RÅ 2003:30

Datainspektionen, DI, förelade genom beslut den 3 april 2001 AB Svensk Upplysningstjänst (nedan kallat bolaget) att vidta rättelse i sin verksamhet så att bestämmelserna i 9 och 11 §§kreditupplysningslagen (1973:1173) skulle efterlevas. Som skäl för beslutet angavs i huvudsak följande. - Bolaget är ett kreditupplysningsföretag som bedriver kreditupplysningsverksamhet. Bolaget bedriver inte traditionellt journalistiskt arbete och kan inte anses ha en sådan redaktion för tryckt periodisk skrift som avses i databasregeln. Bolaget sysslar inte heller med nyhetsförmedling eller opinionsbildning i traditionell bemärkelse. Det förhållandet att en Hans Henrik Stjerna registrerats som utgivare för bolagets databas har inte avgörande betydelse för bedömningen, eftersom Radio- och TV-verket inte prövar om den registrerade utgivaren kommer att ägna sig åt verksamhet som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen, YGL. - DI finner med anledning av det anförda att bolaget inte kan anses vara ett traditionellt massmedieföretag. Bolagets presentation av kreditupplysningsinformation på webbplatsen Arkivet sker till följd härav inte på sådant sätt att den kan anses omfattas av YGL. Bolaget måste därför iaktta bestämmelserna om krav på legitimt behov och omfrågningskopia eller annars upphöra med verksamheten i denna del.

Bolaget överklagade beslutet hos Länsrätten i Stockholms län och yrkade att länsrätten skulle upphäva beslutet.

DI:s utredning i målet - Bolagets webbtjänst Arkivet består av en databas som innehåller uppgift om samtliga betalningsanmärkningar som registrerats om fysiska och juridiska personer de senaste tre åren. Kreditupplysningsinformationen lämnas ut till bolagets abonnemangskunder. Abonnenten kan söka på namn eller personnummer. Om sökning sker på namn kommer samtliga personer med det sökta namnet som har någon betalningsanmärkning registrerad de senaste tre åren att presenteras med personnummer, namn och adressuppgifter. Om sökning görs på en enskild person kommer uppgift om betalningsanmärkning att presenteras. De uppgifter som då presenteras är år och vecka när betalningsanmärkningen registrerades, anmärkningstyp, belopp och fordringsägare. Vid presentation som nu sagts skickas ingen omfrågningskopia till den omfrågade och det ställs inget krav på så kallat legitimt behov. Uppgifterna i Arkivet används även som underlag för de tryckta periodiska skrifterna Kreditrapporten och Kreditarkivet.

