RÅ 2000:12

Domskäl

Länsrätten i Stockholms län (1997-12-17, ordförande Zedenius) yttrade: Av 7 kap. 7 § alkohollagen framgår att serveringstillstånd endast får meddelas den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är väl lämpad att utöva verksamheten. Vidare skall vid tillståndsprövningen särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. - I förarbetena till alkohollagen (prop. 1994/95:89 s. 102-103) anges beträffande denna bestämmelse bl.a. följande. Rätten för tillstånd är inte ovillkorlig. För att få tillstånd till sådan servering måste sökanden uppfylla högt ställda krav på lämplighet. När det gäller juridisk person måste lämplighetskraven även riktas mot den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen i egenskap av t.ex. bolagsdelägare. Kravet på skötsamhet och personlig lämplighet kvarstår även efter det att tillstånd meddelats. Åtgärder kan vidtas mot en tillståndshavare som visar bristande lämplighet även om han skött serveringen av alkoholdrycker i enlighet med lagen. Sådan olämplighet hos en tillståndshavare som skall föranleda omprövning av tillståndet är t.ex. ekonomisk misskötsamhet. Ekonomiskt misskötsamma tillståndshavare kan på ett otillbörligt sätt skaffa sig konkurrensfördelar och göra det svårt för seriösa tillståndshavare att hävda sig, vilket leder till en för branschen osund utveckling. Den som drar sig undan från beskattning eller som i övrigt på ett betydande sätt missköter sina ekonomiska åligganden gentemot det allmänna är därför inte lämplig att inneha tillstånd enligt lagen. För att initiera ett ingripande enligt lagen krävs inte att misskötsamheten är uppsåtlig. Ett åsidosättande av ekonomiska förpliktelser mot samhället genom vårdslöshet kan alltså utgöra grund för att vägra ett tillstånd eller grund för att ingripa mot ett tillstånd. - Enligt 7 kap. 19 § alkohollagen skall kommunen återkalla serveringstillstånd bl.a. om de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd enligt 7 § inte längre föreligger. - Enligt 7 kap. 20 § samma lag kan i stället för återkallelse meddelas varning, om varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. - Av handlingarna i målet framgår bl.a. följande. Den 3 oktober 1997 genomfördes "operation krogsanering" på Lidingö av Länsstyrelsen i Stockholms län i samarbete med skattemyndigheten och polismyndigheten. Det framkom då att tre personer förutom ägaren arbetade på Pizzeria L.. Vid uppföljning av inspektionen framkom att inga löner, arbetsgivaravgifter eller källskatter har redovisats under 1997. Vidare framkom att det fanns en brist i kassan på 4 664 kr. Företrädaren uppgav vid inspektionen att han inte visste vart pengarna hade tagit vägen. - Frågan i målet gäller om bolaget har brustit i sina skyldigheter gentemot det allmänna på så sätt att grund för återkallelse föreligger enligt 7 kap. 19 § alkohollagen jämförd med 7 § samma lag och, om så är fallet, återkallelse kan anses som en proportionerlig åtgärd. - Länsrätten gör följande bedömning. - Av utredningen i målet framgår att det vid tidpunkten för inspektionen arbetade tre personer förutom ägaren på Pizzeria L.. Vidare framgår att Pizzeria L. inte har redovisat löner, arbetsgivaravgifter eller källskatter under 1997. Mot bakgrund av det nyss nämnda finner länsrätten att socialnämnden haft fog för att anta att Pizzeria L. brustit i de skyldigheter gentemot det allmänna som föreskrivs i alkohollagen. Med hänsyn till detta och till vad som i övrigt framkommit vid inspektionen och mot bakgrund till vad som redovisats ur motiven till alkohollagen finner länsrätten att bolaget inte har visat sådan lämplighet som krävs för att få behålla serveringstillstånd. Grund för återkallelse enligt 7 kap. 19 § alkohollagen föreligger därför. Länsrätten finner vidare att återkallelse får anses vara en proportionerlig åtgärd och att sådana särskilda skäl att varning kan anses vara en tillräcklig åtgärd inte har framkommit. Vad Pizzeria L. anfört medför inte annat ställningstagande. Överklagandet skall således avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.

