Ds 2009:52

Uppehållstillstånd för skyddspersoner

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)

dels att nuvarande 5 kap. 16 a § ska betecknas 5 kap. 16 b §,

dels att rubriken närmast före 5 kap. 16 a § ska sättas närmast före 5 kap. 16 b §,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 5 kap. 15 b och 16 a §§, 7 kap. 7 c § samt 14 kap. 4 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

15 b §

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska på ansökan av Rikspolisstyrelsen beviljas en utlänning som är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete enligt 2 a § polislagen (1984:387) . Uppehållstillståndet ska gälla i minst ett år.

Författningsförslag Ds 2009:52

16 a §

En utlänning som med stöd av 15 b § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska när det tillståndet löper ut, efter ansökan av Rikspolisstyrelsen, beviljas ett permanent uppehållstillstånd om han eller hon fortfarande är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete enligt 2 a § polislagen (1984:387) .

7 kap.

7 c §

Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 b § får endast återkallas om förutsättningarna för sådant uppehållstillstånd inte längre är uppfyllda.

Uppehållstillståndet får inte återkallas innan Rikspolisstyrelsen fått tillfälle att yttra sig.

14 kap.

4 a §

Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 b eller 16 a § eller beslut om återkallelse av ett tillstånd som meddelats med stöd av 5 kap. 15 b § får överklagas till migra-

Ds 2009:52 Författningsförslag

tionsdomstol. Endast Rikspolisstyrelsen får överklaga sådana beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.

Författningsförslag Ds 2009:52

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 4 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen (2005:716) (asylsökande),

2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller

3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.

Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Rätt till bistånd föreligger inte heller för bostadskostnader.

Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.

En utlänning som vistas här med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen omfattas inte av denna lag. Detsamma gäller en utlänning för vilken en ansökan om ett sådant tillstånd är under prövning.

En utlänning som vistas här med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 eller 15 b § utlänningslagen omfattas inte av denna lag. Detsamma gäller en utlänning för vilken en ansökan om ett sådant tillstånd är under

1 Senaste lydelse 2007:323.

Ds 2009:52 Författningsförslag

prövning. I 2 och 3 §§ finns särskilda bestämmelser om mottagande av barn under 18 år som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare (ensamkommande barn). Bestämmelserna är tillämpliga endast så länge barnet är att anse som ensamkommande.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2010.

2. Ärendet

I en skrivelse som kom in till Justitiedepartementet i juni 2007 lämnar Rikspolisstyrelsen förslag till ändringar i utlänningslagen (2005:716) (Dnr Ju2007/6222/L7). Bakgrunden till skrivelsen är att Rikspolisstyrelsen uppmärksammat att det i utlänningslagen saknas bestämmelser om uppehållstillstånd för utländska personer som omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete enligt 2 a § polislagen (1984:387).

Med anledning av Rikspolisstyrelsens framställning övervägs i denna promemoria om det bör införas en ny grund för uppehållstillstånd för utlänningar som omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete.

3. Särskilt personsäkerhetsarbete

3.1. Internationell samverkan

FN:s konvention av den 15 november 2000 mot gränsöverskridande brottslighet (Palermokonventionen) undertecknades av Sverige den 12 december 2000 och trädde för svensk del i kraft den 30 maj 2004 (SÖ 2004:21). Konventionen syftar till att främja samarbete mellan konventionsstaterna för att på ett mer effektivt sätt förebygga och bekämpa gränsöverskridande brottslighet. I konventionen finns bland annat bestämmelser om skydd och stöd för brottsoffer och vittnen. Enligt artikel 24.3 ska konventionsstaterna överväga att sluta avtal eller uppgörelser med andra stater om förflyttning av vittnen i brottmål som täcks av konventionen samt deras släktingar och andra närstående personer. Konventionen tar också upp frågor om samarbete mellan rättsvårdande myndigheter.

Europarådets ministerkommitté antog den 20 april 2005 en rekommendation för att vägleda medlemsstaterna till att vidta lämpliga åtgärder för att skydda vittnen (Recommendation Rec(2005)9 of the Committee of Ministers to member states on the protection of witnesses and collaborators of justice).

Särskilt personsäkerhetsarbete Ds 2009:52

3.2. Gällande rätt

Polislagen

En av polisens uppgifter är enligt 2 a § polislagen (1984:387) att bedriva särskilt personsäkerhetsarbete beträffande vittnen och andra hotade personer (skyddspersoner). Enligt samma bestämmelse får regeringen meddela föreskrifter om sådant säkerhetsarbete. I dessa föreskrifter får anges att även andra myndigheter får bedriva särskilt personsäkerhetsarbete.

Bestämmelsen om särskilt personsäkerhetsarbete i polislagen trädde i kraft den 1 juli 2006. I förarbetena till bestämmelsen framhålls att skapandet av ett nationellt system för personsäkerhet skulle öka möjligheterna till ett framtida samarbete mellan Sverige och andra länder i säkerhetsfrågor. Det särskilda personsäkerhetsarbetet ska långsiktigt hjälpa den hotade till en trygg tillvaro och arbetet förutsätts därför i flertalet fall sträcka sig en avsevärd tid framåt. Enligt propositionen är avsikten därför att arbetet ska bedrivas i förhållande till en begränsad krets särskilt hotade personer som har rätt att stadigvarande vistas i landet (prop. 2005/06:138 s. 13 f.).

