RÅ 2008 not 112

Not 112. Ansökan av S.W. m.fl. om rättsprövning av beslut ang. antagande av detaljplan. - Kommunfullmäktige i Nordmalings kommun beslutade den 27 september 2004 att anta en detaljplan för Gabrielsberget. Genom planen prövades de planmässiga förutsättningarna för att genomföra byggandet av en vindkraftspark med upp till 40 vindkraftverk med en sammanlagd beräknad kapacitet på 80 megawatt. - Beslutet överklagades av ett stort antal fysiska personer och några juridiska personer. Länsstyrelsen i Västerbottens län avvisade vissa överklaganden och avslog övriga överklaganden i beslut den 8 februari 2005. Flertalet av de klagande hos länsstyrelsen fullföljde sin talan.Regeringen (Miljödepartementet, 2007-04-12) tog i sitt beslut inledningsvis upp frågan om de klagandes rätt att överklaga länsstyrelsens beslut och beslutade att inte ta upp vissa av överklagandena till prövning i sak och anförde därefter följande. Vad gäller invändningarna mot samrådsförfarandet konstaterar regeringen att formerna för hur sakägare ska beredas tillfälle till samråd om planförslaget inte regleras i plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Av handlingarna framgår att klagandena haft möjlighet att framföra synpunkter på detaljplanen innan denna antogs av kommunen. Av samråds- och utställningsutlåtandena över inkomna erinringar framgår också att klagandena framfört invändningar mot planförslaget. När det gäller invändningen om jäv i kommunen finner regeringen att de kommunpolitiker som nämns inte medverkat i antagandebeslutet och att det inte heller i övrigt i ärendet framkommit sådana omständigheter att kommunens beslut bör upphävas på grund av jäv. Regeringen finner vidare att det underlag som utarbetats i samband med detaljplanearbetet är tillräckligt för prövningen i ärendet. Regeringen finner inte att det framkommit att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens planbeslut inte tillkommit i laga ordning. Vad klagandena framfört om hur antagandebeslutet delgetts berörda sakägare utgör inte skäl till annan bedömning. - Av handlingarna framgår att området för uppförandet av vindkraftverken ligger ca 1,4 km från Lidbergsgrottorna och ca 4 km från Lögdeälven vilka båda av Europeiska kommissionen har valts ut som områden av intresse för gemenskapen enligt rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, det s.k. art- och habitatdirektivet. Lidbergsgrottorna och Lögdeälven ingår även i det europeiska nätverket Natura 2000. Regeringen finner bl.a. mot bakgrund av den miljökonsekvensbeskrivning (MKB) som tagits fram att det underlag som föreligger i detta fall är tillräckligt för ställningstagandet att genomförandet av detaljplanen inte kan komma att ha en betydande påverkan på miljön för Natura 2000-områdena Lidbergsgrottorna eller Lögdeälven. Beträffande Kronören som också ingår i det europeiska nätverket Natura 2000 finner regeringen, med hänsyn till de värden som avses skyddas inom Kronören och dess avstånd till planområdet, att artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet inte kan anses tillämplig i förevarande fall. - Länsstyrelsen har för aktuell detaljplan beslutat att någon prövning enligt 12 kap. 1 § PBL inte ska ske. Detta innebär att länsstyrelsen funnit att exploateringen enligt detaljplanen går att förena med en från allmän synpunkt lämplig användning enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap.miljöbalken och med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa samt till behovet av skydd mot olyckshändelser. Regeringen finner inte att vad klagandena anfört utgör skäl att frångå länsstyrelsens ställningstagande vad gäller dessa frågor. Regeringen finner inte heller att det i ärendet framkommit sådana omständigheter som innebär att länsstyrelsens beslut skulle vara ogiltigt på grund av jäv. Vad klagandena framfört om aktuell MKB eller om länsstyrelsens prövning och bedömningar utgör inte skäl att upphäva länsstyrelsens beslut. - - - Vid ärendets prövning i övrigt finner regeringen att de olägenheter som detaljplanen kan medföra för de övriga klagandena inte kan vara så betydande att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena anfört om förändrad när- och boendemiljö, om rekreations- och naturvärden i området, om ljudspridning från vindkraftverk, om vald plats eller om planutformningen utgör inte skäl för att regeringen med anledning av deras överklaganden ska upphäva planbeslutet. Regeringen finner inte heller att vad klagandena framfört