SOU 1971:28
Boendeservice
1. Befolkningsstruktur
Avsnittet behandlar befolkningsstrukturen med särskild hänsyn till geografisk fördel- ning, urbanisering, geografiska variationer samt förhållandet mellan bosättning och 10- kalisering av kvalificerad service.
2. Social struktur—makroni vå
Avsnittet behandlar den tunga socialpoli- tikens — arbetsmarknadspolitik, bostadspoli— tik, socialförsäkringar och vissa bidrag -— in- verkan på samhällets sociala struktur, olika forrner av social kontroll, bl. a. via vård- lagar och vårdformer samt skisserar ett nytt servicebegrepp.
3. Social struktur-mikronivå
Avsnittet behandlar de sociala strukturför- ändringamas konsekvenser för individen i olika fysiska miljöer och diskuterar, med utgångspunkt från exempel individens hand- lingsmöjligheter.
4. F ritidsstruktur
Avsnittet behandlar fritidsbegreppet och dis- kuterar därefter faktorer som påverkar fri-
5 . U tbildningsstruktur
Avsnittet behandlar utbildningspolitikens mål, sedda från skilda utgångspunkter, samt skildrar tänkbara förändringar i den svenska utbildningsstrukturen.
6. Arbetsmarknadsstruktur
Avsnittet behandlar de viktiga förändrings- tendensema i näringsgrens- och yrkesstruk- tur, i köns-, ålders- och utbildningsstruktur, i de gifta kvinnornas yrkesverksamhetsgrad samt i de handikappades arbetsmarknads- situation.
7. Produktionsstruktur
Avsnittet behandlar den totala produktions- kapacitetens utveckling och fördelning på näringsgrenar, samt faktorer som antas be— stämma förändringarna.
8. Konsumtionsstruktur
Avsnittet behandlar beräkningsmetoder och avgränsningsproblem samt belyser den pri- vata och den offentliga konsumtionens för- delning, produktionen för egen konsumtion samt konsumtionsprofiler inom olika befolk- ningskategorier.
9. F örvaltningsstruktur
Avsnittet behandlar den offentliga förvalt- ningen på central, regional och lokal nivå, samhällsplaneringens organisation samt den tekniska utvecklingens inverkan på förvalt- ningsapparaten och dess uppgifter.
10. Fysisk struktur
Avsnittet behandlar den fysiska samhälls- planeringens tröghet och anger organisato- riska krav för en bättre fungerande plane— ringsstruktur samt diskuterar modeller för fysisk miljö baserade på spridning — kon— centrationsvillkor.
Kommittén har tagit del av skrivningarna genom föredragningar under arbetets gång. Författarna har haft visst samråd, dock utan målsättningen att koordinera eller samstäm- ma värderingar eller uppfattningar.
Det ankommer på läsaren att själv göra bedömningar av det framlagda materialet. Servicekommittén avser att, med utgångs- punkt från de mål för boendeservice som presenterats i delbetänkandet Boendeservice 2 (SOU 1970: 68), analysera strukturstu- diens framtidsbeskrivningar och i ett senare betänkande söka ange konsekvenserna för serviceförsörjningen i ett långsiktigt perspek- tiv.
Kapitel 1
Befolkningsstruktur
Sture Öberg
100. GULDHEDEN
(13.085 INV.)
[ L_ 1 GIFTA j
OGIFYA
,.
%87654321 234507est män KVINNOR
Figur 1 : 13. Åldersstrukturen i fyra stadsdelar i Göteborg 1960.
Anm. Nybyggt område, överst till vänster och gammal bebyggelse nederst till höger.
Källa: Byggforskningen, Rapport 116.
lUf GÅRDA 90 (9596 INV.)
& 7 89/0 KVINNOR
100 NORDSTADEN (i 351 INV.)
b 7 S% KVINNOR
Befolkningens bosättning och lokaliseringen av den kvalificerade servicen
När man lokaliserar en samhällsägd ser- viceinstitution, finns all anledning, att se till att så många människor som möjligt kan till- godogöra sig utbudet. Det innebär, att kvali- ficerad service — exempelvis sjukvård och högre utbildningsanstalter, som kommer att exemplifieras nedan — förläggs till områ- den med stort befolkningsunderlag. En sek- toriell planering medför, att man sällan gör några allvarliga försök att i första hand lokalisera delar av serviceutbudet till agglo— merationer längre ner i tätortshierarkin. Låt oss ta ett hypotetiskt exempel för att åskådliggöra ovanstående. Om man anser sig ha råd med endast en statlig symfoni- orkester, en statlig opera och en statlig tea- ter, lokaliseras sannolikt samtliga tre aktivi- teter till landets största stad. På så sätt kan så många människor som möjligt få tillgång till varje enskild aktivitet inom ett rimligt avstånd från bostaden. Det kanske vore mer »rättvist» att lokalisera åtminstone en av aktiviteterna till landets näst största stad? En stor del av den kvalificerade servicen finns inom den privata sektorn. Det inne- bär att serviceaktiviteter lokaliseras med hänsyn till faktorer av typen befolknings— underlag och köpkraft. I glesbyggda de- lar av landet är köpkraften per capita of- tast låg. Resultatet blir, att de regionala variationerna i befolkningens tillgång till kvalificerad service är mycket skiftande. Figur 1.14 visar det svenska »välfårds- landskapet». Man kan säga att kartan, som
hämtats ur Hägerstrands bilaga i Urbani- seringen i Sverige SOU 1970:14, redovi- sar ett försök att mäta, hur tillgängligheten till den kvalificerade servicen varierar in- om landet med särskild hänsyn tagen till den förflyttningsinsats, som konsumtionen av servicen kräver. Kartan redovisar till- gången till viss kvalificerad service, av den typ, som är väsentlig för människorna — både som privatpersoner och som yrkes- människor. En kort kommentar till figu— ren följer. Den läsare, som vill läsa mer om mätningarna av de geografiska variationer- na i tillgångar till olika former av kvalifi- cerad service, hänvisas till Hägerstrands ori- ginaltext.
Hägerstrand använder sig av begreppet »slumpmässig åtkomst» för att beskriva, att vissa mänskliga behov inte kan schemaläg- gas utan måste kunna tillfredsställas när som helst utan stora förluster av tid för förflyttning. Utbudet av sjukvård, tandvår- den inbegripen, och utbudet av information är exempel på sektorer, där detta förhållan- de gäller.
»Den som vant sig vid ett lugnt vardags- liv med jämn lunk kanske är benägen att värdera oföränderlighet högst. Me'n i kris- situationer, vid arbetslöshet, plötslig sjuk- dom, vid tiden för Ungdomarnas utbild- nings- och yrkesval, reser alla sådana krav på samhällets stöd, som i själva verket in- nebär stora anspråk på en altemativrikare omgivning.»
Samhället har som en följd av detta för- sökt att undanröja vissa barriärer, som kan hindra konsumtionen inom dessa områden. Framförallt betyder individernas betalnings- förmåga mycket lite för deras möjligheter att konsumera exempelvis sjukvård, under- visning och bibliotekstjänster.
Dessa delar av utbudet får tillsammans med tandvården tjäna som indikatorer på tillgången till en alternativrik omgivning. Studier av de geografiska variationerna i dessa utbuds tillgänglighet sammanväger Hägerstrand till det svenska »välfärdsland- skapet».
Tillgängligheten till tandvård och läkar- vård har beräknats med hjälp av en modell- konstruktion, som beskriver relationen mel- lan utbudet och efterfrågan i en genom- snittlig reseinsats för människor i olika re— gioner. Kortfattat kan man säga, att mo- dellen beskriver det genomsnittliga tur- och returavståndet, om den totala efterfrågan på tandvård är lika med det totala utbudet, om alla individer har samma behov av tand- vård och om alla individer skulle försöka tillfredsställa sitt behov.
Från informationssidan ingår två indika- torer i »välfärdskartan». Det är de större all- männa biblioteken och utbildningsorter med fjärde årsavdelning på det tekniska gymna— siet. Beräkningarna av dessa utbuds åtkom- lighet har genomförts på ett enklare sätt än för de föregående. Eftersom man kan räkna med en snabb anpassning av utbudet efter den totala efterfrågans storlek, får tur- och returavståndet från olika regioner till närmaste utbudspunkt vara ett mått på de geografiska variationerna i tillgängligheten.
Mätningarna resulterar i en sifferkarta för varje indikator. De fyra olika kartorna — med vardera 1 260 mätpunktsvärden för de olika utbudens tillgänglighet — använder Hägerstrand för att få fram det svenska »välfärdslandskapet». Han framhåller, att resultatet inte kan bli annat än en »partiell gradering av landets orter och regioner med hänsyn till läget på en standardskala. Det är dock uppenbart, att tillgången till en stor mängd utbud av andra slag har ett lokali- seringsmönster, vilket mycket nära samva-
rierar med de element, som kommit att väl- jas ut för granskning här. . . De valda ut- budsexemplen bör således trots sin begräns- ning indirekt ge en approximativt riktig to- talbild av hur en rad synnerligen viktiga omgivningsförhållanden varierar».
Eftersom det saknas både en teori och ett normsystem för värdering av omgivnings- strukturen, väljer Hägerstrand ett enkelt sätt att sammanväga de olika indikatorerna till en helhetsbild. För varje mätpunkt finns ett mätvärde för tur- och returavståndet till de fyra indikatorerna. Medeltalet av avstån- den beräknas, dvs. de fyra avstånden sum- meras och divideras med 4.
Resultatet av beräkningarna framgår av figur 1.14. Landet har indelats i sex zoner. Zonen med det kortaste genomsnittliga tur- och returavståndet till samtliga fyra utbud har i figuren markerats med svart färg. I dessa områden är avstånden genomsnitt- ligt mindre än 20 km. Nästa zon, den svart— streckade, är områden med mer än 20 km:s men mindre än 40 km:s genomsnittligt av- stånd. Vid var och en av de följande zoner- nas ytterkant är sedan reseavstånden för- dubblade. Detta innebär att i större delar- na av inre Norrland är det genomsnittliga avståndet större än 320 km. Tillgänglighe- ten — mätt på detta sätt — är med andra ord mer än 16 gånger sämre i den sämsta zonen jämfört med den bästa zonen.
De följande kommentarerna till kartan har hämtats direkt ur Hägerstrands text. För litteraturhänvisningar hänvisas till den offentliga utredningen.
»Resultatet av detta överslag, i vilket alla fyra utbuden med rätt eller orätt fått sam- ma tyngd, kan inte göra anspråk på att vara något annat än en grov karaktärisering av omgivningsstrukturens standardvariation. Men den tillåter i varje fall, att man gör en provisorisk typologisering av skilda re- gioner. Därmed kan man också peka ut, inom vilka delar av landet förhållandena förefaller vara likvärda ur den utbudssökan- des synpunkt.
Vad man kunde beteckna som storstads— standard är tillfinnandes på ett antal plat- ser även utanför de tre största storstäder-
nas krets: Umeå, södra Dalarna, Uppsala, inre Mälardalen, Vänersborg, Jönköping, Växjö, Hälsingborg. Här finns samtliga ut- bud på plats och i riklig mängd i förhål- lande till den omgivande befolkningens stor- lek.
Vid inte fullt samma standard men inte alltför långt ifrån den befinner sig Medel- padskusten, Gävle, Norrköping—Linköping, Skövde, Borås och Kristianstad. Såväl tät- bygderna i centrala Närke som i södra Värmland anträffas förvånansvärt nog på en något ogynnsammare nivå, närmare be- stämt den som kännetecknar randzonerna av Mälardalen, centrala Östergötland och Skåne.
Mycket små fläckar av den mellansvenska Sänkan och södra Sverige nedanför linjen Kalmar—Växjö—Halmstad har sämre stan- dard än 80—160 km i tur- och returavstånd till det samlade utbudet. Kronobergs och Blekinge län synes vara direkt jämförbara med inre Västergötland, östra Värmland, norra Närke, gränstrakterna mellan Väst- manland, Dalarna, Uppland och Gästrik- land samt större delen av östra Västerbot- ten. I den senare regionen är det lätt att urskilja, vilken starkt standardhöjande ef- fekt som regionsjukhus och universitet i Umeå för med sig. Utbudsbilden har blivit
av mellansvensk typ. Centrala Jämtland, som i och för sig har samma befolknings- mässiga förutsättning som Umeå (Häger- strand—Öberg 1970, s. 18), är i jämförelse därmed åsidosatt.
De båda starkast isolerade regiontyperna omfattar först och främst större delen av Norrland och en bred zon från norra Bohus- län genom västra Svealand. I övrigt upp- träder tre större fläckar med låg utbuds— standard i Sydsveriges döda vinklar, näm- ligen området mellan Vänern och Vättern, gränsbygden mellan Småland, Halland och Västergötland samt nordöstra Småland och Öland. Inte ens södra Kalmar län befinner sig i mycket bättre läge än Östersund. Utan att det är möjligt att här ta upp orsaksban- den till diskussion, är det värt att påpeka, att de två mest perifera standardzonerna en- ligt figuren nästan helt sammanfaller med de regioner i landet, som förlorade lokalt befolkningsunderlag mellan 1960 och 1965 (Hägerstrand—Öberg 1970, fig. II).»
Det kan vara av intresse att se, hur till- gångsstandarden varierar med det lokala befolkningsunderlaget som framgår av fi- gur 3. Tabell 1.12 visar, att av ade två mil- joner invånare i landet, som har den när— maste tillgången till det samlade utbudet (zon 1), befinner sig hälften i Stockholms-
Tabell ] : 12. Befolkningens fördelning på standardzonen räknat i km tur och returavstånd, och på befolkningsunderlagszoner. Folkmängd i ] OOO-tal. Summakolumnen till höger visar antal in- vånare i tusental i befolkningsunderlagszonerna, vilka framgår av figur 3. Summakolumnen nedtill visar antalet invånare i tusental i de standardzoner, som framgår av figur 14. Talet 191 i översta raden innebär således att 191 000 invånare bor i områden med ett lokalt befolknings- underlag, som är mindre än 10 000 invånare, samtidigt som de bor i standardzon 6, dvs. i om- råden, som har den sämsta tillgången till den kvalificerade servicen. (Källa: SOU 1970: 14,
bilaga 4.) Standardzon zon ] zon 2 zon 3 zon 4 zon 5 zon 6 Befolkningsunderlagszon —20 km 20—40 40—80 80—160 160—320 320— Summa — 10 000 6 27 191 224 10 000— 50 000 1 125 385 549 232 1 292 50 000—100 000 124 39 426 926 344 80 1 939 100 000—200 000 418 471 529 397 44 1 859 200 000—400 000 260 111 57 34 462 400 000—800 000 329 296 48 36 709 800 000— 1 030 196 5 1 231 Summa 2161 1114 1 190 1784 964 503 7 716 1:32 SOU 1971:28
Fig 1:14 Huvuddragen i det svenska "välfärdslandskapet", uttryckt med hjälp av de genomsnittliga åtkomstmöjligheterna räknat i tur och returresa till kombinationen tandvård, läkare, större allmänt bibliotek och fjärdeårsavdelning vid tekniskt gymnasium. Närmare kommentarer i texten.
Genomsnittlig t o r resa i km
_ 320— 160—320 80—160 i:] 40— 80 _ 20— 40 _ 0— 20
regionen men ingen del inom områdena med mindre än 50000 invånare i pend- lingsomlandet (tabell 1: 12). Av den halv- annan miljon invånare, som har den sämsta tillgångsstandarden (zonerna 5 och 6), be- finner sig däremot en miljon inom just des- sa båda glesast befolkade områdestyper. Att man kan finna hundratusen invånare med förstklassig standard så långt ner inom be- folkningsunderlagen som i klassen 50 000— 100 000 sammanhänger med de satsningar, som gjorts i Umeå och Växjö.
Den framtida urbaniseringen1
Den redovisade beskrivningen av befolk- ningsstrukturen har av två skäl huvudsak- ligen koncentrerats på den pågående urba- niseringen. En avsikt har varit att peka på några orsaker till befolkningsstrukturens nuvarande geografiska variationer. Befolk- ningens koncentration till ett fåtal tätorts- regioner är också, enligt mångas åsikt, även i den närmaste framtiden den mest bety- delsefulla förändringen i befolkningsstruk- turen.
Genom en geografisk koncentration av människorna spar man på en av de verk- ligt knappa resurserna: tiden. Det enda al- ternativet till en geografisk koncentration är att tekniken kan transportera människor och meddelanden betydligt enklare och bil- ligare än vad som är fallet i dag.2 Varje innovation inom transporttekniken hittills har emellertid snarare ökat än minskat be— folkningskoncentrationen.
Tätortsnäringarnas tillväxt och de areella näringarnas tillbakagång har tidigare i tex- ten berörts som en drivkraft i urbaniserings- processen. Som en enkel förklaring till landsbygdens avfolkning kan detta förhål- lande påpekas. För att förstå orsakerna bakom urbaniseringsprocessen under slutet av detta sekel måste andra mer sofistikerade förklaringsvariabler in i bilden. Hushållens värderingar kommer att beröras som en vik- tig sådan. Näringslivets Värderingar kom- mer endast att tangeras beträffande beho— vet av information.
Beträffande alla övriga lokaliseringsfak- torer för näringslivet kan författaren i den- na kortfattade framställning endast i en not referera till pågående och genomförd forsk- ning.3 En mycket väsentlig faktor i urbani- seringsprocessen är politikernas och sam- hällsplaneramas värderingar. Beslutsproces- serna bakom lokaliseringen av offentliga in- vesteringar är ett i huvudsak outforskat område. Vi kan bara ana deras avgörande betydelse för urbaniseringen.
Det räcker med att en mycket liten andel av hushållen varje år föredrar att flytta till en större tätort för att befolkningskoncen— trationen skall fortsätta. Av denna anled- ning kan det vara av intresse att spekulera något om hushållens värderingar som en drivkraft i urbaniseringsprocessen.
Vi har redan pekat på vissa orsaker, som kan antas göra de större tätortsregionerna attraktiva för hushållen även i framtiden: tillgång till kvalificerad service, utbildnings- möjligheter och valmöjligheter på arbets- marknaden. Redan i dag utövar de stora tätorterna med dessa egenskaper en stor dragningskraft på främst unga människor.
Det är inte realistiskt att tro, att man inom en överskådlig framtid kan erbjuda hushål-
1 Urbaniseringen behandlas även ikapitel 10 »Fysisk struktur». ” Hägerstrand 1970. 3 En bred orientering kring detta ämne återfinns i SOU 1970: 3, »Balanserad regional utveckling)) samt bilagedelarna till detta betänkande SOU 1970: 14 och SOU 1970: 15.
Figur 1 : 15. Framtida tillväxtregioner? Version 1. Anm. a) Områden, som inom en cirkel med radien 30 km kunde redovisa mer än 50 000 invånare 1965. b) Områden, där antalet invånare i tätorter 1965, inom en cirkel med radien 30 km, översteg motsva- rande siffra 1960 med minst 5 000.
len en miljö med de nämnda egenskaperna på alltför många platser i landet. Tvärtom kommer sannolikt hushållens krav på re- surser inom en acceptabel daglig restid att öka.
En framtida utbildningspolitik med varv- ning av studier och arbete samt en utbyggd vuxenutbildning skulle innebära, att de stör- re tätortsregionerna kommer att bli ännu mer attraktiva för hushållen. Förutom ett oberoende av en ensidig arbetsmarknad skulle för allt större andel av befolkningen i dessa områden tillkomma fördelen av stör- re valfrihet inom utbildningssektorn.
Ytterligare en orsak till de stora tätor- ternas dragningskraft är att informations- nivån är högre i dessa. Nyheter, både inom varusektorn och kultursektorn i vid mening, når först de stora tätorterna. Det kan vara svårt att belysa, vad denna känsla av att
»leva i nuet» och att ha den »rätta» kon- sumtionsbilden etc., betyder för den enskil- de.
Vi vet däremot, att allt större delar av nä- ringslivet ställer höga krav på informations- nivån.1 Datatekniken kan i framtiden med- föra, att vissa former av information finns tillgänglig för näringslivet oavsett lokali- seringsort. Nyheter inom exempelvis fack- litteraturen kan man bevaka med hjälp av dataabonnemang. Andra former av infor- mation kommer emellertid även i framti- den att kräva att personer träffas. Det gäller speciellt de verksamheter inom ett företag eller en organisation, som »avspanar» be- slutsfattandet inom andra företag, intresse- organisationer och offentliga myndigheter.2 Vidare gäller det för de verksamheter, som
1 Thorngren 1967. 2 Törnquist 1970.
zxr'v
) ' l ! X
Figur 1: 16. Framtida tillväxtregioner? Version 2. Anm. a) Områden, som inom en cirkel med radien 30 km kunde redovisa mer än 100 000 invånare 1965. b) Områden, där antalet invånare i tätorter 1965, inom en cirkel med radien 30 km, översteg motsva- rande siffra 1960 med minst 8 000.
sysslar med förhandlingar och beslutsfat- tande.
En komplicerad förhandlingssituation krä- ver ständig information om motpartens re- aktioner. Det är sannolikt, att dessa expan- derande verksamheter inom näringslivet kommer att centraliseras inom överskång framtid. Alternativet till ett enda centrum i riket för denna tillväxt kan eventuellt vara ett färre antal regioncentra. Förutsätt- ningen är då, att dessa har mycket goda kommunikationer både med huvudstaden och med varandra.
Vissa egenskaper brukar schablonmässigt tillskrivas stora tätorter, t. ex. buller, träng- sel och förorenad luft. Det går förmodligen att åtgärda buller och luftföroreningar i framtiden. Likaså kan trängsel i viss me- ning — att stå trångt på pendeltåget — av- hjälpas. Trängsel i vid mening — konkur-
rensen om utrymme för olika användnings- områden — är däremot storstadens verkliga dilemma. När restiden mellan bostäder, ar- betsplatser, serviceställen och platser för fritidsaktiviteter ökar, minskar självfallet in- vånarnas möjligheter att utnyttja storstadens fördelar.
Hur stora är då de tätorter, som är till- räckligt attraktiva för människorna år 2000? Tätortsdefinitionen är otillräcklig, för att frågan skall kunna besvaras. Man får istället tala om regioner med stort befolkningsun- derlag. Många anser, att områden med ett lokalt befolkningsunderlag under 50 000 in- vånare, se figur 1.15, i framtiden kommer att få ännu svårare att attrahera hushåll och näringsliv. En viss politisk styrning kom- mer säkert att innebära, att vissa inve- steringar styrs till ett färre antal tätorter i dessa glest befolkade områden. Man får
också tänka sig, att några områden, som år 1965 nådde över befolkningströskeln 50 000, kommer att minska befolkningsmässigt un- der de närmaste decennierna.
Redan under första hälften av 1960-talet stagnerade befolkningsökningen i områden med ett lokalt befolkningsunderlag på mel- lan 50000 och 100000 invånare. Därför kanske det är mer realistiskt att betrakta det senare talet som en nedre befolknings- tröskel för framtidens tätortsregioner, se fi- gur 1.16. En stark opinion verkar för en målmedveten satsning av resurser på ett an- tal s.k. storstadsalternativ. Dessa skulle i framtiden, med hjälp av en differentierad arbetsmarknad och goda kommunikationer med storstäderna, kunna attrahera företag och hushåll i större utsträckning än för närvarande. Fortfarande gäller dock att ett fåtal tätorter utanför dessa områden kom- mer att kunna expandera.
Även om befolkningskoncentrationen kom- mer att fortsätta med samma intensitet som för närvarande, finns all anledning att un— derstryka, att landets storstadsregioner är obetydliga i ett europeiskt perspektiv. Ut- gångspunkten för planeringen av framtidens tätortsregioner i Sverige är därför mycket gynnsam. Vi kan lära av deras misstag. Vi kan tillvarata den lilla tätortens fördelar i den stora tätortsregionen.
Å andra sidan finns det inte i Europa ett glesbygdsproblem av våra dimensioner. Här måste en enorm insats göras i Sverige under 1970-talet för att försörja en åldran- de glesbygdsbefolkning med varor och tjäns- ter samt framför allt kommunikationsmöj- ligheter.
Litteraturförtecknin g
Litteraturförteckning
Andersson A Glesbygd och lokaliseringspolitik, Väners- borg 1967
Byggforskningen Val av skolort och skoltomt — regional och kommunal skolplanering Rapport nr 116
Godlund S Urbaniseringen Ekonomisk orientering 1966: 4 Hägerstrand T Urbaniseringszoner, nr 15, Geogr. Inst. Lund 1968 Tidsanvändning och omgivningsstruktur, Bila- ga 4 i SOU 1970: 14, Urbaniseringen i Sve- rige, Stockholm 1970 Hägerstrand T—Öberg S Befolkningsfördelningen och dess förändring- ar, Bilaga 1 i SOU 1970: 14, Urbaniseringen iSverige, Stockholm 1970 JohanssonB—Borgnäs L Bostäder och boendeförhållanden i Sverige 1945—1960, Lund 1968 Norborg K »Sveriges befolkning» ingår i Foyer, L. m.fl. Samhällskunskap för gymnasiet åk 1, Örebro 1969 Norborg K Några befolkningsgeografiska principskisser, Ekonomisk orientering 1966: 4 Norling G—Ieansson N.-R. Tätortsstatistik och urbanisering i Sverige 1960—1965 Statistisk tidskrift nr 3, 1967 SOS Statistisk Årsbok för Sverige SOS Dödligheten i länen 1959—1962, SCB, Sth 1964
Urbaniseringsprocessen
SOS Folk- och bostadsräkningar SOU 1967: 18 Invandringen, Stockholm SOU 1970: 3 Balanserad regional utveckling, ERU, Stock- holm 1970 SOU 1970: 14 Urbaniseringen i Sverige — en geografisk samhällsanalys, ERU, Stockholm 1970 SOU 1970: 15 Regional-ekonomisk utveckling, ERU, Stock- holm 1970 Thorngren B Regional external economics, EFI, Stock- holm 1967 Törnquist G Personkontakter och lokalisering, Bilaga 5 i SOU 1970: 14, Urbaniseringen i Sverige, Stockholm 1970 Öberg S Total- och tätortsbefolkningen förändringar 1960—1965, Urbaniseringsprocessen nr 25, Geogr. Inst. Lund 1968 Öberg S Befolkningsstruktur och urbanisering, Urba- niseringsprocessen nr 35, Geogr. Inst. Lund 1970
Kapitel 2 Social struktur på makronivå
Paul Lindblom
u :
»'i1..iåi":'. $iilin-ie. du?
Socialdepartementet milj kr Allmän försäkring m. m. 9 216 Allmänna barnbidrag 2 160 Bostadstillägg för barnfamiljer m. m. 460 Bidrag till social hemhjälp 200 Bidrag till anordnande av barnstugor 65 Bidrag till driften av barnstugor 130 Inrikesdepartementet
Kontant stöd vid arbetslöshet (större delen går till arbets- löshetsförsäkringen) 262 Bidrag till viss bostadsför- bättringsverksamhet 1 30 Lånefonden för bostadsbyggande 3 060
(under kapitalbudgeten)
Sedan dessa siffror redovisats behöver termen »tung socialpolitik» inte någon när- mare förklaring.
Det har varit och är fortfarande mycket oklart hur man har tänkt sig att denna del av socialpolitiken ska fungera. Denna oklar— het blir ytterligare framhävd, när vi tar hän- syn till att det inte finns några aktuella un-
dersökningar som belyser hur transferering- arna genom socialpolitik och skattepolitik verkar och att det ännu inte heller finns några cost-benefit—studier över den tunga socialpolitiken. De teoretiska resonemangen blir därför besvärande vaga.
Följande problem av vikt för den fram- tida strukturen kan dock urskiljas:
l. Skall den tunga socialpolitiken främst garantera en minimitrygghet eller bör am- bitionsnivån vara högre?
2. Familjepolitikens målstruktur.
3. Omfattningen av transfereringarna i förhållande till hur stort det gemensamma ansvaret för socialpolitiken kommer att vara.
4. Makroåtgärder kontra mikroåtgärder (tung socialpolitik kontra socialhjälp/ social service etc.). Den första frågan har diskuterats under en lång följd av år under utbyggnaden av so- cialförsäkringarna, barnbidragen och famil— jebostadsbidragen/bostadstilläggen. I stort sett har utvecklingen lett till att existens- minimumprincipen har trängts tillbaka av ett system, där socialförsäkringsförmånerna är konstruerade så att en viss del av in- komstbortfallet kompenseras vid sjukdom, yrkesskada, arbetslöshet och vid barnaföd- sel (för yrkesarbetande). Inom pensionssek— torn har vi tillsvidare två system — folk- pensionen som bygger på existensminimum- principen och ATP som är konstruerad så att en viss del av inkomstbortfallet kom—
penseras. Med hänsyn till att ATP är un- der utbyggnad slår dock denna princip helt igenom bara för förtidspensioner och fa- miljepensioner.
Ifråga om överföringarna gäller schema- tiskt följande:
Pengar överförs
från till friska sjuka sysselsatta yrkesskadade pensionärer arbetslösa kvinnor som är borta från arbetet på grund av bamsbörd
Det intressanta problemet för framtiden är hur stor del av inkomstbortfallet som ska täckas av försäkringarna. Hittills har man undvikit att diskutera detta på ett rent principiellt sätt. Det har varit möjligt så länge socialförsäkringssystemet har varit un- der utbyggnad och haft många brister i and- ra avseenden. Men eftersom förmånerna ur- holkas relativt snabbt i de fall de inte är indexreglerade och/eller direkt knutna till tidigare inkomster på samma sätt som i ATP-försäkringen, måste frågan om förmå- nemas storlek undan för undan omprövas. Ju större överföringarna blir, desto krafti- gare kommer detta att göra utslag som be— tyder ökade krav på skatteinkomster. (Sam- hällets årliga kostnader för social omvård- nad och trygghet — där den tunga social- politiken har en stor del — beräknas 1970 uppgå till 27,3 miljarder kronor. Andelen av nationalprodukten har stigit från 13 % år 1965 till 18 % år 1970.)
Vilken lösning man väljer är i hög grad beroende på hur man ser på de övriga frå- gorna (punkterna 2—4) och det kan därför vara skäl att dröja vid dem innan vi går tillbaka till frågan om i vilken utsträckning inkomstbortfall kan kompenseras i framti- den.
Familjepolitikens målstruktur har under- gått ganska väsentliga förändringar sedan befolkningspolitiken aktualiserades på 1930- talet. De rent befolkningsmässiga motive- ringarna spelar i dag en underordnad roll
och befolkningsprognoserna ger inte något underlag för några panikpräglade insatser. (Jfr Sture Öbergs uppsats.) Att däremot om- flyttningarna och befolkningens framtida geografiska fördelning för med sig många problem för socialpolitiken är en annan sak.
Det har funnits två andra motiv för sam- hällets insatser på det familjesociala områ- det — ett renodlat socialpolitiskt och ett rätt- visemotiv. Det socialpolitiska, som spelade en stor roll i Gustav Möllers argument för ett nytänkande på detta område, utgår ifrån att en stor del av de hushåll som lever på en icke tolerabel nivå just är barnfamiljer. En satsning på familjesociala bidrag av olika slag får därför automatiskt en gynnsam so- cialpolitisk konsekvens. Rättviseargumenten - som från teoretisk synpunkt är ganska oprecisa — hävdar att eftersom samhället önskar att ett relativt stort antal barn ska fö- das, bör samhället garantera att skillnaderna i levnadsstandard mellan barnfamiljer och andra familjer inte blir för stor. Kombine- rar man de här två motiven, får man bak- grunden till de prioriteringar som har skett inom familjepolitiken under de senaste de- cenniema.
Det är långt ifrån säkert att dessa motiv kommer att spela samma roll i framtiden. Och även om de gör det, är det sannolikt att man starkare än hittills kommer att häv- da att de önskade effekterna för familje- ekonomin bara kan nås genom kraftiga åt- gärder för att öka yrkesverksamheten också bland de gifta och samboende kvinnorna. (Jfr Anna-Greta Leijons uppsats.) Det är tydligt att det finns en viss samstämmighet i prognoserna ifråga om den kvinnliga yrkes- verksamhetens utveckling, även om många av dem som gör sådana prognoser är rädda för att göra alltför bestämda förutsägelser.
Man kan då fråga sig om inte den sam- manlagda effekten av ökad yrkesverksam- het bland gifta kvinnor, bättre barntillsyn, förkortad arbetstid, större möjligheter att få deltid, bättre kollektiva resurser ifråga om mat, städning och annan service etc. blir så stora att det är bättre att lägga tyngd- punkten på sådana insatser och inte ställa ytterligare vittgående krav på transferering-
Förr eller senare kommer vi här till en skiljepunkt där vi måste bestämma oss för var de stora insatserna ska ske. Om det tidigare resonemanget om transfereringarna är riktigt, skulle alternativet med snabbt ökad yrkesverksamhet bland de gifta kvin- norna vara det ekonomiskt mest real'istis: ka. Men det uppkommer samtidigt ett nytt problem, som måste lösas: de hushåll, där en av makarna (i allmänhet hustrun) av olika skäl inte kan ta yrkesarbete, kommer då efter hand i en sämre och sämre ställ- ning och detta kan inte vara acceptabelt.
Tekniskt kan ett sådant problem lösas på olika sätt. Men det är osannolikt att en sådan lösning kommer till stånd så länge man inte är medveten om att man har valt eller vill välja en linje som innebär att man inte längre vill satsa i samma omfattning som hittills på transfereringar till barnfa- miljerna.
Vad vi har möjlighet att satsa på tung socialpolitik är också beroende på hur sto- ra insatser den sociala servicen kräver. Den debatt som handlar om makro- kontra mik— roåtgärder i socialpolitiken (och som har initierats av Kurt Samuelsson), visar tydligt att det här inte finns någon möjlighet att ännu prognosticera utvecklingen i framti- den.
Samuelsson anser att mikroåtgärderna (socialhjälp etc.) ska begränsas ytterligare och användas enbart marginellt. Samtidigt hävdar han att detta kräver en utbyggnad och en viss omkonstruktion av socialför— säkringssystemet. »De olika försäkringarna tryggar en uppnådd inkomst och verkar därigenom både så att de bevarar uppnådda inkomstolikheter och så att de sätter en bestämd gräns mellan två grupper: de för vilka skilda risker manifesteras så pass sent i livet att de dessförinnan fått någorlunda hyggliga inkomster och de som råkar illa ut på ett tidigare stadium. Vissa grundskydd står de senare till buds.
Men för en exempelvis invalidiserad person blir det en väsentlig skillnad om han före invalidiseringen hunnit vara med några år i ATP och om han inte hunnit
med detta. (Vår ofullbordade socialpolitik, Socialnytt 1/1968.) Samuelsson menar där- för att man behöver tillämpa vad han kal- lar Iivstidsdimensionen på socialförsäkring- arna så att varje medborgare vid födseln blir medlem av försäkringarna. Vidare vill han ha en låginkomstförsäkring och han vill att socialhjälpen ersätts av ett rent för— säkringsstöd. Hans argument bygger här på att socialhjälp utgår på gränsen till existens- minimum och att en liten inkomst därför omedelbart leder till att bidraget från social- hjälpen reduceras. Han väljer som exempel en ensamstående ogift mor, som i ett så- dant läge aldrig kan bryta sig ur den onda ekonomiska cirkeln.
Samuelssons låginkomstförsäkring tange- rar andra tankegångar i den aktuella debat- ten — där man som utgångspunkt väljer ne- gativ skatt, inkomstgaranti eller sociallön, när man vill komma åt de problem som gäller de ekonomiskt sämst ställda grupper- na.
I det här sammanhanget bör vi också skjuta in ett annat viktigt reformkrav. De nuvarande socialförsäkringarna har ett för- åldrat huvudförsörjarbegrepp, som i vissa fall får mycket drastiska konsekvenser. Om exempelvis mannen har förvärvsarbete och dör, är det ofta avsevärt mycket gynnsam— mare i pensionsavseende för familjen än om 'i stället hustrun haft arbete och dör, även om deras inkomster har varit lika stora. Det är sannolikt att reformer på det här området kommer relativt snart.
Med de former som mikroåtgärderna i dag har, finns det starka skäl att önska att makroinsatserna blir så omfattande att den nuvarande socialhjälpens roll blir mycket begränsad. Å andra sidan finns det många tecken som tyder på att vi behöver en mer robust och mycket mer servicebetonad so- cialhjälp, om vi ska kunna göra något mer för de allra sämst ställda grupperna i sam- hället — de grupper som Gunnar och Maj- Britt Inghe har beskrivit så väl i Den ofär- diga välfärden. Låginkomstutredningen kom- pletterar den bilden med mer omfattande data. Vi ska återkomma till denna fråga när vi diskuterar den nuvarande socialvår-
Det är komplicerat att av de här reso- nemangen komma fram till några bestämda slutsatser. För närvarande fungerar den tunga socialpolitiken så att transfereringen spelar en mycket stor roll. Detta betyder att alla inkomsttagare kommer att bidra re- lativt mycket till denna del av socialpoliti- ken. Den enskildes risk (för arbetslöshet, olycksfall, sjukdom, ålderdom utan trygg- het, stor försörjningsbörda genom många barn etc.) påverkar i detta system förhål- landevis litet hans bidrag till kostnaderna. Den gemensamma insatsens storlek är inte kopplad till en sådan riskbedömning. Ett sådant system innebär alltså att vi godtar att de gemensamma kostnaderna inom den- na sektor fördelas efter andra grunder och att den utjämning som sker främst får sin prägel av det faktiska riskutfallet. (Någon större vertikal omfördelning sker däremot inte på grund av den storlek som olika in- komstklasser har.)
Om vi gör reservationer för att dataun- derlaget är mycket bräckligt, kan vi kan- ske komma fram till följande slutsatser:
1. Den tunga socialpolitiken kommer ock- så i framtiden att sträva efter att garantera en nivå som ligger avsevärt över existens- minimum. Dessutom kommer uppfattning- en av vad som är existensminimum succes- sivt att förskjutas — vilket också har skett hittills.
2. Familjepolitikens målstruktur kommer att ändras relativt kraftigt och åtgärder som syftar till att öka yrkesverksamheten för gifta kvinnor kommer att bli prioriterade.
3. Något jämviktsläge ifråga om hur stort det gemensamma ekonomiska svaret för den tunga socialpolitiken bör vara, kommer inte att uppnås utan detta kommer också i fram- tiden att vara en politisk stridsfråga - »so- cialpolitiken är för dyr . . .1
4. Systemet av makroåtgärder kommer att förbättras så att vissa restgrupper infogas i systemet och ett modernt huvudförsörj— ningsbegrepp införs.
1 Också från teoretisk och principiell syn- punkt är tanken på »jämviktslägen» av det här antydda slaget ganska tvivelaktig. Den förut- sätter att vi har en statisk behovsstruktur i sam- hället och att man därför har möjlighet att beräkna hur en fördelning ska vara som innebär att det råder jämvikt. Jämvikt betyder med andra ord att vi låser faktorer, som i verkligheten är »dynamiska» och medför att nya krav ställs på samhället.
Olika former av social kontroll
I varje samhälle fungerar olika former av social kontroll. Dessa har olika syften: de underlättar samspelet mellan människor ge— nom att rollbeteenden och rollförväntningar ofta stämmer överens, de tillgodoser sta- tens önskan att hindra brott och andra so— ciala avvikelser, de ger människor möjlig- het att i smågrupper uppleva gemenskap och arbete för gemensamma mål.
Social kontroll kan uppfattas både po- sitivt, neutralt och negativt, den kan ut- övas huvudsakligen genom belöningar eller huvudsakligen genom negativa sanktioner (straff, uteslutning ur grupper, negativa atti- tyder etc.). Detta är en schematisk beskriv- ning — i många sammanhang finns det skäl att understryka att positiva och negativa sanktioner uppfattas som relativa, dels där- för att olika människors uppfattningar av vad som är positivt och negativt varierar, dels därför att det som i en situation ter sig som negativt för en person i en annan situation upplevs som något positivt.
