RÅ 2009:57

Länsrätten i Norrbottens län

J.P. drabbades av hjärninfarkt den 6 september 2003, vilket bl.a. medförde att hans vänstra arm och ben totalförlamades. Vid en klämolycka 2004 bröt han lårbenshalsen. - Socialnämnden i Luleå kommun vägrade i beslut den 1 november 2004 J.P. biträde av personlig assistent med följande motivering. Han har ett stort och varaktigt funktionshinder som förorsakar stora svårigheter i hans vardag, men han klarar sina grundläggande behov på egen hand. Han behöver tillsyn, stöttning, muntlig påminnelse och guidning samt viss personlig hjälp vid förflyttningar. Hans hjälpbehov bedöms inte uppfylla kriterierna för personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. De problem som uppstått efter klämolyckan bedöms vara av tillfällig karaktär. Hans hjälpbehov bedöms tillgodosett med de insatser han är beviljad enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, dvs. hemhjälp med 48 timmar per vecka samt trygghetslarm.

J.P. överklagade beslutet hos länsrätten och yrkade i första hand personlig assistans med 164 timmar per vecka fr.o.m. tidpunkten för ansökan, i andra hand att länsrätten skulle bevilja honom personlig assistans och överlämna till socialnämnden att göra en närmare beräkning av antalet timmar. Han anförde bl.a. följande. Omvårdnadsinsatser enligt SoL garanterar endast den enskilde en skälig levnadsnivå. Enligt LSS skall den enskilde tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatser enligt SoL kan därför inte jämställas med insatser enligt LSS. Han behöver hjälp med de grundläggande behoven, t.ex. att sköta hygienen, av- och påklädning, matlagning, förflyttning inomhus och utomhus, sysselsättning, nödvändig träning och behandling. Han behöver alltid någon vid sin sida för att klara sig och uppleva den trygghet som bör utgöra en självklar del av den livskvalitet som all vårdlagstiftning anger för svårt funktionshindrade.

Socialnämnden bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Vid tiden för utredningen var J.P. beviljad social hemhjälp enligt SoL med sex tillfällen per dag och ett besök av nattpatrull samt trygghetslarm och varudistribution. Sedan dess har han även beviljats ledsagarservice enligt LSS med tre timmar per vecka. Enligt utredningen behöver han hjälp med att tvätta och torka ryggen, nedre delen av kroppen samt höger sida vid duschning. ADL-status från den 19 februari 2004 visar att han kan förflytta sig på egen hand, äta självständigt och behöver hjälp med av- och påklädning men klarar vissa moment själv. Han uppfyller inte kriterierna enligt 9 a § LSS. Behov av insatser för att förmå eller motivera någon berättigar inte till personlig assistans. Det hjälpbehov han har är inte så omfattande att han är berättigad till personlig assistans. Hans behov är tillgodosett genom redan beviljade insatser.

I utredning av arbetsterapeut den 19 februari 2004 anfördes bl.a. följande. J.P. sätter sig upp i sängen själv och kan förflytta sig mellan säng och rullstol samt rullstol och toalett med en person bredvid för säkerhet och viss påminnelse. Han förflyttar sig självständigt med rullstol inomhus, men behöver skjuts utomhus. Han går i trappor med hjälp av en person, fotskena, hjälmmössa samt gåbälte. Han behöver hjälp med av- och påklädning, även ytterkläder, men kan göra vissa moment själv. Vad gäller personlig hygien klarar han att tvätta ansiktet och borsta tänderna men behöver hjälp med att tvåla in och torka fötter och rygg i duschen samt att flytta över till/från duschpall. Han äter framdukad mat men kan inte finfördela eller smöra smörgåsar. Sammantaget fungerar han bra på en hög nivå men har på grund av hjärnskadan fått svårt att lösa enklare praktiska problem och har svårt med flexibilitet och därmed också svårt att komma ihåg information i vissa situationer.

Överläkaren B.L. anförde i åberopad journalanteckning den 28 januari 2005 bl.a. följande. J.P. har hjälp av personal från hemtjänsten med vissa boendesysslor som matlagning/matdistribution, inköp av dagligvaror, städning och tvätt. Han är delaktig så mycket han kan. Han behöver stöd/assistans i duschsituationer, påklädning nedtill och påtagning av ortos samt känner sig osäker vid förflyttningar, eftersom han tidigare ramlat och brutit lårbenet. Han behöver stöd och uppmuntran. Förflyttning kan göras självständigt, men han skulle behöva göra fler förflyttningar under dagen, t.ex. flytta över till en vanlig stol när han skall äta eller till en fåtölj när han skall se på TV. Det är viktigt för honom att ha någon i närheten som kan guida honom i olika situationer så han kan känna sig säker och för att bli så självständig som möjligt. Han har nedsatt uppmärksamhet åt vänster men är bra på att kompensera detta. Han har svårt att upprätthålla koncentrationen längre än 30 minuter. Några minnesnedsättningar av klinisk relevans uppvisas inte, dock nedsatt perceptions- och uppmärksamhetsförmåga. Han har behov av personlig assistans några timmar varje dag för att kunna ha ett meningsfullt liv och för att möjliggöra fortsatt rehabilitering, vidare behöver han närvaro av en person vid all aktivitet utanför hemmet. Med tanke på den långa tid som gått efter insjuknandet finns anledning att tro att den motoriska färdigheten inte på ett avgörande sätt kommer att förändras. Han kommer med andra ord sannolikt att även fortsättningsvis behöva hjälp vid av- och påklädning och för en avsevärd tid framöver även vid duschning.

