Propositionens huvudsakliga innehåll

I denna proposition föreslås betydelsefulla förenklingar av de regler som styr Vägvalet i fråga om proceduren för överprövning av beslut i personal- ärenden inom det statligt lönereglerade området. En smärre förenkling rör det rent kommunala området.

Enligt prepositionen skall i fortsättningen myndigheternas beslut i per- sonalärenden i regel över'prövas på samma sätt som arbetstvisteri allmän- het, dvs. efter talan hos en tingsrätt resp. hos arbetsdomstolen. Undantag skall gälla för sådana fall som enligt särskilda föreskrifter i stället skall överprövas efter överklagande hos regeringen, hos en förvaltningsdomstol eller hos en förvaltningsmyndighet.

Förenklingarna skall enligt propositionen genomföras genom ändringar som berör fyra lagar: — lagen (1974: 371) om rättegången i arbetstvister,

-— lagen (1965: 276) om inskränkning i rätten att föra talan mot offentlig arbetsgivares beslut, — lagen (1971: 309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att prö- va vissa mål, —— kommunallagen (l977: l79).

Propositionsförslagen avses leda till att reglerna blir klarare och enklare och därmed rättssäkrare.

Den nuvarande regleringen av Vägvalet, när det gäller i vilken ordning som beslut i personalärenden av olika slag skall överprövas, har kritiserats med utgångspunkt främst i att reglerna är alltför många och svåröverskåd— liga. Det föreligger ibland betydande problem att avgöra, om beslutet i ett personalärende får överklagas förvaltningsvägen eller om talan mot beslu-

l Riksdagen 1986/87. I .ru/nl. Nr84

• Sida 2
•  Original

tet skall föras enligt arbetstvistlagen Detta medför givetvis olägenheter för de arbetstagare -— cirka 600000 personer såvitt gäller det statligt reglerade området — som kan beröras av sådana beslut. Men olägenheterna drabbar också både de fackliga organisationerna, myndigheterna och domstolarna.

Inte alltför sällan måste för närvarande en orimligt., stor arbetsinsats göras - bara för att utreda på vilken överprövningsväg som är den riktiga. Efter- som antal'et' p'ersönalbeslut per år är stort, torde man med förslaget nå en. påtaglig besparing i antalet handläggningstimmar, t. ex. när myndigheterna skall meddela fullföljdshänvisningar i ärendena eller kontrollera att en talan är fullföljd i rätt ordning. '

Lagändringarna avses trädai kraft den ] juli 1987.

Prop.-". 1986787: _84

• Sida 3
•  Original

Propositionens lagförslag

1. Förslag till Lag om ändring i lagen (1974: 371) om rättegången i arbetstvister

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974: 371) om rättegången i

arbetstvister'

dels att 1 kap. 2 & skall ha följande lydelse, dels att övergångsbeståmmelserna till lagen (l976:581) om ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse ikap. . 25

Denna lag tillämpas ej på

1. mål som enligt lag får upptagas endast av viss tingsrätt eller som skall handläggas av tingsrätt i annan sammansättning än som anges i rättegångs— balken elleri lagen (1974: 8) om rättegången i tvistemål om mindre värden,

2. mål som skall handläggas av tingsrätt med tillämpning av konkursla- gen (1921: 225) eller ackordslagen (1970: 847),

3. mål om skadestånd i anledning av brott, Om talan föres i samband med åtal för brottet,

4. mål om ersättning för yrkesskada, när tvisten ej rör kollektivavtals rätta innebörd.

Lagen skall ej heller tillämpas på mål som för arbetstagare med stat- ligt reglerad anställning eller an- ställning hos riksdagen eller allmän försäkringskassa, när tvisten gäller

Lagen skall inte tillämpas på mål som rör arbetstagare med statligt reglerad anställning eller anställ— ning hos riksdagen, när tvisten gäl— ler -

1. fråga som rör tillsättning av tjänst utan att enbart avse tvist om '

kollektivavtal,

2. tjänstgöringsskyldighet enligt 5 kap. lagen (1976: 600) om offentlig anställning.

Innehåller lag eller med stöd av lag meddelad författning särskild föreskrift om att talan ntat offentlig arbetsgivares beslut skall föras ge- nom besvär, gäller den föreskrif- ten.

' Lagen omtryckt 1977: 530.

"ll Riksdagen 1986/87. I saml. Nr 84

Lagen skall inte lieller tillämpas på andra mål som rör arbetstagare hos arbetsgivare med offentlig

- ställning, när tvisten gäller en frå-

ga som är reglerad i lag eller annan författning och det isantmaförfatt- ning föreskrivs att beslut i frågan får överklagas hos regeringen, en förvaltningsdomstal eller en för— valtningsnzyndighet.

• Sida 4
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Denna lag2 träder i kraft den ljanuari 1977.

1 kap. 25 andra stycket i dess äldre lydelse skall tills vidare till— lämpas på mål som där sägs, när tvisten rör fråga som får regleras i ' avtal men är reglerad i annan för- fattning än lag.

Avser tvist omständighet som inträffat före lagens ikraftträdande, tilläm- pas 4 kap. 7 5 första Stycket i dess äldre lydelse. Har överläggning som där sägs iekc ägt rum före ikraftträdandet, skall i stället tillämpas vad som iden nya lagen är föreskrivet om förhandling.

Denna lag träder i kraft den ljuli 1987 1 fråga om talan mot beslut som har meddelats före ikraftträdandet tillämpas äldre föreskrifter.

: 1976: 581. 3 1987: 000.

2. Förslag till Lag om inskränkning i rätten att överklaga

Härigenom föreskrivs följande.

1 & När en tvist sem rör beslut av en arbetsgivare med offentlig ställning- skall handläggas enligt lagen (1974: 371) om rättegången i arbetstvister, får arbetstagaren inte överklaga beslutet hos regeringen, en förvaltningsdom- stol eller en förvaltningsmyndighet.