Till stöd för sin talan anförde bolaget i huvudsak följande. - Bolagets verksamhet: Svensk upplysningstjänst har sedan år 1947 givit ut tidskrifterna Kreditrapporten och Kreditarkivet. De uppgifter som publiceras i Kreditrapporten inhämtas från en rad olika källor. Hans Henrik Stjerna är ansvarig utgivare för Kreditrapporten, som har en redaktion motsvarande 4,5 heltidstjänster. Ett omfattande redaktionellt arbete sker vid framställningen av tidningen. Materialet korrekturläses och bearbetas manuellt i flera omgångar. De uppgifter som redaktionen inhämtat lagras även i en databas hos bolaget. Sedan hösten 2000 tillhandahåller bolaget upplysningar direkt ur registret via sin hemsida, där det bl.a. finns en webbtjänst benämnd Arkivet. Arkivet uppdateras löpande och innehåller de uppgifter som har publicerats i Kreditrapporten under treårsperioden närmast före respektive söktillfälle. Arkivet är avsett att ersätta den tidigare utgivna katalogen Kreditarkivet, som upphört. Det stämmer inte att uppgifterna i Arkivet även används som underlag för de tryckta periodiska skrifterna. Det är de uppgifter som inkommer till Kreditrapporten som utgör underlag för Arkivet och inte tvärtom. - Tryckfrihetsförordningens, TF, tillämplighet på de aktuella periodiska skrifterna: TF och YGL gäller för allt innehåll i tryckta skrifter och i de medier som omfattas av YGL. För grundlagarnas tillämplighet fordras inte att ett visst yttrande är resultatet av traditionellt journalistiskt arbete. Att publikationer med kreditupplysningar omfattas av dessa grundlagar är sedan lång tid fastslaget (se t.ex. SOU 1972:79 s. 97 ff. och prop. 1973:155 s. 74). Andra inskränkningar i rätten att offentliggöra kreditupplysningar i tryckt skrift och i de medier som omfattas av YGL än de som uppräknas i 1 kap. 9 § TF får inte föreskrivas i vanlig lag. Även av kreditupplysningslagen framgår att de tryckta periodiska skrifterna omfattas av TF. - Källskyddet enligt TF och YGL: Av bestämmelserna om meddelarfrihet framgår att en rätt att meddela uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift finns. Friheten gäller även uppgifter som lämnas till en skrifts redaktion. Framhållas skall att begreppet redaktion återfinns i såväl TF som YGL. - Bilageregeln i 1 kap. 7 § TF och databasregeln i 1 kap. 9 § YGL: Enligt bilageregeln kan ägaren till en tryckt periodisk skrift sprida dennas innehåll i sådana radioprogram eller tekniska upptagningar som avses i YGL, såsom bilaga till den tryckta skriften. Enligt databasregeln gäller YGL:s regler om radioprogram under vissa förutsättningar upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. Tillämpningen av databasregeln avgränsas av reglerna om källskydd. - Databasregelns tillämplighet på tillhandahållandet av upplysningar ur arkivet: Hos bolaget finns en redaktion för tryckt periodisk skrift. Av förarbetena till YGL framgår att om källskyddet i TF gäller dem som lämnar uppgifter för offentliggörande i Kreditrapporten - vilket givetvis är fallet - så omfattas tillhandahållandet av upplysningar ur Arkivet av databasregeln. DI:s uppfattning att innehållet i de uppgifter som tillhandahålls har betydelse för om bolaget skall anses ha en redaktion eller inte saknar stöd i lag, förarbeten, litteratur och praxis. Det överklagade beslutet strider mot den grundläggande principen i TF och i YGL om rätten att meddela och offentliggöra upplysningar i vilket ämne som helst. De undantag som finns härifrån är noggrant angivna i grundlagarna. Begreppet traditionella massmedieföretag förekommer varken i TF eller YGL, men har på senare tid använts i vissa förarbeten. Huruvida ett företag bedriver traditionell journalistisk verksamhet, nyhetsförmedling och opinionsbildning eller annan verksamhet saknar betydelse för om företaget skall betecknas som traditionellt i den mening som Mediekommittén använt begreppet i sitt betänkande (SOU 1997:49). Avgörande är vilken medieform som företaget använder för att bedriva sin verksamhet. Bolaget är, genom att det utger en tryckt periodisk skrift, definitionsmässigt ett traditionellt massmedieföretag i den mening som begreppet används i förarbetena till 1 kap. 9 § YGL. Bolagets verksamhet bygger på tryckta periodiska skrifter och dess verksamhet på Internet omfattas därför av denna bestämmelse. Enligt den exklusivitetsprincip som gäller inom tryckfrihets- och yttrandefrihetsområdet får ingrepp mot innehållet i ett skyddat medium ske endast om det framgår av grundlagarna att så kan ske.

Länsrätten höll muntlig förhandling i målet.

Bolaget vidhöll vid förhandlingen sitt överklagande och utvecklade grunderna för detta.

