SOU 1972:6
Reklam : delbetänkande
Till Statsrådet och chefen för utbildningsdepartementet
Genom Kungl Maj:ts beslut den 14 oktober 1966 bemyndigades chefen för kommunika- tionsdepartementet att tillkalla elva sak- kunniga jämte experter och sekreterare med uppgift att utreda frågan om reklamens verk- ningar med särskild hänsyn till reklamsänd- ningar i televisionen. Med stöd av detta bemyndigande tillkallades som sakkunniga generaldirektören Nils Hörjel, tillika ord- förande, numera riksdagsledamoten Karin Andersson, dåvarande ledamoten av riksda- gens andra kammare Johannes Blidfors, nu- mera chefredaktören Sven Gerentz, numera statssekreteraren Nils-Olov Hasslev, direk- tören Sven Hellsten, författaren Sven Lind- qvist, direktören Sten Pagmar, förste forsk- ningssekreteraren Ursula Wallberg, numera direktören Carl-Henrik Winqwist och pro- fessor Karl-Erik Wärneryd. Sedan Pagmar och Hellsten anhållit om entledigande för- ordnades den 7 respektive den 23 september 1970 såsom ledamöter i deras ställe direk- tören Lars Wiege och direktören Lars G Johnsson.
Såsom experter att biträda utredningen har förordnats bl a direktören Göran Albins- son, docenten Alf Carling, departements- rådet Hans Fridolin, kammarrättsassessorn Leif Lindstam, departementssekreteraren Åke Sundström, direktören Sten Tengelin och kammarrättsrådet Sverker Widmark.
Till sekreterare i utredningen förordnades den 25 januari 1967 filosofie licentiaten Arthur Sarman.
Utredningen började sitt arbete den 30 januari 1967 och antog namnet reklamutred- ningen. Enligt Kungl Maj:ts beslut hör utred- ningen numera under utbildningsdeparte- mentet.
Utredningen får härmed överlämna ett delbetänkande, Reklam 1. Beskattning av reklamen.
Under arbetet med delbetänkandet har utredningen mottagit skrivelser från vissa organisationer och företag (bilaga II).
I delbetänkandet beskrivs och analyseras reklamens omfattning, struktur och verk- ningar relativt kortfattat. En utförlig be- handling finns i det delbetänkande, Reklam II. Beskrivning och analys, som utredningen avger inom kort).1
I föreliggande betänkande redovisar i ka- pitel 4 utredningens majoritet, bestående av ordföranden Hörjel samt ledamöterna Andersson, Blidfors, Hasslev, Lindqvist och Wallberg, de skäl som den anser tala för införande av en allmän reklamskatt. Till detta kapitel har särskilt yttrande avgivits. Minoriteten, bestående av ledamöterna Gerentz, Johnsson, Wiege och Winqwist, an- för i kapitel 5 de skäl som enligt dess mening talar mot en sådan skatt.
Utredningen har vid utarbetandet av före- liggande delbetänkande i betydande omfatt- ning utnyttjat ledamoten Wämeryds speci-
1Innehållsförteckningen till Reklam II intogs som bilaga III i den stencilerade versionen av föreliggande delbetänkande.
ella sakkunskap inom vissa av de fackom- råden, som behandlas i betänkandet, och han har på utredningens uppdrag medverkat ut- redningstekniskt vid utformningen av såväl kapitel 4 som kapitel 5.
Samtliga ledamöter är eniga om innehållet i övriga kapitel med de undantag som fram- går av avgivna reservationer och särskilda yttranden. Med de utgångspunkter, som an- givits av majoriteteni kapitel 4 och av minori- teten i kapitel 5, står sålunda hela utredning- en bakom det i kapitel 6 redovisade förslaget till beskattningssystem, såtillvida att reserva- tion icke anmälts mot detta förslag. Dock föreligger till detta kapitel särskilda yttran- den.
Reservationer och särskilda yttranden, fogade vid betänkandet, har avgivits av leda- möterna Andersson, Gerentz, Johnsson, Lindqvist, Wiege och Winqwist.
Stockholm den 21 januari 1972
Nils H örjel Karin Andersson Johannes Blid fors Sven Geren tz N ils—Olof Hasslev Lars G Johnsson Sven Lindqvist Ursula Wallberg Lars Wiege
Carl-Henrik Winqwist Karl-Erik Wärneryd
/A rthur Sarman
InnehåH
Kapitel 1 Sammanfattning .......
Kapitel 2 Allmän bakgrund till del- betänkandet ................. 2.1 Direktiven för utredningen 2.2 Utredningens arbetssätt ..... 2.3 Utredningens arbete med en re- klampålaga .............. 2.4 Annonsskatten ........... 2.5 Motiven för delbetänkande i skattefrågan ............. Kapitel 3 Reklamkostnaderna 3.1 Reklamkostnaderna enligt utred- ningens statistiska undersökning 3.2 Reklamkostnadernas utveckling
Kapitel 4 Allmänna överväganden som talar för en reklampålaga — utredningens majoritet (sex leda- möter) ..................... 4.1 Reklamen i samhället ....... 4.2 Några utgångspunkter för majo- ritetens värdering av reklamen 4.3 Reklamens funktioner ...... 4.4 Resursanspråk vid ökande re- klamvolym .............. 4.5 Reklamen som informationskälla 4.6 Reklamen som påverkansfaktor 4.7 Behov av åtgärder på reklamens område — reklampålaga ..... 4.8 Andra medel för reklampåverkan än pålagan .............. 4.9 Pålagestorlek och pålageeffekter
m m 14
14 m
17
19
19 20
25 25
25 27
28 32 35 37
39
4.10 Majoritetens förslag ........ 4.11 Vissa tillägg till föregående av- snitt .................. Kapitel 5 Allmänna överväganden som talar emot en reklampålaga — minoritet av fyra ledamöter . . . . . 5.1 Reklamen i samhället ....... 5.2 Några utgångspunkter för mino- ritetens värdering av reklamen 5.3 Reklamens omfattning ...... 5.4 Reklamen och konsumenterna 5.5 Effekter av en reklampålaga . . . 5.6 En reklampålaga och konsu- menterna ............... 5.7 En reklampålagas verkningar på företagen och deras anställda 5.8 En reklampålaga och pressen 5.9 Skattepolitiska synpunkter på en reklampålaga ............ 0 Ett befrielseinstitut ........ 1 Pålaga som reklampolitiskt me— del ...................
Kapitel 6 Skatteförslaget. Allmän mo- tivering .................... 6.1 Inledning ............... 6.2 Nuvarande beskattning av re-
klam i Sverige ............ 6.3 Reklambeskattning utomlands . 6.4 Olika former för reklambeskatt—
ning .................. 6.5 Val av beskattningsform 6.6 Beskattningsområdet
45
46
51 51
52 56 58 66
68
70 73
74 76
77
81 81
81 83
85 86 93
6.7 Skattskyldighet ........... 6.8 Beskattningsvärde m m ...... 6.9 Redovisningsskyldighet ...... 6.10 Import av reklam .......... 6.11 Beskattningsförfarandet m m . . 6.12 Inkomstberäkning .........
Kapitel 7 Reklamskattens inverkan på pressens ekonomi ........... 7.1 Beskattningen av annonsintäkter 7.2 Omläggningens konsekvenser för dagstidningarna ........... 7.3 Kompenserande åtgärder .....
Bilagor I Författningsförslag ........... I:1 Förslag till förordning om re- klamskatt ............... 122 Förslag till lag om ändring i förordningen (1959:92) om för- farandet vid viss konsumtionsbe- skattning ............... 113 Specialmotivering ......... II Mottagna skrivelser .......... III lnnehållsförteckning till utredning- ens delbetänkande Reklam II. Beskrivning och analys. (Bilaga III var intagen i den stencilerade versionen av föreliggande betän- kande, men utelämnas här.)
Reservationer
1. Av ledamöterna Andersson, Ge- rentz, Wiege och Winqwist till ka- pitel 7 ...................
2. Av ledamoten Winqwist till kapitel
Särskilda yttranden
1. Av ledamoten Andersson till kapi- tel 4 ....................
2. Av ledamöterna Gerentz och Johnsson till kapitel 3 och avsnitt 6.12 ....................
3. Av ledamoten Johnsson till kapitel 7 ......................
4. Av ledamoten Lindqvist till kapitel 6 ......................
5. Av ledamoten Wiege till kapitel 6
108 111 112 113 115 116
120
121
122
125
125
132 133 137
138
138
142
144
145
146 163
1. Sammanfattning
I kapitel 2 ges den allmänna bakgrunden till delbetänkandet. Utredningen har enligt sina direktiv två huvuduppgifter: dels att utreda och värdera reklamens verkningar i allmän- het, dels att, mot denna bakgrund, behandla frågan om reklamsändningar i televisionen.l anslutning till den förstnämnda uppgiften påbörjades på initiativ av en grupp inom utredningen redan tidigt arbete med en re- klampålaga. Reklampålagan har förutsatts ha två syften. Det ena är att hålla reklamens omfång nere, det andra att påverka rekla- mens innehåll och utformning.
De tekniska problemen kring en allmän reklampålaga har visat sig vara komplicerade. Tidigare erfarenheter av en sådan pålaga saknas både här och i andra länder, varför tidskrävande och delvis omfattande special- utredningar har erfordrats.
Våren 1971 beslöt riksdagen att införa en annonsskatt fr o m den 1 juli 1971. [ propo- sitionen med förslag till förordning om annonsskatt angavs att reklamutredningen arbetade med frågan om en allmän reklambe- skattning och att dess arbete beräknades kunna slutföras under 1971. I sitt betänkan- de över propositionen anförde riksdagens skatteutskott att redan nästa års riksdag kunde väntas få ta ställning till förslag om en allmän reklamskatt. Såväl propositionen som skatteutskottets betänkande betecknade annonsskatten som ett provisorium med för- hållandevis kort giltighetstid.
Mot nu anförda bakgrund har reklamut-
redningen ansett sig ha fått riksdagens och Kungl Maj:ts uppdrag att behandla frågan om en reklampålaga med förtur. Samtidigt har arbetet fortgått med att slutföra den del av utredningens betänkande som beskriver och analyserar reklamens omfattning, struk- tur och verkningar. Denna betänkandedel beräknas bli publicerad i februari eller mars 1972.
Samtliga ledamöter i utredningen har del- tagit i arbetet med den tekniska utformning- en av reklampålagan för att göra denna tekniskt så tillfredsställande som möjligt. Det har dock rätt delade meningar om lämp- ligheten av att införa en allmän reklampåla- ga. Utredningen har valt att i särskilda ka- pitel låta de ledamöter som förordar en reklampålaga respektive tar avstånd från en sådan redovisa de överväganden som styrt deras ställningstaganden.
I kapitel 3 redovisas dels en kortfattad översikt av reklamens kostnader 1967 enligt utredningens egna undersökningar, dels en framskrivning av kostnaderna till 1970 och 1975. Reklamkostnaderna enligt utred- ningens företagsenkät jämte uppskattat be- lopp för företag, som ej ingick i enkäten, uppgick 1967 till 1600 milj kr. Industrin stod för ungefär hälften därav och parti- och detaljhandeln för nära en fjärdedel vardera. För producentvarusektorn uppgick reklam- intensiteten till 0,6% och för konsument- varusektom till 2,0 %. Reklamintensiteterna varierar i hög grad mellan varor och varu-
Under perioden 1960—1967 steg reklam- kostnaderna enligt det siffermaterial. som stått utredningen till buds, i fasta priser räknat _ d vs reklamvolymen — i samma takt som den privata konsumtionens volym. Om samma tillväxttakt för reklamvolymen och samma relativa prisstegring för reklam- tjänster antas gälla även efter perioden ger en framskrivning uttryckt i 1970 års konsu- mentpriser reklamkostnader på 2 100 milj kr för 1970 och 2 700—2 800 milj kr för 1975. Detta har betecknats som normalaltemati- vet. I ett lågalternativ har märkesvarurekla- men i press, utomhusmedia etc framskrivits med den lägre ökningstakt som synes ha gällt för denna åren 1965—1970, medan övrig reklam antagits utveckla sig som i normal- alternativet. Enligt lågalternativet beräknas reklamkostnaderna för år 1970 till 2 000 milj kr och för 1975 —i 1970 års prisnivå — till 2 500 milj kr. Utredningen konstaterar att framskrivningar av detta slag givetvis innebär betydande osäkerhet. Det data- underlag som finns är bristfälligt. Därtill kommer att faktorer som påverkar reklam- volymens utveckling kan förändras under den period som framskrivningen avser.
I kapitel 4 redovisar utredningens majori- tet sina överväganden, som leder fram till förslag om en allmän reklampålaga. Majorite- ten utgår från två grundläggande förhållan- den. Reklamen är ett led i ekonomisk verk- samhet och måste betraktas mot bakgrund av marknadsekonomins sätt att fungera. Den utgör emellertid också en del av den vardag- liga miljön; reklamen är en samhällsföreteel- se och måste därför granskas även från andra synpunkter än de rent ekonomiska.
[ en marknadsekonomi av svensk typ är reklamen ett nödvändigt och legitimt medel för säljarna att främja avsättning av varor och tjänster. Marknadsekonomin bygger på att det finns en viss jämspelthet mellan parterna på marknaden, dvs säljare och köpare. Väsentliga villkor för jämspelthet är att köparna skall vara väl informerade om tillgängliga produkter och att köparnas pre- ferenser förmedlas till säljarna utan att styras
av dessa. Endast därigenom kan produktio- nen, i den mån det är tekniskt och ekono- miskt möjligt, inriktas så att den uppfyller konsumenternas önskemål.
Villkoren för en sådan jämspelthet är emellertid i allmänhet icke uppfyllda. Rekla- men, som den i regel är utformad, accentue- rar den bristande balansen mellan köpare och säljare. Köparna är för sin information om varor och tjänster i hög grad beroende av säljarnas reklam. Reklamen har från säljarnas synpunkt uppgiften att påverka köparnas preferenser. [ den mån detta sker genom att reklamen förmedlar adekvat information (av- passad efter konsumenternas behov och önskemål) föreligger ingen intressemotsätt- ning. Ofta söker emellertid säljarna i sin reklam påverka köparna med andra medel än adekvat information — tex ensidigt fakta- urval, emotionellt innehåll, suggestiv utform- ning. Därigenom rubbar reklamen konsu- menternas inflytande på produktionen.
Som informationskälla för konsumenten har reklamen påtagliga brister. Reklamens omfattning och form bestäms av säljarens intresse att påverka snarare än av konsumen— tens efterfrågan på produktinforrnation. Re- sultatet blir att konsumenten ofta saknar eller har svårt att finna väsentlig produkt- information samtidigt som reklam med låg informationshalt blir alltmer omfattande och påträngande. Till en alltför obetydlig del har konsumentupplysningen kunnat balan— sera vissa av reklamens brister. Det står allt klarare att mycket stora resurser skulle behö- va sättas in på konsumentupplysning för att den skulle kunna fungera tillfredsställande i detta avseende. Från samhällsekonomisk synpunkt är det inte rimligt att två dyrbara informationssystem består sida vid sida och att det ena systemets — konsumentupplys- ningens — huvuduppgift skulle vara att ba- lansera och motverka det andra — reklamen. Om reklamen kan förmås att ge adekvat information, kan konsumentupplysningen få delvis andra uppgifter, tex att ge mer över- siktlig, jämförande information.
Såväl samhällsekonomiskt som företags- ekonomiskt kan stora reklaminsatser inne—
bära dålig resursanvändning. En mycket stor reklaminsats fyller samhällsekonomiskt sett inte någon egentlig uppgift när den används för att öka avsättningen av en bland flera synonyma — och prismässigt ungefar likvär- diga — varor på de övrigas bekostnad. Där skulle reklaminsatserna kunna minskas utan att efterfrågefördelningen påverkades. Av re- klamutredningens undersökningar framgår också att säljarnas bedömning om vad som är en lämpligt avvägd reklaminsats inte alltid baseras på ingående kalkyler utan istället följer enkla tumregler.
Stora reklaminsatser kan även i andra avseenden bidra till ett försämrat utnyttjan- de av resurser. Reklamen får sålunda ofta ersätta priskonkurrens och används då för att ge säljaren en skyddad position på mark- naden. Den kan medverka till monopolten- denser och annan koncentration, som inte är till fördel för konsumenten. Reklamen är en faktor som i allmänhet gynnar stora säljare.
Reklamen gör sig gällande som en faktori miljön genom att den är så gott som allestä- des närvarande. Den lockar till sig uppmärk- samhet genom olika knep och upplevs därför ofta som påträngande. Särskilt vissa former av reklam är svåra att värja sig mot. Det ständi- ga trycket från reklam som talar för köp och konsumtion av produkter kan på sikt befaras påverka den enskilde individens värderingar av olika förhållanden i samhället, hans in- ställning till sig själv och andra. Tänkbara sådana effekter kan — bl a med hänsyn till tryckfriheten — givetvis inte åberopas som skäl för åtgärder mot reklamen. Majoriteten anser dock att utvecklingen på detta område bör bli föremål för studium och debatt.
Mot den skisserade bakgrunden förordar utredningsmajoriteten att reklamen ytterliga- re reformeras i vissa avseenden som inte täcks av nuvarande lagstiftning, främst mark- nadsföringslagen. F n saknas möjligheteratt ingripa mot reklamens omfattning och att stimulera till ett mer informativt innehåll jämte en från konsumentsynpunkt mer god- tagbar utformning. En reklampålaga ger så- dana möjligheter, särskilt om den kombine- ras med medel att ge befrielse för reklam
med adekvat information. Utredningen är ännu inte färdig med sina överväganden be- träffande de åtgärder som kan vara lämpliga på längre sikt för att ändra reklamens inne- håll så att konsumenten får tillgång till mer adekvat information. Vad beträffar rekla- mens omfattning finner majoriteten vägande skäl tala för att en allmän reklamskatt på 10% införs från och med den 1 juli 1972 i syfte att dämpa reklamens volym.
Liksom de åtgärder statsmakterna tidigare vidtagit på det konsumentpolitiska området avses reklamskatten, tillsammans med övriga åtgärder som övervägs, vara korrektiv mot påtagliga brister i främst vissa konsument- varumarknaders sätt att fungera. Åtgärderna avses därmed inom ramen för marknadseko- nomiska principer bidra till en från konsu- mentsynpunkt förbättrad resursanvändning.
I kapitel 5 redovisar utredningens minori- tet de överväganden, som föranleder den att avstyrka införandet av en reklampålaga. Ut— gångspunkten är därvid att reklamen måste bedömas insatt i sitt sammanhang som en viktig del i marknadsekonomin.
En väsentlig förutsättning för att mark- nadsekonomin skall kunna fungera tillfreds- ställande är att alla kan fritt och utan konst- lade hinder kommunicera med varandra. Detta gäller företag likaväl som konsumen- ter. Friheten att kommunicera kan liksom all annan frihet missbrukas. På reklamens områ- de fmns därför ett system med rättsliga och utomrättsliga regler, som med avseende på sitt innehåll fyller högt ställda konsument- krav. Såväl myndigheter — tex konsument- ombudsmannen och marknadsrådet — som frivilliga organ ser till att reglerna tillämpas. Det finns redan goda möjligheter att påverka reklamens innehåll till konsumentens gagn.
Det anses mycket svårt att bedöma vilka verkningar en skatt eller annan pålaga på reklamen skulle få. Skattens effekter be- ror på hur de olika beslutsfattarna reagerar. Reklamutredningen har inte gjort några em- piriska undersökningar av troliga reaktioner och effekter av en pålaga. Alla bedömningar måste baseras på antaganden och spekulatio- ner. Redan den betydande osäkerhet som
vidlåder bedömningarna av en reklampålagas följder utgör ett skäl att avstyrka dess infö- rande.
Det anses troligt att en skatt medför att reklamvolymen minskar. Men all reklam drabbas lika oavsett funktion och beskaffen- het. Särskilt värdefull reklam drabbas lika hårt av pålagan som reklam vilken bedöms vara mindre värdefull. Reklampålagan slår blint.
De totala rnarknadsföringskostnaderna i samhället omfattar såväl de totala reklam- kostnaderna som kostnaderna för alla andra åtgärder företagen vidtar i sin marknadsfö- ring. Dit hör bl a personlig försäljning, ser- vice, förpackningar och prover. Mycket ty- der på att en reklampålaga skulle medföra en ökning av de totala marknadsföringskostna- derna. Även marknadsföringens anspråk på reala resurser i form av arbetskraft, maski- ner, materiel av olika slag etc kommer att öka. Det är därvid att märka att det inte har gjorts gällande, att reklamens olika substitut är bättre som informationskällor. Från kon- sumentsynpunkt anses reklamen ha den för- delen att den är offentlig och kan utsättas för granskning och kontroll.
Reklamen är även komplement till andra konkurrensmedel och en förutsättning för att dessa skall kunna användas. En prissänk- ning eller produktförbättring som inte kan göras känd med hjälp av reklam är förfelad. En skatt på reklam kan få som effekt att produktutvecklingen bromsas, därför att in- troduktionen av nya produkter försvåras. Detta kan bli en belastning inte enbart från konsumentsynpunkt utan också med hänsyn till de internationella konkurrensmöjlighe- terna hos exportföretagen i sådana branscher som kännetecknas av intensiv produktut- veckling. Priskonkurrensen som ofta är för- lagd till detaljhandelsledet försvåras genom en reklampålaga.
De rubbningar i marknadsmekanismerna som uppkommer till följd av en reklampåla- ga och eventuella andra ingripanden mot reklamen kan bli till allvarligt förfång för konsumenterna.
Utredningens minoritet anser att hänsyn
till pressens villkor talar för att den nuvaran- de annonsskatten avskaffas utan att ersättas av någon allmän reklampålaga. Om statsmak- terna likväl skulle finna att en reklampålaga bör införas leder en så hög skattesats som 10 % till en merbelastning för tidningar och tidskrifterjämfört med vad som nu förekom- mer. Den föreslagna reklamskatten skulle försvåra pressens ekonomiska möjligheter att fullgöra sin opinionsbildande verksamhet.
Den grafiska industrin upplever för närva- rande en smärtsam strukturomvandling. Be- tydligt över tusen arbetare och tjänstemän berörs av aktuell och nära förestående ar- betslöshet. En gemensam uppvaktning inför reklamutredningen har gjorts av företrädare för den grafiska branschens arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Stor oro uttryck— tes därvid för följderna av en reklampålaga. Minoriteten anser att stor vikt bör tillmätas de synpunkter mot en reklampålaga, som berörda parter inom den grafiska industrin gemensamt anfört.
En reklampålaga kommer att bli utom— ordentligt krånglig och kostsam att tillämpa. Redan författningstexten jämte motiveringar visar vilka problem som pålagan reser. Den kommer att kräva ett nätverk av särregler, vilkas tillämpning kan väntas vålla stora ad- ministrativa svårigheter för berörda myndig- heter och företag.
En skatt är ett otjänligt reklarnpolitiskt medel. Enligt minoritetens mening får det också anses i sak olyckligt och otillfredsstäl- lande att utredningen avger ett förslag om en reklampolitisk åtgärd innan någon egent- lig analys av mål, medel och verkningar kunnat genomföras. Reklamskatten bör så- lunda inte införas.
Kapitel 6 behandlar utredningens skatte— tekniska överväganden. Reklamen beskattas fn inom ramen för mervärdeskatten. För de skattskyldiga till mervärdeskatt elimineras dock skatten genom den i systemet inbyggda avdragsrätten. För de flesta reklamköparna är därigenom reklamkostnaderna fria från mervärdeskatt. Annonsskatten som utgår se— dan den 1 juli 1971 gäller all annonseringi periodiska publikationer med undantag för
vissa sådana som är befriade från mervärde- skatt.
Två beskattningsformer ses som möjliga alternativ. Enligt en punktskattemodell tas skatt ut hos företag vilka utför eller ombe- sörjer reklarn på samma sätt som tidnings- företagen nu har skattskyldighet för annons- skatten. Enligt en modell för omkostnadsav- gift genomförs beskattningen på grundval av bokförda kostnader för skattepliktig reklam och reklamköparna blir skattskyldiga. Utred- ningen har noga vägt fördelarna och nackde- larna med de båda beskattningsformerna. Med hänsyn framför allt till skattetekniska fördelar i nuläget har utredningen stannat för att föreslå att beskattningen ges formen av en punktskatt. Utredningens majoritet förutsätter att beskattningsforrnen efter ca fem år omprövas med beaktande av de re- klampolitiska syften som majoriteten uttalat sig för.
I princip bör beskattningen enligt utred- ningens mening avse hela reklamområdet. Av praktiska skäl är det emellertid nödvändigt dels att undanta vissa, var för sig relativt obetydliga reklamformer samt det kreativa arbetet med reklam, dels att för beskattade reklamformer undanta vissa kostnadsposter från beskattningsvärdena. Sålunda beskattas tex inte gåvo- och presentreklam, arbete utfört på reklambyråer eller på reklamköpar- nas egna reklamavdelningar, skyltningsarbe- te, demonstrationer på försäljningsställen och reklamundersökningar.
I fråga om pressannonsering, filmreklam, trafik- och annan utomhusreklam läggs kost- naden för offentliggörandet, d v s mediakost- naden, till grund för beskattningen. För re- klamtrycksaker utgörs beskattningsvärdet av produktionskostnaden från klichéarbeten till och med tryckprocess och eventuell bind- ning. Distributionskostnaden för reklam- trycksaker beskattas däremot inte. Reklam- trycksaker som införs i landet beskattas vid tullbehandling.
Beträffande postorderkataloger medges en avsevärd reduktion av skatten, när det före- ligger klara kriterier för att katalogens ut- givare driver postorderförsäljning i egentlig
mening. För sådana mässor och utställningar som är skattepliktiga är monterhyran under- lag för skatten. Icke skattepliktiga är tex permanenta utställningar samt mässor med särskild internationell anknytning.
Beskattningen avser endast reklam som riktar sig till den svenska marknaden. Som reklam räknas även erbjudande om köp. Platsannonser samt icke—kommersiell annon- sering av olika slag faller utanför beskatt- ningsområdet.
Reklamskatten beräknas inbringa brutto 133 milj kr för budgetåret 1972/73. Därifrån bör avräknas dels motsvarighet till nu vid annonsbeskattningen tillämpade bottenav- drag alternativt ett nykonstruerat allmänt produktionsbidrag till pressen, dels den ytterligare kompensation till dagspressen som utredningen förordar. Det återstående beloppet uppskattas grovt räknat till 100 milj kr eller till ca 50 milj kr mer än vad en försatt annonsskatt skulle ge.
I kapitel 7 behandlar utredningen reklam- skattens effekter på pressens ekonomi. Ut- redningen har konstruerat ett skatteförslag som i möjligaste mån behandlar olika re- klamformer likvärdigt. Den föreslår att en gräns för redovisningsskyldighet liksom vid annonsskatten skall sättas vid 60 tkr (30 tkr tex vid egenproduktion av reklamtryck- saker). Däremot upptar författningsförslaget inget bottenavdrag motsvarande det som gäl- ler vid annonsskatten och som uppgår till högst 3 milj kr. Bottenavdraget vid annons- skatten är så uppbyggt att alla skattskyldiga periodiska publikationer får en restitution av inbetalade skattebelopp.
Med hänsyn till pressens ekonomi och till vissa trots allt förefintliga ojämnheter i be- skattningen av olika media anser utredningen — såsom ovan antytts — det nödvändigt att föreslå att antingen ett bottenavdrag motsva— rande det vid annonsskatten gällande eller ett allmänt produktionsbidrag av samma om- fattning skall införas. Utredningen tar inte ställning till vilketdera alternativet som bör genomföras, då ett sådant avgörande närmast är en presspolitisk fråga och därför faller utanför utredningens uppgifter.
Med bottenavdrag eller motsvarande pro- duktionsbidrag utgör det faktiska skatteut- taget för dagspressens del i genomsnitt 7 % av annonsintäktema. Med hänsyn till det ökade skatteuttaget anser utredningen att det nuvarande presstödet bör omprövas och utökas. Riktpunkten bör därvid vara att den kombinerade effekten av skatt och stöd icke blir en försämring av de ekonomiska villko- ren för dagspressens opinionsbildande verk- samhet.
2. Allmän bakgrund till delbetänkandet
2.1 Direktiven för utredningen
Reklamutredningens uppdrag är enligt direk- tiven att utreda reklamens verkningar med särskild hänsyn till reklamsändningar i tele- visionen. I direktiven framhålls bl a följande. Reklamen har i Sverige, liksom i andra jämförbara länder, fått en alltmer ökad an- vändning såsom konkurrens- och marknads- föringsmedel. Som en följd härav har reklam- kostnaderna fortlöpande vuxit kraftigt. I all- mänhet har de ökat snabbare än nationalpro- dukten. Det framhålls vidare att med den ökade omfattning reklamen fått har följt en intensivare debatt om dess roll i samhället. Debatten har i och för sig inte inneburit ett ifrågasättande av den funktion som den kommersiella reklamen har för näringslivet. Debatten har i stället främst gällt reklamens rimliga omfattning och inriktning med hän- syn till de distributions- och kommunika- tionsuppgifter den har att lösa. Även rekla— mens utformning och kvalitet från informa- tionssynpunkt har uppmärksammats. Reklamdebatten har särskilt kretsat kring reklamens samhällsekonomiska effekter, bl a dess inverkan på sysselsättning, prisnivå och produktivitet. Skilda uppfattningar har fram- kommit i debatten om reklamens inverkan på den totala efterfrågan i landet och där- med på den ekonomiska aktiviteten. Beträf- fande möjligheterna att genom ytterligare reklaminsatser påverka sysselsättningen har framhållits att de i ett land med full syssel-
sättning är begränsade. Frågan har också ställts om det finns anledning anta att de reklamintensivaste företagen även är de pro- duktionseffektivaste. Från företagsekono- misk synpunkt har hävdats att reklamen har sitt värde genom att möjliggöra den mekani- sering av marknadskommunikationerna, som distributionens fortsatta rationalisering krä— ver.
Reklamen har från konsumentsynpunkt ägnats betydande uppmärksamhet i debat- ten. Framför allt har frågan gällt om och i vilken utsträckning samt på vilket sätt rekla- men tillgodoser konsumentens behov av in- formation om saluförda varor och tjänster. Den information som reklamen förmedlar blir av naturliga skäl partisk och inriktad på att ge de upplysningar som talar till säljarens fördel. Detta begränsar reklamens värde när det gäller att vägleda konsumenterna till rationella inköp. Kritik har särskilt riktats mot den typ av reklam, som söker påverka konsumenterna huvudsakligen genom över- talande, suggestiv och emotionell utform- ning.
Reklamutredningen förutsätts vid fullgö- rande av sitt uppdrag granska reklamens roll i vårt samhälle. Granskningen skall om- fatta reklamens mål — från samhällets, före- tagens och konsumenternas synpunkt ; samt reklamens medel, omfattning och ut- vecklingstendenser. Reklam är ett medel för psykologisk masspåverkan. Den ingår i de
förlopp varigenom människorna i ett samhäl- le påverkar varandras handlande och tänkan— de. En sociologisk belysning av reklamen är därför viktig.
Utredningen bör bedöma och värdera re- klamens verkningar från samhällsekonomisk och företagsekonomisk synpunkt samt från konsumentsynpunkt.
Vid värderingen av reklamens verkningar torde utredningen ha särskild anledning att uppmärksamma den betydelse av positiv och negativ art som reklamen har från hela sam- hällets synpunkt.
Det förutsätts i direktiven att reklamut- redningen skall vara oförhindrad att ta upp också andra spörsmål i fråga om reklamverk- samhet än dem vilka direkt berörs i direkti- ven. I detta får också anses ligga att utred- ningen skall kunna framlägga förslag vartill dess överväganden kan ge anledning.
2.2 Utredningens arbetssätt
Av vad som anförs under 2.1 framgår att reklamutredningen kan sägas ha två huvud- uppgifter, nämligen att utreda och värdera reklamens verkningar i allmänhet och under nuvarande mediaförutsättningar samt att, mot denna bakgrund, behandla frågan om reklamsändningar i televisionen.
Den första huvuduppgiften innebär att utredningen skall dels samla, bearbeta och analysera material som är ägnat att belysa reklamens verkningar i olika avseenden, dels på grundval av analysen värdera reklamen med hänsyn till dess verkningar samt att —i den mån så anses påkallat — föreslå lämpliga åtgärder för att undanröja eller mildra verk- ningar som utredningen inte finner önskvär- da.
I direktiven antas att utredningen om reklamens verkningar från samhällsekono- misk och företagsekonomisk synpunkt samt från konsumentsynpunkt huvudsakligen skall kunna stödjas på material som finns tillgängligt i olika källor.
Så vittsyftande undersökningar som direk- tiven förutsätter — avseende reklamens verk- ningar i allmänhet, bedömda såväl från eko—
nomiska som sociologiska utgångspunkter — har över huvud inte utförts tidigare. Detta gäller såväl Sverige som utlandet. Reklamut- redningen har följaktligen ställts inför stora planerings- och utredningstekniska problem. Det har visat sig att primärmaterial och primärstudier saknats på åtskilliga områden av central betydelse för utredningsarbetet. Reklamutredningen har därför funnit nöd- vändigt att lägga upp ett omfattande under- sökningsprogram. Utredningen har sålunda företagit en undersökning om press— och filmreklamens vederhäftighet och en större statistisk undersökning om reklamkostnader- na i Sverige 1965 A 1967. Vidare har utred- ningen låtit utföra studier av reklamen som beslutsproblem inom företagen, en intervju- undersökning om hur individen upplever och använder reklam samt innehållsanalyser av reklam.
På grund av utredningsområdets vidd har det bedömts ändamålsenligt att förlägga det förberedande utredningsarbetet, d v s insam- ling, bearbetning och analys av material, till särskilda arbetsgrupper inom utredningen.
Jämsides med detta förberedande arbete har reklamutredningen, allteftersom erfor- derligt utredningsmaterial kommit fram, dis- kuterat olika frågor om reklamen och dess verkningar. Utredningen har därvid också undersökt tänkbara medel för att förverkliga eventuellt önskade ändringar i fråga om re- klamen eller dess villkor. I vissa frågor har utredningen valt att utforma tekniska lös- ningar och analysera dessas följder innan utredningen fattar definitiva beslut på grund- val av utredningsmaterialet i dess slutgiltiga form.
2.3 Utredningens arbete med en reklampålaga 1
I direktiven behandlas frågan om reklamens rimliga omfattning och inriktning. Några le- damöter har gjort gällande att den totala
l I detta betänkande används såväl termen re- klampålaga som termen reklamskatt. De används i viss utsträckning synonymt. Pålaga brukas dock företrädesvis i utredningens allmänna resonemang Not forts s 15
reklaminsatsen i samhället är alltför stor medan andra ledamöter tagit avstånd från denna uppfattning. För dem som bedömt reklamvolymen för stor har det — inte minst i ljuset av den argumentering som förekom- mit under senare år kring avgifter såsom generellt verkande samhällspolitiska styrme- del, bla för att främja en önskvärd utveck— ling på miljövårdens område — legat nära till hands att överväga om en reklampålaga i någon form kan vara ett verksamt medel att begränsa reklamvolymen. Inom utredningen har vidare den meningen förts fram att en reklampålaga skulle kunna användas som styrmedel också när det gäller att påverka reklamens utformning och kvalitet bl a från infonnationssynpunkt.
Mot nu anförda bakgrund har reklamut- redningen på ett tidigt stadium beslutat utre- da frågan om en reklampålaga. Arbetet inled- des med att utredningen lät kartlägga före- komsten av reklambeskattning i utlandet. Kartläggningen gav vid handen att en pålaga med de syften som aktualiserats inom utred- ningen inte prövats i något land.
Frågan om reklampålaga har, med ut- gångspunkt i utredningens sätt att arbeta, behandlats parallellt på två skilda plan. Ut- redningen har med biträde av samhällsekono- misk expertis studerat reklamkostnademas utveckling och sökt beräkna styreffekter på reklamvolymen av en reklampålaga. Med bi- träde av skatterättsexperter har utredningen vidare ingående övervägt olika tänkbara för- mer av reklampålaga.
De tekniska problemen kring en allmän reklamskatt har visat sig vara komplicerade. Utredningsarbetet har försvårats av att det, som nämnts, inte finns några tidigare praktis- ka erfarenheter att falla tillbaka på inom området. Förhållandevis omfattande och
Not forts från s 14 kring frågan om lämpligheten av reklambeskattning eller icke, utan närmare ställningstagande till be- skattningsformen (kapitel 4 och 5). Termen pålaga förekommer alltså som en sammanfattande benäm- ning på de beskattningsformer utredningen nämla— re övervägt, punktskatt och omkostnadsavgift (kapitel 6).
tidskrävande specialutredningar har fordrats för att komma fram till praktiskt och från rättvisesynpunkter godtagbara lösningar.
Övervägandena inom utredningen har bl a gällt den mest ändamålsenliga formen för en reklampålaga med angivet syfte. Även frågan om det lämpliga omfånget av en reklampå- laga har analyserats och övervägts. Frågan har här gällt om alla media bör omfattas av pålagan eller om, av tekniska eller andra skäl, vissa media bör undantas.
Utredningens överväganden har lett fram till ett principbeslut att inrikta arbetet på en reklampålaga av punktskattemodell och om- fattande alla mera betydelsefulla reklam- medel. Arbetet inom utredningen har där- efter tagit sikte på en i princip allmän reklamskatt utformad såsom punktskatt.
2.4 Annonsskatten
Vid årsskiftet 1970/71 tillkännagavs från regeringens sida att den avsåg att lägga fram en proposition med förslag till skatt på annonsering i pressen.
Det förslag om annonsskatt som seder- mera lades fram var delvis sammankopplat med ett förslag om ökat stöd till dagspres- sen. Intäkten av annonsskatten beräknades för budgetåret 1971/72 till ett belopp, vilket skulle motsvara vad som krävdes för finansie- ring dels av ett utvidgat presstöd, dels av en utökad statlig informationsverksamhet.
Syftet med annonsskatten var alltså ett annat än syftet med den reklampålaga re- klamutredningen arbetade på. Annonsskat- tens räckvidd i mediaavseende var — som framgår av beteckningen — begränsad.
2.4.1 Uttalanden i proposition angående annonsskatt
I 1971 års finanSplan aviserades ett förslag om skatt på annonser, vilken motiverades främst av behovet att förstärka stödet till pressen.
[ den sedermera framlagda propositionen med förslag till förordning om annonsskatt (prop 1971:28) erinras om att reklamutred-
ningen sedan en tid tillbaka behandlar frågan om en allmän avgiftsbeläggning av reklamen. Det anges att utredningen räknar med att arbetet skall kunna slutföras under 1971. Man kan, sägs det, sålunda utgå från att reklamutredningens betänkande kommer att innehålla förslag om en allmän reklampålaga. Den föreslagna annonsskatten kan mot den- na bakgrund ses som inledningen till en kommande generell beskattning av reklam eller som en provisorisk åtgärd i avvaktan på att en sådan beskattning införs.
I propositionen framhålls vidare att re- klamutredningen inte skall anse sig vara bunden av den utformning annonsskatteför- slaget fått. Det bör stå utredningen fritt att söka andra lösningar för en annonsbeskatt- ning inom ramen för en generell avgifts- eller skattebeläggning av reklam.
2.4.2 Riksdagsbehandlingen
Förslaget om annonsskatt gav upphov till en omfattande och livlig debatt såväl inom som utom riksdagen. Inte minst inom pressen förekom stark kritik mot förslaget.
Två frågor kom att stå i förgrunden i debatten. Den ena frågan gällde om de skill- nader i fråga om beskattning av dagstid- ningar och veckotidningar, som föreslagitsi propositionen kunde anses strida mot tryck- frihetsförordningen samt om i vart fall inte en beskattning av vissa tryckta skrifter borde bedömas såsom mindre väl förenlig med förordningens andemening. Den andra frågan gällde de ekonomiska följderna för tidningar- na och i synnerhet för de 5 k andratidningar- na av en annonsskatt sådan som den i propo— sitionen föreslagna.
Beträffande det tryckfrihetsrättsliga problemet uttalade riksdagens skatteutskott (SkU 197130) — efter hörande av konstitu- tionsutskottet (KU 197lz32) — bl a att man vid bedömning av förslaget från tryckfrihets- rättslig synpunkt inte kunde se bort från annonsskattens provisoriska karaktär och från att skatten efter förhållandevis kort tid kunde komma att avlösas av en allmän re- klamskatt. Fyra ledamöter i skatteutskottet
yrkade avslag på propositionen under åbero- pande av bl a tryckfrihetsrättsliga skäl. Här- vid anfördes att konstitutionsutskottet inte givit något bestämt svar på frågan om skatte- förslagets förenlighet med tryckfrihetsför- ordningen.
I den tidningsekonomiska frågan anförde utskottets majoritet:
”Den föreslagna annonsskatten bör som ovan nämnts betraktas som ett provisorium med förhållandevis kort giltighetstid, efter- som redan nästa års riksdag kan väntas få ta ställning till förslag om en allmän reklam— skatt. Medvetandet härom torde avhålla annonsörerna från att vidta några mer radi- kala förändringar till tidningarnas nackdel med anledning av att annonsskatten införs. Utskottet har genom detta uttalande inte tagit ställning till frågan om införande av en reklamskatt. Denna fråga får självfallet prö- vas i vanlig ordning, när förslag härom fram- läggs. Utskottet vill emellertid förutskicka att om förslag om reklamskatt inte framläggs eller om ett sådant förslag inte kan godtas, frågan om annonsskatten bör omprövas.”
Detta uttalande godtogs av riksdagen. Riksdagen antog propositionen med vissa av skatteutskottet föreslagna ändringar.
2.4.3 Annonsskatteförordningen
Enligt förordningen (19711170) om annons- skatt erläggs annonsskatt för upplåtelse mot vederlag av annonsutrymme i allmän nyhets- tidning eller i annan periodisk publikation som ges ut inom landet eller i bilaga till sådana publikationer.
Som annonsutrymme betraktas varje upp— låtet utrymme. Annonsskatt utgår alltså inte bara för kommersiell reklam utan för alla slags meddelanden på betalt utrymme. Med allmän nyhetstidning avses publikation av dagspresskaraktär, som normalt kommer ut med minst ett nummer varje vecka. Med annan periodisk publikation förstås publika- tion som enligt utgivningsplan kommer ut med normalt minst fyra nummer om året.
Skattskyldig är ägaren till publikation av
nyss nämnt slag vilken ges ut yrkesmässigt. Vissa undantag gäller dock. Bl a föreligger inte skattskyldighet för den som ger ut medlemsblad eller publikation som utgör organ för sammanslutning med närmare an- given ideell inriktning. Vidare gäller undan- tag i vissa fall för utgivare av personaltidning, program eller katalog. Också den som ger ut publikation på främmande språk för sprid- ning enbart utomlands är undantagen från skattskyldighet.
Skattskyldighet inträder i norrnalfallen när vederlag inflyter kontant eller på annat sätt kommer den skattskyldige tillgodo.
Skattesatsen är 6 % av beskattningsvärdet för annons i allmän nyhetstidning och 10 % av beskattningsvärdet för annons i annan periodisk publikation. Beskattningsvärde är vederlaget för det upplåtna annonsutrymmet med undantag av annonsskatt och annan statlig skatt eller avgift.
Redovisningen av annonsskatt sker i regel särskilt för varje publikation. Redovisnings- skyldighet föreligger inte om annonsintäkter- na för publikationen ej överstiger 60 000 kr för kalenderår.
Redovisningen sker för bestämda redovis- ningsperioder.
Varje period omfattar två kalendermåna- der. Skattskyldig skall utan anmaning lämna deklaration rörande sin skattepliktiga om- sättning för varje redovisningsperiod.
Till den del inbetalad annonsskatt avser en annonsomsättning av högst 3 milj kr restitu- eras skatten halvårsvis till samtliga redovis- ningsskyldiga. Outnyttjad restitutionsrätt under första halvåret kan överföras till det andra halvåret inom ramen för det angivna totalbeloppet 3 milj kr och omvänt. Ränta utgår inte på restituerad skatt.
Antalet registrerade skattskyldiga utgör 360, varav något mer än 70 beräknas komma att slutligen erlägga skatt, d v s har annonsin- täkter överstigande 3 milj kr.
Riksskatteverket är beskattningsmyndig- het för annonsskatten. Sedd från annonsörs- synpunkt är annonsskatten att likställa med annonskostnader i övrigt.
2.5 Motiven för delbetänkande i skattefrågan
Av vad som anförts under 2.4.1 och 2.4.2 framgår att förordningen om annonsskatt betraktas som ett provisorium. I skatteut- skottets betänkande sägs uttryckligen att redan 1972 års riksdag kan väntas få ta ställning till förslag om en allmän reklam- skatt samt att, om ett förslag inte framläggs eller om ett sådant förslag inte kan godtas, frågan om annonsskatten bör omprövas.
Mot nu anförda bakgrund anser sig re- klamutredningen ha fått Kungl Maj:ts och riksdagens uppdrag att behandla frågan om reklampålaga med förtur. Jämsides med arbetet på ett förslag till reklampålaga har arbetet med att slutföra utredningens andra delbetänkande, Reklam 11. Beskrivning och analys, fortgått.
Reklam Il innehåller en omfattande och delvis långt driven analys av reklamens verk- ningar från bl a säljarsynpunkt, konsument- synpunkt samt samhällsekonomisk syn- punkt. Utredningen har alltså haft tillgång till ett omfattande grundmaterial om rekla- men.
I samstämmighet med de synpunkter och önskemål som framkommit vid riksdagsbe- handlingen av frågan om annonsskatt anser sig utredningen böra framlägga ett delbe- tänkande om reklamskatt.
Av framställningen i avsnitt 2.3 framgår att motiven för utredningen att ta upp frå- gan om en reklampålaga varit andra än de som föranlett tillkomsten av den nuvarande provisoriska annonsskatten. Utredningen fin- ner med hänsyn härtill angeläget att redovisa de motiv vilka, från de synpunkter utred- ningen enligt direktiven har att beakta, bör tillmätas särskild vikt vid fortsatta över- väganden om en reklampålaga.
Inom utredningen har olika meningar hävdats om det från nu avsedda synpunkter är påkallat och lämpligt att införa en allmän reklampålaga. I föreliggande betänkande redovisar i kapitel 4 utredningens majoritet, bestående av ordföranden Hörjel samt leda- möterna Andersson, Blidfors, Hasslev,
Lindqvist och Wallberg de skäl som den anser tala för införande av en allmän reklam- skatt. Till detta kapitel har särskilt yttrande avgivits. Minoriteten, bestående av ledamöter- na Gerentz, Johnsson, Wiege och Winqwist, anför i kapitel 5 de skäl som enligt dess mening talar mot en sådan skatt. I kapitel 6 presenteras det tekniska förslag till allmän reklamskatt som utredningen arbetat fram och i kapitel 7 behandlas reklamskatten och pressen.
3. Reklamkostnaderna
3.1. Reklamkostnaderna enligt utredningens statistiska undersökning
I anslutning till undersökningen av reklam- kostnaderna i Sverige 1965—1967 har re- klamutredningen beräknat kostnaderna för i näringsverksamhet bedriven reklam samt PR och andra goodwillskapande åtgärder rikta- de till allmänheten. Beräkningen avseende 1967 ger vid handen att kostnaderna belöpt sig till ca 1,6 miljarder kr]. Den icke- kom- mersiella reklamen (familjeannonser, plats- annonser, politisk och ideell annonsering, offentliga myndigheters kungörelser etc) kan för samma år beräknas till 200 — 300 milj kr. Den kommersiella reklamen uppgick 1967 till 2,3 _ 2,4 % av den privata konsum— tionen och till 1,2 — 1,3 % av bruttonational— produkten.
Den undersökning på vilken ovanstående beräkningar grundar sig omfattade inte all kommersiell reklam. Av undersökningstek- niska skäl utelämnades bl a reklam på för- packningar och produkter samt viss butiks- reklam.
Av de på grundval av undersökningen framräknade reklamkostnaderna stod indu— strin för ungefär hälften och parti- och detalj- handeln för nära en fjärdedel vardera.
De media, som svarade för den största andelen av de på basis av undersökningen framräknade kostnaderna, var pressen, direktreklamen och butiksreklamen med re- spektive 586, 255 och 128 milj kr. Kostna-
derna för butiksreklam, vilka särskilt i detalj- handeln är svåra att avgränsa från övriga försäljningskostnader, torde vara behäftade med betydande osäkerhet.
Av de framräknade reklamkostnaderna har ca 70 % beräknats vara riktade till pri- vata köpare och hushåll och ca 30% till företag.
Av de framräknade reklamkostnaderna hänförde sig 85 % till ca 1 700 sändarföre- tag.
Reklamutredningens undersökning om- fattar en beräkning av reklamintensiteten, d v s kvoten mellan å ena sidan fabrikanters och importörers reklamkostnader och å andra sidan omsättningen räknad i industrins och importörernas försäljningspriser. För konsumentvarusektom uppgick reklamin- tensiteten till 2,0 % inklusive och till 2,4 % exklusive indirekta skatter, för producent- varusektorn till 0,6 %.
Inom ramen för undersökningen har re- klamintensiteten också beräknats för ett 80-tal varugrupper, varav de flesta hör till konsumentvarusektom och täcker en över- vägande del av denna. Som väntat varierar reklamintensiteterna i hög grad mellan varor
1 Enligt utredningens undersökning var reklam- kostnaderna 1965, 1966 och 1967 respektive 1152,1277 och 1379 milj kr. Beloppet för 1967, 1379 milj kr, har uppräknats med hänsyn till utelämnade företag och branscher, varefter kostnaderna för den kommersiella rekla- men 1967 uppskattats till omkring 1 600 milj kr.
och varugrupper. För de tjugo varugrupper, där reklamintensiteten låg mest över genom- snittet för respektive huvudgrupper, var andelarna 8,8 % av omsättningen respektive 30,2 % av reklamkostnaderna (186 milj kr).
Inom dagligvaruområdet hade den av konsumtionens huvudgrupper, som bl a om— fattar rengöringsmedel och hygienprodukter, en avsevärt högre genomsnittlig reklamin- tensitet — 9,2 % — än andra huvudgrupper. Inom enstaka varugrupper inom denna huvudgrupp var reklamintensiteten så hög som 25 %. De sex mest reklamintensiva varu- gmppema i den kemisk-tekniska huvudgrup- pen svarade för 2,2 % av omsättningen med 16,6 % (103 milj kr) av reklamkostnaderna för samtliga redovisade konsumentvaru- grupper.
Däremot hade en rad delposter i livs- medelskonsumtionen — ägg, mjölk och grädde, kött och charkuterier samt socker — reklamintensiteter på endast 0,2 — 0,3 %. För andra livsmedel — soppor, kakao, maka- roner och flingor, kakmixer samt senap, ketchup rn rn — redovisas reklamintensiteter på 8 — 9 %.
Även bland sällanköpsvaror förekom både höga och låga reklamintensiteter. Exempelvis uppgick reklamintensiteten för rakapparater (inkl rakblad) till 14,6 %, för armbandsur till 10,3 % och för utombordsmotorer till 8,8 % medan den för möbler samt glas och porslin endast var 1,1 %.
Vid tolkning av de föreliggande uppgif- terna måste man hålla i minnet att de redovisade reklamintensitetema, bortsett från de fall, då producent eller importör lämnat reklambidrag till handeln, inte om- fattar handelns reklamkostnader samt att kostnaderna inte kunnat sättas i relation till omsättningen i konsumentpriser.
3.2 Reklamkostnadernas utveckling 3.2.1 Grundläggande problem
En uppskattning av effekterna i olika avseen- den av reklampåverkande åtgärder måste ba- seras på statistiska uppgifter av olika slag.
Det är sålunda nödvändigt att beräkna re- klamkostnademas nivå och mediafördelning i utgångsläget, när åtgärderna genomförs. Med hänsyn till att den senaste statistiska kartläggningen av reklamkostnademai Sveri- ge avser år 1967 krävs redan för detta ändamål ett slags prognos eller framskriv— ning. Vidare erfordras en uppskattning av den framtida utveckling som skulle kommit till stånd om reklamskatt eller andra reklam- begränsande åtgärder inte införts.
En prognos bör om möjligt baseras på föreställningar om orsakssamband. Genom studium av statistiskt material kan man testa olika hypoteser om samband mellan å ena sidan vissa tänkbara bestämningsfaktorer (yttre betingelser för reklamanvändning) och å andra sidan reklamkostnademas storlek och inriktning. Därvid är givetvis att märka att ett statistiskt konstaterat samband inte i och för sig bevisar förekomsten av orsaksre- lationer. Prognosen bygger i princip på att de för en gången period funna sambanden skall gälla även i framtiden. Utifrån en antagen utveckling för olika bestämningsfaktorer kan man då prognosera de framtida reklamkost- naderna.
Det statistiska underlaget för en prognos av här skisserat slag avseende reklamkost- nadema i Sverige måste betraktas som mycket ofullständigt. Brist på data föreligger beträffande såväl reklamkostnaderna som de reklambestämmande faktorerna.
Det finns ingen löpande statistik över de totala reklamkostnaderna i Sverige utan blott uppskattningar av varierande kvalitet avseende de sex åren 1953, 1960, 1961, 1965, 1966 och 1967. Den ökning av re- klamkostnaderna som ägt rum återspeglar en tillväxt av dels reklamvolymen, dels reklam- priserna. De orsakshypoteser som framläggsi kapitel 12 i. utredningens delbetänkande ”Reklam 11. Beskrivning och analys”, är knutna till reklamvolymen. Kunskapen om dennas förändring är emellertid än mer be- gränsad genom att prisutvecklingen inom viktiga delområden är okänd eller endast kan beräknas med stora osäkerhetsmarginaler.
I reklamutredningens samhällsekonomiska
analys av reklamen (kapitel 12) redogörs för en rad faktorer, som torde vara av betydelse för den totala reklamvolymens förändringar. Vissa av dessa, såsom befolknings- och in- komstutvecklingen, är lätta att kvantifiera och redovisa. Andra faktorer såsom mark- nadsstrukturen och blockbildningen är där- emot inte statistiskt registrerade i tillräcklig omfattning.
Med hjälp av det tämligen omfattande material, som insamlats beträffande reklam- kostnaderna 1967, har en statistisk analys genomförts, som avser att förklara reklam- intensitetens variationer mellan branscher och mellan varugrupper. Resultaten från denna analys har också i viss utsträckning kunnat utnyttjas för en diskussion av reklamvolymens tillväxt. Eftersom tidsserie- material i stort sett saknas, rör det sig emel- lertid här inte om ekonometriska beräkning- ar. Slutsatserna är inte numeriskt preciserade och har därför naturligtvis mycket begränsat värde som prognosunderlag.
De prognosförfaranden, som kan komma i fråga, måste bli av primitivt slag och kan närmast karakteriseras som enkla trendfram- skrivningar. I huvudsak bygger uppskatt- ningarna i det följande på antaganden om stabila relationer mellan å ena sidan reklam- volymen och å andra sidan makroekonomis- ka storheter såsom bruttonationalprodukt och privat konsumtion. Dessa antaganden stöds i huvudsak av utvecklingen under 1960-talet. Det rör sig här om rent empiriska samband; karaktären hos eventuella orsaks- samband lämnas å sido.
Det bör slutligen understrykas, att upp- skattningarna avser den långsiktiga, trend- mässiga utvecklingen. Reklamvolymen är starkt konjunkturkänslig, och utvecklingen från år till år kan inte beskrivas med hjälp av den framskrivningsmetod, som här används. Perspektivet för prognosen måste alltså vara så långt, att konjunkturella variationer kan lämnas obeaktade.
3.2.2 Uppskattning av reklamkostnaderna 1975
Kostnaderna för kommersiell reklam utgjor- de såsom ovan nämnts ca 1,6 miljarder kr 1967. En uppskattning av den procentuella tillväxten fram till 1975 måste byggas på ett studium av starkt aggregerade och delvis osäkra data för 1960-talet. När det gäller totalkostnaden finns här två källor nämligen dels de beräkningar för åren 1960 och 1965 som genomförts av Tidningsstatistik AB, dels reklamutredningens egen statistik för perio- den 1965—1967.
Områdets avgränsning överensstämmer inte för någon av de nämnda källorna helt med utredningens reklamdefrnition. Tid- ningsstatistiks data ger en överskattning av nivå, eftersom däri inräknas även icke- kom- mersiell annonsering. Å andra sidan under- skattas totalkostnaderna i viss män i utred- ningens egen undersökning, SCB-IUI-mate- rialet. För en beräkning av reklamkostnader- nas procentuella förändringar under respek- tive period torde dock källorna ge ett an- vändbart underlag.
I löpande priser räknat synes reklamkost- naderna under hela perioden 1960—1967 ha stigit snabbare än den privata konsumtionen. Skillnaden i årlig tillväxt mellan de nämnda storheterna uppgår till 2 —2,5 %. Såvitt kan bedömas motsvarar den skillnaden i prisut- veckling mellan reklarntjänster och privat konsumtion. Tillgängliga data beträffande prisutvecklingen för annonsutrymme, post- befordran av trycksaker o s v tyder nämligen på en genomsnittlig reklamprisstegring om ca 6 % per år under den aktuella perioden, mot knappt 4 % för konsumentpriserna.
Enligt de två nämnda källorna har sålunda reklamkostnaderna i fasta priser räknat (re- klamvolymen) stigit i samma takt som den privata konsumtionens volym. Denna paral- lellitet under perioden 1960—1967 har lagts till grund för f ramskrivningen i nedanstående normalalternativ. Framskrivningen förutsät- ter sålunda att reklamvolymen även under perioden 1967—1975 (i frånvaro av volym- begränsande åtgärder, dv s också i frånvaro av
reklambeskattning) _ skulle utvecklas i takt med den privata konsumtionens volym. Upp- skattningen för 1975 gäller alltså den nivå, som skulle uppkomma, om ingen reklam beskattas. Enligt 1970 års långtidsutredning kommer den privata konsumtionen att stiga med 3,3 % per år mellan 1970 och 1975 med en påtagligt lägre ökningstakt fram till 1973 och en kraftigare uppgång 1974 och 1975. Totalt skulle ökningen under femårsperioden bli 18%, och samma ökning skulle enligt normalaltemativet gälla för reldamvolymen. För åren 1968—1970 (utvecldingen under 1971 kan på grund av det rådande konjunk- turläget och annonsskattens införande knap- past läggas till grund för bedömningar av den trendmässiga utvecklingen) finns säkra upp- gifter endast beträffande mediakostnaderna för den s k märkesvarureklamen i press- och andra A-media. Dessa kostnader utgör knappt 40% av de totala reklamkostnader- na. De steg under förra hälften av 1960-talet i takt med andra reklamkostnader, men har därefter stigit i väsentligt minskad takt. Räk- nat i fasta priser har märkesvarureklamens mediakostnader ökat med mindre än en procent per år mellan 1965 och 1970. De uppgifter (visserligen ofullständiga för åren 1968—1970), som föreligger beträffande andra kostnadsposter, såsom produktion av reklamtrycksakerl samt reklambyråtjäns- terz, tyder å andra sidan på en snabbare tillväxt än för den privata konsumtionen. Osäkerheten hos tillgängliga totaldata kan emellertid motivera att det ovan nämnda
Tabell 3.1. Framskrivning av reklamkostna- derna. Miljarder kr.
Normal- Låg— alter- alter- nativ nativ Reklamkostnad 1970 2,1 2,0 Reklamkostnad 1975 i 1970 års reklampriser 2,4—2,5 2,2 (volymutveckling) (+18 %) (+11 %) i 1970 års konsumentpriser 2,7—2,8 2,5 (köpkraftsutveckling) (+33 %) (+25 %)
normalalternativet kompletteras med ett alternativ för framskrivningen baserat på en lägre tillväxttakt. I det ”lågalternativ”, som presenteras nedan, har märkesvarureklamens mediakostnad framskrivits med den öknings- takt, som konstaterats för åren 1965—1970. För övriga kostnadsposter används samma antagande som för totalkostnaden i normal- alternativet, d v 5 en volymtillväxt i takt med den privata konsumtionens.
I tabell 3.1 har reklamkostnaden skrivits fram från 1967 till 1970 och 1975 enligt de båda alternativen. (Av beräkningstekniska skäl har 1970 använts som ”nuläge”)
Procenttalen inom parentes anger ök- ningen mellan 1970 och 1975. Det bör observeras att ökningen bedömts bli väsent- ligt högre räknat i köpkraft (konsumentva- ror) än rent volymmässigt. Reklampriserna har nämligen förutsatts stiga med 2,5 % per år i förhållande till konsumentpriserna, vil- ket överensstämmer med utvecklingen under 1960-talet. Med tanke på utvecklingen under 1971 kan det synas osäkert om annonspriser- na i framtiden kommer att stiga lika snabbt i förhållande till prisnivån i övrigt som varit fallet under 1960-talet. Det finns dock i dag inte tillräckliga skäl att anta, att den relativa prisutvecklingen för reklam i allmänhet fram till 1975 kommer att påtagligt skilja sig från det tidigare mönstret. Reklamen är alltjämt mycket löneintensiv i såväl produktions- som distributionsledet, och rationaliseringsmöjlig- heterna är begränsade vid nuvarande media- förutsättningar. Löneutvecklingen kommer därigenom att kraftigare påverka priserna i denna bransch än inom konsumentvaru- sektorn.
Som framgått ovan är möjligheterna att belysa utvecklingstendensema för reklam i olika media starkt begränsade. När det gäller reklam i A-media ger dock statistiken beträf-
1 Enligt industristatistiken. Det är möjligt att industristatistiken använder en vidare definition av "reklamtrycksak" än utredningen. Trycksaker, som avser samhällsinforrnation kan sålunda tänkas ingå enligt industristatistikens definition.
Enligt nationalräkenskaperna.
fande märkesvarureklamen ett underlag för en beskrivning av vissa huvuddrag i utvecklingen under 1960-talet. Nedan har sammanställts vissa uppgifter om märkesvarureklamen i pressen. Uppgifterna är främst avsedda att ge en bakgrund till den diskussion, som förs i kapitel 7 i detta delbetänkande rörande in- verkan på pressen av en reklampålaga.
[ tabell 3.2 anges genomsnitt för märkes- varureklamens årliga tillväxttakt under pe- rioden 1962—1970, räknat i löpande priser. En indelning i två delperioder har gjortsi syfte att illustrera innebörden av den tidigare nämnda förändringen i utvecklingsmönstret från mitten av 1960-talet.
Som jämförelse kan nämnas att prissteg— ringen för märkesvarureklamen under hela perioden torde ha utgjort 5—6 % per år. Den privata konsumtionen räknat i löpande priser steg under den första delperioden med ca 8 % per år och under den andra med ca 7 % per år.
Under perioden 1962—1966 steg således märkesvarureklamen inom samtliga de tre i tabellen medtagna presskategoriema snabba- re än den privata konsumtionen, räknat i löpande priser. Skillnaden svarar i huvudsak mot den snabbare prisstegringen på reklam- sidan; volymmässigt torde märkesvarureklam och privat konsumtion under denna period ha vuxit i samma takt.
Efter 1966 har ökningstakten avtagit för alla tre presskategoriema. För storstadspress och landsortspress synes det även under denna period ha varit fråga om en påtaglig volymtillväxt (ungefärligen 2—3 % per är), vilken dock varit lägre än den privata konsumtionens. För populärpressen däremot har annonsinkomsterna i löpande priser helt stagnerat under senare delen av 1960-talet, vilket innebär en icke obetydlig minskning i volym. Förskjutningen till populärpressens nackdel synes för övrigt ha fortsatt även under konjunkturnedgången 1971.
Huvudtendenserna i utvecklingen av rekla- mens mediafördelning under senare delen av 1960-talet kan sammanfattas på följande sätt:
1. Något minskad andel för dagspressen.
Tabell 3.2. Årlig procentuell ökningstakt för märkesvarureklamen (löpande priser)
1962-- 1966— 1962— 1966 1970 1970 a) Storstadspress 9 7,5 8 b) Landsortspress 11 8,5 10 c) Populärpress 11 0 5,5 Summa a—c 10 5,5 7,5 d) Övriga A-media — 8 — Märkesvarureklam, totalt — 6 —
2. Starkt minskad andel för populär-
pressen.
3. Oförändrad andel för gruppen övriga A-media.
4. Ökad andel för trycksaksreklam. Andelsutvecklingen för andra media än de här nämnda kan inte uppskattas på grundval av tillgänglig statistik. Om de ovan skisserade tendenserna blir bestående under de närmaste åren, kommer populärpressens andel av reklamvolymen 1975 att ha minskat med ungefär en tredjedel jämfört med förra hälften av 1960-talet. Denna förskjutning motsvaras troligen i första hand av en ökning för trycksaksreklamen. För övriga nämnda media är de observerade tendenserna inte så markanta att de motiverar förutsägelser orn andelsförskjutningar fram till 1975.
3.2.3. Prognosernas realism
De framtidsbedömningar som presenterats ovan är mycket osäkra. Detta framgår redan av att bristen på tillförlitliga data föranlett två alternativa prognoser, som givit ganska skiljaktiga resultat. I det följande skall några centrala inslag i prognoserna i korthet diskuteras.
Båda prognoserna bygger på vissa volym- samband mellan reklamstorheter och privat konsumtion. Detta sker trots att de bakom- liggande orsaksförhållandena inte är klar- lagda. Det är dock givet att reklam och konsumtion utgör storheter som till en viss grad torde samvariera.
Prognoserna bygger på att såväl den oberoende faktorn — den privata konsum- tionens volym — som de ingående samban- den besitter en trendmässig stabilitet. En fråga som därvid inställer sig är om prognos- perioden är tillräckligt lång för att de konjunkturella Störningarna skall kunna för- summas. [ och för sig är perioden 1967—1975 så lång, att hänsyn ej skall behöva tas till konjunkturerna. En komplika- tion är emellertid att prognosens oberoende variabel, d v 5 den privata konsumtionen, är framskriven för åren 1970—1975 på grund- val av 1970 års långtidsutredning. Den genomsnittliga årliga ökningstakten har be— dömts bli 3,3 %, med en lägre uppgång fram till 1973 och en kraftigare åren 1974 och 1975. Konjunkturdämpningen 1971 har emellertid varit så kraftig, att den privata konsumtionen till och med kan väntas gå ned något. För att långtidsutredningens bedömning för 1975 skall slå in, krävs följaktligen en kraftig expansion av konsum- tionen de kommande åren. Huruvida detta också kommer att ske, ligger dock utanför reklamutredningens möjligheter att bedöma.
De exceptionella förhållanden som gällt år 1971 har över huvud inte påverkat progno- serna. Sålunda var märkesvarureklamens vo- lym enligt TS uppskattningsvis 6 % lägre än året förut. De främsta orsakerna till ned- gången torde ha varit konjunkturdämp- ningen och annonsskattens införande. Som bidragande orsaker till säljarnas benägenhet att inskränka reklamen har anförts den nya lagstiftningen på marknadsföringsområdet i förening med den skärpta reklarndebatten. Det kan finnas skäl att påminna om, att prognoserna ej beaktar annonsskatten.
Det har hävdats, att nedgången i reklam- volymen 1971 varit så omfattande, att det vore orealistiskt att betrakta den som enbart en temporär företeelse. Enligt detta synsätt rör det sig om en bestående nedskärning av reklamvolymen. Den långsiktiga tillväxten skulle med andra ord fortsätta eventuellt i samma takt, ehuru på en lägre nivå än som följer av mekaniska trendframskrivningar.
Som närmare utvecklas i det samhälls-
ekonomiska kapitlet i delbetänkandet ”Re- klam 11. Beskrivning och analys” finns en lång rad faktorer, som med växande styrka påverkar reklamens volymutveckling. Att bedöma några effekter för prognosperioden ter sig ogörligt. Det kan dock ha sitt intresse att nämna några faktorer, som kan förmodas vara särskilt betydelsefulla.
Många av de varor som utgör expansiva inslag i konsumtionsutvecklingen har reklam- intensiteter som ligger över genomsnittet. Allt annat oförändrat kan de därför sägas bidra till att den totala reklamvolymen ökar snabbare än konsumtionen. Exempel utgör högt förädlade produkter, varor för fritids- och rekreationsändamål, konsumentkapital- varor och vissa kemisk-tekniska produkter.
Andra faktorer som med okänd styrka drivit på reklamvolymens tillväxt är självbe- tjäningens spridning och blockbildningen inom detaljhandeln. Förmodligen har även industristrukturens omvandling verkat i sam- ma riktning.
Reklamutredningens normalprognos byg- ger på att dessa och andra faktorer skall ge ungefär samma totala effekt som under 1960-talet d v s en parallell volymtillväxt av reklam och privat konsumtion. I den mån det i framtiden blir fråga om en osedvanligt snabb expansion av reklamintensiva varor, en mycket omfattande övergång från manuell betjäning till självbetjäning etc underskattas reklamvolymens ökning. Blir det å andra sidan så, att de reklamstimulerande faktorer- na utvecklas klart långsammare än tidigare, kommer prognosen att överskatta reklamvo- lymens ökning.
Det lägre prognosalternativet förutsätter att de reklarnstimulerande krafterna skall spela något mindre roll under de närmaste åren än de gjort tidigare.
4. Allmänna överväganden som talar för
en reklampålaga — utredningens majoritet (sex ledamöter)
4. l Reklamen i samhället
Ett väsentligt drag hos det moderna väster- ländska samhället är det aldrig sinande flöde av information av alla tänkbara slag, som från skilda håll riktas till medborgarna. lnforrnationen bärs fram av skilda media med olika egenskaper. Den gäller nyheter och annan sakinformation likaväl som åsik- ter. Den tar ofta sikte på att påverka medborgarna i något avseende.
Reklamen har en roll idetta mångskiftan- de och komplicerade kommunikations- system och den har ett klart syfte att påverka dem till vilka den riktas. Känneteck— nande för reklamen —— ibetydelsen kommer- siell påverkan , är att den primärt syftar till att främja avsättning av varor eller tjänster på marknaden,
Reklam kan emellertid inte betraktas enbart som ett medel med ett ekonomiskt syfte. Reklamen möter medborgarna över- allt. Den har blivit ett inslag — på gott och ont — i vår kulturmiljö. Den griper in i den enskilda människans liv. Tillsammans med annan information formar den meningar och åsikter. Reklamen är alltså, sedd i större sammanhang, något mera än ett ekonomiskt verktyg. Den är en samhällsangelägenhet.
Det är inte förvånande att reklamen kan värderas olika, beroende på utgångspunkten för bedömningen. Så tex leder en bedöm- ning av reklamen som miljöpolitisk före- teelse till andra slutsatser än en bedömning
av reklamen som företagsekonomiskt instru- ment. Reklamens skilda funktioner i sam- hället medför att försök till en totalvärdering av reklamen ofta kommer att utfalla på olika sätt beroende på från vilka utgångspunkter bedömningen sker och på vilken vikt be- dömaren tillmäter olika värderingar.
4.2 Några utgångspunkter för majoritetens värdering av reklamen
Med hänsyn till direktiven för utredningen anser majoriteten att en granskning och värdering av reklamen i Sverige, sådan den ter sig i nuläget, i främsta rummet bör ta sik- te på reklamen såsom kommersiellt informa- tionsmedel för den köpande allmänheten i egenskap av slutliga konsumenter. Detta innebär dock inte att majoriteten i sina värderingar av reklamen bortser från andra aspekter på reklamen.
En utgångspunkt för majoriteten vid dess överväganden är att i en marknadsekonomi av vår typ reklamen skall bedömas som ett i och för sig legitimt och nödvändigt medel för att främja avsättning av varor och tjänster. Vad utredningen enligt direktiven närmast har att ta ställning till i detta sammanhang är följande frågor: Är rekla- mens omfång rimligt? Hur fyller reklamen sina informativa uppgifter?
Gällande marknadsrättsliga och civilrättsli- ga regelsystem förutsätter bl a att säljare och
köpare är i princip jämspelta parter. Denna grundförutsättning spelar också stor roll i den ekonomiska teorin, som tagits till utgångspunkt för svensk konkurrenspolitik i allmänhet. Förutsättningen tänks gälla (eller kunna uppfyllas) för säljare och köpare av alla kategorier: säljare av faktorstjänster (t ex arbetskraft) lika väl som säljare av varor, konsumenter lika väl som närings- idkare i köparställning.
