SOU 2004:40

Kortare instanskedja och ökad samordning - Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation

Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté och gav den i uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén har antagit namnet PBL-kommittén.

Statsrådet Lena Sommestad förordnade från den 28 juni 2002 f.d. landshövdingen numera generaldirektören i Finansdepartementet Lars Eric Ericsson att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från den 13 september 2002 f.d. riksdagsledamoten Inga Berggren (m), pressekreteraren Joakim Bergström (fp), kommunalrådet Hans Ekström (s), riksdagsledamoten Annelie Enochson (kd), riksdagsledamoten Owe Hellberg (v), f.d. riksdagsledamoten Gudrun Lindvall (mp), f.d. riksdagsledamoten Åke Sandström (c) och riksdagsledamoten Lilian Virgin (s). Sedan Gudrun Lindvall begärt att få lämna kommittén förordnades planeringschefen Agneta Börjesson (mp) som ledamot från den 12 mars 2003.

Som sakkunnig förordnades expeditions- och rättschefen Fredrik Damgren fr.o.m. den 13 september 2002.

Följande experter deltar i den s.k. myndighetsexpertgruppen, länsrådet Per Arne Andreasson, länsarkitekten Eva Gyllensvärd, arkitekten Reigun Thune Hedström, förbundsjuristen Olof Moberg, divisionschefen Annika von Schéele och divisionschefen Ulf Troedson. I den s.k. interdepartementala expertgruppen ingår ämnesrådet Elisabet Bodin, ämnesrådet Nils-Gunnar Forsberg, kammarrättsassessorn Jimmy Järvenpää, den rättssakkunniga Heléne Lövung, departementssekreteraren Karin Nordström, departementssekreteraren Hans Petersson och departementssekreteraren Erik Thornström. De nämnda experterna förordnades den 3 mars 2003. I den interdepartementala expertgruppen har det dessutom skett tre byten. Departementssekreteraren Leifh

Stenholm entledigades från och med den 16 september 2003 och samtidigt förordnades departementssekreteraren Katja Wahlsten som expert. Den rättssakkunniga Åsa Holmgren entledigades från och med den 1 oktober 2003 och samtidigt förordnades den rättssakkunniga Camilla Adolfsson som expert. Departementsrådet Mats Wiberg entledigades från och med den 14 januari 2004 och samtidigt förordnades hovrättsassessorn Jacob Wichmann som expert.

I sekretariatet ingår sekreteraren Micaela Schulman (fr.o.m. den 1 december 2002), kanslirådet Paula Sköld (fr.o.m. den 17 januari 2003), arkitekten Kjell Sundström (fr.o.m. den 12 maj 2003) och som huvudsekreterare juristen Susanne Bagge (fr.o.m. den 6 november 2002).

PBL-kommittén har tidigare överlämnat delbetänkandet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program (SOU 2003:70) och rapporten Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete.

Vi får härmed överlämna vårt andra delbetänkande Kortare instanskedja och ökad samordning – Alternativ för plan- och bygglagens prövningsorganisation (SOU 2004:40). Till delbetänkandet har fogats ett särskilt yttrande.

Vi fortsätter vårt arbete med inriktningen att den samlade redovisningen kommer att ske i kommitténs slutbetänkande.

Stockholm i mars 2004

Lars Eric Ericsson

Inga Berggren Joakim Bergström Agneta Börjesson Hans Ekström Annelie Enochson Owe Hellberg Åke Sandström Lilian Virgin

/Susanne Bagge Micaela Schulman Paula Sköld Kjell Sundström

Förkortningar och begrepp

BoU Bostadsutskottet BVL Lag (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. dir. Direktiv Direktivet om bedöm- Europaparlamentets och rådets direktiv ning av vissa planers 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om be- och programs miljö- dömning av vissa planers och programs påverkan miljöpåverkan (även kallat SEA-direktivet eller SMB-direktivet) Direktivet om främ- Europaparlamentets och rådets direktiv jande av el produce- 2001/77/EG av den 27 september 2001 om rad från förnybara främjande av el producerad från förnybara energikällor på den energikällor på den inre marknaden för el inre marknaden för el Europakonventionen Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna Förordningen om hus- Förordning (1998:896)om hushållning hållning med mark- med mark- och vattenområden m.m. och vattenområden Förvaltningsprocess- Förvaltningsprocesslag (1971:291) lagen Kommunallagen Kommunallag (1991:900) KU Konstitutionsutskottet

Lag om byggande Lag (1995:1649) om byggande av järnväg av järnväg Lagen om rättspröv- Lag (1988:205) om rättsprövning av visning av vissa förvalt- sa förvaltningsbeslut ningsbeslut Miljöbalken Miljöbalk (1998:808) Miljöbalkskommittén Den parlamentariskt sammansatta kommitté som har i uppdrag att utvärdera tilllämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer (dir. 1999:109) Natura 2000-område Område som ingår i ett europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden med stöd av rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (det s.k. fågeldirektivet) och av rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (det s.k. habitatdirektivet) PBL Plan- och bygglag (1987:10) prop. Proposition rskr. Riksdagsskrivelse SFS Svensk författningssamling SOU Statens offentliga utredningar VA-mål Mål från Statens VA-nämnd Väglagen Väglag (1971:948)

Lista över begrepp

Blandade mål Blandade mål kallades mål, främst överklagade beslut om bygglov utanför detaljplan, där överprövning tidigare kunde ske både hos regeringen och i förvaltningsdomstol. Regeringen överprövade beslutet i den del det avsåg prövning en-

ligt 2 kap. PBL, de s.k. allmänna intressena som skall beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse m.m., och förvaltningsdomstolarna prövade övriga delar av beslutet, framför allt prövning enligt 3 kap. PBL, dvs. krav på byggnader m.m.

Förvaltningsbesvär Överprövning av såväl lämplighetsfrågor som rättsfrågor. Enligt huvudregeln sker överprövningen i länsrätt i första instans. Därefter kan beslutet överklagas till kammarrätt och slutligen till Regeringsrätten. Det förekommer att länsstyrelsen ingår i instanskedjan, t.ex. vid överklaganden av beslut om bygglov enligt PBL. Den överprövande myndigheten kan sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. Utrymmet för ändring styrs av vad som prövats i underliggande instans (instansordningsprincipen). Det finns krav på prövningstillstånd för prövning i sak i kammarrätten och Regeringsrätten. Laglighetsprövning Kallades tidigare kommunalbesvär. Överprövningens omfattning regleras i 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) och avser framför allt formella frågor, såsom om beslutet tillkommit i laga ordning eller om kommunfullmäktige överskridit sina befogenheter. Beslutet överklagas från kommun till länsrätt, därefter till kammarrätt och Regeringsrätten. Det finns krav på prövningstillstånd för prövning i sak i kammarrätt och Regeringsrätten. Domstolen kan endast fastställa eller upphäva det överklagade beslutet.

Rättsprövning Lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Tillkom för att garantera att Sverige uppfyllde sina åtaganden enligt artikel 6 (1) i Europakonventionen avseende rätt till domstolsprövning av tvister om” civila rättigheter och skyldigheter”. Ansökan om rättsprövning kan göras inom tre månader från dagen för beslutet. En ansökan om rättsprövning hindrar inte att det beslut som klandras verkställs. Prövningen avser om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Enligt lagmotiven kan, utöver förenligheten med gällande rätt, sådant som faktabedömning, bevisvärdering och ett besluts förenlighet med regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet omfattas av prövningen (prop. 1987/88:69 s. 23 och 234). Regeringsrätten kan endast fastställa eller upphäva det prövade beslutet. Särskilda förvaltnings- Så kallade särskilda förvaltningsbesvär besvär är en särskild form av förvaltningsbesvär där såväl lämplighetsfrågor som rättsfrågor kan överprövas. Till skillnad från ordinära förvaltningsbesvär är det regeringen som överprövar länsstyrelsens beslut och inte länsrätten. En annan skillnad är att regeringen endast kan fastställa eller upphäva beslutet om inte kommunen medger ändring eller ändringen endast har ringa betydelse.

Sammanfattning

PBL-kommittén har i uppdrag att göra en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen. I uppdraget ingår bland annat att se över de olika planformer som finns i plan- och bygglagen (PBL), behandla frågor som rör kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning samt samordningen mellan PBL och annan lagstiftning. Uppdraget som helhet skall redovisas senast vid utgången av 2004. Detta delbetänkande behandlar principerna för en framtida prövningsorganisation och tar samtidigt upp möjligheterna till ökad samordning mellan PBL och miljöbalken. När det gäller frågorna som rör samordningen mellan miljöbalken och PBL har PBL-kommittén samarbetat med Miljöbalkskommittén. Samtidigt som PBL-kommittén lämnar detta delbetänkande lämnar Miljöbalkskommittén sitt delbetänkande Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation (SOU 2004:38) som innehåller principförslag om miljöbalkens prövningsorganisation. De delar av kommittéernas betänkanden som gäller samordning av miljöbalken och PBL har utarbetats gemensamt och är likalydande (kapitel 7 och kapitel 8, exkl. 8.3, i detta betänkande och kapitel 7 i Miljöbalkskommitténs betänkande).

Målsättningar för en ändrad prövningsorganisation

Målsättningarna för en ändrad prövningsorganisation är bl.a. att skapa en effektiv hantering som håller hög kvalitet och som innebär ett enkelt och överskådligt system för kommuner, myndigheter, näringsliv och enskilda.

Dagens instansordnings- och överprövningssystem

I dagsläget styrs instansordningen och överprövningens omfattning av vilka typer av beslut som fattas. Vissa beslut har karaktären av riktlinjer, framförallt beslut avseende översiktsplaner, och dessa överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning. Kommunens beslut överklagas till länsrätt. Länsrättens avgörande kan sedan överklagas till kammarrätt och därefter till Regeringsrätten. I både kammarrätten och Regeringsrätten krävs att prövningstillstånd meddelas för att målet skall prövas i sak.

De flesta beslut som fattas med stöd av PBL innebär myndighetsutövning och följer då den prövningsordning som gäller för förvaltningsbesvär. Överprövning av detaljplaner sker genom en speciell form av förvaltningsbesvär. Det innebär bl.a. att kommunens beslut överklagas till länsstyrelsen och därefter till regeringen. För att tillgodose rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen när det gäller beslut om detaljplaner finns det en möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten. Bland de övriga besluten enligt PBL som följer prövningsordningen för förvaltningsbesvär är överklagande av bygglov vanligast. Dessa beslut kan överprövas i fyra instanser, varav två på länsnivå, först i länsstyrelserna och sedan i länsrätterna. Därefter finns det möjlighet att överklaga till kammarrätt och slutligen till Regeringsrätten. I båda instanserna krävs att prövningstillstånd meddelas för att målet skall prövas i sak.

Tankarna på en samlad instansordning är inte nya

Frågan om lämplig instansordning för överprövning av PBL-ärenden har utretts tidigare utan att det lett till några större förändringar. Det har i början av 1990-talet funnits tankar på att inrätta en särskild nämnd för överprövning av PBL-ärenden. Nämnden skulle få en sammansättning så att den skulle kunna jämställas med en domstol. I mitten av 1990-talet fanns även förslag om en samordnad överprövning av PBL- och miljöärenden. En förändring i PBL som genomfördes så sent som den 1 juli 2003 innebär att regeringen numera inte prövar överklaganden avseende lov, dvs. bygglov, rivningslov och marklov, utan prövningen sker i sin helhet i allmänna förvaltningsdomstolar.

Problem som rör PBL-ärenden och ger anledning till förändringar

Dagens instansordningssystem för PBL-ärenden har kritiserats på flera punkter. Det finns sedan 1980-talet en allmän strävan att överklagandeärendena hos regeringen skall bli färre, vilket bl.a. ger anledning att se över möjligheterna att ytterligare minska antalet PBL-ärenden som regeringen handlägger. Det är också angeläget att avskaffa ordningen med den dubbla överprövningen på länsnivå. Det svåröverskådliga systemet för överprövningar i PBL-ärenden och de långa instanskedjorna upplevs som problem, särskilt ur ett medborgarperspektiv.

Långa handläggningstider, oklarheter när det gäller överprövningens omfattning och rätten att komma till tals i processerna är andra problem som har påtalats och som har viss koppling till instansordningen. Dessa frågor behandlas emellertid inte i detta delbetänkande utan först i slutbetänkandet.

För att komma till rätta med de problem som aktualiserats och som hör samman med prövningsorganisationen behöver organisationen förändras. PBL-kommittén har funnit det intressant att överväga olika alternativ när det gäller prövningsorganisationer och har valt att redovisa två modeller mer utförligt. Den ena modellen innebär att överprövningen för PBL- och miljöbalksärenden samordnas genom att överprövningen sker i länsstyrelser, utbyggda miljödomstolar och med Miljööverdomstolen i utbyggd form som sista instans (miljödomstolsalternativet). Den andra modellen innebär att allmänna förvaltningsdomstolar även fortsättningsvis skall avgöra PBL-ärenden, men länsstyrelserna skall då inte längre ingå i instanskedjan (förvaltningsdomstolsalternativet).

Modell 1 Modell 2 Miljödomstolsalternativet Förvaltningsdomstolsalternativet

Miljöbalkskommitténs och PBL-kommitténs syn på en samordning mellan PBL och miljöbalken

Miljöbalken och PBL har hittills utvecklats parallellt. De kopplas samman genom vissa bestämmelser, t.ex. 3 och 4 kap. miljöbalken, de s.k. hushållningsbestämmelserna. EG-rätten har gjort att kopplingarna blivit fler och utvecklingen inom EG-rätten kan antas leda till att behovet av samordning ökar.

De flesta åtgärder som skall prövas enligt PBL kräver inte någon prövning enligt miljöbalken. I många fall prövas emellertid samma åtgärder eller verksamheter enligt båda lagarna. Det uppkommer i sådana fall olika slag av praktiska samordningsproblem som det är angeläget att behandla. En effekt av uppdelningen mellan miljöbalken och PBL är att vissa frågor prövas dubbelt medan andra inte prövas i tillräcklig omfattning enligt någon av lagarna. Uppdelningen och krav på flera oberoende prövningar skapar en osäkerhet för såväl beslutsfattare som enskilda. Ett bygglov ger exempelvis ingen garanti för att en avsedd verksamhet kan bedrivas eftersom det också kan krävas tillstånd enligt miljöbalken och vice versa.

Kommun Länsstyrelse Miljödomstol Miljööverdomstolen

(krav på prövningstillstånd)

Kommun Länsrätt Kammarrätt

(krav på prövningstillstånd)

Regeringsrätten

(krav på prövningstillstånd)

Strävan bör vara att successivt öka samordningen

Miljöbalkskommittén och PBL-kommittén har gjort bedömningen att starka skäl talar för att man bör sträva efter att successivt öka samordningen mellan miljöbalken och PBL i syfte att få en mer ändamålsenlig och enhetlig tillämpning i sak. Förfarandet bör så långt möjligt vara samlat och enkelt, snabbt och smidigt, samtidigt som kraven på rättssäkerhet och demokratiskt inflytande bör tillgodoses. Med en mera samordnad prövning bör möjligheterna öka att förenkla prövningsförfarandet i dess helhet för både enskilda och myndigheter.

Kommittéernas uppfattning är att båda systemen kan gynnas av en sådan samordning. Genom ökad samverkan kan förståelsen för de olika systemens uppbyggnad öka samtidigt som onödig dubblerad hantering kan, åtminstone på sikt, undvikas.

Komplexa samordningsproblem talar för stegvisa reformer

Det är emellertid inte möjligt att nu binda sig för hur långt samordningen bör drivas. De svårigheter som möter vid en samordning av regelverken gör att det kommer att krävas noggranna överväganden inom de skilda områden som kan bli aktuella att samordna. Det är därför viktigt att förändringar inte genomförs för snabbt. Stegvisa reformer är därför att föredra.