De former som den sociala kontrollen har i ett samhälle bidrar i hög grad till att prägla dess sociala struktur. Men det finns inte tillräckligt med material och inte heller en tillräckligt utvecklad teoribildning för att vi ska kunna ge en fullständig bild av hur den sociala kontrollen fungerar i det nu- varande samhället. Vi ska därför dröja vid två viktiga aspekter — pluralism kontra kon- formism och den sociala kontrollen i social- vården. Ifråga om dessa aspekter på den
sociala kontrollen är det av stort intresse att söka göra några antaganden om den framtida utvecklingen.
Pluralism kontra konformism
(Den följande framställningen bygger i hu- vudsak på min bok Människor i samspel, del ] Socialpsykologi.)
Sociologerna har ägnat stort intresse åt att förklara hur likformigt beteende upp- kommer. V'i kan mycket lätt upptäcka att det finns en strävan hos de flesta männi— skor i en mängd olika situationer att »göra som andra». Vad ligger bakom detta: Se- gerstedt urskiljer fyra orsaker till att likfor— migt beteende uppkommer: 1. Biologiska or- saker och i det sammanhanget är det vä- sentligt att dröja vid de nya mycket allvar- liga problem som de senaste årens veten- skapliga upptäckter har ställt oss inför, nämligen möjligheten att manipulera med våra arvsanlag. 2. Likformigt beteende på grund av imitation (härmning) -— här är de tidigare åren i människans utveckling mycket betydelsefulla. 3. Våld som orsak till likformigt beteende. Direkt våld är i all- mänhet inte accepterat utom i speciella si- tuationer. 4. Symboler som orsak till lik- formigt beteende. Det finns en nära kopp— ling mellan språket och de normer som på- verkar oss — sociala normer är enligt Seger- stedt språkliga uttryck med imperativ funk- tion. De språkliga uttryckens makt beror
på att de är fast förbundna med vissa hand— lingar och känslor.
Det är först under de senaste åren som man mera allmänt har fått full förståelse för den fjärde av dessa faktorer bakom den sociala kontrollen — vi kan styra, mani- pulera och påverka människor med språket i långt större utsträckning än vad man tidi- gare anat. I den framtida sociala struktu- ren, dår massmedias karaktär av övernatio- nella organ troligen också kan bli mera markerad, är det viktigt att noga följa ut- vecklingen framför allt med hänsyn till be- hovet att kunna värdera ut och kritiskt granska den information och den påverkan som når oss genom massmedia.
Vi vet vidare att social kontroll uppkom- mer genom ett samspel mellan ramnormer (lagar och andra bestämmelser av övergri- pande karaktär) och smågruppsnormer. På- verkan i smågrupperna är starkare än på- verkan genom de opersonliga ramnormerna.
Det typiska för vårt samhälle är nu att det finns ett stort utbud av smågruppsnor- mer och detta leder till en viss valfrihet. Vi har smågrupper med väsentligt olika åsik- ter ifråga om politik, religion, barnuppfost— ran, sexualmoral, jämlikhet, u-landsfrågor, abortlagstiftning etc.
Samtidigt har vi andra starka tendenser mot konformism, inte minst genom påver- kan från kommersiell kultur och genom massmedia. Vi tror att den här spänningen i dagens sociala struktur är välkänd för alla, även om värderingarna av det nuva- rande mönstret är mycket skiftande.
Men denna valfrihetsfilosofi innehåller en del kritiska punkter som det är angeläget att dröja något närmare vid. Om vi utgår från att det är önskvärt att samhällets grupp- organisation och den till denna knutna so— ciala kontrollen både ska garantera utveck- lingsmäjligheter för individen och innehålla tillräckligt underlag för en så bred gemen- skap mellan människor att demokratin för- djupas och bristerna ifråga om jämlikhet blir färre, är det inte sannolikt att den nu- varande smågruppsorganisationen är idea- lisk.
En amerikansk filosof Robert Wolff har
på ett skarpsinnigt sätt kritiserat den plura- listiska filosofin. Han anser att denna med- för en förfalskning av verkligheten genom att skilja ut vissa etablerade grupper. Dessa respekterar varandra och det uppstår ett slags jämvikt mellan dem. Men samtidigt skiljer de ut andra grupper, som inte får något inflytande över vad som sker i sam- hället. Detta kan innebära att vissa frågor aldrig kommer upp i debatten och att där- för stora och angelägna samhällsproblem aldrig ens blir diskuterade och ännu mindre föremål för reformsträvanden. »Under ef- terkrigsåren kom tiotals miljoner fattiga amerikanare att släpa efter i näringslivets jämna framsteg. Detta faktum var känt och diskuterades i åratal av ytterlighetskn'tiker- na. Deras försök att få dessa glömda ame- rikanare uppmärksammade hälsades anting- en med tystnad eller förakt. Plötsligt ”upp- täcktes, fattigdom av presidenterna Kennedy och Johnson, och artiklar som ett år tidi- gare snarare skulle ha hört hemma i de ra- dikala tidningar som satts på politiskt un- dantag i USA publicerades i Look och Time. En samhällsgrupp vars existens länge hade förnekats blev nu föremål för ett na- tionellt korståg.» — Det kan tilläggas att läget i USA nu har svängt tillbaka till det stadium som gällde före Kennedys »uppn täckt».
Man bör vidare peka på att den plura- listiska filosofin inte ger särskilt stor rörelse— frihet för medlemmarna inom grupperna. Dessa behöver nämligen en hög grad av lojalitet för att de ska vara starka utåt i konkurrensen med andra grupper. Den vitt- gående slutsats som Wolff kommer fram till är följande: »Genom att envist hålla fast vid samhället som en samling grupper, för- nekar den existensen av intressen som är gemensamma för hela samhället — frånsett det rent procedurmässiga intresset att be- vara systemet med påtryckande grupper — och möjligheten av samfälld handling in- riktad på allmännyttan.»
Hur mycket av detta som utan vidare kan tillämpas på svenska förhållanden är svårt att säga. I avsnittet om den tunga social- politiken visade vi att denna i relativt hög
grad bygger på att många måste dela kost— naderna för de socialpolitiska insatserna oberoende av hur stor den enskildes egen risk är. Från det svenska bondesamhället fram till ett samhälle med starka intresse- organisationer och folkrörelser har vi en tradition som starkt skiljer sig från den li- beral-konservativa ideologi som präglar ut- vecklingen i USA. Men trots detta behöver pluralismens innebörd analyseras noggran— nare om vi ska få en tillräckligt tydlig bild av den nuvarande sociala strukturen i vårt land.
Vårdlagar, vårdorganisation
Den nuvarande socialvården är reglerad av i första hand tre lagar: bamavårdslagen, nykterhetsvårdslagen och socialhjälpslagen. Dessa lagar är uttryck för de värderingar samhället har ifråga om socialvården. En kritisk granskning av dem visar att de är utformade så att socialvårdens viktigaste uppgift blir att utöva en samhällelig social kontroll över medborgarna. (Angående ref. se Människor i samspel, del 2 Socialpolitik, litteraturförteckningen till kap. 11—13.)
Detta låter sannolikt egendomligt för många av dem som arbetar inom social- vården. De senaste årens debatter om so- cialvårdens mål har också speglat stora olik- heter i uppfattningar om hur den nuvarande socialvården fungerar. Jag ansluter emeller- tid i stort sett till dem som är kritiska mot den nuvarande socialvården och som häv- dar att den i alltför hög grad fortfarande är präglad av en äldre traditions synsätt.
Några av de viktigaste kritiska synpunk- terna kan sammanfattas på följande sätt:
De former av hjälp till individen som finns i de tre nämnde lagarna växte fram, i ett samhälle av en helt annan typ än da- gens. Samhället ansåg sig på vissa punkter ha stora befogenheter att kontrollera den enskilde. Inom socialvården ansågs det själv- klart att hjälp i skilda former skulle utgå bara under förutsättning att samhället sam- tidigt snävt kunde bestämma villkoren för hjälpen. Därför gav man fattigvård (före- gående till socialhjälpen) enbart i natura-
form, man knöt villkor om återbetalnings- skyldighet till hjälpen och de personer som fick anstaltsvård var underställda mycket stränga ordningsregler osv. Det fanns na- turrättsliga teorier bakom tanken att sam- hället har skyldighet att ta hand om män- niskor som avvek från godtagna livsmönster och detta synsätt har starkt färgat utform- ningen av bamavårdslagen och nykterhets- vårdslagen, där kontrollmomentet spelar en stor roll och där inslagen av tvång är starka.
Om man närmare granskar de här la- garna och vissa andra som också är av be- tydelse för socialvården, ser man att det finns en dålig balans mellan sådana moment som är inriktade på att ge klienten hjälp och vård och sådan som är »uttryck för sam- hällets och omvärldens irritation och indig- nation över klientens uppträdande». (Alvar Nelson, opubl. manus.)
Nelson har gjort följande sammanställ- ning över hur klientgrupperna presenteras i olika lagar, där tvångsåtgärder förutsätts.
(BvL : bamavårdslagen, NvL : nykter- hetsvårdslagen, BrB : brottsbalken, LpV : lag om beredande av sluten psykiatrisk vård i vissa fall, LPU : lag angående omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda, AsocL = lag om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet.)
Farliga
]) för eget liv: NvL, LpV och LPU 2) för eget tillstånd: LpV 3) för sin sexuella självbestämningsrätt: LPU 4) för annan: NvL, LpV och LPU 5) för annans egendom rn. m.: LpV 6) för allmän ordning och säkerhet: AsocL.
Dåliga försörjare 7) utsätta närstående för nöd eller vanvård: NvL 8) eljest försumma närstående: NvL.
Parasiter
9) ligga det allmänna eller annan till last: NvL och BvL
Hjälplösa 10) vara ur stånd att taga vård om sig själva: NvL, BvL, LpV och LPU
Grovt störande
11) ha ett för andra grovt störande levnads- sätt: NvL, LpV och LPU
Asociala och vagabonder 12) föra ett asocialt liv: AsocL 13) icke söka årligen försörja sig: NvL, BvL och AsocL
Vanartade
14) föra ett sedeslöst liv: BvL och LPU (som under 3) 15) vara svårfostrad eller skolka: BvL
Missbrukare
16) ha tre fylleriindikationer: NvL 17) missbruka rusdrycker eller narkotika: BvL
Kriminella 18) ha förövat brottslig gärning: BvL och BrB, LpV.
Det drastiska i denna katalog, är skriver Nelson, de beteckningar för olika klient- grupper som man skapar på grundval av indikationerna. (Jfr det tidigare resone- manget om de språkliga uttryckens norm- bildande verkan.) Bara några få indikatio- ner, framför allt 1), 2) och 10) är primärt in- riktade på att bereda klienten hjälp och vård men så kan ske även utan användning iV tvång, se sjukvårdslagen och socialhjälps- lagen. (Nelson a. a.)
Kritikerna har vidare pekat på att social- vården har svårt att bygga upp förtroende— relationer mellan samhällets representanter (förtroendemän, socialarbetare etc.) och kli- enterna. Också allmänheten ser ofta de so- cialvårdande insatserna som en omotiverad hjälp åt människor som »borde klara sig själva».
Lagamas utformning har direkt betydelse för relationen mellan socialarbetarna och klienterna. Både bamavårdslagen och nyk- terhetsvårdslagen är konstruerade så att en »upptrappning» av åtgärder sker: man bör- jar med råd och andra öppna åtgärder sam- tidigt som klienten vet att det småningom kan bli fråga om övervakning eller placering på anstalt. Ytterst bygger man här på en prestationsfilosofi som är typisk för hela vårt samhälle men som är ett dåligt medel när det gäller att hjälpa människor som av olika skäl har svårt att klara upp sina pro- blem, både på det ekonomiska och psyko- logiska planet.
Det är viktigt att inte alltför snävt inrikta
diskussionen på den här punkten att gälla tvång eller icke tvång i socialvården. Det mest angelägna är att vidga denna diskus- sion till att gälla vilka former av social kontroll som vi har i samhället i dag och hur dessa efter hand ska kunna omstruktu- reras så att de bidrar till att göra samhäl- let mera demokratiskt och ge varje individ en känsla av egenvärde och självbestäm- manderätt.
Om vi tillämpar detta på socialvården kommer vi fram till ett problem som kan formuleras så här: hur ska vi kunna skapa metoder för social kontroll, som upplevs som meningsfulla och önskvärda av båda parter i den sociala situationen. Till och med tvångsåtgärder kan i vissa fall accepte- ras om de ingår i ett vidare mönster av behandling som utgår från klientens egna behov och som respekterar klientens med- bestämmanderätt. Vi har för närvarande få institutioner som arbetar på det sättet men erfarenheterna från försök som drivs efter dessa principer är gynnsamma.
Ett annat moment i kritiken mot den nu- varande socialvården är att den så tydligt speglar att samhället är starkt skiktat och att den bidrar till att bevara denna struk- tur. Mest uppseendeväckande har beskriv- ningen av nykterhetsvården varit (i Nykter- hetsvårdens läge del I SOU 1967: 36). Det visar sig här att fördelningen mellan fri- villiga vårdinsatser och tvångsåtgärder föl- jer en mycket tydlig klasstruktur: »Grup- perna företagare och tjänstemän, som en- dast var mycket lågt representerade i nyk- terhetsvårdsklientelet, utgör inte mindre än en tredjedel av männen vid medicinska kli- niker, alkoholkliniker och psykiatriska kli- niker och en fjärdedel av männen vid men- talsjukhus . . . Motsvarande tendens förelig- ger när det gäller utbildning. Studentexa- men eller akademisk utbildning fanns prak- tiskt taget ej representerade inom nykter- hetsvårdsklientelet, men förekommer inom sjukvårdsmaterialet, bortsett från sanatorier- na, oftare än realexamen förekommer inom nykterhetsvårdsklientelet . .. Det vanligast förekommande enskilda yrket vid de medi- cinska klinikerna var företagsledare. Ingen
person bland männen på psykiatriska klini- ker har rubricerats som grov- eller diverse- arbetare, det yrke som var mest frekvent hos nykterhetsvårdsklientelet». (a. a. sid. 528.)
Sammanfattningsvis kan vi säga följande om socialvården: den debatt som nu pågår om mål, resurser och organisation inom so- cialvården har helt brutit den isolering som tidigare präglade detta område. Det bety- der att socialvårdens sätt att fungera grans- kas från nya perspektiv och att intresset för målfrågorna ökar markant. Det är san- nolikt att detta inom en inte alltför avlägsen framtid kommer att leda till att socialvår- den får en inriktning och en struktur som starkt kommer att skilja sig från den nu- varande socialvårdens.
Det återstår i detta avsnitt att diskutera åldringarnas ställning i vårt samhälle. Det- ta har delvis med vårdorganisation och re- surser för vården att göra men åldringar- nas ställning är också beroende av en rad andra faktorer — utvecklingen från tregene- rationsfamilj till tvågenerationsfamilj, för- ändrade pensionsvillkor, bostadsplanering och kulturservice, som tar större hänsyn än hittills till de äldres behov.
År 1970 är ca 11,6 % av befolkningen över 67 år och 1980 väntas detta procent-
SociaI hemjälp Åldringar och handikappade.
tal stiga ytterligare till någonstans mellan 13 och 14 % enligt vissa prognoser. Sam- tidigt fortsätter inflyttningen till tätorterna vilket ganska automatiskt medför att antalet tregenerationsfamiljer minskar.
Ifråga om nuvarande serviceresurser gäl— ler följande:
Till detta bör anmärkas att platserna på ålderdomshemmen i stor utsträckning dis— poneras av gamla personer som behöver en viss kontinuerlig sjukvård.
Det framgår av dessa siffror att vi ock- så i framtiden kan räkna med att bara en mindre del av åldringarna kommer att bo i ålderdomshem och det är sannolikt att hälsoskäl kommer att vara den viktigaste faktorn bakom val av vårdform. Det är ock— så troligt att en fortsatt upprustning av sjukhem och ålderdomshem kommer att ske och att kraven på att de kvarvarande dra- gen av förmyndarkaraktär ska försvinna blir så starka att myndigheterna tar hänsyn till dem. (Sociologiska undersökningar från de senaste åren visar att vi knappast har hun- nit så långt ännu.)
Mycket svårare är det att förutsäga något om de övriga åldringarnas ställning i sam- hället. Gunnar Inghe och John Takman har pessimistiskt beskrivit den isolering som i dag mycket ofta drabbar de människor som
Antal arbets- Antal hemsama-
År Antal hjälpta timmar (milj. tim.) riter
1960 79 500 8,4 11 500 1965 144 000 17,2 23 400 1969 (beräknat) 231 000 33,5 50 500 1970 254 000 36,8 58 300
Antal vårdplatser på sjukhem Antal vårdplatser Summa på ålderdomshem
För långvarigt För psykiskt kroppssjuka sjuka 1960 18 600 6 400 422300 67 300 1965 23 800 6 700 48 400 78 900 1970 (beräknat) 35 300 8 200 59 000 102 500 Uppgifterna från 1971 års statsverksproposition (bilaga 7.) SOU 1971: 28 2: 15
har nått över pensionsåldern och det finns knappast några generella förslag till lösning— ar som visar hur detta mönster ska brytas.
Problemet är av den karaktären att det måste angripas från många olika sidor om man ska kunna nå en någorlunda stark ef— fekt men diskussionen har hittills inte gått så djupt att man kan skönja några nya ini- tiativ som skulle radikalt kunna förbättra de äldres ställning. Den relativt negativa, psykologiska attityd till äldre som finns in- byggd i vår samhällsstruktur har troligen växt i takt med urbaniseringen och den kan kontrasteras mot den idolbildning som sker kring ungdomen och den stora satsning man inte minst inom olika kommersiella sekto- rer gör på de unga.
Mot ett nytt servicebegrepp
De strävanden som finns att begränsa den sociala kontroll som socialvården i dag ut- övar, kompletteras av önskemål om nya for- mer av social service. En resursökning kan nästan automatiskt minska behovet av social kontroll i vissa former. Detta visar redan erfarenhet inom nykterhetsvården från vis- sa städer där man har satsat på att kraftigt förstärka den frivilliga behandlingen vid al- koholldiniken och samtidigt minska antalet tvångsingripanden.
Men servicebegreppet får troligen också i andra avseenden en delvis annan karak- tär i det framtida samhället. I och med att socialvårdens mål omformuleras kommer det att framstå som ganska självklart att socialvården bör ha som främsta uppgift att erbjuda service på olika områden till de människor som önskar anlita den.
Vi kan här utskilja olika ändamål: 1) »Tung service», där ekonomiska och per- sonliga serviceåtgärder kopplas mycket nära till varandra och till vilken det behövs so— cialarbetare av en delvis ny typ — personer som kan kombinera det arbete som social- arbetare och hemvårdarinnor idag utför och som är beredda att under viss tid bo hos familjer, där det av olika skäl behövs en total sanering. Detta kommer att bli ett al- ternativ mot nuvarande system, där man
kanske spränger en sådan här familj -— i första hand genom att placera barnen i fos- terhem. 2) Råd, psykologisk och annan kli- nisk behandling och terapi på frivillig bas, vilket innebär en vidareutveckling av ar- betsformer som redan finns på en del plat- ser. Här kommer också nya terapiformer att prövas, där den traditionella anstaltsvis— telsen troligen kommer att ersättas av ett system, där terapeuten en tid liver tillsam— mans med den familj som önskar stöd. 3) Konsumentupplysning som anknyter till den upprustning som väntas komma till stånd på detta område. 4) Kulturell service, där man inom kommunerna har möjligheter att låta socialvården nära samarbeta med kul— turnämnden, med föreningslivet och med olika »frigrupper». Försök i sådan riktning ;ågår redan på flera platser.
Socialvårdens utveckling är -— som det framgår av de här antydningarna — att man strävar efter att integrera många av sina verksamheter med andra aktiviteter i sam— hället. Om detta ska bli möjligt, förutsätter det bland annat att de sociala nämnderna får en starkare ställning i kommunerna och att deras förtroendemän är beredda att satsa på samarbete i helt eller delvis nya former med andra organ.
Kvarvarande klasstruktur
Vi kan inte diskutera den framtida klass- strukturen utan att bestämma vilka stratifi- eringsvariabler som vi anser vara mest an— vändbara. Sociologen Gösta Carlsson har utan att göra anspråk på någon fullständig- het angett följande:
1. Prestige, socialt anseende
2. Makt eller inflytande
3. Inkomst, ekonomiska resurser (kon- sumtionsekonomisk roll)
4. Produktionsekonomisk roll, bl. a. roll som företagare respektive anställd
5. Ideologi, politiska motsättningar, upp- levt socialt intresse, klassmedvetande
6. Uppfostran, kulturella attribut eller »livsstil»
7. Social interkommunikation, kontakt- system.
Om vi antar att alla dessa variabler på något sätt beskriver det som vi kallar för klass, återstår de komplicerade frågorna hur man ska kunna finna mätmetoder för att fastställa en persons ställning i de olika va- riablerna och hur man ska väga de olika variablernas betydelse inbördes. Dessa pro- blem är livligt diskuterade men fortfarande olösta. (Jfr Allardt/Littunen, Sociologi, kap. 4 Samhällsklasser och social stratifiering.)
Enklast är att studera den verkan som utbyggnaden av utbildningen har (varia- bel 6, som också i hög grad påverkar flera av de övriga). Variablerna 2 och 5 är där- emot mycket svåra att analysera. Trots den rika litteraturen under de senaste åren som handlar om maktfrågor och maktrelationer är bilden av maktfördelningen i samhället mycket oklara och i hög grad varierande hos olika uttolkare.
Man kan naturligtvis — åtminstone tills vidare — nöja sig med ett något enklare klassbegrepp, där vi kombinerar variablerna 3, 4 och 6. Med en sådan utgångspunkt är det möjligt att med stöd av statistiska data bilda sig en uppfattning om de huvudsakliga trenderna i utvecklingen, särskilt om man samtidigt studerar den sociala rörligheten i samhället.
Utan att redovisa det tillgängliga materi- alet tror vi att man kan påstå att det svens— ka samhället fortfarande karaktäriseras av stora skillnader mellan skilda samhällsklas- ser och att utbildningen har varit den faktor som har haft och har störst betydelse för att minska dessa skillnader. Men effekten av utbildningen blir helt olika om vi väljer att se vilken inverkan den har ifråga om klasstrukturen hos nya grupper som inför- livas med vuxensamhället eller om vi i stället studerar klassstrukturen över hela samhället. I det senare fallet åstadkommer utbildnings- expansionen att skillnaderna mellan olika åldersgrupper ökar och att den tidigare klasstrukturen delvis bryts sönder. De insat- ser som för närvarande görs inom vuxen- utbildningen kan inte i någon större ut- sträckning ändra dessa tendenser.
Om vi ser något längre framåt, måste vi också ta hänsyn till att sambandet mel-
lan utbildning och inkomst kommer att bli mindre stark, när en mycket stor del av ungdomen skaffar sig gymnasial och post- gymnasial utbildning. Redan idag hävdar man exempelvis från arbetsmarknadsstyrel— sen att det är orealistiskt att räkna med att alla »akademiker» ska kunna få arbeten, som är direkt kopplade till deras utbild- ning.
Social struktur -— ett isberg?
Det har visat sig att det är svårt att beskriva samhällets sociala struktur. Detta har flera orsaker. Det saknas många viktiga data — framför allt sådana som beskriver olika so- cialpsykologiska och sociologiska mönster. Utan dessa blir helhetsbilden fragmentarisk och får karaktär av ett isberg, där vi bara ser den mindre delen.
Också inom den socialpolitiska sektorn saknas många grundläggande fakta och möj- ligheterna till övergripande teoribildningar är likaledes begränsade. Det behövs med andra ord forskning och utvecklingsarbete för att vi i framtiden ska kunna analysera den sociala strukturen i samhället bättre. Följande projekt har aktualiserats genom den diskussion som har förts i den här upp- satsen:
1. En moderniserad socialgruppsindelning, som ger oss möjlighet att beskriva variatio- ner i strukturen på ett lämpligt sätt.
2. Data — både ekonomiska, sociala och psykologiska som skulle ge oss bild av de stora variationerna i familjestruktur/hus- hållsstruktur i dagens samhälle och vidare ge bättre möjligheter att göra prognoser om den framtida utvecklingen. Många avgöran- den inom socialpolitik och socialvård/ social service hänger i luften utan dessa bakgrunds- kunskaper.
3. Studier av hur transfereringarna inom socialpolitiken verkar.
4. Cost-benefit-analyser över hela det so- cialpolitiska området.
5. Fortlöpande resultatsredovisningar in- om socialvården och kriminalvården.
Kapitel 3
Social struktur på mikronivå
Åke Daun
3 Lokalkultur
Kulturellt mycket homogen befolkning. In- vånarna delar grundläggande livsvärderingar och har omfattande erfarenhetsgemenskap. Denna kulturella enhetlighet implicerar stor överensstämmelse i fråga om fritidsvanor, uppträdande, språkliga idiom etc.
4. Informell politisk struktur
Befolkningen bestämmer själv över de flesta av samhällets angelägenheter. Samhället är inte självständig kommun; dock tillhör två samhällsmedlemmar kommunens fullmäkti- geförsamling och har där kunnat främja sin hemorts intressen. Viktigare är dock invå- narnas inflytande över den fysiska miljön och över utbudet av fritidsevenemang. De flesta hushållsföreståndare är villaägare och ansvarar alltså över sin bostad och dess tomtmark. Även de personer som hyr lägen— het i en- eller tvåfamiljshus förfogar över var sin gårdstomt. Vägunderhållet skötes av en lokal vägförening, byggandet av en mo- torbåtshamn har skett via en lokal hamnför- ening, elförsörjningen uppehölls tidigare av en lokal belysningsförening, en lekplats har ordnats på bolagets mark efter förslag i fö- retagsnämnden, en fotbollsplan och en is- bana hade byggts till stor del med egna ar- betsinsatser av idrottsföreningens medlem- mar. Biografverksamheten skötes av Fol— kets Hus—föreningen, sport- och friluftseve— nemang av idrottsföreningen. Diskussioner, studiecirklar, hobbyträffar, utflykter, basa— rer, danstillställningar, årsfester m.m. ar-
rangeras av ett flertal lokala organisationer, såsom de två socialistiska arbetarkommu- nerna, en SSU-avdelning, en DU-klubb, en avdelning av Svenska kvinnors Vänsterför- bund, ABF, Unga Örnar, en pensionärsför— ening, en kyrklig syfören'ing, en Skytteför- ening och en jaktvårdsförening. I samhället, finns också en mindre orkester, som står för musiken på s. k. familjedanser i Folkets Hus. I många år fanns även två konkurre- rande teatergrupper, vilka ordnade årliga revyer.
5 Fysisk struktur
Bebyggelsen i samhället består nästan en- bart av en- och tvåfamiljshus. Bebyggelsen är tät; byggnadstomtema gränsar till var- andra. I den centrala delen av samhället är post, busstation, kiosk, lekplats och Folkets Hus belägna. I närheten och bland bostads— bebyggelsen finns en biblioteksfilial, en kon- sumbutik, två privata livsmedelsaffärer, ett bageri och en pappershandel, vidare en me- kan—isk verkstad, ett snickeri, en bilverkstad och två åkeriföretag. I periferin finns id- rottsplats och pensionärshem. Sågverket gränsade direkt till bostadsbebyggelsen. Samhället är beläget på en udde i Botten- viken och avgränsas till mer än tre fjärdede- lar av vatten, för övrigt av skog. Även inne bland bebyggelsen finns delvis orörd skogs- mark. På närbelägna holmar i skärgården har många familjer byggt sig sommarstugor.
Brukssamhället Sandviken växte upp kring järnverket från början av 1860-talet. Loka- liseringen motiverades närmast av den då nyanlagda Gävle-Dala järnväg, och Sandvi- ken var också ett av de första brukssam- hällen som uppstod i anslutning till en järn— väg. I likhet med Båtskärsnäs utgör det ett typexempel på den industriella genombrotts— tidens samhällsbildningar. I motsats till detta har emellertid Sandviken expanderat. Folk- mängden var 1880 ca 1 800 och är i dag ca 23 000, och av dessa arbetar ca 8 000 perso— ner vid järnverket. En del av bestadsbe- byggelsen i samhällets äldre område liknar den i Båtskärsnäs. Yttre stadsdelar har växt
upp i Sandviken fr.o.m. 1920-talet, till en början med egna hem, senare med hyres- husbebyggelse. Det senast byggda området med flerfamiljshus heter Biörksätra, där de första hyresgästerna flyttade in 1967, och där det sista igångsättningsåret för bebyg- gelsen enligt planerna är 1972. Hösten 1969 genomförde nio pedagogikstuderande från Stockholms universitet en intervjuun— dersökning i detta område.5 Det är förhål— landen, som dokumenterats i rapporten från den undersökningen, som nedan ska jäm- föras med motsvarande villkor i Båtskärs- nas.
b) 1 Demografi
Relativt stor befolkning. I den del av Björk- sätra som var färdigbyggd hösten 1969 bod— de ca 1 000 familjer. Av det slumpmässiga urval personer över 18 år som intervjuades var en knapp majoritet inflyttad uitfrån, i regel från samhällen norr om Sandviken. De flesta kom från länet, dels från mindre industrisamhällen dels från landsbygden. Många inflyttade kom från Norrland, både från småbyar och från tätorter. Ett fåtal kom från stora städer och från utlandet. De flesta av invånarna hade bott i området mellan två år och sex månader. Med hän— syn bl. a. till det stora antalet inflyttade familjer och till att många av dessa var unga finns det anledning tro att få av dem var släkt med varandra.
2 Socialklasser
Socialt mindre homogen befolkning. Den undersökning varifrån uppgifterna är häm- tade innehåller ingen statistisk granskning av den sociala klasstrukturen i Björksätra. Enligt intervjuerna finns det inte några stör- re klasskillnader. Intervjusvar som »det är väldigt blandat härute, jag har inte märkt nåt sånt» och »det finns alla kategorier här, både tjänstemän och arbetare» skulle tyda på en blandning av medelklass och arbetar- klass.
Kulturellt mindre homogen befolkning. Med hänsyn till att så stor del av invånarna var inflyttade från många olika samhällen, del- vis också från andra delar av landet, kan vi antaga att befolkningen i Björksätra endast till en mindre del företer överensstämmel- ser i kulturellt avseende.
4 Informell politisk struktur
Invånarna har själva mycket litet inflytande över förhållandena i området. Sandviken är självständig kommun, men någon represen- tant i stadsfullmäktige som speciellt företrä- der Björksätrabomas intressen torde inte finnas. Alla bor i förhyrda lägenheter och förfogar inte över något särskilt uteutrym— me. Den fysiska miljöns utformning är re— sultat av planering och beslut främst inom en allmännyttig bostadsstiftelse, anbudsgi- vande entreprenadföretag samt stadens re- presentativa församlingar, stadsfullmäktige, byggnadsnämnd etc. Några fritidsevenemang torde inte förekomma i själva bostadsområ- det i någon nämnvärd utsträckning. Ett un- dantag är dock en lokal för barn- och fritidsverksamhet som Hyresgästföreningen öppnat. På annat håll i Sandviken ordnas hobbykurser, förutom att det där finns bio- grafer m.m. Möjligheterna för Björksätra- boma att påverka karaktären av dessa ut- bud är emellertid små eller obefintliga.
5 Fysisk struktur
Områdets bebyggelse består av två- och tre- vånings flerfamiljshus, byggda i grupper om fyra och fem. Radhus och villor är dock planerade att så småningom tillkomma i ut- kanten av området. Mellan husen finns lek— platser. Till varje husgrupp hör ett kall— garage för ett antal bilar och en stor par- keringsplats. Till varje husgrupp hör också en i källarplanet belägen samlingslokal och ett hobbyrum. Ett lokalt service-centrum var
5 Robert Bell et al.: Björksätra, ett bostads- område i Sandviken, hösten 1969. Uppsats för Tre betyg. VT 1970. Pedagogiska institutionen. Stockholms Universitet. (Stencil.)
1969 under byggnad. Dock fanns två livs- medelsaffärer redan i närheten, likaså en bensinstation. Björksätra avgränsas av gator och utanför dessa dels av annan bebyggelse och järnvägen dels av skog. Inom området står några björkar kvar mellan husen.
Låt oss slutligen se på dessa förhållan- den i storstadsförorten. Bebyggelsen i stor- städernas ytterområden företer visserligen stora variationer; det finns nya områden med enbart radhusbebyggelse och andra med enbart höghus osv. Också i andra avseen- den särskiljer sig olika förortsområden. Den typ jag avser är den vanliga, som består av ett stort antal flerfamiljshus, delvis i form av höghus, ett mindre parti med enfamiljs- hus, samt ett service-centrum. Många om- råden av denna typ kan antas ha stora likhe- ter med Björksätra i de aktuella avseendena men också skilja sig genom att dess känne- tecknande drag i dem blivit så utpräglade. Demografiskt kan man sålunda finna en mycket stor befolkning, sammansatt av män- niskor som inflyttat från praktiskt taget hela landet och många även från utlandet. Med avseende på klasstrukturen möter man an- tagligen en jämförelsevis socialt heterogen befolkning. Det finns visserligen tendenser till skillnader i fråga om klasstruktur mel- lan olika nybyggda förorter, beroende bl. a. på skillnader i fråga om boendekostnader, bostadsområdets allmänna attraktivitet och de bättre situerades relativt större frihet att välja bostad. Oavsett sådana differenser mel- lan olika bostadsområden kan det nog på- stås att en nybyggd storstadsförort generellt sett utgör en socialt mycket heterogen sam- hällsbildning. Den kan vidare påstås ha en ojämförligt kulturellt heterogen befolkning, både på grund av den »geografiska» bland- ningen och den sociala stratifieringen. Be- träffande den informella politiska struktu- ren saknar förortsborna, liksom i Björksätra, i stort sett inflytande över miljön utanför bostadslägenheten. Bebyggelsemässigt skiljer sig i allmänhet storstadsförorten från Björk- sätravarianten endast i fråga om formatet, dvs. genom dess större antal hus, antal vå— ningar, parkeringsplatser, affärer osv. Sam-
lingslokalerna och hobbyrummen i Björk- sätra har dock för närvarande ingen allmän motsvarighet i storstadsförorten.
Jämförelse mellan de situationella villkoren i de två miljöerna
Båtskärsnäs och Sandviken var från början två mycket lika samhällen, dvs. de nämnda villkor som på den tiden och även långt se- nare gällde i Båtskärsnäs kan antas ha varit likartade i Sandviken, då detta fortfarande var ett litet brukssamhälle. På grund av järnverkets snabba expansion har emellertid den naturliga befolkningstillväxten inte en- sam kunnat tillgodose den ökade efterfrå- gan på arbetskraft. Sandviken har därför, i likhet med storstaden, blivit ett inflyt- tarsamhälle. Enligt intervjuundersökningen skulle cirka hälften av Björksätraborna ha inflyttat utifrån, bl. a. från samhällen i övre Norrland av typ Båtskärsnäs. För många av inflyttarna innebär bytet av bostadsort nya Situationella villkor, vilket ovan exem- plifierats. Dessa förändringar medför änd- rade möjligheter och restriktioner för de berörda individerna att agera i överensstäm- melse med de givna värderingarna. Låt oss åter ställa frågan: har valfriheten ökat eller minskat?
Om förändringarna skulle bedömas obe- roende av individernas värderingar vore svaret på denna fråga, att valfriheten ökat. För de flesta inflyttarna i Björksätra ökade antalet grannar och därmed i och för sig antalet presumtiva vänner och bekanta. Från denna synpunkt borde således den enskildes chanser att träffa personer med liknande läggning och intressen öka betydligt. Från denna synpunkt innebar också den nya si— tuationen en ökning av tillgången på fri- tidsobjekt; ju större samhälle desto fler möj- ligheter till förströelse och förkovran på fri— tiden. Förändringarna bör dock inte bedö- mas oberoende av värderingarna, emedan det är från dessa individen utgår i sin egen bedömning av de förändrade villkoren. Sva- ret på frågan blir då, att valfriheten för en del av inflyttama snarare torde ha minskat, dvs. friheten att agera i överensstämmelse
med de givna värderingarna. Den orsak härtill som jag först ska ta upp är den som utgöres av värderingamas kulturella förank- ring. Människor erhåller sina grundläggande värderingar genom att växa upp i en lokal kultur, genom att interagera med andra människor i ett lokalsamhälle, ofta begrän- sat till en social delkultur i detta samhälle, och genom att anpassa sig till de möjlig— heter som situationen erbjuder. På detta sätt grundlägges livsstilar, olika i skilda samhäl- len och för olika grupper av människor. Människomas aktiviteter i Båtskärsnäs ka- naliserades av samhällets specifika villkor, den relativt lilla befolkningen, där alla kän- de varandra väl, där nästan alla tillhörde samma sociala skikt, där likheten & synsätt, vanor och språk var mycket stor, där man hade ansvar för de flesta av samhällets an— gelägenheter och där bebyggelsen och na- turomgivningen var just den ovan angivna. Invånarnas preferenser var till stor del ut— tryck för dessa villkor, och jag har i annat sammanhang redogjort för hur sågverksar- betama demonstrerade sin önskan att få bibehålla dessa villkor.
Att friheten att agera i överensstämmelse med värderingarna minskat för en del av Björksätras inflyttade framgår av rapporten från undersökningen. De intervjuade näm- ner framför allt två omständigheter, den ena att de hade ett bättre umgänge med grannar förut, att de då stannade upp och pratade med varandra utomhus och att de träffades hemma hos varandra. Den andra omständigheten som ofta nämns är att det var »friare» förut, varmed några menar att de själva fick bestämma över arbete och ti- der och andra att de kunde gå ut, utan att tänka på klädseln. Många säger sig i denna förbindelse sakna den omedelbara tillgången till naturen. Andra diskrepanser mellan vär- deringar och Situationella villkor, som de intervjuade nämner mot bakgrund av tidi- gare erfarenheter, är begränsningen av möj- ligheterna att påverka boendemiljön. Man vill t. ex. kunna välja tapeter och även själv tapetsera och måla i lägenheten och Också kunna påverka skötseln av bostadsområdet, dels genom egen medverkan dels genom
personligare kontakt med områdesförvalt- ningen. En stor grupp av de intervjuade klagar dessutom på områdets skötsel; tre vaktmästare ansvarar för ett femtiotal hus. Flera av de tillfrågade säger sig vara villiga att överta vissa sysslor, bl. a. trappstädning och snöskottning. Kritik riktas också mot informationen om tillgänglig service och fö- rekommande bestämmelser, vilken beteck- nas som delvis otillräcklig delvis motsägelse- full. De allra flesta av de intervjuade visste överhuvud inte om existensen av de ovan omtalade samlingslokalema och hobbyrum- men. Upplysningar om service och annat i området bör enligt flera förslagsställare lämnas vid informella träffar, medan meto- den med cirkulärskrivelser anses vara in- effektiv när det gäller att skapa efterlevnad av bestämmelserna. Övervägande negativa omdömen ges om barnens lekplatser, vilka kontrasteras mot tidigare villkor, som er- bjöd bamen stora ytor att springa på, mind- re biltrafik och en mer upplevelserik miljö.