i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Även övriga överklaganden bör därför avslås. - S.W. fick, för egen del och som ombud för 22 andra personer, anses ansöka om rättsprövning av regeringens beslut och yrka att Regeringsrätten skulle upphäva beslutet, alternativt återförvisa ärendet till berörd instans för ny prövning. Till stöd härför anfördes bl.a. följande. Enligt PBL är kommunen ansvarig för framtagandet av detaljplan. I detta ärende har Nordmalings kommun låtit den konsultfirma, Infraplan AB, som tagit fram detaljplanehandlingar och MKB även hantera samtliga processer och handlingar rörande detaljplanen, såsom minnesanteckningar från samrådsmöte gällande detaljplanen och dess MKB, plankarta med bestämmelser, planbeskrivning, genomförandebeskrivning, samrådsredogörelse och sammanställning av yttranden under utställningstiden med planförfattarnas kommentarer. Infraplan AB är starkt sammankopplat med byggherren/exploatören Svevind AB. Dessa två företag har tillsammans projekterat vindkraftsetableringar och är verksamma under samma adress. Det gäller även naturvårdskonsulten i projektet på Gabrielsberget, Enetjärn Natur AB. Lämpligheten i att kommunen överlämnar ansvaret på en konsult som är så starkt förbunden med exploatören utan någon form av oberoende granskning ifrågasätts. Kommunen har inte själv den expertis som fordras för en sådan granskning. Detta har medfört ett alldeles för stort handlingsutrymme för exploatören och talar starkt för att en jävssituation föreligger (jfr RÅ 2001 not. 20). Gunnar Lindén, som handlagt ärendet hos Länsstyrelsen i Västerbottens län och som varit med i beslutsprocessen och samrådet avseende detaljplanen och MKB:n, övergick i mars/april 2004 till anställning hos naturvårdskonsulten. Även i detta fall föreligger jäv. - Det enda underlag som legat till grund för detaljplanen är den MKB som legat till grund för ansökan om miljötillstånd. MKB:n har inte tillkommit i enlighet med bestämmelserna i 6 kap.miljöbalken vilket innebär att antagandet av detaljplanen ska upphävas. - Prövningsinstanserna har haft olika uppfattningar om sakägarkretsen. I regeringens beslut konstateras att länsstyrelsens definition av sakägarbegreppet var felaktig, då även fastighetsägare i direkt anslutning till planområdet ansågs berörda av detaljplanen. Ärendet skulle därför ha återförvisats till länsstyrelsen för prövning i sak. Länsstyrelsens begränsade syn beträffande sakägarkretsen innebar också att länsstyrelsen bortsåg från att kommunen gjort ett formellt fel när det gällde kungörelsen av antagandet av detaljplanen. Ett sådant allvarligt formfel innebär att beslutet ska upphävas. - Vindkraftsparken är ett mycket stort industriellt projekt vilket kommer att medföra många transporter inom planområdet och omfattande anläggningsarbeten. Denna fråga har berörts mycket summariskt i MKB:n och det har inte lämnats någon information vid samråd eller utställning om omfattningen av konsekvenserna under byggtiden. - Intilliggande fastigheter kommer att få intrång i form av skuggor och buller. Möjligheterna att bebygga fastigheterna med permanent- eller fritidsboende kommer att kraftigt inskränkas, vilket underinstanserna inte tagit hänsyn till vid avvägningen mellan olika intressen. Ett konkret bevis på detta är det negativa förhandsbesked som lämnats beträffande fastigheten Aspeå 1:9. - Regeringsrätten avslog den 28 november 2007 yrkanden om inhibition och syn i målen samt beslutade att regeringen skulle beredas tillfälle att yttra sig. Regeringsrätten anförde härvid bl.a. följande. Som grund för yrkandet om inhibition anför sökandena bl.a. att Nordmalings kommun låtit den konsultfirma, Infraplan AB, som tagit fram detaljplanehandlingar och MKB även hantera samtliga processer rörande detaljplanen samt att Infraplan AB och byggherren/exploatören Svevind AB gemensamt projekterar vindkraftsanläggningar. - Regeringen bereds tillfälle att yttra sig i målen, särskilt i fråga om vad sökandena anfört om kommunens handläggning av detaljplaneärendet. - Regeringen överlämnade en promemoria av den 14 februari 2008 som sitt yttrande och hade som underlag för detta inhämtat yttrande från Nordmalings kommun. Regeringen anförde bl.a. följande. - - - Tillämpliga bestämmelser. Av tillämpliga bestämmelser i 5 kap. PBL framgår att kommunen har ett huvudansvar för förfarandet med att upprätta en detaljplan och därvidlag svarar för bl.a. samråd och utlåtande. Det förekommer emellertid att kommuner som inte själva har