Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att riksdagen godkänner inriktningen för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för prövning av ärenden enligt plan- och bygglagen (1987:10). Inriktningen innebär att överprövningen av rättsverkande planer, med undantag för ingripande med stöd av bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. plan- och bygglagen, flyttas från regeringen till miljödomstol och att övriga ärenden enligt plan- och bygglagen, med undantag för de ärenden som kan bli föremål för s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), fortsättningsvis överprövas i länsstyrelserna och därefter vid de nuvarande miljödomstolarna.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till den redovisade inriktningen för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för prövningen av ärenden enligt plan- och bygglagen (1987:10).

• Sida 4
•  Original

2. Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén antog namnet PBL-kommittén. I september 2005 lämnade kommittén sitt slutbetänkande ”Får jag lov? Om planering och byggande” (SOU 2005:77). Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Remissvaren finns tillgängliga i Miljödepartementet (dnr M2005/4958/H). I den här propositionen behandlas endast frågan om inriktningen för regeringens fortsatta arbete med kommitténs förslag om en ny instansordning för prövningen av ärenden enligt plan- och bygglagen (1987:10).

3. Ny instansordning för PBL-ärenden

Regeringens förslag: Riksdagen godkänner att regeringens fortsatta arbete i frågan om en ny instansordning för ärenden enligt plan- och bygglagen (1987:10) bedrivs med inriktningen att överprövningen av rättsverkande planer (detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner) med undantag för ingripande med stöd av bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. plan- och bygglagen, flyttas från regeringen till de nuvarande miljödomstolarna och att övriga ärenden enligt plan- och bygglagen, med undantag för de ärenden som kan bli föremål för s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), fortsättningsvis överprövas i länsstyrelserna och därefter vid de nuvarande miljödomstolarna.

PBL-kommitténs förslag: PBL-kommittén har i sitt slutbetänkande redovisat två alternativ för en ny instansordning för ärenden som prövas enligt plan- och bygglagen – det s.k. miljödomstolsalternativet och det s.k. förvaltningsdomstolsalternativet. Vid en jämförelse har en majoritet i kommittén förordat miljödomstolsalternativet med hänsyn till att det lägger grunden för en förbättrad samordning när det gäller hanteringen av vissa ärenden enligt plan- och bygglagen och miljöbalken. Förslaget innebär också att instanskedjan kortas samtidigt som prövningssystemet blir enhetligare. Miljödomstolsalternativet är grunden för den inriktning som regeringen föreslår.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har förordat miljödomstolsalternativet, däribland Naturvårdsverket och en majoritet av länsstyrelserna och kommunerna. Svea hovrätt (Miljööverdomstolen) har anfört att förslaget har många fördelar i ett samordningsperspektiv.

Kammarrätten i Göteborg har anfört att med de utgångspunkter för en förändring av prövningssystemet som anges i betänkandet talar övervägande skäl för miljödomstolsalternativet. Länsrätten i Stockholms län har anfört att sedan det blev klart att kommitténs förslag innebär att även de-

• Sida 5
•  Original

taljplaner skall överprövas i domstol förordas miljödomstolsalternativet.

Domstolsverket har anfört att kommitténs förslag är det mest naturliga, men att möjligheten att överklaga förvaltningsprocessrättsliga ställningstaganden till Regeringsrätten genom någon form av ventil bör utredas vidare. Riksantikvarieämbetet har tillstyrkt förslaget och anfört att frågan om särskilt sakkunniga med annan kompetens än den som miljöråden har i dag bör utredas vidare. Boverket har tillstyrkt förslaget och samtidigt framhållit behovet av att tillföra dessa domstolar kompetens i PBL-frågor. Sveriges Kommuner och Landsting har anfört att man efter noga överväganden kan acceptera den föreslagna instansordningen under förutsättning att det kommunala handlingsutrymmet preciseras och överprövningens omfattning begränsas på det sätt utredningen föreslagit. Sveriges Kommuner och Landsting har vidare anfört att frågan om prejudikatbildningen behöver belysas ytterligare. Svenska Naturskyddsföreningen har anfört att man på sikt kan tänka sig miljödomstolsalternativet men att formerna för överprövning av PBL-ärenden i så fall måste närma sig formerna för överprövning av beslut enligt miljöbalken.

