Ds 2008:64
En jobbgaranti för ungdomar
Sammanfattning
En jobbgaranti införs för ungdomar mellan 16 och 24 år från och med den 1 december 2007. Jobbgarantin ersätter ungdomsinsatserna kommunala ungdomsprogram (KUP) och ungdomsgarantin (UG), som avskaffas. Ungdomar omfattas av jobbgarantin vid tre månaders inskrivningstid hos arbetsförmedlingen.
Jobbgarantin startar med en inledande period med intensifierat stöd till och uppföljning av den unges arbetssökande. Efter den inledande perioden bör det aktiva matchningsarbetet kombineras med förstärkta insatser som kan vara praktik eller utbildning.
Ersättningen till deltagare i jobbgarantin bör utformas så att den inte avhåller ungdomar från att välja reguljära studier framför öppen arbetslöshet.
Den som avvisar en anvisning till jobbgarantin har inte rätt till arbetslöshetsersättning vid fortsatt arbetslöshet och kan således inte få ersättning i stället för att delta i jobbgarantin. Ogiltig frånvaro eller annan misskötsamhet inom jobbgarantin bör medföra sanktioner enligt regler jämförbara med dem som gäller vid deltagande i aktivitetsgarantin.
I promemorian föreslås vissa ändringar i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program, lagen (1962:381) om allmän försäkring och studiestödslagen (1999:1395) som en följd av att KUP och UG ersätts av jobbgarantin.
1. Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen bör föreslå riksdagen att anta förslag till
1. lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring,
2. lag om ändring i lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program,
3. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,
4. lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395).
2. Lagförslag
2.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring att 9 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 §
TPF
1
FPT
Rätt till ersättning vid arbetslöshet har sökande som
1. är arbetsföra och oförhindrade att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan,
2. är beredda att anta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken de inte anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskassan,
3. är anmälda som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen i den ordning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,
4. medverkar till att en individuell handlingsplan upprättas i samråd med den offentliga arbetsförmedlingen, och
5. aktivt söker ett lämpligt arbete men inte kan få ett sådant arbete.
TP
1
PT
Senaste lydelse 2000:1460.
Ds 2008:64 Lagförslag
Den som avvisar en anvisning till jobbgarantin har inte rätt till ersättning vid fortsatt arbetslöshet.
U
Denna lag träder i kraft den 1 december 2007.
Lagförslag Ds 2008:64
2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program
TPF
1
FPT
dels att 2–4 §§ skall upphöra att gälla, dels att 7 § skall ha följande lydelse.
Lydelse enligt prop. 2006/07:89
Föreslagen lydelse
7 §
Den som tar del av ett arbetsmarknadspolitiskt program skall inte anses som arbetstagare om inte programmet gäller en anställning med anställningsstöd eller lönebidrag, skyddat arbete, trygghetsanställning, reguljärt arbete inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin eller en anställning med särskilt stöd för introduktion och uppföljning (SIUS).
Den som tar del av ett arbetsmarknadspolitiskt program skall inte anses som arbetstagare om inte programmet gäller en anställning med anställningsstöd eller lönebidrag, skyddat arbete, trygghetsanställning, reguljärt arbete inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin eller jobbgarantin eller en anställning med särskilt stöd för introduktion och uppföljning (SIUS).
När ett program bedrivs på en arbetsplats skall den som tar del av programmet dock likställas med arbetstagare vid tillämpning av följande regler i arbetsmiljölagen (1977:1160):
– 2 kap. 1–9 §§ om arbetsmiljöns beskaffenhet, – 3 kap. 1–4 och 7–14 §§ om allmänna skyldigheter,
TP
1
PT
Senaste lydelse av
2 § 2006:1071 3 § 2004:1324 4 § 2004:1324
Ds 2008:64 Lagförslag
– 4 kap. 1–4 och 8–10 §§ om bemyndiganden, – 5 kap. 1 och 3 §§ om minderåriga, – 7 kap. om tillsyn, – 8 kap. om påföljder, och – 9 kap. om överklagande. Vad som i arbetsmiljölagen sägs om arbetsgivare skall gälla den som har upplåtit en arbetsplats för programverksamhet.
U
1. Denna lag träder ikraft den 1 december 2007.
2. Ungdomar som vid ikraftträdandet är anvisade till kommunala ungdomsprogram eller ungdomsgarantin skall få fullfölja sin anvisningstid i insatsen. Under denna anvisningstid skall bestämmelserna i 2–4 §§ i deras äldre lydelse tillämpas.
Lagförslag Ds 2008:64
2.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän försäkring att 3 kap. 5 § skall ha följande lydelse.
Lydelse enligt prop. 2006/07:59 Föreslagen lydelse
3 kap.
5 §
Försäkringskassan skall besluta om en försäkrads tillhörighet till sjukpenningförsäkringen och fastställa sjukpenninggrundande inkomst. För en försäkrad som inte är bosatt i Sverige gäller detta så snart anmälan om hans inkomstförhållanden gjorts hos Försäkringskassan. Av beslutet skall framgå i vad mån den sjukpenninggrundande inkomsten är att hänföra till anställning eller till annat förvärvsarbete. Sjukpenningförsäkringen skall omprövas
a) när Försäkringskassan fått kännedom om att den försäkrades inkomstförhållanden eller andra omständigheter har undergått ändring av betydelse för rätten till sjukpenning eller för sjukpenningens storlek,
b) när sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt denna lag eller särskild efterlevandepension enligt lagen (2000:462) om införande av lagen (2000:461) om efterlevandepension och efterlevandestöd till barn har beviljats den försäkrade eller sådan ersättning eller pension som redan utges har ändrats med hänsyn till ändring i den försäkrades arbetsförmåga eller, vid särskild efterlevandepension, förmåga eller möjlighet att bereda sig inkomst genom arbete,
d) när tjänstepension har beviljats den försäkrade,
e) när ett beslut om vilandeförklaring av sjukersättning eller aktivitetsersättning enligt 16 kap. 16 § har upphört, samt
Ds 2008:64 Lagförslag
f) när livränta har beviljats den försäkrade enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller redan utgående livränta har ändrats.