25. Vad som sägs i ] & begränsar dock inte arbetstagarens rätt att över- klaga

]. beslut i frågor som enligt avtal skall av göras av arbetsgivaren,

2. beslut hos en kommunal besvärsnämnd enligt 7 kap. 3 & kommunalla- gen (1977. 179)

Denna lag träderi kraft den 1 juli 1987, då lagen (1965: 276) om inskränk- ning i rätten att föra talan mot offentlig arbetsgivares beslut skall upphöra ' att gälla.

• Sida 5
•  Original

3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1971: 309) om behörighet för'allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål -

Härigenom föreskrivs att l ä 2, 3 och 10 lagen (1971: 309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål] skall upphöra att gälla vid utgången avjuni 1987.

De upphävda föreskrifterna tillämpas dock fortfarande i fråga om-över- prövning av sådana beslut som har meddelats dessförinnan.

' Senaste lydelse av låZl97l: [157 1510 l9752681.

4. Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1977: 179)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 35 kommunallagen (1977: 179) skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap. 3 51

Fullmäktige får utse en särskild nämnd med uppgift att pröva överklagande av styrelsens, annan nämnds, partssammansatt organs eller revisorernas beslut om till- sättning av eller förordnande på kommunal eller landstingskommu- nal tjänst, entledigande från sådan tjänst eller disciplinär åtgärd mot tjänsteman, om beslutet annars skulle ha överklagats enligt 2 &. Be- stämmelserna i 13—17, 20, 26 och 29 åå förvaltningslagen (1986: 223) tillämpas i ärenden hos besvärs- nämnden.

Reglemente för besvära—nämnd antages av fullmäktige.

' Senaste lydelse 1986: 1134.

Fullmäktige får utse en särskild nämnd. besvärsnämnden, med uppgift att pröva överklagande av styrelsens, någon annan nämnds, ett partssammansalt organs eller revisorernas beslut om tillsättning av eller förordnande på en kommu- nal eller landstingskommunal tjänst, om beslutet annars skulle ha överklagats enligt lå. Bestämmel- sernai 13—17, 20, 26 och 29 åå för- valtningslagen (1986: 223) tillämpas i ärenden hos besvärsnämnden.

Reglemente för besvärsnämnden antas av fullmäktige.

• Sida 6
•  Original

Om inte annat föreskrivs i reglementet, tillämpas bestämmelserna i 3 kap. 13 å andra stycket, med undantag av hänvisningen till 3 kap. 9 .5 andra stycket, även på besvärsnämnden. I fråga om jäv gäller föreskrifterna i I 1 och 12 åå förvaltningslagen.

Om besvärsnämnd finns, får den som är missnöjd med ett beslut som avses i första stycket överklaga beslutet hos nämnden inom den tid, som föreskrivs i l å andra stycket och 2.5 andra stycket. Skrivelsen med över— klagandet. ges in till nämnden.

Beträffande besvär över besvärsnämnds beslut tillämpas bestämmelser- na i 15 på motsvarande sätt. Till stöd för sådana besvär får dessutom åberopas att det hos besvärsnämnden överklagade beslutet är oriktigt på någon sådan grund som sägs i l 5.

Denna lag träderi kraft den ljuli 1987.

• Sida 7
•  Original

2. Gränsdragningen mellan talan enligt arbetstvistlagen och överklagande 2.1 Lagtekniska förenklingar

Mitt förslag: Sådana frågor som regleras i en förordning i avvaktan på kollcktivavtalsreglering böri fortsättningen — precis som avtals- frågorna — överprövas enligt arbetstvistlagen, om inte något annat & föreskrivs särskilt. .

Den nya ordningen bör framgå av 1 kap. 1 och 2 åå arbetstvistla- gen.

Utredningens förslag: Överensstlämmer med mitt förslag (betänkandet s. 112—124,128—l31, 136,139, 140). . .

Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrker i det väsentliga principerna för utredningens förslag eller lämnar dem utan erin— ran. . .

Av särskilt intresse i sammanhanget är följande ställningstaganden från fackligt håll.

Statsanställdas förbund förklarar sålunda att Utredningens val av lagtek- nisk metod ter sig helt naturligt och förbundet ställer sig bakom den rent principiella uppläggningen. Förbundet framhåller emellertid också att en- ligt dess uppfattning utredningen inte tillräckligt har belyst. konsekvenser-

• Sida 9
•  Original

na av en systemförändring och sålunda inte heller inventerat behovet av lämpliga övergångsregler eller behövliga justeringar av författningsregler rörande personalfrågor. Förbundet betonar "att det bl. a. måste" beaktas att personalförfattningar, som idag faller under den generella besvärsrätten, har tillkommit med bcsvärsinstitutct som en förutsättning för hur reglerna har avfattats. Reglerna saknar därför i vissa fall den mera strikta formule- ring som krävs för att tillämpningen på ett meningsfullt sätt skall kunna prövas arbetsrättsligt i domstol. Förbundet avser här inte bara författ- ningsreglerade skälighetsavgöranden utan också andra bestämmelser av = mer rekommenderande karaktär. Förbundet anser också att tvister om företrädesrätt till återanställning enligt lagen (1982: 80) om anställnings- skydd (ändrad senast 1984: 1008) bör prövas enligt arbetstvistlagen. TCO-S tillstyrker också utredningens förslag i dess huvuddrag och me- nar att förslaget är väl ägnat att skapa den ordning och överskådlighet som rimligtvis kan krävas av det i dag så svårförståeliga överprövningssyste- met. TCO-S ställer sig också bakom inriktningen av utredningens förslag, såvitt gäller överflyttning av tvister från administrativt överklagande till handläggning enligt arbetstvistlagen. ' Även Centralorganisationen SACO/SR tillstyrker utrednin'gsförslagen och godtar den lagtekniska utformningen. SACO/SR menar att förslagen ' innebär en avsevärd förenkling av det nu gällande, mycket komplicerade regelsystemet.