Förordningen om särskilt personsäkerhetsarbete

Allmänt

De närmare bestämmelserna om särskilt personsäkerhetsarbete finns i förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. Av 1 § framgår att skyddspersoner ska få hjälp med de säkerhetsåtgärder som bedöms möjliga och nödvändiga att genomföra. Han eller hon ska också få hjälp med myndighetskontakter och annat som krävs för att personsäkerhetsarbete ska kunna bedrivas.

De personkategorier som kan komma i fråga anges i 2 §. Det rör sig om misstänkta, tilltalade, målsägande, vittnen och andra som medverkar eller har medverkat i förundersökning eller rättegång som rör grov eller organiserad brottslighet (bevis-

Ds 2009:52 Särskilt personsäkerhetsarbete

personer), polisinformatörer i frågor som rör grov eller organiserad brottslighet och anställda inom rättsväsendet. Närstående till de uppräknade kategorierna omfattas också av bestämmelsen. Om det finns särskilda skäl kan även andra personer omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete.

Enligt 3 § är en förutsättning för särskilt personsäkerhetsarbete att det finns en påtaglig risk för att allvarlig brottslighet riktas mot den aktuella personens eller dennes närståendes liv, hälsa, frihet eller frid. För att särskilt personsäkerhetsarbete ska få bedrivas krävs vidare enligt 4 § bl.a. att personen har eller kan förväntas få rätt att stadigvarande vistas i Sverige.

Om det inte längre finns förutsättningar för att bedriva särskilt personsäkerhetsarbete beträffande en enskild ska den personsäkerhetsenhet som handlägger ärendet enligt 10 § personsäkerhetsförordningen besluta att personsäkerhetsarbetet ska upphöra.

Bestämmelser om personsäkerhetsersättning finns i 11–15 §§. En skyddsperson kan efter särskilt beslut, få ekonomisk ersättning från staten (personsäkerhetsersättning). Personsäkerhetsersättning får avse bl.a. utgifter och förlorad arbetsförtjänst till följd av villkor som uppställts för personsäkerhetsarbetet. Frågor om personsäkerhetsersättning prövas av den personsäkerhetsenhet som handlägger personsäkerhetsärendet.

Av 15 § första stycket framgår att beslut enligt förordningen inte får överklagas. Om en myndighet som fattat ett beslut finner att beslutet är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning kan myndigheten enligt 15 § andra stycket ändra beslutet under förutsättning att det kan ske utan nackdel för den som beslutet avser.

Överenskommelser med utländska brottsbekämpande myndigheter

Enligt 18 § personsäkerhetsförordningen får Rikspolisstyrelsen ingå överenskommelse med en utländsk brottsbekämpande myndighet om samarbete angående särskilt personsäkerhets-

Särskilt personsäkerhetsarbete Ds 2009:52

arbete. Sådana överenskommelser ingås för varje enskilt fall och kan avse personer som omlokaliseras till Sverige från andra länder och från Sverige till andra länder. Den utländska brottsbekämpande myndigheten kan tillhöra en EES-stat eller ett tredjeland. Överenskommelser om omlokalisering till Sverige innefattar vanligtvis ett åtagande för Sverige att bereda den utländska personen tillgång till särskilt personsäkerhetsarbete i Sverige och en reglering av kostnadsfördelningen mellan den svenska och den utländska brottsbekämpande myndigheten. Överenskommelserna innefattar också normalt förhållningsorder för skyddspersonerna.

4. Uppehållstillstånd

4.1. Allmänt om uppehållstillstånd

Uppehållstillstånd är enligt 2 kap. 4 § utlänningslagen (2005:716, UtlL) ett tillstånd att vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). En utlänning ska enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § UtlL ha uppehållstillstånd för att vistas i Sverige mer än tre månader. Från denna huvudregel finns dock ett flertal undantag. Enligt 2 kap. 8 § UtlL gäller kravet på uppehållstillstånd inte medborgare i de nordiska länderna och inte heller EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt.

Förutsättningarna för att beviljas uppehållstillstånd i Sverige framgår av 5 kap. utlänningslagen. Av 5 kap. 1 § UtlL framgår att flyktingar och skyddsbehövande i övrigt som befinner sig i Sverige i princip har rätt till uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd på grund av anknytning regleras i 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL. Uppehållstillstånd får enligt 5 kap. 6 § UtlL beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige och uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund (jfr prop. 2004/05:170 s. 188 och 280). Beslut om uppehållstillstånd meddelas enligt 5 kap 20 § UtlL av Migrationsverket eller av Regeringskansliet. Migrationsverkets avslagsbeslut får enligt 14 kap. 3 § UtlL överklagas till en migrationsdomstol.