Domskäl

Länsrätten i Norrbottens län (2006-01-26, ordförande Lundgren) yttrade: Det är i målet ostridigt att J.P. tillhör personkretsen i 1 § LSS. Personer som anges i 1 § har enligt 7 § LSS rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § första stycket 1-9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Den enskilde skall genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade och skall anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. - Enligt 9 a § LSS avses med personlig assistans personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläggande behov). Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till insats enligt 9 § 2 för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. - Av lagens förarbeten (prop.1992/93:159 s. 176) framgår att personlig assistans bör vara förbehållen den som behöver hjälp med mycket krävande och personliga angelägenheter som att sköta sin hygien, att äta m.m. Av senare lagmotiv (prop. 1995/96:146 s. 20) framgår att behov av insatser för att förmå en person att klä på sig, äta etc. inte berättigar till personlig assistans. - Regeringsrätten har i två avgöranden (RÅ 1997 ref. 28 och RÅ 2003 ref. 33) betonat att det skall vara fråga om grundläggande behov som den funktionshindrade behöver hjälp med och som förutsätter ingående kunskaper om honom eller henne för att omfattas av LSS. - Enligt Riksförsäkringsverkets allmänna råd om assistansersättning (2002:6) bör hjälpinsatser av tillsynskaraktär i allmänhet inte ingå i de grundläggande behoven. - Av handlingarna i målet framgår att J.P. inte har några svårigheter att kommunicera, att han behöver hjälp vid av- och påklädning samt viss hjälp i samband med måltider och för att klara sin personliga hygien. Dessa behov tillgodoses genom insatser från hemtjänsten. Behovet av hjälp med stöd, tillsyn och muntliga påminnelser berättigar enligt praxis inte till personlig assistans. Besvären skall lämnas utan bifall. - Länsrätten lämnar besvären utan bifall.

Kammarrätten i Sundsvall

J.P. överklagade länsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle bevilja honom rätt till personlig assistans och visa målet åter till socialnämnden för bestämmande av antalet timmar härför. Till stöd för sin talan anförde J.P. bl.a. följande. Länsrätten har avslagit hans överklagande och har som skäl angivit att hans behov av hjälp vid av- och påklädning samt viss hjälp med måltider och för att klara sin personliga hygien tillgodoses genom insatser från hemtjänsten. Hans funktionshinder och hans hjälpbehov samt den tidsmässiga omfattningen av dessa är sedan tidigare utförligt redovisade. Dock skall framhållas att det är ostridigt att han har ett klart behov av hjälp vid av- och påklädning samt hjälp i samband med måltider och för att klara sin personliga hygien. Utöver detta så framgår det av den medicinska utredningen att han behöver hjälp och tillsyn vid förflyttningar. Med hänsyn till vad som nu anförts bör det stå klart att han sammantaget får anses ha ett inte obetydligt behov av hjälp med de grundläggande behov som avses i 9 a § LSS. Av LSS framgår inte att behovet av hjälp med de grundläggande behoven måste överstiga en viss miniminivå för att personlig assistans skall kunna beviljas. Under alla omständigheter får hans samlade behov anses överstiga den minimigräns som ändå torde föreligga för rätt till personlig assistans enligt LSS. Han har dessutom ett klart behov av hjälp med andra personliga behov än sådana som definieras som grundläggande enligt LSS. Han anser att det står klart att hans hjälpbehov, såsom de framgår av utredningen i målet, måste bedömas vara av sådan personlig karaktär och även av sådan omfattning att han har rätt till stöd och service i form av biträde av personlig assistent enligt LSS. Av 4 § LSS framgår att lagen inte innebär någon inskränkning i de rättigheter som kan tillkomma den enskilde enligt någon annan lag. LSS är avsedd att vara ett komplement till andra lagar. Därmed menas att lagen ger de personer som ingår i lagens personkrets rätt till särskilda insatser som betingats av deras speciella behov utan att inskränka de rättigheter som kan gälla enligt mera generellt verkande lagar, framför allt SoL. Av praxis framgår att den som tillhör LSS personkrets i första hand har rätt att få sitt behov av insatser bedömda enligt LSS. Att hans behov av hjälp i dagsläget till viss del tillgodoses genom hemtjänsten innebär inte något hinder mot att behovet i stället tillgodoses genom personlig assistans.