Skälen för mitt förslag

Sa/nmaiu'atming: Mitt förslag syftar bl. a. till att man i fortsättningen på ett enkelt sätt skall kunna avgöra, om en arbetstvist som rör ett beslut grundat på en författning skall handläggas enligt arbetstvistlagen eller inte. Det. sker genom att man kontrollerar, om författningen i fråga innehåller någon föreskrift om överklagande. Saknas en sådan föreskrift, tillämpas arbetstvistlagen. Finns det däremot en föreskrift om överklagande. gäller den och arbetstvistlagcn tillämpas inte på tvisten.

Kritik av den nuvarande ordningen: Enligt 1 kap. l 5 första stycket arbetstvistlagen skall lagen tillämpas på rättegången i tvister som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare (arbetstvister). ] samma kap. 25 föreskrivs en del undantag från denna huvudprincip (jfr även övergångsbestämmelserna till lagen 1976: 581 om ändring i arbetstvistla- gen).

Proceduren för överprövning av beslut i pers0nalfråg0r på det statligt '

löneregleradc området bygger på att överprövningen skall 'ske antingen enligt arbetstvistlagen eller också efter överklagande, men inte på båda sätten. För att kunna ta ställning till om en viss tvistefräga skall överprövas i den ena eller den andra ordningen måste man emellertid ofta beakta regler iflera olika författningar. De enskilda reglerna kan därvid inte läsas själv- ständigt utan griper in i och är beroende av varandra. Regelsystemet har därför gett upphov till en hel del svårigheter i den praktiska tillämpningen.

Svårigheterna beror sålunda delvis på att systemet är sväröverskådligt med överprövningsregleri många olika författningar.

• Sida 10
•  Original

Som exempel vill jag nämna följande. Om det i en lag eller i någon med stöd av en lag meddelad författning finns särskilda föreskrifter om att talan mot en offentlig arbetsgivares beslut skall föras genom besvär, gäller de föreskrifterna (1 kap. 25 tredje stycket arbetstvistlagen). De arbetstvister som sådana särskilda föreskrif- ter tar sikte på faller alltså utanför tillämpningsområdet för arbetstvistla- gen.

Övergångsbestämmelserna till lagen (l976: 58l) om ändring i arbetstvist- lagcn innebär också ett undantag från arbetstvistlagens tillämpningsområ— de. Här har emellertid en annan lagteknisk lösning använts. Arbetstvistla- gen skall sålunda enligt dessa bestämmelser inte tillämpas, om detta inte har föreskrivits särskilt, när tvisten rör en fråga som får regleras i avtal men som är reglerad i någon annan författning än lag.

Övergångsbestämmelserna reglerar således samma fråga som 1 kap. 25 tredje stycket arbetstvistlagen, nämligen lagens tillämpningsomräde. Se- dan år l977 är emellertid i princip alla frågor på det offentliga området avtalsbara, givetvis i den mån något annat inte följer av tvingande lag. Övergångsbestämmelserna innebär därför att alla tvister om tillämpning av någon annan författning än lag faller utanför arbetstvistlagen, om inte annat har särskilt föreskrivits. I praktiken torde detta betyda att 1 kap. 2 & tredje stycket inte har någon reell funktion, när tvisten rör tillämpningen av någon annan författning än lag.

Jag kan också peka på att det finns bestämmelser -— både i lag och i rcgeringsförfattningar — som ger intryck av att beSlut kan överklagas, fastän de i själva verket numera faller under arbetstvistlagen och därmed undantas från överklagande till följd av bestämmelsernai lagen (1965: 276) om inskränkning i rätten att föra talan mot offentlig arbetsgivares beslut (inskränkningslagen, omtryckt l974: [01 l). Jag återkommer senare till den- na fråga (avsnitt 2.2).

Men problemen med att tillämpa de nuvarande reglerna hänger inte bara samman med att reglerna i angivna hänseenden är svåra att överblicka. Många föreskrifter är också svårtolkade i sig.

Jag kan som exempel åter hänvisa till 1 kap. 2 & tredje stycket arbets— tvistlag'en. Dess innebörd är som framgått att lagen inte skall tillämpas, i den mån rätt till överklagande föreligger enligt särskilda föreskrifter. Be- stämmelsen har motiverats med att den skall lösa konkurrensen mellan författningsföreskriftcr om överklagande och de allmänna reglerna i ar- betstvistlagen. Den konkurrensfrågan förefaller emellertid redan löst i inskränkningslagen, fast med motsatt metod. Överklagande får enligt den lagen inte förekomma, om saken skall handläggas enligt arbetstvistlagen. Man kan som personalbesvärsutredningen påpekar lätt uppfatta förhållan- det mellan 1 kap. 25 tredje stycket arbetstvistlagen och inskränkningsla- gen som ”oklart och motsägelsefullt” eller som "en cirkel".

Av det anförda framgår att regleringen av överprövningssystemet är tungrodd och svårforcerad och långt. ifrån präglad av enkelhet.

Den nya regeln: Enligt mitt förslag ersätts de nuvarande undantagsreg- lerna i 1 kap. 25 tredje stycket arbetstvistlagen och l976 års nämnda övergångsbestämmelser av en enda, klargörande föreskrift i ] kap. 25

• Sida 11
•  Original

tredje stycket. Denna föreskrift går ut på att arbetstvistlagen inte skall . tillämpas, när den författning som reglerar den omtvistade frågan innehål- lcr en särskild bestämmelse om att överklagande får ske.

Den föreslagna föreskriften innebär utan tvivel en väsentlig förenkling. Frågan om överprövning skall ske efter överklagande eller enligt arbets- tvistlagen kan sålunda besvaras direkt efter en kontroll av huruvida den berörda författningen har någon bestämmelse som.medger ctt överkla- gande. Saknas en sådan bestämmelse, skall prövningen ske enligt arbets- tvistlagen i enlighet med den förut anförda huvudprincipen i 1 kap. 1 5.

