RÅ 1999:27
Fråga om ägare av en fastighet haft rätt att överta talan i ett ärende om strandskyddsdispens och om de varit behöriga att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut i ärendet.
Byggnadsnämnden i Hudiksvalls kommun beslutade den 10 november 1994 att till Länsstyrelsen i Gävleborgs län översända en ansökan från E.J. om förhandsbesked för nybyggnad av ett fritidshus på fastigheten Rogsta- Frölland 9:1 eftersom ett bygglov skulle kräva dispens från strandskyddsbestämmelserna i 16 § naturvårdslagen (1964:822). Länsstyrelsen avslog den 3 april 1995 ansökningen. E.J. överklagade beslutet till regeringen som den 25 september 1997 avslog överklagandet.
M.C. och K.R. överklagade regeringens beslut. De yrkade i första hand att de skulle anses överta E.J:s rätt att överklaga regeringens avslagsbeslut, eftersom de numera äger fastigheten. Vidare yrkade de att regeringens beslut skulle undanröjas på grund av sakfel i beslutsunderlaget. Som ett tredje yrkande begärde de rättsprövning. De yrkade därvid muntlig förhandling och syn. Till stöd för sin talerätt hade de åberopat ett köpekontrakt den 19 juni 1997 avseende en del av fastigheten Rogsta-Frölland 9:1, handlingar från fastighetsreglering den 26 september 1997 berörande fastigheterna Rogsta-Frölland 9:1 och 10:1 samt köpebrev den 18 november 1997 och lagfartsbevis den 27 november 1997 avseende den genom fastighetsregleringen bildade fastigheten Rogsta-Frölland 10:1. De anförde vidare att de själva ansökt hos byggnadsnämnden om strandskyddsdispens för att få uppföra ett fritidshus på samma plats som E.J:s ansökan avsåg, men att de fått avslag den 6 november 1997 med hänvisning till bl.a. regeringens beslut.
Regeringsrätten (1999-06-16, Lavin, Schäder) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. - Regeringens beslut kan inte överklagas men kan bli föremål för rättsprövning enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen). M.C:s och K.R:s överklagande skall därför avvisas.
Som en förutsättning för rättsprövning gäller enligt 1 § rättsprövningslagen att sökanden har varit part i ärendet hos regeringen. Varken M.C. eller K.R. har uppträtt som part i regeringsärendet. De har inte heller på annat sätt förekommit i ärendet under handläggningen hos regeringen. Frågan är då om de i rättsprövningsärendet skall anses ha rätt att genom s.k. partssuccession överta E.J:s talan.
Rättsprövningslagen har tillkommit för att tillerkänna enskilda den rätt till domstolsprövning som enligt artikel 6 i Europakonventionen var och en skall ha rätt till vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter. Rättsprövningslagens partsbegrepp bör därför tolkas så vidsträckt att den som enligt konventionen har rätt till domstolsprövning också kommer i åtnjutande av sådan. Rätten att ansöka om rättsprövning bör därför tillkomma inte bara den eller dem som av regeringen formellt behandlats som parter utan också andra som varit saklegitimerade i regeringsärendet.
Frågan huruvida en ny ägare av en fastighet skall få överta en redan väckt talan i en förvaltningsprocess får i princip bedömas mot bakgrund av den rättsverkan som ett lagakraftvunnet förvaltningsbeslut skulle få för den nye ägaren (jfr RÅ 1995 ref. 50). En ny ägare bör således tillåtas överta den tidigare väckta talan om beslut i ärendet blir bindande också för den nye ägaren. I det nu aktuella fallet lägger det beslut regeringen fattat med anledning av E.J:s överklagande inte något hinder i vägen för en ny ägare att på egen hand ansöka om strandskyddsdispens. Av de nya ägarnas ansökan om rättsprövning framgår för övrigt att dessa själva ansökt om sådan dispens och att detta ärende var under handläggning hos byggnadsnämnden när regeringen meddelade sitt beslut. Mot denna bakgrund skulle det i regeringsärendet inte ha varit nödvändigt att tillåta partssuccession för att möjliggöra för de nya ägarna att tillvarata sina rättigheter. Dessa har med andra ord inte haft någon ovillkorlig rätt att få inträda som parter i ärendet.
Av det anförda framgår att M.C. och K.R. inte har kunnat göra anspråk på en sådan ställning i regeringsärendet att de kan anses ha rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut. Deras ansökning om rättsprövning skall därför avvisas.
Vid denna utgång faller frågan om syn och muntlig förhandling.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avvisar överklagandet och ansökningen om rättsprövning.
Regeringsrådet Werner ansåg i likhet med regeringsråden Lavin och Schäder att överklagandet och ansökningen om rättsprövning skulle avvisas men var skiljaktig i fråga om motiveringen till att ansökningen om rättsprövning skulle avvisas.
Werner anförde följande. Av 1 § rättsprövningslagen framgår att ansökan om rättsprövning skall göras av enskild part i det ifrågavarande förvaltningsärendet hos regeringen. Detta innebär att det endast är en begränsad personkrets som kan vara behörig. Det räcker inte att beslut angår en enskild (jfr 22 § förvaltningslagen [1986:223] och 33 § andra stycket förvaltningsprocesslagen [1971:291]). Den enskilde måste ha intagit en formell partsställning i förvaltningsärendet. Varken M.C. eller K.R. har varit part i regeringsärendet. De har inte heller på annat sätt förekommit i ärendet under handläggningen hos regeringen. På grund därav skall deras ansökan om rättsprövning avvisas.