Socialnämnden bestred bifall och anförde till stöd för sin talan bl.a. följande. Enligt arbetsterapijournalanteckningar daterade den 9 januari 2004 samt ADL-status daterad den 19 februari 2004 framkommer bl.a. följande. J.P. äter framdukad mat, dricker och brer smörgås. Han behöver hjälp av en person med framplockning och finfördelning av mat och hjälp att starta och gå vidare i handling. Vid förflyttning behöver han hjälp genom muntliga instruktioner samt gott om tid att utföra förflyttningen. Han tar sig till toaletten själv med rullstol. Han behöver lätt stöd av en person med uppresningar och förflyttningar till/från toaletten. Han torkar och sköter sin hygien självständigt och han kan sätta sig upp i sängen själv. Han kan förflytta sig mellan säng och rullstol, rullstol och toalett med en person bredvid sig för säkerhet och påminnelse. Han förflyttar sig självständigt med rullstol inomhus och han behöver viss hjälp med på- och avklädning men klarar vissa moment själv. Av patientjournalanteckningarna framgår bl.a. följande. J.P. behöver stöd/assistans vid duschsituationer, påklädning nertill och hjälp att ta på ortos. Han känner sig osäker vid förflyttningar och behöver stöd och uppmuntran. Han klarar att göra förflyttningar självständigt men det är viktigt att han har någon i närheten som kan guida honom i olika situationer, så han kan känna sig säker. Han har nedsatt uppmärksamhet åt vänster men är bra på att kompensera detta. Han är beviljad hemhjälp enligt SoL med ca 27,75 timmar per vecka. LSS-utredningen och de intyg och utlåtanden som J.P. och hans ombud inkommit med vid olika tillfällen visar att han är i behov av guidning, påminnelse, uppmuntran och stöd vid olika dagliga aktiviteter. Hans hjälpbehov är inte av den karaktär som avses enligt LSS § 9 a. Den anger vilka grundläggande behov som skall föreligga för att personlig assistans över huvud taget skall komma i fråga. Det måste finnas ett behov av att få hjälp med den personliga hygienen, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. Insatsen personlig assistans är avsedd för den som behöver hjälp med mycket privata angelägenheter. J.P. är i behov av viss hjälp vid duschsituationer, viss hjälp med på- och avklädning, viss hjälp med att ställa fram och plocka bort före och efter matsituationer.

J.P. anförde i yttrande bl.a. följande. I det medicinska underlaget framgår uttryckligen att han har behov av hjälp vid samtliga grundläggande behov. På- och avklädning - fullt hjälpbehov med undantag av att han kan medverka till att vissa delmoment genomförs. Matsituationen - fullt hjälpbehov med undantag för att han kan äta själv genom att föra bestick med mat och dryck till munnen samt tugga och dricka själv. Personlig hygien/dusch - fullt hjälpbehov med undantag för att han kan tvätta och raka halva ansiktet själv och borsta tänderna själv. Toalettbesök - fullt hjälpbehov med undantag för att han kan sitta själv på toaletten. Vid en sammantagen bedömning av hans visade hjälpbehov bör det stå klart att omfattningen av hjälpbehovet klart uppgår till sådan nivå att han kvalificerat sig till att erhålla personlig assistans enligt LSS. I sammanhanget är det värt att understryka att vid bedömningen av omfattningen av hjälpbehovet vid de grundläggande behoven skall samtliga moment som krävs för att de grundläggande behoven skall kunna tillgodoses i sin helhet inräknas. I Försäkringskassans vägledning, 2003:6, version 1 s. 57, anförs att för att ett visst grundläggande behov i sin helhet skall kunna tillgodoses kan det krävas att den personliga assistenten genomför olika delmoment och därefter inväntar nästa delmoment och så vidare till dess att det grundläggande behovet i sin helhet är tillgodosett. Detta innebär att tid för förflyttningar, avvaktan på att den sökande skall uträtta sina behov på toaletten, framtagning och borttagning av kläder, matlagning och tillredning, framtagning och borttagning av bestick, tallrikar m.m., framtagning av krämer och handdukar etc. skall inräknas vid bedömningen av den tidsmässiga omfattningen. Det finns ingen anledning att inte utgå från att samma synsätt skall tillämpas när det gäller bedömningen av omfattningen av de grundläggande behoven vid prövningen av rätten till personlig assistans enligt LSS.

Domskäl

Kammarrätten i Sundsvall (2007-08-01, Sjödin, Eberstein, referent, Waas) yttrade: Aktuella lagrum framgår av länsrättens dom. - Av förarbetena (prop. 1992/93:159 s. 171) framgår att en prövning i första hand skall ske enligt LSS om personen omfattas av lagen. - Kammarrätten gör följande bedömning. - J.P. drabbades av en hjärninfarkt i september 2003. Av de medicinska utlåtandena i målet framgår att J.P. är i behov av hjälp med av- och påklädning och personlig hygien förutom vissa moment. Vidare framgår av utredningen att han behöver hjälp med att tvåla in och torka fötter och rygg i duschen samt flytta över till/från duschpall. Det framgår också att han behöver hjälp med att finfördela maten samt bre smörgåsar. Utöver de grundläggande behoven är han dessutom i behov av hjälp med matdistribution, inköp, städning och tvätt. Han är beviljad hemhjälp enligt SoL med ca 27,75 timmar per vecka. - Kammarrätten konstaterar att det i målet är ostridigt att J.P. tillhör personkretsen i 1 § LSS och att hans behov av hjälp med sina grundläggande behov då i första hand skall bedömas enligt LSS. Enligt LSS har de personer som omfattas av lagen rätt till personlig assistans för sina grundläggande behov. Av utredningen framgår enligt kammarrättens mening att J.P. är i behov av hjälp med sina grundläggande behov, såsom toalettbesök, personlig hygien, på- och avklädning samt måltider. Kammarrätten finner därför att J.P. uppfyller kraven i LSS för att erhålla personlig assistans. Överklagandet skall i följd härav bifallas. - Kammarrätten upphäver underinstansernas beslut och återförvisar målet till socialnämnden för uträkning av hur många assistanstimmar J.P. är i behov av för att få hjälp med sina grundläggande behov.