erforderlig kompetens anlitar personal utanför kommunförvaltningen. Denna ordning har vunnit stöd i vissa förarbetsuttalanden och bl.a. i regeringens praxis (prop. 1985/86:1 s. 309 och 310 och prop. 1990/91:146 s. 21, jfr regeringsärendena M93/868/9-M93/869/9, beslut den 1 december 1994 och M2006/3870/F/P, beslut den 9 november 2006). Emellertid har frågan om jäv i en sådan situation, förutom att betonas i anförda förarbetsuttalanden, även blivit föremål för prövning i ett antal avgöranden hos regeringen och Regeringsrätten (jfr RÅ 1995 not. 141 samt RÅ 2001 not. 20). - Vad särskilt avser samrådet kan det konstateras att det saknas bestämmelser om formerna för samråd enligt PBL (jfr Didón m.fl. s. 5:119 med där gjorda hänvisningar). I förarbetena till PBL har det mot denna bakgrund hänvisats till sådan information som lämnas av Boverket. Denna myndighet har beträffande anläggandet av vindkraftverk gett ut skriften ”Planering och prövning av vindkraftsanläggningar” (2003). - I ett ärende som det nu aktuella ska bestämmelser i såväl PBL som miljöbalken tillämpas. Etablering av vindkraft i den omfattning som nu är fråga om kräver, förutom tillstånd som prövas i särskild ordning, även framtagande av MKB i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 1 § miljöbalken. - - - En sådan MKB, enligt 5 kap. 18 § PBL, skiljer sig från MKB:n enligt miljöbalken med avseende på bl.a. syfte, ansvar och innehåll. Ett exempel på en sådan skillnad är att det enligt 6 kap. 4 § miljöbalken ankommer på den s.k. verksamhetsutövaren att ta fram en MKB, medan det enligt nyssnämnda stadgande i PBL är kommunen som ansvarar för upprättandet härav. En MKB som tagits fram enligt miljöbalkens krav kan dock användas i detaljplaneförfarandet. Av effektivititetsskäl förekommer i praktiken ofta ett samordnat förfarande mellan kommuner och verksamhetsutövare, varvid dessa eftersträvar att koordinera detaljplaneprocessen med miljöbalksprövningen. Det är således fullt möjligt att anordna gemensamma möten, såsom samråd enligt 5 kap. PBL samt samråd enligt 6 kap.miljöbalken. Det är dock viktigt att i sådana fall framhålla att mötet sker enligt olika författningar och att det är olika ansvariga huvudmän (jfr Boverkets ovannämnda skrift s. 122-123). - I det här fallet har kommunen och länsstyrelsen sålunda velat att den MKB som tagits fram av verksamhetsutövaren (dvs. exploatören genom sin konsult, se nedan) i miljöbalksprocessen även skulle vara tillämplig i PBL-förfarandet. Nordmalings kommun har vidare, i enlighet med det nyssnämnda exemplet, samordnat det samråd som krävs enligt 6 kap.miljöbalken med det samråd som stadgas i 5 kap. 20-21 §§ PBL. Konsekvensen härav har medfört att förfarandet skett enligt olika regelsystem som inte är samordnade och att det i någon mån kan ha bidragit till oklarheter i ärendet. Konkret har detta bl.a. inneburit att de två förfarandena överlappat och påverkat varandra. Det finns därför skäl att i det följande redogöra för de olika etapperna som förevarit i förfarandet samt kommentera dem. - Förfarandet i ärendet. I den s.k. handläggningsordningen till vilken kommunen hänvisar i sitt yttrande (daterad 2004-02-06, reviderad 2004-02-10) samt i den handling i materialet som bär rubriken ”Sammanställning av yttranden under utställningstiden 1 december 2003-26 februari 2004 med planförfattarnas kommentarer” redovisas bl.a. de olika stegen i den genomförda planprocessen. I det följande anges vissa mer centrala händelser i framtagandet av den aktuella detaljplanen och den åtföljande MKB:n. - Framtagandet. Av handlingarna framgår att exploatören, Svevind AB, med hjälp av ett annat bolag, Infraplan AB, har tagit fram den aktuella detaljplanen samt upprättat en MKB. Både kommunen och länsstyrelsen har från början förordat ett samordnat förfarande beträffande samråden avseende MKB enligt miljöbalken och PBL. Det framgår vidare att ett förslag till detaljplan och den härtill hörande MKB:n sändes på remiss till stadsarkitekten, som senare enligt uppgift i nämnda handläggningsordning tillstyrkt förslaget. Som tidigare nämnts accepterar PBL att en konsult tar fram ett detaljplaneförslag och även upprättar en MKB. Regeringen anser mot bakgrund härav att förfarandet i denna del är lagenligt. - Samråd. I detta skede har Nordmalings kommun inbjudit till ett offentligt samrådsmöte den 10 september 2003. Tillvägagångssättet vid detta möte har inneburit att den omtalade överlappningen av de två förfarandena ägt rum. Av inbjudan till