Ett första steg bör vara en samordnad instansordning för överprövning

En strategisk fråga som kan vara lämplig att lösa i ett första skede är att samordna instansordningen för PBL- och miljöbalksärenden. En samordnad instansordning innebär inte ett ställningstagande till framtida samordning, men kan ge en grund för det fortsatta samordningsarbetet.

Miljöbalkskommitténs och PBL-kommitténs gemensamma förslag till framtida prövningsorganisation

Miljöbalkskommittén och PBL-kommittén har funnit att en samordnad överprövning av miljöbalks- och PBL-ärenden i utbyggda miljödomstolar kan vara ett första samordningssteg (miljödomstolsalternativet). I instanskedjan för PBL-ärenden kommer då länsstyrelserna att ingå i en sådan modell och Miljööverdomstolen, i en utbyggd form, bli sista instans. De PBL-ärenden som bör kunna överprövas i dessa domstolar är i vart fall i ett första skede de PBL-ärenden som i dag överprövas i allmänna förvaltningsdomstolar som förvaltningsbesvär, dvs. framför allt bygglov och förelägganden samt ansökan om uttag av tilläggsavgift som i dag görs hos länsrätt. De överklagade planärenden som i dag prövas av regeringen skulle också kunna tas om hand av den föreslagna nya samordnade prövningsorganisationen. Något ställningstagande i frågan om dessa planärenden behöver emellertid inte tas nu. PBLkommittén anser att frågan om den framtida överprövningen av dessa ärenden bör övervägas ytterligare innan slutligt ställningstagande sker. De PBL-beslut som överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning, bl.a. beslut avseende översiktsplan, bör också fortsättningsvis handläggas i förvaltningsdomstolarna.

Med en lösning av detta slag kan hanteringen av PBL-ärenden i domstol koncentreras, eftersom miljödomstolarna endast är 5 till antalet, mot de 23 länsrätter som i dag handlägger ärendena. Miljödomstolarna skulle få i princip ett dubblerat målantal men samtidigt troligen bättre möjligheter att prioritera handläggningen av PBL-ärenden än länsrätterna. Förutsättningarna för en enhetlig praxis i sådana frågor som kommer upp både enligt miljöbalken och PBL skulle öka genom att överprövningen samlas i samma instanskedja. Instanskedjan skulle dessutom bli kortare än i dag för det stora flertalet PBL-ärenden, dvs. byggloven. Dagens miljödomstolsorganisation är emellertid inte i alla avseenden anpassad till de krav som ställs på en organisation för prövning av PBL-ärenden. Det är därför nödvändigt att, vid en reform enligt denna modell, överväga domkretsindelningen, namnbyte på domstolarna och vilket kompetenstillskott som kan behövas i de utbyggda miljödomstolarna och i Miljööverdomstolen.

Överprövning i förvaltningsdomstol utan överprövning i länsstyrelse – ett tänkbart alternativ enligt PBL-kommittén

PBL-kommittén har utöver den modell som innebär en överprövning i miljödomstolar övervägt olika alternativ för att korta instanskedjan för PBL-ärenden, men valt att redovisa endast ett av dessa mer utförligt. Den modell som redovisas innebär en fortsatt överprövning i förvaltningsdomstolar men instanskedjan kortas genom att länsstyrelserna tas bort som överprövningsinstanser (förvaltningsdomstolsalternativet).

En sådan lösning skulle innebära att man kan säkra domstolsprövning i ett tidigare skede än i nuläget för det stora flertalet mål, dvs. framförallt byggloven. En fortsatt överprövning av PBL-ärenden i de allmänna förvaltningsdomstolarna skulle också stämma väl överens med den generella ordningen att myndigheters beslut överprövas i dessa domstolar. En sådan prövningsorganisation skulle dessutom ge en större spridning över landet än miljödomstolsalternativet.

En jämförelse mellan alternativen

De båda alternativa modellerna kan tillgodose olika krav på prövningar som kan ställas ur ett PBL-perspektiv. I miljödomstolsalternativet öppnar man för möjligheten till en mer långtgående samordning av miljöbalken och PBL utan att man för den skull behöver ta ställning till hur långt samordningen bör drivas vidare. I förvaltningsdomstolsalternativet får man i stället fortsättningsvis arbeta utifrån ett antagande om att utvecklingen får ske parallellt, men samtidigt sträva efter att onödigt dubblerad handläggning undviks. Eftersom en ökad samordning av miljöbalken och PBL är eftersträvansvärd och ett första steg i en sådan samordning bör vara en samordnad överprövning och denna möjliggörs endast i miljödomstolsalternativet kan detta alternativ enligt PBL-kommittén anses vara något mer fördelaktigt än förvaltningsdomstolsalternativet. Valet av lösning är inte givet och därför anser PBL-kommittén att en remissbehandling bör föregå det slutliga ställningstagandet i fråga om lämplig instansordning för PBL-ärenden.

Konsekvenser av de olika modellerna

Oavsett vilken av modellerna som väljs – miljödomstolsalternativet med länsstyrelserna kvar som prövningsinstanser eller förvaltningsdomstolsalternativet utan länsstyrelserna i instanskedjan – blir det en instans mindre för det stora flertalet PBL-beslut som överklagas, i huvudsak bygglov. Därmed bör också den totala handläggningstiden för dessa ärenden minska.

En överföring av överprövningen av de aktuella PBL-ärendena till miljödomstolarna kommer troligen att ge en geografisk fördelning motsvarande dagens och därmed en ojämn fördelning över landet. Det innebär att Stockholms tingsrätt kommer att få den största delen mål, troligen en tredjedel av det totala antalet. Umeå och Östersunds tingsrätter kan antas komma att dela på en tiondel av målen medan Växjö och Vänersborgs tingsrätter delar på resten. Fördelningen behöver ses över i samband eventuella fortsatta överväganden avseende denna modell.

1. PBL-kommitténs uppdrag och samarbetet med Miljöbalkskommittén

1.1. PBL-kommitténs uppdrag och arbetets upplägg

PBL-kommittén har i uppdrag att göra en samlad översyn av plan- och bygglagstiftningen (dir. 2002:50 och 2003:172). Förslag som kommittén lämnar skall främja en hållbar utveckling. Kommittén skall behandla frågor som rör samordning mellan plan- och bygglagen (1987:10, PBL) och miljöbalken m.fl. lagar. Kommittén skall också behandla frågor om

  • regional samverkan,
  • översiktlig planering,
  • detaljplaner m.m.,
  • kvalitet och hållbarhet i byggande och förvaltning,
  • kopplingen mellan PBL och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (BVL),
  • beslutsprocessen inklusive instansordningen samt
  • sanktionssystemet.

Genom tilläggsdirektiv har kommittén fått i uppdrag att utreda möjligheten att ställa krav på fastighetsägare att inrätta utrymmen för källsortering.

För arbetet har uppställts tre övergripande mål. Dessa är att

  • stärka plan- och bygglagstiftningen som ett instrument för hållbar utveckling,
  • utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den, mot bakgrund av de senaste årens samhällsförändringar, får en utformning som skapar bättre förutsättningar för en god miljö, byggande av bostäder, etablering av handel och övrigt näringsliv liksom för annat samhällsbyggande samt
  • utveckla plan- och bygglagstiftningen så att den bättre tillgodoser kraven på en effektiv beslutsprocess samtidigt som kraven på rättssäkerhet och medborgerligt inflytande kan säkerställas och utvecklas.

I direktiven pekar man särskilt på behovet av en bredare genomgång av frågan om samordning mellan PBL och miljöbalken. Så långt som möjligt bör resultatet av pågående översyn av miljöbalken beaktas.

Kommitténs båda direktiv återfinns som bilaga 1 och 2. I direktiven har uppställts krav på delredovisningar. Den första skedde vid halvårsskiftet 2003 då kommittén i delbetänkandet Miljöbedömningar avseende vissa planer och program redovisade förslag till hur ett EG-direktiv som rör bedömningar avseende vissa planers och programs miljöpåverkan, det s.k. SMB-direktivet, skulle införlivas i svensk lagstiftning (SOU 2003:70). Vid samma tidpunkt redovisade kommittén en rapport som rör ett annat EGdirektiv som behandlar främjande av el producerad från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. Rapporten har titeln Främjande av el producerad från förnybara energikällor – En utvärdering med koppling till PBL och förslag till fortsatt arbete.

I detta delbetänkande redovisas förslag till effektiviseringar av beslutsprocessen i den del det avser principer för en framtida instansordning och för en ökad samordning mellan PBL och miljöbalken. Övriga delar av kommitténs uppdrag kommer att redovisas i slutbetänkandet.

Till kommittén har knutits två expertgrupper. Den ena består av företrädare för Boverket, länsstyrelserna och Svenska Kommunförbundet. Den andra expertgruppen består av företrädare för åtta berörda departement. Den förstnämnda expertgruppen har träffat ledamöterna vid ett tillfälle. I övrigt har kontakterna skett genom att experterna har träffat ordföranden och sekretariatet.

Vid sidan om expertgrupperna har det skapats två referensgrupper med representanter för myndigheter och organisationer. Den ena gruppen består av representanter som är berörda av den del av uppdraget som avser översyn av plansystemet och den andra gruppen av de som är berörda av arbetet avseende byggfrågorna. Dessutom har kommittén ordnat seminarier kring skilda teman, t.ex. översiktsplanering i små kommuner och tillgänglighet. Vid dessa seminarier har särskilt berörda bjudits in. På detta sätt har kommittén försökt verka för en öppenhet och genom brett delta-

gande skapa utrymme för många att medverka och få möjlighet att påverka det pågående arbetet.

Kommittén har också verkat för öppenhet genom att löpande lägga ut information avseende bl.a. pågående arbete och anteckningar från genomförda seminarier på kommitténs hemsida, www.sou.gov.se/pbl.

Detta delbetänkande är endast en del i det pågående arbetet och den samlade redovisningen kommer att ske i kommitténs slutbetänkande.

1.2. PBL-kommitténs och Miljöbalkskommitténs uppdrag att effektivisera beslutsprocessen

Både Miljöbalkskommittén och PBL-kommittén har i uppdrag att lämna förslag till effektiviseringar av beslutsprocessen och i samband med detta se över instansordningarna. Enligt båda kommittéernas direktiv bör en framtida instansordning utformas med färre instanser och med inriktning att skapa en både effektiv och rättssäker prövning. Kommittéerna har i berörda delar samordnat sitt arbete i fråga om tänkbara alternativ för en framtida instansordning.

Det finns ett par skillnader mellan de båda kommittéernas uppdrag när det gäller förslag till effektiviseringar som bör nämnas i detta sammanhang.

Miljöbalkskommittén skall överväga olika alternativa prövningssystem som utgår från att tillståndsprövningen i första instans sker i administrativa tillståndsmyndigheter. Förslag till ändringar i prövningsorganisationen skall syfta till en renodling av domstolarnas roll till att huvudsakligen avse överprövning och att avgöra tvister mellan enskilda eller mellan enskilda och det allmänna. Kommittén skall senast den 31 mars 2004 redovisa alternativa prövningsorganisationer som kan ligga till grund för det fortsatta utredningsarbetet.

PBL-kommitténs uppdrag omfattar utöver att se över instansordningen att utreda om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt uttrycka den kommunala handlingsfriheten, att förtydliga de materiella reglerna i plan- och bygglagen samt överväga om grunderna för överprövningen kan preciseras. Översynen bör också omfatta reglerna om vilka som skall höras före beslut och vilka som skall kunna överklaga. En strävan skall vara att man så

långt som möjligt bör undvika att samma fråga prövas flera gånger under den samlade processen av beslut rörande planer, bygglov och olika genomförandefrågor. Det är samtidigt nödvändigt att de som påverkas av beslut har möjlighet att framföra synpunkter och att överklaga beslut vid de tillfällen frågor som berör dem avgörs. PBL-kommittén har genom tilläggsdirektiv fått förlängd tid till den 31 mars 2004 för att redovisa tänkbara alternativ för en framtida instansordning för överklagande. Övriga delar skall redovisas i slutbetänkandet, men en lägesrapport skall ges in till regeringen senast den 30 juni 2004.

För PBL-kommitténs del är det primära uppdraget således att redovisa tänkbara alternativ för att korta instanskedjan vid överprövning samt att se över överprövningens omfattning och kretsen taleberättigade. För Miljöbalkskommitténs del handlar det framför allt om att renodla domstolsprövningen genom att låta all tillståndsprövning i första instans ske i administrativa tillståndsmyndigheter. I Miljöbalkskommitténs direktiv anges att en särskild fråga att överväga är om man bör sträva efter en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt miljöbalken och ärenden enligt annan lagstiftning, till exempel PBL. PBL-kommittén har enligt direktiven att överväga och redovisa vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att uppnå en så effektiv och smidig samordning som möjligt mellan PBL och miljöbalken m.fl. lagar. Mot bakgrund av dessa uppdrag har PBL-kommittén funnit att det i samband med överväganden avseende lämplig framtida prövningsorganisation är värdefullt att inledningsvis belysa vilka problem och utvecklingsområden som kan finnas när det gäller kopplingarna mellan miljöbalken och PBL. Denna analys kan sedan utgöra grund för bedömningar av om en samordnad instansordning kan medverka till att minska problemen och om instansordningen kan ha betydelse för de framtida utvecklingsmöjligheterna.

1.3. Samarbetet mellan Miljöbalkskommittén och PBLkommittén

PBL-kommitténs direktiv pekar på behovet av samordning av miljöbalken och PBL. I uppdraget uppges att i denna del av arbetet skall PBL-kommittén samråda med Miljöbalkskommittén. Genom tilläggsdirektiv till Miljöbalkskommittén som gavs i maj 2003 fick Miljöbalkskommittén i uppdrag att se över prövningsorganisa-

tionen och att samråda med PBL-kommittén i dessa delar. Uppdragsgivaren har således redan i de givna direktiven pekat på behovet av samordning mellan kommittéerna.

En utredning om en samordning mellan bestämmelserna i miljöbalken och PBL, inklusive instansordningen, rymmer flera olika frågor. Den fråga som pekas ut i Miljöbalkskommitténs direktiv rör samordning av instansordningen. Direktiven till PBL-kommittén pekar mera allmänt ut samordningsfrågor som rör miljöbalken och PBL. Med instansordningen avses både de kommuner och myndigheter som prövar ärenden i första instans och de myndigheter och domstolar som prövar överklagade ärenden. Möjligheterna till samordning mellan lagstiftningarna är begränsade i de delar som rör förstainstansprövningen eftersom kommittéernas direktiv inte ger utrymme för en fullständig omläggning av prövningsorganisationerna i dessa delar. Det är inte heller aktuellt att i grunden förändra det kommunala beslutsfattande som utgör en grundpelare i PBL. På samma sätt saknas det förutsättningar att låta all tillståndsprövning enligt miljöbalken ske hos kommunerna. Trots dessa begränsningar bör det undersökas om delar av förstainstansprövningen kan bli föremål för samordningsåtgärder.

För att klargöra behovet av samordning av regelverken och inleda diskussioner om tänkbar utveckling anordnade Miljöbalkskommittén och PBL-kommittén ett gemensamt kommittémöte den 15 oktober 2003. Mötet visade att kommittéerna har ett gemensamt intresse av att samverka när det gäller samordningsfrågorna och att se över möjligheterna att samordna instansordningen. Detta ledde till att PBL-kommittén gick in med en begäran om förlängd tid för redovisningen av förslag till effektiviseringar av beslutsprocessen. För att möjliggöra samordning med Miljöbalkskommittén i den del av uppdraget som avser instansordningen begärdes förlängning så att redovisningstidpunkten skulle bli densamma som för Miljöbalkskommittén. Förlängningen beviljades i tilläggsdirektiv, dir. 2003:172.