Socialnämnden överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten skulle upphäva domen och fastställa socialnämndens beslut. Nämnden anförde bl.a. följande. J.P:s behov är inte av den karaktär som avses i 9 a § LSS. Insatsen personlig assistans är avsedd för den som behöver hjälp med mycket privata angelägenheter. Av lagmotiv och rättspraxis framgår att det ska vara fråga om praktisk hjälp med de grundläggande behoven för att insatsen ska komma i fråga. Rätten till personlig assistans är avsedd att omfatta svårt funktionshindrade som behöver hjälp med den personliga hygienen, med intagande av måltider och med annan personlig service. Den enskilde ska ha ett klart behov av personlig assistans i de situationer det är fråga om. I senare förarbeten klargörs att det är främst personer med de mest omfattande behoven som blir berättigade till personlig assistans. Personer som helt eller i stor utsträckning själva klarar av att på egen hand sköta sina personliga behov och som enbart har behov av motivations- och aktiveringsinsatser bör inte ha rätt till personlig assistans. - Socialnämnden har konstaterat att J.P. har ett visst hjälpbehov för att klara sina grundläggande behov. J.P. var vid socialnämndens beslut i behov av viss hjälp med av- och påklädning, viss hjälp vid duschsituationer samt viss hjälp att duka fram och bort vid matsituationer. Socialnämnden bedömer att J.P:s hjälpbehov inte är av den karaktär som avses i 9 a § LSS.

J.P. yrkade att kammarrättens dom skulle fastställas och anförde bl.a. följande. Han har ett stort funktionshinder och ett omfattande hjälpbehov i hela sin livssituation. Han har behov av hjälp både med de grundläggande och de övriga behoven i en betydande omfattning. Han har därmed rätt till personlig assistans enligt LSS. - När det gäller måltider kan det varken av lagtext eller förarbeten utläsas att det ska finnas ett krav på att den enskilde ska ha behov av hjälp med att äta. Om detta hade varit lagstiftarens avsikt hade detta givetvis angetts i lagtexten. Det är vidare samtliga moment som ingår vid genomförandet av det grundläggande behovet som ska ligga till grund för beräkningen av hjälpbehovets omfattning. Det är den tid det tar att tillgodose ett grundläggande behov i sin helhet som ska ingå i beräkningen av de grundläggande behoven. Däremot ska tiden emellan olika eller från varandra avskilda grundläggande behov inte ingå i beräkningen. - J.P. har behov av hjälp avseende toalettbesök, matsituationen, personlig hygien, på- och avklädning samt vissa förflyttningar. Han behöver också hjälp med andra personliga behov, som träning, fritid och arbete. Han arbetar som forskare i snitt 30 timmar i veckan. Hans totala hjälpbehov uppgår till 101 timmar per vecka. Därav beräknas 7 - 8 timmar per dygn avse de grundläggande behoven. - J.P. ingav nytt läkarintyg av överläkare B.L., daterat den 3 september 2007.

I det av J.P. hos kammarrätten ingivna läkarintyget anfördes bl.a. följande beträffande hans hjälpbehov. J.P. har behov av hjälp i samtliga göromål i vardagen, dvs. vid samtliga grundläggande och övriga behov som matsituationen, personlig hygien, förflyttningar, på- och avklädning, fritidsintressen, aktiviteter som bank- och/eller postärenden, inköp, sköta räkningar, träffa bekanta, städa och sköta hemmet. Han behöver omfattande hjälp såsom konkret praktisk hjälp, assistans, handräckning, stöd och övervakning. J.P. är hänvisad helt till rullstol för förflyttningar. Han har mycket dålig balans. Vid förflyttning utanför hemmet behövs annan person. Han kan visserligen medverka och underlätta för den som hjälper till med de dagliga göromålen, men har inte möjlighet att utföra aktiviteterna självständigt. Han har trots sina begränsningar under senaste året tillbringat en del tid på sin arbetsplats. Där har också funktionsnedsättningarna visat sig mycket tydligt, eftersom han klarar enskilda uppgifter inom sin egen forskning men inte har förmågan att sätta in uppgifterna i sitt sammanhang och/eller anpassa önskemål från arbetsgivare, kollegor och/eller studenter. J.P:s fysiska och mentala funktionsnedsättning medför sammantaget att han har ytterst stora svårigheter i den dagliga livsföringen och att hjälpbehovet är mycket omfattande. För att ha en rimlig livskvalitet är det nödvändigt med personlig assistans.

Socialstyrelsen yttrade sig i målet och anförde att styrelsen på föreliggande utredning fann det osäkert huruvida J.P. uppfyllde kriterierna för att ingå i den personkrets som avsågs i 1 § 3 LSS. Om domstolen gör bedömningen att han ingår i personkretsen är den sammanfattande bild som styrelsen får av utredningen att han har ett visst hjälpbehov med avseende på sina grundläggande behov, innefattande moment av personlig karaktär, främst vad gäller personlig hygien samt på- och avklädning. Mot bakgrund härav ansåg Socialstyrelsen att han var berättigad till personlig assistans. Socialstyrelsen angav som sin bedömning vidare följande.