Bolaget överklagade till kammarrätten och yrkade att socialnämndens beslut om återkallelse av serveringstillståndet skulle undanröjas. Till stöd för sin talan anförde bolaget bl.a. följande. Bolaget hade inte på något sätt brustit i sina skyldigheter mot det allmänna. De personer som hjälpt till i köket på pizzerian utan anställningsförhållande hade inte lämnat ut alkoholdrycker till gästerna. I alkohollagen stadgades att endast personal som serverade måste vara anställd av tillståndshavaren. Lagtextens ordalydelse gav inte utrymme för någon annan tolkning. Det borde noteras att lagen krävde en manifesterad misskötsamhet från tillståndshavarens sida. Det kunde inte ha varit lagstiftarens avsikt att ersätta manifesterad misskötsamhet med helt obestyrkta antaganden om sådan. För det fall kammarrätten skulle finna att någon form av misskötsamhet förelåg stred en återkallelse av serveringstillståndet på grund av denna omständighet mot den i Sverige numera accepterade proportionalitetsprincipen.

Socialnämnden bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. att kravet på att anlitad personal skulle vara anställd omfattade i princip all personal som användes för bedrivandet av serveringsrörelsen.

Kammarrätten i Stockholm (1998-03-30, Lindgren, Konradsson, Lokrantz, referent) som hållit muntlig förhandling i målet, yttrade: Av 6 kap. 3 § fjärde stycket alkohollagen framgår att för servering av spritdrycker, vin eller starköl får endast anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren. - Enligt 7 kap. 19 § alkohollagen skall kommunen återkalla serveringstillstånd bl.a. om tillståndshavaren inte följer de för servering eller serveringstillstånd gällande bestämmelserna i alkohollagen eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av lagen. - Av 7 kap. 20 § alkohollagen framgår att i stället för återkallelse enligt 18 eller 19 §§ kan tillståndshavaren meddelas varning, om varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. - Motsvarigheten till kravet på anställning återfanns i 45 § andra stycket lagen (1977:293) om handel med drycker. Enligt den föreskriften fick vid bedrivande av serveringsrörelse för alkoholdrycker endast anlitas personal som var anställd av tillståndshavaren. I författningskommentaren till 6 kap. 3 § fjärde stycket alkohollagen (prop. 1994/95:89 s. 97) anges bl.a. följande. Vid bedrivande av serveringsrörelse för spritdrycker, vin och starköl får endast anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren. Detta gäller redan idag. - Kammarrätten gör följande bedömning. - Det är ostridigt att personer i vart fall hjälpt till i köket på Pizzeria L. utan att vara anställda. Fråga uppkommer därmed huruvida 6 kap. 3 § fjärde stycket alkohollagen förutsätter att även en sådan personalkategori skall vara anställd. Av äldre praxis framgår att personal som inte kan anses tillhöra den egentliga serveringsrörelsen och vars verksamhet inte är av större betydelse för ordning och nykterhet undantagits från anställningskravet. Det har t.ex. gällt garderobiär, musiker, personal för rouletter och liknande. Enligt kammarrättens uppfattning saknas det skäl att vid tolkningen av den nu aktuella föreskriften dra gränsen på något annat sätt. Bestämmelsen får således anses ta sikte även på de personer som det handlar om i målet. Det vore annars helt ogörligt att i praktiken skilja på vilka som tar befattning med alkoholen eller inte. Lagtexten kan mot den nyss angivna bakgrunden inte lägga hinder i vägen för en sådan tolkning. Kammarrätten menar därmed också att den uppfattning i frågan som Alkoholinspektionen gjort sig till tolk för ligger inom ramen för den rätt att utfärda verkställighetsföreskrifter till alkohollagen som inspektionen har. På s. 35 i inspektionens handbok SERVERING (1997:3 -Föreskrifter, allmänna råd, kommentarer m.m. till alkohollagens serveringsbestämmelser 1997) uttalas bl.a. att kravet på att anlitad personal skall vara anställd omfattar i princip all personal som används för bedrivandet av serveringsrörelsen. - Mot denna bakgrund har bolaget brutit mot bestämmelsen i 6 kap. 3 § fjärde stycket alkohollagen. Grund föreligger därför för återkallelse enligt 7 kap. 19 § alkohollagen. Vad bolaget anfört i kammarrätten och vad som i övrigt framkommit i målet ger inte anledning till annan bedömning. - Det har i målet förekommit olika uppgifter om i vilken omfattning de personer som påträffades i restaurangen arbetat där. Den ene bolagsdelägarens son uppgav vid inspektionstillfället att han "hjälpt till" 8-10 timmar i veckan under ca ett år. Vid kammarrättens muntliga förhandling har den bilden i stort sett bekräftats. Omfattningen av de övriga personernas insatser på restaurangen är inte närmare utredd. Kammarrätten finner dock att utredningen i målet ger stöd för antagandet att personer som inte varit anställda av bolaget i icke ringa omfattning arbetat på restaurangen. Det föreligger därför inte sådana särskilda skäl som gör att varning enligt 7 kap. 20 § alkohollagen skulle vara en tillräcklig åtgärd. - Kammarrätten avslår överklagandet.