Bilden av en marknadsekonomi där sälja- re och konsument är likvärdiga parter måste ses som en del av en teoretisk modell, ett analysverktyg med starkt begränsad använd- barhet. Som underlag för en beskrivning av existerande eller i praktiken möjliga styrke- förhållanden på olika marknader är den inte användbar. När reklamens roll här skall översiktligt skisseras, kan det dock vara ändamålsenligt att ta till utgångspunkt två nödvändiga förutsättningar för en ”idealt fungerande" marknadsekonomi, nämligen förutsättningarna beträffande fullständig information och frånvaro av dominans.
Den nämnda idealsituationen förutsätter, att köparna i varje läge är välinformerade och att de tillfredsställer sina anspråk och/ eller behov i fråga om varor och tjänster på ett förnuftsstyrt sätt (”handlar rationellt”). Reklamens existens är betingad av att denna förutsättning inte är uppfylld. En samhälls- ekonomisk värdering av reklaminsatser måste därför till stor del utgå från en bedömning av i vad mån dessa bidrar till att avhjälpa brister i fråga om konsumenternas information.
I den komplexa marknadsbild som känne- tecknar dagens svenska samhälle erbjuder det självfallet oöverstigliga svårigheter för kon- sumenten att på alla områden hålla sig välinfonnerad om produkternas egenskaper och priser. Skälen till detta är flera. Här skall endast nämnas några. Konsumenternas sak- kunskap är bristfällig. Den tid som en konsument kan sätta av för att samla in och tillägna sig information är begränsad. Till- gången på väl anpassad information från säljarna och från andra inforrnationskällor är otillräcklig.
När i det följande brister i reklamen
diskuteras från skilda utgångspunkter betrak- tas givetvis inte den i varje marknadssitua- tion välinformerade konsumenten som ett realistiskt mål. Betraktat i ett långsiktigt perspektiv synes ett rimligt mål dock vara att konsumenten åtminstone på viktigare varu— och tjänsteområden skall ha tillgång till information, som ger överblick över tillgäng- liga alternativ och gör det möjligt för honom att tillräckligt realistiskt bedöma dessa ut— ifrån vaniegenskaper och priser. Detta förut- sätter i sin tur att konsumenten har en allmän färdighet att bedöma informations- material och att värdera detta med hänsyn till sina anspråk eller behov.
I en perfekt fungerande marknadsekono- mi skall priserna och produktionens sam- mansättning bestämmas av ett samspel mellan utbud och efterfrågan, där ingen enskild säljare eller köpare har kontroll över marknaden. I verklighetens marknadsekono- mi är säljare och köpare långtifrån jämspelta i denna mening. På många marknader där reklamen har stor omfattning dominerar ett fåtal säljare. Koncentrationsgraden på mark- nadens säljarsida har påtagligt ökats under senare år, bla till följd av den fortgående utvecklingen mot ökad stordrift inom såväl industri som handel. Reklamen har i stor utsträckning blivit ett medel i konkurrensen om marknadsandelar mellan stora säljare och mellan säljare av märkesvaror och märkes- tjänster.
Monopol- och oligopolinslagen på varu- marknaden medför ökad rörelsefrihet för säljarna när det gäller beslut om produktion och marknadsföring. De medför också, att konsumenternas möjligheter att via mark- naden styra produktionens inriktning i en- lighet med sina önskemål delvis sätts ur spel. Resursanvändningen på säljarsidan har i betydande utsträckning kommit att inriktas på marknadsföringsinsatser, såsom reklam, personlig försäljning och smärre ändringar av produkternas utformning. Det framstår vid nuvarande marknadsförhållanden inte som ett självklart samhällsintresse att ökad kon- kurrens i alla former obetingat bör främjas. Den statliga konkurrenspolitiken har sålunda
inriktats på att förbättra betingelserna för i första hand pris- och kvalitetskonkurrens. I den mån reklamen genom sitt informativa innehåll förstärker pris- och kvalitetskon- kurrens har den en från dessa utgångspunk- ter positiv funktion. En betydande del av den nuvarande reklamen får dock snarare anses som en störande faktor i förhållande till den egentliga konkurrensen.
När det gäller att bedöma reklamens värde för samhället — och därmed indirekt dess lämpliga omfattning och inriktning på olika områden — ger marknadsmekanismens utslag inte mycket ledning. Bla frånvaron av marknader för konsumentreklam — såsom en avgränsad, självständig nyttighet betraktad — medför att bedömningen måste ske från andra utgångspunkter. Varken reklamens totala omfattning och fördelning mellan varu- och tjänsteområden eller de särskilda reklammeddelandenas innehåll, utformning och distribution kan uppfattas som ett resultat av en marknadsmässig styrning från konsumenternas sida. De lagstiftningsåtgär- der statsmakterna vidtagit under efterkrigs- tiden i syfte att påverka företagens mark- nadsföring har, i likhet med vissa andra konsumentpolitiska åtgärder, ytterst sin grund i att konkurrensen, som den faktiskt gestaltar sig, bedömts otillräcklig såsom styrsystem för marknadsföring inbegripet reklam. Majoritetens överväganden rörande reklampåverkande åtgärder får ses mot sam- ma bakgrund.
Vid bedömning av och val mellan olika tänkbara åtgärder för att påverka reklamen måste beaktas att reklamanvändning får direkta och indirekta effekter av skilda slag. Stora värderingsproblem möter vid bedöm- ningen. Entydiga bedömningsgrunder finns inte. Bedömaren blir hänvisad till att grunda sina ställningstaganden på allmänna över- väganden vid vilka osäkerheten med nödvän- dighet är betydande och där olika intressen måste ställas mot varandra.
4.3 Reklamens funktioner 4.3.1 Allmän översikt
Reklam kan sägas ha två skilda uppgifter i en marknadsekonomi. För säljaren är reklamen ett medel för att väcka konsumentens intresse och söka påverka honom till förmån för den vara eller tjänst som säljaren mark- nadsför. Reklamen är en säljåtgärd och ingår såsom ett led i den serie av aktiviteter, som börjar med produktplanering och slutar med försäljning (marknadsföringsprocessen). Från konsumentens synpunkt kan reklamen be- dömas som en källa till information om varor och tjänster som finns på marknaden.
I en marknadsekonomi är det ofrånkom- ligt och naturligt att en stor del av den information i vidsträckt mening om varor och tjänster vilka ställs till konsumenternas för- fogande är säljarsänd, d v 3 består av reklam. Detta innebär att informationen om varor och tjänster i stor utsträckning kommer till på säljarnas initiativ. Det innebär också att innehållet i och omfånget av informationen (urvalet av informationsfakta) bestäms av säljaren, helt naturligt med beaktande av hans i och för sig legitima säljintresse.
Reklamens egenskap av både säljhjälpme- del och bärare av viss information till konsumenter medför ofrånkomligen risker för motsättningar mellan säljarens marknads- föringsintresse och konsumentens behov av information. I den mån konsumenten inte får den information han behöver i ett givet läge föreligger en faktisk intressemotsätt- ning.
Frånvaron av en väl fungerande informa- tion i säljarnas reklam medför att det behövs komplettering och korrektiv till den infor- mation reklamen faktiskt förmedlar. Det är mot denna bakgrund samhällets konsument- upplysning och massmedias, särskilt pres- sens, konsumentinformation skall ses liksom samhälleliga styråtgärder genom lagstiftning till konsumentens skydd — tex marknads- föringslagen och livsmedelslagstiftningen.
Av det sist anförda framgår att reklamen inte kan betraktas som en isolerad företeelse, utan bör bedömas i ett större informations-
sammanhang. Av särskild betydelse är här- vidlag sambandet mellan reklam och kon- sumentupplysning. De samhälleliga insatser- na för konsumentupplysning återspeglar en hittills allmänt accepterad marknadsekono- misk grundsyn på reklamen och dess roll. Man har visserligen haft klart för sig rekla- mens brister och svagheter som medel för konsumentens information om varor och tjänster. Men man har ansett det angeläget och nödvändigt att inte vidta ingripanden, som kunde befaras motverka en enligt rådande konkurrenspolitiska värderingar önskvärd, effektiv användning av reklam i marknadsföringen. Man har i stället sökt bygga upp ett kompletterande informations- system i offentlig regi. Detta system, konsu- mentupplysningen, har till uppgift att ge den systematiserade överblick över marknaden samt den fullständigare information och de jämförelsemöjligheter som konsumenten sak- nar och inte får genom reklamen.
Trots erkännansvärda insatser inom kon- sumentupplysningssektorn har man inte lyckats förverkliga tanken på en konsument- upplysning som kan motväga den säljarsän- da, partiska reklamen på ett sådant sätt att konsumenten har tillgång till en totalt sett väl balanserad information. Det står allt klarare att mycket stora resurser krävs för att ett konsumentupplysningssystem av detta slag skall kunna tänkas fungera till- fredsställande. Det är också uppenbart att sådana resurser inte kommer att stå till buds inom i vart fall en överskådlig framtid. Från samhällsekonomiska utgångspunkter före- faller det inte rimligt att två dyrbara informationssystem skulle bestå sida vid sida och att det ena systemets _ konsumentupp- lysningens — huvuduppgift skulle vara att balansera och motverka det andra — rekla- men. Under förutsättning att reklamen kunde ges ett mer informativt innehåll skulle den varucentrerade konsumentupplysningen snarare inriktas exempelvis på mer översikt- lig, jämförande information.
Vid en bedömning av vad som bör vara reklamens funktioner i en marknadsekonomi _ ett reklampolitiskt mål i dagens samhälle — måste utgångspunkten vara att såväl säljarens marknadsföringsintresse som konsu- mentens intresse av att få erforderlig infor- mation i och för sig är berättigade. Resone- manget förutsätter att den marknadsförda varan eller tjänsten får saluföras och i övrigt är godtagbar från allmän synpunkt.
Konsumentens behov av information är inte någon enhetlig företeelse. Behovet varie- rar från produktområde till produktområde, från produkt till produkt och inte minst med hänsyn till olika anspråk och behov. Det är obestridligt och allmänt erkänt, att det finns ett mycket stort latent inforrnationsbehov när det gäller utbjudna varors och tjänsters egenskaper i olika avseenden. Detta behov tenderar att bli allt större och alltmer akut till följd av den ökade takten för produk— tionsförändringar, den fortgående omvand- lingen av distributionsapparaten, samt, inte minst, det starkt ökade utbudet av varor och tjänster på marknaden.
I de situationer, då en motsättning enligt vad här anförts föreligger mellan säljarens marknadsföringsintresse och konsumentens intresse av information, och samhällsingri- panden aktualiseras, bör i princip konsu- mentintresset tilläggas den större vikten och säljarintresset den mindre vikten. Detta innebär i praktiken att, om konsumentens intresse av information kräver vissa uppoff- ringar i fråga om resurser, sådana bör göras inom samhällsekonomiskt sett rimliga grän- ser. En prioritering av konsumentintresset av information enligt här antydda linjer ligger till grund för den kritiska granskning av reklamen och de överväganden som majorite- ten redovisari det följande.
4.4 Resursanspråk vid Ökande reklamvolyrn
Av den redovisning som i kapitel 3 lämnas för reklamkostnademas utveckling framgår att under 1960-talet reklamkostnaderna i
fasta priser räknat, dv s reklamvolymen, ökat i samma takt som den privata konsum- tionens volym. I frånvaro av volymbegrän- sande åtgärder har man anledning räkna med att reklamvolymen även under den närmaste femårsperioden kommer att öka i takt med den privata konsumtionen. Under åren 1970—1975 kan man således utgå från en ökning av reklamvolymen på omkring 18 %, enligt det mest sannolika framräkningsalter- nativet.
Reklamen tar i anspråk resurser både hos säljaren (sändaren) och hos konsumenterna eller hushållen (mottagarna). I kalkylerna för reklamens kostnader och resursanspråk be- aktas emellertid i regel enbart kostnader och resursanspråk på sändarsidan. Några försök att kalkylera kostnaderna och anspråken på mottagarsidan har inte gjorts. Man får här nöja sig med allmänna, verbala resonemang.
Kritik kan riktas mot reklamen för att den i viss utsträckning innebär ett slöseri med tillgängliga resurser. Ibland framförs kritiken i ett makroperspektiv. Det görs då gällande, att reklamen innebär ett slöseri med sam- hällsresurser eller medför en med utgångs- punkt i härskande värderingar olämplig insats av resurser inom en viss marknad eller inom samhällsekonomin som helhet. I andra sammanhang sker kritiken i ett mikroper- spektiv. Det görs då gällande att reklamen tar i anspråk större resurser hos säljaren än vad som egentligen krävs för uppnående av de säljmål som ställts upp i det enskilda fallet, eller också att reklamen tar i anspråk onödigt stora resurser hos de konsumenter, som nås av viss reklam.
En kritik av reklamens resursförbrukning eller samhällsekonomiska kostnader kan svårligen formuleras i absoluta termer. Det är här inte reklamens existensberättigande, utan dess lämpliga omfattning, som diskuteras. Det är enligt majoritetens uppfattning meningsfyllt och angeläget att värdera den förväntade ökningen av reklamens volym och resursanspråk mot bakgrund av nuläget, liksom att ställa olika branschers resursan- språki relation till varandra.
Säljarnas kostnader för utnyttjande av reklam motsvarar omkring 1,4% av brutto- nationalprodukten. Reklamkostnaderna är sålunda av samma storleksordning som exempelvis de totala investeringarna i vägar och gator. Samtidigt är de ca 70 % högre än de belopp, som inom industrin läggs ned på forskning och produktionsutveckling.
Reklamkostnaderna i denna mening är dock inte ett mått på värdet av de resurser, som läggs ned på planering, framställning och spridning av reklam. Ett ökat utnyttjan- de för reklamändamål av utrymme exempel- vis i pressmedia ger inte upphov till ökad resursförbrukning i den utsträckning, som anges av sändarföretagens ökade utgifter för annonsutrymmet. Mellanskillnaden ger ett bidrag till pressens finansiering. En liknande överskattning av reklamens spridningskost- nader föreligger för andra A-media, t ex film- och utomhusreklam. Det är emellertid omöj- ligt att ange en totalsiffra för reklamens egen resursförbrukning.
Den nämnda skillnaden mellan sändar- kostnad och marginell resurskostnad brukar ibland beskrivas som att reklamen ”subven- tionerar” olika företag eller grupper i sam- hället, tex tidningsföretag/tidningsläsare eller kommunala trafikbolag/skattebetalare. En sådan beskrivning framstår emellertid som föga meningsfull. I dagens ”bland— ekonomi” föreligger stordriftsfördelar och stora fasta samkostnader i de flesta slags produktion, och priserna ligger ofta långt över de marginella kostnaderna. Verksam- heten inom nästan varje område kan därför sägas bli ”subventionerad”, om en ökad efterfrågan riktas mot just detta område. Då avvikelsen mellan pris och marginell resurs- kostnad för reklamspridning via press och andra A-media synes vara större än för de flesta andra tjänster, bör den dock tillmätas viss vikt i en värdering av minskade reklam- insatser. Vad gäller pressmedia aktualiserar den bla frågan om kompensation vid re- klambegränsande åtgärder (kapitel 7).
I ett stort antal branscher, främst på
producentvarusidan och inom en del tjänste- sektorer, är reklamkostnaderna förhållande- vis låga. Frågan om reklamens resursanspråk utgör därför inte något större problem. Resursåtgången för reklam blir däremot ett allvarligt problem i de branscher, där rekla- men svarar för en mycket betydande del av säljarnas totala kostnader. Det rör sig häri flertalet fall om fåtalsmarknader, där ett begränsat antal företag konkurrerar inbör- des, till stor del med reklaminsatser.
Reklamanvändningen på fåtalsmarknader kan sägas i många fall dra fram i ljuset vissa inneboende brister och svagheter, som vid— låder reklamen från samhällsekonomisk syn- punkt. Den ger exempel på en icke önskvärd resursanvändning (slöseri med resurser). Men den åskådliggör också andra olägenheter. som en överdriven reklamanvändning för med sig. Enligt majoritetens mening kan det sålunda konstateras, att en förhållandevis intensiv reklaminsats också tycks leda till en inriktning av reklamargumenteringen som ofta kan komma i strid med konsumenternas berättigade intressen.
I reklarnintensiva branscher tenderar reklamen att i mindre grad tjäna som informationsmedel till konsumenten än som påtryckande säljhjälpmedel. Detta innebär att reklamen blir förhållandevis dyr, såsom informationsmedel betraktad. Att de infor- mativa elementen trängts undan, betyder i praktiken att reklamen ofta kommer att arbeta med suggestiva element i stället för med rationella argument. De suggestiva ele- mentens dominerande roll leder till genom- snittligt sett sämre köp och därmed till en sämre total resursanvändning.
En mycket stor reklaminsats fyller sam- hällsekonomiskt sett inte någon egentlig uppgift i den mån den används för att öka avsättningen av en bland flera synonyma — och prismässigt ungefär likvärdiga — varor på de övrigas bekostnad. I branscher, där betydande reklamansträngningar sätts in på att försvara eller öka marknadsandelar för etablerade produkter, skulle insatserna av reklam kunna minskas, utan att efterfråge- fördelningen påverkades. Även i andra mark-
nadssituationer kan stora reklaminsatser, vilka är inriktade på att skapa goodwill eller skydda en marknadsposition, framstå som samhällsekonomiskt tvivelaktiga.
Även om en intensiv användning av reklam inom en bransch kan te sig rationell för den enskilde säljaren i den givna situatio- nen, kan alltså en sådan användning vara olämplig från samhällsekonomisk synpunkt. Det är till och med troligt att i många fall en dämpning av reklamvolymen inom en reklamintensiv bransch skulle visa sig gynna samtliga säljare i branschen.
En kritisk granskning av reklamen är påkallad också ur rent företagsekonomisk synvinkel. Reklamen är ett legitimt medel i företagets marknadsföring, förutsatt bl a att den används på ett rationellt sätt i resurs— avseende. Beaktas bör dock att det kan vara svårt för säljaren att förvissa sig om att en viss reklamåtgärd är ändamålsenlig. Metoder- na för reklamplanering får sägas vara tämli- gen ofullgångna. Av de undersökningar re- klamutredningen låtit göra framgår att säl- jarnas bedömning av vad som är en lämpligt avvägd reklaminsats ofta präglas av osäker- het. Planeringen baseras inte alltid på mera ingående kalkyler, och benägenheten att följa enkla tumregler är påfallande. Osäker- heten i säljarnas värdering av reklamen som konkurrensmedel illustreras också av rekla- mens konjunkturvariationer. Reklamkostna- derna är relativt sett högre under goda konjunkturer, medan de under dåliga tider, då konkurrensen i övrigt hårdnar, reduceras märkbart. Detta talar mot att reklamen skulle spela den centrala roll i konkurrens- ekonomin som i vissa fall görs gällande.
Såsom konkurrensmedel, använt med stor intensitet, gynnar reklamen ofta en stor, kapitalstark och väl etablerad säljare på bekostnad av en mindre, kanske mer innova- tiv säljare. Reklam är därigenom ett kon- kurrensmedel som kan förstärka tendenser till stordrift och företagskoncentration med åtföljande risker för en monopolistisk ut- veckling. En sådan utveckling kan visserligen tänkas möjliggöra, att stordriftsfördelar ut- nyttjas vid tillverkning och distribution av
varor. I praktiken torde emellertid reklamen i väl så stor utsträckning användas på ett sätt som motverkar sådana fördelar, nämligen för att öka produktdifferentieringen och driva fram produktförändringar i snabbare takt än som annars skulle bli fallet.
Innebär produktförändringarna reella för- bättringar är givetvis viss reklaminsats moti- verad. Då förutsätts, att reklamen inte medverkar till att i och för sig bruksdugliga varor och produktionsprocesser kasseras i förtid och kapitalförluster därigenom upp- står, som inte kompenseras av produktför- bättringarna. Om däremot — vilket ofta är fallet — produktförändringarna är marginella eller fiktiva, kanske rent av framdrivna enbart för att kunna användas som reklam- argument, är de samhällsekonomiskt inte försvarliga. Detsamma gäller givetvis den reklam, genom vilken produktförändringarna görs kända för konsumenterna.
Reklamkonkurrens har också en annan aspekt, vilken majoriteten anser viktig, i synnerhet sett från konsumentsynpunkt. I reklarnintensiva branscher synes reklamen ha en tendens att användas som ersättning för priskonkurrens. Från samhällsekonomisk synpunkt är priset det konkurrensmedel som främst bör stödjas. Betydande ansträng- ningar görs från det allmännas sida för att på olika sätt stimulera priskonkurrens. I den mån reklamen motverkar dessa strävanden genom att föra fram alternativ till priskon- kurrens, tex överdriven produktdifferentie- ring, täta modellbyten och s k promotions, måste den höga reklamintensiteten värderas negativt.
Höga reklamintensiteter kan således av flera skäl — genom inverkan såväl på företagens totala resursförbrukning och kost- nader som på konkurrensförhållandena — bidra till att varupriserna blir högre än som eljest skulle vara fallet. Detta innebär också att reklamens ökningstakt är en av de faktorer, som kan antas påverka konsument- prisernas utveckling över tiden, även om reklamen här knappast hör till de viktigare bestämningsfaktorerna.
Majoriteten anser å andra sidan, att det i
allmänhet bör bedömas positivt, om rekla- men ersätter andra, resurskrävande mark- nadsföringsmedel, tex personlig försäljning. I vad mån sådan utbytbarhet föreligger kan inte bedömas med säkerhet. Tillgängliga uppgifter synes dock inte tyda på högre grad av utbytbarhet; snarare synes ökade re- klaminsatser i fabrikantledet befordra ökad användning även av personlig försäljning, främst riktad mot återförsäljare. Samtidigt bör emellertid framhållas att utbytbarhet i många fall kan föreligga på längre sikt mellan fabrikanternas reklam och detaljhandelns per- sonalinsatser. Ett ofta anfört exempel på detta är, att betydande reldaminsatser från fabrikanternas sida bidragit till självbe- tjäningssystemets införande inom dagligvaru- handeln. Vid sidan av ökat butiksutrymme och ökade arbetsinsatser från varornas slutli- ga köpare spelar reklamen här en roll som ersättning för personalresurser inom detalj- handeln.
4.4.2 Resu rsanspråk på mottagarsidan
Som redan tidigare framhållits har hittills inte undersökts vilka resurser konsumenter- na (hushållen) nödgas använda för att ta del av reklam. Det har inte heller gjorts några försök att mäta värdet av det informations- tillskott som reklamen innebär för konsu- menterna. Visserligen kan reklamen betrak- tas som ett tidsbesparande informations- medel framför allt på det sättet att den i vid omfattning ”söker upp” konsumenten. Reklamen går dock för den skull inte fri från kritik för att ta alltför stora resurser i anspråk i förhållande till informationsut— bytet. Sett från konsumentens synpunkt kräver reklamen för stor insats av tid. Detta beror dels på att volymen reklam är överdimensionerad i förhållande till det informationsutbyte som erhålls, dels på att den information som ges ofta är svårtillgäng- lig i den meningen att den är ”inkapslad” i annan framställning eller eljest illa systemati— serad.
Trots att reklamen i dagens svenska sam- hälle möter konsumenten dagligen och snart
sagt överallt krävs det avsevärda insatser från konsumenten om han verkligen skall kunna tillägna sig den information reklamen kan ge. Det är svårt för den enskilde konsumenten att med reklamens hjälp orientera sig bland alla varor och tjänster som bjuds ut på marknaden. Beskrivningen av den saluförda varan eller tjänsten, i den mån sådan beskrivning förekommer, är ofta bristfällig och skyms av oväsentligheter. Reklamen presenteras inte i någon systematiserad form. I det betydelsefullaste reklammedlet, pres- sen, förekommer det stora flertalet annonser — med undantag av eftertextannonserna i vissa tidningar — blandade om varandra utan någon gruppering. Endast ett fåtal tidningar — de flesta av fackpresskaraktär — har någon form av systematiserad förteckning som täcker samtliga annonser i tidningsnumret. Konsumentens möjligheter att orientera sig med hjälp av reklamen försvåras också av andra orsaker. Reklammeddelandena saknar i vid omfattning gemensamma yttre drag. Beskrivningen av den saluförda varan eller tjänsten varierar från säljare till säljare. Reklamen är inte tillgänglig då konsumenten behöver den, utan då säljaren finner lämpligt att distribuera den. Reklamen innebär slöseri med konsumentresurser i den mån den inte tillfredsställer konsumenternas behov av en klar och möjligast entydig presentation av information vid rätt tidpunkt.
Det stora utbudet av reklam är ägnat att väcka betänkligheter också från en annan resurssynpunkt än den hittills behandlade. I egenskap av mottagare av information ut- sätts medborgama för ett ökande utbud av kommersiell information och påverkan. Sam- tidigt utsätts de för ett ökande utbud av annat slags information. Det kan göras gällande att trycket av det utbud av informa- tion som träffar medborgarna redan är mycket stort. Det råder en obalans mellan utbudet av reklam och utbudet av annan information. Den icke kommersiella infor- mationen — tex kultur- och samhällsdebatt, samhällsinforrnation och konsumentupplys- ning — trängs undan av reklamen i större utsträckning än vad som är försvarligt.
Om utbudet av information i vidsträck- taste mening, kommersiell likaväl som icke kommersiell, fortsätter att öka, kanske i stegrat tempo — man har talat om en ”informationsexplosion” — tenderar speci- ellt den kommersiella informationen att bli mera aggressiv och påträngande. Den allmän- na bullernivån hos informationen höjs. Med- borgarna kan härigenom komma att utsättas för störningar som inte kan lämnas obeakta- de med hänsyn till individens behov av att kunna skydda sin integritet.
Från allmänna sarnhällssynpunkter får det, enligt rådande värderingar, anses mera angeläget att nyhetsförmedling och åsiktsut- byte, kulturell debatt och samhällsinforma- tion har tillbörligt utrymme än att kommer— siell information med avsättningsfrämjande syfte drivs i mer eller mindre obegränsad omfattning.
4.5 Reklamen som informationskälla
I ett föregående avsnitt (4.3.1) har fram- hållits att reklamen kan sägas ha två skilda funktioner i en marknadsekonomi. För säl- jaren är reklamen ytterst ett påverkansmedel medan för konsumenten reklamen har intres— se som informationskälla. Eftersom emeller- tid reklamen sänds av säljaren är det ofrån— komligt att säljarens syfte med reklamen — att påverka konsumenten — oftast färgar innehållet. Reklamen är partisk till säljarens förmån.
Den omständigheten att reklamen är partisk innebär att urvalet av information oftast inte är anpassat till konsumentens faktiska behov. Detta innebär att konsumen- ten — i den mån han bara har säljarens information att lita till, vilket ju är mycket vanligt — beslutar på grundval av en informa- tion som inte duger såsom underlag för ett rimligt rationellt beslutsfattande.
Det är en brist att man för närvarande saknar en lämplig term för att beteckna information som håller måttet i detta avseen- de. Termerna ”icke vilseledande” och ”vederhäftig”, som framför allt används inom marknadsrätten, är för snäva. De
brukas som kriterier i samband med bedöm- ning av faktiskt lämnad information men däremot inte _ annat än undantagsvis — vid bedömning av informationens tillräcklighet med avseende på omfång och djup. Beteck- ningen ”konsumentanpassad” eller bruksan- passad information används stundom i kon- sumentsammanhang för att ange att informa- tionens innehåll och utformning är avpassade efter användarens resurser och behov samt att den handlar om produktens funktioner snarare än om dess tekniska egenskaper. Beteckningen används dock också bl a inom reklamyrket för att ange att informationen är till formen lättillgänglig och avpassad för att nå säljarens syften i förhållande till berörda konsumenter (målgrupper). Några uttryck som övervägts inom utredningen för att beteckna information som är tillräcklig, tillförlitlig, begriplig och kommer i rätt tid är: konsument- eller adressatriktig informa- tion, rättvisande information, pålitlig infor- mation och adekvat information. Med viss tvekan har majoriteten stannat inför det som mest övergripande uppfattade uttrycket: adekvat information. Detta används i det följande.
Ofta står det inte klart för konsumenten att den infomation som ges i reklamen är inadekvat. I synnerhet gäller detta för den mera resurssvage konsumenten som av olika skäl inte har tillgång till kompletterande information och inte heller förmår anskaffa sådan. Men även den i resursavseende gynn- sammare ställde konsumenten, som inser att den information reklamen ger är inadekvat, nödgas fatta beslut på grundval av den information som erbjuds. Det kan alltså konstateras att i praktiken insikten om att reklam är inadekvat inte utgör något verk- samt skydd mot påverkan och att alla konsumenter i mer eller mindre hög grad drabbas av reklamens brist på adekvat innehåll. Denna brist hos reklamen leder, på liknande sätt som dominanser av suggestiva element (jfr avsnitt 4.4.1), till genomsnittligt sett sämre köp och därmed till en sämre resursanvändning.
En annan konsekvens av att reklamen
ensidigt styrs av säljare är att reklamens volym för viss vara (varuslag eller bransch) inte är relaterad till konsumenternas behov av information om just den avsedda varan, utan till säljarnas intresse av att söka påverka konsumenterna till förmån för varan. Rekla- mens fördelning mellan varuområden kan följaktligen avsevärt avvika från den mest ändamålsenliga sett från konsumentsyn- punkt. Reklaminsatsernas andel av säljarnas totala kostnader eller av varupriset (reklam- intensiteten) varierar mycket starkt mellan olika varuområden. Exempel på detta lämnas i avsnitt 3.1.
Även konsumentemas behov av (eller intresse för) varuinforrnation kan antas va- riera mellan olika områden. Det är inte möjligt att ge ett helt konkret innehåll åt begreppet konsumenternas inforrnationsbe- hov. Dock framstår det som sannolikt, att relativt stora kostnader för masskommuni- cerad information — förutsatt att denna är adekvat — sett från konsumentsynpunkt kan vara motiverade på vissa varuområden. Tänk- bara skäl för ”stor inforrnationsefterfrågan” i denna mening kan vara egenskaper hos varorna, distributionssättet eller gruppen av köpare, t ex:
3. tekniskt komplicerade varor, b. stor andel nya produkter, c. omfattande nyetablering av säljare, d. stor andel mekaniserad försäljning (själv- betjäning) Utredningens analys av reklamkostnader- na 1967 omfattar bl a ett försök att hänföra de konstaterade skillnaderna mellan vam- grupper i fråga om teklamintensitet till olika bestämningsfaktorer. En del av dessa fakto- rer har varu- eller köparanknytning, medan andra har att göra med säljarnas kostnads- struktur eller inbördes styrkeförhållanden. Resultaten tyder på att faktorer i den förstnämnda kategorin (t ex a—d ovan) haft underordnad betydelse för variationerna i reklamintensitet. Dock kan de i genomsnitt högre reklamintensiteterna för dagligvaror delvis ses som uttryck för självbetjänings- systemets stora utbredning på detta område. Otvivelaktigt görs också stora reklaminsatser
i samband med produktlanseringar. Hypo- tesen att produktutveckling påverkar reklam- intensiteterna har dock inte kunnat testas utifrån det statistiska materialet. Det har nämligen inte varit möjligt att dra en klar gräns mellan självständiga produktnyheter och sådana mindre ändringar av produkter- na, som närmast är avsedda att förse reklam och annan ”aktiv försäljning” med argu- ment.
De viktigaste faktorerna bakom skillnader i reklamintensitet synes enligt den statistiska analysen vara sådana, som inte berör pro- dukternas egenskaper, distributionssättet eller köpargruppens sammansättning. Det klart högsta förklaringsvärdet noteras för faktorer, som avser antingen konkurrensför- hållandena (marknadsforrnen) på respektive marknader eller den enskilde säljarens mark- nadsposition. En ofta avgörande faktor bakom höga reklamintensiteter synes vara reklamens funktion i striden om marknads- andelar på fåtalsmarknader. Det är knappast sannolikt att dessa reklambestämmande fak- torer skulle systematiskt samvariera med reklamens möjligheter att tillgodose ett informationsbehov på respektive marknader.
Detsamma gäller för övriga faktorer, som enligt undersökningen visar positiv samvaria- tion med reklamintensiteten, tex importan- delen och förädlingsvärdets andel av före- tagens intäkter. Slutsatsen måste därför bli, att de konstaterade skillnaderna i reklam- intensitet — liksom också i intensiteten för personlig försäljning, vilken i allmänhet samvarierar positivt med reklamintensiteten — synes ha föga samband med köparnas informationsefterfrågan.
Typiskt för reklamen är att den i regel ensidigt betonar fördelar hos varan eller tjänsten men inte alls berör mindre goda sidor. Urvalet av de fakta vilka presenteras i reklamen görs som nämnts med utgångs- punkt i vad säljaren anser väsentligt. Detta sammanfaller ofta inte med vad konsumenten finner betydelsefullt med hän- syn till sina anspråk och/eller behov. Kon- sumenten har i regel behov av vissa basfakta för att kunna göra ett från sina utgångs-
punkter tillfredsställande val. Att enbart med stöd av den faktapresentation som gesi en eller flera säljares reklam söka göra ett tillfredsställande urval är mera sällan möjligt för konsumenten.
Från synpunkten av adekvat information är det en allvarlig brist, särskilt hos märkes- varureklamen, att prisargumentering inte spelar den framträdande roll som dess vikt för konsumenten och såsom konkurrens- medel motiverar. Vissa synpunkter i detta ämne återfinns i avsnitt 4.4.1. Det bör dock nämnas att rådande förbud i konkurrensbe- gränsningslagen för fabrikant eller annan distributör i tidigare led att i reklam ange ett bestämt pris vid försäljning till konsument i vissa lägen försvårar en prisargumentering. I synnerhet gäller detta fabrikantreklam för märkesvaror beträffande vilka stora prisskill- nader råder i detaljhandeln. Reklamen för avbetalningsköp och andra jämförliga sälj- fonner innehåller sällan eller aldrig tillförlit- liga eller ens helt sakriktiga uppgifter om det totala pris konsumenten har att erlägga vid köp på avbetalning. Genom till synes för- månliga erbjudanden om avbetalning lockas konsumenter till köp som de vid en kalkyl skulle finna mindre förmånliga.
En betydande del av reklamen inriktas på att framhålla produktnyheter, viktiga eller mindre viktiga. Denna starka inriktning på nyheter kan antas främja en viss tendens till överköp och därmed framstå som ogynnsam från hushållsekonomiska och samhällsekono— miska synpunkter. Det samma torde gälla även användningen av argument som söker uppamma känslor hos konsumenter i stället för argument som förutsätter rationella överväganden.
En positiv egenskap hos reklamen, kanske i synnerhet pressreklamen, är att den oftast är lättläst. Emellertid finns det en tendens att inom vissa varuområden presentera infor- mationen på ett — närmast i suggererande syfte — alltför fackbetonat och invecklat sätt även där ett något enklare framställningssätt i och för sig skulle vara fullt tänkbart. När det gäller reklamtrycksaker för t ex varaktiga konsumtionsvaror kännetecknas informa-
tionen ofta av en hög grad av fullständighet och stor teknisk exakthet. Därvid presente- ras viktiga och mindre viktiga fakta utan annan gradering än att de uppgifter som talar till produktens fördel framhävs. Detta kan medföra att konsumenter som saknar sär- skilda fackkunskaper på området har svårig- heter att tillägna sig informationen.
En allvarlig svaghet hos reklamen från konsumentsynpunkt är att den information som reklamen kan förmedla ofta inte är tillgänglig för konsumenten när han egent- ligen behöver den utan när säljaren har möjlighet eller finner för gott att lämna den. Det beror på tillfälligheter om informationen kan göra tjänst. Olägenhetema härav blir så mycket mera framträdande som möjligheter- na att införskaffa erforderlig kompletterande information om en viss vara eller tjänst är begränsade. Visserligen förekommer istigan- de omfattning beskrivningar och anvisningar på varuförpackningar. Alltjämt är det dock vanligast att adekvat sådan information saknas. Möjligheterna till kompletterande personlig information på säljställena blir allt mindre.
Reklamen har otvivelaktigt bidragit till att rationalisera distributionen genom att den fått överta vissa funktioner när självbe- tjäningssystemet genomförts. Det är en vä- sentlig fråga om konsumenten med den nuvarande reklamen verkligen får den för- handsinformation som behövs innan han går till butiken.
Den konsument som önskar en rimligt allsidig information såväl om den saluförda varan eller tjänsten som om jämförliga varor på marknaden ställs inför avsevärda svårig- heter och måste göra betydande resursin- satser. Stora grupper av konsumenter — framför allt de mera resurssvaga — saknar reella möjligheter att skaffa sig både den produktinforrnation och den allmänna över- blick (övergripande information), som de egentligen skulle behöva. Detta samman- hänger också med att reklamen inte presen- teras i media i något slags systematiserad ordning liksom med att varje säljare har intresse av att söka presentera sin vara eller
tjänst på ett så särpräglat sätt som möjligt (jfr 4.4.2 ovan).
4.6 Reklamen som påverkansfaktor
Reklamen har, som redan inledningsvis nämnts (avsnitt 4.1), blivit ett inslag i vår kulturmiljö. Reklamen påverkar medborgar- na när det gäller val av varor och tjänster men också därutöver. Såsom också anförts är detta en viktig orsak till att reklamen debatteras och kritiseras som en faktor, vilken påverkar människornas värderingar och livssyn.
4.6.1 Reklamen i miljön
Reklamen möter medborgarna snart sagt över- allt, i hemmen genom press och direktreklam, på arbetsplatserna och i den offentliga miljön — på gator, torg och andra allmänna platser,i trafikmedel o s v.
En del reklam kan konsumenten gå förbi eller skilja sig från utan större besvär. Detta kan gälla annonsering i pressen och delar av den direktreklam som tillställs honom. Även om denna reklam gäller emellertid att den tränger sig på medborgaren oombedd och på ett sådant sätt att han inte helt kan värja sig. Reklamen är härvidlag oftast mera aggressiv än en från allmänna synpunkter värdefullare icke-kommersiell information. Rätten att välja information blir i viss mån illusorisk. Detta framstår som alltmera besvärande ju mera reklamvolymen ökar.
Det finns emellertid också reklam som konsumenten under inga förhållanden kan undgå. Främst gäller detta utomhusrekla- men. Trots befintliga restriktioner — i bl a naturvårdslagstiftningen, väglagstiftningen samt byggnads- och planlagstiftningen (jfr 4.8.1 nedan) — förekommer en ganska omfattande reklam inom den offentliga miljöns ram. En del sådan reklam, tex affischtavlor i stora format på husgavlar och affischering i tunnelbanor, upplever många människor som påträngande. Annan s k utomhusreklam däremot, tex neonreklam, fördras på grund av det estetiska tillskott
den anses ge åt stadsbilden under mörkertid. Utomhusreklam för tvivelaktiga eller om- stridda produkter — exempelvis tobak och drycker — betraktas med misstro och olust. En orsak till att vissa slag av utomhusreklam bedöms negativt — även av personer som i övrigt har en förstående inställning till reklamen — är troligen just att sådan reklam är inlemmad i den för medborgarna gemen- samma miljön och härigenom upplevs såsom ofrånkomlig och påträngande: man kan inte värja sig mot den.
4.6.2 Långsiktig attitydpåverkan
Reklamen skapar behov eller aktualiserar behov som konsumenten inte varit medveten om tidigare. Modetrender skapas eller för— stärks; i och för sig bruksdugliga föremål kommer att framstå som gammalmodiga eller rentav en smula löjeväckande. Detaljer utan egentlig betydelse förstoras upp och presenteras som väsentligheter. Reklamen tenderar att överdriva och dramatisera, ofta på ett förledande suggestivt sätt.
Konsumenten utsätts genom reklamen för ett visst tryck, ofta kanske utan att han själv egentligen är medveten om det. Hittills har man i allmänhet knappast sett detta som något egentligt problem. Man har menat att den omdömesgille medborgaren bör kunna värja sig mot reklamens både avsedda och icke avsedda effekter. Under de senaste åren har man dock börjat befara att reklamen kan ha icke önskvärda verkningar på lång sikt.
Den härskande uppfattningen i vårt sam- hälle har under lång tid varit att en högre standard i materiellt avseende bör ses som det centrala målet. I begreppet högre stan- dard ingår emellertid efter hand nya kom- ponenter. Detta har också medfört tendenser till att omvärdera reklamens innehåll och utformning. Under senare år har också reklamens omfattning och innehåll börjat ifrågasättas från sådana utgångspunkter inom sociologisk och socialpsykologisk forskning. Tveksamheten gäller långsiktiga, samlade verkningar av reklamen. Den kan befaras
främja konsumtion på bekostnad av andra livsvärden, den ger en skev bild av verklig- heten och den påverkar även andra värden än sådana som berör konsumtion.
Något större antal sociologiska och social- psykologiska analyser av det slag som här antytts har hittills inte genomförts. Om man sammanställer empiriskt material från under- sökningar utförda vid olika tidpunkter ochi olika länder, framträder dock indicier på att reklamen kan ha antydda verkningar. Bevis- kraften hos dessa indicier förstärks om de, såsom i några fall .orts, sätts in i en föreställningsram baserad på beteendeveten- skaplig, speciellt sociologisk teori.
Människors önskemål att hålla en god konsumtionsstandard bör uppmuntras och tillgodoses på bästa möjliga sätt. Reklamen spelar härvid en roll. Reklamen talar emeller- tid ensidigt för konsumtionsalternativ som säljes. Alternativ som är enklare eller billiga- re kommer i skymundan. Reklamen som helhet inger människorna känslan av att flertalet mänskliga problem kan lösas genom ökat köpande, konsumtion och ägande av kapitalvaror.
Den bild som reklamen ger av verklig- heten är ofta utslätad, i sämsta fall förljugen och vanligen begränsad till utvalda miljöer och personer. Detta är en följd av att köp och konsumtion av sådant som kan köpas skildras som det väsentliga i tillvaron. Det sammanhänger också med att reklamen ensidigt framhäver varans eller tjänstens positiva sidor. Reklamen arbetar med ett slags idealsituationer, vilka både blir mått att jämföra den egna verkligheten med och ger material för uppfattningar om hur andra har det. En positiv konsekvens härav är att anspråksnivån hos konsumenter i vissa fall kan påverkas till att bättre stämma med deras behov och situation i övrigt. En negativ konsekvens är att den som utsätts för reklamen riskerar att göra den falska verklig- hetsbilden till sin egen och så småningom bringas att tro att den är sann.
Reklamen kan förmodas inverka även på andra värden än dem som direkt berör konsumtion. Reklamen kopplar samman
många slag av behov och vädjar till skilda motiv. Därvid berörs värden som ingår i personliga och sociala förhållanden — själv- känsla, möjligheter till självförverkligande, prestige och sociala roller. När den mark- nadsförda varan är i linje med den önskvärda utvecklingen kan reklamen bidra till att främja denna. I allmänhet måste dock reklamen för att fungera som säljhjälpmedel undvika att alltför starkt bryta med fast grundade vanor och förankrade värden. Härigenom tjänar den till att befästa beståen- de vanor och värden. Den kan sålunda försvåra en utveckling som anses socialt önskvärd.
Utredningens majoritet finner att rekla- men inger betänkligheter när det gäller inte direkt avsedd, långsiktig påverkan på värde- ringar. Det är från mera allmänna syn- punkter angeläget att denna utveckling in- gående studeras och att den görs till föremål för debatt. Det är däremot inte majoritetens mening att dessa synpunkter kan åberopas som skäl för ingripanden mot reklamen. Även tryckfrihetsrättsliga skäl talar mot att ingripanden sker på sådana grunder. I tidiga- re avsnitt har talats om obalansen mellan kommersiell reklam och icke kommersiell information. Inte heller denna synpunkt anser sig majoriteten — av samma skäl som ovan anförts — böra åberopa som grund för ingripanden mot reklamen. Som framgår av det följande är majoritetens förslag baserade på andra grunder.
4.7 Behov av åtgärder på reklamens område — reklamplåga
4.7.1 Allmänna synpunkter
Av framställningen i avsnitten 4.4 och 4.5 framgår att reklamen tar i anspråk avsevärda resurser och att tendensen till ökad resurs- åtgång kan förväntas bestå under avsevärd tid framåt. Den minskning av reklamvoly- men som kunnat förrnärkas under 1971 får enligt majoritetens uppfattning bedömas vara mera tillfällig och betingad av rådande konjunkturnedgång.
I den mån resursåtgången kan rationellt motiveras från samhällsekonomiska och konsumentpolitiska synpunkter finns natur- ligtvis ingen anledning att rikta kritik mot en hög resursåtgång som sådan. Av den tidigare översikten framgår emellertid, enligt majori- tetens uppfattning med all önskvärd tydlig- het, att den resursåtgång som kännetecknat det senaste decenniet inte kan rationellt motiveras från angivna synpunkter.
En förväntad ganska betydande ökning av reklamvolymen under de närmaste fem åren är därför oroande.
Enligt majoritetens bedömning är rekla- men, så som den nu ter sig, inte tillräckligt effektiv vare sig såsom säljhjälpmedel eller såsom informationskälla för konsumenten. Som förut framhållits finner majoriteten den bristande effektiviteten hos reklamen från informationssynpunkter särskilt anmärk- ningsvärd. Det förhåller sig obestridligen så att reklamen inte räcker till som underlag för ett rimligt rationellt beslutsfattande; rekla- men ger inte adekvat information. I ett samhälle, där man strävar efter att såväl konsumenter som säljare skall använda sina resurser på bästa möjliga sätt, är detta allvarligt.
Majoriteten anser att konsumentens in- tresse av adekvat information väger tyngre än säljarens intresse av att kunna maximalt utnyttja reklamen som påverkansmedel (jfr 4.3.2 ovan). Det finns i detta sammanhang inte heller någon anledning att ta för givet att motsättningen mellan konsument- och säljarintressena inte kan reduceras till båda parters gagn. Enligt majoritetens mening måste åtgärder vidtas för att åt konsumen- terna trygga en adekvat information. Detta kan ske på i princip två skilda vägar. Antingen kan man vid sidan av reklamen bygga upp ett informationssystem med andra sändare än säljare. Eller också kan man genom lämpliga åtgärder länka in reklamen på en mera informativ linje. Majoriteten har redan i det föregående (4.3.1) uttalat att det första alternativet inte är rationellt och bör avföras från diskussionen som icke praktiskt genomförbart. Det andra alternativet, däre-
mot, har mycket som talar för sig. Med detta alternativ kan man direkt korrigera rekla- mens brister genom att dels få till stånd en minskning av resursinsatser på inadekvat reklam i förut angiven mening, dels påverka innehållet i reklamen så att den blir mera adekvat.
Det erinras här om att utredningen vid sina överväganden om reklampolitiska åt- gärder enbart syftar till reklamens volym och dess informationsinnehåll från konsument- synpunkt.
De medel att uppnå angivna syften — att hålla nere reklamens volym och öka dess informativa innehåll — som reklamutred- ningen närmare övervägt är 1) en allmän reklampålaga 2) en lagstiftning om begräns- ning av reklamen baserad på ett system med förhandling inför myndighet och 3) en lagstiftning om informationsskyldighet i re- klamen. Dessa medel har övervägts dels vart för sig i olika varianter, dels i olika kombina- tioner sinsemellan, dels i kombinationer med tänkbara frivilliga åtgärder.
Majoriteten är för sin del övertygad om att det är praktiskt möjligt att utan allvar- ligare ingrepp i det bestående marknads- ekonomiska systemet genomföra de korrige- ringar av reklamens volym och innehåll som majoriteten bedömer nödvändiga. Man rör sig emellertid här på ett område där för- arbeten och förebilder i stor utsträckning saknas. Detta medför att ingående över- väganden — inte minst av teknisk—administra- tiv karaktär — är påkallade. Dessa över- väganden är ännu inte avslutade inom utred- ningen.
Trots att övervägandena alltså inte är avslutade anser sig majoriteten redan nu kunna konstatera att reklamen bör ned- bringas — lämpligen med hjälp av en gene- rellt verkande finanspolitisk åtgärd, en allmän reklampålaga. Grunden för denna bedömning är att reklamvolymen bäst på- verkas genom medel som är ägnade att inverka på de ekonomiska bedömningar vilka ligger bakom användande av reklam. Hur stor effekten blir beror i första hand på pålagans höjd, men också andra omständig-
heter — tex möjligheterna till övervältring av pålagan — kan spela in.
I förening med vissa andra här antydda åtgärder kan en pålaga väntas bli ett verk- samt medel också för att påverka reklamens innehåll. Detta förutsätter dock bl a att till pålagan fogas ett befrielseinstitut av något slag och att pålagan uppfattas som så kännbar av vederbörande beslutfattare hos säljarna att befrielsemöjligheten framstår som lockande.
4.7.2 En partiell åtgärd — reklampålaga
Enligt majoritetens uppfattning är det ange- läget att åtgärder vidtas snarast för att dämpa reklamens volym och därmed att de resurser som avsätts för reklam begränsas. En allmän reklampålaga ter sig av ovan angivna skäl som en lämplig åtgärd. Majoriteten anser det också möjligt att lägga fram ett förslag om en reklampålaga — i enlighet med statsmakternas uttalande (jfr kapitel 2) —— utan att avvakta utredningens slutliga ställ- ningstagande till vare sig ett till pålagan fogat befrielseinstitut eller övriga tänkbara åt- gärder för att minska reklamens volym och göra den mera adekvat vad beträffar innehåll och utformning.
Med hänvisning till det anförda föreslår utredningens majoritet att en allmän reklam- pålaga införs den 1 juli 1972 och då ersätter den nuvarande annonsskatten.
En reklampålaga ger upphov till frågor av skilda slag som måste besvaras och till problem som måste lösas. En typ av problem är av principiell natur och rör pålagans förenlighet med de konkurrensprinciper som präglar vår på marknadshushållning baserade ekonomi. En annan typ av problem gäller de effekter av olika slag som en pålaga för med sig. Såväl de direkta som de indirekta effekterna måste uppmärksammas. En tredje typ av problem är av teknisk natur och rör pålagans utformning och administration.
Problemen berörs närmare i det följande. Det bör dock redan här framhållas att de föranleder majoriteten att framlägga pålagan som ett inte i alla delar slutligt lösnings- alternativ och att betona dess karaktär av ett
första försök att komma till rätta med den växande volymen av reklam. Majoriteten tänker sig att allteftersom erfarenheter vinns på området pålagan kan omformas och utvecklas steg för steg.
Två alternativa former av pålaga kan övervägas: omkostnadsavgift och punktskatt. Den förra utgår på de kostnader som reklamköpare av olika slag redovisar och uttas från dessa. Den senare innebär att i första hand reklammedia blir skattskyldiga. Båda formerna av pålaga kan enligt majori- tetens nuvarande bedömning tjäna de två uppställda syftena under förutsättning att de kombineras med någon form av institut för befrielse från pålagan. Vardera beskattnings- metoden har sina speciella egenskaper som gör att de i varierande grad tjänar de uppställda syftena.
I kapitel 6 granskar utredningen från främst skattetekniska synpunkter de båda beskattningsmetodernas olika egenskaper och redovisar i anslutning härtill sina över- väganden i fråga om valet av pålagealternativ. På anförda skäl föreslår utredningen att den allmänna reklampålaga, som enligt majorite- tens uppfattning den 1 juli 1972 bör ersätta den nuvarande annonsskatten, utformas så- som en punktskatt. Reklampålagan förut- sätts vid lämplig tidpunkt bli kombinerad med ett institut för pålagebefrielse.
Med hänsyn till att erfarenheter av en allmän reklampålaga saknas finner majorite- ten önskvärt att den föreslagna beskattnings- formen och det senare påkopplade befrielse- institutet efter en tid blir föremål för omprövning och eventuell revision. Detta kan lämpligen ske när en del av de förut- sättningar som utformningen av befrielse- institutet bygger på uppfyllts. Av särskild betydelse i detta sammanhang är — det av konsumentutredningen föreslagna — kon- sumentverkets arbete med utformning av system för produktinformation.
Enligt majoritetens uppfattning kan er- forderliga erfarenheter och utgångspunkter för en omprövning och eventuell revision föreligga ca fem år efter pålagans införande.
4.8 Andra medel för reklampåverkan än pålagan
4.8.1 Nu tillgängliga medel för att påverka reklamen
De medel som för närvarande står till buds när det gäller att påverka reklamen har i samtliga fall karaktär av normer. Normerna är utformade som mer eller mindre precisera- de handlingsdirektiv till sändare av reklam och, i viss utsträckning, även till dem som medverkar vid tillkomsten eller sändningen.
Normerna har hittills huvudsakligen haft karaktär av negativa förhållningsregler: nä- ringsidkaren (säljaren) förehålls att inte för- fara på visst sätt. I ökande omfattning införs emellertid normer som utgör positiva förhåll- ningsregler. Dessa normer påbjuder att nå- ringsidkaren skall förfara på visst sätt i sin reklam, tex lämna vissa uppgifter om varan eller tjänsten.
Några regler som tar sikte på att reglera omfånget av reklamen såsom kommunika- tionsmedel finns inte. Däremot finns sedan ganska länge bestämmelser som reglerar användning av utomhusreklam. Sådana reg- ler, som återfinns i bla naturvårdslagen (1964:822) och väglagen (19711123), inne- bär en ganska långtgående begränsning av utomhusreklamen. Men begränsningen är inte förestavad av någon medveten strävan att begränsa reklamvolymen från konsument- synpunkt eller från samhällsekonomisk syn— punkt. Naturvårdslagens bestämmelser har tillkommit för att landskapsbilden skall skyddas. Väglagens bestämmelser är motive- rade främst av trafiksäkerhetshänsyn.
Flertalet normer tar sikte på reklamens innehåll, på reklamen såsom kommunika- tionsmedel. Den centrala författningen här- vidlag är lag (19701412) om otillbörlig marknadsföring (MPL). MF L kompletteras av lagar och andra författningar som berör vissa varor eller tjänster, tex livsmedel, läkemedel och bekämpningsmedel.
MFL bygger på principen att säljaren skall kunna i sin reklam välja den typ av argumentering som han finner mest ända- målsenlig. Vill säljaren ge information om
varan eller tjänsten står det honom fritt, liksom motsatsen. Reglerna i MFL har förbudskaraktär: säljare förbjuds använda åtgärder eller metoder i sin marknadsföring soma är otillbörliga mot konsumenter eller näringsidkare. Lagens rättspolitiska syfte när det gäller reklam kan sägas vara att motverka och hindra vilseledande information om varor och tjänster som utbjuds på mark- naden samt att hindra försåtlig eller på annat sätt ”ojust” eller ohederlig påverkan på konsumenten. Möjligheterna att med stöd av MFL frammana önskvärda beteenden i reklam är mycket begränsade. Det lär så- lunda i princip inte vara möjligt att med stöd av lagen föreskriva skyldighet för säljare att prestera viss närmare angiven varuinforma- tion. Att säljarna till följd av de negativa förhållningsreglerna undviker vissa sätt att argumentera kan inte ses som liktydigt med att de väljer mer informativa sätt att argumentera. En annan viktig begränsning från här aktuella synpunkter som vidlåder MFL är att lagen tar sikte på det enskilda fallet och att normalsanktionen, förbud med vite, inte gäller mot annan än den förbudet direkt är riktat till.
MFL innehåller en basbestämmelse, generalklausulen, som omfattar alla reklamåtgärder och andra marknadsförings- handlingar, som faller under lagen. Enligt generalklausulen kan marknadsrådet för- bjuda närirgsidkare att vid marknadsföring av vara eller tjänst företa ”reklamåtgärd eller annan handling, som genom att strida mot god affärssed eller på annat sätt är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare”. För- bud förenas i regel med vite. Förbud kan meddelas även anställd hos näringsidkare och annan som handlar på näringsidkares vägnar samt var och en som i övrigt väsentligt bidragit till handlingen.
Inom den ram som generalklausulen drar upp, finns tre specialstadganden. Dessa tar sikte på vissa tämligen noggrant beskrivna förfaranden. Enligt Zå kan näringsidkare, anställd hos näringsidkare eller annan som handlar på näringsidkares vägnar ”som vid marknadsföring av vara eller tjänst uppsåt-
ligen använder vilseledande framställning, vilken avser hans egen eller annans närings- verksamhet och är ägnad att påverka efter- frågan på varan eller tjänsten”, dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Vid fall av vilseledande reklam — kan i flertalet fall antingen generalklausulen eller 2 & tillämpas. Generalklausulen skall användas i normal- fallen.
För vissa varor och tjänster gäller, som nyss nämnts, speciella regler vid sidan av MFL:s allmängiltiga bestämmelser. Dessa regler finns spridda över ett stort författ— ningsmaterial. Den gemensamma grunden för de speciella regler, som gäller reklam till konsumenter för tex läkemedel, hälsovårds- medel, bekämpningsmedel, rusdrycker och livsmedel, kan sägas vara att marknads- föringen av sådana varor medför särskilda risker för konsumenten, om den inte sköts på ett ansvarsfullt sätt.
Av särskilt intresse är i sammanhanget den nya livsmedelslagstiftningen. Livsmedels- lagen (19712511) pålägger nämligen i vid omfattning säljare en uppgiftsskyldighet rö- rande salufört livsmedel. Sålunda skall färdigförpackat livsmedel som saluförs vara tydligt och otvetydigt märkt med uppgifter om livsmedelsslag, sammansättning samt nettovikt eller nettovolym vid förpacknings- tillfället, vidare med anvisning om hur livsmedlet skall förvaras, om förvaringssättet har betydelse för hållbarheten, och med uppgifter om beräknad hållbarhetstid, om denna är begränsad, samt slutligen med uppgifter — på närmare angivet sätt _ om förpackningens eller tillverkarens namn. Ytterligare skall färdigförpackat livsmedel vara märkt med ”sådana uppgifter i övrigt av betydelse för konsumenterna som föreskrivs av Konungen eller av myndighet som Konungen bestämmer”, dvs statens livs- medelsverk. Till livsmedelslagen , som har karaktär av ramlagstiftning, ansluter sig erforderliga tillämpningsbestämmelser. Dessa är ännu inte utgivna, men det kan tas för visst att även de kommer att innehålla ett stort antal förhållningsregler av påbudsnatur.
4.8.2 Andra tänkbara dämpnings— och styr- ningsmedel än reklampålaga
En allmän reklampålaga kan påverka reklam- volymen i dess helhet (verka generellt). Om till pålagan fogas ett befrielseinstitut, kan pålagan också bli ett instrument att påverka vissa reklamåtgärders utformning, i enskilda fall eller på ett branschplan beroende på hur befrielseinstitutet utformas (verka selektivt). Som majoriteten redan nämnt bör befrielse- institutet kompletteras med selektiva åt- gärder av annat slag vilka är ägnade att driva fram reklam med adekvat information. Detta framstår som särskilt angeläget med hänsyn till den osäkerhet som i avsaknad av tidigare erfarenhet får anses råda om en reklam- pålagas möjligheter att påverka reklamen selektivt.
Reklam kan användas på många skilda sätt och beslutsfattarna kan vara av de mest skilda slag. Om möjligheter att kombinera olika åtgärder saknas, kan problem uppstå när samverkan mellan berörda parter inte visar sig leda till önskade resultat. Majorite- ten finner sig därför föranlåten att över- siktligt redovisa ytterligare åtgärder som majoriteten överväger att föreslå. Det bör framhållas att de förslag som utredningen arbetar med ännu inte är färdigutformade. De slutgiltiga övervägandena måste anstå till utredningens betänkande Reklam III.
Reklamutredningens arbete i denna del har således inte nått det stadium att någon definitiv ställning tagits. De pågående över- vägandena bör inte heller uppfattas så att majoriteten anser att en massiv insats av åtgärder snabbt bör genomföras. Syftet är närmast att sätta in förslaget om reklam- pålaga i ett större sammanhang och i ett långsiktigt perspektiv.
En utgångspunkt när olika tänkbara dämpnings- och styrningsmedel skall disku- teras är att MFL:s regler mot vilseledande eller i övrigt otillbörliga reklamåtgärder får anses fylla en viktig uppgift och i och för sig inte behöver ändras. Även reklambe- stämmelserna i speciallagstiftningen behövs och torde böra lämnas oförändrade.
Vad som enligt majoritetens mening ford- ras är kompletterande styrmedel som så långt det är praktiskt möjligt tillförsäkrar konsumenten en adekvat information samt medför en förbättrad tillgänglighet av sådan information men skärmar av eller motverkar annan information på reklamområdet. Olika styrmedel eller kombinationer av styrmedel kan tänkas som är ägnade att tillgodose ett eller flera av de uppställda kraven.
Ett styrmedel som förhållandevis in- gående övervägts inom utredningen är en speciallagstiftning om övervakning av rekla- men och ingripanden mot överdrivet bruk av reklam utformad i nära anknytning till konkurrensbegränsningslagen (KBL) eller eventuellt infogad inom dennas ram. Special- lagstiftningen i fråga skulle få karaktären av en förhandlingslag. Förhandling skulle äga rum då reklam till konsument för viss vara eller visst varuslag eller inom viss bransch eller del av viss bransch hade sådan omfatt- ning att den bedömdes icke försvarlig från samhällsekonomiska synpunkter och icke önskvärd från konsumentsynpunkt. En lag- stiftning av detta slag blir ett styrmedel främst mot överdrivet stora reklaminsatser på vissa varuområden.
En förhandlingslag av detta slag förut- sätter bla att man enligt vissa lämpliga värderingsgrunder bestämmer vilken ungefär- ligt angiven kvantitet reklam som skall anses innebära överdrivet bruk av reklam inom den aktuella varugruppen eller branschen. Dessa problem bör kunna lösas. Bla skulle en lämpligt utformad statistik kunna tjäna som vägledning, en fråga som utredningen kommer att överväga i sitt fortsatta arbete. En värdering av reklaminsatser från kvantita- tiva utgångspunkter torde till sin art mycket likna den värdering som de näringsfrihets- vårdande myndigheterna, näringsfrihetsom- budsmannen och marknadsrådet, har att göra då de tillämpar KBL i en del samman- hang. Vid en bedömning med särskilt be- aktande av säljarsynpunkter kan det således ligga nära till hands att fråga tex om reklamens kvantitet i det särskilda fallet kan antas vara etableringshindrande eller eljest
försvåra konkurrensen. Om bedömningen inriktas speciellt på konsumentsynpunkter, blir frågan om ett visst reklamutbud har negativa verkningar tex i prisavseende eller i form av icke önskvärd produktdifferen- tiering. Om åter bedömningen främst tar sikte på konkurrenspolitiska synpunkter, kan frågan ställas om en viss reklaminsats har negativa verkningar för branschens struktur osv.
En förhandlingslag har vissa speciella förtjänster när det gäller att motverka överdrivet bruk av reklam. Den kan genom sin blotta tillvaro förväntas ha en allmänt återhållande verkan på säljarnas reklam- aktiviteter. Säljarna anpassar sig sålunda till det nya läge lagen skapar. Man kan i detta sammanhang peka på den omfattande av- kartellisering som skedde under åren efter KBL:s tillkomst och om de mycket om- fattande frivilliga aktiviteter som tillkomsten av MFL utlöste inom det ekonomiska livet. En förhandlingslag är däremot inte något särskilt effektivt styrmedel när det gäller att främja en adekvat information till gagn för konsumenten.
Ett annat styrmedel, som därför också övervägs inom utredningen, är en speciallag- stiftning genom vilken säljare i särskild ordning kan påläggas skyldighet att lämna viss information efter ett fastställt system. Anledningen till att detta styrmedel disku- terats är närmast att reklamutredningen konstaterat att det är orealistiskt att tänka sig att resurserna för konsumentupplysningi offentlig regi någonsin skall kunna räcka till för att tillgodose konsumenternas behov av adekvat information om varor och tjänster (jfr 4.3.1). Huvudparten av informationen måste ske på andra vägar. Den enda möjliga lösningen synes då vara att pålägga säljarna uppgiften att sköta informationen. Detta innebär i praktiken att säljarna får om- profilera sin reklam. Man torde härmed också så att säga automatiskt kunna uppnå en viss minskning av reklam som inte är adekvat.
En lagstiftning om skyldighet syftar till att i
informations- första hand
tillgodose informationsbehov inom priori- terade områden. Även om viss erfarenhet kan hämtas från de omfattande förarbetena till den nya livmedelslagstiftningen måste uppenbarligen mycket omfattande och re— surskrävande utredningsarbete föregå en sådan lagstiftning. Man kan därför i prakti- ken knappast tänka sig att alla varuområden skall beröras annat än möjligen på mycket lång sikt. En sträng prioritering är alltså nödvändig. Olika kriterier för en sådan prioritering kan tänkas. Prioritering kan ske tex efter produktgruppernas utbud av information, produkternas utbud av infor- mation, produkternas karaktär, angelägen- hetsgrad, teknisk komplexitet, utrymme i hushållens budget osv. Hushållens informa- tionsbehov måste dock tillmätas avgörande betydelse.
4.9 Pälagestorlek och pålageeffekter
Det primära syftet med en reklampålaga är att denna skall inverka begränsande på- reklamvolymen. Pålagan ändrar prisför— hållandet mellan reklam och andra kon- kurrensmedel och .gör reklamen förhållande- vis mindre attraktiv. Därigenom åstadkomms på längre sikt en minskning av reklamens resursförbrukning och av det totala informa- tionstrycket på konsumenterna jämfört med de förhållanden som skulle uppkomma vid oförändrade betingelser för reklamanvänd- ning.
Reklambegränsande åtgärder påverkar givetvis de ekonomiska förutsättningarna för producenter och förmedlare av reklam, lik- som för de företag som utnyttjar reklamen i sin marknadsföring. Vid pålagans utformning måste hänsyn tas till konsekvenserna för pressens ekonomi och till de omställnings- problem, som kan uppkomma för andra berörda företag.
Åtgärder kan också indirekt — genom att reklamanvändningen begränsas — påverka konkurrensförhållandena på olika markna- der. Härigenom kan effekter uppkomma på produktionsförhållanden, varusortiment och
priser. Sådana effekter har behandlats i avsnitt 4.4 ovan.
4.9.1 Inverkan på reklamvolymen
En reklampålaga får — åtminstone på längre sikt — en nedåtriktande effekt på den samla- de volymen av pålagebelagd reklam. Volymen blir med andra ord mindre än den skulle bli- vit om pålagan inte funnits. Det synes inte vara möjligt att mera exakt förutsäga verk- ningarna på den totala reklamvolymen av olika pålagesatser. Än mindre kan verkningar- na anges beträffande reklamvolymen för viss bransch, vissa företagstyper eller olika bran- scher, säljforrner och företag.
De direkta effekterna på reklamvolymen av en reklampålaga bestäms i hög grad av priskänsligheten hos företagens efterfrågan på reklamtjänster. Denna priskänslighet be- stäms i sin tur främst av möjligheterna att ersätta reklam med andra konkurrensmedel. I viss mån inverkar möjligheterna att kom- pensera kostnadshöjningen genom höjda varupriset. Även priskänsligheten på utbuds- sidan (dvs hos reklamproducenter och mediaföretag) är av betydelse för volym- effekternas storlek. Utredningen har emeller- tid gjort den bedömningen, att pålagan till största delen kommer att ”övervältras” i form av höjda priser på reklamtjänster (4.9.2).
Underlaget för en uppskattning av re- klamefterftågans priskänslighet är brist- fälligt. Tillgängliga data beträffande reklam- användningen i olika företag synes dock inte tyda på en hög grad av utbytbarhet mellan reklam och andra påverkansmedel (t. ex. personlig försäljning). I stället framstår kom- plementaritet mellan olika konkurrensmedel som ofta förekommande. De uppskattningar, som gjorts beträffande volymeffekter, har därför baserats på antaganden om relativt låg priskänslighet i genomsnitt för samtliga företag (priselasticiteter för reklamanvänd- ning i storleksordningen 0,5). Det bör understrykas att stora variationer i fråga om priskänslighet kan föreligga mellan olika branscher och mellan olika företag inom en
och samma bransch. Särskilt stora inbördes skillnader torde föreligga mellan mindre, specialiserade företag, för vilka varje enskild reklamkampanj svarar för en betydande del av reklambudgeten. Då en viss minsta re- klaminsats ofta är nödvändig för att nå effekt, kan pålagans volympåverkan för vissa mindre reklamköpare helt utebli, medan den i andra fall påverkar volymen relativt sett mycket kraftigt. I företag med stort sorti- ment och snabb produktförändringstakt är en möjlig effekt att antalet produktlansering- ar begränsas, och att därvid insatserna av såväl reklam som andra påverkansmedel minskas.
En pålaga, som höjer prisnivån för reklam med omkring 10 % — t ex en punktskatt av ungefär samma höjd som annonsskatten för populär- och fackpress — torde,i ett normalt konjunkturläge, för flertalet företag ge tämli- gen små ekonomiska incitament att ändra reklamvolymen. I många fall kan dock själva införandet av en allmän reklampålaga leda till en omprövning av marknadsföringspoliti- ken med en minskning av reklamvolymen som följd. Volymeffekten av en IO-procentig punktskatt har bedömts motsvara en fördröj- ning av reklamvolymens trendmässiga till- växt med ett till två år. Reklamkostnaderna skulle sålunda för 1975 sänkas med 100—150 milj kr (4 — 6%), räknat i 1970 års priser jämfört med den nivå som i kapitel 3 angivits för fallet utan reklampålaga.
Vid högre pålagesatser, tex 20—40 %, kan man med tämligen stor säkerhet räkna med en påtaglig minskning av den totala reklamvolymen. Vid 20-procentig skatt (eller avgift) kan effekten uppskattas motsvara ett bortfall av 3 —- 4 års trendmässig volym- ökning. Det bör understrykas att bedöm- ningarna är mycket osäkra. Dock kan konstateras att i varje fall den högre skattesatsen, om pålagan infördes i ett enda steg, skulle medföra en påtaglig nedgång av reklamvolymens absoluta nivå. Pålagans in- förande skulle därigenom medföra be- tydande omställningsproblem för berörda företag (särskilt för den grafiska industrin och andra reklampoducenter samt media-
Här anförda synpunkter vad gäller om- ställningsproblem har särskild vikti samband med en lågkonjunktur. En pålaga, som kraftigt höjer kostnaderna för reklamanvänd- ning, kan då förstärka de problem för de reklamproducerande företagen som betingas av konjunkturläget. Dessa problem kan i sig vara betydande, eftersom efterfrågan på reklamtjänster är starkt konjunkturkänslig.
Det bör framhållas, att vad som här sagts om volymeffekter gäller en pålaga, som omfattar hela reklamområdet eller i vart fall huvuddelen därav. Om en större del av reklamen lämnas utanför, är det troligt att minskningen blir betydande för sådan re- klam som berörs av pålagan, medan den totala reldamminskningen får mindre om- fattning. Man kan sålunda räkna med att de reklamköpande företagen kommer att genom olika slag av omdispositioner anpassa sig inom reklambudgetens ram. Sådana om- fördelningseffekter kan också uppkomma om undantagsregler gäller för vissa varianter inom ett reklammedel, tex viss annonspla- cering.
4.9.2 Priseffekter
Som inledningsvis framhölls, uppkommer effekter av en pålaga bl a för reklamprodu- center och mediaföretag. Oavsett om pålagan ges formen av punktskatt eller omkostnads- avgift, bestäms den slutliga fördelningen av dess effekter mellan reklamens säljare och köpare av förhållandena på marknaden för reklamtjänster. En avgörande fråga är i vad mån priserna på reklamtjänster (exkl skatt) kan komma att sänkas som följd av det volymbortfall, som förorsakas av pålagan. Utbudet från reklamproducenter får be- dömas på längre sikt vara starkt priskänsligt. För exempelvis den grafiska industrin torde det sålunda inte vara möjligt att i nämnvärd omfattning pressa priserna, om viss efter- frågan på reklamtryck bortfaller. Pålagan kan därför antas i huvudsak ”övervältras” på reklamköparna i form av högre priser.