Av handlingarna i målet framgår att J.P. år 2003 drabbades av en hjärninfarkt vilken medförde totalförlamning av vänster arm och ben samt uppmärksamhetsproblem åt vänster m.m. För att ingå i personkretsen enligt 1 § 3 LSS krävs att samtliga rekvisit är uppfyllda, dvs. funktionshindren måste vara stora och förorsaka betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och ett omfattande behov av stöd och service. Visserligen visar utredningen att J.P. har behov av hjälp med avseende på de grundläggande behoven, men det är enligt Socialstyrelsen tveksamt om hans hjälpbehov är så omfattande som är en förutsättning för att ingå i personkretsens tredje punkt. Det förefaller dock ostridigt mellan parterna i målet att J.P. tillhör personkretsen. Socialstyrelsen nöjer sig därför med att peka på det förhållandet att utredningen inte är tydlig i det avseendet. - Enligt Socialstyrelsen skiljer sig 1 § 3 LSS ifrån de två föregående punkterna i paragrafen på så vis att om den enskilde bedöms tillhöra personkretsen enligt den tredje punkten så torde ingen prövning ske enligt 9 a § huruvida hjälpbehovet är så krävande eller komplicerat som förutsätts för rätt till insatsen. Den prövningen bör, som Socialstyrelsen ser det, ha gjorts redan i samband med bedömningen av personkretstillhörighet. Det nu sagda innebär alltså att om bedömningen enligt 1 § 3 LSS utmynnar i att den enskilde ska föras dit inskränker sig prövningen enligt 9 a § till om den enskilde har behov av praktisk hjälp med avseende på de grundläggande behoven. Om så är fallet ska han eller hon ha rätt till personlig assistans. - Om domstolen anser att J.P. ingår i personkretsen enligt 1 § 3 LSS torde det endast återstå att bedöma om han behöver praktisk hjälp med att tillgodose sina grundläggande behov. - Enligt 9 a § första stycket LSS avses med personlig assistans personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sina grundläggande behov. Med detta uttryck avses hjälp med den personliga hygienen, hjälp med måltider, att klä på sig och klä av sig, att kommunicera med andra. - Såvitt Socialstyrelsen kan utläsa av handlingarna i målet är det ostridigt och uppenbart att J.P. efter sin hjärninfarkt har ett visst hjälpbehov med avseende på de grundläggande behoven. Socialstyrelsen bedömer att hjälpbehovet främst gäller den personliga hygienen, framförallt i duschsituationen, samt att klä av och på sig. Det framgår exempelvis att J.P. behöver hjälp för att klä av och på sig på den nedre delen av kroppen. Mot bakgrund härav anser Socialstyrelsen att J.P. är berättigad till personlig assistans för hjälp med dessa moment. - J.P:s behov av stöd för att starta och gå vidare i handling i olika situationer är enligt Socialstyrelsens bedömning ett sådant stöd som är att betrakta som motivations- och aktiveringsinsatser och ska inte ge rätt till insatsen. - Det finns inte, vare sig i lagen eller dess förarbeten, något krav på att hjälpbehovet ska kräva stöd och hjälp under någon viss minsta tid för att kunna beaktas. I prop. 1992/93:159 s. 56 anförs bl.a. att med uttrycket omfattande behov av stöd och service avses både kvantitativa och kvalitativa aspekter. Ibland kan det behövas stödinsatser av så speciell art att de trots mindre tidsåtgång bör betraktas som omfattande. Exempel kan vara stöd som vanligen bör ges av personal med mycket specifik utbildning och kompetens. - Visserligen kan tiden spela viss roll på så sätt att ju större stödbehov i tid som föreligger desto mer talar omständigheterna för att rätt till personlig assistent föreligger. Men enligt Socialstyrelsens mening skulle bedömningar som är bundna vid ett snävt tidsmässigt betraktelsesätt motverka lagens syfte. I stället bör man försöka skapa sig en helhetsbild av den funktionshindrades situation och bedöma hans behov och karaktären av den hjälp som behövs med utgångspunkt i denna. Först när en sådan bedömning gjorts och resulterat i ett beslut om personlig assistans uppkommer frågan om hur lång tid den funktionshindrade behöver en sådan assistans. Någon minimigräns finns inte och bör inte heller finnas. - För det fall att det uppkommer anledning att göra en tidsmässig beräkning anser Socialstyrelsen att denna bör göras med utgångspunkt i hur lång tid det tar att tillgodose det grundläggande behovet i sin helhet. Det är alltså den totala tidsåtgången som bör beaktas och inte enbart de aktiva åtgärderna. Däremot bör tiden emellan olika eller från varandra avskilda grundläggande behov inte ingå i beräkningen.

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, yttrade sig också i målet och anförde bl.a. följande.