Jag vill anmärka att mitt förslag lika litet som personalbesvärsutredning- ens förslag innehåller något undantag frånarbetstvistlagens tillämpnings- område för de fall där en författning innehåller ett uttryckligt förbud mot;

överklagande. .

Som exempel på författningar med förbud mot överklagande anför ut- redningen förordningen (1981: 606) om förslags- och.trivselverksamheten vid statliga myndigheter, förordningen (1982: 208) om avgiftsbeläggning av statliga biluppställningsplatser.m:rn. (omtryckt 1983:713) och omplace- n'ngsförordningcn (1984:. 110, ändrad senast 1985: 956). Utredningen fram- håller att de tvister som kan uppkomma angående dessa författningar inte

alltid är arbetstvister. Men iden mån det. skulle vara fråga om sådana _

tvister, är arbetstvistlagen inte tillämplig på grund av 1976 år övergångs- bestämmelser, heter det. Utredningen drar den slutsatsen att i den mån det över huvud taget blir aktuellt med domstOISprövning av dessa författning- ar, det emellertid synes röra sig om författningar med sådana bestämmel- ser som kan sägas ge arbetsgivaren en fri beslutanderätt. Eftersom någon materiell överprövning i- domstol då inte kan ske, torde ett undantag från arbetstvistlagen för författningar med förbud mot .överklagande inte fylla någon funktion och någon reell ändring synes utredningsförslaget därför inte medföra i förhållandetill den gällande ordningen, menar utredningen.

Jag kan instämma i vad personalbesvärsutredningen har sagt på denna punkt.

lagtext som lagrådet har granskat.

Den nuvarande regeln i 1 kap. 2 & tredje stycket arbetstvistlagen tar sikte bara på beslut som har fattats av "offentlig arbetsgivare". Uttrycket omfattar alla de arbetsgivare som avses i 1.kap. ] & lagen (1976: 600) om offentlig anställning (LOA,omtryckt 1986: 430, ändrad senast 1986: 1131). Det är inte bara statsmyndigheterna, kommunema, landstingen, kommu- - nalförbunden, församlingarna, de kyrkliga samfälligheterna och de allmän- na försäkringskassorna. Det är också andra arbetsgivare som har arbetsta- gare med statligt reglerade anställningar i LOAzs mening. Bland de sist- nämnda arbetsgivarna finns bl. a. en del enskilda rättssubjekt, t. ex. huvud- männen för skolor som omfattas "av privatskolförordningen (19671270, omtryckt 1971: 259, ändrad senast 1986: 991). Uttrycket ”offentlig arbets- givare" i arbetstvistlagen är sålunda i själva verket synonymt med "ar- betsgivare med offentlig ställning." i l 5 lagen (1965: 576) om ställföreträ- dare för kommun vid vissa avtalslörhandlingar m.m. (ändrad senast 1982: 101).

12 Riksdagen 1986/87 . I sum/. Nr'84 Jag vill också ta upp frågan om en smärre redaktionell ändring 1 den -

• Sida 12
•  Original

- För att nå en enhetlig terminologi förordar jag att ställföreträdarlagens anförda uttryck — som tillkom genom 1982 års lagändring — används också i den nya föreskriften i arbetstvistlagen. Som framgått, avserjag med det förslaget ingen ändring i sak iförhållande till det nuvarande uttryckssättet.

Överprövning av beslut i fråga om f("ircrrädesrärt till återanställning: För min del anser jag att det inte finns tillräckliga skäl att — såsom förordats av en remissinstans — föreslå ändringar i den överprövnings- ordning som nu gäller beträffande företrädesrätt enligt anställningsskydds- lagen. ' '

Mitt ställningstagande grundar jag på att det i olika lagstiftningssamman— hang har slagits fast att det är en uppgift-för det allmänna att bestämma hur olika sakliga tillsättningsgrunder skall avvägas inbördes vid tillsättning av tjänster. Detta gäller också vid tillämpningen av anställningsskyddslagens föreskrifter om företrädesrätt (prop. 1975/76: 105 bil. 1 s. 54] , InU 45. rskr. 404). Företrädcsrätten utgör på det statligt reglerade området endast en av de sakliga grunder som myndigheterna enligt Il kap. 93% andra stycket regeringsformen och 4 kap. 3 & LOA skall beakta-vid tjänstetillsättningar. En arbetstagare kan nå ändring av anställningsbeslutet genom att överkla- ga till en överordnad förvaltningsmyndighet och i sista hand till regeringen. Och en talan om skadestånd till arbetstagaren enligt anställningsskyddsla- gen på grund av att en statlig myndighet felaktigt tillämpat reglerna om förträdcsrätt eller en fastställelsetalan rörande företrädesrät'ten kan enligt rättspraxis (AD 1977 nr 124) inte föras enligt arbetstvistlagen.

Från fackligt håll har man under beredningen av detta lagstiftnings- ärende pekat på fall där överklaganden över tillsättningsbcslut enligt de fackliga organisationernas uppfattning har'tagit en orimligt lång tid att" handlägga. Jag vill därför betona det angelägna i att ärendena avgörs så snabbt som möjligt.

Följdändringar: Den nuvarande överprövningsordningen bygger som framgått av det tidigare anförda på en presumtion för överklagande när det gäller tvister i avtalsbara men författningareglerade frågor (1976 års över- gångsbestämmelser till ändringar .i arbetstvistlagen). Det är med stöd av övergångsbestämmelserna (punkt 6 och 7) till LOA som offentliga arbetsgi- vare — i avvaktan på kollektivavtalsreglering av en fråga -- får reglera den i en författning.