Uppehållstillstånd Ds 2009:52

4.2. Återkallelse av uppehållstillstånd

Enligt 7 kap. 1 § UtlL får uppehållstillstånd återkallas om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet. Om utlänningen vistats i Sverige i mer än fyra år med uppehållstillstånd krävs dock synnerliga skäl för att återkalla tillståndet. För utlänningar som ännu inte rest in i landet kan tillståndet enligt 7 kap. 2 § UtlL återkallas om det finns särskilda skäl. För en utlänning som har rest in i landet får uppehållstillstånd enligt 7 kap. 3 § UtlL återkallas bl.a. om det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land. Förutsättningen är dock att utlänningen inte vistats i Sverige i mer än tre år med tillstånd. Vid bedömning av om uppehållstillståndet för en utlänning som har rest in i landet bör återkallas enligt 7 kap. 1 eller 3 § UtlL ska enligt 7 kap. 4 § UtlL hänsyn tas till den anknytning som utlänningen har till det svenska samhället och till om andra skäl talar mot att tillståndet återkallas. Om en utlänning har registrerats på den spärrlista som avses i 3 § 2 lagen (2000:344) om Schengens informationssystem får uppehållstillstånd återkallas enligt 7 kap. 5 § UtlL om det finns tillräckliga skäl för en återkallelse. Enligt 7 kap. 6 § UtlL får uppehållstillstånd för den som inte är medborgare i en stat tillhörande EU återkallas om ett beslut om avvisning eller utvisning av utlänningen har meddelats i en stat tillhörande EU eller i Island, Norge eller Schweiz och beslutet är grundat på att det finns ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten och på att utlänningen i den beslutande staten har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i minst ett år eller att utlänningen är skäligen misstänkt för att ha begått ett grovt brott eller att det finns starka skäl som tyder på att utlänningen avser att begå ett sådant brott. Återkallelse av uppehållstillstånd beslutas enligt 7 kap. 8 § UtlL av Migrationsverket, eller om uppehållstillståndet beviljats av Regeringskansliet, av Regeringskansliet. Beslut om återkallelse som med-

Ds 2009:52 Uppehållstillstånd

delats av Migrationsverket får enligt 14 kap. 3 § UtlL överklagas till en migrationsdomstol.

4.3. Uppehållsrätt

I 3 a kap. 1 § UtlL definieras uppehållsrätt som en rätt för EESmedborgare och deras familjemedlemmar att vistas i Sverige i mer än tre månader utan uppehållstillstånd. Vilka som i detta avseende är att räkna som familjemedlemmar framgår av 3 a kap. 2 § UtlL. En EES-medborgare har enligt 3 a kap. 3 § UtlL uppehållsrätt om han eller hon är arbetstagare eller egenföretagare i Sverige (punkten 1), har kommit till Sverige för att söka arbete och har verklig möjlighet att få anställning (punkten 2), är studerande och har sin och familjemedlemmarnas försörjning tryggad samt sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna (punkten 3) eller har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna (punkten 4). Uppehållsrätten gäller enligt 3 a kap. 5 § UtlL så länge villkoren är uppfyllda. EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har vistats i Sverige lagligt i mer än fem år har permanent uppehållsrätt enligt 3 a kap. 6 och 7 §§ UtlL.

4.4. Uppehållstillstånd för vissa målsäganden och vittnen

På ansökan av en förundersökningsledare ska enligt 5 kap. 15 § UtlL en utlänning som vistas här ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om minst sex månader om det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål ska kunna genomföras. Om utlänningen vill ha betänketid för att återhämta sig och för att kunna ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna ska ett uppehållstillstånd om 30 dagar meddelas. Bestämmelserna är avsedda att kunna tillämpas bl.a. vid förundersökning och

Uppehållstillstånd Ds 2009:52

huvudförhandling som rör människohandelsbrott. Enligt 14 kap. 4 § UtlL får Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § eller beslut om återkallelse av ett sådant beslut överklagas av förundersökningsledaren till en migrationsdomstol.

4.5. Uppehållstillstånd för tribunalvittnen

Sverige har ingått avtal med flera internationella domstolar och tribunaler om överföring till Sverige av vissa vittnen och deras anhöriga. En förutsättning för överföring är att personerna är i behov av skydd. Skyddsbehovet ska ha sin grund i själva vittnesmålet. I det enskilda fallet är det den internationella domstolen eller tribunalen som bedömer om det föreligger ett skyddsbehov för vittnet och dennes anhöriga och om detta ska föranleda en begäran om överföring till ett land som samarbetar med domstolen eller tribunalen.

Sverige har ingått avtal med Internationella tribunalen för f.d. Jugoslavien (ICTY, SÖ 2000:24), Specialdomstolen för Sierra Leone, (SÖ 2004:51), sektionen för krigsförbrytelser vid statsdomstolen i Bosnien och Hercegovina (WCC, SÖ 2006:20), samt med Internationella brottmålsdomstolen (ICC, SÖ 2007:24). Avtalen är i stora delar likalydande.

När Sverige ingick avtalet med ICTY infördes i utlänningslagen särskilda bestämmelser om uppehållstillstånd för tribunalvittnen. Bestämmelserna trädde i kraft den 31 mars 2006 och omfattar enligt 22 kap. 1 § UtlL personer som vittnat eller kommer att vittna inför en internationell domstol eller tribunal, med vilken Sverige har ingått ett avtal, och deras nära anhöriga.