Utmärkande för insatsen personlig assistans är att hjälpen avser situationer där det, bl.a. till följd av den intima karaktären, krävs en särskild relation mellan den enskilde och den som utför stödet. Genom uppräkningen i 9 a § LSS har lagstiftaren fastlagt vilka behov/situationer som per definition är av det slag att den hjälp som behövs är att anse som hjälp med grundläggande behov. Enligt SKL:s uppfattning krävs, med undantag för "annan hjälp", således inte att hjälpen förutsätter särskild kunskap om den enskilde. - Det finns varken i lagstiftningen eller i dess förarbeten angiven någon nedre tidsmässig gräns under vilken personlig assistans inte beviljas. Förarbetena torde dock, åtminstone om det inte gäller stöd som kräver mycket specifik utbildning eller kompetens, kunna tolkas så att rätt till insats normalt inte föreligger om behovet av hjälp med de grundläggande behoven är av mycket ringa tidsmässig omfattning. - I målet är ostridigt att J.P. omfattas av personkretsen i 1 § 3 LSS. Av handlingarna framgår att han behöver viss hjälp med sin personliga hygien i samband med dusch, samt att han behöver hjälp med av- och påklädning. Vidare framgår att han behöver hjälp med att finfördela sin mat. Enligt SKL:s uppfattning bör även sistnämnda hjälpbehov anses avse de grundläggande behoven (hjälp med måltider). - Vid en samlad bedömning finner SKL att J.P. har behov av hjälp avseende de grundläggande behoven i sådan utsträckning att han har rätt till personlig assistans enligt LSS.

Socialnämnden anförde vidare bl.a. att Socialstyrelsen blandade ihop begreppen i de olika paragraferna gällande personkrets enligt 1 § 3 samt 9 a § LSS. Bedömningen av personkretsen enligt 1 § 3 samt bedömningen av hjälpbehovets karaktär enligt 9 a § är inte jämförbart. En personkretstillhörighet innebär inte att den enskilde har automatisk rätt till alla insatser enligt LSS. Det görs en individuell bedömning utifrån hjälpbehovet, karaktären av hjälpbehovet samt om kriterierna för sökt insats uppfylls. Nämnden menar att J.P:s behov av hjälp med de grundläggande behoven inte är tillräckligt omfattande enligt lagens mening eller av den karaktär som avses i lagtexten för att insatsen personlig assistans ska kunna beviljas. - SKL anser att finfördelning av mat är ett grundläggande behov. SKL anser även att de grundläggande behov som räknas upp i 9 a §, med undantag för "annan hjälp", inte förutsätter särskild kunskap om den enskilde. Detta går stick i stäv med det informationsmeddelande (Im 2007:161) som Försäkringskassan utformat. Försäkringskassan menar att iordningställande före och efter måltider är ett grundläggande behov om personen i fråga behöver hjälp med att få i sig mat, alltså matas.

J.P. instämde i vad Socialstyrelsen och SKL anfört angående hur rätten till personlig assistans skulle bedömas och anförde bl.a. följande. Det är vidare inte hjälpbehovets karaktär som är huvudfrågan i målet utan hjälpbehovets omfattning. Han är förlamad och sitter i rullstol och behöver praktisk hjälp vid flera av de grundläggande behoven. Det informationsmeddelande från Försäkringskassan som åberopas av socialnämnden står i strid med lagtext, förarbeten och praxis. Regeringsrätten bör uttryckligen avvisa innehållet i detta. Han har rätt till personlig assistans enligt LSS. Det föreligger ingen minimigräns enligt LSS. Om en sådan ändå skulle anses föreligga har han överskridit denna eftersom han har ett konstaterbart behov av hjälp med de grundläggande behoven om ca 7 timmar per dag. Han ska därmed även beviljas personlig assistans för övriga behov.

J.P. anförde vidare bl.a. att den tolkning av aktiverings- och motivationsinsatser som kom till uttryck bl.a. i Socialstyrelsens yttrande och i rättsfallet RÅ 1997 ref. 28 inte kunde vara korrekt. Riksdagen tog bort kravet på praktisk hjälp ur den föreslagna 9 a § LSS. Insatser av aktiverande och motiverande karaktär ska därför kunna ge rätt till personlig assistans, oavsett om de är kvalificerade eller ej.

Socialnämnden instämde i att rättspraxis visar på ett synsätt som innebär att det finns aktiverings- och motivationsinsatser som är kvalificerade respektive allmänna. Personer har blivit beviljade personlig assistans på grund av att de haft behov av aktiverings- och motivationsinsatser som bedömts ha den karaktär som avses i 9 a § LSS (RÅ 1997 ref. 23 I, RÅ 1997 not. 60 och RÅ 2000 not. 97). Regeringsrätten bör komma med ett klargörande i frågan om sådana insatser. Tidigare avgöranden har till övervägande del rört personer med psykisk ohälsa.

Regeringsrätten (2009-06-17, Billum, Nordborg, Brickman, Knutsson, Stenman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Lagbestämmelser m.m.

I 1 § LSS anges vilka personer som omfattas av lagen, den s.k. personkretsen. Dit hör (punkt 3) personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder (än som anges i punkterna 1 och 2) som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Av 7 § LSS framgår att personer som anges i 1 § har rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1 - 9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och deras behov inte tillgodoses på annat sätt.

I 9 § LSS uppräknas de insatser som kan ges enligt LSS. Dit hör biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans (punkt 2). Personlig assistans enligt 9 § 2 definieras i 9 a § första stycket. Därmed avses sålunda personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläggande behov). Av andra stycket i paragrafen framgår att den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov även har rätt till sådan insats för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt.