Genom den av mig föreslagna ordningen blir i stället handläggning enligt arbetstvistlagen huvudregel vid sådana tvister. Något behov av särskilda övergångsregler för den nya ordningen kan jag inte finna. En följd av att presumtionen ändras till förmån för en prövning enligt arbetstvistlagen är att föreskrifter om överklagande bör behållas eller införas i de enskilda författningarna bara när det finns särskilda skäl för det. Detta kan vara fallet när en sådan prövning bedöms som den mest ändamålsenliga med hänsyn till exempelvis utformningen av de materiella föreskrifterna i för- fattningen. De kan t. ex. vara alltför knapphändiga för att rimligen ligga till ' grund för en dömstolsprövning.

Det krävs sålunda ett ingående följdarbete med genomgång av samtliga - lagar och andra författningar på personalområdet för överväganden av frågan i vilken utsträckning som rätt till överklagande skall föreligga också

12"

• Sida 13
•  Original

fortsättningsvis. Vilka författningar som bör ha föreskrifter om överkla- '

gande får avgöras från fall till fall. I den mån det gäller förordningar. kan frågan givetvis prövas utan riksdagens medverkan. En preliminär genom- gång av personalförfattningarna ger såvitt nu kan bedömas vid handen att det blir bara en mycket liten ökning av antalet mål som kan komma att prövas enligt arbetstvistlagen på grund av mitt ändringsförslag (jfr även avsnitt 2.3).

Åtskilliga av personalförfattningarna innehåller -— till följd av 1976 års övergångsbestämmelser till ändringar i arbetstvistlagen — föreskrifter om att överprövning skall ske enligt arbetstvistlagen, beroende på att detta bedömts vara den lämpligaste överprövningsordningen. Dessa föreskrifter bör i följdarbetet mönstras ut, eftersom de med mitt förslag inte blir lagenliga och inte heller längre behövs för att uppnå det resultatet att handläggningen sker enligt arbetstvistlagen.

2.2. Upphävande av generella bestämmelser Om överklagande

Mitt förslag: Jag föreslår ett upphävande av bl. a. vissa missvisande bestämmelser om överklagande i lagen (1971: 309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål (behörighetslagen, ändrad senast 1976: 643). Där föreskrivs att överklagande av beslut om t. ex. disciplinär bestraffning, avstängning från tjänstgöring och avlöningsförmåncr sker hos kammarrätten, trots att tvister i" sådana frågor numera huvudsakligen handläggs enligt arbetstvistlagen.

Utredningens förslag:-Överensstämmer med mitt förslag (betänkandet s. 114, 127—130, 136).

Remissinstanserna: Förslaget godtas genomgående. Arbetsdomstolen, exempelvis, framhåller sålunda att det självfallet är ett värde i sig med en ganska omfattande utrensning av sådana bestämmelser om överklagande som representerar ett övergivet rättstillstånd.

Skälen för mitt förslag:"Det finns som framgår av förslaget vissa före— skrifter som ger intryck av att beslut i ärenden om disciplinär bestraffning, avstängning. avlöningsförmåner, resekostnadsersättning och traktamenten m.m. skall överprövas förvaltningsvägen hos kammarrätt, fastän de i själva verket numera på det hela taget faller under arbetstvistlagen och därmed är undantagna från överprövning efter överklagande till följd av den förut nämnda inskränkningslagen. Jag syftar på ] ä 2 och 10 behörig- hetslagen. Frågor 'om disciplinansvar och avstängning regleras i huvudsak i LOA, medan de flesta förmånsfrågor regleras i kollektivavtal. Och i l 5 3 behörighetslagen föreskrivs att kammarrätt prövar mål om ersättning till tjänsteman vid polis-, åklagar— eller exekutionsväsendet för utgift som är föranledd av hans verksamhet.

Behörighetslagens nu nämnda generella bestämmelser om överklagande — av vilka en del ter sig missvisande för den praktiska tillämpningen — kommer med den föreslagna nya lydelsen av 1 kap. Zå tredje stycket arbetstvistlagen (avsnitt 2.1) att sakna verkan och bör därför upphävas.

• Sida 14
•  Original

Ändringen i arbetstvistlagen innebär ju som framgått att de enskilda för— fattningarna måste innehålla bestämmelser om överklagande för att den överprövningsordningen skall ersätta prövning enligt arbetstvistlagen. Föreskrifter av samma'innehäll s'om.i behörighetslagen finns i flera regeringsförfattningar. Upphävandet av dessa kan i vanlig ordning beslutas . utan riksdagens medverkan.

2.3. Pensionstvister'

Mitt förslag: Eventuella tvister om fötfattningsreglerade pensions- förmåner bör fortsättningsvis prövas enligt arbetstvistlagen.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår för sin del-att deti 1 kap. 2å tredje stycket arbetstvistlagen'tas in ett undantag från lagens tillämpnings— område för tvister om författningsreglerade pensionsförmåner. Vidare fö— reslås att det i lagen (l97lz289) om allmänna förvaltningsdomstolar (om- tryckt 1981: 1323, ändrad senast 1986: 1286) tas in en allmän bestämmelse om överprövning hos kammarrätt av mål enligt pensionsförfattningar (be- tänkandet s. 91— 92, 129, 132—134).

Remissinstanserna: Flertalet instanser har' |ngen invändning mot utred- ningens förSIag. Andra godtar förslaget,.men bara som en provisorisk lösning. Statens löne- och pensionsverk däremot menar att förslaget kan

fungera som en permanent lösning, särskilt 'som det kommer att få en

begränsad betydelse med hänsyn till att de nu'gällande pensionsavtalen omfattar så gott som hela pensionsområdet.

SACO/SR avvisar utredningens förslag. Huvuddelen av pensionsbe- stämmelserna är numera avtalsreglerade och sadana pensionstvister hand- läggs enligt arbetstvistlagen, påpekas det. Enligt SACO/SR:s uppfattning talar då de tyngre argumenten för att också tvister om pensionsförfattning- arna handläggs i samma ordning, dvs. enligt arbetstvistlagen. TCO-S utgår från att denna typ av mål på sikt skall handläggas enligt arbetstvistlagen.