Ändring som avses i första stycket skall gälla från och med den dag då anledningen till ändringen uppkommit. Den sjukpenninggrundande inkomst som ändrats enligt första stycket a) får dock läggas till grund för ersättning tidigast från och med första dagen i den ersättningsperiod som inträffar i anslutning till att Försäkringskassan fått kännedom om inkomständringen.
Under tid som anges under 1–6 får, om inte första stycket b, d eller f är tillämpligt, den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten sänkas lägst till vad den skulle ha varit närmast dessförinnan om Försäkringskassan då känt till samtliga förhållanden. Detta gäller tid då den försäkrade
1. bedriver studier enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,
2. erhåller periodiskt ekonomiskt stöd, utgivet enligt särskilda avtal mellan arbetsmarknadens parter, enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,
3. deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller står till arbetsmarknadens förfogande enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,
3. deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning eller står till arbetsmarknadens förfogande enligt de grunder som fastställs av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer,
4. är gravid och avbryter eller inskränker sitt förvärvsarbete tidigast sex månader före barnets födelse eller den beräknade tidpunkten härför,
5. helt eller delvis avstår från förvärvsarbete för vård av barn, om den försäkrade är förälder till barnet eller likställs med förälder enligt 1 § föräldraledighetslagen (1995:584) och barnet inte har fyllt ett år. Motsvarande gäller vid adoption av barn som ej fyllt tio år eller vid mottagande av sådant barn i avsikt att adop-
Lagförslag Ds 2008:64
tera det, om mindre än ett år har förflutit sedan den försäkrade fick barnet i sin vård,
6. fullgör tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.
För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller 2 eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd skall Försäkringskassan, vid sjukdom under den aktuella tiden, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete under den aktuella tiden.
För en försäkrad som avses i tredje stycket 1 eller 2 eller deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning skall Försäkringskassan, vid sjukdom under den aktuella tiden, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid. Om därvid den sjukpenninggrundande inkomsten helt eller delvis är att hänföra till anställning, skall årsarbetstiden beräknas på grundval av enbart det antal arbetstimmar som den försäkrade kan antas ha i ifrågavarande förvärvsarbete under den aktuella tiden.
För en försäkrad som får sådan behandling eller rehabilitering som avses i 7 b § eller 22 kap. 7 § och som under denna tid får livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt en annan författning skall Försäkringskassan, vid sjukdom under den tid då livränta betalas ut, beräkna sjukpenningen på en sjukpenninggrundande inkomst som har fastställts på grundval av enbart den inkomst av eget arbete som den försäkrade kan antas få under denna tid.
Ds 2008:64 Lagförslag
För en försäkrad som avses i 10 c § första stycket 1 eller 2 skall dock under studieuppehåll mellan vår- och hösttermin, då den försäkrade inte uppbär studiesocial förmån för studier som avses i tredje stycket 1, sjukpenningen beräknas på den sjukpenninggrundande inkomst som följer av första–tredje styckena, om sjukpenningen blir högre än sjukpenning beräknad på den sjukpenninggrundande inkomsten enligt fjärde stycket.
Fjärde stycket tillämpas även för försäkrad som avses i tredje stycket 6 när den försäkrade genomgår grundutbildning som är längre än 60 dagar.
Omprövning av sjukpenningförsäkringen enligt första stycket a skall ej omfatta ändring av den försäkrades inkomstförhållanden på grund av sådant förvärvsarbete som avses i 16 kap. 15 §.
Omprövning av sjukpenningförsäkringen enligt första stycket skall göras senast när den försäkrade gör anspråk på ersättning som betalas ut per dag.
U
Denna lag träder i kraft den 1 december 2007.
Lagförslag Ds 2008:64
2.4. Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)
Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödslagen (1999:1395) att 3 kap. 25 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
25 §
TPF
1
FPT
Studiemedel får inte lämnas eller tas emot för den tid för vilken det lämnas
1. studiehjälp enligt 2 kap.,
2. aktivitetsstöd för att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program,
2. aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning för att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program,
3. utbildningsbidrag för doktorander,
4. sjukersättning, aktivitetsersättning eller rehabiliteringsersättning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, eller
5. bidrag till studerande vid korttidsstudier som får fördelas av
a) Landsorganisationen i Sverige eller Tjänstemännens Centralorganisation med stöd av lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde,
b) Socialstyrelsens institut för särskilt utbildningsstöd, eller
c) Sametinget. Studiemedel får inte lämnas för den tid då den studerande tjänstgör enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller fullgör utbildning till reserv- eller yrkesofficer.
TP
1
PT
Senaste lydelse 2006:1474.
Ds 2008:64 Lagförslag
Studiemedel får inte lämnas för högskoleutbildning på forskarnivå om den studerande är eller har varit anställd som doktorand eller har eller har haft utbildningsbidrag för doktorander.
Studiemedel får inte lämnas för den tid då den studerande beviljats studiestöd eller motsvarande studiefinansiering från ett annat land. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilken utländsk studiefinansiering som skall omfattas av detta stycke.
Regeringen får meddela föreskrifter om avvikelser från bestämmelserna i första stycket.
U
Denna lag träder i kraft den 1 december 2007.