detta samråd och av de kungörelser som införts som annonser i lokalpress framgår att mötet avsåg såväl samråd enligt PBL som enligt miljöbalken. Det framgår vidare att både förslaget till detaljplan och MKB varit utställda för granskning i kommunhuset och kommunbiblioteket. Eventuella synpunkter på planen skulle framföras till kommunen. Det ska understrykas att förfarandet så långt har följt den praxis som utvecklats vad gäller samråd enligt PBL. Samtidigt bör påpekas att det enligt bestämmelserna i 6 kap. 4 § miljöbalken i stället skulle ha varit verksamhetsutövaren, dvs. Svevind AB med hjälp av Infraplan AB, som skulle ha kallat till och svarat för samrådet och att eventuella synpunkter skulle ha lämnats till denne. Den slutsats som man enligt regeringen bör dra är dock att förfarandet har stöd i PBL och rådande praxis. Man har vid mötet således diskuterat både en MKB enligt miljöbalken och de planhandlingar som dåförtiden funnits tillgängliga. MKB:n var visserligen i första hand avsedd för miljöprövningen enligt miljöbalken, men ansågs sedermera även tillämplig på förhållandena i detaljplanediskussionen. Att detaljplanens samråd samordnats med samrådet enligt miljöbalken framgår även av uppgifter i det dokument som benämns ”Detaljplan för Gabrielsberget, Nordmalings kommun - Sammanställning av yttranden under utställningstiden 1 december 2003-26 februari 2004 med planförfattarnas kommentarer” (härefter kallat utlåtande). Samma uppgift finns angiven i förordet till den MKB som upprättats den 24 mars 2004 i den parallella handläggningen enligt bestämmelserna i miljöbalken (jfr nedan). - Det har även upprättats minnesanteckningar från detta samrådsmöte i september 2003 (handling ankomststämplad 2004-02-09 hos kommunen) vari framgår att företrädare för kommunen lett mötet men att en person anställd hos exploatören varit protokollförare. Det som påpekats ovan beträffande ansvarsfördelningen äger giltighet även i detta fall. - Länsstyrelsen i Västerbottens län förordade i samrådsyttrande daterat den 26 september 2003 att det fortsatta detaljplanearbetet borde samordnas med miljöprövningen. Man kan för övrigt notera i anslutning till aktuell frågeställning att detta yttrande ställdes till kommunen men att kopia skickades även till konsulten Infraplan AB. - Den samordning av de två förfarandena enligt PBL och miljöbalken som skett i detta fall förklarar vidare varför en person anställd hos konsulten också har sammanställt den handling som avser samrådsredogörelsen enligt PBL, nämligen den handling i materialet som benämns ”Utlåtande - Förslag till detaljplan för del av Gabrielsberget, Nordmalings kommun - Redogörelse för inkomna synpunkter” daterad Tavelsjö 031015 (härefter kallad samrådsredogörelsen). Det framgår också att denna sammanställning jämte olika frågor i anslutning härtill skickats med e-post till en person vid kommunens Bygg- och Miljökontor den 20 oktober 2003. Sammanställningen ger intrycket av att de synpunkter som inkommit till kommunen och diarieförts där har kommenterats av konsulten. Denna sammanställning återfinns för övrigt som en bilaga 1 i det ovannämnda utlåtandet och, under rubriken ”Förteckning över inkomna yttranden - Tidigare inkomna yttranden - Utökat samråd”. I samma handling återges vilka som lämnade synpunkter i detta skede. Sammanställningen finns även upptagen som ett avsnitt i den MKB som upprättades den 24 mars 2004 i den parallella handläggningen enligt bestämmelserna i miljöbalken (s. 55-56 i den handlingen). När det gäller förfarandet i denna del bör det framhållas att kommunen enligt PBL har ett särskilt ansvar för att formulera och bemöta inkomna synpunkter (jfr ovannämnda hänvisningar). En viss möjlighet ges dock en konsult att utarbeta denna handling varvid gällande rätt drar en gräns vid konstaterat jäv. Avgörande för bedömningen är dock enligt regeringens mening att kommunen aldrig avhänt sig ansvaret för framställda synpunkter på ett sätt som kan anses strida mot tillämpliga bestämmelser och praxis, eftersom allt material tillställts kommuntjänstemän för bedömning och godkännande. Därtill har kommunen på detta sätt tagit del av de synpunkter som kommit in under samrådsförfarandet. - Utställning. Härefter har detaljplaneprocessen följt de sedvanliga skedena med kungörelse, underrättelse och utställning av förslaget till detaljplan. Det framgår även att utställningstiden förlängts två gånger. De skriftliga synpunkter som under denna tid inkommit till kommunen har sammanställts