Några remissinstanser är negativa till miljödomstolsalternativet, bland dem finns några allmänna förvaltningsdomstolar. Regeringsrätten har förordat förvaltningsdomstolsalternativet och anfört att en överflyttning av PBL-ärenden innebär att prejudikatsbildningen på det materiella området försvinner och att underlaget för domstolens prejudikatbildning på det processuella området minskar. Kammarrätten i Sundsvall har anfört att samordningsvinsterna med miljöbalksalternativet är få, att förvaltningsdomstolarna har en hög kompetens för PBL-ärenden och att det finns ett stort behov av att behålla Regeringsrätten som prejudikatinstans. Även Länsrätten i Skåne län har avstyrkt miljödomstolsalternativet och påtalat att kommitténs förslag innebär ett avsteg från den traditionella kompetensfördelningen mellan domstolsslagen. Länsrätten i Västerbottens län har framfört att en samordning av ärenden enligt plan- och bygglagen och miljöbalken i stället borde innebära att miljöärendena handläggs av förvaltningsdomstol. Svensk Energi har avstyrkt förslaget och anfört att det finns en uppenbar risk att handläggningstiderna i miljödomstolarna förlängs. Fastighetsägarna Sverige har förordat förvaltningsdomstolsalternativet.

Skälen för regeringens förslag

Plan- och bygglagen, PBL, är enligt regeringens uppfattning ett stort regelverk som lägger många administrativa bördor på bl.a. företagssektorn. Det är därför angeläget att PBL reformeras t.ex. så att det blir lättare att söka bygglov och att handläggningstiderna i planärenden förkortas.

Grunden för den instansordning som i dag gäller för PBL-ärenden lades fast i samband med plan- och bygglagens ikraftträdande den 1 juli 1987. Därefter har instansordningen för PBL-ärenden utretts vid flera tillfällen. I departementspromemorian ”Plan- och byggnämnd” (Ds 1991:84) och i Plan- och byggutredningens betänkande ”Överprövning av beslut i plan- och byggärenden” (SOU 1994:134) föreslogs att regeringen avlastas ärenden enligt plan- och bygglagen. I januari 2001 beslutade regeringen att tillsätta en arbetsgrupp inom Regeringskansliet med uppgift att

• Sida 6
•  Original

se över vissa frågor rörande plan- och bygglagen. Utgångspunkten för gruppens arbete var att regeringen skulle avlastas prövningen av ärenden enligt PBL och att systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut skulle förenklas. Arbetsgruppens arbete resulterade i att vissa förvaltningsärenden inom byggområdet som tidigare prövats av regeringen från och med den 1 juli 2003 prövas av de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Riksdagens revisorer har genomfört en granskning av plan- och byggprocessens längd. Arbetet redovisades i revisorernas förslag 2001/02:RR8. Bostadsutskottet har i sitt betänkande 2001/02:BOU6 ställt sig bakom revisorernas förslag som innebär att plan- och bygglagen ses över med syftet att sammanställa de överväganden och förslag om plan- och bygglagen som tidigare framförts i flera utredningar och där den fortsatta beredningen ännu inte lett fram till något ställningstagande. Utskottet anförde att en prioriterad fråga bör vara att överväga åtgärder som kan motverka förseningar i plan- och byggprocessen och att vissa angränsande frågor, exempelvis systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut, bör kunna övervägas med förtur. Riksdagen tillkännagav detta som sin mening (rskr. 2001/02:155).

Regeringen beslutade den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamentarisk kommitté i syfte att se över plan- och bygglagstiftningen. Kommittén tog namnet PBL-kommittén. I direktiven till kommittén angavs att ett av de övergripande målen var arbetet att utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodoser kraven på en effektiv beslutsprocess samtidigt som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas. Till frågan om beslutsprocessernas effektivitet hör frågan om instansordningen för överklaganden av PBL-ärenden. En framtida instansordning bör, enligt kommittédirektiven, utformas med så få instanser som möjligt och med inriktningen att skapa en både effektiv och rättssäker organisation. I direktiven angavs vidare att det vid översynen av instansordningen också bör övervägas om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt reglera principen om den kommunala handlingsfriheten i lämplighetsavvägningar mellan olika allmänna intressen och att samtidigt ange gränserna för denna handlingsfrihet.