Skälen för mitt förslag: I samband med 1976 års arbetsrättsreform titta-. lades att det tidigare gjorda undantaget. för bl. a. tvister om tillämpningen av pensionsförfattningar (jfr prop. 1974:-77 s. 131, InU 16,.rskr. 273) från arbetstvistlagens område borde bestå som en öVergångsordningför tiden intill dess att frågorna hade blivit reglerade genom kollektivavtal (prop. 1975/76: 105 bil. I 5. 542). Detta undantag togs in i de tidigarenämnda övergångsbestämmelserna till ändringar i arbetstvistlagen.

Redan i december 1974 träffades ett allmänt pensionsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän. Avtalet konstruerades på det sättet att före- skrifterna i statens allmänna tjänstcpensionsreglemente (1959z287, SBR, ändrat senast 1986: 515) och vissa andra pensionsförfattningar skulle gälla som kollektivavtal. .

Pensionsavtalet gäller fr.o.m. år 1975 för det helt övervägande antalet anställda inom det statligt reglerade omrädet. Beslut enligt avtalet, dvs. SPR m.m.. kan redan enligt nuvarande ordning överprövas på det sätt-som arbetstvistlagen föreskriver.

• Sida 15
•  Original

- Men för det mindre antal arbetstagare som inte omfattas av pensionsav- talet regleras pensionsförmånerna främst direkt genom SPR. Beslut enligt SPR m. m. i de fallen överklagas hos kammarrätt.

För att överprövningssystemet skall bli så enkelt som möjligt och inte i-. onödan kompliceras med undantag från den föreslagna nya huvudregeln i 1 kap. 2 & tredje stycket arbetstvistlagen (avsnitt 2.1), bör enligt min mening även sådana tvister om pensionsförfattningar | 'lortsättningen handläggas enligt arbetstvistlagen. .

Pensionsförfattningai na utgörs av ett tjugotal pensionsreglementen med anslutande författningar. Antalet sådana tvister som för närvarande prövas - av kammarrätt enligt dessa författningar understiger numera i genomsnitt 10 per år. Man kan utgå från att tvisterna blir ännu färre i framtiden.

2.4. Inskränkningar i rätten att överklaga

Mitt förslag: Beslut i personalärenden bör lika litet som hittills kunna överklagas, när tvisteri saken skall handläggas enligt arbets— tvistlagen. Detta bör även fortsättningsvis regleras i en fristående lag. '

Utredningens förslag: Utredningen förordar att förbudet mot överklaå gande utformas som en ny 1 kap. 1 a & 1 arbetstvistlagen och att inskränk:

ningslagen upphävs (betänkandet 5.113,l37).

Remissinstanserna: Förslaget godtas 1- sak av alla remissinstanser. Ett par instanser menar dock att den föreslagna bestämmelsens innehåll saknar ett sådant samband med arbetstvistproce'ssen att den hör hemma i arbetstvistlagen. De sätter därför 1 fråga, om inte inskränkningslagen bör vara kvar som en fristående lag. . _

Skälen för mitt förslag: Inskränkningslagen innebär att överklagande '# med ett undantag — inte får ske, om talan'i saken skall handläggas enligt arbetstvistlagen. '

För att uppnå en lagtekniskt enkel reglering hade det 1 och för sig varit önskvärt att inskränkningslagens föreskrifter placerades 1 någon mer över- gripande lag Men jag har förståelse för synpunkten att deras innehåll skiljer sig från vad som regleras i arbetstvistlagen. Det kan således anses i viss man. olog1skt att rätten till överklagande skulle för vissa- speciella fall regleras i arbetstvistlagen, som' annars innehåller :föreskrifter' om rättegången i civila tvister. ' ' ' . _ '

Jag vill därför inte förorda att inskränkningslagens regler förs över "till arbetstvistlagen. Det linns inte heller någon annan central lag, där dekan anses passa in.

Bestämmelserna i den nuvarande inskränkningslagen behöver emellertid i bl.a. formellt hänseende arbetas om, vilket bäst sker i form av en ny lag.

Vid tillämpningen av den föreslagna nya inskrähkningslagen kan givetvis på vanligt sätt ledning sökas i förarbetena till gällande lag, i den mån någon

• Sida 16
•  Original

ändring i sak inte har ägt rum (prop. 1965: 60, KLZU ], rskr. 267; prop. 1974: 77, an 16, rskr. 273; prop. 1974: 174, InU 33, rskr. 401).

Jag vill också ta upp frågan om en smärre redaktionell ändring i den lagtext som lagrådet har granskat.

Den nuvarande inskränkningslagen avser beslut av "offentlig arbetsgi- vare". Detta uttryck innefattar varje arbetsgivare, vars beslut får överkla— gas i administrativ ordning eller genom kommu11a1besvär(ifr prop. 1965: 60 . s. 226). Uttrycket. har med andra ord i praktiken samma innebörd här som i nuvarande 1 kap. 25 tredje stycket arbetstvistlagen.

Av samma skäl som jag har anfört i fråga om arbetstvistlagen (avsnitt 2.1) är enligt min mening också i den föreslagna nya inskränkningslagen uttrycket "arbetsgivare med offentlig ställning” att föredra framför "of- fentlig arbetsgivare".

Slutligen vill jag för tydlighetens skull anmärka att den nya lagen lika litet som den nuvarande bör innebära något förbud mot kommunalbesvär för det fall att sådana besvär anförs av någon annan än arbetstagaren (jfr prop. 1965: 60 s. 129). Jag behandlar för övrigt frågan om överklagande hos kommunala besvärsnämnderli ett senare avsnitt (2.5).

Min bedömning: Den nuvarande möjligheten att överklaga skälig- hetsavgöranden enligt avtal bör "behållas. Det bör ske genom ett undantag i den föreslagna nya inskränkningslagen.

Med skälighetsavgöranden avses här beslut i frågor som enligt s.k. arbetsgivarventiler i avtal har lämnats över för arbetsgivarens diskretionära prövning.