i ett dokument (dvs. det ovannämnda utlåtandet) som är undertecknat av två kommuntjänstemän den 20 april 2004, nämligen företrädaren för Bygg- och Miljökontoret och stadsarkitekten. I denna handling återfinns inte bara utlåtandet efter genomförda utställningar utan även alla de synpunkter som inkommit under såväl samråd enligt miljöbalken som samrådet avseende detaljplanen. Här har således kommuntjänstemännen genom sina namnteckningar dels intygat att de står bakom formuleringar avseende inkomna synpunkter samt kommentarer i anledning av dessa, dels bekräftat att kommunen tagit del av synpunkterna. I ett e-postmeddelande avsänt den 16 april 2004 från en person som tjänstgör hos konsulten Infraplan AB till företrädaren för Bygg- och Miljökontoret i kommunen återfinns detta dokument som en bilaga till meddelandet. I själva meddelandet redogörs för information om planförfattarnas kommentarer samt förslag till åtgärder. Det framgår vidare att författarna uppmanar adressaterna att reagera på sådana avsnitt som de har ansvaret för. Meddelandet är undertecknat med två namn på personer hos Infraplan AB. En kopia av meddelandet har även skickats till personer hos exploatören Svevind AB och länsstyrelsen. De synpunkter som ovan anfördes beträffande samrådsredogörelsen och de olika roller som kommun och konsult har spelat äger giltighet även i detta fall. - Kommunen har därefter den 8 juni 2004 kungjort underrättelse om utlåtande samt skickat utlåtandet till dem som inte fått sina synpunkter tillgodosedda. - I handling benämnd ”Planbeskrivning - Antagandehandling, 2004 08 12, Detaljplan för Gabrielsberget Nordmalings kommun” återfinns stadsarkitektens namn jämte konsultens. På samma sätt förhåller det sig med plankartan och dess bestämmelser. - Avslutande synpunkter. Mot bakgrund av att det i gällande lagstiftning saknas bestämmelser om formerna för samråd anser regeringen att planförfarandet vid Nordmalings kommun har skett i enlighet med tillämpliga bestämmelser och praxis. Det har heller inte i övrigt framkommit någon omständighet av beskaffenhet att kunna leda till slutsatsen att planbeslutet inte skulle ha tillkommit i laga ordning. - Vad sökandena vidare anfört och den utredning som de förebringar hos Regeringsrätten föranleder inte heller i övrigt regeringen att dra andra slutsatser än de som redovisas i det klandrade avgörandet. - - -Sökandena tillade bl.a. följande. De delar regeringens bedömning att lagstiftningen och förarbetena medger en koordinering av detaljplaneprocessen med miljöbalksprövningen utifrån effektivitetsskäl. Av dessa skäl medges dock inte att en av aktörerna huvudsakligen sköter och styr handläggningen av ärendet. För allmänheten och de särskilt berörda har det varit mycket svårt att få någon klarhet i ärendehanteringen. - Den genomförandebeskrivning som upprättats är daterad den 28 mars 2003 och undertecknad av Infraplan AB. Regeringen tycks betrakta handläggningsordningen, som kommunen upprättat i efterhand, som en genomförandebeskrivning. Det är en sammanblandning av dokumenten. - Lagligheten av att byggherren tillsammans med en konsult tar fram ett detaljplaneförslag och en MKB ska bedömas utifrån de särskilda förutsättningar som föreligger i det aktuella ärendet. De bedömningar och avvägningar som gjorts får stora konsekvenser för de berörda. Som exempel kan nämnas att det varit Svevind AB och Infraplan AB som gjort avgränsningen av detaljplaneområdet vilket helt och hållet sammanfaller med de markområden där exploatören har arrendeavtal med fastighetsägarna. Arrendeavtalen var klara redan innan handläggningen av planprocessen påbörjades. - Fastighetsförteckningen som utgör en viktig del av underlaget är felaktig eftersom samtliga till planområdet gränsande fastigheter inte finns upptagna. - Det kan utifrån underrättelsen om samråd klart fastställas att det är två olika lagstiftningar som är tillämpliga men det framgår inte att samrådet gällt dels förslag till detaljplan och dess MKB, dels verksamhetsutövarens MKB enligt miljöbalken. Att det är två olika ansvariga huvudmän är också oklart. Vad som egentligen har varit uppe till diskussion vid samrådet den 10 september 2003 är svårt att förstå. Av allt att döma har det varit verksamhetsutövarens MKB. Slutsatsen blir att under samrådet för detaljplanen förekom ingen redovisning eller genomgång av detaljplanens MKB. Kommunens representanter var mycket passiva vid samrådsmötet. Av minnesanteckningarna framgår att det var Svevind AB, Infraplan