Det var länge sedan Sandviken upphörde att vara ett litet brukssamhälle, men något av den gamla bruksbebyggelsen fanns 1969 fortfarande kvar i centrum. Detta område kallades Bruket och den dominerande hus- typen var där tvåvåningshus av trä med vartdera åtta enrumslägenheter. En stor del av Björksätraborna har tidigare bott i Bru- ket men flyttat bl.a. därför att detta om- råde står i tur att rivas; vissa delar är re- dan rivna. Det innebär att också för en del av de gamla Sandvikenbor, som flyttat till Björksätra, medför flyttningen nya situatio— nella villkor, dvs. andra möjligheter och be- gränsningar att agera i överensstämmelse med värderingarna. För dem som vuxit upp och levt i Bruket hade områdets specifika villkor bidragit till en livsstil och till värde- ringar liknande dem i t. ex. Båtskärsnäs. Bruket var dock ett tekniskt omodernt och nedgånget bostadsområde, varför det för dess invånare innebar stora fördelar att flytta till Björksätra. I andra avseenden med- förde det däremot nackdelar, vilka delvis överensstämde med dem som de förutnämn- da inflyttarna pekat på. Följande intervju- citat belyser detta förhållande: »Man kände
alla i huset naturligtvis och de flesta andra i Bruket. Det var en helt annan kontakt där. Det var fritt, husen var mindre.» För- utom den bättre kontakten med grannarna nämnes bl.a. de trädgårdar som hyresgäs- terna i Bruket hade tillgång till: ». .. där såg man folk jämt. Man hade dörrar åt alla håll, öppna under sommaren. Där hade man bersåer och tävlingar med första, andra och tredje pris för den som hade de finaste träd- gårdarna. Alla hade ju trädgård förutom dom som bodde på gatan. Man hade po- tatis och allt möjligt.. .» De intervjuade nämner också barnens situation, när de själ- va växte upp i Bruket: »Där (i trädgårdarna) fanns sand, grus och skräp. Vi fick ta ut filtar och grejer från huset och på dom lekte vi med dockor och andra saker. Så byggde vi tält och kojor. Nu säger folk att sånt där är skräpigt. Därför blir lekplat- serna sterila och barnen tröttnar snart på det lilla som finns.»
Sammanfattningsvis kan det registreras att bostadsområdet Bruket, innan detta bör- jade saneras, liknade ett samhälle av typ Båtskärsnäs genom sin relativt lilla befolk— ning, vilken var både socialt och kulturellt mycket homogen, och genom att de flesta var uppvuxna i området och kände varand- ra väl. Denna typ av miljö, som enligt den här refererade studien och många andra undersökningar även existerar i städer, inte endast i små samhällen och på landsbyg- den, kontrasterar på många sätt mot bo- stadsområden av typ Björksätra. Ännu stör- re blir kontrasten mot den nybyggda stor- stadsförorten,6 där många av dragen tycks bli mycket mer utpräglade och där t. ex. grannarna inte hälsar på varandra. Som ett extremt exempel får jag nämna en alldeles normal småbamsmamma i en dylik stock— holmsförort, som berättat att grannfruarna inte svarade utan vände bort ansiktet, när hon bröt praxisen och hälsade på dem i farstuns barnvagnsmm. Ehuru grannkon- takten, jämfört med tidigare förhållanden, av många upplevdes som dålig i Björksätra syntes dock de flesta hälsa på varandra i trappan. De personer som sade sig inte känna någon i huset utan bara hälsade, be-
stod dels av sådana som bott i Sandviken i hela sitt liv och hade sitt gamla umgänge på annat håll i staden, dels av nyinflyttade från övre Norrland. De övriga nämner t. ex. att man stannar och pratar i porten och i några fall t.o.m. att man ibland dricker kaffe hos varandra.
Skillnaden mellan Björksätra och stor- stadsförorten i fråga om grannarnas inter- aktion kan antagligen förklaras med refe- rens till de tidigare angivna olikheterna mel- lan de två miljöerna, graden av social och kulturell enhetlighet m.m. Förutsättningen för interaktion är i regel en kombination av något gemensamt mål eller intresse och vissa förhandsinformationer om varandra. Dessutom krävs i allmänhet en situation som underlättar kontakten, t. ex. samtidigt besök i hyreshusets tvättstuga. Många av storstädernas s. k. byalag har kommit till då gemensamma intressen hotats inför riv- ning av hus, breddning av gator o.dyl. Hu- vudförutsättningen för samtal mellan gran- nar i ett hyreshus under mera normala om- ständigheter än dessa är nog i många fall vissa förhandsinformationer, inte minst om motpartens sociala position och kulturella hemvist. Eftersom det i nybyggda bostads- områden knappast finns några gemensamma angelägenheter, som direkt påkallar hyres- gästernas interaktion, och dessutom finns mycket få kanaler för dessa till informa- tion om varandra, uppfyllas i regel inte för- utsättningarna för samtal. De flesta män- niskor kräver sådana informationer att de kan göra någon form av förutsägelser av sina handlingars konsekvenser. Innan de t.ex. för första gången hejdar en granne utomhus vill de känna sig någorlunda säk- ra på vad denna kontakt kan komma att leda till, och de flesta människor kräver nog betydande förhandsinformationer innan de bjuder in grannfamiljen i sin bostad. In- dividen kalkylerar som tidigare anförts med sekvenser av handlingsutfall, och det är
5 Se t. ex. Birgitta Carlsson: Miljö att utveck- las i. Byggforum 11, 1969, s. 17—21. Denna arti- kel bygger på erfarenheter från kuratorstjänst- göringar inom Stockholms stads psykiska barna— och ungdomsvård i Vällingby och Skärholmen.
attraktiviteten även från detta perspektiv av olika predicerade utfall som blir bestäm- mande för handlingsvalet. Även om de fles- ta inflyttarna till Björksätra erhöll ett större antal grannar än förut (mh därmed i och för sig ett ökat antal presumtiva vänner och bekanta var inte denna förändring till- räcklig för att sådana kontakter faktiskt skulle etableras. En av intervjupersonema jämförde förhållandena med tidigare erfa- renheter från Bruket: >>En del kommer från Norrland och de har det svårt med um— gänge. Några i det här huset hälsar inte ens på varandra och det undrar man över. För den som kommer utifrån och inte har barn måste det vara svårt. Man går inte och ringer på och säger: får jag komma in på en kopp kaffe? Alla pratade med varandra i Bruket. . . folk var bekanta med var- andra».
Befolkningsomflyttningars olika villkor
I föregående avsnitt pekade jag på män- niskors förankring i lokala kulturer som en av orsakerna till att en del flyttare inte upplever sin flyttning som någon vinst, trots att den nya situationen utifrån sett kan te sig rikare på möjligheter av olika slag. Stor- städernas utbud av teater-, konst- och musik- evenemang saknar dock betydelse för de flesta av dem inflyttare, för övrigt Också för storparten av den infödda befolkningen. Dessa kulturella fenomen är funktioner av livsstilar, som tillhör minoritetsgrupper i storstaden. Men bortsett från dessa mera speciella företeelser i stadskulturen kan vi fråga oss om inte de infödda storstadsborna kommer att uppleva de nu nybyggda för- ortsområdena som »naturliga», om inte in— flyttarnas barn kommer att etablera fler umgängesrelationer än sina föräldrar. Sva— ret på den frågan aktualiserar den andra huvudorsaken till vissa flyttares negativa upplevelser av sin nya miljö. Förklaringen härtill är i många fall att beteenden, som den nya miljön genererar, står i motsätt- ning till allmänmänskliga behov. Den kom- parativa kulturforskningen har lärt oss att människor i olika kulturer eftersträvar olika
medel att tillfredsställa allmänmänskliga be— hov, men av detta får vi inte dra slutsatsen att de kan lära sig att positivt acceptera vilka kulturformer som helst, det betyder alltså inte att människor kan »anpassa sig» till miljön vilken den än är, förutsatt att de växer upp i den.
Den vanligaste innebörden av termen be- hov är »sådant som människor behöver». Man kan säga att en sådan definition inte är så användbar, emedan den är för vitt- omfattande; termen kommer att avse allt som människor eftersträvar och som de an- ser sig själva och andra behöva. Inom etno- login brukar man skilja mellan primära el- ler allmänmänskliga behov och sekundära, dvs. de primära behovens kulturella for— mer, vilka alltså varierar mellan olika sam- hällen och mellan grupper av människor. De sistnämnda brukar också kallas värden eller kulturella värderingar, varvid alltså ter- men behov reserveras för de allmänmänsk- liga fenomenen. Även det behovsgrepp som på detta sätt frigjorts från sitt kulturspecifi- ka innehåll kan dock ytterligare begränsas till sin betydelse. Begreppet reduceras då till att endast innefatta de biologiska eller ho- meostatiska behoven, medan de övriga av allmänmänsklig art benämnes psykogenetis— ka motivationstendenser. Till den förstnämn— da klassen hör behoven av luft, vatten etc. och till de motivationstendenser, som angår oss speciellt i detta sammanhang, hör att försvara självkänslan, att söka påverka om- givningen, förvärva emotionellt positiva re- lationer till andra människor samt göra nya erfarenheter.7
För att gå tillbaka till de konkreta exem— plen kan vi konstatera att dessa motiva- tionstendenser är underkastade olika villkor i miljöer som Björksätra och i miljöer som Båtskärsnäs. Kritiken i Björksätra mot rela— tionen mellan grannarna kan föras tillbaka till motivationstendensen att söka få emo- tionellt positiva relationer till den sociala omgivningen. Kritiken mot barnens lekmöj- ligheter kan föras tillbaka till människors insikt om verkligheten bakom motivations-
7 Se vidare M. D. Vernon: Human Motiva- tion. Cambridge 1969.
tendensen att söka nya erfarenheter —— att göra upptäckter, förstå sammanhang, få nya intryck etc. — vilken är särskilt utpräglad hos barn. Kritiken mot de begränsade möj- ligheterna till inflytande över boendemiljön kan föras tillbaka till den allmänmänskliga tendensen att söka påverka omgivningene. Denna motivationstendens är i detta kon- kreta fall besläktad med försvaret av själv- känslan. Författarna av Björksätraundersök- ningen diskuterar frågan vad det kan bety- da på upplevelseplanet att frånkännas för- måga att självständigt välja mera allmänt önskvärda beteenden. Något speciellt försök att registrera känsloreaktioner på detta om- råde har inte gjorts i undersökningen, utan författarna nöjer sig huvudsakligen med att redovisa olika råd och anvisningar, som de nyinflyttade fått ta del av. Där står t.ex. »Balkongen bör inte vara en upplagsplats för allt möjligt skräp utan ska hållas snygg och prydlig». Med hänvisning till ett annat cirkulär nämner några av de intervjuade med ogillande det som handlade »om vad allt kostar som blir förstört».
De psykogenetiska motivationstendenser- na är olika utpräglade hos olika individer, men konsekvenserna av att de blockeras av personliga och Situationella begränsningar varierar också av andra skäl. Individens förmåga att »tolerera» begränsningar beror bl. a. på arten av de inlärda värderingarna och på vederbörandes livssituation i stort, dvs. möjligheterna att kompensera t.ex. so— cial isolering med framgångsrikt yrkesar- bete och den självkänsla detta kan ge. De negativa konsekvenserna av dålig »anpass— ning» till miljön är väl kända (psykiska och psykosomatiska besvär och sjukdomar, och delvis härav betingade beteenden som alko- holmissbruk och kriminalitet), vilket inte hindrar att kraven på socialmedicinsk forsk- ning förmodligen kommer att öka starkt i en nära framtid, likaså kraven på effek— tivare spridning av dess forskningsresultat.9
För att belysa frågan om anpassning till nya miljöer kan vi titta på den folkomflytt- ning, som för något sekel sedan skedde till Norrland och som i omfattning väl kan mäta sig med den nu pågående avflyttning-
en. Var det för dessa flyttare-en »social» förlust att flytta? Den främsta flyttnings— orsaken var dock den gången i; de flesta fall densamma som nu, dvs. brist på för» sörjningsmöjligheter. När deras ättlingar i Båtskärsnäs och andra norrländska samhäl- len kämpar så för att bo kvar, kan då inte Björksätrabomas ättlingar med lika varmt hjärta en gång komma att kämpa för sin hembygd? Jag ska först ge ett generellt svar på den sistnämnda frågan: det beror på situationens attraktivitet jämfört med al-. ternativet att flytta. (År 2000 kan detta kanske innebära förflyttning till något syd— svenskt industriområde, vilket säkerligen redan nu av nyinflyttade norrlänningar _i Björksätra skulle anses vara ett ännu sämre alternativ.) Hur var då villkoren för de män- niskor, som efter 1871 flyttade till Båt- skärsnäs?
I svaret på den frågan kan vi först erinra oss hur värderingar genereras och hur ge- menskap i livsstil grundlägges. Ju mer män,- niskor interagerar desto större överensstäm- melse i värderingar tenderar de att få, och ju fler livsvillkor de delar desto större är förutsättningarna för likartad livsform. I de fall människor fattar beslut på grundval av gemensamma värderingar, liknande person- liga resurser och situationella villkor tende- rar de att agera på likartat sätt. Utfallen av deras handlingar kommer därigenom principiellt att förete en motsvarande över- ensstämmelse, vilket innebär att de succes- sivt kommer att konfronteras med likarta-. de erfarenheter. På detta sätt skapas kultu- rell homogenitet. Båtskärsnäsborna kom så- lunda att successivt få gemensamma värde- ringar, kom att likna varandra i vanor och uppträdande och språkliga uttryckssätt, kom att få liknande preferenser för samtalsäm— nen etc.
Denna kulturella integreringsprocess var troligtvis mycket snabb i Båtskärsnäs. Vi kan sluta oss till detta med vår kännedom om följande faktorer: (1) Hela befolkning- en fick mer eller mindre direkt sin försörj-
9 Se Vernon a. a., spec. s. 92. 9 Se närmare Gunnar Inghe, Maj-Britt Inghe: Den ofärdiga välfärden. Sthlm 1968.
ning från en och samma källa; grannarna var till stor del också arbetskamrater, (2) be- folkningen var inte större än att alla snart. kunde känna igen varandra, (3) arbetarna hade ett påträngande intresse av att interage- ra, dels i gemensam kamp för bättre löne— och arbetsvillkor, dels i form av politiskt arbete — lätt motiverat med den tidens för- hållanden mellan samhällsklasserna — samt inom övriga intresseorganisationer, dels i form av praktiskt samarbete med husbygg- nad m. rn.
Människorna som flyttade till Båtskärs- näs kom till ett samhälle, som inte alls var; »fårdigt» eeh som det korn an på dem själva att bygga och förbättra. De arbetade tillsammans på både arbetstid och ledig tid, och livsvillkoren gjorde det naturligt för dem att korporera sig, fackligt och poli- tiskt. Jämför vi denna situation med den i Björksätra eller i en nybyggd storstadsför- ort finner vi att där saknas dessa mekanis- mer för kulturell integration. För de män- niskor däremot som växer upp i dessa om— råden — barn—och ungdomar — svarar lek- platser, ungdornsgårdar etc. samt skolor mot den ovannämnda gemensamma arbetsplat- sen, och för' dem finns det alltså en sådan integreringsmekanism. Barn och ungdomar vistas dessutom mera utomhus än vuxna, varför de har större förutsättningar att lära sig känna igen sina grannar, som alltså till stor del också är lek- och skolkamrater. De är även starkare psykiskt motiverade att interagera, pågrund av sin större vitalitet, sin lust att upptäcka och sitt särskilda in- tresse för det motsatta könet. Förutsättning— ar för social interaktion i bostadsområdet år alltså större för dern än för vuxna, vilket dock inte betyder att uppväxtmiljöerna i. nybyggda bostadsområden skulle vara ut- formade i full överensstämmelse med barns och ungdomars motivationstendenser.
Vår inledande fråga gällde om inte de infödda storstadsborna kommer att uppleva de nu nybyggda förorterna som »naturliga», om inte inflyttarnas barn kommer att etable— ra fler umgängesrelationer med grannarna än sina föräldrar. Svaret är att uppväxt- miljön av alla människor upplevs som »na—
turlig», vilka egenskaper den än har. Som tidigare anförts kan dock dessa miljöer vara utfomiade i större eller mindre överens— stämmelse med allmänmänskliga behov och motivationstendenser, vilket alltså innebär att man inte nödvändigtvis anpassar sig po- sitivt till en miljö blott genom att sakna andra erfarenheter.
Svaret är vidare att inflyttarnas barn un— der sin uppväxttid får fler umgängeskon- takter i bostadsområdet än föräldrarna. Vill- koren ändras emellertid när ungdomarna, som under skoltiden bott hos sina föräld- rar, bildar eget hushåll. Detta förutsätter i allmänhet att de flyttar från det bostads- område, den stadsdel eller t. o. m. det sam- hälle, där de förut levt sitt liv. Många blir i likhet med sina föräldrar själva inflyttare till vid denna tidpunkt nybyggda förorter. Avsaknaden av mekanismer för integrering i området innebär dock en mindre begräns— ning om flyttningen sker inom ett medel- stort samhälle. Motivationen att lära känna sina grannar är mindre för de flyttare, som kan upprätthålla nära kontakt med gamla vänner i andra delar av lokalsamhället. I Björksätra bestod, som vi såg, de personer som sade sig inte känna någon i huset utan bara hälsade dels av sådana som bott i Sandviken i hela sitt liv och hade sitt gamla umgänge på annat håll i staden, dels av nyinflyttade från övre Norrland. Möjlighe— terna att upprätthålla nära kontakt med gamla vänner minskar emellertid med ökan- de samhällsstorlek. De långa avstånden mel- lan olika stadsdelar är i storstäderna den mest avgörande umgängesrestriktionen och utgör också en större begränsning än i mind- re samhällen mot att anlita släktingar för tillfällig barnpassning. I Björksätra fick de unga barnfamiljerna i stor utsträckning så- dan hjälp av de föräldrar som bodde i sta- den.
Storstaden skiljer sig dessutom från det medelstora samhället genom att sannolik— heten att oförutsett träffa vänner och bekan- ta är mycket mindre. Umgängesliv i stor- staden fordrar planering, och gästernas res- tid och mer eller mindre omständliga an- stalter för barnpassning leder till mera re-
gelrätta bjudningar än i det mindre sam— hället med dess spontanare visiter. Den bak- omliggande föreställningen är att gästerna måste »kompenseras» för olägenheterna att komma. Detta fenomen utgör en generell begränsning mot umgängesliv i storstaden, även för dess infödda befolkning. Den gäl- ler särskilt de människor, vars ekonomiska status fordrar sparsamhet och vars upp— växttid endast givit dem erfarenhet av mind- re ritualiserade samvaroformer.
Politiska implikationer
Den politiska målsättning som angavs in- ledningsvis var att arbeta för sådana struk- turförändringar, som bättre anpassar möjlig— heterna och begränsningarna till människors värderingar. Vi har jämfört de Situationel- la villkoren i en äldre typ av samhälle, exemplifierat med Båtskärsnäs i Kalix, med nybyggda områden, såsom Björksätra i Sandviken och nya storstadsförorter. Av den jämförelsen föreföll det som om förutsätt- ningarna att välja en livsform i överens- stämmelse med givna värderingar tenderar att bli allt mer begränsade för många män— niskor. Denna begränsning kunde vi för- klara med motsättningen mellan geografisk omflyttning och värderingarnas lokalt kul- turella förankring. En annan begränsande faktor var den omständigheten att den äldre typen av samhälle syntes medverka till en livsform, som i vissa avseenden mera över— ensstämde med allmänmänskliga behov och motivationstendenser. Samma omständighet kunde förklara varför mentalhygieniska missförhållanden är frekventare i typiska in— flyttningsområden, även för dessas infödda befolkning.
Vi kan ställa frågan om den enda lös- ningen av dessa problem vore att förhindra strukturförändringar i näringslivet och att återskapa de många små »service-fattiga» enföretagssamhällena. En sådan lösning fö- refaller vara praktiskt ogenomförbar och bl. a. även ekonomiskt oförnuftig, en slut- sats som dock inte betyder att den nuva- rande trenden i dess helhet måste accepte- ras. Mellan Björksätra och den typiska stor-
stadsförorten finns det skillnader, vilka skul- le motivera en annan förskjutning av tyngd- punkten i befolkningsomflyttningarna, från storstadsregionerna till de medelstora sam— hällena. För detta talade t. ex. de kortare avstånden i det mindre samhället och dess positiva effekter på umgängeslivet', både samvaroforrnerna och möjligheterna av till- fällig barnpassning påverkades. Det fanns också skillnader i kontakten mellan gran— nar, som talade till förmån för det något mindre samhället.
En kompletterande — och mera generell — lösning torde vara att granska vilka de po- sitiva egenskaperna är i olika samhällen, i olika miljöer, och försöka bygga in des- sa i de nya bostadsområdena. En storstads- förort kommer visserligen aldrig att kunna utformas så att den svarar mot alla de kul- turellt specifika värderingar, som dess in- flyttare har med sig från olika delar av landet och även från främmande länder. Ett samhälle, vilket det än är, uppställer vis- sa ofrånkornliga villkor i form av geogra- fiskt läge, bebyggelse, demografi m. ni. som bidrar till att forma invånarnas liv. Efter- som storstaden redan nu kan tillgodose mi— noritetsintressen med opera, experimenttea- ter, konstutställningar, romansaftnar och lyxrestauranger borde den dock även kunna möta intressen och vanor hos den stora mängden av inflyttare och utländska invand- rare. Men vi vet också att människor kan anpassa sig positivt, dvs. lära sig att upp- skatta nya förhållanden, förutsatt att dessa inte står i motsättning till allmänmänskliga behov och motivationstendenser. Vi vet att människor har biologiska behov av ett visst mått av frisk luft, ett visst mått av frihet från buller osv. men också att de tenderar att försvara sin självkänsla och att de för- söker påverka omgivningen, förvärva positi- va sociala relationer och göra nya erfaren- heter. Vi kan i våra nya samhällen skapa nya metoder att möta dessa motivations- tendenser; det viktiga är blott att de inte blockeras eller motarbetas av de nya livs- villkoren. De egenskaper hos olika typer av samhällen, som bidrar till positiva upp- levelser, kan härvid användas som vägled—
Är de nya metoderna effektiva, i den meningen att de verkligen skapar beteen- den som överensstämmer med de grund- läggande motivationstendenserna, kan vi räkna med att de nya livsvillkoren kom- mer att föra med sig nya preferenser, som är knutna till dessa. Det innebär alltså i detta fall att värderingarna anpassas till den sociala strukturen. Uppmärksamma dock att anpassningen då inte förutsättes ske till den rådande strukturen utan till en föränd- rad social struktur. Om man dessutom öns— kar att en större andel av befolkningen än för närvarande också ska utnyttja de »möj- ligheter» som redan finns, t. ex. storstadens utbud av teater-, konst- och musikverksam- het, krävs det likaledes en förändring av villkoren och inte bara av preferenserna. Det fordras villkor som dels ger de prak- tiska och ekonomiska möjligheterna (barn- passning på kvällarna, låga biljettpriser etc.), dels skapar specifik motivation för dessa verksamheter (se avsnittet »Vilja och kunna:—!).
Låt oss än en gång granska förhållandena i Båtskärsnäs. Den relativt lilla befolkning- en, där alla kände varandra väl, hörde till samhällets positiva egenskaper. Det med- verkade till att invånarna kände sig hemma- stadda i alla sociala sammanhang. Den kul- turella värdegemenskapen och frånvaron av social klasskiktning utgjorde huvudfaktorer- na bakom befolkningens gemenskapskänsla. Den sociala samvaron bestod till mycket liten del av "planerade bjudningar; den ut- märktes i stället av spontana besök och tillfälliga sammanträffanden utomhus och framför allt av den praktiska gemenskapen vid samarbete inom organisationer, vid fri— luftssysslor m. m. Invånarnas ansvar för samhällets fysiska utformning och institu- tioner för rekreation och förkovran skapa- de en allmän upplevelse av delaktighet i samhällsbyggandet, vilket de själva särskilt framhöll. Hur kan vi överföra sådana egen- skaper till nya bostadsområden?
Storstadsförorten har i allmänhet en stor befolkning, men invånarna i det enskilda hyreshuset eller kvarteret är inte fler än i
det lilla industrisamhället, varför befolk- ningstalet ensamt inte kan sägas konstituera någon avgörande skillnad. Den avgörande skillnaden är bristen på informationer om människorna i den närmaste omgivningen. Utmärkande för den nybyggda storstads- förorten är också frånvaron av detaljinfor- mationer om den fysiska miljön och områ- dets övriga innehåll utanför den egna lägen- heten. Känslan av »hemma» framkallas just av detaljinformationer samt av delaktighet i ansvaret för det rumsliga objektet, vilket innebär att denna känsla kommer att in- rymma en räjong med motsvarande omfatt- ning. Sålunda omfattar termen »hemma» för Båtskärsnäsborna hela samhället lika väl som den egna bostaden — sammanhanget avgör den språkliga innebörden — medan »hemma» för storstadsförortens invånare endast avser bostadslägenheten.
Ett adekvaf tillvägagångssätt för överfö- ring av de nämnda egenskaperna till nya bostadsområden vore alltså att skapa kana- ler för inforrnationer av angivet slag samt delaktighet i ansvaret för den nära omgiv- ningen. Det vore vidare att skapa meka- nismer för kulturell integrering i bostadsom- rådet samt arbeta politiskt för social ut- jämning. De tre förstnämnda åtgärderna skulle kunna vidtagas genom inrättande av partiella former för självförvaltning av när- miliön, dvs. hyreshus- och kvartersbefolk- ningens gemensamma ansvar för skötsel och vidareutveckling av den närmaste omgiv- ningen. Detta skulle komma att konstituera en kanal för information om både den so- ciala och fysiska omgivningen, och de på detta sätt initierade kontakterna mellan grannar skulle bli en grundläggande meka- nism för successiv integrering. Den kulturel- la integrationens styrka skulle komma att bero på den i olika fall varierande före- komsten av ytterligare och individuella för- utsättningar för interaktion, såsom likhet i yrkes- eller fritidsintressen, gemenskap be- träffande geografisk härkomst eller avsak- nad av vänner och bekanta på annat håll i staden. Det väsentliga är att dessa sam- arbetskontakter skulle ge bostadsområdets invånare möjlighet till vissa informationer
om varandra, vilket skulle göra det möjligt för den enskilda individen att långt mer än vad som nu är regel förutsäga utfallen av mer informella slag av kontakter. Sam- arbete kring gemensamma angelägenheter — utnyttjande av tomtmark och samlings- lokaler, byggnadsreparationer, barntillsyns- och skolfrågor o. a. — skulle dessutom ge möjlighet till önskvärd kontakt mellan så— dana individer tillhörande olika samhälls- klasser, som på grund av olikhet i allmän intresseorientering äger bristfälliga personli- ga förutsättningar för interaktion.
Institutionaliserade grannkontakter, del— aktighet i ansvar för gemensamma villkor och även frivilligt överförande på hyres— gäster av vissa sysslor, som nu handhas av utomstående, skulle härutöver få positiva konsekvenser för de befolkningskategorier, som mer än andra är hänvisade till när- miljön, pensionerade och hemarbetande per- soner m. fl. För dessa kategorier utgör bris— ten på möjlighet till kontakter med männi- skorna i omgivningen och till ansvarstagan— de i sociala sammanhang en generell restrik— tion mot de allmänmänskliga tendenserna att eftersträva positiva sociala responser, självkänsla, nya erfarenheter och inflytande över omgivningen.
Det finns två aspekter på medinflytande över omgivningen. Den ena är den ovan- nämnda, som gäller betydelsen av upple- velsen av medinflytande — det är den men- talhygieniska aspekten. Den andra gäller be- tydelsen av att de facto kunna påverka om- givningen — det är den politiskt demokra- tiska aspekten. Samhällsplanering kräver så- som underlag erfarenhetsstoff, människors erfarenheter av missförhållanden och posi- tiva förhållanden; det gäller naturligtvis både närmiljön och mera vittomfattande sam- hällsfrågor. Särskilt viktigt synes vara att analysera erfarenheterna hos människor, som bott i olika typer av samhällen, eme- dan de kunnat uppleva konsekvenserna av olika livsvillkor. Det är ett dilemma för samhällsplaneraren att människor i mycket begränsad utsträckning efterfrågar livsfor- mer som de inte har erfarenhet av, en om- ständighet som dock inte hindrar dem från
att mentalhygieniskt drabbas av det liv de lever. Av bl. a. detta skäl ska man inte vänta sig att många människor ska kritisera ut- ställda kartor över planerade nya bostads- områden. Denna möjlighet till insyn i pla- neringsarbetet bör därför kompletteras med uppsökande insamling av erfarenhetsstoff, dvs. fältförskning.
Öppenhet i samhällsplaneringen och em- pirisk forskning såsom planeringsunderlag är oundgängliga krav om det politiska må- let sättes till att bättre anpassa möjligheter och begränsningar i samhället till befolk- ningens värderingar, behov och allmän- mänskliga strävanden. Planerare och poli- tiker kommer alltid att leva under speciella villkor; oberoende av samhällssystem kom— mer deras yrken att ge dem extra gynn- samma förutsättningar att främja självkäns- lan, påverka omgivningen, erhålla positiva sociala responser och göra nya erfarenhe- ter. Den personliga livserfarenhet, som de- ras sunda förnuft bygger på, är på grund härav av begränsad användbarhet i sam- hällsplaneringen.
Litteraturförteckning
Leach, Edmund: A Runaway World? Reith Lectures 1967, London 1967 Dahlström, Edmund: Svensk samhälls- struktur i sociologisk belysning, Stockholm 1959, omarbetad upplaga 1967 Daun, Åke: Upp till kamp i Båtskärs- näs, Oskarshamn 1969 Bell Robertetal.: Björksätra, ett bostads- område i Sandviken, hösten 1969. Uppsats för Tre betyg, VT 1970 Peda- gogiska institutionen, Stockholms Universitet. (Stencil) Carlsson, Birgitta: Miljö att utvecklas i. Byggforum 11, 1969 Vernon, M. D.: Human Motivation, Cambridge 1969 Inghe, Gunnar och Maj-Britt: Den ofär- diga välfärden, Stockholm 1968
Kapitel 4
Fritidsstruktur
Sven Thiberg
Sammanfattningsvis kan man således kon- statera att material som beskriver semester- konsumtionens innehåll och omfattning sak- nas och att bedömningar av utvecklingen därför måste ske utan stöd i offentlig sta- tistik eller prognoser.
Aktiviteter och aktivitetsfördelning
En grov analys av fig. 4: 3 visar att av fjorton i tabellen upptagna fritidsaktiviteter bör en (utfört extraarbete) utelämnas enligt den i denna uppsats tillämpade definitionen. Av de tretton återstående är fem lokalisera- de till den egna bostaden, fyra äger rum i speciella lokaler eller anläggningar, en äger rum i natur eller anläggningar för sport och en är »rörlig», dvs. avser »utfärder med bil el. dyl.». Om i tabellen angivna procenttal används som frekvensmått är 60 procent av fritidsaktiviteterna lokaliserade till bostaden (inkl. trädgård) och under 10 procent lokaliserade till särskilda lokaler el- ler anläggningar. Även om empiriska studier av fritidsanvändningen utförts i relativt stor omfattning, ger de en dålig bild av männi- skornas faktiska behov och anspråk. Stu- dierna måste för att bli meningsfulla, kom- pletteras med analyser av de restriktioner, som gällt för individens fritidsval.
Dessa restriktioner finns såväl hos indi- viden själv som i den miljö han lever.
Exempel på individbundna restriktioner är intresseinriktning, utbildning, ålder, hälsa, ekonomi.
Exempel på miljöbundna restriktioner är social struktur inkl. familjestruktur, utbudet av fritidsaktiviteter, avstånd och kommu- nikationer, kostnader.
En betydande del av debatten om sam- hällets fritidsförsörjning har också gällt me-
Källa: SOU 1970: 71/16/
Volymföråndring, i % per år Procentuell fördelning Milj. kr. ————-——— 1963— 1965—_ 1970 1968 1963 1968 19752 1968 1970l 1975= Utbildning och forskning 8 050 24,2 26,7 26,1 6,4 6,4 4,5 Hälso- och sjukvård 6 250 18,0 20,6 22,4 7,6 8,3 5,5 Socialvård och socialförsäkring 2 800 7,6 9,3 12,4 7,7 13,9 5 Försvar 5,300 23,6 17,5 12,4 0,8 ——0,2 1 Rättsväsen m. m. 1 650 5,2 5,5 5,5 ——0,2 5, 4,5 Allmän förvaltning 2 100 6,9 6,8 8,4 4,6 2,4 7 Ekonomiska tjänster m. m. 1 600 5,9 5,4 4,2 2,7 2,1 5,5 Religiös verksamhet 550 2,0 1,9 1,9 3,3 3,4 4 Våg— och gatuvåsen 1 050 4,4 3,5 3,9 2,1 4,5 5 Kulturell verksamhet och rekreation 850 2,2 2,8 2,8 6,8 3,3 6 Totalt 30 200 100 100 100 4,6 5,2 4,5
1 Delvis uppskattning * Enligt grundkalkylen
toder att påverka dessa restriktioner. Dels söker man vidta åtgärder för att nå vissa målgrupper — t.ex. »sysselsätta» pensionä- rer, ge ungdomen en meningsfull fritid — dels söker man t. ex. förändra distributions- formerna för kultur och konst för att öka kontaktytan till »allmänheten» och skapa ett aktivt kulturliv byggt på deltagande. Ett annat exempel är samhällets insatser för sti- mulerandet av motion och andra aktivite— ter avsedda att förbättra »folkhälsan—a. Förändringar i fritidsvanoma synes gå relativt långsamt. Den snabba urbanisering- en, som ryckt människorna ur traditionella livsmiljöer har därmed också spolierat de- ras fritidsmiljö. Att etablera nya fritidsva- nor är svårt. Etablerade fritidsvanor är å andrasidan ett klart motiv mot förändring och flyttning. I studien i Båtskärsnäs [2] visas ett klart samband mellan kulturell och social »välintegrering» och negativ attityd till flyttning. Ett viktigt kriterium på den- na »välintegrering» är enligt studien intresse för föreningsengagemang, jakt och fiske. I Båtskärsnässtudien ges också en rad exem- pel på' fritidsaktiviteternas roll som medel till interaktion mellan individer. Men ännu väsentligare är kanske studiens belysning av hur. betydelsefullt samspelet mellan fri- tidssysslorna och livsformerna i övrigt, är.
Fritidslivet växer fram ur och är en in- tegrerad del av en total livsmiljö.
Det är en öppen fråga om det är möj— ligt, och i så fall hur, ett sådant naturligt samspel skall kunna uppnås i den nybygg- da förortsmiljön, med sin abstrakta och in- tellektuella karaktär och utan tillgång till de »naturliga» fritidssysslor som dominerar det lilla samhället och landsbygd.
Kanske kan det enda exemplet på dra- matiska inbrott i den svenska fritidsmiljön förklaras just av den utbredda »underför— sörjningen» på meningsfulla fritidssysslor i svenska stadshushåll: TV:ns spridning.
En rad studier har behandlat avstånds- känsligheten för aktiviteter utanför bosta- den och visat att avståndsfaktorn har stor betydelse för benägenheten att delta i vissa aktiviteter. Sammanfattningsvis kan man konstatera att mer specialiserade verksam- heter är mindre avståndskänsliga medan ak- tiviteter av typen »öppen verksamhet» har ett relativt snävare influensområde [4]. Avståndskänsligheten varierar med åldern. Slutligen kan man konstatera, att valet av fritidssysslor är starkt socialgruppsbundet [17].
Figur 4:8. Den privata konsumtionens utveckling 1968—1975 enligt två alternativ. Milj. kr., 1968 års priser. Källa: SOU 1970: 71/16/
1975
1968 1968—1975
Konsum— Utgifts— Årlig ökning, % Utgiftsandel,% tions andel, Lägre Högre Lägre Högre
utgift % alt. alt alt. alt. Livsmedel 19 239 25,7 1,9 2,7 25,5 25,2 Drycker och tobak 8 592 11,5 2,2 3,3 11,5 11,5 Bostad 10 406 13,9 3,0 3,9 14,5 14,4 Beklädnad 6 874 9,2 3,9 4,9 9,4 , 9,3 Hushållsutrustning 4 596 6,2 3,9 5,0 6,2 , 6,3 Resor 10 212 13,7 2,4 3,7 13,5 ' 13,8 Rekreation 7 845 10,5 2,9 3,9 10,5 10,5 Sjukvård och hygien 2 838 3,8 2,3 3,4 . 3,7_ 3,7 Övriga varor och tjänster 4 108 5,5 2,1 3,3 5,2 _ 5,3 Total privat konsumtion 74 710 100 2,6 3,6 100 100
Anm. Lägre alt.: Konsumtionsvolymen per capita ökar med 2,0 % per år. Högre alt.: Konsumtionsvolymen per capita ökar med 3,0 % per är.
A nsvars fördelning
Såväl stat och kommun som ideella och kommersiella instanser är engagerade i ut- budet av fritidsaktiviteter. I engagemanget ingår finansiella, organisatoriska och inne- hållsliga moment (fig. 4: 4).
Samhällets finansiella stöd till fritidsverk- samheterna utgår via statliga, primär— och
Milj. kr., resp. 1000" talpersoner
3000 pzooo
1 000 800 600 500 400 300
1970 1960 1965 1975
--.. Turistutgifter, totalt , _ Turistutgifter exkl nordiska valutor Personer
Fig. 4: 9. Turistutgifter och inresande svenskar till nordiskt passkontrollområde 1960—1975. Halv log.skala Källa: SOU 1970: 71/16/
sekundärkommunala organ, med de ideella organisationerna som huvudmottagare. An- talet lokala föreningar, som mottar stöd be- räknas uppgå till över 40 000 stycken, sam- lade under ett 60-tal riksorganisationer, ofta via distriktsvis ordnade organ. Den stora rikedomen på det organisatoriska planet har resulterat i brist på överskådligheti låne- och bidragsformer samt i ett stort antal an- slagsgivande organ [12] .
Ansvaret för den organisatoriska och in- nehållsliga delen av fritidsaktivitetema utan- för hemmet vilar i huvudsak på andra or— gan än de kommunala. Bildningsorganisa- tionerna, idrottsorganisationema. [13], de politiska och ideella ungdoms- och vuxen- organisationerna, lokala intresseföreningar, bostadsrätts- och hyresgästföreningar är ex- empel på organ, som svarar för den vardag— liga fritidsverksamheten.
Staten har utöver ett brett ekonomiskt stöd till aktiva fritidssysslor och en rad sam- ordningsåtgärder genom punktinsatser sökt stimulera vissa grenar av fritidslivet.
Bland sådana statliga insatser av särskilt intresse bör nämnas det ökade statliga an- svarstagandet för kulturspridning. Sextiota- let utmärktes av en mycket livlig debatt om kulturlivets roll i den vanliga männi- skans fritidsliv [3, 5, 8, 9]. Den nuvarande
kulturpolitiken omfattar åtgärder för sprid- ning av alla kulturformer — musik, dans, teater, bildkonst — där en aktivering av del- tagarna ingår som ett viktigt element. Här bör också nämnas den nya och vidgade roll som biblioteken och museerna fått som förmedlande och aktiverande kulturorgan.
Kännetecknande för den nuvarande kul- turpolitiken är således försöken att vidga kulturbegrcppet, att sprida »kulturen» till större befolkningsgrupper, främst genom att betona de olika kulturformemas relevans för vardagsmänniskan och aktualitet som element i samhällsutvecklingen. Därmed hoppas man kunna byta finkultur mot ak- tivt deltagande för flertalet [17].
Det direkta kommunala ansvaret för fri- tidsverksamheten är främst koncentrerat till fysisk planering och lokalförsörjning för ak- tiviteter, som kräver särskilda lokaler och anläggningar. Sådana anläggningar krävs på alla planeringsnivåer — från exklusiva regio- nala anläggningar av specialkaraktär till bo- stadsområdets näranläggningar.
Servicekommittén har tidigare visat, att detta ansvar resulterat i mycket olika ut- bud av serviceanläggningar i olika kommu- ner och att detta utbud inte står i relation till kommunernas storlek [12]. Lokaltypema är också mycket varierande -— från sportan- läggningar och teatrar till sammanträdeslo- kaler och hobbyverkstäder, och resursan- vändningen måste därför bli starkt beroende av den kommunalpolitiska intresseinrikt- ningen och medvetenheten [18].
Fritidsstrukturen i ett längre perspektiv
Målsättningar
Fritiden framställs stundom som ett »pro- blem-». Ökad fritid innebär att ett växande tomrum måste fyllas med aktiviteter för de- ras egen skull, för att »slå ihjäl tiden». Det är ett självklart önskemål, att detta negativa betraktelsesätt byts mot ett positivt — att fritiden betraktas och behandlas som en re- surs, som individen utnyttjar på ett positivt sätt. Med vilken målsättning? Tidigare i denna framställning har några av fritidsak- tiviteternas syften behandlats.
