SOU 1969:18

Ett renare samhälle

Sammanfattning

- 140 . 140

. 140 . 142 . 142

142

. 142 . 144 . 145 . 147

Reservation beträffande avgiftssystem 159

Bilaga 1.

Bilaga 2.

Bilaga 3. Entreprenadavtal

Bilaga 4.

Författningsförslag

Några huvudsynpunkter på nedskräpningen (av Närings- livets arbetsgrupp i ned- skräpningsfrågor)

Skadeundersökningar

mellan kommun och renhållnings- entreprenör (Normalförslag med kommentar upprättat december 1968) .

Om ekonomiska konsekven- ser av engångs- och returglas

. 161 . 162

. 170

179

- 188

1. Utredningsuppdraget och dess genomförande

1.1 Direktiven

I anförande till statsrådsprotokollet över socialärenden för den 3 mars 1967 medde- lade chefen för socialdepartementet direktiv för de sakkunnigas arbete. Departements- chefen anförde därvid följande.

Under senare år har man kunnat iaktta en fortgående ökning av mängden av avfall från hushåll och arbetsplatser. Den ökade utsträck- ning i vilken varor distribueras i mer eller mindre skrymmande förpackningar och till— komsten av förpackningar av engångstyp spelar härvid en betydande roll. Vidare har man på olika områden gått över från bruksföremål som används under lång tid till engångsmate- riel. Detta gäller t.ex. i viss omfattning inom sjukvården.

Den ökade avfallsmängden skapar svårig- heter redan när avfallet uppsamlas av förbru- karen av de varor som lämnar avfall. Problem uppstår för förbrukaren och för samhällsorgan att bli kvitt avfallet och att få det oskadlig— gjort.

Inom tätorterna torde f.n. de bästa möjlig- heterna finnas att bemästra problemen. Hälso- vårdsstadgan den 19 december 1958 (nr 663) har vissa bestämmelser om renhållning. Inom hälsovårdstätort, varmed avses område för vil- ket stadsplan eller byggnadsplan gäller, skall orenlighet och avfall forslas till allmän av— stjälpningsplats eller allmän destruktionsan- läggning eller tas om hand på annat sätt så att sanitär olägenhet inte uppstår. I hälsovårds- tätortema finns vanligen en organiserad sop- hämtning, som bekostas med avgifter från fas- tighetsägarna. Förstör—ingen av avfallet har tidi- gare varit en uppgift som kommunen helt fått svara för. Genom lagen den 26 mars 1965 (nr 54) om kommunala renhållningsavgifter har

emellertid kommun fått möjlighet att besluta, att avgift för bortforsling, omhändertagande och oskadliggörande av orenlighet och avfall, som uppsamlats inom kommunen vid renhåll- ning enligt hälsovårdsstadgan, skall utgå till kommunen eller den som utför renhållningen på uppdrag av kommunen. Avgift skall utgå enligt taxa som kommunens fullmäktige be- slutar. Taxan skall innehålla föreskrift om vem som är avgiftsskyldig.

Bestämmelserna i hälsovårdsstadgan och la- gen om kommunala renhållningsavgifter torde ge de behövliga rättsliga förutsättningarna för en tillfredsställande renhållning vid fastigheter- na inom hälsovårdstätonerna. För fastigheter som inte ligger inom hälsovårdstätort gäller en- ligt hälsovårdsstadgan endast att orenlighet och avfall skall uppsamlas och omedelbart bort- forslas eller förvaras så att sanitär olägenhet inte uppstår. Någon föreskrift om att avfallet skall forslas till kommunal avstjälpningsplats eller destruktionsanläggning finns inte. En kommun kan dock i hälsovårdsordning, som kommunens fullmäktige antar, föreskriva att de för hälsovårdstätort meddelade bestämmel- serna skall gälla även utanför sådan ort. Lagen om kommunala renhållningsavgifter är till- lämplig även på renhållning utanför hälso- vårdstätort, men de rent praktiska svårigheter- na att anordna ett kommunalt renhållnings- väsen för glesbebyggelse torde dock ofta ute- sluta lagens tillämpning i dessa fall. Den till- tagande mängden av avfall och dess ändrade sammansättning gör det svårt att inom gles- bebyggelse bli kvitt avfallet på hittills brukligt sätt. Faran är stor för att avfallet lämnas på sådant sätt att naturen skräpas ned.

Om således problem inte saknas när det gäller den tilltagande avfallsmängden vid be- byggelse, är förhållandena långt allvarligare i fråga om det avfall, som inte härrör från bostäder, arbetsplatser eller annan bebyggelse.

Tomma förpackningar av olika slag lämnas på gator och allmänna platser i tätorter, utefter vägar, på badplatser och i naturen. Inte minst har bilismen och den ökade fritiden på detta sätt utsatt miljön både i samhällen och i natu- ren för ett starkt ökat nedskräpningshot. Av särskild betydelse är att den moderna förpack- ningstekniken arbetar med engångsförpack- ningar av material som inte alls eller endast långsamt bryts ner av naturens egna krafter. Som exempel kan nämnas engångsglas för drycker och olika former av plastförpack- ningar. Ett speciellt problem utgör de uttjänta bilar som överges i samhällen, vid vägar och ute i naturen.

Enligt allmänna ordningsstadgan den 14 de- cember 1956 (nr 617) skall allmän plats inom stad, köping och annat samhälle, där byggnads- lagens bestämmelser för stad är tillämpliga. genom renhållning hållas i ett skick som med hänsyn till omständigheterna tillgodoser skä- liga anspråk. Till renhållning hänförs bl.a. bortförande av orenlighet och nedskräpande föremål. Med allmän plats menas gata, torg, park och annan plats, som enligt fastställd stadsplan eller byggnadsplan utgör allmän plats och som upplåtits för avsett ändamål, för allmänheten tillgänglig del av hamnområde, allmän väg samt annat område, som är upp- låtet till eller ändå används för allmän sam- färdsel. Enligt lagen den 14 december 1956 (nr 619) om skyldighet att renhålla gata m.m. åvilar renhållningen kommunen i fråga om gata, torg, park och annan sådan allmän plats samt allmän väg, allt under förutsättning att de ligger inom område för vilket stadsplan fast— ställts.

Särskilda regler om möjlighet att ta om hand övergivna bilar finns i det förslag till lag om flyttning av fordon i vissa fall m.m., som ny- ligen remitterats till lagrådet.

På samma sätt som nyss anförts i fråga om avfall från fastigheter kan det sägas att för tät— orternas del gällande bestämmelser på det hela taget lägger tillräckliga befogenheter i kom- munens hand för att möjliggöra en tillfreds- ställande renhållning av allmänna platser. En annan sak är att den tilltagande avfallsmäng- den ställer ökade ekonomiska krav på kom- munerna och att möjligheterna att ställa perso— nal till förfogande för att samla upp skräp på allmänna platser är begränsade.

Förutsättningarna för att få bukt med ned- skräpningen är långt mindre utanför tätorterna än inom dessa. Något kommunalt ansvar för renhållningen finns inte. Särskilt utsatta för nedskräpning är områden invid allmänna vägar samt tätorternas omgivningar och andra områ- den som brukar användas för fritidsändamål.

Enligt lagen den 30 juni 1943 (nr 431) om allmänna vägar skall väg hållas i ett för sam-

färdseln tillfredsställande skick. Ansvaret här- för åvilar väghållaren som är staten på landet och stad inom stadens område. Det kan ifråga- sättas om denna skyldighet avser annan ren- hållning än sådan som tar sikte på att hålla vägen i ett trafikabelt och för trafikanterna ofarligt skick, och den sträcker sig under inga förhållanden längre än till renhållning av vad som är att anse som väg. Enligt en definition i lagen om allmänna vägar hör till väg vägbana och de områden därinvid som stadigvarande behövs för vägbanans bestånd och underhåll, såsom slänt, bankett, dike, upplagsplats m.m. I den män inte vägens omgivning utgör sådant område kan något renhållningsansvar inte åvila väghållaren. Vägförvaltningarna sätter ut upp— samlingskärl vid rastplatser utefter större vä- gar. Dessa uppsamlingskärl är närmast avsedda för sådant avfall som upmtår i samband med vägtrafikanternas måltidsuppehåll, men de har kommit att utnyttjas även för sopor m.m. från fritidsbebyggelse. Skötseln av dessa uppsam- lingsanordningar, som statens vägverk upp- fattar som en frivillig serviceåtgärd, har visat sig betungande.

Vissa bestämmelser till skydd mot nedskräp- ning i naturen finns i naturvårdslagen den 11 december 1964 (nr 822). Sålunda skall var och en se till att han inte skräpar ner i naturen med plåt, glas, papper, avfall eller annat så att otrevnad eller skada kan uppkomma för annan. Om någon bryter mot denna bestämmelse och gärningen varit ägnad att för annan medföra obehag av någon betydenhet eller skada till person och egendom, kan han straffas med böter. Länsstyrelsen kan också förelägga den som vållat eller på annat sätt är ansvarig för sådan nedskräpning att ställa platsen i ordning och vidta förebyggande åtgärder för framtiden. Någon renhållningsskyldighet för kommun föreligger inte utöver vad som följer av de förut berörda reglerna i hälsovårdsstadgan och allmänna ordningsstadgan för tätorter. Det tidi- gare nämnda förslaget om åtgärder mot for- donsvrak är dock avsett att gälla oavsett var det övergivna fordonet anträffas.

Det är tydligt att de lagliga möjligheterna att komma till rätta med nedskräpning i natu- ren är mycket begränsade. Endast sällan torde den som gjort sig skyldig till nedskräpning kunna påträffas så att naturvårdslagens straff- bestämmelse kan tillämpas. Motsvarande gäller bestämmelsen om länsstyrelsens möjlighet att meddela föreläggande. Härtill kommer att ned- skräpningen i allmänhet är resultatet av många människors tanklöshet eller bristande ansvars- känsla och inte kan föras tillbaka på någon bestämd persons handlande.

De faror för medborgarens hälsa och trev- nad som är förenade med den tilltagande ned— skräpningen har väckt oro på många håll. Sär-

skilt har farorna för naturen — både land- områden och vattendrag —- uppmärksammats. Framställningar i ämnet har gjorts hos Kungl. Maj:t. Dessa har remissbehandlats. Riksdagen har i anledning av väckta motioner anhållit om översyn och utredning av vissa frågor rörande användningen av engångsförpackningar och angående nedskräpningen m.m. (ABU 1966:3; rskr 1966: 91).

De framställningar som gjorts hos Kungl. Maj:t samt riksdagsmotionema och utskotts- utlåtandet ställer engångsförpackningarna och då särskilt engångsflaskorna i förgrunden. Up- penbart är att dessa företeelser på ett avgöran- de sätt utsätter vår omgivning, den av naturen givna såväl som den som direkt formats av människan, för faran att förfulas och förlora i trevnads- och rekreationsvärde varjämte häl- soriskerna i samband med vistelse i naturen ökar. Även om engångsförpackningarna spelar den största rollen i denna utveckling är de som tidigare antytts inte den enda faktorn av bety- delse för den ökade nedskräpningen. Det fråge— komplex som knyter sig till nedskräpningen i vid bemärkelse bör bli föremål för en allsidig utredning.

I det föregående har jag pekat på att möjlig- heterna att bekämpa nedskräpningen ställer sig olika i tätorter och i landet i övrigt. För tät- orternas del torde de legala och organisato- riska förutsättningama för att bemästra pro- blemen i och för sig föreligga. När det gäller naturområden däremot finns inte något sam- hälleligt renhållningsansvar föreskrivet.

Det kan givetvis sägas att det bör vara en allmän medborgerlig skyldighet att inte skräpa ner på allmänna platser eller i naturen. En bestämmelse av denna innebörd finns också som nämnts i naturvårdslagen och ett straff— bud är knutet till den. Möjligheterna att genom ökad upplysning och propaganda väcka all- mänhetens ansvarskänsla bör utnyttjas. Skolans roll i arbetet på att skapa förståelse för bety- delsen av att vara aktsam om naturen bör upp- märksammas. Behovet av ändrade bestämmel— ser, bl.a. för att åstadkomma en mera omedel- bar samhällsreaktion mot den som är ansvarig för nedskräpning, bör därjämte övervägas.

Givet är dock att åtgärder av nu antytt slag endast kan få begränsad verkan. För ett effek- tivt skydd av miljön mot nedskräpning måste andra vägar väljas. I debatten om denna fråga, i vilken som nämnts engångsförpackningarna särskilt uppmärksammats, kan två motsatta uppfattningar urskiljas. Enligt den ena kan man inte komma till någon verklig förbättring utan restriktioner i någon form mot engångs- förpackningama. Enligt den andra åsikten har engångsförpackningarna så stor betydelse för konsumenternas bekvämlighet och varudistri- butionens rationalisering att åtgärder inte bör

vidtas mot dessa förpackningstyper. Lösningen på nedskräpningsproblemet är i stället att söka i en starkt utökad förbättrad renhållning.

Som jag ser saken är problemen i samband med den ökade avfallsmängden inte begrän- sade till förekomsten av engångsförpackningar. Utredningen måste därför under alla omstän- digheter behandla frågorna om renhållnings- ansvar för offentliga organ även utanför tät- orterna och om tekniska och ekonomiska för- hållanden som hör samman med uppsamling och förstöring av avfall. Inte minst finns det anledning att undersöka möjligheterna att än- vända avfall som bränsle.

Det är dock tvivel underkastat, om man någonsin kan nå en sådan utbyggnad av ren- hållningen att man enbart på denna väg får ett effektivt skydd mot nedskräpning i naturen. På engångsförpackningarnas — jag tänker sär- skilt på engångsflaskomas — plussida för man framför allt upp att kostnaderna för distribu- tionen av de varor som inneslutits i engångs- emballaget bringas ner. Bl.a. behöver lager- utrymme för återgångsglas inte längre finnas i anslutning till detaljhandeln. Detta torde redan beaktas vid planering och byggnad av nya butiker. Vid bedömningen av engångsförpack- ningarnas fördelar i kostnadshänseende synes man dock inte ha tagit hänsyn till vad som händer sedan den engångsförpackade varan nått konsumenten. En riktig jämförelse mellan engångsförpackningar och återgångsemballage kräver att man beaktar kostnaderna för om- händertagande och förstöring av kvarlämnat engångsemballage. En rent ekonomisk kalkyl är härvid inte tillräcklig. Man bör även se till möjligheterna att ställa behövliga personella resurser till förfogande för en omfattande ren- hållning utanför tätorter. Det är enligt min mening nödvändigt att mot varandra väga olika möjligheter att skapa skydd mot nedskräpning och därvid också undersöka olika sätt att avse- värt reducera förekomsten av de förpackningar som skapar de största farorna för nedskräp- ning.

Bl.a. från naturvårdshåll har förbud mot engångsglas förordats. I Norge har genom en formlös frivillig uppgörelse mellan socialdepar- tementet samt organisationerna för bryggerier och mineralvattentillverkare uppnåtts att en- gångsflaskor inte används för öl och mineral- vatten. Från norska regeringens sida har fram- hållits att lagstiftningsåtgärder måste övervä- gas, om inte producenterna lojalt följer över- enskommelsen.

Andra vägar att hålla glasavfallet tillbaka är att inrikta distributionsforskningen på material, som är förenade med mindre olägenheter från allmänna synpunkter än engångsglasen. Om distributörer och tillverkare av drycker blir skyldiga att ta tillbaka tomflaskorna på villkor,

som innebär en ekonomisk lockelse för kon- sumenten, bör en övergång till sådana material främjas. Samma effekt kan väntas om särskilt farliga emballagetyper beläggs med avgift i någon form.

Alla hithörande problem bör noga övervägas av utredningen. Alternativet frivilliga åtagan- den från industrins och handelns sida bör prö- vas lika väl som lagstiftningsaltemativet.

Sammanfattningsvis vill jag uttala, att det bör vara utredningens uppgift att pröva alla vägar — upplysning, förbättrad organisation och teknik, lagstiftning m.m. -— som kan leda till att nedskräpningen bekämpas effektivt.

1.2 Precisering av utredningsuppdraget

Av kommitténs direktiv framgår bl.a. föl- jande utredningsuppgifter, som här anges utan inbördes prioritering.

ökad upplysning och propaganda.

Mera omedelbara samhällsreaktioner mot den som är ansvarig för nedskräpning.

Renhållningsansvaret för offentliga organ i fråga om tätorter, landsbygd och vägar.

Avfallsdestruktion samt utnyttjande av avfall såsom värmekälla (värrneåtervinning).

Särskild avgift på speciellt farliga emballage- typer.

Ekonomisk jämförelse mellan engångs- och returflaskor.

Speciella frågor beträffande flaskor avseende skyldighet för tillverkare och distributörer att återta tomflaskor på villkor, som innebär eko- nomisk lockelse för konsumenten, frivilliga åtaganden från industriens och handelns sida samt lagstiftningsåtgärder.

Inriktning av forskningen på nya emballage- material.

Övergivna bilar och andra fordon i skog och mark.

Direktivens sammanfattande, vidsträckta bemyndigande att pröva alla vägar — upp- lysning, förbättrad organisation och teknik, lagstiftning m.m. — som kan leda till att nedskräpningen bekämpas effektivt, har för- anlett en närmare precisering av arbetsupp- gifterna.

Det kan konstateras att de primära arbets- uppgifterna innefattas i vad man enligt all- mänt språkbruk hänför till nedskräpning. Det är alltså närmast fråga om den ned- skräpning som man kan komma till rätta med genom samhällets reguljära renhåll-

ning. Viss anvisning på vad som avses läm- nas bl.a. i allmänna ordningsstadgan den 14 december 1956, vari stadgas att till ren— hållning hänförs bl.a. sopning, bortförande av orenlighet och nedskräpande föremål (3 5 andra stycket). Vidare förekommer i naturvårdslagen den 11 december 1964 be- greppet skräp i en särskild bestämmelse mot nedskräpning (23 5) av följande lydelse:

Envar skall tillse att han ej skräpar ned i naturen med plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat, så att därav kan uppkomma otrev- nad eller skada för annan.

Utredningsuppdraget innefattar sålunda inte nedskräpning i mera vidsträckt betydel- se eller de frågor som sammanhänger med de ekologiska miljövårdsproblemen. Hit hör bl.a. »nedskräpning» av luften genom luft- föroreningar och »nedskräpning» av hav, sjöar och floder genom utsläpp av gifter eller andra skadliga ämnen. När det gäller frågorna om avfallsbehandling har det emel- lertid inte varit möjligt att bortse från vissa luftföroreningar i samband med förbrän- ning. Den egentliga nedskräpningen av kust- vatten och inre vattenvägar —- bl.a. genom tippning — ingår däremot i uppdraget. Far— tygens och fritidsbåtarnas förorening av farvattnen med avfall är ett besvärande pro- blem. Vi har inte funnit anledning att när- mare behandla frågan om internationellt samarbete på detta område. I detta sam- manhang aktualiseras även frågan om olje- utsläpp. Genom tilläggsdirektiv i december 1967 har Räddningstjänstutredningen erhål- lit uppdrag att till behandling uppta även frågan om en beredskapsorganisation för oljeskador. Vidare har uppmärksammats de allvarliga hygienska vådor, som är förknip- pade med bristfälliga toaletter på allmänna kommunikationsmedel.

1.3. Utredningsarbetet

För att erhålla underlag för ställningsta- ganden i det omfattande utredningsuppdra- get har kommittén bl.a. anordnat hearing med skilda intressegrupper, utfört egna

undersökningar och anlitat särskilda exper- ter för specialfrågor av teknisk och ekono- misk natur.

Med beaktande av förpackningarnas roll i nedskräpningssammanhang har kommittén genom hearing med representanter för den svenska förpackningsindustrien och de större varuhuskedjorna i detaljhandeln för livs- medel sökt erhålla en belysning av nuläget på förpackningsområdet och utvecklingen under den närmaste framtiden (kap. 3). Följande förpackningsföretag och varuhus- kedjor har varit representerade:

AB Billingsfors-Långed, AB Plåtmanufaktur, AB Sveriges Litografiska Tryckerier, AB Tetra Pak och AB Åkerlund & Rausing.

Domus-företagen, ICA-Förbundet, Nordiska Kompaniet AB, Tempo AB, Turitz & Co AB, Sveriges Köpmannaförbund och Wessels Stor- marknad AB.

Vetenskaplig expertis har representerats av bl.a. professor Börje Stenberg, Tekniska Hög- skolan, Stockholm.

Sedan kommittén konstituerats, har inom Sveriges Industriförbund utsetts en Närings- livets arbetsgrupp i nedskräpningsfrågor, som exklusivt haft till uppgift att vara kom- mittén behjälplig med bl.a. utredningsmate- rial på förpackningsområdet. I gruppen, vars ordförande till en början varit med. doktor Bengt Junker och därefter direktör H. Wilhelm Söderman, har ingått företrä- dare för följande organisationer:

Kooperativa Förbundet, Svenska Bryggare- föreningen, Svenska Förpackningsföreningen, Sveriges Grossistförbund, Sveriges Industriför— bund, Sveriges Kemiska Industrikontor, Sve- riges Lantbruksförbund och Sveriges Livsme- delshandlareförbund.

Arbetsgruppens grundsyn i ningsfrågan framgår av bilaga 1.

Vid hearing anordnad med representanter för Sveriges Lantbruksförbund och Riks- förbundet Landsbygdens Folk har belysts de frågor, som sammanhänger med jord- bruket och nedskräpningen (kap. 2). Även representanter för Statens naturvårdsverk har i hearing beretts tillfälle framföra sina synpunkter i nedskräpningsfrågan.

nedskräp-

En central fråga, som ofta återkommit i utredningsarbetet, är konsumentens syn- punkter på förpackningar. Därför har ett antal organisationer och föreningar — in- klusive de politiska partiernas kvinnoför- bund — beretts tillfälle att i en hearing framlägga sin uppfattning. I denna deltog representanter för följande intresseorganisa- tioner:

Arbetsmarknadens Kvinnonämnd, Centerns Kvinnoförbund, Centrala Rådet för lokala kon- sumentkommittéer (LO), Högerns Kvinnoför- bund, Kooperativa Kvinnogillesförbundet, So- cialdemokratiska Kvinnoförbundet, Statens In- stitut för Konsumentfrågor, Statens Konsu- mentråd samt Sveriges Husmodersföreningars Riksförbund.

Följande särskilda undersökningar har ut- förts:

enkät —— via rikets naturvårdsintendenter — angående förekommande kampanjer mot ned- skräpning och därmed sarmnanhängande frågor (kap. 2.2),

enkät — via rikets länshälsovårdskonsulenter — angående synpunkter på nedskräpningen inom länen (kap. 2.2),

enkät — via vissa städer och landskommu- ner —— angående s.k. värdkommuners renhåll- ningsfrågor samt angående övergivna bilar och andra fordon (kap. 2.2 och 4.3.4),

enkät — via vissa polischefer — angående övergivna bilar och andra fordon (kap. 4.3.4), enkät — via länsstyrelsernas planeringssek- tioner — angående tillämpning i praktiken av s.k. städningsföreläggande enligt naturvårds- lagen m.m. (kap. 5.4.2),

enkät — via rikets länspolischefer och läns- åklagare -— angående tillämpning i praktiken av naturvårdslagens straffbestämmelse mot nedskräpning m.m. (kap. 5.4.2) samt

enkät — via Röda Korset, vissa länsläkare, landsting och länsveterinärer — angående me- dicinska skador på människor och djur genom emballage (kap. 2.3).

Vidare har — bl.a. via Sveriges ambassa- der i utlandet —— erhållits material, som be- lyser nedskräpningsproblemen, kampanj- aktiviteter o.dyl. i vissa främmande länder (kap. 2.6). Av skolöverstyrelsen har lämnats information angående den nuvarande un- dervisningen i olika skolformer i natur- vårdsfrågor och därmed sammanhängande spörsmål (kap. 2.5.1).

En särskild expertundersökning har ut- förts i fråga om hanteringen av avfall och den därmed sammanhängande frågan om värmeåtervinning (kap. 6). Med hänsyn till plastens allt större betydelse som förpack- ningsmaterial har därvid konsekvenserna i destruktionsledet ägnats särskild uppmärk- samhet. Vidare har genomförts en samhälls- ekonomisk totalkalkyl beträffande engångs- och returflaskor (kap. 7). I denna ingår även en undersökning på konsumentnivå angå- ende inköp av engångs- och returflaskor.

Utredningssekreteraren byrådirektör Curt Helander och byrådirektör Nils Gustafsson, Statens vägverk, har informerat om ren- hållning på allmän väg enligt 1960 års väg- sakkunnigas betänkande »Allmänna vägar» (SOU 1968: 17) och om nuvarande vägren- hållning. Vidare har information lämnats av direktör Per-Axel Widler, AB Plåtmanufak- tur, Malmö, om USA-kampanjen »Keep America Beautiful» (kap. 2.6.6) samt av docent Harald Swedner och konsult Göran Amman angående attitydundersökningar, skräpmätningar m.m. i anslutning till test- kampanjen >>Håll Skåne Rent» (kap. 2.5.2).

2. Nedskräpningen

2.1. Allmänna synpunkter

Kommitténs väsentliga arbetsuppgifter av- ser nedskräpning genom enskilda männi- skors uppträdande. Att entydigt avgränsa vad som skall hänföras till skräp låter sig inte göra med ledning av exempelvis natur- vårdslagens bestämmelser mot nedskräp- ning. Följande förutsättningar kan emeller- tid sägas ingå i den allmänna uppfattningen om vad som menas med skräp i naturen och på offentliga platser.

Föremålet skall ha hamnat i de angivna miljöerna genom en process, som i regel med- vetet eller omedvetet påverkats av människor.

Det skall uppfattas som inte önskvärt och ha ett mycket begränsat värde.

Vidare skall föremålet förorsaka skada, obe- hag eller otrevnad för dem, som vistas i den miljö, där det befinner sig.

Antalet skräpföremål varierar i omfatt- ning och sammansättning från plats till plats och från period till period, beroende på ett samspel mellan följande omständigheter.

De faktorer som påverkar spridning av skräp är (1) människans aktiviteter, (2) dju- rens aktiviteter, (3) vindar och (4) vatten- drag. Faktorer, som minskar antalet skräp- föremål, är (5) övertäckning genom vegeta— tion och mylla, (6) nedsjunkning i marken, (7) kemisk nedbrytning, (8) biologisk ned- brytning, (9) mekanisk nedbrytning samt (10) olika slag av mänskliga aktiviteter, organiserade eller oorganiserade, genom

vilka man avlägsnar skräpobjekt, som finns i en viss miljö.

Det förefaller rimligt att anta, att vad som angetts under punkterna (2)—(9) på- verkar skräpföremålen på likartat sätt från period till period. Detta innebär, att varia- tionerna i antalet skräpföremål under en längre period helt får tillskrivas de mänsk- liga aktiviteterna både när det gäller ökning och minskning.

Nedskräpningen har ett visst samband med mängden av hushållsavfall. I början av 1950-talet utgjorde avfallsmängden från hushållen i genomsnitt per person och år cirka 150 kg och är för närvarande cirka 250 kg. Som framgår av kap. 3 utvecklas förpackningsindustrien mycket snabbt. Det kommer följaktligen att förbrukas allt flera förpackningar per innevånare. Även änd- rade konsumtionsvanor i fråga om andra ar- tiklar — fler tidningar och annat pappers- material, laminater, etc. — kommer att öka hushållens avfall. I vissa undersökningar om hushållsavfallets ökningstakt anges denna till 3—4% per år. År 1975 beräknas så— lunda hushållsavfallet uppgå till mer än 300 kg per person och år. Avfallets sam- mansättning och utvecklingstendenserna i fråga om avfallskvantiteterna behandlas närmare i kap. 6.

Den ökade fritiden och den stegrade bil- och båttätheten är starkt förknippade med mera omfattande friluftsaktiviteter. I sam- band därmed förläggs i större omfattning

Många människor tar inte hänsyn till andras trivsel.

Nedskräpningen längs vattendragen ökar.

viss konsumtion utanför hemmen, restau- ranger och andra näringsställen.

De nu anförda omständigheterna får till resultat att antalet föremål, som kan bli skräp, ökar i utemiljöerna och att tillfällena att göra sig av med föremål ute i naturen blir fler. Erfarenhetsmässigt är nedskräp- ningen i naturen ett särskilt besvärligt pro- blem utmed de allmänna vägarna. Endast i speciella fall förorsakas denna nedskräp- ning av dem, som bor i trakten. Vanligen är det då fråga om mera skrymmande avfall och förbrukad utrustning, som inte ryms i ordinära sopkärl eller andra behållare eller som vederbörande av ekonomiska skäl vill göra sig av med utan att anlita den ordi- narie renhållningsorganisationen. Den vä- sentliga delen av vägnedskräpningen för- orsakas av vägtrafikanter och utövare av det rörliga friluftslivet. Det är här särskilt fråga om engångsemballage av glas, papper, plast och plåt. Vidare kan nämnas den ur

sanitära och trevnadssynpunkter besvärande fekala föroreningen av markområden i an- slutning till rastplatser vid allmänna vägar och längs banvallarna till följd av nuvaran- de tågtoalettsystem. Emellertid utprovas för närvarande ett slutet system för tågtoaletter. Nedskräpningen från fartyg och småbåtar förorsakar besvärande renhållningsproblem längs stränderna. Även det kraftigt stigande antalet fritidshus ökar riskerna för ned- skräpning, bl.a. beroende på otillräckliga anordningar för renhållning.

I detta sammanhang skall också erinras om den s.k. allemansrätten, som är ett gemensamt namn på flera olika rättigheter. I kort sammanfattning innebär allemans- rätten, att var och en får —— oberoende av ägarens vilja — i viss utsträckning färdas över och uppehålla sig på annans fastighet, färdas med båt och bada i sjöar och vatten- drag samt på annans mark tillgodogöra sig vissa naturalster såsom vilt växande bär,

blommor och svampar. Allemansrättens ju- ridiska innebörd är för ägaren en viss be- gränsning av dennes fria förfoganderätt över marken, och för den enskilde natur- besökaren kan den karakteriseras som en i hög grad begränsad nyttjanderätt. Den er- håller sitt närmare innehåll delvis genom skriven lag och i övrigt genom sedvanerätt. Inte sällan uppkommer svåra tolknings- frågor, då det gäller att närmare bestämma allmänhetens befogenheter. Allemansrättens innehåll missuppfattas inte sällan av dess utövare, vilkas uppträdande kan känneteck- nas av hänsynslöshet mot både naturen och de intressen, som företräds av markägarna. Bestämda krav på ett hänsynsfullt uppträ- dande i naturen kan emellertid utläsas av en hel rad olika lagbestämmelser. Här skall nämnas det straffsanktionerade förbudet mot nedskräpning i naturvårdslagen (235 och 375 andra stycket) samt bestämmelser- na om straff för skadegörelse, åverkan och tagande av olovlig väg (brottsbalken kap. 12, l ä, 2 5 respektive 4 5). Vidare finns straffsanktionerade bestämmelser om frid- lysnlng av växter. Frågan om allemansrät- tens innehåll har bl.a. behandlats av 1960 års naturvårdsutredning i dess betänkande »Naturen och samhället» (SOU 1962: 36, s. 168 ff.).

2.2. Nedskräpningens omfattning

I vilken utsträckning de i 2.1 nämnda fak— torerna påverkat förändringen av antalet skräpobjekt i naturen har inte helt klarlagts. Emellertid har dessa faktorer företett en sådan ökningstakt, att man under nuva- rande förhållanden kan förutsätta en kraftig ökning av antalet skräpföremål. En viss uppfattning härom kan man få genom att tillfråga personer, som kommer i daglig kontakt med dessa problem. Sålunda har rikets samtliga naturvårdsintendenter och länshälsovårdskonsulenter samt några s.k. värdkommuner (kommuner med ett stort antal turister) tillskrivits, och hearing har även anordnats med representanter för kon- sument- och jordbrukarorganisationer.

Med få undantag uppfattas nedskräp- ningsproblemet av de tillfrågade som be- svärande, i synnerhet den nedskräpning, som förekommer längs allmänna vägar med hög bilfrekvens. Många av de lantbrukare, som har sina ägor intill bilvägarna, har iakttagit en kraftig ökning av nedskräpningen —— i synnerhet med glas- och plastskräp — vilket skapat avsevärda problem inom jordbruket. Sålunda måste skräpföremål manuellt av- lägsnas för att man skall undgå skador på jordbrukets maskiner. Vidare har påtalats förekomsten av skärskador på människor och djur samt den ökande fritidsbebyggel- sen, som på grund av bristfälliga renhåll- ningsanordningar inte sällan leder till att en viss del av avfallet hamnar ute i naturen och där kan ge upphov till så avsevärda anhopningar av skräp, att soptippar upp- kommer. Som ett besvärande problem har även angetts skrotbilarna, både de enstaka bilvraken och de större anhopningarna av fordon (bilkyrkogårdar).

Även nedskräpningen på gator och all- männa platser är för närvarande av besvä- rande omfattning, och samhället satsar be— tydande belopp på denna sektor av ren- hållningen. Gällande lagstiftning och de nedskräpade platsernas begränsade ytinne- håll skapar i och för sig bättre möjligheter att komma till rätta med nedskräpningen i samhällena än i naturen.

2.3. N edskrä pningens följder

Olägenheterna av nedskräpningen kan sam- manfattas i tre huvudgrupper, dels sådana som innebär direkta hälsorisker, dels sådana som via lukt- och synintryck åstadkommer vantrivsel och dels olägenheter av ekono- misk art.

Till hälsoriskerna hör medicinska skador orsakade av skräpföremål, främst plåt och glas, samt risken för att skräpsamlingar blir grogrund för bakteriehärdar o.dyl. Siffer- uppgifter om antalet skador av glas- eller plåtföremål saknades nästan helt i början av utredningsarbetet. På Kronprinsessan Lovisas Barnsjukhus i Stockholm har dock sedan augusti 1965 förts anteckningar om

En allt vanligare anblick vid våra stränder.

olycksfall förorsakade av glas utomhus. Fram till december 1967 har där behandlats 243 sådana skador, de flesta av mindre all- varlig art. Kommittén har försökt kartlägga denna typ av skador på människor och djur för en tioårsperiod. Detta kunde inte ge- nomföras på grund av oöverstigliga prak- tiska svårigheter. I stället genomfördes Vissa andra undersökningar av aktuella förhållan- den.

En undersökning, som också belyser pro- blemet med skärskador genom emballage, har utförts av Institutet för marknadsunder- sökningar AB (IMU) på uppdrag av Nä- ringslivets arbetsgrupp i nedskräpningsfrå- gor. Av undersökningens tre etapper har hittills två genomförts. Av den första under- sökningsomgången framgår, att sårskador orsakade av glas utgör ca 3 % av det totala antalet skadefall, såväl när det gäller inom- hus- som utomhusskador. I antal innebär detta, att av de 10930 intervjuade perso-

nerna med 919 skadefall utomhus uppger 29 personer, att de under en halvårsperiod (inklusive sommarmånaderna) skadat sig på glas utomhus. Av dessa hänför sig 4 till bilolyckor, 2 till fönsterrutor och 1 till glas- ögonglas. Av de återstående 22 skadefallen uppger 9, att en glasbit varit orsaken, medan 13 anger en krossad flaska som anledning till skadan.

Vad beträffar åldersfördelningen visar undersökningen, att det framför allt är unga personer, upp till 24 år, som råkar ut för skadefall orsakade av glas. Detta förklaras till en del av att friluftsliv utövas av angiv- na kategori i större omfattning och på ett aktivare sätt än av äldre personer. Detta gäller också för andra skadefall utomhus, men denna tendens är ännu mer markerad för skadefall, som beror på att man tram- par på eller faller mot glasföremål i natu- ren. Inte något av de registrerade skadefal- len av denna typ har drabbat personer över

35 år, medan 30 % av det totala antalet skadefall utomhus drabbat personer över 35 år. Koncentrationen av glasskadefallen till åldersgruppen 16—24 år är mycket mar- kant; denna åldersgrupp råkar ut för när- mare hälften av glasskadefallen (48 %), medan motsvarande siffra för det totala an- talet skadefall utomhus är endast 12 %.

Av den andra undersökningsomgången framgår, att av sammanlagt 177 sårskador utomhus 3 fall orsakats av glasföremål, därav 2 skadefall genom glasflaskor. Sår- skador orsakade av glas utgör sålunda i denna omgång ca 2 %.

IMU:s undersökning har genomförts på ett ambitiöst och noggrant sätt, vilket givet- vis innebär, att tillförlitlighetsgraden är stor.

För att erhålla en bedömning av i vilken omfattning de tillfrågade har glömt inträf- fade skador, har undersökningen upprepats med ett intervall på 3 månader. Genom att frågorna avser en period, som sträcker sig 6 månader tillbaka i tiden, erhåller man så- lunda en uppfattning om glömskeeffekten. Av undersökningsomgång 2 får anses fram- gå, att denna effekt är ganska markant.

Vid jämförelse med kommitténs enkät, som är av betydligt mindre omfattning än IMU:s, kan konstateras överensstämmelser i fråga om jämförbara uppgifter, även om — ur statistiska och vetenskapliga syn- punkter —— stora brister får anses föreligga i kommitténs undersökning. Sålunda råder överensstämmelse vad beträffar glasskador- nas låga andel av det totala antalet skade- fall, den högre skadefrekvensen på bad- platser samt det förhållandet, att det mest är yngre personer som råkar ut för skador orsakade av glas.

I fråga om djurskador — framförallt på hundar — är antalet skadefall, som redo- visas i kommitténs undersökning, mycket begränsat. Materialet utvisar emellertid, att glaset som skadeorsak har avsevärt större betydelse för djur än för människor.

I bilaga 2 redogöres närmare för kom- mitténs och IMU:s undersökningar.

Några undersökningar av skräpets roll i bakteriellt hänseende torde inte ha ut- förts. Det kan emellertid i detta samman-

hang erinras om länsläkarnas kontroller av organiserade sopstationer, eftersom inte säl- lan klagomål framförs mot skötseln av dessa på grund av hälsorisker. Nämnas bör även att vid en systematisk inventering år 1967 av sopstationerna i Malmöhus län mera än 90% inte motsvarade de sanitära krav, som undersökama ställde.

De ekonomiska konsekvenserna av ned- skräpningen är betydande, eftersom hop- samlandet och borttransporten av skräp kräver avsevärt större insatser av arbets- kraft och material än om skräpföremålen omhändertagits i samband med den regul- jära sophämtningen. Detta gäller givetvis vare sig skräpet lämnats vid bebyggelse eller i naturen. Någon tillförlitlig beräkning av merkostnaden för omhändertagande av skräp jämfört med kostnaden för annan renhållning föreligger inte. Det kan emeller- tid antas vara fråga om avsevärda belopp.

Som exempel på andra negativa konse— kvenser av skräp kan framhållas, att skräp- samlingar utgör en brandfara, att skräp på vägarna är en trafikfara och att stora skräp- samlingar kan påverka fastighetsvärdena, förutsättningarna för turism och nyetable- ring av företag.

2.4. Nedskräpningsproblemet i den offentliga debatten

Samtidigt som representanterna för mass- media blivit mera medvetna om nedskräp- ningsproblemet, har det också oftare tagits upp av myndigheter och politiska försam— lingar. Nedskräpningen har ägnats viss upp- märksamhet under flera årtionden, men inte förrän under senare år har den mera all- mänt kommit att uppfattas som en fråga av större betydelse.

I augusti 1964 tillskrev Pajala kommun inrikesdepartementet med anledning av att det vid en rensningsaktion längs kommu- nens större bilvägar påträffats stora mäng- der öl- och läskedrycksflaskor samt att ca 90 % av dessa var av engångstyp. Olägen- heter, som förorsakats av nedskräpningen, föranledde länsstyrelsen i Östergötlands län att tillskriva jordbruksdepartementet i sep-

tember 1965. Vidare har civilingenjör Oskar Jarllund, Lidingö, i oktober 1965 tillskrivit Konungen angående reglering av handeln med s.k. engångsglas.

Ett studium av dessa ärenden och de remissvar, som har samband därmed, ger en god bild av näringslivets, organisationers, myndigheters och enskilda personers grund- syn i dessa frågor. En sammanfattning av detta material lämnas i den promemoria, som utgör bilaga till allmänna berednings- utskottets utlåtande nr 3 år 1966.

I riksdagen har nedskräpningsproblemen givit upphov till ett stort antal motioner, som berör en mängd skilda frågor, från användningen av engångsglas och proble- met med övergivna fordon till förorenings- problemet och miljö- och landskapsvården i des helhet. Av motionerna omnämnes här följande.

År 1966 1:19 och II: 33 (angående använd- ningen av engångsglas), 1:27 och 11:44 (an- gående användningen av engångsglas), I: 341 och 11: 415 (om åtgärder mot nedskräpning), I: 627 och 11: 775 (angående användningen av engångsförpackningar), I: 228 och 11: 297 (an- gående åtgärder mot luft- och vattenförore— ningar m.m.), 1: 348 och II: 407 (angående om- händertagandet av övergivna bilvrak),

år 1967 I: 370 och 11: 465 (om en förbätt— rad miljövård), I: 672 och 11: 850 (angående miljövärden),

år 1968 1:28 och II: 37 (om lagstiftning rö- rande miljövård m.m.), 1:46 och 11:72 (an- gående straffet för nedskräpning), 1:49 och 11:77 (angående åtgärder för miljö- och natur- vård m.m.), I: 83 och II: 125 (angående förore- ning från passagerarfartyg genom utsläpp av toalettavfall m.m.), I: 195 och H: 252 (om skyldighet att borttaga gammal taggtråd), I: 319 och 11: 399 (angående undervisningen i miljö- vård), I: 440 och 11: 536 (om samordning av naturvårds- och jordbrukspolitiken m.m.), I: 442 och 11: 548 (om ett miljöpolitiskt samordnings- och handlingsprogram), I: 443 och 11: 550 (om skyldighet att inlösa engångsglas), 1: 475 och II: 818 (om användning av skattesystemet som miljöpolitiskt instrument), 1:501 och 11: 626 (om en dokumentationscentral för miljövårds- forskning), I: 502 och 11: 631 (om en långsiktig planering av miljövärden), I: 534 och 11:678 (angående undervisning och utbildning i miljö— frågor), I: 728 och II: 932 (om riktlinjer för en regional miljövård), 11: 934 (om utredning an- gående nyttiggörande av hushålls- och indu- striavfall) samt

år I969 1:18 och 11:20 (om skyldighet att borttaga gammal taggtråd), 11:26 (om inrät- tande av natur- och miljövårdsorgan inom pri- märkommunema), 11:56 (om en aktiv land- skapsvård m.m.), I: 150 och 11: 169 (om stöd åt jordbruk av betydelse från natur- och miljö- vårdssynpunkt), I: 235 och 11: 267 (om förbätt- rad naturvård), 1: 343 och 11: 395 (angående bestämmelserna om kommunala soptippar), 1: 384 och 11: 441 (om användningen av skatte- systemet som miljöpolitiskt instrument), I: 393 och 11: 455 (om fastställande av gränsvärden för buller samt vatten- och luftföroreningar), 1: 394 och 11: 456 (angående den kommunala miljövärden), 1: 396 och 11: 457 (angående for- merna för landskapsvård), 1:413 och 11:484 (om samordning av plan- och miljöfrågor inom den kommunala nämndorganisationen), I: 491 och 11: 551 (angående utbildningen av tjänste- män inom kommunernas miljö- och hälsovårds- program), 1:787 och 11: 893 (om förbud mot användningen av DDT m.fl. preparat), 1:795 och H: 932 (om rätt för kommun att inrätta särskilda naturvårdsorgan), 1: 808 och 11: 912 (om beaktande vid stads- och byggnadsplane- ring av behovet av friluftsliv), I: 823 och 11: 942 (om en samordnad bedömning av frågor om jordbrukslokalisering och landskapsvård), 1: 828 och 11: 982 (angående renhållningen på rast- platser vid vägarna), 1: 831 och 11: 943 (om en samordning av jordbruks- och naturvårdspoli- tiken m.m.), 1: 855 och 11: 972 (om oskadlig- görande av oljeavfall), I: 862 och 11: 961 (an- gående miljövården), I: 863 och 11: 959 (om in- rättande av ett internationellt institut för miljö- vårdsforskning), I: 865 och 11: 965 (angående kostnadsfördelningen mellan stat och kommun på miljövårdens område), I: 868 och 11: 482 (om ett miljövårdspolitiskt program), 1: 878 och II: 1003 (om förbud mot engångsglas m.m.).

Allmänna beredningsutskottet hemställde den 16 februari 1966, att riksdagen i skrivel- se till Kungl. Maj:t skulle anhålla om över- syn och utredning av vissa frågor rörande användningen av engångsförpackningar och angående nedskräpningen m.m. Kungl. Maj:t bemyndigade den 3 mars 1967 social- ministem att tillsätta en kommitté med upp- drag att utreda frågor om åtgärder mot ned- skräpning. Den 8 maj 1967 tillsattes Kom- mittén för ett renare samhälle.

2.5. Vidtagna åtgärder mot nedskräpningen

Nedskräpningen i naturen och vid bebyg- gelse har man med olika åtgärder sökt mot- verka efter följande huvudlinjer: dels har

man sökt påverka de faktorer, som föran- leder nedskräpning, dels de faktorer, som leder till att skräpet omhändertas på lämp- ligt sätt. Under avsnitten 2.5.1—2.5.3 redo- visas åtgärder, som vidtagits i Sverige mot nedskräpningen.

2.5.1. Information och undervisning

I syfte att söka komma till rätta med ned- skräpningsproblemet — genom att påverka människors beteende via information och undervisning —— har både aktiva och ambi- tiösa insatser gjorts av olika föreningar, in- stitutioner och myndigheter. I detta sam- manhang kan nämnas, att inom ramen för testkampanjen >>Håll Skåne Rent» i Malmö- hus län bland annat studerats människors attityder till skräp och nedskräpning. Alla tillfrågade uttalade, att det är betydelsefullt med renlighet och snygghet i naturen, och nästan alla förklarade sig ogilla nedskräp- ning. Den faktiska nedskräpningens nuva- rande omfattning visar emellertid, att det föreligger en väsentlig skillnad mellan atti- tyd och beteende.

Svenska Naturskyddsföreningen har under många år ägnat upplysningssidan stor upp- märksamhet, vilket framgår av föreningens rikhaltiga informationsmaterial. Andra ide- ella organisationer, bl.a. Skid- och Frilufts- främjandet, använder liknande arbetssätt. Dessutom tillhandahåller dessa organisatio- ner informationsmaterial för undervisnings- ändamål. Även statliga organ har tagit upp nedskräpningsproblemet i sin verksamhet. 1 den nuvarande skolundervisningen finns enligt gällande läroplaner formell möjlighet att på alla stadier foga in avsnitt, som berör dessa frågor. På grund av undervisningens uppläggning har emellertid möjligheten en- dast kunnat användas i begränsad utsträck- ning. Läroplanerna innehåller endast i un- dantagsfall anvisningar om antalet under— visningstimmar, som skall beröra natur- vårdsproblemen. En sådan precisering anses av skolöverstyrelsen vara mindre önskvärd ur integrationssynpunkt. Överstyrelsens prin- cipiella uppfattning är emellertid, att natur- vården utgör en väsentlig faktor i det mo-

derna samhället och bl.a. därför bör vara en viktig del av skolans undervisning och fost- ran på alla skolstadier. I oktober 1968 har skolöverstyrelsen tillsatt en arbetsgrupp för att se över läroplanerna i syfte att åstad- komma en effektiv miljövårdsundervisning inom hela skolväsendet.

Sveriges Radio-TV har tagit upp ned- skräpningsproblemet i olika programinslag, särskilt genom naturredaktionen. Dessutom har man i speciella program ägnat sig åt problem, som avser den allmänna miljöför- störelsen. Statens naturvårdsverk har i sam- arbete med Sveriges Radio-TV bedrivit viss informationsverksamhet. Verket stöder även ekonomiskt lokala aktiviteter. I detta sam- manhang kan nämnas att arbetsmarknads- styrelsen och skogsvårdsstyrelsen arrangerat påbyggnadskurser i naturvård (miljövårds- teknik).

2.5.2. Kampanjer och annan propaganda

Den första mera omfattande kampanj, som avsåg att motverka nedskräpning, genom— fördes år 1944 i Stockholm. Nästa kampanj, som även ägde rum i Stockholm, arrangera- des år 1960. Den enda organiserade natio— nella antinedskräpningskampanj, som ägt rum i Sverige påbörjades år 1962 och ge- nomföres i Svenska Naturskyddsförening- ens regi under mottot >>Håll Naturen Ren». Denna i och för sig mycket förtjänstfulla verksamhet, som avser att täcka hela Sve- rige, blir naturligen av begränsad räckvidd, då den årliga budgeten uppgår till ca 100 000 kr.

I samråd med Statens naturvårdsverk har försäkringsbolaget Folksam år 1968 startat en rikskampanj, som avser att rikta upp- märksamheten på rådande brister i den aktuella miljövärden. Denna kampanj läg- ger stor vikt vid att meddela kunskaper och insikter i de aktuella problemen och vänder sig speciellt till ungdomen, övriga kategorier studerande samt kommunala förtroendemän.

Kampanjer av regional karaktär (läns- kampanjer) har genomförts eller genomfö- res i de flesta länen. Den kampanj, som först igångsattes och som haft det mest am-

bitiösa programmet samt de största ekono- miska resurserna, är testkampanjen »Håll Skåne Rent». Denna började år 1965 och pågår fortfarande. Till skillnad från andra länskampanjer fungerar >>Håll Skåne Rent»- kampanjen året runt. Detta bidrar givetvis till kampanjens effektivitet. Denna kampanj får anses ha haft en positiv effekt beträf- fande vissa delar av nedskräpningsproble- met. Dess ledning har under kampanjens gång låtit genomföra studier av dess effekt, vilka presenterats i en stencilerad rapport. Sedan år 1965 har länskampanjernas antal successivt ökat. År 1968 förekom sådana i cirka hälften av rikets län. Dessa kampanjer har arbetat med mycket olika ekonomiska insatser och har därför haft helt olika möj- ligheter. Kampanjerna satsar i första hand på skolbarn och frivilliga organisationer. Städdagar genomförs, tävlingar av olika slag arrangeras, information lämnas, af- fischer sättes upp etc. Den av kampanjerna organiserade renhållningen är uteslutande att betrakta som ett led i deras propaganda mot nedskräpning. Deras syfte är sålunda inte att ombesörja renhållning genom konti- nuerliga frivilliga insatser.

Även rent lokalt begränsade kampanjer förekommer på åtskilliga platser i landet.

2.5 .3 Andra åtgärder

En ny naturvårdslag tillkom år 1964 och trädde i kraft den 1 januari 1965. Dess praktiska betydelse i nedskräpningssamman- hang redovisas i avsnitt 5.4.2.

År 1968 inrättades inom jordbruksdepar- tementet den s.k. miljövårdsberedningen, som är ett rådgivande och informerande organ åt regeringen i miljövårdsfrågor.

Arbetsmarknadsstyrelsen satsar medel på rensningar av dikesrenar. För tiden juli 1966 t.o.m. oktober 1968 har styrelsen i 13 län — huvudsakligen norrlandslänen -— för dessa städningsarbeten utbetalat statsbidrag överstigande 15 milj. kr. Sådant bidrag har utgått med 100% till vägförvaltningarna i vederbörande län. Över 148.000 dagsverken har utförts under den angivna tiden.

Statens vägverk satser frivilligt medel på

Vägrenhållningen, bl.a. genom att i viss om- fattning tillgodose behovet av sopsäckar längs allmänna vägar.

Genom skilda administrativa arrange— mang i kommunerna göres samma mera rigorösa hälsovårdsbestämmelser tillämpliga även utanför hälsovårdstätort, vilket med- för en effektivare renhållning.

Inom Kopparbergs län finns sedan år 1961 i kommunerna samarbetsorgan, bestå- ende av representanter för polis, hälso- vårdsnämnd och vägförvaltning och med uppgift att behandla frågor, som har sam- band med nedskräpningen utmed allmänna vägar.

Sedan Europarådets ministerkommitté be- slutat att arrangera ett europeiskt natur- vårdsår 1970, har en svensk nationalkom- mitté bildats i september 1968 med stats- minister Tage Erlander som ordförande. Representanter för sammanlagt ett 70-tal myndigheter och organisationer ingår i kommittén.

2.6. Utländska förhållanden

Till belysning av nedskräpningen och där- med sammanhängande frågor i andra län- der lämnas i avsnitten 2.6.1——2.6.6 redogö- relser beträffande Danmark, England, Fin- land, Norge, Sovjetunionen och USA. Alle- mansrätt av samma typ som den svenska förekommer endast i Norge och Finland.

2.6.1. Danmark

I många år har i Danmark Friluftsrådet, som är en gemensam representation för friluftslivets organisationer, uppmärksam- mat landets nedskräpningsproblem och en- gagerat sig i bl.a. information om och pro- paganda mot nedskräpning. Dessa aktivi— teter har huvudsakligen koncentrerats till skolorna (»skovsvinekampagnen»). Vidare äger samarbete rum med andra ideella orga- nisationer och med kommuner i fråga om lokala städningsaktioner. Friluftsrådets ak- tiviteter för att motverka nedskräpningen har under en lång följd av år med obetyd- liga undantag finansierats genom rådets egna medel. Under senare år har rådet fått

hälften av sina kostnader täckta genom tips- medel.

I Danmark har engångsglas med få un- dantag inte kommit i bruk. Den danska medicinalstyrelsen har emellertid mot bak- grunden av olägenheter genom engångsglas på Grönland och med främst medicinsk motivering (skärskaderisker) år 1966 hos in- rikesministeriet hemställt om förbud mot engångsglas, om inte frivilliga överenskom- melser kunde komma till stånd. Sådana har inte ingåtts, bl.a. av det skälet, att bryg- gerierna inte har kunnat garanteras att ut- ländska engångsflaskor skulle utestängas från den danska marknaden. Vidare har Naturfredningsforeningen gjort inrikesmi- nisteriet uppmärksamt på den fara, som lig- ger i att 1,7 miljarder flaskor för öl och läskedrycker årligen konsumeras i Dan- mark. I augusti 1967 publicerade inrikes- ministeriet i administrativ ordning med stöd av livsmedelslagen ett utkast till kungörelse, vari bl.a. stadgas förbud mot att inom lan- det försälja öl och läskedrycker i engångs- emballage av glas. Vidare föreslogs ett obli- gatoriskt flaskpantsystem för returflaskor (lägst 15 danska ören/flaska). Starka in- vändningar framfördes mot förslaget från näringslivets sida, särskilt från de större affärskedjorna. Bl.a. vände man sig mot att ett så väsentligt ingrepp i näringslivet stad- gades enbart i en administrativ författning. Frågan är fortfarande under övervägande i Danmark.

Pantbeloppet för öl- och läskedrycksflas- kor är i Danmark för närvarande i allmän- het 15 danska ören.

I lov om naturfredning den 7 maj 1937 (nr 140) stadgas förbud mot nedskräpning i naturen (»enhver tilsmudsning af naturen») med papper, avfall, flaskor, konservburkar o.dyl. Överträdelse av förbudet straffas med böter (40 å andra stycket).

2.6.2. England

Nedskräpningens besvärande omfattning i England har föranlett ett femtiotal myndig- heter, organisationer, föreningar och före- tag att år 1954 bilda »Keep Britain Tidy

Group», vars huvudsyfte är att insamla och värdera uppgifter om nedskräpning, att främja kampanjer och speciella projekt mot nedskräpning samt att ge råd och anvis- ningar för att motverka nedskräpningen. Verksamheten finansieras med bidrag från staten, näringslivet och privatpersoner.

Central Office of Information (COI) framställer och distribuerar affischer och annat upplysningsmaterial. Ministry of Housing and Local Government distribue- rar upplysningsmaterial till lokala myndig- heter. COI har även fört kampanj i TV.

Litter Act den 7 juli 1958 bestraffar nedskräpning av plats i det fria, till vilken allmänheten äger tillträde utan betalning, med böter högst 10 pund.

2.6.3. Finland

Den första riksomfattande kampanjen mot nedskräpning i Finland ingick i förberedel- searbetet för sommarolympiaden i Helsing- fors år 1952. Nästa riksinsats är den år 1968 inledda renhållningskampanjen >>Håll Fin- land Snyggt», som står under överinseende av >>Håll Finland Snyggt-kommittén». I den- na ingår representanter för statliga myndig- heter och näringslivet. Kampanjen, som be- räknas omfatta en period av två år, avser att genom information aktivera medborgar- na mot nedskräpningen med särskild inrikt- ning på ungdomen.

1 Finland förekommer för närvarande inte någon nämnvärd försäljning av en- gångsglas för öl och läskedrycker. Sådana förekommer vid försäljning av importöl, som dock är av ringa omfattning. Den offentliga debatten beträffande engångsgla- set är obetydlig. Naturvårdande intresse- grupper har dock i olika sammanhang ut- talat sig mot engångsglas. Även Finlands stadsförbund har år 1966 i ett yttrande in- tagit denna ståndpunkt. Det statliga alko- holbolaget företog år 1962 ett experiment med försäljning av öl i engångsflaskor i sydvästra Finland, men har inte tagit så- dana flaskor i bruk. År 1965 igångsatte lan- dets glasindustri en reklamkampanj närmast i syfte att popularisera användningen av en-

gångsflaskor. Detta mötte dock stort mot- stånd. 1 augusti 1968 har parti- och detalj- handelns organisationer tillställt det statliga alkoholbolaget ett förslag om införande av engångsflaskor för ölförsäljningen. Mellan- öl får nämligen från och med 1969 under alkoholbolagets överinseende försäljas i de- taljhandeln, och denna försäljning uppges bli olönsam för distributörerna i ett system med returflaskor.

Pantpriset för öl- och läskedrycksflaskor är 15 penni (ca 18,5 svenska ören), vilket något överstiger nyglaspriset.

2.6.4. Norge

Under åren 1961—1963 genomfördes i Norge en riksomfattande kampanj mot nedskräpning, »Bruk Naturvett». Den till- kom på initiativ av Den Norske Turist- forening, Landsforbundet for Naturvern i Norge, Norges Jeger- og Fiskerforbund och Norske 4-H, som anordnade ett möte med 47 olika organisationer, institutioner och företag i juni 1961. Vid ett senare möte konstituerades Naturvettaksjonen, vars in- satser bland annat omfattade framställning av propagandamaterial, filmer och bildband, samarbete med företag, radio-TV, skolor och andra intressenter. Finansieringen har skett med bidrag från statliga institutioner, kommuner, företag och privatpersoner. Vid det avslutande mötet den 12 december 1963 beslöts, att innestående medel och kvarva- rande material skulle överlåtas till Norges Naturvernforbund.

Det Kongelige Selskap for Norges Vel har tillsatt ett arbetsutskott för hygien och naturvård längs vägarna. I utskottet ingår representanter för Helsedirektoratet, Norges Naturvernforbund, Norges Automobilfor- bund, Vegdirektoratet och Norges Skogeier- forbund. Utskottet avser att vidta åtgär- der, som främjar bättre hygien och natur- vård i samband med allmän samfärdsel och camping längs vägarna. Uppmärksamhet ägnas också åt estetiska förhållanden, som inte har direkt samband med trafiken, så- som landskapsvården och frågan om upp- samling av avfall och skräp i större mäng-

der längs vägarna. Utskottet vänder sig dels med upplysningar till den vägfarande all- mänheten, dels till myndigheterna för att få till stånd praktiska åtgärder och föreskrifter i fråga om organiserad renhållning. Medel satsas på propagandamaterial, undersök- ningar och andra insatser.

År 1955 tillkom Naturvernrådet, som lyder under kommunal- och arbetsdeparte- mentet, med ändamål att bistå myndig- heterna vid genomförande av »naturvern- lover», bland vilka kan nämnas lag den 28 juni 1957 om friluftsliv. Vidare kan näm- nas, att den privata statsunderstödda orga- nisationen Norges Naturvernforbund har till ändamål att genom samarbete med myn— digheter och intresserade institutioner, före- ningar, företag och enskilda personer skyd- da landets natur.

År 1965 träffades i Norge en frivillig överenskommelse mellan bryggerierna, mi- neralvattenfabrikanterna och A/S Vinmono- polet om att avstå från att marknadsföra öl och mineralvatten i engångsflaskor. För- utsättning för överenskommelsen har varit att inte heller någon import av öl och läske- drycker i engångsflaskor skulle äga rum. Något skriftligt avtal har inte ingåtts, men i ett pressmeddelande i september 1965 från socialdepartementet framhålls vådorna av engångsglas i naturen. Vidare uttalas, att så länge alla producenter lojalt följer denna överenskommelse, föreligger enligt departe- mentets uppfattning inte något aktuellt be- hov av att få till stånd en lag, som uttryck- ligen förbjuder användningen av engångs- flaskor. Överträdelser av överenskommelsen har emellertid ägt rum i vissa fall, varför Mineralvannindustriens Landslag hemställt, att socialdepartementet ånyo skall ta upp frågan om förbud mot engångsflaskor. De- partementet, som för närvarande överväger denna framställning, har funnit, att en rad frågor återstår att lösa i samband med even- tuella lagbestämmelser på detta område.

Den allmänna standardiserade returflas- kan för öl och läskedrycker utlämnas endast mot en pant av 30 norska ören/flaska. Ny- glaspriset för huvuddelen av returflaskoma är 21 norska ören. Detta system, där pan-

tens värde överstiger nyglaspriset, är prak- tiskt användbart därigenom, att marknaden är uppdelad så att varje bryggeri har för- säljningsmonopol i ett eget distrikt. Varje butik har vidare endast en leverantör, som är skyldig att återta alla tomflaskor.

2.6.5. Sovjetunionen

Sovjetunionen anses av många bedömare vara ett land med obetydlig nedskräpning. Detta förklaras av bl.a. följande faktorer. Tillgången på renhållningspersonal och ma- skinell utrustning för renhållning är god liksom tillgången på uppsamlingskärl på gator och allmänna platser. Övervakningen är effektiv med möjlighet till omedelbar bötessanktion, och ett intensivt informa- tions- och propagandaarbete bedrivs särskilt bland skolbarn. Förpackningsindustrien är föga utvecklad, och papperskonsumtionen är obetydlig (ca 1/5 per capita av Sveriges). Engångsglas förekommer inte, och engångs- förpackningar i övrigt är ovanliga.

2.6.6. USA

Insikten om nedskräpningsproblemets be- svärande omfattning resulterade år 1953 i att ett antal personer, representerande såväl industrien som statsförvaltningen, inledde en nationell antinedskräpningskampanj un- der mottot »Keep America Beautiful» (KAB). Målsättningen för denna kampanj är att initiera och stimulera delstatliga och lokala aktiviteter, att bevaka och söka på- verka den lagstiftning, som berör nedskräp- ningsfrågorna, samt att uppmärksamma frå- gan om uppsamlingsanordningar för avfall.

KAB finansieras helt genom medel från handel, industri och fackföreningar. Insat- serna bygger uteslutande på frivilligt privat engagemang i nära samarbete med de stat- liga myndigheter, som arbetar med ned- skräpningsproblemen. KAB tillhandahåller även som central instans informations- och propagandamaterial. KAB leds av ett Ad- visory Council, i vilket ingår representanter för jordbruks-, handels-, försvars-, hälso- vårds-, undervisnings-, social- och inrikes-

departementen samt cirka 60 nationella in- tresseorganisationer. Samarbete äger rum med andra ideella organisationer.

Liksom i Sverige är det i USA i lag för- bjudet att kasta skräp. Överträdelser av dessa förbud beivras olika strängt i de skil- da delstaterna. Det förekommer bötesstraff från 50—500 dollar samt även fängelse- straff och ibland fängelse och böter sam- tidigt. I några stater dömes nedskräpare ofta till uppstädning av en strandsträcka eller ett område invid bilväg i stället för eller jämte böter.

3. Förpackningsfrågor

Redogörelsen i detta kapitel bygger bl.a. på uppgifter och synpunkter, som framkommit vid hearing med representanter för konsu— ment-, distributions- och produktionsleden.

3.1. Allmänna synpunkter på konsument- förpackningar

Förpackningsindustrien har en mycket hög utvecklingstakt. Att analysera orsakssam- manhangen i denna utveckling är förenat med betydande svårigheter. Ett stort antal faktorer samverkar, av vilka följande näm- nes utan inbördes prioritering. Familjestrukturen och familjens funktio- ner förändras fortlöpande, bl.a. därigenom att ett ökat antal kvinnor går ut i förvärvs- arbete. Vidare blir mat- och måltidsvanorna mindre traditionsbundna. Strukturföränd- ringar äger fortlöpande rum i detaljhandels— ledet. Kravet på rationalisering inom han- deln tillgodoses bl.a. genom ökat antal själv- betjäningsbutiker med en större andel av den totala omsättningen. Av sammanlagt omkring 21 000 livsmedelsbutiker är för när- varande ca 9 000 självbetjäningsbutiker, som tillsammans har 75 % av den totala omsätt- ningen. De stigande personal- och butiks- kostnaderna är en pådrivande faktor i rikt- ning mot ökad rationalisering. Härtill bidrar också det begränsade butiksutrymmet i förening med ett vidgat varusortiment. Kon- kurrensen om utrymmet i affärslokalerna är hård, och försäljningsstatistiken är en

viktig faktor för varusortimentets samman- sättning. Utvecklingen kan här gå i rikt- ning mot ett exponeringssystem, där själva transportförpackningen, uppställd på last- pall, utgör den huvudsakliga butiksinred- ningen. Den tekniska produktutvecklingen inom förpackningsindustrien är betydande. Detta medför, att nya förpackningsformer och förpackningsmaterial successivt tillkom- mer. Som exempel kan nämnas laminerade förpackningar av papper och plast i kom- bination samt flaskor av plast.

De angivna faktorerna har i väsentlig grad bidragit till ett system inom detaljhan- delsledet med huvudsakligen engångsför- packade produkter. Detta har i sin tur möj- liggjort ett långt drivet märkesvarusystem, i vilket själva förpackningen är ett betydelse- fullt konkurrensmedel. Förpackningen har i detta system speciella funktioner utöver de vanliga uppgifterna. Den utnyttjas till att öka kundintresset för varan och till att upp- lysa om varan och dess egenskaper. Märkes- varuförpackningarna tillgodoser givetvis också förpackningens traditionella mark— nadsfunktioner, som i sammanfattning är att skydda varan, avgränsa lämplig inköps- och konsumtionskvantitet, möjliggöra meka- niserad varudistribution och underlätta kon- sumentens utnyttjande av förpackningen.

Förpackningsproduktionens omfattning i Sverige belyses av följande siffror.1 Den to— 1 Uppgifterna utom tabellerna 1 och 2 är häm-

tade ur Packhandledning (direktör Yngve Hammenberg, 1967).

1966/67 1970 prognos Milj. kr % Milj. kr % Papper o. kartong 710 46 870 45 Metall 290 1 9 370 l 9 Glas ] 10 7 140 7 Plast 175 1 1 260 l 3 Övrigt 260 17 3 10 l 6 1 .5 45 1 00 1 .950 1 00 Tabell 2 .2 Produktionen av konsumentförpackningar i Sverige. 1966/67 1970 prognos Milj. kr % Milj. kr % Papper o. kartong 344 44 460 42 Metall 176 23 270 24 Glas 1 09 1 4 140 1 3 Plast ] 53 1 9 230 2 1 782 100 1.100 100 Tabell 3. Totala förpackningsproduktionen samt industriproduktionen och bruttonationalprodukten i Sverige 1950—1970 enligt index med 1950 som basår. Förpacknings- Industri- Bruttonational- År produktion produktion produkt 1950 100 1 00 100 1955 189 153 156 1 960 262 232 22 1 1965 430 343 3 36 1970 575 430 425

* Tabellen har sammanställts för kommitténs räkning av direktör Yngve Hammenberg (maj 1969).

tala kostnaden för samtliga förpackningar jämte inpackningsarbete uppgick 1950 till omkring 500 miljoner kronor, 1960 till över 1 miljard och 1967 till ca 2 miljarder kronor.

Enbart den totala förpackningsproduk- tionen för 1966/67 kan beräknas till 1545 milj. kr, vilket motsvarar i det närmaste 200 kr per capita och år. Förbrukningen av konsumentförpackningar utgör för mot-

svarande period 782 milj. kr (jfr tabellerna ovan).

Förbrukningen av förpackningar har vikt- mässigt ökat ca 230 % under perioden 1950—1965, medan den värdemässiga ök- ningen under samma period är så stor som ca 330 %. Skillnaden mellan dessa procent- tal för förpackningsökningen samman- hänger med kvalitetsändringar: dels har för-

packningarna blivit lättare under perioden, dels har större kostnader nedlagts på för- packningarnas utformning i försäljnings- främjande syfte.

3.2. Förpackningar för öl och läskedrycker

År 1966 konsumerades i Sverige 950 miljo- ner enheter öl och 850 miljoner enheter läskedrycker eller tillsammans 1,8 miljarder flaskor. Därav såldes 52 % eller inemot 950 miljoner flaskor genom detaljhandeln, 29 % direkt till hushållen, 15% genom restau- ranger och 4o/Q genom kiosker. Dryckes- andelen i detaljhandeln var 5% av den totala omsättningen med variation mellan olika butiker. Engångsförpackningarnas an- del utgjorde 30% av förpackningarna för öl och läskedrycker. Mellanölets andel av detaljhandelns ölförsäljning uppgick till ca 65 %. Dryckeskonsumtionen ökar snabbare än livsmedelskonsumtionen i övrigt, vilket medför att dryckesandelen kommer att öka.3

Följande redogörelse för utvecklingen i Sverige av förpackningar för öl och läske- drycker återfinns i utredningen »Pant på returflaskor — marknads- och miljömässiga

effekter» (sid. 18—19), som för kännedom överlämnats till kommittén av Näringslivets arbetsgrupp i nedskräpningsfrågor.

Starköl på burk introducerades 1955 och un- der slutet av femtiotalet introducerades även öl klass II på burk.

Öl på engångsflaskor introducerades år 1959 av det bryggeri som då ägde ett av de svenska glasbruken.

Läsk på engångsflaskor introducerades i bör- jan av sextiotalet och läsk på burk i maj 1968. Efter den koncentration som ägde rum på glasbrukssidan under början av sextiotalet har betydande investeringar gjorts i produktivitets- höjande åtgärder och nuvarande produktions- kapacitet täcker väl den svenska marknadens behov.

Av det detaljhandelsförsålda ölet klass I, IIA och 118 beräknas engångsförpackningarnas an- del bli ungefär 50 % 1968. Ökningen mot 1967 är markant och helt hänförlig till ölburkens expansion. Engångsglasens andel är drygt 25 % och burkens knappt 25 %.

För kolsyrade läskedrycker beräknas en- gångsförpackningamas andel för 1968 till unge- fär 30 % av detaljhandelns och kioskernas för- säljning.

För stilldrink och juice beräknas engångs- förpackningar av glas, plåt, papper och plast ha ungefär 90 % av hela konsumtionen.

Engångsförpaekningar för öl, kolsyrad läsk, stilldrink och juice på svensk marknad 1960—

]968 imilj. st. (Källa: PLM, SOS Utrikeshandel 1967.)

1960 -61 -62 -63 -64 -65 -66 -67 -68 Engångsflaskor från svenska bryggare 3 8 29 65 158 208 218 260 ca 290 Import av fyllda engångsflaskor — — —- — 1 35 55 66 ca 50 S:a engångs- flaskor 3 8 29 65 159 243 273 326 ca 340 Burk 8 13 13 23 23 25 18 37 ca 160 S:a totalt 11 21 42 88 182 268 291 363 ca 500

Anm: Engångsflaskornas genomsnittsstorlek är ungefär 35 cl, burkamas 45 cl.

Förbrukningen av engångsglas på svensk marknad beräknas för 1968 bli ungefär 340 milj. st. varav ungefär 50 milj. st. importeras fyllda. För burk beräknas siffran till 160 milj. st. 1968, vilket är en ökning med mer än 300 procent jämfört med 1967. Förbrukningen av andra engångsförpackningar för icke kolsyrade

läsekdrycker främst av papper, beräknas till ungefär 50 milj. st. Det synes som om tyngdpunkten i den fort—

” Uppgifterna är hämtade ur Sveriges Livsme- delshandlareförbunds tidskrift Livs nr 5/1967.

satta expansionen för engångsförpackningama förskjutits mot burken, medan engångsglasens andel av konsumtionen synes förbli på ungefär nuvarande nivå.

I fråga om alternativa förpackningsmöj- ligheter utgör de under år 1968 för allmän- heten presenterade plastflaskoma för öl — och eventuellt även läskedrycker — en ny förpackning, vars verkningar på lång sikt inte för närvarande kan bedömas. Kost- nadsutvecklingen för de olika förpackning- arna torde komma att vara av avgörande betydelse för den framtida förpacknings- situationen på detta område.

I Sverige standardiserades redan på 1880- talet en glasflaska för öl och läskedrycker. Genom introduktion på marknaden av Coca- Cola-flaskan bröts det traditionella systemet med standardiserade returflaskor. Detta medförde en viss störning av organisationen för systemet med returflaskor. Flera drycker säljes för närvarande i inte standardiserade returflaskor av s.k. profiltyp.

Systemet med returflaskor för öl och läskedrycker förutsätter bl.a. ett väl utbyggt distributionsnät med utrymme för tomglas- hanteringen. I och med engångsglasets in- troduktion på den svenska marknaden er- bjöds för produkter i denna emballageforrn distributionsmöjligheter jämförbara med dem, som gäller för distributionen av övriga produkter i detaljhandelsledet. Engångsgla- sets införande har därigenom medfört öka- de konkurrensmöjligheter, så att även livs- medelsindustrien kunnat börja tillverkning av läskedrycker.

Den ovan beskrivna utvecklingen har lett fram till att omkring 2/3 av landets livs- medelsbutiker säljer både engångs- och re- turglas för öl och läskedrycker, medan de övriga huvudsakligen saluför enbart en- gångsförpackningar.

I fråga om returglasen kan konstateras att antalet trippar under 60-talet avsevärt mins- kat. Med trippantalet menas det antal gång— er en och samma returflaska används. Flaskorna går efter hand ur cirkulationen till följd av krossning, bortkastning eller an- nan form av kassation. Utvecklingen under 60-ta1et av trippantalet för returflaskor för

öl och läskedrycker framgår av följande tabell, som utvisar ett medeltal för samtliga distributionskanaler:

År Öl Läskedrycker 1961 37 29 1962 29 25 1963 30 24 1964 25 22 1965 20 19 1966 22 16 1967 18 16

(Källa: Berg, L., Bernitz, U.: Fritt kundurval eller leveranstvång, Industriförbundets förlag, Falun 1966.)

Återlämningsfrekvensen är emellertid av- sevärt högre än genomsnittligt i fråga om restauranger och direktförsäljning till hus- håll. Flaskor för öl och läskedrycker gjorde år 1968 i medeltal för samtliga distribu- tionskanaler cirka 15 trippar mot omkring 35 vid 60-talets början. I detaljhandelsledet uppgick tripparnas antal år 1967 till ca 10. Till jämförelse kan nämnas, att antalet trippar för returflaskor avsedda för vin och spritdrycker år 1968 torde vara ca 1,8.

3.3. Pant på förpackningar för öl och läskedrycker

Sedan länge förekommer inom bryggeri- och läskedrycksindustrien ett pantsystem vid användning av returemballage såväl i fråga om inneremballage (returflaskor) som ytteremballage (standardbackar för retur- flaskor). Importen av starköl i 33 cl retur- flaskor av svensk standard behöver emeller- tid enligt medgivande av Nya System AB, som genom AB Vin- & Spritcentralen har monopol på starkölsimporten, inte följa den svenska kutymen med leverans av returflas— kor i returnerbart ytteremballage och med återtagande av tomgodset. Nya System AB omhändertar dessa flaskor, som levereras i pappkartong. Pantförfarandet när i sista le- det konsumenten från bryggerier och vat- tenfabrikanter via efterföljande distribu- tionsled. Följande redogörelse för pantfrå-

gan avser närmast 33 cl returflaskor men gäller i tillämpliga delar även övrigt retur- emallage.