Bolaget fullföljde sin i kammarrätten förda talan och yrkade muntlig förhandling för det fall att Regeringsrätten fann att målet skulle avgöras med utgångspunkt i en annan bedömning av sakförhållandena än den som kammarrätten gjort.

Regeringsrätten meddelade prövningstillstånd den 3 juni 1998 och beslutade samtidigt att beslutet om återkallelse tills vidare inte skulle gälla.

Socialnämnden bestred bifall till överklagandet.

Alkoholinspektionen och Länsstyrelsen i Stockholms län avgav yttranden i målet.

Regeringsrätten (2000-02-02, Björne, Holstad, Rundqvist, Hulgaard, Wennerström) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 6 kap. 3 § fjärde stycket alkohollagen får, med här ej aktuellt undantag, för servering av spritdrycker, vin eller starköl endast anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren.

I 1 kap.alkohollagen finns definitioner av vissa begrepp som används i lagen. Enligt 8 § andra stycket förstås med försäljning varje form av tillhandahållande av dryck mot ersättning. Enligt tredje stycket i samma paragraf benämns försäljning till konsument detaljhandel eller, om den sker för förtäring på stället, servering, medan annan försäljning benämns partihandel.

En grundläggande fråga i målet är om bestämmelsen i 6 kap. 3 § fjärde stycket alkohollagen omfattar all personal i serveringsverksamheten eller enbart sådan personal som direkt sysslar med att servera gästerna de angivna dryckerna. Vidare har fråga uppkommit om innebörden av kravet på att den personal som anlitas skall vara anställd av tillståndshavaren.

Bestämmelsen i 6 kap. 3 § fjärde stycket alkohollagen har sitt ursprung i 20 § andra stycket första meningen ölförsäljningslagen (1961:159) som hade följande lydelse: Vid utövande av försäljningsrätt må innehavaren anlita biträde endast av hos honom anställda. I förarbetena (prop. 1961:8 s. 95 f.) anförs följande.

Förevarande bestämmelse innebär att försäljningsrätt endast får utövas av rättighetshavaren själv med biträde av hos honom anställda. - - - Någon motsvarande bestämmelse ingår inte i nuvarande ölförsäljningsförordning. Enligt utredningen utgår emellertid gällande bestämmelser från den förutsättningen att försäljningsrätt endast får utövas av rättighetshavaren själv med hjälp av hos honom anställd personal. Betydelsen härav framträder - understryker utredningen - ännu klarare vid en friare reglering av ölförsäljningen. Härom anföres följande. Om försäljningsrätt skall kunna erhållas av alla livsmedelshandlare och förut angivna tillverkare och utövas med ett personligt ansvar, är det angeläget att man inte får ett antal mellanhänder, som inte prövats i lämplighetshänseende och som inte har något försäljningsansvar. Det är således viktigt att försäljningsrätt utövas endast av rättighetshavaren själv och att denne vid försäljningen endast får anlita hos honom anställda, inräknat familjemedlemmar, vilka arbetar under hans eller föreståndares kontroll. All försäljning skall vidare ske i rättighetshavarens namn direkt till konsument eller dennes ombud (eller, vid partihandel, annan rättighetshavare). - - -

Departementsförslaget har i huvudsak utformats i enlighet med utredningens förslag.