Det kan i ett längre perspektiv vara moti— verat att se fritidsstrukturen som ett medel i samhällets välfärdsutveckling snarare än som ett medel för individuellt självförverk- ligande. Två funktioner hos fritiden blir då särskilt väsentliga. Den personlighetsutveck- lade funktionen, som ökar individens re- surser som medborgare och den samhälls- aktiva funktionen, där medborgarna deltar i formandet av samhället exempelvis genom politisk och facklig aktivitet på en mängd nivåer och genom medinflytande på när- miljön. Till den förra kan räknas en ökad andel fortbildning för individer i yrkesverk- sam ålder och aktiverande och därmed häl— sofrämjande sysslor för äldre. Dessa mål rymmer en ökad och vidgad kulturpolitisk insats såväl som ökade resurser för fysisk träning och aktivering. De kräver också vid- gade möjligheter för individ och grupp att
med samhällets stöd forma den gemensam— ma fritidsmiljön.
Som kontrast — kanske som motsats till detta — står tendensen till en allt mer indi- vidcentrerad och konsumtionsbetonad fritid ofta exploaterad av kommersiella intressen och med förströelse och verklighetsflykt som mål.
Det är inte möjligt att bedöma vilken hu- vudmålsättning som kommer att dominera utvecklingen. Sannolikt kommer en primärt avgörande faktor att vara vilka livsformer och ideal som den nya skolan kommer att grundlägga. En annan direkt styrande fak— tor kommer att vara de politiska beslut och resursfördelning mellan samhällelig och in— dividuell konsumtion, som kommer att fat- tas under de närmaste åren. Dessa beslut kommer ju att ange de ramar inom vilka fritidens gemensamhetsanordningar kan ut- vecklas. I detta avseende måste samhällets »fritidspolitik» uppmärksammas som en del av den allmänna jämlikhetspolitiken.
Fritidspolitikens roll i jämlikhetspolitiken är ännu inte särskilt mycket diskuterad. Äm- net är svårt, då det sannolikt gäller att gå balansgång mellan styrning av aktivitetsmöj— ligheter och ökning av individens valfrihet och möjligheter till en »anpassad» fritidsan- vändning. Vi vet att de som har det sämst i samhället också har en låg anspråksnivå när det gäller fritidskonsumtion [6]. Vi vet att det är svårast att nå dem som rimligen
I problemperspektivet är fritiden en svår- hanterbar Ievnadsnivåkomponent, därför att det bland dem som har den minsta »fri- tiden» finns en del som inte torde uppleva någon egentlig distinktion mellan fritid och arbetstid. Löntagargrupperna har lagstad— gad rätt till semester och de allra flesta har också lagstadgad veckoarbetstid men stora grupper av befolkningen berörs inte av dessa lagar, framför allt egna företagare och hem- mafruar. Det blir därför nödvändigt inte ba— ra att söka kartlägga den faktiska arbetsti- den i dessa grupper utan också i löntagar- grupperna för att se hur rimlig den bild av deras arbetstider man får genom att studera de lagar som gäller på området. Vidare bör man söka skaffa en bild av hur den fria tiden används även om denna aspekt bör få rela- tivt låg prioritet i jämförelse med de övriga levnadsnivåkomponenterna.
Fig. 4.3 Låginkomstutredningens kommentar till levnadsnivåkomponenten: Fritid och rekreation Källa: Om levnadsnivåundersökningen /6/
har störst behov av att aktiveras, av att bli delaktiga av social gemenskap och att få ett livsinnehåll. Samtidigt kan vi konstatera att de individer som genom utbildning och and- ra förmåner har ett intressant och aktivt yrkesliv också kan efterfråga — och få till- gång till -— ett rikt fritidsliv (figur 4.3). Fri- tidspolitik som jämlikhetspolitik kan säkert inte förenklas till en fråga om ökat utbud av fritidsaktiviteter. Den måste startas från samma bas som all annan jämlikhetspolitik från insikten om att individens resurser mås- te byggas upp inom alla resurs-komponen- ter samtidigt och med utnyttjande av indi- videns behov av gemenskap och inflytande över sin egen situation som drivkraft.
Å tgärder
Med de mål som antytts i det föregående blir vissa åtgärder ganska självklara. Sam- hället måste öka sin kunskap om den nu— varande fritidsstrukturen och ställa denna kunskap mot målen för den fortsatta ut-
vecklingen. Man kan på goda grunder anta att dessa studier kommer att leda till ökade krav på samhälleliga resurser inom fritids- sektorn. Primärt måste dessa sättas in på en bättre planering, som resulterar i ett ef- fektivare och mer jämlikt utbredd av fritids— aktiviteter. Det är ingalunda enbart regio— nala olikheter som bör kompenseras. Man måste också finna former för det lokala ut- budet, som kan möta skilda förutsättningar och behov på individnivå. Därmed kan grup— per, som nu inte fångas in och aktiveras i meningsfulla fritidsverksamheter få sin chans. Utformningen av boendemiljön och fritidsutbudets organisation i bostadens när— het får därmed en nyckelroll [I, 14, 15]. Det gäller att finna former för den nya boendemiljön och för kompletteringar av den befintliga, som ger dessa nya resurser till alla.
Litteraturförteckning
IQ
10.
11.
. Bostadsstyrelsen, tekniska byrån God Bostad, förslag den 15 april 1970 (Stockholm 1970) . Daun, Åke Upp till kamp i Båtskärsnäs (Verdandi Debatt, Prisma 1959) . Eliasson, Torsten Är välfärd nog? (Rabén & Sjögren 1963) . Hagberg, Olle Studie av aktivitetsfält (Statens institut för byggnadsforskning, opublicerad arbetshandling 1969) . Holm, Lennart
Strategi för kulturen (Tribunserien 1964)
. Johansson, Sten
Om levnadsnivåundersökningen Utkast till kap. 1 och 2 i betänkande om svenska folkets levnadsförhållanden (Allmänna förlaget 1970) . Kahn, Herman; Wiener, Anthony
The Year 2000 (USA 1967, Svensk upplaga 1969) . Nerman, Bengt
Demokratins kultursyn (T ribunserien 1962)
. Påhlsson, Roland Det möjliga samhället. Tankar om poli- tik och kulturpolitik (Stockholm 1967) Selander, Tom
Sverige år 2000 (Tema 1969) SOU 1964: 47 F riluftslivet i Sverige (Stockholm 1964)
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
SOU 1968: 38 Boendeservice ]
(Stockholm 1968)
SOU 1969: 29 Idrott åt alla
(Stockholm 1969)
SOU 1970: 1
Barns utemiljö (Allmänna förlaget 1970) SOU 1970: 68
Boendeservice 2
(Allmänna förlaget 1970)
SOU 1970: 71 Svensk ekonomi 1971—1975 med ut— blick mot 1970
1970 års långtidsutredning. Huvudrap- port (Stockholm 1970) Swedner, Harald
Barriärer mot finkulturen ur: Jansson m. fl. Det differentierade samhället
Prisma 1968) Åsvärn, Gunnar Normer för serviceutbudet, preliminär redovisning av serviceproducentemas planeringsnormer, Stockholms stads ge- neralplanearbete, meddelande nr 2 (Stockholm 1969)
.i- U'l” ';'Jj...i|'f..'i. ..,;th ]. , - '_||||...|,| .--' __i'_||i_'..' _l- '.... .f ..- . 1352. " .. '||-. '|. J,. .. di.-E'" |.|..rqilr.H'
|_.—; |..
i '? '..
.| i ' '.... ' ' ' . .. ' '|'. x'- . '.|-.i|. a.: ||...||-|. & %li |'|.| "l
1l| |1_._| _i_|_||||_|_ _..||| Eigil. .
'.ue
'|'-i. » .. "I...ij| , chi-.fr...» ' ,
Kapitel 5
Utbildningsstruktur
Eskil Block
|3J ||" |__ |l'_£||""l|||.
. .... _.j =— & byrån " VfL "' "ii? tjil...||..1' ." |'||||| .. | || 'i," - . ||'.'..';,-.' _ | |- F ' :*II'Å u_- - , . ”,,. '.I' - f...
'. ..
I|| -_ .t- r'..— " ||| .
. | .
, ' * . " '=-.l,. . ,? :'H 1 i' 5_J- .. " " 'i'|_|"1' " GJ ' | "i'luf ' ' = — —- M..! '|'|, ."” G "' '-".1L. _i'i .- '- u' l:. .. l JL' . I ' | . "'.. | ," | " | -_ "...g . _1|'G_|_l|'li.'li'.|'-:|-.l.| ' |||-| . | | Lå "
2. Åstadkomma jämvikt mellan tillgång och efterfrågan på utbildad arbets- kraft
3. Utjämna tillgången på utbildning mel- lan socialt olikställda grupper
4. Mer allmänt utjämna skillnader i so- ciala möjligheter mellan individerna
Samhället kan utöver detta vilja Åstadkomma gemensam kulturell refe- rensram Möjliggöra ekonomisk expansion Fylla politiska och andra syften Individerna åter kan efterfråga utbildning För att uppnå orientering, underlätta an- passning Uppnå yrkeskunnighet, nå ekonomisk för- del Fylla andliga och kulturella behov
Tydligt är i varje fall att en klar för- skjutning i motiveringen ägt rum just i vårt land, om man följer Utbildningsdebatten.
Skolkommissionens betänkande (1948) an- ser att »ungdomen skall bibringas vördnad och aktning för vårt folks och mänsklig- hetens kulturarv, för människovärde, frihet och fred» medan man dessutom vill främja kritiskt sinnelag, självständighet och sam- arbete samt »visa aktning för elevens per- sonlighet». Lärjungens aktning för läraren tas för given, men läraren skall stödjas ma- teriellt för att förnya undervisningens inne— håll, anställa experiment, vidareutbilda sig. Praktisk, manuell, social och estetisk fostran skall komplettera den intellektuella, och man skall undanrycka » grunden för den förflac- kande läsning, underhaltiga konst, värde- lösa musikunderhållning, dåliga film etc. som förstör breda folklagers smak». Här finns tycks det en kompromiss med den gamla lärdomsskolans ideal, som senare övergivits.
Gymnasieutredningen är genom sin un- dersökning »Kraven på gymnasiet» exempel på nästa stadium i efterkrigsdebatten, där effektivitet och hänsyn till näringslivets krav är viktiga inslag. Näringslivet tycks dock ha haft föga fantasi, och har främst bidragit till en snabbare rasering av »klassisk bild— ning», ökad flexibilitet i kursinnehållet, mo- dernare och bättre språkundervisning men absolut inte visat någon övertro på yrkes- specialisering, tvärtom (SOU 63/ 22).
Utöver näringslivets rekommendationer går huvudbetänkandets kap. 5 (63/42) in för internationell och naturvetenskaplig ori- entering, förmåga att förstå mänsklig och social problematik och allmän personlighets— utveckling. Till denna rörelse bort från ett estetiserande ideal till en allmän orientering i olika länders och yrkens problem kommer så kraven på kritisk prövning, motvilja mot intellektuell löslighet och önskemål på för- bättrad kommunikation av olika slag.
I U 68:s mål-PM finns det tredje steget i efterkrigsdebatten klart formulerat: det po- litiska motivet. Både individens utveckling (1948) och samhällets behov (1963) kan ge upphov till ett konserverande av samhälls-
strukturen. Värdesystemet måste därför kompletteras med allmänna politiska mål, t. ex. jämlikhet, solidaritet, frihet, ekono- misk välfärd, teknologisk utveckling m. fl., varav särskilt jämlikheten analyseras. Den- na begränsas för övrigt inte till det egna samhället utan ses globalt, och med en mål- hierarki enligt Leif Lewin söker man visa att mål som fri, självständig, harmonisk per- sonlighetsutveckling och vissa färdighetskrav förenade med rätten till utbildning för alla kan ge tillspetsningar och radikaliseringar allteftersom samhällets resurser ökar och de- batten går vidare. Lika rätt får inte inne- bära att bestående orättvisor permanentas, och västerländsk bildningstradition fram- ställs nu inte bara som tomt esteticerande utan som vilseledande etnocentrisk. Kritis- ka tänkandet riktas nu mot det egna syste- met och det egna samhället, högskolan öpp- nas för pedagogiska reformer och styrning av utbildningen geografiskt Och över livs- cykeln liksom av forskningen rekommen- deras.
Utbildningsdebatten har alltså under den- na tid dels förts vidare från ett socialt patos för de missgynnade i vårt eget land till en genomgripande kritisk samhällssyn med in- ternationella konsekvenser, och från reform- krav på folkskolenivå till krav på en med- veten nationell forskningspolitik. Även i skil- da politikers tal märks denna utveckling.
Grundskolereformen
Från dessa visionära perspektiv, som vi hop- pas snart kunna återknyta till, är det dock nädvändigt att ge en fastare ram åt fram- ställningen genom att ange vad som faktiskt uppnåtts efter kriget av denna idéutveck— ling från en sammansmältning av lärd skola med folkskola och senare näringslivsskola till ett europeiskt eller rentav globalt per— spektiv med utbildning som rättighet, möj- lighet att återkomma efter det ungdomsåren gått och särskild kompensation för de på ett eller annat sätt handikappade. Som bekant är bristerna ännu stora, och. det inte bara globalt.
Det första steget i denna reformsvit togs
när grundskolan gjordes till föremål för principbeslut, 1950. Detta beslut som torde vara det mest avgörande i folkskolornas his- toria sedan 1842, togs efter ett omfattande utredningsarbete. 1940 års Skolutredning fick i uppdrag att kartlägga skolväsendet och föreslå en enhetligare struktur åt det- ta. Man föreslog då förlängd skolplikt till åtta år, samordning till en enhetsskola, dock differentierad antingen efter 4 eller 6 år.
Den väsentligt radikalare 1946 års skol- kommission lancerade däremot den nio- åriga enhetsskolan, fördelad på tre stadier om tre år och egentlig linjeklyvning först sista året, och det var detta som gav upp- hov till 1950 års beslut. Två viktiga beslut utom det om enhetsskolan togs samtidigt: om en ny allmän gymnasielinje (allmän) och minskad linjeklyvning vid gymnasierna, samt om lärarhögskolor gemensamma för olika lärarkategorier.
Ur detta beslut växte sedan bl. a. det nya gymnasiet, början till en statlig vuxenutbild- ning, och en förbättrad yrkesutbildning fram.
Trots principbeslutet fortsatte dock det gamla systemet, »»likt en fabrik som inte stannar produktionen under ombyggnad». Genom frivilliga åtaganden hade 1957 30 % av befolkningen nåtts av enhetsskolan. 1956 skars realskolan och flickskolan ned så att endast vid sjätte klass övergång kunde ske. 1957 tillsattes en ny utredning, och 1962 kunde grundskolan beslutas, trots att då ännu halva befolkningen ej nåtts av enhets- skolan. I samband härmed genomfördes omfattande kommunsammanläggningar men också viss decentralisering till länsskole- nämnder och skolstyrelser (1957).
1967 har en läroplansöversyn för grund- skolan ytterligare minskat differentieringen där.
Gymnasiereformen
Beträffande gymnasiet föreslog 1946 års skolkommission ett tvåårigt gymnasium med ett tredje collegeår efter den egentliga stu- dentexamen, ett gymnasium baserat på nio- årig grundskola.
Systemet med collegeår kom ej till ut- förande. Det skulle otvivelaktigt haft två stora fördelar: anpassning till internationell praxis med universitetsdebut vid 18 och spridning av universitetsdebuten regionalt så att det hade underlättat framtida inrättande av universitetsfilialer. Så skedde dock ej.
Istället skedde en del andra ting: starkt ökad tillströmning till gymnasierna, rekord- artad tillväxt av tekniska och handelsgym- nasier, tillkomst av fackskolan (motsv. tidi- gare tekn. institut m.m.) samt ökning och strukturomvandling av yrkesskoloma. Detta ledde fram till gymnasiereformen.
Handelsgymnasierna, de tekniska gymna- sierna och de skilda skolorna för yrkesut- bildning är exempel på skolor som delvis vuxit fram på privat initiativ, och detsam- ma gäller motsvarande högre utbildnings- anstalter. Det måste betyda att när nu gym- nasiet skulle reformeras att de liksom tidi- gare flickskolor och andra privata eller på privat initiativ grundade lägre skolformer, måste dras in i en mer samlad skolplane- ring. Så skedde också, i två steg.
1960 tillsattes en gymnasieutredning som framlade en rad betänkanden i synnerhet under 1963. 1964 års riksdag beslöt på grundval härav att inrätta ett nytt gymna- sium motsvarande de tre tidigare linjerna (latin—, real— och allmän) samt motsvaran- de handels— och tekniska gymnasier. På tek- nisk linje förekom ett fjärde år när så be- hövdes utöver de tre normala åren. Därjäm- te inrättades en tvåårig fackskola. De flesta linjerna, särskilt den humanistiska och den tekniska, fick ett antal varianter, och möj- lighet till linjebyte gavs också. Studentexa- men avskaffas men visst rninimipoäng krävs för övergång till högskola, varom kompe- tensutredningen har att närmare företa un- dersökningar.
Fackskolan som också innehöll olika lin- jer är avsedd att bygga på icke gymnasie- förberedande linje i grundskolan.
I och med att studentexamen avskaffas ges också ökat tillfälle till lagarbete, kon- centrationsläsning och beting som tidigare prövats i USA, Tyskland och delvis i grund— skolan. Betygsättningen som också den är
under revision sker bl. a. med hjälp av cen- trala prov.
Den numerära utvecklingen av gymna- sium, fackskola och yrkesskola är ytterst snabb, och det kan väntas att gymnasiet ensamt inom kort når över 40 % och de tre formerna totalt 90 %. Dock har nu ytterligare en reform trätt i kraft som samlat dessa skolformer i en gymnasieskola. I USA går över 70 % av alla 18-åringar i skolan, och sedan följer Canada, Sovjet och Ja- pan. En sådan expansion sätter i sin tur den högre utbildningen på prov.
Beträffande rekryteringen finns numera ingen nämnvärd skillnad mellan könen, men en mycket stor skillnad mellan socialgrup- perna, dock inte beträffande de mest begå- vade utan beträffande de i skolan minst framgångsrika eleverna. Eftersom dessa är mindre gynnade redan i sin tidigare karriär, så att deras betyg troligen är orättvisande lå- ga, tyder detta på att utjämningspolitiken inte bör överges, så mycket mindre som det tycks som om de bästa eleverna ingalun- da förlorar så mycket på att gå tillsammans med de andra som man hittills trott.
1971 genomföres en 1968 beslutad re- form som innebär att gymnasiet, facksko- lan och en del yrkesskolelinjer sammanförs till en enhetlig gymnasieskola, utan att det- ta omedelbart leder till nämnvärda läro- plansomläggningar. I en debatt-PM har U 68 dragit en helt annan slutsats än den traditionella (nämligen att detta är en för- beredelse för en 12-årig obligatorisk skol— gång, se t. ex. Sixten Marklund, Gymnasiet, Skola i förvandling). U 68 drar i stället den slutsatsen att gymnasiet kommer att bli ett led i den återkommande utbildning, vilket ställer kravet på varje linje att den både ger yrkesutbildning och grund för fortsatta studier, antingen omedelbart eller längre fram. Detta kunde ske så att gymnasiesko- lan på längre sikt indelades i tre allmänna sektorer med en viss grundkurs och därtill specialkurser. Grundkursen skulle bl. a. avse förberedelse för arbetsmarknaden i vad gäl- ler
]. socialt arbete inkl. vård, uppfostran,
kultur, fritid
3. administration och ekonomi. En för alla gemensam referensram skulle därutöver ges dels i grundskolan, dels till någon del i gymnasiet.
Delar av gymnasieskolan skulle också kunna kompletteras efter en tids yrkesverk- samhet.
Högskolorna
I början av detta århundrade räknades stu- denterna vid våra största universitet i hund- ratal. Idag räknas de i tiotusental. Då fanns utanför Uppsala och Lund blott ett fåtal högskolor i de två storstäderna. Idag är Stockholms och Göteborgs universitet fullt i paritet med de två äldre och Stockholms inräknat fackskoloma avsevärt större. Dess- utom finns universitet i Umeå och Lin- köping av ingalunda föraktlig storlek och filialer i Örebro, Karlstad och Växjö. An- talet specialhögskolor är stort och allt talar för rimligheten av att också på denna nivå en samplanering måste ske som inte längre tar hänsyn till historiska tillfälligheter och huvudmän i det förgångna. Den kraftigt ökade tillströmningen gör också en översyn nödvändig för att inte tillväxten skall bli cancerös och förödande för samhällets övri- ga funktioner. Debatten gäller vidare ock- så forskningen där man numera allt ivriga- re kräver en nationell forskningspolitik for- mulerad inte av forskarna själva utan av yrkespolitikerna med både allsidig kunskap och långsiktiga politiska värderingar (TCO:s forskn'ingspolitiska rapport).
Både forskningen och forskarutbildningen faller dock utanför den uppgift som givits U 68, den utredning som bl. a. har att över- se den högre utbildningens organisation, di- mensionering och lokalisering. Det är myc- ket för tidigt att göra några antaganden be- träffande vad denna utredning slutligen skall komma fram till. Säkert är, av dess debattskrifter att döma, att den känner sig lika fri i förhållande till existerande struk— turer som exempelvis gymnasieutredningen eller skolkomrnissionerna. Vidare är det up- penbart att den i hög grad driver tanken
om återkommande utbildning som ett bättre sätt att begränsa tillströmningen till univer- siteten än någon ekonomisk eller betygspärr. Utbildning skall m. a. o. främst den få, som behöver den för sin förvärvsverksamhet och kan bruka den på ett både för sig själv och samhället meningsfullt sätt.
Vidare är det tydligt att man tänker sig en strukturering av utbildningen, dels efter ämnesinriktning, dels efter samhällsfunk- tion.
Till slut är det tydligt att någon typ av nivåuppdelning är sannolik, där delar av den grundläggande utbildningen — kanske i förening med ett collegeår — kan erbjudas på ett stort antal platser medan mer avan- cerad utbildning kan koncentreras hårdare.
Naturligtvis kommer man också att be- akta frågor som har att göra med utform— ningen av det studiesociala stödet och stu- dentbostäder i fortsättningen, och som måste ses som viktiga styrmekanismer inte bara för utbildningens utan för hela samhällets sätt att fungera.
Vuxenutbildningen
Yrkesutbildning, organiserad av hantverks- gillen eller av arbetsgivaren, har gammalt burskap i vårt land. Utbildning av denna typ kan sägas vara förelöpare både till olika sidoformer av gymnasieskolan, och till den återkommande utbildningen. Men den är också förelöpare till vuxenutbildningen, så t. ex. den som staten själv bedriver inom ra- men för statens personalutbildningsnämnd, eller som olika företag, fackföreningar, branschorganisationer rn. m. bedriver. Vuxenutbildningen har dock en helt an- nan typ av förelöpare. Det rör sig om de folkhögskolor som i Danmark igångsattes för att höja allmänbildningen på landsbyg- den efter bondeståndets frigörelse från dess livegenskapsliknande ställning strax efter mitten av adertonhundratalet. B'ildningstörs- ten har i synnerhet på landsbygden tillgodo- setts bl. a. genom dessa folkhögskolor, i mer organiserad form genom de frivilliga bild- ningsorganisationerna som ABF, nykterhets- och frikyrkoförbunden, TBV, m.fl. samt
Alltsedan 1940-talet uppträder Arbets- marknadsstyrelsen som en av de största på detta område, med kurser av vanligen kort varaktighet men som når ca 100 000 på ett år. Kurser anordnas i samarbet med AMS dessutom i skolsystemets och företagens re- gi. Numera sker utbildning också i mer all- männa ämnen i AMS regi.
Folkrörelserna har idag tolv olika topp- organisationer vardera med organ på läns— planet. Här anordnas sedan seklets början främst studiecirklar, där folkrörelsema varit pionjärer, och där deltagarantalet nu nått 1,6 milj., men också föreläsningar och bib- lioteksverksamhet. Språk och därnäst littera- tur, ekonomi och samhällsämnen domine- rar.
Dessutom förekommer universitetscirklar och efter hänvändelse till LO och ABF vill nu statsmakterna expandera verksamheten till något vida större och mer integrerat med reguljär utbildning, folkhögskolor och eter- media.
Vuxengymnasier finns f. n. blott i Norr— köping och Härnösand, men på 240 plat- ser kvällsgymnasier. Arbetsgivarna, arbetsta- garna, kooperationen, försvaret och civilför- valtningen anordnar som nämnt kurser av olika slag. TRU, kommittén för TV och ra— dio i utbildningen, arbetar sedan 1969 med att i samarbete med studieorganisationerna möjliggöra studier i hemmet med stöd av tryckt material, eterburna program och stu- diecirklar där så ske kan.
Korrespondensinstituten enrollerar årli- gen 150 000 nya studerande.
Kgl. Maj:ts proposition 1970: 35 förutser betydligt ökat stöd både fri bildningsverk- samhet, arbetstagarnas centrala kursverk- samhet och lokal vuxenutbildning.
Statsverkspropositionen 1970 ger bidrag till kommunala skolor för vuxna, studiecir- kelverksamhet och studieförbund, och en särskild proposition avser folkbildningsarbe- tet. Statlig och kommunal vuxenutbildning, TRU, utbildning av vuxenlärare samt stu— diefinansiering av vuxenelever är andra stra- tegier. Uppsökande verksamhet rekommen- deras, invandrargrupperna glöms ej bort och
forskning och försöksverksamhet rekom— menderas (Aktuellt från SÖ aug. 1970).
Förskolan
Om det alltså föreligger en hög politisk prioritering av vuxenutbildningen och bör- jan till en samlad strategi på detta område liksom på de tre andra börjar märkas, är kanske förhållandena på förskolesidan ej fullt lika idealiska och varierar i alla hän- delser starkt lokalt och torde överlag ej på något sätt motsvara behovet i en tid då kvinnans lika rätt till förvärvsarbete med mannen allmänt erkännes, skolvägarna in- te längre är oöverkomliga, mognaden in- träffar tidigare och överhuvud den sena skol- debuten förefaller alltmer meningslös i järn- förelse med andra länders förhållanden.
Omedelbart har dock intet förslag lagts om en förlängd skolgång »nedåt». Barnstu- guutredningen och en rad kommunala organ arbetar dock med frågan, liksom självfallet servicekommittén.
I stort sett har förskolorna vuxit fram ur två former — en pedagogisk experimentskola med höga ambitioner (lekskola eller kinder- garten) och en mer socialt motiverad vård- form för barn med föräldrar som arbetar (daghem). I dag är dessa två former givet- vis på väg att närma sig varandra. Emeller- tid finns idag två andra viktiga skillnader: daghemmen tar emot barnen under längre tid (minst fem timmar) och barn från sex månader, medan lekskolan blott tar äldre barn och under tre timmar om dagen. En rad andra kombinationer och särformer finns.
En fortsatt rask utbyggnad av förskolor — vilket är nödvändigt då debatten efter en viss stagnation tagit ny fart under 70-talet och med en intensitet som blott kan jäm- föras med 30-talet — motiveras inte bara med barnens behov av tillsyn och föräld- rarnas (inte bara moderns) av möjlighet till arbete. Dessutom är det en viktig jämlik- hetsfråga att de barn som har en inadekvat tillsyn eller olämpliga hemförhållanden skall få tillfälle till komplettering av sin miljö. Detta kan också vara värdefullt också för
föräldrarna i synnerhet då barnet annars saknar syskon och lekkamrater. Enligt un- dersökningar gynnas också barnets utveck- ling av detta.
Utbildningen och framtiden
Aktörer som formar utbildningens framtid
Framtidsstudierna sägs ha tre aspekter: prognos, plan och spel. I situationer, där en ensam aktör har kontroll över det stude- rande området talar man om plan, om han inte har nämnvärd kontroll om prognos och i fall där kontrollen delas mellan flera om spel.
Utbildningen i vårt land är i huvudsak ett renodlat fall av plan. Genom att besluts- fattarens —— regerings och riksdags — mål, resurser och strukturella förhållanden stude- rats, kan vissa antaganden om den fortsatta utvecklingen angivas.
Att utbildningen har denna karaktär be- ror i sin tur på att tidigare betydelsefulla aktörer — främst kyrkan och vissa privata intressen — i stort sett fått sina roller ersatta av det allmänna. I andra länder spelar som bekant sådana intressen en avgjort större roll. Det finns rentav bedömare som me- nar, att i framtiden intensivt religiösa grup- per bland invandrarna och särskilda krav från företagens sida åter kan ändra denna bild.
Utan att göra sig skyldig till en direkt platthet tvingas man här påminna om att vår egen regering inte har full kontroll över den internationella forskningens tillväxt. Detta betyder att bedömningar av de kraf- ter bland forskarna själva och bland deras uppdragsgivare utomlands som styr den in-
ternationella forskningen indirekt återverkar också på vårt eget utbildningsv'a'sende. Det samma gäller givetvis också pedagogiska metoder och utbildningstekniska innovatio- ner som utifrån kommer till oss. Vi lever inte i ett vacuum.
En långt mer kontroversiell fråga gäller om de ekonomiska och sociala förhållan- dena i vår omvärld påverkar vår utbild- nings målsättningar. Otvivelaktigt kommer en stor del av dem som i dag utbildas i vårt land att framdeles genom arbete eller giftermål att få sin verksamhet förlagd till andra länder. Detta är ett viktigt motiv för någon anpassning till andra länders förhål- landen, vare sig det nu gäller de så kallade västeuropeiska kulturländcrna, som redan ges stort utrymme i vår utbildning, eller länder med annan kultur och andra ekono- miska förhållanden. I denna mening kan in- ternationella organ i framtiden sägas vara aktörer i vår utbildning, liksom t. ex. Bri— tish Council eller Alliance Francaise varit det i det förgångna. Om däremot andra län- ders storföretag genom sin anställningspoli- tik skulle gynna individer med viss special- utbildning som följer på tidig differentie- ring efter kontinentalt mönster, är det inte en självklarhet att vi skulle följa sådana an- visningar, eller ens att detta skulle fresta större grupper att emigrera eller söka utbild- ning i andra länder som man stundom be- farat, ens om vi skulle förlora vår stan-
Inom landet finns idag en betydande po- litisk enighet om utbildningens mål. Det förefaller inte helt självklart att så alltid behöver vara fallet i en tid av växande po- litisk polarisering. Att här spekulera över de politiska partiernas framtida åsikter om utbildning vore dock varken lämpligt eller fruktbart om också dessa mycket klart bör framhållas som aktörer bland de andra.
Regionala skillnader och skillnader mel- lan tätort och glesbygd tycks däremot i hög grad vara på väg att försvinna, om det ock- så någon gång förekommit att en viss orätt- visa till fördel för tätorterna förelegat och vissa landsändar inte bara i fråga om loka- liseringen utan också i vad gäller den högre utbildningens inriktning lokalt haft särskilda önskemål.
Som en säregen pendant till den växande internationella solidariteten finns en annan kritik mot den nationella regeringens suve- ränitet, nämligen från de grupper som efter- strävar en större beslutsspridning och ett större medinflytande. Utan samband är de båda företeelserna knappast. Säkert är att grupper som elever, lärare, föräldrar, ar- betstagarorganisationer och arbetsgivare sä- kerligen medvetnare än hittills kommer att bevaka sina intressen allteftersom utbild- ningen växer i omfång och betydelse.
Trender och mål
Regering och riksdag har alltså att manöv- rera i ett ganska komplicerat nät av in- hemska och utländska intressen då de för det stora verk vidare som under efterkrigs- perioden skapat större enhetlighet i vårt ut— bildningssystem och samtidigt berett stän- digt växande grupper ökad utbildning, bl. a. i syfte att uppnå ökad jämlikhet.
Om författaren på denna punkt tillåtes giva sin fantasi något friare tyglar än som normalt kan anses befogat i ett samman- hang som detta kan det kanske sättas upp följande lista på möjliga fortsättningar på den reformrad som redan genomförts.
Inom forskningen: klarare prioritering av vissa nationella mål som motiverar omfat-
tande forskningsprogram med sådan plane— rad inriktning som med framgång prövats inom rymd- och försvarsforskning eller 1 de socialistiska ländernas femårsplaner.
Inom den högre utbildningen: radikalt förändrad fakultetsindelning, inkorporering av nu fristående utbildning med de hittills- varande universiteten och filialema, beslut om hur stor utspridning i individens liv och geografiskt av den högre utbildningen som är nödvändig och önskvärd, samt nya regler för intagning och mer enhetliga regler be- träffande spärrar av olika slag.
Inom gymnasieskolan: nära nog fullstän- dig integrering med grundskolan och möj- ligen också avkortning med ett år och fullt obligatorium.
Inom grundskolan: sedan de organisato- riska frågorna och frågan om differentie— ring och arbetsformer lösts, återfokusering på själva utbildningens innehåll och på vad som kan anses vara nödvändig medborger- lig allmänbildning. Kritik av läromedlen.
Inom vuxenutbildningen: ökade resurser och närmare anknytning till yrkessituatio- nen. Ytterligare satsning på etermedia, men också på uppföljning lokalt. Yrkesinsatser värderas vid intagning till högre läroanstal- ter.
Inom förskolan: kanske ett eller två år tidigare skoldebut. Mer lekskolor och dag- hem med bättre utbildad personal och un- der längre del av dagen, antingen i anslut- ning till bostadsområdet eller till endera för- älderns arbetsplats. Ökade pedagogiska in- satser på detta viktiga fält.
Totalt: ökad värdering av utbildning på olika områden, mer kritiskt självständig håll- ning som följd av detta i hela samhället. Tätare revision av utbildningens innehåll, större internationalisering (i vid mening, in- te bara Västeuropa). Insatser från svensk sida också i den globala utbildningskrisen. Stöd åt de intellektuellt och kulturellt han- dikappade, oavsett ålder och ursprung.
Samtidigt lever vi 'i en värld med begrän- sade resurser och där det krävs ökad ut- jämning i synnerhet internationellt. Det finns därför i ovanstående, kanske alltför subjektiva, önskelista, poster som av eko—
nomiska skäl inte kan tillgodoses så snart som man kanske skulle önska. I trängda konjunkturlägen och hårdnande konkurrens med mindre lyckligt lottade länder kan ock- så effektivitetskravet komma att betonas kraftigare än hittills i skoldebatt och yrkes- liv.
Litteraturförtecknin g
Internationellt:
Coombs, The World Educational Crisis NY 1968 Gowan, utg., Education and Nation-Build— ing in Africa NY 1965 Utbildning i Europa se t. ex. Ett nytt gym- nasium, SOU 1963: 42 samt olika OECD—rapporter. Schramm, Mass media and national devel- opment Stanford 1964
Sjöstrand, Pedagogikens 1956 Pressey—Robinsson, Psychology and the New Education NY 1944
historia Malmö
Svensk skolutveckling
Arvidsson m.fl. Enhetsskolan förverkligas Stockholm 1958 Orring, School in Sweden Stockholm 1969 Sixten Marklund Gymnasiet—skola i förvand- ling Stockholm 1968 d:o The Swedish Comprehensive School London 1967 Educational Policy and Planning OECD 1967
Läroplaner för gymnasium, grundskola, fackskola jämte översyner U 68 debattskrifter Delbetänkanden från bl.a. barnstuguutred- ningen Statliga propositioner
Ideologiska frågor
Olof Palme Politik är att vilja Stockholm 1968 Schultz, Teodore, The Economic Value of Education NY 1963 Elmgren rn. fl. Skolan och differentieringen Stockholm 1959 Husén Talent, Opportunity and Career Upp- sala 1969
Olika skolformer
Gymnasieutredningens och skolutredningens betänkanden Statlig personalutbildning 69/70 och 70/ 71 SOU 1951: 15 Daghem och förskolor Daedalus (sommaren 1969) The Future of the Humanities (vintern 70) The Embattled University SOU 66: 67 Forskarutbildning och forskar- karriär
F ramtidsvisioner
Marshall McLuhan Media NY 1964 Husén Skola för 80—talet Stockholm 1969 Husén Utbildning år 2000 Stockholm 1971 Block, Eskil, Tempus Futurum Klippan 1970 Block-Nilsson, Framtiden — hot eller löfte Stockholm 1971
Kapitel 6
Arbetsmarknadsstruktur
Anna-Greta Leijon
50. X/ X
1965 / ,---—__ X 40 1 965 .. ll ' x.
x , x 1960 N—Nx___l ___-_ x NN _ __ ", Nää XW 30 — *'_ _ "Xx s s X sx x a 20 X; Nk — -- — — enligt folkräkningarna ), relativa arbetskraftstal N:, xx 10 (& '20_ 25_ "30_ 35— 40— 45— 50— 55- 60— 65— 24 29 34 39 44 49 54 59 64 69. Åldersklass
Källa: Statistiska centralbyrån
Figur 6.1. Andel förvärvsarbetande gifta kvinnor 1 olika åldersklasser enligt folkräkningarna 1960 och 1965 samt relativa arbetskraftstal för gifta kvinnor i olika åldersklasser 1965—1980.
Särskilt hårt drabbas Jämtlands, Värmlands och Kopparbergs län. De procentuella för- ändringarna kan studeras närmare i figur 6: 2.5
De förut lämnade uppgifterna om arbets- kraftstillskottets utbildningsmässiga sam- mansättning visar att strukturen i detta av- seende kommer att förändras kraftigt. Man räknar t. ex. med att 1980 kommer 16 pro- cent av arbetskraften att ha minst gymnasie- utbildning. Men även då kommer en mycket stor del av de förvärvsarbetande att ha kor- tare utbildning än den 9-åriga grundskolan. Klyftan i utbildningsavseende mellan den äldre och yngre generationen kommer att öka.
5 Diagrammet bygger på material från Statis- tiska centralbyrån: Information i prognosfrågor 1969: 5.
+25
+ N :=
+ 5,
+ 5
+ ul
LlLlLJllllllllllllllll
H- G
Lj—I—I_KFTACHBDVXVIYWSZ
—|5
lllllllllllllllllll
CA+BNMODUGLERP
—L
Hela landet
Figur 6.2. Beräknad procentuell förändring av förvärvsarbetande mellan 1965 och 1980.
Servicesektorn blir mer arbetskraftskrävande än industrisektorn
En uppfattning om tänkbara förändringar i yrkesstrukturen ger utvecklingen i USA. 1968 hade nämligen Sverige en yrkesstruk- tur som på många punkter liknar den USA hade i början av 1950-talet.6 Den ameri- kanska arbetskraftens procentuella fördel- ning på yrkesområden 1950, 1960 och 1966 redovisas i följande tablå.
Tabell 6: 5. 1950 1960 1966
Tekniskt, socialt, peda- gogiskt, administrativt,
kameralt och kontors- tekniskt arbete 30 36 39 Kommersiellt arbete 7 7 7 Lantbr-, skogs- och tis- keriarbete 12 6 5 Transp. o. kommuni- kationsarb., tillverk- ningsarbete m. m. 41 39 37 Servicearbete 10 l 1 13
100 100 100
Grupper som tekniker, lärare och byrå- krater har alltså ökat snabbt. En sjunkande andel av arbetskraften sysselsätts däremot inom lantbruks—, skogs- och fiskeriarbete men också inom transport-, kommunika- tions- och tillverkningsarbete.
Tendenser till att utvecklingen i Sverige kommer att gå i samma riktning som den amerikanska har visat sig under 60-talet. En betydande ökning av antalet sysselsatta inom de tekniska, sociala och pedagogiska yrkena kan konstateras. Om den trendmäs—
siga utvecklingen fortsätter kommer Sverige år 1980 att ha en liknande yrkesstruktur som den USA hade år 1966. De väntade förskjutningarna mellan yrkesområdena i Sverige redovisas nedan.
Tabell 6: 6. 1960 1968 1980
Tekniskt, socialt och pedagogiskt arbete 13 18 24 Administrativt
arbete 2 3 3 Kameralt och kontors- tekniskt arbete 9 10 11 Kommersiellt arbete 9 9 8 Lantbruks-, skogs- och fiskeriarbete 15 9 3 Transport- och kom- munikationsarb. 7 6 6 Tillverkningsarb. m. m. 35 33 33 Servicearbete 10 12 12
100 100 100
Yrkesförändringarna avspeglar naturligt- vis i hög grad styrkeförskjutningar mellan olika näringsgrenar. Men även förändringar av yrkesstrukturen inom näringsgrenarna in- verkar.
