RÅ 2004:99

Domskäl

Kammarrätten i Jönköping (2004-01-30, Wahlqvist, Ramberg, Almqvist, referent) yttrade: Enligt 1 § första stycket lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut skall domstolen på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos en förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövning kan enligt andra stycket nämnda lagrum gälla endast sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde, annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning, och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. - Rättsprövningslagen tillkom i syfte att säkerställa att svensk rätt skulle motsvara kravet i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) på tillgång till domstolsprövning (prop. 1987/88:69 s. 15-20). I det fall annan domstolsprövning inte stod till buds skulle således i vart fall, när fråga var om situationer som omfattades av rättsprövningslagen, en prövning av beslutet kunna komma till stånd i domstol genom ansökan om rättsprövning. Prövningens omfattning vid rättsprövning är emellertid begränsad, vilket bl.a. innebär att om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande omfattar prövningen endast frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. s. 23-25 och 234). Till skillnad från rättsprövning kan vid ordinärt överklagande till domstol (förvaltningsbesvär) det överklagade beslutet prövas i hela dess vidd, varvid bl.a. skälighetsfrågor kan bedömas fullt ut. En sådan prövning är givetvis fördelaktigare för den enskilde än en prövning enligt rättsprövningslagen, i så motto att den förra är mer omfattande. - Ansökningarna i målet är i och för sig sådana att de omfattas av bestämmelserna i 1 § första stycket rättsprövningslagen. I 1 § andra stycket föreskrivs emellertid ytterligare krav som skall vara uppfyllda för att ett beslut skall kunna rättsprövas. Av nämnda stadgande framgår bl.a. att ett avgörande inte kan rättsprövas om det är sådant att det kan överprövas i domstol i annan ordning än genom ansökan om resning. Vid bedömningen av denna fråga är utvecklingen i praxis avseende artikel 6:1 i Europakonventionen av särskild betydelse. Av Regeringsrättens avgörande RÅ 2001 ref. 56 framgår därvid att beslut, som rör sådana civila rättigheter som avses i artikel 6:1 i Europakonventionen, kan prövas av domstol, trots ett i författning föreskrivet överklagandeförbud. Det beslut som var aktuellt i nämnda avgörande var dock ett beslut av en jaktvårdsområdesförening och inte av en sådan förvaltningsmyndighet vars beslut kan rättsprövas enligt rättsprövningslagen - Fråga uppkommer således om ett beslut kan överklagas till domstol med stöd av artikel 6:1 i Europakonventionen, trots ett i författning föreskrivet överklagandeförbud, även i de fall förutsättningar föreligger enligt 1 § första stycket rättsprövningslagen för överprövning av beslutet genom rättsprövning. Vid bedömningen av denna fråga är uttalanden i förarbetena (prop. 2001/02:58) till den i målen aktuella speciallagstiftningen, lagen (2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag, av betydelse. Lagrådet yttrade därvid bl.a. följande enligt utdrag ur protokoll vid sammanträde den 15 november 2001 (prop. s. 102): " - - - Detta aktualiserar också frågan vilka rättsmedel som skall stå till förfogande när tillstånd vägras av länsstyrelsen. I 2 kap. 12 § föreslås i detta hänseende att länsstyrelsens beslut skall få överklagas hos Boverket och att Boverkets beslut inte skall få överklagas vidare. Kravet på domstolsprövning blir i så fall tillgodosett enbart genom möjligheterna till rättsprövning av Boverkets beslut. Med hänsyn särskilt till de stora ekonomiska intressen som här är i fråga vill Lagrådet förorda att besluten kan bli föremål för ett normalt överklagande till allmän förvaltningsdomstol." - Regeringen, som beslutade propositionen den 27 november 2001, anförde vidare följande avseende förfarandet (prop. s. 40): " - - - Några remissinstanser har med hänvisning till artikel 6 Europakonventionen väckt frågan om inte ärendena borde prövas av domstol. Svea hovrätt har anfört att man anser att kravet på domstolsprövning är uppfyllt mot bakgrund av möjligheten att begära rättsprövning. Mot