Panten för returflaskan utgör inte pant i strikt juridisk mening. Närmast avses, att kunden vid återlämnande av tomflaskan har rätt till pantbeloppet men inte någon för- pliktelse att återställa tomgodset. Däremot föreligger skyldighet för bryggeriet att till pantpriset lösa in tomflaskor, som återstäl- les. Enligt praxis är det möjligt för konsu- menten att återlämna tomflaskor i en annan butik än inköpsstället. Detta kan medföra, att ett försäljningsställe får i retur fler eller färre tomflaskor än sålda fyllda flaskor. Det normala torde emellertid vara att unge- fär samma antal flaskor returneras. Pant- priset, som länge varit 15 öre för 33 cl returflaskor, sänktes i slutet av 1950-talet til 10 öre i sydligaste delen av landet. Den- na sänkning slog sedan igenom i praktiskt taget hela landet i övrigt. Tillverkningskost- naden för en 33 cl returflaska är för när- varande ca 15 öre.

Pantprisets funktion uppfattas inom de berörda industrigrenarna i princip vara dels att stimulera konsumenten att återställa tomflaskan, dels att ge bryggeriet eller säl- jaren full kostnadstäckning, om förpack- ningen inte återställs. Med utgångspunkt från anskaffningspriset är angivna syften av betydelse vid fastställande av pantbeloppet. Bryggerierna erhåller sålunda tomflaskor i retur från detaljhandeln för 10 öre eller köper flaskor direkt från glasbruken för ca 15 öre. Vid bryggeriernas försäljning av fyllda flaskor uttas av detaljist, restauratör eller annan kund en pant på 10 öre. Panten mellan detaljist och konsument är även 10 öre. Som ovan nämnts tillförs den svenska marknaden returflaskor även genom import av fyllda flaskor.

Ett pantpris, som är lägre än anskaff- ningspriset, ger bryggeriet ett intresse att återfå returglasen, eftersom varje inte äter- lämnad returflaska innebär en förlust. Ett pantpris, som helt eller i det närmaste över- ensstämmer med anskaffningspriset, tillgo- doser bryggeriets intresse av kostnadstäck- ning för flaskor, som inte återlämnas. Bryg-

geriets inköp av flaskor torde i detta läge komma att bestämmas av den bekvämaste inköpsmöjligheten, som torde vara glasfa- brikanten. Återtagande av flaskor från kon- sumenten via de olika distributionsleden kan antas vara mera kostnadskrävande. Ett pantpris, som är högre än anskaffningspri- set, medför för bryggeriet den effekten, att överskottsglas, dvs. överskjutande antal tomflaskor i förhållande till levererade fyll— da flaskor, måste inlösas till ett högre pris än anskaffningspriset för nyglas. Ur nä- ringslivets synpunkt anses ett sådant pant- pris inte möjligt i praktiken. Det skulle nämligen i detta läge vara fördelaktigare för bryggeriet att köpa nya flaskor än att återta använda tomglas. Likaledes förelig- ger möjligheter för enskilda personer att — vid bibehållande av nuvarande fria kon— kurrens — köpa nyglas från glasfabrikanter för att sedan låta inlösa dem för det högre pantpriset. Rent marknadsmässigt kan där- för pantpriset inte överstiga nyglaspriset utan att särskilda reglerande åtgärder vid- tas för att säkerställa önskade återgångs- vägar för tomflaskorna.

Konsumenten kan däremot antas sakna intresse av relationen mellan flaskans an- skaffningspris och dess pantpris. Dennes skäl för att återlämna tomglas torde i hu— vudsak vara beroende av pantprisets rela- tion till priset på den fyllda flaskan samt vanan och möjligheten att återställa tom- godset. Dagens pantpris 10 öre anses av många avsevärt begränsa återlämningsfre- kvensen, därför att det är för lågt.

3.4. Utvecklingstendenser inom förpackningsområdet

Utvecklingen på förpackningsområdet synes gå i riktning mot systemförpackningar, dvs. standardiserade inpackningslinjer med stan- dardiserade material. En sådan utveckling främjas av koncentrationen på livsmedels- sidan, som ur lönsamhetssynpunkt motive- rar användning av dyrbara inpackningsma- skiner. Vidare kan i ökad utsträckning för- väntas förpackningar bestående av olika material i kombination (laminater).

Konsumentförpackningarna kan i fram- tiden antas komma att praktiskt taget helt utgöras av engångsförpackningar. För när- varande förekommer i stort sett returembal— lage endast beträffande öl och läskedrycker samt vin- och Spritflaskor. Vissa större ty- per av engångsemballage kan dock komma att bli så dyra, att frågan om returförpack- ningar ånyo kan bli aktuell. I fråga om transportförpackningar får trenden anses vara mera oviss. För närvarande kommer flergångsemballage, bl.a. containers, till an- vändning vid längre transporter.

Produktionen av glasförpackningar har ökat kraftig under senare år, främst till följd av en snabbt ökad konsumtion av öl och läskedrycker i kombination med väsent— ligt ökad användning av engångsflaskor för dessa drycker. Utvecklingen på området går mot lättare förpackningar med bibehållen och även ökad hållfasthet. Papper och kar- tong kan komma att användas i väsentligt ökad utsträckning i kombination med plast och andra material. Utvecklingen i fråga om plåtförpackningar sker långsamt (burk— förpackningar för öl utgör ett undantag) och i riktning mot tunnare plåt samt mera lättöppnade förpackningar. Träemballagets betydelse som förpackningsmaterial minskar. Den snabbaste utvecklingen kan väntas äga rum inom plastsektom. Förbrukningen av plast för emballageändamål kan antas bli fördubblad inom en tioårsperiod, med bl.a. allt flera helplastförpackningar och förpack- ningar bestående av plast i kombination med andra material.

Slutligen skall framhållas att nyheter fort- löpande presenteras inom förpackningsom- rådet, varför trenden i utvecklingen svår- ligen kan preciseras mera ingående. Moti- ven för utvecklingen på förpackningsområ- det är synnerligen sammansatta och utgörs av ett stort antal mycket svårbedömbara faktorer. Liksom inom industrien i övrigt är den huvudsakliga forskningen på förpack- ningsområdet målinriktad. Konsumentsidan uppfattar i denna del sitt inflytande såsom helt begränsat till valsituationen vid inköps- tillfället, då slutresultatet av produktutveck- lingen redan föreligger.

4. Fordon som nedskräpningsproblem

4.1. Allmänna synpunkter

I det följande behandlas frågan om bilar och andra fordon som nedskräpningsobjekt. Däremot berörs inte i detta sammanhang nedskräpning från fordon genom utkastade föremål (kap. 5.3). I den allmänna debatten har frågan om övergivna fordon livligt dis- kuterats. Det finns emellertid anledning att även uppmärksamma skrotbilupplagen (bil- kyrkogårdarna). Frågan om de okontrolle- rade upplagen har ett nära samband med den egentliga nedskräpningen och torde i praktiken vara det avsevärt större proble- met. Både övergivna fordon och okontrolle- rade upplag erbjuder likartade problem. I båda fallen aktualiseras sålunda olägenheter av såväl hygienisk som estetisk art — risk för medicinska skador på människor och djur samt förfulning av landskapsbilden. Inte sällan uppkommer även trafikfara. Bilen som nedskräpningsföremål torde stå i nära samband med den fortlöpande ök- ningen av bilbeståndet och därmed sam-

År Bilvrak (st.) 1954 14.000 1955 32.000 1956 37.000 1957 20.000 1958 38.000 1959 50.000 1960 55.000 1961 67.000 1962 75.000

388.000 SOU 1969: 18

manhängande ökning av antalet årligen ut— rangerade bilar. Utvecklingen i Sverige un- der åren 1954—1962 framgår av en sam- manställning i Bilskrotningsutredningen (SOU 1964: 21, s. 11), redovisad i föregåen- de spalt.

Denna utredning lämnar även följande prognos över den kommande utrangeringen av personbilar, publicerad år 1958 i skriften »Studier i bilismens ekonomi» (av Jan Wal- lander) samt överarbetad och reviderad hösten 1960:

År Bilvrak (st.) 1965 95.000 1970 140.000 1975 185.000

Till grund för prognosen ligger en utred- ning av personbilens genomsnittliga livs- längd. Beräkningarna visar, att hälften av alla bilar av en viss årsmodell har utrange- rats efter 11,5 år; efter 20 år skulle endast 3 %» fortfarande brukas. Enligt Bilskrot- ningsutredningens bedömning torde ca 70 procent av samtliga bilägare utan särskilda anordningar både vilja och kunna befordra bilvraken till rationell skrotning, medan för återstående 30 procent — som representeras av bildelsparker, mindre reparationsverkstä- der och enskilda bilägare — detta normalt inte torde vara fallet. De två först angivna ägaregrupperna lagrar ofta vraken för länge, vilket resulterar i uppkomsten av bilkyrko-

Antal person- Nettoskillnad Nyregistrering Definitiv bilar vid (: netto- avregi- årets utgång tillskott)1 strering 1960 BR" 1 193 913 +106 380 161404 35 099 BRRa 52 335 + 215 104 19 465 Totalt 1246 248 + 106 595 161508 54 564 1961 BR 1304 251 +110 338 177 446 43 589 BRR 59 257 + 6 922 —— 16 880 Totalt 1 363 508 +117 260 177 446 60 469 1962 BR 1 424 049 + 119 798 195 286 49 306 BRR 66 391 + 7 134 — 20 528 Totalt 1 490 440 +126 932 195 286 69 834 1963 BR 1 556 005 + 131 956 228 734 59 726 BRR 77 765 + 11 374 -— 27 068 Totalt 1 633 770 + 143 330 228 734 86 794 1964 BR 1 665 782 + 109 777 243 742 96 453 BRR 82 535 + 4 770 — 33 702 Totalt 1 748 317 +114 547 243 742 130 155 1965 BR 1792 671 + 126 889 285 647 117 579 BRR 90 466 + 7 931 —— 34 507 Totalt 1 883 137 +134 820 285 647 152 086 1966 BR 1 889 000 + 96 329 209 003 75 004 BRR 89 863 —— 603 64 34 482 Totalt 1 978 863 + 95 726 209 067 109 526 1967 BR 1 976 248 + 87 248 185 196 63 545 BBR 92 553 + 2 690 39 29 701 Totalt 2 068 801 + 89 938 185 235 93 246 1968 BR 2 071 900 + 95 700 206 000 64 600 BRR 104 400 + 11 900 — 34 600 Totalt 2 176 300 +107 500 206 000 99 200

1 skillnaden mellan totala antalet personbilar vid utgången av två på varandra följande år.

gårdar, och de enskilda bilägarna överger i ökande utsträckning sina skrotfärdiga bilar.

Förändringarna i antalet registrerade och reservregistrerade personbilar under åren 1960—1968 enligt centrala bilregistret fram- går av ovanstående tabell, som samman- ställts av Statistiska centralbyrån. Uppgifter- na angående definitiv avregistrering kan antas avvika endast relativt obetydligt från antalet skrotningsfall, enär erfarenhetsmäs- sigt tämligen få definitivt avregistrerade fordon ånyo registreras. Någon statistik över själva skrotningen i övrigt förekommer

” BR : bilregistret. " BRR : bilreservregistret.

inte. Tabellen är en sammanställning till årsdata av publicerade kvartalsdata. Upp- gifterna för år 1968 är preliminära — inte publicerade — uppskattningar.

I den konsumtionsprognos, som fram- lagts av 1965 års långtidsutredning (Svensk ekonomi 1966—1970, SOU 1966: 1) beräk- nas antalet personbilar —— inklusive firma- och förvaltningsbilar — uppgå till 2 490 000 år 1970 under antagande att den privata konsumtionen årligen ökar i volym med 3 % per capita fram till sistnämnda är (S. 87).

4.2.1. Gällande lagstiftning

Möjligheterna att enligt gällande lagstiftning hålla bilkyrkogårdama under kontroll är huvudsakligen knutna till bestämmelser om sådan uppställning av fordon, som kan be- tecknas som upplag, arbetsföretag 0.1. Dessa bestämmelser är i korthet följande:

Kungl. Maj:ts byggnadsstadga den 30 de- cember 1959 (nr 612).

Inom område med fastställd generalplan, stadsplan, byggnadsplan eller utomplansbestäm- melser fordras byggnadslov för vissa till bygg- nader inte hänförliga anläggningar, bl.a. för in- rättande av upplag (545 första momentet). Upp- lag får inte anordnas så, att det orsakar brand- fara eller risk för olycksfall, skymmer sikten för trafiken eller för närboende, vanpryder om- givningen eller eljest vållar olägenhet av bety- delse (52å tredje stycket). Om anordning in- rättats utan föreskrivet byggnadslov eller eljest i strid mot gällande föreskrifter, äger bygg- nadsnämnden vid vite förelägga anordningens ägare att undanröja eller ändra det utförda (70 5; 695 stadgar straffpåföljd).

Naturvårdslagen den 11 december 1964 (nr 822).

Länsstyrelsen kan förordna om tillstånds- tvång för bl.a. upplag eller annat arbetsföre- tag inom område, där sådan anordning kan antagas väsentligt skada landskapsbilden (19 5). Anordnas upplag eller annat arbetsföretag utan sådant tillstånd eller i strid mot villkor däri kan — bortsett från straff enligt 375 — med- delas vitesföreläggande och handräckning för rättelse (39 å). Även när tillståndstvång inte föreligger, föreskrives en viss kontroll från det allmännas sida över arbetsföretag, ägnade att väsentligt förändra landskapsbilden (20, 39 55).

Allmänna ordningsstadgan den 14 december 1956 (nr 617).

Allmän plats inom stadsplanelagt område får inte användas för upplag utan tillstånd av polismyndigheten (2 5). överträdelse av be- stämmelsen bestraffas enligt 28 5.

Lagen om allmänna vägar den 30 juni 1943 (nr 431).

Bl.a. förbjudes upplag på väg utan tillstånd (32 å). För upplag inom visst avstånd från väg

fordras även tillstånd, om upplaget skulle in- verka på trafiksäkerheten (33 g). Ansvar stad- gas för överträdelse av föreskrifterna (61 5). Har upplag anordnats i strid mot föreskrifter- na, kan rättelse äga rum genom utmätnings- man (63 å).

Hälsovårdsstadgan den 19 december 1958 (nr 663).

Visa föreskrifter meddelas till förebyggande av sanitära olägenheter genom upplag (55, 62 55). Om föreläggande m.m. stadgas i 70— 75 åå.

De särskilda bestämmelserna i naturvårds- lagen till skydd för landskapsbilden mot upplag eller annat arbetsföretag avser när- mast en verksamhet, som utgör led i ett företags drift. I naturen övergivna bilar kan visserligen ibland utgöra ansamlingar av skrotbilar men torde vanligen inte vara förenade med någon form av rörelse. Så- dana former av mindre »upplag» kan — framhåller 1960 års naturvårdsutredning (SOU 1962: 36, s. 261)—knappast hänföras till arbetsföretag i naturvårdslagens mening utan får behandlas enligt de bestämmelser som gäller nedskräpning i naturen (jfr 4.3.1).

Belysande för rättsläget är ett fall från hovrätten för Nedre Norrland (Svensk Ju- risttidning 1967 nr 4, s. 17—18). Allmän åklagare yrkade ansvar enligt naturvårds- lagen (23, 37 55) för kvalificerad nedskräp- ning i naturen med bilskrot under tiden 1/1—9/8 1965. Det var huvudsakligen fråga om ett större lager av bilkarosser, som en ägare till en bildemonteringsverkstad i Ånn, Åre kommun, placerat dels intill verkstaden invid europaväg nr 75, dels till en mindre del i skogen norr om landsvägen. Karosseri- lagret har omsatts kontinuerligt genom för- säljning till Norge såsom skrot för 10 öre per kilo metall. Enbart år 1965 hade 130— 140 »nya» bilvrak tillförts upplagen. I hä- radsrättens dom, som fastställdes av hov- rätten, ogillades åtalet med följande motive- ring:

Det öster om verkstadsbyggnaden, invid europavägen belägna bilskrotupplaget innehöll vid tiden för huvudförhandlingen sannolikt 200—300 bilkarosser, täckande en yta av minst 75x20 m. Karosserna voro staplade på var-

Bilkyrkogård.

andra till 4—5 m höjd. Detta upplag företedde och torde under flera år ha företett en för— färande anblick, som bjärt kontrasterar mot de vyer av storslagen fjällnatur, som närboende och stora skaror av förbiresande eljest kunna glädja sig åt. I och för sig får sålunda genom detta upplag obehag av betydenhet anses ha uppkommit för närboende och andra. Så kan emellertid ej anses vara förhållandet med de övriga smärre upplagen. Området närmast väs- ter om verkstadsbyggnaden är f.ö. mer en ar- betsplats än ett upplag.

Oavsett hur man ur näringsfrihetsförord- ningens synpunkt skall beteckna arten av L:s verksamhet i Ånn, står bilskrotupplagen i direkt samband med hans rörelse; bearbetningen av inköpta bilar måste med nödvändighet resul- tera i ett lager av karosser. Upplagen äro där- för att hänföra till arbetsföretag i naturvårds- lagens mening.

Av utformningen av 235 naturvårdslagen och av lagens förarbeten (se bl.a. SOU 1962: 36 s. 260, 261 samt 5. 316 och 317) framgår att lagen icke avser att kriminalisera anordnandet av bilskrotupplag, som har karaktären av ar- betsföretag, hur anskrämliga upplagen än äro. Vill man komma till rätta med dylika upplag

får detta ske i administrativ ordning. Vad lagen i förevarande hänseende avser att straffbelägga såsom nedskräpning är enstaka skrotbilars över- givande i naturen liksom smärre i naturen be- lägna skrotupplag, som icke äro arbetsföretag.

4.2.2. Skrotbilinventeringar

Ett par inventeringar, som ägt rum i Mal- möhus och Kristianstads län, belyser proble— met bilkyrkogårdar i dessa tätbefolkade län.

I Malmöhus län anmodade länsstyrelsen år 1965 samtliga byggnadsnämnder att in- komma med uppgifter om de inom kom- munerna befintliga bilskrotupplagen. Läns- arkitekten gick därefter igenom det inkomna materialet och lät på en karta utmärka upp- lagens läge och storlek. Bilvraken, som upp- gick till omkring 6 500, återfanns i 96 olika upplag. För dessa hade byggnadslov med- delats i 10 fall. I 50 fall är det utrett, att byggnadslov inte fanns, medan i övriga upp- gift härom saknades. På förslag av läns-

Sommaräng i vårt biltäta land.

arkitekten, som ansåg att upplagen i åtskil- liga fall påkallade åtgärder till skydd för landskapsbilden, tillsatte länsstyrelsen en arbetsgrupp med uppgift att genom över- läggningar med berörda kommuner och skrotföretag söka komma till rätta med de främst estetiska och sanitära samhällspro- blem, som upplagen gett upphov till. I denna ingår länsarkitekten, naturvårdsinten- denten samt förste länsassessom på plane- ringssektionen.

Arbetsgruppen har redovisat sitt arbete i mars 1968, varav framgår att kommunerna ägnat stort intresse åt att söka komma till rätta med problemen. Goda resultat har uppnåtts i många fall. Emellertid finns de allra flesta av de ur estetisk synpunkt mest besvärande upplagen fortfarande kvar. Nya bilskrotupplag, särskilt av mindre omfatt- ning, har även tillkommit. I många fall, kanske i regel i fråga om de verkligt stora upplagen, äger inte någon systematisk skrot- ningsverksamhet rum. Endast säljbara delar avlägsnas från bilvraken. Upplagsplatser av detta slag växer ständigt och blir slutstatio-

ner för bilvrak (bilkyrkogårdar). Enligt ar— betsgruppens mening skulle ett maskinellt omhändertagande av bilskrot med ambule- rande press vara av värde. För räntabilitet uppges, att ett bilvraksunderlag av 500 en- heter är erforderligt. Detta motsvarar ca 10 dagars arbete. Ett lämpligt system av uppställningsplatser skulle enligt gruppens mening komma att reducera problemen med de större bilkyrkogårdarna. I ny skrivelse till länets byggnadsnämnder i maj 1968 har länsstyrelsen anmodat dessa att ånyo vidta åtgärder i fråga om upplagen.

I Kristianstads län påbörjades i oktober 1967 på initiativ av länspolischefen en kart- läggning av länets bestånd av skrotbilar så- väl inom s.k. skrotgårdar som på mera spon- tant uppkomna lagerplatser. De lokala polis- myndigheterna, som biträdde med insam- ling av uppgifterna, skulle enligt direktiven verkställa utredningar på grundval av det centralt insamlade materialet och i sam- arbete med byggnadsnämnderna verka för att de illegala upplagen avlägsnades och att upplagsplatserna iordningställdes. Under in-

venteringens gång har kontakt upprätthållits med testkampanjen >>Håll Skåne Rent», länsarkitekten och naturvårdsintendenten. Resultatet av inventeringen, som förelåg klar i början av mars 1968, framgår av föl- jande sammanfattning:

antal upplag 236 antal enheter, ca 5 875 upplagsyta 589 650 rn2

Härtill kommer stora mängder diverse skrot, som svårligen kan uppskattas kvantitativt, i form av lantbruksmaskiner, traktorer, redskap, bussar, löst skrot, glas, lump m.m. Vidare upp- ges, att inom länet ytterligare torde finnas ett antal okända upplag.

Inventeringsuppgifterna översändes efter hand till länets lokala polismyndigheter för utredning. Sammanlagt kommer 164 upplag att bli föremål för utredning och åtalspröv- ning.

I inventeringsrapporten framhålls beho- vet av en samordning mellan berörda myn- digheter på läns- och kommunplanet för att man skall kunna komma till rätta med skrotbilproblemet. För den slutliga behand- lingen av bilvrak anges att en central an- läggning kan vara en tänkbar lösning. Skrot- upplagen bör även, framhålls det, fortlö- pande uppmärksammas från byggnadsnämn- dens, länsstyrelsens och polisens sida. Åt- gärder bör nämligen vidtas på ett så tidigt stadium som möjligt, eftersom skrotupplag ofta har sitt ursprung i en kanske tillfällig uppställning av ett eller några enstaka bil- vrak.

4.3. Övergivna fordon

4.3.1. Gällande lagstiftning

För närvarande finns möjlighet att ingripa mot de i naturen och på andra platser över- givna bilarna genom ]agen den 9 juni 1967 om flyttning av fordon i vissa fall (nr 420), fordonsflyttningslagen. Denna trädde i kraft den 1 juli 1967. Till lagen anknyter en sär- skild tillämpningskungörelse (nr 421). Riks- polisstyrelsen har — med stöd av 135 till- lämpningskungörelsen — fr.o.m. 1/3 1968

meddelat ytterligare föreskrifter för tillämp- ningen av de båda författningarna (före- skrifter och anvisningar för polisväsendet, FAP, 640-1). Straffrättsliga sanktioner mot nedskräpning med bilvrak i naturen stadgas i naturvårdslagen den 11 december 1964 (nr 822).

Genom fordonsflyttningslagen bereds vissa myndigheter möjlighet att ingripa mot olämpligt uppställda och övergivna fordon, när det påkallas av allmänna intressen. Lag- stiftningens huvudpunkter är följande.

Polismyndighet kan besluta om flyttning av fordon, som utgör en trafikfara eller ett betydande hinder i trafiken. Vägförvaltning och kommunal myndighet har rätt att in- gripa, om fordon är uppställt i strid mot föreskrift om uppställning av fordon så att renhållning, snöröjning eller annat arbete avsevärt försvåras. Det tredje flyttnings- fallet avser fordon, som med hänsyn till omständigheterna måste anses övergivna, däribland bilvraken. I de två sistnämnda fallen meddelas beslut om flyttning av polis— myndigheten, om Vägförvaltning eller kom— munal myndighet begär det, och verkställs av den som påkallat beslutet. Fordonsvrak, som flyttas, skall skrotas, så snart det lämp- ligen kan ske, eller undanskaffas på annat sätt. Annat fordon, som flyttas, skall ställas upp i närheten av den plats, där det anträf- fats. Kan detta inte lämpligen ske eller är fordonet att anse som övergivet, skall detta föras till särskilt anordnad uppställ- ningsplats och förvaras där under vårdnads- plikt. Denna avser helt naturligt inte for- donsvrak. För särskild uppställningsplats svarar kommun, polismyndighet eller väg- förvaltning. I rikspolisstyrelsens tillämp- ningsföreskrifter (p. 13) framhålls bl.a., att polismyndighet bör ta initiativ till över- läggningar med Vägförvaltning och kommu- nala myndigheter om anordnande av sär- skilda uppställningsplatser samt att lämp- liga sådana platser i första hand torde böra anvisas av vederbörande kommun. Om upp- ställningsplatser uttalade departementsche- fen i propositionen till fordonsflyttnings- lagen (1967: 107, s. 44), att det inte anges i den departementspromemoria som ligger till

Nedskräpningen i naturen sker i många former.

grund för lagen (stencil K 1966: 2), vilken myndighet som skall anordna och svara för dem. Det förutsattes att de lokala myndig- heterna skulle träffa överenskommelse här- om. Vid promemorians remissbehandling har det framkommit, att uppställningsplatser i vissa fall anordnats av kommunen och i andra fall av polismyndigheten. Enligt de- partementschefens uppfattning är det när- mast fråga om en kommunal angelägenhet, men det finns inte anledning att rubba redan vidtagna anordningar.

Underlåter ägare att hämta sitt fordon inom viss tidsfrist, tillfaller det staten eller kommunen. Är ägaren okänd, är tidsfristen sex månader från kungörelse av flyttningen. Är denne känd, är fristen tre månader från delgivning av flyttningsbeslutet. Beträffande fordonsvrak upphör ägarens förfoganderätt i princip i och med omhändertagandet.

Bl.a. i preventivt syfte har fordonsägaren ålagts betalningsskyldighet för kostnaderna i samband med flyttningen — även kostna- der för skrotning av fordonsvrak —— utom i vissa undantagsfall, bl.a. då fordonet från- hänts ägaren genom brott. Kungl. Maj:t kan fastställa taxa för beräkning av ersättningar, som avser i taxan angivet område.

I den angivna departementspromemorian framhölls bl.a. det nära sambandet mellan frågan om övergivna bilar och frågan om omhändertagande och nedskrotning av kas- serade bilar. Det påpekades vidare, att Bil- skrotningsutredningen 1 SOU 1964: 21 fram- lagt förslag, som åsyftade att få till stånd en effektiv skrotning av bilvrak. Utred- ningens betänkande har emellertid inte lett till lagstiftning i ämnet. I promemorian framhölls även, att ett system med särskild skrotningsavgift, som erläggs av fordons- ägarna, kan befaras komma att motverka deras intresse av att själva befordra sina fordon till skrotning. En lösning, som går ut på att kriminalisera övergivande av for- don, avvisades även i promemorian. Vissa möjligheter att angripa problemet i större skala angavs inrymmas bl.a. inom ramen för bilregisterutredningens uppdrag genom utformning av bestämmelser om förut- sättningar för avregistrering av fordon och

konsekvenserna av underlåtenhet därav. På detta sätt skulle fordonsägarna få ett mera uttalat eget intresse av att befordra kasse- rade bilar till skrotning. Det hänvisades även i promemorian till att -— enligt bl.a. riksdagens skrivelse 1964: 371 — en kom— mande utredning kunde förväntas uppta till behandling bl.a. frågorna om åläggande för viss eller vissa myndigheter att ansvara för undanskaffande av skräp i naturen samt finansieringen av denna uppgift. Promemo- rians förslag till fordonsflyttningslag var därför att betrakta som en lösning tills vi- dare. Även flera remissinstanser underströk, att lagstiftningen måste ses som ett proviso— rium i avvaktan på bl.a. resultatet av bil- registerutredningens fortsatta arbete. De- partementschefen fann för egen del for- donsflyttningslagen i hög grad påkallad för att man i möjligaste män skulle komma till rätta med de missförhållanden som rådde (prop., s. 40).

I naturvårdslagens straffbestämmelse mot nedskräpning (23 &) kompletterades den tidi- gare i naturskyddslagen förekommande exemplifieringen av nedskräpande material med plast och plåt. Enligt departements- chefen åsyftades med plåt bl.a. bilvrak (prop. 1964: 148, s. 100). Naturvårdsutred- ningen framhöll (SOU 1962:36, s. 317), att övergivande av en skrotningsfärdig bil i naturen klart måste vara att anse såsom en sådan kvalificerad nedskräpning, som om- fattas av bestämmelsen. Vidare uttalades, att denna precisering dock inte innebär någon lösning av problemet med de över- givna bilarna med hänsyn till svårigheterna att spåra bilarnas ägare. Lösningen angavs — med hänvisning till Bilskrotningsutred- ningens kommande betänkande — ligga i en tillfredsställande kontroll beträffande nedskrotningen av de avregistrerade for- donen. Betänkandet har emellertid, som nämnts, inte föranlett någon lagstiftning.

Nedskräpning i naturvårdslagens mening måste skiljas från sådan verksamhet, som ut- gör led i ett företags drift. Gränsdragningen har ibland berett svårigheter vid natur- skyddslagens tillämpning, särskilt i fråga om bilvraken i naturen och de s.k. bil-

kyrkogårdarna. Enligt 1960 års naturvårds- utredning torde man emellertid kunna kom- ma till rätta med svårigheterna genom en i tillämpningen praktisk avgränsning av be- greppet arbetsföretag. Upplagen är i regel förenade med någon form av rörelse och är därmed hänförliga till arbetsföretag i naturvårdslagens mening. Ett belysande rättsfall refereras i avsnitt 4.2.1.

4.3.2. Bilregisterutredningens betänkande

Bilregisterutredningen framlade i juni 1968 ett principbetänkande (»Bilregistrering», SOU 1968: 23). I detta förekommer förslag och synpunkter, som kan vara av betydelse bl.a. vid en förnyad bedömning av fordons- flyttningslagen. Av särskilt intresse i detta sammanhang är ökade möjligheter till iden- tifiering av ägare till registrerade fordon.

Utredningen framlägger principförslag till en ny bilregistreringsorganisation, vari ut- nyttjande av automatisk databehandling spelar en framträdande roll. Härigenom er- hålls framför allt möjligheter till en avse- värt bättre kontroll över fordonsbeståndet än för närvarande. Den nya registrerings- organisationen föreslås — liksom nu är fallet —- bli decentraliserad med länssty- relserna såsom registreringsmyndigheter. Vidare föreslås, att trafiksäkerhetsverket skall bli sammanhållande central instans för bilregistreringen med ansvar och direk- tivrätt inom hela arbetsområdet. Preciserade detaljförslag kommer att utarbetas i utred- ningens fortsatta arbete. Bakgrunden till ut- redningsarbetet är den svårbemästrade ar- betsbelastningen hos myndigheter och andra till följd av de senaste årens snabba ökning av fordonsantalet. Utgångspunkten är att själva fordonsregistreringen skall ses som ett förfarande skilt från kontrollen över fordonsbeståndet.

Vidare föreslås skyldighet att anmäla överlåtelse av fordon för inte endast — som nu —— förvärvaren utan även för överlåta- ren med hänsyn till behovet av en säkrare och aktuellare redovisning av äganderätts- förhållandena. I samma syfte föreslås en

förkortning av fristerna för ingivande av registreringsansökan och anmälningar av olika slag från tre veckor till en vecka. Dessa förslag bör enligt utredningens me- ning genomföras omedelbart utan att man avvaktar övergången till en ny organisation. Härigenom erhålls ökad aktualitet och till— förlitlighet i nuvarande register, vilket i sin tur underlättar övergången. För att stävja förekommande falskskyltning finner utred— ningen det nödvändigt att kontrollera till- handahållandet av registreringsskyltar. Stat- lig kontroll av tillverkningen föreslås i före- ning med standardiserade skyltar genom myndighets försorg.

4.3.3. Märkning för identifiering av fordon

Av betydelse för identifiering av ägare till fordon är även vissa bestämmelser om märkning av registreringspliktiga fordon med chassinummer, ramnummer, tillverk- ningsnummer eller motsvarande. Enligt 21 & första momentet vägtrafikförordningen den 28 september 1951 skall registrerat fordon vara försett med tydlig och på varaktigt sätt anbringad märkning för fordonets identifie- ring. Enligt föreskrift i 15 Kungl. Maj:ts vägtrafikkungörelse den 7 december 1951 har Statens trafiksäkerhetsverk bemyndigats meddela föreskrifter härom. Bestämmelser om märkning för fordons identifiering har fastställts den 15 maj 1969 (F 21—1969). Märkning, som skall ha en höjd av minst 5 mm, kan vara stansad eller pressad direkt i fordonets ram eller, om ram saknas, i annan bärande del, som inte utan svårighet kan bytas ut. I vissa fall kan märkningen vara stansad eller pressad på skylt av me- tall, som nitas eller svetsas fast på fordonet. Inom en tioårsperiod får två eller flera fordon av samma fabrikat eller märke inte åsättas samma märkning för fordons iden- tifiering. Märkningen skall vara placerad på sådan plats, att den inte är utsatt för skador och inte beräknas bli dold vid på- montering av olika utrustningsdetaljer, så- som plogfäste, lastkran, kupévärmare. Två märkningar skall finnas — i fordonets

främre och bakre del — för personbil, last- bil, buss och trehjulig motorcykel med själv- bärande karosseri. För andra fordon räcker det med en märkning. Vid besiktning skall märkningen kontrolleras. Bestämmelserna skall gälla fordon av 1971 eller senare års modell eller som eljest upptas i typintyg eller för första gången inställs för registre- ringsbesiktning efter den 1 januari 1971.

För fordon, som nu är i bruk, har trafik- säkerhetsverket år 1968 upprättat en för- teckning över chassinumrets placering till ledning för polismännen i deras praktiska arbete. Om detta nummer avlägsnats från fordonet, kan det ibland identifieras med fordonstillverkarens hjälp i de fall, då till- verkningsnummer finns angivet på andra väsentliga utrustningsdetaljer såsom motor, växellåda m.m.

4.3.4. Särskilda undersökningar

För att erhålla en uppfattning om det ak- tuella läget i fråga om övergivna bilar och andra fordon samt om fordonsflyttnings- lagen har kommittén tillfrågat vissa städer och landskommuner samt motsvarande polisdistrikt, nämligen Stockholm, Göte- borg, Malmö, Lysekil och Östhammar samt Räng, Häverö, Åre, Leksand och Ödeshög. Landskommunerna är typiska s.k. värd- kommuner, dvs. kommuner med ett bety- dande antal turister.

Svaren från städerna och landskommu- nerna angående övergivna fordon är visser- ligen inte enhetliga, men den allmänna upp- fattningen är, att dessa inte för närvarande är något allvarligt problem, medan däremot i flera fall den egentliga nedskräpningen uppges vara besvärande. Några synpunkter på tillämpningen av fordonsflyttningslagen redovisas i allmänhet inte.

I svaren från polisdistrikten omtalas bl.a. en påtaglig ökning av övergivna fordon i de större städerna, medan dessa i skog och mark inte framstår som något mera bety- dande problem. Erfarenheterna av fordons- flyttningslagen är mycket positiva. Det framhålls dock bl.a., att äganderättsunder- sökningar kan vara tidsödande.

Handeln med skrot, lump och begagnat gods regleras i en särskild förordning den 29 de- cember 1949, som bl.a. uppställer krav på särskilt tillstånd för yrkesmässig handel med järn- och annat metallskrot. Av Bil- skrotningsutredningen framgår, att det före- kommer följande typer av företag — jämte ett flertal mellanformer — som arbetar med partiell eller fullständig destruktion av om- händertagna bilvrak (SOU 1964: 21, s. 31 ff.): skrotföretag, bildemonteringsföretag och bildelsparker. Bilvraken tjänar dels som avfallsråvara, dels som reservdelsobjekt (ca 20—25 procent av bilvraken).

Skrotföretagen, som bedriver den allmän- na skrothandeln i landet, arbetar när det gäller bilar enbart eller väsentligen med att ur bilvrak utvinna råvaror, främst jämskrot, och handhar i regel även annat skrot. En— dast något mer än 10 %, av det totalt fal- lande köpskrotet kan beräknas utgöra bil- skrot. I fråga om bilskrotningens lönsamhet bedömde Bilskrotningsutredningen samman- fattningsvis läget så, att det inte finns möjlighet att inom en överblickbar framtid genom rationaliseringar göra denna själv- bärande och lönsam.

Bildemonteringsföretagen avser primärt att utvinna reservdelar ur bilvrak och om- besörjer själva uttagningen av reservdelar, som lagras för försäljning. Värdet av ut- tagna delar per bil kan uppskattas till maxi- malt 800 kr och i normalfallet till ca 400 kr. Central branschorganisation är det år 1961 bildade Sveriges Bilskrotares Riksförbund med ett 50—tal medlemmar, huvudsakligen i mellersta och södra Sverige. Dessa företag inköper en relativt stor andel av de krock- skadade och en relativt liten andel av de till följd av förslitning utrangerade bilarna. Se- dan reservdelama demonterats, skrotas bil- vraken i övrigt ned. Skrotet säljes via den allmänna skrothandeln efter eventuell ytter- ligare rensning och sortering.

Även bildelsparkerna avser primärt att utvinna reservdelar. Dessa avlägsnas emel- lertid från bilvraken först i samband med reservdelsförsäljningen, som vanligen är ordnad enligt självbetjäningsprincipen. Dessa

En vanlig form av kvittblivning.

företag, som saknar branschorganisation, nedskrotar bilvraken i ringa omfattning efter reservdelstagningen. Vanligen lagras vraken för framtida skrotning och sam- lingen av bilvrak växer ofta till omfattande bilkyrkogårdar, vilka fungerar som en effek- tiv broms för vrakens totala demontering. I den mån sådan kommer till stånd, sker den i regel i samarbete med den allmänna skrot- handeln, dels via egen utvinning, sortering och pressning av jämskrot, dels genom över— förande till skrothandeln av bilvraken i obearbetat skick.

Stockholm har sedan flera år konsekvent omhändertagit alla övergivna bilvrak och befordrat dem till skrotning. Bilskrotnings— utredningen framhåller i en översikt av ut- rangeringen av bilar i Sverige (5. 12), att Stockholm härigenom i fråga om enstaka bilvrak redovisat låga siffror jämfört med övriga delar av landet. Då organisationen i Stockholm i praktiken fungerat tillfredsstäl- lande, har den intresse utöver det lokala

planet såsom ett exempel på verksamma praktiska åtgärder för att komma till rätta med bilvraksnedskräpningen. Organisatio— nens allmänna riktlinjer och hanteringen framgår av följande redogörelse.

Bakgrunden är ett initiativ av gatunämn- den år 1956, som avsåg frågan om fram- komligheten på stadens gator. I en följande utredning kom även bilvraken med i bilden. Stadsfullmäktige godkände 1957 riktlinjer för fordonsflyttning, som utarbetats i sam- råd med överståthållarämbetet. Efter till- komsten år 1967 av fordonsflyttningslagen har Kungl. Maj:t — enligt lagens 3 & andra stycket — på särskild framställning medde- lat gatunämnden tillstånd att besluta om flyttning av bl.a. övergivna fordon med befogenhet för nämnden att delegera be- slutanderätten till vissa angivna tjänstemän. Erfarenheterna i praktiken under de gångna tio åren har varit en god grund för den fortsatta verksamheten.

Impulser till flyttningsaktioner erhålls i

första hand genom ett fast uppbyggt rapporteringssystem. Särskilda trafikvakter finns avdelade inom alla polisvaktdistrikt inom staden med uppgift att ägna konti- nuerlig uppmärksamhet åt övergivna for- don. Trafikvakterna lämnar dagligen rap- porter till vederbörande parkeringsinspek- tör, som har till uppgift att — i vissa fall efter besiktning — påkalla flyttningsåtgärd och därvid ange, om fordonet bedöms vara vrak. Beslut i fråga om flyttning och skrot- ning tillkommer renhållningsavdelningens arbetschef. Avdelningen övervakar, att fat— tade beslut verkställs. Data och åtgärder i flyttningsärendena noteras på rikspolissty- relsens blankett >>Protokoll enligt lagen om flyttning av fordon i vissa fall». Vidare har även parkvakterna och renhållningsavdel- ningens personal ute på fältet till uppgift att skriftligen meddela gatukontoret, då de påträffar övergivna fordon. Även från poli- sen och allmänheten inkommer anmälning- ar. Under år 1968 har t.o.m. september må- nad omhändertagits 1 193 fordonsvrak.

För bortforsling och skrotning anlitar gatukontoret en entreprenör i Huddinge, som inom tre dygn efter erhållet flyttnings- beslut skall verkställa transporten. Rätts- förhållandet mellan staden och entreprenö- ren regleras genom ett detaljerat avtal, som behandlar identifiering, avregistrering, redo- visning m.m. Gatukontoret ersätter entre- prenören med 30 kronor per bortforslat och skrotat fordon. Tilläggsavgift utgår för svår- åtkomliga fordon. För identifiering m.m. betalar kontoret ett fast belopp av 1500 kronor per månad. Kontorets kostnader in- klusive administration för tiden januari— september 1968 kan beräknas utgöra ca

50 000 kronor. Entreprenören arrenderar enligt särskilt avtal med kommunen på tio år ett markområde om ca 22000 m”. Före- taget disponerar för transporter av fordons- vrak två kranförsedda specialbilar, vardera med en kapacitet av fyra vrak per tur. An- vändbara delar i vraken tillvaratas, och annat material, som ur järnhanteringssyn— punkt menligt påverkar skrotets kvalitet, avlägsnas. Slutligen omvandlas hela vraket i företagets bilskrotpress till ett »skrotpa- ket». Pressens kapacitet, som för närvarande utgör ca 40 bilvrak per dag, har en maximal prestationsförmåga av ca 70 vrak. Enligt uppgift anlitas ifrågavarande företag — för- utom av Stockholms stad — av ytterligare 12 kommuner för hantering av bilvrak.

Av intresse är även att kampanjen >>Håll Skåne Rent» i anslutning till inventeringen av skrotbilar i Kristianstads län (4.2.2) ord- nat förevisning och test av en ambulerande anläggning för pressning av skrotbilar. Den— na press, som är av svenskt fabrikat, har ett presstryck av 240 kg/cm2 och kan beräk- nas pressa ca 75 bilar per åttatimmarsskift. Arbetsprocessen och kostnaderna uppges förutsätta ett upplag av storleksordningen 500 bilvraksenheter. En effektiv och ekono- misk användning av en sådan press kräver därför i praktiken inriktning på några cen- tralt anordnade upplagsplatser. Ett destruk- tionsförfarande, som omfattar hela länet, kan enligt inventeringsrapporten tänkas av- se exempelvis fem stora upplagsplatser, som mottar bilar från sekundära upplag inom varje kommun. Härifrån hämtas bilarna med trailer. Preciserade uppgifter om kost- nadsramar eller lönsamhet har inte fram- lagts.

Skyldigheten att svara för renhållning reg- leras för närvarande i första hand genom lagstiftningen om allmän hälsovård, kom- munal ordningshållning och naturvård. Dessutom berörs renhållningsfrågorna i väglagstiftningen. I anslutning till redogö- relsen för gällande lagstiftning lämnas även en kort orientering om 1960 års vägsak- kunnigas förslag om bl.a. ökat renhållnings- ansvar för väghållare (SOU 1968: 17). Frågan om avfallets kvittblivning, bort- forsling och behandling upptas i kap. 6, där bl.a. även redogörs för lagen 26 mars 1965 om kommunala renhållningsavgifter (nr 54).

5.1. Renhållning enligt hälsovårds- lagstiftningen

Renhållningen utgör ett väsentligt avsnitt av den allmänna hälsovården och behandlas i hälsovårdsstadgan den 19 december 1958 (nr 663) och normalhälsovårdsordningen fastställd av Kungl. Maj:t den 5 juni 1959, i vissa anvisningar från centrala tillsyns- myndigheter och i lokala hälsovårdsord- ningar samt lokala renhållnings- och ord- ningsstadgor. I detta avsnitt lämnas först en kort orientering om de föreskrifter, som är av betydelse för utredningen, varefter några tolkningsfrågor upptas till behandling.

5.1.1. Gällande bestämmelser

Enligt de inledande bestämmelserna i hälso- vårdsstadgan (1 kap. 1 och 2 55) ankommer

Gällande rätt angående ansvaret för renhållning

det på kommunen att handha den allmän- na hälsovården och på kommunens hälso- vårdsnämnd att utöva det närmaste inseen- det över densamma.

Om innebörden av 1 5 har departements- chefen anfört följande (prop. 1958: B 46, s. 136—137):

Förevarande kapitel i departementsförslaget innehåller vissa inledande bestämmelser. I 15 har sålunda intagits ett stadgande om att kom- mun — varmed avses primärkommun —— skall handhava den allmänna hälsovården inorn kom— munen. Med denna bestämmelse — vars syfte endast är att giva ett direkt uttryck för vad som redan nu får anses åligga kommunerna med avseende å allmänna hälsovården — avses att fastslå kommunens skyldighet att i erforder- lig utsträckning bevilja anslag till den verksam- het som bedrives av hälsovårdsnämnden och till särskilda åtgärder, som är påkallade ur hälsovårdssynpunkt. Av bestämmelsen torde emellertid även få anses följa att kommunen vid handläggning av ärenden, som kan vara av betydelse för allmänna hälsovården inom kom- munen, t.ex. planeringsfrågor, har att beakta hälsovårdsintresset och söka åstadkomma en lösning som är till gagn även för detta intresse.

Någon definition av begreppet »allmän häl- sovård» har icke intagits i författningstexten. Begreppet ansluter sig nära till vad som nu- mera, t.ex. av den förut nämnda kommittén för översyn av hälso- och sjukvården i riket, betecknas som omgivningshygien. Något mer påtagligt behov av en allmän definition i för- fattningstexten kan enligt mitt förmenande knappast anses föreligga, då de olika författ- ningsbestämmelsema torde ange begreppets innehåll i olika avseenden. Såvitt jag har mig bekant har det ej heller i praxis framkommit

några gränsdragningssvårigheter avseende be- greppet »allmän hälsovård». I anledning av yppad tveksamhet hos vissa remissinstanser vill jag dock understryka, att hälsovårdsstadgans bestämmelser — såsom även framgår av vad hälsovårdsstadgekommittén anfört — i första hand tager sikte på hälsotillståndet bland män- niskor, även om vissa av dem indirekt blir till gagn också för hälsotillståndet hos t.ex. en djurbesättning på en lantgård. I allmän hälso- vård måste anses ingå såväl förebyggande och undanröjande av vad som kan betecknas som sanitär olägenhet för människor som en fort- löpande höjning av den allmänna hygieniska standarden.

Begreppet sanitär olägenhet utgör rikt- punkten även i den tidigare gällande hälso- vårdsstadgan den 19 juni 1919 (nr 566). Varken i den äldre stadgan eller i gällande hälsovårdsförfattningar har införts någon närmare beskrivning av begreppet sanitär olägenhet. 1948 års hälsovårdsstadgekom- mitté har emellertid i sitt betänkande med förslag till hälsovårdsstadga m.m. (SOU 1953: 31) anfört bl.a. följande om innebör- den av begreppet:

Begreppet sanitär olägenhet omfattar alla yttre faktorer av någon betydenhet som icke äro av blott tillfällig natur och som kunna in- verka menligt i såväl fysiskt som psykiskt hän- seende på en normal människas hälsotillstånd. Hit räknas dock ej sådana faktorer, som ha karaktär av olyckshändelse eller dylikt. Att faktorerna skola vara av någon betydenhet innebär, att icke rena bagateller kunna åbe- ropas som sanitär olägenhet. En viss tolerans måste alla ådagalägga. Var toleransgränsen skall dragas är en medicinsk fråga, som får prövas från fall till fall. Som exempel må näm- nas, att innevånarna i en stad synas böra få tolerera ett visst trafikbuller. Tack vare män- niskans förmåga att vänja sig torde icke heller ett måttligt trafikbuller kunna anses som en sanitär olägenhet t.ex. i en stad. Om bullrets intensitet emellertid överskrider gränsen för vad som bör tålas, inträder sanitär olägenhet.

Till grund för bedömandet av frågan huruvida sanitär olägenhet föreligger i det ena eller andra fallet måste alltid läggas en genomsnitt- lig människas reaktioner. Man kan alltså i detta sammanhang icke taga hänsyn till en en- skild individs alldeles speciella känslighet i det ena eller andra fallet.

I propositionen till hälsovårdsstadgan har departementschefen anslutit sig till stadge- kommitténs beskrivning.

Innebörden av begreppet allmän hälso- vård belyses också genom utformningen av hälsovårdsstadgan. I 505 första stycket fö- reskrivs att inom hälsovårdstätort — dvs. område inom stadsplan eller byggnadsplan— gård, portgång och annat dylikt till byggnad hörande yttre utrymme genom tjänliga ren- hållningsåtgärder skall hållas i »snyggt och vårdat skick». Bestämmelsen avser att till- godose ordnings- och trivselsynpunkter, vilka tydligen också inryms i hälsovårds- stadgans begrepp allmän hälsovård. Detta har av allt att döma ansetts möjligt på grund av det naturliga sambandet mellan å ena sidan ordnings- och trivselintressen samt å andra sidan uppgiften för den allmänna häl- sovården att höja den allmänna hygieniska standarden och att därvid beakta även psy- kiska förhållanden.

I hälsovårdsstadgans 26 lämnas en rad exempel på vad som särskilt åligger hälso- vårdsnämnden, och däribland nämnes skyl- digheten att övervaka efterlevnaden av stad- gan och övriga föreskrifter om den allmän— na hälsovården. Med >>övriga föreskrifter» åsyftas bl.a. innehållet i lokal hälsovårds- ordning, som kommunens fullmäktige har rätt att anta (65—69 %) Genom lokal hälsovårdsordning kan bl.a. bestämmas, att hälsovårdsstadgans föreskrifter om hälso- vårdstätort även skall gälla utanför sådan ort (66 5). Till ledning för utarbetande av sådana lokala hälsovårdsordningar har Kungl. Maj:t fastställt en normalhälsovårds- ordning, varifrån kommunerna inte utan särskilda skäl får göra någon väsentlig av- vikelse (67 å).

Länsstyrelserna har att vaka över den allmänna hälsovården i länen och att vid missförhållande i hälsovårdshänseende >>till- se att tjänliga åtgärder vidtagas för undan- röjande därav» (3 ©).

Detaljbestämmelserna om renhållning återfinns i stadgans 9 kap. Till en början är det betydelsefullt att konstatera, att var- ken hälsovårdsstadgan eller normalhälso- vårdsordningen innehåller något generellt

Gällande renhållningsföreskrifter nonchaleras ofta.

förbud mot nedskräpning, vilket är fallet med såväl naturvårdslagen (23 å) som nor- malförslaget till lokal ordningsstadga (6 €). Stadgans kap. 9 innehåller dels bestämmel- ser, som är gemensamma för hela riket, dels särbestämmelser med skärpta krav beträf- fande hälsovårdstätorter. Av allmängiltig karaktär är bestämmelserna om uppsamling, bortforsling och förvaring av orenlighet och avfall vid bebyggelse (47 5) samt om allmän avstjälpningsplats och allmän destruktions- anläggning (51 och 53 åå). I fråga om hälso- vårdstätorter upptar kapitlet den ovan refe- rerade föreskriften om s.k. gårdsrenhållning

(50 & första stycket) men hänvisar beträf- fande s.k. gaturenhållning till vad som är »särskilt stadgat», dvs. i första hand all— männa ordningsstadgan och lagen den 14 december 1956 om skyldighet att renhålla gata m.m. (5.2). För bedömning av hälso- vårdsstadgans reglering av renhållningsfrå- gorna har innehållet i 47 & hälsovårdsstad- gan en speciell betydelse. Paragrafen har följande lydelse:

Vid bebyggelse förekommande orenlighet och avfall skall uppsamlas och omedelbart bortforslas eller så förvaras, att sanitär olägen— het ej uppstår.

Denna bestämmelse innebär, att skyldig- heten att uppsamla och bortforsla eller för- vara orenlighet och avfall gäller inte bara vid bebyggelse inom stadsplan eller bygg- nadsplan utan även vid bebyggelse utanför detaljplanelagt område. Vad som i detta fall avses med bebyggelse synes inte närmare ha diskuterats i förarbetena till hälsovårds- stadgan. Med tanke på syftet med bestäm- melsen torde man ha anledning utgå ifrån att även enstaka bostadshus för permanent- bebyggelse eller fritidsbruk utgör bebyggelse i hälsovårdsstadgans mening. Platsbestäm- ningen »vid bebyggelse» torde ha skett för att definiera ett område, vars förhållanden har speciell betydelse, emedan människor vistas där rätt ofta och under ganska lång tid. Av propositionen till hälsovårdsstadgan framgår (s. 250), att paragrafen avser inte endast avfall och orenlighet från bostads- bebyggelse utan även t.ex. avfall från indu- striell eller annan verksamhet, i den mån sådant förekommer inom eller i anslutning till bebyggelse.

Inom hälsovårdstätort skall orenlighet och avfall bortforslas till allmän avstjälpnings- plats eller allrnän destruktionsanläggning eller omhändertas på annat sätt, så att sanitär olägenhet inte uppstår (515). Be- stämmelserna härom kompletteras i regel med en föreskrift i den lokala hälsovårds— ordningen om förbud mot kompostering av vissa ämnen.

I anslutning till föreskrifterna i 535 om anordnande av avstjälpningsplats m.m. har departementschefen i propositionen till häl- sovårdsstadgan gjort ett uttalande, som en- ligt vår mening är av väsentlig principiell betydelse för tolkning av stadgans 1 &. Ut— talandet har följande lydelse:

Kommuns skyldighet att anordna allmänna avstjälpningsplatser innefattas i dess allmänna åligganden avseende hälsovården enligt 1 & departementsförslaget. Denna skyldighet kan icke av t.ex. en industriidkare med fog åbero- pas som grund för ett yrkande att kommunen skall anordna avstjälpningsplats för avfall från industrin.

Kommunens skyldighet är sålunda inte begränsad till en kontrollfunktion, utan gäl-

ler även en praktisk verksamhet, för vilken kommunen har ansvaret. Syftet med den i 53 å hälsovårdsstadgan angivna verksamhe- ten är att lösa ett betydelsefullt sanitärt problem, varmed någon annan än kommu- nen inte rimligen kan belastas. Skyldig- heten att ombesörja verksamheten ifråga har departementschefen ansett sig kunna härleda från 15 i stadgan, trots att där endast helt allmänt talas om kommunens uppgift att »handhava allmänna hälsovår- den».

Frågorna om hälsovårdskontroll och på- följder behandlas i kapitlen 14 och 15 i hälsovårdsstadgan. Hälsovårdskontrollen ut- övas av hälsovårdsnämnd och länsstyrelse. Hälsovårdsnämnden äger för särskilda fall meddela de föreskrifter, som utöver hälso- vårdsstadgan och lokal hälsovårdsordning befinns erforderliga till förebyggande eller undanröjande av sanitär olägenhet vid viss verksamhet eller i samband med utnyttjan- det av plats och lokal, till vilka allmänheten äger tillträde (70 å). Ifråga om exempelvis renhållning kan hälsovårdsnämnden sålunda föreskriva, att avfall skall bortforslas från viss plats dagligen eller att särskilda försik- tighetsåtgärder skall vidtas vid bortforsling av visst slag av orenlighet.

Föreläggande och förbud från hälsovårds- nämndens sida må allt efter omständighe- terna riktas mot ägare eller nyttjanderätts- havare av berörd egendom eller mot båda- dera »(73 5). Den befogenhet, som genom angivna bestämmelse tilldelats hälsovårds- nämnderna, utgör det effektivaste påtryck- ningsmedlet i deras verksamhet. I detta sam- manhang finns anledning att särskilt obser- vera, att den enda kategori »försumliga», som kan nås genom hälsovårdsstadgans nu- varande bestämmelse, är >>ägare eller nytt- janderättshavare av berörd egendom». Häl- sovårdsnämndema har sålunda ingen möj- lighet att med stöd av stadgan rikta sina åtgärder mot exempelvis den som vållat nedskräpning men inte är ägare eller nytt- janderättshavare till marken. Däremot måste nämnderna anses ha formell möjlighet att tvinga markägaren till renhållning efter en nedskräpande anonym allmänhet, även om

markägaren själv är aldrig så oskyldig till att allmänheten utnyttjat hans område. För- klaringen till dessa brister i hälsovårdsstad- gan torde vara, att även gällande stadgas föreskrifter om renhållning hänför sig till en tid, då nedskräpningen i naturen genom allmänheten hade så ringa omfattning, att den inte betraktades såsom något nämn- värt problem. Så gott som undantagslöst var under denna tid markens ägare eller nytt- janderättshavare den ende tänkbare för- sumlige.

För att hälsovårdsnämndens föreläggan- den och förbud skall erhålla erforderlig tyngd, har hälsovårdsnämnd tillerkänts rätt att föreskriva vite för underlåtenhet att ställa sig till efterrättelse av nämnden med- delat föreläggande eller förbud (755 första stycket).

Underlåter någon att utföra arbete eller vidta åtgärd, som åligger honom enligt hälsovårdsstadgan, lokal hälsovårdsordning eller föreskrift som meddelas av hälsovårds- nämnden enligt 70å hälsovårdsstadgan, äger nämnden låta på den försumliges bekostnad verkställa arbetet eller åtgärden (75 å andra stycket). Detta kan ske, om den försumlige inte genast eller inom föreskriven tid efter erhållen tillsägelse därom av nämnden full- gör vad han försummat, eller om han inte kan anträffas med sådan tillsägelse. Med anknytning till den refererade vitesbestäm- melsen anför departementschefen i proposi- tionen (s. 316) följande:

I vad mån hälsovårdsnämnd enligt gällande hälsovårdsstadga äger meddela vitesföreläggan- de för kommun avseende allmänna hälsovården har det varit föremål för olika bedömanden. Ett sådant vitesföreläggande är emellertid en— ligt min mening av flera skäl icke att rekom- mendera. Skulle mot förmodan de kommunala uppgifterna icke rätteligen fullgöras, bör hälso— vårdsnämnden anmäla förhållandet till läns— styrelsen, varefter det får ankomma på läns- styrelsen att efter eget bedömande föranstalta om lämpliga åtgärder. Härvid må länsstyrelsen — liksom hittills — även meddela vitesföre- läggande gentemot kommunen.

Vitesföreläggande kan av länsstyrelsen riktas mot kommuner, hälsovårdsnämnder och särskilda befattningshavare och gälla

deras åligganden med avseende å allmänna hälsovården (81 å).

Straffsanktionerna behandlas i 15 kap. hälsovårdsstadgan. Brott mot bestämmelse i hälsovårdsstadgan bestraffas med dagsböter, om inte gärningen är belagd med straff i annan författning (83 å). Om någon bryter mot bestämmelse i lokal hälsovårdsordning och förseelsen skall föranleda ansvar, eller om någon underlåter att rätta sig efter före— skrift, som meddelats av hälsovårdsnämnden med stöd av 70 5, är straffet böter, högst 300 kronor. Straffet skärpes emellertid till dagsböter, om förseelsen avsett åliggande av större vikt eller om den förorsakat avse- värd skada eller olägenhet (84 å).

Såsom framgår av redogörelsen för hälso- vårdsstadgan (13 kap. om hälsovårdsord- ning, 65—69 åå) har kommun rätt att anta lokal hälsovårdsordning med kompletteran- de föreskrifter om den allmänna hälsovår- den. Numera har lokal hälsovårdsordning antagits i flertalet kommuner och har jäm- likt bestämmelsen i hälsovårdsstadgan (67 5) utformats i anslutning till den av Kungl. Maj:t den 5 juni 1959 fastställda normal- hälsovårdsordningen. Av den lokala hälso- vårdsordningen skall bl.a. framgå, i vad mån hälsovårdsstadgans bestämmelser om hälsovårdstätort skall gälla även för områ- den, där bebyggelsen inte reglerats enligt stadsplan eller byggnadsplan, samt i vad mån hämtning och bortforsling av orenlig- het och avfall skall ske genom kommunens försorg eller inte. Någon skyldighet för kommunen att ombesörja dessa hämtningar och transporter föreligger inte på grund av hälsovårdsstadgan. Genom en föreskrift i den lokala hälsovårdsordningen kan emel- lertid kommun föreskriva, att inom de i den lokala hälsovårdsordningen angivna områ— dena hämtning och bortforsling av orenlig— het och avfall skall utföras genom kommu- nens försorg och att annan än av kommu- nen för detta ändamål anlitad personal inte får taga befattning härmed. I den mån dy- likt s.k. kommunalt renhållningsmonopol icke har beslutats av kommunen, åligger det fastighetsägaren att svara för erforderlig bortforsling av orenlighet och avfall. Kom-

munalt renhållningsmonopol har införts i ett stort antal kommuner och gäller där i regel för hälsovårdstätort med permanent- bebyggelse men inte för fritidsbebyggelse. De beslutade renhållningsmonopolen torde i allmänhet endast omfatta s.k. hushålls- avfall, och sålunda inte affärs- och industri- avfall. Det torde emellertid inte möta något formellt hinder att ett kommunalt renhåll- ningsmonopol omfattar även de båda sist- nämnda slagen av avfall.

Hälsovårdsförfattningarna har komplette- rats med vissa meddelanden från medicinal- styrelsen (numera socialstyrelsen). I detta sammanhang är följande meddelanden av intresse.

Nr 106 den 10 maj 1962 om hygien vid tillfäl- liga festplatser. Nr 117 år 1967 om sanitära krav på camping- platser. erl9 den 4 april 1967 om sanitära krav på tillfälliga fritidsläger. Nr120 den 7 augusti 1967 med råd och an- visningar angående omhändertagande av sopor och avfall från fartyg. Nr121 den 6 november 1967 med råd och anvisningar angående sanitära krav på renhållning.

5.1.2. Några tolkningsfrågor

Av redogörelsen för hälsovårdsstadgan har framgått, att den jämte anslutande bestäm- melser i lagstiftningen om allmän kommu- nal ordningshållning (jfr även 5.2) innehåller särskilda föreskrifter om renhållning vid bebyggelse (47 och 50 55). Vidare har fram- kommit, att det kommunala ansvaret för renhållningen innebär en allmän skyldighet att kontrollera densamma (2 5) och att vid försummelse ge föreläggande —— eventuellt vid vite —— om renhållning för fastighetsäga- re/nyttjanderättshavare (73 5). Under vissa betingelser kan kommunen också ombesörja renhållning på den försumliges bekostnad (75 5).

Av kap. 2 om nedskräpningen framgår, att det svåraste nedskräpningsproblemet inte är lokaliserat till bebyggelse utan till natu- ren, och att den försumlige i regel inte är fastighetsägaren eller den som har rätt att

nyttja fastigheten. I stället är det en anonym allmänhet, som med stöd av gällande alle- mansrätt utnyttjar naturen men samtidigt skräpar ned och förorenar. Ofta är det fråga om personer från helt andra trakter, vilka tagit sig ut till naturområdet ifråga med bilar, andra motorfordon eller båtar. De försumliga är alltså okända för de över- vakande myndigheterna och i regel även för fastighetsägaren/nyttjanderättshavaren.

Mot denna bakgrund har det för oss framstått som angeläget att om möjligt få klarhet i följande frågor, som rör tolk— ningen av hälsovårdsstadgan:

I vad mån kan hälsovårdsstadgans nuva- rande bestämmelser anses innebära inte en- bart en möjlighet utan även en skyldighet för kommunerna att övervaka renhållningen även i naturen och att ombesörja och bekosta de renhållnings- och andra åtgärder, som föranleds av att allmänheten missbrukar allemansrätten ge- nom att skräpa ned och förorena?

Om de nu åsyftade skyldigheterna före- ligger för kommunerna redan enligt gäl- lande lagstiftning, avser de då endast sådan renhållning som motiveras av att sanitär olägenhet uppstått eller kan uppstå, eller avses även en längre gående renhållnings— skyldighet, som motiveras av trevnadssyn— punkter?

Vad först angår skyldigheten att över- vaka renhållningen i naturen synes något sådant åliggande i varje fall inte följa av de särskilda föreskrifterna i 9 kap. om renhåll- ning och inte heller av 14 kap. om hälso- vårdskontroll. Detta konstaterande gäller både renhållning på grund av sanitär olä- genhet och av trevnadshänsyn. Kvar står då frågan, om renhållningen i naturen kan an- ses omfattad av de inledande bestämmel- serna i kap. 1. Såvitt vi kunnat finna, ger varken hälsovårdsstadgan eller dess förar- beten någon direkt vägledning på denna punkt. Frågan om renhållning i naturen sy- nes över huvud taget inte ha behandlats i förarbetena till gällande eller äldre hälso- vårdslagstiftning. Å andra sidan har inte heller utsagts att kommunernas uppgifter

att handha den allmänna hälsovården skulle vara begränsade till områden med bebyg- gelse.

Hälsovårdsstadgan kan sägas bestå av dels vissa inledande generella föreskrifter, dels en rad exempel på vad dessa innebär. De i stadgan anförda exemplen kan inte anses utgöra en uttömmande uppräkning av skyldigheterna. Omständigheten att ren- hållning i naturen förbigås i 9 kap. kan därför enligt vår mening ej anföras som bevis för att sådan renhållning över huvud taget inte omfattas av hälsovårdsstadgan. Den inledande generella bestämmelsen i 1 & hälsovårdsstadgan om kommunernas skyl- dighet att handha den allmänna hälsovården har tillkommit enligt förslag av departe- mentschefen i propositionen. Den fanns så- lunda inte i det förslag till hälsovårdsstadga som framlades av 1948 års hälsovårdsstadge- kommitté (SOU 1953: 31), vilket är anled- ningen till att innebörden av 15 inte be- handlats av hälsovårdsstadgekommittén utan endast i departementschefens ovan (5. 45) återgivna yttrande. Av departementschefens uttalande om innebörden i begreppet allmän hälsovård synes indirekt framgå, att hälso- vårdsstadgans 1 5 och därmed också en serie andra bestämmelser i stadgan kan an- ses tillämpliga i varje fall, då sådana förhål- landen råder på en plats i naturen, att sani- tär olägenhet uppstått eller kan befaras uppkomma. Till stöd för vår uppfattning torde kunna åberopas två av regeringsrätten den 14 september 1967 respektive den 14 januari 1969 avgjorda mål, som båda gällde Rättviks kommun. Då dessa båda prejudi- kat synes vara de enda, som avser renhåll- ningen i naturen, finns anledning att här lämna ett kort referat.

Målen gällde frågan om skyldigheten att vidta åtgärder för bortförande och destruk- tion av oljeavfall från en fastighet utanför bebyggelse. Oljeavfallet hade av ett företag placerats på utfyllnadstippen vid ett kalkbrott, vilket medförde risk för förorening av ett när- beläget vattendrag och därmed också risk för uppkomsten av sanitär olägenhet. Hälsovårds- nämnden i Rättviks kommun ålade först kom- munen att dels borttransportera och destruera avfallet, dels sanera markområdet vid kalk-

brottet. Kommunalnämnden anförde besvär över hälsovårdsnämndens beslut och hemställ- de, att länsstyrelsen skulle ingripa med ett åläggande för ifrågavarande företag (dess kon- kursförvaltning) att vidta erforderliga åtgär- der. Länsstyrelsen lämnade kommunens besvär utan bifall.

Regeringsrätten uttalade i det första av de båda målen följande:

Utredningen i målet ger vid handen att såväl de på utfyllnadstippen befintliga oljefaten som de inom ett invallat område kvarvarande mind- re oljemängderna medför risk för förorening av det närbelägna vattendraget. För undvikan- de av sanitär olägenhet, som vid en sådan för— orening skulle kunna uppkomma, erfordras att oljefaten borttransporteras och förstöres samt att markområdet saneras. Enär det emellertid icke vid i målet föreliggande förhållanden an- kommer på kommunen att vidtaga dessa åt- gärder prövar Kungl. Maj:t lagligt att, med undanröjande av myndigheternas överklagade beslut, visa målet åter till hälsovårdsnämnden för ny behandling.

Med anledning av vad sålunda förekom- mit beslöt hälsovårdsnämnden den 13 de- cember 1967 ålägga företaget —— Stråbruken Aktiebolag — såsom ägare till marken, där oljeavfallet placerats, att destruera oljefats- upplaget och sanera markområdet. Bolaget besvärade sig och yrkade undanröjande av hälsovårdsnämndens beslut. Länsstyrelsen hänvisade i sitt beslut till regeringsrättens utslag den 14 september 1967 och lämnade besvären utan bifall.

Sedan bolaget besvärat sig över länssty- relsens beslut uttalade regeringsrätten i det andra målet följande:

Av utredningen i målet framgår, att upp- laget är ägnat att orsaka sanitär olägenhet. Stråbruken Aktiebolag får i egenskap av mark- ägare anses ansvarigt för att upplaget fått kvar- ligga.

Regeringsrätten fastställde därför det slut länsstyrelsens överklagade beslut innehöll.

Av utslagen bör kunna dras den slut- satsen, att hälsovårdsnämnd har rätt att ålägga markägare att genomföra destruk- tions- och saneringsåtgärder, oaktat avfallet ifråga inte befinner sig inom eller i anslut-

ning till någon bebyggelse. Observeras bör emellertid att rättsfallen gällde en situation, som ansågs innebära risk för sanitär olägen- het.

Något prejudikat som belyser ansvaret för renhållning i naturen utan samband med sanitär olägenhet har inte påträffats. Vissa skäl kan anföras till stöd för den uppfatt- ningen, att det i fråga om sanitär olägenhet förda resonemanget kan utvidgas till att gälla även renhållning i naturen av trev- nadsskäl. Vi anser oss emellertid inte ha tillräckligt underlag härför, framförallt eme- dan den nu åsyftade renhållningen i natu- ren, redan då gällande hälsovårdsstadga av år 1958 tillkom, hade behandlats i natur- skyddslagen av år 1952.

Svaret på frågan om kommunens skyldig- het att övervaka renhållningen även i natu— ren skulle sålunda enligt vår mening bli, att så är fallet, då sanitär olägenhet uppstått eller kan uppstå, men att övervägande skäl talar för att motsvarande skyldighet inte föreligger, då blott trivselsynpunkter kan åberopas.

Den andra tolkningsfrågan gäller, huru— vida kommun enligt hälsovårdsstadgan kan anses skyldig att ombesörja och bekosta sådan renhållning i naturen, som på grund av sanitära skäl påkallas av nedskräpning, åstadkommen av en anonym allmänhet i samband med utövande av allemansrätten och för vilken fastighetsägaren/nyttjande- rättshavaren inte rimligen kan påläggas an- svaret.

Såsom frågeställningen formulerats, berör den endast en del av det allmänna spörsmål, som gäller kommunernas skyldighet över huvud taget att inte enbart utöva kontroll- verksamhet utan även att på egen bekostnad ombesörja undanröjande av påtalade sani- tära eller andra olägenheter. Genom be- stämmelserna i 755 andra stycket hälso- vårdsstadgan har hälsovårdsnämnderna fått befogenhet att under vissa förutsättningar verkställa ifrågavarande åtgärder på den försumliges bekostnad. I propositionen till hälsovårdsstadgan (s. 316) har departements- chefen bl.a. anfört, att han anser det värde- fullt att bibehålla hälsovårdsnämnderna vid

nyssnämnda befogenhet »som ett sista me- del att undanröja en sanitär olägenhet». Departementschefen framhåller, att befo— genheten liksom hittills torde böra begagnas med försiktighet, »icke minst med hänsyn till de ekonomiska konsekvenserna». För övrigt har vi i hälsovårdsförfattningarna eller förarbetena till dessa endast kunnat finna ett källställe, där den nu diskuterade frågan har behandlats, nämligen den ovan citerade departementskommentaren till 15 hälsovårdsstadgan. Där uttalar departe- mentschefen, att med 15 avses att fastslå kommunens skyldighet atti erforderlig ut- sträckning bevilja anslag till den verksam- het som bedrivs av hälsovårdsnämnden och »till särskilda åtgärder, som är påkallade ur hälsovårdssynpunkt». Genom detta uttalan- de synes enligt vår mening klarlagt att i orden »handhava allmänna hälsovården» kan intolkas inte bara kontrollåtgärder utan även sådana verkställighetsåtgärder i kom- munens regi, som erfordras för exempel- vis undanröjande av en eljest bestående sanitär olägenhet. Till stöd för denna tolk- ning torde bl.a. kunna hänvisas till den allmänt vedertagna uppfattningen, att kom- mun på grund av föreskrifterna i hälso- vårdsstadgan är skyldig ombesörja och på ett eller annat sätt finansiera anordnande och drift av avstjälpningsplats och destruk— tionsanläggning (ovan 5. 48). Man torde även kunna åberopa departementschefens kom- mentar till 755 första stycket hälsovårds- stadgan (s. 49), där departementschefen talar om åläggande för kommunen att även verkställa vissa åtgärder. Det nu förda reso- nemanget har gällt kommuns ansvar för hälsovården i vid bemärkelse Och inbegriper alltså bl.a. kommunens ansvar för den till hälsovården hörande renhållningen. Slut- satsen av det ovan anförda — och sålunda även svaret på den andra av de båda upp- ställda frågorna — är enligt vår mening, att i I 5 hälsovårdsstadgan kan intolkas en prin- cipiell skyldighet för kommunerna att i sista hand på egen bekostnad ombesörja sådan renhållning i naturen, som erfordras för undanröjande av sanitär olägenhet eller risk för sanitär olägenhet. Kan sanitär olägenhet

inte åberopas, torde däremot någon sådan skyldighet ei föreligga.

De av kommittén nu diskuterade tolk- ningsfrågorna har även berörts i medicinal- styrelsens (socialstyrelsens) anvisningar nr 121 angående sanitära krav på renhållning. I ett avsnitt med rubriken »Nedskräpning i naturen» konstaterar medicinalstyrelsen till en början, att naturvårdslagen inte reglerar frågan om vem som skall fullgöra uppstäd- ning i naturen. Därefter anförs följande:

Att kommunerna skulle ha en allmän skyl- dighet att ingripa torde inte kunna göras gäl- lande. Möjligen skulle en dylik skyldighet kunna ifrågasättas, om nedskräpningen är eller kan förväntas bli av den svårighetsgrad att den kan betecknas som sanitär olägenhet. Det synes dock oklart om hälsovårdsstadgans bestäm- melser avsetts att kunna tillämpas med avse- ende på nedskräpning utan samband med be— byggelse eller på platser där människor inte vistas mera varaktigt.

5.2. Renhållning enligt allmänna ordnings- stadgan den 14 december 1956 (nr 617) och lagen om skyldighet att renhålla gata m.m. den 14 december 1956 (nr 619)

Såsom tidigare angetts skiljer hälsovårds- stadgan mellan gårdsrenhållning och ren- hållning av allmän plats, s.k. gaturenhåll- ning (50 å). Gaturenhållningen behandlas i allmänna ordningsstadgan, vilken i sin tur beträffande fullgörandet av renhållnings- skyldigheten hänvisar till lagen om skyldig- het att renhålla gata m.m. Vidare behandlas gaturenhållningen i »Promemoria angående normalförslag till lokal ordningsstadga», ut- arbetad vid allmänna ordningsstadgans till- komst av dåvarande Svenska stadsförbun- det och Svenska landskommunernas för- bund. Renhållningsskyldigheten enligt all- männa ordningsstadgan är begränsad till allmän plats, varmed avses sådan plats inom stadsplanelagt område i stad, köping och annat samhälle, där byggnadslagens bestäm- melser för stad äger tillämpning. Dylik all- män plats skall genom tjänliga renhållnings- åtgärder, genom snöröjning jämte undan- skaffande av snö och is ävensom genom sandning eller annan åtgärd till motver-

kande av halka hållas i sådant skick, som med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet inom samhället och omständig- heterna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk (35 första stycket). Till renhållning hän- förs i stadgan sopning, bortförande av orenlighet och nedskräpande föremål även- som av sand, som påförts till motverkande av halka, rensning och upptining av ränn- stensbrunn, borttagande av ogräs samt an- nan med de nu nämnda jämförlig åtgärd (3 å andra stycket).