Statistiska centralbyrån har gjort en fram- skrivning av sysselsättningen i de olika nä- ringsgrenarna. Beräkningarna som presente- ras i följande tabell visar ett fortsatt bort— fall av arbetsuppgifter inom jord- och skogs- bruk. Även industrin väntas totalt sett mins- ka. Expansiva delar inom denna sektor är
” Arbetsmarknadsstyrelsen: Meddelande från utredningsbyrån 1969: 14.
1965 1970 1975 1980 Jordbruk, skogsbruk 407 560 281 134 195 065 136 076 Gruvdrift och industri 1 122 294 1 073 260 1 046 643 1 020 686 Byggnadsindustri 330 278 330 278 328 627 326 984 El-, gas och vattenverk 33 560 34 063 33 218 32 394 Varuhandel 454 593 479 455 491 585 491 585 Samfärdsel 246 634 256 259 260 581 260 581 Offentlig service 523 365 670 806 777 665 874 854 Privat service 318 298 354 440 372 516 380 040 Summa (inkl. ej spec. verksamhet) 3 449 897 3 494 695 3 520 900 3 538 200
verkstadsindustrin och kemisk industri me- dan bl.a. textil och konfektion väntas gå tillbaka kraftigt. Den största höjningen av sysselsättningen väntas ske inom offentlig service, och där framförallt inom förvalt- ning, socialvård rn. m.7
Regionala aspekter på yrkes- och närings- strukturen
De regionala variationerna i yrkesstrukturen hänger samman med dels regionala skillna- der i fördelningen av de förvärvsarbetande på näringsgrenar, dels med att yrkesstruktu- ren inom de enskilda näringsgrenarna väx- lar från region till region. Lantbruks- och skogsarbete, kameralt- och kontorstekniskt- och administrativt arbete är mest ojämnt fördelade.S
Beträffande lantbruks— och skogsarbete är förklaringen till den ojämna regionala för- delningen nästan uteslutande jord- och skogsbrukets lokalisering. Att de förvärvs- arbetande med kameralt-kontorstekniskt och administrativt arbete fördelar sig ojämnt över landet beror däremot i första hand på att yrkesstrukturen inom de enskilda nä- ringsgrenarna varierar regionalt.
Mer än var tredje av alla som har admi- nistrativt, kameralt och kontorstekniskt ar- bete och ungefär var fjärde som har natur- och socialvetenskapligt arbete bor i Stock- holms stad och län. Av alla län har Älvs- borgs förhållandevis flest sysselsatta med tillverkningsarbete.
Övre Norrland är det område av landet där lantbruks- och skogsarbete, transport- och kommunikationsarbete och servicearbe-
te spelar störst roll för sysselsättningen. Me- dan natur- och socialvetenskapligt liksom administrativt arbete spelar minst roll i detta område.
Om de olika yrkena skulle sysselsätta lika stor andel av de förvärvsarbetande inom alla regioner skulle en omfördelning av 71 200 personer med lantbruks- och skogsarbete, 45 000 med kameralt- och kontorstekniskt arbete och 10 300 personer med administ- rativt arbete bli nödvändig.
Servicesektorn har ökat kraftigast i stor- stadslänen. Det gäller både absolut och re- lativt sett. Ökningen mellan 1960 och 1965 var där ca 100000 personer vilket innebar» en tillväxt med 16 procent. Inom skogslä- nen uppgick den relativa förändringen till 8 procent samtidigt som andelen service- sysselsatta av de förvärvsarbetande var un- gefär 4 procentenheter lägre i skogslänen än genomsnittet för hela landet.9
Den snabbaste ökningen av antalet indu- strisysselsatta mellan 1957 och 1967 regist- rerades för Östra och Södra Götaland. Ök- ningen var långsammast i Nedre Norrland med Nordvästra Svealand och i Mellersta Svealand. Samtliga storstadslän hade lägre ökningstakt än i landet i övrigt.
Mellersta Svealand, Västra Götaland och Nedre Norrland med Nordvästra Svealand hade lägre andel av industrisysselsättningen 1967 än 1957 medan framförallt Östra och Södra Götaland redovisade en andelsökning.
7 Statistiska centralbyrån: Information i prog- nosfrågor 1969: 5. & Arbetsmarknadsstyrelsen: Meddelande från utredningsbyrån 1968: 8. ' Arbetsmarknadsstyrelsen: Meddelande från utredningsbyrån 1968: 25.
ABCD F
Alla tre storstadslänen hade en lägre andel av industrisysselsättningen år 1967 än de hade 1957.10
Inom vissa branscher är större delen av sysselsättningen koncentrerad till ett fåtal län. Det gäller t. ex. gruvindustri, järn- och andra metallverk. Närmare 40 procent av de sysselsatta inom verkstadsindustrin finns inom storstadslänen. Den kemiska och ke- misk-tekniska industrin är koncentrerad framförallt till storstadslänen.
Detta är situationen idag. Hur förhållan- dena kan tänkas vara i olika delar av landet om 10 år redovisas i tabell 6: 4 (sid. 6: 9). Materialet är hämtat från Statistiska central- byråns beräkningar av regionala arbets- krafts- och befolkningsändringar.11
Jord- och skogsbruk är på tillbakagång över hela landet. 1980 räknar man med att denna näringsgren kommer att sysselsätta mer än 10 procent av de förvärvsarbetande endast i två län. Det är Gotlands och Jämt- lands län dvs. de två län som 1980 väntas ha det lägsta antalet förvärvsarbetande. Jag har tidigare nämnt att industrin totalt sett kommer att minska sin relativa andel av de sysselsatta. Denna minskning är märkbar framförallt i Stockholmsområdet. Men ock— så i sådana län som nu domineras av bran- scher med vikande utveckling t.ex. Älvs- borgs län.
I vissa andra län väntas industrin få en ökad relativ betydelse. Det är i de flesta fall län där jord- och skogsbruket nu har stor omfattning.
Den offentliga servicen kommer i vissa
H I KLMNOPR S TL'WXYZACBD llelalandet
Figur 6.3. Procentuell andel av to- talantalet förvärvsarbetande sys- selsatta inom offentlig service 1965 och 1980 i länen.
län att mer än fördubbla sin andel av de förvärvsarbetande. Särskilt tungt kommer den att väga bl. a. i Jämtlands, Västerbot- tens och Norrbottens län. Man bör emel- lertid hålla i minnet att antalet förvärvsar- betande i dessa län kommer att sjunka fram till 1980. (Figur 6.3.)
Det totala "utbudet av arbetstillfällen
Den amerikanske framtidsforskaren Kahn är en av de många som tror att den industri- aliserade världen relativt snart kommer att uppleva ett tillstånd där arbetstillfällena är få.12 Där alla inte kan få arbeta och där de som arbetar gör det under en begränsad del av året. Teknikens utveckling — mekani- seringen och datamaskinerna har redan gjort och kommer i framtiden också att göra många arbetsuppgifter onödiga. Andra kom- mer att kunna skötas av en kraftigt redu- cerad personal. Beräknings- och konstruk— tionsarbete kommer i stor utsträckning att klaras helautomatiskt. Det är också tekniskt möjligt att robot-ar sköter avfallshanteringen och att undervisningsrnaskiner tas i allmänt bruk redan på 70-talet eller 80-talet.
Det är väl utan tvekan så att arbetsupp- gifter som idag sysselsätter många männi— skor kommer att försvinna. Men samtidigt lär oss den historiska erfarenheten att det
1” Arbetsmarknadsstyrelsen: Meddelande från utredningsbyrån 1969: 16.
” Statistiska centralbyrån: Information i prog— nosfrågor 1969: 5.
" Kahn och Wiener: The year 2000.
är svårt att bedöma vilka nu helt okända prestationer som kommer att efterfrågas i framtiden. Initialskedet av automatiserings— processen har inte lett till de stora syssel- sättningsproblem man befarade. Nya arbets- uppgifter har skapats ungefär i samma takt som uppgifter fallit ifrån. Det är väl möjligt, att det inte kommer att gå lika enkelt i fort- sättningen. Olle Lindström, chefen för ASEA:s centrallaboratorium och en av med- arbetarna i boken »Nu! Människans vill- kor», är inne på den linjen. Han tror emel- lertid att det finns förutsättningar för att sysselsättningstillfällen skall kunna erbjudas alla arbetsföra även i det framtida sam- hället. Men han menar att det behövs helt nya incitament för den industriella verksam- heten, incitament som gör det särskilt lön- samt att skapa nya produkter, ny behovs- tillfredsställelse och nya arbetstillfällen.13
Vad man än kan säga om den långsiktiga trenden visar de uppgifter som lämnats ti- digare att den stagnerande utvecklingen av arbetskraften är ett mer aktuellt problem i Sverige — åtminstone fram till 1980. 1965 års långtidsutredning konstaterade att till- växten måste bygga enbart på tekniska fram- steg och en växande kapitalinsats. Få om ens något annat högt industrialiserat land får skapa sin utveckling under sådana förutsätt- ningar.
" Nu! Människans villkor. En bok av veten- skapsmän för politiker. 1968.
Kan målsättningen uppfyllas
Jag har nu försökt att ge en översiktlig bild av hur arbetsmarknadsstrukturen i Sverige kan komma att utvecklas. Hur stämmer då den bilden med målsättningen om full, pro- duktiv och fritt vald sysselsättning?
Det anses att vi under det närmaste år- tiondet kommer att få knappt om arbets- kraft i förhållande till arbetstillfällen. Men beräkningarna grundar sig på att kvinnorna även fortsättningsvis kommer att ha en avse- värt lägre yrkesverksamhetsgrad än männen. Det traditionella könsrollsmönstret har ett starkt grepp om vårt samhälle. Det gör att viljan att förvärvsarbeta inte är lika uttalad hos kvinnorna som hos männen. Men frå- gan är om det ändå inte i första hand är möjligheterna att arbeta som begränsar an- talet kvinnor på arbetsmarknaden. Om den tanken är riktig — och den accepteras av allt fler — innebär det att vi har och kan vänta brister i den fulla sysselsättningen.
Även om det är svårt att belägga med siffror så vet vi också att många människor med handikapp knappast upplever att den fulla sysselsättningen angår även dem.
Prognoserna visar en fortsatt koncentra- tion till storstadsområdena. Det fria syssel- sättningsvalet blir således åtminstone ur geo- grafisk synvinkel avsevärt begränsat. De som har dålig utbildning och som riskerar att mista sina nuvarande arbetsuppgifter kan kanske heller inte vänta ett yrkesmässigt sär- skilt fritt val.
Mot denna bakgrund anser jag det moti-
verat att särskilt diskutera kvinnornas och de handikappades framtida arbetsmöjlighe- ter. Jag kommer i det sammanhanget också att beröra risken för att det skapas impro- duktiva sysselsättningsalternativ.
Fördomar och andra hinder för kvinnorna på arbetsmarknaden
Det finns en rad olika faktorer som påver- kar kvinnornas sysselsättningsmöjligheter. Jag skall ta upp en del av dem till dis- kussion och granskning.
E fterfrågans inriktning
Den kvinnliga yrkesverksamhetsgraden är i stor utsträckning beroende av efterfrågan på arbetskraft. Det visar bl. a. de skillnader mellan olika regioner och städer som jag ti- digare nämnt. Servicesektorn som av tra- dition är en kvinnlig arbetsmarknad väntas expandera. Det ger fler arbetstillfällen som arbetsgivarna gärna rekryterar kvinnor till — och som kvinnorna ser det naturligt att gå till.
Tekniska yrken upprätthålls däremot i mycket stor utsträckning av män. Att döma av ungdomarnas utbildningsval tycks det förbli så under lång tid framöver. De ökade kraven på tekniskt kunnande och bortra-t tionaliserandet av rutinarbeten inom kon- torsområdet pekar mot en minskning av ar- betsområden som hittills betraktats som kvinnliga.
Näringsgrens— och yrkesprognoserna ger således en splittrad bild av möjligheterna till en stark ökning av kvinnornas yrkesverk- samhetsgrad. Men detta beror i stor ut- sträckning på de traditionella föreställning- arna om vad som är passande arbetsuppgif— ter för män respektive kvinnor. I början av 60-talet kunde man notera en uppluck—
ring av inställningen att vissa arbetsuppgif- ter inte kan utföras av kvinnor. Konjunk- turnedgången innebar emellertid att denna utveckling bröts. Under trycket av en större arbetslöshet återgick man till det invanda könsrollsmönstret på arbetsmarknaden. På lång sikt är en radikal brytning med de tra- ditionella attityderna nödvändig. Inte minst torde det komma att bli vanligare med män inom servicesektorn.
Medvetandet om de problem som följer ett könsbundet studie- och yrkesval ökar. Inom utbildningspolitiken planeras också en rad konkreta åtgärder för att komma till rätta med det. Ett exempel är att experi- ment med »könskvotering» vid vissa utbild- ningslinjer håller på att genomföras. Kanske kan man vidta liknande åtgärder på arbets- marknaden för att snabbare förändra köns- fördelningen.
Lokalisering
Den totalt sett otillräckliga efterfrågan på arbetskraft i kombination med ett ensidigt inriktat näringsliv ger i vissa delar av landet få möjligheter till förvärvsarbete för kvin- norna. Den offentliga servicen väntas bli andelsmässigt mer betydelsefull i dessa om- råden vilket kan ge kvinnorna större arbets- möjligheter. Å andra sidan torde det totala antalet arbetstillfällen i dessa områden även fortsättningsvis bli knappt.
I Stockholms stads generalplanearbete har
man närmare studerat olika industribran- schers sammansättning av yrkesområden och utbildningsnivåer. Generellt sett har de s.k. utvecklingsindustrierna den mest komplexa arbetskraftssammansättningen. Högst upp på skalan kommer elektroindustri, kemisk industri, grafisk industri. Längst ner den minst komplexa sammansättningen: trä- och möbelindustri.14
Ju fler yrkesområden och utbildningsni- våer en näringsgren rekryterar sin arbets- kraft ifrån desto större krav ställs på att den arbetsmarknad till vilken den lokaliseras är väl yrkesdifferentierad. Detta är en truism men ändå värt att notera. Komplexitetsgra- den i näringsgrenarnas arbetskraftssamman- sättning styr deras lokalisering såväl inter- regionalt som inom regionerna.
I vissa delar av landet är yrkesstrukturen ensidig och relativt få av de sysselsatta har yrken som kräver en högre teoretisk utbild- ning. Så är förhållandena bl. a. i Norrlands- länen. Näringsgrenar med en mycket kom— plex sammansättning av arbetskraften är knappast benägna att förlägga sin produk- tion till sådana delar av landet. Eftersom de mest komplext sammansatta industri- branschema också är de mest expansiva krävs särskilda åtgärder för att trygga sys- selsättningen där. Det är viktigt inte minst för kvinnorna som anses ha ett mindre be- hov av förvärvsarbete än männen, och som därför kommer i andra hand när det är knappt med jobb.
En komplex näringsgren ställer också sto- ra krav på att en region ska fungera kom- munikationsmässigt som en enhetlig arbets- marknad. Produktionen förlägger man helst till den del av regionen som har de bästa kommunikationema med hela regionen, el- ler också anpassas kommunikationema efter företagens lokalisering.
Företagen kommer att kräva stora upptag— ningsområden. Som kontrast till detta kan vi konstatera att kvinnorna är mindre be- nägna att ha långa restider mellan hem och bostad. Vi vet också att det i första hand är männen som använder familjens bil till arbetet medan kvinnan utnyttjar de kollek- tiva trafikmedlen.15 Även om vi kan vänta
oss att två bilar per familj kommer att bli allt vanligare och att kvinnornas benägen- het att acceptera längre avstånd till arbetet ökar, kommer under många år framöver den inomregionala lokaliseringen av arbets- platserna och de allmänna kommunikatio- nerna att få vital betydelse för kvinnornas yrkesverksamhetsgrad. Kvinnornas möjlig- heter till ett fritt val av arbete blir i allra högsta grad beroende av hur dessa frågor löses. Hänsyn till dessa förhållanden tycks nu spela en mycket liten roll vid plane- ringen av storstadsregionerna. Skissen till re- gionplan för Storstockholm var ett exempel på det.16 Där avfärdades kraven på en inom regionen utspridd arbetsplatslokalisering bl. a. med hänvisning till att servicen inom bostadsområdena kommer att förbättras så att kvinnornas arbetsbörda i hemmen mins- kar. Deras negativa inställning till långa ar- betsresor skulle därmed försvinna.
Inte ens när boendeservicen är allmänt genomförd — och innan dess tar det många år — kan den ersätta samplanering av bo- stads- och arbetsplatslokaliseringen. Sedan regionplaneskissen lades fram har krav på en decentralisering rests från många håll. Det slutgiltiga ställningstagandet till en ny regionplan för Stockholmstrakten kommer att dröja ännu något år, men det lär bli svårt att göra någon radikal förändring av arbetsplatsemas lokalisering inom regionen.
Arbetstiden
För den enskilde arbetstagaren har ar- betstiden förkortats väsentligt under efter- krigstiden. Många anser att ytterligare ar- betstidsförkortning inte kan motiveras med hänsyn till individens hälsa utan att det får ses som ett val mellan olika former av stan- dardhöjning17 Ser man till arbetstidsutveck- lingen från familjernas och inte enbart från
" Stockholms stads generalplanearbete. Med- delande nr 4 »AKU i Storstockholm nov 1967» av Jonny Andersson m. fl.
” Göteborgs stadsfullmäktiges beredning om familje- och förvärvsarbete (1969).
" Skiss 1966 till regionplan för Stockholms- trakten. Stockholmstraktens regionplanekontor
1967). " Allmän arbetstidslag. SOU 1968: 66.
den enskilde arbetstagarens synvinkel blir bilden en annan. Eftersom så många fler kvinnor nu förvärvsarbetar utanför hemmen blir arbetstidsförkortningen för familjen som helhet inte lika imponerande.
Det arbete som måste utföras inom hem- met faller huvudsakligen på kvinnan an- tingen hon är hemarbetande eller förvärvs- arbetandels Detta måste verka återhållande på en ökning av yrkesverksamhetsgraden. Den stora efterfrågan på deltidsarbete kan säkert också delvis förklaras med att kvin- nornas sammanlagda arbetsbörda annars skulle bli alltför krävande.
Om man ser arbetstidsförkortningama på det här något mindre traditionella sättet kan nog ytterligare förkortningar vara motive- rade med hänsyn till arbetstagarnas hälsa. Hårt arbetstempo och långa restider är and- ra skäl för att denna motivering fortfarande gäller.
En kortare arbetsdag skulle förmodligen få gynnsamma effekter på yrkesverksam- hetsgraden. Den skulle säkert också öka kvinnornas relativa medelarbetstid.
Jag skall inte närmare gå in på arbets- tidens förläggning utan nöjer mig med att konstatera att tendenserna mot ett koncen- trerat uttag av arbetstiden troligen har en i detta sammanhang negativ effekt. Jag skall i nästa avsnitt återkomma till en annan kon- sekvens.
Barntillsyn
Långtidsutredningen nämner bristen på barntillsyn som ett hinder för en ökning av den kvinnliga yrkesverksamheten. Jag skall inte närmare gå in på detta välkända fak- tum utan enbart ta upp två punkter. För det första måste barntillsynen i allt större ut- sträckning ske vid institutioner. Den ökande kvinnliga yrkesverksamhetsgraden gör en så- dan utveckling nödvändig. Idag är det van- ligt att farmor och mormor är dagbarnvår— dare19 Framtidens föräldrar kommer inte att kunna utnyttja den äldre generationen på detta sätt. Farmödrarna och mormödrar- na kommer i stället att ha sitt eget yrkes- arbete att tänka på.
Det brukar vidare sägas att barntillsyns- frågan visserligen är viktig men att den ändå berör bara en liten del av kvinnorna — näm- ligen småbarnsmödrama. Men så enkelt är väl ändå inte problemet. Ett avbrott i den yrkesverksamma perioden får konsekvenser inte bara för den tid som avbrottet gäller. Så länge det anses naturligt att kvinnorna hoppar av från arbetslivet några år i sam- band med havandeskap och barnsbörd kom- mer deras anknytning till arbetsmarknaden att bli mindre fast än männens och deras möjligheter att hävda sig i konkurrensen om de bättre arbetena mindre.?" Även kvinnor utan barn drabbas av dessa konsekvenser ef- tersom kvinnorna på arbetsmarknaden ofta möts av generaliseringar.
Utbildning
De tekniskt mest avancerade näringsgre- narna har en utbildningsstruktur som ligger på en högre allmän nivå än det övriga nä- ringslivet. Ju större andel av näringslivet och arbetskraften de utvecklingsinriktade näringsgrenama tar i anspråk och ju mer man vill stimulera tillväxten av dem desto intensivare blir efterfrågan på utbildning. Anspråk på utbildning kan komma även från de delar av näringslivet som ännu har en låg utbildningsnivå. Dessa näringsgrenar kommer med tiden sannolikt att ställas in- för krav på rationalisering och teknifiering av produktionsprocessema som kräver till- gång på arbetskraft med bättre utbildning än dagens. Den lågt utbildade arbetskraften kan bli en flaskhals i utvecklingen om den inte tillräckligt effektivt synkroniseras med den tekniska utveckling som övriga yrkes- gruppers utbildningsstandard ger förutsätt- ningar för att realisera.
De sämst utbildade löper stora risker för arbetslöshet i det framtida samhället. Om inga vuxenutbildningsåtgärder eller endast
" Hemarbete och servicekontakter. SOU 1965: 65.
" Samhällets barntillsyn-barnstuga och famil- jedaghem. SOU 1967: 39.
20 Svenska regeringens rapport 1968 till FN:s generalsekreterare om Kvinnans status i Sverige.
marginella sådana vidtas kommer år 2000 fortfarande ca 20 procent av arbetskraften att ha endast folkskoleutbildning.
Det sociala könsrollsmönstret styr indi- vidernas val av utbildning. Men valet av utbildning verkar i ett senare led konserve- rande på nuvarande livsmönster för män och kvinnor. Statistiska belägg för skillna- derna i pojkars och flickors utbildningsval har givits i många andra sammanhang. Många har också påtalat förskolans stora betydelse för att förebygga sådana skillna- der. För att de gifta kvinnornas yrkesverk- samhetsgrad på längre sikt skall kunna kom- ma i nivå med männens måste ungdomsut- bildningen påverkas och förändras.
För frågan om takten i ökningen av de gifta kvinnornas yrkesintensitet under den närmaste framtiden torde emellertid vuxen- utbildningsmöjligheterna vara mer avgöran- de än ungdomsutbildningen.
Utbildningsfrågoma behandlas i ett sär- skilt avsnitt i denna strukturstudie. I detta sammanhang räcker det med en erinran om att kvinnor i yngre medelåldern och där- över många gånger hindras att arbeta av brist på utbildning. Vuxenutbildning av många olika slag och på för eleverna eko- nomiskt tillfredsställande villkor skulle kun- na bidra till att dessa hinder rivs ner.
lnkomstfärdelningen
I en amerikansk framtidsvision sägs bl. a. följande: Lägre medelklassen skulle kunna njuta av en avsevärt reducerad arbetstid. Även om deras nödvändighetsvaror och grundläggande lyxvaror skulle vara uppnåe- liga utan större ansträngningar skulle de kanske ändå vilja öka sin inkomst genom extraknäck eller genom att hustrun arbe- tar.21
Bakom denna formulering ligger tanken att den lägre medelklassfamiljen egentligen skulle vilja nå sin högre standard utan att hustrun förvärvsarbetar. Det skulle alltså va- ra högre status att ha en hemmaarbetande hustru. Den här tanken känner vi igen och kan ha förståelse för. Många arbetarfamil- jer har haft och har fortfarande en orimlig
arbetsbörda. Både svenska och utländska undersökningar visar också att kvinnornas yrkesverksamhetsgrad är högre bland dem som är gifta med män med låga än med höga inkomster.22
Så länge kvinnorna utgör den största låg- inkomstgruppen får vi säkert i vissa famil- jer en tendens mot lägre yrkesverksamhet bland kvinnorna desto högre lön männen får. Vore inkomstfördelningen en annan och kvinnolönerna låg i nivå med männens kunde förhållandena vara annorlunda. Värdet av kvinnans yrkesarbete i förhållande till vär- det av hennes arbete i hemmet skulle öka och detta vore ett incitament till högre för- värvsverksamhet särskilt om det kombine- rades med kortare arbetstid och högre ge- nomsnittlig utbildning bland kvinnorna.
Sociala förmåner
Det har tyvärr inte gjorts några undersök— ningar om vilken påverkan på yrkesverk- samheten som åstadkommits genom den långa raden av sociala förmåner som är knutna till inkomst av förvärvsarbete. Att en sådan effekt finns torde vara rimligt att anta. Det kan emellertid nämnas att änkor- nas förvärvsintensitet har sjunkit under pe— rioden 1960—1965. Detta är troligen en av- spegling av det ökade stödet genom ATP- systemet. Detta hade under sitt uppbygg- nadsskede störst effekt för de yngre änkor- na.
Det finns andra former för samhällelig stödverksamhet vars syfte är att minska tvånget till förvärvsarbete bland t. ex. äldre som slitits ner av pressande arbetsförhål- landen. Det är möjligt att olika former av kontantstöd kan »missbrukas» av enskilda individer som undandrar sig förvärvsarbete. Det är väl också troligt att vi i allt större utsträckning kommer att socialt acceptera människor som inte vill arbeta. Men vad vi inte får acceptera är att samhället missbru- kar kontantstöden — att den s.k. arbets- linjen överges till förmån för kontantunder-
"1 Kahn och Wiener: The year 2000. " Se bl.a. Barbro Jansson >>Familj och för- värvsarbete» Göteborgs stads statistiska kontor.
stödslinjen. Det skulle ge samhället möjlig— heter att på ett lättvindigt sätt slippa perso- ner som man inte anser det mödan värt att ge sysselsättning. Det finns en uppenbar risk att oproportionerligt många kvinnor då skul- le få understödet men inte hjälpen till ar- bete bl. a. därför att de har sämre utbildning och mindre yrkesvana än männen. Det finns anledning att tro att riskerna för en sådan utveckling i Sverige inte är så stora.
Jag har uppehållit mig ganska länge vid kvinnorna och deras yrkesintensitet. Som skäl för detta skulle räcka att vi idag sak- nar jämlikhet mellan män och kvinnor på arbetsmarknaden och en tro på att vi i framtiden önskar en större jämlikhet, eller riskerar att bevara ojämlikheten. Men det finns många andra skäl också. Dels kan man anta att den ökande yrkesverksamhets- graden bland gifta kvinnor kommer att vara ett av de viktigaste karaktärsdragen i mor— gondagens arbetsmarknadsutveckling. Dels ställer denna utveckling stora krav på sam- hällets service och inflytande över närings— livets utveckling. Dvs. samhällets service, inte minst i bostadsområden, Och samhällets inflytande över t. ex. den regionala fördel- ningen av arbetsplatserna blir av stor bety- delse för de gifta kvinnornas möjligheter att förvärvsarbeta.
Sysselsättning för sysselsättningens egen skull
På arbetsmarknaden har man inte längre lika stora krav på muskelstyrka som tidi- gare men i stället krävs intellektuella färdig- heter, snabbhet, och förmåga att uthärda en högt uppskruvad arbetstakt. Man kräver att arbetstagarna underordnar sig rutiner och arbetsmetoder som de själva inte har varit med om att utforma. Sett utifrån de snävt företagsekonomiska synpunkterna blir det många människor som inte duger till att ar- beta. Och vad vore naturligare i ett läge där vi har överskott på arbetskraft än att dessa i första hand skulle slippa arbeta. Om »ar- betsoviljan» blev sanktionerad av samhället, om man accepterade att det finns männi- skor som vill leva utan att förvärvsarbeta skulle det på ett sätt bli lättare också för dem som inte kan prestera en viss önskvärd arbetsinsats. Om det inte anses nödvändigt att alla arbetar skulle de kanske inte känna sig lika misslyckade som i ett samhälle där arbetet har hög status. Men tvånget att inte få förvärvsarbeta skulle finnas där.
Man behöver inte gå till amerikanska framtidsvisioner där de förvärvsarbetande är en liten exklusiv skara för att finna dessa problem aktuella. Vi har redan början till dem på dagens svenska arbetsmarknad.
Det är svårt att ge ens en ungefärlig siffra på hur många människor som har handi- kapp som i större grad påverkar deras ar- betsförmåga. LO anger i sin utredning om vuxenutbildning det totala antalet till någon- stans mellan 350000 och 400000 perso-
ner.23 Som grund för detta har man en dansk undersökning som visade att 6 pro- cent av befolkningen i åldern 15—61 år hade fysiska handikapp. Omsatt till svenska för- hållanden skulle det röra sig om 280000 personer. Därutöver har man gjort en upp- skattning av mentalt sjuka eller psykiskt utvecklingsstörda. Men utöver dessa grup— per finns det säkert också ett stort antal människor med handikapp till följd av so ciala problem, missbruk etc. Till arbetsvår— den kommer människor med handikapp av olika slag. Där finns personer med rörelse- hinder eller andra fysiska sjukdomar, psyk- iskt sjuka, socialt missanpassade, missbru- kare och människor som bara har blivit äldre. Det är människor som inte utan vi- dare kan få arbete på den s.k. öppna ar- betsmarknaden. Om man ställer antalet ar- betsvårdssökande i relation till folkmäng- den i olika län så varierar andelen sökande mellan 0,64 % och 2,14 %.24 Men de ar- betsvårdssökande representerar ändå bara en liten del av de människor som inte har vad vi kallar fullvärdig arbetsförmåga. För det första så exkluderas helt de som inte anses ha någon arbetsförmåga alls. Även om det finns och förmodligen kommer att fin- nas människor som är fysiskt eller psykiskt
” Fackföreningsrörelsen och vuxenutbild- ningen. LO 1969.
" Arbetsmarknadsverket och Arbetsmark- nadspolitiken 2. SOU 1968: 61.
så skadade att de över huvud taget inte kan sysselsättas så är den gruppen säkert mind- re än vad vi räknar med idag. Den medi- cinska vetenskapen går framåt och de tek- niska hjälpmedlen förbättras.
Jag har inte gått in på någon definition av vad som skall menas med »personer med handikapp». Jag vill begränsa mig till någ- ra påpekanden. Det kan tyckas ganska lätt att avgöra när ett fysiskt handikapp är av den art att det mera påtagligt påverkar ar- betsförmågan. Men egentligen kan väl av- gränsningen göras endast utifrån vissa nor- mer för hur ett arbete skall utföras, vilka hjälpmedel som står till buds etc. Liknande och i vissa fall större problem uppstår när man skall avgränsa andra former av handi- kapp. De sociala värderingarna, de gängse arbetskraven och arbetsmetoderna påverkar i stor utsträckning hur många personer med begränsad arbetsförmåga det finns i samhäl— let. Det är troligt att utvecklingen ger oss fler människor med begränsad arbetsför- måga. Jag skall bara ta ett exempel. Vi upp- lever en allmän arbetstidsförkortning men samtidigt koncentreras arbetstiden alltmer. Dygnsbegränsningen försvinner och av pro— duktionstekniska skäl förläggs arbetstiden till längre arbetspass. Arbetstagarna får i gengäld längre sammanhängande ledighet vilket naturligtvis kan uppskattas av många. Men den koncentrerade arbetstiden skapar problem för vissa arbetstagare och kan leda till att de betraktas som arbetskraft med be- gränsad arbetsförmåga, även om de inte tidigare gjort det. Störningar i dagsrytmen kan för bl. a. personer med vegetativa be— svär skapa stora svårigheter.
Vi vet att även personer med svåra han- dikapp kan tillgodogöra sig utbildning och att de kan arbeta. Frågan är i vilken ut— sträckning samhället är berett att ge dem möjligheter. Under de senaste åren har ut- bildningsmöjligheterna för handikappade ut- vecklats i positiv riktning. I vårt utbild- ningsmedvetna samhälle är man av rättvi- seskäl angelägen att ge även »udda» grup- per åtminstone elementära kunskaper. Men hur är det med arbetsmöjligheterna?
Under avsnittet om kvinnorna berördes
en rad faktorer som påverkar deras yrkes- verksamhetsgrad. De flesta av de faktorerna är aktuella även i det här sammanhanget. Möjligheterna för personer med handikapp att delta i förvärvslivet är beroende av utbu- det av arbetstillfällen, arbetskrav och arbets- miljö, utbildnings- och rehabiliteringsmöj- ligheter, socialförsäkringssystemets utveck- ling m.m. Det är förmodligen ytterst få människor som över huvud taget saknar för— måga att förvärvsarbeta. Hur många som skall få förvärvsarbeta beror på var sam— hället sätter gränsen för den acceptabla ar— betsförmågan. Men man kan arbeta med olika saker — mer eller mindre menings- fyllda. I det här sammanhanget skulle jag vilja citera Tom Selanders »Sverige år 2000». — Det är möjligt säger man (det forskarteam som intervjuats för boken), att det rent ekonomiskt och på kort sikt inte lönar sig att hålla de sämst utbildade sys- selsatta. Men både ur samhällets och indi- videns synvinkel får utvecklingen inte till- låtas gå därhän. Den aktivitet som arbetet innebär är av stor betydelse för person- lighetsdaningen och därför kan inte en ar- betslöshet på aldrig så goda ekonomiska grunder tolereras.
— Är målsättningen att sysselsätta männi- skorna till 100 procent så kan detta också åstadkommas, trots automationen, menar dir. Curt Steffan Giesecke. Det är inte nöd- vändigt att alla ägnar sig åt produktion av den karaktär vi för närvarande är förtrogna med. Man kan mycket väl finna motsvarig- heter till egypternas pyramidbyggande.
Bankkonsulent Gustaf Deling är inne på en liknande tanke:
— Kanske får man räkna med två ekono- miska system, ett innovativt, internationellt, konkurrenskraftigt samt ett som har terapi— uppgifter. Kravet på att lokaliserade före- tag måste vara lönsamma kan då släppas.
Det finns många tecken på att vi går mot en utveckling liknande denna. Den nuva— rande arbetsmarknadspolitiken har alltmer accepterat att de enskilda arbetsgivarna inte vill ha den äldre eller handikappade arbets- kraften — åtminstone om man inte får be- talt av samhället för det. Den skyddade sys-
selsättningen är ännu av liten omfattning men den expanderar.
Det framtida samhället kan Välja att av- stänga människor med handikapp från ar- betslivet helt och hållet. De skulle ändå kun— na ges en ekonomiskt någorlunda accepta- bel tillvaro. Det är också möjligt att man skulle kunna ge dem tillfälle till kontakter med andra människor, till kulturkonsum- tion etc.
Om samhället väljer att försöka ge alla sysselsättning som vill ha det kan också det ske på olika sätt. Vi kan skapa särskilda ar- betsplatser vars enda funktion är att ge sys- selsättning. Detta vore knappast en lycklig lösning. Människorna som sysselsätts där och omgivningen skulle känna till karak- tären på arbetet och förmodligen sätta en stämpel på det. Troligen skulle de männi- skor som arbetade där ha få möjligheter till kontakter med >friska», »dugliga» perso- ner. Ock säkert skulle det inte finnas mer än ett begränsat val av olika arbeten för dessa människor. Från hjälpklass till skyddat ar- bete skulle man kunna leva i total isolering från samhället i övrigt. Det finns andra al- ternativ. Personer med handikapp kan jobba i enskilda eller samhälleligt ägda vanliga företag. Den företagsekonomiska sidan skul- le kunna klaras med subventioner. Men kan man ens då nå någon nämnvärd integration mellan personer med och utan begränsad arbetsförmåga. Skulle man inte i så fall be- höva göra ur effektivitetssynpunkter allvar- liga ingripanden i produktionsprocessen? Om man i stor skala skulle subventionera företagen för att de sysselsätter ur deras synpunkt inte fullt arbetsföra personer mö- ter det väl inga större problem om företa- gen är ägda av samhället. Kanske inte hel- ler när det är privata svenska företag. Men kan man överhuvudtaget gå den vägen om näringslivet skulle domineras av s. k. multi- nationella företag?
Man skulle som sammanfattning på detta avsnitt kunna säga att framtidens arbets- marknad står inför två svåra problem. Dels de ökande riskerna för att vi får fler per- soner med »partiell arbetsförmåga» dels svå- righeterna att ge dem sysselsättning. I inget
av dessa avseenden ser utvecklingen särskilt positiv ut. Vi måste snabbt göra verklighet av en ny målsättning; att utforma arbets- miljöer och tillverkningsprocesser efter ar- betstagarnas förutsättningar och önskemål.
Kapitel 7
Produktionsstruktur
Olle Lindgren
Beräknings- och redovisningsmetoder
De svenska hushållens totala konsumtion kan beräknas med utgångspunkt i national— räkenskaperna och består då av dels den privata och dels den offentliga konsumtio- nen. Nationalräkenskaperna, som numera utarbetas av statistiska centralbyrån, omfat— tar tiden efter andra världskriget och som jämförelseår 1938/39. Industriens Utred- ningsinstitut har för den privata konsum- tionen genomfört motsvarande beräkningar även för samtliga år under 30—talet och perioden under andra världskriget. Över den privata konsumtionens utveckling finns det således en mer eller mindre kontinuerlig tidsserie från början av 30-talet. Det fö- religger mindre skillnader mellan de beräk- ningar som genomföres inom ramen för na- tionalräkenskaperna och Industriens Utred- ningsinstituts beräkningar. Totalt sett är de dock av ringa betydelse.
I denna uppsats har såsom underlag ut- nyttjats både nationalräkenskapsstatistiken och Industriens Utredningsinstituts beräk- ningar. De senare är av särskilt intresse i och med att de brukar bilda underlaget för de prognoser över den privata konsumtio- nens utveckling som ingår i finansdepar- tementets långtidsutredningar.
Prognoserna byggeri regel på regres- sionsanalyser av den historiska utveckling- en för undergrupperna i konsumtionen, var- vid i allmänhet logaritmiskt linjära funktio- ner tillämpas. I regel har man betraktat inkomsten och de relativa priserna som för-
klarande faktorer. När den statistiska till- förlitligheten för det historiska sambandet mellan dessa variabler och efterfrågan inte har bedömts som tillfredsställande har and- ra metoder tillgripits, i flera fall enkla fram- skrivningar av trender.
Att i huvudsak samma metoder har an- vänts upprepade gånger sammanhänger med att prognoserna hittills i regel har förutsett utvecklingen tillräckligt väl och för att någ- ra bättre och mer förfinade metoder inte har funnits tillgängliga. Det är dock av vikt att understryka att en framskrivning av kon- sumtionen med hjälp av inkomst- och pris- variabeln inte innebär att konsumtionen för- klaras enbart av dessa variabler. Inflytan- det från utanför modellen stående faktorer med trendmässig utveckling innefattas i in- komst- och/eller prissambanden. Inkomst- och/eller priselasticiteter som utnyttjas i prognoserna omfattar således också effekter från andra faktorer. Metoden är användbar så länge alla de i den historiska analysen föreliggande, synliga eller dolda, samban- den även gäller för prognosperioden. Sker det mer grundläggande förskjutningar i kon— sumenters egenskaper, beteende och attity- der kan det uppstå strukturbrott som påver- kar utvecklingen. Erfarenheten visar dock att sådana förskjutningar på 5—10 års sikt påverkar konsumtionens utveckling endast i ringa omfattning. Man har också vid euro- peiska undersökningar av utvecklingstenden- serna inom konsumtionen kunnat konstate-
ra förbluffande likheter i förloppet mellan länder som i olika avseenden skiljer sig starkt från varandra. Dessa erfarenheter ta- lar för att de konventionella prognosmodel— lerna inom ramen för en totalkalkyl kan beräknas ha en relativt vid giltighet.