DI vidhöll vid förhandlingen sitt beslut och yttrade sig över bolagets överklagande i huvudsak enligt följande. Bolaget är inte något traditionellt massmedieföretag och den omtvistade webbtjänsten omfattas därför inte av YGL. För att det skall vara fråga om ett traditionellt massmedieföretag skall verksamheten enligt förarbetsuttalanden vara inriktad på nyhetsförmedling och opinionsbildning. Enligt Kammarrättens i Stockholm dom i mål 9027--9028-1995 är inte databasregeln tillämplig om någon redaktion inte finns. Den rena sammanställning av material som bolaget ägnar sig åt innebär inte att det kan anses ha en redaktion i den mening som avses i databasregeln. Även om källskydd råder för en periodisk skrift innebär detta inte automatiskt att anknutna databaser omfattas av detta skydd.

DI överklagade och yrkade att kammarrätten, med upphävande av länsrättens dom, skulle fastställa DI:s beslut av den 3 april 2001. DI anförde bl.a. följande. Bolaget är inte ett sådant traditionellt massmedieföretag som omfattas av 1 kap. 9 § YGL. Det skydd som ges genom den paragrafen är endast avsett att tillkomma medier som arbetar med nyhetsförmedling och opinionsbildning. I förarbetena talas om ett behov av skydd för nyhetsförmedlingens källor. De företag som torde avses är de som arbetar inom denna sfär och som på grund av den mängd information som strömmar in till dessa varje dag, och som inte får plats i t.ex. tidningen, har ett behov av att göra informationen tillgänglig för allmänheten. Det synes vara detta behov som skall tillgodoses genom 1 kap. 9 § YGL. DI delar inte länsrättens uppfattning att begreppet traditionella massmedieföretag i förarbetena har en så snäv betydelse att det endast används i syfte att särskilja sådana företag från företag som enbart bedriver databasverksamhet. Verksamheten skall i stället bedömas utifrån verksamhetens art. Det skulle få mycket långtgående konsekvenser om det räcker att ge ut en periodisk skrift för att betecknas som traditionellt massmedieföretag och därmed skyddas av YGL. Detta strider mot ordalydelsen i databasregeln och kan inte rimligen vara den enda avgränsningen som lagstiftaren har avsett med uttalandena i förarbetena. Om alla ägare till tryckta periodiska skrifter skulle anses omfattade av databasregeln så skulle bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF sakna betydelse. I databasregeln talas därför i stället om en redaktion, ett företag för yrkesmässig framställning och nyhetsbyrå. För att bolaget skall kunna publicera tidningen Kreditrapporten krävs naturligtvis, som vid all sammanställning av material som skall tryckas, en viss redigering. Dessa arbetsuppgifter medför inte automatiskt att bolaget skall anses ha en redaktion på sätt som avses i 1 kap. 9 § YGL.