Utredningsförslaget (23 § andra stycket första meningen) löd: Försäljningsrätt må utövas endast av ölförsäljaren med biträde, under hans eller föreståndares tillsyn, av hos honom anställda (SOU 1959:46).

Ölförsäljningslagen, som reglerade handeln med mellanöl och pilsner, ersattes av lagen (1977:293) om handel med drycker. Denna ersatte även rusdrycksförsäljningslagen (1954:521) som reglerade handeln med spritdrycker, vin och starköl. Den aktuella regleringen togs in i 45 § andra stycket som löd: Vid bedrivande av serveringsrörelse för alkoholdrycker får endast anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren. I förarbetena (prop. 1976/77:108 s. 82) anförs följande.

Andra stycket innehåller föreskrifter om att enbart anställd personal får anlitas i serveringsrörelse. Bestämmelsen ersätter del av 20 § andra stycket ölförsäljningslagen. Motsvarande bestämmelse saknas i rusdrycksförsäljningslagen. I förslaget har enhetliga regler skapats för samtliga alkoholdrycker.

Till grund för 1977 års lagstiftning låg alkoholpolitiska utredningens (APU) betänkande Alkoholpolitik - Del 2 Åtgärder (SOU 1974:91). Utredningens lagförslag (56 §) löd: Tillståndshavare får vid servering av alkoholdrycker anlita endast hos honom anställda. Vidare anfördes följande (s. 350-352).

23.2.2 Tillämpningssvårigheter

- - -

Ytterligare har APU erfarit att det i viss omfattning förekommer att företag, vilkas egentliga intresse är att leverera maten, tillhandahåller lokaler för servering till slutna sällskap. Detta sker på sådana villkor att sällskapet självt får anskaffa personal, vilket leder till olägenheter från övervakningssynpunkt.

23.2.3 APU:s bedömning

- - -

Tillstånd som avser drift av festvåning bör beviljas den som driver festvåningen eller eljest svarar för matserveringen där, inte de särskilda slutna sällskapen. - - -

För att en tillståndshavare skall kunna effektivt övervaka serveringen bör det enligt APU:s mening vara ett villkor att han själv anställer och avlönar sin serveringspersonal.

I förarbetena till 6 kap. 3 § alkohollagen (prop. 1994/95:89 s. 97) anges att paragrafen närmast motsvarar 44 och 45 §§ lagen om handel med drycker. Vidare anförs: "Enligt fjärde stycket får vid bedrivande av serveringsrörelse för spritdrycker, vin och starköl endast anlitas personal som är anställd av tillståndshavaren. Detta gäller redan i dag."

Alkoholinspektionen avstyrker bifall till överklagandet och anför bl.a. följande.

Ett skäl för kravet på anställning som det var utformat i lagen om handel med drycker var att tillståndshavaren hela tiden skulle ha kontroll över serveringsverksamheten och effektivt kunna ingripa om t.ex. olägenheter i fråga om ordning och nykterhet skulle uppstå på serveringsstället. Ett annat skäl var en strävan att komma tillrätta med de problem som då fanns med s.k. grå arbetskraft som inte var anställd av restauratören utan fungerade som egna företagare eller var anställda av entreprenör. Genom bestämmelsen skulle all personal, såväl i kök och ekonomilokaler som i serveringslokaler, vara anställd av tillståndshavaren. Undantag från kravet på anställning fick göras för personal som inte kunde anses tillhöra den egentliga serveringsrörelsen och vars verksamhet inte var av större betydelse för ordning och nykterhet. Som exempel angavs garderobiär, musiker, tobaksförsäljare, personal för spelautomater och rouletter. (Jfr Arne Hillbo, Lagar och politik kring alkohol, Liber förlag 1979, s. 168.) - - - Kravet tar sikte på restauratörens ansvar för restaurangdriften. Han skall ha fullständig rådighet över verksamheten. Denna skall grundas på ett arbetsgivar/arbetstagarförhållande. Ordning och nykterhet, men även mathållning, disk etc. är väsentliga förhållanden för tillståndet. Det är därför väsentligt att han som tillståndshavare har möjlighet att fullt ut styra verksamheten i dessa avseenden. - - - Ovan angivna skäl för att all personal som arbetar på restaurang, med nämnda undantag, skall vara anställd av tillståndshavaren äger alltjämt giltighet. Tillståndshavaren får inte vid något tillfälle under serveringstiden frånhända sig ansvaret för verksamheten, vilket kan bli fallet om denne som arbetsgivare inte fullt ut kan styra driften. Detta kan inte vara beroende av t.ex. civilrättsliga entreprenöravtal. - - - Sammanfattningsvis anser Alkoholinspektionen att kökspersonal som utför arbete i en restaurangs kök omfattas av kravet på anställning hos tillståndshavaren.