Det är av vikt att observera att den be- skrivna prognostekniken utnyttjas för pro- gnoser som har fem, högst tio års räckvidd. Metoden ter sig mer tvivelaktig ju längre prognosperioden blir därför att det sker för- ändringar i de historiskt mätta inkomst- och priselasticiteterna, nya varor för vilka det saknas historiskt erfarenhetsmaterial intro- duceras etc. Prognoser av det slag det här är fråga om är således till mer begränsad hjälp om man vill se på utvecklingen på lång sikt. Vad beträffar möjligheterna att förutse konsumtionen av nya varor vet man på fem års sikt rätt väl vilka nyheter det kan bli fråga om. Det förekommer knap- past någon introduktion i större skala av produkter eller produktsystem som överhu- vudtaget inte finns i början av perioden. Vilka produkter, material etc. som finns om femton eller tjugo år är däremot svårare att förutse. Och även om man vet vilka varor som skall introduceras under en pe- riod är det svårt att bilda sig en uppfattning om introduktionsförloppets snabbhet, efter- som den beror på många mer eller mindre tillfälliga faktorer, inte minst konjunktur- läget under den strategiska perioden.
När det gäller den offentliga konsumtio- nens utveckling, bestäms den i huvudsak inte av enskilda konsumenters beteende, utan av de beslut som fattas i riksdag och kommunala församlingar. Vill man göra prognoser för den offentliga sektorns ut- veckling gäller det således att förutse poli- tiska beslut av skilda slag samt räkna fram de automatiska förändringar som måste ske till följd av redan fattade beslut. I lång- tidsutredningarna genomföres prognoserna för den offentliga konsumtionen så att man först låter myndigheterna göra förutsägel- ser över verksamhetens omfattning under den period det gäller, varefter man inom utredningen omräknar dessa planer eller önskemål till vad som kan beräknas kunna
få plats inom den totalekonomiska ramen. Det gäller här således dels att registrera önskemål och framtidsvisioner, dels att göra ekonomiska bedömningar av vad som kan åstadkommas inom en given tidsperiod.
I vissa fall kan de offentliga prestatio- nerna vara avgiftsbelagda även om huvud- delen av kostnaderna täcks av stat och kom- mun. Parallellt till detta kan i den privata konsumtionen tjänster som produceras av offentliga företag vara i någon mån sub- ventionerade. Den statistiska redovisningen av den offentliga konsumtionen i national- räkenskaperna är avsevärt mer summarisk än för den privata konsumtionen. Det går således inte att följa den mer detaljerade utvecklingen av konsumtionen enbart med hjälp av denna statistik.
Litteratur
Göran Albinsson och Gustav Endrédi: Den privata konsumtionen 1950—70, Indu- striens Utredningsinstitut, Stockholm 1966 Ragnar Bentzel m. fl.: Den privata konsum- tionen i Sverige 1931—1965, Industriens Utredningsinstitut, Stockholm 1957 Carin Boalt m.fl.: Konsumtionen i socio- logisk belysning, Stockholm 1965 Sten Johansson: Om levnadsnivåundersök- ningen, utkast till kap. 1 och 2 i betänkan- de om svenska folkets levnadsförhållan- den, låginkomstutredningen, Stockholm 1970 Sten Johansson: Den vuxna befolkningens kostvanor, utkast till kap. 4 i betänkande om svenska folkets levnadsförhållanden, låginkomstutredningen, Stockholm 1970 Lars Sundbom: De extremt lågavlönade, ut- kast till kap. 8 i betänkande om svenska folkets levnadsförhållanden, låginkomst- utredningen, Stockholm 1970 Hushållens konsumtion år 1958, SOS Priser och konsumtion, Stockholm 1961 Friluftslivet i Sverige, del 1, 1962 års fri- tidsutredning, SOU 1964: 47 Höjd bostadsstandard, bostadsbyggnadsut- redningen, SOU 1965: 32 Svensk ekonomi 1966—1970 med utblick mot 1980, 1965 års långtidsutredning, SOU 1966: 1 Hushållens sparande år 1958, Meddelan- den från konjunkturinstitutet Serie B: 33, Stockholm 1966 Sällskapsresor, statens konsumentråds säll-
skapsreseutredning, SOU 1966: 25 Boendeservice 1, servicekommittén, 1968: 38 Svenska folkets inkomster, låginkomstutred- ningen, SOU 1970: 34 Boendeservice 2, servicekommittén, SOU 1970: 68
Svensk ekonomi 1971—1975 med utblick mot 1990, 1970 års långtidsutredning, SOU 1970: 71
Konjunkturläget, Preliminär nationalbudget 1971, Stockholm 1971 Nationalräkenskaper 1950—1969, Statistis- ka meddelanden N 1971: 11, SCB
SOU
Kapitel 9
Förvaltningsstruktur
Sören Lindh
-._'5-f:u- = I _| :
.' ——=—;—.—:i- | _ agg:
_a
I" r.-"_|' '
".r- _-
%?.- _L:1. 'i'GHfllf'
2 Den regionala förvaltningen
Den regionala förvaltningen är koncentrerad till länsnivån, med landsting inom den kom- munala sektorn och inom den statliga sek- torn länsstyrelserna samt större delen av äm- betsverkens regionalorgan. Särskilt under se- nare år har emellertid flera centrala verk in— fört en regionindelning med enheter som är större än de nuvarande länen. I första hand gäller detta affärsverken, men även t.ex. sjukvården, där det finns sju större plane- ringsregioner. Den statliga regionalförvalt— ningen har tre viktiga funktioner: att bereda ärenden för beslut inom den centrala för- valtningen, att fatta egna beslut både i en- skilda ärenden och planeringsfrågor, samt att utöva tillsyn över och fungera som ex- pertorgan för lokal statsförvaltning och kom- munal förvaltning.
Länsstyrelsen bildar kärnan i den statliga regionala förvaltningen. Därutöver har ett antal myndigheter och organ regionala en- heter som har direkt eller indirekt anknyt- ning till länsstyrelsen. Dit hör förvaltnings- myndigheter som länsarbetsnämnd, länsbo- stadsnämnd m.fl. samt expertorgan (läns— arkitekt, länsläkare rn. fl.).
Länsstyrelsen skall följa verksamheten hos de myndigheter i länet vilkas arbetsuppgif- ter berör länsstyrelsen samt svara för sam- ordningen av denna del av den statliga verk- samheten inom länet.
Landstingen är självständiga förvaltnings- enheter med demokratisk representation och egen beskattningsrätt. Sjukvården har sedan
länge varit deras helt dominerande arbets— uppgift (drygt 80 % av utgifterna).
Den regionala förvaltningen som helhet har under senare år varit föremål för om- fattande utredningar. Utredningurna har gällt länsindelningen, den statliga länsför- valtningens organisation samt den centrala frågan om gränsdragning mellan statlig och landstingskommunal förvaltning. Tre betän- kanden har framlagts med förslag om åt- gärder. Statsmakterna har ännu inte fattat några slutgiltiga beslut i någon av de nämn- da principfrågorna. En särskild beredning har tillsatts för att utvärdera det framlagda materialet och föra utredningsarbetet vidare. Det kan därför vara skäl att något dröja vid de urspungliga utredningsförslagen och deras bakgrund.
Länsindelning
Länsindelningsutredningen konstaterar att befolkningsutveckling och strukturomvand- ling har fört med sin nya och ökade krav på samhällsservice. Denna utveckling »krä- ver en samhällsplanering av ett helt annat och mer genomgripande slag än som tidigare varit förutsatt» .1
De problem som man då möter är enligt utredningen sådana att de för sin lösning krä- ver ett samlat grepp över vidare områden än vad de minsta av de nuvarande länen er- bjuder. Utredningen ansluter sig också till
1 SOU 1967: 23, sid 66.
uppfattningen att »huvudmålet för en läns- förvaltningsreform bör vara att skapa förut- sättningar för en initiativkraftig och enhet— lig ledning inom den översiktliga samhälls— planeringen och för bättre överblick, sam- verkan och samordning på detta område».
Om inte en grundlig revision av länsin- delningen nu kommer till stånd, får man enligt utredningens mening räkna med att flertalet av de nu befintliga länsorganen kommer att ställas inför valet att antingen arbeta med onödigt stora kostnader och minskad effektivitet inom de nuvarande länsgränserna eller också få arbetsområden, som inte överensstämmer med länen. Väl- jer man den senare vägen blir en följd här— av uppenbarligen att länsstyrelsernas möj— ligheter att leda planeringen och samordna länsorganens verksamhet inom länet försäm- ras väsentligt.
Utredningen lade fram ett förslag i vilket landet indelasi 15 storlän.
Förslaget mötte stark kritik från en del håll och har lagts på is. Andra alternativ, t. ex. samarbete i länsblock, har diskuterats. Tanken på större län behöver för den skull inte betraktas som avförd från diskussionen men det är svårt att nu bedöma om, när och hur en indelningsreform kan bli genom— förd.
Den statliga länsförvaltningen
I sitt betänkande »Den statliga länsförvalt— ningen» (SOU 1967: 20) framhåller läns- förvaltningsutredningen att de statliga läns— organen, med undantag för länsstyrelsen, är utpräglade fackorgan. Specialiseringen är i viss mån ofrånkomlig, och man kan även vänta ökat behov av expertis på olika om- råden. I specialiseringen ligger ofta också en risk för bristande samordning mellan skil- da myndigheter i beslut och åtgärder.
Utredningen finner också att den rådande splittringen av ansvaret för den översiktliga samhällsplaneringen på olika länsorgan är klart olämplig.
Tyngdpunkten i den översiktliga samhälls— planeringen bör enligt utredningen ligga på regional nivå, dit även beslutsbefogenheter-
na i stor utsträckning bör delegeras. I sitt förslag till förvaltningsreform ger utredning- en länsstyrelsen rollen av aktivt samordnan- de organ. Styrelsen skall också besluta i alla till statlig länsmyndighets ämbetsbefattning hörande samhällsplaneringsfrågor av över- siktlig natur eller eljest av särskild vikt.
Länsstyrelsens kansli skall enligt förslaget indelas i olika arbetsenheter bl. a. planerings- avdelning och en rättsavdelning. Till plane- ringsavdelningen knytes bl. a. länsarkitekt- kontoret, utredningssektionen och plane- ringsberedningen.
Länsförvaltningsutredningens principför- slag har lagts till grund för en partiell re- form fr. o. m. 1.7.1971.
Länsdemokrati
Länsdemokratiutredningen anser i sitt be— tänkande »Förvaltning och folkstyre» (SOU 1968: 47) att landstinget skall vara huvud- man och ansvarig för flertalet samhällsfunk- tioner som kräver avgörande på länsnivå. Landstinget skall få flera förvaltande upp- gifter men också ges möjlighet att mer ak- tivt delta i samhällsbyggandet.
Landstinget skall sålunda enligt utredning- ens förslag ansvara för länsplaneringen, fast- ställa planer enligt byggnadslagen, samt få samordnande och kompletterande uppgif- ter inom socialvården, bl. a. beträffande åld- rings-, barna- och nykterhetsvård. Länssty- relsen bör i första hand vara ett organ för rättsprövning och rättssäkerhetskontroll.
En grundtanke är att medborgarinflytan- det på det regionala planet skall kanalise- ras via direktvalda partipolitiska represen— tanter i landstinget. Med den utvidgning av landstingens kompetensområde som länsde— mokratiutredningen föreslår får landstingen en mycket stark ställning gentemot de stat- liga organen, och företräder »så stort med- borgarunderlag att centrala ämbetsverk av nuvarande organisation knappast kan väntas kunna hävda centrala uppfattningar gent— emot landstingen». I stället förutser utred- ningen att allt fler centrala planeringsfunk— tioner kommer att överföras från de centrala ämbetsverken till departementen.
Regionala reformer på kort och lång sikt
Reaktionerna på länsutredningarnas sins— emellan motstridande förslag har varit högst skiftande bland remissinstansema och i den politiska debatten. Det har också bedömts som omöjligt att nu lösa regionalfrågorna i ett sammanhang. Vissa kortsiktiga föränd- ringar har därför företagits inom ramen för nuvarande länsförvaltning, baserade på läns— förvaltningsutredningens förslag (prop. 1970: 103 och prop. l971.1, bil. 14). De grundläggande principfrågorna bör tas upp till fördjupad prövning, nu inom en och samma utredning. En parlamentariskt sam- mansatt beredning tillsattes i mars 1970 för att behandla uppgiftsfördelning mellan stat och kommun, samt fördelning inom varde- ra sektorn mellan central och regional nivå respektive mellan primär- och sekundärkom- muner. Frågor om kostnadsfördelning är däremot uttryckligen undantagna i direkti— ven.
När det gäller den statliga sektorn pekas i direktiven på speciellt två problem: In- delningsfrågorna och decentralisering av uppgifter från central nivå.
Beredningen skall »ta upp frågan om lämpliga geografiska arbetsområden för så- väl den sekundärkommunala verksamheten som den decentraliserade statliga förvalt- ningen». Direktiven ger utomordentligt vida ramar för utredningsarbetet, och talar bl. a. om »ett differentierat regionalt mönster med samordning på olika nivåer, t. ex. i län och i länsblock eller planeringsregioner».
Detta kan tolkas som att länsindelnings- utredningens förslag fortfarande hålls ak- tuellt, i skepnad av länsblock eller plane- ringsregioner, men att man inte i dag är beredd att ta slutlig ställning. Regeringsut— talanden i konkreta organisationsfrågor ty— der på att samarbetet mellan länen kommer att successivt vidgas. Ett exempel ges i för- slaget till ny organisation för arbetsmark- nadsverket (prop. 1970: 1, bil. 13). Där för- ordar departementschefen en ökad samord- ning över länsgränsema mellan länsarbets- nämnderna, särskilt i fråga om sysselsätt— ningsskapande verksamhet, arbetsmarknads—
utbildning och arbetsvård. Samtidigt för— ordas en decentralisering av uppgifter från central nivå till länsnivå eller till »storregio— nala organ», dvs. planeringsregioner.
Beredningens direktiv innehåller inte någ- ra detaljerade övervägningar om hur decent— raliseringen skall genomföras eller vad den skall omfatta. Tidigare uttalanden har främst rört effektivitetsskäl för decentrali— sering. På senare tid har även regionalpo- litiska överväganden kommit att spela stor roll. I utredningen om decentralisering av statlig verksamhet (SOU 1970: 29) konsta- teras att uppgiftsomfördelning inom de en- skilda myndigheterna, från central till regio- nal nivå, är betydelsefull och medför lokali- seringsmässiga effekter.
En mer allmän och regionalpolitiskt be— tingad decentralisering innebär också att bl.a. frågor om informationsflöden inom myndigheter, beslutsprocesser m. m. samt om samordning mellan myndigheter regio- nalt plan måste tas upp till behandling vil— ket ger ännu en dimension åt den redan ti— digare komplicerade regionalförvaltningsdis— kussionen.
Den kommunala förvaltningen
Basen för de flesta serviceaktiviteterna är, och kommer rimligtvis framdeles också att vara primärkommunen. Den kommunala förvaltningen har expanderat mycket kraf- tigt. Det har bl. a. skett på de områden där kommunerna har initiativrätt, exempelvis ge- nom att man byggt idrottsanläggningar, bib— liotek, ungdomsgårdar.
Den snabbaste utvecklingen har emeller— tid skett i fråga om de uppgifter som sta- ten ålagt kommunerna i speciallagstiftning. Speciellt gäller detta hela socialsektorn, byggnadsfrågor, skolfrågor och samhällspla- nering. Visserligen har några av kommu- nernas tidigare uppgifter övertagits av sta- ten, t. ex. polisväsendet, domstolsväsendet i första instans m. m., men kommunernas an- del av den offentliga förvaltningen är nume- ra större än statens (SOU 1965: 54 sid. 40). Kommunernas Växande arbetsuppgifter led- de fram till krav på revidering av kommun— indelningen.
K ommuni ndelm' ngsre form erna
En första översyn av kommunindelningen gjordes 1952, varvid norrnalstorleken för en kommun sattes till 3 000 invånare och mi-
nimistorleken till 2000 invånare. Variatio- nerna i kommunstorleken var även efter re— formen stora. 1959 års indelningssakkunni- ga konstaterade i sitt betänkande (SOU 1951: 9) att med oförändrad indelning kom spridningen i befolkningssiffrorna att öka som följd av urbaniseringen.
Riktlinjer för en ny kommunindelning fastställdes av riksdagen 1964. I enlighet med dessa indelades riket i 282 kommun- block, avsedda att bilda nya kommuner. En allmän riktpunkt var att de nya kommuner- na skulle bestå av näringsgeografiskt sam— manhängande områden och ha minst 8 000 invånare år 1975 . Sammanslagningarna skul- le ske genom frivilliga överenskommelser. Fram till 1969 har emellertid endast 38 så- dana kommuner färdigbildats (36 kommu- ner var intakta redan från början). Riksda- gen beslöt våren 1969 att åtgärder skulle vidtas för att påskynda kommunsamman- slagningama som enligt beslutet skall vara genomförda senast vid årsskiftet 1973/ 74.
I vidstående tabell från prop. 1969: 103 visas antalet kommuner 1963 resp. 1969, samt antalet kommunblock — då minskat till 280 _ där indelningsändringar återstod 1969.
Antal kom- Antal kommuner
Antal kom- Antal färdig- munblock i munblock med bildade kom- vilka indel- centralort i ningsändringar Minsk-
Län länet muner 1969 återstår 1969 1963 1969 ning AB 25 11 14 53 49 4 C 7 2 5 25 22 3 D 7 l 6 39 36 3 E 12 2 10 54 40 4 F 12 3 9 34 51 3 G 8 —— 8 42 39 3 H 12 3 9 50 36 14 I 1 — 1 14 14 — K 5 3 2 21 12 9 L 13 1 12 57 46 11 M 17 3 14 70 50 20 N 5 —— 5 39 36 3 0 15 4 11 43 38 5 P 17 3 14 66 56 10 R 16 3 13 56 43 13 S 18 4 14 51 47 4 T 12 8 4 31 24 7 U 11 4 7 27 23 4 W 15 3 12 47 38 9 X 10 1 9 39 35 4 Y 8 1 7 41 35 6 2 8 — 8 34 32 2 AC 12 4 8 33 27 6 BD 14 11 3 30 19 11 Hela landet 280 75 205 1 006 848 158
Ant-1 komun-r och kommunblock 1 olika eter-leksidan":
enlig! folk-Ingen 1 .1.1266
KOMMUNER KOH'HUNBLOCX ?olkulngd
384 W/ / / / ////////// / n/I/////////////// ///////// und-r : ooo
;osz/l/I ////////// ///////// /// // soon-5 000 12 106_ 5 OOO-'! 000 Z 1) 'ta-1 000-10 ooo _64 50' 10 000-15 000 ///////////4 69 25 m 15 ooo-20 000 m:.) 21% 20 ooo-;o 000 59 17150 ooo-50 ooo % 35 'IE 50 000-75 000 En 5 E 75 ooo-too 00025
3 [ en: too 00029
Figur 9: 1.
Den befolkningsmässiga fördelningen för nuvarande kommuner resp. kommunblock visas i ett diagram hämtat från länsdemo- kratiutredningens betänkande, bilaga 2.
Kommunstorleken kommer således, om kommunombildningarna sker enligt riksdags- besluten, att förskjutas uppåt, från storlekar under 5 000 invånare till 7 000 och däröver.
Det har också funnits mer långtgående förslag till förändringar i kommunstruktu- ren, bl. a. ett förslag att bygga den framtida administrationen på de 70 s.k. A-regioner- na. Med en sådan lösning skulle länen inte behövas som administrativt mellanled. En sådan lösning ligger uppenbarligen långt fram i tiden, om den nu blir realiserad. Man kan emellertid tänka sig alternativ där vissa administrativa funktioner överförs på regioner av denna typ, men med primär- kommunerna fortfarande intakta.
Kommunstorlek och servicenivå
Vilken betydelse kan då kommunsamman- slagningarna få för de framtida kommuner— nas möjligheter att erbjuda invånarna sam- hällsservice av olika slag?
Det har gjorts vissa försök att analysera serviceförmågan i olika kommuntyper. I en studie har tjänstemannatätheten (antal kom- munala tjänstemän per invånare) använts som mått på utbudet av kommunala insat- ser.1
Med utgångspunkt från statistiska uppgif- ter för landets kommuner 1964 och 1965 kunde man bl. a. konstatera följande.
1. Det finns ett klart samband mellan tjänstemannatäthet och skattekraft.
2. Ett klart samband finns också mellan tjänstemannatäthet och kommunstorlek resp. andel tätortsinvånare i kommunen.
3. Med större befolkningsunderlag följer större utrymme för specialförvaltningsgre- narna inom den kommunala administratio- nen. Något generellt sådant samband fanns inte i fråga om tätortsvariabeln.
4. Med större befolkningsunderlag och större andel tätortsbefolkning följer mer väl- avlönade (och möjligen därmed mer kvali- ficerade) kommunaltjänstemän.
Kommunens möjligheter att aktivt driva bl. a. servicefrågor beror alltså till stor del på vilka ekonomiska resurser kommunen disponerar över. Skattekraften visar stora skillnader mellan olika kommuner. Enligt 1964 års taxering varierade den mellan 17: 17 och 132: 61 skattekronor per invå- nare.2
Skatteutjämningsbidrag och variationer i utdebitering medverkar visserligen till stör- re likformighet i kommunernas aktiviteter, men avsevärda skillnader lär ändå kvarstå. I den aktuella studien tog man i analysen även hänsyn till skatteutjämningsbidrag m. rn. Detta påverkade emellertid inte sam- bandet under punkt 1 ovan.
I anslutning till sambandet under punkt 4 kan man också nämna resultatet av några undersökningar som redovisas i en bilaga till länsdemokratiutredningen.3 Där har man registrerat den faktiska omfattningen av stat- lig tillsyn (genom besök av länsexperter) inom olika sektorer. Det konstateras att samtliga experter (länsarkitekt, socialvårds— konsulent, länsskoleinspektör rn. fl.) gjorde betydligt fler besök per tusen invånare i små kommuner än i stora.
Parallellt med denna undersökning kart- lade man kommunernas tillgång på viss ex- pertis. Man fann att stadsarkitekter, bygg- nadschefer, socialchefer etc. i de flesta stä- der och i många av de större landskommu- nerna hade löner motsvarande eller större än vad tillsynstjänstemännen på länsplanet hade.
I undersökningen drar man slutsatsen att behovet av statlig tillsyn, motiverad med »kraven på effektivitet, ändamålsenlighet och god hushållning» minskar ju större kommunen blir. Det är naturligtvis en in- tressant fråga om de samband som kunnat konstateras vid tvärsnittsanalyser av den re- fererade typen även gäller sammanslagning- ar. Det finns inga undersökningar av de redan genomförda kommunsammanslagning-
1 Bo Svenning: Den primärkommunala admi- nistrationen i Sverige, Lund 1968, stencil (Kom- munalforskningsgruppen, avhandlingsserien nr 1: 6). 2 SOU 1965: 54, sid 393. ” SOU 1968: 47, bilaga 2.
arna som kan belysa denna fråga. Mycket talar emellertid för att de påvisade sam— banden även gäller för den mer dynamiska processen även om de kan vara betydligt svagare. Initierade bedömare anser sig i de redan färdigbildade kommunerna ha spårat vissa trender.
Någon märkbar nedbantning av admi- nistrationen i den nya kommunen sker inte i förhållande till de tidigare sammanlagda resurserna. Rationaliseringseffektema tas of- tast ut i form av kapacitetshöjningar. De gamla kommunerna har vid sammanslag- ningen ofta olika servicenivå inom skilda sektorer. Det förefaller därvid som om den nya storkommunen på varje servicesektor övertar den målsättning som gäller för den inom resp. sektor mest utvecklade kommu- nen. Om denna process gäller generellt skul- le det innebära att vi i framtiden kan räkna med en avsevärt utökad kommunal service- kapacitet.
Det pågår en rad forskningsprojekt med stöd från Riksbankens Jubileumsfond vilka kan ge material för sådana bedömningar (Kommunalforskningsgruppen). I detta sam— manhang bör också nämnas den enkät som av servicekommittén tillställts kommuner- na. I enkäten frågas dels om de nuvarande serviceaktiviteterna, dels om vad som pla- neras i dessa avseenden inom kommunen. Enkätsvaren skulle bl. a. kunna belysa skill- naden mellan de redan färdigbildade stor- kommunerna och övriga kommuner.
Samhällsplanering
Mål för förvaltningen
Utrymmet medger inte någon diskussion av styrningsmekanismerna inom förvaltningen. Det rör sig om ett utomordentligt kompli- cerat samspel mellan politiska grupper, för- valtningsorgan (statliga och kommunala) och intressegrupper av skilda slag. Det finns en invecklad formell styrstruktur och en eller flera informella, beroende på ämnesområde och tidpunkt.
Vissa tendenser kan iakttas, t. ex. att stats- makterna även formellt övergått till en in- strumentell styrning av förvaltningen, dvs. i högre grad än tidigare lämnat valet av me- del att uppnå uppsatta politiska mål för för- valtningen. Men på väsentliga punkter, t. ex. när det gääer förhållandena mellan statlig förvaltning och primär- och sekundärkom- munerna är bilden splittrad. Styrfrågorna tas här därför upp endast på ett allmänt och tekniskt plan i det avslutande avsnittet om administrativ utveckling.
I stället skall frågor om förvaltningens målproblem beröras något som inledning till en mer utförlig beskrivning av några »mål- formuleringsprocesser» eller planeringssys— tem. Förvaltningens mål skall i princip kun- na härledas från de mål eller riktlinjer som politiska organ fastställer. De politiska må- len är allmänt formulerade, ibland i sig mot- sägelsefulla kompromisser och sällan sins- emellan prioriterade. I dialogen mellan de olika instanserna operationaliseras ofta ock-
så de politiska målen mot bakgrund av i förvaltningen lätt mätbara företeelser. De faktiska förvaltningsmålen baseras därför i hög grad på andra, mer konkreta faktorer, t. ex. den åtgärdsarsenal eller den organisa- toriska struktur som byggts upp. Ambitio- nen att skapa en bättre hälsosituation för medborgarna översätts till mål som att skapa fler vårdplatser, utbilda ett bestämt antal läkare etc.
Det är påfallande dels hur lite dessa mål faktiskt relateras till avnämarnas krav (t. ex. på hälsovård), dels hur lite dessa mål ställs samman till någon slags helhet, än mindre prioriteras sinsemellan. Beslutsprocesserna inom samhällsmaskineriet bygger heller inte på denna typ av målformuleringar i sär- skilt hög grad. De behandlar i stället be- grepp som ligger ännu längre bort från det som man intuitivt uppfattar som de innersta målen (fler friska enskilda människor), näm- ligen penningsummor.
Det ekonomiska språket är i många avse— enden ett »lingua franca» till vilket många företeelser direkt kan översättas medan and- ra på ett eller annat sätt kan (måste) om- skrivas. Resursfördelningen sker inom före— tag och förvaltning i ekonomiska termer, för vilken det byggts upp en komplicerad och sofistikerad begreppsapparat. Inom närings- livet har de ekonomiska resonemangen en direkt målanknytning, eftersom ett av de all- ra viktigaste, vissa forskare säger det Vikti- gaste, målet är företagets vinst. Lönsamhets-
begreppet t. ex är därför en avgjort relevant indikator på om företagets mål uppfylls el- ler inte.
Under de senaste åren har lönsamhetsbe- greppet med obetydliga modifikationer överförts till förvaltningens olika delar. Men även om detta nya lönsamhetstänkande, ex- emplifierat med programbudgeteringen, fört med sig vinster (främst beroende på bris- terna i det tidigare ekonomiska systemet) så har det inte kunnat i praktiken föra mål- diskussionen inom förvaltningen nämnvärt framåt. Behovsavkänningen och resultatav- läsningen är i väsentliga delar icke-ekono- miska processer som kräver en icke-ekono- misk ansats. I debatten — t.ex. i miljö- frågor — har det också kommit fram krav på nya och mer »samhällsorienterade» ef- fektivitetsbegrepp.
Här kan man säga att det levnadsnivå- begrepp som använts bl. a. av låginkomst- och konsumentutredningarna kan bli ett instrument att ånyo återföra politikernas, statistikernas och ekonomernas intresse till människornas faktiska situation. Levnads- nivåbegreppet syftar till att ge en samman- fattning av och en helhetsbild hur männi- skor bor och arbetar, av deras hälsa, kost— vanor och möjligheter att göra sig hörda i samhället. Det kan öka chanserna att ska— pa balans mellan ekonomiska och icke-eko- nomiska faktorer. Det kan också på sikt göra det möjligt att totalt väga samman önskemålen om förändringar i den sociala miljön på samma sätt som nu sker på det ekonomiska området i långstidsutredningen.
I det följande skall målformuleringspro— cesserna i förvaltningen belysas med två exempel — länsplaneringen och den fysiska riksplaneringen. Kapitlet avslutas med någ- ra synpunkter på underlaget för planering på olika nivåer.
Länsplanering
Riktlinjerna för en aktiv lokaliseringspolitik antogs av riksdagen 1964. Ett av medlen i lokaliseringsprogrammet var en aktivare samhällsplanering. Den skulle, enligt beslu— tet, inriktas främst på att skapa en effektiv
servicestruktur i form av skolor, sjukhus, vägar och övriga kommunikationer, samt annan offentlig service. Ansvaret för verk- samheten lades på länsstyrelserna, främst på deras särskilda planeringsresurser, läns- planerare och planeringsråd. En försökspla- nering genomfördes länsvis efter anvisningar från Kungl. Maj:t (länsplanering 1967).
Ändamålet med denna länsplanering var att nå fram till en regionalpolitisk målsätt— ning som kunde bli vägledande vid fördel- nin gsbeslut av olika slag.
Planerna från länen innehöll två progno— ser (prognos 1 resp. 2), samt en riktpunkt (målsättning) för utvecklingen inom län och kommunblock.
Prognos 1 gjordes upp — på grundval av vissa gemensamt för hela landet fixerade antaganden om befolknings- och närings- livsutvecklingen. Med hänsyn till sin upp- byggnad kan prognos 1 inte betraktas som mer än ett räkneexempel. Prognos 2 var ut- formad enligt länsstyrelsens/planeringsrådets egen bedömning. Prognos 1 överarbetadcs och kompletterades därför i inrikesdeparte- mentets planeringssekretariat. Detta alterna- tiv fick beteckningen prognos 0.
Länsplaneringen 1967 har redovisats i prop. 1969: 1, bil. 13 samt i SOU 1969: 27. Länsprognoserna, uppräknade till riksnivå, ger för flera samhällssektorer i stort samma resultat som 1965 års långtidsutrednings (LU 65) bedömning, t.ex. beträffande in- dustrins tillväxt, servicenäringarna. I andra fall finns måttliga avvikelser i förhållande till LU 65, t.ex. för ramvärdena för be- folkning.
Prognoserna och länsstyrelsernas målsätt— ning för de enskilda länen avviker dock i flera fall kraftigt från såväl prognos 0 som långtidsutredningens bedömningar.
I sin kommentar till länsplaneringen fann inrikesministern att försöksverksamheten va- rit framgångsrik i så måtto att det visat sig möjligt att på länsregional grund genomföra en utvecklingsplanering så realistisk och med sådana prioriteringar att den kan tjäna som vägledning för beslut om samhällets resurs— fördelning. Vissa brister har förekommit men den fortsatta planeringsverksamheten
bör utvecklas med utnyttjande av de erfa- renheter som försöksverksamheten gett. I mars 1969 uppdrog Kungl. Maj:t åt läns- styrelserna att med utgångspunkt i resulta— tet av länsplanering 1967 och inom ramen för en utvidgad försöksverksamhet utarbeta regionalpolitiska handlingsprogram för lä- nen. Handlingsprogrammen, som kallas läns- program 1970, skall syfta till att belysa Vilka åtgärder i form av offentliga investeringar och andra åtgärder som fordras om utveck- lingen följer målsättningen i länsplanering 1967.
Länsplanering 1967 är att betrakta som första omgången i en rullande utvecklings- planering. En ny omgång planeras 1972/ 73.
Fysisk riksplanering
Synpunkter på hur planeringen skall ske på närmast högre nivå ges i kommunikations- departementets materialredovisning »Fysisk riksplanering», stencil K 1969: 14.
Den fysiska planeringen avser använd- ningen av mark- och vattenresurser, utform- ning av den fysiska miljön i stort, speciellt bebyggelse och transportleder. För närva- rande sker fysisk planering främst på kom- munplanet, enligt byggnadslagens bestäm— melser. Den fysiska riksplaneringen, närmast att jämföra med ekonomisk långtidsplane— ring, arbetsmarknads- och lokaliseringspoli- tisk planering etc., syftar till att komplettera och underlätta övrig fysisk planering på rc- gional eller kommunal basis.
Hela planeringsprocessen karaktäriseras som ett seriekretslopp, där man successivt förfinar analyserna i de här skisserade del- momenten. I detta ligger även remissbehand- ling m. m. på skilda nivåer. I materialredo— visningen understryks att arbetet med en fy- sisk riksplanering ännu är på ett mycket förberedande stadium. Metodfrågor återstår att lösa. Underlag, i form av aktuella regio- nala och kommunala översiktsplaner, sak— nas så gott som helt.
Den arbetsmetodik som skisseras inne- håller följande delmoment.
Anspråksinventering. Gäller de anspråk
olika verksamheter i samhället på lång sikt kan komma att ställa på mark- och vatten- resurser m.m. De skilda anspråken skall sammanställas och uttryckas i jämförbara fysiska mått.
Inventeringen av olika verksamheter be— hövs
a) efter de anspråk de ställer på fysiska resurser och fysisk miljö,
b) efter hur de påverkar den fysiska mil- jön,
c) efter hur de påverkar andra verksam- heters anspråk och därmed markanvänd— ningsmönstret i stort.
Resursinventering. Avser de fysiska till— gångar som finns för att möta uppställda anspråk. Studierna måste främst inriktas på de enskilda markområdena och innebära en klassificering med hänsyn till miljöegenska- per och läge. Kartläggningen utförs med oli- ka noggrannhet för olika resursslag och för olika delar av landet.
Planstudier. I dessa ställs anspråk mot re- surser. För varje markefterfrågande verk- samhet fastställs dess preferensbild, i vilken man identifierar de områden där kraven bäst kan tillgodoses, samt de därnäst bästa alternativen. Därefter jämförs preferensbil- derna för olika verksamheter. Av speciellt intresse är då »konkurrenszonerna», dvs. de områden som lämpar sig för flera verk- samheter och där alltså konflikter om ut- rymmet kan uppkomma.
Slutligen skisseras, mot bakgrund av de politiska målen för samhällets utveckling, en serie alternativa mönster för markens ut- nyttjande, vilka utvärderas med hänsyn till- konsekvenserna för transportapparat och samhällsbyggande i övrigt. Även planstu— diens noggrannhet bör variera över landet. Den skall genomföras i nära samarbete med, och delvis av, regionala och lokala plane- ringsorgan och myndigheter.
I riksplanen kan inte allt mark- och vat- tenutnyttjande bindas i detalj. I hög grad gäller det att få en fakta- och metodbered- skap för att kunna ta ställning till hastigt uppdykande markanspråk. En fungerande fysisk riksplanering kommer att ge grund— förutsättningar (riktpunkter) för de flesta
planeringsaktiviteter på regional och lokal nivå (samtidigt som den bygger på regionala och lokala insatser). Specith kan detta vän- tas gälla bostadsservice och besläktade frå- gor.
Dit är det dock ännu långt. Den förbe— redande utredningen som numera sker i ci- vildepartementet, väntas vara färdig någon gång under 1971. Utredningar och försök med nya planeringsformer regionalt och 10— kalt pågår samtidigt på olika håll, bl. a. in- om bygglagutredningen. En rimlig bedöm- ning förefaller vara att en i egentlig me- ning operationell fysisk riksplanering kan förverkligas först under senare hälften av sjuttiotalet. Självfallet kan resultat i mer be- gränsad skala uppnås tidigare.
Planeringsunderlag
Datateknikens utveckling har gett helt nya förutsättningar att få fram planeringsunder- lag, såväl för centrala som för regionala och lokala beslutsprocesser. I synnerhet gäller det tillkomsten av massminnen som kan hål- la informationsmängder på flera miljarder tecken tillgängliga för direkt bearbetning i datamaskin. Det har gjort det möjligt att satsa på omfattande register över befolk- ning, fastigheter, företag m. m.
För närvarande utvecklas på många om- råden registersystem för administrativa än- damål. En stor del av den information som t. ex. behövs för regional planering kan kom- ma att hämtas från det administrativt insam- lade materialet. Enligt expertgruppen för re— gional utredningsverksamhet (ERU) har för närvarande administrativt material kommit till relativt ringa användning.
På väsentliga punkter har den löpande statistiken och övriga tillgängliga informa— tioner varit aggregerade med län som mins- ta enhet (t. ex. i fråga om löner, industri- produktion m. m.). På andra områden, t. ex. i fråga om befolkningen finns data om för- värvsarbete, yrkestillhörighet, pendling etc. endast i materialet från de särskilda folkräk- ningarna.
Med de register som är under uppbygg- nad kommer data att finnas om enskilda individer, företag, fastigheter etc. Från re-
gistren kan man sedan räkna fram siffror för t.ex. geografiska enheter. Genom att registren i många fall har vissa identitets- begrepp gemensamt kan man maskinellt sammanställa information hämtad från flera register. I det centrala registersystemet in— går bl. a. följande delar.
1. Centrala folkbokförings- och skattere- gister finns på magnetband och administre- ras av länsdatakontoren.
2. Inom statistiska centralbyrån finns vi- dare ett centralt befolkningsregister.
3. Ett centralt register över fastigheter håller för närvarande på att byggas upp.
4. Ett flertal register finns över företag. Man söker nu former för att skapa ett en- hetligt företagsregister.
5. Inom försäkringskassorna övervägs för närvarande att införa olika ADB-rutiner. ] samband med detta kan centrala register komma att skapas.
6. Inom arbetsmarknadsverket har ett an— tal register med information från arbets- marknaden byggts upp. På sikt kan registren komma att täcka hela verkets arbetsområde. Utöver de registersystem som nämnts här finns dels flera centrala register, i produk- tion eller planerade, dels regionala eller 10- kala register, t.ex. inom sjukvården. Den framtida registerstrukturen är inte slutgiltigt fastställd. Inom statistiska centralbyrån på— går emellertid utvecklingsarbete kring vad man kallar ett arkivstatistiskt system. Detta skall vara uppbyggt kring tre basregister som svarar mot tre identitetsbegrepp — per- sonnummer, företagsnummer och fastighets- nummer. En principskiss över ett sådant re- gister visas i fig. 9.2. De centrala register som tidigare nämnts kan vara fullt klara för produktion inom en femårsperiod. Det arkivstatistiska systemet ligger sannolikt längre fram i tiden.
Till fastighetsregistret, arbetsmarknadsver- kets register rn. fl. planerar man att ansluta terminaler i första hand på länsnivå. Det är i och för sig tänkbart att dels ansluta även lokala enheter på t. ex. kommunnivå till vis- sa register, dels att utvidga antalet register med terminalanknytningar. Ett alternativ som på senaste tiden framstått som realis—
tiskt är att basera registeradministrationen på mindre, regionalt placerade datamaski- ner, som har hand om en del av registret, sköter vissa frekventa bearbetningar av det- ta och som i övrigt står i förbindelse med varandra för ömsesidigt datautbyte.
Registerinformationen kan på sikt ge svar på en rad aktuella frågor inom den regionala planeringen. Dit hör frågor om hälso- och sjukvårdsplanering, socialvårdsplanering, bo- stadsförsörjningsplanering m. m. Informatio- nen kommer att om så önskas kunna direkt överföras till avnämarens egen dataanlägg— för specialbearbetningar, exempelvis för samkörning med internt material.