Frågorna som rör den framtida instansordningen har därefter diskuterats i respektive kommitté. PBL-kommittén och Miljöbalkskommittén har också haft ett gemensamt möte den 25 februari 2004 för att diskutera behovet av samordning mellan miljöbalken och PBL, inkl. prövningsorganisationen.

PBL-kommittén och Miljöbalkskommittén har efter gemensamma överväganden bedömt att en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt miljöbalken och PBL bör efter-

strävas. Kommittéerna har tagit fram ett gemensamt förslag till ny prövningsorganisation som innebär en samordnad överprövning i länsstyrelser – miljödomstolar – Miljööverdomstolen (miljödomstolsalternativet). PBL-kommittén har också övervägt andra prövningsorganisationer och funnit att en alternativ modell är intressant att redovisa lite mer utförligt i detta delbetänkande. Denna innebär att de beslut som i dag överprövas i förvaltningsdomstolarna fortsättningsvis skall överprövas direkt i länsrätt efter överklagande. Därefter skall besluten kunna överklagas till kammarrätt och Regeringsrätten, dvs. länsstyrelserna skall enligt detta förslag inte längre ingå i instanskedjan (förvaltningsdomstolsalternativet).

Modell 1 Modell 2 Miljödomstolsalternativet Förvaltningsdomstolsalternativet

Båda förslagen är tänkta att bli föremål för remissbehandling. Efter avslutad remissomgång har regeringen för avsikt att återkomma till Miljöbalkskommittén och PBL-kommittén med särskilda direktiv för den slutliga behandlingen av frågan om instansordning.

Kommittéerna har framför allt praktiska skäl valt att lägga fram var sitt betänkande om prövningsorganisationen. För att göra det enklare att ta del av utredningarna i de delar som rör den framtida prövningsorganisationen och samordningen av miljöbalken och PBL har Miljöbalkskommittén valt att presentera utredningen om prövningsorganisationen i ett separat betänkande. De avsnitt som är gemensamma för PBL-kommittén och Miljöbalkskommittén finns i detta delbetänkande i kapitel 7 och 8 (exkl. 8.3).

Kommun Länsrätt Kammarrätt

(krav på prövningstillstånd)

Regeringsrätten

(krav på prövningstillstånd)

Kommun Länsstyrelse Miljödomstol Miljööverdomstolen

(krav på prövningstillstånd)

2. Målsättningar för en ändrad prövningsorganisation

Målsättningarna för en ändrad prövningsorganisation är bl.a. att skapa en snabb, effektiv och rättssäker hantering som håller hög kvalitet och som innebär ett överskådligt system för medborgarna.

2.1. Principer för en ny prövningsorganisation

Det är inte självklart att enbart en förändring av en prövningsorganisation leder till effektiviseringar av ärendehanteringen. Olika lösningar kan leda till olika resultat och det är viktigt att klargöra vad det är man strävar emot när man har för avsikt att ändra de nuvarande ordningarna. Vilken lösning som är mest fördelaktig är beroende av flera faktorer och alla kanske inte är möjliga att uppnå med en enda lösning.

I diskussionen om framtida prövningsorganisation kan följande kriterier diskuteras för att få en långsiktigt hållbar organisation:

  • en snabb hantering av ärenden och mål samt avgöranden som håller hög kvalitet,
  • hög kompetens hos de prövningsinstanser som avgör ärendena och målen,
  • uppfyllande av Europakonventionens, numera svensk lags, krav på rätt till domstolsprövning,
  • ett system som i större utsträckning är förutsebart för den enskilde och allmänheten,
  • en acceptabel tillgänglighet till överprövande myndighet för parter och andra berörda,
  • en effektiv användning av avsatta medel och
  • en kort instanskedja.

I det följande utvecklas tankarna bakom några av dessa målsättningar.

2.1.1. Prövningsmyndigheterna skall ha hög kompetens

För att ärendena skall kunna avgöras på ett snabbt och effektivt sätt måste kompetensen vara hög vid såväl förstainstansprövningen som överprövningen. Prövningarna som sker med stöd av PBL är av olika slag. Det handlar bl.a. om att fastställa innehåll i planer och att ge lov till byggande av olika slag. För att handlägga ärendena krävs att både beslutsmyndigheter och överprövande myndigheter har goda kunskaper avseende bl.a. samhällsplanering, miljöfrågor, byggteknik och juridiska frågor.

Förstainstansprövningen och överprövningen skall ske av myndigheter som har den kompetens som behövs för de uppgifter som skall utföras. Uppgifterna att överpröva beslut skall fördelas på ett ändamålsenligt sätt. De myndigheter som är mest lämpade för en uppgift bör ha hand om prövningen.

2.1.2. Prövningen skall vara snabb, effektiv och rättssäker

PBL ställer i flera avseenden krav på planering och lovgivning avseende olika slags verksamheter och åtgärder. Flera instrument tillhandahålls för att skapa förutsättningar för en hållbar samhällsutveckling. Det handlar om att genom planer ange förutsättningar och villkor för utvecklingen samt ramar för mark- och vattenanvändningen. Genom bygglov prövas och efter bygganmälan kontrolleras att byggandet sker i enlighet med de villkor som gäller. Till planeringen hör att bedöma de miljökonsekvenser som kan bli följden av ett genomförande av planeringen. Det handlar till stor del om myndighetsutövning mot enskilda, där myndigheterna prövar om verksamheterna är godtagbara utifrån framför allt PBL:s krav.

Planeringen och lovgivningen är många gånger komplicerad och tidskrävande. Byggherren, myndigheterna och allmänheten ställer olika krav på prövningen utifrån sina intressen. Allmänna och enskilda intressen står ofta mot varandra. Önskemål om exploatering av mark- och vattenområden står ibland mot intresset av att bevara en god miljö och skydda människors hälsa.

En lovprövning utgör myndighetsutövning som har stor betydelse för den enskilde fastighetsägaren eller verksamhetsutövaren. Prövningen kan också ha betydelse för en större krets berörda, t.ex. bostadsbyggande av större omfattning eller ett byggnadsprojekt som har stor omgivningspåverkan.

Kraven på prövningssystemet kan variera beroende på vems intressen som skall skyddas. Ett beslut kan ha mycket stor betydelse inte bara för byggherren utan också för grannar och andra berörda. Det är därför mycket viktigt att det finns förutsättningar för en snabb och korrekt hantering av ärendena oavsett om det gäller framtagande av planer eller bygglov. Handläggningstiderna får inte vara orimligt långa. Myndigheternas krav på underlag skall vara relevanta och så långt möjligt framställas i ett sammanhang. Det är också viktigt att prövningen är rättssäker, bland annat i den meningen att besluten fattas av myndigheter med god kompetens och tillräcklig grad av självständighet. Ett annat krav, som kanske främst rör utformningen av rättsreglerna, är att rättstillämpningen skall vara förutsebar. Enkelt uttryckt kan målet sägas vara att prövningen av ärenden skall vara snabb, rättssäker och resultera i avgöranden av hög kvalitet oavsett om det är fråga om beslutsfattande i första instans eller vid överprövning. Möjligheterna att möta kraven på en snabb, effektiv och rättssäker hantering är bland annat beroende av att det finns tillräckliga personella och ekonomiska resurser.

2.2. Medborgarperspektivet

I dag möts medborgarna av ett uppdelat system för överklagande av beslut enligt PBL som är svårt att förstå och överblicka. Bristerna på samordning av överprövningen av beslut enligt PBL, miljöbalken och andra lagar förstärker intrycket av ett uppdelat system.

Ett enkelt och förutsebart system är viktigt för medborgarna. Systemets konstruktion är inte den enda faktor som har betydelse för om systemet är förutsebart och enkelt. Det gäller också att säkra medborgarnas rätt att faktiskt kunna komma till tals och att kunna påverka processerna. Medborgarinflytande och medborgerliga rättigheter har under senare år ofta varit föremål för diskussioner i Sverige. Alla medborgares lika möjligheter att delta i och påverka samhällsutvecklingen är en central fråga i detta sammanhang.

Ur ett medborgarperspektiv är det således angeläget att beslutsprocessen och utformningen av överprövningsorganisationen uppfyller höga krav på både effektivitet och rättssäkerhet. Genom lagstiftningen skall säkerställas att det finns en balans mellan de olika intressen som behöver tillgodoses vid bl.a. fysisk planering, utformning av bebyggelse, tillstånd till verksamheter och skydd av områden. Ställningstaganden i markanvändningsfrågor innebär regelmässigt avvägningar mellan olika slags intressen. Det kan gälla avvägningar mellan samhällets intressen och enskildas intressen, mellan stat och kommun, mellan kommuner, mellan olika sektorsintressen och mellan enskilda intressen inbördes, men också mellan dagens och kommande generationers intressen. Kravet på en lämplig balans mellan olika berörda intressen påverkar såväl lagstiftningens materiella innehåll och de regler som styr beslutsprocessen som överprövningssystemet. Demokrati- och rättighetsperspektivet måste därför genomsyra hela arbetet med en utvecklad organisation som tillgodoser framtidens krav.

Enskilda skall också garanteras en rätt till domstolsprövning av civila rättigheter. Det behövs därför regler om möjlighet att överklaga avgöranden till domstol. Den rätt till domstolsprövning som följer av Europakonventionen innebär att beslut av förvaltningsmyndigheter och regeringen i vissa fall skall kunna prövas i domstol. Ett överprövningssystem måste således kunna uppfylla även dessa krav.

Att sätta medborgaren i fokus och försöka komma till rätta med den uppdelning som i dag finns mellan PBL och annan lagstiftning samt att öka överskådligheten är därför viktiga utgångspunkter för kommitténs arbete.

3. Dagens instansordningssystem och överprövningen av PBLärenden

Instansordningen och omfattningen på överprövningen av beslut enligt PBL styrs av vilken typ av beslut det är fråga om.

Vissa beslut har karaktären av riktlinjer, framför allt beslut avseende översiktsplaner, och överprövas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning. Det innebär att det i huvudsak är formella grunder som kan prövas och något nytt beslut kan inte sättas i det överklagade beslutets ställe. Kommunens beslut överklagas till länsrätt och därefter till kammarrätt och Regeringsrätten.

De flesta beslut som fattas med stöd av PBL innebär myndighetsutövning och följer då den prövningsordning som gäller för förvaltningsbesvär. Såväl lämplighets- som rättsfrågor kan överprövas. Huvudprincipen är att överprövningen sker i allmänna förvaltningsdomstolar. Beslut om bygglov är den vanligaste typen PBL-beslut av detta slag. För överprövning av detaljplaner gäller en speciell form av förvaltningsbesvär, som innebär att besluten kan överklagas till länsstyrelsen och därefter till regeringen. Det överprövade beslutet kan bara fastställas eller upphävas, om inte kommunen medger ändring. För att tillgodose rätten till domstolsprövning när det gäller bl.a. beslut om detaljplaner finns det en möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten.

3.1. PBL:s system för överprövningar

3.1.1. Olika beslut som fattas med stöd av PBL

Kommunerna har att fatta en mängd olika beslut enligt PBL och innehållet i besluten varierar. Det kan vara beslut om att anta eller ändra planer, om att ge bygglov, om innehåll i kontrollplaner och om sanktioner av olika slag, t.ex. uttag av byggnadsavgift, eller om föreläggande att vidta åtgärder, exempelvis rivning i kombination med vite. Innehållet i besluten skiljer sig också åt. Vissa beslut kan

endast betraktas som riktlinjer. Det stora flertalet beslut har emellertid effekter för den enskildes ekonomiska och personliga förhållanden och kan hänföras till kategorin beslut som anses utgöra ett led i myndighetsutövningen. I detta avsnitt redogörs inledningsvis för olika typer av beslut som fattas, vilken sorts överprövning som sker i dagsläget samt vad de klagande vanligtvis åberopar för skäl till ändring av besluten.

3.1.2. Beslut vars innehåll främst har karaktären av riktlinjer

Beslut enligt PBL som har karaktären av beslut som ger vägledning för fortsatt beslutsfattande räknas upp i 13 kap. 1 § PBL. Den kanske viktigaste typen av sådana beslut är beslut att anta översiktsplaner. Också beslut att inte anta planer ingår i denna kategori. Dessutom har beslut om gatukostnader såvitt de avser grunderna för skyldighet att betala och generella villkor för betalning samt beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnd karaktären av beslut som innebär riktlinjer.

Beslut som endast har karaktären av riktlinjer överklagas enligt bestämmelserna för laglighetsprövning, tidigare kallade kommunalbesvär, vilket innebär att grunderna för överprövningen anges i 10 kap. 8 § kommunallagen. Prövningen innebär att ett överklagat beslut skall upphävas om

  • det inte har tillkommit i laga ordning,
  • beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget,
  • det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller
  • beslutet strider mot lag eller annan författning.

Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. Domstolen är inte skyldig att häva ett beslut om felet saknar betydelse för ärendets utgång. Beslutet behöver inte heller hävas om det har förlorat sin betydelse till följd av senare inträffade förhållanden. Överprövningen är således i dessa fall strikt formaliserad och gäller för alla typer av överprövningar enligt bestämmelserna för laglighetsprövning.

3.1.3. Beslut som typiskt sett innebär myndighetsutövning

Andra beslut som fattas med stöd av PBL, och som inte är uppräknade i 13 kap. 1 § PBL, och som kan överklagas, innebär avvägningar av olika slag men har samtidigt inslag av myndighetsutövning mot enskilda. De mest frekventa, och ur ett medborgarperspektiv kanske viktigaste besluten av detta slag, är kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och beslut om bygglov.

Andra beslut som fattas med stöd av PBL och som anses innebära myndighetsutövning mot enskild är bl.a. beslut om att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser och fastighetsplaner, beslut att vägra förhandsbesked, beslut om kontrollplan, beslut om påföljder och ingripanden (10 kap. PBL) samt beslut om uttag av avgifter (11 kap. 5 § PBL).

Sådana beslut som innebär myndighetsutövning mot enskild kan överklagas genom förvaltningsbesvär. Detta innebär att det är både lämplighetsfrågor och rättsfrågor som kan prövas. Det finns en möjlighet att sätta ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. I realiteten begränsas ofta utrymmet för att ändra beslutet av att vissa frågor inte har prövats tidigare och därför bör prövas i första instans (instansordningsprincipen).

När det gäller detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner sker överprövningen genom s.k. särskilda förvaltningsbesvär. Det innebär bl.a. att överprövningen endast kan resultera i ett fastställande av beslutet eller ett upphävande av detsamma, dvs. ett nytt beslut kan normalt sett inte sättas i det överklagade beslutets ställe. Det finns dock visst utrymme för justeringar. Om kommunen har medgett det, får beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras.

För att tillgodose Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning av regeringens beslut finns en möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten i fråga om bl.a. detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner. Rättsprövningen är något mer omfattande än laglighetsprövningen, men ändå ingen fullständig prövning. Regeringsrätten kan inte sätta något nytt beslut i det prövade beslutets ställe, utan endast fastställa eller upphäva det.

3.1.4. Särskilt beträffande länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. PBL, s.k. statlig kontroll

Länsstyrelsen fick genom införandet av PBL en förändrad roll. Tidigare fastställdes planer av länsstyrelsen. I PBL fick länsstyrelsen i uppdrag att avseende vissa angivna grunder kunna utöva statlig kontroll. De grunder på vilka länsstyrelserna kan ingripa finns angivna i 12 kap. 1 § PBL.