AB och Enetjärn Natur AB som höll i presentationen och som var aktiva och styrande under mötet. Det var Infraplan AB som justerade protokollet (minnesanteckningarna) vilket fördes av exploatören. Infraplan AB tog därigenom över kommunens särskilda ansvar att formulera och bemöta inkomna synpunkter. - Av underrättelsen om utställning kan inte utläsas att det är PBL som varit tillämplig lagstiftning och att även en MKB enligt PBL innefattades i utställningen. Sammanblandningen av miljöbalken och PBL är uppenbar i dokumentet ”Utlåtande” som upprättats av Infraplan AB. Likaledes har Infraplan AB haft en aktiv, styrande och ledande roll i handläggningen av utställningsdelen. Infraplan AB har stått för utformning och formulering av det utställda detaljplaneförslaget inklusive MKB:n enligt PBL vars innehåll är exakt samma som MKB:n enligt miljöbalken. När det gäller ”Planbeskrivning - Antagandehandling” förhåller det sig på liknande sätt. - Kommunens hantering av detta ärende är unikt genom den enorma sammanblandningen av lagstiftningen och genom att låta exploatörens konsult mer eller mindre ensam sköta handläggningen av ett så stort detaljplaneärende. De ekonomiska och företagsmässiga kopplingarna mellan Infraplan AB och Svevind AB är så omfattande att de kan ha haft betydelse för planprocessen och utgången av ärendet. - Sökandena yrkade på nytt inhibition i målen. - Regeringsrätten (2008-06-26, Nordborg, Eliason, Stävberg, Fernlund, Jermsten): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. - Av bestämmelsen följer att enskilda personer har rätt att hos Regeringsrätten ansöka om rättsprövning av regeringens beslut oberoende av om de varit parter i regeringsärendet. En förutsättning är dock att regeringsbeslutet innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6 i Europakonventionen. - Av utredningen i målen framgår det klart att A.E. och G.P. inte kan anses berörda av regeringens beslut på sådant sätt att beslutet innefattar en prövning av deras civila rättigheter. De har därför inte rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut. I fråga om övriga sökande får i vart fall några av dem anses berörda på sådant sätt att beslutet innefattar en prövning av deras civila rättigheter. Samtliga sökande åberopar genom sitt ombud S.W. samma omständigheter och skäl till stöd för sin talan - främst att kommunen inte följt gällande lagstiftning och praxis när det gäller det formella förfarandet i detaljplaneärendet. Enligt Regeringsrättens mening saknas det därför i förevarande fall anledning att ytterligare utreda frågan om vem som är behörig att ansöka om rättsprövning. Samtliga sökande - utom A.E. och G.P. - bör därför anses ha rätt att ansöka om rättsprövning av det nu klandrade beslutet. - Enligt 7 § rättsprövningslagen ska Regeringsrätten upphäva regeringens beslut om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som klart framgår av omständigheterna. Detta gäller dock inte om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten. - Sökandena har som nämnts i första hand gjort gällande att kommunen inte följt gällande lagstiftning och praxis när det gäller det formella förfarandet i detaljplaneärendet. Huvudfrågan i målen är därför om kommunens handläggning av detaljplaneärendet skett i strid med bestämmelserna i PBL. - Enligt 5 kap. 18 § PBL ska en detaljplan grundas på ett program som anger utgångspunkter och mål för planen, om det inte är onödigt. - När program utarbetas och när förslag till detaljplan upprättas ska enligt 5 kap. 20 § PBL kommunen samråda med vissa myndigheter och kommuner. Vidare ska bl.a. sakägare och boende som berörs av programmet eller förslaget samt enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av programmet eller förslaget beredas tillfälle till samråd. - Syftet med samråd är enligt 5 kap. 21 § PBL att förbättra beslutsunderlaget och att ge möjlighet till insyn och påverkan. Under samråden bör kommunen redovisa planeringsunderlag av betydelse samt de viktigaste följderna av förslaget. När det finns program eller MKB ska även dessa redovisas. Vid samråd om ett förslag till detaljplan ska motiven till förslaget redovisas. De synpunkter som framförts vid samråden samt kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna ska redovisas i en gemensam samrådsredogörelse. - Innan detaljplanen antas ska kommunen enligt 5 kap. 23 § PBL ställa ut planförslaget under minst tre veckor. Den som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra detta skriftligen under