatsen och där bedriva flygverksamhet. För tillståndet ställde Koncessionsnämnden upp villkor i olika hänseenden under tretton punkter. Villkoret under punkt 1 - av nämnden betecknat det allmänna villkoret - innebar att anläggningarna skulle utformas och verksamheten, inklusive bl.a. åtgärder för att minska vatten- och luftföroreningar, bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad projektstyrelsen hade angett eller åtagit sig i ärendet. I sina överväganden konstaterade nämnden att projektstyrelsen väl hade beskrivit och preciserat de skyddsåtgärder som avsågs bli vidtagna i fråga om bl.a. grundvattenskyddet. Innebörden av det allmänna villkoret var enligt nämnden att en tillståndshavare är bunden av vad han angett eller åtagit sig i tillståndsärendet. - Under punkterna 6-9 angav nämnden särskilda villkor av betydelse för grundvattenskyddet. Villkoren under punkterna 6-8 innefattade föreskrifter beträffande brandövningar och avisning. Om kontroll enligt föreskrivet kontrollprogram skulle tyda på större läckage av föroreningar än vad som hade angetts av projektstyrelsen i ärendet, skulle enligt punkt 9 anläggningarna inspekteras och nödvändiga åtgärder vidtas. - Koncessionsnämndens beslut överklagades av bl.a. Sven-Eric A. och övriga sökande i rättsprövningsmålet. De yrkade att tillståndet skulle göras beroende av att halten av nitrat (nitratkväve) i grundvattnet inte fick överstiga 4 mg/l och att halten av sammanlagda polyaromatiska kolväten av alla slag i grundvattnet inte fick överstiga dagens bakgrundsvärden. -Regeringen (Miljödepartementet, 1995-06-29) avslog överklagandena av Koncessionsnämndens beslut. Vad gäller yrkandet om villkor rörande högsta tillåtna halt av vissa ämnen fann regeringen att det som nämnden hade föreskrivit fick anses i tillräcklig grad tillgodose att grundvattenpåverkan förebyggs. Vidare gjorde regeringen bedömningen att ett villkor om högsta tillåtna förekomst av vissa ämnen i en recipient inte kunde grundas på 5 § ML. - Sökandena begärde rättsprövning och yrkade att regeringens beslut skulle upphävas. Till stöd för yrkandet anfördes i huvudsak följande. Verksamheten vid flygplatsen kan medföra spill och utsläpp av bl.a. dels polyaromatiska kolväten vid start och landning och vid hantering av petrokemiska produkter och fordon, dels urea vid avisning av flygplan och rullbana. Inom det område där flygplatsen är belägen finns grundvattentillgångar som utgör en för svenska förhållanden ovanligt stor sammanhängande akvifär. Det finns risk för att utsläpp av bl.a. kolväten och urea når grundvattnet och därmed förorenar sökandenas grundvattentäkter. I miljöskyddsärendet yrkade sökandena att tillståndet att anlägga flygplatsen skulle förenas med villkor som innebar att halten av nitrat i grundvattnet inte fick överstiga 4 mg/l och att halten av polyaromatiska kolväten inte fick överstiga dagens bakgrundsvärden. Regeringen avslog dessa yrkanden med den huvudsakliga motiveringen att 5 § ML inte gav utrymme för villkor av detta slag. Sökandena anser att regeringen gjorde en felaktig rättslig bedömning som medförde att beslutet kom att strida mot rådets direktiv 80/68/EEG, det s.k. grundvattendirektivet. För ämnen som anges i direktivets förteckning 2 - som omfattar bl.a. nitriter - gäller enligt artikel 3 b att tillförseln till grundvattnet skall begränsas för att undvika att vattnet förorenas med ämnena. För ämnen som anges i förteckning 1 - som omfattar bl.a. kolväten - är kraven ännu striktare. Detta innebär, läst tillsammans med preambeln, att föroreningssituationen inte får försämras. Det är nödvändigt att ett tillstånd till flygplatsverksamheten förenas med villkor som knyter an till direktivets förbud mot ökad förorening. De villkor som har ställts upp i ärendet är otillräckliga och ger inte sakägarna möjlighet att vid behov genomdriva den rätt till skydd för grundvattnet som de har enligt direktivet. Direktivet är så tydligt i detta fall att dess regler om grundvattenskydd har direkt effekt. Om den direkta effekten ändå skulle ifrågasättas av