Ej heller när det gäller mediaföretagen torde, vid nuvarande struktur på mediamark- naden, en minskad efterfrågan eller en minskad ökningstakt hos efterfrågan påverka den långsiktiga prisnivån i någon högre grad. För mediaföretagen, närmast då tidningarna, uppkommer dock även andra ekonomiska verkningar av en reklampålaga. En minskad annonsvolym medför påtagligt sänkta netto- intäkter vid oförändrade priser. Detta beror på den speciella prisbildning, som råder på annons- och upplagemarknaderna och vilken i sin tur sammanhänger med att tidningarnas fasta kostnader är tämligen givna, oberoende av annonsvolymen. Konsekvenserna för pres- sen av en reklampålaga diskuteras mer utförligt i kapitel 7.
En reklampålaga kan också i viss utsträck- ning komma att bäras av konsumenterna i form av högre varupriser. Om och i vilken utsträckning säljarna kommer att kunna eller vilja på konsumenterna övervältra kostnads- höjningar, orsakade av en reklampålaga, är dock svårt att bedöma. För säljare med monopolställning eller på fåtalsmarknader med likartad prisbildning ger kostnadsök- ningen inte motiv för prishöjning, detta förutsatt att företagen eftersträvar högsta möjliga vinst på lång sikt. På marknader med lägre koncentrationsgrad och starka inslag av priskonkurrens får man däremot räkna med att huvuddelen av kostnadsökningen ”över- vältras” på konsumenterna. Det senast sagda gäller också i det fall att företagen inte endast på kort sikt utan även i sin långsiktiga planering tillämpar en prissättning i form av fasta påslag på styckkostnaderna.
Vid en 10-procentig reklampålaga, kan den genomsnittliga kostnadsstegringen för samtliga konsumentvaruföretag antas mot- svara ca en promille av företagens totala kostnader. För säljare på enstaka marknader med mycket hög reklamintensitet ligger samma andel omkring eller något över en procent. Även om en betydande del av kostnadsstegringen (t ex 50%) övervältras, blir sålunda effekten av en sådan pålaga på varupriserna knappast märkbar i de flesta branscher. I de mest reklamintensiva varu-
grupperna skulle den förväntade prisstegring- en i detta fall utgöra en halv till en procent. I de fall pålagan till betydande del övervältras på konsumentpriserna, kommer pålagans effekt på reklamvolymen i allmänhet att bli mindre än i andra branscher.
4.10 Majoritetens förslag
Som framgår av avsnittet 4.7.2 har utred- ningens majoritet föreslagit att en allmän re- ldamskatt införs i syfte att dämpa reklamens volym och därmed begränsa de resurser som utnyttjas för reklamändamål. Majorite- ten föreslår vidare att den nya reklambe- skattningen träder i kraft den 1 juli 1972 och då ersätter den nuvarande annonsbe- skattningen. I kapitel 6 föreslår utredningen i dess helhet att den allmänna reklamskatten får formen av en punktskatt. Majoriteten överväger att skatten vid lämplig tidpunkt blir kombinerad med ett institut för befrielse från skatt under vissa villkor, varigenom skatten kan komma att få effekter inte endast på reklamens volym utan också på dess innehåll och utformning.
Vid sina överväganden har majoriteten ansett det betydelsefullt att skatten ges en sådan form att den får vidast möjliga tillämpningsområde och drabbar alla former av reklam på ett så långt möjligt likformigt sätt. Skälet härtill är att konkurrensneutrali- teten mellan olika reklammedia samt olika branscher och företag skall kunna upprätt- hållas.
Vad beträffar reklamskattens höjd har majoritetens överväganden utmynnat i att den föreslår en skattesats på 10%. Visser- ligen tyder utredningens beräkningar på att skattens volymeffekter därigenom kan bli förhållandevis begränsade. Här är det dock fråga om en ihuvudsak ny beskattningsform och de teoretiska beräkningarna om dess effekter måste därför bli endast ungefärliga. Vid sidan om de förutsebara, rationellt betingade effekterna kan det uppstå psyko- logiska effekter på företagarnas beslutsfat- tande, varigenom skattens effekt kan bli större än vad beräkningarna visar. Detta talar
för försiktighet vid fastställande av skatte- satsen i inledningsskedet. Det finns också skäl att ta hänsyn till konjunkturläget. Även om flertalet bedömare anser att konjunktu- ren kommer att ha vänt vid den tidpunkt då skatten föreslås bli införd vet man idag inte med säkerhet i vilken utsträckning de ekono- miska förhållandena förändrats. Konjunktur- hänsyn talar således också för en relativt låg skattesats.
Som närmare framgår av avsnitt 4.8.2 överväger utredningen att vid senare tid— punkt framlägga förslag om ett befrielseinsti- tut i syfte att utnyttja skatten för att inte endast påverka reklamens volym utan även dess innehåll och utformning. För att en sådan ordning skall kunna verka på åsyftat sätt är det sannolikt nödvändigt med en högre skattesats än den som nu föreslås. Detta torde bli lättare att bedöma när övervägandena rörande befrielseinstitutet slutförts och när man erhållit viss erfarenhet av den nu föreslagna skattens verkningar.
Majoriteten har ett starkt intryck av att det är svårt att påverka reklamens utveckling i önskad riktning. Även om en reklampålaga med rätt urformning kan ge goda effekter, är det väsentligt att också andra medel kan tillgripas vid behov. Till denna fråga avser utredningen, som nämnts, att återkomma i ett senare delbetänkande.
Den reklampålaga majoriteten föreslår, liksom åtgärder i övrigt som övervägs inom utredningen, kan synas utgöra allvarliga ingripanden i näringslivets sätt att fungera. Härtill bör då i första hand anmärkas att åtgärderna i omfattning inte bör överdrivas. För övrigt hyser man också inom näringslivet viss tvekan, om reklamen i dess nuvarande former tillgodoser företagens syften på bästa sätt. Det råder en betydande osäkerhet om reklamens faktiska effekter. Den allmänna opinionen i många länder, inte minst i Sverige, uttrycker en ökad misstänksamhet inte enbart mot förekommande uppenbara överdrifter och övertramp i reklamen utan också mot den ofta knapphändiga och selektiva information som reklamen ger.
För beslutsfattare inom näringslivet som
ser problemen långsiktigt, måste det vara betänkligt att ett konkurrensmedels effekti- vitet urholkas till följd av att det mister i allmänt förtroende. Samtidigt måste hänsyn tas till det ständigt ökade intresset för adekvat information till konsumenterna om varor och tjänster och till de krav som reses med anledning därav.
Som tidigare framhållits föreligger det inte någon nödvändig motsättning mellan konsu- menternas berättigade anspråk på reklamen och säljarnas i och för sig berättigade intresse av att använda reklam för att avsätta sina produkter. Visserligen synes ingripanden i olika former, omfattande bl a en reklampåla- ga, vara nödvändiga därför att förändringar av önskat slag är alltför ovanliga, då de helt lämnas åt säljarnas egna initiativ. Mot bak- grund av erfarenheter från närliggande områ- den anser dock majoriteten, att sådana åtgärder kan bli inledning till ett konstruk- tivt samarbete mellan berörda parter.
4.1 1 Vissa tillägg till föregående avsnitt
Vid utarbetandet av detta betänkande har kapitel 4 färdigställts före kapitel 5. Majori- teten har därför vid utformningen av kapitel 4 inte kunnat beakta vad minoriteten anfört. Sedan majoriteten haft tillfälle ta del av kapitel 5 har den funnit anledning att göra vissa förtydliganden och tillägg. En del av dessa har gjorts i respektive avsnitt i detta kapitel, medan de återstående, av arbetstek- niska och tidsmässiga skäl, sarnmanfattats i följande avsnitt.] Majoriteten har i detta avsnitt funnit det angeläget att peka på några sakfrågor där minoritetens framställning lätt kan vålla missförstånd samt att belysa vissa karakteristiska drag i minoritetens argumen- tering.
Med den uppläggning som detta betänkan- de givits har följt ett ofrånkomligt rolltagan- de som speglas i båda kapitlen.
Majoriteten har för sin del inte förnekat att reklamen har positiva sidor, men har ansett det vara mest väsentligt att diskutera sådana egenskaper hos reklamen som innebär problem för konsumenten.
Minoriteten har däremot sett det som sin uppgift att framhäva reklamen på ett nästan lika suggestivt sätt som viss reklam brukar framhäva de produkter för vilka annonsörer- na söker skapa efterfrågan. På motsvarande sätt utmålas i starka färger de konsekvenser som enligt minoriteten kan följa av den föreslagna reklamskatten.
Reklamskatten framställs av minoriteteten som ett hot mot marknadsekonomin. Majori- teten ser den tvärtom som ett sätt att få marknadsekonomin att fungera bättre. Re- klamskatten skiljer sig i detta avseende inte från tidigare vidtagna konkurrenspolitiska åtgärder, tex bruttoprisförbudet, inrättan- det av NOämbetet, annan konkurrensbe— gränsningslagstiftning eller marknadsförings- lagstiftningen — samtliga är givetvis avsedda att verka inom marknadsekonomins ram.
Var och en av dessa institutioner föran- ledde, när de först kom på tal, överdrivna farhågor av liknande art som reklamskatten nu synes väcka hos minoriteten. Sedan åtgärderna väl genomförts har de emellertid blivit allmänt accepterade och visat sig väl förenliga med marknadsekonomins principer. Vissa av dessa institutioner lovordas nu i minoritetens framställning. Men det hör till rollen att regelbundet framställa varje ny åtgärd som ett hot mot marknadsekonomin.
Ett annat karakteristiskt drag är att skildra reklamen som ett offer för häftig och okunnig kritik, motiverad av vissa kulturskri- benters ensidiga smak och bristande insikt i ekonomiska sammanhang. Därigenom kan ges ett missvisande intryck av att majoriteten bygger sina slutsatser snarare på osakkunnig kritik mot reklamen än på en analys av reklamens uppgifter och verkningar.
Bilden av kritiken bör för övrigt göras fullständigare. Kritik mot reklamens omfatt- ning och utformning är utbredd bland vetenskapligt skolade ekonomer och före- kommer inte sällan även inom näringslivet. De undersökningar som gjorts av olika gruppers inställning till reklam tyder på att reklamkritiken, särskilt vad gäller reklamens
1Detta avsnitt bör lämpligen läsas efter kapitel 5.
brister som informationsmedel, har en bred förankring hos allmänheten.
Ett tredje drag är att framställa det snäva företagarperspektiv ut vilket minoriteten ser reklamfrågorna som i särskild grad baserat på praktisk erfarenhet och ekonomiska insik- ter. De synpunkter som sedan framförs är givetvis välkända även för majoriteten. En bred skildring av reklamens roll i marknads- ekonomin kommer inom kort att framläggas i utredningens andra delbetänkande, Reklam II. (Beskrivning och analys.) Att slutsatserna från denna beskrivning och analys skiljer sig beror på att utgångspunkterna inte är de- samma. Minoritetens utgångspunkt är en stark prioritering av säljarintresset.
Den bild av reklamen som minoriteten i snabba drag tecknar har knappast några skuggor. Reklamen nämns tex aldrig som en av de bearbetningsmetoder varmed säljar- na påverkar tilltänkta kunder — den är enbart ett informationsmedel som förmedlar aktuell kunskap från säljare till köpare och därvid av naturliga skäl måste dra uppmärk- samheten till sig. I synnerhet har reklamen övertagit expeditemas informationsarbete i självbetjäningsbutikerna. Reklamen framstår som en verksamt bidragande orsak till snart sagt allt gott: välstånd och framsteg, höga och jämna varukvaliteter, låga varupriser och snabb spridning av arbetsbesparande pro- dukter. Reklamen blir därigenom av särskild betydelse för stora företag, för små företag, för fåtalsmarknader och flertalsmarknader, för svensk export, för anställda, för konsu- menter, för kvinnor — ja, inte ens gamla och rörelsehindrade eller flanörer blir bort- glömda. De senare kan ”flockas till de gator och torg, som om kvällarna glittrar av ljusreklam”.
Delvis är detta sant. Viss reklam kan i viss utsträckning ha betydelse i de flesta av dessa avseenden. Men det gäller att väga fördelar mot nackdelar och ge reklamens roll dess rätta proportioner. Det gäller också att sätta denna roll i relation till den föreslagna pålagan.
Minoriteten tycks utgå ifrån ett förslag om totalt förbud för reklam snarare än från
den relativt begränsade åtgärd som majorite- ten föreslår. Det är tex i första hand förpackningsreklamen som har ersatt expe- ditarbete i självbetjäningsbutiker — och förpackningsreklamen berörs inte av den här föreslagna reklamskatten. Detsamma gäller den helt övervägande delen av kostnaderna för skyltfönster och ljusskyltar —— de ingår inte heller i det föreslagna skatteunderlaget.
Minoritetens argumentation i snabbskissen av reklamens fördelar för alla samhällsgrup- per synes förutsätta att reklamens själva existens har ifrågasatts av majoriteten. Detta är givetvis inte fallet vilket framgår redan av avsnitt 4.2. Majoriteten skriver där: ”En utgångspunkt för majoriteten vid dess över- väganden är att reklamen skall bedömas som ett i och för sig legitimt och nödvändigt medel för att främja avsättning av varor och tjänster i en marknadsekonomi av vår typ.”
Minoriteten använder vid skildringen av reklamskattens konsekvenser ett likartat framställningssätt som vid beskrivningen av reklamens fördelar. Det bör observeras att minoriteten endast ytterst perifert kommer in på verkningarna av den aktuella reklam- skatten. Huvuddelen av framställningen be- står av invändningar som — om de skall ha någon relevans — riktar sig mot en reklampå- laga av en storlek, som majoriteten inte föreslagit.
I sin ambition att inte glömma någon tänkbar konsekvens av reklamskatten har minoriteten givit en överdriven bild av reklamskattens möjliga verkningar. Den skulle sålunda få reklamkostnaderna att stiga, andra marknadsföringsinsatser att stiga, de totala marknadsföringskostnaderna att öka, varupriserna att stiga, den kommer- siella informationens kvalitet att sjunka och produktutvecklingstakten att minska. Dess- utom skulle tidningarna bli dyrare och mindre innehållsrika.
Det är troligen riktigt att säljarnas kostna— der inklusive skatt för reklam och annan marknadsföring kommer att stiga. Som kon- staterats i avsnitt 4.9 kan dessa kostnadshöj- ningar i genomsnitt motsvara någon promille av företagens totala kostnader.
Kostnadshöjningens effekt på prisnivån kan därför knappast bli märkbar. Vad konsekvenserna för tidningarna beträffar har utredningen särskilt behandlat dessa och föreslagit att åtgärder som skall ge kompen- sation vidtas. Riktpunkten har därvid angi- vits vara ”att den kombinerade effekten av skatt och stöd icke blir en försämring av de ekonomiska villkoren för dagspressens opi- nionsbildande verksamhet”.
Beträffande de två övriga effekterna finns inget underlag för säkra bedömningar av i vilken riktning en reklamskatt kommer att verka. Även här är det säkerligen fråga om mycket små effekter. Det kan dock fram- hållas att reklamskatten blir mest kännbar för de mest reklamintensiva varugrupperna. De mest reklamintensiva varugrupperna var 1967 i nu nämnd ordning: tandkräm, tvätt- medel, tvål, rakutensilier, kosmetika, tissue- varor, putsmedel, armbandsur och kakmixer. En reklamskatt blir också kännbar för varugrupper med stora absoluta reklamin- satser. De varugrupper som 1967 hade de största absoluta reklaminsatserna var i nu nämnd ordning: personbilar, kosmetika, tvättmedel, tidningar, läkemedel, vin och sprit, kaffe, tobak, radio-TV och choklad. Det kan knappast hävdas att reklamen för de här uppräknade varugrupperna genomgående gav mera adekvat information än annan reklam. Inte heller torde dessa varugrupperi samtliga fall karakteriseras av att det är just där som den för konsumenterna mest bety- delsefulla produktutvecklingen har ägt rum.
Även på några andra punkter kan minori- tetens framställning ge anledning till missför- stånd som kräver tillrättaläggande. I ett resonemang rörande reklamens andel av bruttonationalprodukten hävdas att reklam- kostnaderna enligt utredningens beräkningar skulle innehålla ”en dubbelräkning av denna resursåtgång genom att häri även inkluderats insatsvaror och -tjänster”.
Det innebär emellertid ingen dubbelräk- ning att som kostnader för reklamen räkna både ”insatsvaror” — alltså t. ex. papper och trycksvärta, använda för reklamproduktion — och arbetskrafts- och kapitaltjänster vid
tryckerier och tidningsföretag. De dubbel— räkningar minoriteten här syftar på gäller i stället kostnaderna avseende reklam för reklamen, tex den reklam för annonsut- rymme som tidningarna riktar till annonsörerna. Det bör nämnas att en sådan dubbelräkning kan innebära att de totala reklamkostnaderna överskattas med högst någon eller några procent. Den saknar alltså praktisk betydelse för de resonemang, som förs i ifrågavarande avsnitt.
Viss kritik riktas i minoritetens framställ- ning mot majoritetens synpunkter på re- klamintensitetens variationer (avsnitt 4.5). Majoritetens bedömning utgår här från den statistiska analysen av utredningens reklam- kostnadsundersökning. Enligt denna analys förklarar marknadsstrukturen en stor del av variationerna. Reklamintensiteten är sålunda i allmänhet högre på fåtalsmarknader, avse- värt lägre såväl när en enda säljare dominerar marknaden som när säljarna är många. Väsentligt lägre förklaringsvärde noteras för de bestämningsfaktorer — i första hand köpfrekvensen och varugruppemas totala omsättning — vilka särskilt har betonats av minoriteten.
] minoritetens resonemang framställs nämnda analysresultat närmast som följden av en felaktig varugruppering. Varugruppe- ringen inom livsmedels- och konfektionssek- torerna har i en del fall inte kunnat göras så detaljerad som vore önskvärt från analyssyn- punkt. För den fråga det här gäller — alltså fåtalskonkurrensens betydelse för reklamin- tensiteterna — är det dock tydligt att denna brist inte behöver föranleda reservationer mot analysresultaten. Information om mark- nadsstrukturen på de olika delmarknaderna kan hämtas från annat håll, främst koncen- trationsutredningen. Reklamintensiteterna inom de aktuella områdena synes genomgå- ende vara låga.
Om de stora livsmedelsgrupperna (tex kött och fläsk) delades upp i flera varugrup- per, skulle fler grupper registreras med kombinationen monopol (enföretagsdomi- nans) — låg reklamintensitet. I fråga om konfektion skulle en uppdelning på motsva-
rande sätt främst ge ett ökat antal grupper med kombinationen låg säljarkoncentration — låg reklamintensitet.
[ båda fallen skulle resultatet sålunda bli förstärkta utslag i den riktning som redan konstaterats. Tendensen till höga reklamin- tensiteter just på fåtalsmarknader — som var utgångspunkten för majoritetens resonemang — skulle med andra ord ytterligare under- strykas.
I sin diskussion av reklamen som rationali- seringsfaktor framhäver minoriteten starkt den roll reklamen spelat för detaljhandelns strukturomvandling under senare år. Otvivel- aktigt har betydande reklaminsatser varit en förutsättning för att denna strukturomvand- ling kunnat ske så snabbt som hittills varit fallet. Däremot kan det ifrågasättas om den mycket snabba övergången från smådrift och manuell försäljning till stordrift och självbe- tjäning bör bedömas helt positivt. Betydande problem torde ha uppkommit såväl för många småbutikar/familjeföretag som för vissa köparkategorier (beroende på längre avstånd till butik, övervältring av arbetsmo- ment etc). Förändringar som stöds av stora reklaminsatser har här liksom i andra fall — tex när det gäller produktförändringar— både för- och nackdelar, vilka måste vägas samman i en totalbedömning. Minoritetens framställning kan ge intrycket att samman- vägningsproblem av detta slag inte existerar.
Reklamens inverkan beskrivs på två helt skilda sätt, beroende på om diskussionen gäller branschrationalisering eller småföreta- gens och de ”svaga konsumenternas” situa- tion. I det senare fallet beskrivs sålunda reklamen som en faktor, vilken fördröjer strukturomvandlingen i detaljhandeln. Detta
är en tes utan empiriskt underlag, vilken såvitt känt aldrig tidigare hävdats. Det får betraktas som helt klart, att reklamen är en faktor som gynnar de större företagen och därmed påskyndar koncentrationsprocessen i detaljhandeln. Reklamens ”stordriftsförde- lar” illustreras för övrigt inte minst av det kedjesamarbete som minoriteten om- nämner. Detta samarbete är bl a avsett atti görligaste mån ge småföretagen samma förut- sättningar som deras större konkurrenter, när det gäller reklam och annan marknads- föring. Det kan därigenom delvis eliminera nackdelarna för småföretagen i reklamkon- kurrensen, men innebär givetvis inte att småföretag gynnas av intensiv reklamkonkur- rens.
Reklamens betydelse i övrigt för företagi olika storleksklasser illustreras av nedan- stående sammanställning.
Som framgår av tabellen utgör reklam- kostnaderna i småföretagen en mycket låg andel av omsättningen, jämfört med vad som är fallet för de flesta större företag. Detta innebär givetvis också att reklamskatt skulle få synnerligen begränsad betydelse för små- företagen. I tabellen redovisas låga reklamin- tensiteter i genomsnitt också för den högsta storleksklassen. Detta beror främst på att konsumentkooperationens företag och de producentkooperativa livsmedelsföretagen, som har låg reklamintensitet, nästan genom- gående hör till denna kategori.
Den föreslagna reklamskattens inverkan på konkurrensförhållandet mellan företag i olika storleksklasser bör inte överdrivas. Som tidigare framhållits rör det sig i genomsnitt om kostnadshöjningar i storleksordningen en till två promille av företagens totala kostna-
Omsättning
Genomsnittlig reklamintensitet i procent 1967
(storleksklass)
Industri, konsu— Industri, produ- Partihandel Detaljhandel mentvaruföretag centvaruföretag 0— 1 milj kr 0,5 0,4 0,7 0,7 14 10 milj kr 1,4 0,5 0,8 0,9 10— 25 milj kr 3,7 0,7 0,8 1,2 254100 milj kr 2,8 0,7 0,7 1,9 100_ milj kr 1,2 0,6 0,5 0,7 SOU 1972:6 49
der. Endast i undantagsfall rör det sig om höjningar på mer än en procent. Den allmänna tendensen är emellertid snarast att småföretag och kooperativt ägda företag får de minsta kostnadshöjningarna och därige- nom får relativt sett förbättrat konkurrens- läge.
Minoriteten framhåller också att en re- klampålaga skulle försvåra nyetablering. Otvivelaktigt kan detta i viss mån bli falleti reklamintensiva branscher, där introduktio- nen baseras på stora reklaminvesteringar. Det bör emellertid gentemot minoriteten fram- hållas att nyetablerarna i dessa branscher ytterst sällan är små företag. I mindre reklamintensiva branscher är småföretagens
möjligheter att göra sig gällande såsom innovatörer och nyetablerare betydligt större.
Nyetableringen i reklamintensiva branscher har i varje fall under de senaste årtiondena helt dominerats av dels stora svenska företag med verksamhet på närliggande områden, dels flernationella företag med försäljning utomlands av ifrågavarande produkter. Även detta förhållande avspeglar givetvis det fak- tum, att intensiv reklamkonkurrens främst är en angelägenhet för storföretag med stark finansiell ställning.
Det resonemang som minoriteten för om sambandet mellan reklamintensitet och pris- utveckling, slutligen, vill majoriteten beteck- na som så ofullständigt att det blir direkt vilseledande.
Majoritetens ståndpunkt i sakfrågan redo- visasi avsnitt 4.4.1 ovan.
Minoriteten anför häremot att priserna skulle ha stigit långsammare i reklamintensi- va branscher än på andra områden. Detta argument grundas på en sammanblandning av nivå med ökningstakt — prisstegringen bör rimligen ställas mot reklamvolymens ökning. Det är också baserat på ett utomordentligt svagt statistiskt underlag — prisstegringen för enstaka representantvaror i konsumentpris- index. Även från andra synpunkter framstår det som mycket tvivelaktigt.
Dominerande bestämningsfaktorer för skillnader i prisstegringstakten är dels rela-
tionen mellan arbetskraft och kapital i respektive branscher (och möjligheterna att ändra denna vid stigande lönenivå), dels importkonkurrensens styrka och utveckling, som bl a påverkar takten hos den s k branschrationaliseringen. Jämfört med dessa faktorer är givetvis reklamen av mycket måttlig betydelse.
Det går inte heller att statistiskt konsta- tera någon skillnad i genomsnittlig pris- stegringstakt under 1960-talet mellan varu- grupper med hög reklamintensitet och övriga varugrupper; i båda fallen är årsgenomsnittet ca 3,5 %.
Däremot har prisstegringen av naturliga skäl (andelen arbetskraft) varit högre för tjänster, vilket också gör att konsumentpris— index totalt visat högre ökningstakt än varupriserna.
Härtill kommer, att också de indirekta skatterna bör räknas bort, eftersom minori- tetens argumentering knappast kan avse samband mellan reklam och statlig alkohol- eller tobaksbeskattning. Särskilda varu- skatter förekommer inte i någon av de varugrupper med hög reklamintensitet, som ingår i minoritetens beräkning. Varupriserna exklusive indirekta skatter har under 1960-talet stigit med knappt 35 %. Stegring- en är sålunda mindre än 39 %, som minorite- ten angivit för särskilt reklamintensiva varor. Enligt majoritetens mening bör emellertid detta förhållande inte föranleda slutsatser beträffande samband mellan reklam och prisstegringar; som ovan framhållits är under- laget härför helt otillräckligt. De utländska undersökningar, vilka anförs som stöd, synes lida av samma svagheter som minoritetens egna beräkningar.
5. Allmänna överväganden som talar
emot en reklampålaga — minoritet av fyra ledamöter
5.1 Reklamen i samhället
Reklamen är ett viktigt inslag i den informa- tion, som riktas till medborgarna idet mo- derna samhället. Genom reklamen förmedlas aktuell kunskap från säljare till köpare.
För att reklamen skall nå ut med sina budskap måste den utformas så att den uppmärksammas. En annons som inte blir läst eller en affisch som inte observeras fyller ingen funktion. Men i och med att reklamen exponerar sig för offentligheten kan den också dra på sig kritik. Inte bara de, som ett visst reklammeddelande vänder sig till, utan alla som på något sätt kommer i kontakt med reklamen kan leverera kritik. Det kan därför sägas vara utmärkande för reklamen att den är föremål för debatt.
Huvuddelen av reklamkritiken är en del av kulturdebatten, en aktivitet för kulturskri- benter. Skälen härtill är uppenbara. Reklam definieras som massmediabudskap. Sådana måste alltid utformas så att alla mottagare kan förstå dem. En betydande del av rekla- men riktar sig till mycket stora grupper. När det tex gäller reklam för vissa livsmedel vänder den sig till majoriteten av landets hushåll. Liksom annan masskultur i form av veckopress, populärmusik och en del TV- serier, väcker reklamen lätt ovilja i vissa kulturella kretsar. Därför att de finner mycken reklam enkel, tröttsam, störande och smaklös utgår de lätt felaktigt från att även folk i allmänhet gör detta. Vidare drar kritikerna gärna slutsatsen, att eftersom
medmänniskorna möter så mycket reklam, kan dessa inte undgå att bli påverkade ifråga om värderingar och åsikter. Som framgår av det följande är emellertid dylika föreställ- ningar om reklamens möjligheter att påverka oberättigade. De har inte stöd i modern massmediaforskning.
Reklamen är en viktig del av det mark- nadsekonomiska system, som gjort att lev- nadsstandarden i Sverige blivit en av de högsta i världen. Reklamen har för många kommit att framstå som ett konkret och synligt uttryck, ett slags symbol, för mark- nadsekonomin. En kritisk inställning till det ekonomiska systemet återfaller därför gärna i förstärkt form på reklamen.
Reklamen är en komplicerad företeelse. Den är en institution i samhället, vilken rör varje medborgare. Som alla samhällsinstitu- tioner har reklamen självfallet säväl positiva som negativa sidor och bör vara utsatt för en fortlöpande konstruktiv kritik. Det är givet att de ständigt pågående förändringarna på det ekonomiska området måste återverka på reklamen. Inget reformarbete blir färdigt i ett dynamiskt samhälle.
Till följd av sin offentlighet, sin karaktär av masskommunikation och sin symbolställ- ning har reklamen kommit att kritiseras mer än de flesta jämförliga inslag i samhällslivet. Detta förhållande får dock inte leda till felslutet, att reklamen också är särskilt för- tjänt av kritik.
5.2. Några utgångspunkter för minoritetens värdering av reklamen
Reklamen måste bedömas insatt i sitt sam- manhang. Reklamkritiken har tagits till in- täkt för förslag om ingrepp. Bristande insik- ter i ekonomiska sammanhang kan medföra en grov överskattning av fördelarna och en allvarlig underskattning av nackdelarna med dessa. Utredningens minoritet anser det där- för motiverat att i korthet redogöra för reklamens roll och funktioner i vårt ekono- miska system.
Av särskild betydelse är uppfattningen om konsumenten och dennes ställning. Det äri konsekvens härmed som minoriteten genom- gående i detta kapitel skjuter individen i förgrunden i dennes roller av konsument, löntagare, tidningsläsare etc.
Tre centrala frågor skall närmast behand- las: Vilka uppgifter fyller reklamen? Kan dessa ombesörjas på andra sätt och i så fall vilka? Hur sker reklambesluten?
En annan viktig fråga när reklamen skall värderas är hur det regelsystem är beskaffat, som anger vad som är tillåten och icke tillåten reklamargumentation.
5.2.1. Den blandekonomiska bakgrunden
Sverige betecknas som en blandekonomi. Härmed menas att huvudparten av den eko- nomiska verksamheten sker i marknadshus- hållningens form inom de ramar staten ger. Inslaget av offentlig verksamhet är betydan- de. Till gruppen blandekonomier hör värl- dens från ekonomisk synpunkt mest utveck- lade länder. Dessa stater är samtliga demo- kratier.
Marknadsekonomin tillgodoser bättre än något annat ekonomiskt system konsumen- ternas önskningar och behov, det som bör vara ett slutligt syfte med all ekonomisk verksamhet. Även efterfrågan på råvaror, halvfabrikat, maskiner etc är ytterst härledd från efterfrågan på konsumentvaror.
Marknadshushållning kännetecknas av att beslut och initiativ är decentraliserade. Vad som skall konsumeras — och därmed produ-
ceras — framkommer som ett samlat resultat av de beslut att köpa och inte köpa som miljoner konsumenter och hundratusentals företag fattar. Den enskilde konsumenten får själv bestämma hur han skall använda sina inkomster. Genom konsumenternas uppträ- dande på olika marknader får företagen in- formation om hushållens preferenser. Det är fråga om en urvalsprocess där konsumenter- nas varuval bestämmer olika produkters framgångar och produktutvecklingen.
Det är svårt att översiktligt beskriva mark- nadshushållningens principer. Mycket tas i regel för givet. Bara en del av det enorma arbete marknadssystemet uträttar är synligt för den flyktige iakttagaren. Det är uppen- barligen lättare att upptäcka inslag som ver- kar tvivelaktiga, exempelvis utmanande re- klam, än att göra sig en helhetsbild av hur systemet fungerar, hur det styr produktions- inriktningen i dess oräkneliga små detaljer.
En vanlig uppfattning grundad på gammal- liberal teori är att konkurrensen blir livakti- gare ju fler säljarna är. Det är emellertid på fåtalsmarknaderna man finner de företag som satsar på marknadsundersökningar för att erhålla bättre kunskap om konsumenter- nas önskningar. Det är i fåtalskonkurrens som de flesta produktnyheterna kommer fram. Sedan ligger det i sakens natur, att ett litet land som Sverige erbjuder så begränsad hemmamarknad, att det ofta bara finns ut- rymme för ett mindre antal effektiva mass- producenter. Av detta följer emellertid inte nackdelar för konsumenterna. Svenska före- tag har oftast att räkna med utländsk kon- kurrens, när de säljer på hemmamarknaden. Importen ökar valmöjligheterna och pressar priserna. Enighet råder om att det är ett starkt konsumentintresse att inga konstlade eller eljest onödiga hinder skapas för den internationella handeln.
Den svenska näringspolitiken har som överordnad princip att den ekonomiska verk- samheten bör fungera under så fria konkur- rensförhållanden som möjligt. Viktiga medel för att främja detta syfte är marknadslag- stiftningen och en liberal handelspolitik.
En viktig förutsättning för att marknads-
ekonomin skall kunna fungera är att alla kan fritt och utan hinder kommunicera med varandra. Detta gäller säljare likaväl som konsumenter i alla tänkbara relationer. Fri- heten att starta och driva näringsverksamhet i konkurrens med andra blir urholkad om man begränsar friheten att argumentera för de egna produkterna. Konsumenternas valfri- het minskar om man beskär deras möjlig- heter att erhålla meddelanden om olika kon- sumtionsalternativ. Introduktion av nya pro- dukter och produktvarianter, öppnandet av nya marknader samt lågpriskonkurrens är centrala inslag i en dynamisk ekonomi och kräver frihet att med reklam och på andra sätt kommunicera med presumtiva köpare.
Friheten att kommunicera kan liksom all annan frihet missbrukas. På reklamens om- råde fmns därför ett system med rättsliga och utomrättsliga regler, som med avseende på sitt innehåll fyller högt ställda konsu- mentkrav. Det finns också myndigheter och frivilliga organ, som ser till att reglerna tillämpas.
Inom näringspolitiken har konsumentpoli- tiska frågor tilldragit sig växande uppmärk- samhet. Under senare år har en rad åtgärder vidtagits. Konsumentpolitiken utgår ifrån att konsumenterna generellt sett äger förmåga att i ekonomiskt avseende tillgodose sina egna intressen. Någon annan inställning är utesluten i en demokrati. Om man nämligen principiellt ifrågasätter individens förmåga att på ett för honom själv tillfredsställande sätt välja bland varor och tjänster måste man också ifrågasätta hans förmåga att tillgodose sina intressen i andra valsituationer. Det må sedan gälla val av utbildning, yrke eller poli- tiskt parti.
Varje konsument bygger under årens lopp upp en fond av kunskap och erfarenhet. En del av denna kommer från företag som infor- merar genom reklam, försäljare, demonstra- törer, gratisprover etc. I skolorna förekom- mer undervisning ivarukunskap. Den statliga konsumentupplysningen bidrar till att hålla hushållen orienterade om olika varuutbuds innebörd och inbördes förmånlighet. Tid- ningarna refererar och debatterar ingående
konsumentfrågor. Den kanske viktigaste, men en i den allmänna reklamdebatten ofta förbisedd informationsväg, är den personliga kontakten mellan konsumenterna inbördes.
Varje informationssätt har såväl brister som förtjänster. Minoriteten skall längre fram i detta kapitel mer ingående behandla konsumentens informationsproblem. Det bör dock redan här slås fast, att pålagor — även av begränsad omfattning — kan störa ekonomin till nackdel för konsumenterna. Den primära uppgiften måste vara att på olika sätt lära medborgarna att med kritiskt sinne orientera sig i och dra nytta av den växande strömmen av information. Det må sedan gälla nyheter, recensioner, motionsråd, valpropaganda eller reklam.
5.2.1.l Reklamens marknadsföringsfunk- tioner
I ett samhällsekonomiskt perspektiv är rekla- men ett medel för att skapa kontakt mellan dem som har varor och tjänster att sälja och dem som är presumtiva köpare. Denna kon- taktfunktion är lika viktig som varje annat led i produktionsprocessen. En vara ärinte färdigproducerad förrän den befinner sig i den slutlige förbrukarens besittning. Rekla- men ingår som ett led i den serie av aktivite- ter, som benämns marknadsföringsprocessen. Denna börjar med marknadsbedömning och produktplanering. Den slutar med avtal om försäljning till den slutlige förbrukaren och bedömning av konsumenternas reaktioner till ledning för den fortsatta verksamheten.
I det allmänna medvetandet har tillverk- ningen alltid ansetts socialt berättigad. Di- stributions- och säljarbete har inte på samma handgripliga sätt framstått som samhällsnyt- tiga. Det anses alltjämt av många vara ”fint” att tillverka, men ”fult” att sälja. Om detta vittnar det ofta hörda talet om ”fördyrande mellanhänder”. Reklamen har i viss mån kommit att inbegripas i de föreställningar om onyttighet, som fortfarande tycks vara förbundna med distribution och försäljning.
Reklam görs av många olika säljare, priva- ta, konsument- och producentkooperativa
företag likaväl som statliga och kommunala företag. Alla måste de på något sätt meddela sin kundkrets vad de har att erbjuda. Reklam är ett sätt. Vid valet av kommunikations- medel spelar antalet avsedda mottagare stor roll: Är kunderna få kan personlig kontakt genom försäljare komma ifråga. Är mottagar- na många blir en sådan metod för dyrbar och tar för lång tid. Masskommunikationsmedlet reklam utgör en billig och snabb kontakt- form när det gäller att nå stora grupper. Ett exempel på hur reklamen kan ersätta andra informationsvägar kan hämtas från distribu- tionsområdet. Övergången till självbetjä- ningsbutiker har möjliggjorts bl a av att det informationsarbete, som expediterna tidigare svarade för, kunnat övertas av reklamen.
Reklamen är ett led i producenternas in- formationssystem. Ur företagets synvinkel har reklamen — liksom andra kommunika- tionsmedel — två grundläggande funktioner, att informera/meddela och att påminna. Det är inte bara företag som deltar i konkurren- sen om folks uppmärksamhet. I det moderna samhället tävlar ett otal sändare om männi- skornas tid och intressen. Detta nödvändig- gör uppmärksamhetsfångande inslag i reklam liksom i annan masskommunikation.
Ett företag kan inte informera marknaden en gång för alla. Förändringar sker ständigt. Och så snart en förändring sker uppstår ett informationsbehov. En av reklamens huvud- uppgifter är att informera om nya produkter och erbjudanden, nya användningsområden för och förbättringar av redan introducerade produkter, prisförändringar, nya distribu- tionsvägar etc. En annan informationskrä- vande faktor är att genom hushållsbildning, regional omflyttning etc ständigt nya indivi- der tillförs mottagargrupperna.
Människornas glömska är en ytterligare faktor som skapar ett behov av kontinuerlig information. Ofta förbisett är att reklamen också har en viktig funktion i marknads- föringsprocessens bakre led. Nära en tredje- del av all reklam är riktad till företag.
Beroende på vilket försäljningssystem företaget använder har reklamen olika upp- gifter. När försäljningen sker genom fabri-
kantens egna butiker, blir en av fabrikantre- klamens viktigaste uppgifter att värva kunder till dessa butiker. När kontakten med den slutlige köparen går via handelsled måste dessa vinnas för att saluföra företagets pro- dukter. Reklamen är ett medel. Även åter- försäljarna gör givetvis reklam, som ofta är mer inriktad på försäljningsstället, butiken, än på individuella produkter. Reklam i sam- band med försäljning genom besök brukas för att förhandsinformera köparna.
5.2.1.2 Reklamens komplement och substitut
I den ständiga konkurrensen om köparna försöker varje företag att välja just den kom- bination av marknadsföringsinsatser som det tror kan intressera kundkretsen. Konkurrens- medlen är av många slag och kan utformas på olika sätt: pris, kvalitet, säljvillkor, ser- vice, reklam, distributionsväg, förpackning etc. De kan kombineras på de mest skilda sätt.
Olika konkurrensmedel kan i varierande grad komplettera och ersätta varandra. Detta gäller även reklamen. Denna kan brukas för att såväl förstärka effekten av andra konkur- rensmedel som i större eller mindre utsträck— ning ersätta dem.
Möjligheten att reklamen kompletterar eller förstärker andra konkurrensmedel har sin grund i att åtgärder som prissänkning eller kvalitetsförbättring kan stimulera till köp först sedan de blivit kända. Reklamens förmåga att ersätta andra konkurrensmedel beror bl a av i vilken utsträckning ett visst budskap kan förmedlas genom olika kanaler.
När det gäller att fylla reklamens informa- tionsuppgifter finns ett antal alternativ för företagen. Till dessa hör främst den person- liga försäljningen i dess olika former. Hem- försäljning till konsumenterna har hittills haft en ganska ringa omfattning i Sverige. Den fortgående urbaniseringen ökar dock förutsättningarna för användning av upp- sökande försäljning. I och med att butikerna blir allt större och samlar allt fler människor under ett tak ökar intresset för försäljning i
En av fabrikantens mest uppenbara möj- ligheter att finna substitut för reklamen lig- ger i ändrad avvägning av insatserna på han- delsledet respektive konsumentledet. Reklam riktad till konsumenterna kan ersättas av åtgärder riktade till handeln. För att öka återförsäljarnas intresse av att främja fabri- kantens produkter kan denne sända person- liga representanter, utbilda butikspersonalen eller ordna tävlingar bland denna, skapa rabatt- och bonussystem etc.
Varje gång förutsättningarna för att begag- na ett konkurrensmedel rubbas får företagen anledning att ompröva sin marknadspolitik. Försämras villkoren för att bruka reklam inskränker sig inte effekterna till enbart re- klamen. Insatserna av andra konkurrensmedel - reklamens substitut — ökar, i regel till nackdel för konsumenterna.
5.2.1.3 Reklamen som ett beslutsproblem
Varje reklammeddelande är ett resultat av en serie beslut, vilka ofta fattas av olika befatt- ningshavare. Viktigare beslutssteg är faststäl- lande av reklamanslagets storlek, reklamens fördelning på media och reklamens utform- ning. Beslut fattas på grundval av bedöm- ningar, som kan vara relativt väl underbygg- da, tex med data från marknadsundersök- ningar. På grund av svårigheter att få fram erforderliga uppgifter måste emellertid före- tagen grunda sina ställningstaganden på all- männa överväganden vid vilka osäkerheten med nödvändighet är betydande. Det förhål- landet att reklambesluten fattas under stor — ofta mycket stor — osäkerhet leder till att företagen i regel visar betydande försiktighet med utgifter för reklam.
För ett företag är självfallet en kostnads- krona lika mycket värd vare sig den satsas på löner, maskinköp eller reklam. Det finns därför ingen anledning anta att företagen är mindre kostnadsmedvetna när de fattar re- klambeslut än när de beslutar om investe- ringar eller råvaruinköp.
Konkurrensen driver ständigt säljarna att söka förbättra reklambesluten. Den minsk-
ning av reklamens spill, som blir en följd av bättre reklambeslut, är i konsumenternas lika väl som i säljarnas intresse. Alla parter vinner på en bättre hushållning med samhäl- lets resurser.
Ett sätt att verksamt söka förbättra under- laget för reklambesluten vore att stödja re- klamutbildningen. Det är beklagligt att just denna utbildning blivit satt på undantag av statsmakterna. Det är inkonsekvent att kriti- sera reldamen och att samtidigt vägra att bevilja medel för en förbättrad utbildning på reklamområdet.
5.2.2 Reklamens normer
På reklamområdet finns sedan länge väl ut- bildade normer om hur reklammeddelanden bör vara utformade. Syftet med dessa nor- mer är att reklamen inte skall missbrukas.
Reklamens normer har i allt väsentligt kommit till genom frivilliga insatser. Under lång tid svarade näringslivets organisationer ensamma för nonnskapandet. En omfattan- de sk självjustis utvecklades, sedan 1940- talet i väsentliga avseenden baserad på en internationell hederskodex för reklam, Inter- nationella Handelskammarens grundregler för reklam. Småningom vidgades basen för den frivilliga självjustisen och därmed norm— bildningen. Samverkan inleddes med organ och organisationer, som företräder konsu- ment- och löntagarintressen. Sverige har här- vidlag varit ett föregångsland internationellt sett.
Normernas primära syfte är att mottagare av reklammeddelanden, i främsta rummet konsumenterna, skall kunna lita på att sak- uppgifter som lämnas är vederhäftiga och att informationen även i övrigt är hederlig och förenlig med god affärssed.
Även på andra informationsområden har vissa normer av liknande art utbildats. Det kan emellertid konstateras att reklamens normer är betydligt mera ingripande och i praktiken fått en betydligt större genom- slagskraft än motsvarande normer på andra områden. Tillkomsten av marknadsförings- lagen (MFL) innebär — i allt väsentligt — att
det utomrättsliga normsystemet upphöjdes till lag och försågs med samhällsmaktens sanktioner.
MFL, i likhet med de utomrättsliga nor- merna, bygger på förutsättningen att mark- nadsekonomi skall råda i landet och att konkurrens och i synnerhet priskonkurrens näringsidkarna emellan bör stimuleras. Prin- ciperna om etableringsfrihet, avtalsfrihet, konkurrensfrihet och konsumtionsfrihet är hörnstenar i det regelsystem, som numera benämns marknadsrätten. De svenska stats- makterna har konsekvent hävdat principen att marknadsföringen skall få utvecklas utan hinder av långtgående offentliga regleringar. Under efterkrigstiden har statsmakterna med kraft verkat för att avlägsna hinder mot konkurrens. Bl a har en särskild lagstiftning mot skadlig verkan av konkurrensbegräns- ning genomförts — lagen (l953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbe- gränsning inom näringslivet, KBL.
KBL är basförfattningen på marknadsrät- tens område. Den förutsätter att en betydan- de frihet råder, när det gäller marknadsföring av varor och tjänster. MF L kan sägas fungera som ett korrektiv mot att säljare missbrukar friheten att marknadsföra. Administrativt är tillämpningen av MFL samordnad med KBL. Djupare sett har KBL och MFL samma syfte, nämligen att säkra att konkurrensen fungerar tillfredsställande inom den givna marknads— ekonomiska ramen till gagn för alla berörda intressen.
Såväl KBL som MFL innehåller s k gene- ralklausuler, vilka inrymmer betydande expansionsmöjligheter inom de gränser som lagarnas allmänna syfte anger. Detta gäller inte minst MFL. Visserligen kan det från vissa utgångspunkter sägas vara en begräns- ning att reglerna iMF L har förbudskaraktär, dvs att de syftar till att få bort oarter av skilda slag och inte ger utrymme för de övervakande myndigheterna att direkt före- skriva önskvärda beteenden. Det bör emeller- tid betonas att förbud mot oarter leder till en övergång till mera önskvärda metoder i reklam och marknadsföring och därigenom alltså indirekt kan få karaktären av påbud.
MFL genomfördes under politisk enighet. De principer som bär upp MFL är godtagna såsom riktiga av konsumenterna likaväl som av näringslivet. Symtomatiskt är att det på viktiga områden alltjämt, vid sidan av MF L, finns utomrättsliga normer och en frivillig normskipning. Under de senaste åren har ett omfattande frivilligt kontrollsystem byggts upp på reklamområdet. Initiativtagare var reklambyråernas organisation, Svenska Re- klambyrå Förbundet, som införde ett system för produktionskontroll av reklam från normsynpunkter genom särskilt utbildade befattningshavare hos byråerna, ansvariga reklamutgivare. Annonsörernas och tid- ningarnas organisationer — Svenska Annon- sörers Förening och Svenska Tidningsutgiva- reföreningen — har på liknande sätt tagit initiativ till att delegerade reklamansvariga tillsatts hos de större annonsörerna respek- tive annonsgranskare hos tidningarnas annonsavdelningar.
MFL har varit i kraft under ett år och anses allmänt fungera på ett tillfredsställande sätt. Inom det från konsumentsynpunkter mest centrala varuområdet, livsmedel, kom- mer inom de närmaste åren en långtgående informationsskyldighet att påläggas säljarna. Den statliga övervakningen av att livsmedels— lagstiftningens reklambestämmelser iakttas kommer sannolikt på ett eller annat sätt att samordnas med övervakningen av MFL.
Sedan livsmedelslagstiftningen genomförts fullt ut, finns det i Sverige ett system av rättsliga och utomrättsliga reklamregler, som fyller högt ställda krav i synnerhet från konsumentsynpunkter. Inte minst viktigt är att det finns myndigheter och frivilliga or- gan, som ser till att reglerna i fråga tillämpas effektivt. Något behov att bygga ut norm- systemet kan inte anses föreligga i nuläget.
5.3 Reklamens omfattning
Enligt reklamutredningens beräkningar upp- gick 1967 de totala reklamkostnaderna i landet till cirka 1600 milj kr. Det kan kanske ha sitt intresse att sammanställa detta belopp med några välbekanta utgiftsposter i
samhällsekonomin. Svenska folket rökte samma år cigarretter för cirka 1 900 milj kr och drack starksprit för cirka 2 400 milj kr.
Genomgående gäller reklamdebatten en- dast en del av nämnda 1 600 milj kr, näm- ligen de knappa 70% därav som är riktade till konsumenter. Av dessa hänför sig dess- utom närmare 15 % till reklam från företag som vanligen inte avses, när näringslivet kriti- seras. Det rör sig därvid om företag av folkrörelseursprung, främst kooperativa, samt posten, järnvägen och andra offentliga verksamheter.
Det förekommer ofta att reklamkostna- derna relateras till storheter från national- räkenskaperna av typ bruttonationalproduk- ten och den privata konsumtionen. Detta är emellertid vilseledande, då det kan ge upp— hov till den felaktiga föreställningen att re- klamen utgör någon viss andel av t ex brutto- nationalprodukten. För att en kvot skall kunna beräknas måste täljare och nämnare vara uttryckta ijämförbara mått.
De totala reklamkostnaderna utgör en summa av såväl kostnaderna för olika insats- varor som ersättningar till primära produk- tionsfaktorer såsom arbetskraft och kapital. Bruttonationalprodukten är konstruerad som en summa förädlingsvärden, från vilken de olika internleveranserna av insatsvaror och -tjänster bortsalderats. Detta innebär att man icke kan tolka en reklamandel på säg 1,4 % så att reklamen skulle ha tagit l,4 % av de totala resurserna inom landet i fråga i anspråk. Den faktiska direkta resursåtgången bör vara lägre eftersom uppskattningen av de totala reklamkostnaderna i jämförelse med bruttonationalproduktmåttet innehåller en dubbelräkning av denna resursåtgång genom att häri även inkluderats insatsvaror och -tjänster.
För reklamvolymens tillväxt fram till 1975 föreligger två alternativa prognoser på 11 respektive 18 %. I båda fallen är det fråga om mekaniska framskrivningar, som inte be- aktar vare sig annonsskattens eller lågkon- junkturens eventuella långsiktseffekter eller trendförändringar.
Till stöd för påståenden om att reklam-
volymen är större än behövligt anförs bl a att det görs för mycket reklam för vissa produk- ter och att det görs för mycket reklam av oinformativ och emotionell karaktär. Dessa och andra argument skärskådas i det följan- de.
Hos ett ekonomiskt system byggt på kon- kurrens mellan självständiga företag finns alltid i viss mening ett slags slöseri med resurser; ett stående exempel är när viss överkapacitet temporärt uppkommer genom att flera företag investerar i tillverkning och marknadsföring _ inklusive reklam — i hopp om att erövra samma marknad.
Att ta förekomsten av dylikt konkurren- sens slöseri till intäkt för krav på åtgärder är att se alltför statiskt på problemet. Mycket slöseri med resurser är nämligen ett kort- siktsfenomen. I ett dynamiskt perspektiv är det just systemets ofullkomligheter statiskt sett som bildar en förutsättning för framsteg. Företagens kanske viktigaste bidrag till den ekonomiska utvecklingen består inte enbart i att med allt större effektivitet producera givna varor och tjänster, utan framför allt att introducera nya varor, ny teknik, nya organi- sationsformer etc. Detta innebär att kritik, som hävdar att det är samhällsekonomiskt tvivelaktigt med reklamkonkurrens i fråga om etablerade produkter, går förbi själva kärnfrågan. De krafter som i det långa loppet får produktionen att expandera och håller priserna nere är artskilda från den konventio- nella priskonkurrensen mellan existerande produkter och företag. I detta sammanhang framstår företagens möjligheter att med re- klam utan konstgjorda hinder argumentera för sina nyheter — och konsumenternas möj- ligheter att utan hinder ta emot meddelanden — som ett centralt inslag. Ett statiskt synsätt ger uppslag till skenbart motiverade restrik- tioner och pålagor som kan komma att bromsa den ekonomiska utvecklingen.
5.3.1. Reklamens anspråk på reala resurser
Det förhållandet att statistiken för 1967 anger att reklamkostnaderna var 1 600 milj kr innebär inte att reklamen tog i anspråk
arbetskraft, maskiner, papper etc till ett motsvarande värde. Reklamens förbrukning av reala resurser — eller med andra ord dess samhällsekonomiska kostnad — var betydligt lägre.
De statistiska uppgifterna om reklamkost- naderna har sammanställts på basis av säljar- nas utlägg för annonser, trycksaker, reklam- byråtjänster etc. Huvudskälet till att sum— man av dessa kostnader inte mäter åtgången av reala resurser är att reklamutläggen till stor del utgörs av inkomstöverföringar. Spe- ciellt viktigt är detta vid tidningsannonse- ring. De intäkter tidningarna erhåller för annonserna överstiger betydligt de kostnader annonserna medför. Överskottet från an- nonsverksamheten utgör en förutsättning för den redaktionella verksamheten.
En given fråga är om det är möjligt att konkret dela upp företagens reklamkostna- der i resursåtgång eller samhällsekonomiska kostnader å ena sidan och inkomstöverfö- ringar av olika slag å andra sidan. Det intres- santaste problemet är därvidlag hur resursåt- gången åndras, om reklamvolymen ökar eller minskar med en viss procentsats. För pres- sens del har det sagts att resursåtgången vid en ökning av annonsvolymen ökar med mindre än hälften av annonspriset. Tidnings- produktion kännetecknas av stora fasta kost- nader, som alltså är oberoende av föränd- ringar i annonsvolymen.
Även ökningar av kostnaderna för andra delar av reklamen har större eller mindre inslag av inkomstöverföring. Det allmänna får intäkter genom att upplåta utrymme för affischer och skyltar i bussar, tåg, väntsalar, tunnelbaneuppgångar, postkontor etc. I dyli- ka fall är det i allmänhet fråga om inkomst- överföringar till skattebetalarna av praktiskt taget hela upplåtelsesumman. Hyreskostna— den för att bruka dylika media, vilka har reklambärandet som en bifunktion, motsva- ras till ytterst ringa del av samhällsekono- miska kostnader. Bussarna, tågen, väntsalar- na etc skulle ju existera till oförändrade kostnader även om de inte brukades som reklammedia. Slutligen kan nämnas att distributionen av reklamtrycksaker är till
fördel för postverket genom att den bidrar till ett jämnare utnyttjande av verkets resur- ser.
Kalkyler över reklamens resursåtgång blir med nödvändighet statiska. Det är utomor- dentligt svårt att i siffror fånga upp den dynamiska effekten av att annonser och redaktionell text ”samdistribueras”. Detta kan illustreras med problemet vad reklamen betyder för tidningspriserna. Fler annonser medger lägre priser och mer redaktionellt innehåll. Detta i förening med det läsvärde annonserna har stimulerar efterfrågan på tid- ningar. Slutresultatet blir större upplagor och innehållsrikare tidningar.
Sammanfattningsvis kan alltså konstate- ras, att en minskning av reklamen inte frigör några nämnvärda resurser för andra ändamål.
5.4 Reklamen och konsumenterna
När ändamål av medborgarna upplevs som angelägna bildas frivilliga organisationer för att uppnå dessa. Sverige brukar kallas organi- sationernas förlovade land. I få andra stater torde de frivilliga organisationerna vara så talrika och ha ett så stort inflytande.
I Sverige har inga särskilda konsument- organisationer bildats av tex den typ som den amerikanska Consumers' Union repre- senterar. Man kan fråga sig vad detta kan bero på, i synnerhet som konsumentfrågorna länge uppmärksammats i den politiska debat— ten. En förklaring är att eventuella missför- hållanden kunnat elimineras innan de fått större proportioner. Detta i sin tur torde främst vara att tillskriva en förståelse för berättigade konsumentsynpunkter inom näringslivet och dess företrädare samt en betydande allmän tilltro i alla läger till det rådande blandekonomiska systemet. Det för- tjänar också nämnas att i knappast något annat land är konsumentkooperationen lika stark som i Sverige.
5.4.1. Intresseavvägningar
Många olika intressen berörs av reklamen. Mottagarna kan vara konsumenter eller före-
tag. Reklamens offentlighet medför att inte bara avsedda mottagare utan också många andra får del av den. De sändande företagen utnyttjar som regel reklambyråer för själva reklamproduktionen. Tidningar, tidskrifter, postverket och andra mediaföretag ombesör- jer distributionsarbetet.
Vid varje bedömning av reklamen, liksom vid förslag till åtgärder, kommer alla dessa intressen in i bilden. Med hänsyn härtill anser minoriteten det nödvändigt att något behandla dels innebörden av begreppet in- tresse, dels problemet med den inbördes awägningen mellan olika intressen.
I sin roll som konsument har individen ett överordnat intresse av att öka sitt välbefin- nande eller sin behovstillfredsställelse. Detta befrämjas av att konsumenten får kännedom om de för honom relevanta köpalternativen. Det är ett konsumentintresse att reklamen på ett effektivt sätt bidrar till att föra pre- sumtiva köpare och säljare i kontakt med varandra. Allt efter omständigheterna ställer denna kontaktuppgift varierande krav på reklamens innehåll. I en situation kan en enkel påminnelse vara tillfyllest. I ett annat läge kan det krävas ett mera utförligt bud- skap. Det för konsumenten väsentliga är att han fattar ett bra beslut, gör ett köp som han inte ångrar. Reklamen kan medverka härtill genom uppmärksamhetsväckande och stämningsskapande utformning likaväl som genom ett faktaspäckat innehåll. Ett par exempel kan illustrera detta. För ett nytt livsmedel kan inga skriftliga eller muntliga meddelanden ersätta provsmakning som in- formation. Val av hushållsmaskiner kräver ofta mer information än som är möjligt att förmedla genom dagspressannonser. Om re- klamen i det förra fallet lockar till provköp och i det senare till rekvisition av broschyrer och testrapporter har den varit i konsumen- tens intresse, alldeles oberoende av om med- delandet var kort eller utförligt.
Konsumentens välbefinnande är inte en- bart beroende av att han gör bästa möjliga val bland givna produkter som säljs till givna priser. I ett dynamiskt samhälle är det viktigt att den ekonomiska utvecklingen blir i kon-
sumentens intresse. Därför kräver en bedöm- ning av reklamen från konsumentsynpunkt att även sådant beaktas som reklamens effek- ter på utvecklingen av produkternas priser och kvalitet, sortimentets bredd och inne- håll, distributionens utveckling, tidningarnas priser och omfång etc.
En omdiskuterad fråga är i vilken ut- sträckning konsumenternas och säljarnas in- tressen kan komma i konflikt på reklamens område. Riskerna härför överdrivs ofta starkt. De motsättningar som brukar nämnas är mestadels skenbara.
Varje säljare måste ta hänsyn till att kon- sumenterna kan jämföra hans reklam med konkurrenternas. Detta sporrar till framställ- ning av reklam som konsumenterna accepte— rar. Att förbise detta vore att ge konkurren- terna en favör. Reklamen är ofta en konsu- ments första kontakt med säljaren. Denne har följaktligen anledning att låta reklamen presentera sig på ett sätt som inger förtroen— de och lockar till närmare bekantskap. Sälja- ren har att fråga sig vad en blivande kund kan tänkas vilja veta om honom och hans produkter. Säljaren får heller inte göra dem som köpt hans produkter besvikna, därför att hans reklam varit missvisande eller över- driven. Erfarenheten visar att besvikna kun- der mycket snabbt kan skapa en spridd negativ inställning till ett företag och dess produkter. Denna press till självdisciplin ver- kar särskilt starkt på företag, vilka saluför produkter som köps ofta. Dessa företag base— rar ju sin existens på märkestrohet hos belåt- na köpare.
Begrepp som säljarintresse och konsu- mentintresse är alls inte entydiga utan syn- nerligen komplexa. När man tex talar om ”företagets intresse” inbegrips en rad olika gruppers — man brukar tala om intressent- grupper — intressen. Flertalet konsumenter har direkta intressen i företag i egenskap av anställda. Det har sagts, att det är de fram- gångsrika företagen, som kan ge sina anställ- da trygghet, löneförbättringar, möjligheter till större trivsel och därmed också bidra till den större personliga frihet, som följer av en pålitlig arbetsanställning i ett företag med
god ekonomi. I rollen som kommunmedlem- mar har alla medborgare intressen i ortens företag. I de konsumentkooperativa före- tagen är kunden i regel även delägare. Ett liknande förhållande karakteriserar även de offentliga företagen och verken, som har alla medborgare som ägare och många som kun- der.
Av detta följer, att problemet med intres- seavvägningar oftast utgör ett slags rollspel. Åtgärder för att förbättra medborgarnas ställning i deras roll som konsumenter får vägas mot tex beredskaps- och sysselsätt- ningshänsyn.
Det kan vara motiverat att särskilt betona, att även om perspektivet begränsas till själva reklambudskapen skiftar rollerna. I fallet med de konsumentkooperativa företagen rå- der ett slags identitet mellan sändare och mottagare. Den som sänder reklam är ofta också mottagare av andras reklam. Detta gäller praktiskt taget alla företag och offent- liga inrättningar. Reklam som alltså riktas till mottagare i deras yrkesverksamhet torde ut- göra närmare en tredjedel av den totala reklamvolymen. Denna reklam omfattas inte av reklamdebatten, främst därför att den i huvudsak vänder sig till professionella inkö- pare.
5.4.2 Reklamen som informationskälla
I det föregående har framhållits att rekla- mens sociala uppgift är att medverka till högre behovstillfredsställelse eller välbefin- nande för konsumenterna genom att föra dem i kontakt med relevanta köpalternativ.. Reklamen kan ha den mest varierande ut- formning och ändå väl fylla sin funktion. Detta är inte märkligare än att en inbjudan kan ske på ett humoristiskt och originth sätt lika väl som med ett konventionellt bjudningskort.
Givetvis får en sådan liknelse inte drivas för långt. Men några slutsatser är tillåtna. Varje inbjudan måste innehålla sakinforma- tion, nämligen vem som är värd samt tid och plats för begivenheten. Analoga villkor upp- fyller i princip reklamen. Av varje reklam-
budskap framgår nämligen, att det är fråga om reklam, vad reklamen avser och vem som är säljare. Därutöver kan reklambudskap innehålla varierande mängder information.
Varje bedömning av reklamen som infor- mationskälla måste utgå från konsumenten. Ett givet reklambudskaps informationsvärde varierar från konsument till konsument. För en och samma konsument skiftar vad som skall anses vara adekvat information allt efter läget: Om han går i köptankar och i så fall hur långt framskriden köpprocessen är, vilken produkt saken gäller, vilken övrig information han besitter, vilken tid som står till förfogande etc. Det är därför uppenbart, att några generella omdömen om ett enstaka reklambudskaps värde som informationskälla inte är möjliga.
Allt efter omständigheterna har reklamen som informationskälla brister och förtjäns- ter. Om ett enstaka reklammeddelande skär- skådas isolerat, kan vissa brister framträda med skärpa. Ett sådant betraktelsesätt är naturligtvis felaktigt och orättvisst. Medde- landet måste sättas in i sitt sammanhang och i den aktuella mottagarsituationen. Säljaren kan nämligen ha publicerat eller planera fler meddelanden som tillsammans ger en bättre information. Det är tex fel att kritisera reklam avsedd att påminna för att den inte fyller någon uppgift vid behovsanalys. Sälja- ren kan också tänkas samtidigt ge informa- tion på andra vägar än genom reklam, tex utdelning av gratisprover eller demonstratio- ner. En annan viktig invändning mot ett isolerat synsätt grundar sig på att en säljare regelbundet har ett antal konkurrenter, vilka också kommunicerar. Genom att olika sälja- res meddelanden inte har samma innehåll ger de tillsammans betydligt bättre information än de som kommer från en enstaka säljare. Och konkurrensen sörjer för att en säljares reklam sällan får stå allena. Strömmen av reklam bidrar till att reducera betydelsen av det enstaka meddelandets partiskhet.
Ett svårt problem för säljarna är att an- passa reklamen efter kundernas skiftande förutsättningar och behov. Vad som för den ene är kvalificerade upplysningar kan för den
andre vara allmängods. Det är dock alltid i säljarnas intresse att utforma reklamen så att den blir begriplig för de avsedda mottagarna. Varje hushåll är presumtiv köpare av de flesta masskonsumtionsvaror, vilket leder till krav på budskap, som kan förstås av många människor med varierande kunskaper och den mest skiftande utbildning.
Som tidigare framhållits är det en stark press på säljaren-sändaren att göra utvalet av uppgifter efter vad konsumenterna bedöms vara intresserade av. All masskommunikation måste baseras på att man söker förutse de frågor som mottagaren vid första kontakten kan tänkas ställa. Detta är i hög grad känne— tecknande för reklamen. Reklamen måste i regel kommunicera snabbt eftersom den lånar mottagarens uppmärksamhet högst till- fälligt. Alltför mycket information kan inte ges utan att villkoret snabb kommunikation riskerar bli brutet.
Beteendeforskningen visar att bakom kö- pen av de flesta varor i regel ligger också andra motiv än önskemål att förvärva billiga och hållbara bruksföremål. En klocka kan användas som smycke. Möbler kan uttrycka stilkänsla. Kläder kan demonstrera sportig- het. Bilen kan visa kvalitetssinne. Detta inne- bär att konsumenten behöver två slags infor- mation. För det första förmedling av fakta, som kan verifieras. Dit hör klart objektiva förhållanden: betalningsvillkor, tekniska data och liknande. För det andra krävs upplys- ningar om förhållanden som inte kan enty- digt verifieras med kända mätmetoder men som trots detta kan framstå som mycket väsentliga. Exempel är utsagor om produk- tens stil, betydelse, hemtrevnad, skönhet etc. Reklamen förmedlar ofta information av detta slag. Det finns ett gränsområde mellan den klart objektiva och den uppenbart sub- jektiva informationen. Ett enda exempel: En grupp tränade vinprovare kan nå mycket samstämmiga resultat vid bedömning av ett vins klarhet, doft och smak. Möjligheterna att i objektiva former verifiera en viss infor- mation har inte avgörande betydelse för dess relevans. Om informationen är att betrakta som väsentlig eller ej beror helt av konsu—
mentens köpmotiv. Är dessa av ”emotionell” natur, blir det i stor utsträckning ”subjektiv” information, vilken framstår som relevant.
Det skall inte förnekas, att säljare kan vara frestade att göra överdrifter i sin reklam. Mot detta finns emellertid två korrektiv som visat sig göra god tjänst. För det första främjar reklamens offentlighet saklig infor- mation. Vad reklamen säger uppmärksam- mas alltid av många människor. Risken för att väcka negativa reaktioner som kan stöta publiken ger säljarna motiv att göra reklam som ger positiva gensvar. För det andra finns ett speciellt normsystem för reklamen, som omfattar såväl rättsliga som utomrättsliga regler. Som framgår av den tidigare redogö- relsen drar detta normsystem upp gränser för reklamens argumentation.
5.4.3. Reklamens varugruppsfördelning
Ett gammalt och välkänt förhållande är att storleken av reklaminsatserna varierar mellan olika branscher. En viss precisering ger re- klamutredningens statistiska undersökning. Reklamintensiteter för olika varugrupper representerande cirka 60% av den privata konsumtionen, har nämligen beräknats ge- nom att reklamkostnaderna ställts i relation till fabrikant- eller grossistpriset.
Det visar sig därvid att reklamintensiteten för ett antal varugrupper överstiger 10 %. I några fall ligger den över 20 %. Dessa siffror ger emellertid en överdriven uppfattning av reklamkostnaderna sedda från konsument- synpunkt. Reklamkostnadernas andel av det för konsumenten intressanta priset, nämligen det pris han betalar i butiken, är väsentligt lägre. Av statistiska skäl har det inte varit möjligt att relatera reklamkostnaderna till priset idetaljhandeln.
I detta sammanhang kan nämnas att re- klamintensiteterna varierar med produkternas distributionsväg. I ett försäljningssystem med oberoende återförsäljare måste leveran- törerna övertyga mellanhänderna om sina produkters fördelar i förhållande till konkur- renternas. En fabrikant eller importör som har egna distributionskanaler har mindre
problem i detta avseende och kan därför ha lägre reklamkostnader. Innebörden är att reklam och försäljningssystem är delvis sub- stituerbara. Särskilt de kooperativa tillver- karna kan lätt få sina återförsäljarproblem lösta. Följaktligen har de som regel låga reklamintensiteter. Under likartade förhål- landen gör emellertid kooperationen lika mycket reklam som konkurrenterna. Den kooperativa detaljhandelns reklamintensitet är sålunda enligt reklamutredningens stati- stik ungefär densamma som hos andra detalj- handelsföretag med liknande sortiment.
En från konsumentsynpunkt väsentlig frå- ga måste vara i vilken utsträckning variatio- nerna i reklamintensiteter svarar mot varia- tioner i hushållens informationsbehov. Av förut redovisade skäl är det uteslutet att säga något bestämt härom. Utgångspunkten mås- te vara konsumenten och dennes situation. Detta betyder att ett givet reklaminslags informationsvärde varierar från konsument till konsument — och för en viss konsument från tillfälle till tillfälle.
Trots de principiella och praktiska svårig- heterna syns det angeläget att söka något belysa de högsta reklamintensiteterna. Frå- gan kan ställas om det verkligen är motiverat med reklamintensiteter som uppgår till eller överstiger 10 %. Av utredningens reklam— kostnadsundersökning framgår, att, med någ- ra få undantag, alla varugrupper med högre reklamintensitet än 5 % är dagligvaror. Kundkretsen utgörs alltså ofta av samtliga eller ett mycket stort antal hushåll. Den som vill göra sitt märke känt i hela landet måste lägga ned lika mycket på information vare sig produkten kostar mycket eller litet. Det- ta medför ofrånkomligen att varor med lågt pris per enhet får höga reklamintensiteter. Slutsatsen blir att de absoluta belopp som ges ut på reklam är mycket viktigare från informationssynpunkt än reklamintensiteter- na. Den som gör en beräkning på grundval av reklamutredningens redan publicerade stati- stik finner tex att den genomsnittliga om- sättningen för konsumentvarugrupper med högre reklamintensiteter än 5 % var 86 milj kr. Motsvarande tal för varugrupper med
reklamintensiteter om 1 % eller lägre var 853 milj kr, dvs nära tio gånger större.
Till bilden hör att de varor det här gäller med hög reklamintensitet i regel säljs isjälv- betjäningsbutiker. Den mekaniserade distri- butionen kräver mekaniserad information, dvs reklam. Varorna ifråga är framför allt högt förädlade livsmedel, rengöringsmedel och hygienprodukter. Utmärkande för dem är många och täta introduktioner av pro— duktnyheter med därav följande informa- tionsbehov.
Det ligger nära till hands att spörja om inte faktorer som produktutvecklingsfre- kvens och andel mekaniserad försäljning — vilka ju här en viss informationsanknytning — skulle kunna brukas för en formell statis- tisk analys av utredningens material. Så är tyvärr inte fallet. Det är nämligen inte möj- ligt att kvantifiera produktutvecklingen. Vidare är varugruppsindelningen inte anpas— sad för en statistisk analys av här diskuterat slag. Den är helt enkelt gjord i syfte att renodla de grupper, som förväntades ha höga reklamintensiteter. I vissa fall är indelningen relativt detaljerad. Sålunda utgör kaffe, kakao och te vardera en egen grupp. I andra fall är indelningen utomordentligt grov. Som exempel kan nämnas att all herrkonfektion förts till en grupp. En för analys användbar indelning skulle ha resulterat i många grup- per: byxor, blazers, slipsar, hattar, vardags- kostymer, sportjackor etc. Ett ytterligare skäl varför den valda varugruppsindelningen inte kan användas som förklaringsvariabel är att den ej är funktionellt gmndad. Reklamen är ett konkurrensmedel. Av detta följer att en branschindelning, som skall användas för reklamanalys måste i branscher sammanföra de företag, som anser sig konkurrera med varandra. Ett tänkt exempel kan illustrera principen. Ytligt sett hör blommor och chokladaskar till olika branscher. Tas hänsyn till att båda varuslagen kan brukas som presenter ingår de tillsammans med vaser, praktböcker o dyl i varugruppen ”gåvor och presenter”. I den mån företagen i sin reklam- planering betraktar substitut inom andra branscher som konkurrentprodukter speglar
inte en konventionell branschindelning de verkliga konkurrensförhållandena. Att utred- ningens material ej kan beakta de reella konkurrensförhållandena är särskilt beklag- ligt med hänsyn till de föreställningar som finns om kostnadsuppdrivande reklamkon- kurrens inom vissa fåtalsmarknader. En annan konsekvens av den valda metodiken är att en varugrupp med en omsättning på 23 milj kr (kakmixer) påverkar resultatet lika mycket som en grupp vars omsättning är 2 330 milj kr (kött och charkuterier).