utställningstiden. - Enligt 5 kap. 26 § PBL ska planförslaget under utställningstiden åtföljas av bl.a. en genomförandebeskrivning. - Av 6 kap. 1 § PBL framgår att i genomförandebeskrivningen ska redovisas de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för ett samordnat och även i övrigt ändamålsenligt genomförande av planen. - Efter utställningstiden ska kommunen enligt 5 kap. 27 § PBL sammanställa de synpunkter som senast under utställningstiden har framförts skriftligen och redovisa sina förslag med anledning av dem i ett utlåtande. - Regeringsrätten gör följande bedömning. - Ett program kan undvaras om det finns riktlinjer för den kommande detaljplanen i en översiktsplan. Kommunen har ingen översiktsplan men däremot en vindkraftspolicy antagen av kommunfullmäktige den 14 april 2003. Denna policy innehåller vissa allmänna strategier för utbyggnad av vindkraft i kommunen men har inte sådant innehåll att den kan ersätta en översiktsplan eller ett program. Det har inte framkommit någon omständighet hänförlig till detaljplanens omfattning eller utformning som innebär att det kan anses ha varit onödigt att upprätta ett program. Regeringens rättstillämpning strider därmed mot 5 kap. 18 § PBL. - Etableringen av de aktuella vindkraftverken har krävt dels en detaljplan och som underlag för denna en MKB enligt 5 kap. 18 § PBL, dels tillstånd enligt miljöbalken och som underlag för tillståndet en MKB enligt 6 kap.miljöbalken. Enligt PBL är det kommunen som är ansvarig för upprättandet av en MKB medan det enligt miljöbalken är verksamhetsutövaren som är ansvarig för MKB:n. Den MKB som tagits fram i tillståndsärendet har även använts som underlag i detaljplaneprocessen och samråd enligt 5 kap. PBL och 6 kap.miljöbalken har delvis samordnats. Enligt Regeringsrättens mening föreligger inget hinder mot att använda samma underlag och ordna gemensamma möten i de båda processerna under förutsättning att det framgår vilken lagstiftning och vilken process som avses samt vem som är ansvarig. Regeringsrätten finner att det av kungörelserna och underrättelserna i planprocessen tillräckligt tydligt har framgått att inbjudan till samrådsmötet och utställningarna av planförslaget avsett detaljplanen och dess MKB. - Av tillämpliga bestämmelser i 5 kap. PBL framgår det att kommunen har ett huvudansvar för förfarandet med att upprätta en detaljplan och en MKB. PBL uppställer dock inget hinder mot att en kommun anlitar en konsult i detaljplaneärenden (prop. 1985/86:1 s. 309 och 310 och prop. 1990/91:146 s. 21). Detta förfarande är, såsom i det aktuella fallet, oftast det enda som står till buds för en liten kommun som inte själv kan ha fast anställd personal med erforderlig kompetens i planärenden. Även om planhandlingar, såsom plankarta, planbeskrivning och genomförandebeskrivning har upprättats av en intressent har detta i praxis inte ansetts innebära att planen tillkommit på ett felaktigt sätt. Däremot förutsätts det enligt 5 kap. 21 och 27 §§ PBL vara kommunen som svarar för samrådsredogörelsen och utställningsutlåtandet (jfr prop. 1985/86:1 s. 178, 138, 611 och 619). Regeringsrätten, som tidigare prövat frågan, har upphävt regeringens beslut angående detaljplan då en av exploatören anlitad konsult upprättat och undertecknat samrådsredogörelsen och utställningsutlåtandet (RÅ 1995 not. 141). - I det nu aktuella fallet har exploatörens konsult, Infraplan AB, upprättat och svarat för utlåtandet över de synpunkter som kommit in under samrådstiden, den s.k. samrådsredogörelsen. I denna handling redovisar och kommenterar Infraplan AB de synpunkter som lämnats av olika intressenter. När det gäller förfarandet i denna del har som framgått kommunen enligt PBL och praxis ett särskilt ansvar för att formulera och bemöta inkomna synpunkter. Frågan om opartiskhet är av särskild betydelse i dessa sammanhang. Regeringsrätten finner mot denna bakgrund att handläggningen av samrådsredogörelsen har skett i strid med 5 kap. 21 § PBL. - Infraplan AB har också upprättat dokumentet Sammanställning av yttranden under utställningstiden 1 december 2003-26 februari 2004 med planförfattarnas kommentarer, det s.k. utställningsutlåtandet. Sammanställningen har dock undertecknats av en tjänsteman vid Bygg- och Miljökontoret samt stadsarkitekten. Av handlingarna i målen framgår att kommunen - före undertecknandet - haft sammanställningen för synpunkter. Genom undertecknandet är det enligt Regeringsrättens mening klart att kommunen svarar för utställningsutlåtandet. - Ett