I mars 2004 lämnade PBL-kommittén delbetänkandet ”Kortare instanskedja och ökad samordning” (SOU 2004:40). I betänkandet redovisade kommittén två alternativ för en framtida instansordning för byggärenden enlig plan- och bygglagen. Det s.k. miljödomstolsalternativet innebär att byggärenden enligt plan- och bygglagen skall följa samma instanskedja som gäller för miljöbalksärenden som startar i en kommun, dvs. överklagandet sker till länsstyrelsen och därefter till miljödomstolen och Miljööverdomstolen. Det andra alternativet, det s.k. förvaltningsdomstolsalternativet, innebär att länsstyrelsen tas bort ur den nuvarande instansordningen och att kommunens beslut överklagas direkt till länsrätten. Därefter är kedjan den samma som i dag, dvs. kammarrätten och Regeringsrätten. Samtidigt med PBL-kommittén lämnade Miljöbalkskommittén delbetänkandet ”Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation” (SOU 2004:38). De delar av kommittéernas betänkanden som gäller samordningen av miljöbalken och plan- och bygglagen har utarbetats gemensamt och är likalydande. Miljöbalkskommittén delade PBL-kommitténs

• Sida 7
•  Original

uppfattning att ett första steg i en förbättrad samordning av regelverken är att göra instansordningen enhetlig.

PBL-kommittén lämnade i september 2005 sitt slutbetänkande ”Får jag lov? Om planering och byggande” (SOU 2005:77). I slutbetänkandet har kommittén gjort en fördjupad analys av de båda alternativa instansordningarna för både bygg- och planärenden. Enligt en majoritet i kommittén visar den fördjupade analysen att miljödomstolsalternativet är det mest fördelaktiga i ett PBL-perspektiv. Kommitténs förslag till en ny instansordning för överklagade planärenden innebär att planärendena flyttas från regeringen till domstol. I slutbetänkandet redovisade kommittén vidare ett förslag till precisering av det kommunala handlingsutrymmet enligt plan- och bygglagen och ramen för överprövningens omfattning. Kommittén har inte föreslagit någon ändrad instansordning för de kommunala beslut enligt plan- och bygglagen som endast kan bli föremål för s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). Till denna kategori ärenden hör bl.a. kommunens beslut att anta översiktsplaner. Sådana kommunala beslut överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol.

Instansordningen för överklagade planärenden

I dag överklagas kommunens beslut i ärenden som avser detaljplaner, fastighetsplaner och områdesbestämmelser, s.k. planärenden, till länsstyrelsen och därefter till regeringen. Till regeringen överklagas också vissa beslut enligt 12 kap. PBL och vissa beslut som rör försvaret.

Överklaganden av planärenden enligt plan- och bygglagen är den största, och enda riktigt stora, kvarvarande gruppen av överklaganden som prövas av regeringen. Antalet planärenden hos regeringen har under de senaste två åren uppgått till cirka 300 per år. Det viktigaste skälet för en regeringsprövning av planärendena har varit att ärendena ansetts ha en sådan politisk karaktär att överprövningen bör ligga hos regeringen och inte hos domstol. Av kommitténs redogörelse av de planärenden som regeringen prövar efter överklagande framgår att det i den övervägande andelen av fallen är enskilda som överklagat kommunens beslut att anta en plan och att en relativt stor del av ärendena har en begränsad omfattning och betydelse samt att de frågor som tas upp i överklagandena har mycket olika karaktär. Det är enligt kommittén vanligt att överklagandena innehåller formella invändningar mot handläggningen av planärendena eller invändningar som handlar om de klagandes enskilda intressen.

Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att den prövning som regeringen gör i överklagande planärenden i praktiken sällan har den politiska karaktär som tidigare ansetts motivera en regeringsprövning. Med möjligheten till rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut är regeringen dessutom i praktiken oftast inte sista instans. De skäl som vid tiden för plan- och bygglagens tillkomst fördes fram för att behålla regeringsprövningen av bl.a. överklagade detaljplaner gäller inte längre. Överprövningen av rättsverkande planer bör därför flyttas från regeringen till domstol. De tankar på att avlasta regeringen prövningen av överklagade planärenden som funnits sedan länge och som utretts vid flera tillfällen bör nu genomföras. Förslaget har också fått stöd från en majoritet av remissinstanserna. Genom att flytta