Slutsatsen blir att problemet i vilken ut- sträckning reklamens varugruppsfördelning eventuellt inte reflekterar konsumentens in— formationsbehov hittills ej kunnat belysas med statistiska analyser. Inga användbara empiriska studier finns som belyser konsu- menternas informationsbehov. Den tillgäng— liga reklamstatistiken passar ej för ändamå- let. De allmänna överväganden som kan gö- ras pekar emellertid på att ej ens de om- diskuterade, som särskilt höga betecknade, reklamintensiteterna skulle vara något kon- sumentproblem. Deras betydelse överdrivs ofta bl a därför att det glöms bort att de representerar låga belopp.
5.4.4. Reklamen och attityderna
Varje allmän diskussion av reklamen kom- mer förr eller senare in på dess förmåga att skapa behov och påverka åsikter (värde- ringar, vanor, attityder, livsvärden etc). De som är kritiska menar att farhågor för vad de anser vara icke önskvärda långsiktiga verk- ningar leder till krav, vilka berör reklamens såväl omfång som innehåll.
Vid en granskning av dessa föreställningar och krav kommer två frågor i förgrunden. För det första vad forskningen på området har att säga om reklamens långsiktiga påver- kan på människor. För det andra vilka argu- ment som kan finnas för åtgärder motiverade av reklamens påstådda påverkanseffekter.
Reklam är en form av masskomrnunika- tion. När det gäller den första frågan får svaret därför sökas hos den empiriska mass— kommunikationsforskningen. Denna har
framför allt varit inriktad på att undersöka effekter av enstaka meddelanden, inte effek— ter av ändringar i reklamvolymen. Mätningar- na har tex avsett hur många som påverkats av kampanjer av olika slag. Främst kortsik- tiga effekter har studerats.
Den kunskap forskningen kan ge om mass- kommunikationernas effekter är sålunda fragmentarisk. Undersökningsresultaten kan sammanfattas så att masskommunikationeri allmänhet inte har nämnvärda direkta effek- ter. Masskommunikationerna ingår i ett nät av påverkningar och det beror av förmedlan- de faktorer i form av egenskaper hos motta— garna om de får effekt. Vad man tycker sig skönja beträffande masskommunikationer- nas långsiktiga effekter pekar främst på för- stärkning av vissa tendenser, som drivs av andra krafter i samhället tex den teknolo- giska utvecklingen, utbildning och uppfost- ran samt personliga påverkningar. Masskom- munikationer kan tänkas kanalisera beteen- den utan att grundläggande attityder eller behov först förändras.
Reklamen utgör bara en liten bråkdel av den informationsmängd från TV, radio, tid- ningar, film och andra massmedia som män- niskorna exponeras för. I avsnittet om infor- mationstrycket beskrivs den urvalsprocess som resulterar i att ointressanta budskap sållas bort (5.5.3.1). Med hänsyn till att det totala massmediautbudet inte bedöms ha särskilt djupgående verkningar på värde- ringarna i samhället kan naturligtvis inte den lilla del därav, som består av reklam, ha några särskilda effekter. Masskommunika- tionsforskarna betraktar reklamens effekter främst som en kanalisering av redan existe- rande behov mot vissa målobjekt.
Krav på åtgärder berörande reklamens om- fång och innehåll kan ej motiveras med hänvisning till seriös empirisk massmedia- forskning. I argumenteringen förekommer regelbundet hänvisningar till reklamens inne- håll. Kritikerna menar att reklamens verklig— hetsbild är utslätad och stundom förljugen, etc. De drar sedan den helt oberättigade slutsatsen att människorna också lägger sig till med reklamens värdsbild. Förhållandet är
närmast det motsatta. Det är reklamen som lägger sig till med rådande värderingar i samhället. För att kunna tjäna sina syften — både från säljarens och konsumentens syn- punkt — måste reklamen vara anpassad till de avsedda mottagarna. Den måste respekte- ra de värderingar som mottagarna har. Utredningens minoritet finner angeläget konstatera, att det inte är förenligt med vår svenska yttrande- och tryckfrihet att försvå- ra kommunikation i vare sig icke-kommer- siella meddelanden eller reklam med hänvis- ning till framförda åsikter eller värderingar. Detta gäller alldeles oberoende av om någon långsiktig påverkan kan göras trolig eller ej.
5.4.5. Reklamen och miljön
I form av tex neonskyltar och affischer är reklamen ett objekt i den offentliga miljön. Som sådan har den effekter, vilka många människor uppskattar men vissa bedömer negativt.
Bland reklamens positiva miljöeffekter kan anföras, att den lyser upp städer och samhällen med glada och färggranna neon- skyltar. Affischframställning har utbildats till en egen konstart, och affischer har ofta erkänt estetiska förtjänster. Många affischer och plakat för reklamändamål tillhör konst- historien.
Enligt utredningens _ minoritet talar mycket för att människorna som regel upp- lever reklamen som ett positivt miljöinslag. Flanörerna flockas till de gator och torg som om kvällarna glittrar av ljusreklam. Detta är i och för sig naturligt. Reklamen kan bäst fylla sina funktioner om den väcker positiva känslor. Därmed är inte sagt att det ej finns utomhusreklam, som enligt vissas bedöm- ningar framstår som onödig, påträngande och smaklös. Även i och för sig korrekt reklam kan väcka olust därför att den avser känsliga produkter, exempelvis tobak och alkoholhaltiga drycker.
Utredningens minoritet anser att det inte anförts något bärande skäl att imiljöavseen- de behandla reklamen annorlunda än mot- svarande andra inslag i den offentliga miljön.
Hithörande frågor bör som hittills regleras inom ramen för naturvårdslagstiftningen, väglagstiftningen samt byggnads— och plan- lagstiftningen.
5.4.6. Reklamens inverkan på pris och kvalitet
Det är ett starkt konsumentintresse att varorna är billiga och av god kvalitet. Pris och kvalitet betingar varandra ömsesidigt. En prissänkning kan uppkomma på två vägar. Effekten är i princip densamma av en prissänkning vid oförändrad kvalitet som av en kvalitetshöjning vid oförändrat pris.
Med hänsyn till att pris och kvalitet på detta sätt hör ihop, behandlas de här under samma rubrik.
Minoriteten anser att priskonkurrens är av vital betydelse och att reklamen i huvudsak bidrar till att främja denna. Särskilt uppen- bart blir detta om ett mer dynamiskt synsätt anläggs. På kort sikt är varaktig prissänk- ningar mindre vanliga. Detta beror bl a på att företagen vant sig att verka i en inflations- ekonomi. Så snart priset på en vara stiger långsammare än den allmänna prisnivån sjunker det realt sett. Om därtill kvaliteten förbättrats är den reala prissänkningen ännu större. Frekvensen av rena s k priskrig säger alltså ingentig om huruvida priskonkurrensen är intensiv eller ej.
Reklamens effekter på prisbildningen är av många slag. Här kan bara de viktigaste nämnas. Forskningen har visat att med reklam följer hög och jämn kvalitet. Rekla— men är en prissänkande rationaliseringsfak- tor inom både distribution och tillverkning. För säljaren är reklamen ett sätt att mekani- sera marknadskommunikationerna. Därige- nom kan marknadsföringskostnaderna hållas lägre än de annars skulle vara. Självbetjä- ningssystemets utbyggnad inom detaljhan- deln har redan gått mycket långt. Mycke: av den information som förr gavs vid sarntali butikema mellan expediter och kunder mås- te nu medelst reklam förmedlas till köparna innan de går in i självbetjäningsbutikerna )ch genom reklam i butikema. För att systemet
skall fungera effektivt måste konsumenten ha lärt att bedöma sina egna behov och vad han kan förvänta från den produkt han själv väljer. Detta är av speciell vikt för gamla och rörelsehindrade konsumenter. Genom att reklamen förinforrnerar i hemmet om pro- dukterna och deras egenskaper underlättas hemleverans efter beställning.
Inom andra varuområden än de som berörs av självbetjäningen inom detaljhan- deln förekommer också en rationalisering med hjälp av reklamen. Denna rationalisering försiggår i en långsammare takt och innebär bl a att personliga kontakter genom brev och personliga besök ersätts med trycksaker och i viss mån annonsering. Utvecklingen kan inte belysas med statistiska data, därför att kostnaderna för det som reklamen ersätter svårligen kan fångas in genom undersök- ningar. Inte desto mindre kan det göras sannolikt att reklamen har haft och kommer att ha avsevärd betydelse i detta avseende.
Under senare år har sk lågprisföretag inom distributionen tilldragit sig åtskillig uppmärksamhet. Förutom av låga priser kännetecknas dessa företag av förenklade försäljningsmetoder, där reklamen spelar en dominerande roll. Speciellt vid introduktio- nen har stora reklaminsatser gjorts för att presentera de nya inköpsställena. Att dessa fyller en viktig uppgift framgår av den snabbhet och omfattning, med vilken de kommit att utnyttjas av konsumenterna.
Tidigare har här varnats för en alltför statisk syn på konkurrensens påstådda slöse- ri. En konkret illustration är föreställningen att striden om marknadsandelar i reklam- intensiva branscher med nödvändighet är samhällsekonomiskt tvivelaktig. Tanken är att vore reklaminsatsema mindre skulle priserna kunna vara lägre. Detta skulle bero på dels att möjligheterna till produktivitets- vinster i huvudsak vore uttömda, dels att reklamen i sig är ett betydande kostnads- element. Ju färre företagen är som konkur- rerar i branschen, desto giltigare menas tesen vara.
Ett studium av den faktiska utvecklingen visar emellertid att varor med högre reklam-
intensiteter ökar långsammare i pris än de med låga. Från 1960 till 1970 steg konsu- mentprisindex med 52 %. De varugrupper som enligt reklamutredningens undersökning hade reklamintensiteter över 10% ökade under samma period med blott 39 %. Även från utlandet har motsvarande iakttagelser redovisats. Det är givet att reklamen bara är en av alla de faktorer som påverkar pris- utvecklingen. Med hänsyn till de påståenden som så ofta görs i debatten om att reklamen driver upp priserna är det beklagligt att utredningen lämnat problemet åsido.
Av allt att döma finns en tendens att underskatta betydelsen av vad som brukar kallas potentiell konkurrens och reklamens bidrag till denna. På varje marknad finns dels företag som redan är verksamma, dels ett större eller mindre antal företag som är beredda att ta upp konkurrensen om de skulle bedöma detta lönsamt. De potentiella konkurrenterna är svenska eller utländska företag. Ofta är de mindre företag. Att som nykomling slå sig in på en etablerad marknad är inte lätt. Reklam är ett av de främsta medel, som står en potentiell konkurrent till buds. Rädslan för de potentiella konkurren- terna bidrar till att aktivera de företag som redan är verksamma i branschen.
Den allmänna enigheten om det önskvärda i intensiv konkurrens som leder till låga priser beror givetvis på att de flesta männi- skors ekonomiska tillgångar är begränsade. Ju lägre priserna är desto mer kan konsu- menterna köpa. Det är emellertid viktigt att observera, att även tiden är en knapp tillgång för allt fler konsumenter. Speciellt betydel- sequ är i detta sammanhang den ökade andelen förvärvsarbetande kvinnor. De är starkt intresserade av en produktutveckling som frigör deras tid för förvärvsarbete och rekreation.
Reklamen bidrar på flera olika sätt till att spara tid åt konsumenterna. Den förinforrne- rar och förkortar därmed butiksbesöken. Reklamen medverkar till höga och jämna varukvaliteter, vilket leder till tidsbespa- ringar genom glesare återköp, mindre repa- rations- och underhållsarbete samt färre
reklamationer. Skälet härtill är att reklamen kräver att säljaren och hans produkt kan identifieras, vilket gör det möjligt för konsu- menterna att genom köp belöna just de företag som erbjuder god kvalitet. Viktigast är emellertid reklamens bidrag till snabb spridning av arbetsbesparande produkter. Reklamen spelar särskilt stor roll vid mark- nadsföring av högt förädlade produkter och nya varor. Att köpa hög förädlingsgrad — tex färdiglagad mat i form av djupfryst, konserver istället för råvaror och konfektion istället för tyger och garn — är liktydigt med att köpa extra tid. Till de utmärkande dragen i konsumtionsutvecklingen hör den ökade spridningen av nya arbetsbesparande hushållsmaskiner.
5.5 Effekter av en reklampålaga
5.5.1. Förutsättningar för analys och ställningstaganden
I det föregående har reklamens ekonomiska roll beskrivits. Mot denna bakgrund behand- las nu de verkningar som skulle följa av en reklampålaga. Ett införande av en reklam- pålaga innebär att företag och konsumenter får fatta beslut under ändrade villkor. Påla- gans effekter beror av hur de olika besluts- fattarna reagerar. Reklamutredningen har inte gjort några empiriska undersökningar av troliga reaktioner och effekter av en pålaga. Alla bedömningar blir baserade på antagan- den och spekulationer.
Redan den betydande osäkerhet som vidlåder bedömningarna av en reklarnpålagas följder utgör ett skäl att avstyrka dess införande.
Majoriteten anser att den föreslagna påla- gan kan omformas och utvecklas steg för steg. Hur en sådan utveckling konkret skall ske lämnas dock öppet. Den talar om försiktighet vid fastställande av skattesatsen i inledningsskedet. Hänsyn till den aktuella lågkonjunkturen anförs som argument för en relativt låg skattesats. Därtill sägs emellertid att det tänkta befrielseinstitutet för att kunna verka på åsyftat sätt sannolikt kräver
en högre skattesats än den som föreslås. Den vaghet som sålunda präglar majoritetens redogörelse för de ambitioner som är knutna till förslaget om en reklampålaga reser stora problem vid en effektanalys. Det är ju så att de flesta effekter ökar med skatteunderlagets omfattning och skattesatsens höjd.
Minoriteten utgår från att majoriteten uppriktigt lanserar pålagan som ett reklam- politiskt medel, och att den alltså skall kombineras med ett befrielseinstitut (jfr 5.10). Som ovan anförts menar majoriteten, att ett dylikt institut kräver en hög skatte- sats för att kunna fylla sitt syfte. Den givna slutsatsen är att en effektanalys som är strikt begränsad till den med hänsyn till dagsläget föreslagna skattesatsen 10% blir ofullstän- dig.
Mot denna bakgrund är det klart att analyserna av en eventuell reklarnpålagas effekter måste bli av generell natur. Resone- mangen är som regel giltiga för såväl olika pålageformer — punktskatt — eller omkost- nadsavgift — som för olika skattesatser. De avsnitt som berör småföretagen, pressen och skattepolitiken kräver emellertid att pålage— formen konkretiseras och är därför relatera- de till punktskattealtemativet.
Redan vid en skattesats på 10 % uppkom- mer en rad betydande effekter. Minoriteten är medveten om att det på vissa punkter kan invändas att effekterna kanske överskattas om utgångspunkten är en skattesats på 10 %. Den givna repliken är att majoritetens förslag, för att över huvud ha någon reklam- politisk innebörd, bygger på att skattesatsen skall höjas. Utöver vad som anförts ovan kan konstateras att om pålagan skall vara ett reklampolitiskt medel och inte en rent fiskal åtgärd måste den klart minska reklamvoly- men, med alla de effekter detta för med sig.
5.5.2. De grundläggande effekterna
De som närmast berörs av en reklampålaga kan indelas i tre kategorier: reklamproducen- ter och mediaföretag, sändare-säljare samt mottagare-köpare.
Tillgång och efterfrågan avgör hur reklam-
meddelandena förändras till antal och inne- håll samt kostnad. Detta kan uttryckas så att pålagans volym- och priseffekter avgörs på två huvudmarknader. Den ena kan kallas reklammarknaden. På denna är sändarföre- tagen köpare och produkterna är olika slags reklamvaror och -tjänster, dvs trycksaker, annonsutrymme etc, vilka säljs av reldam- producenter och mediaföretag, såsom tryc- kerier och tidningar. Den andra huvudmark- naden kan kallas varumarknaden. Här är sändarföretagen säljare och marknaden avser produkter för vilka det görs reklam. Den största köpargruppen är konsumenterna.
Stor osäkerhet råder om hur berörda parter kommer att reagera inför en reklam- skatt, eller med andra ord vilka priskänslig- heter som råder på reklammarknaden. De bedömningar som görs i fortsättningen har därför karaktären av mer eller mindre kvalificerade gissningar. Resonemangen tar vidare genomgående sikte på de effekter, som kan väntas framträda i det långa loppet.
På reklammarknaden är det rimligt att räkna med, att reklamproducenter och me- diaföretag till stor del söker ”övervältra” skatten på sändarna i form av höjda priser på reklam. Hur de lyckas beror bl a på i vilken utsträckning reklamköparna/sändarföretagen kan byta ut viss del av sin reklam mot andra konkurrensmedel. Säkert finns i detta avse- ende variationer såvål mellan olika branscher som mellan olika företag inom en och samma bransch. Det kan antas att det på sikt finns en på marginalen icke obetydlig grad av utbytbarhet mellan reklam och andra kon- kurrensmedel, tex olika former av personlig försäljning (jfr 52.12). En pålaga får till följd att reklamen delvis ersätts av åtgärder, som annars inte är lönsamma. Slutresultatet kan därför bli, att minskningen av reklam- volymen delvis kompenseras av en ökad volym av andra marknadsföringsinsatser.
På varumarknaden uppstår frågan i vilken utsträckning pålagan kan ”övervältras” på konsumenterna genom högre varupriser. Sva- ret är svårt att ge. Den genomsnittliga prisstegringen orsakad av den kostnadsök- ning pålagan medför torde under alla om-
ständigheter bli ganska obetydlig. Inom vissa branscher kan naturligtvis märkbara prissteg- ringar uppstå. De för konsumenterna vikti- gaste pålageeffektema är av annan art, långsammare produktutveckling och sämre information. Dessa effekter behandlas i ett senare avsnitt (jfr 5.4.6 och 5.6).
De viktigaste sammanfattningsmåtten när det gäller att bedöma effekterna av en pålaga är: den totala reklamvolymen, de totala reklamkostnaderna, de totala marknadsfö- ringskostnaderna och de totala skatteintäk- terna. För att underlätta överblicken presen- teras dessa sammanfattningsmått vart för sig. Synpunkterna utvecklas närmare i några följande avsnitt.
Den totala reklamvolymen representerar kvantiteten reklam i samhället. Det är alltså fråga om ett försök att sammanväga annon- ser, affischer, trycksaker och alla andra reklamformer till en enda storhet. Måttenhe- ten är kostnader i fasta priser.
Otvivelaktigt leder en pålaga till att reklamvolymen blir mindre än den eljest skulle ha varit. Hur stor minskningen blir vid alternativa pålageprocenter och hur den fördelar sig på olika branscher och företag går i brist på faktaunderlag inte att bedöma med någon rimlig grad av säkerhet.
De totala reklamkostnaderna utgör sum- man av sändarföretagens reklarnkostnader i löpande priser.
En reklampålaga får med stor sannolikhet till följd att de totala reklamkostnaderna i samhället stiger. Den tendens till lägre kostnader som följer av en mindre reklam- volym torde nämligen mer än uppvägas av att reklamproducenter och media som följd av skatten höjer sina priser. Trots att en reklampålaga leder till att säljarnas reklam- kostnader ökar kommer ändå de behållna intäkterna att minska för reklamproducenter och media. Detta beror givetvis på att en del av intäkterna måste inlevereras till staten i form av reklamskatt. Lönsamheten för pres- sen kommer att ytterligare försämras då tidningsverksamhetens kostnader inte mins- kar i takt med fallande annonsintäkter. Mera härom i ett senare avsnitt (5.8). Även
konsumenterna får betala en del av de ökade reklamkostnaderna, dels i form av högre varupriser, dels i form av dyrare och mindre innehållsrika tidningar.
De totala marknadsföringskostnaderna in- nefattar såväl de totala reklamkostnaderna som kostnaderna för alla andra åtgärder företagen vidtar i sin marknadsföring, tex personlig försäljning, service, förpackningar och prover.
Mycket tyder på att en reklampålaga medför att de totala marknadsföringskost- naderna i samhället ökar. Även marknads- föringens anspråk på reala resurser i form av arbetskraft, maskiner, material av olika slag etc kommer att öka. Detta beror på att bara en del av reklamen representerar resurs- anspråk. På marginalen är, som tidigare framhållits, inkomstöverföringarna betydan- de. Kostnaderna för försäljare, service, för- packningar och andra medel, som kan ersätta reklamen, speglar däremot ganska väl resurs- åtgången. Sett från informationssynpunkt innebär övergång från reklam till andra typer av marknadsföring uppenbarligen en försärn- ring. En pålaga sänker med stor sannolikhet den kommersiella informationens använd- barhet.
De totala skatteintäkterna mäts i löpande
priser. De mäter följaktligen inte den minsk- ning av reklamvolymen som följer på
skatten. Reklamvolymens nedgång i kronor räknat blir mindre än summan av de skatte- intäkter som inlevereras till statskassan. I den mån dagspressen kompenseras för skat- tens verkningar — något som måste förutsät- tas ske, se kapitel 7 — blir skatteintäkterna inte ens ett mått på pålagans nettobidrag till statsfinanserna.
De totala skatteintäkterna är inget mått på den mängd reala resurser som till följd av skatten kan friställas för statliga ändamål. Det är, som nämnts, tvärtom troligt att en pålaga medför att marknadsföringens an- språk på reala resurser ökar.
Förslaget om en reklampålaga motiveras i huvudsak med att den skulle utgöra ett konsumentintresse. Argumenteringen följer två linjer. Den ena rör reklamutbudet. Det görs gällande att detta är för stort och att konsumenterna belastas av ett informations- tryck, som skulle bli märkbart mindre om reklamvolymen hölls nere. Den andra argu- mentationslinjen rör reklamens informa- tionsinnehåll. Det görs gällande att detta är otillfredsställande och att det skulle vara möjligt att i konsumentens intresse styra reklamens innehåll genom en pålaga kombi- nerad med ett befrielseinstitut.
Dessa påståenden är inte underbyggda med empiriska studier. Detta är i hög grad att beklaga. I fråga om konsumenten och det stora informationsutbudet finns tex inga fakta om hur stort det totala informations- utbudet är, hur stor del därav som utgörs av reklam, hur mycket information enskilda konsumenter möter, hur konsumenterna medvetet och omedvetet sållar bland den reklam de exponeras för etc.
Tidigare har framhållits att konsument- intresset i förhållande till reklamen har många aspekter. Priser, produktutveckling, distributionsformer och mycket annat hör till. Vid en bedömning från konsumentsyn- punkt av en reklampålaga måste detta beaktas.
5.6.1. Krävs pålaga för att minska ett informationstryck?
Den av massmedia förmedlade informations- mängden växer långsiktigt. Under 1960-talet är det främst radio och television som svarat för tillskottet. Alla andra medias ökning är obetydlig jämfört med särskilt televisionens. Också tidnings- och bokutgivningen uppvisar under 1960-talet en något kraftigare volym- mässig ökning än reklamen. Även om siffror- na för reklamvolymens tillväxt är något osäkra har uppenbart reklamens redan tidi- gare ringa andel av det totala informations- utbudet minskat kraftigt under de senare
decennierna. Härtill kommer att sändarna strävar efter att göra reklamen alltmer selektiv, dvs att inrikta den på just de personer som kan tänkas vara intresserade. Detta verkar i riktning mot att den enskilde konsumenten ställs inför en andel av det samlade reklamutbudet, som fortlöpande minskar.
En analys av frågan om det existerar något slags informationstryck måste göras med utgångspunkt i hur mottagarna hanterar informationen. När det gäller mottagande av massmediabudskap brukar man tala om ett slags sållningsprocess i tre steg. Det första är individens möjlighet att över huvud komma i kontakt med budskapet. Det andra är med- vetenhet om att budskapet existerar. Det tredje steget är någon form av reaktion utöver observerandet att budskapet alls finns till.
Forskningen har visat att mottagarna spelar en aktiv roll i denna selektions- eller sållningsprocess. Individen reagerar vanligen på ungefär vart sjätte reklammeddelande som han har möjlighet att observera. Den reklam som sållas bort gälleri regel produkter som inte intresserar eller meddelanden där inne- hållet redan är bekant. Människor tycks främst fästa sig vid reklam, som innehåller för dem användbar information eller som ter sig nöjsam. Det innebär alltså ett alltför förenklat resonemang att konsumenter skul- le vara hjälplösa offer för all reklam som sänds ut. Tvärtom, när strömmen av infor- mation oavsett dess art ökar, utvecklar människorna urvalsrnekanismer (selektiv per- ception) att välja ut den information som de finner relevant.
Enligt läsvärdesundersökningar observeras annonser tex i dagspress i ganska stor utsträckning. Detta beror sannolikt just på att de erbjuder ett för läsaren relevant innehåll oavsett om han vid läsningstillfället överväger köp eller inte. Många konsumenter lagrar i sitt minne (eller på annat sätt) produktinforrnation som kan komma till användning senare.
Den vuxne svensken ser på television cirka två timmar per dag. Läsning av dagstid-
ningar, populärtidningar och böcker upptar tillsammans i genomsnitt betydligt kortare tid. Av den tid han totalt ägnar åt att inhämta information måste uppenbarligen den tid som kan avsättas för att i någon form motta reklam (främst i pressen) vara obetyd- lig. Även om reklamen togs bort helt och hållet — vilket självfallet aldrig föreslagits — och ej ersätts med någon annan varuinforma- tion skulle lättnaden i det 5 k informations- trycket bli ytterst ringa. Kanske skulle några minuter per dag friställas.
Utredningens minoritet finner föreställ- ningar om att individen i ett demokratiskt samhälle bör skyddas från ett utbudstryck i fråga om information egenartade. Till den- na principiella invändning kan fogas iaktta- gelsen att publikintresset för fler TV- och radioprogram samt för de tidningar, vilka erbjuder mest läsrnöjligheter av såväl redak- tionell text som annonser, snarare vittnar om något som skulle kunna betecknas såsom inforrnationshunger än om informations- mättnad.
Det har gjorts gällande att icke-kommer- siell information bör ges företräde framför reklam. Anledning finns emellertid i detta sammanhang att framhålla att förmedlingen av icke-kommersiell information i det från allmänna samhällssynpunkter viktigaste in- forrnationsmedlet, pressen, förutsätter re- klam. En förhållandevis liten minskning av annonsintäktema kan få allvarliga återverk- ningar på tidningarnas möjligheter att för- medla nyheter, åsikter och sarnhällsinfonna- tion. Ett förslag om åtgärder att minska reklamvolymen ter sig även i detta perspek- tiv som mindre väl överlagt.
5.6.2. En pålagas effekter på den kommer- siella informationens innehåll
Det är givetvis mycket svårt att göra veder- häftiga bedömningar i vad mån en pålaga kommer att inverka på reldarnbudskapets utformning. I ett avseende är emellertid vissa utsagor möjliga. En reklampålaga medför ökad användning av andra marknadsförings- insatser. Mycket talar för att detta sänker
användbarheten hos den kommersiella infor- mationen. Olika former av personlig försälj- ning saknar tex det korrektiv reklamen har i sin offentlighet.
5.6.3. En pålagas effekter på priser och produktutveckling
Överväganden om en reklampålaga bör inte enbart gälla frågan om det eventuellt värde- fulla med en mindre reklamvolym. För konsumenten är det också av vikt att veta vilka nackdelar på kort och lång sikt som följer med en mindre reklamvolym. Sist och slutligen blir det konsumenten som på olika sätt får bära kostnaderna för en mindre reklamvolym i samhället. Är han villig därtill? Hur reagerar konsumenten inför tanken att ”förskonas” från viss reklam för tandkräm, tvättmedel, böcker, konserver etc om han måste dels betala högre priser för varorna ifråga, dels nöja sig med färre produktförbättringar?
Det är mycket svårt att närmare precisera hur mycket varupriserna kommer att stiga som följd av försöken att ”övervältra” pålagan. Att konsumenten den vägen får betala en viss del av de ökade marknadsfö- ringskostnaderna är troligt. Ju större denna del blir desto mindre blir möjligheterna att se en pålaga som ett reklampolitiskt medel.
Även indirekt får konsumenterna vara med om att betala pålagan. Några exempel kan konkretisera detta. Reklam från detalj- handlarna — vilka ofta fungerar som ställ- företrädande konsumenter gentemot leveran- törerna — spelar en viktig roll när det gäller priskonkurrens på konsumentvaruområdet. Detta är bla en följd av förbudet mot bruttopriser. Enligt undersökningar läses de- taljhandelns veckoslutsannonser omsorgsfullt och uppskattas starkt av konsumenterna. Restriktioner på sådan reklam, t ex i form av en reldampålaga, begränsar alltså möjlighe- terna till öppen priskonkurrens.
I det föregående har starkt framhållits hur ekonomiskt framåtskridande i stor utsträck- ning består av en fortgående produktutveck- ling. Detta kan emellertid vara svårt att
urskilja i det korta perspektivet. Stegen är i allmänhet små; en detaljförbättring här och en annan där. Bagateller kan tillfälligt för- storas och förpackningsförändringar får er— sätta produktförbättringar.
Om perspektivet sträcks ut blir samman- hanget klarare. Det är inga överord att påstå att varusortimentet utökats och förändrats under några decennier på ett revolutione- rande sätt. Nya varor som frysboxar, djup- frysta livsmedel, deodoranter, mopeder och televisionsapparater har kommit till. Redan existerande varor har förändrats och blivit tillgängliga för masskonsumtion. Exempel är kylskåp, dammsugare och bilar. Nya material som syntetiska fibrer och plaster har slagit igenom.
Det är givet att all produktutveckling inte är av samma värde från konsumentsynpunkt. En reklampålaga kommer troligen att påver- ka produktutvecklingen till nackdel för konsumenterna. Skälet är att de speciellt värdefulla innovationerna kräver särskilt mycket reklam, därför att de innebär den största brytningen med det föregående. Det är inte så enkelt att en innovations fördelar omedelbar inses av den köpande allmänheten och att dess framgång säkras genom att dess rykte sprids. Erfarenheten visar att stora satsningar på reklam är oundgängliga. En reklampålaga drabbar tyngst den mest ny- danande produktutvecklingen.
Den snabba och djupgående förbättringen av konsumenternas villkor har burits upp av företag i inbördes konkurrens, där reklamen spelat en viktig roll. En reklampålaga innebär högre kostnader för att introducera nyheter. Det må gälla nya lågpriskanaler inom distri- butionen eller nya varuvarianter. Att lägga en pålaga på reklamen vore ett oförnuftigt sätt att bromsa en för konsumenterna fördelaktig utveckling.
5.7. En reklampålagas verkningar på före- tagen och deras anställda
Den föregående framställningen visar att en reklampålaga i huvudsak får bäras av konsu- menterna, på ett eller annat sätt. Varorna
blir dyrare, produktutvecklingen långsam- mare etc. En reklampålaga kan också få effekter som drabbar medborgarna i deras roll av anställda (intressenter) i företag eller som egna företagare.
Det svenska näringslivet har den princi- piella inställningen att de formella ramar inom vilka det arbetar bör vara anpassade till sarnhällsutvecklingen. I konsekvens härmed stöder dess remissinstanser genomtänkta och välmotiverade förslag till modernisering av lagstiftningen. Ett färskt exempel utgör marknadsföringslagen med dess upphöjande till lag av ett inom näringslivet utvecklat utomrättsligt normsystem. Däremot har de svenska företagen och deras organisationer konsekvent tagit avstånd från punktskatter, som inte gällt alkohol och tobak. Som närmare utvecklas i det följande utgör punktskatter ett störande ingrepp i prisbild- ningen och sänker därmed konsumenternas välfärd (5.9).
Reklamens effektivitet som kommunika- tionsmedel beror i hög grad av det anseende den har hos mottagarna. Alla som sysslar med reklam har därför ett kollektivt intresse att denna är anpassad till konsumenternas krav. Med hänsyn härtill pågår vid sidan av marknadsföringslagen en fortgående utbygg- nad av det frivilliga normsystemet. Kunde det göras troligt att den föreslagna reklam- skatten vore till konsumenternas fördel läge det i reklamutövarnas egenintresse att till- styrka förslag härom.
5.7.1 Pålagan som en orättvis börda
Från företagens och deras intressenters syn- punkt kan förslaget om en reklampålaga kritiseras dels för att en sådan skatt upplevs som en orättvisa, dels för att skatten innebär en materiell börda. Givetvis är dessa två aspekter inte oberoende av varandra. Ju större de materiella svårigheterna blir, desto tyngre känns orättvisan.
Redan 1952 års kommitté för indirekta skatter vitsordade, att en ofrånkomlig god- tycklighet måste prägla valet av objekt för punktbeskattning. De som blir föremål för
godtycklighet anser sig orättvist behandlade. De kan med fog fråga varför just de företag diskrimineras, som bland olika alternativa kommunikationsrnedel valt att särskilt bruka reklam; typografer som råkar syssla med reklamtryck frågar sig varför just de skall riskera att bli arbetslösa.
En reklampålaga innebär att det svenska näringslivet diskrimineras i förhållande till utländska konkurrenter. För det första är kvalitet i alla dess former den löneintensiva svenska industrins främsta konkurrensmedel på utlandsmarknadema. I den mån en reklampålaga bromsar produktutvecklingen försämras de svenska företagens konkurrens- läge såväl hemma som i utlandet. För det andra har de internationella företagen med verksamhet i Sverige vissa möjligheter att undgå beskattning.
En mer fullständig genomgång av en reklampålagas effekter på företagen och dem som arbetar i dessa blir ofrånkomligen mycket omfattande. För att få belyst några aspekter på frågan har två grupper av företag valts ut: småföretagen och den grafiska industrin. I det första fallet motive- ras urvalet av det värde som allmänt tillmäts småföretagandet. I det andra fallet rör det sig om en bransch, vilken i likhet med pressen (jfr 5.8) påläggs en skatt som blir en ytterligare börda till redan befintliga stora strukturproblem.
5.7.1 .1 En reklampålaga och småföretagen
Småföretagandet har trots svårigheter hävdat sig mycket väl. Likaväl som det finns stordriftsfördelar finns det smådriftsfördelar. Små företag är mycket flexibla och kan snabbt anpassa sig. Småföretaget har en smidig administration. Både svenska Och utländska undersökningar visar att ett mind- re företag ofta är mer innovationsinriktat och har lättare att vara kreativt än ett storföretag. Det har visat sig att småföreta- gen reder sig gott i konkurrensen om arbetskraften, vilket hänger samman med att de ger en god miljö för motivation och självförverkligande.
Mot denna bakgrund anser utredningens minoritet att det vore olyckligt att försämra småföretagens arbetsvillkor. Genom en re- klampålaga skulle kanske framför allt ny- etablering av företag försvåras. Det ligger i sakens natur att de för en effektivitetsfräm- jande konkurrens så viktiga nyetablerarna är små företag. De företag som redan är verksamma på en marknad har fördelen av att vara kända och föra bekanta produkter. Ett nystartat företag måste presentera sig för kundkretsen, vilket ofta sker med reklam. En reklampålaga gynnar alltså de äldre företagen i förhållande till de nya.
Utmärkande för de svenska småföretagen är att de genom samarbete i olika former kombinerar det stora och det lilla företagets fördelar. Detaljhandelns företag sarnarbetari frivilliga kedjor som bl a svarar för gemen- sam marknadsföring. Inom åtskilliga bran- scher har sådana kedjor haft avgörande betydelse för småföretagen i deras konkur- rens med varuhus och stormarknader. De svenska jordbruken vidareförädlar och mark- nadsför sina produkter genom en rad produ- centkooperativa företag. I den mån dessa verkar i stark konkurrens har de motsvaran- de reklarnintensiteter som sina konkurrenter. De producentkooperativa företag som arbe- tar under monopolliknande förhållanden har relativt låga reklamintensiteter.
Olika samarbetsformer ger följaktligen småföretagen möjligheter att delta i en modern och effektiv marknadsföring av sina produkter. Kommunikationerna med kund- kretsen sker i stor utsträckning centralt genom kedjan eller förbundet. Att den enskilda butiken eller det lilla jordbruket har ett lågt eller inget reklamkonto utesluter alltså inte att de faktiskt utnyttjar och i betydande grad bygger sin existens på till centrala organ delegerad reklarnverksarnhet.
Utvecklingen mot stordrift inom distribu- tionen har som främsta nackdel haft att många konsumenter fått längre väg till inköpsställena. En reklamskatt skulle på- skynda denna utveckling; många småbutiker, som hittills kunnat överleva tack vare delta- gande i kedjesamarbetet och övergång till
självbetjäning, får mindre reklamstöd och svårare att stå sig i konkurrensen med större företag, som lättare kan hävda sig med andra konkurrensmedel.
Småföretagen förutsätter storföretagen och omvänt. Det ofta hörda talet om motsatta intressen är starkt överdrivet. I själva verket fyller de olika företagstyperna skilda funktioner. Ett exempel utgör det vittförgrenade underleverantörssystemet. Inom verkstadsindustrin omfattar det tusen- tals småföretag. Ett annat exempel utgör den norrländska småföretagsarnheten. I mycket stor utsträckning är den leverantör av maski- ner och verktyg till de stora massa- och pappersindustriema samt järnverken. — En pålaga som försvårar storföretagens verksam- het återverkar snabbt på de mindre företa- gen.
5.7.1 .2 En reklampålaga och den grafiska industrin
Tidigare har framhållits att reklamen känne- tecknas av att den tar förhållandevis små reala resurser i anspråk. Härav följer att en minskning av reklamvolymen totalt sett får mindre direkta effekter på sysselsättningen än en motsvarande nedgång i andra aktivite- ter skulle få. Detta utesluter inte att effek- terna kan bli kännbara på vissa områden. Ett sådant är tryckeriverksamhet.
Den grafiska industrin upplever för närva- rande en smärtsam strukturomvandling. De grafiska fackförbundens erkända arbetslös- hetskassor redovisar ett betydande antal arbetslösa. Varsel har utfärdats för ytterliga- re friställningar. Över 1 000 anställda berörs av aktuell och nära förestående arbetslöshet.
En gemensam uppvaktning inför reklam- utredningen har gjorts av företrädare för den grafiska branschens arbetsgivar- och arbets- tagarorganisationer. Stor oro uttrycktes där- vid för följdema av en reklampålaga. Den kommer att leda till en stark övergång till fotokopiering, stencilering och andra obe- skattade metoder att ersätta reklamtryck. Vidare får de utländska konkurrenterna ett övertag. som en följd av svårigheterna att
effektivt beskatta importen. Den svenska grafiska industrins produktion kommer alltså att minska förhållandevis mer än den totala reklamvolymen.
I de beräkningar som presenterades angavs varje tiotal procents minskning av reklam- trycksvolymen medföra ett bortfall av arbe- ten för den svenska grafiska industrin mot- svarande närrnare 50 milj kronors omsätt- ning. Enligt tillgänglig statistik kan varje årsarbetare inom grafisk industri genomsnitt- ligt sett sägas representera drygt 100000 kronors årsomsättning. Detta skulle betyda att detta bortfall av arbetsuppgifter skulle svara mot en sysselsättningsminskning mot- svarande närmare 500 årsarbetare. Därtill kommer effekten för de berörda företagens övriga anställda.
Det framhölls också att ett stort antal grafiska företag, de flesta mindre eller medelstora, i hög grad är beroende av reklamtrycksbeställningar. Om dessa beställ- ningar rninskar, kan åtskilliga av företagen tvingas upphöra med sin verksamhet. Härvid drabbas samtliga anställda, inte bara de som direkt är sysselsatta med reklamtryck.
Reklamutredningens minoritet anser att stor vikt bör tillmätas de synpunkter mot en reklampålaga, som berörda parter inom den grafiska industrin gemensamt anfört.
5.8 En reklampålaga och pressen
En från allmänna synpunkter ytterst bety- delsefull fråga är hur en reklampålaga kan komma att påverka pressens — i synnerhet den opinionsbildande pressens — möjligheter att fortleva (jfr kapitel 7). Väsentligt är hur läget blir efter den föreslagna punktskatten jämfört med läget under annonsskatten, samt om pålagan motsvarar skatteutskottets intentioner. För att dessa frågor skall kunna besvaras krävs att pålagans utformning är någorlunda konkretiserad. Den följande framställningen gäller det av utredningens majoritet förordade punktskattealternativet.
Reklamutredningen motiverar framläggan— det av ett särskilt skattebetänkande med hänvisningar till skatteutskottets behandling
av annonsskatten. Utskottets majoritet an- förde dels att annonsskatten bör betraktas som ett provisorium, dels att frågan om annonsskatten bör omprövas oberoende av om den kommer att avlösas av en allmän reklamskatt. Vidare uttalades att i medvetan- de om utskottets inställning annonsörerna torde avhålla sig från att vidta några mer radikala förändringar till tidningarnas nack- del med anledning av annonsskattens infö- rande.
Skatteutskottets av riksdagen godtagna uttalanden dikterades av omsorg om pressens ekonomiska möjligheter att fullgöra sin opinionsbildande verksamhet. Ett sätt att underlätta denna — vid sidan om andra åtgärder — är att helt avskaffa annonsskat- ten. Med en allmän reklamskatt skulle i och för sig den nuvarande annonsskattens diskri- minatoriska verkan delvis elimineras. En förutsättning är härvid att skattesatsen sätts så lågt att någon merbelastning icke upp- kommer för tidningar och tidskrifter jämfört med vad som nu gäller.
Utredningens minoritet anser att skatte- utskottets uttalande inte kan ha gällt enbart själva diskrirnineringselementet. Utskottet kan inte ha menat, att det är likgiltigt hur införandet av en allmän reklamskatt påver- kar pressens ekonomi om bara pressen inte behandlas annorlunda än övriga media. Det ligger utanför reklamutredningens uppdrag att behandla presstödsfrågor. Reklamutred- ningen har att enbart bedöma skattens effekter på tidningarnas ekonomi.
Skattesatsen för dagspressannonser är för närvarande 6 %. En begränsning av beskatt- ningsområdet till enbart kommersiell annon- sering i enlighet med förslaget skulle vid oförändrad skattesats medföra ett något lägre skatteuttag för pressens del.
En skattebeläggning även av konkurreran- de media får två effekter, vilka motverkar varandra. Å ena sidan blir konkurrerande media dyrare i relation till dagspressannonse- ring, vilket gynnar dagstidningarna. Å andra sidan blir konkurrensrnedlet reklam dyrare jämfört med andra marknadsföringsåtgärder, vilket missgynnar alla reklammedia inbegri-
Det är vanskligt att bedöma nettoeffekter- na på pressens ekonomi av olika skattesatser. Utredningens kalkyler ger dock vid handen att redan en skattesats på 10% innebär ett intäktsbortfall för pressen i jämförelse med läget under annonsskatten. Skatteskärp- ningen drabbar olika tidningar mycket ojämnt. Förstatidningarna kan dock väntas komma lindrigare undan än andratid- ningarna.
Varje reklamskattesats rubbar tidningar- nas inbördes konkurrensläge. Det är därför ej möjligt att fastställa en reklamskattesats som skulle innebära oförändrad belastning utan att pressens struktur rubbas. En huvudorsak är att den i annonsskatten ingående, men från allmän reklambeskattning undantagna, icke-kommersiella annonseringen varierar i omfattning mellan olika tidningar.
Även en enhetlig skattesats innebär fort- satt diskriminering av pressen. Vid annonse- ring beskattas nämligen en större del av kostnaderna än vid andra typer av reklam. Som exempel kan nämnas att vid press- annonsering kommer cirka 90 % av de sammanlagda produktions- och distributions- kostnadema att beskattas. Vid filmreklam beskattas endast mediakostnaden (utrymme, visning) men inte produktionskostnaden. Vid direktreklam är förhållandet delvis det motsatta. Distributionskostnadema, som här är betydande, omfattas ej av beskattningen.
Utredningens minoritet anser hänsyn till pressens villkor tala för att den nuvarande annonsskatten avskaffas utan att ersättas av någon allmän reklampålaga. Om statsmakter- na likväl skulle finna att en reklampålaga bör införas är en så hög skattesats som 10 % ej förenlig med det förut nämnda uttalandet av skatteutskottet.
5.9 Skattepolitiska synpunkter på en reklampålaga
5.9.1. Skattesystematiska synpunkter
En reklampålaga av punktskatts natur är en faktorskatt, dvs en skatt på en produktions-
faktor, reldamen. Sverige har för närvarande endast två faktorskatter: energiskatten och arbetsgivaravgiften.
Reklamutredningens minoritet anser, i likhet med de flesta bedömare, att införande av en reklamskatt inte är förenligt med de principer som är vägledande för den svenska skattepolitiken. Den allmänna meningen då mervärdeskatten infördes var, att övergången till en generell indirekt beskattning borde följas av en successiv avveckling av en rad punktskatter. Hittills har dock inte det statsfinansiella läget medgivit detta i någon nämnvärd utsträckning. Att under sådana förhållanden införa nya punktskatter kan inte komma ifråga utan trängande skäl. Och några sådana föreligger uppenbarligen inte i detta sammanhang.
De skäl som talar för att slopa punktskat- terna har övertygande utvecklats såväl av 1952 års kommitté för indirekta skatter som av allmänna skatteberedningen. Det princi- piella avståndstagandet bygger på att sådana skatter skapar alltför komplicerade avväg- ningsproblem. Särbeskattning av en varu- grupp utgör nämligen ett ingrepp i den fria marknadsprisbildningen. Det uppkommer konstlade prisrelationer mellan olika varor och tjänster, vilket påverkar såväl hushållens som företagens handlande. Till stor del blir det fråga om återverkningar på det ekono- miska skeendet, som statsmakterna i och för sig inte önskar.
Frågan om punktskatternas bibehållande eller avveckling prövades av 1963 års riksdag med anledning av då väckta motioner angå- ende avveckling helt eller delvis av dessa skatter. Riksdagen beslöt på bevillnings- utskottets förslag (BevU 1963:16) att över- lämna samtliga motioner till allmänna skatte- beredningen för beaktande. Utskottet uttala- de bla som sin uppfattning att ju mer den allmänna varuskatten höjdes desto mer fram- trädde olägenhetema av punktskattema.
Allmänna skatteberedningen, som hade i uppdrag att överse systemet med indirekta skatter, föreslog i sitt 1964 avgivna betän- kande ”Nytt skattesystem” (SOU 1964:25) bl a att den allmänna varuskatten och den
allmänna energiskatten i det nya skatte- och avgiftssystemet skulle ersättas med en mer- värdeskatt omfattande samtliga led i produk- tions- och distributionskedjan. Vidare före- slogs en avveckling av sådana indirekta s k punktskatter, som inte kunde anses motive- rade av särskilda skäl. Remissyttrandena över skatteberedningens betänkande visade en övervägande positiv inställning till införandet av en mervärdeskatt som ett led i ett nytt skatte- och avgiftssystem. Den föreslagna principiella utformningen av skatten biträd- des också allmänt.
Med anledning av vissa anmärkningar mot förslaget fick utredningen angående indirek- ta skatter och socialförsäkringsavgifter i uppdrag att överse förslaget. Utredningen avlämnade sitt betänkande 1967 (stencil Fi 1967:10). Två remissyttranden över detta betänkande kan vara värda att uppmärksam- mas.
Kooperativa Förbundet anförde att det vid upprepade tillfällen tidigare uttalat sig för att ”ifrågavarande övriga punktskatter slopas och detta senast i samband med yttrandet över allmänna skatteberedningens förslag. Argumenten härför har på sin tid på ett övertygande sätt utvecklats av allmänna skatteberedningen och styrelsen vill därför här endast ånyo förorda att frågan härom upptages till prövning snarast möjligt.”
Näringslivets skattedelegation pekade på vikten av att den generella indirekta skatten som skall vara konkurrens- och konsumtions- neutral så långt möjligt skall omfatta alla varor och tjänster och alltså även sådana vilka av olika skäl blivit föremål för punkt- beskattning. Ytterligare anfördes att andra länder, i avsikt att underlätta det internatio— nella samarbetet, strävar att avveckla sär- beskattning av varor och tjänster, såvida fråga icke är om beskattning av vägtrafiken eller beskattning som motiveras av nykter- hetspolitiska eller medicinska skäl. Europeis- ka länder med mervärdebeskattning uppvisar idag endast ett mindre antal exempel på punktskatter.
Angående försöken att lansera en reklam- pålaga som ett reklampolitiskt medel kan
erinras om bevillningsutskottets uttalande om punktskatter som ett miljöpolitiskt me- del. I betänkande (BevU 1968:70) sägs, ”att ett nytt miljöpolitiskt punktskattesystem svårligen låter sig förena med den utbyggnad av den generella indirekta beskattningen som näringslivet eftersträvat och riksdagen beslu- tat”. Liknande tankegångar utvecklades 1969 i bevillningsutskottet (BevU 1969:11).
När det gäller de problem som är förbund- na med en faktorskatt kommer den 1957 införda energiskatten i blickfaltet. Denna erbjuder ett nätverk av undantag och särreg- ler vilkas tillämpning förorsakar såväl myn- digheter som de inblandade företagen stora administrativa svårigheter. Ambitionen har varit att söka undgå de mest stötande snedvridningama av produktionsinriktning och konkurrensförhållanden inom industrin. En skatt på reklam kommer att medföra ännu besvärligare problem. Detta framgår med all önskvärd tydlighet av motiven till skatteförslaget, i synnerhet den särskilda kommentaren om trycksaksbeskattning samt redogörelsen för importproblemen (jfr 5.9.3).
5.9.2. Vissa rättstekniska synpunkter
Reklampålagan är tänkt som ett reklarnpoli- tiskt styrmedel. Detta innebär att de myn- digheter som skall administrera pålagan kommer att påverka rättsbildningen på re- klamområdet.
Som framgått av den tidigare framställ- ningen regleras marknadsföringen och rekla- men genom normer som förbjuder eller — i viss begränsad utsträckning — påbjuder vissa handlingar eller vissa handlingsmönster. De centrala lagarna på området, KBL och MFL, har samordnats. Rättsbildningen med stöd av båda lagarna sker hos ett och samma organ, marknadsrådet. Härigenom uppnår man en möjligast enhetlig och samstärnd praxis för marknadsföringens vidkommande. Detta får ses som en betydelsequ landvinning såväl från effektivitets- som rättssäkerhetssyn- punkt.
Reklampålagan måste nödvändigtvis admi-
nistreras av andra myndigheter än de som anförtrotts uppgiften att svara för rättsbild- ningen på marknadsföringsområdet. Enligt minoritetens uppfattning skulle det innebära ett steg tillbaka i utvecklingen, om man frångick den av statsmakterna nyligen efter ingående överväganden antagna ordningen med en enhetlig och samordnad bedömning av reklam- och andra marknadsförings- ärenden.
Mot denna bakgrund kan minoriteten inte heller godta de tankar, som frarnskymtar i majoritetens förslag, om att man bör sträva efter att få fram en serie olika dämpnings- och styrningsmedel som fungerar vid sidan av varandra. Minoriteten anser att regelsyste- met — på detta område liksom i övrigt — bör vara så enkelt och överskådligt som möjligt och tillämpningen enhetlig och samlad på en hand.
5.9.3. Administrativa komplikationer
Ett grundläggande krav på en skatt är att den skall tillföra staten medel till priset av låga kostnader i form av administrativa insatser och andra reala resurser. Den svenska skatte- politikens avståndstagande från punktskatter motiveras bla av att dessa ofta har en ofömiånlig relation mellan skatteintäkter och olika slags kostnader.
Allt talar för att en reklampålaga kommer att bli utomordentligt komplicerad och kostsam. Redan författningstexten med mo- tiv visar vilka problem som pålagan reser. Här skall några av de mest uppenbara nämnas. Exemplen skulle kunna mångfaldi- gas.
Särskilt bedömningen av trycksakers be- skattningsbarhet kommer att i praktiken vålla stora bekymmer. Ett stort antal små- företagare, tryckeriägare eller tryckeriföre- ståndare, påläggs lagtolkningsuppgifter av betydande svårighetsgrad. De får den grann- laga uppgiften att i de många gränsfallen avgöra om en trycksak skall vara skattebe- lagd eller ej. De skattskyldiga måste också utföra ett administrativt merarbete för vilket de i praktiken inte kommer att kunna
Även de av skatten berörda myndighe- terna kommer att ställas inför svårlösta tolkningsproblem. Att tullbelägga reklam- tryck som importeras — och då särskilt det som har formen av massförsändelser — kommer att medföra ett administrativt mer- arbete som inte står i någon som helst proportion till de belopp saken gäller.
Urvalet av skattskyldiga får ett stötande inslag av godtycke. De förhållandevis mycket obetydliga intäkterna från den föreslagna beskattningen av icke permanenta mässor och utställningar kommer likaledes att bli föremål för betydande avbränningar i form av administrativa kostnader.
En ganska betydande kontrollapparat måste byggas upp. Möjligheterna att kringgå skattereglerna får nämligen bedömas vara avsevärda, särskilt för företag med interna- tionella kontakter.
5.10 Ett befrielseinstitut
Reklampålagan, sådan majoriteten skisserar den, kan inte på ett meningsfullt sätt fungera som volymstyrande medel, möjligtvis som ett blint slående och åtminstone delvis felriktat volymdärnpande medel. Av vad majoriteten anför om det tänkta befrielse- institutet framgår att också majoriteten anser att ett sådant institut är en förutsätt- ning för att pålagan skall kunna fungera som reklampolitiskt instrument, i första hand för att styra innehållet.
5.10.l Befrielseinstitutets utformning
Tanken med ett befrielseinstitut är att viss reklam skall kunna genom något slags spe- ciellt prövningsförfarande befrias från skatt. Idén kan tyckas bestickande, men saknar förankring i verkligheten.
För det första är det i nuläget inte möjligt att fastställa de bedömningskriterier av gene- rell art, som krävs för att befrielseinstitutet skall kunna fungera i praktiken såsom styrmedel. Härför fordras nämligen, att man med någorlunda säkerhet vet vilken informa-
tion konsumenten behöver i olika situationer och att man bildat sig en genomtänkt uppfattning om hur behoven skall tillfreds- ställas. Dessa frågor har hittills inte utretts så grundligt att de kan tas till utgångspunkt för en normering inom ramen för ett befrielse- institut. Minoriteten ifrågasätter starkt om det är realistiskt att tro att utredningen i sitt fortsatta arbete skall kunna komma fram till några konkreta resultat härvidlag.
Minoriteten anser, att det under inga förhållanden kan komma ifråga att anförtro utformningen av ett befrielseinstitut åt en administrativ myndighet, vilken denna än skulle vara. Det måste vara ett oawisligt rättssäkerhetskrav att syftet med och krite- rierna för institutet beslutas av regering och riksdag.
För det andra — även om trots allt brukbara bedömningskriterier småningom skulle kunna komma fram — återstår att finna en tekniskt fullgod lösning av befrielse- förfarandet. En viktig synpunkt vid utform- ningen av förfarandet är att ett befrielse- institut inte får verka snedvridande på konkurrensen. Pålagebefrielse måste kunna ges alla företag respektive branschsamman- slutningar så att någon konkurrensorättvisa inte uppstår. Kriterier och befrielseobjekt bör bestämmas på sådant sätt att pålage- befrielse kan åtnjutas av alla från och med en given tidpunkt. En gradvis utbyggnad av ett befrielsesystem syns knappast godtagbar från denna synpunkt.
Befrielseförfarandet får, såvitt nu kan bedömas, utformas antingen så att annonsö- ren på förhand, innan reklarnåtgärden vidtas, ansöker om befrielse från att erlägga skatt eller också så att annonsören i efterhand söker befrielse. I det senare fallet har han eller annan att betala in skatten men erhåller skattebeloppet åter, om ansökan bifalls. Av många olika skäl — bla den tidsnöd som nästan alltid kommer att råda när reklam skall färdigställas samt de praktiska kraven på sekretess utöver vad gällande bestämmel- ser torde medge — lär alternativet förhands- befrielse vara otänkbart. Det enda möjliga alternativet syns vara restitution.
Den bedömning som påläggs vederbörande myndighet blir enligt båda alternativen myc- ket komplicerad och krävande (jfr även 5.6.1.). Någon form av förhandling inför myndigheten måste bli ofta förekommande. Erfarenheterna från MFL:s tillämpning talar för detta.
Mycket höga krav måste ställas på bedö- marna. De måste besitta stor erfarenhet av reklambedömning och djupgående insikter i bl a gällande marknadsrättsliga regler.
Minoriteten vill även framhålla att be- frielseinstitutet måste administreras centralt. Detta medför bl a ofrånkomligen att särskilt mindre företag i landsorten blir missgyn- nade.
5.11 Pålaga som reklampolitiskt medel
Av den föregående framställningen framgår, att något behov av en reklampålaga inte föreligger. Här behandlas frågan om från majoritetens egna utgångspunkter en reklam- pålaga är ett lämpligt instrument.
5.11.1. Allmänt om pålagans syfte och funktion
Reklampålagan presenteras som ett reklam- politiskt medel. Den ses som ett medel att begränsa reklamvolymen och styra rekla- mens innehåll. Med pålagans hjälp hoppas man kunna indirekt driva fram en från konsumentsynpunkt tillfredsställande (ade- kvat) information i reklamen. Pålagan skall på sikt kombineras med ett befrielseinstitut. Med hjälp av detta avses konsumentreklam, som fyller vissa krav i informationsavseende, kunna bli i viss ordning befriad från pålaga.
Något förslag om hur ett praktiskt funge- rande befrielseinstitut skall vara beskaffat framläggs dock inte. Enligt minoritetens uppfattning är det emellertid — som tidigare utvecklats (jfr 5.10) — inte möjligt att i nuläget ens uttala att det är möjligt att konstruera ett befrielseinstitut som kan fungera i praktiken.
Pålagan drabbar all reklam, inte bara konsumentreklam. Den kritik, som riktats mot reklamen, tar emellertid sikte på konsu- mentreklarnen. Det har inte ens påståtts att producentreklam och annan icke konsu- mentinriktad reklam skulle vara alltför om- fattande eller vara olämpligt utformad i fråga om sitt innehåll. Detta innebär att det från förslagsställarnas egna utgångspunkter måste anses förfelat att belasta denna typ av reklam med pålaga.
5.11.2. Pålaga som volymdärnpande medel
Det är troligt att en pålaga medför att reklamvolymen minskar. Men all reklam drabbas lika oavsett funktion och beskaffen- het. Från majoritetssynpunkt särskilt värde- full reklam drabbas lika hårt av pålagan som reklam vilken bedöms vara mindre värdefull. Reklampålagan slår blint.
I argumentationen för en reklampålaga gör majoriteten uttalanden av vilka får anses framgå, att majoriteten ej önskar att den totala marknadsföringen skall växa. Det har inte gjorts gällande, att reklamens substitut är bättre som informationskällor. Från kon- sumentsynpunkt anses reklamen ha den fördelen att den är offentlig och kan utsättas för granskning och kontroll. Som särskilt syfte anges att en reklampålaga minskar resursåtgången för den typ av marknads- föring som reklamen utgör. I själva verket medför pålagan att de totala marknadsfö- ringskostnaderna (inklusive reklamen) isam- hället ökar. Marknadsföringens anspråk på reala resurser i förrn av arbetskraft och kapital blir större.
I argumentationen för reklampålaga görs gällande att reklamen i s k reklamintensiva branscher tenderar att i mindre grad tjäna som informationsmedel och att reklamen i sådana branscher ofta representerar ett slö- seri med resurser. På grundval av teoretiska överväganden, som bekräftas av en nyligen gjord undersökning, kan man emellertid dra slutsatsen, att reklamvolymen sannolikt minskar minst — om ens något — i nämnda branscher.
I argumentationen för reklampålaga görs starkt gällande att reklamen stimulerar till fiktiv produktutveckling. En reklampålaga kommer istället troligen att särskilt drabba de speciellt värdefulla innovationerna (jfr 5.6.3).
I argumentationen för reklampålaga påstås att reklamen blir alltmer aggressiv och påträngande. Reklamen sägs höja den all- männa bullernivån på informationsområdet som helhet betraktad. De störningar medbor- garna härigenom kan utsättas för anses vara betänkliga med hänsyn till individens behov av skydd för sin integritet. Utifrån majorite- tens kriten'er kan det emellertid göras gällan- de, att de närmast till hands liggande substituten ofta är mer störande än rekla- men.
I argumentationen för reklampålaga är konkurrensneutralitet för media en rikt- punkt. Detta syfte nås inte. Till yttermera visso förbättrar det aktuella förslaget de hårdast kritiserade reklamformernas relativa konkurrensläge.
En allvarligt syftande diskussion om beho- vet av en mindre reklamvolym måste be- handla vad som skall anses vara en lämplig (optimal) reklamvolym. Anmärkningsvärt är emellertid att majoriteten inte säger något om vad som är en för stor eller en för liten reklamvolym.
När det gäller konsumentreklamen — den enda del av reklamen som berörs i resone- mangen — kan reklamvolymens absoluta storlek knappast tillmätas någon självständig betydelse. Avgörande måste istället vara hur reklamvolymen är beskaffad, dvs reklamens lämplighet bedömt från främst konsument- synpunkter. Att detta också är majoritetens uppfattning återspeglas bl a i idéerna om ett befrielseinstitut som ett medel att främja reklam som håller måttet från informations- synpunkter.
Den reklampolitiskt intressanta frågan är alltså hur stor del av den totala reklamvoly- men eller av delar därav som innehållsmässigt eller på annat sätt inte håller måttet, bedömt med utgångspunkt i vissa på förhand fastställda kriterier. Alldeles uppenbart är att
inte all reklam — och inte heller all konsumentreklam eller ens all konsument- reklam inom en viss bransch —— kommer att väga lika vid en sådan innehållsvärdering. Detta gäller oavsett vilka kriterier eller kriteriegrupperingar man väljer att ställa upp såsom utgångspunkt vid bedömningen.
Majoriteten tar aldrig upp frågan om det på vissa områden — utifrån dess egna värderingar — finns för litet reklam. En del tecken tyder på att sådana fall finns, varvid en pålaga alltså skulle ytterligare förvärra inforrnationsläget. Ej heller har majoriteten lyckats göra troligt att en pålaga förbättrar reklamens tillgänglighet eller eljest höjer dess värde som informationsmedel.
5.113 Pålaga som innehållsstyrande medel
Ett viktigt syfte med en allmän reklampålaga är för majoriteten att åstadkomma en sådan styrning av reklamens innehåll att konsu- menterna tillförsäkras en adekvat informa- tion. Det har redan konstaterats, att försla- get om reklampålaga saknar befrielseinstitut och fördenskull inte kan fungera som ett innehållsstyrande medel i enlighet med majo- ritetens egna intentioner.
En meningsqu behandling av frågor som gäller konsumentens behov av information, förutsätter att man klargör hur man ser på detta synnerligen komplicerade problem och anger premisser för sina bedömningar.
Konsumentens behov av information har av majoriteten beskrivits i allmänna och ganska vaga ordalag: Konsumenten bör ha tillgång till tillräcklig information med avse- ende på omfång och djup vid rätt tidpunkt.
En första förutsättning för att de antydda syftena skall kunna läggas till grund för överväganden om lämpliga åtgärder är att syftena konkretiseras till praktiskt hanterliga kriterier. Det måste göras klart vilken infor- mation konsumenten — ett abstrakt begrepp som står för miljontals människor med de mest skiftande anspråk och behov — rimligen behöver vid olika stadier eller moment i den sk köpprocessen. Frågan gäller bla vilken
information han behöver, då han söker göra klart för sig vilka behov han har, när han samlar in information, när han vill bedöma denna och när han skall fatta beslut om att köpa eller genomföra eller inte genomföra någon annan transaktion.
En andra grundläggande förutsättning är att det står klart vilken roll reklamen kan och bör spela när det gäller konsumentens information. Ännu finns inte några godtagna föreställningsrarnar för vad som bör krävas av reklamen i fråga om information och än mindre för hur denna information i så fall skulle se ut. Det måste därför slås fast hur i stora drag informationsuppgifterna beträf- fande varor och tjänster bör och kan fördelas i ett samhälle med marknadsekonomi och med en aktiv konsumentpolitik. Det måste bl a göras klart hur informationsuppgifterna i fråga bör fördelas mellan skilda organ och säljarna av varor och tjänster.
I förslaget om reklampålaga saknas alltså analys av reklamens mål och medel och konsumentens behov av information. Det inte ens antyds hur man tänker sig ideal- bilden av en konsumentinformation i en ekonomi av svensk typ. Ingenting har anförts som ger stöd för tanken att en pålaga med befrielseinstitut skulle vara ett ändamåls- enligt styrmedel härvidlag. Att under sådana förhållanden utan vidare skissera pålagan i ett tänkt utbyggt skick som ett realistiskt och lämpligt medel för styrning av reklamens innehåll kan knappast anses välbetänkt.
5.11.4. Pålaga som påverkande medel
Enligt majoritetens uppfattning är reklamen ett påverkansmedel vilket försvårar en ut- veckling, som anses socialt önskvärd, och som konserverar otidsenliga värderingar. Re- klamen inger, uttalas det, betänkligheter när det gäller inte direkt avsedd långsiktig påverkan på värderingar. Majoriteten fram- håller emellertid, att den inte åberopar dessa synpunkter som skäl för ingripanden mot reklamen. Även tryckfrihetsrättsliga skäl an- ges för övrigt tala mot att ingripanden sker på sådana grunder.
Minoriteten önskar — trots detta avstånds— tagande från majoritetens sida — som sin principiella uppfattning deklarera följande: Varje tanke att söka försvåra spridning av meddelanden därför att de anses återspegla icke tidsenliga eller icke socialt önskvärda värderingar eller eljest vara innehållsmässigt störande, framstår som främmande och oförenlig med den yttrandefrihet som gäller i vårt land.
Majoriteten har inte varit i stånd att ange kriterier för vad som skall anses vara adekvat information i reklamen. Trots detta har den tydligen bestämda uppfattningar om vad som skall anses vara socialt önskvärda värde- ringar i reklamen, även om någon närmare exemplifiering inte görs. Det får för övrigt anses märkligt, att extrema uttalanden om påstådda inflytanden på värderingarna över huvud görs i en text, som behandlar frågan om en pålaga på ett informationsmedel.
5 .1 1.5 Konklusion
En pålaga är ett otjänligt reklampolitiskt medel. Enligt minoritetens mening får det också anses i sak olyckligt och otillfredsstäl- lande att utredningen avger ett förslag om en reklampolitisk åtgärd innan någon egentlig analys av mål och verkningar kunnat genom- föras. Någon reklamskatt bör sålunda inte introduceras.
6. Skatteförslaget. Allmän motivering
6.1. Inledning
Utredningen har i det föregående redovisat skälen för att i särskild ordning behandla frågan om en reklambeskattning. I anslut- ning härtill har olika synpunkter av mera principiell natur framförts i frågan. Majori- teten inorn utredningen föreslär (kapitel 4) att en reklampålaga i reklampolitiskt syfte införs och ersätter den nu utgående annons- skatten. En sådan reklampålaga bör ges en i möjligaste mån generell räckvidd och i övrigt vara så konstruerad att den verkar neutralti förhållande till olika reklamformer. I tek- niskt hänseende kan en sådan reklampålaga utformas antingen som en avgift på reklam- köparnas reklamkostnader (omkostnadsav- gift) eller som en skatt på reklarnsäljarnas omsättning (punktskatt).
Minoriteten inom utredningen däremot ställer sig helt avvisande till tanken på en särskild reklampålaga (kapitel 5). Trots den- na principiella inställning har dock även de fyra ledamöter vilka tillhör minoriteten medverkat i arbetet med att utforma en reklampålaga från rent tekniska utgångs- punkter. Detta innebär, att — där ej annat framgår av kapitel 5 eller anges i särskilt yttrande — enighet föreligger inom utred— ningen beträffande de i det följande redovi- sade övervägandena och förslagen i fråga om reklampålagans tekniska utformning.
Utredningens principiella utgångspunkt har varit att utforma en reklampålaga av
generell räckvidd med en i förhållande till olika reklamformer neutral verkan. Redan här bör emellertid framhållas, att en sådan reklampålaga inrymmer åtskilliga tekniska komplikationer och praktiskt svårlösta pro- blem. Utredningens mål har dock varit att utforma en pålaga av allmän räckvidd med endast sådana inskränkningar som är beting- ade av skattetekniska skäl. Det har dock ansetts berättigat, att från beskattning ta undan reklamformer som beloppsmässigt är av mindre betydelse, om därmed väsentliga praktiska fördelar stått att vinna och inga konkurrenssnedvridande verkningar kunnat befaras.
En allmän reklampålaga kan betraktas som en utvidgning av eller ersättning för den annonsskatt som infördes den 1 juli 1971 i syfte att i första hand finansiera ett utvidgat statligt presstöd. De konsekvenser ett ge- nomförande av utredningens förslag till reklampålaga kan få för pressens del tas upp ikapitel 7.
6.2 Nuvarande beskattning av reklam i Sverige
I inkomstskattehänseende betraktas reklam- kostnader på sarnma sätt som andra kostna- der. Detta innebär att kostnader för reklam är avdragsgilla vid inkomsttaxeringen, när de uppkommit i exempelvis förvärvskällan in- komst av rörelse eller inkomst av jordbruks-
fastighet. Någon begränsning i avdragsrätten motsvarande vad som gäller tex för repre- sentation förekommer inte beträffande re- klamkostnader.
Inom den indirekta beskattningens områ- de beskattas reklam dels enligt förordningen ( 1971:170 ) om annonsskatt, dels enligt förordningen ( 1968:430 ) om mervärdeskatt (MF). En närmare redogörelse för annons- skatten återfinns i kapitel 2.
Mervärdeskatten, som infördes den 1 januari 1969, är en form av generell skatt på yrkesmässig omsättning inom landet av va- ror, tjänster och vissa byggnader samt på importen av varor till landet. Skatten utgår på omsättning i samtliga led iproduktions- och distributionskedjan. Varje skattskyldig har rätt att i sin mervärdeskattredovisning till staten enligt härför gällande deklarations- förfarande från skatten på egen omsättning dra av skatt som utgått på förvärv av varor, tjänster och byggnader för den skattepliktiga verksamheten. Därmed erlägger varje skatt- skyldig endast så mycket i skatt som svarar mot det mervärde han tillskapat genom bearbetning, hantering eller annan egen insats. Den angivna avdragsrätten är i princip generell och omfattar således skatt på an- skaffningar och inköp av såväl investerings- som omkostnadskaraktär. Den är dessutom omedelbar i den meningen att fullt avdrag får göras i takt med att inköpsfaktura antingen betalts eller bokförts. Restitution sker, när skatten på inköpen under en redovisningsperiod överstiger skatten på om- sättningen under perioden.
Genom denna utformning av skatten elimineras i princip alla kumulativa skatte- effekter inom samtliga beskattningsled och den slutliga effekten blir densamma som om hela skatten tagits ut enbart i sista ledet på skattepliktiga omsättningar till slutliga kön- sumenter. Härav följer att mervärdeskatten, trots den på hela produktions- och distribu- tionskedjan fördelade skatteuppbörden, kan betraktas som en renodlad skatt på den slutliga konsumtionen inom landet av varor och tjänster. Den verkar samtidigt neutralt från såväl konsumtions- som konkurrens-
I överensstämmelse med de grundläggande principerna för en mervärdesbeskattning öm- fattar gällande mervärdeskatt varor och tjänster för reklam. I fråga om varor bygger mervärdeskatten på en generell skatteplikt med specifikt angivna undantag. Något un- dantag som kan gälla reklamvaror finns inte. Med vara förstås i första hand materiella ting av lös egendoms natur. Med vara likställs vissa rättigheter, bl a rätt till fotografisk bild och till kinematögrafisk film som avser reklam eller information. Upplåtelser som avser sådana rättigheter är således skatteplik- tiga.