I 22 kap. 2 § första stycket UtlL anges att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om minst ett år ska ges till en utlänning för vilken en framställan om omplacering gjorts från en internationell domstol eller tribunal, om framställan bedöms vara berättigad. Ansökan ges alltså in av den internationella domstolen eller tribunalen. Enligt förarbetena till bestämmelsen

Ds 2009:52 Uppehållstillstånd

bör uppehållstillstånd i regel beviljas om de formella kraven i ansökan är uppfyllda och ansökan framstår som berättigad. En granskning av vad domstolen eller tribunalen angett bör göras även om utlänningens behov av skydd med anledning av vittnesmålet bör kunna presumeras (prop. 2004/05:172 s. 26 f.). Om uppehållstillstånd anses berättigat får sådant tillstånd enligt 22 kap. 2 § fjärde stycket UtlL vägras endast om det föreligger sådana omständigheter som anges i 5 kap. 1 § andra stycket 1 UtlL, dvs. om det finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet.

I de avtal som Sverige har ingått med internationella domstolar eller tribunaler definieras vittnen och deras närstående som omfattas av avtalen och därmed har rätt till uppehållstillstånd m.m. I 22 kap. 2 § andra och tredje styckena UtlL har därför angetts vilka som avses med vittne respektive nära anhörig till vittne.

Enligt 22 kap. 3 § UtlL ska en utlänning som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 2 § samma kapitel ges fortsatt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd om det bedöms nödvändigt av den internationella domstolen eller tribunalen. Fortsatt uppehållstillstånd enligt denna paragraf får endast vägras om det finns synnerliga skäl med hänvisning till rikets säkerhet eller på grund av utlänningens brottslighet. Enligt de internationella avtal som Sverige ingått ska tribunalvittnen och deras anhöriga beviljas permanent uppehållstillstånd senast efter tre eller fyra år beroende på vilket avtal det gäller, om skyddsbehov fortfarande föreligger. Enligt förarbetena bör permanent uppehållstillstånd kunna beviljas före utgången av den i avtalet angivna tidsperioden, som regel dock inte förrän utlänningen har vittnat inför den internationella domstolen eller tribunalen. Under alla omständigheter bör permanent uppehållstillstånd beviljas senast efter den tid som anges i ifrågavarande avtal (prop. 2004/05:172, s. 32).

De internationella avtal som reglerar tribunalvittnen innehåller bestämmelser om att tribunalvittnen och deras anhöriga ska beviljas arbetstillstånd. Utlänningar som beviljats

Uppehållstillstånd Ds 2009:52

tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt 22 kap. 2 eller 3 § UtlL ska därför enligt 22 kap. 4 § UtlL ges arbetstillstånd under den tid som uppehållstillståndet gäller.

I ovan nämnda avtal finns också bestämmelser om att Sverige ska tillhandahålla tribunalvittnen och deras anhöriga samma lättnader, förmåner och rättigheter som tillkommer flyktingar enligt definitionen i Genèvekonventionen och dess tilläggsprotokoll. Mot den bakgrunden har en bestämmelse införts i 22 kap. 5 § UtlL som anger att utlänningar som har uppehållstillstånd enligt 22 kap. 2 eller 3 § UtlL endast får utvisas på grund av brott om det föreligger sådana omständigheter som anges i 8 kap. 11 § andra stycket UtlL, dvs. om han eller hon har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna här eller om denne i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit allvarlig fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta att bedriva sådan verksamhet här.

Beslut enligt 22 kap. utlänningslagen meddelas av Migrationsverket. Beslut om uppehållstillstånd enligt 22 kap. 2 och 3 §§ UtlL får inte överklagas.

5. Överväganden och förslag

5.1. Tidsbegränsat uppehållstillstånd för skyddspersoner

Förslag: En utländsk skyddsperson ska, efter ansökan av

Rikspolisstyrelsen, kunna beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om minst ett år.

Skälen för förslaget: För att särskilt personsäkerhetsarbete ska

få bedrivas krävs enligt 4 § förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. (personsäkerhetsförordningen) att den aktuella personen har eller kan förväntas få rätt att stadigvarande vistas i Sverige. Om skyddspersonen är EESmedborgare har han eller hon normalt uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 § UtlL. För det fall skyddspersonen är tredjelandsmedborgare saknas för närvarande en bestämmelse som medger att uppehållstillstånd beviljas enbart på den grunden att han eller hon är skyddsperson. En sådan grund för uppehållstillstånd behöver alltså införas för att Sverige ska kunna ta emot skyddspersoner som är tredjelandsmedborgare.