• Sida 8
•  Original

överprövningen av planärenden till domstol blir systemet för överprövning mer enhetligt och rätten till domstolsprövning kan tillgodoses i ett tidigare skede än i dag. Även fortsättningsvis bör dock länsstyrelsens beslut om ingripande med stöd av bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. plan- och bygglagen överklagas till regeringen. Vid prövningen av sådana överklaganden är det uttryckligen fråga om att bedöma olika allmänna intressen och ärendena har en sådan karaktär och ett sådant politiskt intresse att prövningen också i fortsättningen bör ligga hos regeringen. Också i de fall där regeringen enligt 12 kap. plan- och bygglagen har möjlighet att ingripa utan ett överklagande, bör regeringens möjligheter att pröva berörda frågor finnas kvar. Någon ändring bör inte heller ske av de bestämmelser som infördes år 2003 och som innebär att vissa ärenden av särskild betydelse för försvaret skall prövas av regeringen.

Instansordningen för överklagade byggärenden

De beslut i byggfrågor (bygglov, rivningslov, marklov och förhandsbesked, samt ärenden om påföljder och ingripanden) som efter länsstyrelsens prövning inte överprövas av regeringen, överklagas i dag till allmän förvaltningsdomstol.

Genom förvaltningsdomstolsreformen i mitten av 1990-talet flyttades de PBL-mål som tidigare överklagades till kammarrätten ned till länsrätten som första domstolsinstans. Ett ärende som avser t.ex. bygglov eller rivningslov kan efter kommunens beslut därmed komma att överprövas av länsstyrelsen, länsrätten, kammarrätten och Regeringsrätten. Prövningstillstånd krävs för prövning i kammarrätten och Regeringsrätten.

Antalet PBL-ärenden som överklagas till länsrätten är cirka 1 800 per år. Det alternativ till en ny instansordning som kommittén förordat innebär att dessa ärenden, i de flesta fall bygglovsärenden, efter länsstyrelsens överprövning i stället överklagas till miljödomstol och därefter till Miljööverdomstolen. En majoritet av remissinstanserna har varit positiva till en ökad samordning mellan miljöbalken och plan- och bygglagen och ansett att en gemensam instansordning är ett lämpligt första steg för att förbättra samordningen mellan regelverken.

Antalet PBL-mål som prövas i de allmänna förvaltningsdomstolarna är litet i förhållande till samtliga mål som dessa domstolar prövar varje år. I förvaltningsdomstolarnas perspektiv är det alltså ingen stor målgrupp som föreslås flyttas över. Det skall också beaktas att miljödomstolarna redan tillämpar förvaltningsprocesslagen (1971:291) i alla ärenden som inletts i en kommun eller länsstyrelse och att erfarenhet och kunskap av förvaltningsrätt därmed redan finns i miljödomstolarna. Även om en flyttning av PBL-ärendena till miljödomstolarna innebär ett avsteg från den grundläggande uppdelningen mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar, är det endast det föreslagna alternativet som gör det möjligt att framför allt tidsmässigt samordna prövningen av ärenden där både miljöbalken och plan- och bygglagen skall tillämpas. Fördelarna med en gemensam instansordning väger enligt regeringens mening tyngre än de principiella invändningar som finns mot att flytta dessa ärenden från förvaltningsdomstolarna till miljödomstolarna.

• Sida 9
•  Original

Regeringens samlade bedömning

En överprövning av kommunernas beslut hos länsstyrelsen och därefter i miljödomstolen och Miljööverdomstolen ger en instansordning med en kortare instanskedja som möjliggör kortare handläggningstider för PBLärenden samtidigt som den möjliggör samordning när det gäller hanteringen av vissa ärenden enligt plan- och bygglagen och miljöbalken.

Syftet med det aktuella förslaget är inte att åstadkomma en långtgående materiell samordning mellan regelverken. Regeringen anser att plan- och bygglagen även fortsättningsvis skall vara en avvägningslagstiftning för en lämplig markanvändning som låter olika allmänna och enskilda intressen vägas mot varandra i en politisk process, med tyngdpunkten på den kommunala nivån.

Regeringen ser framför allt potentialen i en tidsmässig samordning av hanteringen av vissa ärenden enligt respektive lag.