DI överklagade och yrkade att Regeringsrätten, med upphävande av länsrättens och kammarrättens domar, skulle fastställa DI:s beslut av den 3 april 2001. Till stöd för sitt yrkande anförde DI bl.a. följande. Bolaget bedriver inte sådan verksamhet att tillhandahållandet av webbtjänsten ”Arkivet” omfattas av den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. Bolaget som inte är ett traditionellt massmedieföretag har nämligen inte en sådan redaktion som avses i denna regel. - Det faktum att bolaget har anställda, som utför viss bearbetning av det anskaffade uppgiftsmaterialet för att det skall kunna tryckas, innebär inte att bolaget härigenom skall anses ha en redaktion i YGL:s mening. - Kammarrätten har i det överklagade avgörandet vid bedömningen av om bolaget är ett sådant massmedieföretag som avses i YGL beaktat att yttrandefriheten anses utgöra en grundval för ett fritt samhällsskick och att YGL ger rätt åt envar att offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Det bör här framhållas att bolagets verksamhet innebär en ren sammanställning av uppgifter, som redan finns tillgängliga i offentliga register. Det är således inte fråga om nytt material, egna uppgifter, åsikter, känslor eller annat säkrande av ett fritt meningsutbyte, som kommer till uttryck i verksamheten och som YGL:s regler avser att skydda. - Av förarbetena till databasregeln (se prop. 1990/91:64 s. 66) framgår att en del av motivet till ett längre gående skydd för yttrandefriheten var hänförlig till behovet av skydd för nyhetsförmedlingens källor. Avsikten var att skyddet skulle gälla samma krets som den till vilken källskyddet nu är anknutet enligt TF och den radiorättsliga lagstiftningen. I denna del bör åter igen särskilt framhållas att de uppgifter som bolaget tillhandahåller via Internet nästan uteslutande har hämtats från offentliga register och databaser. Bolagets verksamhet och vad som får finnas i kreditupplysningsregistret regleras dels genom kreditupplysningslagen, dels genom de föreskrifter DI har meddelat för verksamheten. Det finns ingen författare eller annan upphovsman som framför nya åsikter eller lägger fram nytt material; behovet av källskydd kan därför sägas ha mindre relevans än om bolaget sysslat med nyhetsförmedling och opinionsbildning. - Det finns inte heller skäl för att tolkningen av databasregeln skall ske utifrån behovet av ansvarsfördelning för verksamheten i den mening att en ansvarig utgivare är utsedd. Vem som ansvarar för den kreditupplysningsinformation som bolaget lämnar regleras redan av kreditupplysningslagen. - Sammanfattningsvis måste det finnas utrymme för att tolka databasregeln med utgångspunkt i vad lagstiftaren har avsett. Den tolkning som länsrätten och kammarrätten gjort av databasregeln innebär i praktiken att det inte finns någon egentlig avgränsning av regelns räckvidd.

Prövningstillstånd meddelades.

Bolaget bestred bifall till DI:s ändringsyrkande.

Regeringsrätten (2003-05-27, Lavin, Nordborg, Wennerström, Ersson, Dexe) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Bolaget ger ut den tryckta periodiska skriften Kreditrapporten. Skriften innehåller uppgifter om registrerade betalningsanmärkningar. Bolaget tillhandahåller också webbtjänsten "Arkivet". Genom tjänsten har abonnenter tillgång till de uppgifter som publicerats i Kreditrapporten under treårsperioden närmast före söktillfället. Enligt bolaget redigeras skriften av en redaktion som till sin omfattning motsvarar 4,5 heltidstjänster.

Enligt 9 § kreditupplysningslagen får kreditupplysningar om fysiska personer som inte är näringsidkare inte lämnas ut om det finns anledning att anta att upplysningen kommer att användas av någon annan än den som på grund av ett ingånget eller ifrågasatt kreditavtal eller av någon liknande anledning har behov av upplysningen (s.k. legitimt behov). När en kreditupplysning lämnas ut om en fysisk person, ett handelsbolag eller ett kommanditbolag skall enligt 11 § samma lag till den som avses med upplysningen samtidigt och kostnadsfritt sändas ett skriftligt meddelande om de uppgifter, omdömen och råd som upplysningen innehåller och om vem som begärt uppgiften (en s.k. omfrågningskopia). Vad nu sagts gäller dock inte kreditupplysningar som lämnas genom offentliggörande på sådant sätt som avses i TF och YGL.

Frågan i målet är om bolaget bedriver sådan verksamhet att tillhandahållandet av webbtjänsten omfattas av grundlagsskyddet i 1 kap. 9 § YGL.

Enligt 1 kap. 1 § första stycket YGL är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.

I 1 kap. 6 § första stycket YGL anges att grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Grundlagens föreskrifter om radioprogram tillämpas enligt 1 kap. 9 § YGL också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling, allt under förutsättning att den mottagande inte kan ändra innehållet i registret.

Vad som vid lagstiftningens tillkomst avsågs med termen "redaktion" kom aldrig till klart uttryck. De uttalanden som gjordes vid 1999 års ändringar i 1 kap. 9 § YGL om traditionella massmediaföretag, se SOU 1997:49 s. 211 f. och prop. 1997/98:43 s. 114 och 155 f., kan inte heller anses ha klargjort innebörden av begreppet redaktion. Ordet "yrkesmässig" som lades till i lagtexten i syfte att klargöra att det är traditionella massmediaföretag som avses, infogades i uttrycket "företag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar" medan termen "redaktion" lämnades oförändrad.

