RÅ 2008 not 135

Not 135. Ansökan av G.R. och andra om rättsprövning av ett beslut om detaljplan. -Kommunfullmäktige i Ronneby (2000-12-14, § 194) beslöt att anta en detaljplan för Saxemara 1:15 och 1:16 m fl. fastigheter. Detaljplanen syftade till att säkra kommunens markområde för bad och friluftsliv, reglera markanvändningen för befintligt bad och campingplats samt lösa grannrättsliga frågor gentemot omgivande enskild bebyggelse och annan pågående markanvändning. Området var inte tidigare detaljplanelagt och inte särskilt utpekat för campingändamål i kommunens översiktsplan antagen 1990. - Länsstyrelsen beslutade den 1 februari 2001 att inte pröva kommunens antagandebeslut enligt bestämmelserna i 12 kap.plan- och bygglagen (1987:10), PBL. - G.R. och andra delägare till den till planområdet angränsande fastigheten Saxemara 1:82, överklagade i en gemensam skrivelse den 1 februari 2001 kommunfullmäktiges antagandebeslut. - I skrivelsen begärde de klagande i första hand att kommunfullmäktiges antagandebeslut skulle upphävas i sin helhet och hänvisade i detaljer till tidigare yttrande daterat den 4 mars 2000 men även till de synpunkter, som de lämnat rörande tidigare planförslag för området. Klagomålen rörde både planprocessen och planens innehåll och utformning. - De klagande anförde framför allt formella brister i planförfarandet. Bristerna gällde planhandlingarnas tydlighet, att sakägarkretsen under programsamrådet varit alltför begränsad, att plankartan haft felaktig skala i samrådsskedet, att redovisningen av kommunens kostnader för planens genomförande var föråldrad, felaktigheter i kungörelsen om utställningen och att underrättelsen om kommunfullmäktiges antagande sänts till berörda först 19 dagar efter anslagets uppsättande i stället för dagen efter uppsättandet. De klagande ansåg att då husvagnscamping inte var nämnt i programhandlingarna skulle antagandebeslutet också av detta skäl upphävas. - De klagande ifrågasatte även lagstödet för planens upprättande över huvudtaget och syftet med planen. De ansåg att planen tillkommit för att legalisera olovligen utförda åtgärder. - Rörande planens utformning krävde de klagande att byggrätten inom områdena N1 och N2 skulle begränsas ytterligare. I sin skrivelse daterad 2000-03-04 kräver de att Saxemara 1:15 och 1:16 i huvudsak skulle vara allmän plats, som inte fick bebyggas, och i andra hand att byggnader ej fick finnas på Saxemara 1:16 förutom befintligt bostadshus. De krävde även att en skyddszon med motsvarande skyddsvärde som den som finns mot Saxemara 1:92 lades utmed deras fastighetsgräns. - De klagande hävdade också att den gränsbestämning som lantmäterimyndigheten gjort av deras fastighetsgräns mot planområdet närmast vattnet icke var korrekt, och att en del av deras fastighet därför felaktigt kommit att ingå i planområdet. Detta kunde enligt de klagande innebära tolkningstvister beträffande placering av servicebyggnader i närheten av fastighetsgränsen. - Länsstyrelsen i Blekinge län (2003-01-30) lämnade överklagandet utan bifall och fastställde kommunfullmäktiges beslut och anförde som skäl för sitt beslut följande. Beträffande sakägarkretsens begränsning i det tidiga programskedet, anser länsstyrelsen inte att detta förhållande har haft någon avgörande betydelse för berördas möjligheter att senare lämna synpunkter och överklaga antagandebeslutet. - Kravet på planhandlingarnas tydlighet i 5 kap. 9 § PBL avser den antagna planen i dess slutliga skick. Detaljplanen utgörs av plankarta och bestämmelser medan planbeskrivning, och genomförandebeskrivning skall fogas till planen. Länsstyrelsen bedömer att den ekonomiska redovisningen i genomförandebeskrivningen kan godtas och inte bör föranleda att planen upphävs. Med de förändringar som gjorts i planhandlingarna inför antagandet anser länsstyrelsen att tydlighetskravet är uppfyllt. - De klagande kräver, med hänvisning till kungörandeförordningen (1977:827), att antagandebeslutet skall upphävas eftersom kungörelsen inför utställningen saknade uppgift om vilken dag kungörelsen anslagits. Länsstyrelsens erfarenhet är att denna uppgift ofta saknas i denna typ av kungörelser. Det väsentliga för ärendets