3. Ärendet och dess beredning
Regeringen har i budgetpropositionen för budgetåret 2007 (prop. 2006/07:1) aviserat att den under 2007 avser att införa en jobbgaranti för ungdomar mellan 16 och 24 år samt att det i garantin kan ingå utbildning och praktik. Synpunkter har vid ett möte inhämtats från arbetsmarknadens parter. En arbetsgrupp inom Regeringskansliet har utarbetat denna promemoria.
4. Inledning
Bakgrund
Ungdomar drabbades hårt av arbetslöshet mellan åren 2001 och 2006. Den öppna arbetslösheten för ungdomar mellan 16 och 24 år ökade under perioden från drygt 38 000 till cirka 70 000 individer i genomsnitt per månad enligt Statistiska Centralbyråns (SCB) arbetskraftsundersökning (AKU). De öppet arbetslösa ungdomars andel av arbetskraften ökade under samma period från 8 procent till 13,7 procent. Därutöver deltog många ungdomar i något arbetsmarknadspolitiskt program. Mellan åren 2001 och 2006 ökade antalet programdeltagare i åldern 18 till 24 år från knappt 17 000 till drygt 23 000. Sammantaget ökade den totala ungdomsarbetslösheten från 55 000 till 94 000 ungdomar under den här perioden. I slutet av 2006 vände arbetsmarknadsläget för ungdomar och i början av 2007 sjönk ungdomsarbetslösheten. Fortfarande är emellertid ungdomsarbetslösheten högre jämfört med våra nordiska länder och framför allt Danmark som har en avsevärt lägre ungdomsarbetslöshet.
Utmärkande för ungdomsarbetslösheten är framför allt konjunkturkänsligheten som hänger samman med att ungdomar i mindre utsträckning har fasta arbeten. Framför allt har antalet ungdomar med timanställningar ökat kraftigt. En del av dessa ungdomar kvarstår som arbetssökande hos arbetsförmedlingen eftersom de önskar utökad arbetstid. Att ungdomar ofta har tillfälliga arbeten, feriearbeten eller timanställningar leder till större säsongvariationer i arbetslöshetstalen jämfört med övriga
Inledning Ds 2008:64
åldersgrupper. Ungdomsarbetslösheten kan därför variera kraftigt mellan olika månader.
Genomströmningen av arbetslösa ungdomar är stor hos arbetsförmedlingen. Ungdomar blir oftare arbetslösa men perioderna i arbetslöshet för dessa brukar å andra sidan var kortare jämfört med dem som är över 24 år. Den genomsnittliga tiden som den unge är inskriven hos arbetsförmedlingen var cirka 7 månader under 2006. För arbetslösa inskrivna mellan 25 och 54 år var inskrivningstiden omkring 1,7 år. Längst inskrivningstid hos arbetsförmedlingen hade personer som var 55 år och äldre. Arbetslösa 55 år och äldre hade en genomsnittlig inskrivningstid på omkring 3,2 år.
Mot bakgrund av den höga ungdomsarbetslösheten har särskilda insatser redan genomförts eller planeras införas. Det gäller bland annat förmånligare kvalificeringsvillkor för nystartsjobb och nedsättning av vissa socialavgifter m.m. för ungdomar som fyllt 18 men inte 25 år. Vidare avser regeringen att reformera gymnasieskolan.
Nystartsjobb
Nystartsjobb infördes den 1 januari 2007. Syftet är att minska utanförskapet. Målgruppen för nystartsjobb är personer som varit arbetslösa eller deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program under en sammanhängande tid av minst ett år. Personer som varit heltidssjukskrivna, uppburit sjuk- eller aktivitetsersättning, varit beroende av ekonomiskt bistånd eller varit anställda vid Samhall AB och anmälda hos arbetsförmedlingen kan kvalificera sig för nystartjobb. Även nyanlända flyktingar med uppehållstillstånd som är anmälda hos arbetsförmedlingen kan få nystartsjobb. För arbetslösa mellan 20 och 24 år är kvalificeringstiden kortare. Dessa har möjlighet att få nystartsjobb redan efter sex månaders inskrivningstid hos arbetsförmedlingen.
Stöd till nystartsjobb lämnas till privata arbetsgivare och till offentliga arbetsgivare som bedriver affärsverksamhet. Stödet
Inledning
lämnas genom återbetalning av ett belopp motsvarande arbetsgivaravgifterna för den anställde. Stödet lämnas lika länge som personens utanförskap har varat. Ungdomar mellan 20 och 24 år kan få nystartsjobb under maximalt ett år. Stöd till nystartsjobb av ungdomar kan kombineras med andra stöd för anställning av ungdomar och lämnas såväl för anställningar som gäller tills vidare som för provanställningar och tidsbegränsade anställningar.
Nedsättning av socialavgifter för personer som fyllt 18 men inte 25 år
Regeringen har i propositionen Nedsättning av socialavgifter för personer som fyllt 18 men inte 25 år (prop. 2006/07:84) föreslagit en nedsättning av det samlade uttaget av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift för personer som vid årets ingång fyllt 18 men inte 25 år i syfte att underlätta för yngre att komma in på arbetsmarknaden. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2007.
Reformering av gymnasieskolan
Regeringen tillsatte i februari 2007 en särskild utredare som skall lämna förslag till en reformerad gymnasieskola som innehåller utbildningsvägar av hög kvalitet såväl för elever med ambitionen att studera på högskolan, som för elever som vill inrikta sig mot ett specifikt yrke eller yrkesområde och bli anställbara inom detta direkt efter skolan eller fortsätta på en eftergymnasial yrkesutbildning. Fler ungdomar än hittills skall få möjlighet att fullfölja den utbildning de påbörjat. Gymnasieskolan skall leda till en gymnasieexamen med tre huvudinriktningar: studieförberedande program som ger grundläggande behörighet till högskolan, yrkesförberedande program och lärlingsutbildning.