När det gäller länsstyrelsens beslut med anledning av uppgiften att bevaka statens intressen i samband med vissa kommunala beslut gäller följande. Ett beslut från länsstyrelsen om att prövning av kommunens beslut skall ske eller inte, kan inte överklagas. Inte heller länsstyrelsens beslut att ett beslut om lov eller förhandsbesked inte skall gälla förrän länsstyrelsen prövat förenligheten med riksintressen m.m. kan överklagas (13 kap. 4 § PBL). Det är således i princip endast länsstyrelsens beslut att upphäva en plan eller områdesbestämmelser som kan överklagas.

3.2. Beslutstypen styr överprövningen och instansordningen

3.2.1. Inledande beskrivning av överprövningen och instansordningen

Det är inte bara instansordningarna som är olika beroende på vilken typ av beslut som fattats enligt PBL. Antalet överprövande instanser varierar också beroende på vilken typ av beslut det är fråga om. Den kortaste kedjan har detaljplaner, där överprövningen sker i länsstyrelser och sedan hos regeringen. Det finns dock en möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten för att få en domstolsprövning av dessa beslut. Den längsta instanskedjan gäller för de beslut som överprövas som förvaltningsbesvär i förvaltningsdomstol, bl.a. bygglov. De kan överklagas till länsstyrelse och därefter till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten.

I 13 kap. PBL finns bestämmelser om vilka beslut som får överklagas, vem som har rätt att överklaga, i vilka former överprövningen skall ske och vilken instansordning som skall gälla i olika typer av ärenden. PBL:s lagtekniska utformning innebär att man räknar upp de beslut som får överklagas genom laglighetsprövning, och anger att övriga beslut överklagas genom förvaltningsbesvär.

Regeringen prövar vissa typer av ärenden, medan andra prövas av allmänna förvaltningsdomstolar. Hur fördelningen mellan regeringen och domstolarna är beskrivs närmare i de följande avsnitten.

I en strävan att effektivisera överklagandeprocessen infördes en bestämmelse som innebär att frågor som avgjorts i tidigare skeden inte får överklagas, 13 kap. 2 § andra stycket 1. PBL. Bestämmelsen anger att beslut inte får överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom tidigare antagen detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked.

3.2.2. Översiktsplaner och regionplaner

När det gäller överklaganden enligt bestämmelserna om laglighetsprövning kan domstolen endast pröva de grunder som klaganden angett inom tiden för överklaganden, dvs. inom tre veckor från det protokollet anslogs, och begränsas till en prövning enligt vissa särskilt angivna laglighetsgrunder (bl.a. befogenhetsöverskridande).

Vid länsrätternas och kammarrätternas avgöranden deltar två särskilda ledamöter, som skall ha särskild erfarenhet av kommunal verksamhet, om målet inte är av enkel beskaffenhet.

Skiss 1. Instansordningen för framför allt beslut om översiktsplaner

Kommun Länsrätt Kammarrätt

(krav på prövningstillstånd)

Regeringsrätten

(krav på prövningstillstånd)

Kommun Länsrätt Kammarrätt

(krav på prövningstillstånd)

Regeringsrätten

(krav på prövningstillstånd)

3.2.3. Detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner

Planbeslut i övrigt, dvs. detaljplan, områdesbestämmelser och fastighetsplan överklagas genom förvaltningsbesvär till länsstyrelsen och därefter till regeringen. Det är en speciallösning eftersom myndigheters beslut vanligtvis överklagas till förvaltningsdomstol.

I fråga om överklaganden av detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner finns inga begränsningar när det gäller vad överprövningen kan avse.

Vilka grunder åberopar de enskilda vanligtvis när de överklagar detaljplaner? Enligt genomförda studier är det ofta en kombination av påståenden om formella fel och om att såväl allmänna som enskilda intressen inte har tillgodosetts. Formella fel som åberopas kan gälla invändningar mot tillämpningen av reglerna för enkelt planförfarande eller att samråd inte har skett med de som kan anses berörda. I de fall allmänna intressen åberopas som grund för överklaganden är skälen av skiftande karaktär. Det kan handla om farhågor om att ett genomförande av planen innebär en ökad trafik eller en stor miljöpåverkan. Avsaknad av eller brister i miljökonsekvensbeskrivningar är också vanliga grunder för överklaganden. Dessutom förekommer invändningar mot att övergripande planering för grönområden saknas, att det blir en allt för omfattande exploatering inom planområdet, att stadsbilden påverkas, att området förfulas eller att områdets karaktär förändras. När det gäller enskilda intressen åberopas grunder, såsom att den planerade byggnationen påverkar närområdet på olika sätt, t.ex. genom minskat försäljningsvärde, förlust av värdefull mark, begränsar utsikten eller att de motstående enskilda intressena inte beaktats i tillräcklig omfattning. Beslut om områdesbestämmelser och fastighetsplaner är mindre vanliga. Också i samband med överklaganden av sådana beslut åberopas grunder av de slag som är aktuella för överklagade detaljplaner.

När det gäller omfattningen på överprövningen har Regeringsrätten i ett rättsprövningsärende (RÅ 1994 ref. 39) funnit att det inte finns något som hindrar att besvärsmyndigheten vid prövningen av enskild persons överklagande i ett planärende beaktar – förutom klagandens enskilda intresse – också de allmänna intressen som enligt klagandens påstående står emot planen. Enligt Regeringsrättens uppfattning kan emellertid det materiella innehållet i PBL:s regelsystem leda till att prövningen ändå i realiteten

blir mycket begränsad. Skälet till detta är enligt Regeringsrätten att lagen bygger på principen om decentralisering av beslutsfattandet och kommunalt självbestämmande i frågor som rör bl.a. riktlinjerna för markanvändningen inom kommunen. En konsekvens av detta är enligt Regeringsrätten att den statliga kontroll som besvärsprövningen innefattar i många fall bör stanna vid en prövning av om ett överklagat kommunalt beslut ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna ger kommunen.

Besluten överklagas till länsstyrelse och därefter till regeringen. Det finns också möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten.

Skiss 2. Instansordningen för bl.a. beslut om detaljplaner

3.2.4. Bygglov m.m. inom detaljplanelagt område

När det gäller överklaganden avseende bygglov inom detaljplanelagt område är det olika grunder som åberopas. Ofta anges formella fel, t.ex. att en granne inte beretts tillfälle att yttra sig. Är det inte formella felaktigheter som åberopas kan det vara fråga om den sökta åtgärden är förenlig med planen eller om byggnadens placering och utformning är lämplig med hänsyn till stads- och landskapsbilden samt till natur- och kulturvärdena på platsen. En annan grund som anges ibland är att byggnaden inte kommer att få en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, lämplig för byggnaden som sådan och som ger en god helhetsverkan (3 kap. 1 § PBL). Frågan om olägenheter kan uppkomma om byggnation sker i enlighet med lovet aktualiseras ofta i samband med överklaganden. Enligt 3 kap. 2 § PBL skall byggnader placeras och utfor-

Kommun Länsstyrelse

Regeringen

mas så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Ofta överprövas beslut för att bedöma graden av olägenhet för den klagande. Frågan om den sökta åtgärden kan anses vara en mindre avvikelse som är förenlig med planens syfte är en annan vanlig grund för överprövning.

Också rivningslov och marklov kan överklagas. Dessa typer av beslut är inte särskilt vanliga. En anledning till överklagande av ett beslut som rör rivningslov kan vara att lov inte medges för att byggnaden eller byggnadsdelen omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser. Andra skäl kan vara att byggnaden behövs för bostadsförsörjningen eller att den behöver bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde (8 kap. 16 § PBL). När det gäller marklov kan en anledning till överklagandet vara att lov inte medges med motiveringen att åtgärden strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser eller att åtgärden skulle förhindra eller försvåra det berörda områdets användning för bebyggelse. Överprövningen avser oftast om kommunen haft fog för sitt beslut.

Besluten överklagas till länsstyrelse och kan därefter överklagas till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten.

Skiss 3. Instansordningen för bl.a. beslut om bygglov inom detaljplanelagt område

Kommun Länsstyrelse

Länsrätt Kammarrätt

(krav på prövningstillstånd)

Regeringsrätten

(krav på prövningstillstånd)

3.2.5. Bygglov m.m. utanför detaljplanelagt område

I likhet med överklagade bygglov inom detaljplanelagt område överklagas ofta ett medgivet bygglov utanför detaljplanelagt område med motiveringen att bygglovet strider mot de bestämmelser som anges i 3 kap. PBL. För vissa ansökningar om bygglov utanför detaljplanelagt område sker också prövningen gentemot 2 kap. PBL, dvs. det kapitel i PBL som anger de allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och lovgivning. I detta kapitel finns kopplingar till miljöbalkens 3 och 4 kap., dvs. de s.k. hushållningsbestämmelserna inkl. riksintressen och skyddade områden, och koppling finns till bestämmelserna om miljökvalitetsnormer. Det innebär att klaganden bl.a. kan hävda att lovet strider mot riksintressen, att marken inte är lämpad för ändamålet med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa, eller att lovet av andra skäl strider mot 2 kap. PBL. Prövningen gentemot 2 kapitlet är ny för förvaltningsdomstolarna eftersom regeringen fram till den 1 juli 2003 ansvarade för prövningen i denna del. Som regeringen dock konstaterat i propositionen som låg till grund för ändringarna (prop. 2002/03:27) handlar det framför allt för domstolarna om att pröva rättsfrågor också beträffande dessa delar av besluten. I övrigt är de grunder som åberopas och den överprövning som sker desamma som för bygglov inom detaljplanelagt område.

Besluten överklagas till länsstyrelser och kan därefter överklagas till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten.

Skiss 4. Instansordningen för bl.a. beslut om bygglov utanför detaljplanelagt område

Kommun Länsstyrelse

Länsrätt Kammarrätt

(krav på prövningstillstånd)

Regeringsrätten

(krav på prövningstillstånd)

Kommun Länsstyrelse

Länsrätt Kammarrätt

(krav på prövningstillstånd)

Regeringsrätten

(krav på prövningstillstånd)

3.2.6. Beslut som avser byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll enligt 9 kap. PBL

Med stöd av 9 kap. PBL fattas vissa beslut som går att överklaga. Det gäller bl.a. beslut om kontrollplan. Ett sådant beslut kan överklagas t.ex. av den anledning att byggherren anser att kontrollen är allt för omfattande eller att särskilda sakkunniga inte behövs. Gränsen för vilka beslut som kan fattas med stöd av 9 kap. PBL är oklar och överprövningens omfattning får antas ligga inom ramen för den ordinära överprövningen i förvaltningsdomstol. Det innebär att prövningen framför allt avser om det mot bakgrund av vad den klagande anfört finns anledning att bifalla överklagandet. Beslut om vad som kan godtas eller inte för att uppfylla de tekniska egenskapskraven, t.ex. i fråga om behovet av hiss, kan inte meddelas med stöd av gällande lagstiftning och därmed kan denna typ av frågor inte överprövas.

Besluten enligt 9 kap. PBL som kan överprövas överklagas till länsstyrelser och kan därefter överklagas till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten.

Skiss 5. Instansordningen för beslut enligt 9 kap. PBL

3.2.7. Påföljder och ingripanden vid överträdelser m.m. enligt 10 kap. PBL

Påföljder och ingripanden vid överträdelser regleras i 10 kap. PBL. Dessutom finns det i 9 kap. 10 § PBL en bestämmelse som innebär att byggnadsnämnden skall ta ställning till i vilken omfattning en byggnad får användas i avvaktan på att brister, som uppmärksam-

Kommun Länsstyrelse

Länsrätt Kammarrätt

(krav på prövningstillstånd)

Regeringsrätten

(krav på prövningstillstånd)

mats i samband med utfärdande av slutbevis, åtgärdas. Med stöd av 10 kap. PBL kan byggnadsnämnden fatta beslut om förbud mot fortsatt byggnadsarbete bl.a. om det är uppenbart att arbetet strider mot lagen. Byggnadsnämnden kan också besluta om byggnadsavgift om någon utan lov utför en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov eller marklov. Vidare kan byggnadsnämnden besluta om särskild avgift bl.a. om någon utför arbete utan att det finns någon kvalitetsansvarig enligt 9 kap. 13 § PBL. Dessutom kan byggnadsnämnden förelägga fastighetsägare att vidta rättelse vid vite eller med krav på konkreta åtgärder såsom rivning, bl.a. om någon byggt utan lov.

I dessa fall avser domstolsprövningen framför allt om det finns grund för ingripande eller påföljder. Besluten överklagas till länsstyrelser och kan därefter överklagas till länsrätt, kammarrätt och Regeringsrätten.

Skiss 6. Instansordningen för beslut om påföljder och ingripanden enligt 10 kap. PBL

I vissa fall, om någon utan lov utför åtgärd som kräver lov, skall förutom byggnadsavgift också tas ut en tilläggsavgift. Frågor om tilläggsavgift prövas av allmän förvaltningsdomstol på talan av byggnadsnämnden. Länsrättens beslut avseende tilläggsavgift kan överklagas till kammarrätt och därefter till Regeringsrätten. Grunderna för överklagandena är oftast att det finns särskilda skäl för nedsättning eller för eftergift av avgiften. Överprövningen är densamma som för förvaltningsbesvär i övrigt.

Kommun Länsstyrelse

Länsrätt Kammarrätt

(krav på prövningstillstånd)

Regeringsrätten

(krav på prövningstillstånd)

Skiss 7. Instansordningen vid beslut om uttag av tilläggsavgift

3.2.8. Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. PBL (statlig kontroll)

Länsstyrelsen har en skyldighet enligt 12 kap. PBL att pröva kommunens beslut avseende en detaljplan eller områdesbestämmelser om det kan befaras att beslutet innebär att ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken inte kan tillgodoses, frågor som angår fler kommuner inte samordnats på ett lämpligt sätt, en miljökvalitetsnorm inte iakttas eller bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa och behovet av skydd mot olyckshändelser. Om något av dessa förhållanden föreligger skall länsstyrelsen upphäva beslutet i dess helhet eller i viss del om kommunen medger det. Länsstyrelsen har också möjlighet att för ett visst område förordna att den statliga kontrollen skall tillämpas på beslut att lämna lov eller förhandsbesked.

Det är ovanligt att länsstyrelsen upphäver beslut med stöd av 12 kap. 3 § PBL. Om länsstyrelsen fattar ett sådant beslut kan kommunen överklaga och som grund anföra att länsstyrelsens beslut inte är motiverat eftersom planen eller bestämmelserna t.ex. tillgodoser riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken eller att mellankommunal samordning skett på lämpligt sätt.

Länsrätt Kammarrätt

(krav på prövningstillstånd)

Regeringsrätten

(krav på prövningstillstånd)

Länsstyrelsens beslut överklagas till regeringen. Den prövning som sker av regeringen avser framför allt om länsstyrelsen haft fog för sitt upphävande.

Skiss 8. Instansordningen för överklagbara beslut enligt 12 kap. PBL

Länsstyrelse

Regeringen

4. Instansordningen har utretts tidigare

Frågan om lämplig instansordning för överprövning av PBL-ärenden har utretts tidigare.

En förändring som genomfördes den 1 juli 2003 innebar att regeringen numera inte prövar överklaganden avseende lov, dvs. bygglov, rivningslov och marklov.

4.1. Tankarna på en samlad instansordning är inte nya

Instansordningen för PBL-ärenden har övervägts tidigare och i samband med detta har frågan om en samordnad prövningsorganisation för såväl miljöbalkens ärenden som PBL-ärenden aktualiserats. Redan vid en översyn av PBL-lagstiftningen i mitten av 1990talet fanns det tankar på en samordnad prövning av PBL- och miljöärenden. För PBL-ärenden har också andra förändringar övervägts, alla med syftet att förenkla och förkorta handläggningstiderna samt skapa en enhetlig instansordning.