behandling är dock att det av kungörelsen framgår inom vilken tid det är möjligt att inkomma med synpunkter. Avsaknaden av den ifrågavarande uppgiften bör enligt länsstyrelsens mening ej föranleda ett upphävande av antagandebeslutet. - Vidare kräver de klagande att planen skall upphävas; eftersom meddelande om tillkännagivande av kommunens antagandebeslut skickats till de klagande först nära tre veckor efter tillkännagivandet på kommunens anslagstavla i stället för senast en dag därefter (5 kap. 30 § PBL). Beslutet anslogs den 22 december 2000. I meddelandet om kommunens antagandebeslut, vilket daterats den 10 januari 2001, anges att överklagningstiden räknas först från den 14 januari 2001 och att sista dag för överklaganden var den 4 februari 2001 dvs. tre veckor senare. Länsstyrelsen finner att kommunen visserligen gjort ett formellt fel men att kommunens felaktiga förfarande inte såvitt framkommit, medfört några rättsförluster. Klagomålet i, denna del bör därför inte heller föranleda något upphävande av antagandebeslutet. - Det är vidare naturligt att ett planförslag förändras och förtydligas under planprocessens gång. Det avgörande är om sådana förändringar vidtagits mellan utställning och antagande så att berörda gått miste om möjligheten att hävda sin rätt. Länsstyrelsen finner att detta inte har skett föreliggande ärende. - Enligt 1 kap 2 § PBL bestämmer kommunen ensam om och när detaljplan upprättas. Campingplats är ett exempel på anläggningar som har betydande inverkan på omgivningen och som därför kan föranleda detaljplaneläggning. Det faktum att verksamheten är befintlig behöver inte betyda att det inte föreligger ett behov av att bestämma den framtida utvecklingen. - Beträffande uppgiften att planen tillkommit för att sanktionera olovligen utförda åtgärder, faller dessa frågor inte inom planärendet i sig, utan är en tillsynsuppgift, som behandlas i särskild ordning. -De klagande motiverar dock inte på vilket sätt campingändamålet i sig medför sådana olägenheter för de enskilda: grannarna att det överhuvudtaget inte bör tålas. I skrivelsen nämns en mängd fasta anordningar som etablerats intill gränsen mot Saxemara 1:82, vilka de klagande inte godtar. - För område N1 gäller enligt planförslaget bestämmelsen: "Allmänt friluftsbad. Mindre servicebyggnader får finnas, dock inte närmare fastighetsgräns än 4,5 meter." Länsstyrelsen bedömer att behovet av mindre servicebyggnader för friluftsbadet inte kan bli så omfattande att ytterligare begränsningar i byggrätten är nödvändiga, för att säkra att det inte genom nya byggnader uppkommer större störningar, än vad som bör kunna tålas. - För område N2, närmast huvudbyggnaden på Saxemara 1:82, gäller enligt planförslaget bestämmelsen: "Camping. Maximalt 26 husvagnsplatser får finnas. Mindre servicebyggnad får finnas." I planförslaget finns också utlagt en skyddszon av minst 5 meters bredd, som skall vara planterad, längs fastighetsgränsen mot Saxemara 1:82. Länsstyrelsen finner att planförslaget innehåller bestämmelser i syfte att trygga en fredad zon längs fastighetsgränsen mot Saxemara 1:82. Länsstyrelsen konstaterar vidare att skyddszonen mot Saxemara 1:92 respektive 1:82 är utformad på samma sätt och alltså uppfyller de klagandes krav. Att i övrigt hålla området i prydligt skick är en tillsynsfråga. - Länsstyrelsen har heller inte någon befogenhet att pröva klagomål som rör förrättningar av Lantmäterimyndigheten. - Sammanfattningsvis finner länsstyrelsen att överklagandet bör lämnas utan bifall och kommunfullmäktiges antagandebeslut fastställas. - G.R. och övriga överklagade länsstyrelsens beslut. De hänvisade till vad de tidigare framfört och anförde bl.a. följande. Exploatören har utan tillstånd vidtagit åtgärder inom strandskyddsområdet och i vattnet. Den framtida utvecklingen av området regleras tydligast av strandskyddet. Med det syfte som anges för detaljplanen behövs planen inte. Områdets öppna karaktär med särskilda naturvärden gör det olämpligt för tät uppställning av husvagnar. Campingplatsen i dess oreglerade framväxt medför olägenheter för dem som grannar i synnerhet med hänsyn till grundvatten, luft, ljud och synintryck. Olägenheterna