Särskilt personsäkerhetsarbete syftar till att långsiktigt hjälpa den hotade till en trygg tillvaro. Arbetet kan därför förutsättas sträcka sig lång tid framåt. I avtal som Rikspolisstyrelsen ingår med utländska brottsbekämpande myndigheter om överföring till Sverige åtar sig den överförande staten ett ekonomiskt ansvar för skyddspersonen under flera år. Meningen är alltså att skyddspersonen ska få hjälp att skapa en ny framtid i det land till vilket han eller hon överförs. Uppehållstillstånd bör därför

Överväganden och förslag Ds 2009:52

initialt beviljas för minst ett år. Vid uppehållstillstånd om minst ett år ska utlänningen normalt anses bosatt i Sverige och ska därmed folkbokföras här (jfr 1 och 3 §§folkbokföringslagen [1991:481]). Till följd därav kommer skyddspersonerna att få tillgång till i huvudsak samma sociala förmåner som övriga i Sverige bosatta personer t.ex. vård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och skolgång enligt skollagen (1985:1100).

Särskilt personsäkerhetsarbete får enligt 2 § första stycket 4 personsäkerhetsförordningen även bedrivas beträffande närstående till en utländsk skyddsperson. Dessa utgör också skyddspersoner. Det finns därför inte något behov av en särskild bestämmelse om uppehållstillstånd för närstående till skyddspersoner.

En nödvändig förutsättning för att ett uppehållstillstånd för en utländsk skyddsperson ska bli aktuellt är att Rikspolisstyrelsen ingått en överenskommelse med en utländsk brottsbekämpande myndighet med stöd av 18 § personsäkerhetsförordningen. Den enskilde råder alltså inte över om en överföring till Sverige kan bli aktuell. Mot den bakgrunden är det mest ändamålsenligt att ansökan om uppehållstillstånd ges in av Rikspolisstyrelsen efter att en överenskommelse träffats med den utländska brottsbekämpande myndigheten och beslut fattats om särskilt personsäkerhetsarbete enligt 8 § personsäkerhetsförordningen.

Migrationsverkets prövning av Rikspolisstyrelsens ansökan ska omfatta huruvida personen i fråga är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete. Migrationsverket ska däremot inte pröva om det är lämpligt att personen omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete eller om Rikspolisstyrelsen borde ha ingått överenskommelsen med den utländska brottsbekämpande myndigheten.

Ds 2009:52 Överväganden och förslag

5.2. Permanent uppehållstillstånd för skyddspersoner

Förslag: En utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat

uppehållstillstånd som skyddsperson ska på ansökan av Rikspolisstyrelsen kunna beviljas permanent uppehållstillstånd under förutsättning att han eller hon fortfarande är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete.

Skälen för förslaget: Om det finns behov av att fortsätta det

särskilda personsäkerhetsarbetet när det tidsbegränsade uppehållstillståndet löper ut, ska skyddspersonen på ansökan av Rikspolisstyrelsen beviljas fortsatt uppehållstillstånd. Mot bakgrund av personsäkerhetsarbetets långsiktiga karaktär bör inte ett fortsatt uppehållstillstånd vara tidsbegränsat. Skyddspersonen bör i stället beviljas permanent uppehållstillstånd.

5.3. Återkallelse av uppehållstillstånd

Förslag: Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en

skyddsperson får återkallas endast om det inte längre finns förutsättningar att bedriva särskilt personsäkerhetsarbete. Uppehållstillståndet får inte återkallas innan Rikspolisstyrelsen har fått tillfälle att yttra sig.

Skälen för förslaget: Tidsbegränsade uppehållstillstånd kan

återkallas enligt de allmänna reglerna om återkallelse av tillstånd i 7 kap. utlänningslagen.

I fråga om skyddspersoner skulle det kunna inträffa att polisen kort tid efter att en skyddsperson beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och kommit till Sverige gör bedömningen att särskilt personsäkerhetsarbete inte kan bedrivas beträffande utlänningen. En förutsättning för särskilt personsäkerhetsarbete är enligt 4 § första stycket 3 och andra stycket personsäkerhetsförordningen att skyddspersonen sam-

Överväganden och förslag Ds 2009:52

tycker till att medverka i säkerhetsarbetet och bedöms kunna följa de villkor som han eller hon kan komma att vara skyldig att följa. Finns inte längre förutsättningar för särskilt personsäkerhetsarbete beträffande en enskild ska beslut fattas om att personsäkerhetsarbetet ska upphöra (10 § personsäkerhetsförordningen). Ett sådant beslut kan enligt 15 § första stycket personsäkerhetsförordningen inte överklagas. Däremot kan den beslutande myndigheten under vissa omständigheter ändra sitt beslut (15 § andra stycket personsäkerhetsförordningen).

Om skyddspersonen kort efter att han eller hon beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och rest in i Sverige förklarar sig inte vilja medverka i personsäkerhetsarbetet, eller genom sitt beteende visar att han eller hon inte vill medverka, kan uppehållstillståndet inte återkallas enligt 7 kap. 1–3, 5 eller 6 § UtlL trots att beslut fattats om att personsäkerhetsarbetet ska upphöra. Utlänningen kommer då att kunna vistas lagligt i Sverige fram till dess att det ursprungliga tillståndet löper ut trots att det inte längre finns grund för tillståndet. En ny återkallelsegrund bör därför införas så att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en skyddsperson kan återkallas om det inte längre finns förutsättningar för att bedriva särskilt personsäkerhetsarbete. Utöver den nya återkallelsegrunden bör det inte finnas några ytterligare möjligheter att återkalla tidsbegränsade uppehållstillstånd för skyddspersoner.