Något generellt förbud mot nedskräpning finns inte i allmänna ordningsstadgan. Där- emot har följande nedskräpningsförbud in- tagits i normalförslaget till lokal ordnings- stadga (6 5).

Å allmän plats må ej bortkastas eller kvar- lämnas glas, avfall eller dylikt, som kan för- orsaka skada för annan, vålla hinder för trafi- ken eller medföra otrevnad för allmänheten.

Gaturenhållningslagen gäller för stad, kö- ping och annat samhälle, där bestämmel- serna för stad i byggnadslagen den 30 juni 1947 skall tillämpas, och avser sådant om- råde inom kommunen för vilket stadsplan fastställts. Renhållningsskyldigheten avser gata, torg, park och annan sådan allmän plats samt allmän väg. Ifråga om annan i stadsplan ingående mark som nyttjas för allmän samfärdsel åvilar renhållningsskyl- digheten kronan eller staden, om dessa är väghållare, men eljest den som enligt gäl- lande föreskrifter eller överenskommelse eller av ålder svarar för renhållningen. Kommunens fullmäktige kan ålägga fastig- hetsägare att svara för renhållning av gång- bana eller annat för gångtrafiken erforder- ligt utrymme utanför fastigheten (2 5).

Ansvarsbestämmelser finns intagna i all— männa ordningsstadgan men inte i gaturen- hållningslagen. Den som bryter mot ren- hållningsföreskrifterna i ordningsstadgan eller mot bestämmelseilokal ordningsstadga m.m. dömes till böter högst 500 kronor eller till dagsböter, därest förseelsen avsett ålig- gande av större vikt eller förorsakat avse- värd skada eller olägenhet (28 5 första styc- ket allmänna ordningsstadgan).

Har någon underlåtit att utföra arbete eller vidta annan åtgärd, som åligger ho- nom enligt ordningsstadgan eller lokal ord- ningsstadga eller med stöd av sådan stadga meddelad föreskrift, och fullgör han inte vad han försummat, äger polismyndigheten förelägga vite eller, då så anses nödvändigt, låta verkställa arbetet eller åtgärden på den försumliges bekostnad. Sådant ingripande förutsätter, att den försumlige fått tillsä- gelse men inte genast fullgjort sin skyldighet eller att han inte kunnat anträffas (3lij allmänna ordningsstadgan).

Beträffande sådana delar av kommuns område, för vilka stadsplan inte fastställts, är gaturenhållningslagen inte tillämplig. Av- görande för renhållningsskyldighetens full- görande inom sådana områden blir i första hand väglagstiftningen. Skyldigheten kan emellertid vara reglerad även i annan ord- ning, såsom genom särskilda överenskom- melser eller sedvänja. Hinder torde inte föreligga mot att kommun i lokal ordnings- stadga intar närmare bestämmelser om renhållningens fullgörande även på områ- den, som ligger utanför stadsplan. Av den lokala ordningsstadgan torde i så fall även framgå, vem som har renhållningsskyldig- heten på områdena ifråga.

5.3. Renhållning enligt väglagstiftning

I detta avsnitt skall undersökas, i vilken ut- sträckning väghållare till allmän eller en- skild väg på grund av gällande bestämmel- ser är ansvarig för renhållning. Av intresse för utredningen är sålunda att få klarlagt dels vilka renhållningsåtgärder som åvilar väghållaren, dels vilket område dessa åt— gärder avser. I samband med denna under- sökning lämnas en kort sammanfattning av 1960 års vägsakkunnigas betänkande »All- männa vägar» (SOU 1968:17) i fråga om vägrenhållning.

5.3.1. Lagen om allmänna vägar den 30 juni 1943 (nr 431)

Med allmän väg avses sådan för den all- männa samfärdseln upplåten väg, som enligt vad som anges i allmänna väglagen skall

hållas genom det allmännas försorg. Väg- hållare av allmän väg är på landet kronan och inom stads område staden. Om särskilda skäl föreligger därtill, kan kronan förordnas att vara väghållaren även inom stad. Kö- ping eller annat samhälle för vilket bygg- nadslagens bestämmelser för stad äger till- lämpning (stadsliknande samhälle) kan av Konungen åläggas att vara väghållare inom sitt område eller del av detta (11 å).

Väghållning omfattar byggande och un- derhåll av väg (3 5). Väg skall hållas i ett för samfärdseln tillfredsställande skick. Till underhåll av väg räknas dels åtgärd för vägs vidmakthållande i fargillt skick såsom påförande av väghållningsämnen, vägba- nans jämnande, dikesrensning, underhåll och iståndsättning av bro eller färja samt ombyggnad av trumma, dels uppsättande av skyddsvärn, vägmärke eller annan dylik anordning, såvida åtgärden inte företas i samband med vägens byggande, dels även öppnande och stängande av rörlig bro samt drift av färja. Vintertid omfattar underhåll av väg i huvudsak även arbete för att hålla vägbanan till erforderlig bredd fri från hin- der av snö och is samt sandning. Vissa kompletterande bestämmelser om kronans skyldighet såsom väghållare i städer och stadsliknande samhällen lämnas i Kungligt brev den 3 december 1943 till Väg- och vattenbyggnadsstyrelsen (nr 799).

Väghållarens skyldigheter avser endast det egentliga vägområdet. Till detta hör vägbanan och de områden därintill, som stadigvarande behövs för vägbanans bestånd och underhåll, såsom slänt, bankett, dike och upplagsplats samt trumma, skyddsvärn, vägmärke och annan för vägens bestånd eller brukande utförd anordning (2 5).

Det torde vara ostridigt, att väghållaren inte är skyldig att svara för renhållning i sedvanlig bemärkelse. De gränsdragnings- frågor mellan underhåll och renhållning, som varit föremål för diskussion, har delvis gällt situationen i städer och stadsliknande samhällen. I den mån renhållningen där inte åvilat väghållaren, har den i allmänhet om- besörjts av vederbörande samhälle, vilket medfört, att erforderlig renhållning genom

Nedskräpningen längs trafiklederna är för närvarande ett av de allvarligaste problemen.

endera partens försorg har blivit genom— förd. Beträffande allmänna vägar på den egentliga landsbygden torde man däremot få konstatera, att spörsmålet om ansvaret för renhållningen i stort sett lämnats oregle— rat. Man synes här få nöja sig med att göra jämförelser mellan reglerna i 55 alhnänna väglagen och de allmänna principerna i hälsovårdsstadgan. 1960 års vägsakkunniga har i sitt betänkande (s. 147) beskrivit nu- läget på följande sätt.

Beträffande vägarna på landsbygden gäller det i motsvarande situation att bestämma av- vägningen mellan åtgärder som skall höra till vägunderhållet och sådana som skall falla utan- för väghållarens skyldigheter av den anled- ning att de i stället menas ingå i »renhåll- ningen». Gränsdragningen inom stad torde där- vid kunna på det sätt vara vägledande då det gäller att avgöra väghållarens skyldigheter, att åtgärder, som i stad faller utanför underhållet, i stort sett kan beräknas ej heller ingå i under- hållet på landet. Snarast torde de särskilda för-

hållandena på landsbygden hittills i stor ut- sträckning ha lett till att anspråken på ett »för samfärdseln tillfredsställande skick» (5 & AVL). i åtskilliga avseenden kunnat sättas lägre än vad som varit fallet inom tätorterna. Samtidigt har emellertid också de anspråk på renhållning av de allmänna vägarna på landet som fram- förts hittills — eller åtminstone till helt ny- ligen — varit blygsamma. Den omständigheten att åtskilliga av de »underhålls»- eller »ren- hållnings»-åtgärder, som genomförts i städer och stadsliknande samhällen, icke blivit genom- förda på de allmänna vägarna på landsbygden, har därför —- åtminstone till helt nyligen — icke bedömts som särskilt otillfredsställande.

Frågorna om rensning, upptining och re- paration av rännstensbrunnar och övriga för vägs eller gatas avvattning utförda an- ordningar påverkas även av bestämmelserna i 1955 års lag om allmänna vatten- och av- loppsanläggningar. Dessa frågor synes emel- lertid ligga vid sidan av kommitténs utred- ningsuppdrag, varför vi inte anser oss ha anledning att närmare redogöra för dem.

Trots den mycket begränsade, närmast av trafiksäkerhetsskäl betingade renhållnings- skyldighet, som sålunda åvilar bl.a. kronan som väghållare, har kronan, såsom framgår av kap. 2, genom vägförvaltningarna fri- villigt påtagit sig omfattande uppgifter ifrå- ga om Vägrenhållningen.

5.3.2 1960 års vägsakkunnigas betänkande »Allmänna vägar» (SOU 1968: 17)

I vägsakkunnigas betänkande framläggs även förslag av intresse ur vägrenhållnings- synpunkt, vilka dels direkt tar sikte på all- männa vägars renhållning, dels indirekt har betydelse för denna.

De direkta förslagen om obligatorisk ren- hållning av egentligt vägområde innebär, att detta genom tjänliga renhållningsåtgärder skall hållas i sådant skick, som, utöver vad erfordras för samfärdselns behov, tillgodo- ser skäliga sanitära hänsyn och trevnads- hänsyn. Detta gäller dock inte sådan väg inom stadsplan eller byggnadsplan, som en- ligt gällande trafikföreskrifter får användas för gångtrafik. Länsstyrelsen äger vid behov medgiva inskränkning i angivna åtgärder (förslag till lag om allmänna vägar, LAV, 5 5 andra stycket S.).

Vägrenhållning hänförs till drift av väg, som i sin tur omfattar alla åtgärder, som är behövliga för att hålla vägen i ett för sam- färdseln tillfredsställande skick (LAV 5 5 första stycket).

Väghållaren föreslås av praktiska skål med hänsyn till trafiksäkerheten bli gene- rellt ansvarig för renhållning å motorvägar och andra vägar, som inte är upplåtna för gångtrafik. Även i fråga om övriga allmänna vägar på den egentliga landsbygden åläggs renhållningsansvaret i huvudsak väghålla- ren. Detta är rimligt med beaktande av att renhållningen på grund av fritidstrafiken till övervägande del avser personer utan anknytning till den fastighet eller den kom- mun, inom vars gränser renhållningsbehovet uppkommit.

Beträffande allmänna vägar upplåtna för gångtrafik i område under stads- eller bygg- nadsplan gäller för närvarande enligt lagen

den 14 december 1956 om skyldighet att renhålla gata m.m. (] och 4 59”), att renhåll- ningsansvaret åvilar stad eller stadsliknande samhälle för stadsplanelagt område respek- tive för område, där bestämmelserna för stad i bygnadslagen den 30 juni 1947 skall tillämpas. Vägsakkunniga föreslår här en utvidgning av renhållningsskyldigheten för städer och stadsliknande samhällen till all- männa vägar upplåtna för gångtrafik inom områden med byggnadsplan samt för lands- kommuner till allmänna vägar upplåtna för gångtrafik inom område med stads- eller byggnadsplan (ny 5 5 i lagen den 14 decem- ber 1956 om skyldighet att renhålla gata m.m.). Utvidgningen anses utgöra en lämp- lig avvägning av kostnadsfördelningen med hänsyn till den påtagliga parallelliteten mel- lan alla områden under detaljplan. I nu angivna fall omfattar väghållarens renhåll— ningsskyldighet endast sådana renhållnings- åtgärder, som erfordras för samfärdselns behov. Statsbidrag skall inte utgå för denna utvidgade renhållningsskyldighet. Lagtek— niskt erhålls detta resultat genom att ren- hållningen åläggs vederbörande subjekt inte i egenskap av väghållare utan såsom kommun. Statsbidrag utgår nämligen enligt gällande bestämmelser endast till väghållare.

I fråga om område invid egentligt väg- område (kantbälte) uttalar Vägsakkunniga, att väghållaren inte kan åläggas direkt an- svar härför men att denne i avsevärd ut- sträckning kan motverka sådant områdes nedskräpning genom att vidta olika åt- gärder inom vägens område. I detta sam- manhang omnämns bl.a. nuvarande praxis att utrusta vägar med parkerings- och rast— platser samt att i viss utsträckning förse dem med anordningar för sopor m.m. Vi- dare framhålls, att väghållaren kan lämna ett rimligt bidrag till nedbringande av ned— skräpningen utanför vägområdet genom att i ytterligare utsträckning förse vägarna med väl anordnade parkerings- och rastplatser, utrustade med anordningar för sopor m.m. och i viss utsträckning även med toaletter. Det anges vara skäligt att väghållaren tar på sig vissa ökade kostnader för sådana väganordningar (s. 163).

I fråga om den lagreglering beträffande kantbältet utanför vägområdet, som före- ligger genom naturvårdslagens bestämmel- ser mot nedskräpning (23 och 24 åå), uttalar de sakkunniga, att en effektivare övervak- ning och lämpligt skött propaganda kan medföra viss ytterligare förbättring i vad avser nuvarande svårigheter att påträffa de skyldiga.

Följande förslag av Vägsakkunniga är in- direkt av betydelse även för Vägrenhåll- ningen.

Genom en precisering, som innebär ut- vidgning av begreppet väg i förhållande till nu gällande rätt, åstadkommes att den före- slagna obligatoriska renhållningen omfattar detta utvidgade vägområde.

Anordning för vägbelysning samt hållplats, parkeringsplats och rastplats eller annan dylik anordning vid vägbanan eller i närheten av denna skall också räknas till vägen, såvida beslut om utförande av anordningen fattats i den ordning som gäller för byggande av väg eller föreskrift därom givits i beslut om för- ändring av enskild väg till allmän (LAV 25 första stycket p. 2).

Trafikens krav utgör motiveringen för angivna bestämmelse, som möjliggör att vägar förses med nya arter av anordningar. Dessa räknas till vägen bl.a. under förut- sättning att de ingår i beslutet om arbets- plan för vägen. Härigenom markeras, att väghållaren har rätt men inte skyldighet att förse vägen med dylika anordningar.

Genom förslag i fråga om vägs omfatt- ning i sidled utvidgas det obligatoriska ren- hållningsansvaret på samma sätt som gäller väganordningar.

I arbetsplan skall angivas de områden, som behöver tagas i anspråk för vägen. Härvid kan föreskrivas, att mark intill vägbana eller annan väganordning skall ingå i vägområdet till en bredd av högst två meter. Har i fastställd ge- neralplan, stadsplan eller byggnadsplan avsatts ytterligare område för vägändamål, må. i ar- betsplanen även sådant område till en bredd av högst tio meter räknat från vägbana eller annan väganordning hänföras till vägområdet (LAV 16 5 första stycket).

Det slutliga avgörandet ligger hos väg- myndigheterna och ingår som led i beslut

om tillkomst av arbetsplanen för väg. Reg- lerna om statsbidrag utformas så, att kost- naderna för såväl tvåmetersremsor som tio- metersremsor inräknas i statsbidragsunder- laget.

Även genom plan för lokalisering av serviceanordningar kan Vägrenhållningen in- direkt gagnas.

Om så finnes påkallat av hänsyn till trafik- säkerheten på väg eller viss del därav eller av annat särskilt skäl, äger länsstyrelsen fastställa plan för lokalisering av serviceanordningar. Planen skall angiva de områden vid eller i när— heten av vägen som avses för serviceanordning— ar samt, i den mån det finnes erforderligt, vilka delar av områdena som avses för anordningar av skilda slag. I planen skall angivas visst av- stånd, högst 300 meter räknat från vägen, inom vilket serviceanordningar eljest icke får in- rättas.

Med serviceanordning avses byggnad eller annan fast anläggning för rörelse, inom vilken varor eller tjänster utbjudes till vägfarande, samt skylt, affisch eller liknande anordning, som hänvisar de vägfarande till sådan rörelse och icke är att hänföra till vägmärke (LAV 47 5).

Detta nya planinstitut avser att skaffa inflytande i tid över etableringen av service- anläggningar längs vägarna av trafiksäker- hetsskäl eller annat särskilt skäl. Härmed avses hänsyn till framkomligheten på vägen utan att detta direkt är motiverat av trafik- säkerhetsskäl, men däremot inte närings— politiska skäl (5. 138). Bestämmelserna om plan för lokalisering av serviceanordningar gäller inte beträffande områden, som ingår i fastställd general-, stads- eller byggnads- plan.

Vidare kan väghållningen indirekt gagnas genom förslaget om förläggande av byggnad eller anordning, som bl.a. kan försvåra väg- hållningen, på minimiavstånd från vägområ- det av 12 meter, om inte länsstyrelsens till- stånd föreligger. Avståndet kan av länssty- relsen ökas till högst 50 meter av trafik- säkerhetsskäl (LAV 44 å).

5.3.3. Lagen om enskilda vägar den 3 september 1939 (nr 608)

Väg, som inte upplåtits som allmän, kallas enskild väg. Lagen om enskilda vägar skil-

jer mellan enskilda vägar i allmänhet (2 kap.), vissa vägar inom områden med tätare bebyggelse (3 kap.) och skogsvägar (4 kap.).

Helt allmänt gäller för samtliga enskilda vägar i huvudsak den beskrivning av väg— området och den omfattning av begreppet väghållning, som ovan (5.3.1) angetts i fråga om allmänna vägar. Medan det för en allmän väg utsågs, att den skall hållas i ett för samfärdseln tillfredsställande skick och vintertiden vara fri från snö- och is- hinder samt sandas, gäller för enskild väg att »vägunderhåll och vinterväghållning skall utföras på sätt vägens ändamål ford- rar» (4 é). Det är i första hand de enskilda väghållarna, som bestämmer om vägens be- skaffenhet och vägunderhållets kvalitet. För den stora grupp av enskilda vägar, som får statsbidrag, kan dock den bidragsgivande myndigheten såsom villkor för statsbidraget föreskriva bestämda kvalitetskrav och denna grupp av vägar kan ej heller avstängas för allmän trafik.

Lagen om enskilda vägar innehåller inte för någon av de tre kategorierna vägar före— skrifter om renhållning. Ehuru hinder inte torde föreligga för de väghållningsskyldiga att besluta om renhållning, lär sådana be— stämmelser normalt inte förekomma vare sig i utlåtanden vid vägförrättningar eller i stadgarna för de vägsamfälligheter eller väg— föreningar, som svarar för väghållningen.

5.4. Renhållning enligt naturvårdslagen och naturvårdskungörelsen den I I december 1964 (nr 822 och 825)

5.4.1. Bestämmelser i naturvårdslagen mot nedskräpning

Enligt naturvårdslagen utgör Viss renhåll- ning i naturen en del av naturvården. I la- gens inledande bestämmelser fastslås, att envar skall visa hänsyn och varsamhet i sitt umgänge med naturen (15 andra_styc- ket). Häri anses bl.a. ligga skyldighet att undvika nedskräpning. Denna skyldighet har närmare preciserats i särskilda bestämmelser till skydd mot nedskräpning. Sålunda stad- gas, att envar skall tillse att han inte skräpar

ned i naturen med plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat, så att därav kan upp- komma otrevnad eller skada för annan (23 å). Förseelse mot nedskräpningsförbudet i 235 medför dagsböter, om >>förseelsen varit ägnad att för annan medföra obehag av någon betydenhet eller skada till person eller egendom» (375 andra stycket). Den som gjort sig skyldig till nedskräpningsför- seelse kan förpliktas ersätta därav föranledd skada (38 5). Om viss plats i naturen skrä- pats ned eller på annat sätt osnyggats och därav för närboende eller andra kan upp- komma obehag av någon betydenhet eller skada till person eller egendom, äger läns- styrelsen förelägga den som vållat eller eljest är ansvarig för nedskräpningen eller osnyggandet att iordningställa platsen samt vidtaga erforderliga förebyggande åtgärder för framtiden (245 första stycket). Denna möjlighet för länsstyrelsen föreligger emel- lertid inte, om enligt särskilda föreskrifter frågan rörande platsens iordningställande skall prövas i annan ordning (249 andra stycket). Förklaringen till sistnämnda be- stämmelse är enligt uttalande i naturskydds- utredningens betänkande med förslag till naturskyddslag (SOU 1951: 5, s. 162), att viss speciallagstiftning reglerar frågan om skyl- digheten för den som vållat nedskräpning av ett område — vanligen gäller detta i samband med utförande av ett arbetsföre- tag — att på egen bekostnad ställa det i ordning. Som exempel på sådan speciallag- stiftning nämner utredningen vissa före- skrifter i vattenlagen. Vid meddelande av föreläggande enligt 24€j kan länsstyrelsen utsätta vite. Om sådant föreläggande inte efterkommes, skall på anmodan av läns- styrelsen utmätningsmannen föranstalta om att åtgärden vidtas (39 å andra stycket). Naturvården är enligt naturvårdslagen >>en såväl statlig som kommunal angelägen- het». Inom länet har länsstyrelsen att verka för naturvården. Statens naturvårds- verk har överinseende över naturvården i riket (2 G). I en den 11 december 1964 ut- färdad kungörelse om tillämpning av natur- vårdslagen (naturvårdskungörelsen) lämnas kompletterande föreskrifter, som emellertid

inte berör skyddet mot nedskräpning i natu- ren. Frågan om renhållningen i naturen har däremot även tagits upp i ovan redovisade meddelande nr 121 från medicinalstyrelsen (socialstyrelsen) angående sanitära krav på renhållning (s. 14).

Den lagstiftning, som tillkommit till skydd mot nedskräpning i naturen, uppvisar inom en relativt kort tidrymd en fortgående skärpning av bestämmelserna såväl då det gäller beskrivningen av förseelserna som ut- formningen av ansvarsbestämmelserna. Före tillkomsten av naturskyddslagen den 21 no- vember 1952, vilken ersattes av gällande naturvårdslag den 1 januari 1965, fanns över huvud taget inte några författningsbe- stämmelser, avsedda att beivra sådan ned- skräpning i naturen som inte kunde anses utgöra sanitär olägenhet. Naturskyddslagens bestämmelser visade sig emellertid inte ge önskat resultat, varför man vid utform- ningen av naturvårdslagen var beredd att skärpa bestämmelserna. Sålunda har straff— sanktionen vid förseelse mot nedskräpnings- förbudet förändrats i två avseenden. Såsom förutsättning för straffsanktion gällde enligt naturskyddslagen bl.a., att förseelsen skulle ha varit ägnad att för annan medföra »uppenbar skada», medan motsvarande rekvisit i naturvårdslagen endast avser »skada». Vidare har straffet förändrats från böter högst 300 kronor till dagsböter. Slut- ligen har länsstyrelsens befogenhet att in- gripa vid nedskräpning vidgats i två hän- seenden. Dels har även här rekvisitet >>up- penbar skada» ersatts av rekvisitet »skada», dels har man tagit bort den tidigare gällande inskränkningen, att vitesföreläggande fick meddelas endast i den mån det kunde ske utan att oskäligt betunga den försumlige.

I det följande berörs vissa detaljer i de refererade bestämmelserna i naturvårdsla- gen.

Till en början bör observeras att ned- skräpningsförbudet i 235 riktas mot >>en- var». Förbudet omfattar sålunda såväl all— mänheten som markägare, företag och myn- digheter.

Den i naturskyddslagen förekommande beskrivningen av skräpföremål har i natur-

vårdslagen kompletterats med plast och plåt. Av förarbetena till naturvårdslagen framgår att med plåt åsyftas även bilvrak (SOU 1962: 36, s. 317, och prop. 1964: 148. s. 100).

Nedskräpningsförbudet avser åtgärd, var- av »kan uppkomma otrevnad eller skada för annan». I ansvarsbestämmelsen har för- seelsen däremot beskrivits så, att den skall ha »varit ägnad att för annan medföra obe- hag av någon betydenhet eller skada till person eller egendom». Den straffsanktione- rade nedskräpningen i naturen är sålunda ur nedskräpningssynpunkt mera kvalificerad än den nedskräpning som belagts med ett allmänt förbud. De i lagen använda be- greppen »otrevnad» och »obehag av någon betydenhet» är knappast möjliga att defi- niera, eftersom det gäller objektivt svår— bestämbara psykiska reaktioner. Reaktions- styrkan hos allmänheten är emellertid inte statisk. Den påverkas av en rad olika fakto- rer, inte minst av den upplysnings- och pro- pagandaverksamhet, som når allmänheten. Man synes sålunda kunna dra den slut- satsen, att i samma mån som allmänheten påverkas till en större medvetenhet om ned- skräpningsproblemen och en starkare reak- tion inför nedskräpning i naturen, kommer i Viss utsträckning en fortgående skärpning att äga rum i fråga om tillämpningen av naturvårdslagens bestämmelser mot ned- skräpning (prop. 1964: 148, s. 129).

De nu berörda tolkningsfrågorna har ytterligare utvecklats av docent Bertil Bengtsson i hans bok »Allemansrätt och markägarskydd» (andra upplagan, 1966). Där anförs bl.a. följande (5. 98—99):

Straffbar nedskräpning förutsätter att den är på visst sätt kvalificerad. Detta är till en början fallet då den är ägnad att medföra en icke bagatellartad otrevnad. Den närmare gränsdragningen är här oklar. Av vikt torde vara, hur många som kan väntas iakttaga skrä- pet och om platsen inbjuder till uppehåll: ned- skräpning har större betydelse vid en landsväg än vid en skogsstig och blir särskilt generande på en populär badstrand. Motiven ger emeller- tid knappast stöd för att nedskräpning i mindre omfattning — t.ex. med några plastpåsar och burkar — skulle kunna straffas ens när den skett på livligt frekventerade ställen. Straff-

bestämmelsen skall tydligen tolkas med hänsyn till den genomsnittlige naturbesökarens este- tiska behov. Beteendet måste sannolikt gå klart utanför vad som normalt förekommer och brukar accepteras av allmänhetens majoritet. De rekommendationer om en sträng tillämp- ning av straffstadgandet som ibland framföres i diskussionen tycks inte stämma särskilt väl med lagstiftarens syfte, såvitt gäller nedskräp— ning som blott medför vantrivsel.

I vissa fall generar nedskräpningen enbart eller huvudsakligen markägaren, t.ex. då skrä- pet kastas in i hans trädgård. Trots att be- stämmelserna icke direkt tar sikte på hans intresse, torde intet hinder föreligga att i sådana fall beakta de speciella obehagen för honom och hans familj. Något särskilt skydd för en badstrand eller utsiktsplats som mark- ägaren brukar använda utanför tomten torde däremot icke föreligga.

Vad angår nedskräpning som medför skade- risk är läget ett annat. Det finns här mindre anledning att anknyta till den stora allmän- hetens uppfattning om handlingssättets för- kastlighet; lagstiftarens inställning är knappast lika tolerant som eljest. Domstolarna torde ha möjlighet att fritt värdera, hur stor hänsyn som kan begäras av allmänheten när den har hand om farliga former av skräp.

Redan lagtextens avfattning tyder på att även oaktsam nedskräpning kan straffas, något som stämmer med tendensen över huvud taget i specialstraffrätten. I uttrycket nedskräpning torde dock rimligen böra inläggas, att skräpet sprides som den närmast liggande följden av den ansvariges handlande. Att bildelar fått ligga kvar i naturen efter en trafikolycka eller att naturen osnyggats genom att någon vållat brand, bör knappast medföra straffansvar en- ligt naturvårdslagens regel; mot vårdslöshet i sådana sammanhang får andra straffbestäm- melser ingripa. —- Lagtexten antyder vidare, att man blott kan straffas för egna positiva hand- ligar, ej för bristande tillsyn av andra.

I anslutning till redovisningen ovan av 24 & naturvårdslagen har omnämnts frågan om det ansvar för iordningställande av naturen m.m., som kan åvila ett arbets- företag. Detta spörsmål har även behand- lats i kapitlet om fordon i nedskräpnings- sammanhang (4.2.1).

En tillämpning av ansvarsbestämmelserna beträffande nedskräpning och av reglerna om länsstyrelses möjlighet att ge föreläg- gande förutsätter, att man funnit den för nedskräpningen ansvarige. Erfarenheten vi— sar att detta endast i undantagsfall varit

möjligt (5.4.2). I regel kvarstår därför pro— blemet, på vad sätt en nedskräpad plats skall bli uppsnyggad. Några remissinstan- ser i fråga om förslaget till naturvårdslag har ansett att det, om den skyldige inte på- träffas, skall åligga länsstyrelse eller annan myndighet att tillse att platsen iordning- ställs (prop. 1964: 148, s. 99). Härom har departementschefen gjort följande uttalande (s. 101):

Spörsmålet om i vad mån myndighet bör sörja för undanskaffande av skräp i fall där den skyldige ej kan anträffas torde inte höra hemma i detta lagstiftningsärende. Såvitt rör bilvrak lär frågan komma att övervägas i sam- band med behandlingen av bilskrotningsutred- ningens betänkande.

Någon lagstiftning, som löst problemet i fråga, har inte tillkommit.

Av förarbetena till naturvårdslagstift- ningen framgår, att författarna klart insett svårigheterna att åstadkomma en effektiv tillämpning av lagens bestämmelser mot nedskräpning i naturen. En väsentlig moti- vering för bestämmelserna synes ha varit förhoppningen om en viss avskräckande effekt samt föreskrifternas funktion som underlag för en allmän upplysnings- och propagandaverksamhet angående uppträ- dandet i naturen.

Enligt naturvårdslagen och naturvårds— kungörelsen tillkommer samtliga besluts- funktioner statliga organ, oaktat lagen i 25 anger, att naturvården är en såväl statlig som kommunal angelägenhet. Betydelsen av denna bestämmelse synes i första hand ligga däri, att den klarlagt att befattning med naturvård ligger inom den kommunala kom- petensen. Enligt naturvårdsutredningen bör kommunens uppgifter på naturvårdsområdet sammanfattningsvis vara följande (SOU 1962: 36, s. 390):

att under länsstyrelsens ledning eller i enlig- het med riktlinjer angivna av länsstyrelsen medverka vid inventering och planering, som erfordras som underlag för åtgärd enligt natur- vårdslagen, främst avsättande av naturreservat, förordnande till skydd för friluftslivet eller förordnande till skydd för landskapsbilden;

att träffa överenskommelse med andra be-

rörda kommuner och länsstyrelsen om ekono- misk samverkan med kronan, främst vid av- sättande av naturreservat, men även vid andra åtgärder enligt naturvårdslagen, om skäl därtill föreligger;

att på uppdrag av länsstyrelsen åtaga sig ansvaret för vård och förvaltning av natur- reservat, huvudsakligen för friluftsändamål;

att biträda länsstyrelsen vid den allmänna övervakningen och kontrollen av tillämpningen av meddelade beslut, främst rörande täktregle- ringen; samt

att i övrigt taga de initiativ till en förbättrad naturvård inom kommunen, som finnes på- kallade.

Ifråga om kommunernas framtida upp- gifter inom naturvården anför utredningen följande (s. 391):

På längre sikt kan det visa sig möjligt och önskvärt utvidga kommunernas befogenheter och delegera beslutsfunktioner till kommunen. Den gällande byggnadslagstiftningen reserverar exempelvis ett betydligt större kompetensom- råde för kommuner än det som utredningen nu föreslår på naturvårdsområdet. Hithörande frå- gor torde lämpligen böra tagas under över- vägande vid den förestående översynen av samhällsplaneringen och den likaledes aktuella ändrade kommunindelningen. Innan dessa större frågor lösts finns anledning att på natur- vårdsområdet gå fram med viss försiktighet.

5.4.2. Tillämpning i praktiken av bestämmel- serna i naturvårdslagstiftningen mot nedskräpning

Då vi ansett det vara angeläget att söka erhålla en uppfattning om tillämpningen i praktiken av lagbestämmelserna mot ned- skräpning, har vi genomfört två undersök- ningar, som omfattat riket i dess helhet. Den ena har avsett tillämpningen av natur- vårdslagens straffbestämmelser mot ned- skräpning i 375 andra stycket. Den andra har gällt länsstyrelsernas handläggning av städningsärenden enligt naturskyddslagen och naturvårdslagen (27 och 35 && respek- tive 24 och 40 55).

5.4.2.1 Naturvårdslagens straffbestämmelser mot nedskräpning. Denna undersökning har i första hand ägt rum genom en enkätskri- velse till rikets länspolischefer, som i sin

tur remitterat den till länsåklagarna, såvitt den gällde åtalsfrågor. Även polismästarna i Stockholm, Göteborg och Malmö har till- frågats med hänsyn till att i dessa polis- distrikt ingår betydande naturområden utan- för de egentliga stadskärnorna. Ursprung- ligen var det meningen, att uppgifter skulle lämnas för perioden 1957—1967 och så- lunda avse även tiden 1957—1964, då natur- skyddslagen gällde (nuvarande naturvårds- lag och naturvårdskungörelse från år 1964 avlöste den 1/1 1965 bl.a. 1952 års natur- skyddslag med tillhörande kungörelse). Emellertid har efter samråd med rikspolis- styrelsen undersökningen begränsats till att avse endast tillämpningen av naturvårds- lagen under perioden 1965—1967 med hän- syn till de praktiska svårigheterna att få fram uppgifter för tidigare år.

Svar har inkommit från samtliga till- frågade myndigheter. Det är emellertid att observera att redovisat siffermaterial inte är exakt på grund av ett antal ofullständiga eller mindre preciserade svar.

Undersökningens resultat kan siffermäs- sigt redovisas på följande sätt.

a) Antal uppgivna lagförda fall 1965—1967 enligt straffbestämmelsen mot nedskräpning i 37 å andra stycket naturvårdslagen 298

b) Antal åtal av fallen under a) (häri ingår ett mindre antal vid tiden för uppgiftslämnandet inte avgjorda mål) Antal fällande domar 134 Antal friande domar 8

c) Antal godkända straff- förelägganden av fallen under a) 156

d) Av följande tillfrågade uppges inte något eller endast obetydligt antal lag- förda fall ha förekommit. Gotlands län Malmö polisdistrikt Jämtlands län Västernorrlands län

e) Straffen i fallen under b) varierar mellan 10—60 dagsböter

f) Straffen i fallen under c) varierar mellan 8—30 dagsböter.

142

(ogillat åtal)

NHF—O

Nedskräpningsförseelserna i naturen sy- nes i fråga om beskaffenheten av nedskräp- ningsföremålen kunna uppdelas på sopor, bilvrak och övriga skräpföremål.

Reguljär tömning av sopor och avfall i naturen synes förekomma i viss omfattning. Ofta är avfallet inneslutet i en eller flera bärkassar men kastas även direkt på mar- ken utan förpackning. Ej sällan kastas av- fallet under färd med bil på allmänna vä- gar. I ett redovisat exempel hade utkastats 1 m= sopor. Många gånger är det fråga om ordinärt hushållsavfall, som samlats under flera dagar eller t.o.m. veckor. Även gamla möbler, madrasser o.dyl. kastas inte sällan i naturen. En besvärande och påträngande form av nedskräpning i naturen utgör de övergivna bilvraken. Omkring 20 dylika redovisas i undersökningen. Den övriga nedskräpningen avser enstaka glas, pap— pers-, plast- och plåtföremål, bl.a. efter mål- tider ute i naturen. Denna form av ned- skräpning torde vara den volymmässigt do- minerande och är särskilt markant längs de allmänna vägarna. Här är även fekal för- orening vanlig, särskilt vid rast- och parke- ringsplatser.

I några fall har uppgifter lämnats även för tiden 1957—1964 avseende tillämpning av 1952 års naturskyddslag. Denna lag, som uppställde strängare krav för bestraff- ning av nedskräpning än naturvårdslagen, synes ha inneburit lagföring i mindre om- fattning än naturvårdslagen.

Huvuddelen av straffen uppgår enligt undersökningen till 10—20 dagsböter. I ett mindre antal fall är straffet 25 och 30 dags- böter, men även 40 respektive 60 dagsböter förekommer. Avgörande för straffmätning— en är de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall. Då högre antal dagsböter ut- dömts, har i flera fall även annat brott begåtts. Bilvraksärendena ligger vanligen på den övre delen av den angivna dagsbots- skalan.

Åtal för nedskräpning har enligt under- sökningen ogillas i 8 fall, av vilka 2 avsåg situationer, som över huvud inte omfattas av naturvårdslagens straffbestämmelser. I de övriga ärendena har förseelserna av olika

Ur processuell synpunkt kan nedskräp- ningsärendena uppdelas på följande tre ty- per: klara avskrivningsfall, tveksamma fall och klara lagföringsfall.

Av de lämnade svaren framgår, att av- skrivningsfallen och de tveksamma fallen får anses utgöra den dominerande gruppen. I gruppen tveksamma fall avskrivs prak— tiskt taget samtliga ärenden på grund av de tolkningssvårigheter, som straffbestämmel- serna mot nedskräpning i nuvarande ut— formning innebär. När det gäller synpunk- ter på straffbestämmelsen i 375 andra styc- ket och det allmänna förbudet mot ned- skräpning i 235 naturvårdslagen redovisas därför i ett betydande antal svar (16 st.) kritiska uttalanden. Stadgandena anses vara allt för vaga och obestämda för att vara av någon praktisk betydelse annat än i fla- granta fall. Det framhålls i ett antal svar, att ett enstaka fall av nedskräpning i och för sig kan vara obetydligt, men att dessa relativt oskyldiga nedskräpningars samlade effekt är helt oacceptabel. Sådan successiv mindre nedskräpning genom mångas med- verkan anses inte åtkomlig med gällande bestämmelser. Särskilt brottsrekvisitet »obe- hag av någon betydenhet» uppges med- föra svårigheter i praktiken ur bevissyn- punkt genom sin obestämdhet. Det anses även, att detta uttryck alltför snävt begrän- sar straffbarheten av förseelser mot 235 naturvårdslagen genom att avse endast rela- tivt omfattande nedskräpning. Många fall av nedskräpning kan inte bestraffas, även om otrevnad följer. I ett svar framhålls, att rekvisitet »obehag av någon betydenhet» medför, att straffbestämmelsen inte täcker all den nedskräpning, som i den allmänna propagandan mot nedskräpning stämplas som inte önskvärd.

En återkommande synpunkt är, att en strängare uppfattning i straffhänseende är påkallad mot bakgrunden av de påtalade förhållandena. Rekvisitet skada till person eller egendom uppges inte bereda speciella svårigheter ur bevissynpunkt. Däremot framhålls vikten av lättare bestämbara brottsrekvisit i övrigt med hänsyn till ned-

skräpningens aktuella omfattning och dess för närvarande i stor utsträckning varaktiga objekt (glas, plastmaterial etc.). Allmänt anses också, att en annan avgränsning än för närvarande bör ske av det straffbara området. De mest långtgående förslagen innebär, att både skade- och obehagsrekvisi— ten bör utgå med hänsyn till att nedskräp- ningen är ett allvarligt samhällsproblem och att nedskräpning i och för sig bör vara ett tillräckligt rekvisit för straff. För obetydliga och klart ursäktliga förseelser kan rapport- och åtalseftergift komma till användning. I andra förslag betonas, att brottsrekvisiten måste uppställa vissa minimikrav på straff- barheten av nedskräpning, bl.a. för att eli- minera okynnesanmälningar. Skärpning av straffet för nedskräpning rekommenderas i ett antal svar, bl.a. föreslås fängelse för grovt brott. Vidare betonas angelägenheten av att vidga strafflatituden för kvarlämnat eller kastat glas, t.ex. på vägar och gator. Exemplifiering föreslås i flera svar i fråga om de vanligaste nedskräpningsfallen för att eliminera tolkningssvårigheter. Ned- skräpning intill bebyggelse och allmän väg betecknas i flera svar som försvårande. Ned— skräpning med tomflaskor anges i några svar vara det mest stötande med hänsyn till skaderiskerna. I ett svar rekommenderas att det nuvarande straffet dagsböter ersättes med penningböter, enär okunnighet, slarv eller bristande uppfostran oftast vanligen är orsak till nedskräpning. Denna föränd- ring medför även, att instituet ordningsbot kan användas för att beivra nedskräpnings- förseelserna, vilket anses vara mera ägnat än det vanliga straffprocessuella förfaran- det att förmå de försumliga att vidgå för- seelserna.

Lagtillsynen i fråga om straffbestämmel- serna mot nedskräpning anges allmänt be- reda avsevärda svårigheter. Bortsett från de problem som sammanhänger med straff- bestämmelsernas nuvarande utformning uppges det ringa antalet påföljdsfall bero på att nedskräpning till stor del äger rum på platser, där övervakning inte sker kon- tinuerligt. Svårigheten är att anträffa den skyldige. Ett stort antal fall måste avskrivas

av förundersökningsledaren, enär gärnings- mannen inte kunnat anträffas. Ett polis- distrikt framhåller, att i fråga om bilvrak i naturen Vägförvaltningen eller kommunal myndighet i många fall inte begär flyttning (skrotning), vilket är en förutsättning för tillämpning av 1967 års fordonsflyttnings- lag. Gripande på bar gärning anses i regel vara en förutsättning för lagföring mot ve— derbörandes nekande. I undantagsfall kan av kastade föremål framgå, vem som skrä- pat ned (t.ex. namn i böcker). Det ansträng- da arbetsläget för närvarande inom polis- organisationen till följd av bristande perso- nella resurser utgör grunden till att särskilda kontinuerliga polisiära aktioner för lagtill- syn beträffande nedskräpningsbestämmel- serna i naturvårdslagen inte förekommit hittills och inte heller är möjliga inom nu- varande medelsramar. I ett svar framhålls att »naturen» i 235 naturvårdslagen är ett omfattande begrepp, som inte endast avser vägar och deras närmaste omgivning. Kon- tinuerliga aktioner blir därför omfattande och personalkrävande. Förseelser mot na- turvårdslagen sker mest under sommarmå- naderna, då polispersonalen är hårt an- strängd av andra arbetsuppgifter. Ett polis— distrikt, som avser att inleda särskilda ak- tioner mot nedskräpningen, uttalar att denna dock kan bli huvuduppgift i övervaknings- tjänsten högst 2 veckor sammanlagt årligen. Emellertid ägnas nedskräpningen viss upp- märksamhet i samband med övriga arbets- uppgifter. Bl.a. förekommer i flera polis- distrikt en stående order till polispersonalen och länstrafikgrupperna att söka uppdaga brott mot naturvårdslagen i samband med den reguljära trafikövervakningen. I vissa länskampanjer mot nedskräpning har poli- sen medverkat, bl.a. genom att i samband med den reguljära trafikövervakningen ägna särskild uppmärksamhet åt fordonsförares nedskräpning på parkerings- och rastplatser. Polisen medverkar även allmänt i skolunder- visningen med s.k. laglydnadsfostran, varvid nedskräpningsbestämmelserna i naturvårds- lagen ägnas särskild uppmärksamhet.

En allmänt förekommande synpunkt på lagtillsynen i fråga om nedskräpningsbe-

stämmelserna är, att övervakningen måste intensifieras väsentligt och att därvid poli- sen bör befrias från åligganden, som inte direkt anknyter till dess primära uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Övervakningen av nedskräpningsbestämmel— serna, som direkt berör samhällets renhåll- ning, anses utgöra en uppgift, som i högre grad än för närvarande bör ankomma på kommunala organ, särskilt hälsovårdsnämn- derna eller speciellt förordnade tillsynings- män. Det bevismaterial, som sammanställts genom deras försorg, kan sedan överlämnas till polismyndigheten för utredning. I ett par fall rekommenderas medgivande för särskilda tillsyningsmän att ingripa enligt förordnande av polismyndighet. Civilpatrul- ler förordas för lagtillsynen på grund av svårigheten för uniformerad polis att avslöja nedskräpningsförseelser.

Även följande synpunkter har framhållits.

Effektiv propaganda och upplysning tillmä- tes stor vikt, emedan naturnedskräpningen bottnar i en brist på uppfostran. De unga bör tidigt påverkas i hem och skola. Genom mass- media bör allmänheten påverkas. Polisens lag- lydnadsfostran i skolorna bör i högre grad än för närvarande uppmärksamma nedskräpnings- frågorna.

Bättre möjligheter bör tillskapas för de lojala medborgarna att kunna bli av med skräp. Bl.a. bör finnas fler uppsamlingskärl än för när- varande vid rast- och parkeringsplatser samt tömningen organiseras bättre än vad som nu är fallet. Vidare bör de kommunala sopstatio- nema hållas öppna i avsevärt vidgad omfatt- ning. Toalettmöjligheter måste även ordnas för allmänheten, bl.a. vid rast- och parkerings- platser längs allmänna vägar.

Det allmänna bör stödja ideella organisatio- ners insamlingsaktioner i fråga om tidningar, glas, lump etc.

I ett svar rekommenderas tillståndstvång i fråga om all affischering i naturen med hänsyn till förekommande avsevärd nedskräpning med inaktuella och trasiga affischer, särskilt genom cirkusar och revyföretag, som turnerar i hela landet.

5.4.2.2 Städningsärenden enligt naturvårds- lagstiftningen. Denna undersökning, som avser länsstyrelsernas handläggning av städ— ningsärenden, har genomförts via förste länsassessorerna på länsstyrelsernas plane-

ringssektioner. Uppgifter har inhämtats för perioden 1957—1967 och avser sålunda till- lämpningen av naturskyddslagen (27 och 35 55) för tiden 1957—1964 och av natur- vårdslagen (24 och 40 55) för tiden därefter. Svar har inkommit från 21 av rikets 24 länstyrelser. Inte heller siffermaterialet i denna undersökning är exakt, emedan ett antal svar är ofullständiga eller mindre pre- ciserade. Undersökningsresultatet kan siffer- mässigt sammanfattas i följande tablå.

a) Antal till länsstyrelserna anmälda

städningsärenden 1957—1967 92 1957—1964 39 1965—1967 53

b) Antal bifallna ärenden 1957—1967 25 1957—1964 9 1965—1967 16

c) Antal fall av »ej åtgärd» 28 1957—1964 15 1965—1967 13

d) Platsens iordningställande skall prövas i annan ordning 21 1957—1964 10 1965—1967 1 1

e) Förebyggande åtgärder för framtiden 2 1957—1964 2 1965—1967 0

f) Vitesföreläggande 24 1957—1964 12 1965—1967 12

g) Besvär har anförts 2 1957—1964 0 1965—1967 2

h) Av följande tillfrågade uppges att inte något städningsfall handlagts under perioden 1957—1967. Uppsala län Jönköpings län Gotlands län Kristianstads län Västmanlands län Gävleborgs län Norrbottens län.

Antalet till länsstyrelserna 1957—1967 anmälda städningsärenden är påfallande ringa. Flera län (7 st.) har inte handlagt något städningsärende under angivna period. Allmänt framhålles, att betydande svårighe- ter föreligger att visa vem som är ansvarig för nedskräpning.

I fallen »ej åtgärd» har vanligen uppstäd- ning skett under hand utan att formellt före- läggande behövt tillgripas.

I de fall, då platsens iordningställande prövats i annan ordning, har i allmänhet byggnadslagstiftningen varit tillämplig.

Städningsärendena har initierats genom polismyndighet, åklagare, länsstyrelsetjänste- män, kommunala myndigheter, enskilda per- soner eller organisationer. Ibland har så— lunda anmälan till länsstyrelsen gjorts av polismyndighet efter bötesdom för ned- skräpning. I andra fall har ansökan i städningsärenden inlämnats av länsarkitek- ten, byggnadsnämnd eller enskild mark- ägare.

I ett betydande antal svar (15 st.) uppges, att 23 och 24 åå naturvårdslagen har en vag formulering, som i praxis ger stor spännvidd mellan stränga och mindre stränga uttolkningar. Specith rekvisitet >>obehag av någon betydenhet» -- men även rekvisitet »skada till person eller egendom» — anses sålunda bereda svårigheter i till- lämpningen. I några svar kritiseras den ned- nedskräpningsmarginal som nuvarande be- stämmelser uppställer genom rekvisiten >>obehag av någon betydenhet» och risk för »skada till person eller egendom». I stället föreslås ett ovillkorligt nedskräpningsför- bud. I andra svar framhålls emellertid, att det skulle föra för långt att helt slopa kra- ven på viss grad av kvalificerad nedskräp- ning. I något fall påpekas möjligheten att i lagtexten exemplifiera kvalificerade ned- skräpningsfall, som medför obehag eller skaderisk, såsom tippning av avfall och övergivande av bilvrak i naturen respektive kvarlämnande i naturen av glas, skrot eller skadliga kemiska ämnen.

Även från länsstyrelsernas sida rekom- menderas allmänt intensifierad övervakning samt upplysning och propaganda såsom me- del ägnade att skapa ett effektivare skydd för naturen.

6. Avfallets omhändertagande och behandling

6.1. Inledning

I detta kapitel lämnas en kort orientering om nuvarande förhållanden, då det gäller renhållningens praktiska genomförande, dvs. spörsmål rörande avfallets omhändertagan- de samt om dess behandling genom depone- ring, förbränning eller på annat sätt. Redo- görelsen över avfallets omhändertagande begränsas enligt direktiven till frågor, som har anknytning till nedskräpningsproble- men. Avsnitten om den slutliga behand- lingen av avfallet måste helt naturligt gälla allt avfall, oavsett om det är av »skräp- karaktär» eller ej. De här berörda spörs- målen är av både organisatorisk och eko- nomisk art och sammanhänger i hög grad med dels avfallets mängd, sammansättning och belägenhet, dels huvudmannaskapet för den organiserade renhållningen. Av olika skäl har kommittén inte gjort någon egen riksomfattande undersökning av nuvarande förhållanden. Den följande framställningen bygger därför på andra undersökningar och på den kännedom om förhållandena, som finns hos kommitténs ledamöter och experter.

I anslutning till de senare årens miljö- vårdsdebatt har en mängd olika initiativ tagits på renhållningens område, vilka bl.a. syftat till att minska nedskräpningen. I redogörelsen har upptagits några av de ini- tiativ, som är av mera allmänt intresse.

Möjligheterna att på ett lämpligt sätt be-

handla avfallet sammanhänger i hög grad med de resurser, som kan ställas till för- fogande härför på behandlingsplatsen, vilket i sin tur är beroende av avfallsmängdens storlek. På grund av den nuvarande bety- delsefulla tekniska och organisatoriska ut- vecklingen inom avfallshanteringen har redovisningen av hithörande frågor gjorts relativt fyllig.

6.2. Avfallets sammansättning och mängd

I anslutning till redogörelsen i kap. 2 om nedskräpningen har något berörts mängden av allt hushållsavfall. Man kan lätt konsta- tera. att avfallet har en mycket komplicerad sammansättning. Det kan uppdelas på många olika sätt, exempelvis med utgångs- punkt från avfallets ursprung eller avfallets art. En grov uppdelning kan göras i hus- hållsavfall samt handels- och industriavfall. En mera detaljerad redovisning av olika slag av avfall har gjorts i det normalförslag till entreprenadavtal mellan kommun och renhållningsentreprenör, som närmare be- handlas i avsnitt 6.3. Vad avfallsmängden angår, måste i vissa områden — det gäller då närmast områden som är attraktiva fri- tidsområden _ speciell hänsyn tas till den ofta kortvariga ansamling av stora mängder avfall, som kan uppkomma där. Ibland kan dessa kortvariga avfallstoppar bli dimensio- nerande för insamlings- och transportutrust- ningar samt behandlingsanläggning. Förutom

HUSHÅLLSAVFALLETS SAMMANSÄTTNING

GENOMSNITTLIGA VARDEN I'I. KOMPONENTER HELA LANDET STHLM 1957 PAPPER 1.0 — 65 63 MATRESTER & — 20 & GLAS 10 — 20 9 METALL !. — s 5 PLAST 1,5— 5 1,5

PROGNOS FÖR SOPMÄNGDSUTVECKLING

HUSHÅLLS sorg,?

KGIPERS. OCH 500

400

300

200

100

3 'I.

&

1967 1970

1900

1990

arbetet med vad som normalt räknas in i benämningen avfall har man ofta stora pro- blem, när det gäller avloppsslammet från tätorternas reningsverk.

Ökningen av hushållsavfallet har länge haft en starkt uppåtgående tendens, och så- vitt man nu kan bedöma kommer denna att fortsätta även lång tid framöver. Den gene- rella viktökningen av hushållsavfallet upp- går till 3 å 4 % per år. Det är emellertid troligt, att denna mattas något under 80- talet och beräknas då uppgå till 2 a 3 %. Handels- och industridelen antas ha en årlig ökning med 2 ä 3 % med hänsyn tagen till nationalproduktutvecklingen.

De översiktliga renhållningsutredningar som pågår har givit vid handen, att mäng— den hushållsavfall i dag uppgår till ungefär 250 kg per person och år, och med den ovan antagna ökningen får man fram den utvecklingstendens, som framgår av kurvan på s. 67. Här måste dock klart betonas, att denna generalisering enbart gäller hushålls- avfallet. För industridelen kan man inte på samma sätt ange ett generellt värde, eme- dan mängden industriavfall varierar mycket från ort till ort. I vissa orter är industri- mängden större än hushållsandelen, och i andra orter saknas industriavfall helt.

Sammansättningen av hushållsavfallet kan variera inom rätt vida gränser, vilket framgår av tabellen på s. 67, där ungefärliga värden för några komponenter är redovisa- de. Som jämförelse anges också motsvaran- de värden, som gällde för Stockholms stad vid en undersökning 1967. Plastandelen är för närvarande relativt liten, men det är högst sannolikt att den under det närmaste decenniet kommer att flerfaldigas. Det är framför allt plastens användning inom för- packningsindustrien, som ger anledning till dessa antaganden. I en utredning som gjorts för den amerikanska plastindustriens räk- ning (>>Rep0rt on the Role of Plastics in solid Waste», M. E. Fulmer och R. F. Testin) har 3 olika prognoser uppställts för användningen av plast till förpackningar inom den närmaste lO-årsperioden i Ame- rika. Den lägsta prognosen pekar på en för- dubbling, den troligaste ungefär en tre-

dubbling och den högsta prognoskurvan anger en fyrdubbling. Den totala plastför- brukningen i Sverige uppgick 1967 till ca 25 kg per person. Plasternas ökande före— komst i avfallet bör speciellt uppmärk- sammas på grund av omfördelningen mot mera farliga kemisk-tekniska föreningar.

Den ökade användningen av engångs- emballage —— och relativt lätt sådant — har gett avfallet en alltmer voluminös karaktär. Det betyder, att avfallets volymvikt är i sjunkande. Volymvikten kan uppvisa myc- ket stora variationer inom en och samma tätort, beroende på bebyggelsetyp, använd storlek på uppsamlingsbehållare etc. I Stockholms höghusområden är volymvik- ten låg, under 100 kg/m3. I villaområden kan den vara över 200 kg/m3. Såsom ett medelvärde för landet kan man överslags- mässigt räkna med ca 150 kg/m3. För de- taljplanering av exempelvis en behandlings- anläggning bör därför lokala mätningar och vägningar av avfallet utföras.

6.3. Huvudmannaskapet för den organise- rade fastighetsrenhållningen

Av redogörelsen för gällande rätt angående ansvaret för renhållningen (avsnitt 5.1.1) framgår bl.a., att den primära renhållnings— skyldigheten beträffande en fastighet åvilar fastighetsägaren, men att kommun genom bestämmelse i en av kommunen antagen lokal hälsovårdsordning kan föreskriva, att s.k. kommunalt renhållningsmonopol skall gälla för visst avfall och för viss eller vissa delar av kommunen. Något formellt hinder föreligger inte, att ett dylikt monopol gäller allt avfall och föreskrivs för hela kommu- nen, alltså även för glesbygden.

Den här åsyftade renhållningen ombe- sörjs i praktiken av enskilda fastighets- ägare, inklusive affärsidkare och industrier, av kommuner och av renhållningsentrepre- nörer. Några tillförlitliga uppgifter om hur den totala avfallsmängden fördelar sig mel- lan dessa olika kategorier föreligger inte. En klar tendens i utvecklingen kan emeller- tid spåras såtillvida, att kommunernas enga- gemang i renhållningen blir allt starkare.

Det kommunala renhållningsmonopolet om— fattar allt flera slag av avfall och allt flera orter. Rent geografiskt torde de nuvarande kommunala renhållningsmonopolen i prin- cip inte avse glesbygd utan endast hälso- vårdstätorter, dvs. område med stadsplan eller byggnadsplan, avsett för permanent- bebyggelse eller fritidsbebyggelse. Ofta är monopolet begränsat till tätort för perma- nentbebyggelse. Det torde vidare höra till undantagen, att monopolet omfattar indu- stri— och affärsavfall. I vissa kommuner med renhållningsmonopol är det begränsat till att gälla endast sådant hushållsavfall som läggs i de av hälsovårdsnämnden re- kommenderade sopbehållarna, vilket på sina håll kan innebära, att mera skrym- mande hushållsavfall av typen kasserade möbler och cyklar måste borttransporteras på annat sätt än genom den ordinarie ren- hållningsorganisationen.

Även om kommun har infört kommu- nalt renhållningsmonopol, är det mycket vanligt, att renhållningen ombesörjs av särskild entreprenör enligt avtal med kom- munen. Det är naturligtvis också möjligt, att vederbörande kommun svarar för ren- hållningen genom en av kommunen ägd juridisk person, t.ex. ett aktiebolag. En så- dan lösning framstår som speciellt motive- rad då renhållningsorganisationen verkar inom ett område, som består av mer än en kommun. Samarbetsformerna i ett dylikt fall behandlas närmare i anslutning till redogörelsen för den s.k. regionala avfalls- hanteringen (6.10).

Då den organiserade fastighetsrenhåll- ningen ombesörjs i privat regi, blir det alltmera vanligt, att verksamheten bedrivs av aktiebolag. Fortfarande förekommer särskilt i landskommunerna ett stort antal enskilda personer såsom renhållningsentre- prenörer, men en betydande del av dessa företag torde relativt snart komma att över- gå till bolagsform. Det förekommer inte sällan, att kommunen uppdragit åt entrepre- nör att sköta inte endast avfallshämtningen utan också avfallets behandling.

I syfte att underlätta utformningen av väl genomarbetade entreprenadavtal mel-

lan kommun och renhållningsentreprenör har Svenska kommunförbundet i slutet av 1968 träffat överenskommelse med Svenska lasttrafikbilägareförbundet och Sveriges renhållningsentreprenörers riksförening om ett normalförslag till sådant avtal jämte en till förslaget hörande kommentar. Normal- förslaget, vilket bifogas betänkandet (bilaga 3), har utformats så, att det skall kunna omfatta alla slag av avfall, alltså även exem- pelvis större hushållsavfall, industri- och affärsavfall, oljeavfall och latrin. Vidare kan det användas både för omhändertagan- de av avfall och för dess behandling. Ge- nom avtalet skall också regleras alla eko- nomiska mellanhavanden, inklusive taxe— frågorna, samt den information till allmän- heten, som skall ombesörjas av kommunen respektive entreprenören.

6.4. Renhållningens finansiering

Det tidigare beskrivna kommunala renhåll- ningsmonopolet innebär bl.a. rätt för kom- munen att ta ut renhållningsavgifter. Ti- digare var denna rättighet begränsad att gälla kostnader för omhändertagande och bortforsling av avfall. Numera regleras hithörande frågor genom lagen den 26 mars 1965 om kommunala renhållningsav- gifter (nr 54), varigenom kommunernas rätt att utta avgifter för fastighetsrenhållningen utvidgats till att omfatta jämväl kostnaderna för avfallets behandling. Enligt 1 (j föreligger avgiftsrät't beträffande all orenlighet och allt avfall, som uppsamlats inom kommunen vid renhållning enligt hälsovårdsstadgan. Av la- gens hänvisning till hälsovårdsstadgan följer, att kommun inte genom avgift kan finansiera kostnaderna för gaturenhållningen. Ett av- giftsbeslut skall innebära, att avgiften skall utgå till kommunen eller till den som utför renhållningen på uppdrag av kommunen. Renhållningsavgift skall vara ärlig eller på annat sätt periodisk samt bestämmas till högst det belopp, som motsvarar nödvändiga kostnader för förräntning av använda medel, för förnyelse och underhåll av anlägg- ningar och utrustning samt för driften. Från kostnaderna skall dras vad som kan be-

räknas belöpa på användning av anlägg- ning eller utrustning för annat ändamål än renhållning, såsom framställning av värme eller elektrisk kraft. För renhållning, som på uppdrag av kommunen utförs av entre- prenör, får avtalet med denne läggas till grund för beräkning av avgift i den mån det inte medför väsentligt högre kostnad än om kommunen själv utför renhållningen (2 å). Avgift skall utgå enligt taxa, som an- tas av kommunens fullmäktige. I taxan skall anges, hur avgift fastställs, när taxan saknar direkt tillämplig bestämmelse. Före- skrifterna ger fullgoda möjligheter till den differentiering av taxeavgifterna, som kan befinnas skälig. I vissa fall kan t.o.m. en individuell avgiftsberäkning bli nödvändig. Avfallet från t.ex. en industri kan bli av sådan omfattning eller få sådan samman- sättning, att bortforsling eller oskadliggö- rande måste ske i särskild ordning (3 &).

Den övervägande delen av kostnaderna för fastighetsrenhållningen finansieras ge- nom avgifter från avfallslämnarna. I viss utsträckning förekommer också finansie— ring genom kommunala skattemedel, något som framför allt torde gälla kommunernas kostnader för avfallets behandling.

I allt fler kommuner med kommunalt renhållningsmonopol tillämpas en synner- ligen differentierad renhållningstaxa, som indirekt bygger på en ackordslista för sop- hämtningsarbeten, varom överenskommelse träffats 1966 mellan dåvarande Svenska stadsförbundet och Svenska kommunför- bundet å ena, samt Svenska kommunalarbe- tareförbundet å andra sidan. Differentie- ringen bygger på den principen, att varje fastighetsägare får erlägga en avgift, som svarar mot kommunens totala kostnad för avfallets omhändertagande, bortforsling och behandling. Hos de privata renhållnings- företagen torde föreligga ett visst intresse av att tillämpa samma system. Eftersom fastighetsägaren på grund av avgifternas differentiering får ett direkt intresse av att underlätta avfallets hantering, bidrar syste- met till en sänkning av de totala renhåll- ningskostnaderna och torde också i viss

mån motverka nedskräpningstendenserna på fastigheterna. Systemet med långtgående differentiering av taxan gäller emellertid i regel endast för det ordinarie hushållsav— fall, som uppsamlas i fastigheternas van— liga sopbehållare. För hämtning av annat avfall debiteras i allmänhet efter ett enhets- pris, oftast utformat som ett pris per m3. Hämtning av dylikt avfall förutsätter sär- skild budning till renhållaren.

För sophämtning i fritidsområden gäller ofta speciella taxor bl.a. beroende på de längre körsträckorna och på att hämtningen där sker med andra tidsintervaller än i om- råden med permanent bebyggelse.

Flertalet kommunala renhållningstaxor anger även speciella s.k. tippavgifter, dvs. avgifter som tas ut, då någon vid sidan av den ordinarie renhållningsorganisationen själv lämnar avfall på kommunens behand- lingsanläggning. Även denna avgift är i re- gel utformad som en enhetsavgift per m3.

6.5. Avfallets omhändertagande och bortforsling

6.5.1. Den organiserade fastighetsrenhåll- ningen

Omhändertagandet och bortforslingen av avfall från fastigheter är för närvarande organiserade på en mängd olika sätt. Typer- na av sopbehållare varierar från exempelvis tunga plåtkärl på 125 liter till plastsäckar av vävburen plast på upp till 530 liters storlek. På några ställen i landet har man i stället för systemet med behållare använt sig av en stor sopsuganläggning, som auto- matiskt transporterar soporna från fastig- heterna till en särskild uppsamlingsstation inom området. Hämtningssystemet kan bygga på s.k. återgångsbehållare, vandran— de behållare, utbytesbehållare eller engångs- behållare. Tömning av behållarna kan ske för hand och maskinellt. Renhållningsfor- donen varierar från det enkla traktorsläpet med flakvagn till specialkonstruerade ren- hållningsfordon med sådana komprime— ringsanordningar, att de kan lasta ca 60 m3 okomprimerat avfall. Den organiserade av-

fallshämtningen kan vara begränsad till en- bart sopbehållarnas avfall men kan också omfatta alla tänkbara slag av avfall. Tids— intervallerna mellan hämtningarna kan variera från daglig hämtning till hämtning några få gånger per år.

Såsom tidigare framhållits finns det inte någon anledning att här närmare gå in på dessa organisatoriska spörsmål. Vissa trans- portfrågor berörs i avsnitt 6.5.6. Den orga— niserade fastighetsrenhållningen torde en- dast ha betydelse från nedskräpningssyn- punkt, då det gäller omhändertagande över- huvud taget av hushållsavfall från glesbe- byggelse och från tätbebyggelse för fritids— ändamål samt beträffande mera skrymman- de hushållsavfall från tätorter med penna- mentbebyggelse. Några nedskräpningspro- blem torde däremot i regel inte uppstå i anslutning till det i sopbehållaren nedlagda hushållsavfallet eller till affärs— eller indu- striavfall.

Vad först angår det mera skrymmande hushållsavfallet i tätorter med permanent- bebyggelse torde det i allmänhet finnas ganska goda möjligheter för allmänheten att efter särskild budning hos renhållaren och mot speciell avgift få sådant avfall om- händertaget. Eljest måste särskild åkare anlitas för transporten, eller också måste denna ombesörjas av avfallsproducenten själv. Vad angår avfallet från tätorter med fritidsbebyggelse torde numera organiserad fastighetsrenhållning finnas på de flesta plat- ser. Detta gäller i särskilt hög grad sådan fritidsbebyggelse, som tillkommit under se- nare år, och torde bl.a. bero på att kommu- nerna efter rekommendation från kommun- förbundet i allt större utsträckning träffar särskilda exploateringsavtal med vederbö— rande markexploatör enligt mönster av ett år 1965 av kommunförbundet utarbetat nor- malförslag till exploateringsavtal för bygg- nadsplaneområde med fritidsbebyggelse. I samband med tillkomsten av sådana avtal träffar kommun och exploatör vanligen upp- görelse om hur den organiserade fastighets- renhållningen skall ordnas för området. Vad slutligen angår glesbebyggelsen torde en myc-

ket stor del av nedskräpningen utanför tät— orterna härröra från glesbebyggelsen för fri- tidsändamål. Av både bekvämlighets- och kostnadsskäl kastas ofta alla möjliga sorters avfall från sådan bebyggelse i naturen eller i och vid sopbehållama utefter vägarna (jfr 6.5.4). Någon organiserad fastighetsrenhåll- ning i egentlig mening torde endast i rena undantagsfall förekomma i område med glesbebyggelse.

Slutligen skall här beröras några utvägar av mera allmänt intresse, då det gäller om- händertagande av det hushållsavfall, som inte regelmässigt placeras i de vanliga sop— behållarna på fastigheterna. I område med moderna flerfamiljshus förekommer den lösningen, att i varje fastighet eller i varje bostadsområde ordnas ett utrymme för skrymmande avfall, där hyresgästerna utan särskild ersättning kan ställa in emballage, kasserade möbler o.dyl. Efter särskild bud- ning från fastighetsskötaren hämtas avfallet av den ordinarie renhållningsorganisationen. Kostnaderna för dessa speciella hämtningar finansieras genom hyressättningen på fastig- heternas lägenheter. Systemet har visat sig fungera utmärkt, särskilt då utrymmet är lätt åtkomligt med sophämtningsfordon. I tätbe- byggelse, som saknar särskilda fastighetsut- rymmen för skrymmande hushållsavfall, har det förekommit, att kommunen under några få angivna dagar utan kostnad för fastig- hetsägaren bortforslat skräp och avfall, som fastighetsägaren samlat ihop i därför avsedda säckar eller i lådor och kartonger och placerat vid tomtgränsen mot gatan. Ett annat initiativ avser viss service hela året och innebär, att allmänheten i samtliga livsmedelsaffärer i kommunen kan få köpa stora sopsäckar för en kostnad, som inbe- griper kostnaderna för den fyllda säckens hämtning och borttransport. Den fyllda säcken skall placeras vid ordinarie sopplats och hämtas då i samband med den ordina- rie sophämtningen. Ett dylikt system förut- sätter bl.a., att transportfordonet är så konstruerat, att det samtidigt kan ta emot både avfallet från den vanliga sopbehållaren och det i specialsäckarna nedlagda avfallet.

6.5.2. Allmänhetens tillgång till anlägg- ningarna för avfallets behandling

Flertalet anläggningar för behandling av avfall är öppna för avfallstransporter inte bara i den ordinarie renhållningsorganisa- tionens regi utan också för andra slag av avfallstransporter, såsom transport av bygg- nadsavfall, schaktmassor, affärsavfall, in- dustriavfall och mera skrymmande hushålls- avfall. Mottagning av sådant avfall sker givetvis i första hand under ordinarie ar- betstid på behandlingsplatsen. Efter krav från allmänheten har anläggningarnas öp- pethållande på många platser utsträckts även till annan tid, exempelvis till någon kväll i veckan eller några timmar på lördag förmiddag. För att öka möjligheten för all- mänheten att bli av med sitt avfall under de tider, då anläggningen är stängd, place- rar man vid vissa anläggningar utanför grindarna särskilda containers, där avfallet får läggas. Någon undersökning om i vil- ken omfattning sådant särskilt öppethållan- de för allmänheten har anordnats eller speciella containers utställts föreligger inte, men allt fler kommuner söker på olika sätt tillgodose dylika önskemål från allmän- hetens sida. Emellertid ligger behandlings- anläggningarna ofta långt från de allmänna landsvägarna, varför det kan vara förenat med svårigheter att finna vägen till dem. Många gånger är också skyltningen om dessa anläggningar dålig eller obefintlig. Om regionerna för avfallshanteringen blir större (jfr 6.9) och därigenom transport- vägarna för avfallet längre, minskar den praktiska betydelsen av allmänhetens möj- ligheter att genom egna åtgärder få avfallet forslat till behandlingsanläggning.

6.5.3. Gaturenhållningen

I den mån inte renhållningen på gångbanor- na genom särskilda beslut pålagts fastig— hetsägarna, svarar kommunerna för all den gaturenhållning, som avses i 1956 års lag om skyldighet att renhålla gata m.m. (5.2). Avfallet på dessa områden omhändertas av kommunens renhållningsorganisation eller av särskilt anlitad entreprenör. Förekoms-

ten av nedskräpning på de allmänna plat- serna torde i och för sig inte ha något annat samband med gaturenhållningens organisation än såtillvida, att nedskräp- ningsgraden påverkas av förekomsten av papperskorgar eller andra uppsamlingsan- ordningar, där allmänheten kan kasta sitt avfall. Några allmänt vedertagna normer för utplaceringen av dylika skräpbehållare föreligger inte, och de enskilda kommuner— na har i regel inte några anvisningar om var sådana behållare skall uppsättas. Som exempel på anvisningar kan återges följande utdrag ur en instruktion för renhållnings- avdelningen i Stockholm:

1. Vid busshållplats och taxistation skall fin- nas en korg.

2. På anslagstavla för föreningsmeddelanden som uppsatts av staden skall finnas en korg.

3. I gatukors med stark gångtrafik, t.ex. Drott- ninggatan—Kungsgatan, skall finnas fyra korgar.

4. I gatukors med mindre stark trafik och vid övergångsställen skall, där nedskräpning förekommer, finnas två korgar, placerade diagonalt.

5. På lämpligt avstånd från försäljningskiosk skall finnas minst två korgar, på ömse sidor om kiosken.

6. Vid in- och utgång till tunnelbanestation skall finnas minst en korg.

7. För centrumbildningar, torg m.fl. platser bestämmes behovet av antal korgar och deras placering i varje särskilt fall.

De utplacerade korgarna för skräp för- ses numera oftast med en plastpåse. Töm- ningen av korgarna sker i regel i samband med den ordinarie gaturenhållningen.

6.5 .4 Vägrenhållningen

Renhållningen enligt nuvarande väglagstift- ning berörs i avsnitten 5.3.1 och 5.3.3. I regel torde — som där nämnts —— i fråga om enskilda vågar inte förekomma några renhållningsbestämmelser i utlåtanden vid vägförrättningar eller i stadgar för väg- samfälligheter eller vägföreningar. Någon organiserad renhållning förekommer sålun- da vanligen inte i fråga om de enskilda vägarna. Vad angår allmänna vägar har statens vägverk påtagit sig viss frivillig ren-

Enbart uppsamlingskärl är inte tillräckligt för nedskräpningen.

att man skall komma till rätta med

hållningsservice genom att vid rastplatser utefter större vägar sätta ut och ombesörja tömning av uppsamlingskärl för avfall. Dessa renhållningsuppgifter har i viss om- fattning även utlämnats av vägverket på entreprenad. Antalet uppsamlingskärl utgör ca 7000 och kostnaderna för denna service vid rastplatserna uppgick år 1968 till ca 1900 000 kr., varav 200000 kr. avser väg- städning. Uppsamlingskärlen är närmast av- sedda för vägtrafikantemas avfall efter måltidsuppehåll o.dyl. De har emellertid i stor omfattning missbrukats och utnyttjats även för större och mindre hushållsavfall från den kringliggande bebyggelsen, främst från fritidsbebyggelsen. — Statens vägverk har även utarbetat anvisningar beträffande renhållningen (15 december 1967) till ledning för vägförvaltningarna i deras befattning med felaktigt uppställda eller övergivna for- don enligt lagen den 9 juni 1967 om flytt- ning av fordon ivissa fall.

I viss omfattning har den kommunala renhållningsorganisationen engagerat sig i Vägrenhållningen genom att ställa till för- fogande och ombesörja tömning av större containers, som placerats i anslutning till bensinstationer eller utmed vägar med stor trafik till och från fritidsbebyggelse. I be- tydande omfattning har även dessa upp- samlingskärl kommit till användning för ett helt annat ändamål än som avsetts, näm- ligen för mera skrymmande hushållsavfall.

6.5.5. Renhållningen i övrigt

I detta avsnitt skall något beröras den ren- hållning, som avser campingplatser, bad- platser, stränder och hamnar samt i sam- band därmed även nedskräpningen från båtar. Angivna renhålllning fullgörs visser- ligen i allt väsentligt inom ramen för den reguljära renhållning, som behandlas ovan i detta kapitel, men den närmare utform- ningen bestämmes av speciella omständig- heter.

Nedskräpningen vid campingplatser, bad- platser och stränder är självklart koncentre- rad till sommarmånaderna, då »fritdsinva- sionen» under en kort period ställer sär-

skilda krav på bl.a. uppsamling och bort- forsling av avfall. På bad- och camping- platser med stor besöksfrekvens finns van- ligen speciella sanitära anordningar — inte sällan i form av välutrustade och välskötta s.k. hygiencentra. För campingplatser upp- ställs särskilda sanitära krav i medicinal- styrelsens råd och anvisningar nr 117 år 1967. Bl.a. finns där föreskrifter om sop- kärl eller säckar i ställ för »sopor, köks- avfall och annan dylik orenlighet». Vid daglig bortforsling av avfall anges en säck eller ett sopkärl rymmande 125 liter vara till fyllest per 10 tält— eller husvagnsplatser. I ett aVSnitt om campingplatsens skötsel framhålls att i regel kontinuerlig övervak— ning måste anordnas, att den som driver campingplats har att i samråd med hälso- vårdsnämnden samt brand- och polismyn- digheterna utfärda de föreskrifter, som för— anleds av gällande förordningar och av vad lokala myndigheter särskilt föreskrivit, samt att campare vid ankomsten skall un- derrättas om att efterlevnaden av föreskrif- tenra gäller som villkor för upplåtelse av tält- eller husvagnsplats. I kommuner, för vilka fastställs lokal hälsovårdsordning i överensstämmelse med normalhälsovårds- ordningen, bereds hälsovårdsnämnden re- dan från början tillfälle att se till att cam- pingplatsen utformas på ett tillfredsställan- de sätt. Enligt 21 å normalhälsovårdsord- ningen får nämligen lägerplats (camping- plats) inte upplåtas till allmänheten mot vederlag utan tillstånd av nämnden. I medi- cinalstyrelsens råd och anvisningar nr 119 den 4 april 1967 lämnas föreskrifter om sanitära krav på tillfälliga fritidsläger. När- mast avses här sådana läger, som föreningar anordnar för ungdomar av olika kategorier under kortare tid, omkring 1-—2 veckor eller enstaka dagar. Anvisningarna torde emellertid vara fullt tillämpbara även för bilcampare. Bl.a. föreskrivs, att för upp- samling av »sopor, köksavfall och annan dylik orenlighet» skall —— om hämtning sker dagligen _ komma till användning minst en säck (125 l) i lämpligt ställ eller minst ett sopkärl (125 1) per 30 personer. Hälsovårdsnämnden bör enligt anvisningar-

na genom upprepade inspektioner kontrolle- ra fritidslägrens hygieniska standard.