är i form av bl.a. infiltration från husvagnsplatserna till deras brunnar, billjud och bilavgaser intill deras sovrumsfönster. De kräver att en skyddszon på minst 15 meter skall finnas med motsvarande skyddsvärde som naturligen finns mot 1:92. Planförfarandet har brister bl.a. vad gäller samråds- och utställningskretsen eftersom ett stort antal boende på Skärgårdsvägen som är berörda inte beretts tillfälle att yttra sig. Tillkännagivandet av kommunens antagandebeslut har inte skett inom rätt tid. Planen brister också i tydlighet bl.a. vad gäller bebyggande inom områden betecknade N1, N2 och N3. I teckenförklaringen i planbestämmelserna har t.ex. skrafferingen av områdesbeteckningarna N1 och N2 tagits bort medan den finns kvar på plankartan. Det är osäkert hur skrafferingen skall uttolkas. Område N3 har inte prickmarkerats. Plankartan och bestämmelserna uppfyller inte, efter de ändringar som gjorts, ställda krav på tydlighet och konsekvens. Klagandena framförde även kritik mot länsstyrelsens bedömning och framhöll att länsstyrelsen brustit i sin tillsynsfunktion. - Kommunen yttrade sig och anförde bl.a. följande. Målet med detaljplanen är att säkra markområdet för bad, friluftsliv samt att reglera markanvändningen för befintligt bad och camping. För att bedriva camping på området skall denna användning regleras i detaljplan. Den överklagade detaljplanen är anpassad efter den verksamhet som i praktiken funnits på området under ett längre antal år. På fastigheten bedrivs sedan drygt 30 år camping med maximalt 25 husvagnar uppställda. Kommunen har hos länsstyrelsen ansökt om att strandskyddet skall upphöra för det aktuella området. - Länsstyrelsen i Blekinge län har i beslut den 10 augusti 2005 förordnat att den del av strandskyddsområdet som utgörs av hävdade tomter (B) inom kvartersmark, lokalvägen samt område för camping (N2) och som avses omfattas av detaljplan för del av fastigheterna Saxemara 1:15 och 1:16 m.fl. i Ronneby kommun inte längre skall vara omfattat av strandskydd. - G.R. och övriga klagande kom in med ytterligare skrivelser. De anförde bl.a. att ett upphävande av strandskyddet saknade stöd i lagen och var obehövligt. - Regeringen (2005-12-08, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet)avslog överklagandet och anförde som skäl för sitt beslut följande. Regeringen, som finner att ärendet kan avgöras på befintligt underlag, har i förevarande ärende att pröva den nu överklagade detaljplanen mot bakgrund av bestämmelserna PBL. Frågor som rör strandskyddet eller åtgärder som vidtagits inom strandskydd och vattenområde prövas inte i detta ärende. - Vad först gäller samråds- och utställningsförfarandena konstaterar regeringen att det av handlingarna framgår att klagandena haft möjlighet att framföra synpunkter på såväl planprogrammet som detaljplanen innan planen antogs av kommunen och att det av samråds- och utställningsutlåtandena också framgår att klagandena framfört erinringar mot planförslaget. Vad klagandena framfört om hur samrådskretsen avgränsats utgör inte skäl att med anledning av deras överklagande upphäva planbeslutet. - Av planhandlingarna framgår att områdena betecknade N1 (Allmänt friluftsbad), N2 (Camping) och N3 (Friluftsområde, naturmark, allemansrättsligt tillgänglig) redovisas som kvartersmark. Vidare framgår att inom områdena betecknade N1 och N2 får mindre servicebyggnader finnas. Ny bebyggelse är inte tillåten inom område betecknat N3. För områdena betecknat N1 och N3 gäller dessutom strandskydd. Vidare framgår av utställningshandlingen att områdena N1 och N2 är skrafferade. Den omständigheten att denna skraffering fallit bort under beteckningarna på den efter utställningen reviderade plankartan medför enligt regeringens mening inte att plankartan blivit så otydlig att den inte uppfyller kraven i 5 kap. 9 § PBL. - Regeringen finner inte att det framkommit att planhandlingarna eller handläggningen i kommunen har sådana brister eller att det i övrigt föreligger sådana omständigheter som innebär att kommunens planbeslut inte tillkommit i laga ordning. Vad klagandena framfört om hur antagandebeslutet delgivits berörda sakägare utgör inte skäl till annan