I det följande redogörs översiktligt för några förslag och tankar som avser PBL-ärenden.

4.2. Utredningar med förslag som rör instansordningen för PBL-ärenden

Vid ett flertal tillfällen har frågan om en lämplig instansordning för prövning av beslut enligt PBL tagits upp. Särskilt är det frågan om att avlasta regeringen prövningen av överklagade plan- och byggärenden som varit föremål för överväganden. Instansordningen behandlades redan i propositionen Ny plan- och bygglag (prop. 1985/86:1) som är PBL:s förarbeten. Därefter har förslag om ny instansordning för överklaganden enligt PBL redovisats i departementspromemorian Plan- och byggnadsnämnd

(Ds 1991:84) och i Plan- och byggutredningens betänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134). Nyligen genomfördes en förändring avseende överprövningen av beslut om bygg-, mark- och rivningslov (prop. 2002/03:27, bet. 2002/03:BoU, rskr. 2002/03:120, SFS 2003:132).

I departementspromemorian Plan- och byggnämnd – Förslag om inrättande av en särskild nämnd för överprövning i plan- och byggärenden, m.m. (Ds 1991:84) föreslogs att en särskild plan- och byggnämnd skulle bli slutinstans för prövning av överklaganden av samtliga beslut som meddelas av länsstyrelserna enligt PBL, utom beslut enligt 12 kap. Nämnden skulle enligt huvudregeln kunna fatta beslut med en sammansättning av två jurister, en ledamot med sakkunskap i plan- och byggfrågor samt två lekmannaledamöter. Regleringen i PBL avseende kommunalbesvär, som numera kallas laglighetsprövning, föreslogs bli oförändrad (s. 69 ff.). Av remissvaren framgår att majoriteten remissinstanser var positiva till förslaget om inrättande av en plan- och byggnämnd. Samtidigt var det flera remissinstanser som avstyrkte förslaget. I stort sett alla remissinstanser ansåg att regeringen i allmänhet inte borde vara prövningsinstans annat än när det behövs politisk styrning och praxis. Hur ärenden som överfördes från regeringen skulle hanteras rådde det i princip två olika uppfattningar om; antingen i enlighet med förslaget, dvs. i en särskild nämnd, eller i de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Plan- och byggutredningen föreslog i delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) att regeringen skulle avlastas prövningen av PBL-ärenden och att en central miljödomstol skulle inrättas för prövning av samtliga PBLärenden och beslut enligt den nya miljöbalken. Instanskedjan skulle enligt förslaget begränsas till två instanser, länsstyrelse (i vart fall övergångsvis) och miljödomstol. Miljöorganisationsutredningen (M 1993:04), som arbetade parallellt med Plan- och byggutredningen, utredde frågan om organisationsförändringar som behövdes med anledning av det förslag till miljöbalk som då var aktuellt. Förslaget avseende inrättande av miljödomstolar remitterades aldrig. Några remissinstanser valde dock att kommentera förslaget under remissen av de övriga delarna av betänkandet. Den kritik som dessa framförde var bl.a. att man endast i undantagsfall borde göra avsteg från principen att besvärsinstanserna i fråga om förvaltningsbesvär skall vara allmänna förvaltningsdomstolar och att några övertygande skäl mot denna prövning inte hade framförts. Försla-

get att inrätta specialdomstolar i form av regionala miljödomstolar avstyrktes därför av dessa remissinstanser.

Tankarna på att avlasta regeringen överprövning av bygglov utanför detaljplan m.m. aktualiserades 2001 och resulterade i en ändring som berör instansordningen för överprövning av PBLärenden som trädde i kraft den 1 juli 2003. Ändringen innebar att regeringen avlastades prövningen av ärenden om marklov, bygglov och rivningslov m.m. Överprövningen av sådana lov samt förhandsbesked sker numera i förvaltningsdomstol i stället för hos regeringen enligt huvudregeln. Med denna lösning undviker man problemet med s.k. blandade mål som innebar att både regeringen och förvaltningsdomstol kunde överpröva ett och samma beslut.

5. Problem som aktualiserats och som rör dagens instansordningssystem för PBLärenden

Dagens instansordningssystem för PBL-ärenden har kritiserats på flera punkter. Strävan att avlasta regeringen överklagandeärenden har inte fått fullt genomslag i PBL-ärenden. Frågan om regeringsprövningen är principiellt viktig, men inte avgörande för ställningstaganden i fråga om alternativa prövningsorganisationer för PBL-ärenden.

Annan kritik som har framförts rör den dubbla överprövningen på länsnivå som anses orimlig om man skall sträva efter en kort instanskedja. Det svåröverskådliga systemet för överprövningar i PBL-ärenden och de långa instanskedjorna upplevs också som problem, särskilt ur ett medborgarperspektiv.

Långa handläggningstider samt oklarheter när det gäller överprövningens omfattning och rätten att komma till tals i processerna är andra problem som har påtalats och som har viss koppling till instansordningen. Dessa områden behandlas emellertid inte i detta delbetänkande utan först i slutbetänkandet.

5.1. Problem som är kopplade till instansordningarna i PBL-ärenden

5.1.1. Vissa problemområden är specifika för PBL-ärendena

Några av de frågor som har påtalats rör enbart PBL-ärendena och inte kopplingen till annan lagstiftning. En av dessa gäller regeringen som överprövningsmyndighet i PBL-ärenden. Att regeringen överprövar ärenden kan anses strida mot en allmän strävan att renodla regeringens roll och föra bort överprövningar från regeringens ansvarsområde. Ett annat problem som påtalats rör den dubbla överprövningen på länsnivå. I nuläget kan den övervägande delen av PBL-ärendena, dvs. byggloven, överprövas två gånger på länsnivå, både länsstyrelserna och länsrätterna kan i princip göra en fullstän-

dig överprövning av de överklagade besluten. Dessutom påtalas problemet med det svåröverskådliga systemet.

5.1.2. Regeringen behöver avlastas överprövningar

Att regeringen överprövar vissa beslut enligt PBL kan ifrågasattas från principiell synpunkt och med hänsyn till ett önskemål om ett enhetligare prövningssystem.

Genom uttalanden i propositionen Regeringens befattning med besvärsärenden (prop. 1983/84:120) lade man fast principen att överprövningar som inte kräver ett avgörande från regeringen som politiskt organ bör föras bort från regeringens ansvarsområde för att renodla regeringens arbetsuppgifter. Konstitutionsutskottet föreslog att riksdagen skulle anta de riktlinjer som angetts i propositionen och riksdagen biföll utskottets förslag (KU 1983/84:23 och rskr. 1983/84:250).

Strävan att avlasta regeringen överprövningar har emellertid inte fått fullt genomslag i PBL-ärenden. För att tillgodose denna strävan har olika förslag lämnats framför allt när det gäller att avlasta regeringen överprövningen av detaljplaner, bl.a. i delbetänkandet Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134) och i skrivelser som överlämnats eller getts in till kommittén.

I dag sker överprövning av detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner av regeringen. Dessutom skall regeringen överpröva länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 3 § PBL (statlig kontroll) att helt eller delvis upphäva beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser och, i de fall där särskilt förordnande enligt 12 kap. 4 § PBL förekommer, beslut om lov och förhandsbesked.

I samband med att reglerna för överprövning av bygglov ändrades den 1 juli 2003 infördes en bestämmelse som innebär att frågor av särskild betydelse för totalförsvaret även fortsättningsvis skall prövas av regeringen som sista instans efter överlämnande från domstol.

En nackdel med regeringsprövningen är att den inte kan jämställas med en domstolsprövning. Detta har fått till följd att man för att tillgodose den enskildes rätt till domstolsprövning av civila rättigheter kan ansöka om rättsprövning av dessa beslut. Därmed kan regeringens beslut överprövas i Regeringsrätten i viss utsträckning.

Regeringen har i samband med ändringarna när det gäller överprövning av lovbeslut uttalat att den framtida ordningen för prövning av överklagade planärenden är en fråga av sådan politisk betydelse att den bör tas upp inom ramen för en bredare översyn av lagstiftningen (prop. 2002/03:27 s. 12). Dessutom har regeringen uttalat att regeringsarbetet bör koncentreras till politiskt prioriterade uppgifter, såsom att inom olika områden följa samhällsutvecklingen, analysera den och utforma regler eller riktlinjer för utvecklingen (a.a.s.13).

Ett bortförande av ärenden från regeringen har diskuterats vid flera tillfällen. Önskemålen om en rätt till en överprövning i ett poliskt organ i stället för en domstol är starka, särskilt från kommunalt håll. I samband med diskussionerna har även överprövningens omfattning aktualiserats.

Om regeringen skulle avlastas överprövningen av planärenden och ärenden avseende områdesbestämmelser skulle enhetligheten i fråga om prövningssystemet enligt PBL öka. En sådan förändring aktualiserar frågan om den efterfrågade enhetligheten skall uppnås genom en anpassning av överprövningen av detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner m.m. till det nuvarande systemet för överprövningar av andra beslut enligt PBL, framför allt bygglov, eller om det finns anledning att överväga möjligheterna att genomföra andra större förändringar.

Ställningstaganden i denna del är principiellt viktiga, men ändå inte avgörande för en förändrad instansordning för överprövning av PBL-ärenden som helhet.

5.1.3. Två överprövande myndigheter på länsnivå är för mycket

I dag finns det 21 länsstyrelser och 23 länsrätter i landet. Både länsstyrelsen och länsrätten är överprövningsinstanser, bl.a. när det gäller beslut om bygglov. Det krävs inte prövningstillstånd för prövning i länsrätt. Således kan det ske det en fullständig överprövning i två instanser på länsnivå.

En fråga som bl.a. tjänstemän vid kommuner, länsstyrelser och domstolar har ställt, är om det är rimligt att ha två överprövande instanser på länsnivå om man strävar efter en kort instanskedja. Att det finns två överprövande myndigheter på länsnivå är en effekt av instansordningsreformerna som skedde 1995 och 1996 och som

innebar att länsrätterna, och inte kammarrätterna, är första domstolsinstans vid förvaltningsbesvär. Instansordningsreformen innebar därför att instanskedjan för det största antalet PBL-ärenden förlängdes.

Länsstyrelsens roll som överprövningsinstans är en av flera roller som länsstyrelsen har. Länsstyrelsen skall också vara samrådspart i samband med att planer tas fram och därvid bl.a. samordna statens intressen. Länsstyrelsen skall dessutom svara för statlig kontroll beträffande områden av riksintressen m.m. Det innebär att länsstyrelsen på vissa angivna grunder skall upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, t.ex. om ett riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses.

Länsstyrelsens roll som överprövningsinstans har diskuterats vid flera tillfällen, bl.a. i den så kallade PARK-utredningen, dvs. den parlamentariska regionkommittén. I ett delbetänkande från PARKutredningen Regional frihet och statligt ansvar – en principiell diskussion (SOU 1998:166) fann utredningen att argumenten för att länsstyrelsen även fortsättningsvis skall fungera som överprövningsinstans är kopplade till effektiviteten i handläggningen och till sakkompetens. Länsstyrelsernas handläggning ansågs som förhållandevis snabb och billig jämfört med domstolarnas. Av betänkandet framgår att handläggningen ofta uppfattas som mer flexibel och smidig än domstolarnas. Det viktigaste argumentet emot prövning i länsstyrelserna är enligt delbetänkandet rättssäkerhetsaspekter, där domstolarnas hantering bedöms ha fördelar i förhållande till länsstyrelseprövningen genom reglerna om muntlig förhandling, de i demokratisk ordning valda nämndemännen och att domstolarna inte har dubbla roller (s. 119).

Vid en diskussion om länsstyrelsens roll i en instanskedja för PBL-ärenden där den fortsatta prövningen sker i förvaltningsdomstol framkommer två svårförenliga utgångspunkter när det gäller synen på länsstyrelsernas roll i instanskedjan.

Enligt den ena utgångspunkten är det väsentligt att länsstyrelsen fortsätter att pröva överklagade PBL-ärenden. Skälen är dels att länsstyrelsen bl.a. genom sina uppgifter i övrigt när det gäller planeringsfrågor har en kompetens som gör den lämpad att pröva dessa ärenden, dels att en fortsatt prövning av överklagade PBLärenden ses som en viktig förutsättning för att länsstyrelsen skall kunna behålla sin juridiska kompetens och därmed möjlighet att fullgöra också andra viktiga uppgifter inom samhällsplaneringens

område. Enligt den andra utgångspunkten är det vid en prövning i förvaltningsdomstol nödvändigt att bibehålla den normala organisation och instanskedja som finns. Denna organisation innebär att tyngdpunkten i prövningen ligger i första instans, dvs. i länsrätt, och att det därefter, efter prövningstillstånd, kan ske en prövning i kammarrätt och sedan i Regeringsrätten. Någon speciallösning inom domstolsorganisationen för PBL-ärenden är inte möjlig enligt denna utgångspunkt. Om länsstyrelsen då också skall ingå i instanskedjan innebär det därför fyra överprövningsinstanser, varav två på länsnivå.

En prövning av PBL-ärenden i miljödomstolar, med samma instanskedja som för sådana miljöbalksärenden som börjar i kommunen, skulle innebära en instanskedja för prövningen av PBL-ärenden som består av länsstyrelsen, miljödomstolen och, efter prövningstillstånd, Miljööverdomstolen. Det blir således en prövningsinstans mindre än i förvaltningsdomstolsalternativet om man vill behålla länsstyrelsen i instanskedjan.

Länsstyrelsen har alltså en betydelsefull roll i PBL-ärenden, men blir en nivå som kan ifrågasättas när kommittén överväger möjligheterna att korta instanskedjan. PBL-kommittén har därför övervägt om det genom ändringar av instansordningen finns möjligheter att komma till rätta med den dubbla hanteringen av överklaganden på länsnivå (se avsnitt 9.2).

5.1.4. Systemet är svårt att överblicka på grund av skilda vägar för överklaganden

Ett tredje problemområde som är speciellt kopplat till PBL-ärendena är att det finns många instanskedjor. Detta gör att det är svårt att överblicka systemet. Vilken kedja som är aktuell styrs av vilken typ av beslut som överklagas. Många anser att instanskedjorna är för långa, dvs. att det är för många överprövningsinstanser. Denna kritik gäller framför allt beslut om bygglov, men även i viss mån detaljplaner, eftersom det där finns en möjlighet att ansöka om rättsprövning. En sådan kritik har framförts i bl.a. Plan- och byggutredningens delbetänkande Överprövning av beslut i plan- och byggärenden (SOU 1994:134), Riksdagens revisorers rapport Riksdagens revisorers förslag angående Plan- och byggprocessens längd (2001/02:RR8) samt i skrivelser som överlämnats eller getts

in till kommittén. Synpunkterna har också framförts vid olika möten som PBL-kommittén arrangerat eller medverkat vid.

En strävan efter en mer enhetlig och helst också kortare instanskedja är därför en viktig uppgift för PBL-kommittén som ligger till grund för de fortsatta övervägandena.

5.2. Problem i övrigt som rör PBL-ärenden

När det gäller ärenden enligt PBL har flera problem påtalats som inte omedelbart har en koppling till instansordningen men som berör beslutsprocessen som sådan. Exempelvis kan resonemang som rör lämpligaste utformning av instansordningen kopplas samman med vilka beslut som kommer att fattas framöver och vad överprövningen skall avse. I detta avsnitt presenteras några av dessa problem som aktualiserats under arbetets gång och som har koppling till PBL. De har delats upp på tre områden: långa handläggningstider, överprövningens omfattning och rätten att överklaga.