Om det sålunda genom särskilda organi— satoriska föreskrifter finns möjligheter att komma till rätta med sanitära olägenheter på campingplatser och tillfälliga fritidsläger, är situationen en annan i fråga om cam- ping, som äger rum utan anlitande av cam- pingplatserna. Denna form av camping in- går i en viss omfattning i de befogenheter, som innefattas i allemansrätten. För cam- ping utöver en viss begränsad tid _ ofta anges ett dygn vara gränsen —— fordras till- stånd av markägaren. Camparen skall tillse, att skada eller olägenhet inte uppkommer för fastighetsägaren och har sålunda att be— akta att övernattningsplatsen inte lämnas nedskräpad. Inte heller vägen fram till tält- platsen får utsättas för skada.

Bland de initiativ, som syftar till bättre renhållning, kan nämnas att Vissa camping- platsägare enligt uppgift förklarat, att de i fortsättningen inte ämnade saluföra dryc— ker i engångsglas, samt att en stad i arren- dekontrakt med kioskägare på stora bad- platser infört ett sådant förbud. Synpunk- ter på detta spörsmål lämnas av ombuds- mannen för näringsfrihetsfrågor i skrivelse den 25 januari 1967 (dnr 6/67). Häri fram- hålls att företagarebegreppet i 1953 års lag om motverkande i vissa fall av konkurrens— begränsning, vilken syftar till att främja en ur allmän synpunkt önskvärd konkurrens, är så utformat, att överlåtelse och upp- låtelse av nyttjanderätt till fast egendom faller utanför lagens tillämpningsområde. I de angivna exemplen kan därför närings- frihetsombudsmannen av formella skäl inte ingripa mot förbud att använda engångs- glas. Likväl, framhåller ombudsmannen, synes en rekommendation av förbud inte vara önskvärd mot bakgrunden av konkur- rensbegränsningslagens huvudsyfte att sti- mulera fri konkurrens, oaktat det rent all- mänt sett givetvis är angeläget att motverka nedskräpningen i naturen. Konsumenternas valmöjligheter skulle genom sådana åtgär- der komma att begränsas och arrendators näringsutövning i viss mån försvåras. Enligt ombudsmannens uppfattning synes en lämp-

ligare rekommendation vara, att arrendato- rerna i avtalen med kommunerna åläggs att uppsamla bortkastade förpackningar eller att på annat sätt bidra till att mot- verka nedskräpningen. Sålunda borde arren— datorerna kunna ta pant även för engångs- glas.

Bland flytande föroreningar innebär olje— utsläppen ett allvarligt vattenvårdsproblem. Som ovan framhållits i avsnitt 1.2. ligger frågan om föroreningar genom olja utanför vårt utredningsuppdrag.

Föroreningen av kustvatten och inre vat- tenvägar genom fast och flytande avfall från fartyg och småbåtar har sedan länge medfört stora olägenheter. Ur nedskräp- ningssynpunkt bereder det från fartyg och småbåtar härrörande fasta avfallet stora olägenheter. I samband med ökat utnytt— jande av skärgården och andra vattenom- råden har särskilt den snabbt stigande an- vändningen av svårförstörbara förpack- ningar av engångskaraktär under de senaste åren avsevärt förvärrat situationen vid stränder och i hamnar.

Till ledning för hälsovårdsnämnder, hamnmyndigheter, rederier m.fl. har medi- cinalstyrelsen den 7 augusti 1967 i samråd med sjöfartsstyrelsen utfärdat råd och an- visningar angående omhändertagande av sopor och avfall från fartyg (nr 120). Häri återges bl.a. gällande författningsföreskrif- ter på området. Med stöd av 3 5 i lag den 6 april 1956 om åtgärder mot vattenförore- ning från fartyg har samtliga länsstyrelser i kustlän och län med större sjöar i över- ensstämmelse med ett av sjöfartsstyrelsen upprättat normalförslag förbjudit uttöm- ning inom sina inre och yttre vattenområ- den av bl.a. skadeverkande vätskor, sot, aska, sopor, glas, köksavfall och andra lik- nande föremål, som kan komma att flyta på vattnet (lådor, papp-, plast-, plåtembal- lage o.dyl.). Förutsättning för att förbudet skall gälla är, att utsläppet eller utkastandet sker i sådan omfattning eller på ett sådant sätt, att härigenom kan uppkomma skada på djurlivet eller olägenhet för sjöfart, fiske, strandägare eller badande. Från förbudet görs uttryckligt undantag för användning

av fartygs vattenklosettanläggning. Vid överträdelse av förbudet kan följa straff (böter eller fängelse i högst 6 månader).

I medicinalstyrelsens anvisningar redo- görs även för vissa andra bestämmelser, som avser sopor och avfall från fartyg: vattenlagen 8 kap. 2 &, naturvårdslagens bestämmelser mot nedskräpning samt hälso- vårdsstadgan 9 kap. 49—51 55 om förfa- randet vid uppsamling, förvaring och bort- forsling av sopor, köksavfall och annan dylik orenlighet inom hälsovårdstätort. Den större delen av landets hamnar är belägna inom hälsovårdstätort, och där gäller för- utom hälsovårdsstadgan i de flesta fall även föreskrifter i lokal hälsovårdsordning om uppsamling, förvaring och bortforsling av orenlighet. I lokala hamnordningar för vissa större hamnar finns bestämmelser för hand- havande av avfall och orenlighet från far- tyg i hamn. I anvisningarna finns vidare ett särskilt avsnitt om åtgärder beträffande hamnar och lastageplatser, vari betonas vikten av att hamnmyndighet, ägare till lastageplats eller båthamn anordnar på lätt tillgängliga platser tillräckligt med ända- målsenliga uppsamlingsställen för sådant från fartyg eller båt ilandfört avfall, som är att hänföra till sopor, köksavfall och annan dylik orenlighet. Uppsamlingsställe för sopor, köksavfall m.m. bör anordnas så, att det finns möjlighet att där förvara fyllda sopsäckar i avvaktan på bortforsling. Stationära uppsamlingsbehållare måste dess- utom finnas för ilandfört avfall från fartyg i hamn. Överenskommelse bör träffas med renhållningsverk o.dyl. om regelbunden bortforsling till närmaste godkända behand- lingsplats för avfall. Särskild överenskom- melse kan även träffas om regelbunden hämtning direkt från fartyg i hamn. Inom hamnområdet eller i dess närhet bör man kunna inköpa sopsäckar. Uppsamlingsplat- ser och försäljningsställen skall bekantgöras genom lätt synliga anslag utmed kaj eller på annat sätt. Angivna åtgärder bör lämp- ligen vidtas i samråd med hälsovårdsnämn- den. Några anvisningar lämnas inte beträf- fande flytande föroreningar såsom latrin, disk- och badvatten m.m.

Anvisningarna betonar även vikten av att befäl och besättning på last- och passa- gerarefartyg under svensk och utländsk flagg underrättas om gällande lagstiftning och förhållningsregler rörande handhavan— det av sopor, köksavfall och annan dylik orenlighet. Beträffande fiske- och fritids- båtar bör föreningar, klubbar och övriga organisationer enligt anvisningarna tillhan- dahålla sina medlemmar såväl länsstyrelsens kungörelse om förbud mot uttömning av avfall inom visst svenskt vattenområde som medicinalstyrelsens egna anvisningar.

Sedan medicinalstyrelsens anvisningar ut- färdats, torde sopmottagningsanordningar- na i hamnarna ha förbättrats. Vidare in- förs i allt vidare omfattning i bl.a. Stock- holms skärgård obligatorisk sophämtning vid all bosättning inklusive fritidsbebyggel- se. Dessa åtgärder tillsammans med ökad försiktighet från allmänhetens sida synes redan ha åstadkommit en viss minskning av nedskräpningen, som dock fortfarande är mycket omfattande.

Tullverkets kustbevakning har bl.a. att övervaka vattenföroreningarna genom fast och flytande avfall från fartyg och fritids- båtar. Verkets kontrollmöjligheter är givet- vis beroende av tillgängliga övervaknings— resurser. För närvarande disponeras för verkets samtliga övervakningsuppgifter om- kring 60 bevakningsfartyg och bevaknings- båtar samt 50 på kustvägarna och främst i uthamnarna patrullerande bilar. Det största problemet i övervakningen är bevissvårig- heterna. I regel fordras att övervaknings- personalen är vittne till den begångna för— seelsen. Den preventiva effekt, som ligger i själva existensen av ett system med sjööver- vakning, kan visserligen inte direkt mätas men torde vara avsevärd. — Även från polisens sida äger tillsyn och övervakning rum av kustområden och vattendrag i mån av tillgängliga resurser. Under sommarhalv- året sker en betydande koncentration av polis till livligt besökta områden vid kuster och vattendrag. I detta övervakningsarbete används i viss utsträckning även båtar (av den s.k. sjöpolisen) och helikoptrar.

Nedskräpningen på internationellt vatten,

som inte blivit föremål för legal reglering, medför ofta mycket besvärande verkningar för svenska kustområden till följd av ström- mar och vindförhållanden. I speciellt hög grad gäller detta Öresund, vars intensiva tvär- och längsgående fartygstrafik har på- kallat särskilda åtgärder. Ca 25 miljoner människor anges numera årligen färdas över Öresund. Varje båttur kan beräknas ge 0,5—5 m3 sopor eller totalt per dag 250— 400 m3 under högsäsong, då ca 500 turer förekommer dagligen. För Öresunds del har i anslutning till testkampanjen >>Hå11 Skåne Rent» träffats vissa överenskommelser med rederierna i syfte att förhindra nedskräpning. I förening med en intensiv inforrnationsverk- samhet under mottot »Håll Sundet Rent» har mycket goda resultat uppnåtts.

6.5.6. Vissa transportfrågor

Transporten av avfall kan uppdelas i när- transport och fjärrtransport. I det senare fallet kan betydligt större transportenheter komma till användning än då det gäller närtransport. Speciellt utformade transport- redskap kan vidare visa sig nödvändiga för särskilda områden, t.ex. svårtillgängliga fri- tidsområden och skärgården.

Det gängse insamlingssystemet i våra tät- orter kräver något slag av fordon, i vilket avfallet kan lastas. På många håll är ännu traktorsläpet dominerande. Efter hand sker dock en övergång till någon typ av kompri- merande fordon eller liknande anordning. Moderna komprimerande sopfordon har en lastvolym av 15—17 m3 och en komprirne- ringsgrad, som tillåter en last av 5—6 ton. Dessa fordon har alltså en avsevärd trans- portkapacitet, som i en del fall — förutom för själva insamlingsarbetet — även kan ut- nyttjas för transport till en central behand- lingsplats för avfallet. Det tidigare omnämn- da systemet med sugtransport av sopor från fastigheterna till en gemensam uppsamlings- central tycks vinna insteg mer och mer i nya bostadsområden. Systemet kan från teknisk synpunkt anses ha framtiden för sig.

Man kan med tillfredsställelse konstatera, att det för närvarande råder stor aktivitet

på transportområdet och att de från ned- skräpningssynpunkt olämpliga öppna vagn- arnas antal successivt minskar. Moderna och för sitt ändamål bättre lämpade contai- ners kommer mer och mer till användning framför allt för industriavfall men även för att ta hand om det avfall, som avlämnas på fritids- och rekreationsområden. Dessa containers kan i många fall kombineras med komprimatorer och är så utformade, att de snabbt kan lyftas upp eller dras upp på specialfordon (lift om eller roll on-sys- temet) för omedelbar borttransport till en behandlingsanläggning eller omlastningssta- tion. Transporttekniskt sett finns här inte några svårigheter att övervinna. Däremot har man anledning uttala det önskemålet, att dessa stora behållare får en något mera estetiskt tilltalande utformning. Utöver vad som tidigare nämnts om renhållningen i hamnar och i skärgården förtjänar fram- hållas, att man för många öar i Stockholms skärgård under sommaren 1968 startat orga- niserad hämtning och transport av avfallet till fastlandet. En utökning av verksam- heten beräknas ske kommande säsong. Transporten sker med båtar, som utrustas med containers, ibland i kombination med komprimatorer. Här torde problemet vara att få fram lämplig typ av båt, som kan an- göra även svårtillgängliga platser.

Om problemet med avfallshanteringen blir löst genom en och samma organisation inom ett mycket stort område — regional avfallshantering — kan regionerna få sådan storleksordning, att det blir ekonomiskt för- delaktigt att verkställa en omlastning av av- fallet under den totala transportsträckan, så att fjärrtransporten till den gemensamma be- handlingsplatsen sker med större fordons- enheter. Omlastning utnyttjas på många håll i världen och planeras i allt större utsträck- ning. Fjärrtransporter kan ske på flera olika sätt, exempelvis med järnväg eller trailers. Det sistnämnda sättet är med all sannolikhet den metod, som kommer att bli domine- rande.

Vid omlastning eftersträvas så stora fjärr- transportenheter som möjligt. Vårt vägnät tillåter för närvarande inte större belast-

OMLASTNING Principski s s

T ÖMNING AV TRAILER

ning än 10 tons axellast och 16 tons boggie- last. Den nyttiga lastkapaciteten begränsas därmed för en trailertransport till cirka 20 ton. Lastvolymen är i allmänhet 50—60 m3, vilket vid full last skulle ge en volymvikt på soporna av 330—400 kg/m3. För att upp- nå denna relativt höga volymvikt efter om- lastning krävs i de flesta fall någon form av komprimering. Denna kan erhållas med speciell apparatur vid omlastningsstationen.

För att så rationellt som möjligt utnyttja vagnparken bör trailertransporterna anord- nas i form av semitrailers med dragfordon, där ett dragfordon kan utnyttjas för trans- port av en semitrailer, medan övriga lastar. Man kan därvid även tänka sig att samma dragfordon utnyttjas av två, eventuellt tre omlastningsstationer. Trailerenheterna måste vara så konstruerade, att lossning vid be- handlingsplatsen sker snabbt.

KOMPRIMERAN DE SOPBIL

KOMPRIMERANDE SOPBIL

6.6.1. Allmänna synpunkter

Uttrycket destruktion används vanligen för att beteckna behandling och slutlig deposi— tion av sopor och avfall. Många anser med rätta, att uttrycket inte är helt adekvat. I själva verket är det fråga om en omvand— ling, oavsett vilken metod som kommer till användning. Det saknas ännu så länge en fastställd terminologi för detta område, men i denna utredning har använts ordet be— handling.

För behandling av avfall står flera olika metoder till buds. Svårigheterna vid val av metod kan bestå i att vara tillräckligt objek- tiv för att välja just den metod, som passar i det ena eller andra fallet. Nedan följer en redogörelse för ett antal metoder. En del är sedan länge utnyttjade och prövade, medan andra befinner sig mer eller mindre på för- söksstadiet, men det kan ha sitt intresse att något beröra även den senare kategorin.

6.6.2. Kontrollerad tippning (deponering)

Till antalet utgör tippar den övervägande delen av landets anläggningar för behand- ling av avfall och har hittills varit den mest naturliga formen för behandling. Eftersom det också är den billigaste meto- den, är det lätt att förstå dess dominans. Flertalet av de befintliga tipparna är emel- lertid så dåligt skötta och planlöst utfor- made, att de allt som oftast utsätts för be- rättigad hård kritik. Härigenom har hela förfarandet kommit att framstå i mycket dålig dager. På grund av avsaknaden av markundersökningar i samband med an- läggandet av en tipp har betydande grund- och ytvattenföroreningar förekommit. Plan- lösheten i tippandet tar sig ofta uttryck i att man samtidigt lägger avfall på flera olika ställen inom tippområdet, vilket för- svårar en ordentlig täckning och skötsel av tippen. Det som man emellertid kanske mest syndat mot är kravet på rimliga tipp- höjder. Det finns exempel på tippar, där höjden och därmed tippsårets utsträckning i höjdled kan vara ända upp till 10 å 15 m.

Att klara en effektiv täckning och att på en sådan tipp kunna hålla skadedjur borta är helt uteslutet. Självantändning uppstår lätt, varvid rök och lukt sprider sig långa vägar in över bebyggelse. Släckning av en brand vid en sådan tipp är ett svårt och dyrbart problem. Vanskötseln av tipparna bottnar troligen i ren okunnighet om hur en tipp bör skötas, och givetvis har detta också varit en ekonomisk fråga. Kostnaden för behandlingen enligt detta sätt att sköta tipparna har varit minimal. Efter den 1 januari 1966, då kommunerna enligt lag fick möjlighet att i renhållningstaxorna även ta med behandlingskostnaden, har en änd- rad inställning till kostnaderna förmärkts. Tyvärr har denna ändrade inställning tagit sig det uttrycket, att man mera inriktat sig på dyrbarare metoder, detta på grund av den kritik, som riktats mot tipparna. Man kan emellertid inte bortse från att vilken annan behandlingsmetod som än kommer till an- vändning, måste det finnas tippar, dels för de restprodukter, som återstår vid andra me- toder, dels för sådant avfall, som inte kan destrueras med dessa metoder.

En riktigt planlagd och rätt skött täck- tipp måste fortfarande anses vara en till- lämpbar metod. För att skilja dessa väl- ordnade och välskötta tippar från de tidi- gare angivna kan uttrycket deponering an- vändas. Ett par betecknande exempel på detta faktum beskrivs i fackpressen från Amerika och Tyskland. Sålunda har man i staten New York nyligen lagt fram ett för— slag, som går ut på att man genom s.k. »landfilling» skulle skapa ett stort rekrea- tionsområde om ca 400 ha. Soporna skulle pressas under högt tryck till balar i en om- lastningsstation (jämför det japanska syste- met, avsnitt 6.6.6). Från denna omlast- ningsstation skulle sedan balarna transpor- teras till området medelst speciella contai— ners på järnvägsvagnar.

Det andra exemplet kommer från Ruhr- området i Tyskland. Man har där beslutat sig för att lösa avfallsfrågan regionalt för ungefär 1,7 milj. människor och inköpt ett område om ca 260 ha, där tidigare kol- brytning skett. Området beräknas räcka för

25 å 30 år framåt i tiden. Planerarna har tänkt sig att utforma en kulle om ca 80 m höjd, och man räknar med att av det nu ödsliga landskapet göra en parkliknande anläggning.

För att man skall undvika de vanligast förekommande olägenheterna med täcktipp- ning, måste flera synpunkter beaktas. På det tilltänkta deponeringsområdet skall ut- föras geotekniska och hydrologiska under- sökningar för att fastställa markens täthet eller genomsläpplighet liksom även grund- vattenytans läge och grundvattenströmmens riktning. Dessa undersökningar skall ge svar på frågan, om platsen kan användas utan risk för någon form av vattenförore- ning. Föreligger sådan risk, måste man ta ställning till om annan plats kan finnas eller om man skall behålla den undersökta platsen men vidta de åtgärder, som kan vara nödvändiga för ett riskfritt utnyttjande av platsen. Åtgärderna kan då bestå i en tätning av bottnen och uppsamling och be- handling av pressvatten. Tätningen kan ske med lera, om sådan kan anskaffas i till- räcklig mängd, eller med kemiska medel, såsom kalk, gips eller cement. Tätningen kan också ske med bitumen eller liknande. Oavsett om dränering måste tillgripas, bör man se till att nederbördsvatten, kommande från områden utanför deponeringsområdet, uppsamlas och bortleds, innan detta vatten förorenas av pressaft.

En mycket viktig faktor utgör upprättan- det av en plan över hur området skall se ut, när deponeringen är avslutad. Detta måste dessutom ses som ett självklart krav från naturvårdarnas sida. Lika viktigt är, att man från början gör upp en plan, som visar hur deponeringen skall utföras i varje etage upp till den slutgiltiga utformningen av området. Planen skall givetvis ange strängarnas höjd och utläggning. Det är strängarnas höjd, som är av avgörande be- tydelse för metodens resultat. Strängens höjd bör inte överstiga 2 m. Varje sträng avtäcks med minst 15 cm jord eller liknan- de. Skötseln skall ombesörjas med hjälp av tunga bandtraktorer eller motsvarande. Täckmassor skall alltid finnas till hands,

och täckning skall ske varje dag. Täck- materialet har en viss betydelse för proces- serna i tippen. Ett mycket tätt material gör att anaeroba processer blir förhärskande, varvid nedbrytningen går långsammare och svavelväte samt metangas bildas, som kan ge upphov till besvärande lukt. Ett mera po— röst material befrämjar en aerob process, vilket är att föredra, bl.a. får man högre temperatur. Visserligen tränger nederbörds- vatten lättare ned i tippen och kan öka pres- saftavgången, men dagens sopor är så pass torra, att det snarare behövs ett tillskott av fuktighet. Man kan till och med sätta ned rör i strängarna för luftning och eventuell vattentillförsel för att uppnå ett maximalt resultat. Det finns i båda fallen risk för självantändning, och det är därför viktigt, att täckmaterialet läggs ut ordentligt, så att man förhindrar en spridning till intilliggan- de tipplager. Vid en riktig undersökning och bearbetning av deponeringsområdet och med en noggrann planläggning och ordentlig skötsel kan man utan tvekan till- lämpa denna metod ett tag framöver och i varje fall under en övergångstid, tills andra mera avancerade metoder tillgrips.

Man kan göra en del spekulationer och överslagsberäkningar beträffande utrymmes- behov för deponeringsområden. Om varje person om ca 10 år producerar 400 kg av- fall per år och volymvikten i tippen antas bli lågt räknat 400 kg/m3, skulle utrymmes- behovet per person bli ca 1 m3 per år. Med en antagen medeltipphöjd av 4 ni blir plats- behovet 0,25 m2 per person och år. För de närmaste 20 åren skulle då för 10 000 perso- ner behövas ett område på 5 ha, för 100 000 personer 50 ha och för 1 milj. personer 500 ha. Härtill skall då läggas industriavfallet, som för vissa tätorter kan uppgå till bety- dande kvantiteter.

6.6.3. Nedmalning och homogenisering (förbehandling)

Pappersandelen i dagens avfall här i lan- det är hög. För närvarande är den över 50 %. Vid alltför stora anhopningar av bl.a. tidningar kommer avfallet att förbli

_)rljtre tröd— töckskikt stegvis overtöckningå

&

.__ xxx

ippldger

:.

lertötning i 2 m tl

ocko- t

TÄCKTIPPNING ( deponering) Principskisser (ur Der Städtetag 16/1967 samt Möll— und Abfallbeseitigung)

HAMMARKVARN Ho ris ontell ax el

HAMMARKVARN V ertikal axel

intakt under lång tid. En förbehandling i form av nedmalning och homogenisering av avfallet i något slag av maskinell utrust- ning är bl.a. därför till påtaglig fördel för nedbrytningsprocesserna. Man får ett snab- bare förlopp, och det utlagda avfallet är inte längre begärligt för skadedjuren.

Maskinell utrustning för nedmalning och homogenisering förekommer i dag i olika utföranden och av flera fabrikat. Utrust- ningarna utgör ofta ett led i en komposte— ringsprocess — varom mera längre fram — men används även helt självständigt före deponering av avfall. Förutom ovan nämn- da fördelar erhålls en omedelbar volym- reducering med minst 50 %.

De använda utrustningarna utgörs till större delen av s.k. hammarkvarnar med en eller två rotorer (axlar) försedda med hammare (slagor), som slår sönder och homogeniserar soporna vid passagen genom kvarnen. Vissa kvarnar är så utrustade, att tyngre och större beståndsdelar i avfallet kastas ut före passagen genom kvarnen. De flesta kvarnar har horisontella axlar. En engelsk kvarn utgör här ett undantag i det, att den har en vertikal axel, varpå hammar- na sitter. Beroende på inmatningshastighet, rosterstorlek etc. kan man variera det ut- gående materialets finhet.

Vad som är av specith intresse är parti- kelstorleken hos glaset. Vissa kvarnleveran- törer garanterar, att glaset blir av sandstor- lek. Skall det homogeniserade materialet deponeras, kan man nöja sig med ett grövre material, skall man däremot fortsätta med kompostering, bör materialet vara mera fin- fördelat. Kvarnarnas kapacitet är beroende av materialets finhet och även det inmatade avfallets volymvikt. Ju mera voluminöst avfall desto lägre kapacitet. Förutom ham- markvarnar förekommer s.k. raspar och roterande trummor.

Oavsett vilken typ eller vilket fabrikat som kommer till användning, så erhålls en slutprodukt efter avfallets passerande ge- nom dessa utrustningar av ungefär likvär- dig kvalitet. Metoden som sådan används utomlands i stor utsträckning, och den bör- jar vinna insteg även här. Det är ingen

tvekan om, att den från många synpunkter är att rekommendera före deponering av avfallet. Deponeringen bör ske på samma sätt som beskrivits i det föregående, alltså i skikt om max. 2,0 m och med ordentlig täckning. I vissa fall erhålls ett sådant material vid förbehandlingen, att täckmate- rialet helt eller delvis kan undvaras.

6.6.4. Kompostering

En nedbrytning eller omvandling av orga- niskt material i avfallet sker vid depone- ringen. Förloppet går dock ganska lång- samt. Ett sätt att påskynda detta kan som ovan beskrivits ske med hjälp av förbe- handling. Ett ytterligare påskyndande av omvandlingsprocessema sker vid avance- rade komposteringsmetoder. Omvandlings- processerna äger rum med hjälp av mikro- organismer (bakterier, svampar, protozoer etc.) och utgörs av en serie oxidationer och reduktioner. Slutprodukter blir bl.a. kolsyra, vatten och oorganiska salter. En del av den frigjorda energin går åt till uppbyggnad av nya mikroorganismer, medan en del höjer temperaturen i kompostmaterialet. Tempe- raturhöjningen är från flera synpunkter en viktig faktor. Omvandlingsprocesserna skall ske inom det termophila området, dvs. ungefär mellan 45” och 753 C. En tempe- raturhöjning upp till 700C under några timmar anses vidare vara tillräcklig för av- dödning av patogena bakterier och även maskägg vid inblandning av avloppsslam i komposten.

För den mikrobiella verksamheten och därmed omvandlingens snabbhet och effek- tivitet måste vissa krav uppfyllas. För att processen skall vara aerob, vilket de flesta komposteringsmetoder bygger på, måste mikroorganismema ha tillgång till syre och fuktigheten hållas inom lämpliga gränser, normalt 40—60% fuktighetshalt. Kompos- teringens förlopp är också starkt beroende av förhållandet mellan kol och kväve (CzN). CzN-förhållandet varierar kraftigt med av- fallets sammansättning och torde normalt ligga mellan 50:1—100:1. Uppfattningen

om vilket som är det mest gynnsamma för- hållandet för komposteringen varierar något från forskare till forskare. I allmänhet an— ges gränsvärdena till 15:1—35:1, vilka gränser inte bör understigas respektive över- stigas, om komposteringsprocessen skall fortgå så snabbt som möjligt. En fullstän- digt omvandlad kompost, närmast motsva- rande humus har ett värde på ungefär 1121. Mellan 115 och 113 av koltillgången an- vänds för ny celluppbyggnad och resten för energi-värme-utveckling. Eftersom C:N- förhållandet för avfall alltså är högre än det mest gynnsamma, är en tillförsel av kväve eller kvävehaltig substans en fördel. Då avloppsslam har ett lägre CzN-värde än ovan angivna, kan alltså från denna syn- punkt sett med fördel slam från våra av- loppsreningsverk tillsättas.

Såsom tidigare nämnts kan nedmalningen och homogeniseringen sägas vara ett första steg mot en rationell och avancerad kom- postering. Vid de enklaste formerna av kompostering efterföljs nedmalningen i hammarkvarnar av eventuell skrotborttag- ning i magnetavskiljare och siktning, var- efter det siktade materialet läggs upp i öpp- na strängar. I strängarna kan inläggas per- forerade rör för luftinblåsning, och dess- utom bör möjligheter till vattenbegjutning finnas. Man kan också inskränka sig till att med jämna tidsintervaller vända och bear- beta strängarna. Det efter några månader färdiga kompostmaterialet kan sedan, om det är nödvändigt med hänsyn till använd- ningen, ytterligare bearbetas i hammarkvar- nar och/eller siktas med finsiktar.

Man har emellertid med tekniska hjälp- medel sökt förkorta komposteringsproces- sen så mycket som möjligt. I olika slag av byggnadskonstruktioner, beroende på till— verkningsfirma, försöker man upprätthålla de för mikroorganismema gynnsamma för- hållandena, dvs. rätt fuktighetshalt, tillräck- ligt med syre, lämpligt CzN-förhållande, kontroll av temperatur etc. Nedbrytnings- förloppet sker då snabbt, och uppehålls- tiden i dessa anordningar uppgår till endast några dygn. En eftermognad genom upp- läggning i kompoststrängar under ett par

månader är att rekommendera. På vissa håll, i t.ex. vinodlingsdistrikten i Frank- rike, används emellertid komposten utan efterlagring. En viss försiktighet vid an- vändandet av inte helt färdig kompost bör iakttas, bl.a. med tanke på att mikroorga- nismema i komposten fordrar kväve för sin tillväxt, vilket kvävebehov kan konkurrera med behovet för den växtlighet, som kom- postmaterialet skall vara till nytta för.

Vid de tekniskt mera avancerade kom- posteringsmetoderna sker en nedmalning och avskiljning av skrot och liknande före behandlingen i speciella omvandlingstorn (oftast används uttrycket rötningstorn, men eftersom det rör sig om aeroba processer, bör uttrycket omvandlingstorn vara mera adekvat). Undantag från denna regel utgör Danos biostabilisator, som består av en lång roterande horisontell trumma, där ned- malningen sker i själva trumman genom friktionen mellan hårdare och mjukare be- ståndsdelar hos avfallet. Övriga komposte- ringstyper består i princip av vertikala torn eller celler med mekaniskt arbetande mel- lanplan. Avfallet inmatas upptill och tas ut nedtill samt transporteras till eventuell yt- terligare nedmalningsanordning och/eller vibrationssiktar.

6.6.5. Kompostering av sopor och avloppsslam

Såsom tidigare anförts får man ett snabbare omvandlingsförlopp och ett bättre slutresul- tat vid komposteringen, om avloppsslam till- sätts. CzN-förhållandet blir gynnsammare och fuktighetshalten kan justeras med hjälp av slammet. Hur stor mängd avloppsslam som kan tillsättas, är beroende på den vat- tenhalt slammet håller. Om ekvivalenta mängder avfall och slam, räknat per person, skall kunna blandas, måste slammet i regel avvattnas till 20 a 25 % torrsubstanshalt. En sådan torrhalt uppnås vid vakuumfiltre- ring eller centrifugering av avloppsslammet. Dessa slambehandlingsmetoder är numera allmänt förekommande.

Dagens samhälle har inte endast att brot- tas med avfallsproblemet, utan omhänder-

ORGANISK SUBSTANS Q MI KROORGANIS M ER

+ SYRE

NYA AVGÅENDE PROD. MIKROORGANISMER co2 H,o

l

VÄRME

AEROB OXIDATION AV ORGANISK SUBSTANS I KOMPOST (ur Wat. Pollut. Control 1967)

KOMPOSTERINGSANLÄGGNING SYSTEM C FOUCHE

1. Sopbunker, lamelltransportör 7. Lufttillförsel

2. Bandtransportör 8. Efter-kompostering 3. Hammarkva rn,Gondard 9. Inmatningsbehållare 4. Bandtransportör 10, Bandtransportör

5. Fördelningsband 11. Siktar

6. Rötceller 12. Färdig kompost

(Ur Möll- und Abfallbeseitigung)

FARDIG KOMPOST

DANO-BIO-STABILISATOR

! Sopbunker 2 Lumelltronsporlör

3 "transportörer (gummiband) I. Rotersilo

5 Sikt

5 Mugnetseporutor

tagandet av slammet är ett minst lika stort problem. Det ligger ju därför mycket nära till hands att i största möjliga utsträckning söka sig fram till en gemensam lösning genom komposteringsförfarandet. Sam- kompostering förekommer på många håll på kontinenten, och även här i landet på- går vissa försök, som bygger på en omvand- ling i torn utan några rörliga delar.En hake

i sammanhanget utgör t.ex. förekomsten av tunga metallsalter (bl.a. kvicksilver), ägg från inälvsmaskar (dynt) samt bakterier i avloppsslammet. En effektiv sanering av industriella utsläpp i det kommunala av- loppsvattnet kan möjligen undanröja just detta problem. Ytterligare försök och forsk- ning för svenska förhållanden torde vara nödvändigt.

>" |»— _! 4 :: z »"3 LO )— ; m ( 2 n: o n. o m 12 30 I _| '? Halt torrsubstans: % Hushållssopor ”66,0 kg/p. I Rötslqm meknningsunl. ( 12,0 kglp.år Rötslum mekrbiolreningsanll 20,0 kglpjir V Enl. lmhotf 20

so sa 70 se ao RÖTSLAMMETS VATTENHALT 1 %

KOMPOSTERING AV EKVIVALENTA MÄNGDER AVFALL OCH RÖTSLAM SOM FUNKTION AV VATTENHALTEN Ex önskad vattenhalt i blandningen 50 %. Om avfalletsvattenhalt är 39 % så måste rötslammets vattenhalt sänkas till 78 %.

SKROTFRESS

GROVSÄLLNING MELLANSÅLLNING FINSÄLLNING MAGNETSEPARATOR

_c—wNT'

BLANDN. ' RÖT-

—é,— cen.

_? ———_ | LUFT

SEDIMENT. " ' SLAMFORUOCKAREI AVVATTN.

KOMPOST. _. .

.SAMKOMPOSTERING AV AVFALL OCH SLAM lFunktions schema

*(Ur Möll- und Abfallbeseitigung) t i

Man kan utan vidare uttala sig positivt om komposteringsförfarandet. Vad som däremot är svårt att uttala sig bestämt om i dagens läge är, om man kan finna avsätt— ning för det framställda kompostmaterialet. Hitintills har inställningen från det aktiva jordbrukets sida varit mycket ljum. Vid en enkät, som utsänts av hushållningssällskapet i Stockholms län till jordbrukare i stock- holmsområdet, har man emellertid visat ett påtagligt positivt intresse för en använd— ning av slam. Det är möjligt och även tro- ligt, att en aktiv information bland landets jordbrukare kan skapa förutsättningar för kompostmaterialets användning inom jord- bruket. I dessa tider, då man överväger och i vissa fall även påbörjat en gödsling av skogsmarkerna, skulle man kanske också kunna tänka sig användning av kompost i en rationell skogshantering. Här skulle givetvis en verklig insats på forskningens område vara önskvärd.

6.6.6 Japansystemet (Tezuka-pressen)

Under senaste året har ett nytt system in— troducerats och låtit tala om sig, nämligen Tezukapressen från Japan. Metoden inne- bär helt enkelt, att man med hjälp av enor- ma pressmaskiner pressar samman avfallet till kuber av varierande storlek, vars volym— vikt ligger mellan 1,2 och 1,8. Avfallet be— höver inte på något sätt sorteras, utan allt slags avfall kan tas emot i pressarna, till och med gamla bilar. I en serie pressnings- moment med ett tryck av upptill 360 kg/cm2 pressas sålunda soporna samman till kuber, som förses med ett hölje av trådnät. Kuber- na kan också förses med ett hölje av plåt, cement, asfalt eller plast. Genom den enor- ma sammanpressningen påstås att all expan- derande tendens hos avfallet försvunnit samt att all luft och därmed syre pressats ut ur avfallet, och någon mikrobiell verk- samhet av betydelse skall enligt uppgift inte förekomma. Kuberna kan användas för utfyllnad på land och i vatten, för byggan- de av hamnar, vågbrytare etc. Man har även på flera håll varit intresserad för en utfyllnad för stora flygfält. Det tidigare

nämnda utfyllnadsprojektet i staten New York har förmodligen tänkts ske enligt denna metod. Fördelarna av en utfyllnad med dessa block skulle vara, att några sätt- ningar inte uppträder sedan utfyllnaden är klar, varför området ganska omgående kan användas för sitt tilltänkta ändamål.

En fråga av vita] betydelse är, huruvida man har långtidserfarenhet av om jäsnings- processer i kuberna kan inträffa efter läng- re tids lagring på land eller till sjöss. Vid förfrågningar har man svarat, att man haft kuber liggande i vattnet i flera år och att man har ca 10 års erfarenhet utan att ha konstaterat någon mikrobiell verksamhet. Två anläggningar lär vara under byggnad i Japan, och enligt uppgift skall också en an- läggning ha sålts till Chicago. Erfarenheter- na från denna metod är sålunda än så länge mycket begränsade. Den skulle dock kunna vara av intresse inom områden, där man är i behov av stora utfyllnadsmassor. Kostna- derna är också mycket litet kända. Enligt Tezukas egna uppgifter skulle dessa emel- lertid vara betydligt lägre än för förbränn- ning.

Metoden kan knappast betecknas som en behandlingsmetod i egentlig mening, efter- som det i de fall då kuberna förses med olika tillslutningar snarare är fråga om en konservering av avfallet.

6.6.7 Förgasningsmetoden

I Kolding, Danmark, har man i anslutning till stadens gasverk byggt en försöksanlägg- ning för torrdestillation av avfall. Det är den danska firman Destrugas A/S, som be- kostat anläggningen och även driver den- samma. Enligt firman kan avfall från hus- håll och industrier behandlas, liksom slam från reningsverk och spillolja etc. Slutpro- dukterna är gas och aska. Gasen är att jäm- föra med vanlig stadsgas, men har ett något lägre bränslevärde. För att komma upp i samma värde som normal stadsgas tillsätts 3—4 % butan.

Avfallet sönderdelas först i en s.k. des- integrator (en form av grovsax), varifrån det förs till lagersilos. Därifrån matas av-

JAPANSYSTEMET Principskiss

silo ||

rökgcts cu.170"

JJ,? fjärrvärme

& Sägnen H,

!

gas + vnttennn ga

Lj—

FÖRGASNINGSMETODEN

C. Desintegrator D. Värmemantel E. Oljegenerator

fallet med hjälp av polygripskopor in i retortrar, vars övre del hela tiden hålls fylld och då verkar som en propp för gasen i retortern. Denna uppvärms utvändigt med olja eller med den bildade gasen, så att temperaturen i retortern hela tiden hålls vid ca 10000 C. Det tar ca 20 timmar för avfallet att passera genom retortern, och avfallet sjunker hela tiden ner utav sin egen

Värmeväxlare Gas till gasve rk Asktransportör

faan

vikt. Utmatningen av askan nedtill bestäm- mer i stort sett genomloppshastigheten. Eftersom uppvärmningen av retortrarna styrs automatiskt så att temperaturen inuti hålls vid 10000 C, är man oberoende av avfallets värmevärde. Kommer stora mäng- der med exempelvis plast med högt värme- värde, regleras uppvärmningen därefter osv. Vid uppvärmning med den bildade gasen

lär inga nämnvärda luftförorenade be- ståndsdelar erhållas. Förbränningsproduk- terna vid gaseldningen består av kolsyra, vattenånga och kväve. Enligt de uppgifter, som man lämnat från Destrugas, neutrali— seras bildade klor- och svavelföreningar i retortrarna, varför inte ens plasterna skulle ge upphov till några skadeverkningar. De enda produkter som lämnar retortrarna är askan och gasen. Om uppvärmning med olja förekommer, uppstår givetvis samma luftföroreningsproblem som vid fjärrvärrne- anläggningar.

Anläggningen drevs i ungefär ett års tid, men stoppades i slutet av år 1967 på grund av vissa tekniska brister. Dessa säger sig firman vara helt klar över hur de skall avhjälpas. Såsom ett alternativ till för- bränning synes metoden vara av intresse. I så fall bör den bildade gasen användas för retortrarnas uppvärmning.

I Amerika har under senaste året utveck- lats ett liknande förfarande, där konverte- ringen sker i en sakta roterande, cylindrisk retorter. Flera anläggningar lär vara kont- rakterade, och man avser där att utnyttja den alstrade gasen för anläggningens drift.

6.6.8 Förbränning

Sopförbränningsanläggningar är ju inte någon ny företeelse utan har funnits i åt- skilliga decennier både utomlands och här i Sverige. Avfall är som bränsle betraktat mycket inhomogent. Värmevärdet kan va— riera mycket från plats till plats och från årstid till årstid. Hos oss här i Sverige är variationerna trots allt mindre än t.ex. på kontinenten. Detta hänger samman med att vi övervägande har oljeeldning och därför inte har så mycket aska i avfallet vintertid som vissa andra länder. Desutom är ande- len papper i vårt avfall bland de högsta i världen, vilket gör att Värmevärdet är högt och ganska konstant året om. Värmevärdet hos vårt avfall har ökat kraftigt under senare år, och man räknar med, att det i dag ligger omkring eller över 2000 kcal/kg. Dagens avfall kan därför brännas utan till- satsbränsle.

Förbränningstemperaturen i ugnen bör ligga mellan ungeför 8000 C och 1 100” C, för att lukt respektive slaggsintring inte skall uppstå. Rökgaserna har alltså en tem- peratur av uppemot 1 1000 C, när de läm- nar ugnen. Om rökgaserna kan släppas ut direkt utan någon form av rening, behöver inga åtgärder vidtas för kylning av gaserna. Det är emellertid inte realistiskt att räkna med ett så enkelt förfarande. Man måste i stället utgå ifrån att någon form av hög- gradig rökgasrening krävs, och därmed måste också rökgastemperaturen sänkas till omkring 300o C. Sänkningen av rökgas— temperaturen kan i princip ske på tre olika sätt eller med kombinationer av dessa, näm- ligen:

1. inblandning av kalluft 2. sprayning med vatten 3. avgaspanna

Luftkylningen fordrar inte några kompli- cerade anordningar, och den är därför lätt att reglera. Metoden har emellertid en stor nackdel och det är, att den utgående rök- gasmängden ökas til ca 3,5 gånger den ursprungliga. Detta betyder, att även efter- följande anordningar såsom filter, fläktar och skorsten måste uppdimensioneras där- efter. Detta innebär ökade kostnader, som ungefar motsvarar kostnaden för en avgas- panna. Metoden med vatteninsprutning är effektiv, men innebär å andra sidan rätt stora risker för materialangrepp genom vattnets surgöring. Kylvattnet blir mycket förorenat och kan i de flesta fall inte släp- pas ut utan rening. Rökgasmängden ökar också vid denna metod. Man räknar med en ökning av ungefär 50 å 60 %. Den tredje metoden innebär, att rökgasvärmen avges till en avgaspanna, där det tillvaratas antingen i form av varmvatten, hetvatten eller ånga, och i en del fall genereras över- hettad ånga. Mera om värmeutnyttjandet längre fram.

Rökgaserna från förbränningen innehål- ler relativt stora stoftmängder, som måste avskiljas. Rökgasrening med avseende på stoft kan ske med hjälp av cykloner, spärr-

SOPFÖRBRÄNNINGSANLÄGGNING © Funktionsschema

l. Sopbunker 7. Askutmatning

2. Kran 8. Avgaspanna.

3. Skakränna 9. Rökgas rening

4. Påfyllningsschakt l 0. Skorsten

5. Eldrum 11. Tugg för grovsopor 6. Spilloljeförbränning

Nim

SOPF ÖRBRÄNNING SANLÄGGNING (H ÖG DALEN)

1. Tipphall 9. Fläktar

2. Sopbunker 10. Slaggutmatning

3. Travers, polygripskopa 11. Slaggbunker

4. Manöverhytt 12. Slaggkran

5. Påfyllningstratt 13. Elektrofilter

6. Inmatning 14. Rökgasfläkt

7. Valsrost syst. Dusseldorf 15. Skorsten

8. Avgaspanna l 6. Kontrollrum SOU 1969: 18

Kapacitet 2 x 15 t/h (i framt 4 x 15 t/h) 36 atö ångtryck 3600 C ångtemp 2 x 38, 5 t/h överhettad ånga

filter, elektrofilter och våtavskiljning. Re- ningsgraden kan beroende på typ av filter ligga mellan 70 och nära 100 %. Reningen innebär höga kostnader för de mest avan- cerade metoderna. De olika plasternas ökan- de förekomst i avfallet innebär, att rök- gaserna innehåller kemiska ämnen, som inte tas bort med de nämnda stoftavskiljnings- metoderna, utom möjligen delvis vid våt- rening. Vid denna uppstår å andra sidan svårigheter med rening av vattnet eller att över huvud taget finna någon recipient, som kan ta emot detta förorenade vatten utan olägenheter. För gasreningen måste därför i regel andra och mer komplicerade metoder tillgripas, som ännu inte är helt utprovade. Det kan nämnas, att man i Amerika för närvarande investerar stora summor i forskning just inom detta om- råde.

För att råda bot på föroreningarna från rökgaserna rekommenderas att bygga höga skorstenar, vilket kan jämföras med strut- sens teknik att gömma huvudet i sanden. Man skyddar visserligen den egna tätorten från föroreningar, men man kanske i stället låter grannorten lida av dem, om än i ut- spädd form. Luftföroreningarna har ju inte endast lokala aspekter. De har visat sig vara i allra högsta grad internationella och globala problem.

Utan att gå in på kritik av alla de slag av ugnar som förekommer, måste ändock framhållas att små anläggningar inte tillhör morgondagens lösning av avfallsbehandling- en. Man har där inte möjlighet att tillfreds- ställande lösa problemen från natur- och miljövårdssynpunkt. Även de allra största anläggningarna kommer att få brottas med svårigheter att lösa problemen tillfredsstäl- lande.

Förbränningen har här berörts ganska summariskt med beaktande av att en ar- betsgrupp tillsatt av Statens naturvårdsverk samtidigt håller på med utredning av luft- vårdsproblem i samband med behandling av avfall genom förbränning. I denna ut- redning kommer problemen i samband med sopförbränning, stoftavskiljning, rökgasre- ning liksom även förbränning av oljeavfall,

kemikalier etc. att mera ingående penetre- ras.

6 .6.9 Värmeåtervinning

Såsom tidigare påpekats ligger Värmevärdet hos avfallet högt, och detta kan därför brännas utan stödbränsle. Man brukar över- slagsmässigt räkna med att förbränning utan tillsatsbränsle är möjlig, om askhalten inte överstiger 60 vikts-%, om vattenhalten ligger under 50% och om halten bränn- bara ämnen är minst 25 %. Dessa krav upp- fylls i de allra flesta fall. Detta betyder, att de primära förutsättningarna finns för an- vändande av avfall som bränsle. En an- nan faktor i detta sammanhang, som också tidigare berörts, är att rökgaskylningen under alla förhållanden kan tänkas ske medelst avgaspanna. Man måste emellertid ha klart för sig, att lönsamheten i värme- återvinningen är beroende av många fakto— rer och måste undersökas mycket ingående från fall till fall. Investeringskostnaderna blir ganska höga, och ett minsta lönsam- hetskrav måste givetvis vara, att totala driftkostnaden för tillkommande anlägg- ningsdelar skall täckas av värmeinkomsterna. Ett annat villkor är, att den värme man tillvaratar på detta sätt finner avsättning, i annat fall uppstår genast problem med dess bortförande. De vanligast förekom- mande användningsområdena är:

a) inom den egna anläggningen till för- värmning av förbränningsluften och uppvärmning av byggnaderna,

b) framställning av varm- eller hetvatten för inmatning på ett fjärrvärmenät eller för leverans till ett närbeläget sjukhus eller någon industri,

c) framställning av ånga, som används på samma sätt, samt

d) framställning av överhettad högtrycks- ånga för generering av elektrisk ström via ångturbiner.

Andra tänkbara användningsområden är torkning av avloppsslam, uppvärmning av simbad osv.

Avgaspannan kan antingen placeras se- parat och skild från ugnen eller också pla- ceras ovanpå ugnen, dvs. panna och ugn är då sammanbyggda till en enhet. Den senare lösningen är den värmetekniskt rik- tigare och förekommer på de flesta större anläggningar. Man har då möjlighet att bättre reglera ugnens kapacitet i förhållan- de till förändringen (ökningen) av avfallets värmevärde. De strålningsytor som omger förbränningsrummet kan i lämplig utsträck- ning beklädas med stampmassa (isolering). Vid stigande värmevärde hos avfallet fri- läggs tidigare isolerade värmeytor, varvid en bättre kylning av ugnen erhålls, och sam- tidigt tillvaratas den ökade värmeavgiv- ningen.

Såsom ovan nämnts skall det finnas någon avnämare för den tillvaratagna vår- men. Mest lönande med ett tillvaratagande och utnyttjande av överskottsvärmen blir det i sådana fall, där man kan lägga för- bränningsanläggningen i anslutning till redan befintliga värmeverk eller kraftvärme- verk, eller också där man kan bygga nya sådana i anslutning till sopförbränningen. Det lönar sig knappast att bygga långa ledningar för överföring av hetvatten eller ånga, då dessa ledningar blir dyrbara.

Vid användning av överskottsvärmen för uppvärmning av bostadsområden får man tänka på, att värmebehovet under somma- ren endast är mellan 1/5 och lllO av vin- terbehovet. Värmeåtervinningen bör helst motsvara sommarbehovet, annars måste anordningar installeras för bortkylning av den överflödiga värmen sommartid. Även i de fall ånga framställs — och då speciellt för generering av el-ström — bör det fin- nas nödkondensorer, ifall en turbin skulle falla ur. I dessa kondensorer kyls då ångan med luft eller kylvatten.

Driftkostnaderna kan bli besvärande för de anläggningsdelar, som tillkommer för värmeutnyttjandet. Speciellt gäller detta, när man genererar överhettad högtrycks- ånga. På grund av rökgasernas innehåll av flygaska utsätts tubrören i ångpanna och överhettare för mycket stor förslitning, och underhållskostnaderna blir höga.

Verkningsgraden vid värmeutnyttjandet ligger på ungefär 60 %, dvs. av 1 ton av- fall med Värmevärdet 2000 kcal/kg utvinns ca 1,2 Gcal (1,2.106 kcal). Försäljningen av denna värme beräknas i gynnsamma fall inbringa ca 10 kr per Gcal. Försiktigtvis bör man rent praktiskt inte räkna med att destruktionskostnaden per ton avfall sänks med mer än 7 å 10 kr.

Ett tillvaratagande av värmen vid sop- förbränning kan i dagens läge ge en inte obetydlig återvinning av kostnaderna i stor— leksordningen 20—30 %, men Värmeåter- vinningen måste betraktas som en sekundär faktor vid sopförbränningen. Den primära faktorn måste vara destruktion av avfallet och att i första hand säkerställa största möj- liga driftsäkerhet härför. Värmeåtervinning är tänkbar endast vid större anläggningar, 20 000 årston eller mera. Det är en utbredd internationell uppfattning, att efterhand som atomkraftverk vinner större spridning, så förlorar Värmeåtervinningen från sop- förbränningsstationer i värde och betydelse.

6.7 Kostnader

Man kan inte ge exakta generella kostna- der för olika slag av behandlingsmetoder. Här spelar lokala förhållanden en alltför stor roll. Vissa överslagsmässiga kostnader kan dock uppställas i diagramform, som åskådliggör det ungefärliga inbördes för- hållandet mellan de olika metoderna. Här- vid kan konstateras, att även en tekniskt långt driven deponering ställer sig billigast både från investeringssynpunkt och drift- kostnadssynpunkt. Därnäst kommer anlägg- ningar för homogenisering. Behandlings- kostnaderna vid homogenisering kan variera inom rätt vida gränser, beroende på vilken standard man vill kosta på byggnader etc. Utomlands görs dessa ofta rätt enkla. Man bör för svenska förhållanden satsa på en hög standard från början. Komposterings- och förbränningsanläggningar kan i stort sett anses vara jämställda, när det gäller kostnaderna. Här kan det då mera bli en bedömning med hänsyn tagen till natur- vårds- och miljövårdsintressen, men kanske

i lika hög grad till om man kan finna avsätt- ning för kompostmaterialet. För alla typer av anläggningar blir driftkostnaden per en- het uttryckt i kronor per ton lägre för stora anläggningar än för små, vilket är av stor betydelse vid ett regionalt samgående.

Av den totala hanteringskostnaden utgör insamlingen av avfallet inklusive en viss närtransport den största parten. I ett regio- nalt sammanhang kan kostnaden överslags— mässigt fördelas enligt följande:

total hanteringskostnad ca 150 kr/ton varav insamling 100 kr/ton transporter 15 kr/ton behandling 35 kr/ton

Insamlingskostnaden varierar minst från ort till ort, medan däremot en större om- fördelning mellan transport- och behand- lingskostnad kan ske, beroende på typ av behandlingsanläggning och närheten till densamma.

6.8 Plaster

I det föregående har pekats på den ökade användningen av plaster i dagens samhälle, och då främst för förpackningsändamål. Då och då aviseras övergång från annat förpackningsmaterial till plast. Här kan nämnas övergång från engångsglas till en- gångsförpackning av plast för dryckesvaror och uppgifter om att vissa pappersbruk gått samman i en försäljningsorganisation för att lansera plastsäckar i stället för pap- perssäckar för bl.a. konstgödningsämnen. Det finns således anledning, att ytterligare något försöka belysa problemen kring behandlingen av plastbemängt avfall. Den rent industriella behandlingen av enbart plaster i speciella ugnar lämnas därhän i detta sammanhang.

Begreppet plast innebär i sig själv en hel vetenskap och kan därför inte behandlas här. Det kan emellertid nämnas, att plaster- na oftast utgörs av syntetiska stormoleky- lära organiska föreningar, framställda ge- nom polymerisation eller polykondensation. Genom olika tillsatsmedel framställs plas-

ter med mycket skilda egenskaper. En van- lig indelningsgrund är en indelning i termo- plaster och härdplaster. Med termoplaster betecknar man plaster, som mjuknar och blir formbara vid uppvärmning och som vid avkylning åter stelnar. Denna process kan upprepas många gånger utan att plasten kemiskt förändras. Med härdplaster beteck— nar man plaster, som vid uppvärmning, ofta under inverkan av tryck, blir plastiskt form- bara och som samtidigt undergår en ke- misk omvandling, härdning. Härvid över- går plasten till en olöslig och osmältbar slutprodukt, som inte åter kan göras form- bar.

Plasterna har ett högt värmevärde, och om alltför stora mängder tillfälligtvis matas in i en förbränningsanläggning, kan för- bränningsförloppet i ugnen störas väsent- ligt. Vissa plaster mjuknar och smälter i ugnens främre del och kan där ställa till besvär med igensättning av resterna. Poly- etenplasterna, som enbart består av poly- mera kolväten, kan ge upphov till kraftig sotutveckling, som kan ge en överbelast- ning på bl.a. stoftavskiljarna.

De tillsatsmedel till plasterna, som vid bl.a. behandling genom förbränning är av stort intresse, är halogenerna klor och fluor. Av dessa är klor den mest förekommande, men även fluor tycks få en allt större an- vändning. Den begränsande faktorn för fluor är för närvarande kostnaden, som är hög. Av den totala mängden plast i dag i Sverige utgörs ca 10 % av PVC (polyvinyl- klorid) innehållande kloratomer, vilken an- vänds mycket inom just förpackningsindust- rien. Fluorplasterna är speciellt värmehär- diga och används för närvarande i stor ut- sträckning till beläggningar på hushållskärl och liknande.

Vid förbränning av klorhaltigt material får man räkna med, att såväl fri klor som klorväte (saltsyra) uppträder i rökgaserna. PVC innehåller ca 50 % klor, men det finns andra plaster som är ytterligare poly- meriserade med klor (bl.a. polyvinylidén med handelsnamn som Saran) och därför följaktligen innehåller ännu mera klor. Den fria kloren och klorföreningarna utgör en

HUSHÅLLS-OCH AFFÄRSAVFALL

DESTRUKTIONSKOSTNADER KR I TON 190

100

170

160

__ Förbränning

150 _o—o— Förbriinning med Värmeåtervinning

— _ — Homoqnnisering + tippning

11.0 — - - —— Tåcktippning

130

120

llO

100

,.l ,,I

70 l

l sol l

& so , Lo - Xx

30

20 "_

10

0 50000 100 000 150 000 200000 250 000 300000 KAPACITET

a:. tt”

stor risk för angrepp på själva förbrännings- anläggningen. Samma sak gäller för fluor och fluorföreningarna. Eftersom det för närvarande är ytterligt svårt och dyrbart med gasrening, får man räkna med att i den mån som klor- och fluorhaltiga pro- dukter förbränns, kommer lufthavet och naturen att belastas med klor- och fluor- föreningar. Visserligen är klor- och fluor- väte lättlösliga i vatten och kan därför absorberas i tvättorn och liknande, men det förutsätter då, att det i närheten finns en tillräckligt stor recipient, som kan ta emot det förorenade vattnet utan skade- verkningar. Risken flnns att man löser ett problem, men skapar ett annat av liknande omfattning.

Inom naturvårdsverkets arbetsgrupp för utredning av luftvårdsproblem i samband med behandling av avfall genom förbrän- ning har en jämförelse gjorts mellan emis- sionerna från en saltsyrafabrik och några större sopförbränningsanläggningar, vilken jämförelse kan vara av intresse. En stor saltsyrafabrik i Sverige producerar ca 700 ton/dygn och emitterar ca 700 kgldygn HCl. Andelen plast i avfallet antas variera mel- lan 1 och 5 %,, varav ca 10 % är PVC. Vid förbränning av PVC uppgår viktminsk- ningen till 58 %, av HCl. Total mängd salt- syra emitterad från avfall med 1% plast blir då 0,6 kg/ton avfall och med 5 % plast ca 3,0 kg/ton. Väljer man exempelvis Hög- dalenanläggningen i Stockholm, vars bli- vande 2 ugnar a 15 ton/tim kan avverka 720 ton avfall per dygn, emitteras vid 1 % plast ca 430 kgldygn HCl och vid 5 % plast ca 2150 kgldygn HCl. Sannolikt ger alltså en stor sopförbränningsanläggning upphov till större HCl-emissioner än en stor salt- syrafabrik.

Trots att plastandelen innehållande halo— gener i vårt avfall ännu så länge är relativt liten, kan man enligt ovanstående exempel erhålla emissioner av inte betydelselöst slag. Det torde därför finnas all anledning att noggrant följa utvecklingen och att även i möjligaste mån satsa på forskning inom detta område.

Vid förbränning av plaster känner man alltså någorlunda till vad som bildas och vilka verkningar detta kan ha på miljön. Om man däremot försöker få en klar upp- fattning om vad som sker med plasterna vid deponering, homogenisering, komposte- ring eller när plastemballage och liknande mera planlöst kastas ute i markerna, stöter man på ett tämligen outforskat område. Vid Skogshögskolan i Stockholm har gjorts vissa försök och pågår fortfarande ned- brytningsförsök i olika jordmånstyper (brunjordar, podsoler och humuspodsoler). Man studerar dessa jordmånstypers inver- kan på olika material, såsom papper, pap— per/plast, papper/aluminiumfolie samt olika plastmaterial. Eftersom försöken görs i rela- tivt liten skala och då de ännu inte är helt avslutade, kan det för närvarande vara svårt att dra några långtgående slutsatser. Brunjordarna sägs dock vara betydligt mera aktiva vid nedbrytningen av papper och vissa papper/plastkombinationer än övriga jordmånstyper. Någon inverkan på rena plaster har man hittills inte kunnat konsta- tera.

En informationskälla i Frankrike har meddelat, att klimatet spelar en viss roll i sammanhanget på så vis, att ett fuktigt och varmt klimat kan påverka vissa plasters nedbrytbarhet i gynnsam riktning. Man framhåller, att detta i första hand gäller tunna plaster av polyeten, som inom några månader kan brytas ned. Plaster av typ PVC och liknande påverkas däremot inte.

För närvarande föreligger inte några klara fakta beträffande detta problem. På grund härav går uppfattningarna vitt isär. En kraftfullare målinriktad forskning är därför nödvändig även inom detta område. För tillverkare av plaster och plastproduk- ter har det hittills självfallet varit en strä- van att få fram så motståndskraftiga och långlivade produkter som möjligt. Det borde emellertid ligga inom både den tek- niska och ekonomiska möjlighetens gränser att framställa mera miljövänliga produkter med avseende på avfallsbehandlingen.

Så länge som det inte föreligger några

konkreta forskningsresultat beträffande plasternas nedbrytbarhet under olika be- tingelser, måste man följaktligen tills vidare bortse från antaganden om eventuella möj- ligheter för plasternas nedbrytning i exem- pelvis ett kompostmaterial. Man får i stället utgå från frågeställningen: har närvaron av plast i ett homogeniserat material eller kompostmaterial påtagliga negativa effek- ter eller möjligtvis positiva sådana?

Vid homogeniseringen i hammarkvarnar, vilken process i de flesta fall även föregår kompostering, slås plastemballage och plastdetaljer sönder i mindre enheter. Efter komposteringsprocessen kan ytterligare fin- fördelning ske, och givetvis kan grovleken på siktarna bestämma den maximala parti- kelstorlek, som kvarvarande kompostmate- rial består av. Forskarna synes här vara ganska eniga om, att ett kompostinnehåll av plast i rimliga mängder och med en maximal storlek av 0,5—1 cm kan vara till fördel. Kompostmaterialet blir härigenom relativt luckert, och vid användning såsom jordförbättringsmedel har det en positiv inverkan på vissa jordar. Den plastandel, som eventuellt siktats ifrån, får då depone- ras. En deponering av plast lär inte kunna göra någon skada varken i form av vat- tenföroreningar eller luftföroreningar.

Med hänvisning till den ofta uppflam— mande debatten om problemen med en- gångsglasen kan man från avfallsbehand- lingssynpunkt säga, att kommer glasen bara fram till en behandlingsanläggning, förelig- ger det inte några tekniska svårigheter att i hammarkvarnar eller liknande krossa gla- set till praktiskt taget sandstorlek.

I anslutning till diskussioner om proble- men vid behandling av vissa avfallsproduk- ter, kommer man lätt in på frågeställningen kring hela produktkedjen. I de flesta fall tas endast hänsyn till produktens lämplig- het och ekonomi sett från producentens och konsumentens synpunkter. Att det även finns en sista länk i kedjan har man helt glömt bort, nämligen att den aktuella pro- dukten efter konsumtionen blir en avfalls- vara, som på ett så ekonomiskt sätt som

möjligt skall kunna behandlas utan mark-, vatten- eller luftföroreningar. De ekono- miska synpunkterna är minst lika mycket involverade i denna sista länk.

6.9 Avfallshantering inom större regioner

6.9.1 Allmänna synpunkter

Det har i det föregående framhållits, hur avfallsmängden ökar och att kraven på ett tillfredsställande omhändertagande också ökar. Många kommuner har därför under senare år kommit i akuta svårigheter be- träffande framför allt behandlingen av av- fallet. Såvitt framgår av hittills utförda undersökningar, synes 50 å 60 % av samt- liga kommuner vara tvingade att finna nya lösningar av behandlingen före 1975. Av- fallshanteringen är av sådan art, att den bäst synes kunna lösas genom ett regionalt samarbete. Om små behandlingsanlägg- ningar skall utformas och skötas på ett från alla synpunkter riktigt sätt, blir kost- naden orimligt hög. För större anlägg- ningar sjunker kostnaden per ton behand- lat avfall, vilket ekonomiskt skapar förut- sättning för transport av avfall relativt långa sträckor. Dessutom erhåller man bättre anläggningar sett från teknisk och hygienisk synpunkt.

En testutredning på uppdrag av Svenska kommunförbundet utfördes 1965—66 för 6 kommunblock i NV Skåne, varav 3 belägna i Malmöhus län och 3 i Kristianstads län. Utredningen gav ett klart belägg för att en samordning av avfallshanteringen inom så pass stora regioner var fördelaktig. Ungefär samtidigt gjorde man inom Stor-Göteborgs- området en utredning, vilken utmynnade i ett förslag till en gemensam behandlings- anläggning för ett antal kommuner.

Intresset för samordningstanken hade härmed väckts på flera olika håll. Läns- styrelserna i Malmöhus och Kristianstads län tog därefter initiativet till att låta ut- föra en översiktlig utredning beträffande indelning av hela Skåne i renhållningsregio- ner. Anslag för denna utredning beviljades

av Kungl. Maj:t, och utredningen redo— visades i början av 1967. Statligt bidrag till liknande utredningar ställdes till förfogande för Blekinge, Jönköping och Örebro län. I början av 1967 beslöt Svenska kommunför- bundet, att översiktliga utredningar skulle verkställas i förbundets regi för alla övriga län i landet. Dessa pågår och beräknas för landet i dess helhet vara avslutade under 1969. En kortfattad redovisning av resulta- tet av utredningarna beträffande landska- pen Skåne och Östergötland samt Örebro län lämnas i det följande.

Dessa översiktliga utredningar syftar till att indela länen i lämpligt avgränsade regio- ner, inom vilka man gemensamt skall kunna lösa avfallshanteringen på det mest ekono- miska och tekniskt-hygieniska sättet. I och för sig skall inte t.ex. en länsgräns behöva hindra ett samgående över länsgränsen, om detta befinns vara fördelaktigt från ovan nämnda synpunkter. Dock bör administra- tiva gränser i forrn av kommun- eller kom— munblocksgränser utgöra avgränsningar av regionerna, för att underlätta samarbetet. Frågor kring huvudmannaskapet belyses längre fram. I första hand behandlar ut- redningarna frågan om omhändertagandet av hushållsavfall och avfall från handel och industri, men även frågorna beträffan- de latrin, avloppsslam, oljeavfall samt bil- skrot tas upp till behandling fast i mera begränsad omfattning. Beträffande avfallet gäller, att de sammanlagda kostnaderna för såväl insamling som transport och behand- ling bör vara ett minimum för varje före- slagen region. Härvid har även medtagits möjligheterna för omlastning av avfallet och transport med större fordonsenheter. För behandlingen har kostnader för depo- nering, homogenisering, kompostering och förbränning preliminärt räknats fram.

Primärmaterialet har införskaffats med hjälp av frågeformulär. För Skånes del ut- sändes dessa genom länsläkarorganisatio- nemas försorg. I övriga länsutredningar, där kommunförbundet är ansvarigt för ut- redningarna, har frågeformulären utsänts av länsavdelningarnas sekreterare, och upp- gifterna har bearbetats av dessa i intimt

samarbete med vederbörande länshälso- vårdskonsulent. Vissa kompletteringar av primäruppgifterna har fått ske liksom även tillrättalägganden av en del uppenbara fel- aktigheter. Den slutliga bearbetningen och arbetet med indelningen i regioner sker därefter vid K-Konsults huvudkontor i Stockholm. Eftersom detta senare utred- ningsarbete avser övervägande delen av lan- dets län, är givetvis primärmaterialets om- fattning och arbetsvolymen mycket stor. Därför har datamaskinens hjälp tagits i an- språk för detta utredningsarbete. Problem- ställningarna är komplicerade, och utveck— lingsarbetet med ett lämpligt maskinpro- gram har varit omfattande. Befolknings- prognoser för länens kommunblock har i regel hämtats från den av länsstyrelserna publicerade länsplan 1967. Undersökta tids- perioder är 1970, 1980 och 1990. I vissa fall har även 1975 undersökts.

6.9.2 Skåneutredningen

I utredningen förutsattes, att deponering med noggranna skötselföreskrifter är till- lämpbar under den närmaste prognosperio- den inom sådana regioner, där erforderliga markområden kan disponeras. Därefter be- räknas en övergång till homogenisering av avfallet komma att ske. Slutmetod för be- handlingen beräknas i de flesta fall bli kompostering eller förbränning. Den i all- mänhet successiva upptrappningen av typ för behandling får ses mot bakgrunden av att en omedelbar övergång till komposte- ring eller förbränning ställer sig mycket kostnadskrävande. Den föreslagna gången ter sig därför mera realistisk från ekono- misk synpunkt, liksom även med hänsyn till att man har tidrum att avvakta utveck- lingen av behandlingsmetoderna.

Såsom framgår av kartorna på s. 101— 102 (endast 1970 och 1990 redovisas) före- slås att man snarast möjligt inriktar sig på att samordna avfallshanteringen inom Skåne i 10 regioner. Under 1990-talet föreslås sam- manslagning av några regioner, varför to- tala antalet för hela landskapet då blir endast 6 st.

PERSTOR '

o Rönnenows mosse lestöv

--

MALMÖ =-"-' TRELLEBORG .— 'W— ( " ' I

AAN

R EGIONSGRÄNS o DESTRUKTIONSANLÄGGNING . OMLASTNINGSSTATION

FÖRESLAGEN REGIONINDELNING AV

Förslaget till indelning av Skåne i dessa renhållningsregioner har mottagits mycket positivt, och inom flera av dessa regioner har man tagit ytterligare steg fram mot en samordning. Således har både sydvästra och nordvästra Skånes kommunalförbund tagit upp till vidare utredning renhållningen och samordning av denna inom de föreslag- na regiongränserna. Även inom andra om-

-- _ " W LANSGRÅNS w

SKÅNE UNDER 1970 - TALET

råden har vederbörande planeringskom- mitté eller liknande vidtagit åtgärder.

6.9.3 Östergötlands län

I stort sett gäller även här samma anta- ganden beträffande behandlingsmetoder som i Skåneutredningen. En tidigarelägg- ning i vissa fall av homogenisering har skett, eller har ett sådant alternativ under-

LÄNSGRÄNS REGIONSGRÄNS ALT Dzo o DESTRUKTIONSANLÄGGNING . OMLASTNINGSSTATION

(Sol.. del av 5) aPERSTORP 8

. O * RÖNNEHOLMS mosse [ESLÖV

.- BROBY

4

HASSLEHOLM

KRISTIANSTAD

'I ["I] 'a' SIMRISHAMN '

X vser x*. .

FÖRESLAGEN REGIONINDELNING AV SKÅNE UNDER IQQO-TALET

sökts. Linköping har för närvarande en större förbränningsanläggning i anslutning till fjärrvärmeverket med utnyttjande av värme. Man kan konstatera, att samord- ning redan förekommer på många håll. Detta är bl.a. fallet i Motala, Linköping och Norrköping, där avfall från ett antal kringliggande kommuner behandlas.

Av de till östergötlandsutredningen hö- rande kartornas (s. 103—104) framgår för- slaget till regionindelning. I första skedet föreslås en indelning av länet i 5 regioner, men i slutet av prognosperioden ger utred- ningen vid handen, att det endast bör finnas 2 stora renhållningsregioner — Norrkö- pings- och Linköpingsregionen.

n C 'E :E .E : 3 .a 2 == _ "II .. 2 .3 .. E " II I; = :a så " E & II 1 o- '” I— E : & ? ... .: = _ = = & a n = = = .. se - & n E E 3 = _. ; & få 5 5 ? E III % få '_l' £ : I! o II- I- I- . ! | * o 1 ! | . ' IZI [I 2 ” I I . m .4 " "I (9 U) 2 o _ z5 I III ( m .||||,,||l||— III _] Q QII:IIII IIII IIII ' IIII II 5 2 I|II|||||| ,|l|I| llii|||I' UIIIIIIIjI' II.I|'IIIIIIIIIIIII IIIIII III : _ || lllI II IIIII I o 2 "|?th W:)» IIIIII'. .IIII_I "III 'II|II'1| IIII 59. "I,.II-"I ,l IIII ||4'III/ :; a I II :C |! IIIII I

. lh / .: E 13. 'i :: ur 0 :O W . 'x!

i x. W 0 I I . : I |!)an : (I = 7 & .| lilalili" I- II , :*",w' % 'I ./ HH —./ .y N. FIA i-JN ,. .

|.|||| IIIIIII Im

,|, .I ;,ml IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIII

&_!" mmm III:? ,'I'IV'”"'*-—r)

III||:I_ III]; ' (I I linhllllll |||II' Illll IIIII N|- !

|||||| |||:||I'

ÖSTERGÖTLANDS LÄN

REGIONINDELNI NG 1990

.. .. ansgruns

—0—o—L

—»—.- Kommungr'u'ns

Kommunblocksgrå'm

"|||II.."' ||I'Il.|u ||

( II | I

IÄHII l||| ';IHIIIIIIIIIIUIIII III;

. Omlutnlnglndlnn

__ Roglongrä'ns . Förbränning

I|III |I|||||||I|

I llu

,||

|I||I III

'[|l||

.r IiIl ”III”!

[fl—.N,__._)

En redovisning av regionindelningen för Örebro län har här medtagits (s. 106—107) för att ge ytterligare exempel på ett fall, där samgående över en länsgräns klart framgår. Utredningen visar nämligen, att Kristinehamnsblocket i Värmland senast år 1975 bör söka ett samgående med Karl- skoga-Degerforsregionen. Dessutom visar det sig i framtiden vara fördelaktigt med en enda behandlingsanläggning för hela länet (inklusive Kristinehamnsblocket), varvid en stor anläggning för kompostering eller för- bränning placeras vid Örebro.

6.9.5 Fortsatt utredningsarbete

Det utredningsarbete, som här kortfattat exemplifierats, är ett översiktligt sådant, som syftar till att ange preliminära av- gränsningar av renhållningsregioner och att föreslå lämplig typ för avfallsbehandling. Ytterligare utredningsetapp bör därpå följa för att mera i detalj penetrera de olika problemen inom varje föreslagen region. Det är tänkbart, att därvid vissa smärre justeringar av regiongränserna kan behöva göras. Sista etappen i utredningsarbetet kommer att utgöras av själva detaljprojek- teringen av eventuella omlastningsstationer och behandlingsanläggningar. Genom en etappvis uppdelning av utredningsarbetet i princip enligt vad som ovan skisserats torde man nå fram till det bästa slutresultatet.

6.10 Huvudmannaskap vid interkommunal samverkan för avfallshantering

6.10.1 Allmänna synpunkter

Inom varje här ovan skisserad renhåll- ningsregion föreligger behov av ett mer eller mindre omfattande samarbete mellan de i regionen ingående kommunerna. Valet av samarbetsform torde i första hand bli beroende av vilka uppgifter kommunerna har att lösa gemensamt. Samarbetet kan omfatta såväl avfallets hämtning och trans- port som dess behandling men kan också vara begränsat till att gälla exempelvis en-

bart avfallets behandling eller viss del av transporten, t.ex. från en omlastningssta- tion till behandlingsanläggningen. Vidare påverkas valet av samarbetsform av en hel serie faktorer, som —— beroende på utgångs- punkt —— kan tillmätas olika vikt och bety- delse. Såsom exempel på dylika faktorer kan nämnas möjligheten till kommunal in- syn i företagets verksamhet, värdet respek- tive belastningen av att en viss samarbets- form har detaljreglerats genom lagstiftning samt tidigare erfarenheter av interkommu- nalt samarbete. Med hänsyn härtill och till det lämnade utredningsuppdragets omfatt- ning lämnas i det följande endast en mycket kortfattad orientering om de olika sam- arbetsformer, som kan tänkas inom ren- hållningsregionerna. Frågan vilken form som bör väljas måste bli föremål för pröv- ning i varje särskilt fall med utgångspunkt från lokala förutsättningar och bedöm- ningar. Hithörande spörsmål har bl.a. be- handlats av kommunalrättskommittén i dess betänkande nr VII om ”Kommunala bolag och andra särskilda rättssubjekt för kom- munal verksamhe ” (SOU 1965: 40).