denna bakgrund delar man den bedömning som görs i promemorian att ärendena bör handläggas av länsstyrelserna och Boverket. Lagrådet har förordat att besluten - med hänsyn till de stora ekonomiska intressen som här är i fråga - bör bli föremål för ett normalt överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Som framgår av redovisningen ovan omfattar Europakonventionens bestämmelser inte kommuner. Däremot omfattas de kommunala bostadsföretagen. Regeringen delar Svea hovrätts bedömning att man genom att rättsprövningsinstitutet står till förfogande för en sökande uppfyller Europakonventionens krav på domstolsprövning." - De sålunda redovisade förarbetsuttalandena synes enligt kammarrättens mening tyda på att regeringen, Lagrådet och Svea hovrätt haft den uppfattningen att det i lagen om allmännyttiga bostadsföretag införda överklagandeförbudet skulle innebära att Boverkets avgöranden skulle kunna angripas med stöd av rättsprövningslagen. - Regeringsrätten synes dock inte godta en sådan syn på innebörden av ett överklagandeförbud. I ett vägledande beslut den 6 maj 2002 (RÅ 2002 not. 57) i mål om bl.a. återställande av försutten tid för ansökan om rättsprövning uttalade Regeringsrätten i huvudsak följande. Ett villkor för återställande av ansökningsfrist för rättsprövning är att förutsättningar för rättsprövning föreligger. Detta innebär bl.a. att ärendet inte får vara av sådan art att det kan överprövas av domstol i annan ordning. Ett exempel på en sådan överprövningsmöjlighet är att myndighetsbeslut, oaktat ett i författning föreskrivet överklagandeförbud, ändå kan överprövas med stöd av bestämmelserna i artikel 6 i Europakonventionen. I en sådan situation finns således inte förutsättningar för att återställa någon tid för att ansöka om rättsprövning. - Regeringsrättens uttalande i det senast nämnda avgörandet ger närmast vid handen att rättsprövningen är subsidiär i förhållande till rätten till domstolsprövning enligt artikel 6:1 i Europakonventionen och att bestämmelserna om rättsprövning saknar betydelse vid bedömningen av om det med stöd av nämnda artikel skall bortses från ett i författning föreskrivet överklagandeförbud. Mot bakgrund av Regeringsrättens uttalande i det senast nämnda avgörandet kan annan slutsats inte dras än att ett beslut som kan överprövas av domstol med stöd av artikel 6:1 i Europakonventionen, trots ett i författning föreskrivet överklagandeförbud, också kan överklagas till domstol i de fall förutsättningar föreligger enligt 1 § första stycket rättsprövningslagen för överprövning av beslutet genom rättsprövning. - Fråga blir därför om Boverkets beslut kan överklagas till domstol, trots att det i 2 kap. 12 § lagen om allmännyttiga bostadsföretag föreskrivs att Boverkets beslut inte får överklagas. Därvid konstaterar kammarrätten att Boverkets beslut att avslå de aktuella bostadsrättsföreningarnas överklagande avseende tillstånd för överlåtelse enligt 2 kap. lagen om allmännyttiga bostadsföretag rör sådana civila rättigheter som avses i artikel 6:1 i Europakonventionen. - Mot bakgrund av det ovan anförda finner kammarrätten att Boverkets beslut kan överklagas till domstol (Länsrätten i Stockholms län) med stöd av artikel 6:1 i Europakonventionen, trots det föreskrivna överklagandeförbudet. Beslutet kan således prövas i annan ordning än genom ansökan om resning. Förutsättningarna för rättsprövning enligt 1 § andra stycket rättsprövningslagen är därmed inte uppfyllda varför ansökningarna om rättsprövning av Boverkets beslut bör avvisas. - Ansökningarna i målen bör dock anses innefatta också ordinära överklaganden av Boverkets beslut och därför överlämnas till Boverket för rättidsprövning. - Kammarrätten erinrar om att eventuell ansökan om återställande av försutten tid för överklagande av Boverkets beslut skall göras hos Kammarrätten i Stockholm. - Kammarrätten avvisar ansökningarna om rättsprövning och överlämnar handlingarna i målen till Boverket.

Domslut

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver kammarrättens beslut och visar målen åter till kammarrätten för ny handläggning.

Föredraget 2004-10-27, föredragande T. Lindvall, målnummer 1587-- 1591-04, 1593--1594-04 och 1596--1601-04