5.2.1. Långa handläggningstider

Långa handläggningstider i de olika skedena under hela processen från idé fram till uppförd byggnad har lyfts fram som ett problem för att uppnå en effektiv beslutsprocess. Samtidigt påtalas vikten av en balans mellan en snabb handläggning och möjligheten att komma till tals och delta i processerna. Att hitta ett förhållningssätt till hur dessa olika faktorer skall kunna samspela och se om det finns brister i dagens regelverk är en av PBL-kommitténs uppgifter.

De långa handläggningstiderna i samband med överklaganden lyfts ofta fram som ett hinder mot bl.a. ökat bostadsbyggande. Kritiken handlar då inte bara om att instanskedjorna är för många, utan också om att handläggningstiderna i respektive instans är långa. När det gäller handläggningstiden för överprövning av framför allt detaljplaner är det handläggningen hos regeringen som uppges ta allt för lång tid. Handläggningen i förvaltningsdomstolarna anses som långdragen, särskilt i Regeringsrätten. Det upplevs som bekymmersamt att tidsåtgången är så omfattande trots att de som klagar oftast får avslag i regeringen och att prövningstillstånd sällan medges i kammarrätt och i Regeringsrätten. Antalet överklagade kommunala beslut är dock relativt få. När det gäller överkla-

gade detaljplaner visar studier som gjorts att det är i genomsnitt 15 procent av kommunernas beslut som överklagas. Skillnaderna är emellertid stora i landet och i tillväxtregionerna finns exempel på att andelen överklagade detaljplaner som medger bostadsbyggande överklagas i större utsträckning än genomsnittet. När det gäller bygglov är antalet överklaganden färre. Enligt uppgifter från exempelvis Stockholms stad, överklagas ca två procent av samtliga bygglovsbeslut.

Med dagens resurser kan det vara svårt att korta handläggningstiderna i någon större utsträckning. Vissa möjligheter kan finnas genom att t.ex. delegera arbetsuppgifter i större utsträckning.

Bristen på specialisering i domstolarna uppges vara ett annat skäl till att handläggningen i många fall tar tid och att beslut också kan bli felaktiga på grund av bristande kunskaper avseende regelverket.

Långa handläggningstider kan undantagsvis medföra att prövningsförutsättningarna förändras, t.ex. genom att en ny plan antas innan frågan om bygglov har prövats slutligt eller att bygglov beviljas innan frågan om sanktioner prövas. Detta kan leda till förlängda handläggningstider eftersom överinstansen då kan tvingas återförvisa ärendet till beslutsinstansen för ny handläggning.

Ett annat problem som lyfts fram är att bygglovsbeslut inte vinner laga kraft eftersom besluten inte alltid delges. Detta gör att ett överklagande kan initieras långt efter att lovet har beviljats och bygget står klart. Arbetet med en överprövning i ett sent skede leder ofta till större arbetsinsatser än om det sker i nära anslutning till att själva beslutet har fattats. Extra arbete kan uppkomma, t.ex. om bygglovet undanröjs för en redan uppförd byggnad och frågan om rivning aktualiseras.

I detta sammanhang finns det anledning att nämna vikten av tydliga och vägledande prejudikat som grund för handläggningen och som ett led för att korta handläggningstiderna. I dag finns det vissa problem kopplade till detta behov och de hänger i viss utsträckning samman med bestämmelserna om prövningstillstånd. En del beslut som avser frågor där prejudikat skulle kunna ge god vägledning kommer inte till Regeringsrätten för prövning. I andra fall kan det ta mycket lång tid att få Regeringsrättens prövning eftersom Regeringsrätten i första skedet måste upphäva kammarrättens beslut att vägra prövningstillstånd och återförvisa ärendet till kammarrätten för prövning i sak. När kammarrätten avgjort ärendet i sak och beslutet överklagas krävs det återigen att Regeringsrätten ger prövningstillstånd.

5.2.2. Överprövningens omfattning

I dag överprövas vissa beslut, framför allt detaljplaner, av regeringen. Försök att föra bort dessa ärenden från regeringen har gjorts vid flera tillfällen. Motståndet har varit förhållandevis stort och det främsta skälet är att det upplevs som ett problem att låta domstolarna överpröva politiska ställningstaganden. En förutsättning för en överföring till domstol anses framför allt från kommunalt håll vara att överprövningen begränsas på något sätt. Samtidigt är det viktigt att tillgodose Europakonventionens rätt till domstolsprövning.

Möjligheten att kunna överklaga olika beslut med åberopande av i princip samma skäl ifrågasätts av många. Önskan är att en fråga skall få sin slutliga lösning vid ett enda tillfälle och att man sedan inte skall kunna överklaga ytterligare beslut med åberopande av samma skäl. Man har i lagstiftningen som ett led i en strävan att införa sådana avskiljande effekter infört en bestämmelse i 13 kap. 2 § 1 PBL. I denna anges att andra beslut av kommunfullmäktige eller kommunala nämnder än de som överklagas enligt ordningen för laglighetsprövning, inte får överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked. Denna bestämmelse anses vara i det närmaste omöjlig att tillämpa i praktiken. Det är enligt de överprövande instanserna svårt att dra en gräns mellan en fråga som prövats tidigare och nya frågor. Ett exempel på detta är att om man i det bygglov som överklagas har medgivit en liten avvikelse från gällande detaljplan kan frågan om byggnadsprojektet inte anses vara avgjord genom den lagakraftvunna planen.

Relativt ofta upphävs beslut i överinstanserna på grund av formella brister i handläggningen, t.ex. brister i den formella hanteringen fram till första beslutet, såsom att berörda inte fått komma till tals. I undantagsfall handlar det om ett medvetet risktagande från kommunens sida, exempelvis att man tagit fram en plan enligt bestämmelserna om enkelt planförfarande istället för normalt förfarande för att snabbare få fram planen. I de flesta fall tycks det handla om en felaktig tolkning av bestämmelserna eller om bristande kunskaper.

Tolkningen av vissa begrepp som är otydliga i lagstiftningen leder ofta till överprövningar. Ett sådant begrepp är mindre avvikelse från detaljplan. När det gäller överprövningen i dessa fall är grunden inte enbart det otydliga begreppet i sig, utan det tycks

också finnas en tendens att vissa kommuner vidgar ramarna för vad som kan anses vara mindre avvikelse. Skäl till detta kan vara att planerna är inaktuella, bristande resurser för eller i vissa fall bristande vilja hos kommunerna att ändra planer.

I PBL-kommitténs direktiv anges bl.a. att kommittén bör överväga om det finns skäl och möjlighet att på ett tydligare sätt i lag uttrycka en princip om den kommunala handlingsfriheten när det gäller avvägningar mellan olika allmänna intressen och att samtidigt ange gränserna för denna handlingsfrihet.

5.2.3. Rätten att överklaga

Ett annat område som har med effektiviteten i processen att göra är rätten att komma till tals. Reglerna om vilka som skall anses som parter i olika slag av ärenden enligt PBL och som skall höras före beslut och kunna överklaga är inte helt tydliga och vägledande avgöranden efterfrågas ofta. Synen på kretsen som i dag har rätt att överklaga olika beslut enligt PBL varierar, en del anser att den är för vid och andra att den är för begränsad.

Ärenden där grannar och närboende klagar tenderar att öka, vilket bl.a. kan vara en effekt av den förtätning av befintlig bebyggelse som blir allt vanligare. När det gäller överklagande av planer kan tidsutdräkten generera en osäkerhet om genomförandet för dem som har för avsikt att bygga. Detta kan leda till ändrade planeringsförutsättningar och att initialt nedlagda kostnader upplevs som förgäves. Också överklagande av bygglov kan leda till en osäkerhet genom att genomförandet av ett projekt kan dra ut på tiden.

Olika organisationer och sektorsmyndigheter har uttryckt önskemål om att få rätt att överklaga vissa beslut. Det gäller t.ex. Vägverket, handikapporganisationer och miljöorganisationer.

5.2.4. Sammanfattning avseende övriga problem

Problemen som rör handläggningstider, överprövningens omfattning och rätten att överklaga är exempel på problem som har viss koppling till instansordningen, men som framför allt hänger samman med effektiviteten i processen. Dessa frågeställningar kommer

emellertid inte att behandlas i detta delbetänkande utan först i slutbetänkandet.

5.3. PBL-kommittén har tagit fram modeller för att komma till rätta med de identifierade problemen

För att komma till rätta med de problem som har aktualiserats och som i stor utsträckning har koppling till överprövningsorganisationen behöver organisationen förändras. Den organisation som eftersträvas bör uppfylla de målsättningar som satts upp för en ny organisation. PBL-kommittén har funnit det intressant att överväga olika alternativ till prövningsorganisationer och valt att i detta delbetänkande redovisa två modeller mer utförligt.

Den första modellen innebär att man samordnar prövningen också med överprövningen av miljöbalksärenden och överprövar målen i utbyggda miljödomstolar (miljödomstolsalternativet). Med en sådan lösning kan länsstyrelserna ingå i instanskedjan även fortsättningsvis eftersom man då bland annat får en överrensstämmelse med de ärenden som i dag beslutas i kommunerna med stöd av miljöbalken. Högsta instans blir Miljööverdomstolen i utbyggd form och för prövning i denna instans krävs prövningstillstånd.

Den andra modellen innebär att man tar bort länsstyrelserna som överprövningsmyndigheter och låter i princip all överprövning av PBL-ärenden ske i förvaltningsdomstolarna (förvaltningsdomstolsalternativet). Kraven på prövningstillstånd för prövning i kammarrätt och Regeringsrätten behålls.

De båda modellerna och för- och nackdelar med dessa beskrivs närmare i kapitel 8 och 9.

6. Uppgifter om fördelningen av mål och ärenden samt handläggningstider

6.1. Mål- och ärendefördelningen avseende framför allt PBL-ärenden

Det kan vara intressant att veta något om omfattningen på ärendena enligt PBL och miljöbalken i de olika instanserna när man överväger olika modeller.

Det är viktigt att hålla i minnet att det endast är en mycket liten del av kommunernas beslut om detaljplaner och bygglov som överklagas. När det gäller planer är det i snitt 15 procent av kommunernas beslut som överklagas och när det gäller bygglov är det ännu färre, allra högst 5 procent av besluten som överklagas. Variationerna är dock stora inom landet.

Länsstyrelserna handlägger drygt 3 000 överklagade ärenden enligt PBL per år, varav knappt 400 avser överklagade detaljplaner. Länsrätterna avgjorde drygt 1 100 PBL-mål per år under åren 2001 och 2002. Av dessa mål var ca 900 byggnadsmål i allmänhet, dvs. främst mål om bygglov, och resten mål avseende 10 kap. PBL, dvs. mål som rörde påföljder och ingripanden. Av länsrätternas avgöranden överklagades enligt beräkning i genomsnitt nära 50 procent till kammarrätterna åren 2001 och 2002. Antalet PBLmål som avgjordes av kammarrätterna uppgick till knappt 525 mål per år under samma period. Av dessa avgjordes i snitt drygt 20 procent efter meddelat prövningstillstånd. Av kammarrätternas avgöranden överklagades uppskattningsvis knappt 35 procent till Regeringsrätten under åren 2001 och 2002. Regeringsrätten avgjorde i genomsnitt 150 PBL-mål under åren 2001 och 2002. Av dessa var det sammanlagt 7 mål som prövades i sak, vilket innebär att det i snitt endast var drygt 2 procent av målen som fick prövningstillstånd i Regeringsrätten. Totalt sett avgör länsrätterna

knappt 90 000 mål, kammarrätterna ca 23 000 mål och Regeringsrätten drygt 8 000 mål under ett år.

I genomsnitt avgjordes ca 18 procent av målen i länsrätterna efter muntlig förhandling år 2002. Det har inte gått att få fram någon aktuell uppgift på omfattningen av muntliga förhandlingar i enbart PBL-målen, men siffran för muntliga förhandlingar i PBLmål ligger sannolikt över genomsnittet. År 2002 avgjordes 113 PBL-målen i sak i kammarrätterna, dvs. efter att prövningstillstånd hade meddelats, och samma år avgjordes 20 mål efter muntlig förhandling. Motsvarande siffror för 2001 var 131 mål och 34 mål efter muntlig förhandling. Det kan anses tyda på att mellan 20 och 25 procent av PBL-målen som prövas i sak i kammarrätterna avgörs efter muntlig förhandling. Detta bekräftas av uppgifter från 1998 och 1999 som visade att muntlig förhandling, i regel i kombination med syn, ägde rum i 22 procent av byggnadsmålen i allmänhet och i 16 procent av målen enligt 10 kap. PBL i länsrätterna. Under samma period hölls det muntlig förhandling i 26 procent av de mål som prövades i sak i kammarrätterna.

Miljödomstolarna avgjorde i genomsnitt drygt 1 500 mål åren 2001 och 2002. När det gäller antalet s.k. överklagningsmål, dvs. ett överklagande av en myndighets beslut, var skillnaderna stora mellan miljödomstolarna. I Växjö var 74 procent av de inkomna målen överklagningsmål åren 1999–2001 och 42 procent av målen i Östersund under samma period. Miljööverdomstolen avgjorde i genomsnitt knappt 400 mål inkl. VA-mål åren 2001 och 2002.

6.2. Handläggningstider i nuvarande system för överprövning av PBL-ärenden

Effektiviteten i processen är ett område som är av intresse vid överväganden rörande lämplig överprövningsorganisation. Effektivitet inom en verksamhet uppnås genom ett samspel mellan flera olika faktorer och en sådan faktor är handläggningstiden. I detta sammanhang är det viktigt att påtala att det endast är en mindre del av de beslut som fattas med stöd av PBL som överklagas. Överklagandena avser vanligtvis beslut om detaljplaner och bygglov. Att korta handläggningstiderna inför det första beslutet ger därmed de största vinsterna totalt sett. Naturligtvis är det också intressant att

titta närmare på handläggningstiderna för handläggningen i de överprövande instanserna.

Vilka förändringar av handläggningstiderna som en ändrad organisation kan leda till är inte helt enkelt att bedöma. Det hänger bl.a. samman med om det görs förändringar i det materiella regelverket och vilka resurstillskott, både ekonomiska och personella, som ges i samband förändringarna. Många gånger uppkommer övergångsproblem som påverkar handläggningstiderna, såsom att all personal inte är på plats när målen och ärendena börjar komma in till myndigheten eller domstolen. Också ovana vid typen av mål eller ärenden gör att det kan ta tid att få en rationell arbetsfördelning och effektivitet i handläggningen.

Det finns således en hel del osäkerhetsfaktorer kopplade till en förändrad instansordning och man får inte en helt rättvisande bild av effekterna av eventuella förändringar enbart genom att göra jämförelser mellan handläggningstider avseende PBL-ärenden i olika instanser. En sådan jämförelse kan dock ge viss vägledning och vara en bland flera faktorer som läggs till grund för bedömningar avseende en framtida prövningsorganisation.

Länsstyrelserna har en snabb handläggning av överklagade planer jämfört med regeringen; i genomsnitt tre månader i länsstyrelserna jämfört med åtta månader hos regeringen. Skillnaderna mellan de enskilda planärendena är dock stora. Vissa ärenden kan ta mycket lång tid.

När det gäller handläggningstiderna för bygglov är skillnaderna inte så stora mellan länsstyrelserna, länsrätterna och kammarrätterna. Den längsta handläggningstiden har Regeringsrätten.