Ännu så länge vet man inte hur tillgången på dessa regionala data påverkar t. ex. kom— munernas planeringsmetoder och ambitioner. Tidigare försök att marknadsföra samman- ställningar av lokalt befolkningsstatistiskt material har inte rönt någon större efterfrå- gan. Intresset uppges dock nu ha ökat. Än så länge är det endast storstäderna som be-
ställer magnetbandad information och gör bearbetningar i datamaskin av materialet. Med en maskinell efterbearbetning kan man göra mer komplicerade analyser. Ett exempel för olika framtida tidpunkter på sådana analyser har redan nämnts, nämli- gen pendlingens riktning och omfattning. Det finns flera, exempelvis att räkna fram ålders- och inkomststruktur m.m. för t. ex. skolplanering, finansplanering etc. På sikt kan det bli möjligt att simulera nya bostads- områden redan på planeringsstadiet och se hur trafikintensitet, servicebehov och -kapa- citet etc. kan gestalta sig för olika planalter- nativ. På det sättet bör man kunna finslipa utformningen av byggplanen innan byggna- tionen kommit i gång. Eventuellt kan simu- leringsprocesser av denna typ, som för övrigt redan prövas på vissa håll, ge bättre möj- lighet att snabbt pröva olika förslag till al- ternativ utformning av området. Därmed underlättas även en dialog mellan plankonst- ruktörer och övriga intressentgrupper.
Riks- försäkrings- verket Patent- och SCB registr.- verkar x X” » Företags- Lantbruks- 4 register register I . / Läns- j 1 'x styrelser N & | I &. 4 f , Bil- fl & register Privata och ___—___, , l statliga F k / x ? 7 utdrag ur de örsä r.- - / . centrala bolag ! [I " ' / registren, _; . doner- /'/ Befolknmgs- register / / register ___—___... / cru / I DK DK n Akademiker- /' register ; , _/ / / Fastighets- '_- ' ' I register ___—__i Lärar- _ // register ' DK = Länsdata- Skolor. universitet | kontor | ———--—---J Figur 9: 2. 9:22 SOU 1971:28
...a-....- m. ...,—...g”. .a— __
Administrativa faktorer
Organisationsformer
Förändringar kan väntas inte bara i fråga om den formella förvaltningsstrukturen utan kanske i ännu högre grad beträffande för- valtningens sätt att arbeta, formerna för styrning m.m. samt dess tekniska hjälpme— del. I viss mån kan sägas att den typen av förändringar är lättare att förutse än kon- kreta förändringar i den formella struktu- ren. Det pågår en fortlöpande rationalise- ringsverksamhet inom den offentliga sek- torn. Den rör såväl enskilda arbetsrutiner och enklare kontorstekniska hjälpmedel som hela samhällssektorer och myndigheter.
I det moderna rationaliseringsarbetet be- tonar man att rationaliseringsinsatserna skall sättas in främst på att se över organisatio- nerna som helhet och hur de kan uppfylla sina uppgifter. Det är arbetsfördelningen och organisationsstrukturen i stort som be- stämmer möjligheterna att med teknisk ut- rustning, blanketter m.m. effektivera ar- betsrutinerna i den löpande verksamheten.
Rent allmänt kan sägas att man nu söker sig fram mot öppnare och mer flexibla or- ganisationer, där ordervägar, auktoritetsför- hållanden och arbetsfördelning inte är en gång för alla bestämd, utan omgrupperingar och omfördelningar kan göras allteftersom arbetsuppgifterna växlar. Man strävar ef- ter nya samarbetsformer, mer teamwork. Projektgrupper och motsvarande används i allt högre grad för att lösa olika problem.
Stora delar av den offentliga förvaltning- en har fortfarande en relativt hierarkisk upp— byggnad. De nya principerna har ännu så länge kommit till begränsad användning. Men man kan ändå peka på några målsätt- ningar i det konkreta rationaliseringsarbetet.
En är att söka föra ned beslutsfunktio- nerna så långt ned i organisationen som är möjligt. Besluten bör fattas av den som har de bästa informationema och den bästa in- sikten i de aktuella ärendena i stället för att vandra tjänstevägen till en chef någon- stans högre upp i hierarkien och tillbaka igen. Man kan på detta sätt minska volymen av de vertikala informationsströmmarna (med åtföljande risker för informationsför- vanskning), samtidigt som de anställda i högre grad kan känna medansvar och få medinflytande i sitt arbete.1
En annan är att skapa mer målinriktade organisationer, dvs. att i högre grad än nu försöka utarbeta preciserade regler och kri— terier för beslut på olika nivåer inom or- ganisationen; regler som direkt knyter an till de överordnade målen för verksamheten. Man kan också uttrycka detta som att man förbättrar styrningen av en organisation. Det kan man nu uppnå genom att använda olika styrformer, där direktstyrning och målstyr- ning betecknar ytterpunkterna på en gli- dande skala. Direktstyrning innebär att man från organisationsledningens sida direkt före-
1 »Arbetsmarknadsverket och arbetsmarknads- politiken »SOU 1968: 60, sid 70.
skriver hur beslut skall fattas i varje tänk- bar situation eller tar aktiv del i varje be- slut. Målstyrning innebär att organisations- ledningen anger vilka prestationer som skall fullgöras — vilka mål som skall uppfyllas — men överlåter val av handlingsalternativ till de berörda tjänstemännen eller organisa- tionsenheterna.
Tendensen är att man i allt större ut— sträckning vill målstyra förvaltningsarbetet. På det sättet kan man få en enklare orga- nisation, en smidigare ärende-handläggning och, inte minst viktigt, en bättre arbets- situation för de anställda. Målstyrningen ställer dock större krav på organisationens olika delar och medlemmar, (samtidigt som det naturligtvis har »politiska» konsekven- ser, se sid. 9: 6). I det följande skall jag be- handla ett par av de administrativa hjälpme- del man kan använda bl. a. för att målstyr- ningen skall fungera.
Men dessförinnan bör det kanske påpe- kas att det också finns en utveckling i rikt- ning mot en ökad direktstyrning av vissa beslut och arbetsrutiner. I de flesta fall hör detta ihop med att nya datarutiner införs. Vissa enklare beslut »byggs in» i datapro- grammen, och i andra fall kan datamaski- nen presentera ett antal beslutsaltemativ för den ansvarige tjänstemannen. Oftast är en sådan ökad direktstyrning kombinerad med en delegering av beslutsbefogenheter inom organisationen. Den är också — åtminstone ännu så länge — av relativt begränsad be- tydelse för förvaltningsarbetet i stort.
I en målstyrd organisation ställs större krav på den enskilde tjänstemannen än i en som präglas av direktstyrning. Samtliga medlemmar i organisationen bör ha en nå- gorlunda enhetlig måluppfattning, ha förmå- ga att ta ansvar och någorlunda kunna av- göra hur en viss åtgärd kan bidra till att organisationsmålen uppfylls. Därför är de anställdas utbildning, grad av medinflytan- de och motivation för sitt arbete av väsent- lig betydelse.
Vidare ställer målstyrningen speciella krav på en långsiktig planering (dvs. en formu- lering av organisationens mål) och på eko- nomisystemet: vem skall disponera över oli-
ka resurser och hur man skall kunna se att resursinsatserna gett önskat resultat. Först skall jag här ta upp de anställdas, eller mer generellt uttryckt, människans ställning i or- ganisationen.
Individen i organisationen
Administrativa filosofier
Det finns redan en omfattande litteratur som behandlar just »individens roll i or- ganisationen». Enligt en författare1 har man i litteraturen diskuterat fyra hypoteser om organisationsmänn'iskans beteende: de ra- tionella—ekonomiska människan, den soci- ala människan, den självförverkligande män- niskan, samt den komplicerade människan. Dessa termer blir givetvis meningsfulla först i ett organisationsfilosofiskt resonemang. Det är också klart att åtminstone de tre först— nämnda hypoteserna innebär förenklingar och generaliseringar av vissa egenskaper.
Man kan också se organisationsteorins ut- veckling som en fortlöpande anpassning av de teoretiska organisationsmodellerna, ledar- skapsprinciperna osv. till en komplex verk- lighet, en serie försök och misslyckanden, med enstaka lyckade utfall som tagits som utgångspunkt för nya försök, nya teorier. I första hand kan därför resultatet av denna utvecklingsprocess avläsas i de nya admi- nistrativa hjälpmedlen, och i de olika prin- ciperna för att fördela arbetsuppgifter och ansvar inom en organisation.
Den verklighet organisationsteorin försö- ker efterlikna undergår också förändringar. Människors attityder, deras sociala bakgrund och livsuppfattningar styr naturligtvis också deras sätt att fungera som delar i ett so- cialt systern - även i arbetslivet. För att kunna bedöma relationen människa/ organi- sation i framtiden måste man alltså se på en rad faktorer utanför den rent organisa- tionsteoretiska ramen.
Utbildning och samhällsuppfattning
I första hand vill jag bygga vidare på några resonemang från avsnittet Utbildningsstruk-
1 Edgar H Schein, Organisationspsykologi, Stockholm 1968.
mur—M._m__
tur. Den nya skolan siktar på att utveckla elevernas förmåga till samarbete och kom- munikationer med andra människor, förmå- gan att arbeta i grupper, och kritiskt vär- dera informationer av olika slag. Ca tre fjärdedelar av de yngre kommer att ha post- gymnasial utbildning i någon form. En om- fattande vuxenutbildning pågår bland dem som är ute i arbetslivet.
Delvis är dessa förändringar i utbildnings- systemet — det som gäller den rent fack- mässiga utbildningen — kopplade till en för- ändring i näringslivets (och förvaltningens) arbetskraftsbehov. Serviceanställda och tjänstemannakategorierna kommer att öka, bl. a. på bekostnad av industriarbetare m. fl. Redan förändringen i fördelningen av de anställda på olika kategorier kommer att — totalt sett — innebära en ny situation. En tjänsteman har ju andra arbetsförhållanden än t. ex. en industriarbetare.
Men en höjd bildningsnivå behöver inga- lunda betyda ett större handlingsutrymme i några mer väsentliga avseenden, vare sig i arbetslivet eller i samhället i övrigt. Om världen omkring oss blir mer invecklad ford— ras det en bättre utbildning redan för att hålla kvar det handlingsutrymme man redan har — att välja arbete, att utöva politiskt inflytande etc. Samhällsutvecklingen kan i dessa avseenden mycket väl väntas springa ifrån den allmänna utbildningsnivån.
En intressant fråga är därför vad de mo- ment i utbildningspolitiken kan medföra som är mer direkt inriktade på samverkan med andra människor och på kritiskt självstän- digt tänkande. Utan tvekan kan de bidra till att bryta ned några av de auktoritets- barriärer etc. som nu ställer till besvär t. ex. i samarbetet inom en organisation. Men kan skolans personlighetsutvecklande inslag ge en mer radikalt ändrad syn på människors samarbete och relationer?
Det är nu inte så helt säkert. Mycket av de nya tankegångarna har hämtats från USA, där de praktiserats (och passat in) i en ur många synpunkter betydligt mer auk- toritär miljö än här. Den bakomliggande samhällssynen måste alltså spela en viss roll.
Allt tyder på att bl.a. den s.k. ung—
domsrevolten i slutet av sextiotalet fungerat som en utlösare av en rad förnyelseproces- ser i samhället, där man ifrågasätter de nu- varande förhållandena: jämlikhetsdebatten, vårddebatten och debatten om medinflytan- de och företagsdemokrati. Debatterna har skapat en mer artikulerad samhällsuppfatt- ning hos många grupper.
Kanske bör man också räkna dit det växande missnöjet med vad man kallar om- budsmannademokrati eller ombudsmanna- välde. Med det menar man bl. a. en situa— tion då ledningen och tjänstemännen inom exempelvis en folkrörelse alltmer tappar kontakten med de enskilda medlemmarna och agerar på egen hand. Det finns tenden- ser till sådan ombudsmannademokrati in— om de flesta organisationer — de politiska partierna, kooperationen, idrottsrörelsen, fackföreningsrörelsen etc. Som regel försö- ker man också finna vägar att återknyta kontakten mellan ombudsmän och medlem- mar. När detta misslyckas uppstår konflikt- situationer som t.ex. schismen mellan de strejkande arbetarna och gruvarbetarförbun- det i LKAB—konflikten.
Vad de här faktorerna kan innebära för den framtida förvaltningens uppbyggnad och sätt att fungera är naturligtvis svårt att förlit— säga. Det kommer sannolikt att ske en mar- kant attitydförändring allteftersom ungdo- mar med en mer medveten och i viss mån mer insiktsfull samhällsuppfattning träder ut på arbetsmarknaden. Även om man gör tankeexperimentet att flödet av nya idéer skulle upphöra tar det en viss tid innan da— gens »aktuella» värderingar och attityder slår igenom. Man får emellertid nöja sig med dessa konstateranden — om man vill preci- sera sina förutsägelser därutöver kommer man in på verkligt djupa filosofiska vatten.
Förvaltningsdemokrati
I stället kan det vara intressant att mer kon- kret se på ett speciellt problemområde, före- tagsdemokratin eller förvaltningsdemokratin. Med förvaltningsdemokrati kan man avse dels organisationsmedlemmarnas medinfly- tande på de beslut som fattas på olika ni-
våer, dels medlemmarnas grad av självstyr- ning i det dagliga arbetet (självbestämman- de).1
Man prövar just nu olika sätt att kana- lisera medinflytandet. I första hand försöker man utveckla systemet med företagsnämn— der och dels effektivera deras arbete, dels utvidga deras kompetensområde. Därvid ar- betar man både uppåt och nedåt i organi- sationen. Nedåt i så måtto att man även för enskilda avdelningar, sektioner, produktions- enheter etc. skapar samarbetsgrupper — av— läggare till företagsnämnden — med direkt inflytande över arbetsmiljön. Uppåt så att de anställda representeras i organisationens högsta beslutande organ, styrelsen.
Men därutöver kan man ändra på hela organisationsuppbyggnaden för att ge ut- rymme för inflytande. Ett exempel som nämnts är s.k. självstyrande grupper, där de anställda själva — inom vissa ramar — svarar för beslut om verksamhetens upp- läggning och genomförande.
Det framtida medinflytandet kan otvivel- aktigt betyda många rollförändringar i för- hållande till dagens administrativa situation. Främst kommer de inslag av auktoritetstän- kande som nu finns att successivt försvin- na.
Det kan också på sikt innebära helt nya organisationsformer, där olika representati- va organ tar över beslutsfunktioner. I de- batten har man bl. a. tagit upp den jugosla- viska formen av företagsdemokrati som il— lustration på hur ett sådant kan utformas. I den jugoslaviska modellen har olika for— mer av arbetarråd tagit över beslutsfunktio- ner på skilda nivåer inom företagen, och de verkställande tjänstemännen, från direktörs- nivå och nedåt, är underställda sådana råd.
Debatten om företagsdemokrati har i hu- vudsak kommit att behandla näringslivets problem. Demokratin inom förvaltningen har först på sistone uppmärksammats. Där- för finns relativt lite sagt om de speciella problem som kraven på insyn och informa- tion, på rättssäkerhet och på service skapar inom förvaltningssektorn när man vill införa vad man med en ny term kallar för för— valtningsdemokrati. I princip måste antag-
ligen hela det vedertagna byråkratiska syste- met för beslut och ansvarsutkrävande ställas under debatt. Vad de diskussionerna kan leda fram till står ännu i vida fältet.
Programbudgetering
Det ekonomiska systemets utformning — vem som har ansvaret för de tilldelade peng- arna, vilka bestämmelser som finns för att disponera pengarna och hur man följer upp deras användning — har betydelse för or- ganisationens sätt att fungera. Inom statsför- valtningen och en del av den kommunala förvaltningen håller man för närvarande på att i begränsad skala pröva ett budgeterings- system som med viss förenkling kan sägas syfta till en målstyrning. Systemet kallas programbudgetering och har i olika varian- ter använts inom USA:s statsförvaltning, bl. a. inom försvaret.
Programbudgetering innebär i korthet att myndigheter och andra organisatoriska en- heter får anslag till (verksamhets-) program för att utföra vissa bestämda prestationer och inte som nu för att betala vissa ut- gifter (löner och omkostnader). I program— men anges alltså vad myndigheten skall ut- föra, dvs. vilka operationella mål man vill uppfylla. När pengar anslagits för ett visst program kan den programansvarige tjänste- mannen, »projektledaren», utnyttja de be— viljade resurserna på det sätt som effekti- vast ger de önskade prestationerna. Han är därvid obunden av sådana detaljregleringar som nu finns, t. ex. så att vissa medel måste användas till löner medan andra är bundna till köp av material etc.
I programbudgeteringsfilosofin ingår ock— så att man skall mäta prestationerna, och fortlöpande se om de uppgjorda planerna håller. Det skall därför finnas ett relativt omfattande rapportsystem.
Ännu har emellertid inte programbudget- systemet fått någon slutgiltig utformning in- om statsförvaltningen. Försök pågår f. n. vid ett tjugotal myndigheter, men det är mesta— dels fråga om relativt enkla programindel-
1Edmund Dahlström; Fördjupad företags- demokrati, Lund 1969.
ningar och kostnadsredovisningar. Särskilt svårt har man att finna lämpliga prestations- mått, som möjliggör en precisare program- indelning och kostnadsuppföljning. Det kan direkt återföras till målformuleringsproble- men (se sid. 9: 18).
Långsiktig planering
Försöken att bygga upp en ordentlig lång- siktig planering inom förvaltningen hör hem— ma inom samma administrativa filosofi som programbudgetidén.
I programbudgetsystemet ingår exempel- vis en långsiktsplan, som anger vilka alter— nativa målsättningar, exempelvis i fråga om serviceaktiviteter som myndigheter anser ak- tuella för den kommande femårsperioden, samt vilka resurser som fordras för dessa. De avgörande svårigheterna med långsikts- planeringen ligger i att bedöma den fram- tida utvecklingen.
Till en del kan man gå runt den svårig— heten genom att helt enkelt bestämma hur man vill att framtiden skall gestalta sig. Man gör upp handlingsprogram för att upp- nå de uppställda målen. Med vissa reserva- tioner kan den fysiska riksplaneringen och den regionala samhällsplaneringen sägas va- ra försök i den riktningen. Men även denna aktivare, normativa, planering fordrar prog— noser av olika slag. Det pågår omfattande forskningar för att få fram formella, statis- tiskt betonade prognosmetoder. Dels utveck- las förklaringsmodell'er för olika samhälls- fenomen, dels förbättras informationsunder— lagen successivt.
Men samtidigt söker man genom olika »intervjumetoder», s.k. delphi-teknik, sce- nariowriting etc, fånga in de mer subjek- tiva bedömningarna hos skilda experter om vilka »innovationer» som kan väntas ske på vissa områden inom olika tidsperioder.
På många håll både inom statsförvalt- ningen och inom den kommunala sektorn satsar man på utvecklingsarbete av denna typ. Särskilda enheter eller arbetsgrupper för långsiktsplanering finns inom flera myndig— heter och kommuner. Där skall man alltså översätta policyuttalanden från de politiska
organen och resultaten från prognoserna till mål för den löpande verksamheten för olika tidsperioder. Långsiktsplaneringen ger på detta sätt ingångsvärdena för programbudge- tering.
Man bör emellertid betona att långsikts- planeringen mer är ett sätt att angripa olika problemställningar än en avgränsad admi- nistrativ teknik. Strävan efter en bättre lång- siktsplanering är därför i stor utsträckning en fråga om att förändra attityder hos dem som arbetar inom förvaltningen.
Datateknik i förvaltningen
Den datatekniska utvecklingen har på kort tid förändrat förutsättningarna för det ad- ministrativa arbetet. I ett inledningsskede övertog datamaskinerna de statistiska bear- betningar, löneuträkningar etc. som tidigare gjorts med hjälp av hålkorts— och bokfö- ringsmaskiner eller som skötts manuellt. Vinsten låg i att datamaskinerna gjorde ar- betet snabbare, ofta också billigare. Deras betydelse för organisationen som helhet var dock begränsad.
Man började snart använda datamaskiner- na till att lösa komplicerade beslutsproblem, t. ex. investeringsbeslut, genom att räkna igenom ett stort antal tänkbara beslutsal- ternativ och välja det mest fördelaktiga (s. k. simulering). Vidare utnyttjades den nya tek- niken för prognoser och de mer välstruktu- rerade planeringsproblemen.
Datamaskinemas relativt begränsade ka- pacitet lade emellertid länge hinder i vägen för deras användning i organisationsplane- ringen. Först mot slutet av 60-talet, då den s.k. tredje generationens datamaskiner blivit ordentligt inkörda, kom utvecklingen igång på allvar. En viktig faktor var att de nya maskinerna pressade ned de rena behandlingskostnaderna. Man kan peka på åtminstone tre utvecklingsområden där man tagit de första stegen under 60-talet, men där de stora förändringarna kommer att ske under detta decennium.
Det gäller för det första de nya mass— minnena, där man direkt kan söka fram den informationsbit man är intresserad av utan
att som med magnetbandsminnena behöva spola fram bandet till önskat ställe och se- dan läsa informationen. Med exempelvis ett s.k. trumminne räcker det ofta med någon eller några tusendels sekunder för att bland 2—300 miljoner tecken leta fram och läsa av en bestämd datapost.
För det andra har man utvecklat tekniker som tillåter flera användare »samtidigt» ut- nyttja en datamaskin (s. k. time sharing). Till den centrala maskinen ansluts ett antal ler- minaler (bildskärmar, teleskrivmaskiner etc.). Med dessa kan man mata in frågor eller ny faktainformation och sedan få informa- tionssammanställningar tillbaka som svar på frågor eller kontroll på att den nya informa- tionen tagits emot.
Terminalerna ansluts med få undantag till datamaskinen via det allmänna telenätet an— tingen med särskilt preparerade linjer eller med linjer som man kopplat upp på vanligt sätt med en telefon. Särskilda signalomvand- lare överför datautrustningens elektriska im- pulser till telenätets och vice versa.
Redan nu har man börjat exploatera des- sa tekniska landvinningar. Som tidigare nämnts pågår inom statsförvaltningen ett an- tal register- eller databanksprojekt, där man dels utnyttjar massminnestekniker, dels ock- så planerar ett terminalnät över landet. De i detta sammanhang väsentligaste vinsterna hänför sig till datainsamlingssidan och möj- ligheterna till decentraliserat datautnyttjan- de. På sikt räknar man med att ta in in- formationer från den löpande verksamheten direkt från den kontorsutrustning som finns på fältet, t.ex. kassaapparater, skrivmaski- ner anslutna till datamaskinen. På det sät- tet slipper man dels ifrån den tidsödande stansningen eller motsvarande procedurer, dels kan datamaskinens redan lagrade infor- mationer användas vid behandlingen av ett nytt ärende, t. ex. en ekonomisk transaktion.
Med en sådan aktuell och fullständig in- formation från verksamheten kan man på ett helt annat sätt än idag gripa sig an pla— nerings- och beslutsfrågorna. Man kan fort- löpande se hur verksamheten utvecklas och vilka resultat olika åtgärder ger. Både möj— ligheterna till kortsiktiga bedömningar och
långsiktiga prognoser ökar avsevärt. Särskilt inom den offentliga förvaltningen, där mät- problemen är mycket stora, bör dessa nya tekniker få betydelse. Man kan bl. a. i högre grad beakta (och mäta) de sekundära, t.ex. samhällsekonomiska, effekterna av en myn- dighets åtgärder på andra samhällssektorer.
Möjligheterna att placera dataterminaler ute på olika organisatoriska enheter öppnar nya möjligheter när det gäller att strukture- ra en organisation. Även en ensam tjänste- man långt ute i en glesbygd kan, genom dataterminalen, disponera över ett brett fak- taunderlag för information till enskilda eller för beslut i olika ärenden. Datasystemet kan också ange beslutsregler för olika situatio- ner. Det centrala organets möjligheter att i högre grad målstyra organisationen ökar, samtidigt som man har möjligheter att vid behov direktstyra olika aktiviteter.
Hur snabbt den här skisserade utveckling- en kan gå är det svårt att bedöma. Allt talar för att vi kommer att uppleva en stark ex- pansion. I fråga om datautrustning i allmän- het finns rätt få och rätt osäkra prognoser. Och man bör nog nöja sig med att se på hur den tidigare utvecklingen varit.
Statsförvaltningen hade 1963 ca 25 data— maskiner som motsvarade ett anskaffnings— värde av 75 miljoner. Vid början av 1970 var antalet 93 stycken och anskaffningsvär- det 336 miljoner. Informationsbehandlings- kapaciteten har naturligtvis ökat i ännu hög- re grad än vad dessa siffror visar. Tyvärr saknas några beräkningar om hur utveckling- en kan bli i fortsättningen.
På datakommunikationssidan finns där— emot vissa framtidsbedömningar. 1969 fanns i Sverige ca 850 anordningar för anslutning av dataterminaler till telenätet. Televerket räknar med att detta antal skall fördubblas varje år och 1975 uppgå till minst 20 000, kanske 30 000. Från och med 1975 räknar televerket med att ta ett särskilt datanät i bruk, där ledningar m. ni. har konstruerats med tanke på de höga överföringshastigheter som är önskvärda för datamaskinändamål. Datanätet kan också användas för bildtele- foner och liknande apparatur.
Det har presenterats många framtidsvisio—
Bankkassor Dutikskassor Företag Hem lnbctaln.- Utbet.- nutom. autom. Köpkort Fastighets- _. ilatnlmnkcn _ Dotavaxel Upplysnings- Riksbanken central Våirdcpappcrs— Statistiska centralen centralbyrån Affärsbanker Sparbanker Jerdbruks- Poatbznken Service- Utlandet kassor byråer v Dotocentrnler Fig. 9: 3.
ner av hur datamaskinen kommer att direkt gripa in i vardagslivet. En sådan vision är »det kontantlösa samhället», där alla utgif- ter och inkomster klareras direkt över vars och ens personliga bankkonto. Butikens kas— saapparat står t. ex. i direkt förbindelse med ett bankdatanät. Kassören kan slå in kun- dens identifikationskod på apparaten och begära att pengar, motsvarande inköps- summan, överförs från kundens bankkonto till butikens. Löneöverföringar och andra ekonomiska transaktioner kan skötas på motsvarande sätt. Den prognos om ett all- mänt datanät och ett femsiffrigt antal ter— minalanslutningar 1975 som televerket pre— senterat gör att den visionen kommer oss mycket nära i tiden. Ett utvecklingsprojekt har också startats för ett integrerat betal- ningssystem (SIBOL) (fig. 9.3).
En annan vision, om datakraften (com— puter utility), ligger väl längre fram i ut-
vecklingskedjan. Med datakraft menar man ett system där enskilda personer precis som i fråga om telefon och elektricitet m. ni. kan abonnera på ett datanät t. ex. genom att få en anslutningslinje i bostaden, och via data— nätet ha tillgång till datamaskinkapacitet.
Det finns emellertid ett viktigt problem som måste lösas innan den här skisserade utvecklingen kan kallas önskvärd och nyt- tig. Det gäller säkerhetsfrågorna, dvs. att information om enskilda individer kan kom- ma i orätta händer och användas så att de skador personen ifråga. Ett utvecklings- arbete pågår både hos dataleverantörer och användare för att finna tillfredsställande spärrar och kodnycklar m. rn. Nu existeran- de nycklar kan forceras av dataexperter. I Sverige diskuteras också en särskild data- lagstiftning och inrättande av en dataom- budsman.
Sammanfattning
Förvaltningens egenskap av verktyg för de politiska strävandena försvårar en samlad framtidsbedömning av struktur och arbets- sätt. En tillbakablick på de gångna tjugo— fem åren visar hur ojämn utvecklingen har varit. På många områden har strukturen (och i enstaka fall även arbetsformerna) varit i stort sett oförändrade, medan på andra områden ny teknik och ny politik åstadkommit stora omvälvningar. Detsam- ma kommer med stor sannolikhet även gälla för kommande två—tre decennier. Den tidi- gare diskussionen har försökt belysa ut- gångsläget, avstampet, på några väsentliga områden, med gissningar om framtida ut- vecklingslinjer.
Utan ambitioner att ge en helhetsvision av samhället år 1984 skall jag försöka nå- got sammanfatta den tidigare, fragmenta- riska diskussionen. Först kan man isolera ett antal områden där sannolikt mycket obe- tydliga strukturella förändringar är att vänta. Det gäller en rad rent >>producerande» ak- tiviteter: kommunikationer, kraftproduk- tion, domstolsväsende, socialförsäkringsvä- sende m.m. På dessa områden kan man vänta en fortlöpande teknisk modernisering, som kommer att kunna ske inom huvudsak- ligen de organisatoriska ramar som nu finns.
På andra områden, exempelvis den lång- siktiga samhällsplaneringen i sin helhet, på den regionala förvaltningen och undervis- ning, sjukvård, miljövård — de senare om-
råden där jämlikhetspolitik och industripo— litik delvis visat sig otillräckliga — kommer med säkerhet väsentliga förändringar att ske.
För samhällsplaneringens del saknas ännu verktyg på många områden, t.ex. fysisk riksplanering, länsplanering m.m. När väl dessa verktyg har utarbetats och prövats var för sig återstår uppgiften att integrera planeringen — på central, regional och lokal nivå — till samverkande processer. En in- tressant fråga är därvid hur den politiska styrningen kommer att utövas, med motpo- lerna centraliserad planering under rege- ringens/ riksdagens överinseende respektive decentraliserad planering på kommunal och regional basis. En annan lika intressant frå- ga är hur man successivt skall genomföra den integrering som kan ses som ofrånkom- lig. Kanske genom att till existerande lång- tidsutredningar — främst den ekonomiska — foga andra regelbundet återkommande halv- politiska utredningar, t. ex. en social lång- tidsutredning, en miljöutredning etc. Där- emot förefaller det mindre troligt att man väljer vägen över ett »auktoriserat» fram- tidsforskningsinstitut.
I fråga om den regionala förvaltningen har redan vissa linjer klarnat. En ny form av regionala enheter, större än nuvarande län, skapas på flera områden, samtidigt som på den statliga sidan distriktsorgan, täckan— de ungefär en A-region, leder den lokala
verksamheten. Bl. a. den pågående kom- munreformen förefaller driva fram åtmins- tone en informell ny länsindelning. Det skulle kunna leda fram till en förvaltnings- struktur enligt fig. 9: 4. (Kommunregionerna kan bestå av två eller flera kommuner och vara plattform för statlig lokal service samt för interkommunalt samarbete i olika frå- gor).
För samhällsplaneringen och styrformer- na i övrigt i förvaltningen (bl. a. regionalt) spelar den tekniskt administrativa utveck-
Figur 9:4.
lingen en central roll. Vissa inslag i den senaste tidens utveckling, t. ex. integritets- frågorna på databanksområdet, har visat vilka faror som kan ligga i ett okritiskt an- vändande av nya tekniker, samtidigt som samma teknik varit förutsättningen för vik- tiga framsteg i välfärdssamhället. Det är en svår balansgång att gå, en balansgång som fordrar en bredare referensram hos tekni- ker och administratörer och en ökad akti- vitet hos ansvariga politiker.
SKISS ÖVER EN TÄNKBAR FRAMTIDA FÖRVALTNINGSSTRUKTUR
ORGANISATION 1969 OMFÖRDELNDIG ORGANISATION 1980 AV UPPGIFTER Central förvaltn nivå Central förvalta nivå ( Dep, ämbetsverk mm ) ( Dep, ämbetsverk mm. ) r _ _. _ _ ? r— _____ i ,, | Regmnal ruva-_ | __ _ _ __ _ Storregionalniva IL( vissa sektorer) _] I ( 5'10 enheter) Länsnivå ( Länstyr,jlandsting, m fl ) ( 24 enheter)
Kommunnivå ( 848 enheter )
____________ | |"Kommunala samarb.organ | _ _ __ . __ | (kommunal förb m fl ) | L. __________ ..J
Kommunregional nivå (c:a 80—90 enheter)
Kommunnivå ( c:a 280 enheter)
Kapitel 10
Fysisk struktur
Ingegerd Ågren
2. Rulltrappor och andra transportörer för fotgängare på de hårdast trafikerade punkterna och för förflyttning mellan pla- nen, '
3. Minitåg för förbindelserna utåt,
4. Minibilar att hyra för personligt bruk eller som taxi. Transportsystemen 1, 2 och 3 kommer att vara avgiftsfria. Underhåll och driftskost- nader blir för deras del så låga att det förmodligen blir lika billigt att ställa dem till förfogande gratis som att ordna med automatiska biljetteringsmaskiner, växelau- tomater osv. Därtill innebär det en avsevärd effektivitetsförlust att hela tiden slussa män- niskor genom kontrollgrindar. Driftskostna- derna för dessa system kan täckas genom en mindre årlig avgift inbakad i kommunal-
_ 6— 6 _ * m 5 N BÄQQQQLL t i» i 4 mmeQ 3 _; ooooo O2200 _— ."ooo 2 .
1
EE
Tvärsnitt genom cityområde: 1 endast kommersiella och nödvändiga fordon, 2 våning för led- ningar, service och godstransporter, 3 minibilparkering och lager, 4 stadens huvudvåning —— endast för fotgängare. 7 Automatiserade filer för infart till minibilgaraget, 8 station för transportörer, 9 löpande transportör med sittplatser (conveyor) och 10 automatiserade filer endast för minibilar.
skatten, på samma sätt som kostnaderna för hissar i hus går på hyran. Man torde kun- na utgå ifrån att ett avgiftsfritt, effektivt transportsystem utan köer ökar välståndet i .den stad det betjänar. —
Transportsystem av denna typ förenar samt- liga buss- och spårbanestationer med var- andra. På platser med hög trafikintensitet sätter man in 100—200 m långa bandtrans— portörer för fotgängare. Detta för trafikan- terna till och från perronger och refuger.
De viktigaste egenskaperna hos detta sy- stem kan sammanfattas så här:
a) Skilt från all fordons— och fotgängar- trafik.
b) Lätt tillgängligt för alla fotgängare.
c) Ger god utblick och är lätt att hitta.
d) Ständigt i rörelse, inga väntetider vare sig dag eller natt.
- e) Gratis, driftskostnadema täcks troligen via kommunalskatten. '
f) Gör det möjligt att nå varje punkt in— om cityområdet med högst 400 m gångav- stånd.»
Detta är en av många idéer om ny stads- struktur, baserad på differentiering, säker- het, koncentration.
H ierarkiska eller icke hierarkiska system
Hittills har det varit vanligt att vid dimen- sionering av bebyggelsegrupper på plane— ringsstadiet bedöma människors behov av gemensamhetsanläggningar med utgångs- punkt från olika gruppers krav (åldersgrup— per, arbetande, handikappade osv.) och med utgångspunkt från avståndsfaktorer som gångavstånd, hållplatsavstånd, avstånd till vissa fasta primäranläggningar som sko- lor, centra av olika dignitet eller avstånd till närmaste större stad. I praktiken har en erfarenhetsmässig ekonomisk prövning av lämpliga gruppstorlekar blivit dimensione- rande. Sådana grupper är ofta följande: 3 OOO—5 000 inv., 10 000—15 000 inv., 25 000—30 000 inv., 30 000—50 000 inv., 50 000—75 000 inv., 75 000—100 000 inv. De bygger ej på funktionsbetingade nor- mer, inte heller på rena målsättningsprogram eller på noggranna ekonomiska analyser av varje servicesektors betingelser. Dimensio- neringen baseras i regel snarast på kompro- misser eller en blandning av behovsnormer och praxis. De systematiska inventeringar av normfrågor som görs i samband med
översiktligt planarbete (t. ex. inom Stock- holms generalplaneberedning, SIB, Region- planekontoren i Stockholm och Göteborg, Länsplanering 67——70) ger bevis för detta.
I förvånansvärt stor utsträckning baseras också analyserna av våra stadsdelsgruppers storlek och befolkningsunderlag fortfaran- de på de engelska generalplanemönstren från 40—talet med community—centre-tanken som bärande idé, och på de förutsättningar som trafikstrukturen ger. Funktionsstudier i kombination med ekonomiska analyser borde vara primära. Olika hierarkiska sy- stem kan sålunda byggas upp på grundval av t.ex. skolsystern, centrumsystem, orga- nisation av fritidsverksamheter eller trans- portsystem.
Sådana hierarkiska system har prövats på många håll och teoretiskt illustrerats i förfzs studium av centra och gemensamhetsanlägg- ningar i Angered-Bergum, som byggde på principen att en samordning av gemensam- hetsanläggningar, drift och administration ger bättre utbyte av tillgängliga ekonomiska resurser.
Andra modeller för gemensamhetsanlägg- ningar och serviceenheter i en koncentrerad bebyggelsegrupp har diskuterats i ett ex- amensarbete från CTH av arkitekterna M. och L. Österlin. Där analyseras och redo- visas system som utgår från andra dimen- sioneringsprinciper än demografiska, fysis— ka och ekonomiska. Man diskuterar i stäl- let kontaktbehov ur psykologiska och so— ciala aspekter och påpekar fördelar med integrerade strukturer, där en blandning av funktioner — bostäder, gemensamhetsloka— ler, arbetsplatser — ger rikare utbyte av kon- takter mellan olika individer och därmed en miljö som ej är hårt differentierad och kategoribunden.
Båda principerna kan ge intressanta mo- deller för tät och fullständig stadsmiljö. Den hierarkiska uppbyggnaden lider av svaghe— ten att vara tämligen löst knuten till ett utbyggnadsprogram och kräver dessutom ett genomarbetat studium av kontaktmönstren mellan centra av olika storlek och karak- tär, men systemet har också fördelar utom de praktiska, t. ex. större variationer i mil-
jön. Den integrerade modellen är flexibel men lider i gengäld av svagheter beträffan- de praktisk tillämpning och genomförande. Varje gemensamhetsanläggning måste dock dimensioneras utifrån praktiska och ekono- miska synpunkter vid plangenomförandet och det blir på så sätt ändå nödvändigt att differentiera den integrerade planmodellen efter de olika delfunktionernas ekonomis- ka, tekniska och administrativa krav.
En svårighet med de mycket täta »in- tegrerade» miljöerna är alltid dels att be- reda reserver som kan disponeras just vid rätt tidpunkt: lokaler som kan frigöras då de behövs, och dessutom att ge plats för friytor av olika storlekar som inte splittrar samband och förlänger avstånd. Exempel på dessa två typer av täta strukturmodeller är bara två bland många möjligheter. — Principen med de täta kärnorna är värd ytterligare studium speciellt med utgångs— punkt från de sociala kontaktkraven och servicebehoven i vidare bemärkelse som är alltför litet klarlagda fortfarande.
Individens roll och önskemål i en fram- tida stadsstruktur behöver preciseras ytter- ligare.
Härom sägs bl.a. i »Urbaniseringspro— cessen» nr 19, »,Spridning och koncentra- tion i rummet» av Lars Nordström under rubriken »Individen — organisationen och samhället»: — »För att kunna leva vidare måste människan utnyttja de utspridda fö- rekomsterna av livsnödvändiga ämnen och med hjälp av olika transporter sammanfoga de spridda delarna till de nödvändiga hel- heterna. För att bemästra dessa två upp- gifter — att framställa och att sammanfoga — krävs i viss utsträckning ett uppgivande av den individuella självständigheten.»
Grupper — individer
Problem kring gruppstorlekar och miljö- aspekter återstår att lösa. Ett spänningsför- hållande existerar alltid beträffande valet av gruppstorlek med avseende på de två faktorerna: gemenskap — trygghet inom den
fixerade ramen och tvång -— instängdhet in- om samma ram. Hur stora skall områdena vara för att ge trygghet och valfrihet, ge- menskap och tillfälle till individualitet? —- Hur stabil kommer familjegruppen att bli om servicesamhället avlastar familjen från de nödvändiga praktiska bestyren?
Intressanta ur flera synpunkter är också frågor om miljöaspekter inom bebyggelse— grupper.
Kan man blanda tätare och glesare bo- stadsformer, högt och lågt, eller skall man skapa arkitektoniskt homogena områden? Vilka avstånd är goda dimensioneringsgrun— der för kontaktvägar? Gångavstånden an- vänds i många sammanhang slentrianmäs- sigt som mått och beräkningsunderlag utan att ha prövats ur andra synpunkter än tids- aspekter och begränsade erfarenhetsupp- skattningar av enklaste slag.