6.102 Civilrättsligt avtal

Genom ett avtal mellan de berörda kom- munerna åtar sig en av dessa att svara för viss verksamhet av intresse för samtliga. Avtalet reglerar såväl huvudkommunens som de övriga kommunernas rättigheter och skyldigheter i fråga om verksamheten och dess finansiering. Beträffande denna sam- arbetsform föreligger inte någon speciell kommunal lagstiftning.1

6.103 Kommunalförbund

Enligt lagen om kommunförbund den 31 maj 1957 kan kommuner för handhavande av en eller flera kommunala angelägen- heter sammansluta sig till kommunalför- bund i den ordning denna lag stadgar. Ett kommunalförbunds beslutanderätt utövas av dess fullmäktige. Förvaltning och verkstäl-

1 Jfr »Kommunallagarna», del I, av preceptor Fritz Kaijser, s. 191 ff.

ÖREBRO LÄN övensmruo RENHALLNINGSPLANERING

REGIONGRÄNSER 1990

Ljusnarsberg

KOPPARBERG

.) ( EGEN—_ __ - - '. "Gällersta Stoquellosa

f/

BETECKNINGAR:

—— Kommunblocksgräns — '— Kommungräns O Centralort ' Stad 0 Köping Linde Kommun _ ___ Gräns för om- lastning

— — Regiongräns O Omlastnings- statlon

. Förbränning

öREBRp LÄN övensmruc RENHALLNINGSPLANERING

REGIONGRÄNSER 1975-1990

Ljusnarsberg

CD KOPPARBERG

& __

( '! €.—. . . ] gjunossäene

| _ , 5 Jj Fellingsbro N_Å

i "&& JW- & x'xjryssling'e l LX. 7— 1. ) -© ' 'x - .. ' / Lekeberg )

BETECKNINGAR: —- Kommunblocksgräns ——— Kommungräns O Centralort

' Stad 0 Köping

Linde Kommun — — Regiongräns [I] Anl.för homo-

genisering _ Förbränning

30km ]

lighet tillkommer förbundets styrelse och särskilt tillsatta nämnder. Förbundsfullmäk- tige utses av de i förbundet ingående kom- munerna enligt bestämmelser i en för detta gällande förbundsordning. Ett kommunal- förbund utgör en offentligrättslig juridisk person med egen rättskapacitet och rätts— handlingsförmåga och fungerar i princip på samma sätt som en primärkommun, med den skillnaden att kommunalförbundet inte har någon egen beskattningsrätt. I stället har det en offentligrättslig befogenhet att utkräva bidrag av medlemskommunerna.2

6.10.4 Aktiebolag

Frågan om kommunal verksamhet i aktie- bolagets form enligt lagen om aktiebolag den 14 september 1944 har ingående be- lysts av kommunalrättskommittén i ovan— nämnda betänkande nr VII om kommunala bolag och andra särskilda rättssubjekt för kommunal verksamhet. Till förmån för bo- lagsformen har anförts, att den ger särskilda garantier för ett affärsmässigt handhavan- de av verksamheten och speciela möjlig- heter till en effektiv förvaltning. Kritiken mot bolagsformen har framför allt gått ut på, att den medför en begränsad kommu- nal insyn. Emot aktiebolagsformen kan ock- så i vissa fall anföras den för aktiebolag gällande skattelagstiftningen. Aktiebolags- lagen innehåller en mängd formföreskrifter, som ibland kan vara betungande. Bildande av aktiebolag underlättas väsentligt genom den service, som kan erhållas från vissa företag med bolagsbildning som specialitet.

Det kan här omnämnas, att Stor-Göte- borg bildat ett aktiebolag (Graab), som för närvarande handhar utbyggnaden av regio- nens destruktionsanläggning.

6.105 Ekonomisk förening

Inom det kommunala verksamhetsområdet har hittills samverkan i den ekonomiska föreningens form skett endast i mycket be- gränsad utsträckning. Lagen den 1 juni 1951 om ekonomiska föreningar bygger i väsentliga avseenden på aktiebolagslagen,

men har erhållit en enklare och synnerligen smidig utformning. Det är sålunda inte något som hindrar, att kommuner (minst tre) bildar en ekonomisk förening, vars medlemmar enligt föreningens stadgar en- dast kan vara kommuner inom viss angiven region. Vad som ovan anförts beträffande fördelar och nackdelar med aktiebolags— formen torde också i huvudsak gälla om ekonomisk förening.

6.106 Stiftelse

Ursprungligen var stiftelsen en organisa— tionsform, som endast var avsedd för för- valtning av en förmögenhetsmassa, men i praktiken har stiftelseformen kommit att användas även för rätt omfattande ekono- misk verksamhet av annan art. Lagen den 24 maj 1929 om tillsyn över stiftelser inne— håller vissa bestämmelser om skyldighet att anmäla stiftelse hos länsstyrelsen samt om dennas tillsyn över stiftelsens verksamhet. Emellertid kan stiftarna föreskriva, att stif- telsen skall vara undantagen från tillsyn enligt nämnda lag. Sker detta, vilket är syn- nerligen vanligt, blir stiftelsen inte under- kastad någon som helst reglering genom 1929 års lagstiftning. Alla frågor, som gäl- ler verksamheten, organisationen, ansvars- fördelningen, den kommunala insynen, revi- sionen etc. blir beroende av stiftelseurkund och stadgar samt de beslut, som fattas av stiftelsens ledning.

6.10.7 Handelsbolag

Det är i och för sig inte något som hind- rar, att kommun även ingår som intressent i ett handelsbolag. Denna verksamhetsform regleras genom lagen den 28 juni 1895 om handelsbolag och enkla bolag. Genom den- na lag har en mycket begränsad reglering skett av handelsbolags verksamhet. Kom- munal samverkan i handelsbolagets form torde endast ha diskuterats, då speciella skattetekniska skäl givit anledning därtill. Några sådana motiv för handelsbolag synes inte föreligga, då det gäller renhållnings- verksamhet.

2 Jfr Kaijser, anförda arbete, 5. 211 ff.

Den av kommitténs experter genomförda samhällsekonomiska totalkalkylen avser att beräkna samtliga kostnader, som uppkom- mer på grund av engångsglas och returglas. Kalkylen omfattar alltså även kostnader för avfallsbehandling samt grova skattningar av kostnader, som uppkommer genom skador på människor och djur. Undersökningen av— ser väsentligen kostnadssituationen år 1967. Experternas sammanfattning av uppdraget redovisas i bilaga 4.

Dryckessystemets olika led.

| Glasproducent ! i

|—> Dryckesproducent i

Ekonomiska konsekvenser av engångs- och returglas

7.1 Inledning

Experterna har preciserat undersökningens målsättning till att gälla en jämförelse mel- lan engångsflaskor och returflaskor för öl och läskedrycker. De har studerat kostnader förenade med dessa dryckesförpackningar i ett system enligt följande skiss.

|——>| Depå, grossist " i

:_> Livsmedelshandel

i

Restaurant o. storförbrukare

l L—l Konsument ;: i

Organiserad sophämtning

l

_ _ _ : tomma returflaskor

_ : fyllda flaskor (engångs— eller retur- flaskor)

Man jämför alltså flasktyperna i det tänk- ta läget, då endast en flasktyp utnyttjas: an- tingen uteslutande engångsflaskor eller ute- slutande returflaskor. Skillnaden mellan dessa system är enligt experterna bl.a., att engångsflaskorna alltid går vidare till sop- hämtning eller naturen och att returflaskor — med undantag för visst >>1äckage>> — åter- går till bryggeri för förnyad användning.

De ekonomiska data utredningen stöder

7.2. Kalkylresultatet

sig på avser situationen vid undersöknings— tillfället: ett blandat system med både en— gångs- och returflaskor.

Jämförelsen mellan de olika flasktyperna har gjorts under antagandet, att standardise- rade flaskor innehållande 33 cl används för såväl engångs- som för returglas.

För att belysa en del av den osäkerhet i kalkylen, som experterna finner föreligga, har resultatetet redovisats i intervaller.

Tabell 1 . Kostnadsdifferenser (öre/flaska) för engångsflaskor och returflaskor hos de olika leden under förutsättning att uteslutande engångsflaskor eller uteslutande returflaskor används.

Max ack Min ack Differens diff diff Kostnad per utnyttjandetillfälle min + 8,62 + 8,62 max + 8,80 + 8,80 Bryggeri min —O,9l +7,89 max —-1 ,16 +7,46 Transport min —0,80 +7,09 max —0,97 + 6,49 Depå —0,20 +6,89 +6,29 Livsmedelshandel min —2,24 + 4,65 max —4,07 +2,22 Restauranter etc. —0,05 +4,60 +2,17 Organiserad sophämtning eller natur min +O,57 +2,74 max + 1,99 + 6,59 Konsument (+—) Övriga konsekvenser (+——) Totalt +6,59 +2,74

Förklaringar till beteckningar i tabellen:

Differens anger den minimala och maximala kostnadsskjllnad, som uppkommer hos de olika leden. Positivt tecken anger, att engångsflaskor är dyrare, negativt att returflaskor är dyrare. Ett öres kostnadsdifferens per flaska motsvarar ca 18 milj. kronor per år (1967).

Max ack diff anger den största kostnadsskill- nad, som kan uppkomma fram till respektive led.

Min ack diff anger den minsta kostnadsskill— nad, som kan uppkomma fram till respektive led.

Tillverkningskostnaden är visserligen läg- re för engångsflaskor än för returflaskor, men då de senare utnyttjas flera gånger blir deras kostnad i detta led avsevärt lägre. Hos bryggeriet innebär engångsflaskor vissa be- sparingar i fråga om rengörings- och lag- ringskostnader. Eftersom vikten är lägre för engångsflaskor, medför dessa även bespa— ringar i transportledet. Vidare förorsakar returflaskornas återtransport kostnader. Vid hanteringen inom detaljhandeln kräver en- gångsflaskoma mindre utrymme och färre

hanteringsmoment. Även den lägre vikten är en fördel vid hanteringen. Engångsflas- korna, som endast används en gång, be- lastar destruktionen och —— sannolikt även naturen — mera än returflaskoma. Kostna- der till följd av skador genom glas i naturen har redovisats till samma värde som destruk- tionskostnaderna.

Övriga konsekvenser — t.ex. konsumen-

ternas inställning och konkurrensförhållan- den — har av experterna uppfattats såsom ekonomiskt svårbestämbara och har därför inte påverkat kalkylen.

För att ytterligare belysa problemställ- ningen har experterna studerat konsekven- serna av att använda enbart engångsglas i detaljhandeln och enbart returglas på öv- riga marknader.

Tabell 2. Kostnadsdifferenser (öre/flaska) i ett blandat system (förklaringar till tabellen, se under tabell 1).

Detaljist Restauranter etc. max ack min ack max ack min ack Differens diff diff diff diff Kostnad per min +8,62 +8,62 +8,62 + 8,62 utnyttjandetillfålle max + 8,80 +8,80 +8,80 Bryggeri min 0,00 + 8,80 + 8,80 max —1,16 +7,46 +7,46 Transport min —0,80 + 8,00 + 8,00 max —0,97 + 6,49 +6,49 Depå ——0,20 +7,80 +6,29 +7,80 +6,29 Livsmedelshandel min —4,00 + 3,80 — — max —7,26 —0,97 Restauranter etc. —0, 34 —- — +7,46 + 5,95 Organiserad min +0,5 7 —0,40 + 6,52 sophämtning eller natur max + 1,99 +5,79 +9,45 Totalt +5,79 —0,40 +9,45 +6,52

Den slutsats som experterna drar av sina kalkyler i kostnadssituationen vid under- sökningstillfället är, att ett blandat system liknande det nu existerande är ett gynn— sammare alternativ än ett system med en- bart engångsflaskor, och att ett system med enbart returflaskor är det samhällsekono- miskt mest fördelaktiga alternativet.

7.3. Framtidsutvecklingen

En ökning av lönekostnader och tillverk- ningskostnader kommer enligt experterna att innebära större samhällsekonomiska be- sparingar genom engångsflaskor. Detta

kommer att resultera i att ett blandat system med både engångs- och returflaskor redan inom cirka fem år kan bli det samhälls- ekonomiskt fördelaktigaste alternativet. För- delarna kan antas öka i ett längre tids- perspektiv.

8.1. Allmänna synpunkter

Av de föregående kapitlen har framgått, att nedskräpningen blivit ett problem i da- gens samhälle. Ökande svårigheter förelig- ger också i avfallshanteringen till följd av den starkt stigande avfallsmängden.

En inte oväsentlig del av nedskräpningen och avfallet härrör från engångsförpack- ningar. Det är emellertid i dag svårt att tänka sig ett system för varudistribution utan engångsförpackningar, vilka bl.a. un- derlättar varornas hantering. Dessa olika förpackningar i form av glasemballage, kar- tonger, pappersprodukter, plast- och plåt- burkar samt plastfilmer fyller även hygie- niska uppgifter genom att skydda varorna mot förskämning och minska deras mot- taglighet för smittoämnen. I de flesta fall mister emellertid förpackningen sin bety- delse, då innehållet konsumerats eller ut- tagits ur förpackningen. Denna omständig- het jämte den ökande användningen av för- packningar och allmänhetens vårdslösa upp- trädande har skapat avfallsproblem dels vid avfallets omhändertagande, dels i form av nedskräpning i naturen och på alhnänna platser. Problemet har fått sin nuvarande omfattning bl.a. till följd av allmänhetens ökade rörlighet i förening med en allt mera utbredd fritidsverksamhet.

Vår huvudsakliga uppgift hänför sig till de spörsmål, som sammanhänger med ned- skräpningen. Vi har emellertid enligt direk-

Överväganden och förslag

tiven också tagit upp vissa frågor om av- fallshantering och utrangerade fordon.

De problem, som sammanhänger med nedskräpning och avfallshantering är i hög grad av hygienisk natur. Förbrukade konsu- mentförpackningar och annat avfall kan lätt bli hälsovådliga för omgivningen. Hithöran- de spörsmål är självklara, när det gäller ordinär avfallshantering, men är aktuella även i samband med nedskräpning. Oskicket att slänga avfall och skräp i samhällen, längs vägkanter och i naturen kan vara direkt hälsovådligt. Redan på denna grund är det nödvändigt med effektiva åtgärder mot nedskräpningen. Härtill kommer, att medicinska risker i form av skärskador är förknippade med bl.a. glas- och plåtför- packningar.

Förutom rent hygienska synpunkter till- mäts även estetiska och trivselsynpunkter stor betydelse i dagens samhälle. Stigande välstånd i förening med ökande fritid har medfört, att allmänheten genom bosättning i fritidshus, camping och friluftsliv i övrigt vistas i skog och mark i allt större om- fattning. Det överensstämmer därför med den sociala naturvårdens målsättning att ta större hänsyn till kraven från alhnänhetens sida på en ur nedskräpningssynpunkt accep- tabel miljö.

Nedskräpningsproblemets omfattning åter- speglas även i den offentliga debatten, där allt oftare framhållits nödvändigheten av speciella åtgärder från samhällets sida.

I särskilt hög grad har man vänt sig mot engångsglasen för öl och läskedrycker med betoning av riskerna för skador genom krossat glas. I jämförelse med övriga prob- lem på miljövårdens område — såsom luft-, vatten- och markföroreningar — är ned- skräpningen att anse som en visserligen sekundär men ingalunda oviktig fråga. Ned- skräpningsproblemet är utan tvekan för när- varande så allvarligt, att ingripande åtgär- der är påkallade från samhällets sida.

Metoderna för att komma till rätta med de olika miljöproblemen är givetvis av skif- tande slag. I fråga om nedskräpningen har en inriktning på den enskilda människans beteende en alldeles speciell betydelse.

De ofrånkomliga kostnader, som följer av att ökad hänsyn tas till miljövårdens krav i skilda sammanhang, måste enligt vår me- ning anses ingå som en del av kostnaderna för vår levnadsstandard på samma sätt som kostnaderna för exempelvis bil, TV o.dyl. Uppkommande kostnader kan därför i princip inte anföras som ett godtagbart skäl för mindre effektiva insatser på före- varande område. Tvärtom kan det i dagens läge göras gällande, att vi inte längre kan underlåta att betala dessa kostnader. Kost— nadsutrymmet när det gäller att reducera nedskräpningen är givetvis beroende av konkurrensen från andra områden, inte minst från de andra sektorerna inom miljö- vården.

I det följande upptas till behandling åt- gärder, som syftar till att förmå den en- skilde att inte skräpa ned, frågan om an- svaret för renhållningen samt åtgärder, som avser att effektivisera avfallshanteringen. Vidare diskuteras vissa åtgärder beträffande förpackningar och nedskrotade fordon. Slutligen berörs också den forskning, som har anknytning till nedskräpningsfrågorna, samt de ekonomiska konsekvenserna av våra förslag.

Under vårt arbete har vi vid åtskilliga tillfällen haft anledning konstatera dels att begreppet miljövård för närvarande är myc- ket oklart, dels att det föreligger ett starkt behov av en genomtänkt arbetsfördelning och samverkan mellan alla de myndigheter

och organ, som arbetar med olika delar av miljövärden i dess vidaste bemärkelse. För kommunernas del har vissa uttalanden i dessa frågor gjorts av Svenska kommun- förbundet, vilka syftar till en effektiv sam- ordning av miljövårdsarbetet mellan alla berörda kommunala organ. Det är synner- ligen angeläget, att en motsvarande sam- ordning snarast möjligt kommer till stånd såväl på riksplanet som i de olika länen.

8.2. Nedskräpningsförbud, sanktioner, ordningsbot och lagtillsyn

8 .2.1 Allmänna synpunkter

Nedskräparen intar en central plats i ned- skräpningsproblematiken. Den enskildes be- teende vid hantering av skräp är beroende av att han är medveten om sitt ansvar. Av de undersökningar, som redovisas i avsnitt 5.4.2 angående tillämpningen i praktiken av nuvarande bestämmelser i naturvårdslagen mot nedskräpning, framgår, att de får anses mindre väl fylla sin uppgift att motverka nedskräpningen. Detta gäller både straff- stadgandet i 37 5 andra stycket och stad- gandet om städningsföreläggande i 24 5. I inkomna svar uppges bl.a., att rekvisiten för straff och städningsföreläggande i viss omfattning är allt för vaga och obestämda, vilket medför svårigheter i det praktiska arbetet. Vidare framhålls att lagöverträ- darna ofta är svåra att avslöja samt att lag- tillsynen för närvarande är bristfällig. Vid tillkomsten av naturskyddslagen 1952, då straff infördes för nedskräpning i naturen, framhöll departementschefen (prop. 1952: 188, s. 81 f.), att viss tvekan kunde anses föreligga om det lämpliga i att straffbe- lägga sådan nedskräpning, som förekommer i samband med allmänhetens vistelse i na- turen. Mest tilltalande skulle vara, om man kunde göra straffbestämmelser överflödiga genom att medelst upplysning och propa- ganda bibringa allmänheten ökad känsla för ansvar och hänsynstagande vid idkandet av friluftsliv. Departementschefen fann emellertid, att starka skäl talade för att vid straffansvar förbjuda nedskräpning i skog och mark, även om bevissvårigheter be-

gränsade omfattningen av möjliga ingri- panden.

Mot bakgrunden av dagens nedskräp- ningssituation får det anses ofrånkomligt, att man med alla rimliga medel söker stärka den enskildes ansvarsmedvetande och där- igenom motverka nedskräpningen. De öka- de kraven på den enskildes uppträdande bör bl.a. ta sig uttryck i en skärpt lagstift- ning mot nedskräpning och en effektivare lagtillsyn. Enligt vår mening utgör sank- tioner mot nedskräpning en viktig del av de åtgärder, som bör anlitas. Det är emellertid nödvändigt, att en sanktionsbestämmelse mot nedskräpning blir lätt att tillämpa i praktiken, och att allmänheten bibringas kännedom om den genom en kontinuerlig upplysnings- och propagandaverksamhet. Lagtillsynen är inte mindre viktig. Risken för upptäckt och beivran har stor bety- delse, då det gäller att komma till rätta med ett sådant inte önskvärt beteende som nedskräpning, medan straffets svårighets- grad inte i och för sig torde böra tillmätas avgörande vikt. För att ett straffstadgande mot nedskräpning skall bli allmänt respek- terat förutsätts vidare, att det föreligger tillfredsställande möjligheter för allmän- heten att på lämpligt sätt göra sig av med skräp och annat avfall. Erfarenheterna från andra länder bekräftar betydelsen av att straffsanktionen infogas i sitt naturliga sam- manhang med övriga åtgärder mot ned- skräpningen. Så t.ex. anges i riktlinjerna för kampanjen »Keep America Beautiful», att en av huvudvägarna för att reducera ned- skräpningen är effektivt tillämpade straff- bestämmelser i förening med en inträngan- de upplysnings- och propagandaverksamhet samt utökade möjligheter för allmänheten att på lämpligt sätt göra sig av med skräp och annat avfall.

Vi vill även omnämna möjligheten att av- kriminalisera nedskräpningsförseelsen och ersätta straffet med en särskild kontroll- avgift. För närvarande arbetar man inom strafflagstiftningen på att bl.a. i rationali- seringssyfte avkriminalisera lindrigare brott. I parkeringskommitténs betänkande »Parke- ring» (SOU 1968: 18) föreslås sålunda av-

kriminalisering i viss omfattning av parke- ringsförseelser och införande av skyldighet för fordonsförare att till kommunen erlägga kontrollavgift, vars storlek beslutas av kom- munens fullmäktige (s. 348 ff., 523). Polis- man eller kommunal trafikövervakare före- slås handha föreläggande av denna kontroll- avgift. Vidare har en särskild statlig utred- ning, som tillsattes i början av år 1968, till uppgift att utreda formerna för handlägg- ning av mål angående vissa lindrigare brott m.m. och skall bl.a. ta upp frågan om att för butikssnatterier skapa en påföljdsform på avtalsrättslig grund (avgift). Ytterligare ett exempel på avgiftssystem erbjuder spår- vägsföretagens stadgor i Stockholm och Malmö. Passagerare, som påträffas utan biljett, åläggs att betala en kontrollavgift (10 resp. 5 kronor). Vi vill här endast fram- hålla, att ett avgiftssystem synes kunna er- bjuda en framkomlig väg beträffande ned- skräpningsförseelse, om ett sådant system vinner mera allmän tillämpning för lind- rigare brott. För närvarande torde inte till- räckliga skäl föreligga att införa ett system med avgifter för att beivra nedskräpning.

8.2.2. Förbud mot nedskräpning

Gällande lagstiftning innehåller flera olika förbud mot nedskräpning. I 23 5 1964 års naturvårdslag har införts följande stad- gande mot nedskräpning i naturen:

Envar skall tillse att han ej skräpar ned i naturen med plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat, så att därav kan uppkomma otrev- nad eller skada för annan.

I naturvårdslagen 37 & andra stycket förekommer ett straffsanktionerat förbud mot nedskräpning i naturen:

Har någon åsidosatt stadgandet i 23 å och har förseelsen varit ägnad att för annan med- föra obehag av någon betydenhet eller skada till person eller egendom dömes till dagsböter.

I 6 & första stycket normalförslaget till lokal ordningsstadga har intagits följande nedskräpningsförbud, som avser allmän plats, med straffsanktion i allmänna ord-

ningsstadgan 28 & (böter högst 500 kr eller dagsböter i svårare fall):

Å allmän plats må ej bortkastas eller kvar- lämnas glas, avfall eller dylikt, som kan för- orsaka skada för annan, vålla hinder för trafi- ken eller medföra otrevnad för allmänheten.

Gemensamt för dessa nedskräpningsför- bud är att de endast avser nedskräpning, som är kvalificerad genom krav på risk för skada, obehag o.l. Kritiken mot utform- ningen av naturvårdslagens straffbestäm- melse mot nedskräpning i 23 & (jfr 5.4.2.1) gäller i huvudsak rekvisitet >>obehag av nå- gon betydenhet», som förutom bevissvårig- heter innebär även den begränsningen av det straffbara området, att det endast om- fattar sådan nedskräpning, som kan med- föra mera än ett ringa obehag. Någon mot- svarande begränsning uppställs däremot inte i fråga om sådan nedskräpning, som kan medföra skada.

I en tid då nedskräpningen var av ringa omfattning, kunde krav på kvalificerad nedskräpning som förutsättning för straff accepteras utan starkare invändningar. Läget är emellertid nu helt förändrat. Ned- skräpningen är i dag omfattande och upp- kommer till väsentlig del som resultat av ett stort antal var för sig relativt oskyldiga nedskräpningar. Det är ganska vanligt, att var och en av ett stort antal människor inom ett begränsat område kastar ett i och för sig obetydligt skräpföremål, t.ex. en reklamlapp. Den samlade effekten av så- dana smärre nedskräpningar blir helt oac- ceptabel. Skall sådan kollektiv nedskräp- ning kunna motverkas, måste självfallet varje enskild nedskräpningshandling vara förbjuden. Det är även angeläget att skapa full överensstämmelse mellan den straffbe- lagda nedskräpningen, och den nedskräp- ning som i den allmänna naturskyddspro- pagandan betecknas såsom inte önskvärd.

Den närmast föregående framställningen har avsett bestämmelserna mot nedskräp- ning i naturen. Även nedskräpningssituatio- nen i övrigt inger emellertid bekymmer. Visserligen finns det vid bebyggelse ofta bättre möjligheter än i naturen att på ren-

hållningssidan komma till rätta med ned- skräpningen. För de allmänna platsernas del gäller det i normalförslaget till allmän ordningsstadga ovan återgivna förbudet mot nedskräpning med >>glas, avfall eller dylikt, som kan förorsaka skada för annan, vålla hinder för trafiken eller medföra otrevnad för allmänheten». I denna be- stämmelse har avsiktligt inte medtagits nå- gon uttrycklig föreskrift om papper, enär vid förslagets tillkomst sådana vanliga hand- lingar som bortkastande av enstaka papper inte ansågs böra medföra påföljd. Vad ovan sagts om straffbeläggning av ned- skräpningen i naturen gäller emellertid ock- så i fråga om nedskräpning i samhällen.

I enlighet med vad sålunda anförts har vi kommit till den uppfattningen, att ett allmänt utformat nedskräpningsförbud måste finnas, och att detta skall vara fritt från särskilda kvalifikationskrav. Ett sådant förbud kan lämpligen utformas på följande sätt:

Envar skall tillse att han ej skräpar ned vid bebyggelse eller i naturen med plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat.

Bestämmelsen bör införas i hälsovårds- stadgan (47a &) av skäl, som närmare an- ges i avsnitt 8.4.4. Vidare bör bestämmelsen om nedskräpningsförbud i 23 & naturvårds- lagen ersättas med en hänvisning till hälso- vårdsstadgan. Även 6 & normalförslaget till lokal ordningsstadga bör ändras i enlighet med våra förslag.

8.2.3. Sanktioner mot nedskräpning

Vid undersökningen av hur de till det före- slagna allmänna nedskräpningsförbudet hö- rande straffbestämmelserna lämpligen bör utformas, har vi haft anledning att särskilt överväga frågan om bestämmelsernas terri- toriella giltighet. Viss avvikelse från utform- ningen av 47a & synes sålunda påkallad beträffande nedskräpningen vid bebyggelse. Straffsanktionen bör inte anknyta till be- greppet bebyggelse, emedan detta även in- nefattar olika slag av privata områden, exempelvis gårdar i tätortsbebyggelse. En- ligt vår mening föreligger vid bebyggelse

främst ett behov av straffsanktion i fråga om nedskräpning på gator, vägar och andra allmänna platser.

Begreppet allmän plats ger anledning till vissa överväganden. I gällande lagstiftning förekommer detta begrepp bl.a. i byggnads- lagstiftningen, allmänna ordningsstadgan och strafflagstiftningen. I byggnadslagen den 30 juni 1947 förekommer formuleringen »gator, torg, parker och andra alhnänna platser» (25 5). Vidare stadgas, att »iord- ningställande och upplåtande till allmänt begagnande av gata eller annan allmän plats inom område, som ingår i stadsplan, an— kommer på staden» (49 ä).

1 & allmänna ordningsstadgan har följan- de lydelse:

Med allmän plats förstås i denna stadga gata, torg, park och annan plats, som enligt fastställd stadsplan eller byggnadsplan utgör allmän plats och som upplåtits för avsett ändamål, för allmänheten tillgängliga delar av hamnområde samt allmän väg ävensom annat område, som är upplåtet till eller eljest nyttjas för allmän samfärdsel.

I lokal ordningsstadga må bestämmas, att andra till allmänt begagnande upplåtna om- råden än nyss sagts vid tillämpningen av all- männa ordningsföreskriftema i denna stadga ävensom av föreskrift i lokal ordningsstadga skola vara likställda med allmän plats.

Av 1 & allmänna ordningsstadgan fram- går, att åtskilliga av allmänheten använda platser inte utan särskild bestämmelse här- om i lokal ordningsstadga är att anse som alhnän plats enligt allmänna ordningsstad- gan. Hit hör exempelvis djurparker, folk- parker, idrottsplatser och slottsparker. I regel avses med allmän plats enligt all- männa ordningsstadganl utomhus belägna områden. Inomhuslokaler är endast undan- tagsvis allmän plats. Även under tak eller under jordytan belägen plats kan emellertid ibland vara allmän plats enligt alhnänna ordningsstadgan, t.ex. nedgången till en tunnelbanestation, däremot inte själva vänt- salen eller perrongen. I detta fall, liksom beträffande spårvägs- och busstationer, sy- nes området vara alhnän plats, om alhnän- heten har obehindrat tillträde, men där- emot inte, om trafikområdet är avspärrat

för allmänheten eller tillträde förutsätter färdbiljett. Lokalernas eller områdenas be- lägenhet utom- eller inomhus eller under jordytan (t.ex. tunnelbanestationer i Stock- holm) torde inte ha avgörande betydelse. Helt eller delvis överbyggd gata torde även vara allmän plats enligt allmänna ordnings- stadgan. Detta gäller även en för allmän samfärdsel upplåten tunnel (däremot inte port- eller dörröppning, som leder direkt ut mot allmän plats). Idrotts- eller travbana är inte allmän plats enligt allmänna ord- ningsstadgan. De är visserligen upplåtna för eller nyttjade av allmänheten, men de nytt- jas inte för allmän samfärdsel.

I strafflagstiftningen förekommer be- greppet allmän plats bl.a. i följande straff- bestämmelse för fylleri (brottsbalken 16 kap. 15 5 första stycket):

Den som på allmän plats, utom- eller inom- hus, uppträder berusad av alkoholhaltiga dryc- ker, så att det framgår av hans åtbörder eller tal, dömes för fylleri till böter, högst fem- hundra kronor.

I motiven anges att »platsen skall vara upplåten för eller eljest frekventeras av all- mänheten». Undantagna är dels enskilda platser, dit allmänheten inte har tillträde, dels ock skog och mark, dit allmänheten visserligen äger tillträde men där ingen all- mänhet brukar finnas. Exempel på allmän plats är väg, gata, torg eller annan plats, som är upplåten för allmän samfärdsel eller eljest allmänneligen befares eller där allmän marknad eller auktion hålles. Tåg, båtar, hotell, restauranger o.dyl. är allmänna plat- ser i den mån och under den tid allmän- heten äger tillträde dit. Men inte t.ex. rum på hotell eller restaurang, förhyrt av slutet sällskap.

Enligt vår mening är det önskvärt, att det straffsanktionerade nedskräpningsför- budet omfattar inte bara allmän plats enligt bestämningen i allmänna ordningsstadgan 1 5 första stycket utan även sådana om- råden som exempelvis djurparker, folk- parker, idrottsplatser, järnvägsstationer, tunnelbanestationer (inte bara själva ned-

1 Carl G. Persson, Allmänna ordningsstadgan m.m., 1958.

gången), utställningsområden o.dyl. En möj- lighet att åstadkomma denna innebörd av begreppet allmän plats skulle kunna vara, att kommunerna med stöd av allmänna ordningsstadgan 1 5 andra stycket likställer angivna områden med allmän plats genom föreskrifter i lokal ordningstadga. Även om normalförslaget till lokal ordningsstadga ändras i enlighet med denna tankegång, tor- de en sådan utväg emellertid vara mindre tillförlitlig, emedan det inte finns någon garanti för att de erforderliga särskilda be- stämmelserna verkligen kommer till stånd. En del kommuner saknar för närvarande helt sådana särskilda föreskrifter, som avses i 1 5 andra stycket allmänna ordningsstad- gan. En annan väsentligt enklare och till- förlitligare möjlighet är att anknyta till strafflagens begrepp allmän plats, varige- nom inbegrips de här åsyftade av allmän- heten frekventerade allmänna platserna. I fråga om nedskräpning på annan plats än i naturen anser vi därför övervägande skäl tala för att sanktionsbestämmelsema mot nedskräpning anknyts till strafflagens be- grepp allmän plats.

I naturvårdslagen finns för närvarande flera olika slag av sanktioner, nämligen straff (dagsböter, 37 å andra stycket), för- pliktelse för den som gjort sig skyldig till nedskräpningsförseelse att ersätta kostnad som orsakats därav (38 å), städningsföre- läggande av länssyrelse (24 5), eventuellt vid vite (39 å andra stycket p. 1), samt, om inte föreläggande vid vite efterkommes, an- modan av länsstyrelsen till utmätningsman att föranstalta om att åtgärden vidtas (39 å andra stycket p. 2). Nedskräpning på all— män plats enligt 6 5 första stycket normal- förslaget till lokal ordningstadga är belagd med straff i allmänna ordningsstadgan 28 5 första stycket.

Enligt vår mening bör sanktionerna vid överträdelse av nedskräpningsförbudet i 47 a & hälsovårdsstadgan bli av samma slag som enligt gällande naturvårdslag men med en annan utformning, som syftar till att göra dem effektivare än för närvarande. Beivran av nedskräpning bör sålunda allt- jämt kunna ske genom

straff, åläggande att ombesörja erforderlig uppstäd- ning och

åläggande att ersätta kostnad, som föranletts av nedskräpningen.

Straffet föreslås bli utformat som böter omedelbart i penningar och maximerat till 500 kronor. I första hand motiveras denna bötesform av önskan att kunna beivra ned- skräpningsförseelse med ordningsbot, vilket närmare utvecklas i avsnitt 8.2.4.

När det gäller den straffrättsliga bedöm- ningen av nedskräpningsförseelserna kan viss ledning hämtas från undersökningarna om tillämpningen av naturvårdslagens ned- skräpningsbestämmelse (jfr 5.4.2.1). Svårig- hetsgraden av en nedskräpningsförseelse är bl.a. beroende av nedskräpningsföremålens art och mängd samt platsen, där de på- träffas. Nedskräpning med bilvrak i natu- ren samt med krossat glas och andra före- mål, vilka kan innebära skaderisk, bedöms såsom svårare förseelser. Detta gäller också nedskräpning med sopor i inte alltför obe- tydlig mängd. Om nedskräpningen skett vid bebyggelse eller på och intill allmän väg, anses detta ofta vara försvårande omstän- digheter med hänsyn till de därmed för- enade särskilda riskerna.

De förordade tre slagen av sanktioner regleras lämpligen i 73 och 83 åå hälso- vårdsstadgan. Bötesstraffet utdöms av all- män domstol eller föreläggs av polisman i form av ordningsbot enligt vad som före- slås nedan 1 avsnitt 8.2.4, medan de båda andra sanktionsformerna — åläggandena — bör kunna tillgripas såväl av hälsovårds- nämnd (73 5) som av allmän domstol (83 å andra stycket). Ett åläggande av allmän domstol kan endast riktas mot den som ådöms böter. Däremot bör bestämmelser- na om hälsovårdsnämnds rätt att besluta om åläggande kunna allt efter omständig- heterna riktas mot den som vållat nedskräp- ningen eller eljest är ansvarig för den- samma samt »mot ägare eller nyttjande- rättshavare av berörd egendom eller ock mot bådadera». Den citerade texten är hämtad från 73 å i dess nuvarande utform- ning. Vårt förslag innebär sålunda en ut-

vidgning av gällande bestämmelser till att omfatta även »den som vållat nedskräp- ningen eller eljest är ansvarig för densam- ma». Vår avsikt härmed är, att föreläggan- de även skall kunna riktas mot exempelvis arrangören av en offentlig tillställning eller ägaren till en campingplats, i den mån de inte kan anses ha vidtagit rimliga åtgärder för att förhindra nedskräpning. Vidare torde formuleringen täcka innehållet i nu- varande 24 5 andra stycket naturvårdslagen (jfr 5.4.1).

I enlighet med vad sålunda anförts före- slås följande utformning av 73 och 83 åå hälsovårdsstadgan:

73 &

Föreläggande och förbud enligt 71 & må allt efter omständigheterna riktas mot ägare eller nyttjanderättshavare av berörd egendom eller ock mot bådadera samt vid nedskräpning där- jämte mot den som vållat nedskräpningen eller eljest är ansvarig för densamma.

835

Bryter någon mot bestämmelsen i 47 aå ge- nom att skräpa ned på allmän plats eller i naturen, dömas till böter, högst femhundra kronor, såvida ej gärningen är belagd med straff i annan författning.

Den som dömes till straff för gärning, som sägs i första stycket, må av domstol jämväl förpliktas att iordningställa den nedskräpade platsen vid äventyr att åtgärden verkställas på den försumliges bekostnad, eller att ersätta kostnad, som föranledes av nedskräpningen.

Med dagsböter straffes, om ej gärningen är belagd med straff i annan författning,

1. den som bryter mot bestämmelsen i 20 & andra stycket;

2. den som bryter mot bestämmelsen i 31 5;

3. den som underlåter att fullgöra vad som åligger honom jämligt 32 & tredje stycket;

4. den som sysselsätter annan med arbete i strid mot bestämmelsen i 37 lj första styc- ket;

5. den som bryter mot bestämmelsen i 40 5 eller eftersätter honom jämlikt 42 5 första stycket åliggande anmälningsskyldighet;

6. den som anordnar klosett eller urinoar i strid mot någon av bestämmelserna i 46 5 första och andra styckena;

7. den som bryter mot någon av bestämmel- serna i 48 5 punkten b), 51 å och 52 5;

8. innehavare av stall, ladugård och annat dylikt förvaringsrum för djur, vilken bry-

ter mot någon av bestämmelserna i 59 5 samt 60 5 andra stycket punkterna b) och c);

9. den som efters'atter honom jämlikt 61 5 åliggande anmälningsskyldighet; samt 10. den som anordnar eller inrättar anlägg- ning eller upplag i strid mot bestämmel- serna i 63 5.

Tredje stycket i 83 & är likalydande med nuvarande första stycket i samma paragraf.

Bestämmelsen i 83 å andra stycket inne- bär bl.a., att domstol kan ådöma städ- ningsföreläggande eller, om exempelvis hälsovårdsnämnd redan låtit undanröja följ- derna av nedskräpningen, utdöma kostna- den för uppstädningen. Såsom tidigare redo- visats kan även hälsovårdsnämnd inom ra- men för sina befogenheter enligt hälso- vårdsstadgan ge föreläggande om städning (se även avsnitt 8.4).

Av det nu framförda förslaget motive- rade lagändringar bör vidtas i naturvårds- lagen och i normalförslaget till lokal ord- ningsstadga.

Föreskriften i 24 & naturvårdslagen om möjlighet för länsstyrelse att meddela städ- ningsföreläggande torde vara utan direkt praktisk betydelse, vilket belyses av den i avsnitt 5.4.2.2 redovisade undersökningen. Stadgandet torde visserligen indirekt ha viss betydelse som ett påtryckningsmedel för länsstyrelse att få till stånd uppstädning utan formellt föreläggande. I inkomna en— kätsvar riktas emellertid även kritik mot den nuvarande utformningen av bestämmel— sen. I avsnitt 8.4.4 förslås bl.a. en ny be- stämmelse i hälsovårdsstadgan (47 b 5), in- nebärande en utvidgning av renhållnings- ansvaret i naturen. Vidare föreslås här ovan en möjlighet för hälsovårdsnämnd att rikta föreläggande även mot den som vållat nedskräpning i naturen (73 5). På grund av anförda förhållanden föreslår vi, att be- stämmelsen i 24 & naturvårdslagen om före- läggande av länsstyrelse utgår.

8.2.4. Ordningsbot vid handläggning av nedskräpningsförseelse

Genom lagen om ordningsbot den 3 juni 1966 (nr 247), som trädde i kraft den 1 ja-

nuari 1967, tillkom en handläggningsform, som möjliggjorde en enkel och snabb be- handling av sådana ordningsförseelser, för vilka inte stadgades svårare straff än »böter omedelbart i penningar och inte heller nor- merade böter». Ordningsbot kan sålunda inte ifrågakomma, om straffet är exempel- vis dagsböter. Enligt denna lag äger polis- man rätt att under vissa förutsättningar uppta frågan om ansvar för angivna för- seelser genom att förelägga vederbörande ett bötesstraff — ordningsbot —— till god- kännande. I normalfallet meddelas före- läggandet i omedelbart samband med för- seelsen. Ordningsboten för skilda förseelser bestämmes i taxor, som fastställs av riks- åklagaren. Saken är slutligt avgjord, om den, som begått förseelsen, godkänner före- läggandet. I förarbetena betonades, att po- lisbötessystemet torde medföra inte endast uppenbara fördelar från arbetssynpunkt utan även möjlighet att snabbare och effek- tivare än för närvarande ingripa mot mind- re trafikförseelser.

Angivna bestämmelser om ordningsbot har —— med vissa ändringar — genom lag den 28 maj 1968 (nr 193) om ändring i rättegångsbalken överförts till kapitel 48 i denna balk (RB). I en särskild ordnings- botskungörelse den 28 maj 1968 (nr 199) meddelas närmare föreskrifter angående till- lämpningen, och i en författning den 28 maj 1968 (nr 396) upptas riksåklagarens beslut om ordningsbot för vissa brott, främst brott mot vägtrafikförordningen och därtill anslutande författningar. Dessa bestämmel- ser trädde i kraft den 1 juli 1968. Ordnings- botssystemet, som dittills tillämpats endast på försök i vissa polisdistrikt, är fr.o.m. angivna datum tillämpligt i hela landet. Numera gäller, att riksåklagaren i samråd med rikspolisstyrelsen skall bestämma, vilka förseelser inom penningbotsområdet som kan beivras genom föreläggande av ord- ningsbot (RB 48 kap. 14 å andra stycket). Kungl. Maj:t skall dock föreskriva det högsta belopp, till vilket ordningsbot får be— stämmas samt eventuella andra begräns- ningar i användningen av förfarandet (14 5 första stycket). I ordningsbotskungörelsen

(3 5) stadgas i fråga om begränsningar av tillämpningsområdet bl.a., att ordningsbo- tens belopp bestämmes till högst 250 kronor för ett brott och högst 400 kronor som gemensamt straff för flera brott.

Frågan om en utvidgning av ordnings- botssystemet till olika typer av förseelser har behandlats i bl.a. följande sammanhang.

I trafikmålskomrnitténs betänkande (SOU 1963: 27) uttalades, att dess överväganden beträffande ordningsbotssystemet i huvud- sak begränsats till trafikförseelser och fyl- leri, men att systemet dock även skulle kunna användas vid andra mindre förseel- ser, t.ex. mot allmänna ordningsstadgan och bestämmelserna om mått och vikt, för- argelsväckande beteende samt enklare tull- mål. Detta uttalande lämnades nästan helt utan erinran vid remissbehandlingen (prop. 1966:100, 5. 76). För att möjliggöra ord- ningsföreläggande enligt lagen om ordnings- bot genomfördes författningsändringar, som innebar, att man vid ett stort antal förseel- ser mot vägtrafikförordningen (t.ex. hastig- hetsöverträdelser, bristfälligheter å fordon etc.), fr.o.m. den 1 januari 1967 i viss ut- sträckning övergick från dagsböter till pen- ningböter inom trafikrätten.

Vid tillkomsten av lagen om ordningsbot framhöll departementschefen (angivna prop., s. 87), att kommande erfarenheter kunde göra det befogat att utsträcka det nya institutets användningsområde till åt- skilliga andra typer inom penningbotsom- rådet. I RB 48 kap. 20 & har införts en bestämmelse om att Konungen äger för- ordna, att föreläggande av ordningsbot får utfärdas även av tulltjänsteman. Denna be- stämmelse utgör en förberedelse för en kommande vidgning av ordningsbotssyste- met. Det har ansetts praktiskt att redan nu vidtaga den lagändring, som behövs för detta ändamål (prop. 1968: 82, s. 88).

I skrivelse från rikspolisstyrelsen till justitiedepartementet den 25 oktober 1967 föreslog styrelsen med hänsyn till de goda erfarenheter och arbetslättnader, som ord- ningsbotssystemet medfört, att tillämpnings- området för detta skulle vidgas avsevärt. Bl.a. förordades dels att åtskilliga ytter-

ligare förseelser inom penningbotsområdet skulle föras in under systemet, dels också att i straffskalorna för ett flertal förseelser det nuvarande dagsbotsstraffet skulle er- sättas med penningböter, så att ordnings- botssystemet kunde göras tillämpligt även beträffande dessa förseelser. För att utreda, vilka ytterligare förseelser som kunde vara lämpliga för ordningsbotssystemet, föreslogs en grundlig genomgång av specialstraffrät- ten. I angivna proposition 1968: 82 med förslag till lag om ändring i rättegångsbal- ken m.m. (s. 69 f.) framhöll departements- chefen, att tillämpningsområdet för ord- ningsbotssystemet på längre sikt borde kun- na vidgas avsevärt. Vidare uttalades, att rikspolisstyrelsens förslag, att vissa förseel- ser med dagsböter bör få straffet ändrat till endast penningböter för att möjliggöra till- lämpning av ordningsbotsförfarandet, skulle komma att prövas senare. Vad angick en systematisk genomgång av specialstraffrät- ten för att undersöka, vilka ytterligare för- seelser som kan vara lämpliga för ordnings- botssystemet, angavs denna fråga inte kräva särskild utredning. Ändamålet kunde nås genom att rikspolisstyrelsen och riksåkla- garen gjorde erforderliga rundfrågor. Redo- visades därvid brott, som nu är belagda med dagsböter men som lämpar sig för ordningsföreläggande, kunde framställning om ändring i straffskalan göras till Kungl. Maj:t för prövning i vederbörlig ordning. Med hänsyn till de överväganden, som förekommit om en övergång till ordnings- botssystemet för vissa förseelser inom hela specialstraffrättens område, finner vi an- ledning föreslå, att denna handläggnings- form görs tillämplig även för straffbestäm- melsen mot nedskräpning. Huvudtanken i angivna proposition 1968: 82 är, att brott av lindrigare beskaffenhet skall i betydligt större utsträckning än för närvarande kun- na beivras i förenklade forrner. I rikspolis- styrelsens skrivelse nämndes bl.a. vissa brott mot allmänna ordningsstadgan och lokala ordningsstadgor, och trafikmålskommittén angav som exempel förseelser mot allmänna ordningstadgan. Överträdelse av nedskräp- ningsförbud synes utgöra en ordningsför-

En förutsättning för att en förseelsetyp skall passa in i ordningsbotssystemet är att gränsen för det straffbara området är tyd— ligt klarlagd. En allmän förutsättning får sålunda anses vara att endast lätt konsta- terbara förseelser bör kunna handläggas genom ordningsföreläggande, däremot inte förseelser, som kräver värderingar och be- dömningar vid handläggningen. Genom vårt förslag till ny utformning av straff- bestämmelsen mot nedskräpning synes det straffbara området vara avgränsat på ett tillräckligt entydigt sätt. Ytterligare klar- läggande har skett genom motiveringen för förslaget.

Ordningsföreläggande kan såsom i det föregående framhållits endast komma ifråga för brott, varå inte kan följa svårare straff än »böter omedelbart i penningar och inte heller normerade böter» (RB 48 kap. 13 5). Det nuvarande nedskräpningsstraffet i na- turvårdslagen är emellertid dagsböter, var- för detta föreslås ändrat till böter omedel- bart i penningar.

Med stöd av vad sålunda anförts före- slår vi, att i 83 & hälsovårdsstadgan intas straffbestämmelser, som stadgar böter ome- delbart i penningar högst 500 kronor, var- igenom nuvarande formella hinder för till- lämpning av ordningsbotssystemet undan- röjs.

Av den nu lämnade redogörelsen för ord- ningsboten framgår bl.a., att dess belopp bestäms av riksåklagaren och att ord- ningsboten får fastställas till högst 250 kro- nor för ett brott. Detta medför, att de grövsta formerna av nedskräpning utesluts från handläggning enligt ordningsbotssyste- met. Övergivande av bilvrak i naturen torde sålunda falla utanför systemet av bl.a. detta skäl. Endast relativt ringa och klara nedskräpningsfall bör kunna handläggas en- ligt ordningsbotssystemet, varför ordnings- boten bör sättas relativt lågt.

Den närmare utformningen av ordnings- botssystemet i fråga om nedskräpning bör ankomma på riksåklagaren i samråd med rikspolisstyrelsen. Vid klart ursäktliga för- seelser skall rapporteftergift kunna komma

i fråga liksom vid all annan tillämpning av ordningsbotssystemet.

En särskild fråga gäller möjligheten att efter förebild av systemet med kommunal trafikövervakning beträffande parkerings- föreskrifter anförtro handläggning av ord- ningsbotsförfarandet i fråga om nedskräp- ningsförseelse åt särskilda kommunala övervakare, som inte är polismän. Enligt lagen den 9 december 1960 (nr 683) om parkeringsbot äger — utom polisman — även särskilda trafikövervakare förelägga sådan bot (3 5). Trafikövervakarna, som kompletterar polisens trafikövervakning, avlastar polisen en hel del arbete, när det gäller överträdelser av föreskrifter rörande parkering eller annan uppställning eller stannande av fordon. De står därför under polischefens befäl och erhåller viss utbild- ning för sin uppgift. Ett sådant system är emellertid inte tänkbart i fråga om ord- ningsbotssystemet, vilket framgår av över- väganden i samband med tillkomsten av detta. En trafikövervakare är sålunda inte behörig att utfärda ordningsföreläggande ens då fråga är om parkeringsförseelse. Visserligen har lagstiftningen redan förbe- retts, för att i framtiden även tulltjänsteman skall kunna utfärda föreläggande av ord- ningsbot (RB 48 kap. 20 å), men denna möjlighet saknar aktualitet tills vidare. Sär- skilda frågor i detta sammanhang är ut- bildning av tulltjänstemännen för dessa uppgifter och ett lämpligt urval av tjänste- män. För närvarande får sålunda endast polisman med vissa kvalifikationer handha ordningsföreläggande. I 1 & ordningsbots- kungörelsen anges, att föreläggande av ord- ningsbot inte får utfärdas av annan polis- man än sådan, som innehar ordinarie eller extra ordinarie tjänst eller genomgått den utbildning, som krävs för extra ordinarie polismanstjänst. Vidare stadgas, att riks- polisstyrelsen i övrigt meddelar föreskrifter, i vad mån uppgiften att utfärda föreläggan- de skall tilldelas endast polisman, som upp- fyller särskilda villkor i fråga om tjänste- ställning eller utbildning eller i annat av- seende. Då godkännande av ordningsföre- läggande resulterar i en lagakraftvunnen

dom (RB 48 kap. 3 5 andra stycket), har det ansetts vara av synnerlig betydelse, att förfarandet handhas av kvalificerad perso- nal för att såvitt möjligt eliminera fel i handläggningen. Vidare bör den som hand- har förfarandet, vilket i regel sker vid direkt kontakt med den misstänkte, äga den auk- toritet i sitt uppträdande och i sin tjänste- ställning, som erfarenhetsmässigt tillkom- mer polisen men knappast personal med mycket begränsade speciella uppgifter.

De fördelar i form av möjligheter till effektivare lagtillsyn, som kan förväntas genom ordningsbotssystemet vid nedskräp- ningsförseelse, behandlas i avsnitt 8.2.5.

8 .2.5 Lagtillsyn

I enkätsvaren från länspolischefer och läns- åklagare (avsnitt 5.4.2.l) understryks all- mänt de avsevärda brister i lagtillsynen, som för närvarande föreligger i fråga om na- turvårdslagens nedskräpningsbestämmelse. Det ansträngda arbetsläget inom polisen medför, att lagtillsynen i stort sett endast kan äga rum i samband med övriga arbets- uppgifter i polistjänsten. Vidare betonas, att nedskräpningen till stor del äger rum på platser, som inte övervakas kontinuerligt. Allmänt framhålls behovet av intensifierad övervakning, varvid polisen bör befrias från åligganden, som inte direkt sammanhänger med dess primära uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Övervak- ningen av nedskräpningsbestämmelser anses i enkätsvaren sålunda utgöra en uppgift, som i större omfattning än för närvarande bör tillkomma hälsovårdsnämnderna eller särskilt förordnade tillsyningsmän, eftersom dessa bestämmelser har en direkt anknyt- ning till samhällets renhållningsansvar. Stora svårigheter föreligger givetvis när det gäller lagtillsynen i fråga om nedskräp- ning. En förbättring är emellertid erforder- lig, om straffbestämmelsen skall fylla sin uppgift, och något realistiskt alternativ till polisiär övervakning torde tyvärr inte före- ligga. Åtminstone i ett relativt långt initial- skede behöver därför ökade insatser ske från polisens sida. På sikt kan emellertid

upplysningsverksamheten och övriga före- slagna åtgärder komma att medföra en så- dan attitydförändring hos allmänheten, att lagtillsynen kan göras mindre intensiv. Den polisiära lagtillsynens närmare organisato- riska utformning bör ankomma på riks- polisstyrelsen.

Även om polisen inte kan avlastas ifråga- varande lagtillsyn, är det nödvändigt att tillvarata alla tänkbara möjligheter att un- derlätta och komplettera polisens arbete härmed. Av skäl, som anges i avsnitt 8.2.4, är det visserligen inte möjligt att överlämna handläggning av nedskräpningsförseelser åt kommunala övervakare enligt ordningsbots- systemet, men polisens lagtillsyn torde kun- na kompletteras genom andra insatser från vaktpersonal med begränsade polisiära be- fogenheter. Även personal utan sådana be- fogenheter torde kunna lämna värdefullt biträde vid lagtillsynen.

Till gruppen ordningsvakter med polisiära befogenheter hör exempelvis åtskilliga park- vakter samt vakter vid badstränder, cam- ping- och parkeringsplatser. Ordningsvakter med särskilt förordnande av polismyndig- het har i instruktion eller förordnande an- givna maktbefogenheter, vilka är begrän- sade till vissa uppgifter inom ett bestämt område. Bl.a. föreligger rätt att omhänder- ta personer, som uppträder ordningsstö- rande. Den rättsliga grunden för dessa ord- ningsvakters befogenheter är bl.a. Kungl. Maj:ts polisinstruktion den 3 december 1965 (nr 686) — bl.a. 14, 17, 23 och 93 55 samt avsnittet »Förordnande av ordnings- vakt» i »Rikspolisstyrelsens föreskrifter, an- visningar m.m. för tillämpning av polis- instruktionen fastställda den 15 november 1966». Avgränsningen av befogenheterna för skilda slag av ordningsvakter framgår av rikspolisstyrelsens anvisningar nr 115 år 1966. Av länsstyrelserna har fastställts sär- skilda instruktioner för de av dem för- ordnade ordningsvakterna. Sådana ord- ningsvakter, som inte har särskilt förord- nande av polismyndighet —- exempelvis vissa vakter vid ölkaféer o.dyl., anställda enligt kontrakt med innehavaren — har inte andra befogenheter än dem, som tillkom—

mer uppdragsgivaren såsom privatperson enligt bestämmelserna om nödrätt och nöd- värnsrätt.

Vi föreslår, att i instruktioner och för- ordnanden för ordningsvakter, som förord- nas av polismyndighet, föreskrivs skyldig- het att till polismyndigheten anmäla den som bryter mot gällande nedskräpningsför- bud. En särskild blankett bör färdigställas, på vilken vakten kan göra anteckningar om nedskräparen och förseelsen. Nedskräparen bör ha möjlighet att på blanketten anteckna ett erkännande av nedskräpningen, varige- nom strafföreläggande eller ordningsbot kan komma till användning. Därigenom kan nedskräparen undvika ett för honom mera besvärande förfarande vid polismyn- dighet och domstol. På vilket sätt även per- sonal utan polisiära befogenheter lämpligen kan anlitas för ifrågavarande lagtillsyn före- faller mera ovisst. Det finns emellertid all anledning att söka utröna detta genom för- söksverksamhet av olika slag.

En särskild fråga är, vilken effekt på lagtillsynen som kan antas följa av systemet med ordningsbot för nedskräpningsförseel- ser. Speciellt för tätortsnedskräpningen torde påtagliga förbättringar kunna förväntas med hänsyn till de med tätbebyggelsen för- enade särskilda övervakningsmöjligheterna. Förutom den ökning av beivrade nedskräp- ningsförseelser, som kan påräknas, ligger en fördel även i den allmänpreventiva ef- fekt, som kan antas följa av att nedskräp- ningsförseelsen blir belagd med ordnings- bot. Den därigenom gjorda enkla bedöm- ningen av förseelsen jämte publicitet kring ordningsboten inskärper sannolikt lättare än dagsbotssystemet i allmänhetens med- vetande den utgift, som nedskräpningsför- seelse kan medföra.

8 .3 Bilvraksfrågan

Av redovisningen i kap. 4 framgår, att ut- rangerade fordon för närvarande medför nedskräpningsproblem i form av kontrolle- rade och okontrollerade skrotbilupplag (bilkyrkogårdar) samt i form av bilvrak, som övergetts i naturen och på alhnänna

platser. Allt talar för att antalet fordon, som årligen utrangeras, genomsnittligt kom- mer att öka. Skall nedskräpningen med for- don kunna förhindras, erfordras effektiva motåtgärder.

Det förhållandet att utrangerade fordon inte befordras till slutlig skrotning uppges sammanhänga med bilskrotningens bristan- de lönsamhet. Denna fråga ligger emellertid helt utanför utredningsuppdraget. Inte hel- ler har vi funnit anledning att ånyo ta upp frågan om särskild bilskrotningsavgift eller andra liknande möjligheter, som kan stimu- lera till ökad skrotning. Hithörande frågor behandlades ingående 1 SOU 1964: 21 av Bilskrotningsutredningen, vars förslag inte ledde till någon lagstiftning.

Gällande lagstiftning ger goda möjlig— heter att ingripa mot skrotbilupplag (4.2.1). Enligt bestämmelser om upplag i byggnads- stadgan, naturvårdslagen, allmänna ord- ningsstadgan, lagen om allmänna vägar och hälsovårdsstadgan kan bilkyrkogårdarna hållas under kontroll. Av särskild betydelse i detta sammanhang är bestämmelserna i byggnadsstadgan.

Byggnadslov fordras för vissa till bygg- nader inte hänförliga anläggningar, bl.a. upplag, inom område med fastställd gene- ralplan, stadsplan, byggnadsplan eller utom- plansbestämmelser (54 5 första momentet). Byggnadsnämnderna har härigenom möj- ligheter att, när det gäller upplag som faller under byggnadsstadgan, förhindra upp- komsten av okontrollerade upplag samt att hålla de upplag, för vilka tillstånd medde- lats, under kontroll.

Om byggnadslov saknas eller föreskrif- terna i lämnat tillstånd överträtts, kan byggnadsnämnden vid vite förelägga an- ordningens ägare att undanröja eller ändra det utförda (70 & byggnadsstadgan). Även straff kan följa (69 & byggnadsstadgan).

De administrativa möjligheterna att in- gripa mot bilskrotupplagen enligt gällande författningar bör utnyttjas i avsevärt större omfattning än som för närvarande är fal- let. Behov synes därvid föreligga av en samordning i fråga om de olika myndig- heternas åtgärder. Risk föreligger eljest, att

några ingripanden inte sker, emedan myn- digheterna förlitar sig på varandra, eller att flera ingripanden helt onödigt göres samtidigt. Samordningen synes lämpligen kunna ske under naturvårdsintendentens ledning.

Genom inventeringar erhålls kännedom om tidigare okända okontrollerade upplag (jfr 4.2.2).

Gränsdragningen mellan upplag och an- samlingar av i naturen övergivna skrot- bilar torde inte föranleda några svårigheter. Upplag föreligger, om det är fråga om en verksamhet, som utgör led i ett företags drift (4.2.1). Är detta inte fallet, blir i stäl- let bestämmelserna om nedskräpning i na- turen tillämpliga.

När det gäller övergivna bilvrak, är mål- sättningen givetvis att helt förebygga denna företeelse. Enligt vår mening skulle för- bättrade möjligheter att identifiera ägarna till registrerade fordon i hög grad dämpa benägenheten att överge bilvrak, emedan fordonsägarna får ett motiv att själva be- fordra sina bilvrak till skrotning. På sikt skulle härigenom problemet med övergivna fordon kunna antas bli relativt obetydligt. Bilregisterutredningens kommande detaljför- slag till en ny bilregistreringsorganisation torde radikalt förbättra läget i detta hän- seende (jfr 4.3.2).

Genom våra förslag om straffsanktioner vid nedskräpning inte endast i naturen utan även på allmänna platser kommer även övergivande av bilvrak på sådana platser att bli straffbelagt (jfr 8.2). Detta i förening med en effektivare lagtillsyn kan även an— tas minska benägenheten att överge bilvrak.

Även kvittblivningen av skrotbilar inne- bär svårigheter i dagens läge. Genom for- donsflyttningslagen, som vid tillkomsten angavs utgöra en provisorisk lösning, till- skapades möjligheter att omhändertaga de i naturen och på andra platser övergivna fordonen. Erfarenheterna av denna lag har visat sig vara mycket positiva (jfr 4.3.4), varför det finns all anledning att bibehålla de möjligheter att omhänderta fordon som lagen ger.

Det är angeläget, att kommuner och väg-

förvaltningar i förekommande fall beträf- fande övergivna bilvrak utan onödigt dröjs- mål hos polismyndighet begär flyttningsbe- slut enligt fordonsflyttningslagen. Sedan polismyndighet meddelat flyttningsbeslut, är det av vikt, att den som begärt beslutet, så snart det lämpligen kan ske låter skrota fordonsvraket eller undanskaffa det på an- nat sätt. Vidare är det av intresse, att till- lämpningen av fordonsflyttningslagen un- derlättas genom att erforderliga uppställ- ningsplatser för bilvrak och andra över- givna fordon anskaffas. Det bör enligt de- partementschefens uttalande vid fordons- flyttningslagens tillkomst närmast ankom- ma på kommunerna att ställa sådan mark till förfogande.

Det är synnerligen önskvärt, att man inom ramen för den nuvarande skrothante- ringen söker komma fram till praktiska lös- ningar, som är ägnade att bidra till att öka skrotningen av utrangerade fordon. En möj- lighet kan ligga i användning av ambule- rande press för skrotbilar. En effektiv och ekonomisk användning av en sådan press torde förutsätta lösningar, som tar sikte på större regioner. I varje län kan exempelvis anordnas ett antal större upplagsplatser, till vilka skrotbilarna levereras med trailer från mindre upplag. För skrotning av över- givna bilvrak har i Stockholm sedan flera år med gott resultat tillämpats ett system, som har allmänt intresse. Staden anlitar ett entreprenadföretag, som enligt uppgift be- tjänar ytterligare 12 kommuner med hante- ring av bilvrak. Genom ett sådant samgå- ende mellan kommuner synes även en eko- nomiskt acceptabel lösning kunna åstad- kommas för skrotning av övergivna bil- vrak (4.4).

8.4. Renhållningsansvaret

8.4.1. Allmänna synpunkter

Frågan om den enskildes ansvar för att på ett lämpligt sätt göra sig av med skräp och annat avfall har behandlats i avsnitt 8.2, varför följande framställning begränsas till renhållningsansvaret i övrigt.

Renhållningsproblemen är av helt olika beskaffenhet inom skilda slag av geogra- fiska och administrativa områden. Med utgångspunkt från nedskräpningsproblemets variationer samt gällande rättsliga reglering av hithörande frågor anknyter våra över- väganden och förslag rörande ansvaret för renhållningen och renhållningsnivån till tre olika typer av områden, nämligen område vid bebyggelse, vägområde och sådant om- råde, som kan kallas »natur». Med vägom- råde avses i detta sammanhang även den mark vid sidan av egentligt vägområde, som enligt vårt förslag nedan skall omfat- tas av väghållarens renhållningsansvar (8.4.3).

Kommunernas praktiska ansvar för ren- hållningen sammanhänger i hög grad med den omfattning, i vilken det kommunala renhållningsmonopolet har införts (5.1.1 och 6.3), varför vi i ett särskilt avsnitt framfört vissa synpunkter på denna fråga (8.4.5).

I avsnitt 2.1 har bl.a. berörts den fekala förorening, som äger rum från tåg, både i naturen och i samhällen. Det veterinärmedi- cinska dyntproblemet är för landsbygdens del besvärande. Vi finner dessa förhållan- den synnerligen otillfredsställande och för- utsätter, att frågan om toalettanordningar på tåg —— och för övrigt även på andra all- männa kommunikationsmedel — löses på ett sätt, som tillgodoser moderna hygieniska krav. SJ prövar för närvarande i viss om- fattning ett system med slutna tågtoaletter för personvagnar.

8.4.2. Renhållningsansvaret vid bebyggelse

Beträffande såväl bebyggelse inom stads- plan eller byggnadsplan som bebyggelse utanför detaljplan torde föreligga skäl för uppfattningen, att nedskräpningen i stort sett kan hållas under kontroll. Anledningen härtill är dels de renhållningsföreskrifter för område med bebyggelse, som gäller en- ligt hälsovårdslagstiftningen, allmänna ord- ningsstadgan, gaturenhållningslagen samt 10- kala hälsovårdsordningar och ordningsstad- gor m.m. (5.1 och 5.2), dels de resurser som

ställs till förfogande för renhållningen i samhällen. Tillsyn över renhållningen har här pålagts kommuner och länsstyrelser, och dessutom har kommunerna i viss ut- sträckning även skyldighet att svara för ren- hållningens genomförande. Kommunernas engagemang för renhållningen vid bebyg- gelse torde kunna tillmätas en avgörande betydelse för renhållningsresultatet.

Vi har på grund av ovannämnda förhål- landen inte funnit skäl att föreslå någon ändring av gällande bestämmelser om ren- hållningsansvaret vid bebyggelse.

8.4.3. Renhållningsansvaret för vägområde

8.4.3.1 Allmänna vägar. I nedskräpnings- sammanhang är de allmänna vägarna — såsom bl.a. framgår av kap. 2 — särskilt utsatta, och nedskräpningen utefter dem torde utgöra ett av de mest omfattande och svårbemästrade renhållningsproblemen. Detta har föranlett, att även frågan om Vägrenhållningen tagits upp till behandling av 1960 års Vägsakkunniga i deras betän- kande »Allmänna vägar» (SOU 1968: 17), vilket framlades i april 1968. En översikt av förslagen på detta område lämnas i av- snitt 5.3.2. Då vi ansluter oss till de sak- kunnigas förslag om vägrenhållning, som i och för sig är betydelsefulla och fyller ett angeläget behov, har vi funnit det lämpligt, att vid redovisningen av våra egna över- väganden och ställningstaganden i dessa frågor ta de sakkunnigas förslag till ut- gångspunkt. Vägsakkunniga har i sina förslag beträf- fande Vägrenhållningen beaktat synpunk- ter, som tidigare framförts av bl.a. 1960 års naturvårdsutredning (SOU 1962: 36, s. 358) och 1962 års fritidsutredning (SOU 1966: 33, Friluftslivet i Sverige, del III. Anlägg- ningar för det rörliga friluftslivet m.m., s. 186—187). Vägsakkunniga framlägger för- slag, som dels direkt tar sikte på vägren- hållningen, dels indirekt har betydelse för denna (5.3.2). De direkta förslagen innebär, att ett obligatoriskt renhållningsansvar i lag fastställs åvila väghållaren. Härigenom har man sökt komma till rätta med det otill-

fredsställande organisatoriska läge, som för närvarande föreligger därigenom, att frå- gan om Vägrenhållningen är beroende av frivilliga insatser från de olika vägförvalt- ningarnas sida. Dessa åtgärder har visser- ligen i och för sig haft avsevärd betydelse men torde inte kunna uppfattas som en slutgiltig lösning.

Vägsakkunnigas förslag ifråga om obliga- torisk vägrenhållning, som av dem hän- förs till »drift av väg», finner vi ändamåls- enliga och välgrundade (förslag till lag om allmänna vägar, LAV, 5 5 första stycket och andra stycket S.). Redan hänsyn till trafiksäkerheten på kvalificerade vägar av 'typ motorväg kräver, att väghållaren är

generellt ansvarig även för renhållningen. Frågan om renhållning av allmänna vägar på den egentliga landsbygden kan emeller- tid inte heller anses närmast utgöra en pri- märkommunal uppgift utan får anses vara en statlig uppgift för väghållaren av det skälet, att dessa renhållningsuppgifter till väsentlig del inte är föranledda av den bo- fasta befolkningens beteende. Vi vill i detta sammanhang understryka vilkten av att sta- tens vägverks centralförvaltning i enlighet med vägsakkunnigas förslag (s. 160) ut- färdar närmare instruktioner, vilka säker- ställer en viss miniminivå för den föreslagna Vägrenhållningen. Härigenom erhålls även likformig tillämpning inom skilda vägför- valtningar. De sakkunnigas förslag om obligatorisk renhållning av egentligt väg- område har enligt vår mening också i fråga om renhållningsskyldighetens omfattning fått en ändamålsenlig utformning. Den före- skrivna renhållningsskyldigheten är till sitt innehåll vittgående och beaktar utom hälso- vårdssynpunkter — »sanitära hänsyn» — även »trevnadshänsyn».

Vi har emellertid för vår del funnit skäl att till särskild behandling ta upp frågorna om renhållning av sidoområdet intill det egentliga vägområdet och om en viss ut- vidgning av väghållarens skyldighet att för- se allmän väg med sådana anordningar som hållplats, parkerings- och rastplats samt an- nan dylik anordning vid vägbanan eller i närheten därav.

Vad angår renhållningen av marken in- till det egentliga vägområdet har vägsak- kunniga i anslutning till tankegångar, som tidigare framförts av bl.a. 1962 års fritids- utredning, hänvisat till den reflexverkan i fråga om sådan mark, som följer av effek- tiva åtgärder inom det egentliga vägområ- det. Vidare framhålls helt allmänt, att väg- hållaren skäligen bör åta sig vissa ökade kostnader för väganordningar på själva vägområdet (s. 163). Det anses även önsk- värt, att naturvårdslagens allmänna bestäm- melser mot nedskräpning (23 och 24 55) effektiviseras genom en bättre övervakning och lämpligt skött propaganda, vilket i sin tur kan komma att medföra förbättringar i ' fråga om svårigheterna för närvarande att påträffa de försumliga. Vi finner emeller- tid för vår del dessa ställningstaganden otillräckliga. Särskilda renhållningsåtgärder får anses påkallade även i fråga om sido- området. Trots den reflexverkan, som kan följa av en effektiv renhållning på det egentliga vägområdet, kan det i praktiken antas uppkomma en avsevärd nedskräpning på vägarnas kantområden, speciellt intill rastplatserna, om renhållningsskyldigheten begränsas till det egentliga vägområdet. Särskilda manuella arbetsinsatser torde bli ofrånkomliga även för renhållning av mar- ken utefter vägområdet. Renhållningsansvaret för marken längs vägområdet kan inte rimligen åläggas ve- derbörande fastighetsägare eller kommun utan bör åvila väghållaren. Dennes obliga- toriska renhållningsskyldighet skulle sålunda omfatta även sådan mark. Olika meningar kan givetvis råda om hur brett detta sido- område bör vara. Enligt vår uppfattning bör bredden fastställas till 50 meter. Av- görande skäl för denna avgränsning av kantbältet är nuvarande utspridning av en besvärande nedskräpning kring rast- och parkeringsplatserna. Det torde emellertid inte vara påkallat att fastställa smalare kantbälten för vägsträckoma mellan an- givna platser. I vägsakkunnigas förslag till obligatorisk vägrenhållning innefattas bl.a. slänt, bankett och dike (LAV 2 5). Renhåll- ningen av dessa områden kräver en insats

av manuellt arbete. Det synes från organi- satoriska och ekonomiska synpunkter där- för vara ändamålsenligt, att av oss före- slagen renhållning av kantbältet utförs i samband med nyssnämnda obligatoriska renhållning av slänt, bankett och dike. Vis- serligen torde i praktiken största delen av SO-metersområdet inte påkalla några sär- skilda renhållningsåtgärder, men av prak- tiska skäl är det motiverat, att kantbältet avgränsas enhetligt. Vid renhållningen av slänt, bankett och dike torde man i regel utan svårighet kunna överblicka, i vad mån även kantbältet är i behov av renhåll- ning. Vad angår renhållningsnivån inom kantbältet bör anknytning ske till vägsak- kunnigas förslag om obligatorisk vägren- hållning. Riktpunkten för standarden anges där vara »skäliga sanitära hänsyn och trev- nadshänsyn» enligt LAV 5 5 andra stycket 5. Vi föreslår därför ett tillägg till angivna stadgande, varigenom väghållaren blir an- svarig för renhållning även av mark utefter allmän väg intill femtio meter från det egentliga vägområdet.

En särskild rättsfråga aktualiseras av den möjligheten, att vederbörande fastighets- ägare motsätter sig renhållning av kantbäl- tet utanför det egentliga vägområdet. Alle- mansrätten kan emellertid i viss omfattning åberopas som rättsgrund för tillträde till annans mark, oavsett för vilket ändamål marken beträds. Denna rätt framstår otvi- velaktigt som speciellt välmotiverad för den som vill samla upp skräp jämfört med den rätt att beträda marken, som på grund av allemansrätten tillkommer en person, som skräpar ned. Allemansrätten omfattar inte tomt och plantering men innebär, att skog, åker, äng och annan mark fritt får beträdas, så länge någon skada inte åstadkommes. Medgivande att beträda tomt och plantering torde i regel lämnas av markägaren för den uppstädande personalen. Återstående fall torde sakna praktisk betydelse. När det gäller allemansrätten finns visserligen i och för sig inte något hinder mot att en fastig- hetsägare genom faktiska åtgärder omöj- liggör dess utövande, t.ex. genom uppfö- rande av stängsel. I sådant fall äger all-

mänheten likväl rätt att utöva allemans- rätten och har möjlighet att ta sig igenom hindret, om detta inte skadas. Vad angår renhållning av kantbältet torde sådana komplikationer vara utan praktisk bety- delse med hänsyn till förmånen av kost- nadsfri uppstädning.

I fråga om vägsakkunnigas förslag om vidgning av nuvarande vägbegrepp till att omfatta även vissa väganordningar såsom parkerings- och rastplatser (LAV 2 & första stycket p. 2) gäller visserligen, att dessa an- ordningar i och för sig innefattas i den obligatoriska renhållningsskyldigheten en- ligt LAV 5 5 andra stycket 5., men någon skyldighet att inrätta anordningar av detta slag föreligger inte. Frågan härom är helt överlämnad till väghållarens eget avgöran- de. Denne har sålunda endast rätt men inte skyldighet att förse vägen med angivna anordningar. Visserligen uttalar de sak- kunniga i samband med frågan om ren- hållning av kantbältet, att väghållaren skä- ligen bör åta sig vissa ökade kostnader för väganordningar (s. 163). För att väganord- ningar skall räknas till vägen fordras, att beslut om deras utförande ingår i arbets- planen för vägen eller att föreskrift därom getts i beslut om förändring av enskild väg till allmän (LAV 2 5 första stycket p. 2). Erfarenhetsmässigt bidrar anordningar så- som parkerings- och rastplatser med upp- samlingsmöjligheter för avfall och toalettan- ordningar till en avsevärt förbättrad väg- renhållning förutom på egentligt vägom- råde också på vägs sidoområde. Rena tra- fiksäkerhetssynpunkter talar även för så- dana anordningar. De är i inte ringa om- fattning påkallade med hänsyn till vägens drift enligt LAV 5 5 första stycket (>>för att hålla vägen i ett för samfärdseln till- fredsställande skick»). Vägsakkunnigas all- mänt hållna rekommendation till vägmyn- digheterna att föranstalta om väganord- ningar torde därför knappast vara tillräck- lig i dagens läge.