I länsrätterna tar det något mer än 3,5 månader att få ett avgörande i gruppen som klassas som byggnadsmål i allmänhet, dvs. framför allt bygglov. Tidsåtgången för att i kammarrätt få besked om det meddelas prövningstillstånd eller inte i samma kategori tar i princip lika lång tid, dvs. ca 3,5 månader. Beslutar kammarrätten att prövningstillstånd skall ges, dvs. att målet skall prövas i sak, tar det ytterligare ungefär 2,5 månader att få ett slutligt avgörande enligt medianen. Det är dock i genomsnitt endast ett ärende av fem som prövas i sak. I Regeringsrätten får man, sett som genomsnitt för alla typer av ärenden, vänta något mer än sju månader för att få besked om prövningstillstånd ges eller inte. Ytterst få ärenden får prövningstillstånd i Regeringsrätten.

Handläggningstiderna för överklaganden i miljödomstolarna är inte helt jämförbara med handläggningstiderna för PBL-mål. Skälen

till detta är bl.a. att det är svårt att jämföra komplexiteten i målen. Jämförelsen antyder dock att det tar något längre tid att få ett mål avgjort i miljödomstol än ett PBL-mål i länsrätt; uppskattningsvis ca två månader mer.

7. Miljöbalkskommitténs och PBLkommitténs gemensamma syn på behovet av en samordning av miljöbalken och PBL

Miljöbalkskommittén och PBL-kommittén är ense om att det finns brister i samordningen av miljöbalken och PBL och att effekterna av dessa kan förväntas öka om inga åtgärder vidtas. Strävan bör vara att successivt öka samordningen mellan regelsystemen. Hur långt en samordning skall gå bör man inte binda sig för nu. Stegvisa reformer är därför att föredra. En gemensam instansordning vid överklaganden skulle vara ett första steg för att närma de båda regelverken varandra.

7.1. Om uppdragen

I både Miljöbalkskommitténs och PBL-kommitténs uppdrag ingår att lämna förslag till effektiviseringar av beslutsprocessen och i samband med detta se över prövningsorganisationen. Miljöbalkskommittén skall särskilt överväga frågan om man bör eftersträva en framtida samordning av instansordningen i ärenden enligt miljöbalken och ärenden enligt angränsande lagstiftning, till exempel PBL. PBL-kommittén har ett mer övergripande uppdrag att lämna förslag till en samordning mellan bestämmelserna i PBL och miljöbalken.

De parallella uppdragen i fråga om samordning av miljöbalken och PBL har sin bakgrund i en utveckling som lett till allt fler kopplingar mellan de båda regelverken och en insikt om att detta ökar samordningsproblemen. Mycket talar för att den utvecklingen kommer att fortsätta, bland annat genom att EG-direktiv på miljöområdet påverkar innehållet i både miljöbalken och PBL.

Det samlade uppdraget att se över möjligheterna till samordning mellan miljöbalken och PBL väcker många frågor. Uppgiften nu bör vara att närmare undersöka vilka brister som finns i samordningen och inom vilka områden en samordning är tänkbar. Kom-

mittéernas redovisningar kommer tillsammans med resultatet av den efterföljande remissomgången att ligga till grund för regeringens tilläggsdirektiv om utredningsarbetets fortsatta inriktning.

7.2. Några utgångspunkter för en samordning av miljöbalken och PBL

Ett medborgarperspektiv bör anläggas på samordningsfrågorna. För verksamhetsutövare och allmänhet kan det vara svårt att förstå varför det vid utvecklingen av ett projekt skall krävas olika prövningar i skilda instansordningar. Inte sällan kan det bli fråga om flera samråd som delvis rör samma frågor innan myndigheterna slutligt avgjort om projektet får komma till stånd. Företrädare för både näringslivet och myndigheter har framfört klagomål på att det i vissa fall kan bli fråga om långt utdragna prövningar enligt både miljöbalken och PBL. Regelsystemen kan på så sätt leda till att angelägna investeringar blir försenade. Det är visserligen normalt möjligt att driva processerna enligt de båda regelverken samtidigt men många gånger finner den som behöver exempelvis både bygglov och tillstånd enligt miljöbalken att det av praktiska eller ekonomiska skäl är bättre att ta en prövning i taget. Om den första prövningen leder till ett godkännande är det naturligtvis frustrerande om den efterföljande prövningen leder till en annan utgång. Förhållandena kan bli särskilt komplicerade när en verksamhet kräver en ny eller ändrad detaljplan.

Inledningsvis bör några förhållanden uppmärksammas. För det första finns det inte ett behov av samordning mellan miljöbalken och PBL i alla de beslutssituationer som kan aktualiseras. I själva verket finns det i flertalet fall inte några samordningsproblem, eftersom det bara fordras beslut enligt en av lagarna.

För det andra bör något sägas om uttrycket dubbelprövning. Att verksamheter och åtgärder prövas enligt både miljöbalken och PBL behöver inte innebära problem. Så länge inte en långtgående materiell samordning görs mellan regelverken kan det många gånger finnas skäl för en prövning enligt båda lagarna. Det är framför allt om man i båda förfarandena prövar samma eller likartade frågor som det kan vara en onödig dubbelprövning. Kommittéerna utgår i de nu aktuella betänkandena så långt möjligt från den innebörden av uttrycket dubbelprövning.

För det tredje kan man mena olika saker med samordning. En samordningsåtgärd kan vara att man drar en tydlig skiljelinje mellan de båda lagarna och tydligt anger vad som prövas enligt respektive lag. Exempel på detta kan vara att man bestämmer att en viss typ av verksamhet enbart skall prövas enligt PBL eller att det enbart skall göras en lokaliseringsprövning enligt PBL. Sådana samordningsåtgärder kan kräva ändringar eller kompletteringar av både förfaranderegler och materiella regler. En annan samordningsåtgärd kan vara att man koordinerar lagreglerna så att olika prövningar inte leder till olika resultat, eller så att prövningarna i vart fall inte leder till onödiga effektivitetsförluster. Det kan man göra på flera sätt, till exempel genom att låta två parallella överklaganden prövas samtidigt i samma instans.

Med detta som bakgrund bör uppgiften inledningsvis vara att undersöka vad som förenar miljöbalken och PBL och vad som skiljer dessa regelverk åt, samt att undersöka vari samordningsproblemen består och vilka områden som är tänkbara för en samordning.

7.3. Något om vad som förenar miljöbalken och PBL och vad som skiljer dem åt

Miljöbalken och PBL är i dag parallella regelverk med flera beröringspunkter. Båda lagarna handlar om markanvändningsfrågor i vid bemärkelse. Målet om en hållbar utveckling ingår i de inledande bestämmelserna om lagarnas syfte, även om begreppet hållbar utveckling i PBL utgör en del av ett vidare formulerat mål när det gäller samhällsbyggandet i stort. De grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken gäller även på PBL-området. Översiktsplaner enligt PBL har en vägledande funktion när det gäller tillämpningen av dessa bestämmelser vid prövning enligt miljöbalken. Reglerna om miljökvalitetsnormer har delvis samordnats. Tillstånd eller dispens enligt miljöbalken får enligt huvudregeln inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser.

Samtidigt som miljöbalken och PBL i många avseenden ligger nära varandra finns det viktiga skillnader. Det märks redan i de grundläggande synsätten på planerings- och bebyggelsefrågor å ena sidan och miljöfrågor å andra sidan. PBL är en lagstiftning för utveckling av samhällsbyggandet. Planeringsfrågor hanteras huvud-

sakligen utifrån vad som anses vara en lämplig markanvändning efter en avvägning mellan olika allmänna och enskilda intressen. Miljölagstiftningen utgår från erfarenheten av att skyddet för den gemensamma miljön kräver att det sätts gränser för handlingsfriheten. Lagstiftningen karaktäriseras av att den i olika avseenden ställer krav på de åtgärder och begränsningar som behövs för att skydda mark-, vatten- och luftmiljön. Inslaget av så kallade stoppregler, dvs. bestämmelser som sätter mer eller mindre absoluta gränser för vad som är tillåtet, är betydligt större i miljöbalken än i PBL.

De skilda synsätten i miljöbalken och PBL har haft betydelse för utformningen av prövningssystemen. PBL bygger på att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. De överväganden som fordras i frågor om planering och bebyggelse är till övervägande del av politisk karaktär. Staten har getts vissa möjligheter att ingripa i det kommunala beslutsfattandet enligt PBL, men grunderna för detta är ganska snävt angivna.

Prövningssystemet i miljöbalken ser annorlunda ut. Balken innehåller flera olika verktyg på skilda ämnesområden (regler om skyddade områden, tillstånds- och anmälningskrav för verksamheter, kemikalielagstiftning, avfallshantering osv.). Verktygen, bland annat i fråga om tillsyn och tillståndsgivning, fördelas på ett ganska stort antal kommunala och statliga myndigheter. Ansvaret för beslutsfattandet fördelas huvudsakligen utifrån vad som bedöms lämpligt med hänsyn till den kompetens som uppgiften kräver. Samtidigt är inslaget av politiska överväganden inte lika tydligt som i det kommunala beslutsfattandet enligt PBL; de tekniska, naturvetenskapliga och rättsliga frågorna är i stället dominerande.

De skilda prövningssystemen innebär även att organisationerna för prövning av ärenden är olika i miljöbalken och PBL. Skillnaden består bland annat i att överprövningen av kommunala beslut enligt PBL sker i förvaltningsdomstolar eller hos regeringen, medan överprövningen av ärenden enligt miljöbalken sker i ett mindre antal miljödomstolar knutna till några allmänna domstolar.

7.4. Problem och samordningsområden som har identifierats

Bristande samordning kan innebära betydande problem för både enskilda och myndigheter. Det är därför intressant att peka på några av de problem som har uppmärksammats. Uppräkningen är inte uttömmande men ger ändå en överblick över samordningsbehovet.

Onödiga dubbelprövningar och ofullständiga prövningar

För vissa typer av anläggningar kan det finnas onödiga krav på prövning enligt både miljöbalken och PBL. Ett exempel som presenterades vid ett gemensamt möte med PBL-kommittén och Miljöbalkskommittén och som på ett bra sätt beskriver problemen med tillämpningen av samma regler rörde en etablering av tre vindkraftverk på norra Gotland nära Hall-Hangvar. Kommunen hade gjort bedömningen att etableringen inte krävde detaljplaneläggning. Däremot krävdes både bygglov enligt PBL och tillstånd enligt miljöbalken. Kommunen beviljade bygglov efter att ha gjort bedömningen att lovet var förenligt med de allmänna intressen som skall tillgodoses enligt 2 kap. PBL och därmed också hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Miljöprövningsdelegationen, som prövade tillståndsfrågan, gjorde dock bedömningen att platsen inte var lämplig med hänsyn till hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken och avslog ansökan. Det medgivna bygglovet överklagades och länsstyrelsen beslutade att upphäva beslutet med motiveringen att bygglovet inte uppfyllde de allmänna intressena i 2 kap. PBL eftersom det stred mot hushållningsbestämmelserna. Kammarrätten delade länsstyrelsens bedömning och regeringen fastställde länsstyrelsens beslut. Avslaget på tillståndsansökan enligt miljöbalken överklagades också och miljödomstolen gjorde bedömningen att platsen för den planerade verksamheten var lämplig och således inte stod i strid med hushållningsbestämmelserna. Däremot ansågs inte kravet på minsta intrång och olägenhet uppfyllt. Miljööverdomstolen gav inte prövningstillstånd i målet.

Det kan ifrågasättas om de nuvarande dubbla systemen för prövning av vindkraftverk är ändamålsenligt utformade. Det kan vara svårt att skilja på de båda prövningarna, som ofta aktualiserar

samma eller likartade frågeställningar. Det gäller sådana frågor som lokaliseringen, anläggningens inverkan på landskapsbilden, minsta avstånd till närmaste bebyggelse och bullerfrågor. Möjligheten att låta i vart fall mindre anläggningar prövas enligt enbart en av lagarna bör undersökas närmare. En sådan samordningsåtgärd väcker dock frågor om eventuell komplettering av både förfaranderegler och materiella regler i den lagstiftning som väljs för en mer samordnad prövning.

Krav på både en bygglovsprövning och en prövning enligt miljöbalken kan gälla för flera typer av anläggningar (se 8 kap. 2 § PBL) Ett exempel är anläggande av golfbanor. Det krävs bygglov för att anlägga banan. Samtidigt är det vanligtvis fråga om vattenverksamhet (bortledande av ytvatten eller grundvatten) och relativt ofta aktualiseras frågor om dispens från strandskyddet eller från föreskrifter för skyddade områden. En annan typ av anläggning som kräver prövning enligt både miljöbalken och PBL är anläggande av motorbanor, där det krävs både bygglov och en anmälan om miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken. Inrättande av fasta cisterner kräver bygglov och samtidigt kan prövning enligt miljöbalken krävas eftersom det kan bli fråga om miljöfarlig verksamhet på grund av föroreningsrisk.

Det kan även finnas projekt som inte prövas på ett tillfredsställande sätt enligt någon av lagarna. Det har exempelvis framförts kritik mot utredningen av miljökonsekvenserna av externa köpcentra. I det fallet handlar det dock inte om dubbla prövningar, eftersom sådana köpcentra för närvarande inte är föremål för någon formaliserad miljöprövning enligt miljöbalken. Det har också framförts kritik mot miljöprövningen av tunnlar. Där är bilden mer komplex. Tunnlar fordrar bygglov enligt PBL och de kan prövas som vattenverksamheter – på grund av uttag av grundvatten – enligt miljöbalken. Samtidigt kan de också utgöra delar av infrastrukturprojekt vilka prövas enligt lagen om byggande av järnväg eller väglagen och som i vissa fall också tillåtlighetsprövas enligt miljöbalken.

Det kan också krävas tillstånd av kommunen för viss verksamhet till följd av att det finns kommunala föreskrifter meddelade med stöd av miljöbalken, till exempel för att hålla häst inom detaljplanelagt område.

Det finns kopplingar från PBL till miljöbalken, men också kopplingar åt det motsatta hållet. Den kommunala planeringen har betydelse för beslutsfattandet enligt miljöbalken. Detta kommer till

uttryck genom att man vid tillståndsgivning enligt miljöbalken skall bedöma förenligheten med detaljplan och områdesbestämmelser och undantag får medges endast om avvikelserna är mindre och förenliga med planen. När det gäller tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken skall enligt 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden, regionplan eller översiktsplan finnas tillgänglig och myndigheten skall i beslutet ange om den prövade anläggningen, verksamheten eller åtgärden går att förena med planen. Trots dessa bestämmelser uppfattar verksamhetsutövaren prövningen enligt miljöbalken i vissa fall som en förnyad prövning avseende frågor som redan bedömts i planerna, till exempel avseende lokalisering och inverkan på landskapsbilden. Den kommunala planeringens genomslag i praktiken i samband med tillståndsgivningen varierar och detta skapar en osäkerhet, inte minst i kommunerna.

Skilda instansordningar

Det kan för många berörda finnas nackdelar med att förfarandena på två så närliggande områden som miljöbalken och PBL är så olika. De skilda prövningssystemen kan i vissa fall leda till att flera prövningar för ett och samma projekt sammantaget tar mycket lång tid. Resultaten av prövningarna kan också bli olika. Förfarandena kan ställa krav på både verksamhetsutövare och berörda närboende att delta vid ett flertal möten där det kan vara svårt att hålla isär de relevanta frågeställningarna. De inblandade kan uppleva att det är fråga om onödiga dubbelprövningar trots att så många gånger inte är fallet.

Med de olika synsätt som präglar prövningarna enligt miljöbalken och PBL begränsas delvis möjligheterna till samordning. Det återspeglas i kommittéernas direktiv. Ett av Miljöbalkskommitténs uppdrag är att undersöka om all tillståndsprövning i första instans bör ske i administrativa myndigheter. Det är därvid inte lämpligt att låta tillståndsprövningen av alla miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter handhas av kommunerna. Utgångspunkten är att tillståndsprövningen av dessa verksamheter i stor utsträckning bör ske i ett mindre antal statliga myndigheter. För PBL-kommittén är det däremot en utgångspunkt att planering och bygglovsprövning är en kommunal angelägenhet. Det är inte aktuellt att flytta ansvaret för dessa uppgifter till den statliga nivån.