Överväger Migrationsverket att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en skyddsperson bör Rikspolisstyrelsen, i de fall Rikspolisstyrelsen inte initierat ärendet, få tillfälle att yttra sig.

5.4. Överklagande

Förslag: Migrationsverkets beslut att inte bevilja uppehålls-

tillstånd för skyddspersoner ska av Rikspolisstyrelsen kunna överklagas till en migrationsdomstol. Motsvarande ska gälla beslut om återkallelse av tidsbegränsade uppehållstillstånd för skyddspersoner.

Ds 2009:52 Överväganden och förslag

Skälen för förslaget: Av 14 kap. 3 § UtlL framgår att ett beslut

av Migrationsverkets att avslå en ansökan om uppehållstillstånd eller att återkalla ett uppehållstillstånd får överklagas av utlänningen till en migrationsdomstol. Den ordningen är inte ändamålsenlig när det gäller uppehållstillstånd för skyddspersoner eller återkallelse av tidsbegränsade uppehållstillstånd för skyddspersoner eftersom den enskilde i dessa fall inte är den som ansöker om uppehållstillstånd.

Av 14 kap. 4 § UtlL framgår att avslagsbeslut och återkallelsebeslut för bevispersoner som beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § UtlL endast får överklagas av förundersökningsledaren. En motsvarande ordning bör gälla för överklagande av Migrationsverkets beslut att avslå en ansökan om uppehållstillstånd för skyddspersoner och beslut om att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för sådana personer. Dessa beslut bör således endast kunna överklagas av Rikspolisstyrelsen.

5.5. Arbetstillstånd för skyddspersoner

Bedömning: Skyddspersoner som beviljats tidsbegränsat uppe-

hållstillstånd kan beviljas arbetstillstånd med stöd av 6 kap. 3 § utlänningslagen. Några särskilda bestämmelser om arbetstillstånd för skyddspersoner behöver därför inte införas.

Skälen för bedömningen: Syftet med uppehållstillstånd för

skyddspersoner är att långsiktigt hjälpa skyddspersonen till en trygg tillvaro. För att uppnå detta syfte är det viktigt att skyddspersonen kan leva ett så normalt liv som möjligt. Skyddspersonen bör därför ha en möjlighet att arbeta.

Enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § UtlL ska en utlänning som ska arbeta i Sverige ha arbetstillstånd. Undantag görs i 2 kap. 8 § UtlL för EES-medborgare och personer med permanent uppehållstillstånd. Vistas en skyddsperson som är tredjelandsmedborgare i Sverige med stöd av ett tidsbegränsat uppehålls-

Överväganden och förslag Ds 2009:52

tillstånd måste han eller hon alltså i de flesta fall ha arbetstillstånd för att arbeta här.

Av 6 kap. 3 § UtlL framgår att arbetstillstånd får ges till en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd om inte syftet med uppehållstillståndet talar emot det. Exempel på omständigheter som medför att arbetstillstånd inte ska ges är om det tidsbegränsade uppehållstillståndet beviljats på grund av sjukdom med stöd av 5 kap. 9 § UtlL eller för tillfälligt besök med stöd av 5 kap. 10 § samma lag (prop. 2004/05:170 s. 286).

Mot den angivna bakgrunden kan skyddspersoner med tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas arbetstillstånd med stöd av 6 kap. 3 § UtlL. Några särskilda bestämmelser om arbetstillstånd för skyddspersoner behöver därför inte införas.

5.6. Skyddspersoner ska inte omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Förslag: Om en utlänning ansöker om asyl under tiden han eller

hon har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som skyddsperson ska utlänningen inte omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Skälen för förslaget: I lagen (1994:137) om mottagande av

asylsökande m.fl. (LMA) finns bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till vissa utlänningar. Bland annat omfattas enligt 1 § LMA utlänningar som ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 4 kap. 1 eller 2 § UtlL (asylsökande). I fråga om uppehållstillstånd för skyddspersoner föreslås dock att det inte är den enskilde utan Rikspolisstyrelsen som ansöker om uppehållstillstånd. Utlänningen har själv alltid rätt att få en ansökan om uppehållstillstånd på en annan grund prövad på samma sätt som gäller för tribunalvittnen (jfr prop. 2004/05:172 s. 29 ff. och s. 36 f.). En person med uppehållstillstånd som skyddsperson kan alltså söka uppehållstillstånd som flykting.

Ds 2009:52 Överväganden och förslag

Om en skyddsperson med tidsbegränsat uppehållstillstånd ansöker om uppehållstillstånd och åberopar asylskäl skulle denne alltså omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Detta framstår som olämpligt eftersom bestämmelserna om bistånd i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. inte är anpassade efter de behov som en skyddsperson har. En skyddsperson har dessutom sin försörjning tryggad genom den överenskommelse som Rikspolisstyrelsen ingått med stöd av 18 § personsäkerhetsförordningen eller på annat sätt inom ramen för det särskilda personsäkerhetsarbetet. Bevispersoner som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 15 § UtlL för att medverka i brottsutredning är enligt 1 § fjärde stycket LMA uttryckligen undantagna från den lagens tillämpningsområde. Detsamma bör gälla skyddspersoner. Mot den angivna bakgrunden bör 1 § LMA ändras så att skyddspersoner uttryckligen undantas från den lagens tillämpningsområde.