bedömning. - Vid ärendets prövning i sak finner regeringen att detaljplanen inte kan anses medföra olägenheter av sådan betydelse för klagandena att planen av det skälet inte kan godtas. Vad klagandena anfört om påverkan på områdets naturvärden eller om behovet av planen utgör inte skäl för att regeringen med anledning av deras överklagande skall upphäva planbeslutet. Regeringen finner inte heller att vad klagandena framfört om länsstyrelsens prövning eller deras invändningar i övrigt utgör skäl att ändra länsstyrelsens beslut. Överklagandet bör därför avslås. - Det ankommer på berörda tillsynsmyndigheter att utöva tillsyn över att verksamhet inom området inte bedrivs så att sådana störningar för omgivningen uppstår som inte kan godtas. - G.R. och övriga ansökte om rättsprövning och yrkade att regeringens beslut den 8 december 2005 och kommunfullmäktiges beslut den 14 december 2000 att anta detaljplanen skulle upphävas. De anförde bl.a. följande. Planområdet ligger i område som anges i 4 kap. 4 § miljöbalken och är av riksintresse. Detaljplanen avser exploatering av området. Genom husvagnscampingen avhålls allmänheten uttryckligen från att beträda en del av planområdet. Husvagnscampingen innebär en skövling av naturvärdena på platsen. Planläggningen främjar inte en estetiskt tilltalande utformning av andra anläggningar än byggnader och strider därigenom mot 2 kap. 2 § PBL. Detaljplanen medger bebyggelse, anläggningar och annan markanvändning med placering och utformning som är olämpliga med hänsyn till landskapsbilden och naturvärdena på platsen samt kan medföra fara och betydande olägenheter för omgivningen. En skyddszon av endast fem meters bredd intill sökandenas fastighet är otillräcklig för att undanröja de förekommande olägenheterna. Detaljplanen strider således mot 3 kap. 1, 2 och 14 §§ PBL. Detaljplanen omfattar ett område för vilket planläggning inte är befogad med hänsyn till syftet med planen. Planen strider därmed mot 5 kap. 2 § tredje stycket PBL. Ett orört naturområde utgör definitionsmässigt inte någon anläggning och kan inte vara kvartersmark. Planen strider därför mot 5 kap. 3 § PBL. Om mark ska vara allemansrättsligt tillgänglig ska den betecknas allmän plats med precisering natur. Allemansrätten blir genom detaljplanen uttryckligen utsläckt för de områden som redovisas som kvartersmark. Kommunen har brustit i sin skyldighet att bereda flera av de boende som har ett väsentligt intresse av programmet tillfälle till samråd. Kommunens förfarande att ansöka om upphävande av strandskydd efter dess beslut om antagande av detaljplan är felaktigt. Det rätta förfarandet hade varit att detaljplaneärendet hade gjorts avhängigt av avgörandet i strandskyddsärendet. Med hänsyn till att strandskyddet även efter länsstyrelsens beslut kvarstår för cirka 90 procent av planområdet, skulle regeringen upphävt kommunens antagandebeslut, i vart fall avseende dessa 90 procent. Regeringen avvaktade med sitt beslut till dess länsstyrelsen fattat beslut angående upphävande av strandskyddet. Regeringen har genom sitt förfarande antingen felaktigt ingripit i ett strandskyddsärende före sitt beslut eller felaktigt bortsett från att länsstyrelsen borde ha ingripit före sitt beslut. Oavsett vilket av förfarandena i länsstyrelsen som är riktigt är regeringens beslut i denna del felaktigt. Områdena betecknade N1 och N2 är skrafferade i kartbilden. I bestämmelserna på plankartan finns efter utställningen ingen förklaring till beteckningen. Det måste antas att kommunen har haft särskilda skäl för att efter utställningen ta bort den förklaring av en beteckning som fanns vid utställningen. Skälen för ändringen finns inte redovisade. Detta medför att planbestämmelserna är otydliga och kan inte säkert uttolkas i förening med plankartan. Detaljplanen behövs inte heller för områdena betecknade N1 och N3, vilka har ett bättre skydd för det föregivna målet genom strandskyddsbestämmelserna. Detaljplanen behövs inte heller för områdena betecknade B. Detaljplanen behövs således inte för det föregivna målet, vilket helt tillvaratas genom bestämmelserna om strandskydd. Detaljplanen strider mot sitt uttalade mål. Regeringsbeslutet är