Enligt vår mening bör vissa garantier skapas för att sådana anordningar kommer till stånd i en minimiomfattning, som be- stäms av de föreliggande omständighe-

terna i varje särskilt fall. I fråga om ren- hållningen av egentligt vägområde har väg- hållaren enligt de sakkunnigas förslag inte tillförsäkrats någon valfrihet. Sådan ren- hållning är en obligatorisk uppgift, som genom särskilda instruktioner avses skola säkerställas till viss miniminivå. På mot- svarande sätt borde man även kunna säker- ställa en viss miniminivå beträffande rast— och parkeringsplatser och andra liknande anordningar. Som ytterligare skäl härför kan anföras den omständigheten, att ren- hållning enligt de sakkunnigas förslag räk- nas till drift av väg (LAV 5 5 första stycket jämfört med andra stycket 5.) och att an- ordningar såsom parkerings- och rastplatser med uppsamlingsmöjligheter för avfall har direkt betydelse för renhållningen av väg. I detta sammanhang vill vi även hänvisa till parkeringskommitténs uttalande i SOU 1968: 18, att man inte kan godta vägsak- kunnigas metod att göra frågan om vägs förseende med parkeringsplatser till en fråga om vägens standard, varvid väghål- laren inte har generell skyldighet men väl rätt att förse vägen med sådana speciella anordningar som t.ex. parkeringsplatser. Denna standardfråga är så Viktig, att den inte kan överlämnas till väghållarens fria prövning. Vissa minimikrav på vägen bör enligt parkeringskommittén ställas i för- fattning, vilket bör beaktas vid den slutliga utformningen av en ny väglagstiftning (s. 135, not 6).

Vi ansluter oss även till parkeringskom- mitténs principiella uppfattning, att det är av väsentlig betydelse att väghållaren i en kommande väglagstiftning tillförsäkras rätt att ta i anspråk mark för anordnande av sådana uppställnings- och parkeringsplatser, som måste anses utgöra nödvändiga och lämpliga komplement till väg. Mot denna rätt måste dock korrespondera ett ansvar för att uppställningsplatser verkligen an- ordnas (s. 134). Den vägledande principen anges böra vara att väghållaren inte åläggs ansvar för anordnande av parkeringsut- rymme, när behovet har sin grund i något annat än vägen och dess trafikfunktion. I detta sammanhang tilläggs följande (5. 135):

Däremot bör det på väghållaren ankomma exempelvis att tillgodose uppställningsbehov på platser, där det vanligen förekommer att for- donsförare tillfälligtvis ställer upp sina fordon på vägbanan för att beskåda en vacker utsikt o.dyl., liksom även att möjligöra uppställning i anslutning till färjelägen och liknande.

Beträffande anordningar av olika slag vid de allmänna vägarna måste det av eko- nomiska skäl bli fråga om ett successivt uppbyggnadsarbete, som dock bör slutföras på inte allt för lång sikt, förslagsvis inom en tidsram av högst fem år. En uppbygg— nadsplan för väganordningar bör utarbetas för varje särskild Vägförvaltning.

En viktig delfråga i samband med väg- anordningarna är toaletterna. Omfattande fekal förorening är för närvarande särskilt i anslutning till rastplatserna ett allvarligt problem, bl.a. ur veterinärmedicinsk syn- punkt med hänsyn till förekomsten av dynt. Då erfarenhetsmässigt toaletter utan över- vakning inte handhas tillfredsställande och då avsevärda investeringskostnader och kostnader i övrigt följer med fristående toalettanordningar med särskild övervak- ningspersonal, synes toalettfrågan kunna er- hålla en tillfredsställande lösning endast genom olika arrangemang i anslutning till annan redan existerande service längs vägar- na, såsom bensinstationer, kiosker och andra detaljhandelsföretag. Att härvid ute- slutande lita till konkurrenssynpunkter mel— lan olika företag får anses helt otillfreds- ställande. Toalettfrågan, som ingår i den större frågan om väganordningarna, bör liksom dessa anordningar i övrigt erhålla en lösning, som garanterar en viss minimi— standard, bestämd med hänsyn till vägens beskaffenhet. En möjlighet synes därvid vara, att avtal träffas mellan Vägförvalt- ningarna och innehavare av olika servicean- läggningar längs allmänna vägar om upplå- telse av anläggningens toalett för vägtrafi- kanter mot skälig ersättning, som kan uttas genom exempelvis avgiftsautomat. Sålunda har Vägförvaltningen i Kopparbergs län som ett led i försöken att motverka nedskräp- ningen utmed de allmänna vägarna träffat avtal med innehavare av bensinstationer. En

annan möjlighet kan vara direkta bidrag till uppförande av särskilda toaletter i anslut- ning till redan existerande serviceanlägg- ningar inom detaljhandelsområdet i före- ning med avtal om viss tillsyn genom an- läggningens innehavare mot rimlig ersätt- ning. I detta sammanhang skall även under— strykas vikten av att tydliga hänvisnings- skyltar till närmaste toalett uppsätts på mera livligt besökta rastplatser.

Avslutningsvis vill vi här även framhålla, att våra förslag nedan om utvidgning av kommuns renhållningsansvar framlagts un- der den bestämda förutsättningen, att an- svaret för vägrenhållningen i fråga om naturen intill vägområde påläggs annan än kommunerna (8.4.4).

8.432 Enskilda vägar. Även i fråga om en- skilda vägar är nedskräpningen på många håll besvärande. Främst gäller detta vägar, som leder till eller genom eftersökta fri- tidsområden. I stort sett torde dock ned- skräpningssituationen för de enskilda vägar- na vara avsevärt mindre allvarlig än för de allmänna vägarna. Vi har emellertid fun- nit anledning att till behandling även taga upp renhållningen av enskilda vägar och undersöka möjligheterna att även för dessa vägar utforma ett renhållningsansvar med i princip samma innehåll, som vi föreslagit för de allmänna vägarna. Huvudparten av de enskilda vägarna reg- leras genom lagen om enskilda vägar den 3 september 1939. Anordnande av väghåll— ningen enligt denna lag är dock inte tving- ande, varför det finns ett stort antal en- skilda vägar, vilkas väghållning är reglerad genom överenskommelser vid sidan av lagen och inte sällan av relativt informell karak- tär. I fråga om sådana vägar, som inte direkt omfattas av bestämmelserna i lagen om enskilda vägar, torde renhållningsfrå- gan erhålla sin lösning bl.a. inom ramen för våra förslag i fråga om nedskräpning i naturen. Enligt 3 5 i lagen om enskilda vägar an- ges väghållning omfatta byggande av väg, vägunderhåll och vinterväghållning. Varken i fråga om enskild väg enligt lagens 2 eller

3 kap. (enskilda vägar i allmänhet resp. vissa vägar inom områden med tätare be- byggelse )har vägrenhållning upptagits som en uppgift för väghållningen. Vi anser, att detta är en brist och föreslår, att vägren- hållning även beträffande enskilda vägar införs under begreppet väghållning.

Då huvudparten av de enskilda vägar, som är att hänföra till 2 kap., blivit regle- rade enligt lagens nuvarande lydelse och efter överenskommelser eller beslut om väg- hållningens omfattning, torde skyldighet att ombesörja även vägrenhållning inte tvångs- vis kunna åläggas dessa väghållare för redan reglerade enskilda vägar.

Annorlunda förhåller det sig med sådana enskilda vägar, som regleras genom väg— förening enligt 3 kap. lagen om enskilda vägar. För dessa torde införande av skyl- dighet till vägrenhållning enligt lagens 87 & medföra, att Vägföreningen vid lagänd- ringens ikraftträdande får ansvar för ren- hållning av föreningens vägar.

Många enskilda vägar erhåller bidrag till väghållningen av statsmedel. Som villkor för åtnjutande av dylikt bidrag föreskrivs bl.a., att vägen skall hållas öppen för all— män trafik. Detta bidrar till att dessa en- skilda vägar i högre grad än andra blir utsatta för nedskräpning. Vid den ompröv- ning av statsbidraget, som regelbundet äger rum, torde böra föreskrivas att väghåll- ningen även skall omfatta vägrenhållning, och statsbidraget bör i motsvarande grad omräknas.

I enlighet med vad ovan anförts föreslås, att lagen om enskilda vägar ändras så, att till väghållning hänförs även vägrenhåll- ning. Dess innebörd bestäms genom ett tillägg i 3 5 på liknande sätt som enligt vårt förslag beträffande allmänna vägar. Detta innebär, att till vägrenhållning hänförs tjänliga renhållningsåtgärder för att hålla vägområdet och mark intill 50 meter där- ifrån i sådant skick, som, utöver vad som erfordras för samfärdselns behov, tillgodo- ser skäliga sanitära hänsyn och trevnads- hänsyn. För den angivna bredden av sido- området torde kunna åberopas liknande skäl som beträffande allmän väg. Vidare

föreslår vi, att såsom villkor för erhållande av statsbidrag till underhåll av enskild väg skall gälla, att väghållningen även skall om- fatta vägrenhållning enligt vårt angivna för- slag. I kostnadsunderlaget för beräkning av statsbidrag till byggande av enskild väg bör även i förekommande fall få inräknas kost- nader för anläggande av rastplatser med anordningar för ordnad uppsamling och bortskaffande av skräp.

8.4.4. Renhållningsansvaret i naturen

Natur — i den mening som avses i natur- vårdslagen — förekommer både inom och utom detaljplanelagt område. Erfarenheten visar, att det kan vara svårt att vidmakt- hålla en tillfredsställande renhållningsnivå i naturen inom område under detaljplan, t.ex. inom större parkområde av strövkaraktär och på grönområden för fritidsbebyggelse under byggnadsplan. Det råder emellertid ingen tvekan om att de mest omfattande renhållningsproblemen för närvarande gäl- ler den natur, som ligger utanför detaljplan. Beträffande visst område av naturen, som är beläget invid vägområde, föreslår vi (8.4.3), att väghållaren skall vara ansvarig för renhållningen. Emellertid återstår här- utöver viktiga delar av naturen, som ut- sätts för en omfattande nedskräpning. Av kap. 2 framgår, att detta är fallet beträf— fande områden, som allmänheten med stöd av allemansrätten i speciellt hög grad ut- nyttjar för fritidsändamål. Besöksfrekven- sen kan vara så intensiv, att man med fog kan tala om en fritidsinvasion från alhnän- hetens sida. Detta gäller framförallt bad- stränder och strövområden i närheten av större och medelstora tätorter. Situationen kan emellertid vara likartad även för andra typer av områden, t.ex. strandområden vid vatten, där livligare båttrafik förekommer.

Markägarnas inställning till allmänhetens besök varierar i hög grad, och det före- kommer exempel på skiftande nyanser, från den mest negativa för att inte säga fient- liga attityd till en mera positiv inställning. Det inträffar även, att markägaren är direkt intresserad av besöken och underlättar eller

stimulerar dem, emedan de på ett eller annat sätt innebär en fördel för honom. Han kan exempelvis göra sig inkomster av besöken genom kioskrörelse och uthyrning av parkeringsplatser. Fastighetsägarens an- svar för renhållningen efter allmänheten måste enligt vår mening kunna anpassas med hänsyn till sådana omständigheter.

Förevarande renhållningsproblem bör en- ligt vår uppfattning lösas genom bl.a. vissa ändringar i lagstiftningen om renhållnings- ansvaret. Sålunda bör det nuvarande kom- munala renhållningsansvarets praktiska in- nebörd klarläggas samt en utvidgning ske av kommunernas ansvar för renhållningen i naturen. Frågorna om utformningen av sanktionsbestämmelser och om deras över- vakning behandlas i avsnitt 8.2.

Innan frågan om ett utvidgat kommu- nalt renhållningsansvar behandlas närmare, skall problemet med utsläpp av olja från båtar något beröras. Detta slag av ned- skräpning i naturen är av en alldeles spe- ciell typ. Den föranleds i allmänhet av oljeutsläpp från enstaka större båtar, och det har i regel visat sig omöjligt att utreda, från vilken båt utsläppet ägt rum. Spörs- målet vem som skall ombesörja och be- kosta förebyggande åtgärder och erforder- lig sanering i fråga om sådan olja är för närvarande under särskild utredning av räddningstjänstutredningen, som genom till- läggsdirektiv erhållit uppdrag att utreda även frågan om en beredskapsorganisation för oljeskador. Vi anser därför denna fråga ligga utom ramen för vårt uppdrag (jfr 1.2). Emellertid finner vi det angeläget att i detta sammanhang understryka, att det utvidgade kommunala ansvaret för ren- hållning i naturen, som vi föreslår, enligt vår mening inte skall omfatta åtgärder i an- ledning av oljeutsläpp. Vi utgår därför i våra överväganden från att detta problem löses i särskild ordning.

Vidare finner vi det också angeläget att understryka, att kommunernas renhållnings- ansvar enligt vår uppfattning inte skall om- fatta de områden, som ligger närmast intill det egentliga vägområdet. Vårt förslag byg- ger därför på den ovan angivna uttryckliga

förutsättningen, att renhållningsansvaret för naturen intill vägområde påläggs annan än kommunerna.

Frågan om en utvidgning av kommuner- nas ansvar för naturvården och därmed också för renhållningen i naturen har disku- terats i tidigare utredningsarbete. Sålunda har den bl.a. tagits upp av 1960 års natur- vårdsutredning i dess betänkande »Naturen och samhället» (s. 391). Utredningens ställ- ningstagande har återgetts i avsnitt 5.4.1. Enligt vår uppfattning måste samhället, företrätt av stat och kommun, engagera sig mera för renhållningen i naturen än som skett hittills, om någon väsentlig förbätt- ring av den rådande nedskräpningssituatio- nen skall kunna åstadkommas. För statens del föreslår vi i avsnitt 8.6 om upplys- ningsverksamhet, att staten genom anslag av medel och på annat sätt skall allt fram- gent med kraft verka för att skapa en större ansvarskänsla hos den enskilde i hans atti- tyd och beteende i fråga om nedskräpning. Vårt förslag om ett vidgat kommunalt ren- hållningsansvar skall ses mot bakgrunden av den effektiva statliga insats för ett re- nare samhälle, som vi föreslagit. Det före- faller oss orealistiskt att utgå ifrån att kom- munerna skulle vara beredda att acceptera ett utvidgat renhållningsansvar, med mindre de från statens sida kan påräkna ett kon— tinuerligt och effektivt stöd genom en brett upplagd, långsiktig upplysningsverksamhet mot nedskräpning.

Vi föreslår en sådan utvidgning av kom- munernas ansvar för renhållning i naturen, att det inbegriper även renhållning av trev- nadsskäl, alltså av även andra omgivnings- hygieniska skäl än sanitära olägenheter. I kap. 5 har vi framfört den uppfattningen, att det i gällande hälsovårdsstadga kan in- tolkas ett visst allmänt kommunalt ansvar för renhållning i naturen i samband med sanitär olägenhet (5.1.2). Även om det med hälsovårdsstadgans nuvarande utformning kan råda någon tveksamhet angående denna tolkning, torde den emellertid komma att framstå som självklar, därest i stadgan in- förs en uttrycklig bestämmelse om ren- hållning i naturen av trevnadsskäl. Under

angivna omständigheter och med beaktande av våra förslag i det följande finner vi inte någon ny bestämmelse påkallad, som spe- ciellt behandlar ett av sanitära olägenheter betingat renhållningsansvar i naturen.

Kommunernas ansvar för renhållningen i naturen bör därför i princip innebära sam- ma rättigheter och skyldigheter som enligt vår mening nu föreligger beträffande an- svaret för renhållning vid bebyggelse, alltså bl.a. följande:

att utöva en kontrollerande verksamhet, att utfärda kompletterande bestämmelser, all- männa eller avsedda blott för ett enskilt fall, att utfärda förelägganden, med eller utan vite, att vid behov låta verkställa erforderliga åt- gärder på den försumliges bekostnad och att själva, om annan möjlighet att åstadkomma rättelse inte står till buds, ombesörja och bekosta erforderliga åtgärder.

Avgörande för den praktiska innebörden av ansvaret är, till vilken renhållningsnivå detta anknyts. I kap. 5 om gällande be- stämmelser har lämnats en redogörelse för de olika beskrivningar på eftersträvad ren- hållningsgrad, som återfinns i nuvarande lagstiftning. De olika formuleringarna an- ger skilda grader av skräpfrihet respektive nedskräpning. Det alhnänna nedskräpnings- förbudet i naturvårdslagen (23 &) avser nedskräpning »så att därav kan uppkomma otrevnad eller skada för annan». De gene- rella föreskrifterna om gårdsrenhållning (50 å hälsovårdsstadgan) och om renhåll- ning på gata och annan allmän plats (3 5 allmänna ordningsstadgan) talar om »snyggt och vårdat skick» respektive sådant skick som tillgodoser »skäliga anspråk». Sist- nämnda formuleringar torde vara avsedda att täcka en renhållningsgrad, som ligger relativt nära frihet från skräp. Föreskrif- terna i naturvårdslagen om städningsföre- läggande (24 å) och om straffsanktion mot nedskräpning (37 &) förutsätter däremot för sin tillämpning en allvarligare grad av ned- skräpning. Den skall ha kunnat medföra >>obehag av någon betydenhet eller skada till person eller egendom».

Vid utformningen av det kommunala ren-

hållningsansvaret för naturen synes två olika grader av skräpförekomst behöva an- ges, nämligen dels den nivå, som utlöser det kommunala ansvaret, dels den grad av frihet från skräp, som beskriver läget efter genomförda renhållningsåtgärder på plat- sen för nedskräpningen. Vi har för vår del inte kunnat utforma nya invändningsfria definitioner på dessa båda grader av skräp- frihet, och då vi inte har några väsentliga erinringar mot redan använda beskrivningar i gällande bestämmelser, talar övervägande skäl för att dessa utnyttjas även i detta sammanhang. Därigenom erhålls automa- tiskt den fördelen, att man i det praktiska arbetet kan lägga till grund den uppfattning om innebörden av beskrivningarna, som framgår av förarbetena till nuvarande be- stämmelser och av deras tillämpning i praxis.

Med dessa utgångspunkter har vi stannat för att föreslå, att den nedskräpningsgrad, som utlöser det kommunala renhållnings— ansvaret, skall vara densamma som anges i den nuvarande bestämmelsen om städnings- föreläggande i 24 5 första stycket natur- vårdslagen (»kan därav för närboende eller andra uppkomma obehag av någon bety- denhet eller skada till person eller egen- dom»), och att läget efter platsens iord- ningställande beskrivs med nuvarande for- mulering i 3 & allmänna ordningsstadgan (»sådant skick, som med hänsyn till ortsför- hållandena, platsens belägenhet inom sam- hället och omständigheterna i övrigt till- godoser skäliga anspråk»). Det skulle givet- vis i och för sig vara tänkbart att i stället för lagtexten i 24 & naturvårdslagen an- vända en beskrivning, som utlöser det kom- munala ansvaret vid en tidigare tidpunkt i nedskräpningsprocessen. Vi anser emeller- tid, att redan den av oss nu föreslagna nivåbestämningen jämte utformningen av det kommunala renhållningsansvaret i öv- rigt innebär en så väsentligt ökad belast- ning för kommunerna, att någon skärpning därutöver inte bör komma i fråga.

De här ovan föreslagna beskrivningarna av nedskräpningsnivå respektive frihet från skräp bör gälla även vid bedömningen av

det renhållningsansvar, som åvilar fastig- hetens ägare eller nyttjanderättshavare.

Det bör av den nya författningstexten med förarbeten, jämförd med kvarstående lagtexter om renhållning i samhällen, klart framgå, att man för det kommunala ren- hållningsansvaret i naturen i princip måste acceptera en lägre grad av renhållning än den som kan godkännas för område vid bebyggelse. Detta gäller inte enbart den nedskräpningsnivå, som utlöser kommuner- nas ansvar, utan även den grad av frihet från skräp, som eftersträvas genom upp- städning av den nedskräpade platsen. Den i 3 5 allmänna ordningsstadgan lämnade beskrivningen av skräpfrihetsnivån finner vi användbar såväl för tätort som för natu- ren, emedan den ger tillräckligt utrymme för den skälighetsavvägning, som vi anser vara ofrånkomlig.

Flera olika lösningar är i och för sig tänkbara, då det gäller att författningstek- niskt genomföra våra förslag på renhåll- ningsområdet. Vi har diskuterat möjlighe- terna att införa de nya bestämmelserna om renhållning endera i hälsovårdsstadgan, na- turvårdslagen eller alhnänna ordningsstad- gan. Skäl kan anföras för alla dessa lös- ningar. Vi har emellertid funnit övervägan- de skäl tala för att de nya föreskrifterna införs i hälsovårdsstadgan. En konsekvens härav blir, att där också införs den nya allmänna föreskriften om förbud mot ned- skräpning. Skälen för den angivna stånd- punkten är i korthet följande.

Hälsovårdsnämnderna har redan nu i varje fall ett kontrollansvar dels för all av .sanitär olägenhet motiverad renhållning, dels för renhållningen i övrigt, såvitt den berör samhällen. Gränsdragningen mellan å ena sidan sanitärt betingade synpunkter på renhållningen samt å andra sidan trev- nadssynpunkter är svår att göra. Det är där- för angeläget, att tolkningen av alla hit- hörande bestämmelser ankommer på en och samma kommunala myndighet. En uppdel- ning av tillsynen över de omgivningshygie- niska förhållandena på skilda kommunala myndigheter skulle kunna medföra en splitt- ring av tillgängliga resurser med sänkt ef-

fektivitet i verksamheten som följd. Vi har i det föregående redovisat vår mening i fråga om det innehåll kommunernas an- svar för renhållningen i naturen bör ha. Detta innehåll blir författningsmässigt till sin väsentliga del automatiskt förverkligat i och med att bestämmelserna om renhåll- ning i naturen införs i hälsovårdsstadgan. Endast ett obetydligt antal författningsänd- ringar erfordras, för att det önskade resul- tatet skall uppnås. Slutligen överensstäm- mer vårt förslag att öka hälsovårdsnämn- dernas ansvar med den allmänna föreskrif- ten i 2 & hälsovårdsstadgan, att hälsovårds- nämnderna skall verka för en förbättrad hälsovård, en bestämmelse, som med den ovan redovisade innebörden av begreppet allmän hälsovård även kan sägas omfatta renhållning av trevnadsskäl.

Mot vårt förslag att lägga det utvidgade kommunala renhållningsansvaret i första hand på hälsovårdsnämnderna kan bl.a. invändas, att i åtskilliga kommuner hälso- vårdsnämnderna för närvarande har alltför begränsade resurser för kontrollen. Vi är väl medvetna om detta förhållande, men utgår från att hälsovårdsnämnderna på grund av kommunsammanläggningar, ökat ansvar inom miljövärden i övrigt och andra omständigheter successivt erhåller sådan kapacitet, att de på ett effektivare sätt kan genomföra sina uppgifter. Då det gäller renhållning, måste man räkna med att häl- sovårdsnämnderna i hög grad kan lita till den renhållningsorganisation som redan finns, oavsett om denna rent organisato- riskt sorterar under hälsovårdsnämnden eller under något annat kommunalt organ. I detta sammanhang förtjänar även den möjligheten framhållas, att ett särskilt an- slag beviljas för sådana renhållningsåtgär- der i naturen, som kommunen enligt vårt förslag kan bli nödsakad att svara för. Speciellt kan det föreligga skäl att över- väga en sådan lösning, om renhållningen i övrigt ombesörjs av entreprenör.

Några hinder av systematisk natur mot att införa de föreslagna renhållningsbe- stämmelserna i hälsovårdsstadgan synes inte föreligga med hänsyn till den vidsträckta

innebörd begreppet allmän hälsovård får anses ha erhållit i stadgan.

Vi har inte föreslagit någon ny lagbestäm- melse om skyldighet för kommun att i sista hand på egen bekostnad verkställa erforder— lig renhållning. Anledningen härtill är, så- som framgår av 5.1.2, att en skyldighet av denna karaktär avseende hälsovården i dess helhet skulle kunna intolkas i 1 & hälso- vårdsstadgan. Att en sådan skyldighet åvi- lar kommunerna bör dock enligt vår me- ning klarläggas antingen genom ett aukto- ritativt tolkningsuttalande eller genom en författningsändring. Såvitt vi kan finna, är emellertid en författningsändring i och för sig inte nödvändig.

8.4.5. Det kommunala renhållnings- monopolet

Kommunerna har redan nu formella möj- ligheter att utöva ett avgörande inflytande på renhållningens organisation genom att anta hälsovårdsordning och särskilda före- skrifter om renhållning. Som framgår av normalhälsovårdsordningen (15 & första momentet) kan kommun besluta, att »hämt- ning och bortforsling av orenlighet och av- fall» skall utföras genom kommunens för- sorg. Detta s.k. renhållningsmonopol kan omfatta hela kommunen eller endast vissa delar av densamma, t.ex. alla hälsovårds- tätorter inom kommunen. Även om kom- munalt renhållningsmonopol gäller för visst område, behöver renhållningen inte utföras i kommunal regi utan kan åvila renhåll- ningsentreprenör, som åtagit sig uppgiften enligt avtal med kommunen (jfr 6.10 om huvudmannaskap för renhållningen). Enligt vår uppfattning är det fortfarande ett mycket stort antal kommuner, som i alltför ringa omfattning utnyttjat sina möj— ligheter att på olika vägar få fram en till- fredsställande renhållningsorganisation. Det finns sålunda kommuner, som inte har an- tagit hälsovårdsordning eller erforderliga särskilda föreskrifter om renhållning. Den effektivaste lösningen anser vi vara, att varje kommun beträffande alla slag av av- fall, sålunda även industriavfall, inför kom-

munalt renhållningsmonopol för hela sitt område eller i varje fall för samtliga hälso- vårdstätorter, vare sig det är fråga om per- manent- eller fritidsbebyggelse. Oavsett om renhållningen sköts av kommunen i egen regi eller av entreprenör enligt särskilt avtal med kommunen kan kommunen då bevaka, att renhållningen blir organiserad på ett sätt, som tillgodoser nutida krav. Träffas entre- prenadavtal synes det lämpligt, att kommu- nerna använder sig av det normalförslag till sådant avtal, som rekommenderats av Sven- ska kommunförbundet och som förutsätter en reglering av alla de frågor, som påverkar renhållningsorganisationens effektivitet (bil. 3).

I anslutning till vad sålunda anförts bör understrykas vikten av följande uttalande av medicinalstyrelsen (numera socialstyrel- sen) i dess meddelande nr 121 med råd och anvisningar angående sanitära krav på ren- hållning (s. 24—26):

Lokal hälsovårdsordning: Hälsovårdsstad- gans allmänna bestämmelser äger tillämpning inom riket i dess helhet utan åtskillnad mellan tätort och ren landsbygd. Härutöver gäller vissa strängare bestämmelser för hälsovårds- tätort, varmed förstås område för vilket stads- plan eller byggnadsplan fastställts (5 & hälso- vårdsstadgan). I många fall föreligger behov av tätortsbestämmelser för bebyggelse utanför stads- eller byggnadsplan. Genom antagande av lokal hälsovårdsordning kan tätortsbestäm- melsernas tillämpningsområde utvidgas att om- fatta all den bebyggelse inom kommun som har behov av dess strängare bestämmelser (66 & hälsovårdsstadgan, 2 & normalhälso- vårdsordningen).

Hälsovårdsstadgans renhållningskapitel inne- håller endast allmänna bestämmelser om ren- hållning. När organiserad renhållning skall genomföras erfordras detaljerade bestämmelser om renhållningens utformning, vilka införes i lokal hälsovårdsordning. Vanligtvis är det till— räckligt att de i normalhälsovårdsordningen intagna renhållningsbestämmelserna göres till- lämpliga i kommunen.

Hälsovårdsnämnden bör verka för att hälso- vårdsordning antages och bör därvid tillse att hälsovårdsstadgans tätortsbestämmelser jämlikt 2 & normalhälsovårdsordningen blir gällande för all den bebyggelse som har behov av sådana bestämmelser.

Särskilda förskrifter: Med stöd av 70 & häl- sovårdsstadgan äger hälsovårdsnämnden med-

dela erforderliga föreskrifter utöver bestäm- melserna i hälsovårdsstadgan och lokal hälso- vårdsordning. Denna nämndens befogenhet är begränsad till »särskilda fall» där man avser att förebygga eller undanröja sanitär olägenhet vid viss verksamhet eller i samband med ut- nyttjandet av viss plats eller lokal, till vilken allmänheten äger tillträde. Vid större arrange- mang, t.ex. idrottstävlingar, marknader, motor- tävlingar osv. kan särskilda föreskrifter om bl.a. renhållning vara erforderliga. Därvid bör medicinalstyrelsens meddelande nr 106 angåen- de hygien vid tillfälliga festplatser tjäna som vägledning. Föreligger behov av mera all- männa föreskrifter bör dessa intagas i lokal hälsovårdsordning.

Kommunernas engagemang i renhåll- ningsverksamheten har under senare år ökat väsentligt, och sannolikt kommer denna ut- veckling att påskyndas av kommunsam- manläggningarna. Skulle det emellertid visa sig, att kommunerna inte på eget initiativ under de närmaste åren inför renhållnings- monopol i varje fall inom alla hälsovårds- tätorter, bör enligt vår mening övervägas, att genom lagändring i hälsovårdsstadgan pålägga kommunerna det renhållningsansvar som ett dylikt monopol innebär. Tills vidare torde det emellertid vara lämpligt att av- vakta det praktiska resultatet av den kom- munala nyorientering, som för närvarande äger rum inom detta verksamhetsområde, en nyorientering, som i hög grad samman- hänger med Svenska kommunförbundets landsomfattande utredning av en i stora regioner organiserad renhållning.

8.5. Renhållningsorganisationen

8 .5 . 1 Allmänna synpunkter

Det råder ett direkt samband mellan risker- na för nedskräpning och renhållningens organisation. Ju effektivare organisationen är desto mindre blir nedskräpningen, dock endast intill en viss gräns. En dålig organi- sation stimulerar till nedskräpning. Vid otillfredsställande möjligheter till kvittbliv- ning för allmänheten kastas en större mängd avfall på fel plats än vid goda sådana möj- ligheter. Ett betydande ansvar, då det gäller samhällets skräpfrihet, åvilar därför dem

som vid sidan av fastighetsägarna har ren- hållningsansvaret, dvs. i första hand kom- munerna och väghållarna. De bör — bl.a. i anslutning till våra förslag om ett utvidgat renhållningsansvar — satsa mera på att få fram en effektivare renhållningsorganisa- tion, som i möjligaste mån underlättar för allmänheten att på ett lämpligt sätt bli av med avfallet.

I det följande behandlas vissa åtgärder, som är ägnade att underlätta för allmän- heten kvittblivningen av avfall och annan orenlighet på ett sätt, som inte innebär nedskräpning i samhällen eller i naturen. Åtgärderna har bedömts från den utgångs- punkten, att allmänheten i första hand på- verkas av bekvämlighets- och kostnadsför- hållanden i samband med avfallsbehand- lingen.

8.5.2. Den organiserade fastighets- renhållningen

Av stor betydelse ur nedskräpningssynpunkt är frågan, hur allmänheten kan bli kvitt det avfall, som i regel brukar kallas för hus- hållsavfall och som till sin huvuddel upp— kommer vid bebyggelse. I tätorter för per- manentbebyggelse är bortforsling av avfall från fastigheterna i allmänhet tillfredsstäl- lande ordnad, åtminstone då det gäller så- dant avfall, som kan läggas i fastigheternas ordinarie kärl eller andra behållare eller i i sopsuganläggning, dvs. mindre skrymman- de avfall. Däremot är det ofta ett problem för allmänheten att bli av med kasserade möbler, husgeråd, kläder, cyklar, väskor, trädgårdsavfall, redskap och andra liknande mera utrymmeskrävande föremål. Det är inte sällan förenat med ganska stort besvär och en ej obetydlig extrakostnad att bli kvitt detta grövre avfall, vilket medför, att en del därav kastas som skräp, ofta i ut- kanterna av samhället, utefter vägar eller i naturen. Den för allmänheten lämpligaste lösningen på detta problem synes, såvitt det gäller flerfamiljsfastigheter, vara det i av- snitt 6.5.1 redovisade systemet med särskilt fastighetsutrymme för dylikt avfall, ett ut- rymme som vid behov tömmes genom den

ordinarie sophämtningsorganisationen utan att hyresgästerna behöver vidta någon sär- skild åtgärd eller erlägga någon speciell er- sättning. Kostnaderna härför finansieras i princip genom de ordinarie sophämtnings— avgifterna för fastigheten och belastar där- igenom lägenhetshyran. Det är enligt vår mening angeläget, att byggnadsnämnderna vid sin behandling av byggnadslovsärenden angående flerfamiljshus verkar för att ett sådant system blir genomfört. Erfarenheten visar, att renhållningstaxan i en kommun kan utformas så, att den tar hänsyn även till merbesväret för hämtningen på nu an- givet sätt av det större hushållsavfallet. För äldre bebyggelse med flerfamiljshus och för enfamiljshus i tätort gäller i regel det systemet, att det större hushållsavfallet hämtas av den ordinarie renhållaren efter särskild beställning och mot särskild kost- nad. Även om denna kostnad är relativt liten, visar erfarenheten, att många vill und- vika den och därför gör sig kvitt ifråga- varande avfall på ett sätt, som innebär ned- skräpning. Även i ovannämnda bostadsom- råden bör därför sophämtningen ske efter i princip samma förutsättningar för allmän- heten som i det tidigare redovisade systemet i flerfamiljshus. På vissa i förväg angivna dagar — med lämpliga tidsintervaller ut- spridda under kalenderåret -— bör allt hus- hållsavfall, som utställts på den normala sophämtningsplatsen eller vid gatan, avhäm- tas utan särskild avgift. Under alla om- ständigheter bör sådana sophämtningstill- fällen organiseras en gång på våren Och en gång på hösten, gärna i anslutning till tradi- tionella flyttningsdagar. Inom villaområden bör hämtningarna av större avfall ske oftare under sommarhalvåret än eljest. I samband med förstagångsinflyttning i nya bostads- områden bör också anordnas särskild av- fallshämtning, exempelvis genom uppställ- ning på lämpliga platser av stora containers, där avfallet kan nedläggas. Kostnaderna för dessa speciella arrangemang uttas ge- nom den ordinarie sophämtningstaxan, som kan anpassas till variationerna i avfalls- mängd från olika typer av bebyggelse. Alla hushåll bör i mycket god tid orienteras om

när de speciella sophämtningsdagarna in- faller under året.

I diskussionen om fastighetsrenhållningen har framförts bl.a. det förslaget, att con- tainers för skrymmande hushållsavfall skulle uppställas inom tätorterna så, att transportavstånden dit från de olika delarna av kringliggande bebyggelse blev relativt korta. När som helst och utan särskild av- gift skulle man kunna kasta avfallet i en sådan container, och renhållaren skulle svara för att den tömdes vid behov. Det finns enligt vår mening all anledning att pröva ett dylikt system som komplement eller alternativ till det tidigare förordade, i den mån de praktiska förutsättningarna be- träffande uppställningsplatser, information till allmänheten m.m. kan uppfyllas.

Vad nu sagts om avfallshämtningen från tätort med permanentbebyggelse gäller i princip även för tätort med fritidsbebyg- gelse. Skillnaden i praktiken mellan perma- nent- och fritidsbebyggelse i detta samman- hang torde vara, att sophämtningsförhållan- dena vid fritidsbebyggelse — särskilt då det är fråga om glesbebyggelse — genomsnitt- ligt sett är väsentligt sämre ordnade än vid permanentbebyggelse. En stor del av det mera skrymmande avfall, som kastas i na- turen, torde därför härröra från fritidsbe- byggelse. Enligt vår uppfattning har kom- munerna anledning att på ett betydligt mera ingående sätt än som nu oftast är fallet kontrollera, att sophämtningen verkligen fungerar även vid fritidsbebyggelse — inom och utom tätorter — och att organisationen och avgiftssystemet utformats så, att alhnän— heten inte av bekvämlighets- eller kostnads- skäl har anledning kasta avfallet i skräp- behållare utefter vägarna eller i naturen. För den händelse kommun inte har ren- hållningsmonopol även för fritidstätorterna, bör kommunen bevaka sophämtningsfrå- gorna i samband med att exploateringsavtal upprättas med vederbörande markexploatör. Spörsmålet har bl.a. behandlats i kommen- taren till ett av Svenska kommunförbundet upprättat normalförslag till exploaterings- avtal för fritidsbebyggelse.

Sophämtningsfrågorna ter sig speciellt

svårbemästrade, då det gäller glesbebyggel- se, oavsett om den utgör permanentbebyg- gelse eller bebyggelse för fritidsbruk. På lantgårdarna uppkommer stora avfalls- mängder med skrot o.dyl., som alltför ofta placeras i naturen på ett sätt, som skapar otrevnad. Varje gård har vanligen en eller flera platser för avfall, belägen på varie— rande avstånd från bostads- och ekonomi- byggnader. I samma mån som skärpta krav ställs på allmänheten att inte skräpa ned vid vägar, på åkrar och ängar eller över- huvud taget i naturen, måste också ökade krav ställas på de enskilda gårdarnas be— handling av avfallet från verksamheten på gården. Det råder ingen principiell skillnad mellan detta avfall och industriavfall. Som exempel på här åsyftat avfall från jordbruk kan nämnas de plastsäckar för konstgöd- ning, vilka används i stigande mängd. Allt- för ofta kastas de i naturen efter använd- ningen och blir skräp, som förefaller att inte kunna brytas ned av naturens egna krafter. Problemen med avfall från glesbe- byggelse för fritidsändamål har tidigare be- rörts.

Såvitt vi kunnat finna, har de spörsmål som sammanhänger med omhändertagande av avfall från glesbebyggelse, speciellt från jordbruk, inte tillräckligt uppmärksammats. Problemen har emellertid för jordbrukets del åtminstone för närvarande så pass be- gränsad betydelse för de nedskräpningsfrå- gor utredningen i första hand har att taga befattning med, att vi inte ansett oss ha anledning göra någon närmare undersök- ning härom. Vi anser det emellertid ange- läget, att frågorna uppmärksammas av exempelvis jordbrukets organisationer och i anslutning till de 1 kap. 6 beskrivna utred- ningarna i Svenska kommunförbundets regi om s.k. regional avfallshantering. Genom lämplig taxesättning bör kommunerna söka stimulera även ägarna av jordbruk och fri- tidsstugor i glesbebyggelse att anlita den befintliga renhållningsorganisationen för kvittblivning av avfallet från dessa fastig- heter.

En inte oväsentlig fråga, då det gäller att organisera fastighetsrenhållningen, är det

samband som råder mellan organisationen och utformningen av kollektivavtalen för renhållningsarbetena. Erfarenheten visar, att konstruktionen av lönesystemet har stor betydelse även för renhållningens effekti- vitet.

8.5.3. Allmänhetens tillgång till anläggningarna för avfallsbehandling

I den offentliga diskussionen om nedskräp- ningen har allmänhetens möjlighet att lämna avfall direkt till de kommunala behand- lingsanläggningarna spelat en ganska fram- trädande roll. Det har framhållits, att all- mänheten inte känner till, var närmaste be— handlingsplats är belägen, att anläggningar- na inte är öppna för allmänheten annat än under normal arbetstid under måndag— fredag, och att den som lämnar avfall måste betala särskild avgift.

Vad först angår informationen är det utan tvekan så, att en stor del av allmän- heten inte vet, var kommunens anläggning för avfallsbehandling finns. Uppenbart är, att i varje fall den resande allmänheten inte känner till behandlingsanläggningarna ut- efter färdvägen. I de orter, där det på grund av begränsning i renhållarens hämt- ningsskyldighet föreligger ett särskilt starkt behov för allmänheten att genom egna åt- gärder få avfall forslat till behandlingsan- läggning, är det nödvändigt, att åtminstone den befolkning som bor inom kommunen — permanent eller i egna fritidshus —— har kännedom om eller lätt kan få reda på dessa möjligheter. I regel torde det inte vara några svårigheter att hos vederbörande kom- munala förvaltning få erforderliga upplys- ningar. Det blir också alltmera vanligt, att kommuner i särskild broschyr till hushållen lämnar informationer om renhållningsorga- nisationen m.m. och då också upplyser om möjligheterna för allmänheten att lämna avfall på kommunens behandlingsanlägg- ning. Sådana informationer måste emeller- tid spridas i en helt annan omfattning än som nu är fallet. Vi har under hand erfarit från Svenska kommunförbundet, att detta på olika vägar söker stimulera kommunerna

till att ge en bättre information om ren- hållningen. Som exempel härpå kan näm- nas, att det av förbundet rekommenderade normalförslaget till avtal om renhållnings- entreprenad upptar en punkt om informa- tion till allmänheten rörande sophämtnings- organisationen över huvud taget och så- lunda även om befintliga behandlingsan- läggningar. Broschyrer med sådana upplys- ningar bör genom kommunernas försorg distribueras även till sådana serviceanlägg- ningar som bensinstationer, motell och kiosker, så att även den allmänhet, som mera tillfälligt uppehåller sig på en plats, kan få önskade upplysningar om närmaste anläggning för behandling av avfall. Det starkt stigande antalet husvagnar kan möj- ligen anföras som ett speciellt skäl härför.

Den andra frågan gällde tiderna för behandlingsplatsernas öppethållande. Någon statistik, som visar när dessa anläggningar är öppna för allmänheten, föreligger inte. Man torde emellertid ha anledning utgå ifrån, att många kommunala sopstationer och andra behandlingsanläggningar endast är öppna måndag—fredag under normal arbetstid, vilket naturligtvis innebär, att all- mänheten i praktiken har små möjligheter att lämna ifrån sig avfall där. Enligt upp- gift från kommunförbundet blir allt flera kommuner medvetna om denna brist och ordnar bevakning på behandlingsanlägg- ningen även på annan för allmänheten bättre avpassad tid. Att låta allmänheten lämna avfall vid en obevakad behandlings- anläggning har ofta lett till betydande olägenheter vid anläggningens skötsel. Er- farenheten har vidare visat, att endast en liten del av allmänheten begagnar sig av möjligheten att lämna avfall vid avfalls- anläggning, där den möjligheten redan finns, och det uppstår då en fråga om avvägning mellan majoritetens ekonomiska intresse av att få lägre driftkostnad på anläggningen och en liten minoritets intresse av att något minska sina egna sophämtningskostnader genom att själv transportera bort visst av- fall.

Enligt vår uppfattning bör frågan för närvarande lämpligen lösas så, att i princip

varje behandlingsanläggning för avfall hålls öppen speciellt för allmänheten åtminstone någon tid under helgdagsfria lördagar. Där- igenom får såväl den i orten bofasta be- folkningen som fritidsbebyggarna möjlig- heter att utnyttja anläggningen. Den genom- resande allmänheten torde endast undantags- vis vara intresserad av att göra avstickare till kommunala anläggningar för att bli kvitt avfall, som uppstått under resan. Denna bedömning torde i regel gälla även för dem, som semestrar i husvagn.

Vad slutligen angår spörsmålet om av- gifter för lämnat avfall har den åsikten förts fram, att inga eller på grund av sub- vention mycket låga avgifter borde uttas. Enligt vår mening kan man här inte helt bortse från rättvisesynpunkter. Alla som an— litar den ordinarie renhållningen för bort- forsling av extra avfall får med nuvarande taxesystem vara beredda att betala särskilt även för avfallets behandling. Kostnaden härför kommer sannolikt att stiga avsevärt. Vi kan inte finna tillräckliga skäl för att den ringa del av allmänheten, som själv önskar transportera avfall till behandlings- platsen, skall helt eller delvis befrias från sin andel av dessa kostnader. Detta fram- står som speciellt omotiverat, eftersom det extra öppethållandet av anläggningen för- dyrar dess skötsel.

Som en generell synpunkt bör framhållas, att besöksfrekvensen på avfallsanläggning- arna under speciella besökstider för alhnän- heten samt merkostnaden härför måste till— mätas stor betydelse, då det gäller att be- döma, i vad mån det är motiverat med sådant speciellt öppethållande.

Även om vi sålunda anser, att allmän- heten för närvarande bör ha rimliga möj- ligheter att lämna avfall direkt till de kom- munala avfallsanläggningarna, vill vi fram- hålla två omständigheter, som enligt vår mening kan komma att i hög grad reducera betydelsen av de ovan föreslagna åtgärder- na. För det första kommer allmänhetens önskemål att själv ombesörja transporten till anläggningarna att kraftigt minska och kanske upphöra i samma mån som det av oss föreslagna systemet för avfallshämtning

blir genomfört (8.5.2). Motiven för den egna avfallstransporten kommer att saknas i varje fall för dem, som bor i hälsovårds- tätort. För det andra kommer avfallshante- ring i större regioner att automatiskt med- föra en sådan begränsning av antalet be- handlingsplatser, att de långa avstånden kan antas avhålla allmänheten från egna avfallstransporter.

I debatten om de kommunala soptippar- na har bl.a. framförts det förslaget, att normalhälsovårdsordningen skulle komplet- teras med föreskrifter för kommunerna om ökat öppethållande av soptipp (jfr riksdags- motionerna 1969 I: 343 och II: 395). Med hänvisning till vad ovan framförts om all- mänhetens tillträde till berörda anläggningar och den sannolika utvecklingen av avfalls- hanteringen anser vi övervägande skäl tala mot den föreslagna ändringen av normal— hälsovårdsordningen.

8 .5.4 Gaturenhållningen

I fråga om renhållningen på gator och torg, i parker och på andra allmänna platser inom tätorter skall här endast beröras all- mänhetens möjligheter att bli kvitt det av- fall, som uppkommer, då allmänheten vistas på dessa platser. Vare sig renhållningsskyl- digheten åvilar kommunen eller annan, har den renhållningsansvarige såsom framgår av avsnitt 6.5.3 i större eller mindre omfattning sökt underlätta kvittblivningen av avfallet genom att uppsätta behållare för skräp. Som en förmildrande omständighet vid all- mänhetens nedskräpande i samhällen har ofta anförts, att behållarna för avfall ut- placerats alltför glest. Någon omfattande undersökning angående förekomsten av så- dana behållare har visserligen inte skett, men gjorda stickprov visar, att variationerna är stora. Den förda diskussionen har emeller- tid föranlett åtskilliga kommuner att väsent- ligt öka antalet avfallsbehållare. Frågan är inte, huruvida sådana behållare bör utpla- ceras utan hur många de bör vara.

Något direkt svar på den uppställda frå- gan kan inte lämnas, bl.a. emedan svaret

måste innebära en avvägning mellan all- mänhetens av bekvämlighet motiverade intresse att behållarna skall sitta mycket tätt, kanske minst på var 50:e meter i all tätbebyggelse, och samma allmänhets intres- se av att renhållningskostnaderna hålls så låga som möjligt. Kommunernas kostnader för gaturenhållningen finansieras helt av kommunalskatten. Några delade meningar torde emellertid inte råda om att avfalls- behållare måste finnas i omedelbar anslut- ning till de speciella platser, där alhnän- heten brukar skräpa ned i påtagligt hög grad. Här åsyftas exempelvis platser med kiosker, större automater och andra för- säljningsställen samt serveringar i det fria. Det gäller också alla de ställen, där allmän- heten ofta står i kö eller kopplar av (håll- platser, parker etc.). Däremot är det svårare att bedöma, hur tätt skräpbehållare i övrigt bör vara uppställda, t.ex. i centrala affärs- kvarter och i kvarter för flerfamiljs- eller enfamiljshus. Av kostnadsskäl torde det vara nödvändigt att utgå ifrån, att täthets- graden måste påverkas av i vilken omfatt- ning allmänheten vistas på de berörda all- männa platserna. Vissa regler kan möjligen uppställas för platser med kiosker, hållplat- ser o.dyl., men i övrigt måste säkerligen utplacering ske efter prövning från område till område. På grund av de starkt varie- rande lokala förhållandena torde det därför inte vara lämpligt att uppställa några nor- mer för hur tätt avfallsbehållarna bör finnas på de allmänna platserna. Såsom framhålls i annat sammanhang synes det väsentligaste vara, att allmänheten får en betydligt mera ansvarsmedveten inställning i nedskräpningsfrågan. Det torde därför, speciellt under tiden innan den eftersträvade attitydförändringen ägt rum, vara ett pri- märt intresse _ inte minst med hänsyn till den föreslagna straffskärpningen _ att för- ändringen underlättas så mycket som möj- ligt. Denna synpunkt stöder bedömningen, att det är bättre med för många än för få avfallsbehållare, även om strikt ekonomiska synpunkter på gaturenhållningen skulle tala i motsatt riktning.

8.5.5. Vägrenhållningen och renhållningen i övrigt

Genom våra förslag i avsnitt 8.4.3 regleras omfattningen av renhållningsansvaret på i princip samma sätt för allmänna och en- skilda vägar. Utformningen av renhållnings- organisationen för de allmänna vägarna, där staten vanligen är väghållare, kommer att åvila statens vägverk. Det torde inte finnas anledning för oss att närmare gå in på hur denna renhållning skall genomföras. Vi vill endast framföra den allmänna syn- punkten, att vägverket bör beakta möjlig- heterna att samordna sin renhållningsverk- samhet med renhållningsverksamheten i de olika kommunerna. I specith hög grad gäller detta i den mån den lokala renhåll- ningen blir organiserad i större regioner. — Vad angår de enskilda vägarna företer ned- skräpningsgraden mycket stora variationer. I regel torde nedskräpningen vara obetyd- lig, men vissa enskilda vägar är på grund av särskilda omständigheter nedskräpade av allmänheten i minst lika hög grad som de allmänna vägarna. I vad mån särskild orga- nisation behövs för en fortlöpande ren- hållning även för enskilda vägar måste där- för bli beroende av prövning från fall till fall.

Renhållningen i samband med camping- platser, badplatser, stränder samt hamnar och båtar berörs givetvis av våra övriga förslag. I avsnitt 6.5.5 lämnas en oriente- ring om de anvisningar från medicinalsty- relsen i fråga om hantering av avfall o.dyl., som för närvarande gäller för camping- platser, tillfälliga fritidsläger, hamnar och fartyg. För vår del ansluter vi oss till de rekommendationer som lämnas i dessa rela- tivt nyligen utfärdade anvisningar. Vi vill därför inskränka oss till att understryka, att det är av synnerlig vikt, att de sålunda lämnade råden och anvisningarna blir all- mänt genomförda. De av oss förslagna åtgärderna bör kunna verksamt bidra härtill.

8.5.6. Vissa transportfrågor

Valet av fordon och medel i övrigt för transport av avfall kan ha viss betydelse

från nedskräpningssynpunkt. Risken för spill under transporten bör helt naturligt undvikas så långt detta är möjligt. Ned- skräpningssynpunkterna talar därför till för- män för engångsbehållare för avfall samt för att öppna fordon inte används. Vid hård vind kan det inträffa, att avfallet på exempelvis en öppen flakvagn sprids över stora områden utefter färdvägen, något som på ett eller annat sätt måste undvikas. Vid ett genomförande av avfallshantering, som organiseras enhetligt för stora regioner enligt vad som planeras av Svenska kom- munförbundet och åtskilliga kommuner, torde risken för sådan nedskräpning kunna helt elimineras.

8.5.7. Avfallets behandling. Storregioner för avfallshantering

I avsnitt 6.6 har lämnats en redovisning över olika metoder att behandla avfall, däribland metoden med Värmeåtervinning. Vissa bedömningar av de olika metoderna har framförts i anslutning till redogörelsen, varför vi här hänvisar till dessa. Utöver vad som sålunda framhållits vill vi endast understryka den i och för sig självklara synpunkten, att man vid behandling av av- fall måste bevaka varje led i behandlings- processen, så att denna inte skapar nya milövårdsproblem. Det gäller med andra ord att från miljövårdsbetonade och eko- nomiska synpunkter göra en totalbedöm- ning av alla de behandlingsled, som erford- ras, innan den sista avfallsprodukten slutligt överlämnas åt naturen.

Det finns anledning att fästa betydande avseende vid de planer på större regioner för avfallshanteringen, som redovisats i av- snitt 6.9. Vi anser det i hög grad önskvärt, att dessa planer på allt sätt stödjes, så att de kan förverkligas snarast möjligt. Därvid bör observeras behovet att omhänderta inte enbart hushållsavfall och slam utan även visst avfall från affärer, industrier och jordbruk. De stora regionerna ökar möjligheterna till specialbehandling av visst avfall, t.ex. oljeprodukter, och det är ange- läget, att en effektiv samordning sker av

statliga och kommunala åtgärder på detta område. Vidare torde man ha anledning utgå ifrån, att större hanteringsregioner för avfallet också skall verksamt bidra till en effektivare renhållning och därmed också till en reducering av nedskräpningen.

8.6. Upplysningsverksamhet

8.6.1. Allmänna synpunkter

Bland de åtgärder, som kan komma i fråga för att motverka nedskräpningen, måste upplysningsverksamhet i form av undervis- ning, information, kampanjer och annan propaganda tillmätas en utomordentligt stor betydelse. Syftet med dessa åtgärder är främst att uppfostra den enskilde, så att nedskräpning inte förekommer. Vidare gäl- ler det att få den enskilde att —— bl.a. som ett led i uppfostran — medverka till upp- städning av nedskräpade områden. Upplys- ningsverksamhet har sedan länge rekom- menderats, bl.a. i de tidigare offentliga ut- redningar, som behandlat nedskräpningsfrå- gan (t.ex. 1962 års fritidsutredning, SOU 1966: 33, s. 187—188). Verksamheten bör vara inriktad på barn, ungdom och vuxna och inom skolväsendet påbörjas redan i för- skolorna. Detta uppfostringsarbete bör pågå kontinuerligt eller upprepas med jämna mel- lanrum, dels därför att nytillkommande grupper behöver informeras, dels för att hos övriga hålla tidigare meddelad informa- tion levande.

Det bör även framhållas, att upplysnings- verksamheten bör utformas så, att nedskräp- ningen insätts i ett större miljövårdssam- manhang. Syftet med verksamheten bör så- lunda inte enbart vara att motverka ned- skräpningen i samhället. Den bör också bi— dra till en allmän attitydförändring i miljö- vårdshänseende över huvud taget genom att öka allmänhetens kunskaper i miljövårds- frågor och dess medvetande om konsekven- serna av olika handlingsalternativ inom miljövärden. Om man endast berör ned- skräpningen, kan detta problem erhålla fel- aktiga proportioner i förhållande till övrig miljövård.

Det aktuella läget i de olika skolformerna för undervisningen om miljövård och det däri ingående nedskräpningsproblemet an- ses vara otillfredsställande med hänsyn till insatsernas begränsade omfattning. Skol- överstyrelsen har därför i oktober 1968 till- satt den i avsnitt 2.5.1 omnämnda arbets— gruppen med uppgift att bl.a. se över läro- planerna och framlägga förslag till åtgär- der. Vi vill understryka behovet av att effek- tiva åtgärder snarast vidtas inom hela un- dervisningssektorn.

Beträffande övrig information — från samhället, institutioner och föreningar av skilda slag — är det önskvärt, att en bättre samordning kommer till stånd i fråga om uppläggning och metoder än som för när- varande är fallet. Nuvarande informations- verksamhet bedrivs med mycket begränsade ekonomiska resurser för denna uppgift. Vi finner det angeläget, att samhällets ekono- miska engagemang vidgas avsevärt.

Såväl i fråga om undervisning som annan informationsverksamhet är det starkt moti- verat, att massmedia —— särskilt radio och TV — i betydligt större omfattning än för närvarande ägnar uppmärksamhet åt dessa frågor.

8.6.3. Kampanjer och annan propaganda

På grundval av erfarenheterna från test- kampanjen »Håll Skåne Rent», andra regio- nala och lokala kampanjer i Sverige samt kampanjer i utlandet föreslår vi, att vissa centrala organ tillskapas med uppgift att svara för en kontinuerligt pågående riks— kampanj »Håll Sverige Rent». En sådan central organisation kan på ett rationellt sätt leda och överblicka regionala och 10— kala kampanjer. Den kan även sörja för kampanjmaterial på ett effektivare sätt än som blir fallet, om varje särskild regional eller lokal kampanj själv måste lösa dessa uppgifter. Den centrala organisationens uppbyggnad, målsättning och metoder kan skisseras på följande sätt.

Det administrativa arbetet ombesörjs av ett sekretariat, som inordnas i Statens natur-

vårdsverk. Verkets dagliga kontakt med naturvårdsfrågor av olika slag, möjligheten till gemensam uppläggning av sekretariatets arbete med annan av verket bedriven upp- lysningsverksamhet jämte administrativ sam- ordning i övrigt utgör betydelsefulla vinster med en sådan organisation.

Vid sidan av sekretariatet bör finnas en representativ kommitté med företrädare för miljövårdande myndigheter, riksorganisatio- ner av olika slag, näringslivet m.fl. Komrnit- tén utser lämpligen ett arbetsutskott, som svarar för den fortlöpande kontakten med sekretariatet. Genom dessa organ kan upp- lysningsmaterial av olika slag delges allmän- heten och regionala och lokala aktiviteter mot nedskräpningen samordnas.

I detta sammanhang förtjänar omnämnas det initiativ till bildande av en liknande cen- tral organisation, som i mars 1967 togs av dåvarande Svenska stadsförbundet. I sam- råd med Svenska Naturskyddsföreningen och Statens naturvårdsnämnd inbjöd för- bundet ett antal organisationer och statliga myndigheter till en konferens den 6 mars 1967. De närvarande ställde sig enhälligt bakom ett uttalande, att en rikskampanj un- der mottot »Håll Sverige Rent» borde ge- nomföras och utsåg ett arbetsutskott för planläggning av de för kampanjens organi- serande närmast erforderliga åtgärderna. I skrivelse till Konungen den 19 juni 1967 uppdrog utskottet riktlinjerna för en riks- kampanj och hemställde om anslag till en sådan enligt en av utskottet redovisad mini- mibudget på 3,6 miljoner kronor samman- lagt under en 3-årsperiod. I remissyttrande den 26 oktober 1967 över framställningen har vi i princip tillstyrkt utskottets anslags- äskande. Det vid konferensen utsedda ar- betsutskottet har numera upplösts.

Stadsförbundets initiativ har visat, att ett betydande intresse bör kunna påräknas för medverkan i den av oss skisserade centrala organisationen.

Den centrala organisationen bör komplet- teras med motsvarande regionala och lokala organisationer. Regionalt bör organisatio- nen bygga på särskilda länskommittéer med representanter för olika myndigheter, fack-

liga och andra ideella organisationer, länets näringsliv, m.fl. Erfarenheten har visat, att det hos organisationer och privata företag finns ett stort intresse att på olika sätt fri- villigt stödja kampanjer mot nedskräpning. Detta värdefulla stöd bör tillvaratas även i framtiden. En verkställande ledamot bör ut- ses av kommittén. Dess uppgift bör vara, att i samarbete med riksorganisationen sam- manhålla och initiera regional och lokal verksamhet med inriktning på bl.a. läns- organ och kommuner.

När det gäller den lokala organisationen i kommunerna torde det vara lämpligt, att något redan befintligt kommunalt organ får ansvaret för denna uppgift. Detta organ bör ta de initiativ i organisationsfrågan, som kan finnas påkallade allt efter de särskilda omständigheterna i varje kommun. Har spe- ciellt samordningsorgan för miljövärden in- rättats, måste givetvis detta på ett eller an- nat sätt vara inkopplat. I vissa kommuner kan det vara lämpligt, att en särskild lokal kampanjorganisation bildas med i princip liknande sammansättning som motsvarande organisation på länsplanet och med upp- gift att i samarbete med länskommittén och den centrala organisationen verka för ren— hållningskampanjer, information, propagan- da o.dyl. i den egna kommunen. En leda- mot av gruppen bör utses till kontaktman i förhållande till länskommittén.

En allmän målsättning för den föreslagna organisationen blir givetvis att söka få män- niskor att inte kasta skräp och att ta bort skräp, som redan kastats. Målsättningen för organisationens centrala organ kan sum- mariskt sammanfattas i följande handlings- program:

att samordna och stimulera regionala och 10- kala aktiviteter för ett renare samhälle,

att tillhandahålla upplysningsmaterial, att i olika sammanhang informera om ned- skräpningsproblemet och ge uppslag till lös- ningar,

att följa tillämpningen i praktiken av lagar och förordningar på nedskräpningsområdet,

att hålla sig orienterad om produktutveck- lingen på bl.a. förpackningsområdet samt

att kartlägga och studera effekten av olika åtgärder mot nedskräpning.

Den närmare utformningen av arbetsme- toderna bör ankomma på organisationens ledning. För att i någon mån belysa, hur en rikskampanj mot nedskräpning kan genom- föras, vill vi referera vissa synpunkter, som framförts i anslutning till ovannämnda skri- velse till Konungen. Åtgärderna kan lämp- ligen fördelas på fyra målgrupper, nämli- gen förskolor jämte grundskolans lågsta- dium, grundskolans mellanstadium, ungdo- mar 15—25 år och vuxna. För eleverna i förskolor och grundskolans lågstadium iord- ningställes exempelvis särskilda bildberättel- ser och inspelade band. För eleverna på grundskolans mellanstadium kan lämpligen inspelas en film, som belyser nedskräp- ningsfrågorna, och färdigställas en arbets- bok med speciella uppgifter. Beträffande ungdomar i åldern 15—25 år kan användas olika slag av mötesmaterial, såsom stillfilm, diskussionsmaterial och handledning för mötesledare. Vad slutligen angår målgrup- pen vuxna måste speciellt propagandamate- rial iordningställas, som dessa möter i sin dagliga miljö, t.ex. affischer och vägskyltar.

Utöver dessa särskilda medel att nå de olika målgrupperna förutsätter en effektiv rikskampanj betydande insatser från press, radio och TV.

Samarbete bör självfallet äga rum mellan den centrala organisationen och den i av- snitt 8.7.5 föreslagna nämnden för avgifts- prövning.

8.7. Förpackningar

8.7.1. Allmänna synpunkter

Den huvudsakliga delen av nedskräpningen i naturen och i övrigt utgörs av konsu- mentförpackningar av skilda slag. Detta har föranlett oss att ägna förpackningsområdet särskild uppmärksamhet. Som framgår av kap. 3 är ökningstakten inom hela förpack- ningsområdet hög. I kap. 2 redovisas de fak- torer, som medverkar till att öka skräp- mängden.

Rationaliseringen av handel, industri och transportservice samt förändringar i kon- sumenternas köp- och konsumtionsvanor är

omständigheter, som i Sverige liksom i an- dra länder med hög levnadsstandard lett till en allt större förbrukning av enhetsförpac- kade produkter. Den distributions- och pro- duktionstekniska utveckling på förpack- ningsområdet, som ägt rum under de senas- te decennierna, är i och för sig något posi- tivt. Det är därför en orimlig ståndpunkt att söka »avskaffa» systemet med engångs- förpackningar. Vi finner sålunda, vilket även framkom vid vår hearing med vissa representanter för konsumentintressena (jfr 1.3), en generellt negativ inställning till en- gångsförpackningarna orealistisk. Emeller- tid anser vi det ofrånkomligt att söka elimi- nera inte önskvärda konsekvenser, som har sin grund i bruket av förpackningar. Konsumentförpackningarna, som huvud— sakligen utgör engångsemballage, i förening med det ökande rörliga friluftslivet orsakar betydande nedskräpningsproblem i naturen. Liknande svårigheter kan iakttas även inom tätortsbebyggelse. I det följande redovisas vår syn på vissa tänkbara åtgärder för att minska nedskräpningen med förpackningar.

8.7.2. Frivilliga överenskommelser

Det är i och för sig tänkbart att genom fri- villiga åtaganden från näringslivets sida åstadkomma en begränsning av använd- ningen av en viss förpackningstyp eller ett visst förpackningsmaterial. En sådan lös- ning får emellertid för närvarande bedömas vara mindre realistisk. Av betydelse är därvid näringslivets egen syn på förpack- ningarnas roll i nedskräpningssammanhang och det avsevärda kapital, som investerats på förpackningsområdet. Frivilliga överens- kommelser kan däremot bli möjliga i en framtid, om ett närmare samarbete kan etableras mellan näringsliv och samhälle för att i möjligaste mån tillgodose bådas intres- sen.

8.7.3. Förbud

Som framhållits i avsnitt 8.7.1, är vår in— ställning till systemet med engångsförpack-

ningar positiv. Om emellertid nackdelarna av en viss emballagetyp tillmäts tillräcklig vikt, kan en sådan värdering aktualisera ett förbud mot tillverkning, varigenom embal- lagetypen utgår ur marknaden. Förbud har i den offentliga debatten på allvar ifråga- satts främst beträffande engångsflaskor för öl och läskedrycker, vilket torde samman- hänga med att för dessa produkter även finns alternativet returflaskor. Vid hearing med representanter för konsument- och jordbrukarorganisationer framfördes emel- lertid inte något allmänt önskemål om för- bud mot engångsflaskor.

De argument som anförs för ett förbud — utöver allmänt estetiska —— är framför allt riskerna för skärskador på människor och djur genom krossat glas. Av utförda undersökningar angående riskerna för ska- dor på människor genom glas- och plåt- emballage framgår, att av dessa material glaset spelar den helt dominerande rollen. Av det totala antalet sårskador utgör ska- dor genom glas en ringa andel (ca 3 %,). De har konstaterats framför allt hos per- soner under 24 år. I fråga om djurskador har glaset som skadefaktor en mera fram- trädande roll. Vidare framhålls skador på jordbrukets maskiner och den starkt ökande avfallsvolymen och de därmed ökande kost- naderna genom övergång från returflaskor till engångsflaskor. Systemet med engångs- flaskor anges även för konsumenterna med- föra ökade kostnader för emballage. För stora grupper av konsumenter innebär emel- lertid viss merkostnad för emballage syn- barligen inte någon kännbar belastning. I detta sammanhang kan nämnas den starka frammarschen under de senaste åren för burkölet, vars emballagekostnad avsevärt överstiger priset för motsvarande engångs- flaska.

Som skäl för systemet med engångs- flaskor framhålls, att dessa möjliggör eko- nomiska besparingar i varudistributionens olika led. Engångsflaskorna medför vidare ökade konkurrensmöjligheter för bryggeri- och läskedrycksindustrierna såväl inom lan- det som internationellt. Många producen- ter av öl och läskedrycker samt i viss mån

även av stilldrinkar är för närvarande bero- ende av möjligheterna till distribution ge- nom engångsglas. Vid återgång till enbart returflaskor uppkommer av kostnadsskäl avsevärda svårigheter för vissa producenter att konkurrera inom ett sådant system. Lik- nande problem aktualiseras även på den internationella marknaden. Engångsflaskor- na innebär även vissa hygieniska fördelar, då varje förpackning vid tappningstillfället användes för första gången. Ur konsumen- tens synpunkt medför engångsflaskan ökad bekvämlighet, då flaskan i princip inte skall återställas. Denna vinst är emellertid till stor del endast skenbar, enär returflaskan inte med nödvändighet måste återställas och i praktiken återställs i allt mindre omfatt- ning, sedan engångsflaskan introducerats. Vinsten i bekvämlighet ligger i så fall i att engångsflaskan är en lättare förpackning. I ett system med enbart returflaskor kvar— står givetvis risken för att nedskräpning kommer att äga rum med denna flasktyp. Vidare måste de gränsdragningsproblem, som uppkommer vid en bestämning av be- greppet engångsflaska, anses erbjuda svårig- heter av sådan art, att det inte är möjligt att skapa garantier för förbudets upprätt- hållande. Dessa problem avser såväl flas- kans typ som dess innehåll. Sålunda är det redan för närvarande i och för sig möjligt att i bryggeriet använda en s.k. engångs- flaska mera än en gång. Vidare är gränsen läskedryck-stilldrink-saft-juice svårbestäm- bar.

Oaktat de betydande svårigheter, som är förknippade med genomförandet av en samhällsekonomisk totalkalkyl, har vi fun- nit det meningsfult att genom en sådan för- söka erhålla en uppfattning om engångs- och returflaskornas samhällsekonomiska kostnader. En sådan beräkning slutar så- lunda inte, då distributören lämnar flaskan ifrån sig utan fortsätter därutöver och söker ta hänsyn till bl.a. kostnader för renhållning och för medicinska skador. Med beaktande av de avsevärda svårigheter, som — i fråga om ekonomiska uppskattningar — är för- knippade med en totalkalkyl av detta slag, har den begränsats till engångs- och retur-

flaskor och inte utsträckts till hela engångs- och returemballaget. Även med denna be- gränsning blir en sådan kalkyl behäftad med många osäkerhetsmoment. I undersök- ningen framhålls, att ett system med en- bart returflaskor för närvarande är det sam- hällsekonomiskt fördelaktigaste och att ett system med både engångs- och returflaskor inom en snar framtid kan bli ett samhälls- ekonomiskt fördelaktigare alternativ. Den framtida utvecklingen anges, vilket framgår av bilaga 4, vara beroende av löne- och till- verkningskostnaderna samt för returflaskor- nas del även av det antal gånger flaskorna används. Den utförda totalkalkylen ger en intressant belysning av de berörda frågorna. Vi har emellertid bl.a. på grund av de många osäkerhetsmomenten i kalkylen inte ansett oss ha anledning att tillmäta utred- ningsresultatet någon avgörande betydelse.

De i den tidigare framställningen redo- visade nackdelarna med engångsflaskor fin- ner vi visserligen tala för ett förbud mot sådana flaskor. Vi har emellertid funnit, att de ovan angivna olägenheterna med ett förbud är så betydande, att övervägande skäl talar emot att förbud mot engångsflas- kor införs. Vid denna bedömning har vi tillmätt de vid hearing representerade kon- sumentorganisationernas intresse för en- gångsförpackningar — inklusive engångs- flaskor — särskild vikt. Enligt vår mening finns det skäl att avvakta de praktiska resul- tat, som kan följa av våra övriga förslag. Skulle det emellertid visa sig, att godtagbara resultat inte uppnås, kan givetvis frågan om förbud bli aktuell.

Även genom andra typer av emballage- material än glas, t.ex. plast, kan påtagliga olägenheter uppkomma i nedskräpnings-, komposterings- eller förbränningssamman- hang (jfr 6.8).Dessa torde emellertid för närvarande inte vara av sådan omfattning, att tillverkningsförbud kan anses vara mo- tiverat. Men den starkt ökande förbruk- ningen av olika material på förpacknings- området, bl.a. plaster, gör det nödvändigt att berörda myndigheter följer utvecklingen med uppmärksamhet.

Genom ett system med pant på förpack- ningar kan hanteringen av dessa påverkas så, att konsumentens benägenhet att åter- ställa dem ökar. Nedskräpningen med dessa föremål kommer härigenom att i viss om- fattning reduceras. Genom panten bereds konsumenten möjlighet att återfå viss del av sitt utlägg för emballage. Ett pantsystem är praktiskt tänkbart huvudsakligen för emballage, som kan användas flera gånger. I fråga om övriga förpackningar är pant i och för sig teoretiskt möjlig. Den skulle emellertid inte fylla någon företagsekono- misk funktion, eftersom engångsemballagets uppgift upphört, sedan varan skilts från em- ballaget. Om det exempelvis ur nedskräp- ningssynpunkt anses önskvärt, att ett pant- system görs tillämpligt även på engångs- förpackningar, måste detta kombineras med lagstadgat inlösningstvång eller liknande garantier för att förpackningarna återtas i detaljhandelsledet.

För närvarande förekommer ett pant- system för konsumentförpackningar endast i fråga om returflaskor för öl och läske- drycker samt vin- och spritdrycker. Flask- panten innebär en rättighet för konsumen- ten att återfå pantbeloppet, då flaskan åter- ställs, och en skyldighet för bryggeriet och detaljhandeln att lösa in återställda flaskor. Någon förpliktelse för konsumenten att återställa pantade flaskor finns däremot inte.

Systemet med flaskpant bedöms av dryc- kesproducenterna vara ekonomiskt motive- rat, emedan panten för närvarande något understiger nyglaspriset. En förhöjning av pantpriset över nyglaspriset med bibehållan- de av nuvarande fria konkurrens medför, om inlösningstvång inte införs, att det blir ekonomiskt fördelaktigt för dryckesprodu- centerna att i stället för att återta returglas köpa nyglas direkt från glasbruken eller från utlandet. Även privatpersoner kan, om inte särskilda åtgärder vidtas, inköpa nyglas, som sedan kan lämnas till bryggeri eller dis- tributör för inlösen med det högre pantpri- set. För att hindra missbruk är det nödvän-

digt att utforma ett kontrollsystem, vilket kräver en särskild administration. En för- höjning av pantpriset på returglas medför vidare, att konkurrenssituationen förändras till förmån för engångsglaset, vars fördelar kommer att accentueras genom returglasets ökade kostnader för panten.

Konsumentens benägenhet att återställa returflaskor är beroende av pantens storlek samt vanan och möjligheterna att återlämna emballaget. Den nuvarande relativt ringa panten (10 öre) anses av många vara otill- räcklig som motiv för ett återlämnande. En- gångsflaskans allt större utbredning torde ha påverkat konsumentens benägenhet att i allt vidare omfattning underlåta att åter- ställa returflaskor.

Vid vår bedömning av möjligheterna att genom höjning av flaskpanten minska ned- skräpningen har vi funnit, att enbart denna åtgärd kommer att innebära sådana nackde- lar, att en dylik lösning inte kan förordas. Visserligen kan en höjning av flaskpanten kombineras med ett kvittosystem för tom- flaskhanteringen, varigenom ovan beskrivna risker för missbruk, då flaskpanten översti- ger nyglaspriset, kan uteslutas. Tomflaskor återtas i ett sådant system endast mot upp- visande av kvitto. Men betydande svårig- heter torde följa i form av ökat besvär för såväl konsument som detaljist. Vidare med- för ett system med kvitton den nackdelen, att det direkt motverkar ett ökat frivilligt uppsamlande av kastade returflaskor, som en panthöjning i och för sig kan antas med- föra. Uppvisande av kvitto är ju en förut- sättning för utbetalning av pantbeloppet.

En annan möjlighet är att höja panten utan att andra åtgärder vidtas än en mot- svarande höjning av nyglaspriset genom en statlig avgift. Frågan om avgifter behandlas närmare i avsnitt 8.7.5.

8.7.5. Avgifter

Den omfattande nedskräpning, som för när- varande förekommer i naturen och på all- männa platser, förorsakar samhället bety- dande kostnader framför allt när det gäller avfallshanteringen. Trots att det här endast

är fråga om en liten del av den totala pro- duktionen av konsumentförpackningar, är olägenheterna avsevärda. I den offentliga debatten har framhållits, att de av produk- terna föranledda totala kostnaderna inte direkt redovisas för konsumenterna (t.ex. kostnader för avfallshanteringen). Om där- emot produkterna hade saluförts till kost- nadsrealistiska priser, dvs. om producenter och konsumenter betalat även för den mil- jöförstöring och andra olägenheter, som förpackningarna åstadkommer, skulle pro- duktionen genom den förändrade konkur- renssituationen kunna styras in på miljö- vänligare förpackningsmaterial.