5.7. Utvisning på grund av brott

Bedömning: Det behöver inte införas några särskilda bestäm-

melser som anger när en skyddsperson får utvisas på grund av brott.

Skälen för bedömningen: I 8 kap. 8 § UtlL regleras i vilka fall en

utlänning får utvisas på grund av brott. När en domstol överväger om en utlänning ska utvisas enligt den bestämmelsen ska den enligt 8 kap. 11 § första stycket UtlL beakta utlänningens anknytning till det svenska samhället, bl.a. utlänningens levnadsomständigheter. Enligt 8 kap. 11 § andra stycket UtlL finns ytterligare begränsningar för utvisning av flyktingar. En flykting får endast utvisas om han eller hon har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för ordning och säkerhet att låta personen stanna i Sverige eller om denne under vissa omständigheter begått brott som inneburit fara för rikets säkerhet. Tribunalvittnen får enligt 22 kap. 5 § UtlL bara utvisas på de grunder som gäller för

Överväganden och förslag Ds 2009:52

flyktingar. Däremot gäller begränsningarna inte för skyddsbehövande i övrigt.

Att en person omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete är en omständighet som bör vägas in i beaktandet av utlänningens anknytning till Sverige enligt 8 kap. 11 § första stycket UtlL. Att skyddspersonen riskerar att allvarlig brottslighet riktas mot honom eller henne vid en utvisning kan vara en omständighet som talar mot utvisning, särskilt vid mindre grov brottslighet. Det behöver alltså inte införas några särskilda bestämmelser om när en skyddsperson får utvisas på grund av brott.

5.8. Sekretess

Bedömning: Det finns inte något behov av att införa nya

sekretessbestämmelser för skyddspersoner.

Skälen för bedömningen: Ärenden som rör uppehållstillstånd

för skyddspersoner kommer att innehålla mycket känsliga uppgifter. Av 37 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) framgår att sekretess gäller i verksamhet för kontroll över utlänningar för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Beträffande beslut i dessa ärenden gäller sekretessen dock enligt 37 kap. 1 § andra stycket OSL endast för uppgifter i skälen. Detta innebär att sekretess hos Migrationsverket inte gäller för uppgift om att en viss person beviljats uppehållstillstånd men däremot kan sekretess gälla för uppgift om på vilken grund uppehållstillstånd beviljats.

I 35 kap. 11 § OSL finns en särskild bestämmelse om sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden som hänför sig till verksamhet som avser särskilt personsäkerhetsarbete. Dessa uppgifter är sekretessbelagda om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretessen gäller oavsett vid vilken myndighet uppgiften förekommer. Sekretessen

Ds 2009:52 Överväganden och förslag

överförs om uppgiften lämnas från en myndighet till en annan, även om den överlämnas av den enskilde (jfr prop. 2005/06:138, s. 19). Till skydd för själva personsäkerhetsverksamheten gäller sekretess enligt 18 kap. 7 § OSL.

Beträffande skyddspersoner kommer sekretessbestämmelserna ovan att delvis överlappa varandra och andra bestämmelser, tex. de om fingerade personuppgifter i lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter.

Mot den angivna bakgrunden saknas behov av att i offentlighets- och sekretesslagen införa särskilda sekretessbestämmelser för skyddspersoner.

6. Ikraftträdande m.m.

Förslag och bedömning: De föreslagna lagändringarna ska

träda i kraft den 1 juli 2010. Det behövs inte några övergångsbestämmelser.

Skälen för förslaget och bedömningen: De föreslagna

ändringarna i utlänningslagen bör träda i kraft så snart som möjligt. De bör därför träda i kraft den 1 juli 2010.

De föreslagna bestämmelserna ska tillämpas vid prövning som sker från och med den dag då de nya bestämmelserna träder i kraft. Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser.

7. Ekonomiska konsekvenser, m.m.

Bedömning: De föreslagna lagändringarna leder till endast

marginella kostnadsökningar. Dessa ryms inom befintliga anslagsramar. De föreslagna lagändringarna får inte några konsekvenser för jämställdheten, miljön eller småföretagandet.

Skälen för bedömningen: Endast ett litet antal personer

kommer att beviljas uppehållstillstånd som skyddspersoner och varje enskilt fall förutsätter en överenskommelse mellan Rikspolisstyrelsen och en utländsk brottsbekämpande myndighet. De ekonomiska konsekvenserna av att personer kan beviljas uppehållstillstånd på den nu föreslagna grunden kan därför bedömas bli marginella. Kostnadsökningarna ryms inom berörda myndigheters befintliga anslagsramar.

De lagändringar som föreslås i promemorian kan inte antas påverka jämställdheten. Inte heller kan förslagen antas påverka miljön eller villkoren för småföretagande.