Regeringsrätten, gäller i vart fall enligt artikel 5 i EG-fördraget att ML skall tolkas fördragsenligt, vilket medför att lagens regler vid tolkningen skall fyllas ut åtminstone på det sättet att de av sökandena begärda villkoren tas in i tillståndsbeslutet. På grund av det anförda skall regeringens beslut upphävas såsom stridande mot grundvattendirektivet. - Luftfartsverket, som enligt beslut av regeringen den 6 juli 1996 hade övertagit expropriationsrätten, bestred bifall till sökandenas talan. Verket hävdade till en början att de aktuella grundvattentillgångarna inte utgjorde ett större sammanhängande grundvattenmagasin utan flera mindre, från varandra åtskilda magasin med grundvatten av lägre kvalitet. Vidare anförde verket bl.a. följande. Grundvattendirektivet gör skillnad mellan direkta utsläpp och åtgärder som kan medföra indirekta utsläpp. Indirekta utsläpp är det enda som ifrågasatts i målet. Regeringens nu klandrade beslut rör frågan om tillstånd till flygplatsverksamhet, inte tillstånd till utsläpp i grundvattnet. Beslutet gäller således inte tillstånd enligt artikel 4 eller artikel 5. Direktivet medger enligt artikel 4 punkt 1 tredje strecksatsen att Sverige efter eget skön vidtar de åtgärder som Sverige anser nödvändiga för att förhindra sådana indirekta utsläpp av ämnen i förteckning 1 som orsakas av andra verksamheter ovan eller under jord än verksamheter som avses i andra strecksatsen i samma punkt (slutligt omhändertagande eller deponering i syfte att slutligt omhänderta ämnen som kan medföra indirekta utsläpp). Beträffande indirekta utsläpp av ämnen i förteckning 2 gäller motsvarande skyldighet, dock att skyldigheten här går ut på att utsläppen skall begränsas i stället för förhindras. Det har således överlämnats till medlemsstaterna att bestämma vilka åtgärder som erfordras. På grund härav och eftersom former och metoder för uppfyllandet av direktivet enligt artikel 21 anförtrotts Sverige har reglerna om indirekta utsläpp inte direkt effekt. Verket gör bedömningen att det - på grund av verksamhetens art och de försiktighetsmått som skall vidtas - inte föreligger risk för förorening av grundvattnet genom den tillståndsprövade verksamheten. - Regeringsrätten inhämtade yttrande från regeringen. I regeringens yttrande redovisas följande bedömning. - Till att börja med konstaterar regeringen att det beslut för vilket rättsprövningen begärts avser prövning av en verksamhet enligt miljöskyddslagen. Verksamheten har tidigare av regeringen bedömts vara tillåtlig enligt 4 kap. naturresurslagen vilket beslut är bindande vid prövningen enligt miljöskyddslagen. Prövningen enligt miljöskyddslagen har därför begränsats till vilka villkor som skall gälla för verksamheten för att olägenheterna skall reduceras till en acceptabel nivå. - Vilka villkor som skall gälla skall, enligt 5 § andra stycket miljöskyddslagen, bedömas med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen. Direktivets krav har, som redovisats, genomförts i den nationella rättsliga regleringen på området. - I detta fall skall bl.a. det åberopade grundvattendirektivet läggas till grund för bedömningen av vad som kan anses vara acceptabelt med hänsyn till allmänna intressen. - Regeringen konstaterar att direktivet, för att säkerställa ett effektivt skydd av grundvattnet inom gemenskapen, kräver att utsläpp av i förteckning 1 upptagna ämnen helt förhindras och att utsläpp av i förteckning 2 upptagna ämnen begränsas. Klaganden har framställt yrkanden beträffande polyaromatiska kolväten (PAH) vilket omfattas av förteckning 1 p. 7 i direktivet och nitrat vilket omfattas av förteckning 2 p. 7. Både PAH och nitrat omfattas också av förteckning 2 p. 3. - Koncessionsnämnden har i det av regeringen prövade beslutet föreskrivit villkor som förhindrar respektive begränsar indirekta utsläpp från verksamheten av ämnen i förteckning 1 respektive förteckning 2 så att förorening av grundvattnet inte uppkommer på grund av verksamheten om villkoren i tillståndet följs och Naturvårdsverkets föreskrifter iakttas. Vad gäller PAH och