En samordnad instanskedja förutsätter ett nytt namn på miljödomstolarna för att tydliggöra att domstolarna skall få uppgiften att överpröva både miljöbalks- och PBL-ärenden. PBL-kommittén föreslog att domstolarna kallas plan- och miljödomstolar respektive Plan- och miljööverdomstolen.

Regeringen avser att, med utgångspunkt i PBL-kommitténs förslag, närmare låta utreda förutsättningarna för en sådan ny instansordning och de åtgärder som i så fall krävs. Utredningen skall bl.a. överväga vilket kompetensbehov som finns och hur det bör tillgodoses, frågan om ökat resursbehov för miljödomstolarna och hur det skall finansieras, vilken sammansättning som domstolen bör ha vid målens avgörande, nytt namn på domstolarna, det eventuella behovet av ny domkretsindelning och hur prejudikatbildningen på ett lämpligt sätt tillgodoses även med en ny instansordning. Flera remissinstanser har påtalat ett behov av en ”ventil” till Regeringsrätten för prejudikatbildning. Utredningen skall särskilt överväga hur den sammanslagna domstolen tillförsäkras nödvändig PBLkompetens. En utgångspunkt för utredningen skall vara att finansiering bör ske genom omfördelning av resurser mellan berörda myndigheter.

I PBL-kommitténs slutbetänkande förslogs även att frågan om miljökvalitetsnormers reglering i PBL bör utredas särskilt, eftersom den frågan enligt kommittén är otydlig och ger upphov till tillämpningsproblem och därmed också en rättsosäkerhet när det gäller enskilda projekt. Regeringen avser att skyndsamt låta utreda behovet av ändrad reglering av miljökvalitetsnormer enligt PBL.

Konsekvenser

Förslaget till ny instansordning underlättar framtida samordning mellan prövningar enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Förslaget skapar vidare förutsättningar för en mer enhetlig och därmed kortare handläggningstid i de ärenden som prövas. Det gäller inte endast de ärenden som samordnas med miljöbalksprövningen utan alla ärenden som föreslås prövade i miljödomstolar, eftersom den första domstolsprövningen kan koncentreras till fem specialiserade enheter. Koncentrationen förbättrar också förutsättningarna att ha handläggare med hög kompetens rörande plan- och bygglagen och gör det också möjligt att ha särskilt sakkunniga i rätten vid prövningen av PBL-ärendena.

• Sida 10
•  Original

Från ekonomisk synpunkt är miljödomstolsalternativet något mer fördelaktigt än förvaltningsdomstolsalternativet. Enligt PBL-kommittén visar en grov uppskattning av kostnaderna att miljödomstolsalternativet med en modell där två miljöråd med plan- och bygglagen som specialisering knyts till miljödomstolarna skulle innebära en sammantagen ökning på mellan 1,5 och 4 miljoner kronor beroende på antalet miljöråd i organisationen. Övergångskostnader ingår inte i beräkningarna. Ökningarna jämfört med dagens ordning beror på den förstärkta sammansättningen när ärendena avgörs och på större områden att resa inom i samband med syner och förhandlingar. Samtidigt minskar kostnaderna genom att det blir en prövningsinstans mindre i de ärenden som i dag avgörs i domstol, dvs. i huvudsak bygglovsärenden.

Förvaltningsdomstolsalternativet skulle enligt kommitténs uppskattningar leda till en kostnadsökning på drygt 10 miljoner kronor. En besparing som inte tagits med i beräkningarna är Regeringsrättens arbete med rättsprövningsärenden av detaljplaner, som uppgår till cirka 25 per år (26 ärenden under 2004).

När det gäller beräkningarna har hänsyn inte tagits till de effekter som en samordnad hantering av vissa ärenden kan ge. Hänsyn har inte heller tagits till fördelarna med att koncentrera handläggningen till färre enheter eller möjligheterna till ökad effektivitet till följd av större arbetsunderlag. De ekonomiska och personella beräkningarna kan därför, enligt kommittén, anses vara väl tilltagna.

Personaldimensioneringen och de ekonomiska effekterna av en förändrad instansordning behöver naturligtvis beräknas på nytt i samband med en organisationsutredning inför genomförandet. I detta sammanhang måste bl.a. beaktas att den förändrade instansordningen inte negativt får påverka handläggningstiderna av befintliga miljöbalksärenden.

• Sida 11
•  Original