Beskattningen av tjänster bygger inte på någon i princip generell skatteplikt. Här gäller istället att de tjänster som omfattas av skatten är specifikt angivna i förordningen liksom de inskränkningar som .orts idenna skatteplikt. Bland de tjänster som omfattas av skatteplikten är annonsering och reklam. Med annonsering avses enligt förordningen såväl ackvisition och utformning av annons som införande av annons, dvs upplåtelse av annonsutrymme i tidning eller annan publi- kation eller i s k ljustidning.
Någon definition av begreppet reklam finns inte i förordningen. Frågan har emeller- tid behandlats av riksskattenämnden i anvis- ningar till ledning för beskattningsmyndig- hetema. Enligt nämndens uttalanden består reklam av skilda metoder att i kommersiellt syfte påverka människor att handla i enlighet med det inflytande för vilket de utsätts. Som reklam bör även betraktas information från den offentliga sektorn som sker under former som i allt väsentligt överensstämmer med kommersiell reklam.
Vissa inskränkningar gäller emellertid i beskattningen av reklam. En inskränkning gäller reklam i vissa tryckalster som är undantagna från skatteplikt. Sålunda förelig- ger inte skatteplikt för medlemsblad eller för periodiska publikationer, som väsentligen framstår som organ för sammanslutning med huvudsakligt syfte att verka för religiöst, nykterhetsfrämjande, politiskt, idrottsligt el- ler försvarsfrämjande ändamål eller att före-
träda handikappade medlemmar. Vidare gäl- ler undantag från skatteplikt för personaltid- ningar, program och kataloger som utges av någon som ej är skattskyldig till mervärde- skatt. Undantaget från skatteplikt för nu nämnda tryckalster gäller även för annonse- ring i dessa alster.
Nu nämnda inskränkning ibeskattningen är betingad främst av praktiska skäl. Ett annat undantag har tillkommit för att tillgodose kravet på neutralitet i beskatt- ningen. Detta undantag gäller sådan annonse- ring och annan reklam för utländsk upp- dragsgivares räkning som avser skattepliktiga varor eller tjänster eller sådana varor och tjänster som är undantagna från skatteplikt med avdragsrätt. Motivet för denna inskränk- ning i reklambeskattningen är att utländska företagare normalt inte är skattskyldiga till mervärdeskatt. De saknar därmed den möj- lighet som tillkommer skattskyldiga svenska företagare att i deklarationerna för mervär- deskatt göra avdrag för skatt på kostnader för verksamheten. Utländska företagare har alltså tillgodosetts en skattefrihet i samma omfattning som avdragsrätten erbjuder svenska företagare.
Ytterligare en inskränkning i mervärde- skatten är här av intresse. Som tidigare nämnts hänförs till vara även rätt till reklamfilm och därmed föreligger skatteplikt för upplåtelse av sådan rätt. Samtidigt gäller emellertid undantag från skatteplikt för visning av kinematografisk film. Detta un- dantag är generellt och omfattar även visning av reklamfilm. Enligt utslag av regeringsrät- ten bör nu nämnda undantag tolkas så, att producent av reklamfilm är skattskyldig för upplåtelse till annan av rätten till filmen, men att upplåtelser därefter av rätten att visa filmen inte medför skattskyldighet.
Av det anförda framgår att en generell beskattning av reklam sker inom mervärde- skattens ram. Denna beskattning medför dock endast i begränsad omfattning en faktisk skattebelastning med återverkningar på prisbildningen. För de skattskyldiga till mervärdeskatt elimineras beskattningen ge- nom den i systemet inbyggda avdragsrätten.
Saken kan också uttryckas så att beskatt- ningen av reklamen erbjuder de skattskyldiga helt skattefria reklamkostnader. För andra än skattskyldiga medför skatteplikten för såväl annonsering som annan reklam en fak- tisk belastning.
Bank- och försäkringsrörelser är exempel på verksamheter som inte omfattas av skattskyldighet till mervärdeskatt. Detsam- ma gäller i fråga om sjukvård, läkarvård, tandläkarvård och andra tjänster av personlig natur samt offentliga verksamheter av olika slag. Inom dessa områden har man rätt att räkna med att mervärdeskatten utgör en del av kostnaderna för alla förvärv för den verksamhet som bedrivs.
6.3 Reklambeskattning utomlands
Som tidigare nämnts (kapitel 2) har utred- ningen låtit inhämta uppgifter om före- komsten av särskild reklambeskattning i utlandet. Av det införskaffade materialet, som dock inte representerar någon fullstän- dig kartläggning, framgår att olika former av skatt på reklam förekommer eller diskuteras för närvarande i en del länder.
Liksom i Sverige gäller i de länder, som tillämpar en generell indirekt beskattning enligt mervärdeskatteprincipen, att mervär- deskatten omfattar även varor och tjänster för reklam. Mervärdeskatt utgår således på reklam men verkningarna därav för de skattskyldiga till mervärdeskatt elimineras normalt genom den i systemet inbyggda avdragsrätten.
Inom den gemensamma europeiska mark- naden (EEC) har beslutats, att en harmoni- serad generell indirekt beskattning skall åstadkommas genom övergång till mervärde- skatt i sarntliga medlemsländer. I enlighet härmed tillämpas redan mervärdeskatt i Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederlän- derna och Västtyskland. I Italien införs mervärdeskatt den 1 juli 1972. Vidare förekommer mervärdeskatt — förutom i Sverige — i Danmark och Norge. Övergång till mervärdeskatt är för närvarande under behandling i Irland, Storbritannien och Ös-
terrike. Även i andra västeuropeiska länder har frågan om mervärdeskatt uppmärksam- mats.
Förutom beskattningen av reklam inom mervärdeskattens ram förekommer en sär- skild fristående reldarnbeskattning i några västeuropeiska länder. I Belgien, Frankrike och Nederländerna sker i begränsad omfatt- ning en särskild beskattning av utomhusre- klam. I Frankrike förekommer dessutom en reell beskattning av vad som närmast kan betraktas som representationsgåvor på så sätt, att avdrag inte medges för mervärde- skatt på sådana gåvor.
I Italien har hittills följande media beskat- tats efter differentierade skattesatser, näm- ligen reklam i press, radio och TV sarnt av filmreklam och utomhusreklam. En aweck- ling av denna beskattning sker vid införandet av mervärdeskatten. En särskild kommunal skatt på utomhusreklam avses dock skola utgå även i fortsättningen.
I Storbritannien utgår en särskild skatt om 11 % på TV-reklam. IÖsterrike förekommer inte någon federal reklambeskattning men väl i olika delstater. Sålunda utgår iWien skatt på i princip alla former av reklam genom särskilda skatter på annonser i tid- ningar och tidskrifter (10 %), på direktre- klam i tryck, skrift, bild eller ljud och i radio och TV (10 %) samt på utnyttjande av allmänt utrymme för reklamändamål (speci- fika skattesatser).
I de nordiska länderna förekommer ingen speciell beskattning av reklam. Nämnas kan dock, att filmreklam för tobaksvaror i Finland medför höjd skatt för visningen av huvudfilmen.
I Förenta staterna finns ingen federal reklambeskattning, men inom olika delstater beskattas skilda former av reklam i mass- media. I första hand är det fråga om någon form av omsättningsskatt på reklam i radio och TV, men i vissa fall förekommer även skatt på annonser i tidningar och tidskrifter och på utomhusreklam. Enligt en i januari 1971 framlagd utredning angående införande av skatt på reklam iNew York City förekom någon form av reklambeskattning i 8 ameri-
kanska delstater, och under 1969 hade en sådan beskattning övervägts av 14 delstater och ett antal lokala myndigheter.
Den i sammanhanget presenterade utred- ningen angående reklamskatt i staden New York inrymde två konkreta förslag. Det ena gick ut på en utvidgning av redan utgående allmän omsättningsskatt till att omfatta även A-mediareklam samt direktreklam inom sta- den New York. Vid skattesatsen 6 % beräk- nades denna beskattning inbringa inemot 60 milj dollar per år. Det andra förslaget avsåg ett system med registrering och registrerings- avgift av de företag, som använder reklam. Avgiften skulle utgå i förhållande till reklam- kostnadema och registreringen skulle dess- utom ha till syfte att hindra bedräglig och missvisande reklam. Intäkten av registrerings- avgiften beräknades uppgå till inemot 2 milj dollar per år.
Den reklambeskattning som sker i mervär- deskattens form utgör, som tidigare nämnts, ingen reklampålaga iegentlig mening. För de skattskyldiga till mervärdeskatt elimineras skatteuttaget genom den speciella avdragsrät- ten i skattesystemet. Endast i fråga om näringsidkare som ej omfattas av skattskyl- dighet eller när, såsom fallet är i Frankrike, inskränkningar införts i avdragsrätten, med- för mervärdeskatten på reklam en faktisk skattebelastning. De särskilda reklamskatter- na däremot medför en direkt allmän ökning av företagens reklamkostnader vilken i och för sig verkar därnpande på reklamens omfattning. Även om denna effekt av en reklambeskattning kan ha ingått i bedöm- ningen synes det främsta syftet med före- kommande reklamskatter dock ha varit att utnyttja reklamen som en fiskal inkomstkäl- la. Det primära syftet med förekommande reklamskatter har inte varit att utnyttja skatteinstrumentet som ett aktivt reklam- politiskt styrmedel på det sätt som diskute— rats inöm reklamutredningen.
6.4.1. För närvarande tillämpade beskattningsformer
Av den översiktliga redogörelsen i de när- mast föregående avsnitten framgår att det förekommer skilda former av reklarnbeskatt- ning. I länder som tillämpar mervärdeskatt sker en närmast formell reklambeskattning inom ramen för denna skatt. I vissa av dessa länder förekommer emellertid även reklam- beskattning i annan forrn. I andra länder ingår sådan beskattning i mer eller mindre allmänna omsättningsskatter av annan typ än mervärdeskatt eller också utgår speciella reklamskatter. Har beskattningen formen av omsättningsskatt sker skatteuttaget normalt hos mediaföretagen, dvs de företag som offentliggör eller distribuerar reklamen. Skatt på annonser i tidningar och på reklam i radio och TV tas således normalt ut och redovisas av tidningsutgivarna och av radio- och TV-företagen. Det förekommer emeller- tid också att skatten erläggs av annonsörerna, dvs de företag som begagnar reklam. Ibland sker då beskattningen på grundval av reklam- kostnadema, men det finns reklamskatter som utgår med bestämda belopp för olika former av reklam, tex i form av stärnpelav- gifter.
6.4.2. Reklambeskattning inom ramen för gällande skattesystem
När det gäller en svensk reklambeskattning finns det anledning att först överväga möjlig- heterna att åstadkomma en sådan inom ramen för redan gällande skattesystem, när- mare bestämt möjligheten att åstadkomma en faktisk reklambeskattning genom ändrade avdragsregler i den direkta inkomstbeskatt- ningen eller i mervärdeskatten.
Slopad avdragsrätt i inkomstskattehänse- ende skulle innebära att avdrag för reklam- kostnader inte längre skulle godtas vid inkomsttaxeringen. Den skattepliktiga in- komsten skulle därmed öka med beloppet av sådana kostnader och föranleda ett häremot svarande högre uttag av statlig och kommu-
nal inkomstskatt. Utredningen har dock inte ansett sig böra närmare överväga att ett ingrepp av detta speciella slag görs i det regelsystem som är uppbyggt för inkomst- beskattningen av näringsidkare.
En i princip generell reklambeskattning skulle även kunna åstadkommas genom att i mervärdeskattesystemet vägra rätt till avdrag för s k ingående skatt på varor och tjänster för skattskyldigs reklam. Detta skulle betyda att företagens faktiska reldarnkostnader skul- le öka med skattens belopp — f n 15 % på kostnaderna inklusive skatt. Den effektiva skattebelastningen skulle dock bli lägre, med hänsyn till att skattebeloppen skulle ingå i kostnader som är avdragsgilla vid inkomst- taxeringen.
En motsvarande lösning för en annonsbe- skattning berördes i den proposition med förslag till annonsskatt, som behandlades av 1971 års vårriksdag. Finansministern avvisa- de dock en sådan lösning under hänvisning till att den skulle innebära ett avsteg från de grundläggande principerna för mervärdeskat- ten och därtill kunde befaras medföra praktiska komplikationer i skattens tillämp- ning. I stället föreslogs i propositionen att annonsbeskattningen skulle ges formen av en fristående skatt av punktskattetyp. Annons- skatten regleras i enlighet härmed i en särskild förordning.
Anförda invändningar mot en annonsbe- skattning genom vägrad avdragsrätt i mervär- deskattesystemet gäller enligt utredningens mening i än högre grad för en reklamskatt av generell räckvidd. Utredningen avvisar därför även denna lösning. Utredningen anser att reklarnpålagan bör ges en självständig och fristående ställning i överensstämmelse med den principiella lösning som valts för annons- skatten. I enlighet härmed bör reklamskatten tekniskt sett ges formen av en särskild indirekt skatt.
6.4.3. Reklambeskattning i form av punktskatt
Den normala eller traditionella formen för indirekt skatt är att den tas ut och inlevere-
ras av dem som i yrkesmässigt bedriven verksamhet tillhandahåller eller omsätter skattepliktiga prestationer eller objekt. Nor- malt förutsätts därvid att skatten tas ut genom ett mot skattesatsen svarande pris- tillägg. Är det fråga om en värdeskatt utgår skatten med viss procent av beskattningsvär- det, vilket normalt utgörs av det för varje skattepliktig omsättning betingade vederla- get, antingen inklusive eller exklusive skat- tens belopp. För att kravet på neutralitet i beskattningen skall tillgodoses gäller allmänt, att skatt utgår även på de skattskyldigas egna uttag av skattepliktiga objekt trots att då inga vederlag förekommer. Vidare gäller att skatt utgår vid införsel till landet av skatte- pliktiga objekt för konsuments räkning eller under sådana omständigheter att skatt skulle ha utgått om förvärvet i stället skett här i landet. Vad nu sagts äger i princip tillämp- ning för såväl mervärdeskatten som för flertalet av de s k punktskatter som utgår på vissa bestämda varor eller nyttigheter.
En reklampålaga av generell karaktär enligt punktskattemodell innebär i stora drag, att skatt tas ut på yrkesmässig omsättning här i landet till beställare (reklamköpare) av skat- tepliktig reklam för den svenska marknaden och på reklam som införs för spridning häri landet. Skattskyldiga blir därvid i första hand företag som utför eller ombesörjer reklam åt reklamförbrukande företag på liknande sätt som tidningsföretagen för närvarande är skattskyldiga för annonsskatt som de tar ut av annonsörerna. Vidare kommer skattskyldighet att påvila dem för vars räkning skattepliktig reklam införs till landet, dvs i princip den som i tullhänseende är att betrakta som varuhavare. Dessutom tas reklamskatt ut av företag och andra som framställer reklam för egen räkning, texi egen reklamavdelning.
6.4.4 Reklambeskattning i form av omkostnadsavgift
Utredningen har funnit särskild anledning att, förutom den mera traditionella skatte- forrnen punktskatt, överväga en lösning med
skatte- eller avgiftsskyldighet knuten direkt till reklamköparna. Enligt denna beräknas skatten på grundval av bokförda kostnader avseende skattepliktig reklam. Vid en sådan utformning av pålagan, här kallad omkost- nadsavgift, kommer ingen skatt att utgå på omsättning inom landet av i och för sig skattepliktig reklam. I stället erläggs och redovisas avgiften av reklamköparen själv på grund av uppgifter ur bokföringen om hans kostnader för skattepliktig reklam inbegripet kostnader för utförd reklam i egen regi, t ex i egen reklamavdelning. Härutöver krävs i överensstämmelse med punktskattealtema- tivet att införsel av skattepliktig reklam avsedd för spridning här ilandet beläggs med avgift, om införsel sker för den som inte är avgiftsskyldig enligt huvudregeln, tex ut- ländskt företag som inte bedriver verksamhet vid driftställe här i landet.
För utredningens majoritet har altema- tivet omkostnadsavgift tilldragit sig särskilt intresse med hänsyn till möjligheterna att förena en sådan avgift med åtgärder som direkt syftar till en styrning av reklamen. Detta skulle ske genom befrielse från eller nedsättning av avgift för reklam som uppfyl- ler vissa bestämda krav.
6.5 Val av beskattningsform
6.5.1. Allmänna synpunkter
Inom utredningen uppmärksammades på ett tidigt stadium möjligheten att använda be- skattning som ett reklampolitiskt medel för att dämpa och styra reklamen. Det stod klart att en reldambeskattning i detta syfte måste omfatta olika former av reklam. Av förarbe- tena till nu gällande annonsskatt framgår också att denna skatt skulle ses närmast som en föregångare till en allmän reklampålaga på grundval av reklamutredningens övervägan- den i frågan. Detta angavs uttryckligen i propositionen angående annonsskatt. l skat- teutskottets av riksdagen godkända betän- kande över propositionen markerades ytter- ligare, att annonsskatten närmast var att betrakta som ett provisorium i avvaktan på
Utredningen vill med det nu anförda endast slå fast att den fråga utredningeni detta sammanhang har att ta ställning till gäller valet av form för en reklambeskattning med generell räckvidd. Som framgår av avsnitt 6.4 står valet i fråga om beskattnings- form mellan en reklamskatt av punktskat- temodell och en omkostnadsavgift enligt tidigare antydda allmänna riktlinjer.
Å andra sidan är det uppenbart, att en beskattning som främst skulle utnyttjas som ett reklampolitiskt dämpnings- och styr- ningsmedel ställer vissa särskilda krav på utformningen som inte gör sig gällande vid en mera renodlad fiskal reklambeskattning. Med hänsyn till att möjligheten att utnyttja skatteinstrumentet som ett aktivt reklam- politiskt medel tilldragit sig särskilt intresse inom utredningen behandlas till att börja med betydelsen av denna aspekt på valet av beskattningsform.
6.5.2. Beskattningsform utifrån reklampolitiska synpunkter
Vid en omkostnadsavgift av tidigare antydd konstruktion skulle skyldigheten att redovisa och erlägga avgift åvila reklamköparna. Be- slut öm befrielse från eller nedsättning av avgift på reklam, som uppfyller visa upp- ställda inforrnationskrav, skulle gälla de avgiftsskyldiga reklamköparna. Dessa skulle därmed direkt få erforderligt besked i den för dem gällande avgiftsskyldigheten. Det skulle därigenom vid denna form av reklam- pålaga inte behöva förekomma, att beslut för viss eller viss grupp av reklamköpare skulle påverka någon annans skyldighet att erlägga reklamavgift.
Vid en reklambeskattning enligt punkt- skattemodell kommer skatteuttaget i första hand att ske då skattepliktig reklam tillhan- dahålls reklamköpare. Beslut om befrielse från eller nedsättning av skatt på framställ- ning av reklamköpare skulle därmed avse skatt för vilken skattskyldigheten normalt åvilar annan, dvs reklarnsäljare. Om beslutet inte kan meddelas innan skattskyldigheten
inträtt för säljaren och denne fullgjort skatteredovisningen, skulle befrielsen eller nedsättningen inte kunna åstadkommas på annat sätt än genom restitution eller någon form av skattekreditering till var och en av de reklamköpare som skulle vara berättigad därtill.
Inom utredningen har framhållits, att en omkostnadsavgift lämpar sig bättre för åtgär- der av nu nämnt slag än en punktskatt. Därvid har särskilt anförts, att skattelätt- nader för reklam som uppfyller de uppställ- da kvalitetskraven skulle kunna åstadkom- mas med hjälp av ett förhandsbeskedsinstitut så konstruerat att beslut föreligger innan avgiftsredovisningen aktualiserats och att därmed behov av restitutioner skulle bort- falla. Förhandsbesked om befrielse eller nedsättning skulle kunna meddelas företaga- re inom en hel bransch och således bli direkt tillämpligt för samtliga av beslutet berörda avgiftsskyldiga.
Inom utredningen har å andra sidan framhållits, att det bör vara möjligt att utnyttja även punktskattealtemativet i aktivt reklampolitiskt syfte. Skattelättnader för reklamköparna skulle vid detta alternativ visserligen återverka på reklarnsäljarnas skyl- dighet att ta ut och redovisa skatt, men det bör även här vara möjligt att meddela beslut om Skattelättnad innan skattepliktig omsätt- ning uppkommit för reklarnsäljarna. Därige- nom skulle sådana skattedebiteringar på reklamköparna undvikas, som eljest måste föranleda särskilda skattekrediteringar eller restitutioner.
Även vid alternativet omkostnadsavgift är det nödvändigt att beslut om Skattelättnad fattas i relativt god tid för att justeringar i efterhand av redovisad avgift skall kunna helt undvikas. Det är dock ofrånkomligt, att skattelättnader i reklampolitiskt syfte grun- dade på förhandsbesked vid punktskatteal- temativet berör förhållanden hos både de skattskyldiga reklarnsäljarna och reklam- köparna och att därmed den praktiska tillämpningen av ett förhandsbeskedsinstitut blir omständligare och mera svårhanterligt vid en punktskatt. I nämnda avseende finner
utredningen att alternativet omkostnadsav- gift får anses ha företräde framför punkt- skattealtemativet. I anslutning härtill vill utredningen dock framhålla, att den ännu inte avslutat sina överväganden om utform- ningen av reglerna för ett befrielseinstitut. Det är således möjligt, att de slutliga övervägandena leder fram till en annan utformning av befrielseinstitutet än det förut kortfattat antydda och att detta medför att de båda pålageforrnema framstår som mera likvärdiga från reklampolitisk synpunkt. Sammanfattningsvis vill utredningen fram- hålla, att de för- och nackdelar, som vid en värdering från reklampolitisk synpunkt kan anses förenade med de båda pålageförmerna, enligt utredningens mening inte är så fram- trädande att de i nuläget bör vara direkt utslagsgivande. Även andra faktorer måste beaktas och utredningen återkommer härtill i det följande.
6.5.3. Beskattningsforrn med hänsyn till antal skattskyldiga
Reklam omfattar en mängd sinsemellan artskilda prestationer och aktiviteter som av reklamköparna utnyttjas i varierande ut- sträckning. Om till reklam hänförs varje åtgärd som är avsedd att åstadkomma eller främja köp eller försäljning, kan varje nä- ringsidkare anses begagna någon form av reklam. De varierande former under vilka reklam bedrivs innebär samtidigt att det är åtskilliga företag som yrkesmässigt sysslar med reklam. Härtill kommer reklamköpare som själva utför reklam för den egna verksamheten.
Nu antydda förhållanden innebär, att en generell reklambeskattning utformad som en omkostnadsavgift skulle beröra ett mycket stort antal reklamköpare, varav en betydan- de del i endast begränsad utsträckning använder reklam. Vidtas inga särskilda åtgär- der för att begränsa antalet avgiftsskyldiga skulle därför redovisningsplikt påläggas ett mycket stort antal näringsidkare. Dessas avgiftsplikt skulle i många fall komma att avse relativt små belopp.
Antalet företagare som utför eller ombe- sörjer olika former av reklam är väsentligt mindre än antalet reklamköpare även inbe- räknat de reklamköpare som själva framstäl- ler reklam för sin verksamhet. En reklam- pålaga enligt punktskattemodell skulle där- för medföra redovisningsskyldighet för ett väsentligt mindre antal näringsidkare än en omkostnadsavgift. Detta förhållande talar enligt utredningens mening till förmån för alternativet punktskatt vid utformningen av en reklampålaga med generell omfattning.
Mot bakgrund av det anförda är det utredningens bestämda uppfattning, att en reklambeskattning enligt altemativet om- kostnadsavgift måste utformas på ett sätt som kraftigt begränsar de avgiftsskyldigas antal. Det kan också hävdas, att det är av mindre betydelse från reklampolitisk syn- punkt att under avgiften fånga in det stora antal reklamköpare som i endast mindre omfattning använder reklam. En avgift som i första hand riktar sig mot storförbrukare av reklam skulle således från vissa reklarnpoli- tiska synpunkter, tex med hänsyn till dämpningseffekt och informationsmängd, kunna vara acceptabel, om en sådan begräns- ning ej medför eller kan förväntas medföra nackdelar eller olägenheter tex med avse- ende på konkurrensförhållandena. Vid en begränsning av avgiftsskyldigheten till re- klamköpare med reklamkostnader över 60 000 kr per år skulle antalet avgiftsskyldi- ga bli starkt reducerat. Enligt utredningens beräkningar skulle i sådant fall de avgifts- skyldigas antal kunna uppskattas till i runt tal 3 000. Sätts gränsen till 100 000 kr skulle antalet avgiftsskyldiga stanna vid ca 2 000.
Uppenbart skulle emellertid en så radikal begränsning av avgiftsskyldigheten i betydan- de grad förta avgiften dess karaktär av generell reklambeskattning. Det kan också ifrågasättas om avgiften i sådant fall skulle vara acceptabel från konkurrenssynpunkt. Det kan inte bortses från att ett gränsvärde för avgiftsskyldighet vid 60000 kr skulle även vid en relativt låg avgift betyda inte oväsentliga kostnadsmässiga förmåner för ett stort antal näringsidkare som begagnar re—
klam och medföra oförmånliga marginalef- fekter för reklamköpare med reklamkostna- der över gränsvärdet. Enligt utredningens mening kan en begränsning av avgiftsskyldig- heten vid viss beloppsgräns accepteras endast under förutsättning, att de avgiftsskyldiga reklamköparna får tillgodoräkna sig ett av- drag (avgiftsfritt bottenavdrag) motsvarande gränsbeloppet.
Nu nämnda metod att i första hand begränsa antalet avgiftsskyldiga medför emellertid även betydande reducering av avgiftsunderlaget. Avgiften skulle inte endast bortfalla helt för alla reklamköpare med lägre reklamkostnader än gränsvärdet utan även på belopp motsvarande nämnda värde för de avgiftsskyldiga reklamköparna. Detta skulle i princip gälla beträffande all slags skattepliktig reklam. Enligt utredningens beräkningar skulle avgiftsunderlaget vid ett gränsvärde för avgiftsskyldighet om 60000 kr och ett motsvarande bottenavdrag för de avgiftsskyldiga reduceras med totalt 20— 25%. Härav representerar ca 10 procent- enheter bottenavdraget för de avgiftsskyldiga och återstoden reklamkostnader hos de reklamköpare som skulle vara befriade från avgiftsskyldighet. Ett gränsvärde och botten- avdrag öm 100000 kr skulle reducera avgiftsunderlaget med ca 30 %, varav ca hälften skulle falla på de avgiftsskyldiga reklamköparna. Det har framhållits, att bortfallet i avgiftsunderlag skulle kunna uppvägas av eller kompenseras genom en höjning av avgiftssatsen. Mot en höjning av avgiften av detta speciella skäl har dock inom utredningen anmärkts bl a, att därige- nom reklamköpare med reklamkostnader under gränsvärdet för avgiftsskyldighet skul- le favoriseras ytterligare.
En reklampålaga enligt punktskattemodel- len träffar primärt en begränsad krets media- företag. I fråga om vissa betydelsefulla former av reklam är antalet säljare litet och därmed skulle den väsentligaste delen av skatteuttaget kunna ske hos ett begränsat antal skattskyldiga. Detta gäller i fråga om exempelvis pressreklarn, filmreklam samt trafikreklam och annan utomhusreklam.
Vid en generell reklamskatt tillkommer emellertid utöver mediaföretagen även andra skattskyldiga. Detta medför inte endast en inte oväsentlig ökning av de skattskyldigas antal utan kan också ge anledning till skattetekniska komplikationer. Här återfinns i första hand företag inom den grafiska branschen som utför eller medverkar vid utförande av reklamtryck av olika slag, vidare företag som tillhandahåller skyltnings- material och annat material för reklarnända- mål samt företag som framställer eller säljer artiklar för presentreklam eller liknande. Till nu nämnda kategorier företag som yrkes- mässigt sysslar med reklam kommer de reklamköpare, som själva ombesörjer reklam för den egna verksamheten.
Även vid punktskattealtemativet blir allt- så antalet skattskyldiga förhållandevis stort, om inte särskilda åtgärder vidtas för att begränsa skattens räckvidd. Bland de pre- sumtiva skattskyldiga skulle dessutom ingå företag vilkas verksamhet väsentligen är inriktad på annat än reklam. En särskild komplikation är dessutom, att det inte alltid vid omsättningstillfället framgår att trans- aktionen avser vara eller tjänst för reklam- ändamål. Material kan nämligen hos köparen komma till användning både för reklam och för annat ändamål och användningen för det ena eller andra ändamålet kan bestämmas av förhållanden som uppkommer efter det materialinköpet skett. Det är inte möjligt att i sådant fall upprätthålla en beskattning knuten till försäljningstillfället. Däremot kan det för reklam ianspråktagna materialet beskattas hos reklamköparna såsom skatte- pliktigt varuuttag. Med hänsyn till att det finns reklamköpare som har omfattande egen reklamverksamhet är det principiellt nödvändigt att en punktskatt utformas så att även reklam framställd på angivet sätt inryms under beskattningen. Därmed kan sägas att punktskatten får ett inslag av omkostnadsavgift. Detta är dock inte något speciellt för en reklamskatt. Indirekta om- sättningsskatter är vanligen konstruerade på samma sätt bl a för att kravet på likhet i beskattningen skall tillgodoses.
Uppenbart skulle det emellertid även enligt punktskattealtemativet vara förenat med betydande skattetekniska olägenheter bl a i redovisnings- och kontrollhänseende att upprätthålla en generell reklambeskatt- ning. En punktskatt på reklam måste därför begränsas med avseende på såväl skattens räckvidd som skyldigheten att ta ut och redovisa skatt.
Utredningen anser att en begränsning bör kunna ske utifrån enbart skattetekniska bedömningar. Här kan erinras om att skyl- dighet att redovisa annonsskatt inte förelig— ger i fall då intäkterna av skattepliktig annonsering ej överstiger 60 000 kr. Denna gräns bör enligt utredningen kunna tillämpas även på en reklamskatt av ungefär samma höjd som den nu utgående annonsskatten. Vid en reklamskatt tillkommer emellertid skattskyldighet för sådana reklamköpare som utför reklam för den egna verksamheten i egen regi. Gränsen för redovisningsplikt bör skäligen sättas väsentligt lägre för sådana skattskyldiga reklamköpare än för skattskyl- diga reklarnsäljare. Utredningen föreslår där- för att gränsvärdet 60000 kr skall gälla endast för skattskyldiga reklarnsäljare och att skattskyldighet för reklamköpare i fråga om egen reklam skall föreligga redan vid ett gränsvärde av 30000 kr per år. Det bör uppmärksammas att frihet från redovisnings- skyldighet i nu angiven omfattning inte medför en reducering av skatteunderlaget av samma storlek som frihet från skyldig- het att erlägga omkostnadsavgift för reklam- kostnader upp till 60 000 kr per år. Ej heller kan enligt utredningens uppfattning nämnda frigränser för redovisning av reklamskatt föranleda konkurrensmässiga störningar av betydelse.
Med angivna gränsvärden för redovisnings- skyldighet uppnås en begränsning av antalet redovisningspliktiga skattskyldiga till reklam- skatt. Vid detta beskattningsaltemativ får emellertid även tillämpningsområdet för skatten väsentlig betydelse i fråga om antalet redovisningspliktiga reklarnsäljare. Frågan om beskattningsområdets räckvidd behand- las närmare i det följande. Redan här kan
dock nämnas, att utredningen anser att området för en reklamskatt enligt punkt- skattemodellen bör omfatta press-, film-, trafik- och annan utomhusreklam, reklam i anslutning till deltagande i vissa mässor och utställningar samt trycksaksreklarn. Vid en reklamskatt med denna omfattning kan antalet skattskyldiga i fråga om annan reklam än trycksaksreklam beräknas komma att uppgå till i runt tal 400.
Skatten på reklamtrycksaker föranleder skattskyldighet i första hand för tryckeri- företag, men dessutom iviss utsträckning för andra företag inom den grafiska branschen. Antalet tryckerier i landet uppgår till drygt 1 000, häri inräknat tidnings- och tidskrifts- tryckerier. Utanför den egentliga tryckeri- branschen finns dessutom åtskilliga företag som har egen tryckeriutrustning användbar för framställning av eget reklamtryck. Ca 3 500 företag, organisationer m fl i landet disponerar egna kontorsoffsetpressar. Det är ovisst i vilken omfattning tryckerier och övriga företag som har egen tryckeriutrust- ning framställer reklarntrycksaker. Åtskilliga av de nämnda företagen torde inte alls eller endast i ringa omfattning syssla med reklam- tryck. Med hänsyn härtill och till de föreslag- na gränsvärdena för redovisningsskyldighet kan det antas att antalet redovisningsskyldi- ga till reklamskatt enligt punktskattemodel- len inte blir större än antalet avgiftsskyldiga till omkostnadsavgift vid ett bottenavdrag om 100 000 kr.
6.5.4. Beskattningsforrn med hänsyn till beskattningsområdet
Vad gäller frågan om en reklarnbeskattnings räckvidd är det, som framhållits redan inledningsvis, angeläget att tillse, att vissa reklammedia inte gynnas i förhållande till andra på ett sätt som påverkar konkurrensen mellan olika media. Den bästa garantien häremot är en generell beskattning som därtill träffar olika former av reklam på ett likvärdigt sätt. Inskränkningar i beskatt- ningen bör dock enligt utredningens mening kunna göras, om därmed uppnås mera
betydande skattetekniska fördelar utan att därav följer olägenheter av betydelse i andra hänseenden.
Till begreppet reklam ividsträckt bemär- kelse kan hänföras en mängd olika presta- tioner eller åtgärder av varierande betydelse. Det förekommer också prestationer som endast delvis är att hänföra till reklam. Det finns ett gränsområde, där det kan föreligga svårigheter att klart och otvetydigt bestäm- ma vad som skulle vara att hänföra till skattepliktig reklam.
Tillämpningsområdet för en reklamskatt enligt punktskattemodell måste begränsas av tekniska skäl. Enligt utredningens mening är detta också möjligt utan att negativa verk- ningar uppkommer. Det bör således vara möjligt att bortse från sådana former av reklam som beloppsmässigt är av liten betydelse och inte kan anses utgöra ett realistiskt alternativ till skattepliktig reklam. I enlighet härmed anser utredningen att en reklamskatt bör kunna begränsas i första hand till reklam i s k A-media (press-, film- sarnt trafik- och annan utomhusreklam) och till trycksaksreklam. Därmed skulle beskatt- ningen omfatta sådana former av reklam, där en egentlig konkurrenssituation föreligger. Andra former av reklam bör beskattas endast om så kan ske utan mera väsentliga skatte- tekniska olägenheter. En beskattning ienlig- het härmed kan beräknas täcka reklam som representerar drygt två tredjedelar av den totala uppmätta reklamförbrukningen (jfr avsnitt 6.12 och tabell 6.1). Därvid bör beaktas att i totalsiffran ingår även kostna- der för exempelvis reklamundersökningar, ersättning till reklambyråer och PR- och goodwillskapande åtgärder.
Utredningen har haft särskild anledning att överväga om alternativet omkostnads- avgift möjliggör en mera generell reklam- beskattning än en reklamskatt enligt punkt- skattemodell.
Eftersom skyldigheten att erlägga omkost- nadsavgift skulle åvila reklamköparna och grundas på bokförda reklamkostnader upp- kommer ingen motsvarighet till de omsätt- ningsmässiga skatteförhållanden som måste
beaktas vid en punktskatt. Någon bestäm- ning av det avgiftspliktiga området behöver därför inte ske av sådana skäl. Därmed skulle kunna hävdas, att det inte skulle behöva vidtagas andra inskränkningar i tillärnpnings- området för en omkostnadsavgift än sådana som betingas av särskilda svårigheter att beräkna reklamkostnadema på ett godtag- bart sätt. Svårigheter av detta slag återverkar såväl på de avgiftspliktigas redovisning av avgift som på kontrollen av avgiften. Frågan är därför av väsentlig betydelse.
I den mån reklam inköps i så att säga färdigt skick bör det normalt finnas tillgång till fakturor eller andra verifikationer som erbjuder ett erforderligt underlag för avgifts- redovisningen. Vid en generell avgift skulle emellertid inte under avgiftsplikten falla även kostnader som primärt inte är att hänföra till reklaminköp eller som endast delvis avser reklam. I sådana fall måste efter skälig grund bedömas vad som skall inräknas i avgiftsplikten. Svårigheter kan väntas upp- komma när det gäller att värdera kostnader för material av skilda slag och insatser av egen personal för reklam som utförs i egen regi. Utredningen anser det inte möjligt att vid en omkostnadsavgift av generell räckvidd fånga upp alla kostnader som avser reklam. Kostnader för egen reklamavdelning eller för egen reklaminsats i övrigt torde inte kunna avgiftsbeläggas annat än enligt vissa schablo- ner.
Utredningen har vid sina överväganden kommit till den slutsatsen, att även en omkostnadsavgift, som omfattar alla former av reklam, skulle vara förenad med alltför stora redovisnings— och kontrollmässiga svå- righeter och olägenheter för att kunna omsättas i praktiken. Tillämpningsområdet för en omkostnadsavgift på reklam kan enligt utredningens mening knappast göras mera avsevärt vidsträcktare än området för en punktskatt.
6.5.5. Beskattningsforrn med avseende på införsel av reklam
Reklampålagan är avsedd att träffa reklam som vänder sig till den svenska marknaden. Likhet i beskattningen kräver därför att även från utlandet kommande reklam som är inriktad på svenska kunder skall beskattas. Beställer svenskt företag för sin verksamhet här i landet reklam i utlandet skall givetvis även denna reklam beskattas, om reklam av samma slag omfattas av beskattningen inom landet. Detsamma bör gälla i fråga om reklam, som utländskt företag använder för den svenska marknaden.
Vid en reklampålaga enligt punktskatte- altemativet tar tullverket ut skatt för i princip all från utlandet kommande skatte- pliktig reklam i samband med införseln i samma ordning som gäller för tull och annan införselavgift. Vid en omkostnadsavgift före- ligger avgiftsplikt i princip endast vid införsel av reklam när införseln sker av någon som inte är avgiftsskyldig för verksamhet här i landet. Det föreligger enligt utredningens mening risk för att en sådan begränsad avgift vid import skulle medföra praktiska kompli- kationer för tullverket och därtill kunna leda till ett oberättigat bortfall i avgiftsuttag. Dessa förhållanden talar för att även alterna- tivet omkostnadsavgift bör utformas med ett i princip generellt avgiftsuttag på importen av skattepliktig reklam. En sådan ordning måste då kompletteras med bestämmelser som undanröjer en dubbel avgiftsbeläggning för avgiftsskyldiga som importerar reklam. Detta skulle kunna åstadkommas antingen genom att kostnaderna för sådan reklam inte inräknas i avgiftsunderlaget vid den egna redovisningen av omkostnadsavgift eller ock- så genom rätt till avdrag i denna redovisning för avgift som erlagts till tullverket.
Ytterligare en komplikation tillkommer i irnporthänseende vid en omkostnadsavgift. Som tidigare nämnts anser utredningen att antalet avgiftsskyldiga måste begränsas till reklamköpare med reklamkostnader över visst gränsvärde och att ett mot detta gränsvärde svarande avgiftsfritt grundavdrag
måste medgivas de avgiftsskyldiga. I det föregående har diskuterats gränsvärden om 60 000 och 100 000 kr för år räknat. Vid en omkostnadsavgift, som erbjuder reklarn- köpare här i landet avgiftsfrihet för reklam intill visst belopp, synes det nödvändigt att tillförsäkra även utländska företag, som bedriver reklam i Sverige utan att ha någon verksamhet här i landet, en likvärdig avgifts- frihet. Svårigheter föreligger att åstadkomma detta direkt i anslutning till införseln av reklam. Det synes inte möjligt att lösa frågan på annat sätt än genom restitution i efter- hand på grundval av framställningar härom av berörda utländska företag.
Utredningen är medveten om att svårig- heter föreligger att upprätthålla en beskatt- ning av importerad reklam. Detta gäller i vissa hänseenden vid båda altemativen. Vad som anförts i närmast föregående stycke utgör dock omständigheter, som enligt ut- redningens mening talar till förmån för punktskattealtemativet.
6.5.6. Utredningens ställningstagande till beskattningsforrnen
Vad som ovan anförts i skilda hänseenden beträffande de båda beskattningsforrnerna kan sammanfattas på följande sätt. Med avseende på antalet skattskyldiga, det om- råde som kan inrymmas under beskattningen och de problem som uppstår vid införsel av reklam får de bägge beskattningsforrnerna anses vara förenade med för- och nackdelar, som om de sammantagna vägs mot varandra, leder fram till att båda altemativen kan bedömas som praktiskt taget likvärdiga. Med avseende på en reklambeskattning som på sikt är avsedd att begagnas som ett aktivt reklampolitiskt medel får alternativet om- kostnadsavgift anses ha företräde framför punktskattealternativet. Fördelarna är dock inte sådana att de enligt utredningens me- ning kan vara direkt utslagsgivande. Valet av beskattningsform måste därför i nuläget bli beroende av praktiska eller mera renodlat skattetekniska förhållanden.
En fördel med punktskattealtemativet får
anses vara, att det är en beskattningsform som sedan länge tillämpats i Sverige. Det finns erfarenheter från tillämpningen av denna skattefonn, som kan utnyttjas för en reklampålaga enligt punktskattemodell. Det- ta gäller i fråga om både beskattnings- myndigheter och skattskyldiga. Av väsentlig betydelse är enligt utredningen även, att skattskyldigheten till reklamskatt i redovis- ningshänseende kan samordnas med samma företags skyldighet att redovisa och erlägga mervärdeskatt. Detta förhållande var av avgörande betydelse vid utformningen av annonsskatten som en omsättningsskatt. Möjligheterna till samordning av redovis- ningen av reklamskatt med mervärdeskatte- redovisningen erbjuder fördelar även i fråga om skattekontrollen. En utbredd uppfatt- ning är också, att kontrollen av skatt på omsättning är enklare att göra effektiv än kontrollen av en beskattning grundad på olika slag av kostnader.
Beskattningsforrnen omkostnadsavgift är inte helt okänd i det svenska skatte- och avgiftssystemet. Nu utgående arbetsgivar- avgifter utgör en form av omkostnadsavgift. Det rör sig dock här om avgifter på ett mera entydigt avgiftsunderlag. Vad beträffar ar- betsgivaravgiftema torde det för övrigt inte ha förelegat något realistiskt alternativ.
Vad nu anförts talar enligt utredningens mening klart till förmån för punktskatte- alternativet. Som ytterligare skäl härför kan framhållas, att avlösningen av den nu utgå- ende annonsskatten med en mera generell reklampålaga skulle underlättas av att även den senare ges formen av omsättningsskatt. Utredningens slutsats blir därför att övervä- gande skäl talar för att en reklampålaga i nuläget bör utformas som en omsättnings- skatt enligt punktskattemodell. Utform- ningen i tekniskt hänseende av en sådan reklampålaga behandlas närmare i det följan- de.
Den granskning som i det föregående har gjorts av de båda beskattningsformerna ger vid handen att var och en av dem från skilda synpunkter är förenade med för- och nack- delar. Mot bakgrund härav förordar majori-
teten, såsom närmare utvecklas i avsnitt 4.7.2 ovan, att valet av beskattningsform bör omprövas efter ca fem är.
6.6 Beskattningsområdet
6.6.1. Allmänna synpunkter
Som tidigare framhållits bör en reklampålaga få en så generell karaktär som möjligt. Särskilt måste beaktas att svenska och utländska uppdragsgivare behandlas lika i största möjliga utsträckning och att med varandra direkt konkurrerande reklammedia får samma behandling i skattesystemet. Pålagan bör vidare vara inriktad på reklam- utbudet på den svenska marknaden. Reklam som sker utomlands för att främja svensk export, turism i Sverige eller liknande bör alltså ej beskattas. Reklamskatten bör där- för, enligt mönster från indirekt beskattning i övrigt, begränsas till reklam som sker i Sverige för den svenska marknaden. Därvid saknar det i princip betydelse om reklamen sker för inhemskt eller utländskt företags räkning. Sker införsel av reklam som beskat- tas om den sker inom landet, bör sådan reklam i princip beskattas också vid inför- seln.
Reklam omfattar vitt skilda aktiviteter. I annat sammanhang har utredningen definie- rat reklam säsom varje av en identifierbar sändare betald form av presentation via massmedia i syfte att främja försäljningen av varor eller tjänster. Som reklam betraktar utredningen dock även utställningar, demon- strationer av varor eller tjänster, presentgiv- ning och provsmakning sarnt säljbrev, som med hjälp av datorer adresseras personligt och innehåller vissa personliga data. För- packningar anses utgöra reklammedia och kan bära reklam men utgör ej reklam.
Även i skattesammanhang krävs en defini- tion av begreppet reklam och, om all reklam inte kommer att beskattas, en bestämning av det skattepliktiga reklamområdet. Det har inom utredningen framstått som motiverat att beskatta annonsering, affischering, fram- ställning av trycksaker, visning av film,
deltagande i mässor eller utställningar, de- monstrationer, utdelning av varuprover m ni, som vidtas i syfte att främja avsättning av varor, fastigheter, nyttigheter, rättigheter eller tjänster. Nu angivna skattemässiga re- klambegrepp är vidare än den allmänna definition av begreppet reklam som utred- ningen använder i andra sammanhang. Som framgår av följande avsnitt har dock utred- ningen funnit skäl att föreslå vissa undantag från eller andra begränsningar av det här angivna beskattningsom rådet.
Genom att det skattemässiga reldam- begreppet anknyter till ett avsättningsfräm- jande syfte kommer beskattningen att om- fatta endast meddelanden med kommersith ändamål. Detta ändamål kan framstå som helt klart, tex då ett företag bjuder ut sina produkter till försäljning, eller som något mindre klart, tex då ett företag endast låter meddela sitt namn. Utredningen anser att ett avsättningsfrärnjande syfte föreligger i båda fallen.
Den här föreslagna avgränsningen av det beskattningsbara området medför att icke- kommersiell reklam inte blir beskattad. Detta har särskild betydelse när det gäller reklam, som är införd i eller som utgör tryckt skrift. Sådan icke-kommersiell reklam faller nämligen under bestämmelserna i TF och det kan åtminstone starkt ifrågasättas om en beskattning av tryckfrihetsprivilegierad re- klam är förenlig med TF.
Avgörande vid bedömningen om ett re- klammeddelande är tryckfrihetsprivilegierat eller inte är meddelandets karaktär eller art. Vem som är sändare (annonsör) saknar i och för sig betydelse. I samstämmighet med vissa uttalanden av justitieministern rörande rekla- men och tryckfriheten, gjorda i prop 1970: 57 angående otillbörlig marknadsföring, an- ser utredningen att reklam i tryckt skrift, som är inriktad på att bibringa allmänheten vissa allmänna värderingar eller påverka dess allmänna beteende i viss riktning, bör betrak- tas såsom icke-kommersiell reklam i skatte- hänseende (jfr anf prop s 67).
Om företagare (näringsidkare) i reklamens form tillkännager åsikter eller lämnar upp-
gifter av allmänt intresse, t ex gör ett inlägg i miljövårdsdebatten eller den politiska debat- ten, faller framställningen under TF. Inte ens om framställningen lämnats i kommersiellt syfte anses den vara av sådan kommersiell art att den faller utanför TF. Försiktigheten bjuder att man även i denna del följer tankegångarna i nyssnämnda proposition (s 67) och undantar framställningar av nu angivet slag från beskattning.
Det kan också förekomma att reklam i tryckt skrift innehåller framställning såväl om rent kommersiella förhållanden som om icke-kommersiella förhållanden. Från tryck- frihetsrättsliga utgångspunkter torde det vis- serligen vara riktigast att sådana blandade reklammeddelanden undantas från beskatt- ning. Av praktiska skäl synes detta dock ogörligt. En rimlig lösning synes vara att anse blandat reldammeddelande i tryckt skrift beskattningsbart, när detta vid en helhets- bedömning framstår som huvudsakligen in- riktat på rent kommersiella förhållanden.
Avsättningsfrärnjande syfte ligger bakom även säljerbjudanden från enskilda personer tex av personligt lösöre. Särskilt när det gäller annonsering, är det förenat med stora svårigheter att tillförlitligt skilja mellan re- klam för yrkesmässig säljares räkning och annan reklam. Utredningen har därför funnit nödvändigt att låta även enskilda personers reklam i förut angiven skattemässig mening för personlig egendom omfattas av beskatt- ningen.
Normalt är det säljaren som svarar för säljfrämjande åtgärder. Det är dock inte ovanligt att den som önskar förvärva exem- pelvis en vara tar initiativet. Genom sin åtgärd får köparen kontakt med säljaren och kan därigenom främja dennes avsättning. Säljerbjudande i t ex annons kan vara kom- binerat med köperbjudande, som då bilhand- lare erbjuder sig att köpa, sälja eller byta bilar. Det förekommer också att reklam- meddelande är utformat så att därav inte framgår om det är fråga om sälj- eller köperbjudande, t ex då ett företag som både säljer och köper endast meddelar sitt namn. Det är enligt utredningens mening motiverat
att även nu avsedda åtgärder inryms under beskattningen och att det sålunda inte bör tillmätas betydelse om initiativet till en transaktion tas av säljare eller köpare.
I begreppet avsättning ligger att det skall vara fråga om transaktion som normalt sker mot vederlag. Gåvotransaktioner bör därför falla utanför beskattningen. Vederlag kan utgå i olika former. Förutom kontant veder- lag kan förekomma vederlag i form av vara, tjänst eller annan motprestation. Formen för vederlaget bör sakna betydelse.
Av det anförda framgår att tex familje- annonser, kungörelser och andra offentliga meddelanden, politiska meddelanden, med- delanden om styrelsesammanträden, ideella föreningars sammankomster, gudstjänster m m faller utanför reklambegreppet och där- med också utanför beskattningen. Det är också enligt utredningens mening motiverat att från denna undanta platsannonser, såväl av arbetsgivare som av platssökande.
I det följande beskrivs beskattningsområ- det närmare. Olika reklamforrner behandlas i den ordning de är upptagnai Internationella Handelskammarens förteckning:
A-media
pressannonsering filmreklam
trafik- och annan utomhusreklam reklam i radio reklam i television
B-media trycksaker och direktreklam mässor och utställningar demonstrationer varuprover avsedda för konsumenter gåvor, presentreklam, promotions och dylikt butiks- och återförsäljarmaterial ersättning till reklambyråer och liknande kostnader för egen reklamavdelning PR- och goodwillskapande åtgärder reklamundersökningar
Utöver ovan nämnda reklammedia enligt Internationella Handelskammarens indel- ningsschema är följande påverkansfaktorer av intresse i sammanhanget:
förpackningar butiksskyltning publicitet
särskilda kostnader för affärsläge, inredning av försäljningslokal m m persoan försäljning
6.6.2 Pressannonsering m m
Den nuvarande annonsskatten omfattar all slags annonsering mot vederlag i allmänna nyhetstidningar och i vissa andra periodiska publikationer. Annonseringen svarar för en stor del av den totala reklamvolymen i landet och bör naturligen omfattas av re- klamskatten.
Annonsskatten omfattar endast annonse- ring i periodiska publikationer. Med sådan publikation avses publikation som enligt utgivningsplan kommer ut med minst fyra nummer om året. Med allmän nyhetstidning förstås publikation av dagspresskaraktär som normalt kommer ut med minst ett nummer varje vecka.
Från annonsbeskattning undantas annon- ser i vissa från mervärdeskatt befriade tryck- saker, nämligen medlemsblad, periodisk pu- blikation som väsentligen framstår som or- gan för sammanslutning med huvudsakligt syfte att verka för religiöst, nykterhetsfräm— jande, politiskt, idrottsligt eller försvarsfräm- jande ändamål eller att företräda vanföra el- ler arbetshindrade medlemmar (8 & 6 MF) samt sådana personaltidningar, program eller kataloger som ges ut av någon som inte är skattskyldig till mervärdeskatt (8 % 7 MF).
Utredningen har övervägt att införa mot- svarande undantag från reklarnskatt för annonser i nu avsedda trycksaker. En allmän beskattning av reklam bör i princip omfatta all sådan annonsering. Detta talar för att undantag inte görs för annonser i några publikationer. Man kan dock inte bortse från att undantaget från mervärdeskatteplikt för medlemsblad och periodiska publikationer av vissa slag till stor del motiverats av att utgivningen i dessa fall har väsentligen ett annat än rent kommersiellt syfte. Det rör sig om organ för föreningar och sarnmanslut-
ningar med ett mer eller mindre utpräglat ideellt huvudsyfte av visst slag. Undantaget från annonsskatt kan också förklaras med den .nära anknytning till mervärdeskattens praktiska och administrativa rutiner som uttryckligen eftersträvats (prop 197128 s 9, SkU 1971:30 s 8). Utredningen har funnit att övervägande skäl talar för att annonser i publikationer som är skattefria enligt 23% 6 MF undantas även från reklamskatt. Beträffande de i 85 7 MF avsedda personaltidningama, programmen och kata- logerna är situationen en annan. Det undan- tag från mervärdeskatteplikt som gjorts framstår närmast som praktiskt betingat. Den som inte är skattskyldig till mervärde- skatt och ger ut dylik publikation har inte ansetts böra belastas med redovisning av mervärdeskatt enbart för publikationen, sär- skilt som denna ofta tillhandahålls utan fullt vederlag. Motsvarande praktiska skäl kan enligt utredningens mening inte åberopas för undantag från reklamskatt. Många publika- tioner av nu avsett slag är skattepliktiga till mervärdeskatt därför att utgivaren är skatt- skyldig. Det kan inte anses befogat att vid en generell reklambeskattning göra skillnad mel- lan publikationer enbart därför att de be- handlas olika i mervärdeskattehänseende. Utredningen har därför funnit att reklam- skatt i princip bör utgå på annonser i publikationer som avses i 8 5 7 MF. Annonser förekommer även i trycksaker som inte utgör publikationer av de slag som nu berörts. Således finns ofta reklam i lokala telefonkataloger, televerkets kataloger, upp- lysnings- eller inforrnationsbroschyrer, re- ceptsarnlingar m fl trycksaker. Det kan också någon gång förekomma att skönlitterära, dokumentära, vetenskapliga och andra böc- ker innehåller reklam. I många fall har såväl utgivningen av trycksaken som annonse- ringen däri en klar och mycket påtaglig kommersiell prägel. Så är fallet med reklam- trycksaker i vilka det kan förekomma annonsering mot vederlag. I vissa fall rör det sig om mycket omfattande och kostnads- krävande annonsering. Anledning saknas att undanta annonsering i sådana trycksaker
Den av utredningen i enlighet med det anförda förordade beskattningen av annon- ser och den av utredningen i det följande förordade beskattningen av reklamtryck- saker, kan ge upphov till en dubbel beskatt- ning. Trycksaken beskattas vid framställ- ningen och annonserna beskattas hos tryck- sakens utgivare. En sådan dubbel beskattning kan dock utan svårighet elimineras via beskattningsförfarandet. Det är här fråga om en skattskyldig utgivare av trycksak som påförts reklamskatt vid framställning av trycksaken. Då han redovisar skatt på an- nonsintäktema kan han därför göra avdrag för skatten på framställningen av trycksaken. Sådant avdrag bör dock vara begränsat till belopp som svarar mot skatten på annons- intäkterna.
Om annonsering i reklarntrycksaker skeri liten omfattning, kommer utgivaren normalt inte att vara skyldig att redovisa reklamskatt. Utredningen föreslår nämligen som närmare redovisas i det följande en nedre gräns för reklarnsäljares redovisningsskyldighet vid en skattepliktig omsättning om 60 000 kr per ar.
Annonser i publikation är fria från an- nonsskatt när annonserna avser verksamhet som utgivaren av publikationen eller tryck- saken själv bedriver. Som tidigare nämnts utgår nämligen annonsskatt endast på annon- ser som tas in mot vederlag.
Annonser i periodisk publikation som avser publikationen som sådan skulle i många fall kunna beskattas med ledning av gällande annonstaxa. Utredningen har dock funnit att sådana annonser, som ofta har karaktär av utfyllnad, sk pluggbitar, på utrymmen som inte har kunnat täckas av betalda annonser och som dessutom framstår mer som redaktionella meddelanden än som reklam i vanlig mening, bör kunna ställas utanför beskattningen. Motsvarande bör gäl- la i fråga om andra trycksaker än periodiska publikationer. Beträffande renodlade re- klamtrycksaker saknas visserligen inte re- klamsyfte. Som framgår av ett följande avsnitt inverkar dock förekomsten av reklam
för den egna verksamheten i trycksaken på bedömningen av trycksakens karaktär av reklamtrycksak eller annan trycksak. Utgör trycksaken i sig själv reklamtrycksak bör den beskattas endast som sådan och särskild beskattning inte ske av reklam för utgivarens egen verksamhet.
Från annonsering för utgivarens egen publikation bör skiljas reklam för annan verksamhet som utgivaren bedriver. Det förekommer ofta att den som ger ut publika- tion också säljer andra varor eller tjänster. Försäljningen sker så gott som undantagslöst i direkt konkurrens med andra företag, som vid annonsering påförs reklamskatt. Reklam av detta slag bör därför i princip beskattas.
Utredningen är medveten om att en sådan bestämmelse om beskattning ibland kan medföra vissa svårigheter vid tillämpningen. Således förekommer det att reklam för en vara sker på sådant sätt att den till formen framstår som del av den redaktionella tex— ten. Beskattningen av sådana annonsinföran- den får prövas från fall till fall. I detta avseende torde det vara möjligt för beskatt- ningsmyndigheten att lämna vägledning för de skattskyldiga. Därvid synes man inte kunna rikta väsentliga invändningar mot att beskattningsmyndigheten tillämpar ganska strikta tolkningsprinciper. ] tveksamma fall bör det inte föreligga hinder mot beskattning av hela det utrymme som tas upp av medde- landet i fråga. Den praktiska erfarenheten bör dock få visa om den i enlighet härmed förordade tillämpningen av beskattningsreg- lerna bör ändras. Det kan emellertid betonas, att beskattningen inte bör omfatta iredak- tionell text intagna meddelanden som uppenbarligen har ett annat primärt syfte än att främja avsättning av varan i fråga, tex uppmaning att skaffa bilbälte.
Beskattningen av annonsering bör ta sikte på att det är själva införandet av annons som skall beskattas.
Det förekommer att bilaga följer med trycksak (huvudtrycksak). Utgivare av huvudtrycksak, som ej utgör reklamtrycksak enligt utredningens förslag, tex tidning, kan av tekniska eller andra skäl låta annons som
tidningen tryckt följa med tidningen som bilaga i stället för att införa den på vanligt sätt i tidningen. I sådana fall bör reklamen i bilagan beskattas på samma sätt som om den var införd i tidningen. Detta innebär atti princip det totala vederlaget för offentlig- görandet beskattas.
Tidning eller annan publikation kan ges ut i två eller flera delar utan att det därför är fråga om huvudtrycksak och bilaga. Sådana delar bör betraktas som en publikation.
I andra fall kan tidningsföretag låta tryck- sak för annans räkning följa med tidningen som bilaga. Sådan bilaga utgörs vanligen av reklamtrycksak. Beskattningen bör i dessa fall omfatta det vederlag som utgår för bilagans offentliggörande. På sådant sätt distribuerad reklamtrycksak har beskattats i sin egenskap av sådan trycksak. Utredningen har övervägt frågan huruvida restitution skall medges för skatt som bilagans beställare erlagt till tryckeriet i den mån han kan visa att han också erlagt skatt till utgivaren. Med hänsyn till att såvitt möjligt samma kost- nadsslag bör beskattas både i fallet bilaga och i fallet annons samt av praktisk-admini- strativa skäl har utredningen dock avvisat tanken på restitution. Dubbel beskattning som härigenom uppkommer får alltså accep- teras.
Den för vars räkning bilaga till huvud- trycksak framställts, kan tänkas låta annan införa reklam i bilagan mot vederlag. Sådant vederlag bör beskattas hos den som uppbär detta. I den mån denne får erlägga reklam- skatt för framställning av bilagan, vilket är fallet när bilagan utgör reklamtrycksak, bör skatten på vederlaget få avräknas från skat- ten på bilagan på samma sätt som föreslås beträffande reldamtrycksakeri övrigt.
Samdistribution av reklamtrycksaker sker i viss utsträckning för flera företags räkning. I vissa fall kan trycksakerna framstå som huvudtrycksak och bilaga, i andra fall är det närmast fråga om likvärdiga trycksaker. I sistnämnda fall bör beskattning ske av varje trycksak för sig enligt reglerna för beskatt- ning av reklamtrycksak.
Om utgivare av trycksak gör reklam i
bilaga till huvudtrycksaken bör, i enlighet med vad utredningen tidigare uttalat, rekla- men i bilagan ej beskattas när den avser huvudtrycksaken som sådan. Avser reklamen däremot inte huvudtrycksaken bör beskatt- ning ske. I övrigt bör bilagor från beskatt- ningssynpunkt behandlas på samma sätt som trycksaker i allmänhet (avsnitt 6.6.6).
6.6.3 _ Filmreklam
Filmreklam förekommer i stort sett i två former, dels som förprogram till spelfilm, dels som separat program. Filmreklamen bör omfattas av en så långt möjligt generell reklamskatt. Det ligger närmast till hands att liksom vid pressannonsering lägga beskatt- ningen på reklammeddelandet, d v s visning- en av filmen.
Som inledning till och avslutning på vis- ning av reklamfilm brukar reklamfilmföre- taget normalt lämna vissa meddelanden angå- ende sin verksamhet. Dessa meddelanden är i princip av samma natur som tex reklam i tidning för tidningen som sådan. l analogi med vad som föreslagits i fråga om sådan annonsering bör reklamfilmmeddelanden av denna karaktär vara skattefria. Detsamma bör gälla sådan reklam på biograf genom visning av utdrag ur kommande program på biografen eller på annan biograf med samma innehavare.
Vad utredningen uttalat angående film- reklam bör äga motsvarande tillämpning på teaterreklam, d v s sådan reklam i form av ljusbilder, film eller dylikt som visas före eller efter föreställningen eller i paus.
6.6.4 Trafikreklam och annan utomhus- reklam
Utomhusreklam sker i väsentlig utsträckning genom affischering. Reklamen förekommer på särskilt iordningställda affischpelare eller affischtavlor, på fastigheter, i offentliga loka- ler, i trafikmedel, utomhusanläggningar för idrotts-, sport- eller andra tävlingar och på liknande ställen. Till utomhusreklam bör också räknas reklam i s k ljustidning samt i
form av ljusskylt och flygreklam. Hit hör också reklam som görs utomhus med hjälp av högtalaranläggning eller eljest genom spridning av ljud.
Utomhusreklam bör i princip ingå i be- skattningsområdet. I likhet med vad som förordats i fråga om pressannonsering och filmreklam anser utredningen att det är offentliggörandet av reklammeddelande som bör beskattas. Detta innebär, att beskatt- ningen träffar upplåtelse av plats för uppsätt- ning av affisch under det att affischen som sådan inte beskattas. Affischeringsföretag som tex i brist på uppdrag sätter upp affischer om det egna företaget på sina aftischeringsplatser bör inte beskattas för det utrymme som tagits i anspråk härför.
Utredningen har övervägt beskattning även av ljusskyltar, andra skyltar och liknan- de.
De flesta skyltar som avser en kommersiell verksamhet är tillkomna i avsättningsfräm- jande syfte. Det kan med hänsyn härtill te sig naturligt att låta reklambeskattningen omfatta även skyltar. En sådan beskattning torde få utformas som en skatt på det vederlag som..utgår för rätten att sätta upp och bibehålla skylt på viss plats. Om särskilt vederlag inte utgår, t ex därför att skylt sätts upp på egen fastighet, skulle beskattningsvär- det få beräknas enligt skälig grund.
Skyltar som förekommer i anslutning till visst företags butikslokal, kontor, byggnads- plats eller liknande konkurrerar normalt inte med annan utomhusreklam. Dessa skyltar framstår väsentligen som ett medel att upp- lysa om var företaget finns. En beskattning av dem skulle medföra praktiska olägenheter bl a med hänsyn till det stora antalet skyltar. Utredningen föreslår därför att skyltar av nu angivet slag ej beskattas.
När det gäller skyltar av annat slag, tex skyltar som placeras på husfasader, längs vägar eller på andra platser (egentlig skylt— reklam) som saknar ett direkt lokalt sam- band med verksamheten föreligger också vissa praktiska svårigheter med en beskatt- ning. Man kan dock här inte bortse från att skyltar av detta slag konkurrerar med annan
utomhusreklam. Dessutom är antalet skyltar här förhållandevis litet. Det torde i och för sig vara svårt att beskatta egentlig skyltre- klam på sådant sätt att man uppnår en skatteeffekt som är likvärdig med övrig reklambeskattning. Beskattning av egentlig skyltreklam enligt nyss angivna riktlinjer torde dock medföra väsentligt mindre risk för snedvridning av mediakonkurrensen än vad en underlåten beskattning skulle göra. Utredningen förordar därför att upplåtelse av utrymme för egentlig skyltreklam beskat- tas.
Beträffande trafikreklam, d v s reklam- meddelanden i järnvägs- eller tunnelbane- vagnar, spårvagnar, bussar, flygplan, fartyg eller taxibilar, kan vad utredningen tidigare anfört på tal om affischering äga motsvaran- de tillämpning. Reklam i trafrkmedel som avser detta bör därvid inte beskattas.
Till utomhusreklam kan här även räknas reklam i lokaler av olika slag, tex butikslo- kaler, idrottsarenor, stationsbyggnader, flyg- hallar eller tunnelbanestationer. Reklamen sker så gott som uteslutande genom affische- ring. Även denna reklam bör enligt utred- ningens mening beskattas. Beskattningen bör träffa upplåtelse av utrymme för affische- ring. I anslutning till vad som tidigare utta- lats bör beskattning ej ske när reklamen avser verksamhet som bedrivs på platsen eller varor som säljs där. En butiksinnehavare som mot vederlag låter leverantör sätta upp affischer i butiken bör alltså ej beskattas för detta när affischen endast innehåller reklam för varor som säljs i butiken. Inte heller skall beskattning ske tex då S] i stationsbyggna- der gör reklam för tågresor.
Beskattningen bör i förekommande fall ske oberoende av om vederlag utgår eller ej så snart reklamen görs på utrymme som är avsett att användas för reklamåndamål. När det gäller affischering som inte har karaktär av reklam i egentlig mening, tex då en butiksinnehavare tillfälligtvis låter en idrotts- förening sätta upp affischer i butiken utan vederlag, bör dock beskattning inte ske.
Flygreklam och reklam genom spridande av ljud (högtalarreklam) bör enligt utred-
ningens mening beskattas. Flygreklam kan förekomma i form av bogsering av reklam- meddelande och sk skywriting. [ båda fallen bör beskattningen gälla spridandet, dvs flygföretagets prestation. I fråga om högtalarreklam betraktas såsom skattepliktig den reklam som sker på allmän plats e dyl. Högtalarreklam inom en lokal som avser något som tillhandahålls där bör inte be- skattas.
6.6.5. Reklam i radio och television
Frågan om reklam skall få förekomma i radio- eller televisionssändningar övervägs av utredningen. Resultatet av prövningen kom- mer att redovisas i utredningens betänkande Reklam III. I samband därmed avser utred- ningen att, om så erfordras på grund av utredningens ställningstagande, behandla frå- gan om beskattning av sådan reklam.
6.6.6. Trycksaker och direktreklam
En icke oväsentlig del av reklamvolymen i Sverige utgörs av trycksaksreklam. Denna omfattar en mängd olika typer av trycksa- ker. Vissa är påkostade och framställda i stora upplagor, tex postorderkataloger, medan andra är av mer oansenlig karaktär, tex tryckta meddelanden som riktar sig till hushåll inom ett bostadsområde. Även sätten att sprida trycksaker av detta slag är många. Mycken trycksaksreklam sprids såsom di- rektreklam, tex genom postbefordran. Spridning sker också genom handeln, tex i butiker. Även utdelning utomhus till pre- sumtiva kunder förekommer.
Utredningen finner att en reklamskatt bör omfatta reklamtrycksaker i allmänhet, där- ibland sådana som sprids såsom direktre- klam. I det följande redovisas utredningens ställningstagande till beskattningen av tryck- saker. Frågan behandlas utförligare i en inom utredningen upprättad promemoria (departe- mentsstencil U 197212).
Beskattningen av annonser i trycksak som har karaktär av publikation har behandlats i avsnitt 6.6.2. Även beskattningen av annon-
ser i vissa andra trycksaker har därvid be- rörts. Däremot har inte närmare berörts vad som bör avses med trycksak och inte heller gränsdragningen mellan reklamtrycksaker och övriga trycksaker.
Begreppet trycksak (tryckalster) används i tryckfrihetsförordningen , allmänna poststad- gan och tulltaxan. Begreppet har inte alldeles samma innebörd i dessa författningar. Den snävaste definitionen återfinns i tryckfrihets- förordningen, enligt vilken skrift anses som tryckt endast om den framställts i tryck- press. Härigenom faller utanför trycksaksbe- greppet sådana skrifter som mångfaldigas genom stencilering, ljuskopiering, foto- kopiering och..liknande förfaranden. Dessa omfattas däremot av tulltaxans och i viss mån av poststadgans trycksaksdefinition. Ut- redningen frnner att tryckfrihetsförord- ningens definition kan ge en skattetekniskt lämplig avgränsning av det skattepliktiga området och förordar att den får bilda utgångspunkt för definitionen vid beskatt- ningen. Som trycksak bör dock även betrak- tas alster som framställs genom screentryck- metod, eftersom denna metod får anses likvärdig med tryckpressförfarande, vilket kommer till uttryck bla ikonkurrenssam- manhang.
Poststadgan och tulltaxan innehåller en på olika sätt formulerad begränsning av tryck- saksområdet. I båda fallen är avsikten att man som trycksak skall betrakta endast vara för vilken trycket är det väsentliga. Här- igenom faller tex brevpapper, förpackningar och etiketter avsedda att fästas på varan eller förpackningen utanför trycksaksbegreppet. Den angivna begränsningen får anses väl motiverad även från skattesynpunkt.
Utredningen anser det nödvändigt, att begreppet reklamtrycksak avgränsas så att därifrån skiljs bort dels trycksaker som primärt ges ut i annat syfte än att främja avsättningen av andra varor eller dylikt (t ex flertalet böcker och tidningar), dels tryck- saker som visserligen kan sägas utgöra hjälp- medel i kommersiell verksamhet, men som inte har reklamkaraktär.
Med reklamtrycksak bör avses trycksak
som primärt ges ut för att främja avsättning av varor, tjänster etc. Vissa trycksaker har endast medelbart ett avsättningsfrämjande syfte. Om de i endast ringa mån innehåller säljargumentering bör de ej betraktas som reklamtrycksaker. Trycksaker av sistnämnda slag anges i anvisningarna till 3 5 i författ- ningsförslaget till vilka hänvisas. Skälen till undantaget för dessa trycksaker är att de visserligen står ganska nära de skattepliktiga reklamtrycksakerna men att de skiljer sig från dessa genom att säljargumentering nor- malt saknas i dem. lntas sådan argumente- ring bör de betraktas som skattepliktiga. Det bör dock vara möjligt att ange namn på eller symbol för det företag, som låtit fram- ställa trycksaken, liksom också att återge va- rumärke eller att rent tekniskt avbilda pro- dukt eller att lämna motsvarande beskrivning av företag eller produkt utan att trycksaken blir skattepliktig.
Som exempel på tillämpningen av de föreslagna reglerna kan nämnas följande.
En prislista som inte innehåller säljargu- mentering bör vara skattefri. Om säljargu- mentering, som är mer än ringa, införs i en egenannons eller på annat sätt i prislistan, blir denna skattepliktig som reklamtrycksak.