nitrat tillgodoser villkorspunkten 6 i Koncessionsnämndens beslut att utsläpp av PAH förhindras och villkorspunkterna 8 och 9 att nitrathalten i vattnet begränsas. - Regeringen har i det klandrade beslutet fastställt Koncessionsnämndens villkor. Regeringens beslut innebär att direktivets krav tillgodosetts. Skäl saknas att upphäva regeringens beslut. - Regeringsrätten höll muntlig förhandling i målet dels den 3 september 1996, dels i ändrad sammansättning den 8 december 1998. - Regeringsrätten (1999-09-24, Werner, Swartling, Lindstam, Sandström, Eliason): Skälen för Regeringsrättens avgörande. - Rättsprövningens innebörd - Av 1 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut följer att Regeringsrätten skall, på ansökan av en enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som omfattas av lagen, pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Om Regeringsrätten därvid finner att så är fallet och det inte är uppenbart att felet saknat betydelse för avgörandet, skall Regeringsrätten upphäva beslutet. I annat fall skall det stå fast. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågor om beslutet strider mot kravet på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att myndigheten har viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. Det är inte meningen att rättsprövning skall ske av politiska lämplighetsfrågor i egentlig mening (jfr prop. 1987/88:69 s. 23-25 och s. 234). - Frågor i målet -Sökandena gör gällande att regeringen har felbedömt rättsläget när den funnit att de villkor om högsta tillåtna halt i recipienten som sökandena begärt inte kan grundas på 5 § ML. De hävdar att regeringen i själva verket - på grund av den direkta effekten av grundvattendirektivet eller i varje fall på grund av kravet på en fördragskonform tolkning av ML - har varit skyldig att införa de begärda villkoren. Huvudfrågan i målet är om det som sökandena i dessa hänseenden anfört utgör grund för att upphäva regeringens beslut. - Om den frågan besvaras nekande, återstår att pröva om det av omständigheterna i ärendet klart framgår att regeringens beslut i något annat, av sökandena inte angivet hänseende strider mot någon rättsregel. - Internrättslig reglering - ML har numera upphävts enligt 2 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken men gällde fortfarande när regeringen fattade det klandrade beslutet. Vid rättsprövningen av beslutet är det - såvitt gäller den internrättsliga regleringen - bestämmelserna i ML som skall beaktas. - Av 1 § ML framgår att en sådan användning av mark, byggnad eller anläggning som kan medföra förorening av grundvatten eller annat än helt tillfällig störning för omgivningen genom t.ex. luftförorening eller buller omfattas av lagen och där betecknas miljöfarlig verksamhet. Den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet skall enligt 5 § första stycket vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. I andra stycket av samma paragraf föreskrivs att åligganden enligt första stycket skall bestämmas med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen. I paragrafens tredje stycke anges omständigheter som särskilt skall beaktas vid intresseavvägningen. - Av 10 § ML samt 3 § miljöskyddsförordningen (1989:364) och bilagan till förordningen följer att anläggning av en flygplats av den nu aktuella storleken (instrumentbana över 1 200 m) kräver tillstånd av Koncessionsnämnden. I ett tillståndsbeslut skall enligt 18 § ML noggrant anges den miljöfarliga verksamhet som tillståndet avser och de villkor som skall gälla. I förarbetena till ML underströks att den allmänt hållna bestämmelsen i 5 § första stycket lämnar stort utrymme för en fri skälighetsbedömning. När det gällde villkor enligt 18 § uttalades att dessa i första hand kunde avse renings- och andra skyddsåtgärder, inskränkningar i verksamheten, immissionsgränser och kontrollåtgärder (prop. 1969:28 s. 265 och 274). - Av det anförda framgår att 18 § ML inte ställer något uttryckligt krav på villkor som tar sikte på förhållandena i en recipient. I ett fall som det