Länsstyrelsen i Stockholms län avstyrker bifall till överklagandet.

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Lydelsen av 6 kap. 3 § fjärde stycket alkohollagen tyder närmast på att endast sådan personal åsyftas som direkt sysslar med försäljningen av drycker genom att ta upp beställningar, bära fram dryckerna eller ta upp betalning för dessa. Den anknyter nära till den av APU föreslagna lydelsen. Det är dock inte oförenligt med lagtexten att ge den en sådan tolkning att även annan personal som arbetar i verksamheten omfattas. Utformningen av bestämmelsen i lagen om handel med drycker tyder på att den var avsedd att omfatta alla som är verksamma i serveringsrörelsen. Den ursprungliga bestämmelsen i ölförsäljningslagen ger knappast försteg för någondera tolkningen. Att märka är därvid att denna regel var tillämplig på såväl butiksförsäljning som servering av öl samt att det i lagen inte fanns något krav på att mat skulle tillhandahållas i serveringsrörelsen. De skilda utformningarna har inte kommenterats i lagstiftningsärendena och det förefaller närmast som om de ansetts ha samma innebörd.

En tolkning bör enligt Regeringsrättens mening ta sin utgångspunkt i bestämmelsens syfte att - mot bakgrund av att tillståndshavaren skall ha ett odelat ansvar för verksamhetens bedrivande - säkerställa hans möjlighet att utöva kontroll över denna. Denna kontroll måste givetvis i första hand avse den personal som direkt kommer i kontakt med gästerna. De krav beträffande tillhandahållande av mat som gäller som villkor för serveringstillstånd talar dock för att bestämmelsen skall anses omfatta även kökspersonalen. Det skulle sålunda knappast vara tänkbart att godta exempelvis att en självständig entreprenör svarade för hela matlagningen. Betydande gränsdragningsproblem skulle också uppkomma om skillnad görs mellan olika personalkategorier i serveringsverksamheten.

Regeringsrätten anser därför att bestämmelsen får anses omfatta all personal som är sysselsatt i den egentliga serveringsrörelsen.

Det är emellertid inte entydigt vad som avses med att personalen skall vara anställd av tillståndshavaren. Det står till en början klart att det inte kan föreligga ett krav på fast anställning, eftersom det uppenbarligen måste vara möjligt att anlita tillfällig personal vid särskilda tillställningar, semestrar m.m. Vidare är att märka att ägare i fåmansaktiebolag ofta inte ses som anställda i bolaget och detta gäller i än högre grad delägare i handelsbolag. Det är likväl uppenbart att dessa får vara verksamma i den serveringsrörelse som bolaget bedriver. Även beträffande familjemedlemmar till dessa liksom till enskilda näringsidkare saknas inte sällan ett formellt anställningsförhållande. Vid tillkomsten av den ursprungliga bestämmelsen i ölförsäljningslagen förutsattes emellertid att familjemedlemmar kunde anlitas.