Inledning Ds 2008:64
Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2008 och den nya gymnasieskolan planeras att träda i kraft läsåret 2010/11.
5. Förslag och bedömningar
5.1. Kommunala ungdomsprogram (KUP) och ungdomsgarantin (UG) avskaffas
Förslag: Kommunala ungdomsprogram (KUP) och ungdomsgarantin (UG) skall avskaffas.
Bakgrund
Kommunala ungdomsprogram och ungdomsgarantin
Kommunala ungdomsprogram (KUP) infördes 1995 som en insats inom det arbetsmarknadspolitiska programmet ungdomsinsatser. Insatsen innebär att en kommun får anordna praktik eller annan verksamhet på heltid för arbetslösa ungdomar under 20 år som inte genomgår gymnasieskola eller liknande utbildning till dess de fyller 20 år. Insatsen skall inledas med vägledning och jobbsökaraktiviteter hos arbetsförmedlingen. Insatsen skall även innehålla individinriktade insatser med praktik och utbildningsinslag. Kommunen har rätt till ersättning från staten för sådan verksamhet.
Ungdomsgarantin (UG) infördes 1998, även den som en insats inom det arbetsmarknadspolitiska programmet ungdomsinsatser. UG innebär att en kommun får, efter överenskommelse med regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,
Förslag och bedömningar Ds 2008:64
åta sig en skyldighet att erbjuda ungdomar som står till arbetsmarknadens förfogande en aktiverande och utvecklande insats på heltid. En sådan skyldighet gäller från och med den dag den unge fyller 20 år till dess att hon eller han fyller 25 år. Kommunens skyldighet inträder om något arbete, reguljär utbildning eller något annat lämpligt arbetsmarknadspolitiskt program inte kunnat erbjudas inom 90 dagar från det att den unge anmälde sig som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. Utvecklingsinsatsen skall erbjudas inom tio dagar från det att kommunens skyldighet att erbjuda ungdomar som står till arbetsmarknadens förfogande en aktiverande och utvecklande insats på heltid inträdde. Insatsen får pågå i högst 12 månader och skall inledas med vägledning och jobbsökaraktiviteter hos arbetsförmedlingen.
Utvärdering av ungdomsinsatserna
Ungdomsinsatserna KUP och UG utvärderades av Statskontoret 2001. Slutsatserna redovisades i rapporten Särskilda ungdomsåtgärder? Om kommunala ungdomsprogrammet och utvecklingsgarantin (Statskontorets rapport 2001:4). I rapporten presenterades också ett förslag som i huvudsak innebar att KUP och UG borde avvecklas. KUP skulle dock behållas för ungdomar under 20 år utan fullföljd gymnasieutbildning och kommunerna skulle åläggas att ha ansvaret för dessa ungdomar. Statskontoret ansåg att det kommunala huvudmannaskapet hade fört med sig många problem. Ungdomar hade t.ex. förlorat kontakten med arbetsförmedlingen och statens möjlighet att styra, följa upp och kontrollera verksamheten hade försvårats. Ett annat problem som Statskontoret lyfte fram var att det fanns stora skillnader i landet och att likvärdig behandling inte kunnat upprätthållas, vilket lett till olika behandling mellan arbetslösa personer som bor i olika delar av landet.
Rapporten remissbehandlades samma år. Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Landsorganisationen i Sverige (LO) och Sveriges
Ds 2008:64 Förslag och bedömningar
Akademikers Centralorganisation (SACO) instämde i huvudsak i Statskontorets förslag. Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) instämde i det förslag som avsåg ungdomar under 20 år. Ungdomsstyrelsen, Socialstyrelsen och dåvarande Svenska kommunförbundet, samt de kommuner som yttrade sig, avstyrkte förslaget och ansåg att kommunala ungdomsprogram borde finnas kvar för ungdomar mellan 18 och 24 år. Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) ansåg att underlaget för att bestämma om ungdomsinsatserna skulle läggas ner var otillräckligt.
I betänkandet Unga utanför (SOU 2003:92) föreslog Utredningen om samhällets insatser för att stödja ungdomar som varken studerar, arbetar eller söker arbete (U 2003:01) att varje kommun skulle ha en lagstadgad skyldighet att skapa en organisation som ansvarar för att aktivt söka upp och ge stöd till alla ungdomar under 20 år som inte arbetar eller studerar. Kommunen skulle erbjuda insatser på heltid för dem som hade behov av dessa. Utredningen föreslog också att berörda myndigheter, såsom skola, arbetsförmedling och socialtjänst skulle vara skyldiga att aktivt samverka. Utredningen föreslog vidare att KUP skulle avvecklas och ersättas av ett kommunalt uppföljningsansvar. Dessutom föreslog utredningen att UG skulle avvecklas och ersättas av en individuell handlingsplan för alla ungdomar. Den dåvarande regeringen valde att förtydliga det kommunala ansvaret för ungdomar i skollagen och behålla KUP och UG eftersom det ansågs föreligga behov av en mer aktuell effektstudie av ungdomsinsatserna.
Förslaget om det kommunala ansvaret antogs av riksdagen (prop. 2004/05:2, bet. 2004/05:KrU2, rskr. 2004/05:94) och ledde till en ändring i skollagen. Det nuvarande kommunala ansvaret för ungdomar, det så kallade informationsansvaret, regleras i 1 kap. 18 § skollagen (1985:1100) där det föreskrivs att kommuner har en uttrycklig skyldighet att följa upp ungdomar. Enligt skollagen gäller nu att:
”En hemkommun skall löpande hålla sig informerad om hur de ungdomar i kommunen som fullgjort sin skolplikt men som
Förslag och bedömningar Ds 2008:64
inte fyllt 20 år är sysselsatta, i syfte att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder”.