Vid vår bedömning av möjligheterna att genomföra ett generellt system med avgif- ter för att täcka miljövårdskostnader för- orsakade av förpackningar, har vi kommit till den uppfattningen, att — eftersom frå- gan blir aktuell för varje särskild typ av förpackning — de praktiska svårigheterna att på ett likformigt sätt beräkna och debi- tera sådana avgifter skulle komma att bli allt för betydande. Vidare kan de avsevärda kostnaderna för administration komma att konsumera de influtna avgifterna. I detta sammanhang kan nämnas, att möjlighet re- dan finns för kommunerna att genom sär- skilda kommunala renhållningstaxor erhålla full kostnadstäckning för sina renhållnings- och avfallsbehandlingskostnader.

Vi har sålunda inte funnit det vara möj- ligt att förorda ett generellt system med av- gifter på förpackningar i syfte att erhålla täckning för deras olägenheter i miljösam- manhang. Emellertid har vi övervägt ett system med speciella avgifter, grundade på en annan princip än kostnadstäckning. Det är uppenbart, att en del av de nuvarande förpackningsmaterialen förorsakar större olägenheter än andra, när det gäller ned- skräpning och avfallshantering. I framtiden kan även nya material, som medför avse- värda olägenheter, komma att användas på förpackningsområdet.

De materialslag, som för närvarande do- minerar marknaden för konsumentembal- lage, är glas, papper, plast och plåt. Konsu- mentemballage förekommer uteslutande i

engångsemballage utom beträffande öl och läskedrycker samt vin- och spritdrycker, vilka även förpackas i returflaskor. Ned- skräpningen med glasemballage — främst flaskor för öl och läskedrycker — är inte obetydlig. Krossat glas innebär skaderisker för människor och djur och skapar speciella problem i samband med uppsamling. Vidare kan glas inte nedbrytas i naturen. Papper är kvantitativt helt dominerande i nedskräp- ningsammanhang men bereder i övrigt inte några svårigheter. Plastemballage förekom- mer i ganska stor omfattning och utgör det mest expansiva materialslaget. Möjligheter- na till nedbrytning i naturen är mycket be- gränsade och kan för närvarande inte anses utredda. I övrigt medför plasten inte några speciella problem i naturen, medan vissa svårigheter kan uppkomma vid avfallsbe- handlingen. Detta redovisas närmare i av- snitt 6.8. Plåtförpackningar, som i naturen är det minst ofta förekommande av de an- givna materialen, medför vissa skaderisker för människor och djur och nedbryts lång- samt.

Den väsentliga delen av våra förslag har visserligen sin inriktning på den enskilda människans beteende och på samhällets en- gagemang för att minska nedskräpningen. Vi har emellertid likväl funnit det motiverat, att särskilda möjligheter tillskapas för sam- hället att bevaka och, när detta befinnes på- kallat, söka styra utvecklingen från särskilt miljöskadliga konsumentförpackningar till mera miljövänliga material.

Det är inte möjligt att i förväg erhålla en uppfattning om de praktiska resultat, som kan följa av våra övriga förslag för att minska nedskräpningen. Inte heller kan ut- vecklingen på förpackningsområdet bedö- mas. Av angivna skäl och som komplement till våra övriga förslag vill vi därför förorda, att en särskild nämnd tillskapas med möj- lighet att föreslå en miljövårdsavgift i pro- duktionsledet, om detta kan anses erforder- ligt. Genom en sådan höjning av kostnader- na för inte önskade förpackningar föränd- ras konkurrenssituationen till förmån för alternativa material. Miljövårdsavgiften måste kompletteras med en motsvarande

avgift på importerade utländska förpack- ningar, och vid export bör den inom landet uttagna avgiften restitueras. Eljest skulle den inhemska produktionen missgynnas till förmån för utländska förpackningar. Det angivna avgiftssystemet synes kunna införas utan hinder av BETA-överenskommelsen, under förutsättning att övriga medlemslän- der inte därigenom utsätts för en diskri- minerande behandling. Avgiften måste där- för utgå efter samma grunder för impor- terade varor som för inom landet framställ- da produkter.

Enligt vår mening bör den föreslagna nämnden vara underställd naturvårdsverket såsom central miljövårdande instans. Den primära uppgiften för nämnden bör vara att bevaka konsumentförpackningarna ur ned- skräpningssynpunkt. Som sekundära frågor bör emellertid även beaktas andra olägen- heter av dessa förpackningar, såsom svårig- heter vid avfallshanteringen. Då nämnden funnit, att olägenheterna av en viss konsu- mentförpackning fått en sådan omfattning, att den godtagbara gränsen för miljöskad- lighet anses överskriden, har nämnden att föreslå statsmakterna påläggande av en av- gift på förpackningen i produktionsledet. Det är vår uppfattning, att en sådan avgift kan på grund av den ändrade kostnadssitua- tionen komma att styra forsknings- och ut- vecklingsarbetet mot förpackningar, som inte belastas med avgift. I detta samman- hang vill vi erinra om giftnämndens ålig- ganden, att med uppmärksamhet följa ut- vecklingen i fråga om hälsofarliga varor och bekämpningsmedel samt att hos Kungl. Maj:t framlägga förslag till åtgärder, som är påkallade för att främja de syften nämn- den skall befordra (SFS 1965: 779, 3 5).

Efter en ingående bedömning av olägen- heterna i nedskräpningssammanhang genom förpackningar och prövning av möjligheter- na att komma till rätta med dessa är det vår uppfattning, att det är nödvändigt att bereda samhället den föreslagna möjlighe- ten att ur miljövårdssynpunkt söka styra utvecklingen i fråga om miljöskadliga kon- sumentförpackningar genom ett särskilt av- giftssystem. Vetskapen härom och om den

föreslagna nämndens befogenheter kan an- tas ha en förebyggande effekt på produkt- utvecklingen för konsumentförpackningar därigenom, att näringslivet vid kontakter med nämnden kan erhålla information om dess synpunkter. Detta kan komma att re- sultera i att frågan om påläggande av av- gifter inte behöver bli aktuell, vilket är den önskvärda utvecklingen. Om emeller- tid det föreslagna systemet med miljövårds- avgifter inte skulle erhålla avsedd effekt, bör nämnden inför statsmakterna aktuali- sera införande av ett direkt tillverkningsför- bud.

Vi vill framhålla, att vårt förslag om av- gifter på miljöskadliga konsumentförpack- ningar endast utgör ett delförslag, som skall ses i samband med våra övriga förslag.

Inom jordbruksdepartementet förbereds en utredning med uppgift att föreslå lag- stiftning om miljöfarliga produkter. Det förefaller sannolikt, att utredningen kom- mer att bl.a. behandla frågor, som har nära samband med den av oss föreslagna avgifts- nämndens verksamhet. Vi utgår därför från att hänsyn tas härtill vid en närmare ut- formning av vårt förslag beträffande nämn- den och dess funktioner.

8.8. Vissa forskningsuppgifter

När det gäller forskning och nedskräpning aktualiseras olika frågeställningar, som av- ser dels behovet av analyser av nedskräp- ningsobjektens materialstruktur (nedbryt- ningsmöjligheter och eventuella olägenhe- ter), dels effekten av de aktiviteter, som åsyftar att minska nedskräpningen.

Det är synnerligen önskvärt, att de tänk- bara nedskräpningsföremålen i största möj- liga omfattning tillverkas av material, som relativt snabbt nedbryts (mekaniskt, kemiskt och biologiskt), innebär ett minimum av skaderisker samt i den organiserade avfalls- hanteringen inte förorsakar några speciella svårigheter. Inom emballageindustrien ned- läggs mycket stora kostnader på en om- fattande forskning. Enligt vår mening är det angeläget, att denna forskning i högre grad än för närvarande inriktas även på att

emballaget skall kunna fylla de nu angivna önskemålen. Vårt förslag om särskilda mil- jövårdsavgifter på konsumentförpackningar torde kunna få en viss betydelse för forsk- ningens inriktning. Det är även påkallat, att dessa frågor uppmärksamt följes, förutom av den i avsnitt 8.7.5 föreslagna nämnden, även av den centrala organisation, som en- ligt våra förslag i avsnitt 8.6 skall söka komma till rätta med nedskräpningen. En speciell fråga, som det för närvarande finns anledning att följa med särskild uppmärk- samhet, är utvecklingen på plastområdet.

Den upplysningsverksamhet, som vi före- slår i avsnitt 8.6, har till målsättning att minska nedskräpningsgraden genom att på- verka människans beteende. I samband där- med aktualiseras olika forskningsuppgifter, t.ex. att kontinuerligt studera nedskräp- ningsgradens förändringar, undersöka hur olika aktiviteter och media påverkar män- niskans beteende, studera sambandet mellan kunskap, attityd och beteende samt att kvantitativt mäta och registrera regionala skillnader i fråga om faktiska förutsättning- ar, gjorda insatser och uppnådda resultat. De regionala aktiviteterna enligt vårt för- slag i avsnitt 8.6 förutsätter till stor del frivilliga initiativ, varför det kan antas, att många olika typer av åtgärder kommer att genomföras. Då syftet med denna verksam- het är att förändra den enskildes beteende, torde angivna studier kunna bidra till att göra kommande insatser mera effektiva ge- nom att ställa till förfogande ett systema- tiskt bearbetat erfarenhetsunderlag.

Hur de här ovan antydda forskningsupp- gifterna bör genomföras och samordnas med annan miljövårdsforskning bör bli fö- remål för en mera ingående prövning i sär— skild ordning.

8.9. Förslagens ekonomiska konsekvenser m.m.

De ekonomiska konsekvenserna av våra för- slag kan till övervägande delen inte precise- ras närmare, vilket bl.a. sammanhänger med att vissa förslag avses skola följas av ytter- ligare utredningar och överväganden. Den

närmare utformningen i praktiken blir be- roende av omständigheterna i varje särskilt fall, t.ex. när det gäller behovet av olika anläggningar i anslutning till allmänna vä- gar och nya åtgärder för renhållningen i tätorter. I det följande behandlas därför endast kostnaderna för sådan vägrenhåll- ning och renhållning i naturen, som orsakas av nedskräpning från allmänhetens sida, samt kostnaderna för den av oss föreslagna centrala organisationen för upplysnings- verksamhet.

Ökningen jämfört med nuläget av kostna- derna för vägrenhållning har av 1960 års Vägsakkunniga bedömts komma att bli måttliga i fråga om den föreslagna obliga— toriska renhållningen av egentligt vägom- råde och anges inte överstiga 2—3 milj. kr om året. Angivna belopp kan enligt vår mening endast i ringa omfattning täcka väg- sakkunnigas allmänt hållna rekommenda— tion (s. 162—163), att väghållaren skäligen bör åta sig vissa ökade kostnader för väg- anordningar såsom parkerings- och rast- platser samt toalettanordningar. Vårt för- slag om obligatoriska väganordningar kom- mer naturligen att föra med sig större kost- nader. Som i det föregående angetts (8.4.3) måste det här bli fråga om ett successivt uppbyggnadsarbete på inte allt för lång sikt enligt en för varje särskild Vägförvaltning utarbetad uppbyggnadsplan. Något under- lag för en uppskattning av dessa kostnader föreligger inte. Inte heller finns någon grund för beräkning av kostnaderna för vårt för- slag om obligatorisk renhållning av vägs Sidoområde. Dessa kostnader kan dock an- tas bli relativt begränsade, bl.a. emedan denna renhållning äger rum i samband med den obligatoriska manuella renhållningen av slänt, bankett och dike.

Vad angår renhållningen i naturen på grund av nedskräpning från allmänhetens sida kan denna enligt våra förslag i viss om- fattning antas bli ombesörjd av kommunen, som då har att svara för kostnaderna i för- sta hand. Den ekonomiska belastningen här- av kommer att bli väsentligt olika med hänsyn till bl.a. skillnader i turistfrekvens och nedskräpningsintensitet. För s.k. värd-

kommuner, vilka i många fall får motta >>fritidsinvasion>> av allmänheten i samband med veckoslut och semestrar, kan kostna- derna i särskilda fall antas bli beaktansvär— da. Vår undersökning om värdkommuns renhållningsproblem ger visserligen inte ett entydigt svar, men flera kommuner uttalar bekymmer i frågan. I och för sig kan det därför finnas skäl att överväga någon form av kostnadsutjämning. I regionbildningar för flera kommuner bör man söka infoga lösningar, som åstadkommer en kostnads- lättnad för värdkommuner inom regionen. Enligt vår mening bör det exempelvis kun- na vara en uppgift även för landstingskom- munerna att gripa in ekonomiskt i speciella fall, då det framstår som uppenbart orim- ligt att en värdkommun ensam skall bestri- da sina kostnader för renhållningen i natu- ren. Det finns även möjligheten att kommu- nerna inom ett kommunblock samordnar renhållningsverksamheten såsom en del av förberedelserna till en framtida samman- slagning till en enda kommun. Kommun- blockens samarbetsnämnder har också möj- lighet att ta upp frågan om värdkommuns renhållningsproblem. Frågan om utjämning av kommunernas kostnader för renhållning i naturen torde i viss mån bli löst automa— tiskt i och med att storkommunbildningen blir genomförd. Storkommunema omfattar såväl tätorter som landsbygd och har i regel ekonomiska förutsättningar att kom- ma till rätta även med värdkommunernas renhållningsproblem. En avsevärd kostnads- utjämnande effekt kan även åstadkommas, om avfallshanteringen organiseras inom större regioner (jfr 6.9).

Enligt vår mening torde emellertid den ekonomiska belastning för kommunerna, som uppkommer för renhållning i naturen, genomsnittligt sett bli av relativt ringa be- tydelse från kommunalekonomisk synpunkt, bl.a. emedan kommunerna enligt vårt för- slag inte får något ansvar för renhållning- en utefter vägarna (jfr 8.4.3). Problemet torde vidare komma att successivt minska vid ett genomförande av övriga föreslagna åtgärder.

Med hänsyn till samtliga härovan angivna

förhållanden har vi inte ansett tillräckliga skäl föreligga för en direkt reglering, som avser utjämning i en eller annan form av kommunernas kostnader för renhållningen i naturen. De enstaka betungande fall, som kan förekomma, bör kunna erhålla en till- fredsställande praktisk lösning i annan ord- ning. En viktig förutsättning för detta ställ- ningstagande är emellertid, att staten i en— lighet med våra förslag om upplysnings- verksamhet ställer tillräckliga finansiella resurser till förfogande för att den erforder- liga upplysningsverksamheten skall kunna genomföras. På sikt kan därigenom även värdkommuns renhållningsproblem bli av- sevärt reducerat.

De särskilda kostnaderna för upplysnings- verksamheten har vi berört i vårt tidigare omnämnda remissyttrande till Kungl. Maj:t över skrivelsen den 19 juni 1967 från ett på initiativ av dåvarande Svenska stadsförbun- det tillsatt arbetsutskott om bidrag till kost- nader för en rikskampanj mot nedskräp- ning. Vi framhöll i yttrandet bl.a. de krav, som en kontinuerlig rikskampanj av före- varande typ ställer i finansieringshänseende, och tillstyrkte det av arbetsutskottet fram- förda alternativförslaget 3,6 milj. kr för en 3-års-period eller 1,2 milj. kr/år. Vi vill emellertid framhålla, att det inte kan anses klarlagt, att det tillstyrkta beloppet är till- räckligt för en effektiv upplysningsverksam- het, varför en omprövning av beloppets storlek kan visa sig motiverad. — I olika sammanhang har vi framhållit, att en riks- kampanj utgör ett nödvändigt och viktigt komplement till våra förslag i övrigt. Peda- gogiska åtgärder i form av information, upplysning o.1. -— riktade mot alla samhälls- grupper — har även vid hearing av alla där representerade reservationslöst angetts vara av största betydelse för att göra det möjligt att komma till rätta med nedskräpningen. Bland de olika åtgärderna mot nedskräp- ningen är en förändring av den enskildes beteende av grundläggande betydelse. — Vi- dare anser vi, att staten bör ta det ekono- miska ansvaret för den centrala verksam- heten i en rikskampanj. Kommunerna torde för sin del komma att få svara för relativt

betydande kostnader i samband med kam- panjernas genomförande. -— Utöver angiv- na kostnader tillkommer (jfr 8.6.3) kostna- der för den av oss föreslagna centrala kansliorganisation, inordnad under Statens naturvårdsverk.

Sammanfattning

Kap. 1 Utredningsuppdraget och dess genomförande

Enligt direktiven har vi haft att pröva alla vägar, som kan leda till att nedskräpningen bekämpas effektivt. Vår centrala arbets- uppgift har varit den nedskräpning, som man kan komma till rätta med genom ren- hållning i vedertagen bemärkelse. Till vårt uppdrag hör emellertid även vissa frågor om avfallsbehandling och utrangerade for- don. För att få underlag för våra ställnings- taganden har vi bl.a. anordnat hearing med skilda intressegrupper, utfört undersökning- ar och anlitat särskilda experter för special- frågor av teknisk och ekonomisk natur.

Kap. 2 Nedskräpningen

En redogörelse lämnas för nedskräpningens omfattning och följder. Det framhålls, att nedskräpningen i naturen är ett särskilt svårbemästrat problem utmed de allmänna vägarna och att allemansrätten ofta miss- brukas med bl.a. besvärande nedskräpning som resultat. Av nedskräpningens följder betonas risken för skärskador genom glas och plåt, och en redogörelse lämnas för vissa skadeundersökningar. Vidare berörs nedskräpningsproblemet i den offentliga debatten samt i Sverige vidtagna åtgärder mot nedskräpningen, såsom information, undervisning, kampanjer och annan propa- ganda. Även vissa utländska förhållanden,

som har samband med nedskräpningen, tas upp i detta kapitel.

Kap. 3 Förpackningsfrågor

En orientering lämnas om vissa förpack- ningsfrågor. Det framhålls, att förpack- ningsindustrien har en mycket hög utveck- lingstakt. Viktiga faktorer, som påverkar denna utveckling, är bl.a. förändringar i familjestrukturen, strukturförändringar i detaljhandelsledet och den tekniska produkt- utvecklingen inom förpackningsindustrien. Förpackningens funktioner anges, och sta- tistiska uppgifter meddelas om förpack- ningsproduktionen. En särskild redogörelse lämnas om förpackningar för öl och läske- drycker och om pantsystemet för retur- flaskor.

Kap.4 Fordon som nedskräpningsproblem

Fordon som nedskräpningsproblem före- kommer främst som ett ökande antal bil— kyrkogårdar men även i form av övergivna bilar. Redogörelser lämnas för utvecklingen i Sverige av utrangerade fordon, för den lagstiftning, som gäller för bilkyrkogårdar och övergivna fordon samt för vissa inven- teringar av bilkyrkogårdar. Vidare tas upp frågor, som rör möjligheterna till identifi- ering av ägare till registrerade fordon. Vissa upplysningar lämnas även om skrotning av bilvrak.

Kap. 5 Gällande rätt angående ansvaret för renhållning

En redogörelse lämnas för den skyldighet att svara för renhållning, som stadgas i lag- stiftningen om allmän hälsovård, kommunal ordningshållning och naturvård. Dessutom berörs renhållningsfrågorna i väglagstift- ningen, varjämte en kort orientering lämnas om 1960 års vägsakkunnigas förslag om ökat renhållningsansvar för väghållare. I anslutning till redogörelsen för hälsovårds- lagstiftningen upptas några tolkningsfrågor, som rör innebörden av kommuns renhåll- ningsansvar jämlikt hälsovårdsstadgan. En- ligt vår mening föreligger skyldighet för kommunen att även övervaka renhållningen i naturen, då sanitär olägenhet uppstått eller kan uppstå, medan övervägande skäl talar mot att detta skulle vara fallet, då blott trivselsynpunkter kan åberopas. Vidare kan enligt vår mening i l & hälsovårdsstadgan intolkas en principiell skyldighet för kom- munerna att i sista hand på egen bekostnad ombesörja sådan renhållning i naturen, som erfordras för undanröjande av sanitär olä- genhet eller risk för sådan olägenhet, men däremot inte renhållning av andra skäl. Kapitlet avslutas med en redogörelse för våra undersökningar angående tillämpning- en i praktiken av bestämmelserna i natur- vårdslagstiftningen mot nedskräpning.

Kap. 6 Avfallets omhändertagande och behandling

En orientering lämnas om den nuvarande renhållningens praktiska genomförande, dvs. vissa organisatoriska och ekonomiska spörs- mål, som avser avfallets omhändertagande och behandling genom placering i täcktipp (deponering), förbränning eller på annat sätt. Avfallets sammansättning och mängd belyses. Det framhålls, att hushållsavfal- let ökar med 3 år 4 % per år, medan han- dels- och industriavfallets årliga ökning med hänsyn tagen till nationalproduktut- vecklingen kan antas vara 2 år 3 %. Hus- hållsavfallets plastandel, som för närvaran- de är relativt liten, kommer sannolikt att flerfaldigas under det närmaste decenniet

med därav följande omfördelning i avfallets sammansättning mot mera farliga kemisk- tekniska föreningar. Ökad användning av relativt lätt engångsemballage har gjort av- fallet alltmera skrymmande och reducerat dess volymvikt. Vad angår huvudmanna- skapet för den organiserade fastighetsren- hållningen framhålls, att kommunernas engagemang i renhållningen blir allt star- kare, att kommunala renhållningsmonopol utvidgas till allt flera slag av avfall och allt flera orter, men att de för närvarande i princip endast torde omfatta hälsovårds- tätorter med permanent- eller fritidsbebyg- gelse men inte glesbygd. Även då kommun infört renhållningsmonopol, ombesörjes ren- hållningen ofta av särskild entreprenör en- ligt avtal med kommunen. Ett normalför- slag till sådant entreprenadavtal redovisas (bil. 3). Angående renhållningens finansie- ring framhålls, att kommuns rätt att ta ut avgift för fastighetsrenhållningen numera kan avse förutom kostnaderna för omhän- dertagande och bortforsling av avfallet även kostnaderna för dess behandling samt att kostnaderna för fastighetsrenhållningen till övervägande delen finansieras genom av- gifter från den, som lämnar avfall. Därvid tillämpas i allt flera kommuner en differen- tierad renhållningstaxa, vari vanligen upp- tas även speciella s.k. tippavgifter. I ett av- snitt om avfallets omhändertagande och bortforsling berörs den organiserade fas- tighetsrenhållningen, allmänhetens tillgång till anläggningarna för avfallets behandling, gatu- och Vägrenhållningen, renhållningen i övrigt samt vissa transportfrågor. Vidare lämnas i detta kapitel en redogörelse för nuvarande metoder för behandling av av- fall: kontrollerad tippning, nedmalning och homogenisering (förbehandling), komposte- ring, samkompostering av sopor och av- loppsslam, Japansystemet (Tezukapressen), förgasningsmetoden och förbränning. Sär- skilda avsnitt ägnas åt tillvaratagande av hushållsavfallets värmevärde genom värme- återvinning och kostnaderna för olika slag av behandlingsmetoder samt åt plaster. Av- fallshantering inom större regioner belyses, bl.a. av vissa utredningar genom Svenska

kommunförbundet, vilka avser Skånelänen samt östergötlands och Örebro län. Slut- ligen berörs frågor om huvudmannaskap vid interkommunal samverkan för avfalls- hantering genom civilrättsligt avtal, kom- munalförbund, aktiebolag, ekonomisk före— ning, stiftelse och handelsbolag.

Kap. 7 Ekonomiska konsekvenser av engångs— och returglas

I en samhällsekonomisk totalkalkyl har be- räknats samtliga kostnader, som uppkom— mer på grund av engångs- och returglas. Enligt denna undersökning (bil. 4), som emellertid är behäftad med många osäker— hetsmoment, skulle ett system med enbart returflaskor för närvarande vara det sam- hällsekonomiskt fördelaktigaste. Ett system med både engångs- och returflaskor upp- ges inom en snar framtid kunna bli ett samhällsekonomiskt fördelaktigare alterna- tiv. Utvecklingen i framtiden är enligt ut- redningen beroende av löne- och tillverk- ningskostnaderna samt för returflaskornas del även av det antal gånger flaskorna an- vänds.

Kap.8 Överväganden och förslag 8.1 Allmänna synpunkter

Våra överväganden och förslag behandlar i första hand nedskräpningen men tar enligt direktiven även upp vissa frågor om avfalls- behandling och utrangerade fordon. De problem, som sammanhänger med ned- skräpning och avfallshantering, är i hög grad av hygienisk natur. I dagens samhälle tillmäts emellertid även trivselsynpunkter stor betydelse. I jämförelse med övriga mil- jövårdsfrågor är nedskräpningen en visser— ligen sekundär men ingalunda oviktig fråga. Åtgärderna för att minska nedskräpningen medför kostnader, som enligt vår mening får anses utgöra en del av kostnaderna för vår levnadsstandard.

8.2 Nedskräpningsförbud, sanktioner, ordningsbot och lagtillsyn

I nuvarande besvärliga nedskräpningssitua- tion finner vi det ofrånkomligt, att man

med alla rimliga medel söker stärka den enskildes ansvarsmedvetande, bl.a. genom en skärpt lagstiftning och en effektivare lag- tillsyn. Sanktioner mot nedskräpning, info— gade i sitt naturliga sammanhang med öv- riga åtgärder mot nedskräpningen, är en viktig del av våra förslag. Möjligheten att framdeles ersätta straffet för nedskräpning med en kontrollavgift berörs. De nuvaran- de förbuden mot nedskräpning (23 5 och 37 å andra stycket 1964 års naturvårdslag, 6 5 första stycket normalförslaget till lokal ordningsstadga) avser endast nedskräpning, som är på visst sätt kvalificerad genom krav på risk för skada, obehag 0.1. Enligt vår uppfattning bör i hälsovårdsstadgan (47 a 5) införas ett allmänt nedskräpnings- förbud utan sådana särskilda kvalifikations- krav. Förbudet föreslås gälla såväl för om- råde med bebyggelse som för naturen och är nödvändigt för att man skall kunna kom- ma till rätta med nuvarande nedskräpning, som till väsentlig del uppkommer genom ett stort antal var för sig relativt oskyldiga nedskräpningar. Gällande nedskräpnings- förbud ersätts av det föreslagna. Följande sanktioner mot nedskräpning, vilka är av samma slag som enligt gällande naturvårds- lag, föreslås införda i hälsovårdsstadgan: straff, åläggande att ombesörja erforderlig uppstädning och åläggande att ersätta kost- nad, som föranletts av nedskräpningen. Sanktionerna föreslås erhålla en ny utform- ning, som syftar till att göra dem effekti- vare än för närvarande. För att möjliggöra beivran med ordningsbot föreslås sålunda straffet för nedskräpning bli böter omedel- bart i penningar, högst 500 kronor. Straff— bestämmelsen (83 & hälsovårdsstadgan) an- knyts till det allmänna nedskräpningsför- budet i hälsovårdsstadgan och avser allmän plats i strafflagens mening och naturen. All— män plats i detta sammanhang innebär där- för, att platsen skall vara upplåten för eller eljest frekventeras av allmänheten och av- ser bl.a. väg, gata, torg, djurparker, folk- parker, idrottsplatser, järnvägs- och tunnel- banestationer samt utställningsområden o. dyl. Hälsovårdsnämndens nuvarande möj- lighet att meddela föreläggande och förbud

mot ägare eller nyttjanderättshavare till ned- skräpad fastighet ( 73 & hälsovårdsstadgan) föreslås bli utvidgad att gälla även den, som vållat nedskräpning. Vidare föreslås domstol erhålla möjlighet att ådöma städ- ningsföreläggande vid äventyr att städ- ningen verkställs på den försumliges be- kostnad eller att, om exempelvis hälsovårds- nämnd redan låtit undanröja följderna av nedskräpningen, utdöma kostnaden härför. Bestämmelsen i 24 & naturvårdslagen om möjlighet för länsstyrelse att meddela städ- ningsföreläggande torde vara utan direkt praktisk betydelse och föreslås skola utgå.

I syfte att bl.a. göra lagtillsynen effekti- vare föreslår vi, att ordningsbotssystemet görs tillämpligt vid handläggning av ned- skräpningsförseelser. Detta innebär, att det straff, som stadgas, inte får vara svårare än penningböter och inte heller normerade bö- ter, alltså inte dagsböter. Vår avgränsning av det straffbara området för nedskräp- ningsförseelsen synes vara så entydig, att förseelsetypen passar väl in i ordningsbots- systemet. Endast relativt ringa och helt klara nedskräpningsfall bör kunna handläg- gas genom föreläggande av ordningsbot, vil- ken därför bör sättas tämligen lågt. Den närmare utformningen bör ankomma på riksåklagaren i samråd med rikspolisstyrel- sen.

För att straffbestämmelsen skall fylla sin uppgift är det nödvändigt, att nuvarande bristfälliga lagtillsyn förbättras. Även om polisen inte kan avlastas denna tillsyn, bör dess arbete härmed underlättas. Vi föreslår, att i instruktioner och förordnanden för ordningsvakter, som utses av polismyndig- het, föreskrivs skyldighet att till polismyn- dighet anmäla den, som bryter mot gällande nedskräpningsförbud. Det bör även genom försöksverksamhet av olika slag klarläggas, i vad mån personal utan polisiära befogen- heter lämpligen kan anlitas för ifrågavaran- de lagtillsyn. Särskilt för tätortsnedskräp- ningen torde ordningsbotssystemet kunna förväntas medföra påtagliga förbättringar. Detta system kan även antas medföra större fördelar i form av ökad allmänprevention än som följer med dagsbotssystemet.

Bilvraken kan enligt vår mening även i framtiden antas medföra en betydande ned- skräpning, om inte effektiva motåtgärder vidtas. Gällande administrativa möjligheter att ingripa mot bilkyrkogårdar är goda, men de bör utnyttjas i avsevärt större omfattning än för närvarande. Genom inventeringar erhålls kännedom om befintliga okontrol- lerade upplag. När det gäller övergivna bil- vrak torde bl.a. bilregisterutredningens kom- mande detaljförslag till ny bilregistrerings- organisation komma att radikalt förbättra möjligheterna att identifiera ägare till re- gistrerade fordon. Erfarenheterna av den för närvarande provisoriska fordonsflytt- ningslagen är mycket positiva, varför det enligt vår uppfattning finns all anledning att bibehålla de möjligheter att omhänderta fordon, som lagen ger. Vi finner det syn- nerligen önskvärt, att man söker få fram praktiska lösningar, som bidrar till att öka skrotningen av utrangerade fordon. Bl.a. rekommenderas samverkan i större regioner.

8.4 Renhållningsansvaret

Våra överväganden och förslag beträffande renhållningsansvaret anknyter till tre typer av områden, nämligen bebyggelse, väg och mark därintill samt »natur». Vad angår ren- hållningsansvaret vid bebyggelse har vi inte funnit skäl att föreslå någon ändring av gällande bestämmelser, då för närvarande möjligheter torde föreligga att i stort sett hålla nedskräpningen under kontroll i fråga om såväl bebyggelse inom stads- och bygg- nadsplan som bebyggelse utanför detalj- plan. När det gäller renhållningsansvaret för vägområde tar vi beträffande allmänna vägar till utgångspunkt för vår bedömning vägsakkunnigas förslag (SOU 1968: 17) om obligatorisk renhållning av egentligt väg- område. Vägsakkunnigas förslag innebär, att vägområdet genom tjänliga renhållnings- åtgärder skall hållas i sådant skick, som, ut- över vad som erfordras för samfärdselns behov, tillgodoser skäliga sanitära hänsyn och trevnadshänsyn. Detta gäller dock inte sådan väg inom stads- eller byggnadsplan,

som enligt gällande trafikföreskrifter får användas för gångtrafik. Ansvaret för ren- hållning av motorvägar och andra vägar, som inte är upplåtna för gångtrafik, föreslås tillkomma väghållaren. I fråga om övriga allmänna vägar på den egentliga landsbyg- den, åläggs renhållningsansvaret i huvud- sak väghållaren. Beträffande allmänna vä- gar upplåtna för gångtrafik i område under stads- eller byggnadsplan föreslår vägsak- kunniga en viss utvidgning av den nuvaran- de renhållningsskyldigheten för stad och stadsliknande samhälle enligt lagen 1956 om skyldighet att renhålla gata. Vi ansluter oss i och för sig till dessa förslag men har funnit det nödvändigt att föreslå viss ut- byggnad och komplettering av vägsakkun- nigas förslag, för att problemet med ned- skräpningen av och intill de allmänna vä- garna skall kunna lösas tillfredsställande. Vårt förslag innebär, att väghållaren åläggs obligatorisk renhållningsskyldighet även för mark utefter allmän väg till en bredd av 50 meter från det egentliga vägområdet. Vidare föreslår vi, att vägverket genom sär- skilda bestämmelser skall säkerställa en god standard i fråga om väganordningar såsom parkerings- och rastplatser. I vägsakkunni- gas förslag förekommer visserligen en all- mänt hållen rekommendation till vägmyn- digheterna att inrätta anordningar av detta slag, men frågan härom är helt överlämnad åt väghållarens eget avgörande. Vårt för- slag om väganordningar avser ett successivt uppbyggnadsarbete, som dock bör äga rum på inte alltför lång sikt, förslagsvis under en period av fem år. Även toalettfrågan, som utgör en viktig del av frågan om väg- anordningarna, bör enligt vår mening lösas så, att en viss minimistandard garanteras. Olika arrangemang bör därvid anlitas i an- slutning till annan redan existerande service längs vägarna, såsom bensinstationer, kios- ker och andra detaljhandelsföretag. Vi har understrukit, att våra förslag om utvidgning av kommuns ansvar för renhållningen i na- turen framlagts under den bestämda förut- sättningen, att ansvaret för renhållningen i fråga om naturen intill vägområde påläggs annan än kommunen.

Beträffande de enskilda vägarna, för vil- ka lagen om enskilda vägar inte angivit renhållning som en uppgift för väghållaren, har vi föreslagit ett renhållningsansvar med i princip samma innebörd som för väghål- laren till allmän väg. Vi föreslår sålunda, att vägrenhållning införs under begreppet väghållning även i lagen om enskilda vägar. För sådana enskilda vägar, som regleras genom vägförening enligt 3 kap. lagen om enskilda vägar, torde vid införande av skyl- dighet till vägrenhållning ansvar inträda för renhållning av föreningens vägar. Vid om- prövning av statsbidraget till enskilda vägar, som åtnjuter bidrag till väghållningen av statsmedel, föreslås som nytt villkor, att väghållningen även skall omfatta vägren- hållning. Statsbidraget skall i motsvarande grad omräknas. I kostnadsunderlaget för beräkning av statsbidrag till byggande av enskild väg bör även i förekommande fall få inräknas kostnader för anläggande av rastplatser med anordningar för uppsamling och bortskaffande av skräp. Vägrenhåll- ningen föreslås bli av liknande innebörd och omfattning för de enskilda vägarna som enligt vårt förslag beträffande alhnänna vägar. Detta innebär bl.a., att även mark intill 50 meter från enskild väg omfattas av renhållningsskyldigheten.

De renhållningsproblem, som avser na- turen, bör enligt vår mening lösas genom bl.a. vissa ändringar i lagstiftningen om ren- hållningsansvaret. Våra förslag, som bygger på den tidigare angivna uttryckliga förut- sättningen, att renhållningsansvaret för na- turen intill vägområde påläggs annan än kommunerna, innebär en sådan utvidgning av kommuemas ansvar för renhållning i naturen, att det inbegriper även renhållning av trevnadsskäl, alltså av även andra om- givningshygieniska skäl än sanitära olägen- heter. Även om det kan råda någon tveksam- het om vår i kap. 5 framförda uppfattning, att det i hälsovårdsstadgan kan intolkas ett visst kommunalt ansvar för renhållning i naturen i samband med sanitär olägenhet, torde detta emellertid komma att framstå som självklart, om i stadgan införs en ut- trycng bestämmelse om renhållning i natu-

ren av trevnadsskäl. Den nedskräpnings- grad, som skall utlösa det kommunala ren- hållningsansvaret, föreslås vara densamma som anges i nuvarande bestämmelse om länsstyrelses möjlighet enligt 24 5 första stycket naturvårdslagen att meddela städ- ningsföreläggande (»kan därav för närbo- ende eller andra uppkomma obehag av nå- gon betydenhet eller skada till person eller egendom»). Läget efter platsens iordning- ställande föreslås bli utformat enligt nu- varande formulering i 3 5 alhnänna ord- ningsstadgan (»sådant skick, som med hän- syn till ortsförhållandena, platsens belägen- het inom samhället och omständigheterna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk»). För- fattningstekniskt har vi funnit avgörande skäl tala för att de nya föreskrifterna in- förs i hälsovårdsstadgan.

Vi har inte föreslagit någon bestämmelse om skyldighet för kommun att i sista hand på egen bekostnad verkställa erforderlig renhållning, eftersom en verkställighetsskyl- dighet, avseende hälsovården i dess helhet, skulle kunna intolkas i 1 & hälsovårdsstad- gan. Detta bör emellertid klarläggas antingen genom ett auktoritativt tolkningsuttalande eller genom författningsändring.

Enligt vår uppfattning har ett betydande antal kommuner i allt för liten omfattning utnyttjat sina möjligheter att på olika vägar få fram en tillfredsställande renhållningsor- ganisation. Den effektivaste lösningen synes vara att beträffande allt slags avfall införa kommunalt renhållningsmonopol för hela kommunens område eller åtminstone för samtliga hälsovårdstätorter, vare sig det är fråga om permanent- eller fritidsbebyggelse.

8.5 Renhållningsorganisationen

Nedskräpningen minskar i viss mån med en effektivare organisation. Kommuner och väghållare, som har ett betydande ansvar för att samhället hålls fritt från skräp, bör därför enligt vår mening satsa mera på att få fram en organisation, som i möjligaste mån underlättar för allmänheten att på

lämpligt sätt bli av med avfall. Vi föreslår vissa sådana åtgärder med utgångspunkt från att allmänheten i första hand påverkas av bekvämlighets- och kostnadsförhållanden i samband med avfallsbehandlingen. Den organiserade fastighetsrenhållningen i tät- orter för permanentbebyggelse bör bättre tillgodose allmänhetens behov av att bli av med mera utrymmeskrävande avfall, såsom kasserade möbler, husgeråd, kläder, cyklar, trädgårdsavfall o.dyl., vilket för närvarande ej sällan är förenat med ganska stort besvär och en inte obetydlig extrakostnad. I fler- familjsfastigheter är det angeläget att införa ett system med särskilt fastighetsutrymme för detta grövre avfall, vilket utan speciell av- gift bör hämtas av den ordinarie sophämt- ningsorganisationen. I bostadsområden, där detta system inte kan tillämpas, t.ex. om- råden med äldre flerfamiljshus samt för en- familjshus i tätort, bör på vissa i förväg angivna dagar skrymmande hushållsavfall, som ställts ut på den normala sophämt- ningsplatsen eller vid gatan, avhämtas utan särskild avgift. Kostnaderna bör uttas ge- nom den ordinarie sophämtningstaxan. Det finns även all anledning att som komple- ment eller alternativ till det förut angivna systemet pröva ett system med containers för skrymmande avfall, vilka uppställs inom tätorterna så, att transportavstånden dit från de olika delarna av kringliggande bebyggelse blir relativt korta. I fråga om fritidsbebyggelse bör kommunerna mera in- gående än för närvarande kontrollera, att sophämtningsorganisationen är sådan, att allmänheten inte av bekvämlighets- eller kostnadsskäl kastar avfall i skräpbehållare utefter vägarna eller i naturen. Om renhåll- ningsmonopol saknas, bör kommunen be- vaka sophämtningsfrågorna i samband med upprättande av exploateringsavtal med ve- derbörande markexploatör.

De specieut svårbemästrade sophämt- ningsfrågorna vid glesbebyggelse har enligt vår mening hittills inte uppmärksammats tillräckligt. Genom lämplig taxesättning bör kommunerna söka stimulera även ägare av jordbruk och fritidsstugor i glesbebyggelse att anlita den förefintliga renhållningsorga-

nisationen för kvittblivning av avfall från dessa fastigheter.

Informationer om allmänhetens tillgång till anläggningarna för avfallsbehandling bör spridas i en helt annan omfattning än för närvarande, exempelvis genom broschy- rer om renhållningsorganisationen m.m., vilka distribueras till hushållen men även till bensinstationer, motell och kiosker till vägledning för den allmänhet, som mera till- fälligt uppehåller sig på platsen. Vidare bör behandlingsanläggningarna för avfall hållas öppna speciellt för allmänheten åtminstone någon tid under helgdagsfria lördagar. Be- söksfrekvensen och merkostnaderna är av stor betydelse för bedömning av frågan om speciella tider för öppethållande.

Betydelsen av de föreslagna åtgärderna beträffande anläggningarna för avfallsbe- handling reduceras avsevärt, i den mån det rekommenderade systemet med avfallshämt- ning och hämtningsavgifter genomförs. Vi- dare blir antalet behandlingsplatser vid av- fallshantering i större regioner så begränsat till antalet, att de långa avstånden till dem kan antas starkt minska allmänhetens egna avfallstransporter.

Renhållningen av gator, torg, parker och andra allmänna platser underlättas genom papperskorgar o.dyl., utplacerade av den renhållningsskyldige i omedelbar anslutning till områden, där allmänhetens vistelse för- anleder att avfall vanligen uppkommer, så- som vid kiosker, större automater och andra försäljningsställen, serveringar och hållplat- ser samt i parker. Täthetsgraden för upp- samlingskärl måste bli beroende av särskild prövning.

Beträffande renhållningen av allmänna vägar vill vi endast framhålla, att vägverket bör söka samordna sin renhållningsverksam- het med renhållningsverksamheten i de olika kommunerna, särskilt då denna organiseras i större regioner. I fråga om enskilda vägar måste frågan om särskild organisation av renhållningen bedömas med hänsyn till de lokala förhållandena.

När det gäller renhållningen i samband med campingplatser, tillfälliga fritidsläger samt hamnar och fartyg, vill vi understryka,

att det är av synnerlig vikt, att de av medi- cinalstyrelsen lämnade råden och anvis- ningarna i fråga om hantering av avfall o.dyl. blir allmänt genomförda.

Vid transport av avfall bör engångsbehål- lare och slutna fordon användas, så att av- fallet inte sprids utefter färdvägen.

8.6 Upplysningsverksamhet

Upplysningsverksamhet i form av undervis— ning, information, kampanjer och annan propaganda måste tillmätas en utomordent- ligt stor betydelse, då det gäller att minska nedskräpningen. Syftet med dessa åtgärder är främst att uppfostra den enskilde, så att nedskräpning inte förekommer, men även — bl.a. som ett led i uppfostran -— att få allmänheten att medverka till uppstäd- ning av nedskräpade områden. Upplysnings— verksamheten bör utformas så, att åtgärder- na mot nedskräpning insätts i ett större miljövårdssammanhang och därigenom er- håller riktiga proportioner i förhållande till annan miljövård.

Inom skolan tillgodoses för närvarande undervisningen i olika miljövårdsfrågor — däribland nedskräpningsproblemen — ge- nom allt för begränsade insatser. Effektiva åtgärder bör snarast vidtas på detta om- råde. Beträffande övrig information — från samhället, institutioner och föreningar av skilda slag — bör en bättre samordning än för närvarande komma till stånd i fråga om uppläggning och metoder, och samhäl- lets ekonomiska engagemang bör här vidgas avsevärt. Det är vidare angeläget, att mass- media — särskilt radio och TV —— i betyd- ligt större omfattning än för närvarande ägnar uppmärksamhet åt nedskräpningen både när det gäller undervisning och annan information.

Vi föreslår, att vissa centrala organ — ett sekretariat, inordnat under naturvårds- verket, och en representativ kommitté — tillskapas med uppgift att bl.a. svara för en kontinuerligt pågående rikskampanj »Håll Sverige Rent». En sådan central organisa- tion kan även leda och överblicka regionala och lokala kampanjer, tillhandahålla infor-

mations- och propagandamaterial samt i övrigt följa och bevaka frågor, som rör nedskräpningen. Den centrala organisatio- nen föreslås bli kompletterad med motsva- rande regionala och lokala organisationer, som bör bygga på speciella länskommittéer respektive något redan befintligt kommunalt organ. Utöver särskilda åtgärder för att nå olika målgrupper förutsätter en effektiv rikskampanj betydande insatser från press, radio och TV. Den centrala organisationen bör självfallet samarbeta med den av oss i avsnitt 8.7 föreslagna nämnden för av- giftsprövning.

8 .7 Förpackningar Vi har ägnat förpackningsområdet särskild uppmärksamhet, emedan den huvudsakliga nedskräpningen uppkommer genom konsu- mentförpackningar av olika slag. En gene- rellt negativ inställning till engångsförpack- ningar finner vi orealistisk. Det är emeller- tid ofrånkomligt att eliminera inte önskvär- da konsekvenser av förpackningarna. Vi har övervägt vissa tänkbara åtgärder för att minska olägenheterna av förpackningarna i nedskräpningssammanhang. De för för- packningarna speciellt avsedda åtgärderna är följande: frivilliga överenskommelser, förbud, pant och avgifter.

Frivilliga åtaganden från näringslivets sida som en lösning för att åstadkomma en begränsning i användningen av en viss för- packningstyp finner vi för närvarande vara en mindre realistisk utväg.

Förbud, som ifrågasatts framför allt be- träffande engångsflaskor för öl och läske- drycker, kan främst motiveras med — ut- över allrnänt estetiska skäl — risken för skärskador på människor och djur genom krossat glas, skador på jordbrukets maski- ner och ökade kostnader genom en starkt ökande avfallsvolym vid övergång från re- turflaskor till engångsflaskor. Vidare anges systemet med engångsflaskor medföra ökade emballagekostnader för konsumenterna. Mot ett förbud för engångsflaskor måste vägas vissa fördelar, nämligen ekonomiska

besparingar i varudistributionens olika led, ökade konkurrensmöjligheter för dryckes- industrierna, hygieniska fördelar och ökad bekvämlighet för konsumenten. Garantier kan inte heller skapas för förbudets upp- rätthållande till följd av komplicerade gränsdragningsproblem beträffande engångs- flaskorna. Härtill kommer, att ett förbud mot engångsflaskor inte innebär någon ga- ranti mot nedskräpning genom returflaskor. Oaktat nackdelarna av engångsflaskoma i och för sig talar för ett förbud, har vi fun- nit olägenheterna med och svårigheterna att genomföra ett förbud vara så betydande, att övervägande skäl talar mot att ett förbud införs. Inte heller har vi funnit, att olägen- heterna av andra emballagematerial för närvarande kan motivera tillverkningsför- bud.

Ett pantsystem är praktiskt tänkbart hu- vudsakligen för emballage, som kan använ- das flera gånger. Beträffande konsument- förpackningar förekommer för närvarande pant endast i fråga om returflaskor för öl och läskedrycker samt vin- och spritdrycker. Panten understiger för närvarande något nyglaspriset. Ett högre pantpris än nyglas- priset kan vid bibehållande av nuvarande fria konkurrens leda till en inte önskad affärsverksamhet med tomglas. Konsumen- tens benägenhet att återställa returflaskor är beroende av pantens storlek samt vanan och möjligheterna att återlämna emballaget. Vid vår bedömning av möjligheterna att genom en höjning av flaskpanten minska nedskräpningen har vi funnit, att enbart denna åtgärd kommer att innebära sådana nackdelar, att denna lösning inte kan för- ordas.

I den offentliga debatten har framhållits, att de av produkterna föranledda totala kostnaderna inte direkt redovisas för kon- sumenterna. Ett pris, som inkluderar även kostnader, som uppkommer sedan produk- ten konsumerats, anges kunna styra pro- duktionen in på miljövänligare förpack- ningsmaterial genom den förändrade kon- kurrenssituationen. Vi har emellertid fun- nit, att de praktiska svårigheterna att för varje särskild typ av förpackning på ett lik-

formigt sätt beräkna och debitera generella avgifter för att täcka miljövårdskostnader skulle bli alltför betydande. Vidare kan de avsevärda kostnaderna för administration komma att konsumera influtna avgifter.

Den väsentliga delen av våra förslag har visserligen sin inriktning på den enskilda människans beteende och på samhällets en- gagemang för att minska nedskräpningen. Vi har emellertid funnit det motiverat, att särskilda möjligheter tillskapas för samhäl- let att bevaka och — när detta befinnes på- kallat — söka styra utvecklingen från sär- skilt miljöskadliga konsumentförpackningar till mera miljövänliga material.

Det är inte möjligt att i förväg erhålla en uppfattning om de praktiska resultat, som kan följa av våra övriga förslag för att minska nedskräpningen. Lika litet kan ut- vecklingen på förpackningsområdet bedö- mas. Av angivna skäl —— och som komple- ment till våra övriga förslag _— vill vi där- för förorda, att en särskild nämnd tillska- pas med möjlighet att föreslå en miljövårds- avgift i produktionsledet, om detta kan an- ses erforderligt. Genom en sådan höjning av kostnaderna för inte önskade förpack- ningar förändras konkurrenssituationen till förmån för alternativa material. Ett sådant avgiftssystem kan antas ha en förebyggande effekt på produktutvecklingen för konsu- mentförpackningar därigenom, att närings- livet vid kontakter med nämnden kan er- hålla information om dess synpunkter. Det- ta kan komma att resultera i att frågan om påläggande av avgifter inte behöver bli aktuell, vilket är den önskvärda utveckling- en. Nämnden bör inför statsmakterna kun- na aktualisera införande av ett direkt till- verkningsförbud, om systemet med miljö- vårdsavgifter inte får avsedd effekt.

8.8 Vissa forskningsuppgifter

Det är önskvärt att genomföra forsknings- uppgifter, såväl när det gäller analyser av nedskräpningsobjektens materialstruktur som i fråga om effekten av genomförda aktivi- teter med syfte att minska nedskräpningen.

Förslagens samlade ekonomiska konsekven- ser kan inte preciseras för närvarande, då de är beroende av den närmare utform- ningen i praktiken. 1960 års Vägsakkunniga beräknade kostnadsökningen för sitt förslag om obligatorisk renhållning av egentligt vägområde till 2—3 milj. kr/år. Detta be- lopp kan enligt vår mening inte täcka ökade kostnader för väganordningar. Vårt förslag om sådana anordningar medför större kost- nader. Av oss föreslagen obligatorisk ren- hållning av vägs sidoområde kan antas med- föra relativt begränsade kostnader, emedan den kan utföras samtidigt med renhållning- en av slänter, banketter och diken. De öka- de kostnader för renhållning i naturen, som kan uppkomma för kommuner med stort antal turister, har inte föranlett oss att före— slå någon särskild form av kostnadsutjäm- ning, då dessa speciella problem i huvudsak kan antas bli lösta på annat sätt. Enligt vår mening bör staten ta det ekonomiska an- svaret för den centrala organisation, som föreslås leda upplysningsverksamheten för ett renare samhälle. Kostnaderna har i an— nat sammanhang beräknats till lägst 3,6 milj. kr. för en treårsperiod.

Reservation beträffande avgiftssystem

Ledamoten Brundin har avgett följande reservation

Med nedan angiven motivering reserverar jag mig mot kommittémajoritetens förslag om graderad miljövårdsavgift på emballage- material och föreslår att en generell, kon- kurrensneutral avgift införs på konsument- förpackningar. Det är dock angeläget för mig att betona att jag i övriga punkter helt stöder kommitténs värderingar och förslag till åtgärder mot nedskräpning i natur och samhälle.

Majoritetens förslag motiveras med önsk- värdheten av att styra konsumtionen mot mindre miljöfarligt material. Om en avgift av detta slag skall få önskad effekt måste den, enligt min mening, sättas så högt, att varan får en klart försämrad konkurrens- kraft. Det torde för de vanligaste förpack- ningarna komma att röra sig om en av- giftsstorlek av cirka 15—20 öre per för- packning. Sådana kraftiga avgifter skulle visserligen relativt snabbt slå ut sådant för- packningsmaterial, som användes för pro- dukter, som vid konsumtion utomhus och i naturen och vid felaktigt förfarande av en— skilda konsumenter åstadkommer miljö- skada. Om emellertid avgiften bindes till emballagematerialet, kommer den också att drabba sådana förpackningar som användes för produkter, som genom användning ute- slutande i hushållen, aldrig kommer att medföra miljöskador. Om å andra sidan av-

giften bindes till kombinationen emballage- material och innehåll och uttages i embal- lageproduktionsledet uppkommer betydande svårigheter, eftersom man i det ledet icke alltid kan avgöra för vilka produkter embal- laget skall användas. Vidare skulle avgifter av det slag som majoriteten förordat, om de införes utan en mycket betydande tids- fördröjning, åstadkomma stora omställnings- problem inom betydande delar av närings- livet och allvarliga arbetsmarknadspolitiska problem.

Det finns också risk för att införande av miljöskadlighetsgraderade avgifter kommer att slå ut sådan industriell verksamhet som både beträffande material och teknologi kan rymma de största möjligheterna till innovationer, som undanröjer den miljö- skadlighet, som i dag vidlåder vissa embal- lageprodukter — utan att någon kan äga vetskap därom i dag.

Det torde också böra beaktas att sådant emballagematerial, som sannolikt skulle drabbas av de föreslagna avgifterna, utgör i dag det enda kända och tillgängliga mate- rialet för förpackning av många produkter. Dit hör t.ex. vissa läkemedel, kemiska pre- parat etc.

Av här anförda skäl kan jag icke biträda kommittémajoritetens förslag.

Jag finner det även ur andra synpunkter rimligt att med hänsyn till den omfattning och räckvidd som kännetecknar kommit- téns alla övriga förslag avvakta resultatet

av en kraftfull tillämpning av dessa. Jag är för min del övertygad om att dessa förslag kommer att leda till sådan förbättring av miljösituationen, att graderade avgifter på emballagematerial blir obehövliga.

Emellertid innebär ett av kommitténs en- hälliga förslag en betydande utökning av kommunernas renhållningsansvar och där- med en icke oväsentligt ökad kostnadsbe- lastning på kommunerna. Eftersom dessa kostnader i väsentlig utsträckning kommer att sammanhänga med omhändertagande och slutlig deponering av konsumentför- packningar, föreligger skäl att bidraga till dessa kostnader med medel från en generell avgift på konsumentförpackningar. En dylik avgift skall i största möjliga utsträckning vara konkurrensneutral. Inflytande medel skall överföras oavkortat till kommunerna och fördelas på primärkommunerna under beaktande av de speciella problem och rela- tivt högre kostnader som kan drabba fri- tids- och friluftslivets värdkommuner.

Om det emellertid — efter en skälig över- gångstid räknad från genomförandetid- punkten för kommitténs övriga förslag —- skulle visa sig att kommitténs enhälligt för- ordade åtgärder icke har lett till avsett re— sultat, bör en ny utredning ta ställning till om den då föreliggande, icke accepterbara nedskräpningen är av sådan art, att skäl finns för en konsumtionsstyrning från miljö- skadliga till miljövänliga förpackningar. Om så skulle vara fallet, bör den av mig för- ordade konkurrensneutrala, generella avgif- ten graderas med hänsyn till respektive pro- dukters miljöskadlighet.

Några huvudsynpunkter på nedskräpningen

4.

(av Näringslivets arbetsgrupp i nedskräpningsfrågor)

Nedskräpningen är ett delproblem av ett större sådant — den allmänna miljöför- störingen. Det är oundgängligt, att de principer som är eller blir vägledande när det gäller att bekämpa den allmänna miljöförstöringen också tillämpas på ned- skräpningsproblemet. Nedskräpningskomplexet — liksom mil- jöförstöring över huvud — är ett om- råde, där någorlunda enhetliga rättsprin- ciper måste bilda grund för åtgärder från samhällets sida. Även om ansatser till sådana rättsprinciper redan finns i viss utsträckning, är dessa otillfredsstäl- lande och dessutom ej allmänt kända. Det närmaste liggande rättsområdet, som är mera bearbetat, är irnmissionsrätten. Därifrån kan vissa slutsatser kanske dras. En allmän rättsprincip kräver, att ingripanden (förbud, avgiftsbeläggning) drabbar likartade företeelser på ett nå- gorlunda likformigt sätt. . En korrekt beskrivning måste ges av

hur, när, var och genom vilkas åtgärder nedskräpningsproblemet över huvud ta- get uppkommer. Vad är egentligen ned- skräpning? Menar vi därmed förfaran- den, vars faktiska eller befarade skade- verkningar i form av skador på männi- skor och djur är av en viss storleksgrad eller menar vi därmed huvudsakligen att det uppstår en känsla av vantrivsel, subjektivt obehag hos tillräckligt många människor, för att det hela skall vara ett problem? Den ovan nämnda rättsliga synpunkten

vilar bl.a. på att ingripanden utan en- hetlig grundsyn kan leda till t.ex. sned- vridning av konkurrensen resp. att viss konkurrens helt uteblir.

. Inom det stora nedskräpningskomplexet finns det delkomplex — engångs- versus returglas — där vissa principfrågor sär- skilt skarpt gör sig gällande. Med hänsyn till den framträdande plats som detta delkomplex fått i den allmänna ned- skräpningsdebatten, är det visserligen angeläget att behandla denna fråga spe- ciellt, men detta bör dock ske inom ramen för de allmänna synpunkter som för övrigt gör sig gällande. . Näringslivets inställning till nedskräp- ningen bestämmes av ovanstående prin- cipiella synpunkter. Men nedskräpningen är också en fråga om näringslivets good will och har redan blivit föremål för politisering. Genom riktlinjerna i punk- terna 2 och 3 tillses att gruppens arbete bidrar till att undvika en icke önskvärd politisering av frågan. . Nedskräpningen är också i väsentlig grad en fråga om produktionens och varudistributionens utveckling mot en bättre anpassning till konsumentens be- hov. Den medför obestridliga nackdelar men lika ovedersägliga fördelar. En nå- gorlunda riktig värdering av detta för- lopp måste göras. . Åtgärder ifråga om nedskräpning kan

företagas på ett sådant sätt, att problem på det internationella området uppstår. Dessa måste belysas. 30.10.1967

Skadeundersökningar

Kommitténs undersökningar

För att erhålla en uppfattning om antalet sårskador orsakade av emballage utsändes en enhetlig blankett till följande kategorier för att användas under en angiven period: ett antal distriktsveterinärer (inklusive che- fer för djursjukhus), provinsialläkare, kirur- giska kliniker (inklusive sjukstugor) och samtliga Röda Korsets förbandsstationer vid badplatser.

Syftet med undersökningen har varit att erhålla en redovisning av samtliga institu- tionellt registrerade sårskador på människor och djur, orsakade av emballage, och av viss annan information till belysning av varje enskilt fall. De tre förstnämnda kate- gorierna skulle göra sina observationer för tiden 1.1.—30.9.1968 och Röda Korsets för- bandsstationer för tiden 15.6.— 31.8.1968. Undersökningen syftade också till att er- hålla ett relationstal mellan sårskador or- sakade av emballage och det totala antalet sårskador. För att begränsa materialet ut- valdes följande 8 län, nämligen Stockholms, Kalmar, Malmöhus, Hallands, Koppar- bergs, Örebro, Gävleborgs och Västerbot- tens län. Samtliga distriktsveterinärer, pro- vinsialläkare och kirurgiska kliniker i an- givna län har tillfrågats. Vad beträffar Röda Korsets förbandsplatser har under- sökningen omfattat 43 platser i skilda delar av landet.

Svarsfrekvensen är inte exakt bestämd,

då uppgift saknas om hur många personer som tillfrågats, och i flera fall saknas redo- visning från stora delar av län. Svarsfrek- vensen får därför anses vara otillfredsstäl- lande låg. Beträffande de svar, som inkom- mit, har redovisningen varierat i noggrann— het och fullständighet. Dessa brister för- klaras — vilket också anges i svaren — av den personalbrist, som råder inom sjukvår- den och av att andra uppgifter ansetts ange- lägnare. Vidare kan nämnas, att det i många fall inte är möjligt att redovisa orsaken till inträffad skada. Detta gäller i särskilt hög grad för skador på djur. Slutsatserna av detta material blir därför begränsade, såväl i tillförlitlighetsgrad som i fråga om möjlig— het till generalisering. Helt säkert kan emel- lertid fastslås, att när det gäller skador, or- sakade av emballage, spelar glaset en helt dominerande roll (ca 90 % av emballage— skadorna). Detta gäller såväl skador på människor som på djur. Någon tillförlitlig uppdelning av skadorna på olika glasföre- mål kan inte ske på grundval av undersök- ningsmaterialet.

Beträffande skador på djur kan fram- hållas, att hunden är det djur, som huvud— sakligen drabbas av denna typ av skador, och då oftast i tassarna, att nästan hälften av de rapporterade distrikten inte redovisar någon skada av angivet slag samt att skador orsakade av taggtråd av några uppfattas som väl så besvärande som skador orsakade av glas. Redovisningen av det efterlysta re-

lationstalet mellan skador på djur orsakade av emballage och andra sårskador har av många förbigåtts helt, medan andra för- klarat, att de omöjligen kan göra en sådan skattning. I de fall uppgift lämnats om denna relation, varierar talet från 0—90 %. Ett medelvärde ligger omkring 20% men får betraktas som en synnerligen osäker approximation.

Röda Korsets förbandsplatser ligger helt koncentrerade till badplatser. I de fall upp- gift lämnats, uppskattas emballageskadoma till ca 15 % av samtliga sårskador. Variatio- nerna i lämnade uppgifter är här inte så stora. Fotskadorna dominerar, men inte i samma utsträckning som i fråga om skador- na på djur. Det bör framhållas, att på bad- platser är nedskräpningen vanligen stor och att människokroppen i badsituationen är minimalt skyddad, vilket bidrar till att sår- skadefrekvensen över huvud taget är högre på dessa än på andra platser och till att emballageskadoma har en relativt större andel. Detta bekräftas av de redovisade re- lationstalen från provinsialläkare och kirur- giska kliniker, som dock mycket sällan läm- nat denna uppgift. När så skett, uppskattas andelen till i genomsnitt ett par procent. Sammanlagt har 30 provinsialläkardistrikt rapporterat en eller flera skador, medan i uppskattningsvis 4—5 gånger fler distrikt det inte uppgetts några skador orsakade av emballage.

Av de redovisade kirurgiska klinikerna (26) är det endast två, som inte haft någon skada av angivet slag. För övriga varierar antalet med ett uppgivet högsta antal av 50. Fotskador dominerar helt dessa »allvarliga» skador.

Yngre människor och i synnerhet barn blir oftare än äldre utsatta för glasskador.

Delrapporter, sammanställda av Institutet för marknadsandersökningar AB (IMU), beträffande en skadefrekvensundersökning bland människor och djur, speciellt med avseende på skador, orsakade av nedskräp- ning i naturen.

Undersökningens ändamål

Undersökningen skall kartlägga förekom— mande skador på människor och djur med avseende på:

1. Frekvens —- antal skadedrabbade och antal skadefall

Skadans art och omfattning Tidpunkt på året då skadan inträffade Plats där skadan inträffade Orsak till skadan (direkt eller indirekt) Skadans behandling och eventuellla följder

PSA???)

Speciell uppmärksamhet skall ägnas åt skador, orsakade av nedskräpning i naturen vid vistelse utomhus. I syfte att sätta in frekvensen av denna typ av skador i ett större sammanhang —— och då undersök- ningen för de tillfrågade ej bör koncentreras till ett avgränsat orsaksområde — omfattar undersökningen registrering av alla skador, oberoende av orsakssammanhang.

Följande grupper omfattas av undersök- ningen:

A. Personer (vuxna och barn) tillhörande privata hushåll B. Hundägare med avseende på skador på hundar C. Jordbrukare med avseende på skador på andra djur än hundar (hästar, nöt- kreatur, får) _ Undersökningen avses registrera skador under de senaste 12 månaderna. Metod- mässigt sker detta genom utfrågning i efter-

Undersöknings- Material- omgång insamling Avser skador under tiden

1 Oktober 1968 April 1968—September1968 2 Januari 1969 Juli 1968—December 1968 3 April 1969 Oktober 1968—Mars 1969 SOU 1969: 18

hand. I syfte dels att minska risken för ute- bliven registrering på grund av glömska, dels att närmare studera glömskefaktorns inverkan på resultaten, genomförs under- sökningen — med ledning av erfarenheter från provundersökning och undersöknings-

April Juli Sept Omgång 1 Juli Sept Sept Dec

omgång 1 — i tre etapper enligt tidsplan på s. 163.

I undersökningsetapp 2 och 3 ingår så- ledes registrering av skador för tidsperiod, som även omfattats av närmast föregående undersökningsomgång:

Dec Omgång 2

Mars Omgång 3

De skador som inträffat under perioden juli—september 1968 registreras sålunda både i omgång 1 och 2. I den förra sker utfrågningen i oktober 1968, i den senare i januari 1969. Detsamma är förhållandet med skador under perioden oktober—de- cember 1968, vilka registreras både i om- gång 2 och 3. I den förra sker utfrågningen i januari 1969, i den senare i april 1969.1

Problemet att definiera vad som skall räknas som skada är självfallet betydande vid en undersökning av denna typ — oav- sett vilken undersökningsmetod som väljs. Som förutsättning för denna undersökning

gäller att uppenbara småskador ej skall registreras.

Undersökningens omfattning och genom- förande

Undersökningen genomförs i anslutning till IMU:s Konsumentindex, en kontinuerlig intervjuundersökning i hushåll, som syftar till att registrera inköps- och konsumtions- vanor, märkeskännedom beträffande pro- dukter med flera företeelser.

Anslutningsperioder för de olika under- sökningsomgångarna framgår av nedanstå- ende tabell:

Omgång Anslutningsperiod (materialinsamling) 1 Vecka 41—44 ( 7/10— 2/11 1968) — ordinarie Konsumentindex Vecka 41—44 ( 7/10— 2/11 1968) — extra Konsumentindex 2 Vecka 02—03 ( 7/1 —18/1 1969) — ordinarie Konsumentindex 3 Vecka 14—15 (31/3 —-12/4 1969) -— ordinarie Konsumentindex Urvalsmetod: sannolikhetsurval. Inom personen ifråga, och för barn under 15 år

ramen för IMU:s basurval, omfattande 97 områden (med sammanlagt 289 kommuner) över hela landet, utlottas intervjuadresser (hushåll) ur mantalslängderna för berörda kommuner.

Urvalsstorlek: 4000 hushåll i undersök- ningsomgång 1 och 1000 hushåll i vardera av undersökningsomgångarna 2 och 3.

Personliga intervjuer utförs vid besök i utvalda hushåll av IMU:s ombud. Person- skador registreras för varje vuxen person (född 1954 eller tidigare) via intervju med

med husmodern som svarande. Med hänsyn till problemet med glömskeeffekter har vid dessa intervjuer >>hjälp» från annan än den för intervju aktuelle hushållsmedlemmen inte endast tillåtits utan även uppmuntrats. Intervjuerna har sålunda mera fått karaktä- ren av familjeintervjuer.

När det gäller hundar och andra djur registreras först förekomsten av dylika i de

1 Resultatet från undersökningsomgång 3 har inte redovisats i denna bilaga.

utvalda hushållen. För registrering av ska- dor intervjuas den hushållsmedlem som när- mast ansvarar för skötseln av respektive djur. Även i dessa fall har »hjälp» från andra hushållsmedlemmar tillåtits och upp- muntrats.

Särskilt utarbetade formulär har använts för registrering av inträffade skadefall lik- som för inhämtande av specifikationer be- träffande inträffade skadefall:

Formulär för registrering av personskador Formulär för specifikation beträffande re- gistrerade personskadefall Formulär för registrering av skador på djur Formulär för specifikation beträffande re- gistrerade djurskadefall

Undersökningens resultat (omgång 1 )

I det följande sammanfattas huvudresulta— ten från undersökningsomgång 1, avseende skador under tiden april—september 1968. Detaljresultaten framgår av tabeller över svaren på de ställda frågorna (ej redovisade i denna bilaga).

A. Personskador

1. Antal personer som råkat ut för skada. Av den totala befolkningen i landet rappor- teras 13% ha råkat ut för någon skada under perioden april—september 1968. Detta motsvarar i uppräknade tal ca 1 miljon skadade.

Under perioden juli—september registre- rades 10% skadade och under perioden april—juni 4%. Det föreligger sålunda en viss »dubbeltäckning» mellan perioderna, dvs. en och samma person rapporterar skada under bägge perioderna. Även inom var och en av de angivna tidsperioderna förekom- mer »dubbeltäckning», varför antalet rap- porterade skadefall beräknas uppgå till stor- leksordningen 1,2 miljoner.

En jämförelse mellan de båda delperio- derna visar klart högre skadefrekvens under juli—september än under april—juni. Då det ännu ej varit möjligt att närmare pe- netrera glömskeeffektens betydelse (ett stu- dium avses äga rum i anslutning till under-

sökningsomgång 2) är det vanskligt att ut- tala sig om riktigheten i de siffermässiga relationerna mellan delperioderna.

2. Specifikationer beträffande registrerade skadefall. Förutom specifikationer för det totala antalet skadefall, redovisas genom— gående motsvarande uppgift för de skade- fall som rapporteras ha ägt rum utomhus. Dessa uppgår till drygt hälften (55 %) av samtliga skadefall eller totalt storleksord- ningen 650000.

a) Två typer av skador — sårskador och »stukning, vrickning, sträckning» — svarar tillsammans för ca 60% (när det gäller utomhusskador 70 %) av registrerade skade- fall.

Beträffande skadornas lokalisering kan konstateras att »handled, hand, fingrar», »höftled, knä, ben» och >>fotled, fot, tå» är mest utsatta med respektive 30, 20 och 19 % (summa 69 %) när det gäller samtliga skade- fall och respektive 23, 29 och 21 % (summa 73 %) när det gäller utomhusskador.

b) Den tidsmässiga fördelningen av ska- dorna har tidigare berörts. Inom de två delperioderna juli—september och april— juni är fördelningen på månader relativt jämn. Man observerar dock en tendens till större andel utomhusskador under måna- derna juni—augusti (68 % mot 61 % när det gäller samtliga skadefall).

c) Vid rapportering av platsen för in- träffade utomhusskador har den intervjuade förelagts ett kort med olika alternativ. Of- tast nämnda »skadeplatser» är »tomt/träd- gård till villa/fastighet/sommarstuga» (27 %), »körbana till väg/gata (inklusive vägkantl trottoar)» (23 %) och »skogs-Iängsmarkl skogsväg/stig» (13 %). En klassificering av de olika alternativen i sådana som ur ned- skräpningssynpunkt kan betraktas som »na- turen» ger vid handen att förutom ovan- nämnda »skogs-/ängsmark]skogsväg/stig» (13 %) kan — i vissa fall till en del —— in- räknas »badstrandlbadplats» (7 %) och »rastplats, parkeringsplats» (2 %). Detta skulle innebära att det potentiella antalet skador som kan vara orsakade av nedskräp- ning i naturen, utgör ca 20 % av samtliga

utomhusskador och ca 10% av samtliga registrerade skadefall.

d) Den direkta eller indirekta orsaken till skadan är oftast >>fall, halkning» (35 %) och »kontakt eller slag med föremål» (28 %). För utomhusskador är motsvarande siffror 46 respektive 22 %.

En närmare analys av vad man gjorde sig illa på visar att 80 % av skadorna — både av totala antalet och av utomhusskador — orsakats av något föremål (beröring med marken har klassats som föremål). Föremål av »metall, plåt» (31 %), »jord/sten» (22 %) och »trä» (12 %) är de oftast nämnda för samtliga skador — när det gäller utomhus- skador är siffrorna respektive 25, 35 och 10 %. Föremål av glas, porslin nämns i bägge grupperna av 3 %.

En specialanalys av de utomhusskador som kan vara orsakade av nedskräpning i naturen visar att ca 20 % av dessa har ett orsakssammanhang som direkt eller indirekt kan hänföras till »nedskräpning i naturen». Totalt kan alltså ca 4 % av samtliga utom- husskador eller 2 % av samtliga registre- rade skadefall direkt eller indirekt tillskri- vas nedskräpningen i naturen. I uppräknade absoluta tal rör det sig under den angivna perioden, april—september 1968, om stor- leksordningen 25000 av totalt registrerade 1,2 miljoner skadefall.

e) Mer än hälften av inträffade skadefall har behandlats i hemmet eller ej krävt sär- skild behandling, läkar- eller sjukhusbesök har behövts i 40% av fallen och 3 % har föranlett sjukhusvistelse. Huvuddelen — 80 % — har ej medfört några konsekvenser medan sjukskrivning förekommit i ca 15 % av fallen och bestående men rapporterats för 4 %.

3. Jämförelse mellan strukturen i totalpopu- lationen och bland de skadedrabbade. Män drabbas av skador i något större utsträck- ning än kvinnor och när det gäller utom- husskador är skillnaden påtaglig. Barn och ungdom har högre skadefre- kvens än andra — när det gäller utomhus- skador är skolbarnen (7—15 år) särskilt drabbade.

Skadefrekvensen i olika åldrar återverkar när det gäller civilstånd på det sättet att andelen skadedrabbade är större bland ogifta än bland gifta.

Heltidsarbetande och studerande är mer skadedrabbade än andra — de studerande särskilt påtagligt ifråga om utomhusskador.

Jordbrukare samt i byggnads- och anlägg- ningsverksamhet sysselsatta har högre frek- vens när det gäller utomhusskador.

Innehav av och tillgång till bil, moped, cykel och sportstugajfritidshus ökar skade- förekomsten, särskilt när det gäller utom- husskador. Ökad utomhusvistelse ökar ris- ken för skador, som vid längre utomhus- vistelse avspeglas i ökat antal utomhus— skador.

B. Skador bland hundar och andra djur

1. Förekomsten av skador i hundägarhus- håll och i hushåll med andra djur. Under den angivna perioden, april—september 1968, har skador rapporterats i 8 % av hundägarhushållen och i 22 % av de hushåll som har andra husdjur (hästar/nötkreatur/ får). Om antalet inträffade skadefall sätts i relation till antalet djur inom respektive grupp blir Skadefrekvensen när det gäller hundar 9 % inom ett beräknat bestånd av storleksordningen 400 000 eller totalt 35 000 skador. När det gäller övriga husdjur är Skadefrekvensen i förhållande till antalet djur 2%, vilket inom ett beräknat total- bestånd av storleksordningen 2,2 miljoner djur, innebär totalt ca 45 000 skador. Frekvensen är klart högre under delperio- den juli—september än under april—juni. Liksom när det gäller personskador kan dessa relationer påverkas av glömskeeffek- ten.

2. Specifikationer beträffande registrerade skadefall. a) Av registrerade hundskadefall faller ca 60% på sällskapshundar och ca 40 % på brukshundar. När det gäller övriga djur avser huvuddelen av skadorna —— 77 % — nötkreatur medan 15 % drabbat hästar och 8 % får.

I bägge grupperna är sårskador och in- fektioner de vanligaste skadetyperna och svarar tillsammans för mer än 50 % av samtliga skador.

Förekommande skador på hundar berör till ca 50 % extremiteter medan ca 20 % är huvud-Ihalsskador. För övriga djur noteras beträffande nötkreatur ett stort antal juver- skador.

b) Den tidsmässiga fördelningen av ska- dorna visar, som tidigare nämnts, en kon- centration till perioden juli—september. Inom perioden är fördelning på månaderna relativt jämn.

c) Huvuddelen av skadorna är i bägge grupperna utomhusskador — 72% bland hundar och 65% bland övriga djur. Av angiven plats för skadan framgår att % av hundskadorna och hälften av skadorna på andra djur kan ha förorsakats av nedskräp— ning i naturen.

d) Hundskadorna har till 65 % orsakats av något föremål medan motsvarande siffra för andra djur är 34 %. I många fall — sär- skilt när det gäller andra djur än hundar -— har svårigheter förelegat att precisera om skadan orsakats av något föremål eller ej och i de fall skadan kunnat sättas i sam- band med något föremål har detta ofta skett med ledning av skadans karaktär, eftersom vederbörande i flertalet fall —— sär- skilt när det gäller hundskador — ej sett föremålet ifråga.