förevarande skulle de av sökandena begärda villkoren om högsta tillåtna halter av polyaromatiska kolväten och nitrater i grundvattnet i själva verket, såsom berörts i regeringens beslut, kunna medföra att rätten till fortsatt verksamhet påverkades av omständigheter som låg helt utanför tillståndshavarens egen kontroll. De berörda bestämmelserna i ML ger knappast i sig tillräckligt stöd för villkor med denna innebörd och räckvidd. Å andra sidan synes bestämmelserna, såsom de avfattats, inte utgöra något hinder mot att ställa upp sådana villkor om detta skulle krävas enligt andra föreskrifter som skall beaktas vid tillståndsgivningen. Frågan i målet är närmast vilken betydelse den EG-rättsliga regleringen har i detta sammanhang. - EG-rättslig reglering - Vid tiden för Koncessionsnämndens beslut gällde lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). I bilaga XX till EES-avtalet angavs de bestämmelser om skyddsåtgärder beträffande miljön som skulle tillämpas enligt artikel 73 i avtalet, däribland grundvattendirektivet. När regeringen avgjorde ärendet hade lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen trätt i kraft. På grund av bestämmelserna i 2 och 4 §§ sistnämnda lag och föreskrifterna i anslutningsfördraget och den till fördraget fogade anslutningsakten - särskilt artiklarna 2 och 168 (SFS 1994:1501 s. 5238 och 5297) i anslutningsakten - skulle grundvattendirektivet fr.o.m. anslutningen och alltså vid tiden för regeringsbeslutet tillämpas med beaktande av bl.a. de i målet åberopade principerna om direkt effekt och fördragskonform tolkning av internrättsliga regler. - Grundvattendirektivet har enligt preambeln det dubbla syftet att skydda grundvattnet inom gemenskapen mot förorening och att åstadkomma en tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning på området. Utsläpp av ämnena i förteckning 1 till direktivet skall förhindras och utsläpp av ämnena i förteckning 2 begränsas. Skillnad görs mellan direkta och indirekta utsläpp. Frånsett direkta utsläpp av ämnena i förteckning 1 - som alltid är förbjudna - måste enligt preambeln en tillståndsprövning ske av alla utsläpp. - Det är ostridigt i målet att det endast är indirekta utsläpp till grundvattnet som aktualiseras på grund av flygplatsverksamheten. Utsläppen kan å andra sidan omfatta ämnen i såväl förteckning 1 som förteckning 2. Beträffande verksamheter som avser slutligt omhändertagande eller deponering för slutligt omhändertagande av ämnen som kan medföra indirekta utsläpp finns särskilda bestämmelser om förhandsgranskning och tillståndsgivning i artikel 4 punkt 1 andra strecksatsen (såvitt avser ämnen i förteckning 1) och i artikel 5 punkt 1 (såvitt avser ämnen i förteckning 2). Vidare finns i artikel 4 punkterna 2 och 3 bestämmelser som ger möjlighet att tillåta utsläpp av ämnen i förteckning 1 trots att sådana utsläpp enligt huvudregeln skall förhindras. Ett tillståndskrav beträffande konstgjord infiltration finns i artikel 6. - Målet gäller emellertid inte sådana verksamheter eller sådana tillstånd till utsläpp som avses i de nu berörda bestämmelserna i direktivet. Det gäller i stället förutsättningarna för att bedriva annan verksamhet ovan eller under jord som kan medföra risk för indirekta utsläpp. För sådan verksamhet föreskrivs i artikel 4 punkt 1 tredje strecksatsen (såvitt avser ämnen i förteckning 1) och artikel 5 punkt 2 (såvitt avser ämnen i förteckning 2) att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som de anser nödvändiga för att förhindra respektive begränsa utsläppen. - På svensk sida har lagstiftaren intagit ståndpunkten att direktivets krav på åtgärder för att förhindra respektive begränsa indirekta utsläpp tillgodoses genom ML:s regelsystem (jfr bl.a. prop. 1992/93:60 s. 7-14 och 25-26). Som nämnts i avsnittet om internrättslig reglering omfattar ML bl.a. just sådan användning av mark, byggnad eller anläggning som kan medföra förorening av grundvattnet. Det innebär att tillåtlighetsreglerna i 5 § samt de bestämmelser som möjliggör att tillståndskrav införs (10 §) och att