Ungdomsinsatserna KUP och UG har ytterligare utvärderats av IFAU under 2005 och 2006. Resultaten har redovisats i rapporterna Kommunala arbetsmarknadsinsatser riktade till ungdomar mellan 18 och 24 år (IFAU rapport 2005:9) samt i (Hur) hjälps ungdomar av arbetsmarknadspolitiska program för unga? (IFAU rapport 2006:5). I rapporterna redovisas inga förslag men resultaten av effektutvärderingarna indikerar att KUP och UG har negativa effekter på ungdomars etablering på arbetsmarknaden. Den senare rapportens slutsatser är att kommunalt tillhandahållna ungdomsprogram fungerar sämre än AMS ordinarie program. I rapporten jämförs olika ungdomsinsatser i kommunal regi och vid arbetsförmedlingen. Resultaten tyder på att arbetsmarknadspolitiska insatser för ungdomar leder till kortare arbetslöshetstid, men att det endast gäller tidigt i arbetslöshetsperioden. IFAU menar att de positiva effekterna beror på intensifierat jobbsökande innan programmen sätts in. Det kan även bero på att ungdomar mellan 20 och 24 år är prioriterade hos arbetsförmedlingarna eller på att de söker arbete mer intensivt för att undvika att placeras i program. Resultaten tyder också, enligt IFAU, på att när ansvaret för genomförandet av arbetsmarknadspolitiken fördes över till kommunal nivå, reducerades programmens effektivitet när det gäller arbetslösas ungdomars övergång till jobb. IFAU:s studie visar dock att KUP och UG leder till fler övergångar till reguljär utbildning.
Skälen för förslaget
Avskaffandet av KUP och UG
Mot bakgrund av de uppföljningar och utvärderingar som genomförts av KUP och UG föreslås att dessa insatser avskaffas.
Förslaget att avveckla KUP och UG innebär att 2–4 §§ lagen om (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program bör upp-
Ds 2008:64 Förslag och bedömningar
hävas. I nämnda paragrafer regleras kommunernas möjligheter att anordna praktik och andra former av verksamhet och aktiviteter för ungdomar dels under 20 år, dels i åldern 20 till 24 år. Vidare finns där bestämmelser om de ersättningar som får lämnas till deltagarna liksom kommunernas rätt till ersättning från staten för verksamheten.
I 17 och 22 §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring finns bestämmelser om bl.a. bestämmande av s.k. ramtid för den som deltagit i UG och om att dagar inte skall räknas in i ersättningsperioden i arbetslöshetsförsäkringen för den som har deltagit i verksamhet inom UG. Dessa bestämmelser bör upphävas när UG avskaffas. I propositionen Ytterligare reformer inom arbetsmarknadspolitiken m.m. (prop. 2006/07:89) har regeringen föreslagit ändringar i lagen om arbetslöshetsförsäkring som innebär att de ovannämnda bestämmelserna av andra skäl bör upphävas från och med den 2 juli 2007. Något lagförslag i denna fråga lämnas därför inte här.
Förslag och bedömningar Ds 2008:64
5.2. Införandet av en jobbgaranti för ungdomar
Bedömning: En jobbgaranti för ungdomar mellan 16 och 24 år bör införas den 1 december 2007. Denna ersätter ungdomsinsatserna kommunala ungdomsprogram (KUP) och ungdomsgarantin (UG).
– Ungdomar bör omfattas av jobbgarantin vid tre månaders inskrivningstid hos arbetsförmedlingen. När det gäller de ungdomar som arbetar deltid eller har timanställning bör de som uppbär arbetslöshetsersättning omfattas av jobbgarantin.
– Jobbgarantin bör starta med en inledande period med intensifierat stöd till och uppföljning av den unges arbetssökande. Efter den inledande perioden bör det aktiva matchningsarbetet kombineras med förstärkta insatser som kan vara praktik eller utbildning.
– Den unge som lämnat jobbgarantin för arbete eller studier bör kunna återgå till insatsen om han eller hon inte hunnit upparbeta ett nytt arbetsvillkor.
– Deltagande i jobbgarantin bör begränsas till högst 15 månader, dock längst till dess den unge fyller 25 år. Den unge som är kvar i jobbgarantin efter 15 månader bör kvalificera sig för den jobb- och utvecklingsgaranti som föreslås i propositionen Ytterligare reformer inom arbetsmarknadspolitiken, m.m. (prop. 2006/07:89).
Skälen för bedömningen: Ungdomars inträde på arbetsmarknaden har fördröjts avsevärt under de senaste decennierna. En viktig förklaring till detta är den stora utbildningsexpansion som ägde rum på 1990-talet och som ledde till en permanent minskning av ungdomars arbetskraftsutbud. En annan förklaring är den försämrade arbetsmarknaden som följde av den ekonomiska krisen under 1990-talet. När arbetsmarknadsläget sedan förbättrades befann sig en stor del ungdomar inom utbildnings-
Ds 2008:64 Förslag och bedömningar
systemet och därmed utanför arbetskraften. Många av dessa ungdomar är arbetssökande vilket framgår av SCB:s arbetskraftsundersökningar.
IFAU (Nordström Skans) har i rapporten Har ungdomsarbetslöshet långsiktiga effekter? (IFAU rapport 2004:13) undersökt de långsiktiga effekterna av tidig erfarenhet av arbetslöshet. Resultaten tyder på att de ungdomar som blev arbetslösa direkt efter gymnasiet hade betydligt större sannolikhet att vara arbetslösa under de följande fem åren än övriga ungdomar.