8. Författningskommentar

8.1. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

5 kap.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska på ansökan av

15 b §

Rikspolisstyrelsen beviljas en utlänning som är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete enligt 2 a § polislagen (1984:387) . Uppehållstillståndet ska gälla i minst ett år.

Paragrafen är ny och behandlar frågan om tidsbegränsat uppehållstillstånd för utlänningar som är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete. Övervägandena finns i avsnitt 5.1.

Genom bestämmelsen införs en grund för tidsbegränsat uppehållstillstånd för utländska skyddspersoner. Bestämmelsen kommer främst ha betydelse för tredjelandsmedborgare. EESmedborgare som är aktuella för särskilt personsäkerhetsarbete har i regel uppehållsrätt enligt bestämmelserna i 3 a kap. utlänningslagen. Att utlänningen ska vara föremål för särskilt personsäkerhetsarbete enligt 2 a § polislagen innebär bl.a. att Rikspolisstyrelsen ska ha ingått en överenskommelse med en utländsk brottsbekämpande myndighet med stöd av 18 § förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. Endast Rikspolisstyrelsen kan ansöka om uppehållstillstånd.

Migrationsverkets prövning ska inte avse frågan om utlänningen bör omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete eller en bedömning av om överenskommelsen mellan Rikspolis-

Författningskommentar Ds 2009:52

styrelsen och den utländska brottsbekämpande myndigheten borde ha ingåtts.

5 kap.

En utlänning som med stöd av 15 b § har beviljats ett tidsbegränsat

16 a §

uppehållstillstånd ska när det tillståndet löper ut, efter ansökan av Rikspolisstyrelsen, beviljas ett permanent uppehållstillstånd om han eller hon fortfarande är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete enligt 2 a § polislagen (1984:387) .

Paragrafen är ny och behandlar frågan om permanent uppehållstillstånd för personer som är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.

Om en skyddsperson fortfarande är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete när ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 b § UtlL löper ut ska han eller hon beviljas permanent uppehållstillstånd. Endast Rikspolisstyrelsen kan ansöka om uppehållstillstånd.

7 kap.

Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 b § får endast återkallas om

förutsättningarna för sådant uppehållstillstånd inte längre är uppfyllda.

7 c §

Uppehållstillståndet får inte återkallas innan Rikspolisstyrelsen fått tillfälle att yttra sig.

Paragrafen är ny och behandlar frågan om återkallelse av tidsbegränsat uppehållstillstånd för personer som är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.

Enligt första stycket får uppehållstillstånd som har beviljats med stöd av 5 kap. 15 b § UtlL återkallas om utlänningen inte längre omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete. Beslutar polisen att personsäkerhetsarbetet ska upphöra bör Rikspolisstyrelsen uppmärksamma Migrationsverket på detta.

Av andra stycket följer att Migrationsverket inte får återkalla ett uppehållstillstånd som meddelats enligt 5 kap. 15 b § UtlL utan att Rikspolisstyrelsen fått tillfälle att yttra sig.

Ds 2009:52 Författningskommentar

14 kap.

Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om uppehålls-

4 a §

tillstånd enligt 5 kap. 15 b eller 16 a § eller beslut om återkallelse av ett tillstånd som meddelats med stöd av 5 kap. 15 b § får överklagas till migrationsdomstol. Endast Rikspolisstyrelsen får överklaga sådana beslut.

Paragrafen är ny och behandlar överklagande av Migrationsverkets beslut i fråga om uppehållstillstånd för personer som omfattas av särskilt personsäkerhetsarbete. Övervägandena finns i avsnitt 5.4.

Bestämmelsen innebär att beslut att avslå en ansökan om tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd för en skyddsperson får överklagas till migrationsdomstol. Även återkallelse av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en skyddsperson får överklagas på samma sätt. De beslut som omfattas av bestämmelsen får endast överklagas av Rikspolisstyrelsen. Överklagande av beslut att återkalla permanent uppehållstillstånd regleras i 14 kap. 3 § UtlL.

8.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m. fl.

1 § I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige enligt 4 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen (2005:716) (asylsökande),

2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller

3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.

Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Rätt till bistånd föreligger inte heller för bostadskostnader.

Författningskommentar Ds 2009:52

Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.

En utlänning som vistas här med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 eller 15 b § utlänningslagen omfattas inte av denna lag. Detsamma gäller en utlänning för vilken en ansökan om ett sådant tillstånd är under prövning.

I 2 och 3 §§ finns särskilda bestämmelser om mottagande av barn under 18 år som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare (ensamkommande barn). Bestämmelserna är tillämpliga

endast så länge barnet är att anse som ensamkommande.

Paragrafen anger vilka utlänningar som omfattas av lagens tillämpningsområde. Övervägandena finns i avsnitt 5.6.

Ändringen i fjärde stycket innebär att personer som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 b § UtlL undantas från lagens tillämpningsområde. Om en skyddsperson med tidsbegränsat uppehållstillstånd ansöker om uppehållstillstånd på den grunden att han eller hon är flykting eller skyddsbehövande i övrigt omfattas han eller hon alltså inte av lagen om mottagande av asylsökande.