Ett särtryck av en vetenskaplig, teknisk etc rapport, som berör ett företags produk- ter och som i avsättningsfrämjande syfte sprids av företag, bör också vara skattefritt. Om säljargumentering, som är mer än ringa, införs i en egenannons eller på annat sätt i särtrycket, blir detta skattepliktigt som re- klamtrycksak.
Om däremot prislista eller särtryck även inbegripet egenannonser i endast ringa mån innehåller säljargumentering, bör skatteplikt inte föreligga.
Utanför reklamtrycksaksbegreppet bör, som tidigare antytts, falla alla trycksaker som väsentligen har annat syfte än att främja avsättning av varor o dyl. [ den mån reklam förekommer i sådana trycksaker beskattas denna på samma sätt som annonser. Inne- håller en trycksak däremot så omfattande annonsering att denna framstår som det egentliga syftet med utgivningen av trycksa-
ken, bör denna betraktas som skattepliktig reklamtrycksak. Mindre omfattande reklam bör däremot inte förändra trycksakens ka- raktär.
Reklam för trycksaksutgivarens egna eller honom närstående företags varor etc (egen- reklam) erbjuder speciella problem. När det gäller reklam i periodiska publikationer av olika slag och andra trycksaker som inte utgör reklamtrycksaker har tidigare angetts att beskattning inte bör ske när det är fråga om reklam för publikationer eller likande. Sådan reklam bör dock vid tillämpningen av de kriterier som skiljer reklamtrycksaker från övriga trycksaker anses utgöra del av den trycksak i vilken den förekommer. Detta innebär att om trycksaken, inbegripet egen- reklam, väsentligen har ett annat syfte än att främja avsättningen av varor etc, blir den inte skattepliktig som reklamtrycksak. Här- med undantas tex en bok med vetenskap- ligt, skönlitterärt etc innehåll, även om boken innehåller viss egenannonsering för det företag som givit ut boken. Om däremot egenannonserna intar en sådan plats att det avsättningsfrämjande syftet kommer att dö- minera trycksaken som helhet, blir den skattepliktig som reklamtrycksak.
Den som ger ut reklamtrycksak kan för egen räkning låta bilaga följa med trycksa- ken. Är bilagan i sig själv en reklamtrycksak bör den beskattas endast i denna sin egen- skap. I annat fall bör beskattning ej ske.
Om den som ger ut reklamtrycksak låter bilaga med reklam för annat företag följa med trycksaken bör det vederlag utgivaren betingar sig för distributionen beskattas. [ likhet med vad utredningen tidigare under 6.6.2 anfört i fråga om reklamtrycksak kommer skatt att utgå både på produktions- kostnaderna för bilagan i dess egenskap av reklamtrycksak och på offentliggörandet (distributionen) av bilagan. Detta kan ivissa fall leda till en dubbel beskattning.
Utredningen tänker sig att utomhusreklam inbegripet trafikreklam skall beskattas hos mediaföretagen men butiksreklam i form av trycksak hos tryckerierna. Det är emellertid inte alltid möjligt för tryckeriet att avgöra
huruvida viss trycksak är avsedd att användas för trafikreklam eller för butiksreklam eller för bådadera.
I fråga om sådana trycksaker, som med hänsyn till format och andra kännetecken uppenbarligen är avsedda att användas en- bart som utomhusreklam skall offentliggö- randet beskattas och inte trycksakens fram- ställning vid tryckeriet. I fall då andra användningssätt också är möjliga måste trycksaken däremot beskattas hos tryckeriet som reklamtrycksak.
Utredningen är medveten om att vissa affischer kan bli beskattade både hos trycke- riet och hos mediaföretaget. Utredningen har därför övervägt huruvida restitution skall medges för skatt som beställaren erlagt till tryckeriet om han kan visa att han erlagt skatt också till mediaföretaget. Eftersom produktionskostnaderna grovt kan upp- skattas till i genomsnitt 20 % av totalkostna- derna för utomhusreklam, torde diskrimine- ringseffekterna av en dubbelbeskattning bli små. Utredningen har därför och av praktiskt administrativa skäl avvisat tanken på restitu- tion i nu nämnda fall.
6.6.6.1 Postorderreklam
Utredningen har haft särskild anledning att uppmärksamma effekterna av en generell reklamskatt för postorderföretagens del. Trycksaksreklamen svarar nämligen för en ovanligt stor andel av dessa företags mark- nadsföringskostnader. Enligt de av utred- ningen föreslagna reglerna för beskattning av reklamtrycksaker kommer visserligen post- orderkatalog, som endast i ringa mån inne- håller säljargumentering, att vara helt undan- tagen från reklamskatt. Postorderkataloger innehåller i regel säljargumentering i mer än ringa mån. Enligt de av utredningen föreslag- na allmänna reglerna om beskattning av trycksaksreklam skulle postorderkatalogerna beskattas som reklamtrycksaker, om företa- gen inte utmönstrar säljargumenteringen från katalogerna.
Utmärkande för försäljningsformen post- order är
att försäljningserbjudandet sker via trycksak eller annons, utan besökskontakt mellan säljare och köpare, att ordergivning sker per post eller per tele- fon, utan besökskontakt mellan säljare och köpare, att varuleveransen sker per post, per järnväg eller med annat transportmedel till av köparen uppgiven adress, att försäljningen sker i konkurrens med buti- ker som har möjlighet att exponera varor.
Med postorderförsäljning avses här detaljhan- del som uppfyller samtliga dessa kriterier.
Postorderförsäljning bedrivs dels av sär- skilda postorderföretag som huvudsakligen eller enbart sysslar med postorderförsäljning, dels också som komplement till butiksför- säljning.
Det fanns 1970 enligt statistiska central- byråns företagsstatistik 306 ”försäljningsstäl- len” som huvudsakligen bedrev postorder- handel. Av dessa hade 200 en omsättning under 0,5 milj kr, 78 en omsättning mellan 0,5 och 2 milj kr, 19 en omsättning mellan 2 och 10 milj kr och 9 en omsättning över 10 milj kr. Den sammanlagda omsättningen var 429 milj kr.
Sex utpräglade postorderföretag deltog i den undersökning av företagens reklamkost- nader 1967, vilken statistiska centralbyrån, SCB, och Industriens Utredningsinstitut, IUI, genomfört på reklamutredningens uppdrag. Deras genomsnittliga reklamintensitet var 11,7 %, varav trycksaksreklam 11,1 % och övriga reklamformer 0,6 %.
Om det i SCB-IUI-undersökningen redovi- sade genomsnittet är representativt för alla de postorderföretag som ingår i SCB:s stati- stik skulle alltså postorderföretagens kostna- der för trycksaksreklam vara av storleksord- ningen 50 milj kr. Härtill kommer kostnader hos företag som endast i mindre utsträckning bedriver postorderförsäljning.
Materialet från SCB-IUI-undersökningen ger också möjlighet till jämförelser med andra distributionsformer. Den genomsnittli- ga reklamintensiteten idetaljhandeln (exklu- sive postorderföretagen) var 0,9 %. Om man
bortser från livsmedel, som sällan säljs per postorder, och istället väljer ut varugrupper- na beklädnad, bosättning och fritidsvaror (exklusive varuhus och postorderföretag), utgjorde den genomsnittliga reklamintensite- ten i detaljhandelsledet 2,0 %.
Ingen annan försäljningsform uppvisar så stor avvikelse från genomsnittet som postor- derförsäljningen. Ger man den genomsnittli- ga reklamintensiteten i detaljhandelsledet för de nämnda varugrupperna indextalet 100, får postorderföretagens reklamintensitet in- klusive trycksaker indextalet 580 och exklu- sive trycksaker indextalet 30. Postorderföre- tagens reklamkostnader är alltså klart kon- centrerade till trycksaker och överstiger mar- kant reklamkostnaderna vid andra försälj- ningsformer.
Utredningen föreslår särskilda bestämmel- ser om reklamskatt för postorderföretagens kataloger. En väsentlig del av reklamkostna- derna vid postorderförsäljning får anses utgö- ra postorderföretagens motsvarighet till 10- kalkostnaderna vid butiksförsäljning. Efter- som utredningen i det följande föreslår att butiksexponering av varor och exponering i skyltfönster inte skall beskattas, ter det sig rimligt att företag, som konkurrerar med butikshandeln, inte beskattas för reklam som motsvarar butikshandelns varuexponering.
Sortimentets bredd och omsättningens storlek varierar starkt mellan olika postor- derföretag. Det förekommer att någon köper upp ett parti av en enstaka artikel och gör en trycksak om denna. Men det förekommer också att postorderföretagets trycksak upp- tar ett sortiment som fullt ut motsvarar sortimentet i ett varuhus. De trycksaker som används vid postorderförsäljning varierar från enkla reklamlappar till omfångsrika och påkostade kataloger.
Med hänsyn till huvudmotiveringen anser utredningen att skattereduktion bör kunna komma i fråga endast för sådana trycksaker som verkligen i konkreta konkurrenssituatio- ner ersätter den fysiska exponeringen av varor vidsbutiksförsäljning. För att skattere- duktion skall komma i fråga måste därför krävas
att trycksaken används vid postorderförsälj- ning, att trycksaken presenterar säljarens hela eller så gott som hela sortiment av varor samt att sortimentet har en sådan bredd och stabilitet över tiden att en butik som för enbart detta sortiment skulle kunna öppnas, d v s motsvarar normalt butiks- sortiment i branschen.
Trycksaker som uppfyller ovanstående grundvillkor kallas i det följande postorder- kataloger.
Skattereduktionen för postorderkataloger bör som redan antytts motsvara fullständig skattebefrielse för den del av postorderföre- tagens katalogkostnader som ersätter kostna- derna för butiks- och skyltfönsterexponering av varor vid andra distributionsformer. Att beräkna denna del möter dock mycket stora svårigheter. Någon jämförande analys av kostnadsstrukturen vid postorderförsäljning och butiksförsäljning av likartade varor har veterligen inte gjorts. Det är därför inte känt hur lokalkostnaderna för postorderföretagen förhåller sig till motsvarande kostnader för butiker som erbjuder ett likartat sortiment. På grund av bristen på empiriskt material måste skattereduktionens omfattning grun- das på en allmän skälighetsbedömning.
Vid kombinerad butiks- och postorderför- säljning kan katalogen från säljarsynpunkt sägas ha en dubbel uppgift, nämligen dels att få till stånd postorderförsäljning, dels att förmå konsumenter att besöka butiken. Grånsfall kan uppkomma då bara vissa krite- rier på postorderförsäljning är uppfyllda. Vissa postorderköpare kan tex ha nåtts av säljerbjudandet vid besök i butiken men valt postbefordran för beordring och leverans. Vissa butiksköpare kan ha nåtts av säljerbju- dandet enbart via katalog men valt att beordra och avhämta varan vid besök i butiken.
Eftersom det är omöjligt att veta hur i de särskilda fallen köparna nåtts av säljerbju- dandet, måste i praktiken formerna för ordergivning och leverans bli avgörande för omspostorderförsäljning kan anses föreligga.
Det torde ej heller vara möjligt att avgöra hur stor del av upplagan för en viss katalog som fyller den ena eller den andra uppgiften. I praktiken får man se till hur stor del av företagets omsättning som faller på postor- derförsäljning respektive butiksförsäljning.
Utredningen föreslår att nedsättning av skatt på postorderkatalog skall kunna ske med 70 % av beloppet av skatten på katalo- gen. Om företagets omsättning av varor som presenteras i katalogen till minst hälften hänför sig till postorderförsäljningen får ned- sättningen beräknas på hela skattens belopp. Är andelen postorderförsäljning lägre än nu angivits, bör nedsättningen beräknas endast på den del av skatten, som motsvarar post- orderförsäljningens andel av hela omsättning- en. Nedsättning bör inte kunna komma i fråga om postorderförsäljningens andel av omsättningen understiger 10 %. För större företag med relativt liten andel postorderför- säljning bör dock nedsättning proportionsvis kunna medges, om omsättningen på postor- derförsäljning uppgår till minst 5 milj kr per år.
6.6.6.2 Beskattningsvärdet
Såvitt gäller pressannonsering samt film—, trafik- och annan utomhusreklam, tänkes beskattningen avse själva meddelandet. Hän- syn skall alltså där inte tas till produktion eller framställning av material avsett för offentliggörande.
I fråga om reklamtrycksaker har utred- ningen haft anledning att särskilt överväga om distributionen och offentliggörandet eller framställningen av trycksaken bör be- skattas. Därvid har utredningen konstaterat att det skulle uppstå svårigheter att beskatta trycksaksdistributionen. Distributionsföreta- gen skulle bla på grund av tidspress få svårigheter att tillämpa skattebestämmelser- na. Svårigheterna skulle i stor utsträckning falla på postverket vars intagningsrutiner måste bli mera komplicerade. Vidare sker inte all distribution av reklamtrycksaker genom distributionsföretag utan på annat sätt tex av beställarens försäljare eller åter-
försäljare. Utanför beskattningen skulle alltså falla bla all tryckt butiksreklam och sk sales promotion-material. Om distribu- tionskostnaderna beskattades skulle inte en med annonsbeskattningen likvärdig nivå uppnås för trycksakerna utan något slags uppskrivning av distributionskostnaderna. Detta skulle emellertid i sin tur gynna Obeskattade distributionsmetoder och där- igenom verka diskriminerande mot distribu- tionsföretagen. Därtill kommer att distribu- tionskostnaderna varierar dels med vikt (enligt vissa grova viktklasser), dels med den hastighet varmed trycksaken önskas beford- rad, dels med graden av selektivitet i utsändandet (bla adresseringskostnad). Dessa variabler samvarierar inte alls eller endast delvis med produktionskostnader som täcks av annonsbeskattningen. Även på denna grund skulle distributionskostnaderna behöva skrivas upp. Detta skulle gynna påkostade men missgynna enkla reklam- trycksaker.
Enligt utredningens mening kan en be- skattning av reklamtrycksaker inte bygga på distributionskostnaderna. Beskattningen får i stället utformas som en skatt på framställ- ning av trycksaker avsedda för reklamända- mål. Den närmare utformningen av en sådan beskattning av reklamtrycksaker redovisas i avsnitt 6.8.
För kontrollen av skattebestämmelsernas tillämpning har utredningen övervägt att föreslå skyldighet för de skattskyldiga att under viss tid förvara trycksaker och att förse framställda trycksaker med uppgift om trycksakens karaktär av skattepliktig eller skattefri.
Enligt tryckfrihetsförordningen har tryc- keri skyldighet att under ett år förvara och på polismyndighets begäran för granskning tillhandahålla ett exemplar av alla tryckalster som utgått från tryckeriet. I denna skyldig- het har inte gjorts något undantag för bild- eller tillfällighetstryck, vilket sålunda även skall förvaras. Utredningen har funnit dessa bestämmelser otillräckliga i två avseenden. Dels omfattas inte screenföretag av bestäm- melserna, dels synes ett år utgöra en för kort
förvaringstid från här avsedd kontrollsyn- punkt. Utredningen har vid avvägning av den belastning en utsträckt förvaringstid skulle medföra för tryckerierna och de krav som kontrollbehovet ställer funnit att förvarings- tiden bör sättas till två år. Härigenom ökas kontrollmöjligheterna i viss omfattning utan att tryckerierna oskäligt betungas med att förvara trycksakerna.
Det finns skäl som talar för att skatteplik- tiga trycksaker bör förses med beteckning som visar att den skattskyldige bedömt dessa vara skattepliktiga. Kontrollen skulle under- lättas om tryckeriets bedömning på detta sätt blev offentlig. Häremot står att de skattskyldiga skulle åsamkas besvär och vissa kostnader om reklamtrycksaker måste förses med särskild beteckning. Vid import av trycksaker uppkommer svårigheter att förse dessa med beteckning. Vid en samlad be- dömning finner utredningen att de skattskyl- diga för närvarande inte bör åläggas att förse skattepliktiga trycksaker med beteckning av nu aktuellt slag. Om behov av kontrollmöj- ligheter utöver de föreslagna senare skulle visa sig föreligga, kan frågan på nytt väckas av beskattningsmyndigheten.
6.6.7. Mässor och utställningar
Någon klar och entydig definition av vad som avses med begreppen mässor och utställ- ningar synes inte föreligga. Man kan betrakta mässor och utställningar antingen som en länk mellan försäljning och reklam eller som ett utökat reklamprogram med i vissa fall element av försäljning.
För utredningen har det varit angeläget att vid övervägandena utgå från en så vid defini- tion som möjligt, d v 5 att ta med alla typer av arrangemang, som inte kan betraktas som normala försäljningsställen och därefter av- göra i vilken utsträckning beskattning bör ske.
Utredningen anser att man bör skilja mellan arrangemang med kort varaktighet och permanenta arrangemang. Vidare bör hänsyn tas till om försäljning förekommer, om åtgärden riktar sig till allmänheten eller
en sluten krets av personer och om åtgärden riktar sig till svensk eller internationell publik.
Permanenta utställningar för ett eller flera företag förekommer i stor utsträckning, ibland i ett företags egna lokaler, i andra fall i särskild förhyrd lokal. Ofta förekommer försäljning på dessa utställningar. Enligt ut- redningens mening bör beskattningsfrågan inte vara beroende av om permanent utställ- ning sker i egen lokal eller i annan lokal. Med hänsyn till att det inte synes möjligt att beskatta utställningar i egna lokaler bör permanenta utställningar lämnas utanför be- skattningen.
Tillfälliga mässor och utställningar på vilka utställare bedriver försäljning av utställ- da alster kan närmast jämställas med tillfälli- ga försäljningsställen och bör ej beskattas. Sker sådan försäljning inte alls eller i begrän— sad omfattning bör, med hänsyn till utred- ningens allmänna utgångspunkter för be- skattningen, reklam på sådana mässor och utställningar anses vara skattepliktig.
Om en mässa eller utställning riktar sig till så gott som uteslutande internationell publik
bör den — eftersom beskattningen skall omfatta åtgärder riktade mot den svenska marknaden 4 inte beskattas. Fråga om
skattefrihet i dylika situationer bör prövas från fall till fall av riksskatteverket.
Mässa eller utställning som arrangeras i anslutning till föreningsmöte, kongress, kon- ferens eller liknande och som ej är öppen för allmänheten bör ej omfattas av beskattning- en.
Beskattningen av icke permanenta mässor och utställningar bör utformas som en skatt på upplåtet utrymme, den s k monterhyran. Skattskyldigheten bör åvila arrangören. Som arrangör bör den anses, som uppbär monter- hyrorna från utställarna.
6.6.8 Demonstrationer
Stora svårigheter föreligger att avgöra vad som är en demonstration och vad som är ett mera normalt förevisande av en produkt. I det fall demonstration sker med anlitande av
särskilt företag som mot ersättning demon- strerar produkter skulle en beskattning i och för sig kunna ske. I andra fall däremot, tex när demonstrationen sköts av personal, som är anställd hos tillverkaren, grossisten eller återförsäljaren och där ersättningen, i den mån sådan utgår, kan delas mellan flera företag eller ingå i prissättningen för de demonstrerade produkterna blir en beskatt- ning mycket besvärlig att genomföra. Utred- ningen har därför funnit att demonstrationer av produkter bör ställas utanför beskattning- en. Undantaget torde inte medföra några negativa effekter på möjligheterna att uppnå syftet med beskattningen av reklamen eller på beskattningens neutralitet.
6.6.9. Varuprover, avsedda för konsumenter
Varuprover som lämnas till konsumenter utan vederlag kan betraktas som en form av reklam. [ många fall framgår inte av varupro- vets utseende eller utformning att provet är avsett för reklamändamål. Redan denna omständighet gör det svårt att genomföra en beskattning i någon form av sådana varupro- ver. Det skulle även vara svårt att bestämma det värde på vilket pålagan skall beräknas. Även om det i och för sig skulle vara önskvärt att reklam i form av varuprover beskattas, får svårigheterna att genomföra en sådan beskattning bedömas så stora, att en beskattning inte bör ske.
6.6.10. Gåvor och presentreklam
Presentreklam är ett mycket heterogent om- råde, där det i betydande utsträckning före- kommer varor som inte i sig själva ger uttryck för ett reklamsyfte. Det förekommer också att varor, som klart kan sägas ha ett reklamsyfte säljs i den allmänna handeln som en vanlig omsättningsvara.
Det bör nämnas att sådana gåvor, om de över huvud skall vara avdragsgilla vid in- komsttaxeringen, skall kunna betraktas som representation. Praxis synes i detta avseende vara restriktiv. Det kan bl a därför antas att gåvoreklam är av förhållandevis liten bety-
Enligt utredningens uppfattning skulle det vara förenat med stora praktiska svårigheter att åstadkomma en reklambeskattning på detta område. På sin höjd skulle det kunna vara möjligt att åstadkomma en beskattning begränsad till sådana varor som tveklöst kan bedömas som anskaffade i reklamsyfte. När det gäller presentreklam bör beaktas, att beskattning av denna skulle medföra skatt- skyldighet för företag som huvudsakligen står utanför den egentliga reklambranschen och som därmed också väsentligen bedriver verksamhet utanför reklamskattens tillämp- ningsområde. Detta förhållande innebär sär- skilda praktiska komplikationer.
Varor, avsedda att användas för reklam, kan säljas inom landet eller införas till landet utan att ha karaktär av reklamvaror. De förses därefter med reklamtext och delas ut i reklamsyfte. Så är ofta fallet med tex fickalmanackor som efter inköpet eller inför- seln förses med företagsnamn eller annan text i reklamsyfte. Det är inte möjligt att ta ut reklamskatt på sådana varor innan de fått karaktär av reklamvaror. Att beskatta endast påförande av namn e dyl på varan skulle inte medföra en adekvat beskattning. I stället skulle få övervägas att beskatta användandet av de med reklamtext försedda varorna, d v s en form av uttagsbeskattning. Därvid skulle det föreligga betydande svårigheter att be- stämma beskattningsvärdet, framförallt i de fall varan inkommit från utlandet eller för- setts med reklamtext av det företag för vars räkning reklamen sprids. Av anförda skäl bör reklam som här avses ställas utanför beskatt- ningen.
6.6.1 1 Butiks- och återförsäljarmaterial
[ annat sammanhang har utredningen för- ordat att affischering och ljudåtergivning beskattas för offentliggörandet. Detta gäller även om sådan reklam görs i butikslokal, när reklamen avser annat än sådant som till- handahålls i lokalen. Vidare har uttalats att beskattning bör ske av framställningen av affischer och andra reklamtrycksaker, som
förekommer eller delas ut i en butikslokal. I fråga om demonstrationer och utlämnande av varuprover eller gåvor har föreslagits att dessa åtgärder bör ställas utanför beskatt- ningen.
I detta avsnitt däremot behandlas frågan om beskattning av material, som används vid butiksreklam eller av återförsäljare och som inte är att hänföra till sådan reklam som berörts i det föregående. Kundernas upp- märksamhet på de produkter eller tjänster som erbjuds kan väckas genom butiks- arrangemang av skilda slag. Så kan tex särskilda stånd byggas upp och miljöer eller landskap arrangeras. Vidare kan varorna exponeras i skyltfönster. Därvid kan använ- das dekorationsmaterial, virke, papp mm, som i detta sammanhang alltså används för reklamändamål. Beskattning av sådant mate- rial skulle ske hos den som tillhandahåller materialet. En sådan beskattning ter sig mycket svår att upprätthålla och kontrollera, eftersom det inte gäller varor som vid om- sättningstillfället framstår som avsedda för reklamändamål. Liknande svårigheter skulle uppstå vid beskattning hos den som använ- der materialet för reklamändamål genom en skatt på eget uttag. Utredningen har därför funnit, att här avsett material för butiksre- klam bör ställas utanför beskattningen. Mot- svarande bör gälla även för återförsäljar- material.
6.6.12. Lämnade reklambidrag
Beskattning av reklam sker genom att den som köpt reklam får betala skatt på brutto- kostnaden för reklamen. Något behov av att därutöver beskatta reklambidrag hos bidrags- givaren kan inte anses föreligga. Sker sådant bidrag dolt, tex genom en anpassning av prissättningen på de varor för vilka reklam sker, torde en beskattning av bidraget för övrigt inte vara praktiskt möjlig.
6.6.13. Ersättning till reklambyråer och kostnader för egen reklamavdelning
Ersättning till reklambyråer kan utgå på flera olika grunder. I vissa fall har ersättningen formen av provision eller rabatt på gällande reklampriser. [ andra fall uppbär reklamby- rån ersättning på grundval av tidsdebitering, varvid ersättningen kan avse såväl framställt reklammaterial som idémässig utformning, reklamundersökning eller konsultuppdrag. Frågan huruvida ersättning till reklambyråer bör beskattas kan inte bedömas för sig. Den måste ses i sammanhang med frågan om beskattning av kostnader för reklam som ett företag producerar för egen räkning. Därmed avses inte endast kostnader för en särskild avdelning som inom företaget sysslar med företagets egen reklam utan i princip alla kostnader för framställning av reklam iegen regi. Skatt på kostnader för egen reklampro- duktion är tekniskt sett att betrakta som skatt på uttag av egna reklamtjänster.
Eftersom det här är fråga om kostnader som helt eller delvis kan ha avseende på reklam, vilken i princip bör omfattas av en reklamskatt, ligger det nära till hands att inrymma dessa slag av reklamkostnader under beskattningen. Detta skulle vara ägnat att tillgodose kravet på en neutralt verkande skatt.
En beskattning även av kostnader för egenproducerad reklam innebär att skatt- skyldighet kommer att åvila reklamköpare här i landet. Detta medför visst tillskott i antalet skattskyldiga. Men det är inte i detta avseende som skatt på egen reklamverksam- het inger betänkligheter utan med hänsyn till dels svårigheterna att värdera skatteunderla- get, dels komplikationer förbundna med lm- port av reklam.
Det torde många gånger vara så gott som ogörligt att göra en någorlunda exakt värde- ring av alla de insatser som ett företag gör i eller i anslutning till den egna reklamavdel- ningen. I åtskilliga fall torde de arbetsuppgif- ter som avser sådan reklam vara fördelade på flera befattningshavare och utgöra endast en del av eller mer eller mindre tillfälligt inslag i
de vanliga arbetsuppgifterna. I sådana fall skulle det vara synnerligen svårt att göra en kostnadsmässig värdering och nära nog ogör- ligt att kontrollera rimligheten av denna värdering. Det synes därför ofrånkomligt att man i fråga om företag med egen reklamav- delning skulle få nöja sig med en schablon- mässig bestämning som på ett någorlunda rimligt sätt under beskattningen inrymmer företagets kostnader för sådan avdelning. Härvid kan man tänka sig att lönekostnader skall medräknas endast om och i den mån en anställd till minst en viss andel, t ex 25 %, av arbetstiden är sysselsatt med företagets re- klam. En sådan beräkningsgrund skulle dock ge ett oftast missvisande resultat och inbjuda till åtgärder inom företaget i syfte att kring- gå en skattebeläggning. Sådana åtgärder skulle svårligen kunna upptäckas i kontroll- sammanhang.
Svårigheterna att upprätthålla en beskatt- ning av reklamimporten bör som redan antytts, särskilt beaktas. Man kan inte helt utesluta att reklamköparna skulle gå över till att anlita utländska eller i utlandet etable- rade reklamföretag för att därmed undgå viss del av skatten.
Utredningen har funnit att svårigheterna att skapa en likformig och tillförlitlig be- skattning av ersättning till reklambyråer och av egen reklamverksamhet är så stora, att beskattning härav inte bör ske.
6.6.14. PR och goodwillskapande åtgärder, reklamundersökningar m m
De skäl utredningen anfört för att beskatt- ning inte bör ske av ersättning till reklamby- råer eller av kostnader för egen reklamavdel- ning inom ett företag gäller i allt väsentligt också i fråga om beskattning av PR— och goodwillskapande åtgärder samt reklamun- dersökningar. Dessa utförs i viss utsträckning inom det egna företaget. Det kan också förekomma, även om förhållandet inte är vanligt, att utländska företag tillhandahåller sådana tjänster eller undersökningar i Sveri- ge. I sistnämnda fall torde beskattning inte kunna upprätthållas. Enligt utredningens me-
ning bör ifrågavarande åtgärder och under- sökningar inte falla inom beskattningsområ- det.
6.6.15. Övriga påverkansfaktorer
Enligt Internationella Handelskammarens in- delningsschema är förpackningar, butiks- skyltning, publicitet, kostnader för bra affärslägen eller hög standard på lokaler och personlig försäljning inte att betrakta som reklam. Som utredningen framhållit i avsnitt 6.6.1 är den definition av reklambegreppet, som utredningen valt att använda i skatte- sammanhang, något vidare. Därunder kan i och för sig inrymmas nu avsedda påverkans- faktorer.
Otvivelaktigt utformas i många fall för- packningar, butiksskyltning etc så att de innehåller klara inslag av reklam. Utredning- en har dock, huvudsakligen av praktiska skäl, ansett det omöjligt att beskatta dessa på- verkansfaktorer. Det går inte att beräkna hur stor del av en förpackningskostnad eller av lokalkostnader och personlig försäljning som hänför sig till reklam. I fråga om butiksskylt- ning hänvisas till avsnitt 6.6.11. Utredningen anser därför att nu behandlade påverkansfak- torer bör falla utanför beskattningen.
6.6.16. Sammanfattning av utredningens för- slag beträffande beskattningsområdet
Utredningen har i skattehänseende definierat reklam som meddelande med syfte att åstad- komma eller främja avsättning av vara, fastig- het, nyttighet, rättighet eller tjänst.
Med utgångspunkt i denna grundläggande definition har utredningen föreslagit att re— klamskatten skall omfatta annonsering i dagspress, populärpress och andra publika- tioner eller trycksaker. Skatten skall vidare omfatta film- och teaterreklam, trafikreklam och annan utomhusreklam, reklamtrycksa- ker samt reklam på vissa mässor och utställ- ningar. Beskattning skall ske av upplåtelse av utrymme för reklam eller, när det gäller reklamtrycksaker, av framställningen av dessa.
På följande sidor redovisas i tabellform omfattningen av det skattepliktiga reklam- området och grunderna för beskattningen av olika reklamformer.
6.7 Skattskyldighet
I ett punktskattesystem är normalt den skattskyldig som yrkesmässigt tillhandahåller skatteobjekten. Så bör vara fallet även i fråga om reklamskatten.
Begreppet yrkesmässig bör lämpligen ges i huvudsak samma innebörd som i mervärde- skattehänseende. Enligt MF anses verksam— het som yrkesmässig, när inkomsten därav utgör inkomst av rörelse eller av jordbruks- fastighet eller annan fastighet enligt kommu- nalskattelagen. Även i andra fall kan verk- samhet anses som yrkesmässig i mervärde- skattesammanhang, nämligen om verksamhe- ten innefattar inte enbart enstaka försäljning eller uttag av vara.
I första hand är det alltså reklarnsäljarna som blir skattskyldiga till reklamskatt. Här- till kommer skattskyldighet för företag som framställer reklamtrycksaker för egen re— klam. Med det beskattningsområde som ut- redningen förordat i det föregående kommer skattskyldighet att påvila utgivare eller ägare av annonsorgan, tryckerier som framställer reklamtrycksaker, den som för reklamköpa- res räkning ombesörjer film- eller ljudreklam, trafikreklam och annan utomhusreklam samt den som arrangerar sådant deltagande i mäs- sor och utställningar som föreslås bli beskat— tat.
Det förekommer att den som ger ut en trycksak eller disponerar ett utrymme som används för reklam, t. ex. butikslokal, fastig- het, sportanläggning eller trafrkmedel, upplå- ter till ett fristående reklamföretag att ha hand om den reklam som skall få ske på utrymmet. Det särskilda reklamföretaget (eller mellanledet) kan äga rätt att träffa avtal om upplåtelse av utrymme för reklam- ändamål och uppbära ersättning härför av reklamköparna. Lokalinnehavaren, fastig- hetsägaren etc. kan därvid få ersättning för sin upplåtelse med ett fast belopp eller med
Reklamform Reklam för Beskattningsvärde annan än mediainne— niediainne- havaren havaren 1. Annons i A. allmän nyhetstidning populärtidning facktidning annan trycksak, utom Beskattas ej: Vederlaget för eller sådan som avses i B annons avseende saluvärdet av offentlig- eller C Beskattas trycksaken görandet (annonsin- föringen) bilaga till nu avsedd Beskattas: tidning eller trycksak i annan reklam övrigt utom bilaga som utgör reklamtrycksak B. medlem sblad och perio- Beskattas ej Beskattas ej disk publikation enligt 8 5 6 MF eller i bilaga därtill C. reklamtrycksak Beskattas Beskattas ej Vederlaget för eller bilaga till reklamtrycksak Beskattas Beskattas ej: saluvärdet av offentlig- när bilagan utgör görandet (annonsin- reklamtrycksak föringen) Beskattas: i annat fall 2. Trafik- och annan Beskattas Beskattas ej: Vederlaget för eller utomhusreklam a) reklam avseende saluvärdet av offentlig- utrymmet som sådant görandet (upplåtelse av reklamutrymme) b) reklam som görs i eller utanför företags butikslokal etc, när reklamen avser före- taget eller varor som tillhandahålls i lokalen. Beskattas: annan reklam 3. Filmreklam och tearerreklam Beskattas Beskattas ej: Vederlaget för eller
a) reklam avseende reklamformen
b) reklam avseende sådan verksamhet som bedrivs där reklamen sker
Beskattas: annan reklam
saluvärdet av offentlig- görandet (visningen)
Reklamform Reklam för Beskattningsvärde annan än mediainne- mediainne- havaren havaren 4. Mässor och utställningar A. permanenta tillfälliga: om försäljningen av utställda varor är ett väsentligt inslag Beskattas Beskattas ej ej för internationell publik i anslutning till kongress etc. och ej öppna för allmänheten B. övriga Beskattas Beskattas ej: Vederlaget för eller reklam på mässan saluvärdet av offentlig- eller utställningen görandet (”monterhyran”) för densamma Beskattas: annan reklam 5. Reklamtrycksaker Beskattas Beskattas Särskilt angivna fram-
ställningskostnader. I fråga om postorderkatalog kan viss reducering av skatten ske.
Anm. Distribueras enligt punkt 5 skattepliktig reklamtrycksak som bilaga till publikation eller annan trycksak (huvudtrycksak) för annans räkning beskattas därjämte distributionen i samma ordning och omfattning som gäller för annonser. Detta innebär bl. a. att huvudtrycksakens utgivare är skattskyldig för det vederlag som utgår för distributionen.
viss andel av de uttagna ersättningarna från reklamköparna. I de fall avtal träffas mellan reklamföretaget och reklamköparna bör re- klamföretaget betraktas som reklarnsäljare. Skattskyldigheten bör alltså åvila reklamfö- retag och inte den som upplåter utrymme. Ingås däremot avtal direkt mellan reklamkö- pare och lokalinnehavaren bör skattskyldig- heten åvila den sistnämnde, även om upplå- telsen för reklamändamål sker genom med- verkan av agent eller annat motsvarande ombud.
Placeringen av reklamfilm för visning på biograf eller annat visningsställe sker i regel under medverkan av särskilda s.k. reklam- filmbyråer. Dessa byråer bör i överensstäm- melse med det nyss anförda anses som re-
klamsäljare och därmed som skattskyldiga till reklamskatt. Endast om reklamköparen träffar avtal direkt med ett biografföretag (biografägare) om visning av reklamfilm, bör skattskyldighet uppkomma för biografföre- tag.
Vad nu anförts bör äga motsvarande till- lämpning, när utgivare av reklamtrycksak träffar avtal med tryckeri om att tryckeriet skall anskaffa annonser i trycksakerna och uppbära likviden härför och kostnaden för själva trycksaken reduceras i förhållande till annonsintäktema. I sådant fall bör skattskyl- dighet föreligga för tryckeriet även i fråga om annonsintäktema.
I detta sammanhang bör nämnas även det fallet att tryckeri eller annat företag, som
åtagit sig att framställa en reklamtrycksak, anlitar annat tryckeri eller annat företag, t. ex. sätteri, för att fullgöra uppdraget. Skattskyldighet bör inte föreligga för sådan underleverantör, utan det företag, som åtagit sig uppdraget gentemot reklamköparen, bör ensamt svara för skatten på grundval av det totala debiterade priset.
6.8 Beskattningsvärde m. m.
Beskattningsvärdet för skattepliktig reklam bör i allt väsentligt bestämmas på samma sätt som gäller i fråga om mervärdeskatt och annonsskatt. De regler som gäller mervärde- skatten har nu tillämpats i tre år. Enligt vad utredningen erfarit har MFzs regler i detta avseende varit tillfredsställande.
På en punkt får dock avvikelse från dessa regler övervägas. Det gäller beskattningen av reklamtrycksaker. Dessa företer den olikhe- ten i förhållande till övrig reklam att endast framställningskostnaden skall utgöra beskatt- ningsvärde. Detta medför att beskattningen av trycksaker träffar en mindre andel av de totala kostnaderna än när det gäller annonse- ring. Utredningen har övervägt olika sätt att utjämna olikheterna i dessa beskattningsvär- den. Därvid är det, såvitt utredningen kunnat finna, förenat med minst risk för olikformig beskattning om i beskattningsvärdet för trycksaker inryms inte bara tryckningen som sådan utan också kostnad för sättning, klichéer m rn och bokbinderiarbete.
Metoden medför inga komplikationer när den som utför tryckningen också utför öv- rigt arbete. Utförs övrigt arbete däremot av annan får värdet av detta inräknas ibeskatt- ningsvärdet med ledning av uppgifter från beställaren eller efter en skälighetsbedöm- ning från tryckeriets sida.
En särskild fråga är hur beskattningsvärdet bör beräknas i de fall då ombud tillgodoförs provision eller annan gottgörelse av reklam- säljaren. I annonsskatten beskattas endast det vederlag som publikationens utgivare faktiskt uppbär, vilket betyder att provision o dyl inte inräknas i beskattningsvärdet. Viss kritik har riktats mot detta förhållande, som
angivits gynna annonsering via reklamför- medlare.
Utredningen har dock funnit att denna kritik inte bör tillmätas avgörande betydelse vid bestämning av beskattningsvärdet. I de fall reklarnsäljare debiterar visst nettopris för reklam kan beskattningen inte omfatta annat än detta pris. Tillhandahålls reklamen via reklamförmedlare skulle man, för att kunna beskatta även dennes vederlag för förrned- lingen, få införa skattskyldighet för reklam- byråer m fl. Som utredningen tidigare angivit bör ersättning till reklambyråer inte beskat- tas. Provision eller annan gottgörelse som tillgodoförs reklamförmedlare kan betraktas som en definitiv rabatt; den lämnas i huvud- sak till vissa större kunder som i många fall kan framstå närmast som återförsäljare. Ut- redningen har därför funnit att beskatt- ningen — i likhet med vad som nu gäller för annonsskatten — bör träffa det faktiska ve- derlag som reklamsäljaren erhåller.
I beskattningsvärdet bör ej inräknas rabatt som direkt avgår från likviden för skatteplik- tig reklam. Det är med andra ord det belopp som den skattskyldige faktiskt erhåller, ex- klusive skatt, som beskattas. Vid redovisning av skatt på grundval av utfärdade fakturor eller motsvarande handlingar bör beskatt- ningsvärdet utgöras av det avtalade priset enligt sådan handling, inräknat avtalade pris- tillägg. Utställs växel eller annat skuldebrev för betalningen kommer beskattningsvärdet att bestå av belopp enligt sådan handling med tillägg för kontant betalning som därut- över erläggs. Vidare bör s k villkorliga rabat- ter, d v s kassarabatter som åtnjuts endast då betalning sker inom viss tid, inräknas i be- skattningsvärdet. Avdrag bör inte få göras för diskonto vid diskontering av växel eller annat skuldebrev. Utges bonus, rabatt eller återbäring i efterhand bör detta kunna för- anleda justering av skatt att betala för den period då förmånen utges. Detta bör givetvis gälla endast i de fall reklamskatt utgått för den transaktion till vilken förmånen hänför sig.
Beskattning av egenproducerad reklam bör ske med ledning av det allmänna saluvär-
det av den skattepliktiga reklamen. Det bör därvid vara möjligt att ta hänsyn till even- tuella mängdrabatter eller liknande som utomstående kund normalt åtnjuter.
6.9 Redovisningsskyldighet
Såsom tidigare uttalats är det önskvärt av praktiska och administrativa skäl att antalet skattskyldiga inte blir alltför stort. Enligt utredningens förslag omfattar skattskyldig- het alla företag med viss verksamhet obe- roende av dennas storlek. Det är därför motiverat att, i likhet med vad som gäller både mervärdeskatten och annonsskatten, anknyta skyldigheten att redovisa reklam- skatt till storleken av verksamheten. En gränsdragning på olika nivåer har övervägts. Ett ställningstagande på denna punkt måste grundas på en sammanvägning av önskemål om likformig beskattning och enkel admi- nistration. Gränsen bör med andra ord dras så att ett märkbart bortfall av skattskyldiga uppkommer samtidigt som de som faller utanför redovisningsskyldigheten inte obehö- rigt gynnas.
Som redan tidigare angivits har utred- ningen stannat för att föreslå att gränsen dras vid en skattepliktig omsättning om 60 000 kr per år. Detta innebär att tidnings- utgivare, tryckerier mfl som har en lägre skattepliktig årsomsättning än 60 000 kr inte behöver redovisa reklamskatt till beskatt- ningsmyndigheten. Detta utgör utan tvivel en förmån för den skattskyldige. Värdet därav reduceras dock genom att skattebelop- pet skall redovisas som inkomst i inkomst- deklarationen.
Redovisningsskyldigheten bör vara anknu- ten till den skattskyldiges hela verksamhet. Ger skattskyldig tex ut mer än en publika- tion eller äger han mer än en fastighet på vilken han upplåter plats för reklamskyltar, bör frigränsen gälla hans totala skattepliktiga reklamintäkter.
I detta sammanhang bör också behandlas frågan om de skattskyldiga har skyldighet eller rättighet att debitera reklamskatt på sina kunder. Att sådan rättighet föreligger
för den som är redovisningsskyldig framstår som självklart. Även den som inte är redovis- ningsskyldig bör ha en möjlighet att debitera reklamskatt. ] många fall kommer det nämli- gen att vara svårt för den skattskyldige att i förväg korrekt beräkna storleken av den skattepliktiga omsättningen. För säkerhets skull måste han då ha möjlighet att ta ut skatt av sina kunder för att kunna betala skatten om det i efterhand visar sig att gränsen 60 000 kr överskridits. Skäl förelig- ger dock inte att kräva att skatt alltid skall debiteras eller att den skall debiteras öppet.
Gränsen 60 000 kr är avsedd att tillämpas för skattskyldig som utför skattepliktig re- ldam för annans räkning. Det finns anledning att utgå från att kund till sådan skattskyldig får betala reklamskatt till den skattskyldige. Den som framställer skattepliktig reklam för egen räkning är i princip skattskyldig här- för. Om samma gräns för redovisningsskyl— dighet tillämpas i detta fall kommer reklam upp till 60 000 kr att bli helt skattefri. En sådan effekt kan verka diskriminerande för övriga skattskyldiga, främst tryckerierna. Ut- redningen har därför funnit att en gräns visserligen bör finnas av praktiska skäl, men att den kan dras vid 30 000 kr.
Det är enligt utredningens mening mycket svårt att bedöma verkningarna av de nu föreslagna reglerna. Beskattningsmyndighe- ten bör därför med uppmärksamhet följa utvecklingen på området, tex om reglerna orsakar bolagsbildningar eller ger upphov till andra transaktioner som motiveras enbart av skatteskäl. Skulle tendenser visa sig till obe- hörigt utnyttjande av dessa regler, bör det ankomma på beskattningsmyndigheten att ta initiativ till erforderliga ändringar.
Utredningen har övervägt huruvida be- stämmelsen om gränsen för redovisningsskyl- dighet bör kombineras med regler om visst skattefritt belopp, ett s k bottenavdrag, som skulle få utnyttjas av samtliga skattskyldiga. Vid skattepliktig omsättning som till storle- ken ligger i närheten av den föreslagna grän- sen för redovisningsskyldighet skulle nämli- gen uppkomma vissa tröskeleffekter av delvis olika innebörd för tryckerier och beställare
För tryckerier som inte brukar befatta sig med reklamtrycksaker skulle det löna sig att ta sådana beställningar upp till ett värde strax under gränsen. För alla tryckerier skul- le beställningar som innebar att tryckeriet hamnade på eller strax ovanför gränsen bli direkt olönsamma, eftersom tryckeriet då skulle bli redovisningsskyldigt för skatt inte bara för den del av omsättningen som över- skrider gränsen utan även för hela omsätt- ningen upp till gränsen.
För beställare med egen tryckpress och med en reklamtrycksaksproduktion som ba- ra obetydligt överskrider gränsen skulle det bli lönsamt att låta producera den överskju- tande delen hos annan skattskyldig för att slippa redovisningsskyldighet.
De berörda tröskeleffekterna kan undvi- kas om det belopp som utgör gräns för redovisningsskyldighet samtidigt får utgöra ett bottenavdrag som tillkommer även de redovisningsskyldiga. Ett sådant bottenav- drag skulle å andra sidan öka de skattemässi- ga fördelarna för företag med egen tryck- press jämfört med beställare som anlitar utomstående tryckeri.
Vad nu anförts kan i allt väsentligt tilläm- pas även i fråga om annan reklam för egen verksamhet än sådan som återges i egenpro- ducerad reklamtrycksak.
De berörda tröskeleffekterna kan i vissa lägen medföra en från andra synpunkter mindre lämplig resursallokering. Med hänsyn till storleken av de belopp, som det här är fråga om, torde dock dessa effekter kunna accepteras. Utredningen förordar därför att något allmänt bottenavdrag inte införs. Frå- gan om bottenavdrag för pressen behandlas av utredningen i kapitel 7.
6.10 Import av reklam
Som nämnts tidigare i olika sammanhang kan reklamskatten inte begränsas till enbart reklam som framställts inom landet. Med hänsyn till kravet på konkurrensneutraliteti beskattningen måste skatten också omfatta reklam som införs till landet för att användas
här, när det rör sig om sådan reklam som är skattepliktig vid framställning inom landet. Införsel av sådan reklam bör beskattas oav- sett om det är fråga om reklam för svenskt eller utländskt företags räkning.
Med den av utredningen i det föregående förordade utformningen av beskattningsom- rådet blir det aktuellt att beskatta endast införsel av reklamtrycksaker. Beskattningen är i övrigt utformad som en skatt på media- kostnaderna, d v s på offentliggörandet häri landet, och därmed bortfaller här frågan om importbeskattning.
Beskattning av reklamtrycksaker som in- förs till landet bör knytas till den skatteplikt som gäller för inom landet framställda tryck- saker. Bestämmelserna som reglerar skatte- plikten i fråga om reklamtrycksaker bör således gälla såväl inom landet framställda som importerade reklamtrycksaker.
Vid en reklambeskattning enligt den för- ordade punktskattemodellen är det naturligt att importen av skattepliktiga reklamtrycksa- ker beskattas i samband med införseln och att skatten därvid tas ut av tullverket i samma ordning som gäller för tull. Detta innebär att skyldigheten att erlägga reklam- skatt vid införsel åläggs den som itullhänse- ende är att anse som varuhavare. I princip betyder detta en till reklamköparna knuten skattskyldighet.
I fråga om beskattningen inom landet kommer skattskyldighet att åvila i första hand reklarnsäljarna. Vissa reklamköpare, som i egen regi utför sin reklam, kommer också att vara skattskyldiga. Man har att räkna med att skattskyldig för verksamhet inom landet också kan importera skatteplik- tig reklam. Därmed uppkommer frågan om sådan skattskyldig skall kunna skattefritt införa reklam och själv svara för beskatt- ningen av den importerade reklamen. Utred- ningen anser dock att det skulle vara förenat med praktiska fördelar, om importbeskatt- ningen i princip görs generell och att sålunda skatteuttaget bestäms enbart av varans art utan hänsynstagande även till importörens ställning. Utredningen förordar därför en i princip generell importbeskattning av re-
För bestämning av importvaras värde vid tullbeläggning gäller särskilda regler i tull- taxeringsförordningen. I princip kan sägas att varas tullvärde utgörs av cif-värdet. I fråga om andra indirekta skatter som är utformade som värdeskatter gäller allmänt, att beskattningen av importerade varor grun- das på tullvärdet. Utredningen anser att det- ta värde bör utgöra beskattningsvärdet även för reklamskatt som skall tas ut för importe- rade skattepliktiga reklamtrycksaker. I all- mänhet torde detta ge en beskattning som är likvärdig med beskattningen av reklamtryck- saker framställda inom landet. Anknyt- ningen av beskattningen av sistnämnda re- klamtrycksaker till framställningskostnader- na kan dock tänkas i vissa fall medföra, att en beskattning av importerade reklamtryck- saker enligt tullvärdet skulle medföra en högre beskattning av importen. Utredningen anser därför att huvudregeln om en import- beskattning på grundval av tullvärdet bör kompletteras med en regel av innebörd att skatt får beräknas på ett lägre värde än tullvärdet, om det kan visas att skatten annars skulle bli högre än om reklamtrycksa- ken framställts här i landet.
När det gäller reklamtrycksaker, som in- förs med posten, vill utredningen framhålla följande.
Vad först beträffar beskattningen av re- klamtrycksaker, som skickas hit i postpaket, synes några praktiska svårigheter inte behöva uppkomma. Vid den sk postförtullningen kan nämligen postverket ta ut reklamskatten samtidigt med tull och andra införselavgifter, t ex mervärdeskatt, när paketet lämnas ut till adressaten. Normalt torde adressaten i dessa fall vara reklamköpare eller ombud för den- ne.
Reklamtrycksaker inkommer emellertid från utlandet även som brev eller som tryck- sak (posttrycksak). Härvidlag är det mass- sändningar av posttrycksaker som har det största intresset från reklambeskattningssyn- punkt. När det gäller reklamtrycksaker, som skickas såsom brev, är det i regel inte fråga om massändningar, i varje fall inte mera
betydande sådana. Några praktiska möjlighe- ter — bl a med hänsyn till posthemligheten — att beskatta dessa försändelser föreligger inte heller. En beskattning av reklamtrycksaker, som skickas från utlandet med posten, måste därför ta sikte på massändningar av post- trycksaker. Kan en beskattning av sådana sändningar ske uppnås enligt utredningens mening det väsentligaste syftet.
Innan utredningen går närmare in på frå- gan om beskattning av massändningar av posttrycksaker från utlandet, bör framhållas följande. I det fall person eller företag med hemvist i Sverige inlämnar posttrycksaker i utlandet för befordran med post till vårt land, är det svenska postverket enligt världs- postkonventionen inte skyldigt att här ilan- det distribuera sådana försändelser, om det gäller ett större antal eller om inlämningen skett i utlandet i avsikt att draga fördel av lägre porten. Poststyrelsen meddelade i hös— tas Världspostunionens internationella byrå att det svenska postverket ämnade strikt tillämpa världspostkonventionens bestämmel- ser på denna punkt och avsåg att återsända, alternativt lösenbelägga försändelserna allt- efter vad som från praktisk synpunkt syntes lämpligast. Poststyrelsens meddelande här in- tagits i Världspostunionens cirkulär till samt- liga medlemsländer. Vidare har poststyrelsen i skrivelser till samtliga medlemsländer i den västeuropeiska post- och teleorganisationen CEPT närmare kommenterat det förfarings- sätt som det svenska postverket kommer att tillämpa. Genom bl a här nämnda åtgärder har poststyrelsen velat i möjligaste mån före- bygga att svenska företag, som låter trycka reklamtrycksaker hos tryckeri i utlandet, distribuerar dessa därifrån i massändningar såsom posttrycksaker till Sverige. För sådana massändningar skulle nämligen det svenska postverket eljest icke erhålla några portoin- täkter. I den mån distribution likväl skulle ske, bör sändningar av detta slag beskattas enligt samma regler som i det följande före- slås i fråga om andra massändningar från utlandet.
Vad härefter angår posttrycksaker, som utländska personer eller företag skickar till
Sverige, bör — såsom ovan förordats — be- skattningen av praktiska och skattetekniska skäl begränsas till massändningar. Enligt re- klamutredningens uppfattning bör i detta sammanhang såsom massändning betecknas sändning omfattande förslagsvis minst 500 trycksaker. Det bör ankomma på postverket och tullverket att i samråd meddela här erforderliga tillämpningsföreskrifter.
Enligt upplysning från poststyrelsens sek- tion för internationella posttransporter bru- kar sådana massändningar inkomma från ett relativt begränsat antal länder. Erfarenhets- mässigt utgörs avsändarna huvudsakligen av företag, som år efter år bearbetar den svenska marknaden med här åsyftade re- klamtrycksaker. Vanligtvis är det fråga om läkemedelsföretag, internationella tidnings- företag, företag som säljer vissa trädgårdspro- dukter etc. Med hänsyn till bla anförda förhållanden föreligger i regel inga större praktiska svårigheter att vid postbehand- lingen identifiera sådana massändningar.
När det gäller dessa sändningar är det i praktiken inte möjligt att beskatta de enskil- da försändelsema och ta ut skatten av varje adressat för sig. Det är också an- tagligt att adressaten i flertalet fall skulle föredra att låta försändelsen bli behandlad som obeställbar framför att betala skatten. För att införsel av reklam i form av massänd- ning skall kunna medges och genomföras på ett för avsändaren meningsfullt sätt är det därför nödvändigt att skatten erläggs av av- sändaren i stället för av adressaterna.
Detta villkor kan uttryckas antingen som en formell skyldighet för avsändaren att betala skatten eller också på så sätt att avsändaren erbjuds möjlighet att frivilligt i eget intresse erlägga skatten i stället för adressaterna. Reklamutredningen vill för sin del lämna öppet vilken utformning av be- stämmelserna som bör ges företräde Syn- punkter och intressen, som inte finns före- trädda inom utredningen, kan härvidlag be- höva beaktas. Det bör därför ankomma på Kungl Maj:t att efter den ytterligare utred- ning, som kan krävas i berörda avseende, meddela erforderliga bestämmelser.
För att underlätta genomförandet av be- skattningen bör poststyrelsen hemställa att Världspostunionens internationella byrå in- tar ett meddelande om beskattningens hu- vudsakliga innebörd i sitt cirkulär. Detta leder till att unionens medlemsländer inför meddelandet i sina respektive posttaxor. Poststyrelsen bör vidare hos postförvalt- ningarna i de länder, varifrån företag erfaren- hetsmässigt brukar skicka massändningar till vårt land, begära att förvaltningarna särskilt underrättar nu avsedda företag om den svenska reklambeskattningen och dess prak- tiska tillämpning.
Det bör tilläggas att den föreslagna be- skattningen av posttrycksaker givetvis kan praktiskt genomföras utan att den lagfästa posthemligheten och den för postpersonalen gällande tystnadsplikten vid behandlingen av försändelser behöver i något avseende åsido- sättas.
Ytterligare en irnportskattefråga skall be- röras i detta sammanhang. Enligt gällande bestämmelser föreligger frihet från tull och annan införselavgift i viss utsträckning för material, som inkommer speciellt för här i landet anordnad mässa eller utställning. Till material hänförs vissa reklamtrycksaker. Ut- redningen förutsätter att denna särskilda fri- het från tull och införselavgift omprövas vid införandet av en reklamskatt.
6.1 1 Beskattningsförfarandet m m
En punktskatt av det slag som utredningen här förordar företer i sin allmänna upplägg- ning stora likheter med mervärdeskatten och annonsskatten. Utredningen anser att också det praktiska förfarandet bör i så hög grad som möjligt likna förfarandet i de båda angivna skatterna. Härför talar inte endast att det allmänt sett är av värde med överens- stämmande regler på olika områden utan också att de som blir skattskyldiga till re- klamskatt kan antas så gott som undantags- löst vara skattskyldiga till mervärdeskatt och i viss utsträckning till annonsskatt.
För större delen av den indirekta beskatt- ningen gäller i fråga om beskattningsförfa-
rande och praktiskt förfarande i övrigt reg- lerna i förordningen (1959:92) om förfaran- det vid viss konsumtionsbeskattning (förfa- randeförordningen). Nämnda regler gäller även i fråga om annonsskatten. Mervärde- skattens handhavande regleras i MF. Förfa- randeförordningen är av generell natur och erbjuder ett lämpligt system även i fråga om reklamskatten. Den föreslagna beskattnings- myndigheten, riksskatteverket, är redan be- skattningsmyndighet i fråga om ett flertal indirekta skatter för vilka förfarandeförord- ningen gäller.
Ett smidigt beskattningsförfarande som ger kontrollmöjligheter förutsätter att de skattskyldiga är registrerade hos beskatt- ningsmyndigheten. Registreringen bör grun- das på obligatorisk anmälan från de skatt- skyldiga. Sådan anmälan skall enligt förslag göras senast två veckor innan skattskyldighet inträder. Endast den som är redovisnings- skyldig har anmälningsplikt. Skyldigheten att redovisa skatt är inte beroende av att registrering skett. Beskattningsmyndigheten skall utfärda särskilt registreringsbevis. Re- gistreringsreglerna i övrigt föreslås utformade i enlighet med motsvarande bestämmelser för annonsskatten.
Reklamskatten måste redovisas för be- stämda redovisningsperioder. Dessa föreslås omfatta fyra kalendermånader, nämligen ja- nuari _ april, maj — augusti och september — december. Den som har en låg skatteplik- tig omsättning bör dock enligt mönster från mervärdeskatten få redovisa skatt för helt kalenderår. Det bör ankomma på beskatt- ningsmyndigheten att meddela beslut härom. Bedömningen bör göras med utgångspunkt i den årliga skattepliktiga omsättningen. En- ligt utredningens mening är det av viss bety- delse att bedömningen inte görs alltför snäv. Man bör försöka undvika att skattskyldig får redovisa skatt för löpande redovisningsperio- der trots att hans årliga omsättning iefter- hand visar sig understiga 60 000 kr. Skulle detta ändå ske någon gång, t ex därför att en skattskyldig upphör med sin verksamhet, får redan erlagd skatt återbetalas.
Deklaration bör lämnas vid samma tid-
punkt som nu gäller i fråga om mervärde- skatt och annonsskatt, dvs den femte i andra månaden efter utgången av den period deklarationen avser. Samtidigt skall skatten betalas genom insättning på särskilt postgiro- konto. Deklaration och inbetalningskort bör utformas som en handling.
Anknytningen till förfarandeförordningen innebär, att de bestämmelser som där med- delas i fråga om skattekontroll, besvärsrätt, påföljd m rn kommer att gälla även reklam- skatten.
Förfarandeförordningen är utformad med tanke på beskattningen av i första hand varor. För att dess bestämmelser skall kunna tillämpas på reklamskatten föreslår utred- ningen vissa ändringar i förordningen. För- fattningsförslag har upprättats (bilaga 12).
6.12. Inkomstberäkning
Som framgår av kapitel 3 måste beräkningar av reklamkostnademas totala storlek och fördelning på media byggas på framskrivning av delvis mycket osäkra data. För en beräk- ning av beskattningsunderlag och skattein- komst vid reklamskatt krävs dessutom en uppdelning av kostnaderna för varje media- grupp i olika kostnadsslag (t ex kliché-, sätt- nings-, trycknings- och distributionskostna- der). Även underlaget för en sådan uppdel- ning måste betraktas som mycket osäkert.
Avsikten med de uppskattningar av re- klamkostnader och beskattningsunderlag, som presenteras i tabell 6.1 är att få fram ett ungefärligt mått på det sammanlagda be- skattningsunderlaget. Delposterna för enskil- da media är synnerligen osäkra och får när- mast betraktas som steg på vägen mot en totaluppskattning. De har medtagits i tabel- len endast i syfte att belysa hur beräkningen .orts, och bör inte utnyttjas var för sig. Använda förutsättningar och beräkningsme- toder beskrivs i de följande avsnitten.
6.12.1. Reklamkostnaderna budgetåret 1972/73
Uppgifterna i tabell 6.1 om total reklamkost- nad 1972/73 baseras på framskrivning av reklamkostnaderna 1967 enligt reklamutred- ningens undersökning. Totalsiffran för direkt beräknade reklamkostnader enligt denna stu- die utgjorde 1379 milj kr, vilket belopp uppräknades med 16 %, eller till 1 600 milj kr, med hänsyn till ej medtagna bran- scher och företag. Här har utgångsvärdena för alla kostnadslag (media) uppräknats med angivna procenttal.
Värdena för 1967 har därefter framräk- nats 5 1/2 år utifrån uppskattade öknings- takter för respektive kostnadsslag, räknade i löpande priser. Uppskattningen bygger här främst på de resonemang, som förs i kapitel 3 och förutsätter att budgetåret 1972/73 i konjunkturavseende kan betraktas som ett normalår. Den årliga tillväxttakten har anta- gits utgöra 8 % för de flesta reklamformer men med följande undantag:
Annonsering i populär- och fackpress 4 % Trycksaker, butiksreklam, reklambyråtjänster, egen reklamavdelning 9,5 %
Med hänsyn till skattens förväntade vo- lymeffekt har beloppen 1972/73 för beskattade kostnadsslag därefter reducerats med 5 %.
6.122. Beskattningsunderlag
För de mediagrupper, som helt faller inom beskattningsområdet (kategori [) erhålls be- skattningsunderlaget genom att från total- kostnaden dra dels de kostnadsposter, somi respektive fall lämnas Obeskattade, dels de belopp, som bortfaller på grund av att en gräns för redovisningsskyldighet satts vid 60 000 kr.
För pressannonsering torde begränsningen i fråga om redovisningsskyldighet endast obetydligt påverka beskattningsunderlaget (storleksordning l — 3 milj kr). Däremot
medför givetvis en restitution av skatt på annonsering upp till 3 milj kr (bottenav- drag), motsvarande vad som tillämpas i nuva- rande annonsskatt, mycket påtagliga effek- ter, vilket framgår av not 2 till tabell 6.1.
Av de sammanlagda produktions- och di- stributionskostnaderna vid annonsering torde ca 90% komma att beskattas. Uppskatt- ningen av beskattningsunderlaget försvåras emellertid av att totalsiffran enligt den statis- tiska undersökningen är osäker till sin inne- börd. De företag som anlitar reklambyråer torde i flertalet fall (men inte alltid) ha redovisat kostnaderna inklusive reklambyrå- provision, vilken utgjorde drygt 15 %. För annonsörer. som själva svarat för vissa pro- duktionskostnader, är det oklart i vad mån dessa kostnader redovisats under ”annonse- ring” respektive under ”egen reklamavdel- ning”. I den följande uppskattningen av be— skattningsunderlaget har de redovisade ”to- talkostnaderna” reducerats med 10% för sådan annonsering, som förmedlas av reklam- byråer (ca två tredjedelar av den totala an- nonseringen). För övriga annonsörer har an- tagits, att hälften av produktionskostnaderna kommit att redovisas under rubriken ”an- nonsering”. Beskattningsvärdet har därför i detta fall uppskattats till 95 % av den redovi- sade totalkostnaden för annonsering.
Också för filmreklam samt trafik- och annan utomhusreklam har antagits att grän- sen för redovisningsskyldighet inte nämnvärt påverkar beskattningsunderlaget. För dessa reklamformer beskattas mediakostnaden (ut- rymme, visning) men inte produktionskost- naden. Beskattningsunderlaget har antagits utgöra 60 % av totalbeloppet för filmreklam och 80 % för trafik- och annan utomhusre- klam.
Beskattningen av reklamtrycksaker berör såväl posten trycksaker och direktreklam som viss del av butiksreklamen. Uppskatt- ningen av beskattningsunderlaget är i detta fall jämförelsevis komplicerad. Här har för det första antagits, att en fjärdedel av kost- naderna för ”butiks- och återförsäljarmate- rial” utgörs av trycksaker och därmed blir föremål för beskattning. Totalbeloppet för
trycksaker blir då 525 milj kr. Detta belopp har därefter reducerats utifrån följande anta- ganden:
1. Två tredjedelar av alla reklamtrycksa- ker (räknat efter produktionsvärde) distri- bueras till köparna som direktreklam.
2. Distributionskostnaderna utgör för di- rektreklam 30 % av totalkostnaderna.
3. På grund av undantagsregler för vissa trycksaker, som i den statistiska undersök- ningen räknas som reklamtryck, kommer beskattningsunderlaget att reduceras med 10 %.
4. Genom gränsen vid 60 000 kr kommer
ca 200 tryckerier och ca 500 företag med egen produktion av reklamtryck att befrias från redovisningsskyldighet. Beskattningsun- derlaget kommer därigenom att reduceras med ca 15 milj kr.
För mässor och utställningar gäller två undantag, som begränsar beskattningsunder- laget (permanenta utställningar, internatio- nella mässor och utställningar). Dessutom omfattar beskattningen enbart monterhyra. Beskattningsunderlaget har uppskattats utgö- ra ca en femtedel av de totala reklamkostna- derna för denna mediagrupp.
Tabell 6.1 Uppskattade kostnader för olika reklammedial budgetåret 1972/73 samt be— skattningsunderlag vid reklamskatt enligt utredningens förslag. Belopp i milj. kr.. (Som tidi- gare framhållits är siffrorna för enskilda media mycket osäkra.)
Reklamkostnader Total re- därav be- 1967 enligt re- klamkostnad skattnings- klamutredningens 1972/ 7 3 underlag undersökning ]. Mediagrupper, som helt faller inom beskattningsområdet: Annonsering i dagspress 585 660 6102 Annonsering i populär- och fackpress 285 2652 Film-, utomhus- och trafikreklam 55 100 75 Trycksaker och direktreklam 255 465 310 895 1 510 1 260 11. Mediagrupper, som delvis faller inom beskattningsområdet. Mässor och utställningar samt butiks- och återförsäljarmaterial 190 345 70 111. Mediagrupper eller kostnadsslag, som helt faller utanför beskatt- ningsområdet.- Reklambyråtjänster och egen reklamav- delning 1 15 2 15 — övriga B-media3 180 315 _ 295 5 30 — Totalt 1 — Ill 1 380 2 385 1 330
1 Endast A- och B-media enligt Internationella Handelskammarens indelningsschema. 2 Med ett bottenavdrag om högst 3 milj kr per tidning eller motsvarande allmänna produktionsbidrag minskar de effektiva beskattningsvärdena till ca 415 milj kr för dagspress och 175 milj kr för populär- och fackpress. 3 Demonstrationer, varuprover, gåvo- och presentreklam, reklamundersökningar samt PR och good-
willskapande åtgärder.
Som framgår av tabell 6.1 kan de reklam- kostnader, som skall beskattas enligt utred- ningens förslag och som tagits upp under rubriken beskattningsunderlag, beräknas uppgå till 1 330 milj kr för budgetåret 1972/73. I anslutning härtill bör påpekas att reklamskatten antagits få som effekt bl a att reklamvolymen minskar med 5 %.
Då utredningens majoritet i det föregåen- de föreslagit en skattesats på 10% skulle bruttointäkterna av reklamskatten kunna be- räknas till 133 milj kr för helt år räknat.
I kapitel 7 behandlar utredningen frågan om reklamskattens inverkan på pressens eko- nomi och tar upp till övervägande vissa kompenserande åtgärder för pressens del. Utredningen diskuterar där bl a införandet av en motsvarighet till det för annonsskatten gällande bottenavdraget alternativt ett ny- konstruerat allmänt produktionsbidrag. Infö- randet av bottenavdraget kan beräknas med- föra en minskning av beskattningsunderlaget med inemot 300 milj kr och skatteinkoms- terna med ca 30 milj kr. Om alternativet med allmänt produktionsbidrag väljs räknar utredningen — på angivna grunder — med en ökad statsutgift på högst 30 milj kr och nettoinkomsterna av skatten kan då sägas minska med motsvarande belopp.
[ nämnda kapitel uttalar sig utredningen — på åberopade skäl — också för en ompröv- ning och utökning av det nuvarande selektiva produktionsbidraget till dagspressen.
Om vad utredningens majoritet anfört och föreslagit i fråga om motsvarighet till nuva- rande bottenavdrag, alternativt allmänt pro- duktionsbidrag och utökning av det selektiva produktionsbidraget biträdes, kan inkoms- terna av reklamskatten vid en grov uppskatt- ning beräknas till storleken 100 milj kr för helt år räknat. Med hänsyn till uppbördster- minerna för annonsskatten och reklamskat- ten kan de sammanlagda nettoinkomsterna av dessa skatter för budgetåret 1972/73 beräknas till 75 år 90 milj kr.
Det kan nämnas att annonsskatten vid dess införande beräknades medföra en netto-
inkomst på 48 milj kr för det kommande budgetåret. Jämfört härmed innebär utred- ningens förslag en nettoinkomstökning för statsverket av storleken 50 milj kr för helt år räknat.
7. Reklamskattens inverkan på pressens
ekonomi
Enligt utredningsmajoritetens förslag skall den nuvarande annonsskatten den 1 juli 1972 ersättas med en allmän reklamskatt som också gäller pressen. Eftersom reklam- skatten i vissa avseenden skiljer sig från annonsskatten är det från utredningens syn— punkt angeläget att söka belysa förändringar- nas inverkan på pressens ekonomi. Därvid berörs också möjligheten av kompenserande åtgärder.
7.1 Beskattningen av annonsintäkter
Utredningens skatteförslag innebär, jämfört med den nu utgående annonsskatten, föränd- ringar i två avseenden:
- Beskattningsområdet begränsas till enbart kommersrell annonsering — Skattesatsen för dagspressannonsering höjs från 6 % till 10 %
Därtill kommer frågan om reklamskatten skall inrymma en motsvarighet till den resti- tution (bottenavdrag), som enligt den nuva- rande annonsskatten för varje tidning kan uppgå till högst 3 milj kr.
Utredningen har beslutat föreslå, att icke- kommersiell annonsering — tex familjean- nonser, kungörelser, politiska annonser, ide- ella föreningars meddelanden samt platsan- nonser — undantas från beskattning. Den icke-kommersiella annonseringen är av obe- tydlig omfattning i populär— och fackpressen. I dagspressen svarar den för i genomsnitt
18 % av de totala reklamintäkterna. I flerta- let dagstidningar är andelen omkring 16 %,i kvällstidningarna endast några få procent. Väsentligt högre andelar än genomsnittligt förekommer i några av de största storstads— tidningarna (Omkring 25 %).
Enligt annonsskatteförordningen förelig- ger en gräns för redovisningsskyldighet vid 60 000 kr. Härtill kommer att skatt på an- nonsintäkter upp till 3 milj kr restitueras (bottenavdrag). Enligt reklamutredningens förslag skall gränsen för redovisningsskyldig- het 60 000 kr gälla för alla skattskyldiga med undantag för den lägre gräns, 30 000 kr som skall tillämpas vid offentliggörande eller framställning av reklam för egen räkning. Något bottenavdrag har inte föreslagits för de nya kategorier skattskyldiga som tillkom- mer enligt förslaget om reklamskatt.
Som ovan redovisats har utredningen be- räknat, att reklamkostnader om sammanlagt ca 1330 milj kr 1972 skulle omfattas av skatteförslaget. Beräkningen avser det fall, att bottenavdrag inte tillämpas för någon reklamform. Skatteunderlaget för enbart pressen (kommersiell annonsering) utgör då inemot 900 milj kr, varav i runt tal två tredjedelar faller på dagspressen. Vid en 10- procentig reklamskatt utan bottenavdrag skulle skattebeloppet för pressens del utgöra ca 88 milj kr, fördelat med 61 milj kr på dagspressen och 27 milj kr på populär— och fackpressen. Om den nu gällande annons- skatten (med bottenavdrag) tillämpades un-
der 1972 på beskattningsunderlaget enligt reglerna för annonsskatten, skulle skattebe- loppet uppgå till något över 50 milj kr.
Om bottenavdrag motsvarande det nu gäl- lande medges för alla tidningar, kan det totala skattebeloppet för pressen 1972 be- räknas bli ca 60 milj kr, varav ca 42 milj kr faller på dagspressen och 18 milj kr på popu- lär- och fackpressen. Jämfört med det skatte— belopp som uppskattningsvis skulle uppkom- ma 1972 vid bibehållen annonsskatt, rör det sig för dagstidningarna om en höjning med ca 10 milj kr. Den reella skattebelastningen skulle i genomsnitt för samtliga dagstid- ningar motsvara ungefär 7%. För enskilda tidningar skulle dock betydande variationer föreligga kring detta genomsnitt.