Införandet av insatsen personlig assistans var en betydelsefull nyhet när LSS 1994 ersatte den tidigare lagstiftningen om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Den ägnades därför stort utrymme i propositionen (prop. 1992/93:159 s. 63 ff.). Personer som behöver mycket omfattande hjälp eller hjälp av mycket privat karaktär borde enligt propositionen ges ett avgörande inflytande på vem som ska ge hjälpen. Assistansen skulle dock vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade situationer, i regel av mycket personlig karaktär. Avgörande borde vara att den enskilde behöver personlig hjälp för att klara sin hygien, för att klä sig och klä av sig, för att inta måltider eller att kommunicera med andra. I specialmotiveringen till lagrummet (a. prop. s. 174 ff.) upprepas att rätten till personlig assistans är avsedd att omfatta svårt funktionshindrade som behöver hjälp med den personliga hygienen, med intagande av måltider och med annan personlig service. Den enskilde ska ha ett klart behov av personlig assistans i de situationer det är fråga om. Det ska föreligga ett behov av assistans för att klara sådana mycket personliga angelägenheter som den personliga hygienen, att inta måltider, att kommunicera. Insatsen bör alltså vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade fall. Något krav på att stödbehovet ska ha en viss tidsmässig omfattning föreligger inte. Dock har tidsfaktorn självfallet betydelse. Ju större stödbehov i tid som föreligger desto mer talar omständigheterna för att rätt till biträde av assistent föreligger.

Definitionen av personlig assistans i 9 a § LSS infördes från och med den 1 juli 1996. Ändringarna ansågs som förtydliganden i regelsystemet utan någon förändring av de grundläggande principerna för personlig assistans. I propositionen (prop. 1995/96:146 s. 13) anfördes att det borde klargöras att personlig assistans ska avse individuellt anpassade hjälpinsatser åt den som på grund av sitt funktionshinder behöver praktisk hjälp i vardagliga situationer. Det skulle tydliggöras vilka hjälpbehov som, efter en individuell prövning, krävs för att personlig assistans ska komma i fråga. Klargörandet innebar att det främst var personer med fysiska funktionshinder och med de mest omfattande behoven som blev berättigade till insatsen personlig assistans. Personer som helt eller i stor utsträckning själva klarar av att på egen hand sköta sina personliga behov och som enbart har behov av motivations- och aktiveringsinsatser borde inte ha rätt till personlig assistans. Undantagsvis borde även personer med psykiska funktionshinder kunna vara berättigade till personlig assistans. Så borde kunna vara fallet där karaktären och omfattningen av det psykiska funktionshindret ställer krav på sådan praktisk hjälp som är en förutsättning för att den enskildes grundläggande behov ska kunna tillgodoses.

Socialutskottet godtog i huvudsak förslagen i proposition 1995/96:146, men föreslog viss ändring av lydelsen av den nya 9 a §. Ändringarna innebar dels att funktionshindren angavs som "stora och varaktiga", dels att "praktisk hjälp" ändrades till endast "hjälp", dels att de grundläggande behoven utökades med "annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade". Utskottet (1995/96:SoU15 s. 12) anförde bl.a. att införande av en definition i LSS av begreppet personlig assistans inte fick innebära att någon grupp som för närvarande i praxis omfattades av lagstiftningen helt utestängdes från insatsen personlig assistent. Personer med enbart psykiska funktionshinder t.ex. borde även i fortsättningen vara berättigade till personlig assistans i vissa speciella fall, nämligen där karaktären och omfattningen av det psykiska funktionshindret medförde behov av hjälp med de grundläggande behoven. En person kan t.ex. på grund av sitt funktionshinder vara helt ur stånd att själv klara sin hygien eller få i sig mat. Den i propositionen föreslagna lydelsen av 9 a § borde ändras i enlighet med det anförda. Riksdagen följde utskottet.

Frågorna i målet

Målet gäller om J.P. uppfyller förutsättningarna för insatsen personlig assistans enligt LSS. Ställning måste då tas till flera frågor.

En första fråga, vilken aktualiserats av Socialstyrelsen, är om J.P:s funktionshinder och hjälpbehov är av det kvalificerade slag som krävs för att han ska anses höra till personkretsen enligt 1 § 3 LSS. Att J.P. i och för sig omfattas av LSS har emellertid inte ifrågasatts av socialnämnden. Den utredning som föreligger i målet ger enligt Regeringsrättens mening inte anledning till annan bedömning. Regeringsrätten finner således att J.P. har rätt till insatser enligt LSS om han behöver sådan hjälp och behovet inte tillgodoses på annat sätt.

Härmed är dock inte frågan om J.P:s rätt till insatsen personlig assistans besvarad. Regeringsrätten delar inte Socialstyrelsens uppfattning att om någon anses höra till personkretsen enligt 1 § 3 LSS så torde ingen prövning ske enligt 9 a § om hjälpbehovet är så krävande eller komplicerat som förutsätts för rätt till personlig assistans. Enligt Regeringsrättens mening måste lagtexten förstås så att det är fråga om två prövningar som inte behöver sammanfalla. En funktionshindrad person kan omfattas av 1 § 3 LSS utan att för den skull uppfylla förutsättningarna för personlig assistans. Däremot kan rätt till andra insatser enligt LSS föreligga, t.ex. i form av ledsagarservice eller korttidsvistelse utanför det egna hemmet.