Förutsättningarna är mindre låsta när det gäller prövningen av överklagade ärenden. En viktig del av PBL-kommitténs uppdrag är att utreda möjligheterna till en ny organisation för överprövning. Det skall bland annat undersökas om det går att förkorta instanskedjorna, som i vissa fall innehåller fem nivåer (kommun – länsstyrelse – länsrätt – kammarrätt – Regeringsrätten). Ett alternativ som bör utredas är att samordna överprövningen av vissa PBL-ärenden, i första hand bygglovsärenden, med överprövningen av ärenden enligt miljöbalken.

I avsnitt 7.8 utvecklar kommittéerna sina tankar på en gemensam instansordning för överklaganden.

Miljökonsekvensbedömningar

Ett område där regelverken inte är samordnade och dubbelprövningar kan förekomma är miljökonsekvensbedömningar. Behovet av att försöka samordna processerna i denna del påtalas ofta. På flera håll i landet arbetar man aktivt med att samordna processerna rörande enskilda projekt. Skilda förfaranderegler och materiella regler kan begränsa samordningsmöjligheterna.

Genomförandet av EG-direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan i lagstiftningen kan innebära tydligare krav på en miljökonsekvensbedömning både vid utarbetande av detaljplan och vid tillståndsprövning enligt miljöbalken. Om inte regelsystemen koordineras finns det här en tydlig risk för onödiga dubbelkrav.

Det pågår i olika sammanhang arbeten som har betydelse för hur regleringen avseende miljökonsekvensbedömningar på längre sikt bör utformas för att stämma överens med EG-direktiv och bli så effektiv som möjligt i rättstillämpningen. PBL-kommittén har lämnat förslag när det gäller planer och program i delbetänkandet Miljöbedömningar avseende av vissa planer och program (SOU 2003:70). Miljöbalkskommittén har behandlat förfarandet vid miljökonsekvensbedömningar i delbetänkandet En effektivare miljöprövning (SOU 2003:124). Dessutom har Naturvårdsverket gjort en översyn av tillstånds- och anmälningsplikten för miljöfarliga verksamheter.

En uppfattning som Miljöbalkskommittén förde fram i det ovannämnda delbetänkandet var att det skulle behövas ett gemensamt system för att fånga upp olika slag av projekt som skall

genomgå en miljökonsekvensbedömning; både miljöfarliga verksamheter, vattenverksamheter och sådana projekt som miljöprövas enligt andra lagar än miljöbalken, men också sådana som faller utanför dessa områden. Miljöbalkskommittén framhöll att en möjlig utgångspunkt för en särskild utredning om detta skulle kunna vara att låta 6 kap. miljöbalken bli startpunkten för all miljökonsekvensbedömning. Alla typer av projekt och planer skulle kunna förtecknas gemensamt och av förteckningen skulle framgå vilket förfarande som skall tillämpas (om det exempelvis fordras tillstånd, anmälan eller annat), vilken myndighet som ansvarar för bedömningen osv.

PBL-kommittén har ännu inte haft anledning att närmare överväga hur en framtida reglering av kraven på miljökonsekvensbeskrivningar bör utformas. Kommittén delar dock Miljöbalkskommitténs uppfattning att frågan om hur miljökonsekvensbedömningar bör regleras i framtiden behöver utredas närmare och att frågan är av sådan omfattning att den bör utredas i särskild ordning.

Lokaliseringsfrågor

Bedömningar av verksamheters och projekts lokalisering sker enligt PBL, miljöbalken och andra lagstiftningar. När det gäller sådana prövningar finns det i andra lagar kopplingar till miljöbalkens hushållningsbestämmelser i 3 och 4 kap.

En fråga som därför kan aktualiseras är i vilket sammanhang som det är lämpligast att pröva lokaliseringen. För projekt som prövas enligt både miljöbalken och PBL övervägs nu lokaliseringen enligt båda regelverken. Det kan hävdas att det vore effektivare att bedöma lokaliseringen enbart enligt PBL. Så torde också i stor utsträckning vara fallet i några andra EU-länder, till exempel Danmark och Nederländerna. Frågan om en samordning i den här delen kan aktualiseras i anslutning till en mer långtgående samordning av förfarandena enligt miljöbalken och PBL. Med en reglering av detta slag skulle prövningen av till exempel mindre enstaka vindkraftverk kunna förenklas. Prövningen av lokaliseringen skulle då i princip ske enligt PBL och prövningen enligt balken skulle kunna begränsas till att föreskriva villkor om att vissa generella krav om buller och skuggstörningar skall iakttas. Sådana krav bör

kunna anges i generella föreskrifter av regeringen eller i allmänna råd av ansvarig central myndighet.

Av betydelse är emellertid att lokaliseringsfrågan sedan länge uppfattats som en central del i miljöprövningen av verksamheter. Att låta lokaliseringsbedömningen helt utgå från prövningen enligt miljöbalken skulle fordra noggranna analyser av i vilken utsträckning som motsvarande bedömning sker enligt PBL.

Vissa mindre planändringar

I dag kan det ta lång tid att få ett slutligt tillstånd att bedriva en verksamhet på grund av att det utöver tillstånd krävs ändring av gällande detaljplan.

Olika alternativ för att snabbare få till stånd ändringar av detaljplaner kan övervägas. Frågan om en ny eller ändrad verksamhet strider mot plan kanske i vissa fall skulle kunna prövas i samband med tillståndsprövningen enligt miljöbalken på det sättet att kommunen ges viss möjlighet att efter ett förenklat förfarande göra behövlig planändring samtidigt med tillståndsprövningen. Där detta inte är möjligt eller lämpligt bör miljöbalkstillståndet kunna villkoras med att nödvändig planändring sker. Motsvarande skulle också kunna övervägas vid den prövning som sker genom arbetsplaner enligt väglagen och järnvägsplaner enligt lagen om byggande av järnväg. Den kommun som vill skulle kunna avstå från en full detaljplaneprövning om ändå en planprövning görs i det andra ärendet. Detaljplaneprövningen skulle kanske kunna ske i förenklad form i anslutning till den andra planprövningen. Förändringar av nu skisserat slag kräver dock ytterligare överväganden, bland annat med hänsyn till att en viktig uppgift för detaljplanen är att reglera förhållanden mellan enskilda och det allmänna, att beslutsunderlaget måste vara tillräckligt och att berörda enskilda parter och andra får de möjligheter som behövs för att komma till tals.

Bygglov och tillsyn enligt miljöbalken

Vissa av verktygen i miljöbalken kan leda till onödiga dubbelprövningar. Det handlar då inte bara om de formaliserade tillstånds- och anmälningsförfarandena utan också om miljöbalkens tillsynsregler.

En central bestämmelse är 26 kap. 9 § miljöbalken enligt vilken tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att följa exempelvis balkens allmänna hänsynsregler.

Ett annat exempel är bestämmelserna om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken som fångar upp vissa verksamheter eller åtgärder som inte omfattas av de formaliserade tillstånds- och anmälningsförfarandena. Kravet på samråd gäller för en verksamhet eller en åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Anmälan skall ske till tillsynsmyndigheten som i sådana fall får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten.

Master för telekommunikation och miljöstationer för sopsortering är exempel på anläggningar som kan omfattas av balkens tillsynsregler. Eftersom det normalt samtidigt krävs bygglov enligt PBL kan det för sådana anläggningar innebära onödiga dubbelprövningar.

Räckvidden av miljöbalkens tillsynsverktyg är i praktiken mycket stor. Om det skall vara möjligt att undvika onödiga dubbelprövningar och även i övrigt samordna prövningar enligt miljöbalken och PBL, kommer det att behövas en analys av de angivna tillsynsbestämmelserna. Det kan exempelvis behöva övervägas om räckvidden av 12 kap. 6 § miljöbalken skall begränsas.

Miljökvalitetsnormer och den kommunala planeringen

Miljökvalitetsnormer är ett instrument av ett helt annat slag än vad som hittills diskuterats. Reglerna om miljökvalitetsnormer har en annan utformning än de mer traditionella reglerna om bygglovs- och tillståndsprövningar, där man utgår från en individuell bedömning av enskilda verksamheter eller projekt. Miljökvalitetsnormerna utgår i stället från miljöförhållandena totalt sett i omgivningen och anger vilka gränser som gäller i fråga om till exempel halten av luftföroreningar. Av detta följer också att miljökvalitetsnormerna framför allt får betydelse i en situation när normerna inte klaras. Det finns i dag vissa regler för hur en sådan situation skall hanteras, bland annat i form av regler om upprättande och genomförande av åtgärdsprogram.

I dag finns det en direkt koppling mellan PBL och 5 kap. 3 § miljöbalken som innebär att miljökvalitetsnormer skall iakttas vid planering, planläggning och annat beslutsfattande som innebär en prövning av lokaliseringen enligt PBL. Erfarenheterna av miljökvalitetsnormer är än så länge begränsade. Det har dock redan framförts synpunkter på tillämpningen. Det finns frågetecken när det gäller hur genomförandet av miljökvalitetsnormer skall påverka det kommunala beslutsfattandet och befintliga kommunala planer. Bland annat efterlyses ett liknande synsätt som finns i 16 kap. 5 § miljöbalken. I denna paragraf anges att en verksamhet får tillåtas om verksamhetsutövaren vidtar sådana åtgärder att olägenheterna från annan verksamhet upphör eller minskar så att möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormen ökar i inte obetydlig utsträckning. En annan fråga som ställts är hur kommunerna skall förhålla sig till åtgärdsprogram när det inte finns någon koppling mellan dessa och PBL.

Det är angeläget med närmare utredningar om framför allt hur miljökvalitetsnormer skall kunna genomföras i praktiken och vilken betydelse som normerna därvid skall ha vid beslutsfattande enligt både miljöbalken och PBL.

Uppdelningen skapar osäkerhet för kommuner, myndigheter, näringsliv och enskilda

Kraven på skilda förfaranden och beslut enligt de uppdelade systemen kan skapa en osäkerhet inte bara för de myndigheter som skall tillämpa reglerna utan också för den enskilde. I dag är det inte säkert att ett positivt beslut enligt en av lagarna innebär att verksamheten slutligen kommer att medges. Ett bygglov är till exempel ingen garanti för att verksamheten får bedrivas, eftersom det också kan krävas såväl tillstånd enligt miljöbalken som kontroll av egenskapskraven enligt BVL. De skilda instansordningar som i dag finns för de olika prövningarna komplicerar prövningarna ytterligare och medverkar till att det kan ta mycket lång tid att få fram alla beslut som krävs för att en verksamhet skall kunna påbörjas. Systemet innebär ju att det finns möjligheter att överklaga flera beslut som rör samma verksamhet och att därmed kunna få samma fråga överprövad flera gånger med risk också för att olika instanser gör olika bedömningar av samma sakfråga. Ett exempel är att även om ett bygglov för en verksamhet vinner laga kraft kan ett tillstånd enligt

miljöbalken till verksamheten överklagas och upphävas med bedömningen att verksamheten strider mot ett riksintresse trots att prövningen i bygglovsärendet inneburit ett ställningstagande att verksamheten inte strider mot det aktuella riksintresset.

Det kan i detta sammanhang konstateras att det från olika håll förts fram att genomförda reformer inte alltid nått sina syften, utan att tillämpningen ibland snarare blivit mera komplicerad. Om ett prövningssystem med rätt eller orätt uppfattas som alltför komplicerat utvecklas lätt olika mekanismer för att gå runt systemet. Särskilt planförfarandet kritiseras ofta från både företrädare för den sida som vill bygga, som hävdar att det är för omständligt och tar för lång tid, och från företrädare för motstående intressen, som påstår att de samrådsprocesser som genomförs upplevs som meningslösa.

7.5. Dagens syn på miljöbalken och PBL och två tänkbara utvecklingslinjer

Sättet att se på och arbeta med planeringsfrågor i betydelsen planering av markanvändning och bebyggelseutveckling å ena sidan, och miljöfrågor å den andra, varierar i dag beroende på skilda kulturer. Planeringsfrågor har till övervägande del betraktats som lämplighetsfrågor där olika allmänna och enskilda intressen vägs mot varandra i en politisk process och där tyngdpunkten i arbetet ligger på den kommunala nivån. Miljöfrågorna har vuxit fram utifrån insikten att det i vissa avseenden krävs mera absoluta ramar för eller begränsningar av handlingsfriheten, att dessa ramar måste sättas med utgångspunkt i objektiva, vetenskapliga, kriterier och måste bestämmas på en mera överordnad nivå, tidigare nationell och nu i ökad utsträckning europeisk.

Synsättet på det inbördes förhållandet mellan politikområdena kan växla beroende på perspektiv. Från planeringssynpunkt är det naturligt att se planeringsprocessen i sig som det centrala och miljökraven som en av många aspekter som skall vägas in i planeringsarbetet. Från miljösynpunkt är det mera naturligt att se miljömål och hållbarhet som det övergripande och markanvändningsplaneringen som ett instrument i arbetet för en hållbar utveckling.

De två alternativa utvecklingslinjer som man skulle kunna tänka sig är antingen att försöka behålla miljöbalken och PBL som två

parallella lagsystem med olika inriktning och syften eller att genom en aktiv samordning successivt smälta samman lagsystemen.

Den första utvecklingslinjen med två parallella lagsystem också i fortsättningen skulle innebära att kommunernas prövning enligt PBL i princip inte behöver ändras. Överprövningen kan ligga kvar i förvaltningsdomstolarna och till stor del inriktas på en kontroll av att kommunernas beslut ligger inom det handlingsutrymme som lagen ger. Miljökraven behandlas vid prövningen enligt miljöbalken. En fördel med detta är att det inte krävs så stora ändringar i de befintliga lagarna. Samtidigt leder det till prövningar i olika instansordningar som sammantaget tar lång tid och som ibland innebär onödiga dubbelprövningar. Det innebär också en fortlöpande osäkerhet om en verksamhet kan få komma till stånd även om den godtagits av kommunen vid prövningen enligt PBL. En ytterligare prövning enligt miljöbalken kan ju visa att verksamheten ändå inte kan tillåtas. Om den utvecklingslinjen väljs skulle samordningssträvandena inriktas till exempel på att göra gränserna mellan prövningen enligt de olika systemen tydligare och att inom vissa områden samordna förfarandet.

Den andra utvecklingslinjen skulle innebära att man mera aktivt samordnar prövningen. Kommunerna skulle i större utsträckning ha att redan vid prövningen enligt PBL beakta olika miljökrav, på samma sätt som man redan nu gör på grund av vissa EG-regler. Om redan prövningen enligt PBL garanterar att miljökraven uppfylls ökar förutsättningarna att minska dubbelprövningen. Enklare ärenden skulle då kunna prövas bara enligt PBL. I ärenden där miljöfrågorna är det avgörande kanske PBL-delen av prövningen i stället kan förenklas. För att inte olika praxis skall uppstå när likartade frågor prövas enligt miljöbalken och PBL är det med denna utgångspunkt av avgörande betydelse att överprövningen kan samordnas, dvs. att samma domstolar prövar överklagade ärenden enligt båda lagarna.

De båda utvecklingslinjerna beskrivs här på ett förenklat sätt. Även om man väljer den andra utvecklingslinjen med en mer långtgående samordning av lagarna kan samordningen ha olika karaktär beroende på vilket problem som skall lösas. En samordningsåtgärd kan, som kommittéerna tidigare nämnt, även innebära att man drar en tydlig linje mellan regelverken.

7.6. Slutsatser om behovet av fortsatt samordning