Utredningens förslag: Överensstämmer med min bedömning utom såtill-

vida att denna möjlighet till överklagande enligt utredningens mening på. _ sikt bör tas bort (betänkandet s. 105—107, 113, 144—147). .

Remissinstanserna: Några instanser anser att rätten till överklagande av skälighetsavgöranden tills vidare bör finnas kvar oförändrad och att frågan om en eventuell inskränkning av denna rätt bör tas upp av avtalsparterna, vilket utredningen också har fört fram. Statens arbetsgivarverk har härvid pekat på att. verket har regeringens uppdrag att undersöka möjligheterna till en ökad myndighetsanpassning av kollektivavtalen och en ökad delege— ring av avtalsförhandlingarna. ] samband med detta arbete finns det också anledning att se över inte bara arbetsgivarventilerna i avtalen utan också rätten att överklaga skälighetsbeslut enligt avtal, framhåller arbetsgivar- verket. -

De fackliga organisationerna menar att rätten till överklagande i detta sammanhang bör lämnas ograverad; dess slopande är en fråga som det bör ankomma på parterna att ta ställning till. '

Andra instanser vill slopa rätten till överklagande redan nu. Skälen för min bedömning Som sägs i förarbetena till arbetstvistlagen. '

16.

• Sida 17
•  Original

(prop. 1974: 77 s. 132) är tvister om skälighctsfrågor i och för sig att anse som arbetstvister i lagens mening. Arbetsgivarens bedömning i en sådan fråga kan dock inte överprövas av domstol i sak. så länge arbetsgivaren håller sig inom ramen för sitt fria prövningsrätt. Denna prövningsrätt är i princip inskränkt så till vida att den inte får utnyttjas på ett sätt som står i strid mot god sed på arbetsmarknaden eller annars är otillbörligt (AD 1985 nr 69).

Kollektivavtalsparterna på det statliga området, där rätten att överklaga är av reell betydelse, har funnit det lämpligt att i stor utsträckning begagna sig av möjligheten att använda arbetsgivarventiler i förening med möjlighe- ten till överprövning förvaltningsvägen. Parterna har som jag ser det helt enkelt anpassat avtalsregleringen till. denna typ av överprövning. Ett slo— pande av rätten till överklagande skulle därför inte vara förenligt med parternas intresse av ändamålsenliga metoder för att bestämma avtalsvill- korcn.

Men frågan kan givetvis vid lämpligt tillfälle tas upp av avtalsparterna, exempelvis i det sammanhang som arbetsgivarverket har pekat på.

Min bedömning: Frågan om ordningen för överprövning av skälig— hetsavgöranden enligt författningar bör avgöras enligt de principer som jag har föreslagit i det föregående. Något undantag i den före- slagna nya inskränkningslagen för överklagande av skälighet'savgö- randen enligt författningar bör med andra ord inte göras.

Med skälighetsavgörandcn avses här beslut i frågor som enligt en författning har lämnats över för arbetsgivarens diskretionära pröv— ning.

Utredningens förslag: Överensstämmeri sak med min bedömning (betän- kandet s. 114,145—148).

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna godtar utredningens för- slag. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet hyser emel- lertid viss tveksamhet till förslaget och menar att det först bör göras klart vad som avses med "skälighetsavgöranden" enligt författning, innan det . blir möjligt att ta ställning till frågan huruvida ett avskaffande av rätten till överklagande framstår som rimligt. ' De fackliga organisationerna ställer sig avvisande till utredningsförsla- get. ' Skälen för min bedömning: Det kan enligt min mening vara svårt att avgöra vad som skall avses med skälighetsavgöranden enligt författning.

Denna svårighet föreligger inte på avtalsområdet, eftersom arbetsgivar- - D ventilerna där alltid är konstruerade på det sättet att avtalet föreskriver att. - "arbetsgivaren” får eller skall göra något. Den konstruktionen används inte genomgående i författningarna. '

Det grundläggande synsättet att överprövningssystemet skall vara lätt att tillämpa leder till att jag inte är beredd att lägga fram något förslag som medför ett generellt undantag från förbudet mot överklagande i arbetstvis-

1'7

• Sida 18
•  Original

ter (avsnitt 2. 4), när det gäller beslut som kan betecknas som skälighetsav- göranden enligt författning. Möjligheten att övei klaga sådana beslut får därmed avgöras med ledning av de forslag jag tidigare har redogjort för. Detta innebär att, i den mån det .. är en arbetstvist och den berörda författningen innehåller föreskrifter om överklagande, dessa gäller i stället för arbetstvistlagen. I andra fall prövas tvisten enligt arbetstvistlagen och då är möjligheten till överklagande av- skuren till följd av den föreslagna nya inskränkningslagen.

2.5. Överklagande hos-en kommunal besvärsnämnd

Mitt förslag: Möjligheten enligt kommunallagen (1977: 179, ändrad senast 1986: 1134) att' hos en kommunal besvärsttämnd överklaga beslut om anställning i kommunal eller landstingskommunal tjänst bör tills vidare behållas, även när en tvist i saken kan handläggas enligt arbetstvistlagen. Detta bör framgå av den föreslagna nya'

inskränkningslagen.

Samtidigt bör kommunallagen ändras så, att det inte längre fram— står som möjligt att hos kommunala besvärsnämnder överklaga bc- . .- slut om entlediganden eller disciplinära åtgärder. Sådana mål hand- läggs nämligen numera uteslutande enligt- arbetstvistlagen.

'Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag (betänkandet s. .

141—144). . , . . Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks genomgående.