Mot denna bakgrund kan det finnas behov av särskilda arbetsmarknadspolitiska insatser som fångar upp ungdomar på ett tidigt stadium och motverkar långtidsarbetslöshet. Samtidigt har få arbetsmarknadspolitiska insatser för ungdomar visat sig vara effektiva. Arbetsmarknadspolitiska insatser för ungdomar är ofta förenade med inlåsningseffekter vilket kan förklaras med att ungdomar ofta slutar att söka arbete när de hamnar i en insats. Även om insatsen slutligen leder till arbete eller studier är inlåsningseffekterna större än behandlingseffekterna vilket medför att den unges inträde på arbetsmarknaden i stället har fördröjts.
Arbetslösa ungdomar bör på ett tidigt stadium få stöd och insatser från arbetsförmedlingen. De nuvarande insatserna, KUP och UG, har i praktiken inte givit ungdomar det stöd de behöver för att etablera sig på arbetsmarknaden. Dessa insatser bör därför ersättas med en jobbgaranti för ungdomar mellan 16 och 24 år. Ungdomar som skrivs in vid arbetsförmedlingen bör omfattas av jobbgarantin vid en inskrivningstid på tre månader. När det gäller de ungdomar som arbetar deltid eller har timanställning bör de ungdomar som uppbär arbetslöshetsersättning omfattas av jobbgarantin.
Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning (N 2006:10) har i delbetänkandet Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar (SOU 2007:18) lyft fram olika framgångsfaktorer för ungdomsprogram. Jobbsökaraktiviter är enligt utredningen det mest kostnadseffektiva för ungdomar och ger positiva effekter på både sysselsättning och inkomst. Hårda krav på jobbsökande leder till kortare
Förslag och bedömningar Ds 2008:64
arbetslöshetsperioder. Utredningen lyfter även fram lärdomar från Danmark och Storbritannien. En inledande period på fyra respektive sex månader med intensiv rådgivning och vägledning av en personlig rådgivare och mentor har varit en framgångsfaktor.
Mot denna bakgrund bör ungdomar i jobbgarantin få en tidig kvalificerad bedömning och hjälp av en personlig rådgivare eller mentor för ett fortlöpande aktivt stöd till och uppföljning av sitt arbetssökande under hela sin arbetslöshetsperiod. Under den inledande perioden i jobbgarantin skall dessa insatser intensifieras. Ungdomar som är i behov av studie- och yrkesvägledning bör även kunna få det under den inledande perioden i jobbgarantin. Efter den inledande perioden bör det aktiva matchningsarbetet kombineras med förstärkta insatser som kan vara praktik eller utbildning.
Olika former av tillfälliga jobb utgör en dominerande del av sysselsatta ungdomars anställningsformer. Ungdomar prövar på många olika jobb innan de får en fastare förankring på arbetsmarknaden, vilket ger arbetslivserfarenhet. Det är viktigt att ungdomar har incitament att ta tillfälliga jobb. Likaså bör arbetslösa ungdomar uppmuntras att delta i reguljära studier. Unga som lämnar jobbgarantin för arbete men som inte har hunnit att upparbeta ett nytt arbetsvillkor i arbetslöshetsförsäkringen samt unga som deltagit i reguljära studier bör kunna återgå till jobbgarantin med den ersättning de hade tidigare. Tiden då den unge av dessa skäl har varit frånvarande från jobbgarantin bör inte medräknas i den totala tiden för deltagande i garantin.
Deltagande i jobbgarantin bör begränsas till högst 15 månader, dock längst till dess den unge fyller 25 år. Den unge som är kvar i jobbgarantin efter 15 månader bör kvalificera sig för den jobb- och utvecklingsgaranti som regeringen föreslagit i propositionen Ytterligare reformer inom arbetsmarknadspolitiken, m.m. (prop. 2006/07:89).
I syfte att dra nytta av olika aktörers kunskaper och erfarenheter bör aktiviteterna inom jobbgarantin kunna utföras såväl
Ds 2008:64 Förslag och bedömningar
inom arbetsförmedlingens egen regi som hos andra anordnare som tillhandahåller tjänster som förmedlingen kan upphandla.
Det kommunala ansvaret för ungdomar under 20 år gäller fortfarande. Det är viktigt att det sker en nära samverkan mellan arbetsförmedlingen och kommunen avseende ungdomar som avbrutit sina gymnasiestudier. Regeringen avser att överväga behovet av att återkomma i denna fråga. Samverkan mellan arbetsförmedlingen och kommunen bör även gälla de ungdomar som uppbär försörjningsstöd så att kraven från kommunen på dessa uppfylls.
5.3. Ersättningen till ungdomar i jobbgarantin
Bedömning: Aktivitetsstöd bör lämnas till ungdomar som har rätt till arbetslöshetsersättning när de deltar i jobbgarantin. Till övriga ungdomar bör utvecklingsersättning lämnas. Ersättningarna i jobbgarantin bör utformas så att de inte avhåller ungdomar från att välja reguljära studier framför öppen arbetslöshet.
Skälen för bedömningen: Arbetslösa ungdomar inskrivna hos arbetsförmedlingen kan beroende på tidigare arbete eller studier ha rätt till olika ersättningar. Vissa har kvalificerat sig för arbetslöshetsersättning, andra är beroende av andra ersättningsformer. Det finns därför anledning att överväga olika ersättningar för olika grupper av ungdomar. Till ungdomar som har rätt till arbetslöshetsersättning bör aktivitetsstöd lämnas. Till övriga ungdomar bör utvecklingsersättning lämnas. Det är emellertid viktigt att dessa ersättningar inte utformas så att de avhåller ungdomar från att välja reguljära studier framför öppen arbetslöshet.