Förslaget att ändra lagtexten på ovan angivet sätt lades fram av Mediekommittén (SOU 1997:49 s. 38). Kommittén diskuterade i betänkandet bl.a. vad som avses med begreppet massmedium (a.a. s. 163 f.). Därvid redovisades att Pressutredningen -94 i sitt betänkande "Vårt dagliga blad - stöd till svensk dagspress" (SOU 1995:37) angav som sin uppfattning att massmedierna fullgör tre uppgifter som är särskilt viktiga för den fria åsiktsbildningen, nämligen uppgiften att förse medborgarna med sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i samhällsfrågor (informationsuppgiften), uppgiften att granska de inflytelserika i samhället (granskningsuppgiften) och uppgiften att låta olika åsikter komma till tals (forumuppgiften). Som kommentar till detta anförde Mediekommittén följande. "Det måste i detta sammanhang noteras att yttrandefriheten enligt YGL har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande (1 kap. 1 § andra stycket YGL). YGL omfattar alltså inte endast massmedier som har de huvuduppgifter som Pressutredningen anger."

Regeringsrätten gör följande bedömning.

Innehållet i den av bolaget publicerade tryckta periodiska skriften Kreditrapporten omfattas av grundlagsskyddet i TF (jfr prop. 1973:155 s. 74 ff.). YGL, som tillkom efter förebild av TF, avser i princip att ge de medier som omfattas av YGL:s bestämmelser samma skydd som TF ger det tryckta ordet. En avsikt med att utsträcka skyddet till att omfatta upplysningar, som en redaktion för en tryckt skrift tillhandahåller allmänheten ur ett register för automatisk databehandling, var att information, som var grundlagsskyddad när den publicerades i en skrift, också skulle kunna vara detta när den tillhandahölls genom det nya mediet (prop. 1990/91:64 s. 65).

DI hävdar att det i 1 kap. 9 § YGL angivna villkoret att tillhandahållandet skall ske av en redaktion för en periodisk skrift innebär att utgivningen måste ske som ett led i att förmedla nyheter eller att skapa opinion. Någon avsikt att villkoret skulle ha denna innebörd framgår emellertid inte av lagtexten eller de anslutande förarbetena. 1999 års ändringar i YGL medförde inte att det i lagtexten gjordes någon ändring beträffande det angivna villkoret. De förarbetsuttalanden som då gjordes kan därför inte anses ha ändrat rättsläget såvitt avser betydelsen av ordet "redaktion" (jfr RÅ 1987 ref. 45 beträffande betydelsen av förarbetsuttalanden som inte föranlett ändrad lagstiftning). Av Mediekommitténs uttalande att YGL inte endast omfattar massmedier, som har de huvuduppgifter som Pressutredningen anger, synes närmast den slutsatsen kunna dras att Mediekommittén inte heller avsåg att någon sådan ändring skulle komma till stånd.

Innebörden av begreppet "redaktion" måste därför bestämmas med beaktande av vad som i allmänhet avses med termen. Begreppet kan då inte ges annan eller vidare innebörd än att det innefattar de personer som har hand om ordnandet och utgivningen av tryckta skrifter. Härav följer att de personer som för bolagets räkning redigerar skriften Kreditrapporten tillsammans bildar en redaktion i YGL:s mening.

Av det anförda och då det inte heller i övrigt framkommit några hinder för tillämpning av databasregeln följer sammanfattningsvis att kreditupplysningslagens bestämmelser om krav på legitimt behov och omfrågningskopia inte kan göras gällande beträffande den av bolaget bedrivna verksamheten. Med hänsyn till vad ovan sagts skall DI:s överklagande avslås.