tillstånd förenas med villkor (18 §) blir tillämpliga på sådan verksamhet. Den i målet aktuella flygplatsverksamheten har också omfattats av ett krav på tillstånd enligt ML och därmed av möjligheten att uppställa villkor. - Vid bedömningen av vilka villkor som bör gälla i förevarande fall finns det skäl att beakta de krav som kan följa av grundvattendirektivet. Det kan visserligen sägas att de nyss berörda bestämmelserna i artikel 4 punkt 1 tredje strecksatsen och artikel 5 punkt 2 inte har en sådan precisering att de kan medföra direkt effekt i EG-rättslig mening. Detta hindrar emellertid inte att de svenska myndigheter som skall tillämpa ML:s regler har en skyldighet att så långt möjligt söka tillgodose direktivets krav genom en fördragskonform tolkning och att denna skyldighet skall beaktas vid rättsprövningen. - Av såväl ML:s tillåtlighetsregler som grundvattendirektivets bestämmelser får anses följa att tillståndsvillkoren i princip bör innefatta krav på sådana skyddsåtgärder som vid en objektiv bedömning framstår som behövliga för att förhindra respektive begränsa de indirekta utsläppen. De villkor som har ställts upp av Koncessionsnämnden innebär att tillståndshavaren är skyldig att vidta alla de åtgärder som preciserats i ansökan om tillstånd och att följa de särskilda föreskrifter som lämnats beträffande bl.a. brandövningar och avisning. Villkoren innefattar också krav på kontrollprogram och på att erforderliga åtgärder vidtas om den fortlöpande kontrollen skulle visa att läckage förekommer i viss omfattning. Vad som förekommit i målet visar inte att villkoren varit otillräckliga för ändamålet. - Sökandena hävdar emellertid att grundvattendirektivet kräver längre gående villkor. De anser att tillståndet skulle ha gjorts beroende av att halten av polyaromatiska kolväten och nitrater i grundvattnet inte överstiger vissa gränsvärden. Enligt Regeringsrättens mening kan något krav på sådana villkor inte utläsas av direktivet. - Till stöd för sin begäran om villkor som tar sikte på halterna av vissa ämnen i grundvattnet har sökandena anfört bl.a. att villkor av detta slag är nödvändiga för att ge dem det rättsskydd som EG-rätten kräver. De hävdar att de villkor som Koncessionsnämnden har ställt upp inte ger dem möjlighet att i egenskap av sakägare föra talan vid domstol om ingripande och villkorsändring om det i framtiden skulle visa sig att flygplatsverksamheten trots de uppställda villkoren orsakar förorening av grundvattnet. Regeringsrätten gör på denna punkt följande bedömning. Om det vid en framtida prövning skulle visa sig att det rättsskydd som svensk rätt tillhandahåller en enskild sakägare inte uppfyller EG-rättens krav på tillgång till domstolsprövning, finns det anledning att då ta ställning till vilka processrättsliga konsekvenser detta bör få. Varken grundvattendirektivet eller annan EG-rättslig reglering kräver dock att ett tillstånd - med hänsyn till sakägarnas behov av framtida processmöjligheter - skall göras beroende av villkor av det slag sökandena har begärt. - Det bör tilläggas att de EG-rättsliga frågor som behandlats här inte är av sådan beskaffenhet att det finns anledning att begära förhandsavgörande enligt artikel 234 (förut artikel 177) i EG-fördraget. - Sammanfattande bedömning - Regeringsrätten har i det föregående funnit att utredningen i målet inte visar att de villkor som Koncessionsnämnden har ställt upp är otillräckliga för att tillgodose de krav på skydd mot förorening av grundvattnet som följer av ML och grundvattendirektivet. Någon skyldighet för regeringen att införa villkor av det slag som sökandena begärt har enligt Regeringsrättens mening inte förelegat. Det nu sagda innebär att regeringens beslut inte strider mot någon rättsregel i de hänseenden som sökandena särskilt angett. - Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet i något annat hänseende strider mot någon rättsregel. - På grund av det anförda skall regeringens beslut stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut skall stå fast. (fd I 1998-11-26, Olsson)

*REGI