När det gäller tillämpningsområdet för insatsen personlig assistans har det, som ovan framgått, betonats i lagens förarbeten att det är fråga om hjälp eller stöd av mycket privat karaktär och att insatsen ska vara förbehållen situationer av krävande eller på annat sätt komplicerad natur, i regel av mycket personligt slag. Det torde således inte vara alla praktiska hjälpbehov med t.ex. påklädning eller måltider som har avsetts. Propositionsuttalandena tyder enligt Regeringsrättens mening närmast på att vad lagstiftaren främst åsyftat är sådana hjälpbehov som uppfattas som mycket privata och känsliga för den personliga integriteten och där den funktionshindrade måste anses ha ett särskilt intresse av att kunna bestämma vem som ska ge sådan hjälp och hur den ska ges. Det är inte all hjälp med t.ex. måltider eller påklädning som kan anses vara av detta kvalificerade slag. Detta bör beaktas vid tolkningen av vad som ska anses omfattat av hjälp med de grundläggande behoven enligt 9 a § LSS.

Att aktiverings- och motivationsinsatser av olika slag normalt sett inte räknas till de grundläggande behoven framgår av lagens förarbeten och har bekräftats i senare domstolsavgöranden, se RÅ 2003 ref. 33 och där angivna rättsfall. Undantagsvis kan en annan bedömning göras om det är fråga om att den enskilde, huvudsakligen på grund av sitt psykiska tillstånd, behöver sådan aktiv tillsyn som närmast har karaktär av övervakning. Påminnelser, praktiska instruktioner och liknande kan inte räknas till sådan kvalificerad tillsyn.

En särskild fråga som aktualiseras i målet är om det kan krävas att behovet av hjälp för att tillgodose de grundläggande behoven måste ha viss tidsmässig omfattning för att berättiga till personlig assistans. Som ovan framgått har det i lagens förarbeten uttalats att något sådant krav inte kan uppställas, samtidigt som det framhållits att tidsfaktorn självfallet har betydelse. Regeringsrätten finner mot denna bakgrund att någon bestämd undre tidsgräns inte låter sig uppställas. Det är samtidigt uppenbart att någon som bara i mycket begränsad omfattning har behov av hjälp med något av de grundläggande behoven inte utan vidare kan anses berättigad till personlig assistans. Även om själva tidsåtgången inte är påfallande stor måste dock en samlad bedömning göras bl.a. med hänsyn tagen till om det stöd som behövs är av mycket privat eller integritetskänslig karaktär eller om det förutsätter någon specifik kompetens. Som framhålls av Socialstyrelsen måste såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter beaktas. Även hur ofta hjälpen behövs framstår som en viktig faktor.

När det gäller ställningstagandet till J.P:s rätt till insatsen personlig assistans ska först framhållas att socialnämnden inte har ifrågasatt att han har ett omfattande behov av hjälp för att klara sin dagliga livsföring. Som ovan nämnts får han anses höra till personkretsen enligt 1 § 3 LSS. Frågan i målet gäller uteslutande om hans hjälpbehov är sådant att han är berättigad till insatsen personlig assistans enligt LSS eller om det ska tillgodoses med andra insatser.

J.P. har i målet beräknat sitt totala behov av personlig assistans till 101 timmar per vecka eller 14,46 timmar per dag. Härav uppges 7 - 8 timmar per dag avse hans grundläggande behov. De grundläggande behoven avser måltider, personlig hygien, på- och avklädning samt toalettbesök. I de angivna tiderna ingår de förflyttningar som är nödvändiga för att tillgodose det grundläggande behovet.

Vad gäller den tid som J.P. beräknat för stöd i samband med måltider framgår av hans egna uppgifter bl.a. att han klarar att äta och dricka själv. Han kan även hälla upp dryck i glas och själv lägga upp mat på tallrik när den är serverad på bordet. Vad han behöver hjälp med är att tillreda och plocka fram och undan mat. Han behöver också hjälp med att dela mat som är seg eller där det krävs kniv och gaffel. Regeringsrätten finner att detta hjälpbehov inte är av det personliga och integritetskänsliga slag att det bör beaktas vid bedömningen av hans rätt till personlig assistans. Den tid som J.P. beräknat för måltider ska därför inte till någon del beaktas såvitt gäller frågan om hans behov av stöd för att tillgodose de grundläggande behoven.

Vad gäller J.P:s övriga behov av hjälp med de grundläggande behoven är utredningen mera svårbedömd. Det får visserligen anses framgå att J.P. har visst behov av hjälp för att sköta sin hygien, för toalettbesök och för av- och påklädning. Häri har dock inräknats åtgärder som inte i sig berättigar till personlig assistans, såsom justering och låsning av rullstol, övervakning på grund av fallrisk samt påminnelser. Hjälpinsatserna synes vidare bara till mycket begränsad del avse hjälp som kan anses vara av det mycket privata och känsliga slag som förutsätts för rätt till personlig assistans. J.P. har uppenbarligen viss egen kapacitet och kan själv klara t.ex. att schamponera håret och att borsta tänderna. Även den omständigheten att han förmår arbeta som forskare i snitt 30 timmar i veckan talar mot att hans behov av kvalificerad hjälp i de angivna situationerna skulle vara av mer än marginell omfattning.

Regeringsrätten finner mot den angivna bakgrunden att J.P:s behov av hjälp för att tillgodose sina grundläggande behov inte kan anses vara av den karaktär och omfattning som förutsätts för rätt till personlig assistans. Socialnämndens överklagande ska därför bifallas.