utkast till genomförandebeskrivning har upprättats och undertecknats av Infraplan AB den 28 mars 2003. Genomförandefrågorna är ofta av sådant slag att detaljerade ställningstaganden måste anstå till ett senare skede än det då planen antas vilket innebär att beskrivningen kan redovisa enbart principerna för genomförandet. Även med beaktande av detta kan, enligt Regeringsrättens mening, utkastet inte anses uppfylla kraven på en genomförandebeskrivning enligt PBL. - Av det ovan anförda framgår således att kommunens förfarande i detaljplaneärendet strider mot bestämmelserna i PBL såvitt gäller avsaknaden av program, utformningen av genomförandebeskrivningen samt handläggningen av samrådsredogörelsen. Regeringens rättstillämpning har följaktligen varit oriktig. Beslutet ska därför enligt 7 § rättsprövningslagen upphävas om det inte är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. - Vid denna prövning finns det enligt Regeringsrättens mening skäl att beakta följande. I de ansökningshandlingar som legat till grund för kommunens beslut om positivt förhandsbesked för Svevind AB att uppföra vindkraftverken har det funnits en projektbeskrivning och en kortfattad MKB i fråga om buller, skuggor, naturmiljön och friluftslivet. Nämnda handlingar kan i sig inte ersätta ett program men har innehållit sådan information att vissa riktlinjer för den kommande planen och dess konsekvenser för miljön har kunnat utläsas och diskuteras. Samråd och informationsmöten med anledning av vindkraftsprojektet har också ägt rum våren 2003 med vissa myndigheter, byalag och markägare. Sökandena har inte uttryckligen invänt mot att program saknas vilket möjligen kan tyda på att det underlag som funnits i viss mån kan anses ha tillgodosett syftet med ett program, nämligen att ge medborgarna insyn och inflytande tidigt i planprocessen. - Enligt Regeringsrättens uppfattning har kommunen genomfört samrådet angående förslaget till detaljplan - som skett både muntligt och skriftligt - med en tillräckligt omfattande samrådskrets. För att öka förståelsen och acceptansen för detaljplanen och dess konsekvenser har utställningstiden förlängts vid två tillfällen. Berörda har därmed fått ytterligare tid för att komma in med synpunkter. Medborgarnas möjligheter till insyn och inflytande när det gäller detaljplaneförslaget får enligt Regeringsrättens mening anses väl tillgodosett. - Många av de frågor som prövats i detaljplaneärendet har - efter regeringens beslut - också prövats av Miljööverdomstolen på begäran av samma personer som i det nu aktuella rättsprövningsärendet. Det gäller bl.a. frågor om påverkan av buller och skuggor på bostadsbebyggelsen och vindkraftverkens lokalisering och dess påverkan på landskapsbilden. Genom Miljööverdomstolens dom den 25 oktober 2007 har Svevind AB fått tillstånd att uppföra de aktuella vindkraftverken på Gabrielsberget. Domen har ännu inte vunnit laga kraft. - Vid prövningen enligt 7 § rättsprövningslagen ska också beaktas att Energimyndigheten i beslut den 19 maj 2008 har angivit Gabrielsberget som ett område av riksintresse för vindbruk. Myndigheten har därmed bedömt området som särskilt lämpligt för elproduktion för vindkraft. Detta innebär att det numera är fastslaget att det är av stort allmänt intresse att etableringen av vindkraftverken kommer till stånd på angiven plats. - Syftet med 7 § rättsprövningslagen är att undvika en onödig, förnyad behandling av ärendet som inte kan leda till annat resultat än tidigare (prop. 1990/91:176 s. 14). Mot bakgrund av vad som anförts ovan och med beaktande av syftet med 7 § anser Regeringsrätten att det är uppenbart att ett program, en genomförandebeskrivning och en ny samrådsredogörelse inte skulle leda till någon annan utgång i detaljplaneärendet. Skäl att på grund av den redovisade felaktiga rättstillämpningen upphäva beslutet föreligger därför inte. - Det har vidare inte framkommit att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller att det vid handläggningen förekommit några andra fel än de som Regeringsrätten ovan har tagit ställning till som påverkat utgången i ärendet. Det framgår inte heller klart av omständigheterna i ärendet att beslutet i något annat hänseende strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Vid denna utgång faller frågan om inhibition. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avvisar A.E:s och G.P:s ansökan om rättsprövning. - Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd II 2008-04-16, Liljeros)