Även här måste tolkningen utgå från det förut angivna syftet med regleringen. Vad som skall förhindras är således att det i rörelsen anlitas personal som har en från tillståndshavaren fristående ställning och som han till följd därav inte kan utöva kontroll över. Att så är fallet kan bero på antingen att de är självständiga entreprenörer eller att de engagerats av någon annan, exempelvis som nämnts av APU av deltagarna i en tillställning. Däremot kan det anses sakna självständig betydelse om de som medverkar i rörelsen uppbär ersättning av tillståndshavaren eller ej. Det bör dock inte kunna godtas att de för sin medverkan i stället erhåller ersättning direkt av gästerna, bortsett från sedvanliga drickspengar, eftersom de då får en alltför självständig ställning. Vad som är avgörande är således att de som anlitas skall ha engagerats av tillståndshavaren och vara underställda denne. Det kan också framhållas att det förhållandet att tillståndshavaren inte har redovisat innehållen preliminär skatt eller arbetsgivaravgifter inte medför att anlitade personer inte kan anses anställda, oavsett om detta beror på att ersättning inte utbetalats eller på att s.k. svart ersättning lämnats. Underlåtenhet att redovisa skatter och avgifter när så bort ske utgör i stället sådan ekonomisk misskötsamhet som i sig kan utgöra grund för återkallelse.

Tillämpat på förhållandena i förevarande mål innebär det nu anförda följande.

I målet är klarlagt att tre personer varit verksamma i serveringsrörelsen utöver delägaren, nämligen dennes son och systerson samt en vän till den sistnämndes familj. De har varit verksamma på ett sådant sätt att de i och för sig omfattas av kravet på att de skall ha varit anställda. Utredningen får anses utvisa att delägarens son även vid andra tillfällen anlitats för verksamheten, medan det inte är klarlagt att de två övrigas medverkan gällt annat än ett enstaka tillfälle. I målet har angivits att det är ostridigt att de inte varit anställda i verksamheten men det framgår inte vad som åsyftats med detta. Regeringsrätten finner emellertid, med hänsyn till att det saknas anledning att anta annat än att de engagerats för sina uppgifter av någon av delägarna som företrädare för bolaget och stått under ledning av den närvarande delägaren, att de är att anse som anställda av tillståndshavaren i den mening som avses i 6 kap. 3 § fjärde stycket alkohollagen. Bolaget har således inte brutit mot denna bestämmelse.

Det har även gjorts gällande att bolaget underlåtit att redovisa innehållen preliminär skatt och arbetsgivaravgifter. Bolaget har hävdat att det under året inte betalat ut någon ersättning och därför inte haft några skatter och avgifter att redovisa samt att det tidigare år då det tillfälligt anlitat avlönad personal fullgjort sina skyldigheter i detta hänseende. Beträffande delägarens son har dock uppgivits att han då och då fått något mindre belopp som inte direkt utgjort lön. Även om sonen också vid tidigare tillfällen anlitats i verksamheten kan det inte anses belagt att han också erhållit ersättning som skolat föranleda avdrag för preliminär skatt och arbetsgivaravgifter. Vad gäller de övriga två personerna kan det som tidigare angivits inte anses klarlagt att de tidigare varit verksamma i rörelsen och följaktligen inte heller att det förelegat någon försummelse i fråga om att redovisa skatter och avgifter beträffande dem. Vad som förevarit i denna del visar således inte att bolaget gjort sig skyldigt till någon försummelse i fråga om redovisning av skatter eller avgifter.

Vidare har lagts bolaget till last att räkenskaperna varit bristfälliga eftersom behållningen i kassan med 4 682 kr (i vissa handlingar angivet som 4 664 kr) understigit vad som skulle finnas där enligt räkenskaperna. Bolaget har uppgivit att detta berott på att den delägare som inte var närvarande vid kontrollen tagit pengar för att på hemvägen betala räkningar för bolaget. Regeringsrätten finner vad som förekommit i denna del inte ge vid handen att bolaget gjort sig skyldigt till någon försummelse.

Bolagets överklagande skall således bifallas. Yrkandet om muntlig förhandling har förfallit.

Domslut

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens och länsrättens domar samt socialnämndens beslut.

Föredraget 2000-01-11, föredragande Karlsson, målnummer 2516-1998