Det är under sådana omständigheter vanskligt att fastställa den andel av skador- na som direkt eller indirekt kan hänföras till nedskräpning i naturen. Inom tidigare beräknat maximum (% av hundskadorna och % av skador på andra djur) kan ett samband med nedskräpning i naturen påvi- sas för ca 30 % av hundskadorna och ca 10 % av skadorna på övriga djur. I förhål- lande till beräknat totalantal skador skulle detta innebära ca 10 % av hundskadorna och ca 5 % av skadorna på andra djur.

e) Av registrerade skador har djurägaren själv kunnat klara ungefär 1/3 inom bägge grupperna medan veterinär eller djursjukhus anlitats till %.

Omkring 20 % av hundskadorna har fått

konsekvenser, huvudsakligen i form av minskad användbarhet. När det gäller ska- dor på andra djur har nästan hälften av fallen lett till konsekvenser, som relativt ofta inneburit att djuren avlidit eller måst avlivas.

Undersökningens resultat (omgång 2)

I det följande sammanfattas huvudresulta- ten från undersökningomgång 2, avseende skador under tiden juli—december 1968. Detaljresultaten framgår av tabeller över svaren på de ställda frågorna, varvid när det gäller specifikation av redovisade skade- fall resultat för perioden april—september redovisas jämsides (tabellerna redovisas ej i denna bilaga).

A. Personskador

1. Antal personer som råkat ut för skada. Av den totala befolkningen i landet rappor- teras 10% ha råkat ut för någon skada under perioden juli—december 1968. Detta motsvarar i uppräknade tal ca 800000 ska- dade.

Under perioden oktober—december 1968 registrerades 7 % skadade och under perio- den juli—september 4 %.

I undersökningsomgång 1 noterades för perioden juli—september 10 %, vilket visar att glömskeeffekten är betydande. Vid den slutliga sammanställningen av undersök- ningens resultat kommer därför detaljredo- visningen av inträffade skadefall att så långt möjligt ske för kvartalsperiod och med ut- nyttjande av material som insamlats i an- slutning till respektive period, dvs. för juli— september material som insamlats i oktober och för oktober—december material som insamlats i januari.

2. Specifikation beträffande registrerade skadefall. Liksom i undersökningsomgång ] redovisas, förutom specifikationer för totala antalet skadefall, motsvarande uppgifter för de skadefall som rapporteras ha ägt rum utomhus. Undersökningsomgång 1 (skador under perioden april—september) och un-

dersökningsomgång 2 (skador under perio- den juli—december) redovisas jämsides.

Det bör påpekas att denna redovisning gäller halvårsperioder och med »överlapp- ning» för perioden juli—september. I en kompletterande bearbetning redovisas detal- jer enligt följande gruppering:

Skadefall juli—september enligt materialin- samling i oktober

Skadefall juli—september enligt materialin- samling i januari Skadefall oktober—december enligt mate- rialinsamling i januari Den relativa fördelningen av inträffade skadefall under de ovan nämnda halvårs- perioderna visar genomgående i sina huvud- drag överensstämmelse, som närmare fram- går av nedanstående utdrag ur detaljredo- visningen:

Samtliga skador Utomhusskador Juli— April— J uli— April— Dec Sept D Sept % % % % a) Typ av skada: Sårskada 32 39 37 47 Stukning, vrickning, sträckning 25 22 31 25 b) Skadad kroppsdel: Handled, hand, fingrar 33 30 27 23 Höftled, knä, ben 18 20 23 29 Fotled, fot, få 18 19 25 21 c) Skadeplats (utomhusskador): Körbana till väg/gata (inklusive vägkant/ trottoar) 1 5 1 3 2 9 23 Tomt/trädgård till villal fastighet/sommarstuga 1 1 15 21 27 Skogs-längsmarklskogsväg/stig 10 7 18 1 3 d) Orsak till skada: Fall, halkning 40 35 59 46 Kontakt eller slag med föremål 28 28 23 22 Skadande föremål: Inget särskilt föremål 17 18 12 17 Föremål av metall, plåt 34 31 30 25 jord/sten 20 22 37 35 trä 14 12 1 1 10 glas, porslin l 3 2 3 e) Skadebehandling: Plåster/förband i hemmet 41 49 44 53 Läkar-lsjukhusbesök 54 39 51 37 Skadekonsekvenser: Ingen sjukskrivning 79 80 80 82 Sjukskrivning 19 17 19 15 Bestående men 4 4 4 4

Anm: Den ökade frekvensen läkar-[sjukhusbesök kan möjligen indikera en förekomst av svårare skador under perioden juli—december än under april—september. Den kan emellertid ock- så bero på att den konstaterade glömskeeffekten beträffande

»sommarskador» (juli—sep-

tember) i omgång 2 främst gällt småskador som ej krävt läkar-[sjukhusbesök.

Det begränsade underlaget gör det vanskligt att dra några slutsatser beträffande djur- skador både när det gäller förekomsten av skador och specifikationer beträffande in- träffade skadefall.

Under perioden oktober—december re- gistrerades någon skada i 6 % av hushållen med hund och under perioden juli—sep- tember i 3 %.

I undersökningsomgång 1 noterades för perioden juli—september 7 %, vilket visar en glömskeeffekt av ungefär samma stor- leksordning som när det gäller personska- dor.

Beträffande hushåll med andra djur än hundar (hästar, nötkreatur, får) är under- laget, speciellt i föreliggande omgång, myc- ket begränsat. Endast i något enstaka fall noteras skada för perioden juli-september medan i förra undersökningen 19% rap- porterade skada för motsvarande period.

Antal redovisade skadefall är mycket be- gränsade, 12 stycken när det gäller hundar och 15 stycken när det gäller andra djur.

Detaljer redovisas i en tabellavdelning, men någon jämförelse av samma typ som ifråga om personskador är ej möjlig på grund av det begränsade underlaget (tabell- avdelningen redovisas ej i denna bilaga). Av samma skäl företas ej någon kompletterande bearbetning av detaljuppgifter beträffande inträffade skador.

Bilaga 3 Entreprenadavtal mellan kommun och

renhållningsentreprenör

Normalförslag med kommentar upprättat december 1968

N ormal förslag till entreprenadavtal

(Siffrorna i avtalstexten hänvisar till mot- svarande siffror i kommentaren.)

Mellan1 ............ genom dess drätsel- kammare/kommunalnämnd, å ena, samt ............ , nedan kallad entreprenören, å andra sidan, träffas följande avtal om ren- hållning m.m.

15

H äm tningsområde

Entreprenörens åtaganden gäller det om- råde, här nedan kallat hämtningsområde, som angivits på bifogade karta (bil. 1).

2 5 A vfallstyper

Såsom gemensam beteckning på de ämnen och föremål som omfattas av hälsovårds- stadgans renhållningsbestämmelser använ- des i detta avtal termen avfall, som här in- delas i följande sorter:

a) latrin

b) orenlighet från reningsverk

c) orenlighet från rensbrunn i avloppsan- läggning

d) oljeavfall

e) slagg och aska

f) hushållsavfall i behållare som föreskri- vits av hälsovårdsnämnd

g) annat avfall.

Med oljeavfall avses här såväl dylikt avfall från industrier, bensinstationer och andra företag som oljerester från bostadsbebyg- gelse, t.ex. vid rengöring av oljetankar i vil- lor och hyreshus samt överbliven olja vid privat oljebyte 1 fordon.

Såsom exempel på annat avfall vid g) kan nämnas produktionsavfall vid industrier, rivningsmaterial på byggnadsplatser, embal- lage från affärsrörelse, avfall från gator och gårdsområden, trädgårds- och pappersav- fall, förbrukade husgeråd, gamla cyklar, barnvagnar, sängar m.m. I den mån dessa ämnen och föremål kan nedläggas i de på fastigheten placerade ordinarie behållarna för hushållsavfall utan att dessa tar skada räknas de dock som hushållsavfall: Det- samma gäller kall aska och slagg, som ned- läggs i sådan behållare.

Den, från vilken avfallet hämtas, benäm- nes i avtalet avfallsgivare.

3 & Avfallets bortforsling m.m.

l. Avfall enligt 2 5 a)*, e) och f) skall bort- forslas regelbundet enligt tablå2 i bifogade promemoria (bil. 2). Entreprenören är skyl- dig att inom skälig tid efter budning utföra extra hämtning av ifrågavarande avfall. Entreprenören äger rätt att i rationalise- ringssyfte ändra tablån. Ändring, som inne- bär långre tid mellan hämtningarna och sämre hygieniska förhållanden, förutsätter

godkännande av hälsovårdsnämnden. Varje planerad ändring skall i förväg delges hälso- vårdsnämnden.

2. Avfall enligt 2 5 g) skall i den mån hälso- vårdsnämnden inte medgivit att avfallet får borttransporteras genom avfallsgivarens egen försorg bortforslas enligt den överens- kommelse som kan träffas härom mellan entreprenören och avfallsgivaren.

3. Avfall enligt 2 5 b), c) och d) omfattas av detta avtal endast i den mån detta anges i promemorian.

4. Hämtning och bortforsling skall ske med de fordon och på det sätt som framgår av promemorian.” Bortforslingen skall ske till

.....................

4 & Undanröiande av hinder

Kan entreprenör ej utan dröjsmål beredas erforderligt tillträde1 till fastigheten eller hindras han därifrån av snö eller halka skall han, såvida rättelse ej vinnes omgående efter tillsägelse till avfallsgivaren eller dennes ställföreträdare, utan uppskov meddela för- hållandet till kommunen som har att svara för att erforderliga åtgärder vidtages för hindrets undanröjande.

5 & Behållare och stativ

Ifråga om behållare1 och säckstativ lämnas erforderliga föreskrifter i promemorian be- träffande typ, storlek, kvalitet, anskaffning”, betalning, rengöring' m.m.

6 &

Avstjälpningsplats, destruktionsanläggning För tömning och övrig hantering av avfall på avstjälpningsplats eller destruktionsan- läggning samt för skötseP av platsen eller

anläggningen jämte till denna ledande väg gäller bestämmelserna i promemorian.

7?) Fakturering, uppbörd och indrivning

Alt 1

Entreprenören svarar för fakturering och uppbörd av renhållningsavgift som avfalls- givarna är skyldiga erlägga enligt gällande renhållningstaxa. Vid fakturering av upp- drag, som inte omfattas av nyssnämnda taxa, skall inbegripas även förekommande destruktionsavgift.

Erforderlig indrivning av obetald avgift skall ombesörjas av entreprenören.

Alt 2

Kommunen svarar för fakturering och upp- börd av avgift för den renhållning som av- ses i 3 ?) punkt 1, medan avgift för renhåll- ningsuppdrag enligt punkterna 2 och 3 i samma paragraf faktureras och uppbäres av entreprenören. I den mån debitering verk- ställes av entreprenören skall däri inbegripas även förekommande destruktionsavgift.

Entreprenören skall tillhandahålla kom— munen erforderligt uppgiftsunderlag för de- bitering i enlighet med vad som föreskrives i promemorian.

Erforderlig indrivning av obetald avgift ombesörjes av den part som verkställt debi- tering.

85 Redovisning och garanti

Av entreprenören uppburna medel skall efter avräkning enligt 11 & redovisas till kommunen enligt föreskrifter i promemo- rian.

Avgift som debiterats av entreprenören för hämtning enligt 3 & punkt 1 och som denne efter minst tre — med anlitande av allmänna posten — skriftligt framförda krav inte lyckats indriva inom sex månader från förfallodagen ersättes av kommunen, som därvid övertar entreprenörens ford- ringsrätt mot berörd avfallsgivare.

9 5 Övriga åtaganden Entreprenören förbinder sig vidare

att följa sådana föreskrifter i hälsovårds- stadgan, hälsovårdsordning och andra av myndighet utfärdade bestämmelser, som äger tillämpning på entreprenörens verk- samhet, att hålla telefon och vara anträffbar å tider, som anges i promemorian, att med ledning av gällande hämtningstablå upprätta en fullständig och lätt överskådlig förteckning1 över hämtningsställena och an- talet kärl med angivande av de dagar, då kärlen skall hämtas från de olika fastighe- terna, att på denna eller särskild förteckning nog— grant införa alla slag av fullgjorda renhåll- ningsuppdrag samt särskilt angiva, där bud- ning förekommit, att hålla av kommunen godkänd försäkring för sådan egendomsskada eller skada på tredje man som vållas av entreprenören eller hans personal, att till hälsovårdsnämnden anmäla om nämndens föreskrifter angående behållare och stativ inte följes eller om de behöver bytas samt att även i övrigt omedelbart till nämnden inrapportera missförhållanden eller andra omständigheter, som kan anses stå i strid med gällande bestämmelser om renhållning.2

10 & Personal och fordon

I den mån icke annat särskilt anges skall alla entreprenörens åtaganden enligt detta avtal utföras av personal, som är anställd hos honom, och med hjälp av fordon och annan utrustning, som ägs eller förhyres av entreprenören.

1 1 & Ersättning

För verksamheten med hämtning och bort- forsling av avfall och dess vidare behand- ling samt med fakturering, uppbörd och in- drivning av avgifter erhåller entreprenören ersättning enligt bestämmelser i promemo- rian.

Ersättning för prestationer enligt 3 5 skall

i möjligaste mån framgå av särskild taxa.1 Då så inte är fallet utgår skälig ersättning enligt överenskommelse mellan entreprenö- ren och avfallsgivaren. Vid sådan överens- kommelse skall klarläggas i vad mån dest- ruktionsavgift ingår i den överenskomna ersättningen.

I den mån fakturering, uppbörd och in- drivning handhaves av entreprenören gäldas ersättningen till honom i första hand genom avräkning mot inbetalade medel.

12 5 Indexreglering

De belopp, som anges i promemorian eller i bilaga till densamma, skall regleras efter statistiska centralbyråns konsumentprisin- dex1 med 1949 som basår. Till grund för justeringar lägges indextalet vid tidpunkten för detta avtals påtecknande, dvs. index .. ............. Indexreglering sker per den 1 januari varje år efter index för oktober månad närmast föregående år under förut- sättning att indextalet förändrats med minst 6 enheter i förhållande till ovannämnda in- dex respektive det index, som låg till grund för senaste omreglering av beloppen. Vid uträkning av procenttalet för förhöjningen avrundas talet till en decimal. Ändrat be- lopp avrundas till närmast hela 5-tal ören.

13 & Ändringar under avtalstiden

Entreprenören är skyldig att — utan rätt till uppsägning av avtalet — godtaga en utvidg- ning av hämtningsområdet1 om det tillkom- mande renhållningsarbetet är av sådant slag som regleras i detta avtal.

Entreprenören är i övrigt skyldig att med nedan angiven begränsning under avtalsti- den underkasta sig sådana ändringar i ålig- gandena enligt avtalet som följer av lagstift- ning eller av vad vederbörande kommunala organ beslutar därom. Vid ändring, som be- ror av kommunalt beslut, inträder nämnda skyldighet för entreprenören 6 månader efter det han delgivits beslutet, såvida ej parterna enas om annan tidsfrist.

Anser endera parten, att ändring enligt första eller andra stycket bör föranleda jämkning av avtalets bestämmelser om er- sättning eller i annat hänseende, skall yrkan- de härom framställas utan oskäligt dröjs- mål. Överenskommelsen i sådant hänseende skall träffas skriftligen.

Genomföres ändring som avses i andra stycket äger entreprenören rätt att uppsäga avtalet” att upphöra tidigast 12 månader efter skedd uppsägning dels om ändringarna icke kan genomföras av entreprenören utan svårighet för denne och dels om överens- kommelse icke kommer till stånd.”: *

14 & Kommunens rätt att häva avtalet

Kommunen äger häva avtalet. 1) då entreprenören i väsentligt hänseende icke utför sina åligganden och rättelse ej sker utan dröjsmål efter erinran och 2) då entreprenören försättes i konkurs eller eljest är på sådant obestånd, att han icke kan förväntas fullgöra sina åliggan- den.

15 &

Dödsfall

Avlider entreprenören1 förutsättes, att för- handlingar snarast upptages om dödsboets eventuella övertagande av avtalet. Ifråga om säkerhet gäller därvid bestämmelserna i 17 5.

16 & Entreprenörens rätt att häva avtalet Entreprenören äger — utöver vad som föl- jer av 13 å —— att häva avtalet, då kommu- nen underlåter att i rätt tid fullgöra sin betalningsskyldighet eller sina åligganden i övrigt och rättelse ej sker utan dröjsmål efter erinran, under förutsättning att för- summelsen är av väsentlig betydelse.

17 5 Säkerhet

För rätta fullgörandet av entreprenörens skyldigheter enligt detta avtal skall entre-

prenören ställa säkerhet,]L som kommunen finner godtagbar. Säkerheten skall avläm- nas till kommunen före den tidpunkt, då båda parter undertecknat detta avtal.

Försämras lämnad säkerhet under giltig- hetstiden, så att den icke längre kan anses ha åsyftat värde, är entreprenören skyldig att snarast ställa betryggande fyllnadssäker- het.

18 & Utnyttjande av säkerhet Brister entreprenören i sina åligganden, har kommunen rätt att på entreprenörens be- kostnad och med utnyttjande av den enligt 17 & ställda säkerheten fullgöra vad som brister.

19 & Handlingar om rörelsen I den mån entreprenören upphör med den i avtalet reglerade verksamheten, är entre- prenören skyldig att till kommunen över- lämna handlingar om rörelsen såsom tur- listor, tablåer etc. dock ej handelsböcker.

20 &

Giltighetstid

Detta avtal gäller1 fr.o.m. den .......... t.o.m. den ............ Uppsägningstiden är 1 år. Såvida avtalet icke uppsäges, för- länges giltighetstiden med 1 år för varje gång.

21 5 Överlåtelse av avtalet

Detta avtal får icke utan kommunens med- givande överlåtas på annan.

22 & Fullmäktiges godkännande Avtalet gäller under förutsättning att det godkännes av fullmäktige genom beslut som vinner laga kraft.

Avtalet är upprättat i två likalydande exemplar, varav parterna tagit var sitt.

...................... den . . . . . . . .

....................................

(Siffrorna i marginalen hänvisar till mot- svarande siffror i avtalstexten.) Normalförslaget liksom denna kommentar har utarbetats vid överläggningar mellan Svenska kommunförbundet, å ena, samt Svenska lasttrafikbilägareförbundet och Sve- riges renhållningsentreprenörers riksför- ening, å andra sidan. Parterna har enats om att hos respektive medlemmar rekom- mendera tillämpning av förslaget.

De lokala förutsättningarna vid upprät- tande av entreprenadavtal för renhållning skiftar i mycket hög grad från fall till fall, varför normalförslaget närmast är avsett som vägledning vid utformning av det en- skilda avtalet.

Förslaget har redaktionellt upplagts så att flertalet av de bestämmelser som lokalt kan komma att variera samlas i en till det lokala avtalet fogad promemoria, som sålunda kommer att innehålla bestämmelser om hämtningstaxor, avfallets slutliga omhän- dertagande, behållare m.m.

Vad som anges i promemorian har avtals karaktär och har sålunda samma bindande verkan som om det intagits direkt i avtals- texten. Detta förhållande bör dock inte för- anleda att parterna söker inarbeta i avtals- texten vad som enligt normalförslaget av- setts bli reglerat i promemorian. Därigenom har man möjilghet att bibehålla en enhetlig systematik i de lokala avtalen, vilket är ägnat att underlätta det administrativa handhavandet av dem.

I samband med att renhållningsavtal för- bereds bör de lokala föreskrifterna granskas och eventuellt ändras så att de framstår som fullt aktuella och ändamålsenliga.

Vidare har förutsatts, att hälsovårds- nämnden såsom övervakande myndighet har befogenhet att fortlöpande öva inflytande på entreprenadens fullgörande i sådana av- seenden som är av betydelse ur hygienisk synpunkt. Entreprenören har i anslutning härtill i viss utsträckning ålagts kontaktskyl- dighet med hälsovårdsnämnden, men nämn- den har också givetvis möjlighet att på eget initiativ påverka verksamheten. En grund- läggande förutsättning för avtalet är därvid

att entreprenören är skyldig rätta sig efter anvisningar från hälsovårdsnämnden, dock med de konsekvenser som kan följa av 13 å i normalavtalet.

Ingressen

1. I avtalstexten användes termen »kom- mun» och >>fullmäktige», varför avtalet ej behöver anpassas till kommuntypen annat än i ingressen. Som part i avtalet anges kommunen, som därvid normalt företrädes av kommunalnämnden/drätselkammaren.

3 & Avfallets bortforsling m.m.

1. I normalavtalet har förutsatts, att avfall enligt 2 5 b), c) och d) i regel ej skall om- fattas av entreprenaden. Intet hindrar emel- lertid att parterna överenskommer därom i den mån entreprenören har förutsättningar att fullgöra åtaganden av denna art.

2. Den tablå som omnämnes i punkt 1 skall ange tidsintervallerna för den regelbundna hämtningen av hushållsavfall m.m. för olika områden och kategorier avfallsgivare. Så- lunda skall bl.a. beaktas de speciella förut- sättningarna för fritidsbebyggelsen på orten. Tablån förutsättes ange den hämtningsfrek- vens hälsovårdsnämnden anser erforderlig för att renhållningen skall fungera på ett ur hygienisk synpunkt tillfredsställande sätt. Vid tablåns uppgörande bör emellertid även inom rimliga gränser beaktas avfallsgivar- nas intressen. Tablån bör också uppgöras så att den tillgodoser entreprenörens möjlig- heter att åstadkomma en rationell organisa- tion av hämtningsarbetet. Från denna tablå bör hållas isär den förteckning över hämt- ningsställena m.m. som skall uppgöras en- ligt 9 5.

3. I promemorian skall anges kommunens krav på de fordon och anordningar som be- hövs för verksamheten. Kraven bör utfor- mas så att de tillåter förnyelse av utrust- ningen och rationalisering av driften. I pro- memorian skall också införas eventuellt er- forderliga föreskrifter om tidpunkter och

andra begränsningar i fråga om transporter- nas utförande. Bortforslingen skall i regel ske till viss avstjälpningsplats eller destruk- tionsanläggning. Man måste emellertid räk- na med att en samordning av renhållningen inom större områden kan leda till uppdel- ning av transporterna på dels de rent lokala transporterna till viss plats för omlastning till särskilda behållare eller större fordon och dels den slutliga borttransporten till en mera avlägset belägen avstjälpningsplats eller destruktionsanläggning.

4 5 Undanröjande av hinder

]. Av normalhälsovårdsordningens 15 & 1 mom. framgår, att renhållningspersonalen utan dröjsmål skall beredas erforderligt till- träde till fastighet. Denna bestämmelse rik- tar sig närmast till avfallsgivarna (fastig— hetsägarna eller nyttjanderättshavarna) och innebär att dessa i förhållande till myndig- heterna är ansvariga för att renhållningsper- sonalen utan svårighet skall komma fram till den plats inom fastigheten där behållar- na är placerade. Under bestämmelsen får också anses falla kravet på att erforderlig snöröjning och sandning mot halka blivit utförd.

Motsvarande bestämmelser i lokal hälso- vårdsordning löser emellertid inte frågan, hur ett hinder av angivet slag påverkar rättsförhållandet mellan kommunen och en- treprenören. Utan att gå närmare in på de därmed sammanhängande problemen skall här endast konstateras, att utebliven hämt- ning från entreprenörens sida på grund av hinder av denna art i regel inte bör läggas honom till last. Då det är kommunen, som genom hälsovårdsnämnden har de rättsliga möjligheterna att framtvinga efterlevnad av den nämnda bestämmelsen i hälsovårds- ordningen, talar övervägande skäl för att ansvaret i princip ligger på kommunen. För undvikande av motsättningar i rena baga- tellfrågor bör emellertid en viss aktivitet för hindrets undanröjande kunna fordras av entreprenören.

5 & Behållare och stativ

1. Av normalhälsovårdsordningens 13 & framgår, att behållare skall vara av modell som hälsovårdsnämnden bestämmer. Här- igenom har hälsovårdsnämnden givits be- fogenhet att avgöra behållarens typ (en- gångstyp eller återgångstyp), storlek, mate- rial och kvalitet. Hälsovårdsnämndens be- dömning sker givetvis främst med tanke på hygieniska synpunkter, men nämnden skall också i skälig omfattning beakta ekono- miska konsekvenser. Behållarnas typ, konstruktion, storlek etc. är av väsentlig betydelse för bedömandet av de ekonomiska förutsättningarna för entreprenaden, varför uppgifter därom i möjligaste mån bör anges i promemorian. 2. I promemorian skall också regleras vem som skall anskaffa och bekosta behållare och i förekommande fall stativ. När det gäller återgångsbehållare är det också en viktig fråga hur och när rengöring skall ske och vem som skall svara för detta arbete. För närvarande råder starkt skiftande förhållanden i dessa hänseenden. Beträffande engångsbehållare (t.ex. papperssäckar, plast- säckar och latrinkärl av trä), synes en vanlig lösning vara att dessa tillhandahålles av kommunen eller entreprenören varefter kostnaden inlägges i renhållningsavgiften. Anskaffningen av stativ och återgångsbe- hållare torde däremot oftast åligga avfalls- givarna, varvid det dock är vanligt att av- fallsgivarna kan få köpa dem av kommunen eller entreprenören till självkostnadspris. Intet hinder föreligger emellertid att för återgångsbehållare tillämpa samma ordning som nyss angivits beträffande engångsbehål- lare. Tvärtom kan ett dylikt system te sig förmånligt ur kommunal synvinkel eftersom det underlättar övergången till andra kärl- typer, om detta skulle aktualiseras t.ex. i samband med en rationalisering.

3. Frågan om rengöring av återgångsbehål- lare har bl.a. berörts i gällande anvisningar om renhållning från medicinalstyrelsen (nu- mera socialstyrelsen).

65 Avstjälpningsplats, destruktionsanläggning

1. Förhållandena ter sig givetvis helt olika, om anläggningen skall skötas av entreprenö- ren eller av kommunen eller genom sam- verkan mellan båda. Vanligt är, att kommu- nen äger och sköter anläggningen med där- till hörande byggnader m.m. Det förutsät- tes, att promemorian, om entreprenören helt eller delvis skall driva anläggningen, hän- visar till förefintliga anvisningar för dess skötsel och därjämte innehller eventuellt er- forderliga kompletterande bestämmelser om öppethållande, allmänhetens rätt att begagna anläggningen m.m. I promemorian bör ock- så regleras i vilken utsträckning entrepre- nören för sina anställda äger utnyttja exem- pelvis byggnader eller utrymmen avsedda för kommunens personal. Där bör också klarläggas frågan om väghållningen som- mar- och vintertid till anläggningen.

9 &

Övriga åtaganden

1. Syftet med förteckningen är att för entre- prenaden skall finnas upprättad en handling som utgör underlag för körlistor och kom- munens kontroll av entreprenörens presta- tioner. Den torde också vara nödvändig för debiteringen av renhållningsavgiftema oav- sett om debiteringen skall verkställas av entreprenören eller kommunen. Det är an- geläget att förteckningen ej sammanblandas med den i 3 & angivna tablån.

2. Normalavtalet innehåller inga bestämmel- ser om hur avfallsgivarna lämpligen skall informeras om det inom kommunen rådan- de renhållningssystemet och de rättigheter och skyldigheter som gäller för de enskilda avfallsgivarna. Det är emellertid angeläget att erforderlig information lämnas härom. Vid diskussionerna om dessa frågor har par- terna varit ense om att övervägande skäl talar för att ansvaret för en dylik informa- tion i första hand åvilar kommunen, samt att inforrnationsfrågan bör regleras i pro- memorian.

11 & Ersättning

1. Det är önskvärt, att den till avtalet hö— rande taxan omfattar inte enbart obligato- riska åtgärder av periodisk karaktär utan även innehåller å-pris beträffande särskilt beställda åtgärder av engångskaraktär, så att det endast i undantagsfall blir nödvän- digt att entreprenören och avfallsgivaren träffar särskild överenskommelse om ersätt- ningen. Observeras bör att den taxa det här gäller inte får förväxlas med den av fullmäktige bestämda renhållningstaxan. Sistnämnda taxa ligger ofta högre än taxan i renhåll- ningsavtalet eftersom den även skall inne- fatta !ersättning för prestationer som i många fall ankommer på kommunen, t.ex. skötseln av destruktionsanläggning och de- bitering av avgifter. Då den av fullmäktige fastställda taxan är grundlgägande för kom- munens möjligheter att antingen direkt eller via entreprenör ta ut avgifter av avfallsgi- varna är det angeläget, att kommunen be— vakar att denna taxa står i rätt relation till taxan i renhållningsavtalet.

12 & Indexreglering

1. Indexfrågan är intimt förknippad med spörsmålet om avtalstidens längd, vilken i sin tur påverkas av de krav som ställes på entreprenören i fråga om anskaffning av fordonspark m.m. De entreprenörer som måste anskaffa dyrbara speciella renhållningsfordon har i allmänhet behov av en relativt lång avtalstid medan entreprenörer som kan begagna enk- lare fordon eller fordon som kan användas i annan verksamhet i och för sig kan accep- tera en kortare avtalstid. Med hänsyn härtill och till det faktum att hälsovårdsnämn- derna numera i allmänhet ställer långtgåen- de krav i fråga om fordonstyper m.m. har under förhandlingarna om normalavtalet framförts krav på att avtalstiden i avtalet skall bestämmas till minst 5 år. Kommunförbundet har motsatt sig att i normalavtalet låsa avtalstiden på grund av

de starkt skiftande lokala förhållandena i fråga om kommuntyp och renhållningsstan- dard. Förbundet är dock införstått med att det många gånger kan vara befogat med exempelvis en 5-årig avtalstid. Å andra si- dan kan en kommun ofta ha starka skäl för att begränsa avtalstiden till en kortare pe- riod, t.ex. inför en väntad kommunsamman- läggning eller en redan vid avtalets träffan- de förutsebar omorganisation av renhåll- ningen. För att underlätta den ekonomiska regleringen vid flerårsavtal har en index- klausul ansetts böra inflyta i normalavtalet.

13 & Ändringar under avtalstiden

1. De tekniska och organisatoriska förhål- landena inom renhållningsväsendet har er- farenhetsmässigt varit underkastade stora förändringar under relativ korta tidrymder. Man bör därför beakta, att renhållnings- problemen i en kommun inom en period av 5—10 år kan bli helt förändrade. Den sti- gande mängden avfall och nödvändigheten att oskadliggöra avfallet på ett effektivare sätt leder sannolikt till att renhållningen organiseras i väsentligt större regioner än f.n. Utvecklingen kommer troligen också att innebära allt större behov av kapital för investering i utrustning, framförallt i ren- hållningsfordon. Vid utformningen av nor- malförslaget har eftersträvats en rimlig av- vägning mellan å ena sidan kommunernas behov av att även under avtalstiden kunna genomföra ändringar i entreprenörens verk- samhet och å andra sidan entreprenörens intresse av att få en begränsning av den risk, som det innebär att investera betydan- de kapital bl.a. i en fordonspark med så be- gränsat användningsområde som renhåll- ningsfordonen i allmänhet har.

2. Den i fjärde stycket intagna bestämmel- sen om avtalsuppsägning är delvis hämtad från statens upphandlingskungörelse, där det i bl.a. 57 & stadgas om skyldighet för vederbörande att rätta sig efter myndighets ändringsbeslut, om ändringen är sådan »att den utan svårighet kan genomföras». Obser-

veras bör att uppsägningsrätten enligt fjärde stycket inte gäller sådan ändring av entre- prenadens omfattning som regleras i första stycket.

3. Vid förhandlingarna om normalavtalet har entreprenörsidan framfört förslag, som skulle innebära en allmän skyldighet för kommun att inlösa entreprenörens fordon och annan utrustning, om entreprenören på grund av kommunens ändringsbeslut begag- nar sig av sin rätt enligt 13 & fjärde stycket att uppsäga avtalet, så att det upphör före giltighetstidens utgång. Kommunförbundet har emellertid ansett övervägande skäl tala emot att entreprenören erhåller någon an- nan avtalsenlig rätt i den nu åsyftade situa- tionen än den uppsägningsrätt som anges i 13 & fjärde stycket. Såsom ett led i förhand- lingsuppgörelsen har därför entreprenörsi- dan frånfallit sitt yrkande. Parterna är emellertid ense om att uttala, att ett in- lösenförfarande i det enskilda fallet kan framstå såsom skäligt, t.ex. då den av kom- munen beslutade ändring, som föranlett uppsägningen, berört för entreprenören be- tydelsefulla ekonomiska förhållanden.

4. Frågan om kommunalisering av renhåll- ningsverksamhet under renhållningsavtalets giltighetstid och de därmed sammanhäng— ande spörsmålen om ersättning till entre- prenören har icke reglerats i avtalet. De i en dylik situation uppkommande frågorna får sålunda göras till föremål för förhandlingar mellan parterna och är underkastade de för avtal i allmänhet gällande rättsreglerna.

15 & Dödsfall

1. Har dödsboet med hänsyn till rörelsens art och omfattning resurser att fullfölja av- talet, kan det ofta vara ett ömsesidigt intres- se att avtalet består. Då avtalet från kom- munens sida ursprungligen träffats efter en bedömning av entreprenörens personliga förhållanden och egenskaper måste det ligga i kommunens hand att avgöra, om dödsboet skall få fortsätta verksamheten.

17 5 Säkerhet

1. Den vanligaste formen för säkerhet torde vara bankgaranti eller borgensförbindelse. Någon enhetlig praxis för beräkning av säkerhetens storlek förefaller inte finnas. Emellertid synes beloppets storlek böra an- passas både till omsättningen i verksamhe- ten och till den omfattning i vilken entre- prenören omhänderhar debiteringen av av- gifter.

20 & Giltighetstid

Frågan om giltighetstidens längd har berörts i kommentaren till 12 & om indexreglering.

Tvister

Normalförslaget saknar särskild föreskrift om formerna för handläggningen av tvister mellan parterna. Detta innebär att, om par- terna ej överenskommer om annat, före- kommande tvister skall hänskjutas till av- görande av allmän domstol. Domstolspröv- ning kan vara påkallad med hänsyn till vill- koren i för part gällande ansvarighetsför- säkring.

För den händelse man önskar avtala om skiljemannaförfarande kan detta ske i den formen att under särskilda bestämmelser i kontraktet införes en föreskrift av förslags- vis följande innehåll:

»Tvist på grund av kontraktet och alla därur härflytande rättsförhållanden skall avgöras av skiljenämnd enligt svensk lag om skiljemän. Skiljemännen tillsättes sålunda: ........................................ »

Lämnas ej särskild föreskrift om hur skil- jemännen skall utses, tillsättes dessa enligt lag.

Skulle skiljemannaklausul saknas i avtalet förhindrar detta självfallet icke ett skilje- mannaförfarande om parterna i anslutning till tvisten överenskommer om sådant för- farande. I detta skede kan emellertid mot ena partens bestridande skiljemannaförfa- rande icke tillgripas.

Force majeure m.m.

I avtalet har icke intagits några bestämmel- ser om force majeure och därmed jämför- bara förhållanden. Hithörande frågor är utomordentligt svåra att reglera på ett till- fredsställande sätt. Ett exempel på bestäm- melser härom finns i Svenska teknologför- eningens allmänna bestämmelser för bygg— nads-, anläggnings- och installationsentre- prenader — AB 65. Bestämmelserna innebär en viss riskfördelning mellan beställare och entreprenör och deras praktiska innebörd har genom praxis blivit i viss utsträckning klarlagd.

Vid utarbetande av normalavtalet har parterna varit ense om att frånvaron av be- stämmelser i avtalet om force majeure och likartade förhållanden icke utgör hinder för att dylika omständigheter åberopas, och att de lokala parterna vid bedömningen av så- dana spörsmål bör söka ledning från den riskfördelning, som följer av bestämmelser- na i AB 65.

Om ekonomiska konsekvenser av engångs-

(sammanfattning av expertuppdrag utfört för Kommitténs för ett renare samhälle räkning)

av universitetslektorerna Jens Lindberg och Lars Åhrell, Företagsekono- miska Institutionen, Stockholms Universitet. Denna institution står under ledning av professor Bertil Näslund.

1 Inledning

Målsättningen med denna undersökning är att registrera de samhälleliga kostnader som uppkommer på grund av engångsglas eller returglas. Den skall sålunda omfatta även kostnader för destruktion av glasen samt skador, de kan tänkas orsaka i naturen på människor eller djur.

Ovanstående målsättning är vid. Vi har därför tvingats att själva göra den konkret. Vägledande härvid har varit vad som kan förväntas vara betydelsefulla problem i detta sammanhang. Vi har sålunda avgrän- sat problemställningen till att gälla en jäm-

F ig. I. Dryckessystemets olika led.

Glasproducent

förelse mellan engångsflaskor (EF) och re- turflaskor (RF) för öl och läskedrycker. Kostnader förenade med dessa dryckesför- packningar har studerats i ett system av ut- seende enligt fig. 1.

En flaska av den ena eller andra typen har följts genom ett system enligt fig. 1. Dessa system blir sålunda rena EF- eller RF-system. Vissa skillnader mellan flaskor- na föreligger härvid. Sålunda går en viss del av RF tillbaka till bryggeriet medan EF alltid går vidare till sophämtning eller natu- ren. Vidare passerar RF ej grossisterna eftersom återtransport av tomflaskor är omöjlig med nuvarande grossistrutiner.

l l»! Dryckesproducent [ l

|——>| Depå, grossist ; |

i, R tal t - es uran o. |_> Livsmedelshandel sto rförbrukare V 4- | L—I Konsument !: i + Organiserad | Naturen | sophämtning

— — — : tomflaskor av RF _— : fyllda flaskor (EF eller RF)

De penningmässiga uppskattningar som är gjorda gäller sålunda EF eller RF i existe- rande systemstruktur. Detta kan förefalla hypotetiskt men underlättar avsevärt en jämförelse av flaskorna.

Följande redogörelse är en kortfattad re- sumé av den fullständiga utredningen. De hänvisningar som göres nedan hänför sig till denna utredning.

2 Antaganden och förutsättningar (se kap. 1 )

En jämförelse mellan EF och RF kan göras i många olika kalkylsituationer. Vårt val av kalkylsituation har framtvingats av prak- tiska omständigheter. På grund av tidsbrist är vi tvungna att acceptera kostnadsdata både vad avser uppgiftslämnarens val av kostnadsbegrepp och mättidpunkt. Vi har därför använt dagsläget som kalkylsitua- tion. Andra kalkylsitautioner och därtill hö- rande data blir gärna hypotetiska, även om mycket stort arbete nedlägges på insamling. I avsnitt 3 kommer vi att diskutera två dryckessystem där en blandad (EF och RF samtidigt) och framtida kalkylsituation fö- religger.

Vi har som tidigare påpekats begränsat oss till studium av EF eller RF för öl och läskedrycker. Med EF eller RF avses flas- kor vars egenskaper beträffande hållbarhet etc. gör att de är avsedda att utnyttjas en resp. flera gångar. Inom var och en av dessa flaskkategorier finns sedan flera olika flasktyper vad avser utseende och volym. Dessa kan antingen vara standardiserade typer eller profilflaskor. Av flera skäl be- gränsas antalet existerande profilflaskor av RF-typ. Vi har i vår kalkyl valt att jämföra två standardiserade flaskor av storleken 33 cl. Det är vår tro att denna avgränsning är av mindre betydelse för kalkylresultaten.

Av ekonomiska och tidsmässiga orsaker har det inte varit möjligt att göra ett repre- sentativt urval av datalämnare. Av många orsaker blir detta vid undersökningar av vår omfattning komplicerat. Vi har därför valt att kontakta större företag, bransch- organisationer eller konsultföretag. Dessa

kategorier kunde förväntas besitta förhål- landevis mycket betydelsefull information. Ett subjektivt urval av denna karaktär kan leda till snedvridningar av det insamlade materialet. Vi tror därför att vårt material ofta är byggt på data från moderna och effektiva enheter. Kostnaderna för att till- rättalägga detta är avsevärda och faller utanför vår kostnadsram.

Kostnadskalkyler är i regel förenade med osäkerhet. Vi har valt att belysa osäker- heten med hjälp av redovisning i intervall. Dessa intervaller täcker inte all osäkerhet. Det är snarare ett uttryck för olika anta- ganden eller kalkylmetoder där valet på— verkat kalkylresultatet avsevärt. Vidare har intervall använts då det insamlade materia- liet varit tvetydigt och ytterligare kontroller ej förändrat detta förhållande.

Den uppskattade kostnaden för resp. komponent redovisas sålunda i maximum- och minimumvärde. Ett positivt värde anger att EF är dyrare. Kostnadsskillnaderna adderas och ett totalt intervall framkom- mer.

Informationsvärdet av vårt osäkerhets- intervall ökar om bägge ytterlighetsvärdena ger samma rangordning för EF och RF. Ett intervall av mindre informationsvärde är om ytterlighetsvärdena ligger symmetriskt kring den punkt vid vilken flaskorna är lik- värdiga.

3 Diskussion av kalkylresultat 3.1 Kalkylresultatet

Vi sammanställer nedan en tabell över det sammanvägda resultatet från vår kalkyl (s. 181).

Förklaring till beteckningar i tabellen: Differens anger den minimala och maximala kostnadsskillnad som uppkommer hos de olika komponenterna.

Max ack diff anger den största kostnads- skillnad som kan uppkomma fram till resp. komponent.

Min ack diff anger den minsta kostnads- skillnad som kan uppkomma fram till resp. komponent.

Positivt tecken anger att EF är dyrare, nega- tivt att RF är dyrare. Ett öres kostnadsdiffe- rens per flaska motsvarar ca 18 mij. kronor per år (1967).

Tabell 3.1. Kostnadsdifferenser för EF och RF hos de olika delkomponenterna vid renodlade EF- och RF-system (öre/flaska).

Max ack Min ack EF RF Differens diff. diff. Kostnad per utnyttjande- min 10,20 1,58 +8,62 +8,62 tillfälle max 10,20 1,40 + 8,80 + 8,80 Bryggeri min 0,91 —0,91 +7,89 max 1,16 —1,16 +7,46 Transport min 0,80 —0,80 +7,09 max 0,97 —0,97 + 6,49 Depå 0,20 —0,20 + 6,89 + 6,29 Livsmedelshandel min 2,24 —2,24 + 4,65 max 4,07 —4,07 +2,22 Restauranter etc. 0,05 —0,05 + 4,60 +2,17 Organiserad sophämtning min 0,57 +0,57 +2,74 eller natur max 1,99 + 1 ,99 + 6,59 Konsument (+_) Övriga konsekvenser (+—) Totalt +6,59 +2,74

Vi ger nedan en kortfattad förklaring av de erhållna differenserna.

Kostnad per utnyttjandetillfälle (se kap. 4): Den stora delen av denna differens beror av att RF utnyttjas flera gånger, varför flaskkostnaden skall delas på flera uttnytt- jandetillfällen. EF utnyttjas endast en gång, varför flaskkostnaden blir den avgörande i detta fall. Vidare ingår i differensen kostnad för kartong resp. back samt frakt fritt bryg- geri. En kartong användes endast en gång medan en back användes flera.

Bryggeri (se kap. 5): Den redovisade diffe- rensen uppkommer huvudsakligen av föl- jande anledningar:

1. EF erfordrar mindre lagerutrymme än RF.

2. EF kräver inte lika noggrann rengöring som RF, vilket påverkar kapital- och drift- kostnader.

3. EF behöver ej sorteras.

4. EF kräver mindre lagerhantering.

Transporter (se kap. 6): Vi skiljer på två typer av transporter, nämligen fjärr- och närtransporter. EF är lättare än RF. Efter- som vikten är begränsande vid fjärrtranspor- ter kostar EF mindre. Vidare behöver inte EF återtransporteras. Vid närtransporter minskar utkörarens arbete vid EF-distribu- tion. Denne slipper återtagande av tomgods.

Depå (se kap. 6): Differensen framkommer av följande anledningar:

1. EF minskar hanteringsmomenten. 2. EF kräver mindre lagerutrymme än RF.

Livsmedelshandeln (se kap. 7): Differensen framkommer av följande anledningar:

1. EF kräver mindre utrymme än RF. Hos livsmedelshandeln är värdet av lokalytans alternativa användning stort, varför denna kostnadspost är betydelsefull.

2. EF kräver mindre hantering än RF. Främst försvinner mottagande och hantering av tomgods om EF säljes. Kassaarbetet under- lättas också i viss mån.

Restauranter (se kap. 7): Differensen beror av att EF kräver mindre utrymme.

Destruktion eller natur (se kap. 8 och 9): Då EF inte återlämnas till försäljningsstället utan kastas efter avslutad konsumtion inne- bär detta att sopmängden kommer att öka jämfört med ett RF-system. Avfallet skall både transporteras och destrueras.

Skräpmängden i naturen kommer för- modligen att öka p.g.a. EF.

Konsument (se kap. 9 och Bil. I ): Konsu- mentens upplevelser av de olika förpack- ningarna är inte entydiga. Både EF och RF har för- resp. nackdelar för konsumenten. Några av dessa är:

1. EF väger mindre och är således lättare att ta hem.

2. EF vållar troligen mer nedskräpning.

3. EF är bättre portionsanpassad.

4. RF är besvärlig att återlämna (gäller endast vid försäljning via livsmedelshandel).

5. RF är billigare per volymsenhet.

Övriga konsekvenser (se kap. 10): EF på- verkar troligen bryggeristrukturen och kon- kurrensförhållanden i positiv riktning.

Totalt kan vi från de penningmässiga skattningarna ur tabell 3.1. utläsa att EF troligen är ett dyrare alternativ än RF. Trots att för flertalet komponenter EF är det billigaste alternativet kan inte detta re- ducera den stora differens i initialkostnad som uppkommer p.g.a. att RF utnyttjas fler gånger än EF. Denna slutsats inkluderar ej nyttoupplevelser hos konsumenten relate- rade till nedskräpning i naturen eller för- packningens funktionella egenskaper. Kon- sekvenser vad avser konkurrens och struk- tur är inte heller inkluderade i slutsatsen. Dessa omdömen får betraktas som rest- poster.

Kostnader för skador (se kap. 9), som kan uppkomma av glas i naturen, är skattade till samma värde som destruktion. Detta är troligen i överkant, men felet som uppkom- mer därav bör inte vara stort, då en mycket liten del av flaskorna hamnar i naturen.

Vi har angivit vår kalkyl i intervall. Vi bedömer det mest troliga värdet inom detta

intervall till +4,4. Denna punktskattning är naturligtvis ännu osäkrare än intervallet.

3.2 Osäkerhetsproblem

Trots de intervallskattningar vi gjort, kan inte osäkerhet i redovisade data undvikas. Vi kan inte objektivt bedöma med vilken säkerhet vårt intervall täcker det värde vi avser att mäta. Det är huvudsakligen på fyra sätt som osäkerheten i vår kalkyl på— verkas:

l. Ofullständiga mätmetoder; vi har varit hän- visade till att söka sekundära data, dvs. sådana där vi själva inte medverkat vid framtagandet. I vissa fall har vi inte kun- nat kontrollera tillförlitligbeten i de upp- gifter vi fått. Detta beror inte av ovilja från datalämnarna utan snarare av att tids- perspektivet inte tillåtit oss en så noggrann penetrering.

2. Kommunikationsproblem; p.g.a. språkliga problem kan i vissa fall missförstånd från vår eller datalämnarens sida ha uppkom- mit. Vi har inte alltid kunnat utnyttja möj- ligheter till kontroll p.g.a. tidsbrist hos oss eller datalämnaren.

3. Representativitetsproblem; vi har, som nämnts i inledningskapitlet, inte kunnat er- hålla ett representativt material. Alla före- tag har inte möjligheter att ta fram de upp- gifter vi önskat. Vi har heller inte av kost- nadsskäl kunnat taga kontakt med samtliga berörda företag. Vissa har av ovilja eller sekretesskäl inte medverkat i vår under- sökning.

4. Även om punkterna 1—3 är uppfyllda kan den primära datasökaren, dvs. i regel före- tagen, ha mätt kostnaderna på ett felaktigt sätt. Detta har vi inga möjligheter att korrigera.

Av ovan skisserade punkter framgår att data kan vara behäftade med stora fel.

3.3 Systemförutsättningar och därmed rela- terade sammanvägningsproblem

Vi har, som framgått av både inlednings- kapitlet och kalkylredovisningen, använt oss av två renodlade system. Detta betyder, att vid varje ömsesidigt uteslutande komponent, måste komponentkostnaden vägas med dess procentuella andel av konsumtionen av öl och läskedrycker, som passerar denna kom-

ponent. Exempel på detta är att den kost- nadsreducering som uppkommer hos livs- medelshandeln måste vägas med livsmedels- handelns andel av totala försäljningen. Detta beräkningssätt förutsätter att fördel- ningen mellan distributionskanaler blir den- samma som den nuvarande både vid ett rent EF-system och ett rent RF—system.

Vi avser här att ändra dessa förutsätt- ningar och försöka analysera ett system, där de ömsesidigt uteslutande komponenterna inte sammanväges. Det är speciellt en upp- delning av marknaden som är av intresse, nämligen den där vi analyserar livsmedels- handeln och restauranter etc. separat. Moti- ven till denna uppdelning är två. För det första finnes de största kostnadsreducering- ama för EF hos livsmedelshandeln. Det är därför sannolikt att starka krafter kommer att verka för att enbart EF skall säljas inom livsmedelshandeln. För de återstående mark- naderna är EF inte ett lika gynnsamt alter- nativ. Kostnadsreduceringarna som upp- kommer för dessa komponenter kan inte överväga de kostnader EF belastas med tills den när dessa avnämare. För det andra nämner vissa av våra kontakter att ett rent EF-system är orealistiskt. Huruvida detta är riktigt eller ej är svårt att bedöma. Man kan mycket väl hävda att med en fullständig täckning av EF i livsmedelshandeln kom- mer starka krafter att verka för att få ett rent EF-system.

För att kunna konstruera en jämförelse- situation utgår vi från ett blandat system där EF säljes genom livsmedelshandel och RF på övriga marknader. De siffror vi er- håller därigenom visar vilken kostnadsredu- cering (_) och kostnadsökning (+) vi er- håller genom att använda EF.

Ett blandat system ändrar förhållandena hos vissa av leden. Vi avser nedan att redo— göra för dessa förändringar.

Producent: Jämfört med ett rent EF- sytem minskar produktionsvolymen. Någon skillnad i kostnads(pris)situationen bör ej uppkomma.

Bryggeri.- En analys av konsekvenserna hos detta led är mer komplicerad. Vi har i vår kalkyl förutsatt att i de rena systemen

olika processer har anpassats efter det sys- tem som utgjort beräkningsbas. Således är vid ett EF-system tappningskolonner och andra anläggningar anpassade efter detta system och motsatsen. I ett blandat system kan två situationer uppkomma:

1. Bryggerierna har en anläggning som kan användas för båda förpackningstyperna. Detta är en vanlig situation idag. De kost- nadsreduceringar som uppkommer till EF:s förmån kan då helt försvinna. Om man tappar EF på en kolonn avsedd för RF minskar produktionshastigheten. Tappnings- kostnaden blir därför större. Hur stor denna ökning är känner vi inte till, dock kvarstår reducering av lagerutrymme samt vissa hanteringsfördelar för EF.

2. Marknaden uppdelas i EF- och RF-brygge- rier. Detta innebär att små bryggerier, för vilka två olika kolonner inte är ekonomiskt motiverade, specialiserar sig på en- viss för- packningstyp. De stora bryggerierna kan använda två typer av tappningskolonner. I detta fall kan EF:s kostnadsreduceringar tillgodogöras inom det blandade systemet.

Det är, av vad som framgår ovan, inte självklart vilken situation som uppkommer hos bryggerierna.

Transport: Jämfört med renodlade system bör ungefär samma kostnadsbild uppkom- ma.

Detaljister, restauranter, kiosker etc.: Samma förhållanden som renodlade system (icke sammanvägda).

Destruktion och natur: Totalt kommer dessa kostnader att minska. Per konsume- rad flaska är dock kostnaderna desamma som vid renodlade system.

Vi visar nedan de justerade siffrorna för ett blandat system enligt ovanstående förut- sättningar (s. 184).

Vi kan utläsa att för de flaskor som endast passerar detaljhandel är differensen mellan EF och RF +5,79 till -—0,40. I ett gynnsamt fall kan alltså kostnadsreduce- ringar uppkomma om EF användes. Inter- vallets merpart ligger dock på den positiva sidan, varför nämnda kostnadsreducering är synnerligen osäker.

Kostnaden för de flaskor som passerar restauranter etc. ligger inom intervallet +9,45 till +6,52. EF är således via dessa

Detaljist Restauranter max ack min ack max ack min ack Differens diff. diff. diff. diff. Kostnad per utnyttjande- min + 8,62 + 8,62 + 8,62 tillfälle max + 8,80 +8,80 +8,80 Bryggeri min 0,00 + 8,80 + 8,80 max —1,16 +7,46 +7,46 Transport min —0,80 + 8,00 + 8,00 max —0,97 + 6,49 + 6,49 Depå —0,20 +7,80 +6,29 +7,80 +6,29 Livsmedelshandel min —4,00 + 3,80 — — max —7,26 —0,97 Restauranter etc. —0,34 — — +7,46 +5,95 Organiserad sophämtning min +O,57 —0,40 +6,52 eller natur max + 1,99 +5,79 +9,45 Totalt + 5,79 —0,40 + 9,45 +6,52

kanaler ett klart dyrare förpackningsalter- nativ.

Vi har i denna genomräkning inte tagit hänsyn till att de olika delmarknaderna har olika trippantal för RF. Det existerar inga för oss tillgängliga siffror över detta. En skattning av det faktiska förhållandet är att trippantalet är större hos restauranter etc. än hos livsmedelshandeln. Vi kan belysa effekten av en uppdelning av trippantalet med ett sifferexempel: trippantalet för restauranter etc. är 30; livsmedelshandelns trippar är 6. Då förskjutes intervallskatt- ningen ca 1 öre i en för EF gynnsam rikt- ning hos livsmedelshandeln och motsatsen hos restauranter.

Om vi bortser från nyttoupplevelser kan vi ur tabell 3.2 och 3.1 dra den slutsatsen att med nuvarande kostnadssituation och struktur är detta blandade system ett ur samhällets synpunkt gynnsammare alterna- tiv än ett EF-system. Det är dock sannolikt sämre än ett RF-system.

3.4 Slutsatsproblem Vi har i denna undersökning inte studerat de eventuella åtgärder samhället kan vid- taga för att reglera detta dryckessystem. Vi har därför inte heller på något sätt påvisat

de konsekvenser (kostnader) dessa åtgärder innebär. Det avgörande bör vara att väga kostnaderna för reglering mot de kostnads- reduceringar, som kan uppkomma hos sys- temet p.g.a. denna reglering. Vi har vidare inte försökt uppskatta konsumentens upp- levelser i penningenheter. Ej heller har detta varit möjligt för >>övriga konsekvenser». Dessa bör kunna verka i en för EF gynn- sam riktning.

Vi har i denna kalkyl endast tagit hänsyn till dagens situation, men nedan ges en kort- fattad diskussion av några eventuella fram- tida utvecklingslinjer.

3.5 Grov skattning av framtidsutvecklingen (se kap. 11)

Vi avser i detta avsnitt att sammanfatta vilken kostnadsutveckling vi anser rimlig inom en femårsperiod givet samma struktur och förhållanden som idag.

Producent: Enligt preliminära uppgifter kan man p.g.a. rationaliseringar tänka sig en kostnadsreducering för EF med ca 2,7 öre. För RF blir denna reducering inte lika omfattande (2,4 öre). Detta sammanhänger med att tjockleken på glaset inte kan redu- ceras i samma omfattning på RF som EF.

Tabell 33. Grovt skattade kostnader för EF och RF hos de olika delkomponenterna vid renodlade EF- och RF-system om ca fem år.

Differens Max ack Min ack diff. diff. Kostnad per utnyttjandetillfälle min + 5,8 +5,8 max + 6,0 + 6,0 B ryggerier min —1 , 1 + 4,9 max ——1 ,4 +4,4 Transporter min + 1,1 + 3,8 max —1 ,2 + 3,2 Depå —O,3 + 3,5 + 2,9 Livsmedelshandel min —2,6 + 0,9 max —4,7 —1 ,8 Restauranter 0,00 Destruktion min + 0,9 —0,9 max +2,0 +2,9 Totalt +2,9 —0,9

Tjockleken är avgörande för produktions- hastigheten.

Kostnaden per utnyttjandetillfälle kom- mer således att sjunka för EF.

För RF är det sannolikt att antalet trip- par kommer att sjunka och därmed kommer utnyttjandekostnaden att öka trots det minskade priset.

Bryggeri t.o.m. destruktion och natur: Vår metod för de återstående leden är att fram- skriva den genomsnittliga löneförändringen under 1960-talet fem år.

Vi anser oss inte kapabla att bedöma ekonomiska konsekvenser av den tekniska utvecklingen.

Enligt denna metod erhålles följande skattning av framtidsutsikterna (tabell 3.3.):

Om vi jämför ovanstående tabell med tabell 3.1 finner vi att intervallet har för- skjutits. EF kan i gynnsamt fall vara ett bättre alternativ än RF.

Kalkylen blir ännu fördelaktigare ur EF:s synpunkt om vi iakttager de olika distribu- tionskanalerna (jfr tabell 3.2.). Intervall- skattningen för livsmedelshandeln blir då (utan hänsyn till delrnarknademas olika trippantal) ca +0,9; —4,4. EF blir troligen ett billigare alternativ än RF.

Sammanfattning: Med den mycket grova skattning som är genomförd kan ett blandat system vara bättre än ett rent RF-system inom en femårsperiod. Detta gäller utan hänsyn till nyttoupplevelser. Även om tids- horisonten inte är riktig bör inom en inte allt för avlägsen framtid ett blandat EF- RF-system vara att föredraga framför ett rent RF-system.

Det bör taga längre tid innan ett rent EF-system ur samhällets synpunkt är billi- gare än ett RF-system.

4 Tänkbara förpackningsalternativ samt förhållanden i utlandet

För närvarande existerar i huvudsak tre substitut till glasförpackningar. Dessa är för det första burkförpackning, som under de senaste åren vunnit kraftigt i populari- tet. För det andra finns plastflaskan, som förmodligen kommer att introduceras i Sve- rige. Slutligen presenterades våren -68 Ri- gello, som är en kombinerad plast- och pappförpackning. Samtliga ovanstående för- packningar är dyrbara i tillverkningshän- seende. Vissa skillnader i distributionskost- naderna har noterats, men dessa torde ej

uppväga de höga tillverkningskostnadema. Vid förbränning av förpackningar som inne- håller PVC-plast frigöres saltsyra. Konsek- venserna av detta är negativa men svårbe- dömda.

En fördel med substituten är att skär- skador och liknande p.g.a. nedskräpning minskar.

Av ovanstående diskussion framgår att substituten i jämförelse med glas är pen- ningmässigt dyrare. Detta faktum hindrar emellertid inte att substituten kan bli myc- ket populära då konsumenten är föga pris- medveten och vidare tar hänsyn till nytto- upplevelser. En förpackningsframgång be— ror också på hur pass hårt inblandade före- tag satsar på marknadsföring.

4.2 Förhållanden i utlandet (se kap. 13) En jämförelse med andra geografiska mark- nader än Sverige kan vara av intresse. Av olika skäl har vi valt att kortfattat redogöra för förhållandena i Tyskland, USA och Danmark. Tyskland har näst Tjeckoslovakien den största per capita konsumtionen av öl i världen. Den tyska marknaden känneteck- nas av lokala små bryggerier med tappning på RF. Antalet trippar är högt. Engångsför- packningar har aldrig vunnit någon popula- ritet. Hela 30 % av den tyska ölproduktio- nen tappas på fat för förtäring i utskänk- ningslokaler. En motsatt bild mot Tyskland föreligger i Amerika. Ett amerikanskt genomsnitts- bryggeri är ungefär 17 gånger större än ett tyskt. Engångsförpackningarna är mycket populära och utgör ungefär 65% av öl- marknaden. Anmärkningsvärt är den stora popularitet som burken vunnit. I Danmark förekommer endast RF. I de fall köparen är en fast kund tages ingen pant. Trots detta är trippantalet högt (40). Enligt ett nyligen presenterat förslag skall dock pant användas och sättas till nyglas- priset. De danska bryggerierna är genom- snittligt 25 % större än de svenska, och öl— konsumtionen per capita är mer än dubbelt så stor som i Sverige. Danska bryggerierna handhar sin egen distribution.

5. Jämförelse av priser och marginaler (se kap. 14)

En studie av detaljhandelns prissättning har gjorts. Urvalet är icke representativt. Under- sökningen är gjord i Stockholm, september 1968. Detta inverkar dock förmodligen ringa på resultatet. Följande framkom vid undersökningen:

1. Om kostnaden per konsumtionstillfälle jäm- förs och tomflaskan återlämnas är RF 33 cl ett billigare alternativ än EF 28 cl. Om tomflaskan kastas är däremot EF 28 cl bil- ligare. Vid jämförelse mellan tvåportions- storlekar är EF ett avsevärt billigare alter— nativ än burk.

2. Vid jämförelse av kostnaden per volyrns- enhet är RF 33 cl billigare än alla andra alternativ. Kastas tomflaskan är endast EF 45 cl billigare.

3. För ett svenskt mellanöl visar de procen- tuella marginalerna stor överensstämmelse mellan de olika förpackningarna. Detta leder exempelvis till att skillnaden i abso- luta marginaler mellan EF 28 cl och RF 33 cl är 0,7 öre. Enligt våra kalkyler före- kommer genomsnittligt kostnadsskillnader i detaljhandeln av storleken 4—7,3 öre till EF:s förmån.

4. Vid en jämförelse med en s.k. stormarknad har mycket stora prisskillnader kunnat observeras. Dessa var av storleksordningen 12,9 till 39 öre beroende på jämförelsebas.

6 Konsumentstudie (se bil. ])

Studiens syfte var att studera konsumenter- nas attityder och faktiska köpbeteende. Som undersökningsmetod valdes fältstudiemeto- den med intervjuer på platsen för köpen. Butiks- och intervjuurval gjordes subjektivt efter vissa kriterier. Personer som uppfyllde vissa villkor tillfrågades. Andelen vägrare uppgick till 15 %. Den undersökningsform som valdes och det urvalsförfarande som användes medförde att inga generaliseringar till allmänna förhållanden kunde göras. Konsumentens val indelades i nödvändiga och icke nödvändiga. Nödvändiga val inne- bär förekomsten av endast RF eller en- gångsförpackning av resp. märke, icke nöd- vändiga innebär förekomsten av RF och minst en engångsförpackningstyp.

Den vanligaste inköpsstorleken var 2— 6. Detta tillsammans med det faktum att

större familjer utgjorde en större andel av de grupper som köpte många drycker kan tolkas som att inköpen var avsedda endast för kort tid. Detta styrker det tidigare anta- gandet att kategorierna storkonsumenter och långtidsköpare ej skulle nås vid inter- vjuerna p.g.a. undersökningens uppläggning.

Några skillnader i antalet inköpta varor per gång för köparna av de olika förpack- ningstyperna kunde icke konstateras.

Den totala andelen fria val var enligt vår definition 89 %. En stor del av de förpack— ningar, som enligt sortimentsbeskrivningen klassats som icke nödvändiga, har av kon- sumenten icke ansetts medföra ett påtvingat val för denne. Ovanstående höga andel fria val bör ses mot bakgrunden att utvalda bu- tiker hade ett sortiment bestående av både retur- och engångsförpackningar. RF var den mest populära förpackningen där fria val förelåg. Bland dem, som gjort ett nöd- vändigt val, befanns önskemålet om RF som alternativ vara störst. Missnöjet med att ha tvingats köpa RF var minst. Yngre människor köpte engångsförpackningar i större utsträckning än äldre. Av de tillfrå- gade kände 56% till vilken förpackning som var billigast. Kunskapen ökade med hushållsstorleken och minskade med lägre socialgruppstillhörighet. Prisets betydelse för förpackningsvalet var låg. På förfrågan an- såg endast 40 % att priset var av stor bety- delse. 38 % ansåg att priset saknade bety- delse.

Kunskapen om viktförhållandena var låg. Sålunda kände endast 36 % till att RF var tyngst per volymsenhet.

Några skillnader i attityder gentemot olika förpackningar mellan personer med olika färdsätt, hushållsstorlek eller social- grupp har icke funnits. Endast för ålders- grupper fanns en genomgående attitydskill- nad. Sålunda tenderar äldre personer att instämma på RF-vänliga påståenden i högre grad än yngre. Detta stämmer också med det faktiska köpbeteendet.

Det kan konstateras att det faktiska köp- beteendet och attityderna ofta skilde sig åt. Detta är i och för sig inget anmärknings- värt, eftersom något nödvändigt samband

mellan attityder och faktiskt beteende icke finns. Däremot hade de som valt en viss förpackningstyp utan »tvång» också genom- gående positiva attityder gentemot denna. De förpackningskarakteristika som ansågs viktigast var: förvaringsmöjligheten, kon- sumtionsanpassning och lätthet att hantera.

7 Slutord

Denna utredning har försökt bedöma de samhälleliga konsekvenserna av olika dryc- kesförpackningar främst RF och EF. Det är av flera anledningar klart att kostnadsupp- skattningar av den typ vi försökt göra är förenade med stor osäkerhet. Detta beror bl.a. på informations-, mät- och representa- tivitetsproblem. För undersökningen har stått nio månader på halvtid till vårt för- fogande. Detta har styrt vårt val av metoder och angreppssätt. Kalkylresultaten redovisas i ett intervall. På grund av osäkerhet är punktskattningar mycket svåra att göra. Vissa upplevelser som är svåra att skatta

i penningenheter har behandlats som en

restpost. För att i någon utsträckning han- tera dessa problem har en fältstudie genom- förts. Några generella slutsatser av denna kan emellertid inte dragas.

När enbart de penningmässiga konsekven- serna jämföres framkommer följande:

1. Ett EF-system är idag troligen ett sämre alternativ än ett RF-system.

2. Ett blandat system där EF distribueras via livsmedelshandeln och RF utnyttjas i restau- ranter är idag troligen gynnsammare än ett EF-system. Det är dock sämre än ett RF- system.

3. I framtiden om 5 a 10 år bör troligen både ett rent EF-system eller ett blandat system vara att föredraga framför ett RF-system.

Det är inte nödvändigt att ovanstående gäller om vi övergår till att studera sam- hällelig nytta. De ovan beskrivna systemen behöver heller inte vara de bästa ur sam- hällelig synpunkt.

Någon diskussion av de krafter som styr förpackningsutvecklingen vad beträffar öl och läskedrycker eller de styrinstrument som samhället kan använda för att styra utveck- lingen har ej genomförts. Detta är upp- gifter som kvarstår för framtida forskning.

Författningsförslag

Förslag till förordning om ändring i Kungl. Maj:ts Hälsovårdsstadga den 19 december 1958 (nr 663)

Härigenom förordnas dels att 47 & Kungl. Maj:ts Hälsovårdsstadga den 19 december 1958 skall erhålla beteckningen 47 b 5 och jämte 73 å och 83 å i stadgan erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges, dels att i stadgan skall införas en ny paragraf, betecknad 47 a &.

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

47aå

Envar skall tillse att han ej skräpar ned vid bebyggelse eller i naturen med plåt, glas, plast, papper, avfall eller annat.

475 47bå

Vid bebyggelse ————————— ej uppstår.

Har på viss plats i naturen skräpats ned eller eljest osnyggats och kan därav för när- boende eller andra uppkomma obehag av någon betydenhet eller skada till person eller egendom, skall platsen genom tjänliga renhållningsåtgärder återställas i sådant skick, som med hänsyn till ortsförhållan- dena, platsens belägenhet och omständighe- terna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk.

Om renhållning av vägar och mark därin- till stadgas i lagen den 30 juni 1943 (nr 431) om allmänna vägar och lagen den 3 septem- ber I939 (nr 608) om enskilda vägar.

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

735

Föreläggande och förbud må allt efter omständigheterna riktas mot ägare eller nyttjanderättshavare av berörd egendom eller ock mot bådadera.

Föreläggande och förbud enligt 71 & må. allt efter omständigheterna riktas mot ägare eller nyttjanderätshavare av berörd egen- dom eller ock mot bådadera samt vid ned- skräpning därjämte mot den som vållat ned- skräpningen eller eljest är ansvarig för den- samma.

Vid meddelande ————————— och adress.

83å

Bryter någon mot bestämmelsen i 47 a & genom att skräpa ned på allmän plats eller i naturen, dömes till böter, högst femhundra kronor, såvida ej gärningen är belagd med straff i annan författning.

Den som dömes till straff för gärning, som sägs i första stycket, må av domstol jämväl förpliktas att iordningställa den nedskrä- pade platsen vid äventyr att åtgärden verk- ställes på den försumliges bekostnad, eller att ersätta kostnad, som föranledes av ned- skräpningen.

Med dagsböter ————————— i 63 &.

Denna förordning träder i kraft den ______________

Härigenom förordnas dels att 23, 37 och 39 55 naturvårdslagen den 11 december 1964 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges, dels att 24 & skall upphävas.

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

235

Envar skall tillse att han ej skräpar ned i naturen med plåt, glas, plast, papper, av- fall eller annat, så att därav kan uppkomma otrevnad eller skada för annan.

Om nedskräpning i naturen stadgas i Kungl. Maj:ts Hälsovårdsstadga den 19 de- cember 1958 (nr 663).

245

Har på viss plats i naturen skräpats ned eller eljest osnyggats och kan därav för närboende eller andra uppkomma obehag av någon betydenhet eller skada till person eller egendom, äger länsstyrelsen förelägga den som vållat eller eljest är ansvarig för nedskräpningen eller osnyggandet att iord- ningställa platsen samt vidtaga erforderliga förebyggande åtgärder för framtiden.

Vad nu sagts skall dock ej gälla, där en- ligt särskilda föreskrifter frågan om platsens iordningställande skall prövas i annan ord— ning.

3755

Densom————————————— sexmånader.

Har någon åsidosatt stadgandet i 23 5 och har förseelsen varit ägnad att för annan medföra obehag av någon betydenhet eller skada till person eller egendom, dömes till dagsböter.

395

Har någon —————————— avsedda fallet.

Vid meddelande av föreläggande enligt 16 å andra stycket, 17 5, 20 &, 21 5, 22 å andra stycket eller 24 & må länsstyrelsen ut- sätta vite. Efterkommes ej sådant föreläg- gande, skall på anmodan av länsstyrelsen utmätningsmannen föranstalta om att åtgär- den vidtages.

Denna lag träder i kraft den ............................

Vid meddelande av föreläggande enligt 16 å andra stycket, 17 &, 20 5, 21 5 eller 22 5 andra stycket må länsstyrelsen utsätta vite. Efterkommes ej sådant föreläggande skall på anmodan av länsstyrelsen utmät- ningsmannen föranstalta om att åtgärden vidtages.

Förslag till tillägg av ett andra stycke till 5 & andra stycket 5. i 1960 års vägsakkunnigas förslag till lag om allmänna vägar (SOU 1968:17)

(1960 års vägsakkunnigas förslag) (Föreslagen lydelse)

5 5 andra stycket 5

Genom tjänliga renhållningsåtgärder skall vägområdet hållas i sådant skick, som, ut- över vad som erfordras för samfärdselns behov, tillgodoser skäliga sanitära hänsyn och trevnadshänsyn. Vad nu sagts gäller icke sådan väg inom stadsplan eller byggnadsplan, som enligt gällande trafikföreskrifter får användas för gångtrafik.

Vad ovan stadgas om renhållning av väg— område skall äga motsvarande tillämpning i fråga om mark intill femtio meter därifrån inom område, för vilket icke fastställts stads- plan eller byggnadsplan.

Länsstyrelsen äger vid behov medgiva inskränkning i de åtgärder, som enligt vad nu sagts skall vidtagas.

Denna lag träder i kraft den ____________________________

Härigenom förordnas att 3, 12 och 87 åå lagen om enskilda vägar den 3 september 1939 skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.

(Nuvarande lydelse)

35

Väghållning omfattar byggande av väg, vägunderhåll och vinterväghållning.

(Föreslagen lydelse)

Väghållning omfattar byggande av väg, vägunderhåll, vägrenhållning och vinterväg- hållning. Såsom byggande ———————— av väg. Till vägunderhåll ———————— av färja.

Vägrenhållning omfattar tjänliga renhåll- ningsåtgärder för att hålla vägområdet i så- dant skick, som, utöver vad som erfordras för samfärdselns behov, tillgodoser skäliga sanitära hänsyn och trevnadshänsyn.

Vad ovan stadgas om renhållning av väg- område skall äga motsvarande tillämpning [ fråga om mark intill femtio meter därifrån inom område, för vilket icke fastställts stadsplan eller byggnadsplan.

Vinterväghållning omfattar ————— avsevärd olägenhet.

125

Arbete med vägbyggnad, vägunderhåll eller vinterväghållning skall av de väghåll- ningsskyldiga utföras antingen gemensamt eller, efter vägdelning, så att envar av dem eller, där särskilda omständigheter därtill föranleda, vissa eller samtliga gemensamt stå i ansvar för viss sträcka å marken (väg— lott).

Vid vägdelning skall, allt efter som fråga är om vägbyggnad, vägunderhåll eller vin- terväghållning, hänsyn tagas till sådana om- ständigheter, som inverka på kostnaden i motsvarande avseende, så att, där större svårighet möter, skälig minskning i väglott däremot beräknas. I följd härav skall, i den mån anledning därtill förekommer, delning

Arbete med vägbyggnad, vägunderhåll, vägrenhållning eller vinterväghållning skall av de väghållningsskyldiga utföras antingen gemensamt eller, efter vägdelning, så att envar av dem eller, där särskilda omstän- digheter därtill föranleda, vissa eller samt- liga gemensamt stå i ansvar för viss sträcka å marken (väglott).

Vid vägdelning skall, allt efter som fråga är om vägbyggnad, vägunderhåll, vägren- hållning eller vinterväghållning, hänsyn ta- gas till sådana omständigheter, som inverka på kostnaden i motsvarande avseende, så att, där större svårigheter möter, skälig minskning i väglott däremot beräknas. I följd härav skall, i den mån anledning där-

av väg verkställas särskilt för byggandet, särskilt för underhållet och särskilt för vin- terväghållningen, ändå att den enligt 11 & å varje fastighet belöpande andelen är den- samma beträffande vart och ett av dessa slag av väghållning.

till förekommer, delning av väg verkställas särskilt för byggandet, särskilt för under- hållet, särskilt för renhållningen och sär- skilt för vinterväghållningen, ändå att den enligt 11 & å varje fastighet belöpande an- delen är densamma beträffande vart och ett av dessa slag av väghållning.

87å

Underlåter vägförening att vederbörligen bygga eller underhålla någon av förening- ens vägar eller fullgöra vinterväghållning d'a'rå, må länsstyrelsen, där densamma fin- ner det med hänsyn till ortsförhållandena påkallat, så ock på begäran av ägare eller innehavare av fastighet, som icke ingår i föreningen men förvärvat rätt att begagna vägen, förelägga föreningen viss tid, inom vilken erforderliga åtgärder skola hava före- tagits vid äventyr att åtgärderna varda verk- ställda genom länsstyrelsens försorg på föreningens bekostnad.

Underlåter vägförening att vederbörligen bygga eller underhålla någon av förening- ens vägar eller fullgöra vägrenhållning eller vinterväghållning därå, må länsstyrelsen, där densamma finner det med hänsyn till ortsförhållandena påkallat, så ock på be- gäran av ägare eller inehavare av fastighet, som icke ingår i föreningen men förvärvat rätt att begagna vägen, förelägga förening- en viss tid, inom vilken erforderliga åtgär- der skola hava företagits vid äventyr att åtgärderna varda verkställda genom läns- styrelsens försorg på föreningens bekostnad.

Där i ———————————— av länsstyrelsen.

På framställning ———————— därtill äro.

Denna lag träder i kraft den ____________________________

G 1 05 gå 32 &; :