Ungdomar som deltar i gymnasiala studier beviljas studiebidrag inom studiehjälpen med 1 050 kronor i månaden till och med vårterminen det år de fyller 20 år. Eftergymnasiala studier
Förslag och bedömningar Ds 2008:64
samt studier på grundskole- eller gymnasienivå, tidigast från och med det andra kalenderhalvåret det år den unge fyller 20 år, berättigar till studiemedel. Bidragsdelen inom studiemedlet uppgår vid heltidsstudier till 2 528 kronor per fyraveckorsperiod. Utvecklingsersättning bör lämnas till de ungdomar som fyllt 18 år och bör vara samma belopp som de skulle ha fått vid studier.
Nivån på aktivitetsstödet bör trappas ned successivt i syfte att öka de ekonomiska incitamenten att söka arbete eller välja reguljära studier i takt med alltmer intensifierade insatser från arbetsförmedlingens sida. Ersättningen bör trappas av i snabbare takt än för äldre. Till ungdomar utan barn bör ersättning lämnas med 80 procent under de 100 första ersättningsdagarna. Under de följande 100 dagarna bör ersättning lämnas med 70 procent och därefter med 65 procent. Till ungdomar som är föräldrar bör ersättningsnivån lämnas på 80 procent under de 200 första ersättningsdagarna. Därefter bör ersättning lämnas med 70 procent under 100 ersättningsdagar och sedan med 65 procent.
Ungdomar som har rätt till arbetslöshetsersättning och som står till arbetsmarknadens förfogande för hel- eller deltidsarbete bör omfattas av jobbgarantin.
I fråga om försäkringsskydd vid skada m.m. för deltagarna i jobbgarantin bör samma bestämmelser gälla som nu tillämpas i fråga om arbetsmarknadspolitiska program.
Ds 2008:64 Förslag och bedömningar
5.4. Sanktioner
Förslag: Den som avvisar en anvisning till jobbgarantin skall inte ha rätt till arbetslöshetsersättning vid fortsatt arbetslöshet.
Bedömning: Ogiltig frånvaro eller annan misskötsamhet inom jobbgarantin bör medföra sanktioner enligt regler jämförbara med dem som nu gäller vid deltagande i aktivitetsgarantin.
Skälen för förslaget och bedömningen: I 45 a § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring finns bestämmelser om nedsättning med vissa procentsatser av dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen. Nedsättning skall bland annat ske när en sökande har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete utan godtagbart skäl. Enligt 46 § samma lag skall nedsättning av arbetslöshetsersättning också ske om den sökande avvisat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program.
Bestämmelserna om nedsättning i 45 a § skulle i princip kunna göras tillämpliga vid avvisande av deltagande i jobbgarantin. Effekten skulle emellertid då kunna bli att ungdomar kan avvisa att delta i jobbgarantin och fortsätta att uppbära arbetslöshetsersättning, om än reducerad. Det skulle motverka själva syftet med jobbgarantin. I stället bör frågan om rätten till arbetslöshetsersättning för den som avvisar en anvisning till jobbgarantin prövas utifrån de allmänna villkoren för rätt till ersättning. Dessa finns angivna i 9 § lagen om arbetslöshetsförsäkring.
I 9 § bör i ett nytt andra stycke föras in en bestämmelse om att den som avvisar en anvisning till jobbgarantin inte har rätt till arbetslöshetsersättning vid fortsatt arbetslöshet. Han eller hon har att välja på att vid fortsatt arbetslöshet vara utan ersättning eller att anta anvisning till att delta i jobbgarantin. Vad gäller den som inte har rätt till arbetslöshetsersättning men till försörj-
Förslag och bedömningar Ds 2008:64
ningsstöd är det kommunen som avgör om stödet även fortsättningsvis skall lämnas.
Vid ogiltig frånvaro eller annan misskötsamhet inom jobbgarantin bör de sanktioner som nu gäller vid deltagande i aktivitetsgarantin tillämpas. Dessa sanktioner finns angivna i de nuvarande 37 a och 37 b §§ förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. En tillämpning av dessa regler innebär bland annat att en anvisning till jobbgarantin skall kunna återkallas med åtföljande förlust av ersättningen. Motsvarande sanktionsregler har regeringen föreslagit i propositionen Ytterligare reformer inom arbetsmarknadspolitiken, m.m. (prop. 2006/07:89) skall gälla vid deltagande i jobb- och utvecklingsgarantin.
5.5. Vissa följdändringar
Förslag: Vissa följdändringar skall göras i lagen om arbetsmarknadspolitiska program, lagen om allmän försäkring och studiestödslagen med anledning av införandet av jobbgarantin.
Skälen för förslaget: I lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program finns bestämmelser om att den som tar del av ett arbetsmarknadspolitiskt program inte skall anses som arbetstagare med undantag för bland annat den som har reguljärt arbete inom ramen för aktivitetsgarantin. I propositionen Ytterligare reformer inom arbetsmarknadspolitiken, m.m. (prop. 2006/07:89) har regeringen föreslagit att aktivitetsgarantin ersätts i lagen med jobb- och utvecklingsgarantin, vilket föranleder att ordet aktivitetsgarantin byts ut mot ordet jobb- och utvecklingsgarantin i 7 § nämnda lag. I och med införandet av jobbgarantin bör också denna garanti föras in i lagen.
Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är i dag vilande för den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och får aktivi-
Ds 2008:64 Förslag och bedömningar
tetsstöd eller står till arbetsmarknadens förfogande. Detta följer av 3 kap. 5 § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Ungdomar som under deltagande i jobbgarantin får aktivitetsstöd har därför kvar sin SGI vilande under deltagandet. Detta bör gälla även de ungdomar som vid deltagande i jobb¬garantin får utvecklingsersättning i stället för aktivitetsstöd. Ett tillägg bör därför göras i nämnda paragraf i lagen om allmän försäkring på så sätt att SGIskydd gäller även för den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och då uppbär utvecklingsersättning.
I 3 kap. 25 § studiestödslagen (1999:1395) finns bestämmelser om när studiemedel inte får lämnas eller tas emot. Det gäller bland annat för den tid då det lämnas aktivitetsstöd vid deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Detta bör gälla också om deltagaren i det arbetsmarknadspolitiska programmet uppbär utvecklingsersättning. Ett tillägg om detta bör göras i 3 kap. 25 § studiestödslagen.
5.6. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Förslag: Avskaffandet av kommunala ungdomsprogram (KUP) och ungdomsgarantin (UG) och införandet av jobbgarantin för ungdomar samt ändringarna i lagen om arbetslöshetsförsäkring, lagen om arbetsmarknadspolitiska program, lagen om allmän försäkring och studiestödslagen skall gälla från och med den 1 december 2007. De ungdomar som vid ikraftträdandet deltar i KUP och UG skall få fortsätta i den insats de anvisats och då skall äldre bestämmelser gälla under resterande anvisningstid i insatsen.
Skälen för förslaget: De föreslagna ändringarna är en del av en större reform av arbetsmarknadspolitiken varav vissa delar redan har genomförts eller föreslagits. De nu föreslagna delarna i den fortsatta reformeringen av arbetsmarknadspolitiken bör genomföras så snabbt som möjligt. Avskaffandet av KUP och
Förslag och bedömningar Ds 2008:64
UG samt införandet av jobbgarantin för ungdomar bör därför ske den 1 december 2007. Då bör också ändringarna i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program, lagen (1962:381) om allmän försäkring och studiestödslagen (1999:1395) träda i kraft.
I fråga om de ungdomar som vid ikraftträdandet deltar i KUP och UG bör vissa övergångsbestämmelser gälla. De bestämmelser i lagen om arbetsmarknadspolitiska program som nu föreslås ska upphävas bör få tillämpas under resterande tid av dessa ungdomars anvisningstid.
6. Konsekvenser
6.1. Ekonomiska konsekvenser
Regeringen bör återkomma till riksdagen i samband med den ordinarie budgetprocessen angående de ekonomiska konsekvenserna av förslaget att införa en jobbgaranti för ungdomar.
6.2. Jämställdhet
Unga män är i högre grad arbetslösa än unga kvinnor. Att unga kvinnors arbetslöshet är lägre än männens kan bland annat förklaras med att kvinnor i större utsträckning fortsätter till högre studier. Kvinnor har också kortare arbetslöshetstid jämfört med männen. Kortast tid i arbetslöshet har högutbildade kvinnor, medan lågutbildade unga män har längst arbetslöshetstid. Ungdomars sysselsättningsgrad är däremot relativt jämn mellan könen, även om unga kvinnor arbetar mer deltid än unga män. Förslaget om jobbgarantin för ungdomar innebär att arbetslösa kvinnor och män omfattas av garantin vid samma tidpunkt, dvs. vid tre månaders inskrivningstid hos arbetsförmedlingen. Unga män är fler och har längre tid i arbetslöshet än unga kvinnor. Jobbgarantin kommer därför att omfatta fler arbetslösa män som kan behöva insatser under en längre tid i jobbgarantin. Förslagen bedöms inte få några andra konsekvenser för jämställdheten på arbetsmarknaden för ungdomar.
7. Författningskommentar
7.1. Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring
9 §
I paragrafen har införts ett nytt andra stycke med en bestämmelse om att den som avvisar en anvisning till jobbgarantin inte har rätt till arbetslöshetsersättning vid fortsatt arbetslöshet.
Ändringen behandlas i avsnitt 5.4.
7.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program
2–4 §
Paragraferna har upphävts. I nämnda paragrafer regleras kommunernas möjligheter att anordna praktik och andra former av verksamhet och aktiviteter för ungdomar dels under 20 år, dels i åldern 20 till 24 år. Vidare finns där bestämmelser om de ersättningar som får lämnas till deltagarna liksom kommunernas rätt till ersättning från staten för verksamheten.
Ds 2008:64 Författningskommentar
Ändringen behandlas i avsnitt 5.1.
7 §
I paragrafens första stycke har ett tillägg gjorts som reglerar när en deltagare i ett arbetsmarknadspolitiskt program skall anses som arbetstagare vid anställning inom ramen för jobbgarantin.
Ändringen behandlas i avsnitt 5.5.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
En övergångsbestämmelse införs som innebär att i fråga om de ungdomar som vid ikraftträdandet deltar i kommunala ungdomsprogram (KUP) och ungdomsgarantin (UG) får de bestämmelser i lagen som upphävs tillämpas under resterande tid av dessa ungdomars anvisningstid.
Ändringen behandlas i avsnitt 5.6.
7.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring
3 kap.
5 §
I tredje stycket 3 och i fjärde stycket har ordet utvecklingsersättning lagts till eftersom även den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program med sådan ersättning skall åtnjuta SGI-skydd.
Ändringen behandlas i avsnitt 5.6.
Författningskommentar Ds 2008:64
7.4. Förslaget till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)
3 kap.
25 §
I första stycket 2 har ordet utvecklingsersättning lagts till eftersom den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och uppbär utvecklingsersättning inte skall kunna få studiemedel för samma tid.
Ändringen behandlas i avsnitt 5.6.