Regeringsråden Nilsson och Wennerström var av skiljaktig mening och anförde följande.
Rättsprövningen av förvaltningsbeslut har till syfte att garantera att Sverige uppfyller sina åtaganden enligt Europakonventionens artikel 6 (1) om rätt till domstolsprövning av tvister om civila rättigheter. Prövningen är förbehållen vissa områden där i annat fall endast regeringen eller förvaltningsmyndighet men inte domstol prövar ärendet.
Som en förutsättning för rättsprövning gäller enligt 1 § rättsprövningslagen att sökanden har varit part i ärendet hos regeringen. Varken M.C. eller K.R. har uppträtt som parter i regeringsärendet. De har inte heller på annat sätt förekommit i ärendet under handläggningen hos regeringen.
Av utredningen i målet framgår att ansökningen om strandskyddsdispens avser ett område av fastigheten Rogsta-Frölland 10:1 som sökanden förvärvat av annan än E.J. och att denne, såvitt framgår, inte heller tidigare varit ägare av fastigheten. Frågan är då om sökandena i anledning av sitt fastighetsförvärv skall anses ha rätt att inträda i ärendet och överta E.J:s rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut.
Begreppet enskild part i rättsprövningslagen har samma betydelse som i förvaltningslagen (jfr prop. 1987/88:69 s. 26-27, 34 och 114). Något partsbegrepp skilt från vad som allmänt gäller i förvaltningsrättslig lagstiftning och praxis är det således inte fråga om när det gäller att bedöma om någon är att anse som part i ett rättsprövningsärende. Rätt att ansöka om rättsprövning bör då också, enligt de grundprinciper som kommer till uttryck i 22 § förvaltningslagen, alltid tillerkännas den regeringsbeslutet angår, om det gått honom emot (jfr RÅ 1996 ref. 66). Detta innebär att inte bara den eller de som av regeringen formellt behandlats som parter utan också varje annan saklegitimerad i regeringsärendet som kunnat vara part i ärendet skall anses ha rätt att ansöka om rättsprövning. En förutsättning för detta är dock i princip att det beslut som klandras är det första rörande en viss sak, som under ärendets gång genom instanserna gått honom emot (jfr vad som uttalas i besvärssakkunnigas betänkande SOU 1964:27 s. 187 och 516 samt RÅ 1994 not. 724).
Även när det gäller rätten att inträda i ett ärende får denna fråga bedömas utifrån sedvanliga förvaltningsrättsliga principer såsom dessa har angetts i lag eller utvecklats i praxis.
Frågan huruvida exempelvis en ny ägare av en fastighet bör kunna överta den tidigare ägarens talan i en pågående förvaltningsprocess eller om en fastighetsägare i övrigt får överta annans talan som berör hans fastighet får därför, i de fall frågan är oreglerad, i princip bedömas mot bakgrund av den rättsverkan som ett lagakraftvunnet beslut skulle få för den nye ägaren (jfr RÅ 1995 ref. 50). Frågor om strandskyddsdispens och bygglov rör grunderna för nyttjande av en fastighet. En fastighetsägare får därför anses ha ett sådant intresse av myndigheternas ställningstagande i ett sådant ärende att han har talerätt och även får utnyttja dispens och bygglov som beviljats, även om han inte själv stått som sökande när ärendet togs upp. Inom området för plan- och bygglagen (1987:10) har också i praxis ny ägare av fastighet fått överta förre ägarens talan om byggnadslov och dispens (RÅ 1957 K 955) och även en tidigare ägares talan i ett mål om en grannes rätt till bygglov (RÅ 1995 ref. 50). Den tidigare ägaren torde nämligen genom överlåtelsen av berörd fastighet som regel inte längre vara att anse som part i ärendet (jfr RK 81 2:1, RÅ 1970 not. C 298 och RÅ 1992 ref. 83). I linje härmed ligger att ny ägare också bör tillåtas att överta tidigare ägares talan i ett pågående ärende om dispens från strandskydd som, när det gäller bygglovspliktiga byggnader, är en förutsättning för att byggnadsåtgärder överhuvudtaget skall få vidtas. Tidigare beslut i ett sådant ärende kan ofta uppfattas som bindande av enskilda och även påverka bedömningen vid senare prövning, särskilt om de överprövats i högre instans. Det bör därför vara möjligt för en ny ägare att överta tidigare ägares talan, oavsett om den nye ägaren i ett sådant fall genom egen ansökan skulle kunna få till stånd en ny prövning av ärendet. En ny ägare som förvärvat fastigheten under eller efter regeringens handläggning av ett strandskyddsärende bör således ha rätt att, i stället för den som tidigare varit ägare, genom ett rättsprövningsförfarande få till stånd en domstolsprövning av en dispensfråga som berör fastigheten, under förutsättning att också tidigare ägare kunnat få till stånd en sådan prövning, om han inte överlåtit fastigheten.
Eftersom dispens från strandskydd och bygglov avser åtgärder som har ett så nära samband med en fastighetsägares rätt att nyttja sin fastighet bör fastighetsägaren, också för det fall sökanden i ett sådant ärende är en annan än fastighetsägaren, ha rätt att inträda i den ursprunglige sökandens ställe, om denne inte fullföljer ärendet.
Mot bakgrund av det nu anförda finner vi att M.C:s och K.R:s ansökan om rättsprövning av regeringens beslut skall upptas till prövning.
Överröstade i denna fråga är vi i övrigt ense med majoriteten.