7.2 Omläggningens konsekvenser för dags- tidningarna
Ett huvudsyfte med reklampålagan är att åstadkomma en begränsning av reklamvoly- men. Av detta följer dock inte, att en över- gång från nuvarande annonsskatt till reklam- skatt med högre procentsats nödvändigtvis skulle inverka begränsande på annonsmäng- den idagspressen. Dagstidningarnas situation på annonsmarknaden påverkas nämligen inte enbart av skattehöjningen, utan också av de ändrade skatteregler, som skulle gälla för konkurrerande reklammedia. För annan A— mediareklam och för trycksaksreklam, vilka media nu inte beskattas, skulle de effektiva skattesatserna ligga mellan 6 och 8%. För populärpressen och fackpressen skulle skat- teuttaget inte förändras, om motsvarighet till nuvarande bottenavdrag medgavs. Dessa tid- ningsgrupper berörs i mycket ringa mån av att icke-kommersiell annonsering föreslås bli undantagen från beskattningen. Däremot uppkommer givetvis en skatteskärpning, om bottenavdrag inte medges.
Det är svårt att bedöma i vad mån en skatteskärpning för konkurrerande media ger dagstidningarna ökade möjligheter att över- vältra egna kostnadshöjningar utan att an- nonsvolymen minskar. Höjda priser (inklusi- ve skatt) för exempelvis direktreklam för-
bättrar dagstidningarnas relativa konkurrens- läge i förhållande till läget under annons-4 skatten. Detta talar i och för sig för en viss övergång till dagspressannonsering. Denna tendens motverkas dock av att den höjda kostnadsnivån för reklamanvändning i stort kan leda till en sänkt reklamvolym, som också drabbar dagspressen.
För att kunna belysa skatteomläggningens inverkan på olika dagstidningars annonsin— täkter har utredningen för ett urval dagstid- ningar inhämtat uppgifter om intäkter från kommersiell och icke—kommersiell annonse- ring. Uppgifterna avser 1969. Eftersom upp- skattningarna gjorts utifrån ett mycket be— gränsat dataunderlag för varje tidning, måste de betraktas som mycket osäkra vad gäller enskilda tidningar. De torde dock kunna användas för att illustrera vissa huvudtenden- ser, som skulle uppkomma för olika katego- rier av tidningar som följd av de aktuella åtgärderna.
I tabell 7.1 har angivits uppskattade vär- den för skattebeloppets förändring, räknat i procent av respektive tidningars totala an- nonsintäkter. Utgångspunkten är, att de pri-
Tabell 7.1 Skattebeloppets förändring i pro- cent av tidningarnas annonsintäkter
10% reklamskatt på kommersiell annonsering, jämförd med nuvarande annonsskatt tillämpad på beskattningsunderlaget enligt reglerna för annons- skatt.
Med Utan botten- botten- avdrag avd rag
Storstad spress förstatidningar 2 2 and ratid ningar 1 3 kvällstidningar 2,5 5
Landsortspress förstatidningar 1,5 4 tid ningar i jämnt kon-
kurrensläge 0 ,5 6 and ratidningar — l 6 små lokaltidningarl — 8,5
1 Tidningar med annonsintäkter under 3 milj kr, vilka således är befriade från annonsskatt. Här ingår såväl vissa andratidningar som tidningar, vilka är ensamma på utgivningsorten.
ser annonsörerna får betala, inte skulle änd- ras som följd av skatteomläggningen (ingen övervältring; jämför dock st 5 nedan. Om då inte heller annonsvolymen påverkas, ger procenttalen ett mått på förändringen av tidningarnas nettointäkter av annonsering. Procenttalen har angivits som ovägda genom- snitt för olika kategorier av dagstidningar. Det bör understrykas att resonemanget är starkt hypotetiskt.
Variationer föreligger inom respektive grupper beroende på skillnader mellan tid- ningar i fråga om dels total annonsmängd, dels andelen kommersiell annonsering.
För dagspressen som helhet innebär kom- binationen av minskat skatteunderlag och höjd uttagsprocent en genomsnittlig skatte- skärpning för annonser om 1 — 2 procenten- heter om bottenavdrag medges. Till övervä- gande del drabbar denna skattehöjning stor- stadstidningarna. Enskilda tidningar med an- nonsintäkter som avsevärt överstiger botten- avdraget på 3 milj kr och som har relativt låg andel icke-kommersiell annonsering möter dock särskilda svårigheter.
Om bottenavdrag inte medges, kommer en ytterligare skatteskärpning om i genomsnitt 2 —3 %. Skatteskärpningen i detta fall skulle drabba olika tidningar mycket ojämnt, efter- som bottenavdraget har mycket varierande betydelse för tidningar i olika storleksklas- ser. De mindre tidningarna drabbas jämförel- sevis hårt; för de mindre landsortstidningar- na rör det sig här om en minskning av annonsintäktema på 6 —9 %.
Antagandet om att priset inklusive skatt inte skulle påverkas är knappast realistiskt. Skattehöjningen kommer säkerligen till en del att övervältras på annonsörerna genom höjda annonspriser. Detta torde å andra si— dan medföra visst volymbortfall, och det är inte troligt att tidningarna helt kan kompen- sera sig för skatteomläggningens effekt ge— nom att anpassa priserna. Detta gäller givet- vis i synnerhet för det fall att bottenavdrag inte medges. Dagstidningarna skulle, möjli- gen med några få undantag, då få minskade annonsinkomster som följd av övergången till reklamskatt.
Den föreslagna reklamskatten medför ett intäktsbortfall för pressen i jämförelse med läget under annonsskatten. Intäktsbortfallet blir givetvis större om inte ett bottenavdrag eller motsvarande införs för pressens del också ifråga om reklamskatten. Presspoli— tiska frågor faller utanför utredningens ram men det är ändock angeläget för utredningen att diskutera dels verkningarna för pressen, dels tänkbara kompenserande åtgärder.
Utredningens direktiv behandlar inte di- rekt frågan om en reklamskatt eller en even- tuell reklamskatts verkningar på pressen. Det utsågs dock klart beträffande ett eventuellt införande av reklam i televisionen att ett sådant införande inte bör ske ”om därige- nom de ekonomiska möjligheterna för pres- sens opinionsbildande verksamhet skulle äventyras”. Enligt utredningens uppfattning bör motSVarande gälla för andra åtgärder som berör pressen och reklamen. Det kan också erinras om vad som i detta avseende sagts i skatteutskottets betänkande och i den debatt som fördes när pr0positionen om annonsskatt behandlades i riksdagen (avsnitt 2.4).
Utredningen anser sig böra diskutera be- hovet av kompenserande åtgärder i två steg. Först behandlas frågan om införande av en motsvarighet till det för annonsskatten gäl- lande bottenavdraget alternativt ett nykon- struerat allmänt produktionsbidrag. Sedan be- rörs frågan om omprövning av det nuvarande selektiva produktionsbidraget med anledning av att skattesatsen för reklampålagan föreslås bli högre än den nu utgående annonsskatten.
7.3.1 Motsvarighet till nuvarande bottenav- drag
Ett alternativ som ligger nära till hands är att även i fråga om reklamskatten införa ett bottenavdrag för pressens del.
Tabell 7.1 visar att ett sådant bottenav— drag konstruerat efter samma principer som nu gäller skulle ha särskild betydelse för mindre tidningar. Reklamskatten skulle för
andratidningar i landsorten och andra mind- re dagstidningar inte innebära en försämring jämfört med situationen vid nuvarande an- nonsbeskattning. Däremot kan ett visst bort- fall av annonsintäkter uppkomma för större tidningar, särskilt kvällstidningar. För popu- lärpressen och fackpressen skulle med de givna förutsättningarna inget intäktsbortfall ske.
Utredningen har i sitt arbete med att utforma förslaget om reklamskatt eftersträ- vat konkurrensneutralitet mellan reklamme- dia. Beskattningsvärdena har i möjligaste mån gjorts likvärdiga.
I fråga om andra reklammedia än pressen har reklamutredningen föreslagit, att inget bottenavdrag skall tillämpas. Det kan därför framstå som följdriktigt med hänsyn till kraven på lika behandling av olika reklamme- dia att inte heller i fråga om pressen tillämpa något bottenavdrag. Utredningen har dock ansett det motiverat att överväga ett alterna- tiv med bottenavdrag, främst av följande skäl:
— Reklamskatten kan hårdare drabba an- nonsering än reklam i andra media, bero- ende på att en större del av de totala kostnaderna för produktion och distribu- tion ingår i beskattningsunderlaget vid an- nonsering. Beskattningsunderlaget torde också vara lättare att korrekt fastställa när det gäller pressen. För vissa andra reklam- former (t ex trycksaker) föreslås undantag från beskattning i fråga om ”gränsfall” mellan kommersiell reklam och annan framställning, undantag som saknar mot- svarighet för pressens del. — Bottenavdraget har en icke oväsentlig be- tydelse för de mindre tidningarnas eko- nomi, och kan därigenom sägas fylla en funktion som en del av presstödet. Om bottenavdraget bortfaller, kan konkur- rensförhållandena inom pressen förändras, eftersom tidningar av olika storlek skulle drabbas olika hårt av omläggningen.
Även mot denna bakgrund kan det dock ifrågasättas om inte ett allmänt bottenavdrag för pressens del skulle innebära ett avsteg
från den eftersträvade konkurrensneutralite- ten. Utredningen vill därför kort skissera ett tänkbart alternativ till ett bottenavdrag.
En utökning av det produktionsbidrag, som nu utgår till andratidningarna, kan ses som ett tänkbart alternativ till bottenavdra- get. Detta selektiva produktionsbidrag utgår med belopp, som bestäms av tidningarnas pappersförbrukning minskad med annonsde- len, och är maximerat till 3,5 milj kr per år för storstadstidning och 1 milj kr per år för annan tidning. Denna lösning har dock den svagheten, att de små landsortstidningar, som är ensamma på utgivningsorten — och som relativt starkt påverkas av de föreslagna åtgärderna — inte skulle kompenseras. Detta kan tänkas motivera, att ett eventuellt kompletterande stöd till pressen ges en mer generell verkan.
Utgångspunkten För den följande diskus— sionen är att ett kompletterande allmänt produktionsbidrag i fråga om total omfatt- ning och fördelning mellan mindre och stör- re tidningar skulle svara mot bottenavdragets effekt. Däremot skulle fördelningen mellan de mindre tidningarna, d v s tidningar med annonsintäkter understigande 3 milj kr per år, inte som nu avgöras av annonsintäkternas storlek. Jämfört med nuvarande situation skulle en omfördelning ske till förmån för de tidningar, som har låg andel annonsintäkter.
Detta kan åstadkommas genom att bot- tenavdraget utbyts mot ett allmänt produk- tionsbidrag knutet till mängden redaktionell text. Ett sådant produktionsbidrag kan då för dagspressens del bestämmas av tex re- spektive tidnings pappersförbrukning mins- kad med annonsdelen och vara maximerat på sätt som svarar mot bottenavdraget (d v s till 300000 kr per år vid en lO-procentig re- klamskatt). Motsvarande stödåtgärder skulle vid behov kunna utarbetas för fackpressen och populärpressen.
I detta sammanhang vill utredningen erin- ra om de s k annonsbladen. Dessa periodiska publikationer innehåller huvudsakligen an- nonser och endast i begränsad omfattning redaktionell text. Enligt annonsskatteförord— ningen erhåller annonsbladen i likhet med
övriga tidningar bottenavdrag med belopp upp till 3 milj kr. Med det allmänna produk- tionsbidrag, som utredningen angivit såsom alternativ till bottenavdraget, skulle för an- nonsbladens del det väsentliga indirekta stöd, som ett bottenavdrag utgör, komma att ersättas med ett kontantbidrag, vilket — i den mån sådant bidrag överhuvud taget anses böra utgå till annonsblad — begränsas till att avse enbart den redaktionella texten i tid- ningen.
Nuvarande selektiva produktionsbidrag ut— går i princip endast till andratidningar inom dagspressen, medan däremot bottenavdrag tillämpas även för andra pressorgan.
Tillämpat på enbart dagstidningar skulle det kompletterande allmänna produktionsbi- draget troligen uppgå till ca 20 milj kr per år. Om också övriga pressorgan skulle beröras, överensstämmer totalbeloppet i stort sett med det skattebortfall, som förorsakas av bottenavdraget vid en lO-procentig skatt. Beloppet skulle sålunda i detta fall uppgå till ca 30 milj kr per år.
Enligt reklamutredningens mening erbju- der vart och ett av de diskuterade alternati- ven — bottenavdrag respektive allmänt pro- duktionsbidrag — möjligheter att undvika negativa konsekvenser för pressens del av den föreslagna skatteomläggningen. Valet mellan de två alternativen är en presspolitisk fråga, vilken utredningen inte sett som sin uppgift att ta ställning till. Det är dock utredningens uppfattning att någon form av kompenserande åtgärd är nödvändig i det berörda avseendet särskilt med tanke på dagspressen.
7.3.2 Omprövning av det selektiva produk- tionsbidraget
Även om åtgärder vidtas som ger pressen kompensation motsvarande bottenavdraget vid nuvarande annonsskatt, kvarstår att ett intäktsbortfall kan förväntas på grund av den högre skattesatsen. Enligt utredningens upp- fattning bör de problem som därigenom uppstår lösas inom ramen för ett presstöd. Inom utredningen har den uppfattningen
framförts att de reklamskatteintäkter, som härrör från dagspressen borde i någon form återföras till den.
Att utarbeta ett förslag i denna fråga måste anses falla utanför utredningens upp- drag. Utredningen bedömer det dock vara nödvändigt att det nuvarande presstödet om- prövas och utökas med hänsyn till det nya läge som uppkommer vid reklamskattens in- förande. Riktpunkten bör därvid vara att den kombinerade effekten av skatt och stöd icke blir en försämring av de ekonomiska villkoren för dagspressens opinionsbildande verksamhet.
Bilaga I Författningsförslag
1;1 Förslag till Förordning om reklamskatt
Härigenom förordnas som följer.
l & Reklamskatt erlägges till staten enligt denna förordning för reklam inom landet och vid införsel av trycksak för reklam.
Med reklam förstås i förordningen meddelande som har till syfte att åstadkomma eller främja avsättning av vara, fastighet, nyttighet, rättighet eller tjänst. (Se vidare anvisningarna.)
2 & Beskattningsmyndighet för reklamskatt äri fråga om reklam inom landet riksskattever- ket och vid införsel av trycksak för reklam tullverket. Om reklamskatt vid införsel föreskrives i 19 och 20 åå.
3 & Skatteplikt föreligger, om ej annat följer av4 &, för reklam som återges.
1. i form av text eller bild i publikation eller annan trycksak (annons), i bilaga till publikation eller annan trycksak eller i s k ljustidning, trafikmedel, butikslokal, sportanlägg- ning, teater eller liknande, på allmän plats eller på annat motsvarande sätt,
2. genom visning av film eller återgivning av ljud,
3. på mässa eller utställning,
4. i trycksak som framställts huvudsakligen i syfte att offentliggöra reklam (reklamtryck- sak). (Se vidare anvisningarna.)
4 & Skatteplikt enligt 3 & 1 föreligger ej för reklam
i publikation som är undantagen från skatteplikt enligt 8 5 6 i förordningen (19682430) om mervärdeskatt,
i annan publikation eller bilaga därtill, när reklamen avser endast publikationen eller annat nummer av denna eller, i fråga om bok, annan bokutgivning av samma förläggare,
i reklamtrycksak, när reklamen avser utgivarens egen verksamhet, i bilaga till reklamtrycksak, när bilagan utgör reklamtrycksak och båda trycksakerna offentliggöres för samma företag,
i eller utanför företags butikslokal, arbetsplats, trafikmedel eller liknande, när reklamen avser företaget eller dess verksamhet,
i annat reklamutrymme, när reklamen avser endast utrymmet som sådant, Reklam enligt 3 5 2 är undantagen från skatteplikt, när den avser reklamformen som sådan eller sådan verksamhet som bedrives där reklamen offentliggöres.
Skatteplikt enligt 3 % 3 föreligger icke om mässa eller utställning har permanent karaktär, vare sig den inrymts i egna eller förhyrda lokaler,
om försäljning av utställda produkter utgör ett väsentligt inslag på mässa eller utställning, om mässa eller utställning arrangerats i anslutning till föreningsmöte, kongress, konferens eller liknande och ej är öppen för allmänheten.
Skatteplikt enligt 3 & 4 föreligger icke för affisch eller därmed jämförlig reklamtrycksak som uppenbarligen är avsedd att offentliggöras endast på sätt som medför skatteplikt enligt 3 g 1.
Riksskatteverket kan på ansökan förordna, att reklam på mässa eller utställning som uteslutande eller så gott som uteslutande riktar sig till internationell publik icke skall vara skattepliktig.
5. & Skattskyldig är den som i yrkesmässig verksamhet här i landet offentliggör skatteplik- tig reklam enligt 3 5 1 eller 2, arrangerar mässa eller utställning med skattepliktig reklam enligt 3 5 3 eller framställer reklamtrycksak enligt 3 & 4. (Se vidare anvisningarna.)
6 & Skattskyldighet inträder, när vederlag inflyter kontant eller på annat sätt kommer den skattskyldige till godo. I fråga om reklam som någon framställer för egen räkning inträder skattskyldighet när reklamen offentliggöres eller reklamtrycksak färdigställts.
Riksskatteverket kan efter ansökan besluta att skattskyldighet skall inträda redan när fordran uppkommer.
7 & Reklamskatt utgår med 10 procent av beskattningsvärdet.
8 5 Beskattningsvärdet utgöres i fall som avses i 3 ä 1 eller 2 av vederlaget och i fall som avses i 3 5 3 av den ersättning som utgår för upplåtelse av utrymme på mässan eller utställningen.
I fall som avses i 3 5 4 utgöres beskattningsvärdet av sådan del av vederlaget som avser likvid för sättning, kliché, reproduktionsarbete, tryckplåt eller cylinder, papper eller annat tryckunderlag, tryckfärg, tryckpress och bokbinderiarbete. Har den som utför tryckningen icke själv eller genom underleverantör utfört arbete eller tillhandahållit material som nyss nämnts, skall värdet av sådant arbete eller material inräknas i beskattningsvärdet med ledning av uppgifter från beställaren av trycksaken. Lämnas icke sådan uppgift skall beskattningsvär- det bestämmas efter skälig grund.
Utgår icke vederlag för skattepliktig reklam eller understiger vederlag uppenbarligen skäligt saluvärde, utgöres beskattningsvärdet av belopp som svarar mot saluvärdet.
] beskattningsvärdet inräknas icke beloppet av reklamskatt eller annan statlig skatt eller avgift. (Se vidare anvisningarna.)
9 & Nedsättning av skatt avseende visst företags postorderkatalog får ske med 70 procent av skattens belopp under förutsättning, att företagets omsättning av varor som presenterasi katalogen till mer än hälften hänför sig till postorderförsäljning
Hänför sig högst hälften av omsättningen till sådan postorderförsäljning får nedsättning beräknas endast på så stor del av skattens belopp som svarar mot postorderförsäljningens andel av företagets omsättning. Nedsättning får dock ske endast i det fall omsättningen i postorderförsäljningen utgör minst 10 procent av företagets omsättning eller uppgår till minst 5 miljoner kronor för år.
Riksskatteverket prövar efter ansökan av utgivare av postorderkatalog fråga om nedsätt- ning av skatt enligt första eller andra stycket. (Se vidare anvisningarna.)
10 & Delägare i enkelt bolag är skattskyldig i förhållande till sin andel i bolaget. Efter ansökan av samtliga delägare kan riksskatteverket besluta att den av delägarna som dessa föreslår tills vidare skall anses som skattskyldig för bolagets hela skattepliktiga verksamhet.
I fråga om kommanditbolag eller annat handelsbolag är bolaget skattskyldigt. Har skattskyldig avlidit är dödsboet skattskyldigt. Har skattskyldig försatts i konkurs är konkursboet skattskyldigt.
11 & Redovisning för reklamskatt sker för bestämda redovisningsperioder.
Redovisningskyldighet föreligger icke i fråga om reklam som skattskyldig offentliggör eller framställer för annans räkning, när det sammanlagda beskattningsvärdet därav för helt kalenderår understiger 60 000 kronor. Ej heller föreligger redovisningsskyldighet för reklam som skattskyldig offentliggör eller framställer för egen räkning, när beskattningsvärdet därav för helt kalenderår understiger 30 000 kronor. (Se vidare anvisningarna.)
12 & Vederlag hänföres till den redovisningsperiod då vederlaget erhållits eller, i fall då beslut enligt 6 & andra stycket meddelats, fordran uppkommit. Värde av reklam som utförts för egen räkning hänföres till redovisningsperiod då reklamen skett eller reklamtrycksak framställts.
13 & Lämnas återbäring, bonus eller förmån, som icke utgör sk villkorlig rabatt, i efterhand och avser förmånen reklam för vilken skattskyldighet inträtt, får avdrag för den del av den tidigare redovisade skatten som belöpt på förmånen göras i den ordning som gäller för den skattskyldiges redovisning för reklamskatt.
Uppkommer förlust på fordran för vilken reklamskatt redovisats, äger bestämmelserna i första stycket motsvarande tillämpning. Har avdrag för skatt på sådan fordran gjorts och inflyter betalning därefter, skall redovisning åter lämnas för den skatt som belöper på betalningen.
14 & Skattskyldig, som icke är undantagen från redovisningsskyldighet enligt 11 5, skall anmäla sig för registrering hos riksskatteverket senast två veckor innan verksamhet som medför skattskyldighet börjar eller övertages. Anmälan göres på blankett enligt fastställt formulär. Vid ändring i förhållande som tagits upp i anmälningshandling skall riksskattever— ket underrättas inom två veckor.
Om verkställd registrering utfärdar riksskatteverket särskilt bevis som sänds till den skattskyldige. _
För att avgöra om skattskyldighet föreligger, kan riksskatteverket infordra uppgift från näringsidkare som icke anmält sig för registrering.
15 & Underlåter någon att i behörig ordning göra anmälan eller lämna underrättelse eller uppgift enligt 14 &, kan riksskatteverket förelägga honom att vid vite fullgöra sin skyldighet.
16 & Skattskyldig, som ej är undantagen från redovisningsskyldighet enligt 11 5, skall utan anmaning lämna deklaration rörande det sammanlagda beskattningsvärdet av reklam för varje redovisningsperiod under vilken skattskyldighet förelegat. Redovisningsperiod omfattar fyra kalendermånader. Redovisningsperioderna är januari — april, maj — augusti och september — december.
När särskilda skäl föreligger, kan riksskatteverket besluta att redovisningsperiod tills vidare skall vara helt kalenderår.
17 & Deklaration enligt 16 5 skall lämnas till riksskatteverket senast den 5 i andra månaden efter utgången av den redovisningsperiod som deklarationen avser. Om synnerliga skäl föreligger, kan riksskatteverket medge att skattskyldig får lämna deklaration senare än som nämnts nyss.
18 & Har skattskyldig att redovisa skatt för reklam i reklamtrycksak får den skattskyldige vid redovisning av reklamskatt göra avdrag för sådan skatt som han utgivit för trycksaken som sådan. Avdraget får icke överstiga beloppet av skatten på reklamen i trycksaken.
Avdrag som nämnts nu får göras i redovisningen för den redovisningsperiod under vilken skattskyldigheten inträtt.
Har skattskyldig erlagt reklamskatt för viss redovisningsperiod och understiger den skattepliktiga omsättningen för det kalenderår under vilket redovisningsperioden infallit 60 000 kronor, återbetalar riksskatteverket det erlagda beloppet.
19 & Skyldighet att erlägga reklamskatt uppkommer vid införsel av reklamtrycksak. Skattskyldig är den som i tullhänseende är att anse som varuhavare. Vid införsel av reklamtrycksak med posten föreligger skyldighet att erlägga reklamskatt för postpaket och — iden mån Konungen förordnar därom — för postal trycksak.
Reklamskatt vid införsel utgår med 10 procent av beskattningsvärdet, beräknat enligt 3 % tulltaxeringsförordningen (19601391). Har tillförlitligen visats, att tullvärdet inbegriper kostnad som ej ingår i beskattningsvärde beräknat enligt 8å andra stycket, skall vid beräkning av skatten tullvärdet reduceras i motsvarande mån.
20 & Reklamskatt vid införsel fastställes och uppbäres i den ordning som gäller för tull. Bestämmelser om påförande och erläggande av tull samt om besvär över tullmyndighets beslut i fråga om tull gäller i tillämpliga delar beträffande reklamskatt i den mån Konungen icke förordnar annat.
21 & Förordningen (1959:92) om förfarandet vid viss konsumtionsbeskattning äger till- lämpning på reklamskatt. Förordningens bestämmelser om kontroll hos annan än skattskyldig äger tillämpning på varje näringsidkare här i landet för vars räkning reklam utföres. Skattskyldig skall under en tid av två år bevara ett exemplar av alla trycksaker som framställts av honom. Talan får ej föras mot beslut som meddelats av riksskatteverket enligt 9 5. Verket skall ompröva meddelat beslut när ändrade förhållanden föreligger.
22 & Närmare föreskrifter för redovisningen av reklamskatt meddelas av riksskatteverket.
Anvisningar till l &
Meddelande anses som reklam även när meddelandet innefattar erbjudande om inköp eller motsvarande.
Som reklam anses icke erbjudande av eller ansökan om anställning. Med avsättning förstås försäljning eller annan omsättning som normalt sker mot vederlag.
Med trycksak avses avtryck som i tryckpress eller genom screenförfarande framställes i flera lika exemplar. Som trycksak anses ej alster som framställes genom stencilering, hektografe- ring, ljuskopiering, fotostatkopiering eller annat förfarande i apparat som ej utgör tryckpress.
Brevpapper, kuvert, affärshandling och annat kontorsmateriel, förpackning, annat embal- lage, etikett och annat alster med tryck av underordnad betydelse med hänsyn till användningen anses icke utgöra trycksak.
Trycksaker-av följande slag anses icke utgöra reklamtrycksaker om de icke alls eller i endast ringa mån innehåller argumentering för försäljning eller annan omsättning (säljargu- mentering):
a) prislista, offertpärm,
b) teknisk produktbeskrivning, sortiments, lager- eller reservdelskatalog, s k referenslista,
c) instruktionsbok, monterings- eller bruksanvisning, skötselföreskrift,
d) förteckning över märkesverkstäder eller återförsäljare, annan adresslista,
e) garantisedel,
f) receptsamling som ej nämner eller framhäver visst företags produkter,
g) undervisningsmaterial,
h) verksamhetsberättelse, som i huvudsak är avsedd för anställda, medlemmar eller aktieägare,
i) annan trycksak än sådan som avses under h), när den i huvudsak är avsedd för anställda,
j) kalender eller liknande trycksak,
k) trycksak, som har historiskt, tekniskt, ekonomiskt eller annat vetenskapligt innehåll.
Förekomst av endast företags namn, varumärke, symbol för företag, teknisk avbildning av produkt eller teknisk upplysning om produkt eller företag eller liknande i trycksak som avses i föregående stycke medför ej att trycksaken anses som reklamtrycksak.
till 5 &
Verksamhet anses som yrkesmässig när inkomsten därav utgör inkomst av rörelse, jordbruks- fastighet eller annan fastighet enligt kommunalskattelagen (1928:370) . Till yrkesmässig verksamhet hänföres även statens eller kommuns arrangerande av mässa eller utställning. Verksamhet som ej utgör rörelse enligt kommunalskattelagen anses som yrkesmässig när den innefattar icke enbart enstaka tillhandahållande av skattepliktig reklam.
Har tryckeri åtagit sig att för annans räkning framställa reklamtrycksak och anlitas underleverantör för uppdraget, är underleverantören icke skattskyldig.
till8ä
Med vederlag avses, när skattskyldighet inträder enligt 6å första stycket, den likvid som erhålles kontant eller som i annan form kommer den skattskyldige till godo och, när skattskyldighet inträder enligt 6 & andra stycket, det avtalade priset, däri inräknat avtalade pristillägg enligt faktura eller annan handling.
Från vederlag får icke avräknas s k villkorlig rabatt som utgår vid betalning i efterhand inom viss tid. Utställes växel eller annat skuldebrev för betalningen, utgöres beskattningsvär- det av belopp enligt sådan handling med tillägg av vederlag som därutöver kommit den skattskyldige till godo. Avdrag får ej göras för diskonto vid diskontering av sådant skuldebrev.
Utgår i fråga om reklamtrycksak gemensamt vederlag för prestationer som skall inräknas i beskattningsvärdet och för andra prestationer, bestämmes beskattningsvärdet efter uppdel- ning av vederlaget efter skälig grund. Motsvarande gäller när gemensamt vederlag utgår för skattepliktig reklam och annan prestation.
Kan beställare visa att kliché eller annan vara, vars värde skall inräknas i beskattningsvär— det för reklamtrycksak, tidigare använts vid framställning av skattepliktig trycksak och att beställaren därvid påförts reklamskatt för värdet av varan, skall skatt icke beräknas på nämnda värde.
Saluvärde enligt tredje stycket bestämmes enligt ortens pris enligt samma grunder som föreskrives i kommunalskattelagen .
Beskattningsvärdet av särtryck utgöres av den faktiska kostnaden för framställning av särtrycket.
till 9 5
Med postorderkatalog avses skattepliktig trycksak som används vid postorderförsäljning under förutsättning att den presenterar säljarens hela eller så gott som hela sortiment av varor och att sortimentet har stabilitet över tiden och sådan bredd som motsvarar normalt butikssortiment i branschen.
Med postorderförsäljning avses i denna förordning försäljning i detaljhandel i vilken
a) försäljningserbjudande sker via trycksak eller annons, utan besökskontakt mellan säljare och köpare,
b) ordergivning sker per post eller per telefon, utan besökskontakt mellan säljare och köpare,
c) varuleverans sker per post eller järnväg eller med annat transportmedel till av köparen uppgiven adress,
d) försäljning sker i konkurrens med butiker som har möjlighet att exponera varorna.
till 115
Redovisningsskyldighet för delägare i enkelt bolag bestäms av omfattningen av bolagets skattepliktiga verksamhet.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1972 då förordningen (19712170) om annonsskatt upphör att gälla. I samband med ikraftträdandet iakttages följande.
1. Den upphävda förordningen gäller fortfarande i fråga om annons som införts i publikation utgiven före den 1 juli 1972 eller för vilken skattskyldighet enligt samma förordning inträtt före nämnda tidpunkt.
2. Den nya förordningen gäller reklam för vilken skattskyldighet enligt 6 % inträder den 1 juli 1972 eller senare, dock icke beträffande annons för vilken den upphävda förordningens bestämmelser gäller.
3. Den som kan antagas vara skattskyldig enligt den nya förordningen från och med den 1 juli 1972 skall före nämnda dag anmäla sig för registrering hos riksskatteverket. För att avgöra om anmälningsskyldighet föreligger kan riksskatteverket före den 1 juli 1972 infordra uppgift från den som kan antagas bli skattskyldig.
I fråga om anmälan enligt första stycket och uppgift enligt andra stycket gäller 15 ä. 4. Ytterligare föreskrifter som behövs för denna förordnings ikraftträdande meddelas av Konungen.
122 Förslag till lag om ändring i förordningen (195992) om förfarandet vid viss konsumtionsbeskattning.
Härigenom förordnas, att 1 och 32 åå förordningen (195992) om förfarandet vid viss konsumtionsbeskattning skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse
lå
Bestämmelserna i denna förordning skola, i den mån särskild föreskrift därom lämnas, äga tillämpning å skatt eller annan avgift som utgår vid tillverkning eller försäljning av va- ror inom riket eller i samband med annan därmed jämförlig verksamhet (skatt).
Föreslagen lydelse
Bestämmelserna i denna förordning skola. i den mån särskild föreskrift därom lämnas, äga tillämpning å skatt eller annan avgift (skatt) som utgår vid tillverkning, försäljning eller förbrukning av vara eller annan nyttig— het inom landet, vid tillhandahållande eller ianspråktagande av tjänst inom landet eller vid införsel av vara till landet.
32%
På ansökan av den, som driver eller ämnar driva verksamhet, i vilken skattskyldighet ifrågakommer, skall beskattningsmyndighe- ten, därest tillgänglig utredning det medgiver, meddela förhandsbesked huruvida vara är skattepliktig ävensom efter vilken skattesats skatten, då sådan skall utgöras, är att bestäm- ma. Beskedet skall utfärdas för sökanden och gälla för beskattningsperiod som ännu icke utgått, eller senare period, dock att beskedet icke må avse längre tid än ett år.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1972.
På ansökan av den, som driver eller ämnar driva verksamhet, i vilken skattskyldighet ifrågakommer, skall beskattningsmyndighe- ten, därest tillgänglig utredning det medgiver, meddela förhandsbesked huruvida vara, nyttighet eller tjänst är skattepliktig ävensom efter vilken skattesats skatten, då sådan skall utgöras, är att bestämma. Beske- det skall utfärdas för sökanden och gälla för beskattningsperiod som ännu icke utgått el- ler senare period, dock att beskedet icke må avse längre tid än ett år.
I:3 Specialmotivering l:3.1 Förordningen om reklamskatt
l & Genom att beskattningen anknytes till reklam inom landet omfattas enbart reklam avsedd för den svenska marknaden av förordningens bestämmelser. Detta innebär i och för sig att all reklam som offentliggöres här kan beskattas, oberoende av var den framställts. Reklam som framställs här men offentliggöres utomlands beskattas däremot ej i Sverige. Det saknar betydelse för beskattningen var de varor etc som reklamen avser tillhandahålles. Reklam som offentliggörs här i landet och avser t ex turism i utlandet omfattas således av förordningens bestämmelser.
Publikationer och andra trycksaker torde i regel vara avsedda för den svenska marknaden om de är avfattade på svenska. Är trycksaken framställd inom landet bör det kunna antas att den skall offentliggöras här. Annonser i trycksaken kan alltså beskattas, liksom trycksaken som sådan. I praktiken är dock möjligheten att beskatta reklam som inkommer från utlandet begränsad, vilket närmare framgår av den allmänna motiveringen.
Reklam som framställs här men som uppenbarligen är avsedd för spridning enbart utomlands skall ej beskattas här. Om reklamen skall spridas utomlands torde detta normalt framgå av omständigheterna. I tveksamma fall bör beställaren lämna skriftligt besked i saken.
Den skattemässiga definitionen av reklam i andra stycket är vidare än den allmänna definition utredningen givit i annat sammanhang. Således faller inom det skattemässiga reklambegreppet bl a även PR och goodwillskapande åtgärder. Genom bestämmelserna i 3 och 4 åå begränsas dock det skattepliktiga området.
Uppräkningen av de materiella och immateriella företeelser, vilkas avsättning reklamen skall främja, innefattar bl a fast eller lös egendom, elektricitet, patenträtter, hyresrätter och andra nyttjanderätter samt tjänsteprestationer. Till sistnämnda kategori hänförs t ex tillhan- dahållande av förströelse i form av teater— eller biografföreställning, idrottstävling, konstut- ställning och liknande.
Enligt den använda definitionen av reklam anses legala notiser, familjeannonser, kungörel- ser, politiska meddelanden, meddelanden om styrelsesammanträden, ideella föreningars sammankomster, gudstjänster m rn inte utgöra reklam.
Säljerbjudande har ansetts böra utgöra reklam. Som reklam anses i enlighet härmed även infordrande av anbud eller offert.
3 5 1 paragrafen anges vilken reklam som är skattepliktig. I 4 & föreskrivs om undantag från skatteplikten.
Bestämmelserna om skattepliktig reklam får sammanställas med bestämmelserna i 5 5 om skattskyldighet och i 8 & om beskattningsvärde.
Punkt ]. Bestämmelserna i denna punkt innebär att reklam i princip är skattepliktig när den sker genom annonsering i publikation eller annan trycksak, genom affischering utomhus eller i trafikmedel, i allmän lokal eller lokal dit allmänheten har tillträde eller genom annat återgivande av text eller bild, på sådant sätt, att avsikten är att allmänheten skall nås av reklammeddelandet. Sk tlygreklam faller givetvis inom beskattningen. Även visning av reklam i ljusbilder eller direkt på underlag målad eller på annat sätt utförd reklam beskattas enligt denna punkt.
Skatteplikt föreligger för reklam som återges i publikation eller annan trycksak. På grund härav kan beskattning ske av bilaga till sådan trycksak (huvudtrycksak) även när bilagan framställs av och distribueras för annan än huvudtrycksakens utgivare. Jämför dock vad som
uttalas i 4 & i fråga om reklamtrycksak som är bilaga till annan reklamtrycksak. Som framgår av 5 5 är den som offentliggör reklamen, dvs huvudtrycksakens utgivare, skattskyldig. Är bilagan en reklamtrycksak beskattas den också i denna sin egenskap, oavsett vem som framställer den.
Enligt denna punkt är reklam skattepliktig när den återges i butikslokal. Vid en jämförelse med 5 % framgår att offentliggörandet omfattas av beskattningen. Av 45 kan utläsas att väsentliga delar av reklamen i butikslokaler och motsvarande lokaler är undantagna från skatteplikt. Affischering mot vederlag i butikslokal är dock skattepliktig när den avser annat än företaget eller dess verksamhet. Utdelning av reklamtrycksaker i butik faller däremot utanför beskattningen; sådan utdelning anses inte som återgivande av reklam.
Punkt 2 och 3. Dessa punkter har behandlats iden allmänna motiveringen.
Punkt 4 och anvisningarna till 3 &. De prislistor som avses bli undantagna från beskattning är sådana, där priset framstår som en neutral upplysning. Om priset däremot med verbala eller grafiska medel framhävs som fördelaktigt, anses detta utgöra säljargumentering som medför skatteplikt.
Receptsamlingar kan enligt anvisningarna till 3 & innehålla företags namn m m utan att bli skattepliktiga. Om däremot visst företags produkter introduceras så att recepten fram- står som en rekommendation att använda produkterna, blir trycksaken skattepliktig.
Undervisningsmateriel bör ha neutral upplysningskpraktär för att vara skattefri samt uppenbart vara avsedd för skolbruk eller eljest för utbildning. Om däremot viss märkesvara framställs så att materielet framstår som en rekommendation att använda varan, blir trycksaken skattepliktig.
Undantaget för trycksaker riktade till anställda avser t ex personaltidningar och företags- presentationer, där det av innehållet är uppenbart att trycksaken är avsedd för anställda, även om vissa exemplar sprids utanför företaget, t ex till pressen. Skattepliktiga blir däremot exempelvis s k kundtidningar, som i huvudsak riktar sig till kunder eller kundämnen.
Trycksaker med vetenskapligt innehåll torde oftast falla utanför beskattningen, enär avsättningsfrämjande syfte saknas. Undantaget för sådana trycksaker under tredje stycket k) av anvisningarna till 3 & avser närmast tex särtryck av vetenskaplig, teknisk rapport eller artikel som berör ett företags produkter och som företaget sprider i avsättningfrämjande syfte.
4 & Undantaget i första punkten av första stycket för reklam i publikation som avses i 8 & 6 MF har behandlats i den allmänna motiveringen.
Den närmast följande punkten avser undantag från skatteplikt för ”egenreklam” i publikation, i bilaga till publikation eller i bok. Om däremot utgivare av publikation gör reklam i denna för annan verksamhet som han bedriver, blir sådan reklam skattepliktig. Det tredje undantaget från skatteplikt avser reklamtrycksak som är bilaga till annan reklamtryck- sak för samma företag. Sistnämnda fall kan exemplifieras med följande. Ett företag A låter framställa en reklamtrycksak avseende produkter som tillverkas av A. Annan reklamtryck- sak, framställd för företaget B:s produkter, distribueras som bilaga till A:s trycksak. Om A inte själv säljer de produkter som presenteras i B:s trycksak kan de båda trycksakerna inte anses distribuerade för samma företag. Skatt bör därför utgå på vederlaget för distributionen. Om A däremot säljer även B:s produkter får normalt båda trycksakerna anses distribuerade för A och särskild skatt utgår alltså inte på distributionen.
Det praktiska fall som framför allt avses med det fjärde undantaget i första stycket utgör affärsskyltar. Men även tex skylt på byggnadsplats som upplyser om byggnadsföretagets
namn eller dess verksamhet faller under bestämmelsen. Om reklam avser de varor, tjänster etc som tillhandahålles i lokalen eller på platsen bör reklamen anses avse företagets verksamhet. Vidare avser första stycket undantag för exempelvis sådan reklam på affischpe- lare som avser reklamutrymmet som sådant.
I andra stycket medges motsvarande undantag från skatteplikt för filmreklam m m. Här avses bl a reklam som reklamfilmföretag gör i anslutning till reklamfilm och biografägarens reklam för kommande program.
Tredje stycket föreskriver skattefrihet för mässor eller utställningar, som antingen företer väsentlig likhet med vanligt försäljningsställe eller arrangerats för en viss grupp i anslutning till föreningsmöte, kongress eller liknande. Beträffande internationella mässor ges enligt sista stycket möjlighet till undantag från skatteplikt efter ansökan och prövning i varje särskilt fall.
Som reklamtrycksak anses bl a affisch, avsedd att användas för utomhusreklam. Enligt fjärde stycket är framställning av affisch i vissa fall undantagen från skatteplikt. Härigenom undviks den dubbelbeskattning som eljest skulle bli följden av att offentliggörande av affisch skall beskattas enligt 3 ä 1 som utomhusreklam. Det fordras dock för att skattefrihet skall föreligga, att beskattning av offentliggörandet framstår som självklart och avser hela affischupplagan. Bestämmelsen avser också annan reklamtrycksak än affisch — t ex reklam- tryck på papp eller liknande material för montering i ram — förutsatt att trycksaken skall publiceras som utomhusreklam.
5 & med anvisningar. Paragrafen reglerar skattskyldighetens omfattning. Anknytningen till ett yrkesmässighetsbegrepp har väsentligen samma innebörd som i mervärdeskatteförord- ningen. Skattskyldigheten för stat och kommun med avseende på mässor och utställningar är dock utvidgad.
Bestämmelserna innebär bl a att skattskyldighet åvilar den som yrkesmässigt upplåter utrymme för återgivning av reklam, t ex utgivare av trycksak som låter reklambilaga följa med trycksaken.
Skattskyldighet åvilar också fastighetsägare, Iokalinnehavare eller annan som upplåter plats för reklam eller den som genom avtal med fastighetsägare etc erhållit rätt att ombesörja reklam på fastigheter, i lokaler eller liknande. Detsamma gäller tryckeri som åtagit sig att för annans räkning framställa trycksak och som äger rätt att ombesörja reklam i trycksaken mot ersättning som tillfaller tryckeriet.
6 — 8 55 I väsentliga delar överensstämmer dessa paragrafer med motsvarande bestämmel- ser i förordningarna om mervärdeskatt och annonsskatt. De särskilda regler som gäller i fråga om reklamtrycksaker behandlas i den allmänna motiveringen.
När det gäller reklam som återges i bilaga till trycksak utgöres beskattningsvärdet för offentliggörande enligt 3 & 1 av det vederlag som utgår för att bilagan får bifogas trycksaken.
I 85 andra stycket stadgas att kostnad för tryckplåt eller cylinder skall inräknas i beskattningsvärdet. Detta innebär att inte endast själva materialkostnaden utan också det arbete, t ex etsning eller gravering som utförs på plåten eller cylindern, skall beskattas.
9 & Paragrafen reglerar nedsättning av skatt avseende postorderkatalog.
Mindre omfattande trycksaker och trycksaker som framför allt innehåller specialerbjudan- den under viss period bör inte komma i fråga för skattebefrielse.
Skattereduktion kan däremot komma i fråga för trycksak med karaktär av katalog, antingen som täcker över ett tämligen brett urval varor från flera olika varugrupper eller ett ganska fullständigt sortiment inom en enda varugrupp.
Vad det tekniska utförandet beträffar kan en publikation betraktas som postorderkatalog
både om den är hunden och om den förekommer i lösbladsform. Supplement till postorderkatalog beskattas enligt samma regler som huvudkatalogen. Utbytes- och tilläggs- blad till katalog i lösbladsform skall klart sammanhänga med tidigare utsänt grundmaterial för att nedsättning skall kunna komma i fråga.
10 — 22 åå I stora delar överensstämmer dessa paragrafer med motsvarande bestämmelser i förordningarna om mervärdeskatt och annonsskatt.
1:3.2 Förfarandeförordningen Ändringar föreslås i 1 och 32 åå i avsikt att undanröja eventuella oklarheter i fråga om för- ordningens tillämpning på reklamskatten.
Till reklamutredningen har inkommit följan- de skrivelser med synpunkter på beskattning av reklamen.
2.08.l969 Stockholms Arbetarekommun med överläm- nande av en motion i frågan som väckts av socialdemokratiska studentklubben jämte yttrande häröver som antagits vid Arbetare- kommunens årsmöte våren 1968.
5.021971 Postorderföretagens samarbetskommitté.
23.06.1971 Stockholms Arbetarekommun med överläm- nande av en motion som väckts inom Maria socialdemokratiska stadsdelsförening.
l.10.1971 Reader's Digest. Det Bästa.
25.10.1971 Gemensam skrivelse från arbetsgivarorganisa- tionerna och de fackliga organisationerna inom den grafiska branschen.
10.11.1971 Tidskriftsföretagen Allers Förlags AB, AB Allhem, Hemmets Journal AB, ICA-förlaget AB, Reader”s Digest AB, Saxon & Lind- ströms Förlags AB, Specialtidningsförlaget AB, Sveriges Radio AB samt Åhlén & Åker- lunds Förlags AB.
Reservationer
]. Av ledamöterna Andersson, Gerentz, Wiege och Winqwist (till kapitel 7, Reklamskattens inverkan på
pressens ekonomi)
Enligt gällande bestämmelser angående an- nonsskatten medges för varje redovisnings- skyldig tidning och tidskrift restitution för en årlig annonsintäkt upp till 3 milj kr (bot- tenavdrag). Vi anser att samma skäl för bottenavdraget som förelåg då annonsskat- ten beslutades, alltjämt föreligger. Därtill kommer att skälen för ett bibehållande för- stärks för dagstidningarnas vidkommande dä- rest beslut fattas om en höjning av skattesat- sen för deras del från 6 till 10 %. Särskilt beaktande förtjänar vidare i detta samman- hang vad som sagts i kapitel 7 om att reklamskatten kan hårdare drabba annonse- ring än reklam i andra media, beroende på att en större del av de totala kostnaderna för produktion och distribution ingår ibeskatt- ningsunderlaget vid annonsering samt på att beskattningsunderlaget är lättare att faststäl- la när det gäller pressen. Därest en reklam- skatt i enlighet med majoritetens förslag införs vill vi således bestämt yrka på att samma regler om bottenavdrag som gäller beträffande annonsskatten bibehålls.
Vi förutsätter och anser det synnerligen angeläget att frågan om presstödjande åtgär- der skyndsamt behandlas av statsmakterna, vilket nyligen framhållits i en skrivelse till regeringen från Svenska Tidningsutgivareför-
eningen. Det måste dock anses ligga utanför utredningens kompetens att bedöma tillhö- rande frågor. För detta skulle för övrigt krävas ett utredningsmaterial av helt annat slag än det utredningen förfogar över.
2. Av ledamoten Winqwist (till kapitel 2, Allmän bakgrund till delbe- tänkandet)
Bakgrund
Regeringen bemyndigade i oktober 1966 chefen för kommunikationsdepartementet att tillkalla sakkunniga för att utreda rekla— mens verkningar med särskild hänsyn till frågorna om reklamsändningar i televisionen. (I och med att ärenden rörande Sveriges Radio, genom en departementsreform, för- des från kommunikationsdepartementet till utbildningsdepartementet, kom även reklam- utredningen att föras över till nämnda depar- tement.) I direktiven anförde dåvarande kommunikationsministern, statsrådet Olof Palme, att utredningen inledningsvis borde- söka bedöma frågan om reklamens verk- ningar från samhällsekonomisk och företags— ekonomisk synpunkt samt från konsument- synpunkt. Därefter skulle de sakkunniga uppmärksamma den betydelse reklamen har från hela samhällets synpunkt. Hänsyn skulle bl a tas till reklamkostnademas omfattning och utveckling. Det framhölls vidare, att en sociologisk belysning av reklamen vore viktig
för att de sakkunniga skulle kunna skapa sig en föreställning om reklamens effekter.
Statsrådet utgick från att utredningen hu- vudsakligen skulle stödja sig på redan till- gängligt material. 1 ett tidigt skede stod det emellertid klart att det material som fanns att tillgå i svenska eller utländska källor inte var tillfyllest. Utredningen inledde därför ett omfattande arbete för att kartlägga rekla- mens verkningar från skilda utgångspunkter.
Bakom denna uppläggning förutsattes en planering vars syfte torde vara att dels samla underlag till en beskrivning av reklamens omfattning och utveckling i samhället, dels på basis av detta material presentera en överskådlig bild av reklamverksamhetens oli— ka beståndsdelar och deras funktioner, dels precisera mål och ramar för reklamverksam- heten i samhället dels överväga åtgärder i syfte att nå uppställda mål.
Följer man en sådan metodik, vilken till sin uppläggning väl stämmer överens med praxis inom svenskt utredningsväsende, bor- de reklamutredningen ha presenterat sina förslag först när den hunnit förverkliga sina intentioner.
Icke desto mindre har utredningen valt att nu, utryckt ur sitt reklampolitiska samman- hang, lägga fram ett delbetänkande om re- klamskatt. Detta utredningens beslut har jag funnit mig ej kunna biträda och vill därför nedan anföra motiven för mitt beslut.
Formella invändningar mot ett delbetänkan- de
De formella motiven synes utgöra en väsent- lig faktor för utredningen vid dess beslut att lägga fram sitt delbetänkande. Utredningen åberopar skatteutskottets betänkande (SkU 197130, 5 7): ”Den föreslagna annonsskat- ten bör som ovan nämnts betraktas som ett provisorium med förhållandevis kort giltig— hetstid, eftersom redan nästa års riksdag kan väntas få ta ställning till förslag om en allmän reklamskatt” (min kursivering).
Denna argumentation synes mig otillfreds- ställande av framför allt två skäl. För det första har utskottet endast konstaterat att
nästa års riksdag kan väntas få ta ställning till förslag om reklamskatt. Detta bygger på ett påstående hämtat ur Kungl Maj:ts proposi- tion (prop 1971:28) om ”att utredningen räknar med att arbetet skall kunna slutföras under 1971.” Utskottet räknar emellertid självt med att Kungl Maj:t eventuellt ej framlägger någon proposition då det i samma stycke skriver: ”Utskottet vill emellertid för— utskicka att om förslag om reklamskatt inte framläggs eller om ett sådant förslag inte kan godtas, frågan om annonsskatten bör omprö- vas.”
För det andra kan ett riksdagsutskotts betänkande i intet avseende ur offentligrätts- lig synpunkt anses utgöra formella direktiv för av Kungl Maj:t tillsatta utredningar. Det har även inträffat att skrivelser från riksda— gen, vari hemställs om tillkallande av offent- liga utredningar, av Kungl Maji ej beaktats, något som vore otänkbart om formella regler kunde åberopas.
Den enda tvingande grunden för reklamut- redningen att framlägga ett delbetänkande om reklamskatt i anslutning till statsverks- propositionen 1972 vore att återfinna i ett tilläggsdirektiv antaget genom konseljbeslut. Jag har i utredningen hävdat denna stånd- punkt. Något konseljbeslut har ej fattats.
När Kungl Maj:t i pr0p 197l:28 förklara- de att förslag om reklamskatt kunde väntas från utredningen, skedde detta mot bak- grund av vaga formuleringar i utredningens direktiv, i vilka frågan om reklamskatt eller annonsskatt ej ens nämndes och innan utred- ningen över huvud tagit ställning till huruvida den hade för avsikt att föreslå reklamskatt eller ej. Först under hösten 1971 blev det klart att det inom utredningen fanns en majoritet för reklamskatt. När statsrådet Gunnar Sträng under en intervju den 20 oktober 1971 i Sveriges Radio yttrade: ”Vi skall nog ta ut en reklamskatt. Jag harju begärt av den sittande utredningen att de skall skynda sig så jag hinner gå till riksdagen under 1972 med förslag om en allmän re- klamskatt, det bör jag i sanningens intresse säga” (min kursivering), var detta en nyhet för utredningens ledamöter. Statsrådet
Strängs yttrande i Sveriges Radio torde ej utgöra formellt rekvisit för utredningen i dess planering och handlande.
Sakliga invändningar mot ett delbetänkande
Än väsentligare är det för mig att den sakliga grunden för utredningens beslut att lägga fram ett delbetänkande inte är övertygande. En enhällig utredning har vid flera tillfällen slagit fast att olika åtgärder av exempelvis den karaktär som en reklamskatt utgör, måste beaktas ur reklampolitiska aspekter. Detta betyder att reklamen måste sättas in i ett större informationssammanhang och ses som ett led i marknadsföringen och i pro- duktionsprocessen som helhet. En kon- sekvens av detta betraktelsesätt blir då att även åtgärder som syftar till att påverka reklamens volym och innehåll på samma sätt bör sättas in i ett större sammanhang. Statsrådet Sträng har emellertid bl a moti- verat annonsskatten ”som ett led i den fi- nanspolitiska åtstramningen.” (Prop 197l:1 bil 1, s 25.) Det har även senare framkommit att statsrådets motiv för att ersätta annons- skatten med en reklamskatt är fiskala. Redan detta förhållande borde vara tillfyllest för att ej sammanblanda reklamutredningens verk- samhet med finansdepartementets. Utredningen hävdar i delbetänkandet föl- jande: ”Frågan om en reklampålaga har, med utgångspunkt i utredningens sätt att arbe— ta, behandlats parallellt på två skilda plan. Samhällsekonomisk expertis har studerat re- klamkostnademas utveckling och sökt beräk- na styreffekter på reklamvolymen av en re- klampålaga. Skatterättsexperter har ingående studerat olika teoretiskt tänkbara tekniska lösningar av en reklampålaga.” Till detta skulle jag vilja foga följande kommentar. Utredningens behandling av skattefrågan har huvudsakligen bestått i att konstruera och överväga olika skattemodeller. Arbetet med att utforma ett punktskatteförslag påbörja- des under augusti månad. Utredningen har därefter till den allra största delen av sin tid ägnat sig åt att lösa tekniska problem som sammanhänger med detta skatteförslag. De
samhällsekonomiska och reklampolitiska aspekterna har enligt min mening inte till- räckligt utretts och övervägts.
Utredningen har flyktigt berört frågan om alternativa medel att påverka reklamens in- nehåll och omfattning. Dessa har ej precise- rats, ej utretts och sålunda ej heller kunnat jämföras med en skatt. I flera avseenden framstår den föreslagna reklamskatten som ett provisorium. För det första är skatten ett blint slående instrument. Det är nämligen inte möjligt att uteslutande med en skatt påverka reklamens innehåll Och utformning, vilket borde vara huvudsyftet med utred- ningens förslag. I medvetande härom har majoriteten föreslagit att skatten kombineras med ett institut för befrielse från skatt under vissa villkor. De med ett sådant institut förbundna principiella och praktiska proble- men lämnas emellertid helt åsido. Utred- ningens majoritet framhåller för det andra att dess förslag inte utgör ett i alla delar slutgiltigt lösningsalternativ och betonar dess karaktär av första försök samt förordar en framtida omprövning av valet av pålageform (avsnitt 4.7.2). För det tredje kommer skat- teförslaget jämfört med läget vid den nuva— rande annonsskatten att leda till ett intäkts- bortfall för pressen, vilket kommer att nöd- vändiggöra kompensationsåtgärder som ut- redningen inte ansett sig kompetent att när- mare behandla (kapitel 7).
Slutsats
Utredningens majoritet hävdar att vad som presenteras är ett förslag som beskrivs som ”ett inte i alla delar slutligt lösningsalterna— tiv.” Bakom dessa och flera liknande reserva- tioner döljer sig ett förhållande som hade kunnat uttryckas tydligare: nämligen att ut- redningen inte tillfredsställande undersökt effekterna av den reklamskatt som nu före- slås.
Skatteutskottet hävdar i sitt betänkande: ”Utskottet vill emellertid förutskicka att om förslag om reklamskatt inte framläggs eller om ett sådant förslag inte kan godtas, frågan om annonsskatten bör omprövas.” Jag skulle
vilja tolka utskottet sålunda, att en ny pålaga därest den skall ersätta annonsskatten åt- minstone skall vara så genomtänkt att den inte präglas av annonsskatteprovisoriets kän- netecken. Tyvärr måste jag konstatera, att den pålaga som föreslås i detta delbetänkan- de är minst lika provisorisk till sin utform- ning som annonsskatten.
Mot bakgrund av vad ovan anförts reserve- rar jag mig mot att utredningen framlägger ett ur sitt reklampolitiska sammanhang ut- brutet förslag till reklamskatt i ett delbe- tänkande, innan utredningens arbete iövrigt är avslutat.
Särskilda yttranden
]. Av ledamoten Andersson (till kapitel 4, Allmänna överväganden som talar för en reklampålaga)
Utredningens majoritet redovisar i kapitel 4 de skäl den anser tala för en allmän reklam- pålaga. l utarbetandet av majoritetens argu- mentering för densamma har jag deltagit, vilket dock inte innebär att jag till alla delar instämmer i de resonemang som förs i kapitel 4. På tre olika punkter harjag funnit anledning att här nedan närmare redogöra för min särskilda mening:
1. Mitt ställningstagande för en allmän reklampålaga är motiverat av att jag anser det angeläget att dämpa reklamens tillväxt- takt och att en allmän reklampålaga därvid kan vara ett lämpligt medel. Jag instämmer alltså i huvudsak i de argument som i detta avseende anförs i avsnitt 4.1—4.7. Ett av dessa argument vill jag ytterligare understryka. Under 4.4.1 påpekas att — särskilt i reklamintensiva branscher — rekla- men tenderar att i mindre grad tjäna som informationsmedel än som påtryckande sälj- medel. Det sägs att reklamen används som konkurrensmedel och med stor intensitet ofta gynnar ”en stor kapitalstark och väl etablerad säljare på bekostnad av en mindre, kanske mer innovativ säljare”. Det påpekas vidare att reklamen är ”ett konkurrensmedel som kan förstärka tendenser till stordrift och företagskoncentration med åtföljande risker
för monopolistisk utveckling”.
Från mina utgångspunkter har riskerna för dessa reklamens effekter utgjort ett starkt skäl för att vilja begränsa dess omfång. Enligt min mening bör en decentralisering av före- tagsamhet och distribution eftersträvas och jag anser det alltså angeläget att försvåra en reklamkonkurrens som kan få motsatta effekter. Ett decentraliserat näringsliv svarar enligt min uppfattning bättre mot männi- skors behov och leder också till ett effektiva- re utnyttjande av samhällets resurser. Detta om man tar hänsyn också till andra värden än rent ekonomiska, exempelvis till männi- skors trygghet och välbefinnande.
Koncentrationstendenser i näringslivet bör alltså bekämpas. Majoriteten påpekar visserli- gen att koncentration kan ”tänkas möjliggö- ra att stordriftsfördelar utnyttjas vid tillverk- ning och distribution av varor”. Sådana sk stordriftsfördelar får emellertid ofta betalas av enskilda om man tar hänsyn till samtliga för- och nackdelar. När det tex gäller distributionens ”stordriftsfördelar” får dessa till stor del betalas av konsumenterna i form av ökade uppoffringar för att få hem varor- na. I denna omfördelning av arbetsinsatser mellan distributionen och konsumenterna får ofta de resurssvaga konsumenterna sitta emellan.
2. När det gäller åtgärder för att säkerstäl- la det ur konsumenternas synpunkt önskvär- da informationsinnehållet i reklamen disku-
terar majoriteten i kapitel 4 att använda pålagan som ett medel att styra reklamens innehåll genom att förena den med ett s k befrielseinstitut. Även om majoriteten inte tagit ställning i frågan, och inte gått in på hur ett sådant befrielseinstitut skulle fungera, finner jag det angeläget att redan nu under— stryka att jag är starkt kritisk mot denna form .av styrning. Jag är också tveksam om de av majoriteten avsedda effekterna av den kan uppnås. Det synes vidare enligt min mening vara svårt att i ett befrielseinstitut komma fram till enhetliga principer för bedömning av vilken reklam som skall befri- as från pålaga. Risk finns därmed för att alltför stort spelrum ges åt fritt skön. Ett befrielseinstitut skulle också kunna försvåra företagens ekonomiska planering genom den brist på förutsebarhet beträffande pålage- skyldighet som det skulle innebära. Denna olägenhet skulle säkerligen bli mest märkbar för mindre företag med ringa kontakter med den bedömande och pålagebefriande myn- digheten. Ett ytterligare skäl mot ett befriel- seinstitut är den belastning på administra- tionsapparaten det synes komma att medfö- ra.
Jag delar emellertid majoritetens uppfatt- ning att detär angeläget att informationshal- ten i reklamen ökar. Med utgångspunkt från min ovan deklarerade ståndpunkt, som inne- bär att jag lägger stor vikt vid förutsebarhe- ten, rättssäkerheten och enkelheten, anser jag att detta bör ske genom åtgärder med generell verkan.
Majoriteten berör sådana åtgärder i 4.8—4.9. En lagstiftning av typ livsmedelsla- gen på ur konsumentsynpunkt betydelsefulla varuområden kan jag för min del tänka mig som en lämplig åtgärd. Eftersom utredningen avser att komma tillbaka till denna fråga i sitt slutbetänkande finner jag inte anledning att nu närmare utveckla mina synpunkter.
3. Vid valet av pålageform har utredning- en diskuterat ett punktskattealternativ och ett sk omkostnadsalternativ. Utredningen har stannat för punktskattealtemativet av skäl som redovisas i kapitel 6. Majoriteten har emellertid haft sympatier för omkost-
nadsalternativet, bla av den anledningen att det tänkta befrielseinstitutet antas skola fungera smidigare vid detta. En omprövning av pålageformen efter ca fem år föreslås.
Ovan har jag klargjort min inställning till pålagan som ett medel att påverka reklamens innehåll och uttryckt min stora tveksamhet till att ett befrielseinstitut skulle vara det lämpliga reklampolitiska medlet. Frågan om ett sådant befrielseinstituts möjligheter att fungera i det ena eller det andra pålagealter- nativet har alltså för min del inte haft någon betydelse vid bedömningen av de båda påla- geformerna.
Jag delar emellertid av helt andra skäl majoritetens sympatier för omkostnadsalter- nativet, främst av det skälet, att pålagan då läggs direkt på företagen, alltså beslutsfattar- na ifråga om reklamanslagen. Det borde alltså effektivare än punktskattealtemativet påverka reklamvolymen och leda till den dämpning av densamma, vilken jag i likhet med majoriteten finner önskvärd. Ytterligare skäl för omkostnadsalternativet är att påla- gan vid detta skulle kunna begränsas till stora reklamköpare, vars reklam majoriteten givit särskilda skäl att begränsa. Detta förut- sätter att man inför ett avgiftsfritt bottenav- drag, genom vilket ett stort antal mindre företag skulle bortfalla som avgiftsskyldiga. Ledamoten Lindqvist har i sitt särskilda yttrande utvecklat detta och jag delar därvid i huvudsak hans synpunkter.
För min del har jag, av anförda skäl, trots att jag bestämt tar avstånd från ett befrielse- institut, funnit det angeläget att frågan om reklamskattens slutgiltiga utformning hålles öppen. Jag har alltså anslutit mig till majori- tetens förslag, att pålagan nu ges formen av punktskatt, men att en omprövning av påla- gans form göres efter en period av förslagsvis fem år, sedan erfarenheter av pålagan vun- nits.
2. Av ledamötema Gerentz och Johnsson (till kapitel 3, Reklamkostnaderna, och av- snitt 6.12, Inkomstberäkning)
Majoriteten utgår vid sina överväganden om en reklamskatt från att man har anledning att räkna med en betydande ökning av reklam- volymen fram till 1975 . Majoriteten anser — från sina utgångspunkter , att en sådan utveckling av reklamvolymen är ägnad att väcka betänkligheter. För majoriteten är den antagna volymutvecklingen ett viktigt skäl för en reklampålaga.
Som underlag för antagandena om reklam- volymens utveckling ligger en prognos för reklamkostnademas tillväxt fram till 1975 (kapitel 3). Denna prognos grundar sig på en undersökning av reklamkostnademas storlek, som utredningen låtit göra för 1967. Man har med utgångspunkt från reklamkostnader- na nämnda år — 1 600 milj kr — uppskattat 1970 års kostnader till 2 000 — 2 100 milj kr i löpande priser. För åren fram till 1975 förut- ses en konstant tillväxt bortsett från konjunk- turella variationer.
Enligt vår mening finns det anledning att starkt ifrågasätta om prognosen förtjänar den tilltro man vill skänka den. Vi finner oss nödsakade att i det följande framhålla ett antal faktorer som talar för att reklamkost- nademas utvecklingskurva inte låter sig info- ga i ett så enkelt mekaniskt framskrivnings- mönster som här skett. Ingen analys har gjorts av de orsaker som ligger bakom den förutsedda utvecklingen. Man har tillämpat ett mekaniskt framskrivningsförfarande utan hänsyn till verkligheten under 1960-talets senare del.
Det fåtal indikatorer som finns beträffan- de reklamens utveckling antyder att det efter 1967 skett en avmattning i reklamens till- växt. Mellan 1969 och 1970 minskade tex reklambyrårernas omsättning i reala termer. Nedgången skedde före 1971 års lågkonjunk- tur. Nägon överflyttning av tjänster från byråer till annonsörerna själva kunde ej förmärkas.
De senaste årens utveckling bekräftar att man nu nått en mättnadspunkt volymmäs-
sigt sett. Denna slutsats styrks av att de faktorer i distributionsprocessen som påver- kar användningen av reklam — främst själv- betjäningssystemets utveckling inom daglig- varuhandeln — nått en maximal nivå. Kon- centrationen i näringslivet till färre säljare/ annonsörer har dessutom lett till en avtagan- de tillväxt för reklamen.
Prognosen bygger vidare på ett antagande om fortsatt relativt högre tillväxttakt för butiksreklamen och direktreklamen. Man förbiser här att båda dessa reklamformers introduktions- och tillväxtperiod inträffat under 1960-talet. Såväl butiks» som direktre- klamen har nått en mättnadspunkt och tillväxttakten har uppenbarligen avtagit.
Det bör dessutom betonas att det i sam- manhanget intressanta är pressreklamens ut- veckling, då denna kommer att utgöra ca 70 % av skatteunderlaget. Pressreklamen har ingen eller obetydlig tillväxt.
År 1971 innebär ett speciellt skede i utvecklingen. Samtidigt som lågkonjunktu- ren påverkat det svenska näringslivet, har de ovannämnda faktorerna fortsatt att slå ige- nom. Detta har medfört att reklamkostna- derna räknat i löpande priser kraftigt minskat. Nedgången torde uppgå till ca 10 %, vilket innebär att volymen 1971 kan beräknas till 1 800 milj kr. Enligt vårt förmenande är det från ett lägre tal än vad man nu utgått ifrån, som den framtida utvecklingen måste bedö- mas, då strukturförändringarna inte är kon- junkturfenomen. Utvecklingen 1971 har på- verkats av såväl konjunkturfaktorer som den pågående strukturförändringen.
Vid en skattning av tillväxttakten fram till 1975 har man på här angivna skäl snarast att räkna med en tämligen konstant volym. Emellertid skulle det kunna göras gällande att inte bara volymen, liktydigt med reklam- utrymme, är av intresse i sammanhanget. Av minst lika stort intresse skulle vara förvän— tade kostnadsstegringar för en given volym. Det kan konstateras att dessa varit för- hållandevis betydande under det senaste decenniet. Om utvecklingen härvidlag fort- satte kunde, med majoritetens synsätt, detta också framstå som betänkligt.
Enligt vår mening får farhågor av sist- nämnda slag bedömas som ogrundade. Skä— len för vår ståndpunkt är följande:
För det första har man redan under 1971 kunnat notera ett antal prissänkningar på mediautrymme, såväl i pressen som i andra A—media. Denna tendens till fallande priser kommer sannolikt att bestå oavsett konjunk- turutvecklingen.
För det andra råder idag en överkapacitet hos såväl reklambyråer som företag inom den grafiska branschen. Detta medför en stark prispress på reklamproduktion. Överka- paciteten kan av flera skäl väntas bestå under den korta prognosperioden.
För det tredje tvingas man tillgripa kost- nadsnedpressande rationaliseringar. Om dessa skall ha någon markant effekt måste de drabba personalkostnaderna. Med en fortgå- ende personalminskning kan det bli möjligt för byråerna och den grafiska industrin att hålla en konkurrenskraftig prisnivå.
Sammanfattningsvis konstaterar vi att båda prognosalternativen är alltför osäkra som underlag för utredningens ställningsta- gande. Genom att man underlåtit att försöka ta hänsyn till den utveckling som skett sedan 1967 och som således inneburit ett av- stannande av tillväxttakten, har man även i kapitel 6 använt en orealistiskt hög beräk- ning för reklamkostnaderna budgetåret 1972/73. Det värde man kommer fram till i avsnitt 6.12, 2 386 milj kr, innebär en ökningi förhållande till det sannolika faktiska läget 1971 (1 800 milj kr) med ca 30 %.
3. Av ledamoten Johnsson (till kapitel 7, Reklamskattens inverkan på pressens ekonomi)
En huvudtanke i detta betänkande är att den föreslagna skatten skall vara konkurrensneu- tral, dvs att kostnaden för utrymme skall drabbas lika oavsett vilka media som används för att sprida meddelandet. Önskan att i möjligaste mån undvika rubbningar av kon- kurrensneutraliteten media emellan har bla föranlett utredningen att i skatteområdet inkludera den ur teknisk synvinkel utomor-
dentligt komplicerade trycksakssektorn, trots risken för mycket allvarliga konse- kvenser för den svenska grafiska industrin. Här bortses från den komplikation — och eventuella bristande neutralitet — som det innebär att produktionen skattebeläggs för trycksaker, medan skatten tas ut på veder- laget för distributionen vad gäller andra media.
Konkurrensneutralitet innebär uppenbarli- gen att samtliga media får en lika stor reell skattebelastning. Det hävdas i kapitel 7 att ”reklamskatten kan hårdare drabba annon- sering än reklam i andra media, beroende på att en större del av de totala kostnaderna för produktion och distribution ingår i beskatt- ningsområdet.” I brist på underlag är det mycket svårt att bedöma detta arguments relevans.
Utredningen betonar dessutom i kapitel 7 att ”presspolitiska frågor faller utanför ut- redningens ram.”
Jag kan av följande skäl inte helt instäm- ma i utredningens resonemang i kapitel 7:
1. Ett bottenavdrag för pressen innebär en sannolik rubbning av konkurrensneutralite- ten och verkar diskriminerande gentemot andra media.
2. Diskussionen om bottenavdrag eller andra alternativa stödåtgärder, tex produk- tionsbidrag, är en presspolitisk fråga. Jag kan i princip ansluta mig till behovet av presstöd. Detta bör dock lösas i annan ordning.
3. Om ett bottenavdrag införs för pressen är det av skattetekniska skäl motiverat att trycksaker samt mässor och utställningar undantages från beskattning. Man har ju redan frångått medianeutraliteten. Bottenavdrag för en huvudmediagrupp är inte förenligt med neutralitetstanken.
4. Av ledamoten Lindqvist (till kapitel 6, Skatteförslaget. Allmän moti- vering)
1. Sammanfattning
Reklamutredningens majoritet föreslår en reklampålaga i form av en punktskatt. Majo- riteten framhåller, att detta förslag inte utgör ett i alla delar slutgiltigt lösningsalter- nativ och förordar att valet av pålageform omprövas efter ca fem år.