Den stora skalans problem är inte heller klarlagda ur människans synpunkt. Hur långt får ett hus bli och hur högt? Innebär typisering och seriebyggande en miljömäs— sig utarmning och en psykologisk press ge- nom monotoni och storlek? Erbjuder flexi- biliteten i systemen och möjligheten att på- verka funktionerna genom ombyggnader en tillgång som kompenserar monotoni och skala? Problem, som av Tord Backström i GHT har kallats »Att bo i en multiplika— tion» och »att känna sig som en decimal».
Framtidens stadsstruktur och boendemiljö rymmer ännu många flera problemställning- ar där planerare och beslutsfattare fortfa— rande saknar tillräckligt dokumenterat och lättillgängligt beslutsunderlag. Faktamaterial som kan belysa människans reaktioner och värderingar av bostadsmiljön och stadspla- nesammanhang saknas såväl beträffande rent medicinska som psykologiska och so— ciala aspekter. Forskningen har här ett stort arbetsfält. —— Dessutom behövs en kunnig och vaken opinionsbildning.
Utbildningssamhället, som analyserats i kap. 4, kommer att ge oss bättre faktama- terial att bygga våra omdömen på. Framför allt kommer den bättre genomsnittliga kun— skapsnivån att ge var och en möjligheter att bedöma och värdera även den fysiska
miljön, och viktigare ändå: att medverka i en konstruktiv debatt, som kan resultera i konkreta handlingsprogram för bättre mil- jöbyggande.
Bullerproblem, effekter av bristande mil- jövård, frågor rörande stadsmiljöns dimen- sioner, samband mellan funktioner, kontakt- behov, är ständigt uppe till diskussion. Den pågående debatten om insyn och medansvar i samhällsplaneringen är väl också uttryck för osäkerheten inför de komplicerade vär— deringar, som måste göras både av fack- män och lekmän i frågor rörande stads— struktur.
Slutligen är det ändå så, att frågeställ- ningarna kring grupper och samverkan mel- lan grupper aldrig skall lösas. Vår kunskap behöver vidgas, men ur samhällsbyggandets synpunkt är det väsentligt att skapa rum för grupper som ständigt kan skifta storlek och utseende — med andra ord att både beträffande bostaden och staden bygga för en flexibilitet, som medger omgrupperingar, och sålunda planera opretentiösa ramar kring grupper med olika storlek och räck- vidd.
Motiven för gruppbildningar, kontakter mellan individer skiftar. I dag är triviala funktioner, t.ex. inköp, veckotvätt, bilser— vice, motiv för kontakter, som kanske fal-'- ler bort om andra servicemöjligheter er- bjudes. I dag är det svårt att kartlägga alla kontaktmönster, och samtidigt fattas kon- taktmönster där sådana borde finnas. — Mor- gondagens grupper kommer att till stor del motiveras av anspråken på medverkan i samhällsbyggandet. Grupper, som arbetar för miljövård, för vidareutbildning i sam- hällsfrågor, för förebyggande hälsovård, bör logiskt sett uppstå ur dagens kritiska debatt. Dessutom måste grupper bildas som stöd- punkter i en decentraliserad beslutsprocess vid utformningen av den fysiska miljön. Grupper, som borde spränga åldersvallarna och som måste ges utrymme att träffas för diskussion och beslut i hemtama, lättillgäng- liga lokaler, i samhällscentra, stadsdelar, bo— stadsområden, skolor och arbetsplatser.
Decentraliserat ansvar vid utformningen av samhällsmiljön föder alltså precisa krav
på lokaler, träffpunkter, uteplatser med klar motivering och ändamålsbindning, alternativ till »allaktivitetshus».
Framtida strukturer
Teknik för 70-talet — och sedan
De allmänna trender som hittills skisserats för utvecklingen av vår fysiska omvärld har utgått från att omvandlingen sker långsamt med hänsyn till processens storlek och kom- plexitet. Den tekniska utveckling som skall göra det möjligt att konkretisera nya pro- gram för samhällen och delar av samhällen med bättre kvaliteter är ofta åtskilliga steg före den praktiska tillämpningen. Redan i dag har vi trafikmedel som är för snabba och för många för att kunna utnyttjas till toppen av sin prestationsförmåga. Redan har vi en byggnadsteknik som ger möjligheter till mycket stora och avancerade byggnader, till stomkonstruktioner rymmande stadsdelar med gator och torg, som kan öppnas eller slutas efter årstidens krav, ljudisoleras eller kylas, ändras för att passa nya konsu- mentintressen, rymma massmöten, eller ge plats för ett otal isolationistiska grupper, innehålla kommunikationer i rum och rymd. — Redan bygger vi i obändiga landskap, spränger bort berg, fyller ut dalgångar, fäl- ler trädvegetationen och låter betongen fly— ta över den kala marken för att forma ett nytt stadslandskap med byggnadsvolymer och nya träd som stämmer bättre med rit- ningar och funktioner och som ur räkne- teknisk synpunkt är billigare att framställa än att behålla delar av naturen. Den stora skalan, tekniken att framställa byggd miljö äger vi. Tekniken kommer att fulländas,
men natur kan ej tillverkas.
Någon har sagt, att 70-talet är det de- cennium då vi måste hinna i fatt den existe- rande tekniken, lära oss att använda den till optimal nytta. Just i fråga om stads- byggandet gäller denna tes. Konsten att ba- lansera den tekniska nivån mot andra kva- liteter är ännu outvecklad. Teknik och pro- duktionsprocess blir styrande för miljöge— staltn'ingen före program och kvalitetsaspek— ter. Samordningen saknas även här.
Produktionstekniken förbereder miljön på lång sikt. 70-talets bebyggelse finns tekniskt och volymmässigt redan förberedd i beslut, fysiska planer, produktionsprogram och långsiktiga ekonomiska åtaganden — såväl, från samhällets sida som hos producenter och tekniker — allt baserat på kunskap om dagens teknik. Den tekniska utvecklingsni- vån utgör i dag inget hinder för att uppföra avancerade fysiska strukturer, om sådana anses nödvändiga som ram kring mera all— sidiga samhällsfunktioner. 70-talets verkligt svåra problem blir att hinna före med den programskrivning och samordnade utbygg- nad som erfordras för att tekniken skall kunna utnyttjas på optimalt sätt, så att man vid årtiondets slut skall börja se konkreta resultat i form av byggnader och stadsde- lar med allsidigare och mera funktionsdug— ligt innehåll än dagens.
Ett längre tidsperspektiv ger oss än stör- re möjligheter även i tekniskt avseende. Nya konstruktionsmaterial och metoder väntas
STÅLSTOMMAR ! BOSTADSHUS
SMAHUS PLASTSTOMMAR 25'/- A 4 FLERFA' MILJSHUS
757. Av WS—MATERIALETÄR PLAST
75 'I. AV INREDNINGSDETALJERNA AR PLAST
PLATSGJUTNA BETONGSYOMMAR FORSVINNER
ÖVERVÄGANDE ÖPPNA sron- KONSTRUKTIONER
Figur 10.12. Byggnadsteknik —— utvecklingstendenser" 1970 1980 , 1990 2002_ ALDRIG
2/3 AV BEFOLKNINGEN HAR FRITIDSHUS
sa'/. ,BOR | .TÄTORT
BALANS PÅ BO- NUV. STANDARD . STADSMARKNADEN
STANDARD I RUM / PERS.
LUFTKONDITIONERING l BOST. TILL OVERVAG. DEL
_ _ _
ELVÄRME l25'l. Av NYA HUS 5-ÅRSGARANTI PÅ BOSTÄDER f
Figur 10.13. Bostadsbyggandet —— utvecklingstendenser. SOU 1971: 28 10:47
påverka såväl konstruktiva element som form och utseende. Några tendenser anser man vara möjliga att redovisa (Byggnads- industrien 1969: 13, se fig. 10.12).
Först i början av 80-talet anses dessa nya material och metoder bli dominanta: elek— trisk uppvärmning, luftkonditionering och en förbättrad VVS-teknik med utnyttjande av regionala anläggningar och nya installa- tionselement av bl. a. plast, tystare flygmoto- rer, tystare tåg och bilar, garanterar en ut hygienisk och miljövårdande synpunkt bätt- re stadsbygd. Byggnader med platsgjutna stommar försvinner ur nyproduktionen och ger plats för öppna stomkonstruktioner. Även här kommer plastprodukter att er- sätta konventionella material, såväl i stora stombyggnader som i småhus. (fig. 10.13)
Teknik och service
Bostäderna kommer härigenom naturligtvis att se annorlunda ut, kanske lättare, mindre klumpiga med tunnare, elegantare dimen— sioner framsprungna ur en förfinad beräk— nings- och produktionsteknik, baserad på ad— dition av lätta prefabricerade byggelement. Byggnaderna blir flyttbara eller mera förän- derliga, bättre anpassade efter rörlighet. Bo— städerna kan t.ex. förses med underhålls- fria vägg- och golvmaterial och modulan- passade inredningsenheter som tillåter de boende att själva variera rumsformer, färger och ytmaterial, ändra och förnya även bo— stadens tekniska och sanitära installationer.
Tanken att framtidens stadsbygd är en utbredd region av välutrustade tätortskär- nor möjliggör variationer även i den yttre miljön kring bostaden. Man bör kunna välja en bostadsort i den speciella landskapstyp som man uppskattar: vid vatten, intill barr- eller lövskog, på slättlandet eller mitt i ett konstruerat stål-, betong- och plastlandskap. Knappheten på orörd natur totalt sett kom— mer att skapa önskemål om näraliggande friområden intill den egna tätorten. Land— skapsvården måste komma att tillmätas stör— re betydelse vid byggnadsprocessen. Dagens metod att till lägsta kostnad utplåna det ursprungliga landskapet för att bygga en
»stadsmässig miljö» bör nyanseras och för- behållas vissa tätorter eller delar av tätor- ter, som ges en mycket koncentrerad form. Härvid förutsättes att man fortfarande skall kunna erbjuda olika typer av bostäder, med och utan markkontakt. Ett stort problem i detta sammanhang — som redan existerar och som kommer att växa — är att kombi- nera önskemål om nära tillgång till service för olika bostadstyper och tillgång till mark- kontakt eller natur. Det är omöjligt att er- bjuda samma korta fysiska avstånd till ser- vicecentra i en tät och i en gles bostads- grupp. — Lösningen på detta problem måste bl. a. sökas med teknikens hjälp. Två ut- vecklingstendenser talar för att detta är möj- ligt: telekommunikationemas och de fysiska kommunikationernas snabba framsteg.
Telekommunikationerna, TV och bildtele- fon t. ex. kommer att reducera vissa ser- vicebehov. Undervisning, lokala nyheter och information om varor och priser på orten kommer direkt till bostaden i TV. Många inköp kan därför ske via TV och telefon och hemsändningar utan besök i butiker. Många typer av service elimineras genom datatekniken t. ex. besök i banker, försäk- ringskassor och postkontor.
Rationalisering av inköp och varutrans- porter kan dessutom ske med hjälp av nya kommunikationsmedel.
De fysiska kommunikationema mellan bostäder och olika intressecentra kommer att kunna utvecklas ytterligare. Täta och billiga varutransporter liksom täta och be- kväma persontransporter kommer att för- verkligas, då de datastyrda kommunikations- system som nu befinner sig på teknikernas bord hunnit fulländas. Till en början, och redan på 70-talet, kommer täta, säkra och snabba datastyrda bussförbindelser i kom- bination med spårbundna system på längre sträckor. Senare kommer de spårbundna och datastyrda minivagnssystemen av typ förarlös taxi, som i kombination med rul- lande gångbanor bör kunna förena privat- bilens dörr-till-dörrkontakt med de kollek- tiva trafikmedlens trafiksäkerhet och till- gänglighet för alla kategorier av åkande. Dessa trafikmedel anses bli användbara även
för varutransporter under lågtrafiktid. Det- ta förutsätter dock att trafiksystemet byggs och planeras samtidigt med bebyggelsen i övrigt.
Samhällsbyggande på 70-talet
Tidigare har påpekats att en stor del av 70-talets samhälle redan är format i beslut och ekonomiska program. Volymen för samhällets expansion är ekonomiskt begrän- sad (som tidigare kapitel angivit).
Byggandet av allmänna anläggningar, vä- gar, sjukhus, större utbildningsanstalter, vårdinstitutioner är kalkylerad, den persod nal som erfordras för att driva samhällets olika sektorer är under utbildning eller skall skolas enligt skisserade program.
Bostadsbyggandet under 70-talet beräk— nas — om dess volym uttryckes på konven- tionth sätt i lägenheter — hålla ungefär nuvarande nivå om ca 100000 läg./år, dvs. 1 milj. lägenheter under IO-årsperio- den. De områden, som skall exploateras för boende, arbete, utbildning, kommunikatio- ner, rekreation är också angivna på över- siktsplaner som i regel redovisar markre— server för en utveckling på betydligt längre sikt.
Vad är då kvar att diskutera? Kort sagt: Standardfrågor.
Standardfrågor beträffande flera olika samhällssektorer, men som alla gäller den miljö— och människovård som följer bo- stadsbyggandet.
Standardfrågor:
Kommunikationer, kontaktbehov . Vård- och gemensamhetslokaler
. Varudistribution
. Teknisk service . Miljövård, naturvård.
vinnare:—-
Inom flera av dessa grupper är målsätt- ningen nu formulerad. Utbyggnadstakten som bestämmer den nivå och standard man hinner förverkliga under 70-talet återstår att fixera, dels inom varje sektor för sig, dels mellan sektorerna för att summan av standardhöjningen skall hålla sig inom en möjlig ekonomisk ram.
Ser man närmare på dessa samhällssek-
torer kanske man kan konstatera, att de två sista, som berör miljövård i vid bemärkel— se, redan börjar få fasta normer för kvali- tetskrav, som innebär att byggandet av VA- anläggningar, kraftverk, destruktionsanlägg— ningar för avfall etc. och förverkligandet av naturreservat, fritidsområden osv. kom- mer att ske i snabbaste möjliga takt. Där- emot är kraven inom de övriga sektorerna — kommunikationssektorn, allmän service och människovård -— ännu på programsta- diet. Standardfrågoma beträffande varuför- sörjningen har knappast hunnit mer än till ett förberedande diskussionsstadium.
Det är därför lätt att konstatera, att 70- talets samhälle också kommer att byggas ut ojämlikt: snabbare och mera målmedve- tet inom vissa sektorer och långsammare inom andra, där programformuleringen ännu ej gjorts. Beträffande boendeservicen i sin helhet finns väl nu skäl att anta, att kra- ven ställs så konkret både från konsumen- ter och beslutsfattare att en parallell ut— byggnad av servicelokaler kommer att bli rutin redan på 70-talet. Detta är ett stort program, som kanske kan konkretiseras nå- got med ett enkelt räkneexempel: Tio års bostadsproduktion under 70-talet kan be- tyda 1 000 000 nya lägenheter som bör åt- följas av gemensamhetslokaler till nästan samma produktionskostnad (jfr Vällingby- undersökningen). Den del av servicen, som betecknas kommunikationsstandard är ock— så på debattstadiet. Där måste mycket snart en mera klar formulering göras av de mi- nimikrav som bör ställas på de kollektiva transportmedlen för att likvärdiga möjlig- heter skall kunna erbjudas alla för nödvän- diga resor. Standardfrågorna skall gälla res- tider och bekvämlighet under resan men också gångavstånd och allmän tillgänglighet till resor, inklusive resekostnader. Att byg- ga samhällen, som eliminerar en stor del av arbetsresorna, korrrmer inte att kunna förverkligas på 70-talet.
Varudistributionen. Den kommersiella sek— torn, varudistributionen, har hittills behand- lats inom kapitlet Konsumtionsstruktur.
För närvarande skiljer sig den sidan av samhällsbyggandet från övriga genom att
lokalproduktionens program och omfattning styrs av de företag som ger varuservice. På stadsplanestadiet sker i regel en sam- ordning av konsumenternas och handelns intressen — genom samråd mellan byggnads- nämndernas tjänstemän och representanter för handeln. Viss samordning i byggandet sker också i de fan då byggnadsföretagen producerar lokalerna och handeln hyr dem.
Beträffande synen på distributionsformer och servicegrad har dock samhällsplanering- en inte mycket att sätta emot handelns egna lönsamhetskalkyler. Synpunkter på va- rudistributionens former i en nära framtid måste koncentreras på detta problem: mot- satsförhållandet mellan handelns önskemål om rationalisering och koncentration till stora enheter och konsumenternas service- önskemål. — Speciellt de icke så rörliga grupperna, handikappade, barn, gamla samt skiftarbetande och andra med annorlunda vardagsmönster, har större krav på varu- distributionens former än den rent kom- mersiella handeln nu kan erbjuda. Frågan om samhällsstöd till handeln eller rationel- lare samhällsplanering som hjälper minori- teterna kan nu ställas. Exempelvis skulle va— rudistribution genom beställningsservice och hemsändning kunna subventioneras för vis- sa grupper. Avgjort är att handelns distri- butionsformer i dag påverkar den fysiska samhällsstrukturen i hög grad, ex. shopping- centra, cityområden, lågprisvaruhus.
På längre sikt måste denna påverkan minska: intresset och utrymmet för konsum- tion av varor i hemmet minskas, måltider utom bostaden ökar, matlagningsarbetet re- duceras. Livsmedelstekniken kommer att minska behovet av täta inköp, man erbjuder livsmedel som kan förvaras länge och fär- diga livsmedel. Bättre information om pro- dukter ger glesare och snabbare köp, och intresset kan styras över på andra mål, t. ex. RMd
Om varudistributionen och inköpsmönst- ret förenklas bör dessa faktorer bli mindre styrande för stadsplanema. Den kommer- siella verksamheten bör kunna inordnas i ett samhällsmönster som skall tjäna män- niskans intressen i första hand.
Sammanfattning
Totalprogram för fysisk miljö
De allmänna synpunkter som givits beträf- fande tendenser inom olika sektorer av sam- hällsbyggandet har skisserat utvecklingsrikt- ningar som förefaller sannolika med hän- syn till dels tekniska utvecklingsaspekter, dels nya kontaktmönster, dels konsekvenser av dagens målformuleringar. Om dessa ten- denser blir bestående beror till slut på hur medvetet man från medborgarnas sida in- riktar sig på att styra utvecklingen med eller mot skönjbara trender. Värderingen måste ständigt prövas. Sättet att bo, att arbeta, att vila är dock betingat av vissa allmängil- tiga värderingar. I den danska tidskriften Byplan (1969 nr 5) diskuterar Tormod Ole- sen under rubriken »Programmering för miljöutformning» sådana värderingar.
»Det räknas som en kvalitet i vår del av världen att vi önskar bevara det individuella, individen i massan. Om denna kvalitet skall kunna byggas in i det allmännas bostadspro- duktion måste vi finna oss i att bostäder, som produceras för uthyrning, av hänsyn till de växlande hyresgästerna måste formas som en helt neutral ram kring den indivi- dualitet, som inte är arkitektens utan den enskilda familjens». Han fortsätter med att beskriva det industrialiserade byggandets tre utvecklingsperioder:
1 maskinperioden 2 elementperioden 3 styrningsperioden.
Han menar, att styrningsperioden, som vi nu är inne i, innehåller förfinade möjlighe- ter att styra produktionsapparaten, som bara växer, och att sålunda noggrant program— mera en önskad miljöutformning i stor skala och på lång sikt. »Vi har sålunda möjlighe- ter att förbättra de stora planemas fysiska miljö».
Denna totalprojektering av industrialise- rat byggande är givetvis för tätorterna även en god utgångspunkt vid programformule- ring, inte bara för bostaden utan även för bostadskomplementen. Totalprojekteringen blir också nödvändigt underlag för total be- räkning av kostnader och för verkställighets- program.
Bygga för ett föränderligt samhälle
Målsättningen för byggandet både av bo- städer, arbetslokaler, kommersiell, kulturell och social service måste inriktas på för- ändring. Stora neutrala stommar kan ge rum för samspelet mellan individuellt och kol— lektivt, och man kan förändra innehållet efter funktionernas växlingar. Hushållens sammansättning förändras, antalet ensam- stående ökar, samtidigt växer nya hushålls- typer fram, storfamiljer prövas och fyller en funktion så länge bristen på bostadskom- plement för barntillsyn råder. Om däremot en utbyggnad av service kan förverkligas, förändras säkert synen på både storfamiljen och den ensamboendes situation. Den stora
Figur 10.14.
gruppen — storfamiljen — behöver ej vara så stor för barnens skull — den ensamma blir ej så ensam.
Beträffande utvecklingens dimensioner är det omöjligt att ange relationerna mellan olika byggnadsvolymer utan en dimensio- nerad målsättning för gemensamhetslokaler. Man kan dock utan tvekan konstatera att andelen av lokaler och ytor för kollektiva verksamheter måste komma att växa. Många typer av arbetsplatser och service- anläggningar kommer som tidigare antytts att kunna lokaliseras i nära kontakt med bostäder. Framför allt kommer andelen av lokaler för utbildning att fortsätta att växa, även om TV och övriga tekniska hjälpme- del ökar, och kommer säkert att på ett kon- kret sätt avbilda det utbildningssamhälle, som nu formas i kursplaner och långtids- program. Lokaler för arbete—utbildning-fri- tidssysselsättning, måltider, vård och lek nära kopplade till lokaler för vila, sömn, samliv, kommer att slå sönder sovstadsmo- dellen och kanske även b05tadsmodellen.
m_xN _
Detta påstående grundas på det faktum att andelen gemensamhetslokaler kommer att bli avsevärt mycket större redan om disku- terade serviceprogram förverkligas, speciellt med tanke på utbildningsprogrammens in- tegrerande del i yrkeslivets alla skeden, även med tanke på att många funktioner kan för- läggas till »bostaden». Ex. inköp via TV-te— lefon, utbildning och information via TV.
En annan aspekt på fördelningen mellan bostadsyta och gemensamhetsyta ges av trenderna i fråga om permanentbostad — fritidsbostad. Det är kanske naturligt att tän— ka att den kortare arbetsveckan kommer att locka till permanent bosättning i fritidsmil- jön eller till dubbel bosättning i delvis annan form än nu. Statens Planverks utredning (rapport nr 5: 3) om permanentning av fri- tidshus på västkusten ger bevis på denna tendens. En bostad i tät stadsmiljö med di- rekt tillgång till en serie kollektiva utrym- men kan vara ganska liten, just därför att så många funktioner försvinner från den individuella lägenheten och flyttas över till
Figur 10.15.
gemensamhetsytoma. Fritidsboendet kan härvid erbjuda en motpol och bör rymma olika trendalternativ — kollektiva byar och individuella celler i kontakt med natur. Ett franskt fritidshus som vänder sig efter solen i en orörd natur blir kanske idealet för många (se fig. 10.14, 10.15). Det represen- terar som tältet det isolerande, individuella huset i mitten av landskapet. Huset sträcker sig mot ljuset, öppnar sig som en blomma, ger luft och rymd åt en privilegierad. Låt oss ge plats även åt dessa sybariter, åtminstone för någon fri dag eller semestervecka: kalla det en form av rehabilitering från effektiva miljöer.
Som sammanfattning måste alltså fram— hållas, att program för samhällsbyggandet måste grundas på en total bedömning av utbyggnadsbehoven inom olika samhällssek- torer. När det gäller boendemiljön är det väsentligt att beräkna totalbehovet av loka- ler och ytor med utgångspunkt från de funktioner de skall fylla. Det blir nödvän- digt att sluta räkna med enbart bostadsJi
byggandet. I stället för att uttrycka mål- sättningen enbart i normerad lägenhetsyta bör man ange en beräknad utbyggnadsvolym för bostäder med tillägg för de gemensam- hetslokaler, trafikleder, utvändiga ytor, ser- viceanordningar och helst arbetsområden som hör till. En total produktionsvolym som omfattar även gemensamhetsanordningarna ger en mera realistisk bild av de ekonomiska insatser som krävs av staten, av kommu- nerna och de enskilda. Man borde ersätta begreppet lägenhetsyta i fysisk och ekono— misk planering med samhällsyta.
Detta måste styras trots att det fortfarande är mycket svårt att göra erforderliga dimen- sioneringar av bostadskomplementen och att behovet av bostadskomplement är olika inom olika kommuner bl. a. med hänsyn till be- fintliga anläggningar, befolkningsstruktur etc.
Praktiskt skulle frågan kunna lösas med hjälp av schablonberäkningar eller genom att man för varje större utbyggnadsområde eller saneringsprojekt begär en totalbedöm-
ning av bostadskomplement, kostnader och utbyggnadstakt i samband med prövningen av lånebehov och kvottilldelning. En tredje och kanske bättre utväg är att medverka till en bred och lättillgänglig information om de kommunalekonomiska och sociala villkoren för samhällsbyggandet för att härigenom skapa en medveten och kunnig opinion i miljöfrågor och en medverkan från konsu- menterna vid avvägning av kvalitetsnivå och kostnader.
Slutsats
Målet för det kommande samhällsbyggan- det kan sammanfattas mycket kort: 70-ta1et:
Formulera standardkrav och program för att upphäva regional ojämlikhet
Prioritera långsiktiga åtgärder beträffande boende, kommunikationer, arbets- och fri- tidsmiljö.
Långsiktigt perspektiv:
Forma och förverkliga totala program i samråd med en initierad opinion.
Följande figurer är hämtade ur »Göte- borgsregionen 1, Serviceinventering 1970».
o C] BJÖRKETORP
.bef. plan. -69 —75
. O daghem . C] lek skolor L A fritid shem
siffra i fig. anger antal anläggningar '
__ kommungräns _ blockgröns
0 IMIL I—l—l—L—f—LH—A—LI
Göteborgsregionen serviceinventering 1970 _ !:
1CM=1OBARN7—_14AR
1969 1 CM = 10 FRITIDSHEMSPLATSER 1969
PER 1.000 INV. 1969
ONSALA GÖTEBORG LÖFTADALEN STARRKÄRR MÖLNDAL HERMANSBY MARSTRAND NÖDINGE KUNGÄLV FIÄRÄS BIÖRKETORP SKEPPLANDA PARTILLE SÄRÖ ROMELANDA TJÖRN STYRSÖ LANDVETTER KODE STENUNGSUND ASKIM LERUM KÄLLERED LINDOME YTTERBY ÖCKERÖ RÅDA KUNGSBACKA
STOR—GÖTEBORG
Göteborgsregionen serviceinventering 1970
ODAGHEMSPLATSER 1 96 9
HH
OBARNO—GAR 1969
PER 1 .000 INVÅNARE 1969
MARSTRAND LÖFTADALEN GÖTEBORG PIÄRÄS HERMANSBY TIÖRN
KODE STARRKÄRR BIÖRKETORP ONSALA STYRSÖ ROMELANDA MÖLNDAL LANDVETTER ÖCKERÖ SKEPPLANDA PARTILLE RÅDA
SÄRÖ NÖDINGE ASKIM ' KÄLLERED KUNGSBACKA KUNGÄLV LERUM YTTERBY STENUNGSUND LINDOME
STOR-GÖTEBORG
'Göteborgsregionens serviceinventerin 1970 _ =
iCM=IOBARN4-6
ÄR
1 CM = 10 LEKSK'OLEP'LATSER PER 1.000 INVÅNARE 1969
MARSTRAND _LÖFTADALEN GÖTEBORG FIÄRÅS ONSALA STARRKÄRR STYRSÖ HERMANSBY MÖLNDAL KODE ROMELANDA BIÖRKETORP LANDVETTER TIÖRN ÖCKERÖ NÖDINGE PARTILLE ASKIM
SÄRÖ RÄDA SKEPPLANDA KUNGSBACKA KUNGÄLV LERUM YTTERBY STENUNGSUND KÄLLERED LINDOME
STOR-GÖTEBORG.
Göteborgsregionen serviceinventering 1970
10 % AV ANTALET INV. ÄLDRE ÄN 70 ÅR;
:mm
1CM= SUMMAN AV STAPLARNA
10 INV. ÄLDRE ÄN 70 ÅR 1969
10 PLATSER I ALDERDOMSHEM 1969 PER 1 .000 INVANARE
ASKIM YTTERBY KUNGÄLV LINDOME KÅLLERED RÅ'DA NÖDINGE PARTILLE MÖLNDAL KUNGSBACKA
STENUNGSUND
LERUM SÄRÖ STARRKÄRR LANDVETTER ÖCKERÖ GÖTEBORG BJÖRKETORP STYRSÖ ONSALA LÖPTADALEN ROMELANDA HERMANSBY
-F]_.. &
KODE SKEPPLANDA
' TJÖRN '
MARSTRAND
STOR-GÖTEBORG.
_bef. plan. -69 '-75
. O lågstadie- skolor _ I . D mellonstcrdie— skolor f A— A högstadle- -; skolor ;. siffra i fig. anger antal- anläggningar ?, — , i ' .. kommungräns . , LOFI'ADALEN . __ blockgröns & # o mu. - . "6 ' Ll—J—l—l—l—l—l—l—l—l ';
SKEPPLANDA
& _ ,. wp » s ' ”i " ..!äv »).
LANDVL'ITBR
BIÖRKETORP
bef. plan. ..59 -.
. Ö gymnaster
___, kommungräns blockgröns
0 1MIL w...—14.554
bef. plan. -69 -75
. D bibliotek
. O biblioteks- filial
A A region— bibliotek
___.— .komm'ungré'ms blockgrön s
0 "'I". |_H—l—l—l—l—L—l—l—I
LOKALER FÖR INOMHUS— IDROTT , IDROTTSHALLAR Antal anläggningar per tnv.1969,komm.vis 1000
. IliåäääD
%
0,00 — 0,20 — 0,40-— 0,00-— oyao-r
kommungräns blockgräns
lMlL &
0 0,19 .0;39 0;59 "0,79 0,99
GÖTEBORGSREGIONEN SPORT-OCH FRITIDSANLÄGGNINGAR
bef. plan. -69 -75 . O bollplan | C] Idrottsplats
kommungräns blockgräns o IMIL L_A_L_|_L_I_L_l_n_s_.l
SKEPPLANDA A
' '”?” ”"Ti'" .*?” " " ”. .Y: ' g
90. LANDVETTER
bef. plan. —69 -75
0. O varmbadhus . U 5 imbod Å A utomhus.—
bas säng
_— kommungräns LÖE'I'ADALEN __ blockgräns
' & "AQ.—anna; ”ä'—Ä... _Niw
0 'INIL w
000000.000000. OOOOOOO
BIÖRKETORP
bef. plan. -69 —75
. O fritid sgärdar
_. kommungräns _blockgräns
0 IMIL M..]
& t- . MM,! iii—fi" ,. J,?" !
'* '.rxfm'WF'" *"
BJÖRKET'ORP ;; . .
;bef. plan. —69 -—75
. O lokal för inom; husidrott
. D idrottshall
_ kommungräns blockgräns
() lMlL MLM—n...]
SKEPPIANDA
BT RKETORP
IDROTTSPL—ATSER, BOLL'PLANER
Antal anläggningar per 1000 inv.1969,komm.vis
'0 0,00 _- 0,29 0,30 - 0,59 0,60 — 0,99 ' >. 0,90 — 1,19 & 1,20 — —— kommungräns ___—- blockgräns
o 1 MIL man. 6
Litteraturförtecknin g
Brian Richards: »En ny rörlighet med nya for- don istadstrafiken», 1969 Ur serien »Urbaniseringsprocessen»: 1968 Lars Nordström: »Spridning och koncentration i rummet- nr 22, 1969 Jan Seebass: :Tre industriföretagsexterna per- sonkontakterx IVAzs meddelande nr 139, 1965
IVAzs meddelande nr 157: »Framtidens stad — stadens framtid-, Prisma 1969
Ökade ytbehov i stadsbygden, KBS 1965 Statens institut för byggnadsforskning: »Ur- banisering och ytor». 1966: 36 Byggforskningens informationsblad 1966: 36
Referat av EPO-rapporten ur Byggnadsindus— trin nr 13, 1969 T. Hägerstrand: SOU 1966:1 Appendix B , Sune Lindström: :Alternativa lösningar prövas ej tillräckligt vid stadsplaners utformning» I. Ågren: »Angereds fritidscentrumr, stencil 1967, modellstudium för serviceplanering Österlin M. och L.: »Att planera staden för offentligt och privat liv», examensarbete CTH 1968 Kommunikationsdepartementet: :Direktiv för ny byggnadslagstiftninga, 29.3.1968 Nordiska Rådet: 'Nordtrans», 1969: 13 SRB Bb 469: 1 och 2; Nordenström: Studium av den fysiska miljön i förhållande till projekteringsmetodik och produktionsteknik: ]. A 'Problemlokalisering 2. Trendanalys ooh testprojekt Gunnar Åsväm: »Normer för serviceutbudet: 1 och II 1968-1969 , Stor-Göteborgs samarbetskommitté: »Kommu- nalekonomil, 1970» och »Göteborgsregio- nen l. Serviceinventering 1970». M. Höglund, L. NiLsson och A. Norden- ham: trebetygsuppsats i företagsekonomi
nr 19,
GU. 1969 Stig Nordqvist: :Kollektiv trafik» etapp 1, 1969, Sydvästra Skånes kommunalförbund Byplan 123/1969: 5 Bo Björkman: Trafikprognoser för stockholms- regionen, göteborgsregionen, malmöregio- nen 1967—1969 Tidskriften >Ny Teknik» 1969: 39 Peter Hall: »Världsstäderna- Siegumfeldt och Stenz: :Bilderbok för plane- rare», Dansk legepladsselskap ]. ]. Serven-Schreiber: 'Den amerikanska ut- maningen»
W. Hamilton II & Dana K. Nance: :System- analys av transporter i tätortsregioner» ur :Scientific American», juli 1969 Svenska Teknologföreningen: »Sverige i mor- 80!" Tom Selander: »Sverige år 2000: Tord Backström: Artiklar 'Om hus» i GHT 1969—70 Statens Planverk: Västkusten, rapport nr 5: 3 Progressive Architecture. Febr. 1970 Byggforum 1969: 4
Summary
A marked interest can be noted in— wide— range forecasts as a basis for changes in certain sectors of the community. The trad- itional methods of forecasting based main- ly on passive projections of known data are more and more often being supplemented by studies aiming at avoiding the sources of error of the statistical methods. These active descriptions of future conditions are based on intuitive assessments rooted in rel- atively uniform ideas of development per- spectives. '
The methods and forms encountered in this type of futurological assessment vary. As yet no established technique for pro- duction and documentation of such material exists, but intense development work is in progress. There is, moreover, good reason to assume that' futurolog'ical research will develop into a science with its own special theory and methods.
The field covered by the Service Com- mittee includes a large number of com- munity functions. A review of the service issue since its appearance in its present form reveals that it has been coupled with a whole series of events within the community framework. The demand for resident ser- vice has at times been described as a pri- mary requirement, and at other times as a consequence of changes in the community which have not been felt to be open to influence.
These extremes encountered in discussion
on service serve to illustrate that resident service must be placed in relation to com- "munity development as a whole and that the planners of service facilities in the long- term perspective must realize the interplay between the service needed and the services offered on the one hand. ”and the other functions of the community on the other.
It was this general background which decided the Service Committee to try to compile material which would provide a better basis for its handling of” service is- sues over a longer period of time. The aim of the material would thus be to present .a broad description of development trends and probable changes in the most impor- tant sectors of the community over the decades to come. ' -
A basicdifficulty assails all forecasts of the future; namely, to what extent the dif- ferent development trends should be judg:d to be open to influence from the perspec- tive adopted by the study. A further dif- ficulty is how to make forecasts on each level dependent upon forecasts and evalu- ations of events on general levels.
Published forecasts reveal that we hcre have a choice between different basic con- ditions. Some authors treat community de- velopment as a phenomenon which is not open to influence, while others emphasize the scope for guiding such development by means of changed objectives and suitable aids. Some attempt to limit their descrip-
tions to the problems in questin, while others paint a more comprehensive picture as a basis for alternative courses of events in their respective fields. '
The Service Committee did not guide its study of structure into any of the above channels. It did, however, assume that rea- sonable scope for influence would be spe- cified in dealing with the subject and that the geographic perspective would be limited to Swedish territory. It also assumed that all statistical data available and fixed polit- ical and economic conditions would be uti- lized. Moreover, the range of time covered would be no longer than that permitting review of the basic conditions for the de- velopment trends mentioned.
The Committee did not feel that the authors of the structure study should focus their attention on partial problems which they might feel to be of importance to the service issue. A task for the Committee itself is to isolate those elements in the re- port which are of special interest from the point of view of service. The purpose of the structure study is thus to provide a broadly based description of the community as a background for assessments by the Committee.
In order to achieve a reasonable degree of detail in the study and in order to ob- tain qualified expert opinions, it was nec— essary to divide the responsibility for the work among several authors. This meant that the field of community development itself had to be divided into a number of sections. The Committee's secretariat pro- posed its division into ten sub-sectors each of which would be dealt with by one per- son.
There are no doubt many ways of ef- fecting a division of the community as an entity. Frequently encountered are divisions into macro and microstructures; demarca- tion of events on the community and in- dividual levels. Other examples distinguish between administrative, economic and so- cial structures in the community or refer to technical and human development.
The principle adopted by the Service
Committee conbines several of these ap- proaches and is based on four sub-sectors associated with the individual, i.e. popu- lation structure, social structure on the micro-level, consumption structure and re- creational structure, plus six sub-sectors as— sociated with the community, namely, edu- cational structure, labour market structure, social structure on the macro—level, produc- tion structure, administrative structure and physical structure.
In spite of the fact that the study com- prises no less than ten parts, it still lacks aspects which may be considered relevant; one such aspect might be labelled political structure and deal with forms of influence by members of the community. This prob- lem is, however, touched upon indirectly in a number of sections. Another field which is not given separate attention, despite its influence on the country's domestic affairs, is the economic and financial structure. In the majority of cases the perspective chosen is ten years plus an extension taking us up to the turn of the century. Some authors, however, have adopted other temporal per- spectives.
The basic contents of the ten sections is as follows:
I. Population structure—with special em- phasis on geographic divisions, urbanization, geographic variations and the relationship between domicile and location of qualified service. » -
2. Social structure macro-leveI—the heavy aspect of social politics—labour market pol— icy, housing policy, social insurance and certain subsidies—effect on the social struc- ture of the community, different forms of social control (e.g. laws referring to care of members of the community, forms of such care) and an outline of a new con- cept of service.
3. Social structure micro-Ievel—the conse- quences of changes in the social structure for the individual in different physical en- vironments and discussion on the courses
of action open to the— individual on the basis of examples.
4. Recreational structure—the concept of leisure followed by discussion on the fac— tors affecting the amount of leisure and its division between different types of ac, tivities.
5. Educational structure—the goals of edu- cational policy as seen from different stand- points and on the basis of this sketches conceivable changes in the Swedish edu— cational structure.
6. Labour market structure—important changes in the structure of trade and oc» cupation, in the structure of sex distribu- tion, age and education, in the number of married women in gainful employment and in the labour situation of handicapped per- sons.
7. Production structure—the development of the total production capacity, its distri- bution among branches of the economy, and factors assumed to determine changes.
8. Consumption structure—calculation meth- ods and problems of delimination and spot— lights the division of private and public consumption, production for personal'use and consumption profiles in different cat- egories of the population.
9. Administrative structure—public adminis- tration on the national, regional and local levels, organization of urban planning and the effect of technical developments on the administrative machine and its tasks.
10. Physical structure-the unwieldiness of the physical side of urban planning, specifies organizational requirements for better func— tioning of the planning structure and dis- cusses models for physical environment based on dispersion—concentration.
Each author is solely responsible for his own section. The Committee has kept up to date with the report through the sub:_
mission of rough drafts in the course of the work. The authors have had a certain amount of joint consultations, with, how- ever the aim of co-ordinating or harmoni- zing evaluations and interpretations.
It is left to the reader to make his own assessments of the material presented. The Service Committee plans to analyse the forecasts emerging from the structure study on the basis of the goals for resident service presented in the report, Boendeservice 2 (SOU 1970: 68) and in a later report to attempt to define the consequences of the provision of service in long-term perspective.