till den del som det inte motiveras med sakliga skäl eller till den del det motiveras med felaktiga uppgifter inte förenligt med bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223). - Regeringsrätten höll den 4 juni 2008 muntlig förhandling i målet. G.R. anförde vid den muntliga förhandlingen bl.a. följande. Av 5 kap. 18 § tredje stycket PBL framgår att en miljökonsekvensbeskrivning ska upprättas om detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för permanent campingplats. Med hänsyn till att campingplatsen medför betydande miljöpåverkan i området samt att kommunen inte har upprättat en miljökonsekvensbeskrivning ska regeringens och kommunfull-mäktiges beslut upphävas. Plankartan och detaljplanebestämmelserna är inte tillräckligt tydliga och uppfyller inte kravet i 5 kap. 9 § PBL. Tolkningstvister såvitt avser detaljplanen har redan uppkommit. - Regeringsrätten (2008-09-29, Wennerström, Nord, Brickman, Knutsson, Ståhl): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Av övergångsbestämmelserna till lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut följer att den tidigare lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut ska tillämpas i detta mål. - Av 1 § i 1988 års lag framgår att Regeringsrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos regeringen som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen ska pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Rättsprövningen innefattar, förutom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot kraven på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påverkat utgången i ärendet. Om de tillämpade rättsreglerna är så utformade att myndigheten har en viss handlingsfrihet vid sitt beslutsfattande, omfattar rättsprövningen frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten (prop. 1987/88:69 s. 23-25 och 234). - Sökandena har bl.a. gjort gällande att kommunfullmäktiges och därmed regeringens beslut strider mot PBL eftersom den i målet aktuella detaljplanen för Saxemara 1:15, 1:16 m.fl. antagits utan att någon miljökonsekvensbeskrivning upprättats. - Enligt 5 kap. 18 § PBL, i dess i målet tillämpliga lydelse, ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas, om detaljplanen medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser. Detaljplanen för Saxemara 1:15, 1:16 m.fl. syftar i huvudsak till att säkra planområdet för bad och friluftsliv samt reglera markanvändningen för befintlig bad- och campingplats. Vad som framkommit i målet ger enligt Regeringsrättens mening inte vid handen att den bedömning som gjorts i planärendet - att en miljökonsekvensbeskrivning i detta fall kunde undvaras - strider mot sistnämnda rättsregel. - I målet har vidare gjorts gällande att kommunen och regeringen handlat felaktigt genom att godta ett förfarande som innebär att kommunen ansöker om upphävande av strandskyddet inom planområdet först efter det att planen antagits. I förarbetena till 15 § tredje stycket naturvårdslagen (1964:822), numera 7 kap. 15 § andra stycket miljöbalken, har det visserligen förutsatts att - innan en detaljplan antas - ställningstagande sker till frågan om ett strandområde, som avses ingå i en detaljplan, inte längre ska omfattas av strandskydd (prop. 1985/86:90 s. 111). Det finns dock inte någon ovillkorlig regel om att strandskyddsfrågan ska avgöras först. Den brist som sökandena anfört kan därför inte vid en prövning i förevarande ordning föranleda att regeringens beslut upphävs. - De av sökandena i övrigt åberopade omständigheterna visar inte heller att regeringen vid beslutsfattandet skulle ha felbedömt fakta eller överskridit gränserna för det handlingsutrymme som föreligger i planärenden eller att det vid handläggningen har förekommit något fel som kan ha påverkat utgången i ärendet. Regeringens beslut kan därför inte anses strida mot någon rättsregel på det sätt som sökandena har angett. Det framgår vidare inte klart av omständigheterna i målet att beslutet på annat sätt strider mot någon rättsregel. Regeringens beslut ska därför stå fast. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten förklarar att regeringens beslut ska stå fast. (fd II 2008-06-03, Ritseson)