Jag är enig med majoriteten både vad gäller behovet av en reklampålaga, syftet
med pålagan och motiveringen för denna. Jag skiljer mig däremot från majoriteten beträffande valet av pålageform.
Jag vill emellertid inte motsätta mig in- förandet av en punktskatt på reklam i enlighet med majoritetens förslag. Även en punktskatt skulle få vissa önskvärda effekter. Jag har därför inte reserverat mig mot majoritetens förslag utan valt att i detta särskilda yttrande argumentera för alterna- tivet omkostnadsavgift.
Valet av pålageform är inte en skattetek- nisk detaljfråga. Det utgör tvärtom ett re— klampolitiskt ställningstagande av central be- tydelse. Majoritetens förslag innebär att man skjuter detta ställningstagande på en oviss framtid. Det innebär att man ersätter an- nonsskatten med ännu ett provisorium. Detta är varken lämpligt eller nödvändigt. Övervägande skäl talar enligt min mening för att redan nu välja pålageformen omkostnads- avgift.
Omkostnadsavgiften var fram till somma- ren 1971 reklamutredningens huvudalterna- tiv. Omfattande förarbeten finns därför till- gängliga. De förändringar i förhållande till majoritetens förslag — vad gäller författ- ningstext, allmän motivering och Specialmo- tiveringar — som behöver ske om man väljer avgiftsalternativet är tämligen begränsade. Även vid detta alternativ skulle alltså propo- sition om reklampålaga kunna föreläggas 1972 års vårriksdag.
För att belysa hur avgiftsalternativet ter sig i praktiken har ett fullständigt författ- ningsförslag utarbetats. Några centrala para- grafer i förslaget återges och kommenteras i slutet av detta yttrande (avsnitt 5 och 6).
Först skall jag emellertid redogöra för huvuddragen i de bägge förslagen (avsnitt 2), granska de argument som anförts för punkt- skatt (avsnitt 3) och närmare utveckla argu- menten för omkostnadsavgift (avsnitt 4).
2. De bägge pålageformerna
De två pålageformer som framför allt har övervägts inom utredningen är punktskatt och omkostnadsavgift. Deras allmänna kon-
turer tecknas av utredningen i betänkandets avsnitt 6.4.3 och 6.4.4. Den principiella skillnaden kan sägas vara följande.
Punktskatten är till övervägande del en skatt på omsättning av reklam. Endast re- klamköpare som framställer sin reklam själva, tex i egen tryckpress, är skattskyldiga för sina kostnader (eget uttag).
Omkostnadsavgiften är till övervägande del en avgift på kostnader för reklam. Endast i det fall att reklamköpare saknar fast driftställe här i landet beskattas reklamen vid omsättningen.
Den praktiska utgångspunkten för punkt- skattealtemativet är att reklamen (i sina huvudsakliga former) tillhandahålls av ett begränsat antal reklarnsäljare, hos vilka den kan beskattas.
Den praktiska utgångspunkten för altema- tivet omkostnadsavgift är att 85—90% av den totala reklamvolymen hänför sig till ett relativt begränsat antal reklamköpare, hos vilka den kan avgiftsbeläggas.
De argument som anförs för de bägge pålageformerna kan i största korthet sam- manfattas så här:
Punktskatt är en beprövad pålageform, som erbjuder redovisnings- och kontrolltek- niska fördelar. Den kan smidigt anslutas till den nuvarande annonsskatten.
Omkostnadsavgrft är en effektiv pålage- formsmed hänsyn till syftet — att dämpa och styra reklamen. Genom sin flexibilitet tillå- ter den att pålagan stegvis omformas och utvecklas.
3. Argumenten för punktskatt
Som skäl för sitt val av pålageform anför utredningen följande. (Jfr betänkandets av- snitt 6.5.6.)
Med avseende på antalet skattskyldiga, det område som kan inrymmas under beskatt- ningen och de problem som uppstår vid införsel av reklam får de bägge pålageformer- na anses ha för- och nackdelar, som om de vägs mot varandra leder till att de bägge alternativen kan bedömas som praktiskt taget likvärdiga.
I en reklampålaga som är avsedd att begagnas som ett reklampolitiskt styrnings- medel får omkostnadsalternativet anses ha företräde framför punktskattealternativet. Utredningen anser dock inte dessa fördelar så framträdande att de i nuläget är direkt utslagsgivande.
Avgörande för utredningens ställningsta- gande har istället varit vissa rent redovis- nings- och kontrolltekniska överväganden. Följande tre argument framförs.
Punktskatt är en i Sverige välkänd skatte- form, framhåller utredningen. Detta gör re- dovisningen av en punktskatt på reklam lättare att hantera både för de skattskyldiga och för beskattningsmyndigheten.
Det är riktigt att punktskatt är en mera beprövad pålageform än en omkostnadsav- gift av det slag som här avses. Detta är en fördel, som måste vägas in vid det slutliga ställningstagandet. Utredningen har dock en- ligt min mening inte tillräckligt beaktat att omkostnadsavgiften kan läggas så, att endast stora och medelstora företag blir avgiftsskyl- diga. Avgiftsalternativet förutsätter att dessa företag bokför sina avgiftspliktiga reklam- kostnader separat. I övrigt torde det inte komma att vålla dem några särskilda svårig- heter att tillämpa bestämmelserna rörande en omkostnadsavgift. Vid punktskatt däremot blir även vissa mycket små företag bl a i den grafiska branschen skattskyldiga. Det kan vara svåra- re för dem att tillämpa en skatteform som — ehuru till formen välkänd — dock i många fall kommer att fordra ingående och svåra överväganden, än det är för stora och medel- stora företag med kvalificerad personal att tillämpa en mindre känd.
Alternativet omkostnadsavgift kan knappast sägas vara främmande för det svenska skatte- och avgiftssystemet. Både företag och skattemyndigheter är tvärtom tämligen förtrogna med avgiftsalternativet, tex i form av arbetsgivaravgifter. Utredning- en har uppmärksammat detta och skriver:
”Nu utgående arbetsgivaravgifter utgör en form av omkostnadsavgift. Det rör sig dock här om avgifter på ett mera entydigt avgifts- underlag”.
Enligt min mening kan avgiftsunderlaget bli relativt entydigt för den övervägande delen av den avgiftsbelagda reklamen. [ fråga om trycksaksreklamen kan dock vissa gräns- fall uppkomma. Därvid är att märka, att en betydande del av de skattskyldiga till punkt- skatt inom trycksaksområdet utgörs av sän- darföretag med egen tryckpress; pålagan utgår i dessa fall såsom en skatt på eget uttag och har alltså i princip samma natur som en omkostnadsavgift. Just på det område där beskattningsunderlaget inte är fullt entydigt, har punktskatten minst lika stora olägenhe- ter som omkostnadsavgiften (jfr avsnitt 4.3.1 nedan).
3.2 Kontroll
Kontrollen av en punktskatt på reklam skulle, framhåller utredningen, kunna sam- ordnas med kontrollen av mervärdeskatten.
Detta är inte möjligt vid omkostnadsav- gift. Å andra sidan ligger det nära till hands att anknyta kontrollen av en omkostnadsav- gift på reklam till kontrollen i samband med inkomsttaxeringen. Omkostnadsavgiften krä- ver alltså lika lite som punktskatten något kontrollförfarande som avviker från de hit- tills tillämpade.
Det är en utbredd uppfattning, anför utredningen vidare, att kontrollen av en skatt på omsättning är enklare att göra effektiv än kontrollen av en beskattning grundad på olika slag av kostnader.
Att en sådan uppfattning förekommer är ostridigt. Man bnikar emellertid i svensk företagsbeskattning utgå från, att de flesta företag lojalt följer gällande beskattningsreg- ler. Om detta allmänt accepterade antagande är riktigt, framstår utredningens argument som mindre relevant.
Omkostnadsavgiften förutsätter, som tidi— gare nämnts, att avgiftspliktiga reklamkost- nader bokförs särskilt. Att uppsåtligt eller av grov oaktsamhet undanhålla avgiftsunderlag
skulle utgöra skattebrott. Endast under för- utsättning att de 2 000 (alternativt 3 000) företag, som skulle bli avgiftsskyldiga vid omkostnadsavgift, i avsevärd utsträckning antas vara beredda att begå sådana brott, kan det av utredningen anförda argumentet till- mätas större betydelse.
3.3. Övergångsproblem
Utredningen anför att övergången från an- nonsskatt till reklampålaga blir enklare om pålagan utformas som en punktskatt.
Detta argument har utredningen inte till- mätt någon större vikt. Punktskattealterna- tivet medför den fördelen, att de som redan är skattskyldiga till annonsskatt också blir skattskyldiga till reklamskatt. Även de måste dock ändra sina rutiner med hänsyn till det förändrade beskattningsunderlaget. [ övrigt torde övergångsproblemen bli likartade vid bägge pålageformerna. Övergångsbestämmel- serna vid punktskatt kan oförändrade till- lämpas vid omkostnadsavgift.
3.4 Sammanfattande omdöme
Även efter en kritisk granskning framstår två av de tre argument som utredningen anfört för sitt val av pålageform som beaktansvärda. Från redovisnings- och kontrollteknisk syn- punkt får punktskattealtemativet anses ha visst företräde framför omkostnadsavgiften. Fördelarna är dock enligt min mening inte så framträdande, att de bör bli utslagsgivande. Även andra faktorer, särskilt sådana som har relevans med hänsyn till pålagans syfte, måste beaktas vid det slutliga ställningstagan- det.
4. Argumenten för omkostnadsavgift
Mot de tre argument som utredningen anför för punktskatt ställer jag i detta avsnitt tre argument som talar för omkostnadsavgift. Jag utgår därvid från de av majoriteten angivna syftena med pålagan och behandlar valet av pålageform med avseende på dämp- ningseffekt, Styrningseffekt och flexibilizet.
Jag diskuterar också punkt för punkt de invändningar som utredningen i vissa avseen- den riktat mot omkostnadsavgiften.
Härigenom förordnas som följer
1.5—459
Överensstämmer i sak med förslaget till re- klamskatt.
55
Skyldig att erlägga reklamavgift är den som i yrkesmässig verksamhet från fast driftställe här i landet haft kostnad för reklam som avses i 3 %, i den mån denna kostnad översti- ger 100 000 (alternativt 60 000) kronor för kalenderår eller, om kostnaden avser verk- samhet endast under del av ett kalenderår, häremot svarande belopp för den tid verk- samheten bedrivits.
Skyldig att erlägga reklamavgift för re- klamkostnad i yrkesmässig verksamhet, som bedrivs utom landet och för vilken avgifts- skyldighet icke föreligger enligt första styck- et, är den som i yrkesmässig verksamhet här i landet offentliggör reklam enligt 3 & 1 eller 2, arrangerar mässa eller utställning med avgiftspliktig reklam enligt 3 ä 3 eller fram- ställer reklamtrycksak enligt 3 ä 4. (Se vida- re anvisningarna.)
Anvisningar till 5 39
Yrkesmässig verksamhet anses föreligga när inkomst därav utgör inkomst av rörelse, jord- bruksfastighet eller annan fastighet enligt kommunalskattelagen (1928z370). Till yr-
kesmässig verksamhet hänförs även statens eller kommuns arrangerande av mässa eller utställning. Verksamhet som ej utgör rörelse enligt kommunalskattelagen anses som yr- kesmässig när den innefattar icke enbart enstaka offentliggörande eller tillhanda- hållande av reklam.
Har tryckeri i fall som avses i andra stycket åtagit sig att för annans räkning framställa reklamtrycksak och anlitas under- leverantör för uppdraget, är underleverantö- ren icke avgiftsskyldig.
65
Avgiftsskyldighet inträder i fall som avsesi 5 & första stycket, då kostnaden betalts eller, om bokföringsskyldighet föreligger, när kost- naden bokförts eller bort bokföras, och i fall som avses i 5 & andra stycket när vederlag inflyter kontant eller på annat sätt kommer den avgiftsskyldige tillgodo.
Riksskatteverket kan efter ansökan be- sluta att avgiftsskyldighet enligt Sä andra stycket skall inträda redan när fordran upp- kommer.
739
Reklamavgift utgår med y procent av be- skattningsvärdet.
(Här avses en högre procentsats än den som kommer att gälla enligt förslaget till reklamskatt, detta med hänsyn till bottenav- draget. Se avsnitt 6, kommentar till 7 ä.)
8.5
Beskattningsvärdet utgörs i fall som avses i 3 & 1 och 2 av vederlaget och i fall som avses i 3å3 av den ersättning som utgår för upplåtelse av utrymme på mässan eller ut- ställningen.
I fall som avses i 3 å4 utgörs beskatt- ningsvärdet av sådan del av vederlaget som avser likvid för sättning, klichéer, reproduk- tionsarbete, tryckplåt eller cylinder, papper eller annat tryckunderlag, tryckfärg, tryck- process och bokbinderiarbete. Har, i fall som avses i 55 andra stycket, den som utför
tryckningen icke själv eller genom underleve- rantör utfört arbete eller tillhandahållit ma- terial som nyss nämnts, skall värdet av så- dant arbete inräknas i beskattningsvärdet med ledning av uppgifter från beställaren av trycksaken. Lämnas icke sådan uppgift skall beskattningsvärdet bestämmas efter skälig grund.
Utgår icke vederlag för avgiftspliktig re- klam eller understiger vederlag uppenbar- ligen skäligt saluvärde, utgörs beskattnings- värdet av belopp som svarar mot saluvärdet.
I beskattningsvärdet inräknas icke belopp som avser statlig skatt eller avgift.
Anvisningar till 8 5
Med vederlag förstås vid avgiftsskyldighet enligt 5 & första stycket kostnaden för av- giftspliktig reklam, beräknad enligt i 85 angivna grunder.
(Övriga anvisningar överensstämmer i sak med förslaget till reklamskatt.)
950ch105
Överensstämmer i sak med förslaget till re- klamskatt.
115?
Redovisning för reklamavgift sker för be- stämda redc visningsperioder.
För avgiftsskyldig enligt 5 & andra stycket föreligger icke redovisningsskyldighet för ka- lenderår under vilket det sammanlagda be- skattningsvärdet av avgiftspliktig reklam understigit 30 000 (alternativt 10 000) kro- nor eller, ifråga om kalenderår under vilket avgiftspliktig verksamhet påbörjats eller upp- hört, ett häremot svarande belopp för den tid verksamheten bedrivits. (Se vidare anvis- ningarna.)
Anvisningar till I] 39
Redovisningsskyldighet för delägare i enkelt bolag bestäms av omfattningen av bolagets avgiftspliktiga verksamhet.
125—155
Överensstämmer i sak med förslaget till re- klamskatt.
165
Avgiftsskyldig, som ej är undantagen från redovisningsskyldighet enligt 11 5, skall utan anmaning lämna deklaration rörande det sammanlagda beskattningsvärdet av reklam för varje redovisningsperiod under vilken av- giftsskyldighet förelegat. Därvid upptages även beskattningsvärde för reklam som avses i 19 &. Redovisningsperiod omfattar fyra ka- lendermånader. Redovisningsperioderna är januari # april, maj — augusti och september — december.
När särskilda skäl föreligger, kan riks- skatteverket besluta att redovisningsperiod tills vidare skall vara helt år.
I deklaration får avgiftsskyldig enligt 5 & första stycket göra avdrag från beskattnings- värdet med 100 000 (alternativt 60 000) kronor för kalenderår eller, när redovisnings- period omfattar fyra kalendermånader, med en tredjedel av nämnda belopp för varje redovisningsperiod. I fråga om verksamhet för vilken avgiftsskyldighet ej förelegat un- der helt kalenderår får avdrag göras med så stor del av beloppet för helt år som motsva- rar den tid avgiftspliktig verksamhet bedri- vits under året. Avgiftsskyldig som nu avses äger vid redovisningen tillgodoräkna sig av- gift som han erlagt enligt bestämmelsernai 19 5.
Kan avgiftspliktig i deklaration för redo- visningsperiod om fyra månader ej helt till- godogöra sig avdrag enligt tredje stycket, får det återstående beloppet dragas av i deklara- tion som lämnas för senare redovisningsperi- od under samma kalenderår. (Se vidare anvis- ningarna.)
Anvisningar till 16 58"
Äger svenskt aktiebolag eller svensk ekono- misk förening (moderföretag) mer än hälften av aktierna i ett eller flera svenska aktiebolag
(dotterbolag) bestäms avdragsrätten för moderföretag och dotterbolag av omfatt- ningen av deras sammanlagda avgiftspliktiga omsättning.
175—185
Överensstämmer i sak med förslaget till re- klamskatt.
195
Skyldighet att erlägga reklamavgift upp- kommer vid införsel av reklamtrycksak. Av- giftsskyldig är den som i tullhänseende är att anse som varuhavare. Vid införsel av reklam- trycksak med posten föreligger skyldighet att erlägga reklamavgift för postpaket och, i den mån Konungen förordnar, för postal trycksak.
Reklamavgift vid införsel utgår med y procent av beskattningsvärdet, beräknat en- ligt 3 5 tulltaxeringsförordningen (1960: 391). Har tillförlitligen visats, att tullvärdet inbegriper kostnad som ej ingår i beskatt- ningsvärde beräknat enligt 8 & andra stycket, skall vid beräkning av skatten tull- värdet reduceras i motsvarande mån.
205
Överensstämmer i sak med förslaget till re- klamskatt.
215
Har avgiftsskyldig enligt 55 första stycket för ett kalenderår erlagt reklamavgift med högre belopp än som belöper på skillnaden mellan beskattningsvärdet enligt 8 och 19 åå och avdrag enligt 16%”; tredje stycket, återbetalar riksskatteverket det överskjutan- de beloppet. Återbetalningen sker efter ut- gången av det kalenderår återbetalningen av- ser. Riksskatteverket kan, när särskilda skäl föreligger, återbetala erlagt belopp tidigare än som nu sagts.
Den som i verksamhet utom landet har erlagt reklamavgift till avgiftsskyldig enligt
5 & andra stycket eller enligt 19 %, erhåller efter framställning hos riksskatteverket åter- betalning av så stor del av den under kalen- deråret erlagda avgiften som svarar mot av- dragsbelopp enligt 16 ?; tredje stycket. Sådan framställning skall för att kunna upptagas till prövning ha inkommit före utgången av april månad året efter det kalenderår som fram- ställningen avser.
Återbetalning enligt andra stycket sker icke om intressegemenskap föreligger mellan sökanden och avgiftsskyldig enligt 5 % första stycket (moder- och dotterföretag eller före- tag under i huvudsak gemensam ledning).
225—235
Överensstämmer i sak med 21 å — 225 i förslaget till reklamskatt.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1972 då förordningen (l971:170) om annonsskatt upphör att gälla.
I samband med ikraftträdandet iakttages följande.
(De bestämmelser som gäller vid ikraft- trädandet överensstämmer med dem som gäller vid reklamskatt.)
6. Kommentarer till författningsutkastet
5 5 Paragrafen reglerar skyldighet att erlägga re- klamavgift.
Antalet avgiftsskyldiga enligt första stycket blir enligt utredningens beräkningar ca 2 000 (alternativt ca 3 000). Valet mellan de alternativt angivna gränserna för avgifts- skyldighet enligt första stycket blir beroende av hur man väger nackdelen av ett större antal avgiftsskyldiga mot fördelen av en något utvidgad dämpningseffekt. Även kon- kurrensneutralitetssynpunkter kan eventuellt läggas på valet.
Det förtjänar påpekas att olika föreslagna sätt att utveckla pålagan skulle förändra antalet avgiftsskyldiga på olika sätt. Det befrielseförfarande som diskuteras i avsnitt 4.2 här ovan kan på sikt tänkas medföra en
avsevärd minskning av antalet avgiftsskyldi- ga. Befrielseinstitutet skulle inte medföra något motsvarande bortfall av skattskyldiga till reklamskatt. Den tänkbara utvidgning av avgiftsunderlaget som diskuteras i avsnitt 4.3.1 och 4.3.2 här ovan skulle å andra sidan medföra en ökning av antalet avgiftsskyldiga. En motsvarande utvidgning av skatteunder- laget är knappast möjlig vid reklamskatt, men skulle givetvis om den kunde genom- föras, också medföra ett ökat antal skatt- skyldiga.
Det saknas underlag för att beräkna an- talet avgiftsskyldiga enligt andra stycket. An- talet påverkas givetvis av den i 11 & föreslag- na frigränsen. Utredningens reklamkostnads- undersökning ger vid handen att det 1967 fanns två större och ett tiotal mindre reklam- köpare, som saknade fast driftställe här i landet. Dessutom fanns i denna kategori ett okänt antal mycket små reklamköpare, vars reklaminsatser på den svenska marknaden ansågs försumbara. [ ljuset av dessa uppgifter torde antalet avgiftsskyldiga enligt andra stycket kunna förväntas bli så pass begrän- sat, att det inte i någon högre grad kommer att påverka det totala antalet avgiftsskyldiga.
75
Paragrafen reglerar avgiftens höjd.
Vid bestämning av avgiftens höjd bör man hålla i minnet att belastningen på reklam- köparna i realiteten blir endast omkring hälften av vad som stadgas i 7 %, eftersom rörelseidkare äger rätt att göra avdrag för erlagd reklamskatt eller reklamavgift vid taxering för inkomst enligt kommunalskatte- lagen och förordningen om statlig inkomst- skatt.
I fråga om avgiftens höjd bör man också erinra sig ett av de förslag som oftast före- kommit i reklamdebatten. Det har krävts att avdrag för reklamkostnader inte längre skulle godtas vid inkomsttaxeringen. Utredningen behandlar denna åtgärd under rubriken ”slo- pad avdragsrätt i inkomstskattehänseende” (betänkandets avsnitt 4.4.2). Det förtjänar påpekas att slopad avdragsrätt motsvarar en
Här skall dock beröras endast de justering- ar, som behöver vidtagas för att göra reklam- avgiften likvärdig med den föreslagna re- klamskatten.
Skattesatsen bör vid reklamavgift sättas något högre, dels med hänsyn till frigränsen enligt 5 & första stycket, dels med hänsyn till bottenavdraget enligt i 16 & tredje och fjärde styckena.
Sättes frigräns och bottenavdrag till 100 000 kronor skulle en höjning med ca 2 procentenheter kompensera bottenavdraget till de avgiftsskyldiga. En ytterligare höjning med ca 3 procentenheter skulle kompensera även bortfallet av avgiftsskyldiga genom fri- gränsen.
Sättes frigräns och bottenavdrag till 60 000 kronor blir behovet av avgiftshöjning i motsvarande grad mindre.
Ökas avgiftsunderlaget genom en ny defi- nition av beskattningsvärdet (se kommen- taren till 8 &) blir behovet av avgiftshöjning i motsvarande grad mindre.
8.5
Paragrafen avser beskattningsvärdet.
Innehållet överensstämmer, bortsett från smärre konsekvensändringar, med motsva- rande paragraf i reklamskatteförslaget. Vid reklamavgift är det emellertid möjligt att avsevärt utvidga definitionen av beskatt- ningsvärdet — se avsnitt 4.3.1 ovan. Detta skulle samtidigt innebära att trycksaksbe- skattningen förenldades _ se departements- stencil U 19722, särskilt avsnitt 3 och bilaga 2.
193?
Paragrafen reglerar beskattningen vid införsel av reklamtrycksaker.
Den överensstämmer i sak med motsvaran- de paragraf i reklamskatteförslaget. Det bör emellertid påpekas att beskattningen av in- försel av reklamtrycksaker vid reklamavgift kan regleras med två olika metoder.
1) Den första metoden, som valts här, är
att samtliga reklamköpare erlägger reklamav- gift till tullverket vid införsel av reklam- trycksak. Den som är avgiftspliktig enligt 5 å första stycket får tillgodoräkna sig erlagd avgift vid deklaration enligt 16 å tredje stycket. Den som ej är avgiftspliktig enligt 5 å första stycket får i vissa fall restitution enligt 21 å.
2) Om antalet restitutionsfall vid meto- den under ]) befaras bli stort, kan en annan metod övervägas. Denna innebär att 19å begränsas till att gälla reklamköpare som avses i 5 å andra stycket (sådana som saknar fast driftställe här i landet). Övriga dekla- rerar sina kostnader för importerade reklam- trycksaker på samma sätt som andra reklam- kostnader.
Denna metod skulle, som utredningen framhåller (betänkandets avsnitt 6.5.5). ska- pa vissa praktiska komplikationer för tullver- ket, som måste skilja mellan avgiftspliktig och icke avgiftspliktig import av reklam- trycksaker. Sådana svårigheter måste dock vägas mot den lättnad det innebär för tull- verket att antalet avgiftsuttag skulle bli mindre.
Utredningen befarar vid denna metod ock- så ett oberättigat bortfall i avgiftsuttag. Ut- redningen avser därvid tex fallet då ut- ländskt företag sänder reklamtrycksaker till agent i Sverige utan att debitera någon kost- nad för detta. I sådana fall torde emellertid svårigheter uppkomma även när det gäller att beräkna beskattningsvärdet enligt 3å tull- taxeringsförordningen.
Det förtjänar också påpekas att samma risker för bortfall i avgiftsuttaget som utred- ningen befarar vid reklamavgift uppkommer vid reklamskatt beträffande import av tryck— film, tryckplåtar etc för produktion av re- klamtrycksak. Tryckfilmen etc beskattas då hos tryckeriet med ledning av uppgifter från beställaren eller hos reklamköpare med egen tryckpress i form av eget uttag. I fall då materialet kostnadsfritt ställts till förfogande av utländskt företag torde beskattningsvär- det vara svårt att fastställa.
Det kan alltså inte undvikas att viss risk för bortfall i avgiftsuttaget föreligger vid
bägge de här angivna metoderna. Vid reklam- skatt kan endast den första metoden tilläm- pas. Vid reklamavgift är bägge metoderna möjliga. Valet mellan dem blir beroende av hur man väger ett större antal restitutionsfall vid den första metoden mot ett mera kom- plicerat tullförfarande vid den andra meto- den.
213?
Paragrafen reglerar olika fall av restitution.
Första stycket ersätter 18 å tredje stycket i förslaget till reklamskatt.
Andra stycket saknar motsvarighet i för- slaget till reklamskatt. En liknande typ av restitutionsfall bör emellertid kunna upp- komma även vid denna pålageform. Utländsk reklamköpare som erlagt reklamskatt till tullverket enligt 19—20 åå bör nämligen, när det gäller egenproducerade reklamtryck- saker, kunna kräva restitution för så stor del av den erlagda avgiften som svarar mot av- dragsbeloppet enligt llå andra stycket i reklamskatteförslaget.
Antalet restitutionsfall torde dock bli större vid reklamavgift än vid reklamskatt. Detta är, som utredningen framhållit (be- tänkandets avsnitt 6.5.5), en nackdel med avgiftsalternativet.
4.1. Dämpningseffekt
Pålagans primära syfte är att verka dämpan- de på reklamvolymen. Majoriteten har emel- lertid inte hävdat att det är den svenska allmänhetens småannonsering som behöver dämpas. Tvärtom finns det med hänsyn till motiveringen för pålagan starka skäl att undanta privatpersoners annonsering för privat försäljning. Detta är emellertid inte praktiskt möjligt vid punktskattealternativet.
Majoriteten har inte heller hävdat att alla företag bedriver reklam i sådan utsträckning att deras reklaminsatser behöver dämpas. Utredningens reklamkostnadsundersökning visar tvärtom att de små och medelstora företagen med reklamkostnader under 100000 (respektive 60000) kronor svarar för endast 15 % (respektive 10 %) av de totala reklamkostnaderna i landet. Deras genomsnittliga reklamintensitet är också markant lägre än för företag med reklam- kostnader överstigande 100000 (respektive 60000) kronor. Eftersom syftet med påla- gan är att dämpa reklamvolymen förefaller det onödigt, minst sagt, att dra in alla dessa tiotusentals, kanske hundratusentals företag under pålagan för att dämpa även de sista 10—15 % av reklamvolymen.
Av de på basis av utredningens undersök- ning framräknade reklamkostnaderna hän- förde sig 85 % till ca 1700 reklamköpare och 90 % till ca 2 500 reklamköpare. Det är hos dessa stora reklamköpare behovet av att dämpa reklamvolymen är påtagligt. Omkost- nadsavgiften innebär att företagen direkt blir avgiftsskyldiga för den del av sina reklam- kostnader som överstiger 100000 kronor (alternativt 60 000 kronor). Därigenom be- gränsas pålagan till dem, vilkas reklam majo- riteten givit skäl för att begränsa — nämligen de ca 2 000 (alternativt ca 3 000) största reklamköparna i landet. Därigenom läggs också pålagan, som ledamoten Andersson påpekar i sitt särskilda yttrande, så nära
beslutskällan som möjligt — nämligen direkt på de reklamköpare vilkas reklaminsatser den avser att dämpa.
4.1.1. Begreppet ”generell” beskattning
Utredningen har i sin argumentering anfört att en sålunda begränsad avgiftsskyldighet ”i betydande grad /skulle/ förta avgiftens karaktär av generell reklambeskattning” (av- snitt 6.5.3).
Begreppet ”generell” beskattning är emel- lertid flertydigt. Det är önskvärt att pålagan görs ”generell” i den meningen att den omfattar alla reklamkostnader som det är praktiskt möjligt att inordna under beskatt- ningen. Omkostnadsavgiften har, som nedan kommer att visas (avsnitt 4.3), större möjlig- heter än punktskatten att bli ”generell” i den meningen. Det är däremot inte önskvärt att pålagan görs ”generell” i den bemärkel- sen att den drabbar även kostnaderna hos företag med små reklaminsatser, som det inte finns anledning att söka dämpa
Utredningen har här enligt min mening utnyttjat flertydigheten i begreppet för att framställa en av omkostnadsavgiftens förde- lar som om den vore en nackdel.
Omkostnadsavgiften omfattar i den av mig föreslagna utformningen de företag som be- driver 85 % (alternativt 90 %) av den reklam som görs i landet. Det innebär att pålagan i detta avseende blir tillräckligt generell.
4.1.2. Bottenavdrag och avgiftsunderlag
Utredningen har ytterligare anfört att ett avgiftsfritt bottenavdrag på 100 000 kronor (alternativt 60 000 kronor) skulle medföra "en betydande reducering av avgiftsunderla- get” (avsnitt 6.5.3).
Utöver de 15 % (respektive 10 %) av avgiftsunderlaget som faller bort hos de icke avgiftsskyldiga reklamköparna skulle näm— ligen ytterligare 15 % (respektive 10 %) falla bort genom att icke heller de avgiftsskyldiga reklamköparna behöver betala avgift för den del av sina reklamkostnader som understiger 100 000 kronor (respektive 60 000 kronor), framhåller utredningen.
Det är riktigt. Det bör emellertid också påpekas att det finns flera olika sätt att kompensera bortfallet av avgiftsunderlag så att en likvärdig eller högre dämpningseffekt erhålles.
Det enklaste sättet är att höja avgiften. Sättes frigräns och bottenavdrag till 100 000
kronor skulle en höjning av avgiften med ca 2 procentenheter kompensera bottenavdra- get till de avgiftsskyldiga.
För ytterligare detaljer hänvisas till avsnitt 6 nedan, kommentaren till 7 5.
Ett annat sätt att kompensera bortfallet i avgiftsunderlag är att på vissa punkter omde- finiera detta underlag, vilket är möjligt vid omkostnadsavgift. Detta visas i avsnitt 4.3.1 nedan. Enbart det förhållandet att det blir möjligt att inkludera distributionskostnader— na för direktreklam skulle enligt utredning- ens beräkningar öka avgiftsunderlaget med ca 155 milj kr.
4.2. Styrningseffekt
Pålagans andra syfte är att tjäna som styrme- del i riktning mot en mera informativ re- klam.
Bakgrunden har tecknats i majoritetens motivering (särskilt betänkandets avsnitt 4.3.1 och 4.7.1) och skall här endast i korthet antydas. Majoriteten finner det både samhällsekonomiskt orimligt och praktiskt ogenomförbart att söka förverkliga tanken på en konsumentupplysning som kan motvä- ga reklamen på ett sådant sätt, att konsu- menterna får tillgång till väl balanserad information på alla väsentliga varuområden.
Alternativet är att genom lämpliga åtgär- der söka få företagen att i sin reklam ge adekvat information. Olika metoder är under övervägande inom reklamutredningen. Fler- talet av dessa är emellertid av den arten, att de inte ger företagen något ekonomiskt intresse av att äta sig konsumentinformativa uppgifter. Pålagan är tänkt att utgöra ett sådant incitament — genom den möjlighet den skapar att ge pålagebefrielse för informa- tiv reklam.
Man kan tänka sig olika former för pålage- befrielse. Det står emellertid redan nu klart att om det mål som majoriteten åsyftar — en från konsumentsynpunkt adekvat informa- tion på alla väsentliga varuområden — skall kunna uppnås, så måste pålageformen tillåta att befrielse ges i stor skala. Detta i sin tur kräver ett smidigt och lätthanterligt befriel- seinstrument. Ett sådant kan skapas endast vid omkostnadsavgift.
Utredningen formulerar omkostnadsavgif- tens fördelar så här:
”Vid en omkostnadsavgift av tidigare antydd konstruktion skulle skyldigheten att redovisa och erlägga avgift åvila reklamköparna. Be— slut om befrielse från eller nedsättning av avgift på reklam, som uppfyller vissa upp- ställda informationskrav, skulle gälla de av- giftsskyldiga reklamköparna. Dessa skulle därmed direkt få erforderliga besked i den för dem gällande avgiftsskyldigheten. Det skulle därigenom vid denna form av reklam- pålaga inte behöva förekomma, att beslut för viss /reklamköpare/ eller viss grupp av reklamköpare skulle påverka någon annans skyldighet att erlägga reklampålaga” (avsnitt 6.5.2).
bör
Ytterligare omständigheter
framhållas.
Vid omkostnadsavgift har man redan från början undantagit alla företag med låga reklamkostnader (under 100000 kronor, alternativt 60000 kronor), eftersom dessa företag totalt sett representerar en så liten andel av reklamvolymen (15% respektive 10 %) att det varken finns anledning att söka dämpa deras reklaminsatser eller att söka utnyttja deras reklam som informationsbära— re.
några
Från effektivitetssynpunkt är det lämpligt att i första hand försöka påverka de stora reklamköparna att i sin reklam åta sig konsumentinformativa uppgifter. Från kon- kurrenssynpunkt vore det emellertid olyck- ligt om de små reklamköpare, som vid omkostnadsavgift helt eller delvis ställs utan- för pålagan, skulle kunna undandra sig såda- na informationsåtaganden, som de större företagen i samma bransch underkastat sig för att uppnå pålagebefrielse.
Man bör därför tänka sig att genom myndighets fastställelse göra samma infor— mationsskyldighet gällande även för de före- tag i en bransch, vilka inte haft anledning att ingå överenskommelse med konsumentorga- net. Förebilder till en sådan ordning saknas inte i lagstiftningen.
Den konsumentupplysande myndigheten kan koncentrera sig på 2000 (alternativt 3000) företag, vilka varugrupp för varu- grupp, bransch för bransch, landsdel för landsdel kan söka och erhålla befrielse från
avgiften — så snart de är villiga att äta sig konsumentinformativa uppgifter och över- enskommelse härom har nåtts med konsu- mentupplysningsorganet. Sedan befrielse er- hållits för viss reklam, innebär förfarandet helt enkelt att avgiftsskyldighet för ifrågava- rande reklam upphör. Detta torde också medföra att antalet avgiftsskyldiga successivt blir mindre.
En punktskatt däremot övervältras på alla företag och enskilda som har kostnader för skattepliktig reklam, hur små dessa kostna- der än är. Om inte företag med låga reklam- kostnader skall diskrirnineras, måste var och en av dessa tiotusentals företag ha möjlighet att söka och erhålla befrielse från skatten. Sedan befrielse erhållits måste besked härom uppvisas för de skattskyldiga annonsorganen, tryckerierna, affischeringsföretagen etc, som var och en vid varje omsättningstillfälle har att se till att undantag görs för vart och ett av de företag som erhållit befrielse.
Utredningen formulerar saken så här:
”Det är dock ofrånkomligt, att skattelättna- der i reklampolitiskt syfte grundade på förhandsbesked vid punktskattealtemativet berör förhållanden hos både de skattskyldiga reklarnsäljarna och reklamköparna och att därmed den praktiska tillämpningen av ett förhandsbeskedsinstitut blir omständligare och mera svårhanterligt vid en punktskatt” (avsnitt 6.5.2).
Enligt min mening kommer ett sådant system att bli så svårhanterligt att det knappast kommer att tas i bruk. I alla händelser kan det omöjligen tillämpas i sådan omfattning, att det i någon högre grad kan medverka till att det av majoriteten åsyftade målet _ en från konsumentsyn- punkt adekvat information på alla väsentliga varuområden — kommer att uppnås.
Utredningen anför vidare att det eventu- ellt kan finnas andra sätt att utforma befri- elseinstitutet som medför att de båda pålage- formerna framstår som mera likvärdiga med avseende på styrningseffekten. Eftersom nå- got sådant alternativ inte presenteras av utredningen, kan det inte heller diskuteras här. Vid varje tänkbar utformning av ett
befrielseinstitut bör det dock vara en prak- tisk fördel att antalet företag som har anledning att söka befrielse är begränsat. Oberoende av hur befrielseinstitutet utfor- mas bör det också vara en fördel att styr- medlet riktas direkt till dem man önskar påverka.
Sammanfattningsvis: Utredningen är med- veten om att omkostnadsavgiften har påtag- liga fördelar när det gäller att uppnå den styrningseffekt, som intar en så central plats i motiveringen för pålagan. Utredningen har emellertid inte tillmätt dessa fördelar den betydelse, som de med hänsyn till majorite- tens syfte med pålagan bör ha.
4.3 Flexibilitet
Utformningen och administrationen av en reklampålaga är förenade med betydande pro- blem av teknisk natur. Majoriteten föreslår därför att pålagan bör kunna omformas och utvecklas allteftersom erfarenheter vunnits (betänkandets avsnitt 4.7.2).
Jag ansluter mig till denna grundtanke i majoritetens förslag. Jag vill emellertid fram- hålla att en sådan omforrnning och utveck- ling ställer sig utomordentligt svår vid punkt- skatt. Denna pålageform binder i praktiken statsmakterna vid det beskattningsområde som nu föreslagits. Omkostnadsavgiften är ett mera flexibelt instrument, som med ledning av vunna erfarenheter kan utsträckas till att omfatta ett större område. Detta är av betydelse också med tanke på att reklampå- lagan, såsom framhållits av minoriteten, kan tänkas föranleda icke önskvärda substitu- tionseffekter.
Här skall omkostnadsavgiftens större flexibilitet diskuteras i följande avseenden: 1) Skattefria kostnader för skattepliktig reklam 2) Icke skattepliktiga reldamforrner 3) Andra bearbetningsmetoder än reklam.
4.3.1. Skattefria kostnader för skattepliktig reklam
Samtliga kostnader för skattepliktig reklam ingår inte i beskattningsområdet vid den före-
slagna punktskatten. Detta gäller även det här presenterade förslaget till omkostnads- avgift. Punktskatteförslaget utelämnar emel- lertid också flera kostnadsslag som i och för sig skulle kunna fångas in vid en omkost- nadsavgift.
Enligt punktskatteförslaget beskattas ”framställningen” av reklamtrycksaker och ”offentliggörandet” vid andra skattepliktiga reklamformer. De kostnadsposter som inne- fattas i begreppet ”offentliggörandet” är dock inte alls desamma vid tex pressannon- sering och utomhusreklam. De kostnadspos- ter som innefattas i begreppet ”framställ- ning" av reklamtrycksaker är å andra sidan i viss utsträckning — men inte helt — desamma som vid annonsering innefattas i begreppet ”offentliggörande”. Se figur 1.
Vid annonsbeskattningen enligt punkt- skatteförslaget utelämnas som synes samtliga kliché- och reprokostnader samt vissa sätt- ningskostnader. Anledningen är att en och samma annons annars ofta skulle behöva beskattas hos två eller flera skattskyldiga. Detta medför att en kliché, en tryckfilm eller en trycksats beskattas om den används för en reklamtrycksak men är skattefri om den används i en annons.
Vidare utelämnas enligt punktskatteför- slaget distributionskostnaderna för direktre- klam. En anledning är att en och samma reklamtrycksak annars skulle behöva be- skattas hos två eller flera skattskyldiga. En annan anledning är att det skulle vara svårt för distributionsföretagen att ta ut skatten. Bestämmelsen medför att ett reklambudskap beskattas för distributionskostnaderna när det sprids i form av annons men inte när det sprids i form av direktreklam.
De vid annons- respektive direktreklam utelämnade kostnaderna har i punktskatte- förslaget använts för att söka skapa likvärdig- het mellan dessa båda reklamformer — de båda luckorna har så att säga ”kvittats” mot varandra. Full likvärdighet har dock, som utredningen framhåller i avsnitt 7.3.1, inte kunnat uppnås.
Vid en omkostnadsavgift däremot kan exakt samma kostnadsslag beskattas för både
press- och direktreklam. Samtliga kostnader för fysisk produktion och distribution av både annons- och direktreklam kan nämligen vid omkostnadsavgift fångas upp hos reklam- köparna.
En närmare beskrivning av förhållandet mellan annons- och trycksaksbeskattningen vid olika former av punktskatt och vid om- kostnadsavgift ges i en inom utredningen utarbetad promemoria (departementsstencil U 1972z2)
Liknande förhållanden gäller beträffande de framställningskostnader som i punkt- skatteförslaget utelämnats vid utomhus- och filmreklam.
I avsikt att underlätta en jämförelse mel- lan de två pålagealternativen har jag givit förslaget till omkostnadsavgift (avsnitt 5 nedan) samma omfattning som punktskatte- förslaget. Det bör dock stå klart att omkost- nadsavgiften med avseende på de kostnads- slag som kan inrymmas under pålagan har utvecklingsmöjligheter som punktskatten saknar. Pålagan skulle vid omkostnadsavgift kunna omformas i riktning mot större räck- vidd och enhetlighet, vilket på trycksaksom- rådet samtidigt skulle innebära en förenk- ling. Se figur 2 och 3.
4.3.2. Icke skattepliktiga reklamformer
Den föreslagna pålagan omfattar inte samtli- ga reklamforrner. Detta gäller både förslaget till omkostnadsavgift och förslaget till punktskatt. Utredningen skriver härom:
”Utredningen har vid sina överväganden kommit till den slutsatsen, att även en om- kostnadsavgift som omfattar alla former av reklam skulle vara förenad med alltför stora redovisnings- och kontrolltekniska svårig- heter och olägenheter för att kunna omsättas i praktiken. Tillämpningsområdet för en om— kostnadsavgift på reklam kan enligt utred- ningens mening knappast göras mera avsevärt vidsträcktare än området för en punktskitt” (avsnitt 6).
Till detta omdöme vill jag foga följande reflexioner.
Med det nu föreslagna beskattningsom- rådet har man gått så långt det över huvud
Figur ] . Beskattningen av annonser respektive reklamtrycksaker. Principskiss.
Vid punktskatt: Beskattningsvärdet kan inte omfatta samma kostnadsslag för bägge reklamformerna.
planering kontroll ”kreativt” arbete 00 .E . . 5 klicheer 53 % repro- 2 arbete 0.) CD "% sättning x 13 x 3 papper 3 mm & "ä tryck- ; process ? E bindning & distri- bution SOU 1972:6
Vid omkostnadsavgift:
planering kontroll ”kreativt” arbete / klichéer 00 .5 & repro- 23 få arbete 5 O 2 a :,:; .. . cr % & Sättning % = .C— » o 5 : 3 E ( papper ;. % ef, mm ? oo (IJ (D av '” =: m 'D m ; % tryck- o 5 ; process & ca ” & :=: i” . . 5 V” *" bindning - 0 g 5 5 (19 se % - - ___: .. distri- E- bution OO
OBS! Figuren anger inte kostnadsandelarnas storlek
Beskattningsvärdet kan omfatta samma kostnadsslag för bägge reklamformerna.
underleverantörer skattskyldiga sätte- rier &_ trycke- rier = kliché- [_ anstal- få ter "tida” => &” köpare m repro- [— anstal- ;) ter silk- screen- => bin de- företag rier Enkla pilar anger att under- leverantören beskattas via de skattskyldiga. distri- Dubbla pilar anger de skatt- butö- . skyldigas redovisning till rer statsverket.
Figur 3. Beskattningen av reklamtrycksaker vid en utvidgad omkostnadsavgift. Principskiss.
underleverantörer avgiftspliktiga
sätte- rier
kliché- anstal- ter trycke- reklam- rier köpare repro- anstal- ter
1/
STATSVERKET
binde- rier
silk- screen- Enkla pilar anger var de företag avgiftspliktiga reklamköparnas kostnader uppstår. distri- Dubbel pil anger de avgifts- butö- pliktigas redovisning till
rer statsverket.
taget är möjligt att gå vid punktskattealter- nativet när det gäller att få med olika re- klamformer. Vid omkostnadsavgift däremot finns det vissa möjligheter att gå vidare och pålagebelägga även andra former av reklam, såsom demonstrationer, presentreklam, vissa former av butiksreklam etc. Om substitu- tionsfenomen skulle uppkomma i större ut- sträckning, kan dessa möjligheter visa sig betydelsefulla. Det är också tänkbart att under vissa förutsättningar inrymma kostna- der för reklambyråtjänster och andra reldam- tjänster under omkostnadsavgiften. En rad problem och lösningsförslag på detta område har ingående bearbetats av utredningen.
En sådan utvidgning av beskattningsom- rådet skulle visserligen vara förenad med vissa svårigheter. Det vore därför oklokt att föreslå den, så länge pålagan som helhet är oprövad. Det är emellertid troligt att dessa svårigheter, när viss erfarenhet av pålagans tillämpning vunnits, kommer att framstå som mindre besvärande.
Även vad avser de reklamformer som kan inrymmas under pålagan har därför omkost- nadsavgiften, enligt min mening, utvecklings- möjligheter som punktskatten saknar.
4.3.3. Andra bearbetningsmetoder än reklam
Reklamen ingår i en grupp av konkurrens- medel som innebär bearbetning i personlig eller opersonlig form av slutliga köpare och återförsäljare. Till denna grupp räknas för- utom reklam även personlig försäljning och publicitet. Även sk ”jippon och åthävor” och vissa sk ”säljnära åtgärder” brukar ibland räknas hit.
Det framgår av utredningens reklamkost- nadsundersökning (som också omfattade kostnaderna för personlig försäljning i fabrikant- och grossistledet) att den personli- ga försäljningen övervägande gäller produ- centvaror.
I förhållande till omsättningen är dock den personliga försäljningen för konsument- varor, vanligen riktad till återförsäljare, lika betydande. Kostnaderna för personlig för- säljning tenderar att samvariera med reklam-
kostnaderna — företag som har höga reklam- kostnader har i regel också höga kostnader för personlig försäljning.
Det har inom utredningen framhållits att det måhända finns lika goda skäl att söka dämpa den personliga bearbetningen som att söka dämpa den mekaniska (reklamen). Man har därvid bl a pekat på att kostnaderna för personlig försäljning i flera viktiga branscher och för industrin totalt ökar ännu snabbare än reklamkostnaderna. Utredningen har dock med hänsyn till sina direktiv inte kun- nat närmare överväga denna fråga.
Det har inom utredningen också fram- hållits att dessa bägge bearbetningsmetoderi vissa lägen är utbytbara. En pålaga som riktar sig mot bearbetningsmetoderi reklam men inte mot bearbetningsmetoderi person- lig försäljning skulle därför kunna befaras medföra en icke önskvärd ökning av den personliga försäljningen.
Diskussionen inom utredningen har visser- ligen givit vid handen att utbytbarheten mel- lan de bägge bearbetningsmetoderna inte tor- de vara så omfattande som först befarades. Att utbytbarhet i viss utsträckning föreligger är dock ostridigt. Det förtjänar därför på- pekas att punktskatten inte kan användas om man önskar utvidga pålagan till att om- fatta även personlig försäljning. Omkostnads- avgiften däremot kan tillämpas även på den- na bearbetningsmetod.
Även vad avser sådana bearbetningsme- toder som ligger utanför reklamområdet har alltså omkostnadsavgiften utvecklingsmöjlig- heter, som punktskatten saknar.
Slutsatsen av denna genomgång av de bägge pålageformernas tillämpbarhet med av- seende på olika kostnadsslag, olika reldam- former och olika bearbetningsmetoder blir följande: Om man, i överensstämmelse med majoritetens intentioner, tänker sig en steg- vis omforrnning och utveckling av pålagan, bör man välja alternativet omkostnadsavgift. Endast denna pålageform har den flexibilitet som tillåter att majoritetens intentioner för— verkligas.
4.4 Sammanfattande omdöme
Vid omkostnadsavgift kan dämpningseffek- ten koncentreras till de 2000 (respektive 3000) stora reklamköpare som svarar för 85 % (respektive 90 %) av den totala reklam- volymen i Sverige. Pålagan behöver inte be- röra privatpersoner och småföretag med låga reklamkostnader, som det inte finns anled- ning att dämpa.
Vid omkostnadsavgift kan ansträngningar- na att göra reklamen till bärare av adekvat konsumentinformation koncentreras till samma begränsade antal företag. Detta torde vara en förutsättning för att pålagan skall kunna utvecklas till ett effektivt styrinstru- ment.
Omkostnadsavgiften är slutligen en mera flexibel pålageform, som tillåter en stegvis utvidgning av pålagan till andra kostnadsslag inom reklamområdet och andra bearbet- ningsmetoder inom marknadsföringen än de som kan fångas in vid punktskatt.
Dessa tre argument för avgiftsalternativet måste vägas mot de tre argument som utred- ningen framfört för punktskattealtemativet (avsnitt 3.4 ovan).
Vid en jämförelse mellan de bägge grupper av argument som redovisats, framstår en skillnad som fundamental. Skälen för om- kostnadsavgift står i ett direkt förhållande till pålagans syfte. Skälen för punktskatt däremot har karaktären av restriktioner på valet.
En pålaga måste givetvis, för att över huvud taget kunna införas, uppfylla grund- läggande redovisnings- och kontrolltekniska krav. Utredningen har inte dragit i tvivelsmål att detta är fallet med alternativet omkost- nadsavgift. Majoriteten har för punkt- skattens del endast hävdat att den vid en jämförelse med omkostnadsavgiften har på- tagliga men dock marginella fördelar i redo- visnings- och kontrolltekniskt hänseende.
Detta är, anser jag, inte tillräcklig anled- ning att uppskjuta införandet av en pålage- form som både med hänsyn till dämpnings- effekt och styrningseffekt är bättre ägnad att uppfylla syftena med pålagan och som ger
Övervägande skäl talar därför enligt min mening för att redan nu välja pålageformen omkostnadsavgift.
5. Förslag till förordning om reklamavgift
5.1 Inledande anmärkningar
Sommaren 1971 beslöt utredningen — bla på grund av tidspress — att inte som avsikten tidigare varit presentera två alternativa för-. slag till en reklampålaga utan att koncentrera utredningsresurserna till punktskattealterna- tivet. Eftersom pålagans motståndare före- drog punktskatt kunde man härigenom ock- så hoppas nå enighet om den tekniska ut- formningen av förslaget. Jag motsatte mig inte detta beslut men fortsatte med hjälp av utredningens experter arbetet på det avgifts- altemativ som här presenteras.
Förslaget till reklamavgift är upplagt en- ligt de allmänna principer för en omkost- nadsavgift på reklam, som utredningen be- skriver i betänkandets avsnitt 6.4.4.
Vid reklamavgift skiljer man mellan re- klamköpare av två slag.
Reklamköpare som har fast driftställe här i landet (det övervägande flertalet) erlägger avgift på grundval av bokförda kostnader för avgiftspliktig reklam, i den mån dessa kost- nader överstiger 100 000 (alternativt 60 000) kronor. Härom föreskrivs i 5 & första stycket och i 16é tredje och fjärde styckena.
Reklamköpare som saknar fast driftställe här i landet (ett fåtal) erlägger avgift i samma ordning som gäller vid den föreslagna re- klamskatten. Härom föreskrivs i Så andra stycket.
För att säkra konkurrensneutraliteten mellan sådana företag som har och sådana som icke har fast driftställe här i landet, äger de senare rätt till restitution av erlagda avgif- ter, som avser deras reklamkostnader i Sveri- ge upp till 100 000 (alternativt 60 000) kro- nor. Härom föreskrivs i 21 å andra och tredje styckena.
Övriga förändringar i förhållande till re-
klamskatteförslaget utgör endast mindre justeringar i konsekvens med de grundläggan- de bestämmelserna i 5 &, 16 å och 21 13".
Ytterligare kommentarer till författnings- förslaget återfinns i avsnitt 6 nedan.
1 författningsutkastet har medtagits såda- na paragrafer som med hänsyn till pålagefor- men kräver ändringar i sak jämfört med punktskatteförslaget. Sådana paragrafer i sistnämnda förslag som behöver ändras en- dast i terminologiska hänseenden, har inte tagits med.
7. Pressfrågor
Med avseende på de biverkningar som kan uppkomma av en reklampålaga är det särskilt viktigt att uppmärksamma effekterna på dagspressen. Därvid bör framförallt följande punkter uppmärksammas vid en bedömning av de bägge pålageformerna.
1) Vid reklamavgift undantas privatper- soners annonsering för privat försäljning från avgift. Detta innebär att en större del av eftertextannonseringen än vid reklamskatt blir obeskattad.
2) Vid reklamavgift undantas företag med reklamkostnader under 100 000 (60 000) kronor från avgift. Detta innebär att ytterli- gare en betydande del av eftertextannonse- ringen och en del av lokalannonseringen blir
Eftertextannonseringen skiljer sig på av- görande punkter från annan annonsering. De rubricerade eftertextannonserna tränger sigi regel inte på läsare som inte är intresserade av erbjudandet i fråga; genom sin systematis- ka uppställning är de däremot lätta att hitta för den som söker dem; och de ger marknad för marknad en överblick över olika erbju- danden och underlättar därigenom jämförel- ser. Att denna typ av annonsering i stor utsträckning blir obeskattad vid en omkost- nadsavgift är därför även från reklampolitisk synpunkt välmotiverat. Pressekonomiskt in- nebär det en fördel framförallt för de större tidningarna, som har mycket eftertextannon- ser. I viss utsträckning reduceras dock denna fördel av att bortfallet i avgiftsunderlag nöd- vändiggör ett något högre avgiftsuttag (se avsnitt 6 ovan, kommentaren till 7 å).
3) Utredningen framhåller att reklam- skatten kan drabba annonsering hårdare än reklam i andra media, beroende på att en större del av de totala kostnaderna för pro- duktion och distribution ingår i beskatt- ningsunderlaget vid annonsering (betänkan- dets avsnitt 7.3.1). Detta behöver inte bli fallet vid reklamavgift. Som framgår av av- snitt 4.3.l ovan kan nämligen avgiftsunder- laget vid reklamavgift definieras så, att samma kostnadsslag beskattas vid exempelvis direktreklam och utomhusreklam som vid annonsering. Reklamavgiften blir därigenom mera konkurrensneutral mellan dessa re- klamformer än reklamskatten, vilket innebär en fördel för alla kategorier av press.
4) Eftersom avgiftsskyldigheten vid re- klamavgift vilar på reklamköparna och inte på mediaföretagen, kan det för annons- skatten gällande bottenavdraget inte bibe- hållas vid denna pålageform. En av de huvud- anledningar som både utredningen och re- servanterna, Andersson m fl, anfört för bot- tenavdragets bibehållande — nämligen re- klamskattens bristande neutralitet mellan olika reklamformer — kan, som jag ovan konstaterat.i stor utsträckning avlägsnas vid reklamavgift. Med tanke på bottenavdragets betydelse för dagstidningarnas och då sär-
skilt andratidningarnas ekonomi är det emel- lertid enligt min mening befogat att även vid reklamavgift bibehålla en motsvarighet till nuvarande bottenavdrag.
Vid reklamavgift bör denna motsvarighet lämpligen utformas som ett allmänt produk- tionsbidrag knutet till mängden redaktionell text enligt den modell utredningen presen- terar som ett av sina två alternativ i betänk- andets avsnitt 7.3.1. Jämfört med nuvarande bottenavdrag har ett sådant produktionsbi- drag fördelen att skapa en omfördelning till förmån för tidningar som har låg andel an- nonsintäkter.
Eftersom det allmänna produktionsbidra- get vid en utvidgad reklamavgift inte moti- veras av bristande konkurrensneutralitet hos pålagan får det en mera benefik karaktär. Vilka presskategorier som bör stödjas blir därför en rent presspolitisk fråga, som inte skall närmare behandlas här. Med tanke på motiveringen för stödet till dagspressen före- faller det dock naturligt att allmänt produk- tionsbidrag bör utgå till alla periodiska publi- kationer som till sin huvudkaraktär är infor- mationsförmedlande och opinionsbildande.
5) Den omprövning av det nuvarande se- lektiva produktionsbidraget till dagspressen som utredningen uttalar sig för i betänkan- dets avsnitt 7.3.2, är lika angelägen vid re- klamavgift som den är vid reklamskatt. Den kombinerade effekten av avgift och stöd — det bör vilken pålageform man än väljer starkt framhävas — måste bli sådan att den icke innebär en försämring av de ekonomiska villkoren för dagspressens opinionsbildande verksamhet.
Som avslutning på detta av skattetekniska överväganden dominerade yttrande vill jag tillfoga några personliga reflexioner utan di- rekt samband med valet av pålageform.
Den icke-kommersiella informationsför- medlingens och opinionsbildningens eko- nomiska beroende av reklam har för mig alltid framstått som olycklig. Här kan jag bara illustrera denna mening med ett par exempel.
Sådana publikationer som kan erbjuda annonsörerna en för deras ändamål in-
tressant och väl avgränsad målgrupp — läka- re, affärsmän, villaägare — har i vissa fall mer än hundra gånger så stora annonsinkomster per årsexemplar som publikationer, vilka er- bjuder för annonsörerna mindre givande mål- grupper, tex kommunal- eller metallarbeta- re. Det förefaller mig inte självklart att den- na resursfördelning är den från andra syn- punkter mest lämpliga.
1 en demokrati är det inte heller helt tillfredsställande att möjligheterna till opi- nionsbildning via dagspressen skall vara bero- ende av tidningarnas varierande lämplighet som marknadsföringsinstrument för diverse konsumtionsvaror.
Dessa förhållanden kan givetvis inte korri- geras genom en reklampålaga, vilken form denna än ges. Inom överskådlig framtid kom- mer pressen att vara i hög grad beroende av sina reklamintäkter. Varje åtgärd som tende- rar att dämpa reklamvolymen får därför ogynnsamma konsekvenser för pressen — om inte samtidigt motåtgärder vidtas. Detta gäl- ler inte bara reklampålagans utan också de övriga dämpnings- och styrningsinstrument som övervägs inom reklamutredningen (be- tänkandets avsnitt 4.8.3).
Reklampålagan skiljer sig emellertid från övriga åtgärder bl a därigenom att den och endast den skapar resurser, som kan använ- das för att på lämpligt sätt kompensera pressen för det inkomstbortfall som kommer att uppstå. Därvid kan också vissa av de ovan berörda ogynnsamma konsekvenserna av re- klamfmansieringen i någon mån neutralise- ras. För mig har detta varit en av anledning- arna att i första hand vilja föreslå en reklam- pålaga som dämpnings- och styrningsmedel.
5. Av ledamoten Wiege (till kapitel 6, Skatteförslaget. Allmän moti- vering)
Jag har inom reklamutredningen anslutit mig till den minoritet, som tar avstånd från varje form av skatt på reklam.
Om emellertid förslag avseende reklam- skatt skulle komma att föreläggas riksdagen, anser jag att beskattningsområdet bör be-
stämmas på annat sätt än som skett i det framlagda tekniska förslaget. Såvitt gäller trycksaker bör endast intäkter av annonser i dylika (annonser i telefonkataloger, kalend- rar, matriklar, program o dyl) beskattas. Den beskattningen bör ske enligt samma grunder som beträffande skatt på annonser i publika- tioner. I övrigt däremot bör trycksaker un- dantas från skatt. '
Den främsta anledningen till att beskatta trycksaker jämsides med A-mediareklam är att uppnå en så generell beskattning som möjligt. Detta är i och för sig ett önskvärt mål och ligger i linje med den svenska skatte- lagstiftningens krav på fullständig neutrali- tet. När det gäller trycksaker har detta pro- blem uppenbarligen överdrivits. Risken för rubbningar i mediavalet vid en beskattning av enbart A-media på den föreslagna nivån är liten. Utbytbarheten mellan A—media och trycksaksreklam är inte sådan att någon mera väsentlig överföring till trycksaker från A-media kommer att ske.
Så mycket tyngre väger betänkligheterna mot en trycksaksbeskattning. De enligt min mening tyngst vägande skälen är följande:
1. Särskild hänsyn till den grafiska branschen
I en skrivelse till reklamutredningen av den 25 oktober 1971 från fem arbetsgivare- och industriorganisationer samt fem fackförbund inom den grafiska industrin meddelas, att varje lO-tal procents minskning av reklam- tryckvolymen medför ett bortfall av arbeten för den svenska grafiska industrin motsvaran- de närmare 50 miljoner kronor omsättning. Varje årsarbetare inom grafisk industri repre- senterar genomsnittligt drygt 100000 kro- nor årsomsättning, vilket skulle betyda att detta bortfall av arbetsuppgifter skulle svara mot en sysselsättningsminskning motsvaran— de närmare 500 årsarbetare. Därtill kommer effekten för berörda företags arbetsledare och övriga tjänstemän, framhålles det i skri- velsen. Bortfallet för den grafiska industrin kommer att vara avhängigt dels av en minsk- ning av volymen trycksaker, dels av att
beställarna förlägger tryckningen till trycke- rier i utlandet i syfte att undgå skatt.
Ur den svenska grafiska industrins synvin- kel vore det givetvis önskvärt, om en av reklamskatten betingad överflyttning av trycksaksbeställningar till tryckerier i utlan- det kunde förhindras. Teoretiskt sett finns möjligheter att hindra svenska företag att inlämna för svenska mottagare avsedda för- sändelser vid utländsk postanstalt. Det torde emellertid i praktiken vara svårt att utnyttja denna möjlighet. För utländska företag finns normalt inte ens något teoretiskt hinder att i utlandet till postbefordran inlämna försän- delser, avsedda för adressater i Sverige. Den optimism, som utredningen hyser vad gäller möjligheterna att beskatta importerade trycksaker, finner jag helt obefogad. I prak- tiken kommer det att bli ogörligt att bevaka, att i samtliga främmande länder inlämnade, för svenska mottagare avsedda reklamtryck- saker blir beskattade. Utöver förfång för den grafiska industrin sker sålunda också en diskriminering av svenska företag i förhållan- de till utländska och en diskriminering av det svenska postverket.
Den väntade diskrimineringen av svensk grafisk industri styrkes av uppgifterna i en PM av den 22 oktober 1971 från poststyrel- sens kommersiella byrå, varav framgår, att någon granskning av innehållet i massänd- ningar knappast kan utföras av postverkets personal. Det framgår av promemorian, att reklamförsändelser från utlandet inte kan beskattas genom nuvarande rutiner för post- och tullbehandling, ”eftersom dessa sänd- ningar ofta är blandade med andra försändel- ser och är spridningssorterade redan före ankomsten till Sverige”. Vidare framhålles följande:
”Man torde få förutsätta, att en eventuell skatteplikt på reklamförsändelser som läm- nas in i Sverige får till följd att många företag kommer att distribuera sina reklam- försändelser från utlandet. Det skulle här främst bli fråga om företag med etablerade kontor utomlands.”
samt
”Vidare torde uppenbar risk finnas att de
multinationella företagen kommer att förläg- ga reklamdistributionen till sina kontor utan- för Sverige.”
Poststyrelsens promemoria avsåg det för- hållandet att distributionskostnaderna (por- tot) skulle beskattas, men de redovisade sakförhållandena och följderna gäller själv- fallet även om tryckningskostnaderna är be- skattade i Sverige men inte i utlandet.
Ytterligare en diskrimineringseffekt på den svenska grafiska industrin är det för- hållandet, att stencilering, spritduplicering etc kommer att undantagas från skatt. Tryckresultatet från stencilering med el-sten- ciler skiljer sig i mycket ringa män från tryck i kontorsoffset. En viss del av det nuvarande reklamtrycket kommer, om den föreslagna skatten realiseras, att i fortsättningen fram- ställas med hjälp av stencilering eller andra liknande metoder.
2. Särskild hänsyn till den tyngre industrin
Huvuddelen av den mera kostnadskrävande trycksaksreklamen i Sverige faller på den tunga industrin, framför allt då verkstadsin- dustrin, för vilken annonser i tidningar och tidskrifter endast utgör ett sekundärt re- klammedium. Den tyngre industrins kunder utgöres mestadels av företagens inköpare, som utnyttjar reklamen såsom ett hjälp- medel vid köp. Denna reklam skulle komma att drabbas av en skatt, vars syfte är att begränsa reklamen till konsumenterna. Detta är inkonsekvent och ologiskt. Den tyngre industrins produktreklam är ofta kostnads- krävande. Maskiner och andra kapitalvaror kräver en presentation med en helt annan detaljrikedom och utförlighet än dagligvaror- na. Presentationen måste ges i form av tryck— saker. En skatt på sådana trycksaker blir därför kännbar för den tyngre industrin, som till yttermera visso svarar för större delen av vår export.
Jag är medveten om att exportreklam- trycksaker inte avses bli beskattade, men den svenska marknaden är för många svenska företag den proportionellt sett mest be- tydande. Indirekt inverkar skatten därför på
vår export genom att den drabbar företagen på deras mest betydande avsättningsområde.
3. Postverkets kundrelationer
Alltsedan postverkens uppkomst har skyddet för postförsändelser mot obehörig insyn framstått som en angelägen uppgift för lag— stiftaren. Att kravet på posthemlighet upp- rätthålles är en viktig förutsättning för goda och förtroendefulla relationer mellan pos- tens kunder och postverket (liksom natur- ligen för postens goda anseende allmänt sett). En av fiskala skäl förestavad skyldighet för postverket att bereda sig tillgång till innehållet i postförsändelser medför, att postverket engageras i en verksamhet som, ej rättsligt sett men enligt lekmannauppfatt- ning, icke förefaller förenlig med andeme- ningen i brottsbalken 4 kap. 8å. Enligt denna bestämmelse skyddas varje meddelan- de som sänds per post mot att någon olov- ligen bereder sig tillgång till detta. Allmän- heten är införstådd med att posten av postala kontrollskäl kan behöva bereda sig tillgång till meddelande, liksom att vissa försändelser skall genom postens försorg till- ställas tullen för granskning och förtullning. Att däremot posten skulle medverka vid något som, i detta sammanhang, innefattar ingrepp mot meddelanden på grund av deras innehåll, finner jag stötande. Allmänhetens tilltro till postverket kan härigenom rubbas.
Jag vill i detta sammanhang framhålla att rätten att fritt och utan obehörigt intrång använda de vanliga samfärdsmedlen för offentliga och privata meddelanden enligt svensk rättsuppfattning hör till medborgar- nas personliga frihet (jfr SOU 1941 :20). Det synes mig i sak inte förenligt med denna frihet och för rättskänslan stötande att, om en reklamskatt införs, posten i vissa situatio- ner kommer att tvingas göra intrång i rätten att fritt använda ett av de vanliga samfärds- medlen. Jag är emellertid klar över att strikt formellt kan ingen anmärkning riktas mot posten i den refererade situationen. Men, och det är för mig det väsentliga, ett åläggan- de för postverket att hindra befordran av
vissa försändelser, som enligt vedertagen rättsuppfattning bör tillställas adressaten, strider mot andemeningen bakom bl a sam- färdsmedelsfriheten.
4. Administrativa svårigheter att upprätt- hålla en beskattning av trycksaker En skatt på reklamtrycksaker enligt utred- ningsmajoritetens förslag kommer att medfö— ra väsentliga administrativa svårigheter såväl för beskattningsmyndigheten som för de en- skilda tryckerierna. Den centrala beskatt- ningsmyndigheten och sannolikt även läns- styrelserna nödgas anställa experter på re- klam och på trycksaker. Tryckerierna kom- mer å sin sida att ställas inför sådana pro- blem, att de måste till sig knyta skatteexper- tis. Besvärliga gränsfall kommer att uppstå dagligen. Vad är säljargumentering i endast ringa mån? Hur avgöra om undervisningsma- teriel uppenbart är avsett för skolbruk eller eljest för utbildning? Hur avgränsar man ——i en butik — trycksaker med avsättningsfräm- jande syfte från trycksaker med dekorativt syfte? I ovannämnda promemoria från poststy- relsens kommersiella byrå framhålles beträf- fande postverkets eventuella befattning med reklamskatteuppbörd, att ”om postverket ändå åläggs denna uppgift måste postverket givetvis kompenseras för ökade kostnader som är förenade därmed liksom fallet är för alla andra uppdrag för statens räkning”. Postverkets tjänstemän är dock vana vid att skilja olika försändelseslag från varandra. Tidigare fanns försändelseslaget ”affärshand- ling”, vilket innebar att posttjänstemännen nödgades skilja mellan affärshandlingar och andra handlingar. Då nu poststyrelsen anser att postverket måste kompenseras för ökade kostnader i samband med en reklamskatt, gäller detta i än högre grad för tryckerierna, som inte har för ändamålet utbildad perso- nal. Till detta kommer att främmande post- verk förorsakas olägenheter av att ständigt behöva påpeka för sina kunder, att en ur internationell synvinkel unik skatt skall er-
läggas till den svenska staten för att i och för sig alldagliga försändelser skall bli utlämnade till adressaterna. Detta innebär en belastning för främmande myndigheter med åtföljande badwill för svenska intressen.
5. Övriga synpunkter
Syftet med skatten uppges som nämnts vara att av hänsyn till konsumenterna begränsa och styra reklamen. Det vore då mera ägnat att främja detta syfte, om distributionen av trycksaker till konsumenterna blir föremål för beskattning. S k brevlådereklam kan lätt särskiljas från andra försändelser. Den befor- dras såsom mass- eller gruppkorsband eller genom med postverket konkurrerande distri- butionsföretag. En skatt på distributionen av massinlämnad reklam drabbar därför i hu- vudsak just den reklam utredningens majori- tet önskar begränsa. Det bortfall, som upp— står genom att trycksaker även utdelas i butiker och av säljare, kan negligeras. Skulle det — tex av hänsyn till postverket eller till att i utlandet inlämnade försändelser knap- past kan beskattas — inte anses lämpligt att beskatta distributionen, bör heller ingen annan del av kostnaderna för trycksaksre- klam bli föremål för beskattning. Hänsyn till postverkets och dess kunders intressen bör härvidlag tillmätas stor betydelse. Sammanfattningsvis vill jag framhålla att det bortfall i fråga om skatteintäkter, som ett undantagande av reklamtrycksaker från beskattning skulle medföra, uppgår till högst ca 35 miljoner kronor. Statliga åtgärder i syfte att motverka arbetslöshet inom den grafiska industrin samt administrationen av en svårtillämpbar förordning torde komma att uppgå till betydande belopp. Några fiskala skäl att låta skatten omfatta även trycksaker kan alltså knappast anföras.
Statens offentliga utredningar 1972
Kronologisk förteckning
. Ämbetsansvaret II. Ju. . Möbelindustrin i Sverige. |. . Personal för tyg- och intendenturförvaltning. Fö. Säkerhets- och försvarspolitiken. Fö. CKR (Centrala körkortsregistret) K. . Reklam I. Beskattning av reklamen. U.
map wm—
Statens offentliga utredningar 1972
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet Åmbetsansvaret ||. [1]
Försvarsdepartementet
Personal för tyg- och intendenturförvaltning. [3] Säkerhets— och försvarspolitiken. [4]
Kommunikationsdepartementet CKR (Centrala körkortsregistret) [5]
Utbildningsdepartementet
Reklamutredningen. 1. Reklam I. Beskattning av reklamen. [6]
Industridepartementet Möbelindustrin i Sverige. |2]
Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer iden kronologiska förteckningen.