Skälen för mitt förslag: Enligt 7 kW)-3 & kommunallagen kan en kommun I eller ett landsting utse en besvärsnämnd med uppgift att pröva överklagan— den av dels beslut i tjänstetillsättningsärenden, dels beslut om entledigan- den eller om disciplinära åtgärder. Kommunallagen innehåller inga materi- ella föreskriftcr i de här frågorna. Med den av mig föreslagna ordningen för överprövning skulle därför dessa ärenden inte kunna överklagas till en besvärsnän1nd,i den mån de som arbetstvister också kan handläggas enligt arbetstvistlagen. . -

Enligt rättpraxis (jfr Regeringsrättens årsbok 1981 Ab 436) gäller i de tvister om kommunala tj ä 11 st e t il l s ätt nin g ar som samtidigt helt eller delvis kan anses som arbetstvister —. t.ex. tvister om- företrädesrätt till återanställning — att överklagande kan ske hos en kommunal besvärs— nämnd. Men arbetstagarens rätt att i sakfrågan fullfölja sina kommunalbe- svär anses avskuren till följd av inskränkningslagen.

För att tills vidare behålla den nuvarande ordningen med delvis dubbla- ' överprövningsmöjligheteri detta hänseende bör den nya inskränkningsla- ' gen enligt min mening förses med ett uttryckligt undantag som möjliggör överklagande hos en kommunal besvärsnämnd av beslut om tjänstetillsätt— ning där det råder tvist om t.ex. återanställning.

Jag vill här hänvisa till att dessa frågor behandlas 1 kommunalbeSVärs-' kommitténs betänkande (SOU 1982: M) Överklagande av kommunala be-

slut (s. 247), som har remissbehandlats. Förslagen i betänkandet är för '

-l8

• Sida 19
•  Original

närvarande föremål för närmare överväganden inom civildepanementets arbetsgrupp (C 1986: A) för en ny kommunallag.

Vad som sägs om entlediganden och disciplinära åtgärder i 7 kap. 3 5 första stycket kommunallagen har blivit missvisande till följd av rättsutvecklingen på arbetsrättens område under senare är.

] rent kommunala anställningar gäller-nämligen i fråga om anställnings upphörande numera anställningsskyddslagens regler jämte vissa kollektiv— avtalsbestämmelser. Och frågan om disciplinära åtgärder regleras i kollek- tivavtal. Därmed är —- liksom i statligt reglerade anställningar enligt LOA — arbetstvistlagen tillämplig på tvister Om anställnings upphörande eller om disciplinära åtgärder och kommunalbesvärsvägen sålunda enligt både den nuvarande och den föreslagna inskränkningslagen stängd för arbetsta- garen. Tvister mellan kommuner och deras anställda i hithörande frågor är - därför redan nu undantagna från besvärsnämndernas kompetensområde. Någon ändring i denna ordning föreslås inte.

Kommunallagen bör på denna punkt anpassas till gällande rätt.

'Slutligen vill jag nämna att lagrådsremissen beträffande kommunallagen innehöll det förslaget att uttrycket "tillsättning av eller förordnande på —' — — tjänst" i 7 kap. 3 5 första stycket borde, bytas ut mot "anställning".. Det har emellertid visat sig att en sådan ändring skulle kunna leda till vissa tolkningsproblem. Den bör därför inte genomföras.

2.6. En redaktionell ändring

Mitt förslag: I 1 kap. 2 5 andra stycket arbetstvistlagen stryks orden ”allmän försäkringskassa”.

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag (betänkandet s. 139).

Remissinstanserna: Förslaget godtas genomgående.

Skälen för mitt förslag: [ l kap. 2 5 andra stycket. arbetstvistlagen sägs att lagen inte skall tillämpas på mål som rör arbetstagare med en statligt reglerad anställning eller en anställning hos riksdagen eller allmän försäk- ringskassa, när tvisten gäller bl.a. tjänstetillsättning utan att enbart avse tvist om kollektivavtal.

Numera har samtliga arbetstagare hos försäkringskassorna statligt regle- rade anställningar. Preciseringen i lagen vad gäller försäkringskassean- ställda behövs därför inte längre.

2.7. Ikraftträdande— och övergångsbestämmelser

Mitt förslag: Ändringarna bör träda i kraft den I juli 1987.

I fråga om talan mot beslut som har meddelats före ikraftträdandet bör äldre föreskrifter dock fortfarande tillämpas.

• Sida 20
•  Original

Utredningens förslag: Överensstämmer med mitt förslag- vad gäller över- gångsbestämmelserna (betänkandet s. l38, 139).

Remissinstanserna: Förslaget godtas genomgående.

Skälen för mitt förslag: Ett genomförande av mitt förslag till förenkling av överprövningssystemet kräver som redan nämnts ett rätt omfattande följdarbetc med genomgång av olika personalförfaltningar. Ändringarna bör därför träda i kraft först den ljuli 1987.

Mitt förslag kan i enstaka fall medföra att vissa tvistefrägor, som för närvarande skall behandlas efter överklagande, i framtiden kommer att handläggas enligt arbetstvistlagen. Äldre föreskrifter bör dock tillämpas i fråga om talan mot sådana beslut som har meddelats före ikraftträdandet. ' Detta bör gälla även när tiden för överklagande löper ut först därefter. Övergångsbestämmelser med det innehållet bör tas in i ändringarna i arbetstvistlagen och bchörighetslagcn.

3. Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom civildepartcmcntet upprättats förslag till _

1. en lag om ändring i lagen (l974: 37!) om rättegången i arbetstvister,

2. en lag om inskränkning i rätten att överklaga,

3. en lag om ändring i lagen (1971: 309) om behörighet för allmän förvalt- ningsdomstol att pröva vissa mål,

4. en lag om ändring i kommunallagen (1977: 179). . Det under 1 angivna förslaget har upprättats i samråd med arbetsmark-

. nadsministern och det under 3 i samråd med justitieministcrn.

Som jag nämnde i inledningen är förslagen — utom vad gäller ett par smärre redaktionella förtydliganden — likalydande med dem som av lagrå- det har lämnats utan erinran.

5. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden ochbeslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som löredraganden har lagt fram.

Prop. 1986/87: 84-

• Sida 21
•  Original